2 Utvalgets arbeid
2.1 Mandat
Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 7. september 2018 og fikk følgende mandat:
«Den norske oppdrettsnæringen har siden starten på 1970-tallet vært i sterk utvikling. Norge har naturlige fortrinn for oppdrett av laks og ørret i sjø, og Norge er verdens største produsent og eksportør av atlantisk laks.
Det er kun et fåtall steder i verden hvor klimatiske forhold muliggjør effektiv produksjon av laks i sjø. Chile er nest største produsentnasjon, fulgt av Storbritannia og Canada. Det aller meste av norsk laks eksporteres.
Tillatelser til oppdrett av laks, ørret og regnbueørret er antallsbegrenset. Hver tillatelse er avgrenset til et visst antall tonn fisk eller biomasse. Nytt system for kapasitetsjusteringer i norsk lakse- og ørretoppdrett trådte i kraft 15. oktober 2017. Innenfor hvert av de 13 produksjonsområdene langs kysten vurderes næringens miljøpåvirkning i form av hvordan lakselus påvirker vill laksefisk. Er miljøpåvirkningen akseptabel, («grønt lys») vil næringen kunne tilbys vekst. Er miljøpåvirkningen moderat («gult lys»), fryses kapasiteten, og er miljøpåvirkningen uakseptabel («rødt lys»), kan kapasiteten senkes. Systemet blir gjerne omtalt som «trafikklyssystemet». Det er lagt opp til justeringer i produksjonskapasiteten hvert annet år.
Tillatelsene utstedes av staten og er ikke tidsbegrensede. De gir beskyttet rett til næringsutøvelse og kan derfor gi opphav til en ekstraordinær avkastning. Ekstraordinær avkastning kan oppstå når det er knapphet på en innsatsfaktor i produksjonen. Knappheten kan skyldes begrenset tilgang på en naturressurs, som ved olje, fisk eller areal, og betegnes da normalt som grunn- eller ressursrente. Dersom det er offentlige reguleringer som gir opphav til knappheten, som begrenset antall konsesjoner, kan man alternativt kalle den ekstraordinære avkastningen reguleringsrente. Ekstraordinær avkastning i oppdrettsnæringen omtales heretter som grunnrente. En andel av grunnrenten bør tilfalle fellesskapet. Det er kun i de siste årene at det har vært betalt markedspris på havbrukstillatelser. Frem til 2002 ble havbrukstillatelser tildelt gratis, mens det i perioden 2002 til 2012 som hovedregel ble betalt et relativt beskjedent vederlag.
Lønnsomheten i havbruksnæringen har vært god i flere år. Gjennomsnittlig avkastning på kapitalen (totalrentabilitet) var 17,3 prosent i perioden 2008 til 2016. For industrien var avkastningen i samme periode 6 pst. Selv om avkastningen i havbruksnæringen har variert mye over tid, har den i de siste 10 årene stort sett ligget over avkastningen i industrien. Verdien av sjømatselskapene (OSBFX) på Oslo Børs er mer enn firedoblet på fire år.
Nærings- og fiskeridepartementet avholdt en auksjon for å tildele nye tillatelser sommeren 2018. I velfungerende auksjoner vil store deler av grunnrenten fra de nye tillatelsene kunne tilfalle fellesskapet. Tillatelsene i tildelingsrunden i 2018 utgjorde imidlertid bare om lag 2–3 pst. av den samlede mengden tillatelser i havbrukssektoren. For tidligere tillatelser er grunnrenten i svært liten grad hentet inn til fellesskapet.
Fra 2016 er det vedtatt at 80 pst. av inntektene fra vekst i havbruksnæringen skal fordeles til kommuner og fylkeskommuner med oppdrettsvirksomhet gjennom Havbruksfondet. Av disse inntektene utbetales 87,5 pst. til kommunene og 12,5 pst. til fylkeskommunene. Fordelingen mellom stat og kommunal sektor ble bestemt av Stortinget i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett, mens Havbruksfondets innretning ble vedtatt i behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2016. Før 2016 var tildelingen til kommunene lavere, og 2013 var det første året med tildeling til kommunene.
Oppdrettsnæringen betaler i likhet med andre næringer ordinær inntektsskatt av overskudd. Flytende anlegg i sjø for oppdrett av fisk mv. kan også bli ilagt kommunal eiendomsskatt. I tillegg betaler oppdrettsnæringen markedsavgift og forskningsavgift på eksport av fisk og fiskevarer. Avgiftsnivået er fastsatt i forskrift om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer. Avgiftene beregnes av verdien av varen som eksporteres og varierer mellom ulike arter og produktkategorier. Avgiftene er øremerket finansiering av de ulike aktivitetene som Norges sjømatråd (markedsavgiften) og Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (forskningsavgiften) gjennomfører.
Stortingsrepresentanter fra Sosialistisk Venstreparti fremmet i Dokument 8:192 S (2017–2018) forslag for Stortinget om å be regjeringen utrede og legge frem forslag om produksjonsavgift. Regjeringen viste i nyhetssak 27. april 2018 til at den heller ville utrede og eventuelt foreslå en grunnrenteskatt på havbruk med innføring i 2020. Stortinget konkluderte i behandlingen av representantforslaget med å be regjeringen nedsette et partssammensatt utvalg som behandler ulike former for beskatning av havbruksnæringen, herunder produksjonsavgift og grunnrentebeskatning/ressursrenteavgift, jf. Innst. 338 S (2017–2018). Ifølge vedtaket fra Stortinget er ett av målene med utredningen at vertskommuner skal sikres stabile og forutsigbare årlige inntekter for bruk av areal og for å tilrettelegge for nytt areal for oppdrettsnæringen, også når det ikke er vekst.
Skatter og avgifter er nødvendige for å finansiere offentlige tjenester og overføringer. Skatte- og avgiftsreglene bør utformes slik at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning er lave og den samlede verdiskapingen blir størst mulig. Et effektivt skattesystem vil først benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter), deretter benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere (for eksempel grunnrenteskatt) og til slutt bruke vridende skatter for å oppnå tilstrekkelige inntekter til fellesskapet og mål om omfordeling. Skatte- og avgiftssystemet har siden 1992 bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter.
Selskapsskattesatsen i Norge er redusert fra 28 til 23 pst. fra 2013 til 2018. Reduksjonen har vært godt begrunnet for næringslivet generelt i en åpen økonomi med mobile skattegrunnlag. Satsreduksjonen har lagt til rette for økte investeringer i Norge og mindre overskuddsflytting. For næringer som utnytter knappe ressurser, gir satsreduksjonen derimot et ytterligere argument for å beskatte meravkastningen. I regjeringens politiske plattform, Jeløya-plattformen, ble det understreket at naturressurser bør beskattes slik at overskuddet tilfaller fellesskapet, samtidig som selskapene kan utvinne lønnsomme ressurser.
Også Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi) mente at skatten på stedbundne ressurser som gir ekstraordinær avkastning, burde opprettholdes og helst økes. Skatteutvalget mente at det blant annet bør vurderes å innføre grunnrenteskatt på fiskeri- og havbrukssektoren. Flertallet i Kvoteutvalget (NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem) argumenterte for en grunnrenteskatt i fiskeriene. En riktig utformet skatt på den ekstraordinære avkastningen i grunnrentenæringene reduserer behovet for vridende skatter i andre næringer. Det bidrar til mer effektiv ressursbruk.
Det kan være ulike årsaker til at det oppstår ekstraordinær avkastning eller grunnrente i havbruksnæringen, for eksempel begrenset tilgang til tillatelser eller lokaliteter. Utvalget bes utrede årsakene til at det oppstår grunnrente i havbruksnæringen og i hvilken grad det kan forventes å være grunnrente i næringen fremover. Utvalget bør også så langt som mulig gi begrunnede anslag på grunnrenten.
En nøytralt utformet grunnrenteskatt gjør at prosjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også er lønnsomme etter grunnrenteskatt. I litteraturen fremheves noen sentrale forutsetninger for at en grunnrenteskatt ikke skal virke vridende på investeringsbeslutningene. Selskapene må kunne trekke fra alle relevante kostnader med beløp som i nåverdi tilsvarer utgiftene. Samtidig må alle inntekter skattlegges til en verdi som tilsvarer markedsverdi av inntektene. Kostnader ved kapitalanvendelse (verdifall og den finansielle alternativkostnaden ved å binde kapital) skal tilsvare investeringsutgiftene. Både en kontantstrømskatt og en periodisert grunnrenteskatt kan tilfredsstille disse kravene.
En kontantstrømskatt skattlegger alle inntekter og gir fradrag for alle utgifter løpende. Med en slik skatt vil prosjektet deles i én del (tilsvarende skattesatsen) til staten og én del til selskapet/eierne, og den relative avkastningen (internrenten) påvirkes ikke. I en periodisert grunnrenteskatt gis det fradrag for den finansielle alternativkostnaden (friinntekt) ved at selskapet ikke får umiddelbart fradrag for alle kostnader. En nøytral skatt krever i tillegg at negativ grunnrenteinntekt kan fremføres med en rente, slik at fradragene ikke taper verdi når de utsettes i tid. Hvilken rente som skal benyttes for å skjerme risikofri avkastning fra skattegrunnlaget og for fremføring av negativ grunnrenteinntekt, vil avhenge av hvordan grunnrenteskatten er utformet. Dersom systemet er utformet slik at selskapet får utnyttet fradragene for investeringer, skal det benyttes en risikofri rente.
En produksjonsavgift knytter skatten direkte til produksjonen av oppdrettsfisk mv. og kan utformes som en kvantumsavgift (avgift per produsert kilo fisk) eller en verdiavgift (på brutto omsetning). Felles for slike bruttoavgifter er at de ikke baseres på overskuddet i virksomheten. Aktørene kan da vurdere investerings- og driftsbeslutninger annerledes med avgift sammenlignet med en situasjon uten avgift. Gjelder det hele virksomheten, kan det eventuelt motvirkes ved å gi fritak eller utsettelse for å betale avgiften dersom oppdrettsvirksomheten går med underskudd. En produksjonsavgift er i utgangspunktet enkel i den forstand at de administrative kostnadene er små.
Nærmere om hva utvalget skal vurdere
Utvalget skal vurdere hvordan skattesystemet for havbruk bør utformes for å bidra til at fellesskapet får en andel av grunnrenten, også for eksisterende tillatelser. Samtidig bør skattesystemet utformes slik at selskapene har insentiver til å gjennomføre lønnsomme investeringer. Det legges til grunn at havbruk, på lik linje med andre næringer, fortsatt skal være omfattet av den ordinære inntektsskatten. Utvalget bes vurdere ulike former for ekstrabeskatning av havbruksnæringen, herunder grunnrenteskatt og produksjonsavgift:
1. En nøytral grunnrenteskatt kan utformes som en kontantstrømskatt med umiddelbare fradrag for investeringskostnader eller som en periodisert skatt der investeringsfradrag fordeles utover i tid gjennom avskrivninger. Avskrivning av investeringskostnaden i grunnrenteskatten er isolert sett en ulempe for investor sammenlignet med direkte utgiftsføring. For å kompensere for denne ulempen kan det gis en såkalt friinntekt som skal skjerme kostnaden ved å binde kapital, både egenkapital og gjeld.
2. En produksjonsavgift kan utformes som en kvantumsavgift der det betales en avgift per kilo produsert fisk fra oppdrettsanlegg eller som en verdiavgift på brutto omsetning. Slike bruttoavgifter vil i utgangspunktet ikke avhenge av lønnsomheten i virksomheten. Det kan eventuelt vurderes om det bør være mulighet for å gi fritak eller utsettelse for å betale avgift for eksempel når bedrifter går med underskudd.
Utredningen av en ekstraskatt skal avgrenses til produksjon av laks, ørret og regnbueørret. Utvalget bes om å utrede minst tre ulike forslag. Det ene forslaget skal være en nøytral, periodisert grunnrenteskatt (punkt 1), og det andre forslaget skal være produksjonsavgift (punkt 2). Utvalget bes også om å vurdere om en kombinasjon av grunnrenteskatt og produksjonsavgift kan være hensiktsmessig. Utvalget kan eventuelt også utrede flere modeller. Eventuelle ytterligere forslag bør være overskuddsbaserte inntektsskattemodeller basert på anerkjente prinsipper for grunnrentebeskatning. Forslagene må være gjennomarbeidet og inneholde konkrete lovforslag. Utvalget må vurdere om det vil anbefale en ekstraskatt på næringen og eventuelt komme med et anbefalt alternativ, herunder forslag til skattesatser.
Skattesystemet for havbruk bør så langt som mulig bidra til at investeringer som er samfunnsøkonomisk lønnsomme før skatt, også er lønnsomme etter skatt. På den andre siden bør investeringer som er ulønnsomme før skatt, også være ulønnsomme etter skatt. På den måten vil selskapene ha insentiver til å gjennomføre investeringer som er lønnsomme for samfunnet. Eksempelvis kan for høye fradrag føre til at ulønnsomme investeringer blir lønnsomme etter skatt.
Utvalget skal legge prinsippene fra skattereformen til grunn for sin utredning.
Utvalget skal legge til grunn det nye systemet for kapasitetsjusteringer (trafikklyssystemet). Utvalget bes vurdere hvordan de ulike alternativene for ekstrabeskatning på havbruk vil virke sammen med systemet for kapasitetsjusteringer, herunder auksjoner.
Utvalget bes ta stilling til hvordan de investeringsbaserte fradragene skal utformes i en grunnrenteskatt. I vurderingen skal det særlig legges vekt på hvordan grunnrenteskatten påvirker investeringsinsentivene. Både grunnlaget for avskrivninger, grunnlaget for friinntekt samt friinntektsrenten skal inngå i vurderingen. Utvalget bes særlig vurdere om en bør ta hensyn til betalte vederlag ved tildelinger av ny kapasitet i grunnrenteskatten og eventuelt hvordan dette bør gjøres.
Med grunnrenteskatt oppstår det insentiver til å tilordne kostnader fra annen aktivitet i grunnlaget for grunnrenteskatten. Tilsvarende oppstår det et insentiv til å redusere inntektene i grunnlaget for grunnrenteskatt ved å tilordne inntekter utelukkende i alminnelig inntekt. Ved handel mellom uavhengige parter vil mulighetene til å gjennomføre slik tilpasning være begrenset. Tilpasningsmulighetene er imidlertid større ved handel mellom nærstående. Utvalget bes ta stilling om det er behov for særlige tiltak for å sørge for at inntekter og kostnader i størst mulig grad reflekterer markedspris. Herunder må det vurderes om det er behov for et normprissystem for inntekter, og om det er behov for å regulere fradrag for visse kostnader. De administrative kostnadene ved forslag til tiltak må veies opp mot gevinstene av et mer presist grunnlag for grunnrenteskatten.
Med en produksjonsavgift (kvantumsavgift eller omsetningsavgift) vil skattegrunnlaget ikke avhenge av kostnadene, og den samlede skatten fra næringen kan dermed bli mindre utsatt for tilpasninger.
Utvalget bes se på den samlede beskatningen av havbruksnæringen. I denne totaliteten inngår også eiendomsskatten på oppdrettsanlegg i sjø, i tillegg til næringsspesifikke avgifter som markedsavgiften og forskningsavgiften.
Skattesystemet for havbruksnæringen må innrettes slik at næringen har et godt grunnlag for kunnskapsutvikling, innovasjon, investeringer og bærekraftig vekst. Utvalget skal spesielt vurdere hvordan forslagene vil påvirke investeringsinsentivene i havbruksnæringen. Utredningen skal dessuten inneholde en vurdering av den internasjonale konkurransesituasjonen for havbruksnæringen og forutsetninger for lønnsomhet samt risikoen ved biologisk produksjon i sjø. I tillegg skal det vurderes hvordan skatte- og avgiftssystemet for havbruksnæringen påvirker sysselsettingen og industrialisering i Norge og forholdet mellom norsk og utenlandsk eierskap. Utredningen skal også belyse hvordan innføring av ekstrabeskatning på oppdrett av laks, ørret og regnbueørret kan påvirke insentivene til å satse på andre former for havbruk.
Utvalget skal vurdere hvordan skatteinntektene fra det samlede skattesystemet for havbruk, inkludert inntektene fra tildeling av ny kapasitet, skal fordeles mellom kommuner, fylkeskommuner og stat. Utvalget kan også vurdere den interne fordelingen mellom kommuner, herunder innretningen og eventuelt fordelingsnøklene i Havbruksfondet. Videre skal utvalget utrede hvordan kommunenes andel av inntektene kan bli mer stabile og forutsigbare. I tillegg bes utvalget om å vurdere om kommunenes inntekter fra havbruksvirksomheten skal inngå i inntektssystemet for kommunene. Det overordnede formålet med inntektssystemet er å bidra til at kommunene og fylkeskommunene kan gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne. Fordelingsvirkninger mellom kommuner med og uten havbruksvirksomhet av eventuelle forslag skal belyses. Samtidig er utvikling i havbruksnæringen blant annet avhengig av at det settes tilstrekkelig areal til denne type virksomhet. Et særlig mål med Havbruksfondet er at kommuner skal legge til rette for havbruksvirksomhet. Utvalget må derfor vurdere hvordan dette målet kan ivaretas.
Finansdepartementet vil invitere til et forum bestående av ytterligere ekspertise fra næringen, kommunene og arbeidslivsorganisasjonene samt uavhengige fageksperter. Utvalget bes arrangere konsultasjonsmøter med forumet der representantene kan gi innspill og utvalget kan reise problemstillinger i arbeidet.
Utvalget skal følge retningslinjene i utredningsinstruksen, herunder vurdere økonomiske og administrative virkninger av forslagene. Det er et mål at de administrative byrdene for både skattyter og det offentlige holdes så lave som mulig. Utvalget skal utrede miljøkonsekvensene av ulike innretninger av aktuelle beskatningsmodeller.
Ved utformingen av forslag må utvalget ta hensyn til Norges internasjonale forpliktelser.
Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. november 2019.»
2.2 Utvalgets sammensetning og arbeid
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Professor Karen Helene Ulltveit-Moe (utvalgsleder), Bærum
Advokat Gudrun Bugge Andvord, Oslo
Professor Claire Winifred Armstrong, Tromsø
Professor emeritus Vidar Christiansen, Nedre Eiker
Spesialrådgiver Grethe Fossli, Landsorganisasjonen i Norge, Oslo
Ordfører Ole Laurits Haugen, KS, Hitra
Daglig leder Helge Moen, Næringslivets Hovedorganisasjon, Stjørdal
Advokat Amund Noss, Oslo
Professor Linda Nøstbakken, Bergen
Utvalgets sekretariat har bestått av følgende personer:
Fagsjef Thomas Klev (sekretariatsleder), Finansdepartementet
Lovrådgiver Caroline Knem Christie, Finansdepartementet (til 21. juni 2019)
Seniorrådgiver Oddbjørn Müller Grønvik, Nærings- og fiskeridepartementet
Seniorrådgiver Amanda Haugland, Finansdepartementet
Seniorrådgiver Stine Marie Riis Håkonsen, Finansdepartementet
Underdirektør Torgeir Johnsen, Finansdepartementet
Seniorrådgiver Kjersti Pauline Vartdal, Nærings- og fiskeridepartementet
Lovrådgiver Jørgen Winsnes, Finansdepartementet (fra 27. mars 2019)
Utvalget har i perioden 23. oktober 2018 til 26. september 2019 avholdt i alt 9 møter. Ett av møtene gikk over to dager. I tillegg gjennomførte utvalget en studietur til Frøya og Hitra 7. og 8. januar 2019.
Utvalget ble i mandatet bedt om å arrangere konsultasjonsmøter med et forum med representanter invitert av Finansdepartementet. Forumet besto av representanter fra næringen, kommunene og arbeidslivsorganisasjonene samt uavhenige fageksperter, som i møter fikk anledning til å gi innspill, og utvalget kunne reise problemstillinger i arbeidet. Utvalget har hatt to møter med forumet, og utvalget har mottatt flere skriftlige innspill fra medlemmer i forumet. Forumet har bestått av:
Personer
Direktør Torbjørn Hægeland (leder), Norges Bank
Professor Jarle Møen, Norges Handelshøyskole
Professor Ragnar Tveterås, Universitetet i Stavanger
Sjef for sjømat Anne Hvistendahl, DNB
Advokat Elin Sætre Løfsgaard, Deloitte
Seniorpartner Henning Lund, Pareto
Professor Ola Mestad, Universitetet i Oslo
Samfunnsøkonom Inger Lande Bjerkmann, Vista Analyse
Representanter fra organisasjoner
Forbundssekretær Kine Asper, Fellesforbundet
Sjeføkonom Roger Bjørnstad, Landsorganisasjonen i Norge
Sjeføkonom Torbjørn Eika, KS
Kvalitetsleder Ragnhild Bergset Elvestad, Sjømatbedriftene
Forbundsleder Anne Berit Aker Hansen, Norsk nærings- og nytelsesmiddelarbeiderforbund
Direktør Sverre Johansen, Sjømat Norge
Sjømatanalytiker Ingrid Kristine Pettersen, Norges Sjømatråd
Skatteøkonom Petter Solbu, Næringslivets Hovedorganisasjon
Direktør Knut E. Sunde, Norsk Industri
Utvalget har i tillegg innhentet en rapport fra Mads Greaker og Lars Lindholt om grunnrenten i norsk akvakultur og kraftproduksjon fra 1984 og 2018. I tillegg har utvalget under arbeidet fått nærmere orientering fra Nofima ved Audun Iversen om kostnadsutvikling i havbruksnæringen i Norge og andre land. Nasdaq OMX ved Erik Flingtorp og Kontali Analyse ved Ragnar Nystøyl har orientert utvalget om priser og prisindekser på laks. Ola Flåten ved Universitet i Tromsø har også orientert utvalget om analyser av grunnrenten i havbruksnæringen.
2.3 Avgrensning av arbeidet
Utvalget har i tråd med mandatet lagt vekt på å vurdere ulike skattemodeller som kan benyttes for å bidra til at fellesskapet får en andel av grunnrenten, også for eksisterende tillatelser. Samtidig peker mandatet på at utvalget skal vurdere den samlede beskatningen av havbruksnæringen. I denne sammenheng nevner mandatet eiendomsskatten på oppdrettsanlegg i sjø, i tillegg til næringsspesifikke avgifter som markedsavgiften og forskningsavgiften.
Utvalget har i tråd med dette også vurdert eiendomsskatten i sjø samt markeds- og forskningsavgiften, men har avgrenset arbeidet mot å vurdere eksisterende eller nye miljøbegrunnede skatter og avgifter. Utvalget viser i denne sammenheng til at mandatet ber utvalget legge til grunn det nye systemet for kapasitetsjusteringer (trafikklyssystemet) som vurderer næringens miljøpåvirkning i form av hvordan lakselus påvirker villl laksefisk. Utvalget viser også til at Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet) drøftet eventuelle miljøbegrunnede avgifter.
Utvalget har i tråd med mandatet kun vurdert beskatning av oppdrett av laks, ørret og regnbueørret. Begrepet havbruksnæringen omfatter i utgangspunktet oppdrett av alle typer fisk i sjø, men utvalget har i likhet med mandatet valgt å bruke dette begrepet også når en utelukkende ser på oppdrett av laks, ørret og regnbueørret.