Del 5
Utvalgets vurderinger og anbefalinger for familiepolitikken

14 Målene med familiepolitikken

14.1 Målsettingen med offentlig støtte til barnefamilier

I mandatet heter det: «Utvalget skal drøfte hva som bør være målsettingen med støtten til barnefamiliene. Ser en bort fra andre forskjeller, har barnefamilier vesentlig høyere utgifter enn andre familier. Samtidig er det betydelig forskjell i barnefamilienes økonomi, og barns oppvekst vil påvirkes av det. Utvalget skal drøfte i hvilken grad en bør vektlegge fordelingshensyn og hensyn til arbeidstilbudet ved utformingen av støtte til barnefamilier.»

Dette kapitlet redegjør først for generelle motiver for økonomiske overføringer til barnefamilier og prinsipper for fordeling. Utvalget er av den oppfatning at de konkrete målene som legges til grunn for utviklingen av familiepolitikken fremover, må forankres i barnefamiliers situasjon i Norge i dag. For å utforme en relevant politikk må man forstå det samfunnet politikken skal virke i. Utvalget har med dette for øye lagt frem et bredt kunnskapsgrunnlag. Utvalgets prioriterte mål for fremtidens familiepolitikk blir her formulert og drøftet i lys av utvalgets analyse av barnefamilienes situasjon og utviklingen av eksisterende støtteordninger. Dernest drøftes balanseringen av fordelingshensyn versus hensynet til arbeidstilbudet i utformingen av politikken særskilt.

Det er et par tiår siden en samlet vurdering av støtten til barnefamiliene sist ble lagt frem i NOU 1996: 13 Offentlige overføringer til barnefamilier. Longva-utvalgets mandat var å beskrive det offentlige tjenestetilbudet og overføringsordningene. Det skulle legges spesiell vekt på fordelingsvirkningene for familier med og uten barn, hvordan de slår ut for forskjellige familietyper, og på kvinners yrkesdeltakelse. Videre skulle utvalget vurdere endringer med henblikk på utjevning langs de tre hensynene.

Situasjonen i dag er på mange måter en annen enn for 20 år siden. Familiemønstre og familiepraksiser er forandret, og så også barnefamiliers økonomi. Det har vært dreininger i normer og preferanser knyttet til familieliv. Flere sider ved de offentlige støtteordningene til barnefamilier er endret i perioden.

14.2 Generelle motiver for støtte til barnefamilier

I NOU 1996: 13 ble det fremholdt at foreldrene har hovedansvaret for å skape materiell trygghet for barn og å gi barna en trygg og stimulerende oppvekst. Ansvaret for barneomsorgen er et felles anliggende for foreldrene. De offentlige ordningene bidrar til å støtte opp om foreldrenes ansvar for forsørgelse og omsorg. Det ble videre slått fast at det er stor enighet om at det offentlige gjennom tjenestetilbud og overføringsordninger skal medvirke til å dekke de særlige behovene som familier med barn har, men at det kan være meningsforskjeller når det gjelder omfanget av ordninger og virkemidler. Dette er vesentlige utgangspunkter også i dag.

Støtteordninger for barnefamilier utgjør en sentral del av fordelingspolitikken i Norge. For å oppnå familiepolitiske mål kan politikere gjøre bruk av virkemidler som grovt sett kan deles i tre: kontantoverføringer, støtte via skattesystemet og subsidier av tjenester. Utvalgets mandat, som er referert innledningsvis, peker på at barnefamilier har høyere utgifter enn andre, og at det er forskjeller i barnefamiliers økonomi. Disse to forholdene er sentrale motiver for tiltak rettet mot barnefamilier, og er blant de hensynene som ligger til grunn for de prinsippene for omfordeling som ble drøftet av Longva-utvalget.1

Ett prinsipp handler om omfordeling mellom familier med barn og personer uten barn – basert på det faktum at barn medfører direkte og indirekte kostnader (utgifter, tidsbruk). Staten bør kompensere disse kostnadene for å utjevne forskjeller som oppstår mellom dem som forsørger barn, og dem som ikke gjør det. Barn er et gode for samfunnet. Dagens barn vil skape fremtidens velferd, og staten bør anerkjenne foreldres bidrag til samfunnet.

Et annet prinsipp dreier seg om omfordeling mellom familier med barn, og tar utgangspunkt i barns velferd. Den enkeltes livssjanser preges i stor grad av den familien man vokser opp i; barns livssjanser avhenger av den økonomiske, kulturelle og sosiale kapitalen i opprinnelsesfamilien. Familien overfører og aktiverer sosiale fordeler og ulemper. Samfunnsmessige tiltak skal bidra til å jevne ut ulike økonomiske og sosiale utgangspunkt for barn. Barn kan ikke lastes for de økonomiske omstendighetene de vokser opp under.

Støtte til barnefamilier kan også betraktes som en omfordeling mellom generasjoner, det vil si en overføring av inntekt mellom nålevende generasjoner, for eksempel omfordeling av ressurser fra eldre til barn. Det kan således være ønskelig å endre inntektsfordelingen mellom generasjoner.

Støtte til barnefamilier kan innebære en omfordeling mellom livsfaser. Den avgjørende fasen i livet er barndommen. Overføringer til barnefamilier kan bidra til en bedre fordeling av levestandard mellom livsfaser, mellom fasen der man forsørger barn, og faser der man ikke har forsørgeransvar. Overføringer betraktes slik sett som lån med fremtidig tilbakebetaling over skatteseddelen.

14.3 Barnefamiliers situasjon

Utviklingen i familiemønstre, familiers tidsbruk og økonomi er beskrevet i kapitlene 5, 6 og 7. I løpet av de siste 20 årene ble flere pågående utviklingstendenser forsterket.

Barnefamilier utgjør en synkende andel av norske familiehushold. Men barn har en sentral plass i det norske samfunnet, og de aller fleste kvinner – nærmere ni av ti – får barn. De blir imidlertid mødre senere, og det er vanlig å få første barn når man er nærmere 30 år. Siden kvinner som regel har en partner som er noen år eldre enn seg, er menn enda litt eldre når de blir fedre. At menn og kvinner har blitt eldre når de får barn, innebærer at de fleste er i jobb før de får barn, noe som utgjør et godt materielt fundament for foreldreskap. Senere tidspunkt for fødsler synes ikke å ha ført til lavere fruktbarhet; de fleste kvinner får i gjennomsnitt to barn. Dette har bidratt til et stabilt relativt høyt fruktbarhetsnivå i Norge, med visse fluktuasjoner. Hvorvidt de senere årenes nedgang er en varig trend, er det for tidlig å si noe om.

Et annet trekk ved fruktbarhetsmønsteret er den ulike utviklingen for kvinner og for menn. Mens det tidligere var slik at kvinner med lav utdanning hadde høyere fruktbarhet, er forskjellene i barnefødsler etter kvinners utdanningsnivå så godt som visket ut. For menn er forskjellene etter utdanningsnivå motsatt, og forskjellene har økt. Menn med høy utdanning får flere barn enn menn med lav utdanning. Andelen barnløse er også mye høyere blant menn enn blant kvinner. Særlig er det en høy andel menn med lav utdanning som aldri blir fedre.

De fleste barn blir født i familier med to foreldre, foreldre som enten er gift eller samboende. Det er fremdeles vanlig blant foreldre å gifte seg, men ikke nødvendigvis før barna er født. Andelen barn som fødes av enslig mor, har vært stabil over lang tid. En annen trend som har preget familiemønstrene, er hyppigere samlivsbrudd. Når det gjelder brudd blant gifte, har det imidlertid vært en liten nedgang i senere år, mens utviklingen blant samboere ikke er kjent. Mange barn opplever flere ulike familiekonstellasjoner i løpet av barndommen, og barn kan ha foreldre som både har vært samboere, gift, skilt og etablert med ny partner. Å ikke ha en far som deltar i omsorgen, kan være en særlig belastning i dagens samfunn, med vekt på involverte fedre.2 Til tross for denne dynamikken i familieformer er det viktig å understreke at det er mest vanlig at barn bor sammen med begge foreldrene sine, enten de måtte være samboere eller gift. Norske fedre deltar dessuten mer i barns liv etter at foreldrene har flyttet fra hverandre.

Den internasjonale forskningen har gitt grunn til bekymring for en polarisering av konsekvenser av nye familiemønstre for barn langs sosioøkonomiske skillelinjer (kapittel 3). Også i Norge varierer barns familieressurser etter foreldrenes utdanningsnivå. Barn i familier med lavt utdanningsnivå har blant annet langt større sannsynlighet for å oppleve samlivsbrudd. Når det gjelder foreldres tidsbruk til jobb og barn, summerer de gradvise endringene som har foregått over flere tiår, seg opp til en ny hverdag for det store flertallet av foreldre og barn: Realisering av likestilte foreldreskap har tatt et langt skritt videre, og barnehagen har blitt en ny viktig fellesarena for barn i førskolealder.

I de fleste barnefamilier er begge foreldrene i lønnet arbeid. Toinntektsfamilien har konsolidert sin posisjon. Utviklingen i mødres yrkesaktivitet avdekker to viktige tendenser: Mødre som gruppe jobber mindre deltid, og mødre til de aller yngste barna har økt sin yrkesaktivitet betydelig. Med andre ord har mødres yrkesdeltakelse blitt likere fedres. Familier hvor både mor og far er i jobb, innebærer et godt inntektsgrunnlag, noe som er et viktig element i sikring av barns velferd.

Denne utviklingen har vært understøttet av et jevnt over godt arbeidsmarked, med lav arbeidsledighet og høy etterspørsel etter kvalifisert arbeidskraft. Et velregulert arbeidsmarked med i hovedsak faste ansettelser og arbeidstidsbestemmelser som gir rom foreldreskap, har også bidratt positivt.

En sterkere grad av likestilling i arbeidslivet gjenspeiles i en økende grad av likestilling i familien. Mens mødre tar større del i lønnsarbeidet, så tar fedre større del i barneomsorgen. Menns rolle som fedre er i løpet av de siste 20 årene blitt omformet, gjennom et skifte ikke bare i form av forestillinger og forventninger, men også praksiser. Fedres økte tid til barn er en medvirkende årsak til at barns tid med foreldre ikke har blitt mindre, tross de store endringene i familiers tidsbruk. Foreldre bruker i dag mer aktiv tid til barn, og barn følges opp tettere både på skole og i fritid. Det stilles større krav til foreldres evne til å følge opp barna sine. Barn har fått flere rettigheter og en synligere plass i samfunnet.

Det likestilte foreldreskapet har blitt tydeligere både som praksis og norm. Denne endringen er også synlig i hvordan foreldre i større grad deler på omsorgen for barna etter samlivsbrudd. Men selv om det har vært en klar konvergens mellom mødre og fedre i arbeidsliv og familieliv, er det fremdeles visse forskjeller mellom mødre og fedre i hvordan de innretter seg når de får barn, med konsekvenser for jobb og karriere.

Norske husstander har opplevd en sterk velstandsvekst de siste tjue årene. Den store majoriteten av barnefamilier har tatt del i denne veksten. For eksempel har par med barn i skolealder en høyere medianinntekt enn befolkningen for øvrig. Inntektsutviklingen har ikke vært like sterk for familier med barn under skolealder, men også småbarnsfamiliene har opplevd økt kjøpekraft de siste to tiårene. Gjeldsbelastningen har imidlertid også steget, i takt med sterk prisutvikling i boligmarkedet. Familier med barn i førskolealder har lavere inntekter og høyere gjeldsbelastning sammenlignet med familier med skolebarn.

Det er også andre trekk ved utviklingen som gir grunn til bekymring. Til tross for at barnefamilier flest har hatt en betydelig velstandsvekst, er det en del barnefamilier som ikke har fulgt med på denne utvikling. Andelen barn som vokser opp i familier med lavinntekt, har ligget på rundt 10–12 prosent de siste årene. Sammenlignet med situasjonen for 20 år siden er dette mer enn en fordobling. En så vidt høy andel lavinntektsfamilier innebærer en ny situasjon i Norge. Samme trend er synlig også i de andre nordiske landene. Det er likevel verdt å peke på at et omfattende tilbud av gratis eller sterkt subsidierte tjenester til barnefamilier, som barnehage, skole og helsetjenester, ikke inngår i inntektsbegreper som ligger til grunn for relative fattigdomsmål. Dette modifiserer de negative virkningene av lav inntekt, sammenlignet med en del andre land.

Det er særlig to grupper som har hatt svakere inntektsutvikling enn andre familier. Den ene er enslige forsørgere. Enslige forsørgere er en svært heterogen gruppe, men en økonomi der toinntektsfamilien legger listen for hva som er en vanlig familieinntekt, skaper ekstra utfordringer for enslige forsørgere. Enslige forsørgeres økonomiske situasjon er marginalt bedre enn det inntektstallene skulle tilsi dersom private barnebidrag regnes med i inntekten.

Den andre er gruppen familier med innvandrerbakgrunn. Den viktigste enkeltårsaken til økningen i andelen lavinntektsfamilier er innvandring. Barnefamilier med innvandrerbakgrunn utgjør en stadig økende andel av familier som faller under det som i statistikken defineres som lavinntektsgrensen. Som i befolkningen ellers skyldes lav inntekt i vesentlig grad en svakere tilknytning til arbeidsmarkedet. I familier med innvandrerbakgrunn er det mindre vanlig enn i resten av befolkningen at det er to voksne med lønnsinntekt, og flere familier har ingen inntekt fra lønnet arbeid.

For 20 år siden var ikke innvandring noe tema i familiepolitikken. Dette har endret seg radikalt. En periode med høy innvandring har preget familieutviklingen, og et økende antall barn vokser opp med foreldre som er født i et annet land. Selv om innvandrere kan ha noen utfordringer som ligner hverandre knyttet til språk og integrering i en ny kultur, er det viktig å understreke at familier med innvandrerbakgrunn utgjør en sammensatt gruppe. For barns velferd er det særlig foreldrenes yrkesaktivitet som er avgjørende, og her er det store variasjoner mellom ulike innvandrergrupper. Familier som har arbeidsinnvandret fra Øst-Europa, har for eksempel en yrkesdeltakelse høyere enn snittet av den norske befolkningen i arbeidsaktiv alder, mens barnefamilier som kommer som flyktninger fra Afrika og Asia er blant de mest fattigdomsutsatte gruppene i den norske befolkningen.

14.4 Familiepolitikkens status

I NOU 1996: 13 Offentlige overføringer til barnefamilier ble det pekt på at settet av virkemidler i familiepolitikken utgjør en blanding av kontantoverføringer og tjenester, som i varierende grad er generelle eller målrettet mot bestemte behov, og at sammensetningen av overføringer endrer seg gjennom barnas livsløp. Kontantytelser ytes gjennom hele oppveksten, men for de yngste barna var kontantytelsene dominerende. Når barna blir større, ytes en større del gjennom tjenestetilbudet, og til de eldste barna var tjenester gjennom det offentliges utgifter til utdanning dominerende. Det ble konstatert at overføringssystemet var sammensatt av mange ordninger, og at de samlede virkningene kan være vanskelige å overskue, både for den enkelte mottaker og for politiske beslutningstakere.3

De økonomiske støtteordningene til barnefamiliene er beskrevet i del IV. I løpet av de siste 20 årene har den samlede støtten til barnefamiliene økt betydelig når det gjelder det offentliges utgifter. Men den relative støtten til barnefamiliene har ikke steget: Målt i andel av BNP har overføringene variert mellom 2,0 og 2,5 prosent i perioden. Sammenlignet med andre OECD-land ligger andelen av overføringer til barnefamilier i BNP i Norge noe over gjennomsnittet, men lavest blant de nordiske landene. En relativt større andel av overføringene utgjøres av tjenester.

Overføringssystemet har ikke blitt mindre komplekst i løpet av denne perioden. Beskrivelsene av de ulike ordningene i del IV viser at nye ordninger har kommet til, andre har ekspandert betydelig, mens enkelte ordninger er blitt beskåret, og noen har hatt mindre justeringer. Bak de forskjellige ordningene ligger det ulike mål og begrunnelser; disse har i noen tilfeller blitt forskjøvet over tid. Foreldres forhold til ordningene har endret seg. Det gjelder hvor mange det er som mottar eller bruker de ulike ytelsene og tjenestene, og sosioøkonomiske kjennetegn ved foreldrene som mottakere og brukere. Foreldres syn på ordningene kan ha endret seg, noe som er konstatert når det gjelder barnehagebruk for de minste barna. Familiepolitikken er utviklet i takt med endringer i familiemønstre i den norske majoritetsbefolkningen. Med økt innvandring stilles politikken overfor nye utfordringer.

Den norske familiepolitiske modellen har altså gjennomgått mange endringer og justeringer. Likestillingsmodellen – som understøtter at både mødre og fedre er yrkesaktive og omsorgspersoner – har blitt styrket som hovedspor.

Kontantytelser utgjør fremdeles en betydelig overføring til barnefamilier, og kontantytelsene har samlet sett økt de siste 20 årene. Men utviklingen innen de enkelte ytelsene har til dels vært svært ulik, noe som har endret profilen på ytelsene.

Barnetrygden utgjorde 40 prosent av de kontante overføringene til barnefamiliene i 2015. Barnetrygden har de siste 20 årene vært gjennom noen mindre justeringer, men av størst betydning er at den ikke har vært prisjustert siden 1996. Manglende prisjustering, sammen med den vesentlige forbedringen i økonomien til det store flertallet av barnefamiliene, innebærer at barnetrygden utgjør en synkende andel av barnefamiliers inntekter. Dersom denne trenden fortsetter, vil barnetrygdens betydning for barnefamiliers økonomi bli mindre og mindre.

Den største ekspansjonen i kontante overføringer gjelder foreldrepengeordningen, som i 2015 sto for 47 prosent av kontantoverføringene til barnefamiliene. Foreldrepenger skattlegges imidlertid, så statens reelle utgifter er altså noe lavere. Varigheten av foreldrepengene har økt betraktelig, noe som har skjedd gjennom flere utvidelser av fedrekvoten. Fedres individuelle rettigheter er bedret gjennom dette, og fedres rettigheter når det gjelder selvstendig opptjening har også blitt styrket. Fedre har tatt ut permisjon i takt med økte/reduserte kvoter, og fedres rolle som omsorgspersoner i familien har blitt utvidet. I løpet av de siste 20 årene har hovedtrenden vært at flere og flere mødre har opparbeidet rett til foreldrepenger; disse utgjør det store flertallet av mødre. Dette er en konsekvens av mødres økte yrkesaktivitet. Det betyr samtidig at andelen mødre som mottar engangsstønad, har sunket betydelig. Denne trenden kan imidlertid være i ferd med å snu, og siden 2012 har det vært en svak økning i andelen som mottar engangsstønad. En mulig årsak er økt innvandring. Mødregruppen som mottar engangsstønad, har endret sammensetning, og en økende andel har innvandrerbakgrunn. Med vedvarende høy innvandring vil andelen sannsynligvis fortsette å øke. Engangsstønadens beløp har de senere årene blitt hevet vesentlig, senest i 2017.

Kontantstøtten for ett–to-åringer er en kontantytelse som kom til i 1998, etter den familiepolitiske gjennomgangen som ble gjort for 20 år siden. Støtten ble i 2012 redusert til å omfatte kun ettåringer, men til gjengjeld har satsene økt kraftig, til 7 500 kroner per måned i 2017. I takt med utbyggingen av barnehageplasser har andelen foreldre som mottar kontantstøtte, sunket gradvis helt siden innføringen, med en særlig stor nedgang etter den store barnehagesatsingen, som skjøt fart særlig fra midten av 2000-tallet. Foreldregruppen som mottar støtten, har i denne prosessen endret sammensetning. Mødre med lav utdanning og innvandrerbakgrunn utgjør en økende andel.

Støtteordningene for enslige forsørgere har gjennomgått store endringer de siste 20 årene. Dette gjelder i første rekke overgangsstønaden. Varigheten av overgangsstønaden er sterkt forkortet, og kriteriene for å motta stønaden har blitt strammet inn flere ganger. Størrelsen på gruppen som mottar stønaden, har gjennom denne utviklingen minsket betraktelig. Det foreligger imidlertid lite oppdatert forskningsbasert kunnskap om enslige forsørgere som gruppe for de siste 10–15 årene.

Den endringen i perioden som har aller størst betydning, er at tjenestetilbudet til småbarnsfamiliene er vesentlig styrket. Barnehagetilbudet har vært gjennom en omfattende ekspansjon i antallet plasser, foreldrebetalingen er redusert for alle, og betalingen for foreldre med lav inntekt subsidieres ytterligere. De offentlige utgiftene til barnehager har dermed økt kraftig. Samtidig med økt tilgang på småbarnsplasser i barnehagene det siste tiåret har yrkesaktiviteten blant mødre med barn under tre år økt (se kapittel 11). Tilgang til subsidierte tjenester inngår ikke i den måten man vanligvis måler inntekt blant barnefamilier på. Om verdien av barnehagetjenester hadde vært lagt til inntekten, ville det påvirket tallene for inntektsutviklingen i positiv retning. Skolefritidsordningen har også ekspandert, men dette er et tilbud som er sterkt varierende i innhold og kvalitet. Sett i lys av hvor mange timer barn tilbringer på SFO, er foreldrebetalingen relativt høy sammenlignet med en barnehageplass, og foreldrebetalingen varierer dessuten mellom ulike kommuner. Det foreligger imidlertid begrenset kunnskap om skolefritidsordningen.

Fra å være et sterkt rasjonert tjeneste ble tilgang til barnehage en sosial rettighet i 2009. Barnehagen som arena for sosial investering i barns utvikling og livssjanser tillegges økende vekt i familiepolitiske begrunnelser. I løpet av de siste 20 årene har barnehagen fått en ny og større betydning for barns oppvekst og foreldres hverdagsliv. De aller fleste barn går i barnehage, 90 prosent av barna i alderen ett–fem år. Flertallet av foreldre, på tvers av sosioøkonomiske skiller, ser på barnehage som det beste omsorgstilbudet for barn i de fleste aldersgrupper. Barnehagen har fått karakter av en sentral samfunnsinstitusjon med vidtrekkende betydning som felles arena for barn.

14.5 Prioriterte mål for familiepolitikken

Familiepolitikken har hatt, og vil måtte ha, flere målsetninger. Det kreves et bredt spekter av virkemidler for å håndtere ulike samfunnsmessige utfordringer knyttet til barns oppvekstsvilkår og barnefamiliers levekår.4 Det er ikke bare det enkelte tiltak som har betydning, de samlede virkningene av familiepolitikken er også vesentlig. Ulike mål vil imidlertid kunne stå i konflikt med hverandre, og slike målkonflikter kan innebære dilemmaer som det ikke finnes enkle løsninger på. Det er ofte flere hensyn som må balanseres mot hverandre.

Det er flere utvalg som har utredet ulike deler av familiepolitikken i de senere årene. For første gang på 20 år har dette utvalget foretatt en bred gjennomgang av de sentrale ytelsene og tjenestene til barnefamiliene. Dette har gjort det mulig å få et overblikk over helheten i overføringsordningene, balansen mellom de ulike ordningene og den samlede ressursbruken.

14.5.1 Normative og instrumentelle mål

Politiske tiltak kan begrunnes både normativt og instrumentelt. Hva som bør være målsettingen med familiepolitikken, kan begrunnes med utgangspunkt i overordnede prinsipper/verdier. Men målene kan også begrunnes pragmatisk, det vil si med at konkrete tiltak fører til bestemte gunstige samfunnsmessige utfall. For eksempel kan et mål om å redusere barnefattigdom begrunnes normativt med likhet og rettferdighet. Men det kan også begrunnes med at det vil gi barn bedre livssjanser og hindre at fattigdom går i arv.

Det familiepolitiske systemet har som andre deler av velferdssystemet vokst frem som et resultat av konkurranse og kompromisser mellom ulike interesser og verdier. Det betyr at det har vært, og er, ulike syn på normative spørsmål. Det kan også være ulike oppfatninger om hvordan ting «er», for eksempel om hvilke forhold som har påvirket hvilke utfall.5

I NOU 1996: 13 tolket Longva-utvalget sitt mandat slik at de ikke så det som sin oppgave å drøfte verdigrunnlaget i familiepolitikken. Utvalget ønsket derfor ikke å gi noen anbefalinger om hvordan foreldre bør innrette seg i skjæringsfeltet mellom barneomsorg og yrkesaktivitet.6 Videre skrev utvalget at dets medlemmer la ulik vekt på ulike fordelingsdimensjoner, blant annet mellom eninntekts- og toinntektsfamilier, mellom kvinner og menn, mellom enslige forsørgere og foreldre som lever sammen, og mellom foreldre med og uten barnehageplass.

Longva-utvalgets eksempler på meningsforskjeller tyder imidlertid på at det som ble oppfattet som viktige konfliktlinjer for 20 år siden, i mindre grad er det i dag. Det synes å ha vært en økende politisk konsensus om normative mål i familiepolitikken, og det er gjerne virkemidlene det er uenighet om.7

14.5.2 Tre prioriterte mål

På bakgrunn av den kunnskapsbaserte gjennomgangen av familiers situasjon og det eksisterende familiepolitiske systemet vil utvalget prioritere tre overordnede mål for den videre utviklingen av støtten til barnefamiliene: i) gode oppvekstsvilkår, ii) like muligheter for barn, og iii) likestilte foreldreskap gjennom yrkesdeltakelse og omsorg.

Utvalget er av den oppfatning at familiepolitikken også bør støtte opp om viktige samfunnsmål. I NOU 1996: 13 ble det for eksempel fremholdt at overføringene til barnefamiliene og barns oppvekstsvilkår bør drøftes i lys av at håndtering av aldringen i befolkningen og andre utfordringer bygges opp rundt en barneorientert struktur og en godt utdannet oppvoksende slekt som forener arbeidsorientering med omsorgsansvar.8 Dette er fremdeles relevante hensyn. Ordninger bør også utformes slik at de opprettholder tilliten til de familiepolitiske ordningene og velferdsstaten. Blant mer generelle hensyn som bør inngå i vurderingen av tiltak, er at støtteordninger bør være oversiktlige for mottakere/brukere. Ordningene bør også gi forutsigbarhet og stabilitet i rammebetingelser. Videre er det en fordel med minst mulig administrativt krevende ordninger. Det er også viktig å unngå insentiver som virker mot sin hensikt, og som kan føre til misbruk av ordningene.

En relevant familiepolitikk kan ha store både private og offentlige gevinster.9 Selv om de direkte effektene av familiepolitikk ikke alltid er enkle å påvise, må norsk familiepolitikk sies å ha gitt gode resultater. Norge og de andre nordiske landene peker seg positivt ut sammenlignet med OECD-gjennomsnittet når det gjelder familiepolitiske utfordringer knyttet til blant annet lav fruktbarhet og barnefattigdom.10 Familiepolitikken bør derfor videreføre og forbedre ordninger som har bidratt til at de fleste unge mennesker i Norge ønsker å få barn, og som sikrer foreldreskapet et godt materielt utgangspunkt gjennom å tilrettelegge for at foreldre deltar i arbeidsmarkedet.

Gode oppvekstsvilkår

Barns rett til en god oppvekst er en grunnleggende rettighet. En god oppvekst handler særlig om barns velferd her og nå. Barndommen har en egenverdi i seg selv. Barn må sikres både trygghet, omsorg og kjærlighet og gode økonomiske og materielle vilkår. Oppvekstsvilkår handler også om å gi barn gode rammer for personlig utvikling og læring. Oppvekstsvilkårene for norske barn er bedre enn i de fleste andre land. Det gjelder både barns subjektivt opplevde velferd og de objektive materielle forholdene de vokser opp under (kapittel 3).

Et viktig hensyn i familiepolitikken bør være at gode oppvekstsvilkår for barn i størst mulig grad sikres uavhengig av foreldrenes sosioøkonomiske stilling, inkludert arbeidsmarkedsstatus.

Like muligheter for barn

Gode oppvekstsvilkår for barn er også grunnleggende for barns fremtidige livssjanser. Støtte til utsatte familier her og nå vil kunne forebygge negative konsekvenser i fremtiden, blant annet hindre at fattigdom går i arv. Det er også en investering i stabile sosiale og økonomiske relasjoner i det norske samfunnet, som bidrar til grunnlaget for høy sosial tillit i samfunnet.

Forskjeller i familiers økonomiske og sosiale ressurser skaper ulikhet i barns livssjanser. Det er et samfunnsmål å redusere sosiale forskjeller. Grunnlaget for barns like muligheter skapes gjennom en lik adgang til og et likt utbytte av læring. Et særskilt mål er å sikre at mulighetene for barn med innvandrerbakgrunn er mest mulig like andre barns.

Oppvekst i familier med vedvarende lavinntekt kan være problematisk og kan gi barn dårligere muligheter til å realisere sitt eget potensial. Men ulikhet mellom barn kan også skrive seg fra andre forhold enn forskjeller i materielle ressurser. Ulike foreldreressurser, i form av stabile familieforhold og tidsinvesteringer i barn, bidrar også til å skape ulikheter i barns utviklingsmuligheter og livssjanser. Familiepolitikken bør støtte opp om tjenester som barnehage, skole og SFO, som i alle fall delvis kan kompensere for sosiale forskjeller som oppstår på bakgrunn av forskjeller i ikke-materielle foreldreressurser.

Likestilte foreldreskap gjennom yrkesdeltakelse og omsorg

Et viktig utgangspunkt for norsk familiepolitikk er å styrke ordninger som støtter videre opp om et likestilt foreldreskap. Målet om at flest mulig skal kunne velge å få barn og samtidig ta utdanning eller være i jobb, har bred politisk støtte i Norge.11 Likestilte foreldreskap har positive virkninger både for samfunnet og for foreldre og barn.

En høy andel av arbeidsstyrken er foreldre, og foreldres yrkesdeltakelse er viktig for det økonomiske grunnlaget for velferdsstaten.12 Høy kvinnelig yrkesdeltakelse og relativt høy fruktbarhet har vært avgjørende bidrag til norsk arbeidsliv og økonomi. Det gir viktige skatteinntekter og bidrar til å dekke samfunnets arbeidskraftbehov, noe som er sentrale dimensjoner i opprettholdelsen av den norske velferdsstaten. Beregninger viser at økt kvinnelig sysselsetting har hatt stor betydning for verdiskapningen i samfunnet.13

I arbeidet for reell likestilling inngår det å motarbeide kjønnsstereotypier når det gjelder både kvinners og menns muligheter. Likestilling i foreldres omsorg for barn innebærer begge foreldres rett til å gi omsorg, og barnets rett til å få omsorg fra begge foreldre, også etter samlivsbrudd. Kjønnslikestilling i arbeidsliv og familie er også et spørsmål om rettferdighet.14

I et samfunn som det norske, der toinntektsfamilien danner grunnlaget for familiers velferd, har husholdninger som faller utenfor dette mønsteret, en større risiko for lav inntekt. Den viktigste årsaken til fattigdom blant barnefamilier er at foreldrene ikke er yrkesaktive. Visse grupper av barnefamilier er mer utsatte enn andre: Enslige foreldre har kun én inntekt, og mange familier med innvandrerbakgrunn har en svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Stor innvandring til Norge fra land utenfor Europa kan bidra til en vekst i antallet barnefamilier med lav inntekt. Lønnet arbeid er det viktigste elementet i bekjemping av barnefattigdom.

På et samfunnsøkonomisk nivå vil en høyere andel ikke-sysselsatte innebære svakere skatteinngang. En svekkelse av velferdsstatens økonomi vil føre til strammere prioriteringer i velferdstilbudet. Familiepolitikkens utfordring er å balansere virkemidler som kan trygge barns velferd, samtidig som de støtter opp under foreldres deltakelse i arbeidsmarkedet.

14.5.3 Nærmere om vekting mellom hensynet til fordeling og arbeidsinsentiver

Ifølge mandatet skal utvalget drøfte særskilt i hvilken grad en bør vektlegge fordelingshensyn og hensyn til arbeidstilbudet ved utformingen av støtten til barnefamiliene. Disse to hensynene skaper i mange sammenhenger målkonflikter, og avveininger mellom dem står sentralt i utvalgets forslag. Arbeidslinja ligger til grunn for mye av den norske politikkutformingen. I det ligger at det skal lønne seg å jobbe. Samtidig er det bred enighet om at forskjeller i inntekt og levekår til en viss grad skal utjevnes ved hjelp av statlig politikk. Overføringer mellom grupper eller personer kan skje på flere måter, for eksempel gjennom skattesystemet, gjennom overføringsordninger eller gjennom at det offentlige tilbyr gratis eller subsidierte tjenester.

I de fleste tilfeller fører slike tiltak for jevnere inntektsfordeling til svekkede insentiver til å arbeide. Økonomisk støtte er i mange ordninger prøvd mot inntekt. Støtten avkortes med høyere inntekt, enten progressivt eller ved faste grenser. Det betyr at en person mister hele eller deler av støtten ved å øke arbeidsinnsatsen. Slike ordninger er derfor problematiske. Dette er diskutert i kapittel 3 i relasjon til de familiepolitiske virkemidlene.

Målkonflikten mellom fordeling og arbeidsinsentiver vil man praktisk sett ikke kunne komme utenom, men den kan håndteres på mer eller mindre gode måter. Det er viktig å understreke at avveiningene mellom disse hensynene ikke er statiske størrelser, men endres som konsekvens av samfunnsutviklingen. For eksempel kan den økte innvandringen til Norge bety en annen avveining mellom fordeling og arbeidstilbud i visse tilfeller. Men samtidig kan det være problematisk å legge for stor vekt på foreldres arbeidsinsentiver når det er snakk om grupper som har svært begrensede muligheter til å komme i lønnet arbeid. Utvalget har i sine anbefalinger forsøkt å avveie disse hensynene mot hverandre i den grad det har vært mulig.

15 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

15.1 Overordnede synspunkter

Familiepolitikken utgjør et viktig sett av virkemidler med betydning for barnefamiliers situasjon og levekår. Støtteordningene inngår i den mulighetsstrukturen som mødre og fedre står overfor i valgene knyttet til yrkesarbeid og omsorg. Familiepolitikk virker også tilbake på samfunnet. En vellykket politikk for investering i barns sosiale, kognitive og emosjonelle utvikling er avgjørende for en gunstig samfunnsutvikling på lang sikt.

De sentrale familiepolitiske virkemidlene har gitt gode familieliv for det store flertallet av barnefamilier. Ordninger som støtter opp om foreldres yrkesaktivitet bør videreføres og forbedres. Ordninger som trygger og gir forutsigbare inntekter til dem som ikke kan jobbe, må videreutvikles.

Et hovedprinsipp for familiepolitikken bør være individuelle rettigheter for den enkelte forelder. Reell likestilling mellom foreldre fordrer like rettigheter som grunnlag.

Utvalgets anbefalinger springer ut av en rekke avveininger. Én avveining er mellom universelle og behovsprøvde ordninger. En annen avveining er mellom kontantytelser og tjenester. Ifølge mandatet skal utvalget vurdere om enkelte overføringer helt eller delvis bør erstattes av tjenestetilbud eller aktivitetsbaserte ytelser for barn og ungdommer, og foreslå hvilke tjenester eller ytelser dette i så fall bør gjelde. En tredje avveining er mellom hensyn til fordeling og til arbeidstilbud. Ifølge mandatet skal utvalget drøfte i hvilken grad man bør vektlegge fordelingshensynet og hensynet til arbeidstilbudet ved utformingen av støtten til barnefamiliene. Disse to hensynene skaper i mange sammenhenger målkonflikter, og representerer et av de grunnleggende dilemmaene knyttet til utformingen av velferdspolitikken generelt.

Dagens familiepolitiske system er komplekst, og har vokst frem gjennom mange år. På bakgrunn av en helhetlig gjennomgang av ordningene fremmer utvalget en rekke forslag til effektivisering, forenkling og koordinering av den samlede familiepolitiske innsatsen. I forslagene har utvalget i tråd med mandatet sett hen til Norges forpliktelser, herunder EØS-avtalen, og vurdert eventuelle konsekvenser forslagene vil ha for eksport av trygdeytelser. Videre har utvalget vurdert økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser på kort og lang sikt av utvalgets anbefalinger.

Ifølge mandatet skal utvalgets forslag utredes innen uendrede budsjettrammer. Dette setter rammer som gjør det nødvendig å prioritere. Samtidig kan det være grunner til å tenke utover disse rammene når familiepolitikken skal utformes for de kommende årene. Investeringer i barns velferd har store samfunnsmessige konsekvenser på kort og lang sikt. Økt innvandring skaper særlige utfordringer når det gjelder de målene utvalget mener bør prioriteres, både med henblikk på å sikre barns levekår her og nå, å investere i barns fremtidige utvikling og å fremme likestilte foreldreskap. Utvalget vil dessuten spesielt peke på den bekymringsfulle veksten i omfanget av lavinntekt blant barnefamilier. Økt omfordeling innad blant barnefamiliene kan bidra et stykke på vei. Men det er vanskelig å opprettholde og bedre velferden for det store flertallet av barnefamilier, og samtidig redusere barnefattigdommen vesentlig innenfor uendrede budsjettrammer. Økte ressurser og overføringer vil trolig være nødvendig, blant annet til kommunene der mange av oppgavene knyttet til barns oppvekstsvilkår skal løses.

Familiepolitikken kan heller ikke alene løse alle problemstillinger knyttet til barnefamiliers levekår. Mange av de utfordringene fremtidens familier vil stå overfor, påvirkes av ulike sider ved samfunnsutviklingen og av andre politikkområder. Utviklingen på arbeidsmarkedet, lavkonjunkturer og sammenhengen mellom foreldres kompetanse og tilgang på arbeidsplasser vil ha direkte innvirkning på barns velferd. Utviklingen i arbeidslivet og arbeidslivspolitikken er også avgjørende for utjevning av kjønnsforskjeller i lønn og karriere knyttet til foreldreskap. De overordnede rammene for sosial utjevning og fattigdomsbekjempelse legges i den økonomiske politikken, den generelle fordelingspolitikken og integreringspolitikken.

I det følgende gjøres det først rede for hovedpunktene i anbefalingene til ny familiepolitikk, etterfulgt av en kortfattet oversikt over alle anbefalingene. Detaljerte vurderinger og anbefalinger vedrørende de enkelte ytelsene og tjenestene blir deretter presentert. Til slutt følger anslag over budsjettmessige konsekvenser.

15.2 Ny familiepolitikk: hovedpunkter

Her beskrives først de to hovedkomponentene i anbefalingene til en ny familiepolitikk. Den første dreier seg om foreldrepengeordningen – Likestilte foreldreskap: sosial utjevning, individuelle rettigheter og likedeling – og anbefales av utvalget. Den andre hovedkomponenten dreier seg om innretningen på barnetrygden og barnehagetilbudet. Modellen – Universelle ordninger i en ny tid: fra kontantytelser til tjenester – anbefales av utvalgets flertall. Mindretallet har valgt en annen modell.

Utvalget står samlet bak de fleste anbefalingene (se avsnitt 15.2.3). I tråd med mandatet er anbefalingene utredet innenfor uendrede budsjettrammer. Den samlede økonomiske rammen for flertallets og mindretallets forslag er tilnærmet lik.

15.2.1 Likestilte foreldreskap: sosial utjevning, individuelle rettigheter og likedeling

Utvalget anbefaler at det innføres en foreldrepengeordning som omfatter alle foreldre. Videre anbefales det at foreldre gis individuelle rettigheter, og at foreldrepengeperioden deles likt mellom foreldrene. Anbefalingen støtter opp om utvalgets prioriterte mål om gode oppvekstsvilkår og likestilte foreldreskap.

Felles foreldrepengeordning

Et sentralt mål for norsk familiepolitikk har gjennom flere tiår vært å legge til rette for at både kvinner og menn kan kombinere yrkesaktivitet med omsorg for små barn. Foreldrepengeordningen har sikret at en av foreldrene kan ta omsorg for barnet hjemme i barnets første leveår ved å kompensere for tap av inntekt. Ordningen har hatt stor betydning for kontinuiteten i kvinners yrkesaktivitet i forbindelse med barnefødsler. Dagens foreldrepengeordning er meget god med tanke på kompensasjonsgrad og lengde. Utvalget mener det er viktig å opprettholde en god foreldrepengeordning.

Foreldrepengeordningen forutsetter at foreldrene har vært i arbeid før fødselen. Mødre som ikke har opparbeidet rett til foreldrepenger før fødselen mottar en engangsstønad. Mottakere av engangsstønad er en heterogen gruppe. Mødre med innvandrerbakgrunn er sterkt overrepresentert, og utgjør en økende andel av gruppen. Andre grupper er studenter og unge enslige mødre, som ikke har startet å arbeide og dermed heller ikke har opptjent rett til foreldrepenger. Det er en økt sannsynlighet for at barn av mødre som mottar engangsstønad, vokser opp i fattige familier. Også fedrene i disse familiene har lavere inntekt enn snittet, og mange er uten inntekt. Skillet mellom foreldre med og uten opptjening bidrar til å forsterke sosiale skjevheter; det er stor forskjell på om man er innenfor eller utenfor foreldrepengeordningen.

Utvalget foreslår en ny foreldrepengeordning som innebærer at alle foreldre får rett til foreldrepenger. En felles foreldrepengeordning innebærer at engangsstønaden avvikles og erstattes av løpende foreldrepenger. For yrkesaktive beregnes ytelsen på grunnlag av forelderens inntekt etter de samme reglene som i dag. Foreldre som har hatt svært lav eller ingen inntekt, vil med forslaget få foreldrepenger på minstenivå, som settes til 2 G (p.t. 185 152 kroner). Stønaden skal være skattepliktig. Dette innebærer en betydelig økning av stønaden til foreldre med ingen eller liten forutgående yrkesaktivitet.

Løpende minsteytelse vil ha en god fordelingsprofil, og vil utjevne forskjeller mellom grupper av mødre og fedre i den tidlige fasen av foreldreskapet. Utvalget mener at det er viktig å skape stabile økonomiske rammer rundt familien den første tiden. På den andre siden bør ikke ytelsen settes så høyt at den kommer i konflikt med arbeidslinja. Utvalget ser at foreldrepenger til alle uavhengig av yrkesaktivitet vil bety at kvinner i mindre grad enn i dag vil ha et insitament til å søke arbeid i en periode før de planlegger å få barn, eventuelt også mellom fødsler. En felles foreldrepengeordning som omfatter alle foreldre, vil imidlertid være en forenkling og forbedring, og legge bedre til rette for deling av foreldrepengeperioden mellom mor og far.

Individuelle rettigheter

Utvalget mener at tiden er kommet for å gi foreldre individuelle rettigheter. Dersom mor og far reelt sett skal behandles som likeverdige omsorgspersoner, bør hver av dem ha rett til foreldrepenger uavhengig av den andre.

Innføringen av en fedrekvote i foreldrepengeordningen i 1993 var det første skrittet mot å gi fedre individuelle omsorgsrettigheter. En øremerket del for far har virket klart normgivende; det tas ofte for gitt at far benytter seg av sine tilmålte uker. Regelen gjør det lettere for fedre som ønsker å ta ut permisjon, da de slipper å «forhandle» med mor og arbeidsgiver. Fedrekvoten satte i gang en normaliseringsprosess i det norske samfunnet av synet på menn som omsorgspersoner.15

Det har vært mange vilkår og begrensninger knyttet til fedres uttak av foreldrepenger, og fortsatt er fars rett til foreldrepenger avhengig av mors aktivitet før og etter fødsel. Et sentralt argument har vært at når fars rett til foreldrepenger er avhengig av mors aktivitet, kan det anspore mor til å gå ut i eller gjenoppta arbeidet, slik at far kan ta ut foreldrepenger. Utvalget mener at hensynet til arbeidsinsentiver er viktig, men hensynet til individuelle rettigheter må her veie tyngre. Individuelle rettigheter har flere positive virkninger. Fedre som ønsker det, vil få en mer reell mulighet til det godet det er å delta i omsorgen for barna sine, og det vil bidra til å styrke kvinners mulighet til deltakelse i arbeidslivet. En likere deling av permisjonen vil kunne bidra til en allmenngjøring og normalisering av permisjonsfravær blant arbeidstakere, på tvers av kjønn, og barn vil kunne få bedre kontakt med begge foreldre. Utvalget mener også at det fortsatt skal være slik at foreldrene ikke skal kunne ta ut foreldrepenger samtidig.

Likedeling

Utvalget mener at fedrekvoten har fungert godt, men at den ikke er tilstrekkelig for å sikre jevnere deling av permisjonen. Fedrekvoten er en reform som har hatt en lang modningstid, og ført til viktige endringer i menns omsorgspraksiser, med positive konsekvenser for både barn og foreldre. Men fedres permisjonsuttak begrenses i stor grad til den til enhver tid gjeldende kvoten. Mødre tar ut egen kvote samt mesteparten av den delbare permisjonen.

Tiden er kommet for å ta neste skritt mot likestilte foreldreskap. Utvalget går inn for en todelt permisjon. Av helsemessige grunner er tre uker før fødsel og de første seks ukene etter fødsel forbeholdt mor. Utover dette bør perioden deles i to like deler. De resterende 40 ukene deles likt, slik at mor og far får 20 uker hver.

Likedeling av permisjonen legger til rette for at far kommer tidlig inn i omsorgen av barnet. Dette forventes å styrke utviklingen av relasjonen mellom far og barn. Likedeling legger opp til at fedre er hjemme alene med barnet for å unngå at de forblir sekundære omsorgspersoner. Likedeling vil gjøre at arbeidsgivere kan forvente at kvinnelige og mannlige søkere vil komme til å ha omtrent like langt fravær fra arbeidet som følge av eventuelle foreldrepermisjoner. Likedeling vil fordele byrdene ved permisjonsfravær likere mellom arbeidsplasser.

15.2.2 Universelle ordninger i en ny tid: fra kontantytelser til tjenester

Utvalgets flertall, medlemmene Brækhus, Ellingsæter, Fasting, Håkonsen, Kvande og Markussen, anbefaler at det innføres gratis barnehage for alle barn, og at barnetrygden målrettes, og satsen økes. Dette innebærer at en universell kontantytelse til barnefamiliene veksles inn mot en universell tjeneste. I tillegg gis barnetrygd til de familiene som trenger det mest. Anbefalingen støtter opp om utvalgets prioriterte mål om gode oppvekstsvilkår, like muligheter for barn og likestilte foreldreskap.

Innføring av universell barnetrygd i Norge etter krigen, var et stort fremskritt. Begrunnelsen for innføringen var å minske forskjellene i levestandard mellom forsørgere og ikke-forsørgere.16 Trygden ble utbetalt til mor, og dette ga kvinner råderett over penger på et tidspunkt de færreste hadde egne inntekter. Femti år senere er situasjonen for barnefamiliene en ganske annen. I det store flertallet av barnefamilier har både mor og far lønnet arbeid, og disse familiene har en ganske god økonomi.

I løpet av de siste 20 årene har de familiepolitiske prioriteringene dreid fra kontantytelser til barnehagetjenester. Et av de største familiepolitiske fremskrittene i de senere årene er utbygging av barnehagesektoren. Dette har ført til at det store gapet mellom barnehagetilbudet og foreldrenes etterspørsel mer eller mindre har blitt borte. Redusert foreldrebetaling og innføring av rett til barnehageplass har også styrket tilbudet vesentlig.

Det er flere grunner til at utvalgets flertall mener at neste fase i satsningen på barnehage er å gjøre den gratis for alle barn. Universelle ordninger antas i seg selv å ha positive egenskaper, blant annet for oppslutningen om velferdsstaten og dens legitimitet. Det er også grunn til tro at en videreutvikling av barnehagen som inkluderende fellesinstitusjon, vil ha stor positiv betydning som integrasjonsarena. Gratis barnehage vil styrke barnehagens nye samfunnsrolle som fellesarena for alle barn i Norge og deres foreldre, på tvers av sosiale og økonomiske skillelinjer. Det offentlige finansierer allerede det meste av utgiftene til barnehager, omkring 86 prosent. Å innføre gratis barnehage er beregnet til å koste 11,6 milliarder. Dette inkluderer økning i etterspørselen, som er en ønsket effekt.

Men det viktigste argumentet for gratis barnehage er barnehagens betydning for barns oppvekst og utvikling. Det er bred enighet om at barnehager er et gode for barn. De aller fleste barn går i barnehage, men ikke alle. Gratis barnehage vil senke terskelen for bruk av barnehage, og enda flere vil kunne nyte godt av tilbudet. Som ledd i utjevningen av barns livssjanser er det viktig å investere i de yngste barna. Dette gjelder ikke minst de barna som vil ha størst utbytte av barnehage for språkutvikling og sosiale og kognitive stimulanser. Barnehagen er ikke bare et positivt bidrag til investering i barns læring, den har betydning også for barns velferd her og nå, gjennom deltakelse i fellesskapet med andre barn.

Gratis barnehage vil gjøre det mer lønnsomt å jobbe for småbarnsforeldre. Utvalgets forslag om å innføre kvartalsvise opptak i barnehagene vil i tillegg lette overgangen fra foreldrepermisjon til arbeid for foreldre som i dag må vente opptil et halvår på rett til barnehageplass.

Gratis barnehage i bytte mot barnetrygd innebærer en omfordeling mellom familiefasene, fra fasen der familien har eldre barn, til fasen der man har barn i førskolealder. Det er flere argumenter for en slik omfordeling.

Omfordelingen tar hensyn til at de økonomiske behovene varierer mellom familiefasene. I fasen med mindre barn har de aller fleste familier utgifter til barnetilsyn, utgifter man ikke har i fasen med eldre barn. Barnehage er en nødvendig tjeneste for yrkesaktive foreldre. Fasen med yngre barn er også en fase der inntektene er klart lavere og gjeldsbelastningen høyere enn i fasen med eldre barn. Dessuten har familier med yngre barn i mindre grad tatt del i inntektsveksten de siste to tiårene sammenlignet med familier med eldre barn, selv om reduserte barnehagepriser trolig betyr at forskjellene er noe mindre.

Flertallet foreslår at barnetrygden målrettes ved hjelp av inntektsprøving og at satsen heves. Denne modellen reduserer utgiftene til barnetrygd med rundt 9 milliarder kroner, sammenlignet med dagens barnetrygd, og gir rom for prioritering av gratis barnehage til alle barn. Inntektsprøving av barnetrygden vil medføre administrative merkostnader. Samtidig medfører flertallets forslag om innføring av gratis barnehage at den inntekstprøvde foreldrebetalingen avvikles, noe som vil føre til administrative besparelser. Avvikling av dagens inn- og utveksling av ulike beløp mellom foreldrebetaling, skattefradrag og kontantoverføringer utgjør en vesentlig forenkling.

Et viktig mål med å gi målrettet og forsterket barnetrygd i tillegg til gratis barnehage er at det vil bidra til å redusere omfanget av barnefattigdom. Barnetrygden utgjør en relativt større andel av inntekten for barn i husholdninger med lave inntekter. Familiene nederst i inntektsfordelingen har blitt hengende etter i inntektsutviklingen, og flere barn vokser opp i familier med lavinntekt. Enslige foreldre er en gruppe med svakere inntektsutvikling enn andre grupper, og enslige foreldre med lavinntekt vil derfor motta utvidet barnetrygd. Et argument som kan tale mot inntektsprøvd barnetrygd, er at beregninger tyder på at det kan svekke foreldrenes arbeidsinsentiver, først og fremst mødrenes. Den økte kvinnelige sysselsettingen de siste tiårene, gir imidlertid grunnlag for å forvente synkende atferdsresponser for norske kvinner. Det synes som om atferdsmønsteret til kvinner nærmer seg det man ser for menn.17

Dersom økte kontantoverføringer gjør det mindre lønnsomt å jobbe, vil det kunne svekke familiens materielle grunnlag på lengre sikt. Men utvalgets flertall mener at det er riktig å prioritere bedre materielle levekår for barn her og nå, uavhengig av foreldrenes yrkesaktivitet. Ifølge SSBs beregninger, vil de to komponentene i flertallets modell samlet bidra til en reduksjon i andelen barn i husholdningen med lavinntekt, med 1,6 prosentpoeng (se vedlegg 1).

Flertallets samlede forslag representerer dessuten en betydelig administrativ forenkling sammenlignet med dagens system. Administrasjon av moderasjonsordningene for foreldrebetaling i barnehage er ressurskrevende, men blir med utvalgets forslag overflødig. I tillegg vil fjerningen av de ulike skattefradragene bidra til administrativ forenkling. Til gjengjeld medfører forslaget om målretting av barnetrygden en administrativ kostnad.

Dissens

Utvalgets mindretall, medlemmene Pedersen, Syltevik og Thoresen, går inn for å opprettholde og revitalisere den universelle barnetrygden som et sentralt element i familiepolitikken og vil forenkle og styrke den eksisterende moderasjonsordningen for foreldrebetaling i barnehager heller enn å prioritere en fullstendig avvikling av foreldrebetalingen.

Konkret foreslår mindretallet å skattlegge barnetrygden, og at disse skatteinntektene pluss et tillegg på 2,5 mrd. kroner anvendes til en betydelig satsøkning i ordningen. En hovedmålsetning med barnetrygden er å kompensere for forskjellene i økonomiske behov mellom familier med og uten barn. Etter mindretallets vurdering har den sterke velstandsutviklingen i Norge over de siste tiårene ikke gjort det mindre aktuelt å kompensere barnefamiliene for kostnadene som følger av det å forsørge barn. Den universelle barnetrygden sikrer foreldre et tilskudd til forsørgelsen av barna gjennom hele oppveksten. Det er etter mindretallets oppfatning grunn til å legge vekt på at oppslutningen og legitimiteten til en kontantoverføring styrkes ved at den gis til alle barn, fremfor at det lages en ordning som bare kommer en mindre andel av barnefamiliene til gode. Den foreslåtte satsøkningen vil dessuten innebære en moderat styrking av barnetrygdens rolle i bekjempelsen av barnefattigdom.

Det andre hovedelementet i mindretallets forslag er å videreføre den delvise foreldrebetalingen i barnehager, samtidig som den eksisterende moderasjonsordningen for familier med lav inntekt forenkles og styrkes. Forslaget innebærer at bruk av barnehage blir helt gratis for familier med svært lave inntekter. Mindretallet vil dessuten, i likhet med flertallet, fjerne foreldrefradraget. Mindretallet mener at den foreslåtte styrkingen av moderasjonsordningen for foreldrebetaling i barnehage vil sikre at ingen barnefamilier unnlater å bruke barnehage på grunn av dårlig råd, og føre til økt bruk av barnehage blant de gruppene der behovet er størst.

I motsetning til flertallets forslag innebærer mindretallets forslag ingen vesentlige endringer i balansen mellom kontantytelser og subsidiering av tjenester, i den samlede støtten til barnefamiliene. Det har i løpet av de siste 20 årene skjedd en sterk forskyvning i denne balansen til fordel for subsidierte tjenester, men mindretallet ser ingen sterke argumenter for helt å avvikle kontantytelser til fordel for tjenester i familiepolitikken. Mindretallets prinsipielle syn er at økte investeringer i barnehager og skole bør finansieres solidarisk av befolkningen som helhet og ikke finansieres ved innstramminger som ensidig rammer barnefamilienes økonomi og levekår her og nå.

Mindretallets forslag tar videre sikte på i hovedsak å opprettholde balansen i den samlede støtten mellom familier med barn i ulike aldre. Flertallets forslag innebærer en sterk omfordeling av den samlede støtten til fordel for småbarnsfamiliene og til ulempe for familier med eldre barn. Mindretallet erkjenner at en slik omlegging kan begrunnes med at småbarnsfamiliene i gjennomsnitt har lavere inntekter enn familiene med eldre barn, men vil peke på at konvensjonelle mål på inntekt ikke tar hensyn til at eldre barn har større materielle behov enn småbarn.

Mindretallets modell innebærer en moderat styrking av fordelingsprofilen til familiepolitikken i favør av barn i familier med dårlig råd. Dette skjer gjennom tiltak både med hensyn til kontantytelsene (økte utgifter til barnetrygd samt forbedrede fordelingsegenskapet gjennom skattlegging) og med hensyn til tjenestene (styrket moderasjonsordning for foreldrebetaling i barnehagene).

Mindretallet erkjenner at flertallets forslag samlet sett vil gi en noe sterkere reduksjon i fattigdomsratene enn mindretallets forslag, men dette oppnås ved hjelp av en inntektsprøving av barnetrygden som innebærer en ekstra marginalskatt på 13,5 prosent for barnefamilier med midlere inntekter. Både ut fra legitimitets- og rettferdighetshensyn og ut fra hensynet til arbeidstilbud og skatteproveny er dette uheldig. Skal man oppnå en klart sterkere reduksjon av barnefattigdommen enn det som følger av mindretallets forslag, bør det skje ved å øke skattebyrden på hele befolkningen og ikke gjennom en behovsprøving av barnetrygden, som i realiteten fungerer som en særskilt skatt på barnefamilier med midlere inntekter.

15.2.3 Samlet oversikt over anbefalinger

• Innføring av målrettet barnetrygd (avsnitt 15.3.1) (dissens).

• Foreldrepenger (avsnitt 15.3.2):

  • Innføring av individuell rett til foreldrepenger og likedeling av foreldrepenger mellom foreldrene. Tre uker før fødsel og seks uker etter fødsel reserveres mor, de resterende ukene fordeles med 20 uker på mor og 20 uker på far. Fortsatt skal ikke foreldrene kunne ta ut foreldrepenger samtidig.

  • Dagens kompensasjonsgrad og lengde beholdes.

  • Foreldre som ikke har opptjent rett til foreldrepenger, tilkjennes en løpende minsteytelse på 2G. Ytelsen er individuell, med en varighet på 9 + 20 uker for mor og 20 uker for far. For enslige forsørgere er ytelsens varighet 49 uker.

  • Varigheten for uttak av foreldrepenger kortes inn fra tre år til to år.

• Engangsstønaden ved fødsel og adopsjon avvikles og erstattes av løpende minsteytelse i foreldrepengeordningen (avsnitt 15.3.2).

• Kontantstøtten avvikles (avsnitt 15.3.3).

• Barnehage (avsnitt 15.3.4):

  • Innføring av gratis barnehage (dissens).

  • Innføring av kvartalsvise opptak i barnehagen.

• Sterkt subsidiert eller gratis SFO vurderes innført på sikt. Innholdet i SFO-tilbudet må utredes (avsnitt 15.3.5).

• Stønader til enslig mor eller far etter kapittel 15 i folketrygden avvikles, inklusive overgangsstønad, stønad til barnetilsyn, utdanningsstønad og tilskudd til flytting (avsnitt 15.3.6).

• Dagens ordning med bidragsforskott beholdes, men en oppjustering utredes (avsnitt 15.3.7).

• De særskilte stipendene fra Lånekassen til studenter med barn avvikles, erstattes av den løpende minsteytelsen i foreldrepengeordningen (avsnitt 15.3.8).

• Barnetilleggene i trygdeytelsene beholdes, standardisering bør utredes (avsnitt 15.3.9) (dissens).

• Bostøtten utredes, med tanke på oppjustering og en styrking for barnefamilier (avsnitt 15.3.10).

• Skattefordeler til foreldre avvikles. Dette gjelder foreldrefradraget, særfradraget til enslige forsørgere, skatteklasse 2, samt skattefritak for arbeidsgivers tilskudd til barnehage (avsnitt 15.3.11).

15.3 Utvalgets vurderinger av eksisterende ordninger og utvalgets anbefalinger

I dette avsnittet gjøres det rede for utvalgets vurderinger av eksisterende overføringer og tjenester til barnefamilier. De ulike ytelsene gjennomgås og drøftes hver for seg. Alle vurderinger og forslag til endringer er gjort på bakgrunn av en helhetsvurdering av den samlede familiepolitikken.

15.3.1 Barnetrygden

I dag er barnetrygden en universell ytelse som alle barnefamilier mottar, uavhengig av inntekt. Det gis utvidet barnetrygd til enslige forsørgere. Det gis også et eget småbarnstillegg til personer med full overgangsstønad, som har barn i alderen null til tre år. I statsbudsjettet for 2017 er barnetrygdutgiftene anslått til 15,2 milliarder kroner.

Utvalget er i mandatet bedt om å gjøre flere spesifikke vurderinger av barnetrygden:

• vurdere om barnetrygden bør ha en ulik profil rettet mot ulike barnefamilier

• vurdere ulike modeller for omfordeling av barnetrygden slik at den i større grad målrettes mot fattige familier, for eksempel behovsprøving.

I forlengelsen av dette er utvalget bedt om å:

• drøfte effekten av en behovsprøvd barnetrygd på insentivene til arbeid.

• vurdere om barnetrygden bør omgjøres til skattefradrag.

Barnetrygdens svekkede betydning

Barnetrygden ble sist oppjustert i samsvar med prisstigningen i 1996. Dette innebærer at det har vært en betydelig nedgang i realverdien av barnetrygden de siste 20 årene. Dersom barnetrygdsatsen hadde blitt oppjustert med prisstigningen hadde satsene vært over 50 prosent høyere enn de er i dag. Totalutgiftene til barnetrygd ville vært om lag 7,9 milliarder kroner høyere. Besparelsen på statsbudsjettet ved at barnetrygden ikke er prisjustert, har de senere årene ligget på drøyt 300 millioner kroner årlig. Hvis barnetrygden videreføres nominelt også i årene fremover, vil realverdien av barnetrygden reduseres, og den vil få stadig mindre betydning for barnefamilienes økonomi.

I likhet med befolkningen for øvrig har barnefamiliene de siste 20 årene opplevd en betydelig inntektsvekst. Veksten har vært litt raskere for familier med eldre barn enn for småbarnsfamiliene. Samtidig har det vært en økning i andelen barnefamilier nederst i inntektsfordelingen.18 Barnetrygden er en viktig inntektskilde først og fremst for barn i husholdninger med lave inntekter.19 Nedgangen i barnetrygdens realverdi har derfor særlig hatt en negativ betydning for økonomien til barnefamilier nederst i inntektsfordelingen.

Et argument for manglende prisjustering av barnetrygden har vært at man har prioritert styrking og utbygging av tjenestetilbudet til barnefamilier, fremfor en økning i kontantoverføringene. Dette gjelder særlig barnehageutbyggingen og innføringen av makspris i foreldrebetalingen for barnehage, men også økningen i skattefradraget for utgifter til pass og stell av barn, samt innføringen av gratis læremidler i videregående opplæring. Det er imidlertid etter utvalgets oppfatning, ikke opplagt at økte offentlige investeringer innenfor oppvekst- og utdanningsområdet burde delfinansieres ved å redusere realverdien av barnetrygden, særlig når dette har sterkest negativ virkning for de barnefamiliene med lavest inntekt. Hvis økte investeringer i oppvekst- og utdanningsområdet sees på som et kollektivt samfunnsansvar, vil det være mer naturlig å fordele finansieringsbyrden av tjenester som barnehage på hele befolkningen.

Behovsprøving som alternativ til universell barnetrygd

Tidligere utvalg som har omtalt barnetrygden, har lagt til grunn at hensikten med barnetrygden er omfordeling fra personer uten barn til dem med barn, alternativt en overføring til livsfasen hvor man har barn, fra andre livsfaser.20 Dette er begrunnet med at den som forsørger barn, har utgifter som andre ikke har.

Dagens universelle barnetrygd er et treffsikkert instrument for å omfordele fra dem uten omsorg for barn til dem med omsorg for barn. Barnetrygden er imidlertid et lite treffsikkert virkemiddel dersom formålet skal være å utjevne økonomisk ulikhet mellom barnefamiliene.21 Barnetrygdens har størst relativ betydning for husholdningsøkonomien til barnefamilier nederst i inntektsfordelingen. Som påpekt ovenfor, har barnetrygden over tid blitt redusert i realverdi og barnetrygdens betydning som et fattigdomsreduserende tiltak har blitt svekket.

For å styrke barnetrygdens omfordelende profil, innenfor en gitt budsjettramme, finnes det ulike måter barnetrygden kan innrettes på. En behovsprøving av barnetrygden etter inntekt vil gi en mer presis og kostnadseffektiv målretting av støtten mot barnefamiliene med størst behov. Samtidig reiser inntektsprøving av barnetrygden en rekke problemstillinger. Inntektsprøving kan føre til svekkede arbeidsinsentiver22 ved at den effektive marginalskatteraten i gitte inntektsintervaller øker, og kan dermed føre til at folk jobber mindre. Dette vil særlig gjelde for kvinner som i utgangspunktet har svak tilknytning til arbeidslivet. De statiske fordelingsvirkningene av en omlegging fra universell til behovsprøvd barnetrygd vil derfor antakelig være bedre enn de langsiktige fordelingsvirkningene som inkluderer mottakernes tilpasninger av arbeidstilbudet. Den dynamiske virkningen innebærer at dersom foreldrene reduserer arbeidstilbudet som følge av en omlegging til en behovsprøvd barnetrygd, vil dette også endre arbeidstilbudet ytterligere.

Videre medfører en omlegging til en behovsprøvd ordning flere praktiske utfordringer. Det må vurderes hvilken inntekt barnetrygden skal graderes mot, eventuelt hvilket skattegrunnlag den skal inngå i, dersom den skal bli skattepliktig. Det må også vurderes om man kun skal ta hensyn til mottakerens inntekt, eller til husholdningens samlede inntekt. Dersom man skal legge husholdningens inntekt til grunn, må det videre vurderes om dette også skal gjelde for samboerhusholdninger der barna ikke er felles, og om man også skal ta hensyn til inntekten til foreldre barna ikke bor hos. Dette vil medføre ulike grader av administrative kostnader.

Alternative former for målretting

I tillegg til inntektsprøving finnes det andre, mer indirekte måter å målrette barnetrygden på som kan være aktuelle, og som ikke har de samme ugunstige insentiveffektene på arbeidstilbudet. Dette kan være målretting basert på antallet barn eller etter familietype, særlig enslige foreldre. Dagens barnetrygd inneholder allerede en slik omfordeling rettet mot enslige foreldre. En indirekte målretting er mindre treffsikker enn en direkte inntektsprøving av barnetrygden, dersom målet er å rette barnetrygden inn mot lavinntektsgrupper. Likevel er ekvivalent husholdningsinntekt lavere blant familier med flere barn og blant enslige foreldre.23 Dette tilsier at en målretting av barnetrygden etter antallet barn og husholdningstype i stor grad vil treffe lavinntektsgrupper. Utvalget mener at det kan være gode grunner til å videreføre den profilen som allerede ligger inne i barnetrygden, med å gi en ekstra barnetrygd til enslige foreldre, siden en slik innretning i stor grad treffer lavinntektsgrupper uten å svekke arbeidsinsentivene. Siden inntektsprøving kan føre til at folk arbeider mindre, er det ikke sikkert at fordelingsvirkningene, når arbeidstilbudsvirkninger hensyntas, er like gode som de statiske fordelingsvirkningene av en omlegging til behovsprøvd barnetrygd. Å inkludere enslig forelder som kriterium for å motta ekstra barnetrygd kan være en god måte å oppnå bedre fordeling på uten at det går på bekostning av hensynet til arbeidsinsentiver.

Fordelingsutvalget24 vurderte i sin utredning blant annet fordelingsvirkninger av å gjeninnføre søskentilleggene og pekte på at dette ville ha gode fordelingsvirkninger. Bakgrunnen er at søskentillegget særlig vil tilfalle husholdningene i de nedre og midtre inntektsdesilene. Utvalget har ikke særskilt vurdert søskengradering av barnetrygden, men i stedet konsentrert seg om å drøfte behovsprøving mer generelt.

Barnetrygd som skattefradrag

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere om barnetrygden skal omgjøres til et skattefradrag. Det er ikke presisert hva formålet med en slik omlegging eventuelt skulle være. Dersom formålet er omfordeling, må skattefradraget avkortes mot inntekt. Skattesystemet er i hovedsak individbasert. Dersom man ønsker å legge husholdningsinntekten til grunn for avkortingen av barnetrygden, er derfor skattesystemet lite egnet. Videre vil omgjøring av barnetrygden til et skattefradrag innebære at personer med lav eller ingen skattbar inntekt (for eksempel hjemmeværende mødre) ikke vil kunne utnytte fradraget og dermed vil miste barnetrygden. For å unngå uheldige fordelingsvirkninger kan man innføre «negativ skatt», slik at personer uten høy nok skattbar inntekt også får nytte av fradraget. Dette vil i prinsippet tilsvare en utbetalt ytelse. Mottakeren må imidlertid vente til skatteoppgjøret året etter inntektsåret for å få ubenyttet skattefradrag utbetalt. Barnetrygden fra NAV utbetales i motsetning til dette hver måned, slik at det i teorien kan tas hensyn til husholdningens løpende inntektssituasjon. I praksis vil det være en avveining mellom ønsket om mest mulig riktige og oppdaterte opplysninger og kostnadene knyttet til administrering av ordningen.

Utvalget viser til at en rekke fradrag og særordninger i skattesystemet allerede er vurdert av flere andre utvalg, senest av Skatteutvalget25 og før det mer omfattende av Skauge-utvalget.26 Skauge-utvalget poengterte at jo mer målrettet støtten skal være, desto mindre egnet er skatte- og avgiftssystemet som virkemiddel. Dette fordi slik målrettet støtte til spesielle grupper, aktiviteter eller virksomheter gjerne gis etter oppfyllelse av bestemte kriterier og det kan være behov for kompetanse og systemer skattemyndighetene ikke har. Skauge-utvalget mente en burde begrense ulike fradrag i personbeskatningen som ikke har karakter av utgifter til inntekts ervervelse eller gir vesentlige administrative besparelser sammenlignet med ordninger på utgiftssiden. Skauge-utvalget pekte særlig på at direkte overføringer er mer egnet til å støtte prioriterte grupper enn sosialt begrunnede fradrag og særordninger i skattesystemet.

I lys av argumentene over vurderer utvalget at det er klare faglige anbefalinger mot å innføre et nytt særskilt fradrag. Det vises også til at Skatteutvalget foreslo å avvikle en rekke særskilte fradrag, deriblant foreldrefradraget. Utvalget foreslår i tråd med Skatteutvalget og Skauge-utvalgets anbefalinger å avvikle skattefradragene rettet mot barnefamiliene for å forenkle og rendyrke støtten til barnefamiliene i færre ordninger på utgiftssiden.

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvilke konsekvenser eventuelle forslag vil ha for eksport av trygdeytelser. Innlemming av barnetrygden i skattesystemet må antas ikke å påvirke eksporten av ytelsen. Personer som arbeider i Norge, skatter som hovedregel til Norge, og vil dermed også nyte godt av et skattefradrag.

Dermed vil en innlemming i skattesystemet i praksis også kunne medføre plikt til eksport av ytelsen gjennom innrømmelse av fradrag. Innlemming av barnetrygden i skattesystemet er derfor hverken et effektivt eller egnet virkemiddel for å redusere eksporten av ytelsen. Et eventuelt ønske om å redusere trygdeeksporten er derfor ikke et argument for å innføre et skattefradrag til erstatning for barnetrygden.

Modeller for behovsprøving av barnetrygd

En behovsprøving av barnetrygden må utformes slik at den ikke gir uforholdsmessig høye marginalskatter. Samtidig vil det være en avveining mellom hensynet til å holde marginalskatten på et rimelig nivå og det å imøtekomme de økonomiske behovene i familier med lav inntekt. Barns rett til gode oppvekstsvilkår her og nå må veies mot hensynet til å styrke arbeidsinsentivene til disse barnas foreldre.

Utfordringene knyttet til svekkede arbeidsinsentiver ved en inntektsprøving kan illustreres ved å se på effektiv marginalskatt som følge av avkortingsregler, samt på arbeidstilbudseffekter. Den effektive marginalskattesatsen kan forstås som den skatten man reelt sett betaler av den neste kronen man tjener, og tar hensyn til både skattesatsen på arbeid og endringer i nettooverføringer den enkelte mottar. Høye effektive marginalskatter oppstår gjerne i forbindelse med ytelser som avkortes mot inntekt, enten ved faste beløp eller gradvis. Forskning viser at økt marginalskatt vil føre til lavere arbeidstilbud, da det blir mindre lønnsomt å arbeide.

Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra utvalget gjennomført analyser som viser hvordan inntektsprøving av barnetrygden virker inn på inntekten til barnefamilier i ulike inntektsdesiler, samt hvilke effekter en inntektsprøving vil ha på arbeidstilbudet.27

Kort oppsummert viser analysene at alle modellene som omfordeler barnetrygd til lavinntektsgrupper, svekker arbeidsinsentivene som følge av at marginalskatten på arbeidsinntekt øker i større eller mindre grad, avhengig av den effektive marginalskatten modellen genererer. Hvor stor økningen i marginalskatten blir som følge av en inntektsprøving av barnetrygden, vil avhenge av hvordan en inntektsprøving utformes. Når barnetrygden tas bort ved et gitt inntektsnivå, blir marginalskatten langt over 100 prosent i et inntektsintervall. Mildere former for inntektsprøving kan oppnås ved at barnetrygden fases ut med et fast beløp (for eksempel ved at man mister 10 øre barnetrygd for hver ekstra krone man tjener) over et lengre inntektsintervall. Det innebærer at marginalskatten blir eksempelvis 10 prosentpoeng høyere enn det som følger av skattesystemet.

Utvalget har, med utgangspunkt i SSBs beregninger, foretatt en særskilt vurdering av to alternative modeller for omlegging av barnetrygden.

Den ene modellen innebærer en målretting ved hjelp av inntektsprøving. I denne modellen bindes barnetrygden til 0,25 ganger folketrygdens grunnbeløp (G) for husholdninger med lav inntekt. Med utgangspunkt i G-verdien per 1. mai 2016 vil dette utgjøre 23 144 kroner årlig. Det er lagt til grunn at enslige forsørgere får barnetrygd for ett ekstra barn, tilsvarende dagens ordning med utvidet barnetrygd. Inntektsgrensene for å motta ytelsen er satt til 5,2 G for parhusholdninger og 4,2 G for enslige forsørgere. Dette tilsvarer henholdsvis 481 400 kroner og 388 800 kroner netto inntekt. Barnetrygdbeløpet på 0,25 G per barn avtrappes med 13,5 øre per krone husholdningsinntekten øker utover den fastsatte inntektsgrensen. For en parhusholdning med to barn vil dermed barnetrygden falle helt bort når inntekten overstiger 818 700 kroner. Den effektive marginalskatten i intervallet mellom 478 000 og 818 700 kroner vil dermed øke med 13,5 prosentpoeng. For en enslig forsørger med to barn faller ytelsen helt bort når inntekten overstiger 511 100 kroner. Dette gir tilsvarende en økning i den effektive marginalskatten for enslige forsørgere i inntektsintervallet mellom 386 000 kroner og 511 100 kroner. Denne modellen er beregnet å koste rundt 6 milliarder kroner, og reduserer utgiftene til barnetrygd med rundt 9 milliarder kroner i forhold til dagens universelle barnetrygd. Modellen gir rom for en vesentlig omprioritering av midler til andre formål.

Modellen innebærer en økning i barnetrygd blant husholdninger i den nederste delen av inntektsfordelingen, særlig i nederste desil. For husholdninger med over middels inntekt faller ordningen med barnetrygd nesten helt bort. Modellen medfører en reduksjon i andel barn i husholdninger med lavinntekt på 1,7 prosentpoeng fra referansen. På grunn av at barnetrygden faller helt bort for dem med høyere inntekter, innebærer modellen også en jevnere inntektsfordeling, som illustreres ved en nedgang i Gini-koeffisienten. På den andre siden viser SSBs modellkjøringer at inntektsprøvingen vil resultere i en nedgang i arbeidstilbudet. Det vises til vedlegg 1 for en nærmere spesifikasjon av de beregnede virkningene av modellen.

Inntektsprøving av barnetrygden vil trolig også innebære en økning i kostnadene til administrasjon av barnetrygden. Størrelsen på merkostnadene vil imidlertid avhenge av mulighetene for å automatisere prosessen.

Den andre modellen utvalget har vurdert, er en styrking og skattlegging av den universelle barnetrygden. I denne modellen skaleres dagens barnetrygd opp med en sats lik 1,79 og skattlegges som lønn. Barnetrygden før skatt økes altså til 20 836 kroner årlig. Forslaget innebærer i tillegg at det tilføres 2,5 milliarder kroner i friske midler til ordningen. Denne modellen er i større grad lik dagens universelle ordning, der hovedformålet er å omfordele mellom husholdninger med og uten forsørgeransvar.

Skattlegging gjør at barnetrygden blir noe mer omfordelende enn med dagens system, men reduksjonen i andelen barn under fattigdomsgrensen er beregnet å bli mindre enn ved modell 1. Skattlegging vil ifølge SSBs beregninger redusere omfanget av barn i lavinntektsgruppen med 0,6 prosentpoeng fra referansen. Modellen har imidlertid sterkere effekt på fordelingen, illustrert med en større nedgang i Gini-koeffisienten enn modellen med inntektsprøving.

Modellkjøringene fra SSB tyder på at modellen med skattlegging av barnetrygden vil ha liten innvirkning på arbeidstilbudet.

Skattesystemet er i hovedsak individbasert, og det kan være kostnadskrevende og kompliserende å avvike fra dette prinsippet. Av praktiske årsaker vil modellen med skattlegging av barnetrygden derfor innebære at barnetrygden behovsprøves basert på mottakerens skattbare inntekt.

Utvalgets anbefalinger

Utbetaling av barnetrygd til begge foreldre

Utvalget anbefaler at barnetrygden som hovedregel bør utbetales til begge foreldrene: halvparten til mor og halvparten til far. Likestilt foreldreskap er en prioritert målsetning for familiepolitikken. En likedeling av barnetrygden mellom foreldrene bygger opp under dette målet.

Etter dagens regler er det den av foreldrene som har barnet boende fast hos seg, som har rett til barnetrygd, og som får denne utbetalt. Hvis foreldrene ikke bor sammen og skriftlig har avtalt at barnet skal bo fast hos begge, har hver av foreldrene rett til halvparten av barnetrygden. Etter dagens regler utbetales barnetrygden til mor hvis foreldrene bor sammen, med mindre foreldrene har gitt NAV beskjed om at barnetrygden skal utbetales til far.

Utvalget mener prinsipielt at foreldre bør ha individuelle rettigheter. Begge foreldre har i utgangspunktet et like stort økonomisk ansvar for barnet, og ytelser til barnefamilier bør derfor automatisk deles likt mellom foreldre som sammen har omsorg for og forsørgeransvar for barnet. Dette vil være et signal om at forsørgelse av barn er begge foreldrenes ansvar. Utvalget ser at det i tilfeller med svært liten eller ingen kontakt mellom barnet og den av foreldrene barnet ikke bor fast hos, kan være mindre hensiktsmessig at den barnet ikke bor fast hos, skal få utbetalt halve barnetrygden. Utvalget mener derfor at i tilfeller der foreldrene ikke bor sammen, skal barnetrygden kun deles i tilfeller der barnet har delt bosted. Utvalget legger til grunn at foreldrene også skal dele den utvidede barnetrygden, slik det også er etter dagens regelverk.

Innføring av målrettet barnetrygd

Utvalgets flertall, medlemmene Brækhus, Ellingsæter, Fasting, Håkonsen, Kvande og Markussen, går inn for at barnetrygden gis en ny profil med en sterkere omfordeling til familier med lav inntekt. For å oppnå dette ønsker flertallet å innføre en inntektsprøving av barnetrygden hvor samtidig satsen for utbetalt barnetrygd heves i tråd med modellen for inntektsprøving, presentert foran. Med en inntektsprøvd ytelse vil man kunne målrette barnetrygden mot de husholdene med størst behov for en kontantytelse og samtidig øke størrelsen på utbetalingen for denne gruppen. I tillegg vektlegger flertallet at denne modellen gir rom for omprioritering av midler til gratis barnehage.

Utvalgets flertall har i sin vurdering lagt vekt på at målet om å sikre barn gode oppvekstsvilkår her og nå bør veie tyngre enn behovet for å sikre de mest optimale arbeidsinsentivene for foreldre. Flertallet ønsker å understreke at selv svært sterke arbeidsinsentiver ikke i alle tilfeller vil kunne sikre foreldre et betalt arbeid. Foreldrenes verdi på arbeidsmarkedet skal ikke være avgjørende for barns velferd. En inntektsprøvd ytelse vil være mer målrettet mot å redusere omfanget av lavinntekt blant barnefamilier.

Flertallet mener videre at dagens ordning med utvidet barnetrygd til enslige foreldre kan videreføres i en inntektsprøvd barneytelse. Flertallet har ikke særskilt vurdert om søskentillegg bør innføres i en inntektsprøvd barnetrygd.

Flertallet erkjenner at modellen med målrettet barnetrygd vil kreve mer administrative ressurser enn dagens barnetrygd. På dette området har utvalget i sin anbefaling valgt å legge vekt på effektiv målretting av ordningen, over hensynet til forenkling. Samtidig innebærer flertallets samlede forslag forenklinger på andre områder.

En behovsprøving av barnetrygden mot inntekt gjør det nødvendig å ta stilling til hvilket inntektsgrunnlag som skal legges til grunn. Behovsprøving basert på samlet husholdningsinntekt brukes for andre ordninger, som for eksempel moderasjonsordningen i barnehagen, og synes som et fornuftig prinsipp. Barnetrygden til hver av foreldrene behovsprøves basert på summen av inntekten til mottakeren og dennes eventuelle ektefelle/samboer, uavhengig av om ektefellen/samboeren er forelder til barnet. For foreldre som bor sammen, betyr dette at de får utbetalt like mye i barnetrygd hver, behovsprøvd ut fra deres samlede inntektssituasjon. For foreldre som ikke bor sammen behovsprøves barnetrygd til hver av dem uavhengig av hverandre, ut fra hver deres husholdning. Å medregne inntekten til en samboer som ikke er forelder til barnet, kan begrunnes med at det er økonomiske fordeler ved å bo sammen og dele husholdningsutgiftene. Det er med på å spisse ordningen mot de husholdningene som trenger barnetrygden mest. For foreldre som bor som enslige behovsprøves barnetrygden basert på personenes individuelle inntekt. I tillegg foreslår utvalget som nevnt at enslige foreldre fremdeles skal motta ekstra barnetrygd.

Ifølge utvalgets egne beregninger, vil omtrent 39 prosent av alle familier med barn under 18 år motta behovsprøvd barnetrygd med flertallets forslag.

Flertallsforslagets virkninger for ulike familietyper illustreres av figur 15.1 og figur 15.2.

Kilde: Utvalgets egne beregninger

Kilde: Utvalgets egne beregninger

Flertallet vil understreke at modellen med målrettet barnetrygd vil gi en betydelig kostnadsbesparelse i forhold til dagens barnetrygd og mindretallets modellalternativ. Flertallets tilslutning til denne modellen må derfor sees i særlig sammenheng med flertallets hovedforslag om å erstatte universelle ytelser med universelle tjenester.

Utvalget er bedt om å vurdere hvilke konsekvenser forslagene vil ha for eksport av trygdeytelser. Som omtalt i avsnitt 9.1.1, utbetales barnetrygd til EØS-området etter reglene i EUs trygdeforordning. Dersom Norge reduserer omfanget av barnetrygden, blir det også lavere eksport av ytelsen. Utvalgets flertall legger til grunn at også den mer målrettede barnetrygden som foreslås, må utbetales til EØS-området. Den praktiske gjennomføringen, inkludert eventuell inntektsprøving av barnetrygden mot inntekt i et annet land, må vurderes i den videre oppfølgingen av forslaget.

Dissens

Utvalgets mindretall, medlemmene Pedersen, Syltevik og Thoresen, går inn for å videreføre barnetrygden som en universell ytelse til alle barnefamilier og vil samtidig videreføre den eksisterende ordningen med utvidet barnetrygd til enslige forsørgere. Med henblikk på å oppnå en forsiktig målretting av ordningen i forhold til foreldrenes inntekt foreslår mindretallet å la barnetrygden inngå i den skattepliktige inntekten. Disse skatteinntektene og om lag 2,5 milliarder kroner, i tillegg, anvendes til å øke satsene i den universelle barnetrygden, slik at de totale netto-utgiftene til barnetrygd øker noe sammenlignet med dagens nivå. Konkret foreslås det å skalere opp satsene med en faktor 1,79, slik at barnetrygden for ett barn vil utgjøre 20 836 kroner (tilsvarende 0,22G). Mindretallet går videre inn for at satsene for barnetrygden justeres i takt med grunnbeløpet i folketrygden.

Mindretallet legger vekt på at barnetrygden fortsatt skal kompensere alle barnefamilier for kostnadene som følger med å forsørge barn, og at den fortsatt skal gi ekstra kompensasjon for merutgiftene som følger av å ha eneomsorg for barn. Samtidig vil den foreslåtte økningen av barnetrygdens nettoverdi for familier med lave og midlere inntekter innebære en moderat styrking av barnetrygdens rolle i bekjempelsen av barnefattigdom. Det er etter mindretallets oppfatning grunn til å legge vekt på at oppslutningen og legitimiteten til en kontantoverføring styrkes ved at den gis til alle barn fremfor at det lages en ordning som bare kommer en mindre andel av barnefamiliene til gode.

Inntektsprøving av barnetrygden i tråd med flertallets forslag innebærer en betydelig økning av den effektive marginalskatten for store grupper av barnefamilier med midlere inntekter. Mindretallet vurderer dette som svært uheldig både ut fra rettferdighets- og legitimitetshensyn og ut fra hensynet til de antatte virkningene på arbeidstilbudet, særlig blant mødre. Mindretallet vil videre peke på at inntektsprøving av barnetrygden vil medføre betydelige administrative kostnader. Etter mindretallets syn vil målretting ved hjelp av skattlegging til sammenligning ha små negative effekter på arbeidstilbudet og ikke øke administrasjonskostnadene.

Mindretallet erkjenner at flertallets forslag til en inntektsprøvd barnetrygd vil ha en noe sterkere fattigdomsreduserende effekt, men mindretallet vurderer det som uheldig at den økonomiske byrden for å få dette til legges ensidig på andre barnefamilier gjennom å forhøye den effektive marginalskatten på midlere inntekter. Etter mindretallets syn vil en sterk reduksjon av barnefattigdommen uten uakseptable bivirkninger kreve at de totale overføringene til barnefamiliene økes. I så fall er en ytterligere økning av satsene i den universelle barnetrygden veien å gå.

15.3.2 Foreldrepenger og engangsstønad ved fødsel og adopsjon

Foreldrepenger

Et sentralt formål for norsk familie- og likestillingspolitikk har gjennom flere tiår vært å legge til rette for at både kvinner og menn kan kombinere yrkesaktivitet med omsorg for små barn. Et av de viktigste instrumentene i så måte er foreldrepengeordningen, som sikrer inntekt for foreldre i forbindelse med fødsel og adopsjon. At yrkesaktive har rett til permisjon med ytelser som står i forhold til egen lønn, er et prinsipp som har lange historiske røtter.28 Dagens norske permisjonsordning må vurderes som meget god med tanke på kompensasjonsgrad og permisjonslengde. Et sentralt mål for foreldrepengeordningen har vært å legge til rette for foreldrebasert omsorg i barnets første leveår.

Lengde og kompensasjonsnivå

I et internasjonalt perspektiv er den betalte permisjonen relativt lang, og ingen andre land har like høy kompensasjonsgrad. Utvalget har vurdert lengde og kompensasjonsgrad i foreldrepengeordningen. Eventuelle kutt i kompensasjonsgraden vil innebære økte kostnader for arbeidsgivere som etter avtale betaler den ansatte full lønn under permisjonen. Reduksjon av stønadsperiodens lengde vil innebære at det kan bli et opphold mellom sluttidspunktet for den lønnede permisjonen og rett til barnehageplass, se nærmere i avsnitt 15.3.3. Lavere kompensasjonsnivå vil dessuten kunne påvirke særlig fedres uttak negativt. Utvalget mener at dagens ordning, som gir foreldrene samlet rett til en periode på 49 uker med 100 prosent dekning eller 59 uker med 80 prosent dekning, bør beholdes med samme lengde og samme nivå.

Fleksibilitet i foreldrepengeperioden

Foreldrene kan i dagens ordning utsette og gradere foreldrepengene, men uttaket må være avsluttet innen barnet fyller tre år. Utsetting innebærer at foreldrepengene tas ut på et senere tidspunkt.29 Gradert uttak innebærer at forelderen kombinerer arbeid og foreldrepenger. Tall fra NAV viser at mens ca. 5 prosent av mødrene graderer foreldrepengene, velger nesten 25 prosent av fedrene en slik løsning. Det blir ikke publisert statistikk over hvor mange som utsetter uttaket. Som omtalt i kapittel 10, viser forskning at denne fleksibiliteten kan ha problematiske sider, blant annet fordi fedre som tar permisjon på deltid, opplever at jobben får forrang, og at de blir sekundære omsorgsgivere fordi mor fortsetter å være den viktigste omsorgsgiveren.

Utvalget mener at det er grunn til å stille spørsmål ved om fleksibiliteten er blitt for stor, og om dagens regler i tilstrekkelig grad oppfyller intensjonen om at foreldrepengene skal sikre inntekt for foreldrene i forbindelse med fødselen og barnets første leveår. Det store flertallet av barn får dessuten barnehageplass før de fyller to år. Med utvalgets forslag om kvartalsvise opptak i barnehage vil foreldrene ikke ha behov for å utsette foreldrepengeuttaket på grunn av manglende barnehageplass. Dette er et argument for at dagens fleksible regler strammes noe inn, for eksempel slik at foreldrepengene må være tatt ut innen barnet fyller to år.

Fordeling av foreldrepengeperioden mellom foreldrene

I 1993 innførte Norge fedrekvote; fire uker av stønadsperioden ble forbeholdt far. Frem til 2005 var kvoten på fire uker. I perioden 2005–2013 ble kvoten gradvis økt til fjorten uker, mens den fra 1. juli 2014 ble satt ned til ti uker. I 2013 ble det også innført en mødrekvote av samme varighet som fedrekvoten. Ved innføringen var det et poeng at man dermed sikret foreldrene rett til et likt antall uker etter fødsel (tidligere hadde mor rett til seks uker etter fødsel, far hadde fedrekvote på tolv uker da forslaget ble lagt frem) i tillegg til den perioden som kunne deles etter ønske.30

Som omtalen i kapittel 10 viser, er det store bildet at fedres foreldrepengeuttak har økt i takt med utvidelser av kvotene. Etter at fedrekvoten ble redusert fra fjorten til ti uker i 2014, er fedres uttak redusert noe.

Norge var først ute med å innføre fedrekvote, men flere andre land har fulgt etter. Etter at Finland innførte fedrekvote i 2013, er det kun Danmark blant de nordiske landene som ikke har en del av foreldrepengeperioden øremerket for far. Landene har valgt ulik lengde på kvotene og har en del forskjeller i sine ordninger. Det er imidlertid et tydelig bilde at de landene som har kvoter (Island, Sverige og Norge), har høyere fedreuttak enn landene som ikke har det (Danmark og inntil nylig Finland), se omtale i kapittel 10. Innføring av fedrekvote øker fedres permisjonsbruk, men stort sett begrenset til kvoten.

Fedrekvoten legger til rette for at også far kan delta i omsorgen for barnet i en tidlig fase, og at mor kan returnere til arbeidslivet. Kvoten har også vært viktig for å sikre at fedre tar ut en del av foreldrepengeperioden. Erfaring fra Norge og andre nordiske land underbygger dette.

En øremerket del for far virker klart normgivende; lovgiver signaliserer at det er forventet at både mødre og fedre tar ut foreldrepenger. Det tas ofte for gitt at far benytter seg av sine tilmålte uker. Regelen gjør det lettere for fedre som ønsker å ta ut permisjon, da de slipper å «forhandle» med mor og arbeidsgiver.

Selv om likestillingen i arbeid og familie har kommet langt og en del fedre ville tatt ut foreldrepenger uansett, har fedrekvoten sørget for at alle foreldrepar må dele permisjonen for å unngå å miste dager. Utvalget mener at det er behov for at fedres rettigheter i foreldrepengeperioden styrkes ytterligere .

Ulike regler for mødre og fedre – aktivitetskravet

Fedre har siden 1978 hatt mulighet til å ta ut foreldrepenger, men det har vært mange vilkår og begrensninger knyttet til uttaket. Det har skjedd en rekke lettelser i disse vilkårene, men fortsatt er fars rett til foreldrepenger avhengig av mors aktivitet før og etter fødsel.

Hvis både mor og far har opptjent rett til foreldrepenger, har far rett til en kvote som faller bort hvis han ikke benytter seg av den. Under uttak av fedrekvoten er det ikke krav til hva mor gjør, foreldrene kan altså være hjemme sammen under fedrekvoten. Dersom far ønsker å ta ut mer enn kvoten, må mor ut i aktivitet. Det vil si at hun må gå ut i arbeid eller utdanning mv. eller være for syk til å ta seg av barnet. Hvis kun far har opptjent rett til foreldrepenger, er det ingen periode som skal deles mellom foreldrene, og dermed heller ingen fedrekvote. I underkant av 20 prosent av mødrene har ikke opptjent rett til foreldrepenger. Dermed er det en del fedre som ikke har rett til fedrekvote, selv om de har egen opptjening. I slike tilfeller har far likevel mulighet til å ta ut foreldrepenger (i inntil 40/50 uker avhengig av valgt dekningsgrad). Dette forutsetter imidlertid at mor er i aktivitet. Det er aldri krav til aktivitet hos far når mor tar ut foreldrepenger.

Dette såkalte aktivitetskravet har vært begrunnet i at man ikke har ønsket å gi foreldrepenger til far når mor likevel er hjemme og kan ta seg av barnet; det må foreligge et omsorgsbehov før far kan ta ut foreldrepenger.

Avvikling av aktivitetskravet har vært drøftet en rekke ganger. Utvalget som leverte NOU 1995: 27 Pappa kom hjem, avviste en slik endring, og uttalte blant annet: «Det bør av flere grunner ikke være en offentlig oppgave å finansiere en stønadsordning som gjør det mulig for begge foreldre å være hjemme samtidig. I tillegg til de kostnadsmessige og arbeidsmarkedspolitiske sidene, mener utvalget at det er et selvstendig poeng at fars rettighet knyttes til at han faktisk tar aleneansvaret for omsorgen.»

Likestillingsutvalget skrev i NOU 2012: 15 Politikk for likestilling at dagens regelverk harmonerer dårlig med målet om likestilling mellom kvinner og menn. Likestillingsutvalget mente at individuelle rettigheter for fedre har flere positive virkninger. Fedre som ønsker det, vil få en mer reell mulighet til det godet det er å delta i omsorgen for barna sine, og det vil bidra til å styrke kvinners mulighet til deltakelse i arbeidslivet. En likere deling av permisjonen vil kunne bidra til en allmenngjøring og normalisering av permisjonsfravær blant arbeidstakere, på tvers av kjønn.

Likestillingsutvalget viste til at en likestilt foreldrepengeordning i prinsippet kan utformes på følgende måter: fjerning av aktivitetskravet helt, eller innføring av aktivitetskrav for begge foreldre. Likestillingsutvalget mente at det er problematisk å stille aktivitetskrav til far når mor tar ut foreldrepenger; et gjensidig aktivitetskrav vil kunne gi urimelige utslag og i verste fall føre til at ingen av foreldrene kan ta ut foreldrepenger. At en slik ordning vil gjøre det mulig for foreldrene å være hjemme samtidig og sammen ha omsorgen for barnet, er ikke i seg selv en god nok grunn til å forskjellsbehandle fedre. Likestillingsutvalget så forslaget som et viktig tiltak for å nå målet om et likestilt foreldreskap i barnets første leveår.

Utvalget viser til at argumentet for aktivitetskravet har vært at man ikke har ønsket at det offentlige skal betale for «dobbeltomsorg». Det er unødvendig å gi foreldrepenger til far når mor likevel er hjemme og barnet dermed har en omsorgsperson. Utvalget ser at der forslaget om likedelt foreldrepermisjon skal forhindre at faren blir en sekundær omsorgsperson, kan opphevelse av aktivitetskravet øke risikoen for nettopp dette. Et annet argument mot endring er at det kan hevdes at aktivitetskravet er i tråd med arbeidslinja. Når fars rett til foreldrepenger er avhengig av mors aktivitet, kan det anspore mor til å gå ut i eller gjenoppta arbeidet, slik at far dermed kan ta ut foreldrepenger.

Utvalget viser til at de andre nordiske landene ikke har aktivitetskrav i sine foreldrepengeordninger. Forskning om effekter av aktivitetskravet foreligger ikke.

Utvalget mener at hensynet til arbeidsinsentiver er viktig. Men dette må veies mot prinsippet om individuelle rettigheter. Det er problematisk at fars rett til foreldrepenger er avhengig av mor, mens mor har rett til foreldrepenger uavhengig av far. Likestillingsloven setter forbud mot forskjellsbehandling på grunn av kjønn. Det er etter utvalgets vurdering ikke gode nok grunner til at foreldrepengereglene skal gjøre unntak fra dette hovedprinsippet.

Engangsstønad ved fødsel og adopsjon

Engangsstønadens nivå

Engangsstønaden gis til kvinner som får barn og som ikke har opptjent rett til foreldrepenger. Det går frem av omtalen i kapittel 10 at engangsstønaden ikke har et entydig uttalt formål. I ulike dokumenter fra regjering og Storting vektlegges for eksempel skatte- og trygdemessig likhet mellom arbeid i og utenfor hjemmet, utgiftsdekning og belastning for kvinnen i forbindelse med svangerskap og fødsel. Engangsstønaden utgjør i 2017 61 120 kroner per barn.

Engangsstønadsmottakere er ikke en homogen gruppe. Mødre med innvandrerbakgrunn er sterkt overrepresentert, og utgjør en økende andel av gruppen. Omtrent to tredjedeler av dem som mottok engangsstønad i 2014, var født utenfor Norge. Det er en økt sannsynlighet for at barn av mødre som mottar engangsstønad, vokser opp i fattige familier; også fedrene i disse familiene har lavere inntekt enn snittet, og mange er uten inntekt. Andre grupper er studenter og unge enslige mødre, som ikke har startet å arbeide og dermed heller ikke har opptjent rett til foreldrepenger.

I følge SIFOs referansebudsjett for 201631 vil kostnadene for barnet inntil barnet fyller ett år samlet utgjøre om lag 40 000 kroner. Det må legges til grunn at barnets far i de fleste tilfeller dekker deler av dette beløpet. I tillegg kommer barnetrygden. Imidlertid har også mor kostnader i forbindelse med graviditet og fødsel, og gravide og ammende har noe høyere utgifter til mat og drikke enn andre kvinner.

Utvalget mener at det kan være grunn til å øke engangsstønaden. Kvinner som mottar engangsstønad, har i utgangspunktet ingen annen inntekt (selv om noen av dem kan ha fødselsstipend fra Lånekassen eller andre ytelser fra folketrygden (for eksempel stønad til enslig forsørger)). Utvalget mener at det er viktig å skape stabile økonomiske rammer rundt familien den første tiden. På den andre siden bør ikke engangsstønaden settes så høyt at den kommer i konflikt med arbeidslinja.

Ulike regler for foreldre med og uten forutgående yrkesaktivitet

Norge har en foreldrepengeordning som forutsetter at foreldrene har vært i arbeid før fødselen. Foreldrepengenes formål har vært å kompensere tap av arbeidsinntekt for foreldre i forbindelse med fødsel og adopsjon. Har man ikke hatt inntektsgivende arbeid før fødselen, har man ikke noe tap av inntekt, og derfor får man heller ikke foreldrepenger mens man tar omsorg for barnet. Kvinner som ikke har opptjent rett til foreldrepenger, får engangsstønad. Menn uten opptjening til foreldrepenger får ingenting.

I Sverige har man en ordning der alle foreldre får rett til løpende foreldrepenger, uavhengig av om de har vært i arbeid før fødselen. Dette skyldes historisk ulik utvikling i sykepengeordningen i Sverige sammenlignet med Norge. Størrelsen på ytelsen er imidlertid avhengig av om de har hatt inntekt og størrelsen på denne, se kapittel 10.

Flere offentlige utvalg har vurdert omgjøring av engangsstønaden til en løpende minsteytelse. Longa-utvalgets flertall foreslo å innføre en felles fødselspengeordning i barnets første leveår.32 Fødselspengenes minstenivå skulle settes lik minstepensjon for enslige. Longva-utvalget mente at en slik ordning ville ha god fordelingsprofil, og at den trolig ville ha liten langsiktig virkning på kvinners yrkesaktivitet. Mindretallet mente at dette ville være å se på fødselspenger som omsorgslønn, og at det ville gi uheldige signaler med hensyn til kvinners yrkesdeltakelse.

Likestillingsutvalget mente at det var grunn til å stille spørsmål ved om dagens engangsstønad er på et akseptabelt nivå sammenlignet med det beløpet som foreldre med opptjente foreldrepengerettigheter kan motta.33 Likestillingsutvalget mente at det kan være vanskelig å forsvare de store forskjellene, gitt at begge grupper yter nødvendig omsorgsarbeid i barnets første leveår, og at «[d]enne disproporsjonaliteten bidrar til å forsterke sosiale skjevheter mellom familier etter mors tilknytning til arbeidsmarkedet. Unge enslige forsørgere og kvinner med minoritetsbakgrunn med svak tilknytning til arbeidslivet rammes særskilt». I stedet for økning av engangsstønaden foreslo utvalget en løpende minsteytelse, som etter utvalgets mening vil gi større økonomisk trygghet for foreldre med svak arbeidsmarkedstilknytning. Likestillingsutvalgets flertall anbefalte å innføre en minsteytelse for foreldrepenger på inntil 2 G. Ett utvalgsmedlem mente at en ytelse på 2 G vil være for høy, og at den kan føre til et løp med mange barn snarere enn økonomisk aktivitet. Dette utvalgsmedlemmet anbefalte en ordning med minsteytelse på 2 G bare for det første barnet, og at engangsstønaden for andre og senere barn ble økt vesentlig, for eksempel til 1 G.

Utvalget peker på at løpende foreldrepenger til alle foreldre vil innebære en relativt omfattende endring i foreldrepengeordningen. I dag er det et klart skille mellom dem med og uten opptjening, noe som kan bidra til å forsterke sosiale skjevheter. Det er stor forskjell på om man er innenfor eller utenfor foreldrepengeordningen. Dette er uheldig, gitt at målet er å tilrettelegge for at foreldrene skal ha mulighet til å være hjemme med barnet det første året.

På den andre siden er det et moment at gruppen uten opptjening ikke er ensartet, og at foreldrene ikke nødvendigvis er uten andre midler enn engangsstønaden. En del er studenter med rett til støtte fra Lånekassen. Andre kan ha rett til overgangsstønad eller uførepensjon fra folketrygden.

Utvalget ser at foreldrepenger til alle uavhengig av yrkesaktivitet vil bety at kvinner i mindre grad enn i dag vil ha et insitament til å søke arbeid i en periode før de planlegger å få barn, eventuelt også mellom fødsler. Selv om ytelsens størrelse avhenger av tidligere inntekt, vil det ha mindre betydning om man har vært i (fulltids)arbeid eller ikke. Foreldrepenger til alle vil også innebære at mange fedre får nye rettigheter. I dag er det kun i familier der begge foreldre har opptjent rett, at far får fedrekvote. Hvis ikke mor har foreldrepenger, må hun ut i aktivitet hvis far skal ta ut foreldrepenger. Med utvalgets forslag får alle løpende foreldrepenger, og far får bedre muligheter til å ta ut sin opptjente rett. I tillegg vil fedre som etter dagens regler ikke har opptjent rett, og dermed ikke får noen stønad fra folketrygden, få minsteytelse.

Løpende minsteytelse vil utjevne forskjeller mellom grupper av mødre og fedre i den tidlige fasen av foreldreskapet. Dagens ordning, som krever forutgående yrkesaktivitet for å få foreldrepenger, kan føre til at unge kvinner utsetter å få barn. Løpende minsteytelse til alle kan gjøre det enklere å få barn på det tidspunktet paret ønsker.

Med dagens ordning er det slik at hvis bare den ene av foreldrene har opptjent rett til foreldrepenger, blir det ingen deling av perioden med kvoter til hver av foreldrene. Fordi særlig mange kvinner mangler opptjening, fører dagens regler til at en del fedre med opptjening til foreldrepenger ikke får fedrekvote. Skal far ta ut foreldrepenger i slike tilfeller, må mor ut i aktivitet etter fødselen. Hvis alle har løpende foreldrepenger, vil imidlertid alle foreldrepar få en periode som de deler mellom seg. Dermed vil også fars rett til uttak av foreldrepenger være uavhengig av hva mor gjør før og etter fødsel.

En felles foreldrepengeordning som omfatter alle foreldre, vil være en forenkling og forbedring og legge bedre til rette for deling av foreldrepengeperioden mellom mor og far. Endringen må sees i sammenheng med utvalgets forslag om å gi foreldrene individuelle rettigheter og forslaget om lik fordeling av perioden mellom foreldrene.

Felles foreldrepengeordning som likestiller alle foreldre, og som gir dem individuelle rettigheter

Utvalget mener at dagens foreldrepengeordning er meget god, og at den gir foreldrene gode muligheter til å kombinere yrkesaktivitet med omsorg for små barn. Samtidig sikrer den at barnet har en av foreldrene hjemme i lønnet permisjon i sitt første leveår. Utvalget mener at det er viktig å opprettholde en god foreldrepengeordning.

Utvalget ser imidlertid også rom for forbedringer. Gjeldende ordning skiller mellom mor og far, og den skiller mellom foreldre ut fra hva foreldrene har gjort den siste tiden før permisjonen. Utvalget foreslår omfattende grep, slik at ordningen omfatter alle foreldre og gir foreldre individuelle rettigheter.

Utvalgets forslag innebærer:

• En foreldrepengeordning som omfatter alle foreldre.

• Individuelle rettigheter for mor og far som likestiller foreldrene.

• Lik deling av perioden mellom foreldrene.

Løpende minsteytelse til alle foreldre

En felles foreldrepengeordning innebærer at engangsstønaden avvikles og erstattes av løpende foreldrepenger. Dermed får alle foreldre løpende foreldrepenger, uavhengig av tidligere yrkesaktivitet. Hvor høy ytelse de får, vil imidlertid avhenge av tidligere inntekt.

Dagens engangsstønad er på 61 120 kroner per barn. Stønaden er skattefri. Utvalget mener at en minsteytelse må være høyere enn dagens stønad ettersom den skal spres over en hel stønadsperiode på 49 uker. Det må også tas høyde for at foreldrepenger er skattlagt. Utvalget mener at to ganger folketrygdens grunnbeløp (G) er et passende nivå. Grunnbeløpet utgjør p.t. 92 576 kroner. Overgangsstønaden til enslige forsørgere utgjør for øvrig 2,25 ganger grunnbeløpet årlig. Utvalget legger til grunn at løpende minsteytelse vil erstatte overgangsstønad og stønad fra Lånekassen i den perioden foreldrene har rett til foreldrepenger.

Utvalgets forslag til ny foreldrepengeordning innebærer altså at alle foreldre får rett til foreldrepenger, forutsatt at de er medlemmer av folketrygden. For yrkesaktive beregnes ytelsen på grunnlag av forelderens inntekt etter de samme reglene som i dag. Foreldre som ikke har hatt inntekt, får foreldrepenger på minstenivå. Det vil si at hvis minsteytelsen settes til 2 G (p.t. 185 152 kroner) per stønadsperiode på 49 uker, vil stønaden per uke utgjøre 3 779 kroner. Hvis ingen av foreldrene har forutgående yrkesaktivitet, får begge minsteytelse i sine uker. Hvis en av dem har hatt inntekt (høyere enn minsteytelsen), får vedkommende foreldrepenger beregnet etter inntekten som i dag. Den andre forelderen får minsteytelsen i sine uker. Mødre uten opptjening får altså foreldrepenger på minstenivå i stedet for engangsstønad. Fedre uten opptjening får minsteytelsen (i dag får de ikke noe).

Individuelle rettigheter – todeling av foreldrepengeperioden

Utvalget mener at foreldre bør gis individuelle rettigheter. Dersom mor og far reelt sett skal behandles som likeverdige omsorgspersoner, bør hver av dem ha rett til foreldrepenger uavhengig av den andre. Utvalget finner ikke tilstrekkelig gode grunner til at fars rett til foreldrepenger skal være avhengig av hva mor gjør før og etter fødsel. Utvalget foreslår derfor å fjerne aktivitetskravet. Dermed får alle fedre mulighet til å ta ut foreldrepenger; fars uttak er ikke lenger avhengig av mor.

Det er fortsatt ikke full likestilling hverken i familielivet eller i arbeidslivet. Fars uttak av foreldrepenger er i stor grad begrenset til lengden på fedrekvoten. Utvalget mener at det er et selvstendig poeng at permisjonen deles mest mulig likt mellom foreldrene. Dermed vil arbeidsgivere vurdere arbeidssøkere likt og kan forvente at kvinnelige og mannlige søkere vil komme til å ha omtrent like langt fravær fra arbeidet som følge av eventuelle foreldrepermisjoner. På grunn av et kjønnsdelt arbeidsmarked fører dessuten et kjønnsskjevt uttak av permisjon/fravær i forbindelse med fødsler til en uforholdsmessig stor byrde for kvinnedominerte arbeidsplasser.

Utvalget mener at fedrekvoten har fungert godt, men den er ikke tilstrekkelig for å sikre en jevnere deling av permisjonen. Utvalget går derfor inn for en todelt permisjon. Av helsemessige grunner er tre uker før fødsel og de første seks ukene etter fødsel forbeholdt mor. Utover dette bør perioden deles i to like deler. Hvis foreldrene har valgt 100 prosent dekning, blir fordelingen slik: Mor får ni uker ved fødselen. De resterende 40 ukene deles likt, slik at mor og far får 20 uker hver.

Hensynet til amming har vært vurdert i tidligere utredninger som har foreslått å øke fedres individuelle foreldrepengerettigheter, se for øvrig kapittel 6 for omtale av Helsedirektoratets faglige retningslinjer for spedbarnsernæring. Likelønnskommisjonen34 foreslo en tredeling av den eksisterende foreldrepengeperioden (44/54 uker på daværende tidspunkt). Det ble vist til at med den foreslåtte ordningen kunne mødre som ønsket det, fullamme i seks måneder dersom de valgte 80 prosent kompensasjon, som det store flertallet valgte på dette tidspunktet. I NOU 2012: 15 ble det også foreslått en tredelingsmodell, med utgangspunkt i en permisjonslengde på 47/57 uker, som tar hensyn til ammeanbefalingen. Forslagene til tredelingsmodeller er inspirert av Island. Det er imidlertid verdt å merke seg at på Island er den samlede foreldrepermisjonen ni måneder, og mødre kan ta ut maksimalt seks måneder – tre måneder mødrekvote pluss de tre månedene som utgjør fellesdelen. Islands ammeanbefalinger følger WHOs, og islandske mødre har høye ammefrekvenser, lik norske mødres. I motsetning til i Norge er det lite offentlig debatt om mødres ammepraksis.

Etter de nevnte utredningene er det innført ammefri med lønn som tilrettelegger for amming etter at mødre er tilbake i jobb, i form av forkortet arbeidstid i barnets første leveår.

Fordeling av foreldrepengeordningen mellom mor og far bør ta utgangspunkt i faktiske ammemønstre. Tre av fire mødre har avviklet fullamming når barnet er fem måneder. Nesten ingen fullammer til barnet er seks måneder. Trenden er at andelen går ned. Med utvalgets forslag kan kvinner som ønsker det, fullamme i seks måneder. Én av tre mødre fortsetter å amme til barnet er ett år. Lønnet ammefri legger til rette for dette.

Sverige har en ordning som gir hver av foreldrene rett til halvparten av perioden. En forelder kan imidlertid overføre sin permisjon til den andre, bortsett fra tre måneder som ikke kan overføres. Utvalget anbefaler at den nye ordningen i utgangspunktet ikke gir mulighet til overføring. Likestilt foreldreskap innebærer også lik forpliktelse til å ta omsorg for barnet i småbarnsfasen. Det tilsier at foreldrene må dele permisjonen likt. I likhet med i Norge er svenske fedres uttak stort sett begrenset til den perioden som ikke kan overføres til mor. Dermed videreføres tradisjonelle kjønnsrollemønstre. Utvalget mener derfor at skal man skape reell likestilling, kan det i utgangspunktet ikke være anledning til å overføre sin del til den andre. Utvalget mener likevel at en snever unntaksregel kan vurderes, for eksempel der en av foreldrene på grunn av sykdom eller skade ikke kan ta seg av barnet, slik det er i dagens ordning. Vesentlige unntak utover dette vil lett uthule prinsippet om at foreldrepengeperioden skal deles likt mellom foreldrene. Etter utvalgets vurdering bør det også være slik at en forelder som er alene om omsorgen for barnet, skal ha rett til hele perioden.

Med utvalgets forslag får alle foreldre rettigheter og alle må ta ut foreldrepenger for å unngå at familien mister permisjonsuker. Reglene vil likestille foreldrene og forventes å føre til økt likestilling i praksis fordi foreldrene må dele permisjonen likt mellom seg. Dette i motsetning til i dag, da mange har en oppfatning om at far skal ta fedrekvoten, og at resten av permisjonen er mors. Grepene utvalget foreslår, legger til rette for økt likestilling mellom foreldre i familieliv og yrkesliv, til beste for både mor, far og barn. Barnet får ha begge foreldre hjemme fra tidlig alder ved at også far tar ansvar for barnet på fulltid i en lengre periode. Fedre får ta del i barneomsorgen på et tidligere stadium enn de fleste får i dag. Det åpner for at mor kan returnere til arbeidslivet tidligere. Dermed vil regelverket legge til rette for en jevnere deling av omsorgsarbeid og inntektsgivende arbeid mellom foreldrene.

Foreldrepengene gir mulighet for at barnet kan ha en av foreldrene hjemme i lønnet permisjon i barnets første leveår. Samtidig uttak av foreldrepenger vil forkorte perioden med lønnet permisjon. I tråd med ønsket om et mer likestilt foreldreskap, mener utvalget at det fortsatt bør være slik at foreldrene ikke kan ta ut foreldrepenger samtidig. Det er også et selvstendig poeng at regelverket i størst mulig grad legger til rette for at far får tid alene sammen med barnet.

Utvalget har vurdert om det skal være andre vilkår for uttak når forelderen har minsteytelse, enn når forelderen har foreldrepenger beregnet etter yrkesinntekt. For eksempel kan man tenke seg at det ikke skal være adgang til å utsette foreldrepengene i slike tilfeller. Utvalget har imidlertid kommet til at foreldrepenger på minstenivå bør omfattes av de samme reglene som foreldrepenger basert på yrkesaktivitet. En viktig fordel og forenkling med foreldrepenger til alle er nettopp at alle foreldre blir omfattet av samme rammeverk for uttak av permisjon. Dette gjelder for eksempel adgang til å gradere og utsette foreldrepengeuttaket frem til barnet fyller to år (tre år etter dagens regel). Videre må foreldrene ha samme adgang til å velge mellom 100 prosent ytelse i 49 uker eller 80 prosent ytelse i 59 uker. Det vil også være slik at foreldrepenger på minstenivå skattlegges etter ordinære regler. Videre vil ytelsen kunne gi opptjening til andre ytelser i tråd med gjeldende regler. For eksempel er periode med mottak av foreldrepenger likestilt med yrkesaktivitet ved opptjening til foreldrepenger og sykepenger. Også periode med løpende minsteytelse vil dermed kunne gi opptjening til sykepenger eller foreldrepenger for et nytt barn.

Utvalget legger til grunn at forslaget er i overensstemmelse med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, og at forslagene ikke vil medføre endringer i eksport av foreldrepenger til EØS-området.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har beregnet de økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag. Merutgiftene ved å fjerne aktivitetskravet er anslått til i størrelsesorden 600 millioner kroner. Merutgiftene ved å erstatte engangsstønaden med en minsteytelse på 2 G er anslått til i størrelsesorden 2 610 millioner kroner. Til fratrekk kommer innsparing i stønad til enslig mor eller far på om lag 340 millioner kroner og i foreldrestipend fra Lånekassen på 270 millioner kroner. Samlet er dermed utvalgets forslag til omlegging av foreldrepengeordningen anslått å koste i størrelsesorden 2 600 millioner kroner. Direktoratet understreker at anslagene er usikre. Merutgiftene vil bli noe mindre enn anslått fordi den løpende ytelsen vil bli skattlagt. Dette er ikke beregnet.

Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at det innføres rett til løpende foreldrepenger for alle foreldre uavhengig av tidligere yrkesaktivitet, og at foreldre uten opptjening får en minsteytelse på to ganger folketrygdens grunnbeløp. Videre foreslår utvalget at foreldre gis individuelle rettigheter, og at foreldrepengeperioden deles likt mellom foreldrene (bortsett fra tre uker før fødsel og de første seks ukene etter fødsel som forbeholdes mor).

Denne omleggingen vil bidra til å likestille mor og far. Det er en forenkling at alle foreldre får foreldrepenger i barnets første leveår, i stedet for at foreldre må søke om støtte fra ulike instanser. Dessuten blir foreldrepengeregelverket enklere å forstå for foreldrene, og enklere å forvalte for NAV, ved at aktivitetskravet fjernes og alle får løpende foreldrepenger.

15.3.3 Kontantstøtte

Målet med innføringen av kontantstøtte var å bidra til at familiene får mer tid til selv å ta omsorgen for egne barn, at familiene gis reell valgfrihet når det gjelder omsorgsform for barn og at det blir mer likhet i overføringene den enkelte familie mottar til barneomsorg fra staten, uavhengig av hvordan tilsynet ordnes.

Fra innføringen i 1998 var det mange foreldre som mottok kontantstøtten. I takt med utbyggingen av barnehagekapasiteten er andelen mottakere redusert. Andelen ettåringer med kontantstøtte var 81 prosent i 2001 (gjennomsnitt for året). I 2015 var tilsvarende andel 38 prosent. Andelen mottakere har gått ned i alle grupper. Fortsatt er imidlertid andelen kontantstøttemottakere høyere i familier med innvandrerbakgrunn enn i den øvrige befolkningen.35

En rekke offentlige utvalg har foreslått å avvikle kontantstøtten.36 Blant problemstillingene utvalgene har tatt opp er at kontantstøtten øker den reelle kostnaden ved å ha barn i barnehage. Kvinner med innvandrerbakgrunn er overrepresentert blant brukerne. Dette bidrar til den lave yrkesaktiviteten blant kvinner i enkelte innvandrergrupper, og det bidrar til at barn av innvandrerforeldre i mindre grad går i barnehage. Barnehage kan være et viktig tilbud for barn med innvandrerbakgrunn, særlig med tanke på språkopplæring. Fordelingsutvalget viste til at kontantstøtten er én av faktorene som bidrar til at mange barn som kan ha stort læringsmessig utbytte av å gå i barnehage, ikke gjør dette. Fordelingsutvalget mente at kontantstøtten ikke støtter opp under en politikk for å ta vare på de svakeste og sørge for at alle barn får like muligheter.

Utvalget viser til at ved innføringen av kontantstøtten i 1998 var situasjonen for småbarnsforeldre vesentlig annerledes enn i dag. Den gang var det stor mangel på barnehageplasser. I dag har barn som er født innen utgangen av august, rett til plass fra august det året barnet fyller ett år. Barn født i september og oktober37 har rett til barnehageplass fra den måneden de fyller ett år.

Kontantstøtten innebærer at kostnaden ved å trekke seg ut av arbeidslivet blir lavere enn den ville vært uten ordningen, og kostnaden er lavere for arbeidstakere med lav lønn. Det er særlig mødrene som er hjemme med barnet i kontantstøtteperioden og reduserer sin yrkesdeltakelse. Evalueringer av kontantstøtten finner en negativ effekt av kontantstøtten på arbeidsmarkedsdeltakelsen blant mødre som har barn i kontantstøttealder. Effekten er sterkest blant mødre med innvandrerbakgrunn.

Kontantstøtten bidrar videre til at barn ikke kommer i barnehage. Mange barn som ville hatt stort læringsmessig utbytte av å gå i barnehage, gjør det ikke. Familier med innvandrerbakgrunn mottar oftere enn andre kontantstøtte. Barna som ikke kommer i barnehage, går glipp av viktig språkopplæring. Fordelingsutvalget pekte på at når barn fra høyinntektsfamilier går i barnehage, og derigjennom får et bedre læringsmiljø, mens barn fra lavinntektsfamilier ikke gjør det, forsterkes forskjellene. Dette kan bidra til å sementere forskjeller over hele livsløpet.

Utvalget mener at kontantstøtten ikke støtter opp under en politikk som bidrar til at alle barn får like muligheter, og at dette er uheldig i et langsiktig fordelingsperspektiv.

Kontantstøtten har blant annet fungert som en ventestøtte for foreldre som ikke har fått barnehageplass. Utviklingen går i retning av at flere foreldre søker barnehageplass så tidlig som mulig. Utvalgets forslag om kvartalsvise opptak i barnehagene vil sannsynligvis forsterke dette. Dersom enkelte foreldre ønsker å ha lengre tid hjemme med barnet gir dagens arbeidsmiljølov adgang for foreldre til å ta ut ulønnet permisjon inntil barnet er tre år (med ett år per forelder etter foreldrepengeperioden). Dagens regelverk sikrer dermed foreldre rett til å være borte fra jobb en periode for å ivareta omsorg for små barn, og ivaretar også foreldres behov for fleksibilitet mellom familieliv og arbeidsliv.

Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler å avvikle ordningen med kontantstøtte til småbarnsforeldre. Utvalget viser til gjennomgangen i kapittel 10.3 og peker på at kontantstøtten svekker kvinners yrkesaktivitet og hindrer bruk av barnehage blant barn fra grupper som ville hatt særlig nytte av å gå i barnehage. Ved innføringen av utvalgets forslag om kvartalsvise opptak i barnehagen, se avsnitt 15.3.4, så er det ikke lenger behov for kontantstøtten som en stønad som dekker perioden mellom utløpet av foreldrepengeperioden og oppstart i barnehage.

15.3.4 Barnehage

For barn representerer barnehagen god omsorg og en arena for læring. Barnehagen bidrar til barns læring og utvikling, sosial integrasjon og sosial utjevning. For foreldre gir barnehagen mulighet til yrkesaktivitet og bidrar til likestilling mellom kjønnene. Så godt som alle barn går minst ett år i barnehage før skolestart, de aller fleste barn går flere år i barnehagen. Barnehagen har blitt en viktig samfunnsinstitusjon og pilar i barns oppvekstmiljø. Barnehagen er et gode for barn, og utvalget vurderer det som svært viktig at alle barn har tilgang til barnehage.

Det er en liten andel barn som ikke går i barnehagen. I denne gruppen er det en overvekt av de yngste barna, av barn av foreldre med lav utdanning, lav inntekt og barn med innvandrerbakgrunn. Det er et uttalt mål at barn fra familier med innvandrerbakgrunn eller utsatte familier deltar i barnehagen. Det er viktig at disse gruppene av barn tidlig blir integrert i barnehagen. Barnehagen er en sosial investering i barns velferd her og nå og bidrar til å utvikle barns sosiale og kognitive ferdigheter. Barnehagen er viktig for å bygge opp under målene om å gi barn gode oppvekstvilkår og om å gi barn like muligheter.

Det er viktig at samfunnet legger til rette for at foreldre med små barn kan være yrkesaktive. Et godt barnehagetilbud er derfor også et tiltak av stor betydning for å bygge opp under målet om et likestilt foreldreskap og foreldres yrkesdeltagelse.

Det har væ|rt et økende fokus på kvaliteten i barnehagetilbudet. Flere studier viser at barnehagetilbudet i Norge gjennomgående har høy kvalitet og Norge kommer godt ut i internasjonale sammenligninger. Samtidig har det vært en rask utbygging og barnehagene omfatter i dag yngre aldersgrupper. Det er en forutsetning for å nå målene i familiepolitikken at barnehager er av høy kvalitet og at det kontinuerlig jobbes med å opprettholde og forbedre denne. Utvalgets vurdering er at konkrete tiltak for å bedre kvaliteten i barnehagen ligger utenfor mandatet.

Overgang mellom foreldrepermisjon og jobb – kvartalsvise barnehageopptak

Det har vært en sterk utbygging av barnehagesektoren de siste ti-årene. Utbyggingen har nådd et nivå med tilnærmet full barnehagedekning og alle kommuner oppfyller garantien om rett til barnehageplass. I 2016 var det likevel over 8 331 barn på venteliste. Disse barna har ikke rett på plass i henhold til garantien, men foreldrene har likevel søkt plass. Det er flest 0-åringer på venteliste, 2 790 barn, samt 1-åringer som faller utenfor garantien.

I henhold til barnehageloven skal barn som fyller ett år innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, ha rett til å få plass i barnehagen fra august. Barn som fyller ett år i september eller oktober, har rett til barnehageplass fra den måneden de fyller ett år.

Per i dag har kommunene en ordning med ett barnehageopptak i året, med oppstart i august. Foreldrepermisjonen er på maksimalt 56 uker etter fødsel. Noen foreldre vil oppleve at de mangler barnepass i en periode mellom slutten av foreldrepermisjonen og før de får plass til barnet i barnehagen. Dette kan gjøre det vanskelig for foreldrene å gå tilbake til jobb etter endt fødselspermisjon.

Fra barnet er 13 måneder kan foreldrene i dag få utbetalt kontantstøtte. Det er ikke oppdaterte tall som sier noe om hvorvidt ettåringer som ikke går i barnehage gjør dette fordi foreldrene har valgt å være hjemme med kontantstøtte, eller fordi de ikke har fått plass til barnet i barnehage, og i stedet mottar kontantstøtte. Siden det særlig er 0-åringer og 1-åringer på venteliste til barnehage gir dette en indikasjon på at mange foreldre ønsker en barnehageplass etter foreldrepermisjonens slutt.

Utvalget mener det bør innføres en ordning som gir en bedre overgang mellom foreldrepermisjon og oppstart i barnehage. Innføring av kvartalsvise opptak vil gjøre overgangen enklere. Kvartalsvise opptak er beregnet til å koste 2,8 milliarder (i 2017-kroner).38

Foreldrebetaling og moderasjonsordninger

Det offentlige dekker om lag 90 prosent av de totale kostnadene for en småbarnsplass og over 80 prosent av kostnadene for en storbarnsplass, barnehagene har altså en høy grad av offentlig subsidiering. Samtidig utgjør foreldrebetaling i barnehagen en betydelig løpende utgift for familier med barn i barnehage. De fleste familier betaler maksprisen for en barnehageplass på 2 730 kroner per måned.

For å sikre lavinntektsgrupper tilgang til barnehagen har det de siste årene blitt innført flere moderasjonsordninger som gir differensiert betaling til barnehage. Regelverket har blitt endret flere ganger og utgjør et komplekst system hvor ulike moderasjonsordninger gjelder avhengig av familiens inntekt, alderen på barnet, antall barn i familien og antall timer barnet er i barnehagen. Noen av moderasjonsordningene overlapper også og gjør det vanskelig for den enkelte familie å kunne forutsi hvor mye de vil måtte betale for en barnehageplass.

Det er innført gratis kjernetid (20 timer per uke) for 3-, 4- og 5-åringer, samt barn med utsatt skolestart, fra familier med lav inntekt. Denne ordningen overlapper delvis med ordningen om at ingen familier skal betale mer enn seks prosent av husholdsinntekten for det første barnet i barnehage. I tillegg gis det søskenmoderasjon for familier med flere barn i barnehage (se omtale i avsnitt 11.1.2). Moderasjonsordningene har gjort at utgiftene til barnehager blant lavinntektsfamilier har gått ned. Samtidig har de et begrenset nedslagsfelt. For eksempel var det anslagvis ni prosent av alle barn i barnehage som fikk redusert foreldrebetaling som følge av regelen om at ingen skal betale mer enn seks prosent av inntekten til barnehage.39

Moderasjonsordningen med maksgrense for foreldrebetalingen på seks prosent av husholdsinntekten kan skape disinsentiver til arbeid, fordi familiene med inntektsnivå innenfor ordningen får en høyere effektiv marginalskatt. Forskning tyder på at særlig kvinners arbeidstilbud påvirkes av endringer i marginalskatten (se avsnitt 11.1.5). Foreldres yrkesaktivitet bidrar til å sikre barn økonomisk og det er viktig at ordningene ikke i for stor grad svekker foreldres arbeidsinsentiver.

I tillegg til denne moderasjonsordningen har barn fra familier med lav inntekt gratis kjernetid. Denne kombinasjonen av moderasjonsordninger medfører et komplekst system, som i enkelte inntektsintervaller kan ha uheldige virkninger på arbeidstilbudet. Dette utgjør i tillegg et lite transparent system for foreldrebetaling.

Utvalgets anbefalinger

Innføring av kvartalsvise barnehageopptak

Utvalget anbefaler at det innføres kvartalsvise opptak i barnehagen. Dette vil gi et mer rettferdig system hvor foreldre får tilgang til en tjeneste når de har behov for den. Etter utvalgets vurdering er det viktig å få til en bedre overgang mellom foreldrepermisjon og oppstart i barnehage. Så lenge det kun er ett barnehageopptak per år med oppstart i august gir garantien om barnehageplass ulik lengde på ventetiden for en barnehageplass avhengig av når barnet er født på året.

Innføring av gratis barnehage

Utvalgets flertall, medlemmene Brækhus, Ellingsæter, Fasting, Håkonsen, Kvande og Markussen går inn for å innføre gratis barnehage for alle barn. Flertallet vil understreke betydningen av barnehagen som en inkluderende fellesinstitusjon. Barnehagen er en tidlig investering i barn og et sentralt virkemiddel for sosial utjevning. Barnehagen er viktig for barns læring, og representerer også velferd for barn gjennom muligheten til å delta i et fellesskap med andre barn. Et gratis tilbud vil gi alle barn en mulighet til å gå i barnehagen, uavhengig av foreldres inntekt eller yrkesdeltagelse.

Yrkesaktive småbarnsforeldre er avhengige av barnehagen som et omsorgstilbud. De siste årene har yrkesdeltagelsen blant mødre med barn vært økende og andelen små barn i barnehage har gått opp. Et tilbud om gratis barnehage vil fjerne terskler for barn om å delta i barnehagen, også dersom foreldrene er i lavlønte yrker eller jobber redusert.

Familier med små barn har hatt en svakere inntektsvekst enn familier med litt eldre barn i løpet av de siste årene. Gratis barnehage representerer derfor en god omfordelingspolitikk, hvor fjerning av foreldrebetalingen vil gi småbarnsforeldre et betydelig økonomisk løft. Utvalgets flertall mener at gratis barnehage representerer en videreføring av en linje i familiepolitikken, hvor barnehagetjenesten i stadig sterkere grad subsidieres. I dag finansierer det offentlige allerede det meste av kostnadene for en barnehageplass, og en overgang til gratis barnehage er etter flertallets vurdering en naturlig forlengelse av dagens politikk.

Det er forventet at innføring av gratis barnehage, kombinert med fjerning av kontantstøtte, vil øke etterspørselen etter barnehageplass. Det er vanskelig å estimere nøyaktig hvor stor etterspørselseffekten vil være. Det kan også hende at effekten vil øke gradvis over tid. Utvalgets flertall vil understreke at økt etterspørsel i denne sammenhengen må tolkes som positivt, fordi det betyr at barn som i dag ikke går i barnehagen vil gjøre det dersom tilbudet blir gratis. Utvalgets flertall forventer at etterspørselen vil være sterkest blant lavinntektsfamilier og innvandrerfamilier. Dette er grupper det er viktig å få inkludert i barnehagen og et tilbud om gratis barnehage er forventet å bidra til dette.

Innføring av gratis barnehage er estimert til å koste 11,6 milliarder (i 2017-kroner). Dette estimatet tar hensyn til etterspørselseffekter som følge av at tilbudet blir gratis, samt økt etterspørselseffekt som følge av avvikling av kontantstøtten.

Gratis barnehage er en vesentlig forenkling av dagens system for foreldrebetaling i barnehagen. I dag administrer kommunene to ulike inntektsprøvde ordninger samt en ordning med søskenmoderasjon, et gratis tilbud vil gjøre disse ordningene overflødige og fjerne de administrative kostnadene. Gratis barnehage vil også for de fleste familier gi en mer oversiktlig husholdsøkonomi. I dag har familier med ett barn i barnehage et utlegg hver måned på 2 730 kroner. Den samme familien mottar samtidig barnetrygd hver måned på 970 kroner. I tillegg vil den samme familien motta et årlig skattefratrekk for pass av stell av barn. Ved å gjøre barnehagen gratis fjernes den månedlige utgiften til barnehage og skattefratrekket for pass og stell av barn blir overflødig. Det blir dermed mindre «inn og utveksling» av ulike beløp mellom foreldrebetaling, skattefradrag og kontantoverføringer.

Dissens

Utvalgets mindretall, medlemmene Pedersen, Syltvik og Thoresen, foreslår å videreføre delvis foreldrebetaling i barnehager samtidig som den eksisterende moderasjonsordningen for familier med lav inntekt forenkles og styrkes. Konkret foreslås det å avvikle ordningen med gratis kjernetid, samtidig som det innføres et bunnfradrag i den eksisterende ordningen med maksgrense for foreldrebetalingen. Med utgangspunkt i at foreldrebetalingen i dagens system ikke skal overstige 6 prosent av husholdningsinntekten, innføres det et bunnfradrag i ordningen, som innebærer at 6-prosentregelen kun kommer til anvendelse på den delen av inntekten som overstiger bunnfradraget. Bruk av barnehage blir dermed helt gratis for familier med inntekter under bunnfradraget. Med et bunnfradrag på 200 000 kroner anslås det at om lag 30 prosent av alle småbarnsfamilier vil få rett til moderasjon – mot 16 prosent etter dagens regler. De totale kostnadene ved de foreslåtte endringene er på usikkert grunnlag estimert til om lag 865 mill. kroner. Av dette går 235 mill. kroner til å dekke etablering av nye plasser grunnet økt etterspørsel, mens 630 mill. går til lavere foreldrebetaling. Selv om beregningene er basert på et felles bunnfradrag på 200 000 kroner, legger mindretallet til grunn at bunnfradraget differensieres slik at det blir om lag 1,5 ganger større for par enn for enslige forsørgere.

Mindretallet er ikke prinsipielt imot å gjøre barnehage gratis for alle, men vil ikke prioritere dette nå. I forbindelse med en eventuell fremtidig beslutning om å gjøre bruk av barnehage obligatorisk, vil det være naturlig å gjøre tjenesten gratis for alle. En slik endring bør i så fall finansieres av fellesskapet generelt og ikke gjennom reduksjoner i utgiftene til barnetrygd.

Mindretallet mener at den foreslåtte styrkingen av moderasjonsordningen vil sikre at ingen barnefamilier unnlater å bruke barnehage på grunn av dårlig råd. Den foreslåtte styrkingen av moderasjonsordningen vil gi økt bruk av barnehage i grupper der behovet er størst.

Mindretallet vil samtidig fremheve at styrkingen av moderasjonsordningen har gunstige fordelingsvirkninger ved at den disponible inntekten etter foreldrebetaling vil øke spesielt for småbarnsforeldre med lav inntekt. Til sammenligning vil flertallets forslag om gratis barnehage til alle primært komme småbarnsforeldrene med midlere og høyere inntekter til gode.

Mindretallet erkjenner at den foreslåtte moderasjonsordningen innebærer en ekstra implisitt marginalskatt på småbarnsforeldrene på 6 prosent i avtrapningsintervallet, men vil peke på at økningen i marginalskatt er forholdsvis beskjeden og at den bare berører småbarnsfamilier med lav inntekt som faktisk velger å la sine barn gå i barnehage og som søker om moderasjon. Disse begrensningene tilsier at skadevirkningen i form av redusert arbeidstilbud må antas å være beskjeden. Videre vil mindretallet peke på at det finnes et fungerende regelverk og et administrativt apparat for å motta og behandle søknader om moderasjon, slik at de ekstra administrative kostnader antas å være små.

15.3.5 Skolefritidsordning (SFO)

Skolefritidsordningen er et tilbud om pass av barn etter skoletid for elever på 1.–4. trinn. Om lag 80 prosent av elevene på 1. trinn deltar på SFO, men andelen synker for hvert år barna blir eldre. Deltakelsen varierer sterkt mellom ulike fylker. SFO er finansiert gjennom foreldrebetaling. Foreldrebetalingen er ikke som for barnehage bestemt ut fra en nasjonal makspris, men bestemmes av den enkelte kommune. Kommunen har ikke anledning til å sette prisen høyere enn de reelle utgiftene de har til å drive SFO. For skoleåret 2015/2016 var gjennomsnittsprisen for en fulltidsplass (20 timer per uke) 2 335 kroner per måned. Til sammenligning var maksprisen i barnehage i 2016 på 2 655 kroner per måned, for et tilbud om 40 timer per uke.

En god skolefritidsordning vil ha et stort potensial for å oppfylle viktige målsettinger i familiepolitikken, som å gi barn like muligheter og legge til rette for foreldres yrkesaktivitet. Utvalget mener at det er viktig å videreutvikle SFO.

For barnehage har det vært et uttalt ønske at så mange barn som mulig deltar for å bidra til barns utvikling og en god integrering. Det er få tilsvarende initiativer for å øke deltakelsen i SFO, selv om enkelte kommuner, som Oslo, har rettet tiltak mot bydeler med høy innvandrertettet for å øke SFO-deltakelsen.

Barn som deltar i SFO, er i realiteten på skolen hele dagen, og skole sammen med SFO nærmer seg et tilbud om heldagsskole. Det ligger utenfor utvalgets mandat å ta stilling til spørsmålet om innføringen av en heldagsskole.

Det er svært begrenset kunnskap om hvordan dagens skolefritidsordning fungerer. Det finnes lite kunnskap om innholdet i og kvaliteten på tilbudet og også i hvilken grad dette varierer mellom skoler, kommuner og fylke. Mens det etter hvert finnes en rekke studier av barnehagens betydning for barn og foreldre, så finnes det så å si ingen oppdatert kunnskap om effekten av SFO på foreldres yrkesaktivitet eller betydningen for barns læring og utvikling.

Utvalgets anbefalinger

Utvalget mener at SFO på sikt bør være et sterkt subsidiert eller gratis tilbud. SFO er en viktig tjeneste til barnefamilier og utvalget mener at tilbudet bør være av god og jevn kvalitet. Det foreligger imidlertid svært lite oppdatert kunnskap om hvordan ordningen fungere i dag, i hvilken grad tilbudet varierer mellom ulike kommuner og hvilke kriterier for kvalitet og innhold som ligger til grunn. Det fremstår også som uklart hva som er den uttalte målsetningen for tilbudet. Utvalget mener at det bør gjennomføres en grundig utredning av ordningen før det gjennomføres endringer. Kostnader forbundet med å gjøre endringer i SFO-tilbudet er derfor ikke inkludert som en del av utvalgets forslag. Estimater som er innhentet anslår at gratis SFO vil koste omtrent 4 milliarder kroner.

15.3.6 Stønader til enslig mor og far

Enslige foreldre er, med dagens ordninger, overrepresentert blant husholdninger med lav inntekt. Å være alene med hovedomsorgen for små barn gir særlige utfordringer med å kombinere lønnet arbeid og omsorgsarbeid. De økonomiske utfordringene forsterkes ved at andre barnefamilier i stor grad er toinntektshusholdninger, mens enslige per definisjon kun har én inntekt. Det kan få følger for barns levekår at enslige foreldre alene må dekke utgifter til bolig og livsopphold. Samtidig vil enslige foreldre ha ulike økonomiske utgangspunkt, avhengig av egen boligsituasjon, tilknytning til arbeidsmarkedet og i hvilken grad forelderen mottar eller betaler barnebidrag, og hvordan foreldrene deler på omsorgen for barnet. I noen tilfeller vil barn veksle på å bo i husholdninger med henholdsvis god og dårlig råd. Kvinner jobber oftere deltid og har oftere lavere inntekt enn menn. Dette kan gjøre enslige mødre mer økonomisk utsatt enn enslige fedre.

Egne støtteordninger for enslige foreldre er et særtrekk ved den norske familiepolitikken, og ingen andre nordiske land har lignende ordninger. I de andre nordiske landene omfattes imidlertid enslige foreldre av mer generelle ordninger, og det er derfor vanskelig å sammenligne stønadssituasjonen til enslige foreldre i Norge direkte med den i resten av Norden. Den norske stønadsordningen har bidratt til en inntektssikring for barn selv om foreldrene ikke har levd sammen ved fødselen. I tillegg har stønadene representert en inntektssikring for små barn ved et samlivsbrudd mellom foreldrene. Ordningene har også betydd ekstra økonomisk støtte ved utdanning gjennomført av enslig forelder, samt gitt ekstra støtte ved yrkesaktivitet og støtte til barnetilsyn for enslige foreldre som enten er i utdanning eller arbeid.

De siste fem årene har stønader til enslig mor og far (kapittel 15 i folketrygdloven) gjennomgått flere endringer, og antallet som mottar støtte, har gått mye ned. Det er om lag 14 000 personer som mottar overgangsstønad, hvorav over 95 prosent av mottakeren er kvinner. Samtidig er det ingenting som tyder på at det har blitt færre enslige foreldre i befolkningen. Årsakene til nedgangen i stønadsmottakere er sammensatt, men mest sannsynlig skyldes dette en kombinasjon av et bedre barnehagetilbud, en sterkere arbeidsretting i regelverket, flere enslige som har god økonomi, mer restriktive regler for regulering av samboerskap for å kvalifisere for støtte, samt en avgrensning i muligheten til å motta studiestøtte, hvor Arbeids- og velferdsetaten må godkjenne utdanningsvalget. Det vises til kapittel 11 for beskrivelser av regelverket for å motta de ulike ordningene.

Utvalgets vurderinger av stønader til enslig mor og far

Det er viktig å lage gode ordninger som kan bidra til at samlivsbrudd eller det at foreldre ikke bor sammen, ikke blir ødeleggende for barns økonomiske trygghet. Det er et mål for familiepolitikken å sikre barn gode oppvekstsvilkår uavhengig av familietype og foreldrenes relasjoner. Samtidig vil utvalget understreke at det er utfordrende å utforme støtteordninger basert på foreldres samlivsstatus. Slike ordninger avskjærer for eksempel par med barn fra å kunne motta støtte, ikke på bakgrunn av behov, men på bakgrunn av foreldrenes samlivsstatus. Det er problematisk med overføringsordninger som legger opp til at det vil lønne seg økonomisk for par med dårlig råd å skille lag. Endringene i samlivsformer og i hvordan par ordner omsorgen for barn etter et samlivsbrudd, gjør det også vanskelig å definere hvem som er enslig forsørger. Utvalget understreker at det generelt er ønskelig med overføringsordninger som i størst mulig grad er rettet inn mot eksisterende behov, og som ikke er basert på foreldres samboerstatus eller tidligere trygdeatferd.

Utvalget anerkjenner likevel at enslige foreldre som gruppe har en mer utsatt økonomisk situasjon enn mange andre barnefamilier, og at dette gjør det nødvendig å inkludere kategorien enslig forelder som grunnlag for tildeling av økonomisk støtte i overføringsordninger. Utvalget vil imidlertid understreke at dagens regelverk for stønader til enslig mor og far (kapittel 15 i folketrygdloven) har flere problematiske sider og en utforming hvor det legges opp til kontroll av svært private forhold. Dette gjelder særlig innføringen av regelen om at samboerskap fra første dag diskvalifiserer for støtte. Et slikt kriterium er utvilsomt med på å begrense antallet personer som mottar overgangsstønad. Samtidig mangler man i dag kunnskap om i hvilken grad en eventuell ny samboer i husholdningen faktisk bidrar til barns økonomiske velferd. I praksis vil det også være vanskelig for den enkelte å datobestemme når man fikk en ny samboer, og det er også vanskelig for NAV ved eventuelle mistanker om misbruk å kunne føre bevis for nøyaktig tidspunkt for når noen ble samboere.

Et annet problematisk element ved dagens regulering er bestemmelsen om at retten til støtte faller bort dersom en enslig mor får et nytt barn med samme partner. Det er også en begrensning i at mottakere som tidligere har hatt overgangsstønad i tre år, og som blir alene med omsorgen for et nytt barn, kun får rett til ny stønad frem til barnet har rett til barnehageplass. Disse begrensningene er trolig innført for å hindre at personer velger å stadig få nye barn og dermed gjør overgangsstønaden til en varig livsoppholdsytelse. Utvalget vil likevel peke på at disse bestemmelsene fremstår som problematiske. Det er blant annet liten grunn til å tro at behovet for støtte er mindre dersom man blir alene med omsorgen for et nytt barn. Likevel er denne muligheten per i dag avkortet. Det er heller ikke mulig å slå fast at et nytt barn med samme partner automatisk betyr at foreldrene lever sammen.

Videre ser utvalget det som problematisk at grunnlaget for tildeling av støtte er knyttet til at man har hovedomsorgen for barnet. Dette kan bryte med prinsippet om at foreldrene skal dele på omsorgen for barn etter et samlivsbrudd, og vanskeliggjøre avtaler om samvær og omsorg.

I tillegg er det også flere andre vilkår knyttet til dagens ordning, som tidspunkt for oppsigelse av arbeidsforhold, krav knyttet til aktivitet og vurdering av nødvendighet av utdanning, som bidrar til å gjøre ordningen ytterligere komplisert.

Utvalget vil peke på at det finnes lite oppdatert forskning om enslige foreldre generelt og om mottakere av stønader til enslig mor og far spesielt, og at det er et stort behov for ny kunnskap om situasjonen til denne gruppen. Det er blant annet lite kunnskap om varigheten av livsfasen hvor man er enslig forelder, om inntektssituasjon og samarbeid mellom foreldre som ikke lever sammen, og om den økonomiske betydningen av ny samboer og betydningen av barnebidrag.

Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at hele kapittel 15 i folketrygdloven om stønader til enslig mor og far avvikles. Stønader til enslig mor og far utgjør et komplekst regelverk med ulike stønader som har ulike og sammensatte inngangskriterier for å kunne kvalifisere for ytelsene. Regelverket er uoversiktlig og inneholder flere eksempler på lovgivning som kontrollerer svært private forhold. Utvalget anerkjenner at enslige foreldre kan ha særlig behov for økonomisk støtte, men mener at disse behovene bør dekkes på andre måter enn gjennom dagens ordning for stønader til enslig mor og far.

I utvalgets samlede anbefalinger ligger det flere forslag som vil kunne komme enslige foreldre til gode. Både flertallets og mindretallets anbefalinger når det gjelder barnetrygd, anbefaler at ekstra støtte til enslige forsørgere opprettholdes. Barn som har foreldre som ikke er i samliv når de blir født, og hvor foreldrene ikke har opparbeidet rettigheter til foreldrepenger, vil være inntektssikret det første året gjennom utvalgets anbefaling om å innføre en løpende minsteytelse ved fødsel til erstatning for dagens engangsstønad. En slik stønad vil erstatte dagens overgangsstønad for barn under ett år. Videre vil flertallets forslag om å innføre gratis barnehage og mindretallets forslag om reduserte barnehageutgifter for foreldre med lav inntekt begge også komme enslige foreldre til gode.

I tillegg anerkjenner utvalget at det i forbindelse med samlivsbrudd etter at barnet er fylt ett år, er situasjoner hvor enslige foreldre vil kunne ha behov for ekstra støtte. Utvalget anbefaler at det utredes hvordan enslige foreldre bedre kan ivaretas under eksisterende ordninger som studiefinansierings- og bostøtteordningene. Det kan også vurderes om enslige foreldre som søker arbeid, bør ha rett til dagpenger.

Utvalget vil påpeke at dagens sosialhjelpsordning er problematisk som alternativ for barnefamilier med mer langvarige økonomiske utfordringer ettersom sosialhjelpen er utformet for å avhjelpe midlertidige problemer, og er karakterisert av vidtgående økonomisk behovsprøving og skjønnsmessig utmåling av ytelsen.

Utvalget vil understreke at gruppen som mottar overgangsstønad fordi de har tilsynskrevende barn, utgjør en særlig sårbar gruppe blant enslige foreldre. Disse foreldrene har en egen særordning i dagens overgangsstønad og kan motta dette frem til barnet er 18 år. Dette er en svært liten gruppe på om lag 350 mottakere per år. Utvalget mener at det er svært viktig at denne gruppens behov ivaretas ved avviklingen av stønader til enslig mor og far.

Utvalget mener at kunnskapsgrunnlaget om enslige forsørgeres inntektssituasjon bør oppdateres med ny forskning.

15.3.7 Bidragsforskott

Bidragsforskott er viktig for å sikre at enslige forsørgere som ikke mottar bidrag fra den andre forelderen, får et økonomisk tilskudd til barnets forsørgelse. Ordningen skal sikre utbetaling av et månedlig beløp til enslige forsørgere med barn under 18 år, som av ulike årsaker ikke mottar underholdsbidrag fra den forelderen som ikke bor sammen med barnet.

Det kan argumenteres ut fra et rettferdighetshensyn og hensynet til barnets beste at barnet ikke skal lide økonomisk fordi den ene forelderen velger ikke å bidra økonomisk til barnets underhold, eller er ute av stand til å betale underholdsbidrag. En offentlig ordning for innkreving av underholdsbidrag og utbetaling av bidragsforskott i tilfeller der betaling uteblir, er med på å sikre økonomiske midler til underhold av barn med delte familier der den ene av foreldrene har hovedomsorgen for barnet. Forskotteringsordningen er ingen erstatning for underholdsbidrag fra foreldrene, men den gir en trygghet om at det utbetales et mindre beløp hver måned til barnets forsørgelse.

Ordningen er inntektsprøvd og har (relativt) lave satser. For enslige forsørgere som ikke mottar underholdsbidrag for sine barn som fastsatt eller avtalt og lever med vedvarende lavinntekt, er ofte sosialhjelp en supplerende inntektskilde. Dette kan være et argument for å vurdere høyere satser for utbetaling av bidragsforskott. I denne sammenhengen er det verdt å merke seg at satsene for bidragsforskott og barnepensjon opprinnelig lå på samme nivå, men har utviklet seg forskjellig. Per oktober 2016 beregnes nivået på barnepensjon, dersom den ene forelderen dør, slik at det eldste barnet får 40 prosent av grunnbeløpet og de andre barna 25 prosent hver. Den samlede pensjonen deles likt mellom barna. Dette utgjør rundt 37 000 kroner per år for ett barn. Til sammenligning utgjør bidragsforskott for et barn under elleve år, forhøyet sats, rundt 18 000 kroner per år. Det vises i denne sammenhengen til at utvalget som har utredet etterlatteytelsene i folketrygden som en del av pensjonsreformen, nylig har avgitt sin utredning.40 Etterlatteutvalget foreslår å styrke folketrygdens ytelser til etterlatte barn, og begrunner dette med at barnepensjon og bidragsforskott er alternative ytelser, og det kan tyde på at tanken er at barn med bare én forelder som bidrar til forsørgelsen, bør ha om lag samme nivå på en ytelse fra det offentlige, uavhengig av årsaken til at barnet ikke forsørges av to foreldre.41

Forskottet har vært behovsprøvd etter forskottsmottakernes inntekt siden 2003, noe som ser ut til å ha hatt betydning for antallet forskottsmottakere. Etter innføringen av inntektsprøving har det også vært en nedgang i antallet barn med underholdsbidrag administrert gjennom NAV/mottakere av bidragsforskott.42 Det er kun personer med inntekt under 489 601 kroner per år43 som kan få forskott. I 2016 var det 104 049 barn med underholdsbidrag administrert gjennom NAV og/eller mottakere av bidragsforskott. Siden 2007 har det vært en nedgang på 30 prosent. Det har samtidig vært en økning i andelen enslige forsørgere blant lavinntektshusholdninger.

Antallet barn født av en norsk og en utenlandsk statsborger har økt. Dette har også ført til en økning i antallet samlivsbrudd i denne gruppen. I noen tilfeller vil den ene forelderen flytte til utlandet etter et samlivsbrudd. Tall fra 2015 viser at i 12 prosent av sakene med offentlig administrert underholdsbidrag og/eller bidragsforskott var en av partene bosatt i utlandet. Utvalget understreker at med en økende grad av bevegelse over landegrensene er det behov for å verne om ordninger som beskytter barns økonomiske interesser ved samlivsbrudd mellom foreldre med ulik nasjonalitet, eller som velger å bosette seg i et annet land enn der barnet bor.

Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at satsen og inntektsgrensene i forskotteringsordningen økes, og justeres årlig i takt med utviklingen i folketrygdens grunnbeløp. Utvalget finner det uheldig at gjennomsnittlig lønnsvekst har vært sterkere enn justeringen av inntektsgrensene, slik at en betydelig andel enslige forsørgere etter hvert faller utenfor ordningen. Etter utvalgets vurdering er det, ut i fra et levekårsperspektiv, formålstjenlig at justeringen av satsene i ordningen tar hensyn til den generelle velstandsveksten, og ikke bare prisveksten. En justering av satsene som kun tar hensyn til prisveksten innebærer en nominell videreføring, og i praksis en nedgang i realverdien. Det er foreldrene som er barnas primære inntektssikrere. Ordningen må derfor sikre barnet den samme økonomiske situasjonen, uavhengig av om den ene forelderen er død eller ute av stand til å betale bidrag.

Utvalget vil også påpeke at det foreligger lite statistikk og forskning som kan si noe om virkningen av forskotteringsordningen, og om hva ordningen har å si for dem som mottar den. Utvalget anbefaler derfor videre forskning på ordningens virkninger.

15.3.8 Stønader til studenter med barn

Å ha muligheten til å studere mens man har barn, er viktig for å sikre at flere fullfører høyere utdanning. Utvalget mener at ordninger som sikrer at man kan fortsette å studere etter at man har fått barn, er viktige.

Som vist i kapittel 12 har Lånekassen ulike typer ordninger rettet mot studenter som får barn i løpet av studiene, eller som har barn før de begynner å studere. Studenter som mottar lån og stipend fra Lånekassen, kan, når de venter barn, motta foreldrestipend. Foreldrestipendet tilsvarer summen av det man før mottok som lån og stipend, det vil si at den tidligere låneandelen blir omgjort til stipend. Man kan få foreldrestipend i inntil 49 uker. I perioder der man mottar foreldrestipend, blir ikke stipendet behovsprøvd mot egen inntekt eller formue. Dette innebærer at eventuelle opptjente rettigheter til foreldrepenger fra NAV ikke påvirker retten til foreldrestipend. I tillegg kan studenter med barn under 16 år få forsørgerstipend avhengig av inntekten. Mor og far kan få forsørgerstipend samtidig. Forsørgerstipend kan man få så lenge man er i utdanning, også etter at man har hatt en periode med foreldrestipend.

Andelen studenter med barn i Norge er høy i forhold til de fleste andre land. Det er likevel forholdsvis få studenter som får barn i løpet av studietiden, kun rundt 4 000. Grunnen til at Norge har et relativt høyt antall studenter med barn, henger sammen med den høye gjennomsnittsalderen på norske studenter. Mange tar etter- og videreutdanning etter å ha vært i jobb en stund, og har dermed oftere barn før de blir studenter.

Studenter er vanligvis ikke inkludert i den løpende statistikken over lavinntekt, men undersøkelser rettet spesielt mot studenter viser store forskjeller i omfanget av lavinntekt i ulike typer studenthusholdninger. Andelen med lavinntekt synker med alder og studietid. Blant dem som lever i parforhold, er omfanget av lavinntekt høyere blant par med barn enn blant par uten barn.44 Studenter som er enslige forsørgere, har den absolutt laveste andelen med lavinntekt.

Studenter som er enslige forsørgere, har også det klart høyeste disponible beløpet,45 langt over hva par med barn har. Dette er en uventet forskjell, som delvis kan forklares med at enslige forsørgere som studerer, også mottar andre ytelser som gis til enslige forsørgere, som utvidet barnetrygd, overgangsstønad og lignende.

Utvalget påpeker at det å studere er en selvvalgt situasjon, og en personlig investering i egen fremtid. Samtidig er det en ressurs for samfunnet å ha en høyt utdannet befolkning. Utvalgets analyser indikerer at lite tyder på at studenter som får barn under studiene, er en spesielt utsatt gruppe. Studenter som får barn i løpet av studiene, får omgjort hele lånet til stipend i permisjonstiden på 49 uker.

Studenter, eller personer som bor sammen med en student, har i utgangspunktet ikke rett til bostøtte. Det er imidlertid unntak for studenter med barn. Utvalget mener at bostøtte kan være en supplerende stønad for studenter med barn, og bør sees i sammenheng med øvrige stønader til studenter med barn.

Studenter hadde, da ordningen med foreldrestipend og forsørgerstipend ble innført, vanligvis ikke rett til foreldrepenger, selv om de var i en situasjon som kan sammenlignes med situasjonen for yrkesaktive. Ordningen med fødselsstipend fra Lånekassen er ment å virke på samme måte som foreldrepenger. En stor del av dagens studenter jobber mens de studerer. Dersom de har tilstrekkelig opptjening, kan foreldrepenger kombineres med omgjøring av lån til stipend. Dersom man ikke har rett til foreldrepenger, får man engangsstønad. Det er altså ingen koordinering mellom ytelser fra folketrygden og Lånekassen. Longva-utvalget46 skriver om den manglende koordineringen at det ser ut til at studenter nyter godt av to ordninger med ulikt siktemål: for det første fødselsstipendet fra Lånekassen, som tilsvarer foreldrepenger for yrkesaktive, og for det andre engangsstønad, som er beregnet på dem som ikke er yrkesaktive.

Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at Lånekassens ordninger med foreldrestipend og forsørgerstipend avvikles. Utvalget foreslår i forbindelse med drøftingen av foreldrepenger at dagens engangsstønad erstattes av en minsteytelse i foreldrepengene. Det er utvalgets vurdering at denne ytelsen kan erstatte Lånekassens foreldrestipend. Det må imidlertid utredes nærmere hvordan tilpasningen mellom lån fra Lånekassen og minsteytelsen i foreldrepengene skal koordineres, slik at kvinnelige studenter ikke blir belastet med ekstra lån i permisjonsperioden. Utvalget mener prinsipielt at det ikke lenger er grunn til å beholde særordningen med forsørgerstipend for studenter. Dette må sees i sammenheng med utvalgets øvrige forslag om innføring av universelle tjenester.

Utvalget er av den oppfatning at det er behov for en bedre samordning av stønadsformene for studenter som får barn.

15.3.9 Barnetillegg i trygdeytelser

Personer som mottar uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønad, og som forsørger barn, kan få barnetillegg. Det kan også gis barnetillegg til personer som midlertidig er uten arbeid, og som mottar dagpenger eller tiltakspenger, men disse anses som en del av arbeidsstyrken. Det kan også gis barnetillegg til alderspensjonister. Som vist i kapittel 12 er barnetillegget i uføretrygden behovsprøvd, mens det er et standardisert tillegg for arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønad.

Tap av inntekt kan få særlig store konsekvenser for personer som forsørger barn. En sentral målsetting for barnetilleggene har vært å bidra til økonomisk kompensasjon for ekstra forsørgeransvar. Når det gjelder stønadsnivå for dem som står utenfor arbeidslivet og insentiver til arbeid, må man ta utgangspunkt i samlet stønad, det vil si ytelser til den voksne eller familien sammen med tillegg for barn. Det kan være relativt store forskjeller i hvor mye personer med samme forsørgerbyrde og samme inntektsgrunnlag mottar i barnetillegg, avhengig av hvilken ytelse de mottar. Mottakere av arbeidsavklaringspenger mottar på årsbasis 7 020 kroner per barn. Barnetillegget i uføretrygden utgjør for dem som mottar dette uavkortet, 37 030 kroner i 2016.47 To av tre av de uføre som mottok barnetillegg ved utgangen av juni 2014, mottok uavkortet barnetillegg.

Uføretrygd skal sikre inntekt til personer med en varig nedsatt inntektsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte. Uføreregelverket i Norge har utviklet seg over tid for å bidra til å få uføretrygdede til å bruke restarbeidsevnen sin. For å styrke insentivene til å arbeide er det blant annet innført et tak på samlet ytelse som innebærer at uføretrygd og barnetillegg til sammen ikke kan utgjøre mer enn 95 prosent av inntekt før uførhet. Etter uførereformen er det enklere for uføre med en restarbeidsevne å øke sin inntekt gjennom økt arbeidsdeltakelse. Men i og med at uføre har varig nedsatt inntektsevne, vurderer utvalget det slik at deres mulighet til å øke sin inntekt gjennom arbeid vil være mindre enn for andre grupper som mottar trygdeytelser. Uføre vil også kunne ha mindre muligheter enn andre til å redusere sine utgifter dersom inntekten reduseres. Avkortingsreglene for barnetillegg til uføretrygd kan ha negative konsekvenser på arbeidstilbudet. Barnetillegget reduseres med 50 prosent av inntekten over et fribeløp som avhenger av antallet barn og sivilstand. Hvis barnet bor sammen med begge foreldrene, regnes begges inntekt med. Utvalget understreker at dette kan medføre en høy marginalskatt på partneren til den som er ufør.

Utvalget har i utredningen blant annet vektlagt forenkling av ordningene og stønadene som til sammen utgjør familiepolitikken i Norge. Utvalget vurderer at barnetillegget i uføretrygden er en komplisert og administrativt krevende ordning, med et regelverk som kan være vanskelig for den enkelte å forstå.

Utvalgets anbefalinger

Utvalgets flertall, medlemmene Ellingsæter, Håkonsen, Kvande, Pedersen, Syltevik og Thoresen, anbefaler at barnetillegg til trygdeytelsene videreføres, men at det utredes nærmere hvordan barnetillegg til trygdeytelser i større grad kan standardiseres.

I dag gis det blant annet barnetillegg til uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønad, men med ulike regler og til dels store forskjeller i barnetilleggenes økonomiske størrelse.

Flertallet viser til at barnetillegg i de inntektserstattende trygdeordninger er et viktig virkemiddel for å redusere fattigdom. Foreldre som mottar uføretrygd og arbeidsavklaringspenger har midlertidig eller permanent nedsatt arbeidsevne, og deres muligheter til å forbedre sin inntektssituasjon er dermed svake. Etter flertallets vurdering kan barnetillegg i trygdeordningene sees på som en forsikring for barna mot foreldrenes tap av inntektsevne – midlertidig eller permanent.

Flertallet erkjenner at barnetilleggene ikke bør være så store at det blir mer lønnsomt for foreldrene å motta trygd, enn å delta for fullt i arbeidsmarkedet og at dette hensynet har spesielt sterk vekt for de midlertidige trygdeordningene. Flertallet mener likevel på prinsipielt grunnlag at de eksisterende forskjeller mellom ordningene er for store, og at det bør skje en viss standardisering. En standardisering av barnetillegg vil innebære en økning av barnetilleggene for mottakere av AAP og kvalifiseringsstønad og en senkning av nivået på barnetillegget til uføre, men flertallet legger til grunn at en viss differensiering av barnetilleggenes størrelse mellom uføretrygden på den ene siden og de øvrige trygdene på den andre lar seg begrunne prinsipielt.

Flertallet understreker at inntektssikringsordningene med barnetilleggene samlet må bidra til å sikre gode oppvekstsvilkår og like muligheter for barn. Samtidig skal ordningene gi foreldre insentiver til arbeid.

Dissens

Utvalgets mindretall, medlemmene Brækhus, Fasting og Markussen, går inn for at barnetilleggene i trygdeordningene fjernes. Barnetilleggene utgjør om lag 1,7 milliarder kroner før skatt og frigjør derfor proveny som kan benyttes til å forsterke den målrettede barnetrygden, for eksempel ved en moderat heving av sats og senkning av avtrappingssats. På denne måten likebehandles lavinntektshusholdninger uavhengig av inntektskilde, og insentivene til å ta arbeid i stedet for trygd forsterkes.

Dagens ordning med barnetillegg bidrar også til at kompensasjonsgraden blir høyere i uføretrygd enn i «forstadiet» arbeidsavklaringspenger. Dette strider mot hva forskningslitteraturen ser på som optimal sosialforsikring, fordi kompensasjonsgraden da øker med varighet, noe som gir svake insentiver for retur til arbeid forut for uføretrygd.48

Argumentet om at kompensasjonsgraden ikke bør stige med varighet vil tilsi at barnetilleggene enten fjernes eller standardiseres på tvers av ytelser. Standardisering, altså at barnetillegget harmoniseres mellom dagpenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, vil måtte innebære en vesentlig reduksjon i barnetillegget for uføre og tilsvarende økning for arbeidsavklaringspenger og dagpenger. Dette vil dermed heve kompensasjonsgraden i dagpengeordningen og arbeidsavklaringspenger og dermed svekke arbeidslinja i avveininger mellom trygd og arbeid.

Når mindretallet foreslår å erstatte barnetilleggene med en forsterket målrettet barnetrygd, har dette flere begrunnelser, både av prinsipiell og mer pragmatisk karakter. Prinsipielt mener mindretallet barnetilleggene må begrunnes med hensynet til barna. Det er da vanskelig å forstå hvorfor barna til to familier/personer som mottar nøyaktig det samme i inntekt og trygd (uten barnetillegg) skal behandles ulikt. Barnetilleggene innebærer at barna til en som mottar for eksempel 300 000 kroner i arbeidsinntekt ikke mottar barnetillegg, mens barna til en som mottar det samme i trygd får barnetillegg utover dette. For barna er årsaken til den lave inntekten irrelevant, være seg om det skyldes mangel på arbeid (uten å kvalifisere for dagpenger), lav lønn eller mangel på arbeidsevne.

Den mer pragmatiske avveiningen dreier seg om avveiningen mellom økonomiske insentiver og graden av sosialforsikring. I nær sagt alle spørsmål knyttet til inntektssikring møter man avveininger mellom en generøs og god inntektsikring/forsikring på den ene siden og hensynet til å begrense overforbruk på den andre. Dette er også tilfellet når det gjelder barnetillegg. Denne avveiningen ligger til grunn for at kompensasjonsgraden i de store inntektssikringsordningene ikke er 100 prosent men i stedet omlag 66 prosent. At forsikringen kun dekker ca. 2/3 av tidligere inntekt er en erkjennelse både av at inngangskriteriet (redusert arbeidsevne) ikke er objektivt og enkelt å måle, og av at arbeidsmulighetene i kombinasjon med eller etter ytelsesmottak avhenger mye av mottakeren selv. Dette bekreftes også av empiriske studier av økonomiske insentivers betydning både for inngang til og utgang fra denne typen ytelser.49

Det spesielle med barnetilleggene, og da først og fremst tilleggene til uføretrygden, er at disse bidrar til at kompensasjonsgraden blir svært høy, for en del så høy som 95 prosent. Mange vil derfor oppleve at å forsøke seg i arbeidslivet i liten grad lønner seg, i hvert fall på kort sikt.

Den målrettede barnetrygden vil til en viss grad kompensere for bortfallet av barnetillegg. Siden denne er uavhengig av inntektskilde, og dermed ikke faller bort ved overgang til arbeid, vil derimot insentivvirkningene for trygdemottakere være langt bedre enn i dagens system.

15.3.10 Bostøtte

En hensiktsmessig bolig er etter utvalgets mening et grunnleggende gode for barnefamilier. Det er til barnets beste at familien har en tilfredsstillende boligsituasjon. En sterk prisvekst i boligmarkedet har gjort at utgifter til bolig opptar en stadig større andel av husholdningenes disponible inntekt. Utvalget ser derfor på bostøtten som sentral i familiepolitikken og et viktig virkemiddel for å sikre at lavinntektshusholdninger skal kunne ha en tilfredsstillende bosituasjon og større økonomisk handlingsrom i hverdagen.

For dem som mottar bostøtte, bidrar ordningen til en bedret økonomi gjennom økt disponibel inntekt. På grunn av utformingen av dagens ordning, med relativt lave boutgiftstak og inntektstak, bidrar bostøtten imidlertid i liten grad til å bevege mottakerne ut av lavinntekt, som vist i kapittel 13. Utvalget påpeker samtidig at selv om bostøtten ikke nødvendigvis bidrar til å senke andelen i lavinntekt, bidrar den til å bedre den enkelte mottakers økonomiske situasjon.

Utvalget vil peke på at det er kun de med de aller laveste inntektene som kvalifiserer til å motta bostøtte. Dette er i liten grad ordinære barnefamilier med det som kan karakteriseres som «dårlig råd». Utvalget vurderer det derfor dit hen at bostøtten ikke er en ordning som treffer barnefamilier som gruppe i særlig grad. På grunn av det lave inntektstaket er ikke bostøtten egnet til å sikre mot midlertidig inntektsbortfall, som for eksempel arbeidsledighet. Inntekten man må ha for å kvalifisere til støtte, er så lav at i de fleste tilfeller vil ikke de som havner i slike situasjoner, kvalifisere til støtte. Det skal svært lite til før inntekten er over inntektstaket. En husstandsinntekt på kun 320 000 kroner for en familie på fire bosatt i Oslo er nok til ikke å kvalifisere til bostøtte.50

Selv om inntektstaket som sådant justeres, vil det få liten betydning for mottakere med relativt høye inntekter (i bostøttesammenheng) hvis ikke progresjonspunktene justeres samtidig. Dagens grenser medfører at alle med en inntekt på 2 G (ca. 180 000 kroner) regnes som en høyinntektsgruppe. På grunn av manglende justering av progresjonspunktene og boutgiftstakene ligger mange mottakere tett opp mot inntektsgrensen for å motta bostøtte og står i fare for å falle helt ut av ordningen. Dette ser man også av statistikken over bostøttemottakere, der antallet mottakere reduseres fra år til år. Husbankens årsrapport viser at antallet mottakere har gått ned siden 2011 i alle grupper, bortsett fra dem med aller lavest inntekt, som i liten grad blir påvirket av manglende justering av grensene.

Utvalget mener at det er viktig å se bostøtten i sammenheng med andre ytelser som er rettet mot lavinntektsfamilier, som for eksempel sosialhjelpen. Det er åpenbart at mange av dem som mottar bostøtte, også må ha inntekt fra sosialhjelp, all den tid inntektsgrensen er så pass lav. Egenandelsberegningen i bostøtten har ikke vært justert i tråd med utviklingen i lønns- og prisveksten. Dette har ført til at mange har mistet bostøtten, og trolig til økte kommunale sosialhjelpsutgifter.

Den eksisterende ordningen har ingen uttalt barneprofil. Statistikken over bruk av bostøtte viser at kun en fjerdedel av mottakerne er barnefamilier. Analysene i kapittel 13 tyder på at bostøtten har en meget begrenset rolle som sikkerhetsnett for de fleste barnefamilier. Av barnefamiliene er det først og fremst familier med svært lave inntekter, enslige forsørgere og de som har svært lave boutgifter, som har størst nytte av bostøtten. Det er lite overlapp mellom inntekten en barnefamilie må ha for å betjene et boliglån for en passende bolig, og den inntekten som husstanden kan ha for å kvalifisere til bostøtte.51 Utvalgets analyser av barnefamiliers økonomi viser at barnefamilier for det aller meste har sterk tilknytning til arbeidsmarkedet, høy inntekt og formue. Bostøtten synes, etter utvalgets vurdering, ikke å være relevant for barnefamilier som sådanne, men likevel viktig for å støtte barnefamilier med de aller laveste inntektene.

I statsbudsjettet for 2017 ble boutgiftstaket hevet noe, slik at flere, og særlig barnefamilier, kan få økt støtte. Samtidig ble systemet for prisjustering lagt om, slik at realverdien av bostøtten opprettholdes år for år. Dette innebærer en styrking av ordningen på sikt. Dette kan sikre at barnefamilier i større grad kan benytte bostøtte, men dersom ikke inntektsgrensene justeres samtidig, er det kun de aller mest utsatte som kan nyte godt av dette. Det er vanskelig å beholde bostøtten og samtidig forbedre sin boligsituasjon med det relativt lave boutgiftstaket som er i dag.52

Utvalgets anbefalinger

Utvalget støtter endringene i systemet for prisjustering av bostøtten, slik at realverdien av ordningen beholdes. Utvalget ser på bostøtteordningen som viktig for dem som mottar den.

Utvalget anbefaler videre at bostøttens utforming utredes nærmere, med sikte på å gjøre ordningen mer relevant for barnefamilier. På tross av at boutgiftstaket har blitt hevet, er det fremdeles kun barnefamilier med veldig lave inntekter som kvalifiserer til bostøtte. Utvalget har imidlertid ikke sett nærmere på konkrete forslag til regelendringer i bostøtten.

15.3.11 Skattefordeler

Foreldrefradrag (for utgifter til pass og stell av barn)

Foreldrefradraget reduserer kostnadene ved barnepass og kan begrunnes med at man ønsker å legge til rette for at foreldrene skal kunne være i jobb mens de har (små) barn. Dette gir en bedre utnyttelse av arbeidskraften og opprettholder tilknytning til arbeidslivet for personer som kan falle ut når de får barn. Slik tilknytning er viktig for å opprettholde inntekten til familien på et høyere nivå over tid. Foreldrefradraget reduserer samtidig foreldrenes kostnader ved å gi barn et pedagogisk tilbud som kan fremme barns utvikling og læring, i de tilfellene utgiftene går til å dekke kostnader ved barnepass med et slikt innhold. Videre kan man også se på foreldrefradraget som en mer generell støtte til personer med barn, forutsatt at skattyter har tilstrekkelig høy alminnelig inntekt.

Støtten som gis gjennom foreldrefradraget, går i all hovedsak til å redusere foreldrenes utgifter til barnehage og skolefritidsordninger. Skatteutvalget53 foreslo å fjerne foreldrefradraget. Skatteutvalget viste til at fradraget kommer i tillegg til flere ordninger på utgiftssiden bl.a. barnetrygd, kontantstøtte og støtte til barnehager. Disse ordningene har vært økt betydelig de siste 10 til 15 årene, særlig barnehagetilbudet i form av økt dekning og lavere priser. Innføringen av redusert egenbetaling for lavinntektsfamilier i 2016 kan ha redusert betydningen av foreldrefradraget for slike familier og er eksempel på to virkemidler som overlapper.

Foreldrefradraget dekker i dag også i et mindre omfang utgifter til barnepass som foregår utenfor barnehage og skolefritidsordning, eksempelvis dagmamma og visse typer fritidsordninger utenfor skolen. For at den økonomiske støtten skal kunne ha størst innvirkning på arbeidstilbudet, bør den så langt som mulig innrettes til tilbud til barna i arbeidstiden og ikke dekke utgifter til barnas fritidsaktiviteter generelt eller foreldrenes utgifter til barnepass i foreldrenes fritid. En utfordring ved foreldrefradraget er å avgrense fradraget til utgifter til pass av barn i foreldrenes arbeidstid. På utgiftssiden kan støtten målrettes bedre mot de tiltakene man ønsker å støtte.

Reglene om hvordan fradraget skal fordeles mellom foreldrene ved ulike konstellasjoner av samboerformer og tilfeller med felles og/eller egne barn, er komplekse. Støtte i form av subsidiert barnehage i stedet for fradrag vil være en forenkling ettersom støtten direkte vil tilfalle den som benytter tilbudet. Å gi støtte både gjennom inntektssiden og utgiftssiden er administrativt kompliserende. Det gir mindre oversikt over den samlede støtten som gis, og hvem den tilfaller. Støtte på utgiftssiden vil gi bedre treffsikkerhet og mulighet for oppfølging av og kontroll med hvordan støtten gis. Man kan for eksempel gi en større del av støtten til tiltak av mer pedagogisk art, i stedet for at en del av støtten gjennom fradraget dekker utgifter til kveldsbarnevakt og aupair (inklusive hushjelp).

Foreldrefradraget reduserer den effektive prisen på barnehagetjenester, og bidrar dermed til høyere lønn per time fratrukket skatt og netto betaling for barnehager. Dette trekker i retning av at foreldrefradraget bidrar til økt arbeidstilbud. For foreldre som allerede er i arbeid og utnytter fradraget fullt ut, påvirker ikke foreldrefradraget den marginale foreldrebetalingen, men gir lavere gjennomsnittsskatt. For disse vil fradraget derfor representere en ren økning i inntekt, uten å påvirke nettolønn per time. Dette antas å redusere arbeidstilbudet. Den samlede effekten av foreldrefradraget på arbeidstilbudet, antas dermed å være relativt beskjeden.

Særfradrag for enslige forsørgere

Særfradraget for enslige forsørgere gjelder for dem som mottar utvidet barnetrygd fra NAV, det vil si enslige forsørgere for barn under 18 år. Særfradraget gir enslige forsørgere høyere disponibel inntekt gjennom lempeligere beskatning. Skauge-utvalget54 mente at fradrag som må betraktes som støtte til prioriterte grupper og har liten sammenheng med utgifter til inntekts ervervelse, burde avvikles og heller støttes ved direkte overføringer. Det ble begrunnet med at mange skattytere med lav inntekt ikke betaler skatt og dermed ikke kan nyte godt av fradragene, og at slike fradrag typisk krever kompetanse og systemer som skattemyndighetene ikke har, men som andre offentlige organer som trygde- og helsemyndigheter er i besittelse av.

Fradraget har antakelig liten effekt på arbeidstilbudet. Det vil kun påvirke marginalskatten i et mindre inntektsintervall for personer med lav inntekt og eventuelt flere fradrag. For foreldre som allerede er i arbeid og utnytter fradraget fullt ut, påvirker ikke særfradraget marginalskatten, men det gir lavere gjennomsnittsskatt. Dette gir en inntektseffekt som reduserer arbeidsinsentivene. Den samlede effekten på arbeidstilbudet er dermed usikker, men kan være negativ. Beregninger på LOTTE-Skatt av å øke eksempelvis minstefradraget viser at en økning i dette fradraget, som også påvirker marginalskatten for personer med relativt lav inntekt, har liten betydning for arbeidstilbudet til dem som er i jobb.

Skatteklasse 2

Skatteklasse 2 er ikke direkte rettet mot barnefamilier. Skatteklasse 2 kan gi lempeligere beskatning av ektepar der den ene skattyteren forsørger ektefellen, uavhengig av om ekteparet har barn. Blant ekteparene som blir lignet i skatteklasse 2, er det imidlertid mange barnefamilier med innvandrerbakgrunn.

Ordningen svekker arbeidsinsentivene til hjemmeværende fordi skattefordelen forsvinner dersom den hjemmeværende begynner i lønnet arbeid. Det øker marginalskatten på arbeid for den hjemmeværende. Regjeringen Solberg foreslo å fjerne skatteklasse 2 for ektepar i budsjettet for 2015, men forslaget ble ikke vedtatt. Avvikling av skatteklasse 2 vil styrke insentivene til arbeid, bedre integrering og likestilling og føre til økt likebehandling av gifte og samboende.

Skattefritak ved arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter

Ansatte som har barn i bedriftsbarnehage som dekkes av arbeidsgiver, trenger ikke å skatte av denne fordelen når visse forutsetninger er oppfylt. Det gis også skattefritak for arbeidsgivers tilskudd til annen barnehage enn bedriftsbarnehage for den delen av tilskuddet som er høyere enn maksimalprisen. Det er kommunen som gir tilskudd til de private barnehagene. De private barnehagene, herunder bedriftsbarnehagene, har rett til like mye tilskudd per plass uavhengig av om foreldrenes arbeidsgiver dekker foreldrebetalingen eller ikke.

Skattefritaksordningen er et unntak fra prinsippet om at alle former for avlønning bør skattlegges likt. Dagens skattefritaksordning kan også ha uheldige fordelingspolitiske konsekvenser. Det er grunn til å tro at foreldre med relativt høy inntekt tjener mest på ordningen. Selv om ordningen i sin tid kan ha bidratt til flere og rimeligere barnehageplasser for enkelte, er dette ikke lenger like aktuelt siden alle barn nå har rett til barnehageplass og det er fastsatt en maksimalpris for barnehageplass.

Utvalgets anbefalinger

Utvalget ønsker å forenkle og samordne dagens støtte til barnefamiliene. Utvalget anbefaler derfor å avvikle foreldrefradraget og ordningen med skattefritak ved arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter. En avvikling av fradraget vil isolert sett frigi ressurser i Skatteetaten, redusere rapporteringskravene for barnehager og skolefritidsordninger og gjøre inntektsskatten mer transparent.

Utvalget anbefaler videre at særfradraget for enslige forsørgere avvikles, samt at skatteklasse 2 avvikles. Avvikling av skatteklasse 2 vil styrke insentivene til arbeid, bedre integrering og likestilling og føre til økt likebehandling av gifte og samboende.

15.4 Utvalgets forslag til ny familiepolitikk – økonomiske og administrative kostnader

I forbindelse med utredningen av økonomiske og administrative kostnader ved utvalgets forslag, er det innhentet provenyberegninger fra berørte departementer. Det er imidlertid knyttet stor usikkerhet til disse. Beregningene hviler på et sett med forutsetninger som er nødvendige for å kunne gjennomføre beregningene. Det vil kunne være avvik mellom beregningene og faktiske utgifter slik de fremkommer i statsregnskapet. For enkelte av utvalgets forslag er det også nødvendig med ytterligere utredninger og beregninger. På grunn av de ulike ordningenes varierende utforming og finansiering, er det i noen tilfeller brukt regnskapstall og i andre tilfeller brukt budsjettall. Den samlede oversikten over provenyvirkninger av utvalgets forslag kan derfor ikke ses på som et definitivt svar, men viser retning, basert på den informasjonen utvalget har hatt tilgjengelig.

Utvalgets forslag med provenyeffekt er oppsummert i tabell 15.2. Tabellen viser positive og negative provenyvirkninger i millioner kroner. De administrative kostnadene er vurdert fortløpende under de enkelte forslagene. Noen av forslagene er administrative forenklinger som innebærer besparelser, mens andre vil innebære økte administrative kostnader.

I tillegg har utvalget benyttet beregninger som SSB har utført på oppdrag fra utvalget. Disse beregningene er basert på simuleringer i LOTTE-systemet av modeller. Den fullstendige rapporten finnes som vedlegg 1 til utredningen. Utvalget henviser til rapporten for en utførlig redegjørelse for metode og resultater av simuleringene.