5 Økt migrasjon og utfordringer for lønnsdannelsen – med fokus på flyktninger

5.1 Introduksjon

På sensommeren i 2015 endret migrasjonsbildet i Norge seg betydelig da det i løpet av noen få måneder ankom et stort antall asylsøkere. På årsbasis ble antallet asylsøkere nær tredoblet etter å ha ligget nokså stabilt de foregående årene, se figur 5.1A. Andre land i Europa opplevde en liknende utvikling, hvor tilstrømmingen av asylsøkere var særlig stor i Sverige og Tyskland. Fram til sommeren 2016 har asyltilstrømmingen avtatt klart, men det er svært usikkert hvor mange som vil komme til Norge i løpet av 2016 og i årene fremover. Parallelt med svakere utvikling i norsk økonomi har det de senere årene vært en nedgang i arbeidsinnvandringen, selv om nivået fortsatt er høyt i historisk sammenheng. I de siste befolkningsframskrivingene til Statistisk sentralbyrå anslås det at arbeidsinnvandringen vil fortsette å avta i nærmeste fremtid, men at den kan øke noe igjen senere.

En stor asyltilstrømming vil kunne utfordre det norske samfunnet og arbeidslivet i en periode hvor økonomien er inne i en krevende tid, se kapittel 4. I denne situasjonen er det viktig at lønnsdannelsen fungerer best mulig. Det norske systemet for lønnsdannelse, som er kjennetegnet ved en høy grad av koordinering, har bidratt til at Norge har hatt høy sysselsetting og lav inntektsulikhet over tid. Med bakgrunn i mandatet vil vi i dette kapittelet drøfte hvordan lønnsdannelsen kan påvirkes av at det kommer flere asylsøkere til Norge og se på hvordan lønnsdannelsen kan virke på integreringen av flyktninger i arbeidsmarkedet.

Denne rapporten er en oppdatering av NOU 2013: 13 (Holden III-utvalget), som blant annet utredet betydningen av arbeidsinnvandring for norsk lønnsdannelse. Utgangspunktet for integrering i norsk samfunns- og arbeidsliv er helt forskjellig for asylsøkere og arbeidsinnvandrere. Asylsøkere kommer til Norge for å søke om beskyttelse, mens arbeidsinnvandrere kommer til Norge for å arbeide. De fleste arbeidsinnvandrere har et yrke eller en kompetanse som er etterspurt av norske arbeidsgivere, mens det er stor spredning i yrkes- og utdanningskvalifikasjoner til flyktninger. Mange flyktninger har mangelfull formell kompetanse og få kvalifikasjoner som kan benyttes i det norske arbeidsmarkedet. Integreringen av asylsøkere i arbeidsmarkedet tar derfor vesentlig lenger tid og krever mer ressurser enn for arbeidsinnvandrere. De aller fleste asylsøkere som får innvilget oppholdstillatelse, blir boende i Norge, mens varigheten på oppholdet for arbeidsinnvandrere dels varierer mer over konjunkturene og dels er kortere.

En stor andel av de som har søkt om asyl fra høsten 2015 og utover, har fram til sommeren 2016 ikke fått behandlet sin søknad eller blitt bosatt i en kommune. Det foreligger derfor lite informasjon blant annet om hvilke kvalifikasjoner og kompetanse de har. For å belyse utfordringene for lønnsdannelsen er det derfor hensiktsmessig å se til erfaringer med tidligere ankomne flyktninger. Det er samtidig nærliggende å benytte arbeidsinnvandrere som en referanse til diskusjonen rundt flyktninger.

Innvandring er tema i flere tidligere offentlige utredninger og rapporter. I NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon ble konsekvenser av innvandring og tiltak for bedre integrering av innvandrere drøftet. To stortingsmeldinger har nylig blitt lagt fram, Meldt. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap tilny sjanse og Meld. St. 30 (2016–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk. I kjølvannet av den store flyktningstrømmen høsten 2015, ble det lagt fram en rapport fra Pensjons- og arbeidspolitisk gruppe om flyktningsituasjonen og virkninger på arbeidsmarkedet i mai 2016. Det er også satt ned et utvalg som skal utrede de langsiktige konsekvensene av høy innvandring, som en oppfølging av Velferds- og migrasjonsutvalget.1

¹ Overføringsflyktninger (kvoteflyktninger) er flyktninger som bosettes i Norge direkte fra utlandet, etter avtale med FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR). Kvoten for overføringsflyktninger fastsettes av Stortinget.

² Omfatter ikke-nordiske innvandrere som er registrert i Folkeregisteret, og ikke lønnstakere på korttidsopphold eller dagpendlere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og UDI.

5.2 Asylsøkere i Norge og Europa

5.2.1 Asylankomster til Norge

I 2015 kom det 31 145 asylsøkere til Norge, nesten en tredobling sammenliknet med de to foregående årene, se figur 5.2. De fleste kom i løpet av noen få måneder på høsten, og ankomstene over Storskog i Finnmark fikk særlig oppmerksomhet. Nesten 5 000 asylsøkere kom den veien i løpet av oktober og november måned.

Kilde: UDI.

Norske myndigheter har tatt flere grep for å få kontroll med antall personer som kommer til landet for å søke asyl. Den 24. november 2015 kom regjeringen med en ny instruks om rask saksbehandling for asylsøkere som har hatt opphold i Russland. Det innebar at personer som kom fra Russland med lovlig opphold der, ikke skulle få realitetsbehandlet søknaden sin i Norge. Etter 29. november 2015 er det ikke registrert noen asylsøkere ved Storskog. Regjeringen inngikk også en avtale med Russland om retur av asylsøkere. Norge innførte personkontroller på alle fergeankomster fra Danmark, Sverige og Tyskland fra 26. november 2015. Tiltak i våre naboland og nedover i Europa har stor betydning for hvor mange asylsøkere som kommer til Norge, og kan ha vel så stor betydning som tiltak av norske myndigheter. Flere europeiske land innførte grensekontroller i løpet av høsten og vinteren, herunder Sverige og Danmark.

Antallet asylsøkere til Norge gikk brått ned og har holdt seg på et lavt nivå gjennom vinteren og våren 2016. I de første åtte månedene av 2016 kom bare 2 248 asylsøkere til Norge, mindre enn en tredjedel av ankomstene i samme periode de foregående tre årene. Prognosene for utviklingen fremover er svært usikre, både i Norge og i Europa for øvrig. Det er fortsatt uløste konflikter og et stort antall mennesker på flukt utenfor Europa, og migrasjonsstrømmene til Europa kan ta seg opp igjen. Per 4. juli 2016 hadde FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) registrert 4,8 millioner syriske flyktninger som oppholdt seg i landene rundt Syria, herav 2,8 millioner i Tyrkia. Ifølge International Organization for Migration oppholdt det seg i juni 2016 mellom 700 000 og en million migranter i Libya. Mange faktorer, som den inngåtte avtalen mellom EU og Tyrkia og grensekontroller ved flere indre Schengen-grenser, vil kunne påvirke situasjonen.

Det økte omfanget av ankomster av asylsøkere i 2015 hadde betydelige budsjettmessige konsekvenser. I november økte regjeringen bevilgningene med om lag 1,8 milliarder kroner til å håndtere økte asylankomster i 2015. UDIs samlede bevilgning økte med 46 pst. i 2015 sammenliknet med 2014. Selv om ankomstene til nå har gått ned i 2016, ligger det fortsatt et stort arbeid med saksbehandling og bosetting av de asylsøkerne som kom i 2015, noe som gir høyere utgifter i 2016 enn det som ble budsjettert med i oktober 2015. Ved utgangen av august var 19 800 personer plassert i asylmottak, og av disse ventet 5 000 på bosetting, mens 11 600 hadde søknad til behandling eller klagebehandling etter avslag.

I 2015 ble 53 pst. av alle asylsøknader innvilget. Det er en høyere andel enn i tidligere år. For statsborgere fra Syria var innvilgelsesandelen 70 pst., mens andelen var 90 pst. for statsborgere fra Eritrea. Hittil i år er innvilgelsesprosenten samlet sett lavere enn i 2015, selv om en større del av vedtakene gjelder syrere. Dette skyldes blant annet at andelen saker for afghanere og irakere med lav innvilgelsesandel har gått opp samtidig som innvilgelsesandelen for disse har falt, og at personer fra Eritrea med høy innvilgelsesandel utgjør en mindre del av sakene i 2016 enn i 2015.

5.2.2 Asylankomster til Europa

I 2015 registrerte EU, Island, Liechtenstein, Norge (EØS-området) og Sveits over 1,3 mill. asylsøknader, mer enn dobbelt så mange som i 2014, se figur 5.3. Antallet ankomster til Hellas falt i 1. kvartal 2016, og det kom betydelig færre asylsøkere til andre europeiske land gjennom denne ruten enn i 2015. Grensene langs ruten over Balkan er nå så godt som stengt. Antallet ankomster over Middelhavet til Italia har variert fra uke til uke i år. I første halvår 2016 ble det registrert 34 pst. flere asylsøknader til de europeiske landene enn i samme periode 2015. Dette har sammenheng med etterslep i saksbehandlingen. Sommeren 2016 var det fortsatt mange migranter som oppholdt seg i Hellas pga. stengte grenser, og fortsatt store utfordringer med kapasiteten for mottak og asylsaksbehandling i Hellas. Etterregistreringer bidrar til at tallene revideres over tid.

Kilde: Eurostat.

Ankomstene har vært skjevt fordelt mellom de europeiske landene. Målt per innbygger har Ungarn, Sverige og Østerrike registrert klart flest asylsøkere, med Norge, Finland og Tyskland på de neste plassene, mens Irland, Storbritannia, de baltiske landene og en rekke land i Sør- og Øst-Europa har registrert få asylsøknader. Dette har blant annet bakgrunn i at Dublin-avtalen ikke er blitt etterlevd, slik at mange personer har reist gjennom flere land i Europa før de har søkt om asyl.2 Forskjeller mellom landene i asyl- og innvandringspolitikk og politiske signaler har også betydning. Fremover vil nye felles tiltak i EU kunne ha stor innvirkning på migrasjonsmønsteret, herunder når det gjelder grensekontroll og revidering av Dublin-avtalen.

Personer fra Syria stod for den største andelen av asylsøknadene til EØS-området og Sveits i 2015. På de neste plassene kom personer fra landene i det vestlige Balkan, afghanere og irakere. Søknader fra borgere fra Syria, Afghanistan og Irak økte kraftig i den andre halvdelen av 2015. Over 70 pst. av asylsøknadene fra personer med bakgrunn fra Balkan ble registrert i Tyskland. I EØS-området og Sveits var andelen positive vedtak 52 pst. i første instans, litt høyere enn i 2014.

Landene i EØS-området og Sveits gjorde over 600 000 vedtak i asylsaker i første instans i 2015. Det betyr at om lag 700 000 saker ikke var behandlet ved utgangen av året. Blant de behandlede søknadene var avslagsprosenten for asylsøkere fra Balkan 97 pst., men lav for personer fra Syria (3 pst.), Eritrea og Irak. I 2016 har syrere fortsatt vært den største gruppen asylsøkere, fulgt av afghanere og irakere. Avslagsprosenten for syriske søkere var fortsatt svært lav i første halvår av 2016.

5.2.3 Sammensetningen av nye asylsøkere til Norge

I 2015 utgjorde asylsøkere fra Syria den klart største gruppen i Norge med over 10 500 søkere, etterfulgt av afghanere med 7 000, og irakere og eritreere med hver om lag 3 000. Til sammen utgjorde disse nasjonalitetene tre av fire asylsøkere. I 2016 er det fortsatt flest ankomster fra disse landene, som står for nær halvparten av søknadene til og med august måned. I 2015 var nesten åtte av ti voksne asylsøkere menn, både samlet og blant de største nasjonalitetene.

Antallet enslige mindreårige asylsøkere var under 1 000 per år fra 2010 til 2012, og økte deretter til 1 200 i 2014 og til 5 300 i 2015. Det store flertallet var gutter. Det kom også flere barnefamilier, slik at andelen barn under 18 år blant asylsøkerne inkludert enslige mindreårige asylsøkere økte fra hver femte i 2014 til hver tredje i 2015. To av tre enslige mindreårige søkere i 2015 kom fra Afghanistan. Fra senhøsten 2015 stupte antallet enslige mindreårige søkere, og for perioden januar til juli 2016 har det kommet under en tredjedel av gjennomsnittet for de samme månedene i årene 2010–2015.

5.2.4 Flyktninger i Norge

Ved inngangen til 2016 var det ifølge Statistisk sentralbyrå 199 400 personer med flyktningbakgrunn bosatt i Norge. Det svarer til 3,8 pst. av Norges befolkning og 29 pst. av alle innvandrere.3 Tre av fire av personene med flyktningbakgrunn var selv flyktninger og en fjerdedel var tilknyttet en flyktning gjennom familiegjenforening og -etablering. Nær halvparten hadde landbakgrunn fra Asia inkl. Tyrkia, en tredjedel fra Afrika og 17 pst. fra Øst-Europa. Asylsøkere som ennå ikke har fått oppholdstillatelse i Norge, er ikke registrert som bosatte i folkeregisteret, og ankomstene i 2015 har derfor ikke fått fullt gjennomslag i befolkningsstatistikken ennå. I 2. kvartal 2016 ble 2 900 syriske statsborgere registrert som innvandret.

Flyktninger med forskjellig landbakgrunn har ankommet Norge i bestemte perioder, se figur 5.4. På 1980-tallet var Chile, Iran, Sri Lanka og Vietnam betydelige avsenderland. I første halvdel av 1990-tallet dominerte flyktninger fra landene på Balkan, og senere i 1990-årene kom det mange fra Irak og Somalia, og fra Kosovo mot slutten av tiåret. På 2000-tallet kom det flest flyktninger fra Somalia, Irak, Afghanistan og Eritrea. Flyktninger fra Iran har kommet til Norge i varierende antall siden 1979. Av innvandrerne med fluktbakgrunn som var bosatte i Norge ved inngangen til 2015, hadde drøyt 40 pst. vært bosatt i Norge i mindre enn 10 år og 27 pst. i 20 år eller lenger.

¹ Innvandrere med bakgrunn i flukt består av innvandrere hvor hovedgrunnen for innvandringen er flukt og inkluderer ikke familiegjenforente knyttet til personer med innvandringsbakgrunn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

5.2.5 Kompetanse blant flyktninger

Utdanning og kompetanse er avgjørende for en god integrering i arbeidsmarkedet. Det kan imidlertid være utfordrende for innvandrere å konkurrere i det norske arbeidsmarkedet uansett utdanningsbakgrunn. Kjennskap til norsk språk og kultur er en betydelig fordel i det meste av arbeidsmarkedet. I tillegg kan det være store forskjeller mellom land i hvilke reelle kvalifikasjoner som oppnås på et gitt utdanningsnivå. Grunnutdanning fra land med lav kvalitet i utdanningssystemet kan ha liten verdi i Norge.

Resultater fra PIAAC viser at innvandrere under ett har et markant lavere ferdighetsnivå innenfor lesing, tallforståelse og evne til problemløsning i IKT-miljø på norsk enn personer som er født i Norge (Bjørkeng, 2013).4 Mens om lag fire av ti innvandrere ligger på de to laveste ferdighetsnivåene (av seks nivåer) innenfor både leseferdighet og tallforståelse, gjelder dette en av ti norskfødte. Tallene inkluderer innvandrere fra Danmark og Sverige som skårer høyere enn norskfødte i gjennomsnitt. Resultatene viser også at sysselsatte har bedre ferdigheter enn andre og at høyere ferdighetsnivå henger sammen med høyere andel i jobb både for innvandrere og for personer født i Norge, se Bjørkeng (2013) og figur 5.8.

Vi vet foreløpig lite om utdanningsbakgrunnen til de flyktningene som har kommet i 2015 og 2016. Verken SSB, UDI eller IMDi har informasjon om asylsøkeres utdanning. Asylsøkernes språkkunnskaper, utdanning og arbeidserfaring blir kartlagt i mottaket eller i bosettingsintervju. Bosettingsintervjuet gjennomføres i mottaket etter at en asylsøker har fått opphold og er blitt tildelt bosettingskommune. Det er først når en asylsøker får positivt vedtak og fødselsnummer, og dermed registreres som bosatt i Norge, at utdanningsopplysninger blir forsøkt registrert for statistikkformål. Basert på tidligere flyktninginnvandring, er det grunn til å tro at mange av de nyankomne flyktningene har svake kvalifikasjoner for det norske arbeidsmarkedet. Derfor må det forventes at vi står overfor et krevende arbeid med å integrere nyankomne flyktninger, se omtale i 5.6.5.

Figur 5.5 viser høyeste utdanningsnivå for befolkningen i alt og for innvandrere i Norge. For innvandrere som har fullført utdanningen i et annet land før innvandring til Norge, er statistikken basert på egenrapporterte data og beregnede verdier (Steinkellner, 2015). Det er store forskjeller på utdanningsnivået til innvandrere etter landbakgrunn. Innvandrere fra Somalia, Afghanistan og Eritrea skiller seg ut med en lav andel personer som har fullført videregående skole. Blant syrere var andelen høyere, men likevel betydelig lavere enn blant innvandrere totalt, og klart lavere enn blant innvandrere fra EU. Tallene er beregnet basert kun på fordelingen blant dem man har utdanningsopplysninger for og er derfor usikre. Per oktober 2014 manglet SSB for eksempel utdanningsopplysninger for 18,5 pst. av afghanere og 35,5 pst. av syrere med opphold i Norge.

¹ For innvandrere som har fullført utdanningen i et annet land før innvandring til Norge er statistikken basert på egenrapporterte data. Fra og med 2014 inneholder den offisielle statistikken for utdanningsnivå beregnede verdier for innvandrere med manglende opplysninger om utdanningsnivå.

² Videregående skole-nivå inkluderer «Påbygging til videregående utdanning» som omfatter utdanninger som bygger på videregående skole, men som ikke er godkjent som høyere utdanning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Utdanningsnivået blant flyktninger er beskrevet i Olsen (2014) basert på data for 2012. Blant alle flyktninger 15–74 år bosatt i Norge per 4. kvartal 2012 hadde halvparten ingen eller kun obligatorisk utdanning, mens andelen i befolkningen i alt var 27 pst. 28 pst. hadde fullført videregående skole, sammenliknet med 42 pst. i befolkningen i alt. Andelen med fullført universitet/høyskole var 31 pst. i hele befolkningen og 23 pst. blant flyktninger.

Alderssammensetningen blant flyktninger tilsier at forskjellen i utdanningsnivå sammenliknet med resten av befolkningen burde vært mindre. Ved utgangen av 2012 var 39 pst. av flyktninger i aldersgruppen 25–39 år, mot 27 pst. i befolkningen totalt. Omvendt er det relativt færre flyktninger i aldersgruppen 55–74 år. I 2012 utgjorde denne aldersgruppen 11 pst. blant flyktningene, mot 27 pst. i hele befolkningen.

Informasjon om utdanningsnivået til asylsøkere til andre europeiske land kan indikere utdanningsnivået for asylsøkere til Norge. Tyske myndigheter har kartlagt utdanningsnivået til tre av fire voksne asylsøkere i 2015 gjennom intervju (Rich, 2016). 18 pst. har høyere utdanning, og en av fem har utdanning på videregående skole nivå, mens seks av ti ikke har utdanning utover ca. 10 års skolegang, en langt høyere andel enn i den tyske befolkningen ellers. Det er betydelige forskjeller etter landbakgrunn. Personer fra Iran har gjennomgående høy utdanning, men også syrere har høyere utdanning enn gjennomsnittet, med over halvparten som har utdanningsnivå tilsvarende videregående skole. Asylsøkere fra Afghanistan, Eritrea og Irak har gjennomgående lav utdanning.

Blant personer i alderen 25–64 år som innvandret til Sverige i årene 2009–2013, var det forholdsvis mange med høyere utdanning blant personer født i Iran (59 pst.), noe færre blant irakere (36 pst.) og syrere (32 pst.) og meget få blant personer fra Afghanistan, Eritrea og Somalia (SCB, 2014). En opptelling blant nyankomne flyktninger og familiemedlemmer 18–64 år i etableringsfasen i desember 2015 viste at nær halvparten hadde 10 års skolegang eller mindre, mens 30 pst. hadde høyere utdanning.5 Mens utdanning og kompetanse betyr mye for jobbmuligheter, er det også en nær sammenheng mellom helse og tilknytningen til arbeidsmarkedet. Undersøkelsen Levekår blant innvandrere 2005/2006 omfattet innvandrere fra landene Bosnia-Hercegovina, Serbia-Montenegro, Tyrkia, Irak, Iran, Pakistan, Vietnam, Sri Lanka, Somalia og Chile. Andelen som vurderte sin egen helse som god eller svært god, var lavere blant disse innvandrerne enn i den etnisk norske befolkningen (Blom, 2008). Resultatene viser at opplevd helsetilstand synker mer med alder for innvandrere enn i befolkningen generelt, og at andelen med psykiske vansker er noe høyere blant innvandrere enn i befolkningen ellers. Tidligere undersøkelser har også vist dårligere helsetilstand blant innvandrere enn i befolkningen ellers, og flere studier har påvist høyere omfang av psykiske plager hos flyktninger enn hos andre innvandrere og hos etnisk norske.6 Dette kan trolig knyttes til at mange innvandrere har vokst opp i land med dårligere levekår og dårligere helsesystem enn i Norge, og at særlig flyktninger kan ha vært utsatt for påkjenninger som setter spor. Også dårligere levekår enn i befolkningen ellers og passivitet etter ankomst til Norge kan bidra til dårligere helse blant flyktninger og deres familier. Bruken av helserelaterte ytelser blant flyktninger øker med botid i Norge, se avsnitt 5.3.2.

5.2.6 Returmigrasjon og familieinnvandring

Personer som emigrerer som flyktning eller som kommer som familieinnvandrer til en flyktning, har en lav sannsynlighet for å returnere til sitt hjemland. Ofte vil situasjonen som forårsaket flukten være langvarig, og mulighetene for et godt liv i hjemlandet kan være dårlige i lang tid. Figur 5.6 viser andelen som fortsatt er bosatt i Norge etter botid, for alle som innvandret til Norge i perioden 1994–2012, og som var mellom 20 og 65 år ved ankomst. Etter 15 år er 80 pst. av flyktningene og fler enn 70 pst. av familieinnvandrerne fortsatt bosatt i Norge. Andelen er klart størst i disse to gruppene. Dette gjelder også om man kontrollerer for en rekke personkjennetegn, lokale arbeidsmarkedsforhold og arbeidsmarkedstilknytning (Kolsrud m.fl., 2016). Tilsvarende er utflyttingstilbøyeligheten lavere, alt annet likt, for innvandrere fra Afrika, Asia og Latin-Amerika og personer fra Øst-Europa (inkl. EØS-land i Øst-Europa) enn for personer fra andre land. Bratsberg m.fl. (2016) viser at overføringsflyktninger er betydelig mindre tilbøyelige til å flytte ut enn personer som fikk opphold etter asylsøknad.

Kilde: Kolsrud m.fl. (2016).

Innvandring kommer også gjennom familierelatert innvandring (familiegjenforening og -etablering, samt barn født før foreldrene fikk permanent oppholdstillatelse). Basert på innvandring fra 2004 til 2015, anslår UDI at hver flyktning utenom overføringsflyktninger vil medføre 0,6 familieinnvandringstillatelser i løpet av de første 11 årene etter vedtak, jf. Prop. 90 L (2015–2016). Dette varierer med landbakgrunn og sammensetningen av asylsøkerne. Det er fortsatt et begrenset grunnlag for å si noe om syrere spesielt, men UDI antar at de ligger rundt gjennomsnittet på 0,6 familieinnvandrere per person. Tallene er lavere for overføringsflyktninger, som typisk kommer sammen med familien, enn for asylsøkere, som ofte kommer alene. For overføringsflyktninger er anslaget 0,2 familieinnvandringstillatelser per person.

Ifølge Bratsberg m.fl. (2016) kom det i løpet av 10 år rundt 0,7 familiegjenforente per mannlig flyktning som ble bosatt i Norge etter 2003 og som kan følges i data opp mot 10 år. For kvinner er tallet rundt 0,2–0,3, blant annet fordi kvinner oftere ankommer sammen med ektefellen. Blant menn som ble bosatt mellom 1998 og 2003, var antall familieinnvandrere per opprinnelig flyktning 0,3 for overføringsflyktninger, 0,5 for ugifte asylsøkere og 1,5 for gifte asylsøkere ved utgangen av 2013.

5.3 Arbeidsmarkedstilknytning

Sammenliknet med majoritetsbefolkningen har innvandrere fra lavinntektsland, og særlig flyktninger, lavere sysselsettingsgrad, høyere arbeidsledighet og en større andel som mottar ytelser fra folketrygden eller økonomisk sosialhjelp. For flyktninger styrkes tilknytningen til arbeidsmarkedet de første årene i Norge, men stagnerer eller svekkes typisk etter ca. 10 år.

5.3.1 Sysselsetting

Arbeidsmarkedstilknytningen varierer mellom innvandrergrupper. Andelen sysselsatte er typisk høy blant arbeidsinnvandrere sammenliknet med andre innvandrere. Tall fra OECD viser at Norge i internasjonal sammenheng har høy sysselsettingsgrad både i majoritetsbefolkningen og blant innvandrere. Norge har en av de høyeste sysselsettingsratene for innvandrerkvinner, mens sysselsettingen blant mannlige innvandrere er nærmere gjennomsnittet i OECD. Ifølge Eurostat har Norge en av de høyeste sysselsettingsratene blant flyktninger, og den høyeste for kvinner, sammenliknet med ti andre europeiske land.7

Sysselsettingen blant innvandrere avhenger av landbakgrunn og innvandringsgrunn, alder, utdanningsnivå, kjønn, botid mv., og sammensetningen av innvandrerne varierer på tvers av land langs disse dimensjonene. Norge ligger om lag i midten blant OECD-landene når det gjelder sysselsettingen blant innvandrere med kun grunnskole. Norge kommer bedre ut for innvandrere med videregående skole eller høyere utdanning. Når Norge gjør det relativt dårligere for lavt utdannede, kan det skyldes at kompetansekravene i det norske arbeidsmarkedet er forholdsvis høye.

Det er store forskjeller i deltakelse i arbeidsmarkedet mellom ulike grupper innvandrere, se figur 5.7. Blant innvandrere fra land i Vest-Europa og Nord-Amerika, som primært har kommet til Norge for å jobbe, er sysselsettingen relativt høy og nesten på nivå med befolkningen for øvrig. Blant innvandrergrupper som har kommet fra andre deler av verden, i hovedsak land i Asia og Afrika, og som i mye større grad har kommet med bakgrunn i flukt, familiegjenforening eller andre humanitære forhold, er tilknytningen til arbeidsmarkedet gjennomgående mye svakere. Kvinner fra enkelte av disse landområdene har særlig lav sysselsetting, spesielt i småbarnsfasen. Menn fra de samme landene har høyest yrkesdeltakelse allerede mot slutten av 30-årene, og deretter reduseres den langt raskere enn i befolkningen for øvrig. Flyktninger som kom fra Balkan i første halvdel av 1990-tallet, har hatt høyere yrkesaktivitet enn mange andre grupper av flyktninger, mens også flere grupper som kom på 1980-tallet fra Vietnam, Chile, Iran og Sri Lanka har klart seg forholdsvis bra (Bratsberg m.fl., 2014). Tilknytningen til arbeidsmarkedet er derimot relativt svak for innvandrere fra for eksempel Irak og Somalia.

¹ Landgruppe 1 består av vestlige land (Vest-Europa, Nord-Amerika, Australia og New Zealand). Landgruppe 2 består av EU-land i Sentral- og Øst-Europa. Landgruppe 3 består av land i Asia, Afrika mv.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det publiseres ikke løpende statistikk over arbeidsmarkedstilknytningen for flyktninger som en egen gruppe. En rapport fra Statistisk sentralbyrå fra 2014 beskriver arbeidsmarkedsutfall for flyktninger per 4. kvartal 2012 (Olsen, 2014). I alt 76 557 flyktninger i alderen 15–74 år var registrert som sysselsatte i 4. kvartal 2012. Dette svarer til 3,0 pst. av alle sysselsatte i Norge i 4. kvartal 2012. Sysselsettingsandelen var 50,1 pst., se tabell 5.1. 58 pst. av de sysselsatte flyktningene i 2012 var menn. Sysselsettingsandelen er klart lavere enn i befolkningen ellers, for både menn og kvinner og i alle aldersgrupper. Forskjellen i andel sysselsatte mellom flyktninger og andre er særlig stor i aldersgruppen 25–54 år, målt i prosentenheter.

Det er en nær sammenheng mellom utdanningsnivå og sannsynligheten for å være i jobb. Andelen flyktninger i jobb øker med utdanningsnivå, men er likevel lavere enn blant innenlandsfødte for et gitt utdanningsnivå. Andelen i jobb er vesentlig høyere for flyktninger utdannet i Norge enn blant flyktninger utdannet i utlandet (Olsen, 2014). Noe av denne forskjellen kan skyldes forskjeller i botid i Norge og andre forhold. Bratsberg m.fl. (2016) analyserer hva som påvirker sysselsetting og mottak av helserelaterte ytelser 10 år etter bosetting i Norge. Sannsynligheten for å være sysselsatt øker med utdanningsnivå, og sammenhengen er sterkere når innvandreren har tatt utdanning i Norge. Dette gjelder også selv om utdanningen i Norge er lavere enn innvandrerens høyeste utdanningsnivå. Det er en tilsvarende sammenheng mellom utdanning og bruk av helserelaterte trygd, med omvendt fortegn.

Når innvandrere med utdanning fra Norge klarer seg særlig bra kan det henge sammen med at denne gruppen antagelig har relativt gode basisferdigheter i norsk. Figur 5.8 viser sammenhengen mellom leseferdigheter og sysselsetting for innenlands- og utenlandsfødte basert på PIAAC. Det er ingen vesentlige forskjeller i sysselsetting mellom innenlands- og utenlandsfødte når vi sammenlikner personer med samme ferdighetsnivå. Selv om sammenhengen ikke kan gis en klar kausal tolkning tyder dette på at basisferdigheter og norskkunnskaper er sentrale for jobbmulighetene.

Kilde: Survey of Adult Skills (PIAAC) 2011/2012 (OECD) og Statistisk sentralbyrå.

Flyktninger har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, se avsnitt 5.5. I 2015 deltok 17 900 personer i introduksjonsprogrammet, 22 pst. flere enn i 2014. I 2013 gikk om lag 3 800 innvandrere ut av programmet, og ett år senere var syv av ti menn og halvparten av kvinnene i arbeid eller under utdanning.8 Andelen i arbeid eller utdanning etter endt program avtar med alder. Personer fra Afghanistan, Eritrea, Etiopia og Iran hadde en relativt høy andel i arbeid eller utdanning året etter avslutning. Blant deltakere fra Somalia og Irak var bare om lag halvparten i arbeid eller utdanning.

Bratsberg m.fl. (2016) finner at familierelaterte flyktninger og flyktninger som har fått opphold etter asylsøknad, klarer seg vesentlig bedre i arbeidsmarkedet enn overføringsflyktninger, ved at sysselsettingsratene er høyere og bruken av helserelaterte trygdeytelser er lavere enn for overføringsflyktninger 10 år etter ankomst til Norge, korrigert for en rekke andre faktorer. Dette kan skyldes måten overføringsflyktninger velges ut på, og at overføringsflyktninger kommer til Norge med gjennomgående dårligere forutsetninger for å delta i arbeidslivet enn andre flyktninger. Forskerne finner også at lavere alder ved ankomst gir større jobbsannsynlighet og lavere trygdetilbøyelighet 10 år senere.

For enslige mindreårige flyktninger er det isolert sett en fordel at de har kommet til Norge i ung alder. Generelt innebærer det økt sjanse for å delta i arbeidslivet på sikt. Dalgard (2016) har beskrevet arbeidsmarkedstilknytningen for denne gruppen. Ved utgangen av 2014 var det i overkant av 6 200 enslige mindreårige flyktninger i Norge, herav var fire av fem gutter. Barn (stort sett gutter) fra Afghanistan var den største gruppen. Over halvparten ble bosatt mellom 2009 og 2014. Blant enslige mindreårige flyktninger i alderen 18–29 år var tre av fire i arbeid, utdanning eller i introduksjonsprogram per 4. kvartal 2014. Sammenliknet med jevnaldrende i befolkningen er likevel andelen registrert som arbeidsledig, sosialhjelpsmottaker eller med ukjent status dobbelt så høy, over 20 pst. Deltakelse i arbeidsliv og utdanning øker med botid. Blant de om lag 1 700 enslige mindreårige som ble bosatt i 2009 og 2010 (herav over 70 pst. fra Afghanistan), øker andelen i arbeid eller utdanning eller introduksjonsprogram med botid i Norge, og gapet til befolkningen tettes nesten helt etter fire til fem år. Andelen som bare er under utdanning, er likevel klart lavere enn blant jevnaldrende i befolkningen.

Statistikk viser at barn av innvandrerforeldre klarer seg markant bedre enn innvandrere. Barn av innvandrere lukker om lag halvparten av sysselsettingsgapet mellom innvandrere og majoritetsbefolkningen. For norskfødte med innvandrerforeldre i aldersgruppene 25–29 år og 30–39 år var andelen sysselsatte i 2014 henholdsvis om lag 8 og 5 prosentenheter over nivået for innvandrere i de samme aldersgruppene, og rundt 5 prosentenheter under nivået for sysselsatte i alt, ifølge Statistisk sentralbyrå.

Ser man på deltakelse i arbeid og utdanning under ett, er forskjellen mellom barn av innvandrere og majoritetsbefolkningen mindre enn om man bare ser på andelen i arbeid. Over 70 pst. av de norskfødte med innvandrerforeldre fra land i Øst-Europa utenom EU, Asia, Afrika, Sør- og Mellom-Amerika og Oseania utenom Australia og New Zealand er 16–25 år. En stor andel av disse er fortsatt under utdanning (Olsen, 2016). Andelen i aldersgruppen 16–34 år som var i arbeid eller utdanning i 2014 var om lag 5 prosentenheter lavere for norskfødte med innvandrerforeldre fra de nevnte regionene enn for majoriteten, mens gapet mellom majoritet og innvandrere var nærmere 25 prosentenheter. I gruppen norskfødte med innvandrerforeldre er andelen i aktivitet høyere blant kvinner enn blant menn, mens andelen er klart høyere for menn enn for kvinner blant innvandrere.

Mange flyktninger arbeider i næringer der mange jobber har lave krav til formell kompetanse, og med et lønnsnivå under gjennomsnittet, jf. tabell 5.2 som viser sysselsatte flyktninger fordelt på næring i 2012. Flyktninger er også mer konsentrert i enkelte næringer enn befolkningen ellers. Nær halvparten av alle sysselsatte flyktninger jobber innen detaljhandel, forretningsmessig tjenesteyting eller helse- og sosialtjenester, mens dette gjelder om lag 1/3 av alle sysselsatte. Mens flyktninger utgjør 3 pst. av alle sysselsatte, utgjør gruppen 9 pst. av sysselsatte innen serveringsvirksomhet, 12 pst. innen passasjertransport og 18 pst. innen renhold (4. kvartal 2012).

Flyktninger fra ulike land har ulik tilbøyelighet til å jobbe i forskjellige næringer. For flyktninger fra Bosnia-Hercegovina avviker fordelingen på næringer relativt lite fra fordelingen i befolkningen totalt, mens fordelingen for personer fra Afghanistan, Eritrea, Etiopia og Somalia er nokså forskjellig fra fordelingen i befolkningen totalt. Afghanere er sterkt overrepresentert innen detaljhandel og innen serveringsvirksomhet, der det også jobber relativt mange irakere. En tredjedel av sysselsatte fra Eritrea og fire av ti fra Etiopia jobber innen helse- og sosialtjenester og det er også relativt mange fra disse landene innen renhold. Somaliere er i langt større grad enn andre grupper sysselsatt innen passasjertransport. Flyktninger fra Bosnia-Hercegovina skiller seg ut med mange ansatte i industrien, mens personer fra Kosovo skiller seg ut ved å være overrepresentert i bygg og anlegg.

Sammenliknet med flyktninger fordeler andre sysselsatte innvandrere seg mer jevnt på næringer.9 Innvandrere utenom flyktninger er likevel sterkt overrepresentert innen byggenæringen, hvor det har vært et stort innslag av arbeidsinnvandrere, mens forholdsvis få jobber i helse- og sosialtjenester.

Dersom vi ser på innvandrere fra Asia og Afrika samlet, herunder flyktninger, er de overrepresentert innen helse- og sosialtjenester med stort innslag av offentlig sektor, underrepresentert i deler av offentlig sektor som i utdanning og administrasjon og overrepresentert i deler av privat sektor, jf. omtalen over. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at innvandrere fra Asia, Tyrkia, Afrika, Latin-Amerika, Europa utenom EU/EFTA, og Oseania utenom Australia og New Zealand har like stor andel ansatte i kommunal og fylkeskommunal forvaltning som befolkningen uten innvandringsbakgrunn, litt lavere for kvinner og litt høyere for menn. Andelen som jobber i privat sektor, er høyere og andelen i statlig forvaltning lavere, blant disse innvandrerne enn i befolkningen uten innvandringsbakgrunn, både for menn og kvinner.

Egen virksomhet kan være et alternativ til å være arbeidstaker. Ser man bort fra primærnæringene, er andelen selvstendig næringsdrivende høyere blant innvandrere enn i befolkningen utenom innvandrere. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at innvandrere utgjør over halvparten av alle selvstendig næringsdrivende innen serveringsvirksomhet, og innvandrere er også overrepresentert blant næringsdrivende innen tjenester knyttet til eiendomsdrift, transport, bygge- og anleggsvirksomhet og personlig tjenesteyting. Andelen selvstendig næringsdrivende blant sysselsatte er størst blant innvandrere fra Asia, Nord-Amerika og Vest-Europa, og lavest blant innvandrere fra Afrika og Øst-Europa. Andelen er noe lavere blant flyktninger enn blant andre innvandrere for øvrig (Olsen, 2014). Når en inkluderer primærnæringene utgjør selvstendig næringsdrivende 5,1 pst. av alle sysselsatte innvandrere, og 5,8 pst. av alle sysselsatte utenom innvandrere. Grünfeld m.fl. (2016) viser at det var en liten nedgang i andelen selvstendig næringsdrivende i Norge fra 2003 til 2012, og at andelen er lav sammenlignet med andre europeiske land.

Arbeidsledigheten har over tid vært høyere for innvandrere fra land i Asia, Afrika, Latin-Amerika, Oseania unntatt Australia og New Zealand, og Europa utenom EU/EØS (landgruppe 3) enn for innvandrere fra EU/EFTA, Nord-Amerika, Australia og New Zealand (landgruppe 1 og 2) og befolkningen utenom innvandrere, se figur 5.9. Ledigheten må ses i sammenheng med sysselsettingsnivået, jf. omtalen over. Samtidig som ledigheten er høy for innvandrere fra landgruppe 3, betyr en lav sysselsettingsandel at yrkesdeltakelsen (summen av sysselsatte og ledige delt på befolkningen 15–74 år) er lav. Ifølge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse var yrkesdeltakelsen i denne gruppen 65 pst. i 2015 mot 71 pst. i befolkningen utenom innvandrere. Ulik aldersfordeling i majoritetsbefolkningen og innvandrergruppen bidrar imidlertid til at forskjellen i yrkesdeltakelse ser mindre ut enn den er. Forskjellen er større for aldersgruppene 25–54 år (16 prosentenheter forskjell) og 55–61 år (33 prosentenheter). Blant innvandrere fra landgruppe 1 og 2 var yrkesdeltakelsen 82 pst., men aldersfordelingen bidrar til å dra opp yrkesdeltakelsen sammenliknet med befolkningen utenom innvandrere.

¹ Landgruppe 1 og 2: EU/EFTA, Nord-Amerika, Australia og New Zealand. Landgruppe 3: Asia, Tyrkia, Afrika, Latin-Amerika, Europa utenom EU/EFTA, Oseania utenom Australia og New Zealand.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Mens arbeidsledigheten i 1. kvartal 2016 var 7,9 pst. for innvandrere under ett og 8,0 pst. for innvandrere fra Asia, var den 12,1 pst. for innvandrere fra Afrika. Blant de viktigste avsenderlandene for flyktninger skiller Somalia og Irak seg ut med høy ledighet, mens ledigheten er forholdsvis lav blant personer med landbakgrunn fra Bosnia-Hercegovina og Sri Lanka. Dette vil selvsagt ha sammenheng med botid og andre faktorer, som omtalt over. Kolsrud m.fl. (2016) skiller ut personer med flyktningebakgrunn og finner at det er over 10 prosentenheter større sannsynlighet for å være uten jobb og ikke under utdanning (NEET) for mannlige flyktninger fra landgruppen Afrika, Asia og Latin-Amerika sammenliknet med en kontrollgruppe av norske, og over 20 prosentenheter forskjell for kvinner. Dette er justert for alder og utdanningsnivå.

5.3.2 Tilknytning til arbeidsmarkedet over botid

For å kunne vite hvordan innvandrere integreres økonomisk og sosialt, er det viktig å få avklart hvordan tilpasningen langs ulike dimensjoner avhenger av botid i Norge. Tverrsnittsdata for sysselsettingsrater vil generelt kunne gi et feilaktig inntrykk av integreringen av innvandrere i arbeidsmarkedet. Man må kontrollere for andre kjennetegn for å kunne måle den reelle betydningen av botid i Norge på for eksempel sannsynligheten for å være i jobb.

For store grupper av flyktninger på 1980- og 1990-tallet har studier funnet en sterk økning i sysselsettingen i årene etter ankomst, men også en stagnasjon eller nedgang i sysselsettingen etter 10–15 år (Bratsberg m.fl. 2014). Samtidig har bruken av trygdeytelser økt med botid også for disse gruppene. Bratsberg m.fl. (2016) følger årlige kohorter av ikke-europeiske flyktninger og tilknyttede familieinnvandrere som ble bosatt i Norge i perioden 1992–2013, og som var mellom 18 og 47 år ved bosetting. Få flyktninger er sysselsatt de første par årene i Norge, noe som må ses i sammenheng med at de fleste flyktningene deltar i introduksjonsprogrammet. Andelen som er sysselsatt øker forholdsvis sterkt de første årene etter ankomst, for både kvinner og menn, se figur 5.10. Kornstad m.fl. (2016) finner tilsvarende at andelen selvforsørgede blant flyktninger og familietilknyttede til flyktninger som kom i år 2000 først øker med botid for deretter å stagnere eller falle. Andelen i jobb flater ut for kvinner i alle utdanningsgrupper etter 7–10 års botid i Norge, mens andelen sysselsatte menn faller, mest blant dem med lav utdanning. Dette selv om gruppen fortsatt er forholdsvis ung. Det er usikkert hva dette skyldes. Forklaringene kan være at innvandrere generelt er mer utsatt for ledighet enn befolkningen ellers og mer utsatt i nedgangskonjunkturer (Bratsberg m.fl., 2014), og dermed har større risiko for å falle ut av arbeidsmarkedet. Dette kan igjen henge sammen med formell kompetanse, ferdigheter og språkkunnskaper og med hvilke yrker og næringer som innvandrerne jobber i, samt mulig diskriminering som begrenser jobbmulighetene. Et forholdsvis lavt lønnsnivå blant innvandrere og det at innvandrere opparbeider seg rettigheter i og kjennskap til trygdesystemet over botid kan også spille inn. Det er viktig å finne ut om utstrømmingen fra arbeidslivet i hovedsak kan forklares med utstøtingsmekanismer fra arbeidslivet eller tiltrekningsmekanismer fra velferdssystemet, og hvorfor sysselsettingen utvikler seg forskjellig for kvinner og menn når botiden øker.

¹ Profilene gjelder innvandrere med ankomst (bosetting i Norge) mellom 1991 og 2003 og som var 18–47 år ved ankomst. Sysselsetting er observert i perioden 1992–2013. Observasjon er betinget på at personen er i Norge ved utgangen av kalenderåret. En person regnes som sysselsatt i et år dersom yrkesinntekten overstiger grunnbeløpet i folketrygden.

Kilde: Frisch-senteret.

Andelen mottakere av uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger blant flyktninger fra land utenfor Europa er lav de første årene etter bosetting, men øker deretter nærmest lineært med en takt på om lag 2 prosentenheter per år. Dette gjelder for alle grupper uansett ankomstår, landbakgrunn og kjønn. Mønstrene for sysselsetting og mottak av helserelaterte ytelser over botid er nokså like for familieinnvandrere til flyktninger som for flyktningene selv.

5.4 Organisasjonsgrad og lønns- og arbeidsvilkår

Organisasjonsgraden blant innvandrere er lavere enn i befolkningen ellers (Nergaard m.fl. 2015), se figur 5.11. Innvandrere fra EU-land i Øst- og Sentral-Europa har lavere organisasjonsgrad enn både innvandrere fra vestlige land og innvandrere fra øvrige regioner. Dette gjelder både i privat og i offentlig sektor. Statistikk fra Fafo viser også at andelen organiserte er høyere for familiegjenforente og flyktninger enn for arbeidsinnvandrere. Dette må ses i sammenheng med at innvandrere som kommer primært for å jobbe, i større grad enn andre innvandrergrupper er i landet i kortere perioder og at interessen for å organisere seg derfor kan være lavere. Arbeidsinnvandrere fra de nye EØS-landene har også i større grad blitt rekruttert til virksomheter på siden av det «organiserte» arbeidslivet og en del av sysselsettingsveksten har tatt form som tjenesteimport framfor faste ansettelser (Nergaard m.fl., 2015). Videre øker organisasjonsgraden blant innvandrere systematisk med botid. Blant arbeidstakere som har bodd i Norge i mindre enn to år er en av ti organiserte, mens den øker til fem av ti blant de som har bodd i Norge i ti år eller mer (Nergaard m.fl., 2015). Blant innvandrergrupper er flyktninger de som i størst grad blir værende i Norge, se avsnitt 5.2.6.

Kilde: Nergaard m.fl. (2015).

Mange av de samme faktorene som påvirker sysselsettingsmulighetene for innvandrere, påvirker også avlønningen og typen arbeid som innvandrerne får. Mange innvandrere mangler nettverk, språkkompetanse og kulturell kompetanse, og mangler kunnskap om arbeidsmarkedet. Formell kompetanse kan ofte ikke uten videre anvendes eller godkjennes i Norge, og mange arbeidsgivere kan være usikre på kompetansen til innvandrere med erfaring og utdanning fra utlandet. Muligheten for å avansere til mer attraktive jobber avhenger også av at man er i stabil sysselsetting.

En noe større andel av flyktningene arbeider deltid sammenliknet med hele befolkningen, se figur 5.12. Dette kan ha sammenheng med at flyktninger er overrepresentert i næringer med høy deltidsandel, som overnattings- og serveringsvirksomhet og helse- og sosialtjenester. Ifølge Olsen (2014) er deltidsarbeid mest utbredt i de gruppene blant flyktninger der andelen sysselsatte er lavest. Mens to av tre sysselsatte i majoritetsbefolkningen jobber ordinær dagtid, gjelder dette 60 pst. av innvandrere fra Asia, Afrika, Latin-Amerika, Oseania unntatt Australia og New Zealand, og Europa utenom EU/EØS. Disse jobber med andre ord oftere utenom ordinær dagtid eller skift/turnus. I den samme gruppen er andelen midlertidig ansatte (13,6 pst. i 2015) også noe høyere enn blant innvandrere fra EU/EØS, USA, Canada, Australia og New Zealand (8,8 pst.) og majoritetsbefolkningen (7,4 pst.).

Kilde: Olsen (2014).

Innleie og midlertidig ansettelse utfyller generelt et behov for fleksibel tilgang på arbeidskraft hos arbeidsgiverne, og er i seriøse former et utrykk for et ønske om fleksibelt arbeidstilbud for noen arbeidstakere. En klart høyere andel i midlertidige stilling for en gruppe innvandrere kan også være et uttrykk for at disse har særlige utfordringer med å få fast arbeid. Samtidig kan midlertidig ansettelse og arbeid gjennom bemanningsforetak fungere som et springbrett inn i fast stilling (von Simson, 2009).

Flere studier har vist at innvandrere, og særlig flyktninger og innvandrere fra lavinntektsland utenfor Europa, har lavere lønninger enn sammenliknbare personer i majoritetsbefolkningen. Dette gjelder også om man korrigerer for forskjeller i utdanningsnivå, alder mv. (Kolsrud m.fl., 2016; Barth m.fl., 2012; Bratsberg m.fl., 2014). Kolsrud m.fl. (2016) beregner lønnsgapet for heltidsansatte flyktninger fra Afrika, Asia og Latin-Amerika sammenliknet med en kontrollgruppe av nordmenn til om lag 15 pst. for kvinner og 25 pst. for menn. En stor del av lønnsgapet skyldes at innvandrere i gjennomsnitt jobber i virksomheter med lavere lønnsnivå.

Selv om flyktninger og andre innvandrere har lavere lønn enn majoritetsbefolkningen den første tiden i Norge, kunne det være mulig å lukke lønnsgapet gjennom å opparbeide seg kunnskap om arbeidsmarkedet, erfaring, nettverk, språkkunnskaper mv. Studier viser imidlertid at lønnsforskjellene stort sett er varige, selv om resultatene fra ulike studier spriker noe.

Bratsberg m.fl. (2014) fant at gapet i årlig arbeidsinntekt mellom majoritetsbefolkningen og tre grupper av flyktninger minsket med botid i Norge. For menn ble forskjellen imidlertid ikke mindre enn 20–40 pst. selv etter rundt 10 år i landet, mens noen grupper av kvinner nesten hentet inn inntektsforskjellen til majoritetskvinner etter 10–15 år i Norge.

Annen nyere forskning antyder at lønnsforskjeller mellom noen grupper innvandrere og nordmenn øker med botid i Norge. Kolsrud m.fl. (2016) finner at lønnsforskjellen mellom majoritetsbefolkningen og innvandrere fra Afrika, Asia og Latin-Amerika øker med botid. Det skyldes blant annet at lønnsveksten faller fra 10–15 år etter ankomst for innvandrergruppen sammenliknet med innfødte. Dette er spesielt framtredende for flyktninger med lavt og middels utdanningsnivå. Barth m.fl. (2012) finner tilsvarende økende lønnsgap med botid for innvandrere fra lavinntektsland. Denne studien viser også at mye av årsaken til dette er at innvandrere i mindre grad avanserer til bedrifter med høyere lønnsnivå. I begynnelsen av karrieren har både innvandrere og andre arbeidstakere en tendens til å jobbe i bedrifter med relativt lave lønnsnivåer. Mens majoritetsbefolkningen bytter fra mindre til mer produktive virksomheter utover i karriereløpet, fortsetter innvandrerne å jobbe i virksomheter med lave lønnsnivåer. Innen samme bedrift er det derimot små forskjeller i lønnsveksten, dvs. i avkastningen av ansiennitet. Resultatene i Kolsrud m.fl. (2016) peker i samme retning. Barth m.fl. (2012) tolker resultatene slik at innvandrere har permanent dårligere mulighet for å skifte til virksomheter med høyere lønnsnivåer. I tillegg viser denne studien at en høyere sannsynlighet for jobbtap ytterligere reduserer innvandreres muligheter for å avansere til bedre betalte jobber og medvirker til at lønnsgapet mot majoritetsbefolkningen blir varig. Dette kan gjøre overgangen til trygdeytelser mer attraktiv for innvandrere.

5.5 Virkninger av økt innvandring på lønnsdannelsen og arbeidsmarkedet

5.5.1 Virkninger på lønn og lønnsdannelsen

Vanligvis vil innvandring slå ut i et høyere arbeidstilbud, som gir økt konkurranse om jobbene i arbeidsmarkedet, og alt annet likt lavere lønninger på kort og mellomlang sikt. Virkningen vil imidlertid variere etter hvem som kommer, mellom ulike jobber og for ulike typer arbeidskraft. Generelt har norske arbeidstakere en fordel ved «lokale kvalifikasjoner», som ferdigheter i norsk, kjennskap til norske forhold, og spesielle norske utdannings- og yrkesmessige kvalifikasjoner. I yrker der fordelen ved slike lokale kvalifikasjoner er relativt liten, som mange jobber innen bygg, jordbruk, industri og hotell og restaurant, vil konkurransen fra innvandrere presse lønningene nedover. Samtidig kan etterspørselen og lønningene stige for arbeidstakere som har en kompetanse som er komplementær til innvandrernes kompetanse, eller i yrker som er skjermet fordi lokale kvalifikasjoner er særlig viktige. For eksempel kan etterspørselen etter rørleggere og elektrikere øke når det ansettes flere utenlandske snekkere og tømrere. Hvor sterke effektene blir avhenger også av konjunktursituasjonen og presset i arbeidsmarkedet.

Virkningene på lønningene påvirkes av årsaken til innvandringen. Arbeidsinnvandrere kommer normalt langt raskere inn i arbeidsmarkedet enn flyktninger som må gjennom lengre kvalifiseringsløp før de entrer arbeidslivet. Ved ankomst i Norge blir personer som søker om asyl, plassert på et mottak, og UDI anslår at det nå kan ta ett til to år fra ankomst til asylsøkere som får oppholdstillatelse, er bosatt i en kommune. Introduksjonsprogrammet varer opp til to år og først etter at programmet er avsluttet er det meningen at deltakerne skal ut i arbeidslivet.10 Det innebærer at det tar normalt tre til fire år før flyktninger er aktive jobbsøkere i arbeidsmarkedet, hvilket vil si at det kan ta lang tid før man ser mulige effekter på lønninger av økt flyktningestrøm.

Lønnseffektene er også avhengig av hvor mange flyktninger som kommer, hvilke kvalifikasjoner de har og hvor vellykket integreringen blir. Erfaringer fra tidligere ankomne flyktninger viser at innvandrere med fluktbakgrunn har svært varierende arbeidsmarkedstilknytning og at det er varige lønnsforskjeller til majoritetsbefolkningen, se avsnitt 5.4. En historisk høy flyktningstrøm innebærer likevel at et betydelig antall innvandrere må integreres, og når mange av disse finner veien til arbeidsmarkedet, vil det bety at tilbudet av arbeidskraft i enkelte næringer og sektorer vil øke. Da kan man forvente et press nedover på lønningene i bransjer og for jobber hvor konkurransen blir særlig stor. Her er det viktig å skille mellom to effekter. For det første kan det skje et strukturelt skift nedover i lønnsnivået som følge av flere innvandrere med lave lønninger, og for det andre at lønnsveksten kan bli lavere for de som allerede jobber i bransjen. Den første effekten er trolig dominerende på kort sikt, se boks 4.2.

På den andre siden kan en tenke seg at når botiden øker og flyktningene blir bedre integrert, vil de innfødtes konkurransefortrinn bli mindre. Økte kunnskaper om norsk språk og kultur og bedre utdannings- og yrkesmessige kvalifikasjoner, både gjennom godkjenning av utdanninger fra hjemlandet og påbygg av tidligere utdanninger som kvalifiserer til formell norsk utdanning, vil kunne bidra til at lønnspresset nedover blir mindre, særlig i yrker hvor lokale kvalifikasjoner er viktige. Avstanden mellom innvandrernes og majoritetsbefolkningens lønnsnivå vil også kunne minke når innvandrerne opparbeider seg erfaring fra det norske arbeidsmarkedet. Studier viser imidlertid at lønnsgapet til majoritetsbefolkningen er betydelig og ikke minsker særlig over tid, se omtalen i avsnitt 5.4.

Forsker Torbjørn Eika i Statistisk sentralbyrå har beregnet makroøkonomiske virkninger av endringer i innvandring på kort- og mellomlang sikt ved hjelp av modellen KVARTS, se vedlegg 1. I en beregning kommer det 10 000 flere innvandrerne fra landgruppe 1 og 2 (i hovedsak arbeidsinnvandrere) hvert år i en tiårsperiode, mens i den andre beregningen kommer det tilsvarende fra landgruppe 3 (hvor flyktninger er overrepresentert). En viktig egenskap ved modellen er at innvandringen fra landgruppe 1 og 2 isolert sett påvirker lønningene direkte, mens innvandringen av flyktninger ikke har noen effekt på lønninger ut over det som følger av indirekte virkninger gjennom økt arbeidstilbud og arbeidsledigheten. Økt arbeidsinnvandring fører dermed til en markert nedgang i lønningene sammenliknet med referansebanen. 10 000 innvandrere årlig fra landgruppe 1 og 2 trekker den gjennomsnittlige reallønnsveksten ned sammenliknet med referansebanen med vel 0,4 prosentenheter årlig i tiårsperioden. Med lavere lønn endres relative faktorpriser slik at produksjonen blir mer arbeidsintensiv og sysselsettingen øker, mens arbeidsproduktiviteten faller. Utenriksøkonomien bedres og den økte offentlige ressursbruken finansieres ved økte inntekter til uendrede skattesatser. Effektene av økt innvandring fra landgruppe 3 avviker betydelig fra dette. Den dempende effekten på reallønningene av denne innvandringen er meget beskjeden og skyldes bare at presset i arbeidsmarkedet blir litt lavere, indikert gjennom en liten økning i arbeidsledigheten. Som følge av at de offentlige stønadene øker, blir konsumet i husholdningene høyere, mens offentlige finanser og utenriksøkonomi svekkes.

Den høye flyktningstrømmen kan også påvirke det institusjonelle rammeverket for lønnsdannelsen. Den norske lønnsdannelsen, eller frontfagsmodellen, bygger på stabilitet i lønnsandelen og relative lønninger. Hvis høy innvandring over tid trekker lønnsveksten betydelig ned i enkelte næringer, kan det bidra til å svekke frontfagsmodellen og frontfagets normdannende rolle for andre deler av økonomien. Allmenngjøringsinstituttet har ifølge Bjørnestad m.fl. (2015) motvirket svært lave lønninger i noen næringer med stort innslag av utenlandsk arbeidskraft. Det har bidratt til å styrke gjennomslaget for tariffavtalene og motvirke store bransjevise lønnsforskjeller. Allmenngjøring ble grundig drøftet av Holden III-utvalget i lys av den høye arbeidsinnvandringen. I denne utredningen gis derfor ikke en grundig drøfting av hvordan allmenngjøring påvirker innvandringen.

En sentral forutsetning for den koordinerte lønnsdannelsen i Norge er at arbeidsmarkedet har vært preget av en høy organisasjonsgrad, både på arbeidsgiversiden og på arbeidstakersiden, og at reguleringen av arbeidslivet i stor grad er basert på tariffavtaler. På arbeidstakersiden har både stor oppslutning i form av mange medlemmer og sterk tilstedeværelse på arbeidsplassen vært viktig for organisasjonenes innflytelse i lønnsdannelsen. De siste tiårene har vi imidlertid sett en nedgang i organisasjonsgraden, særlig i privat sektor, samtidig som innvandringen til Norge har økt betraktelig. Statistikk viser at organisasjonsgraden er lavere blant innvandrere enn resten av befolkningen, se avsnitt 5.4. Nergaard m.fl. (2015) har studert utviklingen i organisasjonstilknytningen på arbeidstakersiden fra 1996 til 2012, og resultatene viser at innvandring kan forklare noe av nedgangen i organisasjonsgraden. Det gjelder særlig for bransjer med mange arbeidsinnvandrere. Samtidig hevder forskerne at strukturelle endringer i økonomien, som endringer i næringsstruktur og bedriftsstørrelse, har betydd mer for nedgangen, uten at det er gjort spesifikke analyser for å belyse dette.

En høy tilstrømming av flyktninger også i årene fremover kan bidra til å trekke organisasjonsgraden ned, særlig på kort og mellomlang sikt. Spørsmålet blir da hvor lav organisasjonsgraden kan være før innflytelsen til organisasjonene svekkes så betydelig at det får konsekvenser for lønnsdannelsen. Lavere koordinering i lønnsdannelsen vil blant annet kunne svekke legitimiteten til frontfagsmodellen (Nymoen, 2013). Større lønnsfleksibilitet vil kunne gi større jobbmuligheter for de som er villige til å arbeide for lavere lønninger. Tyskland er et land som har opplevd større inntektsforskjeller de siste tiårene, hvor forskere hevder at desentralisering av lønnsdannelsen er en av årsakene, se boks 5.1. Samtidig vil det å åpne arbeidsmarkedet for flere med lav kompetanse trekke den samlede produktiviteten ned, se avsnitt 5.6. Større lønnsfleksibilitet kan også føre til at arbeidskraft med høy kompetanse i større grad flytter til bedrifter der de får utnyttet kompetansen sin på best mulig måte. Det vil være produktivitetsfremmende.

Større fleksibilitet i relative lønninger kan også bidra til å gjøre økonomien mer robust mot sjokk og kortsiktige konjunktursvingninger (Vihriälä, 2014). Samtidig trekker analyser av blant annet OECD i retning av at koordinerte lønnsforhandlinger kan bidra til en lavere strukturell ledighet (OECD, 2012). Nymoen og Sparman (2015) finner at koordinering i lønnsdannelsen er en av de viktigste faktorene bak nivået på likevektsledigheten. Bjørnstad og Nymoen (2015) hevder at mindre koordinering i lønnsdannelsen vil føre til en høyere arbeidsledighet som følge av at den generelle lønnsveksten vil øke. Arbeidsledigheten vil trolig også svinge mer for å stabilisere lønnsveksten ettersom den koordinerende effekten blir dempet. Disse forholdene vil svekke konkurranseevnen til norske bedrifter, som igjen vil svekke veksten og sysselsettingsevnen i økonomien. Mindre koordinering kan også tenkes å få ringvirkninger for trepartssamarbeidet utover lønnsdannelsen og på flere politikkområder. Det kan blant annet bli vanskeligere for myndighetene å gjennomføre nødvendige reformer i økonomien. Samtidig peker Bjørnstad og Nymoen (2015) på at vi ikke vet hvordan en desentralisering eller mindre koordinering vil virke i Norge, siden vi ikke har nasjonale erfaringer å bygge på. Holden III (NOU 2013: 13) konkluderte det med at det ikke er mulig å gi et entydig bilde av hva som gir høyest produktivitetsvekst, men at de norske erfaringene viser at jevn fordeling og høy velstand har latt seg forene.

Ser vi på reallønnsveksten de siste ti årene, har den vært langt svakere i næringer med høy andel sysselsatte innvandrere, som forretningsmessig tjenesteyting (omfatter blant annet vikarbyråer) og hotell- og restaurantbransjen, enn i næringer med mindre bruk av utenlandsk arbeidskraft, se figur 5.13 og Nordbø (2013). Lavere lønn blant innvandrere enn hos norske arbeidstakere har trolig bidratt til denne utviklingen. Basert på lønnsstatistikken kan vi ikke si hvilke innvandrergrupper det er som har trukket lønnsveksten i næringene ned, men forskjellen mellom næringene oppsto etter utvidelsen av EØS-området i 2004 og den påfølgende høye arbeidsinnvandringen. Det har ikke vært en tilsvarende økning i antall innvandrere med flyktningbakgrunn i samme tidsrom og de som har kommet, har blitt rekruttert til flere bransjer enn arbeidsinnvandrere (Djuve, 2016). Det er likevel trolig at lønningene over tid kan dempes dersom det kommer svært mange flyktninger over en lengre periode.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og egne beregninger.

Den observerte lønnsutviklingen i de nevnte næringene har også blitt påvirket av andre faktorer som ikke er knyttet til innvandring, som andre sammensetningseffekter og omlegging av næringsstatistikken i 2008. Hotell- og restaurantbransjen er preget av høy turnover, hvor det er normalt at bare halvparten av de samme arbeidstakerne er med i lønnsstatistikken fra ett år til et annet. Ifølge TBU (2016) er gjennomsnittsalder for ansatte i hotell og restaurant om lag ti år lavere enn gjennomsnittsalderen for alle ansatte i NHO-bedrifter, noe som normalt isolert sett trekker lønnsnivået ned. Lønnsveksten i byggevirksomhet i NHO-området har fulgt lønnsveksten for industriarbeider i NHO-området det siste tiåret. For arbeidere i bygg og anlegg i NHO-bedrifter har endringer i sammensetningen av arbeidstakergruppen trukket lønnsveksten ned i størrelsesorden 1½ prosentenhet fra 2011 til 2012, tilsvarende som ved den sterke økningen i sysselsettingen i sektoren i 2007 og 2008 (TBU, 2013). Lønnsveksten ble i langt mindre grad påvirket av slike effekter mellom 2013 og 2015. Se også omtale av større tariffområder i boks 4.2.

Det har blitt gjennomført flere empiriske studier som ser på virkningen av innvandring på lønnsutviklingen.11 Det er imidlertid betydelige metodiske utfordringer knyttet til slike studier. En årsak er at lønnsdannelsen også påvirkes av andre forhold enn innvandring, blant annet konjunkturutviklingen, som gjør det vanskelig å skille mellom hva som skyldes innvandring og hva som skyldes andre forhold. Et annet problem er at innvandringen kan påvirke hvem som faller ut av arbeidsmarkedet, og at de som faller ut i større grad er personer med lavere lønn og utdanning enn gjennomsnittsbefolkningen. Ulike studier håndterer disse problemene forskjellig. Resultatene fra empiriske internasjonale studier varierer betydelig, men en overvekt av studiene konkluderer med at innvandring fører til lavere lønnsvekst for tidligere innvandrere og i noen grad for innenlandske arbeidstakere med lav kompetanse, se omtale i NOU 2013: 13. De negative lønnseffektene på majoritetsbefolkningen er normalt estimert til å være små.

I Norge studerer Bratsberg og Raaum (2012, 2013) lønnseffekter av arbeidsinnvandring i bygge- og anleggssektoren i perioden 1998–2011. De finner at en økning i innvandrerandelen på 1 prosentenhet reduserer lønnen med mellom 0,5 og 1 pst. for arbeidstakere i samme yrkesgruppe. Den negative lønnseffekten er sterkest for innenlandske arbeidstakere som ikke har fullført videregående skole, og for tidligere ankomne innvandrere. Bratsberg m.fl. (2014) studerer innvandringen til Norge i sin helhet i perioden 1992–2006, og finner at lønnsnivået til norske arbeidstakere i gjennomsnitt falt med 0,5 pst. når innvandrerandelen økte med 1 prosentenhet innenfor samme kompetansegruppe. Også i denne studien finner forskerne en sterkere negativ virkning på lønnsnivået til tidligere ankomne innvandrere enn for innenlandske arbeidstakere.

Bratsberg og Raaum (2013) ser nærmere på konsekvensene av den store økningen i innvandring blant svenske ungdommer i perioden 1990–2010. Dette er typisk arbeidsinnvandrere som kommer på korttidsopphold og søker arbeid i servicesektoren, oftest i varehandel, hotell og restaurant, og i jobber med et lavt kompetansekrav. Resultatene fra studien viser at når andelen svenske 17-åringer øker med 1 prosentenhet, faller årsinntekten til norske 17-åringer med 2½ pst. Til sammenligning finner Bratsberg m.fl. (2014) at den tilsvarende årslønnseffekten for alle norske arbeidstakere er 1 pst. Bjørnstad m.fl. (2015) har undersøkt effekten av innvandring fra 2004 til 2014 i næringer som inneholder fire av de første allmenngjorte bransjeavtalene. Resultatene viser at innvandringen har bidratt til å redusere lønnsveksten i byggenæringen og vakt- og eiendomstjenester (inkluderer renholdsnæringen), men ikke i verfts- og jordbruk- og gartnerinæringer. Innføring av allmenngjøring i bygg og anlegg later til å ha dempet den negative lønnseffekten av innvandring. Gjelsvik m. fl. (2015) har studert effektene av innvandring på lønninger i en tre-sektor modell bestående av industri, privat tjenestesektor og offentlig sektor. Modellen er estimert på norske data for perioden 1980–2011. Resultatene viser en signifikant negativ effekt av innvandring på lønningene i norsk industri. Siden industrien utgjør frontfaget i den norske lønnsdannelsen, videreføres denne effekten til følgefagene.

5.5.2 Virkninger på sysselsetting og arbeidsledighet

På samme måte som for lønn, vil virkningen av innvandring på sysselsetting og arbeidsledighet variere mellom ulike typer arbeidskraft. Konkurransen om arbeidsplassene vil strammes til for arbeidstakere som er substituerbare med innvandrere, siden en del innvandrere er villige til å jobbe for en lavere lønn. Derimot vil jobbmulighetene kunne øke for arbeidstakere som står i komplementært forhold til innvandrere.

Sysselsettingseffektene vil også avhenge av hvor mange flyktninger som kommer og hvilken kompetanse de har. Dersom mange mangler kvalifikasjoner som etterspørres i arbeidsmarkedet, vil færre komme i arbeid. En stor tilstrømming av flyktninger med lave kvalifikasjoner vil gå mest utover grupper med svakere tilknytning til arbeidsmarkedet, dvs. tidligere ankomne flyktninger, arbeidsinnvandrere og innfødte med lavere kvalifikasjoner, særlig ungdom.

I internasjonal forskning er det ingen entydig sammenheng mellom innvandring og virkninger på sysselsettingen i innvandrerlandet, og de effektene som avdekkes er normalt små, se NOU 2013: 13. I Norge er det, etter det vi kjenner til, ingen studier som tar spesifikt for seg flyktningers tilpasning i arbeidsmarkedet. Det er imidlertid enkelte studier som finner at innvandrere fra de nye EØS-land i noe større grad framstår som substitutter for tidligere innvandrere enn for nordmenn, og at innvandrere fra nordiske land i større grad framstår som nære substitutter for norske arbeidstakere (Bratsberg og Raaum, 2013). Enkelte internasjonale studier støtter disse resultatene da de finner at innvandrere i større grad framstår som substitutter for tidligere innvandrere enn innfødte og at konkurransen om jobbene overfor innfødte varierer etter innvandrernes opprinnelsesland (D’Amuri m.fl., 2010; Ottaviano og Peri, 2012; Manacorda m.fl., 2012).

Innvandring kan føre til økt spesialisering i arbeidsmarkedet. Arbeidstakere i majoritetsbefolkningen kan over tid tendere til å spesialisere seg i yrker eller arbeidsoppgaver som krever lokale kvalifikasjoner, for eksempel oppgaver som vektlegger språk- og kulturkunnskaper, mens innvandrerne spesialiserer seg i yrker hvor slike kvalifikasjoner i mindre grad er påkrevd, for eksempel mer fysiske eller tekniske oppgaver. Peri og Sparber (2009) viser betydning av slik spesialisering som følge av innvandring til USA, mens Foged og Peri (2013) finner liknende resultater i det danske arbeidsmarkedet. Yrkesspesialisering som avdekkes for Vest-Europa i D’Amuri og Peri (2014), synes å være konjunkturfølsom, da den viste seg å gå noe tregere under finanskrisen. Sistnevnte studie antyder videre at slik yrkesmobilitet og spesialisering som følge av innvandring var noe større i land med mer fleksibel arbeidsmarkedsregulering.

På lengre sikt kan innvandring påvirke innenlandske investeringer i utdanning og kompetanse. I Norge har Røed og Schøne (2016) undersøkt hvordan rekruttering til videregående utdanning innenfor bygg og anlegg i Norge har endret seg som følge av den store økningen i innvandring til den næringen siden utvidelsen av EØS-området i 2004. Resultatene tyder på at det er en negativ kausal sammenheng mellom arbeidsinnvandring i bygg og anlegg og tilstrømningen til fagutdanninger i næringen. Dette later til å henge sammen med endringer i norske skoleelevers valg og redusert antall lærlingplasser i næringen. I USA finner McHenry (2015) at innstrømningen av lavkvalifiserte innvandrere har ført til at amerikanske elever tar flere år med utdanning og velger yrker og jobber med større innslag av lokale kvalifikasjoner. Andre studier fra USA finner tilsvarende effekter på utdanningsnivået (Hunt, 2012; Jackson, 2010).

Innvandrere har generelt høyere risiko for å bli arbeidsledige. Dette gjelder i høy grad for flyktninger. Samtidig kan ny innvandring også gjøre det vanskelig å komme i jobb for allerede bosatte personer med svak arbeidstilknytning, både norske og tidligere innvandrere, se omtale over. Dette kan bidra til høyere arbeidsledighet totalt sett, og over tid høyere andel på uføretrygd og andre trygdeordninger, se avsnitt 5.3.

Det er imidlertid mekanismer som kan virke i motsatt retning. Innvandringen er normalt størst til de yrker og geografiske områder der det er knapphet på arbeidskraft siden det er her det er lettest å finne jobb. Røed og Schøne (2012) har undersøkt mobiliteten til flyktninger og arbeidsinnvandrere som kom til Norge mellom 1995 og 2004. Resultatene viser at begge innvandrergruppene er mer mobile enn norskfødte og at de i større grad påvirkes av regional variasjon i lønn og arbeidsledighet. Mens den første bosettingen til flyktningene i stor grad bestemmes av myndighetene, finner forfatterne at mer enn en av fem flyktninger flytter i løpet av de første årene og at andelen faller jo lenger de oppholder seg i landet. Høyere mobilitet blant innvandrere gir mindre mistilpasning i arbeidsmarkedet, noe som isolert sett vil bidra til lavere arbeidsledighet samlet sett. Hvilke mekanismer som virker sterkest for flyktninger og hva totaleffekten på arbeidsledigheten er, er uviss (Kolsrud m.fl. 2016).

5.6 Virkninger av lønnsdannelsen på integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet

En høy grad av koordinering i lønnsdannelsen har ifølge flere analyser bidratt til at Norge over tid har hatt høy produktivitet, høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og små inntektsforskjeller i et internasjonalt perspektiv (OECD, 2006; Calmfors m.fl., 2001; OECD, 2012; Barth og Moene, 2014). Den sammenpressede lønnsstrukturen har ført til at lavtlønnede i Norge gjennomgående tjener mer enn sammenlignbare grupper i de fleste andre land. Det innebærer at kravene til kompetanse og kvalifikasjoner i arbeidsmarkedet også er høye. Arbeidsmarkedet står i tillegg overfor en rekke strukturendringer som trekker i retning av at etterspørselen etter arbeidskraft med høy kompetanse vil øke fremover, se NOU 2016: 3. Viktige drivkrefter er en voksende kunnskapsintensiv tjenestesektor og økt utvikling av og bruk av teknologi i kunnskapsintensive næringer når vi må bevege oss bort fra oljesektoren. Både utvikling av produkter, tjenester og ny teknologi, samt adopsjon av kunnskap som andre har utviklet, krever høy kompetanse. Dette kan føre til at det for flyktninger og andre personer med lav kompetanse blir vanskeligere å få innpass og oppnå et permanent fotfeste i arbeidsmarkedet.

Foreløpig vet vi lite om hvor stor asyltilstrømningen vil bli de neste årene og hvilke yrkes- og utdanningskvalifikasjoner de har med seg. Flyktninger som tidligere har kommet til Norge, er en heterogen gruppe. Deler av gruppen har blitt godt integrert i arbeidslivet og har en yrkesdeltakelse opp mot majoritetsbefolkningen, men mange har over tid endt opp med en betydelig lavere yrkesdeltakelse, se avsnitt 5.3. Det må ses i sammenheng med at et mindretall av flyktningene som har kommet til Norge så langt, har hatt formell høyere utdanning og at mange mangler kvalifikasjoner som kan benyttes i det norske arbeidsmarkedet. Basert på disse erfaringene kan en økning i antall flyktninger bety at tilbudet av lavkvalifisert arbeidskraft øker.

Integreringspolitikken i Norge går i stor grad ut på å øke kompetansen og kvalifikasjonene til flyktninger og andre innvandrere slik at de kan komme inn i arbeidsmarkedet på ordinære vilkår. De særskilte kvalifiseringsordningene for flyktninger og innvandrere består i hovedsak av introduksjonsprogrammet, opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og Jobbsjansen. Kommunene har ansvar for introduksjonsprogrammet og stort handlingsrom til å tilrettelegge kvalifiseringen og opplæringen i tråd med deltakernes behov og lokale forhold. Hovedelementene i programmet er opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller arbeid, herunder utdanning og arbeidsrettede kvalifiseringstiltak. Innvandrere som har gjennomført introduksjonsprogrammet, men som har problemer med å skaffe arbeid på egen hånd, kan få hjelp av NAV til å komme ut i arbeidslivet. Der får de tilgang på virkemidler på lik linje med andre personer som trenger bistand for å komme i jobb, men innvandrere fra land utenfor EØS-området er en av de prioriterte gruppene i arbeidsmarkedspolitikken. Voksne flyktninger som har behov for opplæring, har på lik linje med majoritetsbefolkningen rett på grunnskoleopplæring og under bestemte vilkår også videregående opplæring.12

Utover kvalifikasjoner og kompetanse, er de reelle jobbmulighetene til flyktninger avhengig av hvilken lønn norske bedrifter må betale for arbeidskraften deres. I Norge er det ingen nasjonal minstelønnsordning slik at bedrifter som ikke er bundet av en tariffavtale, i utgangspunktet har anledning til å fastsette lønnen fritt. Tariffavtalene kan imidlertid i praksis bli fulgt også av uorganiserte bedrifter. I en del bransjer er tariffavtalen også blitt allmenngjort, noe som grovt sett innebærer at minstelønnssatsen i tariffavtalen gjelder som minstelønn for arbeidstakere i bransjen, bortsett fra innen renhold der det er normallønnsavtaler.13 Tariffavtaler og allmenngjøring innebærer at det settes et nedre gulv for avlønning, som kan begrense tilbudet av lavkvalifiserte jobber og føre til at arbeidsgivere stiller strengere krav til kompetanse, yrkeserfaring og produktivitet.

5.6.1 Lavere lønninger

For å øke jobbmulighetene til flyktninger, er en potensiell fremgangsmetode å redusere lønnskostnadene til arbeidsgivere. Hvis arbeidsgiver må betale mindre for arbeidskraften, kan vedkommende også stille lavere krav til kompetanse, yrkeserfaring og produktivitet. Arbeidsgiver vil også kunne ta større risiko i møtet med arbeidssøkere med usikker produktivitet. Det kan øke jobbmulighetene og føre til økt etterspørsel etter lavkvalifisert arbeidskraft. En måte å redusere arbeidsgivers lønnskostnader på vil være å redusere lønningene. De tariffbestemte eller de allmenngjorte satsene kan i teorien senkes eller allmenngjøring kan fjernes, enten i samtlige bransjer eller i enkeltnæringer hvor innvandringen er særlig høy.

Det finnes en omfattende forskning på virkningene av endringer i minstelønn på sysselsetting (se omtale i blant annet Finanspolitiska rådet, 2016). Økonomisk teori sier at en økning i minstelønningsnivået både kan ha negative og positive effekter på sysselsettingen. Med et initialt lavt nivå kan en økning føre til at arbeidstilbudet blir større og sysselsettingen går opp. Men om minstelønnen i utgangspunktet er høy og økes ytterligere, kan etterspørselen etter arbeidskraft avta og sysselsettingen falle. Det kan indikere at det høye lønnsgulvet i Norge påvirker sysselsettingen negativt.

Ser man den empiriske forskningslitteraturen under ett, later det til at endringer i minstelønnssatser gir forholdsvis små utslag i den totale sysselsettingen (se Neumark og Wascher, 2007 for en sammenfatning av over hundre studier, samt Neumark og Wascher, 1992; Card og Krueger, 1994; Card, 1992a, 1992b; Katz og Krueger, 1992; Abowd m.fl., 2000; Bacmann m.fl., 2012). Retningen på sysselsettingseffektene varierer mellom studiene, men det en overvekt som finner negative sysselsettingseffekter av økt minstelønn. Resultatene varierer imidlertid mellom ulike grupper, hvor det er størst effekt for personer med lav kompetanse og utdanning. I tillegg er sysselsettingseffektene større jo høyere minstelønningene er satt. Mesteparten av studiene er imidlertid utført i land som har mye lavere minstelønninger enn i Norge, hvilket innebærer at relevansen av resultatene er begrenset. Studiene med svenske data er mer relevante ettersom Sverige også har et høyt minstelønnsnivå sammenlignet med andre land. Studier fra Sverige viser sterkere negative sysselsettingseffekter av høyere minstelønn enn studier fra andre land (se blant annet Edin og Holmlund, 1994; Skedinger, 2006; Forslund m.fl., 2014; Eliasson og Nordstrøm Skans, 2014; Skedinger, 2015; Lundborg og Skedinger, 2014; Aaronsen m.fl., 2016). Effektene er sterkest for de svake gruppene i arbeidsmarkedet, mens virkningen på det totale sysselsettingsnivået er liten. Dette tyder på at det skjer en omfordeling av sysselsetting fra svake til sterke grupper når minstelønnssatsene øker.

I Norge er det få studier som har undersøkt effektene av endringer i minstelønnssatser. Askildsen m.fl. (2000) bruker data fra perioden 1991 til 1995, og ser på sammenhengen mellom minstelønnssatser og arbeidsledighet. Utgangspunktet for analysen er at dersom en person har en lavere produktivitet enn tarifflønnen, er det ikke lønnsomt for bedriften å ansette vedkommende og personen risikerer å gå arbeidsledig. Med fleksible lønninger, kunne arbeideren blitt ansatt til en lønn tilsvarende sin lave produktivitet. Resultatene viser at det er liten sannsynlighet for at minstelønner fører til økt arbeidsledighet for enkelte grupper, men finner derimot større sannsynlighet for skifte av arbeidsplass. En mulig forklaringsfaktor som trekkes fram, er at minstelønninger varierer mellom sektorer. I stedet for å bli arbeidsledig kan personer med lav produktivitet dermed skifte jobb til en bransje med tilsvarende lav minstelønn.

Et arbeidsmarked med økt innslag av jobber med særlig lave lønninger vil ha problematiske sider ved seg. Først og fremst vil det kunne skape en lavlønnsgruppe og dermed øke inntektsforskjellene i samfunnet. Det innebærer at velstandsvekst i fremtiden ikke vil bli like jevnt fordelt i samfunnet som nå, noe som kan være i strid med den norske modellen. Et svært lavt lønnsnivå kan også gjøre det vanskeligere å bo og leve i Norge, ettersom det generelle kostnadsnivået er høyt. Allmenngjøringsinstituttet ble nettopp innført for å hindre svært lave lønninger og sosial dumping. I Tyskland, som har opplevd økende inntektsulikhet de senere årene, trekkes framveksten av jobber med lavere krav til kompetanse som en av årsakene til utviklingen, se boks 5.1.

Det er heller ikke klart at lavere lønninger vil øke integreringen av flyktninger i arbeidsmarkedet. Mer fleksible lønninger vil øke jobbmulighetene for alle som er villige til å jobbe til en lav lønn. Det siste tiåret har det i stor grad vært arbeidsinnvandrere fra de nye EU-landene som har ønsket det, noe som skyldes at lønnsnivået i Norge er vesentlig høyere enn i deres hjemland og at mange jobber her i en avgrenset periode. Derimot vil de fleste flyktninger forvente å bli i Norge lenge, og dermed være mindre villige til å jobbe for en svært lav lønn. I konkurranse om lavkvalifiserte jobber, kan også innfødte med lokale kvalifikasjoner bli foretrukket framfor nyankomne flyktninger.

Lave lønninger vil også gjøre det mindre lønnsomt å arbeide sammenliknet med å motta trygd. Hvis man ser på det totale kompensasjonsnivået, dvs. både arbeids- og familierelaterte ordninger og andre supplerende ytelser, er det økonomisk lønnsomt for mange å gå fra trygd til jobb, men for noen grupper er gevinsten mindre, og for enkelte til og med negativ. Hernæs m.fl. (2016) finner at innvandrere fra ikke-vestlige land har langt høyere kompensasjonsgrader og således svakere arbeidsinsentiver enn majoritetsbefolkningen. Med større lønnsfleksibilitet nedover, vil avstanden mellom lønns- og trygdenivået bli mindre, noe som kan svekke arbeidsinsentivene ytterligere. Statistikk viser at innvandrere fra ikke-vestlige land allerede er overrepresentert som velferdsmottakere sammenlignet med majoritetsbefolkningen. Blant kvinnene er andelen med familierelaterte ytelser høyere enn i resten av befolkningen. Menn fra ikke-vestlige land er de som mottar høyest arbeidsrelaterte ytelser, noe som delvis må ses i sammenheng med mottak av introduksjonsstønaden. Både menn og kvinner er overrepresentert blant sosialhjelpsmottakere. Lien (2015) finner i tillegg at innvandrere fra Øst-Europa utenfor EU, Asia, Afrika, Sør- og Mellom-Amerika har høyest utbetaling av stønader fra NAV i aldersgruppen 18–66 år når pensjonister er utelatt. Liten avstand mellom lønns- og trygdenivået kan øke faren for at flere forblir permanent utenfor arbeidsmarkedet.

Et arbeidsmarked med lavere lønninger kan påvirke produktiviteten i økonomien. Et større innslag av arbeidstakere med lav kompetanse og kvalifikasjoner vil isolert sett trekke ned den samlede produktiviteten. Samtidig er en vellykket integrering av flyktninger i arbeidsmarkedet svært viktig både for den enkelte og for å kunne videreføre de norske velferdsordningene som er basert på høy yrkesdeltakelse slik at ordningene kan finansieres. Ordningene kan bryte sammen på lang sikt dersom antallet som skal motta ytelser og tjenester øker mye sterkere enn antallet som bidrar til finansiering av tjenestene. Omfattende velferdsordninger er en viktig del av den norske modellen.

I tilknytningen til den økte asyltilstrømmingen har det oppstått debatt i både Sverige og Danmark om hvordan arbeidsmarkedspolitikken skal innrettes for å legge til rette for at flere kan komme i arbeid. Som i Norge, er det generelle lønnsnivået høyt og kravene til kompetanse og kvalifikasjoner i arbeidsmarkedet er dermed også høye.

I Sverige har Det finanspolitiske rådet i sin rapport for 2016 lagt vekt på at Regjeringen bør fortsette med kvalifiseringsstrategien og fokusere på utdanning (Finanspolitiska rådet, 2016). Rådet mener at en effektiv godkjenning av kompetanse og hensiktsmessig tilleggsutdanning er viktig. Samtidig mener rådet at det må flere målrettede tiltak til for å øke arbeidsmarkedsintegreringen til innvandrere med lave kvalifikasjoner, herunder at det er nødvendig med nye jobber med lavere kvalifikasjonskrav og lavere lønninger. Spillover-effekter på lønnsnivået til andre i arbeidsmarkedet mener de er lave, og at det er partene i arbeidslivet som må sørge for at lønnsnivået blir satt tilstrekkelig lavt for denne gruppen. Det arbeidspolitiske rådet i Sverige trekker fram at den nordiske modellen ikke er tilpasset til å håndtere et stort antall flyktninger med lav utdanning og lave kvalifikasjoner (Arbetsmarknadsekonomiska rådet, 2016). De hevder at utdanningssystemet ikke kan løse kvalifikasjonsutfordringene ved en stor flyktningstrøm, og at det er behov for større lønnsforskjeller i arbeidsmarkedet. Tyskland trekkes fram som et eksempel på et land som har kombinert større lønnsspredning med positiv sysselsettingsutvikling for personer med lave kvalifikasjoner.

Svensk LO mener på annen side at sentralt forhandlede lave lønninger ikke vil bidra til å øke sysselsettingen, men føre til økte lønnsforskjeller (Morin, 2016). Rom for lønnsvekst som ikke hentes ut i sentrale forhandlinger, vil i følge LO istedenfor bli hentet ut i lokale forhandlinger, der vinnerne vil være grupper med høy arbeidsmarkedstilknytning. LO hevder derfor at det ikke er lønnsdannelsens oppgave å håndtere flyktningstrømmen og løse integreringsutfordringene, men at kostnadene knyttet til dette må fordeles solidarisk på alle i befolkningen.

5.6.2 Lavere lønninger kombinert med opplæring

Det kan også legges til rette for at arbeidsgivere kan ansette flyktninger til lavere lønn enn tariffbestemte og allmenngjorte lønnssatser, kombinert med utdanning eller opplæring. Slike ordninger kan særlig være gunstig for flyktninger som har begrenset erfaring med å lære i et skolemiljø, og kan innføres permanent eller midlertidig i perioder med høy innvandring.

I Danmark skal myndighetene etter forslag fra partene i arbeidslivet innføre en integrasjonsgrunnutdanning (IGU) for flyktninger og familiegjenforente til flyktninger mellom 18 og 40 år i løpet av 2016. Ordningen innebærer at flyktninger skal sluses inn på arbeidsmarkedet gjennom lav lønn kombinert med opplæring. Bakgrunnen for forslaget er at mange flyktninger i Danmark ikke kvalifiserer til ordinær tarifflønn. Lønnssatsene er de til enhver tid gjeldende EGU-elevsatser i respektive overenskomstområder, og øvrige ansettelsesvilkår følger av de kollektive avtalene som gjelder.14 Lønningene ligger betydelig under de tariffbestemte minstelønnssatsene, men siden ordningen innføres gjennom endringer i lovverket og lønningene følger fastsatte elevsatser vil det ikke kreve endringer i tarifflønningene. Det skal også innføres en ny IGU-skoleytelse som deltakeren mottar fra kommunen under undervisning i arbeidstiden. Den nye ordningen er tidsbegrenset med varighet opp til to år, inkl. et 20 timers undervisningsopplegg på full tid, og skal fungere som et supplement til arbeidsmarkedstiltak som lønnstilskudd, arbeidspraksis og kvalifiseringsprogram. Arbeidsavtalen skal avtales direkte mellom bedriften og den enkelte person. For å hindre at ordningen går ut over annen arbeidskraft og for å vurdere om ordningen gir de ønskede sysselsettingseffektene, skal det foretas en årlig evaluering. Den danske regjeringen vil også innføre en ny bonusordning til private bedrifter som ansetter flyktninger og familiegjenforente i ordinære stillinger eller under IGU-ordningen. Bonusen utbetales etter 6 måneder og ved utstedelse av utdanningsbeviset.

I Norge er det ordninger som kombinerer lavere lønn med opplæring, blant annet innen fagopplæringen. I videregående opplæring er det ca. 185 programområder/lærefag som fører fram til yrkeskompetanse med fag- eller svennebrev. I de fleste lærefag foregår de to første årene av opplæringen i skole (Vg1 og Vg2), etterfulgt av to års læretid i bedrift (Vg3). Læretiden består av ett år med opplæring og ett år er verdiskaping, og lærlingene får lønn for verdiskapingsdelen. Med verdiskaping menes at lærlingen skaper produkter eller tjenester som bedriften kan selge til sine kunder. I løpet av læretiden får lærlingen like mye utbetalt som en nyutdannet fagarbeider får på ett år. Siden det er mest verdiskaping på slutten av læretiden, er det vanlig at lærlinger får gradvis mer lønn utover i læreperioden. Ofte tilsvarer lønnssatsene hvert halvår hhv. 30, 40, 50 og 80 pst. av hva en nyutdannet fagarbeider tjener. Partene i arbeidslivet har en sentral rolle i utformingen av fagopplæringen ved at læretiden delvis finner sted i virksomheter. Blant annet har partene inngått en samarbeidskontrakt med utdanningsmyndighetene for å få flere læreplasser.

Det har tidligere også eksistert arbeidsmarkedstiltak som har kombinert lønnet arbeid med ulønnet opplæring. På 1990-tallet samarbeidet kommunene og staten om arbeidsmarkedstiltaket KAJA (Kompetanse, Arbeidstrening og Jobbskaping for Arbeidsløse), hvor formålet var å tilby langtidsledige meningsfylte og nyttige oppgaver som ga mulighet for å bevare arbeidsevnen, erverve nye ferdigheter og øke mulighetene til å skaffe seg ordinært arbeid. Bakgrunnen for innføringen av tiltaket i 1993 var en situasjon med høy og stigende ledighet, og det var et midlertidig sysselsettingstiltak. KAJA bestod av både arbeidstrening og obligatorisk opplæring, hvor opplæringsdelen utgjorde 15 pst. og arbeid 85 pst. Deltakerne fikk full lønn i tiden i arbeid etter normale tariffsatser, men ingen lønn eller stønad i opplæringstiden. Som for lærlinger, ble dermed den utbetalte lønnen totalt sett lavere enn for en vanlig arbeidstaker. Kommunene etablerte tiltaksplassene, hadde arbeidsgiveransvar og tilrettela opplæring til tiltaksdeltakerne, mens staten ved arbeidskontoret ga økonomisk tilskudd til kommunene iht. antall KAJA-deltakere, samt prioriterte og tilviste personer til konkrete tiltaksplasser. Forskere har estimert at om lag 40 000 personer deltok på et KAJA-tiltak fra 1994 fram til slutten av 1996. De fleste tiltaksplassene var i vedlikeholds- og pleie-/omsorgssektorene med over halvparten av alle tiltaksplassene til sammen. Tiltaksperioden var begrenset opp til 10 måneder, og de fleste kommunene rapporterte at tiltaksperioden lå mellom 21 og 39 uker. Det er få studier som har evaluert virkningene av KAJA. Analysene som foreligger, kommer fram til ulike resultater mht. overgang til arbeid (Pedersen og Møller, 1998; Landfald og Bråten, 1998). I tillegg fant en undersøkelse at mange kommuner hadde problemer med å lage egnede opplæringstilbud (Lorentzen og Visher, 1997).

5.6.3 Lønnskompensasjonsordninger

En annen måte å redusere lønnskostnadene til arbeidsgivere på enn lavere utbetalt lønn, er å kompensere dem for de økte kostnadene ansettelsen av flyktninger med lave kvalifikasjoner medfører og som kompensasjon for usikkerhet om kompetanse og produktivitet. Det kan skje ved at bedriftene gis et tilskudd som dekker forskjellen mellom flyktningenes lønn og produktivitet. Alternativt kan flyktninger utplasseres i bedrifter der lønnskostnadene dekkes fullt ut av myndighetene. Gjennom slike lønnskompenserende tiltak kan arbeidsgiver få testet kompetansen og produktiviteten til innvandrere, samtidig som innvandrerne selv får opplæring og erfaring i arbeidslivet. Flere vil med det få økt kunnskap om formelle og uformelle spilleregler i norsk arbeidsliv, samtidig som de får trening i norsk språk. Dette er viktig for å lykkes i arbeidsmarkedet.

Lønnstilskudd og arbeidstrening benyttes som arbeidsmarkedstiltak i Norge i dag. Lønnstilskudd skal kompensere for lavere produktivitet i en tilpasnings- og opplæringsfase. Arbeidstrening har som formål å prøve ut tiltaksdeltakerens muligheter på arbeidsmarkedet, gi relevant arbeidserfaring og bidra til å styrke mulighetene til ordinær ansettelse. Arbeidstrening er sammen med arbeidsmarkedsopplæring (AMO) det mest brukte arbeidsmarkedstiltaket for arbeidssøkere med innvandrerbakgrunn, mens omfanget av lønnstilskuddsordninger er mer beskjedent. Det eksisterer og har eksistert også andre varianter av arbeidsrettede tiltak hvor lønnskostnadene dekkes helt eller delvis av NAV, i offentlig og privat sektor. Forskjellige arbeidsmarkedstiltak kan også kombineres, for eksempel AMO-kurs etterfulgt av arbeidspraksis og lønnstilskudd. Regjeringen har varslet at den ønsker å øke bruken av lønnstilskudd. I Samarbeidserklæringen om raskere integrering av personer med fluktbakgrunn i arbeidslivet som ble inngått mellom partene i arbeidslivet og Regjeringen 31. mai 2016, går samarbeidspartene inn for at det ikke skal etableres egne arbeidsmarkedspolitiske ordninger for flyktninger, men at det skal tas i bruk mer lønnstilskudd og ulike tilretteleggings- og oppfølgingsordninger som blant annet mentorstøtte på arbeidsplassen. I utformingen av lønnskompensasjonsordningene er det viktig at bedrifter og offentlige virksomheter gis tilstrekkelige økonomiske insentiver til å delta, og at ordningene ikke er for ressurskrevende. I tillegg må utformingen være i tråd med reglene for statsstøtte i EØS. Utformingen av tiltakene kan også ha betydning for effekten.

Lønnskompensasjonsordninger kan ha utilsiktede og uønskede virkninger. En utfordring er at de kan fortrenge annen arbeidskraft dersom en bedrift ansetter en person med lønnstilskudd eller oppretter en praksisplass framfor ordinær ansettelse av en arbeidssøker. Hvis slike ordninger skal anvendes i stort omfang for å integrere mange flyktninger, kan det potensielt oppstå betydelige fortrengingseffekter. Det finnes noe forskningsmessig belegg for at slike effekter finnes, men denne litteraturen er liten i omfang. Graden av fortrengningen vil kunne variere mellom privat sektor og offentlig forvaltning.

En annen utfordring er at ordningene kan føre til at arbeidsgivere velter ordinære lønnskostnader over på staten, ettersom insentivene til å ansette personene på fast basis blir svekket. Dersom en person på lønnstilskudd oppnår en produktivitet som kvalifiserer til ordinær ansettelse, burde vedkommende søke vanlig ansettelse. Det samme gjelder personer som deltar i praksisordningen, hvor lønnen blir dekket fullt ut av NAV, noe som kan øke problemet ytterligere. Kostnadsoverveltning er vanskelig å måle empirisk, og det foreligger få studier som har forsøkt dette. I to svenske ordninger med lønnstilskudd, nystartjobb og redusert arbeidsgiveravgift for unge arbeidssøkere, ble det imidlertid påvist store kostnadsoverveltninger (Liljeberg m.fl., 2012).

Det har blitt gjennomført flere empiriske studier som ser på virkningen av lønnskompenasjonsordninger på integrering i arbeidsmarkedet. Det er betydelige metodiske utfordringer knyttet til slike studier. En årsak er at det er seleksjon inn i ordningene. Lønnstilskudd blir iverksatt etter forhandlinger med en arbeidsgiver, der arbeidsgiver fortrinnsvis vil velge de som virker mest arbeidsdyktige eller -villige. Denne seleksjonen kan ha en positiv effekt på måloppnåelsen av tiltaket, og må tas hensyn til i tolkningen av resultatene fra forskningslitteraturen. Ulike studier håndterer disse problemene på ulike måter.

Resultatene fra empiriske studier i flere land viser at lønnstilskudd og bruk av det ordinære arbeidsliv som tiltaksarena, kan bidra til at flere kommer i arbeid.15 Omfattende metastudier som har sett på empiriske undersøkelser av arbeidsmarkedstiltak i et stort antall land, konkluderer med at lønnstilskudd har en gjennomgående positiv effekt på jobbmulighetene til tiltaksdeltakerne, varighet på jobbene og lønningene (Card m.fl., 2010; Kluve, 2010; Card m.fl., 2015). De positive effektene gjelder imidlertid kun for privat sektor. I offentlig sektor finner studiene ingen effekt. Mange av studiene i undersøkelsene er imidlertid fra land med forskjellig velferdssystem og trygdeordninger enn i Norge.

I Norge er det få studier som har analysert virkningene av lønnstilskuddsordninger. Westlie (2008) har analysert ulike attføringstiltak mellom 1994 og 2003, hvor lønnstilskudd kom best ut både mht. jobbmuligheter i etterkant og lønn. Enkelte studier har sett nærmere på spesifikke grupper, og finner at lønnstilskudd er gunstig for personer med psykiske lidelser og ungdom som har falt ut av videregående opplæring (Møller, 2005; von Simson, 2012). Djuve og Kvinge (2006) har analysert effekten av flere arbeidsmarkedstiltak både for nordmenn og ikke-vestlige innvandrere (inkl. Øst-Europa). Analysene viser at lønnstilskudd hadde en betydelig positiv effekt både for nordmenn og innvandrere, mens effektene av AMO og praksisplass var mer beskjedne. Raaum og Røed (2006) finner også positive effekter av arbeidsmarkedstiltak for innvandrere fra utenfor OECD-område, men studien skiller ikke mellom ulike typer arbeidsmarkedstiltak. Det gjør imidlertid Hardøy og Zhang (2010) hvor resultatene av analysene viser at overgang til jobb øker etter deltakelse på AMO og lønnstilskudd for både innvandrere og innfødte, men at effekten avtar over tid. Arbeidspraksis ser ikke ut til å påvirke overgang til jobb etter tiltaket, verken for innvandrere eller innfødte. Forfatterne finner derimot at ikke-vestlige innvandrere som har vært på alle de tre tiltakene har økt sannsynlighet for å komme i jobb, men de finner ingen slike effekter for majoritetsbefolkningen. I begge de to sistnevnte studiene avdekkes det negative innelåsingseffekter for deltakerne mens tiltakene pågår, særlig rett etter oppstart av tiltakene.

I Sverige og Danmark, hvor velferdsordningene har store likhetstrekk med de norske, viser også forskning at lønnstilskudd har gitt positive effekter for deltakerne både med hensyn til jobbmuligheter og lønn (se blant annet Forslund og Vikström, 2011; Graversen og Jensen, 2010; Staghøi m.fl., 2010). En dansk studie som har undersøkt effekten av arbeidsmarkedstiltak på overgang til jobb for ikke-vestlige innvandrere som mottar sosialhjelp, finner også positive effekter av lønnstilskudd i både privat og offentlig sektor (Heinesen m.fl., 2013). Enkelte studier har sett nærmere på lønnstilskudd i kombinasjon med andre tiltak. Dengler m.fl. (2013) evaluerte effekten av lønnstilskudd for en gruppe svenske langtidsledige som stod langt fra arbeidslivet. Resultatene viste at sysselsettingseffektene på kort sikt var svake, men sterkere etter at lønnstilskuddet ble fulgt opp med et bredere sett av individuelt tilpassede tiltak.

OECD og IMF har i to nylige rapporter anbefalt å bruke lønnsmoderasjon og -kompensasjon som virkemidler for å øke integrering av flyktninger i arbeidsmarkedet. Blant annet mener OECD at lønnssubsidiering later til å være et godt virkemiddel, men at det blir brukt i for lite omfang (OECD, 2016). OECD anbefaler derfor at lønnstilskuddsordningen blir mer strømlinjeformet så det letter det administrative arbeidet for arbeidsgivere. IMF påpeker også at lønnssubsidier i privat sektor ofte har vist seg å være effektive i å hjelpe flyktninger i arbeid, men at landene også bør vurdere midlertidige reduksjoner i minstelønninger eller i lønninger for nykommere.

5.6.4 Kombinasjon

Flyktninggruppen er en heterogen gruppe. For å oppnå en god integrering i arbeidsmarkedet, kan det være nødvendig å kombinere de ulike skisserte modellene. Tilstrekkelig utdanning og formell kompetanse er avgjørende for å få varig innpass i arbeidsmarkedet. Det er godt dokumentert i forskning at utdanning øker sannsynligheten for å lykkes i arbeidsmarkedet. Det betyr at kompetansebyggende tiltak er viktige. Samtidig vil en del trenge arbeidsrettede tiltak, særlig i startfasen, for å få innpass i arbeidsmarkedet. Det vil også være slik at det for noen flyktninger vil være vanskelig å tilegne seg et høyt nok kompetansenivå, faglig og/eller språkmessig, til at arbeidsgivere er villige til å betale en normal lønn. I slike tilfeller kan praktisk erfaring i en norsk bedrift eller i offentlig sektor gjennom et midlertidig subsidiert arbeidsforhold eller nye jobber med lavere lønn og lavere kvalifikasjonskrav være aktuelt for å få flere i arbeid. For innvandrere som er kvalifisert til å søke ordinære jobber, men som har svake norskkunnskaper, IT-kunnskaper m.m., kan en kombinasjon av arbeid og opplæring og kursing i arbeidslivet fungere bedre. Boks 5.2 gir noen eksempler på hvordan integreringsarbeid blir utført i store virksomheter i dag.

5.6.5 Nye initiativ for økt integrering av flyktninger i arbeidsmarkedet

Med bakgrunn i den lave yrkesdeltakelsen blant flyktninger og høyere andel på helserelaterte ytelser, kan måloppnåelsen i integreringsarbeidet fram til nå sies å ha vært varierende (Djuve, 2016). Evalueringer av introduksjonsprogrammet viser at det fortsatt er knyttet en del utfordringer til implementeringen av ordningen (Djuve og Kavli, 2015). Rammene for introduksjonsprogrammet er rimelig fleksible, men innholdet standardiseres ofte i kommunene og kvalifiseringstilbudet er ikke tilstrekkelig tilpasset deltakernes behov. Undersøkelser tyder på at ordinært arbeid og arbeidsforberedende tiltak i programmet gir positive effekter på overgangen til jobb etter at programmet er avsluttet. Djuve (2016) påpeker også at introduksjonsprogrammet fungerer særlig dårlig for de med lav formell kompetanse. Få kommuner tilbyr utdanning som en del av ordningen.

Hvis flyktningstrømmen viser seg å forbli høy i de nærmeste årene, vil det medføre et ekstra stort press på mottaksapparatet og tiltakskapasiteten. Regjeringen har nylig lagt fram en integreringsmelding for Stortinget, Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk, hvor det er foreslått flere tiltak for å bedre integreringen av flyktninger i arbeidsmarkedet. Regjeringen ønsker å styrke arbeidet med å kartlegge den enkeltes kompetanse under oppholdet i asylmottak og forenkle og forbedre godkjenningsordningene for utenlandske utdanninger og yrkeskvalifikasjoner. Kartleggingen av kompetansen skal muliggjøre en mer tilpasset innsats og bidra til bedre kobling mellom bosetting, kvalifisering og arbeidsmarkedsbehov. Regjeringen vil også etablere et hurtigspor inn i arbeidsmarkedet for dem som har med seg en kompetanse som etterspørres i arbeidslivet. Ordningen skal konkretiseres gjennom et samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet, og en samarbeidserklæring om raskere integrering av innvandrere med fluktbakgrunn ble underskrevet i mai 2016, se boks 5.3. Regjeringen vil også legge mer vekt på arbeidsrettet bistand fra NAV, blant annet yrkesrettet opplæringstiltak, arbeidstrening og mer bruk av lønnstilskudd.

I Sverige har myndighetene foreslått flere tiltak for å styrke integreringsprogrammet for flyktninger, hvor tidlig overgang til arbeidslivet er vektlagt. Myndighetene ønsker å foreta en mer effektiv vurdering av kompetanse og utenlandsk utdanning, styrke den arbeidsrettete innsatsen og innføre «snabbspår». Snabbspår er en ordning hvor flyktningene skal komme raskere i jobb ved å få benyttet sin medbrakte kompetanse i bransjer hvor det er behov for deres kvalifikasjoner. Bakgrunnen for forslaget er at det kan ta lang tid å få godkjent og anerkjent utenlandsk yrkesutdanning i det svenske arbeidsmarkedet. Det har derfor blitt identifisert jobber og yrker hvor det er det er mangel på kvalifisert arbeidskraft, og innført spesielle løp for flyktninger, dvs. snabbspår, i samarbeid med partene på bransjenivå. Ordningen innebærer tidlig kartlegging av kompetanse og yrkesmessig erfaring, ev. komplementerende utdanning ved behov, tidlig svenskopplæring m.m. I løpet av 2016 skal det bli innført snabbspår i flere bransjer, blant annet for kokker, profesjonsyrker innenfor helsefag, lastebilsjåfører, malere m.m. Arbeidsgivere gis støtte til å finne relevante deltakere, og ordningen kan kombineres med lønnstilskudd.

I Danmark er det satt i gang flere ekstraordinære tiltak for å øke integreringen av flyktninger. Blant annet skal det foretas en bedre screening av flyktningenes formelle og uformelle kompetanse i asylfasen og integrasjonsprogrammet skal intensiveres og gjøres mer målrettet. I utgangspunktet stilles det krav til flyktningene om at de skal kunne forsørge seg selv og sin familie, men der det åpenbart ikke er mulig pga. sosiale eller helsemessige forhold, skal det vurderes om de trenger bistand for å kvalifisere seg til arbeidsmarkedet. Et av tiltakene som blir nevnt, er lønnstilskudd. Det skal også innføres en forsøksordning med en ny integrasjonsgrunnutdanning (IGU) etter forslag fra partene i arbeidslivet, se omtale i avsnitt 5.6.2.

OECD anbefaler å videreutvikle og promotere de mulighetene arbeidsgivere har til å teste ut innvandrere, blant annet gjennom praksisplasser og midlertidige opplæringskontrakter med redusert lønn (OECD, 2016). OECD vektlegger samtidig betydningen av kompetanse for å lykkes i arbeidsmarkedet, og viser til det høye lønnsnivået og tilhørende høye produktivitetskrav i de nordiske arbeidsmarkedene. IMF anbefaler alle land med høy tilstrømning av asylsøkere å minimere restriksjonene for ansettelse av flyktninger og prioritere flyktninger i arbeidsmarkedstiltak (IMF, 2016).

5.7 Utsiktene for innvandring til Norge i tiden fremover

Norge har vært gjennom store demografiske endringer som følge av migrasjon de siste tiårene. På 1960-tallet kom innvandrere i hovedsak fra Norden eller andre vestlige land, mens på starten av 1970-tallet økte arbeidsinnvandringen fra utviklingsland. Innvandringen bestod særlig av menn fra Pakistan og Tyrkia. I 1975 ble det innført stopp i nye arbeidstillatelser i Norge, og det varte fram til 1991. På 1980-tallet bestod derfor innvandringen i hovedsak av flyktninger og familiegjenforeninger.

Selv om innvandringsstoppen ble opphevet i 1991, fortsatte dette migrasjonsmønsteret helt til EØS-området ble utvidet i 2004. Da skjedde det et stort skifte i innvandringen til Norge. Arbeidsinnvandringen fra de nye EØS-landene i Øst- og Sentral-Europa økte betydelig, og rundt 40 pst. av innvandrerne som har kommet siden 2004, er fra disse landene. Den viktigste innvandringsårsaken siden 2004 har derfor vært arbeid. I tillegg til de som har bosatt seg i Norge, har det kommet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold og grensegjengere fra Sverige og Finland som ikke blir registrert i folkeregisteret.

Arbeidsinnvandringen har avtatt en del siden 2011, men den er fortsatt høy sammenliknet med nivået før 2004. Nedgangen må ses i sammenheng med lavere etterspørsel etter arbeidskraft etter fallet i oljeprisen og bedre utsikter i hjemlandene. De fleste av asylsøkerne som kom til Norge i 2015 har ikke fått behandlet sine asylsøknader ennå. De blir først registrert som innvandret til Norge, når de har fått lovlig opphold i landet.

Hvordan innvandringen til Norge vil utvikle seg fremover, både når det gjelder årsak og omfang, er svært usikker. Statistisk sentralbyrå anslår i det mest sannsynlige scenarioet (hovedalternativet) i befolkningsframskrivingene fra 2016 at nettoinnvandringen vil stabilisere seg på i overkant av 25 000 personer på lang sikt og at andelen innvandrere i befolkningen vil fortsette å øke, se boks 5.4.

Boks 5.4 Befolkningsframskrivinger og innvandring

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserte i juni 2016 nye befolkningsframskrivinger fram til 2100. Framskrivingene er basert på forutsetninger om fruktbarhet, levealder, innenlandsk flytting og innvandring. Det lages ulike kombinasjoner av forutsetningene, og hovedalternativet er mellomnivået for hver av dem. Hovedalternativet regner SSB som den mest plausible befolkningsutviklingen. De ulike kombinasjonene illustrerer likevel at usikkerheten i framskrivingene er stor og at resultatene i stor grad avhenger av forutsetningene.

I hovedalternativet stabiliserer nettoinnvandringen seg på mellom 25 000 og 30 000 per år i det meste av framskrivingsperioden. Usikkerheten i framskrivingene illustreres i den store avstanden mellom de ulike alternativene (hoved-, høy og lavalternativ), se figur 5.14A. Hovedalternativet gir en økning i antall innvandrere i Norge fra 700 000 i dag til 1,7 millioner i 2060. I alternativet med høy innvandring (MMMH) er tallet på innvandrere i Norge i 2060 2,4 millioner, mens det er 1,4 millioner i lavalternativet (MMML).

Fordelt på landgrupper, forventes det i hovedalternativet at nettoinnvandringen fra landgruppe 1 (Vest-Europa, USA, Canada, Australia og New Zealand ) og landgruppe 2 (EU-land i Sentral- og Øst-Europa) blir lavere på kort sikt, se figur 5.14B. Ifølge SSB skyldes dette konjunkturelle forhold. En oljedrevet nedgang i norsk økonomi gjør at ledigheten i Norge er høy og har vært stigende, mens den har vært fallende en tid både i landgruppe 1 og 2. Ledigheten antas å falle ytterligere i disse landene i de nærmeste årene. Den relative inntekten i landgruppe 2 forventes også å øke over tid, samt at folketallet i de østeuropeiske EU-landene vil gå mye ned. Innvandringen fra disse landgruppene er i hovedsak knyttet til arbeid og familie.

Innvandring fra landgruppe 3, som i hovedsak springer ut fra flukt og familiegjenforening, forventes å øke på kort sikt. Selv om det har kommet færre asylsøkere i starten av 2016, legger SSB til grunn at fortsatt finnes mange mennesker som ønsker beskyttelse i Europa og at dette kan føre til økt asyltilstrømming til Norge i 2017 og 2018. Etter denne kortsiktige økningen forventes innvandringen fra landgruppe 3 å avta, blant annet som følge av en strammere norsk innvandringspolitikk. Fremover mot 2030 er det forventet at innvandringen vil ta seg noe opp som følge av forventinger om økt familiegjenforening, selvforsterkende innvandring gjennom nettverkseffekter og utsikter til vedvarende uroligheter i flere land.

¹ Lav innvandring er alternativet MMML, høy innvandring er alternativet MMMH, ingen nettoinnvandring er alternativet MMM0 og middelalternativet er alternativet MMMM.

² Landgruppe 1 består av Vest-Europa, USA, Canada, Australia og New Zealand. Landgruppe 2 består av EU-land i Sentral- og Øst-Europa. Landgruppe 3 består av resten av verden, dvs. hovedsakelig Asia, Afrika, Latin-Amerika, Øst-Europa utenom EU.

Kilde: UDI og Statistisk sentralbyrå.

Usikkerheten fremover er særlig stor når det gjelder flyktninginnvandring. Den betydelige økningen i asylankomster høsten 2015 er en illustrasjon på at uventede migrasjonsstrømmer kan oppstå fort. Tatt i betraktning den nåværende geopolitiske situasjonen og at det fortsatt er krig og uro i mange land, vil det trolig fortsatt være et press på Norge og andre land i Europa for å ta i mot flyktninger. Familiegjenforente til flyktninger og brohodeeffekter kan også bidra til økt migrasjon, slik vi så på 1980- og 1990-tallet. Likevel viser erfaringer fra tidligere store og uventede flyktningstrømmer til Norge at en rask økning i antallet asylsøkere og flyktninger ofte følges av nedgang etter kort tid, i mange tilfeller som resultat av innstramminger i regelverket og innvandringspolitikken (SSB, 2016). Som en reaksjon på de høye asylsøkertallene høsten 2015 ble det innført nasjonale innstramminger i Norge og flere andre europeiske land, og antall asylankomster har avtatt betydelig.

Den høye arbeidsinnvandringen som har funnet sted, følger i stor grad som en konsekvens av at det er et felles europeisk arbeidsmarked samtidig som det etter årtusenskiftet har gått betydelig bedre i norsk økonomi enn i mange andre land. Utviklingen de senere årene, med nedgang i arbeidsinnvandringen som må ses i sammenheng med svakere vekst i norsk økonomi og økt vekst i andre europeiske økonomier. Dette viser at arbeidsinnvandringen også har vært konjunkturavhengig i motsatt retning, dvs. at den avtar når veksten i norsk økonomi svekkes. Når den økonomiske veksten i Norge tar seg opp igjen, er det derfor grunn til å vente at flere europeere ønsker å komme til Norge for å søke arbeid. I tillegg er befolkningen i EØS-området omtrent 100 ganger større enn den norske, slik at en svært liten andel av EØS-befolkningen blir mange for et lite land som Norge. Det er derfor grunn til å regne med at omfanget av arbeidsinnvandringen i lang tid i stor grad vil bli bestemt av mulighetene for innvandrere for å få jobb i Norge.

Kronesvekkelsen de siste årene har gjort at inntektsnivået i Norge har falt relativt til andre land. Likevel er lønnsnivået i Norge høyt og velferdssystemet godt. Å jobbe i Norge vil derfor økonomisk sett være gunstig, særlig for personer med lav utdanning ettersom lønnsforskjellene i Norge er relativt sett mindre enn i de fleste andre europeiske land. For innvandrere med høy kompetanse kan det være mindre å tjene på å komme til Norge. Den økonomiske situasjonen og jobbmulighetene i hjemlandet vil således ha stor betydning for beslutningen om å søke jobb i Norge eller et annet europeisk land.

Til tross for den store usikkerheten om innvandringen fremover, vil trolig utfordringene for lønnsdannelsen fremover primært være knyttet til arbeidsinnvandring og ikke flyktninginnvandring. Dette gjelder særlig dersom jobbmulighetene for innvandrere øker i Norge og arbeidsinnvandringen snur og tar seg ytterligere opp. For selv om arbeidsinnvandringen har avtatt de senere årene, er den fortsatt på et høyt nivå sammenlignet med for ti år siden.

Det er særlig to forhold som gjør at arbeidsinnvandring kan skape større utfordringer for lønnsdannelsen enn flyktninginnvandring. Den norske lønnsdannelsen, eller frontfagsmodellen, bygger på stabilitet i lønnsandelen og relative lønninger, og forskning viser at arbeidsinnvandringen har økt presset på lønningene nedover, se avsnitt 5.5. Selv om allmenngjøring i noen bransjer har bidratt til å dempe den negative lønnseffekten, kan høy arbeidsinnvandring over tid bidra til å skape større lønnsforskjeller i næringer med høy innvandring. Dette vil være problematisk for den norske modellen for lønnsdannelse.

Det er rimelig å anta at flyktninginnvandring også til en viss grad kan ha lønnsdempende effekter i arbeidsmarkedet, men effekten vil neppe være like framtredende som den har vært for arbeidsinnvandrere. Det ville i så fall kreve en stor flyktningstrøm over en lengre periode. Med innstrammingene som er gjort i innvandringspolitikken den senere tiden virker dette ikke trolig, i alle fall på kort sikt.

En annen sentral forutsetning for den koordinerte lønnsdannelsen er høy oppslutningen om organisasjonene i arbeidslivet. Organisasjonsgraden blant arbeidsinnvandrere er vesentlig lavere enn i befolkningen for øvrig, mens den er nærmere majoritetsbefolkningen blant flyktninger, se avsnitt 5.5. Blant flyktninger øker også organisasjonstilknytningen med botid og nærmer seg majoritetsbefolkningen. Høy arbeidsinnvandring over tid vil derfor trolig bidra til å trekke organisasjonsgraden nedover, hvilket kan få konsekvenser for koordineringen i lønnsdannelsen, mens det vil være mindre problematisk ved høy flyktningeinnvandring.

Med høy arbeidsinnvandring over tid, vil analysene som ble utført i Holden III-utvalget (NOU 2013: 13) fortsatt være relevant for lønnsdannelsen. Følgende konklusjonspunkter fra denne utredningen er derfor fortsatt aktuelle i denne sammenheng:

«13. Arbeidsinnvandring skaper nye utfordringer for lønnsdannelsen. Omfanget av arbeidsinnvandring bestemmes i stor grad av mulighetene for innvandrere til å få jobb i Norge. Slik vil det trolig også være i tiden fremover. Arbeidsinnvandringen følger som en konsekvens av det felles europeiske arbeidsmarkedet, og at det går så mye bedre i norsk økonomi enn i mange andre land. Forskjellen i levestandard og arbeidsledighet taler for at mange europeere vil ønske å komme til Norge for å søke arbeid også i årene fremover. Arbeidsinnvandringen har avhjulpet flaskehalsproblemer i arbeidsmarkedet og dermed dempet lønnspresset i økonomien. Gevinsten ved arbeidsinnvandring, både for innvandrerne selv og det norske samfunnet, avhenger imidlertid av at de kommer og forblir i produktive jobber. Høy innvandring kan gjøre det mer krevende å opprettholde organisasjonsgraden og at vanlige standarder følges i arbeidsmarkedet.

14. Selv om myndighetene ikke kan styre arbeidsinnvandringen fra EØS-land direkte, bør det tilgjengelige handlingsrommet brukes for å bidra til at innvandringen fungerer best mulig. Det er nødvendig med ordninger for å motvirke sosial dumping og lavlønnskonkurranse i lang tid fremover. Allmenngjøringsinstituttet spiller en viktig rolle ved å motvirke svært lave lønninger i en del bransjer, men kan også ha problematiske sider. Myndighetene og partene bør løpende vurdere om allmenngjøringsordningen fungerer tilfredsstillende. Også gode kontrollordninger under Arbeidstilsynet og andre relevante instanser som politiet og skatteetaten, og godt samspill mellom instansene, er viktig.

15. Utformingen av arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken må ta hensyn til den høye arbeidsinnvandringen. Brochmannutvalget foreslo å dreie velferdsordningene i en mer aktivitetsorientert retning, og utvalget støtter på generelt grunnlag Brochmannutvalgets forslag om økte krav til aktivisering. Trygdeordninger må gi insentiver til å jobbe, både for de som allerede er bosatt i Norge og for innvandrere. En utfordring i arbeidsmarkedspolitikken, er at en politikk som gjør Norge mer attraktiv for arbeidsinnvandrere, i seg selv kan bidra til å øke innvandringen. Det er viktig å fortsette arbeidet med å mobilisere allerede bosatte arbeidstakere og opprettholde en høy yrkesdeltakelse.

16. Arbeidsinnvandring kan motvirke kapasitetsskranker i høykonjunkturer, men samtidig bidra til å forsterke konjunkturbevegelsene, særlig i boligmarkedet. Dette kan øke sårbarheten hvis konjunkturene snur. Trolig vil ordninger som motvirker svært lave lønninger og dårlige arbeidsvilkår, både redusere tilbøyeligheten til trygdeytelser og bidra til at vi får kvalifiserte og produktive arbeidsinnvandrere. Dette vil også redusere svingninger i innvandringsstrømmene og dermed sårbarheten for norsk økonomi.»

5.8 Utvalgets vurderinger

Integrering av flyktninger

Den norske samfunns- og arbeidslivsmodellen har bidratt til god produktivitetsutvikling, lav arbeidsledighet og jevn inntektsfordeling. Med fellesfinansierte tjenester som utdanning, helse og eldreomsorg og universelle og sjenerøse velferdsordninger, er modellen avhengig av høy yrkesdeltakelse blant kvinner og menn for å være bærekraftig økonomisk sett.

For å opprettholde en høy velferd også i årene fremover er vi derfor avhengig av at arbeidsinnsatsen i samfunnet er høy. Det innebærer blant annet at flere innvandrere må komme inn i arbeidslivet og stå i arbeid til alminnelig avgangsalder, og at færre forlater arbeidslivet tidlig.

Innvandrerbefolkningen har en lavere yrkesdeltakelse enn befolkningen for øvrig. Samtidig er det store forskjeller i yrkesdeltakelse mellom ulike landgrupper. Blant innvandrere fra land i Vest-Europa og Nord-Amerika, som primært har kommet til Norge for å jobbe, er sysselsettingen relativt høy og nesten på nivå med befolkningen for øvrig. Blant innvandrergrupper som har kommet fra andre deler av verden, i hovedsak land i Asia og Afrika, og som i større grad har kommet med bakgrunn i flukt, familiegjenforening eller andre humanitære forhold, er tilknytningen til arbeidsmarkedet gjennomgående mye svakere.

Vi kjenner ikke til alle årsakene til de store forskjellene i yrkesdeltakelsen i befolkningen, men for å lykkes i det norske arbeidsmarkedet er det avgjørende at arbeidssøkere har tilstrekkelig og relevant kompetanse. Den sammenpressede lønnsstrukturen har ført til at lavtlønnede i Norge gjennomgående tjener mer enn sammenlignbare grupper i de fleste andre land. Det innebærer at kravene til kompetanse og kvalifikasjoner i arbeidsmarkedet også er høye.

I løpet av noen måneder høsten 2015 økte asyltilstrømmingen til Norge betydelig og antallet asylsøkere ble nær tredoblet fra 2014 til 2015. Fram til sommeren 2016 har asyltilstrømningen avtatt klart, men det er likevel et betydelig antall personer som skal integreres i det norske arbeidslivet og samfunnet for øvrig. Vi vet ikke mye om kompetansen til de som har kommet og hvor lett disse personene vil få jobb i Norge. Erfaringer med tidligere flyktninginnvandring er at det er en veldig sammensatt gruppe, og at mange kommer med kvalifikasjoner og kompetanse som ikke kan benyttes direkte i det norske arbeidsmarkedet. En stor asyltilstrømming kan medføre en betydelig vekst i tilbudet av lavkvalifisert arbeidskraft, og mange kan få utfordringer med å skaffe seg jobb. Det kan derfor bli krevende å integrere nyankomne flyktninger på en god måte i arbeidsmarkedet.

Utvalget mener at kvalifisering skal være hovedgrepet for å få flere flyktninger i arbeid. Det gjelder både formell utdanning, språkkunnskaper, annen kompetanse og yrkeskvalifikasjoner, samt innsikt i sentrale sider ved norsk samfunns- og arbeidsliv, som likestilling og arbeidstakeres rettigheter og plikter. Det er stor variasjon i hvor langt flyktninger står fra arbeidsmarkedet ved ankomst til Norge. For at integrering skal lykkes, bør innsatsen derfor tilpasses den enkeltes kompetanse og muligheter i større grad enn i dag.

Introduksjonsprogrammet er den viktigste kvalifiseringsordningen for nyankomne flyktninger, men analyser viser at ordningen ikke fungerer optimalt. Utvalget mener det er viktig at introduksjonsprogrammet holder høy kvalitet og hjelper flere innvandrere med å kvalifisere seg for arbeidslivet, komme i arbeid og bli der gjennom et normalt yrkesliv. Det bør blant annet legges bedre til rette for innvandrere med lav formell kompetanse som trenger grunnopplæring på videregående nivå eller lavere, og økt arbeidsretting.

Det er viktig at innvandrere med etterspurt kompetanse kommer raskt i jobb. For denne gruppen kan nødvendig opplæring skje parallelt med arbeid. Utvalget viser til samarbeidserklæringen mellom partene i arbeidslivet og regjeringen om å etablere et «hurtigspor» inn i arbeidslivet.

Forskning viser at bruk av det ordinære arbeidsliv som tiltaksarena kan bidra til at flere kommer i arbeid. Utvalget mener at bruken av arbeidsrettet bistand som lønnstilskudd og andre tilretteleggings- og oppfølgingsordninger i det ordinære arbeidslivet bør økes. Gjennom slike ordninger kan arbeidsgiver få testet kompetansen og produktiviteten til tiltaksdeltakeren, samtidig som den enkelte får opplæring og erfaring i arbeids- og samfunnslivet. Ordningene bør være tidsavgrenset og insentivene må ligge til rette for at både arbeidsgiver og arbeidstaker ønsker å delta. Det er samtidig viktig at ordningene treffer riktig og at de ikke får utilsiktede virkninger og gir uheldige fortrengningseffekter.

Det norske arbeidslivet er velregulert og kjennetegnet med høye standarder. Lønnsdannelsen er partenes ansvar. Utvalget mener at en generell reduksjon av de laveste lønnsnivåene ikke er en farbar vei å gå for å øke jobbmuligheter til flyktninger. Et lavlønnsspor vil heller ikke være forenelig med den norske modellen som har gitt høy sysselsetting, god omstillingsevne og høy produktivitet. Større lønnsfleksibilitet nedover vil dessuten ikke nødvendigvis øke jobbmulighetene til flyktninger. Lavere lønninger vil redusere avstanden mellom lønns- og trygdenivået og det vil bli mindre lønnsomt å arbeide sammenliknet med å motta trygd. Videre er avstanden mellom den kompetansen flyktningene besitter og det som etterspørres i markedet i en del tilfeller så stor, at flyktningene ikke vil få arbeid selv om lønnsnivået er betydelig lavere, og så lavt at man ikke kan forsørge seg selv og sin familie uten sosialstøtte som følge av det høye prisnivået i Norge.

Det finnes ordninger som kombinerer lønnet arbeid og opplæring. I læretiden i fagopplæringen får lærlinger lønn for verdiskapingsdelen, men ikke opplæringsdelen. Lønnen de da mottar over to år tilsvarer årslønnen til en nyutdannet fagarbeider. Tidligere har det også eksistert arbeidsmarkedstiltak med liknende struktur. Som for lærlinger, ble den utbetalte lønnen totalt sett lavere enn for en vanlig arbeidstaker. Utvalget mener at det kan være hensiktsmessig å se nærmere på slike kombinasjonsløsninger i perioder der mange flyktninger skal inn i arbeidsmarkedet. Slike løsninger kan være en god strategi for å få flere flyktninger raskere inn i arbeidsmarkedet samtidig som tariffavtaler og standardene i arbeidslivet opprettholdes.

Arbeidsinnvandring vil trolig bli en større utfordring for lønnsdannelsen enn flyktninginnvandring

Utsiktene for omfanget av innvandringen fremover er usikker, særlig hva angår flyktninger. Tidligere har uventede og store asyltilstrømminger blitt etterfulgt av lavere innvandring, blant annet som følge av innstramminger i regelverket. Dette erfarte vi også i kjølvannet av den høye flyktninginnvandringen høsten 2015. Samtidig er det fortsatt store uløste konflikter i verden og et stort antall mennesker er på flukt. Så lenge det finnes mange mennesker som ønsker beskyttelse i Europa, vil presset være stort og migrasjonsstrømmene til Europa kan fort ta seg opp igjen. Hvorvidt flere vil finne veien til Norge, er vanskelig å forutse.

Utvalget mener at det institusjonelle rammeverket i lønnsdannelsen ikke bør endres som følge av kortere perioder med høy asyltilstrømming. Det anbefalte hovedsporet i integreringspolitikken som innebærer at standardene i arbeidslivet opprettholdes, legger ikke det samme presset på lønnsdannelsen som et lavlønnsregime ville ha gjort.

Utviklingen de senere årene har vist at den norske lønnsdannelsesmodellen er tilpasningsdyktig til økonomiske skiftninger og institusjonelle endringer. Dersom en høy asyltilstrømming skulle vedvare over en lengre periode, vil utfordringene for samfunnet og bærekraften i velferdsstaten kunne bli store. Det skyldes at mange flyktninger har lav kompetanse og vansker med å få fotfeste i arbeidsmarkedet. De institusjonelle rammene i modellen for lønnsdannelse kan dermed bli satt under press. Dessuten er organisasjonsgraden blant flyktninger lavere enn blant majoritetsbefolkningen. Samtidig øker organisasjonsgraden med botid, og flyktninger er den innvandrergruppen som i størst grad blir værende i Norge.

Utvalgets vurdering er likevel at utfordringene for lønnsdannelsen de nærmeste årene ikke primært vil være knyttet til flyktninginnvandring. Asylsøkere kommer til Norge for å søke om beskyttelse, mens arbeidsinnvandrere kommer til Norge for å arbeide, og de fleste arbeidsinnvandrere har et yrke eller en kompetanse som er etterspurt av norske arbeidsgivere, mens det er stor spredning i yrkes- og utdanningskvalifikasjoner til flyktninger. Mange flyktninger har mangelfull formell kompetanse og få kvalifikasjoner som kan benyttes i det norske arbeidsmarkedet. I den nærmeste tiden fremover ser det ut til at arbeidsinnvandring ikke vil gi så store utfordringer for lønnsdannelsen, blant annet fordi det trolig er færre som kommer når det er svak vekst i økonomien. Arbeidsinnvandringen vil kunne tilta igjen etter hvert som ledigheten i Norge avtar. Arbeidsinnvandringen har gitt press på lønningene nedover og organisasjonstilknytningen er lavere enn blant befolkningen forøvrig. Lavere organisasjonsgrad kan over tid svekke koordineringen i lønnsdannelsen. Konklusjonene fra Holden III-utvalget om arbeidsinnvandring er derfor fortsatt aktuelle.