Del 3
Kriseregulering

7 Beredskapshjemler

7.1 Innledning

I dag finnes en rekke sektorlover som inneholder ulike beredskapshjemler for den enkelte sektor i tilfelle av kriser, katastrofer eller andre alvorlige situasjoner, så vel som særskilte sektorovergripende lover om sivilbeskyttelse og næringsberedskap. Hovedformålet med dette kapitlet er å gi en oversikt over gjeldende beredskapshjemler, og da som et grunnlag for vurderingen av om det foreligger et behov for en sektorovergripende beredskapshjemmel ved håndteringen av ekstraordinære krisesituasjoner. Vurderingen er ikke basert på et spørsmål om hvorvidt gjeldende beredskapshjemler skal erstattes med en eventuell sektorovergripende hjemmel. Spørsmålet er i stedet hvorvidt det skal gis en sektorovergripende hjemmel i tillegg til gjeldende beredskapshjemler.

Denne oversikten over beredskapshjemler vil i hovedsak peke på fire forhold: Det første er hvilke situasjoner eller hendelser som utløser beredskapshjemler, det vil si hvilke vilkår som oppstilles og hvilken terskel man må over før beredskapshjemlene kan anvendes. Det neste er hvilket virkeområde hjemlene har, det vil si hva er det som kan, eventuelt ikke kan, besluttes i medhold av disse hjemlene. Videre pekes det på hvem som har beslutningskompetanse, det vil si hvem som kan treffe beslutning om å anvende hjemmelen, hvem som kan bemyndiges og om kompetansen kan delegeres videre til andre. Og til sist pekes det på hvilke rettslige skranker som oppstilles, det vil si hvilke innholdsmessige eller prosessuelle begrensninger som hviler på hjemlene.

Beredskap i lovgivningen kan innebære ulike typer av regler, fra rene forberedelsesregler til materielle inngrepshjemler eller mer eller mindre vide fullmakter til forvaltningen som utløses når en nærmere angitt situasjon har oppstått. Innledningsvis ble det for denne utredningens formål tatt utgangspunkt i regelverk som kommer til anvendelse ved kriser, katastrofer eller andre ekstraordinære situasjoner i fredstid, jf. punkt 1.3.1.

Med denne forståelsen foretas det et grunnleggende skille mellom på den ene siden det ordinære regelverket i normaltidssituasjoner og på den andre siden det ekstraordinære, hvor det for denne utredningens formål er de sistnevnte situasjoner og hendelser som er i fokus. Ut fra en slik forståelse avgrenses det i inneværende kapittel nedad mot regelverk av forberedende art, herunder også regelverk om beredskapsplanlegging. I tillegg avgrenses det i hovedsak mot regler som kommer til anvendelse i det man noe upresist kan kalle normale beredskapssituasjoner, og som etter relevant regelverk ikke anses som ekstraordinære. Flere av disse reglene sondrer ikke mellom normale beredskapssituasjoner og ekstraordinære beredskapssituasjoner, og kommer derfor til anvendelse i begge typer situasjoner. Avgrensningen er derfor ikke til hinder for at ordinære beredskapshjemler blir berørt der det faller naturlig ut fra sammenhengen.

7.2 Helseberedskap

7.2.1 Kommunale og regionale helsetjenester

Utgangspunktet for helseberedskapen er at det er de ordinære ansvarslinjer som gjelder, og i første rekke er det kommunene og helseforetakene som skal sørge for helsetjenester. Utover arbeidsgivers normale virkemidler som overtid og omdisponering av ressurser, gir den ordinære helselovgivningen også visse andre hjemler ved ulykker og andre akutte situasjoner.

Tjenesteplikt ved ulykker og andre akutte situasjoner

Ved ulykker og andre akutte situasjoner som forårsaker ekstraordinær pågang av pasienter, kan:

• kommunen pålegge personell som utfører oppgaver i kommunen etter helse- og omsorgstjenesteloven,1å utføre nærmere tilvist arbeid, jf. § 5-3

• det regionale helseforetaket pålegge helsepersonell som tjenestegjør i det regionale helseforetaket og institusjoner helseforetaket eier, å utføre nærmere tilvist arbeid, jf. spesialisthelsetjenesteloven2 § 2-1 d.

Bistandsplikt og samarbeid mellom kommuner ved ulykker og andre akutte situasjoner

Ved ulykker og andre akutte situasjoner gjelder det en gjensidig bistandsplikt mellom kommuner. Anmodning om bistand fremmes av kommunen som har bistandsbehovet. Bestemmelser om bistandsplikt er gitt i helse- og omsorgstjenesteloven § 5-3, spesialisthelsetjenesteloven § 2-1c, sosialtjenesteloven3 § 16 og folkehelseloven4 § 26.

I akuttmedisinforskriften5 er det for øvrig angitt at kommunene og de regionale helseforetakene skal sikre en hensiktsmessig og koordinert innsats i de ulike tjenestene i den akuttmedisinske kjeden, og sørge for at innholdet i disse tjenestene er samordnet med øvrige nødetater, hovedredningssentraler og andre myndigheter, jf. § 4.

Suspensjon av fastlegeordning

Dersom det er grunn til å tro at en kommune ikke vil kunne oppfylle plikten til å ha fastlegeordning over en periode på minst tre måneder, kan den søke Fylkesmannen om tillatelse til å suspendere fastlegeordningen for inntil ett år av gangen, jf. Fastlegeforskriften § 37.6 Adgangen til å gi forskrift om suspensjon av fastlegeordningen følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 tredje ledd.

7.2.2 Helseberedskapsloven

Helseberedskapsloven7 er en sektorfullmaktslov under Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) med formål å verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid. Loven omfatter nærmere angitte offentlige og private virksomheter samt personell som tjenestegjør i slike virksomheter.

Fullmaktsbestemmelsene i loven får for det første anvendelse når riket er i krig eller når krig truer, jf. § 1-5 nr. 1. For at fullmaktsbestemmelsene skal komme til anvendelse også «ved kriser og katastrofer i fredstid», må «Kongen» treffe beslutning om det, jf. § 1-5 nr. 2. En naturlig forståelse av ordlyden i § 1-5, understøttet av forarbeidene, tilsier at dette skal forstås som «Kongen i statsråd».8 Beslutningskompetansen er lagt til Kongen av hensyn til «rettssikkerheten og demokratisk og nasjonal kontroll og styring», samt som følge av at det i medhold av loven kan fattes «beslutninger som til dels er meget inngripende overfor enkeltpersoner». I en akutt situasjon hvor HOD anser det absolutt nødvendig for å sikre liv og helse, kan HOD treffe en foreløpig beslutning om anvendelse. En slik beslutning kan gis for maksimalt én måned og skal bekreftes av «Kongen» så snart som mulig, forutsetningsvis forstått som Kongen i statsråd, jf. over. Beslutningen kan gjentas for inntil én måned av gangen, for øvrig uten begrensninger i antall gjentak.

«Kriser og katastrofer i fredstid» er ikke definert i loven, blant annet fordi «det skal være et politisk ansvarlig organ som treffer beslutning om bestemmelsenes anvendelse i fredstid».9 I forarbeidene vises det til «en situasjon av ekstraordinær karakter der det akutte hjelpebehov ikke kan dekkes av tilgjengelige ressurser og ordinære ansvarsforhold og kommandoforhold ikke strekker til, og omlegging eller ekstra tilførsel av ressurser er nødvendig».10 Eksempler kan være massiv pasientpågang eller massetilstrømning av flyktninger til en kommune på grunn av atomulykke, naturkatastrofe, terrorhandlinger, sammenbrudd i infrastruktur; evakuering på grunn av radioaktivt nedfall eller krig; masseskadesituasjoner, store epidemier og masseforgiftningssituasjoner. Det er ifølge forarbeidene ikke nødvendig at en krise eller katastrofe har inntruffet, og heller ikke noe krav om at en krise eller katastrofe med sikkerhet vil oppstå. Det er tilstrekkelig at det har funnet sted hendelser eller skjedd en utvikling som gjør at det er «er stor sannsynlighet for at en ekstraordinær krise eller katastrofesituasjon vil oppstå i nærmeste fremtid, og konsekvensene for befolkningens liv og helse er meget alvorlige om situasjonen oppstår».11 Terskelen for å kunne utløse fullmakter fremstår dermed lavere etter forarbeidene enn om man leser ordlyden «ved kriser og katastrofer» isolert sett.

Lovens fullmaktsbestemmelser ble utløst i 14 dager i 2010 for å sikre liv og helse da askeskyen fra et vulkanutbrudd på Island førte til stengt luftrom over Norge.12 Dette er hittil den eneste gangen fullmaktsbestemmelsene har blitt utløst. Ifølge statsrådsforedraget var det en «ekstraordinær situasjon» som kunne få «konsekvenser for liv og helse» for intensivpasienter, og særlig i «spredtbygde områder langs kysten og i våre nordligste fylker».13

Rekvisisjon

HOD kan – mot erstatning – rekvirere fast eiendom, rettigheter og løsøre av ethvert slag som trengs til bruk for helse- og omsorgstjenester eller sosiale tjenester, til bolig for personell eller lagring av materiell og utstyr, jf. § 3-1. HOD kan også gi kommuner, fylkeskommuner eller private virksomheter tilsvarende rekvisisjonsadgang. Eier eller bruker av løsøre kan videre pålegges av departementet til å stille tingen til rådighet på et nærmere angitt sted. Avståelsen kan kreves gjennomført straks, selv om erstatning ikke er betalt eller fastsatt, og kan eventuelt gjennomføres ved politiets hjelp «når det er nødvendig».

Som fremhevet i forslaget til en fullmaktshjemmel i plan- og bygningsloven,14 jf. punkt 6.4.3, gir helseberedskapsloven ikke hjemmel til å fravike plan- og bygningsloven, med den følge at det som utgangspunkt kreves tillatelse fra plan- og bygningsmyndighetene dersom man eksempelvis i en pandemisituasjon skal ta i bruk et kontorbygg til sykehus.15

Tjenesteplikt og beordring

HOD kan etter § 4-1 pålegge personell i virksomheter som er omfattet av loven å møte på nærmere angitt sted og utføre nærmere tilvist arbeid. Arbeidsgiver kan pålegge personell å arbeide utover ordinær tjenestetid. Fullmaktene i § 4-1 gjelder uavhengig av arbeidsmiljølovens16 arbeidstidsbestemmelser. Pålegg om tjenesteplikt i sosialtjenesten og kommunal helse- og omsorgstjeneste kan også omfatte ansatte i NAV, jf. NAV-loven17 § 11 annet ledd første setning. Med samtykke fra Arbeids- og sosialdepartementet kan HOD pålegge ansatte i NAV tjenesteplikt på området for helse- og omsorgstjenester, jf. annet ledd andre setning. Med mindre noe annet er bestemt i lov, må tjenesteplikten vike for militær verneplikt. I forarbeidene til helseberedskapsloven er det videre lagt til grunn at «tjenesteplikt i Sivilforsvaret ikke lenger automatisk skal gå foran tjenesteplikt i det sivile helsevesen», og at det er «nødvendig å se helhetlig på bemanningssituasjonen i en krise».18

For øvrig kan brudd på arbeidsgivers pålegg etter § 4-1 bli straffesanksjonert, jf. § 6-5.

Ansvars-, oppgave og ressursfordeling

HOD kan etter § 5-1 pålegge virksomheter som er omfattet av loven å ta imot og å gi nødvendige helse- og omsorgstjenester eller sosiale tjenester til personer, uavhengig av hvor personene bor eller oppholder seg. HOD kan videre bestemme at en virksomhets ressurser innen helse- og omsorgstjenesten eller sosialtjenesten skal stilles til rådighet for en kommune, en fylkeskommune, et regionalt helseforetak eller staten. Bestemmelsen er etter forarbeidene ment å gi departementet mulighet til å «gjennomføre en helhetlig og samlet innsats og koordinering av helse- og sosialtjenesten».19

Omlegging og omsetningsrestriksjoner

HOD kan etter § 5-2 pålegge virksomheter som omfattes av loven helt eller delvis å legge om driften, utvide driften eller flytte virksomheten. HOD kan videre pålegge vannverk, apotek, grossister og tilvirkere av legemidler å innføre omsetningsrestriksjoner og rasjonering.20

Forskriftshjemmel

Kongen kan etter § 6-2 andre ledd gi forskrifter om «drift, organisering og ansvarsforhold» som «fraviker gjeldende helse- og sosiallovgivning». Bestemmelsen er laget etter mønster av beredskapsloven § 3, men med et mer begrenset anvendelsesområde.21 Bestemmelsen er også begrenset sammenlignet med forskriftshjemmelen i smittevernloven § 7-12, jf. punkt 7.2.3. nedenfor.

For øvrig gir § 2-2 departementet hjemmel til å gi forskrifter om beredskapsforberedelser og -arbeid. For eksempel følger det av drikkevannsforskriften22 § 11 at vannverkseiere skal sikre at det gjennomføres nødvendige beredskapsforberedelser og utarbeides beredskapsplaner i samsvar med helseberedskapsloven, mens vannverkseier etter § 12 skal sikre at drikkevann beskyttes mot forurensning.

Forholdet til forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder med mindre noe annet er bestemt i eller med hjemmel i lov. Etter § 6-3 kan man blant annet ved kriser og katastrofer i fredstid unnlate å gi forhåndsvarsel til sakens parter dersom forhåndsvarsel kan medføre at saken forsinkes på en uheldig måte. Videre kan Kongen bestemme at vedtak etter loven ikke skal kunne påklages ved kriser og katastrofer i fredstid.

7.2.3 Smittevern

Smittevernloven23 er en lov under Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) med formål å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer. Loven pålegger kommuner, helseforetak, fylkesmenn og sentrale helsemyndigheter en rekke oppgaver, i tillegg til å inneholde særskilte fullmakter for kommuner og sentrale helsemyndigheter til å bekjempe smittsomme sykdommer i utbruddssituasjoner.

Ved utbrudd eller fare for utbrudd av en «allmennfarlig smittsom sykdom» utløser loven flere smitteverntiltak og tvangstiltak. Allmennfarlige sykdommer er eller kan utgjøre en trussel mot folkehelsen, som innebærer at særlig krevende forholdsregler må tas i bruk for å forebygge eller motvirke overføring av sykdommen. Loven har videre særskilte hjemler ved (fare for) «alvorlig utbrudd» av allmennfarlig smittsom sykdom, med andre ord mer ekstraordinære situasjoner. Etter forarbeidene vil et utbrudd anses «alvorlig» hvis det dreier seg om en «allmennfarlig smittsom sykdom med utpreget spredningstendens og det vil kreves omfattende tiltak for å bringe utbruddet under kontroll».24

Vaksinering og immunisering av befolkningen

Når det er avgjørende for å motvirke et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom, kan HOD i forskrift fastsette at befolkningen eller deler av den skal ha plikt til å la seg vaksinere, jf. § 3-8 andre ledd.

Ved et alvorlig utbrudd kan HOD ilegge ikke-vaksinerte personer restriksjoner på bevegelse, deltakelse i organisert samvær eller andre nødvendige forholdsregler, jf. tredje ledd.

Når det ved et alvorlig utbrudd er nødvendig å vaksinere hele eller deler av befolkningen med én gang for at folkehelsen ikke skal bli vesentlig skadelidende, kan Helsedirektoratet påby vaksinering etter andre ledd og tiltak etter tredje ledd. Det må gjelde en situasjon hvor det ikke er tid til å avvente generelle påbud fra departementet fastsatt i forskrift.

Etter § 3-9 kan departementet blant annet gi forskrift om «plikt for helsepersonell til å foreta eller medvirke» ved undersøkelser og vaksinasjoner etter § 3-8 andre og tredje ledd.

Møteforbud, stenging av virksomhet, begrensning i kommunikasjon, isolering og smittesanering

Når det er nødvendig for å forebygge en allmennfarlig smittsom sykdom eller motvirke at den blir overført, kan kommunestyret etter § 4-1 blant annet vedta forbud mot møter og sammenkomster eller påbud om begrensninger i sosial omgang der mennesker er samlet; stenging av virksomheter som samler flere mennesker; stans eller begrensning i kommunikasjoner; isolering av personer i geografisk begrensede områder eller andre begrensninger i bevegelsesfriheten i opptil sju dager om gangen; samt nærmere pålegg til private eller offentlige om rengjøring, desinfeksjon eller destruksjon av gjenstander eller lokaler, samt avliving av dyr.

Ved et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom hvor det er avgjørende å få satt tiltak i verk raskt for å motvirke overføring av sykdommen, kan Helsedirektoratet (Hdir) treffe vedtak som nevnt over for hele eller deler av landet.

Har kommunestyret eller Hdir truffet vedtak om tiltak som nevnt over, kan kommunestyret «sørge for at tiltak blir satt i verk» såfremt den ansvarlige nekter å rette seg etter pålegg, dersom den ansvarliges holdning eller atferd kan skape forsinkelser eller dersom det er uvisst hvem som er den ansvarlige. Kommunestyret kan også ved iverksettelsen av visse tiltak – mot vederlag – bruke eller skade andres eiendom såfremt vinningen er «vesentlig» større enn skaden eller ulempen. Det følger av § 4-10 fjerde ledd at politiet «etter anmodning» skal bistå med gjennomføringen av tiltak som nevnt her.

Den som har satt i verk et tiltak, skal straks oppheve vedtaket eller begrense omfanget av det når det ikke lenger er nødvendig, jf. femte ledd. I «hastesaker» kan kommunelegen utøve den myndighet kommunestyret har etter denne paragrafen.

Karantenebestemmelser

Kongen har etter § 4-3 en fullmakt til å gi forskrifter for å motvirke at smittsomme sykdommer føres inn i landet eller spres til andre land, herunder «bestemmelser om tiltak som gjelder personer, dyr, transportmidler, varer og gjenstander» som kan tenkes å overføre smittsomme sykdommer.

Gravferd og transport av lik

Ved et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom kan kommunestyret «vedta forholdsregler i forbindelse med gravferd, herunder bestemme at avdøde personer skal kremeres, eller at det skal settes i verk andre spesielle tiltak i forbindelse med gravferder», jf. § 4-6.

Massemedier – informasjonsplikt

Ved et alvorlig utbrudd kan HOD eller Hdir etter § 4-8 pålegge ethvert innenlandsk massemedium å ta inn meldinger til hele eller deler av befolkningen.

Innsatsplikt mv. for kvalifisert helsepersonell

Ved et alvorlig utbrudd har helsepersonell med nødvendig opplæring etter § 4-9 plikt til å delta og utføre nødvendige oppgaver i smittevernarbeidet etter kommunestyrets nærmere bestemmelse.

Tvungen legeundersøkelse, innleggelse og kortvarig isolering

Når det er nødvendig for å forebygge en allmennfarlig smittsom sykdom eller motvirke at den blir overført, skal legen eller eventuelt kommunen be en smittet person om å la seg undersøke av lege. Motsetter den smittede personen seg dette, kan smittevernnemnda gjøre vedtak om tvungen legeundersøkelse og kortvarig isolering, jf. § 5-2. Det følger av § 4-10 fjerde ledd at politiet etter anmodning skal bistå med gjennomføringen av blant annet tiltak som nevnt her.

Tvungen isolering i sykehus

Når det er nødvendig for å forebygge eller motvirke overføring av en allmennfarlig smittsom sykdom skal legen eller kommunelegen be en smittet person om å la seg isolere, jf. § 5-3. Dersom personen motsetter seg det, kan smittevernnemnda vedta tvungen isolering for opptil tre uker når dette «etter en helhetsvurdering er den klart mest forsvarlige løsningen i forhold til faren for smitteoverføring og den belastningen som tvangsinngrepet må antas å medføre». Det må i tillegg være «overveiende sannsynlig at andre ellers vil bli smittet». Ved nytt vedtak kan isoleringstiden forlenges med opptil seks uker om gangen inntil ett år fra første vedtak. I forbindelse med en pågående revisjon av smittevernloven er det foreslått å utvide bestemmelsen slik at vedtak kan forlenges utover ett år dersom det er nødvendig å fullføre behandling av allmennfarlig smittsom sykdom av «særlig alvorlig karakter» for å forhindre smitteoverføring.25 Det følger av § 4-10 fjerde ledd at politiet etter anmodning skal bistå med gjennomføringen av blant annet tiltak som nevnt her.

Hastevedtak om tvungen legeundersøkelse og tvungen isolering i sykehus

Etter gjeldende § 5-8 kan det treffes hastevedtak om tvungen legeundersøkelse og kortvarig isolering etter § 5-2. I forbindelse med en pågående revisjon av smittevernloven er bestemmelsen foreslått utvidet til også å omfatte tvungen isolering i sykehus etter § 5-3.26 Etter forslaget treffes hastevedtak av kommunelegen og vakthavende infeksjonsmedisinske overlege ved sykehus i helseregionen. Vilkåret er at «hensynet til smittevernet tilsier at vedtaket blir fattet», og det skal «særlig legges vekt på åpenbar fare for smitteoverføring». Hastevedtak om tvungen isolering gjelder frem til smittevernnemnda har vurdert saken, men ikke utover sju dager.

Forskrifter om organisering, samarbeid, oppgaver, utgiftsfordeling og smittevernberedskap

HOD kan etter § 7-11 bestemme at helseberedskapsloven skal gjelde på «tilsvarende måte når det er påkrevd av hensyn til smittevernet», blant annet for å kunne pålegge kommuner, fylkeskommuner, regionale helseforetak og helsepersonell nødvendig smittevernberedskap. Helseberedskapslovens fullmaktsbestemmelser kan dermed anvendes til eksempelvis rekvisisjon av bygninger eller materiell for å opprette vaksinasjonsstasjoner, smitteisolat mv.

Særlig fullmakt for Kongen

Kongen har fullmakt til å gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold, og om nødvendig fravike gjeldende lovgivning, etter mønster av beredskapsloven § 3, jf. punkt 8.4. Forutsetningen er at et utbrudd av en allmennfarlig truer folkehelsen, eller det er fare for et slikt utbrudd, og det på grunn av dette er fare ved opphold. Bestemmelser må gis med formål om å trygge folkehelsen og for at det skal kunne settes inn tiltak til vern om befolkningen. Fullmakten er i forarbeidene forutsatt brukt «bare i en alvorlig nasjonal krisesituasjon».27 Idet fullmaktens saklige virkeområde er ulikt beredskapsloven § 3 første ledd, må henvisningen til at beredskapsloven §§ 3 og 4 «gjelder tilsvarende» forutsetningsvis forstås som en henvisning til de prosessuelle skrankene i § 3 andre og tredje ledd samt bestemmelsene om kunngjøring, ikrafttredelse og opphevelse i § 4.

7.3 Næringsberedskap

Lov om næringsberedskap (næringsberedskapsloven)28 er en tverrsektoriell lov under Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) med formål om å avhjelpe forsyningsmessige konsekvenser av kriser ved å styrke tilgangen på varer og tjenester og sørge for nødvendig prioritering og omfordeling av varer og tjenester, i første rekke gjennom samarbeid mellom offentlige myndigheter og næringsdrivende.

Forskrifts- og tiltakshjemlene omtalt nedenfor kommer til anvendelse ved risiko for eller ved inntrufne kriser med forsyningsmessige konsekvenser. En krise er i forarbeidene generelt beskrevet som en situasjon av ekstraordinær karakter der tilgjengelige ressurser og ordinære ansvarsforhold ikke strekker til og ekstra tilførsel av ressurser er nødvendig.29 Loven angir og definerer tre konkrete forhold som kan lede til kriser: etterspørselssjokk, tilbudssvikt og logistikkbrist. Loven er ikke i seg selv knyttet til konkrete krisescenarioer, men har en «generisk tilnærming» som både gir hjemler for beredskapsplanlegging og for krisehåndtering ved «krisescenarioer som vi ikke ser for oss nå».30

Lovproposisjonen var dels motivert ut fra «prinsippet om at myndighetene så langt som mulig skaper forutsigbarhet for de næringsdrivende og trygghet hos befolkningen ved å signalisere hvilke typer tiltak man ser på som meste hensiktsmessige og sannsynlige i en krisesituasjon», til tross for at man i fraværet av hjemler kan argumentere for «nødrett» i mange tilfeller kan «benyttes og forsvares i den tyngre delen av krisespekteret».31

Forskriftsbestemmelser

Kongen har etter § 6 en rekke materielle forskriftshjemler til å regulere tilgang på og omsetning av varer og tjenester samt pålegge næringsdrivende nærmere bestemte plikter, herunder fremstilling av varer, yting av tjenester eller midlertidig avståelse av løsøre og fast eiendom. Forutsetningen er at det foreligger en risiko for etterspørselssjokk, tilbudssvikt eller logistikkbrist som gjør det nødvendig å sørge for at blant annet befolkningens behov for varer og tjenester dekkes. Systemet legger opp til ordinære høringsprosedyrer for å involvere berørte næringer, men det tas høyde for at det ikke vil være mulig i en krisesituasjon.32 Forskriftskompetansen etter § 6 er foruten NFD delegert til Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og Landbruks- og matdepartementet (LMD).33

Dersom det foreligger «særlige grunner» kan sektordepartementet (NFD) etter § 7 gi en tidsbegrenset forskrift på inntil en måned av gangen, maksimalt tre måneder, for å avverge at det kan oppstå en situasjon der en akutt krise ikke kan håndteres i tide som følge av det ikke er delegert myndighet fra Kongen.

Vedtak om særskilte tiltak

Etter § 8 er det hjemmel for å treffe enkeltvedtak om særskilte tiltak rettet mot næringsdrivende, enten med hjemmel direkte i loven eller i forskrift etter §§ 6 eller 7. Dette kan blant annet være aktuelt der myndighetene som ledd i beredskapsforberedelser eller krisehåndtering ikke har kommet til enighet om avtaler med næringen, eller der det ikke er tid til å inngå avtaler. Forutsetningen er, som i § 6, at det foreligger en risiko for etterspørselssjokk, tilbudssvikt eller logistikkbrist som gjør det nødvendig å sørge for at blant annet befolkningens behov for varer og tjenester dekkes. Kongens tiltakskompetanse er, som forskriftskompetansen etter § 6, delegert til NFD, HOD, JD, og LMD.34

Særskilte tiltak etter § 8 kan bare vedtas dersom man ikke kan oppnå formålet i tide på annen måte, forutsatt at den alternative måten ikke åpenbart medfører uforholdsmessige kostnader, jf. § 9.

Pålegg om særskilte tiltak etter § 8 kan kreves gjennomført straks såfremt det er nødvendig for krisehåndtering, jf. § 10, med andre ord må tiltakene stå i umiddelbar sammenheng med at en krise vil inntreffe.

Når det er nødvendig for å gjennomføre særskilte tiltak, kan Kongen etter § 13 gjøre unntak fra forvaltningsloven og konkurranseloven.

Kongen kan etter § 14 delegere myndighet til kommuner og fylkeskommuner å gi forskriftsbestemmelser samt myndighet til å fatte vedtak om særskilte tiltak. Når særlige grunner foreligger, kan Kongen også delegere slik myndighet til næringsorganisasjoner og lignende sammenslutninger.

7.4 Sivilbeskyttelse

Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)35 er en tverrsektoriell lov underlagt Justis- og beredskapsdepartementet (JD) med formål å «beskytte liv, helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur ved bruk av ikke-militær makt» ved krig mv., samt «ved uønskede hendelser i fredstid».

Uønskede hendelser i fredstid er i loven definert som «hendelser som avviker fra det normale, og som har medført eller kan medføre tap av liv eller skade på helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur». Etter forarbeidene skal begrepet kunne «fange opp de fleste situasjoner hvor det vil være behov for ekstra innsats av blant annet Sivilforsvaret». Herunder nevnes «ekstreme værforhold, ras, flom, dambrudd, fjellskred, akutt forurensning, atomulykker mv.»36 Hjemler til evakuering av befolkningen kommer bare til anvendelse ved krig eller når krig truer, jf. punkt 8.4, og altså ikke ved uønskede hendelser i fredstid.

Sivilbeskyttelsesloven har generelle regler om Sivilforsvaret (kapittel 2) tjenestegjøring i Sivilforsvaret (kapittel 3); kommunale plikter (kapittel 4) og kommunal beredskapsplikt (kapittel 5); sivile beskyttelsestiltak (kapittel 6) og rekvisisjon av fast eiendom, løsøre og rettigheter (kapittel 7). I tillegg har loven et kapittel 6A som gjennomfører et EU-direktiv om beskyttelse av europeisk kritisk infrastruktur.37

Allmennhetens bistandsplikt i akuttsituasjoner

Den som i en konkret situasjon er utpekt som «leder i Sivilforsvarets innsats» kan etter § 5 første ledd kreve at enhver «deltar i innsats» når det er akutt fare for skade på liv, helse, miljø eller materielle verdier, samt stille eiendom, bygninger og materiell til disposisjon for Sivilforsvaret. Det følger av andre ledd at inngrep etter bestemmelsen bare er tillatt «dersom dette er nødvendig» for å sikre liv eller verne verdier som er «større enn» det som går tapt eller står i fare for å gå tapt ved inngrepet, og ikke alene kan håndteres av Sivilforsvaret. Det kreves altså ingen kvalifisert interesseovervekt, slik tilfellet er med nødrettsregelen i straffeloven § 17, hvor skaderisikoen må være «langt større» enn skaderisikoen ved selve handlingen for å anses lovlig. I situasjoner som ikke er akutte, kan rekvisisjonsbestemmelsen i § 25 kunne komme til anvendelse, se nedenfor.

Tjenesteplikt i beredskapssituasjoner

I «beredskapssituasjoner» kan JD pålegge tjenestepliktige å tjenestegjøre så lenge det «anses nødvendig», jf. § 7 femte ledd. Det siktes her til uønskede hendelser som ikke kan håndteres innenfor normal tjenestetid.

Rekvisisjon

«I den grad det er nødvendig for oppfyllelse av lovens bestemmelser», kan JD – mot erstatning – kreve avstått eiendomsrett, bruksrett eller annen særlig rådighet over fast eiendom, rettigheter og løsøre av ethvert slag samt elektrisk kraft, jf. § 25. Departementet kan delegere kompetansen videre til kommuner, fylkeskommuner og private virksomheter. Avståelse kan kreves gjennomført straks, selv om erstatning ikke er betalt eller fastsatt.

Pålegg og enkeltvedtak

Sivilforsvarets myndigheter og tilsynsmyndigheten (Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap)38 gir de pålegg og treffer de enkeltvedtak som er nødvendige for gjennomføring av bestemmelsene i loven. Ved «overhengende fare» kan tilsynsmyndigheten stanse virksomhet og kreve at nødvendige tiltak blir iverksatt straks, selv om pålegg ikke er gitt, jf. § 34. Ved «overhengende fare» kan også pålegg som er gitt, fullbyrdes etter tvangsfullbyrdelsesloven39 § 13-14 uten krav om dom.

Dersom det er nødvendig, kan pålegg og tiltak gjennomføres med politiets bistand.

Forholdet til forvaltningsloven

JD kan etter § 38 bestemme at vedtak etter sivilbeskyttelsesloven ved uønskede hendelser i fredstid ikke kan kreves grunngitt eller påklages etter reglene i forvaltningsloven.

7.5 Atomberedskap

I akuttfasen av en atomulykke eller annen hendelse som kan innebære ioniserende stråling eller spredning av radioaktivitet, kan Kongen etter strålevernloven40 § 16, uten hinder av myndighetstildeling i andre lover, pålegge statlige og kommunale organer å gjennomføre evakuering, adgangsbegrensning til områder, samt tiltak knyttet til næringsmidler, herunder drikkevann og beskyttelse av dyr. Videre kan private og offentlige virksomheter pålegges å gjennomføre analyser og innhente opplysninger. Kongens kompetanse er delegert til Kriseutvalget for atomberedskap, jf. også punkt 5.3.6.41

Der gjennomføringen av rednings- eller sivil beredskapsorganisasjon gjør det nødvendig, følger det av § 17 at Kongen i forskrift kan fastsette unntak fra dosegrenser og andre krav fastsatt i eller i medhold av strålevernloven. Personell kan imidlertid ikke beordres til oppgaver som medfører fare for akutt stråleskade. I forarbeidene til bestemmelsen blir det påpekt at det å gjøre unntak fra dosegrenser, må begrunnes i en «tungtveiende interesse», noe «redning av menneskeliv» alltid vil utgjøre. Den «helsefare som skadede personer blir utsatt for ved ikke å bli hjulpet» vil normalt «langt overstige den risiko som kolleger eller redningsmannskaper utsetter seg for i forbindelse med bistanden». Nødrett blir fremhevet som et «aktuelt rettslig grunnlag for å handle», men når det «forutses behov for særskilte regler», er det etter departementets skjønn «lite tjenlig å planlegge bruk av nødrett fremfor å etablere formell hjemmel»:

«Det fremstår derfor som nødvendig med en hjemmel til å kunne gjøre unntak fra de alminnelige hovedregler i tilfeller som dette. For dem som i en nødssituasjon må treffe beslutninger, bør det foreligge en hjemmel for å handle når tungtveiende hensyn tilsier det. Uten mulighet for å gjøre unntak, vil de beslutningsansvarlige eksempelvis kunne rammes av straffeansvar.»42

7.6 Sikkerhet og etterretning

Vedtak om stans av sikkerhetstruende aktivitet, påbud om tiltak og adgangsbegrensninger etter sikkerhetsloven43

Sikkerhetsloven skal blant annet trygge nasjonale sikkerhetsinteresser, som blant annet er knyttet til forsvar, sikkerhet og beredskap, samt samfunnets grunnleggende funksjonalitet og befolkningens grunnleggende sikkerhet. Loven skal bidra til å forebygge, avdekke og motvirke sikkerhetstruende virksomhet.

Kongen i statsråd kan etter sikkerhetsloven § 2-5 fatte nødvendige vedtak for å hindre en sikkerhetstruende virksomhet eller annen planlagt eller pågående aktivitet som kan innebære en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet.

Etter forarbeidene er § 2-5 ment å være en «sikkerhetsventil» for tilfeller hvor det «ikke foreligger andre rettslige grunnlag for å stanse en aktivitet som innebærer en risiko mot nasjonale sikkerhetsinteresser».44 Departementet la til grunn at bestemmelsen trolig ville bli brukt i et lite antall saker, og at «sakene etter sin art vil være alvorlige og spesielle».45 Hvilke vedtak som kan fattes i medhold av bestemmelsen vil «avhenge av hvilken type aktivitet det tas sikte på å hindre», og etter departementets vurdering ville det verken være «mulig eller hensiktsmessig å gi en opplisting» utover at de «må være egnet til å kunne hindre den aktuelle aktiviteten». At beslutningskompetansen ble lagt til Kongen i statsråd, «sikrer at eventuelle tiltak som iverksettes, er resultat av en vurdering på høyt nivå, og at de står i et rimelig forhold til den foreliggende risikoen».

Vedtak etter § 2-5 kan fattes uten hensyn til begrensninger i adgangen til å omgjøre tidligere vedtak etter forvaltningsloven § 35, og uavhengig av om aktiviteten er tillatt etter annen lov eller annet vedtak. Med dette tas det høyde for «tilfeller der forvaltningen allerede har fattet et vedtak, og det av hensyn til risiko mot nasjonale sikkerhetsinteresser anses nødvendig å omgjøre vedtaket».46

Videre kan tilsynsmyndigheten etter sikkerhetsloven § 3-6 gi virksomheter pålegg om å gjennomføre tiltak som er nødvendige for å ivareta lovens formål, såfremt kostnadene som påføres virksomhetene, fremstår som rimelige i forhold til det som kan oppnås ved tiltaket.

Etter § 7-5 kan Kongen av hensyn til forsvar, sikkerhet og beredskap gi forskrift om eller fatte enkeltvedtak om at personer nektes adgang til eller opphold i nærheten av nærmere angitte steder eller områder.

Suspensjon av tilsyn med EOS-tjenestene etter EOS-kontrolloven47

Etter EOS-kontrolloven velger Stortinget et utvalg til å kontrollere etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjenestene (EOS), for å klarlegge og forebygge at noens rettigheter krenkes, påse at virksomhetene ikke utilbørlig skader samfunnets interesser samt påse at virksomheten er lovlig.

Under krise og krig kan «det departement Kongen bestemmer» helt eller delvis suspendere EOS-utvalgets kontrollvirksomhet inntil Stortinget bestemmer noe annet, jf. EOS-kontrolloven § 5 sjette ledd. Ved slik suspensjon skal Stortinget straks underrettes.

7.7 Politi

Politilovens48 «generalfullmakt»

Politiet har etter § 7 første ledd vide fullmakter til å «gripe inn» for å «stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden» eller «når omstendighetene gir grunn til frykt for slike forstyrrelser»; for å «ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet»; eller for å «avverge eller stanse lovbrudd». I slike situasjoner kan politiet «blant annet» regulere ferdsel, forby opphold i bestemte områder, visitere person eller kjøretøy, uskadeliggjøre eller ta farlige gjenstander i forvaring, avvise, bortvise, fjerne eller anholde personer, påby virksomhet stanset eller endret, ta seg inn på privat eiendom eller område eller påby områder evakuert. Virkemidlene består altså av dels beslutninger og dels faktiske handlinger. Beslutninger fattes «stort sett uten formell saksbehandling og meddeles muntlig, eventuelt tilkjennegis de gjennom tegn og signaler».49

Dersom noen unnlater å etterkomme pålegg gitt i medhold av første ledd, kan politiet for den ansvarliges regning «sørge for at det nødvendige blir gjort» for å hindre at forsømmelsen volder skade eller utsetter allmennheten for fare, jf. andre ledd.

Politiet kan etter tredje ledd gripe inn «umiddelbart» på andre offentlige myndigheters ansvarsområder når et forhold medfører «alvorlige ordensforstyrrelser eller fare for slike», såfremt vedkommende organ «ikke er tilgjengelig eller inngrep fra dette antas umulig, virkningsløst eller ikke kan skje i tide».

Lovens skranker for politiets tjenesteutførelse følger i hovedsak av politiloven § 6. Etter annet ledd skal politiet «ikke ta i bruk sterkere midler uten at svakere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige, eller uten at slike forgjeves har vært forsøkt». Videre må de midlene som anvendes «være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig». I den utstrekning det er «nødvendig og forsvarlig», kan politiet anvende makt under tjenesteutførelsen, jf. fjerde ledd.

Ragnar Auglend beskriver § 7 som «politiets viktigste rettslige verktøy i den daglige tjenesten for å opprettholde alminnelig orden, sikkerhet og lovlydighet».50 Bestemmelsen fanger opp sentrale deler av den såkalte generalfullmakten,51 med andre ord den generelle sedvanebestemte myndigheten det var antatt at politiet hadde til å sette i verk nødvendige og forholdsmessige tiltak, om nødvendig med makt. De materielle grensene for denne fullmakten, både med hensyn til når den kom til anvendelse og hvilke tiltak den i så fall kunne gi grunnlag for, fremstod imidlertid som «uklare».52 Ettersom generalfullmakten ble ansett som en «gjengs og alminnelig polisiær hjemmel for relativt omfattende inngrep i borgernes grunnleggende friheter og rettigheter, som representerte et unntak fra legalitetsprinsippet», var det «i all hovedsak ønsket om å kodifisere denne ulovfestede beføyelsen» som utløste utarbeidelsen av ny politilov.53 Politiloven § 7 var altså ikke ment som en materiell utvidelse av politiets kompetanse, men snarere en videreføring, formalisering og presisering av dagjeldende sedvanebaserte rett.54

Ulykkes- og katastrofesituasjoner

Dersom menneskers liv eller helse er truet, og ingen annen myndighet er pålagt ansvaret, er det politiet som iverksetter og organiserer redningsinnsats, jf. politiloven § 27.55 I ulykkes- og katastrofesituasjoner som ikke omfattes av den organiserte redningstjenesten (ikke fare for liv og helse), tilligger det politiet å iverksette de tiltak som er nødvendige for å avverge fare og begrense skade. Politiet organiserer og koordinerer hjelpeinnsats inntil ansvaret blir overtatt av annen myndighet.

Bistand fra Forsvaret

Etter Grunnloven § 101 tredje ledd må tilfeller hvor militær makt skal kunne anvendes mot borgerne, reguleres i lov. Politiloven § 27 a angir yttergrensene for slik bistand. Politiet kan blant annet anmode Forsvaret om å bistå ved forebygging og bekjempelse av f.eks. terrorhandlinger av særlig skadevoldende eller omfattende karakter, og ved ulykker, naturkatastrofer og lignende for å verne menneskers liv og helse, eiendom og for å opprettholde ro og orden.

For øvrig er Kystvaktens bistand til politiet og andre statsetater regulert i kystvaktloven56 § 17.

7.8 Brannvesen

Fullmakter og hjemler etter brann- og eksplosjonsvernloven57

Enhver plikter etter brann- og eksplosjonsvernloven § 5 fjerde ledd å delta i brannvesenets rednings- og slokkearbeid når innsatsleder krever det, samt stille eiendom, bygninger, materiell og eventuelt personell til disposisjon for slik innsats. Dersom det er nødvendig for å gjennomføre redningsinnsats eller begrense skade, kan det gjøres inngrep i privates eiendom, såfremt inngrepet er forholdsmessig.

Mens § 5 statuerer plikter ved brann og ulykkessituasjoner, gir § 12 tilsvarende fullmakter til leder av brannvesenet, eller den som har innsatsledelsen i slike situasjoner. Bestemmelsen gir blant annet fullmakt til å rekvirere eiendom, bygninger, materiell og personell så langt det er forholdsmessig, jf. § 5 fjerde ledd.

Videre kan kommunen kan etter § 17 «i særskilte tilfeller» pålegge enhver myndig person bosatt i kommunen tjenesteplikt i brannvesenet «dersom dette er nødvendig» for å sikre at brannvesenet skal kunne gjennomføre sine lovpålagte oppgaver.

7.9 Innvandring og grensekontroll

Regulering av krisesituasjoner med ekstraordinært høye ankomster etter utlendingsloven58

I en «krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere» følger det av utlendingsloven § 32 femte ledd at Kongen i statsråd kan beslutte at asylsøknader skal kunne nektes realitetsbehandlet dersom søkeren kommer direkte fra en nordisk stat, uten hensyn til hva som ellers ville fulgt av Dublin III-forordningens59 regler om ansvarlig medlemsstat for asylsøknader. Kongen i statsråd kan beslutte at myndighet til å nekte slik realitetsbehandling og myndighet til å bortvise asylsøkere, kan legges til polititjenestemann, samt at slike beslutninger ikke skal anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

I samme angitte krisesituasjon kan asylsøkeres rett til visumfri innreise etter utlendingsloven § 9 suspenderes dersom a) Kongen i statsråd på bakgrunn av krisesituasjonen har besluttet at det etter individuelle vurderinger kan treffes vedtak på grensestedet om å nekte realitetsbehandling; eller b) utlendingen ankommer grensen mot nordisk nabostat og Kongen i statsråd har truffet etter § 32 femte ledd som nevnt over.

Beslutninger etter §§ 9 og 32 som treffes av Kongen i statsråd skal fortrinnsvis gjelde for to – maksimalt seks – uker, og kan fornyes én gang, men ytterligere én gang dersom behovet oppstår når Stortinget ikke er samlet.

Ekstraordinære adgangsbegrensninger etter grenseloven60

Kongen kan fatte vedtak om å forby eller begrense opphold, ferdsel og krysning av grensen i situasjoner som ikke kan håndteres gjennom ordinære kontrolltiltak. Slike tiltak skal være tidsmessig og geografisk avgrenset, og må være nødvendig

• for å trygge riksgrensen, grenseovergangsstedene og forholdene der,

• for å styrke kontrollen med grensepasseringer og ferdselen,

• for å verne samfunnet eller naturen, eller

• av andre helsemessige grunner eller sikkerhetsmessige forhold.

Det følger av forarbeidene at «behovet for særlige tiltak på grensen kan melde seg før man har en krise» som utløser fullmakter i gjeldende beredskapslovgivning. Behovet behøver heller ikke å være knyttet til en krise i «beredskapslovgivningens forstand», men kan dreie seg om massemigrasjon utløst av ulykker, politiske hendelser mv.61

Grenselovutvalget la for øvrig til grunn at eventuell grensestenging må basere seg på hjemler i «beredskapslovgivningen eller nødrett».62

7.10 Energi og kraftforsyning

Beredskapsbestemmelser etter petroleumsloven63

Ved krig, krigsfare eller «andre ekstraordinære kriseforhold» kan Kongen bestemme at rettighetshavere etter loven «skal stille petroleum til disposisjon for norske myndigheter», jf. § 4-13 første ledd. Andre ekstraordinære kriseforhold innebærer at hjemmelen «også omfatter krisesituasjoner som ikke har likhet med krig eller krigsfare, men har samme alvorlige karakter».64

Rettighetshavere har videre etter § 9-2 første ledd en generell plikt til å opprettholde effektiv beredskap og å redusere skadevirkninger av ulykker. Ved fare- og ulykkessituasjoner som kan medføre tap av menneskeliv eller personskade, forurensning eller stor materiell skade, kan Olje- og energidepartementet etter andre ledd bestemme at andre skal stille nødvendige beredskapsmessige ressurser til rådighet for rettighetshavers regning. Departementet kan for rettighetshavers regning også iverksette tiltak for å skaffe nødvendige tilleggsressurser på annen måte. Reglene i beredskapsloven kapittel 5 om tvangsavståing gjelder tilsvarende så langt de passer.

Rasjonering og beredskapstiltak etter energiloven65

Olje- og energidepartementet (OED) kan sette i verk rasjonering, herunder tvangsmessige leveringsinnskrenkninger eller rekvisisjon, «når ekstraordinære forhold tilsier det», jf. § 6-2. «Rasjoneringsmyndigheten» – Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)66 – gjennomfører tiltak i forbindelse med rasjonering. NVE kan også delegere denne myndigheten til Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO), som består av enheter som eier eller driver anlegg eller annet som har vesentlig betydning for produksjon, omforming, overføring, omsetning eller fordeling av elektrisk energi eller fjernvarme.

Videre kan NVE som «beredskapsmyndighet»67 i «ekstraordinære situasjoner som kan skade eller hindre produksjon, omforming, overføring, omsetning eller fordeling av elektrisk energi eller fjernvarme», pålegge KBO oppgaver og plikter etter § 9-1. Det samme gjelder der slik skade eller hindring har oppstått. NVE kan delegere vedtaksmyndighet i forbindelse med beredskap til KBO eller enheter som inngår i KBO, jf. § 9-4. Under beredskap og i krig kan for øvrig OED etter § 9-1 siste ledd også beslutte å underlegge kraftforsyningen KBO.

NVE kan også gi forskrift eller treffe enkeltvedtak om beredskapstiltak for å forebygge, håndtere eller begrense virkningene av ekstraordinære situasjoner nevnt i § 9-1 og for å gjenopprette normal situasjon, jf. § 9-2. Beredskapstiltak kan pålegges den som eier eller driver anlegg eller systemer som er eller kan bli av vesentlig betydning for produksjon, omforming, overføring, omsetning eller fordeling av elektrisk energi eller fjernvarme.

7.11 Transport, infrastruktur og kommunikasjonsnett

Nasjonal beredskap etter luftfartsloven68

For å sikre nødvendig nasjonal beredskap i krig, ved krise og i andre ekstraordinære situasjoner, kan Samferdselsdepartementet etter § 13-9 pålegge aktører innen luftfarten å yte bistand i form av blant annet fysisk sikring av viktige installasjoner og transporttjenester i alle ledd av transportkjeden. Eksempler på kriser er etter forarbeidene «krigsliknende situasjoner, når krig truer, terroranslag, sabotasje og naturkatastrofer», mens andre ekstraordinære situasjoner er beskrevet som «fredssituasjoner hvor tungtveiende samfunnsinteresser må ivaretas».69

Nasjonal beredskap etter jernbaneloven70

For å sikre nødvendig samfunnssikkerhet og beredskap i ekstraordinære situasjoner, kriser og krig, kan Samferdselsdepartementet etter § 6 b pålegge den som driver aktivitet knyttet til jernbane, å utføre oppgaver i form av blant annet fysisk og logisk sikring av viktige anlegg og systemer eller transporttjenester i alle ledd av transportkjeden.

Sikkerhet og terrorberedskap etter havne- og farvannsloven71

Eiere og operatører av havner og havneterminaler angitt i forskrift, skal etter havne- og farvannsloven § 43 «treffe de tiltakene som er påkrevd for å forebygge og hindre terrorhandlinger og andre forsettlige, ulovlige handlinger rettet mot havnen, havneterminalen, eller fartøy som bruker havnen eller havneterminalen». Samferdselsdepartementet kan gi forskrift om blant annet forbud mot bruk av farvann, tiltak overfor fartøy, samt stenging av havner eller havneterminaler. Bestemmelsen videreføres med visse justeringer i den nye havne- og farvannsloven.72

Sikkerhet og terrorberedskap etter skipssikkerhetsloven73

Etter skipssikkerhetsloven § 39 skal det «treffes tiltak for å hindre og beskytte skipet» mot blant annet terrorhandlinger, piratvirksomhet og andre ulovlige handlinger. Når det er «nødvendig» for å hindre eller beskytte mot slike handlinger, kan skipsføreren etter nødvergebestemmelsen i § 40 beslutte at det «iverksettes tiltak og anvendes maktmidler».

Beredskapsbestemmelser i yrkestransportlova74

Når det i en ekstraordinær situasjon er nødvendig av samferdselshensyn, kan Samferdselsdepartementet etter § 36 gi løyvehaver pålegg om å utføre «visse transportoppgaver». Det samme gjelder andre som eier eller bruker motorvogner for gods- og persontransport, målepliktig fartøy og statens jernbanetrafikkselskap og jernbanetrafikkselskap der statens jernbanetrafikkselskap eier over halvparten av selskapet.

Videre har departementet etter § 37 kompetanse til å gi forskrifter om den sivile transportberedskapen i fredstid, ved beredskap, mobilisering og i krig samt ved ekstraordinære kriseforhold. Departementet har hjemmel til å gjøre unntak fra loven og pålegge fylkeskommunale transportberedskapsoppgaver.

Eiendomsinngrep etter veglova75

Så langt «vegbrot, fare for vegbrot eller liknande omstende gjer det naudsynlig», kan det etter § 51 iverksettes eiendomsinngrep «straks», før det er fastsatt vederlag og uten at reglene i skjønnsprosessloven76 § 55 skal gjelde. Regionveikontoret fatter vedtak angående riksvei og fylkesvei, mens kommunen fatter vedtak angående kommunal vei. Formålet er at veimyndigheten «under nødstilstand» skal kunne «gripe inn så raskt som mulig» for å få gjenopprettet veiforbindelser «uten å måtte følge vanlig fremgangsmåte».77

Sikkerhet og beredskap etter postloven78

Tilbyder med leveringsplikt skal etter § 17 tilby posttjeneste med forsvarlig sikkerhet for brukerne i fred, krise og krig. Tilbyder skal opprettholde nødvendig beredskap og viktige samfunnsaktører skal prioriteres ved behov.

Sikkerhet og beredskap etter ekomloven79

Tilbyder skal etter § 2-10 tilby elektronisk kommunikasjonsnett og -tjeneste med «forsvarlig» sikkerhet for brukere i fred, krise og krig. Forsvarlighetskravet innebærer at nett og tjenester, selv ved ekstraordinære påkjenninger, skal være tilgjengelige, og at integritet og konfidensialitet skal beskyttes.80 Myndighetene kan presisere innholdet i forsvarlighetskravet gjennom enkeltvedtak overfor tilbyder, og for øvrig vil markedspraksis, tilgjengelig teknologi og internasjonale krav påvirke innholdet i forsvarlighetskravet.

Myndighetene kan også treffe enkeltvedtak eller inngå avtale om at tilbyder skal gjennomføre tiltak for å sikre oppfyllelse av nasjonale behov for sikkerhet, beredskap og funksjonalitet i elektronisk kommunikasjonsnett og -tjeneste utover de pliktene som følger av loven.81

7.12 Media

Kringkastere skal etter «regler Kongen gir», sende meldinger fra statsmyndigheter når det har «vesentlig betydning», jf. kringkastingsloven82 § 2-4 første ledd og kringkastingsforskriften83 § 1-7.

Kongen kan etter andre ledd gi forskrifter om kringkasteres virksomhet «under beredskap og krig». NRK er som offentlig finansiert riksdekkende allmennkringkaster pålagt særskilte plikter, jf. kgl. res. 6. oktober 1989 nr. 4154. NRK plikter «å treffe særskilte beredskapstiltak for å sikre at informasjon fra regjeringen når befolkningen under beredskap og i krig».

Det foreligger også en samarbeidsavtale mellom NRK, Telenor, Norkring og Norsk Lokalradioforbund om lokal- og riksradiostasjoners virksomhet under kriser og katastrofer.84 Avtalen regulerer plikter i beredskapssituasjoner på regionalt og lokalt nivå. Et sentralt formål er å sikre at lokale radiostasjoner skal formidle krisemeldinger fra myndighetene uredigert i en krisesituasjon.

7.13 Pengevesen, bank og finans

Stans i handel etter verdipapirhandelloven85

Finansdepartementet kan i «ekstraordinære situasjoner» vedta at all notering og handel ved børs skal stanses, jf. § 13-6. Dersom departementets vedtak «ikke kan avventes», kan Finanstilsynet treffe slik avgjørelse, mens børsen kan treffe slik avgjørelse dersom Finanstilsynets vedtak «ikke kan avventes».

Bestemmelsen er en videreføring av en regel som først ble introdusert som en «beredskaps- og krisefullmakt» i den nå opphevede børsloven (1988).86 Flertallet i utvalget som foreslo regelen, pekte på at en slik beslutning ville innebære «et drastisk inngrep» i det økonomiske liv, og at bestemmelsen skulle ta sikte på «helt ekstraordinære situasjoner hvor det ikke er mulig å opprettholde en normal og forsvarlig virksomhet ved børsen».87

Beskyttelsestiltak etter sentralbankloven88

Ved kapitalbevegelser til og fra utlandet som kan føre til store problemer med betalingsbalansen eller vesentlige forstyrrelser i kapitalmarkedene, kan Kongen etter § 28 innføre nødvendige beskyttelsestiltak i form av penge-, kreditt- eller valutaregulering eller lignende tiltak.89

Krisehåndtering ved soliditets- og solvenssvikt etter finansforetaksloven90

Finansforetaksloven §§ 20-1 til 20–57 regulerer soliditets- og solvenssvikt i banker, kredittforetak og finanskonsern. Det er Finansdepartementet som etter melding fra Finanstilsynet treffer beslutning om krisehåndtering av et foretak, jf. § 20-15. Slik beslutning skal treffes dersom et foretak er eller må ventes å bli kriserammet, det ikke er rimelig utsikt til å hindre det gjennom andre tiltak, og at «allmenne interesser tilsier at foretaket bør krisehåndteres». Dersom allmenne interesser ikke tilsier krisehåndtering, «skal» departementet treffe vedtak om avvikling av foretaket under offentlig administrasjon, jf. § 20-29. Krisehåndtering «skal anses å tjene allmenne interesser når det er hensiktsmessig og nødvendig» for å sikre videreføring av kritiske funksjoner, å unngå vesentlige negative virkninger i finanssystemet, eller beskytte offentlige midler, innskudd eller klientmidler.

Har departementet truffet vedtak om krisehåndtering, er Finanstilsynet primær krisehåndteringsmyndighet, jf. § 20-3, og kan innenfor nærmere rammer treffe vedtak om positivt angitte krisetiltak, jf. § 20-19. Finanstilsynet er ved anvendelsen av reglene i kapittel 20 underlagt en forholdsmessighetsskranke, jf. § 20-4 første ledd.

Ved «alvorlige forstyrrelser i finanssystemet», kan departementet etter § 20-28 treffe vedtak om statlige støttetiltak til et foretak under krisehåndtering på nærmere vilkår, hvorav ett er at krisetiltak etter § 20-19 ikke anses «tilstrekkelige» til å «unngå vesentlige virkninger for finanssystemet» eller «ivareta allmenne interesser» når foretaket tidligere har mottatt støtte i form av ekstraordinær kreditt eller ansvarlig kapital.

7.14 Natur og miljø

Tiltak i alvorlige faresituasjoner etter vannressursloven91

Når forholdene i eller utenfor et vassdrag skaper en særskilt og uvanlig fare for mennesker, miljø eller eiendom, kan vassdragsmyndigheten92 etter § 40 første ledd pålegge enhver tiltakshaver å innrette sin virksomhet for å redusere faren. Vassdragsmyndigheten kan selv sørge for nødvendig vedlikehold for å unngå vesentlig skade, dersom ansvarlig tiltakshaver åpenbart er ute av stand til det.

Etter andre ledd kan vassdragsmyndigheten om nødvendig iverksette tiltak på fremmed eiendom for å verne mennesker, miljø eller eiendom mot en særskilt fare for alvorlig skade.

Omfattende ulykker og akutt forurensning etter forurensningsloven93

Kongen har etter § 45 hjemmel til å opprette et aksjonsutvalg for omfattende ulykker, som om nødvendig kan overta ledelsen av aksjoner helt eller delvis. Det er foreløpig ikke opprettet et slikt utvalg, og Kystverket har ansvaret for aksjonsledelsen ved omfattende ulykker som kan medføre akutt forurensning og som krever medvirkning fra statlige myndigheter.94

Dersom det oppstår akutt forurensning eller fare for det, og den ansvarlige for forurensningen ikke iverksetter tilstrekkelige tiltak, skal kommunen etter § 46 første ledd søke å bekjempe ulykken og samtidig varsle statlig forurensningsmyndighet (Kystverket). Kystverket yter nødvendig bistand og kan helt eller delvis overta aksjonsledelsen, jf. § 46 andre ledd.

Ved kommunale aksjoner mot akutt forurensning plikter den som etter loven har beredskapslikt, å stille utstyr og personell til rådighet etter kommunens pålegg, jf. § 47 første ledd. Andre kommuner skal også yte bistand så vidt mulig etter anmodning. Ved statlige aksjoner gjelder samme plikt for kommuner og beredskapspliktige etter pålegg fra forurensingsmyndigheten (Kystverket), jf. andre ledd. Er det fare for «meget betydelig forurensningsskade», kan enhver – uavhengig av beredskapsplikt – gis pålegg om å stille materiell eller personell til rådighet, jf. § 47 andre ledd, andre setning. Bestemmelsen gir en alminnelig rekvisisjonsrett ved meget alvorlige ulykker, og er ment som en konkretisering av noe som delvis antas å følge av alminnelige nødrettsbetraktninger.95

7.15 Plan og bygg

Midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven96 for innkvartering av personer som søker beskyttelse (asylsøkere)97

Forskriften gjelder ved «ekstraordinære situasjoner», og det er Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) som avgjør når det foreligger en slik situasjon. For å sikre rask etablering av mottak for innkvartering av asylsøkere samt omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere, kan KMD beslutte kortere frister ved søknads- og klagebehandling, unntak fra krav om nabovarsel og visse unntak fra byggteknisk forskrift.98

I tillegg er det en særskilt adgang for departementet – innen én uke etter anmodning fra annen statlig myndighet – til å fatte beslutning om unntak fra krav om søknad og tillatelse for inntil ett år om gangen, med mulighet for forlengelse én gang, jf. forskriften § 9. Terskelen for å bruke denne særskilte unntaksbestemmelsen er ifølge veilederen til forskriften forutsatt å være høy, og «kun tenkt brukt i situasjoner hvor statlige myndigheter, UDI og Bufdir, har behov for at det tas raskere avgjørelse enn det forskriften ellers legger opp til». Typiske eksempler kan være teltleirer eller brakkeleirer på statlig eiendom eller hvor midlertidig bruksendring av et byggverk er i tråd med plan og det er behov for unntak fra byggesaksdelen i plan- og bygningsloven. Kommunen gis frist på fem dager før departementet fatter sin beslutning, men i særskilte tilfeller kan departementet fravike kravet til å innhente uttalelse.

Forskriften ble først gitt som et hastetiltak høsten 2015 for å imøtese akutte innkvarteringsbehov som oppstod som følge av den store og uventede tilstrømmingen av asylsøkere, jf. punkt 6.4.3.

7.16 Offentlige anskaffelser

Lov99 og forskrift100 om offentlige anskaffelser

Anskaffelsesloven omfatter som utgangspunkt offentlige innkjøp av varer, tjenester mv. når verdien er lik eller overstiger hundre tusen kroner, jf. § 2 første og andre ledd. Etter tredje ledd har Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) hjemmel til å gjøre unntak fra loven i forskrift. Nedenfor gjengis tre relevante unntaksbestemmelser i anskaffelsesforskriften. Forskriften er bygget opp slik at det gjelder ulike regelsett for anskaffelser over og under nærmere angitte EØS-terskelverdier, jf. forskriften § 5-3.

Under EØS-terskelverdiene: uforutsette omstendigheter som gjør at en anskaffelse ikke kan utsettes

Ved «uforutsette omstendigheter» som medfører at oppdragsgiver «ikke kan utsette» inngåelsen av en anskaffelseskontrakt i den tidsperioden det vil ta å få gjennomført en åpen eller begrenset tilbudskonkurranse, er oppdragsgiver fritatt fra prosedyrereglene i forskriftens del 2, jf. § 5-2 første ledd bokstav c. Bestemmelsen vil ifølge NFDs veileder kunne komme til anvendelse ved force majeure-lignende forhold, som jordskjelv, oversvømmelser, brann og lignende.101

Over EØS-terskelverdiene: fritak fra krav om kunngjøring ved uforutsette omstendigheter

Blant de viktigste kravene i anskaffelsesregelverket med hensyn til å sikre konkurranse, gjennomsiktighet og likebehandling, er at anskaffelser må kunngjøres. Paragraf § 13-3 angir noen situasjoner hvor det er adgang til å fravike kravet om forutgående kunngjøring før konkurranse. Etter bokstav e) kan kravet fravikes dersom «det er umulig å overholde» frister «som følge av forhold som ikke skyldes oppdragsgiveren, og som oppdragsgiveren ikke kunne forutse». Typiske situasjoner hvor § 13-3 kan komme til anvendelse, er ved force majeure-lignende forhold, som jordskjelv, oversvømmelser, brann eller lignende,102 i likhet med § 5-2 første ledd bokstav c omtalt over. Det må være tvingende nødvendig å foreta en anskaffelse raskere enn minimumsfristene i forskriften, eksempelvis ved fare for oppdragsgivers eiendom eller for liv og helse, herunder ved anskaffelser av livsnødvendige varer, medisiner, matforsyning eller lignende.103

En tilsvarende unntakshjemmel hadde man i den tidligere anskaffelsesforskriften § 14-4 bokstav d. Denne ble anvendt ved opprettelsen av Ankomstsenter Råde i forbindelse med asyltilstrømmingen i 2015. NFD uttalte også i et brev at bestemmelsen også kunne benyttes til å «kjøpe livsnødvendige varer og prioriterte tjenester til flyktningene».104

Over EØS-terskelverdiene: fritak fra krav om konkurranse ved særlig alvorlige hendelser

Et enda videre unntak enn § 13-3 følger av § 13-4, som på nærmere vilkår lar oppdragsgiver gå til direkte anskaffelse uten å gjennomføre konkurranse. Det relevante alternativet i denne sammenheng er der det er «umulig å gjennomføre en konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring etter § 13-3», jf. bokstav a. Å gjennomføre en anskaffelse uten konkurranse innebærer i praksis at man fraviker nesten alle anskaffelsesregler som normalt kommer til anvendelse. Ifølge NFDs veileder vil «et særlig aktuelt eksempel» kunne være ved «uforutsette forhold som naturulykker, epidemier e.l.», da «slike situasjoner kan gjøre det tvingende nødvendig å anskaffe direkte fra en leverandør» – uten å gjennomføre en konkurranse etter § 13-3 bokstav e – «fordi enhver forsinkelse kan være til skade for menneskers liv og helse».105 Unntaket skal forstås strengt og må forbeholdes de helt ekstraordinære tilfeller der det anses objektivt umulig å skape konkurranse.

7.17 Arbeid og velferd

Unntak fra folketrygdloven106 ved kriser i freds- og krigstid

I krigssituasjoner har Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) etter folketrygdloven § 25-17 femte ledd kompetanse til å utløse fullmakter i første til fjerde ledd for NAV (og Helsedirektoratet ved stønad til helsetjenester). Kongen i statsråd kan beslutte at fullmaktene skal gjelde tilsvarende ved kriser og katastrofer i fredstid, for et begrenset tidsrom og maksimalt én måned av gangen.

I en krisesituasjon der NAV er, eller ventes å bli, satt ute av stand til å utbetale ytelser etter loven, kan ytelser utbetales med nedsatte beløp, holdes tilbake, stanses eller utmåles ved skjønn ved manglende opplysninger. Har krisen ført til at nødvendige opplysninger ikke kan innhentes innen rimelig tid, kan NAV også innvilge ytelser dersom det er sannsynliggjort at søkeren oppfyller vilkårene. Visse ytelser, så som sykepenger, uføretrygd og alderspensjon, skal prioriteres foran andre ytelser. NAV kan også gis fullmakt til å rekvirere naturalytelser til erstatning for ytelser etter folketrygdloven. Det er også adgang til å fravike folketrygdlovens forvaltningsmessige og finansielle bestemmelser.

Beredskap og tjenesteplikt i NAV

Etter NAV-loven107 § 10 annet ledd skal NAV kunne yte fortløpende bistand til samfunnsviktige bedrifter ved å supplere arbeidskraft basert på rapportering fra ansvarlig fagdepartement eller bedriftene selv.108 Dette omfatter blant annet formidling av registrerte arbeidsledige og frivillige.

I de situasjonene som er nevnt i folketrygdloven § 25-17 (se over), kan Arbeids- og velferdsdirektoratet etter NAV-loven § 11 første ledd pålegge ansatte i NAV å utføre arbeid ved andre organer i etaten. Pålegg om å gjøre tjeneste i sosialtjenesten og kommunal helse- og omsorgstjeneste etter helseberedskapsloven § 4-1, jf. punkt 7.2.2, kan etter andre ledd første setning også omfatte ansatte i NAV. Med samtykke fra ASD kan Helse- og omsorgsdepartementet videre pålegge ansatte i NAV tjenesteplikt på området for helse- og omsorgstjenester, jf. andre ledd andre setning.

7.18 Særlige beslutningsregler

7.18.1 Kommunale hastevedtak

Etter kommuneloven109 § 13 kan kommunestyret og fylkestinget «selv» bestemme at nærmere angitte organer skal kunne treffe vedtak i saker som skulle vært avgjort av et annet organ. Vilkåret er at det må være nødvendig å treffe vedtak så raskt at det ikke er tid til å innkalle det kompetente organet.

Kommunelovutvalget (NOU 1990: 13) uttalte at utstrakt bruk av delegasjon ville kunne redusere behovet for en slik bestemmelse, men mente at det uansett var «nødvendig å ha en slik ‘nødretts’-bestemmelse».110 Bestemmelsen kan komme til anvendelse i en krisesituasjon, men det er ikke et vilkår at det foreligger en krise.

I en situasjon hvor det ikke er truffet vedtak om tildeling av hastekompetanse § 13, vil andre organer som utgangspunkt være avskåret fra å gripe inn, selv om det skulle være ønskelig. I forarbeidene ble det imidlertid påpekt at det er tilfeller hvor det er godtatt at et forvaltningsorgan har handlet ut over sin formelle kompetanse «med hjemmel i nødrettsbetraktninger»:

«Synspunktet er da at når situasjonen krever umiddelbar handling, så får den handle som er nærmeste til å gjøre det. Det er imidlertid ingen kurant sak å påberope seg nødrett som hjemmel for å treffe vedtak. Situasjonen må være av en slik art at myndighetsutøvelsen er tvingende nødvendig. Særlig gjelder dette dersom det er tale om å gi pålegg til privatpersoner. Bedømmelsen vil trolig være noe mildere dersom det er tale om å yte hurtig hjelp for å redde liv og verdier, eller det gjelder å ivareta helt vitale offentlige interesser.»111

Den utvidede hastekompetansen i § 13 er i hovedsak videreført i § 11-8 i den nye kommuneloven.112 I tillegg til at vedtakskompetanse kan gis til formannskap eller fylkesutvalg, kommunerådet eller fylkesrådet, samt andre utvalg, er kompetansen utvidet til også å gjelde ordføreren. Departementet mente at «man i utgangspunktet bør være varsom med å åpne for at enkeltpersoner skal kunne treffe vedtak i saker som har prinsipiell betydning», men var likevel enig med Kommunelovutvalget (NOU 2016: 4) i at utvidelsen ville kunne utgjøre en «praktisk og hensiktsmessig ordning». Det pekes videre på at vilkårene for å treffe hastevedtak gjør ordningen «mindre betenkelig» og den sikkerhetsventilen som ligger i at kommunestyret kan trekke tilbake myndigheten dersom ordføreren treffer vedtak «i større grad enn det som er ønskelig og nødvendig».113

7.18.2 Nødbevilgninger

Etter Grunnloven § 75 bokstav d tilkommer det Stortinget å bevilge de pengesummer som er nødvendige for å dekke statens utgifter. I utgangspunktet kan regjeringen altså ikke pådra staten utgifter som ikke er bevilget, og «bestemmelser av lovgivningsmessig innhold» etter beredskapsloven § 3, jf. punkt 8.4 nedenfor, omfatter verken skatte- eller bevilgningsvedtak.

Etter § 11 i Stortingets bevilgningsreglement kan imidlertid Kongen i statsråd samtykke til at det pådras utgifter uten bevilgningsmessig dekning, for å dekke en «uforutsett og nødvendig» utgift på inntil fem millioner kroner. Kongen i statsråd kan også samtykke til at det pådras større utgifter før Stortinget kan gi tilleggsbevilgning dersom det er «uomgjengelig nødvendig», men det må da fremmes forslag om tilleggsbevilgning så snart som mulig, og utgiftene må begrenses til det som er «strengt nødvendig» inntil Stortinget har vedtatt ny bevilgning.

Stortinget har lagt til grunn at bevilgningsreglementets unntaksbestemmelse kan brukes i «hastesaker der det ikke anses mulig å vente med enhver utbetaling inntil Stortinget har gitt en tilleggsbevilgning», herunder «nødvendige tiltak pga. brann, ulykker eller andre akutte situasjoner».114

Finansdepartementet har i rundskriv gitt uttrykk for følgende forståelse av unntaksbestemmelsen og av hva som kan anses å være «uomgjengelig nødvendig»:

«(…) Dette kan for eksempel være situasjonen i forbindelse med brann, ulykker eller andre akutte situasjoner. Dersom det til tross for en akutt situasjon er mulig å vente på Stortingets bevilgning, kan imidlertid fullmakten ikke brukes. Det må i denne forbindelse tas hensyn til at proposisjoner kan fremmes like raskt som kongelige resolusjoner, og at Stortinget har muligheter til å forsere behandlingen i spesielle saker. I enkelte tilfeller kan det også være mulig å avvente Stortingets behandling uten tidstap ved å forberede de nødvendige tiltakene med forbehold om Stortingets samtykke (…)»115

Nødfullmakter ved krig mv.

I tillegg til bevilgningsfullmakten i § 11, er det gitt «nødsfullmakter» til Kongen i § 12 når «riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare», sml. også punkt 8.3 og 8.4 nedenfor. I en slik situasjon kan Kongen gi fylkesmenn og andre lokale forvaltningsorganer fullmakt til å dekke uforutsette utgifter «når dette må skje før» hjemmel kan gis etter § 11, jf. over. Fylkesmannen kan også pådra slike utgifter når det er «uomgjengelig nødvendig for å ivareta samfunnsviktige interesser», selv om fullmakt fra Kongen ennå ikke foreligger.

7.19 Utvalgets vurderinger

Hovedformålet med gjennomgangen i kapittel 7 har vært å danne et grunnlag for utvalgets vurdering av behovet for å supplere beredskapslovgivningen med en sektorovergripende fullmakts- og suspensjonshjemmel.

Gjennomgangen viser at en rekke beredskapshjemler kommer til anvendelse ved ulike typer av kriser, katastrofer og andre ekstraordinære situasjoner innenfor og på tvers av ulike sektorer. Flere av beredskapshjemlene gjennomgått i dette kapittelet er fullmaktsbestemmelser hvor det er gitt ulike former for delegert kompetanse. Fullmakter er blant annet begrunnet i at detaljregulering på forhånd kan være lite hensiktsmessig, og at det er de kompetente sektormyndigheter som best vurderer hvilke tiltak som bør iverksettes ved en krise. De videste fullmaktene i fredstid knytter seg til helseberedskap, smittevern, strålevern og næringsberedskap. Smittevernloven § 7-12 gir Kongen kompetanse til å gi forskrifter av lovgivningsmessig innhold som om nødvendig kan fravike annen lovgivning, etter mønster av beredskapsloven § 3. Begrunnelsen for en slik fullmakt er blant annet at det ved en alvorlig krise er lite hensiktsmessig at nødvendige, situasjonsbetingede lovendringer skal gjennomføres ved ordinær stortingsbehandling.

Der det er mulig å på forhånd forutse behov som kan oppstå i en krisesituasjon, er det ofte gitt mer konkretiserte materielle bestemmelser i lovgivningen som på ulikt vis hjemler eksempelvis inngrep i privates eierrådighet, bevegelses- og forsamlingsfrihet, økonomiske frihet, frihet til å disponere over egen arbeidskraft mv. Det kan variere hvor detaljerte slike bestemmelser er, og ofte vil de være supplert av utfyllende regler gitt i medhold av fullmaktsbestemmelser.

Utvalgets generelle vurdering er at beredskapslovgivningen i fredstid favner vidt og tar høyde for en rekke både erfarte og potensielle ekstraordinære situasjoner, og at den i stor grad vil være dekkende for de kjente krisescenarioene beskrevet i kapittel 6. Beredskapshjemler er integrert i sektorlover eller gitt som egne sektorielle beredskapslover, se eksempelvis helseberedskapsloven. På denne måten er krisehåndtering i vid utstrekning lagt til de myndigheter som har ansvar for sine respektive områder under ordinære forhold, jf. særlig prinsippene om likhet og ansvar, jf. punkt 5.2.2. Noe regelverk er imidlertid også tverrsektorielt, med sektorovergripende anvendelse og ansvarsfordeling, eksempelvis næringsberedskapsloven.

Utvalget vil understreke at det er viktig at de ansvarlige sektormyndigheter utarbeider og forvalter planverk for alminnelige og sannsynlige krisescenarioer innenfor sine respektive sektorer/fagområder, for slik å avdekke eventuelle manglende eller mangelfulle hjemler samt andre utfordringer knyttet til gjeldende regelverk. Det er først og fremst de respektive sektorer og fagmyndigheter som i tråd med ansvarsprinsippet må vurdere hjemmelssituasjonen som del av den totale beredskapen og eventuelt fremme forslag til nødvendige lovendringer. Utvalget vil også fremheve at krisereguleringer og -tiltak som kan gis i medhold av fullmaktsbestemmelser, ofte kan og bør forberedes på forhånd, for å raskt kunne iverksettes når krisen inntreffer.

Det følger av mandatet at eventuelle forslag til sektorovergripende bestemmelser, om mulig bør utformes med «generelle og enhetlige kriterier for å treffe tiltak», hvor forholdet til eksisterende beredskapshjemler i særlovgivningen skal klargjøres. Utvalget påpeker i den forbindelse at den gjeldende beredskapslovgivningen bygger på en rekke ulike krise-, katastrofe- og hendelsesbegreper, med ulike terskler og vilkår for å ta i bruk nærmere bestemte virkemidler. Disse overlappende trekkene ved den sektorbaserte lovgivningen kan i en akutt krisesituasjon skape unødig uklarhet, ved at ulike hjemler med ulik rekkevidde er fordelt på ulike sektormyndigheter som under tidspress blir nødt til å koordinere og samordne krisehåndteringen, jf. også beskrivelsen av krisehåndteringssystemet i kapittel 5. I denne forbindelse kan det for øvrig også nevnes at Lovstrukturutvalget foreslo å samle beredskapslovgivningen ved krig mv. i én lov, blant annet fordi det «ville øke oversikten over statens virkemidler» ved krise eller krig.116

Utover potensielle uklarheter ved sektorfullmakter i en sektorovergripende krise, etterlater slike fullmakter også et betydelig rom for skjønn for sektormyndigheter som i varierende utstrekning er gjenstand for demokratisk kontroll. Dette beror på hvor skjønnsmessig hjemlene er utformet, hvem som har beslutningsmyndighet og i hvilken grad fullmaktene er begrenset av prosessuelle og eventuelt materielle skranker. Et eksempel er politiloven § 7, som gir politiet svært vide fullmakter for eksempelvis «å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden eller når omstendighetene gir grunn til frykt for slike forstyrrelser», uten at det er skrevet inn noen prosessuelle begrensninger for slik myndighetsutøvelse.

Basert på gjennomgangen av beredskapslovgivningen, innspill, samt samtaler med relevante sektor- og fagmyndigheter, er det utvalgets oppfatning at det flere steder i lovgivningen kan påvises behov for ytterligere hjemler. I krisesituasjoner hvor man må prioritere hvem som skal få viktige varer og/eller tjenester det er knapphet på, vil myndighetene stå overfor utfordringer som stort sett ikke er løst i lovgivningen. Innenfor helseberedskap er det eksempelvis etterlyst hjemler til å kunne gi pålegg om hel eller delvis salgsstopp fra apoteker og grossister for å unngå hamstring ved legemiddelmangel, samt formelle mekanismer for å prioritere i knapphetssituasjoner, jf. også krisescenarioet med legemiddelmangel beskrevet i punkt 6.3.2. Videre er det etterlyst særskilte unntaksbestemmelser for rask innkvartering av asylsøkere ved kriser, katastrofer eller andre ekstraordinære situasjoner, jf. punkt 6.4.3. På politifeltet er det eksempelvis påpekt hjemmelsmangler knyttet til dronebruk, blokkering av radiosignaler og cyberkriminalitet. Ved krisesituasjoner av regional karakter er det tatt til orde for at fylkesmennene bør ha en sektorovergripende beslutningsmyndighet, se punkt 8.6 nedenfor.

Utvalget har ikke tatt selvstendig stilling til behovet for eller hensiktsmessigheten ved disse eller andre forslag om ytterligere hjemler i beredskapslovgivningen. Eksemplene illustrerer imidlertid etter utvalgets oppfatning at man trolig aldri vil kunne ha en lovgivning som fullt ut tar høyde for alle behov og utfordringer som kan oppstå i ulike typer påregnelige og uventede kriser. I motsatt fall ville man ideelt sett kunne gi eller forberede alle nødvendige krisereguleringer før krisene inntreffer.

I en alvorlig og akutt krisesituasjon som man ikke er forberedt på og ikke har tatt høyde for i lovgivningen, kan man enten se for seg at forvaltningen – rettmessig eller urettmessig – foretar disposisjoner legitimert av nødrettsbetraktninger, alternativt at usikkerheten knyttet til kompetansegrunnlag fører til at forvaltningen unnlater å handle. Flere av beredskapshjemlene som er beskrevet i dette kapittelet, er dels begrunnet med at ulovfestet nødrett er et uklart og utilfredsstillende alternativ til lovgivning for de tilfeller hvor man på forhånd kan forutse at det vil kunne oppstå behov for særskilte tiltak. Nødrett er blant de særskilte kompetansegrunnlagene som omtales i neste kapittel.

8 Særskilte kompetansegrunnlag

8.1 Innledning

For å gi en mest mulig fullstendig oversikt over dagens rettstilstand, vil den følgende fremstillingen behandle øvrige regler som ikke umiddelbart er dekket av beredskapslovgivningen beskrevet i forrige kapittel, men som like fullt er relevante å drøfte i beredskapsøyemed. Deler av beredskapslovgivningen omtalt i kapittel 7 vil også kunne komme til anvendelse i kombinasjon med de særskilte kompetansegrunnlagene omtalt i dette kapittelet. Fremstillingen omfatter konstitusjonelle hjemler, uskrevne prinsipper om nødrett, samt folkerettslige hjemler. Punkt 8.2 beskriver Kongens adgang til å gi provisoriske anordninger (midlertidige reguleringer) i tilfeller der Stortinget ikke er samlet. Punkt 8.3 til 8.5 beskriver hjemler som kommer til anvendelse ved krig, sikkerhetspolitisk krise eller unntakstilstand. I punkt 8.6 drøftes forvaltningsrettslig nødrett som særskilt kompetansegrunnlag. Utvalgets vurderinger gis i punkt 8.7.

8.2 Provisoriske anordninger

Kongen har etter Grunnloven § 17 en formell lovgivningsmyndighet i tilfeller der Stortinget ikke er samlet og det er nødvendig å gi midlertidige reguleringer om visse nærmere bestemte formål:

Kongen kan gi og oppheve anordninger som angår handel, toll, næringsveier og offentlig forvaltning og regulering; dog må de ikke stride mot konstitusjonen og de lover som Stortinget har gitt i samsvar med de etterfølgende §§ 76, 77, 78 og 79. De gjelder provisorisk til neste Storting.

Den historiske bakgrunnen for å gi Kongen en særrett til å gi lover i Stortingets fravær, er Stortingets sjeldne møtevirksomhet på tiden da Grunnloven ble til. For å bruke provisorisk anordning i dag er det mer nærliggende å oppstille et vilkår om at det må haste med å gi nødvendig regulering, og at man ikke vil kunne oppnå ønsket effekt ved å vente på stortingsbehandling, eksempelvis i ferier.117 Det er imidlertid ikke noe vilkår at det foreligger en ekstraordinær situasjon.

Anordningskompetansen er underlagt visse begrensninger. For det første er kompetansen materielt avgrenset til saker som angår handel, toll, næringsveier og offentlig regulering, innenfor rammene av Grunnloven og eksisterende, ordinær lovgivning. Provisoriske anordninger har altså trinnhøyde under formell lov, men over forskrift, og kan dermed utfylle, men ikke fravike formell lov. Kompetansen er videre tidsmessig avgrenset ved at en anordning gitt i ett stortingsår – dersom den ikke er tidsbegrenset eller blir opphevet – maksimalt kan vare frem til utgangen av det neste stortingsåret. Provisoriske anordninger er «viktige saker» som krever statsrådsbehandling, jf. Grl. § 28, og kompetansen kan derfor ikke delegeres videre. Provisoriske anordninger kan oppheves av Stortinget ved ordinær beslutning i plenum.

8.3 Konstitusjonell nødrett

Konstitusjonell nødrett kan i en alvorlig situasjon danne grunnlag for å berettige handlinger som i normalsituasjoner ville innebære forfatningsbrudd. Konstitusjonell nødrett kan for det første danne grunnlag for at et statsorgan rettmessig utøver myndighet som normalt hører under et annet statsorgan, eksempelvis at Kongen i visse situasjoner overtar Stortingets oppgaver og blant annet gir midlertidige bestemmelser som fraviker gjeldende lovgivning (se nedenfor om forholdet mellom konstitusjonell nødrett og beredskapsloven). Det kan også dreie seg om at myndighetene foretar disposisjoner som i strid med Grunnlovens menneskerettigheter eller andre grunnlovsbestemmelser. Grunnlovsendringene som ble gjennomført november 1814 og etter unionsoppløsningen i 1905 er – på grunnlag av konstitusjonell nødrett – ansett å være gyldige selv om man ikke fulgte endringsprosedyren i (daværende) Grl. § 112. Under andre verdenskrig utstedte også London-regjeringen provisoriske anordninger som anses gyldige, selv om de gikk utover de rammene som følger av anordningskompetansen etter Grl. § 17, jf. punkt 8.2 over.

Forutsetningen for den konstitusjonelle nødretten er at det foreligger en virkelig nødssituasjon og at vesentlige interesser vil bli skadelidende hvis vanlige regler følges. Det lar seg ikke avgjøre generelt hvor alvorlig nødssituasjonen må være, og skillet mellom vanlig grunnlovstolkning og nødrettens prinsipper er ikke skarpt. Det vil bero på en konkret, skjønnsmessig vurdering hvorvidt en handling som under normale forhold ville være et forfatningsbrudd, likevel anses berettiget som følge av nødssituasjonen. Bedømmelsen vil nødvendigvis måtte skje i ettertid. Tiltak iverksatt på grunnlag av konstitusjonell nødrett kan ikke gå lenger enn det som anses nødvendig for å håndtere situasjonen. Når det gjelder inngrep overfor den enkelte, vil spørsmål om alminnelig nødrett potensielt kunne gli over i spørsmål om konstitusjonell nødrett dersom inngrepshjemmelen ikke anses å tilfredsstille legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113.

Beredskapsloven, som omtales i neste punkt, er i stor grad en konkretisering av kompetanse utløst av konstitusjonell nødrett. I forarbeidene til beredskapsloven uttaler justiskomiteens flertall blant annet følgende:

«De fremtidige situasjoner som kan tenkes å utløse konstitusjonell nødrett, kan være ytterst varierende, og de tiltak en given situasjon må møtes med, kan være enda mer mangeartet. Det er neppe mulig på forhånd å gi noen fullt ut tilfredsstillende beskrivelse av de vesentlige trekk en nødrettssituasjon må omfatte, eller regne opp de ekstraordinære beføyelser den kan møtes med.»118

Grunnloven har imidlertid ingen positiv hjemmel til å derogere fra – fravike – rettigheter i en «unntakstilstand». Menneskerettighetsutvalget foreslo en derogasjonshjemmel i § 116 i forbindelse med grunnlovsrevisjonen, men forslaget ble ikke vedtatt. Forslaget innebar at derogasjon skulle kunne skje der en «bekjendtgjort Krigs- eller Krisetilstand gjør det aabenbart nødvendigt for at sikre Demokratiet, Retsstaten eller Rigets Existens».119 I fraværet av en derogasjonshjemmel må man i norsk rett falle tilbake på konstitusjonell nødrett ved eventuell derogasjon fra grunnlovfestede rettigheter.

8.4 Beredskapsloven mm.

Lov 15. desember 1950 nr. 7 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold [beredskapsloven] ble vedtatt i kjølvannet av andre verdenskrig, i samme periode som flere andre beredskapslover ble vedtatt.120 Beredskapsloven skulle opprinnelig gjelde midlertidig, men midlertidigheten ble opphevet i 1954.121 Et grunnleggende valg for Stortinget var om håndteringen av nødssituasjoner skulle skje på grunnlag av ulovfestede prinsipper om nødrett, eller om man snarere burde regulere nærmere vilkår for utøvelse av slik nødrett i lovs form. Da beredskapsloven til slutt ble vedtatt etter omfattende stortingsbehandling, var det blant annet med den begrunnelse at myndighetsutøvelse i nødssituasjoner burde reguleres nærmere på forhånd. Den endelige loven ble en utpreget fullmaktslov som blant annet gir Kongen vide fullmakter når riket er i krig eller krig truer, eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare.122

Av særlig relevans er lovens kapittel 1 («Kongens myndighet når Stortinget på grunn av krig er avskåret fra å utøve sin virksomhet») §§ 1 og 2, samt kapittel 2 («Særlige fullmakter for Kongen») §§ 3-5.

Dersom Stortinget på grunn av krig er avskåret fra å utøve sin virksomhet, tilligger det etter § 1 Kongen å gjøre «alle vedtak som er påkrevd» for å ivareta rikets interesser og forberede overgangen til fred. Bestemmelsen kodifiserer den såkalte Elverumsfullmakten av 9. april 1940. Idet Kongen også kunne utøvd slik myndighet i kraft av konstitusjonell nødrett, ble det i forarbeidene uttalt at bestemmelsens betydning «ligger mer i det psykologiske og politiske plan enn det juridiske».123 Etter § 2 skal bestemmelser av lovgivningsmessig innhold gitt i medhold av § 1, snarest mulig meddeles Stortinget.

Fullmaktsbestemmelsene i kapittel 2 angir en snevrere ramme for Kongens fullmakter enn kapittel 1. Når Stortinget er samlet, men «riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare» og det «på grunn av disse forhold er fare ved opphold», kan Kongen etter § 3 gi midlertidige bestemmelser av lovgivningsmessig innhold (ikke skatte- eller bevilgningsvedtak) for å trygge rikets sikkerhet, den offentlige orden, folkehelsen og landets forsyninger, for å fremme og trygge militære tiltak og tiltak til vern om sivilbefolkning og eiendom og for å utnytte landets hjelpekilder til fremme av disse formål. Ifølge Beredskapsutvalget «må man kunne si at § 3 er et utslag av de alminnelige prinsipper for lovdelegasjon»,124 idet delegasjonsadgangen generelt vil være videre i situasjoner hvor det er særlig nødvendig å kunne handle raskt.

I en betenkning avgitt i forbindelse med Stortingets behandling av forslaget til beredskapsloven, hevdet Andenæs at terskelen for å utløse fullmakter ved «fare ved opphold» trolig vil være lavere enn etter prinsippene om konstitusjonell nødrett alene.

«Lovgivningsmyndigheten tilkommer Stortinget. Kongen kan bare utøve slik myndighet i den utstrekning han kan påberope seg anordningsretten etter § 17 eller overdragelse av Stortingets myndighet. Griper han inn med lovgivning utenfor dette område, er det klart brudd på systemet. For at det skal skje må det foreligge en virkelig nødssituasjon som gjør det umulig eller uforsvarlig å følge forfatningens system (…) klart at en slik situasjon ikke foreligger over alt hvor det under en beredskapssituasjon er ‘fare ved opphold’. Fullmakten gir derfor utvilsomt regjeringen friere hender enn den konstitusjonelle nødrett alene vil føre til.»125

Det er derfor antatt at beredskapslovens kapittel II «gir noe videre fullmakter enn det som ville følge av konstitusjonell nødrett».126 De tiltak som iverksettes med hjemmel i beredskapsloven, både kapittel 1 og 2, kan imidlertid ikke strekke seg utover det læren om konstitusjonell nødrett tillater, med andre ord strekke seg utover det som er nødvendig for at man på sikt får gjenopprettet orden i samfunnet eller sikret rikets eksistens. Eventuell derogasjon fra menneskerettigheter i Grunnloven må, i fraværet av en derogasjonshjemmel, forankres i konstitusjonell nødrett.

Bestemmelser gitt i medhold av § 3 skal snarest mulig meddeles Stortinget, som kan fatte vedtak om opphevelse. Er bestemmelsene ikke opphevet innen 30 dager, skal de snarest mulig legges frem som lovforslag.

Kongen kan etter § 5 gi Fylkesmannen og andre lokale forvaltningsorganer samme myndighet som etter § 3 dersom et område er avskåret fra forbindelse med regjeringen eller det av andre grunner finnes nødvendig. Fylkesmannen kan også utøve myndighet etter § 3 uten fullmakt fra Kongen, dersom det er uomgjengelig nødvendig til varetakelse av samfunnsviktige interesser. Sårbarhetsutvalget anførte for øvrig flere argumenter for at fylkesmennene burde gis en beslutningshjemmel også ved kriser i fredstid,127 jf. også punkt 11.2.1 nedenfor.

Når det gjelder lovens virkeområde, la Beredskapsutvalget til grunn at beredskapsloven ikke kan anvendes ved kriser av utelukkende nasjonal karakter, deriblant isolerte tilfeller av terrorisme, humanitære katastrofer, naturkatastrofer, storulykker (f.eks. atomulykker) eller massetilstrømming av flyktninger.128 Ved eksempelvis hybride hendelser vil det derfor etter omstendighetene kunne være uklart hvorvidt beredskapsloven kommer til anvendelse eller ikke. Beredskapsutvalget la til grunn at det i gråsonen mellom krig/krigslignende hendelser og fred i praksis vil være avgjørende hva regjeringen og Stortinget mener er nødvendig, og hvordan de definerer en krise. Dersom det ikke er mulig for regjeringen å konsultere/innhente samtykke fra Stortinget, vil det trolig tilsi at «regjeringen vil ha relativt romslige rammer for vurderingen av om nødvendige tiltak kan iverksettes i medhold av beredskapslovgivningen».129

Når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, kommer også flere andre beredskapslover og fullmakts- og unntaksbestemmelser i lovgivningen for øvrig til anvendelse.130 Etter sivilbeskyttelsesloven § 17 kan eksempelvis Kongen «beslutte evakuering av befolkningen». Sivilforsvaret eller andre myndigheter Kongen delegerer kompetanse til, kan da gi nærmere pålegg om flytting, restriksjoner på bevegelsesfrihet mv. Evakueringspålegg kan også omfatte varelagre, transportmidler, husdyr og andre ressurser som anses nødvendige for å dekke befolkningens grunnleggende behov. Kommuner kan også pålegges å medvirke under evakuering, og kan videre gis rekvisisjonsfullmakter.

8.5 Folkerett

8.5.1 EMK og SP

Både art. 15 i Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og art. 4 i Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) hjemler midlertidig fravikelse – derogasjon – fra konvensjonsfestede rettigheter i krisesituasjoner.131 Derogasjonsbestemmelsene er i hovedtrekk likt utformet.132

Ved vurderingen av vilkårene etter EMK art. 15, følger det av praksis i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) at faren må være aktuell, overhengende og ekstraordinær, samt at den må true hele nasjonen og organiseringen av hele samfunnet. EMD har imidlertid innrømmet den enkelte stat en vid skjønnsmargin ved denne vurderingen.

Det følger videre av EMK art. 15 tredje ledd at enhver stat som derogerer etter første ledd, skal holde Europarådets generalsekretær fullt underrettet om de tiltak som den har truffet og om grunnene til dette», samt når «når slike tiltak er brakt til opphør og konvensjonens bestemmelser igjen blir fullt ut oppfylt». Tilsvarende mekanisme følger av SP art. 4, og da gjennom FNs generalsekretær. På denne måten sikrer konvensjonens derogasjonssystem at fravikelse av rettigheter skjer på en nærmere foreskrevet måte som tilrettelegger for kontroll.

8.5.2 EØS-avtalen

Det følger av EØS-avtalens133 artikkel 123 at avtalen ikke hindrer en avtalepart i å treffe tiltak for å ivareta nærmere bestemte formål. Etter bokstav c kan det blant annet treffes tiltak som Norge «anser vesentlig for sin sikkerhet i tilfelle av alvorlig indre uro som truer den offentlige orden, i krigstid eller ved alvorlig internasjonal spenning som innebærer en fare for krig …».

8.6 Forvaltningsrettslig nødrett

Som bakgrunn for utvalgets mandat er det vist til at lovgivningen kan by på ulike utfordringer i ekstraordinære krisesituasjoner. Situasjonen kan være slik at det «innenfor gjeldende rett ikke er adgang til å treffe nødvendige tiltak, med den konsekvens at det ikke i tide vil være mulig å håndtere situasjonen på ønsket måte». I slike eller andre typer situasjoner kan presset på ressurser være så stort at myndighetene ikke klarer å oppfylle sine forpliktelser, og den eneste muligheten er å bryte reglene.134

Mandatets premiss reiser etter utvalgets oppfatning en problemstilling om hvorvidt og eventuelt på hvilke vilkår ulovfestet nødrett kan danne rettslig grunnlag for myndighetenes håndtering av krisesituasjoner. Som påpekt av Beredskapsutvalget, viser eksistensen av nødrettsinstituttet i norsk rett at «den skrevne lovgivning langt fra gir et uttømmende svar på hvilke regler som gjelder eller kan gjelde under krise og krig».135

På grunnlag av nødrett kan handlinger og/eller rettslige beslutninger som under normale forhold ville være straffbare/urettmessige, likevel anses straffrie/rettmessige som følge av den konkrete nødssituasjonen som foranlediget handlingen/beslutningen.136 For denne utredningens formål er det relevant å reise spørsmålet om i hvilken grad ulovfestet nødrett kan danne kompetansegrunnlag for forvaltningens beslutninger i en krisesituasjon, og eventuelt på hvilke vilkår slik nødrettskompetanse kan utøves.

Rettslige beslutninger eller reguleringer forutsetter et kompetansegrunnlag for forvaltningsmyndighetene. Eksempelvis kan både alminnelig handlefrihet og organisasjons- og instruksjonsmyndighet tjene som tilstrekkelig kompetansegrunnlag for å iverksette omorganiseringer av ressurser, personell og arbeidsoppgaver internt i forvaltningen, og særlig i en krisesituasjon. Derimot kan man ikke på slike kompetansegrunnlag foreta inngrep overfor enkeltpersoner eller private foretak, og statsforvaltningen kan heller ikke instruere kommuner på slikt grunnlag. For lovlig å kunne gjøre inngrep i privates rettssfære, må forvaltningen – etter legalitetsprinsippet som nå er nedfelt i Grl. § 113 – som utgangspunkt ha rettslig grunnlag i lov, enten inngrepet skjer ved beslutning eller gjennom faktiske tiltak.

Det er sikker rett at slike inngrep også kan ha et tilstrekkelig rettsgrunnlag i for eksempel nødverge eller nødrett. Utvalget anser nødrett som et særskilt, sedvanebasert kompetansegrunnlag for rettslige beslutninger. Dette synes også å være lagt til grunn i juridisk teori.137

Imidlertid er verken innholdet i eller vilkårene for en forvaltningsrettslig nødrettskompetanse klart. Ett synspunkt har vært at selve innholdet i og vilkårene for utøvelse av nødrett utledes gjennom analogi fra strafferettslig nødrett.138 Innenfor strafferetten kommer nødrett positivt til uttrykk i straffeloven139 § 17 (tidl. § 47): «En handling som ellers ville være straffbar, er lovlig når den blir foretatt for å redde liv, helse, eiendom eller annen interesse fra en fare for skade som ikke kan avverges på annen rimelig måte, og denne skaderisikoen er langt større enn skaderisikoen ved handlingen».

Strafferettslig nødrett er like fullt utslag av mer allmenne og ulovfestede nødrettsprinsipper, se f.eks. Rt. 2007 s. 404140 og Lovavdelingens tolkningsuttalelse av 22. juli 2004.141 Tolkningsuttalelsen ble avgitt i forbindelse med spørsmål om å fravike behandlingsbiobankloven142 for å kunne anvende biobankmateriale i tilknytning til en straffesak. Lovavdelingen uttalte at det «helt unntaksvis» kunne være aktuelt i «tilfeller der nødrettsbetraktninger tilsier at biobanklovens bestemmelser må vike». Det skulle imidlertid «svært mye til for at nødrett kan anses å gi hjemmel for handlinger i strid med en klar lovbestemmelse». I dette tilfellet hadde lovgiver også foretatt en bevisst interesseprioritering med forrang for de registrertes interesse i hemmelighold, og det skulle da «svært mye til for at nødrettsbetraktninger» kunne gjøre det «berettiget å handle i strid med lovgivers bevisste prioriteringer», og da forbeholdt de «helt ekstraordinære tilfeller».143

I en festskriftartikkel har Johan Greger Aulstad pekt på at «den uklarhet som eksisterer mht. hvilke betingelser som må være oppfylt for at forvaltningen skal kunne fastsette rettslige beslutninger med hjemmel i nødrett», er «betenkelig», og at den «kanskje eneste måten å få brakt disse problemene ut av verden på, er ved å gi lovbestemmelser som avgrenser i hvilken utstrekning forvaltningen skal kunne fastsette rettslige beslutninger i nødssituasjoner».144 Utvalget kommer nærmere tilbake til problemstillingen i kapittel 11.

Lignende argumenter lå også til grunn for Sårbarhetsutvalgets forslag til en sektorovergripende beslutningshjemmel for fylkesmennene ved fredstidskriser som blir så omfattende at «håndteringen må samordnes fra regionalt nivå». Utvalget viste til at «fylkesmannen i verste fall har anledning til å ta i bruk nødretten» og at ut fra «nødretten er det mulig for (hvem som helst) å foreta seg hva som helst i en krisesituasjon». Ut fra «hensynet til demokrati og rettsstatens prinsipper» måtte slik nødrettsutøvelse være «betydelig verre enn å ha nærmere regulerte og begrensede fullmakter for krisesituasjoner».145 Det må imidlertid legges til grunn at det i kraft av alminnelig nødrett ikke kan derogeres fra menneskerettigheter i Grunnloven. For slik derogasjon må det enten foreligge egen derogasjonshjemmel i Grunnloven, eller det må følge av konstitusjonell nødrett.

8.7 Utvalgets vurderinger

Dette kapittelet har tatt for seg andre kompetansegrunnlag utover beredskapslovgivningen beskrevet i kapittel 7. Gjennomgangen har vist at beredskapsloven er en konkretisering av deler av den konstitusjonelle nødretten, og at lovens regulering av myndighetsutøvelse i en alvorlig krisesituasjon er begrunnet i forutsigbarhetshensyn og rettsstatsprinsipper. I norsk rett er det tidligere foreslått, men ikke vedtatt noen positiv hjemmel i Grunnloven for å fravike grunnlovfestede rettigheter. På samme måte som med beredskapslovens konkretisering av konstitusjonell nødrett, kan man hevde at grunnlovfesting av en derogasjonshjemmel ville gitt et sikrere og mer forutsigbart grunnlag for derogasjon. En slik bestemmelse ville blant annet kunne ha en pedagogisk og klargjørende funksjon, idet det bare vil være adgang til derogasjon dersom de positivt angitte vilkårene er oppfylt, samt når myndighetene kunngjør offentlig at det foreligger en unntakstilstand. Som beskrevet i punkt 8.5.1, finnes det i folkeretten slike derogasjonshjemler i EMK og SP.

Kompetansegrunnlagene beskrevet over – samt de situasjonene hvor disse kommer til anvendelse – faller som utgangspunkt utenfor rammene av denne utredningen. For utvalgets del er spørsmålet hvorvidt man bør lovfeste regler for forvaltningens nødrettsutøvelse i en krisesituasjon, og da på en måte som tilsvarer den funksjonen som beredskapsloven har med hensyn til utøvelse av konstitusjonell nødrett ved krig mv.

Flere av beredskapshjemlene som er beskrevet i kapittel 7, er dels begrunnet i synspunkter om at ulovfestet nødrett er et uklart og utilfredsstillende alternativ til lovgivning for de tilfeller hvor man på forhånd kan forutse at det vil kunne oppstå behov for særskilte tiltak. Samtidig vil det være tilfeller hvor ulovfestede nødrettsbetraktninger anvendes for å strekke eksisterende hjemmelsgrunnlag lenger i mer krisepregede situasjoner. Som vist i punkt 7.7, er politiet etter ordlyden i politiloven § 7 gitt svært vide fullmakter for «å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden eller når omstendighetene gir grunn til frykt for slike forstyrrelser», uten noen prosessuelle begrensninger for slik myndighetsutøvelse. Det kan være uklart hvor langt bestemmelsen kan gå, uten å bryte kravet til klar nok lovhjemmel etter Grl. § 113.

De betenkeligheter som knytter seg til nødrett som selvstendig kompetansegrunnlag og som grunnlag for å utvide eksisterende hjemler, tilsier at det bør utformes nærmere rettslige prosessuelle og materielle rammer for forvaltningens utøvelse av nødrett i en krisesituasjon, der eksisterende kompetansegrunnlag helt eller delvis ikke strekker til. Utvalget drøfter denne problemstillingen nærmere i del 4 av utredningen.

9 Vedtaksprosessen ved lov og forskrift

9.1 Innledning

I mandatet er det lagt til grunn at det «også i fredstid kan oppstå ekstraordinære situasjoner hvor det er behov for å handle raskt, og hvor dagens lovgivning ikke gir tilstrekkelig fleksibilitet». Situasjonen kan være slik at det «innenfor gjeldende rett ikke er adgang til å treffe nødvendige tiltak, med den konsekvens at det ikke i tide vil være mulig å håndtere situasjonen på ønsket måte», eventuelt at «den eneste muligheten er å bryte reglene».

Som drøftet i kapittel 8, kan forvaltningsrettslig nødrett potensielt danne kompetansegrunnlag for beslutninger i en krisesituasjon. Det ble også påpekt at det ut fra hensynet til forutberegnelighet og rettsstatsprinsipper kan være betenkelig å ty til ulovfestet nødrett.

Alternativet til nødrett er å gi nødvendige reguleringer gjennom lov eller forskrift. Utvalget skal utrede hvorvidt regjeringen bør gis en forskriftshjemmel til å gi nødvendige reguleringer i akutte krisesituasjoner hvor det ikke anses å være tid til å gjennomføre stortingsbehandling.

Én forutsetning for å kunne vurdere behovet for en slik forskriftshjemmel, er å klargjøre hvilke muligheter og innenfor hvilket tidsrom Stortinget og regjeringen har til å gi reguleringer gjennom henholdsvis lov og forskrift. Dette er temaet i det følgende. I punkt 9.2. beskrives i korte trekk forutsetningene for hurtig lovgivningsprosess i Stortinget. I punkt 9.3 beskrives prosessen med å vedta forskrift ved kongelig resolusjon, se 9.3.1 og 9.3.2, forskriftsfastsettelse på departementsnivå, se 9.3.3, særskilt om reglene for kunngjøring av forskrift og ikrafttredelse, se 9.3.4, samt en beskrivelse av tre gjeldende forskriftshjemler som gir adgang til å fravike lovgivning, se 9.3.5. For å illustrere forskjellene mellom prosessene for henholdsvis lovgivning og forskriftsfastsettelse, gis det noen forenklede eksempler i punkt 9.4. Utvalgets vurderinger gis i punkt 9.5.

9.2 Om lovvedtak i Stortinget

Regler som fraviker lovgivning og griper inn i privates rettssfære, skal som utgangspunkt gis ved lov. Dette kan enten skje gjennom en – fortrinnsvis mest mulig klar – lovhjemmel til å regulere slike forhold ved forskrift, eller direkte i selve lovgivningen. For denne utredningens formål er det relevant å beskrive hvor lang tid det anslagsvis kan ta for Stortinget å vedta lovendringer i en akutt krisesituasjon.

Første steg er at ett eller flere departementer forbereder en lovproposisjon og melder den opp til behandling av Kongen i statsråd, med en tilråding om at proposisjonen fremmes for Stortinget uten forutgående høring.146 Innkallingen til statsråd beskrives i neste punkt. Omfanget av og utformingen av en lovproposisjon vil variere, men samlet sett må proposisjonen oppfylle de krav til regjeringens opplysningsplikt som følger av Grunnloven § 82. Det innebærer at Stortinget skal ha «alle de opplysninger som er nødvendige» for å behandle et lovforslag, samt at det for øvrig ikke må fremlegges «uriktige eller villedende opplysninger» for Stortinget. Sammenlignet med statsrådsforedraget som utgjør bakgrunnen for en kongelig resolusjon, må det legges til grunn at det generelt vil være mer tid- og ressurskrevende å utarbeide en lovproposisjon.

Statsministerens kontor oversender deretter proposisjonen til Stortingets presidentskap. Etter oversendelsen til Stortinget overbringes proposisjonen av ett av regjeringens medlemmer ved begynnelsen eller slutten av et møte i Stortinget, jf. Stortingets forretningsorden § 38. Proposisjonen blir deretter «referert», det vil si at den videre behandlingsmåten blir avgjort, jf. Stortingets forretningsorden § 39. Fra regjeringens overbringelse av proposisjonen og til den blir referert, går det som regel noe tid. Lovforslag vil som hovedregel sendes til den rette fagkomité på Stortinget for å avgi innstilling før en senere førstegangsbehandling av Stortinget i plenum. Det følger av Grunnloven § 76 at det må gå «minst tre dager» – forstått som 72 timer – fra førstegangsbehandling og til andregangsbehandling.

I prinsippet kan imidlertid førstegangsbehandling av en lovproposisjon skje i samme møte som den overbringes, og uten komitébehandling. Dette følger av Stortingets forretningsorden § 39 bokstav d), som angir at Stortinget kan avgjøre at proposisjonen skal «tas opp til avgjørelse straks hvis ikke presidenten eller en femtedel av de representantene som er til stede, motsetter seg dette». En praktisk forutsetning er at Stortingets presidentskap gis tilstrekkelig varsel på forhånd, slik at proposisjonen kan føres særskilt opp på dagsorden med opplysning om at den vil bli foreslått behandlet straks.

Stortinget vil kunne andregangsbehandle proposisjonen etter 72 timer, og man vil da ha et lovvedtak. Dette kan i prinsippet overbringes Kongen i statsråd umiddelbart etterpå, hvor loven sanksjoneres, det vil si signeres av kongen og kontrasigneres av statsministeren. Etter at en lov er sanksjonert, sendes den tilbake til departementet som har fagansvar for loven, og som har ansvar for å gjøre loven gjeldende. Loven kan tre i kraft straks den kunngjøres i Norsk Lovtidend, noe som i prinsippet kan skje kort tid etter sanksjonering i statsråd.147 Det må legges til grunn at forberedelse, vedtakelse og kunngjøring som et minimum vil ta to uker.

Den ovenstående fremgangsmåten forutsetter at det i praksis er mulig å samle et beslutningsdyktig Storting på kort tid. Det er grunn til å anta at det kan være utfordrende i visse perioder av året, eksempelvis i tiden fra sankthans og til åpning av Stortinget i oktober.

9.3 Om forskrifter fastsatt av regjeringen

9.3.1 Kort om statsråd og kongelige resolusjoner

Alle «saker av viktighet» skal etter Grl. § 28 første setning avgjøres av Kongen i statsråd. Betydningen av at en sak behandles i statsråd, er at hele regjeringen formelt står bak beslutningen (kongelig resolusjon), ikke bare den statsråden som beslutningen sorterer under. Videre er kongelige resolusjoner underlagt regelmessig parlamentarisk kontroll av Stortinget, jf. Stortingets forretningsorden § 14 nr. 8 a, jf. Grl. § 75 bokstav f. Saksfremstillingen i en kongelig resolusjon kalles statsrådsforedrag, som må være så utfyllende at det danner et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag.

For at statsrådet skal være beslutningsdyktig, må over halvparten av regjeringens medlemmer være til stede, jf. Grl. § 27 andre setning. Møter i statsråd tilpasses etter behov, men avholdes normalt hver fredag kl. 11 på Slottet. Kongen leder møtene dersom han ikke har forfall. Skyldes forfallet reiser innenlands, kan kongen etter Grl. § 13 «overdra styret av riket til statsrådet». Skyldes forfall sykdom eller reiser utenlands, leder kronprinsen møtet, jf. Grl. § 41. Dersom verken kongen eller kronprinsen deltar, avholdes møter i statsråd enten på Statsministerens kontor eller unntaksvis i statsrådssalen på Stortinget, og det er da statsministeren eller dennes stedfortreder som leder møtet.148

9.3.2 Forberedelse og vedtakelse av kriseforskrifter

For denne utredningens formål er det relevant å beskrive hvor lang tid det i en akutt krisesituasjon anslagsvis kan ta å forberede en forskrift til vedtakelse og sanksjonering i statsråd, med den forutsetning at det foreligger en lovfestet forskriftshjemmel.

Når det gjelder forberedelse av en forskrift som skal fattes ved kongelig resolusjon, kan man, basert på kilder utvalget har vært i kontakt med, som et generelt utgangspunkt legge til grunn at en forskrift med statsrådsforedrag kan forberedes i løpet av ett til to døgn. I praksis vil tidsrammen i stor grad avhenge av forskriftens kompleksitet og omfang, behovet for tverrsektoriell koordinering, ressurssituasjonen mv. Ved utarbeidelsen vil det trolig være aktuelt å trekke på ressurser fra Justis- og beredskapsdepartementet, Statsministerens kontor og eventuelt Regjeringsadvokaten.

Et neste spørsmål er hvor lang tid man må anta at det vil ta å hasteinnkalle til statsråd. Tidsanslag over responstid i en større krisesituasjon vil nødvendigvis være beheftet med usikkerhet. Basert på kilder utvalget har vært i kontakt med, kan det trolig legges til grunn at det kan innkalles til statsråd innenfor en tidsramme på 5-12 timer. Dersom det eksempelvis oppstår en større krisesituasjon som foranlediger møte i Regjeringens sikkerhetsutvalg om morgenen eller på formiddagen, vil man trolig kunne ha klar en nødvendig statsrådsbeslutning i løpet av ettermiddagen eller kvelden.

Forutsatt at man har fungerende kommunikasjonsmuligheter, kan det på denne bakgrunn legges til grunn at to til tre døgn er en realistisk tidsramme for forberedelse, vedtakelse og kunngjøring av en midlertidig kriseforskrift. Dersom kunngjøring etter omstendighetene ikke er praktisk, kan en kriseforskrift i medhold av forvaltningsloven likevel tre i kraft uten kunngjøring, se nærmere i punkt 9.3.4 nedenfor.

9.3.3 Forskriftskompetanse på departementsnivå

Dersom forskriftskompetanse i stedet legges på departementsnivå, vil ett eller flere bemyndigede departementer selv kunne fastsette og kunngjøre forskrifter uten å måtte gå veien om kongelig resolusjon i statsråd. Denne tidsforskjellen mellom statsrådsbehandling og departementsbeslutning ble eksempelvis drøftet i helseberedskapslovens forarbeider. Selv om myndigheten til å iverksette helseberedskapslovens bestemmelser som utgangspunkt er lagt til Kongen, forutsetningsvis forstått som statsråd, kan Helse- og omsorgsdepartementet treffe foreløpig beslutning «dersom det er nødvendig for å sikre liv og helse». Som begrunnelse for denne unntaksregelen ble det blant annet påpekt at «Regjeringen er et kollegium», og at den «tid det tar å kalle inn til et møte for å samle kollegiet kan være kritisk».149

9.3.4 Særlig om kunngjøring av forskrift og ikrafttredelse

Det følger av formkravene til forskrifter etter forvaltningsloven § 38 at en forskrift blant annet skal kunngjøres i Norsk Lovtidend, jf. første ledd bokstav c. I § 38 tredje ledd første punktum er det imidlertid et unntak for forskrifter som «knytter seg til en bestemt hendelse» eller som ellers skal «gjelde for bare kort tid», og kunngjøring i Norsk Lovtidend ikke er «formålstjenlig». I slike tilfeller kan kunngjøring i stedet foregå på «annen måte». Overholdes ikke kravene etter § 38, følger det av § 39 at en forskrift som utgangspunkt ikke kan påberopes overfor den enkelte, med mindre det kan påvises at forvaltningsorganet på annen forsvarlig måte har gjort forskriften kjent, eller at den det gjelder har fått kjennskap til forskriften.

Forvaltningslovutvalget har foreslått å fjerne unntaket i § 38 tredje ledd første setning. Det vises blant annet til at «kunngjøring kan i dag skje i løpet av få dager, til dels samme dag som forskriften ble vedtatt».150 Når det gjelder virkningen av manglende kunngjøring, foreslås det i hovedsak å videreføre regelen i § 39 ved at en forskrift som ikke er kunngjort, i utgangspunktet bare kan anvendes til skade for den enkelte, såfremt vedkommende kjente til forskriften eller burde gjøre det fordi den er kunngjort på annen forsvarlig måte. Forvaltningslovutvalget foreslår imidlertid også en ny, særskilt regel om at forskrifter kan gjøres gjeldende uten kunngjøring der forskriften må virke straks. Dette gjelder tilfeller hvor formålet med forskriften vil bli forfeilet dersom man utsetter å gi forskriften umiddelbar virkning. Slike forskrifter skal publiseres på annen hensiktsmessig måte og kunngjøres i Norsk Lovtidend så snart som mulig.151

9.3.5 Gjeldende forskriftshjemler til fravikelse av annen lovgivning

Utvalget er kjent med at det i hvert fall er tre forskriftshjemler som på nærmere vilkår gir Kongen en vid eller generell adgang til å fravike annen lovgivning i ekstraordinære situasjoner.

For det første har Kongen, som beskrevet i punkt 7.2.3, en vid forskriftsfullmakt etter smittevernloven § 7-12. Når et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen, eller når det er fare for slikt utbrudd og det på grunn av disse forhold er fare ved opphold, kan Kongen gi «bestemmelser av lovgivningsmessig innhold» som «om nødvendig» innebærer «avvik fra gjeldende lovgivning». Formålet med forskriften må være å trygge folkehelsen og verne om befolkningen. Fullmakten er i forarbeidene forutsatt brukt «bare i en alvorlig nasjonal krisesituasjon».152

For det andre har Kongen etter helseberedskapsloven § 6-2 andre ledd en snevrere adgang til å gi forskrifter om «drift, organisering og ansvarsforhold» som «fraviker gjeldende helse- og sosiallovgivning». Forutsetningen er at Kongen i statsråd, eller i akutte tilfeller HOD, har utløst lovens fullmaktsbestemmelser etter § 1-5 nr. 2, jf. punkt 7.2.2.

For det det tredje er Kongen gitt en sektorovergripende forskriftshjemmel for det tilfelle at Storbritannia skulle tre ut av EU uten en fremforhandlet utmeldingsavtale («no deal Brexit»), dvs. uten en overgangsperiode.153 Kongen kan i en slik situasjon gi forskrifter «om forhold som berøres av» Storbritannias uttreden fra EØS-avtalen, Schengen-samarbeidet og andre avtaler mellom Norge og Den europeiske union som Storbritannia har vært bundet av som medlemsstat i unionen. Forskriften «kan avvike fra bestemmelser i annen lovgivning». I forarbeidene er det forutsatt at regjeringen skal komme tilbake til Stortinget med forslag til lovendring dersom det blir fastsatt «forskrifter som fraviker annen lovgivning og som ikke kun har midlertidig virkning».154

9.4 Illustrasjon på forskjellene mellom lov og forskrift

Dersom det oppstår én eller flere alvorlige uønskede hendelser, jf. eksemplene i kapittel 6, som potensielt truer kritiske samfunnsfunksjoner eller andre tungtveiende samfunnsinteresser, jf. kapittel 4, tas krisehåndteringssystemet beskrevet i kapittel 5 i bruk. Dersom det som anses som nødvendige krisetiltak ikke kan gjennomføres innenfor gjeldende reguleringer, er et av alternativene å forsøke å skaffe seg tilstrekkelig hjemmel. I det følgende beskrives et scenario som er ment å illustrere hovedforskjellene mellom regulering gjennom forskrift og gjennom lovgivning i en akutt krisesituasjon:

Bakgrunn for begge eksemplene:

Som følge av en eller flere alvorlige hendelser trer Regjeringens sikkerhetsutvalg sammen onsdag kveld for å håndtere krisesituasjonen som har oppstått. Gjennom kanalene for situasjonsrapportering meldes det om at statlig og kommunal forvaltning har iverksatt tiltak, dels med hjemmel i lov, dels uten sikkert hjemmelsgrunnlag. Krisesituasjonen omfatter flere sektorer, og flere sektorielle regelverk kommer potensielt til anvendelse. Fra flere sektorer i forvaltningen blir det etterspurt hjemler til å iverksette ulike tiltak for å imøtese særlige behov og utfordringer som har oppstått eller er i ferd med å oppstå. Tiltakene anses så vidt viktige at man vurderer å iverksette dem på grunnlag av nødrett.

Eksempel 1 (forskriftshjemmel til Kongen i statsråd)

Regjeringsapparatet tar i bruk nødvendige ressurser for å utrede det juridiske handlingsrommet for krisetiltak, og i løpet av 24 timer utarbeides det en kriseforskrift med midlertidige reguleringer som dels supplerer og utfyller, dels fraviker gjeldende lovgivning. Med forslaget følger et kortfattet statsrådsforedrag som forklarer bakgrunnen for og nødvendigheten av reguleringene. Reguleringene gis i første omgang for en periode på maksimalt tre måneder. Det innkalles til statsråd på fredag, hvor forskriften vedtas ved kongelig resolusjon og settes i kraft samme dag ved ordinær kunngjøring. 10 dager senere redegjør regjeringen i Stortinget for hvilke tiltak som er iverksatt, samt bakgrunnen og begrunnelsen for disse. Stortinget aksepterer regjeringens fremstilling, men anmoder regjeringen om å nøye vurdere behovet for å opprettholde reguleringene i tiden fremover. Noen måneder etter at krisesituasjonen er over og forskriften er opphevet, fremmes det forslag om at deler av krisereguleringene vedtas som særskilte lovfestede beredskapshjemler i bearbeidet form, for det tilfelle at lignende situasjoner skulle oppstå i fremtiden.

Eksempel 2 (lovendringer)

Regjeringsapparatet tar i bruk nødvendige ressurser for å utrede det juridiske handlingsrommet. Fredag varsler Statsministerens kontor (SMK) Stortingets presidentskap om at det på møte i Stortinget tirsdag om halvannen uke vil bli fremmet en proposisjon om midlertidige lovendringer, og det bes om at proposisjonen behandles i samme møte som den blir overbrakt. SMK innkaller samtidig til ekstraordinært statsråd mandagen før for å behandle proposisjonen. Proposisjonen utarbeides i løpet av ca. 10 dager, med bistand fra både Justis- og beredskapsdepartementet, SMK og Regjeringsadvokaten. Mandag morgen vedtar Kongen i statsråd en resolusjon om å fremme proposisjonen for Stortinget, hvorpå SMK oversender proposisjonen til Stortinget umiddelbart etterpå. Ved starten av stortingsmøtet tirsdag morgen overbringes proposisjonen av en statsråd. Et tilstrekkelig flertall på Stortinget og Stortingets presidentskap aksepterer at proposisjonen behandles i samme møte. Voteringen avsluttes kl. 14.30 tirsdag. Fredag kl.14.30 – 72 timer senere – gjennomføres annengangsbehandling i Stortinget, hvor lovendringene vedtas med midlertidig virkning. I statsråd fredag ettermiddag sanksjoneres lovendringene, og kunngjøres i Norsk Lovtidend kl. 16.30 med umiddelbar ikrafttredelse – 16 dager etter at krisesituasjonen brøt ut. Noen måneder etter at krisesituasjonen er over, fremmes det forslag om at deler av krisereguleringene vedtas som særskilte lovfestede beredskapshjemler i bearbeidet form, for det tilfelle at lignende situasjoner skulle oppstå i fremtiden.

9.5 Utvalgets vurderinger

Gjennomgangen har vist at både forskrifter og lover kan vedtas på relativt kort tid. Det er imidlertid en del sentrale forskjeller mellom de to prosessene som særlig kan ha betydning i en krisesituasjon.

For det første vil tiden det tar å vedta en forskrift være kortere enn tiden det tar å vedta lovendringer. En forskrift kan potensielt forberedes, vedtas og kunngjøres i løpet av to til tre døgn fra en krisesituasjon har oppstått. Utvalget vil for øvrig bemerke at Forvaltningslovutvalgets forslag til en særskilt adgang til å iverksette forskrifter straks uten kunngjøring vil kunne komme til anvendelse. Til sammenligning må man legge til grunn at selve prosessen med å få gjennomført lovendringer som et minimum vil ta to uker.

For det andre vil de faktorene som påvirker hvor lang tid det tar å gjennomføre reguleringer, være langt mer usikre og vanskelige å kontrollere ved stortingsbehandling av lovendringer enn ved forskrifter vedtatt i statsråd. Rask stortingsbehandling forutsetter at regjeringen har tilstrekkelig oversikt til tidlig å varsle Stortingets presidentskap om at det vil bli fremmet en lovproposisjon som man ønsker å få førstegangsbehandlet i samme møte. Slik ekstraordinær behandling forutsetter dernest at det er praktisk mulig å innkalle et beslutningsdyktig Storting på kort tid, og videre at presidentskapet og minst fire femtedeler av de fremmøtte representantene aksepterer en slik fremgangsmåte. Flere usikkerhetsmomenter gjør at stortingsbehandling potensielt sett kan ta betydelig lengre tid.

For det tredje er kravene til innholdet i en lovproposisjon strengere enn ved en forskrift med statsrådsforedrag. En proposisjon må oppfylle de krav til regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget som følger av Grunnloven § 82. Det innebærer at Stortinget skal ha «alle de opplysninger som er nødvendige» for å behandle et lovforslag, samt at det for øvrig ikke må fremlegges «uriktige eller villedende opplysninger» for Stortinget. Under asylsituasjonen i 2015 ble det gjennomført flere endringer i utlendingslovgivningen i løpet av åtte dager, fra fremleggelse av proposisjon 13. november til andregangsbehandling 19. november og sanksjonering i statsråd 20. november, jf. punkt 6.4.3. Man må imidlertid legge til grunn at prosessen i sin helhet tok betydelig lengre tid når man medregner tiden det tok å forberede den i alt 24 sider lange proposisjonen.

Til sammenligning vil det ved fremleggelsen av en kriseforskrift være tilstrekkelig med et kortere statsrådsforedrag. Dersom regjeringen pålegges å meddele Stortinget forskriften innen en viss tid eller snarest mulig, jf. eksempelvis beredskapsloven § 3 andre ledd, er det etter Grl. § 82 bare krav om ikke å fremlegge «uriktige eller villedende opplysninger», jf. andre setning. Ved sammenligningen av de to prosessene kan det i tillegg være grunn til å spørre hvor mye som i realiteten kan vinnes ved stortingsbehandling av en hastepreget lovproposisjon som behandles i Stortinget uten verken høring eller komitébehandling. Dersom Stortinget raskt gjennomfører lovendringer på bakgrunn av en utredning som er relativt begrenset, men som likevel anses å oppfylle de grunnleggende kravene til informasjonsgrunnlag etter Grl. § 82, vil denne fremgangsmåten svekke Stortingets muligheter for parlamentarisk kontroll overfor regjeringen i etterkant.

10 Reguleringer og erfaringer i andre land

10.1 Innledning

Ifølge mandatet skal det innhentes erfaringer og ses hen til lovgivningstiltak i andre land. I det følgende gis det en ikke uttømmende fremstilling av aktuelle beredskapshjemler i Sverige (punkt 10.2), Danmark (punkt 10.3), Finland (punkt 10.4) og Storbritannia (punkt 10.5).

10.2 Sverige

10.2.1 Regulering av fredstidskriser i Regeringsformen

Gjeldende regulering i Regeringsformen

Beredskap ved krig, fare for krig mv. er detaljert regulert i Regeringsformens kapittel 15. For kriser i fredstid har Regeringsformen ikke noen tilsvarende særskilt regulering. Slike kriser må derfor som utgangspunkt rettslig sett håndteres innenfor rammene av de alminnelige reglene i Regeringsformen samt alminnelig lovgivning.

I Regeringsformen (1974:152) kapittel 8 («Lagar och andre föreskrifter») er det blant annet regler av betydning for regjeringens handlingsrom ved kriser mv. Riksdagen kan gjennom fullmaktshjemmel i lov bemyndige regjeringen til å vedta reguleringer innenfor saksområder som etter Regeringsformen ikke krever regulering i lovs form. Det kan for eksempel gjelde beskyttelse av liv, personlig sikkerhet eller helse, utlendingers opphold i riket, inn- eller utførsel av eiendeler, kommunikasjon og rasjonering. På denne bakgrunn har Riksdagen vedtatt flere lovfestede fullmaktshjemler til regjeringen for blant annet kriser i fredstid (se eksempler nedenfor i punkt 10.2.2).

Utredning av ytterligere kriseregulering i Regeringsformen

I 2008 vurderte et utvalg blant annet behovet for endringer i reglene om kriseberedskap i Regeringsformen.155 Mandatet gjaldt først og fremst Regeringsformens regler om beredskap ved krig mv., men utvalget tok også opp spørsmål knyttet til fullmakter ved sivile kriser. Generelt anså utvalget at virkemidlene etter gjeldende rett «till stor del fyller behovet av snabbt beslutsfattande och möjligheter till normgiving i en civil kris».156 Blant de tiltakene man imidlertid «möjligen» kunne «överväga att införa», var utvidede fullmakter til regjeringen i sivile kriser, eksempelvis ved å se hen til den britiske Civil Contingencies Act, som for øvrig omtales i punkt 10.5 nedenfor.

Det første alternativet utvalget skisserte, var å åpne for utvidede forskriftsfullmakter til regjeringen i lovgivningen. I den gjeldende Regeringsformen kapittel 15, § 6 er det en fullmaktshjemmel for krig og krigslignende situasjoner:

Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag.157

Etter Regeringsformen kapittel 15 § 6 har altså Riksdagen hjemmel til å gi lov som bemyndiger regjeringen til å regulere spørsmål som etter Regeringsformens system normalt må reguleres i lov. Regjeringen kan imidlertid ikke gis fullmakt til å vedta, endre eller oppheve bestemmelser i «grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen». Det er med hjemmel i § 6 at den svenske beredskapsloven («lag om totalförsvar och höjd beredskap») er gitt.158 Det følger av § 6 andre ledd at det i en fullmaktslov gitt av Riksdagen etter første ledd, nøye skal angis under hvilke forutsetninger regjeringens forskriftskompetanse kan utøves.

Problemstillingen utvalget reiste, var hvorvidt den eksisterende fullmaktshjemmelen i § 6 burde utvides til også å omfatte kriser i fredstid. En slik utvidelse kunne formuleres slik, med en definisjon av fredstidskriser og et kvalifiserende tilleggsvilkår om fare ved opphold:

Även i en nödsituation som

• 1. innebär omfattande skador eller överhängande risk för sådana skador på människor, djur, egendom eller miljö eller innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en sådan störning i viktiga samhällsfunktioner och

• 2. kräver skyndsamma insatser eller beslut av det allmänna, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag om dröjsmål kan allvarligt motverka arbete med att hindra eller bekämpa en sådan skada eller störning.

Utvalget mente at man i tilknytning til en slik eventuell utvidelse burde vurdere visse prosessuelle skranker for kompetansen, herunder at forskrifter bør være tidsbegrensede – for eksempel et par uker – samt obligatorisk foreleggelse for Riksdagen for godkjenning.159

Som følge av kravet i § 6 andre ledd om å angi nøye forutsetningene for regjeringens forskriftskompetanse, ville et slikt alternativ forutsette at Riksdagen forutser behov som kan dukke opp i en sivil krise og angi det nærmere saklige virkeområdet for regjeringens forskriftskompetanse i lov. Siden det ifølge utvalget «knappast är möjligt att förutse vilka kriser som kan uppkomma och vilka behov av föreskrifter som kan uppstå», anså man at den praktiske nytten av en slik regel ville være begrenset.160

For det andre skisserte utvalget en mer «radikal» tilnærming, med en generell forskriftsfullmakt direkte til regjeringen i Regeringsformen, for å dekke akutte reguleringsbehov i ulike krisesituasjoner der det er fare ved opphold. I motsetning til det første alternativet beskrevet over, ville en slik fullmakt ikke forutsette en nærmere lovhjemmel gitt av Riksdagen. En slik hjemmel kunne eventuelt formuleres slik at regjeringen – ved en krisesituasjon som definert over – får fullmakt til å «genom förordning meddela sådana föreskrifter som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag om dröjsmål med föreskriften kan allvarligt motverka arbete med att hindra eller bekämpa en sådan skada eller störning».

En slik regel ville innebære at regjeringen ved en sivil krise kan gi regler som normalt må gis ved lov. Det ville i så fall innebære en sektorovergripende fullmaktshjemmel til regjeringen på konstitusjonelt nivå. Krisereguleringer ville etter forslaget ikke kunne innebære endringer i «grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagsordningen», og forslaget ville ellers innebære de samme materielle begrensningene for regjeringen som for Riksdagen når det gjelder muligheten til å innskrenke grunnleggende friheter og rettigheter. For å imøtegå risikoen for myndighetsmisbruk, mente utvalget at en slik eventuell fullmaktshjemmel burde kombineres med prosessuelle regler om at en «nödföreskrift» fra regjeringen snarest mulig måtte forelegges Riksdagen, og aldri skulle kunne gjelde lengre enn tolv dager. Videre burde det eventuelt gis regler om at ikrafttredelse skulle kunne skje etter offentlig kunngjøring – «i vart fall» gjennom riksdekkende radio og fjernsyn – av bakgrunnen for krisereguleringer samt det geografiske virkeområdet. Dersom Riksdagen ved sin prøving skulle komme til at en forskrift burde fortsette å gjelde, ville den måtte utformes som lov og følge de reglene som gjelder for lovgivning.

For det tredje skisserte utvalget mindre langtrekkende løsninger, eksempelvis ved å materielt avgrense en fullmakt til visse saklig avgrensede områder. Utvalget vurderte det imidlertid slik at det allerede er omfattende muligheter til dette i gjeldende rett, eksempelvis nevnte § 7 i Regeringsformens kapittel 8. Utvalget pekte også på at det kan være vanskelig å på forhånd forutse hvilke ytterligere regler det kan være behov for i en ukjent fremtidig krise, og anså derfor at den praktiske nytten av en slik fullmakt trolig ville være begrenset.

Utredningen inneholder ikke anbefalinger knyttet til hvorvidt de skisserte alternativene burde gjennomføres, og så vidt Beredskapshjemmelutvalget er kjent med er ingen av alternativene fulgt opp i ettertid.

10.2.2 Eksempler fra lovgivning

Skyddslagen161

Loven inneholder blant annet bestemmelser om forsterket beskyttelse av bygninger, områder og andre objekter mot sabotasje, terror, spionasje og grovt ran.

Hälso- och sjukvårdslagen162

Loven gir blant annet en generell fullmakt til regjeringen eller den myndighet regjeringen bestemmer, til å vedta regler om «hälso- og sjukvårdslagen i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser», jf. kapittel 6 § 2 nr. 3.

Lag om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap163

Loven har som formål å legge til rette for at kommuner og landsting reduserer egen sårbarhet og settes i stand til å håndtere blant annet krisesituasjoner i fredstid. Loven definerer «extraordinär händelse» som en hendelse som «avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner», og som krever «skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting».

Kommuner og landsting skal etter loven ha en nemnd som tar seg av oppgaver ved ekstraordinære hendelser i fredstid («krisledningsnämnd»). Nemnden kan blant annet vedta å «överta hela eller delar av verksamhetsområden» fra øvrige nemnder i kommunen eller landstinget i den utstrekning det er nødvendig med hensyn til den ekstraordinære hendelsens art og omfang.

Ransoneringslagen164

Loven inneholder regler om markedsregulering, varetilgang, rasjonering mv. I hovedsak fire fullmaktshjemler kommer til anvendelse ved krig, og dersom regjeringen bestemmer det kan hjemlene helt eller delvis også komme til anvendelse dersom det av «annan utomordentlig händelse föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på förnödenhet av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen».

Plan- och bygglagen165, plan- och byggförordningen,166 samt endringer som følge av asylsituasjonen i 2015

Kapittel 16 i den svenske plan- og bygningsloven inneholder en rekke fullmaktsbestemmelser som gir regjeringen forskriftskompetanse. Regjeringen eller den myndighet regjeringen bestemmer kan etter plan- och bygglagen § 2 nr. 5 gi regler om at visse lovfestede krav ikke behøver å oppfylles ved nybygg, ombygging eller annen endring av bygning. I forbindelse med asylsituasjonen i 2015 ble det med hjemmel i § 2 nr. 5 gitt flere bestemmelser om særskilte unntak for midlertidige asylmottak i plan- och byggförordningen av 2011.167 Formålet var å gjøre det enklere for Migrationsverket å etablere midlertidige innkvarteringstilbud for asylsøkere.

Videre kan regjeringen i ekstraordinære situasjoner gi regler om nærmere bestemte, tidsbegrensede unntak fra loven. Dersom det har inntruffet en «naturhändelse med synnerligen omfattande negativa effekter på miljön eller egendom» og det «behövs» for at «nödvendiga åtgärder snabbt skal unna vidtas», kan regjeringen etter § 13 gi regler om tidsbegrensede unntak fra en rekke lovfestede krav.

På bakgrunn av erfaringene med asyltilstrømmingen ble det også vedtatt en ny særskilt hjemmel i § 13 a.168 Dersom «tilströmmingen av asylsökande» har vært eller kan ventes å bli «särskilt omfattande» og det er «nödvändigt» for å «snabbt» kunne skaffe til veie botilbud, kan regjeringen etter § 13 a gi forskrifter om unntak fra visse nærmere angitte bestemmelser i loven. Hjemmelen til å gjøre unntak strekker seg videre enn etter § 2 nr. 5, beskrevet over.

Forskrifter gitt i medhold av § 13 skal være proporsjonale sett opp mot interessene som beskyttes og fremmes i bestemmelsene det unntas fra. Reglene kan bare gjelde vedtak om endring av bygg eller oppføring av enkle byggverk, og som har varighet på maksimalt tre år.

10.3 Danmark

10.3.1 Anordninger etter Grundloven

Den danske grunnloven har ingen bestemmelser om unntakstilstand mv., men § 23 hjemler utstedelse av foreløpige lover i fraværet av et samlet folketing:

I særdeles påtrængende tilfælde kan kongen, når folketinget ikke kan samles, udstede foreløbige love, der dog ikke må stride mod grundloven og altid straks efter folketingets sammentræden skal forelægges dette til godkendelse eller forkastelse.

Forutsetningen for å gi foreløpige lover er at det foreligger et «særdeles påtrængende tilfælde», at det haster og at Folketinget ikke kan samles. Bestemmelsen kan sammenlignes med § 17 i den norske Grunnloven om provisoriske anordninger, jf. punkt 8.2. Det er imidlertid noen forskjeller. Mens provisoriske anordninger er saklig avgrenset og verken kan stride mot konstitusjonelle regler eller ordinære lover, er det etter ordlyden ikke saklige eller materielle skranker for «foreløpige love» utover at de må ligge innenfor rammene av Grundloven. «Særdeles påtrængende tilfælde» er videre et vilkår som tolkes strengt, med en svært høy terskel for anvendelse. Så vidt utvalget er kjent med, har bestemmelsen ikke blitt anvendt i nyere tid.

10.3.2 Eksempler fra lovgivningen

Beredskabsloven169

Beredskabsloven er den sentrale loven for regulering av myndighetenes kompetanse i krisesituasjoner. Formålet er å «forebygge, begrænse og afhjælpe skader på personer, ejendom og miljøet» ved «ulykker og katastrofer, herunder terror- og krigshandlinger, eller overhængende fare herfor», jf. § 1 første ledd.

Beredskapsloven regulerer i hovedsak beredskapsplanlegging og krisehåndtering på sentralt, regionalt og lokalt nivå, forsvarsministerens overordnede ansvar, øvrige ministeres sektoransvar, ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåer mv. Det danske «redningsberedskabet» omfatter statlig, statlig regional og kommunal redningsberedskap, jf. § 1 annet ledd. Forsvarsministeren er øverste administrativ myndighet for den statlige beredskapen, jf. § 4 første ledd, mens det er delegert til Beredskabsstyrelsen å lede den statlige redningsberedskapen, jf. § 5 første ledd.

Loven inneholder flere beredskapshjemler. Når det er nødvendig for å yte en «forsvarlig indsats mod skader på personer, ejendom og miljøet ved ulykker og katastrofer, herunder terror- og krigshandlinger», har «redningsberedskabet» etter § 21 «uden retskendelse ret til i fornødent omfang at skaffe sig adgang til privat ejendom, om nødvendigt ved at gennembryde og fjerne hindringer». Videre har blant annet politidirektøren etter lovens kapittel 4 hjemler til evakuering og andre tiltak; etter kapittel 8 har forsvarsministeren eller den ministeren bemyndiger hjemler til ekspropriasjon; i kapittel 9 hjemles diverse påbud og plikter for allmennheten ved brann mm., mens hjemler til å pålegge tjenesteplikt mv. er gitt i lovens kapittel 10. Loven gir også forsvarsministeren og Beredskabsstyrelsen hjemmel til å gi nærmere forskrifter, og i medhold av loven er det gitt forskrifter innenfor en rekke sektorer.

Sundhedsloven170

Kapittel 65 i sundhedsloven regulerer planlegging og gjennomføring av helseberedskap. Etter sundhedsloven § 211 kan helseministeren «i tilfælde av ulykker og katastrofer» pålegge regionsrådet eller kommunalbestyrelsen å «løse en sundhedsberedskapsoppgave på en nærmere bestemt måde».

Lovendringer i plan- og bygningslovgivningen og utlendingslovgivningen som følge av asylsituasjonen i 2015

Underveis og i etterkant av asylsituasjonen i 2015 ble det gjort flere lovendringer i Danmark for å håndtere asylsituasjonen. I det følgende beskrives noen av de sentrale endringene.

Bruksendringer og midlertidig bruk av bygninger reguleres blant annet i planloven171 og byggeloven.172 I april 2015 ble det vedtatt et nytt kapittel 2e i planloven («Midlertidige opholdsstede til flygtninge») med fullmakter til kommunestyret til blant annet utvidet dispensasjonsadgang, unntak fra planer, saksbehandlingskrav mv. I «særlige tilfælde» kan også næringsministeren gi kommunestyret utvidede unntaksfullmakter. Dispensasjoner og tillatelser har etter loven en tidsbegrensning på maksimalt fem år. Formålet med lovendringene var i hovedsak å gi «give kommunerne mulighed for hurtigt at kunne afhjælpe det akutte behov for midlertidig indkvartering af flygtninge, som bl.a. er forårsaget af den aktuelle situation i Syrien».173

Det ble i tillegg innført sektorovergripende fullmaktshjemler i udlændingeloven174 som gir adgang til flere unntak fra planloven og byggeloven, gjennom et nytt kapittel 6a («Håndtering af massetilstrømning af flygtninge og migranter til Danmark»). En rekke av disse opprinnelig tidsbegrensede hjemlene er senere videreført.175 Dersom det foreligger «særlige tilfælde», utløses det etter §§ 37 f-k en rekke fullmaktshjemler.

Etter § 37 f kan utlendings- og integreringsministeren gjøre flere unntak fra planloven og fra lokale planer for eiendommer som enten skal brukes av utlendingsmyndighetene til innkvartering eller av politiet til frihetsberøvelse.

For bruk av eksisterende bygninger til tilsvarende formål kan utlendings- og integreringsministeren beslutte at byggeloven ikke kommer til anvendelse, forutsatt at «tilfredsstillende tryghed i brand- og sikkerhedsmæssig henseende» er ivaretatt. Formålet er å sikre at det på kort varsel skal være mulig å ta i bruk idrettshaller, nedlagte skoler, næringseiendommer mv.

Utlendings- og integreringsministeren kan også bestemme at politiet og utlendingsmyndighetene mot vederlag kan ta i bruk eiendommer eid av forvaltningsmyndigheter, dersom det er «nødvendigt for varetagelsen af opgaver» etter loven, jf. § 37 g. Videre kan utlendingsmyndighetene pålegge kommuner hvor det etableres innkvarteringssted, å være driftsoperatør («indkvarteringsoperatør»), jf. § 37 h.

Politiet eller utlendingsmyndighetene kan også innhente bistand fra private til å utføre myndighetsoppgaver, herunder vakt- og transportoppdrag, jf. § 37 i. I «ganske særlige tilfælde» kan politiet legge ned forbud mot tog-, buss og ferjedrift over danske landegrenser, jf. § 37 j.

Etter § 37 k har utlendings- og integreringsministeren hjemmel til å suspendere retten etter § 37 første ledd til automatisk domstolsprøving av frihetsberøvelse innen tre døgn, hvor domstolen skal ta stilling til lovligheten av frihetsberøvelsen og eventuelt forlengelse. Domstolsprøving må skje senest innen fire uker.

Etter § 37 i «skal» utlendings- og integreringsministeren i «særlige tilfælde» fastsette et månedlig tak på antallet familiegjenforeninger som kan innvilges, med mindre dette «med sikkerhed» vil være i strid med Danmarks internasjonale forpliktelser.

For øvrig kan utlendings- og integreringsministeren i «særlige tilfælde» beslutte at migranter som påberoper seg beskyttelse etter Flyktningkonvensjonen, kan nektes innreise fra land omfattet av EUs Dublinforordning, jf. § 28 sjuende ledd punkt sju. Slik beslutning treffes for en periode på opptil fire uker, som kan forlenges med opptil fire uker om gangen.

10.4 Finland

I Finlands beredskapslovgivning reguleres krig og krigslignende situasjoner i lag om försvarstillstånd,176 mens beredskapslagen177 regulerer relativt sett mindre alvorlige kriser. Den lovregulerte beredskapen finnes altså på to trinn. Beredskapslagen har et omfattende, sektorovergripende virkeområde, og regulerer myndighetenes kompetanse når det foreligger en unntakstilstand. Formålet med loven er å beskytte befolkningen, sikre forsyninger til befolkningen og næringslivet, opprettholde rettssystemet, de grunnleggende frihetene og rettighetene og menneskerettighetene samt trygge rikets territorielle integritet og selvstendighet, jf. § 1.

Etter § 3 er det fem situasjoner eller hendelser som kan kvalifisere til unntakstilstand, hvorav de tre sistnevnte er relevante i fredstid:

1. Væpnet angrep mot Finland eller annet angrep av tilsvarende alvorlighetsgrad, samt forholdene umiddelbart etter angrepet;

2. Trussel om væpnet angrep mot Finland eller annet angrep av tilsvarende alvorlighetsgrad, slik at beredskapshjemler etter denne loven må tas i bruk umiddelbart for å avverge virkningene av trusselen;

3. Særlig alvorlige hendelser eller trusler mot forsyninger til befolkningen eller mot grunnlaget for landets næringsliv som innebærer en vesentlig risiko for samfunnets vitale funksjoner;

4. En særlig alvorlig storulykke og forholdene umiddelbart etter den;

5. En pandemi med konsekvenser som tilsvarer en særlig alvorlig storulykke.

Kompetansen til å erklære unntakstilstand ligger etter § 6 hos «statsrådet i samverkan med republikens president», som i samråd «konstaterar att undantagsförhållanden råder i landet».

Dersom det blir erklært unntakstilstand, kan regjeringen gjennom forskrift («ibruktagningsförordning») beslutte at nærmere bestemte fullmakter og hjemler i beredskapslovens del II (se nedenfor) utløses midlertidig. Kompetansen er ilagt flere prosessuelle skranker etter § 6. Forskriften kan for det første ikke gis for mer enn seks måneder, og skal angi både materiell og geografisk rekkevidde. Videre skal forskriften umiddelbart forelegges Riksdagen, som helt eller delvis kan oppheve den samt forkorte forskriftens virkningsperiode. Forskriften faller bort dersom den ikke er forelagt Riksdagen innen en uke. Når Riksdagen har fattet vedtak om at forskriften helt eller delvis kan forbli i kraft, kommer hjemlene i forskriften til anvendelse.

I akutte situasjoner som gjør at det ikke er mulig å involvere Riksdagen uten i vesentlig grad å vanskeliggjøre realiseringen av forskriftens formål, kan regjeringen etter § 7 første ledd gi forskrift om at fullmaktene i lovens del II kan iverksettes umiddelbart. En slik forordning kan maksimalt gjelde i tre måneder og skal snarest mulig forelegges Riksdagen, som kan beslutte å oppheve den helt eller delvis. Forskriften faller bort dersom den ikke er forelagt Riksdagen innen en uke, og Riksdagen kan vedta å helt eller delvis oppheve forskriften.

Dersom unntakstilstanden vedvarer, kan regjeringen etter § 8 vedta en forskrift om forlengelse («förlängningsförordning») som kan vare i maksimalt seks ytterligere måneder, og som umiddelbart skal forelegges Riksdagen.

Fullmakt gitt til myndighetene – samt utøvelsen av kompetanse i medhold av disse – må etter § 4 være formålsmessig, jf. § 1, og forholdsmessig. En sentral forutsetning er at fullmakter etter beredskapsloven bare kan utøves dersom en situasjonen «inte kan fås under kontroll» ved hjelp av myndighetenes normale kompetanse.

Beredskapslovens del II er tverrsektoriell, med sektorvis inndeling av fullmakter og materielle hjemler som kommer til anvendelse i én eller flere av de fem situasjonene nevnt i § 3 som kan utløse erklæring om unntakstilstand etter § 6:

• finansmarkeder og forsikringsvirksomhet (kapittel 4)

• næringsberedskap og energiforsyning (kapittel 5)

• byggevirksomhet (kapittel 6)

• innkvartering (kapittel 7)

• trygd og pensjon (kapittel 8)

• elektroniske data, kommunikasjonsnett og posttjenester (kapittel 9)

• transport og regulering av flytende brennstoff (kapittel 10)

• helse- og sosialtjenester (kapittel 11)

• forvaltning av statsfinansene (kapittel 12)

• offentlig- og privatrettslige ansettelsesforhold (kapittel 13)

• arbeidsplikt (kapittel 14)

• organiseringen av forvaltningen (kapittel 15)

• militær forsvarsberedskap (kapittel 16)

• sivil beskyttelse og evakuering (kapittel 17).

For eksempel gir kapittel 17 § 118 regjeringen forskriftshjemmel til å begrense eller forby ferdsel på et bestemt sted eller område i opptil tre måneder, dersom det er nødvendig for å avverge en alvorlig fare som truer liv eller helse. I fredstid kommer hjemmelen til anvendelse ved unntakstilstand etter en særlig alvorlig storulykke eller pandemi, jf. § 3 punkt 4 og 5.

Et annet eksempel er regjeringens vide fullmakter etter lovens kapittel 5 til å gjennomføre en rekke markedsregulerende tiltak ved unntakstilstand som følge av særlig alvorlige hendelser eller trusler mot forsyninger til befolkningen eller mot grunnlaget for landets næringsliv som innebærer en vesentlig risiko for samfunnets vitale funksjoner, jf. § 3 punkt 3.

Kriseforskrifter regjeringen fatter i medhold av fullmaktshjemlene i lovens del II, skal forelegges Riksdagen snarest mulig for etterkontroll, jf. § 10. Riksdagen beslutter om forskriftene skal oppheves eller forbli i kraft.

10.5 Storbritannia

Den britiske Civil Contingencies Act178 er en omfattende, sektorovergripende beredskapslov for å håndtere kriser og katastrofer som utfordrer det etablerte krisehåndteringssystemet. Loven er i hovedsak delt i to. Del 1 («Local arrangements for Civil Protection») regulerer den lokale kriseberedskapen og gjennomgås ikke nærmere her.

Del II («Emergency Powers») gir regjeringen fullmakter til å gi midlertidige krisereguleringer («emergency regulations») ved alvorlige kriser av regionalt eller nasjonalt omfang. Loven definerer tre former for kriser:

• en hendelse eller situasjon som utgjør en alvorlig trussel mot borgernes trygghet og grunnleggende behov, herunder tap av liv, sykdom eller skade, hjemløshet, skade på eiendom, eller forstyrrelser i samfunnskritiske funksjoner som pengesystem, mat, vann, energi, brennstoff, kommunikasjon, transport eller helsetjenester;

• en hendelse eller situasjon som utgjør en alvorlig miljøtrussel, herunder forurensning av jord, vann eller luft med biologiske, kjemiske eller radioaktive stoffer, samt forstyrrelser eller ødeleggelse av plante- eller dyreliv;

• krig eller terroranslag som utgjør en alvorlig trussel mot samfunnssikkerheten.

Forutsetningen for å kunne vedta midlertidige krisereguleringer er for det første at en krise som nevnt over har inntruffet, er underveis, eller er i ferd med å inntreffe. For det andre må det kunne påvises et behov for å forhindre, kontrollere eller avbøte forhold ved eller konsekvenser av krisen. For det tredje må det være fare ved opphold, slik at det ikke er tid til å skaffe hjemler gjennom ordinær lovgivningsprosess. Det kan enten være at gjeldende lovgivning ikke kan anvendes uten betydelig fare for forsinkelse i krisehåndteringen, at utredningen av gjeldende hjemler kan medføre slik forsinkelse eller at gjeldende lovgivning anses utilstrekkelig.

Beslutningskompetansen ligger i utgangspunktet hos «Her Majesty by Order in Council», (sml. Kongen i statsråd i norsk rett, jf. punkt 9.3). Dersom det er nødvendig for å forhindre alvorlig skade eller for ikke å i vesentlig grad forsinke eller vanskeliggjøre krisehåndteringen, kan beslutningskompetansen også utøves av statsministeren eller en av regjeringens «senior ministers» alene.

Krisereguleringer har en «solnedgangsklausul» på 30 dager, men kan også gis for en kortere periode. Det er ingen skranker for regjeringens adgang til å gi nye reguleringer. Videre skal krisereguleringer så raskt som mulig forelegges parlamentet, som skal sammenkalles straks dersom det ikke er samlet. Krisereguleringer faller bort automatisk sju dager etter foreleggelse, med mindre begge kamrene i denne perioden godkjenner dem. Krisereguleringer kan også oppheves eller endres ved beslutning av begge kamrene. Regjeringen står imidlertid fritt til å gi nye reguleringer.

Krisereguleringer kan omfatte alle de tiltak som anses egnet til å forhindre, kontrollere eller avbøte forhold ved eller konsekvenser av den gjeldende krisesituasjonen som aktualiserer krisereguleringene. En generell, materiell skranke er at krisereguleringer må være forholdsmessige og ikke kan gå lenger enn det som er nødvendig.

Formålet kan for eksempel være å beskytte liv, helse eller sikkerhet, kritiske samfunnsfunksjoner eller miljøgoder. Krisereguleringer kan være av lovgivningsmessig innhold og kan supplere eller fravike gjeldende lovgivning, unntatt den britiske menneskerettsloven og Del II i herværende lov. Eksempler på tiltak som gis i loven er:

• konfiskering eller rekvisisjon av eiendom;

• ødeleggelse av eiendom, dyre- eller planteliv;

• bevegelsesrestriksjoner for borgerne;

• evakuering eller folkeforflytning;

• straffesanksjonering av unnlatt etterlevelse av pålegg gitt i medhold av krisereguleringer.