Del 2
Tingrettene

6 Kort om tingrettene

6.1 Innledning

Tingrettenes virksomhet er beskrevet utførlig i mange tidligere utredninger.1 Innledningsvis er det her likevel nødvendig å gi en kort redegjørelse for disse domstolenes oppgaver og organisering som et bakteppe for beskrivelsen av dagens tingrettsstruktur. Avslutningsvis i dette kapittelet gjøres det også kort rede for tidligere gjennomførte endringer i domstolstrukturen.

6.2 Oppgaver

Tingrettene er de alminnelige domstolene i første instans. Med unntak av Oslo tingrett er de organisert som fullfaglige generalistdomstoler. De behandler tvister innenfor alle rettsområder som ikke uttrykkelig er lagt til en særdomstol eller er særregulert på annen måte.2 Dommerne i tingrettene er generalister og kan behandle alle typer saker. Det gjennomføres imidlertid noe moderat spesialisering i mange tingretter, i den forstand at dommerne kan ha et større innslag av bestemte sakstyper i sin saksportefølje.

I tillegg til sivile saker og straffesaker utfører tingrettene både enkelte forvaltningsoppgaver og andre oppgaver som ikke er av rent dømmende karakter. Dette omfatter blant annet tvangsfullbyrdelse og offentlig skifte av fellesbo, konkursbo og dødsbo. Tingrettene registrerer også dødsfall og utsteder skifteattester og offentlige notarialbekreftelser.

I sivile saker skal retten i tillegg vurdere muligheten for å få rettstvisten helt eller delvis løst i minnelighet gjennom mekling eller rettsmekling.3

Blant de alminnelige førsteinstansdomstolene inngår også Oslo byfogdembete, som er en domstol uten full fagkrets. Tidligere hadde flere andre større byer slike embeter. Etter at disse ble slått sammen med tingrettene, er Oslo byfogdembete den eneste av sitt slag. Domstolens mest sentrale saksfelt er arv og skifte, midlertidig forføyning og arrest, konkurs, tvangssaker og gjeldsordning.4 Oslo byfogdembete betegnes som en «spesialdomstol» fordi den ikke har full fagkrets, men regnes ikke som en særdomstol etter domstolloven § 2.

6.3 Organisering

Tingrettene og Oslo byfogdembete ledes av en sorenskriver. Sorenskriveren er både dommer og den administrative lederen av tingretten. Noen av de større tingrettene er organisert i avdelinger, med avdelingsledere, som også er dommere.5 Enkelte tingretter har felles ledelse, noe som innebærer at sorenskriveren har lederansvar for flere tingretter.6

Alle rettssaker i tingrettene ledes av fagdommere. De fleste fagdommerne er utnevnt som embetsdommere, men det er også en viss bruk av midlertidig ansatte fagdommere, både gjennom ordningen med dommerfullmektiger og ved bruk av konstituerte dommere. Mens dommerfullmektiger normalt ansettes for to år med mulighet for ett års forlengelse, benyttes konstituerte dommere ved midlertidige behov i et kortere tidsrom. I enkelte saker suppleres tingretten med alminnelige meddommere og/eller fagkyndige meddommere. Ved hovedforhandling i straffesaker deltar normalt to meddommere sammen med fagdommeren.

Annet arbeid i forbindelse med sakene i tingrettene utføres av administrativt personale.

I 2018 var det 376 embetsdommere, 161 dommerfullmektiger og 690 administrativt ansatte i tingrettene.

Det er betydelige forskjeller mellom tingrettene med hensyn til antall ansatte og dømmende årsverk. Oslo tingrett, som er landets største, har omtrent 220 ansatte, mens Bergen tingrett, som er nest størst, har omtrent halvparten. Deretter følger Sør-Trøndelag, Stavanger og Kristiansand, som alle har mellom 40 og 50 ansatte. De minste domstolene har på sin side bare 4-5 ansatte.

6.4 Dagens struktur

6.4.1 Rettskretser

Det er i dag 60 alminnelige domstoler i første instans. Alle tingretter dekker hvert sitt geografiske område, ved at landet er delt inn i 59 rettskretser. Hver rettskrets har én domstol i første instans, bortsett fra Oslo, som har både Oslo tingrett og Oslo byfogdembete. Hver rettskrets består av én eller flere kommuner.7 En rettskrets kan ha flere trekningskretser for meddommere.8

Rettskretsene angir tingrettenes jurisdiksjonsområde, det vil si deres «virkeområde». Hvilke saker som skal behandles i hvilke rettskretser, følger av prosesslovgivningens regler om verneting. I sivile saker er hovedregelen at søksmål reises ved saksøktes alminnelige verneting, som normalt er den rettskretsen hvor saksøkte bor, eller der virksomheten har sitt hovedkontor.9 I straffesaker skal saken vanligvis reises i den rettskrets hvor den straffbare handlingen antas å ha skjedd, men loven åpner også for at hovedforhandling kan holdes der siktede bor eller oppholder seg, eventuelt der saken antas lettest å kunne bli opplyst.10

Så langt vernetingsreglene er basert på sakens geografiske tilhørighet, er inndelingen i rettskretser styrende for saksfordelingen mellom tingrettene. Antall innbyggere og registrerte virksomheter i rettskretsen har betydning for domstolens saksinngang.

Det er store variasjoner mellom tingrettene i dagens struktur både når det gjelder antall innbyggere som betjenes, og saksinngang. Utenom Oslo tingrett og Oslo byfogdembete, som betjener ca. 680 000 innbyggere, har Bergen tingrett den største rettskretsen målt i antall innbyggere, med ca. 445 000. I motsatt ende av skalaen har 30 tingretter en rettskrets som dekker under 50 000 innbyggere, hvorav Brønnøy tingrett, som er den minste, har ca. 13 000 innbyggere.

I 2018 mottok Bergen tingrett, som største fullfaglige domstol, ca. 14 000 saker. I samme tidsrom hadde til sammen 15 tingretter en samlet saksinngang på under 1000 saker.

Det er også store variasjoner i størrelsen på områdene rettskretsene dekker. Det gir seg utslag i ulik reisetid for befolkningen. Selv om den gjennomsnittlige reisetiden med bil til nærmeste rettssted er i underkant av 40 minutter, er reisetiden likevel lang for deler av befolkningen i dagens struktur. Noen har over 3 timers reisevei til nærmeste rettssted.

6.4.2 Lokalisering

Mens fastsettelse av rettskretser har betydning for størrelsen på tingrettens jurisdiksjonsområde og saksinngang, dreier lokalisering seg om hvor domstolene har kontorer og rettssaler, se punkt 3.3.

De fleste domstoler har ett kontorsted. Det er imidlertid enkelte unntak fra dette. Sogn og Fjordane tingrett har kontorsted både i Førde og Sogndal, mens Kongsberg og Eiker tingrett holder til i Kongsberg og Hokksund.11 Vestfold tingrett har kontorsteder i Horten, Tønsberg, Sandefjord og Larvik.12

I tillegg har noen tingretter flere faste rettssteder uten fast bemanning, der det er tilgjengelige rettssaler. Sogn og Fjordane tingrett har et fast rettssted i Nordfjordeid, i tillegg til kontorstedene i Førde og Sogndal. Hardanger tingrett har i tillegg til kontorstedet i Lofthus faste rettssteder i Norheimsund og Odda. Alstahaug tingrett, som holder til i Sandnessjøen, har et fast rettssted i Mosjøen. Opprettelse av andre faste rettssteder enn domstolens kontorsted gjøres for at domstolen skal ha egnede lokaler på steder der det erfaringsmessig vil være hensiktsmessig å holde rettsmøter.13

Det fremgår av domstolloven § 25 fjerde ledd at rett kan settes «andre steder», det vil si utenom de faste rettsstedene.14 Domstolen velger rettssted etter hva som anses hensiktsmessig ut fra hensyn til bevisførsel, reiseavstander, omkostninger mv. Også sikkerhetsmessige forhold kan begrunne at retten settes i særskilte rettslokaler. I praksis holdes likevel rettsmøtene svært ofte ved domstolens hovedrettssted.15

6.5 Tidligere strukturendringer

Domstolstrukturen har jevnlig vært gjenstand for endringer. Fram til 1960-tallet ble strukturendringer stort sett gjort ved at sorenskriverembeter ble delt når arbeidsmengden ble for stor, og man opprettet et embete til. Senere har utviklingen gått i retning av sammenslåinger til større enheter med flere dommere. Fra 1980 og fram til i dag er antall tingretter redusert fra 99 til 60. I det følgende omtales kort de mest sentrale endringene som har vært (anbefalt) gjennomført de siste tiårene.

I 1980 fremmet det såkalte Domstolutvalget i NOU 1980: 12 Distriktsrettene – herreds- og byrettene i framtiden et forslag til en ny domstolstruktur. Utvalget anbefalte en suksessiv reduksjon av antall herreds- og byretter fra 99 til 64 ved sammenslåinger. Drøftelsene i utredningen var særlig konsentrert om enedommerembetene, som utvalget mente var beheftet med strukturelle svakheter og derfor burde vike for kollegiale retter. Den påfølgende proposisjonen fra regjeringen ble lagt til side av justiskomiteen og ikke behandlet i Stortinget.16

Enkelte mindre endringer, som til en viss grad fulgte opp Domstolutvalgets anbefalinger, ble likevel gjennomført i løpet av 1980- og 1990-tallet. På slutten av 1990-tallet var det i underkant av 90 herreds- og byretter i Norge. Flere av Domstolutvalgets forslag ble dessuten fulgt opp av Strukturutvalget, som leverte sin rapport nesten 20 år senere.

I 1997 ble Strukturutvalget nedsatt for å gjennomgå domstolstrukturen på nytt, med sikte på å oppnå en mer rasjonell drift. Utvalgets arbeid resulterte i NOU 1999: 22 Domstolene i første instans: Førsteinstansdomstolenes arbeidsoppgaver og struktur. Også dette utvalget anbefalte å gå bort fra enedommerembetene og etablere domstoler med flere dommere. Antall rettskretser ble anbefalt redusert fra 87 til 51. I tillegg foreslo utvalget å etablere en ny ordinær domstol i Indre Finnmark, ut fra hensynet til å ivareta samiske interesser i området.17

Stortinget fulgte delvis opp utvalgets anbefaling og besluttet i 2001 at antallet alminnelige førsteinstansdomstoler skulle reduseres til 66.18 Gjennomføringen fant sted i perioden 2003–2011.

I 2014 tok Domstoladministrasjonen initiativ til en prosess som tok sikte på å slå sammen ytterligere ti tingretter. Forslaget ble utredet og sendt på høring sommeren 2015 og ble behandlet av Stortinget senere samme år.19 Prosessen resulterte i to sammenslåinger: I 2016 ble Eiker, Modum og Sigdal tingrett slått sammen med Kongsberg tingrett, og i 2017 ble Bergen tingrett slått sammen med Nordhordland tingrett.20 De siste årene har enkelte lokale initiativ medført sammenslåinger. I 2017 ble Sogn tingrett og Fjordane tingrett slått sammen til Sogn og Fjordane tingrett.

Fra årsskiftet 2018/2019 ble Vestfold tingrett etablert. Den nye domstolen består av de tidligere tingrettene i Larvik, Horten, Sandefjord og Tønsberg. Inntil videre fortsetter domstolen med fire kontorsteder, men målet på sikt er at domstolen skal samlokaliseres i ett tinghus. Denne endringen medførte at antall førsteinstansdomstoler ble redusert fra 63 til 60.

Lokale initiativ har også ledet til sammenslåingsprosesser som foreløpig ikke er gjennomført. Våren 2019 tok tingrettene i Fredrikstad, Halden, Moss og Sarpsborg initiativ til å slå seg sammen til nye Østfold tingrett. Våren 2019 ble det også inngått en intensjonsavtale om å slå sammen Øvre Romerike tingrett og Nedre Romerike tingrett til Romerike tingrett. Både forslaget om Østfold tingrett og forslaget om Romerike tingrett ble sendt på høring i juni 2019.21 Stavanger tingrett, Jæren tingrett og Dalane tingrett har selv tatt initiativ til en avtale om sammenslåing til en felles domstol lokalisert i Stavanger når det nye tinghuset der er på plass.

7 Tingrettens plassering i rettssystemet

7.1 Innledning

Den jevne innbygger er sjelden eller aldri i en domstol i løpet av livet. Både sivile tvister og straffesaker løses i stor grad utenfor tingrettene. Ved utformingen av ny domstolstruktur har dette betydning særlig for spørsmålet om hvor viktig geografisk nærhet til tingrettene er for publikum.

For de sakene som avgjøres av domstolene, har tingrettene likevel en helt sentral rolle. Bare et fåtall av sakene behandles av lagmannsrettene eller av Høyesterett. Dette stiller store krav til kvalitet ved saksbehandlingen i tingrettene.

7.2 Tvisteløsning

Tingrettene er førsteinstans i de alminnelige domstolene, men er ikke førstelinje i sivile tvister. For sivile saker har dette sammenheng med at de fleste konflikter lar seg løse i minnelighet. Det har også vært en ønsket strategi fra lovgivers side at domstolene skal forbeholdes de sakene som ikke lar seg løse på annen måte, det vil si at konflikter skal løses på «lavest mulig nivå».22

Lovgivers begrunnelse for å opprette alternative tvisteløsningstilbud er gjerne ønsket om å tilby prosesser som er raskere og billigere enn prosessen i tingrettene og de andre alminnelige domstolene. Det er vanskelig å få oversikt over hvor mange saker de alternative tvisteløsningsorganene samlet behandler, og i hvilken grad disse avlaster de alminnelige domstolene. Men det kan utvilsomt legges til grunn at det er et betydelig antall saker. Man må anta at skillet mellom de alminnelige domstolene og de alternative tvisteløsningsorganene ikke alltid er klart for publikum.

Noen av de utenrettslige tilbudene søker først og fremst å løse konflikt gjennom mekling, som forliksrådene. Noen nemnder avsier bindende vedtak, som Diskrimineringsnemnda, mens andre gir rådgivende uttalelser, som Finansklagenemnda. Noen av tilbudene har geografisk tilstedeværelse over hele landet, som konfliktrådene, noen er sentralisert til ett sted, som Konkurranseklagenemnda, mens andre først og fremst gir tilbud om skriftlig (nettbasert) behandling, som Parkeringsklagenemnda.

De fleste sivile saker skal behandles i forliksrådet før de kan behandles i tingrettene.23 Forliksrådene omtaler seg som «folkets egen domstol» og finnes i alle landets kommuner. Forliksrådet består av tre valgte lekdommere og like mange varamedlemmer, som kommunestyret velger for fire år av gangen. De mekler mellom partene, og i mange saker kan de også avsi dom. Som hovedregel er det ikke anledning til å anlegge sak mot noen for tingretten før saken er forsøkt løst i forliksrådet. I 2017 behandlet forliksrådene 77 265 saker. Til sammenlikning behandlet tingrettene 15 767 tvistesaker samme år.24

I enkelte sentrale sakstyper trer andre ordninger i stedet for forliksrådene. I saker etter barneloven skjer mekling primært i regi av familievernkontorene. Det er et vilkår for å reise sak for domstolene at foreldrene kan legge fram gyldig meklingsattest.

En annen viktig sakstype som ikke behandles av forliksrådet, er saker om stillingsvern. Arbeidstaker kan i stedet for mekling i forliksrådet kreve forhandlinger med arbeidsgiver, og begge sider har rett til å la seg bistå av rådgiver under forhandlingene.

Forliksrådet behandler normalt heller ikke saker som er avgjort i en statlig eller offentlig nemnd.

På forbrukerområdet er Forbrukerrådets meklingstjeneste og forbrukerklagenemndene praktiske supplement til forliksrådet. Saker som har vært behandlet i nemnd, kan bringes inn for tingretten uten forutgående behandling i forliksrådet.

Husleietvistutvalget er et eksempel på en klagenemnd som kan erstatte forliksrådsbehandling. I de områdene der det er opprettet slike utvalg, må tvister om leie av bolig som hovedregel behandles i Husleietvistutvalget før de kan bringes inn for tingretten.25 I 2017 mottok utvalget 1997 klager. Svært få av utvalgets avgjørelser blir brakt inn for tingretten, bare 1,8 prosent i 2017.26

I forvaltningssaker vil den private parten regulært ha klageadgang. Selv om klageadgangen ikke formelt er en konfliktløsningsmåte, fungerer klageadgangen i praksis som en måte å redusere søksmålsbehovet på – dels fordi den private parten kan vinne fram i klageomgangen, dels fordi klagen gir mulighet for ny behandling, og vedtaket i klageinstansen kan gi en ytterligere begrunnelse for resultatet.

Flere klageinstanser i forvaltningen fremstår som domstolliknende organer, eksempelvis Trygderetten, Konkurranseklagenemnda og Utlendingsnemnda. I denne sammenhengen er det også særlig grunn til å nevne fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, som avgjør saker etter barnevernloven. Formen på og begrunnelsen i avgjørelsen fra disse organene har likhetstrekk med avgjørelsene som avsies i tingrettene.

7.3 Straffesakskjeden

Tingrettene inngår som en del av straffesakskjeden. Betegnelsen brukes gjerne om politiets og påtalemyndighetens arbeid med å forebygge, etterforske og oppklare kriminalitet, domstolsbehandlingen og kriminalomsorgens arbeid med straffegjennomføring og tilbakeføring til samfunnet etter endt soning.27

Tyngdepunktet og førstelinjen i straffesakskjeden er ikke domstolene, men politi- og påtalemyndigheten. Det gjelder både under etterforskningen og ved avgjørelsen av straffesaker.

På etterforskningsstadiet har domstolene en begrenset rolle. Den knytter seg først og fremst til avgjørelsen av tvangsmidler, blant annet varetektsfengsling, og oppnevning av forsvarer og bistandsadvokat. Bare unntaksvis har domstolene en rolle i etterforskningen ved gjennomføring av rettslige avhør, behandling av omtvistede innsynsspørsmål mv.

Også ved den endelige avgjørelsen av straffesaker ligger tyngdepunktet utenfor domstolene. De fleste straffesaker avgjøres ikke av domstolene, og de fleste straffereaksjoner ilegges utenom domstolsbehandling. Anslagsvis rundt 90 prosent av registrerte straffereaksjoner blir ilagt av påtalemyndigheten.28

I tillegg er det en utvikling i retning av at saker avgjøres med administrative sanksjoner.29 Slike sanksjoner kan riktignok bringes inn for domstolene til prøving, men heller ikke i disse sakene utgjør domstolene noe tyngdepunkt.

På straffegjennomføringsstadiet har kriminalomsorgen den sentrale rollen. Bare unntaksvis prøver domstolene spørsmål knyttet til straffegjennomføring.

I et helhetsbilde er det også grunn til å fremheve konfliktrådene. Det er en statlig tjeneste som tilbyr mekling som metode for å håndtere konflikter. Rådet behandler både straffbare forhold, herunder ungdomsstraff, og sivile konflikter. I de fleste saker inngås det en avtale mellom partene. Hensikten er at partene gjennom dialog kan finne fram til gode løsninger, enten det gjelder å gjøre opp for konkrete lovbrudd eller å gjenopprette mellommenneskelige relasjoner. Det er etablert 22 lokale konfliktråd, som til sammen mottok 7853 saker i 2018.

Av de straffesakene som behandles i domstolene, er det involvert et betydelig antall vitner og aktorer fra påtalemyndigheten. I tillegg sørger politiet og kriminalomsorgen for fangetransport (transport av innsatte og personer i varetekt) i forbindelse med fremstillinger. Det er viktig å se straffesakskjeden som en helhet ved utformingen av ny domstolstruktur. En side av dette er arbeidet med å legge til rette for digital transformasjon i hele justissektoren. Tingrettene bør organiseres på en måte som skaper effektiv samhandling av høy kvalitet med både politiet, påtalemyndigheten og kriminalomsorgen. I tillegg er godt samarbeid med advokatstanden en forutsetning for en velfungerende rettspleie.

7.4 Domstolshierarkiet

Tingrettene inngår i et domstolshierarki, ved at tingrettenes avgjørelser som utgangspunkt kan bringes inn for lagmannsrettene og deretter eventuelt for Høyesterett. Det gjelder imidlertid enkelte begrensninger i adgangen til overprøving av både sivile saker og straffesaker.

I motsetning til i en del andre domstolssystemer er de norske tingrettene førsteinstans uavhengig av sakens vanskelighetsgrad eller viktighet. De aller fleste saker som bringes inn for domstolene, får også sin endelige avgjørelse i tingrettene. I perioden 2014–2018 behandlet tingrettene mellom 14 000 og 16 000 tvistesaker.30 I samme tidsrom kom det inn omtrent 2000 anker over dom i sivile saker til lagmannsrettene.31 Hele 94 prosent av straffesakene som behandles av domstolene, avgjøres i tingrettene.32 Dette tilsier at tingrettene bør organiseres slik at de er i stand til å ivareta sin grunnleggende funksjon som garantist for borgernes rettssikkerhet.

Tingrettenes funksjon som tyngdepunktet i domstolshierarkiet i sivile saker ble understreket i tvistemålsutvalgets utredning fra 2001.33 Det var her et uttalt mål å sikre at også tunge og kompliserte rettstvister skulle avgjøres i førsteinstans, og at tingrettene ikke måtte virke som en ren saksforberedelsesinstans for lagmannsrettene. I tillegg ble det fremhevet at tingrettene har en viktig oppgave i å gripe fatt i sakene på et tidlig tidspunkt, gjennom mekling eller rettsmekling.34

Disse målene er i stor grad gjenspeilet i tvisteloven av 2005, blant annet i reglene om ankenektelse. Saker om formuesverdier der ankegjenstandens verdi er lavere enn 125 000 kroner, kan bare fremmes etter lagmannsrettens samtykke, se tvisteloven § 29-13 første ledd. Ankesummen er nå foreslått hevet til 250 000 kroner, hvilket antas å medføre en nedgang i antall saker til behandling i lagmannsrettene.35

En tilsvarende forskyvning i tyngdepunkt fra lagmannsrettene til tingrettene har over tid funnet sted også i straffesakene. Før to-instansreformen trådte i kraft 1. august 1995, startet de mest alvorlige straffesakene i lagmannsrettene. I dag starter alle straffesaker i tingrettene, og de aller fleste saker får sin endelige avgjørelse der. Videre har Stortinget vedtatt å innføre siling av anker i straffesaker som gjelder lovbrudd med strafferamme over seks års fengsel (seksårssaker).36 Dermed vil også anker i de alvorligste straffesakene kunne nektes fremmet der lagmannsretten mener det er klart at anken ikke kan føre fram.

Det er grunn til å tro at tingrettenes betydning innenfor domstolsbehandlingen vil styrkes ytterligere i tiden fremover, både i sivile saker og i straffesaker. Det har sammenheng med innføringen av lyd- og bildeopptak, som vil øke muligheten for gjenbruk fra tingretten i lagmannsretten. Høy kvalitet på saksbehandlingen i tingrettene er dermed helt avgjørende for kvaliteten til domstolsystemet mer generelt. Det gir føringer for utformingen av domstolstrukturen.

8 Utfordringer

8.1 Innledning

De norske domstolene fungerer godt og har høy tillit hos befolkningen. Generelt behandler domstolene saker raskt og med høy kvalitet. Dette har stor betydning for borgernes rettssikkerhet.

Samtidig står tingrettene overfor flere utfordringer. Internasjonal påvirkning på norsk rett og samfunnet generelt stiller nye krav til den dømmende virksomheten. Digitalisering av offentlig virksomhet medfører forventninger om nye arbeidsformer og kommunikasjonsformer fra det rettssøkende publikum. Det offentlige økonomiske handlingsrommet forventes å bli mindre, og domstolene står overfor effektiviseringskrav. I tillegg berører endringer i befolkningssammensetningen, sysselsettings- og bosettingsmønstre domstolenes rammebetingelser.

Før det tas stilling til hvilke føringer som bør ligge til grunn ved fastleggelsen av en ny struktur, er det nødvendig å gjøre rede for hvilke sentrale utfordringer tingrettene står overfor.

Mange av utfordringene som beskrives i dette kapittelet, er også fremhevet av tingrettene selv gjennom innspill til kommisjonen, se punkt 8.4. I tillegg har spørreundersøkelsene som er gjennomført i regi av Norstat og Opinion bidratt til å gi et bilde av synspunktene til publikum, aktører og ansatte i domstolene. Spørreundersøkelsene er inntatt som digitalt vedlegg.37

8.2 Kvalitet og fagmiljøer

8.2.1 Tidkrevende og komplekse saker

Sakene for domstolene blir stadig mer krevende. Dette illustreres av utviklingen i tidsbruk under hovedforhandling samt økningen i bruken av sakkyndige, tolker og vitner.

Figur 8.1 viser utviklingen i gjennomsnittlig hovedforhandlingstid i meddommersaker (straffesaker) i perioden 2008–2018. Meddommersakene er her delt inn i fem grupper (kvintiler) basert på antall hovedforhandlingstimer. Første gruppe består av de 20 prosent korteste sakene, mens femte gruppe består av de 20 prosent lengste sakene. Inntatt i figuren er bare saker med mellom fem og hundre hovedforhandlingstimer.38

Som det fremgår av figur 8.1, har hovedforhandlingstiden i femte gruppe økt med 39 prosent fra 2008 til 2018. Veksten i hovedforhandlingstid er størst i de lengste sakene. Det interessante her er at saker som i 2008 var tidkrevende, er blitt enda mer tidkrevende ti år senere.

Bildet er tilsvarende for tvistesaker. Figur 8.2 viser gjennomsnittlig hovedforhandlingstid i tvistesaker innen hver gruppe i perioden 2008–2018. Hovedforhandlingstiden i femte gruppe har økt med 48 prosent på ti år, mens tidsbruken i første gruppe har økt med 9 prosent. Også når det gjelder tvistesaker, er følgelig veksten i hovedforhandlingstid størst i de lengste sakene.

Veksten i tidsbruk kan indikere at sakene for domstolene blir mer komplekse. Utviklingen skyldes trolig flere forhold. Mengden rettsregler er økende, og internasjonaliseringen av retten har gjort rettskildebildet mer uoversiktlig og til dels mindre tilgjengelig.39 Mange norske lovregler må i dag tolkes i lys av dynamiske menneskerettigheter eller i lys av EU/EØS-retten.

Veksten i tidsbruk må videre ses i sammenheng med økningen i bruk av sakkyndige, tolker og vitner. I takt med at samfunnet blir mer spesialisert, øker behovet for sakkyndige som kan bidra til å opplyse faktum. Kriminalitetsbildet blir også stadig mer komplekst, grenseoverskridende og organisert, som følge av økt mobilitet over landegrenser og informasjons- og kommunikasjonsteknologi.40

Figur 8.3 viser utviklingen i antall vitner, tolker og sakkyndige per sak for meddommersaker og tvistesaker.

Av meddommersakene som ble behandlet i 2017, brukte tingrettene tolk i dobbelt så mange av sakene som i 2008. Det samme gjelder for bruk av sakkyndige i meddommersaker. I tvistesaker er veksten i bruk av sakkyndige noe lavere enn i meddommersaker, men også her brukes tolk i en stadig større andel av sakene. Det føres også i gjennomsnitt flere vitner per sak enn før, men veksten har vært mer beskjeden enn for tolker og sakkyndige.

Disse forholdene innebærer totalt sett at det stilles nye krav til dommerne, som skal sørge for en aktiv saksstyring og avsi dommer innen rimelig tid.

8.2.2 Sårbare fagmiljøer

I likhet med ansatte i andre kunnskapsintensive organisasjoner står dommerne overfor en klar forventning om å holde seg kompetansemessig à jour og oppdatert på en rekke ulike saksfelt. Behovet for kompetansehevende tiltak kan sies å øke i takt med at sakene for domstolene blir stadig mer tidkrevende og komplekse, se punkt 8.2.1.

I dag skjer mye av den formaliserte opplæringen og etterutdanningen for dommere sentralt, i regi av Domstoladministrasjonen, blant annet gjennom introduksjonsprogram og årlige dommerseminarer. I enkelte domstoler gjennomføres det også tiltak lokalt, som fagseminarer, faggrupper eller muligheter til å spesialisere seg innen særskilte rettsområder. Systematisk fagutvikling krever imidlertid en viss størrelse på fagmiljøet. Tiltak basert på erfaringsutveksling fungerer gjerne bedre med en kritisk masse av deltakere.

Utover den mer formaliserte opplæringen og etterutdanningen skjer mye av det faglige vedlikeholdet for dommere på arbeidsplassen, gjennom behandlingen av enkeltsaker. I utgangspunktet er arbeidet som dommer i stor grad selvstendig og oppgavefokusert, og de fleste dommere bruker mye tid på å holde seg faglig oppdatert.

Verdien av å kunne delta i faglige diskusjoner med dommerkolleger er likevel stor. Selv om den teknologiske utviklingen gir nye muligheter til kunnskapsdeling, erstatter nye digitale tjenester ikke fullt ut den uformelle erfaringsutvekslingen og sosialiseringen som oppstår på arbeidsplassen. Den brede dommerrekrutteringen i Norge innebærer at dommere kommer fra ulike sektorer og sitter på ulik kompetanse og erfaring. I større domstoler kan dommere i et kollegialt miljø utgjøre et variert fagfellesskap og utfylle hverandre. Et visst antall dømmende årsverk er også nødvendig dersom det skal være mulig å gjennomføre moderat spesialisering ved saksfordelingen.

I dagens struktur er det store forskjeller mellom domstolene når det gjelder størrelsen på fagmiljøet. Små domstoler med få dømmende årsverk har ikke de samme mulighetene til å gjøre kompetanseutvikling til en integrert del av virksomheten. Forskjellene mellom domstolene er i denne sammenheng uheldig.

Det er grunn til å fremheve at det også er betydelige variasjoner mellom domstolene når det gjelder søkertilfanget til dommerstillinger. Innstillingsrådet for dommere og Domstoladministrasjonen har over tid vært bekymret over den svake rekrutteringen til dommerstillinger. I 2018 var det i gjennomsnitt 9 søkere per ledig dommerstilling i de alminnelige domstolene. Dette er en oppgang fra 2016 og 2017, men lavere enn i årene 2013, 2014 og 2015.41 Søkermassen inkluderer både personer som ikke oppfyller kravene for å bli dommer, og personer som befinner seg i det helt nedre kvalitetsmessige sjikt. Ifølge Innstillingsrådet og Domstoladministrasjonen er rekrutteringsutfordringene mer uttalt utenfor de store byene. Generelt er det betydelig færre søkere til mindre domstoler.

Det er neppe en enkeltårsak som kan forklare den sviktende søkerinteressen. En analyse av dommerstillingers omdømme blant jurister fra 2016 viser imidlertid at juristers preferanser for fremtidig jobb særlig knytter seg til muligheter til å jobbe bredt og selvstendig samt muligheter til faglig utvikling. Analysen fant også at muligheter for spesialisering vil være attraktivt for deler av søkerpotensialet.42

8.2.3 Utstrakt bruk av dommerfullmektiger

I 2018 var det 161 dommerfullmektiger i tingrettene, som utgjorde omtrent 30 prosent av de dømmende.43 Andelen dommerfullmektiger på landsbasis er i dag omtrent den samme som for 20 år siden, da strukturutvalget og den forrige domstolkommisjonen leverte sine utredninger.44 Dette til tross for at begge utvalg mente antall dommerfullmektiger burde reduseres.45

Hvor mange dommerfullmektiger det er i den enkelte tingrett, varierer. Dommerfullmektiger utgjør halvparten eller flertallet av de dømmende årsverkene i 20 av tingrettene.46 15 av disse tingrettene er enedommerembeter.

Det er også grunn til å stille spørsmål om utstrakt bruk av dommerfullmektiger er heldig med tanke på de faglige kravene som stilles til dommere. Selv om dommerfullmektiger generelt holder et høyt faglig nivå, kan det være betenkelig at unge og uerfarne jurister opptrer som dommere i komplekse sakstyper. Det å bemanne domstolene med en så høy andel jurister med lite erfaring fra yrkeslivet, harmonerer heller ikke helt godt med domstollovens alminnelige prinsipp om at rekruttering av dommere skal skje blant jurister med variert yrkesbakgrunn.47

Loven setter visse begrensninger for hvilke saker dommerfullmektiger får fullmakt til å administrere. Dommerfullmektiger skal ikke behandle straffesaker som gjelder lovbrudd med strafferamme over seks års fengsel (såkalte seksårssaker).48 Videre er det i et rundskriv fra 1999 gitt en oversikt over hvilke sakstyper som ikke bør behandles av dommerfullmektiger.49 Det gjelder blant annet overprøving av fylkesnemndas vedtak i saker etter barnevernloven. Tilsvarende kan det hevdes at foreldretvister etter barneloven ikke bør behandles av dommerfullmektiger. Begge sakstyper er definerende for barns fremtid, og krever tilstrekkelig barnefaglig kunnskap til å kunne reflektere rundt både sakkyndigutredninger og barnets beste. Det er også en økt erkjennelse av behovet for forskningsbasert barnefaglig kompetanse.50 Som figur 8.4 og 8.5 illustrerer, blir barnesaker likevel behandlet av dommerfullmektiger i enkelte domstoler.51 I domstoler der andelen dommerfullmektiger er høy i forhold til embetsdommere, kan det være vanskelig å foreta en forsvarlig tildeling av saker til dommerfullmektiger samtidig som man sørger for en effektiv saksavvikling.

Av figur 8.4 fremgår andelen saker etter tvisteloven kapittel 36 (saker om administrative tvangsvedtak i helse- og sosialsektoren) som ble behandlet av dommerfullmektiger i den enkelte tingrett i 2017 og 2018. Domstoladministrasjonen har anslått at mellom 80 og 90 prosent av disse sakene er saker om tvang etter barnevernloven.52 Den horisontale aksen angir hvor mange ansatte det er i den enkelte tingrett, mens den vertikale aksen angir prosentandelen av sakene som ble behandlet av dommerfullmektiger.

Figuren viser at andelen av disse sakene som ble behandlet av dommerfullmektiger i 2017 og 2018, er høyest i tingretter med mellom fem og ti ansatte. Dette er domstoler med få dømmende årsverk. I enedommerembetene, der den dømmende virksomheten utøves av sorenskriveren og én eller flere dommerfullmektiger, er andelen størst (opp mot 50 prosent).

Bildet er tilsvarende for saker etter barneloven. Figur 8.5 viser andelen saker etter barneloven som ble behandlet av dommerfullmektiger i den enkelte tingrett i 2017 og 2018. Igjen angir den horisontale aksen antall ansatte, mens den vertikale aksen angir prosentandelen av sakene som ble behandlet av dommerfullmektiger.

Figur 8.5 viser at andelen saker etter barneloven som ble behandlet av dommerfullmektiger i 2017 og 2018 er størst i tingretter mellom fem og ti ansatte. Også her er andelen saker størst i enedommerembetene (opp mot 62 prosent).

Samlet vitner disse figurene om at det er utfordrende å foreta en forsvarlig tildeling av saker til dommerfullmektiger i små domstoler med få dømmende årsverk, og at enedommerembetene er særlig sårbare i denne sammenheng. En sorenskriver har normalt også mindre tid til å dømme i enkeltsaker, fordi vedkommende også skal lede embetet.

For enedommerembetene er det også flere eksempler på at dommerfullmektiger har blitt konstituert som sorenskriver for en begrenset periode, på grunn av sykdom, ferie eller annet fravær hos domstolleder. I slike tilfeller tar dommerfullmektigen over domstolleders fulle ansvars- og arbeidsområde, det vil si også personal- og økonomiansvar for den løpende drift av embetet.53

Figur 8.6 viser at det er 12 tingretter der dommerfullmektiger har vært fungerende sorenskriver i perioden 2014–2018. Figuren viser prosentandelen av tingrettens åpningstid hvor dommerfullmektiger har vært fungerende sorenskriver.

Alle tingrettene som er med i figuren, er enedommerembeter. Av dagene hvor tingrettene har holdt åpent, har dommerfullmektiger fungert som sorenskriver i opp mot 30 prosent av åpningstiden. At prosentandelen i enkelte tingretter er relativt høy, illustrerer at enedommerembeter er sårbare ved fravær hos domstolleder, og at det kan være få andre praktiske muligheter enn å konstituere en dommerfullmektig.

Det er prinsipielt uheldig at unge jurister med begrenset erfaring fra yrkeslivet fungerer som domstolleder, selv i korte perioder. Domstolleder har en rekke oppgaver som nettopp forutsetter bred erfaring. Ved slike konstitusjoner kan som utgangspunkt domstolen heller ikke avvikle alvorlige straffesaker, ettersom en dommerfullmektig som er konstituert som embetsleder for kortere tid, ikke skal behandle straffesaker som gjelder lovbrudd med strafferamme over seks års fengsel (seksårssaker).54

8.2.4 Sårbarhet for bindinger mellom aktørene i retten

I små rettskretser gjør det seg gjeldende en sårbarhet i tilknytning til habilitet og ulike bindinger mellom dommere og parter/aktører i saken. Det er grunn til å bemerke at det er en økende oppmerksomhet rundt habilitetsspørsmål. Høyesterett har uttalt at utviklingen i rettspraksis viser at det nå skal noe mindre til for å konstatere inhabilitet etter den skjønnsmessige regelen om habilitet i domstolloven § 108 enn tidligere. Hvordan forholdet blir oppfattet av partene og allmennheten, tillegges nå også større vekt.55

Utfordringer med hensyn til habilitet gjør seg særlig gjeldende i saker som behandles i flere omganger før hovedforhandling. Innenfor strafferetten kan det dreie seg om tvangsmidler som fengsling, beslag, besøksforbud, kommunikasjonskontroll og andre avgjørelser på etterforskningsstadiet. I enkelte situasjoner vil befatning med en sak kunne medføre etterfølgende inhabilitet for dommeren.56 At små tingretter er særlig sårbare i denne sammenheng, illustreres av en kjennelse avsagt av Høyesteretts ankeutvalg 4. april 2019. Ankeutvalget fant at alle dommerne i Søre Sunnmøre tingrett måtte vike sete i behandlingen av en straffesak. Årsaken var at sorenskriveren ble funnet inhabil, fordi hun tidligere hadde behandlet en liknende sak mot samme tiltalt.57 Ettersom sorenskriveren var inhabil, var også de to dommerfullmektigene ved tingretten inhabile.58 I slike tilfeller må saken overføres til en annen domstol.59

Det er videre en utvikling i strafferetten i retning av økt dommerinvolvering også utenom hovedforhandling. Et eksempel på det er ordningen med at fengselsstraff kan gjøres betinget på det særlige vilkår at domfelte gjennomfører narkotikaprogram med domstolskontroll.60 I disse sakene er det en egen oppfølgingsdommer. Domstolskontrollen innebærer at dommeren har en aktiv rolle i straffegjennomføringen, noe som kan skape habilitetsutfordringer ved vurderingen av om fengselsstraffen skal fullbyrdes på grunn av mulige brudd på vilkårene i programmet. Som fremhevet i forarbeidene til ordningen, og illustrert ved en kjennelse fra Høyesteretts ankeutvalg av 28. juni 2019, kan dette føre til problemer ved de mindre domstolene som følger opp disse sakene.61

I sivile saker viser sårbarheten for inhabilitet seg særlig ved rettsmekling. En dommer som har vært rettsmekler i saken, kan bare delta i den videre behandlingen av saken hvis partene ber om det, og dommeren selv finner det ubetenkelig.62 På den andre siden skal domstolene tilstrebe at rettsmeklingen ikke forsinker fremdriften i saken, selv om det ikke oppnås enighet.63 I enkelte små domstoler kan dette føre til at rettsmekling ikke tilbys partene, noe som svekker tilbudet overfor det rettssøkende publikum.64

Av hensyn til samfunnets tillit til domstolene er det også viktig at tingrettene fremstår som upartiske og objektive. Når forholdene i domstolene og på stedet blir «for små», kan dommerens upartiskhet og objektivitet trekkes i tvil selv om terskelen for inhabilitet ikke er nådd.

For å sikre tilliten til domstolssystemet er det videre viktig at kritikkverdige handlinger og unnlatelser fra dommere kan møtes med reaksjoner.65 I Norge er det Tilsynsutvalget for dommere som behandler klager og vurderer disiplinærtiltak mot dommere. Utvalget kan treffe vedtak om disiplinærtiltak dersom en dommer «forsettlig eller uaktsomt overtrer de plikter som stillingen medfører, eller for øvrig opptrer i strid med god dommerskikk».66

Det er imidlertid få advokater som klager på dommere. Tilsynsutvalget antyder i et vedtak fra 2018 at dette kan tyde på at terskelen for å klage er i overkant høy:

«Det er få advokater som klager på dommere, noe som etter utvalgets erfaring har sammenheng med at dette oppfattes som en belastning. Dommerne er i en maktposisjon i forhold til advokatene, og advokatene skal som regel møte den samme dommeren i senere saker. Dette hensynet gjør seg særlig gjeldende i forhold til sorenskrivere, som også har myndighet til å tildele ulike oppdrag til advokater (bostyrerverv, faste forsvarere, medhjelpere i tvangssalg o.l.). Terskelen for å klage på en sorenskriver antas å være svært høy, og det er ikke unaturlig at flere advokater velger å stå sammen om en slik klage.»67

Forholdene som Tilsynsutvalget her nevner, må antas å kunne gjøre seg spesielt gjeldende ved små domstoler, der advokater vet at de vil møte den samme sorenskriveren i en stor del av sakene ved domstolen fremover. De vet også at den samme sorenskriveren har stor innflytelse over tildelingen av ettertraktede og økonomisk viktige verv, som bostyreroppdrag, oppdrag som faste forsvarere mv. En struktur bestående av mange små domstoler kan følgelig bidra til at uheldig dommeradferd ikke blir innklaget, ikke blir avdekket og dermed også lettere kan fortsette. I et rettssikkerhetsperspektiv er dette betenkelig.

8.2.5 Krav til likebehandling

Prinsippet om likhet for loven innebærer at like tilfeller skal behandles likt i domstolene. Borgerne skal kunne forutberegne sin rettsstilling og vernes mot vilkårlige avgjørelser. Enhetlig praksis både på tvers av domstoler, på tvers av dommere i samme domstol og hos den enkelte dommer er derfor et overordnet mål.

Digitaliseringen gir nye muligheter til å analysere data fra domstolene, og dermed kan forskjeller mellom dommere og mellom domstoler avdekkes. Dette er allerede velkjent i USA. Slike analyser kan bidra til å sette rettsanvendelsen under debatt og forbedre domstolene.68

I Norge er det grunn til å fremheve Dagbladet Magasinets undersøkelse fra 2017. Avisen fikk bistand av stipendiat Talieh Sadeghi til å analysere 1118 promillesaker. I undersøkelsen ble det konkludert med at kvinner har nesten dobbelt så stor sjanse som menn til å få betinget fengsel og dermed slippe å sone straffen.69 Den samme undersøkelsen indikerte også store forskjeller i hvorvidt tiltalte får en reduksjon i straffen som følge av lang saksbehandlingstid. Dette varierer både fra dommer til dommer og fra sak til sak, også i saker som fremstår som helt like.70 Et annet eksempel på ulik behandling av like tilfeller kan hentes fra en vitenskapelig artikkel av Bhuller et al. (2019).71

Domstolkommisjonen engasjerte førsteamanuensis Manudeep Bhuller og postdoktor Henrik Sigstad, begge ved Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo, til å gjøre en analyse av tingrettsavgjørelser som ankes og omgjøres i lagmannsrettene. Formålet med undersøkelsen var å se om det ved hjelp av kvantitative metoder benyttet på store data er mulig å finne mønstre i saker som ankes og omgjøres i lagmannsrettene. Analysen er inntatt i sin helhet i elektronisk vedlegg.72 Kommisjonen anser funnene som interessante og viktige.

Forskerne så på omtrent 40 000 avgjørelser i meddomsrettssaker med strafferamme på under 6 år fra 2005 til 2017. Flere kriterier ble lagt til grunn ved utvalg av saker, blant annet at sakene var avsagt av dommere med minst tre års ansiennitet ansatt i domstoler med minst to dømmende, og som hadde behandlet minst 50 saker. Sakene ble fulgt fra første- til anneninstans. Datamaterialet er anonymisert.

Forskerne fant at det er noen systematiske forskjeller mellom tingrettsdommere med hensyn til hvor ofte avgjørelsene deres ankes til og omgjøres i lagmannsretten.

De observerte at ankefrekvensen er på mellom 17 og 25 prosent for halvparten av dommerne som inngår i studien. For dommere med lavest ankeandel ble omtrent 5 prosent av sakene de behandlet anket, mens for dommere med høyest ankeandel ble nesten 45 prosent av sakene de behandlet anket.

Videre observerte forskerne forskjeller blant dommere i hvor tilbøyelige de er til å avsi dommer som innebærer ubetinget fengsel. En typisk dommer (median) gir ubetinget fengsel i omtrent halvparten av sakene. Noen dommere gir imidlertid ubetinget fengsel i 1 av 7 saker, mens andre dommere gir ubetinget fengsel i nærmere 3 av 4 saker. Selv om alle saker har sin egenart og ikke alle sider ved en sak kan belyses i datamaterialet, er forskjellene såpass store at det antakeligvis ikke er snakk om tilfeldigheter.

På bakgrunn av det omfattende materialet, gjorde forskerne en matematisk beregning av i hvor stor grad dommere er forventet å komme til samme resultat i samme sak – det vil si i hvor stor grad en dommer skiller seg fra de andre dommerne i samme domstol. De bruker dette til noe de kaller uenighetsgrad. Resultater fra analysene tyder på at andelen av saker som blir anket og omgjort i lagmannsrettene, er høyere når tingrettsdommeren har høyere uenighetsgrad. Videre fant forskerne at dommere med mer erfaring oftere har lavere uenighetsgrad, og at det foreligger en sammenheng mellom tingrettens størrelse og uenighetsgrad. Dommere i større tingretter observeres å dømme likere i sammenlignbare saker enn dommere i mindre tingretter.

Kommisjonen vil peke på at materialet kan indikere kvalitetsforskjeller i norske domstoler.

8.2.6 Tilfeldig allokering av saker

Det er antatt å gjelde et tilfeldighetsprinsipp for domstolleders saksfordeling mellom dommerne i domstolen.73 Ved saksfordelingen i tingrettene tas det også hensyn til erfaring, fagkompetanse og personlig egnethet. Innholdet i prinsippet er følgelig uklart.74 Det sentrale er at saker ikke skal fordeles på en slik måte at det kan påvirke sakens utfall. Kompetansen til å fordele saker må ikke misbrukes på måter som kan få betydning for uavhengigheten.75 Dette har en side til kravet om uavhengige og upartiske domstoler i Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6.

I dagens tingrettsstruktur har mange rettskretser få dømmende årsverk, der det er grunn til å stille spørsmål ved tilfeldighetsprinsippets reelle betydning. Selv om saksfordelingen reelt sett ikke har skjedd på en måte som kan påvirke dommeren eller sakens utfall, er det uheldig om brukerne på forhånd vet hvilken dommer de vil møte, og eventuelt møter den samme dommeren i sak etter sak. Dette kan få betydning for om brukerne opplever saksfordelingen som tilfeldig.

Tilfeldighetsprinsippet kan hevdes å ha særlig dårlige vilkår i enedommerembeter, ettersom det er enkelte sakstyper som ikke kan behandles av dommerfullmektiger. I enedommerembeter er det for eksempel ikke tilfeldig hvilken dommer som behandler de mest alvorlige straffesakene (seksårssakene).76 I et rettssikkerhetsperspektiv er dette betenkelig.

8.3 Fleksibilitet og effektivitet

8.3.1 Ulik arbeidsbelastning

For at tingrettene skal være best mulig rustet til å levere tjenester av høy kvalitet innen rimelig tid, er det avgjørende at den samlede kapasiteten utnyttes fullt ut. Når man ser på hvor mange saker de ansatte behandler i gjennomsnitt over tid, er det relativt store forskjeller mellom tingrettene. Dette gjelder også når det tas hensyn til at sakene er svært ulike. Se nærmere om dette i punkt 13.3.3.

Forskjeller i arbeidsmengde kan også måles på andre måter. Eksempelvis kan man undersøke hvor mye de ansatte i en tingrett får utbetalt i lønn i gjennomsnitt per behandlede sak. Det generelle bildet er at det er relativt store forskjeller i gjennomsnittlig arbeidsbelastning mellom tingrettene, uavhengig av hvordan man velger å måle arbeidsbelastning.

Ulik arbeidsbelastning har sammenheng med at forholdet mellom saksinngang og bemanning varierer mellom domstolene. Så langt vernetingsreglene er basert på sakens geografiske tilhørighet, er inndelingen i rettskretser bestemmende for saksfordelingen mellom tingrettene, se punkt 6.4.1. Dette innebærer for det første at rettskretser med et lavt innbyggertall normalt har en lavere saksinngang enn domstoler med et høyt innbyggertall. For det andre innebærer dette at det kan være sterk vekst i innkomne saker i én rettskrets, samtidig som saksmengden avtar i naborettskretsen.

Det er vanskelig for tingrettene raskt å tilpasse bemanningen til svingninger i saksinngangen. Resultatet er at domstoler med synkende saksinngang kan være overbemannet, samtidig som domstoler med stigende saksinngang kan være underbemannet. Dette vitner om at ressursene i tingrettene ikke utnyttes på en optimal måte.

Fremtidige befolkningsendringer vil antakelig bidra til å forsterke forskjellene i arbeidsbelastning mellom domstolene. Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) er vekst i folketall i sentrale strøk, nedgang i folketall i distriktene og sterk aldring i distriktene noen av trendene som vil prege befolkningsutviklingen i Norge i tiden fremover.77 Disse endringene i bosettingsmønstre og befolkningssammensetning får betydning for saksinngangen til tingrettene.

Figur 8.7 viser antatt befolkningsvekst per rettskrets i perioden 2019–2040. Figuren baserer seg på SSBs nyeste befolkningsfremskrivinger på kommunenivå, som strekker seg fram til 2040. Figuren er basert på SSBs hovedalternativ, som er den befolkningsutviklingen SSB anser som mest sannsynlig. Aldersintervallet 16–66 år er brukt for å fange opp at andelen eldre i befolkningen vil øke over tid, og at personer over 66 år i mindre grad oppsøker domstolene. Tingrettene er nummerert på den horisontale aksen, mens den vertikale aksen viser den forventede befolkningsveksten.

Figur 8.7 viser at omtrent halvparten av tingrettene vil få befolkningsnedgang. Urbaniseringen vil føre til at domstolene i distriktene får færre innbyggere, hvilket vil gi en lavere fremtidig saksinngang. Reduksjonen i forventet antall saker forsterkes av aldringen i distriktene. Samtidig vil domstoler i urbane strøk få befolkningsvekst i sine rettskretser, noe som vil gi en høyere fremtidig saksinngang. I sum gir dette et relativt stort misforhold mellom befolkningsgrunnlag, og dermed saksmengde, mellom domstoler i urbane strøk og domstoler i distriktene.

Bemanningen i tingrettene bør ideelt sett samsvare med saksinngangen. Alle tingretter må likevel ha den minimumsbemanning som Domstoladministrasjonen har lagt til grunn for tingrettene, det vil si to dømmende og to saksbehandlerstillinger. Dette er også forankret i Stortinget.78 Med dagens rettskretsinndeling vil enkelte tingretter – og særlig de minste – få ledig kapasitet, samtidig som bemanningen må økes i andre.

Kommunesammenslåingene som trer i kraft 1. januar 2020, vil også få betydning for saksinngangen til de berørte domstolene. Som følge av sammenslåinger på tvers av rettskretser vil enkelte av dagens kommuner skifte rettskrets. Rettskretser som får tilført kommuner og innbyggere fra 2020, vil få en økning i saksinngangen, mens rettskretser som mister innbyggere, vil få en nedgang.

Det er begrensede muligheter til å utjevne arbeidsbelastningen ved å utnytte menneskelige ressurser på tvers av rettskretsene. Domstolloven § 38 åpner riktignok for å overføre saker til en annen domstol av samme orden etter søknad fra en part eller av eget tiltak når «særlige grunner gjør det påkrevd eller hensiktsmessig». I praksis blir denne adgangen sjelden benyttet. Det er også mulig å tilkalle en dommer fra en annen tingrett for å ta sete i retten i én eller flere bestemte saker, jf. domstolloven § 19 annet ledd. Terskelen for slik tilkalling er imidlertid ganske høy, da dette reduserer den avgivende domstolens dommerkapasitet.

Det foreligger ingen sentrale rutiner for avtaler mellom ulike domstoler om å avlaste hverandre dersom det tar uforholdsmessig lang tid å få berammet en sak grunnet kapasitet i domstolen. Det er heller ingen domstoler som har inngått et slikt formalisert samarbeid.79

Mangelen på fleksibel adgang til å utjevne arbeidsbelastningen på tvers av rettskretser er problematisk både for det rettssøkende publikum og for domstolene. I tillegg er den uheldig i et samfunnsøkonomisk perspektiv.

8.3.2 Ulik saksbehandlingstid

Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden varierer i dag på tvers av tingrettene. Videre har saksbehandlingstiden en tendens til å variere over tid i den enkelte tingrett. Dette innebærer at hvor raskt den enkelte får sin sak avgjort av domstolen, kan avhenge av hvor i landet man bor, og når man fremmer saken for tingretten.

For å sikre gjennomføring av domstolenes kjerneoppgaver har Stortinget nedsatt mål for behandlingstid av ulike sakstyper. For tvistesaker er behandlingstiden satt til seks måneder. For straffesakene er behandlingstiden på én måned for enedommersaker og tre måneder for meddomsrettssaker. Tilnærmet alle tingretter når målet om saksbehandlingstid på én måned for enedommersaker. Det er derimot store variasjoner mellom tingrettene når det gjelder behandlingstiden for tvistesaker og meddomsrettssaker, og en økende andel når ikke målet.80

Variasjoner i saksbehandlingstid mellom domstoler ble nylig undersøkt av en arbeidsgruppe nedsatt av Justis- og beredskapsdepartementet, som den 1. februar 2019 la fram en rapport med forslag til tiltak for effektivisering av saksflyt i saker om vold og seksuelle overgrep mot barn. Her ble enkelte eksempler på variasjoner i saksbehandlingstid trukket fram:

«Domstoler som ligger nær hverandre geografisk kan ha store variasjoner i saksbehandlingstid i f.eks. meddomsrettsaker, til tross for at de betjener samme politidistrikt. Øvre Romerike tingrett hadde i 2017 f.eks. en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 6,9 måneder, og Nedre Romerike tingrett, 5,3 måneder. Begge mottar straffesaker fra Øst politidistrikt. Til sammenligning hadde Oslo tingrett 3,2 måneder i gjennomsnittlig saksbehandlingstid og mottar straffesaker fra Oslo politidistrikt. Sunnhordaland tingrett på Stord hadde eksempelvis en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 4,5 måneder, mens Stavanger tingrett hadde 2,8 måneder i gjennomsnitt i 2017. Begge mottar bl.a. straffesaker fra Sør-Vest politidistrikt.»81

Det ble videre lagt til grunn at lengden på saksbehandlingstid i stor grad henger sammen med antall ansatte i de enkelte domstolene, og at arbeidsmengden styres av antall saker som bringes inn for retten, hvilket domstolene selv ikke styrer.

For å sikre kvalitet og effektivitet i tingrettene er det avgjørende at variasjonene i saksbehandlingstid jevnes ut, og at flere tingretter når Stortingets mål. Det er uheldig at saksbehandlingstiden kan være lang i en domstol samtidig som det kan være ledig kapasitet i en annen domstol.

Forskjellene i saksbehandlingstid kan på et overordnet nivå ikke forklares med forskjeller i domstolstørrelse. Både mindre og større tingretter har perioder med lengre saksbehandlingstid. Noen små tingretter har likevel hatt særlig lang saksbehandlingstid over lengre tid.82

Dette kan ha sammenheng med at små domstoler generelt er mer sårbare for sykefravær, feriefravær, permisjoner mv. Dette er noe domstolene selv fremhever i innspill til kommisjonen. Videre viser spørreundersøkelsene kommisjonen har gjennomført at 42 prosent av de ansatte i domstolene mener sykdom eller andre uforutsette hendelser som oftest betyr at berammede saker eller andre arbeidsoppgaver må utsettes.83 Et eksempel kan hentes fra Fosen tingretts årsrapport fra 2017, der det fremgår at sorenskriverens benbrudd førte til omberamming av flere saker, uforsvarlig lang saksbehandlingstid i en del tvistesaker og uforsvarlig lang tid fra hovedforhandling til dom i enkeltsaker.84 Det er uheldig overfor brukerne at sykefravær hos én person får avgjørende betydning for domstolens samlede saksbehandlingstid. I små enheter kan det i enkelte tilfeller være vanskelig å unngå.

8.3.3 Mangel på sikre og tidsmessige lokaler

Det har vært et betydelig antall uønskede sikkerhetshendelser i norske domstoler de senere årene. I perioden 1. januar 2014 til 1. mai 2017 ble det i alt registrert 102 anmeldte forhold i domstolene (trusler og voldshendelser). De fleste registrerte hendelsene retter seg mot domstolene/tinghusene og dommere/dommerfullmektiger. I underkant av 75 prosent av hendelsene er rettet mot tingrettene. Domstoladministrasjonen antar at det i tillegg skjer hendelser som ikke rapporteres.85 Spørreundersøkelsene kommisjonen har gjennomført viser at en av fire ansatte i domstolene er bekymret for sikkerheten på sin arbeidsplass. Av disse har halvparten mottatt trusler eller følt seg truet i forbindelse med sitt arbeid.86

Antallet uønskede hendelser i domstolene illustrerer et klart behov for sikkerhetskontroll. I 2018 fikk domstolloven også en ny bestemmelse om dette: Etter § 132 a første ledd kan nå enhver som søker adgang til domstolenes lokaler, pålegges sikkerhetskontroll etter beslutning fra domstolleder. Kontrollen kan gjennomføres ved bruk av kroppsskannere, visitasjon, metalldetektor, gjennomlysning av bagasje m.m.87 Det er Domstoladministrasjonen som avgjør ved hvilke domstoler det skal etableres permanent sikkerhetskontroll, jf. domstolloven § 132 a fjerde ledd.

Per 2019 er det bare Høyesterett og Oslo tinghus som har permanent sikkerhetskontroll med metalldetektor for besøkende. I 2018, det første hele året med etablert sikkerhetskontroll i Oslo tinghus, ble det tatt beslag i 35 ulovlige gjenstander. Dette var blant annet springkniver, batangakniver, «kredittkortkniver» og en gasspistol. Som følge av sikkerhetskontrollen har antallet saker med behov for forsterket sikkerhet gått ned.88 Det må også antas at sikkerhetskontrollen i seg selv har ført til at færre forsøker å ta med seg ulovlige gjenstander inn.

De øvrige domstolene mangler nødvendig sikkerhetskontrollutstyr. Årsaken til dette er i hovedsak manglende økonomiske midler. Med 60 tingretter fordelt på enda flere lokaliteter er det behov for betydelige investeringer.

Tilgang på gode og sikre domstolslokaler bør ikke avhenge av hvor i landet man er bosatt. Det er heller ingen grunn til at den tredje statsmakt ikke skal holde et like høyt sikkerhetsnivå som de øvrige to.

Videre er det klart at behovet for bygningsmessige investeringer gjør seg gjeldende på langt flere områder enn det rent sikkerhetsmessige. Flere av dagens tinghus tilfredsstiller ikke kravene til et forsvarlig arbeidsmiljø. Flere tinghus har også behov for bedre fasiliteter når det gjelder venterom for vitner, lokaler for konferanser mellom advokater og klienter, arrestlokaler og parkering. Mange bygg er heller ikke universelt utformet, og er ikke tilrettelagt for personer med særskilte behov.89

8.3.4 Teknologisk etterslep

Det er i dag bred enighet om at domstolene må tilpasses den digitale tidsalder.90 Tvistemålsutvalget foreslo allerede i 2001 teknologinøytrale og teknologifremmende bestemmelser, og Domstoladministrasjonen har gjennom prosjektet Digitale domstoler en langsiktig satsing for å effektivisere og modernisere domstolene, se punkt 10.2. Likevel er det et betydelig teknologisk etterslep i domstolene.

Siden tvisteloven trådte i kraft i 2008, har domstolene hatt plikt til å foreta opptak av forklaringer som avgis under hovedforhandlinger i sivile saker, jf. tvisteloven § 13-7 første ledd. En tilsvarende opptaksplikt for straffesaker ble innført i 2018, jf. straffeprosessloven § 23.91 Det overordnede formålet med lyd- og bildeopptak av parts- og vitneforklaringer er å styrke rettssikkerheten gjennom å sikre forklaringens innhold for ettertiden. Det kan også være hensynsfullt overfor vitner, og det kan bidra til å gjøre behandlingen i lagmannsretten mer effektiv. Lovens unntak om at opptak kan unnlates dersom retten ikke har opptaksutstyr tilgjengelig, er likevel i praksis hovedregelen.92 Årsaken er manglende bevilgninger til å utstyre landets 400 rettssaler med nødvendig opptaksutstyr. Som konsekvens er Norge det eneste landet i Europa som ikke har notoritet over hva tiltalte og vitnene har forklart i førsteinstans.93

Det teknologiske etterslepet i domstolene strekker seg i tillegg langt utover mangelen på lyd- og bildeopptak. Selv om prosesslovgivningen i stor grad åpner for bruk av fjernmøteteknikk, har også her mangel på nødvendig utstyr satt begrensninger for bruken i praksis. Domstolene er i tillegg et godt stykke unna å nå Domstoladministrasjonens mål om at alle domstoler skal være papirløse, både i intern saksbehandling, i rettsmøtene og i kommunikasjonen med aktørene i saken. Rettssalene har teknisk utstyr av varierende kvalitet, og mange rettssaler er ikke utstyrt overhodet.94

Dersom det skal være rasjonelt å investere i digitalt utstyr med innretninger for lyd- og bildeopptak i rettssalene, bør det legges til rette for at rettssalene blir brukt mest mulig. Kommisjonens kartlegging av aktivitetsnivået i rettssalene viser imidlertid at tingrettene disponerer langt flere rettssaler enn behovet tilsier, se punkt 13.4.2. Med andre ord er rettssalsbelegget lavt i mange tingretter. Det er i tillegg store forskjeller mellom domstolene. Det er en utfordring med dagens struktur at domstolene samlet sett disponerer flere rettssaler enn det er behov for. Det er ikke rasjonelt å investere i digitalt utstyr i rettssaler som står tomme store deler av dagen.

8.3.5 Endrede økonomiske rammebetingelser

Selv med et godt utgangspunkt står norsk økonomi overfor utfordringer. Over tid vil handlingsrommet i offentlige finanser reduseres, noe som vil få betydning for all statlig virksomhet.95 Fellesskapets ressurser må utnyttes best mulig, og effektiviteten i offentlig sektor må bedres. Dette gjelder også for domstolene.

I likhet med andre statlige virksomheter står domstolene allerede i dag overfor effektiviseringskrav. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) ble i 2015 innført som en fast del av statsbudsjettet, og regjeringen forutsetter at alle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for å bli mer effektive.96

En betydelig andel av bevilgningene domstolene mottar, går til lønn og leie av lokaler. Domstolstrukturen setter i dag rammer for hvordan Domstoladministrasjonen kan disponere midlene Stortinget bevilger. Domstolenes virksomhet er sterkt lovregulert, og mulighetene for ytterligere effektivisering av domstolene under dagens strukturer er begrenset.

Domstolene har i dag ikke like gode forutsetninger til å redusere sine kostnader. Det er mer utfordrende å redusere antall stillinger eller stillingsprosenter for mindre tingretter enn for større tingretter. Hertil kommer at det er en nedre grense for hvor liten en tingrett kan bli, og hvor mange ansatte en tingrett må ha.

Krav om effektivisering tilsier at det i tiden fremover blir desto viktigere med vekst i arbeidsproduktivitet, og at de materielle ressursene brukes hensiktsmessig. Dagens tingrettsstruktur har slik sett et forbedringspotensial. Strukturen gjør at ressursutnyttelsen i domstolene ikke er optimal, se nærmere om dette i punkt 13.3.

8.4 Innspill fra tingrettene

Mange av de utfordringene som er trukket fram i dette kapittelet, er fremhevet av tingrettene gjennom innspill til kommisjonens arbeid med domstolstruktur.

Totalt har kommisjonen mottatt over 80 skriftlige innspill relatert til strukturendringer, fra tingretter, jordskifteretter, lagmannsretter, advokater, politikere mv. Flertallet av innspillene omhandler tingrettsstruktur, og nær halvparten av disse er fra tingrettene selv. Det er innspill fra sorenskrivere, dommere, administrativt ansatte og tillitsvalgte. I tillegg har kommisjonen fått en rekke muntlige innspill gjennom regionale samlinger med domstolledere i alle lagdømmer.

De fleste tingrettene er positive til strukturendringer. Hensynet til fleksibilitet og effektivitet er særlig trukket fram. Mange tingretter ønsker å bli større for å være bedre rustet til å sette av nok tid og ressurser til å profesjonalisere administrasjon og ledelse samt anvende ressurser på områder som IKT, sikkerhet og beredskap. Flere har påpekt at dette kan frigjøre knappe dommerressurser som i dag brukes på slike oppgaver i små domstoler.

Mange tingretter ønsker større fagmiljøer. Det gjelder også mange av de minste tingrettene (to til fire dømmende årsverk). Det er blant annet fremhevet at større faglige og sosiale miljøer er viktig for å kunne gjennomføre moderat spesialisering og bedre dommerrekrutteringen. Det er også fremhevet at større domstoler er mindre sårbare, ikke bare når det gjelder sykdomsfravær og annet fravær, men også når det gjelder habilitet.

Flere tingretter fremhever at behovet for større fagmiljøer må avveies mot hensynet til å sikre en akseptabel reiseavstand for brukerne. Samtidig er det også påpekt at behovet for reising blir mindre etter hvert som domstolene tar i bruk nye digitale løsninger for å gjennomføre rettsmøter.

Kommisjonen har også mottatt innspill fra tingretter som ikke ønsker endringer i strukturen. Det fremheves at domstolene er viktige for lokalsamfunnet, og at de ikke må flyttes for langt unna folket de skal tjene. Dommerne bør ha lokalkunnskap og forståelse av dagliglivet i rettskretsen. Dette er særlig trukket fram som viktig i sakstyper der tingrettene får mange personlige henvendelser, eksempelvis tvangssaker, dødsfalls- og skiftesaker, notarialforretninger mv.

Samlet sett viser innspillene likevel at det er stor endringsvilje i de fleste tingrettene. Mange ønsker større fleksibilitet i arbeidshverdagen og mer tid og ressurser til å satse på utvikling av egen domstol. Samtidig spriker innspillene når det gjelder hvor stor grad av endring som ønskes, samt hvilke konkrete strukturelle endringer som bør foretas.

9 Europeiske utviklingstrekk

9.1 Større og færre domstoler

I Europa er det en utvikling i retning av færre og større domstoler i første instans. Eksempelvis pågår det nå en omfattende strukturreform ved domstolene i England og Wales, der mer enn halvparten av alle magistrates’ courts er lagt ned siden 2010.97 Reformen må ses i sammenheng med en tung satsing på modernisering av domstolene.98 Det har gjort det mulig å investere i færre og mer moderne bygninger, i tillegg til at behovet for fysisk oppmøte er redusert. Et annet eksempel er reformen som ble gjennomført i Nederland i 2013–2014, der antall førsteinstansdomstoler ble redusert fra 19 til 11.

Også i de nordiske landene har strukturen vært endret. I Sverige er antall ordinære tingretter redusert fra 78 til 48, i Danmark er antall byretter redusert fra 82 til 24, og i Finland er antall ordinære tingretter redusert fra 97 til 20.

Ifølge The European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ) har noe av formålet med domstolsammenslåinger i mange europeiske land vært utjevning av arbeidsbelastning og omfordeling av ressurser.99 Eksempelvis innebar domstolsreformen i Belgia i 2013 at dommere i større grad kan bevege seg mellom domstoler innen samme geografiske område. I Slovenia har førsteinstansdomstolene blitt administrativt underlagt anneninstans, der domstolleder på bakgrunn av saksinngang kan beslutte at enkeltdommere også skal arbeide ved en annen førsteinstansdomstol i samme distrikt. I Portugal er det opprettet en «pool» med hjelpedommere som skal avhjelpe uforutsette kapasitetsproblemer i de enkelte domstolene.100

Disse ordningene illustrerer at det i de senere årene er utviklet ulike løsninger i europeiske domstolssystemer som alle tar sikte på å bedre ressursutnyttelsen på tvers av domstolene. Enkelte land har også valgt å organisere domstolene som fullt ut regionale enheter. Dette innebærer at antallet førsteinstansdomstoler er betraktelig lavere enn antall virksomhetssteder (geografiske lokaliteter). Nederland er et godt eksempel på et slikt system: De elleve domstolene i førsteinstans har virksomhet på totalt 32 lokaliteter. Hver domstol anses som en organisasjon, som dekker ett geografisk område. Alle domstoler har virksomhet i flere byer innenfor dette området, bortsett fra domstolen i Amsterdam.

CEPEJ påpeker riktignok at ordninger med ambulerende eller utstasjonerte dommere kan være vanskelig å forene med å skape engasjement i tjenesten og motivasjon hos den enkelte. I tillegg er det viktig å sikre at utsikter til overføring – spesielt dersom dette kan gjøres uten samtykke fra den berørte – ikke blir et pressmiddel mot dommere som kan true deres uavhengighet.101

Ikke alle løsningene som er omtalt i dette punktet representerer dermed noen forbilledlig modell for å oppnå bedre ressursutnyttelse i domstolene. Omfanget og bredden i tiltak som er iverksatt andre steder, illustrerer først og fremst at optimalisering av ressursutnyttelse i domstolene er en utfordring som kan avhjelpes gjennom strukturelle tiltak.

9.2 Strukturreformer i Norden

9.2.1 Innledning

Det har vært gjennomført strukturreformer i flere av de nordiske landene. Erfaringene derfra viser at strukturendringer kan være ett av flere virkemidler som kan skape større fleksibilitet for den enkelte domstol og på tvers av domstoler, ved å styrke små og sårbare fagmiljøer, jevne ut arbeidsbelastningen og bidra til et løft innen digitalisering og sikkerhet. Nedenfor omtales kort de strukturreformene som har vært gjennomført i disse landene de siste årene.

Når man sammenlikner den norske domstolstrukturen med andre strukturer, må det likevel utvises en viss forsiktighet. Hvor mange domstoler det enkelte land har i første instans, avhenger av om man bare ser på alminnelige domstoler, eller om man også medregner særdomstoler.

Både Sverige og Finland har et sideordnet system av alminnelige domstoler, forvaltningsdomstoler og andre spesialdomstoler. I Finland er Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen og Försäkringsdomstolen spesialdomstoler, og i Sverige er Arbetsdomstolen, Patent- och marknadsdomstolen og Patent- och marknadsöverdomstolen spesialdomstoler. Samtidig har Norge jordskifterettene samt atskillig flere statlige nemnder for behandling av sivile tvister, som hos oss kommer i tillegg til tingrettene.

Danmarks domstolssystem ligger nærmere det norske, ettersom prinsippet om generalistdommere som tjenestegjør i allmenndomstoler, står sterkt der.102 Det er imidlertid store forskjeller mellom Norge og Danmark når det gjelder geografi og befolkningstetthet. Her ligger Norge nærmere både Sverige og Finland.

Helt overordnet er det riktig å fremheve at Norge har langt flere alminnelige førsteinstansdomstoler enn både Sverige, Danmark og Finland. Norge har også atskillig færre innbyggere per tingrett. Dersom Norge skulle hatt like mange innbyggere per tingrett som Sverige, Danmark og Finland, ville vi hatt henholdsvis 26, 22 og 19 tingretter.103 Før strukturendringene ble gjennomført, lå tingrettsdekningen i disse landene nærmere den norske.

9.2.2 Sverige

Fra 1999 og til i dag har antallet ordinære tingretter i Sverige blitt redusert fra 78 til 48. I tillegg er antall forvaltningsdomstoler blitt redusert fra 18 til 12. Strukturendringene har skjedd gradvis, men de fleste ble gjennomført i perioden 1999–2003. Dagens 48 ordinære tingretter varierer i størrelse fra ti til flere hundre ansatte. Enkelte domstoler er spredt på flere lokaliteter.

Virkningene av strukturendringene ble utredet av den svenske riksrevisjonen og et ekspertutvalg i 2002–2003. Gjennom dybdeintervjuer med ansatte, publikum og aktører som jobber tett opp mot domstolene, fant man at reformen hadde redusert den bemanningsmessige sårbarheten i domstolene. Reformen hadde også lagt til rette for kompetanseutvikling i domstolene og forenklet domstolenes samarbeid og koordinering med øvrige samfunnsaktører og offentlige institusjoner. Samtidig medførte sammenslåingene lengre reisevei for enkelte av de ansatte ved domstolene. Reformen hadde heller ikke fått den positive rekrutteringseffekten mange forventet. Utvalget mente det var nødvendig å fortsette reformarbeidet, fortrinnsvis fordi mange tingretter fortsatt var små og bemanningsmessig sårbare.104

I 2008 ble det gjennomført en større domstolsreform i Sverige, En modernare rättegång. Reformen innebar først og fremst et digitaliseringsløft og en oppmykning av muntlighetsprinsippet. Det ble ikke gjort endringer av direkte betydning for strukturen i denne reformen. Det sentrale var at moderne teknologi i større grad ble tatt i bruk, slik at bevisopptak fra første instans kan gjenbrukes i andre instans, og parter og andre i større grad kan delta via videokonferanse. Evalueringen av reformen viste til at dette bidro til å øke effektiviteten og tilgjengeligheten samt redusere risikoen for at hovedforhandlinger blir utsatt.105

9.2.3 Danmark

I Danmark ble det i 2007 gjennomført en reform av domstolene, der antall byretter ble redusert fra 82 til 24. Reformen var den største endringen i organiseringen av danske domstoler på nesten hundre år.106 Med unntak av én byrett, som har to avdelinger, har byrettene i Danmark ikke virksomhet på flere lokaliteter.

Strukturreformen i Danmark ble gjennomført parallelt med en innholdsreform, som medførte en rekke endringer i domstolenes behandling av sivile saker og straffesaker. Reformen innebar at alle saker i utgangspunktet behandles av byrettene som førsteinstans, og at straffesaker kan prøves to ganger. Reformen åpnet også for at flere enn én fagdommer deltar ved avgjørelsen av sivile saker ved byrettene, såkalt kollegial behandling. Mange av byrettene ble vurdert å være for små til å kunne behandle sakene kollegialt.

Med unntak av byretten på Bornholm, som er den minste domstolen, med fire dømmende årsverk, har ingen av de danske byrettene færre enn ti dømmende stillinger. Om lag halvparten av byrettene har mellom 10 og 15 dømmende stillinger. Den største av byrettene er København byrett, med omtrent 220 ansatte, hvorav 40 dommere og ca. 20 andre i dømmende virksomhet.

Retten Rundt, et tidsskrift for de danske domstolene, har evaluert domstolsreformen og funnet at virkningene av reformen i all hovedsak har vært positive. Domstolene fikk større fagmiljøer, med muligheter for faglig fordypning i særskilte rettsområder. Den bemanningsmessige sårbarheten ble mindre, og det ble lettere å planlegge langsiktig og å koordinere samarbeid mellom aktørene i straffesakskjeden. Reformen medførte også økonomiske stordriftsfordeler, som gjorde domstolene mer kostnadseffektive. Samtidig økte reisetiden til domstolen for noen av de ansatte. Mange opplevde dette som en ulempe. Reformen satte også sterke lokalpolitiske følelser i sving da den ble introdusert.107

9.2.4 Finland

Det har over lengre tid pågått en strukturreform i Finland. Fra 1994 og til i dag har antall tingsrätter i Finland blitt redusert fra 97 til 20. Den siste endringen ble gjennomført i januar 2019. I tillegg ble antall forvaltningsdomstoler i 2014 redusert fra 8 til 6.

Tingsrättene varierer i størrelse. Flere av domstolene har virksomhet på flere lokaliteter av hensyn til geografiske forhold og lange avstander.

Formålet med den siste endringen i tingrettsstrukturen var ifølge forarbeidene å utjevne arbeidsbelastningen, legge til rette for dommerspesialisering, muliggjøre digitalisering og bedre sikkerheten i domstolene. Betydningen av økt reiseavstand og tilgjengelighet for publikum ble diskutert, men samtidig ble det lagt til grunn at økte kostnader for partene og deres prosessfullmektiger ikke var avgjørende. Man ville søke å avhjelpe behovet for reise gjennom e-tjenester og annen kundeservice.108

Det er særlig interessant å trekke erfaringer fra Finlands strukturendringer, først og fremst fordi formålet med endringene var å løse mange av de samme utfordringene som gjør seg gjeldende i norske domstoler. I tillegg har Finland og Norge store likheter i befolkningstall, areal og befolkningstetthet.

10 Digitalisering i domstolene

10.1 Domstoler i endring

Digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor inkluderer også domstolene.109 Digitalisering har allerede medført betydelige endringer for domstolene, både i kontakten med brukere og i de interne arbeidsprosessene, og denne utviklingen vil fortsette. Digitale tjenester kan, hvis de tas i bruk på en god måte, bidra til å gjøre domstolene mer tilgjengelige, arbeidet mer effektivt og kvaliteten på tjenestene høyere.

Publikum har i tillegg høye forventninger til enklere og raskere kontakt med offentlige institusjoner.110 Domstolene må ta disse forventningene på alvor for å sikre at de fortsatt skal være samfunnets foretrukne konfliktløser.

Også internasjonalt skjer det endringer av rettsvesenet. De fleste europeiske land har investert betydelig i teknologiske løsninger og nye digitale tjenester i domstolene.111 Den kanskje mest omfattende reformen finner sted i domstolene for England og Wales, hvor det er bevilget mer enn 8,6 milliarder kroner til digitaliseringsarbeid.112

For utviklingen i Norge er det også relevant å studere internasjonale initiativ på det digitale området, blant annet arbeidet som pågår i organisasjonene European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) og Council of Europe European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ) med å utveksle informasjon om og utvikle videre bruk av teknologi i domstolene. Et annet eksempel er et forskningsprosjekt i regi av Nordisk ministerråd og Syddansk Universitet hvor man skal kartlegge digitalisering ved domstolene i Norden og de baltiske landene med tanke på å øke samarbeidet mellom disse landene.

Nye teknologiske verktøy og digitale tjenester må utredes grundig før de tas i bruk, og implementeres under nøye oppfølgning og evaluering. På ethvert steg i utviklingsprosessen må man ivareta rettighetene til den enkelte part i en rettssak og tilliten til rettssystemet som helhet. Eksempelvis må personvernlovgivningens krav om innebygget personvern ved bruk av nye digitale tjenester til behandling av personopplysninger ivaretas.

Temaet i denne utredningen er hvilke konsekvenser digitalisering og digital transformasjon av domstolene vil kunne ha for domstolstrukturen. Domstolkommisjonen vil i delutredning II se nærmere på digitalisering og digital transformasjon av domstolene i sin helhet. Det er både spørsmål om hvilken betydning nye digitale tjenester kan ha for domstolenes og berørte parters arbeidsprosesser, og hvordan digital transformasjon kan skje med tilstrekkelig hensyntagen til domstolenes uavhengighet og sentrale prinsipper om rettssikkerhet.113

10.2 Pågående digitaliseringsarbeid

Den teknologiske utviklingen av domstolene, både i Norge og internasjonalt, har særlig knyttet seg til saksbehandlingsplattformer, herunder kommunikasjon med brukerne og integrerte løsninger med andre aktører. De norske domstolene har saksbehandlingssystemet LOVISA og Aktørportalen for elektronisk utveksling av dokumenter og saksinformasjon mellom domstolen og berørte aktører, i første rekke advokater.

Digitale domstoler er Domstoladministrasjonens langsiktige satsing for å effektivisere og modernisere rettsprosessen. Målet er at domstolene som er med i satsingen, skal være papirløse innen 2023. Senere skal øvrige domstoler inkluderes. Satsingen utføres i samarbeid med domstolene og består av en rekke delprosjekter, blant annet videreutvikling av Aktørportalen, forenkling av skifte/dødsbobehandling og elektronisk forkynning.114

Et annet delprosjekt er ESAS-prosjektet (Elektronisk Samhandling mellom Aktørene i Straffesakskjeden). Dette er et samarbeid mellom Domstoladministrasjonen, Politidirektoratet og kriminalomsorgen. Behovet for bruk av digital kommunikasjon under straffesaksbehandlingen har de senere år vært fremhevet og utredet med jevne mellomrom, og det pågår flere prosjekter som har som mål å gjøre behandlingen digital.115

En arbeidsgruppe med representanter fra Advokatforeningen, Dommerforeningen, Politidirektoratet, riksadvokaten og Domstoladministrasjonen har utarbeidet en tilråding om digital samhandling og gjennomføring av digitale aktorat.116

I nær fremtid bør opptak av lyd/bilde være mulig i de fleste rettssaler. Dette gjelder også videoteknologi med mulighet for fjernmøter. I Tromsø tinghus er det gjennomført et prøveprosjekt kalt Opptak i retten. Hensikten er å finne ut hva som kreves av utstyr og regelverksendringer for å sikre opptak på en smidig måte. Prosjektet er utvidet til ytterligere en tingrett og en lagmannsrett.

Det er åpenbare utfordringer med å forsøke å skissere hvilke teknologiske løsninger som er aktuelle i domstolene på lengre sikt. Men man kan legge til grunn at allerede eksisterende teknologi i økende grad vil bli tatt i bruk, som tale-til-tekst-funksjon, automatisert oversettelse og gjenbruk av lyd- og bildeopptak ved digitale søk. Det kan bidra til økt rettssikkerhet.

Videre er mulighetsrommet stort når det gjelder kunstig intelligens. Deler av saksbehandlingen vil kunne bli automatisert, det vil si at enkelte oppgaver ikke lenger utføres av dommere eller saksbehandlere. Saksforberedelsen vil i større grad kunne bli en datastyrt prosess. Dommere vil kunne få hjelp av teknologi som beslutningsstøtte (teknologisk utreder) til å analysere bevis og andre dokumenter, men også rettskilder. For enkelte avgjørelser vil også beslutninger kunne automatiseres. En slik utvikling reiser mange vanskelige og prinsipielle spørsmål som må utredes, også internt i domstolene.

Digitalisering er ikke bare et spørsmål om tekniske løsninger for nye eller endrede arbeidsprosesser, men også om rettslig rammeverk. Ofte virker dette sammen. Da Aktørportalen skulle gjøres obligatorisk, medførte dette endringer i domstolloven § 197 a med tilhørende forskrift. Også lovgivningen, herunder prosesslovgivningen, vil påvirkes av at domstoler, forvaltning og politi i større grad tar i bruk nye digitale tjenester i sin saksbehandling og sine beslutningsprosesser. Som et ledd i digitaliseringen er det derfor nødvendig at lover og forskrifter gjøres digitaliseringsvennlige, herunder legger til rette for automatiserte beslutningsprosesser der det er ønskelig, for eksempel i enklere saksbehandlingsarbeid.117 En slik utvikling er i samsvar med målene beskrevet i Regjeringens digitaliseringsstrategi for 2019–2025, der det heter at Regjeringen vil «foreta en gjennomgang av regelverk for å kunne vurdere å fjerne gjenstående hindringer for digitalisering med utgangspunkt i sammenhengende tjenester».118

10.3 Digitalisering og domstolstruktur

10.3.1 Innledning

Digitaliseringen av domstolene har betydning for hvordan domstolene skal organiseres, også med hensyn til struktur. Dette er drøftet løpende i utredningen. I dette kapittelet gis det likevel en oversikt over de viktigste temaene knyttet til digitalisering og struktur. Bruk av nye digitale tjenester kan i fremtiden føre til enda mer gjennomgripende endringer av domstolene. Det bør derfor etableres en mer fleksibel struktur.

10.3.2 Tiltak for å avhjelpe reisetid

Nettbaserte kommunikasjonsløsninger og fjernmøteteknikk er hensiktsmessige digitale tjenester som kan hjelpe brukere til å få kontakt med domstolene uten å måtte reise til dem. Slike tjenester kan gjøre domstolene mer tilgjengelige og er i tråd med den utviklingen man ser i samfunnet for øvrig.

Fjernmøter innebærer at en deltaker i et rettsmøte kan befinne seg på et annet fysisk sted. Kommunikasjonen skjer da enten via telefon eller som videokonferanse over nett med eller uten deling av dokumenter på skjerm (skjermdeling). Det er ingen prinsipiell teknologisk forskjell mellom telefonkonferanse og videokonferanse.

Nettbasert tvisteløsning kjennetegnes ved at bevis, saksinformasjon og argumenter sendes domstolen via en digital plattform. Dommeren avgir sin avgjørelse gjennom den samme plattformen. Saksbehandlingen er skriftlig og foregår ikke ved hjelp av lyd eller bilde. Prosessen er asynkron, i motsetning til ved rettsmøter, hvor alle er til stede fysisk eller virtuelt.

Se nærmere om tiltak for å avhjelpe belastning med reisetid til domstolene i punkt 15.5 følgende.

10.3.3 Samhandling mellom og internt i domstolene

Nye digitale tjenester muliggjør effektiv deling av informasjon på tvers av rettssteder og domstoler. Det vil påvirke arbeidet og arbeidsprosessene både internt i den enkelte domstol og mellom domstolene. Domstolene kan i større grad samarbeide om ulike administrative funksjoner. Det er allerede en utvikling i denne retningen. Domstoladministrasjonen besluttet i 2018 å samle domstolenes regnskaps- og lønnsfunksjoner i en landsdekkende enhet. Det samme kan gjøres for andre administrative støttefunksjoner som alle eller flere domstoler utfører.

Også for dømmende saker er det muligheter for økt samhandling. Skriftlige saker kan ha en nasjonal kø, eller dommere kan gå i turnus som e-dommere. Det vises i denne sammenhengen til familiedomstolen på New Zealand, der det er etablert et system med elektronisk saksbehandling av hastesaker slik at det alltid er en dommer som behandler saken uavhengig av hvor i landet saken er anlagt.119

For arbeidet internt i domstolene kan digitale verktøy ha stor betydning. Det legger til rette for at dommere og andre ansatte kan være lokalisert på ulike steder, men likevel tilhøre samme domstolorganisasjon. Felles beramming av saker, saksbehandlingsplattformer, løsninger for intern kunnskapsdeling, digitale arbeidsmapper og fjernmøteteknologi kan bidra til at den geografiske avstanden mellom kontorstedene får redusert betydning. Fordelene med at hele organisasjonen er samlet på ett sted, må avveies mot fordelene av å ha flere og mer spredte rettssteder. Gode digitale hjelpemidler kan i noen grad avhjelpe at fagmiljøer i det daglige ikke sitter samme sted. Samlet sett bidrar dette til at domstolsorganisasjonene blir mer fleksible, se kapittel 12.

10.3.4 Kostnader knyttet til digitalisering

Digitalisering har en betydelig kostnadsside, selv om det også over tid kan bidra til effektivisering av arbeidsprosesser og redusere behov for bemanning. Vedlikeholdskrevende digitale verktøy skal gjøres tilgjengelige for den enkelte dommer, i den enkelte rettssal, i den enkelte domstol. Det er derfor avgjørende at domstolene organiseres på en kostnadsmessig forsvarlig måte som fremmer bruken av gode digitale verktøy. Dersom rettsmøter skal kunne gjennomføres digitalt, må rettssalene inneholde det nødvendige utstyret. Både innkjøps- og vedlikeholdskostnadene er høye. Investeringsbehovet taler for at antallet rettssaler reduseres. Dette blir vurdert nærmere i punkt 13.4.3.

11 Særdomstolsutvalget og barnesaker i domstolene

11.1 Oppfølging av Særdomstolsutvalget

11.1.1 Innledning

Særdomstolsutvalget (NOU 2017: 8) har utredet om det bør opprettes en særdomstol for foreldretvister etter barneloven og saker om tvang etter barnevernloven (samlet omtalt som «barnesaker»). Utvalget avga sin utredning 9. mars 2017. Forslagene legger føringer for kommisjonens utforming av en ny domstolstruktur.

Særdomstolsutvalget foreslår en mer helhetlig behandling av barnesaker innenfor dagens domstolsystem. Fremfor å opprette en særdomstol anbefaler utvalget at barnesakene bør legges til et utvalg av dagens tingretter. Videre foreslår utvalget at fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker legges ned, og at alle barnesaker behandles av tingrettene i første instans. Et flertall i utvalget foreslår også at fylkesnemndslederne utnevnes til tingrettsdommere, og anbefaler at det innføres lovbestemte obligatoriske kompetansekrav for dommere som skal behandle barnesaker.120

I Domstolkommisjonens mandat er det uttalt at kommisjonen ikke skal utrede temaer som nylig er utredet av Særdomstolsutvalget, med mindre kommisjonens øvrige forslag gjør det nødvendig med nye vurderinger av tema drøftet der.

Den 6. februar 2019 ble det kjent i en pressemelding at regjeringen har besluttet hvordan Særdomstolsutvalgets forslag skal følges opp.121 Det fremgår av pressemeldingen at det skal arbeides videre med å samle barnesakene i noen tingretter. Det er vist til at oppfølgingen vil inngå som en naturlig del av Domstolkommisjonens arbeid og regjeringens oppfølging av dette. Regjeringen har videre besluttet at fylkesnemndene skal bestå som det forvaltningsorgan som fatter vedtak i barnevernssakene. Det innføres ikke lovbestemte obligatoriske kompetansekrav for dommere.

I brev fra Justis- og beredskapsdepartementet av 12. april 2019 er Domstolkommisjonen bedt om å legge pressemeldingen til grunn for sitt arbeid, se punkt 2.2. I tråd med mandatet og brevet vil kommisjonen derfor ikke foreta noen ny vurdering av Særdomstolsutvalgets forslag. Kommisjonen vil derimot i tråd med regjeringens beslutning vurdere hvilke konsekvenser kravene til fagmiljø og spesialisering har for domstolene i dag, og hvordan de best kan tilpasses en ny domstolstruktur.

11.1.2 Krav til fagmiljø

Særdomstolsutvalget stiller nye krav til organer som skal behandle barnesaker. For å sikre at sakene behandles i et sterkt fagmiljø med bred erfaring fra feltet, og med mer spesialisert behandling, bør barnesaker bare legges til domstoler av en viss størrelse. Formålet med mer spesialisert behandling er å øke kompetansen og erfaringen hos de aktuelle dommerne.

Særdomstolsutvalget anbefaler at de utvalgte tingrettene som et utgangspunkt bør ha minst fem dømmende årsverk til behandling av barnesaker for å kunne få et sterkt nok fagmiljø. Siden tingretten også skal behandle andre sakstyper, må domstolen være en del større, anslagsvis ti dømmende årsverk. Utvalget legger til grunn at bare 14 av dagens domstoler er av en slik størrelse.

Etter å ha tatt i betraktning også hensyn til bosettingsmønstre, geografiske avstander og kommunikasjonsmuligheter antar Særdomstolsutvalget at antall tingretter som skal behandle barnesaker, bør være klart høyere enn dagens antall fylkesnemnder (12), men betydelig lavere enn dagens antall tingretter (60). Utvalget mener at tallet bør ligge et sted mellom 20 og 30 tingretter. Noen av utvalgsmedlemmene mener at antallet tingretter som behandler barnesaker, ikke bør være høyere enn 20, for å sikre de beste muligheter for et sterkt fagmiljø, med organisering i avdelinger eller faggrupper. Andre mener at andre hensyn tilsier at antallet tingretter bør være nærmere 30, og at man likevel kan sikre et sterkt fagmiljø.122

Det er grunn til å påpeke at Særdomstolsutvalgets anbefaling om spesialisert behandling i domstoler av en viss størrelse ikke først og fremst er begrunnet i et behov for mengdetrening. I dag utgjør barnesakene en stor del av den sivile porteføljen i mange små tingretter, slik at mange dommere i dag behandler barnesaker relativt ofte. Særdomstolsutvalgets anbefaling synes derimot først og fremst å være begrunnet i et behov for å bygge opp kompetansesentra rundt barnesakene, i miljøer der flere har gode kvalifikasjoner innenfor det samme fagområdet.123

11.1.3 Konsekvenser for domstolstrukturen

Regjeringens beslutning om å gjennomføre Særdomstolsutvalgets forslag om at barnesakene bare skal behandles i utvalgte av dagens tingretter, vil få stor betydning for ressursutnyttelsen i mange av de minste tingrettene som ikke oppfyller kravene til fagmiljø. Som nevnt ovenfor utgjør barnesaker i dag en relativt stor del av den sivile porteføljen i mange av de minste tingrettene. Domstoladministrasjonen anslår at bemanningsbehovet vil falle med mellom 10 og 20 prosent dersom man tar ut barnesakene.124

Barnesakenes innvirkning på bemanningsbehovet i tingrettene er et eksempel på at dagens struktur er svært sårbar for endringer i saksporteføljen. Allerede i dag er arbeidsbelastningen mellom ulike domstoler skjev. Fordi det er nødvendig med en viss minimumsbemanning uavhengig av saksinngang, vil denne skjevheten forsterkes hvis barnesakene bare legges til utvalgte tingretter med tilstrekkelig store fagmiljø. Det vil medføre at effektiviteten i domstolene samlet sett blir ytterligere svekket.

Kravet om mer spesialisert behandling av barnesaker må ses som en del av et større bilde. Det må påregnes at domstolene i årene som kommer, vil møte krav om andre endringer av minst like stort omfang, herunder økte forventninger om spesialisert behandling av flere sakstyper.

Etter kommisjonens syn bør den fremtidige domstolstrukturen være så fleksibel at domstolene er i stand til å møte den typen endringer i sakstilfang og spesialisering som Særdomstolsutvalget foreslår, uten at det er nødvendig å foreta nye strukturendringer. For å forhindre at dagens strukturelle skjevhet i kapasitetsutnyttelse forsterkes, bør alle domstoler ha et fagmiljø av en slik størrelse at det er mulig med moderat spesialisering i utvalgte saker.

Hensynet til likebehandling av borgerne tilsier videre at alle domstolene behandler barnesaker. Dette er en sakstype som gjelder sårbare grupper, og hvor en viss nærhet til domstolene kan være viktig. Dersom barnesakene skal behandles av utvalgte tingretter, vil den geografiske avstanden mellom publikum og domstolene uansett bli større i disse sakene. Alternativet er å gjennomføre strukturendringer som gjør alle tingretter rustet til å behandle barnesaker. Etter kommisjonens syn er det en bedre løsning enn å opprettholde domstoler som ikke kan tilby de tjenestene innbyggerne i rettskretsen har behov for.

På denne bakgrunn mener kommisjonen at alle tingrettene i en ny struktur i utgangspunktet bør være av en slik størrelse at de er i stand til å behandle barnesakene ut fra de kriteriene Særdomstolsutvalget har stilt opp.

Sakstilfanget må gjenspeile dette, og det må legges til rette for moderat spesialisering i barnesaker innenfor hver enkelt domstol.

Det er vanskelig å angi en nøyaktig minstestørrelse for at domstoler skal få et tilstrekkelig fagmiljø til å behandle barnesakene. Det sentrale poenget er at barnesakene må samles i færre og større enheter, med mulighet for større grad av spesialisering. Som også Særdomstolsutvalget selv påpeker, vil det være nødvendig å gjøre enkelte tilpasninger fra en antatt minimumsstørrelse.125 Dette gjelder også i en ny struktur.

I likhet med Særdomstolsutvalget mener kommisjonen at Indre Finnmark tingrett står i en særstilling på grunn av den samiske dimensjonen. Hensynet til å sikre tilstrekkelig kompetanse i samisk språk og kultur er utvilsomt viktig også i saker som gjelder barn. Hensynet til sterke fagmiljøer må derfor avveies mot den samiske dimensjonen.

Også enkelte andre steder i landet vil det etter kommisjonens syn være behov for justeringer, først og fremst for å unngå for store reiseavstander for publikum.

11.2 Familievernutvalget og barnelovutvalget

I tillegg til Særdomstolsutvalget er det nedsatt to utvalg som ser på spørsmål knyttet til barnelovsaker og domstolene.

Familievernutvalget ble oppnevnt i mai 2018 og foretar en helhetlig gjennomgang av familieverntjenesten. Utvalget skal levere sin utredning i form av en NOU i løpet av 2019. Utvalget har følgende i sitt mandat:

«Det er skadelig for barn å leve med høyt konfliktnivå over tid, og saker som er egnet for det bør løses på et tidlig stadium. Det er et mål at flere foreldre blir enige under mekling ved familievernkontorene som alternativ til domstolsbehandling.»126

Barnelovutvalget ble oppnevnt i desember 2018 og gjennomgår barneloven og barns rettigheter i lys av blant annet menneskerettighetene. Utvalget skal legge fram forslag til en ny barnelov i august 2020. Av mandatet fremgår følgende:

«Det er et mål at flere saker med høyt konfliktnivå mellom foreldrene blir løst utenfor domstolene. God hjelp fra familievernet til familier etter samlivsbrudd og til foreldre med høyt konfliktnivå bidrar til dette. Utvalget bes vurderer [sic] hvordan rettslige reguleringer kan legge til rette for konfliktløsning på et tidlig stadium og hvordan dette kan reguleres i utkast til ny barnelov. Utvalget skal blant annet vurdere forslagene til Særdomstolsutvalget nærmere.»127

I begge mandatene fremheves det som en målsetting at foreldrekonflikter løses utenfor domstolene. Arbeidet til disse utvalgene vil derfor kunne medføre at antallet barnelovsaker for domstolene blir redusert. For de sakene som kommer for domstolene, vil det likevel være behov for spesialisert fagmiljø og dommere med særskilt kompetanse om barn. Derimot vil det, hvis andelen barnelovsaker skulle synke vesentlig, være enda mer utfordrende å skape tilstrekkelig store fagmiljøer innenfor dagens struktur.

12 En fleksibel struktur

12.1 Innledning

Domstolenes rammebetingelser er i stadig endring. Det påvirker virksomheten. Saksinngangen i den enkelte domstol kan variere over tid. Det kan være mindre svingninger, for eksempel som følge av politireformen, men også mer varige endringer som følge av befolkningsendringer, eventuelt som følge av lovendringer som har betydning for saksfordelingen. Videre stiller ABE-reformen (avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen) krav til domstolene om effektivisering og innsparing. Endrede kommunikasjonsformer og digitalisering av offentlig sektor stiller forventninger om raskere og mer brukerorientert saksbehandling.

Et fellestrekk ved disse endringene er at domstolene selv har begrenset innflytelse over dem. Dersom domstolene skal være rustet til å tilpasse seg endrede rammebetingelser i tiden fremover, bør strukturen utformes på en måte som gir domstolene større grad av fleksibilitet.

12.2 Behovet for fleksibilitet

Så langt vernetingsreglene er basert på sakens geografiske tilhørighet, er inndelingen i rettskretser styrende for saksfordelingen mellom tingrettene. Det medfører at det kan være sterk vekst i innkomne saker i én rettskrets, samtidig som saksmengden avtar i naborettskretsen. Befolkningsendringer vil antakelig bidra til å forsterke variasjonen i saksinngang på tvers av rettskretser, se punkt 8.3.1. Som følge av dette vil enkelte tingretter bli overbemannet, mens andre vil bli underbemannet. Man blir dermed nødt til å øke bemanningen i noen tingretter, samtidig som det vil være ledig kapasitet i andre tingretter. Dette følger av at det kan være vanskelig å redusere bemanningen når saksinngangen faller – særlig for tingretter som allerede har få ansatte. På denne måten fungerer rettskretsene i dagens struktur som en silostruktur der det er begrensede muligheter til å utjevne saksinngangen og utnytte kapasitet og ressurser på tvers av rettskretsene. Dette får betydning for domstolenes muligheter til å levere tjenester av høy kvalitet, innen rimelig tid.

Kommisjonens undersøkelser tyder på at denne «siloeffekten» har betydning for produktivitetsnivået i domstolene, som varierer mellom rettskretsene. Sammenhengen mellom variasjoner i produktivitet, saksinngang og arbeidsbelastning fremgår av punkt 13.3.

12.3 Eksisterende virkemidler

Det er flere mulige virkemidler for å avhjelpe problemer med manglende fleksibilitet og ressursutnyttelse i domstolene. I europeiske domstolssystemer er flere løsninger tatt i bruk for å avhjelpe underbemannede domstoler, herunder vikarpooler med hjelpedommere, utstasjonerte dommere og andre former for ambulerende virksomhet, se punkt 9.1.

Det er enkelte virkemidler som kan fremme fleksibilitet også i de norske tingrettene. Domstolloven § 38 åpner for å overføre saker til en annen domstol, og § 19 annet ledd gir domstollederen adgang til å tilkalle dommere fra andre tingretter for å ta sete i retten i én eller flere bestemte saker. I praksis blir disse mulighetene likevel sjelden benyttet. I tillegg kan utnevnte dommere konstitueres til å gjøre midlertidig tjeneste i en sideordnet domstol (såkalt krysskonstituering).128 Dette er midlertidige løsninger som bidrar til å løse utfordringer ved avviklingen av enkeltsaker.

Av mer permanente tiltak har Domstoladministrasjonen adgang til å opprette nye faste dommerstillinger som er felles for flere domstoler (såkalt flyttbare dommere).129 Slike dommere gjør tjeneste ved flere domstoler som ligger i geografisk nærhet til hverandre, samtidig som de har fast tilknytning til én bestemt domstol.130 Dersom et allerede etablert fast embete skal være felles, kreves det samtykke fra den enkelte dommer.131 Ordningen forutsetter nødvendigvis en del reisevirksomhet.

Tilsvarende kan Domstoladministrasjonen opprette faste domstollederstillinger som er felles for flere selvstendige domstoler.132 Dette er nærmere beskrevet i punkt 16.2.6. Felles ledelse er et virkemiddel som kan skape større fleksibilitet mellom to eller flere domstoler, ettersom domstollederen har full lederkompetanse og fullt lederansvar i domstolene som inngår i ordningen.133 Med mindre to sorenskriverstillinger skulle bli ledige samtidig, synes fastsettelse av felles domstolledelse å kreve samtykke fra én eller flere involverte.134 I praksis har dette i enkelte tilfeller vært løst ved at en sittende sorenskriver stiller sitt embete til disposisjon og deretter har søkt på felles ledelsesembete i de aktuelle domstolene. Felles ledelse forutsetter en del reisevirksomhet hos domstollederen for å sikre tilstrekkelig tilgjengelighet og tilstedeværelse i domstolene som inngår i ordningen.135

Disse eksisterende ordningene krever ikke endringer i selve domstolstrukturen, men er derimot virkemidler som kan avhjelpe ressursutfordringer på tvers av rettskretsene.136 Ordningene kan være viktige for å sikre en fleksibel ressursutnyttelse i enkelttilfeller og er følgelig gode i lys av effektivitetshensynet. Kvalitetshensyn tilsier imidlertid at domstolene ikke bør innrettes på en måte som fordrer et sterkt behov for slike kompenserende tiltak. Tvert imot bør behovet for kompenserende tiltak reduseres betraktelig. Det er da nødvendig å adressere de underliggende strukturelle utfordringene og søke å gjøre domstolene bedre rustet til å utnytte ressurser på en effektiv og fleksibel måte, til det beste for brukerne.

12.4 Strukturelle endringer

12.4.1 Sammenslåing av rettskretser

Forskjeller i befolkningsvekst, saksinngang og arbeidsbelastning kan jevnes ut ved å slå sammen rettskretser. Dersom en rettskrets med sterk vekst i innkomne saker slås sammen med en rettskrets der saksmengden avtar, unngår man å måtte øke bemanningen i den ene rettskretsen samtidig som det er ledig kapasitet i den andre. Ved å slå sammen rettskretser kan man følgelig oppnå en mer effektiv ressursbruk, både av menneskelige ressurser i form av dommere og administrativt ansatte og av materielle ressurser som lokaler, rettssaler og digitale verktøy. Større rettskretser vil gi flere dømmende årsverk i hver domstol, noe som vil kunne gjøre domstolene mindre sårbare for endringer i saksinngang og ulike typer fravær hos ansatte. Slik kan domstolene bli bedre rustet til å nå målene om saksbehandlingstid, se punkt 8.3.2. Større rettskretser stiller likevel større krav til mobilitet, siden det vil innebære et noe større behov for reising enn i dag. Det vil derfor være naturlig å tenke seg en øvre grense på rettskretsstørrelsen.

Strukturendringer som tar sikte på å skape større rettskretser, skiller seg fra de eksisterende virkemidlene beskrevet i punkt 12.3, som er mer direkte rettet mot avviklingen av enkeltsaker. I motsetning til overføring av saker, tilkalling av dommere og krysskonstituering av dommere er sammenslåing av rettskretser et virkemiddel som skaper varige endringer. Det er også store forskjeller mellom å skape større rettskretser og å skape ordninger med felles ledelse og felles faste dommerstillinger. Domstoler som inngår i ordninger med felles ledelse, har fortsatt separate lokaler, saksbehandlingssystemer og rutiner. I en større rettskrets vil dette kunne være felles, i tillegg til at alle dommere og administrativt ansatte tilhører samme organisasjon. Dette tilsier at både faglige, administrative og digitale ressurser kan utnyttes mer effektivt uten at domstolene må belage seg på å tilkalle dommere eller overføre saker. Holdt opp mot ulempene ved større rettskretser, som i hovedsak begrenser seg til krav om mobilitet, virker sammenslåing av rettskretser som et slagkraftig og gjennomførbart virkemiddel.

12.4.2 Rettskretsens geografiske utstrekning

Hvor stor geografisk utstrekning den enkelte rettskrets bør ha for å oppnå en bærekraftig organisasjon, avhenger i stor grad av befolkningsgrunnlaget. I befolkningstette områder vil rettskretsens geografiske utstrekning kunne være forholdsvis liten, men fortsatt gi en høy nok saksinngang til at organisasjonen får en hensiktsmessig størrelse. I deler av landet der befolkningstettheten er lavere, vil en større rettskrets være nødvendig for at organisasjonen skal få en tilstrekkelig saksinngang.

Hensynet til tilgjengelighet tilsier at domstolene bør ha nærhet til innbyggerne, og at reisetiden til domstolene ikke bør bli for lang, se kapittel 15. I rettskretser med stor geografisk utstrekning kan dette sikres ved at organisasjonen har virksomhet på flere steder. Jo større geografisk utstrekning rettskretsen har, desto større behov vil det være for flere rettssteder, eventuelt i form av avdelinger.

12.4.3 Avdelinger på ulike rettssteder innen samme rettskrets

Domstolloven § 19 fjerde ledd gir Domstoladministrasjonen adgang til å beslutte at tingrettene kan inndeles i avdelinger der saksmengden gjør det påkrevd. I dag er det åtte rettsavdelinger ved Oslo tingrett og fire ved Bergen tingrett. Rettsavdelingene er lokalisert på samme sted, i samme bygning.

I en struktur bestående av større rettskretser vil behovet for å dele organisasjonen inn i avdelinger bli større både av interne og eksterne årsaker. For det første kan saksmengden, antall ansatte og organisatoriske forhold innebære at det er hensiktsmessig med en inndeling i avdelinger på samme sted, tilsvarende det man i dag finner ved de største tingrettene.137 For det andre kan rettskretsens geografiske utstrekning tilsi en inndeling i avdelinger på ulike rettssteder, der det også kan holdes rettsmøter. Dette for å sikre tilgjengelighet og lokal tilstedeværelse eksternt, av hensyn til domstolens brukere. Det er i denne sammenheng grunn til å nevne at rettskretser med avdelinger på ulike lokaliteter ikke er en ukjent måte å organisere domstolene på i Europa, se punkt 18.4.5.

Hvor mange avdelinger og rettssteder det bør være innen den enkelte rettskrets, vil avhenge av både saksinngang og rettskretsens geografiske utstrekning. For å skape et godt faglig og sosialt miljø, med best mulig forutsetninger for en fleksibel saksavvikling, bør virksomheten ikke spres på for mange små avdelinger med få ansatte, se punkt 14.4.2. I tillegg tilsier hensynet til å redusere kostnaden ved å digitalisere og oppgradere rettssaler og tinghus at antall rettssteder bør være begrenset, se punkt 13.4.

Behovet for flere avdelinger innen samme rettskrets kan også skyldes andre domstolfaglige og lokale forhold, som hensynet til rekruttering, arbeidsmiljø, eksisterende bygg, leiekontrakter mv. Dersom domstolen mottar mange saker innen et særskilt rettsområde, kan også nærhet til andre samfunnsinstitusjoner begrunne et behov for tilstedeværelse på konkrete lokaliteter. I tillegg er forhold som topografi og infrastruktur av betydning.

Domstollederen vil normalt holde til der domstolen har hovedkontor. I rettskretser med flere avdelinger kan det, avhengig av størrelsen på avdelingene, være aktuelt med en viss stedlig ledelse i form av avdelingsledere. Dette er nærmere beskrevet i punkt 16.7.

Det er en vesentlig forskjell på en struktur der hver rettskrets har flere avdelinger, og en struktur der hver avdeling har sin egen rettskrets. Så lenge avdelingene tilhører den samme rettskretsen, vil dommere og administrativt ansatte tilhøre samme organisasjon, med en felles saksinngang. Dette muliggjør en helt annen form for fleksibilitet enn i dagens struktur, i den forstand at saker kan overføres mellom avdelingene uten byråkratiske prosesser eller budsjettrestriksjoner. I tillegg kan sakene behandles av alle dommerne i rettskretsen, uavhengig av hvor de har sitt faste kontorsted i det daglige. I en større rettskrets med flere avdelinger kommer også administrative og digitale ressurser hele organisasjonen til gode, noe som vil gjøre saksavviklingen atskillig mer fleksibel og kostnadseffektiv.

Kommisjonen legger til grunn at domstolloven § 19 fjerde ledd, som gir adgang til å inndele tingrettene i avdelinger der saksmengden gjør det påkrevd, ikke er til hinder for at andre hensyn, herunder geografiske avstander, kan begrunne en inndeling i avdelinger. Det vises til at enkelte tingretter i dagens struktur også har mer enn ett bemannet rettssted og faste rettssteder i rettskretsen hvor saker gjennomføres. For å synliggjøre dette vil det likevel være hensiktsmessig å utvide domstolloven § 19 fjerde ledd til å regulere opprettelse og nedleggelse av avdelinger på mer generell basis.

12.4.4 Større krav til mobilitet

En tingrettsstruktur bestående av færre og større rettskretser stiller noe større krav til mobilitet enn dagens struktur gjør. I kapittel 15 gjøres det rede for hvordan dette påvirker reisetiden til parter og andre brukere av domstolen.

For å høste gevinster av den fleksibiliteten som ligger i å tilhøre en større organisasjon, må det også for dommerne påregnes en viss reisevirksomhet mellom ulike avdelinger og rettssteder i rettskretsen. Eksempelvis kan kapasitets- og ressurshensyn føre til at dommerne dømmer ved et annet rettssted enn der de selv har sitt daglige virke. Tilsvarende behov kan oppstå ved inhabilitet og sykefravær, eventuelt på grunn av dommerspesialisering på tvers av avdelingene i rettskretsen. Sikkerhetsmessige forhold kan også medføre et behov for reising, eksempelvis fordi bare ett av rettsstedene har en høysikkerhetsrettssal. En viss reising innad i rettskretsen vil med andre ord være nødvendig dersom hensynene bak større rettskretser skal realiseres.

Av samme grunn må det påregnes at partene og andre aktører i enkelte tilfeller reiser til et annet rettssted i rettskretsen enn det de har sterkest (geografisk) tilknytning til. Hvorvidt det er dommeren eller de andre aktørene som reiser, må bero på en konkret vurdering fra sak til sak, basert på momenter som antall aktører, reiseavstander, bevisførsel, tilgjengelige sikre og digitale rettssaler mv. Disse vurderingene kan ligge i grenselandet mellom hva som bør være domstolleders og forberedende dommers kompetanse.138

Så langt som mulig bør likevel reisebelastningen for partene begrenses. Det gjelder særlig der partene befinner seg i en sårbar situasjon, og der flere rettsmøter er nødvendig, eksempelvis ved behandlingen av barnesaker. Som utgangspunkt bør altså reisebelastningen påhvile dommeren og andre aktører i saken, såfremt sakene kan avvikles i tilrettelagte og sikre rettslokaler. Kommisjonen mener dette utgangspunktet bør synliggjøres i domstolloven § 25. Utgangspunktet må imidlertid kunne fravikes dersom retten anser det som hensiktsmessig.139 Dagens kommunikasjonsforhold tilsier at det bør anses som uproblematisk at domstolene nyter en viss fleksibilitet på dette området.

Det kan reises spørsmål om hvorvidt behovet for at dommere må reise noe mer, vil virke negativt på dommerrekrutteringen. Mange dommere reiser en del allerede i dag, for å sette rett både andre steder i rettskretsen og utenfor rettskretsen. Med større organisasjoner blir det flere dommere å dele reisevirksomheten på. Reisebelastningen for den enkelte dommer blir derfor ikke nødvendigvis større enn i dag. Det er også grunn til å tro at mange dommere vil synes det er givende å få muligheten å dømme ved andre rettssteder enn der de har sitt daglige kontorsted. Synet på reising vil antakelig avhenge av livssituasjonen for øvrig, som endrer seg i løpet av et langt yrkesliv. Den teknologiske utviklingen er også av betydning i denne sammenheng. Behovet for å reise ut til partene kan bli mindre ved mer bruk av digitale hjelpemidler, som fjernmøteteknologi.

Kravet om mobilitet innad i rettskretsen kan likevel tilsi at rettskretsens geografiske utstrekning ikke bør være for stor. Rettskretsen bør være av en størrelse som gjør det mulig å reise mellom rettssteder uten for store omkostninger for verken dommere, faste brukere eller publikum.

12.4.5 Meddommere

Prinsippet om at man skal dømmes av sine likemenn i straffesaker, er ansett for å være en viktig rettssikkerhetsgaranti. Gjennom meddommerordningen kan borgerne utgjøre en motvekt og korrigerende kraft for myndigheter og makthavere. Det kan hevdes at prinsippet om å dømmes av sine likemenn kan oppleves som mer reelt dersom saken går for en lokal domstol i nærheten av eget bosted, enn dersom saken går for en større domstol lengre unna.

Reelt sett er strukturelle endringer imidlertid ikke til hinder for å ivareta dette prinsippet. Utgangspunktet er at når rettskretsgrensene endres, endres også trekningskretsen for meddommere. Meddommerne trekkes på tilfeldig måte blant utvalgene i trekningskretsen.140 Det innebærer at alle meddommerne i kretsen kan bli trukket ut, uavhengig av hvor de bor, og uavhengig av hvor domstolen er lokalisert.

Dersom man ønsker meddommere med større geografisk tilknytning til sakene, kan det i rettskretser med stor geografisk utstrekning være aktuelt å dele rettskretsen inn i flere trekningskretser for meddommere, slik enkelte tingretter allerede har i dag.141 Eksempelvis er Vestfold tingrett delt i fire trekningskretser for meddommere, fordelt mellom de fire rettsstedene i rettskretsen.142 Samtidig kan slik geografisk tilknytning til saken øke risikoen for uheldige bindinger mellom meddommerne og andre aktører i saken. Antakelig er det ulike syn på hvordan dette bør praktiseres.

Antall trekningskretser for meddommere og hvordan trekningen praktiseres, har også betydning for hvilke krav til mobilitet som må stilles til meddommere i en struktur bestående av større rettskretser. Dersom trekningskretsen for meddommere sammenfaller med tingrettens rettskrets, og rettsstedet er lokalisert i det mest befolkningstette området i rettskretsen, vil flertallet av meddommerne ikke måtte reise lenger til domstolen enn i dag. For enkelte meddommere vil den geografiske avstanden til domstolens rettssted likevel bli større. Også dette tilsier at den geografiske utstrekningen til rettskretsen ikke bør bli for stor uten at det opprettholdes flere rettssteder.

Samtidig innebærer digitaliseringsarbeidet i domstolene at behovet for fysisk oppmøte i noen grad reduseres også for meddommerne. Domstoladministrasjonen har lansert en ny versjon av Aktørportalen, med saksdokumenter også fra straffesaker. Målet er at meddommerne skal kunne ta i bruk portalen, blant annet til å signere dommene elektronisk. Da slipper meddommerne å reise til og fra rettslokalet en ekstra gang for å signere den ferdigskrevne dommen.

12.5 Særlig om Oslo tingrett og Oslo byfogdembete

Rettskretsen som består av Oslo kommune, skiller seg fra de andre rettskretsene i dagens struktur ved at den har to domstoler i første instans, hvorav ingen er fullfaglige. Oslo tingrett og Oslo byfogdembete deler sakene mellom seg, ved at straffesaker og sivile søksmål behandles i Oslo tingrett, mens Oslo byfogdembete blant annet behandler arv og skifte, midlertidig forføyning og arrest, konkurs, tvangssaker og gjeldsordning.143 Begge domstoler holder til i Oslo tinghus.

Behovet for en større rettskrets for å oppnå en mer bærekraftig organisasjon med flere ansatte gjør seg ikke gjeldende for verken Oslo tingrett eller Oslo byfogdembete. Målt i antall innbyggere er rettskretsen til Oslo tingrett og Oslo byfogdembete landets største, med omtrent 680 000 innbyggere. Videre er Oslo tingrett landets største domstol, med omtrent 220 ansatte, mens Oslo byfogdembete er landets tredje største førsteinstansdomstol med omtrent 60 ansatte. Det er følgelig ingen grunn til å utvide rettskretsens geografiske utstrekning.

Kommisjonen vil imidlertid foreslå en sammenslåing av de to embetene til én fullfaglig domstol. Begge domstoler holder til i Oslo tinghus, og en sammenslåing vil gi økt fleksibilitet i ressursutnyttelsen både på dommersiden, saksbehandlersiden, administrativt og ved utnyttelsen av bygget. En sammenslåing vil også gi gevinster med tanke på intern drift og organisering. Den administrative bemanningen vil kunne reduseres, noe som vil gi lavere kostnader til administrasjon uten at det går utover kjernevirksomheten. Videre vil endringer i saksmengde innenfor de ulike delene av domstolenes saksområder lettere la seg jevne ut ved en sammenslåing og gi en samlet sett mer effektiv ressursutnyttelse. Ny teknologi er i ulik grad tatt i bruk innenfor de to domstolenes saksområder, og en sammenslåing vil kunne gi et verdifullt løft i den delen av virksomheten der ny teknologi i liten grad har vært tatt i bruk fram til nå. I tillegg vil det være mer brukervennlig overfor det alminnelige publikum å kunne forholde seg til én fullfaglig domstol i første instans. En sammenslåing vil følgelig kunne gjøre domstolen mer tilgjengelig.

Som argument for spesialembeter har det tidligere vært anført at de kan fungere som kompetansesentre for andre domstoler. I dag fungerer både Oslo byfogdembete og Oslo tingrett som slike kompetansesentre. Etter kommisjonens oppfatning kan denne funksjonen også ivaretas i en fullfaglig domstol. Begge domstolene er organisert i avdelinger, og for fortsatt å kunne fungere som kompetansesentre vil det kunne være naturlig at byfogdens saksområder blir organisert innenfor (en) særskilt(e) avdeling(er) i den sammenslåtte domstolen. Spesialområder vil for øvrig ikke være et fremmedelement for Oslo tingrett, som nå er i ferd med å ta i bruk moderat spesialisering innenfor nye saksfelt.

Det er også grunn til å fremheve den historiske utviklingen hva gjelder spesialembeter. Tidligere hadde de andre større byene embeter tilsvarende Oslo byfogdembete. Domstolsutvalget av 1977 og senere Strukturutvalget konkluderte begge med at førsteinstansdomstolene så vidt mulig bør organiseres som fullfaglige domstoler. Som begrunnelse ble det først og fremst anført (1) at det vil være «både kunnskapsberikende og perspektivskapende» om dommerne ved førsteinstansdomstolene fikk anledning til å arbeide med alle typer dommerforretninger, (2) at det til dels meget snevre arbeidsområdet enkelte spesialembeter har, kan føre til ensformige og trettende rutiner, og at dette har hatt en negativ effekt på rekrutteringen av dommere til disse embetene, (3) at utnyttelsen av dommerkapasiteten sannsynligvis vil bli best under et system med fullt saksområde, og (4) at et system med fullfaglige dommerembeter vil gjøre dommerkontorene lettere tilgjengelig for det alminnelige publikum.144

Som følge av Strukturutvalgets forslag ble det gjennomført sammenslåing av både Trondheim byrett og Trondheim byfogdembete, Stavanger byrett og Stavanger byfogdembete, og Bergen byrett og Bergen byfogdembete. Oslo byrett og Oslo byfogdembete ble ikke foreslått slått sammen fordi det ble ansett å være behov for først å ha en egen organisasjonsgjennomgang som kunne klarlegge byrettens problemer med sakshåndteringen. I dag er dermed Oslo byfogdembete den eneste av sitt slag.

Oslo byrett, senere Oslo tingrett, har nå i en årrekke vist seg som en velfungerende domstol, som ikke bare innfrir Stortingets mål for saksbehandling, men også har vært, og er, en viktig kraft for både kvalitetsutvikling og annen utvikling av domstolene. De hensyn som i sin tid gjorde at en sammenslåing ikke fant sted, er derfor ikke lenger til stede. De to Oslo-domstolene står nå i samme stilling som de tilsvarende domstolene i de andre største byene gjorde før sine respektive sammenslåinger. Oslo bør derfor ha en fullfaglig domstol, på samme måte som landet for øvrig. Også dette tilsier at Oslo byfogdembete og Oslo tingrett slås sammen.

13 Effektive domstoler

13.1 Innledning

Kommisjonen er i mandatet bedt om å formulere konkrete tiltak som kan bidra til å gjøre domstolene mer effektive. Effektivisering handler i denne sammenheng om å bruke mindre ressurser på å oppnå samme resultat eller å oppnå et bedre resultat uten å bruke mer ressurser.

Utgangspunktet er at domstolene har et begrenset økonomisk handlingsrom. Innenfor dagens struktur er det lite rom for å foreta effektivisering uten at det vil gå ut over domstolenes kjerneoppgaver, se punkt 13.2. Det har sammenheng med kostnadsstrukturen i domstolene og effektiviseringsarbeidet som er gjort i forbindelse med den pågående avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen). Derimot er det mulig å effektivisere driften ytterligere ved å gjennomføre strukturendringer, først og fremst ved å skape større organisasjoner og redusere antall bygg og rettssaler, se punkt 13.3 og 13.4 nedenfor.

Del VI i denne utredningen tar for seg og sammenlikner kostnadsmomenter som knytter seg henholdsvis til dagens struktur og til Domstolkommisjonens strukturforslag.

13.2 Domstolenes driftskostnader

Domstolene har i dag et relativt begrenset økonomisk handlingsrom. Figur 13.1 gir en oversikt over bevilgningene som er gitt fra Stortinget til drift av Domstoladministrasjonen og domstolene i perioden 2012–2019.145 Målt i løpende priser har bevilgningene økt over tid, men korrigert for lønns- og prisveksten i perioden har det vært tilnærmet nullvekst.146

Regjeringens ABE-reform ble iverksatt i statsbudsjettet for 2015 og har gitt statlige etater og virksomheter årlige budsjettkutt på fra 0,5 til 0,8 prosent. Hensikten med reformen er å gi incentiver til mer effektiv statlig drift.147 At de reelle bevilgningene til domstolene har vært omtrent uendret i perioden 2015–2019, skyldes at domstolene har fått ekstrabevilgninger. Ekstrabevilgningene har i hovedsak gått til satsing på IKT, styrking av bemanningen i utsatte domstoler og diverse tinghusprosjekter.

Konsulentselskapet Metier OEC har på oppdrag fra Domstoladministrasjonen sett nærmere på hvilke konsekvenser ABE-reformen har hatt for domstolene.148 Blant funnene i rapporten kan fremheves:

• ABE-reformen har i perioden 2015–2019 totalt medført reduksjoner i bevilgninger fra Stortinget på omtrent 77 millioner kroner. Om lag 73 prosent av ABE-kuttene er gjennomført ved en reduksjon i budsjettildelingen fra Domstoladministrasjonen til domstolene. Øvrige kutt er gjennomført ved at Domstoladministrasjonen har redusert budsjettet på andre områder.

• Domstoladministrasjonen har siden 2015 iverksatt flere tiltak som har bidratt til å oppfylle effektiviseringskravet. Tiltakene har i hovedsak vært knyttet til å redusere bemanningskostnader gjennom mindre bruk av vikarer, inndragelse av stillinger samt ved å holde stillinger ledige (vakanser). Bemanningen i Domstoladministrasjonen og domstolene ble redusert med 35 årsverk fra 2014 til 2018. Dette tilsvarer en bemanningsreduksjon på omtrent 2 prosent.

• Antall saker som kommer inn til domstolene, har falt i perioden hvor det er gjennomført bemanningsreduksjoner. Fra 2014 til 2018 falt saksinngangen i tingrettene med 5 prosent. Saksinngangen til lagmannsrettene falt med 7 prosent, mens det var en reduksjon i innkomne saker på 17 og 5 prosent i henholdsvis jordskifterettene og Høyesterett. Reduksjonen i bemanning er mindre enn saksnedgangen i perioden, men det er da ikke tatt hensyn til at arbeidsbelastningen ved ulike type saker varierer.

• De samlede driftsutgiftene i Domstoladministrasjonen og domstolene har vært på omtrent samme nivå i perioden 2014–2018. De realiserte driftsutgiftene har vært lavere enn bevilgningene.

I perioden 2012–2018 gikk 70 prosent av driftskostnadene i domstolene og Domstoladministrasjonen til lønnsutbetalinger, 15 prosent gikk til leie av lokaler, mens den resterende andelen kan tilskrives øvrig drift og utvikling av fellesløsninger. Andelen av driftskostnadene som brukes i tingrettene, har ligget på omtrent 55 prosent i perioden. Dersom man bare ser på domstolene og ikke inkluderer Domstoladministrasjonen, er andelen som er bundet opp til lønn, enda høyere enn 70 prosent.

Domstolstrukturen legger føringer for hvordan og på hvilke måter Domstoladministrasjonen kan disponere bevilgningene som tildeles fra Stortinget. Mulighetene for bemanningsreduksjoner basert på naturlig avgang er betydelig begrenset med en domstolstruktur bestående av mange små enheter. Domstolenes virksomhet er også sterkt lovregulert. I tingrettene som ikke har mer enn to dømmende, kan man ikke redusere bemanningen, fordi domstolen da ikke vil kunne utføre sine lovpålagte oppgaver. Videre har de fleste domstoler ett rettssted. I praksis vil det å redusere leiekostnader i mange tilfeller innebære å legge ned domstolen. Det er derfor begrensede muligheter til å effektivisere domstolene ytterligere under dagens struktur.

13.3 Størrelse på tingrettene

13.3.1 Produktivitet og hensiktsmessig organisasjonsstørrelse

Å øke den gjennomsnittlige produktiviteten i tingrettene er et naturlig mål fordi det til syvende og sist betyr at domstolene får mer ut av midlene de disponerer. Et høyere produktivitetsnivå vil over tid bidra til å dempe kostnadsveksten i domstolene fordi behovet for flere medarbeidere reduseres. Den største delen av domstolenes budsjett er som nevnt predisponert for å lønne faste ansatte.

Det er i dag relativt store forskjeller mellom tingrettene når det kommer til saksmengde og antall ansatte. Spørsmålet er da om det er en sammenheng mellom produktivitet og størrelse, og om det å endre på tingrettenes størrelse, vil øke den gjennomsnittlige produktiviteten i tingrettene.

Kommisjonen har ønsket å få belyst hva som er en hensiktsmessig størrelse på tingrettsorganisasjonene ut fra produktivitetshensynet. Organisasjonsstørrelse er da forstått som hvor mange ansatte det er i tingretten, løsrevet fra antallet rettssteder. Nedenfor presenteres resultater fra to større undersøkelser som har sett nærmere på hvilke momenter som kan forklare forskjeller i produktivitet mellom tingrettene. Samlet sett taler undersøkelsene for at produktivitetsnivået i tingrettene vil øke hvis det etableres tingretter med større rettskretser og flere ansatte enn det flertallet av tingrettene har i dag.

13.3.2 Frischsenterets produktivitetsanalyse

Domstolkommisjonen har engasjert Frischsenteret til å foreta en produktivitetsanalyse av de norske tingrettene for perioden 2009–2018. Analysen ser på sammenhengen mellom hvor mange årsverk en tingrett disponerer, og antall saker tingretten klarer å behandle i løpet av et år. Studien gir god støtte for at de minste tingrettene har lav produktivitet.

Teknisk produktivitet i dataomhyllingsanalyse av tingretter. Bootstrapestimat etter antall stillinger i kategorier. Box-plot med median (horisontal linje i tykk boks), kvartilintervall (tykk boks) og hele variasjonsområdet (vertikal linje med endestykke, ekstremverdier som prikker). 608 observasjoner. Felles teknologifront alle år 2009–2018.

Figur 13.3 viser resultatene fra analysen. Produktivitet er i denne sammenhengen forholdet mellom hvor mange saker en tingrett behandler, og hvor mange ansatte tingretten har. En tingrett er fullkomment produktiv hvis den får verdien 1, men har et forbedringspotensial på 30 prosent hvis den får verdien 0,7.149

Som figuren viser, finner studien betydelige størrelsesulemper for tingretter med fem ansatte eller mindre. Med mindre det er systematiske forskjeller i personlige egenskaper mellom tilsatte i små og store tingretter, indikerer resultatene at de ansatte i tingretter med mindre enn 5 ansatte ville ha kunnet behandle flere saker dersom de hadde jobbet i større enheter. For tingretter med mer enn 5 ansatte finner studien ikke statistisk støtte for at større enheter er mer produktive enn mindre enheter. Dette skyldes at det er relativt store forskjeller i produktivitet mellom tingretter som har omtrent like mange ansatte.

Det er viktig å understreke at studien ikke ser på kvaliteten ved arbeidet i tingrettene, arbeidsform, intern organisering eller forskjeller i kompetanse og motivasjon blant de ansatte. Analysen ser heller ikke på om det er en sammenheng mellom hvor mange saker de ansatte i en domstol i snitt behandler, og hvor mange saker som kommer inn til domstolen. Det analysen viser, er at det er en sammenheng mellom produktivitet og størrelse. Å svare på hvorfor denne sammenhengen finnes, hadde krevd ytterligere undersøkelser. Det er likevel ikke urimelig å tenke seg at det også innenfor dommerutøvelse er nyttig med et faglig fellesskap, og at i det minste en del av forklaringen ligger i at de minste domstolene mangler et slikt produktivitetsfremmende fellesskap.

13.3.3 Saksinngangens betydning for produktivitet

En mulig forklaring på hvorfor Frischsenteret finner betydelig variasjon i produktivitet mellom tingretter som har omtrent like mange ansatte, kan ha sammenheng med vernetingsreglene. Rettskretsinndelingen er i de aller fleste tilfeller avgjørende for hvilken tingrett som skal behandle saken. I sivile saker er hovedregelen at saken må reises i rettskretsen der saksøkte har sin bopel, eller der virksomheten har sitt hovedkontor.150 I straffesaker er utgangspunktet at saken reises i den rettskretsen hvor den straffbare handlingen antas å ha skjedd.151 Saksfordelingen mellom tingrettene er slik sett rigid. Det kan være sterk vekst i innkomne saker i én rettskrets, samtidig som saksmengden avtar i naborettskretsen. Dette er uheldig, fordi det åpner for at arbeidsmengden i tingrettene kan være svært ulik. Mulighetene for å overføre saker mellom rettskretsene er begrenset og brukes i liten grad, se punkt 8.3.1. I mange tilfeller fungerer rettskretsene som siloer som begrenser kapasitetsutnyttelsen.

Saksinngang er et viktig moment å se i sammenheng med produktivitet fordi det i praksis definerer en øvre grense for hvor mange saker en tingrett kan behandle i løpet av en tidsperiode. Figur 13.4 viser at de ansatte som jobber i tingretter med relativt stort befolkningsgrunnlag i forhold til antall ansatte, også får inn flere saker per ansatt. I utgangspunktet vitner dette om at det er variasjon i hvor mange saker en tingrett kan behandle over tid, og at arbeidsmengden varierer på tvers av tingrettene. Videre viser figur 13.5 en klar positiv sammenheng mellom innkomne saker per ansatt og behandlede saker per ansatt.152

Samlet sett indikerer figurene at forholdet mellom antall årsverk og saksinngang har betydning for det gjennomsnittlige produktivitetsnivået til de ansatte i tingretten.

For å kartlegge hvilken betydning saksinngang har for produktivitet, har Domstolkommisjonen foretatt en regresjonsanalyse som bygger på analysen til Frischsenteret. Analysen ser nærmere på sammenhengen mellom hvor mange saker de ansatte i en tingrett har behandlet i løpet av et år, og observerbare karakteristika ved tingretten. Analyseperioden strekker seg fra 2009 til 2017, og alle sakstyper er inkludert i analysen. Sakene er vektet individuelt etter samme prinsipper som i Domstoladministrasjonens ressursfordelingsmodell. Dette er en statistisk modell som anslår arbeidsbelastningen ved ulike typer saker på bakgrunn av observerbare karakteristika ved saken. Oslo tingrett og Oslo byfogdembete, som ikke er fullfaglige domstoler, er holdt utenfor.

Den analytiske tilnærmingen gjør at man kan isolere effekter fra hverandre, det vil si at man beregner om, og i så fall hvor mye, et bestemt moment påvirker produktivitetsnivået i tingretten når de andre momentene holdes konstante.

Figur 13.6 viser sammenhengen mellom hvor mange saker de ansatte i tingretten har behandlet i snitt og hvor mange ansatte det er i tingretten. Hver tingrett er representert med én observasjon for hvert år i analyseperioden. Behandlede saker per ansatt leses av på den vertikale aksen. At tallene for behandlede saker er så høye, skyldes at sakene er vektet. Vektingen gjør at de fleste saker teller som mer enn én sak.

Resultatene fra analysen viser at det er stor variasjon i produktivitet mellom tingretter med omtrent like mange ansatte. Dette gjelder særlig for tingrettene med relativt få ansatte, noe som samsvarer med funnene i analysen utført av Frischsenteret. De to viktigste resultatene fra analysen er:

• Alt annet likt er det positiv samvariasjon mellom produktiviteten i en tingrett og saksinngang per ansatt. Noe av den store forskjellen i produktivitet blant tingretter med like mange ansatte kan forklares med forskjeller i saksinngang per ansatt.

• Når tingretter har like mange innkomne saker per ansatt, behandler ansatte som er tilsatt i større tingretter, i gjennomsnitt flere saker enn ansatte i mindre tingretter. Denne tilleggseffekten later til å avta ved omtrent 50 ansatte. Dette bør imidlertid tolkes med stor forsiktighet, idet bare én tingrett i analysen har mer enn 50 ansatte.

Som ved de fleste typer statistiske analyser er det usikkerhet knyttet til konklusjonene ovenfor. Hypotetisk sett kan det være forhold som ikke observeres, som driver resultatene. Noe av forskjellen i produktivitet mellom domstoler kan for eksempel skyldes at ulike personlighetstyper søker seg til ulike domstoler. Det er mulig å tenke seg, men ikke nødvendigvis sannsynlig, at det kan foreligge en overvekt av særlig produktive personer i større domstoler. I så fall vil hele eller deler av effekten som tilskrives domstolstørrelse, i realiteten skyldes egenskaper ved de ansatte. Tilsvarende kan det også være motsatt, altså at mer produktive personer søker seg til mindre domstoler. I så fall vil effekten av størrelse på produktivitet i analysen være underestimert. Kommisjonen har forsøkt å gjennomføre analyser av produktivitet blant dommere som har vært tilsatt ved både små og store domstoler, men datamaterialet er for lite.

Gitt at det ikke er systematiske forskjeller i personlighetstyper som er årsaken til produktivitetsforskjellene, og heller ikke andre uobserverbare forhold, indikerer resultatene at det kan være mulig å oppnå produktivitetsvekst ved å øke saksinngangen per ansatt. Dette kan oppnås ved å etablere større og mer befolkningsrike rettskretser.

Det andre resultatet taler for at det er mulig å øke produktiviteten ved å etablere tingretter med flere ansatte. Hvis to tingretter har et gitt antall ansatte hver, og saksinngangen per ansatt er lik i begge tingretter, vil de ansatte i tingrettene sannsynligvis behandle flere saker i gjennomsnitt hvis tingrettene slås sammen til én organisasjon. Den nye organisasjonen vil da ha behov for færre ansatte enn hva de to tingrettene hadde til sammen. Analysen avdekker ikke hva som er driveren bak denne effekten, men det er nærliggende å tro at større organisasjoner er mer fleksible, mindre sårbare og kan organisere seg på måter mindre enheter ikke har mulighet til. I tillegg kommer læringen og motivasjonen som er knyttet til fagfellesskapet.

Samlet sett er en rimelig tolkning av resultatene at dagens rettskretsinndeling ikke er optimal for produktiviteten i tingrettene. Rettskretsinndelingen gjør at det er betydelig variasjon i arbeidsbelastning mellom de tilsatte i tingrettene, og mange tingretter ser ut til å ha lav produktivitet blant annet fordi saksinngangen per ansatt er lav. Større rettskretser, og dermed større organisasjoner, kan øke det samlede produktivitetsnivået i tingrettene.

Problemet med ujevn arbeidsbelastning vil bli større i fremtiden dersom rettskretsene ikke justeres. Domstolkommisjonen har fremskrevet saksinngangen til alle tingretter fra i dag og fram til 2040. Fremskrivingene viser at tingretter som har lav saksinngang per ansatt i dag, sannsynligvis vil få lavere saksinngang i fremtiden, mens det motsatte er tilfellet for tingretter som i dag har høy saksinngang per ansatt. Se nærmere om dette i punkt 30.4. Konsekvensen av å videreføre dagens struktur vil være at man vil bli nødt til å øke bemanningen i noen tingretter, samtidig som det vil være ledig kapasitet i andre tingretter. Det vil ikke være kostnadseffektivt.

13.4 Bruk av rettssaler i tingrettene

13.4.1 Innledning

Utgangspunktet må være at domstolene skal tilby tidsmessige, hensiktsmessige og sikre lokaler og rettssaler til ansatte og brukere, og at kvaliteten skal være like god i hele landet. Bygg og rettssaler bør være tilrettelagt for personer med nedsatt funksjonsevne. Det er i varierende grad tilfellet i dag.

De økonomiske utfordringene i domstolene er beskrevet i Økonomiplan for domstolene 2020–2023.153 For å imøtekomme forventningene til de ansatte og brukerne av domstolene er det behov for ytterligere investeringer i tekniske løsninger, å utvide prosjektet Digitale domstoler til alle domstoler og å investere i løsninger for elektronisk samhandling i straffesakskjeden. Det er også et stort vedlikeholdsetterslep i mange domstoler, og dagens bygningsstandard er ikke tilfredsstillende. De økonomiske utfordringene beskrives generelt sett som store.

Domstolene disponerer i dag i overkant av fire hundre rettssaler fordelt på 95 lokaliteter. Domstolkommisjonen har kartlagt aktivitetsnivået i tingrettssalene. Hensikten har vært å undersøke om det er samsvar mellom faktisk behov og antall rettssteder og rettssaler. Det er ikke hensiktsmessig å investere i bygg og saler som brukes lite, og spørsmålet er om det er økonomisk forsvarlig å videreføre virksomheten ved alle dagens rettssteder. Hovedbildet er at tingrettene i dag disponerer langt flere rettssaler enn behovet tilsier, og at det offentlige ville kunne spare ressurser på å fase ut rettssteder, uten at dette vil gjøre at tingrettene får kapasitetsutfordringer.

13.4.2 Mange rettssaler brukes lite

Domstolkommisjonen har kartlagt aktivitetsnivået i tingrettssalene i perioden 2015–2018. Nærmere 370 tingrettssaler og 200 000 enkeltsaker inngår i analysen. Timer er brukt som måleenhet fordi det gir mer informasjon om reell aktivitet enn dager. Det er tatt hensyn til at enkelte tingrettssaler brukes av lagmannsrettene, og at noen tingretter tidvis setter rett i eksterne bygg. Disse salene er ekskludert fra tallmaterialet som presenteres her.

Kartleggingen tar utgangspunkt i at en rettssal kan brukes syv timer per virkedag, og at det ikke er aktivitet i rettssalene under rettsferien. På bakgrunn av dette er det anslått hvor mange timer den enkelte rettssal aktivt er i bruk i løpet av en virkedag. Forholdet mellom aktiv bruk og disponibel tid omtales i det følgende som rettssalsbelegg. Hypotetisk sett vil en sal som i gjennomsnitt brukes tre og en halv time per dag, ha et rettssalsbelegg på 50 prosent. Brukes salen mer enn syv timer i snitt per dag, vil salen ha et belegg på over 100 prosent.

Det er ikke lagt til grunn at en tingrett skal kunne oppnå et gjennomsnittlig rettssalsbelegg på 100 prosent. Syv timer per dag er likevel benyttet som referanseverdi. Formålet med analysen er å undersøke om det er store forskjeller mellom tingretter, ikke å anslå belegget i seg selv. Dette vil gi en indikasjon på om enkelte tingretter har for få eller for mange rettssaler, og hvor godt den enkelte tingrett utnytter rettssalskapasiteten.

Det er en klar sammenheng mellom rettssalsbelegg og tingrettsstørrelse. Dette gjelder uavhengig av om man definerer tingrettsstørrelse på bakgrunn av disponible årsverk eller saksinngang. Figur 13.7 viser gjennomsnittlig rettssalsbelegg etter saksinngang. Tingretter som i snitt har hatt mer enn 3000 innkomne saker per år over tidsperioden, har høyest belegg. Salene i disse tingrettene har i gjennomsnitt blitt brukt aktivt i om lag tre timer per virkedag i perioden. Det tilsvarer et gjennomsnittlig rettssalsbelegg på 42 prosent. Salene i tingrettene som har hatt en gjennomsnittlig saksinngang på under 500 saker i året, har et gjennomsnittlig rettssalsbelegg på 22 prosent. Dette tilsvarer om lag 1,5 timer per virkedag.

I denne sammenhengen er det viktig å huske at det i utgangspunktet ikke er saksinngangen i seg selv som er årsaken til variasjonene i rettssalsbelegget mellom tingrettene. Det er forholdet mellom saksinngang, antall saler og antall dommere som er avgjørende for det gjennomsnittlige rettssalsbelegget i den enkelte tingrett. Større tingretter disponerer langt flere saler enn de mindre tingrettene, men har likevel høyere belegg. Det betyr at forholdet mellom saksinngang og antall rettssaler er mer hensiktsmessig i de større enhetene.

Det bør nevnes at det er variasjoner i gjennomsnittlig belegg blant tingrettene innen hver størrelseskategori. Blant tingrettene med under 500 innkomne saker per år varierer for eksempel det gjennomsnittlige belegget fra 9 prosent til nærmere 40 prosent. Jevnt over er belegget likevel lavt. Av de 22 tingrettene innen dette størrelsessegmentet har 19 tingretter et gjennomsnittlig belegg på under 30 prosent, og 11 tingretter – altså halvparten – har et gjennomsnittlig belegg på under 20 prosent.

13.4.3 Betydning for struktur

Kartleggingen av rettssalsbruk viser at tingrettene samlet sett disponerer for mange rettssaler. Den viser også en klar sammenheng mellom kapasitetsutnyttelse og saksinngang. De aller fleste tingrettene med lav saksinngang har lavt belegg sammenliknet med større enheter, til tross for at større tingretter disponerer flere saler enn mindre tingretter. At rettssalene brukes mindre i tingretter med lav saksinngang, sammenfaller med at det er samvariasjon mellom lav saksinngang og lav arbeidsproduktivitet, som vist i punkt 13.3.3.

Med færre og større organisasjoner vil man kunne ha færre rettssaler uten at det går på bekostning av saksavvikling. Da vil man unngå å betale leie- og vedlikeholdskostnader og å investere i bygg og saler som brukes lite. Dette er særlig viktig med tanke på behovet for oppgradering av de digitale ressursene i domstolene. Forutsetningen for en reell debatt og nytenkning rundt digitale arbeidsprosesser er en struktur som muliggjør likeverdige digitale domstoler i hele landet. Dersom det skal være rasjonelt å investere i ny teknologi, bør det legges til rette for en domstolstruktur med et optimalt antall domstoler og rettssaler, slik at nytt digitalt utstyr i størst mulig grad blir brukt.

14 Sterke fagmiljøer

14.1 Innledning

Domstolkommisjonen er bedt om å ta stilling til hvordan domstolene bør organiseres for å være best mulig rustet til å ivareta forventninger om kvalitet. Med kvalitet menes i denne sammenheng at publikum kan henvende seg til domstolene i trygg forvissning om at ethvert rettsspørsmål vil bli behandlet av dommere som er oppdatert på hva som er gjeldende rett, og som er i stand til å sikre rimelig fremdrift i saken og treffe en velbegrunnet avgjørelse. For å sikre en rettferdig behandling og riktige avgjørelser må det stilles høye faglige krav til dommerne. På denne måten er god kvalitet på tjenestetilbudet en forutsetning for borgernes rettssikkerhet.

Det er grunn til å fremheve utviklingen i retning av at sakene for domstolene blir stadig mer tidkrevende og komplekse, blant annet som følge av internasjonaliseringen av retten. Dette gjenspeiles i økt tidsbruk under hovedforhandling, vekst i bruk av sakkyndige og tolker samt et høyere antall vitner, se punkt 8.2.1. Samtidig har dommerne ansvar for å dempe kostnadsutviklingen gjennom krav til aktiv saksstyring og for å holde seg faglig oppdatert på en rekke ulike saksfelt. Disse forholdene innebærer i sum at det stilles nye krav til dommerne.

Kvalitet i domstolene avhenger ikke bare av kvaliteten ved den enkelte rettsprosess og den enkelte avgjørelse. Det avhenger også av at dommerne bidrar til å forbedre rettssystemet gjennom systematisk videreutvikling av den dømmende virksomhet og ved at dommerne selv tar ansvar for faglig kompetanseheving, fordypning og utvikling innen både materielle og prosessuelle spørsmål. I dette kapittelet gjøres det rede for hvordan en styrking av fagmiljøet i domstolene kan bidra til å gi dommerne best mulig forutsetninger for å tilfredsstille kravene til faglige gode avgjørelser og prosesser.

14.2 Kvalitetsfremmende tiltak

14.2.1 Opplæring og etterutdanning

Dommeropplæringen i Norge står i kontrast til opplæringen i en del andre land, som gjerne har egne karriereløp for dommere. I Sverige har man en dommerutdanning ved domstolene, der unge og relativt nyutdannede jurister blir ansatt i ulike opplæringsstillinger. I disse stillingene får deltakerne i utdanningsprogrammet gradvis mer ansvar og selvstendighet. Først etter mange år blir disse juristene utnevnt til dommere, gjerne en gang mens de er i 40-årene.154 Rekrutteringen til domstolene foregår i all hovedsak fra den krets som har gjennomgått dommerutdanningen, men man kan også kvalifisere seg til dommerstilling gjennom arbeid som advokat eller aktor.155

I likhet med i Norge har man i Danmark dommerfullmektigstillinger. For unge jurister er dette gjerne starten på en dommerkarriere. Den danske ordningen skiller seg fra den norske på flere måter. I Danmark kan dommerfullmektiger fortsette i stillingen etter grunnutdanningen, som normalt har tre års varighet. Videre kan dommerfullmektigene avansere til rettsassessor. Dette er særlig erfarne dommerfullmektiger som gjerne ivaretar ledelsesoppgaver ved domstolene, eksempelvis for skiftesakene. Etter ni til tolv års erfaring kan dommerfullmektigen søke konstitusjon som dommer i en landsret (ankedomstol), som normalt varer i ni måneder. Utnevning som landsdommer eller byrettsdommer krever vanligvis at søkerens egnethet har vært vurdert av landsretten i konstitusjonsperioden.156

Både i Sverige og i Danmark har nyutnevnte dommere gjennomgått en læretid i domstolene, med et grundig opplæringstilbud. Som nyutnevnt dommer er man derfor relativt fortrolig med det daglige dommerarbeidet. Dette skiller seg fra den mer åpne dommerrekrutteringen i Norge, som innebærer at mange nyutnevnte dommere har sin yrkeserfaring fra andre steder enn domstolene. I mange tilfeller har nyutnevnte dommere behov for å øke kompetansen innen sentrale rettsområder, herunder sivil- og straffeprosess.

Det er også grunn til å trekke fram fraværet av formalisert dommerevaluering i de norske domstolene. Også her står Norge i en særstilling sammenliknet med mange land i Europa, der det foretas en systematisk evaluering av dommere på bakgrunn av objektive kriterier, som ofte har stor betydning for deres videre karriereløp.157

Med tanke på de faglige kravene som stilles til dommerne, kan det fremheves som viktig at den åpne dommerrekrutteringen i Norge følges opp med aktiv innsats for å sikre en kvalitativt god opplæring og etterutdanning. Kompetanseutvikling er også et prioritert satsingsområde i Domstoladministrasjonens strategiske plan for domstolene 2025.158

I dag skjer mye av den formaliserte grunnopplæringen og etterutdanningen for dommere sentralt, i regi av Domstoladministrasjonen. Noen av satsingsområdene for systematisk og målrettet kompetanseheving for dommere er nasjonale introduksjonsprogram og dommerseminarer samt kollegaveiledning. Det er også laget flere digitale ressurser for medarbeiderne i domstolene som er tilgjengelig på domstolenes intranett, eksempelvis digitale veiledere for behandling av foreldretvister. Faglitteraturutvalget, som jobber for at domstolenes behov for variert faglitteratur og elektroniske rettskilder innen ulike fagområder skal ivaretas på best mulig måte, kan også nevnes i denne sammenheng.159

Ansvaret for å sørge for opplæring, etterutdanning og kompetanseutvikling påhviler også den enkelte dommer og den enkelte domstol.160 Inntrykket er at de fleste dommere tar ansvaret for egen kompetanseutvikling på alvor. Kompetanseutvikling synes også å være en prioritet i mange domstoler.

Det er imidlertid vanskelig å finne dokumentasjon på det kompetanseutviklingsarbeidet som skjer lokalt i den enkelte domstol. Noe informasjon finnes i domstolenes årsrapporter, men dette varierer fra domstol til domstol. Det finnes videre en del informasjon i rapportene fra Domstoladministrasjonens prosjekt om ledelse, organisering og kompetanse (LOK-prosjektet), som pågikk i perioden 2004–2006.161 Prosjektet besto av tre delprosjekter, hvorav ett av dem hadde som formål å kartlegge og analysere kompetansebehovet i domstolene samt vurdere og foreslå kompetanseutviklingstiltak. Rapportene fra dette prosjektet er imidlertid i ferd med å bli noe utdatert. Mangel på oppdatert dokumentasjon betyr ikke at målrettet kompetansearbeid ikke skjer lokalt, men kan tyde på at arbeidet er lite systematisk, og at det i stor grad er opp til den enkelte domstol hvilke tiltak som iverksettes.162

Når det gjelder etterutdanning, gjennomføres det ved en del domstoler forholdsvis omfattende lokale kompetanseutviklingstiltak i form av fagseminarer for dommere. Videre er det tradisjon for å avholde regionale dommersamlinger for dommere i tingrettene og lagmannsrettene som hører under samme lagdømme. Erfaringene fra LOK-prosjektet var imidlertid at det i mange domstoler i liten utstrekning gis et formalisert tilbud om videreutdanning.163 Antakelig kreves det normalt domstoler av en viss størrelse for å kunne gjennomføre større og systematiske tiltak.

Læring på arbeidsplassen er likevel ansett som det kanskje aller viktigste elementet i kompetanseutviklingen for dommere. Gjennom behandling av enkeltsaker og diskusjoner med kollegaer opparbeider dommere seg både praktisk og teoretisk kompetanse. Den uformelle og ustrukturerte formen for kompetanseutvikling er følgelig av stor betydning. Mangelen på dommerkollegaer i de minste domstolene utgjør en utfordring i denne sammenheng. Det er lettere å skape varierte og inspirerende fagfellesskap i store domstoler, der man også kan ha ulike kompetanseprofiler som utfyller hverandre. Selv om dommerne ved mindre domstoler kan kontakte kollegaer i andre domstoler, må det antas at dette ikke gir de samme mulighetene til faglige utviklingsmiljø.

Det er også et klart etterlatt inntrykk hos kommisjonen at dommere ønsker seg et bredt og dypt faglig fellesskap. Ifølge spørreundersøkelsene kommisjonen har gjennomført er 64 prosent av de ansatte helt enige eller enige i at det er viktig med et stort fagmiljø ved den enkelte domstol, og over 60 prosent ønsker mer fokus på kompetanseutvikling.164

14.2.2 Domstoler og fagutvikling

Ressursdomstoler som har evne og vilje til å drive fagutvikling, har stor verdi for kvaliteten av den dømmende virksomheten i Norge. Domstolene er selv best rustet til å analysere sine egne behov. Det er derfor viktig at domstolene selv kan ta initiativ til kompetanseutviklende tiltak, enten de gjennomføres lokalt, regionalt eller nasjonalt.

Med den brede dommerrekrutteringen vi har i Norge, sitter dommerne på erfaring fra mange sektorer og ulike deler av landet og har kontakter i forskjellige deler av det juridiske fagfellesskapet. Dommerne kan derfor være en stor ressurs for fagfellesskapet, utover behandlingen av enkeltsaker. Det er viktig at domstolene har tilstrekkelige muligheter til å høste gevinster av dette, eksempelvis ved at dommerressurser i større grad frigjøres til utvikling av nasjonale kompetansetiltak for jurister og tilgrensende profesjoner. Det kan skje i samarbeid med Domstoladministrasjonen, universitets- og høyskolemiljøene eller andre sektorer.

I dagens struktur er det bare et fåtall tingretter – først og fremst de største – som i praksis har tilstrekkelig kapasitet til å være pådrivere for denne typen fagutvikling. Kommisjonen mener det bør legges til rette for at flere domstoler på landsbasis har evne til å gjennomføre tiltak på eget initiativ og på egne premisser.

14.2.3 Forsvarlig tildeling av saker til dommerfullmektiger

Dommerfullmektiger utgjør en forholdsvis stor del av de dømmende årsverkene i tingrettene. Selv om dommerfullmektiger generelt holder et høyt faglig nivå, er utstrakt bruk av dommerfullmektiger prinsipielt uheldig. Særlig av hensyn til domstolenes tillit blant publikum kan det være problematisk at jurister som gjerne er relativt uerfarne, opptrer som dommere i mange ulike og komplekse sakstyper.

Mot dette kan det innvendes at det er satt begrensninger for hvilke sakstyper dommerfullmektiger kan behandle. Kommisjonens undersøkelser viser imidlertid at gjeldende retningslinjer ikke alltid blir fulgt. For eksempel er andelen barnesaker (foreldretvister etter barneloven og saker om tvang etter barnevernloven) behandlet av dommerfullmektiger høy i flere av de små tingrettene, se punkt 8.2.3. Årsaken er antakelig at det i domstoler med få embetsdommere og flere kompliserte saker anses nødvendig å tildele slike saker til dommerfullmektiger av hensyn til en forsvarlig saksavvikling.

Kommisjonen vil fremheve at domstolstrukturen bør legge til rette for at det blir praktisk mulig å foreta en forsvarlig fordeling av saker, slik at dommerfullmektiger ikke behandler barnesaker eller andre saker som krever særskilt erfaring, kompetanse eller kunnskap. Dette tilsier at tingrettene bør ha flere dømmende årsverk.

14.2.4 Forsterket rett

Prosesslovenes regler om forsterket rett og juridisk kyndige meddommere legger til rette for å sikre kvalitet på avgjørelser i særlig krevende saker.

Forsterket rett innebærer at retten under hovedforhandling settes med mer enn én fagdommer. I straffesaker er det adgang til dette i saker «som er særlig omfattende eller hvor andre særlige grunner foreligger», jf. straffeprosessloven § 276 annet ledd. Spørsmålet om å forsterke dommersammensetningen i første instans ble vurdert i forbindelse med to-instansreformen. Overflyttingen av de alvorligste sakene fra lagmannsretten medførte et behov for sterkere dommersammensetning ved behandlingen i tingretten.165

Straffeprosessutvalget har foreslått å senke terskelen i loven for når det skal være adgang til å behandle saker med forsterket rett. Utvalget mener det bør være tilstrekkelig at det er tale om en alminnelig, men omfattende sak, en sak med kompliserte faktiske eller juridiske problemstillinger eller med stor medieoppmerksomhet.166

Det er en tilsvarende adgang til å forsterke retten i sivile saker dersom saken reiser «særlig kompliserte faktiske eller rettslige spørsmål, eller andre forhold tilsier det», jf. tvisteloven § 9-12 fjerde ledd bokstav a. Bestemmelsen har som formål å sikre en mer betryggende behandling av saker som er særlig vanskelige eller reiser spørsmål av vidtrekkende prinsipiell interesse.167 Retten kan også forsterkes dersom «partene har avtalt en slik behandling og etter avtalen har frafalt retten til anke og sakens tvistegjenstand ligger over grensen for anke til lagmannsrett etter § 29-13», jf. § 9-12 fjerde ledd bokstav b. Regelen skal legge til rette for at partene i større grad vil nøye seg med å la saken få sin endelige avgjørelse ved tingrettens dom og derfor inngå avtale om at ankeadgangen frafalles.168 Adgangen er imidlertid i liten grad benyttet.

Det er også grunn til å påpeke at tvisteloven § 9-12 tredje ledd tredje punktum åpner for å sette rett med juridisk kyndige meddommere.169 Forutsetningen er at hensynet til forsvarlig behandling av saken tilsier det, og at partene er enige om hvilke personer som skal oppnevnes.170 Regelen skal gjøre det lettere å velge domstolsbehandling fremfor voldgift.171

I et høringsnotat til endringer i tvisteloven foreslår Justis- og beredskapsdepartementet å endre denne regelen slik at retten skal settes med juridisk kyndige meddommere dersom det er avtalt mellom partene.172 Formålet er å øke forutberegneligheten for aktører i næringslivet, som i en eventuell tvisteklausul vil kunne avtale oppnevning av rettskyndige meddommere for de alminnelige domstolene. På denne måten skal de alminnelige domstolene i større grad kunne fremstå som et reelt alternativ til voldgift ved store og komplekse kommersielle tvister.173

Prosesslovenes regler legger på disse punktene til rette for å heve kvaliteten ved behandlingen av enkeltsaker og bidra til at tingrettene ikke virker som en ren saksforberedelsesinstans for lagmannsrettene.

At forsterket rett i liten grad benyttes, kan skyldes flere forhold. Men det er grunn til å fremheve at det kan være knyttet til domstolstrukturen. Det er lettere å få berammet saker med forsterket rett i en domstol med flere embetsdommere enn i domstoler med få embetsdommere. Ettersom dommerfullmektiger ikke kan delta i en sak som settes med mer enn én fagdommer, må det i enedommerembeter tilkalles en dommer fra en annen domstol.174 Avgjørelser om forsterket rett får på den måten konsekvenser for domstolens disponering av ressurser. Av den grunn er også terskelen for å tilkalle en dommer fra en annen domstol for å styrke dommersammensetningen ganske høy.175 Dette er nok et eksempel på at små domstoler, og særlig enedommerembetene, er sårbare. Det er også uheldig at ikke alle domstoler i praksis har de samme mulighetene til å benytte seg av slike kvalitetsfremmende ordninger.

14.3 Spesialisering i domstolene

14.3.1 Tendenser og utviklingstrekk

Dommerne i de alminnelige domstolene er i dag først og fremst spesialister i dommerhåndverket. Det vil si at de er spesialister i prosesslovgivningen, ledelse av rettsmøter og domsskriving. Utover dette er dommere i all hovedsak generalister, i den forstand at de kan behandle alle typer saker. Prinsippene om allmenndomstoler og generalistdommere står sterkt i norsk rett og betraktes som en garanti for uavhengige domstoler, rettsenhet og domstolenes samfunnskommunikasjon med omverdenen. Prinsippene står sterkt også internasjonalt.176

Utenfor domstolene preges samfunnet av en stadig større grad av spesialisering, både innen privat og offentlig sektor. Tvisteløsningen som foregår utenfor de alminnelige domstolene, er også i større grad spesialisert. Eksempelvis finnes det en rekke domstolliknende tvisteløsningsorganer som løser rettslige tvister innenfor avgrensede saksfelt.177 Videre er privat tvisteløsning i form av voldgift i større grad blitt institusjonalisert, slik at vi ved siden av de alminnelige domstolene har fått permanente tvisteløsningsmekanismer som spesialiserer seg på løsning av kommersielle tvister.178 Også juristene og advokatbransjen blir mer spesialisert, og spesialiserte prosessfullmektiger forventer å møte faglig oppdaterte dommere.

Det er grunn til å fremheve at tendensen til spesialisering i europeiske domstolssystemer er økende.179 Europarådets Consultative Council of European Judges (CCJE) har påpekt at retten har blitt så kompleks og spesifikk at en høyere grad av spesialisering innen enkelte rettsområder kan være nødvendig for at dommere skal kunne foreta forsvarlige vurderinger.180

I møte med et stadig mer regulert, internasjonalisert og spesialisert samfunn er det grunn til å vurdere om det bør legges til rette for større grad av spesialisering også i de norske tingrettene. Spesialisering kan gjennomføres på flere måter, eksempelvis ved spesialisering mellom domstoler (særskilte verneting) og såkalt moderat spesialisering innenfor den enkelte domstol. Allerede i dag er det innslag av begge disse formene for spesialisering i domstolssystemet.

Kommisjonen vil i denne utredningen særlig trekke frem enkelte sider ved moderat spesialisering, ettersom dette er en form for dommerspesialisering som forutsetter fagmiljøer av en viss størrelse, og som derfor legger visse føringer ved utformingen av domstolstrukturen.181

14.3.2 Moderat spesialisering

Med moderat spesialisering siktes det til ordninger for saksfordeling innenfor den enkelte domstol som åpner for at dommere får innslag av spesialisering i sin portefølje.

Moderat spesialisering kan gjennomføres både for materielle juridiske spørsmål og faktiske spørsmål, eventuelt særskilte prosessformer. Spesialiseringen er moderat i den forstand at dommeren hovedsakelig er generalist, og spesialiseringen bare utgjør en relativt beskjeden andel av dommerens saksportefølje.182 Slik ivaretas også hensynene bak generalistprinsippet.

Moderat spesialisering forekommer i dag både i formell og uformell form. Formell moderat spesialisering innebærer en systematisk tildeling av saker etter forhåndsfastsatte kriterier. Det kan forutsette at domstolen har avdelinger eller faggrupper for bestemte sakstyper, eventuelt med rulleringsordninger for dommertjeneste innen de ulike faggruppene. Med uformell spesialisering siktes det til at domstolleder bevisst tildeler saker til enkeltdommere på grunnlag av deres kunnskap, kompetanse, erfaring og egnethet for bestemte sakstyper.

Moderat spesialisering kan være et godt egnet virkemiddel for å sikre særskilt fagkunnskap ved avvikling av visse sakstyper. Spesialister kan bidra til høyere kvalitet og effektivitet ved behandlingen av både høyfrekvente og lavfrekvente sakstyper. I tillegg kan det være motiverende for dommere å få økt faglig spisskompetanse. Moderat spesialisering kan være aktuelt innen en rekke ulike rettsfelt, som skatt- og avgiftsrett, offentlige anskaffelser, kommersielle tvister med opphav i næringsvirksomhet, EØS-rettslige saker, urfolksrettigheter, store økonomiske straffesaker mv. Moderat spesialisering kan også være et tjenlig virkemiddel for å utvikle spesialkompetanse på saksbehandling i ulike prosessformer, eksempelvis rettsmekling.

Innslaget av moderat spesialisering i tingrettene antas å ha økt de senere årene.183 I dag er skjønn, skatt, personskadeerstatning, konkurs, tvang, skifte og gjeldsordning typiske rettsfelt for spesialisering i tingrettene. I tillegg har noen domstoler egne grupper av dommere som arbeider særlig med småkravsprosess og hastesaker, som midlertidig sikring, akuttiltak etter barnevernloven og utskriving etter lov om psykisk helsevern. Noen tingretter har også spesialisering av rettsmekling og større straffesaker.184 Videre har Særdomstolsutvalget anbefalt at barnesakene skal gis mer spesialisert behandling. Regjeringen har besluttet at utvalgets utredning skal følges opp ved at det skal arbeides videre med å samle barnesakene i noen tingretter, se punkt 11.1.

14.3.3 Fagmiljøer av en viss størrelse

En forutsetning for å gjennomføre moderat spesialisering er fagmiljøer av en viss størrelse. I dagens struktur – der mer enn en tredjedel av embetene i første instans er bemannet med tre eller færre dømmende årsverk – er mulighetene for spesialisering i praksis små.

Selv om det faglige nivået i domstoler som ikke har mulighet til å gjennomføre spesialisering, kan være svært høyt, er det både i et likebehandlings- og et tillitsperspektiv uheldig at ikke alle domstoler har mulighet til å utvikle faglig spisskompetanse innen særskilte rettsområder og tilby den samme kompetansen.

Kommisjonen legger til grunn at det bør være mulig å gjennomføre moderat spesialisering innenfor særskilte rettsområder i alle førsteinstansdomstoler. Hver domstol bør ha faglig spisskompetanse innenfor sentrale rettsområder for å kunne tilby tjenester av høy kvalitet. Slik blir tilbudet til publikum likt over hele landet.

Kommisjonen vil understreke at alle tingretter i en ny struktur som utgangspunkt bør være av en slik størrelse at de er i stand til å behandle barnesakene ut fra de kriteriene Særdomstolsutvalget har stilt opp. Utvalget la til grunn at tingrettene som behandler barnesaker, bør ha fagmiljøer av en viss størrelse, anslagsvis ti dømmende årsverk. Det ble imidlertid påpekt at det vil være nødvendig å gjøre enkelte tilpasninger ut fra geografi og demografi.185

Utover dette vil kommisjonen påpeke at mulighetene til å gjennomføre moderat spesialisering innen flere sakstyper øker med størrelsen på fagmiljøet. Dette tilsier at store fagmiljøer bør etableres der forholdene ellers tillater det. Alle organisasjoner bør som utgangspunkt ha en saksinngang som tillater at dommerne får opparbeidet seg erfaring med sakstypene de spesialiserer seg i. Fagmiljøet må også muliggjøre et visst antall spesialister innen hver sakstype, slik at saker kan fordeles tilfeldig mellom disse dommerne. Videre bør fagmiljøet være stort nok til at opparbeidet kunnskap hos dommere som avgår med pensjon eller slutter av andre årsaker, kan overføres internt i organisasjonen.

Større grad av moderat spesialisering tilsier også at det bør være et annet forholdstall mellom embetsdommere og dommerfullmektiger i mange domstoler. Ettersom dommerfullmektiger er ansatt for en begrenset tidsperiode, har de i praksis færre muligheter til å opparbeide seg tilstrekkelig erfaring innen særskilte rettsområder eller ta del i mer formaliserte former for moderat spesialisering.

14.4 Konsekvenser for domstolstrukturen

14.4.1 Større rettskretser

I lys av de faglige kravene som stilles til domstolene og dommerne, er det behov for sterke fagmiljøer i domstolene i førsteinstans. Kommisjonens vurdering er at fagmiljøene best kan styrkes ved å etablere større organisasjoner, der ulike former for kvalitetsfremmende tiltak lettere vil kunne gjennomføres.

En struktur bestående av færre og større rettskretser gir høyere saksinngang og flere dømmende årsverk innen hver organisasjon. Med større fagmiljøer vil domstolene få flere reelle muligheter til å drive kompetanseutvikling i form av målrettede opplærings- og etterutdanningsprogrammer i egen virksomhet. I tillegg vil den uformelle kompetanseutviklingen gjennom læring på arbeidsplassen få bedre vilkår.

Med større organisasjoner blir mulighetene for å gjennomføre moderat spesialisering atskillig bedre. Faglig spisskompetanse innen sentrale rettsområder vil lettere kunne utvikles, hvilket kan bidra til både høyere kvalitet og økt effektivitet ved saksavviklingen. Med flere embetsdommere er det også praktisk mulig å foreta en forsvarlig tildeling av saker til dommerfullmektiger. Det er uheldig at mange domstoler i dag kan se seg tvungne til å tildele saker til dommerfullmektiger som burde vært behandlet av embetsdommere.

Større organisasjoner vil i større grad ha mulighet til å avgi ressurser til sentral og lokal utvikling av virksomheten. Den enkelte domstol vil også ha et handlingsrom til å beslutte hvordan spesialisering bør gjennomføres lokalt.

For å sikre lokal tilstedeværelse og en akseptabel reisetid til domstolene, bør rettskretser med stor geografisk utstrekning inndeles i avdelinger på ulike rettssteder, se punkt 12.4.3. For å høste gevinster av den fleksibiliteten som ligger i å tilhøre en større organisasjon, vil kompetanseutvikling i form av dommeropplæring, faggrupper og moderat spesialisering måtte foregå på tvers av avdelingene i rettskretsen. Dette vil nødvendigvis kreve en viss samhandling og reisevirksomhet mellom avdelingene. Dette kan være en mer krevende modell enn der alle ansatte sitter i samme bygning. Mot dette kan det innvendes at slik kompetanseutvikling likevel vil være lettere å gjennomføre enn det er i dagens struktur, der samhandling eventuelt må skje på tvers av ulike domstoler fremfor på tvers av ulike avdelinger. En felles domstol vil også være bedre rustet til å sikre målrettet kompetansearbeid enn ordninger med felles ledelse av to domstoler, slik det er flere steder i dag. Det er også grunn til å fremheve at digitale verktøy muliggjør en effektiv deling av informasjon uten at alle medarbeidere i det daglige sitter sammen.

14.4.2 Færre rettssteder

Behovet for flere avdelinger på ulike rettssteder må likevel avveies mot fordelene ved å samle virksomheten. Hensynet til å etablere et godt faglig og sosialt miljø på arbeidsplassen tilsier at organisasjonen ikke spres på for mange rettssteder med få ansatte hver. Selv om den teknologiske utviklingen øker mulighetene for samhandling på tvers av lokaliteter, erstatter ikke digitale verktøy den uformelle læringen og sosialiseringen som oppstår på arbeidsplassen.

Det er også grunn til å påpeke at det er vanskeligere å sikre en fleksibel saksavvikling i en organisasjon med mange små og spredte rettssteder. Dette gjelder spesielt ved samtidig tilretteleggelse for moderat spesialisering. Tiltak for å sikre moderat spesialisering kan være krevende å kombinere med fleksibilitet i saksavviklingen, selv i en organisasjon der alle ansatte er samlet på ett sted.186

For å sikre en fleksibel saksfordeling og saksavvikling, med en jevn arbeidsfordeling mellom dommerne, bør domstolene samles på færre rettssteder enn i dagens struktur. Størrelsen på fagmiljøet ved den enkelte avdeling må imidlertid avveies mot hensynet til å sikre lokal tilstedeværelse og en akseptabel reisetid for brukerne.

15 Tilgjengelige domstoler

15.1 Innledning

En ny domstolstruktur bør legge til rette for at domstolene skal være tilgjengelige for befolkningen. Tilgjengelighet er et spørsmål om geografisk nærhet til befolkningen, men også om kostnader ved å gå til sak, språklige og kulturelle barrierer samt universell utforming av bygg og lokaler som ivaretar brukernes sikkerhet.

Geografisk nærhet kan ha betydning for terskelen til å benytte seg av domstolenes tjenester. Det å kunne forholde seg til en lokal tingrett kan gjøre det enklere å oppsøke veiledning og gå til sak for å vinne rett. Dessuten kan nærhet gi en følelse av eierskap til domstolen som kan være viktig for tilliten. På den annen side kan det hevdes at lokalkunnskap vil kunne representere en svekkelse av kontorets nøytralitet og evne til å behandle saker objektivt.

Reisetid til domstolene, og dermed muligheten for å kunne møte i retten, har også betydning. Lange reiser til domstolene kan medføre praktiske vanskeligheter, være belastende og kostnadskrevende.

Det må likevel tas i betraktning at det gjennomsnittlige antallet oppmøter per innbygger i tingretten er svært lavt. Og selv om publikum har varierende reisevei til tingretten, er den gjennomgående ikke lang. En tingrettsstruktur bestående av færre og større rettskretser vil medføre en økning av reisetiden enkelte steder.

Så langt som mulig bør likevel reisebelastningen for partene begrenses. I den sammenheng er det viktig å se på tiltak som kan avhjelpe en lengre reiseavstand, først og fremst bruk av fjernmøteteknikk og digitalisering av domstolene samt muligheten til å sette rett utenfor domstolens hovedkontor.

Reisetid har også en samfunnsøkonomisk side. Tid brukt på å reise er tid en ellers kunne brukt til verdiskapende arbeid eller fritid. I kapittel 33 gjøres det nærmere rede for hvordan strukturendringer vil påvirke reisetiden til domstolene for publikum og faste aktører i et samfunnsøkonomisk perspektiv.

15.2 Mindre behov for personlig oppmøte

Over tid har det vært en nedgang i tjenester som behøver personlig oppmøte. Det er de ikke-dømmende gjøremålene som typisk har medført at tingrettene har fått mange besøk, som tinglysning, vielse, tvangssaker, dødsfalls- og skiftesaker, notarialforretninger mv. Imidlertid er mange av disse tjenestene i ferd med å bli digitalisert eller er tatt ut av domstolenes portefølje.

Etter forrige strukturreform er tinglysingsoppgavene overført til Statens kartverk, oppgavene ved namsmannsavdelingene i de største domstolene overført til namsfogdkontor, og mye av det praktiske skiftearbeidet er satt ut til advokater. Såkalte tilrettelagte avhør av barn og ungdom under 16 år eller andre særlig sårbare personer ble flyttet fra domstolen til politiet fra 2016. Vielser ble overført fra domstolene til kommunene i 2018.

Som en del av kommunereformen skal kommunene gis kompetanse til å utføre enkle notarialforretninger som i dag utføres av domstolene.187 Kommunenes adgang til å utføre oppgaven kommer i tillegg til muligheten til å få den utført i domstolene, slik at borgerne selv kan velge hvor de vil gå for å få utført tjenesten. Dette vil gi økt tilgjengelighet, og skal gjennomføres fra 2020.

15.3 Reisetid til tingrettene

15.3.1 Innledning

Det er i dag korte geografiske avstander mellom mange tingretter. Dette gjelder særlig på Østlandet og i de sørlige deler av Innlandet. I flere tilfeller er reisetiden mellom rettssteder på under 30 minutter. Reiseavstandene er lengre i andre deler av landet, særlig i områder på Vestlandet og i Nord-Norge.

Det er vanskelig å angi en grense for maksimal akseptabel reisetid. I den sammenhengen er det grunn til å se hen til at personer over 13 år i Norge bruker i gjennomsnitt nærmere 80 minutter på daglig reisevirksomhet.188 I 2019 hadde 35 prosent av de sysselsatte i Norge sitt arbeidssted i en annen kommune enn bostedskommunen. I St.meld. nr. 23 (2001–2002) ble det lagt til grunn at en reisetid til domstolen på 180 minutter i seg selv ikke kunne anses som urimelig.189 Det ble lagt til grunn at reisetid i denne størrelsesorden gir en praktisk mulighet til å oppsøke en domstol uten å måtte overnatte.

15.3.2 Reisetid i dagens struktur

Utgangspunktet er at en stor andel av befolkningen i dag har relativt kort reisevei fra der de bor til tingretten de tilhører. Den gjennomsnittlige reisetiden for hele befolkningen er i underkant av 40 minutter med bil. For nærmere 90 prosent av befolkningen tar det mindre enn en time å reise til tingretten. Mindre enn 2 prosent av befolkningen bruker mer enn to timer.

At en stor andel av befolkningen har kort reisevei til tingretten, skyldes en kombinasjon av mange rettssteder og bosettingsmønsteret i Norge.190 Det er i dag et stort antall rettssteder i de mest befolkningstette områdene i landet, noe som trekker den gjennomsnittlige reisetiden ned. For personer som bor i mindre befolkningstette områder, er reisetiden typisk lengre. Gjennomsnittsverdien er derfor ikke representativ for hele den norske befolkningen. Dette gjelder særlig for personer bosatt i enkelte deler av Vestlandet, i Gudbrandsdalen, Østerdalen og i Nord-Norge.

Figur 15.1 viser reisetiden med bil. Der kollektivtrafikktilbudet er godt, typisk i befolkningstette strøk, vil det for mange være hensiktsmessig å reise med offentlig kommunikasjon. For de som bor i områder som i dag har forholdsvis lang vei til domstolen, kan kollektivtilbudet medføre at reise med offentlig kommunikasjon gjennomgående vil ta lengre tid enn med bil.

Når man ser på reisetid til domstolen, må det samtidig tas i betraktning at ikke alle parter eller vitner i en sak nødvendigvis hører hjemme i rettskretsen der saken går – det vil si at de har reist fra en annen rettskrets for å delta i saken. Hvilke saker som skal behandles i hvilke rettskretser, følger av prosesslovgivningens regler om verneting – i sivile saker som hovedregel der saksøkte bor eller virksomheten har sitt hovedkontor, og i straffesaker som hovedregel der den straffbare handlingen antas å ha skjedd. Hvor stor andel av parter og vitner som var bosatt i rettskretsen da saken ble behandlet, avhenger til en viss grad av hvilken tingrett og hvilken sakstype man ser på.

Figur 15.2 illustrerer de største forskjellene mellom tingrettene. Figuren viser bare tingrettene med høyest og lavest andel fremmøtte fra egen rettskrets. Når minimumsverdien i barnelovsaker er 57 prosent, betyr det at litt over halvparten av de fremmøtte i en tingrett var bosatt i rettskretsen på tidspunktet da tingretten behandlet saken. Maksimumsverdien på 90 prosent tolkes på tilsvarende måte og refererer til tingretten med høyest andel fremmøtte fra egen rettskrets i tidsperioden.

Postnummeret til de som møter i tingretten, registreres i LOVISA.191 Av omtrent 1,25 millioner tingrettsbesøk mellom 2008 og 2018 er omtrent 93 prosent med i analysen. De øvrige besøkene er stort sett foretatt av personer bosatt i utlandet.

De fleste tingretter har en andel på rundt 75 prosent, uavhengig av sakstype. Det indikerer at omtrent 25 prosent av parter og vitner typisk ikke bor i rettskretsen til tingretten som behandler saken. De fleste av disse er bosatt i en naborettskrets.

15.3.3 Reisetid i ny struktur

Ved utarbeidelsen av flertallets strukturforslag i kapittel 26 er det sett hen til at det vil bli noe lenger reisevei for deler av befolkningen. Det samlede bildet er likevel at en stor andel av befolkningen fremdeles vil ha relativt kort reisevei fra der de bor til nærmeste rettssted.

I en ny struktur vil 80 prosent av befolkningen ha mindre enn én time til nærmeste rettssted, og omtrent 95 prosent vil ha mindre enn to timer til nærmeste rettssted. Mindre enn 1 prosent av befolkningen vil ha lengre reisetid enn 180 minutter. En stor andel av disse har allerede i dag så lang reisevei. Den vesentligste forskjellen mellom dagens struktur og forslaget til ny struktur er at mange som i dag har svært kort reisevei, får en liten økning i denne.

Med større rettskretser og flere rettssteder vil også noen kunne få kortere reisevei i ny struktur. Et eksempel på dette er Buskerud rettskrets, hvor innbyggere i Nore og Uvdal kan reise til Nesbyen i stedet for til Kongsberg som i dag. Et annet eksempel er Indre Finnmark tingretts rettskrets, hvor innbyggere i Sør-Varanger vil få kortere reisetid til Tana i stedet for Vadsø som i dag.

For faste aktører, herunder advokater, tolker og sakkyndige, blir det ikke nødvendigvis samlet lengre reisevei med større rettskretser. I stor grad reiser disse gruppene fra de større byene til mindre domstoler når de har oppdrag i forbindelse med en rettssak.

Det er om lag 8 500 sysselsatte personer innen juridisk tjenesteyting i Norge. De sysselsatte fordeler seg på 211 av Norges 422 kommuner, men den største andelen holder til i de store byene. Vel halvparten, det vil si omtrent 4 500 av de sysselsatte, er tilsatt i Oslo, Bergen, Trondheim, Tromsø, Stavanger eller Kristiansand.192

De fleste sakkyndige er tilknyttet større utdanningsinstitusjoner, øvrige forskningsmiljøer og sykehus. Virksomheter innen tolking holder i all hovedsak til i Oslo, Bergen, Bodø, Stavanger og Tromsø.193

15.3.4 Særlig om politiet og kriminalomsorgen

Lokaliseringen av rettssteder har betydning for politiets og kriminalomsorgens ressursbruk, særlig i sammenheng med fangetransport (transport av innsatte og personer i varetekt). Det er ikke foretatt beregninger av hvor mye midler som totalt går med til fangetransport i dag.194

Domstolkommisjonen har mottatt data fra kriminalomsorgen som gir en oversikt over alle fangetransportturer som ble gjennomført i Sør-Øst politidistrikt i 2018. Politidistriktet omfatter det som i dag er Buskerud, Telemark og Vestfold fylke, samt Jevnaker kommune i Oppland. Det generelle bildet er at det foretas få fangetransportturer til tingretter som er lokalisert i mindre befolkningstette områder.

Dataene viser også at når en innsatt fraktes til en mindre tingrett, ville kjøretiden ha vært vesentlig kortere om saken hadde blitt behandlet i en tingrett som ligger mer sentralt. Et eksempel er at når det kjøres 90 minutter fra Skien fengsel til Vest-Telemark tingrett, kunne denne tiden ha vært betraktelig redusert, siden kjøretiden til Nedre Telemark tingrett er 15 minutter.

Dataene gir som nevnt bare en oversikt over Sør-Øst politidistrikt, men det er liten grunn til å tro at bildet er annerledes i de øvrige politidistriktene. Det er domstolene i mer urbane områder som har de fleste og tyngste straffesakene, og fengsler med høy sikkerhetsklarering ligger typisk nærmere de større tingrettene. En sentralisering av tingrettsstrukturen taler slik sett for noe lavere ressursbruk knyttet til fangetransport.

15.4 Rettsmøter på flere steder i rettskretsen

Det er mulig å avholde rettsmøter på flere steder i rettskretsen, også utenfor de faste rettsstedene. I en struktur hvor fagmiljøene i større grad samles, kan det av hensyn til tilgjengelighet og tillit være nødvendig at dommere i enkelte saker setter rett nærmere partenes bosted. Det kan for eksempel være tilfellet i alvorlige straffesaker, i saker som berører barn, saker med mange vitner fra et lokalsamfunn, og i saker hvor tvistegjenstanden knyttet seg til en geografisk lokalitet. På den måten kan reisebelastningen til publikum reduseres og tilgjengeligheten økes. Det vises til punkt 12.4.4.

15.5 Digitale løsninger for å redusere reisetid

15.5.1 Innledning

Digitale verktøy kan redusere behovet for personlig oppmøte i domstolene og dermed svekke betydningen av geografiske avstander. For det første kan man med fjernmøteteknikk være deltaker i et rettsmøte uten å være til stede i den fysiske rettssalen. For det andre kan digital kommunikasjon med publikum, parter og andre aktører redusere behovet for fysiske rettsmøter og øke mulighetene for veiledning.

Innføring av digitale virkemidler begrunnet i hensynet til tilgjengelighet bør følges opp med grundige evalueringer av hvordan det virker på borgernes evne og vilje til å fremme sine rettigheter for domstolene og på gjennomføring av rettsprosessene. Det må vurderes om tekniske løsninger har utilsiktede og uønskede konsekvenser.195

Særlig er det grunn til å være oppmerksom på faren for digital ekskludering. Det er sentralt at det parallelt med at man utvikler digitale løsninger for kontakt med brukerne, må tas hensyn til den delen av befolkningen som ikke har tilstrekkelige ferdigheter eller utstyr til å ta i bruk disse løsningene. IKT-løsningene må ha høy brukervennlighet, og det må være lett tilgang til brukerstøtte slik at løsningene kan benyttes av flest mulig, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 17. I tillegg må det fortsatt være mulighet for fysisk oppmøte i domstolene.

15.5.2 Fjernmøteteknikk

Med fjernmøter menes møter der partene ikke befinner seg på samme fysiske sted. Kommunikasjonen skjer først og fremst som videokonferanse over nett. Fjernmøteteknikk kan for det første benyttes i saksforberedende møter (fjernmøter) og for det andre under hovedforhandlinger når det er snakk om å avgi forklaringer til bruk i saken (fjernavhør).

Allerede i dag er det tatt i bruk fjernmøteteknikk. Det er særlig praktisk ved forlengelse av fengslinger, hvor bruk av videolink er gjennomført mer systematisk i enkelte tingretter. Det gjelder også ved forlengelse av internering etter utlendingsloven.

Det er også andre eksempler på bruk av fjernmøteteknikk på grunn av geografiske hindringer. Ved Sunnmøre tingrett er det gjennomført rettsmeklinger ved videolink, noe domstolen har gode erfaringer med.

Relativt mange europeiske land har domstoler som benytter seg av fjernmøteteknikk. Som tidligere nevnt gjennomførte CEPEJ i 2016 en studie der det digitale utviklingsnivået i Europa ble vurdert. Her oppga 40 av totalt 46 land at de har domstoler med videokonferanseutstyr.196 Studien sier imidlertid lite om omfanget av den faktiske bruken eller hvor stor andel av domstolene i hvert land som har videokonferanseutstyr.

Domstoladministrasjonen har sammenstilt en rapport om bruk av fjernmøteteknikk i retten i europeiske land.197 Rapporten er basert på spørsmål til Domstoladministrasjonens EU-nettverk, ENCJ. Enkelte land, som Finland, Nord-Irland, Spania og Sverige, rapporterer at de bruker videokonferanse systematisk. De fleste land registrerer ikke bruken, men de som har rapportert, er samstemt om at bruken øker. Også ved domstolene i England og Wales er det økt bruk av video i ulike sakstyper.198

Man kan også tenke seg løsninger der alle deltakerne møtes via fjernmøteteknikk, det vil si i et virtuelt rom. Det er gjort begrensede forsøk med dette i England og Wales i enklere sakstyper.199 I New Zealand er det mer omfattende bruk av fjernmøteteknologi i rettsmøtene.200

Domstolkommisjonen mener bruk av fjernmøteteknikk som utgangspunkt bør skje innenfor rammene av eksisterende prosesslovgivning og rettspraksis. Det kan være vanskeligere å danne seg et inntrykk av riktigheten av forklaringen enn ved fysisk oppmøte, og verdien av fysisk tilstedeværelse bør ikke tapes av syne. Fysisk oppmøte kan bidra til å understreke alvoret i saken. Dette hensynet gjør seg særlig gjeldende i straffesaker. Straffeprosessutvalget la derfor til grunn at hovedregelen bør være et krav om fysisk oppmøte for siktede. Hvorvidt det kan tenkes unntak i mindre alvorlige straffesaker der siktede eksempelvis har lang reisevei til domstolen, eller det er ressurskrevende å besørge oppmøte i rettslokalet, går ikke kommisjonen nærmere inn på i denne utredningen.201

Bruk av fjernavhør virker mindre belastende på fornærmede og vitner som vegrer seg for å møte tiltalte i retten. Det fremgår imidlertid av Høyesteretts praksis at sentrale vitner, som ofte vil omfatte fornærmede, normalt ikke skal avhøres ved fjernavhør.202

Selv om dagens prosesslovgivning i stor grad åpner for bruk av fjernmøteteknikk, er kommisjonen av den oppfatning at ordningen kan utvides. Dette kommer kommisjonen tilbake til i delutredning II. Kommisjonen vil da også se nærmere på om det bør gis ytterligere regler som sikrer kontroll med partens eller vitnets identitet, for eksempel ved at forklaringen skjer fra et offentlig kontor. En slik løsning vil medføre at forklaringen avgis under slike former at det understreker betydningen av at den forklaringen som gis, er fullstendig og sannferdig.

15.5.3 Nettbaserte løsninger

Via digitale løsninger og nettbaserte plattformer kan domstolene kommunisere med parter, aktører og publikum for øvrig. Det skjer allerede i stor grad i dag og er nærmere beskrevet i punkt 10.3.2.

Det er for eksempel et pågående arbeid med digitale selvbetjeningsløsninger innenfor dødsfalls- og skiftebehandlingen, slik at all veiledning fra domstolen og samhandling mellom domstolen og sakens aktører og parter kan foregå digitalt.203 Videre pågår det arbeid med å sikre at meddommerne skal signere dommer elektronisk, slik at de slipper å reise til og fra rettslokalet en ekstra gang for å signere den ferdigskrevne dommen.

Det er også sannsynlig at man vil få mer nettbasert tvisteløsning. En slik prosess kjennetegnes ved at bevis, saksinformasjon og argumenter sendes domstolen via en digital plattform.

Flere land har innført nettbasert tvisteløsning i domstolene, og da gjerne for enklere prosesser. Et eksempel på dette er domstolen for småkravsaker i Britisk Columbia i Canada (The British Columbia Civil Resolution Tribunal). Også domstolene i England og Wales er i ferd med å etablere nettbaserte domstoler for enkelte prosesser, i likhet med mange andre jurisdiksjoner.

Nettbasert tvisteløsning er også kjent fra norske tvisteløsningsorganer, selv om det ennå ikke er innført i domstolene. Eksempler på dette finner man i de domstolliknende tvisteløsningsorganene i forvaltningen, slik som Klagenemnda for industrielle rettigheter (KFIR) og Diskrimineringsnemnda. Normalt er det ikke muntlige forhandlinger i disse sakene. I forbrukersaker er det også en del nettbasert tvisteløsning. EUs klageportal for forbrukersaker ble etablert i 2016. Både næringsdrivende og forbrukere kan legge inn klager via denne plattformen, og den kan benyttes i grenseoverskridende forbrukersaker hvor varen eller tjenesten er kjøpt på nett. Målet er at tvister mellom næringsdrivende og forbrukere skal kunne løses raskere og rimeligere enn ved å gå veien om domstolene.

Utviklingen av nettbaserte tjenester for behandling av sivile saker i domstolene har blitt kritisert for å gå langsomt, og det er blitt pekt på mange ulike samvirkende årsaker til dette.204 Nettbasert tvisteløsning passer heller ikke for alle sakstyper. Det bør, i alle fall med dagens teknologi, være saker med små krav som typisk ikke er komplekse verken juridisk eller faktisk. Ved norske domstoler har man allerede innført en forenklet prosess i småkravsaker. Det kan argumenteres for at det ikke skal store tilpasninger til i lovgivningen for at prosessen skal kunne gjennomføres ved nettbasert tvisteløsning i domstolene. Det er også gjerne i småkravsaker og forbrukersaker at nettbasert tvisteløsning er tatt i bruk.

I nettbaserte tvisteløsningssystemer er det mulig å bygge inn flere elementer til hjelp for brukeren, som for eksempel veiledning, sammenstilling av bevis og mekling.

15.6 Kommunale lokaler

For å tilrettelegge for muligheten til å sette rett utenfor de faste rettsstedene, samt etablere en god ramme for videokonferanse med domstolene, kan det være aktuelt at det i enkelte kommuner stilles til rådighet egnede lokaler.

Ved økt bruk av fjernmøteteknologi og utvikling av nettbasert tvisteløsning kan det oppstå et behov for et tilbud knyttet opp mot domstolene. Det kan være et trygt og nøytralt rom for å avgi forklaring ved fjernmøteteknologi eller veiledning i å kommunisere med domstolene over internett. I den sammenhengen vises det til Domstoladministrasjonens tidligere forslag om «lokale rettssentre» med forslag om å samordne lokale justisfunksjoner.205

15.7 Tilgang til juridisk bistand

Et spørsmål som henger sammen med tilgjengelige domstoler, er tilgang til juridisk bistand.

Lokalisering av domstoler kan ha betydning for hvor advokater velger å lokalisere sin virksomhet. Dersom det at domstolen flytter, medfører at advokater flytter etter, vil det kunne få negative virkninger for publikum.

Hvor privatpraktiserende advokater velger å lokalisere sin virksomhet, kan imidlertid også påvirkes av andre faktorer enn geografisk nærhet til domstolen. Erfaringene fra tidligere sammenslåingsprosesser viser at det lokale tjenestetilbudet ikke nødvendigvis endres selv om domstolen flyttes. To eksempler illustrerer dette:

• Inntrøndelag tingrett ble etablert i 2011 og holder i dag til i Steinkjer. Domstolen består av tidligere Stjør- og Verdal tingrett og Inderøy tingrett. Kommunene Levanger, Stjørdal, Verdal og Vikna hadde i perioden 2008–2011 flere sysselsatte innen juridisk tjenesteyting enn Steinkjer. Dette er fortsatt tilfelle i 2019.

• Sunnfjord tingrett, deler av Nordfjord tingrett og deler av Ytre Sogn tingrett ble slått sammen til Fjordane tingrett i 2005. Domstolen fikk lokaler i Førde. I 2017 ble domstolen slått sammen med Sogn tingrett og fikk navnet Sogn og Fjordane tingrett. Tingretten har i dag rettssteder i Førde, Sogndal og Nordfjordeid. Som vist i figur 15.4 ser det ikke ut til å være noen klar sammenheng mellom hvor det er rettssted, og hvor advokater lokaliserer seg.

¹Juridisk tjenesteyting omfatter advokatvirksomhet i sin alminnelighet, se definisjon på ssb.no.

Advokatbransjen tilpasser seg skiftende markedsforhold, og det er derfor vanskelig å vite hvilken betydning en eventuell nedleggelse av et rettssted vil ha for det lokale tjenestetilbudet. Befolknings- og næringsutviklingen i kommunen har antakelig stor betydning for det lokale tilbudet om juridisk bistand. At det i 2018 var sysselsatte innen juridisk tjenesteyting i 151 kommuner som ikke hadde et rettssted, underbygger dette.

Tilgangen til juridiske tjenester vil forbedres med nettadvokattjenester og fjernmøteteknologi. En betydelig del av det juridiske tjenestetilbudet vil trolig bli nettbasert i fremtiden.

Flytting av domstoler er heller ikke til hinder for at advokater på det tidligere stedet fortsatt mottar oppdrag fra tingretten, typisk knyttet til konkurs, skifte og tvangssalg samt oppnevnelse som fast forsvarer og som fast bistandsadvokat. Ved tvangssalg av fast eiendom vil det for eksempel være hensiktsmessig å benytte en advokat som holder til i nærheten av eiendommen. Også dette vil bidra til å opprettholde advokattilbudet på steder som ikke har et rettssted.

15.8 Miljøkonsekvenser

Det er økt oppmerksomhet om hvordan menneskelig aktivitet påvirker klimaet, og stadig flere ønsker å reise på en klima- og miljøvennlig måte.206 Nettovirkningen på miljøet av større rettskretser og færre rettssteder avhenger imidlertid av flere forhold, og det er ikke holdepunkter for å si at den vil øke særlig sett over tid.

Publikum vil få noe lengre reisevei til domstolene. Alt annet likt vil dette gi økt belastning på miljøet. Hvor stor denne belastningen vil være, avhenger av hvor mange personer som faktisk kommer til å besøke domstolene, hvor de bor, og valg av transportmiddel. På sikt vil den årlige belastningen på miljøet som følge av økt reisetid for publikum synke. Dette har sammenheng med at det forespeiles en nedgang i innbyggere i mange av områdene i landet som i dag er mindre befolkningstette. I tillegg har kommisjonen gjennomgående foreslått å lokalisere rettssteder i de mest befolkningstette områdene av rettskretsene, hvor også kollektivtilbudet er best utviklet. Det vil legge til rette for mer miljøvennlige reiser til tingrettene.

Vurderingen av miljøbelastning må i tillegg ta hensyn til de faste aktørene som besøker domstolene. Det er særlig grunn til å fremheve kriminalomsorgen og politiet. De har typisk kortere reisevei til rettssteder i mer sentrale strøk. De reiser langt oftere til domstolen enn publikum, og de reiser ikke kollektivt. Tolker og sakkyndige har også typisk sitt arbeidssted i mer befolkningstette områder. Å fase ut rettssteder i mindre befolkningstette områder kan følgelig medføre at miljøbelastningen til disse aktørene samlet blir lavere enn i dag.

En ytterligere faktor som har betydning, er tiltak som skal avhjelpe belastningen med å reise. Økt bruk av fjernmøteteknologi og digitale løsninger reduserer kravet til fysisk oppmøte. Da vil færre reise til domstolene, og belastningen på miljøet vil kunne bli mindre.

16 Domstolledelse

16.1 Innledning

Fra gammelt av var hvert dommerembete en egen domstol. Også etter at de kollegiale domstolene vokste fram, var den enkelte dommer i større grad enn i dag sin egen sjef. De senere årene har lederrollen i domstolene blitt utviklet, i takt med de krav som stilles til ledelse ellers i samfunnet. Rollen omfatter i dag et vidt spenn av oppgaver, også utover det å dømme i enkeltsaker. I tillegg til at samfunnet stiller økte krav til rettssikkerhet, kvalitet og effektivitet i domstolenes arbeid, har dagens dommere og ansatte i domstolene større forventninger til å bli involvert i beslutningsprosesser, til arbeidsmiljø og til personalledelse.

Samarbeid mellom de enkelte domstolledere, og mellom domstolene og Domstoladministrasjonen, har også fått økt betydning. Det skyldes blant annet bruk av fellesfunksjoner som saksbehandlingssystemer og regnskaps- og sentralbordtjenester. Også samlokalisering av tingretter og jordskifteretter, felles ledelse mellom domstoler og mer fleksibel domstoltilknyting for en del dommere har bidratt til utviklingen.

Krav om mer åpenhet og transparens generelt i samfunnet gjør i tillegg at domstolleder også må være en utadrettet leder, herunder delta på samarbeidsarenaer med offentlige og private aktører som bruker domstolstjenester. Det er nødvendig for å ivareta tilliten til domstolene.

Domstoladministrasjonen har lagt vekt på at domstollederrollen bør utvikles. I etterkant av Domstoladministrasjonens prosjekt om ledelse, kompetanse og organisering (LOK-prosjektet) som pågikk i perioden 2004–2006, fastsatte Domstoladministrasjonens styre i mars 2007 lederkriterier for domstolene. Kriteriene er: fagligkompetent, resultatorientert, medarbeiderorientert, brukerorientert og utviklingsorientert. Kriteriene er grunnlaget for all ledelse og alt strategisk arbeid i domstolene. Domstoladministrasjonen mener utvikling av lederrollen er et viktig strategisk virkemiddel for å nå målene som settes for domstolene, og tilbyr egne lederutviklingsprogrammer. Arbeidet med ledelse i domstolene har som følge av dette blitt styrket, og det har skjedd en profesjonalisering av lederrollen.

At ledelse i domstolene nå anses som viktigere enn tidligere, synes å være en internasjonal trend.207 Denne utviklingen kan ses i sammenheng med endringstakten i samfunnet og at mange sammenliknbare land reformerer rettsvesenet slik at domstolene gjennomgående blir større og mer ledelseskrevende organisasjoner. Digitalisering og brukerorientering er sammen med ønsket om kvalitetsheving og effektivisering blant de viktigste drivkreftene. Gjennomgående krever arbeidet som igangsettes, nokså store kulturendringer. Slike endringer er krevende for organisasjonen og stiller særskilte krav til lederne av domstolene. Hvis slikt arbeid skal lykkes, er det nødvendig med mer og bedre ledelse enn det som tradisjonelt har vært vanlig i domstolene.

16.2 Ledelse i dagens struktur

16.2.1 Domstolledere

Lagmannsrettene, tingrettene og jordskifterettene skal ha en leder. Dette fremgår direkte av henholdsvis domstolloven §§ 10 og 19 og jordskifteloven § 2-3. Selv om den enkelte dommer er uavhengig i sin dømmende virksomhet, er det derfor ikke tvilsomt at det er etablert et styringshierarki i dagens domstolstruktur. Utgangspunktet er at lederen treffer «avgjørelser og forføyninger som ikke gjelder de enkelte rettssakene», med mindre annet er bestemt.208

Titlene som i dag brukes på øverste domstolleder, er henholdsvis

• høyesterettsjustitiarius (Høyesterett)

• førstelagmann (lagmannsretten)

• sorenskriver (tingretten)

• jordskifterettsleder (jordskifteretten)

I det følgende brukes domstolleder som fellesbetegnelse på jordskifterettsleder, sorenskriver og førstelagmann. Det avgrenses mot Høyesterett, da organiseringen i denne domstolen faller utenfor mandatet.

I de alminnelige domstolene er lederen en jurist med dommerkvalifikasjoner. Kvalifikasjonskravene er fastsatt i domstolloven.209 Jordskifterettene ledes av en jordskiftekandidat med kvalifikasjoner som jordskiftedommer.210

I førsteinstans har de fleste sorenskrivere mellom 10 og 15 medarbeidere å lede. Det er likevel fortsatt flere embeter hvor domstollederen er eneste faste dommer. I den andre enden av skalaen er det noen få store domstoler, hvorav Oslo tingrett med omtrent 220 medarbeidere er den største. Jordskifterettene er gjennomgående små, og tre fjerdedeler har under ti årsverk. Ved noen av tingrettene og noen av jordskifterettene er det innført felles ledelse.

Selv om størrelsen på domstolene er svært ulik, er det samlede ansvaret likt for alle domstollederne. Lederoppgavene i en større domstol vil likevel kreve mer enn ved et mindre embete. På den andre siden må ledere ved små domstoler dekke de fleste administrative lederoppgavene selv, mens det ved større domstoler kan være andre i ledergruppen som utfører noen av de administrative oppgavene. Hvor krevende lederoppgavene er, kan også variere over tid i den enkelte domstol, avhengig av interne forhold, som endringsprosesser og arbeidsmiljøsituasjonen, og forhold som påvirkes fra eksternt hold, som domstolens finansielle rammer.

Forskjellen i lederoppgavene reflekteres i lønnsnivået. Lønnen er differensiert ut fra antall årsverk i den enkelte domstol. I alt er det fem ulike lønnskategorier for domstolledere i førsteinstans og tre nivåer i anneninstans. Det gis tillegg for å lede flere domstoler (felles ledelse). Med virkning fra 1. oktober 2018 var forskjellen mellom det høyeste og det laveste lønnsnivået for domstolledere i førsteinstans 310 000 kroner.211

I tillegg til domstolleder er det enkelte andre lederstillinger i domstolene. Ved de største tingrettene er det nestledere eller avdelingsledere. Alle lagmannsrettene har minst én lagmann som inngår i en ledergruppe. Den største lagmannsretten, Borgarting, har fire lagmenn med avdelingslederansvar. Også disse mellomlederstillingene besettes utelukkende av dommere.

Lagmannsrettene og flere av førsteinstansdomstolene har i tillegg også andre enn dommere i ledelsen. Dette kan være direktører, administrasjonssjefer eller sekretariatsledere/seksjonssjefer. Felles for alle er at de er underlagt domstolleder, og at de har ikke-dømmende oppgaver. De har heller ikke samme stillingsvern som dømmende ledere.212

16.2.2 Rekruttering og kvalifikasjonskrav

Den enkelte domstolleder utnevnes, i likhet med øvrige dommere, av Kongen i statsråd etter innstilling fra Innstillingsrådet for dommere (videre omtalt som Innstillingsrådet).213 Lederen er uavsettelig embetsmann, også i sin lederfunksjon.214

Alle faste lederstillinger lyses ut offentlig, på lik linje med andre dommerstillinger. Til forskjell fra øvrige dommerstillinger er det Domstoladministrasjonen og ikke domstolleder som gir innspill til Innstillingsrådet om forhold av betydning ved vedkommende domstol.215 Domstoladministrasjonen har også ansvar for å sikre at søkertilfanget til lederstillinger er tilstrekkelig.

Domstolloven stiller ikke andre kvalifikasjonskrav til ledere enn til andre dommere.216 Unntaket er at ledere i lagmannsrettene må være eldre enn 30 år, mens alderskravet for øvrige dommere i lagmannsrettene og alle tingrettsdommere er 25 år.217 I henhold til Innstillingsrådets praksis kreves det lengre yrkeserfaring etter endt utdanning og høyere alder for å bli dommer, noe som gjør at denne forskjellen i minstekrav til alder mellom ledere i tingrettene og lagmannsrettene har liten praktisk betydning.

Ved utnevning til lederstillinger tar Innstillingsrådet utgangspunkt i lederkriteriene som er vedtatt av styret i Domstoladministrasjonen. I tillegg til å måtte ha kvaliteter som leder følger det av Innstillingsrådets praksis at den som utnevnes, også må ha forutsetninger for å være en god dommer. Det er begrunnet både med at lederen har dømmende oppgaver, og at det gir legitimitet i dommerkollegiet og autoritet utad. Det er imidlertid ikke noe vilkår at vedkommende har vært eller er dommer ved utnevningen.218

Innstillingsrådet og Domstoladministrasjonen har over tid vært bekymret over at det er så få kvalifiserte søkere til domstollederstillinger i de alminnelige domstolene og jordskifterettene.219 En gjennomgang Domstolkommisjonen har gjort av alle faste utlysninger av domstollederstillinger i tingrettene i perioden 2012–2016, viser at søkertilfanget er minst i tingrettene med tre eller færre dømmende og størst i tingrettene med over ti dømmende. Det kan tyde på at det er vanskeligere å rekruttere lederkandidater til de mindre domstolene i dagens struktur. Gjennomgangen gir imidlertid ikke holdepunkter for å vurdere om dette primært skyldes at lederstillingene rekrutteres fra ulike geografiske arbeidsmarkedsregioner, eller at selve lederstillingen er mindre attraktiv i små domstoler. Det kan også spille inn at en del søkere til domstollederstillinger ofte er interne kandidater, og at domstoler med mange dommere da automatisk får en større rekrutteringsbase.

Gjennomgangen er basert på Innstillingsrådets årsrapporter og protokoller fra utlysningene. Totalt gjelder den 23 stillinger (som sorenskriver) lyst ut i perioden 2012–2016. Ingen konstitusjoner er med.

16.2.3 Lederansvaret

Overordnet sett har domstollederen ansvaret for hele organisasjonen. Lederansvaret innebærer både resultat-, budsjett- og personalansvar. Krav om rettssikkerhet og høy kvalitet ved alle sider av virksomheten skal forenes med effektiv bruk av samfunnets midler.

Innstillingsrådet har i sitt praksis-/policynotat fremhevet følgende områder av topplederansvaret som ligger til grunn for rådets vurdering av lederkandidater:

• motivasjons- og kulturbygging

• teamledelse

• aktivitetsstyring/arbeidsfordeling

• økonomistyring

• organisasjonsutvikling

• personaladministrasjon og personal-/miljøutvikling

• fagutvikling

• rutineutvikling

• ivaretakelse av utadrettet aktivitet220

Selv om enkelte av oppgavene kan delegeres, er ansvarsområdet utvilsomt stort for lederne uansett om organisasjonen er stor eller liten. Det er en lederoppgave å sørge for at domstolen til enhver tid har en organisasjon med velfungerende og effektive arbeids- og funksjonsfordelinger som sikrer god kvalitet på arbeidet.

En domstolleder må sørge for driftsplaner og iverksette administrative endringer besluttet av Domstoladministrasjonen. Domstollederen har ansvaret for at domstolen når de fastsatte målene, herunder de tidsfristene Stortinget har satt for saksavviklingen. Ved lovendringer som får betydning for domstolens drift, må domstolleder følge opp dette.

Domstollederen har videre ansvar for å utvikle arbeidsmåter og rutiner, planlegge driften og sikre at dommere og ansatte til enhver tid har tilstrekkelig kompetanse.

Ledelses- og styringsfunksjoner overfor de øvrige dommere er lagt til domstollederen. Rekkevidden av dette ansvaret begrenses av den dømmende uavhengigheten, se punkt 16.2.4 nedenfor.

Økonomiansvaret innebærer at domstollederen må sørge for at det utarbeides årlige budsjettforslag, at fordeling og disponering av midler skjer i tråd med det endelige budsjettet, og for å avslutte regnskapet og rapportere til Domstoladministrasjonen. Utbetalinger må også anvises løpende.

Personalansvaret omfatter videre en del oppgaver med tilsetting og opplæring av nye medarbeidere, dommere, dommerfullmektiger og saksbehandlere. Lønn må fastsettes for nytilsatte (ikke-dømmende), og dersom lokale forhandlinger ikke skjer i domstolen, må domstollederen sende inn krav for sine administrativt ansatte til Domstoladministrasjonen. I tillegg må øvrige personalspørsmål håndteres fortløpende. Domstollederen har ansvaret for å skape et godt arbeidsmiljø, håndtere konflikter som oppstår, og samarbeide med et eventuelt arbeidsmiljøutvalg, tillitsvalgte og verneombud. Personalansvaret omfatter også retningslinjer for arbeidstid, fravær, avspasering og ferieavvikling.

Domstollederen har ansvaret både for det faglige og det organisasjonsmessige utviklingsarbeidet og må arbeide systematisk og målrettet for å opprettholde og forbedre kvaliteten og effektiviteten i domstolene.

Endelig har domstollederen ansvaret for domstolens utadrettede virksomhet. Brukerorientering er viktig i denne sammenheng, det vil si at domstolene må ha en aktiv dialog og samhandling med aktører, brukere og andre interessenter. Det medfører kontakt og samarbeid med blant andre advokater, påtalemyndighet og mediene. Domstollederens rolle er således ikke begrenset til intern styring, men innebærer også å ta en ambassadørrolle.

16.2.4 Begrensninger i virkemidlene

Domstollederen driver ingen lederoverprøving i det dømmende arbeidet til dommerne. Det ville være i strid med uavhengighetsprinsippet i domstolene. Overprøvingen av dommeres dømmende arbeid kan og skal skje gjennom en eventuell ankebehandling. Den enkelte dommers uavhengighet i sin dømmende virksomhet innebærer en innskrenkning av det alminnelige ledelsesansvaret sammenliknet med hva som gjelder innen de fleste andre virksomheter. Domstollederen har også i praksis færre virkemidler til rådighet enn det som ellers er vanlig for ledere av andre virksomheter.

Domstollederen velger ikke ut nøkkelmedarbeiderne – det vil si dommerne. Dette er lagt til Kongen i statsråd og baseres på vurderingene til Innstillingsrådet. Her skiller Norge seg fra mange sammenliknbare land som benytter intern dommerrekruttering, hvor domstollederen har større innflytelse på rekruttering av dommere og dommeres karriereprogresjon.221

I tillegg rår ikke lederen over tradisjonelle incentiver som preger andre virksomheter. Lønnen fastsettes fullt ut eksternt for dommerne. Det er heller ingen adgang for lederen til å skifte ut dommere. Disiplinærsystemet er lagt til Tilsynsutvalget for dommere (videre omtalt som Tilsynsutvalget), der domstollederen ikke har noen formell rolle utover retten til å klage en dommer inn for Tilsynsutvalget.222 Tvungen fratreden før pensjonsalder kan bare skje gjennom dom.

I denne sammenheng er det også grunn til å nevne dommernes faglige autonomi.223 I mange profesjoner er faglig autonomi nødvendig for å sikre høy kvalitet og setter rammer for hvor langt arbeidsgiveren bør gripe inn i arbeidet. Samlet sett mangler domstollederne flere av de sentrale virkemidlene mange andre ledere har. Det preger rollen at ledelse av dommerne i stor grad må gjøres på en annen måte enn gjennom direkte styring og kontroll. Å lykkes som domstolleder krever i tillegg til vanlige lederegenskaper høy faglig autoritet.

16.2.5 Dømmende oppgaver og ansvar for saksavviklingen

En del av domstollederstillingen er knyttet til saksavvikling. Det gjelder både avvikling av saker på linje med andre dommere og fordeling av saker mellom dommere.

At domstolledere dømmer i enkeltsaker, er en nødvendig følge av dagens domstolstruktur med mange små enheter. I dag står domstolledere for en betydelig andel av den samlede dømmende virksomheten i de minste domstolene. I de mellomstore domstolene er det en fordeling på ca. 30–50 prosent ledelse/administrasjon og resten i dømmende virksomhet.224 Variasjonene er imidlertid store. I de største domstolene er lederoppgavene i seg selv så store at de kan fylle en hel stilling og vel så det.

Det er også andre funksjoner knyttet til saksavvikling som kan karakteriseres som dømmende eller er nær knyttet til den dømmende virksomheten.

Domstolleders ansvar for å fordele sakene mellom dommerne er regulert i domstolloven § 11 første ledd og § 19 tredje ledd. Hvis domstolen er inndelt i avdelinger, fordeler domstollederen sakene mellom de ulike avdelingene. Avdelingslederen fordeler deretter sakene mellom dommerne i avdelingen. Det er tilstrekkelig at domstollederen bestemmer prinsippene for fordelingen.225 Hvilke krav som gjelder for saksfordeling, er et tema for kommisjonens delutredning II.

Når en sak er fordelt, er det dommeren som avgjør den. Dette gjelder ikke bare den endelige avgjørelsen i den konkrete saken. Også avgjørelser om saksbehandlingen under saksforberedelsen er dommeravgjørelser og treffes som hovedregel av den enkelte forberedende dommer og ikke av domstollederen. Det er imidlertid enkelte unntak, hvor kompetansen er lagt til domstolleder.226

Domstolleder har et ansvar for å føre tilsyn med sakenes fremdrift. Tilsynsutvalget har understreket domstollederens selvstendige plikt til å påse at aktiv saksstyring overholdes.227 For sivile saker følger dette direkte av tvisteloven § 11-7 første og annet ledd, som lyder:

«Domstollederen skal påse at plikten til aktiv saksstyring etter § 11-6 følges opp, og skal gi de nødvendige pålegg for at mangler ved unnlatt eller for sen saksstyring rettes. En part kan kreve at domstollederen griper inn.

Ved vesentlig tilsidesetting av plikter etter § 11-6 skal domstollederen overføre​ saken til en annen dommer eller overta den selv, dersom det er nødvendig av hensyn til en forsvarlig videre behandling.»

Det følger av dette at domstollederen skal iverksette tiltak dersom en dommers fremdrift i saksbehandlingen ikke er tilfredsstillende, og i ytterste konsekvens frata dommeren saken.

Domstollederen har også et særskilt ansvar for dommerfullmektigene, herunder for å gi dem de nødvendige fullmaktene til å avgjøre saker.228

16.2.6 Særlig om felles ledelse

Felles ledelse i domstolene er i dag en ordning hvor en domstolleder leder flere domstoler. Domstollederen har full lederkompetanse, og fullt lederansvar, i de domstolene som inngår i ordningen.229 Hovedformålet med ordningen er å øke fleksibiliteten, bedre ressursutnyttelsen og redusere sårbarheten i domstolene.230

Om lag en fjerdedel av dagens førsteinstansdomstoler har felles ledelse med en annen domstol. Gjennomgående er minst én av domstolene som er underlagt felles ledelse, liten, og lederen sitter i det daglige som oftest i den største domstolen.231

Felles ledelse var opprinnelig et prøveprosjekt, men ble permanent i 2015, da Domstoladministrasjonen fastsatte forskrift om felles faste dommerstillinger.232 Forskriften gjelder både lederstillinger og vanlige dommerstillinger.

Adgangen til å ta i bruk felles ledelse er begrenset. Domstoladministrasjonens styre kan i «særlige tilfeller» beslutte at flere domstoler skal ha felles domstolleder.233 Domstoladministrasjonen har praktisert ordningen slik at bare domstoler hvor den sittende lederen samtykker, eller embetet står ledig, er aktuelle for felles ledelse.

Domstoler som underlegges felles ledelse, fortsetter som selvstendige enheter. Utnevnte dommere og arbeidstakere som står i stillingene når det etableres felles ledelse, beholder sine tilsettingsforhold og sitt kontorsted. Felles ledelse har i utgangspunktet heller ingen konsekvens for saksinngangen til domstolen – rettskretsene endres ikke.

At saksinngangen ikke endres, er en vesensforskjell på en ordning med felles ledelse og at to eller flere domstoler slås sammen. Felles ledelse kan likevel fremstå som en noe glidende overgang mellom selvstendige og sammenslåtte enheter. Særlig gjelder det når felles ledelse kombineres med tiltak som bidrar til økt fleksibilitet i saksavviklingen. For det første kan dommere uten lederansvar utnevnes til dommere i flere domstoler.234 For det andre kan allerede utnevnte dommere konstitueres til å gjøre midlertidig tjeneste som dommer i en sideordnet domstol.235

Ordningen med felles ledelse ble i 2016–2017 evaluert av Trøndelag Forskning og Utvikling (TFoU) på oppdrag fra Domstoladministrasjonen.236 Av evalueringene fremgår det at felles ledelse har bidratt til større fleksibilitet og utjevning av arbeidsbelastningen og har gjort det mulig å samle fagmiljøer og legge til rette for moderat spesialisering. Økt reisebelastning begrenser imidlertid en del av effektene, og ordningen stiller store krav til god ledelse for å skape en felles kultur. Balansen mellom stedlig ledelse og fjernledelse kan i tillegg være vanskelig.

Konklusjonene i TFoU-rapporten underbygges av flere av innspillene kommisjonen har fått fra domstoler som i dag har felles ledelse. Der pekes det i tillegg på behovet for å ha avdelingsledere som kan ivareta den daglige ledelsen i de domstolene hvor domstolleder ikke sitter til daglig.

Domstollederen har et særlig ansvar for oppfølging av dommerfullmektigene. Uten stedlig ledelse kan dette være utfordrende. Dommerfullmektigforeningen har gjennomført en kartlegging blant berørte medlemmer, og det overordnede inntrykket er at ordningen med felles ledelse har fungert relativt greit for dommerfullmektigene.237

16.3 Domstollederrollen i en ny struktur

Domstolkommisjonen er bedt om å «utrede grensene for domstollederes styringsrett overfor den enkelte dommer». Domstolleders styringsrett overfor den enkelte dommer har sine begrensninger, noe kommisjonen kommer tilbake til i delutredning II. Uavhengig av begrensningene i styringsretten vil Domstolkommisjonen fremheve at domstollederens rolle er avgjørende for å sikre effektivitet og kvalitet ved domstolenes arbeid. I tillegg til ansvaret for administrasjon og ansvaret for å innfri kravene samfunnet stiller til domstolens måloppnåelse, påhviler det også domstollederen et ansvar for å utvikle domstolen. Gjennom kontinuerlig utviklingsarbeid skapes de beste forutsetningene for den dømmende virksomheten. I tillegg er utvikling nødvendig for at domstolene skal være attraktive arbeidsplasser og dermed klare å tiltrekke seg og beholde godt kvalifiserte og motiverte dommere og andre ansatte.

Domstolene står overfor endringer som følge av

• teknologisk transformasjon

• økt brukerorientering

• mer åpenhet og oppmerksomhet om kvalitet, herunder likebehandling

• større kompetansebehov, herunder et mer komplisert rettskildebilde

• et strammere økonomisk handlingsrom og større krav til effektivisering

Samlet vil dette innebære endringer som vil være krevende å gjennomføre for domstolene som organisasjoner. Domstollederne vil stå sentralt i endringsprosesser som vil kreve en tydelig domstolledelse, og som vil stille krav til domstolenes ledere om kommunikasjonsevne, motivasjonsevne og gjennomføringsevne. Domstollederrollen vil bli mer sentral og mer krevende.

En mer krevende domstollederrolle vil fordre god tilrettelegging og støtte for utøvelse av lederoppgaven. Etter Domstolkommisjonens vurdering bør utgangspunktet være at domstolene har en slik størrelse at det lar seg forsvare å ansette en kompetent administrativ leder som kan avlaste domstollederen for administrative gjøremål. Størrelsen bør også i utgangspunktet gi grunnlag for at en av dommerne kan fylle rollen som nestleder ved domstolen. Samlet vil dette også gi grunnlag for et lederforum som domstollederen kan støtte seg på i den daglige administreringen og driften av domstolen, og som også kan fungere som et egnet forum for utviklingen av det mer langsiktige strategi- og utviklingsarbeidet ved domstolen.

Et vellykket strategi- og utviklingsarbeid krever investeringer i form av tids- og personellressurser. Det samme gjelder for det kompetansehevende arbeidet ved domstolene. Medarbeidere må involveres, og domstolens leder må ha tid og overskudd til å initiere og gjennomføre prosessene. Større domstoler vil ha et større mangfold av medarbeidere med ulik erfaring og kompetanse som kan bidra i ulike sammenhenger. Dette vil også lette lederoppgaven ved innføring og utvikling av moderat spesialisering ved domstolen. Større ressurstilfang kan også tilsi at den enkelte domstol vil ha større spillerom for å avgi personellressurser til eksterne utviklingstiltak, for eksempel i regi av Domstoladministrasjonen.

For øvrig anbefaler kommisjonen at tittelen domstolleder benyttes i stedet for sorenskriver i en ny struktur, da denne betegnelsen er mer dekkende for stillingens innhold i dag.

16.4 Ledelsesstruktur – sentralt og lokalt

I et velfungerende domstolsystem må det være en god og hensiktsmessig arbeidsdeling mellom den sentrale Domstoladministrasjonen og den enkelte domstol og mellom domstolene. Også dette taler for større enheter i førsteinstans. Færre og større domstoler vil kunne forenkle og forbedre dialogen mellom domstollederne og den sentrale domstoladministrasjonen og derved gi grunnlag for en forbedret ekstern lederstøtte. Dagens organisering av domstolene innebærer at Domstoladministrasjonen må forholde seg til nær hundre domstolledere i førsteinstans, noe som kompliserer leder- og styringsdialogen med den enkelte domstolleder.

16.5 Krav til domstolleder

Samfunnets forventninger til domstolenes virksomhet stiller høye krav til den enkelte domstolleder. Det er avgjørende at domstolene klarer å rekruttere ledere som kan fylle rollen på en fullgod måte. Det er et spørsmål om hvem som er best egnet til å lede fremtidens domstoler.

I dagens struktur må domstollederen i tillegg til å ha lederegenskaper også være en god dommer, siden dømmende virksomhet er en vesentlig del av arbeidsoppgavene til lederne. Såfremt lederen skal dømme i enkeltsaker, er forutsetningen i de alminnelige domstolene at vedkommende er jurist med dommerkvalifikasjoner.

I en ny struktur med færre og større enheter vil lederoppgavene i seg selv kunne fylle en hel stilling i flere domstoler. I tillegg er det et behov for å ytterligere profesjonalisere lederrollen, på lik linje med virksomheter ellers i samfunnet.

De høye kravene samfunnet stiller til ledelse av domstolene, kan isolert sett tilsi at også andre enn dommere bør lede en domstol. De lave søkertallene til domstollederstillinger kan tale i samme retning. Det er ikke gitt at man klarer å rekruttere gode nok ledere blant dommere. Flinke dommere blir ikke nødvendigvis gode ledere. Ved å slippe til andre yrkesgrupper vil rekrutteringen kunne bli styrket.

Domstolens funksjon som uavhengig statsmakt legger imidlertid føringer for hvem som skal lede den. Statsmaktperspektivet tilsier at domstolene også i fremtiden har en dommer som leder. Det ligger en betydelig symbolverdi i dette. Også i alle sammenliknbare land er øverste leder av domstolen en dommer.

At øverste leder er en dommer, vil bidra til å skape legitimitet internt og autoritet utad. Autoritet som dommer kan være viktig for å synliggjøre domstolenes rolle i samfunnet. En leder skal også drive betydelig utadrettet virksomhet i form av kontakt med andre aktører, som advokater, påtalemyndighet og mediene. Legitimitet internt i domstolene kan være en forutsetning for å få gjennomslag i dommerkorpset. Det er et spørsmål om dette er mulig uten tilstrekkelig faglig forankring.

Uavhengig av hvordan regelverket i fremtiden bør utformes, er det vanskelig å se for seg at ikke domstolledere på en eller annen måte skal være involvert i saksfordelingen og saksstyringen. Det gjelder også hvis man velger å lovfeste og/eller automatisere fordelingen av saker.

Et annet spørsmål er om lederen må være direkte involvert i saksavvikling. Domstollederen har først og fremst et ansvar for hele organisasjonen og ikke for enkeltsaker. Store domstoler med tunge lederoppgaver krever at domstollederen legger mye vekt på ledelse. En utvikling i retning av færre, men større domstoler kan dermed medføre at domstollederen får mindre tid til å dømme i enkeltsaker.

Å dømme i enkeltsaker gir imidlertid domstollederen en mer direkte forståelse av det dømmende arbeidet og den praktiske dommerhverdagen. Det bidrar til å sikre legitimitet i dommerkorpset og kan også gi verdifull kunnskap om den daglige virksomheten.

I hvilken grad domstolleder bør dømme i enkeltsaker, vil kunne variere over tid i den enkelte domstol. I perioder vil lederoppgavene kunne være så store at saksavvikling ikke kan prioriteres. Om domstolen har avdelingsledere som både dømmer, er tett på sin gruppe dommere og i tillegg inngår i ledergruppen, vil også kunne ha betydning for i hvilken grad domstollederen også virker som en utøvende dommer. Hensynet til legitimiteten i dommerkorpset tilsier i alle fall at domstollederen må være kvalifisert til å dømme i enkeltsaker og til en viss grad også bør gjøre dette.

På denne bakgrunn er det Domstolkommisjonens syn at en domstol fortsatt bør ha en dommer som leder. På grunn av de økte kravene som stilles til ledelse, og det bekymringsfulle rekrutteringsgrunnlaget, har kommisjonen likevel vurdert om lederfunksjonen bør deles i en administrativ, overordnet del, som fylles av en leder som ikke er dommer, og en faglig del, som ledes av en dommer.

En slik modell med to ledere er komplisert. De faglige og administrative oppgavene til domstollederen går mye over i hverandre. Grensedragningene er derfor vanskelige. Det gjelder beslutninger vedrørende spesialisering, saksfordeling, arbeidsfordeling, økonomistyring og prioritering av utviklings- og satsingsområder.

I tillegg til at det vil gi vanskelige grensedragninger for ansvarsområdet til de to lederne, er det også grunn til å fremheve at domstolene er en utpreget faglig virksomhet, med relativt lite støttefunksjoner. Å lede dommerne og dommerfullmektigene er således en helt sentral del av arbeidet. En domstolleder uten dommerkompetanse vil fort mangle den viktige autoriteten som bunner i faglig tyngde, og dermed kunne få større vanskeligheter med å gjennomføre viktige og upopulære, men nødvendige tiltak. Manglende faglig autoritet kan svekke domstollederens mulighet for å få gjennomslag og dermed til å fungere godt som leder i en tid der behovet for ledelse antas å øke.

En domstolleder med dommerkompetanse vil derimot se det administrative og det faglige i sammenheng og vil lettere ha legitimitet og autoritet overfor høyt kompetente dommere. Summen av den faglige tyngden og det faglige og administrative topplederansvaret vil kunne gi en kraft som gjør at domstollederen har god mulighet til å lede godt, få gjennomslag og også kunne gjennomføre upopulære tiltak.

Samlet sett er det kommisjonens syn at lederfunksjonen ikke bør deles, og at domstolleder også i uoverskuelig fremtid bør være en dommer.

16.6 Mer attraktive lederstillinger

En struktur med færre og større domstoler vil kunne bidra til å gjøre lederstillingene mer attraktive. I tillegg til at organisasjonskulturen og lederrollen vil bli profesjonalisert, blir lederstrukturen mer enhetlig. I alle domstolene vil det være mulig med ledergrupper, som sikrer god administrativ støtte. I tillegg vil økt bruk av mellomledere (avdelingsledere) kunne bidra til å styrke rekrutteringsgrunnlaget, ved at flere dommere får ledererfaring fra domstolene. Det vil også være lettere for Domstoladministrasjonen å støtte opp under den enkelte leder og legge til rette for gode lederfora når antallet toppledere reduseres.

At domstolledere får flere å spille på gjennom et ledernettverk, både internt i egen domstol og eksternt i et fagkollegium med andre domstolledere, vil også kunne gjøre rollen mer attraktiv.

Allerede i dag er lønnen til domstollederne differensiert ut fra hvor mange årsverk de leder. Nye og større lederoppgaver vil også kunne tilsi et høyere lønnsnivå.

16.7 Felles ledelse og stedlig ledelse

Behovet for ordninger med felles ledelse for to eller flere domstoler vil falle bort i en ny struktur, som etter kommisjonens forslag vil ha vesentlig færre og større domstoler enn i dag. I de domstolene hvor det legges opp til avdelinger på ulike rettssteder innen rettskretsen, vil som utgangspunkt disse avdelingene være så store at det er hensiktsmessig med avdelingsledelse.

Dagens ordning med felles ledelse har begrenset overføringsverdi til kommisjonens strukturforslag. Det er mer nærliggende å se hen til organiseringen av de største domstolene i dagens struktur. Disse er gjennomgående delt inn i avdelinger, med egne ledere. Både Oslo og Bergen tingrett er delt inn i avdelinger med henholdsvis ca. 13 og 10 dømmende årsverk per leder. Felles leder for disse avdelingene er sorenskriveren, som kan delegere kompetanse til avdelingslederne.238 Mange av dagens dommere arbeider således allerede i en hierarkisk struktur med to ledelsesnivåer over seg.

Dersom det er avdelinger på ulike rettssteder innen rettskretsen, bør det vurderes om de er av en størrelse som tilsier at de har en avdelingsleder. Normalt sett vil det være behov for slik stedlig ledelse. Styringsdialogen med Domstoladministrasjonen vil da skje med domstolleder, som også har overordnet budsjett- og rapporteringsansvar. Det daglige personalansvaret, og saksfordelingen lokalt, kan imidlertid delegeres til en avdelingsleder. Fjernledelse blir da primært et forhold mellom domstolleder og avdelingsleder. I tillegg til at domstolleder utøver stedlig ledelse der hun har sitt faste arbeidssted, vil det også være domstolleders oppgave å lede avdelingsledere på andre rettssteder innen rettskretsen. Kun den sistnevnte oppgaven vil kreve fjernledelse.

Det er først hvis det opprettholdes bemannede rettssteder som er for små til å ha en egen avdelingsleder, at spørsmålet om fjernledelse i det daglige er aktuelt. Hvor grensen skal trekkes for når det er hensiktsmessig med stedlig ledelse, vil i tillegg til størrelse avhenge av lokale forhold som reiseavstander mv. Også den teknologiske utviklingen vil kunne ha betydning. Morgendagens ansatte i domstolene vil være mer fortrolige med fjernmøter enn dagens ansatte.

Etter kommisjonens syn vil det være hensiktsmessig at domstolleder i samarbeid med Domstoladministrasjonen gjør den konkrete vurderingen av behovet for stedlig ledelse i en ny struktur. I dag er det Domstoladministrasjonen som fastsetter antall faste dommerstillinger for den enkelte domstol.239 Det er også Domstoladministrasjonen som beslutter å opprette faste felles stillinger og gir bestemmelser om organisering av disse.240 I tillegg er det Domstoladministrasjonen som treffer beslutning om å dele en domstol inn i avdelinger.241 Det har sammenheng med at Domstoladministrasjonen har ansvaret for det helhetlige budsjettet. Spørsmålet om stedlig ledelse i hver enhet er et spørsmål om bemanning.

17 Den samiske dimensjonen

17.1 Innledning

Med den samiske dimensjonen i domstolene menes både forhold relatert til domstolstilgang for samer og domstolenes ansvar som statsmakt for ivaretakelsen av samisk språk, kultur og samfunnsliv.

I Domstolkommisjonens mandat fremheves det særskilt at også den samiske befolkningen skal ha god tilgang på tvisteløsning av høy kvalitet. Domstolkommisjonen behandler i delutredning I noen hovedspørsmål knyttet til den samiske dimensjonen så langt disse er av betydning for domstolstrukturen. Strukturspørsmålet kan vanskelig løsrives fullstendig fra andre temaer som berører den samiske dimensjonen. I dette kapittelet gjøres det derfor rede for sentrale bestemmelser som vedrører den samiske dimensjonen i domstolene, og for hvilke hensyn som gjør seg gjeldende ved domstolenes organisering med henblikk på den samiske dimensjonen. Avslutningsvis kommer kommisjonen med konkluderende bemerkninger og anbefalinger om fremtidig domstolstruktur sett i sammenheng med den samiske dimensjonen. Noen andre spørsmål, som rekruttering av samiskspråklige dommere og medarbeidere til domstolene, hører hjemme i delutredning II.

17.2 Sentrale bestemmelser

Norsk samepolitikk hviler på premisset om at staten Norge er etablert på territoriet til to folk, samer og nordmenn, hvor begge folk har samme rett til og samme krav på å kunne utvikle sin kultur og sitt språk. Samene er et urfolk som folkerettslig har krav på et særlig kulturvern.242 Dette er nedfelt i Grunnloven § 108, hvor det heter: «Det påligger statens myndighet å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.» Bestemmelsen er en videreføring av den tidligere bestemmelsen i Grunnloven § 110 a og bygger på det syn at Norge har et særlig ansvar for den samiske folkegruppen og den samiske kulturen.

Grunnlovsbestemmelsen må ses i sammenheng med Norges folkerettslige forpliktelser, og da først og fremst FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27, ILO-konvensjon nr. 169 og FN-dokumenter som FNs urfolkserklæring og FNs rasediskrimineringskonvensjon. SP artikkel 27 gir et særlig vern til minoritetsgrupper, og bestemmelsen var et forbilde for utformingen av sameparagrafen i Grunnloven. ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 8 omhandler statenes plikt til å ivareta urfolks sedvaner og sedvanerett, og artikkel 12 omhandler urfolks rett til å reise sak for domstoler for å sikre et effektivt vern av sine rettigheter. Disse bestemmelsene regnes for å være sentrale for å ivareta urfolks rettslige stilling og vern for deres kultur. FNs urfolkserklæring er ikke rettslig bindende, men er likevel et sentralt dokument innenfor urfolksretten. Av erklæringens artikkel 40 fremgår det at urfolk har rett til raske avgjørelser gjennom rettferdige prosedyrer for løsning av konflikter og tvister med stater eller andre parter samt effektive rettsmidler for alle brudd på deres individuelle og kollektive rettigheter.

Samelovens formål er å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen i Norge kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.243 Formålsbestemmelsen i § 1-1 er innholdsmessig identisk med grunnlovsbestemmelsen. Samisk og norsk er likeverdige språk i Norge og skal være likestilte etter bestemmelsene i sameloven kapittel 3. Det gjelder særlige regler om bruk av samisk i de kommunene som utgjør forvaltningsområdet for samisk språk.

Sameloven § 3-4, jf. domstolloven § 136 a, har detaljerte regler om rett til bruk av samisk i domstolene. Språkreglene gjelder for domstoler med embetskrets som helt eller delvis omfatter forvaltningsområdet. Med domstoler menes både alminnelige domstoler og jordskifteretter.

Bestemmelsene som er nevnt ovenfor, innebærer at domstolene må legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.244 Det påhviler også en plikt for domstolene og domstolenes organisasjon til å iaktta samiske rettstradisjoner og sedvaner. Plikten er generell i den forstand at den gjelder for alle domstolene i Norge. For Domstolkommisjonen har dette særskilt betydning for organiseringen av domstolene, krav til kompetanse i domstolene om samisk kultur og rettsspørsmål og domstolenes rolle i å ivareta de samiske språk og samiske språkbrukeres interesser.

17.3 Sentrale hensyn

Domstolstrukturen må som et utgangspunkt vurderes ut fra hensynet til innbyggernes rettssikkerhet, tilliten til domstolene og behovet for kvalitetsmessig gode avgjørelser innen rammene for en forsvarlig ressursbruk, se kapittel 5. Disse grunnleggende hensyn gjelder også domstolenes forhold til det samiske folk, den enkelte same og de samiske samfunn. Rettsinstanser over hele landet kan få saker til behandling som berører den samiske dimensjonen. Hele Norge er omfattet av Sametingets valgkretser. Det tradisjonelle samiske reinbeiteområdet utgjør de delene av fylkene Finnmark, Troms, Nordland, Trøndelag og Hedmark hvor reindriftssamene fra gammelt av har utøvet reindrift, samt Trollheimen-området. Jordskifterettene får ofte samerettslige problemstillinger til behandling, og Høyesterett har de siste årene behandlet en rekke saker som reiser samerettslige spørsmål.

Ved utformingen av fremtidens domstolstruktur må det tas sikte på at saker med samiske interesser behandles av dommere og domstoler som oppfyller de samme høye krav til kvalitet som i andre saker. Det stiller krav til kunnskap om same- og urfolksrett i domstolene og kjennskap til de samiske språk, samisk kultur og de samiske samfunn. Rasediskrimineringskomiteen, som overvåker statenes oppfyllelse av FNs rasediskrimineringskonvensjon, har anbefalt at Norge sikrer at domstolene har kompetanse om samiske forhold, sikrer kvalifisert tolking i rettsvesenet og fortsetter rekruttering av samer til rettsvesenet.245 For Domstolkommisjonen er dette vesentlige hensyn som må ivaretas ved den fremtidige organiseringen av domstolene.

Retten til reell likebehandling mellom samer og nordmenn i domstolene var en viktig begrunnelse for opprettelsen av Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett i 2004.246 Retten til reell likebehandling ved domstolene gjelder imidlertid for alle samer i Norge, uavhengig av hvilken rettskrets de sokner til. Domstolkommisjonen mener flere tiltak må iverksettes på et overordnet nivå for å imøtekomme likebehandlingshensynet.

17.4 Kompetanse om samiske forhold

Kompetanse i domstolene om samiske forhold krever kompetansebygging om samisk språk, samisk kultur, samisk samfunnsliv og samiske rettstradisjoner. Plikten til å sikre samisk språk, kultur og samfunnsliv forutsetter kunnskap blant domstolenes ansatte – særlig blant dommerne – om det samiske folkets særtrekk, samiske sedvaner, sentrale elementer i samisk kultur og det rettslige grunnlaget for samenes rett til sin kultur. Denne kompetansebyggingen må ligge til den enkelte dommer, den enkelte domstol og til Domstoladministrasjonen gjennom sentrale kompetansetiltak. Det hviler et særskilt ansvar på domstolene i områder der samisk språk og kultur har en tilstedeværelse i dag, og hvor potensialet for revitalisering av samisk språk og kultur derfor er til stede, og på domstolene i områdene for samisk reindrift og annen samisk næringsutøvelse. Ut fra Domstolkommisjonens forslag til ny domstolstruktur vil dette i praksis omfatte alle domstoler i Nord-Norge og Trøndelag samt Innlandet tingrett og Eidsivating lagmannsrett. I tillegg kommer Oslo tingrett og Borgarting lagmannsrett, idet staten har hovedverneting i Oslo.

Etter Domstolkommisjonens forslag til ny domstolstruktur vil domstolene få en størrelse som gir et egnet utgangspunkt for et godt kompetanse- og rekrutteringsarbeid knyttet til den samiske dimensjonen i domstolene, også i den grad det skjer en moderat spesialisering på dette feltet blant dommere og administrativt ansatte. Man vil på denne måten kunne få en tilfredsstillende balanse mellom hensynet til samisk rettssikkerhet på den ene siden og hensynet til domstoler med god kvalitet og effektivitet på den andre. Domstolkommisjonen foreslår ingen gjennomgripende endringer i strukturen for anneninstans, men bemerker at de hensyn som er redegjort for ovenfor, også gjør seg gjeldende for lagmannsrettene.

Kompetansebygging vil også kunne skje gjennom et systematisk og langsiktig arbeid for å øke rekrutteringen av medarbeidere med samisk språk- og kulturkompetanse til domstolene.

17.5 Vernetingsreglene

Domstolenes stedlige kompetanse, eller verneting, regulerer hvilken rettskrets en sak for forliksrådet eller tingretten kan bringes inn for. Vernetingsreglene i sivile saker følger av tvisteloven §§ 4-3 til 4-8. Utgangspunktet er at søksmål alltid skal tas ut der hvor den saksøkte har alminnelig verneting. Noe forenklet innebærer det at søksmålet tas ut for domstolen i den rettskrets der saksøkte har sin bopel, eller der en virksomhet har sitt registrerte hovedkontor. Lovens § 4-5 gir i noen tilfeller alternative verneting til saksøktes alminnelige verneting. Søksmål om fast eiendom kan for eksempel anlegges i den rettskrets hvor eiendommen ligger. Det er vedkommende rettskrets som avgjør vernetinget. I straffesaker holdes hovedforhandlingen som regel i den rettskrets hvor den straffbare handlingen antas foretatt, jf. straffeprosessloven § 10.

Vernetingsreglene kan også berøre den samiske dimensjonen i domstolene. Det kan tenkes at parter i en sivil sak ønsker at tvisten skal behandles av en domstol med samisk språkkompetanse eller med særskilt samisk kulturkompetanse for øvrig. Partene må i et slikt tilfelle kunne avtale at saken behandles av en domstol med slik kompetanse, jf. reglene om avtalt verneting i tvisteloven § 4-6.

En annen og meget praktisk bestemmelse er domstolloven § 38, som gir hjemmel for å overføre saken til en annen domstol når det foreligger «særlige grunner» som gjør det «påkrevd» eller «hensiktsmessig». Både sivile saker og straffesaker kan overføres i medhold av bestemmelsen. Kravet om at «særlige grunner» skal gjøre overføring påkrevd eller hensiktsmessig, forstås etter langvarig praksis slik at saken kan overføres dersom dette alt i alt anses som mest hensiktsmessig. Vanlige grunner til overføring er at partene har flyttet, at det er aktuelt med befaring i en annen rettskrets, eller at det økonomisk eller på annen måte av hensyn til vitner og andre er mest hensiktsmessig at rettsstedet er i et annet rettskrets.

I NOU 2016: 18 Hjertespråket.Forslag til lovverk, tiltak og ordninger for samiske språk foreslås domstolloven § 38 endret slik at den domstol en sak er brakt inn for, etter søknad fra en part eller av eget tiltak kan beslutte at saken skal overføres til en annen domstol av samme orden, når særlige grunner, herunder hensynet til samisk språkbruk, gjør det påkrevd eller hensiktsmessig. I dag vil forslaget i praksis innebære overføring av saker til Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett.

Domstolkommisjonen er enig i at hensynet til samisk språkbruk kan være et relevant moment ved vurderingen av om en sak skal overføres til en annen domstol. Hensynet må, der det er aktuelt, inngå i den samlede hensiktsmessighetsvurderingen domstolen må gjøre. Dersom dette hensynet blir synliggjort i lovbestemmelsen, vil også relevansen av hensynet tydeliggjøres. Kommisjonen støtter derfor forslaget til lovendring.

Domstolkommisjonen har vurdert om det bør gjøres andre endringer i vernetingsreglene med særskilt henblikk på den samiske dimensjonen, men har kommet til at det neppe er grunn til det. Kommisjonen viser til de generelle synspunktene den har uttrykt om større fleksibilitet, og mener at dette også kan komme behandlingen av samiske saker til gode. Som nevnt ovenfor er det etter kommisjonens vurdering for øvrig viktig at alle domstoler er beredt og kompetent til å behandle saker som omhandler samiske forhold. Kommisjonen viser også til forslaget omtalt nedenfor om utvidet rett til bruk av samiske språk under rettsmøter, slik at samisk språk vil kunne brukes ved alle domstoler i landet.

17.6 Ivaretakelse av samiske språkbrukere og de samiske språkene

Rettsspråket i norske domstoler er norsk, jf. domstolloven §§ 135 og 136. Domstolloven § 136 a viser imidlertid til sameloven § 3-4, hvor samisk er innført som rettsspråk i forvaltningsområdet for samisk språk. For å ha rett til å snakke samisk i et rettsmøte er det tilstrekkelig at det dreier seg om en domstol «med embetskrets som helt eller delvis omfatter forvaltningsområdet». Språklig omfatter retten både nordsamisk, sørsamisk og lulesamisk, den gjelder på ethvert trinn under sakens behandling og er uavhengig av den enkeltes norskkunnskaper.

Per i dag omfattes disse domstolene av ordningen:

• Høyesterett

• Hålogaland lagmannsrett

• Frostating lagmannsrett

• Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett

• Nord-Troms tingrett

• Ofoten tingrett

• Namdal tingrett

• Inntrøndelag tingrett

• Sør-Trøndelag tingrett

• Finnmark jordskifterett

• Nord-Troms jordskifterett

• Ofoten og Sør-Troms jordskifterett

• Salten jordskifterett

• Nord-Trøndelag jordskifterett

• Sør-Trøndelag jordskifterett

• Utmarksdomstolen for Finnmark

I det lule- og pitesamiske området er nye Hamarøy kommune en del av forvaltningsområdet for samisk språk. Domstolkommisjonen foreslår at nye Hamarøy kommune inngår i nye Salten tingretts rettskrets. Det vil innebære at også Salten tingrett vil inngå blant domstolene som omfattes av den utvidede retten til bruk av samisk i domstolene.

For domstoler som ikke er omfattet av sameloven § 3-4, er hovedregelen at rettsspråket er norsk. Staten er imidlertid forpliktet til å legge til rette for at samisk språk skal kunne brukes også utenfor forvaltningsområdet. Etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 5 nr. 2 og artikkel 6 nr. 3 (a), SP artikkel 14 nr. 3 bokstav a og Den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk artikkel 9 er staten forpliktet til å legge til rette for at samisk språk skal kunne brukes i rettsvesenet. Denne plikten gjelder i hele Norge, ikke bare i forvaltningsområdet.

Ut fra Domstolkommisjonens kjennskap finnes samiskspråklige dommere nå bare ved Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett. Mangelen på samiskspråklige dommere begrenser i praksis mulighetene til å bruke samisk som aktivt rettsspråk. Sørsamisk og lulesamisk har visstnok aldri blitt benyttet som forhandlingsspråk under et rettsmøte. Dette skyldes i all hovedsak at det ikke finnes juridisk terminologi på sørsamisk og lulesamisk, men også mangel på tilfredsstillende tolkeordninger.247 Av de samiske språkene er det i praksis antakelig bare nordsamisk som benyttes under rettsmøter.

I NOU 2016: 18 Hjertespråket. Forslag til lovverk, tiltak og ordninger for samiske språk pekes det på at når det gjelder samiske språk, har samhandlingen i rettssystemet vært preget av mangel på utdannede tolker, mangelfull utvikling av rettslige ord og termer på samiske språk og lite kompetanse i samiske språk og samisk kultur hos rettssystemets representanter. Bruk av tolk er derfor av stor betydning for at partene skal kunne forstå og gjøre seg forstått på samiske språk. For at tolkingen skal kunne være så nøyaktig som mulig, er det behov for å utvikle rettsterminologi i alle de tre samiske språkene.

I NOU 2016: 18 kapittel 18 vises det til NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektor, hvor det blir påpekt at det i dag er lav tilgang på tolker i samiske språk, særlig i lulesamisk og sørsamisk. Tolkeutvalget mente at tolking til og fra samiske språk ikke bare handler om målet om å forstå og bli forstått, men også om retten til å bruke, bevare og utvikle språkene. På 1990-tallet ble det etablert en ordning for offentlig autorisasjon for personer som fungerer som tolk i samiske språk, men denne ordningen opphørte i 2001. I dag er det ingen autorisasjonsordning for samiske språk.248 I NOU 2016: 18 foreslås det derfor at tolkeautorisasjon for samiske språk skal inngå i den ordinære statsautorisasjonsordningen for tolker. Videre foreslås det å bygge opp et system for fjerntolking ved bruk av skjerm. Forslaget er begrunnet med behovet for å få et likeverdig tolketilbud og er i tråd med tolkeutvalgets syn.249

I NOU 2016: 18 foreslås det også at retten til å snakke samisk i rettsmøte skal utvides til å gjelde hele landet, og at retten skal tilkomme enhver som deltar i rettsmøte. Retten skal likevel være begrenset til å bruke språket for å ivareta egne interesser, slik at en som opptrer på vegne av en annen, er avskåret fra å bruke denne retten. I de tilfellene den aktuelle domstolen ikke besitter samiskkunnskaper, innebærer forslaget en rett til å kreve tolk eller oversetter. I hovedsak vil dette skje ved at tolk er til stede under rettsmøtet, men forslaget åpner også for bruk av fjerntolk. Forslaget vil i praksis innebære at samisk språk vil kunne brukes ved alle domstoler i landet.

Etter Domstolkommisjonens vurdering vil en bedre tilrettelegging for bruk av de samiske språkene i domstolene være i tråd med domstolenes forpliktelse til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Domstolene og rettssalene skal være en del av den offentlige arena hvor de samiske språkene benyttes for å bevare og utvikle språkene.

Det er i den sammenheng behov for en vesentlig oppgradering av de tekniske løsningene og tilretteleggingen for tolking i norske rettssaler, slik at fjerntolking kan anvendes ved alle domstoler for å få et likeverdig tolketilbud innen samiske språk. Dette gjelder ikke minst dersom det innføres en rett til å snakke samisk i rettsmøter i alle domstoler i landet. Gitt at en slik tilrettelegging skjer, antar Domstolkommisjonen at innføring av en slik rettighet ikke vil medføre vesentlige utfordringer for domstolene. Det er helt ordinær praksis at det tolkes til og fra ulike språk under rettsforhandlinger. Det er grunn til å anta at det først og fremst vil være tilgangen på kvalifiserte tolker som vil representere utfordringen knyttet til samisk tolking.

Domstolkommisjonen vil derfor understreke behovet for at det utdannes flere rettstolker innen de samiske språkene. Domstolkommisjonen ser positivt på forslaget om at det innføres en autorisasjonsordning også for tolker som tolker de samiske språkene. Domstolkommisjonen mener som utgangspunkt at tilrettelegging for tolking, herunder fjerntolking, best kan skje ved at domstolene blir noe færre og i hovedsak noe større. Det økonomiske løftet for å legge til rette for gode tolkemuligheter under rettsforhandlinger, også for fjerntolking, vil være lettere dersom det er færre rettssaler som skal utrustes, se punkt 13.4.3.

17.7 Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett

Den forrige domstolkommisjonen kom til at daværende § 110 a, nåværende § 108, i Grunnloven har betydning for organiseringen av domstolene i landet, og uttalte: «Det må være en reell likestilling mellom personer fra de to folk, nordmenn og samer, når det gjelder å få sine rettsspørsmål behandlet ved landets domstoler.»250 Strukturlovutvalget sluttet seg til dette synet og mente at den geografiske plasseringen av en førsteinstansdomstol i indre Finnmark ville føre til større forståelse omkring samiske forhold. Det ville også kunne skape større tillit til domstolene hos den samiske befolkningen. Plasseringen av en domstol i indre Finnmark ville etter Strukturutvalgets mening bidra til å øke kjennskapen til samiske sedvaner og rettsoppfatninger. Strukturutvalget mente også at opprettelsen av en ny domstol i indre Finnmark på sikt ville kunne bidra til rekruttering av samiske jurister som dommere.251 Hensynene fikk gjennomslag i den politiske behandlingen av ny domstolstruktur for tingrettene. Som en konsekvens ble Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett opprettet i 2004.

Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett har sete i Deatnu/Tana. Tingretten har full fagkrets, og rettskretsen omfatter fem kommuner, som alle tilhører forvaltningsområdet for samisk språk: Kárášjohka/Karasjok, Guovdageaidnu/Kautokeino, Unjárga/Nesseby, Porsángu/Porsanger/Porsanki og Deatnu/Tana. Kommunene har samlet i underkant av 13 500 innbyggere. Tingretten har én dommer, to dommerfullmektiger og tre saksbehandlere. Finnmarkskommisjonen er for tiden samlokalisert med tingretten.

Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett er en av landets minste tingretter. Domstolkommisjonen har vurdert om tingretten bør slås sammen med én eller flere domstoler. Kommisjonen har i dette spørsmålet delt seg i et flertall og et mindretall. Dette gjenspeiler de to ulike grunnsynene som har gjort seg gjeldende i kommisjonen på organiseringen av tingrettene generelt, og vedrører slik sett ikke Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett spesielt.

En samlet kommisjon slutter seg til Særdomstolutvalgets påpekning av at Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett i dag har en særskilt kompetanse ved at dommere og saksbehandlere der behersker samisk.252 Tingretten har også bygget opp særskilt kompetanse blant annet om samisk kulturforståelse og samisk språk. Disse kvalifikasjonene er generelt viktige for den samiske dimensjonen i domstolene og er også viktige i saker som gjelder barn. Som Særdomstolutvalget har påpekt, er behovet for kunnskap om samisk et av de forholdene som tilsier at klart definerte prinsipper for utformingen av domstolstrukturen noen ganger bør fravikes.

Kommisjonens flertall, bestående av kommisjonens leder Svendsen og medlemmene Bjørneset, Engstad, Juel, Katteland, Krokan, Moe, Otterstad, Røed Larsen, Sperre, Sunde, Urke, Østensen Berglund og Aarli, foreslår at Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett består som en egen domstol. Flertallet mener at hensynet til den samiske dimensjonen tilsier at domstolen også styrkes på flere måter.

Flertallet foreslår for det første at tingrettens rettskrets utvides ved at Sør-Varanger kommune innlemmes. Geografisk er dette en nærliggende løsning. Kommunen ligger i dag i rettskretsen til Øst-Finnmark tingrett, men grenser mot Unjárga/Nesseby og rettskretsen til Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett. Ferdsel langs landeveien fra Sør-Varanger til Øst-Finnmark tingretts rettssted i Vadsø er lengre enn til Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmarks tingretts rettssted i Deatnu/Tana. For det rettssøkende publikum i Sør-Varanger vil derfor reiseveien til domstolen bli kortere om kommunen innlemmes i rettskretsen til Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett. Domstolen vil også få kortere reisevei når rettsmøter settes i Sør-Varanger enn tilfellet er i dag. Sør-Varanger kommune har i overkant av 10 000 innbyggere, og det forventes en svak vekst i folketallet. Kommunen er ikke en del av forvaltningsområdet for samisk språk, men også Sør-Varanger kommune har samisk befolkning, og det drives samisk reindrift i kommunen. Som følge av forslaget om å innlemme Sør-Varanger kommune i rettskretsen, vil kommisjonen også foreslå at Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett blir klageinstans for avgjørelser truffet av NAV Innkreving i Kirkenes, slik Øst-Finnmark tingrett er i dag.

Flertallet foreslår dernest at Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett styrkes ved at domstolen utvikles som en ressursdomstol for samiske saker i domstolene. Flertallet vil ytterligere styrke Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett ved å tillegge domstolen særskilte nasjonale oppgaver knyttet til utviklingen av samisk som rettsspråk og kompetansebygging innen samisk språk, kultur- og rettsforståelse i domstolene. Tingretten har i dag en språkkonsulent i nordsamisk, som også har bistått Domstoladministrasjonen og andre domstoler ved utforming av nettsteder på samisk og ved oversettelse av dokumenter. Etter Domstolkommisjonens vurdering bør tingrettens kapasitet som ressursdomstol vurderes utvidet, slik at domstolen

• kan drive aktivt utviklingsarbeid knyttet til samisk språkkompetanse og samisk kulturforståelse i domstolene

• kan fungere som et kompetansesenter som kan gi råd og veiledning til domstoler som har behov for tolking i samiske språk, oppnevning av sakkyndige i saker som berører samiske forhold mv.

• kan bistå ved akutt behov for samisk tolking hvor de ordinære tolketjenestene ikke er tilgjengelige

• aktivt kan delta i og være pådriver for utvikling av juridiske termer på de samiske språk

Dette vil styrke den samlede kompetansen og bemanningen ved domstolen og derved gi et viktig bidrag til å trygge domstolen som en viktig del av den samiske dimensjonen i rettsvesenet.

Mindretallet, bestående av medlemmene Askim og Hagen, slutter seg til flertallets generelle bemerkninger om viktigheten av å beholde og styrke den kompetansen i samisk språk og samisk kultur som er opparbeidet ved Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett. Mindretallet har imidlertid et annet syn på organiseringen av førsteinstans enn flertallet, noe det er redegjort for i utredningens punkt 19.2. Ut fra dette grunnleggende synet mener mindretallet at Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett ikke bør videreføres som en egen domstol, men bør inngå i Hålogaland tingrett som en egen avdeling lokalisert i Deatnu/Tana. Mindretallet mener for øvrig at avdelingen kan styrkes i tråd med flertallets syn.

18 Rettskretsinndeling og lokalisering

18.1 Innledning

Et konkret forslag om en ny tingrettsstruktur forutsetter at det tas stilling til to spørsmål: For det første hvor stort geografisk område den enkelte domstol skal dekke, det vil si hvordan rettskretsene skal inndeles. Det har betydning for hvilke saker som behandles av hvilken domstol. For det andre hvor domstolene skal lokaliseres, det vil si hvor de skal ha sine kontorsteder og rettssaler.

I mandatet fremgår det at Domstolkommisjonen skal foreslå overordnede kriterier for rettskretsinndeling og lokalisering av rettssted. Kriteriene skal ta sikte på en bærekraftig domstolstruktur som også gir grunnlag for fleksibilitet ved at senere strukturendringer kan baseres på de samme kriteriene.

Kriteriene kommisjonen har utviklet, oppfyller hensynene til kvalitet, tilgjengelighet og effektivitet. Dette er til dels motstridende hensyn, som er veid mot hverandre. Til hjelp for denne avveiningen har kommisjonen drøftet tre ulike modeller for organiseringen av tingrettene, som svarer noe ulikt på avveiningen mellom de nevnte hensynene.

18.2 Tidligere utredninger

Det har i tidligere strukturutredninger i begrenset grad blitt utarbeidet generelle eller presise kriterier for rettskretsinndeling eller lokalisering av rettssted. Konkrete forslag til endringer har til enhver tid tatt utgangspunkt i den eksisterende strukturen og de samfunnsmessige behovene på det aktuelle tidspunktet samt konkrete avveininger av motstridende hensyn.

Historisk var det avgjørende kriteriet for rettskretsens størrelse hvor langt dommeren kunne reise til hest på en dag. Frem til omtrent 1960 var ordningen stort sett slik at når arbeidsmengden ble for stor for én enkelt dommer, ble rettskretsen delt.253

Ved domstolloven av 1915 fikk man en enhetlig regulering av domstolene. I forarbeidene ble det pekt på at det var vanskelig å oppnå en forsvarlig rettspleie samtidig som man på den ene siden ikke påla uforholdsmessige byrder ved nødvendigheten av lange reiser til rettsstedet, og på den andre siden ikke anla et så stort antall domstoler at de finansielle ofrene for staten ble uforholdsmessige og arbeidsmengden ved den enkelte domstol ble for liten.254 Med andre ord var det et spørsmål om å finne balansen mellom hensynet til henholdsvis kvalitet, ressursutnyttelse og tilgjengelighet. Disse hensynene ligger også til grunn ved de utredninger om domstolstruktur som har funnet sted senere.

Domstolutvalget anbefalte i 1980 en suksessiv reduksjon av antall herreds- og byretter fra 99 til 64 ved sammenslåinger, se NOU 1980: 12 Distriktsrettene – herreds- og byrettene i framtiden. Det ble lagt til grunn at det var tre hovedmål med endringene: (1) kvalitativt eller kvantitativt bedre ytelser til samfunnet, (2) bedre arbeidsforhold internt og (3) bedre utnyttelse av tilgjengelige ressurser.

Utvalget slo videre fast at det var store innbyrdes forskjeller i arbeidsbelastning mellom dommere, og at de tradisjonelle enedommerembetene burde vike for kollegiale embeter. Utvalget gikk ikke inn på kriterier for valg av rettssted.

Strukturutvalget fremmet i 1999 sitt forslag til endringer i domstolstrukturen, der antall rettskretser ble anbefalt redusert fra 87 til 51, se NOU 1999: 22 Domstolene i første instans: Førsteinstansdomstolenes arbeidsoppgaver og struktur. Utvalget redegjorde for prinsipielle synspunkter på herreds- og byrettenes fremtidige organisasjon og arbeidsoppgaver, herunder hensiktsmessig størrelse. Det ble lagt til grunn at førsteinstansdomstolene måtte organiseres slik at de kunne møte de faglige utfordringer de ble stilt overfor. Utvalget ville gå bort fra enedommerembetene, og det ble tatt sikte på å etablere domstoler på minst fem dommere, inkludert dommerfullmektiger. I St.meld. nr. 23 (2000–2001) anbefalte Justisdepartementet en størrelse på fire dommerårsverk eller mer, men presiserte at en vektlegging av andre hensyn ville kunne føre til opprettholdelse av enkelte mindre domstoler.255

Ved utformingen av det konkrete forslaget til domstoler ble det utøvet et helhetlig skjønn. De prinsipielle utgangspunktene ble sammenholdt med konkrete forhold, som bosettingsmønster, avstander, kommunikasjonslinjer, geografisk og kulturell tilhørighet mv. Forholdene som ble vektlagt, er forholdsvis summarisk gjengitt i utvalgets forslag. Det lar seg derfor ikke avlese direkte hva som var avgjørende ved tegningen av den enkelte rettskrets.

Av tidligere utredninger er det også grunn til å trekke fram Særdomstolsutvalgets utredning, NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder? Vurdering av nye domstolsordninger for foreldretvister, barnevernssaker og utlendingssaker. Utvalget anbefalte at det bør legges til rette for mer spesialisering av barnesakene i tingrettene, se punkt 11.1. De konkluderte med følgende:

«For å kunne få et sterkt fagmiljø, bør de utvalgte tingrettene som et utgangspunkt ha minst fem dømmende årsverk til behandling av barnesaker. Siden tingretten også skal behandle andre sakstyper, må domstolen være en del større, anslagsvis ti dømmende årsverk.»256

Det ble videre påpekt at dette bare var et utgangspunkt, og at geografi og demografi vil kreve unntak og tilpasninger. Målet måtte være å få til gode løsninger i hele landet snarere enn helt like løsninger alle steder. Utvalget la også vekt på behovet for kunnskap om samisk språk og kulturforståelse i saker som gjelder barn.257

18.3 Kriterier for rettskretsinndeling og lokalisering av rettssted

18.3.1 Innledning

Kommisjonen vil understreke at det er utfordrende å utvikle kriterier som er tilstrekkelig presise til å gi gode retningslinjer for inndeling i rettskretser og lokalisering av rettssteder. Hvordan hensynene til kvalitet, effektivitet og tilgjengelighet best avveies mot hverandre, er gjenstand for diskusjon. Det illustreres også av kriteriene som er lagt til grunn i tidligere utredninger, som i liten grad gir presise føringer ved avgjørelsen av hvor rettskretsgrensene skal gå, og hvor rettsstedene skal ligge. Dette har sammenheng med at forslag til konkrete strukturendringer må ta utgangspunkt i den eksisterende strukturen med ansatte og bygninger samt gjeldende geografiske, demografiske og kommunikasjonsmessige forhold.

Av den grunn er det også vanskelig å se at alle tingrettene i en fremtidig struktur vil kunne oppfylle de samme kriteriene. Samfunnsutviklingen vil dessuten gjøre det vanskelig å utforme presise kriterier som kan gjenbrukes ved fremtidige endringer i strukturen. Eksempelvis vil presise angivelser av hva som anses å være akseptabel reisetid, raskt kunne bli utdatert med den digitale utviklingen i domstolene.

Basert på kommisjonens drøftelser så langt i denne utredningen er det likevel mulig å sammenfatte noen overordnede krav som må stilles til tingrettene i en ny struktur, som gir føringer ved rettskretsinndelingen og lokaliseringen av rettssteder.

18.3.2 Fleksible organisasjoner

Strukturen må legge til rette for tingretter som er i stand til å tilpasse seg samfunnsutviklingen. Det innebærer at de må kunne møte svingninger i sakstilfang, endringer i materiell og prosessuell lovgivning, krav til faglig kompetanse og moderat spesialisering samt endringer som følge av digitalisering og effektivisering av offentlig sektor.

Kommisjonen har fremhevet at det er behov for en struktur med større fleksibilitet. Det har lenge vært et gjennomgående problem å få utjevnet arbeidsbelastningen mellom tingrettene, uten at man har hatt gode mekanismer for å løse dette. Dette ble trukket fram som en vesentlig utfordring allerede i Domstolutvalgets utredning fra 1980.258 En ny struktur må sikre større grad av utnyttelse av både menneskelige og materielle ressurser i domstolene, til det beste for både ansatte, faste brukere og det rettssøkende publikum.

18.3.3 Sterke fagmiljøer

De aller fleste saker får sin endelige avgjørelse i tingrettene. Av den grunn bør det etableres sterke fagmiljøer i tingrettene, der dommerne inngår i et kollegialt fellesskap som gir den enkelte best mulig forutsetninger for å ta del i ulike kompetansehevende tiltak.

Alle tingretter bør være i stand til å behandle barnesaker og til å gjennomføre moderat spesialisering. Tingrettene må ha kapasitet og ressurser til å bidra til utvikling av domstolenes tjenester til det beste for brukerne. I tillegg må dommerkollegiet være av en størrelse som gir tilfeldighetsprinsippet bedre vilkår ved saksfordelingen, reduserer sårbarhet ved inhabilitet og gjør det mulig å sørge for en forsvarlig tildeling av saker til dommerfullmektiger. Det innebærer at fagmiljøene bør være av en viss størrelse, og at mange må være betydelig større enn i dag.

Kommisjonen ser vanskeligheter med å utforme et krav om minimumsbemanning. På grunn av store forskjeller i befolkningsmønstre vil tingrettene uansett bli av svært ulik størrelse. Hva som er en egnet minimumsbemanning, vil også kunne endre seg over tid.

Ettersom kommisjonen ønsker at alle tingrettene i en ny struktur skal kunne behandle barnesaker, er det likevel naturlig å se hen til Særdomstolsutvalgets angivelse av en minstebemanning på rundt ti dømmende årsverk som en veiledende norm.

På bakgrunn av analysene fra Frischsenteret (se punkt 13.3.2) fremstår også en minimumsbemanning på ti dømmende årsverk som et rimelig kriterium. Analysen viser at det for små tingretter med rundt fem årsverk er store smådriftsulemper. For de litt større domstolene er det store variasjoner, men analysen gir støtte til at det er hensiktsmessig å øke bemanningen i en rekke av disse domstolene. Det er ikke i analysen holdepunkter for å si at det er stordriftsulemper knyttet til større domstoler.

Det er samtidig viktig å understreke at de aller minste av dagens tingretter uansett er for små til å kunne oppfylle de kravene kommisjonen stiller. Flere embetsdommere er nødvendig for å kunne foreta en forsvarlig og tilfeldig saksfordeling og samtidig legge til rette for større grad av moderat spesialisering. Domstolene bør også ha mulighet til å forsterke retten i både sivile saker og straffesaker uten å måtte tilkalle dommere fra andre rettskretser.

På denne bakgrunn mener kommisjonen at rettskretsene som utgangspunkt bør gi grunnlag for en organisasjon med minst ti dømmende årsverk. I tillegg må organisasjonene være administrativt bærekraftige i den forstand at det er et tilstrekkelig antall saksbehandlere, IKT-medarbeidere og sikkerhetspersonell til å gi et helhetlig godt domstoltilbud til publikum.

18.3.4 Digitale domstoler

Strukturen må legge til rette for fortsatt innføring og utvidet bruk av digitale verktøy i tingrettene. Digitaliseringen bør skje samtidig i alle domstolene, slik at brukerne møter det samme tilbudet. En ny struktur må være tilstrekkelig fleksibel til at det kan utvikles nye arbeidsprosesser og tas i bruk nye digitale verktøy. Digitalisering handler derfor om mer enn å utstyre rettssaler og ansatte med hensiktsmessig IKT-utstyr. Økt digitalisering av domstolene vil også kunne føre til bedre rettssikkerhet ved at rettshjelp gjøres tilgjengelig for flere, eksempelvis gjennom bedre og lettere tilgjengelig informasjon eller veiledning.

18.3.5 God ledelse

En ny struktur bør sikre en samlet bedre ledelse av tingrettene. I en større organisasjon vil ressurser kunne frigjøres hos domstolleder, som får bedre tid til å være leder og drive ledelses-, kompetanse- og fagutvikling.

God ledelse krever i tillegg en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom domstolleder og Domstoladministrasjonen og et godt samarbeid mellom domstollederne. Dagens organisering, med et høyt antall toppledere, fremstår som utdatert og til hinder for en god styrings- og lederdialog. Den reelle lederdialogen vil bli styrket ved færre toppledere.

18.3.6 Den samiske dimensjonen

Hensynet til den samiske dimensjonen i domstolene må ivaretas og styrkes over hele landet. Det innebærer at domstolene bør gis et bedre utgangspunkt for et godt kompetanse- og rekrutteringsarbeid knyttet til den samiske dimensjonen, også i den grad det skjer en moderat spesialisering på dette feltet. Dette vil lettere kunne gjennomføres i større fagmiljøer.

Videre mener kommisjonen at Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett bør videreutvikles som en ressursdomstol for samiske saker og tillegges særskilte nasjonale oppgaver knyttet til utviklingen av samisk som rettsspråk og kompetansebygging innen samisk språk, kultur- og rettsforståelse i domstolene.

18.3.7 Tilgjengelige tingretter

Kommisjonen understreker at tingrettene må være tilgjengelige for brukerne ved at de har lokal tilstedeværelse. Rettskretsene bør ikke være større enn at det etableres et tilfredsstillende nettverk av tingretter over hele landet. Det har betydning for domstolenes legitimitet og tillit i befolkningen.

Reisetiden til domstolene er av betydning for ansatte, meddommere, faste brukere av retten og det rettssøkende publikum. Økt reisetid er et spørsmål både om kostnader og om praktiske utfordringer for brukerne. Samtidig er behovet for å møte fysisk i en domstol i dag redusert og vil kunne reduseres ytterligere ved økt bruk av digitale prosesser og bedre fjernmøteteknologi. Som utgangspunkt kan reisetid i seg selv vektlegges mindre i dag og fremover enn tidligere. Når det er nødvendig å møte personlig i retten, bør reisetiden for publikum likevel ikke være lengre enn at domstolene oppleves som tilgjengelige. Dette gjelder parter, vitner og andre aktører.

Kommisjonen mener det bør etableres avdelinger på andre rettssteder i rettskretsen der rettskretsens geografiske utstrekning medfører at en stor andel av publikum får særlig lang reisevei til tingretten.

Domstolens hovedrettssted bør normalt ligge i det mest befolkningstette området i rettskretsen. Det har betydning for tilgjengeligheten for flertallet av befolkningen i rettskretsen.

Lokalisering av hovedkontor bør videre ses i sammenheng med eksisterende og planlagt infrastruktur. Mer befolkningstette områder har gjennomgående bedre infrastruktur og et bedre kollektivtilbud. Å lokalisere rettsstedet i befolkningstette områder med et godt kollektivtilbud er også hensiktsmessig i et miljøperspektiv. I tillegg kan det være nødvendig med tanke på rekruttering til domstolene. Øvrige rettssteder bør lokaliseres slik at man både ser hen til befolkningstetthet og mulighet for å redusere reisetiden til den delen av befolkningen med lengst reisevei.

Lokaliseringen bør i tillegg ses i sammenheng med andre aktører som jobber tett opp mot eller samarbeider med domstolene. Det innebærer at det bør tas hensyn til hvor for eksempel politi, advokater og andre juridiske miljøer er lokalisert innen rettskretsen.

Kommisjonen peker også på at rettskretsene ikke bør bryte med kommunegrensene, slik at alle innbyggere i en kommune har tilhørighet til den samme tingretten.

18.3.8 Statens retningslinjer for lokalisering

Domstolkommisjonens mandat fastslår at «vurderingen av domstolenes organisering skal skje i henhold til Retningslinjer for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon». På denne bakgrunn er det grunn til å kommentere forholdet mellom retningslinjene og kommisjonens forslag til endringer i domstolstrukturen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastsatte retningslinjene i 2014. Veilederen som operasjonaliserer retningslinjene, ble sist revidert i 2018.259 Retningslinjene er eventuelt aktuelle når det er spørsmål om å lokalisere rettssteder innenfor en rettskrets.

Utgangspunktet er at retningslinjene ikke er bindende for domstolene, noe også Justis- og beredskapsdepartementet la til grunn i forbindelse med Domstoladministrasjonens arbeid med fremtidig organisering av regnskaps- og lønnsfunksjonene i domstolene. Av departementets brev til Regionrådet for Hallingdal av 3. januar 2019 fremgår følgende:

«Domstolloven trekker klart og tydelig opp hvordan styringen av domstolene skal skje. Det er viktig å understreke at dette styresettet har sin begrunnelse i at uavhengighet i administrative spørsmål vil understøtte uavhengigheten i den dømmende virksomhet. Retningslinjer for lokalisering er ikke vedtatt på en måte som oppfyller domstollovens krav redegjort for overfor. Formelt sett er det derfor klart at retningslinjene ikke er bindende for domstolene.»

Kommisjonen viser likevel til at de vurderinger som er gjort, uansett er i tråd med kravene som stilles i retningslinjene, se punkt 1 bokstav b i veilederen om valg av steder som skal utredes ved strukturendringer og rasjonalisering i statlig virksomhet.

Ved strukturendringer skal det ifølge veilederen vurderes «ulike alternativer for lokalisering i virksomhetens eksisterende struktur». Kommisjonen har lagt til grunn at strukturendring gjennomføres ved sammenslåing fremfor ved helt ny lokalisering av rettssteder.

Videre angir veilederen at omstrukturering av virksomheter også skal ses i lys av «lokaliseringspolitisk[e] mål om lokalisering i regionale sentra der virksomheten har størst potensial for å bidra til det lokale tilbudet av arbeidsplasser». Dette må ses i sammenheng med klare føringer om at nye arbeidsplasser ikke bør etableres i de største byene, og særlig ikke i Oslo.260 Kommisjonen har søkt å etablere et tilfredsstillende nettverk av rettssteder over hele landet og har søkt å legge til rette for at juridiskfaglig spisskompetanse innenfor enkelte rettsfelt blir lokalisert utenfor Oslo, for eksempel når det gjelder den samiske dimensjonen.

I veilederens punkt 1 bokstav b fremgår det videre at endringer i regionstrukturer bør ses i lys av regionreformen og den nye fylkesstrukturen. Kommisjonen har sett hen til regionreformen der det har vært praktisk mulig.

18.3.9 Gjennomføring av strukturendringer

I tråd med mandatet skisserer kommisjonen alternativer til en konkret domstolstruktur for tingrettene. Kommisjonen tar ikke stilling til når og hvordan eventuelle strukturendringer skal gjennomføres. Etter at beslutning om ny struktur eventuelt er truffet, er det nødvendig med en grundig og helhetlig planlegging av hvordan den nye strukturen best kan oppnås. En god prosess forutsetter at det trekkes på tidligere erfaringer med sammenslåinger og samarbeid med de ansattes tillitsvalgte og Dommerforeningen.

Når det gjelder gjennomføring, ønsker kommisjonen å understreke at det bør skilles mellom endringer i rettskretsene og avvikling av rettssteder. Disse tiltakene kan planlegges og gjennomføres uavhengig av hverandre. En eventuell utfasing av et rettssted krever mer forberedelser med hensyn til når og hvordan prosessen skal gjennomføres. Det må gjøres konkrete vurderinger av arbeidskontrakter og leiekontrakter for hver tingrett. En eventuell reduksjon av rettssteder vil antakelig måtte skje gradvis og over tid.

18.4 Modeller for organisering av tingrettene

18.4.1 Innledning

På bakgrunn av kravene kommisjonen har stilt til tingrettene i en ny struktur, må det foretas en avveining mellom hensynet til kvalitet og effektivitet på den ene siden og hensynet til tilgjengelighet på den andre. Avveiningen mellom disse til dels motstridende hensynene må gjøres skjønnsmessig og konkret.

Til hjelp for denne avveiningen har kommisjonen drøftet tre stiliserte modeller for organiseringen av tingrettene i en ny struktur. Modellene gir ulike svar på hvordan formålet om større organisasjoner best kan balanseres mot formålet om å sikre tilgjengelige tingretter med lokal tilstedeværelse.

Modellene gjelder utformingen av tingrettene som organisasjoner. Det sentrale spørsmålet er hvor funksjoner og myndighet skal plasseres i organisasjonsstrukturen, herunder saksfordeling mellom tingrettene, som langt på vei styres av rettskretsinndelingen. Et annet sentralt spørsmål er hvilken sammenheng det bør være mellom rettskretser og rettssteder.

De tre modellene er:

1. den nordiske modellen

2. den regionale modellen

3. den landsdekkende modellen

Den nordiske modellen er basert på at hver tingrett som utgangspunkt er lokalisert ett sted og dekker et bestemt geografisk område. Dersom en stor geografisk utstrekning er nødvendig for å tilfredsstille minimumskrav til organisasjonsstørrelse, kan virksomheten unntaksvis spres på flere rettssteder innen rettskretsen. Den regionale modellen skiller seg fra den nordiske modellen ved at den er basert på få og relativt sett store regionale organisasjoner som alle har virksomhet på flere avdelinger. Den landsdekkende modellen er basert på at alle dagens tingretter anses som én felles organisasjon, med én rettskrets som dekker hele landet.

I beskrivelsen av modellene er det avgrenset mot funksjoner som i dag inngår i sentraladministrasjonen av tingrettene og øvrige domstoler, herunder den myndighet som er lagt til Domstoladministrasjonen, Innstillingsrådet og Tilsynsutvalget.261

Kommisjonen vil understreke at modellene er stiliserte. Det innebærer at et konkret strukturforslag ikke nødvendigvis må baseres på én modell, og at det er nødvendig å foreta skjønnsbaserte tilpasninger ved rettskretsinndelingen og lokaliseringen av rettssteder. Utformingen av modeller gir likevel et bedre grunnlag for å ta stilling til spørsmålet om hvor store rettskretsene skal være, og hvor funksjoner og myndighet skal plasseres. Dette er viktigere enn å vurdere hvor mange tingretter det bør være i en ny struktur.

Dagens organisering av tingrettene samt et kort blikk på førsteinstansdomstolene i andre land er både et startpunkt for drøftelsene og et naturlig sammenlikningsgrunnlag for modellene.

18.4.2 Dagens organisering

Dagens organisasjonsmodell bygger ikke på noen jevn fordeling av oppgaver eller bemanning mellom tingretter. Den er i stor grad preget av konsolidering og lokale prosesser. Det innebærer at det er betydelige variasjoner mellom dagens 60 tingretter når det gjelder antall innbyggere som betjenes, rettskretsens geografiske utstrekning og ikke minst størrelse i form av bemanning og antall dømmende årsverk. Dette er nærmere beskrevet i punkt 6.3 og 6.4.

Tingrettene har også noe ulike funksjoner. Riktignok er mange av de tradisjonelle dømmende oppgavene forankret på lokalt nivå. En tingrett håndterer i utgangspunktet alle saker i sitt distrikt, i tråd med de alminnelige vernetingsreglene. Slik sett kan man tale om likestilte enheter. Det er imidlertid vesentlige unntak.

For det første har Oslo per i dag en særordning. Oslo byfogdembete og Oslo tingrett er to forskjellige ikke-fullfaglige domstoler lokalisert i samme bygg, som dekker samme by. Oslo står også i en særstilling ved at staten har alminnelig verneting der.262 I tillegg er Oslo tingrett særskilt verneting i flere sakstyper.

Videre er det et visst innslag av regionalisering i førsteinstans, både når det gjelder lokaliteter og personellutnyttelse. Flere tingretter har flere rettssteder i jevnlig bruk. Noen dommere er dessuten utnevnt til flere tingretter som ligger nær hverandre, og det er også en viss praksis for krysskonstitusjoner og felles ledelse. I tillegg er det noen regionale og nasjonale spesialiseringer. Utover dette er det grunn til å fremheve utviklingen i retning av flere landsdekkende fellesfunksjoner.

Samlet sett fremstår dagens organisasjonsstruktur som fragmentert, med store forskjeller mellom tingrettene. Selve begrepet tingrett har heller ikke noen presis avgrensning. Dette kan illustreres med en sammenlikning av tingrettene i Vestfold og Østerdalen:

I Vestfold ble fire tingretter slått sammen til én fra 2019 med én sorenskriver. Den nye tingretten har inntil videre fire underliggende rettssteder med til sammen 50 ansatte. Nord-Østerdal tingrett og Sør-Østerdal tingrett har felles ledelse, et annet felles dommerembete og til sammen 14 medarbeidere på to rettssteder. Formelt er de likevel fortsatt to separate tingretter. Selv om Vestfold tingrett har flere ansatte og flere rettssteder enn de to tingrettene i Østerdalen til sammen, defineres Vestfold som én tingrett, mens Nord-Østerdal og Sør-Østerdal regnes som to tingretter. Avgjørende for denne sondringen er at Vestfold har én rettskrets, mens Østerdalen har to.

18.4.3 Førsteinstansdomstoler i andre land

Så langt kommisjonen er kjent med, finnes det ingen internasjonal beste praksis-modell for organiseringen av domstolene. Sammenlikninger mellom Norge og andre land er uansett vanskelig på grunn av ulik rettskultur, utvikling og politisk historie. En rekke land har imidlertid gjennomført strukturendringer de senere årene. Utviklingen går i retning av færre og større domstoler i første instans, se kapittel 9.

Selv om mange av utviklingstrekkene er like, er det valgt forskjellige modeller for organiseringen av domstolene i første instans i ulike land. I fremstillingen av modellene har kommisjonen både søkt å beskrive land som har likhetstrekk med Norge, og å illustrere handlingsrommet ved utformingen av en ny struktur. De nordiske landene peker seg naturlig ut som sammenlikningsgrunnlag. I tillegg har Nederland og New Zealand nylig gjennomført strukturreformer i førsteinstans som kan ha en viss overføringsverdi til kommisjonens drøftelser av modeller.

18.4.4 Den nordiske modellen

Den første modellen kommisjonen vil fremheve, den nordiske modellen, er basert på at hver tingrett som utgangspunkt er lokalisert ett sted og dekker et bestemt geografisk område. I utgangspunktet blir antall rettssteder tilsvarende antall rettskretser.

I den nordiske modellen er det ved rettskretsinndelingen et formål å oppnå minimumskravene til en bærekraftig og fleksibel organisasjon, som samles i ett tinghus. Dersom det er nødvendig med en stor geografisk utstrekning for å oppnå dette, kan det unntaksvis opprettholdes avdelinger på andre rettssteder innen rettskretsen for å sikre lokal tilstedeværelse og en akseptabel reisetid for brukerne.

Den nordiske modellen har klare likheter med dagens organisasjonsstruktur for tingrettene. Det er i dag et stort innslag av lokale funksjoner som er knyttet til det enkelte tinghus. Eksempelvis holdes rettsmøtene i all hovedsak i tinghuset, der også dommerne og øvrige ansatte har sine kontorer. Den enkelte dommer utnevnes som hovedregel til én tingrett med et fast kontorsted i et bestemt tinghus. Saksbehandlingsrutiner fastsettes lokalt i hvert tinghus. Flere ikke-dømmende funksjoner er dessuten lagt til tinghuset, som arkiv, økonomi og sentralbord. Men også i dagens struktur har enkelte tingretter flere rettssteder med fast bemanning, eksempelvis Vestfold tingrett og Sogn og Fjordane tingrett. I tillegg har noen domstoler faste rettssteder uten fast bemanning, der saker kan gjennomføres.

De nordiske landene har en lignende organisasjonsstruktur i den forstand at de alminnelige førsteinstansdomstolene i stor grad er likestilte enheter med like funksjoner. Både Sverige, Danmark og Finland har gjennomført strukturreformer som har ført til færre og større domstoler i første instans. Hver rettskrets har normalt bare ett rettssted. I noen av landene – først og fremst Finland og Sverige – har likevel enkelte tingretter tilstedeværelse på flere lokaliteter innen rettskretsen.

Det sterke innslaget av lokale funksjoner i dagens tingretter kan utvilsomt videreføres i en ny struktur basert på den nordiske modellen. Så fremt det etableres store nok domstoler, vil tingrettene kunne oppfylle de krav kommisjonen har stilt til fleksibilitet, ressursutnyttelse og fagmiljø mv. Så lenge det er et mål å så langt som mulig samle organisasjonen på ett sted, vil det i den nordiske modellen være nødvendig med langt færre tinghus enn i dagens struktur.

Hensynet til å skape et godt faglig og sosialt miljø på arbeidsplassen tilsier en organisering basert på den nordiske modellen. Så lenge fagmiljøet er stort nok, vil det være lite krevende å sikre en fleksibel saksavvikling som samtidig legger til rette for moderat spesialisering. Dette kan være mer krevende å få til i en organisasjonsmodell der virksomheten er spredt på mange avdelinger.

Videre skaper den nordiske modellen en tilhørighet mellom publikum og dommere som kan være vanskeligere å sikre i en regional eller landsdekkende modell. Det å kunne forholde seg til en lokal tingrett og en lokal sorenskriver kan gi borgerne en følelse av eierskap til domstolen, som igjen kan bidra til å opprettholde domstolenes tillit blant befolkningen. Prinsippet om å dømmes av likemenn i straffesaker kan også oppleves som mer reelt i den nordiske modellen enn i de øvrige.

En ulempe med den nordiske modellen er at den i et land som Norge forutsetter en nokså spredt organisasjonsstruktur med et høyt antall organisasjoner og et høyt antall toppledere. På den annen side blir avstanden mellom domstolleder og de ansatte kort i en slik modell, ettersom alle holder til i samme bygning. Dette kan støtte opp under prinsippet om lokalt selvstyre, ved at domstollederen har nær kjennskap til de ansattes behov og ønsker og det daglige arbeidet i tingretten.

18.4.5 Den regionale modellen

Et alternativ til den nordiske modellen er å dele landet inn i større regionale rettskretser, tilsvarende som for lagmannsrettene. I en regional modell vil alle rettskretser ha en så stor geografisk utstrekning at det av hensyn til tilgjengelighet vil være nødvendig å dele organisasjonen i avdelinger som holder til på ulike rettssteder. Dette gjør det mulig å sikre geografisk tilstedeværelse og en akseptabel reisetid for brukerne. Den regionale modellen skiller seg fra den nordiske modellen ved at tingrettene i større grad betraktes som organisasjoner, løsrevet fra bygningsmassen. Dette muliggjør en struktur bestående av atskillig færre tingretter enn i dag, men der det likevel er mulig å opprettholde en desentralisert struktur.

I den regionale modellen vil hver tingrett ha et hovedkontor der domstollederen har sitt kontorsted. Domstollederen fordeler saker mellom avdelingene i rettskretsen. Hver avdeling kan ha en stedlig leder, som får delegert kompetanse fra domstolleder til å fordele saker til dommerne i sin avdeling.263 Saker kan fordeles til avdelinger basert på både kapasitet og kompetanse, herunder moderat spesialisering.

Dagens struktur har en del innslag av regionaliserte funksjoner. I tillegg til at noen tingretter har flere rettssteder, er det tatt i bruk felles ledelse for enkelte tingretter som ligger geografisk nær hverandre. Det er også en utvikling i retning av at dommere utnevnes til flere tingretter i samme region («flyttbare dommere»). I tillegg finnes det eksempler på regionalisering av visse sakstyper – eksempelvis er domstolenes oppfølgingsansvar for narkotikaprogram med domstolskontroll regionalisert til 14 tingretter.264 Særdomstolsutvalget foreslår en liknende regionalisering av barnesakene. Videre finnes det regionale servicefunksjoner, eksempelvis ved at det er etablert et felles sentralbord for domstolene i alle instanser, lokalisert i Oslo.

Av førsteinstansdomstoler i andre land kan domstolene i Nederland tjene som illustrasjon på en regional modell. Nederland gjennomførte i 2013/2014 en reform der de gikk fra 19 til 11 førsteinstansdomstoler. Dagens elleve domstoler har til sammen virksomhet på 32 ulike steder.

Flere andre europeiske land har også valgt å organisere domstolene som regionale enheter, slik at antallet førsteinstansdomstoler er betraktelig lavere enn antall lokaliteter. Det tas også i bruk andre regionale løsninger. Blant annet har Belgia fått en ordning der dommere i større grad kan bevege seg mellom domstoler innen samme region.

Det er en rekke regionale statsorganer i Norge. Det pågår nå et reformarbeid i mange av etatene for å tilpasse seg de nye regionene.265 Regionreformen gir en reduksjon fra 19 fylker til 11 regioner fra 2020, og funksjonene skal legges til flere steder innenfor hvert fylke. Innenfor justissektoren er det særlig grunn til å trekke fram politiets organisering. Politireformen har gitt tolv politidistrikter, med spredt virksomhet. Kriminalomsorgen er på sin side delt inn i fem geografiske enheter.

Utviklingen i retning av regional organisering synes å være drevet fram av et ønske om bedre kvalitet gjennom spesialisering, behov for effektivisering og tilpasning til digitale arbeidsprosesser. Samtidig som man baserer seg på en funksjonell og ikke geografisk inndelt organisering, søker man å opprettholde et desentralisert tilbud til befolkningen gjennom lokal tilstedeværelse på mange lokaliteter.266

Utviklingen av regionale løsninger i dagens struktur samt organiseringen av domstoler i andre land og av forvaltningen i Norge, illustrerer at en ny tingrettsstruktur kan utformes etter en regional modell. I den regionale modellen er det mulig å skape større organisasjoner med betydelige fagmiljøer. Dette kan gi enda bedre muligheter for å jevne ut arbeidsbelastningen samt sikre tilfeldighetsprinsippet enda bedre vilkår. Samtidig kan man opprettholde en desentralisert struktur med spredt lokalisering.

For å høste gevinster av den fleksibiliteten som ligger i å tilhøre en større regional organisasjon, må det imidlertid påregnes en viss reisevirksomhet mellom avdelingene i rettskretsen. Det gjelder både dommerne, partene og andre aktører. Hensynene bak vernetingsreglene kan imidlertid søkes ivaretatt internt i rettskretsen, ved at rettsmøter holdes ved det rettsstedet partene har sterkest geografisk tilknytning til.

En regional organisering vil gi en mindre fragmentert organisasjonsstruktur med færre toppledere. Samtidig vil det bli flere avdelingsledere og større avstand mellom toppleder og de ansatte i organisasjonen.

18.4.6 Den landsdekkende modellen

Det tredje alternativet kommisjonen vil trekke fram, er en struktur der tingrettene utgjør én organisasjon, med en felles rettskrets – en landsdekkende modell.

I den landsdekkende modellen tilhører alle dommere og øvrige ansatte samme organisasjon, Norges tingrett, med felles toppledelse, som har et overordnet og helhetlig ansvar for virksomheten.

I motsetning til i den nordiske og den regionale modellen er det i den landsdekkende modellen ingen geografisk avgrensning utover den som følger av nasjonalstatens rammer. Alle funksjoner er i prinsippet felles. Også i denne modellen vil det være spredt lokalisering rundt om i landet, med stedlige avdelingsledere. I en landsdekkende modell med én rettskrets vil saker kunne fordeles på bakgrunn av kapasitet og spesialisering i tillegg til geografisk tilhørighet.

I en landsdekkende modell vil det i prinsippet kunne være opp til ledelsen å avgjøre hvor domstolen skal være lokalisert, hvor den enkelte dommer skal ha sitt faste kontorsted, og hvor sakene skal avvikles. Dette kan imidlertid også fastsettes i regelverk og/eller gjennom føringer fra Domstoladministrasjonen.

I dagens struktur er det en tendens i retning av flere landsdekkende løsninger. For det første gjør særskilte (nasjonale) verneting at noen tingretter utfører oppgaver på vegne av alle tingrettene i landet.267 Også innen fag- og organisasjonsutvikling tar enkelte tingretter et landsdekkende ansvar. Eksempelvis har Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett et særskilt ansvar for den samiske dimensjonen. I tillegg til de styrings- og støttefunksjonene Domstoladministrasjonen har, er det en utvikling i retning av at funksjoner som tidligere lå til den enkelte tingrett, organiseres som fellesfunksjoner. Det er etablert et felles saksbehandlingssystem (LOVISA), og regnskapsfunksjonene i hver enkelt tingrett skal sentraliseres som en fellesfunksjon. Domstoladministrasjonen arbeider i tillegg med å utvikle et felles tjenestesenter i Trondheim for oppgaver som publikumsveiledning, sentralbordtjenester og innkjøp.

Av førsteinstansdomstoler i andre land kan New Zealand tjene som illustrasjon på den landsdekkende modellen. New Zealand har nylig gjennomført en strukturreform, der de gikk fra ca. 60 til én tingrett.268 Hovedgrepet i reformen er å se på førsteinstans som én organisasjon, The District Court of New Zealand. Langt på vei hadde førsteinstans allerede utviklet seg i den retningen før reformen. Nå er dette formalisert. Også High Court of New Zealand, som er førsteinstans for de største sakene (både sivile saker og straffesaker) og ellers fungerer som anneninstans, anses som én domstol.

De 165 dommerne i The District Court of New Zealand er alle dommere i samme organisasjon. I det daglige er de likevel fordelt på 22 ulike primære rettssteder. De er i tillegg spesialisert mellom hovedsakelig sivile saker, straffesaker og familie- og barnesaker. Uavhengig av spesialisering har alle dommerne en Home Court som base, hvor de avgjør de fleste av sine saker. Mange av dommerne reiser imidlertid også til andre rettssteder. Totalt har førsteinstans 58 lokaliteter i hele landet.

At hele domstolen betraktes som én felles organisasjon, tydeliggjøres ved at man har en overordnet Chief District Court Judge. På nivået under er det tre domstolledere (Principal Judges). To av dem er knyttet til rettsområder dommerne er spesialisert i, mens den siste er gitt mer administrativt ansvar. Sammen representerer de domstolen utad. I tillegg har man også en egen dommer, underlagt topplederen, med ansvar for spørsmål som berører urfolket, maoriene.

Også i norsk forvaltning er det en utvikling i retning av landsdekkende løsninger. Det er særlig grunn til å fremheve skatteetaten, med ca. 6 000 ansatte. I 2019 gikk skatteetaten fra regional til landsdekkende organisering.269 Drivkreftene for reformen var strammere budsjetter, digitalisering og automatisering, spesialisering og behov for økt fleksibilitet. Det er også en rekke landsdekkende nemnder som driver tvisteløsning. De er gjennomgående organisert i én organisasjon på én lokalitet.

Både utviklingen av nasjonale ordninger i dagens struktur, organiseringen av førsteinstans på New Zealand og reformene som skjer i forvaltningen i Norge, illustrerer at en landsdekkende modell kan være et alternativ ved utformingen av en ny tingrettsstruktur.

En landsdekkende organisering vil kunne fremme en bedre ressursutnyttelse, herunder bedre muligheter til å sette av dommerressurser til å drive faglig utviklingsarbeid. På samme måte som i den regionale modellen vil det være mulig å opprettholde en desentralisert struktur gjennom avdelinger på ulike rettssteder.

I utgangspunktet innebærer opphevingen av rettskretser i den landsdekkende modellen et brudd med hensynene som ligger bak vernetingsreglene. Når tvisteloven legger det alminnelige vernetinget til saksøktes bopel, er dette av hensyn til at saksøkte lett skal kunne ta til motmæle, og at det er rimelig å gi en saksøkt som bringes inn i en rettssak, den fordel å la tvisten gå nær eget hjemsted.270 Tilsvarende avveininger ligger bak straffeprosesslovens vernetingsregler, som fastslår at straffesaken skal reises i den rettskrets hvor den straffbare handlingen antas å ha skjedd, der siktede bor eller oppholder seg, eller der saken antas lettest å kunne bli opplyst.271

Det kan imidlertid innvendes at geografisk tilhørighet nok er lite relevant for mange aktører, eksempelvis parter i næringslivssaker. I andre sakstyper kan avstander og reisetid derimot være av stor betydning. Partenes interesser vil imidlertid kunne ivaretas ved at saksfordelingen tar hensyn til avstander og geografisk tilhørighet i tillegg til spesialisering og den enkelte avdelings kapasitet. Det er med andre ord mulig å ivareta hensynene bak vernetingsreglene i en landsdekkende modell, så lenge det opprettholdes en god spredning av rettssteder.

Ved at rettskretsene oppheves, kan også deler av befolkningen få omtrent like lang reisetid til flere rettssteder i landet. På denne måten kan en landsdekkende organisering gi økt fleksibilitet, uten at avstandene for den enkelte borger blir større. I en landsdekkende modell vil imidlertid avstanden mellom ledelsen og stedlig leder samt de ansatte bli større enn i de øvrige modellene.

18.5 Vurdering av modellene

Kommisjonen vil ikke anbefale å basere en ny struktur på den landsdekkende modellen. Den vil være omveltende og bygger i for liten grad videre på de kvalitetene som finnes ved dagens organisering, herunder domstolenes lokale forankring. Videre vil den landsdekkende modellen i for stor grad medføre en maktkonsentrasjon hos en liten toppledelse, som vil få stor avstand til det domstolfaglige arbeidet ved den enkelte avdeling. Fremfor en landsdekkende modell vil kommisjonen derfor heller anbefale å videreutvikle flere fellesløsninger for tingrettene. Nasjonale køordninger for visse sakstyper kan være et eksempel. Køordningen kan for eksempel forbeholdes saker som avgjøres skriftlig, eller der alle aktørene kan delta i rettsmøter ved bruk av teknologi.

En samlet Domstolkommisjon er videre av den oppfatning at rettskretsinndelingen må sikre en geografisk utstrekning som gir grunnlag for større, mer fleksible og bærekraftige organisasjoner med sterke fagmiljøer. Kommisjonen legger til grunn at strukturen bør baseres på et skille mellom organisasjon og lokalitet. Det innebærer at der det er hensiktsmessig å skape rettskretser med stor geografisk utstrekning, bør tingrettene inndeles i avdelinger på ulike rettssteder. Tingrettens funksjoner bør med andre ord ikke låses til én bygning. På denne måten kan man sikre at avstanden mellom borgerne og rettsstedene ikke blir for stor.

I de konkrete avveiningene som må gjøres ved utarbeidelsen av et konkret strukturforslag, har kommisjonen delt seg i et flertall og et mindretall. Kommisjonens flertall, som består av kommisjonens leder Svendsen, og medlemmene Bjørneset, Engstad, Juel, Katteland, Krokan, Moe, Otterstad, Røed Larsen, Sperre, Sunde, Urke, Østensen Berglund og Aarli, mener balansen mellom store rettskretser og lokal forankring som sikrer spredning av makt, best sikres gjennom en nordisk modell som tar opp i seg elementer av den regionale modellen, tilpasset norsk geografi og norske forhold. Flertallets bemerkninger fremgår av punkt 19.1.

Kommisjonens mindretall, som består av medlemmene Askim og Hagen, mener avveiningen mellom hensynet til kvalitet, effektivitet og tilgjengelighet best sikres gjennom den regionale modellen, med store rettskretser som det viktigste premisset ved utarbeidelsen av forslag til en ny struktur. Mindretallet understreker at en domstol må forstås som en organisasjon, og foreslår et betydelig lavere antall rettskretser enn flertallet, likevel slik at antall rettssteder ligger nær opp til flertallets forslag. Mindretallets bemerkninger fremgår av særmerknaden i punkt 19.2.

19 Kommisjonens anbefalinger

19.1 Flertallets bemerkninger

Kommisjonens flertall, som består av kommisjonens leder Svendsen, og medlemmene Bjørneset, Engstad, Juel, Katteland, Krokan, Moe, Otterstad, Røed Larsen, Sperre, Sunde, Urke, Østensen Berglund og Aarli, vil fremheve at det ikke er gitt at én modell fullt ut egner seg for en ny tingrettsstruktur i et land som Norge, med spredt bosetning, store avstander og klimatisk krevende forhold. Ved organiseringen av tingrettene bør man søke å bygge videre på de kvalitetene som finnes ved dagens organisering. I arbeidet med å utvikle og styrke domstolene, ser flertallet det som hensiktsmessig å bevege seg noe mer i retning av regionale løsninger. Dette innebærer at det ikke settes likhetstegn mellom rettskretsinndeling og rettssted.

Flertallets forslag om større rettskretser er særlig begrunnet i hensynene til rettssikkerhet, kvalitet, effektivitet, sterke fagmiljøer og fleksibel ressursutnyttelse. Både undersøkelsen fra Frischsenteret og analysen til Bhuller og Sigstad tilsier at disse hensynene ivaretas best i større miljøer enn hva man finner i de mindre domstolene i dag.272

Større rettskretser med flere dommere vil bidra til økt rettssikkerhet fordi muligheten for å tildele saker til dommerne etter et tilfeldighetsprinsipp styrkes. Med dagens struktur kan ikke dette prinsippet ivaretas på en tilfredsstillende måte i de mindre domstolene. Gjennom etableringen av større rettskretser vil man også sikre et bredt sakstilfang, noe som vil ivareta prinsippet om at norske dommere som utgangspunkt skal være generalister. Samtidig innebærer forslaget at rettskretsene får en slik størrelse at det kan innføres moderat spesialisering i alle tingrettene. Brukere over hele landet vil derved få tilgang til dommere med spesialkompetanse.

Flertallet peker videre på at større rettskretser vil sikre en mer hensiktsmessig ledelsesstruktur, med færre toppledere. Dette vil legge til rette for en bedre kommunikasjon mellom det operative nivået ute i domstolene og det strategiske nivået i Domstoladministrasjonen. På den måten vil domstolene få økt innflytelse over både utviklingsarbeidet i og driften av domstolene samlet sett.

Flertallet vil likevel ikke anbefale en organisering i fullt ut regionale enheter, tilsvarende den man i dag har for lagmannsrettene. Selv om en slik løsning vil gi de aktuelle domstollederne enda større innflytelse, øker en slik modell risikoen for at makten flyttes fra dagens lokale nivå til et nytt regionalt nivå og et nytt byråkratisk ledd. Det er også en fare for at avstanden mellom toppledelsen på regionalt nivå og den stedlige virksomheten blir for stor, og at det utvikler seg ulik praksis ved de mange avdelingene, for eksempel knyttet til saksbehandlingen.

Flertallet er videre av den oppfatning at en organisering i svært få regionale enheter innebærer en risiko for at avdelinger på sikt trekkes inn til domstolens hovedkontor. Fra et brukerperspektiv vil dette være negativt. Av den grunn har flertallet begrenset opprettelse av avdelinger til lokaliteter hvor saksmengde, geografiske eller andre særlige forhold klart kan begrunne dette.

Behovet for løpende kompetansearbeid og faglig utvikling er sentralt for å sikre kvalitet og effektivitet i domstolen. Flertallet har lagt vekt på at strukturmodellen skal sikre at alle domstolene kan drive et godt og nødvendig kompetansearbeid. Samtidig bør strukturen åpne for at flere større og slagkraftige domstoler kan være pådrivere for faglig utvikling.

Flertallet ser det videre som ønskelig å etablere rettskretser med mindre geografisk utstrekning i deler av landet. I tettbygde strøk vil man kunne oppnå større organisasjoner som har et stort sakstilfang, uten at rettskretsens geografiske utstrekning blir så stor at det er nødvendig med en inndeling i avdelinger på ulike rettssteder. Det vil da være hensiktsmessig å samle tingrettens funksjoner og fagmiljø på ett sted, der også domstolleder holder til.

Motsatt kan en stor geografisk rettskrets ha et tynt befolkningsgrunnlag. Av hensyn til reiseavstand for aktørene og brukerne, samt behovet for lokal forankring, er det derfor enkelte steder foreslått avdelinger som i utgangspunktet er noe små.

Videre kan spesielle forhold begrunne at det opprettholdes en selvstendig tingrett fremfor en avdeling. Indre Finnmark tingrett er i flertallets strukturforslag et godt eksempel på dette. Som det fremgår av kapittel 17, er domstolen særlig viktig av hensyn til domstolenes tillit blant det samiske folket. Det er derfor avgjørende at den videreføres som en egen domstol. Selv om det blir en liten organisasjon, vil Indre Finnmark tingrett få et landsdekkende ansvar for ivaretakelse av den samiske dimensjonen i norske domstoler. Dette vil kunne bidra til å sikre et fagmiljø av en viss størrelse.

En samlet kommisjon er enig om at det er behov for oppgradering av en rekke rettslokaler og av domstolenes digitale infrastruktur. Dette vil innebære betydelige kostnader. Etter flertallets syn innebærer den foreslåtte strukturen at alle domstolene innen rimelig tid kan få sikre, tidsmessige lokaler med tilstrekkelig teknisk utstyr. Det er her viktig at de mindre domstolene i distriktene ikke nedprioriteres, men kan tilby sine brukere de samme nødvendige fasilitetene som de større domstolene. Dersom det opprettholdes mange små avdelinger, er det på grunn av kostnadene og begrensede budsjetter en risiko for at investeringene i hovedsak vil komme de største avdelingene til gode. Store forskjeller i kvalitet på rettslokaler vil være uheldig, og ulikt nivå på teknologisk standard vil begrense mulighetene til gevinstrealiseringer.

Kommisjonen skal i delutredning II drøfte forholdet mellom tingrettene og jordskiftedomstolene. Flertallet går derfor ikke nærmere inn på dette, men viser til at dets forslag til struktur åpner for ulike fremtidige samarbeidsmodeller. Forslaget legger opp til samhandling og felles lokalisering av tingrettene og jordskifterettene, se kapittel 23. Etter flertallets syn innebærer jordskifterettens sakstype og arbeidsform at virksomheten vil være spredt på en rekke steder rundt om i landet, uansett strukturmodell. Uavhengig av hva kommisjonen anbefaler i delutredning II, er det flertallets syn at jordskiftemiljøets mulighet for påvirkning av ressurstilgang og direkte dialog med Domstoladministrasjonen, vil være best ivaretatt ved flertallets strukturforslag fremfor en modell hvor jordskifte er en av flere avdelinger i store regionale domstoler.

Flertallet mener en nordisk modell som tar opp i seg innslag av den regionale modellen, vil være i tråd med det som er utviklet i de andre nordiske landene i forbindelse med større strukturreformer. Alle de andre nordiske landene har vesentlig færre og større rettskretser enn Norge. Sverige har 48, Danmark har 24, Finland har 20 og Island har 8. I Sverige og Finland har noen av tingrettene virksomhet på ulike lokaliteter innen rettskretsen for å sikre lokal tilstedeværelse og en akseptabel reisetid for brukerne. Særlig Finland har store likhetstrekk med Norge både når det gjelder befolkningstall, areal og befolkningstetthet.

Det pekes videre på at de tre modellene kan ses i et historisk perspektiv. Tradisjonelt har domstolstrukturen hatt klare likhetstrekk med den nordiske modellen, der antall rettskretser langt på vei er sammenfallende med antall bemannede rettssteder. I tidligere strukturutredninger har man ikke, så langt vi har kunnet avdekke, i særlig grad drøftet rettskretser isolert fra rettssteder. Det har antakelig sammenheng med at rettskretsene ikke har vært større enn at lokalisering av tinghuset har gitt seg selv.

I nyere tid har trenden både i Norge og internasjonalt utviklet seg i retning av færre og større domstoler i første instans, med større vekt på å etablere bærekraftige og fleksible organisasjoner samt flere landsdekkende funksjoner. Større organisasjoner nødvendiggjør større rettskretser, der samhandling på tvers av ulike lokaliteter kan være nødvendig av hensyn til geografi og demografi – spesielt i et land som Norge. Antakelig er det riktig å si at domstolstrukturen beveger seg fra mange små, likestilte enheter til flere regionale løsninger og landsdekkende funksjoner.

Flertallet foreslår en tingrettsstruktur med totalt 22 rettskretser og 30 bemannede rettssteder. Strukturforslaget fremgår av kapittel 26.

19.2 Særmerknad fra medlemmene Askim og Hagen

Seks domstoler i førsteinstans

Kommisjonens mindretall, som består av medlemmene Askim og Hagen, ser behov for en ytterligere understrekning av at en domstol må forstås som en organisasjon, ikke som en bygning med mennesker, rettssaler og kontorer. I domstolsammenheng er en organisasjon definert av sin rettskrets, se punkt 6.4.1. Antallet rettskretser er derfor det viktigste elementet i domstolstrukturen – viktigere enn for eksempel antallet lokaliteter.

For førsteinstans er vårt primære synspunkt at antallet rettskretser – og følgelig tingretter – bør være betydelig lavere enn flertallets forslag i kapittel 26. Det er fullt mulig med én nasjonal tingrett med mange rettssteder og kontorer. New Zealand har i dag en slik modell, se punkt 18.4.6. Vårt forslag er mer moderat: Vi foreslår en modell med like mange tingretter som det i dag er lagmannsretter, altså seks stykker, og et større antall tingrettsavdelinger. Vårt konkrete strukturforslag beskrives i kapittel 28.

I vårt forslag har hver av de seks tingrettene et hovedkontor der domstollederen har sitt kontorsted, og der det ligger minst én tingrettsavdeling. Vårt forslag til lokalisering av hovedkontorer og tingrettsavdelinger ligner utvalgets forslag til lokalisering av hovedkontorer.

Vårt forslag til struktur for tingrettene bør ses i sammenheng med strukturen for jordskifterettene. I likhet med flertallet mener vi at det skal legges til rette for økt samhandling mellom jordskifterettene og tingrettene. Vi vil foreslå at jordskifterettene slås sammen med tingrettene. Hver tingrett får en tingrettsavdeling for jordskifte. Jordskifteavdelingen samlokaliseres med tingrettens hovedkontor eller med en av tingrettens øvrige rettsavdelinger (vi tar ikke stilling til hvilken av de to løsningene som bør velges). Jordskifteavdelingen bør ikke lokaliseres alene, separat fra tingrettens øvrige avdelinger; det vil hindre realisering av fordelene med en sammenslåing.

Vi understreker at dersom forslaget om økt samhandling mellom tingretter og jordskifteretter ikke følges opp, bør vårt forslag til tingrettsstruktur likevel gjennomføres.

Tingrettsavdelinger

I vårt konkrete forslag beskrives 41 tingrettsavdelinger fordelt på seks tingretter. Tingrettsavdelinger kan ha sin begrunnelse i behov for geografisk tilstedeværelse rundt om i rettskretsen. Flere av de seks rettskretsene i vårt forslag får meget stor geografisk utstrekning. Med flere avdelinger opprettholdes muligheten til å vektlegge partenes behov i beslutning om hvor mekling og en eventuell hovedforhandling finner sted rent fysisk.

Tingrettsavdelinger kan også ha sin begrunnelse i stor saksmengde for tingretten. I dag er det fire rettsavdelinger ved Bergen tingrett og åtte ved Oslo tingrett. Domstolloven § 19 regulerer opprettelse av tingrettsavdelinger begrunnet i saksmengde. Denne bestemmelsen bør revideres og utvides til å regulere opprettelse og nedleggelse av tingrettsavdelinger generelt.

Tingrettsavdelinger kan videre ha sin begrunnelse i behov for funksjonell spesialisering. Dagens Oslo byfogdembete, som vi foreslår bør inngå som avdeling ved nye Borgarting tingrett, vil være et eksempel på dette.

Med unntak av støtte for saksberamming og HR-funksjoner tett knyttet til domstolleders kjerneoppgaver bør det vurderes nøye om ikke et betydelig omfang av den enkelte tingretts administrative oppgaver bør utføres av personell på tingrettsavdelinger utenfor hovedkontoret. Også fellesfunksjoner under Domstoladministrasjonen bør kunne lokaliseres til tingrettsavdelinger utenfor hovedkontoret. En slik modell finnes allerede i dag, ved at ansatte ved Domstoladministrasjonen har kontorplass for eksempel ved Inntrøndelag tingrett.

Jordskifteavdelinger

Jordskifteavdelinger er et annet eksempel på funksjonell spesialisering. Det er i det konkrete forslaget en jordskifteavdeling i hver tingrett. Den er lokalisert ved hovedkontoret eller ved en av de øvrige avdelingene.

Det kan av hensyn til reiseavstander være behov for jordskiftedommere og -ingeniører på mer enn én lokalitet per tingrett, for eksempel i Hålogaland. Vi tar ikke stilling til det i denne merknaden, ettersom vi oppfatter det som et praktisk og ikke et prinsipielt viktig spørsmål. En praktisk løsning kan være at man beholder en modell med kun én jordskifteavdeling per tingrett, men der jordskifteavdelinger i tingretter med store reiseavstander kan ha seksjoner på andre lokaliteter. Vi gjentar her synspunktet om at jordskifteavdelinger, og likeså eventuelle seksjoner, bør samlokaliseres med ordinære rettsavdelinger.

Ledelse

Hver av de seks tingrettene ledes av en domstolleder. Domstollederen må ha kompetanse til å fordele saker mellom tingrettens avdelinger og dommere og til å fordele dømmende bemanning og administrative funksjoner og tilhørende bemanning mellom domstolens avdelinger.

Tingrettsavdelinger, herunder jordskifteavdelinger, bør ha en egen avdelingsleder, slik tilfellet er for rettsavdelingene i Oslo og Bergen tingretter i dag. Hvordan lokal ledelse i tingrettsavdelinger bør løses, herunder rekruttering til og varighet på ledelsesfunksjonen, samt hvilken kompetanse avdelingsledere bør ha sett opp mot domstolleder, dommere og andre ansatte, behandles i delutredning II.

Hvilken innflytelse domstollederen bør ha på opprettelse og nedleggelse av sin domstols avdelinger, diskuteres også nærmere i delutredning II. I dag ligger denne kompetansen til Domstoladministrasjonen. Vi tror en god løsning ligger nær dagens modell, men med et noe større rom for innflytelse fra den enkelte domstolleder.

Begrunnelser

Vårt strukturforslag begrunnes med at (1) seks tingretter – via større geografisk utbredelse og større sakstilfang – vil gi bedre grunnlag for å realisere det viktige prinsippet om at det skal være tilfeldig hvilken dommer som skal behandle den enkelte sak. Med få dommere per rettskrets, ikke minst få som har en spesialisering som kan trenges i den enkelte sak, har tilfeldighetsprinsippet i realiteten dårlige kår. Tilfeldighetsprinsippet har ikke bare som formål å hindre at utenforstående kan påvirke valg av dommer i den enkelte sak, men også at den enkelte borger, den enkelte bedrift og den enkelte kommune skal oppleve allokeringen av dommer til sine saker som tilfeldig. Det er liten trøst i at utenforstående har vært uten påvirkning, dersom samme dommer dømmer i sak etter sak. Det ligger i vår modell med sterkt uavhengige dommere at dommere ikke alltid dømmer likt (se for eksempel Bhuller og Sigstads analyse av mønstre i anke- og omgjøringsfrekvenser blant dommere i norske tingretter, som er inntatt som elektronisk vedlegg).273 Dette er ikke et stort rettssikkerhetsproblem så lenge tilfeldighetsprinsippet har gode vilkår.

Forslaget begrunnes videre med at (2) seks tingretter gir bedre mulighet for likere arbeid mellom landets dommere, uavhengig av hvor i landet de arbeider. Med «likere arbeid» menes både likere arbeidsbelastning, altså at man ikke skal ha betydelig tyngre arbeidsbelastning ett sted enn et annet, og at alle dommere har utsikter til tilstrekkelig variert arbeid. Et tilknyttet poeng er at dommere over hele landet ved å arbeide i en større domstol vil få mulighet til å delta i nasjonalt utviklingsarbeid.

Med utjevning av arbeidsbelastning mellom landets dommere vil videre (3) den samlede allokeringseffektiviteten i førsteinstans bli bedre, hvilket vil medføre kortere saksbehandlingstid. Det er ikke effektivt at dommere har uutnyttet kapasitet ett sted og underkapasitet et annet.

Seks store tingretter med stort sakstilfang og mange dommerårsverk vil videre (4) legge godt til rette for den moderate spesialiseringen som både mange dommere og ikke minst det rettssøkende publikum forventer. Dommere kan gjennom bevisst allokering av saker fra domstolleder tilegne seg spesialkompetanse i saksområder som for eksempel barnesaker, økonomisk kompliserte saker, økokrimsaker og andre store straffesaker og EØS-rett. Når saker kommer opp for tingretten, kan således saker tildeles dommere med spesialkompetanse for å trygge rettssikkerheten. Når flere dommere ved samme tingrett har spesialkompetanse innen samme saksområde, kan tilfeldighetsprinsippet overholdes. Parter i en sak kan ha legitime behov for at hovedforhandlingen legges til en spesifikk avdeling. Følgelig vil dommere med spesialkompetanse måtte akseptere muligheten for av og til å lede saker ved en annen tingrettsavdeling enn den der de har sitt kontorsted.

En organisasjon av den størrelsen hver av de seks tingrettene vil få, vil (5) kunne arrangere felles samlinger med erfaringsutveksling og opplæring av ulikt personell. Lederen for en slik organisasjon vil kunne sikre statistikk over gjennomføring av saker fordelt på dommere og således få et grunnlag for en faglig ledelse også for dommerne i organisasjonen. I vårt forslag er det 41 avdelingsledere fordelt på de seks domstolene. Disse vil bli del av en naturlig ledergruppe som domstollederen kan støtte seg på i den daglige driften, men også i det mer langsiktige strategi- og utviklingsarbeidet.

Behovet for opprustning av rettssaler og domstolenes digitale infrastruktur, herunder utstyr for fjernmøter av ulikt slag, vil også (6) kunne avhjelpes betydelig bedre med seks tingretter enn med flertallets forslag. Kostnadene for den nødvendige opprustningen vil være betydelig i årene som kommer, og det er ikke realistisk at domstolene tilføres de ressursene som ville trenges for å ruste opp mange titalls lokaliteter. De seks domstollederne vil være godt posisjonert for å prioritere investeringer ved sin tingrett.

I dag er sorenskriverne svært mange og leder virksomheter av svært ulik størrelse – og i realiteten også av svært ulik art. Med et så lavt antall domstolledere i førsteinstans som seks er (7) betingelsene noen helt andre for å være reelle deltakere i utviklingen av domstolene i førsteinstans, i samspill med og av og til som nødvendig motvekt til Domstoladministrasjonen og Justisdepartementet.

Muligheten for å (8) innlemme jordskifterettene i tingrettene er etter vårt syn bedre med vårt strukturforslag enn med flertallets forslag. Med seks tingretter er det mulig å ha sterke jordskifteavdelinger i alle landets tingretter. Med 22 tingretter må man derimot velge mellom to dårlige løsninger: Man kan gå for en modell der noen av de 22 tingrettene har sterke jordskifteavdelinger, noen har små jordskifteavdelinger, og noen blir uten jordskifteavdelinger, eller man kan gå for en «ren» modell der alle tingretter skal ha jordskifteavdelinger. I så fall vil de fleste av de resulterende jordskifteavdelingene bli meget små. Ingen av alternativene borger for en vellykket sammenslåing av tingrettene og jordskifterettene.

Mindretallets konkrete strukturforslag fremgår av kapittel 28.