Del 5
Offentlig økonomisk støtte til tros- og livssynssamfunnene

22 Om tros- og livssynssamfunnenes økonomi og offentlige finansieringsordninger

22.1 Innledning

I mandat for utvalget sies det at utvalget skal:

Vurdere ordninger for tilskudd, registrering av trossamfunn og offentligrettslige funksjoner i tros- og livssynssamfunn basert på at staten skal ha en aktivt støttende holdning, og komme med forslag til endringer, med dagens finansieringsordning for Den norske kirke som premiss. Utvalget skal blant annet i gjennomgangen av tilskuddsordningen vurdere hensyn til kontrollmuligheter, personvern og partsinnsyn. Utvalget skal også drøfte i hvilken utstrekning det kan eller bør stilles vilkår for økonomisk støtte til tros- og livssynssamfunn.

Tros- og livssynssamfunn kan forstås i en snever betydning som de organisasjonene som mottar tilskudd under tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke. I tillegg til slike organisasjoner kan det imidlertid være ulike tros- eller livssynsbaserte organisasjoner som har en klar tilknytning til de ulike tros- og livssynssamfunnene, f.eks. barne- og ungdomsorganisasjoner. Det finnes også tros- og livssynsbaserte organisasjoner med en mindre klar tilknytning til ett tros- eller livssynssamfunn, eventuelt med tilknytning til flere samfunn. Det kan være ulike årsaker til dette organisasjonsmønsteret. Ut fra et perspektiv om likebehandling av ulike tros- og livssynsuttrykk, er det den samlede økonomiske behandlingen av ulike tros- og livssynsbaserte organisasjoner som er viktig. I den følgende redegjørelsen er det et slikt samlet perspektiv som ligger til grunn.

Tros- og livssynsorganisasjoner er en del av det sivile samfunn, dvs. de frivillige organisasjoner som verken er offentlige organer eller kommersielle eller markedsbaserte aktører. Staten støtter frivillige organisasjoner på ulike måter. Ordningene er mange og komplekst utformet. Det kan være nyttig å dele finansieringsordninger for tros- og livssynssamfunn i tre typer:

Særlige støtteordninger: Disse gjelder bare for tros- og livssynssamfunn

Generelle støtteordninger: Tros- og livssynssamfunn mottar støtte sammen med andre typer organisasjoner (som frivillige organisasjoner herunder barne- og ungdomsorganisasjoner). Støtten kan anvendes til tros- og livssynssamfunnenes hovedformål

Generelle ordninger: Tros- og livssynssamfunn søker midler eller påtar seg en offentlig finansiert oppgave knyttet til f.eks. velferdstjenester, rusinstitusjoner, sykehjem, sykehus og kultur.

Mandatet for utvalget vektlegger den særlige tilskuddsordningen. Men i en vurdering av om ulike tros- og livssynssamfunn eller organisasjoner, inkludert Den norske kirke, blir likebehandlet, vil utvalget også drøfte andre støtteordninger som er viktige for tros- og livssynsorganisasjoner. I noen grad kan midler til skoledrift drevet på religiøst grunnlag beskrives som at den religiøst baserte organisasjonen (eksempelvis et trossamfunn) påtar seg en offentlig finansiert oppgave, og dermed ikke beskrives som en støtteordning. Men tilbudet er i stor grad innrettet mot trossamfunnets egne medlemmer eller barn av trossamfunnets medlemmer, til forskjell fra andre velferdsstjenester, og kan derfor beskrives som en generell støtteordning. Utvalget går ikke nærmere inn på rammevilkårene for at tros- og livssynsbaserte organisasjoner kan levere offentlig finansierte tjenester. Dette er et omfattende tema som reiser egne problemstillinger, jf. omtale i kapittel 15.

22.2 Støtteordninger til frivillige organisasjoner i Norge

22.2.1 Støttens former

Håkon Lorentzen (2010)1 gjør et skille mellom fem ulike offentlige støtteformer. Disse vil være av varierende betydning for ulike frivillige organisasjoner, herunder også for tros- og livssynsorganisasjoner.

Skatte- og avgiftsfordeler

Innsamlede midler er skattefrie og det finnes lempninger i plikten til å betale arbeidsgiveravgift (for «små» utbetalinger). Av særlig interesse og betydning for tros- og livssynsorganisasjoner er ordningen med skattefradrag for gaver til frivillige organisasjoner. Verdien av denne støtten for giverne er for 2013 anslått til 635 millioner kroner (Prop. 1 LS (2012–2013): 282). Ordningen og dens betydning for ulike tros- og livssynssamfunn gjennomgås under kapittel 22. 8.

Tillatelse til å drive spill og lotterier

Spill- og lotteriinntekter har vært og er viktige inntektskilder for frivillige organisasjoner. Begrensningen i tillatelser til slike inntekter gjør dette til viktige privilegier. Det redegjøres nærmere for regelverket nedenfor.

Infrastruktur

Stat og kommune kan bidra med subsidierte lokaler til frivillige organisasjoners virksomhet. Det kan være drift av idrettsanlegg og utlån av skolebygninger. Dette er et uoversiktlig område. Utgifter til drift, vedlikehold og bygging av kirker inngår som del av beregningsgrunnlag for utmåling av støttenivået i den generelle, særlige ordningen for tros- og livssynssamfunn. Det finnes en egen ordning for privatfinansierte kirkebygg som vil bli redegjort for nedenfor. Eldre, etablerte tros- og livssynssamfunn eller organisasjoner vil sannsynligvis i meget stor grad eie egne lokaler til livssynsaktiviteter. Yngre, mindre etablerte tros- og livssynssamfunn eller organisasjoner vil i større grad basere seg på leie av lokaler.

Støtte til nettverk, kontakt og samarbeidsorgan

Paraplyorganisasjoner og ulike råd kan få driftsstøtte dekket av staten. Det er en egen bevilgning til samarbeidsorgan på tros- og livssynsfeltet, jf. redegjørelse for dette i kapittel 21.

Kontant støtte

Ulike direkte økonomiske støtteordninger vil være av stor betydning for tros- og livssynssamfunn. Et utvalg av disse vil bli redegjort for nedenfor. Det kan også være ordninger på lokalt nivå som kan være viktig, men en samlet lokal oversikt vil være meget krevende å fremskaffe. Utvalget vil i det følgende drøfte de ulike statlige ordningene. En særlig form for statlig støtte er gratis eller subsidiert medlemskap for ansatte i trossamfunnet i Statens pensjonskasse (SPK). Den norske kirkes prester er medlemmer i SPK. Også andre trossamfunn har i enkelte tilfeller gunstige medlemsbetingelser i SPK. Utvalget kommer tilbake til betydningen og omfanget av denne støtten for Den norske kirke i kapittel 24 og for andre trossamfunn i kapittel 26.

22.2.2 Støtte ut fra ulike vilkår

Det er betydelige variasjoner i reglene for ulike tilskuddsordninger. Reglene kan variere både når det gjelder hvilke organisasjoner som kan få støtte, og hvordan utmålingen av støtten er. Reglene kan være mer eller mindre presise. De ulike kravene kan være interessante å vurdere ut fra om de likebehandler ulike tros- og livssynsorganisasjoner og ut fra hvilken styringseffekt de kan ha.

Ulike ordninger med presise regler kan variere når det gjelder ulike forhold:

• Antallskrav: Det kan være et minstekrav til antall medlemmer for å motta støtte. Mange ordninger har slike regler med varierende antallskrav. Den statlige støtteordningen for barne- og ungdomsorganisasjonene som fordeles av Fordelingsutvalget, tar utgangspunkt i et minimumskrav på 700 medlemmer.

• Krav til geografisk utbredelse: Det kan være krav til geografisk utbredelse, utbredelse i flere fylker eller et bestemt antall lokallag.

• Grunnstøtte: Det kan gis et fast grunnstøttebeløp som er likt for alle organisasjonene. Et fast basisbeløp gis til barne- og ungdomsorganisasjonene under ordningen som administreres av Fordelingsutvalget.

• Vekting av medlemmer ut fra organisasjonens størrelse: Medlemmer i store organisasjoner kan telle mindre enn i små organisasjoner. Norges Idrettsforbund gir mye høyere særforbundsstøtte per medlem til små særforbund sammenliknet med store særforbund.2

• Vekting ut fra medlemmenes aldersfordeling: Særforbundsstøtten til Norges Idettsforbund gir 10 ganger mer støtte for medlemmer mellom 13 og 19 år enn for medlemmer over 25 år.

• Organisatoriske kjennetegn: Støtten kan variere med organisatoriske kjennetegn. Den statlig fordelte støtten til barne- og ungdomsorganisasjoner varierer med kjønns- og aldersfordeling i styret.

• Aktivitetsrelatert: Støtte kan utmåles basert på aktivitet i organisasjonen, for eksempel deltakelse på kurs.

Støtte kan fordeles fra statlig organ eller via en paraplyorganisasjon.

Det legges til grunn at det er følgende ordninger som er av særlig viktighet for tros- og livssynssamfunn eller organisasjoner.3

• Tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke

• Tilskudd til privateide kirkebygg

• Statlig støtte til barne- og ungdomsorganisasjoner (Fordelingsutvalget)

• Frifond – tilskudd til landsomfattende barne- og ungdomsorganisasjoner

• Støtte til studieforbundsvirksomhet

• Støtte til livssynsbasert utdanning

• Statlig merverdiavgiftskompensasjon for frivillige organisasjoner

• Fradragsrett for gaver til visse frivillige organisasjoner

• Lotterier

22.3 Viktige ordninger for tros- og livssynssamfunn

22.3.1 Den særlige støtten til tros- og livssynssamfunn

Regelverk

Livssynssamfunn med mer enn 500 tilskuddsberettigede medlemmer og trossamfunn utenfor Den norske kirke med minimum 2 medlemmer4 kan kreve et årlig tilskudd fra staten og fra kommuner hvor det bor medlemmer av samfunnet. Tilskuddet skal være av en slik størrelse at det om lag tilsvarer de budsjetterte utgiftene til Den norske kirke justert for medlemstall. Det gis tilskudd per medlem av samfunnet. Støtte er ikke rammestyrt, men avhenger av utviklingen i antallet medlemmer. Det statlige tilskuddet var 199,4 millioner kroner i 2011, mens det kommunale tilskuddet var 221 millioner kroner. I 2012 kan det statlige tilskuddet anslås til 206,3 millioner kroner.

Utmålingen av tilskudd gis som et likt tilskudd per medlem, og beregningen av tilskuddsnivået skal være fullt ut spesifisert. Dvs. at det ikke er innslag av skjønn knyttet til utregningen av tilskuddet for det enkelte tros- eller livssynssamfunn. I praksis vil det ved beregningen av grunnlaget for det kommunale tilskuddet måtte gjøres en del skjønnsvurderinger.

I kapittel 25 gjennomgås reglene for hvordan medlemmer innordnes i ett og bare ett tros- eller livssynssamfunn. I det følgende beskrives nærmere hvordan tilskuddsbeløpet per medlem beregnes. Her er det gjort en del valg som vil bli vurdert nærmere i kapittel 24.

Den statlige støtten beregnes ut fra et anslag på statens nettoutgifter knyttet til driften av Den norske kirke og nettobidrag fra Opplysningsvesenets fond til driften av kirken. Statens utgifter utgjøres av summen av to budsjettkapitler slik det er bevilget for 2012. Det dreier seg om kapittel 1590 Kirkelig administrasjon med fratrekk for inntekter (kapittel 4590) som til sammen utgjør vel 604 millioner kroner. Her inngår blant annet 183 millioner kroner til tilskudd til trosopplæring. I tillegg medregnes kapittel 1591 med tilhørende inntektskapittel (kapittel 4591) på til sammen vel 859 millioner kroner. Bidraget fra Opplysningsvesenets fond er basert på regnskap fra 2010. Det var på vel 93 millioner kroner og omfattet blant annet utgifter til presteboliger. Samlede statsutgifter er dermed beregnet til 1557 millioner kroner. Siden det per 1. januar 2012 var registrert 3 851 145 medlemmer (og tilhørige) i Den norske kirke, er støtten per medlem beregnet til 404 kroner per medlem (Kulturdepartementet 2012a).

Beregningsgrunnlaget som er knyttet til Den norske kirkes utgifter, vil svinge en del med hvorvidt det er lagt inn ekstra midler til å avholde kirkelige valg. Antallet medlemmer har sunket med om lag 20 000 i perioden 2007 til 2012. Det er en betydelig vekst i antallet medlemmer i tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke. Veksten i perioden 2007 til 2012 var nesten 107 000 medlemmer. Gjennomsnittlig årlig vekst var 4,7 prosent. Veksten fra 2011 til 2012 var 5,4 prosent.

I Prop. 1 S (2012–2013) er det anslått en bevilgning på om lag 230 millioner kroner til statstilskudd til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke. Det er i dette beløpet lagt til grunn at et anslag for utenlandsbosatte medlemmer av Den norske kirke skal inkluderes i medlemsanslaget for Den norske kirke. Beregningsgrunnlaget for Den norske kirke er ut fra forslaget i Prop 1 S anslått til 1636,8 millioner kroner. Den statlige støtten per medlem i tros- og livssynssamfunn kan anslås til om lag 412 kroner. Støtten vil avhenge av antallet medlemmer i Den norske kirke ved årsskiftet 2012/2013.

Vi merker oss at støtten er beregnet ut fra bevilgede midler, og ikke ut fra regnskapstall. I en vurdering av ordningen ut fra et likebehandlingsperspektiv vil det være naturlig å vurdere hvorvidt beregningsgrunnlaget på en rimelig måte fanger opp statens utgifter til Den norske kirke. Det kan være både andre utgifter som ikke er medregnet, og det kan være utgifter som er medregnet som ikke burde være medregnet.

Også norske kommuner må gjøre en tilsvarende beregning av utgifter som de bevilger til Den norske kirke fordelt på hvert medlem og hver tilhørig i Den norske kirke som er bosatt i kommunen. Rundskriv V- 15B/2009 beskriver reglene for denne beregningen (Kultur- og kirkedepartementet 2009b).5

Kommunen skal beregne summen av budsjetterte driftsutgifter og investeringsutgifter. Kapitalutgifter, som rente- og avdragsbetalinger, skal inngå. Også kommunal tjenesteyting som etter avtale med det kirkelige fellesrådet erstatter bevilgninger, skal verdsettes og tas med i beregningsgrunnlaget. Det skal gjøres fratrekk for:

• Inntektsbeløp som refererer seg til de budsjetterte utgiftene. Staten har i de senere år etablert tilskuddsordninger som reduserer netto utgiftsnivå for drift og investeringer i kirken. Det dreier seg om den generelle momskompensasjonsordningen for kommunesektoren og den spesielle rentekompensasjonsordningen for kirkebygg. Momskompensasjonsordningen utbetales til de kirkelige fellesrådene, mens rentekompensasjonsordningen utbetales til kommunene. Det betyr at momskompensasjonsmidlene slik kommunene antakelig oppfatter det, ikke inngår i beregningsgrunnlaget. Dette vil ha sitt motstykke i at også tros- og livssynssamfunn vil få momskompensasjon, men under en annen ordning. Hvorvidt de ulike momskompensasjonsordningene likebehandler Den norske kirke og tros- og livssynssamfunn, drøftes i kapittel 26. Heller ikke rentekompensasjonsmidlene er det rimelig å legge til grunn skal inngå i beregningsgrunnlaget, men her er det grunn til å tro at kommunal praksis kan variere.

• Utgifter som er felles for alle innbyggere i kommunen og som ikke er utgifter til egentlige kirkelige formål, herunder alminnelige kulturformål, til kirkegårder, krematorier, gravkapeller og sosial hjelpearbeid. Her inngår også merutgifter til vedlikehold av fredede eller vernede kirkebygg og -inventar. Dette omfatter alle kirker bygget før 1650, verneverdige kirker bygget i perioden 1650–1850 og listeførte kirker bygget etter 1850. Ifølge en rapport fra Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon (KA) var 13 prosent av kirkene fra før 1650, 19 prosent fra 1650–1850 og 27 prosent listeførte kirker. Bare rundt 40 prosent av kirkene var «ikke listeførte» (Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon 2010: 23ff).

I rundskrivet understrekes det at det er ment ekstra utgifter til vedlikehold til slike kirker, og ikke de totale kostnadene for vedlikeholdet. Det sies i rundskrivet at anslaget for denne andelen merutgifter er opp til den enkelte kommunes skjønn.

Vi merker oss at regelverket baserer seg på budsjetterte utgifter og inneholder noen skjønnselementer som kan være relativt krevende å praktisere på en ensartet måte for 429 kommuner.

Fordeling av tilskudd på ulike tros- og livssynssamfunn

Først gis en oversikt over utviklingen i antallet medlemmer i hovedkategorier for tros- og livssynssamfunn:

Vi merker oss en økning i det totale antallet på mer enn 80 000 i perioden, mens de relative andelene er relativt stabile. Det er en viss økning for islam, buddhisme og hinduisme, mens det er en reduksjon for sekulære livssynssamfunn. Kristendom synker først, men har økt som andel siden 2009. Veksten i kristne trossamfunn utenom Den norske kirke er større enn reduksjonen i antallet medlemmer av Den norske kirke. Men som samlet andel av befolkningen, er det likevel en nedgang for kristne trossamfunn inkludert Den norske kirke fra 87 ½ prosent til vel 83 ½ prosent.

I det følgende gis en oversikt over utviklingen i antallet tilskuddsberettigede medlemmer i enkeltsamfunn.

Vi kan merke oss følgende:

• Det har vært en betydelig vekst i antallet medlemmer i Den katolske kirke i perioden 2006 til 2012. Veksten for Oslo katolske bispedømme har vært på over 110 prosent, for Den katolske kirke i Midt Norge på 200 prosent og for Tromsø stift over 170 prosent.

• Det er et betydelig antall tilskuddsberettigede medlemmer i de nordiske folkekirkene (fra Sverige, Finland og Island), til sammen vel 30 000 i 2012. Veksten for den islandske kirken er spesielt stor fra 2009 til 2010 med en fordobling i antall medlemmer.6 I listen finnes det ikke noen dansk menighet.

• Jehovas vitner har en betydelig nedgang fra 2009 til 2010. Dette skyldes at menigheten vedtok å slutte å kreve tilskudd for personer som ikke er døpt.7

• Det er en betydelig vekst i en del (men ikke alle) islamske menigheter.

• Jesu Kristi Kirke av Siste Dagers Hellige («mormonerne») søker ikke om støtte fra ordningen. Kirken er et registrert trossamfunn med vigselsrett og medlem av STL. Den har ifølge egne hjemmesider noe under 4500 medlemmer. Menigheten ville i 2012 hatt rett til om lag 4 millioner kroner i samlet kommunal og statlig støtte.

Støtten fordeles til en rekke mindre menigheter. Særlig er det mange pinsemenigheter som får støtte under ordningen.8 I 2011 var det 253 pinsemenigheter som fikk støtte, hvorav bare 17 av disse hadde mer enn 500 medlemmer. 83 pinsemenigheter hadde 50 eller færre medlemmer, mens 79 pinsemenigheter hadde mellom 51 og 100 medlemmer. Det fantes i 2011 150 islamske samfunn, men disse er gjennomgående større. 136 av disse hadde mer enn 100 medlemmer, hvorav 54 hadde mer enn 500 medlemmer.

Det er betydelige forskjeller i støtteordninger i ulike land, jf. generell omtale i kapittel 6. En sammenlikning mellom Norge og Sverige viser hvordan den norske særlige ordningen for tros- og livssynssamfunn stiller få krav sammenliknet med den sammenliknbare svenske ordningen, jf. tabell 22.4. Det er viktig å understreke at den svenske ordningen har samfunnsnytte som hovedbegrunnelse, mens den norske ordningen klarere vektlegger en kompensatorisk begrunnelse, jf. nærmere drøfting i kapittel 23.2.

22.3.2 Tilskudd til private kirkebygg

Trossamfunn utenfor Den norske kirke og private stiftelser og frivillige organisasjoner innenfor Den norske kirke kan få tilskudd til å kjøpe eller bygge kirkebygg med lavere egenfinansiering. Det ble for 2011 gitt tilskudd på 825 kroner per kvadratmeter. Dette beløpet har stått stille i flere år. Trossamfunn som skal kunne motta støtte, må være tilskuddsberettigede etter den særlige tros- og livssynssamfunnsordningen nevnt over. Det finnes ulike mer spesifikke krav til størrelse (minst 50 kvadratmeter), hva som kan regnes som kirkebygg, maksimal størrelse i forhold til antall medlemmer mv. (Kulturdepartementet 2012e). For 2011 er det brukt 10,6 millioner kroner. I 2012 ble det bevilget 9 millioner kroner. I Prop. 1 S (2012–2013) er det foreslått 9,3 millioner kroner.

I 2011 ble det utbetalt tilskudd til 22 mottakere. 15 av de 22 tilhører kristne trossamfunn. Det største tilskuddet (3,9 millioner kroner) ble imidlertid gitt til Ahmadyyia Muslim Jama’at Oslo. Det nest største tilskuddet ble gitt til Pinsemenigheten Evangeliehuset – Egersund med ca. 1 million kroner.

I budsjettforslaget for 2012 ble det foreslått å ikke bevilge midler til ordningen. Stortinget vedtok imidlertid å bevilge 9 millioner kroner til ordningen.

22.3.3 Støtte til barne- og ungdomsorganisasjoner – fra Fordelingsutvalget

Under kapittel 857 post 70 under BLDs budsjett fordeles midler til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner. Støtten fordeles til driftsutgifter til den sentrale virksomheten for barn og unge. Støtten fordeles av Fordelingsutvalget som er et eget forvaltningsorgan underlagt BLD. Utvalget består av 7 medlemmer, hvorav fire oppnevnes på fritt grunnlag mens 3 oppnevnes etter forslag fra organisasjonene. I 2012 ble om lag 96 millioner kroner fordelt som grunnstøtte til nasjonalt arbeid. Anslag på støtte til livssynsbaserte ungdomsorganisasjoner i 2012 er om lag 39 millioner kroner.

Formålet med tilskuddsordningen er å legge til rette for barn og ungdoms deltakelse i barne- og ungdomsorganisasjonene. Tilskudd kan gis til frivillige landsomfattende organisasjoner som ved sine vedtekter blant annet kan vise til at organisasjonen arbeider for barn og ungdom med spørsmål som gjelder barn og ungdom, og har barn og ungdom som deltakere i sine aktiviteter. Organisasjonen må ikke ha vedtekter i strid med norsk lovgivning.

Kriteriene for fordeling er meget detaljerte, og utdeles ut fra sju variabler, blant annet antall medlemmer under 26 år, antall tellende lokallag, deltakerdager på sentrale kurs, og andel faste styremedlemmer av hvert kjønn i organisasjonens sentralstyre. Tilskuddet gis ut fra et basistilskudd, minst 3 ganger grunnbeløpet i folketrygden (dvs. nærmere 250 000 kroner) og et variabelt tilskudd med blant annet fallende uttelling per medlem dess flere medlemmer det er i organisasjonen. I tillegg til dette finnes det egne regler for mindre organisasjoner, og det finnes også mulighet for å få etableringsstøtte. Et viktig kriterium er at medlemmer som skal inngå i ordningen, må betale årskontingent. Denne er av departementet fastsatt til minimum 50 kroner i året (Fordelingsutvalget, udatert).

Regelverket gir større støtte per medlem til små organisasjoner enn til større organisasjoner. Norges Tyrkiske Ungdomsforening hadde som grunnlag for fordelingen i 2010 2169 tellende medlemmer og fikk 1333 kroner per medlem. Metodistkirkens barne- og ungdomsforbund hadde 1655 medlemmer og fikk 593 kroner per medlem. Frikirkens barn og unge hadde 6 258 medlemmer og fikk 317 kroner per medlem.

Det er et omfattende kontrollopplegg for ordningen. Hvert år publiseres en kontrollrapport med nøye gjennomgang av et utvalg av organisasjoner.

Forskriften for fordeling ble endret i 2009 etter en sak der departementet omgjorde et avslag fra Fordelingsutvalget på en søknad fra Frelsesarmeens barn og unge, se nærmere omtale i boks 22.1.

Norsk Luthersk Misjonssamband (NLM) er en kristen organisasjon med betydelig ungdomsarbeid, som ikke får støtte fra Fordelingsutvalgets ordning. Boks 22.2 viser de ulike stadiene i prosessen som endte med at 2003 var siste året som det ble gitt støtte til NLM:

22.3.4 Støtte til barne- og ungdomsorganisasjoner fra Frifond

Frifondordningen finansierer, med bidrag fra tippemidlene og fra Kulturdepartementet, ulike støtteordninger som fordeles av Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) Norsk musikkråd (NMR) og Norsk Teaterråd. LNU forvalter blant annet Frifond organisasjon som går til lokalt arbeid for nasjonale barne- og ungdomsorganisasjoner. Det er ikke tillatt å bruke støtten i sentralorganisasjonen. Støtten fordeles via sentralleddet som kan ta 5 prosent i administrasjonsvederlag for å fordele støtten til lokallag.

Støtten går til nasjonale, frivillige organisasjoner som er demokratisk oppbygd og som arbeider for og med barn og unge under 26 år i lokalmiljøet. Alle medlemmer over 15 år skal ha fulle demokratiske rettigheter i organisasjonen. Sentralleddet må ha minst fem tilknyttede tellende lokale lag med jevnlig lokal aktivitet, fordelt på minst to fylker, med til sammen minst 200 tellende medlemmer under 26 år. For organisasjoner med begrenset rekrutteringspotensial vil kravet være 100 medlemmer og tre lokallag i to fylker. Hvert tellende medlem skal hvert grunnlagsår ha innbetalt minst 50 kroner i kontingent som skal tilfalle søkerorganisasjonen. Støtten utmåles i form av et grunntilskudd på maksimalt 75 000 kroner. Den er oppad begrenset til størrelsen på det variable tilskuddet, et variabelt tilskudd der 40 % utregnes på grunnlag av antall tellende lokallag i grunnlagsåret og 60 % utregnes på grunnlag av antall tellende medlemmer i grunnlagsåret. Det er som kontrollaktivitet lagt opp til at LNU skal hvert år besøke minst 20 prosent av sentralleddene som har mottatt støtte fra Frifond organisasjon til sine lokallag. Alle organisasjoner skal besøkes etter deres første år som mottaker av støtte fra ordningen.

Frifond organisasjon fordelte i 2012 vel 110 millioner kroner. Av dette gikk om lag 37 millioner kroner til livssynsbaserte organisasjoner.

Vi merker oss i tabell 22.5 at det er stort grad av sammenfall når det gjelder hvilke organisasjoner som får støtte fra Fordelingsutvalget og fra Frifond. Adventistene får ikke støtte fra Frifond. Norsk Luthersk Misjonssamband får fra 2012 heller ikke støtte fra Frifond10, etter at organisasjonen for en del år siden mistet støtten fra Fordelingsutvalget, jf. boks 22.2.

22.3.5 Støtte til studieforbund

Over Kunnskapsdepartementets budsjett blir det i 2012 gitt knapt 185 millioner kroner til studieforbund. I Prop. 1 S (2012–2013) er det foreslått om lag 189 millioner kroner til studieforbund. Tilskuddet forvaltes av Vox som er en etat under departementet. Tilskuddene fordeles via 18 studieforbund, herunder fra politiske partier, som kan ha et variabelt antall medlemsorganisasjoner. Blant studieforbund som ikke er tilknyttet et politisk parti, er ett forbund organisert på basis av livssyn. Kristelig Studieforbund har 60 medlemsorganisasjoner og mottar om lag 12,3 millioner kroner i støtte for 2012. Fra 2012 er Norsk Kristelig Studieråd og Frikirkelig studieforbund fusjonert til Norsk Kristelig studieforbund.

Studieforbundene er tillagt ansvaret for å godkjenne studieopplegget. Opplegget for støtte varierer mellom studieforbundene.

Ifølge en rapport fra Vox (2012) var deltakerne på kurs i regi av Norges Kristelige Studieråd fordelt på følgende tema i 2010: kristendom 47 prosent, sang, vokalmusikk og kor 19 prosent og andre organisasjons- og ledelsesfag 14 prosent Tilsvarende for Frikirkelig studieforbund var 58 prosent med kurs i kristendom, 20 prosent i sang, vokalmusikk og kor og 10 prosent instruktør-, trener- og lederutdanning.

22.3.6 Støtte til livssynsbaserte skoler

Det gis på flere nivåer i skolesystemet støtte til skoler som har et religiøst grunnlag. Samlet sett utgjør disse ulike ordningene i størrelsesorden over 1 ¾ milliard kroner, og utgjør det klart største støttesystem som kan knyttes til livssyn.11 Her er ikke medregnet den individuelle støtten som gis den enkelte student fra Statens lånekasse for utdanning. Hva slags vilkår som stilles og hvorvidt den offentlige støtten likebehandler ulike religioner og livssyn, er viktig å klarlegge:

Private grunnskoler basert på religiøst grunnlag: I 2011 ble det gitt støtte etter privatskoleloven til vel 60 grunnskoler med et religiøst grunnlag. Til sammen var det vel 7000 elever på disse skolene, dvs. noe over 1 prosent av alle elever i grunnskolen. Samlet støtte var om lag 585 millioner kroner.12 Bevilgningen er regelstyrt, dvs. en overslagsbevilgning. Støtten gis med 85 prosent av driftsutgiftene per elev i offentlige skoler. I kapittel 19 drøftes nærmere vilkår for støtte til private skoler basert på livssynsgrunnlag.

Private videregående skoler basert på religiøst grunnlag: I 2011 ble det gitt støtte etter privatskoleloven til knapt 30 videregående skoler med et religiøst grunnlag. Til sammen var det om lag 5600 elever på disse skolene13, dvs. om lag 3 prosent av alle elever i videregående skole. Samlet støtte var i 2011 om lag 600 millioner kroner.14 Bevilgningen er regelstyrt, dvs. en overslagsbevilgning. Støtten gis med 85 prosent av driftsutgiftene per elev i tilsvarende offentlige skoler. I kapittel 19 drøftes nærmere vilkår for støtte til private skoler basert på livssynsgrunnlag.

Folkehøyskoler: Folkehøyskolens formål er ifølge folkehøyskolelovens § 1 å «fremme allmenndanning og folkeopplysning. Den enkelte folkehøyskole har ansvar for å fastsette verdigrunnlag … innenfor denne rammen». Verdigrunnlaget må oppgis ved søknad om opprettelse av folkehøyskole. Det finnes i § 2, som beskriver vilkår for støtte, blant annet krav om at den skal være eksamensfri og ha internat, men ikke faglige krav. Det gis støtte til 77 folkehøyskoler, hvorav om lag 30 betegnes som kristne og de resterende betegnes som «frilynte». Samlet ordinær15 støtte i 2012 var 647 millioner kroner, hvorav knapt 290 millioner kroner til kristne folkehøyskoler. Det var drøyt 7 000 elever på folkehøyskolene, hvorav drøyt 3 000 på kristne.16

Ordningen med støtte til folkehøyskoler er rammestyrt. Hver skole har et maksimalt antall elever som de er godkjent for. Tilskuddet per elev er avhengig av tilgjengelig bevilgning og det er Kunnskapsdepartementet som godkjenner opprettelse av nye skoler. I en artikkel på hjemmesidene til departementet fra høsten 2009 vises det til at det på første gang på 18 år er godkjent en ny folkehøyskole. Blant flere søknader som tilfredsstiller lovens krav for støtte, ble Setesdal folkehøgskole prioritert etter en «helhetlig og grundig vurdering» som et nyskapende tilbud innen motorsport (Kunnskapsdepartementet 2009).

Diverse skoler/«bibelskoler»: I voksenopplæringsloven er det hjemmel til å gi tilskudd støtte til skoler som per 30. juni 2010 var godkjent og i drift etter den gamle privatskoleloven fra 2003.17 Departementet kan på grunnlag av søknad etter en samlet vurdering, godkjenne driftsendringer og nye skoler etter dette kapitlet. Skolen skal drive etter læreplaner godkjent av departementet. Skolen definerer selv sitt eget faglige og/eller verdimessige grunnlag. Det gis under denne loven støtte til blant annet reklameutdanning, musikkutdanning, danseakademier og bibelskoler. Inkludert musikkutdanning på bibelskolene ble det i 2011 gitt tilskudd for vel 700 elever på bibelskoler og samlet støtte til bibelskoler var om lag 60 millioner kroner.18 Bevilgningen er regelstyrt, dvs. en overslagsbevilgning. Støtten per studieplass beregnes tilsvarende 75 prosent av utgiftene til studieplasser i offentlige videregående skoler, studiespesialisering. For 2012 utgjør den 75 prosent av 108 000 kroner.

Støtte til livssynsbaserte skoler på universitets- og høyskolenivå: Det gis også støtte til virksomhet på universitets- og høyskolenivå som er basert på et spesifikt livssynsgrunnlag. Noe av denne støtten er knyttet til Den norske kirke direkte og inngår i det beregningsgrunnlaget som er grunnlaget for utmåling av tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenfor den norske kirke. Viktig her er Det praktisk-teologiske seminar som er samlokalisert Det teologiske fakultet ved Universitetet i Oslo. Det teologiske fakultet inngår ikke i beregningsgrunnlaget.

Det gis støtte til en rekke private høyskoler med en tilknytning til Den norske kirke under Kunnskapsdepartementets budsjett. I det følgende vises støtten for 2012 og forslag for 2013

• NLA Høgskolen: 2012: 96 millioner kr., 2013: 104 millioner kr.

• Det teologiske Menighetsfakultet: 2012: 68 millioner kr. 2013: 75 millioner kr.

• Misjonshøgskolen i Stavanger: 2012: 20 millioner kr., 2013: 21 millioner kr.

• Fjellhaug internasjonale høgskole: 2012: 7 millioner kr., 2013: 8 millioner kr.

• Høgskolen i Staffeldts gate: 2012: 10 millioner kr., 2013: 11 millioner kr.

Det gis imidlertid støtte til høyskoler også utenfor Den norske kirke. Ansgar teologiske høgskole får om lag 12 millioner kroner. Den tidligere loven om private høyskoler hadde som eksplisitt vilkår at høyskolen måtte ha et religiøst eller etisk grunnlag, være et faglig-pedagogisk alternativ eller være et supplement til det offentlige tilbudet. I den nye universitets- og høyskoleloven fra 2005 er ikke dette gjentatt, men det er i forarbeidene sagt at «De hensyn som ligger til grunn for dagens vilkår i privathøyskoleloven § 11 vil … kunne tas i betraktning i den konkrete vurderingen av søknader om statsstøtte fra den enkelte institusjon.» (Ot.prp. nr. 79 (2003–2004): 62).

Selv om undervisningen er faglig godkjent («akkreditert» av NOKUT), er det ikke noen rett til statsstøtte. Finansieringen av høyskoler er bygd opp med en kombinasjon av «langsiktige og strategiske bevilgninger» (Kunnskapsdepartementet 2011: 31), (dvs. en grunnbevilgning) og resultatbaserte bevilgninger knyttet til utdanning og forskning. Grunnbevilgningen er et resultat av, slik Kunnskapsdepartementet uttrykker det, «særskilte prioriteringer over tid for de ulike institusjonene» (Kunnskapsdepartementet 2011: 7).

22.3.7 Statlig merverdiavgiftskompensasjon for frivillige organisasjoner

En utvidet ordning som erstatt ordningen med tjenestemomskompensasjon ble innført fra og med 2010. Ordningen ble utvidet med 200 millioner kroner til 396 millioner kroner. Det ble i budsjettet for 2010 varslet at ordningen skal trappes opp med 1 milliard kroner til 2014 (til 1,2 milliard kroner). I 2011 ble det bevilget 608,6 millioner kroner til ordningen. Ordningen administreres av Lotteri- og stiftelsestilsynet. I 2012 ble det bevilget 628 millioner kroner. I Prop. 1 S (2012–2013) er det foreslått en bevilgning på 948, 2 millioner kroner.

Ordningen gjelder for:

• Frivillige organisasjoner avgrenset til demokratiske, medlemsbaserte organisasjoner som ikke er fortjenestebaserte.

• Tros- og livssynsorganisasjoner.

• Stiftelser med et allmennyttig formål der frivillig innsats utgjør en viktig del av stiftelsens virksomhet.

• Frivillige kultur- eller velferdsprodusenter, når disse ikke har fortjeneste som hovedformål.

Ordningen er bevilgningsstyrt (dvs. en rammeordning) som skal kompensere frivillige organisasjoner for merverdiavgiftskostnader på varer og tjenester. Hvis kravene er større enn avsatt bevilgning, avkortes alle søkere prosentvis likt. For 2010 ble 65 prosent avkortet. I 2011 ble denne avkortingen redusert til 49 prosent. Investeringer i og påkostninger på bygg, anlegg og fast eiendom omfattes ikke av den nye utvidede ordningen for merverdiavgiftskompensasjon for frivillige organisasjoner. Drifts- og vedlikeholdskostnader knyttet til bygg, anlegg og fast eiendom omfattes av ordningen.

Kravene kan utformes ut fra en forenklet modell der en sender inn driftskostnader etter en nærmere definert avgrensning. Det er lagt til grunn at for frivillige organisasjoner utgjør merverdiavgiftspliktige utgifter omtrent 35 prosent av samlede driftskostnader. Alternativt kan en sende inn krav etter dokumenterte merverdiavgiftskostnader. Fra 2011 legges det opp til en bindingstid på 4 år ved valg av forenklet eller dokumentert modell.

For 2010 ble det fordelt om lag 43 millioner kroner i momskompensasjon til livssynsbaserte organisasjoner.19 Av dette gikk nesten 40 millioner kroner til kristne trossamfunn20 utenfor Den norske kirke og til organisasjoner innenfor Den norske kirke. Knapt 0,9 millioner kroner gikk til øvrige trossamfunn og 2,3 millioner kroner til livssynsorganisasjoner (Human-Etisk Forbund og Humanistisk Ungdom).

Tilsvarende tall for 2011 viser om lag samme mønster. Knapt 67 millioner kroner ble fordelt i alt til livssynsbaserte organisasjoner. Kristne trossamfunn og organisasjoner innenfor Den norske mottok nesten 62 millioner kroner. Knapt 1,1 millioner kroner gikk til andre trossamfunn og vel 3,9 millioner kroner til sekulære livssynsorganisasjoner. Veksten i beløp skyldes økt ramme for ordningen. En kan særlig merke seg en andelsmessig reduksjon for trossamfunn tilknyttet andre religioner enn kristendommen.

22.3.8 Fradragsrett for gaver til visse frivillige organisasjoner

Fra inntektsåret 2000 ble det innført en ordning hvor giver kan kreve inntektsfradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner. Fradragsretten omfatter gaver til blant annet organisasjoner som driver omsorgs- og helsefremmende arbeid, religiøs virksomhet, utviklings- og katastrofehjelp og arbeid for vern av kultur. Gaven må utgjøre minimum 500 kroner per organisasjon i året. I inntektsårene 2000, 2001 og 2002 var øvre grense for fradragsretten 900 kroner, og fradraget var samordnet med fradraget for fagforeningskontingent. For 2003 ble øvre grense økt til 6 000 kroner, og samordningen med fagforeningskontingenten opphørte. Fra 2004 ble Den norske kirke inkludert i ordningen. Fra 2005 ble ordningen utvidet til å inkludere trossamfunn uten nasjonalt omfang, og øvre beløpsgrense ble økt til 12 000 kroner, noe den har vært siden.

Ordningen er noe endret fra og med 2011. På bakgrunn av en uttalelse fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA) fremmet regjeringen forslag om å endre skatteloven slik at personer som skatter til Norge, gis fradragsrett for gave gitt til tilsvarende organisasjoner med sete innenfor EØS-området. Ifølge Prop. 1 LS (2010–2011) oppstod det da behov for enkelte generelle innstramminger i fradragsordningen. Departementet foreslo da at fradragsrett for gaver til mindre tros- og livssynssamfunn uten nasjonalt omfang ble opphevet. Forslaget innebar ingen endring for tros- og livssynssamfunn med nasjonalt omfang, dvs. at tros- og livssynssamfunn med nasjonalt omfang fortsatt kan godkjennes under gavefradragsreglene. Ifølge Finansdepartementet tilfredsstilte 97 prosent av gavene til tros- og livssynssamfunn kravet til nasjonalt omfang. Det ble også vedtatt at Skattedirektoratet hvert år skal offentliggjøre en liste over hvilke frivillige organisasjoner som har mottatt fradragsberettigede gaver og samlet gavebeløp den enkelte organisasjon har mottatt. Dette gjelder for skatteoppgjøret for 2010 som ble offentlig høsten 2011.

I budsjettet for 2012 ble det vedtatt følgende tillegg i skatteloven:

For å sikre norsk oppfølging av vedtak av FNs sikkerhetsråd, kan departementet bestemme at en organisasjon som oppfyller vilkårene i første og annet ledd ikke kan motta gaver med rett til fradrag for giver. Det gis ikke fradragsrett for giver for pengegaver ytet etter at departementet har truffet bestemmelse etter forrige punktum. (Prop. 1 LS (2011–2012): 217).

I proposisjonen Prop. 1 LS (2011–2012) som begrunnet tillegget vises det til:

Et eksempel på en relevant resolusjon er resolusjon 465 (1980), der Sikkerhetsrådet blant annet ber alle stater om å avholde seg fra å gi Israel noen form for assistanse som kan brukes i forbindelse med bosettinger i okkuperte områder. (Prop. 1 LS (2011–2012): 138).

Det avgjørende er om departementet kan dokumentere at en aktuell organisasjon bidrar med økonomisk støtte til en type aktivitet som er i strid med formål som er nedfelt i FNs resolusjoner mv. Det er videre sagt at det er en forutsetning at Utenriksdepartementet må bistå Finansdepartementet med folkerettslige problemstillinger knytte til utelukkelse. Det varsles videre at Finansdepartementet i samarbeid med andre relevante departementer vil se nærmere på om det kan være behov for tilsvarende utelukkelsesmekanismer i tilknytning til andre støtteordninger mv.

I 2010 var det samlede gavebeløpet i ordningen knapt 2,4 millliard kroner. Den skattemessige effekten av dette er beregnet til om lag 510 millioner kroner. Det trossamfunnet som mottok mest gaver, er Pinsebevegelsens Sentralregistrering av Gaver med Skattefradrag med 93 millioner kroner. Av andre store mottakere kan nevnes Den Evangelisk Lutherske Frikirken Felleskassen med 57 millioner kroner, Den norske kirke/Kirkerådet med 56 millioner kroner og Brunstad Christian Church med 47 millioner kroner.

Sekretariatet for utvalget har foretatt en grov inndeling av godkjente gavebeløp for 2010. Av samlet gavebeløp på om lag 2,4 milliarder kroner, går knapt 900 millioner kroner til tros- og livssynsbaserte organisasjoner.21 Dette gir en skattemessig støtte på knapt 200 millioner kroner. Av samlet gavebeløp kan om lag 520 millioner kroner knyttes til kristne organisasjoner utenfor Den norske kirke, mens rundt 350 millioner kroner går til organisasjoner tilknyttet Den norske kirke.22 Øvrig støtte til trossamfunn var vel 12 millioner kroner. Det er om lag en fordobling i forhold til året før, særlig knyttet til islamske organisasjoner. Knapt 1 million kroner ble gitt til sekulære livssynssamfunn, dvs. Human-Etisk Forbund (Skatteetaten 2011).

22.3.9 Inntekter fra spill og lotterier

Frivillige organisasjoner kan også ha inntekter fra lotterier. Utgangspunktet for lovgivningen på feltet er at lotterier er forbudt med mindre ulike unntak gjelder. Dette medfører ulike typer lotterier med varierende opplegg for regulering.

Stort lotteri: Det er krav om godkjenning som lotteriverdig organisasjon fra Lotteritilsynet for å kunne gjennomføre store lotteri med omsetning over 150 000 kroner. Organisasjoner og foreninger med et humanitært eller samfunnsnyttig formål, kan få slik godkjenning. Humanitære eller samfunnsnyttige formål omfatter i praksis ikkje formål som er typiske offentlige oppgaver. Det omfatter heller ikke aktiviteter med kommersielt tilsnitt, privatøkonomiske tiltak og hobby- og fritidsforeninger for voksne. Lotteritilsynet opplyser at det ved de fleste godkjenninger av hobby- og fritidsforeninger stiller krav om at lotteriinntektene skal gå til den delen av virksomheten som gjelder aktivitet blant barn og unge under 18 år (Lotteritilsynet 2012).

Bingo: Organisasjonen må være godkjent på tilsvarende måte som for landslotterier som lotteriverdig organisasjon for å kunne drive egen bingovirksomhet, eller få en andel av overskuddet fra profesjonelle bingoentrepenører (Lotteritilsynet 2011a).

Smålotterier: Dette gjelder lotterier opp til 150 000 kroner. Det er meldeplikt for disse til Lotteritilsynet. Disse kan drives av lokale frivillige lag, samt humanitære og samfunnsnyttige organisasjoner, men inntektene skal ikke gå til kommersielle formål eller privatpersoner (Lotteritilsynet 2011b).

Basarer: Disse kan arrangeres uten innholdsbestemt krav til formål, men er likevel regulert i forhold til størrelse. Maksimal gevinstverdi er 40 000 kroner og lotteriet må blant annet gjennomføres i løpet av en dag mv. (Lotteritilsynet 2011c).

Lotteritilsynet har oversikt over hvilke tillatelser som er gitt og oversikt over inntekter under store lotterier og bingo, selv om det nok kan være noe underrapportering. Oversiktene fra Lotteritilsynet viser at det er relativt få religiøse organisasjoner som får inntekter fra store lotterier. Det finnes enkelte kristne organisasjoner, særlig innen Den norske kirke, som har inntekter fra slike lotteri, men i relativt beskjedent omfang. Det ser ikke ut til å være registrert religiøse organisasjoner som har inntekt fra bingodrift. Det er en del trossamfunn som har inntekter fra smålotterier, men det foreligger ikke en samlet oversikt i Lotteritilsynet. Når det gjelder inntekter fra basarer, foreligger det heller ikke noen samlet oversikt, men det er grunn til å tro at inntektene fra slike vil være viktige for mange lokalmenigheter.

Det har vært en del diskusjon om kravet om formålsavgrensning knyttet til store lotterier, jf. boks 22.3.

Grasrotandelen knyttet til tippemidler er blitt stadig viktigere i de senere år. Denne ordningen gav i 2011 om lag 296 millioner kroner til ulike frivillige organisasjoner. Det er mulig for lokale tros- og livssynsorganisasjoner å registrere seg i denne ordningen. I 2011 fikk om lag 235 tros- og livssynsorganisasjoner til sammen vel 1 million kroner fra ordningen.

22.4 Om offentlige tilskudds betydning for tros- og livssynssamfunnenes økonomi

Tros- og livssynssamfunn engasjerer mange mennesker i Norge, både ved at mange er ansatt i tros- og livssynssamfunn og ved at mange arbeider frivillig i slike samfunn. I SSBs satelittregnskap for frivillige organisasjoner, regnes det med at det i 2009 ble utført om lag 2800 betalte årsverk i religiøse organisasjoner og det var om lag 7 400 frivillige årsverk. I stor grad vil det være kostnadene ved betalte årsverk som framkommer i regnskapene til tros- og livssynssamfunnene. Av den grunn vil regnskapene ikke alltid få frem det reelle aktivitetsnivået i de ulike samfunnene.

Tros- og livssynssamfunn kan være finansiert på ulikt vis. De kan være finansiert ved ulike medlemsavgifter, av løpende gaver, av testamentariske gaver, av avkastning på utleie mv. og fra ulike offentlige tilskuddsordninger.

For å få en bedre oversikt over tros- og livssynssamfunnenes økonomiske rammevilkår, har utvalget sett på flere kilder. I den forespørselen som ble sendt til tros- og livssynssamfunn, jf. omtale i kapittel 2, ble det spurt om økonomiske rammevilkår og hvordan inntekter fordeler seg på ulike kilder. Relativt få svar kom inn ved denne henvendelsen. Regnskapene til de ulike tros- og livssynssamfunnene vil i noen grad være offentlige. Dette følger av plikt til å sende slike til Brønnøysundregistrene for større virksomheter etter nærmere bestemte regler, og ut fra at fylkesmennene krever tilsendte regnskaper i forbindelse med kontroll av utbetaling av tilskudd knyttet til den særlige støtten til tros- og livssynssamfunn. Fylkesmannen kan bare kreve regnskap knyttet til bruk av det særlige statstilskuddet, men det kan se ut som om de fleste tros- og livssynssamfunn sender inn fulle regnskaper. Utvalget har sett nærmere på en del regnskaper som er levert fylkesmannen.

Utvalget har også sett på tall som fremkommer fra Momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner. Siden denne er utformet som en uspesifikk aktivitetsstøtte ut fra godkjente driftskostnader, er driftskostnadene fra mange tros- og livssynssamfunnsorganisasjoner tilgjengelige. En fordel med disse tallene er at de også kan fange opp utgifter i ulike lokalmenigheter/foreninger i landsomfattende tros- og livssynssamfunn. Men slik det framgår av tabell 22.6 over, er det en stor skjevhet i hvilke livssynsbaserte organisasjoner som får tilskudd fra ordningen. I liten grad vil for eksempel islamsk baserte trossamfunn få tilskudd fra ordningen, slik at tall fra ordningen isolert sett ikke gir noe godt helhetsbilde av tros- og livssynssamfunns økonomi.

Selv om det ikke har vært mulig å gjennomføre en fullstendig gjennomgang av alle tros- og livssynssamfunnenes økonomi, avtegner det seg ut fra disse kildene et visst mønster.

En del trossamfunn er lite avhengige av offentlig støtte. De har store gaveinntekter og/eller krav om medlemskontingent. Det Mosaiske Trossamfund, og mange protestantiske trossamfunn utenfor Den norske kirke har store inntekter ut over offentlige tilskudd. I størrelsesorden fra 80 prosent til over 90 prosent av inntektene kan komme fra andre kilder enn offentlig tilskudd. Store gaveinntekter vises også ved omfanget av gaveinntekter som gir grunnlag for skattefradrag for giverne, jf. kapittel 22.3.8. Andre trossamfunn som for eksempel store islamske trossamfunn har et inntektsbilde som likner på inntektsbildet til Den norske kirke, ved at godt over 90 prosent av inntektene kan komme som offentlige tilskudd.

I de følgende tre kapitler, kapittel 23, 24 og 25, vurderes endringer i den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn. I kapittel 26 gis det en vurdering av om det bør gjøres endringer i andre tilskuddsordninger som er viktige for tros- og livssynsbaserte organisasjoner.

23 Vilkår for støtte, særlig ordning

I kapittel 22 er det gitt en oversikt over hvordan ulike offentlige ordninger bidrar til å finansiere norske tros- og livssynssamfunn. Kapitlet gir en bakgrunn for å vurdere ulike vilkår for støtte og hvorvidt tros- og livssynssamfunn blir likebehandlet seg i mellom og i forhold til andre frivillige organisasjoner.

I dette kapitlet drøftes mer prinsipielt hvordan tros- og livssynssamfunn kan finansieres og hvordan utvalget vil tilrå at det offentliges rolle på feltet bør utformes. Viktig i denne sammenheng er de forutsetninger som er gitt i mandatet for utvalget, jf. nedenfor i kapittel 23.1.2.

Det blir ofte oppfattet som et viktig spørsmål om dagens særlige tilskuddsordning til tros- og livssynssamfunn oppfattes som «refusjon av kirkeskatt» eller som en vanlig tilskuddsordning. Utvalget drøfter dette nærmere i kapittel 23.1.2.

23.1 Finansiering av tros- og livssynssamfunn

I det følgende skisseres prinsipielt hvordan tros- og livssynssamfunn, inkludert Den norske kirke, kan finansieres.23 Forholdet til mandatet for utvalget og grunnlovsformuleringer i kirkeforliket blir deretter drøftet.

23.1.1 Generelle prinsipper for finansiering

Tros- og livssynssamfunn kan finansieres ut fra medlemmenes bidrag, inkludert frivillig medlemsavgift, eller de kan finansieres over offentlige budsjetter. I praksis vil offentlige tilskudd bli supplert i større eller mindre grad med medlemsbidrag, jf. drøfting under kapittel 22.4. Den norske kirke er et eksempel på et trossamfunn som får sine inntekter i hovedsak bestemt av offentlige bevilgninger.24 Følgende modeller for regelbestemte bidrag25 kan tenkes med ulike mellomformer:

1. Frivillig medlemsavgift: Det enkelte tros- eller livssynssamfunn bestemmer størrelsen på avgiften, og samler den inn. Hvorvidt den samles inn sentral eller lokalt, vil være opp til det enkelte samfunn. Betaling for enkelttjenester kan være et alternativ til høy medlemsavgift. Det enkelte individ bestemmer om det vil melde seg inn i tros- og livssynssamfunnet. Siden det offentlige ikke gir støtte, er det ikke aktuelt å vurdere vilkår for støtte.

2. Frivillig medlemsavgift med statlig hjelp ved innkrevingen: Det enkelte tros- eller livssynssamfunn bestemmer nivået på medlemsavgiften og får bistand til innkrevingen, gjerne ved skatteinnkrevningen. Personer som ikke ønsker å være medlem i noe samfunn, betaler ikke avgift. Siden staten bidrar ved innkrevingen, kan det være aktuelt å vurdere vilkår for støtte.

3. Obligatorisk livssynsavgift/skatt:26 Staten bestemmer nivået på avgiften, krever den inn, og fordeler den til det enkelte tros- og livssynssamfunn etter registrering i forbindelse med skatteinnkrevingen. Avgiften kan være en fast avgift per person eller utformes som en skatt og gjøres inntektsavhengig. Island er et eksempel på et land med en slik avgiftsordning.27 Det vil være aktuelt å vurdere vilkår for å motta midler fra den obligatoriske livssynsavgiften.

4. Direkte bevilgning over statsbudsjettet/kommunale budsjetter: Staten og kommunene bevilger et bestemt beløp til tros- og livssynsformål.28 I dag bestemmes dette ved bevilgninger til Den norske kirke som så legges til grunn for tilskudd til øvrige tros- og livssynssamfunn. Midlene til støtten kommer fra de generelle skatteinntektene og ikke fra en øremerket avgift/skatt. Det kan være rimelig å vurdere vilkår for støtte.

Det avgjørende prinsipielle skillet går mellom alternativene 1 og 2 som lar det være frivillig å betale på den ene siden, og alternativene 3 og 4 som pålegger alle å bidra. Et hovedargument for frivillig avgift er at den kan bidra til å ansvarliggjøre medlemmene. Forskjellen mellom 3 og 4 kan sies å være mindre. I begge modeller pålegges skatteyterne å betale til livssynsformål. Staten bestemmer nivået på denne plikten.

23.1.2 Forholdet til utvalgets mandat og kirkeforliket

Til grunn for utvalgets arbeid med tilskuddsordninger ligger følgende formuleringer i mandatet. Utvalget skal:

Vurdere ordninger for tilskudd, registrering av trossamfunn og offentligrettslige funksjoner i tros- og livssynssamfunn basert på at staten skal ha en aktivt støttende holdning, og komme med forslag til endringer, med dagens finansieringsordning for Den norske kirke som premiss. Utvalget skal blant annet i gjennomgangen av tilskuddsordningen vurdere hensyn til kontrollmuligheter, personvern og partsinnsyn. Utvalget skal også drøfte i hvilken utstrekning det kan eller bør stilles vilkår for økonomisk støtte til tros- og livssynssamfunn.

Utvalget skal legge til grunn avtalen 10. april 2008 mellom de politiske partiene på Stortinget om statskirkeordningen.

I avtalen fra 10. april 2008, og i det som fra 21. mai 2012 er gjeldende grunnlov, er særlig følgende formuleringer av betydning:

Grl. § 16 endres til: «Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den norske Kirke, en evangelisk-luthersk kirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttes som saadan af Staten. Nærmere Bestemmelser om dens Ordning fastsættes ved Lov. Alle Tros- og Livssynssamfund skal understøttes paa lige Linje.»…

Dagens finansieringsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn videreføres. Det innebærer blant annet at det ikke innføres medlemsavgift i Den norske kirke. (St.meld. nr. 17 (2007–2008): 68).

I en tilleggsbestilling til utvalget fra Kulturdepartementet datert 3. februar 2011 gis det en spesifikk bestilling knyttet til håndtering av dobbeltmedlemskap:

Vi ber utvalget utrede lovendringer og andre tiltak som kan bidra til å begrense omfanget av dobbeltmedlemskap, og forenkle og effektivisere behandlingen av klagesaker om avkorting av tilskudd grunnet dobbeltmedlemskap.

Denne tilleggsbestillingen berører et sentralt punkt i dagens tilskuddsordning, nemlig at tilskuddet er beregnet ut fra antallet medlemmer, og at det bare kan gis ett tilskudd for hvert medlem. Ut fra dette kunne en legge til grunn at departementet i sitt mandat for utvalget tenkte seg at dagens tilskuddsordning i store trekk skulle beholdes. Men departementet finner det nødvendig å presisere følgende til slutt i tilleggsbestillingen:

Kulturdepartementet understreker at tilleggsbestillingen ikke skal virke innskrenkende på utvalgets vurdering av og forslag om andre og eventuelt større endringer av tilskuddsordningen.

Utvalget legger ut fra dette til grunn at utvalget skal utrede justeringer innenfor dagens tilskuddssystem knyttet til avgrensning av medlemskap, men at utvalget kan foreslå større omlegginger som innebærer at en går bort fra dagens hovedinnretning på tilskudd basert på medlemsantall.

Utvalgets medlemmer Bernt, Breistein, Fjellheim, Haugland, Kaur, Leirvik, Melby, Reikvam, Sandvig, Skjælaaen, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz tilrår en videreføring av den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn med de ulike betingelser og den utforming som drøftes i kapittel 23, 24 og 25.

Utvalgets medlemmer Hompland og Strand tilrår at den særlige ordningen med økonomisk støtte fra stat og kommune til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn som sådanne, avvikles. Tros- og livssynssamfunn må drives og finansieres av tilsluttede medlemmer på linje med andre frivillige organisasjoner i det sivile samfunnet. Dersom de får offentlig støtte til drift eller definerte oppgaver, må det være på like vilkår, og det må stilles samme krav til dem som til andre lag og foreninger. Så lenge stat og kommune finansierer Den norske kirke, må andre tros- og livssynssamfunn ha samme støtte per medlem på tilsvarende og likeverdig måte, og på samme vilkår. En skattyter som ikke er medlem av noe tros- eller livssynssamfunn, må kunne velge at det overføres et tilsvarende beløp til forskning eller godkjente humanitære formål.

Utvalget viser til at i kirkeforliket er det satt som premiss at Den norske kirke ikke skal finansieres med medlemsavgift. I dagens finansieringssystem bestemmes midlene til Den norske kirke bare indirekte, om i det hele tatt, av antallet medlemmer. Antallet medlemmer har bare betydning for øvrige tros- og livssynssamfunn. Et opplegg med livssynsavgift der bevilgningene til det enkelte tros- og livssynssamfunn, inkludert Den norske kirke, direkte avhenger av hvor mange som betaler avgiften til tros- og livssynssamfunnet, vil på en vesentlig måte endre dagens finansieringsopplegg for Den norske kirke. Mandatet for utvalget sier at en skal ha finansieringsordningen for Den norske kirke som premiss. Ut fra dette kan utvalget ikke foreslå en generell livssynsavgift for alle tros- og livssynssamfunn, inkludert Den norske kirke.

Det er mulig å innrette en livssynsavgift kun for personer som ikke er medlem i Den norske kirke. En kan tenke seg at en registrering av hvilket tros- eller livssynssamfunn som en ønsker at ens livssynsavgift skal tilfalle, bare skal ha betydning for tros- og livssynssamfunnene utenfor Den norske kirke. Bevilgningene til Den norske kirke kan da videreføres slik som i dag. Nivået på livssynsavgiften kan settes slik at det tilsvarer nivået på bevilgninger per medlem i Den norske kirke. Dette vil i så fall i stor grad innebære en videreføring av dagens finansieringsordning også for tros- og livssynssamfunn, men med en annen mekanisme for tilskuddsregistrering. Utvalget mener imidlertid at et opplegg med en obligatorisk livssynsavgift, bør, hvis det skal etableres med de administrative og personvernmessige hensyn som da må ivaretas, gjennomføres for alle skatteytere i Norge. Utvalget mener at det med de føringer som er lagt for utvalgets arbeid, ikke kan være aktuelt å gå videre med konkrete forslag knyttet til utforming av en slik livssynsavgift. I boks 23.1 gis det imidlertid noen vurderinger av en livssynsavgift. Utvalget vil i fortsettelsen vurdere hvordan en offentlig tilskuddsordning bør videreføres med hensiktsmessige justeringer. Siden det er en offentlig tilskuddsordning som videreføres, er det rimelig å vurdere hvilke vilkår som bør gjelde for ordningen.

23.2 Vurdering av vilkår for støtte

Utvalget foreslår i kapittel 9 åtte prinsipper for en helhetlig tros- og livssynspolitikk. Av særlig betydning for vurderinger av spørsmålet om vilkår vil følgende prinsipper være:

• 4. Det legges aktivt til rette for alle borgeres tros- og livssynspraksis.

• 5. Likebehandling: Staten bør tilstrebe at enhver borger får – i prinsipp og i rimelig praksis – samme grad av støtte til sin tros- og livssynsutøvelse.

• 6. Statens aktive tros- og livssynspolitikk må i sin utforming vurderes opp mot sentrale fellesverdier: demokrati, rettsstat, menneskerettigheter, ikke-diskriminering og likestilling.

• 7. Organisert tros- og livssynsutøvelse som mottar statlig støtte, må forventes å vise vilje til åpenhet og vise annen tros- og livssynsutøvelse den samme respekt som en selv forventer og nyter godt av.

23.2.1 Krav til organisering som vilkår for støtte?

Utvalget vil peke at prinsippene 4 og 5 er knyttet opp til den enkeltes tros- og livssynsutøvelse, mens prinsipp nr. 7 introduserer et krav til organisert tros- og livssynspraksis. Prinsipp nr. 6 gjelder både den enkelte og organisert tros- og livssynspraksis.

Som det fremgår av den historiske gjennomgangen i kapittel 3, hadde en fram til 1969 en ordning med individuelt skattefradrag for personer som ikke var medlemmer av Den norske kirke.29 Dette ble endret ved at det tidligere skattefradraget ble overført til trossamfunnet fra 1970 (og etter hvert også livssynssamfunnet).

Viktige premisser for å fortsette støtten til tros- og livssynssamfunn vil være at:

• Tros- og livssynssamfunnet representerer medlemmene på en legitim måte.

• Det er viktig å støtte organisert tros- og livssynsutfoldelse og ikke vurdert som tilstrekkelig hvis en kun gir et individuelt skattefradrag og overlater til den enkelte om han eller hun vil viderebringe dette til tros- eller livssynssamfunnet.

• Mange som ikke er medlemmer i noe tros- og livssynssamfunn, pålegges likevel å bidra til den offentlige finansieringen av tros- og livssynssamfunn.30

Som det fremgår av kapittel 3 er det over tid blitt en økende andel av befolkningen som hverken er medlem i Den norske kirke, andre trossamfunn eller livssynssamfunn. I 2006 var andelen litt over 8 prosent, mens den i 2012 kan anslås til 12 ½ prosent. En stor del av befolkningsveksten i de senere år skyldes netto innvandring. Så lenge andelen av innvandrere som har registrert seg i et tros- eller livssynssamfunn er lavere enn i resten av befolkningen, bidrar dette til at andelen av den totale befolkningen uten medlemskap i noe tros- eller livssynssamfunn vil øke.

Utvalget merker seg denne utviklingen. Det kan oppfattes som et problem at en større og større del av befolkningen bidrar til tros- og livssynssamfunn som den selv ikke ønsker å være medlem av. Men utvalget mener, jf. drøftingen i kapittel 9, at en opprettholdelse av arenaer for formidling av livstolkning, verdier og etikk er viktig for alle samfunnets medlemmer og at tros- og livssynssamfunn bidrar til dette. Det er derfor rimelig at alle er med på å opprettholde slike viktige kvaliteter ved det norske samfunnet.

Men for at det skal være legitimt og meningsfullt å opprettholde en offentlig støtteordning, bør det bli tydeligere for alle medlemmer at de faktisk er medlemmer i tros- og livssynssamfunnet, jf. nærmere drøfting i kapittel 25. Videre må støtten gis til tros- og livssynssamfunn som gjennom sitt tros- og livssynsinnhold og det fellesskap som tilbys, kan sies å bidra med noe ut over det som hver enkelt i sin uorganiserte tros- og livssynssøken kan oppnå. Hvis tilskuddsordningen ikke har krav og vilkår for støtte som sikrer at støtten gis til noe mer enn individuell tros- og livssynsrefleksjon og praksis, bør det vurderes å gå tilbake til en ordning med støtte til den enkeltes aktiviteter. Dette synspunktet ligger til grunn for de vurderinger og tydeliggjøringer som utvalget gjør i det følgende. Målet er at vi fortsatt kan ha en støtteordning for tros- og livssynssamfunn som er legitim og hensiktsmessig for den enkelte og samfunnet.

23.2.2 Støtte som refusjon av kirkeskatt?

Et argument for at staten ikke skal kunne stille vilkår knyttet til støtten til tros- og livssynssamfunn, er at den oppfattes som en refusjon av den andelen av skatten den enkelte har betalt som går til å finansiere Den norske kirke. Siden det ut fra dette argumentet oppfattes som «tilbakebetaling» av egne penger, kan ikke staten sette betingelser for bruken. Det kan være nyttig å se på vurderingene av dette spørsmålet som ble gjort av Dissenterlovkomitéen som kom med sin innstilling i 1962.

En generell innbetaling av skatt som finansierer en annen tro enn den en selv tilhører, er ikke i strid med våre menneskerettighetsforpliktelser, jf. drøfting i kapittel 8.5. Generelt er det mange formål, slik Dissenterlovkomiteens flertall fremhevet, som en gjennom skattleggingen støtter, men som en av ulike grunner ikke ønsker å støtte. Utvalget vil ut fra dette vektlegge at en ikke kan ha en absolutt rett til refusjon av den delen av skatten som går til å finansiere Den norske kirke. Siden en ikke har en slik rett, kan dette heller ikke være et avgjørende argument mot å stille betingelser for den offentlige støtten. Utvalget vil også peke på at hvis en vektlegger at ingen bør tvinges til å betale skatt til et livssyn en ikke deler, må en også vektlegge at personer uten medlemskap i noe tros- eller livssynssamfunn også bør kompenseres. Disse måtte da få en individuell refusjon av innbetalt skatt.

Utvalget foreslår i kapittel 30 en ny lov om tilskudd til tros- og livssynssamfunn. Selv om ordningen som foreslås, betegnes som en tilskuddsordning, innebærer ikke det i seg selv at det er rimelig eller nødvendig å stille strenge vilkår for tildelingen. Det er en egen diskusjon som må vurderes uavhengig av hvilke ord som brukes for å beskrive ordningen. Utvalget gjennomgår i kapittel 23.2.3 noen prinsipielle vurderinger av den økonomiske støtteordningen for tros- og livssynssamfunn.

Utvalget vil peke på at staten ikke er forpliktet til å støtte tros- og livssynssamfunnene. Men når staten velger å gi støtte, må staten unngå å diskriminere mellom ulike tros- og livssynssamfunn. Utvalget vil tilrå at så lenge staten finansierer Den norske kirke ved offentlige bevilgninger, bør en ha en likeverdig økonomisk støtteordning for alle tros- og livssynssamfunn. Hvordan en likeverdig ordning økonomisk sett bør utformes fremover, drøftes i kapittel 24. Et prinsipp om likebehandling kan imidlertid også vurderes i forhold til betingelser og vilkår for støtte.

Stortinget har vedtatt en egen lov, kirkeloven, som legger klare føringer på hvordan Den norske kirke skal drive sin virksomhet. Både formålet ved loven («stadig fornyelse av den evangeliske lutherske folkekirke» jf. § 1), håndtering av lærespørsmål (regel om lærenemnd i § 27), regler om medlemskap (krav om dåp, jf. § 3) og regler om økonomi (forbud mot betaling for kirkelige handlinger, jf. § 20) setter klare vilkår knyttet til den offentlige støtten til Den norske kirke. Endringene i Grunnloven og kirkeloven våren 2012 som følge av kirkeforliket, som blant annet medfører at biskoper og proster ikke lenger utnevnes i statsråd, kan ses på som uttrykk for større indre frihet for Den norske kirke. Kirkeloven videreføres imidlertid i all hovedsak. Enn så lenge setter denne loven klare betingelser for virksomheten til Den norske kirke. En likebehandling av tros- og livssynssamfunn og Den norske kirke slik reglene for Den norske kirke er når det gjelder grad av styring og vilkår for støtte, ville medført betydelig strammere regulering av virksomheten til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke.

Utvalget vil ikke tilrå en sterkere styring av alle tros- og livssynssamfunn som konsekvens av et krav om likebehandling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.

23.2.3 Den økonomiske støtten til tros- og livssynssamfunnene – noen prinsipielle vurderinger

Utvalget vurderer det slik at dagens ordning med særskilt støtte i praksis setter få og svake krav til tros- og livssynssamfunn som betingelse for å motta støtte. Spørsmålet er om det fortsatt bør være slik. I de øvrige ordningene som er gjennomgått i kapittel 22, er kravene ofte strammere. Disse ordningene vil bli drøftet nærmere i kapittel 26.

Utvalget vil sette opp tre hovedsyn når det gjelder vilkår for støtte.

1. Det settes ingen andre vilkår for støtte enn enkelte formelle krav og krav om å følge norsk lov. Det finnes flere mulige måter å presisere kravet om at tros- og livssynssamfunnet skal følge norsk lov. Dette drøftes nærmere under kapittel 23.4.1.

2. I tillegg til et vilkår om å følge norsk lov som betingelse for støtte, kan et syn være at det bør settes vilkår for støtte knyttet til hvordan tros- eller livssynssamfunnet påvirker omverdenen, dvs. påvirker andre menneskers rettigheter og interesser, som er strammere enn de krav som stilles i norsk lov for øvrig.

3. I tillegg til vilkårene under 1 og 2 kan et syn være at en også når det gis offentlig støtte til tros- og livssynssamfunn, ikke bør bidra til å legitimere diskriminerende praksis knyttet til kjønn eller seksuell orientering innad i tros- og livssynssamfunnet.

Disse tre hovedposisjonene knyttet til vilkår for den generelle støtten til tros- og livssynssamfunn må også ses i lys av andre virkemidler for å kunne påvirke tros- og livssynssamfunn. To virkemidler kan trekkes fram:

• Selektiv tilleggsstøtte: Selv om en ikke nekter støtte til et trossamfunn under den generelle støtteordningen, kan staten ta sikte på å gi særlig støtte til de elementer innen et trossamfunn som særlig står for de verdier som staten ønsker å bygge opp under. Hva som er det rådende syn innen et trossamfunn når det gjelder likestilling av kvinner og menn, og mht. homofili vil kunne avhenge av hvilke grupper som dominerer innen et trossamfunn. Staten kan for eksempel velge å gi særlig støtte til oppbygging av kvinnenettverk mv.

• Oppfordringer eller uttrykk for forventninger: Staten kan også i sin kontakt/dialog med trossamfunn uttrykke forventninger om endringer i holdninger mv. internt i trossamfunnene.

Et helt rendyrket «tilbakeholdenhetssyn» på hva staten skal kunne gjøre i tros- og livssynsspørsmål, vil være at staten skal avstå fra alle forsøk på påvirkning, også i form av oppfordringer eller dialog. Alternativt kan en mene at det er legitimt for staten å stille visse vilkår ved støtte.

Spørsmålet om å knytte betingelser til støtte vil ofte være en avveining mellom:

• hensynet til å akseptere at organisasjoner, ikke minst de med livssynsmessig fundament, må ha lov til å styre i indre, egne forhold uten at staten, som viktig økonomisk bidragsyter, griper inn,

• og at statlig økonomisk støtte til tros- og livssynssamfunn med en kritikkverdig praksis kan støtte opp under en slik praksis og bidra til offentlig legitimering av denne.

Det normale utgangspunkt for offentlige støtteordninger er at de skal bidra til å realisere en ønsket målsetning. I målformuleringer for ulike støtteordninger formuleres ulike målsetninger som ordningene måles i forhold til. Hvis ikke disse målsetningene nås, kan det være grunner til å justere innrettingen av ordningen. Det kan imidlertid være ordninger som ikke er innrettet for å oppnå bestemte mål, men ut fra at det er viktig at midlene fordeles rettferdig. Håkon Lorentzen påpeker som nevnt i kapittel 22, en slik spenning når det gjelder tilskuddsordninger til frivillige organisasjoner. Noen av ordningene skal støtte opp under organisasjonene som bærere av levende demokrati, formidlere av interesser og argumenter i offentlig debatt. Andre ordninger skal realisere velferdspolitiske mål.

Den samme spenningen finner vi også når det gjelder støtte til tros- og livssynssamfunn. Et viktig argument for å gi støtte til tros- og livssynssamfunn er at det er viktig å sikre livssynsfriheten. Vektleggingen av livssynsfriheten, blant annet muligheten til å uttrykke sitt livssyn i fellesskap med andre, tilsier at en ikke bør stille krav til tros- og livssynssamfunn knyttet til resultater og effekter på samfunnsverdier. Tros- og livssynssamfunnenes organisering og indre liv er i utgangspunktet beskyttet av menneskerettighetskonvensjonene, jf. drøfting i kapittel 8.3. Selv om tros- og livssynssamfunn ikke har rett til økonomisk støtte, og staten kan stille betingelser for å gi støtte (så lenge de ikke virker diskriminerende) uten at dette er inngrep i livssynsfriheten, mener utvalget at en bør anerkjenne tros- og livssynssamfunns indre autonomi og ikke sette resultatbaserte krav til den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn.

Utvalget mener i utgangspunktet at en bør gi en likeverdig støtte til alle tros- og livssynssamfunn uavhengig av samfunnsnytte og uavhengig av hvordan tros- og livssynssamfunnet organiserer sine indre forhold og utvikler sin religion eller sitt livssyn. Det er imidlertid ulike syn i utvalget på hvorvidt en bør ha krav til kvinners og menns plass i forvaltningen av det statlige tilskuddet, jf. nærmere drøfting i kapittel 23.4.2.2.

I den grad tros- og livssynssamfunnets aktivitet påvirker andres rettigheter og interesser, kan det finnes grunner til å stille vilkår for støtte. Det er et godt generelt utgangspunkt for vurdering av offentlig regulering av adferd at en spør om adferden påvirker andre enn den enkelte handlende selv. Hvis den bare påvirker den enkelte selv, skal det gode grunner til for å regulere adferden.31 Tilsvarende prinsipp kan gjøres gjeldende for regulering av frivillige inngåtte tros- og livssynsfellesskap.

Utvalget vil imidlertid peke på at det i noen tilfeller kan være vanskelig å gjøre et klart skille mellom indre forhold og det som påvirker andre rettigheter mv.

Tros- og livssynsfrihet innebærer frivillig tilslutning til et livssyn. Også spørsmålet om frivillighet i tilslutning kan reise viktige spørsmål knyttet til tros- og livssynssamfunnenes virksomhet. Særlig vil barns stilling og interesser være viktig å beskytte, jf. drøfting i kapittel 19.

Utvalget vil legge vekt på at de vilkår som settes for støtte, bør være tydelig uttrykt slik at håndhevningen av dem ikke er for skjønnspreget og uforutsigbar. Videre bør de ulike avveiningene som bør gjøres i utgangspunktet fastsettes av lovgiver, ved en tydelig lovtekst og tydelige lovforarbeider. Det bør videre etableres betryggende prosedyrer for behandling av vilkårsspørsmål.

Utvalget vil foreslå vilkår for tildeling av støtte som vil gjelde for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Utvalget legger til grunn at disse vilkårene selvsagt vil ligge til grunn som forutsetninger for den kommunale støtten til Den norske kirke lokalt, og som forutsetninger for statens direkte finansiering av Den norske kirke. Ved en eventuell endring av tilknytningsformen for Den norske kirke til staten, jf. drøfting i eget tillegg til del III (kapittel 10), vil tilskuddsordningen med dens vilkår, kunne brukes også overfor Den norske kirke.

23.2.4 Behov for en ny felles ordning

Dagens ordning, selv om det er mange felles regler, består i prinsippet av tre ordninger: en for registrerte trossamfunn, en for uregistrerte trossamfunn og en for livssynssamfunn. Et hovedskille mellom registrerte og uregistrerte trossamfunn har vært at det har blitt stilt strengere krav til registrerte trossamfunn enn til uregistrerte trossamfunn, og at til gjengjeld har registrerte trossamfunn hatt flere rettigheter. Den historiske utviklingen er belyst i boks 23.3. Det er i dag i praksis små forskjeller i plikter, bortsett fra de pliktene som følger av forskjellen når det gjelder delegert offentligrettslig vigselsmyndighet. Det er et annet antallskrav for å kvalifisere for støtte for livssynssamfunn enn for å kvalifisere som et trossamfunn.

Utvalget vil foreslå en ny, felles ordning i form av en ny lov for tros- og livssynssamfunn med samme rettigheter og plikter. Skillet mellom registrerte og uregistrerte trossamfunn bør ikke videreføres i ny ordning.

23.3 Krav til innhold for å bli regnet som et tros- eller livssynssamfunn

Dagens særlige tilskuddsordning for tros- og livssynssamfunn gir tilskudd til knapt 660 samfunn. Til sammenlikning gis det støtte til 22 trossamfunn i Sverige. Den norske ordningen som er lovfestet i to lover, en for trossamfunn fra 1969 og en for livssynssamfunn fra 1981 må beskrives som en relativt åpen tilskuddsordning, bortsett fra kravet om 500 medlemmer for å få støtte som et livssynssamfunn.

To forutsetninger for å få støtte under trossamfunnsloven er at organisasjonen er et trossamfunn og ikke krenker «rett og moral». Tilsvarende krav gjelder for livssynssamfunn. Det finnes eksempler på trossamfunn som får avslag på søknad om å bli registrert som trossamfunn ut fra en innholdsmessig vurdering av trossamfunnets «lære», men eksemplene er få.

Hvis en organisasjon først har blitt godtatt som trossamfunn, vil det kunne være krevende å frata organisasjonen støtte.32 Det er mulig at enkelte samfunn som tidligere har blitt godtatt, i dag ikke ville blitt godtatt.

I det følgende beskrives dagens praktisering av inngangsvilkårene for støtteordningen knyttet til avgrensningen av tros- og livssynssamfunn, og det vurderes hvorvidt det bør gjøres endringer i disse vilkårene og hvordan de praktiseres.

23.3.1 Krav til trossamfunn– gjeldende ordning

Norsk Spiritualist Kirke lyktes etter klage og ny søknad, i å få omgjort avslag på søknad om registrering som trossamfunn. I den forbindelse beskriver Kultur- og kirkedepartementet kriteriene for krav til trosmessig innhold slik i et brev datert 9. september 2009 til Norsk Spiritualist Kirke.:

Begrepet «trossamfunn» er ikke klart definert i loven. I Innstilling om lov om trossamfunn fra Dissenterlovkomitéen av 1957, uttales følgende (s. 166): «Hva et trossamfunn er, defineres ikke. En viser her til vanlig språkbruk. I ordet ligger forutsetningen om at det er tale om en positiv religiøs tro. Et humanitært selskap, eller en forening for antireligiøs propaganda er ikke trossamfunn i lovens forstand.» …

Komitéen karakteriserer for øvrig trossamfunn på følgende vis (s. 28): «Etter sin egenart tar trossamfunn sikte på en mer dyptgående, varig og omfattende påvirkning av sine medlemmer. Det oppfattes som noe annet og mer betydningsfullt å gå inn i et trossamfunn enn å bli medlem av en eller annen slags forening.»

I Ot.prp. nr. 59 (1980–1981) Om lov om tilskott til livssynssamfunn sies følgende om begrepet trossamfunn (s. 10): «Kjernen i trossamfunnsbegrepet er at det er et fellesskap basert på religiøs tro, og at det derfor oftest, men ikke alltid, er eksklusivt, dvs. en person kan bare tilhøre ett trossamfunn.»

I Justis- og politidepartementets rundskriv G -200/88 av 12. desember 1988 heter det at: «Etter trossamfunnsloven kreves vanligvis at et religiøst trossamfunn må være fast organisert som en menighet som driver jevnlig møtevirksomhet og at menigheten har en fast prest/forstander som er bosatt her i landet.»

I Karnov, norsk kommentert lovsamling, heter det at: «Poenget må imidlertid være at utgangspunktet er en religiøs tro, dvs. troen på en Gud eller kraft utenfor mennesket selv. Når denne troen er utformet i et tankemessig system, trosbekjennelse eller lære, som to eller flere personer slutter seg til, kan man snakke om et trossamfunn. Det sentrale i «religiøs verksemd» vil ut fra dette være arbeid for å vinne tilslutning til læren og ulike former for dyrkelse eller tilbedelse, ofte på en rituell måte.» (Kultur- og kirkedepartementet 2009a: 2f).

Følgende boks beskriver nærmere to eksempler på organisasjoner som har fått avslag på støtte og et eksempel på et trossamfunn som får støtte.

23.3.2 Krav til livssynssamfunn – gjeldende ordning

Når det gjelder krav til livssynssamfunn, ble dette drøftet i Ot. prp. nr. 59 (1980–81) som grunnlag for loven fra 1981 om tilskudd til livssynssamfunn.33

Departementet fremhevet at et livssyn først og fremst kjennetegnes av to forskjellige forhold:

• Det tar opp de mer sentrale spørsmål knyttet til menneskelivet. «De religiøse samfunnene, iallfall de kristne, vil gjerne knytte dette til Guds eksistens. De ikke-religiøse livssyn vil søke andre veger.» (Ot. prp. nr. 59 (1980–81): 9).

• Et livssyn «tar standpunkt til sentrale etiske spørsmål og prøver å se disse i sammenheng.» (Ot. prp. nr. 59 (1980–81): 9). Departementet understreker særlig dette med en felles etisk grunnholdning, noe som settes i kontrast til rene filosofiske sammenslutninger. Det er heller ikke naturlig å kalle livssynssamfunn organisasjoner som «først og fremst tar sikte på å bekjempe andre livssyn.» (Ot. prp. nr. 59 (1980–81): 9).

Departementet fremhever videre at det ikke vil være naturlig å gi støtte til organisasjoner som vel kan ha et enhetlig syn på punktene over, men som i det vesentligste driver virksomhet av annen art, for eksempel politisk eller forretningsmessig. Heller ikke livssynssamfunn må etter departementets syn krenke «rett og sømd».

23.3.3 Krav til tros- og livssynssamfunn – vurderinger av mulige endringer

Utvalget mener at den særlige tilskuddsordningen bør ha kriterier for avgrensning av hva som skal regnes som en religiøs tro eller et livssyn.

I de generelle vurderingene fra FNs menneskerettighetskomité legges det til grunn en bred forståelse av hva som skal beskyttes i artikkel 18 i konvensjonen for sivile og politiske rettigheter.

Article 18 protects theistic, non-theistic and atheistic beliefs, as well as the right not to profess any religion or belief. The terms «belief» and «religion» are to be broadly construed. Article 18 is not limited in its application to traditional religions or to religions and beliefs with institutional characteristics or practices analogous to those of traditional religions. The Committee therefore views with concern any tendency to discriminate against any religion or belief for any reason, including the fact that they are newly established, or represent religious minorities that may be the subject of hostility on the part of a predominant religious community. (FNs høykommissær for menneskerettigheter 1993).

Utvalget legger disse vurderingene til grunn for krav til innholdsbestemming av et tros- eller livssynssamfunn. Det er viktig at innholdsbestemmingen ikke favoriserer religionsuttrykk som vi kjenner fra vår nære tradisjon, dvs. ulike varianter av kristen tro. Det er likevel etter utvalgets vurdering ikke rimelig å legge til grunn at enhver organisering som påberoper seg en overbevisning, skal ha rett til støtte.

En kan tenke seg ulike innholdsmessige vilkår som forutsetning for støtte til trossamfunn:

Essensialistiske krav: En kan tenke seg at en krever at trossamfunnet har en tro med visse vanlige religiøse begreper, så som det hellige, åpenbaring, under, synd og offer, jf. kravene fra fylkesmannen i Oslo og Akershus som er gjengitt i boks 23.4. Det er imidlertid svært sannsynlig at mange essensialistiske kriterier vil utelukke religioner som en intuitivt mener burde være med. De vil kunne passe for kristendommen, jødedommen og islam, men «treffe» dårligere når det gjelder religioner som hinduisme og buddhisme, eventuelt også konfusianisme og shintoisme.

Utvalget har festet seg ved følgende definisjon som et utgangspunkt for avgrensning: I Veiledende retningslinjer for Det rådgivende Udvalg vedr. Trossamfund i Danmark sies blant annet følgende:

Begrepet «gudsdyrkelse» er et teistisk begrep, som er for snævert i et moderne, religiøst pluralistisk samfund. Derfor er det nødvendig at anvende et mer abstrakt «gudsbegrep» som dækkende «oppfattelsen at mennesker er afhengige af en (eller flere) trancendendte magt(er»). (Det Rådgivende Udvalg vedr. Trossamfund 2011: 7).

Krav om å ikke være åpenbart useriøst: Da Pi-ismens vennesirkel ble fratatt støtte i 2006 viste fylkesmannen i Telemark til følgende beskrivelse fra hjemmesiden til trossamfunnet:

Slik dyp forståelse av Pi oppnås ved å, en gang om dagen, gå rundt en ellipse fem ganger, mens man fokuserer inn mot sentrum av ellipsen samtidig som man forsøker etter beste evne å gjøre ellipse-gangen til perfekt sirkel-gange. (Fylkesmannen i Telemark 2006).

Det må antas at dette ble sitert som et belegg for at trossamfunnet var useriøst og derfor ikke støtteverdig.

Et slikt kriterium for å luke ut trossamfunn kan være krevende. I utgangspunktet kan innholdet i ulike religioner for utenforstående generelt kunne oppfattes som vanskelig å forstå og vanskelig å ta på alvor. Det er likevel mulig at det vil være relativt stor grad av enighet om at visse uttrykk for trosoppfatninger ikke tilfredsstiller det minstemål av religiøs seriøsitet som tilskuddsordningen er ment å gi støtte til.

Krav til oppriktighet: I mange tilfeller vil forekomsten av manglende seriøsitet være en indikator på at kravet om å representere en religiøs tro ikke er oppriktig ment men har et bakenforliggende motiv. Boks 23.4 viser eksempler på at kravet om å representere et trossamfunn ikke representer en overbevisning, men er begrunnet f.eks. i et ønske om å utløse tilskudd.34

Som en viktig undergruppe av tilfeller av «uoppriktighet» kan være de tilfeller der tros- eller livssynssamfunnet fungerer som et «skalkeskjul» for økonomisk virksomhet.

I svært mange land er det strid om scientologikirken skal godkjennes som trossamfunn. Det er flere forhold som kan begrunne at kirken ikke skulle godkjennes.35 Et viktig forhold som trekkes fram, er påstanden om at kirken er opprettet som en økonomisk virksomhet, jf. en slik oppfatning hos tyske myndigheter. Scientologikirken ble startet av science fiction forfatteren L. Ron Hubbard som ofte er tillagt uttalelsen at måten å bli rik på var å starte en religion. Kirken, til forskjell fra andre trossamfunn, legger stor vekt på kopibeskyttelse av sitt korssymbol og saksøker utbrytere som vil bruke kirkens «merkevare». I tillegg er kirken beskyldt for å organisere økonomien som et pyramidespill der nykommere betaler til de etablerte.

Mens noen vil se scientologikirken som en «uoppriktig» religion og egentlig konstruert som en kommersiell virksomhet, vil det antakelig også finnes «oppriktige» trossamfunn som også blander sammen penger og religion på en måte som står fjernt fra religionsidealer i norsk kultur. Det finnes eksempelvis kristne menigheter og bevegelser som anser rikdom som tegn på Guds velsignelse.36 Det oppfattes derfor som helt riktig at menighetens ledere har en materiell levestandard som er betydelig bedre enn andres, og at denne rikdommen stammer fra den religiøse virksomheten selv.

Utvalget vil tilrå at det legges til grunn at de religiøse virkelighetsoppfatningene oppfattes som forpliktende for samvittigheten, og er oppriktig ment. I forlengelsen av dette bør en legge til grunn at religionen må inneholde et krav om å si noe sant om tilværelsen, og ikke kun fungerer ut fra en vurdering av om religionen eller livssynet «virker» eller bidrar til selvutvikling.37 Det må understrekes at det her er tenkt på trossamfunnets sentrale lære og at oppfatningene er ment å være retningsgivende for medlemmenes liv, men at kravet ikke er ment som en test av det enkelte medlems forhold til de felles oppfatningene.

Innholdskrav til livssyn: Når det gjelder spørsmålet om å stille innholdskrav til livssyn, vil det meste av drøftingen over være relevant også for vurdering av livssyn. Departementets vurdering ved fremlegget av lovforslaget som grunnlag for loven fra 1981, synes fortsatt relevant. Utvalget vil foreslå en lovformulering som tar med seg mye av innholdet fra forarbeidene til dagens lov men gi den en utforming som i større grad er tilpasset formuleringen for trossamfunn. En avgrensning knyttet til politiske og forretningsmessige organisasjoner er fortsatt relevant og nødvendig.

Når det gjelder innholdsbestemming av både støtteberettigede tros- og livssynssamfunn, kan det være hensiktsmessig å avgrense disse fra visse andre kollektive aktiviteter. I tillegg til de avgrensninger som ble lagt til grunn i lovproposisjonen fra 1981, er det etter utvalgets mening rimelig å gjøre en avgrensning mot organisasjoner som primært må betegnes som kulturforeninger, for eksempel en forening av innvandrere som kommer sammen for å vedlikeholde hjemlandets generelle kultur. Videre bør organisasjoner som primært er bygget opp rundt en slags «sunnhetsideologi», eventuelt alternativ medisin, ikke kvalifisere som støtteberettiget livssyn.

Selv om det vil kunne bli noen vanskelige grenseoppganger vil utvalget foreslå at det ikke skal gis tilskudd til organisasjoner som er dannet og drives ut fra økonomisk egeninteresse. Videre bør det ikke gis tilskudd til organisasjoner av

• primært humanitær karakter

• primært selvutviklingskarakter

• primært helsekarakter

• primært kulturell karakter

• primært politisk organisasjon

23.3.4 Lovforslag

Utvalget foreslår følgende lovforslag for avgrensning av tros- og livssynssamfunn:

For å få statstilskudd, må samfunnet oppfylle følgende vilkår:

1. Et trossamfunn må være basert på felles forpliktende oppfatninger om tilværelsen der mennesket ser seg selv i relasjon til en gud eller en eller flere transendente makter.

2. Et livssynssamfunn må være basert på felles forpliktende oppfatninger om menneskets plass i tilværelsen og holdning til sentrale etiske spørsmål.

3. Samfunnet må ikke være dannet eller drives ut fra økonomisk egeninteresse, eller ha som hovedformål humanitært virke, personlig selvutvikling, helse, kulturell virksomhet eller politisk aktivitet.

23.4 Krav til etisk innhold/verdier

En interessant sak knyttet til vurderinger av trossamfunnets forhold til samfunnets verdier, eller «rett og moral», ble brakt inn for Sivilombudsmannen, jf. boks 23.5.

I en nærmere vurdering av eventuelle krav til tros- og livssynssamfunns verdier kan en stille som krav at 1) tros- og livssynssamfunnene oppfyller gjeldende lover, og 2) at de bidrar med en etisk standard som går ut over lovens krav.

23.4.1 Krav om å oppfylle lov

23.4.1.1 Gjeldende rett

Dagens lovtekst er kortfattet og forståelsen av gjeldende rett må baseres på forarbeidene, særlig i Dissenterlovkomitéens innstilling fra 1962, men også senere proposisjoner og komitéinnstillinger.

To forutsetninger for å få støtte under trossamfunnsloven er at en er et trossamfunn og ikke krenker «rett og moral». I ordet «rett» her ligger krav om at trossamfunnet i sin virksomhet skal følge norsk lov. Tilsvarende krav gjelder for livssynssamfunn.

Paragraf 1 i trossamfunnsloven sier følgende: «Alle har rett til å driva religiøs verksemd åleine eller saman med andre, og til å skipa trudomssamfunn når rett og sømd ikkje vert krenkt.» Paragraf 13 sier følgende: «Trudomssamfunn kan lata seg registerføra når det ikkje med si lære eller sitt arbeid kjem i strid med rett og moral. Registerførsla gjev dei rettar og skyldnader som er fastsette i lov.» Paragraf 21 sier følgende:

Er vilkåra for registerføring ikkje lenger oppfylde, eller forsømer eit trudomssamfunn lovsette gjeremål, skal fylkesmannen gjeva trudomssamfunnet skriftleg åtvaring og frist til å retta på det som vantar. Er det ikkje retta innan ein frist på minst fire veker, kan fylkesmannen avgjera at trudomssamfunnet skal strykast or registret. Fylkesmannen kan straks stryka trudomssamfunnet, når det er gjort serleg grove mistak eller forsømingar.

Dissenterlovkomitéen skjelnet mellom registrerte og uregistrerte trossamfunn, og mente at en burde stille strengere krav til registrerte trossamfunn som får «offentlig støtte og offentlige funksjoner» (Dissenterlovkomitéen 1962: 166). Uregistrerte trossamfunn burde en ikke gripe inn ovenfor hvis ikke læren «gir seg utslag i handlinger som strider mot gjeldende straffelov» (Dissenterlovkomitéen 1962: 166).

For registrerte trossamfunn sier komiteen at forutsetningen for registrering er

egentlig at trossamfunnet representerer en positiv verdi, som staten kan være tjent med å vise tillit og støtte, både ut fra interesse for folkemoralen og for den del av kulturen som det religiøse liv representerer. (Dissenterlovkomitéen 1962: 166).

Videre sies det:

Ved vurderingen av et trossamfunns lære vil det være det rådende moralsyn i landet som legges til grunn. Det er åpenbart ikke en snever kristelig eller statskirkelig målestokk som skal nyttes. Men vurderingen vil likevel bygge på det syn som er alminnelig i landet, påvirket som det er av den kristendom som har vært lært her i århundrer. Man bør ikke godta hva som helst som moralsk fordi det betegner seg som uttrykk for en religiøs lære. Trossamfunn som går inn for polygami, som dyrker usunn ekstase eller tolererer utskeielser, som pålegger sine medlemmer bud mot helserøkt og folkeopplysning og lignende vil selvsagt ikke få godkjenning av det offentlige, selv om deres forhold ikke er slik at det leder til strafferettslig forfølgning. (Dissenterlovkomitéen 1962: 166).

Disse vurderingene er imidlertid ikke kommet klart til uttrykk i lovteksten. Paragraf 1 og 13 referert over viser til at trossamfunnene ikke skal krenke eller være i strid med norsk rett, sømd og moral, mens den tilsvarende svenske paragrafen, jf. omtale i kapittel 23.4.2.2, krever at trossamfunnene skal bidra til å fremme visse verdier.

Uregistrerte trossamfunn fikk rett til støtte samtidig med at livssynssamfunn fikk slik rett i 1981. Det er i Ot.prp. nr. 59 (1980–81). Om lov om tilskot til livssynssamfunn ikke kommentert hvorvidt den felles behandlingen av registrerte og uregistrerte trossamfunn skulle få konsekvenser for krav når det gjelder «rett og moral». Stortingskomitéen fremhever imidlertid at »[f]or uregistrerte trossamfunn som søker offentlig støtte, mener komiteen reglene for registrerte trossamfunn bør gjelde.» (Innst. O. nr. 84 (1980–81): 5). Vi kan ut fra dette legge til grunn at også uregistrerte trossamfunn i prinsippet vil miste rett til støtte hvis virksomheten er i strid med rett og moral.

Det er i begrenset grad utdypet hva slags virksomhet som vil kunne kvalifisere til å miste støtte. I Dissenterkomitéens innstilling sies det

Hvis et samfunn forsømmer sine plikter, må den naturlige konsekvens være at det mister de rettigheter som er forbundet med registrering. Det oppløses ikke, det kan fortsatt virke, men det vil ikke få utføre offentlige funksjoner, og vil ikke få tilskudd av det offentlige. (Dissenterlovkomitéen 1962: 171).

Dette vilkåret må da innebære å overholde de plikter som følger av offentlig vigselsmyndighet og krav knyttet til tilskudd, og ellers ha en virksomhet som er i overensstemmelse med rett og moral.

Komiteen fortsetter: «Det er klart at det bare er alvorlige og varige pliktforsømmelser som kan medføre slike virkninger.» (Dissenterlovkomitéen 1962: 171). Som eksempel på særlig «grove mistak eller forsømingar» nevnes om trossamfunnet er korrupt, er dekkorganisasjon for forbrytersk virksomhet eller lignende. Det er ellers ikke utdypet hva slags lovbrudd som kan medføre tap av rett til tilskudd. Det er i andre lover der personer eller organisasjoner mottar offentlige goder/privilegier, ikke uvanlig å presisere hvilke lovbrudd som kan medføre tap av tilskudd.

Utvalget er ikke kjent med tilfeller av at trossamfunn etter endelig vedtak er blitt nektet tilskudd ut fra brudd på rett og moral. De intensjoner som er uttrykt i Dissenterkomitéens innstilling om å kreve at trossamfunnene representerer en positiv verdi, kan synes å være dempet ned over tid. For det første stiller ikke selve lovteksten tydelige krav til å bidra til samfunnets verdigrunnlag. For det andre gir forhistorien og begrunnelsen for ordningen (oppfatningen om at ordningen er en kompensasjon for innbetalt kirkeskatt) lite grunnlag for å stille strenge krav til trossamfunnene for å motta støtte. For det tredje er det visse administrative forhold – det at det er svært mange trossamfunn som får støtte, og at forvaltningen er spredd på mange fylkesmannsembeter – som gjør det vanskelig å oppnå en stram og konsekvent linje når det gjelder å nekte støtte. For det fjerde har det også ligget formuleringer i lovforarbeid fra Justisdepartementet som tilsier tilbakeholdenhet når det gjelder å nekte tilskudd til «tvilsomme» samfunn. I Ot.prp. nr. 59 (1980–81), som foreslo å innføre rett til støtte også for livssynssamfunn, sies det blant annet følgende:

Et … argument mot en støtteordning eller en utviding av den, kan være at man ikke har noen særlig garanti mot at det dukker opp tro- eller livssynssamfunn som det fra samfunnsmessig synspunkt er liten grunn til å støtte. … Det er i de seinere år duket opp flere organisasjoner hvis forhold til begrepet tro- og livssynssamfunn kan være tvilsomt. Samtidig er enkelte av disse organisasjoners virksomhet temmelig problematisk av grunner som ikke knytter seg til livssynsinnholdet. Det vil ikke uten videre være ønskelig å gi disse offentlig støtte. Dette kan muligens avhjelpes dersom man innfører mer skjønnspregede regler om retten til tilskott. Departementet er imidlertid prinsipielt betenkt over en slik ordning. Avgjørelser av betydningen for livssynsfriheten bør i minst mulig utstrekning bero på et forvaltningsskjønn. (Ot.prp. nr 59 (1980–81): 8).

Utvalget vil konkludere med at kravene til tros- og livssynssamfunn når det gjelder å overholde regler i andre lover er svake og lite tydelige. Resultatet er at også håndhevingen av slike krav (dvs. at virksomheten ikke skal være i strid med «rett») er lite aktiv.

23.4.1.2 Vurdering av mulige endringer av gjeldende rett

Utvalget mener det er ønskelig å tydeliggjøre i lovtekst og forarbeid til ny lovtekst hvilke konsekvenser tros- og livssynssamfunns brudd på annen lovgivning skal ha for mottak av støtte.

Norges Kristne Råd har i sitt høringsinnspill til utvalgets arbeid framhevet følgende:

Dagens henvisning i Trossamfunnsloven til «rett og sømd»(§ 1) og rett og moral(§ 13) kan etter vårt skjønn presiseres nærmere med f. eks henvisning til Art. 20 i konvensjonen om sivile og politiske rettigheter:

1. Enhver krigspropaganda skal forbys ved lov.

2. Enhver form for fremme av nasjonalhat, rasehat eller religiøst hat som innebærer tilskyndelse til diskriminering, fiendskap eller vold, skal forbys ved lov.

FNs menneskerettighetskomité har i en generell kommentar no.22 til artikkel 18 i den internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 20. juli 1993 understreket dette og uttalt: «No manifestation of religions or beliefs may amount to propaganda forward or advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence. As stated by the Committee in its General Comment 11, States parties are under the obligation to enact laws to prohibit such acts. (Norges Kristne Råd 2011).

Norge har i sin straffelov bestemmelser (§135a og 147c, se nedenfor) som ivaretar disse internasjonale forpliktelsene. Innspillet fra Norges Kristne Råd er et innspill til en presisering av hva slags lovbrudd som gir grunnlag for ikke å gi støtte til et tros- eller livssynssamfunn.

Det er viktig å ha in mente at lovbrudd vil skje av enkeltpersoner innen alle organisasjoner og at slike brudd i seg selv sjelden kan begrunne at organisasjonen fratas en offentlig støtteordning. Organisasjonen må være ansvarlig for lovbruddet, enten ved at organisasjonen i vedtekter og lignende ikke vil bøye seg for lovkrav, eller ved at organisasjonen ikke iverksetter tiltak for å hindre fremtidige lovbrudd. Det er heller ikke hvilket som helst lovbrudd som gir grunnlag for å stoppe støtte. Brudd på brannforskrifter eller byggeforskrifter gir ikke grunnlag for å nekte støtte.

Et eksempel på et lovbrudd kan være et trossamfunn som diskriminerer ved ansettelse ved for eksempel ikke å ville ansette en homofil person i en vaktmesterstilling uten religiøse funksjoner. Hvis samfunnet fastholder at de vil fortsette å nekte homofile ansettelse, er dette et eksempel på virksomhet som på varig basis kan være i strid med norsk lov på dette feltet og som eventuelt kan føre til at støtte ikke bør gis.

Utvalget vil i tillegg vektlegge lovbrudd knyttet til oppfordring til vold, og lovbrudd som går ut over barns interesser og rettigheter, jf. vektlegging av barns interesser i drøftingen i kapittel 19.

Utvalget foreslår følgende formulering knyttet til å miste støtte:

Tros og livssynssamfunn kan fratas støtte hvis det avdekkes vesentlige og vedvarende brudd på andre lover og samfunnet ikke iverksetter tiltak som kan hindre slike brudd i fremtiden. Særlig vekt legges på brudd på lover som skal beskytte barns interesser og rettigheter, brudd på diskrimineringslovgivning og på brudd på lover som skal hindre oppfordring til hat og vold.

Tilsvarende forutsetninger gjelder også ved innvilgelse av støtte.

23.4.2 Ytterligere verdikrav til tros- og livssynssamfunn

Det er normalt ikke tilstrekkelig som begrunnelse for offentlig støtte at den organisasjonen som støttes, ikke bryter andre lover. Vanligvis vil en også presisere nærmere innholdskrav for organisasjonen og hvilke verdier som organisasjonen skal fremme

23.4.2.1 Krav om åpent, allment medlemskap

Et grunnleggende krav som det kan være rimelig å ha til tros- og livssynssamfunn, er at de må være allmenne og ikke utelukke fra medlemskap mennesker med visse kjennetegn. Justiskomiteen forutsatte ved behandlingen av ny lov om tilskudd til livssynssamfunn at livssynssamfunnet må «være alment, dvs. ikke ekskluderende på grunn av bl.a. sosial eller sivil status, rase, kjønn, politisk tilhørighet» (Innst. O. nr. 84 (1980–81): 5). Dette er ikke spesifikt presisert for trossamfunn. Forutsetningen er heller ikke kommet til uttrykk i lov eller forskriftstekst. Den interdepartementale arbeidsgruppen ledet av Utdannings- og forskningsdepartementet fra år 2000 som foreslo endringer i gjeldende tilskuddsordning, mente at det her var en vesentlig mangel i gjeldende regelverk. De foreslo at det ble fastsatt en bestemmelse om at

det ikke gis rett til tilskudd, registrering eller offentlige funksjoner til tros- eller livssynssamfunn som nekter medlemskap eller ekskluderer på grunn av sosial, – eller sivil status, rase, hudfarge, kjønn, psykisk konstitusjon eller fysisk funksjonsevne. (Utdannings- og forskningsdepartementet 2000: 64).

Utvalget vil generelt være tilbakeholdende med å sette opp krav til hvordan medlemskapsbetingelser bør være for tros- og livssynssamfunn. Samfunnet må kunne utelukke medlemmer som ikke deler samfunnets tro eller livssyn, eller som bryter med samfunnets etiske oppfatninger, jf. at det i diskrimineringsloven § 3 heter at «forbudet mot diskriminering på grunn av religion og livssyn … gjelder ikke for handlinger og aktiviteter i regi av tros- og livssynssamfunn og virksomheter med et religiøst eller livssynsmessig formål, dersom handlingene eller aktivitetene er av betydning for gjennomføringen av samfunnets eller virksomhetens religiøse eller livssynsmessige formål». Diskrimineringslovgivningen vil forby diskriminering basert på hudfarge,38 noe som det uansett ikke vil kunne gjøres unntak fra ut fra bestemmelsen i § 3 i diskrimineringsloven. Utvalget vil ikke gi en nærmere vurdering av hva som i en konkret situasjon vil kunne omfattes av bestemmelsen i § 3. Utvalget vil ut fra en respekt for medlemmenes frihet til å utøve sin religiøse eller livssynsmessige frihet i hvilken form de ønsker, være tilbakeholdende med å stille krav ut over det som følger av diskrimineringslovgivningen når det gjelder medlemmers kjennetegn.

23.4.2.2 Krav om å støtte opp under eller ikke å undergrave samfunnsverdier

Generelt kan en oppfatte at tros- og livssynssamfunn bør bidra positivt til samfunnet. En forutsetning for å få støtte i Sverige er ifølge lag om stöd til trossamfund at trossamfunnet «bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på ... » Som vi har sett over, tenkte Dissenterlovkomitéen at en burde stille krav til trossamfunnene ut over det som kunne straffeforfølges.

I mandatet for utvalget er utvalget bedt om å vurdere effekt av tilskuddsordningen på en viktig samfunnsverdi, nemlig integrering. Ifølge mandatet skal utvalget:

Vurdere hvordan tros- og livssynspolitikken påvirker integreringen i vårt samfunn. Utvalget skal også vurdere om flere av dagens finansieringsordninger som berører tros- og livssynssamfunn har konsekvenser for deltakelse på samfunnets fellesarenaer og eventuelt foreslå endringer.

I kapittel 4 vurderes hvordan dagens tilskuddsordninger virker inn på integrering og det konkluderes med at kunnskapene om effekter av tilskuddsordninger og effekter av mulige endringer, er meget begrensede. Utvalget vil videre tilrå at den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn ikke bør vurderes som et instrument i den offentlige integreringspolitikken og vil ikke fremme forslag om endring av vilkår som kunne tenkes å fremme integrering.

Utvalget vil i sine vurderinger legge vekt på at tros- og livssynssamfunn må ha stort indre selvstyre, og at det særlig kan være aktuelt å sette vilkår i tilfeller der tros- og livssynssamfunnenes aktivitet påvirker ikke-medlemmers interesser eller barn i tros- og livssynssamfunnene, og på den måten kan undergrave viktige samfunnsverdier.

Tros- og livssynssamfunn kan virke i strid med eller undergrave samfunnets grunnleggende verdier på ulike måter, for eksempel ved:

• «umoralske» adferdsoppfordringer

• manglende likestilling av menn og kvinner

• manglende likestilling av heterofile og homofile og ulike samlivsformer

• en ideologi som gjør at en trekker seg vekk fra alminnelig samfunnsliv

• en problematisk håndtering av personer som går ut av menigheten

• en problematisk håndtering av barn/barns utviklingsmuligheter.

• holdninger til bruk av vold som virkemiddel

• en problematisk vervingsvirksomhet

I det følgende utdypes disse punktene:

«Umoralske» adferdsoppfordringer

Dissenterlovkomitéen vurderte det som selvsagt å ikke gi støtte til trossamfunn som går inn for «polygami, som dyrker usunn ekstase eller tolererer utskeielser, som pålegger sine medlemmer bud mot helserøkt og folkeopplysning og lignende…» (Dissenterlovkomitéen 1962: 166). Komiteen kobler dette opp til det rådende moralsyn i landet, påvirket som det er av kristendommen som har vært lenge i landet.

Arbeidsgruppen i regi av Utdannings- og forskningsdepartementet som gjennomgikk støtteordningen og kom med en rapport i 2000, foreslo blant annet som hovedregel at samfunn skulle utelukkes fra støtte når de:

• står for virksomhet eller propaganderer for virksomhet som representerer ulovlige inngrep mot det menneskelige legeme (eks. helsefarlige påbud om faste eller diett, korporlig avstraffing, selvskade, rituell omskjæring av kvinner),

• kobler religion/livssynsvirksomhet og rusmisbruk,

• kobler religiøs/livssynsvirksomhet og seksuelle handlinger … (Utdannings- og forskningsdepartementet 2000: 65).

Enkelte av de forholdene som er nevnt av arbeidsgruppen, vil være i strid med norsk lov (for eksempel å stå for eller oppfordre til rituell omskjæring av kvinner). Men generelt vil de kravene som Dissenterlovkomitéen ville stille i 1962 og de kravene som arbeidsgruppen i 2000 foreslo, være krav som ikke følger av norsk lov, men som følger av en vurdering av at slike handlinger og oppfordringer til slike handlinger er «umoralske».

Utvalget vil ikke tilrå at slike «moralsk» baserte krav skal settes som vilkår for å motta støtte. En kobling av religion og rusbruk og religion og seksuelle handlinger kan rammes av loven, både ved at rusbruken er ulovlig og de seksuelle handlingene kan involvere barn (eller misbruk av stilling, avhengighetsforhold eller tillitsforhold). Men i den grad disse handlingene ikke rammes av loven og de som deltar er voksne medlemmer som frivillig er medlem av tros- eller livssynssamfunnet, finner ikke utvalget grunn til å stille krav om at slike handlinger i regi av samfunnet skal diskvalifisere som støttegrunnlag. Utelukkelse på grunnlag av dyrking av usunn ekstase (jf. Dissenterlovkomitéens vurderinger), bør av respekt for tros- og livssynssamfunnenes frihet over «indre forhold» ikke gjennomføres. Utelukkelser på et slikt grunnlag vil dessuten være vanskelig å operasjonalisere og dermed vanskelige å følge opp.

Manglende likestilling mellom menn og kvinner

Kvinnekonvensjonen som er inkorporert i norsk lov sier blant annet:

Artikkel 2: Konvensjonspartene fordømmer diskriminering av kvinner i alle dens former og er enige om uten opphold å ta alle tjenlige midler i bruk i en politikk for å avskaffe diskriminering av kvinner. Med dette formål forplikter de seg til: …

(e) å treffe alle tjenlige tiltak for å sikre at ingen personer, organisasjoner eller foretak diskriminerer kvinner,

(f) å treffe alle egnete tiltak, også i lovs form, for å endre eller oppheve eksisterende lover, forskrifter, sedvaner og praksis som diskriminerer kvinner,

Artikkel 5: Konvensjonspartene skal treffe alle egnete tiltak:

(a) for å endre menns og kvinners sosiale og kulturelle atferdsmønstre med sikte på å avskaffe fordommer og skikk og bruk og all annen praksis som bygger på forestillingen om at det ene kjønn er mer eller mindre verd enn det andre, eller på stereotype roller for menn og kvinner …

Hva som er egnede tiltak, og hvilken vekt denne forpliktelsen skal ha i forhold til andre forpliktelser som Norge har påtatt seg, knyttet til for eksempel livssynsfrihet, er vanskelig å fastslå på generell basis.

På to viktige felter, nemlig når det gjelder adgang til visse posisjoner og familiespørsmål, vil en kunne hevde at visse trossamfunn ikke likebehandler menn og kvinner.

Ansettelser i religiøse embeter og adgangen til trossamfunnenes styringsorganer: De historisk sett viktigste religionene i Europa, kristendom, islam og jødedom, har alle tradisjonelt hevdet at kun menn kan være prester, imamer eller rabbinere. Innen islam og i størstedelen av kristendommen er dette fortsatt rådende praksis. Innenfor deler av protestantisk kristendom og i deler av jødedommen har imidlertid dette endret seg gjennom det siste hundreåret. Innenfor den katolske kirke er det en omfattende debatt om spørsmålet, i noen grad også innenfor islam.

Det er, slik det er drøftet i kapittel 20 om gjeldende rett når det gjelder ansettelser, fortsatt tillatt for trossamfunn å utelukke kvinner fra enkelte stillinger ut fra en religiøs begrunnelse. Hensynet til livssynsfriheten tilsier en slik balansering av ulike rettigheter. Det forhindrer imidlertid ikke at staten i sitt regelverk knyttet til økonomisk støtte vil kunne stille strengere krav når det gjelder likestilling mellom kvinner og menn. En kan argumentere med at statlig økonomisk støtte innebærer en form for offentlig legitimering av den diskriminerende holdningen, og kan bidra til å styrke de lederne i trossamfunnet som ønsker å bevare tradisjonelle synspunkter mest mulig.39

En støtteordning som utelukker forskjellsbehandling av menn og kvinner i religiøse stillinger, ville innebære at støtteordningen ville bli dramatisk endret ved ikke lenger å inkludere støtte til for eksempel Den katolske kirke og islamske trossamfunn.

Etter endringen i likestillingsloven i 2010 er trossamfunn ikke lenger generelt unntatt fra likestillingsloven. Det heter nå i lovens § 3 at

Forskjellsbehandling i trossamfunn på grunn av kjønn som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som forskjellsbehandles, er tillatt.

Utvalget slutter seg til likestillingslovens åpning for at det kan finnes såkalt saklige grunner til at trossamfunn forskjellsbehandler menn og kvinner hva adgangen til bestemte religiøse funksjoner (for eksempel de som assosieres med prest, imam og rabbiner) angår, og at slik forskjellsbehandling (så lenge den skjer innenfor likestillingslovens rammer) ikke skal medføre bortfall av støtte.

Utvalgets medlemmer Bernt, Fjellheim, Kaur, Leirvik, Reikvam, Skjælaaen, Strand og Stålsett viser til at likestilling mellom kjønnene er en sentral fellesverdi i det norske samfunnet, og at FNs kvinnekonvensjon pålegger statene å treffe egnede tiltak for å motvirke diskriminering av kvinner i organisasjonslivet. Denne forpliktelsen må balanseres mot trosfriheten. Disse medlemmer vil holde fast ved at det ikke bør stilles krav til trossamfunnene som griper inn i deres trosmessig forankrede selvforståelse og praksis, så lenge disse er lovlige, saklige og forholdsmessige (jf. unntaket i likestillingsloven § 3 og utvalgets drøftelse under kapittel 20.5). Disse medlemmene mener imidlertid at når det er foreslått som en betingelse for å motta statsstøtte, jf. kapittel 30, at tros- og livssynssamfunnet har vedtekter som fastsetter en styringsstruktur som står ansvarlig overfor staten for forvaltningen av tilskuddet, må deltakelse i denne styringsstrukturen være åpen for personer av begge kjønn. Disse medlemmene mener at det ikke er en uforholdsmessig inngripen i tros- og livssynsfriheten at det oppstilles et krav om at tros- og livssynssamfunn som mottar støtte, ikke utelukker kvinner fra det eller de organer som forvalter disse midlene.

Utvalgets medlemmer Breistein, Haugland, Hompland, Melby, Sandvig, Sultan og Tumidajewicz vil peke på at likestillingsstillingsloven fortsatt åpner for at trossamfunn kan forskjellsbehandle kvinner og menn dersom det er nødvendig for å oppnå et saklig formål. Disse medlemmene vil tilrå at tilskuddsordningen ikke innrettes slik at den strammer inn handlingsrommet som i dag kan finnes knyttet til styringsorganer i trossamfunn. Disse medlemmene vil peke på at en regulering av styringsstruktur vil kunne forskjellsbehandle ulike trossamfunn, da noen trossamfunn ikke skiller mellom teologisk og økonomisk styringsorden, mens andre gjør det.

Disse medlemmene vil peke på at et samfunn som verdsetter den enkeltes selvbestemmelse over eget liv, normalt vil tillate at mennesker slutter seg sammen i grupper eller organisasjoner som ikke selv opprettholder individuell selvbestemmelsesrett hos sine medlemmer eller demokratisk likebehandling av sine medlemmer. Ut fra dette grunnsynet kan organisasjoner være udemokratiske eller forskjellsbehandle kvinner og menn så lenge medlemskap i organisasjonen er frivillig og det er mulig å forlate gruppen.

Disse medlemmene mener derfor at støtteordningen for tros- og livssynssamfunn også bør kunne omfatte tros- og livssynssamfunn som ikke likestiller kvinner og menn i tros- og livssynssamfunnets styringsstruktur. Dette begrunnes ut fra en respekt for tros- og livssynssamfunns indre forhold. Det foreslås derfor ikke å stille nye krav på dette feltet.

Familiespørsmål: Det har vært, og er fortsatt vanlige i mange trossamfunn å forsvare forskjeller i rettigheter og plikter for kvinner og menn i familiespørsmål. Statlig tilbakeholdenhet mht. inngrep i frivillige sammenslutninger har en grense når praksisen i trossamfunnet også påvirker en ikke-frivillig part, nemlig barn. Staten har derfor en betydelig interesse som beskytter av barns rettigheter og dermed også familierelaterte spørsmål innen tros- og livssynssamfunn.

Det er for eksempel innen islamsk og jødisk tradisjon en grunnleggende forskjell i rettigheter til skilsmisse for menn og kvinner. Med ivaretakelse av visse prosedyrer, venteperiode mv., kan en mann innen islamsk tradisjon bestemme seg for å skille seg fra en kvinne. En kvinne som ønsker skilsmisse, skal i utgangspunktet måtte få aksept fra mannen for dette, med mindre mannen har forsømt seg på et eller annet vis og en islamsk dommer aksepterer dette som grunnlag for skilsmisse. Dette er ikke hele bildet, blant annet fordi en del reformister peker på vers i Koranen som indikerer likestilling i skilsmisserettigheter, fordi det er mulig for kvinner å få inn i den individuelle ekteskapskontrakten en rett til skilsmisse (Roald 2009: 88f), og fordi en del muslimer vil si at muslimer bør følge lovreglene på dette feltet slik de er i det landet de bor i.

Den manglende likeverdigheten når det gjelder rett til skilsmisse for kvinner og menn innen islam og deler av jødedommen vil, i tillegg til å gå ut over kvinner, også kunne få negative konsekvenser for barn. Visse ortodokse jøder krever at mannen gir samtykke til skilsmisse, noe som ikke heller kan overprøves av rabbinerdomstoler. Det medfører at kvinner kommer i en meget dårlig «forhandlingsposisjon» der barns interesser (i tillegg til kvinnens økonomi) kan bli ofret for å få mannen til å gi kvinnen skilsmisse (såkalt «get»). Staten har en klar interesse, som beskytter av barn, av å kunne hindre slike uheldige konsekvenser av diskriminerende religiøs skilsmissepraksis.

Ikke minst det forholdet at staten har gitt offentlig vigselsmyndighet til trossamfunn – og dermed kan sies å ha gitt legitimitet til denne religiøse innstiftelsen av ekteskapet– kan gjøre det særlig uheldig dersom de religiøse skilsmissevilkårene er diskriminerende.

Utvalget mener at det kan være grunnlag for å nekte støtte til trossamfunn eller livssynssamfunn som tydelig befester familieordninger som forskjellsbehandler kvinner og menn på en slik måte at barns interesser kan bli skadelidende, for eksempel ved ulik rett til skilsmisse. Men et slikt krav vil kunne være vanskelig å operasjonalisere på en klar måte. Selv om familieordningene forskjellsbehandler menn og kvinner, trenger ikke dette gå ut over barn. Utvalget vil derfor ikke tilrå vilkår for støtte som direkte er begrunnet i familieordninger.

Manglende likestilling av heterofile/homofile og samlivsformer

Ut over det som følger av norsk lovgivning om vern mot diskriminering, f.eks. vern mot diskriminering ved ansettelse i stilling som ikke har en religiøs funksjon, kan en tenke seg å stille ytterligere krav som vilkår for støtte. En kan stille krav til ikke-diskriminering ved valg av ledere mv., når det gjelder hvem som kan bli medlem i trossamfunn, eller krav om ikke-diskriminerende innhold i forkynnelse/holdninger som angår homofile eller samboere.

Krav til ikke-diskriminerende ledelsesvalg: Frelsesarmeens barn og unge fikk opprinnelig avslag på søknad om støtte for 2009 fra den statlige tilskuddsordningen for barne- og ungdomsorganisasjoner på grunn av manglende mulighet for homofile til å inneha lederverv i organisasjonen. Dette ble omgjort av departementet vinteren 2009, jf. nærmere redegjørelse i kapittel 22.

Utvalget vil ikke tilrå at det stilles krav om ikke-diskriminerende ledelsesvalg som vilkår under den særlige ordningen for tros- og livssynssamfunn. For en vurdering om et slikt vilkår bør ha betydning for andre ordninger, se nærmere drøfting i kapittel 26.

Krav til ikke-diskriminerende mulighet for medlemskap: Som en innskjerping av krav om at et trossamfunn må være allment åpent, jf. over, kunne en eventuelt kreve at medlemskap må være åpent for alle uavhengig av seksuell orientering eller samlivsform. Mange trossamfunn vil mene at homofilt samliv er i strid med hva samfunnet mener er Guds vilje, og har ordninger som kan innebære at personer som opprettholder slik adferd blir utelukket /ekskommunisert fra samfunnet. Det vil være en betydelig omlegging av støtteordningen å utelukke alle trossamfunn med slike regler fra støtteordningen. Medlemskap i et trossamfunn er en frivillig handling og det er mulig å leve uten å være medlem av et homofilifiendtlig tros- eller livssynssamfunn eller av et samfunn som ikke godtar samboerskap.

Utvalget vil ikke tilrå at det som vilkår under den særlige ordningen for tros- og livssynssamfunn, stilles krav om åpent medlemskap for mennesker som tros- og livssynssamfunnet mener har en atferd som bryter med tros- og livssynssamfunnets grunnlag, for eksempel ved å leve i samboerskap eller i homofilt samliv. For en vurdering om et slikt vilkår bør ha betydning for andre ordninger, se nærmere drøfting i kapittel 26.

Når det gjelder innhold i forkynnelse som angår homofile, se drøftingen nedenfor om holdning til vold.

En ideologi som oppfordrer til isolasjon fra alminnelig samfunnsliv

Jehovas vitner har så langt ikke fått støtte fra den svenske støtteordningen. I sin begrunnelse for tilrådning om avslag fra SST – Nämnden för statligt stöd till trossamfund, sies det blant annet at Jehovas vitner

normalt hedrar och respekterar regeringars myndighet. Däremot deltar man inte i någon nations partipolitikk eller krigföring vilket innebär att vittnena uppmanas att inte delta i politisk val eller inneha politiska uppdrag, varken på kommunal, landstings eller nationell nivå. (Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund 2008).

SST viser til at en forutsetning for svensk støtte presenteres slik i den svenske proposisjonen om støtte: «Av väsentlig betydelse är ... att trossamfunnet verkar för at dess medlemmar och betjänade deltar i samhällslivet ...» (Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund 2008). Blant annet på denne bakgrunn konkluderer SST med at det er «tveksamt» om Jehovas vitner tilfredsstiller lovens krav for støtte.

Jehovas vitner går på sine hjemmesider langt i å oppfordre til lovlydighet og for eksempel forsvare det at staten krever inn skatter.40 Etter utvalgets vurdering bør det ikke være en forutsetning for støtte at trossamfunnet oppfordrer til politisk engasjement.

En problematisk håndtering av personer som går ut av menigheten

En kan tenke seg flere former for konsekvenser/problemer for personer som overtrer regler i et samfunn eller bryter med samfunnet.41

• Religiøse følger: Et trossamfunn kan som en «kirketukt» utelukke personer fra fortsatte tilgang til ritualer i samfunnet (for eksempel nektes nadverd). En kan også forkynne at personens handlinger får konsekvenser etter dette livet. Selv om slike elementer kan oppfattes som strenge, er dette så vanlige elementer i mange trossamfunn, at det neppe i seg selv kan eller bør fungere som grunnlag for å nekte støtte.

• Sosiale følger: Å bryte med et trossamfunn kan også føre til samfunnet nekter familiemedlemmer og andre videre sosial kontakt med den personen som har brutt med samfunnet. Hvis det i samfunnets retningslinjer ligger inne slike elementer, og familiemedlemmer som eventuelt bryter retningslinjene selv står i fare for utfrysing, kunne dette i grove tilfeller gi grunn til å miste støtteverdighet.

• Økonomiske/materielle følger: Hvis en person som forlater et samfunn, og ikke får med seg noen økonomiske midler fra samfunnet knyttet for eksempel til et ideal om felleseie i samfunnet, vil vedkommendes «frafall» øke personens økonomiske sårbarhet. Hvis vedkommende samtidig mister jobben ved å bli utelukket fra arbeid i trossamfunnet og den yrkeskompetansen som er opparbeidet i trossamfunnet er begrenset, vil vedkommende fort kunne bli en økonomisk belastning for velferdsstaten. Dette kan gi grunnlag for å mene at velferdsstaten i hvert fall ikke oppmuntrer slike samfunn ved å gi offentlig støtte til dem.

Retten til å kunne endre livssyn og dermed kunne gå ut av et tros- eller livssynssamfunn er en fundamental del av livssynsfriheten og del av norsk lov gjennom inkorporeringen av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Utvalget mener at det kan begrunnes å nekte støtte til et trossamfunn som setter opp regler for behandling av personer som bryter med samfunnet, som fører til at disse personene opplever full sosial utfrysing og/eller alvorlige økonomiske konsekvenser. Problemene med å avgrense dette vilkåret vil imidlertid være så krevende at utvalget ikke vil tilrå et slikt kriterium som forutsetning for støtte. Imidlertid bør trossamfunn som søker om støtte, forutsettes å respektere retten til å kunne forlate trossamfunnet, jf. også punkt 23.6.4. Det er videre viktig at myndighetene stiller opp og ivaretar økonomiske og psykiske behov hos personer som ønsker å bryte med tros- eller livssynssamfunn.

En problematisk håndtering av barn og barns interesser

Utvalget har i kapittel 19 gitt en bred drøfting av barns interesser i forhold til foreldrerettigheter og religionsfrihet. Overholdelse av lover på dette punktet er viktig.

Et viktig spørsmål er om en skal ha regler for støtte til trossamfunn som hindrer at en gir støtte til trossamfunn som ikke ivaretar barns rettigheter.42 Det må understrekes at det ikke er tilstrekkelig for å sikre barns rettigheter innen tros- og livssynssamfunn, at en bruker støtteordningen som sanksjonsmulighet. Barns utvikling må sikres direkte ved å sikre alle barn en skolegang som gir mulighet for personlig og intellektuell vekst. Blant annet må godkjenningen av og tilsynet med private skoler bidra til å sikre dette, jf. forslag i kapittel 19. Men det kan tenkes at det å vokse opp i enkelte religiøse miljøer med helt særegne normer for menneskelig samkvem og livsidealer, kan hemme barns utvikling og evne til å fungere i det norske samfunnet for øvrig. Samtidig er det meget vanskelig for samfunnet utenfor trossamfunnet å vurdere hvordan oppvekstvilkårene faktisk er og hvordan de påvirker barns liv og framtid. Det som for utenforstående oppfattes som en streng «sekt»43, kan likevel oppleves eller fungere på en mer positiv måte av og for barna selv. Utvalget vurderer det slik at det vil være meget vanskelige avgrensningsproblem knyttet til et vilkår som skal beskytte barns interesser. Utvalget vil imidlertid konkludere med at det må settes vilkår for støtte som skal beskytte barns interesser, men at terskelen for å konkludere med at vilkåret ikke er oppfylt bør være relativt høy.

Barneombudet har i brev til utvalget tatt opp visse spørsmål knyttet til vold mot barn:

Styrket tilsyn med trossamfunn bør også omfatte mulighet til å frata trossamfunnene økonomisk støtte dersom de benytter fysisk avstraffelse av barn i den religiøse opplæringen eller oppfordrer foreldre til dette. … Ombudet mener det bør diskuteres om man … bør åpne for at man også kan inndra støtte eller frata forstanderen godkjenning dersom vedkommende oppfordrer til ulovlige handlinger, eller synliggjør sin støtte til bruk av vold i oppdragelsen. (Barneombudet 2011a).44

Utvalget vil vektlegge at tilfeller av at trossamfunn godkjenner og forsvarer vold mot barn i form av fysisk avstraffelse, bør føre til fjerning av støtte.

Holdning til bruk av vold og fysiske straffereaksjoner

Det kan tenkes at tros- eller livssynssamfunn forsvarer bruk av vold i politisk eller religiøs sammenheng. I en del tilfeller vil dette være uproblematisk. Tilslutning til bruk av vold som er i overensstemmelse med folkeretten, for eksempel forsvarskrig, vil det ikke være grunn til å regulere. Men i andre tilfeller kan oppslutning om og bifall av vold være vanskelig å akseptere hos tros- og livssynssamfunn som det gis offentlig støtte til. Det kan særlig være uttalelser om bruk av terror eller uttalelser om straff av personer som bryter med trossamfunnets etiske grunnlag, knyttet til seksuell orientering eller andre normer for seksualliv («utroskap»), ved å gå ut av trossamfunnet («frafall»), eller ytringer om personer som omtaler religiøse oppfatninger («blasfemi»).

Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 79 (2007–2008) kom det som en presisering og innstramming av gjeldende rett inn i straffelovens § 147c straffeansvar knyttet til offentlig oppfordring til terrorhandlinger, rekruttering til terror, og opplæring i metoder og teknikker for terror. Trossamfunn som bryter disse lovbestemmelsene, bør utelukkes fra støtte, jf. forslag til lovparagraf over i kapittel 23.4.1.2.

Indirekte oppfordring til å begå terror er ikke omfattet av straffelovens formulering:

En indirekte oppfordring til å begå terrorhandlinger kan blant annet bestå i utbredelse av etnisk og religiøst hat, etterfølgende bifall av et terrorangrep og glorifisering av terrorister og terrororganisasjoner. (Ot.prp. nr. 8 (2007–2008): 203).

Justisdepartementet mener det ikke, på generell basis, er mulig å kriminalisere «indirekte oppfordringer» til terror. Hvorvidt dette skal være straffbart, må eventuelt avklares etter en konkret vurdering der også hensynet til ytringsfrihet trekkes inn.

Etter utvalgets vurdering bør kravene til tros- og livssynssamfunn for å utløse støtte være strengere enn straffeloven. Mer indirekte legitimering av bruk av vold/terror, selv om disse ikke er knyttet til direkte handlinger, bør også diskvalifisere til støtteberettigelse.

Det kan også være andre uttalelser som er av en slik art at de kan tilsi at et tros- eller livssynssamfunn som fastholder slike, ikke bør kunne få offentlig støtte.

Homofil orientering er gitt et visst vern i straffelovens § 135a som skal beskytte mot diskriminerende eller hatefulle ytringer, blant annet knyttet til homofil orientering. Hvor langt dette vernet går for homofile, vil måtte avveies mot den generelle ytringsfriheten.

Det er i tråd med drøftingen over under punkt 23.4.1.2, at det ikke gis støtte til trossamfunn som bryter straffeloven med hatefulle ytringer slik den er utformet i § 135a.

Imidlertid kan det være ytringer om hvordan homofile bør behandles, for eksempel knyttet til dødsstraff, som kan være vernet av ytringsfriheten, men som likevel bør være diskvalifiserende når det gjelder rett til støtte. Tilsvarende kan ytringer knyttet til å forsvare fysiske straffereaksjoner for «religiøst frafall», seksuell orientering og utroskap eller uttalelser med beskyldninger om blasfemi kunne være så grove at det kan være vanskelig å forsvare å gi økonomisk støtte til tros- eller livssynssamfunn som forsvarer slike.

Utvalget mener det må gå en grense for når det ikke kan forsvares å gi statlig økonomisk støtte. De avgrensninger som må gjøres, kan være vanskelige å trekke. Det er derfor viktig at behandlingen av slike avgrensninger gjøres i gode institusjonelle rammer der rettssikkerhet blir ivaretatt. Utvalget vil videre understreke at forekomst av ytringer i trossamfunn som på en problematisk måte bifaller bruk av vold, i seg selv ikke skal være tilstrekkelig til å frata trossamfunnet støtte. Hvis støtte skal fratas, må trossamfunnet fastholde og forsvare slike holdninger.

En problematisk vervingsvirksomhet

I lov om trudomssamfunn heter det i § 10: «Ingen må nytta usømelege overtydingsgrunnar, lovnader eller trugsmål eller gå fram på onnor misleg vis med føremål å få nokon til å gå inn i eller ut or trudomssamfunn.»

Oslokoalisjonen, jf. beskrivelse i kapittel 3.7, har hatt en arbeidsgruppe som etter en lengre prosess med konsultasjoner med personer i akademia og personer i tros- og livssynssamfunn har utviklet anbefalte grunnregler knyttet til misjonsvirksomhet. Her gis det råd knyttet bl.a. til omtale av andre religioner og forekomsten av misjonsvirksomhet i forbindelse med veldedig arbeid.

Utvalget mener at elementer fra disse reglene bør inngå som forutsetning for å kunne motta støtte. Utvalget legger til grunn at misjonsvirksomhet i høy grad kan påvirke andre rettigheter og friheter, jf. vilkåret i EMK artikkel 9.2, og det derfor kan være grunnlag for regulering av virksomheten. Videre vil medlemsverving også kunne påvirke tros- og livssynssamfunns økonomiske situasjon, noe som tilsier et behov for ryddighet mht. medlemsregistrering knyttet til den offentlige støtteordningen.

Utvalget har henvendt seg til Kulturdepartementet med spørsmål om hvordan dagens tilskuddsordning blir forvaltet i forhold til vervingspraksis. Det heter i brevet blant annet:

I lov om trudomssamfunn heter det i § 10.«Ingen må nytta usømelege overtydingsgrunnar, lovnader eller trugsmål eller gå fram på onnor misleg vis med føremål å få nokon til å gå inn i eller ut or trudomssamfunn.» I § 19 heter det blant annet om bruk av tilskudd: «Tilskota skal gå til religiøse føremål. For mottekne tilskot skal det sendast inn rekneskap.»

I Dissenterlovkomitéens innstilling heter det blant annet om bestemmelsen i § 10 … «Om en mann for øvrig i god hensikt lovet kr 100, til enhver som meldte seg inn i hans samfunn, ville det rammes av bestemmelsen.»

Utvalget er kjent med at et trossamfunn på sin hjemmeside …»Alle som melder seg inn, vil motta 500 kroner årlig, …» Et annet samfunn, … lover at ved innmelding, som er gratis, går 100 kroner til UNICEF.

Utvalget vil be om departementets vurdering av om en slik bruk av tilskuddsmidler er i tråd med forutsetningene for tilskuddsordningen og om eventuelt en slik bruk har vært vurdert i forbindelse med gjennomgang av regnskapene for tros- og livssynssamfunn. (Tros- og livssynspolitisk utvalg 2012).

Departementet svarer i brev av 23. august 2012 blant annet om tilskuddsordningen:

Det forutsettes … at tilskuddene skal brukes til finansiering av tros- og livssynssamfunnenes virksomhet. Tros- og livssynssamfunn som overfører tilskuddene direkte til sine medlemmer, opptrer i strid med lovverkets forutsetninger. Dette vil også gjelde for tros- og livssynssamfunn som ikke bruker tilskuddene til å finansiere egen virksomhet, men i stedet gir midlene videre til andre organisasjoner. … Begge samfunnene som omtales i utvalgets brev tilhører ansvarsområdet til Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Fylkesmannen opplyser at praksisen som beskrives ikke er i samsvar med deres kjennskap til hva som er gjeldende praksis i de to samfunnene. Fylkesmannen har gjennomgått samfunnenes regnskaper for årene 2007–2011 og kan ikke se at nevnte praksis gjenspeiles der. (Kulturdepartementet 2012c).

Utvalget merker seg departementets svar om at den angitte praksisen ikke gjenspeiles i samfunnenes regnskaper. Når det gjelder spørsmålet om videresending av midler til Unicef fra et samfunn, er det i brevet fra fylkesmannen antydet muligheten for at samfunnet kan ha inntekter som ikke kommer fra det offentlige tilskuddet, som sendes videre. Når det gjelder samfunnet som på sin hjemmeside lover tilbakebetaling av 500 kroner ved innmelding, kan det at dette ikke gjenspeiles i samfunnets regnskaper, innebære at samfunnet gir et løfte til sine nye medlemmer som ikke blir holdt. Utvalget vil bemerke at et slikt løftebrudd også må være i strid med ordlyden i lov om trudomssamfunn om ikke å «nytta usømelege overtydingsgrunnar, lovnader eller trugsmål.»

Utvalget mener at en i loven må fastslå at tros- og livssynssamfunn må utøve sin vervingsvirksomhet uten bruk av tvang, manipulasjon og økonomiske fordeler45, eller med krenkelse av retten til privatliv.

Utvalget vil videre understreke at tros- og livssynssamfunn ikke må hindre medlemmer som ønsker å melde seg ut av et tros- eller livssynssamfunn. Tros- og livssynssamfunn må ha plikt til å gi den utmeldte dokumentasjon på utmeldingen, jf. dagens lov om trudomssamfunn § 9.

Regler for medlemsregistrering er drøftet i kapittel 25.

Andre alvorlige forhold

I tillegg til de spesifikke forholdene som er drøftet over, kunne en tenke seg en generell bestemmelse som kunne fange opp andre forhold hos tros- og livssynssamfunn som er så graverende at staten ikke burde legitimere disse ved å gi støtte til et slikt tros- eller livssynssamfunn.

Et eksempel på en slik generell bestemmelse finnes i de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond. Der er det, etter en liste med spesifikke forhold som kan begrunne at Finansdepartementet trekker ut investeringer fra et selskap, for eksempel alvorlig miljøskade, også tatt med formuleringen «andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer» (Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland 2010). Det vil over tid, blant annet ved tilrådinger fra Etikkrådet, kunne utvikles hvilket innhold en slik formulering vil kunne ha.

I noen sammenhenger kan det være hensiktsmessig med en utvikling over tid av de standarder som gjelder for når tros- eller livssynssamfunn ikke bør få støtte. Men forutsigbarheten vil være høyere hvis vilkår for å få støtte fremgår mest mulig tydelig av lovteksten og forarbeidene. Hvis det over tid er ønskelig å stramme inn på vilkårene knyttet til andre forhold enn dem som er nevnt i lovteksten, bør dette eksplisitt gjøres ved lovendringer.

23.4.3 Forslag til lovformuleringer

Som vilkår for statlig støtte ut over kravene til å følge norsk lov foreslås følgende lovformuleringer, jf. forslag til lovtekst i kapittel 30:

[Tros- eller livssynssamfunnet] må ikke:

1. Gi oppvekstvilkår for barn som er klart skadelige for deres utvikling for eksempel godkjenne eller forsvare vold mot barn i form av fysisk avstraffelse

2. Oppfordre til eller bifalle illegitime voldshandlinger og straffereaksjoner som bryter med grunnleggende menneskerettigheter.

3. Verve medlemmer ved bruk av tvang, manipulasjon og økonomiske fordeler eller krenkelse av retten til privatliv eller hindre utmeldelse.

Utvalgets medlemmer Bernt, Leirvik og Reikvam tilrår et nytt punkt d med følgende utforming: Oppfordre til diskriminering i strid med norsk lov.

23.5 Krav til organisering, krav til virksomhet og administrative krav

23.5.1 Krav til organisering og krav til virksomhet

Utvalget konkluderte under drøftingen av kapittel 23.2.1 med at støtteordningen skal være opprettet for «organisert» tros- og livssynsvirksomhet. Støtten gis til tros- og livssynssamfunn som, gjennom sitt tros- og livssynsinnhold og det fellesskap som tilbys, kan sies å bidra med noe ut over det som hver enkelt i sin uorganiserte tros- og livssynssøken kan oppnå. Et viktig formål er å bidra til å realisere en rett til å utøve sin religion eller sitt livssyn sammen med andre. I det følgende drøftes nærmere hvilke krav til organisering og virksomhet som en bør stille som vilkår for støtte.

Til grunn for støtteordningen ligger i dag at en skal støtte livssynsmessig organisering. Tros- og livssynssamfunnene skal bruke tilskuddet til formål som går inn under virket som tros- og livssynssamfunn.

I forbindelse med loven av 1981 ble det gjort en vurdering av hva dette burde medføre av forpliktelser for livssynssamfunn. Departementet hadde i høringsnotatet forut for lovproposisjonen forutsatt at støtte bare skulle gis til livssynssamfunn som gav tilsvarende tjenester til medlemmene sine som det registrerte trossamfunn gjorde. Det ble nevnt at Human-Etisk Forbund (HEF) gjorde dette ved å yte borgerlig konfirmasjon og borgerlig bisettelse. Dette møtte betydelig motstand i høringsrunden. Biskopen i Oslo anførte blant annet at dette vil kunne oppfattes som en «kunstig tvangstrøye» for en del samfunn. Heller ikke Human-Etisk Forbund var fornøyd med departementets formulering, selv om HEF var innforstått med at det måtte forutsettes at det ble ytt tjenester som forutsetning for å bli betraktet som livssynssamfunn. Justisdepartementet trakk etter dette sin opprinnelige formulering:

Det sentrale bør etter departementets mening være om samfunnene utviser en slik aktivitet som hører sammen med deres stilling som tros- eller livssynssamfunn. I det minste bør de som Human-Etisk Forbund bistå medlemmene med å utvikle og praktisere sitt livssyn. Dette må være en forutsetning for at samfunnet skal være støtteberettiget. (Ot.prp. nr. 59 (1980–81): 11).

Utvalget vil peke på at støtte til tros- og livssynssamfunn, i motsetning til individuell støtte til den enkeltes utvikling av tro og livssyn, innebærer at ordningen forutsetter en viss grad av kollektiv virksomhet. På den annen side kan en på en uheldig måte forskjellsbehandle ulike tros- eller livssynsuttrykk hvis støtten forutsetter at samfunnene feirer gudstjenester eller har ulike ritualer. Det må imidlertid kunne kreves at virksomheten kan avgrenses fra annen virksomhet, jf. ovenfor kapittel 23.3.3.

23.5.2 Administrative krav

Formelle krav til registrering, melding om trosbekjennelse/innhold av livssyn, oppbygging og virksomhet, antallskrav mv. kan bidra til ryddige forhold mellom tilskuddgiver og mottaker og en bedre administrering av ordningen. Slike krav kan også ha den konsekvens at useriøse samfunn ikke søker. En viktig effekt av de svenske kravene om et høyt antall medlemmer, er at det er lettere for myndighetene å ha reell dialog med trossamfunnene og lettere å følge opp om samfunnene har en virksomhet som er i tråd med de verdiene en ønsker skal være en forutsetning for å kunne motta støtte.

I den svenske loven om støtte settes følgende betingelser ut over innholdskrav: «Statsbidrag får lämnas endast till ett trossamfund som ... är stabilt och har egen livskraft». Dette er operasjonalisert blant annet ved at det stilles krav til varighet (drevet virksomhet i minst fem år), virksomheten i hovedsak finansiert av medlemmer i Sverige, samfunnet disponerer egne lokaler, et antallskrav (3000, eller del av en internasjonalt samfunn) og et krav om å drive flere steder i landet.

I betingelsene for støtte i Norge finnes få slike krav. Utvalget mener det ikke er hensiktsmessig å kreve at tros- og livssynssamfunn disponerer lokaler på permanent basis og heller ikke at virksomheten driver flere steder i landet.

23.5.2.1 Antallskrav

Det ble i Dissenterlovkomitéens innstilling foreslått som minstekrav til registrert trossamfunn at en måtte ha minst 100 medlemmer over 18 år. For en drøfting av spørsmålet om alderbegrensninger på tellende medlemskap, se kapittel 25.5.5.1. Begrunnelsen i innstillingen var at »[n]år det er satt minimumstall for registrering, er det for å unngå den uheldige spredningen av offentlige funksjoner til små trossamfunn hvis levetid er kort.» (Dissenterlovkomitéen 1962: 167). En kunne videre komme til å miste tidligere godkjenning hvis antallet sank under 50 medlemmer. I høringen til innstillingen kom det protester fra Det Mosaiske Trossamfund og Vennenes samfunn mot de foreslåtte grensene og det ble tatt til orde for å senke grensene eller innføre unntaksmuligheter. Departementet fulgte dette opp ved å fjerne disse grensene i sin helhet. Det ble vist til at disse reglene ikke hadde noe motstykke i gjeldende lov. Selv om hensynet om ikke å spre offentlige funksjoner til små trossamfunn hadde en viss vekt, konkluderte departementet med: «Etter forholdene i Norge mener man likevel at de krav utkastet stiller, vil virke urimelig.» (Dissenterlovkomitéen 1962: 56).

Videre foreslo Dissenterlovkomitéen at det burde være et minste medlemskrav på 10 medlemmer i den enkelte kommune som forutsetning for kommunal støtte. Departementet opprettholdt dette forslaget. Begrunnelsen var: «Er medlemstallet under 10, vil beløpet bli så vidt ubetydelig at en ikke rimeligvis kan forlange at offentlige myndigheter skal ha arbeidet med utregning og utbetaling.» (Ot.prp. nr 27 (1967–68): 57). Justiskomiteen aksepterte ikke denne begrensningen og anførte blant annet:

Jamvel om tilskotet for trudomssamfunnet med færre enn 10 i kommunene vert heller lite, kan det likevel vera tenleg for trudomssamfunnet at det får tilskotet. Serleg urimeleg kom det til å verka for trudomssamfunn som har spreid på mange kommunar dei som høyrer til samfunnet. (Innst. O. XVI (1968–69): 4).

Selv om departementet hadde foreslått en minstegrense på 500 til 1000 medlemmer for uregistrerte trossamfunn i høringsnotatet som lå til grunn for lovforslaget til Stortinget, ble dette frafalt i selve lovforslaget (Ot.prp. nr. 59 (1980–81): 15). Men det ble opprettholdt et minstekrav for livssynssamfunn.

Hensynet til likestilling mellom religiøse og ikke-religiøse livssynssamfunn taler for så vidt imot dette. Det kan imidlertid argumenteres for en viss forskjellsbehandling. Religiøse samfunn som i Norge har en beskjeden medlemsstokk, kan internasjonalt være av en betydelig størrelse. Slike småsamfunn vil ofte også representere små grener av en større religiøs bevegelse slik at det kan være naturlig å se de ulike dissentersamfunn som en del av hele kristenheten. Dette gjør at det kan være mindre ønskelig å innføre en nedre medlemsgrense her. De samme hensyn gjør seg imidlertid ikke gjeldende i samme grad for livssynssamfunn. Departementet finner det derfor forsvarlig her å innføre en videre medlemsgrense og foreslår en heimel i loven for å gi forskrifter om dette. Man tar sikte på å foreslå en grense på 500 medlemmer på landsbasis. Dette vil ikke berøre det livssynssamfunn som i dag får støtte, Human-Etisk Forbund. (Ot.prp. nr. 59 (1980–81): 15f).

Komiteen aksepterte departementets forslag på dette punktet, men presiserte at den

vil imidlertid se det som rimelig at når departementet … skal utforme forskriftene hva gjelder livssynssamfunns tilskuddsberettigelse, vil ta hensyn i de tilfelle der samfunnet er med i en internasjonal sammenslutning. (Innst. O. nr. 84 (1980–81): 5).

Det er ikke spor av dette ønsket om presisering i gjeldende forskrift.

I et brev fra Kulturdepartementet datert 2. juli 2012 legger departementet til grunn at det må være tre medlemmer i et registrert trossamfunn. Ut fra forutsetningene knyttet til krav om styre i departementets brev, kan kravet til antallet medlemmer i uregistrerte trossamfunn antakelig settes til to (Kulturdepartementet 2012b).46

Utvalget kan vanskelig se at det som departementet anfører som begrunnelse for å forskjellsbehandle trossamfunn og livssynssamfunn, nemlig forskjell i tilknytning til internasjonale sammenslutninger, bør ha betydning. Trossamfunn kan opprettes i Norge uten mer enn perifer tilknytning til trossamfunn i andre land, og det er ikke usannsynlig at sekulære livssynssamfunn vil kunne ha søsterorganisasjoner i andre land. I tillegg er det meget uklart hva slags betydning et krav om internasjonal tilknytning skal kunne ha. Muligens vil en kunne hevde at internasjonal tilknytning øker sannsynligheten for at tros- eller livssynssamfunnet er oppriktig og seriøst, men dette må gjøres ut fra en konkret vurdering og ikke baseres på om samfunnet er et trossamfunn eller et sekulært livssynssamfunn.

Gitt at en bør likebehandle tros- og livssynssamfunn, blir spørsmålet om en skal ha en nedre grense for krav til antall medlemmer.

Utvalget har over i kapittel 23.2.1 konkludert med at et krav om organisert tros- eller livssynsaktivitet er en forutsetning for å ha en støtteordning til tros- og livssynssamfunn. Alternativet, hvis vi ikke utformer et slikt organiseringskrav, vil være en individuell refusjonsordning for alle som ikke er medlemmer av Den norske kirke. Utøvelse av religion eller utvikling av livssyn i et organisert fellesskap må oppfattes som særlig støtteverdig, enten ut fra en vurdering av samfunnsverdi eller som et bidrag til å realisere en grunnleggende tros- og livssynsfrihet. Gitt et slikt syn på verdien av samfunnsdannelse, virker det rimelig å stille visse minstekrav til samfunnets størrelse, stabilitet og livskraft. Et minsteantall vil kunne gi:

• Større muligheter for reell dialog med de ulike tros- og livssynssamfunnene. Det er betydelig lettere å følge opp 22 enn om lag 660 trossamfunn.47 En slik dialog kan være viktig både for å kunne støtte opp under positive utviklingstrekk innen tros- og livssynssamfunnene og kunne forebygge uheldige utviklingstrekk.

• Administrativ forenkling. Hvis det settes et minstekrav til antall medlemmer, vil det bli færre tros- og livssynssamfunn å forholde seg til, kontrollere og følge opp.

Det kan nevnes at den største paraplyorganisasjonen for trossamfunn, Norges Kristne Råd, i sine vedtekter har følgende inngangskrav: «Kristne kirker og trossamfunn og grupper av disse, som samlet har mer enn 1000 medlemmer, kan bli medlem.» (Norges Kristne Råd 2009: 1).

I det følgende redegjøres for effekter av ulike antallskrav basert på fordelingen av antall medlemmer i de ulike samfunnene i 2012. Uten krav til antall er det i dag knapt 660 samfunn som får støtte:

• Virkning uten tilpasninger av et krav på 3000 medlemmer (som i Sverige): 25 samfunn ville fått støtte, tre flere enn i Sverige.

• Virkning uten tilpasninger av et krav på 500 medlemmer: 121 samfunn ville fått støtte.

• Virkning uten tilpasninger av et krav på 300 medlemmer: 171 samfunn ville fått støtte.

• Virkning uten tilpasninger av et krav på 100 medlemmer: 351 samfunn ville fått støtte.

• Virkning uten tilpasninger av et krav på 50 medlemmer: 502 samfunn ville fått støtte.

• Virkning uten tilpasninger av et krav på 10 medlemmer: 648 samfunn ville fått støtte.

En slik reduksjon i antall samfunn vil også ha økonomiske konsekvenser. Et krav om 500 medlemmer ville i første omgang føre til at om lag 13 prosent av medlemmene i dagens samfunn ville falle ut av støtteordningen. Det utgjør om lag 30 millioner kroner i den statlige delen av ordningen og om lag tilsvarende i den kommunale delen av ordningen. Et krav om 100 medlemmer ville i første omgang føre til at vel 3 prosent av medlemmene i dagens samfunn ville falle ut av støtteordningen. Det utgjør om lag 7 millioner kroner i den statlige delen av ordningen og om lag tilsvarende i den kommunale delen av ordningen.

En kan forvente at mange vil organisere seg sammen som en tilpasning for å kunne opprettholde støtte, slik at effekten på antallet samfunn og de økonomiske konsekvensene vil bli mye mindre. Utvalget antar at effektene vil bli minst halvert. Den største gruppen trossamfunn innen støtteordningen for tros- og livssynssamfunn, er ulike pinsemenigheter. I 2011 var det registret over 250 pinsemenigheter, hvorav bare 17 med over 500 medlemmer. Om lag 160 menigheter hadde under 100 medlemmer, jf. nærmere omtale i kapittel 22.3.1. Det kan nevnes at det er organisert en felles samordningsfunksjon for pinsemenigheter knyttet til gavefradragsordningen som gir skattefradrag, jf. kapittel 22.3.8. Også i Norges Kristne Råd er pinsebevegelsen representert som en enhet. I Sverige er pinsebevegelsen organisert som én virksomhet i støttesammenheng. Utvalget vil understreke at mulighetene for å organisere seg om en felles virksomhet i forhold til ny tilskuddsordning for tros- og livssynssamfunn, ikke krever at den enkelte menighet i en religiøs bevegelse fratas selvstendighet. Kravet vil innebære at det finnes en felles styringsstruktur som er ansvarlig for bruken av tilskuddsmidlene, og som er ansvarlig for at forutsetningene for tilskudd blir oppfylt.

Ofte vil organisasjoners tilpasninger til endringer i regler for tilskudd kunne være uheldige. Slik trenger det ikke være i dette tilfellet. Organisatoriske tilpasninger trenger ikke innebære en sammensmeltning av ulike menigheter, men kunne være en hensiktsmessig samordning av kontakt med offentlige myndigheter knyttet til offentlig støtte. Det vil nettopp være hensikten med et antallskrav. Offentlige myndigheter vil lettere kunne være i reell dialog og kontakt med et mindre antall tros- og livssynssamfunn. Hvis en enkelt lokalmenighet i en organisatorisk sammenslutning ser ut til å bryte de grunnleggende forutsetningene for støtte (for eksempel knyttet til ivaretakelse av barns interesser), kan den organisatoriske samordningen utgjøre en hensiktsmessig disiplinerende mekanisme knyttet til en slik liten menighet. Hvis en organisert sammenslutning av flere lokale menigheter ikke klarer å disiplinere en lokal menighet som bryter med forutsetningene for støtte, og heller ikke ekskluderer menigheten, må en vurdere å utelukke hele sammenslutningen fra den økonomiske støtteordningen.

Utvalgets medlemmer Bernt, Fjellheim, Haugland, Kaur, Leirvik, Melby, Reikvam, Skjælaaen, Strand, Stålsett og Tumidajewicz vil tilrå at det settes et minstekrav på 100 medlemmer for å kunne motta støtte fra støtteordningen. Det vil være ønskelig at samfunnet har en viss størrelse for å kunne ivareta tros- og livssynsbehov for ulike aldersgrupper og i ulike livssituasjoner på en slik måte og i et slikt omfang at det er rimelig at det offentlige deltar i finansieringen av dette.48

Utvalgets medlemmer, Breistein, Hompland, Sandvig og Sultan vil tilrå at det settes et minstekrav på 10 medlemmer for å kunne motta støtte fra støtteordningen. Sett i lys av at religions- og livssynsfriheten er en individuell rettighet og at nylig vedtatt endring av Grunnlovens § 16 legger vekt på å sikre likeverdig behandling av alle tros- og livssynssamfunn, ser ikke disse medlemmer det som sin oppgave å begrense antall tros- og livssynssamfunn ut fra størrelse. Ved å foreslå at støtten utbetales samlet fra staten, vil det uansett oppnås en rasjonaliseringseffekt.

23.5.2.2 Krav til egenfinansiering

I den svenske ordningen kreves det at en i forbindelse med søknaden gjør rede for egeninnsatsen og det legges til grunn at bidraget reduseres hvis det ellers ville blitt større enn egeninnsatsen, inkludert frivillig innsats. Effekten er at bidraget reduseres for noen av trossamfunnene som får støtte under den svenske ordningen. Normalt er imidlertid egeninnsatsen betydelig større enn statsbidraget. Det finnes ikke noe tilsvarende krav til egenfinansiering i den norske ordningen.

Uten krav til egeninnsats kan tros- og livssynssamfunn eksistere helt uten økonomiske bidrag fra medlemmene. Selv om de fleste trossamfunnene har en betydelig egenfinansiering, slik det er redegjort for i kapittel 22, er det noen samfunn som i meget liten grad forutsetter medlemsavgifter, gaver eller frivillig innsats fra sine medlemmer til sin drift. Det kan generelt hevdes at det er positivt for en organisasjon at den er avhengig av økonomiske og praktiske bidrag fra medlemmene.49 Det vil bidra til at samfunnet har en egen livskraft slik det kreves i Sverige.

Hvis en skulle stille krav til egenfinansiering som betingelse for støtte også til norske tros- og livssynssamfunn, er det naturlig å sammenlikne med situasjonen for Den norske kirke som gir utgangspunktet for den offentlige støtten. Ifølge NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke er det anslått at omfanget av gaver og ofringer til Den norske kirke i 2003 var 235 millioner kroner. Hvis vi framskriver dette beløpet med generell lønnsvekst fram til 2013, tilsvarer dette om lag 330 millioner kroner. Deler av disse midlene vil videreformidles til formål utenfor Den norske kirke (som for eksempel misjon). Den delen av utgiftene i Den norske kirke som inngår i beregningsgrunnlaget for utmåling av støtte til tros- og livssynssamfunn, utgjør om lag 3 ½ milliarder kroner. I tillegg kommer verdien av frivillig innsats. Det foreligger ikke utregninger som klart kan tallfeste dette nivået. Men i Tilstandsrapport for Den norske kirke 2011 (Botvar og Urstad 2011) vises det til at det kan være drøyt 100 000 som er engasjert som frivillige innenfor Den norske kirke. Hvis det antas at det ligger 10 timers innsats bak hver registrering, indikerer dette et omfang på 6–700 årsverk. Ut fra dette regnestykket kan egeninnsatsen i Den norske kirke utgjøre over 15 prosent av den offentlige støtten.

For en sammenlikning med andre tros- og livssynssamfunn er det et forhold som kan bidra til å forklare den relativt sett lave egenfinansieringsandelen for Den norske kirke. Det finnes omfattende gaveinntekter og frivillig innsats til frivillige organisasjoner som står Den norske kirke nær, men som ikke er en del av Den norske kirkes egen virksomhet. Disse bidragene blir dermed ikke medregnet som egeninnsats/egenfinansiering for Den norske kirke.

Utvalget mener at det kan være grunner til å sette et krav til egenfinansiering til tros- og livssynssamfunn. Det vil i så fall innebære krav til innsending av helhetlig regnskap der egeninnsatsen framgår på en systematisk måte. Utvalgets medlemmer Bernt, Fjellheim, Haugland, Hompland, Kaur, Leirvik, Reikvam, Sandvig, Skjælaaen, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz mener dette vil kunne være administrativt krevende og komplisere tilskuddsordningen i unødig grad, og vil derfor ikke tilrå et slikt krav til egenfinansiering.

Utvalgets medlemmer Breistein, Melby og Strand tilrår at det stilles som krav at organisasjonen i budsjettet kan vise at de dekker 10 prosent av utgiftene med egne kontante midler eller ved beregnet verdi av egeninnsats. Revidert regnskap for foregående år skal, som nå, følge søknaden.

23.5.2.3 Krav til etablert virksomhet i en viss tid før en kan få tilskudd

I den svenske ordningen kreves det at trossamfunnet har drevet virksomhet i Sverige i minst 5 år. Dette kravet skal bidra til å sikre at samfunnet er stabilt. Det kan imidlertid gjøres unntak fra dette kravet hvis menigheten retter sin virksomhet mot innvandrede troende og menigheten behøver støtte for å bygge opp sin virksomhet.

Slik det er nevnt i kapittel 8, underkjente Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) Østerrikes generelle krav om at trossamfunn måtte vente i ti år før godkjenning kunne gis. I spesielle tilfeller med nyetablerte og ukjente religiøse grupper kunne en slik venteperiode kanskje være nødvendig, men ikke når kjente trossamfunn søkte om godkjenning.

Utvalget mener at mye taler for tros- og livssynssamfunn bør ha så mye «livkraft», dvs. engasjement og innsatsvilje hos medlemmene, at det skal klare seg uten offentlige midler for en viss periode. Ut fra dette bør det stilles krav om dokumentert virksomhet (ved regnskaper) før offentlig støtte kan innvilges. Men et slikt krav vil imidlertid gjøre det vanskelig å bryte ut av eksisterende tros- eller livssynssamfunn for å danne et selvstendig samfunn. Dette hensynet som utvalget vil konkludere med å vektlegge, tilsier at det ikke bør settes krav til virksomhet før støtte innvilges, ut over det krav som gjelder ved at støtten uansett bare gis på årsbasis ut fra medlemstall som avklares en gang årlig, jf. nærmere drøfting i kapittel 25.

23.5.2.4 Krav til førstegangsregistrering

Det er i dag noe ulike krav til de opplysninger som må gis for første gangs registrering som registrert trossamfunn, uregistrert trossamfunn og livssynssamfunn. Det kreves for livssynssamfunn opplysninger om følgende:

1. det livssynet samfunnet byggjer på

2. organisasjonen, virke og utbreiing av samfunnet

3. korleis medlemsregisteret blir ført

4. organisasjonsnummer.

Tilsvarende kreves for registrerte og uregistrerte trossamfunn, ved at trossamfunn må redegjøre for bekjennelse og lære.

Det er imidlertid knyttet ytterligere krav til registrerte trossamfunn ved at det i § 14 kreves opplysninger om «namnet til kvar styremann» og «namn og arbeidskrins til kvar prest og forstander». Slike opplysninger kreves ikke for uregistrerte trossamfunn og livssynssamfunn. I tillegg er det mer spesifikke krav til hvordan organisasjonen styres ved at det kreves opplysninger om:

dei føresegnene som samfunnet har om føremålet, om kven som kan høyra til samfunnet, om røysterett, om målsmenn for samfunnet, om tenestemenn, om brigde i vedtekter og om oppløysing og liknande.

Det kan synes som om dagens praksis knyttet til krav om styre50 er noe uklar. Det ble brukt mot en ny søker, jf. boks 23.4, at dette trossamfunnet ikke hadde styre. På den annen side er det neppe slik at alle godkjente trossamfunn har styre i en vanlig betydning av ordet. I et brev til utvalget fra Tromsø stift, jf. omtale i kapittel 26, skrives det for eksempel at Den katolske kirke ikke har styrer, men er bygget opp med en hierarkisk struktur med utnevnte ledere og ulike rådsorganer.

Utvalget vil tilrå at en viderefører de formelle kravene til opplysninger som er nevnt under punktene a) til d) over, Kravet om registrering i enhetsregisteret innebærer at en del formelle forhold ved enheten skal registreres. Men det vil være behov for ytterligere opplysninger.51 Utvalgets hovedsynspunkt er at det er organisasjonen med sin styringsstruktur som skal holdes ansvarlig. Det er ikke behov for at samfunnet organiseres med forstander eller prest. Ut fra behovet for å sikre at tros- eller livssynssamfunnet etterlever forutsetningene for tilskuddet, er det behov for å kunne vite hvordan ansvarsforholdene i organisasjonene er utformet. Det bør derfor være et krav om vedtekter som redegjør for hvem som kan være medlemmer i samfunnet, styringsstruktur i samfunnet og hvem som representerer samfunnet og kan forplikte samfunnet utad. Det må også være bestemmelser om hvordan vedtekter kan endres og hvordan midler disponeres ved oppløsning mv.52 Utvalgets flertall foreslår at deltakelse i den styringsstrukturen som står ansvarlig overfor staten for forvaltningen av tilskuddet, må være åpen for personer av begge kjønn, jf. nærmere drøfting i kapittel 23.4.2.2.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det stilles krav om fremleggelse av vedtekter for tros- eller livssynssamfunnet, og at departementet i forskrift nærmere kan spesifisere minstekrav til vedtekter, herunder også forholdet mellom sentralledd og lokale enheter. Videre må departementet gis en hjemmel for å kunne utarbeide forskrift om frister, formelle krav til innsending av informasjon, forsvarlige utbetalingsrutiner for tilskudd mv. Når det gjelder tiltak for å sikre etterlevelse av de forutsetninger som ligger til grunn for tilskuddsordningen, vises det også til kapittel 23.6.1 nedenfor.

23.5.2.5 Krav til oppfølging

Tilskuddet til tros- og livssynssamfunn skal brukes til hhv. religiøse formål og formål som går inn under virksomheten som livssynssamfunn, jf. lov om trudomssamfunn og ymist anna § 19 fjerde ledd og lov om tilskott til livssynssamfunn § 1 annet ledd. Det kan for eksempel anvendes for å finansiere egne bygg for religions- eller livssynsutøvelse, det kan dekke utgifter til tros- eller livssynsopplæring, og det kan benyttes til religiøs eller livssynsmessig betjening av innsatte i fengsel. For mottatte tilskudd skal samfunnene føre regnskap som viser hva midlene er anvendt til. Innsendte regnskap over bruk av statlige og kommunale tilskuddsmidler skal attesteres av statsautorisert eller registrert revisor. Det kreves ikke at regnskapet er bekreftet av revisor når det statlige tilskuddet er under 100 000 kroner. I slike tilfeller skal det sendes inn en regnskapsoversikt som er bekreftet av trossamfunnets styre eller utvalg. Registrerte trossamfunn skal i tillegg sende inn en kortfattet årsrapport.

Kravet til revisorbekreftelse på alle tilskudd over 100 000 kroner kan synes strengt. Med utgifter til ekstern revisjon på i størrelses orden minst 5000 kroner, vil en stor del av den offentlige støtten gå med til revisjon. Til sammenlikning er det som generell regel for tilskuddsordninger under Kulturdepartementet i 2012 et krav om revisjonsplikt for tilskudd til drift på over 400 000 kroner.

Utvalget vil tilrå at revisjonskravet heves fra dagens 100 000 kroner til 400 000 kroner.

Utvalget foreslår at tros- og livssynssamfunnene sender inn en kortfattet årsrapport der en særlig får fram forhold som eventuelt har endret seg etter at første godkjenning ble gitt.

23.6 Gjennomføring av endrede betingelser for støtte

23.6.1 Etablere en ny ordning

Utvalget vurderer det slik at det er behov for en ny lov om tilskudd til tros- og livssynssamfunn. I tillegg til en lovteknisk opprydding, er det etter utvalgets mening behov for å markere at en ønsker å etablere en ny ordning med tydeligere avgrensninger. Utvalgets inntrykk er at det kan være betydelig fare for forskjellsbehandling både mellom ulike fylkesmannsembeter og mellom vedtak som er gjort for en tid tilbake og avgjørelser av nyere dato. Hvis et tros- eller livssynssamfunn på et gitt tidspunkt ble godkjent for støtte, og det ikke er forhold som har endret seg, er det ut fra forvaltningsloven § 35 begrensede muligheter til å omgjøre et vedtak til ugunst for tilskuddsmottakeren. En må da legge til grunn at det opprinnelige vedtaket må anses som ugyldig, hvilket kan være vanskelig å rettferdiggjøre mange år etter at vedtaket ble fattet.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn en ny lov om tilskudd til tros- og livssynssamfunn. I en egen lovbestemmelse om forholdet mellom gammel lov og ny lov bør det slås fast at godkjenninger som er foretatt under hjemlene i lov om trudomssamfunn, ikke vil gjelde uten ny vurdering etter nye regler. I forbindelse med innføringen av ny lov om støtte til trossamfunn i Sverige, jf. Proposisjon 1998/99:124 ble det spørsmål om den svenske regjeringen forventet at de trossamfunn som hadde støtte under den eksisterende støtteordning, fortsatt kunne forvente støtte. Det ble da slått fast at «övervägande skäl» talte for at samtlige ville få fortsatt støtte. Dette må imidlertid også ses i lys av at det er betydelig færre trossamfunn som fikk (og får) støtte i Sverige. Utvalget mener det må foretas en reell ny prøving av de ulike tros- og livssynssamfunnene og legger ikke til grunn at alle de knapt 660 tros- og livssynssamfunnene vil få godkjenning under ny ordning.

Når det gjelder tilslutning til de konkrete kravene for oppfyllelse av forutsetninger for støtte (tros- eller livssynsinnhold og forholdet til lov og etiske verdier), er det ingen grunn til å ha en lang overgangsperiode. Krav om antall kan tilsi en lenger overgangsperiode. Utvalget foreslår at en legger til grunn at godkjenninger under nåværende lov prolongeres i 3 år før alle krav etter ny lov må være tilfredsstilt. Når det gjelder avklaring av hvilke medlemmer som skal regnes med i forbindelse med beregninger etter ny ordning, vises det til drøfting i kapittel 25, der det blir vurdert og foreslått endringer i hvordan en bør avklare tilskuddsberettigede i ny ordning.

23.6.2 Sentralisering av administrativ oppfølging

Det er i dag de 18 fylkesmennene som håndterer godkjenning, oppfølging og tilsyn av de ulike tros- og livssynssamfunnene. Departementet er klageinstans. En meget stor andel av tros- og livssynssamfunnene har hovedkontor i Oslo. Om lag 3/4 av de samlede tilskuddsmidlene utbetales fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus og vel 1/3 av alle tros- og livssynssamfunnene er registrert hos samme fylkesmann. Enkelte fylkesmenn har bare et fåtall tros- og livssynssamfunn å følge opp, og kan utbetale mindre enn en halv million kroner i tilskudd.

Samlet ressursbruk til oppfølging av området er av Fornyings-, administrasjons og kirkedepartementet (FAD) i 2008 summert opp til vel 3 årsverk på alle embetene. Ressursbruken varierer fra helt ned i to ukeverk hos et par embeter til vel 20 ukeverk (Oslo og Akershus).

Oppgavene som er tillagt de ulike fylkesmennene på dette feltet, er av varierende karakter. Visse spørsmål i forbindelse med godkjenning kan kreve innsikt i kompliserte religionsvitenskaplige forhold. Oppfølging av vigselsmyndighet kan kreve mer lokal og personorientert oppfølging. Det ville vært en omfattende oppgave å gjøre en samlet kvalitetsvurdering av hvorvidt de ulike embetene har tilstrekkelig ressurser til en forsvarlig administrativ håndtering av feltet. Utvalget har gjennomgått den rapporteringen som de ulike embetene har gitt i forbindelse med årsrapporten til FAD i de senere år, og som er publisert på Fylkesmannsnettet. Rapporteringen er til dels meget kortfattet og med meget varierende innhold og vektlegginger. Ut fra denne rapporteringen er det lite spor av samordnet styring av innsatsen på feltet.

Det er eksempler på at enkelte fylkesmannsembeter har nasjonale oppgaver. Spørsmålet om det er hensiktsmessig å sentralisere arbeidsoppgaver på tros- og livssynsfeltet vil være en avveining mellom kompetanse og likebehandling versus verdien av nærhet.53 Utvalget vil vektlegge at en ny ordning med ny godkjenning av mange samfunn vil kunne være krevende. Det er meget viktig å sikre nasjonal likebehandling på dette feltet. Utvalget vil tilrå at de begrensede administrative ressursene på feltet sentraliseres hos ett fylkesmannsembete for å bidra til likebehandling og tilstrekkelig kompetansenivå i vurderingene. Et naturlig valg kan være å tillegge ansvaret til det embetet som i praksis har det største ansvaret i dag, nemlig hos fylkesmannen i Oslo og Akershus. Men også et embete lokalisert et annet sted vil kunne håndtere oppgaven, gitt at det gis tilstrekkelig ressurser til kompetanseoppbygging og tilstrekkelig tid til å kunne håndtere innfasingen av ny ordning.

Oppfølging av om skoleeiere som driver skoler på religiøst grunnlag driver sin virksomhet i strid med andre lover, er omtalt i kapittel 19. Som hovedregel er det lagt til grunn at Utdanningsdirektoratet skal avvente avklaring i andre instanser (Markedsføringsrådet og Likestillings- og diskrimineringsombudet). I saker som angår avklaringer av om tros- og livssynssamfunn driver i strid med norsk lov, jf. utvalgets lovforslag om at samfunnet ikke har rett til støtte «hvis det avdekkes vesentlige og vedvarende lovbrudd …», mener utvalget at en slik avklaring fra andre instanser ikke er nødvendig eller hensiktsmessig. Eventuelle saker knyttet til tros- og livssynssamfunn vil i de færreste tilfeller komme opp til vurdering i andre tilfeller enn ved vurdering av tilskuddsbetingelser.

Utvalget mener at det sentrale fylkesmannsembetet som utvalget tilråder at skal ta over tilskuddsforvaltningen, har en selvstendig plikt til å vurdere og å følge opp påstander om brudd på forutsetninger og å ha et eget system for avdekking av brudd på forutsetningene for tilskudd. Dette kan dreie seg både om forutsetninger knyttet til overholdelse av bestemmelser i andre lover, krav knyttet til behandling av barn mv. og regelverket knyttet til medlemsregistrering, som for eksempel betryggende innmeldingsrutiner og rutiner som garanterer rett til utmelding.

23.6.3 Etablering av nemnd

Selv med en sentralisering av saksbehandling hos et fylkesmannsembete, kan klarere krav og vilkår til tros- og livssynssamfunn medføre ytterligere krav til kompetanse og legitimitet for å sikre en forsvarlig oppfølging.

Danmark og Sverige har organisert sine ordninger med mer formaliserte eksterne innslag.

I Sverige er det etablert en egen sentral statlig myndighet, Nämnden för statligt stöd till trossamfund (SST). Ut fra svensk forvaltningstradisjon er uavhengigheten til denne nemnden betydelig større enn en tilsvarende norsk forvaltningsenhet. SST har i tillegg til fast ansatte, en nemnd med 9 representanter fra ulike trossamfunn og har dessuten et eget råd med representanter fra alle som får støtte. Det er den svenske regjeringen som beslutter hvilke samfunn som skal få støtte, men det bes om råd fra SST. SST følger opp og pålegges å rapportere og vurdere om støtteordningen ivaretar hensikten med ordningen.

I Danmark er det etablert et rådgivende utvalg i saker om trossamfunn utenfor folkekirken. En søknad om godkjenning som trossamfunn (som kan gi grunnlag for vigselsmyndighet og skattefordeler) sendes til Familieministeriet, som kan be om råd fra Det Rådgivende Udvalg vedr. Trossamfund. Udvalget har utarbeidet Vejledende retningslinjer som blant annet drøfter nærmere hva som kreves for å bli betegnet somet trossamfunn. Utvalget består av fire akademikere med kompetanse innen religionshistorie, religionssosiologi, teologi og jus. Medlemmene er utpekt som «uvildige og sagkyndige» dvs. eksperter uten bindinger. På dette punktet atskiller den danske ordningen seg fra den svenske ordningen. Den svenske ordningen baserer seg på representanter fra de berørte trossamfunnene som ikke kan beskrives som «uvildige».

En innføring av en ordning i Norge etter svensk eller dansk forbilde, vil kunne være en forbedring når det gjelder kompetanse og legitimitet, gitt et ønske om tydeligere betingelser for støtte. Utvalget vil ut fra en vektlegging av verdien av uavhengighet tilrå en løsning ut fra et dansk forbilde, der personer med høy faglig kompetanse og integritet på tros- og livssynsområdet gir råd til departementet om godkjenning av rett til tilskudd og spørsmål om å frata tros- eller livssynssamfunn en slik rett ved brudd på forutsetningene for tilskuddsordningen. Utvalget vurderer det slik at det sentrale fylkesmannsembetet bør håndtere godkjenninger som ikke reiser vanskelige/prinsipielle avklaringer. Vanskelige godkjenningssaker må forelegges den faglige tros- og livssynsnemnda. I tilfeller der det er aktuelt å frata et allerede godkjent samfunn videre støtte, skal nemda gi en tilrådning i saken. Det foreslås videre at et samfunn ikke skal kunne fratas støtte uten at det foreligger en tilrådning om dette fra nemnda.

23.6.4 Erklæringer ved søknader om støtte

I tillegg til opplysninger om samfunnets tros- eller livssynsinnhold og andre formelle opplysninger, mener utvalget det er behov for at samfunnene på en tydelig måte forplikter seg til å leve opp til de minstekrav som er forutsetninger for å motta støtte. Som en del av søknaden bør tros- eller livssynssamfunnet skriftlig forplikte seg på de vilkår som ligger til grunn for godkjenningen. Det kan etter utvalgets mening for eksempel være viktig å skrive under på at tros- eller livssynssamfunnet ikke forsvarer eller aksepterer bruk av fysisk avstraffelse mot barn. Det bør videre vurderes om en spesielt skal forplikte seg på å respektere medlemmenes livssynsfrihet, herunder retten til å forlate tros- eller livssynssamfunnet.

I den danske veiledningen som er nevnt ovenfor, sies det blant annet under punktet om dokumentasjonsskrav:

Godkendelse som trossamfund rummer såvel rettigheder som forpligtelser. Ud fra ovenstående konkluderer udvalget, at en godkendelse som trossamfund må bero på tillid til, at gudsdyrkelse er organisationens hovedformål, at der er udpeget ansvarlige repræsentanter, åbenhed i forhold til lære og ritualer, samt kontinuitet i forhold til trossamfundets størrelse og præsternes uddannelse. Derudover betragtes det som en forudsætning, at godkendte trossamfund i lighed med det øvrige samfund respekterer menneskerettighederne, navnlig religions- og trosfrihed, herunder retten til at skifte religion eller til at fravælge religiøs tilknytning.

For at udvalget kan tage kvalificeret stilling til ansøgninger om godkendelse som trossamfund, skal der foreligge dokumentation inden for nedennævnte områder. Udvalget kan skønne det nødvendigt at anmode om yderligere dokumentation. (Det Rådgivende Udvalg vedr. Trossamfund 2011: 9).

En erklæring som en må slutte seg til ved søknadsinnsending, kan ha en direkte effekt ved at tros- eller livssynssamfunnet må gjennomgå sine holdninger og sin virksomhet – og det vil dessuten gjøre det lettere å følge opp ved en eventuell mistanke om brudd på forutsetningene for støtten.

24 Utmåling av støtte, særlig ordning

Utvalget har i kapittel 23 konkludert med at det vil anbefale en fortsatt offentlig tilskuddsordning til tros- og livssynssamfunn, og har foreslått hvilke vilkår som bør gjelde for å få støtte. I dette kapitlet vurderer utvalget om det bør gjøres endringer i hvordan tilskuddsordningen blir fordelt til mottakerne. Først (24.1) drøftes de føringer som ligger for utvalgets arbeid. Deretter (24.2) drøftes om en skal endre på dagens utmålingsprinsipp om å utmåle støtte per medlem. Videre (24.3) drøftes mulige endringer i beregningsgrunnlaget for tilskuddsordningen. Til sist (24.4) drøftes behovet for organisatoriske endringer av ordningen.

24.1 Føringer for utvalgets arbeid

24.1.1 Om mandatets føringer

Til grunn for utvalgets arbeid med tilskuddsordninger ligger blant annet følgende formulering. «Utvalget skal legge til grunn avtalen 10. april 2008 mellom de politiske partiene på Stortinget om statskirkeordningen».

I avtalen fra 10. april 2008 er særlig følgende formuleringer av betydning:

Grl. § 16 endres til: «Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den norske Kirke, en evangelisk-luthersk kirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttes som saadan af Staten. Nærmere Bestemmelser om dens Ordning fastsættes ved Lov. Alle Tros- og Livssynssamfund skal understøttes paa lige Linje.» …

Dagens finansieringsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn videreføres. (St.meld. nr. 17 (2007–2008): 68).

Grunnlovsformuleringen fra kirkeforliket (Grl. § 16) ble vedtatt som grunnlovsbestemmelse 21. mai 2012.

I en tilleggsbestilling til utvalget fra Kulturdepartementet datert 3. februar 2011 gis det en spesifikk bestilling knyttet til håndtering av dobbeltmedlemskap:

Vi ber utvalget utrede lovendringer og andre tiltak som kan bidra til å begrense omfanget av dobbeltmedlemskap, og forenkle og effektivisere behandlingen av klagesaker om avkorting av tilskudd grunnet dobbeltmedlemskap.

Denne tilleggsbestillingen berører et sentralt punkt i dagens tilskuddsordning, nemlig at tilskuddet er beregnet ut fra antallet medlemmer og at det bare kan gis ett tilskudd for hvert medlem. Ut fra dette kunne en legge til grunn at departementet i sitt mandat for utvalget tenker seg at dagens tilskuddsordning i store trekk skal beholdes. Men departementet finner det nødvendig å presisere følgende i tilleggsbestillingen.

Kulturdepartementet understreker at tilleggsbestillingen ikke skal virke innskrenkende på utvalgets vurdering av og forslag om andre og eventuelt større endringer av tilskuddsordningen.

Det er rimelig å tolke dette til å bety at utvalget skal utrede justeringer innenfor dagens tilskuddssystem knyttet til avgrensning av medlemskap, men at utvalget kan foreslå større omlegginger som innebærer at en går bort fra dagens hovedinnretning med tilskudd basert på medlemsantall. Selv om kirkeforliket fra 2008 forutsetter en videreføring av dagens tilskuddsordning, har departementet likevel i sitt mandat og sin tilleggsbestilling bedt utvalget om å vurdere endringer i denne, og lagt få føringer på hvor omfattende slike endringer kan være.

24.1.2 Nærmere om «på lige Linje»

I kapittel 8 gjennomgås de menneskerettslige forpliktelsene knyttet til opprettholdelse av religionsfrihet. Staten er ikke forpliktet til å gi økonomisk støtte til tros- og livssynssamfunnene. Men når staten velger å gi støtte, må staten unngå å diskriminere mellom ulike tros- og livssynssamfunn. Dersom det gis økonomisk støtte eller andre privilegier, må dette fordeles etter etablerte kriterier på en ikke-diskriminerende måte.

I praksis kan det så langt se ut som om det er et visst nasjonalt handlingsrom knyttet til utformingen av økonomiske rammebetingelser som kan ha ulik effekt for tros- og livssynssamfunn.54

Norge kan, innenfor dette handlingsrommet, stille strenge krav til likebehandling. Det er vedtatt følgende grunnlovsformulering i § 16: «Alle Tros- og Livssynssamfund skal understøttes paa lige Linje.

St.meld. nr. 17 (2007–2008) gir en videre utdyping av hva denne formuleringen er ment å bety.

Den nye § 16 skal inneholde en bestemmelse om at alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje med Den norske kirke. Dette vil tydeliggjøre statens ansvar for å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. En slik bestemmelse skal verken innebære nye plikter for staten eller nye rettigheter for tros- og livssynssamfunnene eller individene. Den er å forstå som en referanse til de gjeldende finansieringsordningene, men kan ikke rimeligvis forstås slik at meningen er å etablere noe grunnlovsbeskyttet rettskrav på at disse ordningene i framtiden skal være som i dag. (St.meld. nr 17 (2007–2008): 73).

På det sistnevnte punktet må grunnlovsbestemmelsen suppleres med den politiske avtalen av 10. april 2008, som i punkt 4 sier at dagens finansieringsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn videreføres. (St.meld. nr. 17 (2007–2008): 74).

I Lovavdelingens brev til Kulturdepartementet 30. mai 2008, med blant annet lovtekniske innspill som lå til grunn ved Stortingets behandling av stortingsmeldingen, kommenteres hvilke bindinger som grunnlovsformuleringen kan gi:

Det må antas at grunnlovsbestemmelsen mer er en understrekning av «statens ansvar for å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk» enn en rettighetsbestemmelse som tros- og livssynssamfunn og enkeltindivider kan påberope overfor domstolene. Ordlyden stenger imidlertid ikke for en fremtidig utvikling i tolkningen av bestemmelsen i den retning. Ønsker man å redusere muligheten for det, bør man velge en mindre direkte formulering. En mulighet kan i så fall være å utforme bestemmelsen etter mønster av § 100 sjette ledd (i ytringsfrihetsparagrafen), § 110 (arbeidsparagrafen) og § 110 a (sameparagrafen), f.eks. ved at man i stedet taler om at «Det paaligger Staten at lægge Forholdene til Rette for at alle Tros- og Livssynssamfund kan udøve sin Religion eller Livsanskuelse». (Justis- og politidepartementet 2008b).

Stortinget gjorde ved behandlingen av stortingsmeldingen, jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008), ikke endringer i forslaget til grunnlovsparagraf og hadde ikke spesifikke merknader til tolkningen av grunnlovsforslaget som fremkom i meldingen, men understreket følgende: «Komiteen mener at det er et grunnleggende prinsipp at det offentlige skal likebehandle alle tros- og livssynssamfunn i økonomiske overføringer» (Innst. S. nr. 287 (2007–2008)).

I høringsnotatet fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet om oppfølgingen av Stortingsavtalen, datert 1. februar 2011, er vurderingene om grunnlovsforslagets betydning gjentatt. Det er imidlertid gjort følgende tilføyelse:

Departementet viser dessuten til at regjeringen har oppnevnt et offentlig utvalg som skal foreta en gjennomgang av statens tros- og livssynspolitikk, og fremme forslag som kan bidra til å skape en mer helhetlig politikk på feltet. (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 2011).

I høringsuttalelsen fra Human-Etisk Forbund til departementets høringsnotat av 1. februar 2011, datert 28. februar 2011, kommenteres dette nærmere:

Det er … vanskelig å være enige med departementet om at det skal være gitt at kravet til understøttelse på lik linje IKKE skal kunne innebære nye forpliktelser for staten eller rettigheter for tros- og livssynssamfunnene eller borgerne. Det finner flere eksempler på økonomiske ordninger som virker diskriminerende. Et eksempel er Den norske kirkes unntak fra momskravet, mens øvrige tros- og livssynssamfunn bare delvis får kompensert sine momsutgifter. Det er vanskelig å se at en slik systematisk forskjellsbehandling kan forstås som en oppfyllelse av en grunnlovsfestet rett til å bli behandlet på lik linje. (Human-Etisk Forbund 2011).

Selv om det ved fremleggelsen av grunnlovsforslaget ikke var tenkt at formuleringen «på lige linje» skulle kunne ha en rettslig operativ betydning, mener utvalget det er viktig å ta på alvor at denne formuleringen, sammen med Stortingets vurderinger ved behandlingen, kan gi en begrunnelse for å foreslå endringer i dagens ordninger. I en vurdering av likebehandling er det behov for å vurdere de samlede økonomiske rammebetingelsene for tros- og livssynssamfunn, inkludert også livssynsbaserte organisasjoner med tilknytning til tros- og livssynssamfunn i større eller mindre grad. I dette og neste kapittel gjennomgås den særlige tilskuddsordningen, mens andre offentlige ordninger vurderes i kapittel 26. Det kan både være forskjellsbehandling mellom tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke og Den norske kirke, og mellom ulike tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke seg i mellom.

24.1.3 Nærmere om de økonomiske rammevilkårene for Den norske kirke

For å kunne vurdere hvorvidt tros- og livssynssamfunn blir likebehandlet med Den norske kirke, vil det med de føringer som ligger for Den norske kirke, være klare forskjeller i rammebetingelser.

Økonomi uavhengig av antall medlemmer og bestemt politisk: Mens tilskuddene til tros- og livssynssamfunn avhenger av medlemsutviklingen, noe som kan gi både mulighet for økte tilskudd ved medlemsvekst og reduksjon i tilskudd ved medlemsreduksjon, er bevilgningene til Den norske kirke systemmessig uavhengige av medlemsutvikling. Bevilgningene vil normalt videreføres fra fjorårets bevilgningsnivå justert for kostnadsforhold og enkelte politisk initiativ. Denne forskjellen i prinsipp for økonomisk overføring videreføres i kirkeforliket fra 2008. Forskjellsbehandlingen ble påpekt også ved innføringen av tilskuddsordningen. Human-Etisk Forbund fremhevet i sin høringsuttalelse til Dissenterlovkomitéens innstilling at det ikke fantes bestemmelser i den nye loven som ville redusere statens og kommunenes bidrag til statskirken ved reduksjoner i antallet medlemmer (Ot.prp. nr. 27 (1967–68): 41).

Selv om bevilgninger, uavhengig av medlemssutvikling prinsipielt har ligget til grunn, vil det kunne tas politiske initiativ for å gjøre bevilgningene til Den norske kirke mer bestemt ut fra utvikling i visse forhold, for eksempel antall medlemmer eller andre forhold. I den offentlige utredningen om Den norske kirkes stilling på lokalt nivå (NOU 1989: 7), ble det lagt fram forslag om å binde de kommunale bevilgningene til et fast definert minstenivå knyttet til lovpålagte stillinger, kontordrift mv. Tilskuddet skulle baseres på forhold som forordnede gudstjenester, folketall, befolkningskonsentrasjon mv.55 Departementet fulgte ikke opp dette forslaget, jf. Ot.prp. nr. 64 (1994–95). Etter departementets vurdering ville sentrale normer skape et svært komplisert system. Det ville også stride mot den generelle utvikling i lokalforvaltningen som gikk bort fra sentrale normer og mot større grad av lokal frihet.

Offentlige føringer: Det er en egen lov for Den norske kirke. I tillegg til bindinger knyttet til innholdet i virksomheten, er det også føringer som påvirker de økonomiske rammevilkårene for Den norske kirke. I § 20 heter det:

For benyttelse av kirken til gudstjeneste eller annen oppbyggelse tas det ikke betaling. Det samme gjelder kirkelige handlinger som utføres i forbindelse med en gudstjeneste.

For benyttelse til andre formål eller kirkelige handlinger utenfor gudstjeneste kan kirkelig fellesråd kreve betaling etter nærmere regler godkjent av bispedømmerådet.

Kongen gir nærmere bestemmelser om bruk av kirkene.

Dette legger visse føringer på bruken. Men det er faktisk mulig for bispedømmerådene å godkjenne betaling, for eksempel for en kirkelig handling som vigsel. Denne muligheten er ikke tatt i bruk generelt.56

Den norske kirke avholder offentlige valg med utsending av valgkort og betydelig ressursbruk. Til valget i 2011 var det i statsbudsjettet avsatt 65 millioner kroner som også inngikk i beregningsgrunnlaget for utmåling av støtte til andre tros- og livssynssamfunn. Selv om også andre tros- og livssynssamfunn vil ha utgifter til å ivareta demokratihensyn, vil det ikke være noe krav om dette, og praksis kan variere.

Historisk har Den norske kirke hatt organer koblet opp mot kommunestrukturen. Noen vil mene at koblingene til den norske kommunestrukturen for kirkens organer kan svekke kirkens effektiviseringsmuligheter. Kirkelig fellesråd har i mange av landets minste kommuner kritisk små administrasjoner, og organisasjonsutvikling av Den norske kirke kan være vanskelig. Det er imidlertid verd å merke seg at fra 1.1 2012 er kirkeloven § 5 omformulert slik at den kan gi grunnlag for permanent samarbeid mellom fellesråd i et prosti, i form av ett fellesråd for sokn i flere kommuner. Den legale bindingen til den norske kommunestrukturen er dermed redusert noe, selv om den faktiske bindingen (knyttet til de lokalpolitiske og tradisjonelle oppfatningene) fortsatt vil være sterk. Også bindingene, legalt og ut fra tradisjon, knyttet til de nåværende over 1600 kirkebygg, legger betydelige føringer på organisasjonsutvikling i Den norske kirke.

24.2 Fortsatt utmåling av lik støtte per medlem?

24.2.1 Forskjellige muligheter og hensyn for utmåling av støtte

Gjennomgangen i kapittel 22 av ulike støtteordninger viser en stor variasjon i ulike utmålingskriterier. Spørsmålet er om det er grunn til å legge om støtteordningen til tros- og livssynssamfunn ut fra slike mulige kriterier.

Støtteordningen under Fordelingsutvalget til barne- og ungdomsorganisasjoner gir ekstra støtte knyttet til deltakelse på kurs, som er en form for aktivitetsbasert støtte. Særforbundsstøtten til Norges Idrettsforbund gir 10 ganger mer støtte for medlemmer mellom 13 og 19 år enn for medlemmer over 25 år. Dette kan delvis begrunnes som en form for «behovsrelatert» utmålingskriterium. Både støtten fra Fordelingsutvalget og særforbundsstøtten gir forholdsvis mer per medlem til små organisasjoner enn til store organisasjoner. Dette kan knyttes til at det kan være mer kostnadskrevende å drive organisasjoner med få medlemmer enn med mange medlemmer.

Finansieringsordningene for norske kommuner er under stadig diskusjon og under stadig endring. Det er elementer av aktivitetsavhengig støtte, behovsrelatert utmåling og kostnadsrelatert utmåling. I det følgende diskuteres endringer i tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn i lys av de prinsipper som ligger til grunn for finansieringen av kommunesektoren.

Følgende prinsipper ligger til grunn for det generelle inntektssystemet for kommunene jf. den seneste generelle gjennomgangen i Kommuneproposisjonen for 2011, Prop. 124 S (2009–2010).

• Utgiftsutjevning: Siktemålet med inntektssystemet er å gi full utjevning av ufrivillige kostnader ved tjenesteyting, for på den måten å kunne muliggjøre likeverdige tjenestetilbud. Forskjeller i mulighet for likeverdige tjenestetilbud kan skyldes to forhold:

  • Forskjeller i kostnader ved å produsere en tjeneste. Det tas sikte på å kompensere for to forhold i vårt nåværende inntektssystem, nemlig lokale karakteristika som bosettingsforhold, og forskjeller knyttet til skalaproduksjon, dvs. smådriftsulemper.

  • Forskjeller i behov: Den viktigste faktoren her er at ulike alderskategorier vektlegges ulikt. For å finansiere pleie- og omsorgstjenester teller for eksempel antallet over 90 år mer enn antallet av yngre alderskategorier.

• Inntektsutjevning: Forskjeller i kommunenes inntekter kommer i stor grad av forskjeller i kommunenes skatteinntekter. Gjennom andelen av kommunenes inntekter som kommer fra skatteinntekter, bestemmes i noen grad hvor store inntektsulikheter det vil være mellom kommunene. I tillegg er det lagt inn omfordelingseffekter i inntektssystemet ved at deler av skatteinntektene fra høyinntektskommuner overføres til lavinntektskommuner.

• Regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskudd: I tillegg ytes andre tilskudd som kan sies å være politisk begrunnet. I Kommuneproposisjonen sies blant annet følgende: «Størrelsen på, og utformingen av, de regionalpolitiske tilskuddene er politisk begrunnet … » (Prop. 124 S (2009–2010): 79).

En viktig forutsetning for utformingen av utgiftsutjevningen, er at den skal baseres på det som kalles «objektive kriterier». Det betyr at de skal være basert på ufrivillige kostnadsforskjeller. Det er objektive forhold utenfor den enkelte kommunes kontroll, som kommunen i prinsippet ikke skal kunne påvirke. Frivillige kostnadsforskjeller er forskjeller som er et resultat av kommunenes egne disposisjoner, for eksempel knyttet til forskjeller i kvalitet og effektivitet.

Alternativet til objektive kriterier er å legge inn kriterier som gir kommunene insentiver til å tilpasse omfang og utforming av sin organisering og tjenesteproduksjon.

I tillegg til inntekter fra inntektssystemet og egne skatteinntekter, får kommunene inntekter fra øremerkede tilskudd, fra gebyrer, frivillig eiendomsskatt og enkelte andre inntekter.

Eksempler på øremerkede tilskudd som var basert på aktivitet, var tilskuddet til fylkeskommunenes sykehusproduksjon før statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten og øremerket tilskudd til barnehageplasser fram til og med 2010.

24.2.2 Overgang til aktivitetsrelatert støtte?

Beskrivelsen av de ulike tilskuddsordningene som tros- og livssynssamfunn nyter godt av viser innslag av aktivitetsrelatert støtte. En kan tenke seg to former for aktivitetsrelatert støtte:

• Uspesifikk aktivitetsstøtte: All aktivitet refunderes med en viss andel av utgiftene. Den generelle momskompensasjonsordningen er en slik ordning som refunderer en viss andel av driftsutgiftene eksklusiv lønn.

• Spesifikk aktivitetsstøtte: Under støtten til barne- og ungdomsorganisasjoner fra Fordelingsutvalget, jf. kapittel 22.3.3, gis det støtte til kursdeltakelse. Antall deltakerdager, som er antall deltakere på kurs ganget med antall kursdager, teller med ved utmålingen av støtten.

Bør også den særlige ordningen for støtte til tros- og livssynssamfunn legges om i en slik retning?

Vurdering av uspesifikk støtte: Det gis, både ved momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner og ved gavefradragsordningen knyttet til skatt, uspesifikk offentlig støtte til tros- og livssynssamfunn. Det vil bety at jo bedre inntektsgrunnlag tros- og livssynssamfunnet har og dermed større mulighet for utgiftstellende aktiviteter, desto større tilskudd skulle tros- og livssynssamfunnet få. Utvalget kan ikke se tungtveiende grunner til å legge om den særlige tilskuddsordningen til en slik uspesifikk aktivitetsstøtte.

Vurdering spesifikk støtte: En kunne tenke seg at en støtteordning for tros- og livssynssamfunn gav tilskudd ut fra «religions- og livssynsaktivitet». Dette kunne f.eks. være utførte ritualer eller omfang av samlinger.

I utredningen Samme kirke – Ny ordning gikk et flertall inn for dette:

Eit fleirtal i utvalet (alle bortsett frå medlemen Thorson Plesner) meiner at for å oppnå betre jamstelling, bør ei slik offentleg støtte vere meir differensiert enn i dag. Det vil då vere naturleg å ta omsyn til kva økonomiske forpliktingar trus- og livsynssamfunna har i og med bygningar dei har til forsamling og gudsteneste, og kva slags, kvar helst og kor mykje aktivitetar dei har.

Medlemen Thorson Plesner meiner at løyvingane per medlem må vere like for alle trus- og livsynssamfunn, på grunn av prinsippet om jamstelling. (Kirkerådets kirke/stat-utvalg 2002: 101f).

Omfanget av slike handlinger vil kunne variere mellom ulike religioner og livssyn. En del religioner vil vektlegge verdien av gudstjenestefeiring i fellesskap, og vektlegging av ritualer og riter i egne bygg utformet for formålet. Andre religioner og livssyn kan vektlegge kontemplasjon eller praktisk nestekjærlighet. Hvis staten velger ut visse religiøse uttrykksformer for støtte, vil staten ikke være nøytral i forhold til ulike religiøse eller livssynsmessige uttrykksformer. Dette vil kunne støte an mot et prinsipp om å likebehandle ulike religioner og livssyn.57

Staten har flere generelle ordninger som belønner spesifikk aktivitet der tros- og livssynsorganisasjoner også får støtte. Dette kan være studieaktivitet (jf. kapittel 22.3.5) eller demokratisk organisasjonsbygging (jf. kapittel 22.3.3 og 22.3.4). Når tros- og livssynssamfunn får støtte via disse ordningene, må hensikten være den generelle målsetningen for ordningen og ikke å støtte spesifikke religiøse uttrykksformer.

I kapittel 15 drøftes problemer knyttet til kostnader med reiseutgifter for personer som ønsker å gi tros- og livssynsbetjening på sykehus. Utvalget mener at en eventuell støtte til reise for prester/forstandere/imamer og lignende bør håndteres av det enkelte helseforetak og ikke legges inn som en del av den særlige støtteordningen.

Utvalget mener at aktivitetsrelaterte støtteelementer ikke bør legges inn i den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn.

Det gis i dag støtte til paraplyorganisasjoners virksomhet og til ulike dialogtiltak mv, jf. redegjørelse i kapittel 21. Utvalget foreslår der at støtte til dialogtiltak styrkes. Dette bør imidlertid være tilskudd som ikke inngår i den generelle ordningen, men bevilges separat.

24.2.3 Behovsrelatert støtteutmåling

Som vist over, er det ordninger som gir ulik støtte ut fra antatte forskjeller i støttebehov hos den enkelte mottaker. Støtteordningen til særforbund i Norges Idrettsforbund gir mye mer støtte til medlemmer mellom 13 og 19 år enn til medlemmer over 25 år. Begrunnelsen for dette kan være at personer i denne alderen har større behov for støtte (dårligere eget inntektsgrunnlag enn voksne), i tillegg til et ønske om at tilskuddsordningen særlig skal bidra til at den enkelte skal kunne utvikle sitt talent tidlig i livet.

Hvis støtten til tros- og livssynsorganisasjoner skulle avhenge av alderen til medlemmene, kunne en ta utgangspunkt i empiriske brukerundersøkelser som kunne ha avdekket at eldre personer har større forbruk av religiøse tjenester enn yngre. Ut fra dette hensynet kunne en hevde at støtte burde fordeles med større vekt for eldre medlemmer. Alternativt kunne en ha en normativ tilnærming der en vektla for eksempel at unge særlig burde utfordres når det gjelder livssyn og at støtten derfor burde legge mer vekt på antallet unge medlemmer i det enkelte tros- og livssynssamfunn. En kunne også ha vurdert om medlemmenes inntekter eller andre sosiale kjennetegn burde påvirke støttenivået.

Staten har flere generelle ordninger som er innrettet i forhold til spesifikke behovsgrupper, der også tros- og livssynsorganisasjoner får støtte. Særlig støtte gis til organisasjoner for barn- og unge. Utvalget vil ikke tilrå å legge inn slike ulike behovselementer i den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn. Utvalget kommer i kapittel 25 tilbake med en vurdering av om en bør innrette medlemstellingen etter en bestemt aldersgrense.

24.2.4 Kostnadsrelatert støtteutmåling

En vil kunne hevde at en lik utmåling av støtte per medlem ser bort fra at dette ikke gir lik mulighet for tros- og livssynssamfunn til å drive like aktiv virksomhet. Det kreves visse faste kostnader for å kunne etablere og opprettholde en organisasjon som er uavhengig av medlemstall, i tillegg til variable kostnader som er proporsjonale med medlemstall.58 Det kunne tilsi et fast grunntilskudd, og i tillegg et beløp per medlem. Inntektssystemet for kommunesektoren, jf. drøftingen over, er lagt opp på denne måten med blant annet et fast basistilskudd. Også støtteordningene for barne- og ungdomsorganisasjonene har grunntilskuddsordninger. Gitt at en hadde et slikt system for tros- og livssynssamfunn under den særlige ordningen for tilskudd, kunne en avsette en pott til et slikt tilskudd og fordele likt til samfunnene. Hvis vi legger inn en andel på for eksempel 3 prosent59, vil dette utgjøre om lag 15 millioner kroner. Delt på hvert tros- og livssynssamfunn ville dette utgjøre noe over 20 000 kroner. Hvis vi legger inn som basistilskudd 3 prosent av summen av bevilgninger til Den norske kirke og tros- og livssynssamfunnene samlet, vil basistilskuddet utgjøre vel 180 000 kroner.

En ordning med fast grunnstøtte har et grunnleggende systemproblem. Inntektssystemet for kommunesektoren skal kompensere for ufrivillige kostnadsforskjeller. Antallet kommuner ligger fast og en kommune kan ikke bestemme seg for å dele seg i to for å utløse flere grunntilskudd.60 Derimot kan ikke staten nekte et tros- eller livssynssamfunn å dele seg i to, og vil ved et system med grunnstøtte måtte øke den samlede støtten til et tros- eller livssynssamfunn som har delt seg i to. Staten kan i utgangspunktet ikke nekte støtte ut fra en oppfatning av at delingen er økonomisk begrunnet.

Det vil være uheldig om statens støtteordning gjøres avhengig av de organisatoriske valg som tros- eller livssynssamfunnene gjør. Det bør ikke utløse mindre støtte om en organiserer seg i bispedømmer (Den katolske kirke), sammenliknet med organisering i lokalmenigheter (pinsemenigheter).

For å bøte på en del problemer med et system med fast grunnstøtte, måtte det vurderes å legge inn antallskrav for å utløse støtte, eventuelt for å utløse grunntilskudd61, og eventuelt «karenstid» ved deling av tros- og livssynssamfunn for utløsing av grunntilskudd.

Aanund Hylland som skrev en rapport om finansiering av tros- og livssynssamfunn for Gjønnes-utvalget, konkluderte slik i sin vurdering av spørsmålet:

Det fins utvilsomt argumenter for å skille mellom tilskudd til faste og variable kostnader … Dette vil imidlertid gjøre systemet mer komplisert,og uansett hvilke mottiltak man treffer, vil det åpne for manipulering. Alt i alt virker det mest fornuftig å holde fast ved at likebehandling betyr likt beløp per medlem. (Hylland 2006: 48).

Utvalget vil på denne bakgrunn ikke tilrå at det legges inn en ordning med fast grunntilskudd til tros- og livssynssamfunn.

24.2.5 Oppsummerende vurdering

Utvalget vil tilrå at en holder fast på dagens ordning med utmåling av lik støtte per medlem i tros- og livssynssamfunnene. Selv om det kan være argumenter for å ta hensyn til aktivitet, forskjeller i behov og forskjeller i størrelse, vil dette i meget stor grad komplisere ordningen og gjøre den sårbar for tilpasninger og urimelige utslag. En støtteordning som utmåles per medlem, er gjennomsiktig og lett forståelig. Det er imidlertid da viktig å ha et godt system for avklaring av medlemskap i de ulike tros- og livssynssamfunnene. Utvalget kommer tilbake til dette i kapittel 25.

24.3 Endring i beregningsgrunnlaget

Ifølge § 19 i lov om trudomssamfunn skal «tilskotet … vere så stort at det etter måten svarar om lag til det som staten har budsjettert til Den norske kyrkja …». Det kommunale tilskuddet «vert rekna ut med grunnlag i dei budsjetterte utlegga kommunene har til Den norske kyrkja.»

Dissenterlovkomitéen som fremmet forslaget om den nye tilskuddsordningen, la til grunn at en ved utformingen av ordningen burde «strebe etter så stor enkelhet som mulig. Det dreier seg ikke om beløp av noen slik størrelsesorden at det er grunn til å legge vekt på en absolutt nøyaktighet.» (Dissenterlovkomitéen1962: 88). Videre sies det at tilskuddene «utvilsomt [vil] i alle tilfeller bare dekke en meget liten del av trossamfunnenes samlede utgifter til lokale, lønn til prest, til administrasjon m.v.» (Dissenterlovkomitéen 1962: 89).

Drøftingen i kapittel 22.4 viser at tilskuddene vil kunne utgjøre en betydelig del av enkelte tros- og livssynssamfunns inntektsgrunnlag. Det er likevel ikke grunn til å ha som ambisjon en absolutt nøyaktighet knyttet til det likebehandlingshensyn som ligger til grunn for tilskuddsordningen. I selve lovteksten, som på dette punktet ble endret fra Dissenterlovkomitéens forslag, er det blitt lagt inn modifiseringen «svarer om lag til» utgiftene til Den norske kirke. Det forhindrer ikke at en systematisk bør gjennomgå hvordan likebehandlingshensynet er blitt operasjonalisert. På bakgrunn av forslag fra Statskonsult i 1997 ble beregningsgrunnlag operasjonalisert slik det nå praktiseres, jf. gjennomgangen i kapittel 22.3.1.

Rapporten Tro og livssyn som grunnlag for tilskudd og offentlige funksjoner fra 2000 gjennomgikk blant annet spørsmål knyttet til beregningsgrunnlaget. Rapporten var et resultat av en arbeidsgruppe som ble nedsatt, etter at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (KUF) hadde overtatt forvaltningsansvaret for støtte til tros- og livssynssamfunn i 1998 fra Justisdepartementet. Arbeidsgruppen besto av representanter fra KUF (leder), Kommunal- og regionaldepartementet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Barne- og familiedepartementet. Forslagene på dette punkt fra arbeidsgruppen er ikke fulgt opp. Det er naturlig å ta utgangspunkt i og supplere vurderingene i denne rapporten.

Det finnes ulike økonomiske ordninger, jf. beskrivelsen i kapittel 22, som kan forskjellsbehandle Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Det finnes også ulike tilbud knyttet til for eksempel religiøs betjening på sykehus som kan sies å favorisere Den norske kirke. Utgangspunktet for utvalgets vurderinger er at slike ordninger bør gjøres likeverdige for alle tros- og livssynssamfunn. Hvis slike ordninger ikke kan/bør likebehandle tros- og livssynssamfunn, enten ut fra reelle hensyn eller på grunn av bindinger som for eksempel følger av kirkeforliket, bør særbehandlingen, både til gunst og til ugunst, vurderes utliknet ved justeringer av beregningsgrunnlaget.

24.3.1 Bevilgning versus regnskap

I Dissenterlovkomitéens innstilling ble det i merknadene til komiteens lovforslag anført følgende:

En antar at det vil være tilstrekkelig nøyaktig og ellers det greieste at tilskuddet i hvert budsjett blir ført opp på grunnlag av de budsjetterte kirkeutgifter. Riktignok omfatter dette noen anslagsposter, slik at det vil kunne bli differanser, men de vil neppe bli så store at korreksjoner etterpå skulle være nødvendig. Å vente på endelige regnskap før tilskudd beregnes, ville medføre at det ble hengende temmelig langt etter. (Dissenterlovkomitéen 1962: 169).

Dette ble fulgt opp i departementets lovproposisjon.

Det har vært lagt til grunn at med «budsjetterte utgifter» legges til grunn bevilgningen ved budsjettårets start, uten å ta hensyn til de tilleggsbevilgninger som eventuelt kommer i løpet av året. Det kan imidlertid nevnes at tilleggsbevilgningen på 68 millioner kroner til demokratireformen i Den norske kirke som ble fremmet i februar 2009, ble lagt inn i beregningsgrunnlaget til slutt i 2009, jf. Prop. 47 S (2009–2010). Også våren 2010 ved revidert budsjett ble en tilleggsbevilgning til Den norske kirke fulgt av en tilleggsbevilgning også til tros- og livssynssamfunn.

Midlene fra Opplysningsvesenets fond som inngår i beregningsgrunnlaget (om lag 93 mill. kroner for 2012), er basert på regnskapstall fra 2010. Dette er altså et unntak fra den generelle regelen om å bruke budsjetterte utgifter.

Dissenterlovkomitéen oppfattet at de differanser som vil kunne oppstå mellom budsjetterte utgifter og regnskapsutgifter neppe vil være store. Hvis de i tillegg ikke er systematiske, dvs. at regnskapsutgiftene til kirken kan bli både større og mindre enn de budsjetterte, kan det være enkelt å basere seg på budsjetterte utgifter. Det er imidlertid grunn til å anta at budsjetterte utgifter vil være systematisk lavere enn regnskapsførte utgifter. På statlig nivå vil en systematisk legge inn resultatene av det statlige lønnsoppgjøret som en tilleggsbevilgning. Ifølge rapporten Tro og livssyn som grunnlag for tilskudd og offentlige funksjoner (2000) har Norges Frikirkeråd og Human-Etisk Forbund hevdet at kommuner holder planlagte eller forutsigbare bevilgninger utenfor det ordinære budsjettet, og fører det som tileggsbevilgninger. Det anslås i denne rapporten at regnskapsutgiftene i kommunene kan være mer enn 15 prosent større enn de budsjetterte utgiftene.

Arbeidsgruppen fra 2000 konkluderte med å anbefale en overgang fra budsjetterte utgifter til regnskapsutgifter.

Bruk av regnskapsførte utgifter som beregningsgrunnlag er etter arbeidsgruppens vurdering mer i samsvar med lovens intensjon, og et sikrere utgangspunkt for utregning av tilskuddssats. (Utdannings- og forskningsdepartementet 2000: 107).

Det er, etter utvalgets vurdering, to forhold som kan tilsi en endring fra budsjetterte utgifter til regnskapsutgifter; at selve nivået blir for lavt ved budsjetterte utgifter og at visse utgifter blir mer eller mindre bevisst holdt unna beregningsgrunnlaget ved å tilleggsbevilge slike utgifter. Utvalget vil peke på at det særlig er på kommunalt nivå det er fremkommet vurderinger av at det er tilleggsbevilgninger som bevisst holdes utenfor beregningsgrunnlaget. Utvalget vil foreslå at en overfører ansvaret for de kommunale utbetalingene av den særlige tilskuddsordningen til statlig nivå, jf. kapittel 24.4.62 Det kan ikke forventes betydelige statlige tilleggsbevilgninger som av taktiske grunner blir tilleggsbevilget til Den norske kirke, i løpet av budsjettåret. Dermed blir det mindre viktig å ta hensyn til forskjellen mellom budsjetterte og regnskapsførte utgifter. Med overføring av hele tilskuddsordningen til statlig nivå forsvinner dermed mye av begrunnelsen for å gå over til regnskapsførte utgifter. Med hensyn til at nivået blir noe for lavt ved å basere seg på budsjetterte utgifter, bør en enkelt kunne løse dette ved å legge inn et prosentpåslag på beregningsgrunnlaget i størrelsesorden 1 ½ prosent som et anslag på de tilleggsbevilgninger som går til Den norske kirke som resultat av det statlige lønnsoppgjøret på våren hvert år.63 Hvis en ønsket å bruke regnskapsførte utgifter, vil en ved fremleggelsen av statsbudsjettet i oktober før budsjettårets start, måtte basere seg på regnskapstall som vil være fra to år før budsjettåret. En måtte da legge inn et påslag om antatt utgiftsvekst over to år for å komme på et riktig kostnadsnivå. Dette vil være mer usikkert enn det påslaget som en eventuelt vil bruke ved fortsatt bruk av budsjetterte utgifter.

Utvalget vil tilrå, gitt at en går over til en statlig modell, at en holder fast på en modell med bruk av budsjetterte utgifter. En bør imidlertid vurdere å legge på et påslag på i størrelsesorden 1 ½ prosent som et anslag på tilleggsbevilgningene til Den norske kirke i det statlige lønnsoppgjøret. Hvis det blir gitt tilleggsbevilgninger av en viss størrelse til Den norske kirke i løpet av året ut over effektene av lønnsoppgjøret, bør det vurderes å gi tilleggsbevilgninger også til andre tros- og livssynssamfunn.

24.3.2 Andre utgifter inn i grunnlaget

Arbeidsgruppen fra 2000 hadde en rekke ulike forslag til ulike utgifter som burde inkluderes i beregningsgrunnlaget. Også utgiftstyper ut over dette vil bli drøftet i det følgende.

Sykehusprester

Arbeidsgruppen fra 2000 la til grunn at det var rundt 80 prestestillinger knyttet til sykehusdrift på fylkeskommunalt og statlig nivå. Det ble lagt til mer enn 70 fylkeskommunale institusjoner og en hjemmel per institusjon. I tillegg ble det regnet med ca 10 stillinger på statlige sykehus. Dette kan utgjøre noe over 50 millioner kroner i utgifter.

Ikke alle tjenester sykehuspresten utfører vil være en oppgave kun for Den norske kirke, og dens medlemmer. Deler av stillingen kan vurderes som en fellestjeneste, på vegne av alle tros- og livssynssamfunn, der presten også kan koordinere kontakt til de ulike samfunnene. Men uten tvil er Den norske kirke priviligert ved sin posisjon og sin dominans som leverandør av tjenester på sykehusene i landet.

Utvalget ønsker en endring av dette. Slik utvalget konkluderer i kapittel 15, bør tros- og livssynstjenesten på sykehus etter hvert bestå av tilsatte med forskjellig religiøs og livssynsmessig bakgrunn som samarbeider om tros- og livssynsbetjeningen. Målet er en likeverdig tjeneste. Det må være et mål for helseforetakene å sikre betjening også for pasienter fra «små» tros- og livssynssamfunn ved å kunne tilby reisestøtte mv.

Med et slikt mål om likeverdig støtte, vil det ikke være rimelig å legge inn dagens utgifter til Den norske kirkes sykehusprester i beregningsgrunnlaget for støtte til tros- og livssynssamfunn. Hvis derimot en slik omlegging mot et mer likeverdig tilbud ikke skjer, bør deler av dagens utgifter legges inn i beregningsgrunnlaget.

Prestetjenester i den kommunale pleie- og omsorgssektoren

På statsbudsjettet er det under kapittel 1591, post 21, for 2012 ført opp utgifter på vel 6 millioner kroner til lønn og driftsmidler til i hovedsak sykehjemsprester i Oslo. Hvorvidt denne typen utgifter inngår i Oslo kommunes grunnlag for å beregne tilskudd til tros- og livssynssamfunn, og hvorvidt det kan være tilsvarende utgifter som ikke medregnes i andre kommuners utgiftsgrunnlag, er uklart. Sannsynligvis betjenes sykehjem i de fleste kommuner av menighetsprester som vil inngå i beregningsgrunnlaget.

Også når det gjelder disse tjenestene bør det, etter utvalgets mening, være et mål å gjennomføre tiltak for å oppnå et mer likeverdig tilbud. Det vil da ikke være rimelig å legge inn dagens utgifter til Den norske kirkes sykehjemsprester i beregningsgrunnlaget for støtte til tros- og livssynssamfunn.

Feltpresttjenesten

Arbeidsgrupperapporten fra 2000 rapporterte at det i 1999 var ansatt 49 personer i feltpresttjenesten og 20 vernepliktige. I 2012 var det 59 faste stillinger, jf. kapittel 15.4. I tillegg kommer noen vernepliktige teologer. Over tid har det skjedd en forskyvning fra vernepliktige feltprester over mot profesjonelle prester.

Utvalget anbefaler i kapittel 15 en bredere religiøs og livssynsmessig sammensetning av personer for tros- og livssynsbetjening i Forsvaret. I det nye korpset bør det tilsettes personer fra andre religioner i tillegg til de kristne prestene og pastorene. I tillegg bør det vurderes stillinger for livssynsrådgivere. Med et slikt mål bør ikke feltpresttjenesten inngå i beregningsgrunnlaget for støtte til tros- og livssynssamfunn.

Tomteverdi

I NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke vises det, i forbindelse med drøftingen av finansiering av andre tros- og livssynssamfunn, til at man har «pekt på at Den norske kirke vederlagsfritt får tomtegrunn til disposisjon for nye kirkebygg, uten at verdien av denne blir tatt inn i beregningsgrunnlaget for tilskudd.» (NOU 2006: 2: 125). Som oftest vil nye kirkebygg antakelig bygges på tidligere kirketomt og dermed allerede være eiet av det lokale kirkesoknet. Disse tomteverdiene representerer et stort aktivum for Den norske kirke, sammen med verdier av kirkebygg, jf. nedenfor.64

Verdi av bygninger

Utgifter til kapital skal inngå i det kommunale beregningsgrunnlaget, både direkte bevilgninger under bygging og ved årlige rente- og avdragsbetalinger. Periodiseringene av utgiftene medfører at en i en periode med bygging av kirker vil kunne ha et vesentlig høyere beregningsgrunnlag enn ellers. Dette har sitt motstykke i at kommuner med nedbetalte kirkebygg vil ha et lavt tilskuddsgrunnlag.65 Alle kirkebygninger siden lovens ikrafttredelse i 1970, skal i prinsippet ha inngått i beregningsgrunnlaget for utbetalinger til trossamfunn. Men det er bare vel 10 prosent av alle norske kirker som er bygd eller godkjent siden dette tidspunktet, jf. en oversikt over norske kirker fra kirkegårdskonsulenten (Kirkekonsulenten 2008).66

Eldre kirker representerer en stor vedlikeholds- og rehabiliteringsutfordring for Den norske kirke. En del av slikt vedlikehold vil, ut fra regelverket, vurderes som merutgifter ved fredede eller vernede kirkebygg og holdes utenfor beregningsgrunnlaget. Men en del vedlikehold i kommunene, vil inngå i beregningsgrunnlaget for støtte til tros- og livssynssamfunn.

I stat-kirkeutredningen (NOU 2006: 2) vurderes håndteringen av fredete og verneverdige kirker. Gjønnes-utvalget pekte på store behov knyttet til vedlikeholdsetterslep og til årlig vedlikehold, og tilrår uavhengig av den fremtidige relasjonen mellom staten og Den norske kirke at det må etableres særskilte finansieringsordninger for fredete og verneverdige kirker. Utvalget mente at de ordninger som etableres for kirkebygg også må gjelde fredete og verneverdige bygg for andre tros- og livssynssamfunn. Et medlem i Gjønnes-utvalget mente det bør vurderes å ta dette med i beregningsgrunnlaget for bevilgningene til tros- og livssynssamfunnene.

Tros- og livssynspolitisk utvalg kan se at det kan være behov for særlige ordninger knyttet til vedlikehold av fredete og verneverdige kirker, og at det vil være rimelig å likebehandle andre tros- og livssynssamfunn når det gjelder slik støtte.

Utvalget vurderer det imidlertid ikke som hensiktsmessig å ta slike støtteordninger inn i beregningsgrunnlaget. En kan si at den støtten som staten vil gi til Den norske kirke i form av støtte til verneverdige kirker som uttrykk for samfunnets kulturhistoriske arv, er en kompensasjon for de merutgifter som Den norske kirke kan ha knyttet til gammel eiendomsmasse. Det fungerer ikke godt som et mål for de fordeler Den norske kirke har i forhold til andre tros- og livssynssamfunn og som derfor bør inngå i beregningsgrunnlaget.

Til tross for disse forbeholdene og til tross for betydelige vedlikeholdsutfordringer, er det relevant for vurderingen av likebehandling at verdien av de kirkebygninger som i tidligere tider har blitt bygget, utgjør et viktig aktivum for Den norske kirke. Dette fremkommer ikke i dagens beregningsgrunnlag for utmåling av støtte til tros- og livssynssamfunn. Også verdien av tomter som eies av Den norske kirke for kirkeformål, er viktig i denne sammenheng.

Utvalget mener dette kan representere meget store verdier, men vurderer det som meget vanskelig å foreta et tallanslag for verdien.Den historiske bakgrunnen for verdiene, jf. note 11, endrer ikke at dette er relevant ved vurderingen av likebehandling mellom Den norske kirke og tros- og livssynssamfunn.

Rentekompensasjonsordningen

Det ble i 2005 innført en rentekompensasjonsordning for kirker i Den norske kirke. Ved utløpet av første halvår 2012 var det gitt tilsagn for 2 702 millioner kroner. kroner. For 2013 er det budsjettert med renteutgifter for tilsagn som er gitt i perioden 2005 til 2012 på 49 millioner kroner. Det er ikke foreslått noen ny investeringsramme for 2013. Det kan gis støtte til dekning av utgifter til bygningsmessige investeringer (ikke nybygg) til sikring (som brann- og tyverisikring) og bevaring av kirkene samt kirkenes utsmykning og inventar av antikvarisk verdi. Rentekompensasjonen utbetales til kommunen, som eventuelt overfører midlene videre, for eksempel til kirkelig fellesråd.

Ut fra retningslinjene for beregning av utgifter til Den norske kirke på kommunalt nivå, jf. kapittel 22.3.1, vil det være kommunenes nettoutgifter som skal legges til grunn. Selv om ordningen med rentekompensasjon ikke er nevnt i rundskrivet fra Kulturdepartementet, kan en rimelig tolkning være at en ikke skal ta med rentekompensasjonsstøtten.67 I så fall er det en statlig støtteordning av et betydelig omfang som ikke regnes med. Deler av ordningen kan være knyttet til antikvarisk inventar og til eldre kirker som uansett ikke skulle vært regnet med. En begrunnelse for ikke å regne med denne investeringsstøtten, kan være at det finnes en egen støtteordning for bygging av kirkebygg i andre trossamfunn. Denne støtten gir imidlertid også mulighet for å støtte bygg i regi av frivillige organisasjoner innen Den norske kirke. Det er delte oppfatninger i utvalget om denne ordningen bør avvikles, jf. drøfting i kapittel 26. Utvalget mener uansett at det er gode argumenter for at deler av rentekompensasjonsordningen bør inngå i beregningsgrunnlaget for statlig støtte til Den norske kirke.

Pensjonskostnader

Pensjonskostnader for statlig ansatte betales og utgiftsføres på to forskjellige måter på statsbudsjettet. En del virksomheter betaler hele eller deler av kostnadene knyttet til pensjonsutgiftene ved at de må betale premie til Statens pensjonskasse (SPK). Dette gjelder for eksempel universiteter og høyskoler, NAV, og statlig barnevern. Departementer, direktorater, Forsvaret og den statlige delen av Den norske kirke (prester og ansatte i bispedømmeråd mv.) er eksempler på virksomheter som ikke betaler pensjonspremie, men der utgiftene til pensjoner bevilges løpende over statsbudsjettet under bevilgningene til Statens pensjonskasse. De fleste ansatte innen Den norske kirke er tilknyttet den kommunetilknyttede delen av Den norske kirke, men dekningen av pensjonsutgiftene for de statsansatte er likevel en viktig finansiering av Den norske kirke som ikke inngår i beregningsgrunnlaget.

Utvalget har henvendt seg til Arbeidsdepartementet og fått beregnet verdien av denne støtten til Den norske kirke.

En beregning som er foretatt av «ikke betalt premie» for 2011 for vel 1700 ansatte i bispedømmene og Kirkeråd mv., viser, med en premiesats på knapt 15 prosent av lønnssummen, et anslag på 119 millioner kroner. I tillegg kommer pensjonssubsidier til Sjømanskirken på vel 3 millioner kroner.

I beregningene fra Arbeidsdepartementet har det ikke blitt tatt hensyn til den støtten som ligger i ordningen knyttet til oppregulering av løpende pensjoner. Hvor stor denne støtten er, vil avhenge av hvor mange pensjonister som faktisk dekkes av ordningen. Det legges skjønnsmessig til grunn at samlet støtte kan være i størrelsesorden 140 millioner kroner i 2013.

Utvalget mener dette er utgifter som klart bidrar til finansieringen av Den norske kirke og som i dag likevel ikke inngår i beregningsgrunnlaget.

Det finnes også andre organisasjoner som mottar «skjult» premiestøtte fra Statens pensjonskasse, herunder organisasjoner med tilknytning til Den norske kirke og også trossamfunn utenfor Den norske kirke. Utvalget vurderer dette nærmere i kapittel 26.

Støtte til Det teologiske fakultet

Det praktisk-teologiske seminar som er samlokalisert med Det teologiske fakultet ved Universitetet i Oslo, inkludert Kirkelig utdanningssenter i nord, er en frittstående kirkelig utdanningsinstitusjon som hører direkte inn under Kirkedepartementet og inngår i beregningsgrunnlaget for statlig støtte til Den norske kirke.

Virksomheten ved Det teologiske fakultet inngår ikke i beregningsgrunnlaget. Fakultetet tilbyr profesjonsutdanning for prester i Den norske kirke, men det tilbys også utdanning og utføres forskning av generell relevans. Blant annet tilbys det studier i Religion og samfunn og undervisning i islamsk teologi/filosofi. Fra 1.1. 2012 er det tidligere kravet i kirkeloven om medlemskap i Den norske kirke for ansatte ved fakultetet opphevet. Utvalget legger ut fra disse forholdene til grunn at det ikke er rimelig å legge Det teologiske fakultet inn i beregningsgrunnlaget for støtte til tros- og livssynssamfunn.

24.3.3 Utfører Den norske kirke tjenester som bør ut av beregningsgrunnlaget?

I det foregående har fokus vært på utgifter som kan sies å være støtte til Den norske kirke som ikke inngår i beregningsgrunnlaget for beregning av likeverdig tilskudd til tros- og livssynssamfunn. Det er imidlertid grunn til også å vurdere om enkelte av de utgifter som inngår i beregningsgrunnlaget under statsbudsjettets utgiftskapitler 1590 og 1591, jf. beskrivelse i kapittel 22.3.1, fortsatt bør inngå.

Sjømannskirken

For 2013 er det ifølge budsjettproposisjonen foreslått ca 72 millioner kroner til Sjømannskirken. Ifølge proposisjonen skal Sjømannskirken på vegne av Den norske kirke ivareta den kirkelige betjeningen av nordmenn i utlandet.

Mange vil kunne oppfatte Sjømannskirken som et offentlig velferdstiltak, opprinnelig for sjøfolk, men etter hvert for alle personer med norsk tilknytning med opphold i utlandet. Men den driver også med utpreget kirkelig virksomhet, og det vil kunne være vanskelig å trekke en grense mellom velferdstiltakene og den kirkelige virksomheten.

Sjømannskirkens virksomhet blir også finansiert fra andre kilder enn statsbudsjettet. I Prop. 1 S (2012–2013) for Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet nevnes bidrag fra lag og foreninger, oljeselskap og rederinæringen mv. Sjømannskirkens hovedregnskap (som ikke har med seg alle utgifter) var i 2011 på nær 172 millioner kroner. Sett i forhold til dette, er det ikke urimelig at budsjettstøtten regnes som støtte til Den norske kirke og inngår i beregningsgrunnlaget.

Fengselsprester

For 2000 ble det overført 6 millioner kroner (til 15 stillinger) fra Justisdepartementets bevilgninger til fengselsformål til Kirke- undervisnings og forskningsdepartementets budsjett til kirkelige formål. Utgifter til fengselsprester inngår nå i beregningsgrunnlaget for tilskudd.

Utvalget foreslår i kapittel 15 å opprette statlige stillinger for tros- og livssynsbetjening fra andre tros- og livssynssamfunn enn Den norske kirke. Hvis dette gjennomføres, er det rimelig å fjerne stillingene for Den norske kirke i fengsler fra beregningsgrunnlaget for utmåling av støtte. Det kan legges til grunn at det i dag er om lag 25 årsverk knyttet til fengelsprestjenesten, tilsvarende utgifter på knapt 20 millioner kroner.

Dødsmeldinger/kriseberedskap

Det ble i 2005 mellom staten og hovedsammenslutningene forhandlet frem en avtale om en beredskapsordning for prestene i Den norske kirke. Avtalen gjelder beredsskapstjeneste på hverdager fra kl 17 00 til kl 08 00 neste dag og lørdager og søndager mv. Prester som inngår skal gå med dødsbudskap, forestår soknebud som ikke kan utsettes og utøve sjelesorg i situasjoner der det ellers ville medføre fare eller unødig belastning å utsette tjenesten. Bistand fra prest for å få utført «uoppsettelige tjenester» vil normalt bli utløst ved tilkalling fra politimyndighet, helseforetak/helsepersonell, kommunale kriseteam eller annen offentlig myndighet herunder overordnet kirkelig myndighet. Ved dødsmeldinger forventes det at presten oppsøker de pårørende personlig for å kunne gi omsorg og støtte.

Årsutgiftene til etableringen av vaktordningen skal ha vært rundt 28 millioner kroner i 2005/2006. Gitt en standard kostnadsutvikling, kan det anslås et kostnadsnivå i 2012 på vel 35 millioner kroner.

Det ligger også forventninger om at Den norske kirke stiller opp i forbindelse med kriser eller ulykker som kan komme i tillegg til den vaktordningen nevnt ovenfor.

Utvalget gir i kapittel 15 en vurdering av om det fortsatt bør kunne legges til grunn at prester bør gå med dødsbudskap. Hovedvurderingen er at dette ikke bør være tilfelle. Utvalget mener at hensynet til tros- og livssynsfriheten blir best sikret ved en livssynsuavhengig formidler av dødsbudskap, enten ved politi eller ved helsepersonell. Det vil da være behov for økte midler til politi og helsevesen, samtidig som endringen kan medføre en avlastning for de prester som inngår i dagens ordning. Det økonomiske grunnlaget for en ny ordning må vurderes nærmere, blant annet ut fra en konkret vurdering av hvilke oppgaver som prestene avlastes. En vaktordning knyttet til soknebud og sjelesorg vil antakelig bli opprettholdt. Utgifter til en slik ordning bør bli værende på budsjettet til Den norske kirke og bør inngå i beregningsgrunnlaget som i dag.

Andre utgifter

Det kan under de kapitlene på statsbudsjettet som inngår i beregningsgrunnlaget (kapittel 1590 og kapittel 1591) også være andre mindre enkeltelementer som kan beskrives som felleskirkelige og ikke spesielt innrettet for Den norske kirke. Et eksempel kan være tilskudd til samisk bibeloversettelse (ca 1,5 millioner kroner) under kapittel 1590 post 71 som dekker et behov ut over behovet for Den norske kirke, og som neppe bør inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til tros- og livssynssamfunn. Gitt at en fortsatt skal legge opp til å beregne den statlige støtten til tros- og livssynssamfunn ut fra summen av bestemte budsjettkapitler, er det viktig å være ryddig med budsjettplassering av denne type tiltak.

24.3.4 Oppsummerende vurdering

Det er vanskelig å vurdere hva som er en likeverdig understøttelse av et stort trossamfunn som kommer fra en dominerende monopolsituasjon og mange til dels meget små tros- og livssynssamfunn. Utvalget har gjennomgått en del ulike utgifter og drøftet relevansen for fastsetting av beregningsgrunnlaget. Det er viktig å understreke at det ikke vil være mulig å beregne likebehandling strengt matematisk ut fra objektive forhold. Ulike skjønnsvurderinger må gjøres, jf. at dagens lov inneholder formuleringen at tilskuddet «etter måten svarar om lag til». Oppsummerende vurderer utvalget det slik at det særlig er tre forhold av stor betydning som kunne tilsi endringer i dagens grunnlag for fastsetting av beregningsgrunnlag.

På den ene siden har Den norske kirke bindinger knyttet til struktur og inntektsmuligheter som ikke gjenfinnes for tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke. Bindingenes betydning er vanskelig å tallfeste. På den annen side disponerer Den norske kirke en bygningsmasse, særlig i form av kirker, som gir Den norske kirke et betydelig aktivum som ikke inngår i dagens beregningsgrunnlag. Denne merverdien, fratrukket de vedlikeholdsutfordringene som også finnes, er vanskelig å tallfeste. Den gevinst som Den norske kirke har knyttet til dekning av pensjonsutgifter og som ikke inngår i dagens beregningsgrunnlag, er betydelig og mulig å tallfeste. Denne gevinsten kan anslås til om lag 140 millioner kroner, noe som ut fra dagens medlemstall for tros- og livssynssamfunn vil gi merutgifter på knapt 20 millioner kroner under ordningen for støtte til tros- og livssynssamfunn.

Utvalget vil på denne bakgrunn tilrå at en legger den gevinsten som er knyttet til dekning av pensjonsutgiftene til kirkens statlig ansatte, inn i beregningsgrunnlaget for utmåling av støtte til tros- og livssynssamfunn. I tillegg foreslås det at deler av ordningen med rentekompensasjon legges inn i beregningsgrunnlaget, mens midlene til fengselsprester tas ut av ordningen.

24.4 Endring i forvaltningsopplegg

Dagens særlige støtteordning til tros- og livssynssamfunn er på enkelte måter komplisert og det er en rekke offentlige instanser som er inne i behandlingen. I kapittel 23 foreslås det en sentralisering av fylkesmennenes oppgaver til ett fylkesmannsembete. 429 kommuner har ansvar knyttet til utbetaling av det kommunale tilskuddet. Det kan være gode grunner til å vurdere endringer også når det gjelder ansvarsforholdet mellom stat og kommunesektor.

24.4.1 Alternativ med hel statliggjøring

Det er nærliggende å tenke seg en omlegging der staten overtar hele ansvaret for utbetalinger til tros- og livssynssamfunn.68 En måtte da ta utgangspunkt i regnskapsførte utgifter til Den norske kirke, og overføre ansvaret fra kommunesektoren til staten med tilhørende uttrekk fra de kommunale rammetilskuddene.

Det er flere argumentet for at staten bør overta utbetaling av hele tilskuddet til tros- og livssynssamfunn:

Krevende utbetalingsopplegg: Selv om det bare er ett medlem i et tros- eller livssynssamfunn i en kommune, er kommunen forpliktet til å sende penger til samfunnet for dette medlemmet. 69 Til sammen for 2011 medførte dette en forpliktelse om at kommunene måtte foreta over 17 000 utbetalinger. Bare de økonomiske og administrative kostnadene ved dette bør tilsi en endring. Kommuner har en betydelig jobb mot slutten av året for å finne fram til alle trossamfunnene. Både adresser og bankkontonummer kan mangle.

Kulturdepartementet har vist til70 at et kommunalt utbetalingsvedtak er enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kommunen har dermed en utredningsplikt. Man har etter gjeldende regelverk ikke hjemmel til å avslå kravet uten forundersøkelser for å fremskaffe kontonummeret (Kulturdepartementet 2011b). En mulighet er å henvende seg til fylkesmannsembetene. Det kan i teorien innebære at en kommune må henvende seg til alle 18 fylkesmannsembeter for slike opplysninger siden personer i egen kommune kan være medlemmer i tros- eller livssynssamfunn som er registrert i alle embetene. Det vil ikke være overraskende hvis kommuner lar være å følge opp utbetalinger for samfunn med få medlemmer i egen kommune og der kontonummer ikke er umiddelbart tilgjengelig. Men gitt at kommuner tar sitt ansvar på alvor og utbetaler etter forutsetningene, kan ressursbruken knyttet til de kommunale utbetalingene alene være betydelig større enn den samlede administrative ressursbruken hos fylkesmennene. Motstykket til de kommunale utbetalingsproblemene er at tros- og livssynssamfunn ikke får utbetalt de tilskudd de har rett til. Utvalget har fått data fra Human-Etisk Forbund som har medlemmer i nesten alle norske kommuner og som sannsynligvis er profesjonelle på å purre på utbetalinger. Likevel er det en del kommuner som betaler sent. For mindre tros- og livssynssamfunn vil det kanskje være flere kommuner som lar være å følge opp denne forpliktelsen til slike samfunn med få medlemmer i kommunen.

Krevende vurdering av beregningsgrunnlag: Den enkelte kommune må beregne utgifter til Den norske kirke som grunnlag for beregning av tilskudd til tros- og livssynssamfunn. I rapporten fra Den interdepartementale arbeidsgruppen (Utdannings- og forskningsdepartementet 2000) vises det til at i alle fall 22 kommuner bare benyttet seg av statssatsen for beregning av bidrag. Det er en enkel løsning, men vil i de fleste tilfeller være under den støtten som kommunene gir per medlem av Den norske kirke. Regelverket er nå blitt tydeliggjort og lett tilgjengelig ved rundskriv i 2009, men det kan fortsatt reises tvil om i hvilken grad det etterleves.71

Selv med godt kjennskap til regelverket og vilje til å etterfølge det, vil det i noen tilfeller kunne være krevende å gjøre de avgrensningene som må gjøres når det gjelder å skille ut utgifter som går til alle innbyggerne i kommunene og særlige utgifter til Den norske kirke. Enkelte øremerkede tilskudd til Den norske kirke som kan være av allmenn karakter, kan i noen kommuner inkluderes, mens de i andre kommuner ikke inkluderes i tilskuddsgrunnlaget. Det vil ikke være en ensartet håndtering av utgifter til vedlikehold av fredede eller vernede kirkebygning. Ifølge rundskrivet for beregning av tilskudd fra Kulturdepartementet er det bare de ekstra vedlikeholdsutgiftene til slike bygninger som skal holdes utenfor. Det er grunn til å tro at det ikke er uvanlig å holde alt vedlikehold av slike kirker utenfor beregningsgrunnlaget. Håndtering av kommunal tjenesteyting for Den norske kirke kan i varierende grad være avtalefestet og inngå i beregningsgrunnlaget. Håndteringen av rentekompensasjonsordningen kan variere mellom kommunene. Alt i alt er dette et krevende beregningsgrunnlag som vil medføre forskjeller i praktiseringen av regelverket i de ulike kommunene, med forskjellsbehandling av tros- og livssynssamfunn som resultat.

Kommunene har fått en mindre sentral plass i oppfølgingen av tilskudd: Generelt vil en utbetaling av tilskudd fra to instanser (stat og kommune) der den ene instansen ikke tilfører saksbehandlingen noe av nytte, være ressurskrevende og øke faren for feil. Etter omleggingen i de senere år med elektronisk registrering av medlemskap og avklaring av medlemsforhold gjennom Brønnøysundregistrene og fylkesmannsembetene, har kommunene fått en mindre sentral plass. Selv om kommunene formelt sett fortsatt kan kontrollere utbetalingene og forlange å få se regnskaper, synes det i praksis som om kommunene ikke lenger gjør dette og at kommunene nå i all hovedsak er utbetalingssentraler og ikke ellers bidrar til saksbehandlingen av ordningen. Hvis staten omgjør vedtak som et resultat av klagebehandling, kan en kommune i ettertid måtte betale ut ekstra for de nye godkjente medlemmene hvis de bor i den aktuelle kommunen. Dette kan virke unødvendig og medføre praktiske problemer. Siden ordningen i så stor grad er statlig regelstyrt, er det mye som taler for at kommunene bør ut av ordningen.

Det er også noen forhold som for noen vil oppfattes som argumenter for å beholde dagens ordning.

Overgang fra likebehandling på lokalt nivå til statlig nivå: Det økonomiske likebehandlingsprisnippet vil ikke lenger gjennomføres i den enkelte kommune, men på nasjonalt nivå. Tros- og livssynssamfunn i kommuner som gir store bevilgninger, vil dermed få mindre tilskudd enn Den norske kirke lokalt i disse kommunene.

Staten tar regningen for kommunale beslutninger: Det er et viktig generelt prinsipp for forholdet mellom stat og kommunesektor at den sektor som tar beslutning om utgiftsnivå, også bør ta utgiften knyttet til beslutningen («Det finansielle ansvarsprinsippet»). Hvis en kommune bestemmer seg for å gi den lokale kirken et økonomisk løft, vil det kunne hevdes at de medfølgende utgiftene som dette ut fra et likebehandlingsprisnipp medfører, også bør dekkes av den samme kommunen. Dette vil være særlig viktig i kommuner med mange medlemmer av andre tros- og livssynssamfunn, som Oslo. I Oslo vil for eksempel en overføring på 100 millioner kroner til oppføring av et kirkebygg utløse en overføring på vel 30 millioner kroner til andre trossamfunn.

Fordelingseffekter: Gitt at en legger opp til en felles statlig sats over hele landet, vil en provenynøytral omlegging føre til at tros- og livssynssamfunn med medlemmer i kommuner som i dag gir mer enn snittet, vil tape på omleggingen. Samfunn som får tilskudd fra kommuner som gir tilskudd under snittet, vil tjene på omleggingen. Analyser som utvalget har foretatt, viser at dette ikke får store fordelingseffekter for landsomfattende menigheter, men for eksempel mindre lokale menigheter med plasseringer i rike kraftkommuner vil tape på en omlegging. Kommuner som gir mye støtte per medlem, og som har mange medlemmer fra samfunn utenfor Den norske kirke, vil tjene på et uttrekk basert en lik sats per innbygger (dvs. ikke basert på faktiske utgifter før omleggingen). Eksempler vil kunne være kommuner på Sør- og Vestlandet (som gir mye støtte) og Oslo (som har mange medlemmer utenfor Den norske kirke). Motsatt vil kommuner med lite støtte per medlem (dvs. lite utgifter til Den norske kirke) og få medlemmer i andre trossamfunn, tape på et standardisert uttrekk.

Utvalgets vurdering: Utvalget mener at kommunenes rolle knyttet til den lovbestemte finansiering av tros- og livssynssamfunnene er blitt redusert til en utbetalingsinstans. De administrative kostnadene knyttet til denne er betydelige. En overføring til statlig nivå vil bidra til en betydelig administrativ forenkling for offentlige myndigheter. For tros- og livssynssamfunnene vil det være en betydelig fordel å kunne forholde seg bare til en instans på statlig nivå for hele tilskuddet, og ikke trenge å eventuelt følge opp og purre på tilskudd fra ulike kommuner. Utvalget mener en overføring til et statlig ansvar vil gi en mer forsvarlig og mindre tilfeldig håndtering av tilskuddsordningen. Det kan være en fordel at det er staten som tar hovedansvaret for å sikre at likebehandling av ulike tros- og livssynssamfunn blir ivaretatt, og ikke den enkelte kommune. Dette forhindrer ikke at den enkelte kommune kan velge å gi støtte til lokale tros- og livssynssamfunns virke, for eksempel til prosjekter eller nyetableringer, så lenge kommunene ikke diskriminerer ulike livssynsuttrykk.

Utvalget tilrår en overføring av dagens utgiftsnivå knyttet til tilskuddsordningen fra kommunenes rammetilskudd til staten i tråd med vanlige prosedyrer for slike funksjonsendringer mellom forvaltningsnivåene. Det finnes i dag KOSTRA-tall som viser kommunes utgifter til ordningen. I 2011 var disse utgiftene 221 millioner kroner, dvs. drøyt 460 kroner per medlem av tros- og livssynssamfunnene. Oppjustert til 2013-nivå kan dette være om lag 490 kroner. Dette beløpet bør utbetales fra statlig nivå på toppen av den støtten som gis per medlem som beregnes ut fra støtten til Den norske kirke på statlig nivå.

Utvalget mener det er grunn til å være usikker på om kommunenes utgifter til dette formålet faktisk tilsvarer det som de etter dagens lov skal være. Det bør vurderes å gjennomgå de kommunale utgiftene til Den norske kirke i et mindre utvalg kommuner slik de skulle være ifølge regelverket, og deretter beregne «riktig» tilskuddsbeløp til tros- og livssynssamfunnene.72 Dette bør sammenholdes med hva som faktisk har vært utbetalt fra de aktuelle kommunene, for å vurdere om KOSTRA-tallene bør ligge til grunn for overføringsnivået eller justeres.

Når det gjelder fordelingseffekter for kommunene, vil de aktuelle tapene for kommuner som i dag gir lite og som vil trekkes for et større beløp, være relativt beskjedne. Det skulle ikke være aktuelt å tenke på overgangsordninger. For enkelte trossamfunn med hovedplassering i en kommune med store bevilgninger til Den norske kirke, vil følgene av en omlegging kunne være betydelig. Men det er verd å merke seg at et slikt samfunn vil gå fra være meget privilegert, til å få et gjennomsnittlig tilskuddsbeløp.

En overføring av ansvaret fra et visst tidspunkt vil være provenynøytralt på overføringstidspunktet. Siden antallet medlemmer i tros- og livssynssamfunn er i vekst, vil kommunene over tid avlastes den veksten som en ellers kunne regnet med, gitt at kommunene ikke over tid reduserer bevilgningene til Den norske kirke tilsvarende veksten i utgifter til andre tros- og livssynssamfunn. Staten vil ved en overtakelse overta den utgiftsrisiko som ligger i dagens ordning på grunn av vekst i antall medlemmer.

Beløpet på 490 kroner per medlem kan oppjusteres med en fast kostnadsfaktor over tid, eller en kan oppjustere nivået ut fra en beregning av utviklingen av bevilgninger til Den norske kirke på kommunalt nivå over tid. En mulighet ville da være å basere seg på tall fra KOSTRA som gir relevante tall for støtte til Den norske kirke. Dagens føring av utgifter til Den norske kirke må da justeres og forbedres. Alternativt kan en med lengre mellomrom gjøre en vurdering av om støttenivået til Den norske kirke på kommunalt nivå har endret seg i så stor grad, at en bør justere det tilskuddsnivået per medlem som legges inn som grunnlag.

25 Medlemskap og telling av tilskuddsberettigede

25.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere ordninger for tilskudd til tros- og livssynssamfunnene. Utvalget konkluderer i kapittel 24 med at den særlige tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn fortsatt bør beregnes på bakgrunn av antall medlemmer. Det må da vurderes hvilke medlemmer som skal telle med i beregningen. Denne vurderingen skal også omfatte hensyn til kontrollmuligheter, personvern og partsinnsyn.

Utvalget ble gitt et tilleggsmandat i departementets brev av 3. februar 2011. Utvalget ble bedt om å

utrede lovendringer og andre tiltak som kan bidra til å begrense omfanget av dobbeltmedlemskap, og forenkle og effektivisere behandlingen av klagesaker om avkorting av tilskudd grunnet dobbeltmedlemskap. … [Departementet] ber utvalget herunder vurdere om kun personer over 18 år bør inkluderes ved beregningen av tilskudd, både i fastsettelsen av tilskuddssatsen og i antallet medlemmer det gis tilskudd for. Utvalget kan vurdere om en annen aldersgrense vil være mer hensiktsmessig.

I svaret på tilleggsbestillingen skal utvalget legge til grunn gjeldende regler om at det ikke gis tilskudd for personer som tilhører Den norske kirke, og at en person kun kan være tilskuddsberettiget medlem i ett tros- og livssynssamfunn om gangen.

Dagens telling av tilskuddsberettigede hevdes å være problematisk på flere punkter. Saksbehandlingen knyttet til dobbeltmedlemskap sies å være ressurskrevende for både offentlig forvaltning og for tros- og livssynssamfunnene. Behandlingen er heller ingen garanti for at riktig medlemskap blir lagt til grunn for den endelige tilskuddsutbetalingen.

Dagens regler kan også skape problemer for trossamfunn som bryter ut av et større samfunn. Det nye samfunnet får ikke med seg medlemmer uten at det opprinnelige samfunnet medvirker ved å registrere medlemmene som utmeldt.

Det har også vært hevdet at reglene om forrang for Den norske kirke ved etablering av tilhørighet73 virker urimelig for andre tros- og livssynssamfunn. Ordningen med tilhørige kan videre sies å utydeliggjøre medlemskapsoppfatninger i samfunnet, da mange, innenfor og utenfor Den norske kirke, ikke vil være klar over at de regnes med ved beregninger av tilskudd.

For enkelte trossamfunn er det problematisk at medlemmene må ha norsk fødselsnummer for å telle med ved tilskuddsberegningen. Dette gjelder trossamfunn som betjener mange tilhørige eller medlemmer som kun har D-nummer, og ikke fødselsnummer.

En del av problemene knyttet til medlemskapsregisteringer er knyttet til måten medlemsregisteret for Den norske kirke ble etablert på. Prosessen rundt denne etableringen er redegjort for i boks 25.1

25.2 Dagens regulering og praksis

25.2.1 Lovreguleringen

Som redegjort for i kapittel 22, beregnes tilskuddene ved å dele totalbevilgningen til Den norske kirke på antall medlemmer og tilhørige i den samme kirken. Støtten per medlem/tilhørig i Den norske kirke multipliseres med antall medlemmer og tilhørige i hvert enkelt av de andre tros- og livssynssamfunnene.

Kirkeloven, lov om trudomssamfunn og lov om tilskott til livssynssamfunn fastsetter hvem som skal telle som medlemmer eller tilhørige, når tilskuddet beregnes. Medlemskap krever en innmelding, mens tilhørighet kan etableres som en følge av foreldrenes medlemskap.74

Medlemskap i Den norske kirke (Dnk) etableres ved dåp, jf. kirkeloven § 3. Personer som er døpt fra før, kan imidlertid melde seg inn uten å la seg døpe om igjen i Den norske kirke.

I tillegg til reglene om medlemskap, fastsetter kirkeloven også hvem som skal regnes som tilhørige i Den norske kirke, uten å være medlem. Barn blir tilhørige fra fødselen når minst en av foreldrene er medlem av Den norske kirke. Denne tilhørighetsbestemmelsen blir automatisk effektuert ved at Den norske kirkes medlemsregister oppdateres via folkeregisteret. Barn kan også bli tilhørige på et senere tidspunkt, blant annet når begge foreldrene melder seg inn i Den norske kirke.

Dersom en av foreldrene ikke er medlem i Den norske kirke, kan foreldrene i fellesskap bestemme at barnet likevel ikke skal være tilhørig. Dette er ikke mulig dersom begge foreldrene er medlem. I slike tilfeller er barnets tilhørighet til Den norske kirke obligatorisk.

Tilhørige barn blir medlemmer i Den norske kirke når de blir døpt. Når barnet fyller 18 år uten å være døpt, faller tilhørigheten bort. Denne regelen blir effektivt gjennomført for barn født i 1993 og senere, knyttet til etableringen av elektronisk registrering av kirkemedlemskap som startet i 1993. Første året tilhørige systematisk ble strøket ut av medlemsregisteret var i 2011. En hypotese kan da være at antallet registrerte i medlemsregisteret vil synke svakt hvert år framover på grunn av denne utfasingen av tilhørige over 18 år. Tall for medlemsutviklingen i medlemsregisteret i 2011 tyder imidlertid ikke på noe markert fall i antall registrerte.75 På grunn av at registreringsrutinene i perioden 1993–2000 da folkeregisteret hadde ansvaret, var dårlige, kan det være at det er en del personer som faktisk er døpt, som bare er registrert som tilhørige, og som dermed urettmessig blir fjernet fra medlemsregisteret til Den norske kirke. Ifølge Kirkerådet kan så mange som 40 000 døpte feilaktig stå oppført som tilhørige i medlemsregisteret (Den norske kirke 2010).

Fra barnet er 15 år, kan det selv melde seg ut og inn av Den norske kirke.

Medlemskap i andre trossamfunn etableres ved innmelding, enten knyttet til dåp eller annet religiøst ritual eller som en rent formell handling. For barn under 15 år er det foreldrene som avgjør innmelding eller utmelding. I henhold til lov om trudomssamfunn § 6 kan eldre barn avgjøre selv. Et vilkår for innmelding av barn, er at minst en av foreldrene ikke er medlem av Den norske kirke. Er begge foreldrene medlemmer av Dnk, kan de ikke melde barnet inn i andre trossamfunn.

På samme måte som i Den norske kirke, blir barna i prinsippet tilhørige fra fødselen når begge foreldrene er medlemmer i trossamfunnet. Dersom foreldrene tilhører ulike trossamfunn, avgjør de sammen barnets tilhørighet. Forutsetningen er imidlertid at foreldrene er gift. Er foreldrene ikke gift ved fødselen, hører barnet automatisk til morens trossamfunn. Tilhørighet til trossamfunnet opphører ikke ved fylte 18 år slik som i Den norske kirke, og kan således vare resten av livet eller til vedkommende melder seg ut.

Regler om tilhørighet fører ikke til registrering for trossamfunn utenfor Den norske kirke på samme måte som for Den norske kirke. Det er i motsetning til for Den norske kirke, ikke mulighet for automatisk oppdatering via folkeregisteret for trossamfunn utenfor Den norske kirke. I henhold til «Forskrift om melding av fødsler, erkjennelse av farskap og melding om valg av navn» skal jordmor eller lege i samsvar med bestemmelsene i kirkeloven § 3 eller trossamfunnsloven § 5 på fødselsmeldingen til folkeregisteret gi informasjon om foreldres eller eventuelt mor eller fars trossamfunnstilhørighet. Informasjonen videresendes angjeldende trossamfunn. Denne informasjonen har etter alt å dømme i praksis i stor grad opphørt å tilflyte trossamfunn utenfor Den norske kirke. Et krav om manuell utfylling av slike opplysninger medfører at få sykehus fyller ut slike meldinger, og sender dem per post til folkeregisteret som skal videresende dette til det aktuelle trossamfunnet. Dette merarbeidet påtar helsepersonell seg, ifølge Norges Kristne Råd, ikke lenger, selv om det er lovpålagt etter helsepersonelloven og folkeregisterloven.

Som reglene viser er det flere forhold ved tilhørighetsordningen som begunstiger Den norske kirke i forhold til andre tros- og livssynssamfunn. Boks 25.2 redegjør nærmere for begrunnelser for «forrangsbestemmelser».

Ordningen med tilhørighetsregistrering er i lovverket forbeholdt Den norske kirke og andre trossamfunn. Når det gjelder livssynssamfunnene, regner loven bare med medlemmer. Slikt medlemskap etableres ved innmelding. Det er ikke fastsatt særskilte regler om foreldres innmelding av barn i livssynssamfunn, slik det er for trossamfunnene. Barns innmelding i livssynssamfunn reguleres derfor fullt ut av barneloven.

Etter barneloven § 32 avgjør barnet selv spørsmålet om inn- og utmelding av foreninger fra det er 15 år. Men også før denne alderen skal barnet gis stor grad av selvråderett i denne typen spørsmål. Foreldre kan ikke i noe tilfelle melde barn inn i livssynssamfunn mot barnets vilje.

Denne ulike lovreguleringen av tilhørighet og medlemskap i trossamfunn og livssynssamfunn, ble etablert med vedtaket av lov om tilskott til livssynssamfunn i 1981. Lovgiver la til grunn et generelt prinsipp om barns selvbestemmelsesrett når det gjaldt inn- og utmelding av foreninger (Innst. O. nr. 84 (1980–81):5; Ot.prp. nr. 59 (1980–81): 14f).76 Bestemmelsene om automatisk tilhørighet og foreldres rett til å melde inn barn, som gjaldt for Den norske kirke og andre trossamfunn, var helt spesielle unntak fra dette hovedprinsippet. Lovgiver ønsket ikke lignende unntak for livssynssamfunnene; medlemskap i slike foreninger skulle følge prinsippene i den nylig vedtatte barneloven.

Senere er det likevel etablert en ordning med tilskudd til tilhørige i livssynssamfunnene, uten at dette er nedfelt i loven. Blant annet får Human-Etisk Forbund tilskudd for tilhørige. Forbundet tillater ikke medlemmer under 15 år. Foreldrene kan imidlertid melde fra om at barna skal registreres som tilhørige i den hensikt å utløse rett til offentlig tilskudd. Tilhørige strykes automatisk ved fylte 15 år.

Ved lovendring, jf. boks 25.3, er det nå blitt krav om innsending av fødselsnummer som grunnlag for utbetaling av tilskudd:

Det er bare norske statsborgere og personer bosatt i Norge som teller med ved beregningen av tilskudd i tros- eller livssynssamfunn. I praksis betyr dette at medlemmet eller den tilhørige må ha fødselsnummer.77 Personer som kun har D-nummer, aksepteres ikke som medlemmer eller tilhørige ved beregningen av tilskuddet.

Lovreglene om medlemskap og tilhørighet må suppleres av tros- eller livssynssamfunnets egne regler.78 Det er ikke noe i veien for at samfunnets interne regler aksepterer medlemskap for personer som ikke kan regnes med som medlemmer etter loven. Tros- eller livssynssamfunnet kan således ha medlemmer som ikke er bosatt eller ikke er statsborgere, men slike medlemmer kan ikke regnes med ved beregningen av tilskuddet.

Trossamfunnets prest eller forstander har et særlig ansvar for samfunnets medlemsregister.79 Etter lov om trudomssamfunn § 9, skal presten eller forstanderen registrere inn- og utmeldinger. I den forbindelse skal presten eller forstanderen se til at lovens vilkår for medlemskap og tilhørighet er oppfylt. Den som vil melde seg ut, må enten møte personlig hos presten eller forstanderen, eller sende skriftlig melding.

Forskrift om registrerte og uregistrerte trossamfunn krever at følgende opplysninger tas med i medlemsregisteret:

Opptatt i menigheten, utmeldt av menigheten, levende fødte og døde. Videre skal det i medlemsregistret fremgå hvem som er ekteviet av menighetens prest eller forstander når han/ hun har vigselsmyndighet (jf. ekteskapsloven).

Videre kreves det at forstanderen eller presten bekrefter alle inn- og utmeldinger på standardblankettene Attest om innmelding i trossamfunnet og Attest for utmelding i trossamfunnet som er utstedt av Kulturdepartementet. Attestene skal inneholde navn, fødselsnummer, adresse og dato for inn- eller utmelding og underskrives av prest eller forstander.

I henhold til lov om trudomssamfunn § 26 står prest eller forstander under samme ansvar som offentlige tjenestemenn når han eller hun utfører sine lovpålagte oppgaver. Dette omfatter blant annet taushetsplikt om hvem som er medlem i samfunnet. Brudd på taushetsplikten kan straffes etter straffeloven § 121.

Det er ikke fastsatt tilsvarende regler om ansvarsforholdene eller nærmere krav til medlemsregistreringen i livssynssamfunn.

25.2.2 Særlig om dobbeltmedlemskap

Ingen kan være medlem eller tilhørig, etter loven, i flere tros- eller livssynssamfunn samtidig. Forbudet mot dobbeltmedlemskap gjelder kun med hensyn til lovens rettsvirkninger, herunder retten til å kreve tilskudd. Tros- eller livssynssamfunn kan godt akseptere dobbeltmedlemskap etter sine interne regler og i religiøs sammenheng, men dobbeltmedlemmene kan bare telle med i ett samfunn ved tilskuddsberegningen.

Dersom en person er medlem i to eller flere tros- og livssynssamfunn, skal kun det tidligst etablerte medlemskapet eller tilhørigheten telle med ved beregningen av tilskuddet. Dette gjelder også i forholdet mellom Den norske kirke og et annet tros- eller livssynssamfunn.

For at en innmelding i et tros- eller livssynssamfunn skal få virkning etter loven, må det nye medlemmet ha brakt eventuelt annet medlemskap eller annen tilhørighet til opphør. Er dette ikke gjort, skal det nye medlemskapet ikke telle med ved tilskuddsberegningen.

Praktiseringen av reglene har imidlertid et noe annet utgangspunkt. Som vist i kapittel 25.2.3, skjer den første tilskuddsberegningen på grunnlag av en ren maskinell behandling av fødselsnummer, uten opplysninger om innmeldingsdato. I første omgang blir således alle dobbeltmedlemskap tatt ut av tilskuddsgrunnlaget uten at det blir undersøkt om et av dem skulle telt med fordi det var tidligst etablert. Det er først ved klagebehandlingen at samfunnene får anledning til å opplyse om innmeldingsdato.

25.2.3 Behandling av dobbeltmedlemskap i praksis

Praktiseringene av reglene om dobbeltmedlemskap kan illustreres ved å følge saksgangen gjennom et år, for eksempel 2011:

1. Innen 1. april må tros- og livssynssamfunnene sende inn krav om tilskudd. Samfunnene må vedlegge en liste med fødselsnummer for alle sine medlemmer og tilhørige pr. årsskiftet 2010/2011. Listen sendes til fylkesmannen, som sender den videre til Brønnøysundregistrene.

2. De innsendte listene blir sjekket mot folkeregisteret. Ugyldige fødselsnumre (feilskrift, for mange siffer etc.), personer som verken er bosatt eller statsborger i Norge, personer født etter 1. januar 2011 og døde, blir skilt ut som uavklarte og tas ut av tilskuddsgrunnlaget.

   Brønnøysundregistrene foretar deretter en maskinell sammenligning av alle de innsendte fødselsnumrene, både mellom de forskjellige tros- og livssynssamfunnene og opp mot Den norske kirkes medlemsregister. Alle fødselsnumre som går igjen to steder, blir skilt ut som uavklarte og tas i denne omgang ut av tilskuddsgrunnlaget. Dette omfatter også fødselsnumre som er ført opp to ganger på samme liste.

3. Etter denne gjennomgangen sitter Brønnøysundregistrene igjen med lister der dobbeltmedlemmer, ugyldige fødselsnumre (herunder D-nummer), personer som ikke er bosatt i Norge, personer født etter 1. januar 2011 og døde, er skilt ut. Brønnøysundregistrene teller opp antall støtteberettigede for hvert samfunn. Videre summeres antall uavklarte fordelt på årsaken til at fødselsnummeret er tatt ut av tilskuddsgrunnlaget, for eksempel dobbeltmedlem eller ugyldig fødselsnummer.

   Tallene sendes til fylkesmennene, sammen med lister over fødselsnummer som er luket ut som uavklarte. På grunnlag av tallene beregner og utbetaler fylkesmannen statstilskudd til de enkelte tros- og livssynssamfunnene. Dette skjer innen 1. juli.

   Denne første utbetalingen av tilskudd skjer således kun på grunnlag av en maskinell behandling av fødselsnumrene. Slik ordningen er lagt opp i denne første runden, er det ingen tros- eller livssynssamfunn som får anledning til å kommentere de medlemmene som er tatt ut av tilskuddsgrunnlaget.

4. Tilskuddet meddeles i brev fra fylkesmannen til hvert enkelt tros- og livssynssamfunn. I boks 25.4 vises antallet uavklarte fødselsnumre som ble tatt ut av tilskuddsgrunnlaget, samt opplysninger om hvilke og hvor mange som er luket ut under de forskjellige grunnlagene for tre tilfeldig valgte trossamfunn.

   Tabell 25.1 Eksempler på utfall for tre trossamfunn tilsendt i juni 2011.

   Opplysninger	Middels stort kristent trossamfunn	Stort muslimsk trossamfunn	Stort kristent trossamfunn
   Antall innsendte medlemmer	3 183	4 861	11 577
   Avklart for vedtak statlig tilskudd	3 005	4 601	11 025
   Avklart for vedtak – kommunalt tilskudd	2 971	4 376	10 742
   Antall uavklarte	178	260	552
   Herav uavklart død	1	8	1
   Uavklart ikke bosatt	15	20	53
   Uavklart ugyldig fødselsnummer/D-nummer	6	10	1
   Uavklart dobbeltføring på egen liste	3	0	0
   Uavklart dobbeltmedlem mot Dnk 2006	11	30	265
   Uavklart dobbeltmedlem i flere tros eller livssynssamfunn (inkl. Dnk)	142	192	232

   Hvert enkelt samfunn får kun opplysninger om sine egne medlemskap. Det gis ikke opplysninger om hvilket annet tros- eller livssynssamfunn dobbeltmedlemmene står oppført i, eller om det er dobbeltmedlemskap mot Den norske kirke

5. Innen 1. september 2011 kan samfunnene korrigere de tilsendte listene med uavklarte fødselsnumre og sende dem tilbake til fylkesmannen. Samfunnene kan opplyse om de fastholder de medlemmene som er luket ut som dobbeltmedlemmer, og rette opp ugyldige fødselsnumre.

   Brønnøysundregistrene gjennomgår korrigeringene og sender resultatet av disse korrigeringene i begynnelsen av oktober, slik at fylkesmannen kan etterbetale tilskudd for nye avklarte medlemmer. Når det gjelder dobbeltmedlemskap, er det avgjørende om samfunnet har fastholdt medlemskapet eller ikke. Er det kun ett samfunn som fastholder medlemskapet, får dette samfunnet utbetaling. Er det to eller ingen samfunn som fastholder medlemskapet, får ingen betalt for medlemmet.

   Den norske kirke blir imidlertid ikke bedt om å bekrefte eller på annen måte dokumentere medlemskapene. Dobbeltmedlemskap mot Den norske kirke blir således i denne runden stående som dobbeltmedlemskap, selv om det andre trossamfunnet bekrefter medlemmet. Ingen trossamfunn får således tilskudd for dobbeltmedlemmer mot Den norske kirke etter denne andre gjennomgangen fra Brønnøysundregistrene.

   Sammen med beskjed om det nye tilskuddet, får samfunnet tilsendt tilsvarende lister og opplysninger om utlukede fødselsnumre og bortfallsgrunner som i vedleggene til det første tilskuddsbrevet. Godtatte korreksjoner er tatt ut av oversiktene og listene.

6. Fylkesmannens vedtak om statstilskudd kan påklages til Kulturdepartementet. I klageomgangen får samfunnene anledning til dokumentere medlemskapet utover de innsendte fødselsnumrene. I praksis er det to typer opplysninger eller dokumentasjon som er aktuelle i klageomgangen: opplysninger om innmeldingsdato og eventuell utmeldingsattest eller annen utmeldingsinformasjon.

7. Fylkesmannen forbereder klagen og vurderer om den helt eller delvis skal tas til følge.

   Fylkesmannen innhenter en oversikt fra Brønnøysundregistrene over hvilke andre tros- eller livssynssamfunn klagerens dobbelmedlemmer står oppført i. Samtidig ber fylkesmannen klageren om å opplyse innmeldingsdatoen til hvert dobbeltmedlem som omfattes av klagen. I svar til fylkesmannen kan enkelte samfunn også sende inn kopi av utmeldingsattester fra andre tros- og livssynssamfunn.

   Når fylkesmannen har mottatt nødvendig oversikt fra Brønnøysundregistrene, henvender fylkesmannen seg normalt til de andre tros- eller livssynssamfunnene som klagerens dobbeltmedlemmer står oppført i og ber om innmeldingsdato for hvert dobbeltmedlem. Fylkesmannen ber også om å få opplyst eventuelle utmeldinger for de dobbeltførte medlemmene. Det blir ikke bedt om opplysninger fra Den norske kirke.

   Heller ikke i klageomgangen får samfunnene vite hvilket annet tros- eller livssynssamfunn dobbeltmedlemmet står oppført i.

8. På bakgrunn av innsendte opplysninger og dokumentasjon, avgjør fylkesmannen om klageren skal få tilskudd for det aktuelle medlemmet. Tilskudd blir gitt når klageren opplyste det tidligste innmeldingstidspunktet, eller når klageren var det eneste samfunnet som oppga innmeldingstidspunkt.

   Dette gjelder imidlertid ikke i forhold til Den norske kirke. Fylkesmannen innhenter ingen opplysninger, og dobbelmedlemskap mot Den norske kirke blir vanligvis stående. Klageren får således sjelden tilskudd for dobbeltmedlemmer mot Den norske kirke. Det eneste som kan gi klageren tilskudd i slike tilfeller, er framleggelse av en utmeldingsattest fra Den norske kirke for det aktuelle dobbeltmedlemmet, eller annen dokumentasjon på utmelding eller feilregistrering i Den norske kirke.

9. Når fylkesmannen er ferdig med sin behandling, sendes den delen av klagen som ikke er tatt til følge, videre til Kulturdepartementet til endelig avgjørelse.

10. Kulturdepartementet kan vurdere alle sider ved saken og kan også innhente ytterligere informasjon og dokumentasjon fra tros- og livssynssamfunnene hvis saken ikke vurderes som tilstrekkelig belyst.

11. Kommunalt tilskudd utbetales i første omgang på bakgrunn av lister fra Brønnøysundregistrenes andre gjennomgang. Kommunene starter sin prosess med utbetaling i oktober. Dersom en klage tas helt eller delvis til følge, kan det foretas en tilleggsutbetaling fra de aktuelle kommunene.

12. Når opplysningene ikke lenger er nødvendige for tilskuddsbehandlingen, sletter Brønnøysundregistrene alle oversikter som inneholder fødselsnumre. Dette skjer senest før innlesing av data for neste tilskuddsår.80 Fra da av er muligheten til å få opplysninger om medlemskap for den enkelte ikke lenger til stede, se nedenfor.

25.2.4 Opplysningstjenesten for medlemskap i tros- og livssynssamfunn

Personer som vil vite hvilket tros- eller livssynssamfunn de er oppført i, kan ringe Brønnøysundregistrene. Opplysningene gis ikke per telefon, men sendes til adressen vedkommende står oppført med i folkeregisteret. Opplysningene omfatter også medlemskap i Den norske kirke.

Bakgrunnen for ordningen er retten til innsyn etter personopplysningsloven. Opplysningene er tilgjengelige fram til opplysningene slettes ved slutten av den årlige kontrollen. Det har årlig blitt sendt ut svar på noe under 1000 henvendelser. I 2011 var antallet henvendelser nesten 1600. Allerede i oktober 2012 var det sendt ut over 1600 svar på henvendelser.

25.3 Statistikk

25.3.1 Generelt om antall medlemmer i tros- og livssynssamfunn

Pr. 1. januar 2012 hadde Den norske kirke 3 851 145 medlemmer inkludert knapt 135 000 tilhørige. Tilhørige utgjorde 3,5 prosent av det totale antallet. Dette er imidlertid bare personer som er registrert som tilhørige etter 1993. Personer som ikke er døpt, men har fått automatisk tilhørighet før dette tidspunktet, er ikke regnet med. Om lag 143 000 var i tillegg registrert som utvandret fra Norge.

I 2012 hadde de øvrige tros- og livssynssamfunnene totalt 510 684 tilskuddsberettigede medlemmer og tilhørige. Vel 7 000 var ikke registrert som bosatt i Norge. Disse vil ikke være tilskuddsberettigede for det kommunale tilskuddet, bare det statlige tilskuddet.

25.3.2 Særlig om dobbeltmedlemmer

I 201281 ble det sendt inn krav om tilskudd for 556 246 medlemmer. 510 684 ble vurdert som tilskuddsberettigede. 45 562 ble ikke akseptert. Det var registrert om lag 31 500 dobbeltmedlemskap. Vel 14 000 skyldtes andre forhold som ikke gav grunnlag for utbetaling.82

Av dobbeltmedlemskap var det fire typer. Vel 1 500 stod dobbelt oppført på egen liste. Vel 13 000 var dobbelt oppført mellom ulike tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke.83 Nesten 8 000 personer var både registrert i et tros- og livssynssamfunn og Den norske kirke og bekreftet sitt medlemskap i Den norske kirke ved den siste store oppryddingen i 2006, jf. boks 25.2. For denne gruppen medlemmer kan det hevdes at det er medlemskapet i Dnk som er det eneste gyldige. I tillegg var det nesten 9 000 dobbeltregistreringer mellom tros- og livssynssamfunn og medlemmer i Den norske kirke som ikke bekreftet medlemskap i 2006.

Utvalget har også hentet inn statistikk for hvor mange av dobbeltmedlemmene (det vil si personer) som var under 15 år og under 18 år i 2011:

Antall personer med dobbeltmedlemskap økte fra totalt 21 834 i 2008 til 23 482 i 2011 og til 25 580 i 2012.

Videre har utvalget hentet inn tall fra 2010 på hvor mange av dobbeltmedlemmene mot Den norske kirke som var tilhørige. Tallene viser at vel 2 300 av dobbeltmedlemmene var tilhørige, og ikke medlemmer.84 Det vil si at de regnes med i Den norske kirkes medlemsregister uten å være døpt. Dersom ordningen med tilhørige oppheves, vil sistnevnte antall dobbeltmedlemmer automatisk falle bort.

25.4 Momenter og hensyn

25.4.1 Personvern og partsinnsyn

Personvernet og retten til privatliv begrenser offentlige myndigheters mulighet til å registrere, lagre og på annen måte behandle personlige opplysninger om den enkelte. Dette vernet bygger på en tanke om at enkelte typer opplysninger er svært private og sensitive. Dersom slike opplysninger kommer på avveie, kan det gjøre individer sårbare for diskriminering og krenkelse. Blant eksemplene på slik informasjon regnes opplysninger om seksuell legning, sykdommer og religion (NOU 2009: 1: 34).

Personvernet er regulert i en rekke internasjonale avtaler Norge har sluttet seg til. De internasjonale menneskerettighetene regulerer personvernet på et overordnet plan, blant annet rett til privatliv i EMK artikkel 8 nr. 1: «Enhver har rett til respekt for sitt privat- og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse».

Bestemmelsen omfatter blant annet forvaltningens behandling av opplysninger om en persons privatliv, for eksempel helseopplysninger.

Statens adgang til å gjøre inngrep i privatlivets fred, er regulert i EMK artikkel 8 nr. 2:

Offentlig myndighet skal ikke gjøre noe inngrep i utøvelsen av denne rett med mindre dette inngrep er i samsvar med loven og i et demokratisk samfunn er en nødvendig forholdsregel for den nasjonale eller offentlige sikkerhet, for landets økonomiske velstand, for å forebygge uorden eller forbrytelser, beskytte helse eller moral eller beskytte andres rett og friheter.

I NOU 2009: 1 Individ og integritet. Personvern i det digitale samfunnet, oppsummerer personvernkommisjonen de relevante kravene i artikkel 8:

Bestemmelsen pålegger en stat å ha lover som verner privatlivets fred og som verner den enkelte mot å få sin integritet og ære krenket – både av offentlige myndigheter og private aktører. Plikten omfatter også at det må finnes lover som regulerer innsamling, forvaltning og spredning av personopplysninger (jf. videre Schartum og Bygrave 2004, ss. 96–97).

Etter bestemmelsens annet ledd kan imidlertid inngrep i rettighetene som er nedfelt i første ledd være lovlige dersom følgende kumulative kriterier er oppfylt:

1. Det foreligger et rettslig grunnlag for inngrepet som tilfredsstiller vanlige prosessuelle rettssikkerhetskrav (klarhet, forutberegnelighet mv.);

2. Inngrepet er nødvendig, det vil si at det foreligger et påtrengende samfunnsmessig behov («pressing social need») for inngrepet, og inngrepet er forholdsmessig i forhold til det formålet som søkes oppnådd («proportionate to legitimate aim pursued»);

3. Inngrepet tjener ett eller flere av formålene som er angitt i annet ledd. (NOU 2009: 1: 55).

Personvernet er også regulert i EUs direktiv om personopplysningsvern (direktiv 95/46/EF). Direktivet er innlemmet i EØS-avtalen og således forpliktende for Norge. Direktivets krav er gjennomført i norsk rett gjennom vedtaket av personopplysningsloven.

Opplysninger om den enkeltes religiøse oppfatning regnes som sensitive personopplysninger etter personopplysningsloven. Religiøs oppfatning likestilles på denne måten med blant annet helseopplysninger. Behandling av slike opplysninger er beskrevet i personopplysningsloven § 9 der ulike vilkår er listet opp.

Innsending og behandling av fødselsnumre for medlemmer i tros- og livssynssamfunnene er hjemlet i lov, og trenger derfor heller ikke noen godkjenning (konsesjon) fra Datatilsynet. Behandlingen må oppfylle personopplysningslovens generelle krav til data- og informasjonssikkerhet. Videre må opplysningene være korrekte og oppdaterte, og behandlingen må være nødvendig sett i forhold til formålet med innhenting av opplysningene. Opplysningene skal ikke lagres lenger enn nødvendig. Personopplysningsloven gir også den enkelte rett til innsyn i lagrede opplysninger og informasjon om hvordan opplysningene blir behandlet.

Som nevnt får tros- og livssynssamfunnene ikke opplysninger om i hvilket annet samfunn et dobbeltmedlem er oppført. Dette er et unntak fra partenes alminnelige rett til å kreve innsyn i sakens dokumenter etter forvaltningsloven. Denne innsynsretten omfatter vanligvis også taushetsbelagte opplysninger om andre enn parten selv. Når det likevel gjøres unntak fra innsynsretten, må dette begrunnes i opplysningenes særlige personsensitive karakter. Videre må hensynene bak hemmelighold veie tyngre enn partens behov for innsyn, jf. forvaltningsloven § 19 andre ledd bokstav b, sammenholdt med EMK artikkel 8. I denne avveiningen kan det også være relevant å ta med EMK artikkel 8 og retten til privatliv.

Nektingen av partsinnsyn vil gjøre det vanskelig for parten å ivareta sine interesser overfor tilskuddsmyndigheten. Dokumentasjon som eventuelt taler mot partens tilskuddsrett vil være unntatt fra innsyn og kan derfor heller ikke kommenteres eller imøtegås av parten, heller ikke i klageomgangen. Klager vil ikke få innsyn i dokumentasjon som kan ha vært avgjørende for at et annet samfunn fikk statstilskudd for det aktuelle medlemmet.

Brønnøysundregistrene opplyser blant annet følgende om sine sikkerhetstiltak ved behandlingen av opplysningene fra tros- og livssynssamfunnene:

BR har rutiner for sikker behandling av personsensitive opplysninger, det er gjennomført risikovurderingsanalyser og det er etablert kvalitetssikringssystem ved BR som blant annet ivaretar testing og rutiner for produksjonssetting. … Kun et begrenset antall saksbehandlere har skrive- og innsynsmuligheter til saksbehandlersystemet hvor informasjonen om tros- og livssynssamfunn behandles. All saksbehandling og endring logges, og er sporbar. Medlemslister oppbevares i låste, brannsikre skap som kun noen få saksbehandlere har tilgang til. … Det er etablert elektronisk adgangskontroll for eksterne tilkoblinger, samt applikasjonslogikk på servere for å sikre rett tilgang til rett data og opplysning. BR er dessuten sikret med dobbelt sett med brannmurer som sikrer mot uautorisert tilgang. … Alle sikkerhetsrutiner testes jevnlig. (Brønnøysundregistrene 2012).

25.4.2 Om ulike krav til medlemskap

Ulike tros- og livssynssamfunn kan ha ulike krav til hva som skal til for å telle som medlem. Jo mer som skal til, dess færre medlemmer vil en få registrert og jo mindre offentlig støtte vil en få. En kan ha krav som er «strenge» ved å kreve tilslutning til spesifikke trosmessige og etiske krav, eller kreve årlig betaling av medlemsavgift. Et ytterpunkt i forhold til det siste kan være Det Mosaiske Trossamfund som krever betydelige inntektsavhengige medlemskontingenter.85 Et annet ytterpunkt er ulike ordninger for automatisk «tilhørighetsregistreringer», der personer blir registrert «en gang for alle» og må oppdage medlemskapet og selv melde seg ut for å unngå å være medlem i trossamfunnet. Slike ordninger gir lett betydelig mer støtte enn ordninger der alle medlemmer blir minnet om sitt medlemskap, og fortsatt medlemskap krever årlig innbetaling av kontingent.

Det kan også være eksempler på at et trossamfunn kombinerer et strengt krav til menighetsmedlemskap med en mulighet til å være en form for støttemedlem der kravene er mindre.86

Tilskuddsordningen, slik den praktiseres i dag, skiller ikke mellom ulike krav til medlemskap mellom tros- og livssynssamfunn og forskjellige kategorier medlemskap innad i tros- og livssynssamfunn. I brev til utvalget fra Kulturdepartementet blir det blant annet sagt:

Departementet mener at det følger av tros- og livssynsfriheten og organisasjonsfriheten at trossamfunn utenfor Dnk kan operere med ulike former for medlemskap, og for eksempel tilby en type støttemedlemskap uten stemmerett i samfunnet, i tillegg til ordinært medlemskap med fulle rettigheter og plikter. Videre mener vi at trossamfunnsloven åpner for at ev. støttemedlemmer kan inkluderes i medlemsgrunnlaget for krav om tilskudd. (Kulturdepartementet 2012c).

25.4.3 Sverige og Danmark

I Sverige aksepterer de statlige støtteordningene dobbeltmedlemskap.

Deler av det svenske statstilskuddet fordeles ut fra antall personer det enkelte samfunnet betjener. Beløpet er betydelig mindre enn det norske statstilskuddet til tros- og livssynssamfunn.

Antallet som betjenes, beregnes ut fra statistiske opplysninger, og det kreves vanligvis ikke at samfunnene sender inn medlemslister eller lignende. Det er Nämnden för Statligt Stöd till Trossamfund som foretar beregningen, og som utbetaler tilskuddet. Beregningen foretas på bakgrunn av statistiske opplysninger fra samfunnene selv og ut fra en analyse av annen tilgjengelig statistikk.

Det er heller ikke uvanlig at en person er medlem i flere trossamfunn samtidig. Særlig er det mange dobbeltmedlemskap mellom Svenska kyrkan og forskjellige kristne frikirker. Dersom de aktuelle samfunnene får statlig hjelp til å kreve inn medlemsavgift87, kan staten kreve inn medlemsavgift til flere trossamfunn fra samme person.

I Danmark gis det ingen direkte støtte til tros- og livssynssamfunn. Spørsmål om dobbeltmedlemskap har dermed liten praktisk betydning for trossamfunnene.

Det er likevel verdt å merke seg reglene om opphør av medlemskap i den danske folkekirken. Medlemskapet opphører blant annet automatisk når et medlem slutter seg til et annet trossamfunn.88

25.5 Vurderinger

I boks 25.4 er det gjengitt en del av de vurderingene som kom inn fra tros- og livssynssamfunnene i forbindelse med innhenting av synspunkter på tros- og livsssynspolitikken i Norge, jf. omtale i kapittel 2.5

I boks 25.5 er det gjengitt noen vurderinger fra Norges Kristne Råd om erfaringer med dobbeltmedlemskap og hvordan disse oppstår ut fra en undersøkelse høsten 2011. Selv om det kom inn relativt få svar i undersøkelsen, kan den gi en indikasjon på hvilke problemer som oppleves.

25.5.1 Om betydningen av avklaring av medlemmer i tros- og livssynssamfunn

Telling av medlemskap har på to måter betydning for utmåling av tilskudd. Antallet medlemmer som er registrert i Den norske kirke, påvirker størrelsen på tilskuddet for alle tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke. Hvis dette antallet er for høyt, blir tilskuddet til alle andre samfunn lavere enn det burde være. Hvis antallet for et enkelt tros- eller livssynssamfunn blir feil, blir tilskuddet til dette tros- eller livssynssamfunnet feil siden tilskuddet er direkte avhengig av antall registrerte medlemskap.

Flere hensyn kan tilsi at vi utmåler tilskudd ut fra medlemskap og unngår utmåling av flere tilskudd per person.

1. Det er ikke noe krav om medlemsavgift89 til tros- og livssynssamfunn, slik det for eksempel er når det gjelder støtten til barne- og ungdomsorganisasjoner. Det er heller ikke spesifikke aktivitetskrav knyttet til tilskuddet. Som generelt prinsipp for offentlige tilskuddsordninger, tilsier en slik åpenhet at en ikke ubegrenset bør kunne utløse tilskudd. Tilskudd per medlem og kun ett mulig medlemskap, er dermed et naturlig utgangspunkt.

2. Beregning av statstilskudd gjennom telling av medlemmer kan også begrunnes i at dette antallet sier noe om de enkeltes tros- og livssynssamfunnenes behov for offentlig støtte. Antall medlemmer har betydning for hvor mange personer som gis livssynsmessig betjening. En beregning av tilskudd per medlem kan dermed bidra til en rimelig og rettferdig fordeling av offentlige tilskudd.

3. Videre kan statstilskudd per medlem begrunnes i den enkeltes rett til kompensasjon for statens utgifter til Den norske kirke. Personer som ikke er medlem av Den norske kirke skal kunne gi sin del av kompensasjonen til sitt tros- eller livssynssamfunn. Den enkeltes valg skal være avgjørende. Under en slik begrunnelse kan det også være rimelig å gi den enkelte et større ansvar for å avklare dobbeltmedlemskap eller andre feil i registreringen.

4. Et siste hensyn, som ikke direkte går på de økonomiske konsekvensene, er at mange vil kunne oppleve det som krenkende å oppleve seg som innmeldt i et annet tros- eller livssynssamfunn enn det de selv ønsker å tilhøre.

De ulike hensynene ivaretas best ved at antall og registrering av medlemmer er så korrekt som mulig. Kravet til nøyaktighet vil imidlertid variere med hvilke hensyn en vil vektlegge. Hvis en for eksempel vektlegger at en skal fordele etter behov, er antall medlemmer bare en av flere relevante faktorer, og det kan lettere aksepteres en anslagsvis beregning av antallet.

Dagens tilskuddsordning er utformet slik at tilskuddet til tros- og livssynssamfunn skal være «så stort at det etter måten svarar om lag til det som staten har budsjettert til Den norske kyrkja, og skal utreknast etter kor mange som høyrer til samfunnet.» (Lov om trudomssamfunn § 20).

Det er altså lagt til grunn en «om lag» tilnærming når det gjelder hva staten har budsjettert til Den norske kirke. Også ved vurdering av antall medlemmer har Kulturdepartementet lagt en slik tilnærming til grunn. I forbindelse med en klagesak høsten 2011, der et trossamfunn klaget i forhold til 2 medlemmer som det ikke fikk tilskudd for, la departementet til grunn at om lag-prinsippet også har relevans for medlemsgrunnlaget for tilskudd og viste i brev datert 20. oktober 2011 til at

De to dobbeltførte personene som omfattes av klagen utgjør en så liten andel av det totale antall medlemmer trossamfunnet opprinnelig krevde tilskudd for i 2009, at Fylkesmannens vedtak hva gjelder nekting av tilskudd for dem, dermed kan opprettholdes. (Kulturdepartementet 2011c).

Siden det opprinnelig var krevd tilskudd for 115 medlemmer, innebærer departementets tolkning et slingringsmonn på opp mot 2 prosent.

Utvalget mener det bør være et godt samsvar mellom antall tilskuddsberettigede medlemmer og antall faktiske medlemmer i samfunnet. Tilskuddsberegningen bør ta som utgangspunkt antall personer som ønsker å være reelt medlem i det aktuelle samfunnet. Hvert medlem bør heller ikke kunne telle med i mer enn ett tros- og livssynssamfunn når tilskuddet beregnes.

Utvalget har i kapittel 24 gjennomgått beregningsgrunnlaget for utmåling av tilskudd. Det er for flere grunnleggende sammenlikningsforhold (verdi av kirkebygg mv. sett opp mot de bindinger som ligger for Den norske kirke), betydelig usikkerhet knyttet til hva som kan sies å være en likeverdig behandling av Den norske kirke og de ulike tros- og livssynssamfunnene. Utvalget tilrår å legge inn kostnadene til pensjon som i dag ikke ligger inne i beregningsgrunnlaget. Hvis det legges inn, vil beregningsgrunnlaget alene av den grunn øke med i størrelsesorden 4 prosent, noe som vil kunne ha større betydning for tilskuddsutbetalinger enn det en finregning med hensyn til dobbeltmedlemskap kan bety. I lys av dette bør et hovedsynspunkt være å ikke legge inn ytterligere ressurser til å håndtere behandling av dobbeltmedlemskap.

I det følgende drøftes først spørsmålet om medlemstallet i Den norske kirke.

25.5.2 Er nivået på antall medlemmer i Den norske kirke fortsatt for høyt?

Slik det er redegjort for i boks 25.1, ble medlemsregisteret for Den norske kirke opprettet ved å ta utgangspunkt i folkeregisteret og ved å gjøre fratrekk for personer som en mente ikke hører hjemme Den norske kirke: utmeldte etter 1945 og en del lister med medlemmer fra andre trossamfunn. I tillegg ble registeret lagt ut for gjennomsyn. Det er åpenbart at en med en slik framgangsmåte ikke får strøket alle som en ønsker å fjerne. Personer som ikke er utmeldt av Den norske kirke, men aldri har vært innmeldt, vil bli i registeret. Også det at en ikke har fått gjennomgått alle listene til tros- og livssynssamfunn medfører at en ikke får trukket ut alle. På den annen side kan det å basere seg på lister fra trossamfunn medføre at en trekker fra personer som faktisk er innmeldt i Den norske kirke og som ikke har meldt seg ut.

Men hovedlogikken i tilnærmingen er at en trekker for få ut av medlemsregisteret, dvs. at antallet medlemmer i Den norske kirke blir for stort. Den motsatte tilnærmingen ville være å sende ut brev til alle i folkeregisteret og be dem bekrefte medlemskap. En slik tilnærming ville medføre at mange personer som faktisk var innmeldt og ikke utmeldt av ulike årsaker, ikke ville svare på henvendelsen og dermed i forhold til medlemstelling telle som utmeldt. Det ville ført til en større reduksjon i antallet medlemskap i Den norske kirke.

I 2006-opprydingen, jf. boks 25.1, var det denne siste tilnærmingen som ble brukt. Det ble foretatt en gjennomgang av medlemslistene for alle tros- og livssynssamfunn i Norge som viste at om lag 80 000 stod oppført i Den norske kirkes medlemsregister, samtidig som de var registrert som medlemmer i et annet tros- eller livssynssamfunn. Disse personene ble så tilskrevet, og de som ikke ga tilbakemelding om at de fortsatt ønsket å stå i medlemsregisteret for Den norske kirke, ble strøket fra registeret. Ca 9 200 personer av de 80 000 meldte tilbake at de fortsatt ønsket å stå i Den norske kirkes medlemsregister. Kirkerådet slettet i denne prosessen om lag 70 000 fra registeret – i hovedsak de som ikke responderte på fylkesmannens brev til dem. Det kan være grunn til å tro at mange av de tilskrevne personene ikke fikk med seg at de ville bli slettet av Den norske kirkes register hvis svarslippen ikke ble returnert til Kirkerådet. Blant annet er det registrert at 550 personer av de 67 000 var registrert døpt i perioden 2001–2006.

Den gruppen som det særlig kan være grunn til å tro ikke er trukket ut av medlemsregisteret, er personer som ikke har meldt seg inn i noe annet tros- eller livssynssamfunn enn Den norske kirke. Disse fikk ikke et særlig brev med forespørsel om bekreftelse i 2006.

Utsendelsen av kirkelig manntall ved valget i 2009 førte til at en stor gruppe, ca 25 000, gav beskjed om at de ikke ønsket å være registrert i medlemsregisteret. Men over 5 000 ønsket seg innregistrert i medlemsregisteret. En mulighet kan være at en del av dem som ble strøket i 2006, nå oppdaget dette og ønsket å bli registrert igjen.

Også ved valget i 2011 ble det sendt ut valgkort til alle registrerte medlemmer i Den norske kirke, men ut fra utviklingen i antallet medlemmer i registeret ser det ikke ut som tilsendingen av valgkort har medført at mange har bedt seg strøket fra registeret.

Utvalget vurderer det slik at det opp til nylig har ligget til grunn et for høyt medlemstall for antall medlemmer i Den norske kirke, noe som har hatt konsekvenser for utmåling av støtte til andre tros- og livssynssamfunn. Gjennom den oppryddingen som skjedde i 2006, og gjennom to kirkevalg med utsending av valgkort, finner utvalget grunn til å tro at en nå nærmer seg et tilnærmet «riktig» nivå, gitt dagens regelverk for tilordning av medlemskap. Det kan fortsatt skje feil i registeret, men det er grunn til å tro at omfanget av disse feilene er blitt kraftig redusert.

Utvalget vil imidlertid peke på at det fortsatt er visse trekk ved dagens regelverk og praksis ved klagehåndtering som begunstiger Den norske kirke. Et slikt forhold er ordningen med automatisk medlemskap/tilhørighet.

25.5.3 Ordningen med automatisk medlemskap/tilhørighet

Dagens tilskuddsberegning teller også med personer som er blitt medlem eller tilhørig fordi foreldrene er medlemmer i tros- eller livssynssamfunnet, jf. omtale i kapittel 25.2.1.

Dagens ordning med tilhørige er begrunnet i et ønske om en tilskuddsmessig likebehandling av trossamfunn som døper sine barn, og trossamfunn som ikke har dåp eller som praktiserer voksendåp. For sistnevnte trossamfunn er det ikke alltid like naturlig å regne barn som medlemmer. Samtidig forutsetter samfunnene at barna hører til det samme trossamfunnet som sine foreldre. Det har derfor vært oppfattet som rimelig at foreldrenes trossamfunn får økonomisk støtte for å kunne bidra til barnets religiøse opplæring og deltakelse.

Etter utvalgets oppfatning har ikke ordningen en like sterk begrunnelse i dag. Situasjonen er en helt annen med over 20 prosent av befolkningen som ikke er medlemmer av Den norske kirke, og med langt flere livssynsmessige blandingsfamilier. I tillegg er både foreldres rett til å bestemme over egne barns livssynsmessige oppdragelse, og barns selvstendige rett til religionsfrihet, betraktelig styrket siden ordningen ble innført.

En oppheving av ordningen med automatisk tilhørighet vil heller ikke stenge for at tros- og livssynssamfunn viderefører ordninger med en kategori tilhørige i tillegg til sine egentlige medlemmer. Så lenge barna har blitt tilhørige gjennom en melding fra foreldrene til trossamfunnet eller livssynssamfunnet, vil de også telle med ved tilskuddsberegningen.

Dagens ordning forutsetter også en forskjellsbehandling mellom Den norske kirke og de andre trossamfunnene, jf. omtale over om forrangsbestemmelser. Den norske kirke har forrang ved etablering av tilhørighet, både lovmessig og ved at automatikken i praksis bare fungerer for Den norske kirke, jf. manglende innsending av fødselsmeldinger for trossamfunn utenfor Den norske kirke.

Den norske kirke mener også at forrangen vanskelig kan opprettholdes slik den nå står, og viser til at dagens praktisering og lovregulering medfører forskjellsbehandling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Dette framgår av uttalelse fra kirkemøtet i 2011 (Den norske kirke 2011).

Dagens ordning fører også til flere dobbeltmedlemmer mot Den norske kirke. Mange av de automatisk tilhørige i Den norske kirke – og deres foreldre – er ikke klar over at de har en slik status. De vil derfor ikke tenke på at de skal melde seg ut av Den norske kirke, før de eventuelt melder seg inn i et annet tros- eller livssynssamfunn. Enkelte slike dobbeltmedlemskap kan også oppstå fordi vedkommende ikke er klar over sin etablerte tilhørighet til trossamfunn utenfor Den norske kirke, en tilhørighet som kan vare livet ut.90

På denne bakgrunn foreslår utvalget at en ikke lenger regner med «automatisk» tilhørige eller medlemmer, dvs. medlemskap i kraft av foreldrenes medlemskap i trossamfunn, i tilskuddsordningen. Tilskuddsberettighet medlemskap eller tilhørighet må forutsette en melding til tros- eller livssynssamfunnet, enten fra foreldrene eller fra barnet selv. Se utvalgets vurdering av når barnet kan bestemme om medlemskap i kapittel 19.

Forslaget omfatter også reglene om hvem som skal telle med som tilhørige i Den norske kirke ved beregningen av tilskudd til de andre tros- og livssynssamfunnene. Det skal kun være barn som aktivt er meldt som tilhørige til Den norske kirke av foreldrene, som skal telle med i beregningen. Det vil da være foreldrene som bestemmer tilhørighet, ikke regler for prioritet gitt foreldrenes medlemskap.

Målet med omleggingen er likebehandling av ulike tros- og livssynssamfunn. En bieffekt vil være at en reduserer antallet dobbeltmedlemmer. Hvis alle dagens tilhørige som i dag er registrert som dobbeltmedlemmer, ved denne regelendringen fjernes, vil reduksjonen være på i overkant av 2 000 dobbeltmedlemmer, se kapittel 25.3.2.

Videre innebærer forslaget at sykehusene eller andre deler av helsevesenet ikke lenger skal ha noen rolle i forbindelse med etablering av tilhørighet i trossamfunnene. Foreldrene må selv ta kontakt med tros- eller livssynssamfunnet og gi melding om at barnet skal være tilhørig eller medlem.

Om begge foreldrene, eller kun den ene, må gi melding om tilhørighet eller medlemskap, avgjøres av reglene om foreldremyndighet i barneloven. Blir ikke foreldrene91 enige om hvor det nyfødte barnet skal være tilhørig eller medlem, blir barnet ikke tilhørig i noe samfunn før det selv blir så gammelt at det kan melde seg inn på egen hånd.

Utvalget understreker at forslaget ikke vil gripe inn i samfunnenes interne regler om barns tilhørighet, men kun ta bort automatisk tilhørige fra tilskuddsgrunnlaget. Tros- og livssynssamfunnene kan fortsatt ha interne regler om automatisk tilhørige eller medlemmer, men kan ikke ta denne kategorien med når samfunnet krever tilskudd. Det vil også fortsatt være mulig å få tilskudd for både medlemmer og tilhørige. I tilskuddssammenheng skal de to kategoriene likebehandles. Det må imidlertid foreligge en aktiv melding til tros- eller livssynssamfunnet både når det gjelder medlemskap og når det gjelder tilhørighet. Innmelding bør i utgangspunktet være skriftlig dokumenterbar ved underskrift. Det kan være aktuelt i visse tilfeller å la meldinger til Brønnøysundregistrene telle som innmeldinger i tilskuddsammenheng i forbindelse med klagebehandling, jf. nedenfor under kapittel 25.5.5. Også når det gjelder utmeldinger, bør hovedregelen være skriftlig utmelding, og det kan også her være behov for unntaksregler. Utvalget foreslår en hjemmel for at departementet kan gi utfyllende regler om hvordan innmeldinger og utmeldinger kan foretas og dokumenteres.

Endringene for registrering av tilhørige bør også omfatte hvordan antall medlemmer som ligger til grunn for støtten til Den norske kirke blir beregnet. En mulighet vil da være at kirkelovens bestemmelser om tilhørige jf. § 3, endres. Men utvalget vil ikke komme med forslag om hvordan medlemsbestemmelsene skal være i et trossamfunn, heller ikke om dette dreier seg om Den norske kirke og slike bestemmelser for Den norske kirke i dag er fastsatt ved lov. Utvalget forutsetter at Den norske kirke må fremlegge tall for antall medlemmer definert på den måten som utvalget foreslår for alle andre tros- og livssynssamfunn.

Utvalget har vurdert om en skal foreslå endringer også for dagens tilhørige. En kunne tenke seg at en skulle kreve at alle medlemmer i trossamfunn, både i Den norske kirke og i trossamfunn som har ordninger med automatisk tilhørighet, blir opplyst om at de blir regnet med i beregningsgrunnlaget eller tilskuddsgrunnlaget. Tilhørige i Den norske kirke er bare sentralt registrert fra 1993, og tilhørige i trossamfunn utenfor Den norske kirke vil det ikke foreligge noen sentral registrering av. Det betyr at svært mange, både aktivt innmeldte og innmeldte i kraft av foreldrenes tilhørighet i et trossamfunn, vil måtte få tilsendt en slik melding. Det vil medføre utsending av godt over 4 millioner meldinger.

Tilhørige og døpte medlemmer i Den norske kirke blir minnet om sitt medlemskap ved hvert kirkelige valg ved at de får tilsendt valgkort. Tilhørige i trossamfunn får ikke en slik påminning og kan stå som tilskuddsberettigede i foreldrenes trossamfunn hele livet, uten å vite det. Dette er uheldig.

Utvalget vil først og fremst vektlegge å se framover og få på plass ordninger for fremtiden som tydeliggjør medlemskap for den enkelte. Utvalget vil på denne bakgrunn ikke tilrå at det legges opp til et opplysningsbrev til alle medlemmer i trossamfunn med opplysninger om hvor den enkelte er blitt registrert innmeldt.

Utvalget vil imidlertid tilrå en systematisk utsending av opplysninger om dobbeltmedlemskap for det enkelte medlem i tros- eller livssynssamfunn. Utvalget vil videre tilrå at alle medlemmer eller tilhørige, når de blir 15 år, blir gjort oppmerksom på at de til nå har blitt regnet med ved telling av medlemskap. En plikt til å gi slik informasjon om medlemskap og mulighet for utmelding av samfunn som ikke krever innmelding for fortsatt registrering, mulighet for innmelding i samfunn som krever dette på dette alderstrinnet og eventuell mulighet for innmelding i annet samfunn, bør legges til det enkelte tros og livssynssamfunn. Standard informasjonsinnhold bør utformes sentralt.

25.5.4 Om hensynet til personvern

Hensynet til målet om korrekt avklaring av medlemmer vil, slik det er redegjort for under kapittel 25.4.1, innebære avveininger i forhold til personvernhensyn. Selv om det for mange er helt greit å tilkjennegi sin tro eller sitt livssyn, kan dette for enkelte være sensitive opplysninger som det er avgjørende å holde hemmelig. For eksempel kan det være av vesentlige betydning at andre trossamfunn ikke får vite om medlemskap som avslører at en person har konvertert.

Dagens krav om fødselsnummer ble innført i 2004, jf. omtale i boks 25.3. Fram til da hadde tilskudd blitt utbetalt på bakgrunn av samfunnenes egne opplysninger om antall medlemmer. Både fylkesmennene og kommunene kunne kontrollere opplysningene gjennom å kreve innsyn i medlemslistene. Endringen ved overføring av kontroll til det sentrale Brønnøysundregisteret kan være en fordel når det gjelder personvernhensyn ved at den manuelle, desentraliserte, kontrollen av medlemslister opphørte.92

Utvalget mener personvernhensyn setter viktige skranker for hvilke tiltak en kan sette i verk for å unngå dobbeltmedlemskap og uriktige medlemsoppføringer.

Utvalget legger til grunn følgende forutsetninger for aktuelle tiltak mot dobbeltmedlemskap:

Medlemskapet avdekker nødvendigvis sensitive opplysninger om den enkeltes tro og livssyn. Behovet for å innhente, bruke og lagre opplysninger om medlemskap må derfor veies mot hensynet til personvernet, se kapittel 25.4.1. I denne sammenheng er det trolig mest problematisk å gi partsinnsyn i opplysninger om medlemskap i annet tros- eller livssynssamfunn. Det har vært fremmet ønske om at tros- og livssynssamfunn får mulighet til å vite hvilke personer som i 2006 tilkjennegav ønske om å stå som medlem i Den norske kirke. Selv om dette kan gjøres på forskjellige måter, som i noen grad kan redusere faren for at partsinnsynet gir økt eksponering av sensitive opplysninger, innebærer en slik informasjon økt partsinnsyn. Utvalgets medlemmer Bernt, Fjellheim, Haugland, Hompland, Kaur, Leirvik, Melby, Reikvam, Skjælaaen, Strand, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz vil ikke tilrå at økt partsinnsyn innføres, heller ikke for å håndtere et problem knyttet til visse dobbeltmedlemskap som oppstod som problem i 2006.

Utvalgets medlemmer Breistein og Sandvig mener at tros- og livssynssamfunnene må få mulighet til å ordne opp i problemene knyttet til dobbeltmedlemskap som oppstod i 2006. Dette kan skje ved at trossamfunnene får et tidsbegrenset innsyn i fødselsnummer hos dobbeltregistrerte medlemmer. Spesielt gjelder dette de medlemmer som i 2006 gav beskjed om at de ønsket å tilhøre Den norske kirke, og som det må bli anledning til å slette i andre tros- og livssynssamfunns medlemsregistre.

Det skal gode grunner til for å innføre en permanent registrering av enkeltmenneskers tro og livssyn, i motsetning til dagens sletting av medlemskapsdata når kontrollen er fullført. Utvalget legger til grunn at løsninger ikke skal være avhengig av permanent registrering av medlemskapsopplysninger.

Utvalget har vurdert om en kan iverksette ytterligere tiltak for å bedre personvernsikkerhet, ut over de tiltak som i dag gjelder, jf. beskrivelsen i kapittel 25.2.4.

Utvalget vil vektlegge at det er viktig for den enkelte å kunne ha mulighet til å få rede på hvilket eller hvilke tros- og livssynssamfunn som regner personen som medlem i sitt samfunn og som har meldt dette medlemskapet inn til statlige myndigheter. Rett til innsyn er en sentral del av personopplysningsloven. Det betyr at det er viktig å opprettholde den mulighet for innsyn for den enkelte som i dag finnes, jf. omtalen av avgiverordningen i kapittel 25.4.1. Det innebærer at det må finnes personidentifiserbare opplysninger tilgjengelige for den enkelte, hvilket vil si at det fortsatt bør sendes personopplysninger inn til en sentral instans.

En innstramming kan være å ikke sende tilbake opplysninger om dobbeltregistrerte fødselsnummer til tros- og livssynssamfunn, hvis en ved vasking har oppdaget dobbeltmedlemskap hos de personer som er meldt inn fra dette tros- og livssynssamfunnet. Tros- og livssynssamfunnet vil bare kunne få opplysninger om antall dobbeltregistreringer og ikke om hvilke. Statlige kontrollhensyn vil være ivaretatt, samtidig som den enkelte vil være vernet mot at tros- eller livssynssamfunnet får opplysninger om at det er registrert et dobbelt medlemskap hos et medlem. Dette dobbeltmedlemskapet kan oppfattes som en indikasjon på at vedkommende er «frafallen», har konvertert. Jo mer nøyaktige medlemsregistre som føres, og dess mindre tekniske feilregistreringer som finnes, både i Den norske kirke og i andre tros- og livssynssamfunn, dess mer sensitive kan meldinger om dobbeltmedlemskap være.

En innstramming i form av at tros- og livssynssamfunnet ikke får tilbakemeldinger om fødselsnummer for registrerte dobbeltmedlemskap, vil for tros- og livssynssamfunnet tilsvare det som skjer ved dobbeltmedlemskap for en del medlemmer i Den norske kirke som tros – og livssynssamfunn ikke får beskjed om hvem er, jf. omtale over bl.a. i boks 25.4. Tros- og livssynssamfunnene vil da fratas mulighet for å rydde opp i sine medlemslister, ved at de ikke vil kunne vite hvilke medlemmer de skal henvende seg til for å avklare medlemskap. Utvalget vil, ut fra en vurdering av behovet for styrket personvern, likevel tilrå en slik innstramming, jf. konkret forslag i kapittel 25.5.5.

Utvalget viser til redegjørelsen fra Brønnøysundregistrene om hvordan personsensitive opplysninger i dag sikres. Utvalget vil understreke at det er viktig av slike opplysninger sikres på en betryggende måte. Det kan være teknisk mulig å øke sikkerhetsnivået ved behandlingen av data på sentralt nivå ved krypteringsløsninger. En instans kan kryptere fødselsnumrene, mens en annen instans sjekker de krypterte fødselsnumrene mot krypterte fødselsnumre fra andre tros- og livssynssamfunn. En slik løsning vil være mer kostnadskrevende, men i teorien kunne øke den sentrale sikkerheten. Utvalget har imidlertid ikke grunnlag for å si at dagens sikkerhetsopplegg ikke er tilfredsstillende,

Det er mulig at en i framtiden vil kunne ha tekniske løsninger som vil kunne muliggjøre større grad av datasikkerhet, men utvalget vil ikke tilrå at en baserer seg på slike løsninger nå.

Etter utvalgets oppfatning har kravet om fødselsnumre vært viktig for å sikre en rimelig kontroll med tilskuddsutbetalingene. Det nye systemet har også vært arbeidsbesparende for tros- og livssynssamfunnene, fordi det ikke lenger er nødvendig å søke støtte hos hver enkelt kommune. Utvalget vil på denne bakgrunn tilrå at en fortsatt «vasker» medlemslister med sikte på å avdekke dobbeltregistreringer, samtidig som personvernhensyn ivaretas og styrkes i forhold til i dag.

25.5.5 Mulige tiltak mot dobbeltmedlemskap

25.5.5.1 Aldersgrenser

Ifølge tilleggsmandatet skal utvalget vurdere en 18 års grense for tilskuddsberettigede medlemmer. Utvalget kan også vurdere om en annen aldersgrense er hensiktsmessig. Vurderingene gjelder kun aldersgrense i tilskuddssammenheng, og berører ikke samfunnenes interne regler om barns medlemskap eller tilhørighet.

At bare medlemmer over 18 år skulle telle med ved tilskuddsberegningen, ble foreslått av Dissenterlovkomitéen:

Av praktiske grunner antar komitéen at man bør holde seg til personer over 18 år. Man vil da få noe lavere tall å regne med, og sikrere. 18 år er etter komitéens forslag den religiøse myndighetsalder. Ved den alder vil de fleste ha tatt standpunkt til hvor de religiøst vil høre til, i statskirken eller i en frikirke. For barn, særlig i konfesjonelt blandende ekteskaper, vil det ofte være uklart hvor de vil komme til å høre hjemme. Det er ingen grunn til å gjøre problemene mer akutte eller komplisere beregningen av tilskudd ved å trekke inn barnas religiøse tilhørighet. (Dissenterlovkomitéen 1962: 88)

Justisdepartementet mente at en aldersgrense ikke hadde noen særlig praktisk betydning. Hensikten var å finne fram til et tilnærmet riktig forholdstall for beregning av tilskudd, ikke å fastsette et tilskudd til hvert enkelt medlem. Departementet gikk derfor inn for at barn skulle telle med i tilskuddsberegningen(Ot. prp. nr. 27 (1967–68): 44).

Barns medlemskap og tilhørighet reiser også spørsmål knyttet til barnets selvbestemmelsesrett. Slike spørsmål er gjenstand for en bredere drøftelse i kapittel 19. Spørsmålene berøres likevel i argumentasjonen nedenfor.

Aldersgrenser vil redusere antall dobbeltmedlemmer, noe som vil redusere ressursbruken både i samfunnene og i forvaltningen. Slik det er redegjort for i kapittel 25.3, ville en aldersgrense på 18 år ført til at vel 7 000 dobbeltmedlemmer var blitt borte i 2011. Dette ville vært rundt 30 % av dobbeltmedlemmene. Med en aldersgrense på 15 år ville noe under 6 000 dobbeltmedlemmer blitt borte, det vil si ca. 25 %. Siden dette tiltaket bare i begrenset grad vil redusere problemet med dobbeltmedlemmer, finner utvalget dette argumentet mindre tungtveiende.

Barns medlemskap i tros- og livssynssamfunn er mer komplisert enn medlemskap for voksne. Dette kan være et argument for å ta barna ut av tilskuddsgrunnlaget. Når det gjelder voksne, er det ingen tvil om hvem som bestemmer innmelding og utmelding. Når det gjelder barn, blir det både et spørsmål om barnets selvbestemmelsesrett, og om hvem av foreldrene som eventuelt kan bestemme for barnet. Utvalget kan imidlertid ikke se at disse forholdene, som gjerne vil måtte avklares uavhengig av om barns tilknytning til tros- og livssynssamfunn skal telle med i forbindelse med tilskuddsgrunnlaget, bør vurderes som viktige i denne sammenheng.

Som nevnt i kapittel 25.5.1, kan beregning av statstilskuddet gjennom telling av medlemmer begrunnes i at dette antallet sier noe om de enkeltes samfunns behov for offentlig støtte. Også barn kan kreve livssynsmessig betjening, for eksempel i forbindelse med ritualer for barn og unge. Antallet barn kan derfor si noe om samfunnenes behov for støtte. En fordeling av støtte uten at barn telles med, kan derfor gi en mindre rimelig og rettferdig fordeling av støtten. Det er også grunn til å se støtteordningen i lys av foreldreansvaret som foreldre har frem til barn fyller 18 år. Hvis ikke barn regnes med i støtteordningen, vil det ikke gis en generell støtte til å følge opp dette foreldreansvaret når det gjelder tilbud innen tros- og livssynsfeltet.93

Fra Brønnøysundregistrene har vi innhentet oversikt over antall medlemmer under 15 år og under 18 år i de forskjellige tros- og livssynssamfunnene. Statistikken viser at noen trossamfunn har flere barn som medlemmer og tilhørige enn andre. Innføring av aldersgrense vil derfor ha ulik betydning for de enkelte samfunnenes statsstøtte. Samfunn med voksne medlemmer vil tjene på aldersgrense, mens samfunn med mange unge vil tape på det. I tabell 25.3 vises utslag for enkeltsamfunn.94

Som det framgår av oversikten, ville særlig de muslimske trossamfunnene tape på innføringen av en aldersgrense. Human-Etisk Forbund, den svenske menigheten og Jehovas vitner ville tjene på en omlegging.

Utvalget vil ikke tilrå en slik omfordeling mellom samfunn. Tros- og livssynssamfunnenes tilbud til barn og unge er en viktig del av det samlede tilbudet fra disse samfunnene, og antallet unge medlemmer bør inngå i beregningsgrunnlaget for utmåling av tilskudd. En tilskuddsordning der også barn og unge regnes med i beregningsgrunnlaget, kan støtte opp under foreldrenes ansvar for å tilrettelegge for tros- og livssynstilbud for sine barn. En aldersgrense for beregning av tilskudd er ikke et hensiktsmessig tiltak for å begrense antallet dobbeltmedlemskap.

25.5.5.2 Endre prioritetsreglene knyttet til dobbeltmedlemskap; la det nyeste medlemskapet telle

Utvalget har vurdert å bare telle med den siste innmeldingen. Ved innmelding i et nytt tros- eller livssynssamfunn, kan medlemskapet i det gamle automatisk falle bort. Dersom en slik ordning skal gi en mer generell løsning av problemene med dobbeltmedlemskap, må ordningen også gjelde i forhold til Den norske kirke.

Samfunnene kan sende inn innmeldingsdato samtidig med fødselsnumrene. Dermed kan dobbeltmedlemskapene avklares i Brønnøysundregistrenes første maskinelle behandling. Ved dobbeltmedlemskap utbetales tilskuddet til det samfunnet som har meldt den siste innmeldingsdatoen, uten noen videre behandling eller klagemuligheter.

Ordningen kan kombineres med en mulighet for samfunnene til å rette opp ugyldige fødselsnumre, herunder fødselsnumre som ikke finnes, døde personer og personer som ikke er bosatt eller statsborgere.

Inn- og utmeldingsdato skal i dag nedtegnes i henholdsvis innmeldingsattesten og utmeldingsattesten, se kapittel 25.2.1. Datoene skal således være tilgjengelige for tros- og livssynssamfunnene. I det sentrale medlemsregisteret til Den norske kirke vil innmeldingstidspunktet («dåpsdagen») ikke foreligge lengre tilbake i tid.

Det er flere fordeler med en slik omlegging:

• Ordningen kan i større grad gjenspeile den enkeltes ønsker. Det er mer sannsynlig at det siste medlemskapet er det mest reelle for den enkelte. Det er også mulig å innfortolke en utmelding av det gamle trossamfunnet, når en person melder seg inn i et nytt tros- eller livssynssamfunn.

• Ordningen kan være en fordel for utbrytersamfunn. Det blir lettere etablert medlemskap i det nye samfunnet som gir rett til støtte. På den annen side kan det oppstå konflikter mellom det gamle og nye samfunnet, kanskje med påstander om «medlemskapring».

• Ordningen fjerner i prinsippet alle problemene knyttet til dobbeltmedlemskap, og det vil ikke være behov for ytterligere klagebehandling.

Det er imidlertid også problematiske sider ved en slik omlegging.

I praksis vil dette svekke viktigheten av å melde seg ut av det tros- eller livssynssamfunnet som en ønsker å forlate. En kan bare melde seg inn på nytt et annet sted, noe som kan bidra til mindre avklarte medlemsforhold sett fra tros- og livssynssamfunnets ståsted. Utvalget kan imidlertid ikke se at dette hensynet kan være særlig tungtveiende.

En slik omlegging vil videreføre dagens ordning med at den enkelte ikke blir informert om de medlemsavklaringer som foregår. Den enkelte person vil ikke bli kjent med at flere organisasjoner har meldt inn krav om å få nesten 1000 kroner i offentlig støtte for denne personen. Dette vil i stor grad være tilfelle også i dag, men kunne forsterkes ved at de ikke lenger vil være noe poeng å ta kontakt med sitt medlem for å tilskynde det til å melde seg ut av det «forrige» tros- eller livssynssamfunnet. Viktigheten av innsyn for den enkelte i håndteringen av personsensitive opplysninger blir nedtonet. Dette er et tungtveiende problem.

Det vil kunne oppstå nye praktiske problemer. Blant annet vil det være større mulighet for feilskrift ved at flere sifre skal meldes inn på listene. Ordningen kan også være mer arbeidskrevende for tros- og livssynssamfunnene, ved at de må påføre innmeldingsdato til hvert fødselsnummer. Utvalget antar likevel at dette er håndterbart gitt de krav til datakvalitet som allerede i dag kreves.

Fordi ordningen kan være arbeidskrevende, kan det legges inn en adgang til ikke å oppgi innmeldingsdato. Samfunn som ikke sender inn innmeldingsdato – men kun fødselsnumre – får alle sine dobbeltmedlemmer strøket. Samfunn som har mange medlemmer, men få dobbeltmedlemmer, kan kanskje regne det som mest effektivt ikke å sende inn innmeldingsdatoene og heller få strøket noen få dobbeltmedlemmer.

Ved at seneste innmeldingsdato legges til grunn i alle tilfeller uten ytterligere prøving, kan det oppstå behov for å sjekke at innmeldingsdatoene er reelle. Det kan bli behov for stikkprøver på at innmeldinger faktisk foreligger ved å kontrollere skriftlig dokumentasjon på innmeldinger og kontakt med enkeltmedlemmer.

Utvalget mener dette alternativet på en effektiv måte håndterer dobbeltmedlemskapsproblemet, og bidrar til redusert ressursbruk knyttet til klagesakshåndtering. Men utvalget mener at alternativet i for liten grad vektlegger den enkeltes personverninteresser og i for stor grad lar spørsmålet om tilskudd skje uten at den enkelte tilskuddsberettigede er kjent med prosessen. Utvalget vil derfor ikke tilrå dette alternativet.

25.5.5.3 Utsending av brev til alle dobbeltmedlemmer med oppfordring om å avklare sitt medlemskap

En annen mulighet er at Brønnøysundregistrene sender brev til alle dobbeltmedlemmer, med beskjed om hvilke tros- og livssynssamfunn vedkommende er oppført som medlem i. Brevet sendes til folkeregisteradressen.

Brevet kan inneholde to eller flere utmeldingsblanketter. Dermed kan dobbeltmedlemmet på en enkel måte rydde opp i sitt medlemskap. Blankettene kan sendes tilbake til Brønnøysundregistrene i utfylt og underskrevet stand. Informasjonen som framkommer, ligger til grunn for tilskuddsberettigede dette året. Ut fra personvernhensyn bør den enkelte bestemme om blankettene mht. innmelding eller utmelding, skal sendes til de aktuelle tros- og livssynssamfunnene.

Dette alternativet vil innebære at tros- og livssynssamfunnet ikke trenger å få beskjed om hvilke dobbeltmedlemskap som er registrert. Tros- og livssynssamfunnet trenger kun å få opplysninger om fødselsnummer som er «feil». Dette vil bedre sikkerheten knyttet til sensitive personopplysninger ved at tros- eller livssynssamfunnet ikke får mulighet til oppdage hvilke av dets medlemmer som har blitt innmeldt i et annet tros- eller livssynssamfunn. Alternativet vil innebære en avveining der personvernhensyn vektes høyere enn ønsket om partsinnsyn fra tros- og livssynssamfunnenes side for å holde orden på sine medlemsregistre.

Dobbeltmedlemskap som blir stående igjen etter denne prosessen, blir strøket i begge de aktuelle samfunnene, og blir ikke tellende ved utregning av tilskuddene. Dette gjelder uavhengig av hvilket medlemskap som oppstod først.

Etter dette er det ingen nye runder med avklaring av medlemskap og heller ikke klageadgang. Utbetaling som skjer på grunnlag av den første runden er endelig og kan ikke påklages.

Etter utbetalingen slettes alle opplysningene. Brevrunden må derfor gjentas neste tilskuddsår, men det antas at antallet brev som må sendes ut vil synke fra år til år. Dette forutsetter at medlemmene faktisk aksepterer at utmeldinger og innmeldinger blir sendt til tros- og livssynssamfunnene. Det forutsetter videre at forstanderne og andre ansvarlige for medlemsregistrene foretar utmeldingene som de får fra Brønnøysundregistrene, slik at medlemmet som ønsker opphør av dobbeltmedlemskap, ikke på nytt blir dobbeltregistrert i påfølgende år.

Til forskjell fra omleggingen av prioritet drøftet over, som ikke trenger involvere det enkelte medlem, vil en utsending til det enkelte medlem bidra til at hun eller han blir klar over at flere samfunn legger til grunn personens medlemskap som grunnlag for tilskudd. Det kan bidra til å ansvarliggjøre den enkelte, og gi en ekstern sjekk av realitetene bak medlemsregistreringen.

En slik utsending til den enkelte tilsvarer den metoden som ble brukt i 2006 og 2007, jf. boks 25.3. Men til forskjell fra den gang, da den enkelte ble bedt om å sende beskjed til det samfunnet en ikke ønsket å bli regnet med i, bør svaret tilbake fra den enkelte heller gå til Brønnøysundregistrene.

Utvalget vil tilrå et slikt alternativ. Det legges vekt på at dette alternativet håndterer dobbeltmedlemskapsproblematikken på en effektiv måte og sikrer personvernet på en bedre måte enn i dag og bedre enn alternativet basert på siste innmeldingsdato.

25.5.5.4 Bruk av selvangivelsen eller annen elektronisk registeringsform

Det kan tenkes at tros- og livssynssamfunn kan melde inn fødselsnumrene til skattemyndighetene i stedet for til fylkesmannen. På grunnlag av innsendte fødselsnumre, settes det opp i den enkeltes utkast til selvangivelse hvilket samfunn som skal få støtte. Her vil det også framgå eventuelle dobbeltmedlemskap.

Vedlagt må det være en informasjon om at dobbeltmedlemskap som det ikke rettes opp i, faller bort som tilskuddsberettiget. Dermed blir det opp til den enkelte å rette opp i dobbeltmedlemskap, ved å velge ett av samfunnene.

Den enkelte skatteyter må kunne stryke medlemskap skatteyteren mener er feil. Dermed er det ikke nødvendig med noen klagebehandling. Den enkelte avgjør med endelig bindende virkning hvilket samfunn som skal få støtten.

Den enkelte kan også gis anledning til å føre opp tros- eller livssynssamfunn som ikke er forhåndsutfylt. Dette forutsetter at skatteyteren angir korrekt navn eller annen betegnelse som identifiserer samfunnet (for eksempel et nummer).

Opplysningene bør slettes fra skatteetatens datasystemer når statsstøtten er utbetalt. Etter dette er det ikke lenger nødvendig å lagre opplysningene, og personvernhensyn tilsier dermed at de slettes.

Ordningen kan kombineres med en mulighet for samfunnene til å rette opp ugyldige fødselsnumre, herunder fødselsnumre som ikke finnes, døde personer og personer som ikke er bosatt eller statsborgere.

Fordelen er at en bruker et system som alle skatteytere deltar i, og som vil fjerne de fleste problemene knyttet til dobbeltmedlemskap. Det kan være et problem å begrunne hvorfor akkurat denne støtteordningen skal kunne administreres fra selvangivelsen. Også for andre deler av frivillig sektor kan dette være interessant. Imidlertid vil annen type støtte per medlem ofte forutsette en egenbetaling, og dermed være lite egnet for administrasjon via selvangivelsen. Mange tilskudd – for eksempel til idrettslagene – fordeles også ut fra andre kriterier enn antall medlemmer. Videre kan støtten til tros- og livssynssamfunn sies å være særegen fordi den skal kompensere for statens utgifter til Den norske kirke.

Ordningen gjør det lettere å melde seg ut av tros- og livssynssamfunn.

Utvalget vil ikke tilrå en slik omlegging av registrering av medlemskap i tros- og livssynssamfunn nå. En bruk av skatteetaten burde vært kombinert med en omlegging til en livssynsavgift. Utvalget konkluderer i kapittel 23 med at en slik avgift ikke kan være aktuell så lenge den ikke også kan omfatte Den norske kirke. Hvis en slik omlegging vil kunne bli mer aktuell på et senere tidspunkt, bør personvernhensyn nøye vurderes.

Alternativt kunne en tenke seg registrering av medlemskap on-line, via en offentlig portal tilsvarende den nå utfasede ordningen Min side, eller liknende ordning i privat regi. Utvalget vil anta at når mesteparten av befolkningen er fortrolig med slike registreringsformer, også de eldste i befolkningen, kan en on-line løsning være nærliggende. Utvalget vil ikke foreslå dette nå.

25.5.6 Særlig om norske statsborgere bosatt i utlandet og om utlendinger uten norsk fødselsnummer

Norske statsborgere bosatt i utlandet regnes med ved utmåling av det statlige tilskuddet til tros- og livssynssamfunn, men ikke ved utmåling av det kommunale tilskuddet, siden disse personene per definisjon ikke bor i en kommune. Forskjellen i antall mellom statsstøtteberettigede og kommunalberettigede er vel 7 000 personer.

Derimot har ikke medlemmer av Den norske kirke som er norske statsborgere, og bosatt i utlandet, vært regnet med ved beregningen av antall medlemmer i Den norske kirke som grunnlag for beregning av støtte for tros- og livssynssamfunn. Ifølge Kirkerådet var det i 2011 ca 143 000 personer registrert som medlemmer av Den norske kirke bosatt utenlands/utvandret. Disse personene er ikke regnet inn i kirkens offisielle medlemstall, selv om de etter kirkeloven § 3 regnes som medlemmer. Årsaken til dette er dels tradisjon og dels at Kirkerådet ikke har hjemmel til å sjekke hvilket statsborgerskap disse personene har. Dette innebærer at kvaliteten på opplysninger i denne gruppen vurderes som lavere enn for medlemsregisteret for øvrig.

I Prop.1 S (2012–2013) for Kulturdepartementet sies følgende:

Fra og med 2013 vil utenlandsbosatte medlemmer av Den norske kirke være inkludert i medlemstallet som inngår i fastsettelsen av satsen for statstilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Både lov- og regelverket og likebehandlingshensyn taler for at disse medlemmene tas med når tilskuddssatsen fastsettes. (Prop.1 S (2012–2013): 45).

Kulturdepartementet har i brev av 28. august 2012 til STL redegjort for at antallet medlemmer i Den norske kirke vil bli økt med nesten 126 000 medlemmer. Dette medfører en økning i antallet medlemmer i Den norske kirke på om lag 3 prosent og en tilsvarende reduksjon i tilskuddet til tros- og livssynssamfunn.

Utvalget legger til grunn at en likebehandling av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn tilsier en annen håndtering enn den som har vært praktisert fram til 2012. Men i stedet for å inkludere norske statsborgere i utlandet i beregningsgrunnlaget for Den norske kirke, vil utvalget tilrå at en fjerner norske statsborgere i utlandet som er medlem av tros- og livssynssamfunn i Norge fra dem som tros- og livssynssamfunn kan få støtte for. Datagrunnlaget og kontrollmulighetene vil være utfordrende også for disse. Utvalget viser til at den religiøse og livssynsmessige betjeningen først og fremst omfatter personer som bor i Norge.

Utlendinger uten fødselsnummer teller ikke med ved tilskuddsberegningen. Kravet om fødselsnummer er blant annet begrunnet i lovens krav om at tilskuddsberettigete medlemmer må være bosatt eller være statsborgere i Norge.

Forholdet er blant annet tatt opp i brev av 7. mai 2010 fra Samarbeidsrådet for tro og livssyn til Kulturdepartementet. I brevet blir det særlig vist til problemene for Oslo katolske bispedømme. Dette trossamfunnet har et særlig stort antall medlemmer med D-nummer. Mange arbeidssøkende kommer fra Polen. De får arbeidstillatelse som EU-borgere, men regnes ikke som bosatt og får derfor ikke fødselsnummer. Selv om disse medlemmene betaler skatt – og dermed også «kirkeskatt» – utløser de ikke rett til tilskudd.

I dag må i utgangspunktet alle som flytter til Norge fra utlandet, uansett statsborgerskap, og som har til hensikt å oppholde seg varig i landet, melde flytting. Videre skal personer som tar opphold i Norge av minst 6 måneders varighet, i utgangspunktet regnes som bosatt i Norge. Det legges altså vekt på oppholdets faktiske varighet (Finansdepartementet 2011: 4). Det er fra 2012 innført en unntaksregel for personer som kan dokumentere at de pendler fra bolig i et annet land innenfor EØS, at de kan la være å bostedsregistrere seg. Bostedsregistrering blir i noen tilfeller et valg. Unntaksregelen ble aktualisert ved at en del svenske arbeidstakere ikke ønsket å bli bostedsregistrert i Norge.

Asylsøkere blir ikke bostedsregistrert før asylsøknaden er innvilget eller det er gitt oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.95 Fra dette tidspunkt får asylsøkeren også et fødselsnummer.

Ifølge skattetaten tildeles D-nummer:

• … til personer som ikke er bosatt i Norge, men som vil oppholde seg i Norge under 6 måneder

• … ved begrunnet behov som:

  1. at man må ha en direkte tilknytning til Norge, slik som å være skatte- eller avgiftspliktig til Norge

  2. å ha et kundeforhold med norsk bank

  3. å ha konto i Verdipapirsentralen VPS

  4. å motta trygdeytelser fra Norge

  5. å ha fast eiendom i Norge

  6. å inneha posisjoner i juridiske enheter eller av andre grunner registreres i foretaksregisteret eller løsøreregisteret. (Skatteetaten, udatert).

D-nummer kan således også gis til personer som oppholder seg svært kortvarig i Norge, men som på annen måte har en tilknytning. Det er ikke nødvendig å være skattepliktig.

Utvalget har vurdert om tilskuddene til tros- og livssynssamfunnene også bør omfatte medlemmer eller tilhørige som kun har D-nummer. Dersom tilskuddet sees som en kompensasjon for statens utgifter til Den norske kirke, kan et utgangspunkt være at alle som betaler skatt, bør utløse tilskudd til sitt tros- eller livssynssamfunn. En mulighet er derfor å la tilskuddene til tros- og livssynssamfunnene omfatte både de som har fødselsnumre og alle andre som er skattepliktige.

På den annen side vil personer med fødselsnummer jevnt over betale mer skatt enn personer med D-nummer. Personer med fødselsnummer er bosatt og betaler vanligvis for hele året.

Enkelte trossamfunn har store utgifter til religiøs betjening av personer som kun har D-nummer. Dette vil ofte være personer som nettopp har kommet til landet, og som derfor trenger et kjent holdepunkt i tilværelsen.

Det er imidlertid vesentlige kontrollproblemer knyttet til en aksept av D-nummer i medlemsregistrene. Det er betydelig mindre sikkerhet for at personer med D-nummer fortsatt er bosatt i Norge enn for personer med fødselsnummer. Sistnevnte gruppe har flyttet til Norge, mens førstnevnte gruppe vanligvis har til hensikt å oppholde seg i Norge kortere enn seks måneder. Hvis en har til hensikt å ta varig opphold i Norge, skal en som nevnt melde flytting og motta fødselsnummer allerede ved flytting til Norge. Det er heller ikke rimelig å regne med at personer som flytter fra landet alltid husker på å melde fra til sitt trossamfunn. En aksept av D-nummer vil derfor føre til at listene over tilskuddsberettigede etter hvert vil inneholde mange personer som ikke oppholder seg i Norge.

En kunne tenke seg at en hindret muligheten for at D-nummer på varig basis kunne danne grunnlag for å telle med som støtteberettiget, ved for eksempel at hver person med D-nummer bare kunne bruke dette som tilskuddsgrunnlag i ett år. Men i og med at alle opplysninger om livssynstilknytning som sendes inn for sentral kontroll, slettes årlig, vil det ikke være mulig med dagens kontrollregime å sjekke en slik regel om begrensning på den lengde en kan bruke D-nummer som tilskuddsgrunnlag.

Utvalget går derfor inn for at medlemmer eller tilhørige som skal utløse tilskudd må ha fødselsnummer og være bosatt i Norge. Dette bør gjelde både utenlandske og norske statsborgere, jf. forslaget over. Utvalget viser til at den religiøse og livssynsmessige betjeningen først og fremst omfatter personer som har til hensikt å oppholde seg i Norge over noe tid. Det vises også til at skatteplikten i første rekke gjelder for bosatte. Videre vil et slikt absolutt krav lette kontrollen med medlemsregistrene. Alle bosatte har i dag mulighet for å skaffe seg et fødselsnummer.

Utvalgets forslag i kapittel 25 skal bidra til klarere regler for hvem som bør regnes som tilskuddsberettigede medlemmer. Det er utvalgets vurdering at en da ikke kan inkludere personer med D-nummer blant tilskuddsberettigede.

I forbindelse med at utvalget tilrår at tilskuddsordningen begrenses til personer med bosetting i Norge, bør det også kreves at slike tilskuddsberettigede medlemmer aktivt har registrert seg inn i et norsk tros- eller livssynssamfunn. Medlemskap som ble etablert mens medlemmet var bosatt i et annet land, kan beholdes ut fra de interne regler som gjelder i tros- og livssynssamfunnet, men for å kvalifisere som tilskuddsberettiget medlem bør det kreves aktiv registrering.96 Både hensynet til den enkeltes tros- og livssynsfrihet og hensynet til forsvarlig administrasjon av tilskuddsordningene, tilsier at medlemmer som flytter til Norge bekrefter sitt medlemskap i det norske trossamfunnet. Dermed sikres at de tilskuddsberettigede medlemmene i alle tilfeller er personer som ønsker at det norske trossamfunnet skal få tilskudd. Kravet bidrar også til å redusere antallet ufrivillige dobbeltmedlemskap.

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn ber i ovenfornevnte brev departementet om å vurdere, gitt at det kan være vanskelig å inkludere personer med D-nummer i den ordinære tilskuddsordningen, «andre kompensatoriske løsninger».

Katolske menigheter dekker uten tvil særlige behov, både av religiøs og sosial art, for en del personer som betjenes av menighetene som ikke inngår som støtteberettigede til den ordinære tilskuddsordningen. En mulighet kunne være å gi særlig støtte til betjening av, eller aktiviteter for personer som ikke regnes med i den ordinære tilskuddsordningen. Et alternativ vil da kunne være å kreve særlig dokumentasjon av denne betjeningen.

Utvalget drøfter i kapittel 24 mer generelt hvorvidt forskjeller i behov ut fra f.eks. størrelse, aktivitet eller andre forhold bør ivaretas gjennom tilskuddsordningen. Det konkluderes i kapittel 24 med at en bør holde fast på en fast støtte per medlem. Avgrensninger i forhold til hvilke aktiviteter som bør gi uttelling, innebærer en fare for forskjellsbehandling mellom ulike livssyn. Slike avgrensningsproblemer vil også kunne oppstå hvis en ønsker å etablere en «tilleggsordning» for personer med D-nummer for finansiering av disse personenes livssynsbehov.

Selv om utvalget ikke vil tilrå at personer med kort opphold i Norge inkluderes i den ordinære tilskuddsordningen, og heller ikke at det etableres en særlig tilleggsordning, vil utvalget peke på den viktige funksjonen enkelte trossamfunn kan ha for å ivareta viktige behov for personer med kort opphold i Norge. Både arbeidsmarkedsmyndigheter (NAV) og integreringsmyndigheter bør utnytte det potensialet som ligger i trossamfunnenes innsats, og inkludere også trossamfunn i aktuelle tiltaks- og støtteordninger. Det kan nevnes at Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) under en ordning for støtte til informasjon og veiledning rettet mot innvandrere, i 2010 gav til sammen 1,3 millioner kroner til Caritas Norge og til Oslo katolske bispedømme (Integrerings- og mangfoldsdirektoratet 2010). I 2011 ble 0,8 millioner kroner gitt til disse to organisasjonene. En inkludering i slike ordninger vil ikke være kompensatoriske i snever forstand, men like fullt kunne bidra til å sikre noe finansiering av det viktige arbeidet som utføres i regi av enkelte trossamfunn.

25.6 Utvalgets samlede tilrådinger

Utvalget vil med sine forslag, i tråd med sitt prinsipp nr. 5 i kapittel 9 om likebehandling, tilstrebe at en likebehandling mellom Den norske kirke og ulike tros- og livssynssamfunn i større grad blir realisert. I tillegg til hvordan beregningsgrunnlaget fastsettes, jf. drøfting og tilrådinger i kapittel 24, vil systemet for fastsettelse av medlemskap, både for tros- og livssynssamfunn og for Den norske kirke, være viktig når det gjelder å vurdere målet om likebehandling. I tillegg vil utvalget vektlegge personvernhensyn og en forenklet klagesaksbehandling.

Utvalget mener at kvaliteten på medlemsregisteret til Den norske kirke etter flere oppryddingstiltak nå i stor grad gir et riktig nivå på antallet medlemmer i registeret, gitt dagens regler for medlemskapsregistrering. Utvalget vil bemerke at medlemstallet for Den norske kirke historisk har vært satt for høyt, noe som har medført at tilskuddsbeløpene per medlem i tros- og livssynssamfunnene har blitt satt for lavt. Utvalget mener i tillegg at regelverket for medlemsregistrering på en uakseptabel måte begunstiger Den norske kirke. Dette bør endres for å bidra til en større grad av likebehandling for fremtiden. Utvalget legger til grunn at de økonomiske effektene av oppryddingen i medlemsregisteret for Den norske kirke og de foreslåtte endringene i registreringsordninger får effekt for fremtiden og at det ikke legges opp til å beregne økonomisk kompensasjon for fortidens uheldige forskjellsbehandlinger. Det ville i så fall reise meget kompliserte avgrensnings- og fordelingsproblemer.

Utvalget mener:

• Det bør være et godt samsvar mellom antall tilskuddsberettigede medlemmer og antall faktiske medlemmer i samfunnet. Tilskuddsberegningen bør ta som utgangspunkt antall personer som ønsker å være reelt medlem i det aktuelle samfunnet. Hvert medlem bør heller ikke kunne telle med i mer enn ett tros- og livssynssamfunn når tilskuddet beregnes.

• Kravet om fødselsnumre er viktig for å sikre en rimelig kontroll med tilskuddsutbetalingene. Det tilrås at en fortsatt «vasker» medlemslister med sikte på å avdekke dobbeltregistreringer.

• Personvernhensyn setter viktige skranker for hvilke tiltak en kan sette i verk for å unngå dobbeltmedlemskap og uriktige medlemsoppføringer. Det bør ikke innføres partsinnsyn om medlemskap i annet tros- eller livssynssamfunn, og ikke legges opp til et permanent register. Personvernet bør ytterligere innskjerpes ved begrensning i opplysninger om dobbeltmedlemskap, se forslag nedenfor.

• Rett til innsyn er en sentral del av personopplysningsloven. Det betyr at det er viktig å opprettholde den mulighet for innsyn for den enkelte som i dag finnes.

Utvalget foreslår følgende endringer i dagens system for medlemsregistrering:

• Automatisk tilhørige eller medlemmer, dvs. medlemskap i kraft av foreldrenes medlemskap i trossamfunn, regnes ikke med ved tilskuddsberegningen. Tilskuddsberettiget medlemskap eller tilhørighet forutsetter en melding til tros- eller livssynssamfunnet, enten fra foreldrene eller fra barnet selv. Dette innbefatter også registrering i Den norske kirkes medlemsregister. Fødselsmeldinger om trostilhørighet til folkeregisteret fra sykehus og lignende avskaffes.

• Det legges opp til at alle medlemmer eller tilhørige, når de blir 15 år, blir gjort oppmerksom på at de til nå har blitt regnet med ved telling av medlemskap. Et slikt brev bør gå ut fra det enkelte tros- og livssynssamfunn og vise til muligheten til å melde seg ut av det aktuelle samfunnet, mulighet til innmelding i samfunn som krever dette på dette alderstrinnet og eventuelt mulighet til innmelding i et annet samfunn.

• Alle personer som gjennom vaskingen av fødselsnummer blir identifisert som medlem av to eller flere tros- eller livssynssamfunn, blir tilsendt et brev fra Brønnøysundregistrene med beskjed om hvilke tros- og livssynssamfunn vedkommende er oppført som medlem i.

• Brevet kan inneholde to eller flere utmeldingsblanketter. Blankettene kan sendes tilbake til Brønnøysundregistrene i utfylt og underskrevet stand, og informasjonen som fremkommer, ligger til grunn for beregningen av tilskuddsberettigede dette året. Ut fra personvernhensyn bør den enkelte bestemme om blankettene for innmelding eller utmelding også skal sendes til de aktuelle tros- og livssynssamfunnene.

• Dobbeltmedlemskap som blir stående igjen etter denne prosessen, blir strøket i begge de aktuelle samfunnene, og blir ikke tellende ved utregning av tilskuddene.

• Tros- og livssynssamfunnet vil ikke lenger motta opplysninger fra offentlige myndigheter (fylkesmannen) om hvilke av deres medlemmer som er registrert som dobbeltmedlemmer.

• Etter dette er det ingen nye runder med avklaring av medlemskap, heller ikke klageomgang. Utbetaling som skjer på grunnlag av den første runden er endelig og kan ikke påklages.

• Etter utbetalingene, som vil være ferdige mye tidligere enn i dag, slettes alle opplysningene.

Utvalget foreslår videre:

• At medlemmer eller tilhørige som skal utløse tilskudd, må ha fødselsnummer og være bosatt i Norge. Dette bør gjelde både utenlandske og norske statsborgere. Norske statsborgere i utlandet regnes ikke med ved beregning av antall medlemmer i Den norske kirke. Det innføres ikke medlemskap knyttet til D-nummer:

• Det kreves at tilskuddsberettigede medlemmer aktivt har registrert seg inn i et norsk tros- eller livssynssamfunn.

Utvalget foreslår ikke å innføre begrensninger i forhold til alder for hvilke medlemmer som regnes med i tilskuddsordningen. Med den forenklede avklaring av medlemskapstilhørighet som foreslås, er det ikke behov for noe nytt klageorgan.

26 Vurdering av andre finansieringsordninger for tros- og livssynssamfunn

Utvalget har i kapittel 22 redegjort for ulike ordninger som er viktige for tros- og livssynssamfunn.

Utvalget konkluderer i kapittel 24 med at et mål om likebehandling av ulike tros- og livssynssamfunn ikke bare bør omfatte den særlige ordningen for tros- og livssynssamfunn. I en vurdering av likebehandling er det behov for å vurdere de samlede økonomiske rammebetingelsene for tros- og livssynssamfunn, inkludert også tros- og livssynsbaserte organisasjoner som har en mer eller mindre klar tilknytning til de ulike tros- og livssynssamfunnene. Det kan både være forskjellsbehandling mellom tros- og livssynsbaserte organisasjoner utenfor Den norske kirke og Den norske kirke, og mellom ulike tros- og livssynsbaserte organisasjoner utenfor Den norske kirke seg i mellom. De forskjeller som finnes, bør ikke være usaklige og urimelige.

De hensyn og avveininger som er drøftet i kapittel 23 knyttet til vilkår for støtte, gjelder i første rekke for den særlige støtteordningen. Andre hensyn kan gjøre seg gjeldende og være viktigere knyttet til andre støtteordninger. Dette kapitlet drøfter først spørsmålet om likebehandling (26.1) og deretter (26.2) spørsmålet om vilkår for støtte. Videre drøftes (26.3 og 26.4) et par spesielle ordninger, før finansieringsforutsetninger for Den norske kirke kort drøftes.

26.1 Spørsmål om likebehandling av ulike tros- og livssynssamfunn

Følgende ordninger ble gjennomgått i kapittel 22:

• Tilskudd til private kirkebygg

• Statlig støtte til barne- og ungdomsorganisasjoner

• Frifond – støtte til landsomfattende barne- og ungdomsorganisasjoner

• Støtte til studieforbundsvirksomhet

• Støtte til livssynsbasert utdanning (grunnskoler, videregående skoler, folkehøyskoler, høyskoler mv.)

• Statlig merverdikompensasjon for frivillige organisasjoner

• Fradragsrett for gaver til visse frivillige organisasjoner

• Lotterier

Videre ble det omtalt at noen trossamfunn i enkelte tilfeller har gunstige medlemsbetingelser i Statens pensjonskasse.

26.1.1 Støtten går i all hovedsak til organisasjoner med kristent grunnlag

Gjennomgangen i kapittel 22 viser at de ulike offentlige ordningene som gir offentlig støtte, i svært liten grad benyttes av trossamfunn uten kristent grunnlag eller med sekulært grunnlag.

De skoler som støttes, det være seg grunnskoler, videregående skoler, folkehøyskoler, bibelskoler eller høyskoler som har et livssynsbestemt grunnlag, er i 2012 med ett unntak97, utelukkende basert på et kristent grunnlag. Når det gjelder støtte til barne- og ungdomsorganisasjoner som har et livssynsfundament, jf. oversikt i tabell 22.3, går i 2012 vel 98 ½ prosent til kristne barne- og ungdomsorganisasjoner og knapt 1 ½ prosent til en livssynshumanistisk organisasjon. Det ble i 2011 gitt 66,7 millioner kroner i momskompensasjon til tros- og livssynsbaserte organisasjoner. Knapt 62 millioner kroner (dvs. 92 ½ prosent) gikk til kristne organisasjoner, knapt 4 millioner kroner til livssynshumanistiske samfunn og vel 1 million kroner til øvrige trosbaserte organisasjoner. Bare fire muslimske organisasjoner fikk støtte, med til sammen vel 300 000 kroner. Når det gjelder utnyttelsen av fradragsretten til frivillige organisasjoner, jf. kapittel 22.3.8, gikk for skatteåret 2010 om lag 98,5 prosent av de registrerte gavene til tros- og livssynsorganisasjoner til organisasjoner som har kristent grunnlag.

Utvalget vil understreke at det ikke er usaklig forskjellsbehandling at medlemmer av visse organisasjoner i større grad enn medlemmer i andre organisasjoner gir støtte til driften av sin organisasjon og dermed i større grad vil nyte godt av en skatteordning. Men det er mulig at den ordning som er etablert for gavefradragsordningen, krever så mye mht. innsamlingsløsninger og registrering at noen nye organisasjoner ikke har apparat eller erfaring til å håndtere den. Det kan føre til at en del religiøse organisasjoner med stort innslag av personer med innvandrerbakgrunn i praksis ikke får utnyttet ordningen. Tilsvarende kan momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner virke. Muslimske organisasjoner fikk i 2011 vel 300 000 kroner i støtte under ordningen. De har om lag 100 000 medlemmer og fikk dermed antakelig over 80 millioner kroner i offentlig støtte fra den særlige ordningen for tros- og livssynssamfunn. En del av dette kan gå til investeringer som ikke gir grunnlag for momskompensasjon. På den annen side har disse menighetene også andre inntekter. Gitt driftsutgifter på nivå med den offentlige støtten, skulle islamske menigheter hatt i størrelsesorden 2–3 millioner kroner i momskompensasjon. Det er altså et betydelig underforbruk av ordningen. Selv om momskompensasjonsordningen er ment å være enkel, blir den i praksis ikke brukt av trossamfunn med mindre og kortere erfaring med håndtering av offentlige stønadsordninger enn det mange kristne trossamfunn har.

En alternativ bruk av offentlige midler ville vært å styrke den særlige ordningen til tros- og livssynssamfunn som er basert på medlemstall. Dette ville medført en forskyvning av offentlig støtte fra støtte til kristne trossamfunn til større grad av støtte til andre trossamfunn.

Utvalget drøfter i kapittel 24 hvorvidt en bør legge opp den særlige støtteordningen til tros- og livssynssamfunn slik at den støtter særlige livssynsbaserte aktiviteter, som for eksempel utførelser av ritualer eller lignende. Utvalget konkluderer med fortsatt å gi støtten kun etter medlemstall. Støtten til bibelskoler som gir opplæring i trossamfunnets lære for voksne elever, i stor grad med sikte på å kunne ta arbeid eller virke på annen måte innen bestemte trossamfunn, kan sies å gi støtte til sentral og spesifikk livssynsbasert aktivitet for de ulike trossamfunnene.98 Et synspunkt kan være at en støtte til bibelskoler innebærer dobbel støtte til visse trossamfunn, og at den delen av opplæringen på slike skoler som ikke kvalifiserer til generelt arbeid i storsamfunnet, bør finansieres av det enkelte trossamfunn eller den enkelte elev.

Utvalget merker seg at en del ordninger kan sies å gi en ulik støtte til ulike tros- og livssynsretninger. Utvalget vil ikke foreslå store endringer i gavefradragsordningen eller momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner, men vil understreke at ordningene bør utformes så enkelt som det er forsvarlig å gjøre, og at informasjon må bli gitt på en god måte, slik at bruken av disse ordningene kan bli mer likeverdig blant ulike tros- og livssynssamfunn.

Utvalget vil videre understreke at det heller ikke nødvendigvis er tegn på usaklig forskjellsbehandling at en del tros- og livssynssamfunn ikke oppretter egne skoler eller studieforbund. Men utvalget merker seg at det kanaliseres betydelige summer til slik virksomhet, i størrelsesorden over 1 ¾ milliarder kroner. Det er viktig at regelverket for ordningene ikke diskriminerer mellom ulike livssyn. Når det gjelder ordningen for privatskoler på grunnskolenivå og på videregående skolenivå, drøftes dette i kapittel 19. Det foreslås der visse innstrammende forslag, og det foreslås at religiøse og sekulære livssyn blir likebehandlet som grunnlag for støtte. Støtte til private grunnskoler som er basert på et spesifikt livssynsfundament, kan begrunnes ut fra et ønske om å gi støtte til foreldres mulighet til å gi en oppdragelse i tråd med deres livssynsmessige overbevisning. Når det gjelder støtte til videregående skoler, til folkehøyskoler, til bibelskoler og til høyskoler må begrunnelsen være en annen.

Utformingen av støtten til disse skoleslagene er gjengitt i kapittel 22.3.6. Det kan være nyttig å gjøre et skille mellom videregående skoler og høyskoler som er underlagt offentlige krav til kvalitet og innhold, og bibelskoler og folkehøyskoler som kan utforme sitt eget faglige opplegg. Et annet skille går på finansieringsform der støtten til private videregående skoler og til bibelskoler følger av et regelverk og ikke er begrenset av en budsjettramme, mens støtten til folkehøyskoler og grunnbevilgningen til høyskoler er underlagt en fast budsjettramme. Innstramminger eller endringer i en ordning vil kunne gjøre det hensiktsmessig for en skole under denne ordningen å søke godkjenning under en annen ordning. Det var, slik det er redegjort for under kapittel 22.3.6, flere bibelskoler som søkte og fikk godkjenning under fagskoleloven. Hvorvidt en slik godkjenning vil være mulig, vil avhenge av om skolen kan tilfredsstille regelverket under den andre ordningen, og kunne avhenge av om finansieringsordningen er slik at den legger til rette for godkjenning av nye skoler. Det vil kunne være vanskeligere å få godkjenning under en rammestyrt ordning enn under en regelstyrt ordning.

Utvalget kan se at det kan være viktig for å kunne ivareta et mangfold av livssynsmessige uttrykk å kunne støtte opp under et variert undervisningstilbud, også for eldre ungdom og voksne. Disse skolene gir blant annet ledertrening til frivillige organisasjoner, musikkopplæring, idrettsundervisning samt opplæring til lederoppgaver i egne menigheter, spesielt i menigheter som ikke krever teologisk utdanning av sine ledere. Men utvalget merker seg at det spesifikt livssynsbaserte tilbudet i praksis ikke er så variert at det i særlig grad strekker seg ut over tilbud med kristen basis.

Utvalgets medlemmer Bernt, Breistein, Fjellheim, Haugland, Leirvik, Skjælaaen, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz vil tilrå at dagens ordning med støtte til ulike skoletilbud med religiøst og livssynsmessig fundament fortsetter. Samfunnet viser med de ulike ordningene en åpen og raus tilnærming til ulike livssynsuttrykk. Disse skoleslagene representerer et mangfold ikke minst blant de frikirkelige og lavkirkelige deler av samfunnet, og blant frilynte og livssynsbaserte organisasjoner. De kristne bibelskolene og folkehøgskolene har elever fra mange ulike trossamfunn, og er derfor ikke bare et tilbud til egne medlemmer, men også til ungdommer på tvers av ulike tilhørigheter. Slik samfunnet støtter ulike former for teologisk utdanning, på tross av at de institusjonene som tilbyr dette, har som sitt hovedvirke å utdanne prester til Den norske kirke, bør samfunnet også støtte bibelskoler og folkehøgskoler som representerer bredde i den norske frikirkelighet og lavkirkelighet. Disse medlemmer mener at kriterier for og nivået på støtten til slike skoler må sees i sammenheng med den støtte som gis til fagskoler og folkehøgskoler, men uten at dette innebærer at disse skolene er nødt til å oppgi sitt særpreg.

Utvalgets medlemmer Hompland, Kaur, Melby, Reikvam, Sandvig og Strand vil tilrå at støtten til bibelskoler avvikles. Bibelskolene gir ikke formell fagkompetanse. De er i stor grad innrettet for å styrke den enkeltes trosliv og gir opplæring i trossamfunnets lære, for at de som tar denne utdanningen, skal kunne virke innen trossamfunnet. Dette er opplæring som bør være trossamfunnets eget ansvar, og bør bekostes av trossamfunnet selv eller den enkelte elev.

Når det gjelder regelverket knyttet til godkjenning, er regelverket for folkehøgskoler og høgskoler ikke rettighetsfestet og vil i stor grad være basert på skjønnsvurderinger.99 Utvalget vil understreke at en i slike skjønnsvurderinger må vektlegge likebehandling mellom ulike tros- og livssynssamfunn.

26.1.2 Nærmere om ordningen med momskompensasjon – sammenlikning med ordningen for Den norske kirke

Utvalget vil trekke fram at et viktig hensyn i tros- og livssynspolitikken er å gi sammenliknbare rammebetingelser for tros- og livssynssamfunnene utenfor Den norske kirke og Den norske kirke når det gjelder økonomiske rammevilkår. Når det gjelder ordninger for momskompensasjon, deltar tros- og livssynssamfunn i ordningen for frivillige organisasjoner, mens Den norske kirke har, på grunn av kommunens finansielle ansvar for kirkelig virksomhet, inngått i den ordningen som gjelder for kommunesektoren.

Da momskompensasjonsordningen ble innført, fikk kommunene redusert sitt rammetilskudd tilsvarende verdien av momskompensasjonsordningen. De fleste kirkelige fellesråd fikk på tilsvarende måte redusert bevilgningene fra kommunen da ordningen ble innført. Bevilgningene fra kommunene som inngår i beregningsgrunnlaget for utmåling av støtte til til tros- og livssynssamfunnene, ble dermed redusert. Det medførte en reduksjon i støttenivået til tros- og livssynssamfunnene. Den kommunale momskompensasjonsordningen gav på grunn av trekket fra kommunene i bevilgninger til fellesrådene, ingen økonomisk fordel for Den norske kirke for den delen av inntekten som kommer fra kommunene. Ordningen gir derimot, sammenliknet med situasjonen før ordningen ble innført, en økonomisk fordel når menighetsråd og kirkelige fellesråd anskaffer varer og tjenester på grunnlag av gaver, arv, innsamlede midler og andre ikke-offentlige midler.

I en vurdering av om det er likebehandling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, må en vurdere om de ulike momskompensasjonsordningene, som altså kommer i tillegg til bevilgningene til Den norske kirke, og i tillegg til støtten under den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn, er likeverdige.

Den generelle momskompensasjonsordningen som gjelder for kommunesektoren og som Den norske kirke lokalt nyter godt av, er i utgangspunktet mer omfattende enn momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner, herunder tros- og livssynssamfunnene. For det første er det ikke noen avkorting av støttebeløpet knyttet til at den er rammestyrt. For det andre inngår også momsutgifter knyttet til ny-, på- eller ombygginger av bygg i ordningen, noe som ikke er tilfelle i momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner. På den annen side kan frivillige organisasjoner velge mellom to søknadsmodeller, forenklet eller dokumentert, noe som kan være gunstig i enkelte tilfeller. Og når det gjelder momskompensasjon for Den norske kirke, er det et viktig poeng at Den norske kirkes utgifter på statsbudsjettet ikke inngår i noen momskompensasjonsordning. Det var foreslått en generell statlig momskompensasjonsordning av Bondevik II-regjeringen, men dette ble trukket tilbake ved regjeringsskiftet etter valget i 2005.

Det er varslet en opptrapping av momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner, slik at avkortingen kan bli redusert over tid. I 2011 var avkortingen på 49 prosent av godkjent nivå på driftskostnader. I 2012 ble det ikke foreslått noen opptrapping av ordningen. Ordningen ble kun oppjustert med en prisjusteringsfaktor til 628 millioner kroner, noe som medførte en betydelig kritikk fra frivillige organisasjoner. Det er imidlertid fortsatt lagt til grunn at ordningen skal oppjusteres til 1,2 milliarder kroner i 2014. I Prop. 1 S (2012–2013) er det foreslått en bevilgning på 948 millioner kroner.

Så lenge opptrappingen av momskompensasjonsordningen for frivillig sektor ikke er gjennomført, vil ordningen for Den norske kirke være bedre enn for frivillige organisasjoner, herunder tros- og livssynssamfunn. Men gitt at det vil bli lagt inn 1,2 milliarder kroner i ordningen med momskompensasjon for frivillig sektor, kan tros- og livssynssamfunn ende opp med en ordning som er bedre enn ordningen for Den norske kirke, gitt at denne ikke gjelder på statlig nivå.

Utvalget mener prinsipielt at Den norske kirke og trossamfunn bør inngå i den samme momskompensasjonsordningen. Den norske kirke bør betraktes som en frivillig organisasjon og inngå i ordningen for frivillige organisasjoner. Den kan nevnes at Den norske kirke regnes inn sammen med frivillige organisasjoner i ordningen med inntektsfradrag for gaver, jf. beskrivelse i kapittel 22.3.8. Et problem for en rask gjennomføring av en slik likebehandling kan være at Den norske kirke på statlig nivå i dag ikke inngår i noen momskompensasjonsordning. Utvalget vil vise til at det var planlagt en statlig momskompensasjonsordning som også ville omfattet Den norske kirke, og kan ikke se at store problemer med å legge Den norske kirke også på statlig nivå inn under ordningen med momskompensasjon for frivillige organisasjoner. De nærmere økonomiske og praktiske konsekvensene av en slik omlegging bør utredes.

26.1.3 Nærmere om ordningen med gavefradrag – kravet til nasjonalt omfang

Fra 2011 ble det vedtatt, jf. redegjørelse i kapittel 22.3.8, en innstramming i gavefradragsordningen. Fradragsrett for gaver til mindre tros- og livssynssamfunn uten nasjonalt omfang ble opphevet. Dagens ordning er et unntak fra det generelle kravet til nasjonalt omfang, knyttet til at slike samfunn får støtte fra den generelle tros- og livssynsstøtteordningen.

Tros- og livssynssamfunn har fått anledning til å komme med synspunkter til utvalgets arbeid, jf. omtale i kapittel 2. I et innspill fra to lokale menigheter som ikke er med i en nasjonal organisering (Menigheten Samfundet Kristiansand og Menigheten Samfundet Egersund), påpekes det at medlemmer i menighetene har mistet fradragsrett på selvangivelsen. Disse menighetene ønsket å få denne ordningen gjeninnført.

Finansdepartementet anfører som begrunnelse for innstrammingen at:

Vilkåret om offentlig støtte sikrer en entydig avgrensning av hvilke tros- og livssynssamfunn som skal omfattes og at den aktuelle organisasjonen har vært gjenstand for en form for offentlig godkjennelse på grunnlag av nærmere krav i de nasjonale reglene. I den utstrekning det finnes tilsvarende støtteordninger i andre land i EØS-området, vil det kunne være tilfeldig om organisasjonen er underlagt vilkår som kan likestilles med dem som følger av norsk lovgivning. Det vil være utfordrende og arbeidskrevende for skatteetaten å vurdere og kontrollere om organisasjonene er omfattet av slike nasjonale støtteregler. Det samme gjelder dersom det alternativt skulle stilles som vilkår at det enkelte utenlandske tros- og livssynssamfunn må oppfylle de spesifikt norske reglene etter lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna eller lov 12. juni 1981 nr. 64 om tilskott til livssynssamfunn. (Prop. 1 LS (2010–2011): 158).

Etter gjeldende regler er det gjort unntak fra kravet om nasjonalt omfang for stiftelser. Stiftelser må imidlertid motta offentlig støtte i det året gaven gis. Dette unntaket fra kravet om nasjonalt omfang for stiftelser videreføres. Det er i proposisjonen ikke gitt noen ytterligere begrunnelse for hvorfor unntaket knyttet til nasjonalt omfang kan videreføres for stiftelser og ikke for tros- og livssynssamfunn.

Utvalget har i kapittel 23 foreslått en ny ordning for støtte til tros- og livssynssamfunn med et krav til minsteantall for å utløse støtte. Men utvalget vil ikke foreslå krav til nasjonalt omfang for å utløse støtte. Utvalget kan ikke se at det foreligger overbevisende grunner for ikke å la ordningen med gavefradrag kunne anvendes for alle tros- og livssynssamfunn som får støtte under den særlige tilskuddsordningen, uavhengig av om det foreligger en nasjonal organisering. Utvalget mener regelendringen fra 2011 som forskjellsbehandler nasjonale trossamfunnsorganiseringer og lokale trossamfunn, gir en unødvendig forskjellsbehandling og vil tilrå at denne forskjellsbehandlingen oppheves. En bør på dette punktet kunne gjeninnføre den ordningen som gjaldt til og med skatteåret 2010.

Denne endringen vil isolert sett redusere skatteinntektene. Ut fra det som ble oppgitt i Finansdepartementets proposisjon, medførte innstrammingen en reduksjon i skatteinntekter på om lag 7 millioner kroner. Utvalgets forslag om å stramme inn kravet til antall medlemmer vil på den annen side redusere antallet tros- og livssynssamfunn som blir godkjent under ordningen. Denne effekten vil redusere skatteinntektstapet knyttet til oppheving av kravet om nasjonalt omfang til anslagsvis 4 millioner kroner.

26.2 Spørsmål om vilkår for støtte

Utvalget har i kapittel 23 drøftet hvorvidt en bør stille betingelser knyttet til den særlige ordningen for støtte til tros- og livssynssamfunn. Et viktig argument når det gjelder støtte til tros- og livssynssamfunn, er at det er viktig å sikre tros- og livssynsfriheten. Vektleggingen av dette, dvs. blant annet muligheten til å uttrykke sitt livssyn i fellesskap med andre, tilsier at en ikke bør stille krav til tros- og livssynssamfunn knyttet til resultater og effekter på samfunnsverdier, heller ikke knyttet til effekt på integrering. Tros- og livssynssamfunnenes organisering og indre liv er beskyttet av menneskerettighetskonvensjonene, jf. drøfting i kapittel 8.3. Selv om tros- og livssynssamfunnene ikke ut fra menneskerettighetskonvensjonene har rett til økonomisk støtte, og staten kan stille betingelser for å gi støtte (så lenge de ikke virker diskriminerende), mener utvalget at en i utgangspunktet må anerkjenne tros- og livssynssamfunns indre autonomi og ikke sette resultatbaserte krav til den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn.

Det finnes, jf. drøftingen i dette kapitlet, også andre ordninger der tros- og livssynssamfunn kan søke midler eller utløse skattefradrag på linje med andre frivillige organisasjoner. Når det gjelder støtte til private skoler i det ordinære utdanningsløpet, er det viktig å sikre barnets og samfunnets interesser, jf. drøfting av støtte til privatskoler i kapittel 19.100 Mange av støtteordningene vil representere en generell driftsstøtte (ordningene med momskompensasjon, og gavefradragsordningen). Enkelte ordninger knyttet til undervisning skal kunne bidra til mangfold (som studieforbund, bibelskoler mv.101). For disse ordningene kan det være gode grunner til å ha samme tilnærming som til den særlige støtteordningen, og ha et prinsipp om å respektere de religiøst baserte organisasjonenes autonomi og ikke stille krav om regulering av indre forhold.

Utvalget har mottatt et brev fra Tromsø stift (Den katolske kirke i Nord- Norge), datert 5. september 2012, der det framgår at stiftet ikke kan oppnå merverdiavgiftskompensasjon fordi det ikke er akseptert registrert i frivillighetsregisteret. Saken er vurdert i Frivillighetsregisternemnda og det ble med 4 mot 1 konkludert med at stiftet ikke tilfredsstiller kravet til å være en ikke-økonomisk (ideell) forening (Frivillighetsregisternemnda 2011). I brevet til utvalget sies det at stiftet ikke er bygd opp ut fra et klassisk foreningsprinsipp, men med en mer hierarkisk struktur.102 Stiftet mener at andre enheter med samme juridiske struktur har blitt registrert i frivillighetsregisteret. Stiftet mener det er åpenbart at en slik forskjell ikke er intendert fra lovgivers side. Stiftet kommer med en del forslag til hvordan en urettferdig forskjellsbehandling kan bortfalle.

Henvendelsen fra Tromsø stift reiser viktige spørsmål knyttet til hvordan registreringskrav kan påvirke muligheten for tilgang til offentlige støtteordninger. Utvalget har ikke hatt mulighet til å gå nærmere inn på disse spørsmålene, men vil tilrå at ansvarlige departementer gjennomgår krav til denne type registreringer med sikte på at utilsiktet forskjellsbehandling opphører.

Når det gjelder andre ordninger som er utformet med et spesifikt siktemål om å realisere viktige samfunnsverdier og der tros- og livssynsbaserte organisasjoner kan få tilskudd sammen med andre frivillige organisasjoner, vil det i utgangspunktet stilles de samme krav til tros- og livssynsbaserte organisasjoner som til andre organisasjoner. Hvis en for eksempel i større grad ønsker å vektlegge effekt på integrering ved utforming av vilkår, vil disse vilkårene eventuelt også gjøres gjeldende for tros- og livssynsbaserte organisasjoner.

Ordningene som gir støtte til barne- og ungdomsorganisasjoner, reiser noen spesielle utfordringer. Disse ordningene har formulert en hensikt med støtten som kan gi føringer på hvordan de organisasjoner som mottar støtte, organiserer sin virksomhet.

I henhold til forskrift om tilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner § 1, er formålet med ordningen, som administreres av Fordelingsutvalget underlagt Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, å:

legge til rette for barn og ungdoms deltakelse i barne- og ungdomsorganisasjonene. Tilskuddsordningene skal stimulere organisasjonene til engasjement og medansvar nasjonalt og/eller internasjonalt, og sikre organisasjonene som arena for medbestemmelse og demokrati.

Formålet med Frifond-ordningen som blant annet administreres av LNU, er slik den er formulert på Frifond.no:

Frifond er en støtteordning opprettet av Stortinget for å bedre de økonomiske rammevilkårene for demokratisk og medlemsbasert aktivitet på lokalt plan i frivillige organisasjoner som arbeider for og med barn og unge (Frifond 2012).

Slik det er redegjort for i kapittel 22, mistet Norsk Luthersk Misjonssamband for noen år tilbake støtten under Fordelingsutvalgets ordning, og har fra 2012 også mistet støtten under Frifond-ordningen. Boks 22.2 beskriver diskusjonen om hvorvidt Frelsesarmeens barn og unge (FabU) skulle fratas støtte fordi homofile ikke kunne ha lederverv. Saken endte med at Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet omgjorde beslutningen fra Fordelingsutvalget om å frata FabU støtten. Flere andre kristne barne- og ungdomsorganisasjoner kunne, med et annet utfall av klagesaken, da ha mistet støtten.

For de ordningene som skal bidra til at barne- og ungdomsorganisasjoner er arenaer for medbestemmelse, er det satt som vilkår for støtte at lederverv er åpne for begge kjønn og uavhengig av seksuell orientering. Det er, gitt de krav som er stilt, på denne bakgrunn grunnlag for å vurdere nærmere hvorvidt en bør nekte støtte til organisasjoner som har vedtekter som en kan hevde hindrer at målsettingen for ordningene kan nås. Et krav om at lederverv skal være åpne for begge kjønn, vil sannsynligvis ikke utelukke mange barne- og ungdomsorganisasjoner med en religiøs basis, da kjønnslikestilling i styresammenheng vil være akseptabelt for de fleste religiøse retninger. Et krav om at lederverv skal være åpne uavhengig av seksuell orientering, vil imidlertid kunne utelukke mange barne- og ungdomsorganisasjoner med en religiøs basis.

En innvending kan være at staten ikke bør stille krav til hva støtten til barne- og ungdomsorganisasjonene skal oppnå, og dermed at målsetningen for støtteordningen kun bør være en generell støtte til barne- og ungdomsaktivitet.

Utvalget vil peke på at det er flere slike «ubundne» støtteordninger som også tilgodeser barne- og ungdomsaktivitet, for eksempel momskompensasjonsordningen. Barn og unge teller også med ved utmålingen av tilskudd under den særlige ordningen for tros- og livssynssamfunn. Men utvalget mener det er legitimt å ha en tilleggsordning som særlig er innrettet for å styrke demokratisk medbestemmelse, og at en derfor kan vurdere å stille vilkår knyttet til hvordan slike organisasjoner er styrt og organisert.

Utvalgets medlemmer Bernt, Hompland, Kaur, Leirvik, Melby, Reikvam, Sandvig, Skjælaaen, Strand og Stålsett, mener på denne bakgrunn at en bør presisere og stramme inn reglene for tildeling av støtte til barne- og ungdomsorganisasjonene slik at forskjellsbehandling knyttet til kjønn eller seksuell orientering i disse organisasjonenes styringsstruktur medfører at støtte ikke gis. Reglene som muliggjør forskjellsbehandling på grunn av kjønn eller seksuell orientering for religiøse organisasjoner og som ble innført av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet etter behandlingen av saken med Frelsesarmeens barn og unge, bør endres.

Utvalgets medlemmer Breistein, Fjellheim, Haugland, Sultan og Tumidajewicz mener at en prinsipielt kan vurdere å stramme inn vilkårene for støtte til barne- og ungdomsorganisasjoner for ikke å støtte opp under forskjellsbehandling ut fra kjønn eller seksuell orientering. Dette vil imidlertid i praksis kunne utelukke de fleste religiøst baserte organisasjoner fra ordningen. En nekting av støtte vil forsterke den dominansen som kommer til uttrykk i at det aller meste av støtten til barne- og ungdomsorganisasjoner går til ungdom som godt svarer til «normalforventningene» i kristen/sekulær vestlig kultur. Disse medlemmene tilrår på denne bakgrunn å videreføre dagens regler for støtte til barne- og ungdomsorganisasjoner.

26.3 Støtte til bygging av private kirkebygg

Ordningen med støtte til private kirkebygg som kan gis til trossamfunn utenfor Den norske kirke og til private stiftelser og frivillige organisasjoner innenfor Den norske kirke, ble i statsbudsjettforslaget for 2012 foreslått avviklet. Dette ble imidlertid reversert ved stortingsbehandlingen. Kulturdepartementet skal i møte med Norges Kristne Råd høsten 2011 ha begrunnet avviklingen med at ordningen ut fra det begrensede beløpet var ressurskrevende å administrere. Videre ble det fra departementets side vist til at byggekostnader ved kirkebygg er inkludert i beregningsgrunnlaget for utmåling av kommunale tilskudd til tros- og livssynssamfunn, noe som innebærer at ordningen ikke er i tråd med likebehandlingsargumentet.

Utvalget vil vise til at tilgangen til tomter og bygninger kan være forskjellig mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Mens kommunene gjerne tilrettelegger tomter for Den norske kirke når det skal bygges nye kirker, kan dette være vanskeligere for andre tros- og livssynssamfunn. Det kan også være vanskelig å få godkjent og/eller omregulert bygninger til bruk for andre tros- og livssynssamfunn, eller å få bruke tomter til dette formålet. Ut fra prinsippet om ikke-diskriminering, jf. prinsipp nr. 3 i kapittel 9, vil det være viktig at kommuner likebehandler ulike tros- og livssynssamfunn når det gjelder mulighet til å skaffe seg egnede lokaler for sin virksomhet.

Utvalget vil vise til at dagens ordning utmåler en relativt begrenset sum ut fra en relativt komplisert søknadsprosedyre med regler om minsteareal for støtte, maksareal per medlem, bekreftet medlemsoversikt, byggetegninger og krav om rapportering på hva arealene brukes til i etterkant. Ordningen gir ikke støtte til bygninger i regi av livssynssamfunn. Hvis ordningen skal fortsette, bør regelverket gjennomgås med sikte på forenkling, selv om det uansett kan være vanskelig å unngå en del krav. Avgrensning mot bygg i regi av livssynssamfunn bør uansett oppheves.

Utvalget drøfter i kapittel 24.2.2 hvorvidt den særlige støtten til tros- og livssynssamfunn bør beregnes ut fra aktivitet. Det anføres der at en del religioner vil vektlegge verdien av gudstjenestefeiring i fellesskap og vektlegging av ritualer og riter i egne bygg utformet for formålet, mens andre religioner og livssyn kan vektlegge kontemplasjon eller praktisk nestekjærlighet. Hvis staten velger ut visse religiøse uttrykksformer for støtte, vil staten ikke være nøytral i forhold til ulike religiøse eller livssynsmessige uttrykksformer. Det skal derfor særlige grunner til for å etablere en egen ordning for støtte til egne livssynsbygg på siden av den generelle ordningen for støtte til tros- og livssynssamfunn.103

I prinsippet er byggekostnader for Den norske kirke inkludert i beregningsgrunnlaget. Utvalget vil videre foreslå at deler av den statlige rentekompensasjonsordningen for kirker bør inngå i beregningsgrunnlaget for utmåling av støtte til tros- og livssynssamfunn, jf. drøfting i kapittel 24.

Utvalgets medlemmer Breistein, Fjellheim, Haugland, Hompland, Kaur, Leirvik, Sandvig, Sultan og Tumidajewicz mener at de store forskjeller som finnes i tilgang til bygninger for ivaretakelse av livssynsmessige behov mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, ikke bare kan løses med større grad av likebehandling under den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn. For å bøte på forskjellene kan det være hensiktsmessig å opprettholde en særlig tilskuddsordning for bygg. Disse medlemmene tilrår at ordningen videreføres. Den bør justeres og forenkles slik at den også kan være åpen for bygg i regi av livssynssamfunn.

Utvalgets medlemmer Bernt, Melby, Reikvam, Skjælaaen, Strand og Stålsett vil understreke kravet om kommunal likebehandling når det gjelder ulike tros- og livssynssamfunns mulighet til å skaffe seg egnede lokaler for sin virksomhet. Disse medlemmer kan imidlertid ikke se at en statlig tilskuddsordning er et velegnet tiltak i denne sammenheng, og vil ikke anbefale en revisjon av ordningen, men tilrå at den avvikles. En særlig ordning med eget regelverk innrettet for bygg kompliserer vurderinger av likebehandling og harmonerer dårlig med et mål om forenkling. Likebehandling bør sikres gjennom alternative tiltak.

26.4 Støtte til pensjonsordninger

I kapittel 24.3.2 redegjøres det for at den statlige delen av Den norske kirke får dekket sine pensjonsforpliktelser, i likhet med departementer og mange andre statlige etater, uten å betale premie for dem. Denne støtten inngår i dag ikke i beregningsgrunnlaget for utmåling av støtte til tros- og livssynssamfunn. Utvalget tilrår at denne støtten på i størrelsesorden 140 millioner kroner legges inn i beregningsgrunnlaget.

Det finnes imidlertid også organisasjoner utenfor staten som har medlemskap i Statens pensjonskasse og betaler ingen eller bare en brøkdel av de reelle kostnadene ved pensjonsforpliktelsene for ansatte. Store organisasjoner innenfor frivillig sektor, som Røde Kors, Norsk Folkehjelp og Kirkens Nødhjelp, inngår i slike ordninger. Også arbeidstakerorganisasjoner, som LO, Utdanningsforbundet, Den norske kirkes presteforening og Den norske legeforening, har slike særordninger i Statens pensjonskasse. Utvalget har ikke gått nærmere inn på omfang av pensjonsdekning som den enkelte organisasjonen har. Her kan det være store variasjoner i hvor mange ansatte som omfattes. Utvalget har heller ikke vurdert nærmere utvalget av organisasjoner som får subsidiert sine pensjonsordninger. Men som et hovedinntrykk kan det se ut som om subsidiene først og fremst går til tradisjonelle og eldre frivillige organisasjoner. Det er her uten tvil betydelig forskjellsbehandling av frivillige organisasjoner.104

Utvalget har sett nærmere på hvilke pensjonssubsidier som gis til religiøse organisasjoner. Enkelte evangelisk-lutherske frikirkemenigheter får dekket pensjonsforpliktelsene for enkelte ansatte, sannsynligvis bare for prester. Subsidien utgjør vel 700 000 kroner. Også enkelte andre religiøse virksomheter, som Det teologiske menighetsfakultet, Misjonshøgskolen, Bibelselskapet, Kirkens Bymisjon og Kirkens Sosialtjeneste får subsidierte pensjonsytelser, men støtten varierer betydelig mellom virksomhetene.

Utvalget mener at dekningen av pensjonsforpliktelser til enkelte kristne menigheter som også får støtte fra den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn, er en uakseptabel forskjellsbehandling som ikke bør fortsette. Gitt at dekningen av Den norske kirkes pensjonsforpliktelser kommer inn i beregningsgrunnlaget for tilskuddsordningen, vil disse menighetene kunne få en dobbel kompensasjon knyttet til pensjon.

Når det gjelder dekning av pensjonsforpliktelser for andre religiøse organisasjoner, mener utvalget det er behov for en opprydding av forholdene, enten ved en generell avvikling av slike ordninger, eller tiltak for mer transparens og likebehandling.

26.5 Bevilgninger ut fra utviklingen i antallet medlemmer også for Den norske kirke

Tilskuddene til tros- og livssynssamfunn følger utviklingen i medlemstall. Med økt medlemstall følger økte tilskudd, og redusert medlemstall fører til mindre tilskudd. Bevilgningene til Den norske kirke, på statlig nivå og på kommunalt nivå, følger ikke en slik fast regel. I utgangspunktet kan en anta at fjorårets bevilgning videreføres, uavhengig av medlemsutvikling. Politiske initiativ kan føre til økte eller reduserte bevilgninger. Et eksempel på økte bevilgninger på statlig nivå i de senere år er de økte bevilgningene til trosopplæring. For 2012 ligger det inne om lag 183 millioner kroner til reformen.

Drammen kommune vedtok ved sin behandling av en plattform for forholdet mellom kommunen, innbyggerne og Den norsk kirke og tros- og livssynssamfunn våren 2012 å vektlegge medlemsutviklingen også for bevilgningene til Den norske kirke. Med relativt små endringer fra et år til neste, vil dette ikke få store utslag på kort sikt. Men på lengre sikt, gitt at medlemsutviklingen følger en jevnt nedadgående trend, kan utslagene være noe større. For å bidra til en større grad av likebehandling mellom Den norske kirke og tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke, kan det være rimelig å legge til grunn at også bevilgningene til Den norske kirke bør følge medlemsutviklingen. Dette skal ikke hindre lokale eller sentrale initiativ for å styrke ulike deler av Den norske kirkes virksomhet, men kan ligge til grunn som en budsjettplanforutsetning framover.

Utvalget mener det vil være rimelig å vurdere et slikt forslag nærmere, særlig hvis antallet medlemmer blir betydelig redusert over tid. I kapittel 31 blir de økonomiske konsekvensene av et slikt forslag vurdert nærmere.