Del 3
Jordskifterettene

20 Kort om jordskifterettene

20.1 Innledning

Jordskifteretten har vært organisert som en særdomstol siden slutten av 1800-tallet. Ingen andre norske særdomstoler har så lange historiske tradisjoner, og ingen har vært organisert på så mange ulike måter.

Kjennetegnet ved særdomstoler er at saksfeltet er begrenset. Jordskifteretten treffer avgjørelser i saker etter jordskifteloven i første instans.1 Sakene gjelder krav om fastsettelse av og endring i eiendomsforhold og rettigheter tilknyttet fast eiendom, fastsettelse av grenser og avholdelse av skjønn.2 Avgjørelsene kan ankes til lagmannsrettene.3

Tradisjonelt har jordskifte vært et virkemiddel for å rasjonalisere jordbruket. I dag behandles også i økende grad saker i urbane områder. Jordskifteretten har utviklet seg fra å være en landbruksrelatert reformator til å bli en særdomstol for alle eiendommer.4 Dette gjenspeiles i jordskifteloven § 1-1 første ledd, hvor det fremgår at formålet med loven er å legge til rette for effektiv og rasjonell utnyttelse av fast eiendom generelt og ikke bare landbrukseiendommer.

Domstollovens regler gjelder i utgangspunktet for jordskifterettene.5 Det er imidlertid gitt enkelte særregler i jordskifteloven om organisereringen av virksomheten. I den enkelte sak ledes jordskifteretten av en dommer med mastergrad i jordskiftefag.6 I tillegg har ingeniører en viktig rolle i saksavviklingen. Også prosessreglene er til dels annerledes enn for de alminnelige domstolene.7

20.2 Oppgaver

Hvilke sakstyper jordskifterettene kan behandle, er bestemt i jordskifteloven § 1-4:

«Jordskifteretten kan behandle krav om

1. endring i eigedomstilhøve og rettar for å skape meir tenlege tilhøve, jf. kapittel 3.

2. fastsetjing av eigedomstilhøve og rettar, jf. § 4-1

3. fastsetjing av grenser, jf. §§ 4-2 og 4-3

4. skjønn og andre avgjerder etter andre lover, slik det går fram av kapittel 5 og av reglane i særlovene.»

De store saksområdene til jordskifterettene omtales som henholdsvis rettsfastsettende (bokstav b og c) og rettsendrende saker (bokstav a). Andelen rettsfastsettende saker har de siste årene vært omtrent 60 prosent, mens rettsendrende saker har utgjort om lag 30–35 prosent av sakene. De øvrige sakene gjelder i hovedsak skjønn (bokstav d).

De rettsendrende sakene regnes som de tradisjonelle jordskiftesakene. Ingen andre domstoler har kompetanse til å behandle dem. De rettsendrende sakene karakteriseres av at jordskifteretten foretar en omforming av eiendoms- og bruksrettsforhold. Et særtrekk er også at det ikke er krav om at det foreligger tvist mellom partene.

Den andre store sakstypen er rettsfastsettende saker. Disse sakene deles inn i grensefastsettelse og rettsutgreiing.8 Kompetansen til å behandle slike spørsmål er lik for jordskiftedomstolene og tingrettene. Det ble i 2009 anslått av Domstoladministrasjonen at jordskifterettene behandlet ca. 90 prosent av sakene om grensefastsettelse.9

Grensefastsettelse er saker hvor eier eller innehaver av bruksrett krever at jordskifteretten i egen sak klarlegger, merker av og beskriver grenser for fast eiendom og bruksrett. Sakene kan også omfatte grensene i vassdrag og reinbeite samt rådighetsinnskrenkninger.10

Rettsutgreiing er typisk klarlegging og fastsetting av eiendomsrett eller bruksrett innenfor et avgrenset område.

Jordskifteretten er også gitt kompetanse til å avgjøre tvister i et underliggende rettsforhold – det vil si tvister om et annet rettsforhold enn det kravet i seg selv gjelder. Dersom det i en sak om rettsutgreiing eller grensefastsettelse er tvist om grenser, eiendomsrett eller annet, skal jordskifteretten etter krav fra en part avgjøre tvisten når det er nødvendig for å avgjøre saken.11

I tillegg har jordskifterettene kompetanse til å avholde enkelte skjønn.12 Skjønn utgjør en økende andel av sakene for jordskifterettene og utgjorde i 2018 ca. 7 prosent av sakene. I likhet med i de alminnelig domstolene gjelder skjønnsprosessloven når jordskifteretten behandler skjønn som egen sak.13

20.3 Organisering

Hver jordskifterett ledes av en jordskifterettsleder. Jordskifterettslederen er likhet med domstolleder i de alminnelige domstolene både dommer og den administrative lederen av jordskifteretten. Enkelte steder er det, som i tingrettene, innført felles ledelse, noe som innebærer at jordskiftrettslederen har lederansvar for flere jordskifteretter.

I den enkelte sak skal jordskifteretten alltid settes med én jordskiftedommer. Hvis en part krever det, eller jordskiftedommeren mener at det er nødvendig, skal retten i tillegg settes med to jordskiftemeddommere. I tiltaks- og vernejordskifte gjelder egne regler om sammensetningen.

Samlet sett har jordskifterettene ca. 240 ansatte. Bemanningen har vært relativt stabil de siste årene. Lønnsutgifter utgjør 80 prosent av de ordinære årlige driftsutgiftene, som er på om lag 200 millioner kroner.

Hver jordskifterett har én eller flere jordskiftedommere. I tillegg er de bemannet med teknisk og administrativt personale. Enkelte har også jordskiftedommerfullmektiger. Til sammen er det omtrent 85 dømmende årsverk i jordskifterettene.

Jordskiftedommerne har en femårig utdanning i juridiske og eiendomsfaglige emner i tillegg til kartfag og økonomi. Utdanningen tilbys ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) og Høgskulen på Vestlandet (HVL).

Jordskiftedommere utnevnes i likhet med dommere i de alminnelige domstolene som embetsmenn av Kongen i statsråd etter Grunnloven § 21.14 De er også underlagt den samme klage- og disiplinærordningen som dommere i de alminnelige domstolene.15

De øvrige ansatte i jordskifterettene er ingeniører (tekniske utredere) og saksbehandlere. Det er omtrent like mange ingeniører som dommere i jordskifterettene og i overkant av 50 saksbehandlere.

Bruken av ingeniører er et særtrekk ved jordskifterettene. Ingeniørene arbeider med måling og merking av grenser samt beregninger knyttet til verdsetting og kartarbeid. De utreder og forbereder saker i samarbeid med dommeren, og enkelte gjennomfører også rettsmekling.

I tillegg til ingeniørene i de enkelte jordskifterettene er det ansatt i underkant av ti landskonsulenter, som har en faglig og teknisk støttefunksjon for alle jordskifterettene. Støttefunksjonene er innen områdene skogfag, landmåling/GPS og bruk av GIS (geografisk informasjonssystem).

Det er ikke store størrelsesforskjeller mellom jordskifterettene. Mer enn tre fjerdedeler har under ti årsverk. Det er i tillegg betydelig samhandling mellom de ulike jordskifterettene. Et tidsregistreringsprogram som tidligere ble benyttet, viste at 13 prosent av tiden som ble brukt på saksarbeid, gjaldt saker i andre jordskiftesogn (2009).16

20.4 Rettskretser og lokalisering

Organiseringen av jordskiftevirksomheten har blitt endret flere ganger siden jordskifteretten på slutten av 1800-tallet ble etablert som en særdomstol. I 1985 ble det etablert en struktur basert på inndeling i fylker, med fylkesjordskiftekontorer som regionale administrative enheter med underliggende enheter. Fra 2002 ble hver enkelt jordskifterett en egen organisasjon.

Det er i dag 34 jordskifteretter. Alle dekker hvert sitt geografiske område, ved at landet er delt inn i rettskretser for jordskifterettene. Disse omtales gjerne som jordskiftesogn.17 Hvert jordskiftesogn har én jordskifterett og består av kommuner.

Jordskiftesognene angir jordskifterettenes jurisdiksjonsområde. Av de sakene som i henhold til jordskifteloven er lagt til jordskifterettene, er det inndelingen i jordskiftesogn som styrer hvilken jordskifterett som skal behandle saken. Hovedregelen er at krav om sak skal fremmes for jordskifteretten i det jordskiftesognet der eiendommer ligger.18 Dette omtales gjerne som vernetinget.

Rettskretsene til jordskifterettene sammenfaller ikke med tingrettenes rettskretser. Enkelte av jordskifterettene har i tillegg en krets som strekker seg over to lagdømmer. Hvilken lagmannsrett som da er rett ankeinstans, avhenger av hvilken kommune saken hører inn under.

Hver jordskifterett er lokalisert til ett sted. Enkelte jordskifteretter er helt eller delvis samlokalisert med en tingrett. Andre har egne bygg eller er lokalisert sammen med andre offentlige myndigheter i fylkeshus. En god del av arbeidet med sakene foregår ute i felt. I tillegg brukes møterom tilhørende kommuner og andre som midlertidige rettssteder.

21 Jordskifteretten som domstol

21.1 Innledning

I mange land er jordskiftearbeid i førsteinstans lagt til forvaltningen. Det har ved flere tidligere anledninger blitt vurdert om dette også kan være en mulig løsning i Norge. Da denne problemstillingen også er blitt reist i forbindelse med kommisjonens arbeid, herunder i innspill fra Dommerforeningen, har kommisjonen vurdert dette. Dommerforeningen har stilt spørsmål ved utgangspunktet om at jordskifterettene er å karakterisere som domstoler, og har påpekt at jordskifterettenes oppgaver primært er av forvaltningsrettslig og ikke dømmende karakter.19

21.2 Jordskifte i andre land

Kommisjonen er ikke kjent med at noen andre land har organisert jordskifte i en særdomstol. Gjennomgående håndteres jordskiftearbeid av forvaltningen som førsteinstans.20

I de fleste sammenliknbare land er det statlige ansvaret for jordskiftearbeid lagt til det departementet som styrer jord- og skogbruk. Den underliggende organiseringen varierer, men preges av en tredeling, med et lokalt, et regionalt og et statlig nivå. Gjennomføringen av jordskiftearbeidet ledes typisk av landmålere, som er utnevnt av forvaltningen eller av egne midlertidige utvalg. I enkelte land har sammenslutninger av grunneiere en viktig rolle i arbeidet. Et fellestrekk er at forvaltningens endelige avgjørelse kan bringes inn for rettssystemet.21

21.3 Tidligere utredninger

Både den forrige domstolkommisjonen og Strukturlovutvalget uttalte at organiseringen av jordskifte som domstol reiste spørsmål av så vesentlig og prinsipiell karakter at det burde utredes nærmere.22 Som en følge av dette ble i 2000 det såkalte Løken-utvalget nedsatt for å utrede jordskifterettenes stilling og funksjoner.

Løken-utvalget fremhevet i sin utredning at den særnorske organiseringen av jordskifte som domstol må ses i sammenheng med den grunnleggende forskjellen mellom matrikkelsystemet i Norge og i andre europeiske land.23 Ettersom Norge ikke har like god dokumentasjon over eiendom som andre sammenliknbare land, er det grunnlag for flere tvister om grenser og rettighetsforhold. Dette anses å være en medvirkende årsak til at jordskiftevirksomheten er organisert som en domstol.24

Den overordnede vurderingen til et samlet Løken-utvalg var at det ikke var forenlig med konstitusjonelle prinsipper å legge jordskifteoppgavene til et forvaltningsorgan som er direkte underlagt instruksjonsmyndighet fra overordnet utøvende myndighet. Det ble fremhevet at ingen av de avgjørelsene jordskifterettene treffer, kan anses som typiske utslag av utøvende myndighet.25

I valg av organiseringsform delte Løken-utvalget seg i et flertall på ti og et mindretall på ett medlem. Flertallet anbefalte at jordskifterettene fortsatt burde være en særdomstol. Mindretallet foreslo at virksomheten burde organiseres som et frittstående, uavhengig forvaltningsorgan.26

Regjeringen fulgte flertallets syn i proposisjonen, og det ble også resultatet i Stortingets behandling.27 Det ble lagt til grunn at jordskifterettenes fremtidige stilling og status «må drøftes med utgangspunkt i uavhengighetsprinsippet og andre sentrale domstolsprinsipper».28

21.4 Nyere utviklingstrekk

På bakgrunn av regjeringens og Stortingets behandling av Løken-utvalgets rapport i 2002–2004 ble det administrative ansvaret for jordskifterettene flyttet fra Landbruks- og matdepartementet til Domstoladministrasjonen med virkning fra 2006.

Også tilsettings- og disiplinærsystemet ble lagt til samme organer som for de alminnelige domstolene (Innstillingsrådet og Tilsynsutvalget), og jordskiftedomstolene er i likhet med de alminnelige domstolene representert i disse organene.

I etterkant av reformen på begynnelsen av 2000-tallet har flere jordskifteretter og tingretter etter hvert blitt samlokalisert.

I forbindelse med ny jordskiftelov ble også rettsmiddelordningen endret med virkning fra 2016. Alle anker over jordskifterettenes avgjørelser behandles nå av lagmannsrettene, som fra samme tidspunkt også fikk egne jordskiftelagdommere og jordskifteutredere. Tidligere ble anker også behandlet av egne jordskifteoverretter.

21.5 Fortsatt domstolorganisering

At jordskiftevirksomheten i andre sammenliknbare land er organisert som en del av forvaltningen, med adgang til etterfølgende domstolskontroll, illustrerer at det kan være et alternativ til fortsatt domstolsorganisering.

En løsning hvor oppgavene legges til forvaltningen, vil heller ikke representere noe brudd med den praksis som ellers gjelder for arbeidsdelingen mellom den utøvende og den dømmende makt i Norge. Selv om jordskiftearbeid er lagt til domstolene, er en rekke andre tvisteløsningsfunksjoner, også mellom private parter, etter hvert lagt til ulike domstolliknende nemnder med adgang til etterfølgende overprøving i domstolene.29

Etter kommisjonens syn legger imidlertid vurderingene lovgiver gjorde i etterkant av Løken-utvalget, og den etterfølgende utviklingen føringer for hvordan jordskiftevirksomheten bør organiseres. Til tross for innvendingene som har vært reist, har lovgiver gjentatte ganger konkludert med at jordskifterettene skal organiseres som en domstol. Dette kom sist til uttrykk så sent som i 2016, ved reformen av ankeordningen. Utviklingen i etterkant av forrige domstolkommisjon har også forsterket og synliggjort jordskifterettenes rolle som domstol. Det vil på denne bakgrunn både prinsipielt og praktisk være problematisk å avvikle jordskifterettene som domstoler og overføre virksomheten til forvaltningen. Dette taler etter kommisjonens syn med styrke for at jordskiftevirksomhet fortsatt skal være en domstoloppgave.

Ved utarbeidelse av forslag til ny struktur legger kommisjonen på denne bakgrunn til grunn at jordskifterettene skal videreføres som domstoler.

22 Endringsbehov

22.1 Innledning

Jordskifteretten fyller en viktig samfunnsfunksjon som særdomstol for eiendommer og har høy tillit blant brukerne.30 Innenfor rammene av en domstolsorganisering er det likevel behov for endringer.

Endringsbehovet skyldes både problemer ved dagens organisering og nye forventninger fra samfunnets side. Langt på vei gjør de samme momentene seg gjeldende som for de alminnelige domstolene, se del II om tingrettene. Et fellestrekk er at det kreves betydelige investeringer for å møte behovet for nye digitale tjenester.

Kommisjonen vil i tillegg fremheve tre trekk ved jordskifterettene som krever særlig oppmerksomhet ved utarbeidelse av en ny struktur:

• organisatorisk og faglig sårbarhet

• strukturell ineffektivitet

• endrede forventninger

22.2 Organisatorisk og faglig sårbarhet

Jordskifterettene er svært sårbare, både organisatorisk og som fagmiljøer. De er gjennomgående organisert i enda mindre enheter enn tingrettene. Antall jordskifteretter i 2018, fordelt etter antall ansatte, fremgår av figur 22.1.

Mer enn tre fjerdedeler av dagens jordskifteretter har under ti årsverk, inkludert dommere, ingeniører og saksbehandlere. Nesten halvparten har ett eller to dømmende årsverk. I tillegg er omtrent en tredjedel av dommerne domstolledere, noe som innebærer at de har administrative oppgaver og skal ha en styringsdialog med Domstoladministrasjonen.

Jordskifterettene har også bekymringsfulle problemer med rekruttering. Særlig gjelder dette dommerstillinger, hvor søkertilfanget har vært lavt over tid. Dette medfører at Innstillingsrådet ofte ikke kan innstille tre kvalifiserte søkere til ledige embeter, slik domstolloven § 55 b tredje ledd legger opp til.

22.3 Strukturell ineffektivitet

Selv om jordskiftedommerne, ingeniørene og øvrige ansatte gjør sitt ytterste for å levere gode domstolstjenester, er det en strukturell ineffektivitet i dagens organisering.

Svært mange av jordskifterettene mottar 40 eller færre saker hvert år. I 2018 gjaldt dette 24 av 34 jordskifteretter. Flere har et sakstilfang på under 20 saker i året. Selv med lav saksinngang er hver jordskifterett avhengig av en minimumsbemanning, lokaler og tilstrekkelig utstyr. I tillegg er det store variasjoner i antall saker både mellom jordskifteretter og fra år til år i hver enkelt jordskifterett. Til sammen medfører dette at det er vanskelig å bedre effektiviteten innenfor dagens struktur.

Antall innkomne saker (saksinngangen), antall behandlede saker (saker som er ferdigbehandlet) og antall saker i beholdning (det vil si saker som ikke er ferdigbehandlet) i jordskifterettene i perioden 2012–2018 er illustrert i figur 22.2. De fire første årene i perioden var saksinngangen økende, mens den var fallende de tre siste årene. Beholdningen er stor i hele perioden, mens antall saker som er behandlet, i større grad varierer.

De samme målene fordelt på antall ansatte (alle stillingskategorier) fremgår av figur 22.3. Bemanningen har vært relativt stabil i hele perioden.

Saksstatistikk for jordskifterettene kan ikke uten videre sammenliknes med saksstatistikk for de alminnelige domstolene. Oppgavene og virkemidlene er til dels forskjellige. På bakgrunn av tidligere undersøkelser kan det i tillegg anslås at det i snitt er involvert i underkant av ti parter per sak for jordskifterettene.31 Det er derfor mer relevant å sammenlikne jordskifterettene med hverandre og ikke med tingrettene.

Forskjellene mellom jordskifterettene kan illustreres med gjennomsnittlige lønnskostnader per sak. Kostnaden per sak i de ulike jordskifterettene i perioden 2016–2018 fremgår av figur 22.4. Jordskifteretten i ett enkelt år i perioden fremgår av X-aksen, mens Y-aksen angir gjennomsnittlig lønnskostnad per sak – det vil si hvor mye en gjennomsnittlig sak koster målt i lønn til alle de ansatte i domstolen.

Gjennomsnittlige lønnskostnader per sak er om lag 120 000 kroner. I tillegg kommer utgifter til lokaler mv. og partenes egne utgifter til saken.

Det er også grunn til å fremheve at de ulike jordskifterettenes lønnskostnad per behandlede sak varierer fra om lag 47 000 kroner til om lag 337 000 kroner.

Det er ikke store størrelsesforskjeller mellom jordskifterettenes bemanning. De små forskjellene som er i dag, kan ikke forklare variasjonen i lønnskostnader per sak.32 Noe av forskjellene kan derimot forklares med ulike sakstyper og lokale forhold, som reiseavstander innenfor rettskretsen. Likevel indikerer variasjonene i lønnskostnader per sak at det er en skjevhet mellom saksinngang og bemanning på tvers av jordskifterettene.

Forskjellene er også store når man ser på hver jordskifteretts gjennomsnitt i den samme perioden. Det indikerer at det over tid er ulik arbeidsbelastning mellom jordskifterettene. De fem jordskifterettene med henholdsvis høyest og lavest lønnskostnad per behandlede sak fremgår av figur 22.5.

22.4 Endrede forventninger til jordskifterettene

I likhet med de alminnelige domstolene må jordskifterettene organiseres slik at de klarer å møte endrede forventninger fra samfunnet. I tillegg til momenter som gjør seg gjeldende for domstolene generelt, og som er omtalt i del II, er det grunn til å fremheve enkelte særlige utfordringer for jordskifterettene.

For det første er det en generell forventning fra samfunnet om økt effektivitet i offentlig sektor. De offentlige kostnadene per sak er i dag høye, som beskrevet ovenfor. I en tid hvor det offentlige økonomiske handlingsrommet vil bli mindre, er det enda viktigere enn før at ressursene utnyttes optimalt.

Det er også en klar forventning om raskere saksbehandling. I 2018 var den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for avgjorte saker på 15 måneder.33 Den lange saksbehandlingstiden trekkes av brukerne fram som det største ankepunktet mot jordskifterettene i dag. Under halvparten av brukerne synes at jordskifterettens behandling er effektiv.34 For å bevare og styrke tilliten er det nødvendig å ta grep for å møte forventningen om avgjørelser innen rimelig tid.

I tillegg til lang saksbehandlingstid medfører dagens organisering at det er begrenset mulighet for spesialisering. Utviklingen i retning av at stadig flere sakstyper knyttet til eiendom legges til jordskifterettene, tilsier at behovet for å styrke fagmiljøene med spesialisert kompetanse vil øke i årene som kommer. Dette gjelder både enkelte fagområder, som mekling og urbant jordskifte, men også bruk av nye digitale tjenester i saksbehandlingen.

Utviklingen de siste 20 årene har tydeliggjort jordskifterettenes rolle som særdomstol for alle eiendommer. Det medfører også en forventning om at jordskifterettene får en tydeligere identitet som uavhengige domstoler. Det er nødvendig å synliggjøre jordskifterettenes rolle som domstol utad. Praksisen med at flere av jordskifterettene er lokalisert sammen med fylkesadministrasjonen i fylkeshus og liknende institusjoner, er ikke i tråd med denne forventningen.

22.5 Innspill fra jordskifterettene

Mange av momentene som er trukket fram i dette kapittelet, er fremhevet av jordskifterettene gjennom innspill til kommisjonen. Av de over 80 skriftlige innspillene kommisjonen har mottatt om strukturendringer i domstolene, er om lag en fjerdedel i all hovedsak relatert til jordskifterettene. Flesteparten av innspillene er fra jordskifterettsledere, men i om lag halvparten av tilfellene er det opplyst om at også øvrige dommere, ingeniører og saksbehandlere stiller seg bak anbefalingene. I tillegg har kommisjonen fått muntlige innspill gjennom regionale samlinger med domstolledere, herunder jordskifterettsledere.

Innspillene vedrørende en ny struktur for jordskifterettene omhandler i all hovedsak to spørsmål: i) økt grad av samhandling med tingrettene og ii) avveiningen mellombehovet for større fagmiljø og reiseavstander.

Ingen av jordskifterettene som har sendt innspill, er negative til samlokalisering med tingrettene. Jordskifteretter som allerede er samlokalisert, viser gjennomgående til positive erfaringer med dette, i form av mer effektiv utnyttelse av ressurser, felles driftsmessige tjenester samt et styrket domstolfaglig og sosialt miljø.

Når det gjelder avveiningen mellom behovet for større fagmiljø og reiseavstander, er bildet mer sammensatt. De fleste synes å ønske endringer i form av større fagmiljøer, men fremhever samtidig også at hensynet til reiseavstander tilsier at man opprettholder en desentralisert struktur.

Ønsket om større fagmiljøer begrunnes både ut fra hensynet til kvalitet, effektivitet og fleksibilitet samt muligheter til å gjennomføre moderat spesialisering. Det er videre fremhevet at større fagmiljøer kan gjøre jordskifterettene til mer attraktive arbeidsplasser, noe som vil kunne bedre rekrutteringsproblemene. I tillegg vil det gjøre jordskifterettene mindre sårbare for sykdom, feriefravær m.m. Det er også pekt på at dagens struktur med små enheter gjør at ressurser fordeles ujevnt og tilfeldig. Én domstol kan ha for høy bemanning, mens en annen har for lav. Dette bør utjevnes.

På den andre siden fremhever de fleste av jordskifterettene også at en ny domstolstruktur ikke må føre til at reiseavstandene blir for lange. Dette begrunnes særlig med at det vil være lite effektivt om ingeniører og dommere skal bruke for mye av tiden sin på å reise ut til eiendommene. Mange ønsker derfor å opprettholde en desentralisert struktur – enten i form av spredning av jordskifteretter eller ved at det etableres flere avdelinger spredt utover rettskretsen der reiseavstandene er størst.

Samlet sett viser innspillene at det i de fleste jordskifterettene er stor endringsvilje og et ønske om større fagmiljøer. I likhet med for tingrettene spriker likevel innspillene når det gjelder hvor stor grad av endring som ønskes, og hvilke konkrete strukturendringer som bør foretas.

22.6 Oppsummering

Jordskiftedomstolene er i dag svært sårbare, både organisatorisk og som fagmiljøer. Det har gitt seg utslag i store restanser i mange av domstolene, lang saksbehandlingstid og rekrutteringsvansker. I tillegg kommer at samfunnskostnadene knyttet til den enkelte sak er høye.

Det er nødvendig å endre dagens struktur for at jordskifterettene fortsatt skal kunne fylle sin viktige samfunnsfunksjon. Rekrutteringen må styrkes, og brukernes forventninger om raskere saksbehandling må innfris. Det er også nødvendig å fordele arbeidsbelastningen jevnere. En ny struktur bør også legge til rette for en moderat spesialisering og synliggjøre jordskifterettenes uavhengighet som domstol. Større organisasjoner vil bidra til dette. Innspillene fra jordskifterettene underbygger endringsbehovet, samtidig som de tydeliggjør behovet for å avveie ønsket om større organisasjoner mot behovet for spredt geografisk tilstedeværelse.

23 Rettskretsinndeling og lokalisering

23.1 Innledning

Fortsatt domstolorganisering innebærer at mange av de momentene som er redegjort for i del II, også har relevans for utarbeidelse av forslag til en ny jordskiftestruktur. Det vises derfor til kapittel 18 om rettskretsinndeling og lokalisering av tingrettene. I det følgende vil kommisjonen fremheve tre momenter som den mener bør vies særlig oppmerksomhet ved strukturendringer i jordskifterettene:

• samhandling med tingrettene

• tilgjengelige jordskifteretter med lokal tilstedeværelse

• sterke jordskiftefagmiljøer

23.2 Samhandling med tingrettene

Til tross for at mange jordskifteretter og tingretter er lokalisert i nærheten av hverandre og betjener omtrent de samme rettskretsene, er det bare ti av jordskifterettene som har noen form for samlokalisering med en tingrett. Med de kravene som stilles til gode domstolstjenester, er dette lite hensiktsmessig. Det vil derfor ikke være en god løsning å utarbeide en ny struktur uten å trekke veksler på fellesløsninger.

Innenfor rammene av en domstolorganisering vil de hensynene som gjør seg gjeldende, best kunne ivaretas gjennom samhandling med tingrettene. Samarbeid mellom jordskifteretter og tingretter vil kunne bidra til at samfunnets forventninger til domstolene lettere innfris. Felles administrasjon, lokaler og utstyr vil bidra til mer effektiv utnyttelse av ressurser og til utvikling av fellestjenester. I tillegg til å gi økt effektivitet vil det frigjøre kapasitet til at dommerne i større grad kan konsentrere seg om kjerneoppgavene og styrke de enkelte domstolers faglige og sosiale miljø. Samhandling med tingrettene vil også kunne ha en positiv effekt på rekrutteringen.

Samlet sett vil økt samhandling ikke bare være positivt for jordskifterettene, men også kunne gi positive virkninger for tingrettene og dermed for hele førsteinstans. Dette underbygges av de gode erfaringene som er gjort med samlokalisering i dagens struktur.

Kommisjonen vil trekke fram to ulike samhandlingsalternativer mellom jordskifterettene og tingrettene som begge fremstår som aktuelle, henholdsvis samlokalisering og sammenslåing.

Samhandling basert på samlokalisering innebærer at jordskifterettene består som egne organisasjoner (særdomstoler), men at hver jordskifterett lokaliseres sammen med en tingrett.

Ved samlokalisering vil det være naturlig å videreutvikle de løsningene man har tatt i bruk der det allerede er gjennomført samlokalisering, som felles lokaler, administrasjon mv. Samlokalisering vil følgelig kunne bidra til økt samhandling, uten at organisasjonene slås sammen.

Sammenslåing av jordskifterett og tingrett innebærer at jordskifteretten avvikles som særdomstol og går inn i de alminnelige domstolene. Det vil være nærliggende at jordskifte etableres som en egen fast eiendomsavdeling i tingrettene. I tillegg til den samhandlingen man oppnår gjennom samlokalisering, vil en sammenslåing gjøre det mulig med en helhetlig tilnærming til oppgaver, saksbehandling og administrasjon i førsteinstansdomstolene.

Valget mellom samlokalisering og sammenslåing er uten betydning for flertallets forslag til ny jordskiftestruktur. Det sentrale premisset er at strukturen baseres på økt samhandling med tingrettene.

Denne anbefalingen innebærer for det første at jordskifterettene bør lokaliseres samme sted som tingrettene, enten det er tale om hovedkontor eller øvrige rettssteder.

For det andre anbefaler kommisjonen at jordskifterettene og tingrettene som et utgangspunkt bør ha sammenfallende rettskretser av hensyn til brukerperspektivet. Det vil også gjøre administrativ og faglig samhandling lettere. For å sikre nødvendig saksinngang til sterke fagmiljøer i jordskifterettene vil det være nødvendig med færre jordskifteretter enn tingretter. Dette nødvendiggjør tilpasninger. Rettskretsene bør ikke deles opp, men enkelte jordskifteretter bør dekke rettskretsen til to eller flere tingretter. Det avgjørende er at det skapes en felles ytre grense der jordskifteretten kan dekke flere tingrettskretser.

Gjennom samlokalisering og sammenfallende rettskretser vil det være grunnlag for økt samhandling. Om det i tillegg bør foretas en sammenslåing mellom jordskifterett og tingrett, bør ses i sammenheng med oppgavene til disse domstolene, herunder om det er ønskelig med en spesialisert avdeling for eiendom i tingrettene. Kommisjonens flertall tar derfor i denne omgang ikke stilling til hvilket samhandlingsalternativ som bør anbefales. Se nærmere om mindretallets syn i punkt 23.5.3.

23.3 Tilgjengelige jordskifteretter med lokal tilstedeværelse

Kommisjonen vil også anbefale at en ny struktur baseres på at jordskifterettene er tilgjengelige og har lokal tilstedeværelse i hele landet.

Et særtrekk ved jordskifterettene er at en god del av virksomheten foregår ute i felt på eiendommene. Det medfører relativt høy reisebelastning for personalet. Særlig gjelder dette ingeniørene. Jordskifterettene skiller seg her fra tingrettene, hvor det er hensynet til brukernes reisetid som gjerne fremheves.

Til tross for at befolkningen i større grad vil bosette seg i byer og tettbygde strøk, vil eiendommene ligge fast. Det er derfor viktig at reiseavstanden mellom jordskifterettenes lokaler og eiendommene ikke blir for store i en ny struktur. Virksomhetens særlig stedlige tilknytning er et sterkt argument mot geografisk konsentrasjon.

Det er vanskelig å anslå presist hva som er for stor reiseavstand. Allerede i dag tar nesten halvparten av ingeniørene saker som hører inn under andre rettskretser, og nesten to tredjedeler synes det er helt greit å overnatte borte under reiser.35 I tillegg vil urbanisering og digital transformasjon påvirke hvordan jordskifterettene arbeider. Det er sannsynlig at reisebelastningen vil bli mindre i årene som kommer.

Kommisjonen peker også på at en del av reisebelastningen knytter seg til merking av verneområder etter jordskifteloven § 4-2 bokstav f. Dette er rent oppmålingsarbeid og ikke en oppgave som må utføres av jordskifterettene.

23.4 Sterke jordskiftefagmiljøer

Endelig vil kommisjonen fremheve at den ved strukturforslaget ønsker å bidra til å bygge opp sterkere fagmiljøer i jordskifterettene. Dette begrunnes både i hensynet til kvalitet, effektivitet og fleksibilitet. Større fagmiljøer vil bidra til å sikre brukerne avgjørelser av høy kvalitet innen rimelig tid. I tillegg vil det gjøre jordskifterettene mindre sårbare og gjøre dem til mer attraktive arbeidsplasser.

Ved vurderingen av størrelsen på fagmiljøene er det sett hen til at saksfeltet til jordskifterettene er mer begrenset enn for tingrettene, og at ingeniørene deltar aktivt i saksavvikling. De inngår dermed i større grad som en del av fagmiljøet til dommerne enn ikke-dømmende personale i tingrettene.

Økt samhandling mellom jordskifterettene og tingrettene vil kunne gi utvidet faglig og sosialt fellesskap, men vil ikke styrke det jordskiftefaglige i seg selv. I likhet med tingrettene er det behov for å styrke de enkelte jordskifteretter som fagmiljøer.

Både utviklingen i saksinngang og det fremtidige økonomiske handlingsrommet tilsier at jordskifterettene ikke kan forvente økt bemanning i fremtiden.

På denne bakgrunn er utgangspunktet for vurderingen av størrelsen på fagmiljøene i en ny struktur at dagens bemanning på omtrent 85 dommere og omtrent 80 ingeniører skal kunne gi et godt jordskiftetilbud til eiendommer i hele landet. I dag er disse fordelt på 34 jordskifteretter. Kommisjonens strukturforslag bygger på at fagmiljøene samles i færre enheter. Hver jordskifterett eller eventuelt fast eiendomsavdeling bør som et utgangspunkt i seg selv utgjøre et sterkt fagmiljø. Selv om jordskiftedomstolene har et snevrere virkeområde enn de alminnelige domstolene, tilsier variasjonen i sakene at det i alle fall på sikt kan være behov for å spisse enkeltdommeres kompetanse. Kommisjonen vil her understreke at den samiske dimensjonen også gjør seg gjeldende i jordskiftesaker.

Samlet sett vil kommisjonen anbefale at hver jordskifterett som utgangspunkt bør ha en minimumsbemanning på om lag fem dømmende årsverk og minst to ingeniører. Det er også behov for at noen jordskifteretter får et overordnet ansvar for fagutviklingen, særlig sett hen til at jordskiftefagmiljøet utenfor domstolene er lite. Jordskifterettens bruk av teknologi krever fagmiljøer som aktivt jobber med utvikling. Der hvor reiseavstandene ikke er så store, anbefales det derfor at miljøene gjøres større enn ellers. I enkelte deler av landet vil det på grunn av reiseavstandene kunne være nødvendig å gjøre lokale tilpasninger, slik at bemanningen blir mindre enn minimumsanbefalingen.

23.5 Alternativer for organiseringen av jordskifterettene

23.5.1 Mulige modeller

Kommisjonens forslag til ny jordskiftestruktur baseres på samhandling med tingrettene, tilgjengelige jordskifteretter med lokal tilstedeværelse og sterke jordskiftefagmiljøer. Ved avveiningene som må foretas, kan det i likhet med tingrettsstrukturen tas utgangspunkt i de tre modellene som er drøftet i kapittel 18, henholdsvis nordisk, regional og landsdekkende organisering.

Kommisjonen vil ikke anbefale å basere en ny struktur på den landsdekkende modellen og viser til begrunnelsen gitt i punkt 18.5 for tingrettenes del.

Behovet for samhandling med tingrettene medfører at jordskiftestrukturen som et utgangspunkt bør følge tingrettsstrukturen, både hva gjelder lokalisering og grensene for rettskretsene. Saksfeltet, og dermed også bemanningen til jordskifterettene, er imidlertid betydelig lavere enn for tingrettene. I tillegg har jordskiftevirksomheten en særlig sterk stedlig tilknytning gjennom saksarbeid ute i felt på eiendommene. Avveiningen mellom behovet for sterke fagmiljøer og ønsket om geografisk spredning vil derfor kunne slå noe annerledes ut for jordskifterettene enn for tingrettene.

Etter kommisjonens vurdering er det på denne bakgrunn tre alternative strukturer som peker seg ut for nærmere vurdering ved organiseringen av jordskifterettene: den nordiske modellen og to varianter av en regional løsning.

En nordisk modell vil for jordskifterettene innebære at hver jordskifterett som utgangspunkt er lokalisert ett sted og dekker et bestemt geografisk område. Slik er jordskifterettene langt på vei organisert i dag. En nordisk løsning kan i tillegg tilpasses samhandling med tingrettene, både når det gjelder rettskretser og lokalisering.

Jordskifterettene har tidligere vært organisert på et regionalt nivå basert på fylkesinndeling, se punkt 20.4. I tillegg til den nordiske modellen har kommisjonen vurdert to varianter av en slik regional løsning for en ny jordskiftestruktur.

Ett alternativ er å basere jordskiftestrukturen på lagdømmene, slik mindretallet, medlemmene Askim og Hagen, har gjort for tingrettene, se kapittel 28. Jordskifterettene kan da lokaliseres til tingrettenes hovedkontor eller til et annet sted i rettskretsen der tingrettene har avdelinger. Et annet alternativ av en slik regional løsning er fem jordskiftedomstoler med hovedkontorsted (sete) der lagmannsrettene (unntatt Borgarting) holder til, og med flere avdelinger andre steder i rettskretsen.

I de konkrete avveiningene som må gjøres, har kommisjonen delt seg i et flertall og et mindretall, tilsvarende som ved utarbeidelse av forslag til tingrettsstruktur.

23.5.2 Flertallet

Kommisjonens flertall, som består av kommisjonens leder Svendsen og medlemmene Engstad, Bjørneset, Juel, Katteland, Krokan, Moe, Otterstad, Røed Larsen, Sperre, Sunde, Urke, Østensen Berglund og Aarli, vil foreslå en løsning for jordskifterettene som langt på vei samsvarer med flertallets strukturforslag for tingrettene. Etter flertallets syn vil balansen mellom store rettskretser og lokal forankring best sikres gjennom en nordisk modell som tar opp i seg elementer av den regionale modellen, tilpasset norsk geografi og norske forhold.

Flertallets konkrete strukturforslag fremgår av kapittel 27.

Blant flertallet har medlemmet Otterstad et noe annet syn enn resten på spørsmålet om lokalisering av enkelte avdelinger og på hvordan grensen mellom noen rettskretser bør trekkes. Særmerknaden fremgår av punkt 27.15.

23.5.3 Mindretallet

Kommisjonens mindretall, som består av medlemmene Askim og Hagen, vil foreslå en regional løsning også for jordskifterettene. Mindretallet anbefaler at det etableres en jordskifteavdeling i hver av de seks anbefalte tingrettenes rettskrets. Forslaget er basert på at jordskifterettene sammenslås med tingrettene.

Mindretallets konkrete strukturforslag fremgår av kapittel 28, som både gjelder tingretts- og jordskifterettstruktur.