1 Sammendrag og anbefalinger

1.1 Innledning

Delingsøkonomien er et resultat av nye forretningsmodeller som er gjort mulig med den raske utviklingen av digital teknologi. Aktivitetene i delingsøkonomien vil potensielt kunne bidra til effektiv ressursbruk gjennom økt konkurranse og innovasjon. Innovasjon kan skje gjennom utvikling av ny teknologi, nye produkter og tjenester, nye forretningsmodeller og noen ganger ved at markedene forsynes fra helt nye kilder. Noen ganger vil markedene gjennomgå en fullstendig omveltning gjennom nyskaping som gjør at eksisterende forretningsmodeller blir utdaterte – ofte omtalt som disruptiv innovasjon.

I løpet av de siste årene har denne typen disruptiv innovasjon blant annet skjedd gjennom digitale delingsplattformer. I markedene for persontransport og overnatting har plattformer som for eksempel Uber, Haxi og Airbnb introdusert helt nye forretningsmodeller. Disse modellene er basert på at markedene forsynes av husholdningenes ledige kapasitet av transportmidler og boliger i stedet for den tradisjonelle modellen med profesjonelle aktører og dedikert kapital. Utviklingen er muliggjort av høy adapsjon av internett, avansert mobiltelefonteknologi og brukervennlige applikasjoner, og har et betydelig potensial til å endre måten markedene forsynes på i framtiden. Denne typen delingsplattformer har skapt betydelige fordeler og muligheter både for forbrukere og tilbydere, samtidig som de også utfordrer tradisjonell næringsvirksomhet i mange markeder.

Den samme IT-teknologien som har muliggjort endringer i produkt- og tjenestemarkedene, har også et potensial til å endre funksjonsmåten til og organisering av arbeidsmarkedene. Teknologidrevet reduksjon i transaksjonskostnader og kostnader knyttet til informasjonsinnhenting kan gjøre at bedrifter i mindre grad benytter arbeidskraft som er fast ansatt, og i stedet benytter markedene som delingsøkonomiselskaper tilbyr for formidling av ulike typer arbeidskraft. Dette kan skape nye sysselsettingsmuligheter for personer med dårlig tilknytning til arbeidsmarkedet, men kan også potensielt skape utfordringer knyttet til undersysselsetting, lav lønn og svakere rettigheter for de som utfører tjenestene.

1.2 Muligheter og utfordringer ved delingsøkonomien

Utvalgets avveininger

Utvalget mener at delingsøkonomien representerer positive muligheter for norsk økonomi. Delingsøkonomiselskaper kan via plattformene bidra til mer effektiv utnyttelse av eksisterende ressurser, og frigir dermed ressurser til andre samfunnsformål. Når gjenstander og eiendom blir benyttet en større andel av tiden, kan det samlet sett føre til lavere produksjon. Dette kan virke positivt på miljøet. Delingsøkonomien vil også bidra til effektiv ressursbruk gjennom økt konkurranse i markedene og potensielt lavere priser, bedre produkt- og tjenesteutvalg og innovasjon.

Delingsøkonomien representerer også noen utfordringer. Delingsøkonomien legger gjennom bruk av digitale løsninger til rette for at omsetning direkte mellom privatpersoner blir mer omfattende enn man tidligere har sett for seg. Regelverk på forskjellige områder er i liten grad tilpasset dette. Forbrukervernreglene er for eksempel utformet med tanke på at profesjonelle bedrifter selger til forbrukere som har liten forhandlingsstyrke. Skattereglene er i stor grad basert på at skattyterne driver økonomiske aktiviteter kontinuerlig og over en lengre periode. Deler av delingsøkonomien fører til økt omfang av småinntekter fra ulike kilder og korte engasjementer, noe som kan føre til et behov for å endre skattereglene. Reguleringer i arbeidslivet tar i stor grad utgangspunkt i bedrifter med ansatte. Dagens forretningsmodeller blant delingsøkonomiselskapene tar utgangspunkt i at tjenestetilbyderne som benytter deres applikasjoner, er selvstendige oppdragstakere. Dette fører til at delingsøkonomien slik den framstår i dag, legger til rette for vekst i økonomisk aktivitet som foregår utenfor tradisjonelle bedrifter. Institusjonelle forhold i arbeidslivet som ivaretas av bedrifter, kan derfor endres dersom denne delen av delingsøkonomien blir betydelig.

Når transaksjoner mellom privatpersoner faller utenfor eksisterende regelverk, eller det er uklart hvordan slik omsetning skal behandles etter regelverket, kan det oppstå vanskelige grensedragninger. Hensynet til konkurransen mot tradisjonelle aktører, som må etterleve gjeldende reguleringer på flere ulike områder, blir dermed et aktuelt tema. Vurdering av forholdet mellom reguleringer, krav og standarder for henholdsvis privatpersoner og virksomheter har derfor vært sentralt i utvalgets arbeid.

Hensynene utvalget har blitt bedt om å vurdere, kan delvis stå i motsetning til hverandre og må derfor avveies. Dette gjelder blant annet hensynet til konkurransenøytrale reguleringer og hensynet til ikke å pålegge små aktører uforholdsmessig store reguleringsbyrder.

Persontransport og andre delingstjenester via digitale plattformer er et relativt nytt fenomen, og har så langt kun beskjeden utbredelse i Norge. Utvalget mener derfor at det kan være fornuftig å se hvordan delingsøkonomien utvikler seg før det gjennomføres større tiltak for å styre utviklingen.

Utviklingen av teknologi og forretningsmodeller skjer raskt, og raskere enn endringene fanges opp i politikk og regelverk. Utvalget mener derfor at reguleringer bør være nøytrale overfor teknologier og selskapsformer.

Siden delingsøkonomien er relativt ny, er det betydelig usikkerhet knyttet til hvilke reguleringer som gjelder og hvordan reglene skal forstås. Utvalget ser derfor et behov for bedre informasjon om både rettigheter og plikter i delingsøkonomien. Forslag om veiledning og informasjon går igjen flere steder i rapporten. I kapittel 5 foreslås det at konkurransemyndighetene publiserer en veiledning om hvilken adgang oppdragstakere har etter gjeldende konkurranseregelverk til å inngå kollektive avtaler. I kapittel 6 vises det til at veiledning vil styrke kunnskapen om forbrukerrettigheter i delingsøkonomien, og det foreslås at forbrukermyndighetene har en dialog med delingsøkonomiselskapene om bransjestandarder og beste praksis på forbrukervernområdet. Det foreslås også at forbrukermyndighetene, dersom slik dialog ikke fører fram, bør publisere egne veiledninger på området. I kapittel 8 vises det til at Skatteetaten har publisert informasjon på sine nettsider om hvordan inntekter fra delingstjenester skal føres i skattemeldingen, og utvalget oppfordrer Skatteetaten til å utvikle veiledningsmaterialet videre i lys av erfaringene så langt.

Utvalget ser det som hensiktsmessig at informasjon fra ulike offentlige etater inngår i en felles informasjonsportal, der informasjon om skatteregler, forbrukervernregler og relevant sektorregelverk samles. Portalen kan baseres på eksisterende offentlige nettsider. Både forbrukere, tjenesteytere og plattformer bør kunne finne relevant informasjon og veiledning på en slik portal.

Avgrensninger og føringer for arbeidet

Digitale plattformer kan benyttes til å formidle tjenester mellom bedrifter for å utnytte ledig kapasitet av ulike innsatsfaktorer, hovedsakelig realkapital. Slik formidling har antakeligvis et potensial til å gi store effektivitetsgevinster ettersom det kan være mye uutnyttet kapital i næringslivet. Denne delen av delingsøkonomien reiser imidlertid ikke samme type regulatoriske utfordringer som delingsaktiviteter mellom privatpersoner, der det kan være uklart om disse driver virksomhet eller hvilken arbeidsrettslig tilknytning tjenesteyterne har til plattformen. I transaksjoner mellom bedrifter oppstår det ikke forbrukerrettslige problemstillinger, og heller ikke særskilte spørsmål ved skattlegging av selskapsinntekt. Utfordringene når det gjelder deling mellom bedrifter, slik utvalget ser det, ligger først og fremst på det konkurransepolitiske området. Her synes imidlertid dagens regelverk egnet til å håndtere dette. Utvalget har derfor valgt å konsentrere seg om situasjoner der privatpersoner leier gjenstander eller bolig av hverandre eller yter tjenester til hverandre. Det er også noen delingsplattformer som formidler tjenester fra personer til bedrifter, typisk plattformer for formidling av arbeidskraft. Dette temaet er omtalt i forbindelse med reguleringer i arbeidslivet, se kapittel 5.

Mange av delingsøkonomiselskapene opererer i flere land og de største av selskapene er globale. Dette skaper et koordineringsbehov mellom land for å hindre at selskapene kan utnytte forskjeller i regelverket i ulike land, blant annet på skatteområdet. Et fragmentert regelverk vil også vanskeliggjøre etablering og vekst for delingsøkonomien. Utvalget har sett hen til at det foregår regelverksutvikling i EU som vil påvirke Norge, og som det derfor kan være klokt å avvente utfallet av. Dette gjelder eksempelvis spørsmålet om en eventuell lovgivning som regulerer plikter for plattformer mer generelt. På områder hvor Norge allerede er forpliktet av totalharmoniserte EU/EØS-regler, er handlefriheten til å endre reguleringene dessuten liten. Dette gjelder for eksempel en stor del av forbrukervernreglene.

En oppsummering av utvalgets hovedfunn, vurderinger og anbefalinger følger under.

1.3 Delingsøkonomi

Delingsøkonomi har noen sentrale kjennetegn. Et slikt kjennetegn er at det dreier seg om tjenester som formidles gjennom digitale plattformer. Det vektlegges at plattformen legger til rette for aktiviteten, heller enn å være leverandør av selve tjenesten. Utvalget studerer kommersielle delingsinitiativer framfor ikke-kommersielle, fordi kommersielle delingstjenester reiser flere regulatoriske utfordringer enn ikke-kommersielle. Et annet sentralt kjennetegn er at eierrettigheter ikke overføres. Tradisjonelt nettsalg samt for eksempel medietjenester over elektroniske plattformer utelukkes dermed fra definisjonen. Et tredje kjennetegn er at den økonomiske aktiviteten i hovedsak skjer mellom privatpersoner, såkalt person til person-deling, eller mellom virksomhet og privatpersoner, altså bedrift til person. Bakgrunnen for avgrensningen er dels at de nye delingsinitiativene springer ut av ideen om å omsette husholdningenes ledige ressurser i et marked, og dels at det er her de regulatoriske utfordringene i hovedsak ligger. Tjenesteyterne og utleierne vil derfor enten være privatpersoner eller drive virksomhet hvis aktiviteten er stor nok, mens etterspørrerne i hovedsak vil være privatpersoner.

Utvalgets definisjon lyder:

Med delingsøkonomi menes økonomisk aktivitet som formidles gjennom digitale plattformer som legger til rette for ytelse eller utveksling av tjenester og kompetanse, eiendeler og eiendom, ressurser eller kapital, uten å overføre eierrettigheter og i hovedsak mellom privatpersoner.

Digitale plattformer reduserer kostnadene ved transaksjoner gjennom at det blir lettere for tilbyder og etterspørrer å finne hverandre. Slike plattformer reduserer også kostnader som oppstår fordi tilbyder og etterspørrer ikke har like mye informasjon. Når brukerne kan evaluere hverandre og dette gjøres kjent for andre brukere, øker tilliten på begge sider. Dette fører til at omfanget av transaksjoner kan øke, og at handel som tidligere var ulønnsom eller for risikofylt kan foregå i større omfang. Plattformene tilbyr typisk også sikre og automatiserte betalingsløsninger.

Delingsøkonomiens hovedidé er å omsette ledig kapasitet fra ulike underutnyttede ressurser i økonomien. Plattformenes forretningsidé er å tilrettelegge for dette og kreve en andel av vederlaget for transaksjonen. Ettersom de viktigste kapitalelementene i husholdningene som kan deles, er knyttet til transportmidler, boligkapital og kompetanse (humankapital), er det ventet at omfanget av delingsøkonomien også blir størst på disse områdene.

Utviklingen av delingsøkonomien er en del av større endringer, og har grunnlag i en rask utvikling innenfor digitalisering. Digital teknologi kan anvendes til mange ulike formål og gir opphav til mange tjenester som ikke kan produseres på andre måter. Digitale tjenester kan reproduseres uten at det gir vesentlige ekstra kostnader, og derfor er mulighetene til å utvide virksomheten til nye markeder og kundegrupper svært store.

Delingsøkonomi har foreløpig beskjeden utbredelse i Norge, men potensialet for vekst kan være betydelig. Hittil er det i overnattingsmarkedet og for persontransport med bil (drosjeliknende tjenester) samt for bildeling/bilutleietjenester at det har vært størst vekst i delingsøkonomien i Norge. Forhold som reguleringer, preferanser og holdninger i befolkningen og den teknologiske utviklingen videre vil være av betydning for hvordan delingsøkonomien utvikler seg framover.

1.4 Drivkrefter, konkurranse og innovasjon

Veksten i delingsøkonomien kan i stor grad tilskrives fall i transaksjonskostnader og reduksjon i usikkerhet. Konkurransen mot etablerte aktører har økt og kan føre lavere priser i markedet. Delingsøkonomien utvider også produkt- og tjenestetilbudet i markedet og gir forbrukerne et større og mer differensiert tilbud.

Delingsøkonomi kan bidra til at forbrukerne får bedre informasjon om pris og kvalitet i et marked. God informasjon fremmer konkurransen gjennom blant annet å gjøre det enklere for forbrukerne å sammenlikne ulike tilbud. I tillegg kan god informasjon om pris og kvalitet motvirke tendensen til at tilbyderen kan utnytte informasjonsovertak på kunden til egen fordel.

Gjennom delingsøkonomien får privatpersoner mulighet til å oppnå fortjeneste ved å leie ut ressurser de eier eller å tilby tjenester. På tilbudssiden bidrar sterkere konkurranse til å realisere større produksjon til lavere kostnader. Når eksisterende kapasitet utnyttes bedre, sparer samfunnet ressurser som dermed kan brukes til andre formål, samtidig som man kan oppnå miljømessige gevinster.

Delingsøkonomien representerer en disruptiv innovasjon, kanskje først og fremst ved å tilføre nye kilder til tilbudet i markedene, men også gjennom nye og innovative forretningsmodeller og nye produkter og tjenester. Delingsøkonomien stimulerer også til innovasjon hos det etablerte næringslivet gjennom å øke konkurransen i markedene. For å klare seg over tid må også etablerte bedrifter ta i bruk ny teknologi og utvikle nye forretningsmodeller.

Enkelte delingsmarkeder er preget av sterke nettverkseffekter, noe som betyr at en delingsplattform blir mer attraktiv for kundene jo flere tilbydere som er tilknyttet den samme plattformen. Dette kan i enkelte tilfeller føre til at plattformer oppnår en dominerende stilling markedet. Når dette skjer, kan man frykte at plattformen vil kunne utnytte markedsmakt til skade for kundene og tilbyderne tilknyttet plattformen. Sammenhengene er ikke åpenbare, og den endelige effekten for brukerne og plattformen avhenger av blant annet retningen og styrken på nettverkseffektene. Ikke alle deler av delingsøkonomien vil være karakterisert av nettverkseffekter som medfører tendenser til monopolisering. Dette betyr at ulike plattformer vil kunne eksistere side om side innenfor samme markedssegment.

Konkurranseloven skal ivareta hensynet til effektiv konkurranse. Loven inneholder forbud mot konkurransebegrensende samarbeid, forbud mot misbruk av dominerende stilling og regler om fusjonskontroll. I store trekk er konkurranseloven også anvendelig i delingsøkonomien. Likevel kan delingsøkonomien gi nye utfordringer i konkurransepolitikken. Bekymringene er kanskje først og fremst knyttet til den delen av delingsøkonomien som dreier seg om deling mellom bedrifter. For formidlingsplattformer og aktører utvalget fokuserer på, vil det kunne være spørsmål om hvilken adgang det er til å samarbeide om prisene som tilbys over plattformene.

Tilretteleggelse for effektiv konkurranse vil også innebære å legge til rette for gode etableringsmuligheter. Her vil tilpassede, teknologinøytrale og oppdaterte reguleringer være viktig.

1.5 Arbeidslivet

En rekke av tjenestene i delingsøkonomien involverer arbeidsinnsats fra den som tilbyr tjenester via plattformen. Det finnes også egne plattformer som formidler arbeidsoppdrag, enten småjobber som typisk utføres av ufaglærte og personer som driver mindre virksomheter rettet mot privatmarkedet, eller tjenester som krever særskilt kompetanse, ofte rettet mot et bedriftsmarked.

Arbeidsoppdrag mellom privatpersoner er ikke noe nytt, men omfanget kan øke som følge av at formidlingen skjer mer effektivt enn før. Utviklingen av egne formidlingsplattformer for arbeidskraft legger til rette for økt utsetting av oppgaver fra tradisjonelle bedrifter, i noen grad til erstatning for egne ansatte. Hvis denne måten å organisere økonomisk aktivitet på blir omfattende, har det potensial til å endre arbeidsmarkedet og i siste instans også andre samfunnsforhold. Vekst i delingsøkonomien kan svekke bedriftens rolle som produksjonssted, og dermed også svekke de funksjonene bedriften ivaretar som arbeidsgiver. Dette dreier seg om samarbeid og medvirkning på arbeidsplassen, vern av helse, arbeidsmiljø og sikkerhet, lønnsforhandlinger og et visst inntektsansvar. Inntektsansvaret kommer til uttrykk ved at det er bedriften som på kort sikt bærer risikoen dersom det er mangel på arbeid. Stillingsvernet gir ansatte tid til å omstille seg og finne nytt arbeid ved nedskalering, samt vern mot usaklig oppsigelse. Noen av disse forholdene er motytelser mot at en arbeidsgiver har styringsrett og at arbeidstakere som følge av dette har et vernebehov. Dette behovet er ikke det samme dersom det ikke foreligger styringsrett.

Det norske arbeidslivet er velorganisert og preges av lav arbeidsledighet sammenliknet med de fleste andre land i Europa. Koordinerte lønnsforhandlinger og trepartssamarbeidet står sentralt. Produktiviteten er høy i internasjonal sammenheng, til tross for noe lavere produktivitetsvekst de senere årene. Læringen i det norske arbeidslivet er god og jobbtilfredsheten er generelt høy. Andelen selvstendig næringsdrivende er stabil og lav sammenliknet med mange andre land. Ni av ti sysselsatte er fast ansatte arbeidstakere. Det er bred enighet om at den norske arbeidslivsmodellen har bidratt til en god økonomisk utvikling.

De fleste delingsøkonomiselskaper definerer tjenesteyterne på plattformen som selvstendige oppdragstakere, ikke som ansatte. Ansatte arbeidstakere og oppdragstakere har ulike rettigheter med hensyn til vern mot helseskadelig arbeid, stillingsvern, trygde- og pensjonsrettigheter osv. En eventuell vekst i andelen selvstendige oppdragstakere i økonomien kan kreve en gjennomgang av rettighetene til selvstendig næringsdrivende og frilansere, og en vurdering av om disse bør endres. I bredere forstand kan endring av institusjonelle rammebetingelser i arbeidslivet innebære utfordringer som det er nødvendig å være oppmerksom på, blant annet knyttet til inntekt og inntektsfordeling.

Mulighetene i arbeidslivet som følge av delingsøkonomien må også vurderes. Mennesker som ikke kan eller vil inngå i ordinære arbeidsforhold, kan øke sitt arbeidstilbud som følge av delingsøkonomien. Arbeidet er fleksibelt, og kan dermed være attraktivt for studenter og andre med varierende kapasitet for inntektsgivende arbeid. Hittil har teknologisk utvikling vært til størst fordel for høyt utdannet arbeidskraft. Delingsøkonomi kan derimot gi sysselsettingsmuligheter også for arbeidskraft uten høye kvalifikasjoner.

Plattformmarkeder for formidling av arbeidskraft kan føre til at koblingen mellom oppdragstaker og oppdragsgiver skjer mer effektivt, noe som trekker i retning av at arbeidskraften utnyttes bedre. På den annen side kan tendensen til opphopning av oppdrag hos de mest etterspurte oppdragstakerne og problemer med å designe plattformenes tilbakemeldingssystemer slik at disse gir riktig informasjon, svekke effektiviteten i digitale arbeidsmarkeder. Økt bruk av digitale plattformer for formidling av arbeidskraft kan gi høyere spesialisering og arbeidsdeling, noe som kan bedre produktiviteten. Delingsøkonomi fører også til at en del utfører et annet arbeid enn det som er deres egentlige yrke, det vil si i større grad åpner for arbeid utført av privatpersoner uten spesiell kompetanse for arbeidet som utføres. Noen sysselsatte i delingsøkonomien kan bli værende i sporadiske oppdrag, uten å få fotfeste i det ordinære arbeidsmarkedet. Oppdragstakere og midlertidig ansatte deltar i mindre grad i opplæringsaktiviteter i bedrifter enn fast ansatte. I et arbeidsliv der en høyere andel av de sysselsatte er selvstendige oppdragstakere, vil opplæring og kompetansehevende tiltak i større grad måtte finansieres av oppdragstakerne selv. Ansattes vern gjennom arbeidsmiljøloven mot blant annet helseskadelige arbeidsforhold, for lang arbeidstid og usaklig oppsigelse gjelder ikke oppdragstakere i den digitale økonomien. Slik vern vil dermed omfatte færre i takt med at sysselsettingen i delingsøkonomien vokser. Så langt er omfanget av slik sysselsetting i Norge begrenset, men potensialet for vekst kan være betydelig. Behovet for vern mot blant annet helseskadelige arbeidsforhold springer ut av at maktforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker er skjevt.

Det er kjent fra enkelte andre land at oppdragstakere har utfordret delingsplattformene rettslig og krevd status som ansatte. Vanlig praksis i mange land, inkludert Norge, er at domstolene i siste instans tar stilling til dette basert på en helhetsvurdering av en rekke faktorer. Hvorvidt noen er arbeidstaker eller ikke beror altså på en konkret vurdering. Sentrale momenter i vurderingen er hvorvidt den som utfører arbeidet har personlig og løpende arbeidsplikt og hvorvidt vedkommende har plikt til å underordne seg andres ledelse, instruksjon og kontroll. Delingsøkonomien medfører potensielt flere tilfeller der det kan være uenighet om tjenesteytere skal betraktes som ansatte eller uavhengige oppdragstakere. Så langt har det ikke vært saker i norsk rettsapparat som har behandlet arbeidstakerbegrepet i delingsøkonomien.

Utvalget har vurdert om det er sider ved delingsøkonomien som tilsier at arbeidsmiljølovens arbeidstakerbegrep bør endres, enten fordi den har sider som skaper et underskudd på vern som arbeidsmiljøloven ikke fanger opp, eller fordi delingsøkonomien gir flere tilfeller der partene er uenige om status. Et flertall i utvalget, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Flesland, Korme, Moen, Schjerva og Teigum, har ikke kunnet identifisere åpenbare sider ved delingsøkonomien som fører til at tjenestetilbydere som har et reelt vernebehov, ikke blir definert som ansatte. Dette flertallet mener også at muligheten for et økt antall saker der tjenestetilbydernes status er omstridt, ikke i seg selv innebærer at loven er utilstrekkelig for å avgjøre tjenesteyteres arbeidsrettslige status. Flertallet anser dagens arbeidsmiljølov som tilstrekkelig fleksibel til å håndtere eventuelle konflikter som kan oppstå i delingsøkonomien med hensyn til dette spørsmålet, og mener derfor at det ikke er grunnlag for å foreslå endringer i arbeidsmiljølovens arbeidstakerbegrep. Dette flertallet mener at det ikke er grunnlag for å foreslå en ny kategori arbeidstakere med begrenset vern. Det samme flertallet ser heller ikke behov for at det nedsettes et lovutvalg for å vurdere arbeidsmiljølovens begrepsapparat. Flertallet anbefaler likevel at utviklingen følges nøye. Selv om flertallet, basert på dagens delingsplattformer, ikke ser behov for endringer, kan det ikke utelukkes at det i framtiden kan dukke opp andre forretningsmodeller og delingsplattformer som utfordrer regelverket på dette området. Det samme flertallet ser for øvrig ikke at det er behov for å foreslå ny regulering av HMS-forholdene eller arbeidstiden til oppdragstakerne i delingsøkonomien, ettersom disse reguleringene i det vesentlige er begrunnet i et vernebehov for ansatte arbeidstakere.

Et mindretall, medlemmet Tinnlund, mener delingsøkonomien har potensial til å vokse raskt og omfatte mange flere arbeidstakere enn i dag. Det er derfor viktig å være i forkant med å avklare rammebetingelsene for aktørene. Arbeidsrettslige verneregler må gjelde hvis avtalen forventer eller stiller krav om arbeidsplikt. En definisjon av arbeidstakerbegrepet må bidra til rettsavklaring og klarere grensedragning, være teknologinøytral og omfatte alle avtaleformer hvor det foreligger et vernebehov. Mindretallet foreslår derfor at det nedsettes et lovutvalg som vurderer arbeidsmiljølovens begrepsapparat.

Mindretallet påpeker at det er lite faktisk kunnskap om HMS-utfordringene i delingsøkonomien. Fordi mye framstår som nytt i delingsøkonomien, er det spesielt viktig å følge utviklingen. Mindretallet foreslår å utrede HMS-konsekvenser i delingsøkonomien for å vurdere om det er behov for endringer eller presiseringer i regelverket. For eksempel om HMS også skal ivaretas for oppdragstakere som er tilknyttet digitalt.

Et annet mindretall, medlemmet Mjåset, ønsker å utrede en ny kategori arbeidstakere, samt en vurdering av arbeidsmiljølovens begrepsapparat.

Rettighetene til offentlige tjenester og ytelser er relativt like mellom ansatte og selvstendig næringsdrivende. Retten til alderspensjon fra folketrygden og helsetjenester fra det offentlige er universelle, uavhengig av arbeidstilknytning. Selvstendig næringsdrivende har imidlertid ikke fulle rettigheter i folketrygden til blant annet sykepenger og yrkesskadedekning, og får som hovedregel ikke dagpenger ved tap av arbeidsoppdrag. I tillegg må selvstendig næringsdrivende selv spare til livsopphold under ferie og eventuell pensjon ut over folketrygdens alderspensjon. Lavere sykepengerettigheter og manglende rett til yrkesskadedekning må sees i sammenheng med lavere samlet innbetaling til folketrygden fra selvstendig næringsdrivende. Fulle rettigheter i disse ordningene krever derfor at det tegnes tilleggsforsikring. Manglede dagpengerettigheter må sees i sammenheng med at selvstendig næringsdrivende har større innflytelse over både arbeidstid og inntekt enn ansatte, at de ikke nødvendigvis mister alle sine inntekter ved ledighet og at det kan være vanskelig å avgjøre når de er reelt ledige og søkere til annet arbeid. Manglede rett til feriepenger og tjenestepensjon henger sammen med at disse ytelsene er ansattgoder som dekkes av arbeidsgiver. Et flertall i utvalget, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Flesland, Korme, Moen, Schjerva og Teigum, mener at selvstendig næringsdrivende ikke har dårligere rettigheter i folketrygden enn det innbetalingene i form av trygdeavgift og skatt fra denne gruppen gir grunnlag for. Dette flertallet mener derfor at eventuelle endringer i rettigheter bør følges av endrede plikter til innbetaling til folketrygden. Hensynet til å sikre mulighetene til å disponere en stor del av inntekten fritt, taler imidlertid imot en slik omlegging, og flertallet anbefaler på dette grunnlaget ingen endringer i selvstendig næringsdrivendes trygderettigheter.

Et mindretall, medlemmene Mjåset og Tinnlund, mener det er en risiko for at mange av de som i fremtiden vil jobbe som selvstendig næringsdrivende eller frilansere innenfor delingsøkonomien, vil kunne ha relativt lave inntekter. Mindretallet mener det bør utredes om det er behov for endringer i bl.a. pensjon- og trygdeordninger for denne gruppen oppdragstakere. Hensikten bør være å utjevne og forenkle dagens ordninger.

Tjenestene i delingsøkonomien er innrettet slik at den økonomiske risikoen ved en eventuell svikt i ordretilgangen bæres av den enkelte som utfører arbeidet. Noen plattformer utøver kontroll eller innflytelse over hvilken pris tjenestetilbyderen kan ta for et oppdrag. Så lenge tjenesteyterne ikke regnes som ansatte, er de ikke dekket av framforhandlede lønnssatser. Det er dermed en risiko for lav inntekt for noen av dem som utfører oppdrag via plattformer. Erfaringer fra andre land tyder likevel på at inntjeningen for tjenestetilbydere som tilbyr stedbundne tjenester, slik som sjåførtjenester eller småjobber i private hjem, ikke er dårligere når oppdraget er formidlet via en plattform sammenliknet med tilsvarende tjenester i det ordinære arbeidsmarkedet. Personer uten særskilte ferdigheter som klarer seg relativt dårlig i det ordinære arbeidsmarkedet, vil imidlertid kunne være utsatt for lav inntjening i delingsøkonomien. Det finnes sjikt i den digitale økonomien med svært lav betaling, spesielt i markeder som er eksponert for konkurranse fra lavkostland. Den internasjonale arbeidsorganisasjonen ILO har pekt på at selvstendig næringsdrivende vokser fram som en ny gruppe fattige. Særlig kompetente individer har derimot mulighet til å oppnå god fortjeneste. Inntektsforskjellene kan dermed øke. I enkelte land har selvstendige oppdragstakere begynt å organisere seg og krever forhandlinger om betingelsene de får på digitale plattformer. I Norge har det etter det utvalget kjenner til ikke vært slike initiativer. I tilfelle det skulle skje, er det et spørsmål hvordan slike forhandlinger forholder seg til konkurranseloven. Utvalget anbefaler at konkurransemyndighetene utarbeider og publiserer en veiledning om dette spørsmålet.

Et flertall i utvalget, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Flesland, Moen, Schjerva og Tinnlund, mener det bør være muligheter for oppdragstakere som må følge formidlingsplattformens prisfastsettelse overfor kundene, til å forhandle kollektivt om betingelser mot delingsøkonomiplattformer, selv om disse ikke kan anses som arbeidstakere.

Et mindretall, medlemmene Korme, Mjåset og Teigum, ønsker en bredere gjennomgang av hvilke løsninger som best kan løse utfordringene for denne gruppen, samtidig som hensynet til konkurranse ivaretas.

1.6 Forbrukerhensyn

Delingsøkonomi kan gi tjenester som er rimeligere enn tradisjonelle tjenester, gir forbrukerne flere valgmuligheter og kan være forbundet med bedre kvalitet og opplevelser. Muligheter til å leie kostbare kapitalgoder framfor å kjøpe dem, gir større fleksibilitet i forbruket. Mange forbrukere vektlegger også miljøaspektet ved deling, og populariteten til tjenestene har økt raskt.

De nye tjenestene kan innebære noen nye utfordringer for forbrukeren. Delingstjenester som tilbys av privatpersoner, er ikke regulert i samme grad som tjenester fra en profesjonell tilbyder. Forbrukerens vern mot skade, eksempelvis ved brann eller mangelfull hygiene, eller mot økonomisk tap, er ikke like sterkt ivaretatt som i tradisjonelle markeder der forbrukeren handler med næringsdrivende. Delingsplattformene samler også inn store mengder persondata om forbrukerne, slik at det kan oppstå personvernutfordringer.

Forbrukerens interesser ved handel på nettet er ivaretatt blant annet av angrerettloven og markedsføringsloven. Disse reguleringene gjelder bare dersom tilbyder er næringsdrivende. Delingsplattformen er næringsdrivende, men i den grad plattformen kun er en formidler, begrenser ansvaret etter disse reglene seg som hovedregel til formidlingstjenesten i seg selv. Ansvaret vil med andre ord ofte ikke gjelde den underliggende tjenesten, det vil si utleietjenesten, småjobben eller transporttjenesten som formidles. Når forbrukeren inngår avtale med en tilbyder på plattformen, vil spørsmålet om tilbyder er næringsdrivende eller ikke være avgjørende for hvilket vern forbrukeren har. Blant annet gjelder håndverkertjenesteloven for håndverkstjenester som er utført av en næringsdrivende, men ikke hvis tjenesten er utført av en ikke-næringsdrivende. Mange av tjenestene som utføres i delingsøkonomien, er unntatt fra angrerett. Det gjelder blant annet kjøp av transporttjenester, mattilberedning på bestilling, overnattingstjenester, avtaler om transport av varer og bilutleie.

Sektorspesifikke regelverk beskytter i mange tilfeller forbrukernes sikkerhet. Innenfor overnattingstjenester er det for eksempel egne regler for brannsikkerhet. Det er også regler for blant annet tilberedning, oppbevaring og servering av mat til publikum. Innenfor de fleste områder vil det være grensetilfeller der det er uklart om tilbyderen er en ikke-næringsdrivende eller en næringsdrivende som omfattes av regelverket. I delingsøkonomien kan slike tvilstilfeller trolig oppstå.

Delingsplattformene har selv implementert en rekke tillitsmekanismer som skaper større trygghet for forbrukerne. Garantier og forsikringsordninger kan gi forbrukernes økt trygghet mot tap, skade eller mangelfulle tjenester. Systemer for brukeromtaler kan gi bedre informasjon om tjenestene som kjøpes. Bakgrunnssjekk og godkjenning av tilbyderne på plattformene har til hensikt å sikre en viss kvalitet. Trygge betalingsløsninger sikrer forbrukeren mot tap som følge av svindel eller liknende. Kundeservicetjenester som kan bistå ved uenighet mellom kunde og tilbyder, bidrar også til støtte hvis forbrukeren opplever problemer med tjenesten. Erfaringer med disse ordningene og hvor godt de ivaretar forbrukernes interesser, er så langt begrenset. I all hovedsak er tillitsmekanismer positivt og bidrar til økt trygghet for forbrukerne. På den annen side er det også erfaringer med at tillitsmekanismer, som for eksempel brukeromtaler, i noen tilfeller kan gi villedende eller ufullstendig informasjon til forbruker.

Det er ikke noe nytt at det er et skille mellom regelverk i og utenfor profesjonell virksomhet. Men siden delingsplattformer legger til rette for omsetning av tjenester mellom privatpersoner i langt større skala enn før, og på en måte som vil framstå som enhetlig og profesjonell, kan det tenkes at det for forbrukerne oftere kan være uklart om de er beskyttet og hvilket regelverk de er beskyttet av.

Utvalget mener at forbrukervernreglene alt i alt gir et godt grunnlag for å ivareta forbrukerhensyn. Utvalget mener likevel at det kan være behov for at forbrukerne får klarere informasjon om hvilke rettigheter de har og ikke har i delingsøkonomien. Dette kan gjøres ved å styrke dialogen mellom myndigheter og delingsplattformer om utvikling av bransjestandarder og beste praksis for ivaretakelsen av forbrukerne i delingsøkonomien, samt at forbrukermyndighetene bør utgi veiledninger dersom det ikke oppnås enighet om bransjestandarder. Utvalget mener også det bør vurderes å utvide tilbudet om meklingsbistand fra Forbrukerrådet til å gjelde tjenestekjøp mellom privatpersoner.

1.7 Markeder der delingsøkonomien er særlig framtredende

En del av utvalgets mandat er å se nærmere på reguleringer i markeder der delingsøkonomi er særlig framtredende. Hittil er det i overnattingsmarkedet og innenfor tjenester for persontransport og bildeling/bilutleie at delingsøkonomien har fått sterkest fotfeste i Norge.

Nye transporttjenester har vokst fram ved siden av det ordinære drosjemarkedet flere steder i landet. Tjenestene baserer seg på formidling av transportoppdrag via en digital plattform. Noen av tjenestene er drosjeliknende, hvor kunden velger både start- og stoppested og hvor operatøren får vederlag for tjenesten utover kostnadsdeling. Andre tjenester likner mer på samkjøring, der sjåføren og passasjeren har et sammenfallende transportbehov. Utvalget har konsentrert seg om de drosjeliknende tjenestene.

De nye drosjeliknende tjenestene er applikasjonsbaserte og bruker GPS-funksjonen i smarttelefoner til å knytte forbindelse mellom passasjer og sjåfør. Flere av tjenestene tilbyr passasjerer mulighet til å se i sanntid hvilke sjåfører som er tilgjengelige i nærheten. Applikasjonen oppgir et prisanslag for turen på forhånd, og både kunde og sjåfør kan gi tilbakemelding om opplevd kvalitet ved hjelp av tilbakemeldingssystemet i applikasjonen. Denne tilbakemeldingen er gjerne synlig også for andre brukere av tjenesten. Prisene endrer seg ofte dynamisk på bakgrunn av tilbud og etterspørsel, og betalingen skjer gjennom applikasjonen.

Drosjenæringen har i stor grad gjennomgått en modernisering innenfor rammen av dagens lovverk, og har møtt konkurransen fra de nye tjenestene ved i større grad å tilby digitale tjenester for sine kunder. Drosje kan i mange tilfeller bestilles på nett og ved bruk av mobilapplikasjoner. Enkelte drosjesentraler tilbyr fastpris ved bestilling via applikasjon, og noen har tatt i bruk betaling via applikasjonen Vipps.

Prisene for drosjetjenester har i løpet av den siste tiårsperioden økt om lag to og en halv gang så mye som den generelle prisveksten i samfunnet, og nærmere 20 pst. mer enn lønnsveksten. Prisene har økt mest i de områdene som er unntatt fra maksimalprisregulering. Det er flere indikasjoner på at priskonkurransen mellom ulike aktører i markedet ikke fungerer tilfredsstillende, og at kapasitetsutnyttelsen i bransjen er svak. Dårlig fungerende konkurranse henger trolig sammen med at informasjon om blant annet pris og kvalitet er vanskelig tilgjengelig for kundene, og at det er kostnader i form av tidsbruk og ressursinnsats forbundet med å søke etter det rimeligste tilbudet i markedet (søkekostnader). Drosjesentralene kan utnytte kundenes informasjonsproblemer i sin prissetting.

Adgangen til å tilby drosjetjenester er regulert. For å kunne tilby persontransport med personbil mot vederlag kreves drosjeløyve. Løyveplikten gjelder både for (i) den som driver slik transport og (ii) den som tilbyr slik transport på liknende måte som drosje når tilbudet rettes mot allmennheten på offentlig plass. Drosjeløyvene er underlagt behovsprøving (antallsregulering). Hver fylkeskommune må vurdere hvor mange drosjeløyver som kreves for å dekke publikums behov for drosjetjenester i distriktet. Når drosjeløyvene er behovsprøvd, blir løyvehaver gitt et visst vern mot konkurranse i markedet. Til gjengjeld blir løyvehaveren pålagt en driveplikt. Formålet med driveplikten er å sikre et tilstrekkelig godt drosjetilbud i hele landet. Løyvehaver er videre underlagt krav om blant annet god vandel, tilfredsstillende økonomisk evne og faglig kompetanse, og skal som hovedregel ikke ha annet hovederverv enn drosjeyrket. Løyvehaver skal være tilsluttet godkjent drosjesentral der løyvemyndigheten har åpnet for slike sentraler. I tillegg til kravene til løyvehaver er det oppstilt krav knyttet til den som skal være fører av drosje (som kan være ansatt hos løyvehaver), samt krav til kjøretøyet. Under sistnevnte hører krav om taksameter. Drosjetakstene er som hovedregel maksimalprisregulert, men områder med konkurranse mellom flere drosjesentraler (gjerne byområder) er unntatt fra maksimalprisreguleringen. Det er redusert engangsavgift for biler som skal benyttes som drosjer i minimum tre år, og drosjer har også lavere årsavgift enn privatbiler.

Som følge av behovsprøvingen av antallet drosjeløyver er det i praksis vanskelig for de som ønsker å kjøre for transportnettverksselskapene å skaffe seg drosjeløyve og tilby ordinær drosjetransport. Tjenestene som tilbys via transportnettverksselskapene, vil være i strid med yrkestransportregelverket dersom virksomheten omfattes av drivebegrepet i yrkestransportloven eller dersom transporten foregår fra offentlig sted. Definisjon av drivebegrepet beror på et konkret skjønn, blant annet basert på hyppighet og hvorvidt det foreligger en systematisk utnyttelse av kjøretøyet i ervervsmessig øyemed. For at kunden skal vite om en transportnettverkstjeneste er lovlig eller ikke, må han eller hun dermed foreta en skjønnsmessig vurdering basert på vanskelig tilgjengelig informasjon. Utvalget mener en slik rettstilstand er uholdbar.

Utvalgets flertall, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Flesland, Korme, Mjåset, Moen, Schjerva og Teigum, mener at de nye applikasjonsbaserte tjenestene tilfører en innovasjon som kan bedre informasjonstilgangen for kundene og dermed styrke konkurransen i markedet. Disse medlemmene mener det kan være positivt om drosjenæringen møter konkurransen i markedet ved i større grad å ta i bruk applikasjoner for bestilling av drosjetjenester. Kundens tilgang på informasjon om pris og tilgjengelighet er langt bedre ved bestilling via en applikasjon sammenliknet med bestilling over telefon eller i praie- og holdeplassmarkedet. Flertallet merker seg at noen drosjesentraler har tatt i bruk applikasjoner med fastpris, noe som er positivt.

Flertallet mener det er en rekke samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til behovsprøvingen av drosjeløyvene. Manglende konkurranse i drosjemarkedet gir høyere pris og lavere kvalitet på tilbudet og påfører samfunnet et effektivitetstap. Behovsprøvingen medfører også en stor etableringsbarriere for nye aktører. Tilpasning av tilbud gjennom administrative prosesser gir ikke den nødvendige fleksibiliteten i markedet. Flertallet mener dagens drosjeregulering ikke fungerer tilfredsstillende og ønsker endringer i regelverket for å legge bedre til rette for økt konkurranse. Flertallet mener at etableringsbarrierene i drosjemarkedet bør reduseres slik at nye aktører kan etablere seg og konkurransevilkårene blir like for nye og tradisjonelle aktører. Flertallet anbefaler derfor at kravet om drosjeløyve oppheves. Dette innebærer også en oppheving av behovsprøvingen og den tilhørende driveplikten. Samtidig mener flertallet det er viktig at drosjereguleringen ivaretar grunnleggende krav til sikkerheten til passasjerene. Flertallet i utvalget mener at dette hensynet blant annet kan ivaretas gjennom å opprettholde kravet om at alle sjåfører skal ha gyldig kjøreseddel. Adgangen til å stille krav om kjentmannsprøve for utstedelsen av kjøreseddelen bør imidlertid etter flertallets vurdering fjernes, ettersom dette framstår unødvendig på grunn av dagens GPS-teknologi. Flertallet foreslår at tilknytningsplikten til drosjesentral oppheves, men at det innføres regler som stiller krav om at de som driver drosjetransport skal registrere turer og priser, at denne informasjonen skal lagres, samt at skattemyndighetene får tilgang til relevant informasjon. Flertallet understreker at kravene som oppstilles bør være teknologinøytrale.

Flertallet mener det er grunn til å tro at forslaget til endringer i drosjereguleringen vil bedre konkurransen i drosjemarkedet som følge av reduserte etableringsbarrierer. Det eksisterer likevel en mulighet for at det å redusere etableringsbarrierene ikke er tilstrekkelig for en virksom priskonkurranse. Flertallet mener imidlertid at maksimalprissystemet har enkelte ulemper, noe som innebærer at denne reguleringen ikke bør videreføres. For å fremme god konkurranse bør det i stedet være plikt til å gi forbrukerne forhåndspris i bestillingsmarkedet. Flertallet mener det kan være behov for å vurdere ytterligere tiltak dersom konkurransen i markedet ikke blir tilstrekkelig. Slike tiltak kan være å gjeninnføre maksimalprisregulering av markedet, innføre et nytt takstsystem som binder forholdet mellom ulike takstelementer eller opprette en portal som gir forbrukerne prisinformasjon på forhånd fra ulike selskaper.

Bortfall av driveplikten kan tenkes å svekke drosjetilbudet i tynt befolkede områder. Flertallet mener likevel at å fjerne etableringshindringer som driveplikt og krav om at drosjeyrket skal være hovederverv for løyvehaver, vil gjøre det lettere å drive med drosjeliknende transport, gjerne i kombinasjon med annen virksomhet. Å drive drosjeliknende transport på deltid kan være særlig egnet på mindre steder. Dette betyr at virkningene for tilbudet i distriktene ikke er entydig. Flertallet mener målrettede tiltak kan vurderes dersom tilbudet i distriktene svekkes.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Tinnlund, mener utfordringene i persontransportmarkedet er flere og strekker seg lenger enn manglende informasjon og konkurranse. Drosjenæringen er og bør være en del av kollektivtilbudet i Norge, en investering i infrastruktur som ikke bør avfeies som aktivitetstap for samfunnet. Mindretallet har derfor egen vurdering og forslag i punkt 7.1.11.9.

Formidling av overnattingstjenester fra private boliger var et av de tidligst utviklede markedene innenfor delingsøkonomien. Delingsplattformer som Airbnb, HomeAway, FlipKey, Roomorama, 9Flats med flere baserer seg på kommersiell utleie. Airbnb tar et tjenestegebyr på rundt 13 pst. av utleieprisen. Airbnb har utviklet en dynamisk prisalgoritme, dvs. at pris justeres etter etterspørsel, der vertene får tilbakemelding om sannsynlighet for å sikre utleie ved en gitt pris for en gitt dato. Airbnb styrer ikke prisen ut over informasjonen som ligger i prisalgoritmen. I likhet med flere andre delingsøkonomiplattformer benytter også overnattingsplattformene mekanismer for å skape tillit hos kundene og for å unngå useriøse aktører. Dette inkluderer retningslinjer, forsikringsordninger og konfliktløsingssystem i tillegg til tilbakemeldingssystemer.

Airbnb hadde en markedsandel i Norge på i underkant av 1,9 pst. i 2015 målt i volum, dvs. antall overnattingsdøgn totalt, og rundt 1,3 pst. målt etter hotellenes omsetning. De nye overnattingsaktørene har imidlertid i de senere årene hatt en betydelig vekst, og veksten ventes å fortsette. Tall fra Airbnb viser at de fleste av deres norske verter leier ut sin primærbolig. Internasjonalt er det eksempler på at Airbnb også rommer en del mer profesjonell aktivitet.

Internasjonalt er det indikasjoner på at delingsplattformer for overnatting til en viss grad konkurrerer med og har tatt markedsandeler fra hotellene. Samtidig gir de nye tjenestene større mangfold og flere overnattingsalternativer. Overnattingsmarkedet kan således utvides. Tall presentert av Airbnb indikerer at plattformen har bidratt til å trekke turister til Norge som ellers ikke ville kommet til landet. Plattformen gir også et geografisk differensiert tilbud. Tilbudet fra Airbnb fungerer som en buffer i høysesonger, noe som kan virke prisdempende på overnattingsmarkedet. I sin tur får det følger for hotellenes lønnsomhet og investeringsbeslutninger, dvs. hvilken kapasitet som bygges ut. Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er økt bidrag til tilbudet i høysesonger positivt, siden det gir en mer effektiv ressursutnyttelse av realkapitalen.

Flere avledede tjenester har fulgt i kjølvannet av Airbnb, slik som tjenester som baserer seg på å tilrettelegge for utleie ved å ta seg av blant annet rengjøring. Tjenestene kan gjøre det mer attraktivt å leie ut i større skala.

Utleie som får et visst omfang via Airbnb og liknende plattformer, kan bli så omfattende at utleien går over til næringsvirksomhet. I den grad aktører i slike tilfeller ikke registreres som virksomhet, vil det innebære konkurranse på ulike vilkår overfor andre aktører. Ulike typer virksomhet er underlagt ulike reguleringsregimer.

Reguleringer knyttet til brannvern og elektriske anlegg er ulike for henholdsvis privatboliger og overnattingsvirksomheter. Sikkerhetskravene er lavere for ordinære boliger siden det forutsettes at beboerne i større grad ivaretar egen sikkerhet enn tilfellet er for gjester på hotell. Utvalget legger til grunn at kommunen som lokal bygningsmyndighet vil måtte vurdere praktiseringen av regelverket i lys av utviklingen. Ansvaret for å følge opp kravene ligger hos den enkelte boligeier. Samtidig er det, gitt den forventede vekst i det private korttidsutleiemarkedet, viktig at bygningsmyndighetene etterser at kravene følges opp både gjennom generell informasjon og målrettede tilsyn.

I den grad utleie av rom kombineres med matservering, kommer bestemmelser om matsikkerhet inn i bildet. Småskala matservering følger det samme regelverket som annen virksomhet ettersom regelverket er fleksibelt og basert på håndtering av fare i den enkelte virksomhet. Mattilsynet har ansvaret for veiledning på området.

Omfattende korttidsutleie av leiligheter kan reise rettslige problemstillinger knyttet til blant annet naboskap. Fastboende kan ønske å ha stabile naboforhold i stedet for stadig skiftende gjester. Bruk av boliger til korttidsutleie kan også reise problemstillinger etter plan- og bygningsloven. Dersom en bolig/leilighet brukes eller tilrettelegges for bruk som i større grad tilsvarer hotell- eller næringsvirksomhet, og dette eksempelvis fører til økt trafikk, støy eller andre ulemper, må det vurderes om det foreligger en søknadspliktig bruksendring. Grensedragningen for hva som utgjør næringsvirksomhet, må etter gjeldende rett gjøres konkret for hvert enkelt tilfelle. Gitt den store variasjon det vil være i enkelttilfeller, anser utvalget dette som en hensiktsmessig regulering. Utvalget påpeker dessuten at eierseksjonssameier og borettslag kan bruke husordensregler til å klargjøre de nærmere grensene for hvor omfattende korttidsutleie kan være, og til å regulere nærmere aktivitet knyttet til utleie som kan utgjøre en ulempe for naboene. På den bakgrunn ser utvalget ikke behov for noen endringer i dagens regelverk.

Utvalget registrerer at det er forholdsvis stor usikkerhet knyttet til hvilke regler en utleier av bolig på plattformer som Airbnb må følge, særlig dersom det er snakk om utleie av et visst omfang. Uklarheter nevnt her kommer i tillegg til uklarheter på skatteområdet (punkt 1.8). Informasjon og veiledning bør være et prioritert område også her, jf. forslaget om informasjonsportal i punkt 1.2.

Lokale myndigheter i flere byer i USA og Europa har innført begrensninger på privat korttidsutleie, blant annet for å sikre tilbudet i boligmarkedet. Det norske boligmarkedet er kjennetegnet ved mange selveiere som i liten grad har vært underlagt boligpolitiske reguleringer. Hvorvidt myndighetene skal regulere balansen i markedene for korttids- og langtidsutleie, er en problemstilling som antakelig blir satt på spissen primært i byer med stor turisttilstrømning året rundt. Utvalget kan ikke se at masseturisme representerer et problem i Norge per i dag. På den bakgrunn ser utvalget ikke grunn til så langt å begrense utleie av private boliger til turister.

Utvalget mener at plattformene bør levere data til statistikkformål, og at det bør vurderes om Statistisk sentralbyrås hjemler til å innhente slike data bør styrkes. Utvalget påpeker at forenklinger generelt i regelverket vil minske forskjellen i regulatorisk byrde for de ulike aktørene. Eventuelle forenklinger må imidlertid veies opp mot motivene som ligger bak regelverket.

1.8 Skatt og avgift

Hovedformålet med skatter og avgifter er å sikre det offentlige inntekter som kan finansiere fellesgoder, velferdsordninger og andre samfunnsoppgaver. Inntektene til det offentlige avhenger av at skattesystemet fanger opp brede skattegrunnlag og at regelverket etterleves. For vurdering av skattereglene er følgende hensyn særlig framtredende: likebehandling og insentiver overfor skattyterne, inntekter til det offentlige og administrative kostnader for både skattyter og myndighetene. I utgangspunktet mener utvalget at like aktiviteter og inntekter bør skattlegges tilsvarende og at det ville være uheldig å etablere særregler som er ment å fange opp delingsøkonomien spesielt. Samtidig er det grunn til å vurdere om skattesystemet fanger opp inntektene som skapes i delingsøkonomien på en god måte. Tredjepartsrapportering og sjablongregler kan tenkes å redusere de administrative kostnadene for små utleiere og tjenesteytere. Slik forenkling kan imidlertid stå i motsetning til hensynet til likebehandling.

Delingsøkonomien omfattes av eksisterende skatter og avgifter. Det er likevel sider ved delingsøkonomien som kan utfordre skatteinntektene dersom de nye forretningsmodellene og aktivitetene får et stort omfang i årene framover. Flere av spørsmålene gjelder skattlegging mer generelt, blant annet beskatning av flernasjonale selskaper. Utvalget ser fire hovedutfordringer med skattlegging som særlig gjelder delingsøkonomien:

• Tjenesteyterne i delingsøkonomien er for en stor del privatpersoner som kan ha liten kjennskap til skattereglene og begrenset erfaring med å drive næringsvirksomhet.

• Aktivitetene i delingsøkonomien genererer småinntekter fra et stort antall privatpersoner, som kan være aktive i flere markeder samtidig og som kan gå inn og ut av aktivitetene relativt hyppig.

• Med de nye produksjonsmulighetene som delingsøkonomien representerer, kan i noen tilfeller eksisterende fritak, avgrensing eller satsstruktur gi uheldige vridninger i ressursbruken. Om vridningene vil være til fordel eller ulempe for delingsøkonomien er ikke entydig, men må vurderes ut fra reglene og den konkrete markedssituasjonen i hvert enkelt tilfelle.

• Delingsøkonomien har potensial til å øke skattegrunnlaget ved å trekke flere ressurser inn i økonomien. På den annen side, dersom aktivitet bare flyttes fra den ordinære økonomien til delingsøkonomien, kan skattegrunnlaget svekkes i den grad delingsøkonomien ikke fanges opp av skattesystemet. Det er særlig de tre inntektspostene inntektsskatt, arbeidsgiveravgift og merverdiavgift som har betydning.

Skatteetaten har publisert informasjon på sine nettsider om behandlingen av utleie og ulike tjenester i delingsøkonomien og hvordan dette skal føres i skattemeldingen. Utvalget mener informasjonen har vært nyttig, og oppfordrer Skatteetaten til å utvikle sitt veiledningsmateriale i lys av erfaringer med skattlegging av delingsøkonomien. I den forbindelse bør Skatteetaten ha en aktiv dialog med aktørene om hvordan den digitale teknologien kan utnyttes til både innberetning, kontroll og veiledning. Utvalget mener at de digitale løsningene må være åpne for alle aktuelle brukere.

Delingsøkonomiselskapene opererer for en stor del i markeder der tradisjonelle bedrifter er omfattet av opplysningsplikt som tredjepart. Arbeidsgivere skal innberette lønn og drosjesentraler skal gi opplysninger om løyvehavere som er tilknyttet sentralen. Når en digital plattform formidler oppdrag mellom tilbyder og etterspørrer og selv verken eier, leier eller drifter fysiske driftsmidler, er oppdragstakeren selv ansvarlig for å etterleve sine forpliktelser i henhold til skatte-, avgifts- og trygdelovgivningen. Ikke alle utleiere og tjenestetilbydere vil være oppmerksomme på når de kommer inn under skatteplikten. I delingsøkonomien brukes gjerne samme kapitalgjenstand både i husholdningen og i økonomisk aktivitet. Det medfører at delingsaktører kan ha mer flytende eller uavklarte grenser mellom eget forbruk og yrke enn andre selvstendige næringsdrivende, noe som kompliserer skattemeldingen. De av aktørene som driver virksomhet og omsetter for over 50 000 kroner per år, har dessuten plikt til bokføring, å levere næringsoppgave med skattemeldingen og å registrere seg i Merverdiavgiftsregisteret.

Delingsøkonomien utføres ofte av privatpersoner som har liten erfaring med regnskap, dokumentasjon og rapportering av egen inntekt. Dette kan være en betydelig utfordring, og taler etter utvalgets mening for å få i stand en tredjepartsrapportering fra delingsøkonomiselskapene. Det er i dag ingen klar hjemmel for å pålegge delings- eller formidlingsselskaper løpende opplysningsplikt om tilbyderne og deres inntekter. I og med at bestilling og oppgjør mellom oppdragstaker, kunde og delings- og formidlingsselskaper skjer digitalt, ligger det imidlertid teknisk sett til rette for enkel rapportering til skattemyndighetene fra plattformene.

Utvalget mener opplysningsplikten for tredjeparter bør omfatte formidling over digitale plattformer av utleie og betalte tjenester. Avgrensningen av en slik opplysningsplikt må vurderes nærmere, og innholdet av kravet må tilpasses den enkelte bransje eller tjeneste. Utvalget antar det i første omgang er aktuelt å vurdere en opplysningsplikt for digital oppdragsformidling i bransjer der delingsøkonomien har et visst omfang og tradisjonelle formidlere har en tilsvarende opplysningsplikt. Dersom det kreves særskilt godkjenning for å formidle en type oppdrag, kan krav om en slik rapporteringsløsning inngå i tillatelsen etter sektorlovgivningen i tillegg til opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven.

Skatt for delingsøkonomiselskapene dreier seg i praksis om skatt på inntekter fra plattformtjenester som tjenesteformidling og betalingsformidling. Plattformer som er hjemmehørende i Norge, skattlegges på vanlig måte som ethvert annet selskap i Norge. Hvis plattformen drives fra utlandet, kan det også oppstå begrenset skatteplikt til Norge hvis aktiviteten i Norge er tilstrekkelig omfattende. Utenlandske tilbydere av plattformtjenester kan imidlertid benytte seg av ulike metoder for å generere eller flytte overskudd til lavskatteland. Problemene med beskatning av utenlandske selskaper er ikke særegne for delingsøkonomiselskaper, men gjelder alle former for selskaper som opererer på tvers av land. Regelverksutvikling på området bør skje ved internasjonalt samarbeid, og det pågår mye internasjonalt arbeid på området. Vurderinger av verdiskaping i forretningsmodellene som delingsselskapene bruker, er stort og krevende, og utredning av dette ligger utenfor utvalgets mandat. Utvalget har derfor ikke vurdert spørsmål rundt skattlegging av utenlandske plattformselskaper nærmere.

Opplysninger fra delingsøkonomiselskapene tyder på at en årlig omsetning i størrelsesorden 20 000 kroner er vanlig for eksempel for delingskjøring og korttidsutleie av bolig. Med økt omfang av delingsøkonomien kan det bli mange skattytere som har småinntekter ved siden av en hovedbeskjeftigelse, eller som har flere inntektsgivende aktiviteter samtidig eller over korte perioder. Dagens skattesystem er i liten grad egnet til å håndtere dette. Småjobber for ulike oppdragsgivere kan komme inn under gjeldende regler om skattefritak for arbeidsinntekter, og det vil i så fall ikke være noe krav om å levere skattekort eller å oppgi inntekten i skattemeldingen. Hovedregelen er at arbeidsoppdrag inntil 1000 kroner per år fra hver oppdragsgiver er skattefritt. For arbeid i betalerens eget hjem eller fritidsbolig er skattefritaket utvidet til 6 000 kroner per oppdragsgiver. Summen av mange småinntekter kan imidlertid utgjøre virksomhet, og derfor likevel være skattepliktig. Hvorvidt en aktivitet utgjør virksomhet, skal vurderes konkret ut fra ulike momenter, herunder om aktiviteten er egnet til å gi overskudd, om den er utøvet for skattyters regning og risiko og er av et visst omfang og en viss varighet. Det er ikke satt en konkret beløpsgrense for hva som utgjør næringsvirksomhet. Ut fra hensyn til effektiv ressursutnyttelse og likebehandling er det viktig at slike småinntekter fanges opp av skattesystemet. For å sikre skattegrunnlag og likebehandling foreslår utvalget at det vurderes en forenklet skattebehandling av småinntekter fra tjenester, som omfatter tjenesteytelser som ellers ikke kommer til beskatning. Muligheter som kan vurderes er blant annet at Skatteetaten presiserer virksomhetsgrensen, at skatten beregnes av omsetningen (bruttoskatt) eller at det gis et sjablongfradrag for kostnader.

Inntekter av utleie utenfor virksomhet beskattes som kapitalinntekt (24 pst. i 2017), men det er en rekke fritak. For utleie av gjenstander, for eksempel privatbil, er det fast skattepraksis for at utleie som gir bruttoinntekter under 10 000 kroner per skattyter per år ikke anses egnet til å gå med overskudd, og dermed ikke skattlegges. For utleie av fritidseiendom er det en skattefri grense på 10 000 kroner forutsatt at skattyter også bruker fritidseiendommen selv, og skatten beregnes av 85 pst. av brutto utleieinntekter over grensen. Inntekter fra utleie av egen bolig er skattefri i sin helhet dersom inntektene utgjør mindre enn halvparten av utleieverdien av boligen. Utleieinntekter fra en større del av egen bolig skattlegges dersom inntekten overstiger 20 000 kroner. Utleieinntekter av sekundærbolig skattlegges fra første krone. Alle disse typene utleievirksomhet kan krysse grensen til å bli klassifisert som virksomhet dersom utleien er av en viss varighet og et visst omfang, er egnet til å gå med overskudd mv., jf. kriteriene nevnt over. Hvis utleien kombineres med betydelig personlig arbeidsinnsats, trekker dette i retning av at det er virksomhet. I så fall blir skatten høyere og rapporteringspliktene flere. Utvalget har registrert at det for enkelte skattytere kan være uklart hvilke skatteregler som gjelder for korttidsutleie av boliger, og hvor grensene for virksomhet går. I tillegg kan det ikke utelukkes at manglende rapportering og begrensede kontrollmuligheter kan medføre unndragelsesfare.

Hva som skal regnes som virksomhet, blir når det kan være tvil om avgrensingen bestemt ved at Skatteetaten gjennom praksis etablerer kriterier for ulike områder. For korttidsutleie av privatbolig finnes det foreløpig liten praksis for slik avgrensing. Så langt er det gitt en bindende forhåndsuttalelse som indikerer at omfattende, planlagt korttidsutleie av to boliger anses som virksomhet. Utvalget mener korttidsutleie er et område der det er behov for avklaringer og veiledning fra Skatteetaten.

Skattefritaket for utleie av del av egen bolig kan bidra til å skape ulike konkurransevilkår mellom privat korttidsutleie og annen overnattingsvirksomhet. Overskudd fra ordinær overnattingsvirksomhet skattlegges fra første krone. Ved siden av manglende rapportering og kontrollmuligheter, er det særlig omfanget av skattefri korttidsutleie i eget hjem, det vil si primærbolig, som har potensial for å skape en konkurransevridning. Det meste av boligutleien på Airbnb i Norge dreier seg om småskala korttidsutleie i egen bolig, og er derfor i de fleste tilfeller skattefri. De gunstige skattereglene kan bidra til at omfanget av korttidsutleie i egen bolig vokser over tid.

Utvalget har vurdert om småskala1 korttidsutleie bør skattlegges som kapitalinntekt, det vil si om dagens skattefritak for utleie av del av egen bolig bør snevres inn slik at det bare omfatter langtidsutleie. Korttidsutleie i egen bolig vil kunne kreve betydelig arbeidsinnsats fra utleier. Dersom reelle arbeidsinntekter i markedet for korttidsleie i stor grad unntas beskatning fordi utleien foregår i utleiers eget hjem, skapes skjevheter i beskatningen av arbeidskraft som favoriserer slike skattefrie arbeidsinntekter framfor inntekter i det ordinære arbeidsmarkedet. Skatt på småskala kortidsutleie av del av egen bolig vil også skape likere konkurransevilkår mellom ulike aktører i overnattingsmarkedet. Et flertall i utvalget, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Moen, Schjerva og Tinnlund, foreslår at korttidsutleie utenfor virksomhet beskattes som kapitalinntekt. Disse medlemmene har ikke konkret tatt stilling til hvordan skatteplikten skal avgrenses, men en mulighet er at leieforhold på under 30 dager defineres som korttidsutleie. Av administrative hensyn kan det vurderes en nedre inntektsgrense, for eksempel at skatteplikten gjelder inntekter over 10 000 kroner, tilsvarende som for utleie av fritidsbolig som man bruker selv.

Et mindretall, medlemmene Flesland, Korme, Mjåset og Teigum, slutter seg ikke til forslaget om å innføre skatteplikt på korttidsutleie av egen bolig. Dette mindretallet mener endringer i boligbeskatningen bør vurderes som en helhet. En særregel vil dessuten skape nye avgrensninger og økte administrative kostnader både for skatteyterne og Skatteetaten.

Langtidsutleie av del av egen bolig synes i mindre grad å påvirke delingsøkonomien. En mer omfattende endring av boligbeskatningen vil ha virkninger ut over det som kan begrunnes ut fra delingsøkonomien. Utvalget har derfor ikke vurdert skattefritaket for langtidsutleie.

Merverdiavgift er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester. Det skal beregnes merverdiavgift ved salg når varen eller tjenesten er omfattet av merverdiavgiftsloven og selgeren er registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Næringsdrivende med omsetning over 50 000 kroner i en tolvmånedersperiode har som hovedregel plikt til å innkreve merverdiavgift. Avgiftsplikt medfører også rett til fradrag for inngående merverdiavgift, ettersom avgiften kun skal legges på sluttforbruk. Tjenestene i delingsøkonomien er omfattet av merverdiavgiftsloven, herunder for eksempel transporttjenester og transportformidling. Utleie av fast eiendom er imidlertid unntatt fra merverdiavgiftsloven. Det medfører avgrensningsproblemer ved at det ikke er merverdiavgift på utleie av fast eiendom, mens utleie av rom i hoteller og i ferieleiligheter i utgangspunktet er avgiftspliktig.

Små aktører kan oppleve de administrative byrdene ved merverdiavgiften som relativt store. Det kan derfor vurderes å heve grensen for å måtte registrere seg i Merverdiavgiftsregisteret fra dagens nivå på 50 000 kroner. Økt registreringsgrense vil være en fordel for virksomheter med en stor andel intern arbeidsinnsats. Selv om en økning av grensen kan være til fordel for noen aktører i delingsøkonomien, ser ikke utvalgets flertall, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Flesland, Korme, Mjåset, Moen, Teigum og Tinnlund at det av hensyn til delingsøkonomien isolert sett skulle være behov for en økning av grensen. Det er også hensiktsmessig at grensen sammenfaller med grensene for bokføringsplikt og næringsoppgave.

Et mindretall, medlemmet Schjerva, foreslår å heve registreringsgrensen. Det vil redusere administrative kostnader for små virksomheter, blant annet i delingsøkonomien, uten at statens inntekter av merverdiavgiften endres vesentlig. Det kan samtidig vurderes å heve grensen for å levere næringsoppgave og bokføringsplikten tilsvarende.

I mange særavgifter er det fritak eller redusert sats for enkelte næringer eller bransjer. Slike unntak berører i liten grad konkurranseflater mellom delingsøkonomien og tradisjonelle bedrifter. For persontransport med bil er det imidlertid av betydning at drosjer har lavere engangsavgift og årsavgift enn biler som selges i privatmarkedet. Engangsavgiften fastsettes for hver bilmodell ut fra ulike komponenter. Drosjer har fradrag på 60 pst. i vektkomponenten og lavere CO₂-komponent for bilene med høyest utslipp. Elbiler har fullt fritak for engangsavgift og påvirkes derfor ikke av fordelen for drosjer i engangsavgiften. Forskjellsbehandlingen av drosjer og andre personkjøretøy i avgiftssammenheng er en konkurranseulempe for de som vil bruke en privatbil med bensin- eller dieselmotor til delingskjøring. Hvis løyveplikten for å drive persontransport med motorvogn oppheves, slik et flertall i utvalget foreslår, vil det være nødvendig å revidere den avgiftsmessige behandlingen av personbiler som benyttes yrkesmessig. Det kan bli nødvendig å avgrense eventuelle avgiftsfordeler etter objektive kriterier som tar hensyn til hvor mye bilen brukes til yrkesmessig persontransport.

1.9 Regelverksutvikling internasjonalt

EUs arbeid med delingsøkonomi preges av et ønske om å tilrettelegge for denne økonomien og legge grunnlag for utvikling av plattformer med basis i Europa. Det er derfor avgjørende at nasjonal lovgivning harmoniserer slik at de ulike plattformene møter like drifts- og konkurransevilkår i EUs medlemsland. Det er et uttalt mål at delingsaktiviteter ikke skal forbys, men gis regulatorisk sikkerhet som stimulerer til mer deling og framvekst av nye plattformer. EU framhever at delingsøkonomien bidrar til økonomisk effektivitet.

Europakommisjonen kom våren 2016 med en meddelelse om delingsøkonomien, som har vurderinger og anbefalinger tilknyttet personvern, skatt, arbeidsforhold og forbrukerrettigheter, samt forholdet mellom nasjonale og regionale reguleringer av delingsøkonomien. Ifølge Kommisjonen har regulatorisk usikkerhet stor påvirkning på omfanget av tjenester som tilbys via delingsplattformer. Kommisjonen peker på at regelverket på områder som transport og utleie er utarbeidet lenge før delingsøkonomien, og at det er uklart hvordan regelverket skal tilpasses når slike tjenester ytes via nye plattformer. Kommisjonen annonserer at den vil overvåke de skiftende rammebetingelsene og den økonomiske og forretningsmessige utviklingen nøye. Når det gjelder adgangsbegrensninger i markeder, fastslår Kommisjonen at tjenesteleverandører kun bør være forpliktet til å skaffe forretningsautorisasjon eller lisens hvor dette er strengt nødvendig for å møte relevante samfunnshensyn. Forbud mot en aktivitet bør ifølge Kommisjonen være siste utvei. Medlemslandene bør videre selv skille mellom individuelle borgere som yter tjenester på tilfeldig basis og tilbydere som opptrer profesjonelt, for eksempel ved å etablere terskler basert på aktivitetsnivået. Når det gjelder forbrukerrettigheter, fastslår Kommisjonen at medlemsstatene skal sikre at forbrukerne nyter en høy grad av beskyttelse mot urimelige avtalevilkår eller forretningspraksis også når de benytter seg av tjenester formidlet via delingsplattformer. Samtidig skal medlemslandene unngå å pålegge uforholdsmessige forpliktelser på privatpersoner som kun tilbyr tjenester på en tilfeldig basis. Arbeidsrett er i hovedsak et nasjonalt anliggende, men det henstilles til medlemslandene å vurdere det nasjonale arbeidsrettslige regelverket i lys av arbeidstakeres og selvstendig næringsdrivendes ulike behov i den digitale hverdagen.

Skattepolitikk er i hovedsak et nasjonalt anliggende. I arbeidet med delingsøkonomien har Kommisjonen likevel gitt noen generelle anbefalinger om skattemessig behandling av delingsplattformene og delingsaktørene, som retter seg både mot skattemyndighetene og delingsøkonomiselskapene. Ved å utnytte data fra delingsplattformene kan skattebehandlingen forenkles og forbedres. Skattereglene bør gjennomgås med sikte på like konkurransevilkår for ulik virksomhet som tilbyr de samme tjenestene. Medlemsstatene oppfordres til å fortsette forenklingsarbeid, øke transparens og gi nettbasert veiledning om hvordan skattereglene skal brukes i delingsøkonomien.

Utviklingen av det digitale indre markedet er en av Europakommisjonens fremste prioriteringer. Som ledd i dette arbeidet har EU startet omfattende vurdering av rollen til nettbaserte plattformer2, som på kort tid har utfordret tradisjonelle forretningsmodeller innenfor en rekke bransjer. I EUs høring om slike plattformer kom det fram at det er bred enighet om at nettbaserte plattformer i økende grad er viktig for Europas sosiale og økonomiske utvikling. De fleste respondentene var også enige i at det følger betydelige fordeler med de nettbaserte plattformene: De driver innovasjon, legger til rette for sosial interaksjon, og er kraftfulle drivere av økonomisk vekst. Det var også bred enighet om at de store plattformene bringer med seg en del utfordringer, blant annet skjevheten i maktforhold mellom de store plattformene og tjenestetilbyderne, personvern mv. I etterkant av høringen har Europakommisjonen lagt fram en meddelelse om nettbaserte plattformer. Kommisjonen legger til grunn at det bør være like spilleregler for sammenliknbare digitale tjenester. Myndighetene bør videre sikre at nettbaserte plattformer opptrer ansvarlig, legge til rette for tillit og transparens og sikre likebehandling, samt holde markeder åpne og ikke-diskriminerende for å legge til rette for en digital økonomi.

Kommisjonen arbeider med flere konkrete initiativer som del av oppfølgingen av meddelelsen. Av oppfølging med særlig relevans for delingsøkonomien kan nevnes en pågående innsamling av data om potensielt uheldig bedrift-til-bedrift forretningspraksis for å bringe på det rene om EU-intervensjon (regulatorisk eller ikke-regulatorisk) er nødvendig for å ivareta innovasjon. Videre er det en pågående gjennomgang av regelverk for forbrukerrettigheter. Dette vil inkludere en vurdering av i hvilken grad eksisterende regelverk trenger oppdatering i lys av problemstillinger knyttet til nettbaserte plattformer. Utvalget anbefaler at Norge tilpasser seg utviklingen i EU.

I de fleste europeiske land er det i gang utredninger og politiske vurderinger av delingsøkonomien. Det er noen land – men ikke svært mange − som per i dag har gjennomført lovendringer eller politikk rettet spesielt mot delingsøkonomien. Ved siden av politiske prosesser har rettsvesenet i ulike land i forskjellig grad en rolle med å utforme rammevilkår for aktører i delingsøkonomien. Danmark, Nederland og Storbritannia er i gang med å utarbeide en politikk for delingsøkonomien på et mer overordnet plan. I Nederland er det også igangsatt et omfattende kommunalt prosjekt i Amsterdam, som skal stimulere til økt delingsaktivitet blant annet gjennom intensjonsavtaler der offentlige og private aktører enes om rammer for bruk av tjenester innenfor delingsøkonomien, herunder skatteinnbetaling. I Estland foreligger det et lovforslag om å tilpasse transportlovgivningen til delingsøkonomien, og det er inngått et samarbeid mellom Uber og skattemyndighetene med sikte på direkte innrapportering av opplysninger fra plattformen. Sverige har påbegynt et omfattende utredningsarbeid for å gjennomgå og tydeliggjøre de relevante lovverkene. I både Sverige og Danmark har respektivt Skatteverket og SKAT fått i oppdrag å utrede delingsøkonomiens effekter, dens påvirkning på skattesystemet, samt mulighetene for å drive skattekontroll.

1.10 Oppsummering av utvalgets forslag

Generelle tiltak

Som et generelt tiltak foreslår utvalget

• at det opprettes en informasjonsportal der både forbrukere, plattformer og tilbydere kan hente informasjon om rettigheter og plikter i delingsøkonomien.

Arbeidsliv

På arbeidslivsområdet kan et flertall, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Flesland, Korme, Moen, Schjerva og Teigum, ikke se at delingsøkonomien utfordrer arbeidstakerbegrepet på en måte som ikke kan håndteres av gjeldende arbeidsmiljølov. Flertallet mener også at dagens trygde- og pensjonsordninger for selvstendig næringsdrivende framstår som velbegrunnede, og at selvstendig næringsdrivende ikke har dårligere rettigheter enn det trygdeavgifts- og skatteinnbetalinger fra denne gruppen gir grunnlag for. Dette flertallet foreslår på denne bakgrunn ikke endringer i arbeidsmiljøloven eller i trygde- og pensjonsrettighetene til selvstendig næringsdrivende.

Et mindretall, medlemmet Tinnlund, foreslår:

• at det nedsettes et lovutvalg som vurderer arbeidsmiljølovens begrepsapparat.

• å utrede HMS-konsekvenser i delingsøkonomien for å vurdere om det er behov for endringer eller presiseringer i regelverket.

Et mindretall, medlemmene Mjåset og Tinnlund, foreslår:

• at det bør utredes om det er behov for endringer i blant annet pensjons- og trygdeordninger for selvstendig næringsdrivende eller frilansere innenfor delingsøkonomien.

Et mindretall, medlemmet Mjåset, ønsker

• å utrede en ny kategori arbeidstakere, samt en vurdering av arbeidsmiljølovens begrepsapparat.

Et flertall, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Flesland, Moen, Schjerva og Tinnlund, foreslår:

• at tjenestetilbydere i delingsøkonomien som ikke fastsetter priser direkte overfor kunden, og må forholde seg til prisfastsetting av plattformen som benyttes, bør ha mulighet til å framforhandle kollektive avtaler med plattformdriver, selv om de ikke kan anses som arbeidstakere.

Et mindretall, medlemmene Korme, Mjåset og Teigum, ønsker en bredere gjennomgang av hvilke løsninger som best kan løse utfordringene for denne gruppen, samtidig som hensynet til konkurranse ivaretas.

Forbrukerhensyn

På forbrukerområdet foreslår utvalget:

• Myndigheter og delingsplattformer har dialog om utvikling av bransjestandarder og beste praksis på forbrukervernområdet.

• Dersom dialog med delingsøkonomiselskapene om bransjestandarder ikke fører fram, anbefaler utvalget at forbrukermyndighetene utgir veiledninger.

• Meklingstilbudet fra Forbrukerrådet utvides til å gjelde tjenestekjøp mellom privatpersoner.

Markeder hvor delingsøkonomien er særlig framtredende

På transportområdet foreslår et flertall, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Flesland, Korme, Mjåset, Moen, Schjerva og Teigum følgende endringer:

• Dagens løyveplikt oppheves for den som vil drive eller tilby drosjetransport med personbil mot vederlag. Dermed faller også systemet med behovsprøving av antallet drosjeløyver og driveplikten bort.

• Plikten til å ha drosjevirksomhet som hovederverv oppheves.

• Plikten til å være tilknyttet drosjesentral oppheves.

• Maksimalprisreguleringen oppheves.

• Krav om kjøreseddel beholdes.

• Det innføres regler som sikrer at informasjon om turer og priser registreres og lagres, men kravene utformes teknologinøytralt slik at for eksempel måling og registering basert på GPS godtas på linje med taksameter.

• Det innføres plikt til å gi forhåndspris i bestillingsmarkedet.

Et mindretall, medlemmet Tinnlund, slutter seg ikke til forslagene på transportområdet. Dette medlemmet mener drosjenæringen bør være bemannet av mennesker som har persontransport som sin hovedbeskjeftigelse, og at avveining av riktig antall drosjer i hvert område ikke umiddelbart løses av markedet.

På overnattingsområdet har utvalget ikke funnet grunnlag for å foreslå endringer i regulering som omfatter privat utleie. For at delingsaktørene skal bidra til blant annet reiselivsstatistikk foreslår utvalget:

• Det vurderes om Statistisk sentralbyrås hjemler til å innhente data fra delingsøkonomiplattformer bør styrkes.

Skatt og avgift

For å legge til rette for at aktører i delingsøkonomien betaler skatter og avgifter på lik linje med andre, foreslår utvalget følgende tiltak:

• Skatteetaten bør vedlikeholde og utvikle veiledning som klargjør regelverket om skatt og avgift som berører aktører i delingsøkonomien. Dette bør være tilgjengelig både på Skatteetatens nettside og sentrale opplysninger på en allmenn informasjonsportal om delingsøkonomien.

• Den digitale teknologien bør utnyttes både for innberetning, kontroll og veiledning. Skatteetaten bør ha en aktiv dialog med aktørene i delingsøkonomien om hvordan mulighetene kan utnyttes. Uansett bør de digitale løsningene være åpne for alle aktuelle brukere.

• Det innføres en opplysningsplikt for den som formidler utleie eller betalte tjenester over digitale plattformer. I første omgang er det aktuelt å vurdere en opplysningsplikt for digital oppdragsformidling i bransjer der delingsøkonomien har et visst omfang og tradisjonelle formidlere har en tilsvarende opplysningsplikt.

• Det vurderes en forenklet skattebehandling av småinntekter fra tjenester, som omfatter tjenesteytelser som ellers ikke kommer til beskatning. Muligheter som kan vurderes er blant annet at Skatteetaten presiserer virksomhetsgrensen, at skatten beregnes av omsetningen (bruttoskatt) eller at det gis et sjablongfradrag for kostnader.

• Forskjellsbehandling i avgiftsmessig sammenheng av de som utfører samme tjeneste, er uheldig. Drosjer har i dag lavere engangsavgift og årsavgift enn privatbiler som brukes til delingskjøring. Hvis det ikke lenger skal kreves løyve for å drive persontransport med motorvogn, slik utvalgets flertall foreslår, vil det være nødvendig å revidere den avgiftsmessige behandlingen av personbiler som benyttes yrkesmessig. Det kan bli nødvendig å avgrense eventuelle avgiftsfordeler etter objektive kriterier som tar hensyn til hvor mye bilen brukes til yrkesmessig persontransport.

Utvalgets flertall, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Moen, Schjerva og Tinnlund, foreslår i tillegg følgende:

• Skattefritaket for utleie av del av egen bolig bør avgrenses til langtidsutleie. Det innebærer at korttidsutleie av egen bolig utenfor virksomhet beskattes som kapitalinntekt. Av administrative hensyn kan det vurderes en nedre inntektsgrense, for eksempel at skatteplikten gjelder inntekter over 10 000 kroner, tilsvarende som for utleie av fritidsbolig som man bruker selv.

Et mindretall, medlemmene Flesland, Korme, Mjåset og Teigum, slutter seg ikke til forslaget om å innføre skatteplikt på korttidsutleie av egen bolig utenfor virksomhet. Dette mindretallet mener endringer i boligbeskatningen bør vurderes som en helhet.

Når det gjelder grensen for å måtte registrere virksomhet i Merverdiavgiftsregisteret, er det et flertall, medlemmene Gabrielsen, Andreassen, Flesland, Korme, Mjåset, Moen, Teigum og Tinnlund, som ikke ser at det av hensyn til delingsøkonomien isolert sett skulle være behov for å sette denne opp.

Et mindretall, medlemmet Schjerva, foreslår å heve registreringsgrensen. Det kan samtidig vurderes å heve grensen for å levere næringsoppgave og bokføringsplikten tilsvarende.