7 Struktur for styring, dimensjonering og finansiering

I del 1 av utredningen har utvalget gjennomgått relevant empiri og trukket en konklusjon på fagskolesektorens fem hovedutfordringer. I del 2 vil utvalget steg for steg gå gjennom et helhetlig forslag til en ny og integrert fagskolepolitikk. Utvalget har valgt å dele tiltakene inn i tre hovedkapitler som til sammen vil håndtere og svare på de fem hovedutfordringene som er beskrevet i kapittel 6:

• Fagskolens synlighet og status: Her vil utvalget vise hvordan fagskolen kan integreres bedre i helheten i utdanningssystemet, både gjennom et mer reflektert forhold til opptak og gjennom en tydelig avklart arbeidsdeling og overgang mellom fagskolen og høyere utdanning. Videre vil utvalget også gå nærmere inn på studentrettigheter, studentvelferd og gradsbetegnelser.

• Kvalitet, relevans og arbeidslivstilknytning: Fagskolens samfunnsmandat gir sektoren et uløselig bånd til arbeidslivet og arbeidslivets kompetansebehov. Dette båndet er kjernen i fagskolens egenart og det må framdyrkes i enda sterkere grad hvis Norge skal lykkes med en ny og helhetlig fagskolepolitikk. Mer enn i noe annet skoleslag er fagskoleutdanningenes kvalitet knyttet opp til å oppfylle et definert kompetansebehov i samfunnet. Det gjør fagskolen til en avgjørende del av kompetansesystemet og det er en styrke som sektoren må videreutvikle. Det tilsier også at det er kunstig å diskutere kvalitet i fagskoleutdanningene uten samtidig å diskutere arbeidslivets inngripen i fagskolesektoren og deres bestillerrolle. I dette kapitlet vil utvalget argumentere for at løsningene må finnes innenfor et triangel bestående av staten, fagskolene og arbeidslivet. Alle tre aktørene må bidra aktivt og alle tre må være sitt ansvar bevisst.

• Finansiering: Lover, reguleringer og kvalitetssystemer er helt nødvendige for å gi fagskolen et løft, men de vil ikke gi effekt uten tilstrekkelig finansiering. Fagskolen har i dag et lite hensiktsmessig finansieringssystem som ikke gir de rette insentivene og regjeringens gratisprinsipp i utdanningssystemet står i beste fall svakt i fagskolesektoren. Utvalget vil i dette kapitlet argumentere for et helt nytt finansieringssystem basert på klart definerte målsettinger om mer rettferdig ressursfordeling, økt effektivitet og støtte til kvalitetsutvikling.

For å få tak i helheten i utvalgets forslag til en proaktiv strategi for den videre utvikling av fagskolesektoren har utvalget funnet det hensiktsmessig å illustrere sitt forslag gjennom to modeller som viser hovedessensen i forslagene for henholdsvis utdanningssystemet i sin helhet og for fagskolesektorens styrings-, dimensjonerings- og finansieringsstruktur.

Fagskolene (akkrediterte): Robuste institusjoner, robuste og kompetente fagmiljøer, helhetlig kvalitetssystem, ledes av styrer med eksternt flertall og ekstern styreleder. Eksterne styremedlemmer bør være sentrale personer i det lokale og regionale avtagende arbeidsliv. Fagskolene skal kartlegge lokale og regionale kompetansebehov, implementere vedtatt politikk og rapportere årlig til departementet i tråd med tildelingsbrev.

Nasjonale fagråd: Samordning/koordinering og kvalitetsutvikling innenfor eget fagområde, kartlegger nasjonale og regionale kompetansebehov, blant annet basert på fagskolenes innspill og som et innspill til myndighetenes dimensjonering. Arbeidslivet representert ved eller oppnevnt av bransjeforeninger fra både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, eller ved representanter oppnevnt av hovedorganisasjonene der disse er sentralt organisert og ikke har underliggende organisasjoner.

Nasjonalt fagskoleråd: Sektorkoordinering, sektorutvikling, sammenstiller nasjonale kompetansebehov basert på fagrådenes innspill og gir myndighetene råd om dimensjonering på grunnlag av slike analyser. Arbeidslivet representert ved hovedorganisasjonene.

Departementet: Utarbeider budsjettproposisjon (inkludert dimensjonering) basert på innspill fra fagskolerådet og egne indikatorer, skriver tildelingsbrev til fagskolene med styringsparametre og sektormål.

Stortinget: Vedtar opptaksrammer og budsjett basert på budsjettproposisjonen fra departementet.

NOKUT: Akkreditering, tilsyn og kvalitetsutvikling i samarbeid med fagskolene og KD.

8 Fagskolens synlighet og status

Det er viktig for rekrutteringen til fagskolen og for fagskolens framtid at den framstår som attraktiv. Det er flere grep, både fra myndighetenes side, fra fagskolene selv og fra arbeidslivet, som samlet kan bidra til å gjøre fagskolen mer attraktiv for studenter og arbeidslivet. Flere valgmuligheter underveis i et studieløp vil også bidra til økt attraktivitet for utdanningen. Utvalget mener det vil være hensiktsmessig å omtale universiteter, høyskoler og fagskoler innenfor en tertiær sektor, men at fagskolene fortsatt skal ha sitt tydelige særpreg. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordan det kan legges til rette for at studenter best mulig kan bevege seg mellom fagskoler, høyskoler og universiteter, og hvordan det kan videreutvikles gode overgangsordninger mellom fagskoler og høyere utdanning. Utvalget har drøftet innføring av studiepoeng i fagskolen fremfor fagskolepoeng, jf. mandatet om at det vil være aktuelt å endre betegnelsen fagskolepoeng etter at utvalget har foretatt en nærmere gjennomgang. Denne problemstillingen har vist seg å være vanskelig å gi en klar tilrådning på, og utvalget er delt i tilrådningen. Argumentasjonen for og imot en slik endring vil bli presentert senere i dette kapitlet. Utvalget mener videre at studentenes rettigheter må styrkes i lovgivningen. Bedre rettssikkerhet, rammebetingelser og forutberegnelighet for studenter i fagskolen vil være viktig for at fagskolen skal framstå som attraktiv og få økt status.

8.1 Et forutsigbart system uten blindveier med hensiktsmessige overganger

Oppbygningen av et utdanningssystem bør ivareta ulike behov. Utvalget har tidligere vært inne på diskusjonen om hvilken etterspørsel som skal styre dimensjoneringen i systemet: elevenes og studentenes etterspørsel, institusjonenes vekstambisjoner eller arbeidsmarkedets etterspørsel etter arbeidskraft og kompetanse. En lignende diskusjon kan også føres for strukturen i utdanningssystemet. Fra både sekundært og tertiært nivå vet vi at elevene og studentene er opptatt av å ha ulike muligheter åpne for både videre studier og arbeid. Gitt at Norge har valgt å utvikle et utdanningssystem med hovedsaklig én gjennomgående søyle fra 1. klasse på barnetrinnet i bunn og til doktorgradsutdanning på topp, kan en si at sømløse overganger og fravær av blindveier er et ledende prinsipp for vår nåværende utdanningspolitikk.

Fagskoleutvalget mener at uttrykket «sømløse overganger», som ofte brukes som en definisjon på hva som etterstrebes i utdanningssystemet, bør erstattes med begrepet «hensiktsmessige overganger». Satsingen på livslang læring er viktig i et samfunn der kompetansebehov ofte endres og stadig færre av oss forblir i samme yrke eller samme sektor gjennom et helt yrkesliv. Dynamiske utdanningsbehov krever oppfølging gjennom et fleksibelt utdanningssystem. Samtidig må det stilles krav til forkunnskaper, opptakskriterier og potensielle veier videre må være gjennomtenkte. Sømløse overganger blir ofte tolket til å være nesten en rett til fri bevegelse både horisontalt og vertikalt. Sømløse overganger kan i en slik sammenheng svekke kvaliteten på utdanningene og samtidig medføre uheldige kostnader for det enkelte individ, som starter opp på en utdanning som vedkommende ikke har faglige forutsetninger for å kunne gjennomføre på en god måte. Dette vil kunne resultere i tapte karrieremuligheter og unødvendige utgifter.

Et system basert på sømløse overganger kan kun fungere hvis all utdanning gjøres likere hverandre, slik at overgang mellom dem ikke vil medføre betydelige problemer for verken studenter eller utdanningstilbydere. Samfunnet som helhet er derimot ikke tjent med et system der all utdanning gjøres likere. Derfor mener utvalget at det er riktigere å snakke om hensiktsmessige overganger framfor sømløse overganger.

Hensiktsmessige overganger bygger på et prinsipp om at enhver retning i systemet skal gi muligheter for videre kompetanseutvikling. For hvert tilfelle må det gjøres en vurdering av hva som er hensiktsmessig i en faglig og kvalitativ sammenheng. Et eksempel kan være y-veien, se pkt. 8.4.3. Det kan være hensiktsmessig å tillate personer med fagbrev direkte opptak til tilpassede utdanningsløp innenfor samme fagfelt i høyere utdanning, men et sømløst system der alle med fagbrev skal ha denne rettigheten uten ytterligere faglig vurdering, er ikke nødvendigvis en god løsning. Personer med studiekompetanse kan gis rett til opptak til enkelte fagskoleutdanninger der dette er hensiktsmessig. Det vil ikke være hensiktsmessig at denne rettigheten gjøres universell uten en ytterligere faglig vurdering.

Samtidig er det helt essensielt at systemet er forutsigbart. Både myndigheter og utdanningstilbydere har et ansvar for å tilgjengeliggjøre god og presis informasjon om hvilke veier videre som er åpne fra ethvert utdanningsnivå og enhver utdanning. Stengte dører eller krav om tilleggskvalifikasjoner må ha en faglig begrunnelse.

Utvalget viser i denne sammenhengen til KUF-komiteens innstilling 2010–20111:

«Komiteen deler oppfatningen om at verdien av fagskoleutdanning bør synliggjøres bedre enn i dag og at skillelinjene mellom utdanningssystemene bør bygges ned. Komiteen ber derfor departementet om å involvere det nyopprettede fagskolerådet i utarbeidelsen av et rammeverk som muliggjør enklere og mer forutsigbare overganger mellom fagskoler og høyere utdanning. Sentralt i dette ligger å anerkjenne den faktiske kunnskapen og kompetansen en tilegner seg gjennom fullført fagskoleutdanning.»

Det har blant enkelte utdanningsinstitusjoner vært uklarheter i regelverksanvendelsen rundt studenter som har fullført en bachelorgrad som delvis har bestått av fagskoleutdanning. Enkelte av disse har søkt opptak til masterutdanning i Norge, men opplevd å bli avvist som ikke kvalifiserte. Utvalget vil påpeke at uh-institusjoner ikke har lovhjemmel til å konsekvent avvise bachelorgrader med den begrunnelse at de inneholder fagskoleutdanning. Lovverket gir anledning til å nekte opptak på bakgrunn av manglende fordypning2, men institusjonene kan ikke overprøve andre institusjoners vurdering av bestått bachelorgrad. Dette poenget er også viktig fordi det eksemplifiserer det tidligere omtalte behovet for god og presis informasjon om mulige veier videre. Dette er noe som særlig fagskolene må ta ansvar for, i tillegg til at det også ligger et ansvar hos uh-institusjonene og myndighetene. Alle studenter bør ha tilgang til god informasjon om mulige veier videre allerede før vedkommende begynner på en utdanning.

Utvalget mener at myndighetene må skjerpe sin kontroll og tilsyn på dette feltet, og uh-institusjonene må skjerpe sin praksis slik at denne blir i henhold til gjeldende lov- og regelverk. Det bør vurderes informasjons- og opplæringstiltak.

8.2 Fagskolen som et hensiktsmessig utdanningsvalg

Bedrifter og virksomheter vil i framtiden ha et stort behov for dyktige medarbeidere med fag- og yrkesutdanning. Det er derfor nødvendig å heve statusen til yrkesfagene og redusere det høye frafallet i videregående opplæring. Det trengs flere læreplasser og flere tilpassede utdanningsløp.3 Fagskolen er et utdanningstilbud som retter seg mot flere målgrupper. Den er både en arena for unge og voksne som ønsker en grunnutdanning, for personer som ønsker en videreutdanning, og for voksne som ønsker å reorientere seg på arbeidsmarkedet.

8.2.1 Fagskolen og rekruttering til yrkesfag

Lærlinger og elever i yrkesfaglige utdanningsprogram i videregående opplæring har som oftest fag- eller svennebrev som mål for sin utdanning. Muligheten til å fortsette utdanningen innenfor egnet fagområde på fagskolen vil bidra til at fag- og yrkesopplæringen får økt attraktivitet. Dette er viktig ved valg av utdanning og karriereveier. For noen elever i studiespesialiserende utdanningsprogram i den videregående skolen kan det være attraktivt å velge fagskoleutdanning i stedet for utdanning på universitet eller høyskole, siden fagskolene tilbyr kortere, og mer yrkesrettede studier.

8.2.2 Fagskolen som arena for videreutdanning og reorientering på arbeidsmarkedet

En relativt stor del av studentene ved fagskolene er godt voksne. Mange av de voksne fagskolestudentene er fagarbeidere som etter noen år i yrket, ønsker en videreutdanning. Det gjelder i stor grad fagarbeidere i byggfag, teknologifag og helse- og oppvekstfag. Fagskolen vil også være et attraktivt alternativ for voksne som ønsker en grunnutdanning.

Det finnes fagskoleutdanninger av ulik lengde, slik at studiene kan være praktisk og økonomisk overkommelige for mange med forsørgeransvar eller andre forpliktelser. En stor andel av de voksne fagskolestudentene studerer på deltid. I gruppen mellom 30 og 40 år er tre firedeler deltidsstudenter, mens i gruppen over 40 år studerer mer enn 80 % på deltid4. Halvparten av deltidsstudentene tar utdanningen gjennom nettstudier.

Retten til å kunne bli tatt inn på bakgrunn av realkompetansevurdering gir voksne en mulighet til reorientering i arbeidslivet.

8.2.3 Rådgivningstjenesten og karriereveiledning

Fagskolen er et lite synlig alternativ i rådgivningstjenesten i dag. Rådgivningstjenesten i grunnskolen og videregående må styrkes slik at de unge gis bedre veiledning for sine utdanningsvalg.

Samtlige fylkeskommuner har fått stimuleringsmidler fra Kunnskapsdepartementet til å etablere fylkesvise partnerskap for karriereveiledning. Partnerskapene er et samarbeid mellom ulike offentlige og private aktører, og i nesten alle fylkeskommuner har partnerskapene etablert egne karrieresentre. Viktige oppgaver for karrieresentrene er å bedre kvaliteten og tilgangen på karriereveiledning lokalt i fylket og å sikre tilbud til ungdom og voksne som ikke har tilgang til veiledning gjennom utdanningssektoren eller arbeids- og velferdsforvaltningen. Karrieresentrene vil være særlig aktuelle for voksne med behov for veiledning, og det er viktig at sentrene har god kunnskap om fagskolenes tilbud og muligheter.

8.2.4 Fleksible utdanningstilbud i fagskolesektoren

Utdanning i kombinasjon med jobb er viktig for studenter i fagskolene. Dette vil også kunne bidra til økt samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet og gjøre studiene mer attraktive for søkerne.

Det er viktig at voksne får tilgang til kompetanseutvikling gjennom fleksible utdanningstilbud, både for å være oppdatert når det gjelder nye kompetansekrav i arbeidslivet, og for å styrke sin egen omstillingsevne.

Voksne har ofte familiære og økonomiske forpliktelser som gjør det vanskelig å ta opp nye lån, og gå ut av arbeid for å ta utdanning. For denne gruppen vil det være avgjørende at fagskolene kan tilby fleksible utdanningsløp.

Utvalget mener derfor at det er viktig at fagskolene og studentene gis tilstrekkelige rammebetingelser som gjør at de kan tilby fleksible utdanningstilbud.

8.3 Opptaksgrunnlag

8.3.1 Dagens opptakskrav

Søkere til fagskoleutdanning kan tas opp gjennom formelt opptak eller på grunnlag av realkompetanse. Fagskoleutdanninger skal bygge på fullført og bestått videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse, jf. fagskoleloven § 1.

I merknadene til NOKUT-forskriften kapittel 5 står det nærmere om opptaksgrunnlaget:

«NOKUT, eventuelt godkjent tilbyder, skal vurdere fagskoleutdanningene med sikte på om de ligger på et nivå over videregående opplæring. At et utdanningstilbud bygger på videregående opplæring vil ikke si at samtlige fag utdanningstilbudet består av, må liggeover høyeste nivå i faget i videregående opplæring. Fag i utdanningstilbud som er en påbygning på tilsvarende fag fra de studieretningene/utdanningsprogram i videregående opplæring som kreves for opptak, skal imidlertid bygge på disse fagene og ligge på et høyere nivå. Utdanninger i fag/fagområde som på videregående opplæringsnivå ender med fag- eller svennebrev eller yrkeskompetanse, skal på fagskolenivå bygge på fag- eller svennebrevet, yrkeskompetansen eller tilsvarende realkompetanse. Fagskoleutdanninger som ikke bygger på, eller er en videreføring av, studieretning/utdanningsprogram i videregående opplæring (utdanninger innen fagområder som ikke er i videregående opplæring) skal i sitt opplegg og gjennomføring bygge på den generelle kompetanse og modenheten disse studentene har fra videregående opplæring.»5

Dette betyr at dersom det finnes et tilsvarende utdanningsprogram og/eller fag-/svennebrev på videregående skoles nivå, skal det formelle opptakskravet for fagskoleutdanningen være den aktuelle utdanningen på videregående nivå.

Søkere som ikke tilfredsstiller det formelle opptakskravet, kan tas opp på bakgrunn av realkompetanse. Dette gjelder søkere som har fullført videregående opplæring, men et annet utdanningsprogram enn det som er det formelle opptakskravet. Det gjelder også for søkere som ikke har fullført videregående opplæring, og for søkere med utdanning fra andre land enn Norge. Nær to av tre fagskolestudenter er i 2013 tatt opp på grunnlag av yrkesfaglig kompetanse. Av de øvrige har 20 % generell studiekompetanse, mens 7 % er tatt opp på grunnlag av realkompetanse. Det er 5 % som har annen bakgrunn.6

8.3.2 Prøveordning med alternativt opptaksgrunnlag

Det har siden februar 2012, på initiativ fra Kunnskapsdepartementet, vært en prøveordning med alternativt opptaksgrunnlag for fagskoler. Siste søknadsfrist til prøveordningen var til NOKUT 15. februar 2014. Prøveordningen har blitt utvidet en rekke ganger, og gjaldt i siste runde innenfor fagområdene kunst, kultur, design og håndverk, medier og kommunikasjon,IKT, merkantile fag ogoppvekstfag.7

Formålet med prøveordningen har vært å sammenligne opptakskompetansen med sluttkompetansen, og finne ut om det er forskjeller i sluttkompetansen ut i fra om studentene er tatt opp på grunnlag av en spesifisert yrkeskompetanse, generell studiekompetanse eller realkompetanse. Videre skriver departementet i rundskriv F-08–13 at prøveordningen vil gi flere grupper mulighet til å ta fagskoleutdanning, noe som vil bidra til at flere får reelle muligheter til livslang læring, og at dette vil øke kompetansen i arbeidslivet.

Prøveordningen innebar at fagskoler, som tilbyr fagskoletilbud innenfor nevnte fagområder, skal kunne etablere tilbud for studenter som tas opp på grunnlag av fullført generell studiekompetanse. Disse fagskolene må på lik linje med de som ikke er omfattet av prøveordningen, søke NOKUT om godkjenning av fagskoletilbud.

Departementet skriver i rundskriv F-08–13 at prøveordningen vil bli evaluert, og departementet vil komme tilbake med nærmere informasjon om dette.

8.3.3 Opptakskrav

I vurderingen av om fag- eller svennebrev fremdeles skal være det primære opptaksgrunnlaget, må en stille spørsmålet om hvilken kompetanse fagskolen skal bidra til å utvikle i et individ-, arbeidslivs- og samfunnsperspektiv. Enkelte har tatt til orde for å tilrettelegge fagskoleutdanning utelukkende som en videreutdanning for fagutdannede, noe som var fagskolens opprinnelige målgruppe.

Et moment i vurderingen er at opptakskriteriene påvirker utdanningskvaliteten. Dersom studenter uten nødvendige forkunnskaper tas opp på en fagskoleutdanning, vil det på sikt svekke kvaliteten i utdanningene og gjøre kandidatene mindre relevante for arbeidslivet. Det vil igjen devaluere fagskolens verdi og status.

Utvalget mener at fagskoleutdanningene skal være grunnutdanning for de med studiespesialisering, og videreutdanning for hovedsakelig fagarbeidere, begge på et nivå over videregående skole. Dagens formulering i fagskoleloven § 1, hvor det står at fagskoleutdanning skal bygge på videregående opplæring, kan være uheldig, fordi den av departementet og NOKUT tolkes som at fagskoleutdanning skal være veldig tett koblet til det faglige nivået en finner på videregående. Dette vil kunne hindre fagskolene å ta hensyn til studentenes ofte omfattende arbeidserfaring.

Utvalget ser flere svakheter med dagens opptaksregler. En konsekvens av dagens regler er at det begrenser muligheten til å ta fagskoleutdanning for personer som ønsker en slik utdanning, men som ikke har tatt fag-/svennebrev på videregående skole eller har den nødvendige realkompetansen. Dette betyr at innenfor enkelte fagskoleutdanninger må ungdommer allerede som 15-åringer bestemme seg for å ta fagskoleutdanning og ta det nødvendige fag- eller svennebrevet. Elever fra yrkesfag på vgo, som ønsker å studere et annet fagområde enn opprinnelig linjevalg, vil vanskelig kunne gjøre omvalg uten å ta opp igjen en hel, eller deler av en utdanning.

Mange av de private fagskoleutdanningene har aldri bygget på fag-/svennebrev, slik de tekniske fagskolene har. Private fagskoleutdanninger har tradisjonelt vært åpne for studenter med ulik bakgrunn fra vgo, eller søkere har fått opptak etter en realkompetansevurdering. På bakgrunn av merknader til kapittel 5 i NOKUT-forskriften, som kom i 2009, ble det krevd at alle søkere må ha bestått visse utdanningsprogrammer fra videregående opplæring for å kunne begynne på en fagskole.

Utvalget stiller spørsmål ved om det er i samsvar med fagskolelovens formål, hensyntatt at fagskolen er ment å legge til rette for reorientering8 og til enhver tid være relatert til arbeidslivets behov, å ikke ta opp søkere med generell studiekompetanse som ønsker å ta en praktisk, yrkesrettet og etterspurt utdanning ved en fagskole. Det stilles i dag strengere krav til opptak på enkelte fagskoler enn på enkelte høyskoler og universiteter, da de fleste uh-institusjoner som tilbyr utdanninger innenfor samme fagområde, krever generell studiekompetanse for å gi opptak (uavhengig av utdanningsprogram). Dette kan i og for seg være fornuftig i mange tilfeller, da enkelte fagskoleutdanninger, som skal kvalifisere direkte for arbeidslivet uten ytterligere opplæringstiltak, krever en streng sammenheng mellom opptakskompetanse og læringsutbyttet i utdanningen. Enkelte fagskoleutdanninger krever også opptakskompetanse som tilfredsstiller myndighetskrav som sertifiseringer og autorisasjoner.

Utvalget mener likevel at det bør være opp til hver enkelt akkrediterte fagskole, jf. punkt 9.6.1, å fastsette nærmere bestemmelser om opptaksgrunnlag, herunder krav til generell studiekompetanse eller fag-/svennebrev i tillegg til realkompetansevurderinger. Forutsetningen er at fagskoleutdanningene er på et nivå over videregående skole og i henhold til eventuelle sertifiserings- og autorisasjonskrav. Hver enkelt fagskole må gjøre en vurdering av hvilke opptaksgrunnlag som er best egnet til de enkelte utdanningene. Innenfor tekniske, maritime og helse- og oppvekstfag vil det for eksempel være fornuftige argumenter for å beholde kravet til fag-/svennebrev som opptaksgrunnlag. Hensynet til kvalitet og gjennomføringsevne skal også tas med i vurderingen.

Utvalget mener videre at fagskoler med godkjente utdanningstilbud, jf. punkt 9.6, skal forholde seg til dagens rett om at dersom det finnes et fag- eller svennebrev på videregående skoles nivå, skal dette være det primære opptaksgrunnlaget.

Opptakskriterier til lignende utdanninger bør ha tilnærmet like opptakskrav. Det fordrer en samordning mellom institusjonene. Slik samordning kan skje gjennom de nasjonale fagrådene som foreslås opprettet i kapittel 9.

Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet bør lage en nasjonal opptaksforskrift for fagskoler, der opptakskravene står nærmere beskrevet. Departementet bør videre vurdere om nasjonale myndigheter skal kunne pålegge fagskolene å samordne sine opptakskrav.

8.3.4 Helhetlig praksis for realkompetansevurderinger?

I dag er det ingen nasjonale vurderingskriterier for realkompetansevurderinger, og fagskolene fastsetter kriteriene selv. Det betyr at like utdanninger kan ha ulike krav til realkompetanse som opptakskrav, alt etter hvilket lærested som tilbyr studiet. Selv om en får godkjent realkompetanse til et studium, gir ikke dette automatisk tilbud om studieplass på tilsvarende studium ved et annet lærested. NOKUT har i sin Veiledning til tilbydere av fagskoleutdanning fastsatt nærmere retningslinjer til innholdet i en slik vurdering. Vox har i 2013 også laget en veiledning til Opptak til fagskoleutdanning på grunnlag av realkompetanse.

Utvalget mener at det bør utarbeides nasjonale vurderingskriterier for realkompetansevurderinger, da dette vil kunne sikre en mer lik praksis blant institusjonene. Et alternativ er å utarbeide dette på grunnlag av veiledere som allerede finnes.

8.3.5 Nasjonalt koordinert opptak

I dag er det ingen nasjonal opptaksfunksjon for søkere til fagskoleutdanning. Det er likevel etablert et nasjonalt opptakskontor som skal koordinere søkere til fylkeskommunale fagskoleutdanninger innen teknisk fagskole og helseutdanningene. Dette driftes av Rogaland fylkeskommune på vegne av alle landets fylkeskommuner.

I høyere utdanning er det Felles studieadministrativt tjenestesenter9 som koordinerer opptak til grunnstudier til statlige og private institusjoner.

Utvalget ser fordeler med å ha en nasjonal koordinerende instans for opptak til fagskoleutdanning, og foreslår at all fagskoleutdanning underlegges et nasjonalt opptakskontor. Med endring av fagskolene til statlige forvaltningsorgan med særskilte fullmakter under Kunnskapsdepartementet, jf. kapittel 9, mener utvalget det bør vurderes om opptak til fagskoler bør legges inn under Felles studieadministrativt tjenestesenter eller andre relevante instanser. Det bør være frivillig for fagskoler å innordne seg dette.

8.3.6 Oppsummering opptaksgrunnlag

Utvalget mener at fagskoleloven må endres slik at utdanningene defineres til å være på nivå over videregående opplæring istedenfor bygge på, slik ordlyden er i dag. Det bør være opp til de akkrediterte fagskolene å fastsette nærmere bestemmelser om opptaksgrunnlag, herunder krav til generell studiekompetanse og/eller fag-/svennebrev i tillegg til realkompetansevurderinger. Fagskoler med godkjente utdanningstilbud må forholde seg til gjeldende opptaksregler. Det bør stimuleres til at liknende utdanninger som tilbys ved ulike fagskoler, bør ha tilsvarende opptaksgrunnlag. Departementet bør lage en opptaksforskrift. Mer hensiktsmessige opptakskriterier kan gjøre fagskolen attraktiv for nye målgrupper og dermed øke søkertallene til fagskolen. Samtidig må opptakskriteriene være fastsatt på bakgrunn av gode faglige vurderinger som sikrer nødvendige forkunnskaper og gjennomføringsevne i tråd med de krav utdanningen stiller, og de kompetansekrav arbeidslivet definerer. Det bør vurderes om opptak til fagskoler skal legges inn under Felles studieadministrativt tjenestesenter eller en annen relevant instans.

8.4 Overgang mellom fagskole og høyere utdanning

Utvalget mener at samspillet mellom høyere utdanning og fagskoleutdanning ikke er tilstrekkelig utnyttet. Det vil være samfunnsmessig nyttig å se kapasitet, kvalitet og relevans i hele den tertiære sektoren mer i sammenheng. Det økende behovet for yrkesfaglig kompetanse i årene som kommer peker på et behov for flere med yrkesrettet utdanning. NIFU har avdekket at nesten halvparten av fagskolekandidatene planlegger videre studier på et eller annet tidspunkt. Flertallet av de som var i gang med videre studier, gikk på et universitet eller en høyskole10. Denne andelen utgjør ca. 10 % av alle fagskolekandidatene i det undersøkte året. Dette indikerer at det ikke nødvendigvis er arbeidsmarkedets kompetansekrav som «tvinger» fagskolekandidatene til å ta videre studier, men at videre studier skyldes kandidatenes egne ønsker om å tilegne seg mer kunnskap og kompetanse. For enkelte er det vanskeligheter på arbeidsmarkedet som er hovedmotivasjonen for å ta mer utdanning. Utvalget mener at bedre samspill mellom fagskolesektoren og uh-sektoren vil bidra til en bedre tilpasning mellom den enkeltes utdanningsvalg og arbeidslivets kompetansebehov.

Overgangene mellom fagskole- og uh-sektoren bør bli mer hensiktsmessige, slik at fagskolekandidater kan ta høyere utdanning som er relatert til den kompetansen de har ervervet ved fagskolen.

Endringer som omtalt her, vil kunne bidra til å utvikle en mer helhetlig og sammenhengende tertiær sektor, der det må legges til rette for å utvikle kombinerte programmer på fagskole og uh-institusjoner innenfor enkelte fagområder. Dette kan gjøres uten å svekke egenarten til fagskoleutdanningen og høyere utdanning. I dag foregår denne type samarbeid på enkelte områder. Det må først og fremst skje på initiativ fra fagmiljøene, institusjonene og arbeidslivet, men med tilpasninger i regelverket der dette er nødvendig for å unngå byråkratiske hindringer. Samarbeid på tvers av institusjoner må skje på frivillig basis og bør ikke iverksettes gjennom statlige beslutninger.

8.4.1 Innpass i høyere utdanning

Universiteter og høyskoler som tilbyr akkrediterte studier, kan gi fritak for deler av utdanning på grunnlag av annen velegnet eksamen eller prøve.11 Dokumentasjon av realkompetanse kan også gi grunnlag for fritak, jf. uh-loven § 3-5 annet ledd. Dette innebærer at de som har tatt deler av eller fullført en fagskoleutdanning, kan søke universiteter og høyskoler om fritak for dette. Det er opp til de høyere utdanningsinstitusjonene, basert på en skjønnsmessig vurdering, om de velger å gi slike fritak.

Det finnes flere eksempler på at norske universiteter og høyskoler har inngått samarbeid med fagskoler, der den aktuelle fagskoleutdanningen gis en forhåndsdefinert uttelling i enkelte uh-studier. Innpassing av fagskoleutdanning i tekniske og maritime fag, ingeniørutdanning og maritim høyskoleutdanning er vanligst.12

Utvalget viser til at Nasjonalt fagskoleråd i 2013 satte ned en arbeidsgruppe for å utrede hvordan man kan sikre studentene bedre og mer fleksible overganger mellom fagskoleutdanning og høyere utdanning. Også UHR har gjort et tilsvarende arbeid i 2013, som omhandler innpassing av teknisk fagskoleutdanning i ingeniørutdanning13. Fagskoler, universiteter og høyskoler har blitt invitert til å dele erfaringer de har gjort seg gjennom flere år. På bakgrunn av disse erfaringene har Nasjonalt fagskoleråd utviklet en modell for fleksible overganger mellom fagskoler og høyskoler/universiteter og omvendt. Modellen baserer seg blant annet på samarbeid på institusjonsnivå, sammenligninger av læringsutbyttebeskrivelser, spesifikke opptakskrav på individnivå og eventuelle forkurs og oppstartsprogrammer. Modellen vil også kunne være egnet for en gruppe fagskoler med felles fagplaner som samarbeider med én eller flere høyskoler.

8.4.2 Skjønnsmessig vurdering eller automatisk innpass?

Utvalget mener det er viktig at fagskoleutdanningene ikke er en utdanningsmessig blindvei for studenter som ønsker å studere videre ved universiteter eller høyskoler. Som utvalget tidligere har redegjort for, er det viktig å bygge et utdanningssystem med hensiktsmessige overgangsmuligheter basert på vurderinger av både kvalitet og arbeidslivets kompetansebehov.

Med dette utgangspunktet vil utvalget vurdere om det er mest hensiktsmessig at universitetene og høyskolene fremdeles skal ha en skjønnsmessig adgang til å gi fritak for blant annet fagskoleutdanning, eller om det i større grad bør være automatisk innpass i relevant høyere utdanning på bakgrunn av fagskoleutdanning.

I universitets- og høyskoleloven § 3-5 første ledd og fagskoleforskriften § 1 er det anvendt en systematikk med at universiteter, høyskoler og fagskoler skal godskrive eller innpasse emner, fag, eksamener eller prøver med tilsvarende studiepoeng eller fagskolepoeng fra institusjoner i samme sektor. Skjønnselementet for uh-institusjonene og fagskolene ligger i om søkerne oppfyller de faglige kravene for det som det søkes innpass i eller godskriving for. Spørsmålet er om denne systematikken også kunne vært anvendt på tvers av universiteter, høyskoler og fagskoler.

Som vist i tidligere kapitler er det naturlige forskjeller på fagskoler og høyere utdanningsinstitusjoner når det gjelder innhold og forholdet til arbeidslivet. Innen blant annet tekniske utdanninger er det forskjeller fra fagskoler og uh-institusjoner når det gjelder måten realfagene undervises på. Innen fagskoleutdanningene er realfagene i stor grad integrert og yrkesrettet i de tekniske fagene. Samtidig foretas det en egen vurdering av studentene i realfaget. Ved søknad om innpass i høyere utdanning må derfor fagskolestudentene kunne dokumentere den realfagskompetansen som trengs for å få denne type innpass.

Det har lenge vært en diskusjon om hvorvidt fullført fagskoleutdanning på generelt grunnlag bør kvalifisere for opptak til høyere utdanning innenfor samme fagfelt. Dette er mulig i dag gjennom realkompetansevurdering dersom man fyller de faglige forutsetningene. En ytterligere diskusjon har vært om fagskoleutdanningen også bør gi studentene mulighet til avkorting av høyere utdanning, basert på den type vurderinger som er gjort når det gjelder ingeniørutdanninger, og som er fastsatt i rammeplan for ingeniørutdanning14.

Innenfor uh-institusjonenes faglige fullmakter er det mulig å gi inntil 120 studiepoeng fritak hvor det foreligger tilsvarende læringsutbytte mellom uh-institusjoner eller mellom fagskole og uh-studiet. Dette praktiseres i liten grad i dag. Utvalget er blitt presentert eksempler fra sektoren, hvor det er foretatt grundig gjennomgang av emne mot emne, men hvor institusjonene vegrer seg mot å gjøre innpass/fritak og godskrive dette på bachelorvitnemålet. Dette er ikke i henhold til lovens intensjon.

Utvalget mener på bakgrunn av dette at den enkelte uh-institusjon har de beste faglige forutsetningene for å vurdere innpass, og de bør fortsatt ha en skjønnsmessig mulighet til å vurdere innpass på bakgrunn av blant annet fagskoleutdanning.

Både fagskolene og uh-institusjonene bør for øvrig stimuleres til, og bli gjort oppmerksom på, muligheten for å utforme samarbeidsavtaler om innpass til høyere utdanning, der det er hensiktsmessig.

8.4.3 Y-veien

Y-veien (yrkesfaglig vei) er et tilpasset studieløp som innebærer at en kan få opptak til ingeniørutdanning ved enkelte universiteter og høyskoler på bakgrunn av fagbrev, svennebrev eller yrkeskompetanse. Søkere trenger ikke å ha generell studiekompetanse eller å gjennomføre forkurs, men må ta supplerende emner i løpet av studiet som i sum vil gi kompetanse tilsvarende GSK. På andre fagområder kan universitetene og høyskolene søke departementet om å etablere forsøk med y-vei. Flere enn ti institusjoner tilbyr i dag denne type studier.

8.4.4 Opptak i tertiærutdanningen

Utvalget mener at det bør synliggjøres at overganger mellom fagskoler og universiteter og høyskoler går begge veier. Utvalget mener at KD bør bidra til å stimulere til videre utvikling av modeller og felles systematikk for hensiktsmessige overganger mellom disse. For å stimulere til samarbeid bør staten gi tilskudd for å utvikle denne type samarbeid.

Utvalget foreslår også at det innføres ekstrapoeng for gjennomført ett års fagskoleutdanning ved søknad til høyere utdanning, på lik linje med ekstrapoeng gitt for fullført folkehøyskole, militærtjeneste eller ett års høyere utdanning. Dette vil styrke mulighetene for overganger mellom fagskole- og uh-sektoren.

8.5 Fagskolepoeng eller studiepoeng?

Fagskolepoeng ble innført i fagskolen i august 201315. Utvalget er delt i synet på om det er ønskelig å beholde fagskolepoeng eller om det bør innføres studiepoeng. Utvalget vil derfor ikke gi en samlet anbefaling.

Utvalgsmedlemmene som er for innføring av studiepoeng, argumenterer for at en felles poengbetegnelse på all tertiær utdanning vil skape en mer helhetlig sektor, som bygger på nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk hvor læringsutbytte er det førende prinsipp. Videre vil det ivareta Stortingets intensjoner, samt øke anseelsen og attraktiviteten til fagskoleutdanningen overfor arbeidslivet.

Utvalgsmedlemmene som ønsker å beholde fagskolepoeng, mener at det er den korrekte betegnelsen for fagskolen. Fagskolepoeng synliggjør egenarten til fagskoleutdanningen og bidrar til å styrke sektoren på sikt overfor arbeidslivet.

Disse medlemmene mener det ikke må være tvil om hva poengene som benyttes, betyr, både for fagskoleutdanning og høyere utdanning. En slik tvil kan vanskeliggjøre overganger og mobilitet, også internasjonalt. Fagskole og høyere utdanning ligger på forskjellig nivå i nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk, og det er viktig at det er et poengsystem for fagskoleutdanninger som uttrykker det nivået utdanningen ligger på, og som ikke er villedende med tanke på ECTS-systemet som benyttes i høyere utdanning (studiepoeng).

8.5.1 Beskrivelse av fagskolepoeng og studiepoeng

Det gis 60 fagskolepoeng for arbeidsbelastning oppnådd på bakgrunn av ett års bestått fagskoleutdanning på heltid, jf. forskriften § 3. For at en fagskole skal kunne utstede vitnemål eller annen dokumentasjon for fullført utdanning, må minst 30 av fagskolepoengene som skal inngå i beregningsgrunnlaget, være avlagt ved fagskolen. Merknadene til forskriften påpeker at fagskolepoeng kan brukes som hjelpemiddel ved behandling av søknader om fritak for del av høyere utdanning. Slik fritaksvurdering må bygge på en faglig vurdering foretatt av den enkelte høyere utdanningsinstitusjon, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-5 annet ledd.

Etter universitets- og høyskoleloven § 3-8 er et fullt studieår innenfor høyere utdanning normert til 60 studiepoeng. Studiepoeng ble innført som et ledd i implementeringen av Kvalitetsreformen i 2003, blant annet som oppfølging av Bologna-prosessen. Universiteter og høyskoler som tilbyr akkrediterte studier, skal godskrive beståtte emner, fag, eksamener eller prøver fra andre universiteter og høyskoler som tilbyr akkrediterte studier med samme antall studiepoeng, i den utstrekning de oppfyller de faglige kravene for en bestemt eksamen, grad eller utdanning ved institusjonen, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-5. Betegnelsen studiepoeng benyttes i dag om utdanninger på nivå 6, 7 og 8 i nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk.

Verken fagskolepoeng eller studiepoeng er eksplisitt knyttet til NKRs nivåer. De er knyttet til kvalifikasjoner hjemlet i henholdsvis fagskoleloven og universitets- og høyskoleloven, som igjen er lagt på nivå i NKR. Poengene er altså knyttet til lovverket, ikke direkte til NKR-nivå.

8.5.2 Argumenter for innføring av studiepoeng

8.5.2.1 Helhetlig tertiær sektor

Det må være et grunnleggende prinsipp i det norske utdanningssystemet at kompetanse som er ervervet i en del av systemet, skal anerkjennes i en annen del av utdanningssystemet. Å innføre en felles målenhet for arbeidsbelastning i den tertiære delen av utdanningssystemet vil være den beste måten å sikre at dette skjer. Målenheten bør være studiepoeng. Dette er allerede en innarbeidet og kjent målenhet som gir informasjon om arbeidsomfang, både til arbeidsgiver og studiested. Innføring av studiepoeng i fagskolen er et sentralt ledd i utviklingen av en helhetlig og sammenhengende tertiær sektor.

8.5.2.2 Kvalifikasjonsrammeverk og læringsutbytte

Et bærende element ved innføring av europeisk og nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk er bruk av læringsutbyttebeskrivelser. Læringsutbyttet er en felles metode for å beskrive forventet utbytte av utdanningsprogrammer. Studiepoeng gir informasjon om forventet arbeidsinnsats for å oppnå læringsutbyttet. Det er derfor læringsutbyttebeskrivelsene som angir utdanningens egenart. Læringsutbyttebeskrivelsene vil danne grunnlag for innpassing til studier mellom fagskoleutdanninger, mellom uh-utdanninger og mellom fagskole- og uh-utdanninger. På denne basis må det etableres et system med fleksible overganger mellom fagskole og universitet og høyskole basert på sammenligning av læringsutbyttebeskrivelser. Et slikt system kan for eksempel baseres på modellen utviklet av Nasjonalt fagskoleråd, som ble omtalt under pkt. 8.4.

8.5.2.3 Revisjon av fagskoleloven

Innføring av studiepoeng i fagskolen vil best ivareta intensjonene og føringene som ble gitt av Stortinget16 da fagskoleloven ble revidert i 2010:

«Komiteen ber derfor departementet om å involvere det nyopprettede fagskolerådet i utarbeidelsen av et rammeverk som muliggjør enklere og mer forutsigbare overganger mellom fagskoler og høyere utdanning. Sentralt i dette ligger å anerkjenne den faktiske kunnskapen og kompetansen en tilegner seg gjennom fullført fagskoleutdanning.»

8.5.2.4 Innpassing av fagskoleutdanning

Erfaring viser at høyskoler og universiteter kun unntaksvis anerkjenner fagskolepoeng ved innpassing til bachelorutdanning. Historien viser at det skjer når høyskoler har et rekrutteringsbehov. Dette er sammenfallende med opprettelse av y-veien, som tidligere omtalt oppstod da ingeniørutdanningene hadde 40 % ledige studieplasser ved enkelte høyskoler, og flere tilbud var i ferd med å bli lagt ned.

Mange fagskoler har avtaler med utenlandske universiteter og høyskoler om innpassing av fagskoleutdanninger i en bachelorutdanning. Flere års erfaring viser at de norske fagskolestudentene oppnår gode faglige resultater og bidrar positivt til læringsmiljøet ved utenlandske institusjoner. Når disse studentene kommer tilbake til Norge og søker om opptak til et masterstudium, blir de ofte avvist. Begrunnelsen er at studentene kun kan dokumentere tilsvarende 60–120 studiepoeng fra det utenlandske universitetet. Innføring av studiepoeng i fagskolesektoren vil bidra til økt internasjonal mobilitet.

8.5.2.5 Økt anseelse og attraktivitet

Innføring av studiepoeng vil øke anseelsen til fagskoleutdanningen og gjøre den mer fleksibel, da det er et begrep som arbeidslivet og utdanningssektoren er kjent med. Siden både fagskoleutdanning og høyere utdanning ligger på nivået over videregående opplæring, er det mest hensiktsmessig å benytte et felles uttrykk for arbeidsbelastning og læringsutbytte i den tertiære utdanningen.

Bruk av begrepet studiepoeng vil gi informasjon om at fagskoleutdanningen ligger på nivået over videregående opplæring. Dette er egnet til å forhindre en utbredt misforståelse om at fagskoleutdanning og fagopplæring er det samme. Studiepoeng er dessuten et mer innarbeidet begrep i arbeidslivet.

Disse medlemmene mener at for næringslivet vil ikke studiepoeng være mer villedende enn fagskolepoeng.

8.5.2.6 Fordel ved anbudskonkurranser

Studiepoeng er også viktig for mange bedrifter som konkurrerer om oppdrag både nasjonalt og internasjonalt. Mange bedrifter må i anbudskonkurranser levere oversikt over kompetansen i bedriften, og erfarer da at fagskolepoeng ikke gir kompetansekreditt, slik som studiepoeng gir.

8.5.2.7 I Danmark fungerer et felles poengsystem

Et annet argument for studiepoeng er de erfaringer Danmark har med et felles poengsystem for fagskoler (erhvervsakademier) og universiteter og høyskoler. Erfaringer fra Danmark viser at et felles poengsystem for fagskoler, høyskoler og universiteter kombinert med mulighet til å bygge videre til en bachelorutdanning har bidratt til en sterk vekst i de danske fagskoleutdanningene.

Det er noen forskjeller mellom det norske og danske utdanningssystemet som på sikt kan ha relevans også i Norge. De danske erhvervsakademiene har blitt tvangssammenslått, slik at sektoren omfatter store utdanningsinstitusjoner med andre faglige og administrative forutsetninger enn de norske fagskolene. Dette samsvarer med utvalgets forslag i kapittel 9 om å redusere antallet offentlige fagskoler i Norge. I Danmark er det forskjell på en yrkesbachelor («høyskolebachelor») og en universitetsbachelor. En yrkesbachelor gir ikke direkte mulighet for opptak til mastergradsutdanning. Riktignok gir yrkesbachelor en formell rett til masteropptak, men som regel skjer det ikke i praksis fordi universitetene har egne opptakskrav som kandidatene fra yrkesbachelorene ikke har oppnådd.

8.5.2.8 Øvrige momenter

De tekniske fagskolene endret våren 2005 omfangsmål fra timer til poeng. Erfaringene gjennom disse årene tilsier at fagskolen før eller senere må få et poengsystem som blir gjenkjent i arbeidslivet og samfunnet for øvrig. Det er studiepoeng som i dag er det fremherskende omfangsmålet i tertiærutdanningen, og det er dette omfangsmålet som vil kunne gi fagskoleutdanningene ønsket anerkjennelse og status.

8.5.3 Argumenter for å beholde fagskolepoeng

8.5.3.1 Synliggjøring av egenarten

Det at begrepet fagskole anvendes sammen med poeng er med på å synliggjøre fagskolesektoren. Det er også med på å definere fagskolene som noe annet enn universiteter og høyskoler, hvor studiepoeng er et etablert begrep både for studentene, mellom utdanningsinstitusjonene og i hele bredden i arbeidslivet, nasjonalt og internasjonalt.

Bruk av termen fagskolepoeng vil være tydeliggjørende ved innpassing og overgang til studier ved universiteter og høyskoler, og for arbeidslivets vurdering og forståelse av fagskoleutdanning og høyere utdanning som ulike utdanninger.

Bruk av fagskolepoeng medvirker til å synliggjøre fagskolene som et fullverdig og likestilt alternativ til høyere utdanning, i tillegg til at det etablerer utdanningen som noe annet en yrkesopplæring på videregående nivå.

8.5.3.2 Likeverdig, men forskjellig

Fagskoleutdanning er på nivå 5, og høyere utdanning er på nivå 6 og 7, både i EQF og i det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket (NKR). Det faktum at alle norske studiepoeng i praksis anerkjennes i ECTS-systemet, er en styrke for Norge og en oppfyllelse av våre forpliktelser i Bologna-prosessen. Det er viktig å beholde fagskolepoeng i fagskolesektoren for å verne om prinsippene i Bologna-prosessen.

Eventuelle utfordringer i anbudskonkurranser må løses i anbudsreglementet, og ikke gjennom uheldige tilpasninger i utdanningssystemet.

Det skal og bør være forskjeller mellom fagskoleutdanning og høyere utdanning da de skal fylle ulike behov, ikke minst overfor arbeidslivet. Å øke status og anerkjennelse av fagskoleutdanning må derfor skje ved andre virkemidler enn et felles poengsystem.

8.5.3.3 Revisjon av fagskoleloven

Da fagskoleloven ble revidert i 2010, sluttet stortingskomiteen seg til regjeringens lovproposisjon17. Det sentrale i Stortingets beslutning var å legge til rette for innpassing i nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk, fritak for og innpassing av annen likeverdig utdanning og kompetanse, samt innføring av fagskolepoeng.

8.5.3.4 Innpass i masterstudium

I noen tilfeller blir studenter, som har gått på norske fagskoler som har avtaler med utenlandske universiteter om innpassing av fagskoleutdanninger i en bachelorutdanning, avvist ved søknad om opptak til et masterstudium i Norge. Universiteter og høyskoler har ikke lov til å avvise en bachelorgrad fra en godkjent institusjon, med mindre de mener at søkeren har manglende fordypning i bachelorgraden18. De fleste masterstudier krever en fordypning i bachelorgraden tilsvarende 80 studiepoeng eller mer. Eventuelle utfordringer ved opptak til masterstudier skyldes feil lovanvendelse, og ikke lovverket i seg selv.

8.5.3.5 Danmark har andre betingelser

Det er noen viktige forskjeller mellom det norske og danske utdanningssystemet som må tas i betraktning når det gjelder poengdiskusjonen. Det ene momentet er at de danske erhvervsakademiene har blitt tvangssammenslått, slik at sektoren omfatter store utdanningsinstitusjoner med andre faglige og administrative forutsetninger enn de norske fagskolene.

Videre er det i Danmark forskjell på en yrkesbachelor («høyskolebachelor») og en universitetsbachelor. En yrkesbachelor gir sjeldent en reell mulighet for opptak til mastergradsutdanning. Yrkesbachelor gir formell rett til masteropptak, men som regel skjer det ikke i praksis fordi universitetene har egne opptakskrav som kandidatene fra yrkesbachelorene ikke besitter.

Danmark har valgt en løsning der alle poeng på EQF-nivå 5 og 6 har benevnelsen ECTS, men danske ECTS har ikke nødvendigvis direkte overføringsverdi til ECTS i Bologna-prosessen og Erasmus+-programmet. De har valgt samme navn på poengene, men innholdet og definisjonen er ikke nødvendigvis det samme i alle tilfeller. Når ECTS-poeng brukes i internasjonalt samarbeid, som de er utviklet for, vil det uansett være den samarbeidende eller mottagende institusjonen i utlandet som avgjør hvor stor uttelling som gis, ikke det poenggivende landet eller den poenggivende institusjon.

8.5.3.6 Øvrige momenter

Disse medlemmene viser for øvrig til at det er et moment at deler av fagskolesektoren i noen år allerede har utstedt fagskolepoeng, samt at fagskolene har rapportert på fagskolepoeng til DBH-F før forskrift om fagskoleutdanning trådte i kraft. Fagskolepoeng er i ferd med å bli en etablert betegnelse som uttrykker tilknytningen til fagskolen.

I Sverige gis det yrkeshøgskolepoeng og høgskolepoeng innenfor henholdsvis den svenske fagskolen og universitetene og høyskolene.

8.6 Studentrettigheter og studentvelferd

I pkt. 6.4.1.1 beskrives problemstillinger knyttet til manglende studentrettigheter. Det er lite detaljerte krav i fagskoleloven til blant annet disiplinærsanksjoner, studentvelferd eller vurdering av studentenes resultater. Utvalget mener at skal fagskolesektoren få økt status og framstå som et attraktivt studievalg, må hensynet til studentenes rettssikkerhet ivaretas på samme måte som for studenter ved universiteter og høyskoler.

8.6.1 Vage studentrettigheter

Fagskoleloven inneholder i dag til dels vage og overordnede bestemmelser på flere sentrale områder19. Blant annet står det i § 6 om sanksjoner:

«Avgjørelse om bortvisning, utestenging, utvisning og andre disiplinærsanksjoner skal være saklig begrunnet. Vilkårene for slike sanksjoner skal gå frem av reglement for fagskoleutdanning».

Til sammenligning inneholder universitets- og høyskoleloven detaljerte bestemmelser om dette i §§ 4-7–4-10. I denne loven er det angitt vurderingskriterier for å kunne utestenge eller bortvise studenter eller annullere eksamen. Det er også gitt bestemmelser om maksimal utestengnings- og bortvisningslengde.

Utvalget mener at dette er sanksjoner som er så inngripende for studenter, at det av hensyn til forutberegnelighet og rettssikkerhet, bør være nærmere reguleringer om dette i lov. I dag skal hver enkelt fagskole ha egne bestemmelser om dette i sitt reglement. Departementet bør foreta en gjennomgang av fagskolelovgivningen og foreslå bestemmelser som styrker studentenes rettigheter, og en bør se hen til universitets- og høyskolelovgivningen i utformingen av disse bestemmelsene. Dette vil bidra til å sikre forutberegnelighet slik at studenter, fagskoler og andre på en tydeligere måte kan få kunnskap om hvilke regler som gjelder, og bidra til å sikre et tilfredsstillende læringsmiljø for studenter og andre.

8.6.2 Rett og plikt til medlemskap i studentsamskipnadene

Fagskolene har ikke rett og plikt til medlemskap i studentsamskipnadene. Fagskolestudenter har derfor ingen rett til å benytte seg av studentsamskipnadens velferdstjenester, som blant annet studentbolig, subsidiert mat i studentkantinene og helsetjenester. Det er opp til hver enkelt fagskole og studentsamskipnad å avgjøre om fagskolen skal tilknyttes studentsamskipnaden. Enkelte fagskoler har i dag avtaler med studentsamskipnader, men flertallet av fagskolene nektes medlemskap.

Universiteter og høyskoler skal som hovedregel være tilknyttet en studentsamskipnad. Studenter som betaler semesteravgift og er tatt opp til et studium, har rett til å benytte seg av studentsamskipnadens tjenester.

Studentsamskipnadenes tjenester er med på å bygge opp under muligheten for lik rett til utdanning for alle. Utvalget mener at det er viktig at alle landets studenter, også de som går på fagskoler, bør få tilgang til studentvelferdstjenester. Utvalget foreslår at departementet foretar en gjennomgang av fagskoleloven og studentsamskipnadslovgivningen med siktemål å innføre pliktig medlemskap for fagskoler i studentsamskipnader.

8.6.3 Oppsummering studentrettigheter og studentvelferd

Det er viktig at fagskolesektoren får økt status og framstår som et attraktivt studievalg. For å oppnå dette bør hensynet til studentenes rettssikkerhet ivaretas på samme måte som for studenter ved universiteter og høyskoler. Utvalget mener at departementet bør foreta en gjennomgang av fagskolelovgivningen og studentsamskipnadslovgivningen og foreslå bestemmelser som styrker studentenes rettigheter, herunder vurdere å innføre rett og plikt til medlemskap for fagskoler i studentsamskipnader.

8.7 Grader, titler og vitnemål

I dagens fagskolelovgivning er det ingen beskyttelse av grader eller yrkestitler for fagskolekandidatene. Fagskolene står fritt til å gi de gradene og titlene de ønsker, så fremt dette ikke strider mot øvrig lovverk.

I universitets- og høyskolelovgivningen20 er det til sammenligning beskyttelse av blant annet gradene høgskolekandidat, bachelor, master og ph.d. Videre er det beskyttelse av blant annet yrkestitlene siviløkonom og sivilingeniør.

Nasjonalt fagskoleråd har utredet muligheten for beskyttelse av grader og titler tilknyttet fagskoleutdanning.

Utvalget mener at lovbeskyttelse av grader for fagskolekandidatene kan bidra til å synliggjøre fagskoleutdanningen, og dermed øke søkningen til fagskoler og gjøre fagskolekandidater mer attraktive blant arbeidsgivere. Departementet bør vurdere å foreslå lov- eller forskriftsendringer som gir denne type beskyttelse, og utvalget mener at en mulig gradsbenevnelse for to års fagskoleutdanning kan være fagskolekandidat. Departementet bør vurdere om det skal være beskyttelse av grader for fagskoleutdanninger med kortere utdanningslengder.

Utvalget vil ikke foreslå lovbeskyttelse av yrkestitler, da det vil være vanskelig å håndheve kriterier for hvilke titler som skal kunne brukes. Det vil for eksempel være problematisk å gi titler til kandidater som har tatt den samme utdanningen, men der utdanningslengden har variert. De nasjonale fagrådene21 bør imidlertid tilstrebe å samordne titler på lignende utdanninger.

I fagskoleloven er det ikke definert at fagskolekandidater skal få vitnemål for fullført utdanning. I § 5 står det at tilbyder skal sørge for at studentene får dokumentert fullført utdanning. I fagskoleforskriften § 3 framgår det at fagskolepoeng skal framgå av vitnemål eller annen dokumentasjon. Nasjonalt fagskoleråd har utarbeidet en mal22 for vitnemål med gradsbetegnelsen Vocational Diploma, som fagskolene anbefales av NOKUT å ta i bruk.

Utvalget foreslår at det i fagskoleloven bør framgå at fagskolen utsteder vitnemål om fullført utdanning.

8.8 Oppsummering

Fagskoleutdanningen må gjøres mer attraktiv og synliggjøres. Her må myndigheter, fagskolene og arbeidslivet bidra. Arbeidslivet må bevisstgjøre seg de mulighetene som fagskoleutdannede gir. Myndighetene må legge til rette slik at fagskoleutdanningen blir en hensiktsmessig utdanningsvei med forutsigbare overganger, hvor studentrettigheter står sentralt.

8.9 Utvalgets forslag til tiltak

Staten bør:

• gi akkrediterte fagskoler myndighet til å fastsette nærmere bestemmelser om opptaksgrunnlag, herunder krav til generell studiekompetanse eller fag-/svennebrev i tillegg til realkompetansevurderinger. Fagskoler med godkjente utdanningstilbud bør forholde seg til gjeldende opptaksregler.

• utarbeide en nasjonal opptaksforskrift for fagskoler.

• foreta en gjennomgang av fagskoleloven og studentsamskipnadsloven for å styrke studentenes rettigheter, herunder vurdere å innføre rett og plikt til medlemskap for fagskoler i studentsamskipnader.

• skjerpe kontroll og tilsyn med uh-institusjonene og fagskolenes praktisering av det nasjonale opptaksreglementet.

• sørge for at rådgivningstjenesten i grunnskolen og videregående opplæring og de regionale karrieresentrene styrker sin kompetanse på fagskoleutdanning for å bidra til synlighet og rekruttering til fagskolen.

• innføre tilleggspoeng for minimum ett års fagskoleutdanning.

• ta initiativ til endringer i lov og forskrift for å beskytte grader for fagskolekandidatene.

• gi midler til samarbeidsprosjekter for utvikling av overgangsordninger mellom fagskoler og uh-institusjoner.

• vurdere om opptak til fagskoler bør legges inn under Felles studieadministrativt tjenestesenter eller andre relevante instanser.

• ta initiativ til endringer i fagskoleloven slik at fagskolen utsteder vitnemål om fullført utdanning.

• sørge for at fagskolene har tilstrekkelige rammebetingelser til å kunne tilby fleksible utdanningstilbud, herunder nettbasert utdanning.

• øke sin innsats for å synliggjøre fagskolen som en attraktiv karrierevei.

Fagskolene bør:

• øke sin innsats for å synliggjøre fagskolen som en attraktiv karrierevei.

Partene i arbeidslivet, arbeidslivets organisasjoner og avtagende arbeidsliv bør:

• øke sin innsats for å synliggjøre fagskolen som en attraktiv karrierevei.

• øke sin kunnskap om fagskoleutdanning. Nasjonalt fagskoleråd og de underliggende nasjonale fagrådene bør ha en sentral rolle i informasjonsarbeidet.

Universiteter og høyskoler bør:

• gjøre grundigere vurderinger om innpass av fagskoleutdanning i høyere utdanning basert på de ulike utdanningenes samlede læringsutbytte.

Særmerknad til punkt 8.4.2

Utvalgsmedlemmene Trude Tinnlund, Kjersti Grindal, Jonny Kurt Pettersen, Ivar Lien, Bård Inge Thun, Stein Kristiansen og Malin Nøss Vangsnes viser til Innst. 64 L (2010–2011) – Innstilling til Stortinget fra kirke-, utdannings- og forskningskomitéen som omhandler forventninger til overganger mellom utdanninger:

Komitéen deler oppfatningen om at verdien av fagskoleutdanning bør synliggjøres bedre enn i dag og at skillelinjene mellom utdanningssystemenebør bygges ned. Komiteen ber derfor departementet om å involvere det nyopprettede fagskolerådet i utarbeidelsen av et rammeverk som muliggjørenklere og mer forutsigbare overganger mellom fagskoler og høyere utdanning. Sentralt i dette ligger å anerkjenne den faktiske kunnskapen og kompetansenen tilegner seg gjennom fullført fagskoleutdanning.

Medlemmene viser til at erfaringene med skjønnsutøvelse ved institusjonene ikke kan sies å ha utløst potensialet som ligger i anerkjenning av tidligere læring. Det må være et prinsipp at faglig relevante utdanninger innen tertiær sektor med tilsvarende læringsutbytte skal gi rett til godskriving/fritak, da studenten allerede innehar læringsutbytte som er i studiet. Det må etableres en felles plattform for overganger mellom universiteter, høyskoler og fagskoler, som alle institusjoner i tertiær sektor må forholde seg til. Medlemmene mener at prinsippet krever følgende endringer:

• Det må innføres en bestemmelse i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven for systematisk godskriving av emner/ fag på tvers av fagskoler, universiteter og høyskoler tilsvarende den som i dag kan anvendes mellom fagskoler og mellom universiteter og høyskoler, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-5 første ledd og fagskoleforskriften § 1. En slik systematikk skal innebære at universiteter, høyskoler og fagskoler skal godskrive beståtte emner/fag fra andre universiteter, høyskoler og fagskoler med samme antall studiepoeng/fagskolepoeng gitt at godskrivingen gjelder emner/fag med tilsvarende læringsutbytte.

• Det må innføres en minimumsbeskrivelse i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven med tilsvarende grunnlag for innpassing/fritak som praktiseres i dag i Y-veistudiene for ingeniør. Det foreslås derfor en standard for innpassing/ fritak i relevante utdanninger med tilsvarende læringsutbytte med henholdsvis minst 30 studiepoeng fritak for fag-/svennebrev og minst 60 og inntil 120 studiepoeng fritak for 2-årig fagskoleutdanning. Det samme må gjelde for fritak for relevant universitets- og høyskoleutdanning ved overgang til fagskole. Dersom institusjonene ikke finner faglig relevans og tilsvarende læringsutbytte mellom utdanninger som etter dette skal gi grunnlag for fritak, må det gis skriftlig og faglig argumentasjon for dette. Den faglige begrunnelsen kan påklages på vanlig måte.

Medlemmene viser også til metodeforslag for hensiktsmessige overganger mellom utdanninger utarbeidet av Nasjonalt fagskoleråd som kan gi grunnlag for ytterligere godskriving og innpassing.

9 Kvalitet, relevans og arbeidslivets rolle

Ifølge mandatet skal utvalget vurdere hvordan fagskoleutdanningens kvalitet, synlighet og status kan styrkes. En ny nasjonal politikk for fagskolesektoren vil være en av de viktigste forutsetningene for synligheten og statusen til dette skoleslaget. Dernest er det viktig å utvikle kvaliteten i fagskoleutdanningene og sektoren i tråd med de nye ambisjonene.

Mange av dagens fagskoletilbud har høy kvalitet, og de uteksaminerte kandidatene fra disse utdanningene er ettertraktet på arbeidsmarkedet. Som vist i tidligere kapitler er det likevel behov for endringer for å høyne eller sikre kvaliteten på alle utdanningstilbudene.

Utvalget har i kapitlene 2 og 6 argumentert for at fagskolesektorens potensial ikke utnyttes godt nok, og at dens bidrag til Norges samlede kompetanseutvikling kunne og burde vært større og bedre enn dagens system tillater. Norsk fagskoleutdanning er i stor grad blitt til som resultat av en lang rekke enkeltstående beslutninger og ikke etter en politisk strategi for en helhetlig og langsiktig utvikling.

Utvalget er av den oppfatning at regjeringen må utforme en helhetlig utdanningspolitikk for tertiært nivå, hvor fagskolesektoren gis et langt tydeligere definert politisk mandat og rustes opp slik at den får en styrket posisjon i det norske utdanningssystemet. Fagskolen må beholde sin base hovedsakelig i praktisk, yrkesrettet og utviklingsbasert kunnskap. Arbeidslivets nærhet og eierskap til fagskoleutdanningene er et særtrekk ved denne utdanningstypen. Et forsterket samspill mellom partene i arbeidslivet, arbeidslivets organisasjoner, det avtagende arbeidslivet, fagskolesektoren og utdanningsmyndighetene vil gi bedre samsvar mellom fagskoleutdanningene og arbeidslivets kompetansebehov. Det er myndighetenes ansvar å utarbeide rammer som understøtter kvalitetsutvikling i alle ledd. Rolle- og ansvarsfordelingen mellom myndighetsorganer må bli klarere og mer presis slik at kvaliteten og relevansen på fagskoleutdanningen blir bedre.

I kapittel 6 har utvalget pekt på at en viktig utfordring når det gjelder å sikre god kvalitet på fagskoleutdanningene, er at mange fagskoler er for små til å kunne ha et robust faglig og administrativt miljø. Styrings- og ledelsesmekanismer må videreutvikles. Videre er ordningene for godkjenning av utdanninger viktige for muligheten til å sikre kvalitet og relevans. En riktig dimensjonering av utdanningstilbudene har betydning som mekanisme for å motvirke svakhetene i et utdanningsmarked som ikke fungerer perfekt. Det ble i kapittel 6 konkludert med at kvalitetsutvikling i stor grad må skje på hver enkelt institusjon, men at det må legges rammer og føringer på overordnet nivå som understøtter kvalitetsutvikling i alle ledd. Det må altså være en klar linje fra departementet via NOKUT til fagskolene som tydelig legger ansvaret på kvaliteten til den enkelte skole. I dette kapitlet vil utvalget se på disse utfordringene og foreslå tiltak.

9.1 Kvalitet – hva er det?

Det finnes mange definisjoner på kvalitet. Her brukes en enkel definisjon, hentet fra St. meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja23, hvor begrepet kvalitet brukes som et uttrykk for samsvar mellom mål og resultat. Operasjonalisert vil det bety at en fagskole med god kvalitet får mange og gode søkere, og at de uteksaminerte kandidatene er etterspurt på arbeidsmarkedet og fyller den faglige rollen de er tiltenkt på en god måte. God kvalitet involverer alle nivåer fra lærernes studentveiledning til de nasjonale rammene for utdanningen.

For fagskolesektoren er tett tilknytning til arbeidslivet vesentlig for kvaliteten og relevansen. Arbeidslivet må ha et eierskap til fagskolen, og de må ta aktiv del i utviklingen av den. Hvis fagskolesektoren skal videreutvikles til å bli en enda viktigere og tydeligere aktør i det norske utdanningssystemet, må denne relasjonen bli sterkere og mer systematisk. Det er utvalgets oppfatning at kvaliteten i fagskoleutdanningene ikke kan ses og analyseres uavhengig av relasjonen til arbeidslivet. I dette kapitlet vil utvalget derfor gå nærmere inn i et bredt kvalitetsbegrep som omfatter struktur, styring, intern kvalitetssikring og arbeidslivets inngripen i utdanningsvirksomheten.

9.2 Arbeidslivets eierskap til fagskolesektoren

I dette avsnittet skisseres utfordringer knyttet til samspillet mellom fagskolesektoren og det arbeidslivet fagskolene utdanner til. Utvalget mener at fagskolens største styrke og kjernen i dens egenart er den nære relasjonen til aktørene i arbeidslivet, herunder både arbeidslivets parter, organisasjoner og avtagere. Dette gir fagskolene en viktig kobling til arbeidslivets lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov. Hvis fagskolesektoren skal videreutvikles til å bli en enda viktigere og tydeligere aktør i det norske utdanningssystemet, må denne relasjonen bli sterkere og mer systematisk. Utvalget vil her gå nærmere inn på hvordan arbeidslivets eierskap til fagskolesektoren kan styrkes. Dette handler både om å gi arbeidslivet gode rammebetingelser for å utvikle et slikt eierskap, men også krav til både arbeidslivet og fagskolene om å ta større ansvar, blant annet gjennom trepartssamarbeidet, styrer og formelle råd.

9.2.1 Fagskolen og kompetanseutfordringer i arbeidslivet

Holden III-utvalget omtaler produktivitet i privat sektor på følgende måte:

«I private markeder med høy konkurranse vil virksomheter som ikke tilbyr de varene og tjenestene kundene ønsker, miste kunder. Bruker de mer ressurser enn andre virksomheter uten å levere særskilt gode produkter, vil lønnsomheten svekkes.»24

Regjeringen har i sin regjeringsplattform påpekt at Norge ikke er, og heller aldri vil bli, et lavkostland. Derfor må norske bedrifter konkurrere på kvalitet, kompetanse og produktivitet. For å klare det er høyt kompetente medarbeidere en forutsetning. Selvstendige høykompetente fagarbeidere er blitt trukket fram som et konkurransefortrinn for Norge og andre nordiske land.

9.2.2 Fagskolen og karrieremuligheter

I mange sektorer utgjør fagskolen en del av det generelle utdanningstilbudet. Teknisk fagskole er for eksempel en svært viktig utdanningsvei for ansatte i industrien. Fagskoleutdannede i denne sektoren rekrutteres ofte til funksjonærstillinger i bedrifter, og dette betraktes som en attraktiv karrierevei internt i mange virksomheter.

Innenfor elektrobransjen rekrutteres de fleste tekniske mellomledere, gründere og daglige ledere for mindre og mellomstore virksomheter fra fagskolen. Det har sammenheng med den nære tilknytningen til praksisfeltet, noe som gjør fagopplæringen og deretter fagskolen til den foretrukne utdanningen i bransjen. Elektrobransjen ser også fagskolen som en god rekrutteringsvei for yrkesfaglærere og anser denne rekrutteringsveien som svært viktig for å opprettholde kvaliteten i fagopplæringen i videregående skole.

For byggenæringen utgjør også fagskoletilbudet en del av det generelle utdanningstilbudet. Utdanningen til fagskoleingeniør25 skal være byggenæringens foretrukne tekniske lederutdanning. Fordi fagskoleingeniørene normalt har fag- eller svennebrev som grunnlag, har de en særlig kompetanse til å forstå byggeprosessen, samarbeid og samhandling. For bedriftene i byggenæringen er fagskoleingeniørens kvalifikasjoner svært relevante og anvendelige på grunn av den direkte koplingen mellom fag- eller svennebrev og den yrkesrettede teoretiske kompetansen som fagskolen gir. Kompetansen passer svært godt for både store og små bedrifter i næringen.

Flere av de små verneverdige håndverksfagene omfattes av UNESCOs konvensjon om vern av den immaterielle kulturarven26. Det er også etterspørsel fra muséer, faginstitutter, produksjonsbedrifter, videregående skoler, husfliden osv. for faglærte med slik kompetanse. Små og verneverdige fag kjennetegnes av at de har et begrenset rekrutteringsbehov, og de fleste som tar slik utdanning, er voksne og har en annen videregående opplæring fra før.

Det har vist seg vanskelig å opprettholde noen av disse tilbudene gjennom ordninger i videregående opplæring fordi søkningen til fagene er for lav. En løsning for noen av disse fagene kan være å utvikle fagskoletilbud som påbygg til eksisterende fag- eller svennebrev. Dette vil også kunne være en attraktiv karrierevei for håndverkere.

Et arbeidsliv i endring krever at medarbeidere i alle ledd har tilgang til løpende oppdatering i sine fag. Det finnes ikke nasjonale oversikter over etter- og videreutdanningsbehovet i mange sektorer. Dette er aktiviteter som alle virksomheter og bedrifter bør ha planer og strategier for.

Byggenæringen påpeker at det i dag ikke finnes noen relevante spesialiseringer og videreutdanninger for sine lærefag i videregående opplæring. De mener det er behov for spesialiseringer innenfor flere lærefag og fagområder som bygningsvern og rehabilitering av eksisterende bygningsmasse, industriell bygging, passivhus, grønne hus, betongrehabilitering, lafting mv. I nært samarbeid med arbeidslivet etableres det i 2014 den første videreutdanningen med spesialisering i bygningsvern og rehabilitering ved Fagskolen Innlandet.

Helsesektoren peker på at fagskoleutdanningene er viktige som yrkesrettet videreutdanning for fagarbeidere i sektoren. Her vil fagskoletilbud innenfor geriatri, demens, kreftomsorg, rus og psykiatri være særlig viktig. Partene mener imidlertid det er avgjørende at fagskoleutdanningene bygger på relevante lærefag, og at opptakskrav til fagskoleutdanning må ses i sammenheng med autorisasjonskravene i lov om helsepersonell.

Oppsummert kan det slås fast at fagskolen har en viktig rolle både som generell utdanningsvei og som videreutdanningstilbud. Begge funksjoner har stort potensial for videre utvikling. Etterspørsel etter kompetanse er økende. Lengre yrkeskarrierer, høy omstillingstakt og generelt arbeidsliv i rask endring tilsier videre stort behov for livslang læring. Utvalget mener at fagskolene må bli mye mer dynamiske ved å kunne tilby etter- og videreutdanninger, spesialiseringer, fordypninger osv.

En rekke fagområder har kvalifikasjonskrav knyttet til yrkesutøvelsen. For elektroinstallasjonsbransjen har Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) gjennom forskrift om elektroforetak og kvalifikasjonskrav for arbeid knyttet til elektriske anlegg og elektrisk utstyr (fek)27, fastsatt krav til foretak, den som er ansvarlig og den som utfører arbeid knyttet til elektriske anlegg og utstyr. Det betyr at fagbrev som blant annet elektriker og heismontør, er lovregulerte yrker i Norge. Foretaket som utfører arbeid på elektriske anlegg og utstyr, skal være registrert i Elvirksomhetsregisteret28 og er da ansvarlig for at den som har det faglige ansvaret og utøver arbeidet, tilfredsstiller krav fastsatt i forskrift. Forskriften sier at: «Den som har det faglige ansvaret for arbeid knyttet til elektriske anlegg, skal ha relevant master- eller bachelorgrad eller toårig utdanning som fagskoletekniker med relevant fagbrev.»

Det er i dag om lag 3200 bedrifter som er registret i Elvirksomhetsregisteret. Det betyr at elektroinstallasjonsbransjen generelt og bedriften spesielt vil ha behov for en jevn strøm av personer som minst tilfredsstiller krav til relevant fagbrev og toårig teknisk fagskoleutdanning. For virksomheter og personer som skal tilfredsstille kvalifikasjonskrav hjemlet i ekomforskriften fra Post- og teletilsynet, gjelder det samme. Det stiller krav til at utdanningstilbudet og innhold i teknisk fagskole er i tråd med bransjens behov generelt og næringene spesielt. Innen data, elektronikk og elektronisk kommunikasjon finnes det tilsvarende kvalifikasjonskrav fra Post- og teletilsynet. Maritime fag er regulert gjennom STCW-konvensjonen. Plan- og bygningsloven regulerer krav til utdanning og praksis innen tiltaksklasser for bygg- og anleggssektoren.

Særskilte kvalifikasjonskrav er ofte i endring ved at nye krav kommer til og andre faller bort. Det innebærer at yrkesutøvere raskt må kunne få oppgradert sin kompetanse etter gjeldende standarder. Slik utdanning skjer ofte i regi av arbeidslivets organisasjoner.

Fagskolen kan være egnet arena for å tilby utdanning som er nødvendig for å møte særskilte kvalifikasjonskrav. Det krever imidlertid nært samarbeid mellom fagskolene, sertifiserende myndigheter og partene i arbeidslivet i utforming av tilbudene.

9.2.3 Fagskolen – nye oppgaver og kompetansebehov

Reformer i senere år i for eksempel helsesektoren, NAV og barnevernet viser at nye oppgaver til kommunesektoren krever strategier og tiltak for å sikre dekning av kompetansebehovet, som igjen er helt avgjørende for å kunne levere kvalitativt gode tjenester til befolkningen i hele landet. Nye statlige kompetansekrav samt forventninger fra innbyggerne legger også føringer på kompetansebehovet i kommuner og fylkeskommuner.

Det samme forholdet gjelder også for blant annet byggenæringen. Nye statlige miljø-, klima- og energikrav og den teknologiske utviklingen har ført til økt behov for relevant kunnskap og kompetanse hos medarbeiderne. De nye utfordringene krever bedre samhandling, involvering og organisering av planlegging og produksjon, noe som igjen krever en endret holdning og tenkemåte i alle ledd i næringen. Fagskolen, med sin nærhet til arbeidslivet, vil raskt kunne tilby fagskoleutdanninger som svarer på endringene som skjer i næringen og samfunnet.

9.2.4 Arbeidslivets bestillerrolle

Det er vanskelig for fagskolene å utvikle gode fagskoletilbud uten at bransjene og sektorene blir gode bestillere overfor fagskolene. Både arbeidsgivere og partene i arbeidslivet har en rolle og et ansvar som må følges opp. Ifølge fagskoletilsynsforskriftens § 4-6 må «Tilbyder ha et formelt samarbeid med relevante aktører i yrkesfeltet om utvikling og gjennomføring av utdanninger innen fagområdet».

Arbeidslivets aktører involverer seg i dag på svært ulike måter i sektoren. De er representert i fagskolestyrer, lærekrefter hentes fra relevante virksomheter, enkelte virksomheter tilbyr praksisplasser osv. Bildet er variert, men hovedinntrykket er at involvering fra arbeidslivet og arbeidslivets parter ikke er tilstrekkelig systematisk, og det er få nasjonale krav eller konkrete styringssignaler fra myndighetene til sektoren.

Det er bred enighet om at arbeidslivet må engasjere seg i enda større grad i fagskoleutdanningen. På lokalt og regionalt nivå kan det skje ved for eksempel å inngå langsiktige avtaler med lokalt arbeidsliv om å tilby foredrag, bestille utviklingsprosjekter knyttet til ulike problemstillinger i bedrift, tilbud om praksisplasser, utvikle hospiteringsordninger og initiere nye fagområder.

Steder hvor det er et tett samarbeid, enten mellom videregående opplæring og fagskole eller fagskole og høyskole/universitet, er det ofte også nært samarbeid med arbeidslivet for å sikre at fagskoleutdanninger opprettholdes på grunn av arbeidslivsbehovet i regionen.

Utvalget vil imidlertid påpeke at fagskolene skal dekke både nasjonale, regionale og lokale kompetansebehov, og at disse kompetansebehovene varierer mellom sektorer, næringer og bransjer. Arbeidslivet må derfor være involvert på ulike nivåer i sin bestillerfunksjon overfor fagskolene.

Det er viktig å være bevisst skillet mellom de arbeidslivsaktørene som etterspør og bruker fagskolekompetanse på den ene siden, og de aktørene som er eiere og tilbydere på den andre. Det er essensielt at de partene som både representerer brukere av fagskolekompetanse og tilbydere av fagskolekompetanse, er klare på hvilke roller de har i de ulike fora. Dette er viktig for å sikre at utdanningstilbudene primært utvikles på bakgrunn av arbeidslivets behov for kompetanse, framfor studentenes utdanningsønsker, fagskoletilbyderes ambisjoner eller tilbud som av andre årsaker ikke har sitt utspring i et reelt arbeidslivsbehov.

9.2.5 Manglende kunnskap om fagskoleutdanning

En viktig forutsetning for å bli en god bestiller er å besitte tilstrekkelig kunnskap om den sektoren og den tilbyderen du bestiller fra. Utvalget har fått mange innspill fra både fagskolesektoren og arbeidslivet om at fagskolen er for lite kjent, både i arbeidslivet og i samfunnet generelt. Det er nødvendig å sørge for at flere norske virksomheter forstår hvilken merverdi fagskolekompetanse kan tilføre virksomheten, hvilke oppgaver kandidatene kan utføre og hvordan fagskolekompetansen skiller seg fra andre typer utdanning. Slik kunnskap vil også bidra til at det utvikles tydeligere karriereveier for personer med fagskolekompetanse i ulike virksomheter. Det vil igjen bidra til å gjøre fagskolen mer attraktiv og øke dens status.

Virksomheter må finne fagskolen så attraktiv at de ønsker å stimulere sine ansatte til å starte på en fagskoleutdanning og rekruttere fagskolekandidater tilbake, eller de må bli enige om fleksible ordninger som gjør det mulig å kombinere fagskoleutdanning med jobb. Dette er avgjørende for å opprettholde og skape en bærekraftig fagskoleutdanning. Like viktig er det at arbeidstakere finner fagskolen som en attraktiv og kvalifiserende utdanning som kan være en karrierevei videre i arbeidslivet.

Det er også gode eksempler på at virksomheter er tydelige bestillere og brukere av fagskolekompetanse. Som eksempel kan nevnes Oslo universitetssykehus (OUS) som bestiller utdanningsplasser til sine helsesekretærer ved Fagskolen i Oslo. Helseserviceutdanningen ved Fagskolen i Oslo har de siste årene vært fulltegnet på grunn av pågangen fra OUS.

I Norge er det svært mange små og mellomstore bedrifter, og det er forståelig at slike bedrifter i varierende grad er i stand til å holde seg oppdaterte på hva som skjer i utdanningssektoren. Utvalget mener at myndighetene sammen med partene i arbeidslivet må bidra til kvalitetssikret informasjon om hva fagskolene er og kan tilby.

9.3 Fagskolens egenart

Fagskolens berettigelse er blant annet avhengig av at utdanningene som tilbys har en form og et innhold som skiller den tydelig fra andre utdanninger. Det er tre forhold som påvirker dette. Det første er nærheten til arbeidslivet.

For det andre skal fagskolen ligge på nivået over videregående opplæring; den skal ikke være i konkurranse med yrkesrettete utdanninger som gir fag- eller svennebrev eller vitnemål for yrkesutdanning fra videregående skole.

Det tredje forholdet som skiller fagskolen fra de andre utdanningsslagene, er omfanget på utdanningen. I dag kan en fagskoleutdanning ha fra et halvt års til to års varighet.

Uten en aktiv medvirkning fra arbeidslivets parter, organisasjoner og avtagende arbeidsliv mister fagskolen sin berettigelse. Arbeidslivet må være aktivt deltagende i diskusjoner om opprettelse, dimensjonering og nedleggelse av utdanningstilbud. Deltakelse og arbeid i fagskolestyrer, nasjonalt fagskoleråd, de nasjonale fagrådene, nettverk og ekspertnemnder må prioriteres. Fagskolene er avhengig av at bedrifter og virksomheter stiller seg til rådighet som praksisarena. Mangel på tilbud av praksisplasser kan være en indikasjon på at arbeidslivet enten ikke kjenner til utdanningstilbudet eller opplever utdanningen som lite relevant. Dersom tilbudet vurderes som lite relevant, bør det vurderes nedlagt.

9.3.1 Fagskoleutdanningenes omfang

Omfanget og lengden på utdanningstilbudene kan ha betydning for skoleslagets anseelse. Dersom det tilbys en rekke korte utdanninger som ikke bygger på en yrkesfaglig utdanning på videregående nivå, kan dette bidra til å svekke fagskolens omdømme og status. Å heve kravet om minstelengde fra et halvt til ett års studium, kan eliminere det unyanserte inntrykket en del har av fagskolen som en tilbyder av kortkurs og voksenopplæring. En slik endring kan bidra til å styrke fagskolens omdømme som en tilbyder av solid utdanning, og det kan styrke anseelsen til begrepet «fagskoleutdannet». Samfunnet kan få en sterkere formening av fagskolen som en solid yrkesfaglig og selvstendig utdanning.

På den andre siden kan en økning av minimumskravet fra et halvt til ett år, svekke muligheten til å tilby fordypninger eller spesialiseringer på en fagutdanning som arbeidslivet etterspør. Karlsen-utvalget29 foreslo at faglig spesialisering som ikke kan finne sin plass innenfor dagens videregående opplæring, som hovedregel bør gis som tilbud i fagskolesektoren.

Utvalget ønsker på grunnlag av dette å beholde dagens regel om minstelengde på et halvt år.

Den teknologiske utviklingen fører til krav om ny eller økt kompetanse på mange områder. Derfor kan det forventes at behovet for å utvide den øvre grensen på fagskoleutdanning fra to til tre år vil øke. Det er allerede nå flere eksempler på utdanninger hvor to år fører til et meget «trangt» utdanningsløp. Særlig gjelder det utdanninger med strenge sertifiseringskrav. Det er uheldig om de ytre rammene legger strukturelle hindringer i veien for å drive kvalitetsutvikling og tilpasning til arbeidslivets kompetansebehov.

På den andre siden er det en bekymring for at fagskolen i for stor grad skal nærme seg akademiske utdanninger på universitetene og høyskolene og dermed fjerne seg fra arbeidslivets kompetansebehov og sin egenart. Innholdet i utdanningene er viktige i denne diskusjonen, men utdanningens lengde er også av betydning. Lange utdanninger kan være krevende for studentene som ofte er i en litt annen livsfase enn studenter i høyere utdanning. Lange utdanninger kan også være krevende for arbeidsgivere som ønsker å bidra til at ansatte får nødvendig videreutdanning. Problemet med fagtrengsel kan løses gjennom modulbaserte utdanningstilbud, slik at man med tilleggsmoduler på toppen av toårige utdanninger kan overstige rammen på to år og dermed oppfylle kompetansekravene som det avtagende arbeidslivet stiller.

Utvalget er delt i synet på fagskoleutdanningenes maksimale lengde, men vil påpeke at man her står med tre handlingsalternativer:

• Beholde dagens reglement uforandret

• Beholde dagens ramme på to år, men åpne for mulighet til å søke dispensasjon etter gitte kriterier hjemlet i fagskoleloven

• Endre dagens reglement og gi generell tilgang til å tilby utdanninger på inntil tre år

9.3.2 Praksis som integrert del av fagskoleutdanning

Den uttalte og lovfestede nærheten til yrkeslivet og den yrkesrettete utdanningen som skal kjennetegne fagskolene, må komme tydelig fram i utdanningens innhold og metoder. Men det er en stor utfordring for fagskolene å skape utdanninger som på best mulig måte er tilpasset arbeidslivets stadig endrede kompetansebehov. En måte å synkronisere utdanning og arbeidsliv på er å tilby praksis som en integrert og obligatorisk del av utdanningen. OECD sier følgende i en rapport fra 2014:

«It is necessary, but surprisingly difficult, to make professional education and training fit the needs of the workplace. One of the best ways of doing so is to bring learning into the workplace. Unfortunately, this does not happen as much, or as effectively, as would be desirable, and work-based learning is sometimes only weakly attached to professional programmes. Building on the successful approaches of many countries, this section argues that work-based learning should be fully integrated into programmes as a credit-bearing and quality assured element. Such an approach would powerfully promote partnership between employers and training providers.»30

Det er mange måter å styrke integrasjon av læring i arbeid i fagskoleutdanninger på. Det er viktig at praksis og læring i arbeidslivet organiseres slik at mangfoldigheten og variasjonen i fagskoleutdanningene ivaretas. Utvalget legger til grunn at praksis må gis en relativt åpen definisjon som tillater at kravet kan oppfylles på ulike måter tilpasset den enkelte utdanning når det gjelder omfang, innhold og form.

En praksistilbyder i arbeidslivet vil i større grad føle ansvar for kvaliteten og relevansen i det enkelte utdanningstilbudet, noe som dermed vil bidra til å styrke utdanningens relasjon til arbeidslivet. Samtidig vil relasjonene som bygges opp mellom arbeidslivet og fagskolen, bidra til faglig oppdatering og gjensidig forståelse for hverandres virksomhet, noe som vil gagne begge parter.

Som OECD påpeker, praksis i utdanningene gir ikke mening og kvalitetsforbedring hvis den ikke er systematisk og kvalitetssikret. Den må være veiledet, og den må være relevant for utdanningsmålet fagskolestudenten har. I mange av fagskoletilbudene er fagbrev og praksis som fagarbeider inntakskrav. En praksisperiode under utdanningsløpet som er en fortsettelse av arbeidet på fagarbeidernivået, vil ikke innfri intensjonen om praksis som et kvalitets- og relevansfremmende tiltak i fagskoleutdanningen.

Det er i dag ingen nasjonale krav til praksis i fagskoleutdanningen. Utvalget vil imidlertid påpeke at en forutsetning må være at den innlagte praksisen er gjennomtenkt og fyller en didaktisk hensikt. Hvis ikke, kan praksisen oppleves som lite relevant og derved virke mot sin hensikt.

Utvalget er av den oppfatning at kvalitativt god praksisopplæring vil bidra til økt arbeidslivsrelevans i fagskoleutdanningene og faglig utvikling for begge parter. Hospitering av lærere fra fagskolen ute i virksomhetene vil også kunne bidra til at undervisningen og innholdet blir mer praksisnært for studentene. En annen mulighet i tillegg til hospitering kan være at fagskolelærerne involveres i kunnskaps- og erfaringsbaserte utviklingsprosjekter i virksomhetene i langt større grad enn det som er tilfelle i dag. Et slikt tiltak vil være med på å sikre at fagskolelærere har oppdatert kunnskap om produkter, teknologier og arbeidsmetoder samt faglig ledelse, som til en hver tid er rådende i det virksomhetsmarkedet de skal utdanne kandidater til.

Utvalget foreslår å innføre obligatorisk praksis som en hovedregel i all fagskoleutdanning, forutsatt en relativt åpen definisjon av praksisbegrepet. Selv om mange av studentene allerede har lang erfaring fra arbeidslivet, vil relevant og veiledet praksis som et ledd i en fagskoleutdanning gi en viktig merverdi for studentene. Utvalget foreslår ikke å lovfeste arbeidsgiveres plikt til å være praksisarena, men forutsetter at aktuelle arbeidsgivere i samarbeid med fagskolene på frivillig basis vil finne fram til gode og hensiktsmessige praksisavtaler. Fagskolene må ha et ansvar for å kvalitetssikre praksisen i samarbeid med arbeidslivet. I enkelte utdanninger vil det være mer hensiktsmessig med andre ordninger enn tradisjonell praksis for å bidra til utdanningenes nærhet til praksisfeltet, for eksempel gjennom relevante prosjekter i samarbeid med arbeidslivet.

9.4 Strategisk utdanningsledelse

Som omtalt i kapittel 6 anser utvalget at god og strategisk ledelse er sentralt i arbeidet med å styrke kvaliteten i norsk fagskoleutdanning. Ansvaret for strategisk utdanningsledelse strekker seg i en linje fra regjeringen til mellomlederne på de enkelte utdanningsinstitusjonene.

Et overordnet ledelsesspørsmål er hvordan hele den tertiære utdanningen organiseres. Fagskolestrukturen kan ikke ses løsrevet fra uh-strukturen. Bjørn Stensaker ved Universitetet i Oslo viser til hvordan dagens universitets- og høyskolestruktur er blitt til gjennom påvirkning fra både distriktspolitiske og faglige hensyn31. Det er regjeringens ansvar å sette de politiske rammene for strukturen for den tertiære utdanningen ut fra det samfunnsoppdraget som til en hver tid skal løses. I dette ligger å utarbeide et fagskoletilbud med klar egenart som er tydelig avgrenset fra læringsutbyttet i videregående opplæring og fra høyere utdanning. Spørsmålet om skolestrukturen er et annet prinsipielt spørsmål som må ligge til regjeringen å avklare.

Fagskolespørsmål ligger til Kunnskapsdepartementets universitets- og høyskoleavdeling. Utvalget er bekymret for at fagskolen kommer i skyggen av universitets- og høyskolespørsmål, siden fagskolen er et lite skoleslag sammenlignet med uh-sektoren, og at den har en innretning og rekrutteringsbakgrunn som skiller seg fra det toneangivende området i universitets- og høyskoleavdelingen. Fagskolespørsmål er spredt på ulike seksjoner og det er en relativt løs koordinering mellom disse. Det vil være behov for at fagskolen får en styrket plass i departementet, slik at behandlingen av aktuelle saker kan bli samlet og styrket.

Rolle- og ansvarsfordelingen mellom Kunnskapsdepartementet, NOKUT, Nasjonalt fagskoleråd og det regionale nivået må bli klarere og mer presis.

Kunnskapsdepartementet og NOKUT har behov for gode faglige rådgivere i sin myndighetsutførelse. I tillegg til Nasjonalt fagskoleråd vil utvalget foreslå at det opprettes nasjonale fagråd som skal gi faglige råd knyttet til utdanninger innenfor eget område. Disse rådene kan dekke områder en finner hensiktsmessig.

Under begrepet strategisk utdanningsledelse ligger også institusjonsledelse. Fagskolene må ha en administrasjon og et styre som har kompetanse til å utøve en strategisk ledelse av egen institusjon, egen region og utdanningstilbudene tilpasset fagene som tilbys. Se også omtalen om fagskolenes størrelse i kapittel 6.

9.4.1 Rolle- og ansvarsfordeling mellom myndighetsorganer

I dette avsnittet beskrives utvalgets forslag til rolle- og ansvarsfordeling mellom myndighetsorganene. Dette er skjematisk beskrevet i figur 6.3.

9.4.1.1 Stortinget

Stortingets viktigste styringsmidler ligger i å vedta lover og bevilge midler til fagskolen. I tillegg fattes vedtak som er styrende for departementets politikk, for eksempel i behandling av meldinger til Stortinget.

9.4.1.2 Kunnskapsdepartementet

Departementet har det overordnete ansvaret for utdanning i Norge – på bakgrunn av behandling i Stortinget – og dermed for å integrere fagskolen bedre i utdanningssystemet. De viktigste styringsverktøyene for departementet er lover, forskrifter og bevilgninger. Utvalget mener KD også må ta et aktivt ansvar for dimensjonering av fagskolens tilbud. Departementet må ta ansvar for at de nasjonale behovene ivaretas, samtidig som fagskolene gis mulighet til å opprette, nedlegge og endre utdanningstilbud etter lokale og regionale behov. I dette arbeidet må anbefalinger fra Nasjonalt fagskoleråd og de nasjonale fagrådene bli tillagt vekt.

9.4.1.3 NOKUT

NOKUT tillegges ansvaret for akkreditering av fagskoler og godkjenning av utdanninger ved skoler som ikke er akkreditert. En slik akkrediteringsordning innebærer at en større del av ansvaret for godkjenning av enkeltutdanninger legges til de enkelte fagskolene. Organet skal føre tilsyn med fagskolene. Ansvaret for et overordnet kvalitetssystem for fagskolesektoren bør også ligge hos NOKUT. NOKUT skal ha ansvar for at kunnskapsgrunnlaget om fagskolene er tilstrekkelig for den politisk styringen av sektoren.

9.4.1.4 Nasjonalt fagskoleråd

Nasjonale myndigheter har behov for råd fra representanter for ulike aktører med interesse og kompetanse på fagskolefeltet. Nasjonalt fagskoleråd har i dag som mandat å bidra til å utvikle rammer og strategier for fagskoleutdanningene.

Utvalget mener at Nasjonalt fagskoleråd i framtiden først og fremst bør ha ansvar for råd og anbefalinger som gjelder sentrale overordnede problemstillinger som angår hele fagskolesektoren. Nasjonalt fagskoleråd bør ha som mandat å gi råd til myndighetene om politikk for fagskolesektoren som helhet og involvere seg i nasjonale spørsmål. Rådet må sammenstille og vurdere helheten i vurderingene om kompetansebehov, og gi anbefalinger om dimensjonering på nasjonalt nivå. Rådet skal bidra til at Kunnskapsdepartementet, NOKUT og fagskolene kan utvikle kvaliteten og relevansen på fagskoleutdanningene og på fagskolen som skoleslag.

Nasjonalt fagskoleråd må operere etter modell som et profesjonelt styre med representanter fra sektoren og fra hovedorganisasjonene i arbeidslivet, hvor hovedorganisasjonene er i flertall. Rådet velger sin egen rådsleder for en tidsavgrenset periode. Utvalget mener at Kunnskapsdepartementet i samarbeid med det nye Nasjonalt fagskoleråd bør utarbeide et nytt mandat for rådet.

Det er flere forhold som må tas med i vurderingen når sammensetningen av Fagskolerådet skal besluttes. De tre viktigste hensynene er representativitet, legitimitet og inkludering. Hovedorganisasjonene har ulik størrelse og ulik tyngde i fagskolesektoren gitt hvilke deler av norsk arbeidsliv de har sin tyngde i. Det kan argumenteres for at slike representativitetshensyn bør veie tungt for sammensettingen. Samtidig er det også viktig at rådet har legitimitet, både i fagskolesektoren, i tilstøtende utdanningssektorer, hos myndighetene og i samfunnet generelt. Inkludering er også et relevant aspekt. Gjennom bred inkludering av partene i arbeidslivet kan arbeidslivets kunnskap, eierskap og involvering i fagskolen styrkes. Det vil også bidra til å gjøre fagskolen mer relevant i bredden av norsk arbeidsliv. Det vil også bidra til å gjøre fagskolen mer relevant i bredden av norsk arbeidsliv. På den måten vil også fagskolens status styrkes. Ved å legge opp til bred inkludering håper utvalget å bidra til økt forståelse for fagskolens viktige rolle for kompetanseutviklingen i samfunnet, og for hvordan arbeidstakere med ulik kompetanse må spille sammen for å bidra til økt verdiskaping gjennom utvikling og innovasjon.

Det har ikke ligget eksplisitt i utvalgets mandat å utrede nærmere hvordan Nasjonalt fagskoleråd bør settes sammen. Gjennom arbeidets gang har utvalget erfart at det er mange ulike syn på dette spørsmålet. Utvalget vil derfor foreslå at det foretas en ekstern evaluering av Nasjonalt fagskoleråd i sin nåværende form og hvilken rolle rådet bør ha for utviklingen av sektoren i framtiden.

Sekretariatet for Nasjonalt fagskoleråd ligger i dag hos Vox. Utvalget foreslår at Vox fortsatt får ansvaret for sekretariatsfunksjonen. Sekretariatet bør ledes av en heltidsansatt generalsekretær, som ansettes av Vox, men med utvidete faglige fullmakter fra rådet. Generalsekretæren skal som daglig leder av rådet, være en tilgjengelig dialogpartner for myndighetene og arbeide for at fagskolesektoren utvikles i tråd med arbeidslivets behov. Generalsekretæren rapporterer på faglige spørsmål til rådet. Administrativt rapporterer generalsekretæren til Vox. For at Vox skal kunne fylle rollen på en tilfredsstillende måte, må de tilføres nødvendige ressurser og kompetanse i tråd med de ambisjonene utvalget har for en ny fagskolesatsing.

9.4.1.5 Nasjonale fagråd

Utvalget foreslår at Nasjonalt fagskoleråd oppretter nasjonale fagråd som skal gi råd knyttet til utdanninger innenfor eget område. Nytt nasjonalt fagskoleråd utarbeider mandat for rådene. Det kan for eksempel være ett råd for hvert av områdene helse- og oppvekstfag, tekniske fag, merkantile fag, kreative fag og samferdselsfag. Disse skal gi faglige råd til Nasjonalt fagskoleråd, Kunnskapsdepartementet, NOKUT og de enkelte fagskolene. Rådene skal samordne og koordinere kvalitetsutviklingen innenfor eget fagområde og kartlegge regionale og nasjonale kompetansebehov. Rådene må få en sammensetning av medlemmer valgt ut fra faglige kriterier og fra arbeidslivets organisasjoner som bidrar til å systematisk bygge sterkere relasjoner til arbeidslivet og samtidig ansvarliggjøre arbeidslivet. Bransjeforeninger fra både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden er best egnet til å representere arbeidslivet på dette nivået eller ved representanter for ulike sektorer utpekt av hovedorganisasjonene der disse er sentralt organisert. Rådene bør ledes av representanter/fagpersoner fra fagskolene, og fagskolene bør ha flertall i rådene.

De nasjonale fagrådene bør få i mandat å kartlegge nasjonale og regionale kompetansebehov innenfor eget fagområde. De bør vurdere og anbefale nasjonale studieplaner innenfor egen sektor, koordinere opptakskrav32 der like utdanninger tilbys ved flere fagskoler, og de må gi råd om dimensjonering av tilbud innenfor egen sektor, jf. kapittel 10.

Oppgavene til de nye fagrådene vil til en viss grad overlappe oppgavene til Nasjonalt utvalg for teknisk fagskoleutdanning og Nasjonalt utvalg for fagskoleutdanning i helse- og oppvekstfag. Disse organene er frivillige sammenslutninger. Utvalget mener at de foreslåtte rådene bør få en formell rolle i utdanningsadministrasjonen for fagskolen. Frivillige utvalg kan, om de ønsker, spille en uformell rolle.

De nasjonale fagrådene bør også få noe administrative ressurser i form av sekretariatsstøtte i Vox.

9.4.1.6 Fagskolene

Utvalget foreslår at antallet fagskoler reduseres. En viktig målsetting med sammenslåinger er å styrke administrasjonen på skolene. Fagskolene må ha en faglig og administrativ styrke som setter dem i stand til å tilby kvalitativ god opplæring i alle sine utdanningsprogrammer. De må kunne spille en aktiv rolle i å utvikle utdanningstilbud for sin region og sin fagprofil. For å oppnå dette må skolene ha god kommunikasjon med arbeidslivet, og de må ha gode samarbeidsorganer. For å oppnå en slik styrke blir det viktig at det på fagskolen er en profesjonell ledelse og stab.

Alle fagskoler må i dag ha et styre. Det er imidlertid få bestemmelser for styrerepresentasjon og sammensetning. Praktisering av lovens krav til styrerepresentasjon er i dag veldig variabel, og utvalget har fått flere innspill på at styreverv i for stor grad besettes av for eksempel lokalpolitikere framfor representanter fra lokalt arbeidsliv, særlig i de offentlige fagskolene. Utvalget er av den oppfatning at styrene må profesjonaliseres i større grad enn i dag, og at det må settes krav til faglig kompetanse for slike posisjoner. Skal fagskolene være godt synkronisert med arbeidslivets kompetansebehov, må eksterne representanter fra lokalt og regionalt arbeidsliv inkluderes bedre i fagskolenes sentrale beslutningsorganer. Det stilles i dag visse krav til styrene ved godkjente fagskoler, men det er ingen krav om ekstern representasjon i styrene. Dette mener utvalget er en svakhet. Det er styrene som oppretter og nedlegger de ulike studiene som fagskolen tilbyr, styret staker ut fagskolens strategiske kurs og legger sterke føringer for den daglige driften. Dette er beslutninger som er helt sentrale for å oppfylle formålet om å tilby relevante utdanninger i tråd med arbeidslivets lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov.

De private fagskolene er positive til et krav om ekstern representasjon med relevant kompetanse i styrene. Disse skolene mener imidlertid at eierne har et betydelig juridisk og økonomisk ansvar som tilsier at det ikke er forsvarlig å gi fra seg flertallet i styret.

Utvalget mener det bør være et absolutt krav at alle fagskoler skal ha relevante eksterne representanter i styrene. Med relevante eksterne representanter mener utvalget først og fremst sentrale personer i lokalt og regionalt avtagende arbeidsliv fra begge parter, som med sin erfaring og kompetanse kan bidra til en bedre og sterkere kobling mellom fagskolenes utdanningstilbud og arbeidslivets kompetansebehov. Representanter for eiere eller sammenslutninger av konkurrerende private institusjoner bør ikke trekkes inn i ledelsen av offentlige fagskoler. Videre bør det være et krav om flertall av eksterne representanter i styrene ved de offentlige fagskolene. Det må også være et tydelig krav om at representanter for undervisningspersonalet, administrasjonen og studentene skal være representert i styrene.

Akkrediterte fagskoler med sterk administrasjon kan få en mer selvstendig rolle enn de har i dag, for eksempel i spørsmål som opprettelse av nye utdanningstilbud og innholdet i disse. Fagskolene må få et tydelig ansvar for kartlegging av regionale utdanningsbehov.

Med færre og større fagskoler vil det være mulig og tjenlig at disse rapporterer til departementet i tråd med tildelingsbrevene de vil få.

9.5 Robuste fagmiljøer

Utvalget anser at en av de store utfordringene for dagens fagskole er at det finnes en del fagskoler med for svakt faglig og pedagogisk miljø og utilstrekkelig administrasjon. Dette kan gå ut over kvaliteten på utdanningen, studentenes rettssikkerhet og effektiviteten i driften.

9.5.1 Fagskolenes størrelse

Det er i flere sammenhenger blitt pekt på at det kreves en viss størrelse for å kunne oppnå og vedlikeholde en god kvalitet på utdanningsinstitusjoner. Ved Københavns Erhvervsakademi anses 1000 studenter som et minimumsantall for å kunne oppnå ønsket kvalitet33. Stjernø-utvalget34 la vekt på høyskolenes størrelse som viktig for kvaliteten. Selv om vurderinger for høyskoler ikke direkte kan overføres til fagskoler – forskningsaspektet spilte også en stor rolle for Stjernø-utvalget – er flere av faktorene felles. I tillegg til faglig solide miljøer vil forhold som infrastruktur i IKT og bibliotek, internasjonalisering, økonomistyring og studieadministrative systemer bli enklere å få på plass i større institusjoner. Fagskoler med få ansatte vil vanskelig kunne ivareta samarbeid med fagmiljøene både i og ikke minst utenfor fagskolene. Slikt samarbeid vil kunne få betydning for utvikling av fagskoletilbudene i takt med samfunnet og studentenes behov.

I kapittel 6 vises det at kun en håndfull av de over hundre fagskolene i Norge har opp mot 1000 studenter, og bare omtrent 20 skoler har mer enn 200 studenter. Studenttallet i over halvparten av fagskolene er under 50.

Dimensjonering av fagskolesektoren dreier seg også om hvor mange fagskoler det bør være, både offentlige og private. Dagens antall på 46 offentlige fagskoler bidrar ikke til etablering av enhetlig og forutsigbar statlig styring av fagskolene, ei heller gir det tilstrekkelig rom for utvikling av nye fagskoletilbud eller tilstrekkelig kvalitetsutvikling i sektoren. Utvalget mener at myndighetene gjennom sammenslåing av offentlige fagskoler, med styrkede fagmiljøer og mer effektiv ressursutnyttelse, vil kunne oppnå målet om enda høyere kvalitet i fagskoleutdanningene. Gjennom sammenslåinger, økt samarbeid og klarere arbeidsdeling vil fagskolene befeste sin egen styrke, samtidig som det øker evnen til å utnytte andres fortrinn på områder hvor en selv ikke når opp.

En sterk administrasjon ved større institusjoner vil kunne styrke muligheten for en god strategisk utvikling av fagskolens utdanningstilbud. Større enheter vil føre til en god samlet kompetanse i administrasjonen, noe som kan styrke eller sikre studentenes rettsikkerhet. På den bakgrunn mener utvalget det er nødvendig med en sterk reduksjon av antallet fagskoler. Når det gjelder de offentlige fagskolene, anser utvalget at det vil være vanskelig å skape robuste fagmiljøer i alle fylker, og vil derfor foreslå at det bygges opp regionale offentlige fagskoler som ikke bygges opp etter fylkesgrensene, men går på tvers av disse. Flertallet har ikke grunnlag for å foreslå et eksakt antall skoler eller regioner, men vil anslå at et antall fra fem til ni kan være aktuelt. Man kan argumentere for at det er prosessen som bør bestemme antall institusjoner, og at man ikke bør sette noen kvantitative rammer før prosessens oppstart. Da vil det utelukkende være faglige og objektive vurderinger basert på evidens framkommet gjennom prosessen som blir bestemmende. På den andre siden kan det være et viktig signal å gi et anslag for hvor man antar det vil være fornuftig å lande. Det betyr ikke at man ikke kan lande på et annet antall institusjoner enn antydet her hvis det skulle oppstå gode grunner for det, men det gir likevel en retning og et mål for arbeidet.

Begrunnelsen for utvalgets anslag av fem til ni regionale offentlige fagskoler er at fem er en vanlig regional inndeling av Norge og det kan derfor være hensiktsmessig å følge en normal regional inndeling. Det vil i hvert fall være uhensiktsmessig å bevege seg ned under fem. Ni som intervallets øvre grense er valgt fordi det i praksis vil bety at hver fagskole vil dekke minimum to fylker.

Større fagskoler er normalt billigere i drift enn de mange små fagskolene. Større og bredere fagmiljøer betyr bedre utnyttelse av eksisterende ressurser, samtidig som omstilling og utvikling av nye fagskoletilbud lettere lar seg gjennomføre. Større fagskoler vil kunne utnytte bygningsmassen og øvrig infrastruktur på en mer hensiktsmessig måte. Sammen med en ny finansieringsordning vil slike stordriftsfordeler bidra til kvalitetsforbedring og styrking av hittil forsømte områder i sektoren.

Utvalget vil peke på at en sammenslåing av administrasjon og eventuelt også av skoler også kan ha uønskete konsekvenser. En flercampusinstitusjon kan medføre økte administrative utgifter, ved økt behov for reising mellom skoler. Det kan også påløpe kostnader under sammenslåingsprosessen. I dag er videregående skoler og fagskoler flere steder samlokalisert, og de kan også samarbeide om lærekrefter og utstyr.

Forslaget om reduksjon av antallet fagskoler vil medføre at lover og finansieringsordninger må revideres, fordi fylkeskommunene ikke kan spille samme rolle som de gjør med dagens ordning. Forslaget vil også innebære at staten overtar som eier av de offentlige fagskolene istedenfor fylkeskommunene. Det betyr også at fagskolene må forholde seg på en helt annen måte til krav om økonomistyring, noe som igjen medfører behov for robust administrasjon. Dette omtales i større detalj senere i utredningen.

Regjeringens regional- og kommunesammenslåingsprosess kan få en avgjørende innvirkning på spørsmålet om antallet skoler eller skoleadministrasjoner.

De private fagskolene vil også kunne oppnå gevinster ved sammenslåinger. For en videre utvikling av sektoren som helhet vil det være hensiktsmessig om også de private fagskolene stimuleres til å finne sammen i nye og større enheter. Myndighetene har begrensede muligheter til direkte å styre de private fagskolene. For disse fagskolene må reglene for godkjenning (akkreditering) og tilskudd være slik at det vil sikre eller stimulere til større og sterkere enheter.

Krav om størrelse må ikke komme på bekostning av en dynamisk fagskole med mulighet til å opprette ønskede utdanninger. Noen fagskoletilbud er svært spesialiserte innenfor spesifikke yrker. For eksempel er Gauldal fagskole den eneste som tilbyr fagskoleutdanning i kart og oppmåling. Et regelverk som fører til store og robuste administrative enheter, trenger ikke å føre til nedleggelser av læresteder. For eksempel kan en lokal fagskole som i dag er en selvstendig enhet, bli lagt under en større institusjon og likevel opprettholde sitt lærested og utdanningstilbud. Det må også være mulig for en fagskole å opprette filialer. De økte mulighetene for nettundervisning vil styrke muligheten studenter har til å bo hjemme og gjennomgå mye av utdanningen lokalt selv om de er studenter ved en skole langt hjemmefra. Beskyttelse av små, men viktige utdanninger og læresteder kan gjøres både av myndighetene og av den enkelte fagskole i en sammenslåingsprosess.

Utvalget mener at institusjonsakkrediterte institusjoner vil være langt bedre rustet for raskt å kunne tilpasse seg stadige endringer i samfunnets kompetansebehov. Men institusjonsakkreditering betinger mer robuste enheter enn vi ser i dagens fagskolesektor.

Oppsummert ønsker utvalget sterke administrative enheter som gjennom akkrediteringsordningen og krav om kvalitetssystem, selv får ansvaret for at alle deres utdanningstilbud og utdanningssteder har faglig sterke undervisningsmiljøer og en sterk tilknytning til fagkompetansen i arbeidslivet. Mest mulig av kvalitetsarbeidet bør foregå på institusjonen og ikke gjennom statlige ordninger ved departementet eller NOKUT. Institusjonsledelsen består av den tilsatte rektor og dennes stab. I tillegg må skolen ha et styre hvor arbeidslivet er tungt representert.

9.5.2 Lærerkollegiets kompetanse og sammensetning

Det er bred enighet om at lærerens kompetanse har stor betydning for elevers og studenters læringsutbytte35. Det har de siste årene vært spesielt stor oppmerksomhet om lærerutdanningene og på betydningen av – og behovet for – etter- og videreutdanning av lærere. Kontinuerlig oppdatering av fagkunnskap er en særlig viktig side innenfor det vi definerer som yrkesrettet utdanning på alle nivå. I fagskoletilsynsforskriften36 stilles det krav til fagmiljøet ved fagskolene. I kapittel 6 ble det redegjort for at disse nasjonale kompetansekravene for å undervise i fagskolen ikke er like strenge som kravene i høyere utdanning og i grunnopplæringen. I fagskoleloven er kravene til lærer- og instruktørkompetanse hjemlet i § 4. Studentens rettigheter, hvor det heter at tilbyder skal fastsette krav til lærer- og instruktørkompetanse og ledelse. I forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning § 5-2. Godkjenning av tilbydere heter det at tilbyderen skal ha fast ansatte i undervisningsstillinger og administrative stillinger med en slik kompetanse at tilbyder er i stand til å kvalitetssikre og utvikle sine pedagogiske metoder og nye og eksisterende utdanningstilbud innenfor sentrale fagområder som inngår i utdanningene. I loven eller forskriften stilles det med andre ord ikke krav til faglig eller pedagogisk kompetanse. Men ved godkjenning av fagskolestudier, må fagskolen dokumentere lærernes faglige og pedagogiske kompetanse. Dette blir vurdert av den sakkyndige komiteen før godkjenning gis. Et unntak er de maritime fagskolenes krav til kompetanse i konvensjonsfagene. (Se boks om STCW-konvensjonens krav til kvalifikasjoner for instruktører og undervisningspersonell).

Det finnes ikke noen systematisk oversikt over kompetansen hos lærere og instruktører i fagskolene, og det har heller ikke vært gjennomført NOKUT-evaluering av lærerkompetansen i dette skoleslaget. Vi kan imidlertid anta at i et stramt arbeidsmarked, og særlig i kostnadskrevende utdanninger, kan det være en utfordring å ansette høyt kvalifisert fagpersonell. Det kan forventes å bli enda vanskeligere i årene som kommer. Samtidig er det sentralt i enhver utdanning at de som skal undervise, har pedagogisk utdanning i tillegg til sin fagkompetanse. Det gjør rekrutteringsutfordringen for lærere og instruktører til fagskolene enda større.

Utvalget mener det er vesentlig for kvaliteten i utdanningen at det stilles høye krav til undervisningspersonalets kompetanse. Det må stilles krav om relevant yrkesfaglig utdanning, fag- eller svennebrev der det er aktuelt, og i tillegg kompetanse på nivå over dette. I tillegg bør det være krav om fagskoleutdanning hvor det er mulig. Relevant og fersk yrkeserfaring må tillegges stor vekt, og må ikke fortrenges av akademisk kompetanse. Et robust fagmiljø må ha innslag av begge kompetansetypene. Det bør utformes et system for hospitering, slik at fagskolelærere kan få tilflyt av kompetanse og erfaring med relevant arbeidsliv. Utvalget vurderer dagens krav til pedagogisk kompetanse som utilstrekkelig.

Fravær av nasjonale kompetansekrav betyr ikke automatisk at kompetansen hos lærerne er mangelfull. Det betyr heller ikke at man ikke har et system for kontinuerlig oppdatering av fagkompetanse, slik for eksempel STCW-konvensjonen krever for dem som underviser i disse fagene.

Kravene om formell faglig og pedagogisk kompetanse hos fagskolelærere må ikke formuleres slik at det ekskluderer bruk av korttidslærere og forelesere med spisskompetanse fra smale deler av produksjon eller produktutvikling. Det er ofte hos praktikere og private produktutviklere vi finner den beste og mest oppdaterte fagkunnskapen.

Krav om pedagogisk kompetanse hos undervisningspersonellet ved fagskolene fordrer at relevante utdanningstilbud finnes. Dette må være et statlig ansvar, som høyskoler med tilbud om praktisk-pedagogisk utdanning i yrkesfag bør kunne tilby.

9.5.3 Utstyrssituasjonen

Fagskolene utdanner til nesten alle sektorer i det norske arbeidslivet, og de ulike tilbudene varierer derfor sterkt. Utstyrsbehovet og kostnadene til dette vil variere mellom tilbudene. For eksempel er simulatorer nødvendig i enkelte maritime fag og i petroleumsfag, noe som kan medføre store kostnader til innkjøp eller leie. For å kunne tilby utdanning med høy kvalitet må skolene ha tilgang til oppdatert utstyr i det aktuelle fagområdet, eller de må ha tilgang til å bruke virksomheters utstyr i utdanningen av studentene. Større enheter vil kunne bidra til en bedre utnytting av kostbart utstyr. I kapittel 10 om finansiering vil satser differensiert etter kostnadsbehov bli foreslått.

9.5.4 Samarbeid med arbeidslivet

Det er en forutsetning for å drive god fagskoleutdanning at det er etablert et nært og tett samarbeid med arbeidslivet. Bare slik kan fagskolene møte nye behov og omstillingskrav i arbeidslivet med relevante tilbud. Fagskolene må derfor arbeide kontinuerlig og systematisk med utvikling av nye tilbud, samtidig som relevansen av eksisterende tilbud må vurderes løpende.

Dette krever en organisering og kompetanse som evner å møte både kortsiktige og mer langsiktige behov. En robust fagskole vil kjennetegnes ved hvordan skolen etablerer, utvikler og vedlikeholder et varig og gjensidig samarbeid med arbeidslivet. Det kan for eksempel skje gjennom systematisk arbeid med faglige nettverk, ulike samarbeidsavtaler, fagråd knyttet til utvikling av tilbud, hospiteringsordninger og kompetanseutvikling for lærere og praksisplasser for studenter. Dokumentasjon av hvordan fagskolen arbeider med dette på en systematisk måte skal være en del av akkrediteringskravene for et robust fagmiljø.

9.6 Prosedyrer for godkjenning

Over er det pekt på nødvendigheten av robuste administrasjoner og fagmiljøer for å oppnå god kvalitet på fagskolen. Godkjenningsordningen kan være ett av virkemidlene for å oppnå robuste fagmiljøer på fagskolene. Utvalget vil foreslå et system med institusjonsakkreditering av fagskolene. I tillegg vil også enkelttilbud kunne få godkjenning slik som i dag. I dag brukes begrepet institusjonsgodkjenning på fagskolens område. Utvalget foreslår at begrepet akkreditering blir brukt.

9.6.1 Akkreditering

NOKUT godkjenner i dag tilbudene ved fagskolene. I forbindelse med spørsmålet om tiltak for å utvikle robuste fagmiljøer, hvor størrelse er et viktig punkt, mener utvalget at det bør legges opp til en ordning med akkreditering av fagskoler. Akkrediterte fagskoler kan dermed selv utvikle utdanningstilbud, uten at NOKUT trenger å godkjenne hvert enkelt tilbud.

Akkreditering er en offisiell anerkjennelse av at en organisasjon oppfyller spesifiserte krav og har kompetanse til å utføre spesifiserte oppgaver. Utvalget foreslår at institusjonsakkrediterte fagskoler får rett til å opprette utdanningstilbud uten ytterligere offentlig godkjenning.

Institusjonsakkreditering bør være et absolutt krav for å kunne søke om offentlig finansiering. Kriterier for å kunne søke om offentlig finansiering vil bli omtalt i neste kapittel.

En overgang til akkreditering av fagskoler vil på sikt frigjøre betydelige ressurser i NOKUT. Et system med akkreditering vil gjøre fagskolene mer dynamiske ved at nye studietilbud raskere kan komme på plass i tråd med arbeidslivets stadig skiftende kompetansebehov.

Det må stilles en rekke krav til institusjoner som ønsker å bli akkreditert. Slike krav kan være:

• Robusthet

• Kompetansekrav for undervisningspersonell

• Ledelsesstruktur (krav til styret og ledelsen, eierskapsforhold osv.)

• Kvalitetssikringssystem

• Relasjon til og oppfølging av sektormål

• Årsrapportering til myndighetene

• Utviklingskontrakter og virksomhetsmål

• Krav til administrativ kapasitet (med tanke på profesjonell drift)

• Samarbeid med arbeidslivet

Skoler som ikke blir institusjonsakkreditert, mister ikke retten til å kalle seg fagskole. De kan fortsatt tilby fagskoleutdanning og bruke navnet fagskole forutsatt at de oppnår NOKUT-godkjenning av utdanningstilbudet i tråd med dagens praksis.

9.6.2 Lokale versus nasjonale studieplaner

I dag godkjenner NOKUT fagskoletilbud hvor studieplanen utgjør kjernen i vurderingen. Denne ordningen har sin styrke ved at en sentralt har et godt apparat for vurdering av søknadene, og kan knytte til seg de mest kompetente personene til å delta i den sakkyndige komiteen som skal vurdere godkjenningssøknaden.

Ved å innføre ordningen med akkreditering av fagskoler, og innføre regler som resulterer i større og mer robuste institusjoner, kan godkjenning av studieplaner overføres til fagskolene som blir akkreditert.

Det kan likevel være fornuftig å innføre nasjonale studieplaner for enkelte fagområder. Ett eksempel er de maritime fagskoleutdanningene som på eget initiativ allerede har innført noen felles studieplaner. Utvalget ser det som meget positivt at de maritime fagskolene har tatt tak i denne utfordringen og løst den uten innblanding fra nasjonale myndigheter. Eventuell utvikling av nasjonale studieplaner i andre fagområder bør skje etter initiativ fra og ledes internt i fagmiljøene og ikke være en prosess styrt av myndighetene. Nasjonale studieplaner bør ikke være forskriftsfestede rammeplaner.

De foreslåtte fagrådene bør få en koordinerende rolle ved innføring av anbefalte nasjonale studieplaner.

9.7 Dimensjonering

Et viktig element ved en god utdanningspolitikk er mekanismer som fører til riktig dimensjonering av utdanningstilbudene. Tilbudene må være slik at arbeidslivet får de kandidatene de har behov for, samtidig som de uteksaminerte studentene i størst mulig grad får arbeid som er relevant for den utdanningen de har tatt. Ansvaret for å få til en best mulig dimensjonering ligger både hos de sentrale utdanningsmyndighetene og hos de enkelte tilbyderne.

I det siste har det i debatten om utdanningspolitikken blitt advart mot å oppmuntre alle til å ta lange akademiske utdanninger. Å dreie tilbud mot en bedre tilpasset utdanning krever at de sentrale myndighetene utformer lover og finansieringsordninger som støtter opp under en slik utvikling. En dreining mot økning av tilbud på fagskolenivå, til dels på bekostning av enkelte bachelorutdanninger, må være et ansvar tillagt de sentrale myndighetene.

Staten må også ha en rolle i fordelingen av utdanningstilbud på de ulike fagskolene der det kan være fare for at det nasjonalt blir en overetablering av enkelte utdanninger. Noen utdanningstilbud dekker i stor grad et nasjonalt behov, som for eksempel de maritime utdanningene. Fagrådene må få en rådgivende rolle ved vurderingen av dimensjoneringen.

Innenfor de nasjonale rammene gitt av departementet og Stortinget gjennom statsbudsjettet, vil dimensjonering av fagtilbudene i hovedsak legges til de enkelte fagskolene. Samarbeid med arbeidslivet i regionen vil være avgjørende.

9.8 Kvalitetssystem

Hensikten med et kvalitetssystem for fagskolen er å sikre at de enkelte fagskolene driver sin virksomhet etter en høy kvalitativ standard. Fagskolene er ansvarlig for å sikre at utdanningene de tilbyr, holder høy kvalitet. For å sikre, vurdere og utvikle kvaliteten i utdanningen skal hver fagskole ha et tilfredsstillende kvalitetssystem. Formålet med kvalitetssystemet er å avdekke kvalitetssvikt i utdanningene, sikre kontinuerlige kvalitetsforbedringer og utvikle en kvalitetskultur. Systemets kompleksitet og struktur bør tilpasses utdanningsinstitusjonens størrelse og profil.

Utvalget mener at fagskolene skal ha ansvar for å utvikle egne kvalitetssystem etter overordnete krav fra NOKUT. NOKUT skal godkjenne at systemene tilfredsstiller kravene og kunne sjekke at systemene er i funksjon. Systemene skal sikre at institusjonen har rutiner for å framskaffe tilfredsstillende dokumentasjon om kvaliteten i utdanningene, som skal danne grunnlag for evalueringer av utdanningens kvalitet og relevans. På bakgrunn av vurderingene skal systemet legge til rette for tiltak for kvalitetsforbedringer og -utvikling. Systemet skal synliggjøre beslutningsstrukturen, og hvilke ansvarsforhold som ligger til grunn for å følge opp resultatene fra kvalitetssystemet.

I fagskolenes kvalitetssystem bør det være krav til innhenting av dokumentasjon om utdanningen fra både studenter, ansatte og det avtagende arbeidslivet.

9.9 Oppsummering

Det er nødvendig å utvikle fagskolen til et skoleslag med høy kvalitet og relevans som er godt kjent og har høy anerkjennelse i arbeidslivet og hos befolkningen for øvrig. Relasjonene til arbeidslivet må styrkes og gjøres mer systematiske. Fagskolens lovfestede tilknytning til arbeidslivet tilsier at begrepene kvalitet, relevans og arbeidslivstilknytning er uløselig knyttet sammen. Ansvaret for å løse utfordringene på dette feltet krever ansvarliggjøring og bevisst politikk og handling fra myndighetene, fagskolene og aktørene i arbeidslivet.

Et annet viktig tiltak for å øke kvaliteten og relevansen er etter utvalgets mening å styrke skolenes administrasjon og pedagogiske miljø. En reduksjon i antallet skoler vil være helt nødvendig for å oppnå dette. Virkemidler for å oppnå sterke enheter vil være reglene for akkreditering, eierforhold og finansiering. Noen av forslagene til tiltak vil derfor omtales i det påfølgende kapitlet om finansiering av fagskolesektoren.

9.10 Utvalgets forslag til tiltak

Staten bør:

• igangsette en prosess med det formål å overføre eierskapet av de offentlige fagskolene fra fylkeskommunene til staten. Fagskolene bør organiseres som statlige forvaltningsorganer med særskilte fullmakter.

• igangsette en prosess som skal lede til å redusere antallet fagskoler for å skape robuste fagmiljøer og styrke kvaliteten. Tallet på offentlige fagskoler bør anslagsvis reduseres til mellom fem og ni.

• gjennomføre lov- og regelverksendringer med sikte på å innføre institusjonsakkreditering etter bestemte kriterier for fagskolene. En slik godkjenning skal være en forutsetning for å kunne kalle seg akkreditert fagskole. Akkrediterte fagskoler kan selv opprette utdanninger innenfor de økonomiske rammene myndighetene setter.

• utforme vilkårene for å oppnå akkreditering slik at også de private fagskolene stimuleres til å utvikle robuste enheter.

• delegere akkrediteringsmyndigheten til NOKUT.

• stille lovfestede krav om at private fagskoler som søker akkreditering, må være organisert som aksjeselskap, stiftelse eller forening. Tiltaket må koordineres med eventuelle konklusjoner i ekspertgruppen for tilsyn og kontroll med private fagskoler og høyskoler.

• stille nasjonale og lovfestede krav til at alle offentlige fagskoler skal ha flertall av ekstern representasjon i styrene og ekstern styreleder. Det bør stilles krav til at de private fagskolene skal ha ekstern representasjon i styrene, men ikke nødvendigvis flertall. Private fagskoler som ønsker å søke offentlig finansiering, må ha eksternt flertall og ekstern styreleder i tråd med reglene for offentlige fagskoler.

• stille lovfestede krav om at undervisningspersonell og studenter skal være representert i styrene for både offentlige og private fagskoler.

• stille lovfestede krav om at rektor ved alle offentlige fagskoler skal tilsettes av fagskolens styre. Samme bør gjelde for private fagskoler som mottar offentlige midler.

• sette ut på oppdrag en ekstern evaluering av Nasjonalt fagskoleråd.

• revidere mandat og sammensetning av Nasjonalt fagskoleråd med det mål at rådet kan ta et større ansvar for å sammenstille arbeidslivets behov for fagskolekompetanse, og ellers styrke rådets bidrag til politikkutviklingen på fagskolefeltet.

• som et ledd i revisjonen av Nasjonalt fagskoleråds mandat be rådet opprette nasjonale fagråd som gir råd i forbindelse med dimensjonering av studietilbudet innenfor eget fagfelt, samt gis en koordinerende rolle for kvalitetsutvikling, herunder opptak og utvikling av anbefalte nasjonale studieplaner. Staten bør sikre at rådene ledes av ledende fagpersoner innenfor gitt fagfelt.

• stille krav til at alle fagskoler har et tilfredsstillende kvalitetssystem, og gi NOKUT som oppgave å godkjenne at fagskolenes kvalitetssystemer tilfredsstiller kravene samt sjekke at systemene blir brukt.

• stille lovfestet krav om praksis i all fagskoleutdanning under forutsetning av en bred definisjon av praksisbegrepet.

• spisse kravet til godkjent undervisningspersonell slik at det inneholder fagkompetanse, relevant og oppdatert yrkeserfaring og pedagogisk/didaktisk kompetanse.

• tilby yrkespedagogisk utdanning for undervisningspersonellet ved fagskolene.

• sette i gang en kartlegging av i hvilken grad virksomheter og bedrifter har strategier og kartlegginger av behov for etter- og videreutdanning.

• bevilge midler til å styrke kunnskapsgrunnlaget om fagskolen gjennom økt forskningsinnsats.

Fagskolene bør:

• bidra aktivt i en strukturprosess med det formål å bygge mer robuste fagskoler, både faglig og administrativt.

• stille kvalifisert fagpersonell til rådighet for deltagelse i de foreslåtte nasjonale fagrådene.

• utforme et system for hospitering slik at fagskolelærere kan få tilflyt av kompetanse og erfaring med relevant arbeidsliv.

• legge til rette for at undervisningspersonell får anledning til å delta på yrkespedagogisk utdanning ved behov.

Partene i arbeidslivet, arbeidslivets organisasjoner og avtagende arbeidsliv bør:

• bidra til at virksomheter og bedrifter stiller opp som praksisarena for å oppfylle det foreslåtte praksiskravet. Et særlig ansvar bør ligge på arbeidslivets representanter i nasjonalt fagskoleråd.

• på en tydeligere og mer konkret måte kommunisere sine framtidige kompetansebehov til fagskolesektoren. Nasjonalt fagskoleråd og de underliggende nasjonale fagrådene kan være en aktuell arena og bidragsyter i dette arbeidet.

• øke sin innsats for å synliggjøre og forankre fagskolene som en attraktiv karrierevei.

Særmerknad til punkt 9.4.1.4

Medlemmene Trude Tinnlund og Kjersti Grindal viser til at utvalget har lagt stor vekt på forankring i arbeidslivets eierskap for fagskolen, og medlemmene viser her til ILO-konvensjon 142. Utvalget har drøftet og er enige om at representasjon fra partene i arbeidslivet i Nasjonal fagskoleråd skal holdes på hovedorganisasjonsnivå. For å sikre arbeidslivets eierskap mener disse medlemmene at partene må ha flertall i rådet, at leder må velges fra partene og at ledelsen må alternere mellom partene.

Medlemmene mener at spørsmålet om hvilke organisasjoner som skal være representert i Nasjonalt fagskoleråd, må drøftes og avgjøres i forbindelse med den foreslåtte revisjonen av rådets mandat og sammensetning. I forbindelse med revisjonen er det flere hensyn som må vurderes, blant annet representativitet og relevans for avtakende arbeidsliv og rådets størrelse. Disse medlemmer støtter utvalget i at det må gjøres en ekstern evaluering av Nasjonalt fagskoleråd for den perioden rådet har eksistert. Medlemmene mener imidlertid at det er høyst problematisk med at utvalget på den ene siden foreslår en ekstern evaluering og samtidig legger premisser og føringer for konklusjonen.

Medlemmene vil understreke viktigheten av at Kunnskapsdepartementet i arbeidet med å revidere mandat og sammensetning for Nasjonalt fagskoleråd samarbeider med partene i arbeidslivet og sektoren.

Særmerknad til punkt 9.5.1

Medlemmene Kjersti Grindal, Astrid Moen Sund, Trude Tinnlund og Johanne Marie Trovåg mener at det er nødvendig med en konsentrasjon av antall fagskoler, men at det på dette tidspunktet ikke er tilstrekkelig grunnlag for å foreslå et spesifikt antall fagskoler. Disse medlemmene understreker at strukturen i fagskolesektoren må understøtte fagskolens oppdrag med å møte arbeidslivets behov og være utviklingsorientert og omstillingsdyktig. Mangfold og fleksibilitet som møter arbeidslivets behov er en del av kvaliteten i fagskolen. Nye krav og rammer, som foreslått av utvalget, vil virke inn på hvor mange fagskoler man får i en framtidig sektor. Disse medlemmene mener at antall fagskoler må komme som et resultat av en utredning og prosess hvor partene i arbeidslivet, fagskolene og avtagende arbeidsliv høres. Kunnskapsdepartementet må initiere et slikt arbeid.

Særmerknad til punkt 9.10

Medlemmene Kjersti Grindal og Solfrid Lind viser til forslaget om at akkrediterte fagskoler som mottar offentlig finansiering skal ha et styre med ekstern styreleder og et flertall av eksterne styrerepresentanter. Dette reiser juridiske problemstillinger knyttet til private eieres styringsrett over egen virksomhet og det økonomiske og juridiske ansvaret det medfører for eierne, som per i dag er uavklart. Da private fagskoler fyller en viktig rolle i sektoren, bør flest mulig stimuleres til å søke akkreditering. Medlemmene anbefaler at det blir foretatt en juridisk vurdering før en eventuelt videre behandling av forslaget.

10 Finansiering

Fagskolene må gis finansielle rammebetingelser som setter dem i stand til å fylle sin rolle og svare på nye krav og forventninger fra studenter og samfunns- og næringsliv. Skal fagskolene nå dette målet, må finansieringsordningen utformes slik at den støtter opp om nasjonale behov for yrkesrettet kompetanse og utdanningspolitiske målsettinger som lik rett til utdanning uavhengig av sosiale, geografiske eller økonomiske forhold. En ny finansieringsordning for fagskolene må derfor ses i sammenheng med utdanningsfinansieringen gjennom Lånekassen og studentvelferden (jf. kapittel 8).

Dette krever både bedre ressursutnyttelse og økt tilførsel av ressurser. Finansieringsordningen må belønne fagskoler som er preget av kvalitet, og fagskoler som får fagskolestudentene til å lykkes. Videre må finansieringsordningen fremme fagskolenes evne og vilje til raskere omstilling av kapasitet og opprettelse av nye studietilbud for å tilpasse studieprofilen til endringer i arbeidslivets kompetansebehov.

En bedre ressursutnyttelse mener utvalget vil oppnås gjennom en sentral dimensjonering av antall fagskoler og en tydeligere styring av antall studieplasser i fagskolesektoren. Utvalget mener at finansieringsordningen må utformes på bakgrunn av at fagskolene skal drive langsiktig kompetansebygging av høy kvalitet innenfor et bredt spekter av fagområder.

Finansieringsordningen for fagskoler skal være et verktøy for effektivitet i sektoren og gjennom det bidra til å legge til rette for kvalitet og kvalitetsutvikling av fagskoleutdanningene.

Det er viktig å understreke at finansieringsordningen ikke er det primære virkemiddelet i utviklingen av utdanningskvaliteten ved fagskolene, ei heller for stimulering til arbeidsdelingen mellom fagskoler. Finansieringsordningen skal først og fremst sørge for at statens midler brukes på en mest mulig effektiv måte gjennom god og hensiktsmessig drift. Og så må andre tiltak være langt tettere knyttet til målene om kvalitetsutvikling, arbeidsdeling og videre faglig utvikling av fagskolen.

Tidligere i utredningen har det blitt pekt på flere viktige utfordringer med dagens finansiering av fagskolene. En ny finansieringsordning må utformes slik at fagskolene gis forutsigbarhet og mulighet for planmessig gjennomføring av omstillingsprosesser ved endringer i aktivitetsnivå, herunder også mulighet til å utvikle nye studietilbud. I en ny finansieringsordning må det også vektlegges at ulike utdanninger har ulike kostnader. Derfor må det tas utgangspunkt i differensierte satser for beregning av tilskudd til den enkelte fagskole. Disse må også være av en slik størrelse at de gir reell kostnadsdekning, kun da vil fagskolene kunne settes i stand til å utøve sitt samfunnsmandat på egne bein og på stødig underlag.

Mandatet til utvalget er tydelig på at finansieringen av fagskolene skal tilbakeføres til staten.

«Utvalget skal vurdere dagens finansieringsordning for fagskoler og utrede alternative modeller for gjeninnføring av statlig finansiering av fagskolene.»

«… Minst ett av utvalgets forslag til modell skal baseres på uendret ressursbruk. Forslag til endringer i finansieringssystemet skal fremme effektiv forvaltning.»

jf. utvalgets mandat.

I denne sammenheng er det viktig å være klar over at det nå er nedsatt en ekspertgruppe, ledet av Torbjørn Hægeland, som skal gjennomgå finansieringen av universiteter og høyskoler. Målet med gjennomgangen er å styrke kvaliteten på forskning og høyere utdanning. Ekspertgruppen har arbeidet parallelt med Fagskoleutvalget og leverer sin rapport ved årsskiftet 2014/2015.

Utformingen av finansieringsordningen for fagskoler har sett hen til de vurderingene som gjøres i nevnte ekspertgruppe, i den grad dette har vært praktisk mulig. En forutsetning for begge finansieringssystemene bør være at de bygger på samme utgangspunkt. De behøver ikke være like, men bygge på en lik grunnfilosofi.

Et siste utvalg som har arbeidet parallelt med Fagskoleutvalget, er ekspertgruppen som skal utrede regelverket for tilsyn og kontroll med private høyskoler og fagskoler. Arbeidet skal ferdigstilles i løpet av 2014 og har blitt ledet av Marianne Andreassen.

10.1 Statlig finansieringsansvar for fagskolene

Slik finansieringen av fagskoler er i dag, er det en fragmentert finansiering, med tre finansieringskanaler og noen særskilte tilskudd (jf. kapittel 4). Under en ny finansieringsordning vil det være hensiktsmessig å samle alle disse tilskuddene under en felles ordning. Ansvaret for finansieringen av fagskoler bør legges til Kunnskapsdepartementet som da får det helhetlige ansvaret for fagskolesektoren. Det vil innebære ansvar for fagskoleloven, finansieringsordningen og all øvrig statlig oppfølging av fagskolesektoren som helhet. En enhetlig finansieringsordning for fagskoler bidrar og til at Kunnskapsdepartementet gis et tilnærmet komplett sektoransvar for hele det norske utdanningssystemet. Unntakene vil være Politihøyskolen og Forsvarets høyskole som er underlagt henholdsvis Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet. Alternativet vil være å legge ansvaret for finansieringen av fagskoleutdanning til det enkelte fagdepartement. Det vil imidlertid opprettholde en fragmentering av sektoren, og ikke bidra til enhetlig og forutsigbar styring av sektoren som helhet, noe som har vært påpekt som en mangel ved styringen av sektoren hittil.

10.1.1 Synliggjøring i statsbudsjettet

I statsbudsjettet er fagskoler ikke synliggjort som et selvstendig utdanningstilbud, men lagt inn under kategorien for universiteter og høyskoler. Etablering av en egen programkategori for fagskoler vil bidra til synliggjøring av fagskoler som en selvstendig utdanning. I tillegg vil dette sette større krav og forventninger til staten om en tydeligere fagskolepolitikk med klare politiske målsettinger og forventinger til hva fagskolene skal bidra med inn mot arbeidslivet og utdanningssektoren for øvrig.

10.1.2 Budsjettramme – åpen versus lukket ramme

Finansieringen av fagskoler er i dag det eneste nivået i utdanningssystemet som i statsbudsjettet ikke har en «åpen ramme» som utgangspunkt. Både private grunnskoler, private videregående skoler og universiteter og høyskoler har helt eller delvis et finansieringssystem som premierer institusjonenes resultater. Det vil si at de har en fast sats per student eller per studiepoengsenhet som gir uttelling i finansieringen, altså en «åpen ramme». Finansieringen av disse institusjonene kan variere fra år til år, men da på bakgrunn av svingninger i antall studenter eller studiepoengsproduksjon. I tillegg er dagens finansiering av fagskoler en hemsko for fagskolene i og med at tilskuddet per student reduseres når opptaket av studenter øker. Fagskolene straffes gjennom finansieringssystemet når de svarer på kvantitative økninger i arbeidslivets kompetansebehov.

10.1.3 Statlig versus fylkeskommunal finansiering

NIFU har på oppdrag fra utvalget gjort en analyse av fylkeskommunenes tilrettelegging for fagskoletilbud og kostnader ved fagskoledrift37. Denne viser at fylkeskommunene i svært liten grad har inntatt en aktiv rolle som forvalter av fagskoletilbudet. Utviklingen etter Forvaltningsreformen bærer preg av at fylkeskommunene fortsetter som de alltid har gjort – med å finansiere de fagskolene de selv eier og driver. Av rapporten går det fram at fylkeskommunene ikke har funnet det verdt å gjøre omprioriteringer, og det ser heller ikke ut som de skaffer seg faktagrunnlag for å vurdere om slike omprioriteringer kunne vært nødvendig.

For mange av fylkeskommunene svarer rammetilskuddet nokså godt til netto driftsutgifter knyttet til drift av fagskoler. Enkelte fylker opplever derimot gjennomgående at rammetilskuddet ikke dekker utgiftene knyttet til drift av fagskoler. Ser en nærmere på hva som kan forklare dette, er det tydelig at andelen studenter på maritime fag er vesentlig høyere i disse fylkene sammenlignet med resten av landet. Dette kan indikere at dagens finansiering av fagskoler ikke tar hensyn til at maritime fag er mer kostbare enn andre tekniske fag og helse- og sosialfag.

NIFUs analyse av forskjellene i tilskudd fra fylkeskommunene avhengig av fagfelt viser at veksten i fagskoletilbudet har kommet innenfor de tekniske fagene, og ikke innenfor de maritime utdanningene. NIFU setter også dette i sammenheng med at de maritime fagskoleutdanningene er klart dyrest, og at fylkeskommunene ikke har økonomiske evner til å utvide tilbudet på dette feltet.

Konklusjonen i NIFU-rapporten er at dagens finansieringssystem ser ut til å konservere dagens fagskoletilbud. Det er en svært uheldig situasjon i en sektor som av natur bør være dynamisk og tilpasningsdyktig.

Utvalget mener det vil være hensiktsmessig å innføre én finansieringsordning for fagskolesektoren. I denne inkluderes de eksisterende tilskuddsordningene som i dag ligger under Helsedirektoratet, gjennom fylkeskommunene og Kunnskapsdepartementet, i tillegg til de særskilte tilskuddene som gis til enkelte fagskoler.

10.2 Prinsipper for en ny finansieringsordning

Utvalget vil presentere tre ulike modeller for en ny finansieringsordning. Modellene har særlig to fellestrekk som utvalget mener bør være helt nødvendige prinsipper som må ligge til grunn for et nytt finansieringssystem, henholdsvis resultatbasert finansiering og differensiert finansiering etter kostnadskategorier. Disse vil være uavhengig av finansieringsordningens utforming for øvrig.

10.2.1 Resultatbasert finansiering

En viktig forutsetning for en velfungerende finansiering er at fagskoler som etterlever eller overoppfyller målsettinger, belønnes for dette, og gis muligheter for ytterligere utvikling og vekst. Dersom fagskolen ikke når målene, bør det få konsekvenser for det statlige tilskuddet. En finansieringsordning som åpner for omgåelse av et slikt prinsipp, vil miste mye av sin legitimitet og troverdighet.

Med et statlig resultatbasert tilskudd, basert på fagskolenes virksomhet, bør tilskuddet knyttes opp mot et objektivt og kontrollerbart resultatmål ved fagskolenes aktivitet. Dette kan være antall kandidater og/eller antall produserte fagskolepoeng slik det er foreslått i de ulike modellene utvalget har presentert. Utvalget vurderer at antall kandidater ut av fagskolen vil være det mest objektive resultatkriteriet, da det vil rette fagskolenes aktivitet mot å få studentene gjennom utdanningen på normert tid. Dette vil være et tydelig resultatmål til bruk både for intern styring av fagskolen og for departementets styring av en samlet sektor. Samtidig gir det insentiver til å reagere på etterspørselsendringer i arbeidsmarkedet. En resultatbasert finansiering basert på poengproduksjon vil bidra til større treghet i omstillinger i sektoren da en vil være mer opptatt av innsats enn av resultat.

Resultatbaserte finansieringsordninger retter oppmerksomheten hos fagskolene til å ta økt ansvar for egne prioriteringer av egne ressurser. En viktig forutsetning for en slik ordning vil være rapportering fra fagskolene til departementet på deres aktivitet, men også dialog og oppfølging av fagskolene fra departementet38 (jf. kapittel 9). Slik stykkprisfinansiering gir fagskolene insentiver til å bedre effektiviteten i utdanningene da studentene som faller fra, eller bruker lengre tid på utdanningen, ikke gir uttelling ved neste budsjettrunde, eventuelt forsinket uttelling.

En resultatbasert finansieringsordning gir departementet et styringsmiddel overfor fagskolesektoren gjennom en aktivitetsbasert fordeling og omfordeling av ressurser mellom utdanninger, fagområder og fagskoler. Som styringsvirkemiddel sikrer dette hurtig og automatisk overføring av ressurser fra utdanninger/fagområder med lavere aktivitet til områder med vekst. Slik bidrar finansieringsordningen til en dynamisk tilpasning til nye behov.

En direkte kobling mellom tilskudd og aktivitet på den ene siden, og omfordeling av midler på den andre siden, gir en direkte budsjettmessig innsparing ved aktivitetsfall ettersom det ikke er behov for særskilte vedtak om innsparinger før de faktisk realiseres. Denne effekten sikrer at en unngår at frigjorte ressurser leder til utgiftsdrivende tilpasninger i utdanningstilbudet ved en fagskole. I tillegg vil fall i aktiviteten ved én fagskole kunne kompenseres med høyere aktivitet på en annen fagskole, og altså uten at en behøver særskilte vedtak om endringer i budsjettrammen for den enkelte fagskole.

10.2.2 Differensiert finansiering etter kostnadskategorier

En av svakhetene som er påpekt ved dagens finansiering av fagskoler, er den manglende differensieringen av de ulike fagområdene når det gjelder hvor kostnadsintensive utdanningene er. I tillegg til flere innspill til utvalget, fra en rekke parter, kommer dette også fram av utredningen som er gjennomført av NIFU på oppdrag fra utvalget39. Det er særlig maritime utdanninger som trekkes fram som kostnadskrevende, men også utdanninger innen petroleumsfag. I tillegg vil utdanninger innenfor tekniske fag, IKT, medier, kommunikasjon og estetiske fag kunne være kostnadsintensive på grunnlag av behov for teknisk utstyr og programvarelisenser. Utdanninger som er mindre kostnadsintensive, er mer teoretiske utdanninger som økonomisk-administrative utdanninger. Innføring av kategorier gir i større grad en direkte finansiering av utdanningene.

Utvalget mener det i en ny finansieringsordning må legges til grunn en inndeling i kategorier på tre nivå. Det vil gi en enkel og transparent oppbygging av finansieringsordningen. Kategorisatsene må svare til de reelle kostnadene knyttet til drift og utvikling av fagskolene og utdanningene. Utvalget mener med reell kostnadsdekning at satsene må være tilstrekkelige til å dekke utgiftene til drift og utvikling av fagskoleutdanninger og tilhørende infrastruktur. Med en endring av fagskolene til statlige forvaltningsorganer vil de kunne leie lokaler og infrastruktur fra fylkeskommunene og andre aktører.

Inndelingen i kategorier og satser som gir reell kostnadsdekning bidrar til en bedre økonomisk styring for fagskolene da mindre kostnadsintensive utdanninger ikke blir gjenstand for nedprioritering på bekostning av mer kostnadsintensive utdanninger. En ny finansieringsordning for fagskoler må derfor bygge på prinsippet om reell kostnadsdekning for fagskoleutdanning. Dette er avgjørende for at en ny finansieringsmodell ikke starter med en underfinansiering, jf. NIFUs rapport40. En forutsetning for å innføre en ny finansieringsordning må derfor være at det først foretas en grundig kartlegging av kostnadene knyttet til drift og utvikling av forskjellige typer fagskoleutdanninger.

Utvalget vurderer at et mulig utgangspunkt for forholdet mellom de tre nivåene vil være at laveste kategori er halvparten av høyeste kategori og at midterste kategori da ligger midt i mellom. Dette er om lag samme forhold som det i dag er mellom de tre øverste kategorisatsene som benyttes i finansieringssystemet for universiteter og høyskoler under utdanningsinsentivet. Utvalget mener likevel at dette kun skal være et utgangspunkt for forholdet mellom satsene. Det viktigste er at satsene gjenspeiler de reelle kostnadene. Om det relative forholdet mellom satsene da blir forskjellig fra dette, er det av mindre viktighet.

Fastsettelse av satser kan etter utvalgets oppfatning gjøres etter to prinsipper. De kan fastsettes sentralt av departementet, og da på bakgrunn av at det utvikles kostnadsmodeller som beskriver de forskjellige kostnadsstrukturene til de forskjellige fagområdene/utdanningene. Dette vil for departementet kreve god oversikt og innsikt i den enkelte fagskoles økonomi, og at departementet kan innhente opplysninger som viser hva de enkelte utdanningene koster. Et slikt system vil være krevende administrativt. Alternativt kan satsene fastsettes ut fra politiske prioriteringer uten at de er direkte knyttet til hva de ulike utdanningene faktisk koster. Dette vil være etter samme modell som satsene i dag fastsettes i finansieringssystemet for universiteter og høyskoler.

10.2.2.1 Differensiert finansiering og flercampusmodeller

Utvalget har foreslått at antall offentlige fagskoler skal reduseres og erstattes med større regionale enheter bygd opp i flercampusmodeller (jf. kapittel 8). Det er ulike prinsipper som kan brukes for å organisere flercampusdrift. Den enkelte fagskole kan ha ulik grad av sentralisering av både faglige og administrative funksjoner. Dette må fagskolene selv finne løsninger på. Utvalget er av den oppfatning at én institusjon med flere campuser i de fleste tilfeller vil være mindre kostnadskrevende enn adskilte institusjoner per campus. Utvalget understreker viktigheten av at gode desentraliserte fagskoletilbud opprettholdes og videreutvikles, og at de ulike hovedcampusene tar ansvaret for opprettelse av nye fagskoletilbud i takt med arbeidslivets og samfunnets behov. Satsingen på desentraliserte og fleksible utdanningstilbud med ansvaret for å utvikle kompetansen i egen region og tilrettelegging for livslang læring er viktig41.

Det er viktig at en tar høyde for at desentraliserte fagskoletilbud kan være mer kostnadskrevende enn ordinære tilbud, som blir gitt ved fagskolens hovedcampus. For å sikre at de desentraliserte fagskoltilbudene også er relevante, oppdaterte og utviklingsorienterte, er det viktig at undervisningspersonalet opprettholder tett kontakt med undervisningspersonalet ved hovedcampus. Det forutsetter bruk av kostnadsdrivende elementer, herunder blant annet reisevirksomhet. I regioner som for eksempel Nord-Norge, er avstandene store og det koster mye, både i tid og kroner, å forflytte seg mellom byene og ut til mindre steder hvor det er aktuelt med desentraliserte fagskoletilbud. Kostnader knyttet til reiser og opphold til undervisningspersonalet må derfor påregnes. Økte kostnader til leie av lokaler, leie av lokale lærekrefter og utgifter til fleksible IKT-løsninger bør det også tas høyde for ved finansieringen av de ulike fagskoletilbudene.

Utvalget mener at fagskoler med en større geografisk spredning av studiesteder må kompenseres for et høyere utgiftsnivå enn de øvrige fagskolene, og at dette bør gjøres gjennom et særskilt tillegg i grunnfinansieringen. Dette må anses å være et ledd i å gi de nye fagskolene reell kostnadsdekning ved oppstart.

10.3 Ytre faktorer som påvirker finansieringssystemet

Et finansieringssystem kan aldri operere i et vakuum. Det vil alltid være ytre faktorer som påvirker systemets effektivitet og evne til å oppnå de definerte målsettingene. Graden av suksess for finansieringsordningene vil basere seg på at en forutsetning knyttet til dimensjonering av studieplasser er oppfylt. Uten at de forutsetningene er på plass vil ikke ordningene fungere etter intensjonen og derfor heller ikke gi de ønskede effektene.

10.3.1 Dimensjonering av fagskolesektoren

En god utdanningspolitikk krever at det er mekanismer som leder til en best mulig dimensjonering av utdanningstilbudene. Tilbudene må være slik at arbeidslivet får de kandidatene de har behov for, samtidig som kandidatene i størst mulig grad får arbeid som er relevant for de utdanningene de har gjennomført. Det kan lett oppstå situasjoner der utdanninger eller fagområder opplever en betydelig tilgang på søkere uten at det er et reelt samfunnsmessig behov for tilsvarende oppskalering av utdanningskapasiteten. Det bør i slike tilfeller være et nasjonalt, statlig ansvar å dimensjonere i tråd med samfunnsmessige behov.

Ansvaret for å få på plass et best mulig beslutningsgrunnlag for dimensjonering ligger hos de sentrale utdanningsmyndighetene, hos de enkelte fagskoletilbyderne og hos arbeidslivet.

Som nevnt tidligere kan for sterk vekt på resultatbasert finansiering gi uheldige effekter. Manglende stabilitet og forutsigbarhet er én utfordring, dimensjonering etter samfunnsmessige behov er også et viktig moment å huske på i denne sammenheng. Fagskolesektoren har i dag viktige fagområder og utdanninger det er nødvendig å opprettholde selv om rekruttering av studenter ikke til enhver tid er tilstrekkelig til at finansieringssystemet gjør det lønnsomt å opprettholde det.

10.3.1.1 Antall studieplasser

Et viktig styringsverktøy for staten overfor fagskolesektoren bør blant annet være styring av kapasitet og dimensjonering av antall studieplasser i fagskolesektoren. Etterspørsel og samfunnets behov for arbeidskraft med fagskoleutdanning vil med tiden variere. Derfor er det viktig at sentrale myndigheter i samarbeid med fagskolene og arbeidslivets parter monitorerer behovene for og etterspørselen etter fagskolekompetanse i arbeidslivet. I dette vil det være viktig at det i dimensjoneringen også ses hen til regionale forskjeller og nasjonale behov på tvers av lokale prioriteringer.

Utvalget legger til grunn at innenfor noen områder som i dag er bachelorutdanning, vil fagskoleutdanning i enkelte tilfeller være mer hensiktsmessig vurdert ut fra arbeidslivets kompetansebehov. Å dreie tilbud mot en bedre tilpasset utdanning krever at de sentrale myndigheter utformer lover og finansieringsordninger som støtter opp under en slik utvikling. En dreining mot økning av tilbud på fagkolenivå, til dels på bekostning av enkelte bachelorutdanninger, må være et ansvar for de sentrale myndighetene.

Staten må også ta en rolle i fordelingen av studieplasser ved de ulike fagskolene på fagområder der det kan være fare for at det nasjonalt blir en overetablering av utdanninger. Noen utdanningstilbud dekker i stor grad et nasjonalt behov, som for eksempel de maritime utdanningene.

Utvalget vurderer at de foreslåtte nasjonale fagrådene må bidra ved vurderingen av dimensjoneringen av utdanningstilbud. De foreslåtte fagrådene bør annethvert år utarbeide en analyse av sin sektors kompetansebehov, både nasjonalt og regionalt inndelt.

Analysene fra alle fagrådene samles hos Nasjonalt fagskoleråd som skriver en felles innstilling for dimensjonering til departementet. Departementet må vurdere både hvor mange studieplasser som skal gå til hvert fagfelt, og hvor mange som skal gå til hver fagskole.

I tillegg bør det gis en andel strategiske, og frie, studieplasser som fagskolene selv kan fordele eller benytte til opprettelse av nye tilbud ved behov og for å opprettholde en dynamikk i fagskoletilbudet. Departementets vurdering av dimensjonering bør først og fremst gjøres ut fra en vurdering av arbeidslivets kompetansebehov og i mindre grad utfra hvor og hva studentene søker seg til. I en slik vurdering fra departementet vil det også være hensiktsmessig å se dimensjoneringen av studieplasser i fagskolene opp mot kapasitet i universitets- og høyskolesektoren og etterspørsel etter kandidater med høyere utdanning.

10.4 Utvalgets alternative finansieringsmodeller

På bakgrunn av gjennomgangen av dagens finansieringssystemer og de forutsetninger utvalget har lagt til grunn for en ny finansieringsordning for fagskoler, har utvalgets vurderinger ledet fram til tre alternative finansieringsordninger.

10.4.1 Modell 1 – «Kandidatmodellen»

Utvalgets første alternativ til finansieringsordning er en enkel ordning hvor beregningen av tilskuddet til fagskolene gjøres gjennom én enkelt komponent. Ordningen tar utgangspunkt i at fagkolenes utdanninger plasseres i kategorier med differensierte satser, slik det er foreslått over. Kategorisatsen knyttes opp mot antall fagskolekandidater fra den enkelte fagskole to år før budsjettåret. Dette vil være en helt objektiv indikator. Tilskuddet vil i sin helhet være basert på en premiering for aktiviteten ved fagskolen, men med en statlig styring av kapasitet og dimensjonering av fagskolesektoren, foreslår utvalget at det etableres et tak for antall kandidater ved fagskolen. Utvalget foreslår at taket defineres som gjennomsnittet av antall fagskolekandidater siste tre år.

Det gir grunnlag for å spesifisere følgende modell for grunntilskuddet:

der

Dette vil være et system som vil være temmelig likt dagens system, men med kategorier differensieres det mellom forskjellige utdanninger etter kostnadsnivå. For å gjøre finansieringen mer forutsigbar bør en andel av tilskuddet videreføres til året etter. Dette kan ivaretas ved at et gitt års tilskudd beregnes som et veid gjennomsnitt av dette årets grunntilskudd og fjorårets faktiske tilskudd.

Det faktiske tilskuddet for en fagskole blir med dette:

der

Størrelsen på dempingsparameteren (a) angir hvor store svingninger i det faktiske tilskuddet til fagskolene som tillates. Settes dempingsparameteren nærmere 0, vil tilskuddet for ett år være tilnærmet lik fjorårets tilskudd, noe som innbærer at fagskolenes evne til å produsere kandidater tillegges mindre vekt. Settes dempingsparameteren nærmere 1, aksepteres det større svingninger og det faktiske tilskuddet (F) blir tilnærmet lik det beregnede årlige tilskuddet (Y). Utvalget foreslår at dempingsparameteren (a) settes til 0,4 slik at det legges større vekt på forutsigbarhet og langsiktighet i tilskuddet enn på de resultatbaserte aktivitetene. I praksis vil dette innbære en omfordeling av midler mellom fagskoler som oppnår gode resultater, til fagskoler som opplever en nedgang i antall fagskolekandidater.

10.4.2 Modell 2 – «Kandidat-studentmodellen»

Utvalgets andre alternativ til finansieringsordning fordeler tilskuddet til fagskolene gjennom to komponenter. Den første komponenten, grunntilskudd, skal bidra til at finansieringen av fagskolene skal være forutsigbar og langsiktig, slik at nivået på tilskuddet blir mindre følsomt for tilfeldige svingninger og kortvarige endringer. Beregningen av denne komponenten blir produktet av sats og antall studenter (heltidsekvivalenter) ved fagskolen. Som under alternativ 1 legges det til grunn en statlig styring av kapasitet og dimensjonering av fagskolesektoren, og utvalget foreslår at det også under dette alternativet etableres et tak for antall studenter (heltidsekvivalenter). I praksis anser utvalget at dette vil være antall studieplasser ved fagskolen, omregnet til heltidsekvivalenter. Fagskolene må da søke departementet om midler til etablering av nye studieplasser.

Bakgrunnen for at det her tas utgangspunkt i antall heltidsekvivalenter er at det uavhengig av om studentene gjennomfører studiene eller ei, vil det for fagskolene være kostnader forbundet med disse studentene. Grunntilskuddet vil bidra til økt forutsigbarhet for framtidig finansiering for fagskolene.

Den andre komponenten tar inn over seg aktiviteten ved fagskolen ved å premiere fagskoler for antall kandidater som går ut av fagskolen. Dette gir en resultatstyring av sektoren som bidrar til å heve kvaliteten i utdanningen, da utvalget anser at økt utdanningskvalitet vil bidra til økt gjennomstrømning. Samtidig bidrar dette til en dynamisk finansiell styring av fagskolesektoren, da utdanningstilbud som opplever en nedgang i antall kandidater, i praksis vil føre til en omfordeling av midler mellom fagskoler uten at det er behov for særskilte vedtak for at dette skal skje. Finansieringen av antall kandidater bør også kunne ta høyde for at studentene kan ta enkeltemner, og at disse regnes om til kandidater (heltidsekvivalenter).

Det gir grunnlag for å spesifisere følgende modell:

der

For å øke forutsigbarheten i «Kandidat-studentmodellen» legges det også i denne inn en såkalt dempingsparameter. Dette kan ivaretas ved at et gitt års tilskudd beregnes som et veid gjennomsnitt av dette årets grunntilskudd og fjorårets faktiske tilskudd.

Det faktiske tilskuddet for en fagskole blir med dette:

der

Dempingsparameteren (a) vil virke på samme vis i denne modellen som i «Kandidatmodellen».

En slik modell vil gi mer forutsigbarhet og langsiktighet i finansieringen av fagskoler samtidig som den stimulerer fagskolene til å øke kvaliteten i utdanningene slik at flere studenter fullfører sine påbegynte studier.

10.4.3 Modell 3 – «Kandidat-studentmodell med utviklingsmidler»

Utvalgets tredje alternativ er i utgangspunktet likt med «Kandidat-studentmodellen», men det legges til en tredje komponent – utviklingsmidler. Midlene i denne komponenten skal være direkte rettet mot utviklingstiltak som investeringer i utstyr, infrastruktur, kvalitetshevende tiltak ved fagskolene, utvikling av nye utdanninger med mer. Mange fagskoler opplever i dag problemer med å finne økonomisk handlingsrom for nødvendige investeringer og utviklingstiltak innenfor dagens finansieringsrammer. For å stimulere til mer dynamisk utvikling av både utdanningstilbud og kvalitet i utdanningene, mener utvalget det er nødvendig at det settes av midler på statlig nivå til denne type tiltak.

Utvalget mener staten bør ta et tydeligere styringsgrep om sektoren, jf. kapittel 9, for blant annet å følge opp måloppnåelse, men også for å bidra til utvikling og kvalitetsheving av utdanningstilbudene. Et viktig verktøy for staten i denne sammenheng vil være denne type utviklingsmidler. Mottakere av statlig tilskudd er forpliktet til å rapportere til tilskuddsgiver på bruk av midlene, jf. reglement for økonomistyring i staten. Denne rapporteringen kan bygges ut med et punkt om strategier og tiltak for kommende periode ved fagskolene. Under dette punktet vil fagskolene kunne fremme forslag om investeringer og tiltak som vil være kvalitetshevende ved fagskolen. På bakgrunn av disse innspillene kan det gjøres en politisk prioritering som munner ut i tildeling av utviklingstilskudd. Et slikt system vil være en parallell til hvordan prosjektmidler til universitets- og høyskolesektoren i dag disponeres.

Alternativt kunne midlene vært tildelt på grunnlag av en faglig vurdering. Utvalget kan likevel ikke se hvilket organ som skulle stått for denne faglige vurderingen og tildelingen. Et mulig alternativ med tilstrekkelig faglig kompetanse er NOKUT, men NOKUT er tilsynsorgan og vil slik komme i en uheldig posisjon som tilskuddsforvalter og tilsynsmyndighet. I tillegg kunne andre alternativer vært Vox, Utdanningsdirektoratet eller Norges Forskningsråd, men disse innehar i dag ikke tilstrekkelig kompetanse knyttet til fagskolesektoren. Utvalget vurderer at utviklingsmidlene ut fra dagens situasjon bør fordeles fra departementet på bakgrunn av innmeldte behov fra fagskolene og politiske prioriteringer.

Utvalget mener utviklingsmidlene bør være av betydelig størrelse, men likevel ikke større enn at det blir tilstrekkelig god konkurranse om midlene. For utviklingen av fagskolene vil det være essensielt at det er de gode prosjektene og tiltakene som gis utviklingsmidler. Utvalget vurderer at utviklingsmidlene bør utgjøre om lag 15–20 prosent av budsjettrammen til fagskoler og at dette bør i sin helhet være nye friske midler som tilføres fagskolesektoren.

Det gir grunnlag for å spesifisere følgende modell:

der

Både grunnkomponenten og den insentivbaserte komponenten er beregnet i modellen for finansieringsordningen. Hvordan de relativt vil stå seg i forhold til hverandre vil kunne variere mellom fagskolene. Men fagskolene vil ha flere studieplasser enn de har kandidater, slik vil grunnkomponenten utgjøre en større andel av budsjettrammen til fagskolene. Med etablering av et tak på antall studieplasser ved den enkelte fagskole har myndighetene god kontroll på at budsjettrammen ikke vokser utover forventningene. Resultatbasert andel av budsjettrammen til fagskolene vil endre seg over tid avhengig av den resultatbaserte indikatoren. Budsjettrammen kan også påvirkes gjennom endring i satsen om antall studenter/kandidater skulle skyte fart.

For å øke forutsigbarheten i «Kandidat-studentmodellen med utviklingsmidler» legges det også i denne inn en såkalt dempingsparameter. Dette kan ivaretas ved at et gitt års tilskudd beregnes som et veid gjennomsnitt av dette årets grunntilskudd og fjorårets faktiske tilskudd.

Det faktiske tilskuddet for en fagskole blir med dette:

der

Dempingsparameteren (a) vil virke på samme vis i denne modellen som i «Kandidatmodellen».

En modell med utviklingsmidler øker forutsigbarheten og langsiktigheten ytterligere i finansieringen av fagskoler, samtidig som den stimulerer fagskolene til å øke kvaliteten i utdanningene slik at flere studenter fullfører sine påbegynte studier.

10.5 Beregning av tilskudd gjennom ny finansieringsordning

Utvalget har fått ekstern bistand til beregning av tilskudd gjennom de alternative finansieringsmodellene som foreslås, herunder også effekter av disse42. Dette er gjort for på best mulig grunnlag å kunne vurdere de ulike modellene ut fra hvilke effekter de gir, og se effektene i sammenheng med de målene utvalget ønsker å oppnå gjennom finansieringssystemet. NIFU fikk oppdraget og har i sin rapport sett på flere varianter innenfor utvalgets skisserte modeller for finansieringsordning for fagskoler.

10.5.1 «Kandidatmodellen»

10.5.1.1 Kategorier og satser

Alle de tre modellene legger opp til at finansieringsordningen skal baseres på at ulike fagskoleutdanninger skal gis støtte ut fra ulike satser. Det legges også til grunn at satsene fastsettes på et nivå som gir reell kostnadsdekning ved tidspunktet for innføring av ny finansieringsordning. Alternativet er å innføre studieavgifter ved offentlige fagskoler, men utvalget anser det som et klart brudd på regjeringens utdanningspolitikk og derfor en utenkelig løsning.

I alle modellene som utvalget har foreslått inngår antall kandidater som et element i beregningsgrunnlaget. I utredningen om fylkeskommunenes finansiering av fagskolene, som ble gjennomført av NIFU på oppdrag fra fagskoleutvalget43, kom det fram at den gjennomsnittlige kostnaden per fagskoleplass var kr 108 000 i 2012-kroner basert på tall hentet fra KOSTRA. En svakhet ved KOSTRA er at denne ikke gir direkte opplysninger om fylkeskommunens midler brukt på fagskoler, da fagskoler ikke er definert som et eget rapporteringsnivå i KOSTRA. I rapporten ble det av NIFU, på bakgrunn av KOSTRA, også lagt fram anslag på de totale utgiftene til fagskolene. De faktiske utgiftene brukt på fagskolene er vesentlig høyere enn de beløpene som blir bevilget fra sentrale myndigheter. Fylkeskommunene bevilger midler til fagskolene gjennom direkte tilskudd til drift og til vedlikehold av bygninger og infrastruktur.

Det er med andre ord slik at fylkeskommunene til sammen bruker betydelig mer penger på fagskoleutdanning enn de får fra staten. Slik var det også før fylkeskommunene overtok finansieringsansvaret for fagskolene. I 2012 var de totale bevilgningene til fagskolene over statsbudsjettet på 506,8 millioner kroner, mens NIFU beregnet at fylkeskommunene og KDs samlede forbruk i 2012 var på 576 millioner kroner. NIFU har i sine beregninger brukt faktisk forbruk i 2012 som utgangspunkt. Hvorvidt en tar utgangspunkt i den ene eller den andre summen vil i liten grad påvirke funnene på modellenes atferd, men vil kunne ha betydning for beregningen av de provenynøytrale44 satsene.

NIFU har i sin utredning av de tre finansieringsmodellene beregnet satsene for kandidater ved å ta utgangspunkt i det totale forbruk til fagskolene i 2012 (576 millioner kroner), og forholdet mellom satsene slik det er foreslått i avsnitt 10.2.2 (A=1; B=1,5; C=2). Med denne beskrankningen bruker NIFU antallet kandidater i de ulike kategoriene til å fastsette en sats for hver kategori som dermed adderer opp til 576 millioner kroner, og som således gir kostnadsdekning (forstått som at dagens totale offentlige bevilgning gir kostnadsdekning).

Siden antallet kandidater er vesentlig lavere enn antall studenter (36 prosent lavere) er det vesentlig færre kandidater som skal legges til grunn ved beregningene. Da følger det også at satsene blir vesentlig høyere enn det en kan beregne ut fra dagens finansiering av fagskoler. Disse beregnede satsene brukes til å gjøre beregninger av «Kandidatmodellen». For beregninger av «Kandidat-studentmodellen» skal også antallet studenter tas i betraktning. Dette innebærer en ny beregning av satser, en for kandidater, og en sats for studentene.

10.5.1.2 Beregning av tilskudd

I tabell 10.2 vises resultatene ved å bruke kategorisatser som er provenynøytrale for 2012 og med parameter a satt til 0,4.

Med denne modellen («Kandidatmodellen») observerer NIFU at støttebeløpene er nedadgående på grunn av færre kandidater totalt, med totalt 14 prosent. Endringene må kunne karakteriseres som store. Totalt sett vil det være nesten 100 millioner kroner mindre til støtte for fagskolene i 2013 sammenliknet med 2011. Nedgangen er relativt størst for kategori A – de dyreste utdanningene.

Den relative andelen av de dyreste fagskoleutdanningene går ned over de tre beregnede årene (andelen går ned med 2 prosentpoeng fra 26 prosent i 2011, og hver av de andre kategorisatsene øker med 1 prosentpoeng over de tre årene).

Den beregnede totale støtten er høyere enn den faktiske støtten gitt for alle årene. For 2011 og 2013 skyldes dette blant annet at satsene er beregnet for 2012, og siden antallet kandidater er høyere i begge disse årene blir de beregnede summene høyere enn de faktiske (som i dagens modell i mindre grad har sammenheng med antallet ferdige kandidater). Også for 2012 er de beregnede summene større enn de faktiske selv om satsene er beregnet for å være provenynøytrale. Dette skyldes at det høyere kandidattallet for 2011 indirekte hever støtten for 2012. Provenynøytraliteten gjelder bare når a er satt lik 1 (her er den 0,4). Parameteren a svekker effekten av endringer i kandidatantallet. Og selv om «Kandidatmodellen» inneholder en mekanisme for å dempe svingninger i bevilgningene gir den store endringer i bevilgningene fra år til år.

10.5.2 «Kandidat-studentmodellen»

10.5.2.1 Kategorier og satser

I «Kandidat-studentmodellen» ønsker utvalget å bruke antall studenter i tillegg til antall kandidater som grunnlag for beregningene.

NIFU tar også i denne modellen utgangspunkt i en provenynøytral modell. NIFU tar derfor utgangspunkt i både antall studenter ved de offentlige fagskolene i 2012 (7614) og antallet kandidater samme år (2726). NIFU vektlegger disse to komponentene like sterkt i modellens utgangspunkt. Det betyr i praksis at satsen for hver student blir rundt en tredjedel av satsen for hver kandidat, da antallet kandidater å fordele den totale bevilgningen på er 36 % av antallet studenter.

NIFU beregner satsene for kandidater på tilsvarende måte som for modell 1. Utgangspunktet vårt er altså igjen de totale bevilgningene til fagskolene i 2012 (576 millioner kroner) og de opprinnelige forholdstallene foreslått av fagskoleutvalget (A=1; B=1,5; C=2). Forholdstallene benyttes både når NIFU skal beregne satser for studenter og kandidater. Med denne beskrankningen bruker NIFU antallet kandidater i de ulike kategoriene til å fastsette en sats for hver kategori som dermed adderer opp til 576 millioner, og som således gir kostnadsdekning (forstått som at dagens totale bevilgning gir kostnadsdekning). Ved å bruke kandidattallet (og ikke studenttallet) blir satsene nøytrale ut fra ratioen mellom antall studenter og antall kandidater.

De resulterende kategorisatsene er gitt i tabell 10.3. Som beskrevet ovenfor gir det en vesentlig lavere uttelling i finansieringsordningen for hver student enn for hver kandidat. Satsene er også vesentlig lavere enn for «Kandidatmodellen», som bare har med kandidatene i beregningsgrunnlaget. Dette er også en logisk følge da det er flere å fordele tilskuddet på i modellen.

NIFU bruker antallet kandidater fra DBH og de beregnede satsene i tabell 10.3 til å beregne virkninger av modellen. Som for «Kandidatmodellen» beregner NIFU først en utgangsmodell med disse satsene. Deretter beregner NIFU en ny versjon der de øker satsene med 5 %. Til slutt beregner NIFU en versjon der de har minsket effekten av studentene i modellen sammenliknet med kandidatene. Dette gjør NIFU ved å sette effekten av studentene til halvparten av effekten av kandidatene (se nedenfor).

10.5.2.2 Beregning av tilskudd

Denne modellen har også en demping gjennom parameteren a. Også her er da tilskuddet i et aktuelt år avhengig av tilskuddet året før. Tabell 10.4 viser resultatene av å legge inn en slik demping.

Og NIFU observerer at det i «Kandidat-studentmodellen» er en betydelig demping i å innføre dempingsparameteren. I stedet for å gå ned med 10 % fra 2011 til 2012, går de beregnede bevilgningene ned 6,7 % i denne modellberegningen.

«Ulempen» i denne modellen er at en nedgang på grunn av færre studenter og/eller kandidater vil merkes også etter at utviklingen snur. Likevel var demping i 2012 så kraftig at den beregnede støtten for 2013 uansett ender opp rundt 1 % over støtten beregnet under alternative varianter av denne modellen uten dempingsparameteren45.

NIFU viser at «Kandidat-studentmodellen» i mindre grad varierer dramatisk fra år til år enn «Kandidatmodellen». Spesielt viser NIFU at innføringen av en avhengighet av bevilgningene ett år tilbake i tid (dempingsparameter) gjør utslagene av endringer i studenttall og/eller kandidattall mindre dramatisk.

10.5.3 «Kandidat-studentmodell med utviklingsmidler»

10.5.3.1 Beregning av tilskudd

Dette er i prinsippet samme modell som «Kandidat-studentmodellen», men her kommer det nå utviklingsmidler i tillegg og dermed tilførsel av nye friske bevilgninger til fagskolesektoren.

NIFU observerer at «Kandidat-studentmodellen med utviklingsmidler» bidrar til at myndighetene kan drive en direkte og strategisk styring gjennom den faste bevilgningen. Dessuten vil svingningene dempes ytterligere, da det er et relativt sett mindre beløp som er resultatbasert. De ulike delene av bevilgningene har liknende respons på denne modellen.

10.5.4 NIFUs samlede anbefalinger

NIFU vurderer at det ut fra de erfaringene som er gjort med finansieringssystemet for universitets- og høyskolesektoren og enkelte elementer med finansieringssystemet for forskningsinstituttene, ser ut til at utvalget har gjort vurderinger som trekker på disse erfaringene. Deres gjennomgang viser at det er viktig å skape et finansieringssystem som balanserer mellom stabilitet og insitamenter.

De numeriske beregningene av de ulike modellene utvalget har foreslått viser at den største utfordringen ved å innføre et finansieringssystem for fagskolene ligger i stabiliteten. For det første er det stor variasjon fra år til år både mellom antall studenter og antall uteksaminerte fagskolekandidater, noe som vil skape liten forutsigbarhet for myndighetene, spesielt om det legges opp til en åpen ramme for finansieringen (at støtten til en fagskole er uavhengig av støtten til andre fagskoler). For det andre er det stor forskjell på hvordan de forslåtte modellene slår ut for enkelte skoler.

Ut fra sin gjennomgang har NIFU følgende anbefalinger:

• Å gjøre årets bevilgninger avhengig av fjorårets bevilgning er et hensiktsmessig modellgrep for å dempe svingninger i bevilgningene til fagskolene.

• Å holde deler av bevilgningen utenfor resultatfinansieringen er et hensiktsmessig modellgrep for å dempe svingninger i bevilgningene til fagskolene, samtidig som det åpner opp for politisk styring og strategisk utvikling.

• Å rendyrke en modell basert på kandidater bør kombineres med andre modelltekniske grep (for eksempel en strategisk komponent eller tidsavhengighet) for å motvirke store svingninger fra år til år.

• Å inkludere antall studenter (heltidsekvivalenter) i modellen for å beregne tilskudd er mindre prinsipielt rendyrket å bruke enn antall uteksaminerte kandidater, da antall studenter er et innsatsmål og ikke et resultatmål. Likevel kan inklusjon av antall studenter (heltidsekvivalenter) i modellen bidra til å dempe svingningene i bevilgningene og muligens føre til en ønsket adferdsendring ved den enkelte fagskole.

• Størrelsen på kategorisatsene må bestemmes ut fra hvilke fagskoletilbud myndighetene ønsker å stimulere.

• Effekter for den enkelte fagskole demonstrerer store forskjeller mellom like og ulike utdanninger.

• Å innføre en ny finansieringsordning for de private fagskolene vil medføre om lag en dobling av myndighetenes samlede utgifter til fagskolesektoren sammenlignet med dagens bevilgninger.

10.6 Vurdering av alternativene

Utvalget mener at dagens finansiering av fagskoler har flere svakheter. Det er ikke en enhetlig finansieringsordning, men tre forskjellige ordninger. Den mangler forutsigbarhet og transparens, tar ikke høyde for forskjeller i kostnadsnivået ved ulike utdanninger, gir ikke tilstrekkelig stimulans til å få fram kandidater og gir ikke rom for utvikling av kvaliteten ved utdanningene. I tillegg gir systemet heller ikke tilstrekkelige insentiver for utvikling av nye utdanningstilbud i tråd med endringene i arbeidslivets kompetansebehov.

Ved innføring av en eventuell ny finansieringsordning for fagskolene anser utvalget det som en forutsetning at forvaltningen av fagskolefinansieringsordningen tilbakeføres til staten ved Kunnskapsdepartementet. Dersom all finansiering av fagskoler i Norge samles under én ordning, vil det sannsynligvis bidra til en mer helhetlig forståelse for fagskolenes betydning i samfunnet, for hvordan fagskolene spiller sammen med samfunns- og næringsliv, og for hvordan fagskolene er ment å møte ulike kompetansebehov i stadig endring. En finansieringsordning uten et mellomledd vil sannsynligvis også gi Kunnskapsdepartementet en mer direkte føling med den enkelte fagskoles behov, og departementet kan dermed ha mulighet til å justere tilskuddet deretter.

Utvalget har foreslått tre alternative finansieringsordninger for fagskolefinansiering. I vurderingen av disse tre modellene vil det være viktig å være spesielt oppmerksom på faktorer som for eksempel økonomiske mål eller effektivitetsmål, hvorvidt modellen bidrar til en transparent finansieringsordning, samt hvor komplisert utregningen av det endelige tilskuddet vil bli. Det er i vurderingen også viktig å legge vekt på at ordningen skal ivareta statens behov for å fordele fellesskapets midler på best mulig måte, legge til rette for at fagskolene kan planlegge og løse sine oppgaver på en effektiv måte og bidra til kvalitet og kvalitetsutvikling i fagskolesektoren.

10.6.1 Stabilitet og forutsigbarhet gjennom grunnfinansiering

I forutsetningene for et nytt finansieringssystem mener utvalget at systemet bør være resultatbasert. Samtidig er det et viktig prinsipp for en ny finansieringsordning at den skal bidra til forutsigbarhet og stabile rammebetingelser for fagskolene. Av den grunn må en ny ordning inneholde elementer av langsiktighet slik at den bidrar til robuste fagskoler, og ikke blir for sterkt påvirket av tilfeldige svingninger i studentenes søkning og gjennomføringsevne.

En ordning som kun er avhengig av resultatbaserte indikatorer, vil gi tilfeldige svingninger i den årlige finansieringen. Samtidig må hensynet til stabilitet veies opp mot hensynet til utvikling og omstilling. Det er ønskelig at varige endringer i samfunnets etterspørsel etter utdanning og fagskolenes evne til å skape gode resultater skal gi utslag i den statlige bevilgningen på lengre sikt, både i positiv og negativ retning. På den andre siden bør ikke tilfeldige svingninger og kortvarige endringer gi for store utslag i bevilgningen til fagskolene fra ett år til et annet.

Utvalget mener at varige skift i etterspørsel etter fagskoleutdanning skal ha betydning for bevilgningen på lengre sikt, og ikke resultere i uhåndterbare endringer i tilskuddet fra ett år til det neste.

I utformingen av forslag til finansieringsordning vil det i utgangspunktet være konflikter mellom hensyn til langsiktighet og forutsigbarhet på den ene siden og premiering for oppnådde resultater på den andre siden. Utvalget mener at hensynene best ivaretas gjennom en finansieringsordning som legger vekt på oppnådde resultater, men hvor resultatorientering balanseres mot et element av grunnfinansiering som bidrar til mer langsiktighet i finansieringen.

Et element som ytterligere vil styrke langsiktigheten og forutsigbarheten i finansieringen av fagskolene er å gjøre dem nettobudsjetterte. En nettobudsjettert fagskole innebærer at det bare treffes ett budsjettvedtak og fagskolen må tilpasses faktisk oppnådde inntekter. Med utgangspunkt i politisk og økonomisk ansvar har eieren, Kunnskapsdepartementet, styringsmulighet ved at budsjettet vedtas som en integrert del av de årlige budsjettene, og ved at eieren har en direkte instruksjonsadgang overfor fagskolene. Det er ingen begrensinger for eieres adgang til fortløpende å gripe inn med styringsmessige tiltak overfor nettobudsjetterte institusjoner.

Utvalget mener derfor at en del av tilskuddet bør gis som en grunnbevilgning til dekning av kostnader som ikke er direkte avhengige av aktiviteten ved fagskolen, herunder også administrasjons- og driftsutgifter. Grunnbevilgningen bør ikke være knyttet til resultatene. Dette er tilskudd, eller deler av tilskuddet, som blant annet skal bidra til å sikre utdanninger som samfunnet ønsker at fagskolene skal drive med, men som fagskolene ikke vil få tilstrekkelig finansiering for gjennom en finansieringsordning basert på aktiviteter og resultater av virksomheten ved fagskolen. Med en andel av tilskuddet som grunnbevilgning gir det fagskolene større anledning til å drive langsiktig og trygg planlegging av aktiviteten ved fagskolen. Dette vil også være viktig for å sikre forsvarlig drift ved fagskolene i tråd med statens økonomireglement.

10.6.2 Handlingsrom for utvikling

Fagskolesektoren må gis mulighet til å utvikle sin rolle som en helt sentral leverandør av kompetanse til norsk næringsliv og offentlig sektor. For å kunne utløse sitt potensial må det gjennom finansieringen gis rammer som åpner for utvikling av eksisterende og nye utdanningstilbud som er tilpasset behovene i arbeidslivet, og som bidrar til å unngå kompetanseforringelser. Innenfor dagens finansiering finner ikke fagskolene rom for videreutvikling og omstilling, og de finner det også problematisk å finne midler til innkjøp og oppgradering av nødvendig utstyr til bruk i utdanningen. En ny finansieringsordning må etter utvalgets vurdering inneha et element av utviklingsmidler som gir handlingsrom for fagskolene.

Utvalget vurderer ut fra disse kriteriene at «Kandidat-studentmodell med utviklingsmidler» i størst grad oppfyller forutsetningene som er definert for en velfungerende finansieringsordning for fagskolene.

10.7 Kriterier for innpass i finansieringssystemet

Alle offentlige fagskoler bør automatisk innlemmes i finansieringssystemet etter at prosessen med sammenslåinger og overføring til statlig eierskap er gjennomført. Innen en gitt frist må også alle offentlige fagskoler gjennomgå en prosess for institusjonsakkreditering, jf. kapittel 9.

Det offentlige har, og bør fortsatt ha, hovedansvaret for fagskoleutdanning i Norge. I dette ligger det at staten skal ha ansvar for finansiering, dimensjonering, tilgjengelighet og kvalitetssikring av fagskoleutdanning. Offentlige fagskoler vil være statens viktigste instrument for gjennomføring av fagskolepolitikken. Men på enkelte områder dekker private fagskoler samfunnsmessige behov for kompetanse. Blant annet gjelder dette innenfor privat sektor, med service- og tjenesteytende tilbud, der en i dag erfarer press på kompetansenivået. Noen av disse tilbudene bør vurderes tilbudt i offentlig regi. Utvalget mener imidlertid at det også bør åpnes for finansiering av private fagskoletilbud etter nøye kvalitets- og behovsvurdering. Det kan bidra til å sikre dynamikk/utvikling av nye tilbud i sektoren tilpasset løpende behov i arbeidslivet.

Private fagskoler utgjør vel halvparten av dagens fagskolesektor. De gir utdanninger særlig rettet mot service- og tjenesteytende sektor. Utvalget mener at private fagskoler bør kunne søke om innpass i finansieringsordningen. Et absolutt krav for slike søknader må være godkjent institusjonsakkreditering av NOKUT. Det må i forbindelse med de årlige statsbudsjettene også for de private fagskolene fastsettes hvilke studietilbud som skal motta statlig finansiering.

Både offentlige og private fagskoler skal ha muligheten til å etablere og tilby utdanninger utenfor finansieringsordningen, dvs. tilby utdanninger med ekstern finansiering. En slik finansiering bør i sin helhet dekke kostnadene ved utdanningen uten at det krever egenbetaling fra studentene. Utvalget henviser i denne sammenheng til rapporten fra ekspertutvalget som utreder regelverket for tilsyn og kontroll med private høyskoler og fagskoler. I mandatet for dette utvalget ligger det å vurdere hvordan egenbetaling fra studentene og øvrig finansiering kommer studentene til gode.

Økt offentlig finansiering av private fagskoletilbud betyr styrket kontroll og tilsyn for å sikre kvalitet og at alle offentlige midler blir brukt til studentenes beste. Ved tildeling av midler til private fagskoler bør det også legges vekt på å unngå for stor spredning av ressurser mellom institusjoner, samt at det bør være forutsigbarhet i grunnlaget for endring av budsjettildeling.

Utvalget ser at inkludering av private fagskoler i finansieringsordningen vil innebære en betydelig økning av budsjettrammen til fagskoler46. Av hensyn til studentene og prinsippet om gratis utdanning bør private fagskoler også gis 100 % finansiering fra det tidspunkt søknad om finansiering er innvilget.

10.8 Oppsummering

Utvalget har utredet alternative finansieringsordninger for fagskoler. Finansieringen skal først og fremst sørge for at statens midler brukes på en mest mulig effektiv måte gjennom god og hensiktsmessig drift og utvikling. For å få en ny finansieringsordning til å bidra til denne målsetningen, må en også gjøre noe med organiseringen av forvaltningen av fagskolene og hvordan en dimensjonerer både antall fagskoler og utdanningskapasiteten ved fagskolene.

Mange av tiltakene henger meget tett sammen og vil ikke gi ønsket effekt uten iverksetting av tilhørende tiltak.

Det har vært viktig for utvalget at de alternative finansieringsordningene ikke skal være det primære virkemiddelet i utviklingen av utdanningskvaliteten ved fagskolene. Utvalget mener at en tettere kobling mellom departement, med et helhetlig sektoransvar, og fagskole vil bidra til en bedre styring og utvikling av fagskolesektoren. Utvalget vurderer også at det vil være viktig å løfte fram fagskolene som en selvstendig utdanning i statsbudsjettet ved å synliggjøre fagskolen som et eget programområde.

Utvalget har lagt fram alternative finansieringsordninger for fagskolene. Etter utvalgets vurdering er de alle relativt enkle finansieringsordninger som oppfyller kravene og forventningene som er lagt for disse. Utvalget er og av den oppfatning at finansieringsordningene er dynamiske i den forstand at de med enkle grep vil kunne tilpasses eksogene endringer, både ved endringer i etterspørsel og tilbud av fagskoleutdanning, og ved behov for endringer i insentivstrukturen overfor fagskolene. Utvalget ser også at finansieringen av private fagskoler bør bedres og at de bør inkluderes i finansieringsordningen.

10.9 Utvalgets forslag til tiltak

Staten bør:

• samordne all finansiering av fagskoler under én finansieringsordning for fagskoler som gjøres til et statlig ansvar under Kunnskapsdepartementet.

• sørge for at en ny finansieringsordning for fagskoler bygger på prinsippet om reell kostnadsdekning for fagskoleutdanning, og foreta en grundig kartlegging av kostnadene knyttet til drift og utvikling av forskjellige typer fagskoleutdanninger.

• innføre en finansieringsordning i tråd med utvalgets «Kandidat-studentmodell med utviklingsmidler». Systemet bør bestå av tre hovedelementer: grunnbevilgning, resultatbasert bevilgning og utviklingsmidler. Systemet bør baseres på differensierte kategorier med tilhørende satser.

• tilføre fagskolesektoren nye friske midler, gjennom en finansieringsordning som gir reell kostnadsdekning, og med friske utviklingsmidler som bør utgjøre om lag 15–20 % av budsjettrammen.

• inkludere institusjonsakkrediterte private fagskoler i offentlig finansiering fra det tidspunkt søknad om finansiering er innvilget.

• innføre en egen programkategori for fagskoler i statsbudsjettet.

• dimensjonere antall studieplasser i sektoren gjennom etablering av en opptaksramme og tildeling av studieplasser på bakgrunn av dokumenterte kompetansebehov og innspill fra Nasjonalt fagskoleråd og de nasjonale fagrådene. Dimensjoneringen bør defineres som et styringsvirkemiddel for staten.

• tildele en andel strategiske, og frie, studieplasser som fagskolene selv kan fordele eller benytte til opprettelse av nye tilbud ved behov og for å opprettholde en dynamikk i fagskoletilbudet.

11 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg

I dette kapitlet vil vi oppsummere det forslaget til en ny og helhetlig fagskolepolitikk som utvalget har kommet frem til.

11.1 Dagens fagskolesektor – et uforløst potensial

Fagskoleutdanning har en stor betydning for Norges velferd og verdiskapning.

Dessverre har verken arbeidslivet eller det politiske Norge fram til nå klart å håndtere fagskolesektoren som et viktig politisk felt, og den mangelen på politisk oppmerksomhet har sektoren lidd under. Det er bakgrunnen for at utvalget ser et uforløst potensial i fagskolen.

Fagskolen har en særlig styrke ved at utdanningstilbudet drives og utvikles i nært samarbeid med arbeidslivet. Det gir gode muligheter for å skreddersy til løpende behov for yrkesrettet kompetanse i arbeidslivet. Utdanningstilbudet er fleksibelt ved at en betydelig del av tilbudet er fjernundervisning og på deltid. Fagskolen fungerer både som en selvstendig utdanningsvei og som et videreutdanningstilbud. Fagskolesektoren spiller en sentral rolle for både rekruttering til og faglig utvikling i blant annet helsesektoren, sjøfarten og industrien.

Høykompetente selvstendige fagarbeidere er blitt et konkurransefortrinn i kunnskapssamfunnet. Økte krav til omstillinger og etter- og videreutdanning, gjør at fagskolens særegne trekk kommer mer til sin rett.

Trepartssamarbeidet om fag- og yrkesopplæringen gir et godt utgangspunkt for å tilpasse fagskolen til nye utfordringer.

Det finnes veldig mye god fagskoleutdanning i Norge, men det er fortsatt rom for å bli bedre. I flere sektorer og bransjer er det stor etterspørsel etter fagskolekandidater, mens andre deler av arbeidsmarkedet fortsatt ikke har fått øynene opp for den kompetansen fagskolene tilbyr. Målet er en samlet fagskolesektor som er effektiv, tilbyr utdanning med kvalitet og relevans og som har en hensiktsmessig arbeidsdeling, både internt og sett i sammenheng med de øvrige delene av utdanningssystemet. Et løft for fagskolen i tråd med det målet må komme gjennom de tre helt sentrale aktørene som alle har roller og forpliktelser som må følges opp. De tre aktørene er myndighetene, arbeidslivet og fagskolene. I dag ser vi en sektor som ikke er utviklet etter en langsiktig strategisk tenkning, en sektor som blant annet har en uheldig styringslinje, med et uhensiktsmessig finansieringssystem og en struktur som ikke er ideell med tanke på kvalitet. Sektorens hovedutfordringer må løses gjennom koordinert innsats fra de tre aktørene, og utfordringene er som følger:

• Fagskolens uklare plass og svake status i det norske utdanningssystemet

• Arbeidslivets manglende eierskap til fagskolen

• Behov for å styrke kvaliteten i fagskoleutdanningene

• Uhensiktsmessig og for svak styring av fagskolesektoren, herunder uhensiktsmessig struktur

• Utilstrekkelig finansiering gjennom et utilfredsstillende finansieringssystem

11.2 Behovet for en mer helhetlig politikk

Å bygge opp en slagkraftig fagskolesektor vil kreve mer politisk handling og større politiske visjoner. Bare gjennom strategiske og helhetlige beslutninger vil det norske utdanningssystemet bli satt i stand til å levere nødvendig kompetanse til det norske arbeidsmarkedet, som igjen vil bidra til økt velferd og verdiskaping.

Et av de viktigste forbedringspunktene for regjeringens utdanningspolitikk er å utvikle en politikk for et helhetlig tertiært nivå i utdanningssystemet. Utvalget mener det ligger store gevinster for alle involverte parter i å se fagskoleutdanning og høyere utdanning som to sidestilte deler av det samme tertiære nivået. Hensiktsmessig arbeidsdeling mellom de to bør være det bærende prinsipp for videreutvikling, ikke konkurranse. I dette ligger det at utvalget oppfatter dagens arbeidsdeling som suboptimal for både fagskolesektoren og universitets- og høyskolesektoren. En bedre arbeidsdeling vil innebære at fagskolens uforløste potensial i større grad realiseres gjennom en markant styrking og konsolidering av sektorens selvstendige plass og rolle i utdanningssystemet.

Hovedoppgaven er å utvikle en fagskolepolitikk som tar utgangspunkt i fagskolens samfunnsmandat og dens betydning for velferd og verdiskaping. For å få til det trenger vi blant annet en langt strammere og tydeligere statlig styring av struktur, dimensjonering og arbeidsdeling. Staten må fastlegge rammebetingelser og forutsigbare spilleregler som former disse tre forholdene i langt større grad enn i dag. Det er også en av årsakene til at utvalget foreslår statlig eierskap for alle offentlige fagskoler. NIFUs utredning på oppdrag fra utvalget viser tydelig at Forvaltningsreformen ikke har oppnådd den effekten en så for seg for fagskolesektoren. Samtidig er statlig eierskap mest hensiktsmessig når utvalget ønsker å se utviklingen av en helhetlig nasjonal politikk for det tertiære nivået i utdanningssystemet. Staten, sammen med partene i arbeidslivet, må derfor spille en viktig rolle i å definere fagskolenes nye rolle i det framtidige arbeidsmarkedet.

Utvalgets tanker om statens rolle ligger som et bærende prinsipp for utvalgets samlede forslag. Det betyr igjen at utvalgets rapport og foreslåtte tiltak ikke kan ses på som en liste hvor en kan velge ut og følge opp enkelttiltak, mens resten blir lagt vekk. Mange av tiltakene henger meget tett sammen og vil ikke gi ønsket effekt uten iverksetting av tilhørende tiltak. For eksempel vil ikke det foreslåtte finansieringssystemet fungere etter hensikten hvis staten ikke er villig til å styre dimensjoneringen tilstrekkelig stramt.

11.3 Studentene

Gjennom utredningen har staten, fagskolene og arbeidslivet fått mye oppmerksomhet. Fagskolens plass i myndighetenes strategi for det norske velferdssamfunnet er åpenbar, men utdanning har også en sterk egenverdi og betydning for individet som ikke må undervurderes. Utvalget har derfor vært opptatt av å utvikle en fagskolesektor som ikke bare tilpasses samfunnets behov, men selvsagt også studentenes ønsker og behov.

Det er en vanskelig balansegang å dimensjonere riktig mellom studentenes etterspørsel etter utdanning og samfunnets etterspørsel etter kompetanse. Utvalget presiserer viktigheten av utdanningens egenverdi for individet, men er samtidig av den oppfatning at det er behov for sterkere nasjonal styring av dimensjoneringen i fagskolen, gitt sektorens samfunnsmandat og den sterke koblingen til arbeidslivet. Mer styring vil også komme studentene til gode, særlig når det kombineres med best mulig informasjon om muligheter på arbeidsmarkedet og eventuelt videre utdanning.

Når det gjelder rettssikkerhet, velferdsgoder og studentbetaling, er saken klarere. Fagskolestudentene har opplevd negativ forskjellsbehandling. Det gjelder blant annet et brudd på prinsippet om lik rett til utdanning, gitt det faktum at fagskoleutdanning i dag ofte forutsetter evne til å betale høye studieavgifter. Fagskolestudentene har ikke tilstrekkelig rettssikkerhet; de har få velferdsgoder sammenlignet med studentene i høyere utdanning, og de har i mange sammenhenger blitt oversett. Utvalget foreslår derfor å sidestille fagskolestudenter med uh-studenter hva gjelder rettssikkerhet og velferd, blant annet gjennom medlemskap i studentsamskipnadene. Tilfredsstillende rettssikkerhet og normale velferdsgoder vil påvirke læringsmiljøet som igjen vil styrke både kvalitet og status for fagskolen.

11.4 Roller og ansvarsfordeling

God styring forutsetter klarhet i roller, ansvar og delegering av oppgaver. Staten må spille en aktiv rolle for å fastsette spillereglene og rammebetingelsene, men den konkrete styringen for å få økt kvalitet og relevans i den enkelte utdanning må hovedsakelig ligge på fagskolene og arbeidslivet, både partene og virksomhetene. Her er det rom for forbedringer. Statens hovedoppgave er å styre sektoren gjennom lovverk og finansiering. Staten må ikke tro at den kan styre kvaliteten i utdanningene, men staten må legge til rette for kvalitetsutvikling gjennom lovverk og finansiering. En del av det ansvaret innebærer å ta grep for å sikre at sektoren får en institusjonsstruktur som legger til rette for at politikk, fag og lederskap kan spille godt på lag. Strukturen i dagens fagskolesektor er ikke hensiktsmessig.

Politikken må styres på nasjonalt nivå. Fagmiljøene må utvikle seg både på hver enkelt institusjon og i fellesskap gjennom de foreslåtte fagrådene. Og godt lederskap må utvises i styrene ved hver enkelt institusjon. De nasjonale fagrådene er tenkt å få en helt sentral rolle i den faglige utviklingen av sektoren. Erfaringer fra blant annet helsevesenet viser viktigheten av å ha et faglig styrt ledd mellom institusjonledelsen og politikken. Et slik ledd kan fungere som et faglig lim mellom lederskap og politikk og dermed bidra til både bedre lederskap og bedre politikk.

NOKUT er i denne sammenheng også et viktig organ som bør gis en rolle som et faglig lim mellom lederskap og politikk. NOKUTs uavhengige rolle må bevares, men NOKUTs arbeid bør i langt større grad enn i dag skyves over fra forhåndsgodkjenning av tilbud til institusjonsakkreditering, tilsyn og kvalitetsutvikling.

Den daglige politiske styringen må være på en armlengdes avstand slik at fagskolene og arbeidslivets parter får handlingsrom og blir ansvarliggjort. Det er sentralt for fagskolens suksess at arbeidslivet gis betydelig innflytelse i det arbeidet som foregår på den enkelte institusjon, og utvalget foreslår derfor at det bør være flertall av eksterne medlemmer i de offentlige fagskolestyrene og ekstern styreleder.

11.5 Robuste institusjoner

Kravet om å bygge opp og opprettholde robuste fagmiljøer må følges opp av fagskolene innenfor de rammer som nasjonale myndigheter gir. Når de politiske prosessene har staket ut en tydelig kurs for sektoren, må sektoren selv følge opp. I denne sammenheng er det viktig å skille mellom robuste institusjoner og robuste fagmiljøer. Robuste institusjoner vil som regel handle om størrelse, effektiv drift og profesjonell administrasjon. For fagskolene kan robust administrasjon også handle om å utvikle og opprettholde et velutviklet og nært samarbeid med arbeidslivet. Robuste fagmiljøer har et langt sterkere kvalitativt tilsnitt og kan derfor være vanskelig å definere nøyaktig. Utvalget har valgt å støtte seg til en definisjon som sier at minimumskravet til et robust fagmiljø er at miljøet vil bestå ved frafall, og at miljøet styrkes gjennom synergier der helheten utgjør mer enn delene slått sammen. Gitt denne definisjonen mener utvalget at mange av dagens fagmiljøer ikke kan sies å være tilstrekkelig robuste. Det er et problem for sektoren samlet sett.

Fagskolesektoren har behov for å bli konsolidert. Det er viktig å ivareta et mangfold i sektoren, men det kan ikke være tvil om at dagens fagskolesektor er for mangfoldig og for lite strukturert og styrt. Det medfører at sektoren samlet sett ikke kan sies å oppfylle målet om effektivitet og hensiktsmessig arbeidsdeling. Dette svekker også den samlede kvaliteten i sektoren, både faglig og særlig administrativt. Utvalget foreslår derfor at staten igangsetter en prosess der målet er å utvikle større regionale offentlige fagskoler på grunnlag av de 46 offentlige fagskolene vi har. Staten bør eie de nye institusjonene. Videre må det fokuseres på å bygge opp robuste institusjoner gjennom interne prosesser. Staten bør derfor ikke gå inn i vurderinger av de enkelte studiesteders hensiktsmessighet, det må institusjonene selv avgjøre innenfor sine rammer. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det er gode faglige argumenter for at enkelte studiesteder og enkelte studietilbud av særlig viktighet fredes av nasjonale myndigheter.

Mer robuste institusjoner kan og bør gis større ansvar. Overgang til institusjonsakkreditering er et eksempel på slikt ansvar. Robuste og institusjonsakkrediterte fagskoler vil i større grad kunne oppfylle sitt samfunnsmandat fordi de lettere kan tilpasse seg dynamiske kompetansebehov i arbeidslivet og samtidig effektivisere sektoren gjennom å frigjøre store ressurser som i dag går med til godkjenning av enkeltstudier, både på institusjonene og hos NOKUT. Men først må de altså dokumentere at de er rede til å ta det ansvaret. Utvalget foreslår derfor at institusjonsakkreditering bør være et absolutt krav for enhver offentlig fagskole.

11.6 Private institusjoner

Hva så med de private fagskolene? Det må kunne stilles som krav til private tilbydere av fagskoleutdanning at også deres utdanningstilbud er forankret i fagskolesektorens samfunnsmandat. Utdanning i Norge er primært et offentlig anliggende, men samtidig er det ingen grunn for å hindre private aktører som kan utfylle og komplementere det offentlige tilbudet. Samtidig må det stilles krav til tilbydere som ønsker å operere i et marked med et offentlig kvalitetsstempel, slik de i praksis gjør gjennom offentlig akkreditering og bruken av tittelen fagskole. Utvalget kan ikke se at det finnes en god faglig begrunnelse for å stille andre krav til private fagskoler enn til de offentlige. Dermed bør også private institusjoner vurderes etter de samme kriteriene for institusjonsakkreditering. Man bør tilstrebe en viss balanse mellom strukturen for de offentlige og for de private fagskolene.

I en stor og mangfoldig sektor er det alltid en fare for at babyen blir skylt ut med badevannet når det er tid for storrengjøring. Det har utvalget etter beste evne forsøkt å unngå. Utvalget foreslår derfor at tilbydere som ikke oppfyller kravene til institusjonsakkreditering, eller rett og slett ikke ønsker en slik status, fortsatt får beholde retten til å tilby fagskoleutdanning såfremt hvert enkelt tilbud godkjennes av NOKUT i tråd med de kravene som der er definert.

11.7 Finansiering og dimensjonering

Robuste institusjoner trenger forutsigbarhet og tilstrekkelig finansiering. Utvalget ser det som paradoksalt at norske myndigheter på tvers av partipolitiske skillelinjer alltid har stått hardt på for å sikre lik rett til utdanning, mens over 50 % av finansieringen av fagskolesektoren kommer gjennom egenbetaling fra studentene. En slik tilstand bør ikke regjeringen se seg tjent med. Staten må ta økonomisk ansvar for de utdanningene som oppfyller et definert behov i arbeidslivet, og som dermed oppfyller et viktig samfunnsmandat. Å dekke et definert kompetansebehov i arbeidslivet er, og bør fortsatt være, et absolutt krav for all fagskoleutdanning. Dermed konkluderer utvalget med at alle akkrediterte fagskoler, både offentlige og private, på sikt bør fullfinansieres av staten.

Skal staten gå inn som fullfinansiør i fagskolesektoren, må institusjonene være robuste nok til at økonomiforvaltningen blir godt ivaretatt og arbeidslivsbehovet må være tydelig. Bare på den måten kan staten ha full tillit til at fagskolene forvalter samfunnets ressurser på en optimal måte. Det peker tilbake på behovet for et nytt institusjonslandskap i fagskolesektoren og at robusthet gjøres til et absolutt kriterium i akkrediteringsprosessen.

Samtidig mener utvalget at nasjonale myndigheter må involvere seg langt sterkere i dimensjonering av fagskolesektoren. Antall studieplasser må defineres ut fra arbeidslivets etterspørsel etter arbeidskraft og ikke i like stor grad etter studentenes etterspørsel etter studieplasser. En slik politikk vil også bidra til å løfte fagskolens status fordi utdanningene vil bli langt bedre tilpasset definerte kompetansebehov i arbeidslivet og fagskolekandidatenes muligheter og posisjon på arbeidsmarkedet vil styrkes. Men staten kan ikke definere det behovet alene. Fagskolen skal dekke lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov og det er derfor viktig å involvere både fagskolene og arbeidslivet i dimensjoneringsspørsmålet.

Som vist gjennom figur 7.3 foreslår utvalget at det opprettes nasjonale fagråd underlagt Nasjonalt fagskoleråd. Disse rådene skal ledes av fagpersoner fra de relevante fagskolene, men arbeidslivets parter bør sikres tilstrekkelig innflytelse. Rådene bør blant annet gis i oppgave å vurdere lokale, regionale og nasjonale kompetansebehov innenfor eget fagområde og egen sektor. Vurderingene fra fagrådene sammenstilles av Nasjonalt fagskoleråd som oversender en felles innstilling til departementet, som etter egen vurdering legger fram forslag om dimensjonering og opptaksrammer i statsbudsjettet. I tillegg til denne oppgaven bør fagrådene arbeide for koordinering og kvalitetsutvikling på tvers av institusjonene slik at systemet tilbyr studentene tilstrekkelig forutsigbarhet og gjennomgående høy kvalitet.

Gitt at staten tar et slikt ansvar for dimensjonering foreslår utvalget videre et finansieringssystem bestående av tre komponenter: grunnbevilgning, stykkprisfinansiering per student og utviklingsmidler. Grunnbevilgningen og stykkprisfinansieringen skal sammen med den politisk styrte dimensjoneringen primært føre til nødvendig forutsigbarhet, effektiv ressursbruk og hensiktsmessig arbeidsdeling i tråd med arbeidslivets kompetansebehov. Statens styring skal også hindre uhensiktsmessig vekst i studietilbud, slik det har vært klare tendenser til i uh-sektoren. Utviklingsmidlene skal bidra til jevn og høy kvalitet i studiene, men bør fortsatt være den minste av de tre komponentene.

11.8 Kvalitet og relevans

Hovedansvaret for god kvalitet må primært ligge hos den enkelte fagskole og fagskolesektoren i fellesskap. Lovverk og finansieringssystem kan legge til rette for kvalitet, men de kan aldri sikre kvalitet. Fagskolene må derfor utvikle egne kvalitetssikringssystemer basert på overordnede krav fra NOKUT. Et slikt kvalitetssystem gir et langt bedre og mer systematisk grunnlag for å vurdere, sikre og utvikle kvaliteten i all fagskoleutdanning. Systemet må løpende følges opp av den enkelte fagskole, og NOKUT bør bruke systemet aktivt i sin tilsynsvirksomhet. Utvalget ser det som langt mer formålstjenlig at NOKUT konsentrerer mer av sin fagskolevirksomhet rundt tilsyn og kvalitetsutvikling når ressurser på sikt frigjøres etter overgangen fra godkjenning av hvert enkelt studietilbud til institusjonsakkreditering.

Et viktig aspekt i kvalitetsarbeidet er fagpersonalets kompetanse. Det finnes i dag mange dyktige personer som underviser i norsk fagskoleutdanning. Utvalget mener likevel at kompetansekravene må innskjerpes og bli tydeligere, og dermed sikre en nasjonal standard på linje med alle andre deler av utdanningssystemet. Tydelige kompetansekrav vil også bidra til å styrke fagskolens status. Dette punktet henger i tillegg sammen med den tidligere diskusjonen rundt robusthet i fagmiljøene.

Nasjonale myndigheter er rette aktører for å akkreditere og finansiere fagskoler, samt være eier av de offentlige fagskolene. Utdanningenes relevans, definert som tilpasning til arbeidslivets kompetansebehov, må utvikles og sikres i samspillet mellom fagskolene og arbeidslivet. Derfor må arbeidslivets eierskap til fagskolesektoren styrkes. Arbeidslivet, både gjennom partene og avtagende arbeidsliv, må bli tydelige bestillere og brukere av fagskolekompetanse, involvere seg i utvikling av studietilbudene og på frivillig basis bidra både som praksisarena, med prosjektoppgaver, gjesteforelesninger, hospiteringsplasser for lærere og så videre. Rent formelt bør arbeidslivet sikres lovfestet innflytelse i alle beslutningsorganer, men den enkelte fagskole og relevant lokalt, regionalt og nasjonalt arbeidsliv må også på selvstendig grunnlag videreutvikle sine strukturer for samarbeid og interaksjon.

11.9 En framtidsvisjon for norsk tertiærutdanning

Framtiden er alltid usikker og vanskelig å spå, men ved å analysere trender og prosesser kan vi få et grunnlag for å stille opp alternative framtidsscenarioer.

Regjeringen har igangsatt flere prosesser som utvalget oppfatter som et ønske og en vilje til å gjøre betydelige endringer i det norske utdanningssystemet. Særlig relevant for utvalgets arbeid er yrkesfagløftet, stortingsmelding om struktur i høyere utdanning, ekspertutvalg for tilsyn og kontroll med private høyskoler og fagskoler og ekspertutvalg for gjennomgang av finansiering av universitets og høyskolesektoren.

Med utgangspunkt i disse prosessene kan et hypotetisk framtidsscenario være at regjeringen går inn for en omfattende reform av fagskolesektoren hvor det satses på oppbygging av færre, men større og mer robuste institusjoner. Samtidig bør regjeringen satse på oppbygging av robuste fagskoler som tilbyr mer dynamiske og mer relevante fagskoleutdanninger tilpasset ulike deler av arbeidslivet og ulike samfunnsmessige og individuelle kompetansebehov. Dette bør gjøres i nær relasjon til yrkesfagsløftet for å bidra til god rekruttering og utvikling av attraktive karriereveier for yrkesutdannede. Det tilsier at fagskoletilbudet bygges betydelig opp, og utdanningen må få en tydelig og reell plass i det norske utdanningslandskapet.

Regjeringen har igangsatt et arbeid med strukturen i høyere utdanning hvor målsettingen er en mer robust institusjonsstruktur og en tydeligere samfunnsrolle for høyere utdanning. Da kan man på sikt se for seg en mer helhetlig fagskolesektor som blir en likeverdig del av norsk tertiærutdanning, og hvor det er hensiktsmessige overganger mellom institusjonene på tertiært nivå. Fagskolene skal være kunnskapsbaserte og utviklingsorienterte institusjoner som gis et klart samfunnsmandat til å tilby yrkesfaglige tertiærutdanninger innenfor definerte fagområder som er utarbeidet i nær tilknytning med de berørte aktørene i lokalt, regionalt og nasjonalt arbeidsliv. Framtidens fagskoler skal være robuste institusjoner som kan svare raskt på omskiftende kompetansebehov. Fagskolene skal være en pådriver for fagutvikling og innovasjon innenfor sine fagområder, men ikke omfattes av krav til forskning og forskningsbasert utdanning.

Endringer i fagskolesektoren skal gi fagskolen en mer likeverdig stilling med høyere utdanning enn den har i dag, både når det gjelder rekruttering og som selvstendig aktør. Et viktig moment her er at likeverdigheten ikke oppnås gjennom å tilnærme fagskolen til høyere utdanning på en uhensiktsmessig måte, men derimot gjennom å løfte fagskolen på dens egne styrker og meritter.

11.10 Utvalgets samlede liste over tiltak

Utvalget fremmer til sammen 49 tiltaksforslag som først og fremst retter seg mot myndighetene, fagskolene og arbeidslivet. Som utvalget mange ganger har vært inne på er det disse tre aktørene som alle, både hver for seg og samlet, må ta et sterkere eierskap til fagskolesektoren. Det må utvikles en helhetlig fagskolepolitikk som de tre aktørene må stå sammen om å gjennomføre. Under vil utvalget legge fram den samlede tiltakslisten sortert etter hvem tiltaket retter seg inn mot. Flere av tiltakene må følges opp parallelt av flere parter og vil derfor dukke opp flere enn ett sted. Summen av alle tiltakene er i praksis illustrert gjennom figur 7.3, der utvalget presenterer sitt forslag til system for styring, dimensjonering og finansiering for fagskolesektoren. Et nyutviklet og moderne system for styring, dimensjonering og finansiering for fagskolen er i praksis en helhetlig fagskolepolitikk som sektoren sårt trenger.

Staten bør:

• gi akkrediterte fagskoler myndighet til å fastsette nærmere bestemmelser om opptaksgrunnlag, herunder krav til generell studiekompetanse eller fag-/svennebrev i tillegg til realkompetansevurderinger. Fagskoler med godkjente utdanningstilbud bør forholde seg til gjeldende opptaksregler.

• utarbeide en nasjonal opptaksforskrift for fagskoler.

• foreta en gjennomgang av fagskoleloven og studentsamskipnadsloven for å styrke studentenes rettigheter, herunder vurdere å innføre rett og plikt til medlemskap for fagskoler i studentsamskipnader.

• skjerpe kontroll og tilsyn med uh-institusjonene og fagskolenes praktisering av det nasjonale opptaksreglementet.

• sørge for at rådgivningstjenesten i grunnskolen og videregående opplæring og de regionale karrieresentrene styrker sin kompetanse på fagskoleutdanning for å bidra til synlighet og rekruttering til fagskolen.

• innføre tilleggspoeng for minimum ett års fagskoleutdanning.

• vurdere endringer i lov og forskrift for å beskytte grader for fagskolekandidatene, herunder vurdere om to års fagskoleutdanning skal gi graden fagskolekandidat.

• bevilge midler til samarbeidsprosjekter for utvikling av overgangsordninger mellom fagskoler og uh-institusjoner.

• vurdere om opptak til fagskoler bør legges inn under Felles studieadministrativt tjenestesenter eller andre relevante instanser.

• ta initiativ til endringer i fagskoleloven slik at fagskolen utsteder vitnemål om fullført utdanning.

• sørge for at fagskolene har tilstrekkelige rammebetingelser til å kunne tilby fleksible utdanningstilbud, herunder nettbasert utdanning.

• øke sin innsats for å synliggjøre fagskolen som en attraktiv karrierevei.

• igangsette en prosess med det formål å overføre eierskapet av de offentlige fagskolene fra fylkeskommunene til staten. Fagskolene bør organiseres som statlige forvaltningsorganer med særskilte fullmakter.

• igangsette en prosess som skal lede til å redusere antallet fagskoler for å skape robuste fagmiljøer og styrke kvaliteten. Tallet på offentlige fagskoler bør anslagsvis reduseres til mellom fem og ni.

• gjennomføre lov- og regelverksendringer med sikte på å innføre institusjonsakkreditering etter bestemte kriterier for fagskolene. En slik godkjenning skal være en forutsetning for å kunne kalle seg akkreditert fagskole. Akkrediterte fagskoler kan selv opprette utdanninger innenfor de økonomiske rammene myndighetene setter.

• utforme vilkårene for å oppnå akkreditering slik at også de private fagskolene stimuleres til å utvikle robuste enheter.

• delegere akkrediteringsmyndigheten til NOKUT.

• stille lovfestede krav om at private fagskoler som søker akkreditering, må være organisert som aksjeselskap, stiftelse eller forening. Tiltaket må koordineres med eventuelle konklusjoner i ekspertgruppen for tilsyn og kontroll med private fagskoler og høyskoler.

• stille nasjonale og lovfestede krav til at alle offentlige fagskoler skal ha flertall av ekstern representasjon i styrene og ekstern styreleder. Det bør stilles krav til at de private fagskolene skal ha ekstern representasjon i styrene, men ikke nødvendigvis flertall. Private fagskoler som ønsker å søke offentlig finansiering, må ha eksternt flertall og ekstern styreleder i tråd med reglene for offentlige fagskoler.

• stille lovfestede krav om at undervisningspersonell og studenter skal være representert i styrene for både offentlige og private fagskoler.

• stille lovfestede krav om at rektor ved alle offentlige fagskoler skal tilsettes av fagskolens styre. Samme bør gjelde for private fagskoler som mottar offentlige midler.

• sette ut på oppdrag en ekstern evaluering av Nasjonalt fagskoleråd.

• revidere mandat og sammensetning av Nasjonalt fagskoleråd med det mål at rådet kan ta et større ansvar for å sammenstille arbeidslivets behov for fagskolekompetanse, og ellers styrke rådets bidrag til politikkutviklingen på fagskolefeltet.

• som et ledd i revisjonen av Nasjonalt fagskoleråds mandat be rådet opprette nasjonale fagråd som gir råd i forbindelse med dimensjonering av studietilbudet innenfor eget fagfelt, samt gis en koordinerende rolle for kvalitetsutvikling, herunder opptak og utvikling av anbefalte nasjonale studieplaner. Staten bør sikre at rådene ledes av ledende fagpersoner innenfor gitt fagfelt.

• stille krav til at alle fagskoler har et tilfredsstillende kvalitetssystem, og gi NOKUT som oppgave å godkjenne at fagskolenes kvalitetssystemer tilfredsstiller kravene samt sjekke at systemene blir brukt.

• stille lovfestet krav om praksis i all fagskoleutdanning under forutsetning av en bred definisjon av praksisbegrepet.

• spisse kravet til godkjent undervisningspersonell slik at det inneholder fagkompetanse, relevant og oppdatert yrkeserfaring og pedagogisk/didaktisk kompetanse.

• tilby yrkespedagogisk utdanning for undervisningspersonellet ved fagskolene.

• sette i gang en kartlegging av i hvilken grad virksomheter og bedrifter har strategier og kartlegginger av behov for etter- og videreutdanning.

• bevilge midler til å styrke kunnskapsgrunnlaget om fagskolen gjennom økt forskningsinnsats.

• samordne all finansiering av fagskoler under én finansieringsordning for fagskoler som gjøres til et statlig ansvar under Kunnskapsdepartementet.

• sørge for at en ny finansieringsordning for fagskoler bygger på prinsippet om reell kostnadsdekning for fagskoleutdanning, og foreta en grundig kartlegging av kostnadene knyttet til drift og utvikling av forskjellige typer fagskoleutdanninger.

• innføre en finansieringsordning i tråd med utvalgets «Kandidat-studentmodell med utviklingsmidler». Systemet bør bestå av tre hovedelementer: grunnbevilgning, resultatbasert bevilgning og utviklingsmidler. Systemet bør baseres på differensierte kategorier med tilhørende satser.

• tilføre fagskolesektoren nye friske midler, gjennom en finansieringsordning som gir reell kostnadsdekning, og med friske utviklingsmidler som bør utgjøre om lag 15–20 prosent av budsjettrammen.

• inkludere institusjonsakkrediterte private fagskoler i offentlig finansiering fra det tidspunkt søknad om finansiering er innvilget.

• innføre en egen programkategori for fagskoler i statsbudsjettet.

• dimensjonere antall studieplasser i sektoren gjennom etablering av en opptaksramme og tildeling av studieplasser på bakgrunn av dokumenterte kompetansebehov og innspill fra Nasjonalt fagskoleråd og de nasjonale fagrådene. Dimensjoneringen bør defineres som et styringsvirkemiddel for staten.

• tildele en andel strategiske, og frie, studieplasser som fagskolene selv kan fordele eller benytte til opprettelse av nye tilbud ved behov og for å opprettholde en dynamikk i fagskoletilbudet.

Fagskolene bør:

• øke sin innsats for å synliggjøre fagskolen som en attraktiv karrierevei.

• bidra aktivt i en strukturprosess med det formål å bygge mer robuste fagskoler, både faglig og administrativt.

• stille kvalifisert fagpersonell til rådighet for deltagelse i de foreslåtte nasjonale fagrådene.

• utforme et system for hospitering slik at fagskolelærere kan få tilflyt av kompetanse og erfaring med relevant arbeidsliv.

• legge til rette for at undervisningspersonell får anledning til å delta på yrkespedagogisk utdanning ved behov.

Partene i arbeidslivet, arbeidslivets organisasjoner og avtagende arbeidsliv bør:

• øke sin innsats for å synliggjøre fagskolen som en attraktiv karrierevei.

• øke sin kunnskap om fagskoleutdanning. Nasjonalt fagskoleråd og de underliggende nasjonale fagrådene bør ha en sentral rolle i informasjonsarbeidet.

• bidra til at virksomheter og bedrifter stiller opp som praksisarena for å oppfylle det foreslåtte praksiskravet. Et særlig ansvar bør ligge på arbeidslivets representanter i nasjonalt fagskoleråd.

• på en tydeligere og mer konkret måte kommunisere sine framtidige kompetansebehov til fagskolesektoren. Nasjonalt fagskoleråd og de underliggende nasjonale fagrådene kan være en aktuell arena og bidragsyter i dette arbeidet.

• øke sin innsats for å synliggjøre og forankre fagskolene som en attraktiv karrierevei.

Universiteter og høyskoler bør:

• gjøre grundigere vurderinger om innpass av fagskoleutdanning i høyere utdanning basert på de ulike utdanningenes samlede læringsutbytte.

Særmerknad til punkt 11.9

Medlemmene Trude Tinnlund og Kjersti Grindal understreker at fagskolen må spille en helt sentral rolle når det norske utdanningssystemet skal utvikles videre for å møte de kommende kompetanseutfordringene. I dag mangler man et synlig, forutsigbart og likeverdig tilbud som dekker høyere yrkesfaglig utdanning. Dette bidrar blant annet til å gjøre fagopplæring på videregående nivå mindre attraktivt i unges øyne. Disse medlemmer mener at begrepet høyere yrkesfaglig utdanning bør anvendes for yrkesfaglig utdanning på nivå over videregående opplæring. Dette er et lettforståelig begrep både for individet og for arbeidslivet, og det skaper et visuelt bilde som skiller seg fra både fag- og yrkesopplæringen og høyere akademisk utdanning.

12 Økonomiske, juridiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger

Utvalget fremmer en rekke forslag som har betydelige økonomiske, juridiske og administrative konsekvenser. Overføring av finansieringsansvaret og eierskapet av offentlig eide fagskoler til staten medfører reduserte kostnader for fylkeskommunene, men økte kostnader for staten. En konsolidering av antall fagskoler vil lede til en mer effektiv administrasjon hvor det frigjøres tid og ressurser i fylkeskommunene til en kvalitetsheving i gjennomføringen av oppgaver, uten at det nødvendigvis reduserer kostnadene til drift av fagskolene. Samtidig vil det kreve økte administrative ressurser i ansvarlig departement til eierstyring av fagskolene.

Dimensjoneringen av fagskolene, flere studentrettigheter og nye krav til akkrediterte fagskoler innebærer et klart behov for endringer i universitets- og høyskoleloven, fagskoleloven, NOKUT-forskriften og potensielt studentsamskipnadsloven.

Med bakgrunn i at utvalget har hatt begrenset tid til rådighet, har det ikke vært mulig å utrede detaljert de konkrete økonomiske, juridiske og administrative konsekvenser av alle forslag som utvalget legger fram. For flere tiltak vil det derfor være mer generelle kommentarer som presenteres, og utvalget forutsetter at Kunnskapsdepartementet i sitt oppfølgingsarbeid vil gjøre nødvendige og mer detaljerte utredninger før beslutning og implementering av tiltak.

12.1 Overføring av fagskolene til staten

12.1.1 Dimensjonering av antall fagskoler

Utvalget mener det bør være et statlig ansvar å dimensjonere fagskolesektoren når det gjelder antall studieplasser og antall fagskoler. En konsolidering av antall fagskoler vil bidra til en mer kostnadseffektiv drift og skape rom for videre utvikling av utdanningstilbud og administrasjon. Utvalget mener at antall offentlige fagskoler bør reduseres til mellom 5 og 9. Dette innebærer en reversering av Forvaltningsreformen på området, noe som må gjenspeiles i fagskoleloven. Det må videre vedtas lovhjemler i fagskoleloven for at de fylkeskommunalt eide fagskolene skal underlegges statlig eierskap.

12.1.2 Organisasjonsform

Virksomheter som er organisert som en del av staten som juridisk person, er underlagt Kongens (regjeringens) myndighet innenfor de rammer som fastlegges av Stortinget. Forvaltningen har en hierarkisk oppbygging. I praksis er det de enkelte fagdepartementene som er overordnet myndighet for underliggende forvaltningsorganer i sine respektive sektorer. Ved en overføring av fagskolene til staten, vil Kunnskapsdepartementet være fagskolenes overordnede myndighet og eier.

Utvalget vurderer at alle de offentlige fagskolene bør organiseres på samme måte som statlige universiteter og høyskoler. Utvalget mener at en samlet styring og dimensjonering av universiteter, høyskoler og fagskoler vil bidra til en enhetlig styring og forvaltning av den tertiære utdanningssektoren. I denne sammenheng peker utvalget på de prosesser som pågår knyttet til strukturering av høyere utdanning, herunder ekspertgruppen som skal vurdere finansieringen av universiteter og høyskoler, og kommende stortingsmelding om struktur i høyere utdanning.

Aktuelle organisasjonsformer for universiteter og høyskoler har tidligere vært utredet med den konklusjon at de organiseres som statlige forvaltningsorgan med særskilte fullmakter47.

Virksomheter som er organisert som forvaltningsorganer, er underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet, og således også Stortingets bevilgningsreglement. Utgangspunket etter bevilgningsreglementet er at forvaltningsorganer er bruttobudsjetterte. Det innebærer at Stortinget i de årlige budsjettvedtakene fatter vedtak som spesifiserer vedkommende organs inntekter og utgifter. Etter Grunnloven § 75 d tillegges det Stortingets myndighet å ta opp lån på statens vegne. De enkelte forvaltningsorganer har ikke selvstendig myndighet til å ta opp lån i eget navn for å finansiere sin myndighet. Forvaltningsorganer er også underlagt økonomireglementet i staten, som inneholder spesielle krav til økonomistyring, regnskap og budsjettprosessen. For statlige universiteter og høyskoler er det gjort unntak fra punktet om bruttobudsjettering, slik at de i dag er nettobudsjetterte.

Forvaltningsorganer er underlagt forvaltningsloven og offentlighetsloven med mindre annet er særskilt bestemt i lov. De er underlagt Sivilombudsmannens kompetanse. Riksrevisjonen fører kontroll med at tilførte bevilgninger benyttes i samsvar med forutsetningene for tildelte midler fra Stortinget.

Ansatte i forvaltningsorganer er offentlige tjenestemenn (de er omfattet av tjenestemannsloven og tjenestetvistloven) og deres ansettelsesforhold faller inn under hovedavtalen i staten, statlige særavtaler og aktuelle lønnsregulativ. De enkelte departementene har forhandlingsansvaret som arbeidsgiver i sine sektorer, med mindre dette er delegert til underliggende etater.

Den nærmere vurderingen av organisasjonsform for fagskolene må være en oppgave for departementet. Utvalget har ikke diskutert dette utover det som her er redegjort for.

12.1.3 Bygg og infrastruktur

Det er fylkeskommunene som i dag er eiere av de offentlige fagskolene, med noen unntak. Dermed er det også fylkeskommunene som er eiere av bygningsmassen og infrastrukturen ved disse fagskolene. I mange tilfeller er fagskolene samlokalisert med fylkeskommunale videregående skoler. Av den grunn ser ikke utvalget at rene eiendomsoverdragelser er en egnet framgangsmåte. Løsninger må søkes i samråd med fylkeskommunene slik at fagskolene framover kan ha tilhold i eksisterende lokaler, gjerne gjennom avtaler der staten som ny eier av de offentlige fagskolene, leier lokaler av fylkeskommunene.

Utvalget mener at departementet i samråd med fylkeskommunene må gjøre en nærmere vurdering av hvordan dette i detalj kan løses.

12.1.4 Administrative konsekvenser for departementet

Utvalget ser at en overføring av fagskolene til staten vil kreve økte administrative ressurser på statlig nivå. I tillegg til implementering og oppfølging av ny finansieringsordning, vil styringen av fagskolene bli en utvidet oppgave i porteføljen til departementet. Utvalget vurderer at særlig den første perioden etter overføringen vil være administrativt krevende.

Utvalget mener at det bør bygges større administrative ressurser internt i Kunnskapsdepartementet for å følge opp utvalgets forslag. Utvalget har ikke vurdert hvor store administrative ressurser som kreves til dette.

12.1.5 Database for statistikk om høyere utdanning – Fagskolestatistikk

Utvalget vurderer at det ved etablering av en ny finansieringsordning, endring av organisasjonsform for fagskolene og eierskapet av fagskolene vil medføre omlegginger og endrede behov knyttet til rapportering fra fagskolene til departementet. DBH-Fagskolestatistikk vil av den grunn måtte påregne å gjøre endringer som tilpasser dagens databaser og rapporteringsrutiner til nye behov. Utvalget har ikke gått nærmere inn i hvilke endringer som vil måtte gjøres, og da heller ikke beregnet administrative eller økonomiske konsekvenser ved dette.

12.1.6 Bedre kunnskapsgrunnlag

Utvalget mener det er nødvendig å bedre kunnskapsgrunnlaget om sektoren. En god politisk styring av sektoren krever mer kunnskap om sektoren enn det som finnes i dag. Et bedre og bredere kunnskapsgrunnlag vil også i større grad synliggjøre fagskoleutdanning generelt i samfunnet. For å bedre kunnskapsgrunnlaget om fagskolesektoren er det nødvendig med langsiktig kunnskapsoppbygging gjennom regelmessige undersøkelser og evalueringer av utviklingen til sektoren. Utvalget mener det i statsbudsjettet bør settes av egne midler til denne typen tiltak knyttet til fagskolesektoren.

12.1.7 Overføring av finansieringsansvar for fagskolene til staten

Utvalget vurderer at de midlene som i dag fordeles til fagskolene gjennom tre finansieringsordninger, bør samles under en ny og helhetlig finansieringsordning. Inn under denne finansieringsordningen bør det etableres en statlig dimensjonering av antall studieplasser innenfor fagskolesektoren med en opptaksramme og tildeling av studieplasser. Dette betyr at midler som i dag tildeles over budsjettene til andre departementer enn Kunnskapsdepartementet, bør samles i ett felles system for statlig finansiering av fagskolesektoren. Sammen med etablering av en egen programkategori i statsbudsjettet vil dette bidra til synliggjøring av fagskolene, samtidig som det vil etablere et stødig underlag for sektoren. Forvaltning av en ny finansieringsordning for fagkolene vil kreve økte administrative ressurser på departementsnivå. Omfanget av dette har utvalget ikke utredet.

12.1.8 Styrking av Nasjonalt fagskoleråd og underliggende fagråd

Vox har i dag ett årsverk dedikert til sekretariatsfunksjon for Nasjonalt fagskoleråd. Ved etablering av nasjonale fagråd under nasjonalt fagskoleråd bør det tildeles ressurser tilsvarende et halvt årsverk per fagråd. Nasjonalt fagskoleråd bør også få økte driftsmidler i tråd med nytt mandat. Utvalget foreslår også at leder av Nasjonalt fagskoleråd ansettes på heltid i en åremålsstilling. Ressurser til en slik stilling må også beregnes og tildeles av Kunnskapsdepartementet.

12.1.9 Nasjonalt opptakskontor for fagskoler overføres til statlig ansvar

Nasjonalt opptakskontor for fagskoler driftes i dag under Rogaland fylkeskommune på vegne av alle landets fylkeskommuner. Med endring av fagskolene til statlige forvaltningsorgan med særskilte fullmakter under Kunnskapsdepartementet, vurderer utvalget at også Nasjonalt opptakskontor for fagskoler bør omgjøres til et statlig finansieringsansvar. Utvalget mener at det på sikt bør vurderes om også opptak til fagskoler bør legges inn under Felles studieadministrativt tjenestesenter eller annen relevant instans.

12.1.10 NOKUT

Utvalget mener det bør åpnes for at fagskolene kan gis institusjonsakkreditering etter gitte kriterier. Dette vil bidra til en mer dynamisk og omstillingsdyktig fagskolesektor som i større grad enn i dag, vil kunne tilpasse seg etterspørselen etter kompetanse.

Det må foretas endringer i fagskoleloven og NOKUT-forskriften som stiller overordnede krav til institusjonsakkreditering. NOKUT bør gis forskriftshjemmel til å utarbeide forskrift om nærmere regler.

Arbeid med institusjonsakkreditering vil over en begrenset periode medføre økt belastning på NOKUT og dermed behov for økte administrative ressurser. I første omgang vil dette være knyttet til søknadene om institusjonsakkreditering, og senere når de institusjonsakkrediterte fagskolene skal følges opp.

12.1.11 Organisasjon for norske fagskolestudenter

Utvalget foreslår at departementet styrker bevilgningen til ONF slik at de kan jobbe mer målrettet med saker som angår fagskolestudentene.