Del 1
Innledning

1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

1.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Ved kongelig resolusjon 9. februar 2018 nedsatte Solberg-regjeringen et utvalg (Beredskapshjemmelutvalget) for å utrede en sektorovergripende fullmaktsbestemmelse og hjemmel for suspensjon av enkeltpersoners rettigheter i beredskapslovgivningen. Kjetil M. Larsen, professor i rettsvitenskap ved UiO, ble utnevnt til utvalgets leder, men trakk seg av personlige grunner. Benedikte Moltumyr Høgberg, professor i rettsvitenskap ved UiO, ble utnevnt til ny leder 23. februar 2018. Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Professor ved Universitetet i Oslo, Benedikte Moltumyr Høgberg, utvalgets leder,

• Advokat Sven Ole Fagernæs, tidligere regjeringsadvokat,

• Seniorrådgiver i Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Gunnbjørg Kindem,

• Assisterende justis- og kommunaldirektør hos Fylkesmannen i Troms og Finnmark, Per Elvestad,1

• Rådmann i Sør-Varanger kommune, Nina Bordi Øvergaard.

Utvalgets sekretær har vært rådgiver Gøran Østerman Thengs (f.o.m. 30. juli 2018).

1.2 Mandat

Beredskapshjemmelutvalget ble gitt følgende mandat:

Mandat for et lovutvalg til å utrede en sektorovergripende fullmaktsbestemmelse og hjemmel for suspensjon av enkeltpersoners rettigheter i beredskapslovgivningen

1. Bakgrunnen for oppnevning av utvalget

Beredskapsloven gir i dag regler som åpner for at regjeringen ved krig, krigsfare eller når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, kan gi bestemmelser av lovgivningsmessig karakter. I tillegg gir Grunnloven § 17 regjeringen grunnlag for midlertidig å gi slike bestemmelser innenfor området «handel, toll, næringsveier og offentlig forvaltning og regulering», men slike bestemmelser kan ikke stride mot gjeldende lover gitt av Stortinget. Den høye tilstrømningen av asylsøkere høsten 2015 viste at det også i fredstid kan oppstå ekstraordinære situasjoner hvor det er behov for å handle raskt, og hvor dagens lovgivning ikke gir tilstrekkelig fleksibilitet. Naturkatastrofer, ulykker, pandemier og sammenbrudd i infrastruktur er andre eksempler på hendelser hvor dette kan være tilfellet.

Øvrig beredskapslovgivning, som helseberedskapsloven og næringsberedskapsloven, gir primært bestemmelser som skal sikre tilgangen til nødvendige innsatsfaktorer, som fast eiendom, løsøre, varer og tjenester. Bestemmelsene vil i stor grad kunne komme til anvendelse også utenom krigssituasjoner. Næringsberedskapsloven gir f. eks. adgang til å treffe tiltak i enhver krise med forsyningsmessige konsekvenser. Øvrig beredskapslovgivning er hovedsakelig rettet inn mot bestemte tiltak eller enkeltområder og gir ingen generell adgang til å supplere eller gjøre avvik fra lovgivningen.

I ekstraordinære krisesituasjoner kan lovgivningen by på utfordringer av ulikt slag. Situasjonen kan være slik at det innenfor gjeldende rett ikke er adgang til å treffe nødvendige tiltak, med den konsekvens at det ikke i tide vil være mulig å håndtere situasjonen på ønsket måte. Alternativt kan situasjonen medføre et så stort og plutselig press på ressursene at det ikke lar seg gjøre å oppfylle de forpliktelsene som påhviler myndighetene. Myndighetene vil da kunne befinne seg i en situasjon hvor den eneste muligheten er å bryte reglene.

2. Sentrale spørsmål

I utredningen skal det tas stilling til om regjeringen også utenom tilfeller der «riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare» (jf. beredskapsloven § 3) bør ha muligheten til å gi bestemmelser av lovgivningsmessig karakter. I den sammenheng skal det vurderes å innføre en sektorovergripende fullmaktsbestemmelse som gir hjemmel for midlertidig å supplere, og om nødvendig gjøre unntak fra, gjeldende lovgivning.

Det skal også vurderes om det ved siden av dette skal utformes en hjemmel for midlertidig å suspendere enkeltpersoners lovfestede rettigheter, eventuelt modifisere hvordan rettighetene må oppfylles. Dette gjelder situasjoner hvor ressursmangel og lignende gjør det umulig eller svært vanskelig å oppfylle dem, eller hvor det er behov for særlig raskt å kunne omprioritere ressurser. Bestemmelsen skal gi adgang til suspensjon eller modifikasjon av både materielle og prosessuelle rettigheter. Grunnleggende rettigheter innen helse skal ikke omfattes.

Det må vurderes om en hjemmel for suspensjon mv. bør reguleres sammen med eller særskilt fra reguleringen som gjelder sektorovergripende fullmaktsbestemmelse. Videre skal det tas stilling til om reguleringen bør skje samlet i beredskapsloven eller gjennom flere fullmakts- og suspensjonshjemler i særlovgivningen.

Det skal foretas en prinsipiell vurdering av behovet for og betenkeligheter med regulering ut over den som i dag finnes. Behovet skal dokumenteres blant annet ved en gjennomgåelse av eksisterende beredskapslovgivning og gjennom beskrivelser av sentrale krisescenarier på ulike samfunnsområder.

Utredningen skal ta stilling til hvilken terskel som skal oppstilles for når eventuelle fullmakter kan tas i bruk og når det skal være adgang til å suspendere fra rettighetene. Reguleringen skal om mulig utformes med generelle og enhetlige kriterier for å treffe tiltak. Forholdet mellom reguleringen som foreslås og eksisterende beredskapshjemler i særlovgivningen, må komme tydelig frem.

I tillegg til å vurdere forholdet til eksisterende beredskapshjemler bes utvalget ta særlig hensyn til Stortingets anmodningsvedtak 10. mai 2016 nr. 646, som lyder som følger:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til lovendringer som ved en nasjonal flyktningkrise gir kommunene myndighet til å fravike plan- og bygningsloven og grannelova. Det settes frist for kommunens beslutning, som treffes etter anmodning fra annen kommunal eller statlig myndighet. Saken overføres departementet hvis fristen ikke holdes, og departementet kan også ved overprøving prøve alle sider av saken. Beslutning om at det foreligger en nasjonal flyktningkrise kan treffes av Kongen i statsråd eller av departementet.»

Formålet med dette vil være å avklare nærmere forholdet mellom de to eventuelle fullmaktsbestemmelsene, og da særlig om en fullmaktsbestemmelse i plan- og bygningsloven for nasjonale flyktningkriser vil vanskeliggjøre eller undergrave en eventuell sektorovergripende fullmaktsbestemmelse i beredskapslovgivningen.

Det er ikke forutsatt at den aktuelle situasjonen må være av en slik alvorlighetsgrad at det i prinsippet er åpent for konstitusjonell nødrett. Terskelen skal ligge lavere enn dette. Tilsvarende er det ikke forutsatt at eventuelle vilkår for å derogere fra internasjonale rettighetsbestemmelser må være oppfylt. En konsekvens av dette er at vedtak som fattes i medhold av bestemmelsene, ikke kan være i strid med Grunnloven eller internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter. Sammenhengen mellom på den ene siden fullmaktsbestemmelsen og suspensjonsbestemmelsen og på den andre siden de konstitusjonelle og folkerettslige rammene skal fremgå av utredningen.

Bestemmelser som gir regjeringen myndighet til å gripe inn i lovgivning vedtatt av Stortinget, reiser spørsmål både om fordeling av myndighet mellom statsmaktene og om forholdet mellom stat og borger. En sentral problemstilling er hvilke mekanismer som skal etableres for å hindre misbruk. Utredningen skal inneholde en vurdering av hvilke rutiner som bør utformes i forbindelse med regjeringens vedtak, herunder saksbehandlingsregler, varslingsrutiner og andre virkemidler.

I forbindelse med behovsvurderingen skal det innhentes erfaringer fra potensielt berørte sektorer. Det skal også innhentes erfaringer fra andre land, og det skal i den forbindelse ses hen til hvilke lovgivningstiltak som er gjennomført.

Departementet kan supplere og presisere mandatet dersom det anses hensiktsmessig.

3. Avslutning

Utvalget skal utforme sitt lovforslag med utgangspunkt i Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen punkt 4-1.

Utvalget skal utrede og vurdere virkningene av forslaget i tråd med utredningsinstruksen, herunder forslagets økonomiske og administrative konsekvenser.

Utvalgets budsjett vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjøring gjelder de til enhver tid gjeldene bestemmelser i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, samt supplerende retningslinjer fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet. Om arkivordningen gjelder arkivforskrifta § 2 og eventuelle utfyllende bestemmelser.

Utvalget skal avgi sin utredning til Justis- og beredskapsdepartementet innen 15. mars 2019.2

1.3 Utvalgets forståelse av mandatet

1.3.1 Beredskapslovgivning i ekstraordinære situasjoner i fredstid

Utvalget skal utrede om det også i andre ekstraordinære situasjoner enn der riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, er behov for en sektorovergripende fullmaktsbestemmelse som gir hjemmel for midlertidig å supplere, og om nødvendig gjøre unntak fra, gjeldende lovgivning. Som grunnlag for utredningen skal det blant annet foretas en gjennomgang av beredskapslovgivningen, og forholdet mellom eventuelle regler som foreslås og eksisterende beredskapshjemler skal komme klart frem. På denne bakgrunn er det innledningsvis nødvendig å avklare hvilken forståelse av beredskapslovgivning som ligger til grunn for utredningen.

Beredskapslovutvalget (NOU 1995: 31) påpekte at «beredskapslovgivningen … i videste forstand er svært omfattende». For å «unngå en vidtfavnende vurdering av det sivile beredskapsregelverk i sin alminnelighet», la utvalget til grunn en «snever forståelse» som omfattet regelverk som kunne iverksettes under sikkerhetspolitiske kriser:

Vedtatt eller forberedt regelverk av lovgivningsmessig innhold, hvis iverksettelse er betinget av at riket er i krig, at krig truer riket, at rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, eller at det foreligger en annen ekstraordinær krisesituasjon av militær art som truer vesentlige norske interesser.3

Denne utredningen skal ifølge mandatet vurdere beredskap i andre ekstraordinære situasjoner i fredstid. Med andre ord er temaet for denne utredningen i hovedsak det Beredskapslovutvalget avgrenset mot i 1995. Som et utgangspunkt er det derfor naturlig å avgrense omfanget av utvalgets gjennomgang oppad mot beredskapshjemler som bare kommer til anvendelse i krig, når krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Dermed befinner man seg – som det fremgår av mandatet – ikke i situasjoner hvor det er aktuelt å anvende konstitusjonell nødrett.

Når det gjelder den nærmere beskrivelsen av beredskapslovgivningen som skal ligge til grunn for utredningen, er det i gjeldende lovgivning en rekke beredskapshjemler som utløses ved kriser, katastrofer og ekstraordinære situasjoner i fredstid. Utvalget vil derfor se på vedtatt regelverk som kommer til anvendelse i slike situasjoner.

Med denne forståelsen foretas det et grunnleggende skille mellom på den ene siden det ordinære regelverket i normaltidssituasjoner og på den andre siden det ekstraordinære, hvor det for denne utredningens formål er de sistnevnte situasjoner og hendelser som er i fokus. Ut fra en slik forståelse avgrenses det som utgangspunkt nedad mot regelverk av forberedende art,4 herunder også regelverk om beredskapsplanlegging,5 samt regler som kommer til anvendelse i det man noe upresist kan kalle normale beredskapssituasjoner,6 som etter relevant regelverk ikke anses som ekstraordinære. Avgrensningen er imidlertid ikke til hinder for å omtale disse typer av regler der det er naturlig ut fra sammenhengen. Det vil også kunne være relevant å omtale konstitusjonelle hjemler, folkerettens derogasjonshjemler, uskrevne prinsipper om nødrett, samt relevante bestemmelser i administrativt regelverk.

Ved at utredningen er konsentrert rundt det regelverket som kommer til anvendelse når en krise inntreffer eller er nært forestående, kunne man også anvendt begreper som krise- eller unntakslovgivning. Det er imidlertid naturlig å kategorisere lover og regler som tar høyde for en fremtidig krisesituasjon, som regulatorisk beredskap eller beredskapslovgivning, slik det også er gjort i mandatet.

1.3.2 Sektorovergripende forskriftshjemmel

Utvalget forstår «sektorovergripende fullmaktshjemmel» som en lovfestet forskriftshjemmel som gir utøvende myndighet hjemmel til å supplere, utfylle eller fravike annen lovgivning på tvers av sektorer. Når utvalget i ulike sammenhenger i den følgende fremstillingen benytter både «forskriftshjemmel», «forskriftskompetanse», og «fullmaktshjemmel», skal alle benevninger forstås på samme måte.

1.3.3 Suspensjon av rettigheter

Utvalget skal blant annet utrede behovet for en hjemmel for midlertidig å suspendere enkeltpersoners lovfestede rettigheter, eventuelt modifisere hvordan rettighetene må oppfylles. Grunnleggende rettigheter innen helse er unntatt.

Én måte å forstå «suspensjon» av rettigheter på, er som midlertidig fravikelse eller derogasjon. Slik forstått innebærer suspensjon at rettigheter helt eller delvis settes midlertidig ut av kraft.

Etter mandatet er det imidlertid «ikke forutsatt at den aktuelle situasjonen må være av en slik alvorlighetsgrad at det i prinsippet er åpent for konstitusjonell nødrett», og heller ikke at «eventuelle vilkår for å derogere fra internasjonale rettighetsbestemmelser må være oppfylt». Terskelen skal ligge lavere. Utgangspunktet blir dermed at en eventuell suspensjonshjemmel må ligge innenfor rammene av, og kan ikke innebære fravikelse av, Grunnloven og aktuelle menneskerettskonvensjoner som Norge er forpliktet til å følge.

På denne bakgrunn forstår utvalget «suspensjon» av rettigheter som begrensning eller innskrenking av rettigheter innenfor de rammene som er trukket opp i Grunnloven og i menneskerettskonvensjoner gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven. Ved begrensninger/innskrenkinger kan man – i motsetning til ved derogasjon – aldri gripe inn i rettigheters kjerneområde.

1.4 Utvalgets arbeid

1.4.1 Utvalgsmøter

Utvalget har vært samlet sju ganger, herunder to dagssamlinger, fire todagerssamlinger og én firedagerssamling.

17. april 2018

Første samling ble avholdt i Justis- og beredskapsdepartementet i Nydalen, Oslo. På dagsorden sto blant annet diskusjon om mandatet, presentasjon av utvalgets medlemmer og videre plan for utvalget.

19. juni 2018

Andre samling ble avholdt i Regjeringsbygg 5, Oslo. Utvalget fikk en redegjørelse fra følgende personer:

• Morten Randmæl (avdelingsdirektør, Helsedirektoratet),

• Kjetil Jonsbu (fagdirektør i Helserettsavdelingen, Helse- og omsorgsdepartementet),

• Eldrid Byberg (seniorrådgiver i Helserettsavdelingen, Helse- og omsorgsdepartementet),

• Else-Karin Øvernes (utredningsleder i Bolig- og bygningsavdelingen, Kommunal- og moderniseringsdepartementet).

20.–21. august 2018

Tredje samling ble avholdt i Kirkenes, Sør-Varanger kommune. Utvalget fikk presentert en gjennomgang av asylsituasjonen, med befaring i Fjellhallen og ved grensepasseringsstedet på Storskog. Utvalget fikk en redegjørelse fra følgende personer:

• Ellen Katrine Hætta (politimester),

• Solbjørg Mikkola (leder for kommunens flyktningmottak),

• Bente Larsen (Fylkesmannens liaison under asylsituasjonen),

• Drude Brattlien (assisterende kommuneoverlege),

• Anita Brekken (hygienesykepleier),

• Eivind Merok (fylkeslege),

• Rune Rafaelsen (ordfører i Sør-Varanger kommune),

• Håvard Lund (plan- og utviklingssjef i Sør-Varanger kommune),

• Svanhild Lande (økonomisjef i Sør-Varanger kommune).

8.–9. oktober 2018

Fjerde samling ble avholdt på konferansehotellet Soria Moria, Oslo. Utvalget fikk en redegjørelse fra følgende personer:

• Harald Rasmussen (seksjonssjef, Samordning og beredskap, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap),

• Stephan Mo (leder for Analyse- og utviklingsavdelingen og koordinator for beredskapsarbeidet under asylsituasjonen i 2015, Utlendingsdirektoratet)

• Knut Berntsen (fagsjef i Region- og mottaksavdelingen, Utlendingsdirektoratet).

10.–11. desember 2018

Femte samling ble avholdt i Regjeringsbygg 5, Oslo. Utvalget fikk en redegjørelse fra følgende personer:

• Tor Saglie (departementsråd i Justis- og beredskapsdepartementet fra 2012 til oktober 2018),

• Jon Wessel-Aas (advokat),

• Mads Andenæs (professor, UiO).

6.–7. februar 2019

Sjette samling ble avholdt på Oscarsborg festning utenfor Drøbak. Utvalget fikk en redegjørelse fra følgende personer:

• Øistein Knudsen jr. (ekspedisjonssjef i Samfunnssikkerhetsavdelingen, Justis- og beredskapsdepartementet),

• Helge Eide (direktør for interessepolitikk i KS),

• Tor Allstrin (direktør for KS-advokatene),

• Nina Tangnæs (rådmann i Fredrikstad kommune).

22.–25. april 2019

Sjuende og avsluttende samling bestod av et dagsmøte i Tromsø, todagersmøte på Hurtigruten til Trondheim og avsluttende dagsmøte i Trondheim. I Tromsø fikk utvalget en redegjørelse fra:

• Marianne Hovde, seksjonsleder i juridisk seksjon hos Fylkesmannen i Troms og Finnmark.

1.4.2 Øvrig møteaktivitet

• Høgberg innledet om utvalgets arbeid på Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø 4. september 2018.

• Høgberg og Thengs deltok på møte hos Norges institusjon for menneskerettigheter med direktør Adele Matheson Mestad, fagrådgiver Gro Nystuen og rådgiver Mari Marte Kobberstad Tingelholm 31. oktober 2018.

• Høgberg og Kindem deltok på møte hos Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap med direktør Cecilie Daae, assisterende direktør Kristin Cordt-Hansen og seksjonssjef Ragnhild Aalstad i Oslo 1. februar 2019.

• Høgberg, Kindem og Thengs deltok på Samfunnssikkerhetskonferansen i Oslo 4. og 5. februar 2019.

• Høgberg og Thengs deltok på møte i Politidirektoratet med Knut Smedsrud, leder for Beredskapsavdelingen, og Jørn Schjelderup, leder for Beredskapsseksjonen, 5. mars 2019.

1.5 Parallelle prosesser

Revisjon av helseberedskapsloven

I 2018 ga Helse- og omsorgsdepartementet Helsedirektoratet i oppdrag å vurdere behovet for å revidere helseberedskapsloven. Direktoratet ble bedt om å vurdere flere områder ved loven, eventuelt utforme forslag til konkret lov- og forskriftstekst, samt vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene. Målet med revisjonen er å sikre at loven er oppdatert og at regelverket er forståelig utformet. Frist for oppdraget ble satt til 1. juni 2019.

Utvalget har ikke hatt tilgang til utredningen.

Utredning av beredskaps- og unntakshjemler i utlendingsregelverket

Våren 2018 utlyste Justis- og beredskapsdepartementet et oppdrag med følgende formål:

«Formålet med oppdraget er å utrede handlingsrommet for beredskaps- og unntakshjemler i utlendingsregelverket som kan bidra til at utlendingsforvaltningen sikrer at innkvartering av asylsøkere håndteres på formåls- og kostnadseffektivt vis, også ved uforutsigbare og/eller store asylankomsttall. Sluttproduktet skal inneholde konkrete forslag til beredskaps- og/eller unntaksbestemmelser med en begrunnelse for hver enkelt bestemmelse.»

Arbeidet skulle ifølge utlysningen avgrenses til «rettslige virkemidler på utlendingsmyndighetenes sektorområde, slik at oppdraget dermed avgrenses mot den generelle og sektorovergripende beredskapslovgivningen», med videre henvisning til Beredskapshjemmelutvalgets arbeid. Oppdraget gikk til advokatfirmaet DLA Piper.

Utvalget har ikke hatt tilgang til utredningen.

2 Stortingets forhold til utvalget

2.1 Innst. 326 S (2016–2017)

Stortinget fattet 18. juni 2015 følgende vedtak (736): «Stortinget ber regjeringen legge frem en ny stortingsmelding om samfunnssikkerhet og beredskap innen utgangen av 2016». Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn – samfunnssikkerhet ble lagt frem 9. desember 2016, hvor regjeringen varslet at den ville sette ned et utvalg til å utrede sektorovergripende fullmaktsbestemmelser:

«Det høye tallet asylsøkere som ankom høsten 2015, la et press på mottaksapparatet og andre myndigheter som var vanskelig å forutse. Det ble klart at det kan oppstå situasjoner hvor gjeldende beredskapslovgivning ikke er tilstrekkelig for å møte de umiddelbare behovene som oppstår. Regjeringen vil oppnevne et utvalg til å vurdere en sektorovergripende fullmaktsbestemmelse i beredskapslovgivningen med sikte på andre ekstraordinære situasjoner enn der riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Den kan gjelde for eksempel ved høye asylankomster, naturkatastrofer, ulykker, pandemier og sammenbrudd i infrastruktur.

En sektorovergripende fullmaktsbestemmelse vil kunne gi adgang til å supplere og om nødvendig gi avvik fra gjeldende lovgivning. Den kan også gi hjemmel for å gripe inn i tilfeller hvor ressursmangel og lignende forhold gjør det umulig eller svært vanskelig å oppfylle rettigheter for den enkelte. Bestemmelsen kan videre gjøre det mulig å gripe inn der det er behov for særlig raskt å kunne omprioritere ressurser, eller hvor det på grunn av situasjonen er behov for å kunne sette til side regler om saksbehandling.»7

I forbindelse med justiskomiteens behandling av stortingsmeldingen den 23. mai 2017, vedtok komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, å anmode regjeringen om ikke å oppnevne et utvalg til å vurdere en «utvidelse av beredskapslovgivningens virkeområde»:

«Flertallet viser til at beredskapslovgivningen er en konkretisering av konstitusjonell nødrett. Den gir regjeringen hjemmel til å fravike gjeldende lovgivning, eller gi bestemmelser med lovgivningsmessig innhold. Disse unntakslovene gjelder kun når riket er i krig, når krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare.

Flertallet merker seg at regjeringen vil sette ned et utvalg for å utvide beredskapslovgivningens virkeområde. Som eksempler på situasjoner som skal kunne omfattes av beredskapslovgivningen, nevnes høye asylankomster, naturkatastrofer, ulykker, pandemier og sammenbrudd i infrastruktur. Videre trekkes ressursmangel frem som et forhold som skal kunne begrunne å sette til side rettssikkerhetsgarantier.

Flertallet viser til at regjeringen ikke har godgjort behovet for å utvide muligheten til å sette til side lovgivning og rettssikkerhetsgarantier. Disse medlemmer mener at kun grunnleggende sikkerhetsinteresser for nasjonen kan begrunne en utvidelse av beredskapslovgivningens virkeområde, og vil advare mot å likestille de nevnte situasjoner med de nødstilstander som begrunner beredskapslovgivningen.

Flertallet anmoder regjeringen om ikke å oppnevne et utvalg som skal vurdere en slik utvidelse av beredskapslovgivningens virkeområde.»

2.2 Innst. 314 S (2017–2018)

Beredskapshjemmelutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 9. februar 2018. Stortingsrepresentantene Petter Eide, Audun Lysbakken, Karin Andersen, Kari Elisabeth Kaski, Freddy André Øvstegård og Arne Nævra (alle fra Sosialistisk Venstreparti) fremmet 6. mars 2018 representantforslag om å avslutte utvalgets arbeid, jf. Dokument 8:156 S (2017–2018):

«Stortinget ber regjeringen om å avslutte arbeidet til utvalget som skal vurdere endringer i beredskapslovgivningen, som ble satt ned 9. februar 2018 for å finne løsninger for hvordan Norge kan avvike fra lovpålagte rettigheter i ekstraordinære situasjoner samt suspendere menneskerettighetsvernet for individer i spesielle situasjoner.»

I brev 21. mars 2018 ba Stortingets justiskomité om departementets uttalelse i forbindelse med forslaget. Forespørselen ble besvart av daværende justis-, beredskaps- og innvandringsminister Tor Mikkel Wara ved brev til komiteen av 12. april 2018, hvor statsråden blant annet uttalte:

«Jeg er ikke enig med forslagsstillerne i at det kun er «grunnleggende sikkerhetsinteresser for nasjonen» som bør kunne begrunne at det i beredskapsøyemed gis forskriftsmyndighet til den utøvende makt. Gjeldende lovgivning bygger da heller ikke på noe slikt prinsipp. (…) Utvalget er ikke pålagt å konkludere i noen bestemt retning. Etter mitt syn er det godt i samsvar med rettsstatlig og demokratisk tankegang at gjennomtenkning av behovet for å oppdatere lovverket til dagens forhold skjer på et tidspunkt der en ikke står midt oppe i en krise, at en slik gjennomtenkning skjer på grunnlag av en faglig fundert utredning hvor en ser bredt på ulike sektorer i samfunnet, at utredningen så sendes på en bred alminnelig høring, og at regjeringen deretter tar standpunkt til om det bør fremmes lovforslag. Det blir så eventuelt opp til Stortinget å beslutte om noe bør vedtas. Etter mitt syn er det uheldig om en forsøker å kortslutte prosessen ved å avslutte utvalgets arbeid (…)»

Ved behandlingen i justiskomiteen 22. mai 2018 fikk representantforslaget av 6. mars ikke støtte fra medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet. Med henvisning til Innst. 326 S (2016–2017), omtalt i forrige punkt, uttalte disse komitémedlemmer følgende:

«Disse medlemmer registrerer at regjeringen har valgt å se bort fra denne tydelige meldingen fra justiskomiteens flertall, og er i likhet med forslagsstillerne sterkt kritiske til at regjeringen har valgt en slik fremgangsmåte. Disse medlemmer mener imidlertid det må være en høy terskel for at Stortinget avbryter arbeidet til et utvalg som allerede har påbegynt sitt arbeid. I dette tilfellet er det regjeringen selv som må ta ansvar for at de har satt ned et slikt utvalg til tross for en tydelig anmodning fra justiskomiteens flertall om å ikke gjøre dette. Regjeringen har valgt å bære risikoen for at stortingsflertallet avviser et eventuelt lovforslag i tråd med den utvidelsen av beredskapsloven som skisseres i Meld. St. 10 (2016–2017), og det er regjeringen som må ta følgende av dette.»

Justiskomiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, fremmet i stedet følgende forslag, som ble komiteens innstilling:

«Stortinget ber regjeringen ikke fremme forslag om endringer i beredskapslovgivningen som vil gi en sektorovergripende fullmaktsbestemmelse i beredskapslovgivningen med sikte på andre ekstraordinære situasjoner enn der riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare.»

Medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet hadde blant annet følgende merknader til forslaget:

«Disse medlemmer mener regjeringen ikke har godtgjort behovet for at den skal kunne gi bestemmelser med lovgivningsinnhold eller avvike loven i de tilfellene de har nevnt. Disse medlemmer merker seg at regjeringspartiene viser til asylsituasjonen i 2015 og det presset som oppsto på forvaltningen og velferdstjenestene den gang. Disse medlemmer vil understreke at det ikke var mangler i lovverket som var mest påfallende i denne situasjonen, men at regjeringen forsto alvoret for sent og ikke satte i gang tiltak tidlig nok. Stortinget, på sin side, fattet hastevedtak slik at nødvendige endringer kom på plass så fort som mulig. Disse medlemmer mener det er vanskelig å forstå at dette skal være en god begrunnelse for å endre den delen av lovverket som i dag bare kan brukes i krig, om krig truer eller det er alvorlige trusler mot rikets sikkerhet.»

Under stortingsvoteringen stemte 47 representanter for komitéinnstillingen, mens 53 stemte mot, jf. referat fra Stortinget 29.05.2018, sak nr. 16. Forslaget fra et mindretall i komiteen, medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, om ikke å vedta representantforslaget i Dokument 8:156 S (2017–2018) fra 6. mars ble vedtatt med 53 mot 47 stemmer.

3 Sammendrag og oversikt

3.1 Sammendrag

Bakgrunn

I ethvert samfunn er det alltid spørsmål om når krisen inntreffer, ikke om den inntreffer. Dette gjør at forebygging og forberedelse til krisehåndtering er helt avgjørende for å kunne håndtere krisene på best mulig måte og med minst mulig skadeomfang når de kommer.

Hva slags krise man står overfor vil variere mye, både med hensyn til situasjonstype, hvem som er involvert og den geografiske avgrensningen av krisen. I tillegg vil virkemidlene kunne variere mellom rettslige, økonomiske og organisatoriske virkemidler, samt ulike typer av faktiske tiltak iverksatt av for eksempel politi, helsepersonell, brannvesen, fylkeskommunen, kommunen eller private aktører. I noen grad – og avhengig av krisesituasjonen – vil også krisen best kunne håndteres gjennom en vekselvirkning mellom rettslige, økonomiske og organisatoriske virkemidler, samt faktiske tiltak.

Beredskapshjemmelutvalgets oppdrag har vært å utrede hvorvidt man for ekstraordinære krisesituasjoner, utenfor krig og krigslignende situasjoner, har behov for en sektorovergripende fullmaktshjemmel og en suspensjonshjemmel for rettigheter. Utvalget har derfor vurdert og tatt stilling til hvilke rettslige virkemidler som bør være på plass som et ledd i den fremtidige håndteringen av ekstraordinære krisesituasjoner.

Ekstraordinære kriser og krisescenarioer

De daglige kriser håndteres i første rekke av den alminnelige beredskap, særlig av helsepersonell, politi og brannmannskaper. De ekstraordinære kriser strekker seg utover det vi normalt forstår som daglige kriser. Disse ekstraordinære krisene kan grovsorteres i tre typetilfeller, avhengig av alvorlighetsgrad.

Krig, krigslignende tilstand o.l. Den mest alvorlige situasjonen for landet, vil være krig, krigslignende tilstand eller en annen situasjon der rikets sikkerhet eller statsstyret er truet. Rettslig sett reguleres disse situasjonene i dag med utgangspunkt i beredskapsloven av 1950, konstitusjonell nødrett og forsvarslovgivningen. Beredskapshjemmelutvalgets mandat omhandler ikke de situasjoner hvor landet befinner seg i krig eller i en krigslignende tilstand og hvor det er aktuelt for myndighetene å benytte beredskapsloven av 1950 eller forsvarslovgivningen. Utvalget har derfor ikke vurdert eller tatt stilling til om det er behov for å supplere eller oppgradere beredskapsloven av 1950.

Ekstraordinære hendelser som håndteres gjennom alminnelig beredskap. For de ekstraordinære krisesituasjoner med lavere alvorlighetsgrad enn krig, finner vi i første rekke de situasjoner som det vil være naturlig å håndtere gjennom den alminnelige beredskap, selv om situasjonen har et større omfang og er mer alvorlig enn det vi vanligvis er vitne til. Det kan for eksempel være tale om naturhendelser, større ulykker med bygninger, skip, jernbane eller oljeplattformer, spredning av sykdommer, eller geografisk avgrensede terroraksjoner. Den ordinære beredskapen vil tre i virksomhet også ved slike større ulykker eller andre hendelser. Denne beredskapen består av mannskaper som er trenet til beredskap, som allerede har en del ressurser til å håndtere større hendelser, og som et stykke på vei har de nødvendige hjemler i egen sektorlovgivning eller i sivilbeskyttelsesloven til å håndtere situasjonen.

Ekstraordinære hendelser av høyere alvorlighetsgrad. Noen av de ekstraordinære krisesituasjonene kan imidlertid nå en alvorlighetsgrad som overstiger slike enkeltstående, alvorlige hendelser, men hvor landet likevel ikke befinner seg i krig eller en krigslignende tilstand. Det kan tenkes mange situasjoner som i alvorlighetsgrad befinner seg et sted mellom alvorlige ulykker og krigslignende tilstander. Dette kan være situasjoner hvor flere alvorlige hendelser inntreffer på samme tid, eller man ikke kjenner opphavet til hendelsene, eller man ikke er i stand til å overskue konsekvensene eller ringvirkningene av hendelsene. Det kan heller ikke utelukkes alvorlige situasjoner som av ettertiden vil bli bedømt som krigslignende tilstander, men hvor dette ennå ikke er kjent – eller erkjent – av norske myndigheter.

For slike ekstraordinære kriser sikter utvalget til så omfattende hendelser, eller sammentreff av flere hendelser, at kritiske samfunnsfunksjoner eller andre tungtveiende samfunnsinteresser rammes eller trues. Det kan blant annet oppstå store koordineringsutfordringer, utstyrsmangel, mangel på mat og drikkevann, mangel på helsepersonell eller lignende, med påfølgende fare for kaotiske tilstander. Slike ringvirkninger kan enten ha opphav i den samme hendelsen eller i flere hendelser. En hendelse som forgiftning av drikkevann til en storby, vil kunne lede til vannmangel, omfattende dødsfall og masseevakueringer, i tillegg til akutte helseutfordringer med behandling av et stort antall syke. Det kan også tenkes situasjoner hvor større ulykker inntreffer ett sted i landet, og hvor andre utnytter momentet til å utføre terroraksjoner et eller flere andre steder i landet.

Ekstraordinære blir krisene også hvis smittsomme og dødelige sykdommer spres raskt i befolkningen, eller det må iverksettes masseevakueringer som følge av naturkatastrofer, atomulykker eller lignende, som særlig på vinterstid vil føre til høy dødelighet blant sårbare personer i befolkningen. Settes i tillegg kommunikasjonen under press, eksempelvis ved forstyrrelser av GPS-signaler eller ødelagte flyplasser, øker skadepotensialet betydelig. Man kan også tenke seg ødelagte drikkevannskilder eller stans i strømforsyninger til deler av landet. I kombinasjon med en mulig atomulykke på Kola-halvøya, med påfølgende masseinnvandring til Finnmark, kan vi se for oss situasjoner hvor myndighetene står i fare for å miste kontrollen over enkelte områder. Dette vil igjen kunne lede til plyndring og alvorlig voldskriminalitet på utsatte steder.

Selv om Norge har vært forskånet fra ekstraordinære krisesituasjoner av et slikt vidtrekkende omfang, er det utvalgets vurdering at globalisering, klimaendringer, en tilspisset verdensorden og et sammensatt trusselbilde gjør at Norge er mer utsatt enn tidligere for alvorlige ulykker, terror, naturkatastrofer og ulike former for hybride hendelser. Norge er i tillegg sårbart, både fordi samfunnet er åpent, fordi det er store geografiske avstander, og fordi vi tidvis lever under svært røffe værforhold. Dette er like fullt krisescenarioer som ansvarlige myndigheter i noen grad må være forberedt på. Hvis ikke, vil krisen – når den kommer – kunne få et større og mer ødeleggende omfang enn nødvendig.

Disse ekstraordinære situasjonene som nå er nevnt vil sette den alminnelige beredskap under et slikt press at den ikke lenger kan håndteres innenfor ordinære rammer. Det kan for det første oppstå utfordringer med de rettslige rammer, dvs. at ansvarlige myndigheter mangler de nødvendige fullmakter til å gjøre det som i øyeblikket fremstår som de mest fornuftige og rasjonelle tiltak. Det kan dernest være at de ressursmessige rammer ikke er tilstrekkelige, dvs. svak økonomisk støtte eller mangel på trenet personell. Og til sist kan man møte på koordineringsmessige og organisatoriske utfordringer, dvs. at en eller flere av støttefunksjonene ikke samarbeider godt nok med den eller de som har ansvaret for krisehåndteringen, eller at disse selv ikke tar inn over seg kriseomfanget eller krisepotensialet, eller at de selv er rammet av krisen.

Siden utvalgets mandat eksplisitt viser til asylsituasjonen i 2015, har utvalget gått nærmere gjennom denne situasjonen. Utvalget har blant annet sett nærmere på de ulike sektorenes egne evalueringsrapporter og snakket med sentrale aktører under krisen. Utvalgets oppfatning er at asylsituasjonen gir en god illustrasjon på hvordan en krise kan ramme snikende, ikke akutt, og hvor gode beredskapsplaner og tidlig kriseforståelse er viktig, både lokalt, regionalt og sentralt. Dette er nødvendig for at slike situasjoner skal kunne håndteres på en tilfredsstillende måte, med minst mulig fare for at liv går tapt, at smitte ikke sprer seg i befolkningen, og for å unngå at større befolkningsmengder forflytter seg innenfor landegrensene uten at disse registreres og kontrolleres av rette myndigheter.

Det er like fullt utvalgets oppfatning at asylsituasjonen i 2015 i begrenset utstrekning avdekket behov for endringer i lovgivningen. Behovet for raskt å gjennomføre regelendringer høsten 2015, var etter utvalgets oppfatning ikke bare et resultat av selve asyltilstrømmingen, men må også dels tilskrives den sene oppfølgingen fra nasjonale myndigheter og problemer med håndteringen av tilstrømmingen. Behovet for rask innkvartering av asylsøkere og enslige mindreårige asylsøkere ble i første rekke møtt gjennom en midlertidig unntaksforskrift til plan- og bygningsloven. Stortinget stemte imidlertid ned forslaget til en mer vidtgående, generell fullmaktshjemmel til Kongen i plan- og bygningsloven. Foranlediget av asyltilstrømningen ble det også gjennomført innstramninger på asylfeltet, med flere endringer i utlendingslovgivningen, samt en justering i opplæringsloven som gir kommunene mer tid til å tilrettelegge for opplæringstilbud.

Det er utvalgets vurdering at behovet for de aktuelle lovendringer under asylsituasjonen i 2015 ikke hadde en slik hastegrad at de ikke kunne forberedes og bringes inn til behandling i Stortinget. Det er ingen indikasjoner i evalueringsrapportene fra berørte etater eller i samtaler som utvalget har hatt med de ulike aktørene som, etter utvalgets oppfatning, tyder på at krisen eskalerte som følge av stortingsbehandling. Det er heller ingen indikasjoner på at det forelå en reell og nærliggende fare for at situasjonen kunne kommet ut av kontroll i påvente av slik stortingsbehandling. Det er derfor utvalgets oppfatning at man på utlendingsfeltet, hva gjelder plassering av asylsøkere på kort sikt, i stedet bør vurdere i forkant av slike hendelser hvordan de rettslige rammebetingelser skal inngå i den totale beredskapen på feltet. Dette bør gjøres før landet eventuelt på ny står overfor en situasjon med masseankomster av asylsøkere, ikke gjennom en sektorovergripende fullmaktshjemmel når krisen først er der. Det er også utvalgets oppfatning at slike reguleringer bør skje på sektornivå, det vil i dette tilfellet si på utlendingsfeltet, siden masseankomster av asylsøkere må anses som et forutsigbart krisescenario innenfor denne sektoren.

Utvalgets vurderinger av en sektorovergripende fullmakts- og suspensjonshjemmel

Utvalget har på bakgrunn av mandatet vurdert og tatt stilling til hvorvidt man for ekstraordinære krisesituasjoner har behov for en sektorovergripende fullmaktshjemmel og en suspensjonshjemmel for rettigheter. De nærmere spørsmål for utvalget har derfor vært hvorvidt og eventuelt hvordan man bør hjemle adgangen for den utøvende makt til å utfylle, supplere eller fravike gjeldende lovgivning gjennom forskrift i tilfelle av en ekstraordinær krisesituasjon.

Allerede i dag eksisterer en rekke forskriftshjemler der den utøvende makt kan utfylle eller supplere lovgivningen, også beredskapslovgivningen. I tillegg følger det av Grunnloven § 17 at Kongen i statsråd kan gi provisoriske anordninger som utfyller eller supplerer gjeldende lovgivning på en rekke nærmere angitte områder, herunder forvaltningsområdet. Det er derfor særlig den sektorovergripende kompetansen til å fravike lovgivning generelt gjennom forskrift som har vært det sentrale vurderingstemaet for utvalget, selv om også dagens lovgivning på enkelte områder gir en mer generell adgang til å fravike lov gjennom forskrift.

Det er utvalgets vurdering at gjennomgangen av mer eller mindre nærliggende og hypotetiske krisescenarioer som kan ramme landet, avdekker at det kan være et behov for en sektorovergripende fullmaktshjemmel og suspensjonshjemmel som gjør at myndighetene raskt kan sette i verk helt nødvendige, men inngripende, tiltak for å redusere et stort og alvorlig skadeomfang. Utvalget har vurdert krisescenarioer som påkaller tiltak som per i dag kan være vanskelig å hjemle i lovgivningen, enten fordi det er situasjoner man ikke har tenkt på, fordi det er betenkelig å forhåndsregulere tiltak som det forhåpentligvis aldri blir behov for, eller fordi krisen krever en annen samordning eller anvendelse av tiltak og ressurser enn hva som følger av dagens hjemler.

Utvalget har like fullt vurdert det slik at beredskapshjemler i første rekke bør dekkes opp innenfor den enkelte sektor gjennom særlovgivningen, slik som i dag. I størst mulig utstrekning, og som en del av forebygging og planlegging av krisehåndtering, bør de enkelte sektorene vurdere om de per i dag har tilstrekkelige lovhjemler ved forutsigbare kriser innenfor sin sektor. Det er bare dersom lovhjemler til å gjennomføre nødvendige tiltak ikke foreligger når krisen inntreffer, at myndighetene vil stå overfor valget om enten å få den nødvendige lovgivning på plass gjennom stortingsbehandling så raskt som mulig eller gjennomføre tiltak og beslutninger på grunnlag av ulovfestet nødrett. Et tredje alternativ vil være at nødretten konkretiseres gjennom en sektorovergripende fullmaktshjemmel og suspensjonshjemmel, der det settes vilkår for utøvelse av hjemlene.

Utvalget har videre vurdert det slik at i operasjoner der krisehåndtering involverer flere sektorer, vil en omfattende og kanskje nødvendig bruk av en rekke forskjellige sektorhjemler kunne lede til manglende gjennomsiktighet, pulverisering av ansvar, mindre demokratisk kontroll, og løsninger som er dårligere samordnet. Man står også i fare for at noen – i kraft av nødrett – tar det overordnede ansvar uten klare hjemler. Det motsatte kan også tenkes, at manglende hjemler gjør at myndighetene nøler med å iverksette nødvendige tiltak tidlig nok av frykt for at ulovfestet nødrett ikke gir de nødvendige fullmakter. I ekstraordinære krisesituasjoner kan også handlingslammelse eller frykten for det parlamentariske eller konstitusjonelle ansvar koste tid og liv eller ramme andre viktige verdier.

I denne sammenheng vil utvalget understreke at det hviler en forventning og en plikt etter Grunnloven § 3 på den utøvende makt til å handle, og gjerne handle raskt og riktig, når krisen inntreffer. I den grad nødvendige tiltak ikke har tilstrekkelig lovhjemmel og det ikke er tid til å vente på Stortingets behandling av lovforslag, vil regjeringen i dag enten måtte avstå fra å utøve sin handleplikt eller handle på grunnlag av ulovfestet nødrett. I så fall vil det være opp til beslutningstakere i forvaltningen å gjøre nødvendige, men vanskelige valg. Det er på denne bakgrunn at utvalget, på nærmere bestemte forutsetninger, vil anbefale at nødrettsalternativet konkretiseres gjennom en egen krisefullmaktslov. Utvalget vil like fullt understreke at hvorvidt det er ønskelig med en slik krisefullmaktslov, er en politisk beslutning som bør treffes etter avveininger av fordelene og ulempene ved en slik lov. Utvalget har derfor valgt å peke på hvilke ulemper og hvilke fordeler en slik fullmaktslov kan ha. Utvalgets enstemmige konklusjon er at fordelene oppveier ulempene, men bare dersom det oppstilles prosessuelle og innholdsmessige skranker og vilkår for anvendelsen av en slik fullmaktslov.

Ulempene ved en sektorovergripende krisefullmaktslov kan særlig systematiseres i to forhold. For det første har slike hjemler det potensial at de kan misbrukes av myndighetspersoner med et ønske om å tilta seg større makt på bekostning av den lovgivende makt enn det situasjonen tilsier at det er behov for. Dette kan igjen skje på to måter, enten ved at terskelen for å anvende sektorovergripende hjemler senkes sammenliknet med dagens nødrett, eller ved at man ikke sikrer seg gjennomtenkte og konkrete sektorhjemler på forhånd fordi man har den sektorovergripende lovhjemmel i bakhånd. For den førstnevnte situasjonen er bekymringen relatert til faren for et overforbruk av krisereguleringer, mens det i den andre situasjonen er en bekymring for at myndighetene ikke i stor nok utstrekning planlegger krisehåndteringen og beredskapen før krisen inntreffer. Det er særlig frykten for at terskelen senkes for å iverksette krisetiltak som utgjør hovedkritikken mot nedsettelsen av Beredskapshjemmelutvalget. Utvalget har vurdert det slik at denne bekymringen må tas på alvor, og utvalget foreslår derfor prosessuelle mekanismer som skal forhindre hyppig anvendelse av en slik krisefullmakt, se nærmere utvalgets anbefalinger nedenfor.

For det andre har sektorovergripende fullmaktshjemler det potensial at de kan benyttes til å flytte kompetanse til å treffe beslutninger fra ett forvaltningsorgan til et annet. Det er imidlertid ikke gitt at slik flytting av beslutningskompetanse vil være en fordel for krisehåndteringen. Erfaringene fra tidligere hendelser har vist at noen sektorer fungerer bedre enn andre. Overstyring av sektorer som fungerer godt kan derfor potensielt falle uheldig ut, selv om intensjonene med å flytte beslutningskompetanse kan være gode. Utvalget vil særlig peke på at en sektorovergripende fullmaktshjemmel vil berøre det kommunale selvstyre, og at dette kan skje på to måter: Enten ved at en krisefullmaktshjemmel benyttes som et utgangspunkt for å treffe beslutninger om utvidet plikt for kommunene, uten kommunal medvirkning. Eller ved at kommunene tildeles større kompetanse gjennom krisefullmakten enn hva de har til vanlig, nettopp i den hensikt å få til en god kommunal krisehåndtering. For å demme opp for unødvendig innblanding i det kommunale selvstyre, har utvalget både foreslått en høy terskel for regjeringens anvendelse av krisefullmakten og en redegjørelsesplikt til Stortinget innen kort tid der også konsekvensene for kommunene bør tas med.

Fordelene med en sektorovergripende fullmaktshjemmel er i første rekke at det kan være behov for raske regelendringer i forbindelse med ekstraordinære situasjoner av svært alvorlig karakter, der mange sektorer må bidra og koordineres raskt for å minimere skadeomfanget. Det siktes her til ekstraordinære kriser hvor et stort antall menneskeliv står i fare og/eller der man frykter at situasjonen vil komme ut av kontroll. Det vil særlig være behov for en sektorovergripende fullmaktshjemmel i krisesituasjoner det har vært vanskelig å forutse eller ta høyde for på forhånd, der særlovgivningen ikke gir tilstrekkelige virkemidler for å håndtere krisen, og hvor det er nærliggende fare for at situasjonen forverres i påvente av ordinær lovbehandling.

Alternativet til en sektorovergripende fullmaktshjemmel er at myndighetene i disse situasjonene griper til ulovfestet nødrett, der grensene for nødretten er uklare. Ikke bare kan nødrettens uklare grenser øke risikoen for maktmisbruk, men nødretten inneholder ingen prosessuelle skranker for den som må anvende nødrett. En sektorovergripende fullmaktshjemmel kan derfor bidra til klarere rammer for anvendelse enn hva som følger av ulovfestet nødrett i dag. Den kan bidra til å tydeliggjøre hvilke prosesser og hvilke vilkår som gjelder for anvendelse av nødrettsbeslutninger i krisesituasjoner, der lovgiver på forhånd nå kan oppstille krav, blant annet om involvering av Stortinget innen en viss tid, jf. utvalgets anbefalinger nedenfor. En sektorovergripende fullmaktshjemmel kan på den måten bidra til gjennomsiktighet, både med hensyn til når, hvordan og av hvem hjemlene anvendes. Uklarhet rundt nødrett kan også bidra til handlingslammelse i en situasjon hvor rask handling er påkrevd. En sektorovergripende fullmaktshjemmel vil kunne motvirke handlingslammelse og kunne bidra til at ansvarlige beslutningstakere i forvaltningen gis nødvendig ryggdekning fra sentralt hold når vanskelige valg og prioriteringer må foretas.

Utvalgets anbefalinger

Det er på denne bakgrunn at utvalget har konkludert med at det er flere fordeler enn ulemper med en sektorovergripende fullmaktshjemmel, så lenge en slik fullmaktshjemmel inneholder stramme og konkrete skranker og vilkår for anvendelse. En sektorovergripende fullmaktshjemmel bør samtidig inkludere en hjemmel til å suspendere rettigheter gitt i annen lovgivning, slik at denne formen for suspensjon underlegges de samme prosessregler, og ikke overlates til ulovfestet nødrett alene.

Det er derfor utvalgets oppfatning at en sektorovergripende fullmaktshjemmel bør inneholde klare materielle (innholdsmessige) og prosessuelle begrensninger. For å synliggjøre og lette tilgangen til hvilke begrensninger som følger med hjemmelen, foreslår utvalget en egen krisefullmaktslov.

Av materielle begrensninger bør den ekstraordinære krisesituasjonen være av alvorlig og kvalifisert karakter. Den må true kritiske samfunnsfunksjoner eller andre tungtveiende samfunnsinteresser og være forårsaket av en særlig alvorlig hendelse. En annen materiell begrensning av absolutt karakter er at hjemlene ikke kan omfatte en rett til å derogere fra, det vil si fravike, Grunnloven eller menneskerettigheter gitt i internasjonale konvensjoner som Norge har sluttet seg til og gjort til norsk lov. Skal myndighetene kunne derogere fra slike rettigheter, må dette enten følge av konstitusjonell nødrett eller det må følge av en egen derogasjonshjemmel i Grunnloven. Slik derogasjonshjemmel finnes ikke i dagens grunnlov.

De prosessuelle begrensningene som utvalget foreslår, innebærer for det første at beslutningen om å aktivere hjemmelen må treffes av Kongen i statsråd, som gjennom beslutning utferdiger en kriseforskrift. Behandling i statsråd sikrer at ikke noen av regjeringens statsråder fatter reelle beslutninger uten at alle statsrådene er kjent med sakens alvor og hvilke virkemidler man ønsker å iverksette. Statsrådsbehandling sikrer videre at det må utarbeides skriftlig dokumentasjon for behovet i statsrådsforedraget. Dermed kan samtlige statsråder holdes konstitusjonelt ansvarlig dersom hjemmelen misbrukes av noen få. Prosessen sikrer også at Kongen gjøres kjent med regjeringens beslutning.

Utvalget foreslår videre at regjeringen må legge frem kriseforskriften og begrunnelsene bak for Stortinget innen 10 dager. Hvis slik konsultasjon ikke skjer innen fristen, vil forskriften automatisk falle bort. Det foreslås at Stortinget uansett kan oppheve regjeringens beslutning på et hvilket som helst tidspunkt med minst en tredjedel av stemmene, både før 10-dagersfristen har løpt ut og også etter dette tidspunkt dersom regjeringen selv ikke ønsker å oppheve beslutningen. Slik vil et mindretall på Stortinget kunne hindre at en flertallsregjering misbruker forskriftshjemmelen.

Videre foreslås en ytterligere prosessuell begrensning, der kriseforskriften i høyden kan være virksom i 6 måneder, selv om Stortinget er konsultert på behørig vis. Denne prosessuelle begrensningen er satt for å sikre et enda strammere mindretallsvern på lengre sikt, samt for å gjenopprette normaltilstanden med Stortinget som primær lovgiver. Skal tiltakene være virksomme utover 6 måneder, må regjeringen sørge for å skaffe seg ordinære lovhjemler i Stortinget, alternativt få gjennomslag for en egen unntakslov, i god tid før fristen løper ut. En slik fremgangsmåte vil synliggjøre regjeringens tiltak, ikke bare overfor Stortinget, men også overfor pressen og befolkningen for øvrig. Er tiltakene fortsatt nødvendige utover 6 måneder, skulle en slik transparent fremgangsmåte ikke by på reelle eller praktiske utfordringer for den regjering som har de beste demokratiske intensjoner.

3.2 Oversikt over utredningen

Del 2 av utredningen beskriver samfunnets kritiske funksjoner (kapittel 4), systemene for beredskap og krisehåndtering (kapittel 5) samt ulike krisescenarioer og potensielle konsekvenser av disse (kapittel 6).

Kapittel 4 beskriver en rekke kritiske samfunnsfunksjoner og andre viktige samfunnsinteresser som er nødvendige for et velfungerende samfunn og for å ivareta samfunnets og befolkningens grunnleggende behov. Disse samfunnsfunksjonene ivaretar grunnleggende verdier og kan betraktes som «grunnpilarer for samfunnets robusthet». Selv kortvarige bortfall – syv døgn eller kortere – av en eller flere av disse funksjonene vil kunne true befolkningens sikkerhet og/eller trygghet.

Kapittel 5 beskriver i korte trekk Norges sentrale beredskaps- og krisehåndteringssystem for krisesituasjoner i fredstid. Systemet tilrettelegger for situasjonsrapportering, koordinering og rask respons basert på jevnlig oppdaterte beredskapsplaner. Planene beskriver blant annet hvilke tiltak som kan og skal iverksettes innenfor gjeldende reguleringer. Dersom det som anses som nødvendige krisetiltak ikke kan gjennomføres innenfor gjeldende reguleringer, må beslutningstakere avgjøre om man skal handle uten lovhjemmel, om man skal unnlate å handle, eller om man skal forsøke å skaffe seg lovhjemmel.

Kapittel 6 skisserer ulike typer krisescenarioer som i varierende grad kan ramme kritiske samfunnsfunksjoner og andre tungtveiende samfunnsinteresser. Kriser kan være kjente og dermed enklere å forberede seg på, eller de kan være ukjente og skape nye og hittil uforutsette utfordringer. Man kan også se en kombinasjon av ulike typer kriser. Hybride hendelser og trusler viser at den tradisjonelle grensen mellom krig og fred ikke kan trekkes skarpt, og at man vil kunne stå overfor grensetilfeller. Et gjennomgående trekk ved scenarioene er at det knytter seg til dels stor usikkerhet med hensyn til hvilke hendelser som kan inntreffe, samt omfanget, varigheten og konsekvensene som følger med. Denne usikkerheten påvirker muligheten man har til å gi tilfredsstillende og treffsikre lovreguleringer i forkant, noe som aktualiserer fullmaktslovgivning som regulatorisk virkemiddel. I kapittel 6 er det for øvrig også foretatt en gjennomgang av asylsituasjonen i 2015 med sikte på – i tråd med utvalgets mandat – å avdekke hvorvidt utfordringene knyttet til håndteringen avdekket akutterettslige mangler som kan aktualisere og begrunne et behov for en sektorovergripende fullmakts- og suspensjonshjemmel.

Del 3 danner sammen med del 2 grunnlag for vurderingen av hvorvidt det bør gis en sektorovergripende fullmakts- og suspensjonshjemmel i del 4. Del 3 tar for seg beredskapshjemler i norsk rett (kapittel 7), andre særskilte kompetansegrunnlag (kapittel 8), forutsetningene og prosessene for rask vedtakelse av lover og fastsettelse av forskrifter (kapittel 9), samt erfaringer og reguleringer fra andre land (kapittel 10).

I kapittel 7 foretas det en bred gjennomgang av de hjemler som kommer til anvendelse ved kriser, katastrofer og andre ekstraordinære situasjoner i fredstid. Utvalgets generelle vurdering er at beredskapshjemlene favner vidt, tar høyde for en rekke både erfarte og potensielle ekstraordinære situasjoner og at de i stor grad vil være dekkende for de kjente krisescenarioene beskrevet i kapittel 6. Utvalget ser samtidig at de overlappende trekkene ved den sektorbaserte lovgivningen potensielt kan skape unødig uklarhet i en akutt, sektorovergripende krisesituasjon, ved at ulike hjemler med ulik rekkevidde er fordelt på ulike sektormyndigheter som under tidspress blir nødt til å koordinere og samordne krisehåndteringen. En ytterligere risiko ved fullmakter på sektornivå er at de kan etterlate et betydelig rom for skjønn for sektormyndigheter som i varierende utstrekning er gjenstand for demokratisk kontroll. Utvalget har derfor vurdert det slik at i omfattende operasjoner der krisehåndtering involverer flere sektorer, vil en omfattende og kanskje nødvendig bruk av en rekke forskjellige sektorhjemler kunne lede til manglende gjennomsiktighet, pulverisering av ansvar, mindre demokratisk kontroll, og løsninger som er dårligere samordnet. Flere av beredskapshjemlene beskrevet i kapittel 7, er dels begrunnet i synspunkter om at ulovfestet nødrett er et uklart og utilfredsstillende alternativ til lovgivning for de tilfeller hvor man på forhånd kan forutse at det vil kunne oppstå behov for særskilte tiltak. Etter utvalgets oppfatning må man imidlertid trolig legge til grunn at lovgivningen aldri fullt ut kan ta høyde for enhver krise som måtte oppstå og de behov og utfordringer som i så fall vil gjøre seg gjeldende.

Kapittel 8 beskriver andre særskilte kompetansegrunnlag utover beredskapslovgivningen i kapittel 7, deriblant konstitusjonell nødrett samt forvaltningsrettslig nødrett. Det kan argumenteres for at de betenkeligheter som knytter seg til nødrett som selvstendig kompetansegrunnlag og som grunnlag for å utvide eksisterende hjemler, tilsier at det bør utformes nærmere rettslige prosessuelle og materielle rammer for forvaltningens utøvelse av nødrett i en krisesituasjon, der eksisterende kompetansegrunnlag helt eller delvis ikke strekker til. Utvalget har på denne bakgrunn reist spørsmål om hvorvidt man bør lovfeste regler for forvaltningens nødrettsutøvelse i en krisesituasjon på samme måte som beredskapsloven konkretiserer regler om utøvelse av konstitusjonell nødrett ved krig mv. Vurderingen av hvorvidt regjeringen bør ha en sektorovergripende forskriftskompetanse, beror blant annet på hvilke fordeler det gir å kunne regulere raskt gjennom forskrift sammenlignet med lovgivningsprosessen i Stortinget, noe som drøftes i kapittel 9.

Kapittel 9 beskriver hvordan Stortinget – i en ekstraordinær situasjon – på relativt kort tid kan gi nødvendige lovhjemler, men at tidsforløpet vil bero på flere usikre variabler. Avhengig av omfang vil det trolig ta minst to uker å gjennomføre lovendringer. Til sammenligning vil regjeringen med færre usikre variabler kunne få vedtatt og kunngjort en kriseforskrift i løpet av betydelig kortere tid, potensielt to til tre døgn. Ved sammenligningen mellom de to prosessene kan det i tillegg være grunn til å spørre hva som i realiteten kan vinnes gjennom stortingsbehandling av en hastepreget lovproposisjon uten forutgående høring eller komitébehandling sammenlignet med en midlertidig kriseforskrift fastsatt av regjeringen. I tillegg kommer at Stortinget mister en konstitusjonell kontrollmulighet overfor regjeringen dersom Stortinget selv vedtar hastepregede lovproposisjoner, forutsatt at regjeringen har gitt Stortinget et tilfredsstillende beslutningsgrunnlag for vedtaket.

Kapittel 10 beskriver erfaringer og eksempler knyttet til beredskapslovgivningen i Sverige, Danmark, Finland og Storbritannia. Til forskjell fra den svenske, norske og danske, i stor grad sektorbaserte beredskapslovgivningen, bygger eksempelvis både den finske og den britiske beredskapsloven på en bred, fullmaktsbasert og tverrsektoriell tilnærming til ulike typer av krisesituasjoner i krig og fred der gjeldende reguleringer ikke anses å strekke til, og hvor beslutningsmyndigheten til å gi midlertidige krisereguleringer ligger på sentralt nivå. Utvalget har også i noen grad sett hen til hjemler på konstitusjonelt nivå. Den danske grunnloven gir regjeringen kompetanse til å gi foreløpige lover «i særdeles påtrengende tilfælde», i videre utstrekning enn kompetansen til å gi provisoriske anordninger etter den norske Grunnloven § 17, men terskelen for å utløse kompetansen er svært høy. Sverige har ingen direkte regulering av kriser i fredstid på konstitusjonelt nivå. En svensk utredning av eventuelle ytterligere krisefullmakter i Regeringsformen kom blant annet til at detaljert forhåndsregulering har et begrenset potensiale sammenlignet med åpnere fullmakter, samt at åpnere fullmakter vil kreve strenge prosessuelle skranker for å motvirke misbruk.

Del 4 inneholder utvalgets vurderinger (kapittel 11) og utvalgets anbefalinger (kapittel 12), se også sammendraget i punkt 3.1.

Del 5 inneholder lovkommentar (kapittel 13) og lovforslag (kapittel 14).

Del 6 omtaler økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget (kapittel 15).