Del 2
Offentlig støtte til barnefamiliene: modeller og problemstillinger

2 Familiepolitikk i komparativt perspektiv

Familiepolitiske ordninger danner en viktig ramme rundt familiers hverdagsliv. Den internasjonale forskningen viser at forskjeller i nasjonale institusjonelle rammer har betydning for endring og variasjon i blant annet familieformer, yrkesdeltakelse, fruktbarhet og barnefattigdom.1 Formålet med dette kapitlet er å sette norsk familiepolitikk inn i en bredere, og komparativ, sammenheng. Blant annet belyses den nordiske familiepolitikken, med et særlig fokus på betydningen av familiepolitikk for fruktbarhet og yrkesaktivitet. Kombinasjonen av høy yrkesaktivitet og relativt høy fruktbarhet fremheves ofte som et særtrekk ved de nordiske velferdsstatene.

2.1 Offentlig støtte til barnefamilier: familiepolitikk

Begrepet familiepolitikk, i betydningen av et sett av økonomiske virkemidler som eksplisitt skal støtte opp under barnefamilier, er av nyere dato.2 Familier ble imidlertid påvirket av offentlig politikk lenge før begrepet ble formulert.3 Målene for familiepolitikken har endret seg over tid og mellom ulike land, og det har også virkemidlene.

Familiepolitikk er et bredt felt, med mange ulike virkemidler. Man kan si at de sentrale dimensjonene handler om penger, tjenester og tid til å utøve foreldreskapet.4 I den økonomiske støtten til barnefamilier inngår vanligvis kontantytelser, skattelettelser, subsidier og tjenester som understøtter foreldres arbeid med å oppfostre barn. Hva som regnes med i begrepet, er ikke alltid entydig. For eksempel inngår boligpolitikk sjelden i definisjonen av familiepolitikk, selv om bolig er et grunnleggende gode for familier.5

Man kan skille mellom eksplisitt og implisitt familiepolitikk.6 Eksplisitt familiepolitikk er utformet for å oppnå bestemte mål for individer i familier og/eller familien som helhet. Implisitt familiepolitikk er politikk på politikkområder som ikke har familierelaterte mål, men som likevel har viktige konsekvenser for barn og familier (for eksempel arbeidsmarkeds- og innvandringspolitikk). I forskningen brukes skillet blant annet til å differensiere mellom land som har en eksplisitt familiepolitikk, og land som ikke har det, selv om grensene er uklare og land kan bevege seg fra den ene til den andre kategorien. Det siste skyldes ikke nødvendigvis bare endringer i selve politikken, men kan også ha sin årsak i endringer i hvilket politikkområde en ordning defineres innenfor; foreldrepermisjoner kan for eksempel gå fra å bli definert som arbeidsmarkedspolitikk til å bli definert som familiepolitikk.

Et viktig spørsmål knyttet til målet for familiepolitikk er hvorvidt den retter seg mot familien som en enhet, eller mot behovet til individuelle familiemedlemmer, og slik sett mer indirekte mot familien.7 Et eksempel er barneomsorgspolitikken: Den kan rettes inn mot mødre, mot fedre, mot barn eller mot familien som sådan. Familiepolitikk er rettet mot familier med barn, men politikken dreier seg også i betydelig grad om kvinners og menns familieroller, og de store endringene som har funnet sted i disse de siste tiårene.

Familiepolitikk er innvevd i verdidebatter, men oppfatninger om verdispørsmål endres over tid. Statens rolle overfor familien har vært et sentralt spørsmål i den politiske debatten i alle land. Bradshaw og Hatland hevder at europeiske velferdsstater generelt har vært ambivalente og ubestemte overfor familieendring og toforsørgerfamilien. Det sentrale spørsmålet har vært hvorvidt staten skal støtte eller motarbeide mødres yrkesaktivitet, eller være nøytral.8 Innen velferdsforskningen har konsekvenser av familiepolitikk – økonomisk, sosialt og når det gjelder likestilling – vært gjenstand for langvarige debatter.9

2.2 Familie, stat og marked

Statens engasjement i familiepolitiske spørsmål bunner i ulike hensyn. Noen av de mest sentrale har vært omfordeling fra dem uten barn til barnefamilier, demografisk endring, økonomisk vekst og produktivitet, likestilling mellom kjønnene og bekjempelse av barnefattigdom.10

Forskjellig vektlegging av de ulike hensynene og forskjeller i filosofiske tilnærminger til familien har historisk sett ført til ulike nasjonale velferdsmodeller for forholdet mellom familie, velferdsstat og arbeidsmarked.11

Ulike land har derfor utviklet ulike familiepolitiske systemer, der både målene for politikken og virkemidlene varierer. Den tradisjonelle familien, som lenge ble tatt som gitt i velferdspolitikken, var basert på en kjønnskomplementær familiemodell der menn sto for den økonomiske forsørgelsen og kvinner for husarbeid og omsorg. Men i løpet de siste 30–40 årene har endringer i familieformer og -praksiser vært den viktigste drivkraften bak familiepolitiske reformer i mange europeiske land.

Familiepolitikken er en del av en bredere velferdspolitikk. Velferdsforskningen har vært opptatt av hvordan man kan begrepsfeste den grunnleggende dynamikken i ulike velferdsstater. En viktig problemstilling har vært hvordan velferd produseres gjennom ulike kombinasjoner av stat, marked og familie. Velferdsstatspolitikk påvirker individers og familiers mulighetsrom. For eksempel vil en lite utbygd velferdsstat gjøre borgerne mer avhengige av markedet og av familien for å sikre seg velferd. En stat med et omfattende tilbud av tjenester og ytelser vil derimot minske den enkeltes avhengighet av markedet og familien. For generøse ordninger kan imidlertid svekke insentiver knyttet til lønnet arbeid og utfordre velferdsstatens økonomiske grunnlag på sikt. Institusjonelle strukturer legger til rette for individers atferd, men virker også begrensende.

Som andre velferdspolitiske felt har familiepolitisk forskning vært påvirket av det man kan kalle «regimetenkning», der velferdsstater klassifiseres på grunnlag av ulike nasjonale sett av familiepolitiske komponenter.12 Etter Titmuss’ pionerarbeid fra 1958, der han skilte mellom residuelle og institusjonelle velferdsstater, har en omfattende forskning vært viet til klassifikasjon av velferdsstater.13 Residuelle velferdsstater tar ansvar bare når familien eller markedet feiler, og staten begrenser sitt engasjement til marginaliserte grupper og sosiale grupper som fortjener støtte. En institusjonell velferdsstat er universalistisk, den retter seg mot hele befolkningen, og innebærer en institusjonelt forankret forpliktelse til velferdsytelser og -tjenester.

Fra 1970-tallet ble det utarbeidet typologier for ulike velferdsmodeller. Oppmerksomheten ble rettet mot ulike nasjonale kombinasjoner av institusjoner og velferdsproduksjon, og med det, forskjeller mellom velferdsstater. Fra 1980-tallet ble implikasjonene av ulike velferdsstatsmodeller for kvinner og menn satt på dagsordenen.14

Et bidrag som har hatt særlig stor innflytelse på denne modelltenkningen, er Esping-Andersens typologi presentert i boken som utkom i 1990 The Three Worlds of Welfare Capitalism. Boken hadde to brede siktemål: Det ene var å identifisere årsaker til forskjeller mellom velferdsstater, det andre var å undersøke om dette påvirker kvaliteten på borgernes livssjanser.15 Tre velferdsstatsregimer ble identifisert: sosialdemokratiske, liberale og konservative. Tesen var at de tre regimene fordeler velferdsproduksjonen mellom stat, marked og familie på ulike måter, og at dette skaper ulike mulighetsstrukturer og konsekvenser for borgerne.

Norge, sammen med de andre skandinaviske landene, er klassifisert som et sosialdemokratisk regime, et likhetsorientert regime kjennetegnet av generøse og universelle tjenester og ytelser samt et omfordelende skattesystem. Regimet betegnes som sosialdemokratisk på grunn av den dominerende politiske kraften bak reformene. Men regimet var en blanding av liberalisme og sosialisme; for å oppnå nødvendig politisk støtte var det nødvendig å inkludere middelklassens behov og interesser. Omfattende skattefinansierte velferdsordninger forutsetter høy yrkesaktivitet i befolkningen, og full sysselsetting er et sentralt mål. Deler av omsorgsarbeidet er gjort til en offentlig oppgave; dette legger til rette for mødres yrkesaktivitet og skaper samtidig arbeidsplasser for kvinner.

Dette regimet står i kontrast til det liberale regimet, som gir sosiale ytelser etter behovsprøving, eller etter beskjedne kompensasjonsnivåer. Dette fremmer markedets rolle i velferdsproduksjonen, også for omsorgsbehov som ikke dekkes av familien. USA regnes som det landet som kommer nærmest denne modellen. Velferdsstaten i det konservative regimet er basert på et prinsipp om statusopprettholdelse, og ytelser er knyttet til rettigheter opptjent gjennom yrkesdeltakelse. Subsidiaritetsprinsippet bygger på at velferd skal ytes på det lavest mulige nivået. Familiepolitikken har vært fundert i den mannlige forsørgermodellen og rettet mot å bevare tradisjonelle familieliv. Familiepolitikk har støttet hjemmeværende mødre, og omsorgstjenester for barn har vært lite utviklet. Tyskland har historisk sett vært regnet som en typisk representant for det konservative regimet, men familiepolitikken er lagt om i senere år.

Typologien har vært gjenstand for omfattende debatt, blant annet når det gjelder klassifisering av enkeltland.16 De skandinaviske velferdsstatene oppfattes ofte som «rene» caser; i de fleste analyser havner de i det sosialdemokratiske regimet.17 Selv om klassifiseringen av velferdsregimene var basert på det institusjonelle triangelet stat, marked og familie, ble indikatorene som inngikk, kritisert for å være ensidig konsentrert om inntektsoverføringer og arbeidsmarked. Familie- og kjønnsperspektivet var svakt utviklet.18

2.3 Familiepolitiske typologier

Esping-Andersens typologi har vært brukt som utgangspunktet for en rekke sammenligninger av familiepolitikk og forholdet mellom arbeids- og familierelasjoner i ulike land. Men familiedimensjonen har blitt videre utviklet. En sentral indikator i Esping-Andersens typologi er graden av dekommodifisering, et mål på i hvilken grad velferdsstaten reduserer individets avhengighet av markedet i situasjoner der man ikke kan forsørge seg med lønnet arbeid. Dette skjer gjennom ordninger som gjør det mulig å opprettholde en akseptabel levestandard uavhengig av livssituasjon, som trygd i forbindelse med arbeidsledighet, uførhet, sykdom, pensjon eller foreldrepermisjon. Dekommodifisering forutsetter imidlertid markedsavhengighet, altså at individet i utgangspunktet er tilknyttet arbeidsmarkedet. Historisk sett har dette i mindre grad vært tilfellet for kvinner. Et særegent problem for kvinner har vært avhengighet av familien for forsørgelse. For å fange opp dette ble begrepet defamilisering introdusert. Dette er et mål på i hvilken grad individet kan opprettholde en akseptabel levestandard uavhengig av familien, enten gjennom lønnet arbeid eller offentlige overføringer.19 Begrepet defamilisering har stått sentralt i den komparative familiepolitiske forskningen.20 Motsatsen er begrepet familisering, der politikken støtter opp om familien som produsent av velferd og omsorg. Det sosialdemokratiske velferdsregimet rangeres høyest når det gjelder grad av defamilisering, på grunn av godt utviklede tjenestetilbud i form av barnehager og eldreomsorg, og ved å ha en høy grad av overføringer til barnefamilier.21

Alternative typologier med utgangspunkt i familiepolitikk har også blitt utviklet. Når utgangspunktet er familiepolitikk, kan velferdsstater fordele seg til dels på en annen måte enn de gjør i de tre velferdsstatsregimene. Det er ikke lett hverken å begrepsfeste eller å måle familiepolitikk med det formål å sammenligne land, og ulike tilnærminger har resultert i ulik klassifisering av ulike lands familiepolitikk. Lewis’ typologi legger forsørgersystemer til grunn, og trekker inn både det betalte og det ubetalte arbeidet.22 På begynnelsen av 1990-tallet undersøkte hun hvordan kvinner blir behandlet i trygdesystemet (som ektefelle og mødre, og deres individuelle rettigheter), tjenestetilbudet i form av offentlig barneomsorg og gifte kvinners status på arbeidsmarkedet (blant annet heltid/deltid). På grunnlag av disse indikatorene ble tre forsørgerregimer identifisert: et sterkt, som støtter opp om den mannlige forsørgermodellen; et modifisert forsørgerregime, der noen av elementene i den tradisjonelle modellen er svekket; og et svakt, der politikken har beveget seg mot en toforsørgermodell. Her havnet for eksempel Norge i det modifiserte og Sverige i det svake forsørgerregimet.

Korpi har utviklet en typologi som skiller mellom tre typer familiepolitikk som støtter opp om ulike familiemodeller.23 En politikkmodell støtter toforsørgerfamilien, gjennom ordninger som betalt foreldrepermisjon (for både mødre og fedre) og offentlig subsidierte barnehager, også for barn under tre år. Politikken støtter opp om kvinners yrkesdeltakelse og omfordeling av omsorgsarbeidet, fra familien til det offentlige, og fra kvinner til menn i familien. Den andre politikkmodellen støtter den mannlige forsørgerfamilien, gjennom ordninger som kontantstøtte og skattefordeler for eninntektsfamilier, og manglende barnehagetilbud for barn under tre år. Denne modellen forutsetter, eller stiller seg nøytral til, den tradisjonelle kjønnsarbeidsdelingen i samfunnet og i familien. Data fra rundt 1990 viste at de fleste land hadde valgt en av disse to modellene. En tredje gruppe land overlot til foreldrene å finne omsorgsløsninger i det private markedet.

Det finnes også andre tilnærminger til å sammenligne familiepolitiske ordninger, som klassifiseringer av samlede pakker av støtte til barnefamilier, child benefit packages.24 Her inngår skattefordeler, kontantytelser, subsidier og tjenester av ulike slag. Noen elementer skaper insentiver/disinsentiver for foreldres arbeidsmarkedsdeltakelse, mens andre deler av pakken legger til rette for at foreldre kan utøve barneomsorg hjemme. Sammensetningen av pakken antas å påvirke fruktbarheten – hvor mange barn en kvinne ønsker, og når – og familieformer, gjennom å gjøre det mer eller mindre enkelt å oppdra barn alene. Studier har undersøkt hvordan sammensetningen av pakken påvirker ulike typer familier. En studie finner at selv om stønadspakken er ulikt sammensatt, så er ikke utgiftsnivået på pakken høyere i de nordiske landene, sammenlignet med for eksempel Storbritannia.25

Klassifisering av familiepolitiske regimer eller pakker skjer på et gitt tidspunkt, og er slik sett en statisk størrelse, som er gyldig så lenge forholdene er stabile.26 Det er derfor viktig å undersøke hvordan familiepolitiske regimer endrer seg over tid.

Siden midten av 1990-tallet har familiepolitikk vært et ekspanderende politikkfelt i OECD-området, og et av de mest aktive feltene for sosialpolitisk reform i Europa.27 Dette til tross for sterkt press på velferdsstatenes budsjetter: Perioden beskrives ofte som en situasjon av «permanent nøysomhet»,28 noe som ikke minst gjelder etter finanskrisen i 2008. Dette omfatter også land som har vært betegnet som et «sterkt mannlig forsørgerregime»: Tyskland og flere andre land har i de senere årene innført familiepolitiske reformer som støtter opp om mødres yrkesaktivitet.29 En omfattende forskningslitteratur er opptatt av å forklare bakgrunnen for reformer, hva slags virkninger de har hatt, og hva som er en sannsynlig fremtidig utvikling. Modernisering av familiepolitikken er en respons på nye sosiale problemer (se kapittel 3). Lav fruktbarhet har for eksempel vært en viktig drivkraft i Tysklands tilfelle. Familiepolitisk reform handler ikke bare om økonomiske spørsmål, men også om endrede kulturelle normer. Familiepolitikk har også vært rettet mot å konsolidere familien som kilde til stabilitet og sosial integrasjon i en tid med mer ustabile familier.

Økt likestilling mellom kvinner og menn har vært trukket inn som et av målene med reformer. Det har blant annet vært argumentert for likestilling som et effektivitetshensyn: Likestilling er et nødvendig grunnlag for et produktivt samfunn.30 Omsorgstjenester for førskolebarn har i økende grad blitt satt på dagsordenen. Det som på engelsk betegnes som early childhood education and care (ECEC), anses som sentralt for flere samfunnsmål: økt kvinnelig yrkesdeltakelse, tilrettelegging for at kvinner kan kombinere jobb og familie, demografiske utfordringer knyttet til synkende fødselsrater og en økende andel eldre, og reduksjon av barnefattigdom og sosial ulikhet knyttet til utdanning.31

Selvforsørgelse, autonomi og uavhengighet og «skandinavisering» har vært brukt som betegnelser på en familiepolitikk som legger vekt på kvinners yrkesaktivitet og barnehager. En undersøkelse av utviklingen i familiepolitikken i europeiske velferdsstater gir et noe sammensatt bilde. I undersøkelsen inngår flere dimensjoner, blant annet hvorvidt rettigheter tildeles individ eller familie, om preferansen er hjemmebasert eller institusjonalisert barneomsorg, i hvilken grad familien støttes som institusjon, og om tiltak for å redusere kjønnsforskjeller gis prioritet.32 En generell trend er at politikken beveger seg vekk fra den mannlige forsørgermodellen og husmorfamilien. Flere sosiale rettigheter har individet, og ikke familien, som basis. Men reformer støtter også opp om familien som institusjon, blant annet gjennom å legge større vekt på kvinners og menns roller som foreldre. Det blir fokusert på omsorg som deles mellom foreldre, og mellom foreldre og andre samfunnsinstitusjoner.33

En annen undersøkelse viser at i moderne vestlige demokratier var hvilke partier som var i regjering, samt kvinnepolitisk mobilisering, viktige drivkrefter i familiepolitiske reformer på 1980- og 1990-tallet.34 Men fra 2000-tallet synes disse politiske faktorene å ha blitt mindre viktige. Dette tolkes som konsekvenser av at preferansene i samfunnet har endret seg betydelig. Det er delvis et resultat av aktive likestillingsbestrebelser, men også av erfaringene med økt yrkesaktivitet blant kvinner. Velgernes politiske preferanser har endret seg, og man har i økende grad ønsket seg politikk som støtter opp om en moderne livsstil, basert på kvinners yrkesaktivitet.35 De politiske partiene har i økende grad tilpasset seg disse nye preferansene, og dette har minsket de tradisjonelle partipolitiske skillelinjene i familiepolitikken. I hvilket omfang dette innebærer støtte til likestilling, og hvordan slik likestilling defineres, er imidlertid noe uklart foreløpig.

Ferragina og Seeleib-Kaiser mener at dette viser at politiske preferanser i samfunnet ikke er så uforanderlige som det er vanlig å anta. Folks preferanser har tvert imot gjennomgått store endringer, og den offentlige opinionen har i økende grad betydning for politikkutformingen. Konklusjonen er at utvidelsene i familiepolitikken som er rettet mot å støtte kvinners yrkesaktivitet og investeringer i barn, svært sannsynlig vil fortsette.

2.4 Nordisk familiepolitikk

Det er vanlig å snakke om en felles nordisk samfunnsmodell. Måten de nordiske landene er organisert på, og de økonomiske resultatene som kjennetegner dem, har sentrale fellestrekk som skiller dem fra andre land.36 Velferdspolitikken er en sentral del av denne samfunnsmodellen.37 Familiepolitikken er igjen en sentral komponent i velferdsmodellen, samtidig som andre deler av modellen utgjør viktige forutsetninger for familiepolitikkens virkemåter.

De nordiske velferdsstatene skårer høyt på en rekke indikatorer som måler grad av likestilling. Familiepolitikken i de nordiske landene begynte allerede på 1960-tallet å prioritere støtte til kvinners yrkesaktivitet. Utviklingen ble anført av Danmark og Sverige, Norge lå ti år etter. Offentlig barneomsorg ekspanderte. Barnehagene hadde et sosialpedagogisk sikte og høye kvalitetsnormer. Samtidig ble betalte foreldrepermisjoner utvidet. Familiepolitisk ekspansjon falt sammen med utbygging av velferdsstatens tjenester innen helse og omsorg, sektorer som sysselsetter mange kvinner. Resultatet var mer likestilling i form av jobb- og karrieremuligheter for kvinner. Familiepolitikken la til rette for at kvinner skulle kunne kombinere jobb og barn, mens velferdspolitikken skapte etterspørsel etter kvinners arbeidskraft.

Denne utviklingen er bakgrunnen for begrepet om den kvinnevennlige velferdsstaten. Hernes mente at de skandinaviske velferdsstatene og de velferdsordningene som ble etablert for at kvinner skulle kunne gå ut i arbeidslivet, innebar et potensial for at disse velferdsstatene kunne bli «kvinnevennlige».38 En kvinnevennlig stat er en stat hvor kvinner ikke blir pålagt vanskeligere valg enn menn på grunn av at de føder barn. Vilkårene for mødre, særlig når det gjaldt lønnsarbeidet, sto sentralt. Målet var å fjerne kjønnsurettferdighet – uten å skape annen ulikhet, blant annet mellom kvinner. Denne tenkningen illustrerer også at synet på staten i de skandinaviske landene har vært langt mer positiv enn i mange andre land.

Som tidligere påpekt hadde Norge ifølge Lewis’ sammenligning av forsørgerregimer på begynnelsen av 1990-tallet kommet kortere enn Sverige i utviklingen mot en toforsørgermodell. Norge fortsatte lenger enn Sverige med å gi kvinner rettigheter i kraft av å være ektefeller og mødre, barnehagetilbudet var dårligere, og gifte kvinner hadde lavere yrkesaktivitet.

Dette viser at det historisk sett har vært betydelig variasjon i de nordiske landenes familiepolitikk. Hvorvidt nordisk familiepolitikk utgjør en eller flere modeller, har vært tematisert i mange studier. Det har vært vanlig å oppfatte norsk familiepolitikk som delvis å henge igjen i en kjønnstradisjonell tenkning.39 Overgangsstønad for enslige forsørgere, skattefordeler for eninntektsfamilier og kontantstøtte for barn som ikke bruker barnehage, har vært sett på som vedvarende elementer i en slik tenkning. At Norge henger igjen, er likevel ingen dekkende beskrivelse lenger – blant annet ligger fedrepolitikken og barnehagedekningen i front (se kapittel 10 og 11).

2.4.1 Forsørger-omsorgs-modellen

Det omfattende familiepolitiske systemet som har vokst frem i de nordiske velferdsstatene, omtales gjerne i den internasjonale litteraturen som en forsørger-omsorgs-modell (dual earner/dual carer).40 Kjernen er likestilte foreldreskap, der begge foreldre er både lønnsarbeider og omsorgsperson, støttet av ordninger som betalte foreldrepermisjoner med øremerket permisjon for fedre og rett til barnehageplass. I hvilken grad politikken har støttet mødres yrkesaktivitet, og tidspunktet for innføring av reformer i de ulike landene, har imidlertid variert en hel del.

Moderniseringen av norsk familiepolitikk ble satt i gang med viktige reformer på andre halvdel av 1970-tallet. Modellen som senere utviklet seg, har hatt hybride trekk, i den forstand at den har kombinert elementer fra det som blant andre Korpi har definert som to ulike familiepolitiske modeller (se foran): Den ene, forsørger-omsorgs-modellen, stimulerer omfordeling av barneomsorg, fra mor til far innad i familien, og fra familien til det offentlige. Den andre, som gjerne betegnes som en tradisjonell mannlig forsørgermodell, støtter eninntektsfamilien og familiebasert barneomsorg besørget av mødre.

Å legge til rette for fedre som likestilte omsorgspersoner oppfattes som et særlig kjennetegn ved de nordiske velferdsstatene. Hernes så for seg at den kvinnevennlige velferdsstaten ville utvikle seg gjennom tre faser: en første fase der kvinners adgang til arbeidsmarkedet kom på plass, en andre fase der likebehandling mellom kvinner og menn i arbeidslivet ble sikret, og en tredje fase der menn ble oppmuntret til å dele familiearbeidet med kvinner. Inspirert av dette har Brandth og Kvande introdusert begrepet om den farsvennlige velferdsstaten.41 Det er først og fremst fedres omsorgsrettigheter gjennom fedrekvoten som er grunnlaget for betegnelsen: Staten skaper insentiver for menn til å ta større del i omsorgen for sine barn.

Siden begynnelsen av 1990-tallet er forsørger-omsorgs-modellen befestet som familiepolitisk hovedspor i Norge.42 Den betalte foreldrepermisjonen og fedrekvoten er blitt lengre, og barnehagepolitikken har vært gjennom en gigantisk ekspansjon når det gjelder ressurser og rettigheter. Sidesporet, representert ved kontantstøtten og en tradisjonell forsørgermodell, er svekket. Modellens hybride trekk er blitt betydelig svakere. Likestilte foreldreskap har blitt en felles politisk norm.

Utviklingen i de nordiske landene viser økt likhet og vedvarende forskjeller.43 Alle landene støtter opp om yrkesaktive mødre og fedre som omsorgspersoner. Barn har individuell rett til barnehageplass. Et felles mønster på tvers av landene er at reformer knyttet til foreldrepermisjoner og barnehager er drevet frem av konvergens og kompromisser, mens konflikter knyttet til fedrekvote og kontantstøtte tidvis har ført til avvikling eller kutt i disse ordningene. Men nasjonale forskjeller eksisterer fortsatt. En studie finner for eksempel at familiepolitikken i Danmark og Sverige har holdt seg innenfor en likestillingspolitisk kurs, mens Finland har beveget seg inn i en nyfamilistisk bane.44 Det er særlig kontantstøtteordningen som leder til denne klassifikasjonen av Finland.

2.4.2 Familiepolitikk og fruktbarhet

Mange ulike faktorer påvirker unge menneskers valg om å få barn, og disse forholdene kan variere over tid og mellom land. Fødselstallene påvirkes for eksempel av konjunkturer; det fødes noe færre barn i økonomiske nedgangstider.45 Nasjonale institusjonelle forskjeller, knyttet til arbeidsmarked og velferdsordninger, bidrar i ulik grad til å skape økonomisk trygge rammer for foreldreskap.

Individuelle faktorer kan også påvirke fruktbarhetsmønstre. I dagens samfunn påvirker varigheten av utdanning når det passer å få barn. En utvidet ungdomstid, som gjerne strekker seg langt oppover i 20-årene, synes å være en norm, men også forhold som at venner begynner å få barn, kan påvirke ens egen beslutning om å få barn. Generelle holdninger til barn, og barns posisjon i samfunnet, kan også virke inn. Det at valget om å få barn påvirkes av en rekke forhold, gjør det utfordrende å identifisere betydningen av enkeltfaktorer, som for eksempel familiepolitikk.

Familiepolitikkens betydning for fruktbarheten er et spørsmål som har hatt stor aktualitet i de senere årene på bakgrunn av lave og synkende fødselstall i Europa. Lave fødselstall anses å være problematiske av flere grunner: Aldring i befolkningen og behovet for arbeidskraft oppfattes som store utfordringer for velferdsstatene.

De nordiske landene har hatt et relativt høyt fruktbarhetsnivå (se kapittel 4). Som i andre vestlige land falt fruktbarheten også her fra midten av 1960-tallet. Men fra midten av 1980-tallet stoppet nedgangen opp, og fruktbarheten stabiliserte seg noe under det nivået som trenges for å reprodusere befolkningen, 2,1 barn (med unntak av Sveriges nedgang på 1990-tallet, forårsaket av en økonomisk krise). Fruktbarhetsmønstrene i de nordiske landene anses for å være så like at de danner et eget «fruktbarhetsregime»:46 Alle landene har et relativt høyt fruktbarhetsnivå og kvinner får barn noe senere enn i en del andre land. Men senere fødsler betyr ikke at kvinnene får færre barn, det andre barnet kommer ganske raskt. Dessuten er forskjeller i kvinners fruktbarhetsmønstre mellom utdanningsgrupper små. Nå har fruktbarhetstallene også blitt reversert i flere andre land enn de nordiske. Den viktigste grunnen til dette er at tendensen til at kvinner utsetter fødsler, har flatet ut.

Mange land er på leting etter virkemidler som kan snu lave fødselstall, og den relativt høye nordiske fruktbarheten har derfor skapt internasjonal interesse for familiepolitikken i disse landene.

Det er en omfattende demografisk forskning som studerer sammenhenger mellom fruktbarhet og familiepolitikk. Oversiktsstudier viser at statistiske korrelasjoner mellom politikk og fruktbarhetsatferd ikke er entydige; små positive effekter er funnet i noen studier, andre finner ingen statistisk signifikante sammenhenger.47 Det er snakk om komplekse prosesser og dermed store teoretiske og metodiske utfordringer.48 Det er et kjent problem at det å skille ut effekter av familiepolitikk fra andre faktorer i statistiske modeller begrenser muligheten til å identifisere slike effekter.49 Det er vanskelig å identifisere hva som er årsak og virkning, og det blir påpekt at det man sannsynligvis observerer, er effekter av hele politikksystemer.50 Slik sett er det best å forstå det nasjonale fruktbarhetsnivået som et systemutfall av brede egenskaper ved samfunnet, som for eksempel graden av barnevennlighet, heller enn eksistensen av diverse enkeltytelser.

Også norsk og nordisk forskning har pekt på vanskeligheter med å påvise slike sammenhenger.51 Men resultatene fra den samlede norske og nordiske forskningen tolkes etter hvert dit hen at familiepolitikk har hatt positiv betydning.52

McDonalds institusjonelle teori om fruktbarhet tar utgangspunkt i at for å unngå svært lav fruktbarhet er en ny sosial kontrakt nødvendig.53 Endringer i kvinners samfunnsmessige stilling innebærer at politikken må baseres på kjønnslikestilling, både i institusjoner som rettes mot individet (utdanning, arbeidsmarked), og i institusjoner som rettes mot individet som medlem av en familie (skattesystem, sosialpolitikk, arbeidsdeling i familien). Hvis likestilling bare omfattes av den første typen institusjoner og ikke den andre, som vil si at den mannlige forsørgermodellen i praksis opprettholdes i familien, oppstår det en institusjonell ubalanse som virker negativt på fruktbarheten. Lav fruktbarhet skyldes konflikt mellom barn og jobb; når kvinner må velge mellom de to, synker fruktbarheten. McDonald mener at politikkens mål ikke bør være flere barnefødsler, men økt støtte til barnefamilier. Nordisk familiepolitikk har kjennetegn som demografer anser som nødvendige for å opprettholde fruktbarheten: Samfunnet må svare på borgernes behov og investere i den kommende generasjonen.54 Den moderne nordiske familiepolitikken har ikke hatt som mål å øke fruktbarheten. Økt støtte til barnefamilier har vært sett på som et gode, og et mål i seg selv.55 Flere europeiske land har imidlertid innført politikk som tar sikte på å øke et for lavt fruktbarhetsnivå.56

En velutviklet velferdsstat kan redusere den økonomiske risikoen forbundet med barn.57 I forskningslitteraturen fremheves de skandinaviske velferdsstatene særlig: Politikk for full sysselsetting, høy kvinnelig yrkesaktivitet og et generøst sosialt sikkerhetsnett støtter opp om overgangen til voksenlivet. Det setter unge mennesker i stand til å kombinere jobb med å være foreldre.58 Sammen med liberale holdninger til barn født av ugifte foreldre senker dette terskelen for foreldreskap.

Politikk som legger til rette for toinntektsfamilien, tillegges altså vesentlig betydning for fruktbarheten. Dette står i motsetning til de klassiske fruktbarhetsteoriene, som bygde på en antakelse om at familiens økonomiske fundament bestemmes av den mannlige forsørgeren.59 Kvinners lønnsarbeid har vært oppfattet som et hinder for familiedannelse; jobb og barn lar seg ikke forene. Men den tidligere negative korrelasjonen mellom kvinners yrkesaktivitet og fruktbarhetsnivå er snudd til en positiv sammenheng: I dag føder europeiske kvinner i land med høy kvinnelig yrkesaktivitet flere barn enn kvinner i land med lavere kvinnelig yrkesaktivitet. Kvinners yrkesaktivitet har en sentral rolle i forklaringer av fruktbarhet og endringer i denne.60 Fraværet av politikk som støtter opp under yrkesaktive mødre, oppfattes av enkelte demografer som en antinatalistisk faktor, en faktor som har negativ innvirkning på fruktbarheten.61

Det har vært en viss bekymring for at fruktbarhetsnivået i Norge er for lavt til å opprettholde velferdsstaten. Keilman mener at dette er ubegrunnet.62 Befolkningsprognoser legger til grunn at den norske befolkningen vil øke de nærmeste tiårene. En del av veksten kommer fra økning i tallet på barnefødsler som skyldes at det er flere kvinner i fruktbar alder i årene fremover (se kapittel 4). Den norske velferdsstaten står utvilsomt overfor utfordringer knyttet til en aldrende befolkning, blant annet med hensyn til utgifter til pensjon, helse og omsorg. Men dersom fruktbarhetsnivået skulle motvirke den økende andelen eldre, måtte barnetallet blant norske kvinner stige umiddelbart til et urealistisk høyt nivå. Det er stor grad av enighet blant demografer internasjonalt om at tobarnsnormen står sterkt, og at utviklingen neppe vil vende tilbake til større familier. Keilman mener at tiltak heller bør rettes mot arbeidsmarkedet samt skatte-, helse- og pensjonssystemet.63

2.4.3 Familiepolitikk, kvinners yrkesaktivitet og karriere

Vekst i kvinners, og ikke minst mødres, yrkesaktivitet har vært en felles trend i alle vestlige land. Men den startet langt tidligere i de nordiske landene, og sysselsettingsratene her er fremdeles blant de aller høyeste (se kapittel 4). Sett i lys av de familiepolitiske modellene som har utviklet seg parallelt med dette, har spørsmålet om familiepolitikkens betydning for kvinners yrkes- og karrieremønstre vært et sentralt forskningstema. I og med at mødre i alle land i økende grad har gått ut i arbeidslivet, sier det seg selv at familiepolitikk ikke kan være hovedårsaken til denne endringen. Dessuten har det lenge vært påpekt at nordiske kvinners inntreden i arbeidslivet begynte lenge før lange foreldrepermisjoner og barnehageplasser var på plass.64 Men det virker rimelig å anta at familiepolitiske ordninger som tilrettelegger for mødres yrkesaktivitet, inngår i et samspill med andre samfunnsforhold, og kan forsterke pågående trender.

Den nordiske politikkens begrensninger og mulige negative konsekvenser har imidlertid også vært tematisert. Begrepet om den kvinnevennlige velferdsstaten kritiseres blant annet fordi lønnsarbeid fremstilles som eneste vei til autonomi og medborgerskap for kvinner, basert på et premiss om at kvinners arbeid får verdi først når det blir omgjort til markedsarbeid.65 Andre peker på begrepets begrensninger i dagens nordiske samfunn, som ikke lenger er etnisk homogene. En problemstilling som har vært gjenstand for faglig diskusjon i de senere årene, er hvorvidt den familiepolitiske modellen har uintenderte konsekvenser når det gjelder kjønnssegregering i arbeidsmarkedet.

De skandinaviske landene har hatt en høy grad av kjønnssegregering etter yrke, såkalt horisontal segregering, men graden av kjønnssegregering etter yrke ble redusert til et middels nivå i perioden 1997–200766 (se også kapittel 6). Flere kvinner har gått inn i mannsdominerte yrker som administrative ledere og i profesjonsyrker, men få menn har gått inn i kvinnedominerte yrker. Hvordan kjønnssegregering måles, har imidlertid konsekvenser for segregeringsnivået. I de nordiske landene har en god del av det som i andre land utføres som ubetalt omsorgsarbeid, blitt omgjort til lønnet arbeid. En studie som inkluderer ulønnet familiearbeid som et eget yrke i analysen av kjønnssegregering, finner at målt på denne måten er de nordiske landene minst kjønnssegregert i Europa.67 Den vertikale segregeringen – andelen kvinner i ledende yrker – har også blitt mindre i de skandinaviske landene, men andre land, som USA, har en høyere andel kvinner i ledende stillinger.

I den pågående debatten om hvorvidt en nordisk type familiepolitikk bidrar til å sementere et kjønnssegregert arbeidsmarked, har det avtegnet seg to posisjoner.

Den ene posisjonen fremholder at den familiepolitiske modellen innebærer et «velferdsstatsparadoks». Samtidig med at de nordiske landene har oppnådd høy sysselsetting blant både kvinner og menn, har de samme statene relativt sett færre kvinner i toppstillinger.68 Paradokset er at de nordiske velferdsstatene, som har likestilling som mål og godt utbygde velferdsordninger for familier og en stor offentlig sektor, ikke makter å løfte kvinner inn i arbeidsmarkedets toppstillinger. På den ene siden bidrar en stor offentlig sektor, som i stor grad ansetter kvinner, sammen med ordninger som lang foreldrepermisjon og retten til å gå ned i deltidsstilling mens barna er små, til å trekke kvinner inn på arbeidsmarkedet. Men denne politikken bidrar også til å konservere kvinners rolle som mødre, og den gir grunnlag for statistisk diskriminering: Arbeidsgivere forventer at kvinner har lange permisjoner og er borte når barna er syke, og de vil derfor heller ansette menn.

Den andre posisjonen fastholder at det ikke er noe trade-off mellom en skandinavisk type familiepolitikk og karrieremuligheter for velutdannede kvinner. En stor offentlig sektor fører muligens til noe mer kjønnssegregering etter yrke. Men samtidig blir både klasse- og kjønnsforskjeller i samfunnet mindre, ved at lavt utdannede kvinner gis gode arbeidsmuligheter i offentlig sektor.69 I mange andre land er alternativet for denne gruppen å forbli utenfor arbeidsmarkedet. Studien finner få negative effekter av en skandinavisk type familiepolitikk på karrieren til høyt utdannede kvinner. Det den derimot finner, er at en nordisk type familiepolitikk, til forskjell fra andre familiepolitiske modeller, har stor betydning for kvinner uten høy utdanning: Forskjeller i kvinners yrkesdeltakelse etter utdanningsnivå er langt mindre i de nordiske velferdsstatene enn i andre land.70 En annen komparativ studie viser at et godt barnehagetilbud for barn under tre år er det virkemiddelet som har størst betydning for at kvinner kan bli værende i jobb etter at de får barn. Det gjelder både kvinner generelt og kvinner med lav utdanning.71 Ved at det offentlige dekker en del av kostnadene ved barneomsorg, styrkes arbeidsinsentivene generelt, men mest for dem med lavest utdanning, som bruker den største andelen av lønnen til utgifter til barnehage.72 Den høye andelen yrkesaktive kvinner i de nordiske landene er ikke et velferdsstatsparadoks, men snarere et resultat av en velferdsstat som har løftet tidligere ulønnet omsorgsarbeid inn i velferdsstaten, og dermed gjort lønnsarbeid mulig også for lavt utdannede kvinner.73

3 Sentrale begreper og problemstillinger i familiepolitikken

Kapittel 3 drøfter begreper, perspektiver og problemstillinger som har stått sentralt i familiepolitisk forskning og samfunnsdebatt. Hvilke analytiske perspektiver man forstår utviklingen i familie og foreldreskap gjennom, og hvilke prinsipper som legges til grunn for familiepolitikken, er avgjørende for tenkningen om den videre utviklingen av norsk familiepolitikk. Dette kapitlet danner et kunnskapsgrunnlag for utvalgets analyser, vurderinger og anbefalinger.

Den første delen av dette kapitlet tar for seg familier og foreldreskap samt barndom og barns velferd. Et viktig anliggende er å få frem hvordan forestillinger og problemforståelser knyttet til disse sentrale institusjonene og begrepene endres over tid.

Den andre delen utdyper prinsipper og problemstillinger knyttet til innretningen av velferds- og familiepolitikken. Det er bred enighet om noen fellestrekk ved de nåtidige skandinaviske velferdsstatene: Velferdspolitikken er omfattende, sosiale rettigheter er blitt institusjonalisert, og den sosiale lovgivningen har en solidarisk og universalistisk karakter.74

Fordeling og ulikhet er grunnleggende hensyn i politikkutformingen, og normative begrunnelser for fordeling tas opp her. Universalisme som prinsipp drøftes særskilt. Sosial ulikhet blir videre belyst gjennom sosial mobilitet og barnefattigdom, som er sentrale spørsmål for familiepolitikkens innretning. Hvordan fordelingshensyn og arbeidsinsentiver skal balanseres, er en av de største utfordringene i utformingen av dagens velferdspolitikk (se kapittel 14). Tenkningen rundt arbeidsinsentiver i velferds- og familiepolitikken, gjerne omtalt som arbeidslinja, blir beskrevet.

Dernest utdypes to ideer som har hatt stor innflytelse i senere års familiepolitiske debatt og forskning. Den ene dreier seg om valgfrihet som verdigrunnlag for familiepolitikken. Den andre tar for seg det som kalles sosial investering, et perspektiv som har fått økende oppmerksomhet i internasjonal politikk og forskning.

Til slutt diskuteres noen konsekvenser av velferds- og familiepolitikk. For det første hvordan politikken kan tenkes å påvirke tillit til velferdsstaten og dens legitimitet. For det andre understrekes betydningen av å forstå familiepolitikk i den konteksten den skal virke i, og hvordan politikk kan virke tilbake på samfunnet.

3.1 Familier og foreldreskap

Et viktig spørsmål er hvordan man skal begrepsfeste familier og foreldreskap i dagens samfunn. Familien er og har vært en sentral institusjon i alle samfunn.75 Familien er en sosial og økonomisk institusjon og et prinsipp for sosial organisering. Men oppfatninger av hva som utgjør en familie, påvirkes av idémessige strømninger, og vil alltid reflektere den bredere samfunnsdebatten i en gitt epoke. De store endringene i familieinstitusjonen de siste tiårene har vært gjenstand for omfattende faglig og politisk debatt både om hva familien er, og også om hvordan den børvære. Det har vært endringer i hvordan familiepolitiske reformer begrunnes i den offentlige debatten, hvordan samfunnet argumenterer for barn, hvordan problemer formuleres, og hvilke idealer og verdier som formidles.76

Forholdet mellom den «offentlige» og den «private» familien er vesentlig for å forstå familieendring: Den offentlige sfæren påvirker våre private liv, og våre private liv påvirker den offentlige sfæren.77 Familie og privatliv har i økende grad blitt offentlig tematisert, debattert og politisert. Skillet mellom det som er reservert for privatsfæren, og det offentliges ansvar har muligens vært mindre betydningsfullt i nordiske velferdsstater enn i stater med en mer liberal tradisjon.78 Det betyr ikke at grensen mellom familie og stat ikke er omstridt i norsk samfunnsdebatt. Det man kan kalle «politiseringen av foreldreskapet» – forhandlinger om forholdet mellom foreldre og stat, om grensen mellom det offentlige og det private – har ofte stått på dagsordenen.79 Meningene har vært delte når det gjelder for eksempel kontantstøtte og fedrekvote. Familiepolitikken kritiseres både for å gå for langt inn i familiens råderett, og for ikke å gå langt nok i å tilrettelegge for økt kjønnslikestilling.

Hva som er og bør være å anse som familie, er gjenstand for forhandling gjennom lovgivning og velferdspolitikk. Historisk sett har bestemte familietyper vært opphøyd til norm; mest kjent i vår nære fortid er ekteskapet og den funksjonsdelte kjernefamilien. Vår samtid kjennetegnes av en økt likestilling av ulike familieformer og utviklingen av en ny norm om toinntektsfamilien.

Barnefamilier har vært en sentral målgruppe i norsk familie- og velferdspolitikk. Konsensus om offentlig støtte til familier har blitt styrket; det offentliges ansvar for barns oppvekst har blitt mer eksplisitt. Men denne enigheten har vært ledsaget av konflikter om politikkens retning, mellom å «styrke familien» eller å overføre mer ansvar til samfunnet.80 Det har vært intense debatter om valgfrihet knyttet til fedrekvote og kontantstøtte, og om ekteskapets status knyttet til rettigheter for samboere og homofile og lesbiske, for å nevne noen.

3.1.1 Familien som institusjon

Faglige tilnærminger til familien varierer mellom disipliner og har endret seg over tid. Familieinstitusjonen har økonomiske, sosiologiske, juridiske, ideologiske og politiske aspekter.81 Fra et økonomisk perspektiv er familiens viktigste funksjoner relatert til inntektsfordeling, arbeidstilbud og forbruk. Fra et sosiologisk perspektiv er familien en form for sosial organisering som fyller omsorgsbehov og former relasjoner mellom generasjoner og kjønn, og familien spiller dermed en nøkkelrolle i samfunnets sosiale organisering. Fra et juridisk perspektiv er familien en kontrakt med sterke innslag av ufravikelighet. Som en ideologisk enhet påvirker familien kontinuitet og endring i verdisystemer, og sett fra et politisk ståsted er familien en arena for sosial kontroll og sosial orden.

De store omveltningene i familiemønstre som har funnet sted i hele den vestlige verden, omtales ofte som den andre demografiske overgangen.82 Folk inngår ekteskap og får barn senere, færre barn blir født, færre gifter seg, flere får barn uten å være gift, flere samliv går i oppløsning, flere danner nye familier med mine, dine og våre barn, og kvinners og menns livsløp blir likere. Det er bred enighet i Norge i dag om at familiebegrepet må knyttes til mer enn kjernefamilien. Aksept og respekt for ulike familie- og samlivsformer har økt i de senere årene, og dette oppfattes som en grunnleggende verdi i seg selv.83

Familiemønstre har endret seg parallelt med økningen i kvinners yrkesdeltakelse. Den tidlige fasen av økt yrkesaktivitet blant kvinner var forbundet med utsatte ekteskap eller med at folk ikke inngikk ekteskap i det hele tatt, lav fruktbarhet samt hyppigere samlivsbrudd. Men et økende antall empiriske studier i den internasjonale forskningen viser at mange av disse sammenhengene som har vært observert over lang tid, er blitt svakere i de senere årene, og enkelte trender viser tegn til å snu.84

Utviklingen i familien og institusjonens fremtid har vært gjenstand for omfattende forskning og samfunnsdebatt. Det er ulike oppfatninger om endringenes årsaker og konsekvenser, og om hvilke utviklingsbaner som er sannsynlige.85 Noen har tolket endringene som et uttrykk for et grunnleggende skifte i verdier: Når de grunnleggende materielle behovene er tilfredsstilt, blir familierelasjoner underordnet jakten på å tilfredsstille individuelle, høyere ordens behov. I slike forklaringer blir parrelasjoner oppfattet som svake og midlertidige forpliktelser, foreldreskap minimeres eller unngås, og resultatet blir en fruktbarhet under reproduksjonsnivået. Sekulariseringsprosesser og økte aspirasjoner for høyt forbruk og fritid er drivkrefter. En konkurrerende teori tar utgangspunkt i strukturelle endringer: Selv om preferanser ofte har stor påvirkning på atferd, er det ikke rimelig å forklare familieendringer utelukkende med verdier, ikke minst når man ser hvor raskt holdninger har endret seg. Endringene er strukturelt forankret i endringer i forholdet mellom kjønnene. Kvinner var i stand til å påta seg nye roller delvis på grunn av demografiske endringer. Med mindre familier og høyere levealder var ikke det å ta seg av barn lenger noen livslang fulltids beskjeftigelse.

Selv om kvinners yrkesaktivitet ble drevet frem av etterspørselen etter arbeidskraft, gjorde demografiske endringer det lettere for kvinner å svare på denne etterspørselen. Separate sfærer – skillet mellom kvinners ulønnede familiearbeid og menns lønnsarbeid, som oppsto med industrialismen – har vært den dominerende strukturen i omtrent hundre år. Kjønnsrevolusjonen har underminert denne strukturen, først ved at gifte kvinner gikk ut i den offentlige økonomiske sfæren som med-forsørgere, og så ved at menn har gått inn i den private familiesfæren som med-omsorgspersoner.86

Familiekategorier er produkter av institusjonaliseringsprosesser, både av statlige reguleringer – familielovgivning og velferdspolitikk – og av familiepraksiser slik de utfolder seg i hverdagslivet. I etterkrigsårene ble den funksjonsdelte kjernefamilien ansett som den naturlige familieformen for industrisamfunnet. Kjernefamilien hadde avløst den utvidede familien, og mindre familier var blant annet funksjonelle for industrisamfunnets økte krav til mobilitet. Fremveksten av kjernefamilien ble sett på som en del av bredere strukturelle differensieringsprosesser i samfunnet. Kjernefamilien var en mer spesialisert familie, der hovedoppgaven var primærsosialisering av neste generasjon og emosjonell støtte for både barn og voksne. Rollespesialisering mellom kvinner og menn i familien ble oppfattet som den mest effektive måten å løse oppgaver på. På 1960- og 1970-tallet vokste kritikken av forestillingen om komplementære kjønnsroller som det naturlige. Det ble også pekt på at maktforhold innad i familien ble neglisjert. Forestillingen om familiemedlemmenes felles interesser ble problematisert, og begreper om «hans» og «hennes» ekteskap ble lansert som et uttrykk for at samliv kunne erfares svært ulikt.87 Andre mente at familien var dysfunksjonell; ikke bare husmorrollen, men også den mannlige forsørgerrollen var undertrykkende.88 Det ble også argumentert for at familien ikke kan forstås isolert fra andre samfunnsinstitusjoner, som politikk og økonomi. Hva som skal regnes for å være private anliggender, ble problematisert.

I lys av den økende variasjonen i familieformer som har vokst frem i løpet av de siste tiårene, har familiesosiologer igjen satt familiebegrepet under debatt. Det har vært gjort forsøk på nye definisjoner av familien som fanger inn mønstre der en livslang ekteskapskontrakt ikke lenger er det eneste grunnlaget for familiedanning. Ikke minst gjelder det likekjønnede par og foreldre. Det er også pekt på at familien ikke er en enhetlig aktør med felles interesse, men består av individer som kan ha ulike interesser og preferanser. Noen har tatt til orde for å erstatte familiebegrepet med begrepet familiepraksiser.89 Begrunnelsen er at familiebegrepet har utelatt mange former for familiepraksiser, og at det dessuten har vært normativt definert. Variasjonen i familieformer er kommet for å bli, og heller enn å basere seg på en institusjonell definisjon av familien, innebærer familiepraksiser at familier «er» hva familier «gjør».

Den moderne familien har i større grad enn mange andre samfunnsinstitusjoner vært belagt med myter. Mange forestillinger om hva familien er, og ikke minst om hva den burde være, er historisk av relativt ny dato. I store trekk har det vi tenker på som den moderne familien, vokst frem gjennom de siste 150–200 årene i de vestlige landene. Nasjonalstatens og industrisamfunnets fremvekst, med påfølgende urbanisering, la grunnlaget for en ny økonomisk, sosial og politisk orden. Historieforskningen har imidlertid revidert en del feilaktige oppfatninger om tidligere tiders familieliv.90 Den har blant annet avkreftet teorier om at kjernefamilien er et produkt av industrisamfunnet, ettersom kjernefamilien er påvist som en vanlig familieform lenger tilbake i tid. Den førmoderne norske familiestrukturen var del av et særegent vesteuropeisk ekteskapsmønster som var bygd opp rundt det gifte paret og kjernefamilien som grunnenhet.91

Familieinstitusjonen har vist seg å være en utrolig sammensatt og dynamisk enhet, som ikke kan fanges opp med en lineær historieforståelse. Familier både planlegger, initierer og motsetter seg forandring.92 Det er alltid et samspill mellom samfunnsmessige endringsprosesser og familiers respons på nye muligheter og begrensninger.

3.1.2 Foreldreskap

Foreldreskap har to sentrale komponenter: økonomisk forsørgelse og å yte omsorg for barn.

Økonomiske forsørgermodeller har endret seg historisk. Over tid har familien som forsørgersystem fått mindre betydning. Kvinners egne inntekter har fått økt betydning som inntektskilde og betydningen av familien/ektefellen er tilsvarende redusert. I Norge har familieforsørgelsen vært på retur.93 Synet på den familiebaserte omsorgen for barn har også endret seg, fra å være noe kvinner bare gjorde, til å bli omdefinert som arbeid, introdusert som et nytt perspektiv av kvinneforskningen på 1970-tallet.94

Konvergensen i kvinners og menns roller anses for å være et av de største fremskrittene i samfunnet og økonomien i det siste hundreåret.95 I den vestlige verden har veksten i kvinners yrkesaktivitet gått gjennom ulike faser. Den siste fasen pågår fremdeles, og ble innledet på slutten av 1970-tallet i USA;96 de nordiske landene var noe tidligere ute (se kapittel 2). Den siste fasen er en stillferdig revolusjon, hevder Goldin, et brudd med de tidligere fasene. Det er blitt større forutsigbarhet i kvinners yrkesdeltakelse, en større grad av identiteten knyttes til jobb og karriere, og beslutninger samordnes med partneren i større grad. I de tidlige fasene giftet kvinner seg så tidlig at deres voksne identitet ble dannet etter samlivsinngåelse, mens i den siste fasen danner kvinner sin voksne identitet før familieetablering. Dette har påvirket alle kvinner, ikke bare kvinner med høy utdanning.

Økonomiske perspektiver på foreldres valg av yrkesaktivitet og omsorg for barn tar utgangspunkt i at tid har en økonomisk verdi. Blant spørsmålene man har vært opptatt av, er hvor mye alternativ bruk av tid koster, i form av tapt inntekt. Perspektiver utviklet innen New Home Economics fra 1960-tallet har dannet grunnlag for mange empiriske studier av ulike familieprosesser fra et økonomisk perspektiv, blant annet arbeidsdeling. Beckers teori om beslutninger angående tidsallokering i familien, og tesen om komparative fortrinn, har hatt stor innflytelse.97 Målet hans var å bidra med en teoretisk analyse av valg som inkluderer kostnader av tid på samme måte som kostnader ved markedsgoder, og som kan ta hensyn til inntektstap fra tid brukt utenfor markedet. Om kvinners og menns tidsbruk er perfekte substitutter for hjemmeproduksjon, slik Becker antar, er det å forvente at resultatet blir spesialisering.98 Den i familien som har et komparativt fortrinn i husholdproduksjon, vil trekke seg ut av lønnsarbeidet. Dersom begge har komplementære fortrinn, vil typisk begge partnere arbeide både hjemme og i markedet. I utgangspunktet ble familien antatt å ha felles nytte av beslutningene. I senere arbeider, som tar som utgangspunkt at fordeling av tid foregår gjennom forhandlinger, kommer spørsmålet om forhandlingsmakt inn. Dersom hvert familiemedlem har ulike preferanser og ulik nytte av tidsallokeringen, vil eventuelle forskyvninger i makt påvirke tidsallokeringen i husholdningen.

En dominerende forklaring på den økende tendensen til ekteskapsbrudd, som har forekommet i hele den vestlige verden, har vært Beckers tese om at kvinners inntog på arbeidsmarkedet har ført til mer ustabile ekteskap, fordi kvinner blir mer økonomisk uavhengige av ekteskapet. I praksis innebærer denne hypotesen at par med to inntekter utgjør en mer ustabil familiekonstruksjon enn par med en mer tradisjonell arbeidsdeling. Denne hypotesen har tidligere vært støttet av empirisk forskning som har funnet at gifte, yrkesaktive kvinner har hatt en høyere skilsmisserate enn gifte kvinner som ikke er yrkesaktive. Ny komparativ forskning tyder imidlertid på at dette forholdet har endret seg.99 I de nordiske landene har nå gifte kvinner som er i jobb, en signifikant lavere skilsmisserisiko enn gifte kvinner utenfor arbeidsmarkedet.100 Forskerne bak studien forklarer dette med at land som har en politikk som i utstrakt grad støtter kvinners yrkesaktivitet og likestilling i arbeidslivet, reduserer, eller til og med reverserer, den tidligere sammenhengen mellom gifte kvinners yrkesdeltakelse og skilsmisserisiko. Heller ikke i mellomeuropeiske og sydeuropeiske land som Italia er det lenger noen sammenheng mellom gifte kvinners yrkesaktivitet og skilsmisserisiko. I disse landene er det i en viss grad utviklet politikk for å støtte kvinners yrkesaktivitet. I USA finner man derimot fremdeles en sammenheng mellom gifte kvinners yrkesdeltakelse og en forhøyet risiko for skilsmisse, i kombinasjon med liten eller ingen form for offentlig politikk som støtter kvinners yrkesaktivitet.

Normene for godt foreldreskap har endret seg; samfunnets forventinger til hva som er gode foreldre, er i forandring. Krav til foreldre er etter hvert utvidet fra å omfatte barnets fysiske behov til det enorme feltet som omhandler psykologisk omsorg og oppdragelse.101 Den norske familien er i økende grad underlagt profesjonell og statlig overvåkning av hvordan den lever og oppdrar sine barn.102 Større vekt på barns rettigheter øker kravene til foreldrearbeidet. For eksempel gir familiepolitikkens utvidelser av betalte foreldrepermisjoner retten til å yte omsorg, men bidrar samtidig til normer for hva som regnes som akseptabel omsorg for barn.

Hvordan man forstår utøvelsen av foreldreskap, er tett forbundet med forståelsen av utvikling hos barn. Utvikling er ikke et entydig empirisk begrep. En tilnærming er en kulturpsykologisk utviklingsforståelse; i dette perspektivet skjer barnets utvikling gjennom sosial deltakelse.103 Utviklingens mål er ikke uavhengig av tid og sted, og kontekst kan ikke reduseres til faktorer som påvirker utviklingen. Barnet sees som en meningsskapende aktør, som utvikler seg gjennom å delta i hverdagslivets praksiser, innenfor sammenhenger som er kulturelt og sosialt organisert. Noen (som regel foreldrene) har ansvar for at dette dagliglivet er «godt nok» for barnet, det vil si at deres velferd er på høyde med den generelle velferden der de lever, og at dagliglivet peker fremover: at det er lagt opp slik at barnet gradvis blir i stand til å ta vare på seg selv. Utviklingens mål er knyttet til hva som gir økt sosial medvirkning og innflytelse der man lever. For å forstå barns livssituasjon og utviklingsmuligheter er det derfor nødvendig å trekke inn hvilke betingelser foreldrene står overfor når de skal bygge opp et liv for seg og barna sine (for eksempel overføringer og tjenester som gjør det mulig å kombinere lønnsarbeid og omsorg for egne barn, fellesløsninger i form av barnehager som er så gode at alle vil benytte seg av dem), hva foreldrene prøver å få til, og hvordan barnet er representert i deres forestillingsverden. Støtte til barns utvikling må sees i forhold til de kravene som stilles i det samfunnet som barnet er født inn i og skal fungere i.

Hva foreldrene gjør for å ta vare på barna sine, deres omsorgspraksiser i dagliglivet, er et viktig utgangspunkt for å forstå foreldreskap. Undersøkelser blant vanlige norske barnefamilier har vist at foreldrene organiserer en omsorgskjede der de gjerne kan inkludere andre, men der de selv tar ansvaret for helheten i barnets liv, døgnet rundt.104 Deres forpliktelse rommer også de erfaringer som barnet gjør andre steder, utenom hjemmet. En vesentlig foreldreoppgave er å legge til rette for at barnet blir tatt godt vare på og har det bra også de timene man er fra hverandre, først i barnehagen og senere på skolen, og hjelpe barnet med å knytte sammen erfaringer fra de forskjellige stedene de beveger seg mellom. Foreldrene bygger opp rutiner for å få hverdagslivets oppgaver med egen jobb, husarbeid og andre sosiale forpliktelser til å gå i hop med å ha ansvaret for et barn. Foreldrepraksisene handler også om utviklingskrav og omsorgsstandarder, om både kunnskap om eget barn og hva omgivelsene forventer av barnet. Foreldrenes egen sosiale deltakelse i samfunnet er derfor vesentlig for omsorgen for egne barn, siden det trenges kulturell sensitivitet og åpenhet for å få tilgang til forståelser av hvordan omsorg gjøres.

Det har vært store forandringer i foreldres tid til barn og i foreldreskapets tidsnormer. Data fra en rekke land viser at foreldres samlede tid til barn har økt siden 1960-tallet (se kapittel 6 for tall for Norge).105 Den generelle tendensen er at det blant mødre var en liten nedgang i tid til barn på 1980-tallet, men denne har senere blitt hentet inn igjen. Det er en klar økning i fedres tidsbruk, som står bak økningen i samlet foreldretid. Hvor mye tid foreldre bruker på barn, anses å ha betydning for barns velferd og utvikling.106

Er det et funn fra tidsbruksforskningen på tvers av land som det er stor enighet om, så er det at mødres økte yrkesaktivitet har hatt mye mindre betydning for tid til barn enn det man skulle forvente.107 Tiden som brukes på husarbeid, er på den andre siden minsket. Teknologiske hjelpemidler, kjøp av varer og tjenester som tidligere ble produsert hjemme, og en viss standardsenkning er de viktigste forklaringsfaktorene. Legger man sammen tid til lønnet og ulønnet arbeid, har barnefamiliene fått en mer arbeidsintensiv hverdag. Men familiens arbeidsbyrde hjemme er forskjøvet, fra husarbeid til barn.

Hvorfor tilbringer dagens mødre i den vestlige verden like mye aktiv tid sammen med sine barn nå som i tidligere mer familistiske tider? Flere årsaker peker seg ut. Prevensjonsteknologi og rett til abort gjør at dagens generasjoner langt på vei kan velge når de vil bli foreldre.108 «Det frivillige foreldreskapet» selekterer sannsynligvis mer motiverte foreldre. Behovet for overvåkning av barn er større fordi omgivelsene er mer utrygge, blant annet på grunn av urbanisering og trafikkforhold. Hver familie får færre barn enn før. Fruktbarhetsnedgangen gjør hvert enkelt barn mer «dyrebart», og foreldre investerer mer i hvert barn.

3.1.3 Familiemønstre og ulikhet

Det har vært økende fokus på familien som ulikhetsskapende institusjon. Familiestrukturer og -kulturer, og endringer i dem, er sentrale mekanismer i reproduksjonen av ulikhet. Samtidig viser empiriske studier at reproduksjon av klasseforskjeller i stor grad påvirkes av de sosiale omgivelsene. Både klasseforskjellenes art og hvordan de påvirker individer og familier, kan dempes i betydelig grad, særlig gjennom statlig politikk.109

Familieøkonomi er en viktig faktor som skaper skiller i barns oppvekstbetingelser, og drøftes nærmere i kapittel 7. Men også andre familieforhold enn økonomi kan bidra til å skape ulikhet. Den internasjonale familieforskningen har vært opptatt av hvilke konsekvenser de store endringene i familiestrukturer og familieprosesser har for barns velferd. Bekymringen har vært at endringene har ført til ulik fordeling av gevinster og tap når det gjelder familieressurser, og følgelig divergerende skjebner – diverging destinies – for barn.110

Internasjonale studier har for eksempel påvist til dels sterke sammenhenger mellom mødres utdanningsnivå og familiemønstre. Blant annet gjelder det alder ved første barns fødsel, barn født utenfor ekteskap og skilsmisserisiko.111 Å få barn tidlig er en risikofaktor. I Norge fikk 32 prosent av kvinner med lav utdanning født i perioden 1965–1969 barn før fylte 21 år, sammenlignet med 3 prosent blant kvinner med høy utdanning og 13 prosent blant dem med middels utdanningsnivå i samme fødselskohort. Men forskjellen mellom utdanningsgrupper er mindre i Norge enn for eksempel i USA, hvor halvparten av alle kvinner med lav utdanning hadde blitt mødre før de ble 21 år. I Norge hadde kvinner med lav utdanning langt større sjanser for å få barn uten å være gift enn kvinner med høy utdanning, ifølge samme studie.

McLanahan og kolleger mener at en viktig strategi for å motvirke disse uheldige forskjellene er å skape insentiver for kvinner som ikke planlegger høyere utdanning, til å utsette foreldreskapet. Kvinner som får barn senere, investerer i utdanning og karriere. Kvinnene vil være mer modne når de blir mødre, og dette vil heve kvaliteten på foreldreskapet. Potensielle partnere vil også være mer modne og i bedre posisjon til å forsørge en familie. De som får barn tidlig, blir mødre samtidig med at de søker etter en passende partner, noe som leder til høy grad av familieustabilitet. I land som legger til rette for at mødre skal kunne kombinere jobb og barn, som Norge, får også kvinner med lavere utdanning barn senere. Politikk som belønner kvinner for å skaffe seg arbeidserfaring før de får barn, vurderes som positiv av McLanahan og kolleger. Senere fødsler for kvinner løser imidlertid ikke problemet dersom ikke de økonomiske utsiktene for unge menn bedres. Kvinner gifter seg ikke med menn som fremstår som dårlige forsørgere.

En problemstilling som har vært belyst særskilt, er konsekvenser av fraværet av en far under oppveksten, blant annet for barns utdanning, psykiske helse og familierelasjoner gjennom livsløpet. Det er en del metodiske utfordringer når det gjelder å kunne si noe sikkert om årsakssammenhenger. De fleste studiene bygger på tverrsnittsdata og korrelasjonsanalyser, og det er da noe usikkert hva det er som påvirker hva. En internasjonal studie som oppsummerer funn fra nyere undersøkelser basert på kvasi-eksperimentelle forskningsdesign, som bedre kan identifisere årsakssammenhenger, finner negative effekter av farsfravær på barns sosiale og emosjonelle utvikling, særlig når det gjelder risikofylt atferd, og på fullføring av videregående utdanning. Men effektene er svakere enn tidligere vist i tverrsnittsstudier, og det er indikasjoner på at det er seleksjonseffekter, altså at det ikke er tilfeldig hvilke foreldre det er snakk om.112

Det blir også pekt på at forskningen ikke tar hensyn til at barn som vokser opp uten sin biologiske far, kan vokse opp i svært ulike familiekonstellasjoner: hos enslige mødre, i samboerfamilier, i steforeldrefamilier, i blandede familier og i flergenerasjonsfamilier. Mange av disse familieformene antas imidlertid å være ustabile. Med referanse til amerikanske studier peker McLanahan og kolleger på at stabile familier med enslige mødre ikke er så vanlig, det er heller ustabile og komplekse familieforhold som er det vanlige motstykket til familier med to gifte biologiske foreldre.113 Disse mønstrene er imidlertid ikke nødvendigvis de samme på tvers av land, for eksempel har de sosioøkonomiske forskjellene mellom samboere og gifte blitt mindre over tid i Norge.114 Fedres økte deltakelse i barnas liv etter samlivsbrudd vil også kunne redusere negative effekter (kapittel 5).

En annen problemstilling knyttet til ulikhet i foreldreressurser handler om tidsbruk. Foreldres tid med barn varierer mellom ulike familier, og det som kan være viktigere enn mengde tid, er hvordan tiden med barn brukes. Det er særlig foreldres tid brukt til utviklende typer aktiviteter, som å lese for og snakke med barna, hjelpe til med lekser og lignende, som har økt. Denne utviklingen har imidlertid ikke i samme grad funnet sted blant lavt utdannede foreldre. Norske data fra rundt 2000 viser et lignende mønster.115 Dette tyder på økende sosiale skiller i de kognitive og ikke-kognitive stimulansene som blir barn til del.116

3.1.4 Foreldreskap mot en ny fase?

Kvinners livsløp struktureres i økende grad av stat og arbeidsmarked; menns livsløp knyttet til deres familieroller har endret seg i mindre grad. Denne situasjonen blir ofte karakterisert som en ufullført likestillingsprosess – en «ufullstendig» revolusjon eller likestilling «light» .117

Én tolkning av denne situasjonen er at oppbruddet fra den industrielle samfunnsordenen og kvinners inntreden i arbeidsmarkedet har skapt en sosial ulikevekt.118 Industrialismens mannlige forsørgermodell representerte en samfunnsorden som styrte folks preferanser, atferd og forventinger til andre. Da andre familiemodeller, med andre preferanser og atferdsnormer, ble mulig, oppsto det en sosial ulikevekt. Vestlige samfunn er muligens på vei mot en ny sosial likevekt, basert på kjønnslikestilling. De nordiske landene har kommet lengst i denne utviklingen. Men fordi samfunnet beveger seg fra én likevektsmodell til en annen, vil situasjonen være preget av ustabilitet, med tvetydige normer for familie- og forsørgermodeller. Middelklassen har i størst grad beveget seg mot likestilte praksiser, noe som fører til økt ulikhet mellom familier på kort sikt. Men på lengre sikt kan en ny sosial likevekt basert på likestilling resultere i mindre ulikhet i samfunnet, og kan også tenkes å føre til mer stabile familiemønstre.

Goldscheider og kolleger argumenterer langs lignende linjer. De peker på at det er vanskelig å overskue de store linjene når man står midt i en demografisk oppbruddsperiode.119 Men nye tendenser kan tyde på at man er i ferd med å forlate den uklare, ufullendte fasen av kjønnsrevolusjonen. Kvinners inntreden i den offentlige sfæren hadde flere årsaker, og hadde også mange ulike konsekvenser for familielivet. Denne første delen av kjønnsrevolusjonen førte til en svekkelse av familien. Men familier og foreldreskap er i ferd med å bevege seg inn i en kvalitativt ny fase. Nye mønstre som avtegnet seg, springer ut av endrede relasjoner mellom kjønnene. I vår tid er kvinners yrkesaktivitet ikke bare blitt vanlig, men noe som forventes. Veksten i kvinners yrkesaktivitet er imidlertid bare den ene halvdelen av kjønnsrevolusjonen. Menns involvering i familien er den andre delen. Fullføring av den andre halvdelen vil trolig styrke familiene.

Ustabile familier er et produkt av gitte samfunnsforhold; endres disse, endres også familiene. Visse teorier har predikert at ultra-lav fruktbarhet vil bli permanent, selv om reverseringen av den nedadgående fruktbarheten i de nordiske landene er erkjent. Begrunnelsen er at unge menneskers prioriteringer drives av ikke-materielle behov som selvrealisering og autonomi, anerkjennelse etc. Goldscheider og kolleger mener imidlertid at mange av trendene som har preget familiemønstrene de siste tiårene, er uttrykk for destabilisering som konsekvens av den første delen av kjønnsrevolusjonen. Ikke minst gjelder dette svært lav fruktbarhet og høye rater for samlivsoppløsning. Samboerskap og barn født i samboerskap, av den stabile, regulerte typen som i Nord- og Vest-Europa, representerer ikke samme type problem. Senere fødsler er heller ikke nødvendigvis et problem. Det er mer enn nok tid for folk til å få to barn. Det er en fordel at unge mennesker slipper å få barn mens de er midt i overgangen til voksenlivet. Unge kvinner og menn trenger tid til å etablere relasjoner, utvikle jobb og karriere og etablere en uavhengig identitet. Unge voksne kan vente til tidlig i eller midten av 30-årene før de starter familie.

Goldscheider og kolleger understreker at det er viktig å anerkjenne at menns økte involvering i barn og familie også er en kjønnsrevolusjon, like grunnleggende som kvinners økte yrkesaktivitet var det i siste del av forrige århundre. De skriver at menns involvering i privatsfæren, i familie og barn, er godt i gang i mange land. Særlig blant yngre menn med høy utdanning er det i flere europeiske land en økning i tiden menn bruker til omsorg for barn og vanlig husarbeid. Økningen har imidlertid vært større i barneomsorgen enn i husarbeidet. Fedre i Norge og de andre nordiske landene har gått foran i denne utviklingen, og her omfatter de nye mønstrene så å si alle fedre, på tvers av utdanningsnivå (kapittel 6). Gevinsten av en ny balanse basert på mer likestilte relasjoner mellom kvinner og menn kan bli større forpliktelser mellom partnere og menns økte involvering i barna. Goldscheider og kolleger er opptatt av at endringene blant menn ikke må undervurderes. De mener at slik kvinners lønnsarbeid i begynnelsen ble sett på som «lommepenger», blir menns inntog i familien ofte omtalt som at de deltar bare i de «lette» og «morsomme» oppgavene. Det kan imidlertid legges til at dette er en fremstilling som mer eller mindre er forlatt i Norge.

3.2 Barndom og barns velferd

Barndommen har dyptgående virkninger ikke bare på barns liv her og nå, men også på barns fremtidige muligheter og utsikter. Det er en kjent innsikt fra internasjonale studier at svake sosiale og økonomiske ressurser tidlig i livet øker risikoen for lavere inntekt, dårligere helse og lavere kompetanse i voksen alder.120

3.2.1 Forestillinger om barndom

Barndommen oppfattes som et produkt av en rekke kulturelle prosesser som definerer denne livsfasen som distinkt forskjellig fra andre faser. Barns behov er historisk foranderlige ideer om barns utvikling og sosialisering, underbygd av politiske verdier og familieidealer.121

De moderne betegnelsene barn og barndom ble til gjennom konsolideringen av nasjonalstatene på slutten av 1800-tallet.122 Frihet fra lønnsarbeid og plikt til å lære ble det normale i unge menneskers liv. Samtidig kom andre endringer i barns status, blant annet et generelt fritak fra vanlige sanksjoner mot kriminalitet og beskyttelse mot fysisk vold og mishandling, også fra familiemedlemmer. Nasjonalstaten sto som beskyttelse mot markedet (barnearbeid) og mot patriarkalsk makt i familien. I løpet av det 20. århundret ble organiseringen av barndommen forskjøvet fra det private til det offentlige, der staten tok et større ansvar.123 Kunnskap og ekspertise knyttet til barn fikk økt betydning.

Barns samfunnsmessige verdi gjennomgikk en grunnleggende endring fra slutten av 1880-tallet til 1930-tallet. Fra å ha en økonomisk verdi som arbeidskraft fikk barn først og fremst en emosjonell verdi for foreldrene.124 Nedgang i barnedødeligheten førte til et større fokus på det enkelte barn som individ. Dette har på grunnleggende vis satt sitt preg på barns oppvekst. Barns nye verdi var tett forbundet med spesialiseringen av kvinners rolle som husmor. Barn representerer dermed en økonomisk kostnad for foreldre, men er også et gode. Det er kulturelle og sosiale forhold som bestemmer i hvilken grad, og på hvilke måter, barn oppfattes som henholdsvis en kostnad og et gode.

I Norge har forestillingene om barn og barndom endret seg fundamentalt fra 1970-tallet. Den materielle velstanden har økt, og velferdsordningene for familier og barn har ekspandert kraftig. Men samtidig kan det spores en økt bekymring for barn og barns oppvekstsvilkår.125 Frykt for samtiden og for fremtiden krever at barn skal skjermes. Man har gjerne idyllisert 1950- og 1960-tallets barndom; dette var en periode preget av en historisk sett eksepsjonell stabilitet.

Familiepolitikk speiler blant annet ulike idealtypiske modeller for barns behov. Det man kan kalle den tradisjonelle modellen, har bygd på en stabil familieinstitusjon som barnets viktigste arena for omsorg og sosialisering.126 I denne modellen er mor barnets viktigste interaksjonspartner, og den primære sosiale arenaen er hjemmet og dets umiddelbare fysisk nære omgivelser. I løpet av de siste tiårene er denne modellen langt på vei erstattet av en annen modell, som rommer flere arenaer for barn, inkludert profesjonell barneomsorg. Barns deltakelse utenfor familien er positivt også i ung alder, blant annet fordi det gir barnet individuelle rettigheter og anerkjennelse. Barnet sorterer ikke direkte under mor, men betraktes som et uavhengig familiemedlem. Barn interagerer med omgivelsene og spiller en aktiv rolle i å skape egen velferd.127 Dette er dynamiske prosesser som påvirkes av en rekke forhold. Barnet interagerer først og fremst med familien, men også med en rekke andre personer og systemer.

Konsekvenser av mødres økte yrkesaktivitet for barn, særlig de aller minste, har til tider vært omdiskutert og omstridt i alle vestlige land. Et spørsmål som ofte har vært stilt, er om det er en konflikt mellom barns interesser og behov og mødres individuelle interesser og behov.128 En oppsummerende studie, basert på amerikansk forskning, konkluderer med at mødres omfordeling av tid fra familie til marked i liten grad har hatt negative konsekvenser for barns velferd.129

Demokratisering av forholdet mellom barn og foreldre innebærer at rettsutviklingen legger stadig mer vekt på foreldrenes plikter overfor barnet. Samfunnets syn på barn påvirker utformingen av støtteordningene for familiene. Det har gjennom historien vært flere og til dels motstridende oppfatninger om barn og barndom. Barndommen fremstilles ikke sjelden i idealiserte termer.130

Sammenligninger viser at barn og barndom verdsettes høyt i de nordiske landene.131 Historisk er den nordiske barnesentreringen reflektert i en tidlig fremvekst av barns rettigheter og offentlige velferdsordninger som fikk stor betydning for barns oppvekstsvilkår. Barns liv og barndommens organisering er tett sammenvevd med velferdsstatens utforming, og universelle ordninger har ført til større likhet og homogenisering av barndommen.132 Bildet er imidlertid sammensatt; ikke alle barn har fått like stor del i velferden (se kapittel 7).

Den moderne barndommen er kjennetegnet av en økende institusjonalisering av barns liv. OECD peker på at ulike nasjonale politiske og kulturelle kontekster har skapt ulike syn på den tidlige barndommen, på familiers rolle og på målet med omsorgs- og utdanningsinstitusjonene. Disse oppfatningene har igjen formet politikken og foreldres praksis.133 Modeller for omsorg og utdanning for førskolebarn kombineres på ulike måter i ulike land (se kapittel 2), noe som avspeiler ulike historiske og nåtidige forestillinger om barn og om hva som utgjør en god barndom.

Når det gjelder barnetilsynstjenester, er det betydelige forskjeller i tilbud av tjenester og hvordan disse tjenestene organiseres.134 De nordiske landene skiller seg ut ved å ha høy dekningsgrad og relativt høyt utdanningsnivå blant de ansatte. Barnehager oppfattes primært som et kollektivt gode og offentlig ansvar, noe som krever et høyt nivå på den offentlige finansieringen. De fem nordiske landene befinner seg på toppen av OECDs rankinglister når det gjelder tilbud på barnehagetjenester. Utviklingen av den nordiske barnehagen har bygd på en sosialpedagogisk tradisjon som har vært typisk for disse landene, med en helhetlig tilnærming til barns utvikling og læring. Barndommen har vært sett som en egen fase med sin egen verdi, og omsorg og lek har vært sett som gjensidig berikende.135 Den helthetlige tilnærmingen har også preget organiseringen av barnehagen som sosial institusjon: Barnehagen dekker alle barn i førskolealder. Det er ikke noe skille mellom omsorgsinstitusjoner for barn under tre år og førskoler for barn over tre år, slik det er i mange andre europeiske land. Ifølge Moss bygger den nordiske barnehagen på demokrati som en grunnleggende verdi i den gode barndommen.136 Han hevder at i en demokratisk politikk for den tidlige barndommen kan barnehager være laboratorier hvor man samarbeider om å øke individuell og kollektiv velferd.

3.2.2 Barns rettigheter

Spørsmål om barns rettigheter og hvordan barns behov skal oppfylles, er omdiskutert. I en drøfting i NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget fremholdes det at barn er avhengige av andre, og de viktigste beslutningene for barns liv blir tatt av andre, som oftest foreldrene.137 Men også staten tar beslutninger for barn, for eksempel gjennom skoleplikt. Hvor langt staten skal gripe inn, er det delte meninger om. At barn har egne rettigheter, er et etablert synspunkt i dag. Det enkelte barnet er et individ med egne rettigheter og behov. Men hva slags rettigheter foreldre skal ha over barn, og hvordan staten skal balansere foreldres og barns rettigheter, er imidlertid spørsmål som er gjenstand for diskusjon. Noen skiller mellom barns moralske og juridiske rettigheter.138

En indikator som illustrerer den økende juridiske anerkjennelsen av barn som personer, er beskyttelsen mot vold og fysisk avstraffelse. Inntil 1972 hadde foreldre i Norge en viss refselsesrett overfor sine barn i oppdragerøyemed.139 Men det ble ikke samtidig innført et uttrykkelig forbud mot fysisk avstraffelse. For å gjøre det helt klart at det ikke er tillatt å bruke vold i oppdragelsen, ble et forbud tatt inn i barneloven i 1987.

FNs barnekonvensjon av 1989 satte barns rettigheter på agendaen, og konvensjonen er et utgangspunkt for alle diskusjoner om barns juridiske rettigheter.140 FNs barnekonvensjon ser på barn (0–18 år) som forskjellige fra voksne, men fastslår like fullt at barn har grunnleggende rettigheter. Konvensjonen ble ratifisert av Norge i 1991, og inkorporert i norsk lov i 2003.

Konvensjonen har en flerdimensjonal tilnærming til barns levekår, oppsummert i de tre p-er: provision, protection, participation.141 Konvensjonen er forankret i et grunnsyn der barn fremstår som kompetente aktører og bærere av selvstendige rettigheter; barn har en rett til å bli hørt i spørsmål som berører dem. Det er imidlertid en spenning mellom prinsippet om barnets rett til «stemme» og å fremme barnets beste interesser eller velferd.142

Barnets beste er det mest sentrale begrepet i barnekonvensjonen.143 I artikkel 3 nr. 1 heter det: «Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»144 Barnets beste er ett av fire generelle prinsipper i barnekonvensjonen. De tre andre er retten til ikke-diskriminering (barnekonvensjonen artikkel 2), retten til liv, overlevelse og utvikling (barnekonvensjonen artikkel 6) og retten til å bli hørt (barnekonvensjonen artikkel 12).

I alle saker som angår barn, skal barnets beste være et primært hensyn. Dette kan tolkes som at barnet ikke har en egen interesse, men det understreker at det er viktig at man ikke ser bort fra eller ignorerer barnets interesser. Å gjøre det beste vi kan for barnet er et mål, men hva som er best for barn, er omstridt; vurderingen inneholder mange komplekse variabler. Hva som skal forstås som barnets beste, er historisk og kulturelt betinget, og dermed variabelt og foranderlig.145

Implementering av barnekonvensjonen innebærer at man anlegger et barneperspektiv på områder der barn blir berørt. Barneperspektivet innebærer at man vurderer hvilke konsekvenser beslutninger har for barn og unge. Det innebærer at man i en viss situasjon må bedømme hva som er barnets beste, og avveie dette mot andre hensyn, men barnets interesser skal veie tungt.146

Heimer og Palme argumenterer for at velferdspolitikken må anerkjenne barn som aktører, og mener at det er problematisk at velferdsforskningen behandler barns velferd atskilt fra den generelle velferdsforskningen.147 Konsekvensen er at forskningen ikke ser barn som aktører, og barns levekår og samfunnsdeltakelse blir neglisjert i velferdsstatsteorien. I både velferdsstatsteorier og -typologier er barn usynlige. Selv om nyere tilnærminger, som sosial investeringsteori, setter barnet i sentrum på en ny måte (se avsnitt 3.6.2), er barn som aktører undervurdert. Barn oppfattes først og fremst som becomings, som fremtidig borgere, og ikke som beings, barn her og nå.

Det er blitt hevdet at velferdsstatslitteraturens ensidige fokus på overføringer utelater barnet som kompetent aktør. Barns stemme har vært tillagt for liten vekt i politikk og forskning om blant annet barnefattigdom, der vekten ensidig har vært lagt på familien som enhet.148 Barn bør sees på som selvstendige enheter, og ikke bare som indirekte mottakere av kontantoverføringer og tjenester gjennom familieenheten. Barns egne behov må tas i betraktning. Foreløpig er det lite empirisk forskning med utgangspunkt i denne typen perspektiver. Én gruppes rett til deltakelse kan imidlertid komme i konflikt med andre gruppers interesser og rettigheter, og barns rettigheter kan komme til å stå i motsetning til foreldres rettigheter.

3.2.3 Barns velferd i rike land

Forskning som sammenligner indikatorer for barns situasjon og hvordan velferdspolitikken påvirker barns situasjon, er i sin spede begynnelse.149 Det er gjort fremskritt når det gjelder indikatorer for barnefattigdom og deprivasjon, og for helse og utdanning. Det er liten tvil om at velferdspolitikk kan påvirke barns objektive levekår. Men indikatorer for barns subjektive velferd eller velvære er mindre utviklet.150 Bradshaw spør om samfunnet kan bidra til større velferd for barn her og nå, og om det er en sammenheng mellom velferdspolitikk og tilfredse barn.

Unicef har utarbeidet en oversikt over barns velferd i 29 av verdens mest avanserte økonomier. Sammenligningen er basert på fem dimensjoner i barns velferd: materiell velferd, helse og trygghet, utdanning, atferd og risiko, og bolig og miljø.151 Den generelle utviklingen på 2000-tallet viser at forbedringer har skjedd når det gjelder de fleste indikatorene. Ifølge en oppsummerende «liga-tabell» basert på alle fem dimensjoner rangeres Nederland helt på topp, og er det eneste landet som er rangert blant de fem første på alle de fem indikatorene. Norge er rangert på andreplass, mens Island, Finland og Sverige følger på de neste plassene.

Det er en klar sammenheng mellom de objektive indikatorene og barns selvrapporterte vurdering av egen situasjon her og nå. Barn i alderen 11, 13 og 15 år har svart på et spørreskjema, og 85 prosent av dem rapporterer et høyt nivå på generelle tilfredsheten med livet (overall life satisfaction).152 Også her kommer Nederland på topp, mens Norge er rangert som nummer sju, med en andel nær 90 prosent med høy tilfredshet. I løpt av 2000-tallet var det en klar økning blant norske barn i andelen med høy tilfredshet. Barna ble også spurt om forholdet til foreldre og venner, og her kommer Norge ut mer midt på treet, etter de andre nordiske landene.

Det bør nevnes at måling og sammenligning av indikatorer på tvers av land har en del begrensninger. Unicef skriver at dataene som er brukt, er de beste som er tilgjengelige, men de er mangelfulle når det gjelder viktige dimensjoner, som blant annet kvaliteten på foreldreskapet, kvaliteten på barnehager, barns mentale og emosjonelle helse, forekomst av overgrep mot og vanskjøtsel av barn, kommersialisering og seksualisering av barn og betydningen av media i barns liv. Sammenlignbare data foreligger dessuten stort sett bare for større barn, mens data om barns utvikling og velferd i de tidlige månedene og årene ikke er tilgjengelige. Forskning tyder på at samspill mellom genetiske faktorer og barns erfaringer tidlig i livet kan påvirke senere utvikling. Mangelen på data er til dels et uttrykk for at betydningen av de tidlige årene først i senere år har fått politisk og offentlig anerkjennelse.

3.3 Fordeling og ulikhet

Den norske velferdsmodellen er avhengig av høy yrkesdeltakelse og en jevn inntektsfordeling for å kunne opprettholde det generøse tilbudet av universelle velferdsordninger.153 Finansieringen av velferdsstaten er basert på en forsikringsordning, der man betaler etter evne og får etter behov. Hvis samfunnet skulle utvikle seg slik at en uforholdsmessig stor andel av befolkningen ikke lenger ser det som formålstjenlig å bidra til en slik forsikringsordning, eller hvis en større andel benytter seg av denne forsikringen enn dem som betaler inn, vil systemet bryte sammen. Sagt på en annen måte vil det si at systemet er avhengig av en stor middelklasse, som ser seg tjent med å bidra til systemet, fordi de selv kan tenkes å måtte benytte seg av forsikringen en eller annen gang i fremtiden. Dette betyr at hvordan innsatsen mot fattigdom, omfordeling, stimulering til økt sysselsetting og arbeidsinsentiver og lønnsfastsettelse innrettes og utvikles, vil kunne påvirke både viljen til å bidra og legitimiteten til ordningene i fremtiden.

Selv om fordelingen av økonomiske ressurser i Norge er jevn, sammenlignet med de fleste andre land, er det generelt høy oppslutning om at det fortsatt bør være en hovedoppgave for myndighetene å føre en aktiv fordelingspolitikk for å redusere økonomiske forskjeller.154

3.3.1 Normative perspektiver på fordeling

I hvilken grad samfunnsforskjeller skal utjevnes ved hjelp av fordelingspolitikk, er et normativt spørsmål. Det finnes flere motstridende oppfatninger av rettferdighet og hva som er en rettferdig fordeling, og både filosofer og økonomer har argumentert for ulike syn. Sterkt forenklet skiller man mellom den såkalte venstresiden, som legger hovedvekt på likhet, og den såkalte høyresiden, som legger hovedvekt på frihet.155 I filosofisk tradisjon kan man si at disse sidene er representert ved henholdsvis det egalitære og det liberalistiske perspektivet.

I henhold til et rent egalitært perspektiv skal alle forskjeller utjevnes, uansett om disse kommer av egne valg eller ikke.156 Et åpenbart problem med den rene egalitarismen er mangelen på insentiv til arbeid. Dette kan lede til en situasjon der alle ressurser er likt fordelt, men der alle samtidig har svært lite.157

Et strengt liberalistisk perspektiv innebærer ingen omfordeling av ressurser, det vil si at alle må klare seg selv med de mulighetene de er gitt. Nozik, som er en av liberalismens markante representanter, argumenterer for at alle eier sine egne evner, og skal høste fruktene av å bruke disse.158 I ytterste konsekvens leder liberalismen til at de som ikke har mulighet til å anvende evnene sine, for eksempel funksjonshemmede, faller helt utenfor samfunnet.

Mellom disse ytterpunktene finner man en liberal159 variant av egalitarismen, som kan betegnes som liberal-egalitarisme. John Rawls, sammen med andre filosofer som Amartya Sen, har vært førende i argumentasjonen for denne retningen.160

Dette perspektivet innebærer et skille mellom evner og innsats i hva enkeltmennesket skal ha eiendomsrettighet til, og hvilke forskjeller som skal utjevnes. Det liberal-egalitære perspektivet representerer et middelpunkt mellom de filosofiske ytterpunktene, men står imidlertid selv overfor flere utfordringer. Det er ikke umiddelbart gitt hvilke forskjeller som skal utjevnes. I mange tilfeller kan det være tilnærmet umulig å konkludere med hvorvidt en situasjon er selvforskyldt eller ikke. Et slikt tilfelle kan være arbeidsledighet på grunn av manglende kvalifisering. Skyldes mangel på utdanning egne valg, eller kommer det av genetikk, eller foreldrenes sosiale bakgrunn?

En utbredt oppfatning i de nordiske velferdsstatene er at det er legitimt å utjevne forskjeller som ikke skyldes egne valg. Ordninger som skal kompensere personer som har et handikap som gjør at de ikke kan ta del i det ordinære arbeidslivet, oppfattes som rettferdige og legitime, mens ordninger som kompenserer for inntektstap som følge av et aktivt valg om ikke å jobbe, oppfattes som urettferdige.

Til tross for at den norske velferdsstaten bygger på en liberal-egalitær idé, finner man flere eksempler som bryter med denne logikken. Innenfor helsevesenet diskrimineres det for eksempel i hovedsak ikke mellom tilstander som skyldes konsekvenser av egne valg, og behandling som er nødvendig på grunn av uforskyldte hendelser. Man får lungetransplantasjon uavhengig av om man trenger det på grunn av røyking eller en ulykke. I en velferdsstat som Norge, der man er sikret generelle helsetjenester uavhengig av inntekt, innebærer dette at samfunnet som helhet kompenserer enkeltpersoner for deres «dårlige» valg. I familiepolitikken gjelder dette paradokset til en viss grad rett til barnehageplass. Et av formålene med at samfunnet tilbyr sterkt subsidiert barnehage, er å sikre kvalifisert pass av barn, slik at foreldrene skal ha anledning til å jobbe. Likevel mister man ikke retten til barnehageplass om man skulle bli arbeidsledig, eller om man er hjemmeværende. I slike tilfeller er det samfunnets vurdering at andre hensyn er mer tungtveiende enn prinsippet om at man kun skal kompenseres for forhold som ikke skyldes egne valg.

Dette leder videre til en diskusjon mellom to ulike former for likhet: likhet i muligheter og likhet i utfall. Et eksempel på hvordan det legges til rette for likhet i muligheter i Norge, er lovgivningen mot diskriminering i arbeidslivet. Det stilles krav til saklige begrunnelser for ansettelse og avskjedigelse av folk, og grunner som rase, kjønn og seksuell legning regnes ikke som saklige. Lovverket er et forsøk på å skape like muligheter for alle. De eventuelle ulikhetene som da oppstår, oppstår på grunn av ulikheter i evner eller innsats. Det finnes imidlertid argumenter for at heller ikke likhet i muligheter er rettferdig. Den iboende evnen til innsats kan være et resultat av arv eller omstendigheter den enkelte ikke har kontroll over. På den andre siden står likhet i utfall. Tanken er at velferden skal fordeles likt på alle. Med dette møter man imidlertid på et annet problem. Forskjellige personer har forskjellige oppfatninger om hva som gir størst velferd. Enkelte personer verdsetter overflod av materielle goder, og blir ulykkelige uten, mens andre trives best med et enkelt liv i pakt med naturen. I praksis handler likhet i utfall derfor som regel om fordeling av målbare, økonomiske ressurser.

Forskningen på hva som empirisk oppfattes som rettferdig fordeling, har ekspandert. Forskere fra forskjellige fagdisipliner jobber i større grad sammen og søker å finne svar på hva som empirisk oppfattes som rettferdig fordeling. Innenfor eksperimentell økonomi har det vært gjort mye arbeid på tvers av fagfeltene økonomi og psykologi. Gjennom eksperimenter som simulerer reelle situasjoner som krever fordeling av ressurser, har man forsøkt å avdekke empirisk belegg for hva som oppfattes som rettferdig fordeling.161

Uavhengig av disse utfordringene synes det som om den såkalte liberal-egalitære tradisjonen i størst grad representerer den tanken som ligger bak de nordiske velferdsstatene og sosialdemokratiet, med en stor grad av omfordeling kombinert med personlig frihet.

3.3.2 Universelle versus selektive velferdsordninger

Universalisme er et sentralt begrep i velferdspolitikken og i velferdsstatsforskningen. Det brukes både for å betegne et prinsipp for omfordeling og som karaktertrekk ved en velferdsstatsmodell. Men det er også et politisk begrep, og representerer idealer som har formet etterkrigstidens velferdspolitikk.162 De nordiske velferdsstatene betegnes gjerne som universalistiske. Men selve betegnelsen universalisme kom i bruk først flere tiår etter at et system med ytelser og tjenester for hele befolkningen var innført.163 Begrepet er omdiskutert, både teoretisk og politisk.

Ulike sosialforsikringsmodeller er utviklet gjennom over hundre år med konflikter mellom ulike interessegrupper. Modellene kan knyttes til ulike strategier for likhet og for ulike roller for marked og politikk i fordelingsprosesser, med ulike konsekvenser for inntektsfordeling og fattigdom blant borgerne. Historisk sett kan universalisme i velferdspolitikken beskrives som bevegelsen mot en velferdsstat som innlemmer hele befolkningen, til forskjell fra selektive ordninger for de «lavere» klassene i den tidlige fasen av velferdsstatsutviklingen.164 Den tidlige utviklingen kan knyttes til en reformbevegelse i Storbritannia under og etter andre verdenskrig som var rettet mot å skape et samfunn med større likhet.

Universalisme bringes ofte inn i debatter om hvordan velferdspolitikk best kan utformes mest effektivt for å redusere fattigdom og ulikhet.165 Bør ordninger være målrettede eller universelle – skal de rettes bare mot de dårlig stilte eller bør de inkludere alle borgere? Skal nivået på universelle ytelser være likt for alle, eller bør det knyttes til tidligere inntekt? Enkelte studier finner at det å gi høyinntektstakere inntektsavhengige ytelser reduserer ulikhet og fattigdom mer effektivt enn ytelser med flat sats eller målrettede ytelser til dem med lav inntekt – noe som betegnes som et «omfordelingens paradoks».166

Begrepet universalisme brukes først og fremst om velferdsytelser. Opprinnelig er begrepet utviklet med henblikk på sosiale overføringer, det vil si kontantytelser. Men det brukes også om tjenester, og i realiteten er det langt flere tjenester enn kontantoverføringer som kan betegnes som universelle.167

Anttonen og Sipilä understreker at universalismebegrepet er avhengig av den konteksten det inngår i, betydningen varierer med tid og rom og i forhold til ulike ytelser. De hevder at nordiske velferdsforskere har vært fleksible i sin bruk av universalismebegrepet. Så lenge systemet inkluderer alle, er det universelt, selv om ytelser er inntektsavhengige. En bred definisjon av universalisme etablerer først og fremst et skille mellom et offentlig og et privat sikkerhetsnett. Det synes å være enighet om at for at en ytelse skal være universell, må den gis til alle. Dette krever at ytelsen administreres av staten, og er lovfestet. Det har vært diskutert hvorvidt kun ytelser med flat sats er universelle. Problemet med å ha kun slike ytelser er at det fort kan lede til parallelle systemer, og dermed svekke universalismens ideologiske mål: likhet og integrasjon.

Borchorst og kolleger utdyper disse prinsippene for universalisme gjennom fire kriterier. Faktiske ordninger vil i større eller mindre grad avvike fra disse kriteriene.168

Det første kriteriet: Alle er omfattet av de samme reglene, med klart definerte rettigheter. Felles for de fleste definisjonene av universelle ordninger er at det dreier seg om rettigheter som er fastsatt i lovgivningen. Men når det gjelder tildelings- og utmålingskriterier, er det for eksempel i Norge kun veiledende satser for sosialhjelp, og når det gjelder tjenester, kommer det kommunale selvstyret inn og gjør rettighetene mer uklare og skaper variasjon i servicenivået.

Det andre kriteriet: Alle er berettiget til å motta den aktuelle ytelsen. Dette dreier seg om innholdet i tildelingskriteriene. Grunnprinsippet er at de som dekkes av universelle ytelser, normalt er de som har opphold i landet, om de er statsborgere eller ikke. At alle er dekket, betyr imidlertid ikke at alle får tildelt ytelsen. Tildeling er etter behov: Foreldre får barnetrygd for sine barn, man får behandling på sykehus dersom man er syk. Tildeling ut fra behov, basert på ikke-økonomiske og faglige kriterier, strider ikke mot universalismeprinsippet. Det gjør derimot ytelser som tildeles etter behovsprøving basert på økonomiske kriterier. Fravær av behovsprøving basert på økonomiske kriterier er en viktig avgrensing av universelle ytelser fra målrettede eller økonomiske behovsprøvde ytelser rettet mot de fattigste. Sosialhjelp er et eksempel på det siste.

Det tredje kriteriet: Alle mottar den samme ytelsen. Dette dreier seg om innholdet i utmålingskriteriene. Universalisme betyr at alle får samme beløp eller samme tjeneste (gitt at personen tilhører den relevante målgruppen ut fra objektive kriterier). Barnetrygd er et typisk eksempel på en universell ytelse. Ytelsen som sikter mot å gi prosentvis kompensasjon for tidligere inntekt defineres som et grensetilfelle. Tjenester er vanskeligere å standardisere enn kontantytelser, det vil for eksempel være variasjon mellom kommuner. Likheten i ytelser kan også reduseres ved at ressurssterke borgere i praksis oppnå bedre service enn andre, mens borgere med mindre ressurser ikke får gjort krav på de ytelsene de har rett til.

Det fjerde kriteriet: Ytelsen er tilstrekkelig. Det er ikke alltid klart hva som menes med dette, men når det gjelder kontantytelser, er det vanlig å vise til Marshalls medborgerskapskriterium, som baseres på at ytelsen gjør det mulig å ta del i det vanlige samfunnslivet, slik det leves av brede grupper i samfunnet. Når det gjelder tjenester, er standardformuleringen «best mulig standard», en standard som brede grupper i samfunnet kan leve med. En annen måte å operasjonalisere kriteriet på er at samfunnets brede grupper – herunder «middelklassen» – ikke finner det nødvendig å kjøpe bedre/supplerende ytelser. Utsetting av tjenester, som for eksempel barnehager, til private oppfattes ikke som brudd på universalismen, så lenge finansieringen er offentlig og alle har rett til den samme ytelsen uavhengig av økonomi. Når det gjelder kontantytelser, kan man ikke bruke best mulig standard, men fraværet av behovet for private forsikringer kan være et kriterium. Pensjon er et eksempel som oppfyller de tre første kriteriene: Ytelsen dekker hele befolkningen, og minsteytelsen er relativt høy. Men de fleste oppfatter ikke grunnpensjonen som tilstrekkelig, og tilleggspensjon basert på inntekt er en del av det norske pensjonssystemet.

Universelle velferdsmodeller kontrasteres mot selektive modeller, det vil si modeller der politikken først trer inn når de normale institusjonene (marked, familie) svikter, eller der politikken rettes mot bestemte grupper. Den klassiske formen for selektive ordninger handler om å reservere ytelser til de svakeste gruppene. Men en annen form handler om å holde bedrestilte grupper utenfor ordninger.169 Den siste innebærer ikke stigmatisering, den er et brudd på universalismen, men oppfattes vanligvis ikke å være sosialpolitisk problematisk. Den fungerer i praksis som en målrettet økning av den sammensatte marginalskatten for bestemte samfunnsgrupper. Et tredje avvik fra universalisme er å gi tilleggsytelser til svakt stilte: Alle er omfattet av ytelsen, noe som utelukker stigmatisering, samtidig med at svakt stilte grupper tilgodeses, for eksempel med hel eller delvis friplass i barnehage.

Mens det er enighet om at tilleggsytelser til svakt stilte ikke er et brudd med universalismen, er det mer delte meninger om ytelser som avhenger av tidligere inntekt. Hva er mest universelt: At alle får samme beløp, eller at alle får samme kompensasjonsgrad? Man kan argumentere for at ytelsen kan bli mer lik, men at den også blir mer utilstrekkelig, og dermed mindre universell fordi den skaper grunnlag for private tilleggsforsikringer. Det er ganske vanlig i litteraturen å betrakte elementer av inntektserstatning som forenlig med universalisme.

Det har oppstått økte spenninger mellom vanlige måter å forstå universalisme på når det gjelder den nordiske modellen i lys av utfordringene fra økt innvandring.170 I en tid med omstrukturering av velferdsstater er universalisme gjenstand for kontroverser både i sosialdemokratiske og liberale velferdsstater.171 Enkelte studier konkluderer med at det er en systematisk nedbygging av universalismen i samtidens velferdsstater, mens andre studier viser at det ikke er en klar tendens til avvikling av universelle programmer. Utviklingen viser et langt mer sammensatt bilde, med ulike tendenser innen og mellom land.172 Det argumenteres for at man bør snakke om grader av universalisme, langs flere dimensjoner, og at man kan skille mellom universalisme i form av rettigheter og bruk. Bruk sier noe om private markeder for sosialforsikring og tjenester eksisterer utenfor det offentlige systemet, og hvor mange som bruker disse i stedet for det offentlige systemet. Hvis slike markeder utkonkurrerer heller enn komplementerer offentlige tjenester, er det en indikasjon på mindre grad av universalisme i de offentlige programmene, selv om de er tilgjengelige for alle borgere.

3.3.3 Sosial mobilitet

Den sosiologiske forskningen på sosial mobilitet har tradisjonelt sett tatt utgangspunkt i klasse eller sosioøkonomisk status slik det kommer til uttrykk gjennom yrke eller sosiale klasser, men sosial mobilitet studeres også ved hjelp av inntekt eller utdanning av både sosiologer og økonomer.173 Dette avsnittet vil i all hovedsak ta for seg mobilitet i utdanning og økonomisk forstand.

Det er ønskelig at det norske samfunnet legger til rette for at alle skal kunne ha de samme sjansene i livet, og at adgangen til privilegerte posisjoner ikke skal bestemmes av foreldrenes sosiale status, men av evner og innsats. Selv om det er bred enighet om at ulikhetene i levekår ikke skal være urimelig store, og at man skal forsøke å forhindre fattigdom, er det likevel ikke full enighet om hvor stor grad av ulikhet samfunnet skal akseptere. Dersom man lykkes med å legge til rette for en stor grad av sosial mobilitet, har man lagt grunnlaget for at enhver kan få brukt sine evner og sin innsats for å sikre seg gode levekår, uavhengig av hvilken sosial bakgrunn man har.

Sosial mobilitet er individers bevegelser mellom sosiale posisjoner innen eller mellom generasjoner, der sosiale posisjoner er hierarkisk ordnet slik at noen gir systematisk tilgang til mer ressurser enn andre i form av materiell eller symbolsk belønning.174 Det har vært forsket lenge på hva barns bakgrunn har å si for hva som skjer senere i livet. Forskningen peker i retning av at det ikke lenger er slik at man nødvendigvis er låst til å følge i sine foreldres fotspor når det gjelder valg av yrke eller utdannelse. Mobilitet innenfor samme generasjon kalles intragenerasjonsmobilitet, mens mobilitet mellom generasjoner betegnes som intergenerasjonsmobilitet. Det er det siste det har vært forsket mest på.

Analyser av sosial mobilitet ved hjelp av ulike utvalgsundersøkelser finner en økning i absolutt mobilitet i perioden fra midten av 1960-tallet frem til midten av 1990-tallet. Absolutt mobilitet vil si at det har skjedd et skifte i mobilitet i hele samfunnet. Mobiliteten har vært størst mellom nærliggende klasser, og mobilitet nedover skjer sjelden. Samlet tyder funn på at den relative mobiliteten i Norge i perioden har økt. Den relative mobiliteten sier noe om den enkeltes bevegelse i forhold til andre i samfunnet. Livssjansene har blitt mer like for personer med ulik familiebakgrunn, men forskningen tyder også på at familiebakgrunn fortsatt har stor betydning for barnas sosiale posisjon i voksen alder.175

I Norge har det i flere tiår vært lagt vekt på å utjevne sosiale forskjeller i utdanning, blant annet gjennom en gratis og enhetlig grunnskole og gjennom opprettelsen av Statens lånekasse for utdanning. Mens det tidligere var relativt mange som avsluttet utdanningen sin etter det som i dag er ungdomsskolen, har det etter innføringen av rett til videregående utdanning beveget seg i retning av at så å si alle tar videregående utdanning. I tillegg har høyere utdanning blitt mer vanlig. Denne bevegelsen mot stadig lengre utdanning har ført til at flere har lengre utdanning enn sine foreldre, og således får økte muligheter til høyere lønn og sosial status. Fra slutten av 1970-tallet og frem til 1997 har andelen som ved 20-årsalderen står uten fullført videregående utdanning, gått ned i alle sosiale klasser. Men det er store klasseforskjeller i hele perioden. Ser man på hvem som oppnår høyere universitetsgrader, er det svært store klasseforskjeller. I perioden fra 1985 til 1996 er det barn av akademikerforeldre som i størst grad oppnår høyere universitetsgrad, mens under 5 prosent av arbeiderbarna oppnår slike grader. Dette tyder på at den store utdanningsbaserte klassereisen kanskje ikke er så vanlig.176 Dette bekreftes også av flere studier.177

Forutsetningene for å måle sosial mobilitet ved hjelp av inntektsmobilitet er gode i Norge, der man har rik tilgang på historiske inntektsdata gjennom administrative registre.

Empirisk forskning tyder på at den sosiale mobiliteten i Norge, målt ved korrelasjoner i inntekt mellom foreldre og barn, er høy. Utviklingen i sosial mobilitet over tid er imidlertid noe uklar, avhengig av hvilket inntektsbegrep som legges til grunn – for eksempel om man måler ut fra husholdningsinntekten etter skatt (justert for husholdningsstørrelsen) eller individuell yrkesinntekt etter skatt.178 I tillegg kommer spørsmålet om hvilken tidsperiode inntekten måles over. Ideelt sett er samlet inntekt gjennom livsløpet ønskelig når man vil måle den økonomiske mobiliteten. Dette byr imidlertid på en del utfordringer med at man må vente med måling av intergenerasjonell mobilitet til etter at personer er ferdige med yrkeslivet. På grunn av praktiske hensyn må man derfor velge ut den mest representative perioden i livet å måle inntekten på. Hovedbildet er at den sosial mobiliteten i Norge over tid, målt ved inntekt, har vært stabil. For personer født utover 1960-tallet økte inntektsmobiliteten noe, men dette ble delvis reversert for dem født utover 1970-tallet.

Til tross for den rike tilgangen på data er det likevel den intergenerasjonelle mobiliteten mellom far og sønn det har vært forsket mest på. På grunn av at kvinner tidligere i stor grad var hjemmeværende, finnes det ikke nok kvinner som var yrkesaktive i 1960–1970-årene til at registerdataene gir et representativt utvalg. Andelen kvinner i alderen 29–31 år med null-inntekt var så høy som 68 prosent for 1940-kohorten.179 Enkelte studier har forsøkt å integrere effekten av mors sosiale bakgrunn. Funn tyder på at ved å inkludere mors bakgrunn for kohortene som er født fra midten av 1960-tallet og oppover, modereres de tidligere funnene om at mobiliteten i Norge har økt, og man finner ingen oppadgående trend.180

Et aspekt ved sosial mobilitet som har blitt ytterligere aktualisert i løpet av de siste 20 årene, er hvordan barn av foreldre med innvandrerbakgrunn klarer seg i det norske samfunnet, og om de opplever sosial mobilitet på samme måte som andre barn i Norge. Forskningen er begrenset, fordi dette foreløpig utgjør en liten gruppe i antall. Men en studie finner at barn med innvandrerbakgrunn født i perioden 1973–1982 har nærmet seg majoritetsbefolkningen gjennom intergenerasjonell mobilitet når det gjelder utdanning og inntekt, og at denne mobiliteten er størst blant dem som har foreldre med den laveste sosiale statusen.181 Resultatene viser også at flere av barna med innvandrerbakgrunn har høyere mobilitet enn deres jevnaldrende i majoritetsbefolkningen med sammenlignbar sosial bakgrunn. Dette er funn som også er gjort i andre europeiske land.

Norges relativt inkluderende institusjoner, blant dem utdanningssystemet, fremheves blant de forholdene som gir gode sjanser til å lykkes uavhengig av sosial bakgrunn.182

En oversikt over hvordan innvandrere fra lavinntektsland og deres norskfødte barn klarer seg i utdanning og arbeidsliv, konkluderer med at den egalitære norske velferdsstaten ser ut til å spille en dobbeltrolle med hensyn til å inkludere nye innvandrergrupper i økonomien.183 På den ene siden kan det se ut til at en sammenpresset lønnsstruktur og sjenerøse trygdeordninger bidrar til lav sysselsetting relativ til majoritetsbefolkningen blant innvandrere med lavt kvalifikasjonsnivå. På den andre siden kan egalitære velferdsstater bidra til sosial utjevning, gode utdanningsmuligheter og høy mobilitet på tvers av generasjoner for alle barn med et lavt sosioøkonomisk utgangspunkt, men kanskje særlig for barn av lavt utdannede innvandrerforeldre. Det ser ut til å være de samme institusjonene og strukturene som bidrar til svak arbeidsmarkedstilknytning og samtidig beskytter barna deres mot skadelige konsekvenser av barnefattigdom. På lang sikt kan den positive rollen velferdsstaten har på sosioøkonomisk integrering i etterkommergenerasjonen være av størst betydning, men integrering av nye, lavt utdannede utdanningsgrupper vil forbli en sentral utfordring.

Mye tyder på at det er relativt høy sosial og økonomisk mobilitet i Norge, sammenlignet med de fleste andre land. Det er likevel ikke ubetydelig hva slags familie man vokser opp i. Det er en tydelig sammenheng mellom foreldrenes økonomiske posisjon og barnas økonomiske utfall og levekår som voksen, og dette gjelder i særlig stor grad de aller fattigste familiene.184 Dersom man vektlegger at alle skal ha de samme sjansene i livet, må samfunnet bidra til å gjøre de faktorene som er av betydning for at enhver skal kunne velge fritt, uavhengig av foreldrenes posisjon, tilgjengelige. Det synes å være støtte i forskningen for at utdanning er av stor betydning for muligheten til sosial mobilitet. Det kan derfor argumenteres for at en viktig rolle for familiepolitikken er å gi et bidrag til at forholdene ligger til rette for at alle kan gjennomføre den utdanningen de vil, uavhengig av sosioøkonomisk bakgrunn.

3.3.4 Fordeling av anerkjennelse

Forskningslitteraturen om fordeling og ulikhet har vært opptatt av at en rettferdig omfordelingspolitikk ikke bare handler om fordeling av økonomiske ressurser, men også om fordeling av respekt/anerkjennelse.185 Et viktig spørsmål er imidlertid hva som skal ligge til grunn for en anerkjennelsespolitikk. Fraser skiller mellom bekreftende (affirmative) og transformative tilnærminger.186 Den første tilnærmingen – en identitetsmodell – tar sikte på å oppvurdere nedvurderte identiteter. Dette er en problematisk modell. Dersom anerkjennelse formuleres som en oppvurdering av bestemte gruppeidentiteter, for eksempel tradisjonelle kjønnsidentiteter/etniske identiteter, vil det bidra til å sementere slike identiteter. Det vil legge moralsk press på individer til å innordne seg gruppeidentiteten. Frasers foretrukne alternativ er det hun betegner som statusmodellen. Anerkjennelse dreier seg da om å legge til rette for deltakelse i samfunnet på like vilkår.187

Hensynene til økonomisk omfordeling og kulturell anerkjennelse kan imidlertid komme i konflikt. Omsorg for barn har spilt en sentral rolle i denne type dilemmaer. Krav om omfordeling av omsorg har inkludert både omfordeling fra familien til samfunnet (barnehager), og fra kvinner til menn i familier (fedrekvote). Krav om anerkjennelse av omsorg har dreid seg om oppvurdering av kvinner som omsorgsgivere, og om omsorg som en verdifull aktivitet for samfunnet. Oppvurdering av kvinners omsorgsarbeid, i form av økonomisk kompensasjon, kan imidlertid bidra til å opprettholde en tradisjonell kjønnsorden.

3.3.5 Barn og barnefamilier. Hva er fattigdom?188

Fattigdom i et internasjonalt perspektiv handler i manges øyne om å ha tilgang til det aller mest nødvendige, som mat, klær og tak over hodet. Sett i forhold til sultkatastrofer som forårsaker utallige barns død, virker det paradoksalt å snakke om fattigdom i et land som Norge.

Norge rangeres internasjonalt som et av verdens rikeste land, med gode levekår. Den norske velferdsstaten sikrer borgerne tilgang til nødvendige velferdsgoder i de fleste situasjoner. Barn i Norge har gratis skole og helsetjenester samt tilgang til en rekke andre velferdstjenester. Hvordan kan man snakke om fattigdom i denne konteksten? Inntil årtusenskiftet var barnefattigdom et ikke-tema i det politiske ordskiftet så vel som i forskningen i Norge. Det var generelt antatt at den norske velferdsstaten, med enhetsskolen, gratis helsevesen, gode trygdeordninger og familievennlig politikk, skulle forhindre at barnefamilier opplevde fattigdom.189

I NOU 1996: 13 Offentlige overføringer til barnefamilier, som var den siste NOU-en som så på de samlede overføringene til barnefamilier, behandles inntektsfordelingen og barnefamiliers inntektsutvikling grundig. I tillegg inngår sosialhjelpsbruk og noe omtale av lavinntekt blant enslige forsørgere, men en behandling av fattigdom per se er fraværende, og begrepet «fattigdom» nevnes ikke.

Rundt inngangen til 2000-tallet kom det flere forskningsrapporter som viste at det også i Norge fantes barn som levde i det som kan karakteriseres som fattigdom.190 Fattigdom ble anerkjent som et sosialt problem både i forskningen og i en politisk kontekst, og mellom 2002 og 2008 ble det lagt frem tre nasjonale fattigdomsplaner.

Fattigdom er et komplekst problem som det kan være vanskelig å forstå og vanskelig å måle, hvilket illustreres ved at det fremdeles ikke finnes en offisiell definisjon av fattigdom i Norge, eller ett enkelt mål, til tross for den økte oppmerksomheten og intensiveringen i forskningen på fattigdom. I praksis defineres fattigdom i Norge ved hjelp av inntekt, eller mangel på tilstrekkelig inntekt, såkalt lavinntekt.

3.3.6 Ulike definisjoner av fattigdom

Da man først begynte å forske på fattigdom, var det med en absolutt forståelse av begrepet. Det å være fattig betød å mangle helt essensielle goder, som mat, klær og tak over hodet. På begynnelsen av 1800-tallet var fattigdommen åpenbar, og samfunnsforskere som Benjamin Rowntree og Charles Boothe i England og Eilert Sundt i Norge startet arbeider for å kartlegge de fattiges situasjon.

Med en definisjon av fattigdom som kun innebar det å ha det aller mest nødvendige for å overleve, ble fattigdom snevert definert. Etter hvert som det generelle velstandsnivået økte i Europa, ble det klart at en så snever definisjon ikke var relevant. Townsend var en av de første til å dreie definisjonen mot å inkludere tilgang til ressurser for at folk skulle kunne fungere sosialt. Ifølge Townsends definisjon er en person fattig dersom vedkommende mangler ressurser til å delta i samfunnets aktiviteter og å opprettholde den levestandarden som er vanlig i dette samfunnet.191 Denne definisjonen har hatt stor oppslutning både innenfor forskningen og politisk. Det er likevel en del problemer knyttet til denne definisjonen av fattigdom: Det vil være store individuelle forskjeller i vurderingen av hva som er vanlige aktiviteter en person bør kunne delta i, og ikke minst i vurderingen av hva som er den vanlige levestandarden i det aktuelle samfunnet. Dette vil også være forskjellig i forskjellige land, i tillegg til at det også kan være store forskjeller innad i et enkelt land. Dette er således en relativ definisjon. Det vil si at en person kan være fattig i en gitt situasjon i ett miljø, men tar man den samme personen og flytter ham eller henne et annet sted, er personen ikke lenger nødvendigvis fattig.

Den relative forståelsen av fattigdom har også blitt satt under kritikk, blant annet av Amartya Sen.192 Sen har blant annet pekt på en svakhet ved begrepet relativ fattigdom, nemlig den at i et land hvor alle sulter, er ingen relativt fattige. Dette er et paradoks som kan oppstå ved den relative definisjonen. Sen har innført begrepet funksjonsevner (capabilities), og foreslår at det enkelte menneskets funksjonsevner skal være målet for både økonomisk vekst og fordelingspolitikk. Eksempler på viktige funksjonsevner kan være evnen til å skaffe seg mat, evnen til å kunne lese og skrive, evnen til å arbeide og evnen til å delta i samfunnslivet. Noen av disse funksjonsevnene, som for eksempel ernæring, er avhengige av personens absolutte økonomiske stilling. Andre, som for eksempel deltakelse i samfunnet, er avhengige av personens relative økonomiske stilling.

Hva det vil si å være fattig, er stadig gjenstand for diskusjon, og det virker lite sannsynlig at man kommer frem til én «riktig» definisjon som dekker alle aspekter av fattigdom. De ulike definisjonene belyser forskjellige aspekter av fattigdom, og må forstås i forhold til den omkringliggende konteksten for best mulig å kunne belyse det underliggende problemet.

Offentlig diskusjon om fattigdom i Norge tar utgangspunkt i fattigdom som et relativt fenomen. Relativ fattigdom handler om ikke å ha de samme mulighetene som andre i samfunnet, eller det som er vanlig der man bor. På mange måter er relativ fattigdom det samme som skjev fordeling av ressurser: Det kan være inntekt, kunnskap eller andre ting som gjør at man er forhindret fra å delta på lik linje med andre.

Det er stor enighet om at det er hensiktsmessig å forstå fattigdom som et relativt fenomen i land som Norge, selv om det ikke nødvendigvis er samme enighet om hvordan man måler omfanget av fattigdom. En videre beskrivelse av de tekniske aspektene ved ulike fattigdomsmål presenteres i kapittel 7, som omhandler barnefamiliers økonomiske situasjon.

3.3.7 Økonomisk velferdsteori

Økonomisk velferdsteori etablerer et teoretisk fundament for økonomisk politikkutforming.193 Fagfeltet offentlig økonomi, herunder teori om optimal beskatning, representerer en anvendelse av velferdsteori. Det normative utgangspunktet for velferdsteorien er et mål om å skape størst mulig velferd for samfunnets innbyggere, der velferden er definert som en funksjon av hvert individs nytte.194 Det enkelte individs nytte antas å være en funksjon av alle goder (enhver form for varer og tjenester, inkludert fritid) som inngår i individets preferanser.

Funksjonen som aggregerer hvert individs nytte opp til samfunnets velferdsnivå, kalles den sosiale velferdsfunksjonen. Valg av individuelle velferdsvekter og funksjonsform for den sosiale velferdsfunksjonen vil gi ulik vektlegging av effektivitetshensyn opp mot fordelingshensyn. Ett ytterpunkt i retning lav vekt på fordelingshensyn er å la den sosiale velferdsfunksjonen være den uveide summen av hvert individs nytte, jf. klassisk utilitarisme som formulert av de engelske filosofene Bentham og Mill. I motsatt retning legger Rawls’ såkalte maksimin-kriterium langt større vekt på fordelingshensyn. Dette kriteriet sier at den politikken som gjør at den dårligst stilte av alle individene i økonomien får det så bra som mulig, skaper høyest velferd. Man vil da kunne være villig til å gå langt i retning av svekket effektivitet og total verdiskapning. Så lenge det dårligst stilte individet får økt sitt nyttenivå, vil likevel velferden øke i henhold til Rawls’ sosiale velferdsfunksjon. Det er imidlertid også mulig å legge enda større vekt på fordelingshensyn. Ren egalitarisme innebærer at absolutt likhet for alle opphøyes til det eneste målet, mens effektivitetshensyn overhodet ikke tas i betraktning. Man vil da være villig til å akseptere at også den dårligst stilte i økonomien får det dårligere enn i Rawls-løsningen, så lenge også de andre individene får det tilsvarende dårlig. En slik posisjon synes imidlertid lite fruktbar. De fleste aktuelle normative posisjonene omkring effektivitets- og fordelingshensyn vil normalt kunne representeres av en kontinuerlig klasse av sosiale velferdsfunksjoner som har henholdsvis ren utilitarisme og maksimin-kriteriet som ytterpunkter for hvor stor vekt fordelingshensyn skal gis i den samlede velferdsvurderingen.

Velferdsteorien er en veletablert teori og gir et nyttig konseptuelt utgangspunkt. Så lenge vi ikke har tilgang til et observerbart og sammenlignbart mål på hvert individs nyttenivå, er teorien imidlertid lite anvendbar til å gi konkrete anbefalinger om politikkutforming. Definisjonen av effektivitet i en økonomi kan gjøres uavhengig av fordelingshensyn og uten behov for sammenligning av nytte mellom individer, jf. den såkalte ordinale revolusjon i økonomisk teori på 1930-tallet.195 Etter dette er det en vanlig posisjon blant økonomer å avgrense seg til kun å uttale seg «vitenskapelig» om rene effektivitetsspørsmål, mens man ikke påberoper seg noe «vitenskapelig» grunnlag for å avveie fordelingshensyn mot effektivitet. Denne avveiningen er og blir politikk og ikke et vitenskapelig spørsmål. Økonomisk vitenskap og økonomisk velferdsteori kan imidlertid være klargjørende for å belyse hvilke rammebetingelser avveiningen må tas innenfor.

Et aktuelt eksempel i forbindelse med politikken overfor barnefamiliene kan være behovsprøving av barnetrygden mot inntekt. Ved en overgang fra universell til behovsprøvd barnetrygd vil inntekt omfordeles fra rike til fattige husholdninger. Som omtalt og analysert i vedlegg 1 vil dette imidlertid skape høyere effektiv marginalskatt på inntekt i det inntektsintervallet der barnetrygden trappes ned. Dette må antas å skape negative arbeidstilbudseffekter og tap av effektivitet. Hvor store arbeidstilbudseffektene blir, og hvor stort effektivitetstap dette vil skape, kan økonomifaget i prinsippet besvare. Hvordan dette skal vektlegges i forhold til en jevnere fordeling, ligger imidlertid utenfor det økonomifaget kan gi et rent vitenskapelig svar på.

3.4 Arbeidsinsentiver

Arbeidsmarkedet er kanskje den viktigste arenaen for fordeling av økonomiske ressurser. Den såkalte arbeidslinja har stått sterkt i Norge i mange år, og arbeid er sett på som det primære virkemiddelet for å forhindre fattigdom. I kombinasjon med den sterke arbeidslinja har man i Norge hatt gode ordninger som sikrer mot bortfall av arbeidsinntekt, som arbeidsledighetstrygd, uføretrygd, foreldrepenger og – som et siste sikkerhetsnett – sosialstønad. Utmålingen av disse stønadene har vært basert på at de i stor grad (men ikke fullt ut) skal kompensere for manglende arbeidsinntekt i en kortere periode (kanskje med unntak av uføretrygden), med en underliggende forutsetning om en gjensidig tillit til at man ikke misbruker ordningene. Det har vært viktig at kompensasjonen er stor nok til at det er mulig å opprettholde en akseptabel levestandard.

I en velferdsstat som Norge, der man er forsikret mot midlertidig inntektsbortfall og kompensert for forhold som gjør at man ikke kan delta i det ordinære arbeidslivet, er det viktig å være oppmerksom på at insentivene til å være yrkesaktiv er sterke nok. Politikkutformingen må på den ene siden sørge for at de som rettmessig lever på trygd fordi de ikke kan jobbe, har en tilfredsstillende inntekt, mens det samtidig skal være mer lønnsomt å være i jobb for dem som har et reelt valg. Det betyr at ordningene må utformes på en slik måte at arbeidsinsentivene vektlegges betydelig. Dette betyr med andre ord at det kan være konflikt mellom fordeling og økonomisk effektivitet.

I praksis vil trygdeordningene og overføringene føre til atferdsendringer. I utformingen av de enkelte ordningene må det sørges for at det tas hensyn til virkningen av den enkelte ordningen isolert, men også til hvordan ordningen virker sammen med resten av overføringsordningene. På den ene siden kan én ordning bidra til økte arbeidsinsentiver, men på grunn av den samlede overføringspakken kan nettovirkningen bli negativ. Samtidig kan det være slik at en utforming som gir gode arbeidsinsentiver, kan føre til en uønsket påvirkning på fordelingen.

Standard økonomisk teori tilsier at man alltid står overfor en avveining mellom effektivitet og fordeling.196 Tradisjonell modellering av arbeidstilbudet postulerer at det er den marginale, ikke den gjennomsnittlige skattesatsen som gir et effektivitetstap. En følge av dette er at i teorien vil et skattesystem være mindre effektivt jo større progressiviteten er. Dette stemmer imidlertid ikke alltid med empirien.197 Høy grad av progressivitet innebærer lavere marginal- og gjennomsnittsskatt for lavinntektsgruppene. Redusert skatt for disse gruppene kan være avgjørende for beslutningen om å arbeide eller ikke, mens økt marginalskatt for høyinntektsgruppene normalt gir lav reduksjon i antall arbeidede timer.198

Det er betydelig usikkerhet knyttet til i hvilken grad økonomiske insentiver påvirker bruken av ulike ordninger, og hvordan de økonomiske insentivene som ligger i velferdsordninger, påvirker den enkeltes valg hva gjelder arbeid. Det er også en del praktiske barrierer som står i veien for en helt sømløs tilpasning i avveiningen mellom stønad og arbeid. Sett bort fra enkelte jobber hvor man står helt fritt til å velge hvor mye man vil jobbe, står valget ofte mellom jobb eller ikke jobb. Små tilpasninger er i slike tilfeller vanskelig. Den alternative arbeidsinntekten må derfor være vesentlig større enn den alternative trygdeinntekten, avhengig av i hvilken grad den enkelte verdsetter det å være tilknyttet arbeidslivet.

Insentivvirkningene kan være forskjellige på kort og lang sikt. I de fleste tilfeller vil det lønne seg på lang sikt med overgang til jobb, selv om man får en nedgang i netto inntekt på kort sikt. En studie finner for eksempel at redusert kompensasjonsgrad i dagpengeordningen fører til økt arbeidstilbud, men også til økning i tilstrømning til sykepenge- og uføreordningene. Strømmen til arbeid er imidlertid større enn strømmene til andre stønadsordninger, med en netto nedgang i antall stønadsmottakere som resultat.199

I tillegg til at arbeid er viktig for å sikre inntekt og gode levekår, har arbeid også andre verdier. For mange er arbeidsplassen en viktig arena for sosialisering og nettverksbygging. Ikke minst for personer med innvandrerbakgrunn kan det å være i jobb bidra til en god integreringsprosess. I tillegg kan det å ha en jobb bidra til bedre selvfølelse gjennom å føle seg verdsatt. Arbeid har derfor en viktig egenverdi, utover det å motta lønn.200

3.4.1 Arbeidstilbud og familiepolitiske virkemidler

Det er åpenbart at foreldrenes arbeidstilbudsresponser er avhengige av både utviklingen i sysselsettingen og hvordan virkemidlene er designet som helhet. Under følger en gjengivelse av en gjennomgang av litteraturen på området, som finnes som vedlegg 1 til utredningen.201

Finanskrisen sporet an en fornyet interesse for betydningen av økonomisk ulikhet og sammenhengen mellom ulikhet og vekst.202 Det ser ut til å være en økende erkjennelse av at lav ulikhet, for et gitt nivå på omfordelingen, er vekstfremmende. Men det er en vanlig antakelse at det å omfordele, isolert sett, har kostnader i form av at aktørene påvirkes til å ta valg som ikke fremmer økonomisk effektivitet, som for eksempel at arbeidsinsentivene svekkes.203 Effektivitetstapet ved omfordeling har vært illustrert som en «leaky bucket», det vil si at i prosessen når det hentes inntekt fra en person og gis til en annen, er det noe som lekker ut underveis.204 Størrelsen på effektivitetstapet har vært gjenstand for mye oppmerksomhet, og det eksisterer en omfattende litteratur som handler om hvor mye folk responderer på omfordelingspolitikken.

Kvinner og menn reagerer ulikt på endringer i skatt og lønn. En gjennomgang av litteraturen på hvordan kvinner og menn reagerer på endringer i lønn og skatt, viser blant annet at avveiningen mellom omfordeling og økonomisk effektivitet ikke er statiske størrelser.205 For eksempel vises det til at den økte kvinnelige sysselsettingen de siste tiårene gir grunnlag for å forvente synkende atferdsresponser for norske kvinner. Gjennomgangen konkluderer med at menn er lite responsive, og at kvinner responderer mer, særlig gifte kvinner, på lavere inntektsnivåer. Men det ser ut til at atferdsmønsteret til kvinner og mødre nærmer seg det man ser for menn.

Mange av analysene som diskuterer effekter av familiepolitikk, går et godt stykke tilbake i tid. Dette er en utfordring når man vil si noe om hva som kan forventes når det gjøres endringer i dagens familiepolitikk. Det finnes eksempler på diskusjoner av arbeidstilbudseffekter av kontantstøtten basert på analyser av data før og etter reformen.206 Alle viser en klar reduksjon i arbeidstilbudet, noe som skyldes den dramatiske endringen i familienes budsjettbetingelser. Rammebetingelsene spiller trolig en stor rolle, og noe av effekten skyldes trolig at det var vanskelig å få barnehageplass til ett- og toåringer. Det er derfor sannsynlig at effektene ville være annerledes om reformen var innført i dag.

Tilsvarende er det analyser som diskuterer effekter på arbeidstilbudet av endringer i barnehagepriser og ved en annen innretning av barnetrygden. Disse finner moderate responser på endringer i pris på barnehage når det ikke er kapasitetsbegrensning på barnehagetilbudet.207 Analysene viser relativt moderate responser på prisendringer på pass utenfor hjemmet. Dette samsvarer med en oppsummering av nordamerikanske studier, der det hevdes at det er liten sammenheng mellom prisendringer og arbeidstilbudsresponser.208 Tilsvarende finner forskningen også liten effekt av økte barnehagesubsidier på foreldrenes arbeidsdeltakelse.209

En studie som diskuterer alternative måter å gi barnetrygd på, og hvordan det virker på arbeidstilbudet, argumenterer for at ulike former for behovsprøving av barnetrygden gir relativt sterke effekter på mødrenes arbeidstilbud.210

Når det gjelder foreldrepenger, finner en studie at denne delen av familiepolitikken ikke har hatt noen effekt på arbeidstilbudet.211 Fra et teoretisk ståsted er det ikke åpenbart hvordan den skulle virke heller, siden ordningen både gir insentiver til yrkesaktivitet gjennom opptjening, men hvor også lang tid utenfor yrkeslivet (lang permisjon) kan sies å svekke tilknytningen. Utvidelse av foreldrepengeordningen ser heller ikke ut til å ha særlig stor påvirkning på arbeidstilbudet, hverken på kort eller lang sikt.212

Det er et gjennomgående trekk i arbeidstilbudslitteraturen at mødre er mer responsive til endringer i skatte- og overføringspolitikken enn fedre. Ofte er familiepolitikken kun diskutert med henblikk på mødres arbeidstilbud.213 Mange studier viser effekter på kort sikt, men det er også viktig hvor lenge effektene vedvarer. En studie finner at i perioden etter innføringen av kontantstøtten var det effekter på lønn og deltakelse for mødre med lav utdannelse og inntekt under medianen når barna er fire og fem år gamle, men effektene forsvant etter denne perioden.

3.5 Valgfrihet og valg

Valgfrihet har vært fremmet som et mål i familiepolitikken. Det er ingen ny idé, men hva valgfrihet innebærer, har endret seg over tid.214 Alle de nordiske landene la for eksempel vekt på større valgfrihet for foreldre da morspermisjonen på 1970-tallet ble omgjort til foreldrepermisjon, der store deler av permisjonen etter dette kunne deles mellom foreldrene slik de måtte ønske det. Den nye lovgivningen var et uttrykk for likestillingsambisjonene i nordisk familiepolitikk: Kvinner skulle kunne få mulighet til å velge både barn og jobb. Oppfatningen var at likestillingen i arbeidsmarkedet ville bli underminert dersom likestillingen stoppet opp ved familien. Fedrene ble gitt muligheten til å bli mer likestilte partnere i omsorgen for de miste barna. Innføringen av fedrekvoter i foreldrepermisjonen på 1990-tallet var en videreutvikling av disse ambisjonene (se kapittel 9). Fedrekvote er et insentiv for å få fedre til å involvere seg mer i omsorgen for barn, men har vært omstridt fordi den anses å begrense familiers valgfrihet.

Spørsmålet om valgfrihet har stått sentralt i den nordiske familiepolitiske debatten.215 Foreldres valgfrihet ble i økende grad fremmet som en familiepolitisk verdi utover på 1990-tallet.216 Valgfrihet var også en sentral begrunnelse for innføringen av kontantstøtteordninger for de minste barna i Finland, Norge og Sverige på 1980- og 1990-tallet. Foreldres muligheter til å velge mellom institusjonsbasert og hjemmebasert omsorg skulle styrkes. Kontantstøtteordninger var omstridte, blant annet fordi det ble innført en belønning for å ivareta omsorgen hjemme i stedet for å arbeide i markedet og for ikke å bruke barnehage.

I samme periode fikk valgfrihet større tyngde som mål og begrunnelse for velferdspolitikken mer generelt. Enkelte argumenterte for enkeltmenneskets mulighet til å velge velferdstjenester gjennom større bruk av markeder, og dette ble sett på som et gode i seg selv. Frihet kom i visse sammenhenger til å bety individuell valgfrihet og fritt marked.217 Valgfrihetsdebatten har vært stimulert av både ideologiske strømninger og samfunnsendringer. Sterkere vekt på individet og mindre vekt på statlig regulering har vært sentrale ideer.

Økt variasjon i familieformer og familiepraksiser er et argument for valgfrihet. Variasjon i familieformer er historisk sett ikke noe nytt.218 Men det som er nytt, er at familieformer kan være resultatet av bevisste valg.219 I den sosiologiske familieforskningen fikk teorier om økt individualisering stor innflytelse. Tesen er at individet i stor grad er kulturelt fristilt fra bånd og forestillinger som regulerte folks liv i det tradisjonelle samfunnet. I moderne samfunn er dessuten rettigheter og plikter i institusjoner som arbeidsmarked, velferdsstat og utdanningssystem basert på individet, og ikke på familien.

Giddens er blant teoretikerne som har utformet et kulturelt argument for valgfrihet.220 Tradisjoner forbundet med familie, kjønn og seksualitet er under avvikling. Folk ønsker å velge ulike livsstiler, og krever mer autonomi i livene sine. Velferdspolitikken må derfor legge til rette for individuelle identitetsprosjekt og valgfrihet. Autonomi er ikke det samme som egoisme, det involverer også gjensidighet og avhengighet av andre. Politikken må bygge på den demokratiske familien, som er basert på likestilling og kombinerer individualitet og solidaritet. Men det er en rekke spenninger i skjæringsflaten mellom arbeid, familie, kjønn og generasjoner – den nye «beslutningsmatrisen» som omgir folks valg. Ressurser som øker den enkeltes autonomi, er en avgjørende faktor. En rekke empiriske studier har imidlertid satt spørsmålstegn ved hvor vidtrekkende individualiseringsprosessene er. Individets autonomi er alltid forankret i ulike sosiale relasjoner, og graden av autonomi og avhengighet varierer over livsløpet.221 Foreldreskap innebærer langvarige forpliktelser.

I diskusjonen om valgfrihet er det viktig å forstå både grunnlaget for valg og konsekvenser av valg. Hvordan man kan forstå valg, er et grunnleggende spørsmål i sosiologisk og økonomisk forskning. Individuelle, rasjonelle aktører som avveier kostnader og nytte, er én tilnærming. Andre tilnærminger legger vekt på at valg vanligvis inngår i en sosial sammenheng, og at valg påvirkes av både strukturelle og kulturelle omgivelser. For eksempel innebærer familiepolitiske ordninger økonomiske insentiver og ressurser (tid og penger), men også kognitive faktorer som ideer og normer, og disse forholdene påvirker hverandre gjensidig. Ressurser virkeliggjøres gjennom den måten folk tenker på dem på: Oppfatninger av ressurser og trade-offs filtreres gjennom kulturelle skjema, det vil si kontekstavhengige fortolkningsstrukturer. For å forstå hvordan folk velger, må man forstå de målene de har, og for å forstå målene må man forstå de fortolkningsskjemaene de forholder seg til.222 Slike skjemaer er ofte det som tas for gitt.223

Valg begrenses av både strukturelle og kulturelle forhold.224 Foreldres valg er avhengige av familiens økonomiske og materielle ressurser og den mulighetsstrukturen de står overfor. Den økonomiske forsørgelsen og markedsmakt er dessuten ulikt fordelt mellom foreldrene.225

Når det gjelder omsorgen for barn, er valget avhengig av hvilke alternativer til familiebasert omsorg som finnes, adgangen til omsorgstjenester og tjenestenes kvalitet og kostnad. Man kan heller ikke overse de tradisjonelle, kjønnsbestemte forventningene som har omgitt moderskap og faderskap. Kjønnsnøytrale reformer som fremmer valgfrihet i omsorgen for barn, vil ha kjønnede effekter. I realiteten er det ofte snakk om kvinners valg – mellom omsorg og lønnsarbeid.

Sejersted peker på at en universell og lik rett til å velge ikke tar hensyn til at når man innfører handlingsfrihet i en situasjon med sosial ulikhet, vil dette føre til økt ulikhet.226 Frie valg forutsetter ressurser, og det er også risiko forbundet med valg. Ikke alle valgmuligheter er realistiske.227 Det man må se nærmere på, er de faktiske valgene mødre og fedre står overfor. Kjønnsnøytrale valg har kjønnede konsekvenser, og valgfrihet vil sannsynligvis videreføre kjønnsbetingede strukturer. Valgfrihet kan være et gode, men må avveies mot andre viktige målsettinger i utformingen av familiepolitikk i konkrete sammenhenger.

3.6 Sosial risiko og sosial investering

Sosial endring utfordrer velferdsstatens sosiale tryggingssystemer. I den europeiske fag- og politikkdebatten har fremveksten av nye typer sosial risiko vært formulert som et sentralt problem, mens sosial investering har fått stor oppmerksomhet som en ny tilnærming til velferdspolitisk reform.

3.6.1 Nye sosiale risikoer

Fremveksten av postindustrielle arbeidsmarkeder, nye familiemønstre og endringer i befolkningssammensetningen har medført nye sosiale risikoer.228 Ustabile familier har økt forekomsten av enslige forsørgere, fremveksten av kunnskapssamfunnet har skapt et arbeidsmarked som lavt utdannede og unge får problemer med å komme inn på, og global økonomisk ulikhet, krig og konflikt har skapt migrasjonsstrømmer av individer med dårligere utgangspunkt for vellykket arbeidsmarkedsintegrering. I kjølvannet av endringsprosesser i familien og arbeidsmarkedet og global urolighet vokser det frem grupper som er utsatt for nye sosiale risikoer: enslige forsørgere, lavt utdannede, unge og immigranter.

Velferdsstatens fremvekst i etterkrigstiden kan sees som en respons på datidens største utfordringer. Den mannlige forsørgermodellens økonomiske risikoer var forbundet med tapet av en mannlig forsørger. Velferdsstater utviklet systemer for å beskytte mot inntektstap i forbindelse med arbeidsledighet, sykdom og invaliditet, alderdom og død i form av arbeidsledighetstrygd, sykelønnsordninger, alderspensjon og enkepensjon. Det var først og fremst menn som var mottakere av disse ytelsene, og i mindre grad kvinner, med unntak av hvis de ble enker. Den mannlige forsørgermodellen, sammen med velferdsstatens sikkerhetssystemer, ga en høy grad av sosial trygghet, men velferdssystemet var bygd på en forutsetning om homogene familie- og arbeidslivspraksiser, på at mannen forsørget både seg, sin ektefelle og sine barn, at parkonstellasjoner var stabile, og at kvinner utførte det ulønnede omsorgsarbeidet.

Målgruppen for politikk rettet mot «gamle» sosiale risikoer var altså i stor grad den mannlige lønnsarbeideren, og velferdstiltakene handlet i stor grad om inntektssikring. Gruppen som er eksponert for nye sosiale risikoer, er mye mer sammensatt. En gruppe som enslige forsørgere kan ikke sies å utgjøre en ny type sosial risiko, men risikoen for å komme i en slik livssituasjon har økt på grunn av hyppigere samlivsbrudd. Politikken har i stor grad blitt utformet som ulike former for aktivisering, som handler om å tilpasse individer til markedet, snarere enn i form av økonomiske kompensasjoner. Et eksempel på dette er en sterkere grad av aktiviseringskrav rettet mot enslige forsørgere eller innvandrere som mottar trygdeytelser.229

I hvilken grad velferdsstater har utviklet politikk rettet mot å redusere nye sosiale risikoer, varierer. De nordiske landene har utviklet den mest omfattende poltikken rettet mot disse nye risikoene. Forskjellene mellom land kan delvis forklares med at de sosioøkonomiske endringene som har skapt nye risikoer, begynte å gjøre seg gjeldende på ulike tidspunkt.230 Det at de nordiske landene maktet å reorientere sine velferdsstater, skyldtes blant annet at risikoene knyttet til nye familie- og arbeidsmønstre manifesterte seg tidligere her.

3.6.2 Sosial investering

Et sosialt investeringsperspektiv på velferdsstaten tar utgangspunkt i to premisser: at tilnærmet full sysselsetting er nødvendig for en bærekraftig utvikling, og at aktiv statlig politikk kan bidra til å nå dette målet.231 Utviklingen av et sosialt investeringsperspektiv kan dels sees på som ideer formulert som et motsvar til både et keynesiansk og et nyliberalistisk tankesett, men er også nedfelt i praktisk politikk, som EUs Lisboa-traktat fra 2000. I Norge har ikke begrepet sosial investering blitt brukt i særlig grad, hverken av forskere eller i det offentlige ordskiftet, mest sannsynlig fordi norsk og nordisk velferdspolitikk allerede har utviklet mange av prinsippene bak denne politikken. I norsk sammenheng har debatten derfor i større grad vært knyttet til diskusjoner om arbeidslinja og aktivering og aktiv arbeidsmarkedspolitikk.232

Tiårene etter andre verdenskrig var preget av en ekspanderende velferdsstat og fremveksten av en sosialpolitikk rettet inn mot å stimulere til økonomisk vekst og sørge for gode, grunnleggende sosiale forsikringer. Utover 1970-tallet kom økonomiske nedgangstider, preget av økende arbeidsledighet samtidig med økende inflasjon.233 Nyliberale tankesett utfordret den rådende keynesianske omfordelingspolitikken. Svaret på de økonomiske utfordringene ble formulert som reduksjon i statens utgifter, sterkere budsjettkontroll, svakere lønnsvekst og en sterkere vektlegging av markedsbaserte konkurransemekanismer. Synet på statlig regulering skiftet i denne perioden fra positiv til negativ. Det varierer i hvilken grad ulike velferdsstater tok til seg nyliberale ideer.234 Norge sluttet seg i mindre grad til disse ideene.235

På slutten av 1990-tallet kom det flere ulike ideer knyttet til behovet for å se på velferdsstatens rolle på nytt. Et viktig bidrag til å bringe frem ideen om sosial investering var boken Why we need a new welfare state, utarbeidet som ledd i et oppdrag for EU-kommisjonen.236 Her var budskapet at investering i barndommen vil forebygge sosiale problemer senere i livsløpet. Kvinners arbeidskraft og kompetanse utgjør en viktig produktiv ressurs i aldrende samfunn, samtidig som kvinners yrkesaktivitet er et av de mest effektive midlene for å bekjempe sosial ekskludering og barnefattigdom.

Det ble formulert nye begreper som «tilretteleggingsstat» (the enabling state), «sosial investeringsstat» (social investment state) og «inkluderende liberalisme» (inclusive liberalism). Morel og kolleger bruker fellesbetegnelsen sosialt investeringsperspektiv.237 Perspektivet utvikler en kritikk mot fremveksten av en rekke sosiale problemer: økende fattigdomsrater og sosial eksklusjon, den mannlige forsørgermodellens manglende evne til å beskytte mot risikoer som følge av familieendringer, den økonomiske ineffektiviteten forbundet med manglende likestilling og kvinners lavere yrkesdeltakelse, og «passive» former for sosialpolitikk fra den keynesianske æraen som ikke bidrar til å underbygge omstilling i arbeidslivet og den fremvoksende kunnskapsøkonomien.

Sosiale investeringsperspektiver legger opp til et politisk program for å modernisere velferdsstaten. Den sentrale ideen er å utvikle en sosialpolitikk som forebygger, snarere enn reparerer, prosesser som skaper sosial ulikhet. Staten skal investere i sine borgere for på den måten å forebygge sosial eksklusjon og fattigdom senere i individenes livsløp. Investeringspolitikken blir en investering for fremtiden, og sosialpolitikken skifter fra «passive» inntektssikringsordninger til en politikk som bygger opp under at individer blir satt i stand til å forsørge seg selv.

Investeringspolitikkens fremste siktemål er å sikre en høy arbeidsmarkedsdeltakelse for alle grupper i samfunnet, gjennom så store deler av livsløpet som mulig, under skiftende økonomiske situasjoner og familiesituasjoner. En sosial investeringspolitikk inneholder derfor elementer som offentlig finansiert barneomsorg, utdanning og livslang læring, aktiv inklusjon og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Sosialpolitikken representerer en verdifull og nødvendig investering som vil gi produktivitet gjennom individets livsløp. Perspektivet kan sees på som ikke bare en kritikk av synet på staten som en unødvendig utgiftspost, men også som en kritikk av «passive» inntektssikringer med utgangspunkt i en mannlig forsørgermodell. Staten skal gjennom sin politikk legge til rette for høy yrkesdeltakelse og høy fruktbarhet og sikre en bærekraftig fremtid.238 Politikken forsøker å forene hensynene til effektivitet og likhet.

Det har vært argumentert særskilt for et sosialt investeringsperspektiv knyttet til barns oppvekst og livssjanser.239 I dagens samfunn er livssjansene mer og mer avhengige av de ulike formene for kapital den enkelte samler seg – det være seg kulturell, sosial eller kognitiv kapital. Barndommen er den grunnleggende livsfasen, og samspillet mellom foreldrenes og samfunnets investeringer i barn er avgjørende for barns utvikling. Problemet er at barns sosiale bakgrunn fortsatt har stor betydning for deres livssjanser. De nordiske landene har imidlertid greid å redusere disse problemene gjennom omfattende investeringer i barn og familier. Et fokus på barn er helt grunnleggende for et fremtidig produktivt kunnskapssamfunn.

Det har vært ulike former for kritikk rettet mot et sosialt investeringsperspektiv. Enkelte har pekt på at perspektivet bygger på et instrumentelt samfunnssyn. Blant annet gjelder det likestilling, hvor den politiske begrunnelsen ligger i å øke sysselsettingen blant kvinner i et økonomisk lønnsomhets- og effektivitetsperspektiv, fremfor å forankre en likestillingspolitikk i prinsipper om likhet og rettferdighet.240 Samme kritikk har blitt rettet mot synet på barn i et sosialt investeringsperspektiv, hvor barn først og fremst utgjør en fremtidig lønnsomhet, fremfor å ha en verdi i seg selv her og nå.241 Til tross for slike innvendinger har studier konkludert med at elementer ved den sosiale investeringspolitikken har hatt stor gjennomslagskraft i en rekke europeiske velferdsstater siden tusenårsskiftet.242

3.7 Tillit og legitimitet

En sterk tillitskultur antas å være en forutsetning for velferdsstaten; omfattende og kostbare kollektive velferdsordninger krever tillit og solidaritet.243 Velferdsstatens institusjonelle struktur vil definere identitet og interesser blant borgerne. Som del av en bredere velferdspolitikk er det grunn til å tro at også familiepolitikken bidrar til å forme borgernes syn på velferdsstaten. Konsekvenser av innretningen på familiepolitikken for tillit og legitimitet er derfor et viktig anliggende.

3.7.1 Sosial og institusjonell tillit

Det er ulike begreper og mål for tillit. Sosial, eller generalisert, tillit er «tynn» og upersonlig tillit til folk man ikke kjenner. Tillit er et grunnlag for alle nivåer av sosial samhandling, og et sosialt «glidemiddel» i komplekse samfunn. Sosial tillit oppfattes som en form for sosial kapital i samfunnet, en egenskap ved sosiale relasjoner som fremmer samarbeid og solidaritet.

Kumlin og Rothstein fremholder at samfunn med høy grad av tillit vil tendere mot å etablere andre typer velferdsinstitusjoner enn samfunn med lav grad av tillit.244 Det er lite sannsynlig at samfunn med lav grad av sosial tillit vil innføre universelle velferdsordninger. Universelle ordninger sender signaler til borgerne som underbygger den sosiale tilliten gjennom å gi borgerne rettigheter, mens selektive velferdsordninger ofte skaper legitimitetsspørsmål knyttet til skillet mellom verdige og ikke-verdige mottakere. Universelle ordninger hevdes å være mer effektive enn selektive i å skape likhet og i fordeling av ressurser og muligheter.245 Likhet er en nøkkelbetingelse for å skape sosial tillit. Studier viser store variasjoner i sosial tillit mellom land. De nordiske landene, med Norge på topp, utmerker seg som samfunn med et høyt nivå av sosial tillit. En studie finner at protestantisme, rikdom, fravær av korrupsjon, likhet og etnisk homogenitet er faktorer som korrelerer med tillit, og de reneste kombinasjoene finnes i de nordiske landene.246

I moderne samfunn kan institusjonell tillit være minst like viktig som sosial tillit. Institusjoner besitter blant annet ressurser som kan gi folk muligheter til å oppnå noen av sine mål, for eksempel å kombinere lønnsarbeid og barn.247 Velfungerende institusjoner reduserer usikkerhet og behovet for å innhente mest mulig detaljert informasjon. Tillit til institusjoner underbygges av ting som regularitet, upartiskhet i ytelser og egne og andres erfaringer med institusjonene, og bygger slik på forventninger. Forventninger til familiepolitikken kan være et stabilt system som dekker foreldres behov for barneomsorg, og oppfatninger om at man har legitime krav på visse rettigheter og tjenester. Tillit til velferdsstatens institusjoner handler også om statens evne til å levere goder og tjenester av tilstrekkelig god kvalitet, og kommer blant annet til uttrykk i hvilken grad folk baserer seg på dem i hverdagslivet. Et eksempel er tilliten til det familiepolitiske systemet i unge voksnes overveielser om å få barn. En norsk studie viser at mange velger å få barn uten å kjenne detaljene i de familiepolitiske ordningene særlig godt.248 Informantene forventer i stor grad å basere seg på foreldrepermisjoner og barnehage, men ordningene fremstår i liten grad som noe man velger å bruke eller ikke, man har tillit til at de er der, og fungerer.

Institusjoner preget av universalisme og likhet antas å redusere sosioøkonomiske forskjeller i institusjonell tillit. De nordiske landene har i større grad enn andre land hatt politiske ambisjoner om å skape like muligheter med hensyn til utdanning, arbeidsmarked og likestilling. Selv om målene bare delvis er innfridd, kan universelle ordninger av høy kvalitet skape en positiv opplevelse av like muligheter i store deler av befolkningen.249 Svenske studier tyder på at borgernes erfaringer med universelle velferdsinstitusjoner øker tilliten til institusjonene, og klasseforskjellene når det gjelder tillit til offentlige institusjoner, er minimale.

Studier finner at høye sysselsettingsrater er forbundet med et høyt tillitsnivå i samfunnet. En mulig forklaring kan være at arbeidslivet er en arena som utvikler viktige «svake bånd» mellom folk med ulik bakgrunn, noe som bidrar til å øke tilliten i samfunnet.250 Høy yrkesdeltakelse blant mødre kan også relateres til tillit – tillit til at noen utenfor familien kan bidra med adekvat barneomsorg. En studie som undersøkte sammenhengen mellom tillit og fruktbarhet, argumenterer for at viljen til å overlate deler av barneomsorgen til andre for å kunne kombinere jobb og familie er avgjørende for å etablere fruktbarhet nær reproduksjonsnivået.251 Statistisk signifikante sammenhenger mellom høyt tillitsnivå og høyt fruktbarhetsnivå ble påvist i de skandinaviske velferdsstatene og i liberale, markedsorienterte anglosaksiske land, mens lavere tillitsnivå i Øst-Europa og middelhavslandene var forbundet med lavere fruktbarhet. Viljen til å overlate omsorgen til andre er altså ikke nødvendigvis avhengig av en stor velferdsstat.

3.7.2 Økt innvandring, tillit og legitimitet

Økt innvandring har reist spørsmål blant annet om mer etnisk og kulturelt heterogene samfunn påvirker tilliten i samfunnet og velferdsstatens legitimitet. Mange innvandrere kommer fra lavtillitssamfunn, og det kan tenkes at denne lave tilliten blir med dit de kommer. Forskjeller i normer kan dessuten svekke den sosiale samhandlingen.

Tidligere studier fra USA og Canada har funnet at etnisk mangfold påvirker tilliten i samfunnet i negativ retning, men funn fra europeiske studier spriker.252 Nyere studier tyder på at visse sider ved innvandring kan kobles til svekket tillit over tid.253 Økt innvandring er knyttet til svekket tillit, særlig i regioner med økonomisk nedgang og høy etnisk polarisering. Regional økonomisk vekst sammen med etnisk polarisering har imidlertid en modererende effekt. En svensk studie finner lavere tillit til andre i lokalmiljøet i kommuner der befolkningen er etnisk heterogen.254 Men lokal etnisk heterogenitet ser ikke ut til påvirke nivået på den generaliserte tilliten. Studien tyder på at både etnisk sammensetning og sosioøkonomiske faktorer påvirker tillit til andre i lokalmiljøet. Det er en sterk negativ sammenheng mellom lite nabokontakt og tillit i innvandrertette områder. Sosial interaksjon synes dermed å være en nøkkel til å hindre en utvikling mot parallellsamfunn.

En studie basert på data fra perioden 2003–2005 viste at støtte til velferdsordninger i Norge varierte med andelen innvandrere i nærmiljøet. Det var en negativ sammenheng mellom innvandrerskepsis og støtte til velferdsstaten.255 Men alt i alt var det få tegn til at innvandring hadde innvirkning på folks vurderinger av og støtte til velferdsstaten. Forfatterne pekte på at ved økt innvandring vil særlig inklusjon av innvandrere i arbeidsmarkedet kunne motvirke negative holdninger til og svekket legitimitet for velferdsstaten.

Velferds- og migrasjonsutredningen fra 2011 diskuterte hvorvidt majoritetsbefolkningens oppslutning om velferdsstaten svekkes i omfordelende velferdsstater når samfunnet blir mer etnisk heterogent.256 Utvalgets konklusjon var at det ikke var grunnlag for sterk bekymring for oppslutningen om velferdsordningene og velferdsstatens legitimitet. Problemet ble ikke ansett som særlig presserende; velferdsstaten er fremdeles populær i Europa, selv etter flere tiår med økt innvandring. Men det ble også bemerket at et ganske stort mindretall i den norske befolkningen er for å begrense tilgangen til velferdsordninger til norske statsborgere.

Utvalget som utredet langsiktige konsekvenser av høy innvandring (Brochmann 2), ble blant annet bedt om å vurdere i hvilken grad fortsatt høy innvandring kan komme til å påvirke samhold og tillit i Norge, og hvilken betydning kulturell og verdimessig ulikhet kan ha i denne sammenhengen. Brochmann 2-utvalget påpeker at hvis det norske samfunnet ikke lykkes bedre med integreringen av innvandrere og flyktninger fra land utenfor Europa, er det risiko for at økende økonomisk ulikhet kan spille sammen med kulturelle forskjeller og svekke grunnlaget for samhørighet, tillit og samfunnsmodellens legitimitet. Brochmann 2-utvalget legger til grunn at det er mulig å opprettholde opplevelsen av tillit og samhold i det norske samfunnet, også under forhold med «høy innvandring», men at dette kan være krevende. For å lykkes må både omfanget av innvandringen over tid være i samsvar med absorberingskapasiteten i arbeidsmarkedet og i velferdssystemet, og nykommere må inkluderes på de sentrale arenaene i samfunnet.257

Det har vært en rekke studier av holdninger til såkalt velferdssjåvinisme eller velferdsnasjonalisme. Slike holdninger vil kunne påvirkes blant annet av størrelsen på innvandringen, innvandreres deltakelse på arbeidsmarkedet og stønadsbruk, samt stønadseksport.

I debatten om velferdssjåvinisme eller velferdsnasjonalisme har det vært lite fokus på kjønns- og familiespørsmål.258 Innvandrere etablerer ofte familier og oppfostrer barn i det landet de kommer til, og familiepraksiser vil ha konsekvenser for hvordan de samhandler med det nye samfunnet. Kjønns- og familiespørsmål reiser normative problemstillinger som ikke nødvendigvis oppstår i den generelle velferdspolitiske debatten. Mens det sjelden stilles spørsmål ved det at alle arbeidsføre voksne menn bør være i jobb, har det vært mer omstridt i hvilken grad mødre forventes å arbeide utenfor hjemmet. Immigranter til Europa kommer ofte fra land der kvinner og menn har ulike og komplementære roller – en familiepraksis som svarer til den tradisjonelle mannlige forsørgermodellen. Dette kan skape spenninger når innvandrere etablerer familie i likestillingsorienterte samfunn. Disse prosessene vil sannsynligvis skape størst kontroverser i land som de nordiske velferdsstatene – på grunn av de omfattende offentlige velferdsordningene og den store betydningen som tillegges kjønns- og likestillingspolitikk. Enkelte hevder at i innvandringsdebatten blir likestilte nordiske kvinner stilt opp som en kontrast til undertrykte kvinner med innvandrerbakgrunn, og likestilling blir et krav for integrering og et kriterium for hvem som tilhører nasjonen, og hvem som ikke gjør det. Dersom innvandrere tar i bruk familierelaterte sosiale ytelser til å støtte opp om kjønnstradisjonelle familiepraksiser og hjemmeværende mødre, kan dette bidra til et press mot ordninger, særlig hvis de allerede er omstridte.259

3.7.3 Ulike velferdsordningers legitimitet

Ved å gjøre markedet overflødig antas den nordiske velferdsmodellen å skape en universell solidaritet i velferdsstatens favør: Alle tjener på den, alle er avhengig av den, og alle føler seg formodentlig forpliktet til å betale.260

I velferdsforskningen er det vanlig å ta som utgangspunkt at middelklassens oppslutning om velferdsstaten er en garanti også for ordninger rettet mot de svake. Oppslutningen om velferdsstaten er drevet av egeninteresse; støtten er basert på at vi opplever å få noe igjen for det vi betaler til systemet.261 I en velferdsstat av institusjonell type med standardsikring tjener de fleste på politikken. Dette gir arbeiderklasse og middelklasse felles interesser i oppslutning om velferdspolitikken.262 Når den brede middelklassen mottar inntektsgraderte trygder og subsidierte universelle tjenester, sikrer det ikke bare oppslutning om velferdsstaten i stort, men også betalingsvilje til de ordningene som bidrar til omfordeling til de svake.263 Bay og Pedersens undersøkelse av den norske befolkningens holdninger til velferdsstatsordninger viser imidlertid at oppslutningen varierer etter hvilken type velferdspolitikk det er snakk om. På spørsmål om det offentlige skal bruke mer eller mindre på ulike ordninger, finner de at ytelser som går til grupper med en svak posisjon på arbeidsmarkedet, har betydelig mindre oppslutning enn ytelser som kommer alle til gode. Støtten er sterkest til beskyttelse mot livsløpsrisikoer: ytelser og tjenester knyttet til barn i den ene enden av livsløpet, og til helse og inntektsevne i den andre enden. Velferd for gamle har mest støtte, dernest kommer støtte til velferd som retter seg mot barn. Det er relativt mindre støtte til ordninger som retter seg mot risikoer knyttet til tap av arbeid. Støtten varierer med respondentenes økonomiske status, og støtten til ordninger rettet mot de svakeste er minst blant dem med høyest utdanning og inntekt.

3.8 Politikk og kontekst

Familiepolitikk, som annen velferdspolitikk, kan fremme eller vanskeliggjøre ulike handlingsalternativer, skape insentiver og omfordele ressurser, og påvirke identiteter og interesser.264 Politikken kan også påvirke oppfatninger av hva som er mulig, ønskelig og normalt.

Hvilken betydning velferdsstatlige ordninger har for kvinners yrkesaktivitet og fruktbarhet, har vært et sentralt spørsmål i velferdsstatsforskningen (se kapittel 2). Mange studier har pekt på at politikkens rolle varierer en god del. Familiemønstre og familiepraksiser formes i et samspill mellom politikk, økonomiske strukturer og kulturelle normer og inngår i historiske prosesser. For eksempel har mødres yrkesaktivitet økt i alle vestlige land, men dette har i ulik grad vært understøttet av velferdsordninger. Økt yrkesaktivitet blant mødre kan altså ikke avleses direkte fra politikken rettet mot barnefamilier. Å forstå hvordan ulike samfunnsmessige betingelser virker sammen, blir derfor viktig.265

Men drivkreftene bak familieendring er vanligvis mange og sammensatte, og vanskelige å skille fra hverandre. Virkningene av familiepolitiske ordninger kan derfor ofte være vanskelige å forutse og å avdekke empirisk.

Ulike typer data og metodiske tilnærminger har ulike styrker og svakheter. Mange studier som undersøker sammenhenger mellom familiepolitikk og familiepraksiser, baserer seg på statistiske korrelasjoner. Hvilke mekanismer som er virksomme, og hvorfor, lar seg ikke alltid identifisere. I de senere årene har det kommet til studier av familiepolitikk som bygger på kvasi-eksperimentelle design. Dette er metoder som kommer nærmere i å avklare spørsmål om årsakssammenhenger. Disse metodene egner seg imidlertid best til å avklare kortsiktige virkninger av reformer.266

Velferdspolitiske reformer kan spille ulike roller i ulike historiske perioder. Reformer kan respondere på eller tilpasse seg endrede situasjoner, og noen ganger være proaktive.267 Reformer som tar sikte på å tette gap som har oppstått mellom familiepolitiske ordninger og familiepraksis, støtter i praksis opp om pågående transformasjoner. Slike reformer har større sjanser for å ha en positiv virking enn reformer som går på tvers av en pågående utvikling. Dersom politikken ligger langt unna atferdsnormer, eller står i strid med slike normer, kan det begrense politikkens virkninger.268

Studier viser at lignende reformer i ulike land kan ha ulike effekter. Det betyr blant annet at import av ordninger fra andre land kan ha sine begrensninger. Det kan skyldes at politikkens bakgrunn og motivasjon varierer, og/eller at den samfunnsmessige konteksten reformene skal virke i, ofte er forskjellig.269 Tvetydighet og inkonsistens når det gjelder ordninger, er også vanlig. Dette kan man særlig forvente i omfattende familiepolitiske systemer som har vokst frem over lang tid. Familiepolitiske reformer kan motvirke hverandre, noe som også gjør det vanskelig å etterspore effekter. Tidspunktet for innføring av reformer har også betydning.

Individuelle preferanser formes og endres i gradvise, men kontinuerlige tilpasningsprosesser. Valg når det gjelder omsorg for barn, forstås som kontekstualiserte handlingsmønstre, valgene tilpasses krav fra familie og arbeidsmarked, finansielle og andre ressurser, som er filtrert gjennom normer for hva som oppfattes som akseptable foreldre- og kjønnspraksiser.270 Valg avhenger av barneomsorgsidealer, tilgang til og kostnader og erfaringer med ulike omsorgsalternativer, så vel som mulighetene i arbeidsmarkedet. Individuelle valg er slik sett begrenset både på individ- og strukturnivå. Når man skal forstå foreldres respons på offentlig politikk, er det viktig å forstå preferanser og hvordan de dannes og endres.271 Når nye institusjoner er vel på plass, vil de virke tilbake på det samfunnet de ble til i, såkalte feedbackeffekter.272 Tilpasninger vil kunne føre til endringer i holdninger. Å identifisere under hvilke betingelser feedbackeffekter er virksomme, er imidlertid komplisert.

Normative feedbackeffekter bidrar til borgernes oppfatninger, ikke bare av hva deres materielle interesser er, men også om hva som er den ønskelige tilstanden.273 Innføring av nye velferdspolitiske ordninger etablerer en ny situasjon, som innvirker på hvordan ulike grupper tolker sitt forhold til velferdsstaten.