Del 2
Om statsallmenningar og allmenningsrett

4 Allmenningsretten

4.1 Historikk

Allmenningsretten er eitt av våre eldste kjende rettsinstitutt. Då Gulatingslova vart skriven ned på 1100-talet1 og Frostatingslova noko seinare, fekk lovene føresegner om allmenningane. Dei mest utførlege føresegnene finst i Frostatingslova.2 Dei viktigaste reglane om allmenningar i Magnus Lagabøtes Landslov av 1274 vart henta frå desse lovene.

Ved Christian IV Norske Lov av 1604 vart allmenningsreglane i Magnus Lagabøtes Landslov omsette til dansk. Siktemålet var å gi reglane ei språkform som kunne forståast av danske embetsmenn. På dette tidspunktet var det heller ikkje så enkelt å forstå dei gamle norske lovene for dei som var fødde i Noreg.

I 1660 vart det kongelege eineveldet innført i Danmark-Noreg, og i 1665 kom Kongelova der dette vart stadfesta. I kraft av eineveldet kunne kongen selje krongods, og det vart oppfatta slik at allmenningane var det. Allereie i 1666 selde kongen alt krongods i «Norderlandene», i hovudsak samanfallande med Nordland og Troms i dag, til Joachim Irgens. Dette salet har seinare gitt opphav til spørsmål kring statusen for opphavlege statsallmenningar i desse to fylka. Også sal av allmenningar i Sør-Noreg starta omtrent samtidig med dette.

I 1687 vart Christian IV Norske Lov erstatta av Christian V Norske Lov (NL). NL 3-12-1 inneheld ei grunnleggande føresegn: « Saa skal Alminding være, saasom den haver været af gammel Tid, baade det øverste og det yderste».3 Lova bygde på norsk rettstradisjon med nokre endringar. Ein regel om at hogst i allmenningen berre kunne gjerast til det allmenningsrettshavaren trong til eige bruk, såkalla husbehov, vart såleis teken inn som NL 3-12-6. Etter NL 3-12-4 kunne kongen bygsle bort rydningsplassar i allmenningen, og etter NL 3-12-5 kunne ingen så korn eller slå høy i allmenningen utan kongens samtykke.

Bortbygsling av rydningsplassar og engesletter gav inntekter til kongen. Dette var likevel ikkje nok til å dekke behovet kongen hadde for inntekter. Som nemnt starta kongen ganske fort etter innføringa av eineveldet å selje allmenningar også i Sør-Noreg. Det var kongens rett som vart selt, og sala skjedde med påhefte av allmenningsrett («almuens brugsret»). For kjøparane, ofte kalla proprietærane, var det særleg retten til salshogst som hadde interesse. Derfor var det også gjerne dei mest skogrike allmenningane som vart selde.

Etter kvart vart ein del allmenningar selde frå proprietærane til bruksrettshavarane, og vart etter det ofte til bygdeallmenningar. Det kunne då også skje at bruksrettshavarane skifte ut dei innkjøpte strekningane. Kvar bruksrettshavar fekk då sin part av allmenningen omgjort til eit eigedomsstykke for seg. I andre tilfelle skjedde det ei deling der proprietæren fekk halde på ein del av allmenningen til full eigedom, og allmenningsrettshavarane fekk ein annan del som bygdeallmenning eller eventuelt til utskifting.

Den norske staten selde ikkje allmenningar den første tida etter 1814. I lov angående det benificerede Gods av 20. august 1821 vart slike sal forbodne. Men for å møte trusselen om uthogging av allmenningane fordi alle bruksrettshavarane kunne hogge fritt der, vart forbodet oppheva i 1848. Staten starta å selje allmenningar til bruksrettshavarane. Tanken var at den enkelte då fekk ei eigeninteresse i å ta vare på skogen sin. Nokre slike sal vart gjennomførte. Men frå midt på 1850-talet valde staten å gå lovvegen for å regulere hogsten i allmenningane. Utøving av allmenningsrett til skog vart regulert i lov indeholdende Bestemmelser om Almindingsskove av 12. oktober 1857. Ved lova vart det oppretta allmenningsstyre – eit styre som etter § 1 «der er berettiget til med bindende Virkning for samtlige brugsberetttigdede at ordne Utøvelsen af de felles Brugsrettigheder, og foretage sådanne Indskrænkninger med Hensyn til Skovens benyttelse, som dens Bevarelse anses hensigtsmæssige». Dette er forløparane til lov om statsallmenningar av 19. juni 1992 nr. 60 (statsallmenningslova), som regulerer virkesretten i statsallmenningar, og som heimlar ordninga med allmenningsstyre. Det må leggast til at forbodet mot sal av statsallmenningar vart ført inn att frå 1863 med lov 22. juni 1863 om Skovvæsenet.

Fram til slutten på 1800-talet viste staten lita interesse for dei store fjellstrekningane. Den dansk-norske kongen hadde ikkje brydd seg med desse, etter som det ikkje var økonomiske verdiar der som han kunne skaffe seg inntekter av. Etter kvart vart den kommersielle økonomiske verdien i fjellet synleg gjennom «sportsjakt», «sportsfiske», og ikkje minst vasskraft.4 I Meinich Olsen side 101 heiter det:

«Med disse økede værdier vaakner atter interessen for fjeldet, baade hos det offentlige og de private, og der oppstaar lignende konflikter om eiendomsretten til fjeldet, som tidligere om eiendomsretten til skogalmenningene.»

Også slike strekningar er statsallmenningar. Utvalet viser til illustrasjon til NOU 1977: 16, Stormheimfeltet side 57, der det heiter:

«Først er det da å nemne at reglene om allmenninger i de gamle norske lover og Chr. V NL av 1687 gjaldt all grunn som ikke var «nogens egen jord» jfr. NL 3-12-1. Allmenningene er i samme artikkel [NL 3-12-1] beskrevet som «det øverste og ydereste». At allmenningslovgivningen gjaldt for høyfjellet, synes videre å gå fram av bestemmelsene om seter, fedrift, fangst (dyregraver) og fiske. Det er også klart ettervist at bestemmelsene i de gamle norske lover gjaldt for høyfjellet som for all annen grunn som staten eier med opprinnelig eiendomsrett og at det ikke finnes slike strekninger av høyfjell som ikke rettslig sett er å betrakte som allmenning.»

At dette ikkje var noko nytt, går fram av oppsummeringa i Gjelsvik, Norsk Tingsrett, 1936 side 126:

«Jaktloven frå 1899 taler om ‘fjellstrekninger som uten å være allmenning ikke er i privat eie’ (lov av 20 mai 1899 § 7 som den opprinnelig lød. Nu er det almindelig erkjent at høifjellet, når det ikke er undergitt privat eiendomsrett, henregnes under allmenninger (se fjell-lovens § 1).»

Høgfjellskommisjonen vart etablert ved lov 8. august 1908 nr. 6. Kommisjonen var i arbeid ut 1953. Kommisjonen hadde kompetanse til å avgjere tvistar om grensene for statsallmenningane, og om kva for bruksrettar bygdefolket hadde i allmenningane. Avgjerdene til Høgfjellskommisjonen kunne ankast rett inn til Høgsterett. Mykje av gjeldande allmenningsrett er klarlagt i desse sakene.

Spørsmålet om retten til jakt og fiske i statsallmenningane bygde på alders tids bruk, var omdiskutert ved behandlinga av dei tidlegare jaktlovene. Det vart ikkje teke stilling til spørsmålet verken ved vedtakinga av fjellova av 1920 eller av 1975. Utvalet viser til Innstillinga frå fjellovkomiteen av 1965 som kom i 1969, der oppfatninga ved lovarbeidet blir samanfatta slik på side 20:

«Komitéen finner ikke grunn til å gå inn på spørsmålet om jakten i statsalmenningene i eldre tid var en allemannsrett, eller om den var en almenningsrett for innbyggerne – alle eller noen av dem – som bodde i det herred hvor almenningen lå.

Uansett hvorledes det rettslige forhold i så måte konstrueres, må det iallfall være sikkert at i gammel tid ble jakt og fangst i almenningene hovedsakelig drevet av folk som var bosatt i det område som vedkommende almenning soknet til, og under forberedelsen av fjelloven var det alminnelig enighet om at innbyggerne i det eller de herreder hvor almenningen lå, skulle ha fortrinnsrett til jakten i denne. Uenigheten gjaldt spørsmålet om også andre norske borgere skulle ha rett til å drive jakt i almenningene, eller om det skulle være avhengig av tillatelse fra dem som administrerte almenningene.»

Om karakteren av retten til fiske i statsallmenningane uttala fjellovkomiteen av 1965 på side 23:

«Under avsnittet «Jakt og fangst» er omtalt at Fjellovkomitéen av 1912 i sin innstilling gjorde rede for hva jakt, fangst og fiske har betydd for større strøk av landet opp gjennom tidene. For fisket i almenningene avspeilte dette seg i forholdsvis utførlige bestemmelser i vår eldre lovgivning. Både etter Gulatings- og Frostatingsloven og etter Magnus Lagabøters landslov kunne enhver som hørte til bygdelaget således gjøre seg fiskevann i almenningene så nyttig som han ville når andre bruksberettigede ikke derved ble utelukket.»

Innanbygdsbuande fekk i fjellova av 1920, vidareført ved fjellova av 1975, særlege kollektive rettar til jakt og fiske. Spørsmålet har vore reist om dette gir rettsposisjonar som har eit vern mot inngrep, sjå som døme uttale frå lovavdelinga i Justisdepartementet saksnr. 1887/82 E. I så fall er det ein kollektiv rett som bygger på lova så langt retten eventuelt ikkje samsvarer med underliggande allmenningsrett. I 1920 kom lov om utnyttelse av rettigheter til beite, fiske, fangst m.v. i statens allmenninger (fjelloven). Lova regulerte bruksutnyttinga av beite- og seterretten og av jakt og fiske i statsallmenningane. Med denne lova vart det oppretta eit lokalt organ for administrasjon av dei jordbrukstilknytte bruksrettane med unntak av hogstrett, og for jakt og fiske i statsallmenningane.

Samisk reindrift har i si noverande form røter fleire hundre år tilbake. Fram til 1968 var reindrift rekna som ein «uskuldig utnyttingsrett», og rettane for reindrifta vart sett på som fullt ut regulerte av reindriftslova av 1933. Høgsterett kom ved dommane i Rt-1968-429 (Altevann II-dommen), Rt-1968-394 (Brekkendommen) og Rt-1979-1283 (Kåfjorddommen) til at reindriftslova av 1933 ikkje var avgjerande og ikkje gir ei fullstendig regulering av retten til samisk bruksutøving.

I Rt-2001-769 (Selbudommen) slo Høgsterett fast at reindriftsretten er ein sjølvstendig rett basert på alders tids bruk. Saka gjaldt ein tvist om eit reinbeitedistrikt hadde beiterett i private utmarksområde innanfor det som etter gjeldande 5 reindriftslov er det samiske reinbeiteområdet. Høgsterett kom til at dersom ein grunneigar meiner at eit område ikkje er omfatta av det samiske reinbeiteområdet, må grunneigaren gjere det sannsynleg at bruken ikkje har vore av eit tilstrekkeleg omfang til at arealet er lovleg reindriftsareal. Høgsterett la til grunn at innhaldet i alders tids bruk måtte tilpassast dei særlege forholda i reindrifta, og den samiske tradisjonen som i større grad enn elles er basert på ikkje-skriftlege kjelder. Dette rettsgrunnlaget er lagt til grunn i § 4 i reindriftslova frå 2007.

For samane og med det samisk reindrift er det vern av retten til medverknad i fleire konvensjonar. Utvalet nemner her FN-konvensjonen om politiske og sosiale rettar (SP) artikkel 27, jf. artikkel 1, FNs erklæring om rettar for urfolk av 13. september 2007 og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar (ILO 169). Utvalet nemner særleg at det i ILO 169 artiklane 6,7 og 15 er reglar om konsultasjon og deltaking. Dette er reglar som rettar seg mot offentlege organ, i praksis staten.

Sjølv om omfanget av samisk reindrift er stort i mange av statsallmenningane, har reindriftsnæringa ikkje vore sikra plass i fjellstyra i desse statsallmenningane gjennom lova. Fjellova opna for at reindrifta kunne vere representert i fjellstyret, men då i staden for ein eller begge av dei to representantane for jordbrukarar med allmenningsrett.

Allemannsretten har same stilling i statsallmenningar som på alle andre eigedommar. Dei viktigaste reglane finst i lov 28. juni 1957 nr. 16 om friluftslivet (friluftslova) og lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressurslova), og indirekte gjennom reguleringa i lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffelova).

4.2 Kva er ein allmenning

Kriteriet for at noko skal vere allmenning er delt i to. Området må i bestemt kjent tid ha vore under allmenningsbruk, eller det må i slik tid ha lege aude. Allmenningar med skog eller setrer er gjerne døme på det første. Fjellstrekningar utan nemnande slik bruk og isbrear er gjerne døme på det andre. Etter NL-3-12-1 er det også ein ytre allmenning, som i dag i praksis består av grunnar, skjer, holmar og små øyer i havet.6 Om sjølve havstrekningane i dag er ein del av den ytre allmenningen, er omdiskutert.

I NL 3-12-1 var det ein bevisbyrderegel i spørsmålet om eit område var allmenning eller i privat eige. Den som meinte det var privateigedom, hadde bevisbyrda. I praksis frå Høgfjellskommisjonen og frå Høgsterett er dette utvikla slik at staten først må bevise at eigedommen til ei bestemt kjent tid har vore allmenning. Slik bestemt tid må vere så ny at det ikkje er periodar etter den tid då ein ikkje har oversikt over moglege disposisjonar.

Utgreiinga her tek utgangspunkt i at visse område er statsallmenningar, men det er ikkje del av mandatet for utvalet å gå nærare inn på avgrensinga.

4.3 Eigarskap og bruksrett til allmenningane

Ved dommen innteken Rt-1963-1263 (Vinstradommen) vart det slått fast at staten er eigar av statsallmenningane. I den samrøystes dommen uttala førstvoterande:

«Som lagmannsretten og herredsrettens mindretall – formannen – mener jeg at staten etter gjeldende rett er eier av statsallmenningene og ikke bare har en rett over dem av forvaltningsrettslig art og begrenset til det som har hjemmel i positive lovbestemmelser. Jeg tiltrer i det vesentlige den begrunnelse som lagmannsretten og herredsrettens formann har gitt. Jeg viser særlig til det avsnitt i herredsrettens formanns begrunnelse hvor han – etter i det foregående avsnitt å ha pekt på at Høyesterett i en rekke dommer har fastslått statens eiendomsrett til statsalmenninger – uttaler: ‘Det må sies å være helt på det rene at når det i hittil gjeldende teori, i lover og i forarbeider til lover i den senere tid har vært gitt uttrykk for at staten er eier av statsalmenningene, så er det en virkelig eiendomsrett det er ment og ikke en rett av den art saksøkerne nevner. At det er en eiendomsrett av en særlig karakter på grunn av den særegne og store begrensning de bruksberettigedes rettigheter medfører, synes alle å måtte være på det rene med. På bakgrunn av dette måtte jo Høyesterett være klar over at den ville bli totalt misforstått hvis den fastslo eiendomsrett for staten i en helt annen betydning.»

Jordbrukarane i bygdelaget har rettar i kraft av bruk i alders tid som er omfattande og dynamiske. Bruken endrar seg med tida og tilhøva. Og innhaldet i statens eigarrett kan endre seg som følge av utviklinga av bruksretten. Det er i dag fjellstyret og allmenningsstyret som disponerer dei ressursane som er knytt til utøving av bruksrettane. Fjellstyret kan også disponere desse ressursane utover det som trengst til å dekke bruksretten ved utleige av ledig beite og tilleggsjord. Utvalet kjem nærare attende til innhaldet i den jordbrukstilknytte bruksretten i kapittel 13.

Også den samiske reinbeiteretten bygger på bruk i alders tid, jf. Rt-2001-769 (Selbudommen).

Det er altså ikkje lova som er det primære grunnlaget for bruksrettane i allmenning. Både jordbrukarane og dei samiske reindriftsutøvarane bygger bruksretten på bruk i alders tid. For jakt- og fiskeretten er dette meir uklart, sjå kapittel 15. For slik bruk har det skjedd ei utvikling og tilpassing av bruksretten, fram til i dag. På same måte som andre med private rettar, må også allmenningsrettshavarar og samiske reindriftsutøvarar finne seg i at lovgivar til ein viss grad regulerer innhaldet i rettane, og ikkje minst fastset nærare reglar for korleis bruken skal utøvast. Grensene for statens styringsrett følger av vernet desse rettane har etter Grunnlova og etter internasjonale konvensjonar. Når det gjeld det internasjonale konvensjonsvernet, er protokoll 1 artikkel 1 til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK P1-1) særleg viktig. Utvalet nemner at etter praksis frå Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) gjeld vernet då ikkje berre direkte rettsposisjonar, men under nærare føresetnader også posisjonar som bygger på såkalla rettkomne forventingar («legitimate expectations»).

Staten som grunneigar har naturleg nok ikkje noko slikt vern mot endra rettsposisjonar gjennom lovgivinga.

5 Allmenningane i dag

5.1 Typar allmenningar

Det er to hovudtypar allmenningar i dag, statsallmenningar og bygdeallmenningar. Det er også ein tredje type, privatallmenningane, som kort blir omtala her, men som ikkje vil bli omtala vidare.

5.1.1 Om statsallmenningane i Sør- og Midt-Noreg

Statsallmenningane i Sør- og Midt-Noreg dekker eit areal på om lag 26 millionar dekar. Det er statsallmenningar i fylka Akershus, Aust-Agder, Buskerud, Hedmark, Hordaland, Oppland, Møre og Romsdal, Rogaland, Sogn og Fjordane, Telemark og Trøndelag7. Dei største areala er i Oppland og Trøndelag. Statsallmenningane er i stor grad fjellområde, men det er også allmenningar med store skogareal. Den største delen av skogarealet i statsallmenningane ligg i Trøndelag, men Oppland har også ein stor del av skogarealet. Det er statsallmenningar i 73 kommunar.

I dag er 58 prosent av arealet i statsallmenningane verna etter ulike kategoriar i lov om naturmangfald. Statsallmenningane har blitt prioriterte som verneområde, og særleg i den første perioden av etablering av nasjonalparkar. Mange nasjonalparkar ligg heilt eller delvis i statsallmenning. I dag gjeld dette nasjonalparkane Blåfjella-Skjækerfjella, Breheimen, Børgefjell, Dovre, Dovrefjell-Sunndalsfjella, Femundsmarka, Folgefonna, Forollhogna, Gutulia, Hallingskarvet, Hardangervidda, Jostedalsbreen, Jotunheimen, Langsua, Lierne, Rondane, Reinheimen og Skarvan og Roltdalen nasjonalparkar. Det omfattande vernet har påverka utnyttinga av bruksrettane i statsallmenningane.

Delar av statsallmenningane ligg innanfor det samiske reinbeiteområdet etter lov 15. juni 2007 nr. 40 om reindrift (reindriftslova) § 4. Det gjeld store delar av Trøndelag fylke, i hovudsak gamle Nord-Trøndelag fylke, Fosen-halvøya og dei indre delar av gamle Sør-Trøndelag fylke. Dei nordaustlege delane av Hedmark fylke inngår også i det samiske reinbeiteområdet. Innanfor det geografiske området der fjellova gjeld, er det samisk reindrift på cirka 30 prosent (7,9 millionar dekar) av arealet.8 I tillegg er det reinbeite etter konsesjon på 2,6 millionar dekar av statsallmenningane. Til saman er det reindrift på om lag 40 prosent av arealet.

Ressursane i statsallmenningane blir nytta som eit tillegg til gardsdrifta for bønder i allmenningsbygda, og til jakt, fangst og fiske for folk i allmenningsbygdene og allmenta elles, og friluftsliv for allmenta. Utnytting av ressursar til jordbruket er, saman med jakt, fangst og fiske, den viktigaste tradisjonelle bruken av statsallmenningane. Ressursane i statsallmenningane har mange stadar mykje å seie for omfanget av og utviklinga av reiseliv og turisme.

Mange av statsallmenningane ligg i fjellkommunar. Fjellkommunar er kommunar der meir enn 50 prosent av arealet er fjellområde over 700 moh. 9 I 2010 budde 7 prosent av folkesetnaden i Noreg i fjellkommunar. Medan folkesetnaden totalt i Noreg auka med 15,8 prosent frå 1990 til 2010, vart den i den same perioden redusert med 5,4 prosent i fjellkommunane.

Til gjengjeld har fritidsbruken i fjellkommunane auka. Statsallmenningane er også viktige område for fritidsbustadar. Det finst i dag totalt 426 932 fritidsbustadar i Noreg, i tillegg til 32 600 bustadar som blir nytta som fritidsbustadar.10 Ein del av desse ligg i statsallmenningane. Statskog SF har om lag 7 000 festeavtalar for fritidsbustadar, i tillegg dei hyttene som blir leigd ut som nemnt ovanfor. Utviklinga i bygginga av hytter har relativt sett gått like raskt i statsallmenningane som på privat grunn. I 1970 var det i underkant av 200 000 fritidsbustadar i heile landet. I 1965 var det ifølge innstillinga frå fjellovkomiteen 3 500 feste for fritidsbustad i statsallmenning. Det har dermed vore i overkant av ei dobling av talet på fritidsbustadar i statsallmenningane. Utvalet kjem tilbake til fritidsbruk av seterbygningar.

Fjellkommunane har over ein periode drive utvikling i to retningar: den eine er utbygging av fritidsbustadar og skianlegg knytt til området. 11 Eit døme på dette knytt til statsallmenningane er Hafjell i Øyer kommune. Den andre er naturbasert reiseliv. Dette omfattar alle former for friluftsliv – ski-, fot-, sykkel- og padleturar og hausting frå naturen. Dette blir gjerne gjort i samanheng med småskala turisme.

Begge desse måtane å utvikle områda på gir ringverknader og moglegheit for anna næring i statsallmenningane og i allmenningsbygdene.

Hyttene legg grunnlaget for næringsverksemd, og ein rekke tenester som kan tilbydast hyttebuarane. For å gjere desse områda attraktive også for nye folk, er det viktig å ha noko «ekstra» i tilby. I dei statsallmenningane der det skal utviklast hyttefelt, vil til dømes tilgang på jakt og fiske vere ein verdi som kan gjere at ein vel å bygge eller kjøpe hytte på akkurat denne staden, I kommunar der hyttebuarar er ein stor del av den totale folkesetnaden, har utvikling av hytter vore avgjerande for å kunne oppretthalde den delen av folkesetnaden som er fast busette. Med aukande standard på hyttene gir åleine oppføring og vedlikehald grunnlag for mange arbeidsplassar. I tillegg gir hyttebuarane grunnlag for handel og tenesteyting på eit breitt spekter, som er med på å sikre at bygdene kan ha det nødvendige grunnlaget for dette også for folk i bygda.

I fjellkommunane er det i dag om lag 125 000 fritidsbustadar.12 Dette er høgare enn talet på einebustadar i det same området. 80 prosent av desse fritidsbustadane er eigd av folk som ikkje bur i området. Til dømes var det i 2014 109 fritidsbustadar per 100 bustadhus i Lierne kommune. I Vinje kommune var talet 251 fritidsbustadar per 100 bustadar. I Lierne er 46 prosent av kommunen statsallmenning, medan i Vinje er det berre 4 prosent som er statsallmenning. I Lom, der 77 prosent av kommunen er statsallmenning, er talet på fritidsbustadar lågare – 20 per 100 bustadar. Lom har også eit betydeleg større verna areal enn dei to andre døma her.

Det naturbaserte reiselivet gir også grunnlag for verdiskaping. Nasjonalparkane er ein viktig attraksjon, og eit utgangspunkt for friluftsliv. Det er gode moglegheiter for å nytte overnattingstilbod, lokal mat og kultur, og anna i allmenningsbygdene, eller utleige av hytter i statsallmenningane.

Statskog SF er grunneigar i statsallmenningane. Då Statskog SF vart oppretta som statsføretak i 1993 vart grunnbokheimelen overført frå staten til Statskog SF. Før det vart statsallmenningane forvalta av Direktoratet for statens skoger. Sjå nærare omtale i kapittel 12.

Andre ressursar enn skogen blir også utnytta, til dømes ved uttak av grus, malm og mineral. Det finst i dag 67 avtalar om steinbrot eller masseuttak i statsallmenningane. Det er bygd ut vasskraftverk og laga demningar. Eigedommane blir også utvikla til både nærings- og fritidsbruk.

5.1.2 Kort om bygdeallmenningane

Utvalet gir her ein kort omtale av bygdeallmenningane som eit grunnlag for å samanlikne bygdeallmenningar og statsallmenningar. Etter bygdeallmenningslova er bygdeallmenning «(…) allmenning hvor eiendomsretten tilligger minst halvparten av de jordbrukseiendommer som fra gammel tid har bruksrett i allmenningen.»

Bygdeallmenningane er privateigde, og blir forvalta av eit allmenningsstyre som er valt av og blant bruksrettshavarar og eigarar. Det er bruksrett i allmenningen som er grunnlaget for røysterett ved val til allmenningsstyre. Bygdeallmenningslova omhandlar alle bruksrettane og grunneigarfunksjonen, og det er berre eit styre. I bygdeallmenningane er skiljet mellom eigedomsrett og bruksrett av underordna betyding, ettersom bruksrett og eigedomsrett med eitt unntak er på same hender.13

Det er 52 bygdeallmenningar i Noreg, som til saman har eit areal på 7,5 millionar dekar, der 2 millionar dekar er produktiv skog, mot 1,7 millionar dekar produktiv skog i statsallmenningane. Dei fleste bygdeallmenningane ligg i Hedmark og Oppland, men det er også nokre bygdeallmenningar i Trøndelag, Hordaland og Sogn og Fjordane.

Avverkinga i bygdeallmenningane er på om lag 400 000 m³ årleg. Det er fleire grunnar til å at avverkinga i bygdeallmenningane er høgare enn i statsallmenningane. Først og fremst var det dei skogrike statsallmenningane som i dansketida kunne gi pengar i kassa til kongen, og som derfor vart selde. Dernest var det også skogrike allmenningar som vart selde til bøndene på 1800-talet. Bygdeallmenningane har såleis som utgangspunkt mykje større skogressursar enn det statsallmenningane har. Endeleg spelar det til ein viss grad inn at det er meir verna areal i statsallmenningane enn i bygdeallmenningane, fordi staten over tid har prioritert å verne skogareal i statsallmenningane.

Forvaltninga av bygdeallmenningane har ein meir reindyrka privatrettsleg karakter enn det som er tilfelle for statsallmenningane. Bruksrettshavarane vel eit styre som tek det meste av avgjerder på vegner av bruksretten og eigedomsretten. Innslaget av offentlegrettsleg myndigheitsutøving er ikkje stort, og allmenningsstyret har ikkje sjølv slik myndigheit. Lova har ein del reglar om saksbehandling i allmenningsstyret, men forvaltningslova gjeld ikkje, og det kan ikkje klagast på avgjerder allmenningsstyret tek.

5.1.3 Privatallmenningar

Privatallmenning er definert i lov 19. juni 1992 nr. 61 om opphevelse av og endringer i gjeldende lovgivning om allmenninger m.v., avsnitt II: «Med privatallmenning menes allmenning hvor eiendomsretten tilligger færre enn halvparten av de jordbrukseiendommer som fra gammel tid har bruksrett i allmenningen». Bygdeallmenningslova § 1-1 definerer bygdeallmenning som «allmenning hvor eiendomsretten tilligger minst halvparten av de jordbrukseiendommer som fra gammel tid har bruksrett i allmenningen». Om ein allmenning (som ikkje er statsallmenning) er privatallmenning eller bygdeallmenning kjem altså an på eigarforholdet.

I Ot.prp. nr. 37 (1991–92) kapittel 3.11 er privatallmenningane omtalt slik:

«Med privatalmenning menes almenning som eies av en enkelt person (fysisk eller juridisk person), eventuelt flere personer som enten ikke hører til de bruksberettigede eller som ihvertfall utgjør et mindretall av disse. Denne typen almenninger oppstod på 1600- og 1700-tallet ved at Kongen solgte daværende «kongealmenninger» til sagbrukseiere o.a. Ved lov 22. juni 1863 om Skovvæsenet ble det gitt pålegg om utskiftning (deling) av disse almenningene mellom eierne og de bruksberettigede. De fleste privatalmenninger er nå utskiftet etter disse bestemmelsene. Bestemmelser om privatalmenninger finnes pr. i dag i skogloven av 1863 kapittel 3 og 5, i de generelle bestemmelsene i NL 3-12 og i § 9 i lov 12. oktober 1857 indeholdende Bestemmelser om Almindingsskove. Lovregulering av privatalmenningene for øvrig foreligger ikke.»

Då bygdeallmenningslova, statsallmenningslova og lova om opphevelse av og endringar i gjeldande lovgivning om allmenninger m.v. vart sett i kraft, vart reglane i NL, skogloven av 1863 og loven om Almindingsskove av 1857 oppheva. I opphevings- og endringslova avsnitt II vart det i staden teken inn ein «naudregel» om oppnemning av styre for privatallmenningane: «I forbindelse med lovens ikrafttredelse eller senere kan departementet gi nødvendige bestemmelser om valg av styreorgan for bruksrett i privatallmenning, og om hvilke funksjoner og myndighet slike styreorgan skal ha.» Slike «nødvendige bestemmelser» er foreløpig ikkje fastsette fordi det ikkje har vore aktuelt.

Det har vore diskutert om det er privatallmenningar igjen. Det finst likevel eksempel på eigedommar som er selde til private der allmenningsrett har følgt med. Av nyare rettspraksis om privatallmenningane kan nemnast Rt-2000-1767 der det vart avgjort at eigarar av fleire gardsbruk i Verdal hadde allmenningsrett til seter og beite på eigedommar som høyrer til Værdalsbruket.

5.2 Jordbruksressursar i statsallmenningane

Det har skjedd store endringar i eigedomsstrukturen og i landbruksdrifta sidan fjellova vart vedteke. Dette har også fått konsekvensar for landbruksdrifta i statsallmenningane.

Det er særleg fire hovudtrekk ved utviklinga i eigedomsstrukturen som det er grunn til å framheve. Talet på jordbruksbedrifter er sterkt redusert sidan 1975. Samtidig har talet på landbrukseigedommar ikkje vore tilsvarande redusert, men har halde seg relativt stabilt i perioden 2008–2014 på om lag 186 000.14 Andelen leigejord i landbruket har derimot auka sterkt. I 2013 var 44 prosent av det totale jordbruksarealet leigejord. Delen leigejord har auka i alle fylka i Noreg. Som følge av dette aukar jordbruksarealet den enkelte jordbruksbedrift driv. Gjennomsnittleg størrelse på jordbruksareal for ei jordbruksbedrift auka frå 147 dekar i 1999 til 230 dekar i 2014.

Kjelde: SSB

Endringane i bruksstrukturen fører til at ei driftseining kan ha svært forskjellig samansetning. Det er vanleg at driftseininga består av fleire tidlegare driftseiningar der nokon er eigde og andre leigde, og det er ikkje uvanleg at det kan vere ganske stor avstand mellom jordvegane. Ei jordbruksbedrift kan såleis stå for drifta av jordvegane på fleire gardsbruk, som nokre gonger også ligg i ulike bygder eller kommunar. Dette kan også medføre at ei jordbruksbedrift har allmenningsrett berre for delar av arealet.

Dei siste åra har det skjedd ei stor teknologisk utvikling i jordbruket. Maskinar og reiskap i landbruket har blitt motorisert og mange har også teke i bruk ny teknologi. Til dømes skjer mjølkeproduksjonen for ein del av gardsbruka ved bruk av mjølkerobotar i fjøsa. Bruken av kraftfôr i landbruket har også blitt større. Effektiviteten i produksjonen har auka og dette har også innverka på utviklinga mot større jordbruksbedrifter.

Vidare har det vore auka fokus på næringsverksemd som eit tillegg til tradisjonell landbruksproduksjon på landbrukseigedommar. Ressursane i statsallmenningane vil kunne vere viktige for utviklinga av gardstilknytt næringsverksemd, som blir driven frå den enkelte garden og er basert på ressursgrunnlaget til driftseininga, inkludert leigejord.

Utvalet har ikkje klart å få laga ein samla oversikt over utøvinga av dei jordbrukstilknytte bruksrettane i statsallmenningane i dag. Informasjonen frå tidlegare kartlegging, og frå seterregisteret gir likevel viktig informasjon om i kva grad det er setrer og tilleggsjord i allmenningane. I rapporten «Revisjon av seterforskriften» frå 9. juni 2006 er det vist til ei kartlegging av setrer i statsallmenningane frå 1995. 15 I denne kartlegginga vart det oppgitt at det i 1995 var 1 975 setrer i statsallmenningane. Av dei var 1 074 i bruk. 286 setrer hadde mjølkeproduksjon, 842 setrer vart beita med storfe og 200 vart nytta i samband med beite for småfe. På 440 setrer var den einaste aktiviteten at setervollen vart slått.

Statskog SF har i dag registrert 2 707 setrer og 62 fellessetrer i sitt seterregister, og dessutan 162 setrer med tilleggsjord. I tillegg er det registrert 92 setrer som falne i det fri.

Seterregisteret seier likevel ikkje noko om kva type bruk det er på setrene. Informasjonen utvalet har fått frå fjellstyra kan gi nokre døme. I Gausdal er det i dag 103 setrer i aktiv drift. Av desse er det 11 setrer som har mjølkeproduksjon, og 10 som driv seterturisme. I Folldal er det 57 aktive setrer, og av desse er det 23 som driv mjølkeproduksjon på setra. I allmenningane som Ringebu fjellstyre administrerer er det 23 aktive setrer, og av desse har 4 setrer mjølkeproduksjon. Sel har 15 aktive setrer, men ingen med mjølkeproduksjon. Øyer har 123 aktive setrer, og 8 med mjølkeproduksjon.

Nydyrking er framleis aktuelt for jordbruksnæringa. Statskog SF har registrert 945 avtalar om tilleggsjord i statsallmenningane, men utvalet har ikkje oversikt over kor mange av desse som er nydyrkingsfelt. I heile landet, på alle typar eigedommar, er talet på godkjende søknader om nydyrking dobla sidan 2005, jf. figur 5.5. Hovuddelen er i dei fylka som har statsallmenning. I Oppland er talet på godkjende søknader firedobla sidan 2005.

Kjelde: SSB

Foto: Rolv Kristen Øygard

5.2.1 Bruk av utmarksbeite

Bruk av utmarka i Noreg til beite er endra frå 1970-talet og fram til i dag. Utmarksbeite er framleis ein viktig ressurs for bruksrettshavarane, sjølv om strukturen i jordbruket er i endring. Talet på sauar på beite i heile landet ligg på om lag 2 millionar, og var det same i 2015 som i 200016. Det har vore ei auke i talet på storfe på utmarksbeite på 8 prosent frå 2000 til 2015 17. Dette talet er på om lag 250 000 for heile landet. Nytt lovverk for dyrevelferd stiller strengare krav enn tidlegare til mosjon og til beite for storfe.

Bruk av beite gjennom organiserte beitelag er i dag det vanlegaste. Organisert beitebruk som tilskotsordning vart etablert i 1970 og er framleis i bruk. Ordninga skulle legge til rette for ein meir rasjonell utnytting av utmarksbeita og redusere tap av dyr på beite. Dette skulle ein få til ved å organisere bøndene i beitelag som samarbeider om tilsyn, sanking og investeringar. Ordninga vart starta opp først for gardbrukarar med sau frå 1970, og med storfe noko seinare. I dag omfattar ordninga sau, storfe og geit på utmarksbeite. Om lag 35 prosent av utmarksarealet i Noreg blir brukt av organiserte beitelag.18 I 2016 var det 741 beitelag i landet.19

Til samanlikning la Fjellovkomiteen til grunn at det i 1959 i heile landet vart sleppt 1 806 036 sau, 1 104 482 storfe og 100 894 geit på beite.20

Statskog SF har registrert 37 gjetarbuer i statsallmenningane.

Det er ikkje laga statistikk på kor mange beitelag som brukar statsallmenningane og kor mange dyr som blir sleppt på beite i statsallmenningane. Tal frå 2015 viser at det ved søknadsomgangen februar 2016 for beitetilskot og Regionalt miljøprogram (RMP) vart rapportert sleppt 459 830 sau, 765 291 lam, 68 129 storfe og 15 632 geiter på beite i fylka der det er statsallmenningar.21

Fjellovkomiteen registrerte i 1959 at det var 216 404 storfe, 21 873 hestar, 328 270 sauer og 34 119 geiter i dei kommunane der det var statsallmenning.

Beite utgjer framleis ein viktig del av fôret til norske husdyr. Meld. St. 11 (2016–2017) legg på s. 73 til grunn at 19 prosent av fôret til husdyra kjem frå beite. Figur 5.7 viser utviklinga i fôropptaket frå utmark og fjellbeite frå 1970 til i dag, målt i talet på fôreiningar.

Kjelde: NIBIO. Totalkalkylen for jordbruket (2017).

5.2.2 Seterdrift i Noreg og i statsallmenningane

Det er ei vanleg oppfatning at bruken av skogen og fjella til seterdrift og beiting og til hogst av ved og trevirke er om lag like gammal som busetjinga i landet. Meinich Olsen skriv til dømes om oldfunn som stadfestar seterdrift i Valdres alt i år 600–800.22

Setra har vore ein svært viktig ressurs for garden. Dyra vart flytta til setra om sommaren. Tradisjonell seterdrift var mjølkeproduksjon og eventuelt produksjon av ost, smør etc. Slik produksjon er arbeidskrevjande. Med modernisering av teknologi på meieriet og på mjølkebruket vart det for mange for kostnadskrevjande for garden å ha mjølkeproduksjon på setra, spesielt for setrer som låg langt frå veg.

Talet på setrer var alt i tilbakegang då Fjellovkomiteen skreiv innstillinga i 1969.23 Komiteen viste til den teknologiske utviklinga i jordbruket og til bruksrasjonalisering som årsaker til nedgangen. Samstundes hadde det blitt fleire fellessetrer for mjølkekyr. Komiteen meinte at det kunne vere om lag 11–12 000 setrer i bruk i 1969. I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 5 og s. 29 viser departementet til at truleg er fellessetre den forma for seterdrift som har vilkår for å hevde seg i framtida.

Rasjonaliseringa i landbruket har også hatt innverknad på talet på setrer i drift. Utviklinga har gått jamt mot større, men færre driftseiningar. Der det i 1959 var 200 000 gardsbruk med eiga drift, var det i 1989 berre om lag 99 000. I 2013 hadde under 44 000 gardsbruk eigen drift. 24 Samtidig er jordbruksarealet i drift nokså stabilt. Med færre driftseiningar, er det behov for færre setrer.

NIBIO har i sin rapport 3/88/2017 «Hvordan står det til på setra?», teke for seg utvalde setermiljø i heile landet gjennom sju år. Rapporten viser at seterdrift i Noreg er i sterk tilbakegang. Ved inngangen til 1900-talet var det om lag 100 000 setrer i Noreg, mens det i dag er 922 setrer med aktiv drift (mjølkeproduksjon). 15 prosent av dei som produserer mjølk i landet nyttar seter. Figur 5.8 viser tal på seteranlegg og type bruk for kvar region i Sør- og Midt-Noreg.

Rapporten til NIBIO tek for seg 1 700 registrerte setrer. Av desse er det ikkje lenger teikn til bruk på om lag 27 prosent. Berre om lag 4 prosent er i aktiv drift med mjølkeproduksjon. 57 prosent av setrene blir brukte som fritidsbustad, mens 29 prosent blir brukt til slått eller beite. Knapt 1 prosent av setrene driv ein form for seterturisme, som servering, formidling eller overnattingstilbod. Rapporten peikar også på ein gjennomgåande tendens til at bruken endrar seg frå landbruksproduksjon til rekreasjon på setra.

Kjelde: Hvordan står det til på setra? NIBIO rapport Vol. 3 Nr. 88/2017

Frå 2008 til 2015 har det vore ein nedgang på 25 prosent i talet på setrer med aktiv drift .

Rapporten viser også at fellessetre ikkje har teke over for enkeltsetre. Både i 2008 og 2015 var berre 15 prosent av setrene fellessetre, og talet på både enkelt- og fellessetre er i nedgang.25

5.3 Forvaltninga av skogen i statsallmenningane

5.3.1 Generelt

Statsallmenningar med skog har i dag eit totalareal på i overkant av 17 millionar dekar. Dette er 68 prosent av det totale arealet for statsallmenningane. Ca 10 prosent av skogarealet, 1,8 millionar dekar, er produktivt skogareal.26 Dette svarer til 7 prosent av det totale arealet i statsallmenningane. Av det produktive skogarealet er det virkesrett på 70 prosent av arealet, det vil seie 1,3 millionar dekar. Det er likevel mykje av skogen i statsallmenningane der det kan drivast skogbruk, sjølv om den ikkje er rekna som produktiv skog.

Kor stor del av skogen som er økonomisk drivbar varierer med tømmerprisar og kostnadene med drift. Det varierer også med skjøtsel og dei klimatiske forholda over tid.

Generelt sett har det vore lågt uttak og låg lønnsemd for skogsdrifta i allmenningane med virkesrett og fond.

5.3.1.1 Historisk utvikling

I 1739 vart den første offentlege skogadministrasjonen i Noreg oppretta – Generalforstamtet.27 Generalforstamtet bygde på idear frå Tyskland om berekraftig skogbruk, og vart oppretta for å forhindre øydelegging av skogane. Frå midten av 1800-talet vart det stor merksemd om tilstanden i dei norske skogane. Det var særleg skogane i allmenningane som var overutnytta på denne tida, fordi hogsten der ikkje hadde vore regulert. I 1857 vart Lov 12. oktober 1857 indeholdende Bestemmelser om Almindingsskove vedteken.

Seks år seinare kom Lov 22. juni 1863 om Skovvæsenet, som hadde meir omfattande føresegner om statsallmenningar, bygdeallmenningar og private allmenningar.28 Samtidig vart det oppretta stillingar som forstmeister i statens teneste, og i 1860 løyva Stortinget midlar til «fremme av skogvesenet».

Den offentlege skogforvaltninga hadde etter skoglova av 1863 i første rekke ansvar for forvaltninga av den skogen som var eigd av det offentlege. Skoglova § 48 gav det offentlege myndighet til å sette i verk den nødvendige forvaltning av skogen uhindra av omsynet til bruksrettshavarane. I allmenningar der det ikkje var tilstrekkelege skogressursar til å dekke behovet til virkesrettshavarane kunne det offentlege etter § 50 fastsetje det årlege hogstkvantumet. På grunnlag av dette hogstkvantumet kunne det offentlege enten avverke sjølv, og stille virke til rådvelde for virkesrettshavarane etter at kostnadene var trekte frå, eller utvise til virkesrettshavarane slik at dei kunne hogge sjølv.

I 1874 vart det oppretta eit skogdirektorat under departementet for det Indre. Hovudoppgåva til skogdirektoratet var å administrere dei offentlege skogane, men direktoratet fekk også ansvar for forsyning av brensel, tømmer og treprodukt, i tillegg til tømmer og trelastforedling. Då Landbruksdepartementet vart oppretta i 1900, vart Skogdirektoratet lagt inn i Landbruksdepartementet som ein eiga avdeling. Det same vart gjort med Landbruksdirektoratet, som også hadde vore eit frittståande direktorat.

I 1957 vart det igjen oppretta eit frittståande direktorat – Direktoratet for statens skoger29, men nå skulle dette berre ha ansvar for dei offentlege skogane. Med dette skilte ein ut verksemda knytt til dei offentlege skogane, medan ansvaret for regulering av det private skogbruket vart liggande i departementet.

5.3.2 Skogforvaltning og berekraftig skogbruk

Frå 1993 har Statskog SF vore skogforvaltar i statsallmenningane. Tidlegare var det Direktoratet for statens skoger som var skogforvaltar. Ved etableringa av statsføretak vart det fastsett at føresegnene i skogbrukslova skulle gjelde for Statskog SF på same måte som for private eigedommar. Statskog SF skulle òg svare skogavgift.

I statsallmenningar med virkesrett blir skogen forvalta i samråd med allmenningsstyret. Statskog SF har ansvar for skogbruksplanar, som skal utarbeidast i samråd med allmenningsstyre og fjellstyre, for praktisk gjennomføring av skogbruksverksemda og for utvising av virke til den enkelte eigedom. Statskog SF fører også rekneskap for allmenningsfonda i statsallmenningar med fond. Allmenningsfonda blir forvalta av Statskog SF og allmenningsstyret i fellesskap.

Berekraftig skogbruk krev ein balanse mellom økonomiske, miljømessige og sosiale aspekt. Skogbruksplanar med miljøregistreringar er eit viktig grunnlag for berekraftig skogbruk.

Etter norsk lov er det eit krav at skogen skal drivast berekraftig, uavhengig av eigedomskategori, etter dei reglar som går fram av lov om skogbruk med forskrifter og lov om naturmangfald. Forskrift om berekraftig skogbruk viser til PEFC Norsk skogstandard, som er den ordninga for skogsertifisering dei fleste norske skogeigarar er sertifiserte etter. Fleire norske skogeigarar er òg sertifisert etter FSC (Forest Stewardship Council). Det er skogeigar som er ansvarleg for at tømmeret er lovleg hogge. Statskog SF er sertifisert etter PEFC-standarden, samtidig som enkelte delar av eigedommane også er sertifiserte etter FSC-standarden. Statsallmenningane er sertifisert etter PEFC-standarden. Det er ein føresetnad for ein skogeigar som vil omsette tømmer å vere sertifisert. Skogeigarandelslaga tilbyr gruppesertifisering for sine medlemmar. Dette legg likevel det same ansvaret på den enkelte skogeigaren.

5.3.3 Avverking og utøving av virkesretten

I 2016 vart det totalt avverka 22 201 m³ i statsallmenningar med virkesrett, medan det i 2015 vart avverka 33 441 m³.

Av den totale avverkinga i 2016 var 8 421 m³ i allmenningar med fond (i praksis underskotsallmenningar). Av dette igjen gjekk verdien av over halvparten, 4 649 m³ tømmer, inn på allmenningsfondet. Den andre halvparten i allmenningar med fond er utvist tømmer og ved. Den delen som går inn i allmenningsfondet blir nytta til virkestilskot til virkesrettshavarane og til investeringar i vegar og skogkultur. Kvantum på 3 085 m³ tømmer og 687 m³ ved vart utvist til virkesrettshavarane. Det utviste virket blir teke ut ved enkeltpersondrift. Figur 5.9 viser utviklinga i avverking til allmenningsfond og utvist virke ved enkeltpersondrift.

Kjelde: Statskog SF

I statsallmenningar med virkesrett utan fond ( overskotsallmenningar) vart det i 2016 avverka 13 780 m³. Til samanlikning var avverkinga i 2015 i desse allmenningane på 25 116 m³. Dette var eit år med høg avverking i desse statsallmenningane, og det har vore store variasjonar mellom år. I desse allmenningane går overskotet, etter at virkesretten er dekt, til Statskog SF.

Figur 5.10 viser utviklinga i avverkinga i statsallmenningar med virkesrett med og utan fond i perioden 2010–2016. Figuren viser utvist og avverka tømmer ut frå virkesretten, som går til allmenningsfonda (som også kan brukast til dekning av virkesrettstilskot) og endeleg avverking i allmenningar utan fond der inntekta går direkte til Statskog SF.

Kjelde: Delegerte myndighetsoppgaver og sektorpolitiske oppgaver. Årsrapport 2016. Statskog SF

Talet på bruk som har fått utvist tømmer eller som har fått virkestilskot, altså har fått ytingar etter virkesretten, har gått ned dei siste åra, jf. figur 5.11. I perioden 2012 til 2016 vart det avverka i gjennomsnitt 9 500 m³ til virkesretten per år, og 15 900 m³ i statsallmenningar utan fond til Statskog SF. Samla har avverkinga for allmenningar med virkesrett i 5-årsperioden i gjennomsnitt vore 25 400 m³ per år.

Kjelde: Statskog SF

Det er i same periode utbetalt i gjennomsnitt 1,1 millionar kroner i virkestilskot per år. Omfanget av virkestilskot varierer frå år til år. Til dømes vart det i 2014 utbetalt 886 000 kroner. Dette var fordelt på 115 bruk. I 2013 vart det utbetalt 2,6 millionar kroner fordelt på 184 bruk.

I tillegg kjem avverkinga i dei statsallmenningane som ikkje har virkesrett. Det er i dag 46 av dei statsallmenningane som har skog, som ikkje har virkesrett. I desse allmenningane går inntektene uavkorta til Statskog SF. Ein av desse ligg i Hedmark, og resten i Trøndelag. Skogen i desse allmenningane blir drivne saman med skog på annan statsgrunn, og kvantumet som blir avverka i statsallmenningane varierer frå år til år. Statskog SF opplyser at i 2015 vart det avverka 4 753 m³ i statsallmenningar utan virkesrett. I 2013 var talet 10 924 m³, og i 2014 var det på 3 176 m³.

5.3.4 Allmenningar med og utan fond

Allmenningar med virkesrett blir i dag grupperte i to; allmenningar med og utan fond. Skiljet bygger på reglane i statsallmenningslova § 1-4.

Allmenningar med fond blir også kalla underskotsallmenningar, fordi det ikkje har vore meir virke enn det som er nødvendig for å dekke virkesretten. Det er då slik at nettoinntektene frå hogst i desse allmenningane blir plasserte i fond som kan nyttast til investeringar i skogen (skogkultur, vegar), og for å møte krav på bruksrettsuttak og virkestilskot både i dag og i framtida.

Allmenningar utan fond blir også kalla overskotsallmenningar. I desse allmenningane er det overskot av virke etter at virkesretten er dekt. Inntektene frå salshogstar i desse allmenningane går uavkorta til Statskog SF. Som motyting til dette er Statskog SF til ei kvar tid ansvarleg for å dekke virkesretten. Tabell 5.1 viser totalareal, produktivt skogareal og avverking i 2015 fordelt på allmenningar med og utan fond. Sjå vedlegg 6 og 7 for ei fullstendig oversikt over statsallmenningar med og utan fond.

Etter statsallmenningslova kan departementet, delegert til Statskog SF, fastsetje at ein allmenning ikkje skal ha allmenningsfond. Når eit slikt vedtak er fatta har Statskog SF plikt til å syte for at virkesrettshavarane sitt behov for trevirke til ei kvar tid er dekt. Det er i dag 13 statsallmenningar med virkesrett som ikkje har allmenningsfond. Dette er i hovudsak store skogallmenningar i Hedmark og Trøndelag.

Det er i dag 65 statsallmenningar som har allmenningsfond. Nokre allmenningar har også felles fond, slik at det totalt er 57 allmenningsfond. I allmenningane med fond har skogproduksjonen i utgangspunktet ikkje vore høgare enn behovet for utvising til å dekke virkesretten. Dette vil kunne endre seg over tid, enten fordi produksjonen i skogen aukar eller fordi krava på ytingar etter virkesretten går ned. Det er høve for Statskog SF til å avverke i desse allmenningane, og då går inntektene inn i allmenningsfondet.

Økonomiordninga for skogbruket i statsallmenningane har utvikla seg gjennom praksis, og vart først lovfesta i statsallmenningslova. Allmenningsfonda blir disponerte av Statskog SF og allmenningsstyret i den enkelte allmenning i fellesskap. Allmenningsfondet er delt inn i skogfond, erstatningar og allmenningsfond. Avsetting til skogfond, inntekt frå drifter for sal og erstatning for vern er inntektene i fonda. Fonda skal nyttast til skogkultur og investeringar i infrastruktur. Figur 5.3 viser behaldninga i allmenningsfonda frå 2009 til 2016 totalt, og fordelt på dei tre delane skogfond, erstatningar og andre midlar.

I 2016 vart det totalt investert 513 481 kroner i skogkultur, og 823 502 kroner i vegbygging og vedlikehald, jf. tabell 5.2.

5.3.4.1 Skogfond

Etter lov 27. mai 2005 nr. 31 om skogbruk (skogbrukslova) § 14 med forskrifter, skal skogeigar setje av mellom 4 og 40 prosent av salsverdien på omsett virke:

«Skogfond er ei tvungen fondsavsetjing som skal gi skogeigaren eit betre grunnlag for å finansiere tiltak med sikte på ei berekraftig forvaltning av skogressursane.

Skogeigaren skal setje av middel til skogfondet ved sal, oreigning eller anna overdraging av hogd eller framdrive virke eller av tre på rot, ved skogeigaren sin bruk av virke for vidare sal eller anna overdraging. Plikta gjeld ikkje skogeigaren sin bruk av virke til eige behov i samband med jord- og skogbruksverksemd på eigedommen.»

Dette gjeld også for statsallmenningane. Avsetningane til skogfond går fram av rekneskapen for det enkelte allmenningsfond. For utvist virke skal det setjast av eit fast beløp per m³, og dette beløpet blir kravd inn frå bruksrettshavarane. I 2015 var beløpet 32 kroner per m³. Ved fellesdrift og drift for sal blir det sett av ein prosentsats av salsverdien. Prosentsatsen varierer med investeringsbehovet i den enkelte allmenning. Satsen ligg normalt mellom 4,5 og 25 prosent.30 Skogfond skal nyttast til investeringar i skogen i statsallmenningane – hovudsakleg skogkultur (planting, avstandsregulering og rydding), bilvegar og permanente traktorvegar.

5.3.4.2 Erstatningar

Når det blir betalt erstatning for vern av skog i statsallmenning med fond skal erstatningsbeløpet tilførast allmenningsfondet.31 I rekneskapen for allmenningsfondet blir erstatninga halde skilt frå den resterande saldoen i fondet. Dette er gjort fordi denne kapitalen er skogkapital omgjort til finanskapital. Erstatningsdelen av kapitalen i fondet blir justert årleg etter endringa i pengeverdi (KPI). Avkastning (rente) utover endringa i pengeverdien blir tilført allmenningsfondet slik også inntektene frå ein salshogst ville blitt. Denne avkastninga skal då gå til å dekke behovet for virke i form av virkestilskot i statsallmenningar der ein så stor del av skogen er verna at bruksretten ikkje kan dekkast gjennom utvising av tømmer.32

5.3.4.3 Andre midlar

Den tredje delen av allmenningsfondet er netto overskot av skogsdrifter, tilskot frå staten (skogkultur), overskot frå erstatningar og rente frå allmenningsfond. Den delen kan brukast til dekning av investeringar i skogkultur og vegar som ikkje blir dekka av skogfond, og til dekning av virkestilskot.

5.3.4.4 Driftskostnader ved skogsdrift

Driftskostnadene ved skogsdrift er kostnader til planlegging, hogst og transport, administrasjon og eventuell sporpussing viss drifta har medført stor skade på bakken. Ved fellesdrift eller salsdrifter i statsallmenningar med fond blir kostnadene ved drifta dekt av allmenningsfondet. Andre kostnader er knytte til skogskjøtsel mv. I statsallmenningar med fond blir kostnadene ved skogbruksplan med miljøregistreringar dekt av det tilskotet Statskog SF får frå statsbudsjettet kapittel 1161 post 70. I statsallmenningar utan fond blir kostnadene ved skogbruksplan dekt av Statskog SF.

Ved fellesdrift i allmenningar utan fond blir kostnadene dekte av Statskog SF, og trekte frå i berekninga av virkestilskot.

Ved enkeltpersondrift av utvist virke til bruksrettshavarar, blir kostnadene til hogst og køyring dekte av bruksrettshavarane, som også får høve til å legge inn eigeninnsats ved å utføre arbeidet sjølve. Ofte er driftskostnadene låge også fordi ein bruker utstyr (traktor, vinsj, motorsag) der kostnadene og avskrivingar alt er tekne gjennom gardsdrifta. Av og til skjer drift av utvist virke til virkesrettshavarane maskinelt då fleire bruksrettshavarar går saman om å leige hogstmaskin.

Kostnadene for Statskog SF ved utvising til enkeltpersondrift vil først og fremst vere knytte til administrasjon, planlegging og til den praktiske utvisinga i skogen. Dette blir dekt av det tilskotet Statskog SF får frå statsbudsjettet (ca. 2–3 millionar kroner årleg).

5.3.5 Om statsallmenningar forvalta etter bygdeallmenningslova

I statsallmenningar der skogen blir forvalta etter bygdeallmenningslova er det allmenningsstyret, og ikkje Statskog SF som har ansvar for forvaltninga av skogen og for å dekke virkesretten. I dag gjeld dette 6 statsallmenningar, med eit totalt areal på 1 475 506 dekar. Desse statsallmenningane ligg i Trøndelag (Grønning), Oppland (Øyer, Fron og Langmorkje) og i Akershus (Ullensaker og Gjerdrum). Vedtaka er fatta i 1937 (Grønningen), 1939 (Gjerdrum), 1943 (Ullensaker), 1947 (Øyer), 1948 (Langmorkje), 1964 (Fron). Desse vedtaka er fatta med heimel i lov om Skovvæsenet frå 1863. Det er ikkje fatta slike vedtak etter statsallmenningslova.

Etter statsallmenningslova § 4-5 kan departementet gjere vedtak om at statsallmenningar kan forvaltast etter lov om bygdeallmenningar når det gjeld skogsdrift og utøving av virkesrett. Kravet er at to tredjedelar av virkesrettshavarane røyster for dette. Forvaltningsforma inneber ikkje ei utviding av bruksretten, men den gir virkesrettshavarane styring over korleis overskotet (etter at virkesretten er dekt) av skogressursane blir forvalta.

Ordninga er ei vidareføring frå Lov om Skovvæsenet frå 1863. Av denne lova gjekk det fram av § 52 at statsallmenningar som det offentlege ikkje fann det hensiktsmessig å forvalte, kunne forvaltast etter reglane for bygdeallmenningar. Lov om Skovvæsenet regulerte alle typar allmenningar. Føresegna var ikkje foreslått slik av departementet, men kom inn i lova etter behandlinga i «den specielle komiteen for skogvæsenet». I Indst. O No 74 (1863) s 502–503 skriv komiteen:

«§ 53 svarer til den kongelige proposition § 57. Komiteen har fundet sig foranlediget til væsentlig at modificere denne paragrafs indhold. De almindinger, som det offentlig ikke finder anledning til selv at forvalte, som desaarsag maa forudsættes ikke at give synderligt haab om at kunne ophjælpes væsentlig, ansees det simplere med hensyn til deres behandling at sideordne bygdealmindingerne end at indordne dem under et system, som anvendt på deslige almindinger neppe vil egne sig til at vække de brugsberetigedes interesse for skoven og derfor neppe heller vil kunne regne paa deres medvirkning. I saadanne tilfælde, hvori endog de for bygdealmindinger gjældende regler vilde blive for strænge af hensyn til skovens haabløse tilstand, vil det offentlige efter utkastet kunne indskrænke sig til at paase Almindingsloven af 1857 overholdt.»

Føresegna var meint for allmenningar der skogtilstanden var så elendig at det offentlege ikkje hadde ressursar til å kunne betre tilstanden, og som derfor ville vere av lita interesse for bruksrettshavarane. Dette kan tolkast som at ein meinte at ein ved å forvalte allmenningen som bygdeallmenning, og med det gi bruksrettshavarane større grad av styring med eit eventuelt overskot i allmenningen, ville gi eit insentiv til å bygge opp skogressursane igjen.

Det er uklart om det er slik føresegna har vore praktisert i dei siste hundre åra. Nokre av allmenningane der skog og virkesrett er forvalta etter bygdeallmenningslova, har vore allmenningar med relativt store skogressursar. Føresegna eller bruken av denne ordninga vart ikkje diskutert i forarbeida til statsallmenningslova, verken i NOU 1985: 32 Revisjon av almenningslovgivningen eller i Ot.prp. nr. 37 (1991–92).

Det er berre forvaltninga av skogsdrifta og virkesretten som skil desse allmenningane frå dei andre statsallmenningane, som elles blir forvalta etter fjellova. Ordninga inneber også at allmenningsstyret er åleine om å forvalte økonomien knytt til skog og virkesrett.

Utvalet har ikkje analysert desse allmenningane nærare når det gjeld skogsdrifta og heller ikkje når det gjeld omfang og karakter av bruksrettsytingar. Det skal berre nemnast at samla hogst i desse statsallmenningane som eit grovt rekna snitt synest å vere på rundt 15–16 000 m³ årleg.

Langmorkje er den største av desse allmenningane, med 80 000 dekar skog. Dei siste åra har det vore avverka rundt 7 000 m³ tømmer årleg.33 Langmorkje har eige sagbruk, og ei omsetning på 10 millionar kroner i året. Verdien av bruksrettsytingane var i 2015 på 800 000 kroner. Allmenningen har 426 bruksrettshavarar. Utvalet har ikkje sett nærare på korleis verdien av bruksrettsytingane er vurderte, mellom anna samanhalde med vanleg storkjøpsrabatt, der det gjeld kjøp frå eige sagbruk.

Øyer statsallmenning har eit skogareal på 40 000 dekar. Allmenningsstyret i Øyer har knytt til seg skogstyrar frå Mjøsen skog som står for forvaltninga av skogen. I Øyer allmenning er det 271 virkesrettshavarar. Avverkinga har i snitt vore rundt 235 m³ årleg dei siste 20 åra.

Ullensaker-allmenningen består av ein statsallmenning og ein bygdeallmenning som blir drivne saman. Skogen i statsallmenningen blir forvalta som bygdeallmenning. Tal for avverking omfattar både statsallmenningen og bygdeallmenningen, og var på 2 607 m³ i 2015. Ullensaker har 401 bruksrettshavarar, og verdien av bruksrettsytingar i 2015 var på 108 000 kroner.

Gjerdrum statsallmenning har eit totalt skogareal på 31 000 dekar, og hadde ei avverking på 2 190 m³ i 2015. Gjerdrum har 144 bruksrettshavarar, og i 2015 var verdien av bruksrettsytingane på 453 000 kroner.

Grønningen statsallmenning blir for skogen driven saman med Skogn bygdeallmenning, og dei to allmenningane har felles allmenningsstyre og felles styrar. Grønningen statsallmenning har eit skogareal på 13 950 dekar, der 6 000 dekar er verna, og ei årleg avverking på om lag 1 100 m³. Det er 297 virkesrettshavarar. Årleg omsetning har vore på 330 000 kroner som gjennomsnitt og bruksrettsytingane gjennomsnittleg på 133 200 kroner. 34

Fron allmenning har eit totalt skogareal på 105 820 dekar. Årleg avverking er på om lag 1 400–1 500 m³. I 2016 var det ikkje hogst i allmenningen, berre markbereiing. Det er 660 eigedommar med virkesrett i allmenningen. Omsetning i 2016 var på om lag 460 000 kroner. I løpet av dei siste åra er allmenningssaga lagt ned på grunn av dårleg lønnsemd. Delar av allmenningen er verna som Espedalen landskapsvernområde og Langsua nasjonalpark.

5.4 Jakt, fangst og fiske

I jaktåret 2016/2017 var det registrert i underkant av ein halv million jegerar i jegerregisteret. Dette er langt fleire enn dei som faktisk jaktar det enkelte året. I perioden 2012 til 2017 har talet på registrerte jegerar auka med 8,2 prosent. For kvinner har auken vore på 21,5 prosent i same periode. Talet på personar frå Noreg som løyste jegeravgiftskort har vore stabilt, i 2016/2017 var talet 202 352. I tillegg til desse var det 2 000 jegerar frå andre land enn Noreg. Av desse var 39 prosent frå Danmark, 27 prosent frå Sverige og 14 prosent frå Tyskland. Jegerar frå 39 land betalte jegeravgifta i 2016/2017.35

Fjellstyra forvaltar og administrerer all jakt, fangst og fiske på statsallmenningane i Sør- og Midt-Noreg. Årleg blir det selt om lag 25 000 småviltkort, 1 200 løyve til felling av elg og 5–7 000 løyve til felling av villrein. Fjellstyra er den største tilbydaren av småviltjakt og villreinjakt i landet, medan Statskog SF på anna statsgrunn har det største tilbodet for jakt på elg og rådyr.

Det blir selt om lag 50 000 fiskekort kvart år. Fjellstyra er den aktøren i landet som sel flest fiskekort, og har det største tilbodet.

5.5 Friluftsliv og fritidsbruk

Statsallmenningane er viktige område for friluftsliv for heile Noreg. Både Statskog SF og fjellstyra legg til rette for friluftsliv. Statskog har nokre få utleigehytter og skogshusvære som blir leigd ut i statsallmenningane. Dei fleste utleigehyttene i statsallmenningane er det fjellstyra som eig og driftar. Fjellstyra har om lag 330 hytter i statsallmenningane. I tillegg kjem hytter som allmenningsstyra eig.

Eksterne reiselivsbedrifter har også eit omfattande tilbod i statsallmenningane. Statskog SF har registrert 137 reiselivsbedrifter i statsallmenning, som leiger eller festar tomt av Statskog SF. Den største aktøren er Den Norske Turistforening (DNT), som driv hytter, legg til rette for stiar og har ulike tilbod i statsallmenningane. Organisasjonen har 309 000 medlemmar i 2017. Det er også mange reiselivsbedrifter som driv aktivitet i statsallmenningane, og som ikkje held til i statsallmenningane. Desse kjem då i tillegg til dei som har festeavtalar med Statskog SF.

Bygningane som fjellstyra eig, blir brukte i samband med jakt og fiske og friluftsliv elles. Fjellstyra legg også til rette for friluftsaktivitetar for skular, barnehagar og ulike lag og foreiningar.

Tiltaka og aktivitetane til grunneigaren Statskog SF og til fjellstyra spenner vidt, og femnar fysiske anlegg som parkerings- og rasteplassar, stiar, løyper, bruer, opne buer, utleigehytter, informasjonstavler, kart, skilt, nettbasert informasjon, opplæringsjakt og aktivitetsdagar. Fjellstyra og Statskog SF samarbeider med mange ulike aktørar om tiltak, men gjer også ein betydeleg innsats i eigen regi.

5.6 Oversikt over økonomien i statsallmenningane

Inntekter frå statsallmenningane kjem frå jakt og fiske, utleige av til dømes fallrettar og festeavtalar, og frå eigedomsutvikling. Inntektene frå jakt og fiske går til fjellkassene. Grunneigarinntektene går inn i eit eige fond, grunneigarfondet, som skal nyttast i allmenningane. For festeinntekter frå hytter og hotell blir halvparten overført til det fjellstyret som forvaltar statsallmenningen der festet er. Skogbruket i allmenningane gir også inntekter. I dei allmenningane som har allmenningsfond går eventuelle inntekter inn i dette. I allmenningar som ikkje har fond går inntektene til Statskog SF.

5.6.1 Inntekter til fjellstyra

Kvart fjellstyre har ei fjellkasse. Med unntak for delar av grunneigarinntektene, går inntektene som følger av fjellova til fjellkassa. I 2016 hadde fjellkassene samla inntekter på 89,3 millionar kroner. Det er store forskjellar i inntekter mellom fjellstyra. Det varierer med omfanget av festeavgifter i allmenningane, og med jakt- og fiskeressursane. Tabell 5.4 gir ei oversikt over økonomien til fjellstyra samla.

Utvalet understrekar for ordens skyld at fjellkassa berre dekker omsetninga hos fjellstyra, og at verdiskapinga hos allmenningsrettshavarane og dei samiske reindriftsutøvarane ikkje er med i reknestykka.

Fjellkassene hadde ved utgangen av 2016 ein eigenkapital på totalt 145 millionar kroner. I 2016 gjekk 60 fjellstyre med overskot, og 30 med underskot (90 fjellstyre leverte rekneskap). Eigenkapitalen til fjellstyra varierer. Den høgaste eigenkapitalen hos eit fjellstyre er på 9,8 millionar kroner. To fjellstyre med tilsette har per 2016 eigenkapital på under 50 prosent av inntektene.

Mellom 30 og 40 prosent av inntektene til fjellstyra er frå jakt og fiske. Festeavgift utgjorde i 2015 12 prosent, refusjon frå staten til oppsyn 12 prosent, og sal av tenester 6 prosent.

Det var i 2016 14 fjellstyre som hadde inntekter over to millionar kroner. Berre to fjellstyre har over fire millionar kroner i inntekter; Engerdal og Snåsa. Engerdal fjellstyre forvaltar det største arealet av fjellstyra. I 2016 hadde dette fjellstyret totale driftsinntekter på 6,8 millionar kroner. Av dette var 2,4 millionar kroner inntekter frå sal av fiskekort, 218 680 frå småviltjakt og 1,2 millionar kroner frå elg, rådyr og beverjakt.

I den andre enden av skalaen finn vi til dømes Hol fjellstyre med ei inntekt i 2016 på 283 833 kroner. Av dette var 77 800 kroner inntekter frå villreinjakt. Det var åtte fjellstyre som hadde inntekter under 50 000 kroner i 2016, i tillegg var det fire som ikkje hadde registrert inntekt.

5.6.1.1 Tenestekjøp frå SNO

Statens naturoppsyn (SNO) kjøper tenester frå fjellstyra for å løyse oppgåver etter lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn (naturoppsynslova). Vilkåra for tenestekjøpet er avtalte mellom SNO og NFS. Tenestekjøpet er med andre ord ikkje ei inntekt for fjellstyra som kan nyttast til andre formål. Det bidreg likevel til at ein kan oppretthalde fjelloppsyn fleire stadar enn dersom ein ikkje hadde hatt tenestekjøp.

Tenestekjøpet frå fjellstyra er dekt over kapittel 1410 Miljødirektoratet i budsjettet til Klima- og miljødepartementet. I Prop. 1 S (2016–2017) er utgifta omtala slik:

«Tenestekjøp av oppsynsoppgåver som Statens naturoppsyn gjer hos Fjellstyra blir dekte over posten. Det samla tenestekjøpet frå Statens naturoppsyn til Fjellstyra blir dekt frå fleire postar under Klima- og miljødepartementets budsjett og omfattar òg andre operative feltoppgåver som tiltak i verneområde og skadedokumentasjon i samband med rovdyrtap og naturovervaking. Dette er oppgåver som dels er styrt av hendingar og dels av konkrete bestillingar frå forvaltninga og nasjonalparkstyra, og er varierande med omsyn på årleg omfang og geografisk område. Miljødirektoratet vil som i tidlegare år kjøpe slike tenester etter behov og tilgjengeleg budsjettramme.»

5.6.1.2 Jakt og fiske

Hovuddelen av inntektene til fjellstyra er frå jakt og fiske. Inntektene frå jakt og fiske har sidan 1920 inngått i økonomien til fjellstyra. I jaktlova frå 1899 vart det innført ei deling av inntektene frå jakt og fiske i statsallmenningane mellom staten og vedkomande heradskasse.

Då fjellova kom i 1920, vart denne ordninga endra, slik at inntektene frå all jakt i statsallmenningar, også den som staten rådde over (anna storvilt enn villrein), skulle gå inn i fjellkassa. For fiske skulle ein femtedel av inntektene gå inn i statskassa og bli sett av til eit fond, «som blir å anvende til innlandsfiskerienes fremme», jf. § 44 i fjellova av 1920.

Fjellova av 1975 bygger på prinsippet i fjellova av 1920 § 44 om at inntekter som følger av lova skal gå inn i fjellkassa, med mindre anna er fastsett, jf. § 11. Heimelen for pris på jaktkort går fram av § 25, og øvre prisramme for jaktkort blir fastsett i forskrift 8. mars 2004 nr. 515 om jakt, felling, fangst og fiske i statsallmenning (forskrift om jakt mv. i statsallmenning). Fjellstyra har etter fjellova § 25 høve til å setje ulik pris for dei som er busette i område, bygd eller grend slik som nemnt i § 23 andre ledd og for andre jegerar. Prisen kan også setjast ulik for jakt utan hund på småvilt og for slik jakt med hund.

Fjellova § 29 tredje ledd gir heimel til å fastsetje forskrift om fiskekort og kontroll med utøving av fisket. For fiske set forskrifta § 13 første ledd øvre prisrammer for fiskekort (dagskort, vekekort og sesongkort) for utanbygdsbuande fiskarar. Etter femte ledd kan prisen for fiske med garn og oter, og fiskekort for personar som ikkje er busette i Noreg (utlendingar), overstige fastsette prisar med opp til det dobbelte. Etter sjette ledd kan kortprisen for fiske i vassdrag med anadrom36 laksefisk overstigast med opp til det firedobbelte av maksimal prisramme for innlandsfisk. Det skal vere lik pris for innan- og utanbygdsbuande, jf. siste punktum.

I 2015 var inntektene frå jakt totalt for alle fjellstyre på 27,9 millionar kroner.37 Dette var 38 prosent av dei totale inntektene.

Fleire fjellstyre leiger ut jakt ved fleirårige kontraktar (primært for elg, der kontraktar for fire år er vanleg). Utleige av jakt og fiske er regulert av viltlova § 28, der det går fram at:

«Jaktrett kan ikke skilles fra eiendommen for lengre tid enn 10 år om gangen, uten når jaktretten følger bruksretten til eiendommen.»

Utvalet er ikkje kjent med kva for omfang slik utleige har i dag.

5.6.1.3 Utleige til husdyrbeite og tamreindrift

Inntekter frå utleige av beite i statsallmenningane var i 2015 på totalt 1,1 millionar kroner for alle fjellstyra. Det er i hovudsak dei fjellstyra som leiger ut tamreinbeite som har nemnande inntekter frå beite.

5.6.2 Inntekter til grunneigarfondet

Grunndisponeringar omfattar mellom anna festeavtalar, eigedomsutvikling, uttak av grus og mineralar og utleige av fallrettar. Forvaltninga av grunneigarinntektene i statsallmenningane er regulert i fjellova § 12. Der går det fram at bruken av grunneigarinntektene høyrer under departementet. Inntektene går inn på eit eige fond, grunneigarfondet. Statskog SF har forvaltningsansvaret for dette fondet. Resultatpostar knytt til grunneigarfondet inngår ikkje som ein del av rekneskapen til Statskog SF, og er skilt frå verksemda til føretaket elles.

Det var tidlegare Direktoratet for statens skoger som forvalta grunneigarinntektene. Dei vart førte i ein særrekneskap, og ikkje rapporterte i detalj i dei årlege meldingane til Stortinget om verksemda i direktoratet. Grunneigarinntektene vart etter kvart omtala som grunneigarfondet.

I samband med overføringa av heimelen i grunnboka for statsallmenningane til Statskog SF i 1993, vart forvaltninga av grunneigarfondet overført til Statskog SF.

Inntektene i grunneigarfondet var i 2016 på 23 millionar kroner. Utgåande balanse i fondet var per 31.12.2016 på 10 millionar kroner. Utviklinga i grunneigarinntektene går fram av figur 5.12.

Kjelde: Statskog SF

5.6.2.1 Fordeling av grunneigarinntekter

I forarbeida til fjellova av 1975 vart det lagt vekt på at allmenningane ikkje skulle vere ei kjelde til inntekter for staten. Inntektene skulle kome distrikta til gode.

«Etter departementet sitt syn (---) må det vere rimeleg å byggje på dette prinsippet: Staten skal ikkje føre allmenningsinntektene ut frå distrikta for å nytte dei til løysing av allmenne samfunnsoppgåver, men skal ha dekning for dei direkte utgiftene staten har med administrasjon av allmenningane.» 38

I St.meld. nr. 32 (1964–65) Direktoratet for statens skogers virksomhet i året 1963 gjer direktoratet framlegg om å legge til rette for bortfeste av hyttetomter i planlagde hytteområde, også i statsallmenningane.39 Fordi dette ville medføre ulemper for utøvinga av bruksrettane, vart det foreslått å dele inntektene frå festeavgiftene frå hytter og hotell likt mellom staten og fjellstyra. Stortinget slutta seg til dette i Innst.S. nr. 132 (1964–65)40.

I forarbeida til fjellova av 1975 la departementet til grunn at inntektene frå festetomter for hytter og hotell skulle delast mellom staten og fjellstyra slik det hadde vore gjort sidan 1965. Fjellovkomiteen hadde gjort framlegg om ein annan framgangsmåte enn ein likedeling. I framlegget til ny lov frå fjellovkomiteen lydde § 8 tredje ledd slik:

«Av inntektene ved departementets disponering beholder staten en prosentdel fastsatt av Stortinget. Disse midler kan departementet bruke til dekning av utgifter til administrasjon av allmenningene, stønad til en fellesorganisasjon for fjellstyrene og etter samråd med denne organisasjon til tiltak i statsallmenningene. Det kan fastsettes særskilt prosentsats for inntekter som vedkommer fallrettigheter.»41

Fjellovkomiteen la då til grunn at ordninga med deling av inntekter frå feste skulle utvidast til å gjelde alle inntekter med unntak av inntekter frå skogen i overskotsallmenningane, men ville overlate til Stortinget å fastsetje korleis delinga skulle gjerast.42

Departementet meinte mellom anna at det ved å føre inntektene inn i eit felles fond ville vere mogleg å få til ei viss utjamning mellom fjellstyra. Nokre fjellstyre hadde større inntekter enn andre, og ved å la inntektene gå til grunneigarfondet ville det vere mogleg å dele midlane ved til dømes tilskot til næringsutvikling.43 Det har likevel vore lite midlar å fordele til næringsutvikling dei seinare åra, mellom anna fordi fondet vart vesentleg redusert på grunn av tilbakebetaling av festeavgifter som heilt ut vart dekt av grunneigarfondet.

Etter fjellova § 12 får fjellstyret i vedkomande allmenning halvparten av festeinntektene frå festeavgifter for hytter og hotell. Det er per i dag over 7 000 festeavtalar der inntektene blir delte mellom grunneigarfondet og fjellstyra. Når festeavtalar i statsallmenning blir registrerte i systemet Statskog SF har for forvaltning av kontraktar, tek Statskog SF stilling til om inntekta frå avtalen skal fordelast etter fjellova § 12 siste ledd. Dersom inntekta skal fordelast, registrerer Statskog SF dette i systemet. I registreringa blir avtalen knytt til den aktuelle eigedommen. Dermed kjem også inntekta til riktig fjellstyre. Etter at dette er gjort, vil fordelinga av inntektene skje automatisk. I 2015 var det 69 av 94 fjellstyre som hadde inntekter frå festeavtalar. Øyer fjellstyre hadde høgast inntekt (i overkant av 1 millionar kroner). Vågå fjellstyre ligg nært opp til dette med 920 000 kroner. Den lågaste inntekta hadde som nemnt tidlegare Mosvik, med 297 kroner, Røyrvik med 601 kroner og Frosta fjellstyre med 899 kroner. Totalt hadde fjellstyra ei inntekt frå festeavgifter på 8,2 millionar kroner i 2016.

5.6.3 Erstatningar som følge av eigedomsinngrep

Av arealet til statsallmenningane er 58 prosent allereie verna, og det er betalt ut erstatning for tapte inntekter frå skogen.

Etter Grunnloven § 105 har ein krav på full erstatning ved oreigning. Lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom (ekspropriasjonserstatningslova) syner kva for verdsetjingsprinsipp ein skal nytte når ein reknar ut erstatningssummen. I tillegg er mange prinsipp om erstatningsutmålinga utvikla i rettspraksis.

I dom teke inn i Rt-1985–1107 kom Høgsterett til at Lesja fjellstyre hadde krav på erstatning fordi utbyggingar av vasskraft og høgspentlinjer i områda mellom Sunndalen og Lesja-Romsdalen over fleire tiår hadde medført skadeverknader for villreinstammane i området, og dermed redusert inntektene til fjellstyra frå jaktkort.

Fleire fjellstyre får årlege utbetalingar av erstatningar for tapte inntekter av jakt og fiske, for tap eller reduksjon av beite ved vassdragsregulering og for skade og ulempe av skytefelt. Det er 29 fjellstyre som har fått utbetalt slik erstatning i 2015.

5.6.3.1 Erstatning for vern

Vern av statsallmenning kan også utløyse krav om erstatning for innskrenkingar i bruksrettane i tillegg til innskrenkingar i korleis grunneigar kan utnytte ressursane på eigedommen.

Ved områdevern etter naturmangfaldlova kan eigar og bruksrettshavarar ha rett på erstatning etter § 50 dersom områdevern fører til ei vanskeleggjering av bruken som alt er i gong. § 50 lyder slik:

«En eier eller rettighetshaver i eiendom som helt eller delvis blir vernet som nasjonalpark, landskapsvernområde, naturreservat, biotopvernområde eller marint verneområde, har rett til erstatning fra staten for økonomisk tap når et vern medfører en vanskeliggjøring av igangværende bruk. For bruk som trenger tillatelse fra offentlig myndighet, gjelder retten til erstatning bare hvis tillatelse er gitt før det er foretatt kunngjøring etter § 42.

Når vilkårene etter første ledd er oppfylt, fastsettes erstatningen for tap i igangværende bruk i samsvar med utmålingsreglene i lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom (ekspropriasjonserstatningslova). Ved anvendelsen av nevnte lov § 10 er det tidspunktet for vernevedtaket som skal legges til grunn.»

Utvalet går ikkje inn på forholdet mellom denne føresegna og Grunnlova § 105.

I statsallmenningane er det bruken til fire ulike grupper som kan bli påverka av vedtak om vern på ein slik måte at det kan utløyse krav om erstatning; grunneigar, bruksrettshavarar etter fjellova og statsallmenningslova, reindrifta og dei med særrettar i statsallmenningane.

Norges Fjellstyresamband (NFS) opplyser at nokre få fjellstyre har fått erstatning ved barskogvern ved oppretting av naturreservat etter den tidlegare naturvernlova. NFS har ikkje oversikt over om nokon bruksrettshavar har kravd eller fått erstatning. Det vart tidlegare ikkje gitt erstatning ved oppretting av nasjonalparkar i statsallmenningane.

Naturmangfoldlova vart sett i kraft 1.juli 2009. I tillegg til erstatningsreglar for naturreservatane som kom i 1985, kunne det då givast erstatning for økonomisk tap for bruk som var i gong med også for nasjonalparker og landskapsvernområder, i saker som gjaldt vedtak om freding etter 1.1. 2002.

5.6.3.2 Erstatning for tapt virkesrett

Erstatning for vern er knapt omtala i forarbeida til statsallmenningslova. Statsallmenningslova § 1-3 syner til at allmenningsstyret representerer virkesrettshavarane og skal vareta deira felles interesser. I saker om erstatning har allmenningsstyret representert virkesrettshavarane.

I dom i Rt-2012-910 tok Høgsterett stilling til om erstatning for innskrenking av virkesretten som følge av skogvern skulle utbetalast til allmenningskassa eller til allmenningsfondet.44 Det var fleire spørsmål oppe i saken for tingrett og lagmannsrett, men for Høgsterett var det berre dette spørsmålet som vart behandla. Imsdalen og Hirkjølen statsallmenningar er begge statsallmenningar med fellesdrift, der virkesrettshavarane får tilskot til virke i staden for utvising av virke.45

Retten synte til systemet i statsallmenningslova, til § 1-4 i lova og til NOU 1985: 32 s. 33, der erstatningar er nemnd som inntekt til allmenningsfondet:

«… inntektene i statsalmenninger hvor det er virkesrett … skal fordeles i et fond som disponeres av almenningsstyret og skogforvaltningen sammen …

…

Alle andre inntekter går inn i fondet. Dette gjelder således … ekspropriasjonserstatninger etc.»46

Høgsterett la til grunn at erstatningar for vern etter lov om naturmangfald måtte falle innunder omgrepet «ekspropriasjonserstatninger» som skal gå inn i allmenningsfondet.47

Høgsterett la derfor til grunn at «øvrige inntekter knyttet til skogsdriften», jf. statsallmenningslova § 1-4 skal gå inn i allmenningsfondet, og at:

«Det er naturlig å forstå begrepsbruken slik at erstatning etter fredning av skog nettopp vil være slike øvrige inntekter. Skogerstatningen skal jo kompensere for den avkastning skogen ellers ville ha gitt gjennom salgsinntekter etter uttak og foredling av skogsvirke.»

Førstvoterande synte til at erstatninga kompenserer for inntekter frå fellesdrift av skogen som ville gått til allmenningsfondet dersom området ikkje var verna:

«Innbetaling av erstatningen til fondet sikrer dermed at det fortsatt kan utbetales tilskudd til de virkesberettigede i forhold til virkesbehovet og skogproduksjonen. Situasjonen gjenopprettes ved dette til kva som var stillingen før fredningen. De virkesberettigede vil ved innbetaling av erstatningen til fondet følgelig ikke ha lidt noe tap.»

Statskog SF praktiserer denne løysinga for skogvern i alle statsallmenningar med fond der det er aktuelt å erstatte tapt virkesrett. Erstatninga er «konvertering av skogkapital til finanskapital hvor avkastningen i framtida kan benyttes til utvisning dersom restarealene ikke kan dekke virkesrettsbehovet.»48Erstatninga er skilt frå saldoen elles i allmenningsfondet. Erstatninga blir justert årleg i samsvar med endringa i pengeverdien (KPI). Overskotet (avkastning/rente) etter at denne justeringa er gjort, blir overført til allmenningsfondet.

I statsallmenningar utan fond går erstatning for vern etter naturmangfaldlova til Statskog SF.

5.6.4 Kostnader som blir dekte av grunneigarfondet

5.6.4.1 Generelt

Fjellova § 12 regulerer kva for kostnader grunneigarfondet skal dekke. Det er «administrasjon av statsallmenningane, stønad til ein fellesorganisasjon for fjellstyra, og etter samråd med denne til tiltak i statsallmenningane. Dessutan kan midlane brukast til innløysing av private særrettar til fiske, jf. § 32». I forarbeida til fjellova la departementet til grunn at staten i utgangspunktet skulle ha dekning for utgiftene med administrasjon av statsallmenningane. Departementet tok atterhald om at statsallmenningane har ei viktig rolle som er vanskeleg å kvantifisere økonomisk, som til dømes å legge til rette for friluftsliv. Omsynet til friluftsliv og naturverdiar ville etter departementet sitt syn truleg føre til at staten ikkje kunne ta ut dei inntektene som kunne ha blitt tekne ut. Departementet meinte derfor at ein må godta at inntektene frå grunndisponering skal nyttast til tiltak i statsallmenningane og til ein fellesorganisasjon til fjellstyret sjølv om ikkje staten får dekt alle sine administrasjonskostnader. 49 Figur 5.13 viser samanhengen mellom inntekter og kostnader for grunneigarfondet.

Slik utvalet oppfattar praksis, får Statskog SF dekt sine kostnader til administrasjon frå grunneigarfondet. I tillegg kan Statskog SF nytte det tilskotet dei får frå statsbudsjettet kapittel 1161 post 70 til administrasjon av virkesretten i statsallmenningane.

Grunneigarfondet dekker også tilskot til ein fellesorganisasjon for fjellstyra (Norges Fjellstyresamband). Størrelsen på dette tilskotet blir fastsett av Landbruks- og matdepartementet etter at Statskog SF har fått uttale seg.

Administrasjon av statsallmenningane omfattar areal- og grunndisponering, tilrettelegging for anna næringsverksemd der inntektene går til andre enn Statskog SF, sikring av eigedom og rettar, og utmarksteneste.50 Dette omfattar òg administrasjon av festeavtalar. Administrasjon av festeavtalar er den største utgifta i rekneskapen for grunneigarfondet, den var i 2016 på 5,5 millionar kroner av totale inntekter på 23 millionar kroner. Grunneigarfondet dekker alle kostnader til administrasjon av alle avtalar om feste og utleige i statsallmenningane. Dette omfattar totalt 11–12 000 avtalar, under dette om lag 7 000 festeavtalar for tomt til fritidsbustad. Kostnadene til administrasjon av festeavtalar er i hovudsak timekostnader for dei tilsette i Statskog SF. Kostnadene til festeadministrasjon omfattar også kostnader knytt til systemdrift i Statskog SF. Det inneber at grunneigarfondet dekker ein forholdsmessig del av kostnadene ved dei systema som blir brukt av heile føretaket. Figur 5.14 viser utviklinga i kostnadene som blir dekt av grunneigarfondet frå 2001 til 2017.

Kjelde: Statskog SF

I behandlinga av statsbudsjettet for 2000 gjorde Stortinget vedtak om at dei kostnadene Statskog SF hadde til ikkje inntektsgivande grunneigaroppgåver i statsallmenningane også skulle dekkast av grunneigarfondet. Desse kostnadene hadde tidlegare vore dekte over statsbudsjettet. 51 Dette omfattar saksbehandling etter fjellova og seterforskrifta, og dessutan administrasjon av seterregisteret.

5.6.4.2 Tiltak for næringsutvikling

Grunneigarfondet kan etter § 12 nyttast til tiltak for næringsutvikling i statsallmenningane. Statskog SF har fastsett retningslinjer52 for tilskot til slike tiltak. Av desse går det fram at:

«Grunneierinntektene skal brukes i prosjekter som:

• bidrar til lønnsom næringsvirksomhet

• utvikler infrastruktur som indirekte bidrar til utvikling av lønnsomme arbeidsplasser.

Næringsvirksomheten må ha som formål å utnytte ressursene i statsallmenningene, eller på grunnlag av ressurser fra allmenningene.

Grunneierinntektene kan videre brukes til tiltak i statsallmenningene som innebærer verdiskapning eller bevaring av verdier av mer samfunnsmessig art. Dette er tiltak som for eksempel går på kulturminnevern.»

Dei enkelte fjellstyra kan gi uttale om det aktuelle prosjektet. Avgjerd om tilskot skal takast i samråd med Norges Fjellstyresamband:

«Beslutning om bruk av grunneierinntektene til tiltak skal skje etter samråd med Norges Fjellstyresamband (NFS). Dette betyr at NFS skal tas med på råd og gis medinnflytelse ved vurderingen av de ulike søknadene om midler fra Grunneierfondet. Ved uenighet mellom Statskog SF og Norges Fjellstyresamband skal det avholdes halvårlige drøftingsmøter om de saker partene ikke er enige om. Dersom NFS og Statskog SF fortsatt er uenige etter at saken(e) har vært drøftet i møte, ligger den endelige beslutningsmyndigheten hos Statskog SF.»

5.6.5 Kostnader som blir dekte av fjellstyret

5.6.5.1 Generelt

Fjellova § 11 tredje ledd regulerer bruken av overskotet i fjellkassa. Fjellstyret avgjer ved vedtak korleis overskotet skal bli brukt, innanfor ramma av føresegna. Er overskotet større enn det som trengst til tiltak i allmenningen, kan fjellstyret løyve midlar til formål som tek sikte på å styrke næringsgrunnlaget i bygdene som har rett til allmenningsbruk. Med samtykke frå departementet (delegert til Statskog SF) kan det også løyvast midlar til allmennyttige formål i desse bygdene.

Godtgjersle til fjellstyret skal dekkast av fjellkassa. Fjellkassene skal haldast utanom budsjettet i kommunane, men kommunestyret skal fastsetje nivået på godtgjersla til medlemmane i fjellstyret etter framlegg frå fjellstyret.

5.6.5.2 Tilskot til næringsutvikling

Etter § 11 i fjellova kan fjellstyra nytte overskotet i fjellkassa til tiltak som kan styrke næringsgrunnlaget i dei bygdene som har rett til allmenningsbruk.

Enkelte fjellstyre gir slike tilskot. Til dømes har Engerdal fjellstyre eit bidragsbudsjett, som næringsdrivande i området kan søke om tilskot frå. Av retningslinjene for 2017 går det fram at formålet med bidragsbudsjettet «er økonomisk bidrag til utvikling av næringsgrunnlaget i allmenningsbygdene, samt bidrag til allmennyttige formål.» I 2015 vart det totalt løyva 591 130 kroner frå bidragsbudsjettet, der 174 000 kroner gjekk til allmennyttige formål, og 471 130 gjekk til næringsutvikling.

Nordli og Sørli fjellstyre har saman oppretta Lierne fjellstyrefond. Dette skal nyttast til

«allmennyttige formål i de bygdene som har rett til allmenningsbruk. Under dette tiltak som:

• Bidrar til lønnsam næringsverksemd

• Bidrar til å stimulere barn og unges interesse for friluftslov og uteaktiviteter

• Bidrar til bedre infrastruktur (bygg og anlegg) for friluftsliv i allmenningsbygdene» 53

I 2015 vart det tildelt 30 000 kroner frå dette fondet, der halvparten gjekk til næringsutvikling og den andre halvparten til allmennyttige formål.

5.6.5.3 Tilskot til allmennyttige formål

Etter fjellova av 1920 § 44 kunne fjellstyret bruke overskotet i fjellkassa heilt eller delvis til formål «som tjener til ophjelp for almenningen, eller til allmennyttige formål innen det eller de herreder, hvori allmenningen er beliggende, eller innen bygd eller grend, viss beboere har bruksrett i almenningen.» Før fjellstyret gjorde vedtak skulle heradstyret gi uttale.

I fjellova av 1975 vart denne moglegheita til å nytte overskot frå fjellkassa til allmennyttige formål innskrenka. Departementet la i denne samanhengen vekt på uttale frå Fjellstyrenes samarbeidsnemnd, Noregs Bondelag og Den Norske Advokatforening om at dei med bruksrettar måtte få større nytte av inntektene frå allmenningen, og at ein derfor ikkje kunne gi tilskot til tiltak som kom heile kommunen til gode. Departementet la derfor til grunn at overskotet i fjellkassa berre kunne nyttast til formål som kunne vere med å sikre næringsgrunnlaget i bygda. 54

I 1980 fremja Landbruksdepartement forslag om å endre § 11, slik at det igjen kunne løyvast midlar til allmennyttige formål, etter løyve frå departementet.55 Grunngivinga for at ein gjorde denne endringa var uttalar om at fjellstyra fortsatt praktiserte lova slik den var i 1920.

Myndigheita til å gi samtykke til å løyve midlar til allmennyttige formål er delegert til Statskog SF. Fjellstyra kan bruke opp til fem prosent av bruttoinntektene til fjellkassa til allmennyttige formål, jf. retningslinjer frå Statskog SF.56

I 2016 vart det totalt løyvd 698 000 kroner til allmennyttige formål, innanfor ei ytre ramme på rundt fire millionar kroner.

5.6.6 Refusjon og tilskot frå statsbudsjettet

5.6.6.1 Refusjon av kostnader til oppsyn

Fjellstyra har etter fjellova § 36 krav på å få refundert halvparten av utgiftene til oppsyn i statsallmenningane frå statsbudsjettet kapittel 1161, post 75.57 I 2018 er denne løyvinga på 10,2 millionar kroner. Statskog SF forvaltar denne løyvinga, og står for fordelinga til fjellstyra, etter søknad og dokumenterte kostnader. Statskog SF skal fordele refusjon etter følgande retningslinjer:

• Kriteria «areal», «seter og dyrkingsjord», «ferdsel» og «aktivitet»

• Frådrag for fjellstyre med høg eigenkapital

• Skjønnsmessig frådrag

• Grunntilskot for oppsyn med fast tilsette

5.6.6.2 Tilskot til rekruttering til friluftsliv

Norges Fjellstyresamband søker på vegner av fjellstyra om midlar frå Miljødirektoratet til rekruttering til friluftsliv. Fjellstyra kan søke NFS om å få tildelt midlar. I 2016 var dette tilskotet på om lag 600 000 kroner. Fjellstyra kan også søke andre tilskot frå kommunar.

5.6.6.3 Tilskot til skogbruk

Statskog SF får ei løyving frå statsbudsjettet på om lag 14 millionar kroner årleg til forvaltning og sektorpolitiske oppgåver på statsgrunn, under dette tilrettelegging for friluftsliv på alle eigedommar. Av dette blir mellom 2 og 3 millionar kroner brukt til administrasjon av virkesretten og andre oppgåver etter lov om skogsdrift i statsallmenningane. 58 Resten av løyvinga blir nytta til sektorpolitiske oppgåver på anna statsgrunn.

6 Tilhøvet til andre lover

6.1 Generelt

Utvalet er bede om å «vurdere samspillet med og grenseflatene mot andre lover, samt om det er naturlig å ta inn henvisninger til lover som er sentrale ved forvaltningen av statsallmenningene, som plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven, jordloven, skogbruksloven og reindriftsloven». Utvalet viser til kapittel 3 der det går fram at utvalet har gjort framlegg om éi ny lov som regulerer tilhøve som er særskilde for statsallmenningane. Utvalet har også lagt til grunn at ein skal unngå dobbeltregulering. Det er mange lover som regulerer tilhøve som er felles for alle eigedommar, og som også vil gjelde i statsallmenningane.

Den nye lova skal regulere dei jordbrukstilknytte bruksrettane, utleige av beite, skogforvaltninga i statsallmenningane, grunndisponeringar, og dessutan utøving av jakt og fiske. Lova skal også regulere forholdet mellom fjellstyret og Statskog SF. Fjellstyret er mellom anna gitt myndigheit til å gi løyve på ei rekke område knytte til utøving av dei jordbrukstilknytte bruksrettane og jakt og fiske. Statskog SF kan som grunneigar gi løyve til bruk av statsallmenningane slik det følger av grunneigarretten og med dei avgrensingane som er fastsette i lova.

Utvalet meiner at lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova) og lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) til ein viss grad skal gjelde for forvaltninga av statsallmenningane. Tilhøvet til desse to lovene er omtala i kapittel 9 om saksbehandling og kapittel 18 om tvisteløysing.

Kommunen har fått delegert myndigheit etter dei fleste av lovene som ligg til grunn for areal- og landbruksforvaltninga. Det er derfor særleg viktig å sikre samhandling mellom aktørane i statsallmenningane og kommunane.

6.2 Plan- og bygningslova

Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningslova) gjeld all arealdisponering, så framt det ikkje er gjort unntak i sektorlov. Plan- og bygningslova har som formål å fremje berekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjonar. Gjennom planarbeidet skal mange ulike sektorar, interesser og omsyn vegast opp mot kvarandre og samordnast. Dei vedtekne planane etter plan- og bygningslova skal vere eit felles grunnlag for kommunal, regional, statleg og privat verksemd i planområdet. Planarbeidet og rolla som lokal plan- og byggesaksmyndigheit legg grunnlaget for å få til den bruk ein ønsker å ha i statsallmenningane. Kommunen skal gjere mange av dei same vurderingane som fjellstyret og Statskog SF skal fremje etter lova. Både landbruksdrift, berekraftig bruk, lokal verdiskaping, omsyn til natur- og kulturverdiar og omsyn til samiske interesser skal det takast omsyn til i planarbeidet.

Både fjellstyret og Statskog SF må halde seg til den offentlegrettslege reguleringa av arealbruken, også der dei sjølv skal behandle saker om løyve heimla i lova.

Mange av tiltaka som skal gjerast i statsallmenningane, til dømes å legge ut eit område til fritidsbustadar, kan ikkje gjennomførast utan at kommunen har behandla tiltaket etter plan- og bygningslova. Dette kan enten vere gjennom utarbeiding av planar eller byggesaker. Dette gjeld også der søkar i tillegg må innhente særskilt løyve frå fjellstyret eller Statskog SF.

Kommunen plikter å sjå til at krav om medverknad i plan- og bygningslova er følgd i dei enkelte planprosessane, slik at interesserte private og offentlege partar får uttala seg om planarbeidet. Både fjellstyret og Statskog SF må derfor følge opp planprosessar for å sikre at deira og bruksrettshavarane sitt syn blir fremja i relevante planprosessar. Bruksrettshavarane vil også sjølv kunne uttale seg til kommunen.

Statskog SF vil som grunneigar kunne reknast som part i planprosessar som gjeld statsallmenningane. Der ein bruksrettshavar, fjellstyret eller Statskog SF er søkar eller set fram forslag om plan, vil bruksrettshavaren også vere part i saka. Fjellstyret har derimot ikkje noko generell partsstatus, slik som Statskog SF, men vil kunne reknast som part i enkelte saker etter vanlege vurderingar om dette. Det er kommunen som må ta stilling til kven som er part i ein plan- eller byggesak.

Fjellstyret må også ved fastsetjing av bruksreglar og i saksbehandlinga ta omsyn til kommunale og regionale myndigheiter. Fjellstyret er ikkje bundne av andre organ sine vurderingar og avgjerder i eigen saksbehandling, men både på planområdet og ved tiltak som krev løyve etter landbrukslovgivinga, vil kommunale og regionale vurderingar og avgjerder kunne legge føringar for bruken av statsallmenningane. Der landbruksregelverket gir påbod om å følge særlege reglar for å sende buskap på beite, om å føre tilsyn med dyra eller set tekniske krav til produksjonen, vil dette naturleg nok ha påverknad på korleis bruksrettshavarane tek allmenningen i bruk. Fjellstyret bør ta omsyn til slike føringar, særleg ved utarbeiding av bruksreglar for allmenningane.

Plan- og bygningslova set krav om løyve til bygging jf. § 20-1. Etter plan- og bygningslova § 20-5 er det likevel ikkje nødvendig å søke om byggeløyve for mindre, frittliggande byggverk knytte til drift av jordbruk-, skogbruk- og reindriftområde. Hytter og andre husvære i statsallmenningane vil derimot vere søknadspliktige.

Utvalet understrekar at plan- og bygningslova framleis skal ligge til grunn for arealforvaltninga i statsallmenningane. Ein god dialog mellom kommunen, Statskog SF og fjellstyret vil såleis også i framtida vere viktig for bruken av statsallmenningane.

6.3 Jordlova

Lov 12. mai 1995 nr. 23 om jord (jordlova) har som formål å legge til rette for at arealressursane skal bli brukte på den måten som er mest gagnleg for samfunnet og for dei som har yrket sitt i landbruket. Formålsparagrafen omfattar både bruk og vern av areala, og legg til grunn at forvaltninga skal skje i eit langsiktig og berekraftig perspektiv. Arealressursane er « skog, fjell og alt som høyrer til», jf. § 1. Lova regulerer både forvaltninga av arealressursane og organiseringa av landbruksmyndigheitene. I jordlova § 18 er det heimel for forskrifter til gjennomføring av tilskotsordningar fastsett i jordbruksavtalen. Kommunen er lokal landbruksmyndigheit, og skal utøve eit landbruksfagleg skjønn innanfor nasjonale føresegner og retningslinjer.

Det er særleg påbodet om driveplikt i § 8, forbodet mot omdisponering av dyrka eller dyrkbar jord i § 9, og føresegnene om nydyrking i § 11 som er relevant for forvaltninga av statsallmenningane. Reglane om deling i § 12 gjeld ikkje frådeling og bortfeste med heimel i fjellova. Dette slo Landbruksdepartementet fast i ei uttale til Statens landbruksforvaltning i 2002.59 Verkeområdet til jordlova er fastsett i § 2, der også forholdet mellom jordlova og plan- og bygningslova er regulert.

Utvalet gjer framlegg om å gjere unntak frå driveplikta i statsallmenning. I ein statsallmenning er det ein del av dynamikken at areal er i bruk for så etter ei tid å gå ut av bruk, og seinare kanskje bli teken i bruk igjen. Dette blir styrt av regelverket i fjellova.

Der fjellstyret eller Statskog SF gir løyve til bruk av areal som kjem inn under jordlova § 9 eller § 11, må søkar også få løyve frå kommunen før arealet blir teke i bruk. Oppdyrking av utvist tilleggsjord kan ikkje skje før det ligg føre løyve etter forskrift 2. mai 1997 nr. 423 om nydyrking.

6.4 Konsesjonslova

Lov 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonslova) mv. skal regulere og kontrollere omsetninga av fast eigedom for å oppnå eit effektivt vern om produksjonsareala til landbruket og slike eigar- og bruksforhold som er mest gagnlege for samfunnet, mellom anna for å tilgodesjå behova til framtidige generasjonar, landbruksnæringa, behovet for grunn til utbygging, omsynet til miljøet, allmenne naturvern- og friluftsinteresser, og omsynet til busetjinga. Kommunen er konsesjonsmyndigheit.

All omsetning av eigedom er som utgangspunkt konsesjonspliktig. Også stifting og overdraging av leigerett og annan liknande bruksrett over fast eigedom er konsesjonspliktig, med mindre retten er stifta for maksimalt ti år og brukaren ikkje kan krevje kontrakten fornya. Det same gjeld stifting og overdraging av andre rettar over fast eigedom dersom eigaren får vesentleg innskrenka sin moglegheit til å rå over eigedommen eller til å få det økonomiske utbytet av han. Utbyggingskontraktar er konsesjonspliktige utan omsyn til varigheit. Det er mange unntak frå konsesjonsplikta i lova og i forskrift 8. desember 2003 nr. 1434 om konsesjonsfrihet for visse erverv av fast eiendom, egenerklæring ved konsesjonsfrihet, fulldyrket jord og beløpsgrense ved priskontroll (konsesjonsforskrifta). Eit av unntaka i konsesjonsforskrifta § 1 første ledd bokstav o gjeld utvising av tilleggsjord etter fjellova.

Konsesjon er eit vilkår for både tinglysing og matrikkelføring, jf. konsesjonslova § 15. Kjøp av areal frå statsallmenning, stifting av rett til tomtefeste og utleige av areal i over ti år er døme på rettsstiftingar som normalt vil vere konsesjonspliktige. For å kunne tinglyse og matrikkelføre slike avtalar, må søkaren ha fått konsesjon frå kommunen. Dersom ervervet ikkje er konsesjonspliktig, må dette likevel dokumenterast før tinglysing. Dersom søkaren ikkje får konsesjon, vil kommunen setje frist for at avtalen enten blir gjort om, eller for at eigedommen må seljast vidare til nokon som kan få konsesjon.

6.5 Matrikkellova

Lov 17. juni 2005 nr. 101 om eigedomsregistrering (matrikkellova) skal sikre tilgang til eigedomsopplysningar ved at det blir ført eit register over alle faste eigedommar i landet, og at grenser og eigedomsforhold blir klarlagde. Etter matrikkellova er kommunen også matrikkelmyndigheit og skal føre matrikkelen. I statsallmenningane er det særleg oppretting av feste som er aktuelt for matrikulering. Etter matrikkellova § 5 første ledd bokstav e er det «festegrunn» som kan opprettast som matrikkeleining. Dette omfattar både feste av hus til bustad eller fritidsbustad. Statskog SF har frå 2011 til 2017 gjennomført prosjektet «Statsgrunn i matrikkelen» for å oppdatere og rette feil og manglar i matrikkelen på statseigedom. Dette har vore med på å gi ein meir korrekt matrikkel for statseigd grunn. Også i den framtidige forvaltninga av statsallmenningane er matrikkelen viktig.

Utvalet er kjent med at det går føre seg eit arbeid opp mot Kartverket med omsyn til registerføring av seterbygg mv. der brukaren har fått avtale med Statskog SF om å kunne ha bygningane etter at dei har gått ut av bruk. Det er derfor ikkje grunn for utvalet til å gå inn på spørsmålet. Utvalet nøyer seg med å peike på at det er heilt avgjerande at Statskog SF legg opp til klare dokumentasjonar for det reelle tilhøvet og at det også blir etablert ei god ordning hos Kartverket.

6.6 Reindriftslova

Lov 15. juni 2007 nr. 40 om reindrift (reindriftslova) regulerer utøvinga av retten til samisk reindrift. Reindriftslova gjeld også for statsallmenningane, og reindrift er derfor ikkje særskilt regulert i utkastet til ny lov. Sjå nærare omtale i kapittel 14.

6.7 Skogbrukslova

Skogbrukslova gjeld for skogforvaltninga på alle eigedommar. Skogforvaltninga i statsallmenningane vil derfor måtte følge føresegnene i skogbrukslova. Kommunen er skogbruksmyndigheit etter skogbrukslova, og dette gjeld også i statsallmenningane.

6.8 Motorferdsellova

Lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdsellova) gjeld for ferdsel i utmark, og på innsjøar og elver. Ferdsel på innsjøar og elver er også regulert av lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vassressurslova). Også andre regelverk har reglar om motorferdsel, til dømes verneforskrifter etter naturmangfaldlova. 60

Motorferdsellova fastset at som eit utgangspunkt er all motorferdsel i utmark forbode, dette gjeld og i statsallmenningane. Berre motorferdsel som har løyve direkte i medhald av motorferdsellova, eller der kommunen har gitt løyve i medhald av lova, er tillaten. Motorferdsel i utmark krev i utgangspunktet samtykke frå grunneigar. Det følger av framlegget til ny lov § 3-5 at slikt samtykke skal givast av fjellstyra i statsallmenningane. I verneområde gjeld i tillegg reglane i verneforskrifta om motorferdsel.

6.9 Naturmangfaldlova

Lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfaldlova) er i dag den alminnelege lova om forvaltning og vern av naturen i Noreg. Lova set krav om at andre ressurslover, som til dømes jordlov, skogbrukslov, vassressurslov, må brukast i samsvar med dei generelle reglane i naturmangfaldlova. I §§ 8-12 finn ein grunnleggande miljørettslege normer som all offentleg forvaltning skal vere tufta på, sjå naturmangfaldlova § 7. Naturmangfaldlova har reglar som set rammer for både jakt og fiske i statsallmenningane, og for allmenta sin bruk av statsallmenningane til anna friluftsliv enn jakt og fiske.