1 Virkninger av bosatte flyktninger og arbeidsinnvandrere på norsk økonomi

Av Torbjørn Eika, SSB

Dette vedlegget diskuterer makroøkonomiske virkninger av endringer i arbeidsinnvandringen og innvandringen av flyktninger, på kort- og mellomlang sikt. SSBs makroøkonomiske modell Kvarts brukes til å analysere effekter av at det kommer 10 000 flere innvandrere hvert år i en tiårsperiode.1 I den ene beregningen kommer alle innvandrerne fra landgruppe 1 og 2. Innvandring fra disse landene kan assosieres med arbeidsinnvandring, selv om en rekke andre innvandringsgrunner også vil være representerte blant disse innvandrerne. I den andre beregningen kommer innvandrerne fra landgruppe 3 hvor flyktninger og deres familier gjerne utgjør en betydelig andel. I begge beregningene er innvandrernes aldersfordeling bestemt i modellen2 basert på historiske erfaringer.

For å få et bedre sammenlikningsgrunnlag med virkningene av arbeidsinnvandring tar beregningen av økt innvandring av flyktninger utgangspunkt i at introduksjonsprogrammet som normalt tar to år, er gjennomført. Analysen ser videre bort fra kostnadene ved introduksjonsprogrammet. Det forutsettes videre rent teknisk at ingen av de unge innvandrerne kommer uten foresatte (enslige mindreårige er mye mer ressurskrevende enn andre flykninger).

I Kvarts-modellen er det to faktorer som gjør at de økonomiske effektene av disse to typene innvandring er forskjellige:

• Aldersstrukturen på innvandrerne er litt forskjellig, noe som isolert sett innebærer at økningen i arbeidsstyrken blir ulik. Yrkesaktiviteten varierer nemlig mellom modellens 8 demografiske grupper (kombinasjoner av kjønn og alder).

• I lønnsdannelsen virker innvandringen fra landgruppe 1 og 2 (arbeidsinnvandringen) isolert sett til å redusere lønningene direkte, mens innvandringen av flyktninger ikke har noen slik effekt ut over det som følger av at arbeidsledigheten påvirkes.3

Sysselsettingsraten er betydelig lavere for flyktninger enn for befolkningen som helhet. Ratene for de ulike demografiske gruppene etter kjønn og alder er fra 14 til 29 prosentenheter lavere for flyktninger enn for hele befolkningen, jf. tabell 1.1. I beregningen med økt innvandring av flyktninger er arbeidstilbudet derfor, på usikkert grunnlag, justert ned tilsvarende 20 pst. av økningen av befolkning i arbeidsdyktig alder som skyldes den økte flyktninginnvandringen.4

Nedjusteringen av arbeidstilbudet i tilknytning til økt innvandring av flyktninger har sitt motstykke i en økning i stønadene til husholdningene. I beregningene forutsettes det at stønadene øker med et beløp tilsvarende garantipensjonens ordinære sats per ekstra flyktninginnvandrer i arbeidsdyktig alder som ikke er i arbeidsstyrken. De som er med i arbeidsstyrken, mottar enten lønn eller arbeidsledighetstrygd. De øvrige kan bli forsørget av andre medlemmer i husstanden, men i disse beregningene forutsettes at de i gjennomsnitt vil motta nevnte beløp.

I KVARTS-modellen er den offentlige ressursbruken i form av sysselsettingen i offentlig forvaltning og offentlig forvaltnings kjøp av produktinnsats, konsumtjenester og investeringsvarer, samt realverdiene av alle typer trygder og stønader utenom arbeidsledighetstrygd, bestemt av modellbrukeren. Når befolkningen gradvis øker sammenliknet med referansebanen, vil det blant annet innebære lengre køer på vegene og et dårligere tilbud av skole-, helse-, og andre omsorgstjenester, med mindre den offentlige ressursbruken økes sammenliknet med referansebanen. I begge beregningene er derfor offentlig forvaltnings ressursbruk til sivile konsumformål økt like mye som befolkningen samlet, mens investeringene er økt slik at sivil offentlig realkapital per innbygger hvert år er like høyt som i referansebanen. Dermed kan man si at standard og dekningsgrad for offentlige tjenester grovt sett er holdt upåvirket av den økte innvandringen.

Virkningene av den økte innvandringen oppstår i analysen fra eventuelle direkte virkninger i lønnsdannelsen, økningen i arbeidstilbudet og den økte offentlige ressursbruken. Per forutsetning øker offentlige utgifter mer med økt flyktninginnvandring, ettersom det også innebærer økte stønader. Den finanspolitiske responsen kan sies å være nøytral i beregningen med økt arbeidsinnvandring, ettersom budsjettunderskuddet som andel av BNP ikke endres vesentlig. Høyere flyktninginnvandring øker derimot budsjettunderskuddet på grunn av økte stønader. I tiårsperioden som studeres, bidrar den ekspansive impulsen fra finanspolitikken til at BNP øker klart mest med økt flyktninginnvandring. På et eller annet tidspunkt må en slik politikk imidlertid innebære en mindre ressursbruk siden budsjettene før eller senere må strammes inn igjen. En umiddelbar innstramming på andre områder for å holde budsjettbalansen uendret, ville medført at de positive virkningene på BNP hadde blitt mindre. Hvor mye mindre vil imidlertid være helt avhengig av hvordan de økte utgiftene ble dekket inn.

Med økt arbeidsinnvandring fører den direkte negative virkningen i lønnsdannelsen til en markert nedgang i lønningene sammenliknet med referansebanen. Etter ti år er den nominelle årslønnen redusert med 5,8 pst. sammenliknet med referansebanen, mens reallønnen er 4,5 pst. lavere. 10 000 innvandrere årlig fra landgruppe 1 og 2 (til sammen) trekker dermed den gjennomsnittlige reallønnsveksten ned med vel 0,4 prosentenheter årlig. Selv om økonomien stimuleres av økt offentlig ressursbruk og noe lavere renter går husholdningenes realdisponible inntekter ned sammenliknet med referansebanen, etter 10 år med 1,9 pst.. Konsumet i husholdningene går om lag tilsvarende ned.

Kronekursen svekkes litt, i tillegg til at timelønnskostnadene faller. Reduksjonen i lønningene er større enn fallet i arbeidsproduktiviteten, noe som blant annet er en følge av redusert kapitalintensitet i produksjonen. Den kostnadsmessige konkurranseevnen bedres dermed, og det resulterer i reduserte importandeler og noe høyere eksport enn i referansebanen. Sammen med den økte offentlige etterspørselen bidrar dette til at BNP Fastlands-Norge (i basisverdi) går litt opp, med 0,5 pst. etter 10 år. Regnet per capita faller imidlertid BNP. Etter ti år er nivået 1,5 pst. lavere enn i referansebanen.

Nedgangen i import sammen med økt eksport gjør at overskuddet på driftsbalansen overfor utlandet øker som følge av økt arbeidsinnvandring.

Arbeidsstyrken øker klart når arbeidsinnvandringen går opp, selv om lavere lønninger isolert sett reduserer yrkesaktiviteten i resten av befolkningen. Sysselsettingen øker imidlertid også markert. Sammensetningen av innsatsfaktorene i produksjonen forrykkes når arbeidsinnvandringen demper lønnsveksten. Mindre av produksjonen settes ut til utlandet fordi produktinnsatsen, som delvis er importert, blir relativt dyrere sammenliknet med arbeidskraft. Til tross for litt lavere renter reduseres også innsatsen av realkapital, og investeringene i næringslivet blir derfor litt lavere enn det de ellers hadde vært. Dette henger sammen med at arbeidskraften er blitt relativt billigere. Arbeidsledigheten blir lite påvirket av den økte arbeidsinnvandringen, og målt som andel av arbeidsstyrken reduseres faktisk ledigheten med 0,1 prosentenheter helt til den blir om lag upåvirket i det tiende året.

Til tross for at befolkningen øker, reduseres boliginvesteringene, i gjennomsnitt med 0,5 prosentpoeng årlig. Det er en følge av at boligprisene øker vesentlig mindre enn i referansebanen. Boligetterspørselen reduseres sammenliknet med referansebanen fordi realrenta blir litt høyere, samtidig som husholdningenes inntekter reduseres klart. I noen grad motvirkes dette av at byggekostnadene også reduseres, men modellen kan ha undervurdert denne effekten.5 For store deler av befolkningen må dette bety færre kvadratmeter bolig per person og at kvaliteten på boligene er lavere enn i referansebanen. I referansebanen er det imidlertid en betydelig økning i boligkapital per innbygger, slik at en reduksjon sammenliknet med referansebanen likevel kan innebære en økning i boligkapitalen per innbygger over tid, noe som kan tolkes som en økning i gjennomsnittlig boligstandard. Den økte befolkningen sammenliknet med referansebanen kan få «tak over hodet» ved at større deler av boligene leies ut, ved at boligene som bygges er mindre, ved at store boliger deles opp i mindre enheter eller ved at barn blir boende litt lenger hjemme eller at antall husholdningstørrelsen øker på annen måte, alt sammenliknet med referansebanen.

Økt innvandring av flyktninger vil med forutsetningene som er gjort og med modellens virkemåte, avvike fra økt arbeidsinnvandring i betydelig grad i et kort- og mellomlangsiktig perspektiv. Den dempende effekten på reallønningene av denne typen innvandring er meget beskjeden og skyldes bare at presset i arbeidsmarkedet blir litt lavere, indikert gjennom en liten økning i arbeidsledigheten. Sysselsettingen og stønadene til husholdningene øker, slik at inntektene til husholdningene blir klart høyere enn i referansebanen. Regnet per person går imidlertid husholdningenes inntekter ned også med økt innvandring av flyktninger.

Konsumet i husholdningene øker litt mer enn inntektene mot slutten av beregningsperioden, ettersom rentene går litt ned og boligformuen til husholdningene litt opp. I gjennomsnitt øker konsumveksten med 0,1 prosentenhet per år, mens 10 000 personer årlig tilsvarer en økning i befolkningsveksten på 0,2 prosentenheter. Boligetterspørselen øker også. Det er en følge av at husholdningenes samlede inntekt øker. Dermed øker veksten i boligprisene og boliginvesteringene begge med i gjennomsnitt 0,3 prosentenheter per år sammenliknet med referansebanen.

BNP Fastlands-Norge øker i gjennomsnitt med i overkant av 0,1 prosentenhet årlig, og nivået er 1,3 pst. høyere enn referansebanen etter ti år. BNP per innbygger reduseres derimot med økt innvandring av flykninger, men reduksjonen er 30 pst. mindre enn ved den økte arbeidsinnvandringen. Sysselsettingen øker vesentlig mindre enn med den økte arbeidsinnvandringen, noe som resulterer i at arbeidsledigheten øker litt sammenliknet med referansebanen og med situasjonen med økt arbeidsinnvandring.

Produksjonen blir med økt flyktninginnvandring mindre arbeidsintensiv enn med økt arbeidsinnvandring, og faktorsammensetningen endres lite sammenliknet med referansebanen. Det er fordi arbeidskraften ikke blir særlig billigere sammenliknet med andre produksjonsfaktorer. Sammenliknet med referansebanen øker sysselsettingen og investeringene i fastlandsnæringene om lag like mye som BNP Fastlands-Norge utenom offentlig forvaltning. De samlede investeringene øker derimot betydelig mer, ettersom de offentlige investeringene øker per forutsetning og boliginvesteringene øker gjennom tradisjonelle mekanismer.

Den offentlige ressursbruken øker per forutsetning mer med økt flyktninginnvandring enn med økt arbeidsinnvandring. Det innebærer at budsjettunderskuddet som andel av BNP Fastlands-Norge øker. Finanspolitikken er dermed mer ekspansiv enn i referansebanen (og i alternativet med økt arbeidsinnvandring). På et eller annet tidspunkt er det rimelig å anta at politikken må bli strammere. Denne perioden med innstramming er imidlertid forutsatt å være etter horisonten for beregningen.

Som tidligere påpekt, er det i modellen ingen mekanismer som trekker lønningene ned med den økte flyktninginnvandringen, utenom de tradisjonelle knyttet til det samlede presset i arbeidsmarkedet som reduseres noe, i tillegg til virkninger gjennom lønnsomheten i frontfaget, det vil si industrien. Lønnsomheten i industrien endres imidlertid lite. Dette er slik modellen representerer strukturen i økonomien. Dette er imidlertid ikke naturlover, men slik en gjennom estimeringen har avdekket virkemåten til norsk økonomi. En kan ikke utelukke at det i fremtiden vil være en tendens til at mekanismene knyttet til arbeidsinnvandring også vil gjelde for flyktninginnvandring (eller at det faktisk også er slike mekanismer til stede i dag). Endringer kan skje ved at preferansene eller kompetansen i nye flyktninggrupper avviker fra gamle, eller gjennom politiske beslutninger. Politiske tiltak for å fremskaffe arbeidsplasser med lave krav til kompetanse og med lave lønninger, er et eksempel på et slikt tiltak. Et annet forhold som kan medføre at modellberegningen avviker fra realitetene, er at arbeidskraften i modellen er homogen. Flyktninger har tradisjonelt hatt en lavere utdanning enn befolkningen ellers, men dette er ikke noe som i modellen slår ut i produktiviteten, ettersom utdanning ikke er spesifisert i Kvarts.

For å oppsummere gir altså økt arbeidsinnvandring en økning i arbeidstilbudet som fører til økt sysselsetting gjennom lavere lønn sammenliknet med referansebanen. I følge modellen bidrar en relativt fleksibel lønnsdannelse til dette. Med lavere lønn endres faktorprisforholdet slik at produksjonen blir mer arbeidsintensiv og arbeidsproduktiviteten faller (mens total faktorproduktivitet er forutsatt uendret i hver næring). Utenriksøkonomien bedres og den økte offentlige ressursbruken finansieres ved økte inntekter til uendrede skattesatser. Ved økt flyktninginnvandring er det i følge modellen ingen umiddelbar tilpasning via lønnsdannelsen. Flere tilbyr sin arbeidskraft og flere kommer i jobb, men i motsetning til når arbeidsinnvandringen øker, stiger arbeidsledigheten. Lønningene faller også med økt flyktninginnvandring, men langt mer moderat og bare som følge av høyere ledighet. Som følge av at stønadene øker, blir konsumet i husholdningene høyere, men «prisen» for dette er svakere offentlige finanser og svakere utenriksøkonomi. Dette blir resultatet selv om kostnadene i perioden hvor innvandrerne går på introduksjonskurs per forutsetning ikke er tatt med i regnestykket. De ekspansive virkningene reduseres dersom man tar med tiltak som finansierer den initiale økningen i offentlige utgifter i beregningen. Betydningen av dette vil imidlertid være helt avhengig av hvilke tiltak som gjennomføres for å finansiere de økte utgiftene.

Referanse:

Gjelsvik, M.L., Nymoen, R. og Sparrman, V. (2015) Have inflation targeting and EU labour immigration changed the system of wage formation in Norway? Discussion paper no. 824, Statistisk sentralbyrå.