Del 4
Økonomiske og administrative konsekvenser

14 Økonomiske og administrative konsekvenser

14.1 Innledning

I dette kapitlet beskrives utvalgets vurdering av de forventede økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag til tiltak for å styrke varslervernet i norsk arbeidsliv. For mer informasjon om nytten av varsling vises det til punkt 3.4 og utredningen om verdien av varsling fra Oslo Economics. I henhold til Oslo Economics’ analyse sparer varsling samfunnet for minst en halv milliard kroner årlig, se Oslo Economics (2017) side 45.

Utvalget vil innledningsvis bemerke at den nærmere utformingen av tiltakene vil ha betydning for nytte- og kostnadsvirkningene og at disse bør utredes nærmere ved videre oppfølging.

14.2 Juridiske tiltak

14.2.1 En egen lov om varsling

Utvalget foreslår at det skal utredes og vedtas en egen lov om varsling, som i første omgang skal inneholde regler om Varslingsombudet og Varslingsnemnda. Utvalget understreker at en egen lov først og fremst vil bidra til å styrke ytringsfriheten og retten til å varsle. Loven vil ha stor symboleffekt og gjøre det lettere for varslere å finne frem til og ivareta sine rettigheter.

I likhet med flere av de øvrige endringene som utvalget foreslår, vil det påløpe kostnader til utredning og utarbeidelse av lovforslag, høring mv. Utover dette vil en egen lov i seg selv ikke medføre kostnader, men kan bidra til at flere kritikkverdige forhold avdekkes enklere og uten konflikt.

14.2.2 Endringer og presiseringer i arbeidsmiljølovens varslingsregler

Innledning

Utvalget foreslår flere endringer i varslingsreglene i arbeidsmiljøloven som i stor grad innebærer en lovfesting, klargjøring eller presisering av gjeldende rett. Det foreslås også endringer som skal bidra til bedre åpenhetskultur og oppmerksomhet om ytringsfrihet og varsling. Disse endringene forventes derfor ikke å medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for private eller offentlige virksomheter. Utvalget foreslår regler som tar sikte på å ta bedre vare på varsleren, men også at faktiske kritikkverdige forhold skal håndteres raskt og på lavest mulig nivå.

Utvidelse av virkeområdet

Utvalget foreslår å utvide virkeområdet for arbeidsmiljølovens varslingsregler til personer som ansees som arbeidstakere etter loven når de utfører arbeid, jf. § 1-6. Formålet er å beskytte disse gruppene og forebygge kritikkverdige forhold når de utfører arbeid. For eksempel vil arbeidsmiljølovens varslingsregler gjelde for innsatte og psykiatriske pasienter når disse utfører rehabiliterende arbeid i et fengsel eller helseinstitusjon. Forslaget innebærer at blant annet lærling- og praksisbedrifter, Forsvaret, kriminalomsorgen og helsevesenet må utarbeide varslingsrutiner for de gruppene som omfattes av § 1-6. Dersom de berørte virksomhetene kan gjøre de varslingsrutinene de har for egne ansatte gjeldende for de nye gruppene, kan kostnadene forbundet med dette begrenses.

Det må avklares hvordan varslingsrettigheter for gruppene som foreslås inkludert i arbeidsmiljølovens virkeområde vil virke sammen med de rettighetene de allerede har som elever, vernepliktige, innsatte, pasienter mv. Ettersom flere av disse gruppene alt er omfattet av lignende regler, er det usikkert om en utvidelse av virkeområdet for varslingsreglene i arbeidsmiljøloven vil gi flere varsler og eventuelt flere saker om ulovlig gjengjeldelse. Det kan tenkes at en lovendring vil gi økt oppmerksomhet og flere saker, med tilhørende sakskostnader. I tillegg vil det i forbindelse med denne og øvrige foreslåtte lovendringer påløpe kostnader til utarbeidelse av lovforslag, gjennomføring av høringsrunder og forvaltning.

Tydeliggjøring av sentrale begreper i loven

Utvalget foreslår at det tydeliggjøres i loven hva som menes med blant annet kritikkverdige forhold, forsvarlig fremgangsmåte og gjengjeldelse. Forslagene innebærer i stor grad en lovfesting av gjeldende rett, og vil kunne bidra til større forståelse av lovens innhold både blant arbeidstakere og virksomhetene. Dette kan igjen bidra til at flere arbeidstakere varsler om kritikkverdige forhold i virksomheten, og at varslene håndteres godt og effektivt på lavest mulig nivå av arbeidsgiver.

Arbeidsgivers aktivitetsplikt

Klargjøringen av at arbeidsgiver har en aktivitetsplikt i varslingssaker innebærer blant annet at det inntrer en særlig omsorgsplikt for arbeidsgiver overfor den som varsler – og for den det varsles om. Det presiseres også at arbeidsgiver har en plikt til å følge opp det det er varslet om, og at arbeidsgiver innen rimelig tid skal sørge for at varselet blir tilstrekkelig undersøkt og behandlet. At varsler behandles raskt og forsvarlig kan bidra til bedre, og potensielt også mindre kostbare, varslingsprosesser. Rask håndtering av varsler kan i tillegg redusere belastningen for varsleren og bidra til å forbedre det kritikkverdige forholdet på et tidligere tidspunkt. Utvalgets flertall foreslår at brudd på aktivitetsplikten overfor varsleren skal utløse rett til oppreisning og erstatning etter alminnelige regler.

Forslaget vil trolig bidra til at arbeidsgivere i større grad blir klar over og følger aktivitetsplikten. Dette vil medføre økt ressursbruk, men bidra til at flere kritikkverdige forhold forbedres. Aktivitetsplikten innebærer imidlertid ikke et dokumentasjonskrav for arbeidsgiver. Kostnadsmessig er dette et vesentlig poeng, ettersom det ville vært kostnadskrevende for norske arbeidsgivere å dokumentere at de oppfyller aktivitetsplikten for de mellom 50 000 og 160 000 varslene de mottar årlig. Videre må arbeidsgivere i en del tilfeller kunne svare varsleren at det av ulike grunner, for eksempel ressursmangel, ikke vil være mulig å rette opp det kritikkverdige forholdet umiddelbart, men at dette vil tas opp i styringsdialogen mellom ledelse og eier/departement.

Krav til varslingsrutiner

Utvalget foreslår en presisering i lovteksten om at varslingsrutinene skal inneholde krav til arbeidsgivers saksbehandling. Det skal fortsatt være slik at den enkelte arbeidsgiver kan tilpasse innholdet i rutinene ut fra behovet og risikovurderingen i egen virksomhet, også når det gjelder kravet til arbeidsgivers saksbehandling av varselet.

Utvalget foreslår å innføre et krav om at virksomhetens varslingsrutiner skal evalueres jevnlig i samarbeid med arbeidstakerne og deres tillitsvalgte. Hvor ofte en slik evaluering skal gjennomføres, vil bero på hva som er behovet i den enkelte virksomhet og i tråd med hva som bestemmes i den enkelte rutine.

14.3 Opplærings- og kommunikasjonstiltak

14.3.1 Opplæring og kompetanseutvikling

Utvalget foreslår at flere eksisterende offentlige og private tilbud brukes til å gjøre varslingsreglene og god varslingspraksis bedre kjent:

• krav i arbeidsmiljøloven om opplæring av leder og verneombud om varsling

• høyskole- og universitetsutdanning i HR, organisasjon og ledelse

• Arbeidstilsynet – opplæring og samarbeid med andre myndigheter

• organisasjonene i arbeidslivet – kurs og holdningsarbeid

• kurs i utvikling av ledere i staten i regi av Difi

• kompetanseutvikling for dommere og advokater

Formålet med bedre informasjon og styrket kompetanse er å bidra til et bedre ytringsmiljø, der arbeidstakere i større grad sier fra om kritikkverdige forhold og der varsler håndteres bedre og mer effektivt av arbeidsgivere.

Utvalget legger til grunn at prioritering av opplæring og informasjon om varsling i disse sammenhenger vil kunne gjøres innenfor gjeldende budsjetter og eventuelt innarbeides delvis til erstatning for andre deler av kursutviklingen og kursinnholdet. Det forventes derfor at det ikke vil medføre behov for økte bevilgninger eller økt ressursbruk.

14.3.2 Veileder og informasjonsmateriell

Nasjonal varslingsveileder

Utvalget foreslår at det utvikles en nasjonal varslingsveileder i tillegg til veiledningen for arbeidslivet som er under utvikling av Arbeidstilsynet. Formålet med en egen veileder er blant annet å gi tydelig veilednings- og informasjonsmateriell for varslere, potensielle varslere og varslingsmottakere. En slik veileder kan tenkes å føre til færre henvendelser om regelverket til Arbeidstilsynets svartjeneste.

Utvikling av statlige veiledningssider kan være kostbart. For eksempel var totalbudsjettet for Husbankens informasjonsside/veiviser «Bolig for velferd», 30 millioner kroner.1 I tillegg kommer driftsutgifter. Disse kostnadene kan trolig reduseres ved å samordne utvikling og drift med Arbeidstilsynets varslingsveileder.

Informasjon om varsling på myndighetenes nettsider

Videre foreslår utvalget å oppfordre offentlige myndigheter, blant annet tilsynsmyndigheter, til å ha godt synlig informasjon om muligheter for å varsle/tipse dem på sine hjemmesider. Formålet med forslaget er å gjøre det lettere å varsle til offentlige myndigheter slik at flere kritikkverdige forhold blir avdekket og forbedret.

De relevante myndighetene har per i dag ulike tilnærminger til å gi kontaktinformasjon til publikum. Noen velger å ha kontaktinformasjonen lett synlig, mens andre har valgt å holde særlig telefonnummer skjult, blant annet fordi de vurderer at dette gir en mer effektiv bruk av begrenset saksbehandlingskapasitet. Dersom flere offentlige myndigheter gir lettere tilgjengelig informasjon om varslingsmuligheter, vil terskelen for varsling trolig reduseres og antallet saker som sendes inn vil kunne øke. Det vil være en forventing om at disse varslene skal behandles, noe som vil kunne kreve økte budsjetter og omprioritering.

14.4 Organisatoriske tiltak

14.4.1 Et nasjonalt Varslingsombud

Utvalget foreslår å opprette et eget nasjonalt Varslingsombud. Ombudet skal gi råd, veiledning og bistand i enkeltsaker og kunne anbefale fri rettshjelp. I tillegg foreslår utvalget at det vurderes om det vil være hensiktsmessig at ombudet administrerer en digital varslingsløsning for varsel til offentlige myndigheter.

Råd, veiledning og bistand i enkeltsaker

Et varslingsombud kan lette byrden for varslere, bidra til at flere tør å varsle og dermed at flere kritikkverdige forhold avdekkes og bringes til opphør.

Omfanget av arbeidet til et varslingsombud er potensielt stort (alle kritikkverdige forhold i norske virksomheter). Aktiviteten vil hovedsakelig begrenses av budsjettet og bør rettes mot særlig viktige saker. Hvis det tas utgangspunkt i at Varslingsombudet vil motta like mange henvendelser som Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), innebærer dette at de vil motta om lag 1 900 forespørsler om veiledning årlig.2 En organisasjon tilsvarende LDO med om lag 40 ansatte vil ha årlige driftskostnader på omtrent 43 millioner kroner.3 I tillegg kommer etableringskostnader, anslagsvis fire til åtte millioner kroner.

Alternativer som er blitt vurdert, men som utvalget ikke anbefaler, er å gi Arbeidstilsynet eller LDO varslingsombudsrollen. Dette kunne gitt noe lavere kostnader, samdriftsfordeler og tilgang til kompetanse, men samtidig et langt mindre tydelig Varslingsombud.

Anbefaling om fri rettshjelp

Utvalget foreslår at et varslingsombud skal kunne anbefale fri rettshjelp, som vil kunne innvilges etter endelig godkjennelse av fylkesmannen.

Fri rettshjelp vil være aktuelt for en mindre andel varslere. Med 50 000 til 160 000 varsler i Norge årlig kan imidlertid de samlede saksbehandlingskostnadene for stat og arbeidsgivere bli betydelige, avhengig av hvor mange varslere som får innvilget fri rettshjelp. Erfaringsmessig er det vanskelig å estimere kostnadene av krav på juridisk bistand. En måte å begrense kostnadene av fri rettshjelp på, er å gi ombudet og/eller Fylkesmannen et årlig budsjett, slik at midlene må prioriteres til de mest alvorlige sakene.

Elektronisk videreformidling av varsel

Utvalget foreslår at det vurderes om det vil være hensiktsmessig med en sentral, elektronisk løsning for mottak og sortering av varsler om alle typer kritikkverdige forhold til offentlige myndigheter, eller om det er bedre heller å bygge videre på eksisterende strukturer på myndighetenes nettsider mv. Fordelen med en sentral elektronisk løsning er at alle varslere kan henvende seg til samme sted. En risiko er at en brukervennlig elektronisk løsning kan føre til at arbeidstakere i større grad varsler rett til myndighetene fremfor først å varsle internt i virksomheten, noe som vil gi økte kostnader per sak. En annen utfordring er at de ulike myndighetene som mottar varsler gjennom den elektroniske løsningen ikke vil ha kapasitet til å behandle alle sakene som kommer inn. I tillegg kommer kostnader til utvikling og drift av løsningen.

Uavhengige undersøkelser av alvorlige varslingssaker

Utvalget foreslår at Varslingsombudet skal ha anledning til å anbefale at det oppnevnes en offentlig ad hoc undersøkelseskommisjon for de tilfellene der ombudet blir kjent med svært alvorlige varslingssaker av stor samfunnsmessig betydning. Et alternativ til dette kan være at ombudet knytter til seg et korps med relevante fagpersoner som kan gjennomgå varslingssaker der «alt går galt», og som i den forbindelse kan gjennomføre en uavhengig og samlet vurdering av saken og peke på læringspunkter og eventuelle behov for endringer. En slik løsning bør kun brukes i særlige tilfeller og ha funksjon som en sikkerhetsventil for de tilfellene der ordinære strukturer ikke synes å ivareta tungtveiende samfunnsinteresser.

Det er usikkert hvor mange saker en granskningskommisjon vil kunne undersøke, og dette vil i stor grad avhenge av budsjett og sakenes kompleksitet. For eksempel kostet Wiersholms granskning av Bergenspolitiet i Monika-saken nesten 13 millioner kroner i direkte kostnader.4 Ved bruk av eksterne granskere må det etableres innkjøpsordninger i tråd med lov om offentlig anskaffelse.

En ad hoc granskningskommisjon vil ha grensesnitt mot andre offentlige myndigheter som må avklares. Mens de fleste offentlige myndigheter er organisert etter type lovbrudd (diskriminering, arbeidslivskriminalitet, økonomisk kriminalitet, strafferettslige brudd mv.) vil en ad hoc granskningskommisjon operere på tvers av alle typer kritikkverdige forhold så lenge det er avslørt gjennom varsling. Retningslinjer for når en ad hoc granskningskommisjon skal gå inn i et samfunnsområde som ligger under ansvaret til en annen offentlig myndighet må avklares. Videre må det utredes hvilket rettslig grunnlag som skal kreves for at ad hoc granskningskommisjon skal kunne etableres, samt sette i gang en undersøkelse av og hente inn informasjon fra offentlige og private virksomheter.

14.4.2 Varslingsnemnd

Utvalgets flertall foreslår at det etableres en nemnd som kan ta stilling til tvister i varslingssaker. En slik nemnd vil være et lavterskeltilbud som gjør det mulig for varslere å prøve saken sin uten å måtte gå til rettssak og risikere store saksomkostninger.

Som for et varslingsombud er det potensielle virkeområdet for en varslingsnemnd stort, noe som trolig vil innebære at aktiviteten og driftskostnadene hovedsakelig vil begrenses av budsjettet. For eksempel behandlet Diskrimineringsnemnda om lag 60 saker i nemndsmøter i 2016, med en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 47 uker.5 Samlet bevilgning til nemnda det året var 6,1 millioner kroner. For 2018 er samlet bevilgning økt til 18,6 millioner kroner.6 Dette må delvis ses i sammenheng med at nemnda har fått flere oppgaver og er flyttet til Bergen.

I tillegg til direkte kostnader ved drift av en nemnd, vil saksbehandlingen medføre indirekte kostnader for arbeidsgivere som blir involvert i prosessene, samt for arbeidstakere. Videre vil det være etableringskostnader forbundet med en ny nemnd, anslagsvis fire til åtte millioner kroner.

Utvalget har også vurdert muligheten for å legge ansvaret for håndtering av saker om gjengjeldelse til enten Tvisteløsningsnemnda etter arbeidsmiljøloven eller Diskrimineringsnemnda, men konkludert med at disse vil være mindre egnet for varslingssaker enn en egen nemnd. Å legge ansvaret til en eksisterende nemnd kunne gitt noe grad av kompetanse- og ressurssynergier.

14.5 Samlede økonomiske og administrative konsekvenser

14.5.1 Samlede konsekvenser for virksomhetene

Det er mer enn 2,8 millioner arbeidsforhold i Norge. Omfanget av varslingssaker er usikkert, med anslag fra 50 000 til 160 000 varsel per år. Utvalgets forslag vil medføre at det stilles krav til at virksomhetene må ha klarere retningslinjer og økt kompetanse. Det kan først og fremst føre til riktigere og raskere behandling av varsler og medvirke til at kritikkverdige forhold opphører på et tidligere tidspunkt. Dette kan gi bedre arbeidsmiljø, bedre ivaretakelse av helse, miljø og sikkerhet, bedre kunde-/brukerbehandling og redusert fare for korrupsjon. Aktivitetsplikten forventes å bidra til en kvalitetsmessig bedre, men også mer ressurskrevende, behandling av varsel. Skjerpede krav til saksbehandlingsrutiner, for eksempel når det gjelder habilitet, kan medvirke til økt formalisering og at en økende andel av varslene ikke følges opp av nærmeste leder, men av andre i organisasjonen eller ved ekstern behandling fra for eksempel nabokommune eller ekstern gransker. Dersom man som et regneeksempel antar at en ekstern behandling av et varsel koster minst ett ukesverk i gjennomsnitt (17 600 kroner i merkostnader),7 og tydeligere krav om systematisk oppfølging bidrar til at fem prosent av varslingssakene i Norge behandles eksternt heller enn internt, kan arbeidsgiveres kostnader øke med 40 millioner kroner.8 I tillegg kommer eventuelle virkninger av ekstern behandling av varsler for produktiviteten i virksomhetene. Ekstern behandling av varsler kan oppleves som ryddig og kan i noen tilfeller bidra til å skape ro og tillit. Samtidig finnes det eksempler på at eksterne prosesser kan være langvarige og ta mye oppmerksomhet. Styrket varslervern kan også misbrukes av de ansatte. Dette kan gi konsekvenser for personalpolitikk og ledelsens tidsbruk.

Etablering av, informasjon om, og rutinemessig gjennomgang av varslingsrutiner forventes å gi en årlig kostnad på 200–900 millioner kroner, avhengig av den praksis som etableres, fordelt på om lag 100 000 virksomheter med over fem ansatte i Norge.9 For de samlede kostnadene i virksomheten vil det være avgjørende at regelverket blir utformet slik at varsler følges opp raskt og på et lavest mulig nivå.

14.5.2 Samlede konsekvenser for forvaltningen

De foreslåtte juridiske endringene medfører forarbeid og forvaltning av lovbestemmelser med tilhørende prosesskostnader. Endringer og presiseringer i arbeidsmiljølovens varslingsregler kan gi et bedre grunnlag for å forvalte varslingsordningen.

Opplæring og kompetanseutvikling forutsettes gjennomført innenfor gjeldende budsjetter. En varslingsveileder forventes å koste 10–30 millioner kroner avhengig av valgte løsning. Det er usikkert hvordan elektroniske mottak av varsler vil skje i praksis. Kostnadene anslås til 10–90 millioner kroner avhengig av løsningens utforming og krav til IT-støtte. I tillegg kommer driftskostnader for løsningen og forvaltningen hos berørte aktører.

Et varslingsombud forventes å ha årlige driftskostnader på 40–50 millioner kroner, samt opprettingskostnader på opptil 10 millioner kroner. I tillegg kommer kostnader som ombudet kan utløse som fri rettshjelp eller ad hoc granskning. Erfaringsmessig er det vanskelig å estimere kostnadene av krav på juridisk bistand. For eksempel ble det i Ot.prp. nr. 11 (2007–2008) forutsatt at utvidelsen av bistandsadvokatordningen ville medføre elleve millioner kroner i økte årlige utgifter. Ifølge Justis- og beredskapsdepartementet kostet ordningen 172 millioner kroner i 2016. Med en til to årlige granskninger forventes en ordning med ad hoc granskningskommisjoner å koste 20–30 millioner kroner inkludert forvaltningskostnader.

En tvistenemnd etter modell fra Diskrimineringsnemnda forventes å koste 15–25 millioner kroner per år. Samlede konsekvenser er 100–150 millioner kroner i etableringskostnader og 100–300 millioner kroner i årlige kostnader.