2 Oppsummering og hovedkonklusjoner

Utvalget ble nedsatt i mars 2016 for å vurdere utfordringer for lønnsdannelsen siden Holden III-utvalget la fram sin rapport i desember 2013 (NOU 2013: 13). En hovedkonklusjon i Holden III var at:

«… Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene og høy grad av koordinering i lønnsdannelsen har bidratt til en god utvikling i Norge, med høy verdiskaping, lav arbeidsledighet, jevn inntektsfordeling og gjennomgående høy reallønnsvekst».

Norsk arbeids- og næringsliv er inne i en krevende tid. Norsk økonomi møter utfordringer både som følge av lavere oljepris og at mange har søkt asyl i Norge og i våre naboland. Fremover må arbeidstakere finne ny jobb, bedrifter vri seg mot nye markeder og innvandrere inkluderes i samfunns- og arbeidsliv. I denne situasjonen er det viktig at lønnsdannelsen fungerer best mulig og at den samvirker godt med den økonomiske politikken for øvrig.

Fallet i oljeprisen og norsk økonomi – utfordringer for lønnsdannelsen

Prisene på olje og gass har falt betydelig siden sommeren 2014, se figur 2.1A. Økt produksjon og ny teknologi ser ut til å være de viktigste driverne bak nedgangen, men fallet i prisene på andre råvarer tyder på at også svakere vekst i etterspørselen har bidratt. At hovedvekten av prisfallet ser ut til å være tilbudssidedrevet, er positivt for norsk økonomi sammenliknet med et oljeprisfall forårsaket av et tilbakeslag i verdensøkonomien.

Lavere priser på olje og gass påvirker norsk økonomi negativt. Etterspørselen etter varer og tjenester fra norsk og internasjonal petroleumsindustri har falt, og har gitt lavere aktivitet i leverandørnæringene. Det har trukket ned veksten i fastlandsøkonomien og arbeidsledigheten har økt, særlig på Sør- og Vestlandet.

Den økonomiske politikken har bidratt til å stabilisere økonomien etter fallet i oljeprisen og nedgangen i oljeinvesteringene:

• Finanspolitikken har vært og er svært ekspansiv, og dette har dempet nedgangen i økonomien. Hensynet til handlingsrommet i finanspolitikken fremover tilsier imidlertid at rommet for økt ekspansjon nå er begrenset. Finanspolitikken må utformes slik at den støtter opp under nødvendige omstillinger.

• Pengepolitikken har bidratt til at pengemarkedsrenten og rentenivået for typiske boliglån har kommet svært langt ned. Realrenter etter skatt er nå negative for mange aktører. Det har bidratt til å motvirke effektene av lavere etterspørsel fra petroleumsvirksomheten. Kronesvekkelsen har bedret konkurranseevnen og støttet opp under nødvendig omstilling i næringslivet, se figur 2.1B. Samtidig kan svært lave renter over tid bidra til finansiell ustabilitet i økonomien slik vi opplevde på 1980-tallet.

• Partene har bidratt til lav lønnsvekst selv om konsumprisveksten midlertidig har økt som følge av en svakere krone. Holden III-utvalget ga partene nyttig forståelse av mekanismene i økonomien gitt et stort og varig oljeprisfall. Oppfølgingen etter Holden III har vært god, og frontfagets normdannende rolle er fulgt opp.

Utvalget vil understreke at forbedringen i konkurranseevnen må ivaretas. Ulik lønnsevne mellom næringer kan likevel gi press i deler av arbeidsmarkedet som kan sette frontfagsmodellen på prøve. Det er viktig at modellens normdannende rolle ivaretas. Samtidig må utdannings-, sysselsettings- og arbeidsmarkedspolitikken innrettes med tanke på økonomiens strukturelle utfordringer og det store behovet for omstilling, kompetanse og økt produktivitet. Dette skaper grunnlag for fremtidig reallønnsvekst.

¹ Tallene fra 2005 til 2013 er fra Conference Board. Nivået i 2014 og 2015 er framskrevet ved å benytte nasjonalregnskapstall for Norge og arbeidskraftkostnadsindekser fra Eurostat for handelspartnerne.

Kilde: Macrobond, ICE og TBU.

Holden III-utvalgets beregninger av konsekvensene av lavere oljepris for norsk økonomi har kvalitativt sett fanget godt opp de mekanismene som har gjort seg gjeldende etter fallet i prisene på olje og gass. Blant annet viser analysen i Cappelen m.fl. (2013), som ble bestilt av Holden III-utvalget, at et fall i oljeprisen ville medføre redusert lønnsvekst gjennom økt ledighet og mindre lønnssmitte fra oljesektoren. Også kvantitativt har utslagene i økonomien i rimelig grad utviklet seg i tråd med utvalgets beregninger. Det er imidlertid forskjeller. Mens de negative impulsene fra petroleumsvirksomheten i stor grad ser ut til å være godt i samsvar med beregningene som den gang ble gjort, har de motvirkende effektene i form av endret valutakurs, rente- og finanspolitikk blitt større enn antatt. Konsumet i husholdningene har likevel utviklet seg svakere enn beregnet. Samlet kan det se ut til at fallet i BNP-veksten og økningen i arbeidsledigheten ble fanget godt opp i beregningene til Holden III-utvalget, men at utslagene kom raskere enn anslått.

Økt migrasjon og utfordringer for lønnsdannelsen – med fokus på flyktninger

På sensommeren i 2015 endret migrasjonsbildet i Norge seg betydelig da det i løpet av noen få måneder ankom et stort antall asylsøkere. På årsbasis ble antallet asylsøkere nær tredoblet etter å ha ligget nokså stabilt de foregående fem årene, se figur 2.2A. Andre land i Europa opplevde en liknende utvikling, hvor tilstrømmingen av asylsøkere var særlig stor i Sverige og Tyskland. Fram til sommeren 2016 har asyltilstrømningen avtatt klart, men det er svært usikkert hvor mange som vil komme til Norge i resten av 2016 og i årene fremover. Parallelt med svakere vekst i norsk økonomi har det de senere årene vært en nedgang i arbeidsinnvandringen, selv om nivået fortsatt er høyt i historisk sammenheng, se figur 2.2B.

¹ Overføringsflyktninger (kvoteflyktninger) er flyktninger som bosettes i Norge direkte fra utlandet, etter avtale med FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR). Kvoten for overføringsflyktninger fastsettes av Stortinget.

² Omfatter ikke-nordiske innvandrere som er registrert i Folkeregistret, og ikke lønnstakere på korttidsopphold eller dagpendlere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og UDI.

En stor asyltilstrømming vil kunne utfordre det norske samfunnet og arbeidslivet, i en periode hvor økonomien er inne i en krevende tid. Mange av de som har søkt om asyl det siste året, vil få innvilget opphold. Det innebærer at et betydelig antall personer skal integreres i det norske arbeidslivet og samfunnet for øvrig.

Vi vet ikke mye om kompetansen til de som har kommet og hvor lett disse personene vil kunne få jobb i Norge. Erfaringer med tidligere flyktninginnvandring er at det er en veldig sammensatt gruppe, og at mange kommer med kvalifikasjoner og kompetanse som ikke kan benyttes direkte i det norske arbeidsmarkedet. Sammenliknet med majoritetsbefolkningen har innvandrere fra lavinntektsland, og særlig flyktninger, lavere sysselsettingsgrad, høyere arbeidsledighet og en større andel som mottar ytelser fra folketrygden eller økonomisk sosialhjelp. En stor asyltilstrømming kan medføre en betydelig vekst i tilbudet av lavkvalifisert arbeidskraft, og mange kan få utfordringer med å skaffe seg jobb. Det kan derfor bli krevende å integrere nyankomne flyktninger på en god måte i arbeidsmarkedet.

I denne situasjonen er det viktig at modellen for lønnsdannelse ivaretas best mulig. Den norske modellen for lønnsdannelse, som er kjennetegnet ved en høy grad av koordinering, har bidratt til at Norge har hatt høy sysselsetting og lav inntektsulikhet over tid. Med bakgrunn i mandatet har utvalget drøftet hvordan lønnsdannelsen kan påvirkes av at det kommer flere asylsøkere til Norge, og sett på hvordan lønnsdannelsen kan virke på integreringen av flyktninger i arbeidsmarkedet.

Integrering av flyktninger

Den norske samfunns- og arbeidslivsmodellen har bidratt til god produktivitetsutvikling, lav arbeidsledighet og jevn inntektsfordeling. Med fellesfinansierte tjenester som utdanning, helse og eldreomsorg og universelle og sjenerøse velferdsordninger, er modellen avhengig av høy yrkesdeltakelse blant kvinner og menn for å være bærekraftig økonomisk sett.

For å opprettholde en høy velferd også i årene fremover er vi derfor avhengig av at arbeidsinnsatsen i samfunnet er høy. Det innebærer blant annet at flere innvandrere må komme inn i arbeidslivet og stå i arbeid til alminnelig avgangsalder, og at færre forlater arbeidslivet tidlig.

Utvalget mener at kvalifisering skal være hovedgrepet for å få flere flyktninger i arbeid. Det gjelder både formell utdanning, språkkunnskaper, annen kompetanse og yrkeskvalifikasjoner, samt innsikt i sentrale sider ved norsk samfunns- og arbeidsliv, som likestilling og arbeidstakeres rettigheter og plikter. Det er stor variasjon i hvor langt flyktninger står fra arbeidsmarkedet ved ankomst til Norge. For at integrering skal lykkes, bør innsatsen derfor tilpasses den enkeltes kompetanse og muligheter i større grad enn i dag.

Introduksjonsprogrammet er den viktigste kvalifiseringsordningen for nyankomne flyktninger, men analyser viser at ordningen ikke fungerer optimalt. Utvalget mener det er viktig at introduksjonsprogrammet holder høy kvalitet og hjelper flere innvandrere med å kvalifisere seg for arbeidslivet, komme i arbeid og bli der gjennom et normalt yrkesliv. Det bør blant annet legges bedre til rette for innvandrere med lav formell kompetanse som trenger grunnopplæring på videregående nivå eller lavere, og økt arbeidsretting.

Det er viktig at innvandrere med etterspurt kompetanse kommer raskt i jobb. For denne gruppen kan nødvendig opplæring skje parallelt med arbeid. Utvalget viser til samarbeidserklæringen mellom partene i arbeidslivet og regjeringen om å etablere et «hurtigspor» inn i arbeidslivet.

Forskning viser at bruk av det ordinære arbeidsliv som tiltaksarena kan bidra til at flere kommer i arbeid. Utvalget mener at bruken av arbeidsrettet bistand som lønnstilskudd og andre tilretteleggings- og oppfølgingsordninger i det ordinære arbeidslivet bør økes. Gjennom slike ordninger kan arbeidsgiver få testet kompetansen og produktiviteten til tiltaksdeltakeren, samtidig som den enkelte får opplæring og erfaring i arbeids- og samfunnslivet. Ordningene bør være tidsavgrenset og insentivene må ligge til rette for at både arbeidsgiver og arbeidstaker ønsker å delta. Det er samtidig viktig at ordningene treffer riktig og at de ikke får utilsiktede virkninger og gir uheldige fortrengningseffekter.

Det norske arbeidslivet er velregulert og kjennetegnet med høye standarder. Lønnsdannelsen er partenes ansvar. Utvalget mener at en generell reduksjon av de laveste lønnsnivåene ikke er en farbar vei å gå for å øke jobbmuligheter til flyktninger. Et lavlønnsspor vil heller ikke være forenelig med den norske modellen som har gitt høy sysselsetting, god omstillingsevne og høy produktivitet. Større lønnsfleksibilitet nedover vil dessuten ikke nødvendigvis øke jobbmulighetene til flyktninger. Lavere lønninger vil redusere avstanden mellom lønns- og trygdenivået og det vil bli mindre lønnsomt å arbeide sammenliknet med å motta trygd. Videre er avstanden mellom den kompetansen flyktningene besitter og det som etterspørres i markedet i en del tilfeller så stor, at flyktningene ikke vil få arbeid selv om lønnsnivået er betydelig lavere, og så lavt at man ikke kan forsørge seg selv og sin familie uten sosialstøtte som følge av det høye prisnivået i Norge.

Det finnes ordninger som kombinerer lønnet arbeid og opplæring. I læretiden i fagopplæringen får lærlinger lønn for verdiskapingsdelen, men ikke opplæringsdelen. Lønnen de da mottar over to år tilsvarer årslønnen til en nyutdannet fagarbeider. Tidligere har det også eksistert arbeidsmarkedstiltak med liknende struktur. Som for lærlinger, ble den utbetalte lønnen totalt sett lavere enn for en vanlig arbeidstaker. Utvalget mener at det kan være hensiktsmessig å se nærmere på slike kombinasjonsløsninger i perioder der mange flyktninger skal inn i arbeidsmarkedet. Slike løsninger kan være en god strategi for å få flere flyktninger raskere inn i arbeidsmarkedet samtidig som tariffavtaler og standardene i arbeidslivet opprettholdes.

Arbeidsinnvandring vil trolig bli en større utfordring for lønnsdannelsen enn flyktninginnvandring

Utsiktene for omfanget av innvandringen fremover er usikker, særlig hva angår flyktninger. Tidligere har uventede og store asyltilstrømminger blitt etterfulgt av lavere innvandring, blant annet som følge av innstramminger i regelverket. Dette erfarte vi også i kjølvannet av den høye flyktninginnvandringen høsten 2015. Samtidig er det fortsatt store uløste konflikter i verden og et stort antall mennesker er på flukt. Så lenge det finnes mange mennesker som ønsker beskyttelse i Europa, vil presset være stort og migrasjonsstrømmene til Europa kan fort ta seg opp igjen. Hvorvidt flere vil finne veien til Norge, er vanskelig å forutse.

Utvalget mener at det institusjonelle rammeverket i lønnsdannelsen ikke bør endres som følge av kortere perioder med høy asyltilstrømming. Det anbefalte hovedsporet i integreringspolitikken som innebærer at standardene i arbeidslivet opprettholdes, legger ikke det samme presset på lønnsdannelsen som et lavlønnsregime ville ha gjort.

Utviklingen de senere årene har vist at den norske modellen for lønnsdannelse er tilpasningsdyktig til økonomiske skiftninger og institusjonelle endringer. Dersom en høy asyltilstrømming skulle vedvare over en lengre periode, vil utfordringene for samfunnet og bærekraften i velferdsstaten kunne bli store. Det skyldes at mange flyktninger har lav kompetanse og vansker med å få fotfeste i arbeidsmarkedet. De institusjonelle elementene i modellen for lønnsdannelse kan dermed bli satt under press. Dessuten er organisasjonsgraden blant flyktninger lavere enn blant majoritetsbefolkningen. Samtidig øker organisasjonsgraden med botid, og flyktninger er den innvandrergruppen som i størst grad blir værende i Norge.

Utvalgets vurdering er likevel at utfordringene for lønnsdannelsen de nærmeste årene ikke primært vil være knyttet til flyktninginnvandring. Asylsøkere kommer til Norge for å søke om beskyttelse, mens arbeidsinnvandrere kommer til Norge for å arbeide, og de fleste arbeidsinnvandrere har et yrke eller en kompetanse som er etterspurt av norske arbeidsgivere, mens det er stor spredning i yrkes- og utdanningskvalifikasjoner til flyktninger. Mange flyktninger har mangelfull formell kompetanse og få kvalifikasjoner som kan benyttes i det norske arbeidsmarkedet. I den nærmeste tiden fremover ser det ut til at arbeidsinnvandring ikke vil gi så store utfordringer for lønnsdannelsen, blant annet fordi det trolig er færre som kommer når det er svak vekst i økonomien. Arbeidsinnvandringen vil kunne tilta igjen etter hvert som ledigheten i Norge avtar. Arbeidsinnvandringen har gitt press på lønningene nedover og organisasjonstilknytningen er lavere enn blant befolkningen forøvrig. Lavere organisasjonsgrad kan over tid svekke koordineringen i lønnsdannelsen. Konklusjonene fra Holden III-utvalget om arbeidsinnvandring er derfor fortsatt aktuelle.

Koordinert lønnsdannelse

I kapittel 3 går utvalget gjennom de institusjonelle sidene ved lønnsdannelsen. For å opprettholde en koordinert lønnsdannelse må den vedlikeholdes både av institusjonene i inntektspolitikken og organisasjonene selv. Derfor bør partene i arbeidslivet arbeide for å øke organisasjonsgraden. Høy organisasjonsgrad kan lette koordineringen og gi en lønnsdannelse som bedre ivaretar hensynet til høy sysselsetting og lav ledighet. Både partene og myndighetene må støtte opp om koordineringen.