Del 1
Innledning

1 Hovedkonklusjoner

Domstolkommisjonens hovedanbefaling er å styrke rettssikkerheten, sikre fortsatt høy tillit til domstolene og bedre ressursutnyttelsen ved å utvide rettskretsene til tingrettene og jordskifterettene. Dette vil gi større og mer fleksible organisasjoner med sterke fagmiljøer. For å sikre at domstolene er tilgjengelige og har geografisk nærhet til brukerne, anbefaler kommisjonen at domstoler i områder med spredt befolkning og store avstander har avdelinger på flere steder i rettskretsen.

I tillegg til Høyesterett er det 6 lagmannsretter, 60 tingretter og 34 jordskifteretter i Norge. De 100 domstolene i første- og anneninstans har til sammen 95 ulike rettssteder spredt over hele landet. Domstolkommisjonen kommer, i denne første av to utredninger, med en analyse av utfordringer domstolene står overfor og en anbefaling om endringer i strukturen for å møte disse.

Dagens struktur kjennetegnes ved at hver domstol utgjør en egen selvstendig organisasjon som er geografisk avgrenset gjennom reglene om rettskretser. Den enkelte domstol er ansvarlig for å avvikle sakene som hører hjemme i rettskretsen, og det er normalt ingen utveksling av saker mellom domstoler på samme nivå.

Antallet domstoler og lokaliseringen av disse er basert på historiske behov for domstoltjenester, og mange domstoler er små. Mer enn halvparten av tingrettene har tre eller færre embetsdommere, og av disse har 15 tingretter bare én embetsdommer. Jordskifterettene er gjennomgående enda mindre, og nesten halvparten har bare ett eller to dømmende årsverk.

Tingrettene og jordskifterettene behandler som førsteinstans alle typer saker uten hensyn til sakens vanskelighetsgrad og viktighet, og de aller fleste saker for domstolene får sin endelige avgjørelse der. Strukturen må derfor sikre god tilgang til domstoler med effektive tjenester av høy faglig kvalitet.

Demografiske endringer i befolkningen sammen med krav til rettssikkerhet, fagutvikling, digitalisering og god ressursutnyttelse gjør det nødvendig med endringer i dagens domstolstruktur. Nærmere 100 selvstendige domstoler i førsteinstans som i svært begrenset grad trekker på hverandres kompetanse, kapasitet eller ledelse, utgjør et svakt fundament for å møte fremtiden.

Kommisjonen har mottatt mange innspill. Fra domstolene fremheves gjennomgående betydningen av kollegiale miljø med faglig bredde og dybde. Selv om det er ulike syn på hvordan kartet skal tegnes, er hovedinntrykket at det internt i domstolene er en sterk vilje til, og et ønske om, større fagmiljøer.

Utfordringer for tingrettene

I dag er det ikke lenger noen selvfølge at det er domstolene som løser rettslige tvister. Det er ikke uvanlig at både næringslivet og det offentlige velger voldgift. Videre har staten de senere årene opprettet en rekke nemnder som kan treffe veiledende eller bindende avgjørelser. Flere av disse er opprettet under henvisning til høye kostnader, lang saksbehandlingstid og manglende spisskompetanse i de alminnelige domstolene.

Sakene som kommer til domstolene, blir stadig mer tidkrevende og komplekse, noe som innebærer at det stilles nye krav og forventninger til dommernes faglige kvalifikasjoner og evne til effektiv prosessledelse. Det er derfor en utfordring at mange tingretter i dag har små og sårbare fagmiljøer, med begrensede muligheter til å integrere kompetanseutvikling i virksomheten. I domstoler med få dommere er det i tillegg vanskelig å utvikle faglig spisskompetanse innen sentrale rettsområder og liten mulighet til å gjennomføre moderat spesialisering.

Kvantitative analyser av en stor mengde avgjørelser indikerer videre at det er kvalitetsforskjeller i norske tingretter.

Regler om habilitet er viktig av hensyn til rettssikkerhet og tillit til domstolene. Tingretter med liten bemanning er sårbare for bindinger mellom aktørene i retten. Videre er det i små miljøer en fare for at dommerens upartiskhet og objektivitet trekkes i tvil, selv om terskelen for inhabilitet ikke er nådd. Reglene om inhabilitet kan også innebære at rettsmekling er mindre aktuelt i små domstoler enn i større. Det kan ha stor betydning for sakens kostnader og tidsbruk.

Saker fordeles normalt til dommere etter et tilfeldighetsprinsipp, som skal hindre at man ved tildelingen kan påvirke sakens utfall. I mindre tingretter vil advokater og parter på forhånd ofte vite hvilken dommer de skal møte. Det har sammenheng med lovbestemte regler om saksfordelingen, blant annet i de alvorligste straffesakene. I tingretter med få dommere er det derfor grunn til å stille spørsmål ved tilfeldighetsprinsippets reelle betydning.

Saksbehandlingstiden er avgjørende for hvordan brukerne opplever kvaliteten i domstolene. I dagens struktur varierer saksbehandlingstiden mellom tingrettene, også mellom domstoler som ligger nær hverandre geografisk. Det vitner om et behov for bedre kapasitetsutnyttelse.

Dommerfullmektiger, som typisk bare har få års yrkeserfaring, avgjør i flere domstoler saker med særlige sårbare parter, typisk foreldretvistsaker og barnevernssaker. Andelen saker vedrørende barn behandlet av dommerfullmektiger er høyest i tingretter med få dømmende årsverk. Det er prinsipielt uheldig og i strid med anbefalte retningslinjer. I enkelte mindre tingretter har videre dommerfullmektiger fungert som domstolleder i opp mot 30 prosent av domstolens årlige åpningstid. Det er lite tilfredsstillende at unge jurister med begrenset erfaring har denne rollen selv i korte perioder.

Forholdet mellom saksmengde og bemanning varierer betydelig mellom tingrettene. Den demografiske utviklingen, særlig urbaniseringen og aldringen i distriktene, vil forsterke disse forskjellene. Med dagens rettskretsinndeling vil enkelte tingretter med minimumsbemanning få enda mer ledig kapasitet i framtiden, samtidig som bemanningen må økes andre steder. Denne utviklingen vil på sikt kunne medføre en stadig mindre effektiv bruk av offentlige ressurser.

Kommisjonen har gjennomført undersøkelser av tingrettenes produktivitet. Selv om enkelte små domstoler er svært produktive, er det generelle bildet at de minste domstolene har lavest produktivitet. Dette skyldes sannsynligvis at saksinngangen per ansatt er mindre enn i større domstoler. Analysene viser at større rettskretser vil øke det samlede produktivitetsnivået i tingrettene.

En ytterligere utfordring for tingrettene er mangel på sikre lokaler. Domstolene er arena for mange vanskelig konflikter, og alle involverte bør oppleve en trygg rettssak. Likevel er det bare Høyesterett og Oslo tinghus som har permanent sikkerhetskontroll. Det er sannsynlig at kravene til sikkerhet i domstolene vil øke fremover. Med dagens struktur vil en bedring av sikkerheten bli kostbar.

Det er også et betydelig teknologisk etterslep i domstolene, og ikke alle domstolene kan gi brukerne det samme digitale tilbudet. Videre har domstolene en lovbestemt plikt til å foreta opptak av forklaringer som avgis under hovedforhandlinger, men rettssalene har ikke nødvendig opptaksutstyr. Norge er dermed det eneste landet i Europa hvor man ikke kan etterprøve hva parter eller vitner har forklart i førsteinstans. I dagens struktur er det nærmere 400 rettssaler, som i gjennomsnitt har en kapasitetsutnyttelse på rundt 30 prosent. De mange rettsstedene og den lave utnyttelsen av salene har medført at det ikke har vært økonomisk mulig å foreta nødvendige investeringer i hensiktsmessige lokaler og moderne utstyr.

Anbefalinger for tingrettene

Domstolkommisjonen anbefaler med bakgrunn i sine analyser og vurderinger en tingrettsstruktur som skal være i stand til å møte utfordringene beskrevet ovenfor. Dette gjøres ved å etablere større rettskretser, og derved større domstoler, enn i dagens struktur.

Kommisjonen mener at det er nødvendig med større miljøer som kan være pådrivere for fagutvikling, og det bør være mulig å gjennomføre moderat spesialisering i alle tingrettene. Brukere over hele landet vil dermed få tilgang til dommere med spisskompetanse. Det er ikke minst viktig for de mange sårbare gruppene som møter i domstolene.

Barnevernssaker og tvister mellom foreldre er viktige saker hvor avgjørelsene kan være definerende for barns fremtid. Regjeringen har besluttet å samle slike tvister i noen større tingretter for å styrke kompetansen om barnefaglige spørsmål, i tråd med Særdomstolsutvalgets utredning. Domstolkommisjonen mener dette best gjennomføres ved at alle tingretter har et tilstrekkelig stort barnefaglig miljø til å behandle barnesaker.

Med større organisasjoner kan man utjevne arbeidsbelastningen mellom dommerne og saksbehandlingstiden mellom domstolene. Ledig kapasitet kan utnyttes til det beste for brukerne. På denne måten øker fleksibiliteten og ressursutnyttelsen i tingrettene.

Hensynene bak tilfeldighetsprinsippet kan bedre ivaretas i større domstoler, fordi saker kan fordeles blant flere dommere. Tilsvarende må organisasjonene være av en viss størrelse for at man skal unngå inhabilitet og uheldige bindinger mellom aktørene i retten.

Med færre rettskretser vil det også bli færre domstolledere og dermed en mer hensiktsmessig ledelsesstruktur. Det vil legge til rette for bedre kommunikasjon og mer samarbeid mellom domstollederne og mellom tingrettene og Domstoladministrasjonen.

Domstolene må være tilgjengelige for innbyggere og næringsliv. Reell tilgang til tingrettene påvirkes av en rekke forhold, som sakskostnader, juridisk utilgjengelig språk, kulturelle barrierer og mangel på universelt utformede og sikre lokaler.

Geografisk nærhet til tingretten er også et viktig hensyn. Dommere med en viss forståelse av dagliglivet i området kan være viktig for opplevd tilgjengelighet. Lange reiser til domstolene kan medføre praktiske vanskeligheter, være belastende og kostnadskrevende. Samtidig er den jevne innbygger svært sjelden i en domstol. De profesjonelle aktørene, som politi, advokater eller tolker, har i mange tilfeller kontorsted et annet sted enn der rettssaken finner sted.

Kommisjonen har lagt vesentlig vekt på hensynet til reisetid for brukerne ved vurderingen av domstolenes tilgjengelighet. I den anbefalte strukturen vil bare 5 prosent av befolkningen ha mer enn to timers reisevei til nærmeste rettssted. Det er også sett hen til at belastningen ved å reise kan reduseres ved bruk av fjernmøteteknikk, nettbaserte løsninger eller mer mobile dommere.

For ytterligere å sikre reell og opplevd tilgjengelighet for brukerne anbefaler kommisjonen at det i rettskretser med store avstander og spredt befolkning opprettholdes flere rettssteder. Kommisjonen anbefaler likevel at det samlede antallet rettssteder i landet reduseres. For å sikre sterke fagmiljøer med gode muligheter for en fleksibel saksavvikling bør domstolene ikke spres på for mange små avdelinger med få ansatte. I tillegg tilsier kostnadene ved å sikre hensiktsmessige og teknologisk godt utstyrte domstoler at det ikke etableres for mange rettssteder.

Et flertall på 14 anbefaler en struktur med 22 tingretter med 30 bemannede rettssteder. Det er lagt til grunn at strukturforslaget ikke er til hinder for at enkelte tingretter disponerer lokaler på ytterligere 6 rettssteder.

Flertallet mener dette forslaget balanserer godt mellom behovet for geografisk nærhet og lokal forankring på den ene siden og hensynet til kvalitet og effektivitet på den andre siden. Dette forslaget er også i tråd med utviklingen i Norden.

Av hensyn til domstolenes tillit blant den samiske befolkningen foreslår flertallet videre at Indre Finnmark tingrett videreføres som en egen domstol, og at den utvikles til en ressursdomstol for samiske saker.

Et mindretall på to ønsker å gå lenger i å samle tingrettene i større organisasjoner. De anbefaler at det etableres totalt seks regionale tingretter i hele landet, like mange som det i dag er lagmannsretter. Mindretallets anbefaling om antall rettssteder ligger nær opp til flertallets forslag.

Anbefalinger for jordskifterettene

Jordskifterettene fyller en viktig samfunnsfunksjon som særdomstoler for eiendom, men de er i dag svært sårbare, både organisatorisk og som fagmiljøer. Nesten halvparten av dagens jordskifteretter har ett eller to dømmende årsverk, og omtrent en tredjedel av dommerne er domstolledere.

Svært mange av jordskifterettene mottar 40 eller færre saker hvert år, og flere har et sakstilfang på under 20 saker i året. I tillegg er det store variasjoner i antall saker fra år til år i hver enkelt jordskifterett, og mellom jordskifterettene. Med relativt få saker og samtidig store variasjoner i saksmengde blir kapasitetsutnyttelsen dårlig. Saksbehandlingstiden er forholdsvis lang, og i 2018 var den gjennomsnittlige tiden for avgjorte saker på 15 måneder. I tillegg har jordskifterettene bekymringsfulle problemer med rekruttering.

Dagens struktur må endres for å styrke rekrutteringen, fordele arbeidsbelastningen jevnere samt innfri brukernes forventninger om raskere saksbehandling. En ny struktur bør også legge til rette for moderat spesialisering og for at jordskifterettenes uavhengighet som domstol synliggjøres. Større organisasjoner vil bidra til dette. Innspillene fra jordskifterettene underbygger endringsbehovet, samtidig som de tydeliggjør behovet for å avveie ønsket om større organisasjoner mot behovet for spredt geografisk tilstedeværelse.

Kommisjonen anbefaler at en ny jordskiftestruktur baseres på samhandling med tingrettene. Det vil bidra til å synliggjøre jordskifterettene som domstol, styrke fagmiljøene i begge domstolene og redusere administrative kostnader. Jordskiftestrukturen bør som et utgangspunkt følge tingrettsstrukturen, både når det gjelder lokalisering og grensene for rettskretsene.

Et flertall på 14 anbefaler en struktur med 13 jordskifterettskretser med til sammen 20 bemannede rettssteder, som alle er samlokalisert med en tingrett eller en tingrettsavdeling. Om det i tillegg bør foretas en sammenslåing mellom jordskifteretter og tingretter, bør ses i sammenheng med oppgavene til disse to domstolene. Flertallet tar i denne omgang ikke stilling til dette, da valget mellom samlokalisering og sammenslåing er uten betydning for forslaget til ny jordskifterettsstruktur. I tillegg til at enkelte jordskifteretter har avdelinger på ulike rettssteder, er det lagt til grunn at strukturforslaget ikke er til hinder for at enkelte jordskifteretter disponerer lokaler på ytterligere fem rettssteder.

Et mindretall på to anbefaler at det etableres en jordskifteavdeling i hver av de seks anbefalte tingrettsrettskretsene. Det kan være flere lokaliteter/seksjoner for hver jordskifterett. Forslaget er basert på at jordskifterettene sammenslås med tingrettene.

Anbefalinger for lagmannsrettene

Lagmannsrettene er som organisasjoner i større grad enn dagens tingretter rustet til å imøtekomme endringsbehovet domstolene står overfor. Samtlige lagmannsretter disponerer i dag flere dømmende årsverk enn de fleste tingrettene, og fagmiljøene er dermed ikke like sårbare. I tillegg ventes fem av seks lagmannsretter å få befolkningsvekst i sin rettskrets. Hensynet til tilgjengelighet og spredning mellom landsdelene taler også mot å endre den overordnede strukturen i anneninstans.

Domstolkommisjonen anbefaler å opprettholde både antall lagmannsretter og lokalisering av hovedkontoret. I tillegg er det grunn til å fremheve betydningen av at alle førsteinstansdomstoler vil bli av en slik størrelse at de vil kunne ha tilgjengelige rettssaler som lagmannsrettene kan disponere ved behov, hvis dette anses som hensiktsmessig.

Kommisjonen foreslår enkelte endringer i rettskretsinndelingen på anneninstansnivå for å sikre lik saksbehandlingstid og sterke fagmiljøer samt for å dempe den fremtidige veksten i saker for Borgarting. Kommisjonen anbefaler en endring av rettskretsen mellom Borgarting og Eidsivating. Et flertall på ni anbefaler i tillegg en endring av rettskretsen mellom Borgarting og Agder, mens et mindretall på sju mener en slik endring ikke vil være hensiktsmessig.

2 Om Domstolkommisjonen

2.1 Sammensetning

Ved kongelig resolusjon 11. august 2017 ble det oppnevnt et utvalg for å utrede domstolenes organisering. Domstolkommisjonen har følgende sammensetning:

• sorenskriver Yngve Svendsen, Kristiansand/Oslo (leder)

• høyesterettsdommer Cecilie Østensen Berglund, Oslo

• lagdommer Nils Asbjørn Engstad, Tromsø

• jordskifterettsleder Vidar Otterstad, Førde

• direktør i Domstoladministrasjonen Sven Marius Urke, Trondheim

• førstestatsadvokat Anne Margrete Katteland, Drammen

• advokat Inger Marie Sunde, Stavanger

• professor Ragna Aarli, Bergen

• professor Jostein Askim, Oslo

• forskningssjef Erling Røed Larsen, Oslo

• samfunnsøkonom Steinar Juel, Sandvika

• professor Arne Krokan, Nittedal

• administrerende direktør Inger-Marie Sperre, Ålesund

• pensjonist Carl Ivar Hagen, Oslo

• varaordfører Bjørg Tysdal Moe, Stavanger

• sorenskriver Kirsti Bjørneset, Ålesund (tiltrådte 03.10.2018)

Tingrettsdommer Terese Smith Ulseth leder kommisjonens sekretariat, som ellers består av utvalgssekretærene Eirik Dyrstad, Martin Eiebakke og Kristina Vågen Fiskum.

2.2 Mandat

Utvalget fikk ved oppnevningen følgende mandat:

«1. Innledning

På begynnelsen av 2000-tallet ble organiseringen av domstolene reformert. Det ble opprettet et forvaltningsorgan med stor grad av selvstendighet, Domstoladministrasjonen, og gjort en rekke andre tiltak for å sikre uavhengighet for dommerne og domstolene som statsmakt. Det ble samtidig gjort endringer av domstolstrukturen, blant annet ved at antallet førsteinstansdomstoler ble betydelig redusert.

De norske domstolene fungerer godt og har generelt svært høy tillit hos befolkningen. Dommerne fremstår som uavhengige og nøytrale, og generelt behandler domstolene saker raskt og med høy kvalitet. Dette har stor betydning for rettssikkerhet, forutsigbarhet og samfunnsmessig stabilitet, og bidrar til at Norge er attraktivt for handel og investeringer.

Selv med et godt utgangspunkt står norsk økonomi overfor betydelige utfordringer. Det krever kloke veivalg. Fellesskapets ressurser må utnyttes best mulig og effektiviteten i offentlig sektor må bedres. Utgiftene til domstolsbehandling har økt. Det må derfor legges til rette for effektivisering og forbedring av arbeidet i domstolene, blant annet gjennom raskere saksavvikling og digitalisering.

Domstolene har en sentral rolle i en rettsstat som statsmakt, med å sikre rettigheter og som konfliktløser. I tiden som har gått siden den siste reformen, har domstolenes rammebetingelser endret seg. Det er stadig flere saker for domstolene og de er generelt mer krevende enn før, blant annet på grunn av økende internasjonal påvirkning på norsk rett og samfunnet generelt. Dette stiller store krav til dommernes kompetanse og kapasitet. Også befolkningen og demografien har endret seg, blant annet gjennom innvandring og at en større andel av befolkningen bor i sentrale strøk. Kommunikasjon og arbeidsmåter endres i takt med digitaliseringen av samfunnet.

Det er i dag 63 alminnelige førsteinstansdomstoler, der mer enn en tredjedel er bemannet med to eller tre dømmende årsverk. I tillegg er det 34 jordskifteretter, nesten halvparten med ett eller to dømmende årsverk. Det er et behov for endringer i denne domstolstrukturen.

Internasjonalt har det blitt økt oppmerksomhet om betydningen av uavhengige domstoler. Det er vedtatt en rekke rekommandasjoner om dette, og utviklingen i en del europeiske land har illustrert betydningen av skranker mot inngripen i domstolenes virksomhet. I mai 2014 ble det også vedtatt en bestemmelse i Grunnloven § 95 som slår fast at ‘Statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet’.

For å opprettholde den høye tilliten, må domstolene kunne fungere like godt under nye rammebetingelser, nå og i fremtiden. Det nedsettes derfor et utvalg for å gjøre en ny utredning av hvordan domstolene bør organiseres for å være best mulig rustet til å ivareta forventninger om effektivitet og kvalitet og sikre deres uavhengighet gjennom omskiftelige samfunnsforhold. Utvalget må identifisere hvilke sentrale utfordringer domstolene står overfor i årene som kommer. Utredningen må ta sikte på en organisering og oppgaveløsning som er fleksibel, sikrer åpenhet og tilgjengelighet og gjør domstolene i stand til å imøtekomme fremtidig teknologisk og samfunnsmessig endring. Domstolene må også sikres mulighet for god rekruttering og faglig og organisatorisk utvikling. Utvalget må undersøke hvordan disse hensynene er ivaretatt. Videre må utvalget, under hensyntagen til det særegne ved norske domstoler, se hen til hvordan domstolene er organisert i andre sammenliknbare land, herunder skal utvalget se på hvordan andre land har gjennomført tiltak for å effektivisere domstolsbehandlingen og bedre kostnadskontrollen.

I utredningen skal det være et viktig formål at brukerne har god tilgang til tvisteløsning av høy kvalitet, herunder for den samiske befolkningen.

2. Domstolenes oppgaver og organisering

Domstolenes oppgaver og oppgaveløsning

Utvalget skal på et prinsipielt nivå vurdere hvilke oppgaver, både av dømmende og forvaltningsmessig art, som bør utføres av de alminnelige domstolene og jordskifterettene. Utvalget kan anbefale at bestemte oppgaver tilføres eller flyttes ut av de alminnelige domstolene og jordskifterettene, men skal i utgangspunktet ikke vurdere spørsmål knyttet til bestemte andre særdomstoler, den sivile rettspleie på grunnplanet eller forvaltningsorganer med dømmende eller tvisteløsende funksjoner.

Utvalget skal også vurdere om domstolene kan utføre sine oppgaver på måter som gir økt effektivitet, kvalitet og tilgjengelighet for publikum, både når det gjelder organisering av saksbehandlingen og avviklingen av den enkelte sak. Det skal blant annet vurderes om dette kan oppnås ved bruk av digitale hjelpemidler og lyd- og bildeoverføring, en mer fleksibel saksbehandling og mer aktiv saksstyring, og om det bør være større frihet ved valg av verneting. Det skal også vurderes om noen oppgaver kan utføres av utvalgte domstoler eller et administrativt organ, og om det bør legges til rette for økt spesialisering blant dommerne. I NOU 2017: 8 anbefaler særdomstolsutvalget at kun noen av landets tingretter skal avgjøre barnevernsaker og foreldretvister i førsteinstans. Utvalget kan vurdere om dette kan være aktuelt på andre områder.

Saksbehandlingen i ankeinstans

Utvalget skal vurdere om adgangen til å få saker behandlet av en overordnet instans bør begrenses. Det skal også vurderes om selve ankeprøvingen kan begrenses og om saksbehandlingen for ankeinstansen kan gjøres mer effektiv. Blant annet må det vurderes hvilken betydning behandlingen i underinstansen bør ha i ankeinstansen.

Utvalget skal ikke gå inn på konkrete prosessregler med mindre det er en følge av utvalgets øvrige forslag, og skal ikke vurdere rettsmiddelordningen for jordskifterettene. Høyesteretts organisering og sammensetning i den enkelte sak skal ikke vurderes.

Domstolstruktur

Utvalget skal foreslå overordnete kriterier for rettskretsinndeling og lokalisering på første- og anneninstansnivå. Kriteriene må ta sikte på en bærekraftig domstolstruktur, som også gir grunnlag for fleksibilitet ved at senere strukturendringer kan baseres på de samme kriteriene.

På grunnlag av utvalgets forslag til overordnete kriterier, anbefalinger om domstolenes oppgaver og oppgaveløsning og analyse av samfunnsmessig lønnsomhet skal det skisseres alternativer til en konkret domstolstruktur for de alminnelige domstolene på første- og anneninstansnivå og for jordskifterettene.

Utvalget må vurdere om det bør åpnes for flere permanente rettssteder for samme domstol eller at det kan avholdes rettsmøter flere steder, som alternativ til opprettholdelse av flere domstoler. Det må også vurderes i hvilken grad dommerembeter og domstollederstillinger bør knyttes til flere domstoler og om domstolstilknytningen kan være fleksibel.

Utvalget skal også vurdere hvor kompetansen til å vedta endringer av rettskretser og lokalisering av domstoler bør ligge.

3. Domstolenes og dommernes uavhengighet

Utvalget skal utrede hvilke krav til uavhengighet for dommere og domstolene som statsmakt som følger av konstitusjonelle og internasjonale normer, og hvilke konsekvenser dette får for andre aktørers forhold til domstolene og dommerne. Videre skal det vurderes om endringene som ble innført på begynnelsen av 2000-tallet har gitt de ønskede resultater og i lys av dette om det bør gjøres nye endringer. Det skal i tillegg vurderes om det bør gjøres endringer for å legge til rette for økt effektivisering og raskere saksavvikling eller for å ivareta hensynet til uavhengighet og kvalitet og de øvrige formål som er påpekt i punkt 1 også i fremtiden.

Utvalget skal vurdere om det bør gjøres endringer i dagens system for styring av domstolene, herunder hvilket forhold det bør være mellom Stortinget og regjeringen på den ene siden, og domstolene som statsmakt og Domstoladministrasjonen på den andre.

Utvalget skal videre vurdere forholdet mellom Domstoladministrasjonen og den enkelte domstol og hvilke krav som kan stilles til domstolledere og administrative ledere. Utvalget skal også utrede grensene for domstollederes styringsrett overfor den enkelte dommer.

4. Nærmere om utvalgets arbeid

Forholdet til tidligere utredninger

En rekke offentlige utredninger og stortingsproposisjoner fra de siste 20 årene berører temaer i utvalgets mandat. Utvalget bør i sine drøftelser ta utgangspunkt i tidligere utredninger og forslag, og eventuelt henvise til disse dersom det ikke ser grunn til å gjøre nye vurderinger av spørsmål utredet der.

Utvalget skal ikke utrede temaer som nylig er utredet i NOU 2011: 13 Juryutvalget, NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov eller NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder?, med mindre utvalgets øvrige forslag gjør det nødvendig med nye vurderinger av tema drøftet der.

Utvalgets utredning

Utvalget skal utrede og ta stilling til alle spørsmål i mandatet, og utarbeide en skriftlig rapport som legges frem for Justis- og beredskapsdepartementet i form av en NOU.

Utvalget må lage utkast til lovendringer eller nye lover som følge av utvalgets forslag. Utvalget skal ikke utrede endringer i prosesslovene og domstolloven som sådan, men kan komme med forslag til endringer i disse lovene dersom det er en følge av utvalgets øvrige forslag. Det må også vurdere behovet for endringer i Grunnloven, og eventuelt lage utkast til nye grunnlovsbestemmelser. Utvalget skal utforme lovforslagene i samsvar med anbefalingene i veilederen Lovteknikk og lovforberedelse. Vurderingen av domstolenes organisering skal skje i henhold til Retningslinjer for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Utredningsinstruksen skal ligge til grunn for alle utvalgets forslag. Utvalget skal vurdere om noen tiltak krever grundigere utredninger enn minimumskravene i utredningsinstruksen.

Utredningene skal inngå i grunnlaget for alle utvalgets vurderinger. Dette skal gjenspeiles fortløpende i utvalgets rapport, og ikke bare behandles adskilt i et eget kapittel. I kapittelet om økonomiske og administrative konsekvenser skal det legges frem en oppsummering av positive og negative virkninger av hvert enkelt forslag. Det skal i tillegg gjøres en vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene som helhet.

Forslag til endringer av domstolstrukturen skal ta utgangspunkt i en full samfunnsøkonomisk analyse, herunder analyse av lønnsomhet (netto nåverdi) og ikke prissatte virkninger av dagens domstolstruktur og utvalgets skisserte alternativer til ny struktur. Det skal komme tydelig frem hva som er virkningen for enkeltpersoner/grupper, næringslivet og ulike offentlige instanser. Det vises til rundskriv R 109/14 Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv. og DFØs Veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

Anslagene for økonomiske konsekvenser skal synliggjøres over tid, for det enkelte budsjettår og eventuelt på kapittel og post i statsbudsjettet. I de tilfeller hvor det er vanskelig å gi presise anslag, kan det tas i bruk intervaller. Det må i så fall forklares hvorfor presise anslag er vanskelig å gi. Usikkerhet i beregningene skal i alle tilfeller forklares.

Alle analyser og beregninger skal være etterprøvbare. Det skal redegjøres for hvordan utvalget har kommet frem til beløp og vurdert ikke-verdsatte virkninger, og for metodene som er tatt i bruk. Statistikk- og tallgrunnlaget skal være strukturert, slik at det kan gjenbrukes.

Utvalget bør identifisere særlig kostbare og tidkrevende forhold og være konkret på forslag til forbedringer av effektiviteten.

Generelt om utvalgets arbeid

Utvalgsleder kan fastsette utvalgets arbeidsform, herunder foreta en inndeling i arbeidsgrupper eller undergrupper. Utvalget avgjør selv i hvilken grad det er hensiktsmessig med drøftelser med berørte aktører, å foreta befaringer eller studiereiser eller innhente utredninger av særlige spørsmål. Utvalget bør opprette et eget nettsted og bør gjennom dette og annen utadrettet virksomhet legge til rette for offentlig ordskifte om temaene i mandatet.

Den budsjettmessige rammen for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt. Utvalget kan etter nærmere avtale med Justis- og beredskapsdepartementet engasjere sakkyndig hjelp til utredningsarbeidet. Om godtgjøring gjelder regulativet for godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i statlige utvalg, med mindre annet er avtalt.

Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Justis- og beredskapsdepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

Utvalgets arbeid skal være sluttført innen tre år fra oppnevnelse.»

Justis- og beredskapsdepartementet ba i juni 2018 utvalget om å avgi en delutredning om punktet Domstolstruktur innen 1. oktober 2019.

Videre kom Justisdepartementet i brev av 12. april 2019 med en presisering av mandatet. Domstolkommisjonen ble her bedt om å legge pressemelding av 6. februar 2019 fra Justis- og beredskapsdepartementet (nr. 7 – 2019) til grunn for sitt arbeid:

«Slik skal særdomstolsutvalget følges opp

Regjeringen har nå besluttet hvordan særdomstolsutvalgets forslag i NOU 2017: 8 skal følges opp: For å styrke fagkompetansen, skal det arbeides videre med å samle foreldretvistene og rettslig overprøving av barnevernssakene i noen tingretter. Fylkesnemndene skal bestå som det forvaltningsorgan som fatter vedtak i barnevernssakene. Lovbestemte obligatoriske kompetansekrav for dommere innføres ikke.

Særdomstolsutvalget foreslo i NOU 2017: 8 å samle behandlingen av barnevernssakene og foreldretvistene i noen tingretter. Videre foreslo utvalget at fylkesnemndene skulle legges ned og fylkesnemndslederne skulle utnevnes til tingrettsdommere. Utvalget foreslo også at det skulle innføres lovbestemte obligatoriske kompetansekrav for dommere som skal behandle disse sakene. Regjeringen ser på forslaget om å samle behandlingen av barnesakene i noen tingretter for å styrke kompetansen innenfor disse krevende områdene som interessant. Foreldretvistsakene behandles i dag etter en skreddersydd prosess som er laget for disse sakene i domstolene. Behandlingen vil bli ytterligere styrket dersom bare et utvalg av tingrettene skal behandle disse sakene.

– Vi foreslår å samle behandlingen av barnesakene i noen tingretter. Mer spesialisert behandling gir økt kompetanse og erfaring hos de aktuelle dommerne. Oppfølgingen vil inngå som en naturlig del av Domstolkommisjonens arbeid og regjeringens oppfølging av dette, sier justis- og innvandringsminister Tor Mikkel Wara (FrP).

Regjeringen har valgt å ikke gå videre med utvalgets forslag om å avvikle fylkesnemndene. Bakgrunnen for dette er ønsket om å hegne om domstolenes rolle som kontrollør av forvaltningen i barnevernssakene. Det bør derfor som i dag treffes et forvaltningsvedtak før eventuell behandling i domstolene. Regjeringen ønsker derfor ikke å følge opp utvalgets forslag om å legge førsteinstansbehandlingen av disse sakene til tingretten.

– Fylkesnemndene behandler barnevernssakene på en betryggende måte og fungerer godt som vedtaksorgan i barnevernssakene. Regjeringen ønsker derfor at fylkesnemndene fortsatt skal treffe vedtak i barnevernssakene. Statens helsetilsyns nylige gjennomgang av 106 barnevernssaker understøtter at fylkesnemndene har en betryggende saksbehandling, sier barne- og familieminister Kjell Ingolf Ropstad (KrF).»

2.3 Arbeidet med struktur

Denne delutredningen om domstolstruktur omtales i det følgende som delutredning I. Neste delutredning, som vil omhandle de øvrige temaene i mandatet, omtales som delutredning II.

De kommisjonsmedlemmene som selv er dommere, har fratrådt når det har blitt truffet konklusjoner om struktur som berører egen domstol. I tillegg fratrådte medlemmet Urke under behandlingen av Sogndal tingrett og Sogndal jordskifterett på grunn av personlig engasjement knyttet til prosessen rundt domstolene i Sogn og Fjordane.

Domstolkommisjonen hadde sitt første møte 22. september 2017 og har hatt i alt 20 utvalgsmøter siden oppstarten og fram til overlevering av delutredning I. Flesteparten av møtene har vart over to dager. Kommisjonen har arbeidet parallelt med begge delutredningene. I delutredning II vil det bli redegjort for arbeidet i sin helhet. I denne sammenheng blir bare den delen av arbeidet som er særlig relevant for delutredning I, trukket fram.

Kommisjonen har under utvalgsmøtene besøkt Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett, Namdal tingrett, Inntrøndelag tingrett, Nord-Trøndelag jordskifterett, Sametinget og Domstoladministrasjonen. Kommisjonen har også vært på befaring med Akershus og Oslo jordskifterett. I tillegg har kommisjonen avholdt møter i Oslo tinghus. Under møtene har kommisjonen hatt en rekke innledere. De som har belyst spørsmål av særlig betydning for arbeidet med domstolstruktur, er gjengitt nedenfor i kronologisk rekkefølge med den stilling de da hadde. Mange av innlederne har også belyst andre deler av mandatet.

• sorenskriver Vegard Sunde, Glåmdal tingrett

• sorenskriver Geir Engebretsen, Oslo tingrett

• avdelingsdirektør Jann Ola Berget, Domstoladministrasjonen

• seniorrådgiver Frank Egil Holm, Domstoladministrasjonen

• seniorrådgiver Morten Strand, Domstoladministrasjonen

• prosjektleder Ingrid Olsen, Digitale domstoler

• førstelagmann Magni Elsheim, Gulating lagmannsrett

• jordskifterettsleder Trond Berge, Sør-Rogaland jordskifterett

• teknisk utreder Lars Tore Gustavsen, Sør-Rogaland jordskifterett

• riksadvokat Tor-Aksel Busch, Riksadvokatembetet

• statsadvokat Harald Strand, Riksadvokatembetet

• leder Ingjerd Thune, Dommerforeningen

• leder Eli Husjord, Dommerfullmektigforeningen

• styremedlem Vegard Lauvdahl, Dommerfullmektigforeningen

• generalsekretær Merete Smith, Advokatforeningen

• advokat Knut Boye, Advokatforeningen

• advokat Bendik Falch-Koslung, Advokatforeningen

• leder Tore Solheim, Teknas etatsforening for jordskifterettene

• hovedtillitsvalgt Erlend Andersen, Nito i domstolene

• hovedtillitsvalgt Nina Kristin Anderson, Parat i domstolene

• leder Ranveig Øverby, NTL Domstolene

• professor Anne Sanders, Universität Bielefeld

• sorenskriver Finn-Arne Selfors, Indre Finnmark tingrett

• seniorrådgiver Johan Strömgren, Norges institusjon for menneskerettigheter, Kautokeino

• advokat Anne Marit Pedersen, Hegg og Co AS

• ordfører Frank M. Ingilæ, Tana kommune

• politiinspektør Odd Skei Kostveit, Politidirektoratet

• seniorrådgiver Siv Dovland, Riksrevisjonen

• tingrettsdommer/avdelingsleder Anne Margrethe Lund, Oslo tingrett

• seniorforsker Astri Syse, Statistisk sentralbyrå

• professor Per Kåre Sky, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

• jordskifterettsleder Øystein Jakob Bjerva, Akershus og Oslo jordskifterett

• overingeniør Odd Svarstad, Akershus og Oslo jordskifterett

• avdelingsdirektør Solveig Moen, Domstoladministrasjonen

• jordskiftelagdommer Magne Reiten, Frostating lagmannsrett

• jordskifterettsleder Arve Konstali, Lista jordskifterett

• sorenskriver Ivar K. Iversen, Inntrøndelag tingrett

• direktør Tore Tennøe, Teknologirådet

• senior prosjektleder Hilde Lovett, Teknologirådet

• tingrettsdommer Frode Støle, Digitale domstoler

• lagdommer Espen Ødegaard, Digitale domstoler

• tingrettsdommer/avdelingsleder Kjetil Myhrvold, Digitale domstoler

• General Counsel Hans Henrik Klouman, Equinor

• Vice President Legal Olav Hustad, Equinor

• lagdommer Christian Lund, Borgarting lagmannsrett

• førstelagmann Sverre Nyhus, Eidsivating lagmannsrett

• førstelagmann Marianne Vollan, Borgarting lagmannsrett

• seniorrådgiver Ingunn Botheim, Difi

• avdelingsdirektør Kjetil Moen, Skattedirektoratet

• sorenskriver Frank Kjetil Olsen, Senja tingrett

• advokat/områdedirektør Tor Allstrin, KS

• direktor Sverre A.C. Kittelsen, Frischsenteret

• professor Finn R. Førsund, Frischsenteret

• sorenskriver Lisa Elin Bech, Namdal tingrett

• jordskifterettsleder Oda Buhaug, Nord-Trøndelag jordskifterett

• seniorrådgiver Henrik Høidahl, Opinion

I arbeidet med å utforme en domstolstruktur har det vært sentralt for kommisjonen å innhente innspill også utover utvalgsmøtene. Kommisjonen inviterte alle domstolledere i lagmannsrettene, tingrettene og jordskifterettene til regionsmøter. Det har vært avholdt seks regionsmøter, ett i hvert lagdømme. Til sammen møtte 80 personer, i tillegg til medlemmer fra kommisjonen og sekretariatet. På møtene redegjorde kommisjonens leder for arbeidet med struktur i Domstolkommisjonen, og det ble åpnet for innspill og diskusjon.

I tillegg til innleggene på regionsmøtene har kommisjonens leder holdt innlegg om Domstolkommisjonens arbeid på et seminar om fremtidens domstolstruktur på Stortinget, i regi av Senterpartiets stortingsgruppe (7. mai 2019), og på seminar for justispolitiske rådgivere på Stortinget i Borgarting lagmannsrett, i regi av Domstoladministrasjonen (22. mai 2019). Kommisjonens leder har også holdt innlegg på årsmøte for Parat i domstolene 2019, på seminar for domstolledere i Eidsivating lagdømme, og på fagdag for Kristiansand tingrett. Han har også holdt orientering om arbeidet for Dommerforeningens styre.

Kommisjonens leder og sekretariatet har hatt møter i Oslo tinghus med Hardangerrådet (11. desember 2018), Vest-Telemarkrådet (5. mars 2019), Hardangerrådet og Samarbeidsrådet for Sunnhordland (27. mars 2019) og tillitsvalgte for dommere og saksbehandlere i Rana, Alstahaug og Brønnøy tingretter (10. mai 2019).

Kommisjonens leder og medlemmene Urke og Askim hadde sammen med sekretariatet møte med dommer Gerard Winter fra The District Court of New Zealand i Oslo tinghus (24. april 2019).

Medlemmet Juel holdt innlegg om Domstolkommisjonens arbeid med struktur på et folkemøte om domstolstruktur på Kongsberg, i regi av advokater på Kongsberg (20. august 2019).

Kommisjonen har også mottatt over 80 skriftlige innspill knyttet til strukturendringer. Det vises til punkt 8.4 og 22.5 hvor disse innspillene er oppsummert.

Til delutredningen om domstolstruktur har kommisjonen innhentet to samfunnsøkonomiske analyser som er vedlagt utredningen:

• Finn R. Førsund og Sverre A.C. Kittelsen: Effektivitets- og produktivitetsanalyse av norske tingretter, Frischsenteret

• Manudeep Bhuller og Henrik Sigstad: Forskjeller i ankefrekvenser mellom tingrettsdommere

Kommisjonen har også gjennomført spørreundersøkelser om tingrettene i regi av Norstat og Opinion. Resultatene er vedlagt.

Kommisjonen har fått bistand av Domstoladministrasjonen til å fremskaffe tallmateriale, statistikk og annen data om domstolene.

Sekretariatet har hatt kontor i Oslo tinghus og har fått administrativ bistand av Oslo tingrett. Aina Lerskau har bidratt ved gjennomføringen av utvalgsmøter og andre praktiske gjøremål. I tillegg har sekretariatet fått bistand av Sivilavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet, som også fungerte som sekretariat for utvalget i oppstartsfasen. Korrektur er lest av Åsta Mari Aune, Aune språkvask og korrektur. Karin Johanne Nordby har foretatt kildesjekk.

3 Om delutredning I

3.1 Forholdet til delutredning II

Ettersom kommisjonen leverer to delutredninger, er det hensiktsmessig å si noe om forholdet mellom dem.

Det fremgår av mandatet at det på grunnlag av anbefalinger om domstolenes oppgaver og oppgaveløsning skal skisseres alternativer til en konkret domstolstruktur. Vurderinger knyttet til oppgaver og oppgaveløsning vil bli behandlet i delutredning II. I og med at disse temaene til en viss grad henger sammen med spørsmålet om den geografiske strukturen, er det nødvendig å foreta enkelte presiseringer.

Domstolkommisjonen har i delutredning I tatt utgangspunkt i dagens domstoler, både de alminnelige domstolene og jordskifterettene, med de oppgaver som ligger til disse domstolene i dag. Det legges til grunn at kjerneoppgavene vil bli videreført, og at det i delutredning II ikke er aktuelt å ta ut eller tilføre større saksområder slik at grunnlaget for vurderingene av strukturspørsmålet blir endret. Videre har kommisjonen i sitt forslag til struktur lagt vekt på at domstolene som organisasjoner i fremtiden skal være mer fleksible. De skal i større grad enn i dag kunne tilpasse seg fremtidige endringer i oppgaver, sakstyper eller saksmengde.

Kommisjonen fremhever at den digitale utviklingen vil bidra til en fortsatt endring av arbeidsprosessene i domstolene. Det kan få betydning for hvordan domstolene organiseres. Kommisjonen har tatt hensyn til den digitale utviklingen i forslaget til struktur. Det har vært viktig å legge til rette for domstoler som kan initiere, utvikle og innføre digitale arbeidsmåter og digitale løsninger. I delutredning II vil kommisjonen se nærmere på digitalisering av domstolene i sin helhet. Her behandles både spørsmål om digitaliseringens betydning for domstolenes arbeidsprosesser og hvordan utvikling og implementering av digitale løsninger i domstolene må skje i tråd med grunnleggende prinsipper om uavhengighet og rettssikkerhet.

Kommisjonen har ikke i delutredning I vurdert hvor kompetansen til å vedta endringer av rettskretser og lokalisering av domstoler bør ligge. Også dette er et spørsmål kommisjonen kommer tilbake til i delutredning II. Kompetansespørsmålet henger tett sammen med flere spørsmål knyttet til domstolenes uavhengighet, blant annet forholdet mellom domstolene og de øvrige statsmaktene.

3.2 Utredningens struktur

Delutredning I består av seks deler:

• Del I Innledning

• Del II Tingrettene

• Del III Jordskifterettene

• Del IV Lagmannsrettene

• Del V Konkret forslag til ny struktur

• Del VI Økonomiske virkninger

Hovedtyngden av utredningen er knyttet til tingrettene. Del II er derfor den mest omfangsrike delen. Mange av drøftelsene i del II er imidlertid relevante også for jordskifterettene og lagmannsrettene. Alle domstolene møter til dels de samme utfordringene og endringsbehovene.

Kommisjonens forslag til en konkret struktur for tingrettene, jordskifterettene og lagmannsrettene fremgår av del V. Strukturforslaget må ses i sammenheng med kommisjonens vurderinger i del II, III og IV.

Økonomiske virkninger av forslaget fremgår av del VI.

Vedlegg er digitale og fremgår av innholdsfortegnelsen.

3.3 Begrepsavklaring

Endringer i domstolstrukturen dreier seg i utgangspunktet om to spørsmål. For det første må man vurdere hvor stort geografisk område den enkelte domstol skal dekke, det vil si hvordan rettskretsene skal inndeles. Endringer i rettskretsinndelingen medfører endringer i hvilke saker som behandles av hvilken domstol. For det andre er det et spørsmål om lokalisering, det vil si hvor domstolene skal ha sine kontorsteder og rettssaler.

Terminologien i lovverket og i praksis er ikke helt entydig når det gjelder betegnelser for rettskretser og lokalisering. Innledningsvis ser kommisjonen derfor grunn til å komme med enkelte avklaringer.

Rettskrets

Alle tingretter dekker hvert sitt geografiske område ved at landet er delt inn i forskjellige rettskretser. I domstolloven omtales rettskretser i all hovedsak som domssogn.1 Tidvis er også embetskrets benyttet.2 Tidligere kunne den enkelte førsteinstans inndeles ytterligere i såkalte tinglag, dersom geografiske eller kommunikasjonsmessige forhold tilsa det. Ordningen er imidlertid opphevet, og rettskrets betyr nå det samme som domssogn. For tingrettenes del betyr dermed rettskrets, embetskrets og domssogn det samme.3

Tilsvarende dekker alle jordskifteretter hvert sitt geografiske område ved at landet er delt inn i jordskiftesokn.4 I praksis er dette det samme som rettskretser. Jordskiftesoknene sammenfaller imidlertid ikke med tingrettenes rettskretser.

Hver lagmannsrett dekker hvert sitt lagdømme. Lagdømmene er igjen inndelt i lagsogn, som omfatter én eller flere tingretter og jordskifteretter. For hvert lagsogn er det fastsatt et rettssted.5 Begrepet rettskrets kan brukes både om lagdømme og lagsogn.6

Lokalisering

Spørsmålet om lokalisering dreier seg om hvor domstolene skal ha sine rettssteder, det vil si hvor de skal ha kontorer og rettssaler.

De fleste domstoler har virksomhet på bare ett sted. I forskrift om domssogns- og lagdømmeinndeling er uttrykket sete brukt om tingrettenes hovedkontor.7 Enkelte domstoler har flere rettssteder i tillegg til hovedkontoret. Det kan enten være rettssteder med fast bemanning eller steder med tilgjengelige rettssaler.8

Kommisjonen vil påpeke at uttrykket sete fremstår som utdatert og lite hensiktsmessig for å beskrive hvor domstolene er lokalisert. Rettssted er en dekkende betegnelse både for hovedkontoret og andre steder med tilgjengelige rettssaler, enten stedet har fast bemanning eller ikke.

Det er videre grunn til å påpeke at domstolene kan ha flere avdelinger.9 I dag er noen av de største tingrettene og lagmannsrettene organisert i avdelinger som holder til på samme sted. Etter kommisjonens syn kan en domstol også ha avdelinger på ulike rettssteder innen rettskretsen, se punkt 12.4.3. Et rettssted med fast bemanning kan med andre ord være organisert som en egen avdeling.

4 Kort om domstolene

De alminnelige domstolene består av Høyesterett, lagmannsrettene og tingrettene.10 Jordskifterettene er særdomstoler og kjennetegnes ved at saksfeltet er begrenset. Det er i dag 6 lagmannsretter, 60 tingretter og 34 jordskifteretter, det vil si til sammen 100 domstoler i Norge, i tillegg til Høyesterett.

Domstolenes kjerneoppgave er den dømmende virksomhet. Dømmende virksomhet innebærer å treffe bindende avgjørelser i rettsspørsmål ved anvendelse av rettsregler på faktiske forhold. På den måten kan rettigheter og plikter avklares og gjennomføres. Domstolene dømmer både i straffesaker, i saker mellom private parter og i saker hvor det offentlige er part. Rettsmekling inngår også som en viktig oppgave for domstolene. I tillegg til den dømmende virksomheten utfører domstolene også enkelte forvaltningsoppgaver. Tingrettene gjennomfører blant annet dødsfallsregistrering og foretar notarialbekreftelser. Jordskifterettene utfører tekniske oppgaver uten tilknytning til den dømmende virksomheten, herunder avmerking av vedtatte vernegrenser. Domstolkommisjonen vil i delutredning II komme tilbake til domstolenes rolle i samfunnet, herunder krav til dømmende virksomhet, domstolenes kompetanse og oppgaver.

De alminnelige domstolene og jordskifterettene inngår i et hierarki, med førsteinstans bestående av tingrettene og jordskifterettene, anneninstans bestående av lagmannsrettene og siste instans bestående av Høyesterett. Pyramiden er uttrykk for ankenivåene, det vil si at rettstvister kan ankes til høyere instans. Bortsett fra at Høyesteretts avgjørelser skaper presedens, er det ingen instruksjonslinjer i pyramiden verken faglig, administrativt eller saksbehandlingsmessig. Hierarkiet utgjør normalt heller ikke et karrieremønster for dommere eller andre ansatte.

Historisk har den dømmende makt i førsteinstans vært knyttet til enkeltdommere.11 Det har over lang tid vært en utvikling fra enedommerembeter til organisasjoner med flere dommere.

Domstolene i Norge er ingen enhetlig organisasjon og har ikke felles ledelse. Hver domstol utgjør en egen selvstendig organisasjon. Høyesterett har hele landet som rettskrets og ledes av justitiarius. De øvrige domstolene er geografisk avgrenset gjennom reglene om rettskretser, og den enkelte domstol er ansvarlig for å avvikle de saker som hører hjemme i rettskretsen. Det foretas i utgangspunktet ikke utveksling av saker mellom domstoler på samme nivå. Domstolen i første- og anneninstans ledes av en domstolleder (sorenskriver, jordskifterettsleder, førstelagmann). Domstolleder har fagansvar, budsjettansvar, personalansvar og resultatansvar.

Domstolene er av svært ulik størrelse. Den største domstolen i landet er Oslo tingrett, med omtrent 220 ansatte og en organisasjon som inkluderer en administrativ avdeling med HR- og kommunikasjonskompetanse. Mer enn en tredjedel av tingrettene har tre eller færre dømmende årsverk, og av disse har 15 tingretter én embetsdommer. Jordskifterettene er gjennomgående små, og de fleste har færre enn ti ansatte.

Tingrettene har ulik saksinngang og dermed ulik arbeidsbelastning. Ser man på de senere år, varierer tallet fra omtrent 70 saker til over 200 i året per dømmende årsverk.

Domstolene er geografisk spredt over hele landet. De fleste alminnelige domstoler har sin virksomhet knyttet til et tinghus, hvor også rettssakene finner sted. Noen domstoler har flere faste rettssteder innenfor rettskretsen. Det gjelder for eksempel lagmannsrettene. Jordskifterettene er noen steder samlokalisert med tingrettene, men de fleste er lokalisert i kommunehus, fylkeshus eller liknende. Det er til sammen 95 faste rettssteder i Norge hvis man tar hensyn til at flere domstoler er samlokalisert.

I alle domstolene finner man embetsdommere. Tingrettene og jordskifterettene har i tillegg dommerfullmektiger, som utøver dømmende virksomhet. Høyesterett og enkelte av lagmannsrettene har juridiske utredere. Lagmannsrettene og jordskifterettene har tekniske utredere. I tillegg er det administrativt ansatte, herunder saksbehandlere.

Domstolene er en av de statlige kunnskapsvirksomhetene som rekrutterer over hele landet. Omtrent 1900 personer har sitt arbeid i domstolene og Domstoladministrasjonen. Det er rundt 800 dømmende årsverk, hvorav omtrent 170 er dommerfullmektiger eller jordskiftedommerfullmektiger. Domstoladministrasjonen utgjør i underkant av 100 ansatte.

Dommerne er normalt utnevnt ved en bestemt domstol, på samme måte som de administrativt ansatte er tilsatt der. Enkelte steder i landet er dommerne utnevnt til dommer ved flere domstoler, typisk i domstoler som har felles ledelse. Dersom en dommer eller en administrativt ansatt ønsker å bytte arbeidssted til en annen domstol, må han eller hun søke på lik linje med eksterne søkere. Lønnen til høyesterettsdommere fastsettes av Stortinget, etter innstilling fra Stortingets presidentskap, mens lønnen til tingretts- og lagmannsrettsdommere fastsettes av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Jordskifterettsdommere og øvrige ansatte i domstolene får lønn fastsatt i henhold til tariffavtaler med staten.

Domstoladministrasjonen er et frittstående organ som utfører en rekke felles administrative oppgaver for de alminnelige domstolene, jordskifterettene, Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark. Domstoladministrasjonen er ansvarlig for budsjettildeling (med unntak for Høyesterett), utvikling og drift av felles saksbehandlingssystem og andre IT-funksjoner samt for utvikling av systemer for analyse og vurdering av måloppnåelse. Andre oppgaver som tilligger Domstoladministrasjonen, er felles regnskapsfunksjon, kompetansetiltak og kommunikasjonsarbeid. Også den overordnede arbeidsgiverfunksjonen ligger hos Domstoladministrasjonen. Det er uklart i hvilket omfang Domstoladministrasjonen kan stille krav til domstolledere og administrative ledere og dermed utøve en styringsfunksjon overfor domstolene. Domstolkommisjonen skal i delutredning II se nærmere på forholdet mellom Domstoladministrasjonen og den enkelte domstol.

Det er også to andre frittstående organer ved siden av Domstoladministrasjonen. Innstillingsrådet for dommere har en sentral rolle ved utnevning av dommere, og Tilsynsutvalget for dommere avgjør klagesaker i disiplinærspørsmål mot dommere.

5 Hensyn ved utforming av ny domstolstruktur

5.1 Innledning

Domstolene har en viktig rolle i vår demokratiske rettsstat, først og fremst ved å skulle ivareta og sikre borgernes rettssikkerhet. Det innebærer at domstolene må organiseres slik at rettergangen tilfredsstiller grunnleggende krav til rimelig saksbehandlingstid, et akseptabelt kostnadsnivå for domstolenes brukere og faglig gode avgjørelser. Det er også en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti at sakene behandles av uavhengige og upartiske dommere, jf. Grunnloven § 95. Videre er prinsippet om at man skal dømmes av sine likemenn, ansett for å være en viktig rettssikkerhetsgaranti.

Som overordnet målsetting må domstolstrukturen utformes slik at den sikrer borgerne tilgang til gode og effektive domstolstjenester over hele landet. De grunnleggende hensynene – kvalitet, tilgjengelighet og effektivitet – bør ligge til grunn ved endringer i domstolstrukturen.

Hensynet til demokrati og uavhengighet står også helt sentralt ved utformingen av rammene for de norske domstolene. Det kan i prinsippet også gjelde hvordan domstolene organiseres, herunder struktur. Ved de konkrete drøftelsene kommisjonen har foretatt, er det imidlertid avveiningen av andre hensyn som har vært avgjørende. Kommisjonen har ikke funnet at hensynet til demokrati og uavhengighet har skapt vansker ved utformingen av en struktur. Kommisjonen kommer nærmere tilbake til disse hensynene i delutredning II.

Videre er det ikke tilstrekkelig at domstolene reelt sett er uavhengige, tilgjengelige og holder et høyt faglig nivå. Det må også være synlig utad som grunnlag for at det brede publikum skal ha tillit til domstolene. Uten tillit kan ikke domstolene fylle sin rolle og utføre sine oppgaver.12 Domstolene opplever i dag en høy tillit i befolkningen, og det må være et viktig hensyn at tilliten bevares, og heller styrkes, ved en strukturendring.13

Den samiske dimensjonen og de hensyn som gjør seg gjeldende i den forbindelse, er særlig omtalt i kapittel 17.

5.2 Kvalitet

Kvalitet i domstolene er en forutsetning for at borgerne får ivaretatt sine rettigheter og avklart sine plikter, i tråd med Stortingets lovgivning. Gjennom en rettferdig rettssak, hvor kravet til kontradiksjon står sentralt, vil domstolene være rustet til å treffe riktige avgjørelser. For å sikre kvaliteten må det stilles høye krav til dommernes kvalifikasjoner og til domstolene som kunnskapsintensive organisasjoner. I tillegg må det være adgang til kontroll gjennom overprøving av avgjørelser. Kravene til kompetanse i både første- og anneninstans har betydning for utformingen av domstolstrukturen.

Kravene som stilles til dommernes kvalifikasjoner, er i stadig endring. Sakene for domstolene blir generelt mer krevende, blant annet på grunn av internasjonaliseringen av norsk rett. Betydningen av kompetansehevende tiltak i domstolene har økt i takt med denne utviklingen.

Hensynet til å sikre kvalitet strekker seg imidlertid også utover de enkelte avgjørelsene. Eksempelvis er sikre, tidsmessige og digitalt oppdaterte rettssaler og lokaler av stor betydning for å sikre domstolstjenester av høy kvalitet.

Domstolene må holde et høyt servicenivå overfor brukerne samt utvikle og ta i bruk digitale verktøy. Hvis ikke konfliktløsningstilbudet domstolene gir, oppfattes som relevant, vil publikum velge andre tvisteløsningsmekanismer. Publikum må få den veiledning og informasjon de har krav på, og på den plattform som til enhver tid forventes.

Hensynet til likebehandling er nær knyttet til kvalitet, ved at det stilles krav til dommernes faglige og personlige kvalifikasjoner og egenskaper. Prinsippet om likhet for loven er nedfelt i Grunnloven § 98. For domstolene innebærer dette at like tilfeller skal behandles likt. Likhetskravet knytter seg ikke bare til innholdet i avgjørelsene som treffes, men også til saksbehandlingen. Det hjelper lite å ha rett om ikke de ulike domstolene også kan tilby relativt like muligheter i tid til å få rett. I like sakstyper bør det derfor ikke være for store forskjeller i saksbehandlingstid mellom domstolene. Enhetlig praksis og relativt ensartede mål for saksbehandlingstid må være et overordnet mål, både på tvers av domstoler og mellom dommere i samme domstol. Dette har også en side til at det bør være et likt tjenestetilbud i alle domstoler.

Enhetlig praksis oppnås ikke bare ved at dommerne følger de materielle reglene Stortinget har vedtatt, praksis fra Høyesterett om forståelsen av disse reglene og de felles prosessuelle reglene og prinsippene som er utviklet for domstolenes oppgaveløsning. Enhetlig praksis kan også sikres gjennom nasjonale veiledere og retningslinjer samt ved tilgang på etterutdanning og muligheter for faglig fordypning. Likebehandling har av den grunn en side til målrettet opplærings- og kompetanseutviklingsarbeid i domstolene.

En viktig side av hensynet til likebehandling er også at allokeringen av saker til enkeltdommere må være saklig og tilfeldig.

5.3 Tilgjengelighet

Retten til en rettferdig rettergang blir illusorisk dersom borgerne ikke har tilgang til rettsapparatet. I menneskerettslig sammenheng er det stilt krav om «access to court» («rett til domstolsadgang»).14 Dette berører en rekke forhold ved domstolenes organisering og saksgjennomføring. Eksempelvis følger det av Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) en forpliktelse for statene til å sikre en reell domstolsadgang, ved å avhjelpe vesentlige praktiske hindre.15

Hensynet til tilgjengelighet tilsier at domstolene bør ha en viss geografisk nærhet til der folk bor. Opplevd nærhet til domstolen og dommere med en viss forståelse av dagliglivet i rettskretsen, kan gi publikum en følelse av eierskap og dermed økt tillit til domstolene. Avstanden til domstolene må ikke bli for stor, og reisetiden må ikke bli lengre enn at domstolene oppleves som tilgjengelige. Hva som oppleves som tilgjengelig, beror i noen grad på sakens karakter. Noen sakstyper, for eksempel vedrørende fast eiendom, er mer knyttet til bestemte steder enn andre. I saker hvor barn er involvert, kan store geografiske avstander være særlig negativt. For mange næringslivsaktører, som kanskje har tilstedeværelse over hele landet så vel som internasjonalt, vil imidlertid den fysiske avstanden fra forretningsstedet til domstolen være lite relevant.

Nærhet til publikum etableres også gjennom digital tilstedeværelse. Nye verktøy muliggjør raskere og enklere kommunikasjon med faste brukere av domstolene og publikum. Digitale verktøy, som fjernmøteteknologi, vil kunne redusere behovet for personlig oppmøte i domstolene og i mange tilfeller svekke betydningen av geografiske avstander. For at domstolene skal være mest mulig tilgjengelige for borgerne, er det derfor avgjørende med investeringer i teknologisk utstyr og satsing på digital kompetanse hos ansatte.

Hensynet til å sikre tilgjengelige domstoler reiser dessuten en rekke spørsmål om språklige og kulturelle barrierer, universell utforming av bygg og sikre og tidsmessige lokaler. Ikke minst kan tilgjengelighet også handle om økonomiske barrierer i form av kostnader ved å gå til sak. En ny domstolstruktur bør legge til rette for at domstolene er tilgjengelige for befolkningen i vid forstand.

5.4 Effektivitet

Det er ikke tilstrekkelig at domstolene utfører sine oppgaver med høy grad av kvalitet. Det er også nødvendig at behandlingen av saker skjer innen rimelige tidsrammer. Grunnloven § 95 gir rett til en rettferdig rettergang innen rimelig tid.

Kravet om rimelig tid innebærer også at kostnadene ved å føre en sak for domstolene ikke må bli for store. Tidsbruken i domstolene påvirker kostnadsnivået, både for samfunnet som helhet og for den enkelte part. Tidsbruk kan følgelig i praksis ha stor betydning for publikums adgang til å gjøre sine rettigheter gjeldende. Slik har også effektivitet nær sammenheng med både tilgjengelighet og rettssikkerhet.

Det fremtidige handlingsrommet i offentlige finanser innebærer at domstolsystemet må driftes mer effektivt for å kunne levere tjenester av høy kvalitet også i fremtiden. Økt effektivitet innebærer at domstolene i gjennomsnitt må bruke mindre tid per sak. Viktige virkemidler for å oppnå dette kan være digitalisering og forbedring av arbeidsprosesser. Samtidig må domstolstrukturen innrettes slik at ressursutnyttelsen blir jevn og effektiv.

Dersom domstolstrukturen skal innrettes slik at den blir mest mulig effektiv, bør det også ses hen til samordning med annen statlig myndighetsutøvelse. Domstolene inngår i straffesakskjeden, og det er særlig grunn til å ta hensyn til politiets og påtalemyndighetenes geografiske struktur.

Domstolene vil også fremover stå overfor endringer i saksinngangen, både når det gjelder antall og type saker. Årsaken kan være konjunkturendringer eller endringer i befolkningen, som endringer i folketall, bosettingsmønstre og befolkningssammensetning. I tillegg har ny lovgivning samt internasjonalisering og digitalisering av samfunnet stor innvirkning på domstolenes oppgaver. Et fellestrekk ved disse endringene er at domstolene selv har begrenset innflytelse over dem. Effektivitetshensyn tilsier at domstolstrukturen bør utformes slik at domstolene er best mulig rustet til å møte slike eksterne endringer i tiden fremover. Det vil kreve en større grad av fleksibilitet, både i den enkelte domstol og mellom domstolene.