3 Høring – forslag til endring av ordningen med generaladvokat og krigsadvokater

3.1 Innledning

Det vises til departementets høringsbrev 1. juni 2016 vedlagt spesialrådgiver Morten Ruuds utredning «Gjennomgang av ordningen med generaladvokat og krigsadvokater», med høringsfrist 1. oktober s.å.

I høringsbrevet heter det at endringer i straffeprosessloven om behandlingen av militære straffesaker bør utstå til oppfølgingen av Straffeprosesslovutvalgets utkast til ny lov. Videre heter det at «de organisasjonsmessige endringer som skal gjennomføres nå, bør derfor gjøres på en måte som ikke krever endring av straffeprosessloven».

Straffeprosessutvalget vil avgi sin utredning 1. november 2016, kort tid etter departementets høringsfrist. I utredningen drøftes spørsmål om endringer i reglene om militære straffesaker nærmere, herunder generaladvokatens og krigsadvokatenes rolle og kompetanse.

Etter utvalgets syn vil det være hensiktsmessig å avvente også organisasjonsmessige endringer i den militære påtalemyndighet til Straffeprosessutvalgets anbefalinger er vurdert. Det er nær sammenheng mellom spørsmålet om hva som er en hensiktsmessig organisering og spørsmålet om hvilke saker den militære påtalemyndighet skal behandle. Det siste reguleres av straffeprosessloven, og avgrensningen av hvilke forhold som skal behandles som militære straffesaker, står sentralt i utvalgets forslag. Samordningshensyn taler således for å avvente spørsmålet om organisatoriske endringer, og det vil formentlig føre til unødig merarbeid og ressursbruk om man nå vurderer slike endringer uavhengig av oppfølgningen av utvalgets utredning.

På denne bakgrunn begrenser utvalget seg i denne omgang til å uttale seg om enkelte hovedspørsmål.

3.2 Behovet for endringer i ordningen med generaladvokat og krigsadvokater

Straffeprosessutvalget støtter ikke forslaget om å avvikle ordningen med generaladvokat og krigsadvokater, jf. høringsbrevet punkt 3 (modell 3). Utvalget kan heller ikke slutte seg til forslaget om å inkorporere eller fusjonere den militære påtalemyndighet med Det nasjonale statsadvokatembetet (NAST), jf. høringsbrevet punkt 3 (modell 1 og 4). Dersom generaladvokaten og krigsadvokatene består som egen funksjon, har ikke utvalget prinsipielle motforestillinger mot at samlokalisering med NAST vurderes nærmere, jf. høringsbrevet punkt 3 (modell 2). For ordens skyld understrekes det at det siste alternativet er et rent administrativt forhold, som selvsagt kan være viktig nok, men som vanskelig kan ses som en «modell» på linje med de andre alternativene.

I høringsbrevet og i Ruuds utredning synes det synkende sakstilfanget hos den militære påtalemyndighet å være hovedbegrunnelsen for forslaget om å avvikle ordningen med generaladvokat og krigsadvokater.

Etter utvalgets syn er det prinsipielt betenkelig å la (dagens) saksmengde og ressurshensyn være styrende for spørsmålet om den militære påtalemyndighet bør bestå, og for hvilke oppgaver militærjuristene skal befatte seg med. Hva gjelder vektingen av ressursargumentet, bør man merke seg at den militære påtalemyndighet er en liten organisasjon: Ifølge Ruuds utredning utgjør den 8,5 årsverk (utredningen punkt 9), hvorav 1,9 årsverk er administrative stillinger (høringsbrevet punkt 2). Ruud antar videre at en overføring av generaladvokatens og krigsadvokatenes oppgaver til Kripos/NAST vil kreve tilføring av ressurser til disse enhetene, dog i høyden 3–4 årsverk. Potensialet for innsparing i absolutte tall er således meget beskjedent i den sammenheng det her er tale om, og andre argumenter bør gis avgjørende gjennomslag.

Slik utvalget ser det, vil særlig den nasjonale beredskapsplanleggingen bli svekket dersom den militære påtalemyndighet legges ned. Det er en reell fare for at kompetanse og prioritering av fagfeltet blir skadelidende dersom militærjuristenes oppgaver overføres til en annen etat.

Beredskapsplanlegging krever kompetanse i form av erfaring og kunnskap om Forsvaret og om militærjuridiske forhold. I dag har militærjuristene ansvar for mobiliseringsplanlegging, herunder trening for drift av tjenesten i krig, jf. instruksen for generaladvokaten og krigsadvokatene § 9.

Det er ikke tvil om at en eventuell krigs- eller krisesituasjon vil kunne være meget utfordrende for strafferettspleien og kreve betydelige ressurser. Etter utvalgets syn er en ordning med en militær påtalemyndighet, slik vi kjenner den, best rustet til å møte en slik situasjon. Ruud fremhever i sin utredning at dersom overgangen til mobilisering og krigstid skal gå raskt, er det viktig at også fredstidsorganisasjonen er innrettet slik at den kan forberede og forestå en slik overgang (s. 27). Når det gjelder overføring av ansvaret for beredskapen, heter det videre at beredskapsplanleggingen vil kunne svekkes dersom ansvaret legges til et organ innenfor den borgerlige påtalemyndighet som også har andre – og i fredstid mer presserende – oppgaver, se utredningen side 31. Utvalget slutter seg til disse antagelsene.

Utvalget tilføyer at behovet for beredskapsplanlegging og mobilisering nødvendigvis må ses i sammenheng med dagens trusselbilde. Det er særlig i krig eller andre former for væpnet konflikt at det vil være behov for generaladvokaten og krigsadvokatene. Selv om Norge for tiden ikke er truet av krig, er det en fare som ikke må overses, for at det kan bryte ut krig i et NATO-land der Norge gir bistand, med risiko for at norsk territorium blir påvirket. Man kan heller ikke se bort fra operasjoner i norske områder eller i utlandet som krever store militære ressurser fra Norge, og som innebærer høyintensitetskrigføring.

Som fremhevet av Ruud i utredningen, er kompetanse om militære forhold en sentral forutsetning også for rettferdig rettergang i militære straffesaker (s. 23). Forsvarets virksomhet er av en annen karakter enn i andre deler av forvaltningen. Dets oppgaver er knyttet til strid – i aktiv væpnet konflikt, eller gjennom planlegging og trening. Ofte er det tale om å ta liv eller å risikere sitt eget liv. Videre er forsvaret organisert og styrt gjennom et kommando-, ordre- og lydighetssystem som ikke har noen klar parallell ellers i samfunnet.

Trolig vil også kontakten med det internasjonale fagmiljøet svekkes dersom den militære påtalemyndighet legges ned. I dag er International Society for Military Law and the Law of War en viktig arena for kontakt med uniformerte tjenester i allierte land, og for erfaringsutveksling og faglig utvikling på feltet. Som påpekt i Ruuds utredning, har Generaladvokatembetet benyttet tid og ressurser på å drifte den norske avdelingen av foreningen (s. 29). Legges embetet ned, vil forutsetningen for videre drift kunne forsvinne.

3.3 Militærjuristenes rolle i disiplinærsaker

Straffeprosessutvalget kan heller ikke slutte seg til forslaget om å flytte oppgaven med juridisk veiledning og tilsyn med utøvelsen av disiplinærmyndigheten til Forsvaret, jf. høringsbrevet punkt 3 og Ruuds utredning punkt 7.2.

Et vektig argument for å la generaladvokaten og krigsadvokatene beholde ansvaret for å kontrollere disiplinærsakene, er at saker som resulterer i en disiplinærreaksjon ofte dreier seg om (mindre alvorlige) overtredelser av den militære straffelov. Det er på dette feltet prinsipielt uheldig at personer utenfor påtalemyndigheten skal ta stilling til om straffansvar skal gjøres gjeldende, gjennom refselsesreaksjoner med mulig sperrevirkning for senere straffesak om forholdet. Rettssikkerhetshensyn trekker i samme retning for så vidt som det ilegges refselse. Riktignok er det ikke uvanlig at ulike kontrolletater på sitt felt tar stilling til om en lovovertredelse skal anmeldes eller sanksjoneres administrativt. Men et særegent forhold på dette feltet er at en refselse kan bestå av innesperring (militærarrest), som reaksjon på handlinger som etter loven er straffbare. Det innebærer at reaksjonen i tillegg til å være straff i materiell forstand, også er nær beslektet med straff i formell forstand. Etter utvalgets syn er det nærliggende at denne formen for inngrep bestemmes eller kontrolleres av påtalemyndigheten, som etter gjeldende lov om militær disiplinærmyndighet § 15.

Et annet sentralt moment er at når disiplinærsakene og straffesakene i mange tilfeller dreier seg om overtredelse av de samme lovbestemmelsene, men av ulik alvorlighetsgrad, bør samme organ ha automatisk tilgang til begge kategorier av saker for å kunne skaffe seg nødvendig oversikt og se saksfeltet i sammenheng.

3.4 Militærpolitiets rolle i etterforsking av militære straffesaker

Straffeprosessutvalget er enig med departementet i at det er tvilsomt om dagens organisering av militærpolitiet tilfredsstiller kravet til uavhengig etterforsking etter EMK. I likhet med departementet mener Straffeprosessutvalget at militærpolitiet bør være direkte underlagt påtalemyndigheten under etterforsking av militære straffesaker, og at militære sjefer ikke bør ha instruksjonsmyndighet i disse sakene. Utvalget deler departementets syn om vanskelighetene med å legge etterforskingen fullt ut til et sivilt spor. Med en slik løsning vil en kunne tape verdifull kunnskap og erfaring om militære forhold, som kan være av sentral betydning for etterforskingen.

I departementets høringsbrev foreslås militærpolitiets rolle under etterforskingen løst ved en presisering i lov om militær politimyndighet § 5 tredje ledd. Etter sitt innhold ivaretar bestemmelsen de sentrale hensyn. Etter utvalgets syn er det imidlertid systematisk riktig at militærpolitiets rolle reguleres i straffeprosessloven, i likhet med reguleringen av forholdet mellom politiet og påtalemyndigheten ellers, jf. straffeprosessloven § 225. Militærpolitiets rolle kan for eksempel tenkes løst ved at det legges til en bestemmelse i (videreføringen av) straffeprosessloven § 478.