1 Mandat, sammensetning og arbeidsform

I dette kapitlet blir utvalgets mandat, oppnevning og sammensetning presentert. Deretter gis en redegjørelse for hvordan utvalget har arbeidet for å besvare mandatet på best mulig måte. På slutten av kapitlet presenteres utredningens oppbygning og struktur.

1.1 Utvalgets oppnevning og mandat

Ved kongelig resolusjon 23. august 2013 oppnevnte regjeringen et offentlig utvalg som skulle foreta en gjennomgang av fagskolesektoren for å se på hvordan denne sektoren kan videreutvikles. Utvalget ble ved oppnevningen gitt følgende mandat:

Bakgrunn

Fagskoleutdanningene er yrkesrettede utdanninger som bygger på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse, og har et omfang tilsvarende minimum et halvt og maksimum to hele studieår. I fagskoleloven er yrkesrettede utdanninger definert som «utdanning som gir kompetanse som kan tas i bruk i arbeidslivet uten ytterligere generelle opplæringstiltak». Etter loven skal fagskolene tilby utdanning av høy kvalitet og gi studentene tilfredsstillende vilkår.

Fylkeskommunene er ansvarlig for å sørge for at det tilbys godkjent fagskoleutdanning som tar hensyn til lokalt, regionalt og nasjonalt kompetansebehov innenfor prioriterte samfunnsområder. Fagskoleutdanning er viktig for å sikre korte, yrkesrettede tilbud tilpasset nye kompetansebehov og krav i arbeidslivet. Fagskoleutdanning og høyere utdanning er to ulike alternativer til utdanning etter videregående opplæring, med hver sin lovgivning og formål. Det overordnete målet for fagskoleutdanning er at «godkjend fagskoleutdanning skal vere av høg kvalitet og gi studentane kvalitetssikra, fleksible og arbeidsmarknadsretta utdanningstilbod», jf. Prop. 1 S (2012–2013) for Kunnskapsdepartementet.

All fagskoleutdanning skal være godkjent av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). Godkjenning krever at utdanningen tilfredsstiller nasjonale kvalitetsstandarder fastsatt i forskrift. NOKUT fører tilsyn med fagskoleutdanningen og godkjenner fagskolenes interne system for kvalitetssikring. I 2012 var det totalt 115 fagskoler, med til sammen 15 852 fagskolestudenter, som samlet dekker et bredt spekter av utdanninger innenfor en rekke fagfelt.

Oppgaver/avgrensning

Det er behov for mer, bedre og systematisert kunnskap om fagskolesektoren i Norge. Utredningen skal gi et solid grunnlag for det videre arbeidet med fagskoler og et bedre grunnlag for å vurdere hvordan fagskolene kan videreutvikles.

• Utvalget skal vurdere fagskoleutdanningens rolle og plass i utdanningslandskapet og arbeidslivet.

• Utvalget skal vurdere hvordan fagskoleutdanningenes kvalitet, synlighet og status kan styrkes.

• Utvalget skal vurdere hva det betyr at fagskoleutdanningene skal være yrkesrettede. Herunder utrede hvordan samarbeid mellom fagskoler og arbeidslivet kan sikre at fagskoleutdanningen er oppdatert og relevant når det gjelder arbeidslivets og næringslivets behov.

• Utvalget skal vurdere hvordan det best kan legges til rette for at studenter på en hensiktsmessig måte kan bevege seg mellom fagskoler og høyskoler og universiteter, herunder hvordan det kan videreutvikles gode overgangsordninger fra fagskole til høyere utdanning.

• Utvalget skal se på gjeldende krav til opptaksgrunnlag, herunder fagbrev, generell studiekompetanse og realkompetanse, og vurdere om dette er hensiktsmessige opptaksgrunnlag basert på det læringsutbyttet kandidatene skal oppnå.

• Det vil være aktuelt å endre betegnelsen fagskolepoeng, jf. forskrift om fagskoleutdanning, etter at utvalget har foretatt en nærmere gjennomgang.

• Utvalget skal vurdere dagens finansieringsordning for fagskoler og foreslå alternative modeller for finansiering av fagskolene.

Sentrale hensyn i utvalgets arbeid

Det er viktig at utvalget tar hensyn til behovet for progresjon og overganger mellom de ulike delene av utdanningsløpet, fleksibilitet i systemet og at det skal være enkelt for utdanningssøkere å skaffe seg oversikt over de ulike mulighetene. Utvalget må i sine vurderinger også se hen til arbeidslivets lokale, regionale og nasjonale behov, samt internasjonal utvikling og Norges forpliktelser innenfor internasjonalt utdanningssamarbeid.

Utvalget skal utrede og foreslå alternative modeller for finansiering av fagskolene. Minst ett av utvalgets forslag til modell skal baseres på uendret ressursbruk. Forslag til endringer i finansieringssystemet skal fremme effektiv forvaltning.

Det er opp til utvalget om det vil belyse ytterligere og mer detaljerte problemstillinger enn de som er konkretisert i mandatet. Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene må utredes, jf. Utredningsinstruksen.

Kunnskapsgrunnlag

Som bakgrunn for sine samlede vurderinger må utvalget skaffe seg god oversikt over fagskolesektoren. Det forutsettes at utvalget gjør bruk av tilgjengelig statistikk, utredninger, evalueringer, forskning og annet eksisterende kunnskapsgrunnlag som er relevant for arbeidet. Utvalget skal også skaffe seg oversikt over internasjonale studier, i den grad det er relevant.

Utvalget må vurdere behovet for å sette ut oppdrag for å framskaffe nødvendig kunnskap for å svare på oppgaven.

Tidsramme og arbeidsform

Utvalget skal gi endelig rapport til Kunnskapsministeren i form av en NOU senest innen utgangen av 2014.

Utvalget skal ha en åpen arbeidsmåte som inviterer til dialog og diskusjon med sektoren og andre relevante aktører. Departementet skal informeres om arbeidet på egnet måte.

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har bestått av totalt 15 medlemmer. Elleve medlemmer var med i den opprinnelige oppnevningen, mens ytterligere tre medlemmer ble oppnevnt 12. desember 2013. Ett medlem valgte å fratre og ble deretter erstattet av et nytt medlem. Utvalgets sammensetning har vært bred, med representasjon fra både fagskolene, studentene, fylkeskommunene, partene i arbeidslivet og universitets- og høyskolesektoren. Utvalget hadde ved oppnevningen 23. august 2013 følgende sammensetning:

Professor Jan Grund, leder, Oslo

Studieleder Marta Grongstad, Tromsø

Seniorrådgiver Helge Halvorsen, Moss

Rektor Ivar Lien, Gjøvik

Administrerende direktør Solfrid Lind, Oslo

Teamleder Jonny Pettersen, Notodden

Seniorrådgiver Astrid Kristin Moen Sund, Oslo

Nasjonal fagskolekoordinator Bård Inge Thun, Stavanger

LO-sekretær Trude Tinnlund, Fredrikstad

Studieleder Johanne Marie Trovåg, Haugesund

Student Malin Nøss Vangsnes, Oslo

12. desember 2013 oppnevnte statsråd Torbjørn Røe Isaksen ytterligere tre medlemmer:

Spesialrådgiver Trond Bergene, Skedsmo

Assisterende fylkesutdanningssjef Stein Kristiansen, Arendal

Spesialrådgiver Kristin Vik, Oslo

Samtidig vedtok statsråd Røe Isaksen også å endre en setning i utvalgets mandat. Setningen «Utvalget skal utrede og foreslå alternative modeller for finansiering av fagskolene.» ble tatt ut og erstattet av «Utvalget skal vurdere dagens finansieringsordning for fagskoler og utrede alternative modeller for gjeninnføring av statlig finansiering av fagskolene.»

4. april 2014 valgte Helge Halvorsen å trekke seg fra utvalgets arbeid på grunn av nært forestående pensjonsavgang. 22. april 2014 oppnevnte Kunnskapsdepartementet seniorrådgiver Kjersti Grindal som nytt utvalgsmedlem.

Utvalget har gjennom arbeidet hatt et fast sekretariat utgått fra Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet bestående av:

Joakim Bakke, seniorrådgiver (sekretariatsleder)

Grete Gåra Alvern, seniorrådgiver

Kristin Evensen, seniorrådgiver

Øystein Holmedal-Hagen, seniorrådgiver

André Kristiansen, seniorrådgiver

Olav Reiersen, seniorrådgiver

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har i løpet av perioden hatt ti utvalgsmøter. De ni første møtene ble avholdt i Oslo. Det siste møtet gikk over to dager og ble avholdt på Leangkollen i Asker. Til de tre første møtene ble en rekke eksterne ressurspersoner og representanter fra viktige aktører invitert til å holde innledninger for utvalget:

Kristin Halvorsen, daværende Kunnskapsminister

Bjørn R. Stensby, assisterende avdelingsdirektør, NOKUT

Benedicte Sterner, leder, Nasjonalt fagskoleråd

Knut Erik Beyer-Arnesen, nestleder, Nasjonalt fagskoleråd

Ola Stave, generalsekretær, Universitets- og høyskolerådet (UHR)

Ole-Bernt Thorvaldsen, seniorrådgiver, UHR

Rolf Jørn Karlsen, nestleder, Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY)

Kari Hoff Okstad, rådsmedlem, SRY

Kristian Ilner, rådsmedlem, SRY

Tormod Skjerve, seniorrådgiver, Virke

Torild Slåtto, direktør, Fleksibel utdanning Norge

Jorunn Leegaard, spesialrådgiver, KS

Arne Johannes Eriksen, spesialrådgiver, Nettverk for private høyskoler

I tillegg innledet ekspedisjonssjef Toril Johansson i Kunnskapsdepartementet på utvalgets første møte om departementets arbeid og status for sektoren, samt departementets betraktninger rundt mandatet.

Statssekretær Bjørn Haugstad holdt et innlegg for utvalget på det syvende utvalgsmøtet 16. juni 2014.

Enkelte av organisasjonene som har holdt innlegg, har også bidratt med skriftlige innspill. Det gjelder Virke, UHR, SRY og KS.

Utvalget har i tillegg mottatt skriftlige innspill fra Nasjonalt fagskoleråd, Norske Fag- og Friskolers Landsforbund, Forum for fagskoler, Rådet for offentlige fagskoler, Østlandssamarbeidet, Norges Kreative Høyskole, Studieforbundet kultur og tradisjon, Norges Husflidslag, fellesinnspill fra Akademikerne, Norsk Industri, Norsk Studentorganisasjon, Rederiforbundet, Spekter, Tekna, Unio, Utdanningsforbundet og YS, fellesinnspill fra Unio og NSO, fra Pål Domben ved Nordland fylkeskommune, Bernt Rolf Almedal ved Fagskolen i Kristiansand, Harry Arne Haugen ved Tromsø maritime skole og Einar Myrhaugen ved Stavanger offshore tekniske skole.

Utvalget har hatt en åpen nettside hvor relevant informasjon om arbeidets framdrift har blitt publisert, samt tilgjengelig kontaktinformasjon for de som har ønsket å bidra med innspill.

Utvalgets leder og sekretariat har i løpet av utvalgsarbeidet hatt møter med Nasjonalt fagskoleråd, NOKUT, Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Klima- og miljødepartementet, Utdanningsdirektoratet, Østlandssamarbeidet, MARKOM2020-prosjektet, Andreassen-utvalget og Hægeland-utvalget.

Utvalget gjennomførte i januar 2014 en studietur til København der utvalget hadde møter med Uddannelses- og forskningsministeriet, Københavns Erhvervsakademi, Dansk Industri og Dansk LO.

Utvalget lyste i november 2013 ut et todelt oppdrag hvor del 1 gikk ut på å evaluere hvordan fylkeskommunene har lagt til rette for fagskoleutdanning etter Forvaltningsreformen i 2010, og del 2 gikk ut på å kartlegge reelle kostnader ved fagskoledrift så langt det var mulig gitt tilgjengelig datagrunnlag. NIFU vant oppdraget og leverte sin rapport 30. april 2014. På utvalgsmøtet 16. juni 2014 deltok Kyrre Lekve, Svein Erik Moen og Rune Borgan Reiling (alle fra NIFU) der de presenterte rapporten.1 På bakgrunn av den første rapporten ble oppdraget utvidet og NIFU ble bedt om å gjennomføre simuleringer og effektanalyser av ulike finansieringsmodeller som utvalget har utredet. Rapporten2 fra de analysene ble overlevert utvalget 3. oktober 2014 og NIFU presenterte konklusjonene på utvalgets møte 8. oktober 2014.

1.3.1 Regionale møter3

Utvalget har arrangert fire åpne regionale møter for å få innspill fra fagskolesektoren og dens relevante interessenter på regionalt og lokalt nivå. De fire møtene har vært avholdt på Gjøvik med fokus på teknisk fagskole, i Trondheim med fokus på kreativ og merkantil fagskole, Stavanger med fokus på helsefaglig fagskole og Tromsø med fokus på maritim fagskole.

1.3.1.1 Gjøvik

Fagskolen Innlandet var vertskap for det første regionale møtet 4. desember 2013 med særlig fokus på teknisk fagskole. Det ble holdt innlegg fra Studentrådet, NAMMO Raufoss, Høgskolen i Gjøvik, Fag- og yrkesopplæringsnemda i Oppland, Saga Innovation, Fagforbundet Oppland, NHO Innlandet, Fagskolen i Telemark og Fagskolen i Oslo. Utvalgets hovedinntrykk fra møtet var at det var stort engasjement for fagskoleutdanning, men det var fortsatt behov for mer kunnskap og informasjon om fagskolesektoren. Næringslivet viste betydelig engasjement og en bevisst tankegang rundt bruken av teknisk fagskolekompetanse.

1.3.1.2 Trondheim

Norges Kreative Høgskole (NKH) var vertskap for det andre regionale møtet som gikk av stabelen i Trondheim 13. februar 2014. Mest oppmerksomhet ble gitt til de kreative og merkantile fagskoleutdanningene. Fra arbeidslivet ble det holdt innlegg av reklamebyrået HK, Adresseavisen og NHO Trøndelag. NKH og Southampton Solent University snakket om samarbeid mellom høyere utdanning og fagskole, Elvy Saus snakket om synliggjøring av fagskolen på vegne av Nasjonalt fagskoleråd og rektor ved Ålesund Kunstfagskole innledet om fagskolen på egne bein. Møtet i Trondheim tydeliggjorde det store spekteret i fagskolesektoren og de utfordringene den står overfor, samtidig som det også er tydelige trekk som går igjen i hele sektoren.

1.3.1.3 Stavanger

Møtet i Stavanger ble avholdt 20. mars 2014 på Sola kulturhus og utvalgsmedlem og Nasjonal fagskolekoordinator Bård Inge Thun var sentral i planleggingen. Programmet la vekt på helse- og sosialfaglig fagskole, men også noe innenfor teknisk utdanning. Helse Vest åpnet med et spennende innlegg, tett etterfulgt av AOF, Sola kommune, Rogaland Kurs- og Kompetansesenter, Fagskolen Rogaland, Universitetet i Stavanger, NHO Rogaland, Hordaland fylkeskommune og to fagskolekandidater som fortalte om sine erfaringer med utdanningene sine. Møtet synliggjorde viktigheten av fagskoleutdanning for helsesektoren, både i kommunehelsetjenesten og i helseforetakene. Det ble også tydelig for utvalget at det i Rogaland jobbes meget godt med fagskoleutdanning.

1.3.1.4 Tromsø

Møtet i Tromsø ble avholdt 27. mars 2014 på Tromsø maritime skole. Det var utarbeidet et godt program som viste fram maritim sektor og maritim fagskoleutdanning på en god måte. Fagskolen presenterte selv samarbeidet mellom de maritime utdanningene. Det innlegget ble etterfulgt av Troms fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune, MARKOM2020-prosjektet, Troms Offshore, Maritimt Forum Haugesund og Det Norske Maskinistforbund. Maritime fagskoleutdanninger er de som er mest styrt av internasjonale avtaler, og framstår samtidig som det fagfeltet med mest nasjonal koordinering på tvers av institusjonene. Det kom fram mange nyttige innspill i løpet av dagen i Tromsø.

1.4 Utredningens oppbygning

Rapporten er bygd opp med en redegjørelse for utvalgets forståelse av mandatet i kapittel 2. Her vil utvalget starte med å tegne opp et bredt bakteppe for utviklingen av fagskolen og deretter utdype fagskolens samfunnsmandat. Deretter følger tre kapitler som gjennomgår fagskolesektorens historiske utvikling, noe som leder fram til fagskolens nåværende posisjon, også i en internasjonal kontekst. Dette er sentral empiri og en beskrivelse av de symptomene som ligger til grunn for utvalgets senere vurderinger. Utredningens første del avsluttes med kapittel 6 hvor utvalget oppsummerer fagskolens sentrale utfordringer og på grunnlag av disse stiller en konkret diagnose som adresseres.

Utredningens andre del starter med tre kapitler hvor utvalget redegjør for sine forslag til tiltak. Deretter følger et oppsummerende kapittel som sikter mot å beskrive helheten i behandlingen og hvordan de ulike tiltakselementene skal virke sammen for å bygge en ny og sterkere fagskolesektor. Utredningen avsluttes med en kort gjennomgang av økonomiske, juridiske og administrative konsekvenser ved de tiltak som foreslås.

2 Utvalgets forståelse av mandatet

Fagskolesektoren i Norge har per høsten 2014 110 tilbydere/fagskoler, i underkant av 750 aktive utdanningstilbud og over 16 000 studenter. Økningen i studenttallet fra 2012 til 2013 var på 3,6 %. Året før var økningen 7 %. Hvert år uteksamineres over 5000 kandidater fra en fagskoleutdanning4.

Disse tallene levner ingen tvil om at fagskolesektoren utgjør en betydelig del av det norske utdannings- og kompetansesystemet. Utvalget vil i denne utredningen redegjøre for hvorfor sektoren fortsatt vil være sentral i utviklingen av den kompetansen det norske samfunnet trenger for å sikre økt verdiskaping og velferd i tråd med regjeringens politikk. Samtidig er det utvalgets oppfatning at fagskolesektorens potensial ikke utnyttes godt nok, og at dens bidrag til Norges samlede kompetanseutvikling kunne og burde vært større og bedre enn dagens system tillater. Men det er ikke kun den statlige/offentlige styringen som legger begrensninger. Et løft for fagskolen betinger utviklingen av en helt ny sektorpolitikk der tre hovedaktører må spille sammen og bidra: staten, arbeidslivet (herunder både organisasjonene og det avtagende arbeidsliv) og fagskolene selv.

Ut fra sitt mandat oppfatter utvalget at oppdraget på overordnet nivå består i å utforme et forslag til nettopp en slik ny og helhetlig norsk fagskolepolitikk. I mandatet ligger det etter utvalgets oppfatning også en implisitt forståelse for at dagens fagskolesektor ikke er resultatet av en villet og proaktiv politisk strategi for en helhetlig og langsiktig utvikling av norsk fagskoleutdanning, men snarere et resultat av en mer pragmatisk og reaktiv tilnærming preget av en lang rekke enkeltstående beslutninger. I det ligger også en erkjennelse av at dagens fagskolepolitikk ikke er tilstrekkelig rustet for å møte framtidens kompetanseutfordringer, og at det dermed er behov for en omfattende og helhetlig fagskolereform. Derfor vil utvalget diskutere og foreslå tiltak som retter seg mot flere aktører enn staten.

En helhetlig fagskolepolitikk må ha strategier på en rekke ulike områder, ta inn over seg de ulike styringsvirkemidlene, ha strategier for implementering av politikk og innrettes mot alle de sentrale aktørene i sektoren.

2.1 En helhetlig sektorpolitikk – tre målsettinger

En god fagskolepolitikk og fagskolesektor må, som alle andre deler av utdanningssystemet, oppfylle tre viktige målsettinger: kvalitet, effektivitet og arbeidsdeling5. Disse tre må ses i sammenheng, men de må møtes med ulike virkemidler og av ulike aktører. Gjennom finansiering og regelverk må myndighetene ta hovedansvar for at sektoren når effektivitetsmålet. Det er en utopi å tro at man kan utforme et finansieringssystem som løser alle de tre nevnte utfordringene. Finansiering må først og fremst ses i sammenheng med effektivitet i sektoren, og som et tilretteleggingsvirkemiddel for kvalitet, relevans og arbeidsdeling.

Myndighetene må også ta hovedansvaret for en hensiktsmessig arbeidsdeling. Erfaringer fra blant annet universitets- og høyskolesektoren har vist at å delegere ansvaret for utvikling av god arbeidsdeling til sektoren selv, er lite hensiktsmessig. Selv om enhver utdanningsinstitusjon bør være bevisst sitt samfunnsansvar, så må det fortsatt være nasjonale myndigheters oppgave å vise det politiske mot og den gjennomføringsevnen som trengs for å sikre nasjonale interesser.

Når det gjelder kvalitetsmålet (herunder også relevans), er det først og fremst fagskolene selv og arbeidslivet som må ta hovedansvaret. Myndighetene har et tilretteleggingsansvar for kvalitetsutvikling gjennom finansiering og regelverk, men til syvende og sist kan en ikke vedta seg fram til høy kvalitet og relevans. Finansiering, lover og regler vil aldri bli en garanti for høy kvalitet. Kvalitetsansvaret må først og fremst ligge hos tilbyderne og avtakerne som gjennom sitt daglige virke, må sørge for å gi studentene en utdanning med høy kvalitet og i tråd med arbeidslivets kompetansebehov.

Myndighetene, representert ved både staten og fylkeskommunene, må ta de riktige beslutningene som i sum vil legge rammebetingelsene for fagskolesektorens framtidige utvikling. Rammebetingelser handler i stor grad om finansiering og lovverk. Det handler også om hvordan myndighetene velger å bruke mykere virkemidler, slik som for eksempel strategisk styringsdialog og politiske signaler. Hvordan staten velger å organisere styringen av fagskolesektoren, herunder hvilke myndighetsdelegeringer som besluttes, er også med på å forme sektorens rammebetingelser. På fagskolefeltet er svært mye av Kunnskapsdepartementets utøvende myndighet delegert til NOKUT. Regelverket er ikke særlig omfattende sammenlignet med uh-sektoren, og det gir stort rom for tolkning. Dette betyr at NOKUT har mye ansvar, myndighet og innflytelse over fagskolesektoren. Implisitt betyr en slik omfattende delegering av myndighet til et faglig uavhengig og underliggende organ også en «avpolitisering» av fagfeltet med innslag av politisk ansvarsfraskrivelse.

I sum gir disse rammebetingelsene fagskolen en definert plass og status i det norske utdanningssystemet. Utvalget vil ut fra sitt mandat se nærmere på alle disse elementene i myndighetenes styring av fagskolesektoren.

Fagskolene må selv ta et ansvar for å bruke det handlingsrommet som rammebetingelsene gir, og iverksette tiltak og strategier som trekker i den retning som er staket ut av nasjonale myndigheter. Utvalget vil i tråd med sitt mandat se nærmere på hvilke strukturelle grep fagskolene selv bør ta for å utvikle sin egen sektor i en ønsket retning, herunder et særlig blikk på hvordan politikken på best mulig måte bør implementeres for å understøtte utvikling av kvalitet i fagskoleutdanningene.

Utredningen bruker ulike begreper om arbeidslivets interesser, medvirkning og bestillerrolle overfor utdanningsmyndighetene og fagskolesektoren. Begrepet partene i arbeidslivet har sin formelle rolle som del av trepartssamarbeidet, og omtales ofte som hovedorganisasjonene. Trepartssamarbeidets rolle i fag- og yrkesopplæringen er for øvrig omtalt i konvensjon nr. 142 om yrkesrettleiing og yrkesopplæring som ledd i utvikling av menneskelige ressurser.6 De mest relevante artiklene i så henseende er artikkel 4 og artikkel 5. Artikkel 5 i konvensjonen fastslår at «Politikk, retningslinjer og tiltak for yrkesrettleiing og yrkesopplæring skal utformes og gjennomføres i samarbeid med arbeidstakernes og arbeidsgivernes organisasjoner, og med andre interesserte organisasjoner når det høver og er i samsvar med nasjonal lov og praksis.»

Begrepet arbeidslivets organisasjoner brukes i teksten som en samlebetegnelse om mange ulike organisasjoner/sammenslutninger og interessentgrupper som ikke har samme formelle mandat som partene i arbeidslivet, men som likevel har legitime interesser.

I tillegg brukes begrepet avtagende arbeidsliv om bedrifter og virksomheter som ansetter fagskoleutdannede og ellers gjør bruk av fagskoleutdannedes kompetanse.

Aktørene har ulike roller i deltakelsen og medvirkningen i sektoren. Partene i arbeidslivet har en særrolle på det nasjonale nivået der politikkutviklingen skjer, men de kan også ha en rolle i implementeringsprosesser. I disse prosessene kan også andre representanter for arbeids- og samfunnsliv delta.

Et velfungerende trepartssamarbeid er en sentral forutsetning for å sikre at fagskolen oppfyller sitt primære samfunnsmandat og tilbyr utdanning i tråd med samfunnets kompetansebehov. Utvalget legger derfor til grunn både den formelle og den ikke-formelle rollen ulike interessenter i norsk arbeidsliv har hva angår fagskolepolitikken.

Arbeidslivet, både representert ved partene i arbeidslivet, organisasjonene og det avtagende arbeidsliv, må følge opp, engasjere seg og ta det ansvaret som fagskolepolitikken legger opp til at det skal ta. Når det skal utvikles en helhetlig politikk, er det sentralt at alle hovedaktørene tar aktiv del i både utviklingen og implementeringen av politikken. Trepartssamarbeidet er en sentral del av fagskolens egenart som må ivaretas for å sikre oppfyllelse av fagskolens hovedformål. Partssamarbeidet er viktig for både å sikre like muligheter for utdanning og livslang læring, samt sikre virksomhetene tilgang på kompetanse i tråd med behovene. Utvalget vil ut fra sitt mandat vurdere hvilke roller og hvilket ansvar som bør og kan legges inn i partssamarbeidet, både hva angår utvikling, implementering og gjennomføring av fagskolepolitikken.

2.2 Norsk utdanningspolitikk – om behovet for en ny fagskolepolitikk

I dette avsnittet vil utvalgets betraktninger rundt behovet for en omfattende reform av den norske fagskolesektoren presenteres i lys av overordnet norsk utdanningspolitikk, det norske utdanningssystemet samt mandatet og den tolkningen av mandatet som er presentert over. Utvalget oppfatter at departementet har gitt utvalget et bredt og åpent mandat som gir god anledning til å gjennomgå fagskolesektoren med en helhetlig tilnærming. En slik gjennomgang av sektoren må først og fremst ta utgangspunkt i fagskolens overordnede formål. Men for å forstå fagskolens formål, er det essensielt å aller først se på fagskolens plass i norsk utdanningspolitikk og dens plass i det norske utdanningssystemet.

Ansvaret for helheten i det norske utdanningssystemet ligger til regjeringens beslutningsmyndighet, og det er Kunnskapsdepartementet som utøver dette ansvaret på vegne av regjeringen. Et sentralt spørsmål som ligger litt utenfor utvalgets mandat, men som likevel er helt nødvendig som et bakteppe for den videre diskusjonen, er hvor dyptgripende og aktivt ansvar nasjonale myndigheter bør ta for overordnet dimensjonering i utdanningssystemet og dermed for styringen av befolkningens utdanningsvalg. Det vil igjen kunne bidra til å definere arbeidsdelingen og forholdet mellom uh-sektoren og fagskolesektoren, altså norsk utdanningspolitikk på tertiært nivå. Mye av uklarhetene og frustrasjonen som i dag føles i forholdet mellom disse to utdanningssektorene, kan i stor grad tilskrives en manglende avklaring av arbeidsdeling og smidigere ordninger for gjensidig anerkjennelse av hverandres utdanninger.

Det overordnede prinsippet for dagens utdanningspolitikk er å gi flest mulig tilgang til den utdanningen de ønsker og er kvalifisert for opptak til. I praksis betyr dette at dimensjoneringen i det norske utdanningssystemet i langt større grad er styrt av befolkningens etterspørsel etter utdanning enn av samfunnets etterspørsel etter kompetanse. Utdanningssystemet har også blitt aktivt brukt som et redskap i perioder med lavkonjunktur for å dempe økende arbeidsledighet.

Det er ikke i seg selv et problem, og det er isolert sett et prisverdig prinsipp sett fra individets ståsted. Men hva er konsekvensene på samfunnsnivå? Er befolkningens syn på utdanning så instrumentelt at arbeidslivets og samfunnets uttalte kompetansebehov blir et tilstrekkelig virkemiddel for å kanalisere de individuelle utdanningsvalgene i de riktige retningene sett fra et samfunnsperspektiv? Er markedsmekanismene i utdanningssystemet sterke nok til at tilbud og etterspørsel regulerer seg selv fram til harmoni? Hvis så ikke er tilfelle, hvor stort misforhold mellom tilbud og etterspørsel kan samfunnet tåle før regjeringen må vurdere å iverksette langt tøffere tiltak enn framsnakking av yrkesfag? Bør regjeringen på et tidspunkt sette et tak på andelen av hvert nytt ungdomskull som tas inn i høyere utdanning? Bør det brukes langt sterkere lut fra statlig hold for å kanalisere flere inn i kortere yrkesfaglige eller yrkesrettede utdanningsløp hvor samfunnsbehovene er store og vil fortsette å vokse i framtiden? Eller skal man si at utdanningens egenverdi er så sterk at det rent instrumentelle synet på utdanning og optimal tilpasning mellom utdanningsvalg og kompetansebehov er en avsporing? Det er også et moment at mange først og fremst har sin utdanning som grunnbase, og endrer bransje- og sektortilknytning på bakgrunn av opparbeidet arbeidserfaring.

Norsk produktivitet er relativt god sett i et internasjonalt perspektiv, og vår arbeidsledighet er for tiden lav. Det kan tyde på at vi allerede lykkes rimelig godt i vår utdanningspolitikk, men det er samtidig liten tvil om at vi fortsatt har potensial for å bli bedre. Det er et godt dokumentert faktum7 at god og riktig utdanning styrker samfunnets samlede produktivitet ved å heve kvaliteten på arbeidskraften, utvikle ny teknologi og styrke samfunnets evne til å absorbere ny teknologi. I god og riktig utdanning legger utvalget at utdanningstilbudene skal holde gjennomgående høy kvalitet og dimensjoneringen skal tilpasses samfunnets kompetansebehov. Dimensjonering i utdanningssystemet har flere ulike aspekter. Det handler i særlig grad om fire forhold:

• Arbeidsdelingen mellom fagskolesektoren og uh-sektoren

• Fordeling av studieplasser til ulike fagområder i hver av de to sektorene

• Fordeling av studieplasser mellom korte og lange utdanninger

• Sammenheng og forholdet mellom grunnutdanning og videreutdanning

Regjeringen begrunner sin politikk for tertiært nivå primært i ønsket om å sikre framtidig velferd og verdiskaping, altså et hovedsakelig instrumentelt syn på feltet.8 Utvalget vil derfor i denne utredningen først og fremst argumentere ut fra nettopp et slikt syn, at Norge må utvikle en utdanningspolitikk for å sikre vår felles velferd og verdiskaping. Det betyr ikke at utvalget ønsker å underslå den egenverdi for individet som ligger i å tilegne seg ny kunnskap.

Mjøs-utvalget9 påpekte at utdanningssystemer er imperfekte markeder fordi de er preget av asymmetrisk informasjon10. Et velfungerende marked hviler på forutsetningen om full informasjon. Kort sagt betyr dette at aktører som ikke har full informasjon, ikke kan forventes å ta rasjonelle valg og dermed vil ikke tilbud og etterspørsel regulere seg selv i henhold til hverandre. I vårt tilfelle kan dette i praksis bety at relevant fagskoleutdanning fortrenges av mindre relevant høyere utdanning på bakgrunn av at aktører i markedet ikke har tilstrekkelig kunnskap og informasjon om fagskoleutdanning. Systemer preget av asymmetrisk informasjon bør ut fra økonomisk teori ikke overlates til selvregulering, de må til en viss grad styres av en overordnet myndighet.

Det neste logiske steget i en slik argumentasjonsrekke blir å si at myndighetene fram til nå ikke har tatt sitt fulle ansvar for dimensjonering av norsk utdanning og kompetanseutvikling i henhold til den definisjonen av dimensjonering utvalget har gitt over. Det bør ligge til myndighetenes ansvar å utarbeide mekanismer som motvirker svakhetene i det imperfekte utdanningsmarkedet. Kort sagt: Regjeringen må ta et større ansvar for dimensjoneringen av norsk utdanning på tertiært nivå. Myndighetene må ha en helt klar og bevisst strategi som forteller hva Norge vil med sitt utdanningssystem, hvordan alle leddene i systemet henger sammen og hvordan hver enkelt del til sammen skal utgjøre en helhet som er større enn summen av enkeltelementene. Dagens norske utdanningspolitikk er ikke en helhetlig politikk fordi det reelt sett ikke finnes en integrert politikk for fagskolesektoren.

Disse spørsmålene legger opp til en langt større debatt om prinsippene i norsk utdanningspolitikk enn det utvalget er bedt om å utrede. Utvalget vil derfor ikke dykke veldig dypt ned i disse problemstillingene, men vil likevel påpeke myndighetenes klare ansvar for å styrke utdanningspolitikken på de påpekte områdene.

Utvalget er bedt om å utrede forholdet mellom fagskolesektoren og universitets- og høyskolesektoren. Da må vi først se på forskjeller og likheter mellom disse to sektorene og utdanningene de gir. Hvis vi forenkler, kan vi si at uh-sektoren skal tilby lengre forskningsbaserte utdanninger som gir et grunnlag for videre profesjonell utvikling i arbeidslivet, mens fagskolesektoren skal tilby kortere kunnskapsbaserte og yrkesrettede utdanninger i nær relasjon til arbeidslivet og spesifikke oppgaver/stillinger.

Ut fra dette kan en stille seg spørsmålet om det er grunnlag for å lage bedre systemer for forbindelsen mellom fagskole og høyere utdanning. Det vil kreve større grad av felles løsninger. Utvalget vil i denne utredningen ta til orde for utviklingen av en mer helhetlig utdanningspolitikk. Fagskoleutdanning og høyere utdanning bør ikke nødvendigvis gjennomgående tilnærmes hverandre. De to utdanningstypene tjener ulike formål, de har ulik innretning og tilnærming til utdanning, og de må gis rammer og spilleregler som er tilpasset det formålet de skal tjene. På noen områder kan felles løsninger være formålstjenelig, blant annet likeverdige studentrettigheter. På andre områder bør og må løsningene være ulike. En gjennomgående samkjøring av fagskolepolitikken og uh-politikken vil utviske forskjellene, frata fagskolen sin egenart og dermed undergrave dens eksistensgrunnlag. Utvalget vil argumentere for å dyrke de to sektorenes ulike styrker slik at de i framtiden kan være to likeverdige deler av det norske utdanningssystemet. Dette vil utvalget komme tilbake til.

Et annet spørsmål er om det finnes utdanning og/eller studenter i høyere utdanning i dag som ville vært bedre tjent med å være i fagskolesektoren. Det er en trend i norsk høyere utdanning at flere profesjonsutdanninger blir mer og mer teoretisert. Profesjonsfagene inkorporerer økende krav til vitenskapelig grunnlag i utdanningene, og en økende andel studenter går videre fra bachelor- til masterprogrammer. Kunnskapssamfunnet setter stadig større krav til yrkesutøvere, men det er likevel behov for en diskusjon rundt dette temaet.

Mastersyken11har blitt et kjent og omdiskutert begrep i utdanningsdiskursen. Den dreier seg i stor grad om hvorvidt vitenskapeliggjøringen og den økende andelen studenter som velger å ta masterutdanning, er i tråd med samfunnets kompetansebehov, eller om den i hovedsak skyldes såkalt akademisk drift i utdanningsmiljøene og arbeidsgiveres ønske om å ansette personer som reelt sett er over- eller feilkvalifisert. Utvalget skal ikke gå nærmere inn på dette, men vil påpeke viktigheten av at akademisk drift ikke fortrenger korte yrkesrettede utdanninger som samfunnet trenger.

I neste avsnitt vil utvalget gå mer detaljert inn i dagens utdanningssystem for å utdype en del av de punktene som har blitt trukket fram, særlig fagskolens betydning for framtidig velferd og verdiskaping i Norge.

2.2.1 Fagskolens plass i utdanningssystemet

Ut fra SSBs grafiske framstilling av det norske utdanningssystemet framstår ikke fagskolen som en godt integrert del av utdanningssystemet jf. figur 2.1.

Kilde: SSB.

Grafiske framstillinger er nyttige for å se helheten og sammenhengen i et system, men samtidig kan de framstille en uheldig forenkling av virkeligheten. Fagskolen er langt mer variert enn det denne framstillingen gir inntrykk av, og den nære relasjonen til arbeidslivet er usynlig. For en stor del av fagskolesektoren kan det være litt upresist å bli presentert som en direkte vei videre etter videregående opplæring da svært mange har mye yrkeserfaring før de påbegynner en fagskoleutdanning.

60 % av fagskolestudentene er over 25 år og 40 % er over 30 år12. I uh-sektoren er 40 % av studentene over 25 år og 23 % over 30 år. Både i tekniske fag og i helse- og oppvekstfag er aldersnittet relativt høyt i fagskolesektoren. Det er selvsagt også en heterogen alderssammensetning blant uh-studentene, men fordi en langt større andel av fagskoleutdanningene er videreutdanninger, blir den grafiske framstillingen mer unøyaktig for fagskolesektoren. Fagskolens plass i utdanningssystemet bør ses i nærmere sammenheng med det arbeidslivet den skal være så tett knyttet til. Det mest framtredende trekket ved fagskoleutdanningens formål er den svært tette og lovfestede relasjonen til arbeidslivet og dets kompetansebehov. Arbeidslivet blir ofte omtalt som en enhet, men egentlig er det en rekke ulike arbeidsliv. Mange fagskoleutdanninger er tilnærmet skreddersydde utdanninger for helt konkrete bransjer og sektorer, og i visse tilfeller også helt konkrete stillinger. Med det for øyet kan fagskoleutdanning framstilles som i figur 2.2, her eksemplifisert ved fem sentrale fagområder i fagskolesektoren.

Et annet viktig moment er hvilken grunnkompetanse fagskolestudentene kommer inn i fagskolen med. Ca. 60 % av fagskolestudentene tas opp på grunnlag av bestått fagbrev. Ca. 30 % tas opp på grunnlag av generell studiekompetanse, mens nærmere 10 % kommer inn etter en realkompetansevurdering. Fordelingen viser at dagens fagskolesektor ikke utelukkende fungerer som et etter-/videreutdanningsløp for fagutdannede. Det har vært noe uenighet mellom nasjonale myndigheter og enkelte fagskoler om ulik tolkning av lov- og regelverk for opptak. Det er riktigere å se på fagskolesektoren som en tilbyder av videreutdanning, men som også har en betydelig andel grunnutdanningstilbud. Begge delene er på tertiært nivå. Et viktig særtrekk med fagskolen er at en stor andel av studentene har mye arbeidserfaring som de tar med seg inn i fagskoleutdanningen13. Dette er en «added value» for fagmiljøene og utdanningene som bør forvaltes på en god måte.

Figur 2.2 gir et bilde av fagskolen som en arena for grunnutdanning, noe den på visse områder også er. Figur 2.3, eksemplifisert gjennom to sentrale sektorer, tar i større grad innover seg studentenes viktige arbeidserfaring som mange besitter, og som er en viktig del av grunnlaget for mange fagskoleutdanninger. Figuren under gir et utfyllende bilde av fagskolen som en arena for videreutdanning og spesialisering.

En slik vekselsgang mellom utdanning og arbeidsliv vil etter utvalgets mening bli mer og mer aktualisert gjennom stadig større fokus på livslang læring, og stadig økende krav til kontinuerlig kompetanseutvikling i arbeidslivet innenfor de fleste sektorer. Vi trenger en modernisert fagskolesektor som er tilpasset dette behovet.

Uavhengig av om studentene tas opp på bakgrunn av studiespesialiserende eller yrkeskompetanse fra videregående opplæring, eller om de har tidligere arbeidserfaring eller ikke, så skal fagskoleutdanningene være innrettet mot å dekke et definert og reelt kompetansebehov i samfunnet. Det er fagskolens hovedformål, og det må være det målbildet som politikken utvikles mot. Under gås det nærmere inn på hvilke kompetanse- og produktivitetsutfordringer det norske arbeidslivet står overfor, og hvordan fagskolen vil kunne spille en sentral rolle i å møte disse utfordringene.

2.3 Kompetanse og produktivitet

Fagskolen er på mange måter arbeidslivets utdanning. Den har en lovfestet tilknytning til arbeidslivets kompetansebehov og har derfor som hovedformål å forsyne samfunnet med kandidater med yrkesrettet kompetanse som kan gå rett inn og bidra i virksomheten. På den måten er fagskolen viktig for verdiskaping og velferd og som en viktig bidragsyter til produktiviteten i Norge. Den tradisjonelle økonomiske teorien sier at økonomisk vekst er en konsekvens av tilgang på arbeid, realkapital og naturressurser. Dette var teorier fundert på jordbrukssamfunnet og tidlige tider av industrisamfunnet hvor økning i realkapitalen ga store produktivitetsgevinster. De mer moderne teorier for økonomisk vekst legger langt større vekt på humankapital, forskning og innovasjon, eller sagt på en annen måte; akkumulering av humankapital og hvordan den kan brukes som en kilde til økonomisk vekst. Norges økonomiske utvikling siden 1930-tallet kan illustrere dette. Norge har opplevd en enorm produktivitetsvekst de siste 80 årene. Som figur 2.4 viser skyldes ikke det at vi jobber mer nå enn før, men snarere kraftig vekst blant annet som følge av framveksten av den norske kunnskapsøkonomien. Produktivitetsveksten i denne perioden kan i stor grad tilskrives økt kompetanse, effektiv bruk av denne og teknologisk utvikling. Selvstendige kunnskapsrike fagarbeidere er en av flere faktorer som blir trukket fram som en særlig styrke i de nordiske kompetansesamfunnene. I et kunnskapsbasert samfunn vil nettopp det være viktig for å få til innovasjon i alle ledd.

Kilde:  SSB.

Samtidig med produktivitetsveksten har vi sett en betydelig reallønnsvekst og tilhørende velstandsvekst. Figur 2.5 viser at mens produktiviteten og lønnsveksten holdt relativt like baner i perioden 1990–2005, så har produktivitetsveksten dabbet noe av etter 2005. Hvis Norge skal lykkes med å øke takten i produktivitetsveksten, er det utvalgets mening at satsing på kompetanse, og spesielt fagkompetanse, er viktig. En styrking av fagskolen samt fag- og yrkesopplæringen vil kunne bidra positivt gjennom flere kanaler. I tillegg til å redusere problemer med udekket behov for yrkesrettet kompetanse, kan det gi mindre frafall i videregående opplæring og det kan bremse problemer med kompetanseforringelse i arbeidslivet. Høy arbeidsinnvandring av ufaglærte til deler av arbeidslivet understreker behovet for å legge bedre til rette for etter- og videreutdanning av yrkesrettet kompetanse.

Kilde:  NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi.

Ifølge SSB-rapporten 48/201314 Forecasting demand and supply of labour by education vil det bli mangel på faglært arbeidskraft fram mot 2030, særlig på de lavere nivåene i utdanningssystemet. Arbeidslivet har behov for å innrette fagskolesektoren som en del av et sammenhengende kompetansesystem, og som et helt sentralt virkemiddel i arbeidet med å sikre kompetansebehovene på kort og mellomlang sikt.

Arbeidslivet er i rask endring. Det innebærer rask teknologiutvikling og mer integrerte systemer som krever økt samhandling på arbeidsplassen. Kunde- og brukerbehovene blir mer sammensatte og komplekse, og informasjonsteknologien griper inn i flere og flere tekniske og administrative systemer i tillegg til operativt arbeid. Dette krever «hands on»-opplæring som innebærer økende grad av spesialisering. Fagskolene kan være godt egnet til å løse noen av disse utfordringene gjennom sin fleksibilitet og relativt korte utdanninger.

Det er en trend i mange land at korte yrkesrettede utdanninger tilsvarende EQF-nivå 5 og 6 etterspørres i stadig større grad i arbeidslivet. Enkelte europeiske land har gjort mye for å utvikle dette utdanningsnivået og finanskrisen har klart forsterket trenden. I Danmark har det for eksempel de senere årene vært en bevisst politikk fra myndighetenes side å dreie søkermassen mer mot erhvervsakademiene istedenfor en videre trend med stadig større andel av ungdomskullene inn i høyere utdanning. Flere land arbeider også for å bygge opp flere og bedre yrkesfaglige utdanninger på nivået over videregående opplæring.

OECD Skills Strategy15 utga i februar 2014 en diagnostisk rapport om Norge. Prosjektet bygger på det premiss at kompetanse er nøkkelfaktoren for individuell velferd og økonomisk suksess. Litt satt på spissen sier OECD at kompetanse har blitt den nye globale valutaen i det 21. århundre. Om Norges utfordringer sier OECD blant annet følgende:

«The high costs of living and relatively high wages in Norway result in high costs of production. Norway’s ability to be internationally competitive relies, in large part, upon its ability to develop, activate and use a substantial pool of highly skilled workers.»16

Blant de konkrete utfordringene OECD peker på for Norges del, er et visst misforhold mellom utdanningsvalg og arbeidslivets behov for kompetanse. Dette misforholdet gir seg særlige geografiske utslag. Videre sier OECD at Norge også mangler en samordnet og godt koordinert kompetansepolitikk. Dette anses som nødvendig for å integrere så ulike områder som utdanning og opplæring, skatt, lokal økonomisk utvikling, forskning og innovasjon.

Arbeidslivet etterspør stadig lengre utdanninger. Framskrivninger fra SSB peker i retning av at det først og fremst vil være et udekket behov for yrkesrettet kompetanse dersom det ikke skjer endringer i dimensjoneringen av utdanningstilbudet. Utvalget mener at en betydelig utbygging av fagskoletilbudet er et viktig bidrag til å sikre samfunnets behov for yrkesrettet kompetanse og vil kunne bidra positivt til produktivitetsutviklingen.

2.3.1 Framtidens kompetanseutfordringer

SSB har i framskrivninger av kompetansebehovet fram mot 2030 konkludert med at det på mange områder ser ut til å bli store forskjeller mellom tilbud og etterspørsel17. Tilbudet defineres av hvor mange som har en gitt type utdanning og yrke, og den arbeidskraften disse tilbyr i arbeidsmarkedet, mens etterspørselen defineres av det arbeidslivet etterspør. Det er ikke mulig å beregne noe av dette presist, men basert på de forutsetninger SSB har lagt til grunn18, så vil forskjellen mellom tilbud og etterspørsel for ulike utdanningsnivåer være:

• For de med videregående opplæring viser framskrivningene et underskudd på 134 000 personer. Det er hovedsakelig for de med fag- og yrkeskompetanse forskjellen er stor, for eksempel innenfor mange håndverksyrker og for pleie- og omsorgsyrkene.

• For de med kort høyere utdanning viser framskrivningene et underskudd på 36 000 personer. Det er særlig for de kortere profesjonsutdanningene at underskuddet blir størst, slik som for lærere og sykepleiere.

• For de med lang høyere utdanning viser framskrivningene et lite overskudd på 6000 personer. Mens det ventes et underskudd på ingeniører og innenfor teknologiske fag, ventes det et relativt stort overskudd for flere områder innenfor samfunnsvitenskap og humaniora.

Framskrivningene må tolkes slik at det er for yrkesrettede utdanninger (som kvalifiserer til bestemte yrker) at det blir størst forskjell mellom tilbud og etterspørsel, både på videregående skoles nivå og for de kortere profesjonsutdanningene i høyere utdanning.

Ved å følge SSBs inndeling består dagens fagskolesektor av sju fagområder: (1) humanistiske og estetiske fag, (2) økonomiske og administrative fag, (3) mediefag, (4) tekniske og naturvitenskapelige fag, (5) helse-, sosial- og oppvekstfag, (6) primærnæringsfag og (7) samferdsels- og sikkerhetsfag (herunder maritime utdanninger). Disse utdanningsområdene utdanner kandidater til høyst ulike sektorer med ulik antatt utvikling i kompetansebehov i årene som kommer. Utvalget vil ikke gå inn og analysere framtidige kompetansebehov sektor for sektor, men vil se på de tre største fagområdene i fagskolesektoren, som til sammen utgjør ca. 75 % av studentmassen. Det er tekniske og naturvitenskapelige fag, helse- og sosialfag samt humanistiske og estetiske fag. Selv om utvalget velger å ikke gå nærmere inn på kompetansebehovene i andre sektorer, betyr ikke det at de tilhørende fagskoleutdanningene ikke anses som viktige. I den norske fagskolesektoren finnes det en rekke utdanninger som i omfang er små, men som likevel fyller viktige samfunnsroller. Gartner-, trafikkflyger- og lokomotivførerutdanning kan nevnes som eksempel.

Ifølge NHOs kompetansebarometer19 oppgir nærmere 60 % av NHOs medlemsbedrifter at de i stor eller noen grad har et udekket kompetansebehov i dag. Om lag 7 % av bedriftene sier at behovet er stort, mens drøyt halvparten av bedriftene sier at de i noen grad har et udekket kompetansebehov. Videre oppgir mer enn hver tredje bedrift at de i løpet av de neste fem årene vil ha et stort behov for kompetanse på videregående nivå eller på nivå med fagbrev og dernest fagskoleutdanning. Kompetansebarometeret viser videre at nesten en femtedel av bedriftene har et stort behov for å rekruttere personer med utdanning på fagskolenivå. Nesten alle NHO-bedriftene som trenger fagskolekompetanse, har også store problemer med å skaffe seg den kompetansen de trenger. Samtidig utgjør fagskolestudentene bare 6 prosent av alle som tar utdanning utover videregående nivå i Norge.

I avsnittene under brukes stort sett tall fra den nevnte SSB-analysen av tilbud og etterspørsel etter kompetanse fram mot 2030. SSB skiller imidlertid ikke mellom fagutdanning (yrkesutdanning på sekundært nivå) og fagskoleutdanning (på tertiært nivå). Det gjør konklusjonene litt mer usikre, men samtidig mener utvalget at SSBs analyser likevel er hensiktsmessige og valide også for fagskolesektoren innenfor de fagskoleutdanningene som i hovedsak rekrutterer personer med yrkesutdanning fra videregående. Her antar utvalget at trendene i etterspørselen etter fagskoleutdannede vil være relativt lik trenden for fagutdannede.

2.3.1.1 Framtidig behov for teknisk kompetanse

SSBs framskrivninger er tydelige på behovene for fagkompetanse i industrien, og i framskrivningsrapporten fra 2013 står det:

«The projections indicate growth in the demand for persons with a vocational education. In thousands, the growth in demand is particularly strong for persons with an education in electronics, mechanics work and machinery and in building and construction.»20

SSB er også klare på at det er en sannsynlighetsovervekt for høyere tilbud av, enn etterspørsel etter personer med bachelor- eller mastergrad i teknologi, mens forholdet for personer med teknologisk kompetanse på videregående nivå vil være motsatt21. Utvalget forutsetter at utviklingstrekkene for fagskoleutdannede i all hovedsak vil følge utviklingstrenden for fagutdannede. Gitt SSBs analyser er det hevet over enhver tvil at teknisk fagskoleutdanning vil øke i etterspørsel i tiden framover.

2.3.1.2 Framtidig behov for kompetanse i helse- og oppvekstsektoren

SSBs analyser viser at helsesektoren kan komme til å trenge opp mot 100 000 flere ansatte i 2030 enn i 201022. Ifølge en annen framskrivning fra SSB (Helsemod 2012)23 vil det kunne bli en underdekning av helsefagarbeidere alene på 57 000 årsverk i 2035.

For å dekke kompetansebehovene i helse- og oppvekstsektoren vil hver fjerde ungdom måtte velge helse- og oppvekstfaglig utdanning i 2025, hver tredje i 203524. Det er utvalgets klare vurdering at en slik vekst i etterspørselen ikke kan møtes med rekruttering alene, men at det også krever en betydelig grad av innovasjon i tjenestene og en betydelig satsing på spesialiserte helse- og oppvekstfaglige fagutdanninger på fagskolenivå i tillegg til fagopplæring og høyere utdanning.

Selv om det, særlig for helsefagarbeidernes del, vil være slik at underdekningen er størst innenfor de kommunale tjenestene, er det likevel liten tvil om at det vil være et stort behov for helsefagarbeidere og helsesekretærer også i norske sykehus i årene framover.

Norske sykehus er høyspesialiserte virksomheter hvor mange ulike yrkesgrupper og profesjoner med ulik utdanningsbakgrunn arbeider sammen. For å bedre rekruttering og for å kunne lykkes med en mer hensiktmessig oppgaveløsning vil det være viktig med gode spesialiserings-, etter- og videreutdanningsmuligheter også for de med yrkesfaglig bakgrunn fra videregående opplæring.

Det er omtrent 7000 helsefagarbeidere/hjelpepleiere og 2500 helsesekretærer i sykehusene25. Til sammen utgjør disse nesten 10 % av alle ansatte i sykehusene. I dag er det imidlertid i svært liten grad relevante fagskoletilbud for disse. Mange fagskoler begynner å tilby faget velferdsteknologi. Dette er et fagområde som kan være med på å endre arbeidsmetoder og effektivisere helsesektoren, men fortsatt basert på kvalitet i tjenestene for brukerne.

En stor utfordring er imidlertid aldersfordelingen blant disse yrkesgruppene, særlig for helsefagarbeidere/hjelpepleiere, slik som vist i figuren nedenfor. Nesten 70 % av helsefagarbeiderne/hjelpepleierne er over 50 år, og med samme rekrutteringsnivå som i dag vil antallet være redusert med mellom 30 og 50 % om ti år.

¹Arbeidsgiverforeningen Spekter.

Med bakgrunn i kompleksiteten i tjenestene, at sykehusene er høyspesialiserte virksomheter og at sykehusene også i framtiden vil ha en blanding av yrker og profesjoner med ulik utdanningsbakgrunn og på ulike nivåer, vil det være et betydelig potensial for å utvikle fagskoletilbud for helsefagarbeidere og helsesekretærer som i langt større grad retter seg mot behovene i norske sykehus. Det forutsetter samtidig at det satses på disse yrkesgruppene i helseforetakene når det gjelder lærlingplasser og rekruttering.

2.3.1.3 Framtidig behov for kompetanse i humanistiske og estetiske fag

Når det gjelder fagskoleutdannede fra humanistiske og estetiske fag, blir det mer naturlig å se mot SSBs framskrivninger for kompetanse på tertiærnivå, lavere grad (bachelorutdanning). Den største andelen av studentene på disse fagskoleutdanningene har generell studiekompetanse som opptaksgrunnlag og er dermed mer sammenlignbare med studenter i høyere utdanning.

Også på dette feltet redegjør SSB for en økning i etterspørsel etter kompetanse26, om enn noe svakere økning enn for sektorene nevnt over. Samtidig er det også en klar økning i tilbudet av slik kompetanse. Dette fører, ifølge SSB, til at tilbudet av humanistisk og estetisk kompetanse på tertiært nivå, lavere grad (bachelornivå), vil være høyere enn etterspørselen i perioden fram mot 203527.

Ikke alle utdanninger i dette fagfeltet er sammenlignbare med SSBs tall for tertiært nivå. Noen utdanninger innenfor dette fagfeltet er mer sammenlignbare med videregående utdanning. Et eksempel er fotografi som både tilbys som en fagutdanning i videregående opplæring og som en fagskoleutdanning, og da ikke som en videreutdanning av fagutdannede.

2.3.2 Fagskolen – et viktig ledd i norsk velferd og verdiskaping

Slik utvalget vurderer utviklingstrekkene i det norske samfunnet er det liten tvil om at en prioritert satsing på fagskolen er helt nødvendig for å møte framtidens kompetansebehov i både offentlig og privat sektor. Framtidig velferd og verdiskaping avhenger av en satsing på kunnskap, og i den satsingen må fagskolesektoren spille en betydelig rolle.

Både SSB og andre sentrale aktører tar klart til orde for at det framover vil bli et økende behov for yrkeskompetanse, eller de utdanninger som på engelsk går inn under kategorien vocational education. Da er selvsagt fag- og yrkesopplæringen sentral, men det vil etter utvalgets mening også bli et klart definert behov for at personer med denne typen kompetanse gis muligheter for videreutdanning og spesialisering i tråd med økte og stadig endrede krav til kompetanse, samt også i tråd med regjeringens politikk for livslang læring.

I dette avsnittet har utvalget først og fremst gått inn på de kvantitative indikatorene som sterkt indikerer behovet for en fagskolereform. Samtidig må ikke det kvalitative glemmes. Det er klare indikasjoner på at kvaliteten i norsk fagskoleutdanning må heves, noe som vil bli tatt opp i senere kapitler. Å utdanne flere personer i fagskolen for å møte økte kompetansekrav i arbeidslivet vil ikke ha den ønskede effekten hvis utdanningene ikke holder høy kvalitet. Det er ingen tvil om at det også i dag finnes mange fagskoleutdanninger med gjennomgående høy kvalitet, men det er utvalgets oppfatning at kvaliteten er varierende fordi det foreløpig ikke er tatt klare og omfattende nasjonale grep for å sikre kvaliteten tilstrekkelig.

Flere samfunnsdebattanter har også påpekt at det er behov for en mer hensiktsmessig arbeidsdeling mellom kortere fagskoleutdanning og lengre akademiske utdanning28. Begrunnelsen er at dette vil gi klare samfunnsøkonomiske gevinster, økt og raskere tilgang på kompetanse i arbeidslivet, og det vil gi den enkelte større muligheter for kompetanseutvikling og livslang læring i tråd med individuelle behov og evner. Dette vil ikke utelukkende gjelde for de fagskoleutdanningene som primært retter seg inn mot søkere med fagbrev, men også for utdanningene som primært rekrutterer på bakgrunn av generell studiekompetanse. Det kan diskuteres om vi i Norge har tendenser til en inflasjon i kompetansekravene for å fylle stillinger i enkelte sektorer. Dette utvalget skal ikke gi svaret på om Norge lider av mastersyke eller ikke. Det er vektige argumenter på begge sider av den debatten.29 Utvalget er først og fremst opptatt av at rett kompetanse på rett plass er nøkkelen til bedre utnyttelse av humankapitalen. Det vil igjen være med på å styrke utviklingen av velferd og verdiskaping i tråd med regjeringens politikk. Et godt fagskoletilbud vil også ha en positiv påvirkning på søkningen til yrkesfaglige utdanningsprogrammer i videregående skole gjennom å gi gode muligheter for karriereveier og faglig utvikling for personer med fag- og yrkeskompetanse. Fagskolen bidrar dermed til å heve statusen for fagopplæringen30.

2.4 Fagskolen som lokal og regional aktør

Foreløpig har utvalget omtalt fagskolen i relasjon til nasjonens situasjon og framtidsutsikter. Men fagskolen har også en rolle å spille i utviklingen av lokalsamfunnene rundt omkring i landet. En viktig del av en felles nasjonal kompetansesatsing er å sørge for en struktur i utdanningssystemet som bidrar til å opprettholde og videreutvikle bosettinger i hele landet.

Mange steder i Norge tilbyr yrkesfaglige utdanningsprogrammer i videregående opplæring knyttet til lokale og regionale behov for arbeidskraft, men etter nasjonale læreplaner. Det er ofte gjennom samarbeid med lokalt arbeidsliv at man får en helhetlig og praksisnær opplæring og tilgang på læreplasser. Utvalget ser det som et viktig perspektiv at unge som velger en yrkesfaglig utdanning, skal se muligheter for videre utdanning og arbeid innenfor eget fagområde også i tilknytning til det lokalsamfunnet eller den regionen de bor i. Samtidig er det ikke mulig å utvikle en struktur som gir stedsbasert utdanning i alle norske lokalsamfunn. Behovet for fleksible utdanningstilbud, herunder blant annet nettstøttede tilbud, er viktig i et lokalt perspektiv.

2.4.1 Lokalt arbeidsliv – internasjonale markeder

Lokalt og regionalt arbeidsliv deltar ofte i utdanningssystemet ved å stille til rådighet læreplasser i videregående opplæring og med praksisplasser for fagskolestudenter. De ser både yrkesfag og fagskole som viktige arenaer for å rekruttere og videreutdanne fagarbeidere. Mange bedrifter som omtales som lokale bedrifter, har et internasjonalt marked som for eksempel oppdrettsnæringen, industribedrifter, rederier, og reiseliv.

Fagskolen har allerede en solid posisjon innenfor enkelte bransjer, sektorer og næringer, og utvalget mener at det er et stort potensial for en utbygging av fagskolen innenfor nye områder som videreutdanning for å dekke behov i arbeidslivet på lokalt og regionalt nivå.

2.4.2 Lokalt arbeidsliv – lokal forankring

Kommunene har ansvaret for primærhelsetjenesten. Det vil blant annet innebære å sikre innbyggerne kompetent arbeidskraft innenfor for eksempel eldreomsorg, helsestasjoner, lege og tannlege. Både Helsedirektoratet og arbeidslivets parter har lenge vært en pådriver for å sikre at det utvikles og tilbys fagskoleutdanninger innenfor sentrale helsefaglige områder hvor det er særlig behov for arbeidskraft lokalt. Det gjelder for eksempel eldreomsorg, funksjonshemninger, målrettet miljøarbeid, rusomsorg, utviklingshemning, demens, psykiske lidelser og aldring.

2.5 Oppsummering

Norge trenger å bygge opp en mer slagkraftig fagskolesektor som står trygt på egne bein på et stødig underlag. For å bruke termer fra helsevesenet: Vi konkluderer i dette kapitlet med at pasienten absolutt er oppegående, men likevel ikke helt frisk. Fagskolesektoren har et uforløst potensial til å tilby enda sterkere utdanninger med et primært grunnlag i utviklingsorientert, praktisk og yrkesrettet kunnskap. Dette er utdanninger som norsk arbeidsliv trenger. Det er utdanninger som gagner både studentene, arbeidslivet og samfunnet som helhet. Det innebærer imidlertid at fagskolesektoren må rustes opp og gis et langt tydeligere definert politisk mandat og en styrket posisjon i det norske utdanningssystemet. Regjeringen må i samarbeid med arbeidslivets parter for første gang utforme en helhetlig utdanningspolitikk for tertiært nivå, og dermed en langt tydeligere fagskolepolitikk, herunder sikre fagskolestudentene likeverdige rettigheter med andre studenter. Utformingen av en fagskolepolitikk som henger sammen med det øvrige utdanningssystemet, kan ikke utelukkende foregå i fagskolesektoren. Også andre deler av utdanningssystemet bør endres og reformeres. Det er mot dette bakteppet utvalgets utredning må leses. De forslag som utvalget nå legger fram, vil være et godt grunnlag for en ny norsk fagskolepolitikk.

I de neste kapitlene vil utvalget gå nærmere inn på den sentrale empirien og de faktiske forhold som beskriver dagens situasjon. I sum tegner det seg da et bilde av de konkrete symptomene som igjen vil lede oss fram til en diagnose av dagens norske fagskolesektor. Diagnosen vil danne grunnlaget for den behandlingen utvalget i siste halvdel av utredningen vil foreskrive for pasienten.

3 Fagskolesektoren og dens utvikling fram til i dag

Fagskolesektoren har utviklet seg fra å være en sektor av få, teknisk rettede utdanninger til en dynamisk og allsidig utdanningssektor. Noe av bakgrunnen for denne utviklingen har vært behov for videreutdanning og spissing av fagkompetanse hos de som har ervervet seg fag- og yrkeskompetanse fra videregående opplæring. Den systematiske kunnskapen om fagskolene har vært tilnærmet fraværende, og er fremdeles begrenset til noen få undersøkelser og statistikkinnhenting fra de siste årene. Fagskolestudentene utgjør, med i overkant av 16 000 studenter, i dag en relativt liten gruppe av Norges totale studentmasse. Med lov om fagskoleutdanning fra 2003, som regulerer fagskoletilbudene som én sektor, og med NOKUTs ansvar for å godkjenne fagskoleutdanninger fra 2004, har myndighetene så vidt begynt å ta fagskolesektoren på alvor som et politisk felt.

3.1 En variert sektor31

Fagskolene i Norge er mange, de fleste er forholdsvis små32, og de tilbyr et stort utvalg av varierte33 utdanningstilbud. Det er flest fagskoler innenfor tekniske fag og helse- og oppvekstfag, der tre av fire fagskoler tilbyr utdanninger innenfor disse fagfeltene. Videre er det relativt mange fagskoler som tilbyr utdanninger innenfor humanistiske og estetiske fag og samferdsels- og sikkerhetsfag34. Et fåtall fagskoler tilbyr utdanninger i mediefag og primærnæringsfag.

Private og offentlige fagskoler har noe ulik fagprofil. Offentlige fagskoler har ofte en konsentrasjon rundt tekniske fag og helse- og sosialfag, i tillegg til maritime fag. Disse fagfeltene utgjør også en stor andel hos de private fagskolene med om lag 50 %, men de private fagskolene tilbyr i større grad enn de offentlige utdanninger innenfor estetiske fag, økonomisk-administrative fag og mediefag.

Innenfor tekniske fag (inkludert håndverksfag) gis det tilbud i alle landets fylker unntatt Akershus og Hedmark. For helse- og sosialfag er det også en god geografisk spredning, og disse fagene tilbys i alle fylkene unntatt Finnmark. Også humanistiske og estetiske fag, maritime fag samt økonomisk-administrative fag har en viss geografisk spredning. De øvrige fagfeltene har begrenset geografisk spredning.

Tilbud om fagskoleutdanning er tilgjengelig som stedbasert undervisning i alle landets fylker. Det er den stedbaserte undervisningen som dominerer både ved de offentlige og de private fagskolene. I tillegg er det en rekke utdanningstilbud som gis som fleksible og nettbaserte utdanninger.

Samme utdanningstilbud kan av én fagskole gis både som stedbasert undervisning og fjern- eller nettundervisning, og i tillegg kan utdanningstilbudet gis både som heltids- og deltidsstudium. Rundt 48 % av fagskoleutdanningene gis på heltid og 52 % på deltid. Ved de offentlige fagskolene tilbys om lag 38 % av utdanningstilbudet på heltid, mens de private fagskolene tilbyr 56 % heltidsutdanninger.

3.2 Fagskolesektorens utvikling

Fagskolesektoren har de siste årene gjennomgått store endringer i både antall og hvilke utdanninger som tilbys. Tidligere var fagskolene i stor grad dominert av tekniske fag35. Teknisk mellomutdanning – den tekniske fagskolen – har lange tradisjoner i Norge. Den eldste, Skiensfjorden tekniske fagskole, ble startet i 1887 under navnet «Skiensfjordens Skole for Uddannelse av mekaniske Arbeidere». Formålet med denne skolen var å utdanne yngre folk som mekaniske arbeidere, samt gi dem øving i å lage hjul- og landbruksredskaper. I 1963 oppnevnte daværende Kirke- og undervisningsdepartementet et utvalg med Sven Persson som leder for å vurdere behovet for teknisk fagpersonell på nivå mellom videregående opplæring og ingeniørhøgskolene. Persson-utvalget foreslo etablering av en ny skoletype av to års varighet. Denne skoletypen ble foreslått kalt teknisk fagskole. Utvalget gikk inn for at de daværende tekniske fagskolene, elementærteknisk skole og kurs for tekniske assistenter, etter hvert skulle avløses av den nye tekniske fagskolen. Dette arbeidet resulterte i St.meld. nr. 62 (1965–66) Om teknisk mellomutdanning, hvor forslag om opprettelse av de nye tekniske fagskolene ble lagt fram. Den 13. juni 1966 vedtok Stortinget forslaget om nye tekniske fagskoler, og i 1968 ble de første elevene tatt opp på tekniske fagskoler etter den nye ordningen.

Opptakskravene til den nye tekniske fagskolen var 9-årig grunnskole og minst to års praksis. Linjetilbudene var anlegg, husbygg, elkraft, elektronikk og maskin. Tekniske fagskoletilbud ble hurtig spredt på ulike skoler og skoleslag – spesielt videregående skoler – rundt om i landet, og det ble etter hvert en økning i antallet linjetilbud. Etter innføringen av den nye tekniske fagskolen i 1968 er utdanningen på dette nivået omtalt og behandlet ved en rekke anledninger, og det er reist spørsmål vedrørende struktur, inntakskrav, organisering, lovtilknytning og identitet.

Når det gjelder utviklingen av private fagskoler, har vi siden 70-tallet hatt private skoler som har gitt yrkesrettet opplæring på et videregående nivå. På 80- og 90-tallet kom flere skoler innenfor kunst- og kulturområdet og bibelskoler med status som alternative skoler uten parallell i videregående skole. Etter at fagskoleloven ble revidert i 2007 fikk disse skolene en frist på tre år på å søke godkjenning under fagskoleloven. Bakgrunnen for de øvrige private fagskolene var den teknologiske utviklingen på 80- og 90-tallet. Dette medførte behov for opplæring i nye fagområder og etter hvert også helt nye yrker. Spesielt aktuelt var IKT, webutvikling og senere 3D og multimedia – dels som egne fag og yrker, og dels integrert i tradisjonelle fag innen for eksempel kontor og regnskap, logistikk og medie- og informasjonsarbeid.

3.2.1 Reform 94 og ny lov

Før Reform 94 var teknisk fagskole en del av videregående opplæring. Ved innføringen av Reform 94 ble det besluttet å beholde teknisk fagskole. Det ble videre fastslått at teknisk fagskole skulle være toårig og ha en modulstrukturert oppbygging basert på en fag- og timefordeling over to år. Teknisk fagskole skulle være en påbygning til den treårige yrkesutdanningen i Reform 94, og det skulle være fylkeskommunens ansvar å gi tilbudet. Inntakskravet til teknisk fagskole etter Reform 94 var fag- eller svennebrev på fagområdet samt ett års yrkespraksis etter fag- eller yrkesutdanningen. For søkere som hadde tatt fagbrev etter VKII i skole, eller som hadde treårig likeverdig yrkesutdanning, krevdes to års praksis etter avsluttet videregående opplæring.

Våren 1998 ba Stortinget regjeringen om å legge fram forslag til lov om teknisk fagskole. Loven trådte i kraft 28. januar 2000 og ga en forpliktelse for fylkeskommunene til å planlegge og gi tilbud om teknisk fagskole. Fra og med skoleåret 1999/2000 ga i overkant av 50 skoler tilbud om teknisk fagskole etter Reform 94.

St.meld. nr. 20 (2000–2001) Om korte yrkesrettede utdanninger etter videregående opplæring ble lagt fram høsten 2000. I denne meldingen ble det ikke lagt opp til å regulere utdanningene på dette nivået i en egen lov, både fordi man mente markedet i stor grad kunne håndtere disse, samt at den daværende regjering mente at utviklingen av korte yrkesrettede utdanninger i større grad burde finne sted ved de statlige høyskolene36.

Ved behandling av St.meld. nr. 20 (2000–2001), jf. Innst. S. nr. 177 (2000–2001), ønsket Stortinget en oppfølging mer i tråd med forslagene fra Berg-utvalget i NOU 2000: 5 Mellom barken og veden. Stortinget fattet følgende vedtak etter Innst. S. nr. 177 (2000–2001):

«Stortinget ber Regjeringa leggje fram forslag til lov om fagskuleutdanning, som også inkluderer lovreglar om teknisk fagskule. Lova må ha eit perspektiv som sikrar stabile og gode arbeidsvilkår til yrkesretta utdanningar og utdanningar retta mot andre samfunnsbehov etter vidaregåande opplæring.»

Lov om teknisk fagskole av 28. januar 2000 nr. 9 ble opphevet idet lov om fagskoleutdanning av 20. juni 2003 nr. 56 trådte i kraft. Fagskolene ble med dette definert inn i en samlet sektor – tertiærutdanning. Med loven ble private og offentlige fagskoler likestilt, og det ble etablert et system for offentlig godkjenning av fagskoleutdanning. Opptaksgrunnlaget er at fagskoleutdanninger skal bygge på fullført og bestått videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse37. Også studentene fikk nå lovmessige rettigheter, slik som krav til at tilbyder skal gi studentene en avsluttende vurdering og sørge for at studentene får dokumentert avsluttende vurdering og fullført utdanning38. I Ot.prp. nr. 84 (2003–2004) ble det litt senere foreslått og vedtatt av Stortinget bestemmelser om studentenes læringsmiljø39 etter modell fra universitets- og høyskoleloven.

NOKUT fikk ansvar for å godkjenne fagskoleutdanninger i 2004. Loven og forskriften krevde at all fagskoleutdanning – både eksisterende og nye – måtte godkjennes av NOKUT.

I fagskoleloven ble det i 2007 åpnet for at institusjonene kan søke om å bli godkjent tilbyder slik at de selv har fullmakt til å opprette fagskoleutdanninger innenfor avgrensede fagområder. I april 2012 ble den første og hittil eneste godkjenningen gitt til Vea – Statens fagskole for gartnere og blomsterdekoratører, på fagområdet grønne design- og miljøfag.

3.2.2 Behov i arbeidslivet og erkjennelse fra myndighetene

Etter utvalgets vurdering framstår det som om utviklingen på fagskolefeltet har kommet som en følge av arbeidslivets behov, sektorens egne vekstambisjoner og myndighetenes erkjennelse av at fagskolesektoren har vært en lite synlig sektor som det var behov for å fastsette nærmere regelverk for. For å sitere departementet i Ot.prp. nr. 32 (2002–2003):

«Med unntak av tekniske fagskoler, som er regulert i egen lov, er utdanningene på dette nivået ikke formalisert eller synliggjort som en selvstendig del av det norske utdanningssystemet. Veksten i disse utdanningene har vært betydelig de siste årene, noe som viser at det er en stor gruppe mennesker som ønsker slike utdanninger, og at de fyller viktige behov i forhold til arbeidslivets etterspørsel etter arbeidskraft med slik utdanning. Undersøkelser viser også at Norge fremover vil ha økt behov for personer med yrkesrettet utdanning, og at samspillet mellom utdanningssystemet og arbeidslivet bør bli bedre.

Departementet mener det er viktig å synliggjøre dette mangfoldet av utdanningstilbud som en viktig og selvstendig del av det norske utdanningssystemet, både for å gi en offentlig anerkjennelse og et kvalitetsstempel til utdanninger av god kvalitet på dette nivået, og for i større grad å synliggjøre disse utdanningene som et reelt alternativ til lengre akademiske utdanninger.»

Utvalget kan vanskelig se at denne intensjonen har blitt tilstrekkelig fulgt opp.

3.2.3 Omfangsmål

Fagskolesektoren skiller seg fra høyere utdanning på mange måter, både i antall, størrelse, fagområder, opptaksgrunnlag og studielengde. I 2013 innførte Kunnskapsdepartementet begrepet fagskolepoeng som beskrivelse for normert studietid. Det gis 60 fagskolepoeng for ett års bestått fagskoleutdanning (fulltidsstudier, nivå 5 i EQF) på heltid. Er fagskoleutdanningen inndelt i emner, skal hvert emne tildeles fagskolepoeng etter den relative vekten det har i arbeidsinnsats for studentene og læringsutbytte i utdanningen. I høyere utdanning benyttes betegnelsen studiepoeng om omfanget av utdanningen. Ett års fulltidsstudier gir 60 studiepoeng. Norsk høyere utdanning er likestilt med studiene i Europa på nivå 6, 7 og 8 i EQF, og forholdet mellom studiepoeng og ECTS er 1:1.

Finansieringsordningene for fagskolesektoren har også endret seg i årenes løp, les nærmere i kapittel 4.

3.3 Fagskolene i dag

3.3.1 Statistikk

Ved utgangen av 2013 var det 111 fagskoler i Norge, hvorav 46 offentlige og 65 private. Over halvparten av fagskolene er lokalisert i østlandsområdet, og i Oslo alene er det 28 fagskoler. I de tre nordligste fylkene er det til sammen 11 fagskoler, i trøndelagsfylkene 12, innlandsfylkene 5, på Vestlandet er det 25 og i sørlandsfylkene er det 5 fagskoler40.

Kilde: NSD DBH.

Det er relativt store forskjeller i eierstrukturen for fagskolene fylkene imellom. De private fagskolene dominerer i enkelte fylker, mens flertallet av fagskolene i andre fylker er offentlig eid. I Oslo er 26 av 28 fagskoler i privat eierskap. I Hordaland, som med 12 fagskoler er fylket med flest fagskoler etter Oslo, er flertallet offentlig eid. I Nordland og Troms er det ingen private aktører.

Det er også variasjon i eierform blant de private fagskolene. Flertallet er aksjeselskaper (34), men også stiftelser (12) og foreninger er vanlig (12).41

Kilde: NSD DBH.

Ved utgangen av 2013 var antall fagskolestudenter 16 420. Siden 2012 har det vært en økning i antall studenter på 3,6 %, året før var det en økning på 7 %. Det er flest fagskolestudenter ved naturvitenskaplige fag, håndverksfag og tekniske fag med om lag 43 % av studentmassen. De øvrige fagfeltene har en jevnere spredning av studenter, der helse- og sosialfag og idrettsfag har om lag 15 % av studentene, humanistiske og estetiske fag har også om lag 15 %, og økonomisk-administrative fag har rundt 12 % av landets fagskolestudenter. De resterende fagfeltene har alle en mindre andel av fagskolestudentene.

Ved de offentlige fagskolene studerer om lag 74 % på naturvitenskaplige fag, håndverksfag eller tekniske fag. Den resterende fjerdedelen fordeler seg hovedsakelig på helse-, sosial- og idrettsfag, samferdsels- og sikkerhetsfag og servicefag.

3.3.1.1 Faglig spredning og kjønnsdeling

Det er en større spredning av fagskolestudentene basert på fagområde ved de private fagskolene enn ved de offentlige fagskolene. Ved private fagskoler er det flest fagskolestudenter på humanistiske og estetiske fag med om lag 27 %, etterfulgt av økonomisk-administrative fag og naturvitenskaplige fag, håndverksfag og tekniske fag – begge med om lag 19 % av fagskolestudentene. I tillegg utgjør fagskolestudentene på helse-, sosial- og idrettsfag om lag 17 %.

Fagskolestudentene i Oslo utgjør om lag 29 % av det totale antall studenter. Andre fylker med et stort antall fagskolestudenter er Akershus, Hordaland og Rogaland. Over 90 % av fagskolestudentene i Akershus studerer ved private fagskoler. I Hordaland er bildet motsatt, der 67 % av fagskolestudentene studerer ved offentlige fagskoler. I Rogaland er det en tilnærmet 50/50-fordeling av fagskolestudentene på offentlige og private fagskoler.

Ca. 45 % av fagskolestudentene er registrert på utdanningsløp definert til 120 fagskolepoeng, mens ca. 40 % er registrert på studier med et omfang fra 60–89 fagskolepoeng. Ca. 15 % er registrert på utdanninger med omfang på 30–59 fagskolepoeng42.

Det er flest menn blant fagskolestudentene – 60 % menn og 40 % kvinner. Fagskolestudentenes utdanningsvalg er sterkt kjønnsdelt. Av mannlige fagskolestudenter velger om lag 68 % naturvitenskaplige fag, håndverksfag og tekniske fag. På dette fagfeltet utgjør mannlige studenter 94 % av fagskolestudentene i 2013. Andre fagområder der menn er i flertall, er mediefag, samferdsels- og sikkerhetsfag og andre servicefag.

Kvinnelige fagskolestudenter velger hovedsakelig helse-, sosial- og idrettsfag (36 %), humanistiske og estetiske fag (27 %) og økonomisk-administrative fag (20 %).

Det er relativt stor aldersspredning blant fagskolestudentene, men rundt 50 % er mellom 21 og 30 år. Om lag 22 % av fagskolestudentene er mellom 36 og 50 år. I gruppen over 36 år er det særlig mange på naturvitenskaplige fag, håndverksfag, tekniske fag og økonomisk-administrative fag. Mannlige fagskolestudenter er gjennomgående yngre enn kvinnelige fagskolestudenter, hhv. 67 % og 54 % er 30 år eller yngre. Aldersmedianen for fagskolestudentene er 27 år.

3.3.1.2 Fagskolestudenter og statsborgerskap

Kun 2 % av studentmassen har annet statsborgerskap enn norsk. Til sammenligning er det om lag 8 % utenlandske statsborgere i høyere utdanning. Det er klart flest fagskolestudenter med utenlandsk statsborgerskap på humanistiske og estetiske fag – rundt 61 % er på disse studiene. På de andre fagområdene er det meget små andeler. Flertallet av utenlandske fagskolestudenter kommer fra Filippinene, Sverige og India.

3.3.1.3 Fagskolestudenter og høyere utdanning

Enkelte fagskolestudenter fortsetter utdanningen på universitets- og høyskolenivå etter endt fagskoleutdanning. Av de 4955 kandidatene som avsluttet en fagskoleutdanning i 2013, har 503 kandidater, eller om lag 10 %, fortsatt sine studier ved et universitet eller en høyskole i løpet av 2013. Det er særlig fagskolekandidater på humanistiske og estetiske fag, mediefag og økonomisk-administrative fag som fortsetter sine studier ved et universitet eller en høyskole. Vi vet imidlertid lite om opptaksgrunnlaget til disse studentene eller om de allerede før oppstart av fagskoleutdanningen planla å gå videre til høyere utdanning. Vi kan imidlertid se ut fra NIFUs kandidatundersøkelse fra 2013 at studentene fra disse tre fagfeltene er de som hadde høyest registrert arbeidsledighet ni måneder etter endt fagskoleutdanning43, selv om de i liten grad oppgir at vanskeligheter med å få jobb er hovedårsaken til videre studier. Det må samtidig bemerkes at grunnlagstallene er små og man skal derfor være forsiktig med å trekke entydige konklusjoner på bakgrunn av disse tallene alene.

Andelen fagskolestudenter som tidligere har vært registrert ved et universitet eller en høyskole, var om lag 10 % i 2013, noe som tilsvarer i underkant av 1700 studenter. Det er særlig fagskolestudenter på humanistiske og estetiske fag, mediefag, økonomisk-administrative fag og primærnæringsfag som tidligere har vært studenter i uh-sektoren.

Når det gjelder gjennomstrømming, ble det i 2013 uteksaminert 4955 fagskolekandidater, hvorav 57 % menn og 43 % kvinner. Denne fordelingen er tilnærmet lik kjønnsfordelingen blant fagskolestudentene og indikerer at det ikke er noen forskjell mellom kjønnene med hensyn til gjennomføring av fagskoleutdanning.

Strykprosenten ved fagskoleutdanningene i avsluttende vurdering av emner var på 6 % våren 2013. Tilsvarende strykprosent ved universiteter og høyskoler var om lag 8 %.

Kilde: NSD DBH.

3.4 Kunnskap om fagskolesektoren

Kunnskapsgrunnlaget om fagskolesektoren har utviklet seg de siste årene, men er fortsatt relativt tynt. Fram til 2011 var det et svært begrenset tilfang av offentlig tilgjengelig informasjon om fagskolesektoren. Med etableringen av DBH-Fagskolestatistikk (DBH-F) i 2011 fikk man etablert en felles offentlig database for sektoren hvor alle private og offentlige fagskoler rapporterer inn data. I denne ligger det sentral nøkkel- og styringsinformasjon som er tilgjengelig for alle. Blant annet vil man i databasen finne informasjon om hvilke studietilbud som tilbys, antall studenter, hvor i landet studentene befinner seg og hvilke utdanninger de er tilknyttet. Databasen er også hovedgrunnlaget for Kunnskapsdepartements årlige tilstandsrapport om fagskolesektoren. Denne rapporten har blitt utgitt hvert år siden etableringen av DBH-F.

NIFU har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet i 201244 og i 201345 gjennomført kandidatundersøkelser blant nyutdannede kandidater fra fagskolesektoren. Disse to undersøkelsene har bidratt til å få fram mer kunnskap blant annet om hva slags hovedaktiviteter fagskolekandidatene er engasjert i etter å ha gjennomført en fagskoleutdanning, om de er i arbeid eller fortsetter i utdanning. De viktigste funnene i undersøkelsen er at fagskolekandidatene gjennomgående klarer seg godt på arbeidsmarkedet, men at det er store forskjeller mellom fagområdene når det gjelder arbeidsledighet, ufrivillig deltid, utdanningens relevans og tilbøyeligheten til videre utdanning. Det er også betydelige kjønnsforskjeller på enkelte indikatorer.

Fagskolesektoren som et selvstendig forskningsfelt innenfor utdanningsforskning er nesten fraværende. I de tilfeller hvor fagskolen nevnes i forskningen, er det gjerne som et påheng i andre analyser, blant annet i forbindelse med rapporter som ser på yrkesfagelevers ulike tilpasninger til fagopplæringen, og utredninger av spørsmål knyttet til tilfang av personell i helse- og omsorgstjenestene. De fleste av disse rapportene er noe tilbake i tid, dvs. fra før 2010.

Når det gjelder utredninger av nyere dato, er det SSBs rapport som ser på tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft etter endt utdanning46 som er mest sentral, men heller ikke her er fagskoleutdanning skilt ut som et eget nivå. SSB tar heller ikke med fagskolestudenter i statistikk over studenter. Statistikk fra tekniske fagskoler blir definert som videregående opplæring. NOKUTs rapport som ser på institusjonell dynamikk i høyere utdanning og fagskolesektoren, er en annen kunnskapskilde av relativt ny dato.

Det gjennomføres ikke tilsvarende undersøkelser som Studentbarometeret47 blant fagskolestudentene.

Av internasjonale utredninger er det først og fremst OECD som har bidratt med en gjennomgang av fagskoleutdanning i sin landrapport om Norge fra 2008. I tillegg arbeider European Centre for the Development of Vocational Training (Cedefop) med en kommende rapport.

3.5 Oppsummering

Fagskolesektoren er karakterisert ved at den består av mange små fagskoler som samlet har et bredt spekter av utdanningstilbud. Som det framgår av kapitlet har fagskolesektoren i de siste årene gjennomgått store endringer, i antall skoler og studenter og i hvilke utdanninger som tilbys. Selv om den systematiske kunnskapen om fagskolene har vært liten, har det de siste årene kommet noen få undersøkelser og statistikk. Med en felles lov om fagskoleutdanning fra 2003 og med NOKUTs ansvar for å godkjenne fagskoleutdanninger fra 2004, har fagskolesektoren så vidt begynt å tre fram i lyset fra kunnskapens skyggedal.

4 Styring, ansvar og finansiering

Det konstitusjonelle ansvaret for fagskolesektoren er av regjeringen lagt til kunnskapsministeren. Kunnskapsdepartementet har forvaltningsansvaret for sektorens lov og forskrifter. Mange av momentene som utvalget er bedt om å utrede, vil potensielt medføre et behov for endringer i dagens lov- og regelverk.

Offentlig finansiering av fagskoler skjer i dag hovedsakelig gjennom tre kanaler. Den første og største kanalen er midlene som fylkeskommunene har til rådighet gjennom sitt rammetilskudd fra staten. Den andre er de øremerkede midlene som Helse- og omsorgsdepartementet bevilger til fylkeskommunene gjennom Helsedirektoratet for videre tildeling til helse- og sosialfaglig fagskoleutdanning. Og den tredje kanalen er de øremerkede midlene som tildeles private fagskoler direkte fra Kunnskapsdepartementet.

I tillegg tar en del (både offentlige og private) fagskoler egenbetaling fra studentene, som da blir en fjerde finansieringskanal.

Kunnskapsdepartementet har sektoransvaret for fagskoleutdanningen også etter de endringene som ble gjort med overføring av drifts- og finansieringsansvar til fylkeskommunene gjennom Forvaltningsreformen.

I utvalgets mandat står det at utvalget skal vurdere dagens finansieringsordning for fagskoler og utrede alternative modeller for gjeninnføring av statlig finansiering av fagskolene. I denne sammenheng anser utvalget det som relevant å se nærmere på de endringene som ble gjort gjennom Forvaltningsreformen i 2010, og som i hovedsak danner grunnlaget for dagens finansieringsordninger.

4.1 Styret og tilbyders rolle ved fagskoler48

Styret ved en fagskole har det øverste ansvaret for at studentene får den utdanning som er forutsatt som grunnlag for godkjenningen, at alle vilkår for eventuelle statlige tilskudd overholdes og at virksomheten for øvrig drives i samsvar med gjeldende lover og regler49.

Styrets hovedoppgaver er knyttet til forvaltning av foretaket og tilsyn med daglig ledelse og virksomheten. Forvaltningsansvaret innebærer at styret skal sørge for forsvarlig organisering av virksomheten, og skal se til at det fastsettes planer og budsjetter for selskapets virksomhet. Styret skal holde seg oppdatert på den økonomiske utviklingen og sørge for at virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll. Den strategiske planleggingen bør ledes av styret, og styrets beslutninger bør ligge til grunn for investeringer og strukturelle tiltak. Tilsynsansvaret innebærer at styret skal føre tilsyn med den daglige ledelsen og virksomheten i selskapet. Betydningen av styrets tilsynsansvar vil variere med arten og omfanget av selskapets virksomhet.

Fagskoleloven § 3 stiller krav til sammensetning av styret for tilbydere av fagskoleutdanning. Styret skal ha minimum fem medlemmer. I tillegg stilles det krav til at styret skal ha representanter for studentene og de ansatte med minimum møte-, tale- og forslagsrett i de tilfeller styret behandler saker av betydning for gjennomføringen av godkjent fagskoleutdanning. Det skal framgå av styrets vedtekter hvordan representantene for studentene og de ansatte velges. Studentrepresentanten skal velges av og blant studentene, og kan velges enten ved urnevalg eller ved at lederen for studentorganet blir studentenes representant i styret.

Uavhengig av selskapsform må styret ved institusjonen sikre at styrevedtektene og driften tilfredsstiller fagskolelovens krav og kravene i selskapslovgivningen. Dersom det skulle vise seg å være motstrid mellom utdanningslovgivningen og selskapslovgivningen, vil de særlige bestemmelsene i utdanningslovene som hovedregel gå foran50.

Det er også visse oppgaver som i fagskoleloven omtales som «tilbyders ansvar», jf. § 4 og 4a. Styret skal enten ta ansvar for disse oppgavene selv eller delegere dem til fagskolens administrasjon. Tilbyders oppgaver er blant annet å gi nødvendig informasjon og veiledning til søkere og studenter, herunder informasjon om skolepenger, utdanningstilbud, søknadsfrister og opptakskrav. Tilbyder skal også fastsette krav til lærer- og instruktørkompetanse og ledelse, og legge til rette for opprettelse av studentorgan for å ivareta studentenes interesser og samarbeid med ledelsen.

Det er styret som regnes som tilbyder, og som er ansvarlig overfor NOKUT. Tilbydere av fagskoleutdanning er organisert på mange ulike måter, se nærmere i pkt. 6.4.2.2.

4.2 Kunnskapsdepartementets sektoransvar

Kunnskapsdepartementet har sektoransvaret for fagskolesektoren. Dette er et ansvar som ikke er nærmere presisert i lov eller forskrift om fagskoler, men som kan utledes av at statsråden for høyere utdanning også har et overordnet ansvar for fagskolesektoren. Kunnskapsdepartementet har et forvaltningsansvar for fagskoleloven og nasjonale forskrifter, og statsråden har således et overordnet ansvar for at fagskoler driver innenfor fagskoleloven med forskrifter. Sektoransvaret er i stor grad delegert til Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT).

I det følgende omtales noen organer, råd og utvalg som har relevans for fagskolesektoren.

4.2.1 NOKUT

NOKUT er et faglig uavhengig organ underlagt Kunnskapsdepartementet med et eget styre som øverste beslutningsorgan. NOKUT skal sikre og fremme kvalitet i høyere utdanning og fagskoleutdanning slik at samfunnet har tillit til at utdanningskvaliteten ved lærestedene er god. Dette gjøres blant annet gjennom å akkreditere universiteter og høyskoler og godkjenne fagskoleutdanninger, samt føre tilsyn med og stimulere til utvikling av kvaliteten i utdanningene ved lærestedene. Videre skal NOKUT også drive med analyse- og utredningsarbeid for å øke kunnskapen om forhold som har betydning for kvaliteten i studiene, samt gjennom rådgivning, seminarer og konferanser.

Fra 2004 har NOKUT hatt ansvaret for å godkjenne fagskoleutdanninger i Norge. Kun tilbud som er godkjent av NOKUT, kan rettmessig kalles fagskoleutdanninger, og skoler som har godkjente fagskoletilbud, kan kalle seg fagskoler. En godkjenning fra NOKUT er en forutsetning for at studentene kan få studiestøtte fra Lånekassen, og det er også en forutsetning for å motta offentlig tilskudd som fagskole. Godkjenningsordningens formål er å sikre studenter i fagskoleutdanning tilfredsstillende utdanning og vilkår, og bidra til at samfunnet kan ha tillit til kvaliteten i fagskoleutdanningen.

I tillegg til å vurdere selve utdanningen vurderer NOKUT også om tilbyder har tilfredsstillende styringsordning, reglement og system for kvalitetssikring.

NOKUT kan på fritt grunnlag føre tilsyn med alle eksisterende fagskoletilbud. Dette gjelder både de fagskoletilbudene som er godkjent, og de tilbudene fagskolene har etablert på egen fullmakt. Ved tilsyn med eksisterende fagskoletilbud anvender NOKUT de samme kriteriene som ved godkjenning av nye fagskoletilbud. NOKUT godkjenner og fører tilsyn med fagskoleutdanninger på bakgrunn av krav stilt i lov og forskrift.

I fagskoleloven ble det i 2007 åpnet for at institusjonene kan søke om å bli en godkjent tilbyder (institusjonsgodkjenning) slik at de selv får fullmakt til å opprette fagskoleutdanninger innenfor avgrensede fagområder. I april 2012 ble den første og hittil eneste godkjenningen gitt til Vea – Statens fagskole for gartnere og blomsterdekoratører på fagområdet grønne design- og miljøfag.

4.2.2 Nasjonalt fagskoleråd

Kunnskapsdepartementet oppnevnte i 2010 Nasjonalt fagskoleråd, som er et rådgivende organ for departementet. Nasjonalt fagskoleråd består av representanter fra fagskolesektoren, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner og studenter. Medlemmer er LO, NHO, Forum for fagskoler (FFF), Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL), Kristne Friskolers Forbund (KFF), Rådet for fylkeskommunale fagskoler (RFF), Voksenopplæringsforbundet (VOFO), Fleksibel utdanning Norge (FuN), Utdanningsforbundet, Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF), KS og Virke. Vox er sekretariat for fagskolerådet. Ledervervet skal alternere mellom arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Rådet har blant annet i sitt mandat å bidra til å utvikle rammer og strategier for fagskoleutdanning som ivaretar den enkeltes, virksomhetenes og samfunnets behov for yrkesrettet kompetanse og livslang læring.

4.2.3 Ekspertgruppe for tilsyn og kontroll

Kunnskapsdepartementet oppnevnte sommeren 2013 en ekspertgruppe som skal vurdere regelverket for private fagskoler og høyskoler. Ekspertgruppen skal utrede og komme med forslag til presiseringer av regelverket for bruk av statlige tilskudd og egenbetaling fra studentene, inkludert kravet om at midlene skal komme studentene til gode. Ekspertgruppen skal se på regelverket for private høyskoler og fagskoler både med og uten statlige tilskudd. Bakgrunnen for opprettelsen av ekspertgruppen er at dagens regelverk i enkelte tilfeller har vist seg å være for upresist for å sikre formålet bak reglene, nemlig at egenbetaling og offentlige tilskudd skal komme studentene til gode. Ekspertgruppen, som ledes av direktør i Lånekassen Marianne Andreassen, skal levere rapport til Kunnskapsdepartementet i løpet av 2014.

4.3 Studentorganisasjon

Kunnskapsdepartementet og Vox arrangerte i 2011 et etableringsseminar for oppstarten av en studentorganisasjon for fagskolestudentene. Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF) ble stiftet våren 2012. ONF er landets eneste nasjonale organisasjon for studenter i fagskoleutdanning. Hovedoppgavene for organisasjonen er å fronte fagskolestudenters meninger og behov, fremme studentdemokrati og jobbe for bedre rettigheter for fagskolestudentene, herunder rett til medlemskap i studentsamskipnadene.

4.4 Uavhengige faglige organer

I tillegg til disse formelle organene finnes det tre frivillige og uavhengige sammenslutninger basert på fagområder.

4.4.1 NUFHO

Nasjonalt utvalg for fagskoleutdanning i helse- og oppvekstfag (NUFHO) er en frivillig sammenslutning av sentrale aktører innenfor helse- og oppvekstfagene. NUFHO består av arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, representanter fra offentlig og privat sektor og fra offentlige myndigheter. Utvalget har i mandat blant annet å utvikle, beholde og synliggjøre en nasjonal standard for nivå og innhold i fagskoleutdanning i helse- og oppvekstfag.

4.4.2 NUTF

Nasjonalt utvalg for teknisk fagskoleutdanning (NUTF) er et frivillig organ for samhandling mellom utdanningsgivere, brukere og næringsliv i arbeidet med å utvikle grunnlaget for en nasjonal standard for nivå og innhold i fagskolen og å synliggjøre utdanningen i samfunnet. Den nasjonale standarden skal gi grunnlag for næringsmessig og lokal tilpasning av opplæringen og for ulike læringsformer. Utvalget skal også fastsette nasjonale kriterier for teknisk fagskoleutdanning.

4.4.3 NUFL

Nasjonalt utvalg for fagskoleutdanning i landbruk er under etablering og vil formelt bli opprettet 12. januar 2015.

4.5 Lov- og regelverk for fagskolesektoren

Lov om fagskoleutdanning (fagskoleloven) av 20. juni 2003 nr. 56 har bestemmelser om formål og virkeområde, krav til godkjenning, krav til organisasjon og ledelse, studentenes rettigheter, bestemmelser om klagebehandling, egenbetaling, overordnede krav til innholdet i utdanningen og vurderingsformer, samt beskyttelse av fagskolebetegnelsen. Kunnskapsdepartementet er ansvarlig departement for fagskoleloven.

Loven gjelder for den som tilbyr fagskoleutdanning (tilbyder), og som har fått godkjenning av fagskoleutdanningen av NOKUT. Lovens formål er å sikre fagskoleutdanninger av høy kvalitet gjennom en offentlig godkjenningsordning. Loven skal bidra til at studenter ved fagskoleutdanninger får tilfredsstillende vilkår. Fagskoleloven utfylles av forskrifter på området.

4.5.1 Forskrift om fagskoleutdanning

Forskrift om fagskoleutdanning av 1. august 2013 nr. 942 omhandler bestemmelser om innpassing og fritak, tilknytningskrav for utstedelse av vitnemål, fagskolepoeng og felles vurderingsuttrykk. Virkeområdet til forskriften er det samme som for fagskoleloven. Forskriften er gitt av Kunnskapsdepartementet.

4.5.2 Forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning

Forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning av 1. februar 2010 nr. 96 (NOKUT-forskriften) gjelder kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning, samt NOKUTs behandling av saker og fastsetting av standarder etter universitets- og høyskoleloven, samt godkjenning av utdanninger og tilbydere etter fagskoleloven. Forskriften er gitt av Kunnskapsdepartementet.

Forskriften setter krav til NOKUTs rolle som godkjennings- og tilsynsmyndighet, samt krav til universiteter, høyskoler og fagskoler. I forskriften er det gitt flere hjemler for NOKUT til å fastsette nærmere bestemmelser i forskrift og retningslinjer.

4.5.3 Forskrift om tilsyn med kvaliteten i fagskoleutdanning

Fagskoletilsynsforskriften ble fastsatt av NOKUT 12. desember 2013 og erstattet NOKUTs retningslinjer for kvalitetssikring og godkjenning etter lov om fagskoleutdanning. Forskriften gjelder godkjenning av og tilsyn med fagskoleutdanning og tilbydere som gir fagskoleutdanning. Forskriften omhandler krav til sakkyndige, krav for godkjenning av fagskoleutdanning og fagområde, krav til system for kvalitetssikring og bestemmelser om NOKUTs tilsyn.

Nytt med forskriften i forhold til tidligere retningslinjer er blant annet at det skal være en student i fagskolenes klagenemnder. Dette gjøres for ytterligere å sikre studentenes rettigheter. NOKUT stiller også krav om at fagskolene skal ha ansatte med et særlig ansvar for det faglige og pedagogiske opplegget, og det stilles tydeligere krav til fagskolenes samarbeid med yrkesfeltet og faglige nettverk. Med fagskoletilsynsforskriften ble det innført en evaluering av kvalitetssikringssystemet tre år etter at systemet er godkjent. Dette innebærer at tilbyder i større grad enn tidligere vil kunne gjøre faglige endringer i godkjente utdanninger på bakgrunn av informasjon innhentet gjennom kvalitetssikringssystemet, uten å måtte søke NOKUT om godkjenning av vesentlig endring.

4.6 Forvaltningsreformen

Med St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid, jf. Innst. S. nr. 166 (2006–2007) foreslo regjeringen Stoltenberg II at ansvar for drift og finansiering av fagskoleutdanning i framtiden ble overført til fylkeskommunene. Forut for Forvaltningsreformen, dvs. for perioden fra 2003 til 2010, lå finansieringsansvaret for fagskolene til Kunnskapsdepartementet. Fylkeskommunene hadde i denne perioden det øvrige ansvar for de offentlige fagskolene.

Bakgrunnen for at fylkeskommunene, med Forvaltningsreformen, overtok også det finansielle ansvaret for fagskoleutdanning, var at de ble vurdert til å ha bedre forutsetninger enn staten for å gjøre prioriteringer og tilpasse denne type utdanning til lokalt, regionalt og nasjonalt arbeidsliv og kompetansebehov. Stortingsflertallet sluttet seg også til at fylkeskommunene i hovedsak skal finansieres gjennom rammeoverføringer og skatt, dvs. deres frie inntekter. Dette for å sikre fylkeskommunene et handlingsrom til å forvalte sine oppgaver i tråd med fylkeskommunenes behov. Fylkeskommunene kan på den måten prioritere midler til fagskoletilbydere uavhengig av om de har fått penger før, og utelukkende fokusere på behovene i fylket.

Etter Stortingets behandling ble forslag til nye oppgaver til det regionale folkevalgte nivået sendt på alminnelig høring51. Organisasjonene som representerer fagskolene, anbefalte alle i sine høringsuttalelser at forvaltningsansvaret for fagskolene ble samlet under Kunnskapsdepartementet, sammen med den øvrige tertiærutdanningen. Organisasjonene mente regjeringens forslag ville være et stort tilbakesteg for arbeidet som har vært gjort siden 2000 med å løfte og videreutvikle fagskolesektoren. De påpekte også at en fragmentering av finansieringssystemet til 19 forskjellige fylkeskommuner ville gjøre det mye vanskeligere å finne nasjonale løsninger som sikrer tilbudet av fagskoleutdanning, uavhengig av fylkesgrenser.

Kunnskapsdepartementet la derimot til grunn at hovedprinsippene i fagskoleloven lå fast ved overføring av ansvar for drift og finansiering til fylkeskommunene. Fagskolelovens formål er å sikre fagskoleutdanninger av høy kvalitet gjennom en offentlig godkjenningsordning. Videre ble det lagt til grunn at skillet i fagskoleloven mellom godkjenning og offentlig finansiering opprettholdes. Godkjenning som fagskoleutdanning er en forutsetning for å kunne få offentlig tilskudd. Loven tar utgangspunkt i at tilbudet av fagskoleutdanning primært skal være styrt av arbeidslivets etterspørsel etter kompetanse, men at det kan gis offentlig tilskudd til særskilt prioriterte utdanninger, som for eksempel tekniske utdanninger og helse- og omsorgsutdanninger. Det innebar at det store flertall av godkjente fagskoleutdanninger fortsatt vil bli tilbudt i regi av private aktører og finansieres av studentenes egenbetaling.

4.6.1 Fylkeskommunenes ansvar etter Forvaltningsreformen

Fylkeskommunene overtok med Forvaltningsreformen ansvaret for drift og finansiering av fagskoleutdanning. Dette innebar at midler til de tekniske fagskoleutdanningene og fagskoleutdanningene i helse- og omsorgsfag som fylkeskommunene drev, ble overført til fylkeskommunene. Med dette fikk fylkeskommunene et generelt ansvar for å sørge for at det finnes et tilbud av godkjent fagskoleutdanning i fylket som tok hensyn til lokalt, regionalt og nasjonalt kompetansebehov innenfor prioriterte samfunnsområder. Fylkeskommunene sto fritt til å avgjøre om fagskoletilbudet skulle realiseres i egen regi eller gjennom finansiering av private tilbydere. Fylkeskommunene skulle også legge til rette for gode samarbeidsordninger som tillot studentene å velge fagskoletilbud på tvers av fylkesgrensene.

4.6.2 Kunnskapsdepartementets implementering av Forvaltningsreformen på fagskolefeltet

Kunnskapsdepartementets holdning til endringene i systemet for statlig finansiering av fagskolene var at fylkeskommunene ville være godt egnet til å foreta prioriteringer av hvilke tilbud som skulle få offentlig støtte med bakgrunn i kompetanse og kunnskap om fylkets næringsstruktur og behov for offentlig tjenesteyting. En generell retningslinje for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene er at det forvaltningsnivået som har ansvar for en oppgave, også skal ha det fulle finansielle ansvaret. Departementet la på dette grunnlag opp til å innlemme alle midlene som før Forvaltningsreformen ble bevilget til fagskoleutdanning over Kunnskapsdepartementets budsjett, inn i rammetilskuddet til fylkeskommunene. Regjeringen vurderte samtidig at midlene til helse- og omsorgsfagskolene skulle øremerkes i en avgrenset periode i forbindelse med Omsorgsplan 2015.

Fra staten ble det også lagt opp til å benytte øvrige styringsvirkemidler på fagskolefeltet, herunder veiledning, spredning av informasjon og dialog med kommunesektoren.

Videre la departementet opp til en nær dialog med fylkeskommunene om utviklingen av fagskolepolitikken. Det ble også lagt opp til en forskningsbasert evaluering av resultatene og erfaringene etter oppgaveoverføringen.

4.7 Finansiering av fagskolesektoren

Samlet gjennom de tre finansieringskanalene ble det i statsbudsjettet for 2014 satt av om lag 548 mill. kroner til offentlige og private fagskoler. I tillegg gis det øremerkede tilskudd til Vea (Statens gartnerskole), Norsk jernbaneskole og dykkerutdanningen ved Høgskolen i Bergen som alle tilbyr fagskoleutdanninger. De fleste private fagskolene finansieres gjennom egenbetaling fra studentene, og ved disse fagskolene betalte studentene samlet sett om lag 590 mill. kroner i egenbetaling i 2013.

4.7.1 Tilskudd til fagskoler gjennom fylkeskommunenes frie midler

Finansieringen av de tekniske fagskolene var fram til 2003 lagt inn i rammetilskuddet til fylkeskommunene. Midlene ble trukket ut av rammetilskuddet til fylkeskommunene med virkning fra høsten 2003 og overført til Kunnskapsdepartementet. Begrunnelsen for overføringen var at fylkeskommunenes plikt til å tilby fagskoleutdanning falt bort med etableringen av fagskoleloven. Derfor ble det besluttet å etablere en ny tilskuddsordning under Kunnskapsdepartementet, hvor fylkeskommuner som valgte å tilby teknisk fagskole mottok tilskudd basert på antall registrerte studenter.

Med Forvaltningsreformen i 2010, jf. avsnitt 4.6, ble finansieringsansvaret på nytt overført til fylkeskommunene. Det følger av det finansielle ansvarsprinsippet for fordeling av oppgaver mellom forvaltningsnivåene at når fylkeskommunen har en lovpålagt oppgave, så bør fylkeskommunen også ha det helhetlige finansieringsansvaret. Med denne endringen ble det lagt inn om lag 373 mill. kroner i rammetilskuddet til fylkeskommunene. Midlene ble overført i forbindelse med statsbudsjettet for 201052.

I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2009 ble det bevilget om lag 15 mill. kroner til etablering av om lag 400 studieplasser i de tekniske og maritime fagskoleutdanningene. Dette var riktignok før midlene til fagskoler ble inkludert i det fylkeskommunale rammetilskuddet, men midlene ble inkludert i de midlene som ble lagt inn i det fylkeskommunale rammetilskuddet fra 2010.

I 2014 utgjør midlene i statsbudsjettet til fylkeskommunal finansiering av fagskoler om lag 396 mill. kroner53.

De nevnte midlene som ble overført til fylkeskommunenes drift av fagskoler er plassert i rammetilskuddet. For å innlemme fagskolemidlene i dette systemet trengs et robust og objektivt statistikkgrunnlag. Antall registrerte fagskolestudenter vurderes i denne sammenheng ikke som tilstrekkelig objektivt, da den enkelte fylkeskommune kan påvirke antall fagskolestudenter som tas opp på en utdanning. Derfor har midlene vært gitt med en særskilt fordeling, dvs. at de fordeles til fylkeskommunene utenfor utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Midlene er likevel frie midler for fylkeskommunene.

Den særskilte fordelingen av midlene baserer seg på fylkeskommunenes rapporterte studenttall per 1. oktober to år før bevilgningsåret. Dette innebærer at fordelingen av midler gjennom statsbudsjettet for 2014 gjøres på bakgrunn av studenttall per 1. oktober 2012. Slik tildeles fylkeskommunene en relativ andel av budsjettrammen som er lik den relative andelen de utgjør av antall rapporterte fagskolestudenter. Med rammefinansiering av ordningen betyr det at ved økende antall fagskolestudenter tildeles en lavere sats per student, og ved synkende antall fagskolestudenter tildeles en høyere sats per student. Dette i motsetning til en alternativ finansieringsording med åpen ramme og fast sats, hvor skoleeier vil motta et fast beløp per fagskolestudent som er tatt opp.

Denne finansieringsordningen har noen fellestrekk med den finansieringsordningen Kunnskapsdepartementet praktiserte for fordeling av fagskolemidler i perioden 2003–2009.

4.7.2 Finansiering av helse- og omsorgsfaglige fagskoleutdanninger

Stortinget vedtok i statsbudsjettet for 2009 å etablere et tilskudd til finansiering av fagskoleutdanning innenfor helse- og sosialfag fra andre halvår 2009. Tilskuddet skulle øremerkes i en avgrenset periode54, der tidspunkt for innlemming av midlene i fylkeskommunenes rammetilskudd skulle ses i sammenheng med Omsorgsplan 2015, som er handlingsplanen som følger opp St.meld. nr. 25 (2005–2006) Mestring, mening og muligheter – Framtidas omsorgsutfordringer. Forvaltningen av dette øremerkede tilskuddet ble i tråd med Forvaltningsreformen overført til fylkeskommunene fra 1. januar 2010.

Fram til tilskuddsordningen ble etablert andre halvår 2009, ble det gitt stimuleringstilskudd til fagskoleutdanning på om lag 10 mill. kroner per år i perioden 2003–2006 under handlingsplanen Rekruttering for betre kvalitet – Rekrutteringsplan for helse- og sosialpersonell 2003–2006, og om lag 25 mill. kroner per år i perioden 2007–2009 under regjeringens kompetanse- og rekrutteringsplan for omsorgstjenestene Kompetanseløftet 2015. Kompetanseløftet 2015 inngår i Omsorgsplan 2015. Nivået for tilskuddet var om lag 10 000 kroner per student, med til dels store egenandeler i form av studieavgifter. Med etableringen av tilskuddsordningen fra andre halvår 2009 ble midlene økt til 75 mill. kroner per år. I 2014 utgjør ordningen om lag 82,2 mill. kroner, med faste satser per heltidsekvivalent student på 49 400 kroner for nettbasert undervisning og 71 300 kroner for stedbasert undervisning.

Målene med tilskuddsordningen er å heve kompetansen på sentrale fagområder i den kommunale omsorgssektoren, tilby personell en karrierevei, realisere nasjonale måltall for utdanningsaktiviteten og sikre utdanningstilbud over hele landet gjennom å ivareta både regionale, interregionale og nasjonale fagskoletilbud.

Målgruppen for ordningen er helse- og sosialfaglige arbeidere med fullført utdanning på videregående nivå eller tilsvarende realkompetanse. Tilskuddsordningen bidrar til å nå målsettingene i Omsorgsplan 2015 og Kompetanseløftet 2015.

Offentlige, private og ideelle utdanningstilbydere med NOKUT-godkjente fagskoletilbud innenfor helse- og omsorgsfag kan søke om og motta driftstilskudd. Tilskuddet skal dekke driftsutgifter for fagskoletilbudene som omfattes av ordningen. Under tilskuddsordningen ble det i 2013 gitt tilskudd til tolv private fagskoler.

Tilskuddet er rammestyrt og beregnes to ganger i året etter enhetlige satser per student som multipliseres med antall registrerte studenter. Telledato er 1. februar og 1. oktober. Fylkeskommunen må sette grenser for hvor mange studenter den enkelte tilbyder kan få tilskudd til, slik at bevilgningsrammen overholdes. Grensene skal settes slik at påbegynte studieløp med statsstøtte blir videreført for den enkelte student. Dersom en tilbyder reduserer antall studenter i forhold til foregående tildeling, skal de frigjorte midlene søkes omfordelt til andre tilbydere i fylket.

Følgende utdanningstilbud prioriteres i søknadsbehandlingen:

• Tilbud som bidrar til kompetanseheving på satsingsområder for Omsorgsplan 2015, herunder tilbud innenfor demensomsorg.

• Tilbud med god søkning (gjelder for stedbaserte tilbud).

• Tilbud som bidrar til at målgruppen tilbys en variasjon av gjennomføringsformer.

Det er ifølge Helsedirektoratet en klar oppfatning blant landets fylkeskommuner at ordningen med statstilskudd har stor betydning for arbeidet med å få til nødvendig kompetanseheving i den kommunale omsorgssektoren. I tråd med tidligere prioriteringer er psykisk helsearbeid og eldreomsorg de største fagområdene, og da særlig psykisk helsearbeid.

Ved overføringen av ansvar for fagskoleutdanning til fylkeskommunene i 2010 var det en variert tilbudsstruktur; det var om lag dobbelt så mange studenter hos de private og ideelle tilbyderne sammenlignet med de fylkeskommunale. Det finnes i dag fagskoletilbud innenfor helse- og sosialfag over nesten hele landet. Buskerud, Hordaland og Rogaland hadde alle over 200 studenter per 1. oktober 2010, mens Finnmark bare hadde åtte studenter. Hedmark og Akershus er de eneste fylkene uten eget fylkeskommunalt tilbud.

4.7.3 Øremerket tilskudd til private fagskoler over statsbudsjettet

De fleste av de private fagskolene som i dag mottar tilskudd fra Kunnskapsdepartementet55, er tidligere såkalte «6A-skoler». Dette henviser til kapittel 6A i privatskoleloven hvor disse skolene hadde sin lovtilknytning fram til 1. juli 2010 da denne sluttet å gjelde, jf. privatskoleloven §8-2.

Etter lovendringene i privatskoleloven ble det gitt åpning for at disse skolene kunne søke om tilknytning under fagskoleloven, gitt at NOKUT godkjente utdanningene som fagskoleutdanning. De aktuelle fagskolene skulle sikres like gode økonomiske rammebetingelser som fagskole som de hadde under kapittel 6A i privatskoleloven. Dette var en del av det såkalte «privatskoleforliket» på Stortinget mellom de daværende regjeringspartiene (Stoltenberg II) og KrF.

Tidspunktet for lovendringen, 1. juli 2010, fungerte også som en frist for de skolene som ønsket overgang til fagskoleloven for at de skulle kunne opprettholde sine rammebetingelser. Skoler som ønsket å innordne seg under fagskoleloven etter denne dato, kunne ikke være sikre på at de opprettholdt rammebetingelsene. Innen fristen var det 14 skoler som hadde søkt om og fått godkjent sin utdanning som fagskoleutdanning av NOKUT, og fått innvilget ny lovtilknyting under fagskoleloven. De skolene som ble godkjent etter fagskoleloven, opprettholdt tilskuddet for faktisk antall studenter på overgangstidspunktet.

I dag er det 14 private fagskoler som mottar midler gjennom denne tilskuddsordningen. Samlet utgjorde det om lag 70 mill. kroner i 2014. Under privatskoleloven mottok de et fast tilskudd per student, slik at samlet tilskudd til den enkelte skole kunne variere over år.

Som fagskole og ved overføringen til fagskoleloven har disse skolene fått videreført det tilskuddet de hadde på overgangstidspunktet. Men til forskjell fra bevilgingen under den nye tilskuddsordningen, er bevilgningen rammestyrt. Tilskuddet fordeles slik at beløpet skolene mottok på overgangstidspunktet, videreføres som et «fast» tilskudd til fagskolene, uavhengig av antall studenter. Tilskuddet prisjusteres årlig.

4.7.4 Øremerket tilskudd til Vea – Statens fagskole for gartnere og blomsterdekoratører

Den fremste målsettingen til Vea er å utdanne yrkesutøvere som bransjen og næringen har behov for på grønne fagområder.

Fagskolen har elever og studenter fordelt på hovedretningene blomsterdekoratør, gartner og anleggsgartnerfaglige utdanningsprogram. Vea har fire ulike NOKUT-godkjente fagskoletilbud innenfor grønne design- og miljøfag. Skolen har også utdanningstilbud på videregående nivå for elever fra ulike fylker, hvor den aktuelle fylkeskommune betaler for skoleplassen. I tillegg gir skolen tilbud om voksenopplæring på videregående nivå. Høsten 2013 hadde Vea 51 studenter på fagskolenivå. I 2014 har Vea en bevilgning på om lag 24 mill. kroner, og er rammebudsjettert56.

4.7.5 Øremerket tilskudd til Norsk jernbaneskole

Norsk jernbaneskole er en underliggende enhet i Jernbaneverket, og utdanner lokomotivførere, trafikkstyrere og togledere.

Jernbaneskolen er et viktig virkemiddel i Jernbaneverkets kompetansestrategi for å utvikle den jernbanefaglige kompetansen i Norge, og for å sikre kontinuitet og kapasitet innenfor jernbanefagene. Driftsbudsjettet omfatter hovedsakelig driften av lokomotivførerutdanningen, som er en offentlig fagskole.

I tillegg tilbyr skolen kurs og sertifiseringer innen de ulike jernbanefagene for hele jernbanesektoren. Kursvirksomhet for Jernbaneverket, jernbaneforetak og entreprenører dekkes normalt gjennom kursavgifter fra disse selskapene og over Jernbaneverkets øvrige budsjetter. Høsten 2013 hadde Norsk jernbaneskole 90 studenter på fagskoleutdanningen.

I 2014 er det satt av om lag 75 mill. kroner til drift av Norsk jernbaneskole57.

4.7.6 Øremerket tilskudd til dykkerutdanningen ved Høgskolen i Bergen

Høgskolen i Bergen overtok i 2005 Statens dykkerskole, og overtok med dette ansvaret for å opprettholde og videreutvikle dykkerutdanningen som fagskoleutdanning. Den daværende økonomiske rammen for Statens dykkerskole på 16,8 mill. kroner ble overført til Høgskolen i Bergen i forbindelse med statsbudsjettet for 200558.

4.7.7 Egenbetaling fra studentene

De fleste private fagskolene er ikke mottakere av offentlig driftstilskudd. Godkjenning som fagskoleutdanning er en forutsetning for å kunne motta offentlig tilskudd som fagskole, men det følger ingen rett til driftstilskudd med godkjenningen. Fagskoleutdanningene er imidlertid automatisk godkjent for individuell studiestøtte til studentene gjennom Lånekassen når de er godkjent av NOKUT. Ved de private fagskolene uten offentlig tilskudd er aktiviteten blant annet finansiert gjennom egenbetalinger fra studentene. Gjennomsnittlig egenbetaling per fagskolestudent var på 65 831 kroner i 2013.

Det er betydelige variasjoner i egenbetaling avhengig av fagfelt. Trafikkflygerutdanninger er de med klart høyest egenbetaling, med om lag 300 000 kroner per studieår, mens det er lavest studentbetaling i helse- og sosialfag.

¹Kunnskapsdepartementet, Tilstandsrapport Fagskoler 2013 (Oslo: 2014).

²Figuren viser studentenes bidrag til finansiering av fagskoleutdanning og ikke den reelle kostnaden ved en utdanning. Gjennomsnittet er for både vår og høst, begrenset til tilbud med verdi for studentbetaling større enn 0. Kun private fagskoler.

4.8 Oppsummering

Ansvaret for å styre, lede og finansiere fagskolesektoren er fordelt på flere aktører. Kunnskapsdepartementet har et overordnet sektoransvar for fagskolesektoren, og har ansvaret for deler av finansieringen til sektoren. NOKUT har ansvaret for godkjenning av utdanninger og tilsyn med disse. Styret ved fagskoler har det øverste ansvaret for fagskolens drift. Fagskolesektoren tilføres offentlige tilskudd på om lag 649 mill. kroner i 2014. Dette fordeler seg gjennom tre hovedkanaler for finansiering, i tillegg til enkelte særskilte tilskudd. De private fagskolene finansieres hovedsakelig gjennom egenbetaling fra studentene; dette beløpte seg til om lag 590 mill. kroner i 2013. Utvalget har i dette kapitlet også beskrevet hvordan Forvaltningsreformen har påvirket fagskolesektoren.

5 Internasjonale perspektiver

Utvalgets mandat sier at utvalgets vurderinger må se hen til internasjonal utvikling. Utvalget tolker det som at vurderingene må ta innover seg den internasjonale utviklingen både i utdannings- og arbeidsmarkedspolitikk.

Fagskolen er en norsk utdanning som ikke uten videre kan sammenlignes direkte med utdanninger i andre, europeiske land. Den norske fagskolen er vokst fram og videreutviklet på bakgrunn av ulike behov i arbeidslivet, samt «fagtrengsel» i de yrkesfaglige utdanningsprogrammene i videregående opplæring etter Reform 94. Det finnes imidlertid lignende skoleslag i Sverige, Danmark og Tyskland, som utvalget vil gå nærmere inn på senere i dette kapitlet.

Å se norsk fagskoleutdanning i lys av internasjonal utvikling i utdanningspolitikk har i første rekke to hovedinnganger. For det første er økt internasjonalisering av utdanning en generell og global trend og et uttalt mål for Norge. Bakgrunnen er blant annet økt kvalitet og relevans i utdanningene, samtidig som også utdanningsfeltet må ta inn over seg den generelle globaliseringen som de fleste deler av samfunnet er omfattet av. Det betyr blant annet at studenter i langt større grad enn tidligere utdannes til et internasjonalt arbeidsmarked. Dette må få konsekvenser for utdanningspolitikken, herunder inngåelse av avtaler for gjensidig godkjenning og harmonisering av kvalifikasjoner. Men samtidig som vi i stadig økende grad kan snakke om et internasjonalt arbeidsmarked, er det litt utfordrende å gjøre det med hensyn til kandidater fra fagskoleutdanning. Det skyldes først og fremst at det i de fleste land ikke finnes et direkte sammenlignbart skoleslag og dermed kan det være utfordrende å komme fram til holdbare konklusjoner om relevante utviklingstrekk i arbeids- og utdanningsmarkedet på tvers av landegrenser.

For det andre kan internasjonale perspektiver på fagskolesektoren også omhandle evnen til å lære av andre lands utdanningssystemer for derigjennom å styrke norsk fagskoleutdanning. Fagskoleutvalget har valgt å se litt nærmere på begge disse inngangene.

Utvalgets mandat sier også at utvalget skal ta hensyn til Norges forpliktelser innenfor internasjonalt utdanningssamarbeid. Under den paraplyen anser utvalget det som mest relevant å se nærmere på The International Standard Classification of Education (ISCED), The European Qualifications Framework (EQF) og andre relevante EU-prosesser, samt en kort redegjørelse rundt utdanninger som er styrt av internasjonale sertifiseringsordninger.

5.1 Internasjonale konvensjoner og sertifiseringer

Det skilles normalt sett mellom tre typer internasjonale sektorkvalifikasjoner:

• Kvalifikasjoner der kravene er satt som ledd i avtaler mellom land, for eksempel de maritime fagskoleutdanningene59.

• Kvalifikasjoner der kravene er satt av internasjonale bransjeorganisasjoner, for eksempel sveising60.

• Kvalifikasjoner utviklet i multinasjonale selskaper, for eksempel sertifikater for bruk av diverse programvarer produsert av Microsoft.

Det er kun kravene under det første punktet som kan anses som internasjonale forpliktelser, men samtidig er det også viktig at norsk fagutdanning er i tråd med internasjonale standarder på andre områder der slike finnes.

5.2 The International Standard Classification of Education (ISCED)

Utdanningssystemer varierer fra land til land. Variasjonene angår både struktur og innhold. Det har lenge vært ønskelig å kunne sammenligne utdanningssystemer på tvers av landegrenser. Dette for å sammenligne nå-situasjonen og for å kunne se utvikling over tid sett opp mot nasjonale og internasjonale standarder.

På 1970-tallet utviklet UNESCO The International Standard Classification of Education (ISCED) som et statistisk rammeverk for å kunne legge til rette for sammenligninger på tvers av landegrenser basert på sammenlignbare og internasjonalt anerkjente definisjoner. Systemet ble første gang vedtatt på UNESCOs 19. generalkonferanse i 1976. Rammeverket har senere blitt revidert to ganger, i 1997 og i 2011. Ved utarbeidingen av ISCED-11 var OECD langt tettere involvert enn ved tidligere prosesser.

Første datainnsamling basert på ISCED 2011 begynte i 2013 og er nylig sluttført, men første innrapportering vil ikke skje før i 2015. Den videre beskrivelsen vil derfor forholde seg til både ISCED-97 og ISCED-11. Det er UNESCO Institute for Statistics som har hovedansvaret for oppfølgingen som skjer i samarbeid med medlemslandene, OECD og Eurostat. I Norge er det SSB som har ansvaret for innrapportering.

ISCED-97 hadde syv definerte utdanningsnivåer61:

• Nivå 0: Pre-primary education (barnehage)

• Nivå 1: Primary education or first stage of basic education (grunnskoleutdanning, første trinn)

• Nivå 2: Lower secondary education or second stage of basic education (grunnskoleutdanning, andre trinn)

• Nivå 3: Upper secondary education (videregående utdanning)

• Nivå 4: Post-secondary non-tertiary education (etter videregående -, og ikke universitets- eller høyskoleutdanning. Fagskoleutdanning)

• Nivå 5: First stage of tertiary education (universitets- og høyskoleutdanning) 62

• Nivå 6: Second stage of tertiary education (forskerutdanning)63

Ut fra kriteriene i ISCED-97 var det i det norske utdanningssystemet definert to likestilte retninger på nivå 3: videregående opplæring, studieforberedende utdanningsprogram og videregående opplæring, yrkesfaglige utdanningsprogram. Fagskoleutdanning var definert på nivå 4. På nivå 5 ble det lagt inn et vertikalt skille mellom nivå 5A (bachelor- og mastergrad) og nivå 5B (høgskolekandidat). Skillet skyldes utelukkende lengde og er ikke begrunnet i en vurdering av utdanningenes faglige nivå. Det er et absolutt krav for å bli klassifisert på nivå 5A at utdanningen varer i minimum tre år.

Beskrivelsen av en utdanning på nivå 4 var som følger:

«ISCED 4 captures programmes that straddle the boundary between upper-secondary and post-secondary education from an international point of view, even though they might clearly be considered as upper-secondary or post-secondary programmes in a national context. ISCED 4 programmes can, considering their content, not be regarded as tertiary programmes. They are often not significantly more advanced than programmes at ISCED 3 but they serve to broaden the knowledge of participants who have already completed a programme at level 3.»64

ISCED-11 skiller seg fra ISCED-97 ved at det er definert ti nivåer som erstatter de tidligere syv. Nivåene 1–3 er tilnærmet like, mens utdanning etter videregående utdanning har fått en mer finmasket inndeling:

• Nivå 0: Early childhood education (01 Early childhood educational development)

• Nivå 0: Early childhood education (02 Pre-primary education)

• Nivå 1: Primary education

• Nivå 2: Lower secondary education

• Nivå 3: Upper secondary education

• Nivå 4: Post-secondary non-tertiary education

• Nivå 5: Short-cycle tertiary education

• Nivå 6: Bachelor or equivalent

• Nivå 7: Master or equivalent

• Nivå 8: Doctoral or equivalent

Definisjonen av nivå 4 sier blant annet følgende:

«Programmes providing learning experiences that build on secondary education and prepare for labour market entry and/or tertiary education. The content of ISCED level 4 programmes is not sufficiently complex to be regarded as tertiary education, although it is clearly post-secondary.»65

Utdanninger på nivå 4 kan være kortere enn to år.

Definisjonen av nivå 5 sier blant annet følgende:

«Programmes at ISCED level 5, or short-cycle tertiary education, are often designed to provide participants with professional knowledge, skills and competencies. Typically, they are practically-based, occupationally-specific and prepare students to enter the labour market. However, these programmes may also provide a pathway to other tertiary education programmes.»66

Minimum lengde for utdanninger på nivå 5 er to år. Norsk fagskoleutdanning med varighet inntil 1,5 år er plassert på nivå 4 i ISCED-11, mens toårig fagskoleutdanning er plassert på nivå 5.

5.3 European Qualifications Framework (EQF) og Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (NKR)

EQF kan ved første øyekast minne om ISCED, men det er klare forskjeller mellom de to systemene. ISCED er et globalt statistikkredskap der det legges betydelig vekt på utdanningenes omfang, og i mindre grad på læringsutbytte. EQF er et europeisk verktøy som i rendyrket form fokuserer på læringsutbytte. Nivåene i de to systemene er derfor ikke sammenlignbare.

5.3.1 European Qualifications Framework

Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring ble vedtatt som en rekommandasjon67 av EU i februar 2008. I mars 2009 vedtok EØS-komiteen å innlemme rekommandasjonen i EØS-avtalen. Rammeverket er utviklet som et verktøy for å kunne sammenligne ulike europeiske lands utdanningssystemer (i motsetning til ISCED som har et globalt perspektiv). Det er ikke et mål med EQF å harmonisere utdanningssystemene, men kun gjøre det enklere å lese, forstå og sammenligne systemene på tvers av landegrensene.

Tanken bak et kvalifikasjonsrammeverk er å understreke at det aller viktigste er å vite hva den enkelte har fått av læringsutbytte ved endt utdanning eller annet opplæringstilbud. Det innebærer at utdanningene må planlegges mer systematisk enn tidligere. Oppmerksomheten dreies bort fra innsatsfaktorene i utdanningen, som for eksempel hvor mange timer over hvor lang tid en har undervist en person i et gitt fag, og over til hva den enkelte elev eller student faktisk må ha lært og faktisk må kunne for å få et vitnemål eller et annet sluttdokument. I tillegg må beskrivelsen av læringsutbyttet følge en standardisert mal slik at kvalifikasjonen som beskrives, passer inn i et nasjonalt system og derigjennom også kan sammenlignes med utdanninger fra andre land.

I de fleste europeiske landene foregår det nå et stort arbeid med kvalifikasjonsrammeverk. 35 europeiske land68 utvikler eller har utviklet i alt 39 nasjonale kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring69. De omfatter alle nivåene i utdanningssystemet og de fleste typer utdanning. I Norge er for eksempel ikke folkehøyskolene tatt med. På globalt nivå har i alt 142 land og territorier utarbeidet, eller er i ferd med å utarbeide egne kvalifikasjonsrammeverk.

5.3.2 The European Area of Skills and Qualifications

EU har igangsatt en prosess for å se på muligheten for å utvikle «a European Area of Skills and Qualifications». Bakgrunnen er de utfordringer som studenter og arbeidere møter relatert til åpenhet og anerkjennelse av kompetanse og ferdigheter når de forflytter seg fra et land til et annet innenfor unionen. Som et ledd i dette arbeidet har EU våren 2014 arrangert en åpen høring hvor de blant annet har bedt om innspill på hvorvidt de allerede implementerte instrumentene er tilstrekkelige.

Høringssvaret fra norske myndigheter70 viser til at Norge deltar fullt ut i det europeiske samarbeidet for å implementere de relevante EU-instrumentene71. Norge fremhever også behovet for å skape mer koherens og synergier mellom EU-instrumentene og instrumentene utviklet og brukt i Bologna-prosessen72. Videre påpeker Norge at man anser sektorspesifikke instrumenter som en styrke da det mellom sektorene er betydelige variasjoner i utdanningenes natur, studentenes alder og typer av læring. Som et eksempel peker Norge på at suksessen til ECTS (European Credit Transfer System) stammer fra det faktum at systemet ble utviklet av og for akademiske miljøer i høyere utdanning. Norske myndigheter formidlet også til EU at man anser mer åpen og strukturert informasjon om læringsutbytte som det sentrale elementet i å fremme økt mobilitet.

5.3.3 Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) er en nasjonal videreføring av to ulike internasjonale prosesser: EQF-prosessen og Bologna-prosessen73.

I 2005 ble det vedtatt et overordnet kvalifikasjonsrammeverk for høyere utdanning på Bologna-prosessens ministermøte i Bergen. Vedtaket i Bergen innebar at alle Bologna-prosessens 47 medlemsland skulle innføre et kvalifikasjonsrammeverk for høyere utdanning innen utgangen av 2012. Det norske rammeverket for høyere utdanning ble implementert i tråd med denne fristen.

EUs organer vedtok en rekommandasjon om et europeisk kvalifikasjonsrammeverk i februar 2008. EØS-komiteen vedtok i mars 2009 å innlemme den rekommandasjonen i EØS-avtalen.

NKR ble fastsatt i desember 2011 og omfatter allmennutdanning, yrkesopplæring og høyere utdanning. Det ble så besluttet at rammeverket skulle gis status som forskrift og det ble sendt på høring våren 2012. Departementet har i etterkant av høringen kommet fram til at det er behov for justeringer i det som ble sendt på høring i 2012, og det arbeides høsten 2014 med å revidere forskriftsutkastet.

NKR har syv nivåer for de kvalifikasjonene som finnes i det formelle norske utdanningssystemet. Nummereringen starter på nivå 2 for å ivareta en parallellitet til EQF. Det er ingen beskrivelser eller innplasserte kvalifikasjoner på nivå 1, som ikke er en del av det formelle kvalifikasjonsrammeverket74:

• Nivå 2: Fullført grunnskole

• Nivå 3: Grunnkompetanse (kompetansebevis for deler av videregående opplæring)

• Nivå 4: Fullført videregående opplæring (A og B for hhv. yrkesfaglig og studieforberedende utdanningsprogram)

• Nivå 5: Fullført fagskoleutdanning (1 og 2 ihht. utdanningenes lengde)

• Nivå 6: Fullført første syklus i høyere utdanning (bachelorgrad)

• Nivå 7: Fullført andre syklus i høyere utdanning (mastergrad)

• Nivå 8: Fullført doktorgrad (ph.d.)

I tråd med rekommandasjonen har alle norske vitnemål, fag- og svennebrev fått en henvisning til EQF gjennom det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket. Det har i henvisningsprosessen vært bredt partssamarbeid. Kunnskapsdepartementet har i flere år jobbet med henvisning av det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket til det europeiske, dette som oppfølging av høringen som er nevnt over. Prosessen ble avsluttet i juni 2014 og fagskolen er i henvisningen plassert på nivå 5.

I 2011–2012 ble det gjennomført et omfattende arbeid med å vurdere all utdanning som skulle henvises fra våre nasjonale kvalifikasjonsrammeverk til EQF. Læringsutbyttebeskrivelsene på fagskole 1, det vil se utdanninger mellom ½ – 1 års varighet ble av en ekspertgruppe på overordnet nivå vurdert til å ha noe svakt samsvar med læringsutbyttebeskrivelsene på EQF-nivå 5. Tilsvarende ble læringsutbyttebeskrivelsene til fagskoleutdanninger mellom 1–2 års varighet vurdert til delvis å korrespondere med læringsutbyttebeskrivelsene på nivå 5. Også læringsutbyttebeskrivelsene på bachelornivå fikk karakteren delvis korresponderende. Det ble fattet en politisk beslutning om å innplassere de korte fagskoleutdanningene på nivå 5.1, og de lengre fagskoleutdanningene på 5.275.

Departementet har lagt vekt på at de nasjonale læringsutbyttebeskrivelsene for et gitt nivå76 er generelle og overordnede, og derfor er uavhengige av fagområde. Selv om ulike utdanninger på enkelte områder kan inneholde læringsutbytte for et høyere nivå enn det nivået utdanningen er innplassert på, er det den samlede kvalifikasjonen som er bestemmende for nivåinnplassering – basert på en såkalt «best fit»-vurdering.

For fagskoleutdanning er det fastsatt to sett med overordnede, nasjonale læringsutbyttebeskrivelser: ett for de korte utdanningene, kalt Fagskole 1, og ett for de lengre, kalt Fagskole 2. Disse må leses i sammenheng. Det vil si at der det ikke er nye beskrivelser for fagskole 2, er det fagskole 1-beskrivelsene som legges til grunn. Begge settene ligger på nivå fem i det norske kvalifikasjonsrammeverket.

Kunnskapsdepartementets begrunnelse for å foreslå mer enn ett sett med beskrivelser var at det er stor variasjon i fagskoleutdanningene:

• Det tilbys fagskoleutdanninger av alle lengder loven åpner for: ½ år, ett år, 1 ½ år og to år

• Noen fagskoleutdanninger er bygd opp som én pluss én-modeller, dvs. at det er gitt godkjenning for en ettårig utdanning som kan bygges ut til en toårig (f. eks. kunstfag, maritim utdanning og Frelsesarmeens offisersskole)

• Noen private fagskoler har avslutning og kontinueringsordning for hvert semester

• Andre fagskoleutdanninger utgjør en udelelig enhet

• I tillegg er det ulikheter mht. om utdanningene går mest i bredden eller dybden på sitt område

Innen 31. desember 2014 skal kvalifikasjonsrammeverket for fagskoleutdanning være fullt ut implementert ifølge Kunnskapsdepartementets frist. Det innebærer at alle utdanningsplanene da må være ferdig revidert i tråd med departementets fastsatte læringsutbyttebeskrivelser.

NOKUT påpekte i løpet av henvisningsprosessen det de oppfattet som uklarhet knyttet til hva man mente med utdanninger av 6 mnd. varighet. I 2012 ble det presisert at 6 mnd. studium skal være en utdanning på mellom 750 og 900 timer undervisning og egeninnsats. Utdanninger som er godkjent etter 2012, er vurdert av en sakkyndig komite som har kvalitetssikret utdanningene i tråd med den nye presiseringen. I perioden etter 2012 har det blitt godkjent to slike korte utdanninger.

5.4 Internasjonalisering i fagskolesektoren

Fagskoleloven mangler en hjemmel for godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning, men fagskoleforskriftens bestemmelser åpner for innpassing av utenlandsk utdanning i norsk fagskoleutdanning: «Fagskoler kan gi fritak for emner på grunnlag av annen dokumentert relevant utdanning og kompetanse.»77.Det betyr i praksis at forskriftens bestemmelse er enklest å anvende på godkjent høyere utdanning fra utlandet.

Det finnes ingen nøyaktig statistikk over mobilitet i fagskolesektoren slik det gjør i universitets- og høyskolesektoren. St.meld. nr. 14 (2008–2009) Internasjonalisering av utdanning slo imidlertid fast at:

«I fagskoleutdanningene har internasjonalisering økende oppmerksomhet og prioritet. Mange fagskoler har utstrakt internasjonalt samarbeid. Internasjonaliseringen av fagskoleutdanningene fremmes i hovedsak av økende etterspørsel etter internasjonal kompetanse i arbeidsmarkedet og etter internasjonale erfaringer og utenlandsopphold blant elevene/studentene.»

Innføringen av Erasmus+78 åpner nye og forbedrede muligheter for internasjonalt samarbeid i fagskolesektoren. Både studenter og ansatte kan gjennom programmet få økonomisk støtte til utenlandsopphold, og til å tiltrekke seg flere innreisende studenter og fagpersoner. Gitt demografien blant fagskolestudentene er det ikke unaturlig at internasjonal mobilitet er mindre utbredt i fagskolene enn i uh-systemet, men mulighetene er gode for de som ønsker det. En annen mulighet som åpner seg innenfor Erasmus+ er utvikling av strategiske samarbeidsprosjekter med internasjonale partnere. Slike strategiske partnerskap kan bidra til å utvikle, overføre og implementere nyskapende praksis som fører til økt kvalitet i utdanningene.

Internasjonalisering kan ta mange former og handler ikke utelukkende om mobilitet. Andre former for internasjonalisering kan være generell fagutvikling og/eller utvikling av mer internasjonalt rettede studietilbud, det kan være bruk av utenlandske læremidler, utenlandske gjesteforelesere og andre lignende tiltak som øker det internasjonale innslaget i utdanningene. Den mest utstrakte formen for internasjonalisering i form av mobilitet i fagskolesektoren handler om individuelle avtaler mellom norske fagskoler og utenlandske læresteder for å gi de norske fagskolestudentene muligheter for videre studier i utlandet. Det er i hovedsak de private fagskolene som har inngått slike avtaler. Flere fagskoler har gitt utvalget innspill på at de norske fagskolestudentene klarer seg faglig godt ved de utenlandske lærestedene, også på universitets- og høyskolenivå. Utvalget har også fått innspill fra utenlandske institusjoner på universitets- og høyskolenivå som sier det samme79. De fleste samarbeidsavtalene er inngått med institusjoner i engelskspråklige land som Australia, England, Irland og USA. I tillegg har det i løpet av de siste årene blitt inngått flere avtaler med danske institusjoner. Det finnes ingen nasjonal myndighet i Norge som godkjenner utenlandsk fagskoleutdanning eller utenlandsk fagutdanning. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å utarbeide et forslag til godkjenningsordning for fagutdanning på videregående opplærings nivå. NOKUT har godkjenningsmyndighet for høyere utdanning. Det at ingen nasjonal myndighet har ansvar for godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning, kan antas å være et hinder for økt internasjonalisering i fagskolesektoren.

5.5 Landeksempler

Det er alltid utfordrende å sammenligne utdanningssystemer. For å få et godt sammenligningsgrunnlag må det ses både på nivå, inntakskriterier og definert læringsutbytte. Tidligere i utredningen har utvalget forsøkt å kartlegge de ulike internasjonale initiativene som er tatt for bedre å kunne sammenligne systemer på tvers av landegrenser. Samtidig kan det være nyttig å gå litt mer i dybden på enkelte land for å se om det er mulig å lære noe av land det er naturlig for Norge å sammenligne seg med. Utvalget har valgt å se nærmere på Sverige, Danmark og Tyskland. Som tidligere nevnt har valget falt på disse tre fordi de er de tre landene som har skoleslag med tydelige likhetstrekk til den norske fagskolen, men heller ikke disse er direkte sammenlignbare.

5.5.1 Sverige

Yrkeshøgskolan80 ble startet opp i 2009 og tilsvarer på mange vis norsk fagskoleutdanning. Grunnen til opprettelsen var at det lenge hadde vært behov for utdanninger som bygget på videregående opplæring der kunnskap fra arbeidslivet var en viktig faktor. Yrkeshøgskolan skulle ta et samlet grep om påbyggingsutdanninger, noen kompletterende utdanninger, lærlingutdanninger for voksne til noen håndverksyrker og kvalifiserende yrkesutdanninger, og skape et kvalitets- og rettssikkert system der utdanningene skulle styres av samme regelverk.

Opptaksgrunnlaget til yrkeshøgskolan er relativt bredt. Hovedkravet er fullført utdanning på gymnasienivå, tilsvarende norsk videregående opplæring. Samtidig er regelen ikke absolutt og søkere med ulik bakgrunn kan tas opp. For en del utdanninger er det særskilte krav, for eksempel visse kurs på gymnasiet eller en viss arbeidslivserfaring.

Ingen utdanninger gjennom yrkeshøgskolan har egenbetaling selv om ca. 40 % av utdanningene tilbys i privat regi. Den svenske stat bevilger årlig ca. 1,8 mrd svenske kroner til yrkeshøgskolan, noe som tilsvarer mellom 50–60 000 kr per studieplass.

Det er klare forskjeller mellom høyskoleutdanninger og yrkeshøyskoleutdanninger. Der høyskoleutdanningene er forskningsbasert og hviler på en vitenskapelig eller kunstnerisk grunnmur, bygger yrkeshøyskoleutdanningene først og fremst på kunnskap fra produksjonen av varer og tjenester, og de skal innrettes etter arbeidslivets krav til kompetanse når det gjelder praktiske yrkeskunnskaper. Sverige har foreløpig ikke henvist sitt nasjonale kvalifikasjonsrammeverk til EQF. Det vil etter planen skje i 2015. Utdanningene i yrkeshøgskolan gir ikke uttelling i ECTS, men det jobbes for tiden med å implementere ECVET (European Credit system for Vocational Education and Training) som poengsystem i yrkeshøgskolan.

1. juli 2009 ble Myndigheten för yrkeshøgskolan opprettet for å administrere yrkeshøyskoleutdanningene, og lov om yrkeshøgskolan begynte å gjelde fra og med 15. april 2009.

Yrkeshøyskoleutdanningene skal svare på et reelt behov i arbeidsmarkedet og drives og utvikles i nært samarbeid med arbeidslivet. Utdanningene er uten studieavgifter og opprettes av statlige universiteter og høyskoler, kommuner, landsting og private utdanningsforetak, og de skal preges av så vel sterk arbeidslivstilknytning som teoretisk forankring. Siden yrkeshøgskolan er behovstilpasset og styres av arbeidslivets behov, varierer innhold og innretning over tid. Nye utdanninger starter og gamle legges ned alt ettersom arbeidsmarkedet endrer seg. Det som kjennetegner yrkeshøgskolan er at foretakene og organisasjonene som er tilknyttet utdanningene, er aktive når det gjelder både planlegging og gjennomføring av utdanningene. Arbeidslivets representanter sitter i utdanningenes styringsgrupper, og de kan også være delaktige ved å holde forelesninger, delta i prosjekter eller tilby praksisplasser. Praksis er en viktig del i de fleste yrkeshøyskoleutdanningene. I yrkeshøgskolan kalles den praktiske læringen LIA, som er en forkortelse for «lærende i arbeid», og utgjør som hovedregel 25 % av utdanningslengden.

Yrkeshøgskolan finnes over hele landet og har utdanninger innenfor de fleste områder; alt fra økonomi og administrasjon til teknikk og industriell produksjon, men også for eksempel IT, reiseliv, helse, landbruk, media og design. Utdanningenes lengde varierer, men de fleste er mellom ett og to år, og de fører til en yrkeshøyskoleeksamen etter ett år (minimum 200 yrkeshøyskolepoeng) eller en kvalifiserende yrkeshøyskoleeksamen etter to år (minimum 400 yrkeshøyskolepoeng). Hvis ikke utdanningen avsluttes med en eksamen, kan det utstedes et utdanningsbevis.

Gjennomsnittsalderen til studentene i yrkeshøgskolan er 29 år, og de fleste har arbeidserfaring eller har studert tidligere. I 2012 var det 40 700 studenter i yrkeshøgskolan fordelt på ca. 650 ulike studietilbud. Det antas at antall studenter vil fortsette å øke.

Myndigheten for yrkeshøgskolans hovedoppdrag er å ta ansvar for spørsmål som angår yrkeshøgskolan i Sverige og se til at utdanningene tilgodeser arbeidslivets behov for kompetanse. Videre analyserer myndigheten arbeidsmarkedets behov for utdanninger innenfor yrkeshøgskolan, bestemmer hvilke utdanninger som skal inngå i yrkeshøgskolan, og bevilger statsbidrag til de som oppretter utdanningstilbud. Den kontrollerer og gransker også kvalitet og resultater, utøver tilsyn på utdanningsformer og utdanninger og håndterer synspunkter og klager på utdanninger.

Myndigheten for yrkeshøgskolan arbeider på oppdrag fra regjeringen. Den får oppdrag enten gjennom det årlige oppdragsbrevet eller som særskilte regjeringsoppdrag. Det årlige oppdragsbrevet er regjeringens viktigste instrument for å styre myndighetens arbeid. I oppdragsbrevet står det hva myndigheten skal gjøre i løpet av året, hvilke mål som skal oppnås, og hvor mye penger myndigheten får tildelt. Der står det også hvordan resultatene skal rapporteres til regjeringen.

5.5.2 Danmark

Erhvervsakademiutdanninger tilsvarer til en viss grad norsk fagskoleutdanning, og varer fra 1 ½ til 3 ½ år. Man kan enten begynne på et toårig løp med mulighet for å gå videre på et 1 ½-årig «top off»-løp, eller man kan allerede fra starten gå inn på et 3 ½-årig løp. Alle utdanningene skal være praksis- og utviklingsbaserte og skiller seg fra høyere utdanning først og fremst ved ikke å være forskningsbaserte. Et fullført 3 ½-årig løp gir kvalifikasjon på EQF-nivå 6, mens de kortere utdanningene ligger på nivå 5. Opptaksgrunnlaget er minimum fullført folkeskole eller tilsvarende. Det tilsvarer fullført videregående opplæring i Norge. Ulike erhvervsutdanninger kan ha ulike opptakskriterier i tillegg.

Det er ni ervervsakademier i Danmark som ble opprettet gjennom en styrt fusjonsprosess i 2009, og de tilbyr nesten utelukkende tekniske og merkantile utdanninger. Alle institusjonene er offentlige og finansieres fullt ut av den danske stat. Total finansiering beløp seg i 2012 til ca. 1,2 milliarder danske kroner.

Erhvervskademiene er fristilte og i prinsippet selveiende institusjoner, ergo gjelder privatrettslige regler, men staten fastsetter lovverket og finansierer driften fullt ut. Det er lovfestet forbud mot å ta utbytte. Det finnes ingen rent private erhversakademier. Næringslivet er først og fremst involvert i institusjonene gjennom lovbestemt deltakelse i styrene. Samtidig er næringslivet også tett involvert i utdanningene gjennom obligatorisk praksis.

Finansieringssystemet for erhvervsakademiene er felles med uh-sektoren og bærer visse likhetstrekk med det norske finansieringssystemet for universiteter og høyskoler ved at produksjon av poengenheter stykkprisfinansieres etter fastsatte satser. I gjennomsnitt finansieres hver student med nærmere 70 000 NOK.

I 2013 ble det foretatt en evaluering av erhversakademiene. Denne viser at akademiene etter den nye loven og de styrte fusjonsprosessene i 2009 er klart styrket når det gjelder administrasjon, økonomi og ledelse. Til en viss grad har også fagmiljøene blitt sterkere. En av hovedkonklusjonene i evalueringsrapporten er likevel at det fortsatt er for mange institusjoner til å ha tilstrekkelig sterke fagmiljøer over hele linjen. Evalueringen viser også betydelige forskjeller mellom akademiene innenfor arbeid med kvalitetssikring, frafall og kunnskapsgrunnlag for utdanningene.

Gjennomsnittsalder på studentene er ca. 22 år.

Erhvervsakademiene er tett knyttet til profesjonshøyskolene, men de to institusjonstypene har en klar arbeidsdeling. Erhvervsakademiene skal ha fortrinnsrett på å tilby tekniske og merkantile utdanninger, mens profesjonshøyskolene tilbyr andre typer utdanninger, særlig helse- og sosialfag og lærerutdanning. Begge skal baseres på samme kunnskapsgrunnlag: Praksis- og utviklingsbasert, samt anvendelsesorientert forskning. Det er nylig besluttet å tildele erhvervsakademiene og profesjonshøyskolene 1 mrd danske kroner i friske midler fordelt over tre år til anvendelsesorientert forskning. Tanken bak tildelingen er å styrke utdanningenes kunnskapsbase.

Den danske lovgivningen er utformet slik at et fullført 3 ½ -årig løp i teorien er kvalifiserende for opptak til relevante masterutdanninger ved et universitet. Men det er opp til universitetet å godkjenne utdanningen som opptaksgrunnlag.

Hele tertiær sektor i Danmark omtales som videregående uddannelser og studentene er likestilte. Danmark benytter ett felles poengsystem for både erhvervsakademiene, profesjonshøyskolene og universitetene.

I Danmark er det ikke anledning for de statlige skolene til å ta egenbetaling fra studentene, med mindre det gjelder studenter fra land utenfor EU/EØS.

Ministeren for forskning, innovasjon og videregående uddannelser har det overordnede ansvaret for å føre tilsyn med erhvervsakademiene. Dette ansvaret innebærer også at det er ministeriet som prekvalifiserer alle søknader om å opprette nye studietilbud på erhvervsakademiene. Ministeriet vurderer ikke kvaliteten i det foreslåtte tilbudet, men ser derimot blant annet på om tilbudet dekker et definert samfunnsbehov, om det er tilstrekkelig arbeidslivsrelevant og om det vil medføre unødvendig konkurranse med et annet studietilbud. Hvis søknaden går gjennom prekvalifiseringen, vil den gå videre til kvalitetsvurdering.

5.5.3 Tyskland

Fagutdanning står meget sterkt i Tyskland og har utviklet seg til et relativt komplekst system med ulike nivåer og kvalifikasjoner som ikke direkte kan sammenlignes med den norske fagskolen eller det norske utdanningssystemet som sådan. I den følgende teksten vil det gis en overordnet beskrivelse av de fagutdanningene som i Tyskland er definert på nivå 4–6 i EQF og i det tyske kvalifikasjonsrammeverket.

Ca. halvparten av studentene i tysk fagutdanning går inn i utdanning gjennom en vekslingsmodell som kombinerer opplæring i virksomhet og opplæring på skole (Berufsschule). I dette systemet kan man ta 2-årige utdanninger på EQF-nivå 3 og 3-årige og 3½ -årige utdanninger på nivå 4. Disse utdanningene tilbys innenfor en lang rekke områder og kvalifiserer for faglært arbeid i 344 ulike og anerkjente yrker. Etter fullført utdanning er man også søknadsberettiget til de såkalte Fachhochschulen (på engelsk «universities of applied sciences»).

Som hovedregel er tysk utdanning offentlig og dermed ikke basert på egenbetaling. I vekslingsmodellen er likevel hovedregelen at den aktuelle arbeidsgiver dekker kostnader tilknyttet opplæringen i virksomheten, pluss gir studenten «lærlinglønn» tilsvarende ca. en tredjedel av normal startlønn for yrket.

Berufsfachschulener fulltidsutdanninger som bygger på fullført generell utdanning og er definert på EQF-nivå 4. Tilbudene strekker seg normalt over to år, men kan forlenges hvis de også er ment å gi rett til å søke opptak til høyere utdanning. Dette skoleslaget er todelt. I den ene delen tilbys utdanninger innenfor øk./adm., håndverk, sosialt arbeid og kreative fag. I den andre delen tilbys utdanninger innenfor laboratorieteknikk, design og kommunikasjon og språk.

For å nå EQF-nivå 5 er det for enkelte utdanninger, blant annet innenfor IT, laget videreutdanninger som gir kvalifikasjoner ett hakk høyere enn det som er omtalt over. Dette gjelder kun innenfor et fåtall fagområder.

Den delen av tysk fagutdanning som av navn ligner mest på den norske fagskolen, er de tyske Fachschulen. Disse gir utdanning definert på tertiært nivå og tilbyr i all hovedsak videreutdanning for fagutdannede som også har påfølgende yrkeserfaring. Skoleslaget er ment å utstyre fagutdannede med ferdigheter og kompetanse nødvendig for å utføre lederoppgaver eller helt selvstendig arbeid. Fachschulen tilbyr utdanninger innenfor områdene landbruk, design, teknologi, øk./adm. og sosialt arbeid. Kvalifikasjonene som oppnås gjennom utdanning på fachschule, er definert på nivå 6 i EQF.

På EQF-nivå 6 finnes også ulike mesterkvalifikasjoner innenfor både øk./adm., IT og ulike håndverksfag. Det finnes i dag over 200 slike kvalifikasjoner.

De to skoleslagene som gir uttelling på EQF-nivå 6, er begge definert som etter- og videreutdanning i det tyske systemet, og er derfor i all hovedsak tilpasset å dekke behov for faglig utvikling hos yrkesutøvere og interne kompetansekrav i virksomhetene.

Tyske myndigheter arbeider nå med å videreutvikle sine systemer med tanke på å gjøre fag- og yrkesutdanning mer attraktivt blant ungdom. Selv om slik utdanning alltid har stått sterkt i Tyskland ser man nå en tendens til at flere og flere velger høyere utdanning på bekostning av fag- og yrkesutdanning. Ett tiltak som allerede er gjennomført, er å likestille det tyske mesterbrevet81 med bachelorgrad i det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket. Det diskuteres også i Tyskland hvordan fagutdanning og høyere utdanning kan spille bedre sammen enn de tradisjonelt har gjort.

5.6 Oppsummering

Norge er som land forpliktet til å følge enkelte konvensjoner og avtaler som kan ha betydning for fagskoleutdanningsfeltet. Samtidig er enkelte fagskoleutdanninger innholdsmessig styrt av internasjonale avtaler på bransje- og sektornivå uten at Norge som land er forpliktet. Utvalget anser begge deler for å være uproblematisk. I visse sammenhenger vil det ha betydning hvilket nivå en utdanning er plassert på i internasjonale systemer slik som ISCED og EQF. For enkeltindivider kan det for eksempel ha betydning hvis de søker arbeid utenfor Norges grenser, og for fagskoler kan det ha betydning når de skal inngå i internasjonalt samarbeid. Slike perspektiver må tas med i vurderingen når fagskolesektoren skal videreutvikles. Utvalget mener at løsningene må finnes både ved at norske myndigheter legger til rette for at norske borgere og virksomheter kan utstyres med kvalifikasjoner som er nødvendige for å imøtekomme både individuelle, samfunnsmessige og arbeidslivsmessige behov, og at man aktivt deltar i utforming og påvirkning av internasjonale systemer. Samtidig er det fornuftig å tenke at den norske fagskolesektoren må strategisk tilpasse seg de internasjonale systemene, også når sektoren mener det forekommer mangler eller uheldige omstendigheter i de internasjonale avtalene Norge har gått inn i.

Utvalget anser Danmark for å være det landet som har kommet lengst i arbeidet med å skape en moderne og helhetlig fagskolepolitikk innenfor egne nasjonale grenser, og som enklest kan sammenlignes med Norge. Men også Sverige og Tyskland har elementer man kan lære av. Først og fremst ser utvalget at begge de to andre skandinaviske landene har en mer rendyrket fagskolesektor enn Norge. Begge landene har en langt tydeligere nasjonal styring, offentlig fullfinansiering og et arbeidsliv med sterkere eierskap til fagskoleutdanningene.

Fra studieturen til Danmark vil utvalget i særlig grad trekke fram følgende nøkkelpunkter i utviklingen av den danske erhvervsakademistrukturen:

• Bygging av robuste fagmiljøer og administrative enheter gjennom sammenslåing av institusjoner

• En tydelig avklart juridisk stilling som er ment å støtte opp under kvalitetsutvikling og ansvarlig styring

• Et relativt smalt faglig fokus for å skape en oversiktlig sektor som arbeidslivet lettere kan forholde seg til, og bli med på å videreutvikle

• En viss politisk og strategisk styring av utdanningstilbudsporteføljen på nasjonalt nivå

• Full offentlig finansiering gjennom et enhetlig finansieringssystem

• Et avklart forhold til uh-sektoren, og en tydelig rollefordeling mellom fagskolesektoren og uh-sektoren

• Utelukkende offentlige selveiende institusjoner

Utvalget vil senere i utredningen komme tilbake til flere av disse punktene for å se om det kan være fornuftig å gjøre lignende grep i Norge.

6 Det uforløste potensialet

I kapittel 2 konkluderer utvalget med at det er behov for en fagskolereform med det mål å realisere fagskolens uforløste potensial. Dette må skje gjennom utformingen av en ny og helhetlig utdanningspolitikk for tertiært nivå. I kapitlene 3 til 5 har utvalget gjennomgått den sentrale empirien som ligger til grunn for dagens norske fagskolesektor. I det kommende kapitlet vil utvalget på bakgrunn av konklusjonene i kapittel 2 og empirien i kapittel 3 til 5, redegjøre for og konkludere på hvilke overordnede utfordringer fagskolesektoren står overfor i dag.

På overordnet nivå er det tre hovedaktører i fagskolesektoren: Fagskolene selv, staten og arbeidslivet (partene, organisasjonene og avtagende arbeidsliv). Studentene er selvsagt også en viktig aktør, men i denne sammenheng mener utvalget de tre hovedaktørene på tilbudssiden.

Fagskolene må selv gjøre grep for å bli en mer slagkraftig og synlig tilbyder av utdanning, herunder bygge robusthet, øke kvaliteten på tilbudene og respondere enda bedre på arbeidslivets kompetansebehov. Staten bør endre sin styring av fagskolesektoren ved å justere blant annet lover, forskrifter og finansiering i tråd med de forslag utvalget vil presentere senere i denne utredningen. Arbeidsgiverne og partene i arbeidslivet bør øke sin kunnskap om fagskoleutdanning, styrke sin involvering i fagskolesektoren og bli en viktigere aktør i utviklingen av fagskolens utdanningstilbud, som igjen vil gagne produktiviteten. Kort sagt bør arbeidslivet styrke sitt eierskap til fagskolen. Og i tillegg bør både videregående opplæring og høyere utdanning sammen med fagskolene styrke mulighetene for tettere samarbeid og arbeidsdeling mellom de ulike og likeverdige leddene i utdanningssystemet.

Utvalget har innenfor rammen av sitt mandat definert fem overordnede hovedutfordringer for norsk fagskoleutdanning hvor det er nødvendig å iverksette tiltak:

• Fagskolens plass og status i det norske utdanningssystemet

• Arbeidslivets eierskap til fagskolen og fagskolens rolle i å dekke arbeidslivets kompetansebehov

• Kvalitet i fagskoleutdanningene

• Ansvar og styring av fagskolesektoren

• Fagskolens finansielle rammebetingelser

Formålet med dette kapitlet er å gi bakgrunnen og begrunnelsen for at dette er de fem sentrale utfordringene. I kapitlene 8–10 presenteres utvalgets forslag som så oppsummeres i kapittel 11.

6.1 Fagskolens uklare plass og svake status i det norske utdanningssystemet

Det norske utdanningssystemet strekker seg fra barnehage til ph.d. Det bærende ideologiske prinsippet for vårt utdanningssystem er utdanning for alle. I en slik forstand er utdanning først og fremst en demokratisk rettighet som alle skal ha mulighet til å nyte godt av. Utdanning for alle har også et samfunnsperspektiv. Norge har en kunnskapsbasert og kunnskapsintensiv økonomi og vår produktivitet og verdiskaping er avhengig av en høyt kompetent arbeidsstokk.

6.1.1 Oppbygningen av det norske utdanningssystemet

I tråd med myndighetenes prinsipp om lik rett til utdanning og livslang læring er tilgjengelighet et sentralt element i det norske utdanningssystemet. Utvalget tolker dette dit hen at Norge skal ha et utdanningssystem hvor det i størst mulig grad skal være mulig med hensiktsmessige overganger og fravær av unødvendige blindveier. Med det menes ikke fri tilgang. Det er, og bør fortsatt være, kvalifikasjonskrav og adgangsbegrensninger begrunnet i behovet for å sikre kvalitet, gjennomføringsevne og oppfyllelse av samfunnets kompetansebehov.

Norge har et utdanningssystem hovedsakelig bestående av én søyle, i motsetning til land som for eksempel Tyskland, Sveits, Danmark og Nederland, hvor systemene i langt større grad er binære. Tanken bak vårt system er at en i størst mulig grad skal kunne bevege seg rundt til ulike deler av systemet uten å måtte ta store skritt bakover. Dette henger blant annet sammen med perspektivet om livslang læring. I løpet av et livsløp vil de fleste av oss oppleve ulike utdanningsbehov. For å sikre befolkningen gode muligheter for formell kompetanseheving på ulike stadier i livet er det rasjonelt for Norge som samfunn å kontinuerlig jobbe for å ha et utdanningssystem der flest mulig dører er åpne for så mange som mulig, og så lenge som mulig, samtidig som visse adgangsbegrensninger må gjelde for å sikre kvalitet og gjennomføringsevne. Det har vært lite politisk debatt i Norge om dette prinsippet, men det er ulike holdninger til hvilke adgangsbegrensninger som skal og bør gjelde.

Å gi befolkningen gode utdanningsmuligheter tilpasset ulike behov og livsfaser har selvsagt stor verdi for individet, men det har også stor verdi for samfunnet. Humankapitalen utgjør 81 % av Norges nasjonalformue82 og vår verdiskapning er helt avhengig av en høykompetent befolkning. Som regjeringen selv slår fast i sin regjeringsplattform: «Norge kan aldri bli billigst, men vi kan bli best»83. I den forstand er det essensielt at utdanningssystemet settes i stand til å utvikle individers kompetanse i tråd med arbeidslivets behov.

6.1.2 Fagskolen – uklar plass og for svakt integrert i utdanningssystemet

Ut fra en grafisk framstilling av det norske utdanningssystemet84 er det relativt lett å se den enhetlige tankegangen bak systemet. Men på ett punkt avviker systemet fra dette prinsippet, og det er fagskolen. Fagskolen er formelt definert av Stortinget som tertiærutdanning, men til forskjell fra for eksempel videregående opplæring, er det ikke gitt tydelige nasjonale retningslinjer for samspillet mellom de to ulike løpene på tertiært nivå.

Manglende og svakt forankrede studentrettigheter som i betydelig grad svekker studentenes rammebetingelser og rettssikkerhet, er også et klart eksempel på fagskolesektorens svake integrering og uklare plass i utdanningssystemet.

6.1.2.1 Fagskolens svake synlighet

Det er på noen områder lange tradisjoner for fagskoleutdanning i Norge, mens det på andre områder ikke er det. Særlig de tekniske fagskolene har lange tradisjoner, men fagskoleutdanning tilbys nå på mange områder der det ikke har vært tilbud tidligere. Den nåværende bredden i fagskoletilbudet er foreløpig lite synlig.

Fagkoleutdanning gis ved over hundre ulike fagskoler. Det er om lag 16 000 studenter totalt i sektoren, noe som betyr et lavt antall studenter per institusjon. Men størrelsen på de ulike fagskolene varierer også svært mye, noe figur 6.1 illustrerer.

Kilde: NSD DBH.

Både det store antallet små institusjoner og den raske utviklingen av bredden og mangfoldet i fagskoletilbudet har gjort det krevende å synliggjøre norsk fagskoleutdanning overfor bredden i arbeidslivet og overfor utdanningssøkende. Resultatet er at mange av fagskolene og fagskoletilbudene blir lite synlige. Nasjonalt fagskoleråd har i løpet av de siste årene arbeidet for å synliggjøre fagskolesektoren, men det er et tid- og ressurskrevende arbeid.

Et annet forhold som kan bidra til at fagskolen har fått en uklar plass i utdanningssystemet, er at mange av dagens tilbud ikke bygger på en fagutdanning. Det er dermed uklart om en fagskoleutdanning er en videreutdanning etter en fag- og yrkesutdanning eller en alternativ vei til en yrkesutdanning som ikke ligger på et høyere nivå enn et fag- eller svennebrev. Et eksempel på det siste er fotografutdanning ved et par av fagskolene. Andre fagskoleutdanninger kan være mer sammenlignbare med grunnutdanninger på lavere grads nivå i høyere utdanning.

6.1.2.2 Faglig videreutvikling i eller utenfor fagskolesektoren?

Utvalget har fått svært mange innspill fra både fagskolene, fagskolestudentene og andre interessenter om at det må skapes bedre muligheter for videre kompetanseutvikling for fagskolekandidater. Innspillene underbygges av at NIFU i sin kandidatundersøkelse fra 2013 slår fast at ca. en fjerdedel av kandidatene som fullførte en fagskoleutdanning våren 2012, var i gang med videre studier ni måneder etter at de fullførte85, mens nesten halvparten av fagskolekandidatene planlegger videre studier86. Flertallet av de som var i gang med videre studier, gikk på et universitet eller en høyskole87. Flest kandidater fra mediefag og humanistiske og estetiske fag har gått videre, færrest innenfor helsefag. Gjennomgående er det en trend at flest ønsker å studere videre fra de utdanningene som først og fremst rekrutterer på bakgrunn av generell studiekompetanse, færrest fra de utdanningene som først og fremst rekrutterer på bakgrunn av fullført fagbrev/yrkeskompetanse.

Gitt at fagskoleutdanning skal være utdanning som er direkte yrkeskvalifiserende, er det overraskende at så mange ønsker å studere videre. NIFU har også undersøkt hva motivene for videre studier har vært. Den vanligste årsaken som oppgis, er økt interesse for faget, deretter ønske om flere valgmuligheter på arbeidsmarkedet. Bortsett fra i øk./adm.-fag (16 %) er det svært få som opplyser om at vanskeligheter med å få jobb var årsaken til videre studier88.

En skal være forsiktig med å trekke bastante konklusjoner ut fra kun denne ene rapporten, men det finnes altså indikasjoner på at det ikke nødvendigvis er arbeidsmarkedets kompetansekrav som «tvinger» fagskolekandidatene til å ta videre studier, men at videre studier først og fremst skyldes kandidatenes egne ønsker om å tilegne seg mer kunnskap og kompetanse. Dette er heller ikke en dikotomi hvor det handler om enten det ene eller det andre. Uansett årsak mener utvalget at behovet for muligheter til ytterligere kompetanseutvikling må tas på alvor. Utvalget har fått svært mange innspill som går i den retningen. Det er vår oppfatning at fagskolekandidatene i dag ikke har tilstrekkelig tilrettelagte veier for videre kompetanseutvikling i tråd med arbeidsmarkedets behov, og det er en utfordring som må adresseres. I hovedsak er det tre mulige løsninger:

• Fagskolekandidatene gis bedre muligheter for å bygge videre på sin kompetanse i universitets- og høyskolesystemet. Dette vil styrke studentenes muligheter til å fordype seg ytterligere, og i en mer akademisk retning innenfor eget fagfelt.

• Fagskolene gis anledning til å utvikle lengre og mer dyptgående studier enn dagens maksimale grense på 120 fagskolepoeng, noe som tilsvarer to års fulltidsstudier. Dette vil også styrke mulighetene for større fordypning innenfor eget fagfelt, men på andre premisser enn i uh-sektoren.

• Det utvikles fagskoletilbud i bredden innenfor et fagfelt. Dette vil styrke studentenes mulighet til å styrke sin kompetanse i bredden uten å fordype seg ytterligere.

På dette spørsmålet er det ikke mulig å komme opp med universalløsninger som skal passe like godt for alle delene av sektoren eller for alle studentene som ønsker videre kompetanseutvikling. Et viktig moment er uansett å sørge for at løsningene er i tråd med arbeidslivets kompetansebehov. Som også NIFUs undersøkelse viser, er det store variasjoner mellom de ulike fagområdene, og det må løsningene også ta hensyn til. Utvalget vil ikke gå dypere ned i denne utfordringen, men vil i senere kapitler komme tilbake til dette punktet og presentere forslag til tiltak.

6.1.3 Oppsummering

Fagskolen er i dag ikke godt nok integrert i det norske utdanningssystemet. Den svake integreringen og mangelen på en helhetlig fagskolepolitikk utgjør en betydelig utfordring for fagskolesektoren, for utdanningssøkende og for arbeidslivet. Fagskolesektoren er fragmentert, fagskolene er lite synlige og kandidatene har for svake muligheter til å bygge videre på sin fagskolekompetanse. Fagskolene må både synliggjøre seg selv og bli synliggjort som en godt integrert del av et helhetlig utdanningssystem, og som et fullverdig og likeverdig alternativ ved siden av høyere utdanning på tertiært nivå. Det er behov for tiltak som kan forbedre dagens situasjon.

6.2 Arbeidslivets manglende eierskap til fagskolen og fagskolens uoppfylte rolle i å dekke arbeidslivets kompetansebehov

Lov om fagskoleutdanning (fagskoleloven) slår i § 1a. fast at «Fylkeskommunen skal sørge for at det tilbys godkjent fagskoleutdanning som tar hensyn til lokalt, regionalt og nasjonalt kompetansebehov innenfor prioriterte samfunnsområder.» Videre står det i lovens § 1 annet ledd at «Med fagskoleutdanning menes yrkesrettede utdanninger». Gjennom disse bestemmelsene skiller fagskolesektoren seg fra universitets- og høyskolesektoren som ikke har en tilsvarende lovfestet og direkte kobling til arbeidslivets kompetansebehov. Den lovfestede arbeidslivstilknytningen er på mange måter kjernen i fagskolens særegne styrke, og den må derfor både ivaretas og videreutvikles hvis fagskolesektoren skal få en forsterket posisjon i det norske utdannings- og kompetansesystemet.

Fagskolen har uten tvil en berettiget plass i det norske utdanningssystemet. Den er et nødvendig ledd i et utdanningssystem som skal forsyne Norge med den kunnskap og kompetanse som er nødvendig for økt produktivitet, verdiskaping og velferd. Ifølge SSBs framskrivning av tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft fram til 203089 vil det i årene framover bli sterkere vekst i etterspørselen etter personer med utdanning på ISCED-nivå 3 og 4 enn vekst i tilbudet av utdannede på disse nivåene. Dermed taler sannsynligheten for at det vil bli et underskudd av fag- og yrkeskompetanse i arbeidsmarkedet, med mindre arbeidsinnvandring kan tette hele gapet, noe utvalget ser som lite trolig. Samtidig må det bemerkes at SSB i sine framskrivninger ikke skiller mellom personer med fagbrev fra videregående opplæring og personer med fullført fagskoleutdanning. Det er en svakhet i datagrunnlaget, men det rokker ikke ved det åpenbare behovet for en styrket fagskolesektor tilpasset arbeidslivets kompetansebehov.

Fagskoleutdanning er ikke like relevant i alle samfunnets sektorer, og i noen sektorer er den per dags dato ikke særlig relevant i det hele tatt. Men fagskoleutdanning er svært viktig i flere samfunnsbærende og tradisjonsrike sektorer i det norske samfunnet, herunder industri, sjøfart og helsevesen. Og samtidig som fagskoleutdanning har blitt etablert innenfor flere nye fagområder, har også skoleslagets relevans for ulike sektorer og bransjer blitt utvidet i bredden.

Som redegjort for i kapittel 2 er det betydelige variasjoner mellom sektorene når det kommer til framtidige kompetansebehov. Den generelle trenden i arbeidslivet er at det stilles stadig større krav til spesialisering. Samtidig er det variasjoner også her. Innspill utvalget har fått fra diverse aktører i arbeidsmarkedet, tilsier at det både i teknisk sektor og i helsevesenet vil bli stadig viktigere med spesialisert fagkompetanse for å løse de nødvendige arbeidsoppgavene på en god måte. For industriens del er det helt nødvendig for å sikre konkurransekraft. Det tilsier at vi trenger en fagskolesektor som kan utdanne flere kandidater på et enda høyere spesialiseringsnivå enn tidligere.

6.2.1 En utdanning med for svak relevans?

Det er altså sterke indikasjoner på viktigheten av å styrke fagskolen kvantitativt i form av flere studenter inn i fagskoleutdanning og flere dyktige kandidater ut. Men da må fagskolen framstå som et attraktivt utdanningsvalg for utdanningssøkere i alle aldersgrupper. Det er mange faktorer som spiller inn på attraktivitet, men det er vanskelig å komme bort fra at framtidige arbeidsmuligheter spiller en viktig rolle. Og her må arbeidsgiverne og partene i arbeidslivet bidra. Den enkelte fagskole kan ikke alene ta ansvar for rekruttering, ei heller nasjonale myndigheter. En fagskolestudent rekrutteres først og fremst gjennom faglig interesse og som et steg på veien mot å jobbe i en bestemt sektor og på et bestemt nivå. Og da må arbeidsgiverne og partene bidra til å sikre relevans og attraktivitet.

Et annet aspekt som er nært knyttet til relevans og attraktivitet, er kvalitet i utdanningene. Selve kvalitetsbegrepet vil bli nærmere omtalt i neste avsnitt, men fagskoleutdanningenes relevans er så nært knyttet til arbeidslivet at utvalget har valgt å omtale det under dette punktet.

Arbeidslivsrelevansen i den enkelte utdanning framdyrkes i nært samspill mellom fagskolen, partene i arbeidslivet, arbeidslivets organisasjoner og avtagende arbeidsliv. Dette er et delt ansvar som må fungere godt for å optimalisere fagskolesektorens evne til å forsyne samfunnet med kompetanse tilpasset behovene.

6.2.2 Tettere relasjoner mellom fagskolen og arbeidslivet

Det er altså utvalgets oppfatning at arbeidslivet som helhet må ha tett involvering og eierskap i all fagskoleutdanning for å sikre både tilstrekkelig kvantitet og høy relevans i utdanningene. Slik innvolvering og eierskap kan ta mange former. Det spenner i dag fra blant annet arbeidslivsdeltakelse i utvikling av studieplaner til arbeidsgivere som oppretter og driver fagskoler i egen regi. En faktor som i stor grad påvirker egnet form for arbeidslivets involvering i fagskolen, er hvilken type utdanning det gjelder. Det er ikke unaturlig at arbeidslivet er langt tettere involvert i for eksempel helse- og oppvekstfag enn i kunstfag fordi det er substansielle forskjeller i det arbeidslivet kandidatene skal ut i. Det i seg selv er ikke nødvendigvis et problem, og det er også eksempler på kreative fagskoleutdanninger der partene i arbeidslivet er tett involvert. I en sektor med et så stort mangfold som i fagskolesektoren, er det essensielt at de ulike fagene og utdanningene finner tilknytningsformer til arbeidslivet som er mest mulig hensiktsmessige for sitt fagområde.

Hvordan kan så kvaliteten på arbeidslivstilknytningen måles? Den mest nærliggende måten å måle dette kvantitativt er gjennom å se statistisk på fagskolekandidatenes overgang fra utdanning til arbeidslivet. Gitt en hypotese om at lav mistilpasning i arbeidsmarkedet kort tid etter endt utdanning indikerer høy relevans og godt samsvar mellom utdanning og arbeidslivets kompetansebehov, vil en kvantitativ måling av overgangen til arbeidslivet etter endt utdanning gi et svar på kvaliteten i fagskoleutdanningenes arbeidslivstilknytning. Det faktum at en høy andel av fagskolestudentene har permisjon fra en fast stilling for å ta videreutdanning, kan være et problem for en slik hypotese siden de da har en fast arbeidslivstilknytning som ikke nevneverdig vil påvirkes av kvaliteten og relevansen i fagskoleutdanningen. En annen måte å måle på er å undersøke kandidatenes subjektive oppfatning av utdanningens arbeidslivsrelevans.

Funnene i NIFUs kandidatundersøkelse fra 2013 gir noen indikasjoner rundt temaet arbeidslivstilknytning90:

• 85 % av kandidatene var i arbeid rett før de begynte på sine fagskolestudier.

• Varierende arbeidsledighet etter type utdanning, men nyutdannede fagskolekandidater har samlet sett relativt høy arbeidsledighet (8 % ledighet 9 mnd etter fullført utdanning. Til sammenligning var 6 % av mastergradskandidatene arbeidsledige 6 mnd etter fullført utdanning i 201191).

• Særlig høy arbeidsledighet blant de nyutdannede kandidatene fra økonomisk-administrativ fagskoleutdanning (23 % for fagskoleutdannede, 7 % i 2011 for bachelorutdannede92).

• Betydelig variasjon i kandidatenes vurdering av relevans (høyest i helse- og sosialfag, lavest i mediefag).

• Nær halvparten av kandidatene har ikke bedre arbeidsbetingelser i jobben etter fullført fagskoleutdanning (45 %).

• Svært mange får ingen økonomisk støtte av arbeidsgiver for å ta fagskoleutdanning, selv ikke innenfor helse- og sosialfag eller tekniske fag.

• Nesten halvparten av fagskolekandidatene planlegger å ta videre studier.

Det er ikke grunnlag for å trekke bastante konklusjoner på bakgrunn av disse funnene, men sett i sammenheng gir de indikasjoner på at det finnes et potensial for å knytte norsk fagskoleutdanning sterkere til arbeidslivet og dermed i større grad oppfylle lovens intensjon om utdanninger som tar hensyn til lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov.

Det er også indikasjoner på at arbeidslivsrelevansen ikke er like sterk i alle fagområder. Selv om antall respondenter er relativt lavt i NIFUs kandidatundersøkelse, er det likevel grunn til å se nærmere på fagskolenes interne prosedyrer for å sikre arbeidslivsrelevans når kandidater fra enkelte fagområder har såpass store problemer med å finne relevant arbeid i etterkant av utdanningen.

Samtidig framkommer det også indikasjoner på at fagskoleutdanning ikke er tilstrekkelig verdsatt i alle deler av norsk arbeidsliv, noe som kan skyldes manglende kunnskap om fagskoleutdanning. Det kan antas å påvirke utdanningenes attraktivitet og status i negativ forstand. Hvis fagskolen skal være i stand til å oppfylle arbeidslivets kompetansebehov, må fagskoleutdanning få økt status, og kompetansen som utdanningene gir, må i økende grad anerkjennes som en merverdi.

Det er naturlig å anta at en betydelig del av årsaken til nå-situasjonen er for svake systemer for å bygge varige relasjoner mellom fagskolesektoren og arbeidslivet. Det er også grunn til å tro at det er for lite dynamikk i opprettelse og nedleggelse av fagskoletilbud. En slik dynamikk er nødvendig for å sikre at fagskoletilbudet til enhver tid er tilpasset arbeidsmarkedets behov for kompetanse. Det kan også diskuteres hvorvidt det fragmenterte fagskoletilbudet i dagens fagskolesektor også kan være en medvirkende årsak.

6.2.3 Oppsummering

Utvalget mener det er behov for tiltak som kan styrke arbeidslivets eierskap til fagskoleutdanningene med den hensikt å sørge for bedre samsvar mellom fagskoleutdanningene og arbeidslivets kompetansebehov. Arbeidslivet må få økt kunnskap om, og mer inngripen i fagskolesektoren, og gjennom både partene i arbeidslivet og avtagende arbeidsliv, ta en sterkere rolle som bestiller av fagskolekompetanse. Det er bekymringsfullt at en såpass stor andel av de nyutdannede opplever en problematisk overgang til arbeidslivet.

6.3 For svak kvalitet i fagskoleutdanningene

Utvalget har tidligere omtalt arbeidslivsrelevans som en del av begrepet utdanningskvalitet, men kvalitetsbegrepet rommer også mange andre aspekter.

Det finnes ingen systematiske analyser eller evalueringer av kvaliteten i norsk fagskoleutdanning på makronivå. NOKUT har det nasjonale ansvaret for kvalitetssikring av fagskoleutdanning, men det ansvaret utføres først og fremst gjennom godkjenningsordningen og tilsynsvirksomhet. NOKUTs nasjonale ansvar svekker likevel ikke fagskolenes eget ansvar for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling. Den enkelte fagskole er til syvende og sist selv ansvarlig for å sikre god kvalitet i sine tilbud, og det er vanskelig for utvalget å trekke gode konklusjoner på grunnlag av arbeid og analyser gjort på mikronivå.

Utvalget ser at NOKUTs tilgang til å føre tilsyn er for lite brukt.

Utvalget mener det på overordnet nivå vil være de samme hovedfaktorene som påvirker utdanningskvaliteten i fagskolesektoren som en ser i både grunnopplæringen og i høyere utdanning. På generelt grunnlag er det stor enighet om at den viktigste faktoren for læring i en utdanning er kompetansen til lærerne. I høyere utdanning er det også en anerkjent kobling mellom robuste fagmiljøer og utdanningskvalitet. Økonomiske ressurser og lov- og regelverk spiller selvsagt inn, det samme gjør god ledelse.

Det er dermed mulig å sette opp følgende punkter som kjernen i en overordnet vurdering av kvaliteten i norsk fagskoleutdanning:

• Kompetansen til de som underviser

• Robuste fagmiljøer

• Strategisk utdanningsledelse

• Økonomiske rammebetingelser

• Juridiske rammebetingelser

• Arbeidslivsrelevans

Det nederste punktet vil ikke bli ytterligere behandlet i dette avsnittet da det er grundig omtalt over. Punktet om økonomiske rammebetingelser vil utvalget gå nærmere inn på under punkt 6.5. Juridiske rammebetingelser vil bli nærmere omtalt i pkt. 6.4.

Totalt sett ser utvalget utfordringer under alle de nevnte kulepunktene, og derfor framstår det som åpenbart at kvaliteten i norsk fagskoleutdanning er en utfordring som må adresseres. Utvalget ønsker på ingen måte å snakke ned de gode fagskoleutdanningene vi har, men vil fokusere på behovet for å løfte kvaliteten enda noen hakk.

6.3.1 Behov for kompetansekrav for lærere i fagskolesektoren

Det er ikke utformet like strenge nasjonale kompetansekrav for å undervise i fagskolesektoren som i høyere utdanning og i grunnopplæringen. Kravene som er oppgitt i NOKUTs forskrift om tilsyn med kvaliteten i fagskoleutdanning93, er såpass vide og har stort rom for fortolkning. Fravær av nasjonale krav betyr ikke automatisk at kompetansen blant lærekreftene er svak, men det betyr at det er opp til den enkelte fagskole å rekruttere det de selv anser for å være kompetente undervisere. Det er ikke enkelt for fagskolene å tiltrekke seg kvalifiserte fagpersoner som innehar både teoretisk, faglig og pedagogisk kompetanse og erfaring på ønsket nivå, og det kan bli enda vanskeligere i årene som kommer. I henhold til fagskoletilsynsforskriften skal undervisningspersonalets sammensetning og samlede kompetanse være tilpasset utdanningen slik den er beskrevet i studieplanen. Undervisningspersonalet må samlet ha følgende kompetanse:

1. Formell utdanning minst på samme nivå som det undervises i, innenfor det aktuelle fagområdet eller nærliggende fagområder. For nye fagområder der det ennå ikke tilbys tertiær utdanning, kan langvarig yrkespraksis erstatte formell utdanning.

2. Pedagogisk kompetanse relevant for utdanningen. Minst én person skal ha pedagogisk utdanning og erfaring, og et særlig ansvar for utdanningens pedagogiske opplegg.

3. Digital kompetanse relevant for utdanningen.

4. Relevant og oppdatert yrkeserfaring.

I tillegg må fagskolen ha en faglig ansvarlig i henhold til NOKUTs krav.

For en fagskole er det viktig å ha balanse i undervisningspersonalet slik at både solid fagkompetanse, relevant og oppdatert yrkeserfaring og teoretisk kompetanse dekkes. Kravet om pedagogisk kompetanse er sentralt i enhver utdanning, selv om dette gjør rekrutteringsutfordringen for fagskolene enda større.

For å undervise på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene i videregående er det krav til treårig yrkesfaglærerutdanning eller praktisk-pedagogisk utdanning for yrkesfag (PPU-Y). For begge gjelder krav til relevant fag- eller svennebrev og praksis i yrket en skal undervise i, samt krav til to års yrkesteoretisk utdanning ut over videregående opplæring for opptak til PPU-Y. Utvalget finner det noe underlig at det stilles strengere krav til de som gir grunnutdanning innenfor fag- og yrkesopplæring, enn til de som underviser på nivået over.

6.3.2 For lite robuste fagmiljøer

Fagskoleutdanning særpreges ved at den er arbeidslivsnær i tillegg til å være kunnskaps- og utviklingsorientert. Det betyr at utdanningene jevnlig må videreutvikles for å være oppdaterte. Ved behov må det også utvikles helt nye studier i samarbeid med arbeidslivet. En robust fagskole må derfor være organisert slik at den hele tiden kan tilpasse studietilbudene til samfunnets kompetansebehov. Det forutsetter et faglig nettverk basert på et aktivt samarbeid med arbeidslivet. Det faglige nettverket vil også være sentralt i å sikre fagskolene kompetent og oppdatert lærerkompetanse. På den måten vil de kunne ta inn over seg den kontinuerlige faglige utviklingen i sektoren de utdanner til, og generelt hvile på en god faglig tyngde. For å sikre at utdanningene er relevante, oppdaterte og utviklingsorienterte er det viktig at det står et robust, kompetent og oppdatert fagmiljø bak utdanningen. Det faglige miljøet vil være en kombinasjon av fagskolens lærere og det faglige nettverket av eksterne fagpersoner og samarbeidende virksomheter og organisasjoner. Det er ikke mulig å komme fram til en universell definisjon på hva et robust fagmiljø er, men de fleste vil kunne stille seg bak en definisjon som innebærer at et minimumskrav til et slikt fagmiljø er at miljøet vil bestå over tid selv med vekslende studentinngang, ved frafall av ansatte, og at miljøet styrkes gjennom synergier der helheten utgjør mer enn delene slått sammen. Flere fagmiljøer på norske fagskoler vil ut fra en slik definisjon kunne si at de har robuste fagmiljøer, men langt fra alle. Ca. 35 % av alle norske fagskoler har færre enn 40 studenter og ca. 63 % har færre enn 100 studenter94. Det er bekymringsfullt med tanke på robusthet og faglig styrke.

Faglig robusthet er ikke utvalgets eneste bekymring i tilknytning til det store antallet små fagskoler i Norge. Robusthet og fagskolekvalitet handler også om administrativ kapasitet og kompetanse. En god administrasjon og effektiv drift er helt nødvendig for å drive en god utdanningsinstitusjon. På den administrative siden mener utvalget at det finnes et potensial for flere stordriftfordeler der det nå antas å være smådriftsulemper.

6.3.3 For lite strategisk utdanningsledelse

God utdanningsledelse er i flere sammenhenger løftet fram som en stor utfordring på ulike nivåer i utdanningssystemet95. Balansen mellom faglig/pedagogisk ledelse og administrativ ledelse blir gjerne trukket fram som særlig utfordrende96. Prioritering og ressursallokering er også ofte omtalt i mange diskusjoner om utdanningsledelse. Utvalget ser god og strategisk ledelse som helt sentralt i arbeidet med å styrke kvaliteten i norsk fagskoleutdanning. Det handler om å tenke langsiktig i tråd med institusjonens strategier, kompetanseframskrivninger og nasjonal politikk, om ledelse på ulike nivåer på institusjonen, og det handler om å sikre en rød tråd i utøvingen av ledelse fra høyeste til laveste nivå. Ledelse av norsk fagskoleutdanning er en kjede som strekker seg fra regjeringen og ned til mellomlederne på den enkelte institusjon. På det nasjonale nivået kan utdanningsledelse for eksempel dreie seg om fastsettelse av et nytt finansieringssystem eller det kan skje i form av NOKUTs kvalitetssikringstiltak. På institusjonsnivå omhandler utdanningsledelse alt fra samarbeid på tvers av institusjoner og strategisk utvikling av fagportefølje til studieplanutvikling og studentinvolvering i beslutningsprosesser.

Utvalget ser et klart potensial for å styrke denne kjeden av utdanningsledelse i fagskolesektoren. Beslutningene kan bli mer strategiske, mer helhetlige og være enda tydeligere innrettet mot det formål å styrke utdanningskvaliteten i hele fagskolesektoren.

6.3.4 Oppsummering

Selv om det ikke finnes systematisk kunnskap om kvaliteten i norske fagskoleutdanninger, mener utvalget at det er all grunn til å iverksette tiltak som vil styrke kvaliteten. Det er ikke utvalgets holdning at kvaliteten gjennomgående er for dårlig, men vi vet så mye om generelle indikatorer på utdanningskvalitet at vi finner det høyst usannsynlig at kvaliteten er gjennomgående høy og uten rom for forbedring. Kvalitetsutvikling må i stor grad skje på hver enkelt institusjon, men samtidig må det legges rammer og føringer på overordnet nivå som understøtter kvalitetsutvikling i alle ledd. Fagskolene er ikke der i dag, og derfor mener utvalget at det må iverksettes tiltak for økt kvalitet i norsk fagskoleutdanning.

6.4 Ansvar og styring av fagskolesektoren

Statens formelle styring av fagskolesektoren skjer først og fremst gjennom lov om fagskoleutdanning (fagskoleloven) av 20. juni 2003 nr. 56, NOKUT-forskriften og forskrift om fagskoleutdanning av 1. august 2013 nr. 942. Det er kun gjennom lovgivning, eventuelt gjennom forutsetninger i tilskuddsbrev, nasjonale myndigheter kan styre alle tilbydere av fagskoleutdanning og dermed sikre minimumskrav til blant annet godkjenning, studentrettigheter, organisasjon og ledelse.

6.4.1 Lov og forskrift

Utvalget mener det er viktig at fagskolesektoren har sin egen lovgivning, både av hensyn til fagskolenes synlighet og relevans, og av hensyn til forutberegnelighet for fagskolestudenter, fagskoletilbydere og andre interessenter. Utvalget mener det er hensiktsmessig at fagskolene ikke har for mange lover og forskrifter å forholde seg til, men at lovverket er presisert og samlet i få dokumenter, slik dagens lovgivning er.

6.4.1.1 For svake studentrettigheter

Deler av fagskoleloven er bygd opp etter modell fra universitets- og høyskoleloven av 1. april 2005 nr. 15, men er på flere punkter ikke like utfyllende. Det er for eksempel få eller ingen detaljerte krav i fagskoleloven til studentrettigheter, disiplinærsanksjoner, studentvelferd eller vurdering av studentenes resultater, herunder adgang til å gjennomføre skikkethetsvurdering. Fagskoler har ikke en lovmessig rett og plikt til å være tilknyttet studentsamskipnader. Utvalget anser alle disse forholdene som problematiske. Skal fagskolesektoren få økt status gjennom å framstå som et attraktivt utdanningsvalg, må hensynet til likebehandling og studentenes rettssikkerhet ivaretas på samme måte som for studenter ved universiteter og høyskoler. Studentrettigheter bør være universelle rettigheter som ikke varierer etter hvilken type utdanningsinstitusjon en studerer ved. Å sikre nødvendige bestemmelser på disse områdene vil ikke bare styrke studentenes rettssikkerhet, det vil etter utvalgets mening også bidra til økt kvalitet i norsk fagskoleutdanning, jf. pkt. 6.3.

6.4.2 Lite styring og manglende regler for organisering

6.4.2.1 Sektormål

Stortinget har vedtatt følgende overordnet mål for fagskoleutdanningen: «Godkjend fagskoleutdanning skal vere av høg kvalitet og gi studentane kvalitetssikra, fleksible og arbeidsmarknadsretta utdanningstilbud.»9798 Innenfor høyere utdanning er det til sammenligning fem statlige mål, i tillegg til styringsparametre og politiske prioriteringer som gjelder for statlige institusjoner og de private høyskolene som får offentlig tilskudd.

Utvalget mener dagens målstruktur for fagskolene er lite hensiktsmessig og at en tydeligere målstruktur er nødvendig. Utvalget mener også at det er uklart på hvilken måte departementet ser for seg at fagskolene skal følge opp det nasjonale målet99.

6.4.2.2 Organisering

Fagskoleloven er ikke til hinder for at fagskoler kan organisere seg i mange ulike former, herunder fylkeskommunale foretak, aksjeselskaper, stiftelser og foreninger. Det er opp til fagskoletilbyder å organisere virksomheten på en hensiktsmessig måte innenfor lovens vide ramme. De fleste private fagskoler er registrert som aksjeselskap. Enkeltmannsforetak kan derimot ikke være tilbydere av fagskoleutdanning. I noen tilfeller er fagskoler del av større konsern eller konsernlignende organisasjoner.

Hos de fleste private tilbydere av fagskoleutdanning er tilbyder (ved styret) ansvarlig for én fagskole. Disse tilbyderne er ofte registrert som aksjeselskap. De større private tilbyderne har ofte ansvar for flere fagskoler og/eller annen virksomhet. Dersom tilbyder er organisert som for eksempel en stiftelse, er stiftelsens styre ansvarlig for utdanningene ved alle fagskolene som er underlagt denne tilbyderen. Også her er det styret som regnes som tilbyder. Flere av de fylkeskommunale fagskolene er organisert på denne måten. Her er fylkeskommunen eier, og ofte er fagskolene samlokalisert med ulike videregående skoler i fylket.

Noen av de fylkeskommunale fagskolene har valgt å organisere seg med ett styre for hver fagskole. Her er fylkeskommunen fortsatt eier. NOKUT og andre statlige myndigheter forholder seg til styret for hver enkelt fagskole, da det er de som i lovens forstand er tilbyder av fagskoleutdanningen.

Selv om det er styret som er øverste ansvarlige styringsorgan for fagskoleutdanningen, kan eier, innenfor lovens rammer, påvirke virksomheten hovedsakelig ved valg av styremedlemmer og eventuelt avsetting av styret, ved finansiering og fastsettelse av styrets vedtekter.

Utvalget mener at det i noen tilfeller kan være problematisk å vurdere hvem som er den faktiske fagskoletilbyder, og i andre tilfeller vanskelig å vurdere forholdet mellom fagskolens styre, fagskolens eier og selve fagskolen. Forholdet kan kompliseres ytterligere dersom fylkeskommunen er eier slik at fylkestinget også har et ansvar. På bakgrunn av dette er det utvalgets oppfatning at det er behov for mer presise bestemmelser i fagskoleloven som i større grad klargjør hvilke organisasjonsformer som er hensiktsmessige og lovlige ved fagskolevirksomhet.

6.4.3 Oppsummering

En bred og helhetlig fagskolerefom, slik utvalget argumenterer for, vil kreve betydelige endringer i sektorens juridiske rammebetingelser. Det er mange endringer som vil innebære behov for juridiske tilpasninger, men i dette avsnittet har utvalget valgt å særlig peke på svake studentrettigheter, utfordringer ved dagens regelverk for styring og organisering av fagskolene. Her vil det være behov for tiltak, og dette vil utvalget komme tilbake til i senere kapitler.

6.5 Fagskolens finansielle rammebetingelser

Sammen med lov- og regelverk er finansieringsordninger det sterkeste styringsvirkemiddelet staten har overfor fagskolesektoren. Styring gjennom finansiering svekkes noe gitt at en så stor andel av fagskolene er private tilbydere som ikke mottar offentlig finansiering, men ordningene er likevel et meget sterkt styringsverktøy. Utvalget er opptatt av at fagskolesektoren skal ha finansieringsordninger som sikrer effektivitet, bidrar til kvalitet og til å dekke arbeidslivets lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov. Med det utgangspunktet mener utvalget at dagens ordninger ikke er ideelle og bør endres.

Fagskolene er i 2014 tildelt om lag 548 mill. kroner i offentlig finansiering. Midlene gis gjennom ulike ordninger og fra ulike forvaltningsnivåer, noe som gjør systemet relativt komplisert. Under redegjøres det kort for de viktigste utfordringene med dagens finansieringsordninger.

6.5.1 Fylkeskommunenes dobbeltrolle

Med Forvaltningsreformen fikk fylkeskommunene ansvaret for både drift og finansiering av fagskoleutdanninger. Fylkeskommunene får avgjøre fritt hvorvidt fagskoletilbudet i fylket skal realiseres i egen regi eller gjennom finansiering av private tilbydere. Slik kommer fylkeskommunene i en posisjon der de som tilskuddsforvalter skal fordele midler til fagskoler og samtidig opptre som fagskoleeier, og dermed motta tilskudd fra seg selv.

Fylkeskommunene er i dag eier av fagskoler innenfor spesielt tekniske og maritime fag og helse- og sosialfag; fagskoler som samtidig er store mottakere av statlig tilskudd som fylkeskommunene forvalter. Som både tilskuddsforvalter og skoleeier er fylkeskommunene i en sterk posisjon til å bygge opp solide fagskoleutdanninger innenfor fylkeskommunale rammer og prioritere og tilpasse utdanningstilbudet til det lokale og regionale kompetansebehov og arbeidsliv. Men ordningen kan samtidig være en uheldig sammenblanding av roller. En uheldig og utilsiktet utvikling ved en slik situasjon kan være manglende likebehandling av fylkeskommunale og private/ideelle fagskoletilbud. I tillegg kan prioriteringene lokalt komme i konflikt med nasjonale behov og prioriteringer.

6.5.2 Effekten av rammestyrt finansiering når antall studenter endres – et lite forutsigbart finansieringssystem

De fagskolene som mottar fylkeskommunalt driftstilskudd gjennom inntektssystemet, ble fram til 2011 finansiert over statsbudsjettet gjennom en rammestyrt bevilgning. Slik det er gjort rede for i kapittel 4, ble ikke finansieringsordningen i dette henseende endret selv om midlene ble overført fra Kunnskapsdepartementet til inntektssystemet for fylkeskommunene. Økninger i studenttall gir således ikke økt bevilgning fra staten, verken før eller etter rammefinansieringen. Økt offentlig finansiering kan kun utløses ved at Stortinget eller fylkestinget gjennom sine vedtak ønsker å gi fagskoleutdanning økt prioritet.

Mange fylkeskommuner bruker mer på fagskoler enn hva de fikk overført fra staten i forbindelse med Forvaltningsreformen. Over egen ramme finansierer de bl.a. driftkostnader knyttet til byggforvaltning og husleie. Bakgrunnen er at fagskoleutdanning ikke er en lovfestet rettighet, og dermed gis det ikke overslagsbevilgning til formålet. Fylkeskommunene har således ikke plikt til å gi fylkeskommunal finansiering som dekker alle søkere, men har handlingsrom til å dimensjonere og prioritere tilbudet etter forholdene i fylket.

Slik finansieringsordningen er utformet i dag, fordeles midlene på bakgrunn av totalt antall innrapporterte fagskolestudenter ved fagskoler som det i hvert fylke gis tilskudd til. Det innebærer at bevilgningen endres dersom den relative fordelingen av fagskolestudenter i de ulike fylkene endres. Dersom en fylkeskommune for eksempel velger å holde antall fagskolestudenter på et fast nivå over år, vil de likevel kunne oppleve å motta mindre i tilskudd fra staten når antall studenter i de øvrige fylkene totalt sett øker. Motsatt vil tilskuddet øke dersom det blir færre fagskolestudenter i øvrige fylker.

Tilskuddet til fagskoler utgjør imidlertid en liten del av det samlede rammetilskuddet til fylkeskommunene. Det er derfor ikke grunn til å anta at svingninger i den delen av tilskuddet som utgjør fagskolefinansiering, i stor grad vanskeliggjør fylkeskommunal planlegging. Men det er på prinsipielt grunnlag meget uheldig å ha et system hvor aktørene har økonomiske insentiver til å øke sin relative andel av den totale studentmassen. Konsekvensen kan fort bli at alle forsøker å øke sin andel med det som konsekvens at alle får mindre midler per student. Situasjonen blir slik at det som er en økonomisk rasjonell handling for individet, blir høyst irrasjonelt for fellesskapet.

For å eksemplifisere dette poenget kan vi sammenligne bevilgningene for 2005 og 2014. I 2005 ble det i statsbudsjettet gitt tilskudd til fagskoleutdanning tilsvarende en sats på 97 362 kroner på bakgrunn av at det var innrapportert 3416 fagskolestudenter (heltidsekvivalenter). Antall innrapporterte fagskolestudenter som lå til grunn for fordelingen i statsbudsjettet for 2014, var 5042, og tilhørende sats ble da 78 550 kroner. Antall fagskolestudenter har økt med om lag 48 %, mens tilskuddet per student har gått ned med om lag 19 % (nominelt).

Utvalgets vurderinger får også støtte i NIFUs gjennomgang av dagens finansiering av fagskoler gjennom fylkeskommunene100. En av konklusjonene i denne rapporten var at finansieringssystemet for fagskoler slik det fungerer i dag, bidrar til å konservere dagens fagskoletilbud. Ifølge NIFU kan det virke som om dette i stor grad henger sammen med at finansieringsansvaret for fagskolene er overdratt til fylkeskommunene. Tildelingen av midler gjennom rammetilskuddet (til fylkeskommunene fra staten) baserer seg på antall studenter to år tidligere. I en situasjon med vekst i studenttallet innenfor fagskolene betyr det at tilskuddet ikke holder tritt med studenttallet. Da kommer finansieringen under press. I en situasjon med press på finansieringen blir det nødvendigvis vanskeligere å skulle foreta endringer av fagskoletilbudet. Og en får en konserverende tendens, der fylkeskommunen først og fremst legger vekt på å videreføre de tilbudene som allerede eksisterer. Ifølge NIFU er det grunn til å tro at eventuelle nyorienteringer i fagskoletilbudet fordrer at det kommer friske midler som kan brukes til å opprette et nytt tilbud det eventuelt er behov for.

Dagens system med rammefinansiering til fylkeskommunene var ment å gi insentiver til å prioritere mellom ulike formål ut fra behovene i fylket og til effektiv ressursbruk. Utvalget tror ikke de intensjonene har blitt oppfylt slik de var tenkt.

6.5.3 Manglende differensiering av finansieringssystemet – manglende kostnadsdekning?

En innvending mot dagens finansieringsordning er at de forskjellige utdanningene har forskjellige kostnader. Særlig er maritime utdanninger mer kostnadsintensive enn mange av de øvrige utdanningene. Maritime fagskoleutdanninger har behov for svært kostnadskrevende simulatorer som utdanningsverktøy for å kunne utstede diverse sertifikater for sjøfolk. Denne typen utdanning vil ha en langt høyere kostnadsstruktur enn utdanning av mer tradisjonell karakter med klasseromsundervisning. I og med at midlene til fagskoleutdanninger er lagt til fylkeskommunenes frie inntekter, er det åpning for at fylkeskommunene kan prioritere å legge ned kostnadsintensive utdanninger til fordel for billigere fagskoleutdanninger. De vil da fortsatt oppfylle sin plikt om å tilby fagskoleutdanning, men de vil få et langt større økonomisk handlingsrom til å prioritere andre og mindre kostnadsintensive fagområder.

Der de kostnadsintensive utdanningene er av mer regional eller nasjonal interesse, vil det i en slik tenkt situasjon kunne oppstå et motsetningsforhold mellom ulike fylkeskommuner eller mellom fylkeskommune og stat hvis utdanninger med et nedslagsfelt utover tilbudsfylket legges ned av rent økonomiske hensyn.

Det framstår for utvalget som meget uheldig at det ikke tas høyde for utdanningenes ulike kostnadsnivå i dagens finansieringssystem. Her er igjen systemet av en slik karakter at de økonomiske insentivene kan trekke beslutninger i andre retninger enn det som burde være det fremste vurderingskriteriet, nemlig fagskolens ansvar for å bidra til å dekke arbeidslivets kompetansebehov.

6.5.4 Desentralisering og samarbeid på tvers av fylkesgrenser

Tilbudet av fagskoleutdanning fra en fagskole kan gis på studiesteder i flere fylker eller i samarbeid med fagskoler i andre fylker. Et slikt samarbeid med andre fylker har gode intensjoner om desentralisering av utdanningstilbud. Med fordeling av midlene på bakgrunn av studiestedets fylkestilhørighet innebærer det likevel at fagskolen som står som tilbyder av utdanningen, må forholde seg til flere fylkeskommuner angående finansiering av utdanningen. I og med at midlene gis til fylkene som «frie midler», kan de forskjellige fylkene gjøre forskjellige prioriteringer når det gjelder finansiering. Slik vil den aktuelle fagskolen få en økt uforutsigbarhet å forholde seg til i sin strategiske planlegging av utdanningstilbud. Selv om fylkene opptrer innenfor sitt mandat, kan det altså få uheldige konsekvenser som kan bidra til å begrense tilbudet av fagskoleutdanning.

Det framstår for utvalget som uheldig at finansieringssystemet skal være til hinder for etablering og gjennomføring av fagskoletilbud, samt bidra til økt uforutsigbarhet for tilbyder. Også denne siden av finansieringssystemet er av en slik karakter at de økonomiske insentivene kan trekke beslutninger i andre retninger enn det som burde være det fremste vurderingskriteriet, nemlig fagskolens ansvar for å bidra til å dekke arbeidslivets kompetansebehov.

6.5.5 For svake mekanismer for finansiering av fagskoletilbud med regional og nasjonal interesse

Fylkeskommunene er pålagt gjennom lov å ta hensyn til lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov. Fylkeskommunene kan under dagens system derfor havne i en situasjon der de må prioritere mellom utdanningsbehov som er forankret i fylkets kompetansebehov, og utdanningsbehov som er forankret i regionale/nasjonale kompetansebehov. I slike situasjoner vil de lokale og regionale behovene lett kunne bli satt først. Fagskoleutdanninger som da kan stå i fare for å bli nedprioritert, er gjerne små fagområder, ofte spesialiseringer som dekker nasjonale behov. Eksempler på dette er tilbud fra private og ideelle tilbydere.

Innenfor et system med fylkeskommunal rammefinansiering vil det i slike situasjoner være viktig å ha mekanismer som sikrer finansiering av tilbud av interregional eller nasjonal karakter. Dette er forsøkt ivaretatt i dagens tilskuddsordning ved at midlene til fagskoler utbetales på grunnlag av fagskolens fylkestilhørighet og ikke studentenes folkeregistrerte adresse. Men det er usikkert om en slik mekanisme i tilstrekkelig grad løser utfordringen.

En statlig finansiering av tilbud med et nasjonalt nedslagsfelt vil ikke være i tråd med det ansvaret som ble gitt fylkeskommunene i forbindelse med Forvaltningsreformen, og er derfor ikke en aktuell løsning under dagens system. I dag er det noen fagskoleutdanninger som er direkte statlig finansiert over statsbudsjettet ved Kunnskapsdepartementet. I tillegg kommer Norsk jernbaneskole som er en etatsutdanning under Jernbaneverket. Hvorfor noen fagskoler mottar statlig tilskudd og andre ikke, er ikke fundert på utdanningspolitiske prioriteringer, men virker å være basert på enkeltstående politiske vedtak og sedvane. Det er uheldig.

6.5.6 Oppsummering

Utvalgets mandat er tydelig på at myndighetenes finansieringssystem for fagskolene skal endres, noe utvalget stiller seg fullt og helt bak. NIFUs utredning på vegne av utvalget er også en klar støtte til en slik konklusjon. NIFU sier blant annet at «Intervjuer og dokumenter gir ikke holdepunkter for at forvaltningsreformeni seg selv har bidratt til å sørge for at fylkeskommunene tilbyr godkjent fagskoleutdanning som tar hensyn til lokalt, regionalt og nasjonalt kompetansebehov innenfor prioriterte samfunnsområder.»101

I dette avsnittet har utvalget pekt på noen av de mest sentrale utfordringene med dagens finansieringssystem. Senere i utredningen vil utvalget presentere sitt forslag til nytt finansieringssystem.

6.6 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg

Utredningen har nå tegnet opp det politiske bildet, presentert den sentrale empirien og konkludert på det utvalget mener er fagskolesektorens fem mest sentrale forbedringsområder. Utvalget har definert utfordringene og pekt på punkter som de mest sentrale aktørene bør ta tak i.

Ut fra det store behovet i arbeidslivet for ulike typer og nivåer av fagkompetanse og yrkeskvalifisering synes det å være et åpenbart uforløst potensial for fagskoleutdanning. Det samlede utdanningstilbudet i fagskolesektoren må derfor være av en slik art at flere studenter og flere aktører i arbeidslivet ser gode faglige utviklingsmuligheter i sektoren som et reelt og komplementært alternativ til universitets- og høyskoleutdanninger.

Det leder fram til konklusjonen om at en høyst tiltrengt fagskolereform ikke kan ses uavhengig av det regjeringen ønsker å forbedre i de andre delene av utdanningssystemet, slik utvalget argumenterte for i kapittel 1. Det er særlig viktig å se hele det tertiære nivået som en helhet og ikke som et tohodet troll. Samtidig er det også slik at det uforløste potensialet i fagskolen lett kan forbli uforløst hvis det ikke også satses tungt på fag- og yrkesopplæringen i videregående. Dette gjelder i hovedsak den store delen av fagskolesektoren som retter seg inn mot fagutdannede. Ingen utdanning kan operere uavhengig av det nivået de rekrutterer fra. Det er derfor helt nødvendig for den videre utviklingen av fagskolesektoren å redusere frafall i videregående opplæring og gjøre fag- og yrkesopplæringen til et mer aktuelt og attraktivt utdanningsvalg for unge mennesker. Yrkesfagløftet er en god start, men det er fortsatt behov for mer arbeid på dette feltet.

Skal fagskolen få en nødvendig og tiltrengt styrking og statusheving, må fagskolen defineres ut fra seg selv og sine kvaliteter, samtidig som det også er behov for mer likebehandling fra statens side hva gjelder tertiær utdanning, herunder særlig studentrettigheter og finansiering. Fagskolen må stå på egen bein, men da må også underlaget være stødig.

I de kommende kapitlene vil utvalget på nytt gripe tak i disse utfordringene som nå er definert, og foreslå tiltak som utvalget mener er både nødvendige og helt avgjørende for å gi fagskolesektoren et tiltrengt løft.

Tiltakene utvalget vil presentere i de kommende kapitlene, er ment å adressere de definerte utfordringene og må ses i sammenheng. Det er ikke slik at enkelttiltak kan løse store utfordringer på det nivået vi her opererer. Utvalget oppfordrer derfor regjeringen til å anse forslagene som en tiltakspakke mer enn som en lang rekke enkelttiltak. I kapittel 11 vil utvalget summere opp tiltakene og vise hvordan de utgjør en helhet og til sammen danner et bilde av en ny langsiktig visjon for den norske fagskolen.

Utvalgets hovedkonklusjon er at det eksisterer et tydelig behov for en omfattende fagskolereform som må innebære utviklingen av en ny og helhetlig fagskolepolitikk. Og denne fagskolepolitikken må henge tett sammen med den totale utdanningspolitikken, samtidig som den må inneholde tydelige og målrettede tiltak innrettet mot de tre hovedaktørene – fagskolene, arbeidslivet og staten. Å stille seg bak behovet for en ny og helhetlig politikk kan ikke tolkes på noen annen måte enn at det å kun følge opp enkelttiltak, uten å se helheten i utvalgets foreslåtte modell utelukkende vil bety en videreføring av dagens fragmenterte og pragmatiske fagskolepolitikk.