Del 4
Bruken av statsallmenningane

13 Dei jordbrukstilknytte bruksrettane

13.1 Gjeldande ordning

13.1.1 Regulering av dei jordbrukstilknytte bruksrettane

Dei jordbrukstilknytte bruksrettane kan berre utøvast av den som eig (eller leiger) ein jordbrukseigedom i bygd eller grend som allmenningen høyrer til. Rettar knytte til eigedommen er såkalla reelle rettar. Det er samstundes tale om kollektive rettar, som ligg til alle eigedommane som fyller vilkåra. Også jakt- og fiskeretten for innanbygdsbuande er ein kollektiv rett for alle som til ei kvar tid er busette i eit nærare fastsett område. Slike rettar kan omtalast som persontilknytte rettar.

Bygdelag og jordbrukseigedom er sentrale omgrep i allmenningsretten. Bruken av statsallmenningane til jordbruk har vore knytt til den geografiske nærleiken til allmenningen, og til dei gardane som brukte ressursane i statsallmenningane som viktige tilskot til driftsgrunnlaget og økonomien på garden. Korleis gardane har brukt allmenningane har variert i samsvar med drifta på gardane og med kva for ressursar som har vore tilgjengelege.

Normalt vil det vere slik at om eit bygdelag har jordbrukstilknytt bruksrett i ein allmenning, så har alle jordbrukseigedommar i det aktuelle geografiske området allmenningsrett. Ut frå dei konkrete omstenda kan det likevel vere slik at det er eigedommar i det aktuelle området som ikkje har bruksrett, eventuelt at dei berre har avgrensa bruksrett (t.d. manglar virkesrett).

Kva for bruksrettar lovgivar har valt å gi reglar om, har endra seg frå fjellova av 1920 til fjellova av 1975. Fjellova av 1920 hadde reglar som lovfesta etablerte rettar til utøving av rett til beite, seter og slått av fjelleng, og dessutan for rett til tak av mose, lauv og torv til vinterfôring. Bruk av allmenningen til feleger var også særskild regulert. Tradisjonen med å kjøpe opp fe, fôre desse opp i fjellet om sommaren for så å selje dei, er for lengst gått ut på dato. Døma er illustrerande for den dynamiske karakteren til den jordbrukstilknytte bruksretten i statsallmenning.

Av forarbeida til fjellova av 1975 går det fram at ein meinte at det var lite tenleg å avgrense dei jordbrukstilknytte bruksrettane til dei tradisjonelle rettane som var ramsa opp i § 2 i fjellova av 1920.1 I staden gjorde departementet framlegg om ein generell regel om bruksrett i fjellova § 2 og konkrete reglar for utøving av beiteretten og seterretten. Virkesretten er regulert i statsallmenningslova.

Det dynamiske elementet i bruksretten vart lovfesta i fjellova 1975 § 2. Her går det fram at

«[r]ett til allmenningsbruk ligg til bygd eller grend som frå gamal tid har hatt slik rett. Retten skal kunne nyttast på ein måte som til kvar tid er i samsvar med rasjonell bruk, og som er naturleg etter tida og tilhøva.»

13.1.2 Krav om tilknyting til jordbruksdrifta på eigedommen

Dei reelle bruksrettane kan berre utnyttast i tilknyting til drifta av ein jordbrukseigedom, og så lenge eigedommen kan reknast som ein jordbruksmessig eining.2 Kva som er ein «jordbrukseigedom» er ikkje nærare definert i fjellova av 1975. I statsallmenningslova § 2-1 andre ledd er jordbrukseigedom definert som:

«[E]iendommer som etter dyrket areal, beliggenhet, bebyggelse og bruk har karakter av jordbruk.»

Det er i dag ikkje bestemde arealkrav til kor stor ein eigedom må vere for å bli rekna som ei jordbruksmessig eining. I Ot.prp. nr. 55 (1972–73) er det i merknadene til § 2 synt til at:

«[s]å lenge det blir drive jordbruksdrift på eigedomen – om enn i redusert målestokk – har bruket krav på å utnytte bruksretten, så langt bruken har tilknyting til den jordbruksdrifta som er.»

Høgsterett har i dom teke inn i Rt-2001-213 (Grandommen) vist til dette og peika på at kravet om tilstrekkeleg karakter av jordbruksdrift også gjeld små eigedommar. Drifta må gi eller kunne gi ei viss inntekt – i pengar eller i naturalia. Driftsforma er ikkje avgjerande. Det er heller ikkje noko krav om at drifta skal kunne gå med overskot.

I Rt-2011-390 (Molordommen) legg Høgsterett til grunn at det ikkje er nødvendig for å behalde allmenningsretten at eigedommen er eigna for husdyrhald. Så lenge eigedommen har tilstrekkelege jordbruksressursar til ei drift som kan gi ei viss inntekt, må den framleis reknast som ei «jordbruksmessig eining». I denne saka var aktuell driftsform produksjon av poteter, grønsaker og bær.

Omgrepet «jordbruksdrift» omfattar etter dette til dømes både mjølke- og kjøtproduksjon, korn- og grasproduksjon, og produksjon av grønsaker, frukt og bær.

13.1.3 Kven kan utøve dei jordbrukstilknytte bruksrettane?

Bruksrettane «ligg til garden», men det er jordbrukaren som etter fjellova utøver bruksrettane. I innstillinga til Fjellovkomiteen frå 1916 er omgrepet «jordbrukar» nærare omtala. Jordbrukar er alle «som selvstændig, enten som eier eller leier, bruker og bebor større eller mindre jordeiendom med egen husdyrbesætning».3 Både ein eigar og ein leigar kan etter fjellova utøve bruksrettane som ligg til eigedommen.

Etter statsallmenningslova er det «eigaren» som kan nytte virkesretten, jf. § 2-2. Det er vidare fastsett i statsallmenningslova § 2-4 at også den som forpaktar eigedomen kan utøve virkesretten, så lenge ein forpaktingsavtale er på over 2 år og det kjem fram i avtalen at forpaktaren skal kunne nytte retten.

Til samanlikning har også bygdeallmenningslova § 2-4 ein tilsvarande regel om at ein forpaktar kan utøve bruksrettane som ligg til eigedommen. Forskjellen mellom fjellova og statsallmenningslova medfører at ein leigar (jordleigar) i dag berre kan utøve beite- og seterrett, men ikkje virkesrett.

13.1.4 Utøving av dei jordbrukstilknytte bruksrettane

Utøving av bruksrettane som frå gammal tid ligg til garden, har vore viktig for jordbruket i allmenningsbygdene. Dette er realrettar som ikkje kan skiljast frå garden, og dei blir derfor nemnde som jordbrukstilknytte bruksrettar.

Det er tre hovudprinsipp som ligg til grunn for dei jordbrukstilknytte bruksrettane. Bruken må vere i tråd med prinsippet om berekraftig bruk av statsallmenningane, sjå kapittel 3.3. Vidare må bruken vere avgrensa av det garden treng – ofte kalla husbehovet. Endeleg skal utøvinga av bruksrettane vere dynamisk, og i samsvar med «tida og tilhøva», sjå kapittel 7.2.

13.1.5 Prinsippet om å avgrense bruken til husbehov

Husbehovsprinsippet skal sikre at bruksrettshavarane ikkje kan overutnytte ressursane ved å ta meir enn det dei sjølve har behov for. Det er det konkrete behovet til gardsdrifta til ei kvar tid som er avgjerande for kor mykje garden kan få frå allmenningen. Meinich Olsen uttrykte det slik: «Det bestemmende for almenningsrettens omfang er nemlig ikke et slags normalbehov, men det til enhver tid faktisk foreliggende behov.»4 Dette inneber også at bruksrettshavarane normalt ikkje kan selje det som blir hausta.5

Beitebrukaren kan dermed berre beite med den buskapen han kan vinterfø, seterbrukaren må vise behovet for seter ut frå gardsdrifta, og virkesrettshavaren må ha eit konkret behov for virke til drifta på garden for å få utvist tømmer.

Ei anna side av husbehovsprinsippet er at bruksrettshavarane ikkje kan halde på ressursar dei ikkje lenger har bruk for. Når det ikkje lenger er behov for beite eller seter, skal desse ressursane gå tilbake til allmenningen, slik at andre bruksrettshavarar kan nytte dei. Dette kjem fram gjennom reglane om bortfall av setrer og av retten til utviste areal.

13.1.6 Bortfall av allmenningsrett og bruksrett

Dei jordbrukstilknytte bruksrettane fell bort som følge av endringar på eigedommen – drifta blir lagt ned og jorda teken i bruk til andre formål, eller eigedommen taper karakteren av jordbruk.6

Etter statsallmenningslova § 2-6 første ledd nr. 1 fell retten til trevirke bort dersom drifta blir liggande nede i fem år i samanheng, sjølv om jorda ikkje er teken i bruk til eit anna formål. Virkesretten kan utnyttast på nytt att dersom jordbruksdrifta blir teken opp att og eigedommen etter dette må reknast som ein jordbrukseigedom. Fjellova har ikkje nokon tilsvarande regel, men etter Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 37 fører det at drifta på ein eigedom med bruksrett er mellombels nedlagt, ikkje «… til at bruksretten går tapt, – den kan berre ikkje utnyttast så lenge gardsdrifta ligg heilt nede».

Fjellova § 2 andre ledd seier at om ein eigedom ved sal eller oreigning misser så mykje jord at den ikkje lenger er å rekna som ei jordbruksmessig eining, så fell retten bort. Det same kan skje dersom eigedommen blir delt i to tomter, der ingen av dei kan reknast som ein jordbrukseigedom, jf. jordlova § 12.

Statsallmenningslova § 2-6 første ledd nr. 2 viser til andre former for frivillig avhending, som fører til at virkesretten fell bort fordi eigedommen mister karakteren av jordbruk. Til dømes skjer det om eigaren får løyve til å omdisponere den dyrka jorda til næringsformål og arealet då går ut av produksjon.

I vurderinga av om eigedommen etter frivillig avhending, oreigning, deling eller omdisponering ikkje lenger kan reknast som ei jordbruksmessig eining, må fjellstyret og allmenningsstyret sjå til kva som reknast som jordbrukseigedom.

I tillegg til den generelle regelen om bortfall av allmenningsretten, er det gitt enkelte særlege reglar for opphøyr av retten til eit konkret utvist areal eller virke. Desse reglane blir nærare omtala i samband med dei enkelte bruksrettane.

13.1.7 Beite

13.1.7.1 Regulering av beiteretten i dag

Jordbrukar med beiterett har rett til å beite i statsallmenningen med så stor buskap som han kan vinterfø på garden.

Fjellova har ingen definisjon av omgrepet «vinterfø». Bygdeallmenningslova § 6-1 første ledd skal svare til fjellova § 15 første ledd, og omgrepet «vinterfø» må etter utvalet sitt syn tolkast likt i begge lovene. I forarbeida til bygdeallmenningslova er det synt til omgrepet «vinterfø» og til utrekning av forgrunnlaget på eigedommane i kommentarane til § 5-11.7 Ot.prp. nr. 37 (1991–92) syner til omtale i NOU 1985: 32 s. 64. NOU-en slår fast at ein i dag ikkje baserer husdyrhaldet heilt ut på sjølvprodusert fôr. Som eit utgangspunkt bør minst 50 prosent av fôret kome frå eigen produksjon på garden ved fastsetting av kva ein eigedom kan vinterfø.

Reglane i fjellova §§ 15 til 17 legg opp til at beitet skal nyttast så langt det er mogleg.8 Bruksrettshavarane har førsterett til beiteområde. Dersom det framleis er beiteressursar ledig, kan fjellstyret samtykkje til at bruksrettshavarane kan beite med større buskap enn det dei kan vinterfø, så lenge dette ikkje er til skade for andre som har bruksrett. Dersom det framleis er beiteressursar ledig, skal også andre med behov, utan bruksrett, få moglegheit til å leige beite.

13.1.7.2 Innhaldet i beiteretten

Beiteretten gjeld ikkje berre retten til å kunne sleppe dyra ut i allmenningen. Beitebrukaren kan ved behov også få utvist areal til inngjerding av dyra, til natthamning (beiteareal) og til gjetarbu.9 Dette går ikkje fram av fjellova, men departementet har i rundskriv M-4/2009 lagt til grunn at:

«Utvising av areal til inngjerding og ein stad for oppføring av gjetarbu er bruksrettar om det er nødvendig å halde meir kontroll med dyra, til dømes på grunn av rovdyr.»

Bruksrettshavaren har rett til å sleppe dyr på beite, men fjellstyret kan regulere kor mange dyr totalt som kan vere på beite i allmenningen. I dag er det fjellova § 16 som gir fjellstyret myndigheit til å vedta nærare reglar om ordninga av beitebruken. Reglane kan mellom anna vere å fastsetje beitefelt, beitetider og det talet på beitedyr av ulike slag som kan beite i dei enkelte beitefelta. Gjennom bruksreglar kan fjellstyret også sette eit tal for kor mange dyr som totalt kan beite i allmenningen, av omsyn til berekraftig bruk av beiteressursane. Bruksreglar for beite vil vere særleg aktuelt der det er stor etterspørsel etter beite blant bruksrettshavarane. I tillegg vil det i område med rovdyr kunne vere enkelte delar av allmenningen som ikkje lenger er eigna som beite. I slike område kan det bli mangel på beite. Det kan også vere delar av statsallmenningen som ikkje lenger kan nyttast som beite på grunn av rovdyrfaren. Gjennom reglar for beitebruken kan fjellstyret på førehand avklare i kva område det er tilgjengeleg beite og korleis ein skal fordele beitet mellom bruksrettshavarane. Reglar for tal på beitedyr i ulike område av allmenningen kan då syte for at alle bruksrettshavarar får tilgang på noko beite, sjølv om det ikkje er ressursar til at alle kan beite med så mange dyr som dei kan vinterfø.

Retten til inngjerda areal er i dag sett i samanheng med behov for tilsyn på grunn av rovdyr. Det er i dag fjellstyret som utviser areal til inngjerding, men Statskog SF må gi løyve til å setje opp gjerde.

Fjellstyret skal etter seterforskrifta ta avgjerd om vilkår, om kva slags bygning som kan setjast opp og om frist for å ta arealet i bruk.

Det er i dag ikkje fastsett reglar om bortfall av retten til beiteareal eller gjetarbu i fjellova. Bygdeallmenningslova har heller ikkje slike reglar.

13.1.8 Tilleggsjord

13.1.8.1 Retten til tilleggsjord

Det er i dag registrert ca. 945 avtalar om tilleggsjord i statsallmenningane. 10 Dette omfattar både utvising til bruksrettshavarar og til jordbrukarar utan bruksrett.

Det er store variasjonar i talet på eigedommar som har bruksrett frå statsallmenning til statsallmenning, og kva for ressursar allmenningen har. Fjellovkomiteen kom i 1969 med ein merknad om at « all jord som er egnet til jordbruksformål bør komme jordbruket til gode.»11I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 29 går det fram at departementet var « samd i det hovudsynspunktet at jord som er skikka til jordbruksmessig utnytting bør reserverast for dette føremålet, så sant det finst nokon som vil ta den i bruk.»

I dag kan jordbrukar med beiterett i statsallmenningen søke fjellstyret om å få utvist grunn til dyrking eller kulturbeite (tilleggsjord). Tilleggsjord kan nyttast til kulturbeite eller til produksjon av fôr som blir hausta og frakta bort frå arealet. Det var tidlegare Statskog SF som skulle behandle søknader og stå for utvisinga, men myndigheita til dette vart lagt til fjellstyret i 2009. Dersom det gjeld utvising av ein ny parsell, må søkaren også søke kommunen om løyve til nydyrking.

Retten til utvist tilleggsjord opphøyrer når tilleggsjorda ikkje har vore i bruk i fem år samanhengande.

13.1.8.2 Utvising og bruk av tilleggsjord

I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) er det lagt til grunn at utvising av tilleggsjord må skje etter ein plan og ut frå ein gjennomtenkt og forsvarleg næringsøkonomisk vurdering. Etter seterforskrifta § 19 skal utvising av tilleggsjord i størst mogleg utstrekning skje etter planar utarbeidd for større samanhengande område. Det er Statskog SF som skal utarbeide slike planer i dag, i samråd med fjellstyret og kommunen. Statskog SF opplyser at det i seinare tid er utarbeidd få slike planar, og at behovet for dei synes å vere avgrensa fordi det er få søknader om nydyrking.

I arbeidet med planar for tilleggsjord, må omsyna til dei ulike brukarane av statsallmenningane få stor vekt. Ulike brukargrupper bør involverast i planprosessen. Dette gjeld både andre bruksrettshavarar, reindrifta, jegerar og fiskarar og andre med særskilde rettar i området. Det er i dag opna for å utvise tilleggsjord også utanfor etablerte planområde i særlege tilfelle.12 Ei vurdering av konsekvensane for dei andre interessene bør da på same måte gjerast av fjellstyret i behandlinga i søknaden.

Det er ein frist i dag på fem år for å ta tilleggsjorda i bruk. Dersom den som har fått utvist tilleggsjord ikkje tek jorda i bruk innan denne fristen, fell utvisinga automatisk bort.

Når tilleggsjord er utvist til jordbrukar med beiterett i allmenningen, skal det skje utan vederlag. Det skal likevel betalast eit vederlag dersom tilleggsjorda er utvist i produktivt skogareal. Vederlaget skal da svare til den tapte skogproduksjonen.

13.1.9 Seter

13.1.9.1 Vilkår for å få utvist seter

Seterretten er i dag regulert både i fjellova og seterforskrifta. Fjellova § 18 har to vilkår for å få utvist seter – garden må ha behov for seter og utvisinga kan ikkje vere til vesentleg skade for anna bruksutnytting eller for skogen.13

Fjellstyret kan utvise av seter og setervoll. I barskogområde skal likevel fjellstyret og allmenningsstyret behandle søknaden i fellesskap.

Det går ikkje nærare fram av fjellova eller forarbeida kva som er rammene for eit «behov» for seter. I ettertid er behovskravet i fjellova blitt nærare presisert gjennom seterforskrifta og rundskriv M-1/2016. Tidlegare kunne det berre utvisast seter til søkar som ville drive tradisjonell seterdrift, altså mjølkeproduksjon, på setra. Etter ei revisjon av regelverket i 2007, er det no lagt til grunn ei langt vidare forståing av kva fjellstyret kan utvise seter til. Til dømes vil beiting av ungkyr eller ammekyr vere drift som gir grunnlag for å utvise seter. Seterforskrifta og rundskrivet legg opp til ein rekke moment som skal vere med når fjellstyret vurderer korleis ein skal utvise seter.14 Det er også krav om å dokumentere behovet, til dømes gjennom å legge fram driftsplan.

Det er opp til søkaren om han vil søke om eiga seter eller fellesseter. Fjellovkomiteen av 1965 meinte at fjellstyret burde forsøke å få til fellessetrer, fordi det ofte ikkje ville vere økonomisk forsvarleg eller rasjonelt å byggje enkeltseter for eit lite gardsbruk. 15

Fjellstyret kan ikkje utvise seter dersom det er til vesentleg skade for anna bruksutnytting i allmenningen eller for skogen. Seterutvisinga må heller ikkje vere til hinder for ei formålstenleg inndeling og utnytting av beitet.

Det går ikkje eksplisitt fram av forarbeida til fjellova om omsynet til reindrifta sine rettar er omfatta av omgrepet «anna bruksutnytting», men det må det klart nok vera. Denne oppfatninga har også departementet seinare gitt uttrykk for i rundskriv M-1/2016.

13.1.9.2 Utøving av seterretten

På same måte som for tilleggsjord, er det sett frist for å ta ei utvist seter i bruk. Seterbrukaren må ta setra i bruk innan 5 år. Fjellstyret skal kontrollere at setra er teken i bruk i samsvar med opplysningar gitt i søknaden, og etter vilkåra for utvisinga.

Det er tilstrekkeleg at seterbrukaren har gjort tiltak med sikte på å setje opp bygningar til seterformål, og følger opp i tråd med den planlagde drifta16. Regelen skal sikre at retten til utvist seter ikkje fell bort dersom det tek noko tid å få alle nødvendige løyve frå andre myndigheiter og deretter sette opp setra.

Dersom setra ikkje er teken i bruk etter fem år, fell retten til den utviste setra bort, og fjellstyret skal fatte formelt vedtak om bortfall. 17

Seterbrukaren skal i utgangspunktet halde fram med drifta setra vart utvist til, men det er mogleg å endre eller utvide drifta. Dersom endringane fører til behov for større seterareal, må seterbrukaren søke fjellstyret om dette. Seterbrukaren må søke fjellstyret om løyve til å setje opp, utvide eller endre seterhus. Både nye og eksisterande bygg må følge lokale setertradisjonar og vere tilpassa kulturlandskapet sin eigenart. Fjellstyret skal føre kontroll med all bygging på setra.

Etter Ot.prp. nr. 32 (1973–74) blir setra rekna for å vere i bruk:

«[s]å lenge setra tener den jordbruksmessige utnytting av rettshavareigedomen …»

Setra blir ikkje rekna for å vere i bruk dersom den berre blir nytta til fritidshus for seterbrukaren og familien, eller leigd bort til turistar. Departementet har i rundskriv M-1/2016 tillate utleige av seter for opp til ti år, men setra blir då ikkje rekna for å vere i bruk i utleigeperioden.

Fjellovkomiteen av 1965 uttala på side 59:

«Spørsmålet blir så hvilke krav en skal stille med hensyn til bruken. Det mest typiske eksempel på seterdrift er at brukeren ligger på seteren med dyr og høster setervollen, men komiteén mener at så meget ikke bør kreves. Blir setervollen høstet eller blir denne eller kulturbeitefeltet brukt til beite, bør det være tilstrekkelig».

Fjellova har ikkje nokon definisjon av kva som er ei seter i drift. I seterforskrifta § 9 er det likevel presisert at setra skal reknast for å vere i bruk når setervollen blir hausta, enten fôret går til eiga gardsdrift eller til sal, eller når vollen blir gjerda inn og nytta til beite av buskapen på garden. Det er ikkje lenger nødvendig med eigen buskap på garden for å halde setra i bruk.18 Spørsmålet om det er heimel i lova for at ei seter er i drift når fôret blir dyrka for sal, er omdiskutert.

Når setra ikkje er i bruk, i perioden fram til setra eventuelt fell i det fri, har seterbrukaren framleis rett til å vedlikehalde husa på setra. Ein kan derimot ikkje bygge nye hus på seter som ikkje er i bruk.

13.1.9.3 Frifall og bortfall av seterrett

Retten til utvist seter kan etter fjellova § 22 falle bort enten ved at seterbrukaren sjølv gir opp setra utan atterhald, eller ved at setra fell i det fri.

Seter fell i det fri dersom setra i eit samanhengande tidsrom av 20 år ikkje har vore i bruk som seter, jf. fjellova § 22 første ledd nr. 2. Fristen for frifall er lang fordi etablering av seter er ei stor investering for garden. I dag er det også godt kjent at ein innehavar av seter gjerne har ei sterk tilknyting til staden. Fjellovkomiteen meinte at meir eller mindre tilfeldige opphald i seterdrifta, til dømes ved generasjonsskifte, sjukdom eller omlegging av drifta, ikkje burde føre til at garden taper retten til den utviste setra. Fram til 1975 var fristen 30 år. Fjellovkomiteen meinte dette var for lang tid, og at det måtte halde med 20 år for å slå fast at garden ikkje lenger har behov for setra. I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 46 viste departementet til behovet for ein regel om frifall, og for faren for evigvarande seterrettar utan reelle bruksinteresser knytte til setra. Så lenge ei seter er i drift, har seterbrukaren eit sterkt vern mot tiltak som råkar denne drifta, både frå fjellstyre og frå Statskog SF.

Rett til utvist seter vil også falle bort viss eigedommen ikkje lenger kan reknast som ei jordbruksmessig eining, og allmenningsretten fell bort. I dag er det to ulike regelsett for kva som skal skje med setra etter kva for bakgrunn det er for at retten til setra har falle bort. Felles for begge regelsetta er at fjellstyret først skal forsøke å vise setra ut til ein annan bruksrettshavar med behov for seter.

På setrer som har falle i det fri fordi setra ikkje har vore i bruk i 20 år, kan fjellstyret samtykke til at den tidlegare seterbrukaren får løyve til å bruke setra utan krav til drift i ti år, dersom ingen andre har behov for seter. Det skal ikkje betalast vederlag for bruken, og løyvet kan fornyast. Det er ikkje nokon avgrensing i lovverket i dag på kor mange gangar løyvet kan fornyast.

Når ein eigedom taper allmenningsretten kan den tidlegare seterbrukaren søke Statskog SF om å få fritidsfeste på setra, dersom ingen andre har behov for seter. Dette vil vere ei ordinær festekontrakt der det skal betalast festeavgift. Ein tidlegare seterbrukar har ikkje noko krav på å få inngå ei slik kontrakt om fritidsfeste.

13.1.10  Virkesrett

13.1.10.1 Regulering av virkesretten

Utøving av virkesretten er regulert i statsallmenningslova og er skilt frå forvaltninga av dei andre jordbrukstilknytte bruksrettane. Allmenningsstyret representerer virkesrettshavarane og administrerer virkesretten. Så langt ikkje noko anna er fastsett, er det elles Statskog SF som har ansvaret for den praktiske drifta av skogen. Planar for skogforvaltning og drift skal utarbeidast av Statskog SF og allmenningsstyret i fellesskap. Statskog SF utviser virket ut frå tildelinga til allmenningsstyret.

Virkesrettshavarane har rett til trevirke frå allmenningen til å dekke behovet på garden, til dømes til bygging, vedlikehald eller oppvarming.

Utvalet som foreslo ny lov om skogsdrift i statsallmenningane meinte at omgrepet «hogstrett» måtte bli erstatta med virkesrett, for å spegle utviklinga i skogbruket. Utvalet understreka likevel at den økonomiske realiteten i retten var den same om før: Virkesretten er i definert som «rett til gratis rotverdi av det virke som trengs til eiendommens jordbruksmessige behov, så langt almenningens avkastning gir full dekning av det samlede bruksbehov».19

13.1.10.2 Utøving av virkesretten i dag

Enkeltpersondrift er hovudregelen for utøving av virkesretten i dag, jf. statsallmenningslova § 2-7. I dei fleste statsallmenningane blir virkesretten utøvd ved enkeltpersondrift. Det gjerast slik at allmenningsstyret vurderer behovet virkesrettshavaren har, og tildeler virke. Deretter blir det konkrete virket utvist av Statskog SF, slik at virkesrettshavaren sjølv kan hogge det.

Etter statsallmenningslova § 2-9 kan departementet (delegert til Statskog SF) ta avgjerd om at virkesretten skal utøvast ved fellesdrift. Ved fellesdrift tek ikkje virkesrettshavarane ut virke sjølv, men har rett til å kjøpe tømmer og material med eit prisavslag som svarer til rotverdien (virkesrabatt). Fire statsallmenningar med virkesrett har fellesdrift.20

Etter statsallmenningslova § 2-9 andre ledd kan det også tas avgjerd om andre driftsformer, så lenge virkesrettshavarane har rett til kjøp av virke med eit prisavslag som svarer til rotverdien. Det går fram av forarbeida til statsallmenningslova at § 2-9 ikkje gir heimel for å gi virkesrettshavarane eit pengebeløp framfor virke. Departementet viser til at ein slik ordning har vore praktisert i Gausdal statsallmenning, men at det er på frivillig grunnlag.21 Det er altså mogleg å velje andre måtar å utøve virkesretten på viss virkesrettshavarane gir sin tilslutning, mellom anna tilskot til bruk av tresparande materialer. Det har vore gitt virkestilskot i alle dei fire allmenningane som har fellesdrift, men også i allmenningar med enkeltpersondrift.

I 2014 var det 172 eigedommar som fekk utvist tømmer, og 115 eigedommar som vart tildelt virkestilskot i allmenningane med virkesrett. Over halvparten av eigedommane som vart tildelt virkestilskot låg i allmenningar med fellesdrift (Imsdalen, Gausdal, Hirkjølen og Torpa). Dei resterande allmenningane er i hovudsak allmenningar der det har blitt gitt erstatning for vern etter naturmangfoldlova. Til dømes har Reinsjø statsallmenning i sine bruksreglar opning for kontantutbetaling når virkesretten skal oppfyllast ved hjelp av avkastninga frå erstatningsfond.

Det er i dag mellom 8 og 9000 eigedommar som har virkesrett i statsallmenningane. Vedlegg 9 viser talet på eigedommar med virkesrett i dei ulike statsallmenningane.

13.1.10.3 Innhaldet i virkesretten

Virkesrettshavaren har rett til å få dekt behovet til jordbruksdrifta på eigedommen, på same måte som for dei andre jordbrukstilknytte bruksrettane.

Virket kan nyttast til jordbruksmessig drift på garden. Kva som er « jordbruksmessig drift» er etter Ot.prp. nr. 37 (1991–92) likt med innhaldet i bygdeallmenningslova § 2-2. Jf. også kapittel 13.1.2. Departementet syner til at bruksretten må ha eit innhald som også omfattar støtte til ei naturleg utviding av næringsgrunnlaget for det enkelte bruk, til dømes med tilleggsnæringar. Virket kan både nyttast til våningshus, driftsbygningar, gjerde, dreneringsrenner og anna, så lenge formålet tener jordbruksdrifta på garden. Virkesretten kan også nyttast til kårhus om garden har behov for det. Også virkesretten og kva den kan nyttast til utviklar seg i takt med tida og tilhøva. Bruksmåtar som kan vere aktuelle i dag er virke til flisfyringsanlegg og flistalle på garden. Også nye bruksmåtar må som elles vere knytt til jordbruksdrifta, og til ein bruk som svarer til ein berekraftig bruk av allmenningen.

Som utgangspunkt kan virkesrettshavaren ikkje nytte virket til bygningar som ikkje tener eit aktuelt jordbruksbehov. Det er likevel ein moglegheit i lova for å bruke virke for å vedlikehalde hus når dei igjen skal tene jordbruksdrifta, eller der det er ønskeleg å ta vare på kulturminne.

Behovet til virkesrettshavarane skal dekkast fullt ut, så framt det ressursmessige grunnlaget i allmenningen tillèt det. Det er likevel slik at det er tale om rotverdien av tømmeret. Bruksrettshavaren må i prinsippet sjølv dekke utgifter til hogst og køyring. Dersom behovet til virkesrettshavarane er større enn avkastninga i allmenningen, skal allmenningsstyret avkorte høveleg kva dei enkelte virkesrettshavarane har krav på.

Behovet skal avgrensast av ressursgrunnlaget på garden. Dersom virkesrettshavaren vil bygge driftsbygning for ein større produksjon enn det garden har fôrgrunnlag for, kan ein berre få virke til den delen av bygningen som svarer til det behovet som fôrgrunnlaget på garden kan dekke. Det er lagt til grunn ei gjennomsnittleg avling på 400 fôreiningar per dekar for å rekne ut fôrgrunnlaget på eigedommen.22 Det er ikkje nødvendig at det faktisk blir produsert fôr på eigedommen.

Virkesretten omfattar også ved til oppvarming på garden. Virkesrettshavaren har rett til å ta ved til å dekke behovet for oppvarming knytt til gardsdrifta, til dømes oppvarming i våningshus eller uthus og for å drive maskiner. 23 Ein kan ikkje ta med ved til oppvarming på andre eigedommar som hytte eller andre bustadar. Ved kan heller ikkje seljast til andre.

Allmenningsstyret og Statens skogforvaltning skal fastsetje bruksreglar for utøving av virkesretten. Bruksreglane skal omfatte reglar om søknader om virke, tildeling og eventuelt om virkesrabatt og tresparande materialar, og fristar for å søke. Bruksreglane kan også innehalde reglar om ein rekke andre forhold ved virkesretten. Bruksreglane skal godkjennast av departementet. I dag er denne myndigheita delegert frå Landbruks- og matdepartementet til Statskog SF.

13.1.10.4 Bruk av motteke virke

Normalt må virkesrettshavaren ta ut virket innan eit år etter utvising. Dersom driftsforholda eller andre særlege grunner tilseier det, kan denne fristen bli forlenga til to år. Blir ikkje virket felt innan fristen, fell utvisinga bort, og virkesrettshavaren må i neste omgang be om ny utvising. Dersom virkesrettshavaren ikkje fjernar tømmeret frå allmenningen innan ein gitt frist, fell retten til tømmeret bort. Allmenningsstyret rår over virke som ikkje er fjerna.

Statsallmenningslova har reglar om misbruk av virkesretten. Etter § 2-11 andre ledd kan allmenningsstyret nekte å tildele virke i opp til fem år dersom virkesrettshavaren har selt virke eller på annan måte har handla sterkt kritikkverdig.

Foto: Ingeborg Østerås

13.2 Synsmåtar og forslag frå utvalet

13.2.1 Regulering av bruksrettane

Utvalet viser til at historisk har ei rekke ulike bruksrettar vore nytta i statsallmenningane. Nokre bruksrettar som mose- og torvtak blir i dag nytta i liten grad, og nokre har forsvunne heilt som følge av endringar i jordbruket. Utvalet meiner dei mest sentrale rettane bør regulerast i lova, men at det ikkje er nødvendig å regulere utøvinga av alle moglege bruksrettar i lova. På den måten blir verdien av dei sentrale rettane og bruken av dei gjort synleg for alle. Lovreguleringa er såleis ikkje meint som ei uttømmande regulering av alle bruksrettane i statsallmenning.

Utvalet foreslår å vidareføre dei generelle reglane om dei jordbrukstilknytte bruksrettane, som lovfester prinsippa for korleis bruksrettshavarane kan nytte retten sin, jf. §§ 2-1 og 2-2 i lova.

Utvalet går inn for at reguleringa av bruksrettane fullt ut skal skje gjennom den nye lova med tillegg av lokale bruksreglar. Det er ikkje tenkt forskrifter til nærare regulering.

13.2.2 Omgrepa jordbrukseigedom og jordbruksdrift

I dag er det ikkje særskilde krav til kor stort areal ein jordbrukseigedom må ha for å tilfredsstille krava i fjellova, jf. kapittel 13.1.2. Utvalet meiner det heller ikkje er nødvendig å innføre ei slik arealgrense, men at vurderinga av om eigedommen er ei jordbruksmessig eining må gjerast konkret ut frå forholda på eigedommen.

Store endringar i driftsforma i jordbruket har funne stad sidan 1975. Stadig fleire jordbrukarar har driftseiningar med fleire teigar eller jordvegar som kan vere både leigd og eigd jord. Det kan då oppstå driftseiningar samansett av eigedommar både med og utan allmenningsrett. I slike driftseiningar er det i dag berre den delen av eigedommen som har allmenningsrett som skal vere grunnlag for vurdering av behovet eigedommen har for ressursar i statsallmenningen. Det vil seie at jordbrukaren i utgangspunktet berre har rett til å beite med det talet på dyr som kan bli vinterfødd på den delen av driftseininga som har allmenningsrett, sjølv om driftseininga totalt kan vinterfø fleire dyr.

Tilkjøp av jord har skjedd til alle tider. Så langt det er tale om tilgrensande areal kan ikkje utvalet sjå at det er grunn til at nye areal utan allmenningsrett ikkje skal vere grunnlag for vurdering av eigedommens husbehov, sjølv om dette ligg utanfor den bygda eller grenda som har allmenningsrett. Tilkjøpt tilleggsjord som ikkje grenser til eigedommen bør derimot berre gå inn under hovudbruket sin allmenningsrett dersom tilleggsjorda ligg i same bygd eller grend som hovudbruket. Utvalet meiner at også tilgrensande leigejord i driftseininga bør reknast for å gå inn under hovudbruket sin allmenningsrett uavhengig av om denne jorda tidlegare høyrde til eigedom med allmenningrett eller ikkje. Dette vil likevel berre gjelde for utøving av bruksrettane i så lang tid som leigejorda blir disponert. Så lenge det er tale om leigejord, vil det ikkje vere høve til å gjere eller krevje varige tiltak, som seter, basert på dette arealet. I denne situasjonen gir leigejorda såleis berre tilgang til beite i allmenningen.

Bruksrettshavaren kan i tillegg søke om å leige ledig beite i allmenningen også for dei dyra som overstig det talet på dyr det er fôrgrunnlag for på hovudeigedommen. Utvalet legg til grunn at utøving av bruksrettane framleis skal nyttast som ein del av jordbruksdrifta på garden. Når det gjeld kva som skal reknast som jordbruksdrift, meiner utvalet at ein i tillegg til tradisjonelt jord- og skogbruk, bør inkludere gardstilknytta næringsverksemd. Gardstilknytta næringsverksemd er næringsverksemd som blir driven på den enkelte garden, og som er basert på det ordinære ressursgrunnlaget på garden som driftseining. Dette kan omfatte svært ulike verksemder. Gardbrukaren kan ikkje bruke ressursane i allmenningen til alle former for gardstilknytta næringsverksemd. Det må vere ein nær samanheng mellom drifta på garden og verksemda. Det sentrale vilkåret bør vere at næringsverksemda blir driven i samanheng med hovudverksemda på eigedommen. Til dømes vil seterturisme i samband med husdyrhald vere ei tilleggsnæring som er omfatta av jordbruksomgrepet. Foredling av matvarer eller tilverking av andre produkt på eigedomen kan vere det same.

I Rt-2011-390 (Molordommen24) har Høgsterett lagt til grunn at det ikkje er nødvendig at ein eigedom er eigna for husdyrhald for å kunne vere ei «jordbruksmessig eining» etter fjellova § 2 andre ledd fjerde punktum. Fleirtalet la mellom anna vekt på at eit krav om husdyrhald er vanskeleg å praktisere. Vilkåret får mellom anna ulikt innhald alt etter kvar du er i landet, gjeldande landbrukspolitikk og ei rekke konkrete omstende må vurderast. Det grunnleggande utgangspunktet om at det ikkje er krav om husdyrhald, står ved lag med ny lov.

Jordbruksaktiviteten må heller ikkje ha nokon direkte samanheng med bruk av allmenningsrettane. Spørsmålet vart avklara i Rt-2011-390 (Molordommen), og blir ikkje endra med ny lov.

13.2.3 Bortfall av allmenningsrett og bruksrett

Som nemnt i kapittel 13.1.6 fell virkesretten bort dersom drifta blir liggande nede i fem år i samanheng, sjølv om jorda ikkje er teken i bruk til eit anna formål. Virkesretten kan nyttast igjen dersom jordbruksdrifta blir teken opp att og eigedommen etter dette må reknast som ein jordbrukseigedom. Fjellova har ikkje nokon tilsvarande regel, men etter Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 37 fører ikkje det at drifta på ein eigedom med bruksrett er mellombels nedlagt « … til at bruksretten går tapt, – den kan berre ikkje utnyttast så lenge gardsdrifta ligg heilt nede». Utvalet legg derfor til grunn at både fjellova og statsallmenningslova i dag har den same regelen, men at det berre er i statsallmenningslova det er fastsett eit tidsrom jordbruksdrifta må ha lege nede.

Eit fleirtal i utvalet, alle utanom medlemmen Borgnes, vil vidareføre regelen i statsallmenningslova om at jordbruksdrifta må ha lege nede i fem år før allmenningsretten fell bort. Fleirtalet peikar på at utan denne tilleggsfristen måtte løysinga ha vore at allmenningsretten fall bort straks drifta var lagt ned. Denne regelen medfører likevel ikkje eit permanent tap av allmenningsretten, berre at bruksretten ikkje kan utnyttast så lenge det ikkje er jordbruksmessig drift på eigedommen. Dersom drifta blir teken opp igjen, vil bruksretten igjen kunne nyttast.

Eit mindretal i utvalet, medlemmen Borgnes, vil ikkje vidareføre regelen frå statsallmenningslova for dei jordbrukstilknytte bruksrettane fordi regelen ikkje er i tråd med den gjeldande fjellova § 2 om vilkåra for bortfall av allmenningsrett. Vilkåra etter fjellova er stadfesta i Molordommen, og er også omtala under kapittel 13.1.6. Molordommen slår fast at «Allmenningsretten er tilknyttet eiendommen uavhengig av bruken». Det einaste kriteriet for bortfall av allmenningsretten er at jordbruksdrifta på grunn av tap av areal ikkje lenger er å rekne som ei jordbruksmessig eining, eventuelt at ingen av jordpartane etter deling er å rekne som jordbruk.

Bortfall av allmenningsrett etter at jordbruksdrifta har lege nede i 5 år vil (også) medføre at alle dei utviste bruksrettane knytt til gardsbruket umiddelbart fell bort, også om fristen for frifall ikkje er nådd. Dette vil vere ein situasjon der sentrale rettigheiter og prinsipp i allmenningsretten ikkje blir vidareført, noko som er ein føresetnad for arbeidet til utvalet.

13.2.4 Beite

13.2.4.1 Generelt

Utmarksbeite i statsallmenningane er ein viktig ressurs for gardar i allmenningsbygdene. Utvalet meiner at husdyrproduksjonen i Noreg så langt det er mogleg, bør nytte ressursane i utmarka. I utforminga av vilkåra for beite i statsallmenningane må ein derfor vere med å leggja til rette for gardbrukarar som ønsker å gjere bruk av beiteretten.

13.2.4.2 Regulering av beiteretten, inngjerda beiteareal og gjetarbu

Vilkåra for å nytte utmarksbeite har endra seg sidan 1975. Organisering av beite, krav om tilsyn med dyra, behov for beskyttelse mot rovdyr og auka krav til komfort og praktiske løysingar gjer at det er behov for modernisering av regelverket. Utvalet foreslår derfor å lovfeste regulering av retten til inngjerda beiteareal og til å få utvist gjetarbu for å ha tilsyn med beitedyr. Retten til inngjerda beiteareal og gjetarbu er i dag berre regulert i forskrift, og utvalet gjer framlegg om å ta desse føresegnene inn i den nye lova. Inngjerding må skje etter nøye vurdering av omsynet til samisk reindrift og andre brukarar av allmenningane. Sjølv om dette no blir lovregulert, skal ikkje gjerde i statsallmenning gjere annan bruk vanskelegare.

Når det gjeld omgrepet «vinterfø», meiner utvalet at dette er godt innarbeidd og bør vidareførast i den nye lova. Det bør framleis vere slik at for å vinterfø eit dyr på eigen gard, må minst halvparten av fôret vere frå eigen produksjon på garden.

Utvalet syner til at det er ønskeleg å nytte beitet i statsallmenningane. Fjellstyret i dei ulike allmenningane må arbeide for at beiterettshavarane har tilgang på beite. Det bør også vere god dialog med reindrifta om beitebruken i statsallmenningane. Dersom det er overskotsbeite i allmenningen, bør fjellstyret forsøke å nytte dette, enten ved at bruksrettshavarane får beite med fleire dyr eller ved utleige til jordbrukarar utan beiterett.

Dersom beitetrykket i allmenningen er høgt, kan fjellstyret pålegge alle brukarane å beite med mindre buskap enn dei kan vinterfø, slik at beitet ikkje blir utarma. Slik avkorting skal gjerast forholdsmessig for alle beitebrukarar. På same måte må fjellstyret kunne pålegge beitebrukarane å redusere buskapen på beite, dersom nye med beiterett kjem til og det ikkje er ledig beite i allmenningen.

Fjellstyret kan i dag fastsetje reglar om ordninga av beitebruken i statsallmenningane. Utvalet meiner fjellstyret etter den nye lova skal ha plikt til å gi slike reglar om beitebruk, i bruksreglar for utøving av alle dei jordbrukstilknytte bruksrettane.

Når det gjeld utvising av beiteareal til inngjerding, må bruksrettshavar i dag først få utvist areal frå fjellstyret, og så be Statskog SF om løyve til å få setje opp eit gjerde rundt eit areal som det er føresett skal gjerdast inn. Dette meiner utvalet kan forenklast ved at fjellstyret kan gi løyve til å setje opp gjerde rundt arealet samtidig som arealet blir utvist. Det er enklare for bruksrettshavaren å få begge desse løyva under eitt. Fjellstyret må i slike saker vurdere tilhøva i dei konkrete områda. Er det til dømes tale om eit område med reindrift, er det særleg viktig at område ikkje blir unødvendig fragmenterte med gjerde og andre innretningar. Det kan også vere tale om område der etablering av faste innretningar er til hinder for andre næringar, for friluftslivet, eller har negativ påverknad på naturmangfaldet.

Utvalet meiner det bør skiljast mellom gjetarbu og seter når det gjeld kva slags behov dei skal dekke. Ei gjetarbu er meint som eit enkelt husvære for overnatting for den som skal ha tilsyn med dyr på beite. Å utvise gjetarbu føreset at beiterettshavaren har dyr på beite og at det ikkje er mogleg å ha tilsyn med dyra utan overnatting. Dersom det er andre bygg som ikkje blir nytta i nærleiken, skal fjellstyret først vurdere om nokon av desse er eigna som gjetarbu. I motsetning til seterhus er ikkje gjetarbu tenkt for langvarige opphald med familie. Bua kan derfor ha ein enklare standard, og ein bør legge opp til at fleire beitebrukarar kan ha felles gjetarbu der det er mogleg.

13.2.4.3 Opphøyr av retten til inngjerda beiteareal og gjetarbu

Når bruksrettshavar ikkje lenger nyttar inngjerda beiteområde som er utvist, kan området visast ut til andre. Aktiv beitebruk er ein føresetnad for at bruksrettshavar har behov for inngjerda beiteareal. Når beitebruken tek slutt, vil det ikkje lenger vere behov for det inngjerda arealet.

Utvalet meiner den tidlegare beitebrukaren må kunne påleggast å fjerne gjerdet dersom det ikkje lykkast fjellstyret å overføre innhegninga til nokon andre. Fjellstyret tek avgjerd om at retten til å ha gjerdet har opphøyrt, og at beitebrukaren skal fjerne gjerdet innan ei frist. Dersom gjerdet ikkje blir fjerna, kan fjellstyret fjerne gjerdet for beitebrukaren sin rekning.

Utvalet meiner òg det er nødvendig å regulere kva som skal skje når ei utvist gjetarbu ikkje lenger er i bruk. Når beitebruken tek slutt, har beitebrukaren heller ikkje noko behov for gjetarbu. Utvalet foreslår at dersom gjetarbua ikkje har vore i bruk dei fem siste åra, skal gjetarbua fjernast eller overlatast til fjellstyret. Fjellstyret kan då overføre bua til annan beitebrukar eller beitelag med bruksrett i allmenningen. Viss dette ikkje er aktuelt, kan fjellstyret pålegge den tidlegare brukaren å fjerne gjetarbua.

Utvalet set fram forslag om ein regel som gir fjellstyret heimel til å krevje gjerde og gjetarbuer fjerna. Regelen gjer det mogleg å fjerne gjerde eller gjetarbu for seterbrukaren si rekning om fjerning ikkje skjer frivillig.

Overføring eller riving av gjetarbu bør regulerast på tilsvarande vis, men det skal ikkje vere mogleg å søkje om løyve til å ha bua til fritidsformål. Utvalet syner til at tilsvarande reglar for å setje opp og bruke gjetarbu i reindrifta blir handheva strengt, både med omsyn til standard på bua og bruken av den.25

Utvalet har drøfta om den enkelte bruksrettshavar skal kunne leige ut utvist areal til andre. Utvalet har kome til det er ulike vurderingar etter kva for utvist bruksrett det er tale om. Når det gjeld inngjerda beiteareal meiner fleirtalet at det ikkje skal vere mogleg for beitebrukaren å leige det ut.

Eit mindretal, medlemmane Borgnes og Broch Hauge, meiner at ein del av allmenningsretten i dag bør vere å opne for utleige av inngjerda beiteareal når bruksrettshavaren i korte eller lengre periodar ikkje har trong for å nytte heile ressursen sjølv. Dette mindretalet har same vurdering for alle utviste bruksrettar. Mindretalet ser dette som viktig for å oppnå ein rasjonell og fleksibel bruk av ressursane i allmenningane. Utleige av denne typen ressursar er noko som er vanleg elles i landbruket i dag. Utleige kan berre skje med samtykke frå fjellstyret for å sikre at ein tek tilstrekkeleg omsyn til dei andre interessene i allmenningen. Slik rett til utleige vil berre gjelde bruk som framleis har allmenningsret. Ei viss opning for å skaffe jordbruket ekstrainntekter frå dei ressursane ein rår over, er eit gode som er nyttig for den einskilde bruksrettshavar, og frå allmenningsbygdene sett under eitt.

Eit fleirtal i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Velure, Østerås og Øygard meiner at det bør vere mogleg for beitebrukaren å leige ut gjetarbu. Omsyna her er noko ulike, fordi det her er tale om ein bygning som beitebrukaren ikkje vil kunne bruke til formålet i vinterhalvåret. Fleirtalet meiner derfor det må vere mogleg å leige ut gjetarbu i periodar det ikkje er aktuelt å ha dyr på beite.

Foto: Rolv Kristen Øygard

13.2.5 Tilleggsjord

Utvalet viser til den overordna diskusjonen av det dynamiske elementet i allmenningsretten i kapittel 7.2. Det har vore diskutert om allmenningsrett gir rett til å få utvist tilleggsjord til dyrkingsjord og kulturbeite. Moglegheita for å få utvist tilleggsjord er i dag regulert i fjellova § 19. Dette er ein bruk av statsallmenningen som har vore kjent frå gammalt av. Sjølv om bruken av allmenningane til dette formålet i mange område har vore viktig for landbruket og kjent i lang tid, har retten altså ikkje vore rekna som ein bruksrett, men som ei moglegheit for bruksrettshavarane til å få leige areal. Denne oppfatninga har til dømes kome til uttrykk i rundskriv frå Landbruks- og matdepartementet. 26 Bruk av allmenningane til kulturbeite eller oppdyrking for fôrproduksjon er likevel noko som har føregått i lang tid i mange område, jf. her også Falkanger s. 186.

Fjellovkomiteen meinte i innstillinga frå 1969 at det å utvise tilleggsjord var ein kompetanse som skulle ligge hos fjellstyret. Departementet var av ei anna oppfatning, og la kompetansen til «statlege organ». Dermed har det vore Statskog SF som har hatt kompetanse til å vise ut tilleggsjord, fram til myndigheita vart overført til fjellstyret i 2008, jf. kapittel 12.1.2.2.

I mange hundre år har gardane i allmenningsbygdene brukt allmenningane i jordbruksdrifta, både som beiteareal og for å hauste fôr. Dei siste hundre åra har jordbruket og behova i gardsdrifta endra seg kraftig. I fjellova av 1920 var det nemnt ei rekke bruksrettar som kom jordbruksdrifta til gode. I fjellova av 1975 var det berre beite og seter som var særskilt regulert i lova, mens statsallmenningslova regulerte virkesretten.

Det går fram av kapittel 5.2 at talet på driftseiningar sterkt redusert sidan 1975, samtidig som delen leigejord har auka. Dei siste åra er ny teknologi teken i bruk med mellom anna mjølkerobotar installerte på garden. Dette har ført med seg endra produksjonsform og med det endra bruk av statsallmenningane, jf. også under kapittel 7.2 om det dynamiske elementet i allmenningsretten.

Talet på setrer med mjølkeproduksjon er også i sterk nedgang (sjå kapittel 5.2.2), medan bruken av tilleggsjord i heile landet har auka tilsvarande. Det er i dag 945 avtalar om tilleggsjord, der 162 gjeld tilleggsjord inntil setervollen.

13.2.5.1 Synsmåtar frå eit fleirtal

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Borch Hauge, Hjelle, Helmen, Parmann, Velure, Østerås, og Øygard viser til synet til eit anna fleirtal på det dynamiske elementet i allmenningsretten, jf. kapittel 7.2, og meiner på den bakgrunnen at tilleggsjord er ein ressurs som under alle omstende no må reknast som ein bruksrett.

Fleirtalet i utvalet uttalar under kapittel 7.2 følgande:

«Fleirtalet i utvalet meiner at det dynamiske elementet nettopp skal opne for nye bruksmåtar der andre ikkje lenger blir brukt. Nye bruksrettar kan både oppstå ved ei gradvis utvikling frå ein etablert bruksrett, men også ved at ressursane i statsallmenningen blir brukt på ein ny måte som kan støtte opp under jordbruksdrifta og gi ny inntekt til garden.

Det inkluderer at nye bruksmåtar kan vere tillatne som del av allmenningsretten, så lenge dei skjer i samband med jordbruksdrifta og er avgrensa til det garden har behov for. Det er viktig å sjå utvikling av nye bruksmåtar i lys av at eldre bruksmåtar, som mosetak, torvtak og feleger, i praksis har falle bort. Dersom bruksrettar berre fell bort utan at dei blir erstatta med noko, vil jordbrukarar i allmenningsbygdene over tid få svært reduserte rettar. Det bryt med det historiske grunnlaget i allmenningsretten – at bygdefolket kan bruke ressursane i statsallmenningen til å supplere driftsgrunnlaget på garden.»

Fleirtalet finn grunn til å gjere merksam på at rasjonaliseringa i jordbruket frå 1960-talet mange stadar førte til at den tradisjonelle seterdrifta og hausting av slåtteng ikkje lenger var aktuelle bruksformer. Det vart meir aktuelt med fôrdyrking i fjellet og køyring av fôret ned i bygda for bruk til dyra på garden, i staden for å frakte dyra til fjells i sommarhalvåret for beiting i seterområdet og mjølking og ysting på setra eller hausting av slåtteng.

I tidlegare tider var det vanleg med lagring av høy på setrer vinterstid, og som vart køyrt ned til bygda med hest og slede for bruk på garden.

Om bruksrettshavarane haustar slåtteng og/eller har dyra på setra om sommaren for å produsere mjølk og kjøt der, eller om det fôret som er hausta frå tilleggsjorda blir køyrt ned frå allmenningen (sommar- eller vinterstid) og blir nytta til å produsere mjølka eller kjøtet på garden, vil det uansett vere bruk av allmenningen til det same formålet.

Begge bruksformene er utnytting av bruksretten for å dekke eit jordbruksmessig behov i allmenningsrettsleg forstand på eigedommen. Fleirtalet kan derfor ikkje sjå at det er grunnlag for standpunktet frå mindretalet om at det berre er utvising av beite, seter og trevirke som ligg innanfor bruksretten, medan utvising av tilleggsjord fell utanfor.

Fleirtalet meiner ein her heilt klart er ved kjernen for kva som er i samsvar med «tida og tilhøva» både etter fjelloven av 1920 og 1975. Fleirtalet viser til innstillinga frå Fjellovkomiteen frå 1969 s. 9:

«Forholdene har endret seg radikalt siden fjelloven (av 1920) så dagens lys …

… det er nå spørsmål om å utnytte herligheter som fjelloven i det hele tatt ikke omhandler …

… loven bør formes så elastisk som mulig for å holde mulighetene for nye framtidige driftsformer åpne.»

Og på s. 12:

«bør forholdende legges slik til rette at former for bruksutøvelse som er eller holder på å bli foreldet, kan bli erstattet med bruksformer som er i samsvar med utviklingen»

Fjellovkomiteen av 1965 foreslo at utvising av seter og tilleggsjord vart behandla i ein felles paragraf i lovutkastet, som ein bruksrett for jordbruket, jf. § 15, første ledd. Etter forslaget frå komiteen skulle fjellstyret ha ansvaret for utvising både til seter og tilleggsjord, jf. § 15, andre ledd i forslaget.

Det var berre ut frå praktiske omsyn at departementet gjorde framlegg om at fjellstyret fekk ansvaret for utvising av seter (§ 18), og skogforvaltninga ansvaret for utvising av tilleggsjord (§ 19), jf. Ot.prp. nr. 32 (1973–74) side 29–30 og 45.

Ein kan likevel ikkje ut frå ei slik endring grunngitt i kva som er føremålstenleg slutte at utvising av tilleggsjord ikkje er ein bruksrett for dei med beiterett.

Prinsippa som ligg til grunn for utøving av allmenningsrett er summerte opp i Meinich-Olsens bok av 1928:

• Avgrensa til tilfredsstilling av husbehov eller gardsbehov

• Ikkje eit normalbehov, men det behovet som til ei kvar tid faktisk ligg føre

• Behovet eigedommen har som jordbruk er det avgjerande

• Dei enkelte opprekna bruksrettane kan ikkje reknast å vere uttømmande for kva bruksretten omfattar

• Omfanget av dei enkelte bruksrettane må følge utviklinga elles for jordbruket

• Nye bruksbehov kan ikkje skje til fortrengsel av eksisterande behov for jordbruket

• Dersom nye bruksbehov berre går ut over allmenningseigaren, kan denne ikkje nekte utøving av dei nye behova

Eit mindretal i utvalet, Smistad, grunngir sitt standpunkt når det gjeld synet på tida og tilhøva under kapittel 7.2 med at « eigedomsretten til staten blir uthola og til slutt kan bli utan reelt innhald». Fleirtalet meiner tvert imot at det er dei jordbrukstilknytte bruksrettane som blir uthola på sikt dersom synet til mindretalet blir lagt til grunn som gjeldande allmenningsrett.

Synet til medlemmen Smistad følger eit mønster som i tidlegare tider førte til at hogstretten vart teken frå bøndene i Nord-Trøndelag, Nordland og Troms ved rettsstridig åtferd frå statens skogforvaltning. Dette vart stadfesta ved Høgsteretts dom for Skjerstadfeltet i Rt-1991-1311 og Tysfjorddommen i Rt-1996-1232.

Fleirtalet finn her grunn til å vise til vedlegg 1 til innstillinga frå Fjellovkomiteen s.110 «Om allmenning og høgfjell i Nordland og Troms» v/Magnus Robberstad om måten dette skjedde på:

• Avgrensing av hogstretten gjennom reglar om utvising og betaling av rekognisjon

• Avskaffing av hogstretten først ved krav om straff for uheimla bruk, seinare ved tjuvstraff

• Teorien om at når det ikkje er hogstrett så er det heller ingen annan bruksrett

• Teorien om at beiteretten ikkje er nokon rett, men berre ein tolt bruk

• Innføring av omgrepa «statsskog og statens høgfjell», til avløysing av omgrepet «allmenning»

Mindretalet, medlemmane Utgård, Jåma, Omma og Smistad, har grunngitt sitt standpunkt om at tilleggsjord ikkje er ein bruksrett med at utvising av tilleggsjord inneber kultivering med inngrep i terrenget og at utvising av tilleggsjord skal skje etter ein plan. Dessutan at det fram til 1975 hadde utvikla seg ein kontraktpraksis for utvising, og at utvising derfor er ein «kan» regel. Dette er ikkje ei grunngiving for at utvising av tilleggsjord ikkje er ein bruksrett i samsvar med «tida og tilhøva» da desse forholda berre er ei presisering av innhaldet i rettane og ikkje eksistensen av dei.

Utvising av setrer med oppsetting av bygningar, opparbeiding av kulturbeite og av dyrkingsfelt, inneber for alle tre formene for allmenningsbruk i meir eller mindre grad inngrep i terrenget. Utvising av seter er ofte eit større inngrep enn utvising av tilleggsjord, og tilleggsjorda ligg ofte inntil eksisterande setervoll. Det vil etter synet til fleirtalet vere vanskeleg å sjå for seg at berre den eine forma for bruk av allmenningen skal vere basert på allmenningsrett. Graden av inngrep kan derfor ikkje vere eit kriterium for om utvisinga skal sjåast som ein bruksrett eller ikkje. Heller ikkje kan kravet til plan av omsyn til andre interesser grunngi ei forskjellsbehandling, då dette kravet også gjeld for utvising av seter etter den gjeldande fjellova § 18.

Slik fleirtalet forstår mindretalet, meiner dei at utvising då berre skal skje ved avtalar med Statskog SF. Dette inneber i så fall at Statskog SF skal kunne krevje vederlag for utvising av tilleggsjord på tilsvarande måte som i dag skjer i Nordland og Troms der landbruket i dag betaler om lag 160 000 kroner årleg for utvising av tilleggsjord på grunn av at allmenningsretten etter statens syn ikkje eksisterer, jf. det som alt er sagt om korleis ei rettsstridig utvikling frå staten si side medførte at hogstretten ikkje lenger eksisterer i landsdelen og i Nord-Trøndelag.

Standpunktet til mindretalet vil innebere same skjebne for jordbruket for ein framtidig og rasjonell bruk av statsallmenningane i Sør- og Midt-Noreg dersom staten skal kunne diktere avtalevilkår for ei slik utnytting.

Tilleggsjord ligg svært tett opp til kjernen i den jordbrukstilknytte bruksretten – beiteretten- og skal tida og tilhøva ha eit reelt innhald må dette reknast som bruksrett. Fleirtalet gjer derfor framlegg om at rett til tilleggsjord no skal lovfestast og behandlast som ein bruksrett. Fjellstyret skal utvise og administrerer alle saker som gjeld tilleggsjord. Utvising av tilleggsjord må etter dette forslaget vurderast på same nivå som utvising av seter og beite, og det kan ikkje vere høgare terskel for utvising av tilleggsjord. Dermed vil det særleg vere omsynet til andre bruksrettshavarar og reindrifta som eventuelt kan stenge for at ein med allmenningsrett kan få utvist tilleggsjord etter denne lova. Kompetansen til å utvise tilleggsjorda ligg hos fjellstyret. Dersom tilleggsjorda skal dyrkast opp må bruksrettshavarane i tillegg ha løyve til nydyrking frå kommunen.

Foto: Jørgen Skaug

13.2.5.2 Synsmåtar frå eit mindretal

Mindretal i utvalet, Utgård, Jåma, Omma og Smistad, meiner at tilleggsjord heller ikkje no kan reknast som ein bruksrett, og at utvising av tilleggsjord framleis vil vere ressursutnytting som ikkje er basert på allmenningsrett.

I fjellova av 1920 § 26 heitte det:

«I statsalmenning har de bruksberettigede under iakttagelse av eldre skik og bruk og forøvrig etter fjellstyrets nærmere bestemmelse adgang til fjellslått til fornødenhet for sin vinterfødde buskap såvel i uoptatt beitestrekning som i seterbeite, når det kan skje uten vesentlig skade for dette, … .»

I innstillinga frå fjellovkomiteen av 1965 er det uttala:

«Både når det gjelder utvisning av jord til kultivering og når det gjelder tillatelse til beite og seter for utenbygdsboende, er forutsetningen at det kan skje uten vesentlig skade for de bruksberettigede, og at jordbruksmulighetene blir utnyttet så godt råd er, kan vanskelig tenkes å føre til skadelige følger for almenhetens ferdsels- og friluftsinteresser. I denne forbindelse bemerkes at ved den økonomiske kartleggingsvirksomhet og den områdeplanlegging som nå foregår, vil en kunne få fastlagt hvilke områder som kan brukes til kultivering. Etter komitéens mening må det videre være en forutsetning for fjellstyrets utvisning av jord til kultivering at planene er godkjent av fagmyndighetene.»27

Vidare heiter det:

«Første ledd annet punktum omfatter både bestemmelsen i fjellovens § 16 om utvisning av setervoll og den praksis som har utviklet seg med at jord i fjellet dyrkes i henhold til kontrakt med staten, jfr. sidene 15–16.»28

Slått i allmenningen etter gammal skikk er ein bruksrett, men slik slått er knapt aktuell i dag. Sjølv med ei dynamisk utvikling av denne retten, kan mindretalet ikkje sjå at det er grunnlag for å seie at rett til jord til kultivering er ein bruksrett. Fram til fjellova av 1975 hadde det utvikla seg ein kontraktspraksis for tilleggsjord, og i fjellova av 1975 vart dette etablert som ein «kan»-regel.

Mindretalet viser til at kompetansen til utvising, sjølv om det må reknast som eit grunndisponeringstiltak, er lagt til fjellstyret. Sjølv om fjellstyret kan styre plasseringa av dyrkingsfelt, vil slik utvising kunne føre til markerte inngrep i terrenget. Det er derfor viktig at fjellstyret skal prøve om det er grunn til å utvise tilleggsjord, og då kan sjå dette opp mot omsyn til både beitebruk, samisk reindrift og til jakt-, fiske- og friluftsinteressene.

Mindretalet finn grunn til å understreke at kompetansen til å vise ut tilleggsjord er foreslått lagt til fjellstyret, som er samansett for å gjere breie vurderingar av om og eventuelt kvar utvising bør skje. Slik lovforslaget er forma ut, er det ingen heimel for fjellstyret for å krevje vederlag for tilleggsjord, ut over eit eventuelt saksbehandlingsgebyr som fjellstyret måtte fastsetje. Statskog SF har etter forslaget verken avgjerdsmynde eller heimel for å krevje vederlag for tilleggsjord.

13.2.5.3 Utvising og bruk av tilleggsjord

Fjellstyret kan berre vise ut tilleggsjord dersom det ikkje er til vesentleg skade eller ulempe for andre bruksrettshavarar i allmenningen eller for samisk reindrift. Dette følger av § 1-4 og gjeld uavhengig av om tilleggsjord blir rekna som ein bruksrett eller ikkje. Fjellstyret bør ikkje vise ut tilleggsjord i produktiv skog.

Utvalet meiner det framleis skal vere ein frist for å ta tilleggsjorda i bruk. Dersom tilleggsjorda ikkje er teken i bruk på fem år, er det grunn til å stille spørsmål ved om det faktisk er eit behov for tilleggsjorda. Utvalet meiner det då ikkje er urimeleg at fjellstyret kan krevje ny søknad om tilleggsjord, som dokumenterer at behovet framleis er til stades.

13.2.5.4 Opphøyr av rett til utvist tilleggsjord

Utvalet vil vidareføre regelen om at retten til utvist tilleggsjord fell bort dersom tilleggsjorda ikkje blir brukt, men har valt å utvide tidsrommet før retten opphøyrer. Etter lovforslaget skal fjellstyret gjere vedtak om at retten til tilleggsjorda har opphøyrt dersom jorda ikkje er driven dei siste ti åra.

Fleirtalet i utvalet legg til grunn at det ikkje skal vere mogleg for den som har fått utvist tilleggsjord å leige den ut. Gardbrukaren kan få utvist ny tilleggsjord dersom drifta på garden på nytt gir behov for det. Dermed har ikkje bruksrettshavaren behov for den fleksibiliteten som moglegheit for utleige av tilleggsjorda gir. Dette svarer best med føresetnaden om at det bruksrettshavar ikkje lenger har behov for, igjen skal bli tilgjengeleg for andre bruksrettshavarar. Dersom heile garden blir leigd ut, følger tilleggsjorda derimot med.

I samband med generasjonsskifte eller sjukdom kan det likevel vere ein periode der gardsdrifta ligg nede og tilleggsjorda ikkje blir driven. Slike kortvarige avbrot i drifta vil ikkje leie til tap av tilleggsjorda. Perioden på ti år vil vere tilstrekkeleg tid til å få drifta i gong igjen.

Eit mindretal i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge og Velure, meiner likevel at bruksrettshavaren kan leige ut tilleggsjord i korte eller lengre periodar der han ikkje har trong for å nytte heile ressursen sjølv. Mindretalet ser dette som viktig for å oppnå ein rasjonell og fleksibel bruk av ressursane i allmenningane. Utleige kan vidare berre skje med samtykke frå fjellstyret for å sikre at ein tek tilstrekkeleg omsyn til dei andre interessene i allmenningen. Slik rett til utleige vil berre gjelde for bruk som framleis har allmenningsrett.

13.2.6 Seter

13.2.6.1 Generelt

I dag er seterdrift i tilbakegang i heile Noreg. Tal frå NIBIO viser at mykje av setringa i Noreg i dag skjer i fylker der det er statsallmenning, jf. kapittel 5.2.2.29 Den tradisjonelle seterdrifta i statsallmenningane har endra seg, og ein stor del av setrene blir i dag brukte som fritidsbustadar. Jordbruket har dei siste 70 åra blitt mekanisert, blitt meir effektivt, fått endra driftsstruktur og driftsmåtar. Færre bønder produserer meir mat på om lag same areal, men i større driftseiningar. Seterdrift, som historisk har vore ei viktig driftsform, er i sterk tilbakegang. Nye krav til teknologi, kontrollar og tilsyn av drifta, gjer at jordbruket har eit anna behov for infrastruktur rundt og standard på setrene enn for 40 år sida. Det er i dag få allmenningar der seterbruken i tradisjonell forstand har nemnande omfang. Beite skjer i andre former og er underlagt strengare reglar i dag enn då fjellova av 1975 var ny. Andre næringar blir drive i kombinasjon med tradisjonell jordbruksdrift og bøndene blir oppmoda til å ta ressursane på garden i bruk på nye måtar.

Dette får også konsekvensar for bruken av allmenningane. Bruksrettane må kunne utvikle seg i takt med den generelle utviklinga i landbruket. I tillegg til å kunne beite og drive tradisjonell seterdrift, bør bøndene kunne ta statsallmenningane i bruk som del av gardstilknytt næringsutvikling. Småskala seterturisme, samarbeid mellom setrer om overnatting og turoppleving med seterbesøk, gardskafé og seterkurs er nokre eksemplar på gardstilknytte næringar som kan gi ny verdi til seteranlegg.

Foto: Hanne Lykkja

13.2.6.2 Utvising av nye setrer

Utvalet meiner det framleis skal vere mogleg å etablere nye setrer og drive seterdrift i statsallmenningane. Seterkulturen er, og har vore, ein viktig del av landbruket. Utvalet meiner at ein framleis skal legge til rette for seterdrift som eit bidrag til gardsdrifta. Seterretten er viktig for å sikre landbruket moglegheiter for bruk av utmarka. Statsallmenningane har vore viktige for setring i Noreg, og bør framleis ha eit særleg ansvar for å legge til rette for setring. Utvalet ser likevel at det er enkelte utfordringar med tanke på å etablere nye setrer i allmenningen. Utviklinga viser at det stadig blir færre setrer i drift, og at setrer som ikkje lenger er i drift i praksis går over til å vere fritidsbustadar. Utvalet meiner det er uheldig at setrer som går ut av drift over tid blir frittliggande fritidsbustader i statsallmenningane. Utvalet vil likevel ikkje la utfordringa med overgang til fritidshus stenge for at det også framover skal vere mogleg for nye brukarar å starta opp med seterdrift.

Utvalet meiner det bør vere eit klart skilje mellom retten til å oppføre gjetarbu til beitetilsyn, jf. 13.2.4.2, og rett til seter. Seter er den største investeringa av desse, og er ei langvarig etablering for garden. Etablering av seter medfører også eit arealinngrep i allmenningen som i praksis vil stå ved lag i lang tid. På den andre sida kan etablering av seter vere med å sikre at det blir oppretthalde beiting i fjellet for ein lengre periode. Slik bruk er ønskeleg for å sikre ein rasjonell bruk av beiteressursane i allmenningane.

Kravet om å godtgjere behov for seter var meint å sikre at ressursane i allmenningen vart reservert dei som hadde eit jordbruksmessig behov. Samanhengen mellom husdyrhaldet på garden og seterdrifta bør framhevast, og utvalet meiner det bør vere krav til at det er plan om å halde dyr på setra om sommaren for å få utvist ny seter. Bruk av allmenningane til ulike typar buskap er som kjent nødvendig for å halde areala som beiteressurs ved like. Situasjonen kan her vere annleis der det er spørsmål om å halde retten til eksisterande seter ved like, eller ved utvising av eksisterande seter.

Setertradisjonane er forskjellige i ulike statsallmenningar og ulike delar av landet. Småskalaturisme kan ikkje aleine godtgjere behov for utvising av ny seter. Småskalaturisme er likevel ein aktivitet som kan vere med å oppretthalde drifta på eksisterande seter. Utvalet meiner at det bør stillast krav til at den planlagde verksemda på setra må vere ein integrert del av drifta på garden, at verksemda må ta omsyn til lokale tradisjonar og om å legge fram ein plan for den framtidige drifta.

Fjellstyret bør ha heimel til å sette vilkår for utvisinga. I vilkåra kan fjellstyret gjerne søke å sikre lokale tradisjonar og byggeskikkar. I vilkårsstillinga må fjellstyret ha for auga at seteretten er ein allmenningsrett. Om søkaren har godtgjort eit behov kan ikkje fjellstyret setje så strenge vilkår at det blir unødig vanskeleg for søkaren å gjere bruk av retten. På same måte må både eksisterande og nye setrer få løyve som sikrar ein bruk som er i samsvar med dei krava som i dag er stilt til landbruksdrifta. Konkret kan dette til dømes vere at eit lokale til foredling av stølsprodukt fyller krav til hygiene. Slik aktivitet kan stille krav om både vassforsyning og ekstra bygningar eller areal for å halde slik produksjon skilt frå dyrehaldet.

Utvalet meiner fjellstyret der det er mogleg bør vise ut eksisterande setrer som ikkje er i drift til nye seterbrukarar. Etablering av ei ny seter bør normalt berre skje der det ikkje er aktuelt å overta ei eksisterande seter. Fjellstyret må vurdere i kva grad eksisterande setrer er eigna for den bruken det er søkt om på den nye setra. Fjellstyret må også vurdere om den eksisterande setra er hensiktsmessig plassert, til dømes med omsyn til avstand mellom garden og eksisterande setrer, eller at det på grunn av reguleringar med omsyn til rovdyr, vern eller utbyggingar i nærleiken ikkje lenger er aktuelt å etablere ny seter på gamle setervollar.

Fjellstyret kan ikkje vise ut seter dersom etablering av setra er til vesentleg skade eller ulempe for bruksrettshavarar i allmenningen eller for samisk reindrift. Dette følger av § 1-4 i lovforslaget.

13.2.6.3 Frist for å ta setra i bruk og drift i samsvar med utvisinga

Utvalet vil vidareføre kravet i gjeldande fjellov § 18 til at setra skal takast i bruk innan fem år. Dersom setra ikkje er teken i bruk, vil dette vise at garden likevel ikkje har behov for seter. I slike tilfelle skal retten til den utviste setra falle bort.

Eit fleirtal i utvalet, medlemmane Utgård, Broch Hauge, Hjelle, Jåma, Omma, Parmann, Smistad og Øygard, gjer i tillegg framlegg om at setra skal drivast i samsvar med vedtaket om utvist seter i ti år. Dette kravet bør settast for å sikre at setrer blir utvist til dei som har reelt behov for seter ut frå drifta på garden. Eit slikt krav må også sjåast i samanheng med kravet om å legge fram driftsplan. Fleirtalet meiner fjellstyret må prioritere å vise ut seter til dei som har ein godt fundert driftsplan. Ved å krevje at setra skal drivast i samsvar med utvisninga, vil ein også kunne unngå at nye setrer på kort tid går ut av drift og i staden for å tene gardsdrifta blir ein fritidsbustad for familien. Perioden på ti år tek til frå det tidspunktet setra vart utvist. Dersom setra ikkje blir drive i samsvar med utvisinga, meiner fleirtalet at retten til setra bør falle bort og at fjellstyret så følger reglane for ny utvising av etablert seter.

Eit mindretal i utvalet, medlemmane Borgnes, Helmen, Velure og Østerås vil ikkje støtte dette utvida kravet til å ta setra i bruk. Mindretalet meiner det kravet som er i dag er tilstrekkeleg.

13.2.6.4 Seter i bruk

I dag blir ei seter rekna for å vere i bruk dersom vollen blir hausta, eller er gjerda inn til beitedyr. Utvalet meiner det kravet til drift som er i dag er tilstrekkeleg, og vil lovfeste det. Er det ikkje lenger husdyrhald på setra eller på garden, kan seterbrukaren halde setra i drift ved å hauste setervollen. Fôret kan då seljast. For utvalet er det viktig å gjere det mogleg for innehavarar av setrer å halde fram med slik haustingsbruk. På denne måten kan den enkelte seterbrukar vere med å halde kulturlandskapet ved like, og vedlikehalde bygningane.

I dag kan seterbrukaren leige ut setra i opp til ti år, men setra blir då ikkje rekna for å vere i bruk. Utvalet meiner det no er naturleg å tillate nokre former for utleige av setra, utan at dette blir rekna som avbrot i drifta. Dette gjeld til dømes der seterbrukaren leiger ut setra som ledd i gardstilknytt næring. Etter forslaget til ny lov kan seterbrukaren med samtykke frå fjellstyret leige ut seterhusa i opp til ti år, som ledd i gardstilknytt næring. Setra skal då reknast for å vere i bruk.

13.2.6.5 Setre fallen i det fri

Ei «seter fallen i det fri» er ei seter der retten har falt bort fordi det ikkje har vore drift på setra dei siste 20 åra, men der eigedommen framleis har allmenningsrett.

Utvalet meiner retten til utvist seter bør falle bort etter ein periode utan drift på setra. Kortvarige avbrot i drifta i samband med til dømes generasjonsskifte, omlegging av drifta eller sjukdom bør likevel ikkje føre til opphøyr. Ei seter som ikkje er i bruk legg band på kva disposisjonar både fjellstyret og grunneigar kan gjere i området, og på bruken av allmenningane for samisk reindrift og for allmenta. Ein tidlegare seterbrukar som ikkje lenger nyttar setra kan ikkje forvente å få legge slikt band på allmenningsressursen og arealet der setra ligg i meir enn 20 år. Utvalet meiner det er rimeleg å vidareføre regelen om 20 år samanhengande opphald i drifta før retten til utvist seter fell bort.

Utvalet meiner det er nødvendig å ha klare reglar for kva som skal gjerast med seterbygningane og setervollen når retten til utvist seter har falt bort. Utvalet meiner det framleis bør vere hovudregelen at fjellstyret tilbyr setra til ein annan bruksrettshavar med behov for seter.

Utvising kan gjerne skje til ein som alt har seter i området eller eit anna område. Talet på gardsbruk går jamt nedover. Dermed blir det over tid fleire setrer enn det er aktive gardbrukarar. Ein kan derfor sjå for seg seg at allmenningen tener jordbruket på ein tidsmessig måte om allmenningsrettshavarar som framleis driv aktivt har fleire setrar heller enn at desse, gjerne på permanent basis, går over til å bli fritidsbustader. Ei slik «allokering» av setrer til andre med allmenningsrett vil truleg også skape mindre konfliktar mellom ulike brukargrupper enn om setrer går over til fritidshus. Utvalet ser likevel at det ikkje er realistisk at så mange setrer blir handtert slik i ein situasjon der talet på gardsbruk går jamt nedover. Ein har derfor lagt vekt på dette også under punkt 13.2.6.4 om krav til bruk.

Når setervollen blir overført til ein ny brukar, er det framleis den tidlegare seterbrukaren som eig bygningar og anlegg på setra. Ny og gammal seterbrukar må avtale seg imellom kva som skal skje med seterhusa. Dei har begge grunn til å inngå ein avtale om overtaking og størrelse på vederlag for husa. For den gamle seterbrukaren er alternativet til sal å fjerne husa, mens den nye seterbrukaren alternativt må byggje opp nye seterbygningar. Utvalet meiner det ikkje er nødvendig å seia noko om ei slik avtale mellom ny og gammal seterbrukar i lova. Det er tilstrekkeleg å syne til at dersom den nye seterbrukaren ikkje overtar husa, skal dei normalt fjernast. Seterhus kan ofte vere verna som kulturminne. I slike tilfelle vil det ikkje vere aktuelt å rive seterhuset.

Er setra fallen i det fri, og ho ikkje blir utvist til ein annan allmenningsrettshavar, rår fjellstyret over setervollen. Utvalet gjer framlegg om at fjellstyret då kan vurdere å leige ut setra til allmenne formål, dersom dette ikkje vil vere i konflikt med utøving av bruksrettane eller samisk reindrift i statsallmenningen.

Utvalet vil vidareføre ordninga der den tidlegare seterbrukaren kan få eit avgiftsfritt løyve til å behalde setra for ein periode på opp til ti år. Etter lovforslaget skal fjellstyret gi slikt løyve. Ordninga bygger på ein føresetnad om at setra igjen kan komme i drift som seter, og at ein derfor gir midlertidig løyve til fritidsbruk. Ordninga synest slik sett også å vere i samsvar med prinsippet eller forventninga om ein rasjonell bruk av allmenningen. Formålet med ordninga er å gi dei som for ein periode ikkje driv seter sjansen til å ta opp att bruken på den setra dei og slekta har tilknyting til. Løyvet kan berre givast for ti år av gongen. Om eigedomen framleis har allmenningsrett når tidsperioden for løyvet går ut, kan fjellstyret vurdere om det skal givast nytt løyve. Fjellstyret kan knyte vilkår til slike løyve. Det kan vere vilkår om at bygningar, gjerde og anna skal haldast ved like.

Statistikk og erfaringane til fjellstyra syner at det i dag er mindre behov for seter, og det er ein del setrer som ikkje blir brukt og står tomme. I ei tid der det er nedgang i bruken av statsallmenningane til tradisjonell jordbruksdrift, blir det viktig å sikre at bygningane i statsallmenningane ikkje forfell.

13.2.6.6 Setre som ligg til eigedom der allmenningsretten har falle bort

Når ein eigedom mister allmenningsretten fell også retten til ei utvist seter bort. Fjellstyret skal i slike tilfelle først tilby setra til eigedom som har behov for seter. Utvalet vil vidareføre denne regelen.

Etter gjeldande lov kan den tidlegare seterbrukaren søke Statskog SF om feste av tomt for seterhusa. Praksisen etter den gjeldande fjellova med oppretting av festekontrakt er heimla i seterforskrifta. Oppretting av festekontrakt på seterbygningar som ikkje lenger er knytt til landbrukseigedom medfører at desse går ut av drift som seter og blir fritidsbustadar. Fjellstyra har erfart at det er uheldig med festekontrakt i aktive seterområde, både på grunn av interessekonfliktar mellom fritidsbruk og seterdrift og fordi gode tomtar for plassering av seterhus ikkje lenger er tilgjengelege for landbruket. Tradisjonelt ligg setrer i område med gode kvalitetar for landbruksdrift, både for beite og oppsetting av seterhus.

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Jåma, Omma, Parmann, Østerås og Øygard gjer framlegg om at det ikkje lenger skal vere mogleg å få festetomt til seterhusa for ein tidlegare seterbrukar. Fleirtalet meiner det ikkje er ønskeleg å få fritt omsettelege fritidsbustadar i seterområda.

Fleirtalet meiner at dersom ingen har bruk for setra, kan den tidlegare seterbrukaren få eit avgiftsfritt løyve. Reglane i tomtefestelova skal ikkje gjelde for slike løyver. Det skal givast slikt løyve for opp til ti år om gongen. Etter ti år skal fjellstyret gjere ei ny vurdering av om setra kan visast ut til eigedom i drift som treng seter.

Denne løysinga vil sikre at ei seter som ikkje lenger er knytt til ein landbrukseigedom kan visast ut til landbrukseigedom som har behov for seter i framtida.

Eit mindretal, medlemmane Utgård, Smistad og Velure, er ikkje einige i at det kan vere høve for den som ikkje lenger har allmenningsrett å få avgiftsfritt løyve. Ei slik ordning vil bryte heilt med grunnleggande prinsipp i allmenningsretten. I praksis vil slike løyve, særleg dersom dei blir fornya, skape ei eiga form for rettar i allmenning, i praksis til fritidsbustad. Dette mindretalet meiner at det som i dag i staden bør vere høve til å feste bort tomt for seterhusa, når allmenningsretten på eigedommen som har setra har falt bort. Dette mindretalet meiner også at Statskog SF i slike tilfelle må stå fritt til å tilby sal i staden for festekontrakt. Mindretalet legg til grunn at kommunen er reguleringsmyndigheit, og sikrar lokal medverknad.

Festekontrakt for fritidsbustad er i realiteten ei avståing av eigedomsretten mot eit løpande vederlag. I dei tilfella bortfeste ikkje kan spegle salsverdien vil eit eingongsvederlag gi høgare verdiskaping for allmenningen, og dette mindretalet vil opne for at grunneigar i desse tilfella skal stå fritt til å velje sal framfor bortfeste. Alternativet er at eigar av bygningen mottar meirverdi og sjølv kan realisere gjennom bruk eller sal. Det er ei sentral oppgåve for Statskog SF å sikre grunneigar sin del av verdiskapinga. Svikt på dette punktet gir tap for samfunnet. Forbod mot sal vil her også gi ein eigar av bygga incitament til å søke å realisere den verdiskapinga grunneiger elles ikkje kunne få ut. Dette vil kunne verke negativt inn på sentrale mål i landbrukspolitikken, sjå Rt-2011-390 der bruket vart stykka opp og lagt ned for å frigjere og selje setra. Rett til eigarrådighet over tomter i attraktive fjellområder har i dag særs høg verdi. Dess større differansen mellom den kostnaden ein må betale og den reelle verdien er, jo sterkare blir incitamentet til å realisere. Det er derfor særs viktig at lova ikkje hindrar grunneigar i å ta ut den reelle verdien. Grunneigar bør stillast like fritt som utanfor statsallmenning, der dei same omsyna gjer seg gjeldande for eit statleg eigarskap til grunn. Ein slik festeavtale er ei grunndisponering, og må behandlast etter reglane for grunndisponering. Omsyna som må avvegast og balanserast blir dermed litt andre enn så lenge det er tale om bruk innanfor allmenningsrettane. Her skal berre kort nemnast at det ved grunndisponering må takast omsyn til alle som har bruksrettar i allmenningen, staten som grunneigar, naturmangfaldet, reindrifta og dei samiske interessene, og omsynet til allmenta sine interesser knytte til friluftsliv og naturoppleveringar.

Konkret kan omsynet til bruksrettshavarane i denne samanhengen spela seg ut slik at det er uheldig for dei andre seterbrukarane og utviklinga i allmenningsbruken elles om ein får fritidshus inne i ei aktiv setergrend. Friluftslivsinteresser kan også ønske at seterlandskapet blir halde i tradisjonell stil for å sikra turgåarar ei oppleving av slike landskap. Innehavarar av fritidshus vil heller ikkje bidra med dyr eller slått slik at beita blir haldne i hevd. Inn i vurderinga må kome at seterhusa svært ofte reelt sett allereie har vore brukte som fritidsbustad i lang tid.

13.2.7 Virkesrett

Virkesretten har til no vore regulert i statsallmenningslova, og dei andre bruksrettane i fjellova. Likevel har alle bruksrettane vore regulert etter dei same prinsippa. Den nye lova vil derfor ikkje endre på dei grunnleggande prinsippa for innhald i og bortfall av virkesrett. Desse prinsippa er omtala tidlegare i dette kapittelet.

13.2.7.1 Driftsform ved utøving av virkesretten

Eit vesentleg spørsmål når det gjeld virkesretten er korleis den skal utøvast. I dag er det to ulike måtar å utøve virkesrett på — enten gjennom enkeltpersondrift eller ved fellesdrift. Den grunnleggande forskjellen her er om det er den enkelte bruksrettshavaren som står for hogsten, eller om det blir gjort eit større uttak i fellesskap. Etter gjeldande lov er enkeltpersondrift hovudregelen i statsallmenningane. Til samanlikning er fellesdrift hovudregelen for utøving av virkesrett i bygdeallmenningane. Av statsallmenningane er det berre fire som har fellesdrift.

Uttak av tømmer og ved til virkesretten i statsallmenningar med enkeltpersondrift har gått ned jamt sidan 2004, men hadde ein liten auke frå 2015 til 2016. Utbetaling av virkestilskot varierer relativt mykje frå år til år, men var lågt i 2016. Delen virke som er selt til inntekt for allmenningsfondet er høgare enn delen utvist virke.

Virkesretten gir rett til trevirke frå allmenningen, men som vist i kapittel 13.1.10.2 er det også mogleg å tilby virkesrettshavarane kjøp av trevirke med eit prisavslag tilsvarande rotverdien, eller å gi tilskot i kontantar dersom virkesrettshavarane gir sin tilslutning til det.

Utvalet har diskutert korleis virkesretten skal utøvast i statsallmenningane. Eit fleirtal i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Velure, Østerås og Øygard, gjer framlegg om at driftsform ved utøving av virkesretten skal vere regulert i bruksreglane for det enkelte fjellstyre, og ikkje i lova. Fleirtalet meiner likevel det er avgjerande at det er regulert i lova at virkesrettshavarar har rett til å hogge og drive fram utvist virke selv.

Ved å la bruksrettshavarane sjølv avgjere driftsforma, meiner utvalet ein kan få til den beste løysinga for kvar allmenning. Driftsforma vil måtte variere etter kva for virke det er behov for (ved, energivirke eller tømmer til bygningsmaterialar), omfanget av utvisinga og kva som er rasjonelt for virkesrettshavarane. Fleirtalet legg til grunn at rett til enkeltpersondrift gir virkesrettshavarane størst grad av eigarskap og kontroll med utøvinga av virkesretten. Fleirtalet er også av den oppfatning at obligatorisk fellesdrift ikkje gir virkesrettshavarane tilgang på dei kvalitetane dei ønsker, og gir ikke bruksrettshavarane moglegheit til sjølv å legge inn eigeninnsats for å drive ut virke. Fellesdrift kan vere aktuelt for å drive ut virke til materialar, men per i dag er det utenkelig ved til dømes drifter av ved og virke til bioenergi og flis. Det er også viktig for virkesrettshavarane å kunne ta ut virkesretten i tømmer, ved og virke til bioenergi slik at virkesretten ikkje blir omforma til ein pengesum. Fleirtalet meiner at kontantbeløp ikkje kan erstatte retten til virke. Dette er i samsvar med det synspunktet som vart fremma av utvalet for revisjon av allmenningslovgivningen, jf. NOU 1985: 32 s. 30.

Fleirtalet presiserer også at det nye omgrepet virkestilskot som nå blir innarbeida i lova, må brukast med varsemd. Dette omgrepet har oppstått der så mykje av skogen var verna at det ikkje var mogleg å dekke virkesretten med trevirke. Etter kvart er omgrepet teke i bruk der Statskog SF har utført salshogst. Fleirtalet meiner det er viktig å presisere at moglegheita til å dekke virkesretten gjennom virkestilskot, aldri bør kunne erstatte retten til trevirke frå allmenningen. Skogforvaltar må aldri givast moglegheit til å garantere for virkesretten skal dekkast gjennom å garantere for et kronebeløp gjennom et virkestilskot.

Bygdeallmenningane brukar ikkje omgrepet virkestilskot. Bakgrunnen for at fellesdrift er vanleg i bygdeallmenningane, er at desse allmenningane historisk sett har hatt eigne sagbruk eller foredlingsanlegg som har gitt bruksrettshavarane moglegheit til å kjøpe det ferdig foredla virke med virkesrabatt, det vil seie at virkesrettshavarane berre betaler for drift og foredling.

Dei fleste statsallmenningar har ikkje eige sagbruk, og her vil ikkje bruksrettshavarane kunne kjøpe ferdig foredla virke på den same måten som bruksrettshavarar i ein bygdeallmenning. Ein kan tenke seg at bruksrettshavarar i ein statsallmenning kan kjøpe virke frå tømmerlunden ved fellesdrifter, men i dei fleste statsallmenningar vil salsdrifter skje med så mange års mellomrom at dette i realiteten ikkje vil vere ein hensiktsmessig måte for bruksrettshavarane å skaffe seg virke på.

Når dette er sagt, er det ingen ting i veien for at bruksrettshavarar eller fjellstyret organiserer fellesdrifter når bruksrettshavarane finn dette rasjonelt for å drive fram trevirke, eller at bruksrettshavarane får dekt virkesretten gjennom virkestilskot hvis dei ønsker det. Virkestilskotet må då tilsvare rotverdien av virket, jf. berekninga av virkesrabatt.

Fjellstyret kan også endre driftsform dersom tilhøva i allmenningen endrar seg. Eit mindretal i utvalet, medlemmane Utgård, Jåma, Omma og Smistad, meiner at ein no bør gå over til fellesdrift på same måte som ein har gjort i bygdeallmenningane. Fellesdrift vil gi ei meir ressurseffektiv drift av skogen i allmenningane, og vil spare driftskostnader. Mindretalet meiner likevel det må vere høve til å velje enkeltpersondrift, og forslaget inneber derfor i realiteten at ein bytter hovudregel, men har den same fleksibiliteten. Virkesrettshavarane vil derfor få akkurat same tilgang på dei kvalitetane dei ønskjer, og kan velje å ta ut tømmer framfor pengar om dette er ønskeleg. Erfaringa frå bygdeallmenningane er at dette gir ei god ordning, og at det er liten interesse for å drive enkeltpersondrift.

13.2.7.2 Innhaldet i virkesretten

Virkesretten kan nyttast der det trengst trevirke til gardsdrifta, inkludert tilleggsnæringar på garden, så lenge formålet tener jordbruksdrifta. Virke kan nyttast til mellom anna våningshus, kårbustad, driftsbygningar, uthus, gjerder, dreneringsrenner, setrer og anna. I tillegg kommer ved og virke til bioenergi, og til dømes flistalle. Ein gardbrukar sin part i fellesfjøs må i dag falle inn under ei vanleg forståing av omgrepet «driftsbygning». Tilleggsnæring er definert som næringsverksemd som er driven i nær samanheng med hovudverksemda på garden. Bygging av utleigehytter for sal kan vanskeleg falle innanfor tilleggsnæring som skal kunne godtgjere behov for virke. Det er då vanskeleg å sjå at aktiviteten har ei tilstrekkeleg kopling til gardsdrifta, og denne koplinga ønsker utvalet å halde på. Grensetilfelle kan likevel oppstå. Utbetring av setrer som har dyr, og er meint nytta til turisme, må falle innanfor det som kan dekkast av virkesretten.

Utvalet meiner også at moglegheita til å bruke virkesretten til å vedlikehalde hus og til å ta vare på hus som er verna, skal vidareførast.

Dersom virket tas ut sjølv om vilkåra ikkje er til stades, krenker dette retten til virke for andre virkesrettshavarar eller eigedomsretten til grunneigar. Dersom virke blir brukt i strid med reglane i lova, har allmenningsstyret i dag moglegheit til å reagere ved å gjere om tildelinga og krevje virke, virkesrabatt eller tilskot tilbake. Allmenningsstyret kan også nekte ny tildeling i opp til fem år dersom virkesrettshavaren har handla sterkt kritikkverdig. Utvalet vil vidareføre denne moglegheita til å reagere på misbruk av virkesretten.

13.2.7.3 Inntekter vunne på kostnad av virkesretten

Utvalet vil vidareføre føresegna i statsallmenningslova om inntekter vunne på kostnad av virkesretten. I enkelte tilfelle kan eit tiltak som gir inntekter til fjellkassa ha påverknad på skogen i allmenningane. Den delen av inntekta som svarer til tapte skoginntekter skal då overførast til allmenningsfondet i vedkommande allmenning. Tilsvarande skal tapte skoginntekter overførast til allmenningsstyret i dei allmenningane som er forvalta etter bygdeallmenningslova når det gjeld skog og virkesrett.

13.2.8 Særleg om utbygging av mindre kraftverk/småkraftverk

Spørsmålet om utbygging av vassfall er ein del av allmenningsretten har vore diskutert i lang tid. I Vinstra-dommen, Rt-1963-1263, vart det slått fast at bruk av fallrettar til etablering av store kraftverk ikkje er ein bruksrett, men høyrer til grunneigar.

Dei siste åra har det vore ei rask utvikling i teknologi for utbygging av små kraftverk. Det er no mogleg å utnytte små fallrettar i mindre kraftverk, og med mindre arealinngrep enn det som var tilfelle tidlegare. Endra rammevilkår og auka behov for straum i allmenningane og i allmenningsbygdene har ført til ei auka interesse for utbygging av små kraftverk dei siste tiåra.

Småkraftverk har utanfor allmenningane i mange tilfelle gitt viktige inntekter til dei som har fallrettane. Det gjeld enten desse har bygd ut kraftverket sjølve, åleine eller i samarbeid med andre fallrettshavarar, eller har leigd bort fallrettane til ein ekstern aktør.

I 2009 vart det gjennom rundskriv til seterforskrifta opna for at seterbrukarar kan inngå avtale med Statskog SF om utvikling av vassfall til produksjon av straum til drift av seter.30 I tilfelle der vassdrag i statsallmenning ligg slik til at det er mogleg å utnytte straumen til drifta på eigedom med bruksrett skal Statskog SF vurdere å gi løyve til småkraftverk. Det vart lagt til grunn av departementet at dette ikkje er ein bruksrett.

Utvalet har delt seg i tre i spørsmålet om småkraftverk.

Halve utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Velure, Østerås og Øygard, meiner at det i lys av utviklinga sidan 1963 er grunn til å sjå på retten til å bruke fall til utbygging av mindre kraftverk som ein bruksrett.

Bruksrettshavarane sin bruk av vassrettar og fallrettar i statsallmenningane har endra seg, og eldre bruksmåtar er no lite aktuelle.31 Parallelt har altså måten ein kan nytte vassdrag og kva for vassdrag som lønnsamt kan byggast ut endra seg mykje frå den tida Vinstra-dommen vart avsagt. I Vinstra-dommen vart det vist til at vatn vart brukt til drift av kvern på garden og allmenningssag, til vatning av jorda og til bruk for hushald og husdyr. Desse disposisjonsformene vart rekna som allmenningsbruk. I dag blir desse behova dekte gjennom vassleidningsnettet eller gjennom vatn frå brønn, der kvaliteten på vatnet skal halde offentlege krav. Samstundes er behovet for energi til drift av garden stadig til stades. Gjennom retten til ved som er del av virkesretten, har dei med virkesrett alltid hatt rett til å ta ved til å skaffe varme på garden og på setra og til drift av maskinar på garden. Dette er eit behov som i dag normalt blir dekt av straum frå ulike kjelder.

Fleirtalet meiner at ein no bør rekne bruk av vassdrag eller fallrettar til produksjon av elektrisitet i små kraftverk som ein bruksrett. Slik bruk er ikkje lenger vesensforskjellig frå den tidlegare allmenningsbruken av vassrettane. Både bruk av vatn i statsallmenningane, og rett til å dekke behov for energi og varme frå ressursane i statsallmenningane har vore ein del av bruksretten. I dag kan ein kombinere behov og ressurs på ei ny måte – ved å dekke behovet for energi til å drive garden og setra frå straum frå småkraftverk basert på vatnet i statsallmenning. Dette må vere innanfor bruksretten i dag.

Synspunktet er også i samsvar med det fleirtalet i arbeidsgruppa uttala i «Rapport fra arbeidsgruppe tida og tilhøva».32

Prinsippa for bruk av statsallmenningane må ligge i botn. Det skal framleis vere tale om bruksrettar som er jordbrukstilknytte, og omfanget på utnyttinga til den einskilde bruksrettshavar må avgrensast til husbehovet til den enkelte eigedommen. Eit eige spørsmål er korleis ein skal trekke grensa mellom små og store kraftverk på ein tenleg måte. Ein kan her gjere bruk av den same grensa som i vannfallrettigheitslova § 2, slik at fall som kan utbringe mindre enn 4000 naturhestekrefter blir rekna som små kraftverk i denne samanhengen.

Lovfesting av at fallrettane til bruk i små kraftverk er ein bruksrett i statsallmenningane, vil vere å rekne som eit særleg tilhøve etter vassressurslova § 13 første ledd første punktum.

Kven av bruksrettshavarane som kan få tildelt retten til å bygge ut kraftverket må avgjerast etter søknad til fjellstyret. Om fleire bruksrettshavarar ønsker å nytte det same fallet bør desse søke å kome fram til eit samarbeid før dei søker fjellstyret om rett til å nytte fallet. Det kan også reisast sak for jordskifteretten om etablering av felles tiltak og felles investeringar knytt til utbygginga, etter lov 21. juni 2013 nr. 100 om fastsetjing og endring av eigedoms- og rettshøve på fast eigedom m.m. (jordskiftelova) § 3-9. Utvalet viser her til forslaga i kapittel 18 om tvisteløysing.

Alternativt kan retten til å bygge ut mindre kraftverk ligge hos fjellstyret. Sjølv om moglegheita til å bygge ut mindre kraftverk prinsipielt er ein bruksrett kan eigenarten til denne typen disposisjonar tale for at det er ei god løysing. Om det er slik at einskilde bruksrettshavarar har større interesse av utbygging kan ein også tenke seg at desse får disponere retten på vegner av fjellstyret.

Fleirtalet meiner at fjellstyret kan bestemme i bruksreglane for allmenningen kva for løysing ein vil ha for slike utbyggingar. Dei heilt små mikrokraftverka kan det vere praktisk at einskilde bruksrettshavarar får høve til å gjennomføre etter avtale med fjellstyret.

Ut frå prinsippet om at husbehovet er styrande kan dei noko større småkraftverka vere eigna å utvikla som fellesløysingar. For å avgrense inntektene til det som har samanheng med husbehovsprinsippet kan ein nytte standard opplysningar om straumforbruket på garden. Overskytande inntekter går til fjellstyret.

For småkraftverk gjennomførte som fellestiltak må det vere slik at inntektene går rett til fjellstyra. På same måte som andre som disponerer fallrettar kan fjellstyra velje å nytte eksterne aktørar til å gjennomføre utbygginga.

Konsesjonsbehandlinga og tilhøyrande forvaltningsprosessar tek på vanleg måte omsyn til interessene til bruksrettshavarane, reindrifta, jakt- og fiske i statsallmenningen, anna friluftsliv og naturmangfaldet.

Eit mindretal, medlemmane Utgård, Hjelle og Parmann, viser til at avgjerda i 1963 gjaldt ei svært omfattande regulering. Etter deira syn er det lett å tenkje seg eit anna resultat dersom det hadde vore tale om eit svært lite mikrokraftverk som nettopp tok sikte på å erstatte funksjonen med å ta «vann til drift av gårdskverner og almenningssag, til jordvanning og til husholdnings- og husdyrbruk». Dette mindretalet ser derfor ikkje bort frå at retten er ein allmenningsrett dersom det var tale om ein rett i forlenginga med det sitatet viser til, med det formål å forsyne brukarane av ei eller fleire setrer eller eit gardsbruk som ligg i allmenningen. Men straks det blir tale om fleire involverte, som til dømes andre i ei setergrend, eller det blir aktuelt med tilknyting til nettet for sal, passerer ein grensa for allmenningsbruk etter dette mindretalet sitt syn.

Eit anna mindretal, medlemmane Jåma, Omma og Smistad meiner at retten til å nytte vassfall til små kraftverk ikkje er ein del av allmenningsretten. Retten til å utnytte vassfall til kraftproduksjon er vesensforskjellig frå å ta «vann til drift av gårdskverner og almenningssag, til jordvanning og til husholdnings- og husdyrbruk», jf. Rt-1963-1263 på side 1270. Høgsterett la i denne samrøystes avgjerda vidare følgande til grunn:

«Som lagmannsretten legger jeg til grunn at rasjonelt drevet jordbruk forutsetter tilgang på en viss mengde elektrisk kraft, og at behov for slik kraft derfor med rette kan betegnes som et jordbruksbehov. Dette er dog ikke i og for seg tilstrekkelig til at behovet kan kreves dekket i almenningen. En forutsetning herfor er også at det kan dekkes gjennom en form for rådighetsutøvelse i almenningen som etter lov eller sedvane er lovlig almenningsbruk.»

Dei argumenta fleirtalet i utvalet bruker er avviste og er etter oppfatninga til mindretalet ikkje i tråd med gjeldande rett. Eit transportbehov kan til dømes over lang tid endrast frå hest og kjerre til bil eller traktor, men det er ikkje slik at sjølv om ein har rett til å transportere seg over ein eigedom utan vidare også kan legge fram jernbane over eigedommen. Det vil vere ein bruk som er vesensforskjellig og vil i så fall vere ein heilt ny rett slik også Høgsterett påpeika i Rt-1963-1263 på side 1270 til 1271 om etablering av vasskraftverk til erstatning for gardssag, mv.:

«Etter mitt skjønn er det imidlertid ikke her tale om endring i almenningsbruken, men om utvidelse av brukernes rettigheter i statsalmenningen med en bruksbeføyelse som er ny og som faller utenfor den ramme som er trukket av den hittil lovhjemlede eller utøvede almenningsbruk».

Mindretalet vil peike på at bygging av kraftverk inneber ein viss grad av oppdemming og legging av rørgater, leidningsnett, mv. Bruken vil kunne påverke vatnet nedstraums. Det vil kunne vere til hinder for trekkvegar, påverke isforholda og ferdsel, mv.

Mindretalet peikar også på at inntektene frå slike evigvarande felles ressursar ikkje bør tilfalle ein enkelt bruksrettshavar, og at fall derfor bør byggast ut på vanleg måte etter kontrakt med grunneigar. Inntektene frå utleige av fallrettane blir delt mellom grunneigarfondet og fjellstyret. Konsesjonsbehandlinga og tilhøyrande forvaltningsprosessar tek på vanleg måte omsyn til interessene til bruksrettshavarane, reindrifta, jakt- og fiske i statsallmenningen, anna friluftsliv og naturmangfaldet.

Falkanger tek i boka «Allmenningsrett» til orde for å la vere å skilje ut bruk av fallrettar til mindre kraftverk nettopp på grunn av dei vanskelege avgrensingsspørsmåla dette kan føra til.33 Mellom anna vil ei utfordring med å rekne bruk av fallrettar til utbygging av mindre kraftverk som ein allmenningsrett vere at det vil vere vanskeleg å bestemme kven av bruksrettshavarane som eventuelt skal ha rett til å bygge ut kraftverk.

Mindretalet i utvalet meiner derfor at utleige av fallrettane til mindre kraftverk framleis må behandlast som ei grunndisponering.

13.2.9 Bruksreglar

Utvalet gjer framlegg om at det skal utarbeidast lokale bruksreglar for utøving av dei jordbrukstilknytte bruksrettane, etter modell frå statsallmenningslova og bygdeallmenningslova. Bruksreglane skal supplere lova, slik at det enkelte fjellstyret kan ta omsyn til lokale tilhøve. Det er som utvalet har vore inne på tidlegare, stor variasjon i verksemda i dei ulike statsallmenningane. Nokre statsallmenningar har framleis aktive setrer, mens andre ikkje har det. Nokre har mykje dyr på beite, andre har mykje unytta beiteareal. Enkelte fjellstyre vil ha behov for å fastsetje meir omfattande bruksreglar enn andre, og det vil vere ulikt korleis ein må regulere bruken.

Utvalet gjer framlegg om at bruksreglar berre skal gjelde dei jordbrukstilknytte bruksrettane. Jakt og fiske er regulert i lova, og reglane her er av offentlegrettsleg karakter. Det er klagerett til forvaltninga på avgjerder om jakt og fiske, og det er også heimel for forskrifter om jakt og fiske i lova. Det vil ikkje vere naturlig å regulere utøvinga av jakt og fiskerettar i dei lokale bruksreglane.

Dette vil vere med på å gjere skiljet mellom privatrettslege og offentlegrettslege oppgåver tydelegare.

Når bruksreglane skal gjelde dei jordbrukstilknytte bruksrettane, legg utvalet til grunn at årsmøtet for bruksrettshavarane må ha ei viktig rolle i utarbeidinga av bruksreglar.

Bruksreglane skal vere bindande for fjellstyret. Bruksreglane skal oppdaterast minst kvart tiande år.

Bruksreglane skal vise til kva for allmenningar som er innanfor fjellstyret sitt ansvarsområde, og med det kva for allmenningar bruksreglane gjeld for. Det kan setjast ulike reglar for ulike allmenningar, til dømes kan tilhøva for beite vere ulike.

Bruksreglane skal regulere korleis virkesretten skal utøvast, jf. kapittel 13.2.7. Bruksreglane kan gi rettleiing for utvising av seter, gjetarbu og tilleggsjord innanfor rammene av lova.

Etter fjellova § 16 skal fjellstyret i dag fastsetje reglar for beitebruken. Det følger av denne føresegna at «Reglane kan mellom anna gå ut på inndeling av beitet i felt, fastsetjing av beitetider og avgrensingar i talet på beitedyr av dei ulike slag innan dei einskilde beitefelt. I reglane skal det seiast frå om det skal vere høve til beiting med lausfe og i tilfelle på kva vilkår.» Etter framlegget til ny lov vil dette bli regulert i bruksreglane.

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Utgård, Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Jåma, Omma, Parmann, Smistad, Velure og Øygard, gjer framlegg om at fjellstyret skal vedta bruksreglar. Årsmøtet for dei med jordbrukstilknytt bruksrett skal fremje forslag til bruksreglar for fjellstyret. Fjellstyret skal sende forslaget på høyring, og skal deretter vedta bruksreglane. Fellesorganisasjonen skal prøve om bruksreglane er i strid med lova.

Mindretalet i utvalet, medlemmen Østerås, meiner det er avgjerande at bruksrettshavarane sjølv rår over den endelege utforminga av bruksreglane. Bruksrettshavarane veit best korleis bruksrettane kan utøvast rasjonelt og etter tida og tilhøva. Fjellstyret skal kome med eit forslag, som skal høyrast, og deretter skal årsmøtet vedta bruksreglane.

14 Samisk reindrift og samisk bruk i statsallmenningane

14.1 Omfanget av samisk reindrift og det rettslege grunnlaget for reindrifta

Omfanget av samisk reindrift i statsallmenningane går fram av kapittel 5 Allmenningane i dag.

Hovudtrekka i den rettslege utviklinga er omtala i kapittel 4.1. Der er også vernet av samisk reinbeite etter folkeretten kort omtala. Utvalet viser til den utførlege omtalen av folkeretten i SRU II, jf. NOU 2007: 13A kapittel 5.

Etter Grunnlova § 108 skal «[d]ei statlege styresmaktene … legge til rette for at den samiske folkegruppa kan trygge og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv».

Utvalet viser elles til det Høgsterett har uttala om vernet etter Grunnlova og det folkerettslege vernet av samisk næringsutøving i plenumsdom HR-2018-456-P.

14.2 Reindriftslova

Retten til å drive reindrift er ein kollektiv bruksrett med grunnlag i alders tids bruk. Retten til reinbeite gjeld uavhengig av type eigedom, og er derfor regulert likt for ulike kategoriar av eigedom. Reindriftsretten skal ikkje regulerast i den nye fjellova, og blir forvalta uavhengig av forvaltninga av statsallmenningane. Reindriftslova har føresegner som skal sikre utøvinga av reindrift. I reindriftslova § 63 går det fram at «[g]runneier eller bruksberettiget må ikke utnytte sin eiendom i reinbeiteområde på en slik måte at det er til vesentlig skade eller ulempe for reindriftsutøvelse i samsvar med denne lov. Første punktum er likevel ikke til hinder for vanlig utnytting av eiendom til jordbruk, skogbruk eller annen utnytting av utmark til landbruksformål». § 63 gjeld uavhengig av kva på slags eigedom reinbeiteområdet er. I tillegg har reindriftslova også føresegner i § 64 om vern av lavressursane og i § 65 om ferdsel i område der rein beitar. Desse føresegnene vil gjelde ved alle tiltak som blir gjorde i statsallmenningane.

Etter reindriftslova § 25 gir rett til å utøve reindrift innanfor det samiske reinbeiteområdet også rett til å ta trevirke til eige bruk. Trevirke er avgrensa til lauvtre, busker, einer, vidjer, bjørkeris, sjølvtørka bartre og tørt vindfall, nedfalne greiner og kvistar, stubbar, never og bark. Retten gjeld berre når virket skal nyttast til brensel, gammar, koier, buer eller stillingar for å oppbevare matvarer, teltstenger, reiskapar og enklare bruksting, arbeidsgjerde og garving.

Retten til brensel og trevirke etter § 25 omfattar ikkje barskog, og vil derfor i hovudsak ikkje kome i konflikt med skogbruket eller med virkesretten. Statskog SF opplyser at reindrifta tek ut trevirke utan at Statskog SF er involvert.

Etter reindriftslova § 26 gir rett til å utøve reindrift innanfor det samiske reinbeiteområdet, ved lovleg utøving av reindrift rett til å drive jakt, fangst og fiske i statsallmenning. Denne retten gjeld når reindriftsutøvarane oppheld seg med reinen på lovlig beite. 34 Retten gjeld på same vilkår som for personar som er busette i den kommune, bygd eller grend der allmenningen ligg. For jakt, fangst eller fiske etter reindriftslova § 26 skal det ikkje krevjast leige eller kortavgift. Retten til jakt og fiske er ikkje avgrensa til husbehov.

14.3 Utdjuping frå medlemmane Jåma og Omma

Medlemmane Jåma og Omma har gitt følgande utdjuping av framstillinga ovanfor:

Ca 30 prosent av Norges landarealer inngår i det samiske reinbeiteområdet, og berører nærmere 140 kommuner. Omfanget av samisk reindrift i statsallmenningane går fram av kapittel 5 Allmenningane i dag.

Reindriftsretten er vernet både gjennom folkerettslige regler og nasjonal rett. Norges folkerettslige forpliktelser ovenfor samene utgjør fundamentet for vernet av reindriftsretten. I reindriftsloven (reinl.) § 3 er dette slått fast ved at loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter.

Retten til å utøve reindrift innenfor det samiske reinbeiteområdet hviler på alders tids bruk. I Rt 2001-769 (Selbudommen) slo Høyesterett fast at:

«Reindriftsretten er en selvstendig rett hvor rettsgrunnlaget er alders tids bruk. Det er tale om en rett, ikke bare om tålt bruk.»

Dette prinsippet ble lovfestet i i reinl. § 4. Reindriftens selvstendige rettsgrunnlag er særlig viktig i forhold til arealplanlegging og arealforvaltning.

Den samiske kulturen har et vern etter Grl. § 108. Statens forpliktelser etter Grl. § 108 har i all hovedsak tre sider ved seg. For det første har bestemmelsen en viktig symbolverdi i form av å være en statlig erklæring om de forpliktelser som staten har ovenfor samene. For det andre har bestemmelsen en politisk betydning i form av å være et grunnprinsipp som skal gjelde uavhengig av skiftende regjeringer. For et tredje har bestemmelsen en rettslig betydning som en absolutt skranke mot vedtak som tar sikte på assimilasjon.35

Staten er gjennom Grl § 108 forpliktet til å legge til rette for at samene kan sikre og utvikle sin kultur, og har sin nære tilknytning til SP artikkel 27. Dette innebærer at bestemmelsen utgjør en materiell skranke mot myndighetenes adgang til å gjøre inngrep i samisk kulturutøvelse. I dette ligger det også en forpliktelse til å sørge for at heller ikke private borgere foretar seg noe som kan ha slike virkninger. 36

Statens forpliktelser ovenfor samene etter Grl. § 108 er tuftet på menneskerettigheter og skal sikres etter Grl. § 92. Selv om det ikke kan utledes direkte rettigheter av Grl. § 92,37 er dette en bindende retningslinje for norske myndigheters politikk om at menneskerettigheter skal respekteres og sikres. I forhold til utøvelse av forvaltningsskjønn, vil bestemmelsen være et viktig tolkningsmoment for lovregler eller delegert lovgivning.38

14.3.1 Reindriftslova

Reindriftsamenes rett til å drive reindrift består av ulike bruksrettigheter som utgjør en naturlig del av reindriftsutøvelsen. Flere av disse er såkalte aksessoriske rettigheter som følger av retten til å drive reindrift, og framgår av reinl. §§ 21, 23-26. Bestemmelser om reindriftsrettens innhold er inntatt i reindriftslovens kapittel 3. Listen over aksessoriske rettigheter er ikke uttømmende. Det følger også av reinl. § 4 andre ledd at rettigheter på grunnlag av hevd eller alders tids bruk kan ha videre rammer enn det som fastsettes i lova, jfr. ordlyden «med mindre annet følger av særlige rettsforhold».

14.3.2 Norges folkerettslige forpliktelser

Reindriftsretten utgjør en sentral del av sameretten, og har sin nære tilknytning til folkerettslige prinsipper og rettsreglar, herunder SP artikkel 27, ILO-16939, og EMK40. Retten til kulturutøvelse er en grunnleggende menneskerettsregel som er nedfelt i SP artikkel 27, og som ved menneskerettighetsloven 41 § 2 (d) ble gjort gjeldende som norsk lov. Det framgår av § 3 at SP ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning.

14.3.2.1 SP artikkel 27

I SP artikkel 1 slås det fast at selvbestemmelsesretten gjelder for «alle folk», og er et uttrykk for at SP er en generell menneskerettighetskonvensjon. For etniske minoriteter på en nasjonalstats territorium er det imidlertid gitt en egen bestemmelse i SP artikkel 27 som gir vern for språk, kultur og religion, og har følgende ordlyd:

«In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess and practise their own religion, or to use their own language.»

Artikkelens formål er å gi minoritetene et kulturvern som innebærer at den enkelte etniske minoritet må kunne kreve det materielle grunnlag som er nødvendig for kulturutøvelsen.42 Bestemmelsen skal sikre urfolks tradisjonelle næringsutøvelse og mulighet til å kunne bruke de landområdene og naturresursene som har dannet grunnlaget for deres spesielle leveveier. Dette utgjør en del av statenes forpliktelser ovenfor samene etter artikkel 27.43

Urfolk er også minoritet etter artikkel 27, noe MRK har slått fast. 44 Komiteen har videre uttrykt at enkeltindivider kan være rettighetssubjekter etter artikkel 27,45 men at den først og fremst regulerer rettigheter som utnyttes sammen med andre medlemmer av minoritetsgruppen. Til dette har MRK uttalt i sin generelle kommentar nr. 23 (1994):

«Although the rights protected under article 27 are individual rights, they depend in turn on the ability of the minority group to maintain its culture, language or religion. »46

Rt-1982-241 (Altadommen) gjaldt gyldigheten av reguleringsbestemmelser for statsregulering i forbindelse med utbygging av Savtso kraftverk i Altaelva. I forhold til SP artikkel 27 uttala Høyesterett:

«At samene er en etnisk minoritet i det norske samfunn og dermed beskyttet av art. 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, er uomtvistet.»

Artikkel 27 har en særlig viktig betydning for reindriften i forhold til å sikre dens tradisjonelle næringsutøvelse og retten til å kunne bruke de landområdene og naturresursene som har dannet grunnlaget for deres levevei.47 Myndighetene er således forpliktet til å legge forholdene til rette for at reindriften kan sikre og utvikle sin kultur.

SP artikkel 27 innebærer videre en forpliktelse for myndighetene til å forvalte naturressursene på en slik måte at reindriftens rett til kulturutøvelse ikke blir vesentlig innskrenket eller umuliggjort. Dette innebærer at det er en terskel for hvilke inngrep som er lovlige, og at terskelen utvilsomt er overskredet om inngrepet rokker ved grunnlaget for reindriftskulturen. Bestemmelsen gir en absolutt skranke ved at statene ikke har noen skjønnsmargin med hensyn til vurderingen av rettighetenes omfang.48

Hvor langt dette vernet strekker seg, vil bero på en konkret vurdering av hvilke negative konsekvenser et tiltak vil ha for de som berøres av inngrepet. Utgangspunktet er at en krenkelse av artikkel 27 omfatter de inngrep som faktisk sett innebærer en nektelse eller krenkelse av retten til kulturutøvelse.49 I tillegg må det foretas en helhetsvurdering av tidligere tiltak for å avgjøre om inngrepet50 er innenfor rammene av SP artikkel 27.

En viktig side ved artikkel 27, er statens forpliktelse til å sikre aktiv deltakelse, herunder konsultasjoner, i avgjørelser som kan ha betydning for dem. Deltakelsen må ha vært effektiv på en slik måte at den har innvirket på avgjørelsens innhold. 51 Dette harmonerer med bestemmelsene i ILO-169 artikkel 6, 7 og 15.

14.3.2.2 ILO-konvensjon nr. 169

ILO-169 er ratifisert, men ikke inkorporert i norsk rett. Det norske rettssystemet bygger i utgangspunktet på det dualistiske prinsipp, noe som innebærer at folkerettens reglar ikke anses som gjeldende norsk rett uten at de er inkorporert eller transformert til norsk rett av kompetente myndigheter ved lov eller vedtak. 52 Dette blir imidlertid modifisert gjennom presumsjonsprinsippet som går ut på at norsk rett presumeres å være i overensstemmelse med folkeretten. Dette innebærer at norsk rett, så langt som det er mulig, skal tolkes på en slik måte at det ikke oppstår motstrid mellom norske rettsregler og folkeretten. Selv om ILO-169 ikke er inkorporert i norsk rett, er Norge gjennom ratifikasjon forpliktet til å oppfylle konvensjonens bestemmelser.53 Konvensjonens gjennomslagskraft blir ytterligere styrket ved å se denne i sammenheng med Grl. §§ 108 og 92. I finnmarksloven (fml.)54 § 3 er ILO-169 delvis inkorporert, og i forhold til reindriftsloven har Samerettsutvalget II (SRU-II)55 foreslått en tilsvarende ordlyd ut fra konsekvens- og harmonibetraktninger. 56

Etter reindriftsloven § 3 skal loven «…anvendes i samsvar med folkerettens reglar om urfolk og minoriteter». Gjennom lovgivers henvisning til ILO-169, kan dette i praksis anses som en inkorporasjon, tilsvarende den vi finner i finnmarksloven, og som setter begrensninger ved anvendelsen av reindriftslovens bestemmelser.

ILO-169 er en vidtgående og omfattende folkerettslig bindende konvensjon som utelukkende omfatter urfolks og stammefolks rettigheter. Den berører svært mange aspekter ved urfolks liv, som for eksempel tospråklig utdanning, sedvanerett, miljø, landrettigheter, eiendomsrett, rett til å bli konsultert, rett til å delta i beslutningsprosesser, selvidentifikasjon og åndelige verdier. Gjennom konvensjonen skal urfolk sikres rett til bevare og videreutvikle sin kultur og livsform, og statene skal respektere den betydning urfolks landområder har for deres kultur og åndelige verdier etter artikkel 13. I Rt-2001-769 (Selbudommen) bekreftet Høyesterett at samene i Norge er et urfolk i Norge i henhold til definisjonen i ILO-169 artikkel 1 nr. 1 bokstav b.

Statene skal også anerkjenne og sikre urfolks rettigheter til naturressurser etter artikkel 14 og 15. Konvensjonen utgjør en minstestandard for urfolks rettigheter, og bygger i følge S. James Anaya på internasjonal sedvanerett. Han beskriver ILO-konvensjonens betydning for ratifiserende stater slik:

«ILO-convention No 169 is significant to the extent it creates treaty obligations among ratifying states in line with current trends in thinking promted by indigenous peoples’ demands. The convention further meaningful as part of a larger body developments that can be understood as giving rise to new customary international law with the same normative trust».57

Selv om konvensjonen ikke er inkorporert i norsk rett, med unntak av finnmarksloven, innebærer Norges ratifikasjon en folkerettslig forpliktelse i å oppfylle konvensjonens bestemmelser. Konvensjonen er delvis inkorporert i fml. § 3, og bestemmelsen om konsultasjoner i artikkel 6 er implementert gjennom den inngåtte konsultasjonsavtale mellom Sametinget og Regjeringen. Denne avtalen er svært viktig i forhold til samenes rett til å delta i beslutningsprosesser i saker som berører dem, og samsvarer med ILO-konvensjonens bestemmelse i artikkel 7.

Urfolks rett til å bli konsultert i saker som berører dem følger av konvensjonens artikkel 6 (1). Konsultasjonsplikten gjelder for det første tiltak som planlegges gjennomført i områder hvor urfolk har krav på å få anerkjent eiendomsrett, og for det andre tradisjonelle bruksområder hvor urfolk har krav på bruksrett, jfr. artikkel 14. Bestemmelsen må ses i lys av artikkel 15 (2) om urfolks rett til å delta i beslutningsprosesser og bli konsultert i saker om utnyttelse av naturressursene. Plikten etter artikkel 6 gjelder også for tiltak som er planlagt utenfor tradisjonelle bruksområder, men som likevel kan få betydning for bruken. Dette er gitt klart uttrykk for gjennom ILOs praksis, jfr. uttalelsen:

«The existence of an exploratory or operational project immediately adjacent to land that has been officially recognized as a reserve of the peoples concerned clearly falls within the scope of the Convention.».58

Konsultasjonsplikten gjelder ikke bare for saker som direkte angår landrettigheter, men gjelder også ved lovendringer og administrative tiltak samt ethvert offentlig politisk tiltak som kan ha direkte betydning for urfolk.

Urfolks «rett til å bruke landområder» etter artikkel 14 (1) andre punktum omfatter ikke bare en adgang til å bruke, men at også rett til bruk. Dette er slått fast i ILOs guide til konvensjon nr. 169.59 Artikkel 14 (1) tredje punktum har en særlig betydning for reindriftsamene fordi det ved sikringen av urfolks bruksrettigheter legges spesiell vekt på situasjonen for nomadiske folk. Bestemmelsen tar hensyn til at den nomadiske bruken kan være mindre intensiv og synlig enn det som følger av fast bopel, men som skal anerkjennes ved sikring av urfolkets bruksrettigheter. Selv om nomadisk bruk sjelden vil oppfylle kravene til eksklusivitet og dominans i forhold til andre gruppers bruk, er ikke dette ensbetydende med at nomadisk bruk aldri vil kunne være enerådende eller dominerende. Dette kan være tilfellet for deler av området hvor bruken har foregått. Dette vil bero på en konkret vurdering av den faktiske bruken, og med grunnlag i statens alminnelige prinsipper for rettserverv gjennom lang tids bruk, og med tilbørlig hensyntagen til urfolkets sedvaner og rettsoppfatninger.60

Artikkel 15 omfatter hele urfolkets tradisjonelle bruksområder, og hvor retten til naturressursene sikres spesielt. Dette gjelder retten til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressursene etter artikkelens punkt 1. Retten til deltakelse synes å være nevnt som et eksempel på et aktuelt virkemiddel for å vareta den grunnleggende bestemmelsen om sikring av rettigheter, men kan ikke anses som en uttømmende regulering av virkemidlene.61 Artikkel 15 (2) omfatter statens plikt til å konsultere urfolk i saker om utnyttelse av naturressurser i områder hvor staten sitter med eierrettighetene. Urfolk har også rett til utbytte og rett erstatning etter siste setning.

Dette innebærer at tiltak som berører reindriften direkte, omfattes av ILO-169.

14.3.2.3 Urfolkserklæringen av 2007 (UNDRIP) og FNs sluttdokument av 2014

FNs sluttdokument fra 2014 bekrefter innholdet i FNs erklæring om urfolksrettigheter (UNDRIP) av 2007, og konkretiserer hva disse rettighetene innebærer i praksis.

Et særlig viktig prinsipp er nedfelt i sluttdokumentets artikler 3 og 20, hvor urfolk har rett til å gi et fritt og forhåndsinformert samtykke ved lover og administrative tiltak eller planer som berører dem og deres landområder. Sluttdokumentet er et viktig verktøy for implementeringen av UNDRIP, og som Norge har forpliktet seg til å følge opp.

Selv om sluttdokumentet ikke er et folkerettslig bindende, er den politisk forpliktende. I denne sammenheng kan det vises til S. James Anaya 62 som slår fast at Urfolkserklæringen bygger på universelle rettigheter som har sitt grunnlag i internasjonal sedvanerett. Dette innebærer at Urfolksdeklarasjonen på flere områder gir uttrykk for alminnelige internasjonale rettsprinsipper som uansett er juridiske bindende for statene.

14.4 Synsmåtar og forslag frå utvalet

Samerettsutvalet vart oppnemnd i 1981 og leverte fleire innstillingar på 1990-talet. Deretter vart utvalet oppnemnd på nytt i 2001 med mandat til å greie ut rett til og bruk av land og vann i samiske område sør for Finnmark fylke. Dette utvalet, Samerettsutvalet II (SRU II), leverte si innstilling i 2007.63

Fleirtalet i SRU II meinte at ein vil oppfylle dei folkerettslege pliktene staten har overfor samane som brukar statsallmenningane ved å gjere enkelte endringar i fjellova. Reindrifta må vere representert i forvaltninga av statsallmenningane, og reindriftsretten må synleggjerast som ein sjølvstendig bruksrett med grunnlag i alders tids bruk. Dette inneber også at det skal takast særskilt omsyn til reindrifta ved tiltak i statsallmenningane på same måte som for dei allmenningsrettslege bruksrettane.

Utvalet har teke to hovudelement frå SRU II direkte inn i framlegget til den nye lova. Det eine er at det blir gjort framlegg om obligatorisk representasjon frå reindriftsnæringa i fjellstyret, jf. kapittel 8. Det andre er at det skal gjerast vurderingar av korleis tiltak i statsallmenningane vil påverke utøvinga av reindrift. Dette er omtala i kapittel 9.

I føresegner i den gjeldande fjellova som gjeld utøving av bruksrettane, grunndisponering og avhending, har SRU II gjort framlegg om å inkludere omsynet til samisk reindrift. Til dømes er føresegna for utvising av seter slik: «Det er eit vilkår at utvisinga kan skje utan vesentleg skade for anna bruksutnytting i allmenningen og utan urimelig eller uturvande skade eller ulempe for utøving av rett til samisk reindrift eller andre rettar i allmenningen med særleg heimel.»

Utvalet har valt å forme ut ein generell regel om dette i § 1-4 i lovforslaget. Utvalet har delt seg når det gjeld formuleringa av denne regelen. Forslaget frå fleirtalet, medlemmane Utgård, Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Smistad, Velure, Østerås og Øygard, lyder:

«Fjellstyret eller Statskog SF kan ikkje ta avgjerd som er til vesentleg skade eller ulempe for bruksrettshavarar i allmenningen eller for samisk reindrift. Det skal særleg leggast vekt på omsynet til eksisterande bruk i området.»

Mindretalet i utvalet, medlemmane Jåma og Omma, har gjort framlegg om ei formulering som ligg nærare det som vart foreslått av SRU II:

«Fjellstyret og Statskog SF kan ikkje ta avgjerder som er til urimeleg eller unødvendig skade eller ulempe for bruksrettshavarar i allmenningen eller for samisk reindrift. Det skal særleg leggast vekt på omsynet til eksisterande bruk i området.»

Utvalet har gjort framlegg om at denne føresegna også skal vise til reindriftslova § 63, slik at avgjerder og tiltak som er til vesentleg skade for reindrifta skal behandlast etter reindriftslova § 63.

Både reindriftsretten og allmenningsretten er bruksrettar baserte på alders tids bruk med nærare regulering i lov. Dei er såleis sidestilte med omsyn til bruken av areala i dei statsallmenningane som ligg innanfor det samiske reinbeiteområdet. For at allmenningsretten og reindriftsretten skal stå fram som sidestilte, bør dei omtalast på same måten i dei reglane som gir vern mot skade og ulempe. Kor langt det særlege vernet for samisk reindrift etter folkeretten rekk, kan det ikkje seiast noko generelt om.

Spørsmåla kring folkeretten er kompliserte. Utvalet nøyer seg med å legge til grunn at det er dei same spørsmåla i reinbeitedistrikta i Sør- og Midt-Noreg som i Finnmark, og at reguleringa då bør vere lik. Utvalet gjer såleis framlegg om at forholdet til folkeretten blir regulert likt som i lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn- og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarkslova) § 3, som lyder slik:

«Loven gjelder med de begrensninger som følger av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter. …»

Føresegna er teken med også i lova her, men er då på nynorsk. Innhaldet er meint å samsvare med det i finnmarkslova § 3.

Av dette følger også at fjellstyra, sjølv om dei er privatrettslege rettssubjekt, må bruke lova i samsvar med reglane i folkeretten om urfolk og minoritetar.

15 Rett til jakt, fangst, felling og fiske i statsallmenning

15.1 Gjeldande ordning

15.1.1 Innleiing

Jakt, fangst og fiske har lange tradisjonar i Noreg. For folk i bygdene har jakt, fangst og fiske frå gammalt vore ein svært viktig del av livsgrunnlaget. I dag er det i hovudsak tale om jakt og fiske som friluftsliv, men jakt og fiske har også i dag stor betydning som næring og matauk. Det er mange tonn viltkjøt (meir enn 300 tonn) og fisk som kvart år blir hausta i statsallmenningane. Dette blir vidareforedla for sal, eller går inn i private hushaldningar. I statsallmenningane vart det i 2015 selt 50 000 fiskekort, 25 000 jaktkort for småvilt, 5–8 000 jaktkort for villrein og 1 200 jaktkort for elg, hjort og rådyr. Dette har gitt inntekter til fjellstyra på om lag 36 millionar kroner i 2015, der fiske utgjorde om lag 8 millionar kroner, småviltjakt om lag 9 millionar kroner, og villreinjakt om lag 8 millionar kroner. Inntektene frå elgjakta dette året var på om lag 11 millionar kroner. Inntektene frå villreinjakta varierer mykje frå år til år då det blir sett varierande kvotar for jakta.

15.1.2 Historisk oversikt over lovregulering av jakt, fangst og fiske

Dei eldste norske føresegnene om jakt og fiske fanst i Gulatingslova og Frostatingslova som vart skrivne ned på 11–1200-talet. Reglane der var i stor grad ei lovfesting av munnlege reglar som gjennom tradisjon i lange tider hadde gått i arv frå slektledd til slektledd .64

Etter Gulatingslova og Frostatingslova kunne alle som høyrde til bygdelaget gjere seg fiskevatn i allmenningane så nyttig som han ville, når andre med bruksrettar ikkje vart hindra.65

Når det gjaldt jakt og fangst, opererte Gulatings- og Frostatingslova med tre måtar å fange viltet på – dyregraver, fangst med reiskap eller jakt med våpen. Det synast å ha vore semje om at dyregravene 66 høyrde til grunneigaren med mindre desse var selde frå grunnen.67 I Frostatingslova, første landsleigebolk § 7 heitte det at

«Ingen skal gildra i annan manns mark etter noko dyr, anna enn etter varg og rev og oter, og ingen skal grava dyregrav på annan manns grunn, med mindre den gir løyve som eig grunnen, og ikkje bryta opp stein.»

I Gulatingslova landsleigebolken § 93 heitte det:

«Vatn og veidestad skal kvar hava sitt, som han har havt frå gammal tid. 2. Ingen skal gjera gildre på annanmanns jord: men um han gjer, skal han bøta landnåm og veida for jordeigaren» 68

Magnus Lagabøters landslov av 1274 førte i hovudsak vidare reglane i Gulatingslova. Siktemålet var det same med Christian IVs Norske Lov av 1604 og seinare til Christian Vs Norske Lov av 1687 (NL). Ein del endringar i Norske Lov av 1604 synest å ha grunnlag i misforståingar av dei eldre lovene, på punkt der det neppe var tilsikta endringar.

Desse lovene hadde eigne føresegner om fangst og fiske i allmenningar. I NL artikkel 5-10-10 heitte det at «Dyregaarde og Ulvegrave maa hver giøre i Alminding som vil, dog saa, at ingen spilder andens Vejdegavn, saasom før er sagt om Gildre og Dyreveide.» Og i artikkel 5-11-1 heitte det at «Alle Fiskevand i Alminding maa bruges af hver der haver lod udi, og ikke til nogen i særdelished bortbygslis.»

Ved lov 22. juni 1863 ang. Udryddelse af Rovdyr og Fredning av andet Vildt, vart jakt på elg, hjort og bever i statsallmenning gjort til einerett for staten. Grunnen var først og fremst verneomsyn for dyrebestandane og ikkje ei endring av rettsforholda.

Lov 20. mai 1899 nr. 2 angaaende Jagt og Fangst gjaldt også for statsallmenningane. Med denne lova vart dei då gjeldande føresegnene om jakt i statsallmenningane oppheva. Eit viktig grep i denne lova var at ho fastsette grunneigar sin rett til jakt på privat eigedom. For statsallmenningane vart det lovfesta eit prinsipp om at retten til jakt og fangst på småvilt skulle vere fri for alle norske borgarar. Innanbygdsbuande skulle ha rett til jakt utan å betale avgift. Utanbygdsbuande måtte betale avgift. Halvparten av avgifta gjekk til vedkomande kommune, medan den andre halvparten gjekk til statskassa. Staten skulle framleis avgjere korleis det skulle bli ordna for storviltjakta, men inntektene frå jakt på storvilt skulle fordelast på same måte som inntektene frå jakt på småvilt.

I 1912 vart det sett ned ein komité – Fjeldlovkomiteen av 1912 – som skulle lage eit forslag til ei lov om «bygdernes beite, jakt og fiske i fjeldalmenninger i statens eie».69 Mandatet omfatta berre fjellallmenningar, men komiteen meinte det ville bli vanskeleg å avgrense mot skogallmenningane, og lovforslaget omhandla derfor alle statsallmenningar. Komiteen fremja si innstilling i januar 1916.70 Fjeldlovkomiteen la til grunn eit anna syn på kven som hadde rett til jakt i statsallmenningar enn det som var lagt til grunn i jaktlova av 1899. Komiteen meinte at dei som budde i bygdene hadde ein eksklusiv rett til jakt i statsallmenningane innan sine bygdemerke i samsvar med eldgammal skikk og bruk, og med grunnlag i Noregs gamle lover.

I februar 1916 leverte direktøren for statens skogvesen (skogdirektøren) eit eige forslag til ei lov om det same. Skogdirektøren meinte for sin del at det ikkje var noko som tyda på at retten til jakt og fangst i allmenningane var ein allmenningsrett, men at jakta hadde vore ein allemannsrett slik at alle fritt kunne jakte. Skogdirektøren var likevel samd med fjeldlovkomiteen i at innanbygdsbuande skulle ha førerett til jakt og fangst i allmenningar, men meinte at utanbygdsbuande også måtte ha rett til jakt, men mot ei høgare avgift.71

Landbruksdepartementet sat då med to utkast til ny lov, som på fleire punkt var motstridande.

Då fjellova av 1920 vart vedteke, var det synet om at retten til jakt og fangst i allmenning var ein eksklusiv rett for dei innanbygdsbuande, men ikkje som nokon særrett for jordbrukarar med annan bruksrett i allmenningen, som til slutt slo gjennom, etter ei ganske sterk meiningsbryting. 72 Norske borgarar som det siste året hadde vore og framleis var busette i det heradet allmenningen låg i, fekk i fjellova av 1920 rett til å drive jakt og fangst av småvilt med hund, og villreinjakt.73 Det skulle også bli give rett for utanbygdsbuande til å jakte, men mot ei høgare avgift. Fjellstyret kunne ta avgjerd om at andre norske borgarar skulle kunne løyse jaktkort, og det var gitt maksimale satsar for jaktkort i lova.74 Jakt på elg skulle forvaltast av Kongen, men inntektene av denne jakta skulle gå inn i fjellkassa.75 På den tida var det nesten ikkje elg å finne i desse områda, og elgen vart sett på som eit viktig og sårbart vilt.

Også når det gjaldt fiske, meinte fjeldlovkomiteen av 1912 at bygdefolket hadde ein eksklusiv rett til fisket i statsallmenningane, og at denne retten måtte bli behalden. Skogdirektøren meinte at det ikkje var tvilsamt at fisket i statsallmenningane var ein rett som låg hos dei som hadde bruksrettar og at denne retten ikkje kunne bli teken frå dei. Slik som for jakt, vart det også stor usemje og debatt i Stortinget om fiskeretten. Den endelege ordninga vart at fjellova av 1920 sa at fiske i statsallmenning skulle bli utøvd av dei som hadde retten frå gammal tid, om lova ikkje bestemmer noko anna. Innanbygdsbuande fekk rett til å fiske med krok utan fastståande reiskap utan å betale avgift, og fjellstyret kunne gi dei løyve også til anna fiske mot ei årleg avgift som ikkje måtte overstige fire kroner. Utanbygdsbuande fekk rett til fiske med krok utan fastståande reiskap, unnateke fiske med oter, mot ei årleg avgift som ikkje måtte overstige fem kroner. Utlendingar kunne få løyve til fiske mot ei nærare fastsett avgift.76

Fjellovkomiteen av 1965 gjorde framlegg om å vidareføre dei prinsippa for jakt og fiske som låg i fjellova av 1920. Komiteen uttala at den ikkje fann grunn til å gå inn på spørsmålet om jakta i statsallmenningane i eldre tid var ein rett for alle eller om det var ein allmenningsrett. Komiteen meinte at det uansett måtte vere sikkert at i gammal tid vart jakt og fangst i allmenningane hovudsakleg driven av folk som var busette i det området som vedkomande allmenning sokna til.

På same måte fann fjellovkomiteen av 1965 ikkje grunn til nærare å drøfte spørsmålet om kven det var som i eldre tid hadde rett til å fiske i statsallmenning. På same måte som for jakt, fann komiteen at løysinga av spørsmålet ikkje var avgjerande for kva ordning som skulle gjelde i framtida. Både under behandlinga av fjellova av 1920 og seinare synast det ifølge komiteen å vere alminneleg godteke at innanbygdsbuande og dei som kan jamstillast med dei, burde ha førerett til fiske. Komiteen uttala at allereie den gong måtte det vere vanskeleg å avgjere kven som frå gammalt av verkeleg hadde rett til fiske i statsallmenningane, at det med åra hadde blitt enda vanskelegare, og viste til det som var sagt om jakt og fangst. Ved fjellova av 1920 hadde utanbygdsbuande etter stor strid fått lovfesta rett til fiske i statsallmenning med krok utan fastståande reiskap, men ikkje med oter. Fjellovkomiteen av 1965 uttala at den ikkje hadde fått inntrykk av at denne striden hadde halde fram etter at lova av 1920 var sett i kraft, og komiteen fann ikkje grunn til å foreslå å endre ordninga, som då hadde verka i nesten 50 år.77

15.1.3 Generelt om regelverket for jakt, fangst og fiske

Jakt og fangst i statsallmenningar er i dag regulert i fjellova kapittel XI «Jakt og fangst», §§ 23-27. Fiske i statsallmenningar er regulert i fjellova kapittel XII «Fiske», §§ 28-32. Jakt, fangst, felling og fiske er i tillegg regulert i forskrift om jakt mv. i statsallmenning.

I tillegg gjeld dei generelle reglane om vern og forvaltning av vilt og fisk i viltlova, lakse- og innlandsfisklova og naturmangfaldlova også for statsallmenningane.

Det følger av naturmangfaldlova § 15 at hausting og anna uttak av naturleg viltlevande dyr skal følge av lov eller vedtak med heimel i lov. Naturmangfaldlova § 16 seier at avgjerd om å tillate hausting av vilt skal takast med heimel i viltlova, og at avgjerd om å tillate hausting av lakse- og innlandsfisk skal takast med heimel i lakse- og innlandsfisklova. Etter naturmangfaldlova § 16 tredje ledd er hausting berre tillaten når best tilgjengeleg dokumentasjon tilseier at arten produserer eit haustingsverdig overskot.

15.1.4 Retten til jakt, fangst og fiske i område som ikkje er statsallmenning

I område som er i privat eige, er hovudregelen at grunneigar har einerett til jakt, felling og fangst, jf. viltlova § 27. Grunneigar kan sjølv velje om han vil opne for jakt på sin eigedom og selje jaktkort.

På statsgrunn som ikkje er statsallmenning, er småviltjakt og fangst tillaten mot løysing av jaktkort og betaling av vederlag for norske statsborgarar og for alle som det siste året har vore og framleis er busette i Noreg, jf. viltlova § 31 første ledd. Etter viltlova § 31 andre ledd kan departementet gi nærare reglar om all jakt og fangst på statsgrunn utanfor statsallmenning, inkludert om lågare pris og om førerett til jakt og fangst for fast busette i kommunen. Departementet kan også gi reglar om høve for utlendingar til å jakte. Med heimel i viltlova og lakse- og innlandsfisklova er det fastsett forskrift 20. august 2007 nr. 987 om jakt, felling, fangst og fiske på statsgrunn utanfor statsallmenning. Forskrifta § 3 inneheld mellom anna ei føresegn om at:

«Dersom det er nødvendig å regulere antallet jegere og fiskere skal det påses at det er en rimelig fordeling mellom innenbygdsboende og utenbygdsboende jegere/jaktlag eller fiskere. Ved vurdering av hva som er rimelig fordeling, skal det blant annet legges vekt på lokalbefolkningens muligheter for jakt, felling eller fiske innen kommunen.»

I bygdeallmenningar ligg retten til jakt til den som utøver bruksrett i allmenningen for eigedom med bruksrett, og i tillegg til ektefelle, barn, eventuelle andre familiemedlemmar som bur saman med og har felles hushald med denne, føderådsfolk som bur på eigedommen og andre personar som bur på eigedommen og er fast knytte til drifta, jf. bygdeallmenningslova § 8-1.

I område i privat eige er hovudregelen at grunneigar har einerett til å fiske etter anadrome laksefisk og innlandsfisk, jf. lakse- og innlandsfisklova §§ 16 og 17. Grunneigar kan sjølv velje om han vil opne for fiske på sin eigedom og selje fiskekort.

På statsgrunn som ikkje er statsallmenning, er fiske med stong og handsnøre tillate mot løysing av fiskekort for alle som siste året har vore og framleis er fast busett i Noreg, jf. lakse- og innlandsfisklova § 22. Det blir vist til det som er sagt ovanfor om forskrift om jakt, felling, fangst og fiske på statsgrunn utanfor statsallmenning.

For fiske på kommunal og fylkeskommunal grunn gjeld lakse- og innlandsfisklova § 23, som seier at kommunen og fylkeskommunen skal utnytte retten til fiske etter anadrome laksefisk og innlandsfisk på sine eigedommar i samsvar med lovas formål, og gi eit best mogleg tilbod om fiske for allmenta mellom anna ved sal av fiskekort.

I bygdeallmenningar ligg retten til fiske hos den som utøver bruksrett i allmenningen, og ektefelle, barn, eventuelle andre familiemedlemmar som bur saman med og har felles hushald med denne, og dessutan føderådsfolk som bur på eigedommen og andre personar som bur på eigedommen og er fast knytte til drifta, jf. bygdeallmenningslova § 8-1.

Fiskerettane i Tana og Neiden skil seg frå hovudregelen om fiskerett elles i landet. Lokalbefolkninga har særskilde fiskerettar i Tanavassdraget og Neidenvassdraget på grunnlag av lov, alders tids bruk og lokal sedvane.78

15.1.4.1 Jakt og fangst

Kva for artar ein til ei kvar tid kan jakte på og til kva tid ein kan jakte blir fastsett i forskrift. Gjeldande forskrift er forskrift 25. januar 2017 nr. 106 om jakt- og fangsttider samt sanking av egg og dun for jaktsesongene fra og med 1. april 2017 til og med 31. mars 2022 (forskrift om jakt- og fangsttider, 2017–2022). Overordna føresegner om kven som kan drive jakt og fangst og korleis ein kan utøve jakt, felling og fangst er fastsett i forskrift 22. mars 2002 nr. 313 om utøvelse av jakt, felling og fangst (forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst).

Det er vanleg å dele jakta inn i to hovudkategoriar; storviltjakt og småviltjakt. Storviltjakt er jakt på elg, hjort, dåhjort, villrein, rådyr, villsvin, muflon, moskusfe, bjørn, ulv, jerv og gaupe, jf. forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst § 3. Med småvilt er meint alle jaktbare fuglar og dyreartar som ikkje er storvilt.

15.1.4.2 Fiske

Etter lakse- og innlandsfisklova § 34 kan departementet også gi forskrift om regulering av fiske etter innlandsfisk og kreps i samsvar med naturmangfaldlova. Med heimel i denne føresegna er det angitt kva for artar det er tillate å fiske etter i forskrift 26. juni 2009 nr. 851 om fiske etter innlandsfisk mv. og fangst av kreps(innlandsfiskeforskriften). I forskrift 13. juli 2001 nr. 833 om ferskvannskreps er det gitt særlege føresegner om fredingstid mv. for ferskvannskreps. Det er også gitt ei eiga forskrift om elvemusling i forskrift 30. desember 1992 nr. 1230 om fangst av elvemusling, der all fangst av elvemusling i utgangspunktet er forbode. Det er også gitt fylkesvise forskrifter om innlandsfiske som er fastsett av fylkesmannen og fylkeskommunen.

Etter lakse- og innlandsfisklova § 33 kan Kongen i medhald av naturmangfaldlova tillate fiske etter anadrome laksefisk. Med heimel i denne føresegna er det gitt reglar om tillatne typar reiskap mv. i forskrift 20. juni 2003 nr. 736 om åpning for fiske etter anadrome laksefisk (åpningsforskriften). Kva for tider det er tillat å fiske med dei reiskapane som er tillat i medhald av åpningsforskriften er regulert i forskrift 10. mai 2012 nr. 438 om fiske etter anadrome laksefisk i vassdrag og i forskrift 10. mai 2012 nr. 431 om fisketider for fiske etter anadrome laksefisk i sjøen. Det er gitt nærare føresegner om oppgåveplikt og om tillatne reiskapar i forskrift 25. februar 2003 nr. 256 om oppgaveplikt og om redskaper som er tillatt benyttet ved fiske etter anadrome laksefisk.

15.1.5 Reglane om jakt, fangst og fiske i statsallmenningar

Føresegnene om jakt, fangst og fiske i fjellova har ikkje vore endra sidan lova vart vedteke i 1975, men det har vore gjort endringar i forskrift om jakt mv. i statsallmenning. Fram til 2001 var forskrift om jakt mv. i statsallmenning i hovudsak ei forskrift om prisrammer for jakt og fiskekort. I 2004 vart forskrifta endra. Den fekk då eigen formålsparagraf. I tillegg tok ein inn administrative føresegner i forskrifta. Det vart fastsett at administrasjonen av all jakt i statsallmenningar skal bli utøvd av fjellstyret. Fjellstyret fekk også høve til å krevje rapport om jakt- og fiskeresultat.

15.1.5.1 Småviltjakt utan hund

Småviltjakt utan hund er regulert i fjellova § 23 første ledd. Her er det stadfesta at alle som det siste året har vore og framleis er fast busette i Noreg har rett til under like vilkår å oppnå høve til å drive slik jakt.

15.1.5.2 Fangst av småvilt og småviltjakt med hund

Fjellstyret kan etter fjellova § 23 andre ledd opne for fangst79 av småvilt og jakt med hund på småvilt. Dei kan også avgjere om dette skal gjelde alle som er busett i Noreg, eller om det skal vere avgrensa til «personar som det siste året har vore og framleis er fast busette i området der allmenningen ligg – og som Kongen fastset grensene for – eller i bygd eller grend der innbuarane frå gamal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen», jf. fjellova § 23 andre ledd andre punktum. Alle som bur innanfor det geografisk definerte området blir rekna som innanbygdsbuande og har lik tilgang til desse rettane.

I fjellova § 23 tredje ledd ligg det ein del verkemiddel som fjellstyret kan nytte for å regulere jakta ytterlegare, mellom anna ved å sette ei grense for kor mykje vilt av ulike slag nokon kan felle eller fange (dags- og eller sesongkvote) og ved å innskrenke jakttida. Dersom fjellstyret vel å avgrense talet på jegerar, må fjellstyret sjå til at det blir rimeleg balanse mellom innan- og utanbygdsbuande. Dette gjeld for småviltjakt utan hund og anna jakt der innan- og utanbygdsbuande har jamstilte rettar, til dømes for jakt på elg, hjort, dådyr, rådyr og bever og jakt på rovvilt jf. fjellova § 26 og forskrift om jakt mv. i statsallmenning § 3.

I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) går det fram av merknadene til fjellova § 23 at:

«Departementet har i tredje stykket innført høve til å avgrense talet også på dei som kan få høve til å drive fangst av småvilt og jakt utan hund på småvilt, men som føresegna viser er det ein føresetnad at avgrensinga ikkje må skje slik at dei innanbygdsbuande vert prioritert framfor dei utanbygdsbuande eller omvendt, når det gjeld kven som skal få høve til slik jakt og fangst. Fjellstyret skal sjå til at det vert ei rimeleg fordeling mellom dei og at den eine gruppa ikkje vert utestengd til føremon for den andre.» 80

Basert på uttale frå Miljødirektoratet har det utvikla seg ei forståing av at 60 prosent til innanbygdsbuande og 40 prosent til utanbygdsbuande er ei «rimeleg fordeling» av småviltjakt utan hund mellom dei to gruppene. Utvalet har merka seg at den same fordelinga er lagt til grunn for Finnmarkseigedommen, der jakt- og fiske for lokalbefolkninga er ein akseptert kollektiv bruksrett ut frå bruk i alders tid.

Kommunen skal uttale seg i nokre saker før fjellstyret tek avgjerd etter andre og tredje ledd, jf. fjellova § 23 fjerde ledd første punktum. Dersom det er usemje mellom kommunen og fjellstyret må saka bli lagt fram for departementet for endeleg avgjerd, jf. andre punktum.

15.1.5.3 Villreinjakt

Jakt på villrein i statsallmenning er også administrert av fjellstyret. I Sør-Noreg finst det i dag 23 forvaltningsområde for villrein. Den offentlege forvaltninga av desse områda blir vareteken av ni statlege villreinnemnder. Nemndene er nemnd opp av Miljødirektoratet etter forslag frå dei kommunane som har villreinareal. Nemndenes oppgåver er definerte i forskrift 1. august 2016 nr. 12 om forvaltning av hjortevilt (forskrift om forvaltning av hjortevilt) og består mellom anna av godkjenning av vald, teljande areal, bestandsplanar og fastsetjing av årlege fellingskvotar. Dei som har jaktrett har ansvaret for drift av kvart enkelt villreinområde, til dømes gjennom utarbeiding av bestandsplan og organisering av jaktutøvinga. Jaktrettshavarane er oftast organisert i ei eiga samanslutning som blir kalla villreinutval. Fjellstyret gir i samsvar med regelverket som er omtala ovanfor og med tildelte kvotar løyve til jakt på villrein, jf. fjellova § 24. Det er forskrift om forvaltning av hjortevilt som fastset rammene for villreinjakta.

Villreinjakta i statsallmenning kan på same måte som fangst av småvilt og småviltjakt med hund avgrensast til innanbygdsbuande.

Foto: Rolv Kristen Øygard

15.1.5.4 Jakt på storvilt unnateke villrein

Etter fjellova § 26 fastset Kongen forskrifter for jakt på elg, hjort, dådyr, rådyr og bever, og for jakt på rovvilt. Forskrift om jakt mv. i statsallmenning er gitt i medhald av mellom anna denne føresegna. Jakt på elg og hjort har både i fjellova av 1920 og gjeldande fjellov vore lagt til Kongen, men det har vore fastsett at inntektene skulle gå til fjellkassa. Bakgrunnen for at forvaltninga av jakt på elg og hjort var lagt til Kongen, var at ein ville sjå forvaltninga av denne typen jakt i samanheng med skogforvaltninga, og fordi dette var sjeldne artar som staten ville ha kontroll over.

Miljøverndepartementet (nå Klima- og miljødepartementet) har tolka fjellova slik at jakta som er heimla i fjellova § 26 er ein rett som er lik for alle busett i Noreg siste året.81 Det har også her vore praktisert ein «60/40-regel» for fordelinga mellom innanbygdsbuande og utanbygdsbuande. Denne praksisen spring ikkje ut av føresegner i lova, men av rettleiing frå Miljødirektoratet. Grunngivinga for å bruke denne fordelinga her har vore behovet for å unngå unødvendig flytting av jegermassen. Ei flytting av jegermassen blir resultatet når systemet er slik at mange innanbygdsbuande jegerar må jakte som utanbygdsbuande fordi innanbygdskvota i den statsallmenningen som for dei er mest nærliggande å jakte i er oppbrukt.

60/40-regelen har tidlegare vore omtala i rundskriv til forskrift om jakt, felling, fangst og fiske på statsgrunn utanfor statsallmenning. I rundskriv 5/1990 står det:

«Ved hjorteviltjakt kan innenbygds jegere gis en viss fortrinnsrett, dog slik at ikke mer enn maksimalt 60 prosent av fellingstillatelsene kan forbeholdes innenbygdsboende.»

Forvaltninga av storviltjakt i statsallmenningane vart i 2003 overført frå Statskog SF til fjellstyra. Bakgrunnen for endringa var at Miljøverndepartementet ønskte å overføre forvaltninga til lokalt nivå.82 Endringa vart gjennomført ved at det vart gitt forskrift med heimel i § 26 i fjellova, og av § 2 i forskrift om jakt mv. i statsallmenning går det fram at administrasjonen blir utøvd av fjellstyret.

I medhald av viltlova §§ 9, 16, 17, 18, 26 nr. 3 og 10 og § 50, jf. delegeringsvedtak 2. april 1982 nr. 592, har Miljødirektoratet fastsett forskrifter for jakt på elg, hjort, dådyr, rådyr og bever83 og jakt på rovvilt.84

15.1.5.5 Jaktkort m.m.

For å kunne drive jakt, felling og fangst i Noreg må ein ha godkjent jegerprøve. Ein må i tillegg betale ei årleg jegeravgift, og storviltjegerar må også ha ein årleg skyteprøve. I tillegg må ein løyse jaktkort, inngå avtale eller på anna måte betale for det området ein ønsker å jakte i. Det er fjellstyra som tilbyr jaktkort for statsallmenningane. I forskrift om jakt mv. i statsallmenning blir det fastsett maksprisar for jaktkort i statsallmenningar, og fjellstyra har etter fjellova § 25 høve til å setje ulik pris for dei som er busette i område, bygd eller grend slik som nemnt i § 23 andre ledd og for andre jegerar. Fjellstyret kan også sette ulik pris for jakt utan hund på småvilt og for slik jakt med hund. For storvilt unnateke villrein kan det ikkje vere ulik pris for innanbygds- og utanbygdsbuande.

Fjellstyra kan nekte å utstede jaktkort til personar som i dei tre siste åra rettskraftig er dømd til straff, eller har vedteke førelegg om straff, for brot mot nokon føresegn om jakt, jf. § 25 tredje ledd.

15.1.5.6 Vedtak om større jaktområde og om utleige av jaktrettar

Fjellova av 1920 hadde ikkje føresegner som regulerte fjellstyret si moglegheit til å inngå avtalar om utleige eller administrasjon av jakta. Ordningar av denne typen har likevel eksistert i ei viss utstrekning. Fjeldlovkomiteen meinte at ein leigeavtale ville kunne innebere avgrensingar i bruksrettshavarane si tilgang til jakt, eller endra vilkår for denne, men at dette var noko bruksrettshavarane måtte finne seg i når tungtvegande grunnar tilsa det. Ein av dei tungtvegande grunnane var at utleige av jakta ville kunne tilføre fjellkassa betydelege inntekter. Komiteen foreslo derfor ei føresegn om utleige i opp til ti år til alle, også til utlendingar.85 I behandlinga i skog- og vassdragskomiteen i Stortinget vart denne føresegna teken ut, og lova vart vedteken utan føresegner om utleige. Fjellovkomiteen av 1965 gjorde framlegg om at det skulle vere mogleg å leige ut småviltjakta til ei jegerforeining.86 Etter fjellova § 27 kan fjellstyret leige ut til ein organisasjon som har fremje av jakt og viltstell som formål.

Fjellstyret kan gjere vedtak om at statsallmenning eller ein del av ein statsallmenning skal vere med i eit større jaktområde, når dette er formålstenleg av omsyn til utnytting av jakta i allmenningen, jf. § 27 første ledd. Før det blir gjort slike vedtak, skal kommunen uttale seg, jf. tredje ledd første punktum. Slike avtalar må bli godkjende av departementet, og må ikkje føre til at dei som er nemnt i § 23 første ledd, dvs. personar som er og har vore busett i Noreg i eit år og som har rett til jakt, blir stilt vesentleg dårlegare enn før med omsyn til å kunne få høve til å jakte. Forskrift om jakt mv. i statsallmenning har i § 4 ei føresegn om samanslåing av jakt og fiskeområde.

15.1.5.7 Fiske med stong og handsnøre

Rett til fiske med «krok utan fastståande reiskap», dvs. fiske med stong og handsnøre, i statsallmenningar er i dag regulert i fjellova § 28 første ledd, som har følgande ordlyd:

«I statsallmenning skal dei som siste året har vore og framleis er fast busette i Norge ha rett til under like vilkår å oppnå høve til å drive fiske med krok utan fastståande redskap, likevel ikkje fiske med oter.»87

Ettersom retten til fiske med stong og handsnøre ligg hos alle som er og har vore fast busett i landet det siste året, har denne karakter av allemannsrett.88 Dette inneber at både innanbygdsbuande og utanbygdsbuande har rett til fiske med stong og handsnøre. Med ordlyden «under like vilkår» er det meint at fjellstyret ikkje har høve til å forskjellsbehandle innanbygds- og utanbygdsbuande når det gjeld pris for fiskekort, fisketider- og stadar. For å oppfylle busetjingskravet må ein vere folkeregistrert i den aktuelle kommunen og faktisk vere busett der.

Etter fjerde ledd kan fjellstyret gi utlendingar, dvs. personar som ikkje oppfyller busetjingskravet etter første ledd, løyve til å drive fiske som nemnt i første ledd, dvs. fiske med stong og handsnøre. Utlendingar sin moglegheit til å få løyve etter fjerde ledd skil seg frå første ledd ved at ordlyden i første ledd angir ein rett, mens fjerde ledd berre opnar for å gi løyve.

15.1.5.8 Anna fiske enn fiske med stong og handsnøre

Anna fiske enn fiske med stong og handsnøre, dvs. fiske med fastståande reiskap og oter, i statsallmenningar er regulert i fjellova § 28 tredje ledd, som lyder:

«Fjellstyret kan gje løyve til å drive også anna slag fiske for dei som siste året har vore og framleis er fast busette i området der allmenningen ligg – og som Kongen fastset grensene for – eller i bygd eller grend der innbuarane frå gamal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen. Like eins kan fjellstyret gje slikt løyve også for andre som har fiskerett etter første stykket, når det kan skje utan at det går ut over fiskerettshavarane elles og det ikkje kan reknast å vere til skade for fisken i vassdraget. Dei gardar og bygdelag som har drive fiske med fastståande reiskap frå gamal tid, skal ha førerett til slikt fiske framom andre.»

Med ordlyden i tredje ledd første punktum «dei som siste året har vore og framleis er fast busette i området der allmenningen ligg – og som Kongen fastset grensene for – eller i bygd eller grend der innbyggarane frå gamal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen» er meint innanbygdsbuande. Første punktum gir altså fjellstyret heimel til å gi løyve til innanbygdsbuande til å drive anna slags fiske enn fiske med stong og handsnøre. Føresegna skil mellom to grupper av innanbygdsbuande – gardar og bygdelag som har drive fiske med fastståande reiskap frå gammal tid – og innanbygdsbuande elles. Innanbygdsbuande elles er personar som bur i kommunen der statsallmenningen ligg, etter kommunegrensene frå 1956, eller i bygd eller grend der innbyggarane frå gammal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen, jf. kapittel 15.1.6. Gardar og bygdelag som har drive med slikt fiske frå gammal tid har førerett framfor andre innanbygdsbuande. I forarbeida blir det gitt uttrykk for at det er ein føresetnad at fjellstyret meiner det er grunnlag for slik rett.89 I sin praksis legg fjellstyra til grunn at det «må dokumenteres vedvarende bruk over lang tid for at det skal kunne ha oppstått en fortrinnsrett for spesielle gårder og bygdelag framfor øvrige innenbygdsboende». 90

Med ordlyden i tredje ledd andre punktum «andre som har fiskerett etter første ledd» er meint utanbygdsbuande. Andre punktum gir fjellstyret heimel til å gi løyve til utanbygdsbuande til å drive fiske med fastståande reiskap og oter. Fjellstyret kan berre gi løyve dersom dette ikkje vil gå ut over fiskerettshavarane elles og det ikkje vil vere til skade for fisken i vassdraget. Med «fiskerettshavarane elles» må ein forstå det slik at dette er dei innanbygdsbuande som nemnt over. Med vilkåret om at det ikkje kan «reknast å vere til skade for fisken i vassdraget», har ein meint å få klart fram at det ikkje er tilstrekkeleg for å kunne gi løyve at det kan skje utan at det går ut over fiskerettshavarane elles. 91 I vurderinga av om det kan vere til skade for fisken i vassdraget, vil det mellom anna vere relevant å sjå hen til formålet i lakse- og innlandsfisklova § 1, forvaltningsmålet for artar i naturmangfaldlova § 5 og prinsippa i naturmangfaldlova §§ 8-12 jf. § 7.

Paragraf 28 gir ikkje heimel til å gi løyve til fiske med fastståande reiskap og oter til utlendingar. Det er berre mogleg å gi utlendingar løyve til fiske med stong og handsnøre etter første ledd, jf. tredje ledd. I forskrift om jakt mv. i statsallmenning er det sagt eksplisitt i § 6 siste ledd at personar som ikkje er busett i Noreg ikkje kan få løyve til å fiske med fastståande reiskap.

Etter § 28 femte ledd skal kommunen92 gi uttale før fjellstyret gjer vedtak om å gi løyve til fiske med fastståande reiskap og oter til utanbygdsbuande og løyve til fiske med stong og handsnøre til utlendingar. Dersom fjellstyret og kommunen er ueinige, må fjellstyrevedtaket bli lagt fram for departementet som tek avgjerd i saka, jf. § 28 femte ledd andre punktum. Departementet i denne samanheng er Klima- og miljødepartementet93, men myndigheita er delegert til Miljødirektoratet.94

15.1.5.9 Løysing av fiskekort

Ein kan berre drive fiske i statsallmenning mot løysing av fiskekort, jf. fjellova § 29 første ledd første punktum. Prisen blir fastsett av fjellstyret, men må etter § 29 første ledd andre punktum bli godkjent av departementet. Departementet i denne samanheng er Klima- og miljødepartementet, men myndigheten er delegert til Miljødirektoratet. Prisen for fiske med stong og handsnøre skal vere lik for dei som er og har vore busett i Noreg det siste året, dvs. innanbygdsbuande og utanbygdsbuande, jf. tredje punktum. Fjellstyret kan ikkje forskjellsbehandle desse to gruppene når det gjeld fiske med stong og handsnøre. Fjellstyret har derimot moglegheit til å setje ulik pris for løyve til fiske med fastståande reiskap til innanbygdsbuande, tilsvarande løyve til utanbygdsbuande og løyve til fiske med stong og handsnøre til utlendingar, jf. fjerde punktum. Fjellstyret kan også setje ulik pris for fiske med stong og handsnøre, fiske med oter og fiske med fastståande reiskap, jf. femte punktum. Barn under 16 år treng ikkje å løyse fiskekort for fiske med stong og handsnøre, jf. siste punktum. Det er ei liknande føresegn i lakse- og innlandsfisklova § 18, men denne har avgrensingar knytt til tid på året, vassdrag med anadrome laksefisk og omsynet til private rettshavarar. Desse avgrensingane går ikkje fram av fjellova.

Foto: Aurland Fjellstyre, Knut Fredrik Øi

Den som skal fiske pliktar å ha med seg fiskekort, og pliktar å vise dette fram på førespurnad frå oppsynet, politiet eller nokon frå fjellstyret, jf. § 29 andre ledd.

Etter tredje ledd kan Kongen fastsetje nærare forskrifter om fiskekort og om kontroll med utøving av fisket. Slike reglar er gitt i forskrift om jakt mv. i statsallmenning.

Forskrifta § 13 første ledd set øvre prisrammer for fiskekort (dagskort, ukekort og sesongkort). Etter femte ledd kan prisen for fiske med garn og oter, og fiskekort for personar som ikkje er busett i Noreg (utlendingar), overstige dei fastsette prisane med opp til det dobbelte. Etter sjette ledd kan kortprisen for fiske i vassdrag med anadrom laksefisk 95 bli overstigen med opp til det firedobbelte av maksimal prisramme for innlandsfisk. Det skal vere lik pris for laksefiske for innan- og utanbygdsbuande, jf. siste punktum.

15.1.5.10 Innskrenkingar i fisket

Fjellova § 30 gir fjellstyret heimel til å gjere innskrenkingar i fisket dersom det er nødvendig. Slike innskrenkingar kjem i tillegg til reguleringar etter lakse- og innlandsfisklova med forskrifter. Fjellstyret kan både innskrenke talet på fiskekort og setje i verk innskrenkingar med omsyn til fiske og reiskapsbruk som det finn nødvendig, jf. første ledd første punktum. Fjellstyret kan likevel ikkje gjere innskrenkingar i fisket etter § 28 første ledd, dvs. fiske med stong og handsnøre for personar som er busett i Noreg, på anna måte enn ved å avgrense talet på fiskekort, jf. første ledd andre punktum. Avgrensinga må i tilfelle skje slik at det blir rimeleg balanse mellom innan- og utanbygdsbuande.

Før fjellstyret gjer vedtak om innskrenkingar i fisket, skal kommunen 96 uttale seg, jf. andre ledd første punktum. Dersom det er usemje mellom fjellstyret og kommunen, må fjellstyrevedtaket bli lagt fram for departementet 97 som tek avgjerd i saka, jf. andre ledd andre punktum.

Etter tredje ledd kan fjellstyret med godkjenning av departementet gjere vedtak om at einskilde område av allmenningen skal vere freda for alt fiske for eit tidsrom av opp til ti år om gongen. Godkjent vedtak om dette skal bli kunngjort i pressa, ved oppslag eller på annan måte minst fire veker før det tek til å gjelde.

15.1.5.11 Vedtak om større fiskeområde og om utleige

Fjellstyret kan gjere vedtak om at ein statsallmenning eller del av ein statsallmenning skal vere med i eit større fiskeområde, når dette er formålstenleg av omsyn til utnytting av fisket i allmenningen, jf. § 31 første ledd. Under same vilkår kan fjellstyret gjere vedtak om at fisket i ein statsallmenning eller del av ein statsallmenning skal bli leigd bort til ein organisasjon som har fremje av fiske som formål, jf. § 31 andre ledd. Før det blir gjort slike vedtak, skal kommunen 98 uttale seg, jf. tredje ledd første punktum. Slike avtalar må bli godkjent av departementet, og må ikkje føre til at dei som er nemnt i § 28 første ledd, dvs. personar som oppfyller busetjingskravet og som har rett til fiske med stong og handsnøre, blir stilt vesentleg dårlegare enn før med omsyn til å kunne få høve til å fiske.

15.1.6 Avgrensinga av innanbygds- og utanbygdsbuande

I forvaltninga av jakt- og fiskerettane skil ein mellom innanbygds- og utanbygdsbuande. Innanbygdsbuande har førerett til nokre former for jakt og fiske.

Skiljet mellom innanbygdsbuande og utanbygdsbuande kom første gong inn i jaktlova av 1899, der det gjekk fram at utanbygdsbuande måtte betale ei årleg avgift for jakt i statsallmenningane. Her var utanbygdsbuande definerte som personar som «(…) ikkje er grunneigar i det eller de herreder hvori allmenningen eller statsskogen ligger (…)». Det var likevel ingen avgrensingar i korleis dei utanbygdsbuande kunne nytte retten.

I fjellova av 1920 vart føreretten for dei innanbygdsbuande fastlagd.

I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) tok departementet ikkje stilling til kva for grunnlag føreretten har, men synte til at det uansett måtte vere rett å halde på prinsippet om at dei fastbuande i distriktet skulle ha ein viss førerett til jakt og fiske, ut frå omsynet til levevilkår og busetnad i bygdene.99 Departementet framheva at det i alle tilfelle må skje ei prioritering, at det ikkje er tilstrekkelege ressursar til alle, og at ein då må vere sikre på at ikkje dei innanbygdsbuande må «stå tilbake for tilreisande jegerar og fiskarar».100

Omgrepa innanbygdsbuande og utanbygdsbuande følger ikkje av lova, men skilnaden mellom gruppene er i dag omtala i fjellova §§ 23 og 28, og synt til i §§ 24 og 25. I §§ 23 og 28 er innanbygdsbuande med omsyn til jakt/fiske, med unntak av jakt på elg, hjort, dådyr, rådyr og bever og jakt på rovvilt, definert som personar «som siste året har vore og framleis er fast busette i området der allmenningen ligg – og som Kongen fastset grensene for – eller i bygd eller grend der innbuarane frå gamal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen». Siste del av fjellova § 23 andre ledd «… eller i bygd eller grend der innbuarane frå gamal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen» gjeld dei bygdene som ligg utanfor kommunen, men som likevel har utøvd allmenningsrett i området.

For småviltjakt og fangst av småvilt, villreinjakt og fiske er grensene fastsett til å følge kommunegrensene slik dei var i 1956, jf. kongeleg resolusjon av 1964. Kongens myndigheit til å fastsetje grensene for kven som er innanbygdsbuande, jf. formuleringa «området der allmenningen ligg» i reglane om jakt og fiske i fjellova §§ 23 andre ledd og 28 tredje ledd, er delegert til Landbruks- og matdepartementet, som igjen har delegert myndigheita til Statskog SF.

Definisjonen av kven som er innanbygdsbuande når det gjeld jakt på elg, hjort, rådyr, dådyr, bever og rovvilt er regulert i forskrift om jakt mv. i statsallmenning. Her er det gjeldande kommunegrenser, fastsett til kommunegrensene per 28. oktober 2015, jf. forskrifta §§ 7, 8 sjette ledd, 11 og 12.101

Årsaka til at ein la kommunegrensene frå 1956 til grunn for kven som vart rekna som innanbygdsbuande var at ein ikkje ønskte å utvide krinsen av bruksrettshavarar ved framtidige samanslåingar av kommunar.

Landbruksdepartementet fremja i 1962 forslag om ei lov om laksefiske og innlandsfiske. 102 Då denne vart behandla i Stortinget føregjekk det samtidig ei revidering av kommuneinndelinga, der små kommunar skulle bli slått saman. Fjellova av 1920 definerte krinsen av dei som kunne fiske med krok utan fastståande reiskap – inkludert oter – til kommunen (heradet). Ved ei ny kommuneinndeling, med større kommunar, ville denne krinsen kunne bli utvida. Landbrukskomiteen meinte derfor at ein ikkje kunne halde på denne måten å definere krinsen av dei som har rett til å fiske. Komiteen meinte at ved ei ny kommuneinndeling burde Kongen kunne fastsetje grensene for dei områda i den nye kommunen der innanbygdsbuande måtte vere busette for å vere definerte som innanbygdsbuande. Komiteen foreslo derfor å erstatte formuleringa «i det herred eller i et av de herreder, hvor almenningen er beliggende» med «i område hvor statsallmenningen er beliggende, og hvis grenser fastsettes av Kongen».

Komiteen uttala også at den grensa Kongen fastsette skulle falle saman med kommunegrensene før samanslåinga.

Det er også nokre som har rett til fiske med fastståande reiskap frå gammal tid. Dei som har slik rett har førerett til slikt fiske framom andre, jf. fjellova § 28 tredje ledd siste punktum.

I det samiske reinbeiteområdet har reindriftsutøvarar rett til jakt, fangst og fiske, og skal bli rekna som innanbygdsbuande for jakt på småvilt innanfor det reinbeitedistriktet der reindrifta blir utøvd, jf. reindriftslova § 26.

Kongen i statsråd 24. juli 1964 tok følgande avgjerd:

«Lov av 6. mars 1964 om laksefiske og innlandsfiske § 92 pkt. 3 om endring i lov av 12. mars 1920 om utnyttelse av rettigheter til beite, fiske, jakt og fangst m.v. i statsalmenninger § 35, annet ledd, trer i kraft 7. august 1964.

Grensene for det område som er nevnt i § 30 første ledd og § 35 annet ledd i lov av 12. mars 1920 om utnyttelse av rettigheter til beite, fiske, jakt og fangst m.v. i statsalmenninger fastsettes med virkning fra 7. august 1964 til vedkommende kommuners grenser pr. 1. januar 1956.

Landbruksdepartementet kan foreta mindre reguleringer av disse grenser.»

I forarbeida til den gjeldande fjellova er det sagt følgande om avgrensinga mellom utanbygds- og innanbygdsbuande:

«Eit anna spørsmål er om den grensa gjeldande lov trekkjer opp mellom utanbygds, og innanbygdsbuande er den rette ut frå tilhøva i dag. Her kan det nok med ikkje liten rett seiast at krinsen av dei lova gjev førerett er blitt for stor, noko som særleg har samanheng med dei store endringane i busetnadsstrukturen dei par siste 10-åra. Det er kanskje ikkje så heilt rimeleg at t.d. eit heilt industrisamfunn i ein kommune med omsyn til jakt og fiske skal stellast likt med innbyggjarar i dei bygdene som allmenningen «ligg til» og som har bruksrettane elles i allmenningen, medan bygdefolk i grannekommunane vert rekna som utanbygdsbuande. Men å avgrense krinsen av innanbygdsbuande til dei bygdene innan kommunen som har annan bruksrett i allmenningen (slik det var gjort framlegg om i lovutkastet frå Fjellstyrenes Samarbeidsnemnd av 1962), ville for det første vere eit brot med det synet på retten til jakt og fangst i allmenning som Fjeldlovkomitéen av 1912 la til grunn, og for det andre synest det ikkje utan vidare klart at ei avgrensing etter dette prinsippet ville verke meir rettvis i praksis enn den avgrensinga gjeldande lov byggjer på. Departementet er – på same måte som komitéen – blitt ståande ved at avgrensinga også i den nye lova bør følgje dei gamle kommunegrensene.»103

15.1.7 Særleg om kravet til busetjing i Noreg

15.1.7.1 Busetjingskravet i fjellova

Det er dei som er og har vore busette i Noreg i eitt år som har rett til jakt, fangst og fiske i statsallmenning. Etter fjellova §§ 23 og 28 første ledd er det dei som det siste året har vore og framleis er fast busette i Noreg som har rett til jakt utan hund på småvilt og fiske med stong og handsnøre. Då EØS-avtalen vart inngått, la Noreg til grunn at kravet om at ein det siste året må ha vore og framleis er fast busett i Noreg kunne bli vidareført innanfor ramma av EØS-avtalen, og fjellova vart derfor ikkje endra.104

I fjellova av 1920 var det krav om norsk statsborgarskap for jakt og fiske. Ved fjellova av 1975 vart dette kravet endra til eit krav om å vere busett i Noreg. I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 33 går det fram at departementet meinte at det var tilstrekkeleg å sette krav om at den som vil jakte eller fiske må vere fastbuande i det området allmenningen ligg (innanbygdsbuande) eller i Noreg (utanbygdsbuande). Det var ikkje grunn til å halde på eit tilleggskrav om norsk statsborgarskap. Denne endringa var i samsvar med det departementet synte til som ein «allmenn tendens i lovgjevinga i retning av meir liberale reglar når det gjeld ulikskap i personleg rettsstilling for utanlandske statsborgarar andsynes landets eigne borgarar». Ein prøvde å få bort diskriminerande reglar som ikkje var nødvendige ut frå omsynet til nasjonale næringsinteresser eller andre nasjonale interesser. Utanlandske statsborgarar som var fast busette i Noreg, ville etter framlegget få same rett til småviltjakt, villreinjakt og fiske som her fastbuande norske statsborgarar. 105

15.1.7.2 Klagesaker for EFTAs overvakingsorgan (ESA)

ESA har behandla to klagesaker mot Noreg som gjaldt kravet om busetjing i Noreg for å kunne drive med jakt og fiske. Klagarane hevda at kravet om busetjing i Noreg var i strid med EØS-avtalen.

Den første saka gjaldt reglane om fiske i ferskvatn på statsgrunn. Saka tok til i 1998 og vart avslutta av ESA i 2006. ESA synte til at løysing av fiskekort mot betaling kan vere ei «teneste» som er omfatta av EØS-avtalen art. 36 jf. 37. Vidare synte ESA til at kravet i lakse- og innlandsfisklova og fjellova om at ein må vere busett i Noreg er indirekte diskriminering i strid med prinsippet om ikkje-diskriminering i EØS-avtalen art. 4, og at slik forskjellsbehandling berre kan bli akseptert dersom dei er grunngitte med unntak i tråd med EØS-retten. 106

Norske myndigheiter meinte at det rettslege grunnlaget for rettar i statsallmenningane ikkje er fjellova, men bruk av allmenningane over lang tid, og at det norske regelverket som regulerer fiske i ferskvatn ikkje er i strid med EØS-avtalen.

For det første meinte departementet at fiske i ferskvatn ikkje er del av EØS-avtalen.

For det andre meinte departementet at løysing av fiskekort ikkje er omfatta av omgrepet «teneste» i EØS-avtalen. Departementet uttala at i vurderinga av om løysing av fiskekort mot betaling utgjer ei teneste, må ein vurdere om staten tilbyr («provides») noko mot vederlag. I denne vurderinga er det to element – for det første om staten faktisk «tilbyr» ei teneste – og for det andre om tenesta blir tilbydd mot «vederlag» («remuneration»). Når det gjeld kriteriet om at noko må bli tilbydd, meinte departementet at staten ikkje «tilbyr» noko ved løysing av fiskekort, fordi rettane har sitt grunnlag i allmenningsretten og allemannsretten og ikkje oppstår på grunnlag av fiskekortet. Befolkninga har allereie desse rettane. Når det gjeld kriteriet om at tenesta blir tilbydd mot vederlag, meinte norske myndigheiter at staten ikkje har noko kommersielt siktemål med systemet med betaling for fiskekort. Staten har ei plikt overfor befolkninga til å legge til rette for fiske, og prissystemet for fiske må bli sett som betaling for driftsmessige kostnader i samband med forvaltninga. Inntektene blir balanserte av dei årlege utgiftene knytte til forvaltning og tilsetjing av personale.107

I brev av 25. oktober 2006 avslutta ESA saka. ESA syner mellom anna til at det er uklart om reglane om fiske er omfatta av EØS-avtalen, og at klagarane ikkje har følgt opp saka.

Den andre saka gjaldt småviltjakt i statsallmenning og på anna statsgrunn. Denne saka tok til i 2007 og vart avslutta av ESA i 2009. Klagarane meinte at kravet om at ein måtte vere busett i Noreg for å drive småviltjakt på statsgrunn var i strid med fridom til å levere tenester og det generelle prinsippet om ikkje-diskriminering.108

I 2007 uttala ESA at basert på ei foreløpig vurdering, såg kravet om at ein må vere busett i Noreg ut til å legge restriksjonar på fridom til å ta imot tenester i ein annan EØS-stat og prinsippet om ikkje-diskriminering, jf. EØS-avtalen art. 36 og 4.109

Norske myndigheiter argumenterte for at dei aktuelle nasjonale reglane ikkje var i strid med EØS-avtalen. Det var i hovudsak dei same argumenta som vart brukte i brevet av 4. desember 2001 som gjaldt klagesaka om fiske. Departementet uttala at løysing av jaktkort ikkje fell innanfor omgrepet «teneste» i EØS-avtalen art. 36. Det relevante vurderingskriteriet er om fjellstyra/Statskog SF tilbyr («provides») noko mot vederlag («remuneration»).

Departementet understreka at fjellstyra og Statskog SF ikkje tilbyr noko ved løysing av jaktkort, fordi rettane i statsallmenningane er erverva rettar og ikkje har sitt grunnlag i at ein får jaktkort.

Løysing av jaktkort var etter departementet si meining ikkje kommersiell aktivitet der retten til jakt er bytta mot ordinær betaling som reflekterer marknadsprisen. Departementet viste til to saker i EU-domstolen (C-263/86 Humbel og C-109/92 Wirth), der domstolen la til grunn at typiske karakteristikkar av vederlag for ei teneste er at vederlaget vanlegvis er avtalt mellom partane og at vederlaget er sett som betaling for tenesta. Departementet uttala at denne skildringa ikkje er særleg passande for løysing av jaktkort. I statsallmenningar er ikkje dette å rekne som vederlag for retten til å jakte, men som ein kompensasjon for utgiftene fjellstyra har i samband med administrasjon og oppsyn, bestandsvurderingar og informasjonsarbeid. Prisen for å jakte i statsallmenning er oftast betydeleg lågare enn prisen for å jakte på privat grunn. Det vart også uttala at inntektene som hovudregel blir meir eller mindre balanserte av dei årlege utgiftene. Det er ikkje noko kommersielt formål eller mål om å tene pengar for fjellstyra ved løysing av jaktkort.

Departementet uttala i brevet at dersom ESA likevel skulle vurdere løysing av jaktkort som ei teneste etter art. 36, meiner departementet at restriksjonane med omsyn til bustad bør vere tillatne på grunnlag av allmenne omsyn («mandatory requirements»). Departementet viste til at det norske regelverket reflekterer at ein generelt tek særleg omsyn til allmenningsrettane som ligg til lokalbefolkninga og befolkninga elles. Dette er rettar som har vore praktisert i hundreår når det gjeld jakt og fiske. I nokre lokalsamfunn i Noreg er utbytet frå jakt, fangst og fiske framleis av vesentleg betyding for lokalbefolkninga.

Departementet viser i brevet til at saklege grunnar i enkelte tilfelle kan rettferdiggjere forskjellsbehandling, og peikar på den historiske bakgrunnen for dei relevante reglane. Lokalbefolkninga og befolkninga elles har historisk sett hatt rett til ressursane i statsallmenningar. Etter departementet sitt syn rettferdiggjer dette forskjellsbehandling mellom dei som er busette i Noreg og dei som ikkje er det.

Til slutt argumenterte departementet med at høve til jakt ikkje er omfatta av EØS-avtalen, fordi dette er rekna som naturforvaltning som fell utanfor verkeområdet til EØS-avtalen. Det vart vist til at norsk jaktforvaltning er basert på prinsipp om naturvern og naturmangfald, beskyttelse av erverva rettar, og høve til jakt til gode for jordbruk og friluftsliv for befolkninga.

Departementet viste også til EØS-avtalen art. 125 om at avtalen ikkje skal røre ved avtalepartane sine reglar om eigedomsretten, at rettane i statsallmenningar er knytt til det norske systemet for eigedomsrett, og at EØS-avtalen derfor ikkje kan røre ved slike rettar.110

Ved brev 10. juni 2009 avsluttar ESA saka. ESA uttalar i brevet at dei, etter å ha undersøkt informasjonen frå norske myndigheiter, og bede klagarane om å uttale seg, hadde bestemt å avslutte saka. ESA uttala i brevet at jaktkort ikkje blir tilbydd av norske myndigheiter som ledd i kommersiell aktivitet, og at det derfor kan stillast spørsmål ved om desse tenestene kan seiast å bli tilbydd mot vederlag og dermed vere omfatta av tenesteomgrepet i EØS-avtalen art. 36. ESA viser vidare til at i fleire liknande saker om jaktløyve har EU-kommisjonen konkludert med at ein ikkje kan sjå på teneste som er tilbydd i ein ikkje-kommersiell kontekst som å oppfylle kravet om «vederlag», og at slike derfor ikkje er ei teneste.

Forskjellsbehandling mellom innanbygdsbuande og utanbygdsbuande har ikkje vore tema i desse sakene. Det kan nemnast at ESA i november 2012 avslutta ei klagesak som gjaldt ulik prising av fiskekort for busette i og utanfor Finnmark (vedtak 440/12/COL111) fordi ESA meinte at spørsmålet ikkje var EØS-relevant. Klaga gjaldt forskjellsbehandling mellom nordmenn, noko som ikkje er omfatta av EØS-avtalen. 112

15.1.7.3 Lovgiving i andre land

Finland vart klaga inn for EU-kommisjonen i 2007. Klagaren hevda at dei finske reglane for småviltjakt var restriksjonar på fri rørsle av tenester, og at reglane utgjorde brot på prinsippet om ikkje-diskriminering fordi jegerar busett i utlandet ikkje kunne jakte i Finland på same vilkår som jegerar busett i Finland. EU-kommisjonen informerte klagarane ved brev 29. juli 2008 om at kommisjonen i dette høvet ikkje kunne slå fast at det var snakk om å tilby ei teneste som var omfatta av tenesteomgrepet i EU-retten, og at kommisjonen ville avslutte saka.

I Sverige var det før 2007 eit lovfesta krav om busetjing i Sverige for småviltjakt på statsgrunn og i «renbetesfjällen». I brev av 13. november 2006 skreiv EU-kommisjonen at reglane om folkeregistrering for småviltjakt i Norrbottens län kunne utgjere ei hindring for fri rørsle av tenester og brot på prinsippet om ikkje-diskriminering gjennom i praksis å hindre jegerar busett i utlandet frå å jakte i området på same vilkår som jegerar busett i Sverige. Kommisjonen bad svenske myndigheiter om å legge fram eventuelle synspunkt og informasjon om eventuelle tiltak for å forhindre moglege brot på EU-retten.113

Svenske myndigheiter svarte med at dei skulle gjennomgå reglane. Etter å ha gjort ei juridisk vurdering, konkluderte det svenske Regeringskansliet med at ein ikkje kunne behalde den aktuelle føresegna i rennäringsförordningen med den dåverande ordlyden, og at tiltak for å fremje busetjing og lokale tilbod («försörjning på orten») eller avgrense jakttrykket og slitasje på naturen måtte bli handtert på andre måtar enn gjennom krav til busetjing i Sverige. Krava til busetjing og folkeregistrering vart tekne bort gjennom endringar i rennäringsförordningen og forskriftene 1. juli 2007.114 Etter lovendringa fekk alle same moglegheit til slik jakt i dei aktuelle områda.

I september 2016 vedtok Sverige nye reglar som gir moglegheit til å gi jegerar og fiskarar busette i Sverige førerett til småviltjakt og fiske med handreiskap på statsgrunn framfor andre. Det er likevel teke inn ein reservasjon om tilknyting, slik at spørsmålet om forholdet til EU-retten blir unngått. Hovudregelen er at ein må vere fast busett i Sverige for å ha rett til småviltjakt. Jaktretten kan likevel også bli tilboden dei som ikkje er fast busette Sverige, men som er omfatta av Sveriges internasjonale skyldnader om etableringsfridom, fri rørsle av kapital, arbeidskraft og utveksling av tenester, og som med det har oppnådd ei nærare tilknyting til Sverige. Med nærare tilknyting til Sverige er meint at personen eig eigedom Sverige, driv næringsverksemd i Sverige, er tilsett i Sverige eller liknande. 115

I Danmark er det ikkje eit særskilt regelverk for forvaltning av jakt og fiske på statens eigedom, men den danske lov om jagt og vildtforvaltning § 15 har ein liknande regel som den svenske. 116

15.2 Synsmåtar og forslag frå utvalet

15.2.1 Karakteren av retten til jakt og fiske

Det har særleg etter at lova av 1899 vart vedteken, vore gitt uttrykk for ulike oppfatningar om karakteren av retten til jakt og fiske i statsallmenning.

Spørsmålet er ikkje heilt klart. Men i det minste ein del av retten til jakt må ha vore av allmenningsrettsleg karakter i eldre tid. Det same synest å ha vore tilfelle for retten til fiske i allmenning. I tillegg kjem at næringsutøving frå bygdefolket, medrekna utøving til matauk, må ha vore så godt som einerådande som grunnlag for jakt og fiske i allmenningane fram til siste del av 1800-talet.

Som vanleg i allmenningsretten, må det også leggast vekt på korleis innhaldet i retten har vore forstått etter den tida. Utvalet konstaterer at det har vore lagt til grunn at folk i allmenningsbygdene har vore gitt ein førerett til jakt, både ved at dei har hatt rett til fri eller svært rimeleg utøving av jakt og fiske, og ved at ein stor del (i dag all) inntekt av jakt og fiske har gått til vedkomande fjellstyre. Samtidig har folk elles i landet vore gitt eit visst høve til jakt, og då til ein pris som er rimeleg, samanlikna med vanleg marknadspris.

Mykje kan såleis tyde på at det historisk har vore tale om rettar som låg til bygdefolket ut frå det som må seiast å vere allmenningsrettslege reglar. Sjølv om jaktlova av 1899 tilsynelatande tok ei anna retning, valde lovgivar likevel å gi halvparten av avgiftene til dei aktuelle kommunane, som på det tidspunktet var dei som kunne representere interessene til folket i allmenningsbygdene i jaktspørsmål.

Verken ved fjellova av 1920 eller ved fjellova av 1975 har lovgivar direkte teke stilling til spørsmålet om karakteren av jakt- og fiskeretten. Ved begge høva kom lovgivar likevel med løysingar som det seinare har vore ro omkring, og som også dei som sterkt argumenterer for at rettane er av allmenningsrettsleg karakter, har godteke.

Utvalet viser til den litt tilsvarande problemstillinga som var oppe i plenumssaka i Rt-2001-769 (Selbudommen), der ein lovfesta rett ikkje endra på at retten grunnleggande sett var bygd på alders tids bruk. Om det skulle vere slik at retten til jakt og fiske for bygdefolket kviler på allmenningsrettsleg grunnlag, står denne retten derfor etter utvalet sitt syn fast, sjølv om reglane gjennom meir enn eitt hundre år har vore nedfelte i lova. Samtidig minner utvalet om at lovgivar har eit visst høve til å regulere innhald og utnyttingsmåte for etablerte rettar, og at det ikkje i dette ligg innvendingar mot den måten lovfestinga skjedde på i 1920 og i 1975.

Utvalet viser elles til at Finnmarkskommisjonen 13. februar 2013 i sak om rettsforholda i Nesseby samrøystes la til grunn at jakt, bortsett frå jakt på elg, er ein kollektiv rett av allmenningsrettsleg karakter for lokalbefolkninga med grunnlag i alders tids bruk. Fleirtalet meinte likevel at dette ikkje gjaldt for elgjakta.117 Avgjerda er godteken av Finnmarkseigedommen. Karakteren av elgjakta reiser særlege spørsmål som utvalet ikkje går inn på.

Dei som ikkje er innanbygdsbuande i ei allmenningsbygd, har rett til småviltjakt utan hund, jf. gjeldande fjellov § 23 første ledd. Utvalet gjer her framlegg om å vidareføre innhaldet i gjeldande fjellov § 23 første ledd.

Fleirtalet i utvalet, alle utanom medlemmen Smistad, legg til grunn at mykje talar for at det vil vere rett å karakterisere ikkje berre fiskeretten, men også jaktretten, som ein allmenningsrett for folket i bygda. For jaktretten gjeld dette i alle fall retten til småviltjakt og til villreinjakt. Det må her ha vekt at lovgivar sidan 1920 har behandla desse rettane som kollektive, personlege rettar, noko som reelt sett kan seiast å vere allmenningsrettar. Dette må sjåast i samanheng med lovreguleringa frå gammalt av, som ikkje i alt har vore like klar når det gjeld jaktretten. Om det skulle vere tale om kollektive rettsposisjonar for folk i bygda som bygger på lova, er realiteten mykje den same. Om det er ein slik etablert rett frå alders tid for jakt på storvilt unnateke villrein, kan synest meir tvilsamt. På same måte som fjellovkomiteen av 1965 tek heller ikkje utvalet no definitiv stilling til om eller i kva grad det er tale om ein allmenningsrett til jakt og fiske for folk i allmenningsbygdene.

Mindretalet, medlemmen Smistad, meiner ein ikkje har grunnlag for å trekke slutningane som fleirtalet legg opp til. Det har ikkje vore tid til å gå inn i desse kompliserte spørsmåla. Det er heller ikkje nødvendig ut frå den løysing utvalet har samla seg om.

15.2.2 Definisjonen av innanbygdsbuande

Utvalet vil vidareføre dei to kategoriane for innanbygdsbuande som følger av fjellova i dag. Den eine kategorien er basert på tidlegare kommunegrenser, den andre kategorien gjeld bygd eller grend der innbyggarane frå gammal tid har utøvd allmenningsrett.

15.2.2.1 Innanbygdsbuande etter kommunegrenser

Utvalet viser til at grensene for kven som er innanbygdsbuande ikkje følger av lova, men kommunegrenser er likevel lagt til grunn for avgrensinga. Ulike kommunegrenser gjeld for småviltjakt, fangst av småvilt, fiske og villreinjakt, og for storviltjakt unnateke villreinjakt. Dette kan gjere det vanskeleg å halde oversikt over kven som har rett som innanbygdsbuande. Det kan også gi utfordringar ved samanslåingar av kommunar fordi ikkje alle er kjende med dei grensene som gjeld.

Utvalet meiner at ein bør vidareføre dei grensene for innanbygdsbuande som gjeld i dag. Utvalet meiner det er grunn til å fastsetje dei grensene som gjeld i forslaget til ny lov og har gjort framlegg om dette. Etter § 5-2 i lovforslaget skal grensene for kven som er innanbygdsbuande for jakt på og fangst av småvilt unnateke bever, villreinjakt og fiske svare til kommunegrensene slik dei var i 1956, medan grensene for kven som er innanbygdsbuande for bever og storvilt unnateke villrein skal svare til kommunegrensene slik dei var 28. oktober 2015.

15.2.2.2 Innanbygdsbuande frå bygd eller grend der innbyggarane frå gammal tid har utøvd allmenningsrett

Innanbygdsbuande kan også vere personar som er busette utanfor det området som svarer til kommunegrensene frå 1956. Dette kan vere ein konsekvens av endringar i kommunestrukturen, eller det kan vere at den geografiske plasseringa til bygda gjorde det meir naturleg å nytte allmenningen i nabokommunen. Det kan også vere at grender eller enkeltgardar har allmenningsrett i ein allmenning i nabokommunen. I alle desse tilfella skal gruppa framleis reknast som innanbygdsbuande. Tvist om slik rett kan førast inn for jordskifteretten, jf. kapittel 18.

15.2.3 Fordelinga mellom innan- og utanbygdsbuande

15.2.3.1 «60/40»-regelen

Utvalet viser til at det har vore praktisert ein «60/40»-regel for fordeling mellom innanbygds- og utanbygdsbuande når det gjeld jakt på småvilt utan hund og jakt på storvilt unnateke villrein, jf. kapittel 15.1.5. Nokre fjellstyre meiner at det er unytta jaktressursar, men at dette berre gjeld for einskilde fugleartar, og for smårovdyr, til dømes rev, mink, mår og røyskatt.

Utvalet viser til at gjeldande praksis for fordeling mellom innanbygds- og utanbygdsbuande er godt etablert og har fungert godt. Utvalet meiner at ein bør halde fram med gjeldande praksis for fordelinga. Ved eventuell regulering av talet på dei som kan få høve til småviltjakt utan hund, må fjellstyret sjå til at det blir rimeleg balanse mellom innan- og utanbygdsbuande. Dersom det er nødvendig å regulere talet på jegerar som får høve til jakt på storvilt unnateke villrein, må fjellstyret sjå til at det blir ein rimeleg balanse mellom innanbygdsbuande og utanbygdsbuande jegerar og jaktlag.

Utvalet meiner at «60/40»-regelen om fordelinga ikkje bør gå fram direkte av lova, men at det bør vere heimel i lova for å fastsetje reglar om fordelinga i forskrift. Dette vil vareta dei rettane innanbygdsbuande har etter bruken i alders tid.

15.2.3.2 Småviltjakt utan hund

Utvalet meiner at innanbygdsbuande og utanbygdsbuande skal ha rett til under like vilkår å oppnå høve til å drive småviltjakt utan hund i statsallmenning.

Jakt på bever er i denne samanhengen spesiell. Jakt på bever blir forvalta som anna småviltjakt utan hund, men med dei same grensene for kven som er innanbygdsbuande som for storvilt unnateke villrein. Er det vedteke kommunal kvote på bever må kvota som går til statsallmenningen fordelast av fjellstyret. Dersom det ikkje er vedteke kvote frå kommunen blir jakta fordelt av fjellstyret til dømes gjennom kortsal. I begge tilfella har innan- og utanbygdsbuande lik rett.

15.2.3.3 Småviltjakt med hund og fangst av småvilt

Utvalet viser til at fjellstyra etter gjeldande rett har moglegheit til å reservere småviltjakt med hund, fangst av småvilt og fiske med oter og garn til innanbygdsbuande. Ei fjerning av skiljet mellom småviltjakt med og utan hund vil innebere at fjellstyra ikkje lengre har moglegheit til å reservere småviltjakt med hund til innanbygdsbuande. Denne ordninga har eksistert i mange år og er godt etablert. Utvalet legg til grunn at endringar i denne ordninga vil kunne skape splid. Utvalet meiner at ein bør halde fram med gjeldande ordning, slik at ein ikkje tar bort skiljet mellom småviltjakt med og utan hund, og at det framleis bør vere opp til fjellstyret å avgjere om det skal givast løyve til å drive fangst av småvilt og småviltjakt med hund berre til dei som er innanbygdsbuande, eller om det også skal givast slikt løyve til utanbygdsbuande. Utvalet meiner likevel at fjellstyra bør legge til rette for at unytta jakt- og fiskeressursar kan bli tilbydd utanbygdsbuande.

15.2.3.4 Fiske med stong og handsnøre

Utvalet meiner at dei som er innanbygdsbuande og utanbygdsbuande framleis skal ha rett til under like vilkår å oppnå høve til å drive fiske med stong og handsnøre. Utvalet meiner at fjellstyret framleis skal kunne gi løyve til å fiske med stong og handsnøre også til personar som er busette utanfor Noreg.

Etter den gjeldande fjellova treng barn under 16 år ikkje å løyse fiskekort for fiske med stong og handsnøre, jf. kapittel 15.1.5.9. Utvalet meiner at denne regelen bør vidareførast slik den er i fjellova i dag, men med dei same avgrensingane som i lakse- og innlandsfisklova. Dette er mellom anna avgrensingar knytt til tidsperiode, vassdrag som fører anadrome laksefisk, kunstige dammar, og tilfelle der barns fiske vil vere til skade for fiskekulturtiltak eller til vesentleg hinder for rettshavarar.

15.2.3.5 Fiske med garn og oter

Utvalet syner til at fjellstyra etter gjeldande rett har moglegheit til å reservere fiske med oter og garn til innanbygdsbuande. Fjellstyra har opna for utanbygdsbuande i ulik grad. Nokre av fjellstyra har opna for både garn- og oterfiske for utanbygdsbuande, nokre har spesifisert at dette berre gjeld i enkelte vatn, og andre har berre opna for oterfiske til utanbygdsbuande. Det drivast berre næringsfiske i nokre få statsallmenningar.

Ordninga med at fjellstyra kan reservere fiske med oter og garn til innanbygdsbuande har eksistert i mange år og er godt etablert. Utvalet legg til grunn at endringar i denne ordninga vil kunne skape splid. Utvalet meiner at ein bør halde fram med gjeldande ordning, slik at fjellstyra framleis skal kunne reservere fiske med garn og oter til innanbygdsbuande. Utvalet meiner vidare at fjellstyret berre kan gi slikt løyve til utanbygdsbuande dersom det ikkje vil gå ut over dei innanbygdsbuande sine rettar.

Utvalet meiner at dei gardar og bygdelag som har drive fiske med fastståande reiskap frå gammal tid, framleis skal ha førerett til slikt fiske.

Utvalet syner likevel til at det generelt er rom for meir sportsfiske i dei fleste allmenningane, og at det i ein del vatn også er rom for meir garn- og /eller oterfiske. Utvalet meiner derfor at fjellstyra i større grad enn i dag bør legge til rette for fiske for utanbygdsbuande, sjølv om fjellstyra framleis skal kunne reservere fiske med garn og oter til innanbygdsbuande.

15.2.4 Sal av jakt- og fiskekort i samband med utleige av husvære

Utvalet vil legge til rette for næringsutvikling i allmenningsbygdene, og samtidig sikre at ressursane i statsallmenningane blir berekraftig forvalta, jf. kapittel 3. Utvalet syner til den praksisen enkelte fjellstyre følger i dag, der nokre jakt- og fiskekort blir fordelte til ei lokal reiselivsbedrift for at bedrifta kan selje jakt- og fiskekort saman med utleige av hytter eller anna aktivitet i området. Utvalet meiner dette er ein moglegheit som bør nyttast i dei statsallmenningane som har tilstrekkelege ressursar til det, for å legge grunnlag for lokal verdiskaping. Utvalet gjer derfor framlegg om at fjellstyret kan fordele jakt- eller fiskekort til reiselivsbedrifter for vidaresal i samband med utleige av bu eller liknande som jakt- eller fiskepakkar.

15.2.5 Administrering av jakt- og fiskeretten

Utvalet viser til at fjellstyra administrerer jakt- fangst- og fiskeretten på vegner av alle med slik rett. Utvalet meiner at dette bør presiserast i ny lov. I tillegg bør det omtalast i ny lov at dei som får tildelt jakt og fiske hos eit fjellstyre ikkje kan selje eller leige denne retten vidare, med unntak for fordeling av jakt- og fiskekort til reiselivsbedrifter for vidaresal som beskrive i kapittel 15.2.4.

15.2.6 Prisrammer og prisdifferensiering for jakt- og fiskekort

Utvalet har vald å bruke omgrepet «pris» og ikkje «avgift» i samband med løysing av jakt- og fiskekort. Dette for at det ikkje skal bli blanda saman med statlege og kommunale avgifter som er regulerte i anna lovverk, til dømes jegeravgift og fiskaravgift. Utvalet viser til at prisrammer i dag er regulert i forskrift om jakt mv. i statsallmenning § 13, med heimel i dei generelle forskriftsheimlane i fjellova §§ 25, 26 og 29. Eit fleirtal i utvalet går inn for at reglane her i hovudsak bør vere som no.

Eit fleirtal i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Jåma, Smistad, Parmann, Velure, Østerås og Øygard, viser til at tilbodet om enkelte former for jakt er mindre enn etterspurnaden i område der det er statsallmenning. Samtidig ligg store delar av jaktområda i akseptabel avstand frå betalingssterke og betalingsvillige grupper. Ei prisramme sikrar ein viss tilgang på jakt for alle samfunnsgrupper i slike tilfelle.

Prisramma vil utgjere ein maksimalpris. Innanfor prisrammene må dei enkelte fjellstyra stå fritt. Ikkje alle terreng er like gode jaktterreng. Og terrenga ligg i ulik avstand frå stadar som gir grunnlag for etterspurnad. Prisrammene kan aldri fange opp desse skilnadene; slike lokale tilpassingar må overlatast til det enkelte fjellstyret innanfor prisrammene. Fleirtalet meiner at regelen i forskrift om jakt mv. i statsallmenning § 14 om at det skal vere lik pris for innan- og utanbygdsbuande jegerar for jakt på storvilt unnateke villrein bør bli vidareført.

Utvalet meiner likevel at formålet må vere å fastsetje prisrammer som gjer det mogleg for breie lag av folket å drive jakt- og fiske; ikkje å lage prisrammer som reflekterer kostnadene med å tilby jakt og fiske.

Eit mindretal i utvalet, medlemmane Utgård og Omma, meiner at ein i større grad bør utnytte det økonomiske potensialet som ligg i jakt og fiske, og opne for at fjellstyret kan velje eit prisnivå som er på linje med det det nedre nivået av det som blir kravd av private grunneigarar. Jakt og fiske er den ressursen som utgjer størst del av inntektene i fjellstyra i dag, men som også er den viktigaste oppgåva for fjellstyret. Mindretalet i utvalet meiner at det bør vere opp til fjellstyret å fastsetje pris på jakt- og fiskekort, og at det skal vere vide rammer for kva nivå prisen skal vere på. Prisnivået må i nokon grad kunne varierast med attraktiviteten til området, både når det gjeld kvaliteten på terrenget og korleis terrenget ligg til. Som følge av at det er klagerett over fjellstyra sine vedtak i saker om jakt og fiske, kan det klagast til departementet over slike vedtak. Mindretalet meiner at det likevel er prinsipielt rett at også slike saker blir avgjorde lokalt, og meiner det må vere ein høg terskel for at departementet her skal endre vedtak i fjellstyret.

15.2.7 Sanksjonar for manglande rapportering

Utvalet viser til at fjellstyra kan melde brot på regelverket for jakt og fiske til politiet, og ein reaksjon kan vere at ein blir frådømt retten til å utøve jakt og fiske med heimel i straffelova. Fjellstyret kan nekte å skrive ut jaktkort til den som i dei tre siste åra rettskraftig er dømd til straff, eller har vedteke førelegg om straff, for brot mot nokon føresegn om jakt. I forskrift om jakt mv. i statsallmenning § 5 har fjellstyret i dag heimel for å krevje rapport om jakt- og fiskeresultat.

Utvalet meiner at det er uheldig at fjellstyra ikkje har heimel i lov til å sanksjonere manglande rapportering av jakt. Utvalet gjer derfor framlegg om at fjellstyret bør givast heimel i lova til å pålegge gebyr ved manglande rapportering av jakt.

15.2.8 Nekting av å skrive ut jakt- og fiskekort

Utvalet syner til at fjellstyret etter fjellova kan nekte å skrive ut jaktkort til den som i dei tre siste åra rettskraftig er dømd til straff, eller har vedteke førelegg om straff, for brot mot nokon føresegn om jakt. Det er ingen tilsvarande heimel i fjellova for å nekte å skrive ut fiskekort.

Utvalet meiner at fjellstyra bør ha sterkare verkemiddel for utestenging frå jakt og fiske som følge av regelbrot. Utvalet foreslår derfor at terskelen for utestenging blir gjort lågare for brot på reglar om jakt og fiske, og foreslår at det ikkje lengre skal krevjast rettskraftig dom eller vedteke førelegg, men at det er tilstrekkeleg med brot mot reglar om jakt og fiske. Dette gjeld både reglar om jakt og fiske i eller i medhald av lov, og reglar fastsette av fjellstyret.

Utvalet meiner at denne regelen bør vere lik for jakt og fiske, og foreslår derfor at føresegna også gjerast gjeldande for fiske.

Utvalet presiserer at utestenging i slike høve ikkje er ein plikt for fjellstyret, men noko som fjellstyret må vurdere i kvart enkelt høve. Det bør også vurderast konkret kor lenge utestenginga skal vare.

15.2.9 Uttale frå kommunen

Etter den gjeldande fjellova §§ 23, 24, 27, 28, 30 og 31 skal kommunen uttale seg før det blir gjort fjellstyrevedtak om småviltjakt, villreinjakt, større jakt- og fiskeområde, utleige og om fiske. Dette er omtala i kapittel 15.1.5. Utvalet meiner at kommunen fortsatt skal uttale seg før det blir gjort vedtak i slike saker, og foreslår derfor at regelen blir vidareført. Utvalet meiner at denne regelen også bør gjelde for vedtak fjellstyret gjer om jakt på storvilt unnateke villrein. Utvalet meiner at ein også bør vidareføre regelen om at saker som gjeld småviltjakt, villreinjakt og fiske må leggast fram for departementet for avgjerd dersom det er usemje mellom fjellstyret og kommunen.

Utvalet legg til grunn at kommunen bør ha ei moglegheit til å påverke forvaltninga av jakt og fiske, og at kommunen har kompetanse til å uttale seg. Mange kommunar har viltnemnder eller vilt- og innlandsfisknemnder. Utvalet meiner det er nødvendig å gi kommunen denne moglegheita, utan at det skal gå ut over fjellstyret sin rett til å legge opp forvaltninga slik det høver best i det enkelte område.

15.2.10 Føresegner om jakt på bever og storvilt unnateke villrein

Utvalet viser til kapittel 15.1.5.4, der det går fram at det ikkje er andre føresegner om jakt på elg, hjort, rådyr, dådyr, bever og rovvilt i fjellova enn at «Kongen fastset forskrifter for jakt på elg, hjort, dådyr, rådyr og bever og jakt på rovvilt.» Statskog SF forvalta storviltjakta fram til denne kompetansen vart overført til fjellstyra i 2003, og denne typen jakt er regulert i forskrift om jakt mv. i statsallmenning. Jakt på villrein er omtala i den gjeldande fjellova § 24, som seier at fjellstyret i samsvar med allmenne føresegner og tildelte kvotar gir løyve til jakt på villrein i statsallmenning.

Utvalet meiner at den nye lova må ha ein grunnleggande paragraf om jakt på storvilt unnateke villrein, på same måte som for småvilt. Utvalet meiner og at lova på same måte som i dag og bør ha ei eiga føresegn om villreinjakt. Grunnen til det er at jakt på storvilt unnateke villrein har andre rammer enn villreinjakt i statsallmenningane, mellom anna er det andre grenser for kven som er innanbygdsbuande for dei ulike artane. Jakt på bever skal forvaltast som anna småviltjakt, men med same grensar som for storvilt unnateke villrein, jf. kapittel 15.2.3.2. Utvalet foreslår at lova skal ha ei føresegn om villreinjakt, og ei føresegn om anna storviltjakt enn villreinjakt.

Når det gjeld jakt på storvilt unnateke villrein, meiner utvalet at innanbygdsbuande og utanbygdsbuande skal ha rett til under like vilkår å oppnå høve til å drive slik jakt. Utvalet meiner at det bør gå fram av lova at fjellstyret, dersom det er nødvendig å regulere talet på jegerar som får høve til slik jakt, må sjå til at det blir ein rimeleg balanse mellom innanbygdsbuande og utanbygdsbuande jegerar og jaktlag. Det bør og gjerast tydeleg i den nye lova at fjellstyret kan dele opp allmenningen i ulike jaktfelt, og at Kongen kan gi nærare reglar om jakt på storvilt unnateke villrein i statsallmenning i forskrift.

Bakgrunnen for at storviltjakta var lagt til Kongen, og vart vareteke av skogforvaltaren, var at det var viktig å sjå forvaltninga av denne typen jakt i samanheng med skogforvaltninga. Utvalet meiner det er viktig at det er reglar i den nye lova som varetek samhandling mellom fjellstyret og Statskog SF om forvaltning av storvilt. Fleirtalet som gjer framlegg om at fjellstyret skal vere skogforvaltar i statsallmenningar med virkesrett, jf. kapittel 12.3 legg til grunn at ei slik endring vil gjere det lettare å sjå storviltjakta i samanheng med forvaltninga av skogen.

15.2.11 Villreinjakt

Når det gjeld villreinjakt, meiner utvalet at dette er ein rett som kan førehaldast dei som er innanbygdsbuande. Fjellstyret bør kunne avgjere om løyve til slik jakt berre skal givast til dei som er innanbygdsbuande, eller om det også skal givast slikt løyve til utanbygdsbuande. Det bør gå fram av lova at fjellstyret i samsvar med tildelte kvotar gir løyve til jakt på villrein i statsallmenning, og at fjellstyret kan dele tida for jakt på villrein inn i periodar, dele opp allmenningen i ulike jaktfelt og gi samtykke til lagsjakt. Vidare at fjellstyret kan inngå overgangsavtale med grunneigarar på areal som ikkje er statsallmenning eller med fjellstyret for annan statsallmenning for å oppnå ei betre forvaltning av villreinjakta. Det bør også vere heimel i lova for at Kongen kan gi forskrift om jakt på villrein i statsallmenning.

Foto: Aurland fjellstyre, Knut Fredrik Øi

15.2.12 Vedtak om at allmenningen skal vere med i eit større jakt- eller fiskeområde og om utleige

Etter §§ 27 og 31 i fjellova kan fjellstyret gjere vedtak om at statsallmenning skal vere del av eit større jakt- eller fiskeområde og om utleige. Utvalet meiner at dette bør vidareførast, men det må gjerast nokre endringar for å tilpasse innhaldet til viltlova. Med større jaktområde meiner utvalet eit grunneigarsamarbeid mellom statsallmenning og private grunneigarar eller andre statsallmenningar der det blir utarbeida felles reglar for jakta.

15.2.13 Reindriftsutøvarane sin rett til jakt, fangst og fiske

Etter reindriftslova § 26 gir rett til å utøve reindrift innanfor det samiske reinbeiteområdet rett til i forbindelse med lovlig utøving av reindrift å drive jakt og fangst av småvilt, og fiske i statsallmenning. Denne retten gjeld når reindriftsutøvarane oppheld seg med reinen på lovleg beite.118 Retten gjeld på same vilkår som for personar som er busett i den kommune, bygd eller grend der allmenningen ligg, men reindriftsutøvarane skal ikkje betale for jakt- og fiskekort, jf. reindriftslova § 26 tredje ledd. Retten til jakt og fiske er rekna som å ikkje vere avgrensa til husbehov. Det er ingen av forarbeida til reindriftslova, eller tidlegare reindriftslov, som omtalar spørsmålet om retten er avgrensa til husbehov. Ettersom retten til trevirke er avgrensa til husbehov, og det går fram av lova, har ein gått ut frå at retten til jakt og fiske ikkje er avgrensa til husbehov fordi det ikkje går eksplisitt fram av lova.119

Svenske reindriftsutøvarar har etter lov 9. juni 1972 nr. 31 om svensk reinbeiting i Norge og norsk reinbeiting i Sverige (grensereinbeitelova), rett til jakt og fiske på same vilkår som norske reindriftsutøvarar, men avgrensa til husbehov. Presiseringa av at denne retten berre gjeld husbehov har støtta opp under at retten etter reindriftslova ikkje er avgrensa til husbehov.

Retten til jakt og fiske etter reindriftslova § 26 gjeld berre for jakt på småvilt.120 For storviltjakt må reindriftsutøvarar søke om jaktkort og betale på vanleg måte. Dersom reindriftsutøvarane er busette i det området der det er rett til storviltjakt, vil dei kunne løyse jaktkort som innanbygdsbuande. Dersom dei er busette utanfor dette området vil dei måtte løyse jaktkort som utanbygdsbuande. Utvalet viser til at retten til jakt, fangst og fiske er regulert i reindriftslova, og legg til grunn at det ikkje er nødvendig å regulere reindriftsutøvarane sin rett i den nye fjellova.

15.2.14 Føreretten for dei innanbygdsbuande

Når det gjeld føreretten dei innanbygdsbuande har, meiner utvalet at ein kan vidareføre denne innanfor ramma av EØS-avtalen. Det er nærliggande å legge til grunn at omsyna som grunngir føreretten for innanbygdsbuande – omsynet til private sine rettar og bygdefolket sine lokale tradisjonar for jakt og fiske – er sett på som lovlege unntak etter rettspraksis i EU- og EFTA-domstolen under omsyn til historie og kultur.

15.2.15 Kravet om å vere busett i Noreg

Utvalet meiner at det ikkje er heilt klart om jakt vil falle utanfor EØS-avtalen sitt verkeområde fordi det er naturforvaltning.121 Utvalet meiner det er klart at forvaltning av ferskvassfisk fell utanfor EØS-avtalen. Krav om busetjing i Noreg er i utgangspunktet å rekne som indirekte diskriminering etter EØS-retten. Utvalet meiner at det kan synast noko uklart om vilkåret om at noko må bli «tilbydd» for at det skal vere snakk om ei teneste, er oppfylt. Løysing av jakt- og fiskekort er truleg ikkje omfatta av tenesteomgrepet i EØS-avtalen fordi det ein betalar for jakt- og fiskekort ikkje kan reknast som eit «vederlag». Dersom ein likevel skulle sjå på løysing av jakt- og fiskekort som ei teneste etter EØS-avtalen, kan kravet om busetjing truleg vere tillate på grunnlag allmenne omsyn. Ein kan likevel spørje om vilkåret om busetjing i dag er for strengt og dermed ikkje proporsjonalt med omsyn til dei allmenne omsyna som ligg til grunn.

Utvalet meiner at kravet til busetjing i Noreg ikkje er i strid med EØS-avtalen, og at ein kan vidareføre busetjingskravet i den nye lova. Utvalet meiner derfor at utanbygdsbuande i den nye lova bør definerast som personar som er busett i Noreg, men som ikkje er innanbygdsbuande.

Sjølv om utvalet meiner at kravet til fast busetjing i Noreg kan vidareførast, meiner utvalet at kravet til at ein må ha vore busett over ein periode på eitt år ikkje bør vidareførast i den nye lova. Utvalet meiner at det framleis skal stillast krav til at ein er busett i kommunen, men at fjellstyret no skal legge til grunn kva for kommune søkaren er busett i per 1. november året før. Dette er valt av praktiske årsaker fordi det er tidspunktet som avgjer kva for kommune søkaren skal skattleggast i.

15.2.16 Jakt og fiskehytter i statsallmenning oppførte før 1920

15.2.16.1 Gjeldande rett

Fjellova av 1920 representerer eit skilje i forvaltninga av statsallmenningane ved at det vart innført eit eige styringsorgan for utøvinga av bruksrettane. Utøvinga av bruksrettane skjedde i like stor grad før 1920, men då administrert på anna måte. Fjellova hadde derfor ein føresegn om restar av allmenningsrett, jf. § 49:

«Seter og fjelleng i statsallmenning forblir i den eiendoms bruk, hvorunder seteren eller fjellenget ved lovens ikrafttreden brukes, med mindre annenmanns bedre rett derved krenkes. Dette gjelder, uansett om der av det offentlige har vært utstedt bevillings-, feste- eller bygselsbrev på seteren eller fjellenget.»

Denne gjaldt likevel berre seter og fjelleng, og ikkje husvære som var sett opp i statsallmenningane i samband med utøving av bruksrettane, eller jakt og fiske. Spørsmålet om retten til husvære sett opp før 1920 vart avgjort av Høgsterett i dom teke inn i Rt-1948-533. Spørsmålet gjaldt innbyggarane i Eidfjord sine rettar i statsallmenningen. Det vart gjort gjeldande at innbyggarane i Eidfjord, representerte ved kommunen eller fjellstyret, hadde rett til utnytting og forvaltning av området utover det dei hadde etter allmenningsrettslege prinsipp. Høgsterett kom til at dei alminnelege allmenningsrettslege reglane for statsallmenningane måtte gjelde også her. Høgsterett kom likevel til at staten ikkje hadde rett til å krevje festeavtale og avgift for jakt- og fiskehytte som var ført opp før fjellova 1920 vart satt i verk 1. oktober 1920.

I tida etter 1948 hadde Direktoratet for statens skoger ei rekke saker der spørsmålet var om innbyggarane hadde rett til å ha buer og husvære ståande i statsallmenningen utan å svare avgift. I 1968 sende Direktoratet for statens skoger, på grunnlag av Eidfjord-dommen, eit rundskriv med retningslinjer for behandling av spørsmål om rett til jakt og fiskehytter mv. oppført før 1920. Rundskrivet regulerte praktiske spørsmål som bruk og endring av slike hytter og buer.

I Rt-1986-148 vart retten til å ha ståande og vedlikehalde ein gammal steinbu i Ullensvang rekna som opphøyrt, og ei utbygging som var gjort rekna som ulovleg. Denne dommen førte ikkje til endringar i den gjeldande praksisen for slike husvære, då Høgsterett la til grunn at retningslinjene frå Direktoratet for statens skoger stemde overeins med føresetnadene i Eidfjord-dommen.

I dag er bruk og forvaltning av slike husvære i statsallmenning regulert ved eit rundskriv frå Direktoratet for statens skoger i 1987. Den som eig bua har plikt til å halde den ved like, og dersom den forfell blir retten rekna som oppgitt. Statskog SF kan gi ei erklæring om eigaren sin rett til husværet. I erklæringa er det sett fire krav for rett til husværet. Retten gjeld berre så lenge bygningane blir haldne ved like, bygningane kan ikkje utvidast eller flyttast og retten kan berre overførast til eigarar av eit bestemt gards- og bruksnummer. I tillegg må eigarskifte meldast til Statskog SF.

Statskog SF kan gi løyve til å skilje tomta til bua frå garden den er knytt til. Det kan vere aktuelt i tilfelle der det er blitt komplisert å finne tilbake til opphavleg gard som bua er knytt til, samtidig som det kan dokumenterast at det gjerne er eit anna familiemedlem som har halde bua ved like. I slike tilfelle har Statskog SF valt å opprette festekontrakt for husværet.

Foto: Kristin Asdøl Midtmageli

15.2.16.2 Omfang

Statskog SF har opplyst at talet på slike hytter ikkje er sikkert, men at det truleg er om lag 200. Dei fleste er på Vestlandet, i området rundt Hardangervidda. Husværa er i ulik stand – nokon er nedslitne steinbuer, medan andre liknar meir moderne hytter.

Det kan ha skjedd mange endringar av eigarskapen til den garden hytta var knytt til. Kategoriane av eigarar kan delast i to:

• 1. Eigaren av bua bur og driv framleis den garden erklæringa er knytt til.

• 2. Eigaren av bua bur ikkje lenger på garden som erklæringa er knytt til. Under dette er det ulike variantar:

• garden er blitt eit bustadhus i et bustadfelt og eigaren har ingen gard lenger

• garden er blitt ein fritidsbustad for fleire arvingar som ikkje bor på garden eller i bygda lenger

• bua er gitt bort til ein familiemedlem som ikkje har vore gardeigar i mange år, og dette blir oppdaga først når den nye eigaren ønsker å tinglyse eigarskapen til bua

• fleire gardar har bua saman, og ein eller fleire av desse gardane finst ikkje lenger

• ein eller fleire personar er knytt til erklæringa, men ingen av desse er knytt til ein gard

Historia bak desse ulike variantane kan til dømes ha vore at det frå gammalt av var slik at ein av sønene på ein gard som ikkje hadde odel fekk ta over jaktbua i fjellet trass i at det vart skrive erklæringar om at bua var knytt til ein gard. Når neste generasjon skulle ta over bua, vart det ikkje meldt frå om endringa. Dette har først blitt oppdaga når ein arving i nyare tid har ønskt å tinglyse retten.

Forarbeida til fjellova av 1975 seier ikkje noko om denne typen bygningar, sjølv om det allereie då må ha vore ein del tilfelle der husværa hadde forfalle.

15.2.16.3 Utvalet sine synsmåtar og forslag

Utvalet viser til at bakgrunnen var at dei som hadde sett opp jakt og fiskehytter før fjellova av 1920 vart sett i verk, skulle få behalde desse utan å svare avgift til staten. Det var ein føresetnad at bygningen skulle høyre til den garden som bygningen hadde høyrt under. Denne føresetnaden er i mange tilfelle ikkje til stades i dag, som vist ovanfor.

Fleirtalet i utvalet medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Jåma, Omma, Parmann, Østerås og Øygard, meiner at det ikkje er nokon god løysing å skilje desse tomtene frå garden, og heller ikkje å opprette ordinær festekontrakt. Fleirtalet meiner det vil vere ein betre løysing å la desse husværa falle tilbake til allmenningane og at fjellstyret kan råde over dei. Fjellstyret vil då overta ansvaret for vedlikehaldet av husværa, og kan leige ut på same måte som andre jakt- og fiskehytter og naust. Fleirtalet legg til grunn at bygningane framleis skal vere i eige hos den garden som opphavleg hadde retten, og følge med til den som ervervar garden. Dersom bygningen ikkje blir vedlikehalde eller det av ulike grunner ikkje er aktuelt å la husværet følge med når garden blir overdrege, skal desse husværa tilførast fjellstyret i allmenningen dersom den garden som opphavleg hadde retten ikkje lenger har den.

Eit mindretal i utvalet medlemmane Utgård, Smistad og Velure, viser til at desse buene er sette opp med grunnlag i lokal kollektiv bruk. Dersom bua forfell eller det kjem til personar som fell utanfor personkrinsen som etter gammal skikk i bygda kunne ha slike buer, fell retten til å ha bua ståande bort. Vedkomande må då føre bua over enten til ein med allmenningsrett som jordbrukar eller til ein som fell innanfor krinsen for innanbygdsbuande, jf. §§ 5-1 og 5-2 i lovforslaget. I motsett fall fell retten til å ha bua ståande, bort.

15.2.17 Oreigning av private særrettar

Etter fjellova § 32 kan Kongen etter krav frå fjellstyret gi samtykke til oreigning av «private særrettar (jf. fjellova § 1 fjerde ledd), til fiske i statsallmenning, til bate for dei som vil kunne få høve til å fiske etter denne lova.» Med private særrettar etter § 1 er meint bruksrettar som har eit anna rettsgrunnlag enn allmenningsrett. I forarbeida er det presisert i merknadene til føresegna at ho var ny både i høve til den då gjeldande fjellova og i høve til komitéutkastet, og at føresegna tek sikte på å føre tilbake til allmenningane fiskerett som i eldre tid, delvis i strid med lova, vart skilde frå. Forarbeida uttalar at føresegna ikkje gir heimel til oreigning av rettar til t.d. garnfiske som visse gardar og bygdelag har frå gammal tid som nemnt i § 28 andre ledd siste punktum, fordi dette ikkje er særrettar men allmenningsrettar. Det er også presisert i forarbeida at det berre er fjellstyret som kan krevje oreigning i medhald av føresegna. 122 Etter fjellova § 12 kan grunneigarfondet dekke innløysing av slike særrettar.

Etter det utvalet kjenner til har det ikkje vore innløyst private fiskerettar etter denne heimelen, men det har vore ein sak i Gausdal statsallmenning mellom ein privat grunneigar og Statskog SF. Saka vart løyst ved forlik og eigedomsretten fordelt mellom den private grunneigaren og statsallmenningen. Fordi saka vart løyst ved forlik vart det ikkje nytta midlar til innløysing, men saks kostnader for fjellstyret og Statskog SF vart dekt av grunneigarfondet.

Utvalet meiner at det ikkje er nokon grunn til å ha ein regel om oreigning av private særrettar til fiske i den nye lova. Heimelen har aldri vore brukt. Innløysing ved privat avtale kan vere aktuelt, men det krev ikkje lovheimel.

16 Bruk som ikkje er basert på allmenningsrett

16.1 Gjeldande ordningar

16.1.1 Utleige av beite til husdyr og tilleggsjord

Det er store variasjonar i talet på eigedommar som har bruksrett i dei ulike statsallmenningane, og i kor stor grad ressursane blir brukte av bruksrettshavarane. Bruksrettshavarane har førsteretten til å bruke statsallmenningen. Der dei ikkje har behov for ressursane, opnar fjellova for at andre kan leige beite eller tilleggsjord.

Fjellovkomiteen viste i innstillinga frå 1969 til at det er viktig at jordbruksarealet i statsallmenningane kjem jordbruket til gode, og at andre kan få jord som bruksrettshavarane ikkje sjølv treng.123

Det er fjellstyret som leiger ut beite og tilleggsjord. Utleige må ikkje vere til skade for bruksrettshavarane eller for skogen.

Fjellstyret skal ha ein «vetorett» når det gjeld overføring av tilleggsjord til nokon som ikkje har bruksrett i allmenningen.124 Fjellstyret kan derfor avslå ein søknad dersom utleige vil vere til skade for bruksrettshavarane.

Alle med behov for jordbruksareal kan leige unytta beite eller tilleggsjord. Fjellstyret skal stille dei same vilkåra til utvising og overdraging til leigar som ikkje har allmenningsrett, som til bruksrettshavarane, jf. kapittel 13.

Vilkår for utleige skal fastsetjast i avtale, jf. fjellova §§ 15 og 21. Dette blir gjort i ei leigekontrakt som regulerer kva for tilgang utleigar får til areala, pris og andre vilkår.

Prisen for utleige til beite er ikkje regulert i fjellova eller i seterforskrifta, men Fjellovkomiteen av 1965 meinte at leigeavgifta burde vere «rimelig».125 Ei slik rettesnor er også naturleg sett i lys av formålet om at jordbruket skal nytta ressursane i allmenningane.

Fjellova opnar for at ein kan krevje vederlag for utleige av tilleggsjord. Desse inntektene går til fjellkassa. Den som leiger tilleggsjord i produktivt skogareal, må i dag også betale eit årleg vederlag til Statskog SF som svarer til verdien av tapt skogproduksjon, jf. seterforskrifta § 22 første ledd.126

16.1.2 Utleige av beite til tamrein i statsallmenningar utanfor det samiske reinbeiteområdet

For å utøve tamreindrift utanfor det samiske reinbeiteområdet trengst det særleg løyve etter reindriftslova § 8:

«Utenfor det samiske reinbeiteområdet kan reindrift ikke utøves uten særskilt tillatelse fra Kongen. Slik tillatelse kan bare gis til den som kan legge frem skriftlig samtykke fra vedkommende grunneiere og rettighetshavere eller på annen måte disponerer tilstrekkelig store og hensiktsmessig avgrensede reinbeitearealer. Tillatelse bør ikke gis for villreinområde. Det bør også vises varsomhet med å gi tillatelse for områder som ligger slik til i nærheten av reinbeiteområder at det kan skape konflikter. Tillatelse kan gis for begrenset tid og gjelder under ingen omstendighet etter at beiteretten er falt bort. Det kan settes nærmere vilkår for driften.

Sameiestrekning utenfor det samiske reinbeiteområdet kan disponeres til tamreindrift ved flertallsvedtak i samsvar med lov 18. juni 1965 nr. 6 om sameige.

Dersom eiere og brukere som rår over den største del av et fjellområde som er høvelig til tamreindrift, ønsker området disponert til slik virksomhet, men hindres i dette av enkelte grunneiere som ikke vil være med, kan bestemmelsene om felles tiltak i jordskiftelovas § 3-9 brukes tilsvarende.

Med Kongens godkjenning kan allmenningsstyret for inntil 10 år om gangen gi tillatelse til tamreindrift i bygdeallmenning utenom reinbeiteområde, dersom reindrift kan foregå uten vesentlig skade eller ulempe for de bruksberettigede.

Om tamreindrift i statsallmenning utenom reinbeiteområde gjelder bestemmelsene i fjellova § 17.»

Løyve blir gitt av Landbruks- og matdepartementet. Det følger av § 8 at det ikkje bør givast løyve i villreinområde.

I statsallmenning må den som har fått løyve til å utøve tamreindrift, gjere avtale om leige av beiteområde med fjellstyret, jf. fjellova § 17. Etter fjellova kan avtale om leige av beiteområde gjeld for opp til ti år.

Fjellstyret kan berre gjere vedtak dersom tamreindrift ikkje er til vesentleg skade eller ulempe for bruksrettshavarane, og det ikkje er andre omsyn som gjer det utilrådeleg. Fjellstyrevedtaka og avtalen som er gjort mellom fjellstyret og tamreinlaget må stadfestast av departementet. Dersom departementet meiner avtalen kan medføre vesentleg skade eller ulempe for bruksrettshavarane kan departementet vise spørsmålet til avgjerd ved skjønn.

Utleige til tamreindrift i bygdeallmenningar og statsallmenningar er regulert på same måten, men i to forskjellige lover. Utleige i bygdeallmenningar er regulert i reindriftslova § 8 fjerde ledd. Bakgrunnen for dette kan vere at det ikkje kom ei eiga lov om bygdeallmenningar før i 1992. Utvalet er ikkje kjent med døme på tamreindrift i bygdeallmenningar.

Før 1920 var det inga særskilt regulering av tamreindrift på statlege areal. I 1908 vart det sett ned ein komité, Fjeldbeitekomiteen, som skulle sjå nærare på fjellbeite i Noreg.127 I St.prp. nr. 1 (1908) er det trekt fram at det er konfliktar mellom tamreindrifta og anna husdyrhold, men at tamreindrift også var ei viktig næring for bygdefolk. Ein auke i tamreindrifta, særleg på Hardangervidda, samtidig med ein nedgang i til dømes sauebeite, var noko av bakgrunnen for at ein ville sjå nærare på bruken av fjellbeita.

Fjeldbeitekomiteen konkluderte med at «det ikkje findes grunn til for det offentlige yderligere at søke fremmet tamreinholdet; paa den anne side finder komiteen, at det heller ikkje bør søkes motarbeidet ved nogen foranstaltning frå statens side» 128.

Fjeldlovkomiteen, som utarbeida forslag til fjellova av 1920, hadde som ein særskilt del av sitt mandat å sjå på tilhøva for tamreindrift i Sør-Noreg.

Fjeldlovkomiteen viser i innstillinga frå 1918 til den gjennomgangen Fjeldbeitekomiteen gjorde av tamreindrifta, og dei ulike omsyna som må takast, mellom anna at tamreindrift ikkje kan kombinerast med villreinjakt over tid. Ein var redd slik drift skal vere til skade for jordbruket, for husdyrbeite, og for villreinjakta.129 På denne bakgrunnen foreslo komiteen å regulere utleige av tamreinbeite i fjellova av 1920. Denne reguleringa vart i hovudsak vidareført i fjellova av 1975, men fjellova av 1920 hadde meir detaljerte føresegner om kva vedtaket frå fjellstyret skulle innehalde. I forarbeida til fjellova av 1975 er ikkje tamreindrift problematisert på same måte. I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) går det fram at omfanget av tamreindrifta i Sør-Noreg har gått ned dei føregåande tiåra. Ein viser til at det berre er fire fjellstyre som har hatt inntekt frå slik utleige i 1968. 130

I 1981 ga Landbruksdepartementet løyve (konsesjon) til tamreindrift til seks tamreinlag.131 Av desse er det fire som fortsatt er i drift. Det er i dag fem fjellstyre som har avtalar om leige av beiteareal med desse fire tamreinlaga. 132 Reindrift basert på konsesjon finn stad på om lag 10 prosent av arealet til statsallmenningane, i hovudsak i Oppland fylke, men også i mindre område i Hedmark, Buskerud og Sogn og Fjordane. I Oppland er det tamreindrift på i overkant av 30 prosent av arealet til statsallmenningane.

Prisen på leige av beite for tamrein er ikkje nemnt eller regulert i fjellova. Det går heller ikkje fram av forarbeida på kva måte ein skal vurdere prisen for å leige tamreinbeite.

16.2 Synsmåtar og forslag frå utvalet

16.2.1 Utleige av beite, gjetarbu, tilleggsjord og seter

Utvalet meiner det er viktig å vidareføre moglegheita til å leige ut areal som ikkje er nytta av bruksrettshavarane for å få ei rasjonell utnytting av areala i statsallmenningane.

Slik utleige er ikkje ein del av allmenningsretten, og ei slik oppgåve vil kunne ligge til grunneigar. Utvalet meiner likevel at utleige av areal til beite, gjetarbu, tilleggsjord og seter bør ligge til fjellstyret. For å kunne vurdere kor mykje areal som er tilgjengeleg for utleige, må fjellstyret vurdere kor mykje areal bruksrettshavarane til ei kvar tid har bruk for. Utvalet meiner dette ligg så tett opp til forvaltninga av bruksrettane at fjellstyret bør ha ansvar for utleige av jordbruksareal.

Fjellstyret må også vurdere om utleige er til vesentleg skade eller ulempe for bruksrettshavarane eller reindrifta.

Utleigeavtalar er privatrettslege avtalar mellom fjellstyret og leigar. Fjellstyret må sjølv vurdere om det skal leige ut areal, og kva for vilkår som skal takast inn i leigeavtalen. Fjellstyret kan ta vederlag for slik utleige, men dette skal som etter tidlegare praksis vere rimeleg. Vederlaget skal vere på same nivå som for andre eigedommar, men skal samtidig ikkje vere så høgt at det hindrar nokon i å leige beite.

Fjellstyret bør i størst mogleg grad søke å få brukt ledig areal i allmenningen, ved å leige ut areal som bruksrettshavarane ikkje treng. Fjellstyret må halde oversikt over den totale utnyttinga av bruksrettane i tida framover ved å sjå på utviklinga i talet på bruksrettshavarar, utviklinga i utvising til bruksrettshavarar, og på om det er bruksrettshavarar som ikkje nyttar bruksrettane, men som kan kome til å gjere det innanfor ein tidsperiode på 10–15 år Bruksrettshavarar som ønsker ekstra jordbruksareal bør prioriterast.

Utvalet vil også vidareføre den moglegheita seterbrukaren har til å leige ut setra, sjå kapittel 13.1.9.2 og 13.2.6.4.

16.2.2 Tamreindrift

Utvalet meiner det er ønskeleg at areala i statsallmenningane blir nytta til tamreindrift, under dette også samisk tamreindrift utanfor det samiske reinbeiteområdet, der slik drift ikkje vil vere i konflikt med villrein. Tamreinlaga bidreg til utnytting av beiteverdiar i allmenningane og til verdiskaping i lokalsamfunna.

Løyve til tamreindrift givast av Landbruks- og matdepartementet i medhald av reindriftslova § 8. Utvalet gjer framlegg om at den nye lova skal gi fjellstyret rett til å inngå avtale, og at slike avtalar ikkje lenger skal stadfestast av departementet. Avtale mellom fjellstyret og tamreinlaget om utleige av beiteområde er å forstå som ein privatrettsleg avtale. Utvalet er kjent med at det har vore tilfelle med vanskelege forhandlingar mellom fjellstyre og tamreinlag om kva pris tamreinlaget skal betale for beite. Utvalet meiner likevel ikkje det er grunn til å sette konkrete prisrammer for slik utleige. Det er opp til fjellstyret å avgjere kva for leige som er riktig i det enkelte område, med utgangspunkt i fjellstyret sin oppgåve med å legge til rette for langsiktig verdiskaping. På same måte som for husdyrbeite skal leiga vere rimeleg.

Utleige til tamreindrift må ikkje vere til hinder for utøving av bruksrettane. Det følger av reindriftslova § 8 første ledd at løyve til tamreindrift utanfor det samiske reinbeiteområdet ikkje bør givast i villreinområde.

Etter gjeldande lov kan det inngåast avtalar på opp til ti år. Utvalet meiner det er viktig at reindrifta har føreseielege rammer for drifta, og legg til grunn at fjellstyra bør vere opne for langsiktige avtalar. Utvalet gjer av same grunn framlegg om at avtalane skal ha ei oppseiingstid på ti år.

17 Allmenta sine interesser

17.1 Gjeldande ordning

17.1.1 Innleiing

Med «allmenta sin bruk av statsallmenningane» meiner utvalet bruk som ikkje er omfatta av dei jordbrukstilknytte bruksrettane, rettane til samisk reindrift eller jakt og fiske.133 Allmenta sin bruk av statsallmenningane vil i hovudsak vere til friluftsliv. 134

Utvalet vil også vise til at statsallmenningane leverer ei rekke andre økosystemtenester til allmenta (mat, ferskvatn, bær, sopp, urter, flaum- og erosjonsvern, klimaregulering, habitat for biomangfald, estetikk, kultur, m.m.).

Statsallmenningane har mykje å seie for tilgang til friluftsliv for allmenta, og i mange statsallmenningar er det fleire aktørar som arbeider med å legge til rette for slik bruk. I dag gjer både Statskog SF, fjellstyra, nasjonalparkstyra, verneområdestyra og turistforeiningar denne typen arbeid.

Tiltak for friluftslivet er til dømes tilrettelegging av turstiar og skiløyper, buer som er opne for allmenta, utleige av hytter, skilting og infotavler, rasteplassar, gapahukar, utarbeiding av turkart, og utleige av båt og kajakk. I nokre statsallmenningar er det òg tilrettelagt for funksjonshemma. Turistforeiningar, lokale hotell og turisthytter har også ordna merking av turistruter, rydding av stiar, og bygging av klopper og bruer i mange allmenningar. 135 Nasjonalparkstyre og verneområdestyre legg også til rette for friluftsliv i mange område som ligg i statsallmenning, til dømes steinsetjing av turstiar, skilting mv. Ein del av tilretteleggingsarbeidet skjer også til fordel for utøving av jakt- og fiske i statsallmenningane.

Friluftslivet i Noreg er i hovudsak regulert i friluftslova. Andre lover som særleg påverkar utøving av friluftsliv er naturmangfaldlova, motorferdsellova og plan- og bygningslova. Desse lovene gjeld i heile landet, også i statsallmenningane. I særlovene for statsallmenningane er det lite direkte regulering av friluftslivet.

Mange svært populære utfartsområde ligg i statsallmenningar. Det er ein stor auke i bruk av naturen både for det vi kan omtale som tradisjonelt friluftsliv, og som arena for aktivitetar og nye gjestar i området frå det naturbaserte reiselivet. Utviklinga syner at det er viktig å halde fram eit godt informasjons- og tilretteleggingsarbeid i statsallmenningane for allmenta.

17.1.2 Historisk bakgrunn

Friluftslova lovfesta i 1957 dei viktigaste reglane om allemannsretten slik denne var utvikla gjennom hundreår med sedvanerett.136

Bruk av allmenningane som friluftsområde stod ikkje sentralt i arbeidet med fjellova av 1920.137 Friluftslivet var på den tida ikkje av same karakter som i dag. I Fjeldlovkomiteen av 1912 si innstilling vart ikkje anna friluftsliv enn jakt og fiske nemnt. Heller ikkje naturvern var eit tema for komiteen.138 Utanom folk i fjellbygdene, var det stort sett eit forholdsvis lite tal jegerar og fiskarar som ferdast i fjellet. Det var plass nok til alle, og det var ikkje behov for å verne eller regulere frilufts- og naturverninteressene.139 Skogdirektøren tok i si uttale til innstillinga frå Fjeldlovkomiteen likevel opp spørsmålet om å avgrense bortfeste av tomter som ikkje var relatert til utøvelse av bruksrettane.140

Fjellovkomiteen av 1965 omtalar utviklinga av friluftsliv i statsallmenningane på følgande måte i innstillinga frå 1969:

«I mellomkrigsårene fikk almenningene stadig større betydning for friluftslivet. Fjellet ble alminneleg feriemål for stadig større grupper av befolkningen, og det ble bygget stadig flere hoteller, turisthytter og vanlige hytter i statsalmenningene – særleg i de mer kjente fjellområdene Rondane, Jotunheimen, Dovrefjell og Trollheimen. Det meste av denne turisme vokste fram med utgangspunkt i seterlivet, og de fleste hoteller og turisthytter i statsalmenningene ligger ved eller på setre. Kombinasjonen seterliv og turisme ble ansett som fordelaktig for jordbruket, da dette bl.a. bedret bøndenes muligheter til å få avsatt sine jordbruksprodukter og gjorde det mulig å nytte ut arbeidskapasiteten på setrene. Samtidig ga kombinasjonen grunnlag for rimelig og trivelig underbringelse for turistene.

I områder med setre og turistanlegg fikk en etter hvert også konsentrasjoner av private hytter. Inntil den annen verdenskrig foregikk hyttebyggingen i almenningene uten noen egentlig plan. De som ønsket å bygge hytte i en almenning henvendte seg til vedkommende skogforvaltning og fikk vanligvis utvist tomt på det sted tomtesøkeren hadde sett seg ut – såfremt det ikke var helt konkrete betenkeligheter med hensyn til plasseringen av hytta.

De omsyn skogforvalterne i denne forbindelse la mest vekt på, var forholdet til skogen og skogskjøtselen og til beite, særlig det beite som foregikk fra setrene. Søknader om hyttefeste i statsalmenning ble forelagt til uttalelse for de bruksberettigede som hadde dyr i det område hvor hytta var ønsket plassert. […]

Etter [andre verdenskrig] kom hyttebyggingen i statsalmenningene inn i mer faste former. Pågangen for å få hyttetomter var da øket sterkt, og hensynet til friluftslivet og naturvernet begynte etter hvert å komme inn i bildet.»141

Komiteen viste vidare til auka behov for plass til friluftsliv i statsallmenningane:

«Særlig etter krigen er behovet for områder for friluftsliv og naturvern øket med akselererende hastighet. Befolkningsutviklingen og endringene i bosetningsmønsteret, yrkesfordelingen, privat inntekt og konsum, arbeidstid og ferie, turisttrafikk både i landet og fra utlandet har ført til et stadig økende behov for områder for mental og fysisk rekreasjon.»142

Om friluftslivet sin plass i økonomien og i allmenningane uttala Fjellovkomiteen at:

«Det er i dag også alminnelig akseptert at et utstrakt og variert friluftsliv har stor betydning for menneskenes helse, trivsel og arbeidsinnsats, og at friluftslivet har stor betydning både privatøkonomisk, næringsøkonomisk og samfunnsøkonomisk.

På den annen side har den teknisk-økonomiske utbygging av landet ført til et øket forbruk av natur. Det skyldes særlig veksten i byer og tett-steder, hyttebygging, vegbygging, vassdragsreguleringer, forurensning av grunn, vann og luft, støyplager m. m. Stort sett er områder som tas i bruk for andre formål, bortsett fra jord- og skogbruk, tapt som frilufts- og naturvernområder.

Det er all grunn til å tro at denne utvikling vil fortsette i stadig større tempo når det gjelder behovet for friluftsliv og forbruket av natur. Skal en bevare frilufts- og naturverdiene for kommende generasjoner, er det derfor nødvendig allerede nå å foreta en grundig og omfattende planlegging for utnyttingen av grunnarealene m.v. En må herunder ha et langsiktig perspektiv for øye.»143

Komiteen uttala at statsallmenningane har ein særleg verdi sett frå frilufts- og naturvernsynspunkt, ettersom allmenningane i stor grad er store, relativt urørte fjellstrekningar. Då arbeidet med lova tok til hadde ein observert at desse områda i raskt aukande tempo var teke i bruk som ferie- og friluftsområde for store delar av folket. Derfor meinte komiteen at områda var eineståande i europeisk målestokk, og at det var viktig at allmenningane vart forvalta på ein slik måte at verdiane vart tekne vare på også i framtida.144

Vidare viste komiteen til at utviklinga der staten i forvaltning av statseigedommane, inkludert statsallmenningane, i stadig aukande grad tek omsyn til frilufts- og naturverninteressene, burde fortsette.145

Komiteen uttala at:

«De store fjellområder bør søkes beholdt ubeskåret av private veger og uten privat hyttebebyggelse. I fjellområdene bør det satses på kollektiv underbringelse, særlig i samarbeid med turistforeningene. Ferdselen i disse fjellområder bør søkes lagt til rette gjennom merking av tur- og skiløyper, bygging av broer og klopper m.v. Annen fritidsbebyggelse bør konsentreres og plasseres fortrinnsvis i områder der den ikke kan bli til gene for almenhetens ferdsel og der en tilfredsstillende kan løse drikkevanns- og forurensningsproblemene. Konsentrasjon av fritidsbebyggelsen og kravet til høyere standard og bedre komfort i hytter fører nemlig til forurensningsproblemer som en tidligere ikke har vært tilstrekkelig oppmerksom på.

Det er viktig at attraksjonene og aktiviseringsmulighetene i friluftsområdene blir så gode som mulig for dem som søker rekreasjon der. Komitéen viser i den forbindelse til det som er uttalt under jakt og fiske, avsnittene IV og V foran. Komitéen er videre av den oppfatning at det bør være en oppgave ved forvaltningen av almenningene å tilgodese de naturverninteresser som knytter seg til disse. Dette bør gjelde enten almenningene består av fjell eller skog. Ved disponeringen av almenningene bør en søke å bevare verdifulle dyre- og fuglebiotoper. I almenningene bør det også settes mye inn på å bevare de mer særpregede natur- og kulturlandskap.

Når de lovbestemmelser som skal sikre frilufts- og naturverninteressene skal gjelde for statsalmenningene, blir det ikke stort behov for særskilde bestemmelser for å sikre disse interesser i fjelloven. Denne lov skal da også i første rekke regulere den økonomiske utnyttelse av herlighetene i almenningene. Ved utformingen av de lovbestemmelser som skal gjelde for slik utnyttelse, må en imidlertid ta hensyn til at utnyttelsen skal samordnes med frilufts- og naturverninteressene. Gamle bruksrettigheter og gammel bruksutøvelse må respekteres, men ved utnyttelse av herligheter som tidligere ikke har vært økonomisk utnyttet, må hensynet til frilufts- og naturverninteressene tillegges vesentlig vekt. Dette bør fremgå av loven.»146

17.1.3 Fjellova og statsallmenningslova

17.1.3.1 Statskog SF

Kva rolle Statskog SF har i tilrettelegging for friluftsliv er ikkje definert i fjellova, men i oppdrag frå Landbruks- og matdepartementet (LMD) til Statskog SF. Å legge til rette for det allmenne friluftslivet er eit av måla for staten sitt eigarskap til Statskog SF, og er ein del av oppdragsavtalen mellom Statskog SF og LMD.147 Gjennom dette oppdraget skal Statskog SF bidra til å nå sektorpolitiske mål som gjeld friluftsliv og folkehelse. Måla i oppdragsavtalen gjeld på alle område der Statskog SF er grunneigar, også i statsallmenningane.

I vedtekter for statsføretaket Statskog SF med endring seinast av 15. juni 2012 § 2 går det fram at Statskog SF skal drive eit aktivt naturvern, og ta omsyn til friluftsinteresser i forvaltning, drift og utvikling av ressursane.

Friluftsliv er eitt av fire kjerneområde for verksemda til Statskog. Statskog har utarbeida ein Handlingsplan Friluftsliv for 2016–2020, som gjeld Statskog SF sitt ansvar for tilrettelegging for det enkle friluftslivet. 148 Statskog SF skal syte for tilrettelegging, vedlikehald, informasjon og skal og ta initiativ til arrangement som stimulerer til folks bruk av naturen. I statsallmenningane samarbeider Statskog SF med fjellstyra, til dømes om informasjon og tilrettelegging. Fjellstyra tek ofte ansvar for tilsyn og vedlikehald ved slike tiltak. Praktisk gjennomføring kan til dømes skje gjennom fjelloppsynet. Statskog SF er også med i eit samarbeid om informasjon om friluftsliv via turportalen godtur.no. Inatur.no er ein sentral sals- og informasjonskanal for jakt, fiske og hytter i statsallmenningane.

Etter statsallmenningslova har Statskog SF fleire moglegheiter til å styre bruken av skogen i allmenningane av omsyn til friluftslivet.

Etter statsallmenningslova § 4-1 første ledd skal virkesrett etter kapittel 2 i lova eller annan bruksrett i statsallmenning ikkje vere til hinder for at Statskog SF, med samtykke frå allmenningsstyret eller i tilfelle frå fjellstyret, avgjer og set i verk slike avgrensingar i utøvinga av bruksrettane som er nødvendige for å oppretthalde yteevna i allmenningen, det vil seie ei berekraftig forvaltning. Etter andre ledd kan avgrensingar som nemnt i første ledd også gå ut på freding av delar av allmenningen mot visse typar bruk, eller avgrensingar i utøvinga av bruksrettene «av hensyn til naturmiljø og friluftsliv». Forarbeida til statsallmenningslova § 4-1 andre ledd syner til bygdeallmenningslova § 2-8 som gir allmenningsstyret tilsvarande heimel.149 Om avgrensingar i bruksrettsutøvinga av omsyn til naturmiljø og friluftsliv er det uttala:

«Annet ledd erstatter for en del fredningsbestemmelsen i § 26 annet ledd bokstav a i lov 22. juni 1863 om Skovvæsenet, men slik at det i utkastet gis direkte hjemmel for fredning av almenningen mot bestemte slags bruk. […] I tråd med den samfunnsmessige utvikling fremmer departementet også forslag om at almenningsstyret kan begrense bruksrettsutøvelsen av hensyn til naturmiljø og friluftsliv.» 150

Avgrensingar i utøvinga av bruksrettane etter første og andre ledd kan gjelde for eit gitt tidsrom eller inntil vidare, jf. tredje ledd.

Etter statsallmenningslova § 4-3 første ledd skal det til ei kvar tid vere ein skogbruksplan for drift og skjøtsel av skogen i ein statsallmenning. Skogbruksplanen skal innehalde nødvendige opplysningar om skogen, og ein plan for avverking og investeringar. Etter siste punktum skal omsynet til «naturmiljø og friluftsliv» vere innarbeida i planen. Statskog SF er ansvarleg for at skogbruksplan blir utarbeida, og at dette skjer i samråd med allmenningsstyret og fjellstyret, jf. andre ledd.

Etter fjellova § 12 kan grunndisponeringar dessutan berre finne stad når det ikkje medfører vesentleg skade for nokon som har bruksrett, og under omsyna til prinsippa for naturvern.

17.1.3.2 Fjellstyra

Etter fjellova § 3 andre ledd administrerer fjellstyret bruken og utnyttinga av rettar og lunnende i statsallmenningane. I dette arbeidet skal fjellstyret sikre at allmenningen blir brukt på ein måte som fremjar næringslivet i bygda og «tek vare på naturvern- og friluftsinteressene». I utøvinga av sine arbeidsoppgåver har fjellstyra altså ei plikt til å ta omsyn til naturvern- og friluftsinteresser. Det gjeld til dømes når fjellstyra utviser setrer, og ved anna næringsdrift.

Utanom dette er det ikkje føresegner i fjellova og statsallmenningslova eller forskrifter i medhald av desse som direkte regulerer allmenta sin bruk av statsallmenningane, med unntak av retten til jakt og fiske. Utanom retten til jakt og fiske, er det altså ikkje særskilde reglar om allmenta sin bruk av statsallmenningar, men dei generelle reglane om allmenta sin bruk av utmark gjeld også for statsallmenningar.

Fjellstyra har likevel fått ei viktig rolle med å legge til rette for friluftsliv. Fjellstyra driv omfattande tilrettelegging for friluftsliv, og har mellom anna utleige av hytter og koier, utleige av båt og tilrettelegging i form av klopper og bruer. Fjellstyra utviklar også informasjon om områda og moglegheitene for friluftsliv. Fjellstyra gir dessutan tilbod om arrangement og opplæring, gjerne i samarbeid med skular, barnehagar eller frivillige organisasjonar. Det går fram av punkt 17.1.3.1 at Statskog SF sitt arbeid med friluftsliv i hovudsak skjer i samarbeid med fjellstyra.

17.1.4 Oversyn over dei mest relevante lovene

Utvalet viser til at det er fleire lover som legg rammer for friluftsliv i statsallmenningane.

17.1.4.1 Friluftslova

Det rettslege grunnlaget for allmenta sin bruk av natur til friluftsformål er i hovudsak friluftslova. Friluftslova gjeld generelt, også i statsallmenningar.

Formålet i lova § 1 er «å verne friluftslivets naturgrunnlag og sikre almenhetens rett til ferdsel, opphold m.v. i naturen, slik at muligheten til å utøve friluftsliv som en helsefremmende, trivselskapende og miljøvennlig fritidsaktivitet bevares og fremmes.»

Omgrepet «allemannsrett» blir brukt som eit samleomgrep på rettar som alle har til å bruke naturen fritt.151 Omgrepet er ikkje definert i lov. Allemannsretten blir ofte delt inn i tre kategoriar: retten til ferdsel, retten til opphald og retten til hausting.152 Rettane er regulerte i friluftslova.

Allemannsretten er tradisjonelt også omtala som den «uskyldige nyttesrett». 153 Formuleringa peikar nettopp på at allemannsretten ikkje går lenger enn det som kan sameinast med interessene til grunneigar. Presumsjonen er altså at allemannsretten ikkje skal føra til inngrep i den private eigedomsretten. Hovudformålet med å vedta friluftslova var nettopp å klargjere grensene mellom rettane til allmenta og interessene til grunneigar.154

«Komiteen ser det for sitt vedkommende slik, at det ofte ømtålelige forhold mellom grunneierne og allmennheten ikke på langt nær vil bli utsatt for de påkjenninger som utviklingen på dette området har ført med seg, dersom den nåværende usikre rettstilstand elimineres og erstattes med klare regler i lovs form.»155

Etter friluftslova § 19 gjeld utøving av allemannsretten etter lova «med de begrensninger som følger av annen lovgiving eller av forskrifter gitt i medhold av lov». Der det finst unntak, avgrensingar eller særskilt tillat verksemd i anna regelverk, går dette regelverket føre friluftslova.156 Eit praktisk døme på slike avgrensingar er særskilde reglar i verneforskrifter i medhald av naturmangfaldlova eller spesielle arealformål etter plan- og bygningslova.157 Bruksrettane i fjellova (beite- og seterrett) og i statsallmenningslova (virkesrett) kan også utgjere avgrensingar i anna regelverk i denne samanhengen. Dette betyr i praksis at allmenta sin bruk av statsallmenningane ikkje kan skje til fortrengsel for dei med bruksrettar i allmenningen. Dette skil seg likevel ikkje frå avgrensingar på grunn av bruksrettar i andre område enn statsallmenningane, og er derfor ikkje spesielt i denne samanhengen.

17.1.4.2 Retten til ferdsel

Friluftslova § 2 første ledd seier at «I utmark kan enhver ferdes til fots hele året, når det skjer hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet.» Etter andre ledd gjeld det same for ferdsel med ride- eller klauvhest, kjelke, tråsykkel eller liknande på veg eller sti i utmark og over alt i utmark på fjellet, viss ikkje kommunen med samtykke av eigaren eller brukaren har forbode slik ferdsel på nærare bestemde strekningar.

Friluftslova § 6 regulerer ferdsel på sjøen og i vassdrag. Etter første ledd er ferdsel med båt på sjøen, og på islagt sjø, fri for alle. Nærare reglar om ferdsel på innsjøar og elver (ope eller islagt vassdrag), finst i vassressurslova og motorferdsellova.

17.1.4.3 Retten til hausting

Friluftslova § 5 regulerer allmenta sin rett til hausting i utmark. Første ledd i føresegna lyder slik:

«Under ferdsel i utmark kan allmennheten høste ville nøtter som skal spises på stedet og plukke og ta med seg ville blomster, planter, bær og vill sopp, samt røtter av ville urter, når det skjer hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet.»

Føresegna må tolkast i lys av straffelova § 323 andre ledd, som seier at «[t[ilegnelse av naturprodukter, herunder stein, kvister, vekster mv., av liten eller ingen økonomisk verdi under utøvelse av lovlig allemannsrett» ikkje skal straffast. Føresegna avløyste regelen om straffridom i § 400 i den eldre straffelova.158

Reglane i naturmangfaldlova kapittel III om forvaltning av artar påverkar også haustingsretten til allmenta. Etter naturmangfaldlova § 15 andre ledd er «(h]østing og annet uttak av viltlevende planter og sopp […] tillatt så langt det ikke truer overlevelsen av den aktuelle bestanden eller begrenses ved lov eller vedtak med hjemmel i lov». Med heimel i naturmangfaldlova § 21 tredje ledd kan Kongen gi forskrift eller treffe enkeltvedtak om hausting, og anna uttak av plantar og sopp som ikkje er regulert av reglar i eller med heimel i anna lov.

17.1.4.4 Retten til opphald

Retten til rasting og telting er regulert i friluftslova § 9. I innmark må rasting, solbad, overnatting eller liknande ikkje skje utan samtykke frå eigaren eller brukaren, jf. § 9 første ledd.

I utmark må ein ikkje ta plass som nemnt i første ledd til utilbørleg fortrengsel eller ulempe for andre, jf. § 9 andre ledd. Vidare må rasting eller telting ikkje skje når det kan føre til nemneverdig skade på ungskog, eller skogforyngingsfelt.

Etter tredje ledd er telting eller anna opphald ikkje tillate i meir enn to døgn om gongen utan samtykke frå eigaren eller brukaren. Samtykke til lengre opphald trengst likevel ikkje på høgfjellet eller på område fjernt frå busetjing, med mindre det må reknast med at opphaldet kan føre til nemneverdig skade eller ulempe. For tidsrommet like før og under villreinjakta kan departementet på nærare avgrensa høgfjellsområde forby eller regulere telting som kan vere til ulempe for villreinjakta, jf. fjerde ledd. Telting og ferdsel må skje på eige ansvar for skade som dyr kan påføre personar, telt og andre eigendelar, jf. § 9 siste ledd.

17.1.4.5 Grensene for ferdselsretten

Sidan friluftslova vart vedteken har friluftslivet endra seg, og mange nye former for ferdsel er blitt ein del av friluftslivet.159 Døme er terrengsykling, klatring, rafting, padling, frikøyring på ski, kiting, paragliding, basehopping og hundekøyring.160 Det er også blitt meir vanleg med ulike organiserte aktivitetar i utmarka, til dømes festivalar, terrengløp, hundekøyringsløp, og anna kommersiell bruk av områda. Nokre nye former for ferdsel er regulert i spesiallovgiving.161

All ferdsel med grunnlag i allemannsretten skal skje på ein aktsam og varsam måte for å ikkje valde skade eller ulempe for eigar, brukar eller andre, eller påføre miljøet skade. Den som eig eller brukar grunnen har rett til å vise bort folk som opptrer utan å ta tilstrekkelege omsyn til omgivnadene eller utset eigedommen eller andre interesser for skade eller ulempe. Både føresegna om ferdselskultur i friluftslova § 11, og type aktivitet set grenser for kva ein kan gjere innanfor grensene av allemannsretten.162 I juridisk teori er det teke til orde for at aktivitetar som går ut på å bruke naturen på ein helsefremjande og naturvennleg måte, som ikkje krev særlege former for tilrettelegging eller terrenginngrep, i samsvar med formålsføresegna i friluftslova § 1, i utgangspunktet er tillatne innanfor rammene av allemannsretten.163

Allemannsretten er i utgangspunktet formålsnøytral. Friluftslova § 1 er altså ikkje til hinder for at retten kan brukast til organiserte og kommersielle aktivitetar.164 Dersom vilkåra i lova for aktiviteten er oppfylte, og aktiviteten blir utøvd i samsvar med dei lovbestemde rammene om varsemd mv., har det som hovudregel ikkje noko å seie kva som er formålet med aktiviteten. 165

Det kan vere fastsett lokale forskrifter med heimel i friluftslova §§ 2 og 15 som legg restriksjonar på ferdsel i området. Etter friluftslova § 2 andre ledd første punktum kan kommunen, med samtykke frå grunneigar, forby ferdsel med ride- eller kløvhest, kjelke, tråsykkel eller liknande på nærare fastsette strekningar. Kommunen sitt vedtak må stadfestast av fylkesmannen, jf. andre punktum.

Til regulering av ferdselen på område der utfarten er stor, kan kommunen med samtykke av eigaren eller brukaren fastsetje åtferdsreglar som alle som ferdast i området pliktar å følge, jf. § 15 første punktum. Etter andre punktum skal reglane særleg ta sikte på å oppretthalde ro og orden, verne dyre- og plantelivet og fremje helsetiltak og sanitære forhold. Etter friluftslova § 16 kan også eit område sperrast heilt. Ifølge Reusch er føresegna lite brukt. Om det er trong for å sperre eit område heilt til bruk for friluftsaktivitetar skjer det gjerne med heimel i andre lover.166

Nokre aktivitetar krev samtykke frå grunneigar eller brukar. Etter friluftslova § 10 kan friluftsmøte, idrettsstemne, til dømes skirenn eller orienteringsløp, og liknande samkome som kan føre til nemneverdig skade eller ulempe, ikkje haldast utan samtykke av eigar eller brukar av grunnen. Her vil sjølve omfanget av aktiviteten ha betyding for om det krevjast samtykke.

Det kan også vere restriksjonar på ferdsel i medhald av naturmangfaldlova og verneforskrifter i medhald av naturmangfaldlova.

17.1.5 Naturmangfaldlova

17.1.5.1 Verna område

Av arealet til statsallmenningar ligg 58 prosent i område som er verna etter naturmangfaldlova eller den gamle naturvernlova, jf. kapittel 5. Det er nasjonalpark, jf. naturmangfaldlova § 35, og landskapsvernområde, jf. naturmangfaldlova § 36, som i hovudsak finst i statsallmenningane, men det er også naturreservat, jf. naturmangfaldlova § 37, i statsallmenningar. Verneforskriftene som er gitt med heimel i naturmangfaldlova, gir nærare føresegner om kva som er tillate i verneområdet og om eventuelle moglegheiter for dispensasjon. Forskriftene kan legge restriksjonar på friluftsliv og dermed påverke allmenta sin bruk av områda.

Rondane, Hardangervidda og Jotunheimen er døme på populære friluftsområde som er verna som nasjonalpark, som også omfattar delar av eller heile statsallmenningar. I verneforskrifta for Rondane § 3 pkt. 5 heiter det mellom anna at føresegna i forskrifta ikkje er til hinder for tradisjonell turverksemd til fots i regi av turistforeiningar, skular, barnehagar, ideelle lag og foreiningar, men at annan organisert ferdsel og former for ferdsel som kan skade naturmiljøet må ha særskilt løyve frå forvaltningsmyndigheita.167 Sykling, organisert køyring med hundespann og organisert bruk av hest er berre tillate på vegar, trasear eller i område som er særskilt utpeikt av forvaltningsmyndigheita gjennom forvaltningsplanen.

17.1.5.2 Andre relevante føresegner i naturmangfaldlova

Den generelle plikta til å vere varsam i naturmangfaldlova § 6 gjeld for «enhver», og gjeld dermed også for allmenta si utøving av friluftsliv i statsallmenningane. Etter § 6 første punktum skal alle opptre aktsamt, og gjere det som er rimeleg for å unngå skade på naturmangfaldet i strid med forvaltningsmåla i naturmangfaldlova §§ 4 og 5. Dersom ein aktivitet blir utført etter løyve frå offentleg myndigheit, er plikta til å vere varsam oppfylt dersom føresetnadene for løyvet framleis er til stades, jf. naturmangfaldlova § 6 andre punktum.

Naturmangfaldlova § 22 gir heimel til å gi forskrift om gjennomføring av større arrangement i utmark og for naturstudie, fotografering m.v. og for ferdselsformer som i særleg grad kan vere skadeleg, for å hindre skade eller ulempe for plantar eller dyr. Det er foreløpig ikkje gitt forskrift med heimel i denne føresegna.

For verksemd som skjer utanfor verneområde, men som kan verke inn på verneområde, gjeld naturmangfaldlova § 49. Dersom ei verksemd som treng løyve etter anna lov enn naturmangfaldlova, kan verke inn på verneverdiane i eit verneområde, skal det leggast vesentleg vekt på omsynet til desse verneverdiane ved avgjerda av om det bør givast løyve, og ved fastsetjing av vilkår, jf. naturmangfaldlova § 49. Føresegna kan tenkast å påverke utøvinga av einskilde typar friluftsaktivitetar.

Eit eige spørsmål er om prinsippa i naturmangfaldlova §§ 8-12 gjeld direkte for Statskog SF som grunneigar i statsallmenningane, sjå naturmangfaldlova § 7. Lova er retta mot utøving av «offentleg myndighet» og ved forvaltning av fast eigedom. I forarbeida kan ein lese:

«Prinsippene i bestemmelsen vil ikke komme til anvendelse ved det offentliges utøving av eierrådighet i private eller statlige selskaper. Imidlertid vil prinsippene komme til anvendelse ved det offentliges forvaltning av egen fast eiendom. Vektleggingen av prinsippene i naturmangfoldloven kan ikke gå utover de rammene som er sett for det offentliges virksomhet knyttet til fast eiendom, men kan ha betydning for avveining av interesser innenfor denne rammen.»168

I følge Backer er ikkje spørsmålet drøfta uttrykkeleg for statsføretak og organisasjonsformer etablerte ved særlov. Vidare i kommentarutgåva kan ein lese: «På den annen side vil det ikke harmonere godt med proposisjonens utsagn dersom prinsippene skal gjelde for statsforetak som er organisert med sikte på annen konkret virksomhet, f.eks. Statkraft SF og Statnett SF. Trolig bør grensen trekkes slik at §§ 8 til 12 får anvendelse på statsforetak og særlovhjemlete organisasjonsformer når de anvendes med sikte på eiendomsforvaltning mer generelt.»169 Det kan nemnast at Backer tek til orde for at forvaltningsprinsippa i §§ 8-12 i lova bør gjelde både for den forvaltninga Finnmarkseigedomen gjer av grunnen i Finnmark, og for forvaltninga Opplysningsvesenets fond gjer av sine eigedommar.170

Det går fram av Klima- og miljødepartementet sin rettleiar at departementet meiner at prinsippa i §§ 8-12 gjeld for Statskog SF som grunneigar i statsallmenningane:

«Forvaltning av fast eiendom omfatter offentlige myndigheters forvaltning og bruk av egen fast eiendom. Det gjelder også når statsforetak og selskaper opprettet ved særlov forvalter egen fast eiendom, men ikke øvrige aksjeselskaper og annen offentlig heleid virksomhet som etter organisasjonsform er åpen for privat eierskap. Prinsippene får ikke anvendelse når offentlige stiftelser forvalter fast eiendom.»171

For aktiviteten til fjellstyret kan det berre kome på tale at forvaltningsprinsippa gjeld for det som kan definerast som offentlegrettslege oppgåver.

17.1.6 Anna relevant regelverk

17.1.6.1 Motorferdselslova og vassressurslova

For ferdsel på innsjøar og elver gjeld motorferdsellova og vassressurslova, jf. friluftslova § 6 andre ledd og § 2 tredje ledd. Også andre regelverk har reglar om motorferdsel til dømes i verneforskrifter etter naturmangfaldlova og i fjellova § 12.172

17.1.6.2 Plan- og bygningslova

Reglane i plan- og bygningslova om arealplanlegging og behandling av byggesaker påverkar allmenta sin bruk av utmarka. Areal- og reguleringsplanar i medhald av lova kapittel 11 og 12 er avgjerande for allmenta sin bruk, til dømes i samband med avsetjing av område til fritidsbusetjing, og til landbruk-, natur- og friluftsformål og dessutan reindrift (LNFR-område).

17.2 Synsmåtar og forslag frå utvalet

Utvalet meiner at tilgangen allmenta har til friluftsliv i statsallmenningar er viktig, men at bruken må balanserast mot utøvinga av dei jordbrukstilknytte bruksrettane og samisk reindrift. Statsallmenningane har mykje å seie for livskvalitet og folkehelse, og dei er ein viktig arena for rekruttering av barn og unge til jakt, fiske og anna friluftsliv. Statsallmenningane er viktige friluftsområde for svært mange. Det gjeld både folk lokalt, og tilreisande frå andre stadar i landet og frå andre land. Mange av statsallmenningane er dessutan lett tilgjengelege frå store byar og større tettstadar.

Utvalet viser til kapittel 17.1 og legg til grunn at tilgangen allmenta har til å drive friluftsliv i statsallmenningane er regulert i anna lovverk. Allemannsretten slik den er regulert i friluftslova står sjølvsagt i ei særstilling. Utvalet meiner derfor at det ikkje er behov for å gi særskilde reglar om tilgangen til friluftsliv i den nye fjellova.

Utvalet meiner likevel at statsallmenningane er så viktige for det allmenne friluftslivet at det bør gå fram av formålsparagrafen til lova.

Ei samanhengande drøfting av formålsparagrafen i lova, og omsyna bak denne er gjort i kapittel 3. Her peikar utvalet heilt kort på dei viktigaste grunnane til at omsynet til friluftslivet bør synleggjerast i ein formålsparagraf i lova. Utvalet meiner også at den nye lova bør tydeleggjere det ansvaret fjellstyra har for å legge til rette for friluftslivet.

For det første er det slik i dag at det er gjennom friluftslivet dei fleste av innbyggarane i landet, og andre tilreisande bruker statsallmenningane. Friluftslivet er samtidig avhengig av at den tradisjonelle bruken i allmenningane som beiting, hogst, og i enkelte område reindrift, blir halden oppe for at naturopplevingane framleis skal vere gode og varierte. I statsallmenningane ligg det godt til rette for å verne om dette samspelet gjennom tilrettelegging og informasjon retta mot friluftslivet.

For det andre er det slik at reiselivet generelt er i sterk vekst. I norsk samanheng betyr det ein stor etterspurnad etter naturopplevingar. Statsallmenningane bør i størst mogleg grad vere førebudd på å handtere denne etterspurnaden.

Eksisterande og komande utfordringar som følge av auka friluftsaktivitet i allmenningane gjer det nødvendig at allmenningane har eit visst apparat som kan handtere denne utviklinga, og verknadene det vil ha for allmenningane. Regelverket må sikre ei organisering som gir fjellstyret nødvendig kompetansegrunnlag. Samstundes må lova vere slik at den opnar for at fjellstyret kan gjere dei konkrete avvegingane som er nødvendige ut frå dei lokale tilhøva. Utvalet meiner likevel det ikkje er tenleg eller nødvendig å legge føringar for korleis ein i den enkelte allmenning skal arbeide med å møte utfordringane som kan koma av stor auke i besøkstal. Kva omfang og kva utfordringar det er tale om vil nok også variera mykje frå område til område. Utvalet understrekar at det er eit mål at statsallmenningane i framtida framleis er viktige og gode område for naturopplevingar for allmenta.

I eit vedtak fjellstyret skal gjere kan det til dømes vere tale om å tillate at ei seter blir nytta til ei tilleggsnæring som vil medføra auka besøk i eit område. Fjellstyret vil då ha ei plikt til å gjere ei avveging av omsynet til dei andre bruksrettsinteressene, og eventuell samisk reindrift i området i vurderinga av om ein kan opne for ei slik utvikling. For å søke å avvege dei ulike interessene kan til dømes fjellstyret gå inn for ein slik aktivitet, men tilrå eller bestemme at utleigeverksemda blir avgrensa til visse delar av året. På same måte må fjellstyret i vurderinga av kva som skal skje med ei seter som ikkje er i bruk vurdere om det konkrete området til dømes kan tole auka besøk frå turistar. Kanskje kan det vere slik at ein ny overnattingsstad i eit område kan avlaste besøket ein annan stad i allmenningen som er mykje brukt, eller i ein annan allmenning. Det høyrer med til det å legge til rette for berekraftig bruk av allmenningen å ta slike omsyn.

Utvalet vil vidareføre føresegna i den gjeldande statsallmenningslova § 4-1 om avgrensingar i utøvinga av bruksrettane når det er nødvendig for å halde oppe yteevna til allmenningen, og gjer framlegg om at fjellstyret kan vedta slike avgrensingar. Utvalet meiner at fjellstyret har førstehandskjennskap til naturgrunnlaget og bruken i allmenningane, og er derfor eigna til å treffa avgjerder som kan vere nødvendige for å sikra yteevna til allmenningen på lang sikt. Slike avgrensingar kan gjelde for eit nærare fastsett tidsrom, eller inntil vidare. Fjellstyret skal syte for at slike avgrensingar blir kunngjorde for dei som har jordbrukstilknytt bruksrett.

Utvalet vil ikkje vidareføre den delen av den gjeldande føresegna i statsallmenningslova som gjeld freding av enkelte område mot bestemde slags bruk. Fleirtalet i utvalet, medlemmane Utgård, Borgnes, Broch Hauge, Hjelle, Jåma, Omma, Parmann, Smistad, Velure og Øygard, meiner likevel at fjellstyret skal kunne vedta avgrensingar i utøvinga av bruksrettane som er nødvendige av omsyn til naturgrunnlag og friluftsliv. Eit mindretal, medlemmane Helmen og Østerås, vil ikkje at fjellstyra skal kunne gjere avgrensingar i bruksrettane av omsyn til naturgrunnlag og friluftsliv.

Friluftslova §§ 15 og 16 gir heimel for kommunen etter samtykke frå grunneigarar eller brukarar til å vedta restriksjonar på ferdsel og tilgang av omsyn til bruken på eigedommen. Desse føresegnene kan nyttast til å avgrense annan bruk av allmenningane, og kan supplere føresegna om avgrensing av utøving av bruksrettane dersom det er nødvendig av omsyn til naturgrunnlaget (§ 15) eller av omsyn til bruken i allmenningane (§ 16). I tillegg til dette kjem dei alminnelege reglane om områdevern etter naturmangfaldlova.

Auka bruk av allmenningane til ulike friluftsaktivitetar gir altså behov for meir ressursar til informasjon og tilrettelegging. Auka bruk gir også meir slitasje som kan krevje meir tilrettelegging for å redusera dei negative verknadene på naturen. Det kan gjerast gjennom merking og skilting av stiar, bygging av bruer eller klopper. Oppgåvene på dette området vil etter alt å døme både bli meir krevjande og auke i omfang.

Fleirtalet i utvalet, Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Velure, Østerås og Øygard, meiner oppsynet må spele ei sentral rolle i tilrettelegging og informasjon i området, jf. kapittel 11. Auka besøk i allmenningane vil også krevje meir av slik tilrettelegging og informasjon for å unngå unødvendige interessekonfliktar mellom nye gjestar og etablert bruk. Ein ser alt ein framvekst av fleire kommersielle aktørar også i det naturbaserte reiselivet. Særleg oppsynet vil truleg få ei større kontaktflate mot denne typen aktørar i framtida. Oppsynet bør informere om bruken i eit konkret område for at gamle og nye gjestar i området skal ta omsyn til naturen i allmenningen, og den etablerte bruken.

Eit mindretal i utvalet, Utgård, Jåma, Omma og Smistad, viser til det som er sagt om tilsyn i kapittel 11. Også for eit tilsyn er varetaking av interessene for bruksrettshavarar og grunneigar, og unngåing av konfliktar med desse sentralt.