Del 6
Økonomiske og administrative konsekvensar

19 Økonomiske og administrative konsekvensar av forslaget frå utvalet

19.1 Innleiing

Forslaget til ny lov om bruk og styring av rettar m.m. i statsallmenningane inneber endringar i administrasjonen og økonomiforvaltninga for statsallmenningane, og i oppgåvefordelinga mellom aktørane i statsallmenningane. Desse endringane vil ha økonomiske og administrative konsekvensar. Når det gjeld utøving av bruksrettane, jakt og fiske, og annan bruk av allmenningen er det gjort enkelte framlegg om endringar av dagens ordning. Nokre av desse endringane vil kunne ha økonomiske eller administrative konsekvensar.

19.2 Fjellstyret

Utvalet har gjort framlegg om at ordninga i dag med både fjellstyre og allmenningsstyre blir erstatta med eitt fjellstyre. Fjellstyret skal ha ansvar for å administrere alle bruksrettane, og for forvaltning av jakt og fiske, og for å legge til rette for friluftsliv. Eit fleirtal i utvalet gjer også framlegg om at fjellstyret skal forvalte skogen i statsallmenningane med virkesrett.

Framlegget vil redusere talet på styre, og kan ha relativt store konsekvensar for bruken av midlane i allmenningane.

Eitt fjellstyre til erstatning for fjellstyret og allmenningsstyret vil gi eit lågare tal på styre i statsallmenningane samanlikna med i dag. Dette vil gi ein reduksjon i talet på personar som har verv i styre. Det vil då gi lågare utbetalingar av møtegodtgjersle i tillegg til dei ressursane den enkelte legg ned i dette. Eitt fjellstyre vil gi grunnlag for eit betre samarbeid mellom dei ulike interessene som gjer bruk av statsallmenningane. Når alle interesser er representerte i eitt fjellstyre vil det gjere samhandlinga mellom interessene meir kostnadseffektiv. Det vil ikkje lenger vere behov for prosessar mellom allmenningsstyret og fjellstyret, og talet på handlingar mellom Statskog SF og styra vil bli reduserte.

Hovudregelen i forslaget frå fleirtalet er at det skal vere fem medlemmar i fjellstyret. Fleirtalet meiner likevel at det må vere opning for ein fleksibilitet for talet på medlemmar, for at det skal vere mogleg å velje representantar for bruksrettshavarane frå alle dei allmenningane eit fjellstyre har ansvaret for.

Lovforslaget gir fjellstyra moglegheit til å fastsette reglar for utøvinga av bruksrettane som passar dei lokale tilhøva. Allmenningsstyra etter statsallmenningslova har til no utarbeida eigne bruksreglar som har blitt godkjende av Statskog SF som skogforvaltar. Fjellstyra har i liten grad nytta høvet til å fastsetje vedtekter for bruken av allmenningane, men har hatt som oppgåve å gi reglar for beite i allmenningane. Det vil derfor ikkje vere nokon stor endring i administrative oppgåver for fjellstyret når det gjeld utarbeiding av bruksreglar. Slike bruksreglar kan legge grunnlaget for heilskapleg utnytting av allmenningane, og vil kunne redusere potensialet for konfliktar.

Dei offentlegrettslege oppgåvene som har vore delegerte til Statskog SF, vil etter framlegget frå utvalet ikkje lenger ligge til Statskog SF. Kostnadene med dei oppgåvene Statskog SF har hatt som myndigheitsutøvar har vore dekt av grunneigarfondet, som ligg utanfor statsrekneskapen, og dette vil såleis ikkje vere ein reell reduksjon av kostnader for staten.

19.2.1 Fjellstyret som skogforvaltar

Eit fleirtal i utvalet har gjort framlegg om at skogen i statsallmenningar med virkesrett skal forvaltast av det enkelte fjellstyre. For det enkelte fjellstyre vil den nye ordninga gi auka inntekter frå skogforvaltninga, men også auka kostnader knytt til denne. Fleirtalet har lagt til grunn at skogen vil bli driven på ein betre måte, og at verdien av skogen over tid derfor vil vere viktig som eit grunnlag for å oppretthalde den lokale styringa av allmenningane. Det vil også kunne gi ringverknader for verdiskapinga i lokalsamfunna.

Lokal forvaltning av skogressursane vil gi reduserte inntekter for Statskog SF. Statskog SF skal etter forslaget framleis drive skogen i statsallmenningar utan virkesrett. Av det totale arealet statsallmenningar med produktiv skog er 72 prosent statsallmenningar med virkesrett.

Endringa vil få konsekvensar for den økonomiske berekrafta til Statskog SF. I 2016 var avverkinga i statsallmenningar med virkesrett på 22 201 m³. Dette svarer til ein brutto verdi på mellom 7 og 8 millionar kroner. Av dette var 13 780 m³ avverka i statsallmenningar med virkesrett utan fond. Dette går inn i den ordinære drifta til Statskog SF, medan avverkinga i statsallmenningar med fond går inn i allmenningsfonda.

I 2016 var den totale avverkinga for heile føretaket på 338 000 m³, det vil seie at avverkinga i statsallmenningar med virkesrett utan fond var 4 prosent av den totale avverkinga til føretaket. Avverkinga varierer mykje over tid.

Framlegget frå utvalet medfører ei overføring av verdiar frå Statskog SF, og med det staten, til lokalsamfunna. Når overskotet av skogen nå blir overført frå Statskog SF til dei lokale fjellstyra, vil det også medføre at verdien av Statskog SF også blir redusert.

Eit mindretal i utvalet vil vidareføre ordninga i dag der Statskog SF er skogforvaltar i statsallmenningane.

19.2.2 Forvaltning av dei jordbrukstilknytte bruksrettane

Utvalet har ikkje hatt tilgjengeleg samla oversikt over talet på saker fjell- og allmenningsstyra behandlar om beiterett, seterrett, virkesrett og tilleggsjord. Utvalet har innhenta opplysningar frå fjellstyra, men har ikkje fått ei fullstendig oversikt over kor mykje ressursar fjellstyra bruker på administrasjon og oppfølging av dei jordbrukstilknytte bruksrettane i dag. Opplysningane frå fjellstyra tyder på at det er sterk variasjon, då fleire fjellstyre ikkje har behandla slike saker dei siste seks åra, mens andre fjellstyre har få, men eit stabilt tal på saker årleg. Endringane som utvalet har gjort framlegg om vil få konsekvensar for ressursbruken i fjellstyra, men med få opplysningar om ressursbruken i dag, er det krevjande for utvalet å vurdere konsekvensane.

19.3 Fellesorganisasjon for fjellstyra

Utvalet har gjort framlegg om å etablere ein fellesorganisasjon for fjellstyra, som skal drive fagleg rettleiing av fjellstyra. Dette vil vere eit privatrettsleg organ, som vil ha ein del av dei same oppgåvene som Noregs Fjellstyresamband har i dag.

Fleirtalet i utvalet foreslår at drifta av fellesorganisasjonen skal dekkast ved bidrag frå fjellkassene og grunneigarfondet. Mindretalet meiner at grunneigarfondet ikkje kan nyttast til dette formålet, men at fjellstyra må dekke kostnaden. .

Fellesorganisasjonen vil ha som ei oppgåve å vere bindeledd mellom fjellstyra og offentlege myndigheiter, og kan med det effektivisere kommunikasjonen mellom myndigheitene og fjellstyra, og gi betre innsikt i verksemda til fjellstyra.

Fellesorganisasjonen har også fått andre oppgåver i lovforslaget. Nokre av oppgåvene har tidlegare lege til Statskog SF, som til dømes fordeling av midlar til oppsyn. Eit mindretal i utvalet har også gjort framlegg om at fellesorganisasjonen skal ha enkelte oppgåver som gjeld strukturen for fjellstyra.

19.4 Økonomiforvaltning

Utvalsfleirtalet legg til grunn at alle inntekter skal nyttast i allmenningane, og at allmenningane i hovudsak skal vere sjølvfinansierande.

Fleirtalet har gjort framlegg om ei endring i fordelinga av grunneigarinntektene i statsallmenningane. Alle inntektene skal etter forslaget fordelast likt mellom grunneigarfondet og fjellstyra. Inntekter frå grunndisponering skal delast utan at administrative kostnader blir trekt frå. Det gjer at ein mindre del av inntektene vil kunne nyttast til administrasjon og felles tiltak for statsallmenningane frå grunneigarfondet. Forslaget vil føre til at Statskog SF vil ha mindre tilgjengelege midlar til å gjere dei grunneigaroppgåvene dei gjer i dag. Utvalet meiner at desse oppgåvene kan effektiviserast, og det derfor vil vere mogleg å gjere dei same oppgåvene med eit lågare inntektsgrunnlag i fondet. Samstundes vil ein del utgifter flyttast på slik at ein samla sett får ein berekraftig økonomi i grunneigarfondet. Dette gjeld mellom anna tilskotet til tiltak i statsallmenningane, og til ein fellesorganisasjon for fjellstyra.

Fjellstyra vil etter fleirtalsframlegget få auka inntekter frå grunndisponeringar. Inntektene til det enkelte fjellstyret vil variere med kva for tiltak som skapar inntekter i dei ulike områda. Nokre fjellstyre vil få inntekter frå utleige av fallrettar og anna utleige. Nokre fjellstyre vil berre få dei inntektene frå festeavgifter som dei får i dag. Det er likevel fleirtalet sitt syn at inntektsfordelinga vil gi eit større insentiv for alle partar til å vere med på å utvikle verdiskapinga i statsallmenningane. Ved å ta del i utviklingstiltak vil fjellstyra no få del i inntektene frå tiltaket.

Mindretalet foreslår at det berre er inntekter frå framtidige grunndisponeringar som skal delast. Grunneigarfondet vil då kunne haldast på same nivå som tidlegare, og dekke dei kostnadene Statskog SF har til administrasjon.

19.5 Unntak frå forbodet mot avhending

Fleirtalet i utvalet gjer framlegg om å vidareføre dei unntaka frå forbodet mot avhending som finst i gjeldande fjellov. Forbodet mot avhending blir oppretthalde som i gjeldande lov. Forslaget frå fleirtalet har ingen økonomiske eller administrative konsekvensar.

19.5.1 Forslag frå eit mindretal om utviding av unntaket frå forbodet mot avhending

Eit mindretal i utvalet gjer framlegg om å utvide unntaket frå forbod mot avhending, til også å gjelde sal av tomter til fritidsbustadar og sal av rettar til større vassfall. Dette vil kunne gi auka eingongsinntekter til grunneigarfondet og fjellstyra ved slike sal. Dette vil erstatte løpande inntekter frå festeavgifter, og vil stille krav til at kapitalen blir forvalta slik at den gir ein avkasting på marknadsnivå ut frå ein langsiktig investering med låg grad av risiko.

19.5.2 Forslag frå eit mindretal om innløysingsrett

Eit mindretal i utvalet gjer framlegg om å opne for innløysingsrett for tomter til fritidsbustadar ved ei endring av tomtefestelova. Endringa vil sidestille festarar i statsallmenningar med festarar på privat eigedom. Innløysing av festeavtalar vil kunne medføre eingongsinntekter som kan delast mellom grunneigarfondet og fjellstyret. Inntektene frå innløysing vil vere relativt låge samanlikna med sal, og innløysing vil i første omgang gi reduserte administrative kostnader ved festekontraktar.

19.6 Dei jordbrukstilknytte bruksrettane

Eit fleirtal i utvalet har lagt til grunn at det dynamiske elementet i allmenningsretten kan gi rett til nye bruksmåtar som del av allmenningsretten. Fleirtalet har i forslaget til ny lov gjort dette synet gjeldande for rett til tilleggsjord, og rett til å bygge ut små kraftverk i statsallmenning. Det kan også oppstå andre aktuelle bruksmåtar som ikkje er regulert i lova. For tilleggsjord har denne endringa små konsekvensar på kort sikt.

Fjellstyret vil ikkje få endra arbeidsoppgåver når det gjeld tilleggsjord. Fjellstyra forvaltar allereie i dag ordninga med utvising av tilleggsjord. Etter dagens ordning har fjellstyra ikkje teke avgift for utvising av tilleggsjord til dei med allmenningsrett. Lovendringa vil derfor ikkje medføre noko endring i forvaltninga av tilleggsjord eller ressursbruken i fjellstyra. Det vil heller ikkje føre til endringar i inntektsstraumane i allmenningane.

Når det gjeld utnytting av små fall og utbygging av mindre kraftverk vil dette vere ei ny sakstype for fjellstyret med krevjande avvegingar og prosessar med godkjenning frå offentlege myndigheiter. Inntektene frå slike små kraftverk vil med denne endringa gå til fjellkassa i staden for til Statskog SF som i dag.

Fleirtalet i utvalet har fremja forslag om at beitebrukaren sjølv kan leige ut utvist gjetarbu. Fleirtalet har ikkje fremja forslag om at dette skal gjelde for andre bruksrettar, som inngjerda areal og tilleggsjord.

Utvalet har gjort framlegg om reglar om at gjetarbu og gjerde for inngjerda beiteareal skal fjernast når det ikkje lenger er behov for dei. Saker der gjetarbu og gjerde skal fjernast er nye sakstypar for fjellstyret. Det er vanskeleg å anslå kor mange saker det kan bli, men lovendringa kan føre til auka ressursbruk ved oppfølging av pålegg om å fjerne gjerde eller gjetarbu.

Endringane i reglar om setrer kan også føre til auka ressursbruk. Dette gjeld særleg kravet om at ei utvist seter skal brukast i samsvar med utvisinga i ti år, der fjellstyret vil måtte ha rutinar for kontroll av bruken. Det er likevel i dag få nye setrer som kjem til.

Utvalet har foreslått at fjellstyret skal kunne leige ut setrer som har gått ut av bruk. Dette vil føre til auka inntekter for fjellstyra, men også administrasjon av leigeavtalar. Ved å ta setrer i bruk til formål som kjem allmenta til gode, vil det kunne bli auka ferdsel i setergrendene. Dette kan ha ringverknader for allmenningsbygdene i form av auka sal av tenester og varer. Samtidig vil slik auka ferdsel føre til større belastning på ressursgrunnlaget allmenningane. Det vil også kunne bidra til auka ressursbruk i fjellstyret til administrasjon og til å legge til rette for fleire turistar i allmenningane.

Fleirtalet har gjort framlegg om at tidlegare seterbrukar kan søke om å behalde seterhusa dersom allmenningsretten på eigedommen fell bort, og det ikkje er mogleg å vise ut setervollen til andre. Dette forslaget kan vere ressurseffektivt, fordi det vil halde setra i bruk som fritidseigedom i staden for at den ikkje blir nytta. Det vil likevel gi fjellstyret noko meirarbeid, fordi setra i mange tilfelle ikkje vil vere knytt til ein eigedom. Fjellstyret må då sikre oppfølginga av den som har setra, og som kanskje ikkje lenger bur i allmenningsbygda.

Mindretalet meiner at allmenningsretten skal vere dynamisk, også ved at bruk som ikkje lenger tener bruksretten skal falle bort. Om det skal vere fritidsbruk av seterhus, bør det skje på anna vis enn ved at tidlegare seterbrukar kan behalde seterhusa etter at allmenningsretten har falle bort.

19.7 Jakt og fiske

Utvalet har ikkje gjort framlegg om store endringar i forvaltninga av jakt og fiske, men nokre av forslaga frå utvalet vil kunne føre til noko auka arbeid og ressursbruk for fjellstyra. Eit fleirtal i utvalet har gjort framlegg om å vidareføre gjeldande ordning, der Kongen gir forskrift om jakt- og fiskekort og pris. Vidareføring av dette forslaget gir ingen endringar i ressursbruk. Forslaget frå mindretalet om at fjellstyret gjer vedtak om jakt- og fiskekort og pris ville gitt auka ressursbruk for fjellstyra. Samstundes ville det gitt mindre ressursbruk i forvaltninga.

Forslaget om at fjellstyret kan gi gebyr for manglande rapportering av jakt, fangst og fiske, og forslaget om at fjellstyret også skal kunne nekte å skrive ut jakt- og fiskekort til den som i dei tre siste åra har brote reglar om jakt og fiske i eller i medhald av lov eller som er fastsette av fjellstyret, vil kunne føre til noko auka arbeid og ressursbruk for fjellstyra.

19.8 Oppsyn

Fleirtalet i utvalet vil vidareføre ordninga som gjeld no, med eit eige fjelloppsyn i statsallmenningane. Forslaget inneber ei tydeleggjering av ansvar, men praksisen vil vere den same som i dag. Forslaget til ny lov vil derfor ikkje ha vesentlege administrative konsekvensar på dette punktet. Fleirtalet foreslår at oppsynet skal få refundert alle kostnader ved oppsynet, i motsetnad til ordninga i dag, der halvparten av kostnadene blir dekt. Dette vil auke dei offentlege utgiftene til oppsyn i statsallmenningane, samanlikna med situasjonen i dag.

Eit mindretal i utvalet har gjort framlegg om eit tydelegare skilje mellom det offentlegrettslege og det privatrettslege oppsynet i statsallmenningane. Mindretalet legg til grunn at Statens naturoppsyn (SNO) skal utføre naturoppsyn også i statsallmenningane.

Ein vil truleg kunne oppnå nokre stordriftsfordelar, til dømes knytt til bruk og vedlikehald av tyngre utstyr og effektive og koordinera innkjøp. Ein vil òg kunne spare ein del administrative kostnader knytt til tenestekjøp o.a. Det vil likevel auke dei offentlege utgiftene til drifta av Statens naturoppsyn, samanlikna med situasjonen i dag.

19.9 Konsekvensar for kommunen

Kommunestyret og kommunen er i forslaget frå fleirtalet gitt nokre fleire oppgåver enn i gjeldande lover. Kommunestyret skal ta avgjerd om det skal vere fleire fjellstyre i ein kommune, og om ein statsallmenning skal overførast til forvaltning etter bygdeallmenningslova. Etter forslaget frå fleirtalet skal fjellstyret forvalte skogen, og kan til dømes gjere bruk av den skogbrukskompetansen som er i kommunane. Dette vil gi kommunane nye oppgåver, og ha både økonomiske og administrative konsekvensar.

19.10  Tvisteløysing

Endringane i ordninga for tvisteløysing vil innebere reduserte administrative kostnader for forvaltninga, fordi det ikkje lenger vil vere mogleg å fremje forvaltningsklage for saker som gjeld dei jordbrukstilknytte bruksrettane. Dette vil ha konsekvensar for bruksrettshavarane og andre som ville hatt rett til klage etter noverande lovverk. Framlegget vil medføre auka kostnader for bruksrettshavarane, fordi dei må fremje klager gjennom jordskifteretten eller det ordinære rettssystemet. På den andre sida er behandlinga ved domstolane grundig, og prosessen er munnleg og «kontradiktorisk», slik at alle partar får høve til å imøtegå motparten sine krav og påstandar direkte for retten. Tvisteløysing ved domstolane vil sikra rettstryggleiken til dei ulike rettshavarane i allmenningen.

Det har til no vore relativt få klagesaker om dei jordbrukstilknytte bruksrettane i forvaltninga. Dersom talet på slike saker held seg stabilt, vil det berre vere ei marginal auke i talet på saker for jordskifterettane. Dersom talet på saker aukar, vil det føre til økt ressursbruk i jordskifterettane.

For jakt og fiske vil ordninga vere den same som i dag når det gjeld tvisteløysing, og vil ikkje gi endringar i administrasjon eller i ressursbruk.