3 Om havbruksnæringen

3.1 Innledning

Norge har en unik posisjon for produksjon av oppdrettslaks med naturlige fortrinn som dype fjorder, gode strømforhold og oksygenrikt vann med gunstig temperatur. Fra starten av 1970-tallet og frem til i dag har næringen gjennomgått en betydelig utvikling der produksjon og verdiskaping har blitt mangedoblet. Lønnsomheten i næringen har vært høy, og har i gjennomsnitt over tid ligget klart høyere enn i industrien. Næringen har imidlertid også stått overfor store svingninger i lønnsomheten, og det har vært perioder med lav lønnsomhet.

For å kunne vurdere en eventuell særbeskatning av havbruksnæringen må man kjenne næringens rammebetingelser og dagens struktur. Punkt 3.2 gir en innføring i havbruksnæringens historie. Punkt 3.3 beskriver næringen slik den fremstår i dag. Punkt 3.4 beskriver produksjonsprosessen i konvensjonelt havbruk og gir en kort gjennomgang av teknologiske utviklingstrekk. I punkt 3.5 presenteres dagens regulering av næringen. Punkt 3.6 gir en oversikt over dagens skattlegging av havbruksnæringen, og punkt 3.7 gir oversikt over andre offentlige inntekter fra havbruksnæringen. I punkt 3.8 gis det en kort oversikt over enkelte offentlige subsidier av havbruksnæringen.

3.2 Norsk havbruk – en kort historikk

Norge har naturlige fortrinn for produksjon av oppdrettslaks i sjø, for eksempel dype fjorder, gode strømforhold og oksygenrikt vann med egnet temperatur. Fra starten på 1970-tallet og frem til i dag har næringen utviklet seg betydelig. Produksjonen og verdiskapingen har økt, og det har skjedd store teknologiske og regulatoriske endringer. Næringen har på kort tid blitt en relativt stor næring i norsk økonomi.

I Norge var det kun spede forsøk på å få til oppdrett av fisk frem til 1960-tallet. Det var et stort gjennombrudd i 1970 da forsøk på å oppdrette laks i sjøvann lyktes. Laksesmolt ble satt ut i såkalte merdanlegg i sjø.1 Denne anleggsteknologien har frem til i dag vært ledende, da den er godt tilpasset Norges unike naturgitte forhold med en skjermet kystlinje og Golfstrømmen, som gir god utskifting av vannmasser og gode temperaturforhold for atlantisk laks.

De første oppdretterne hadde direkte tilknytning til kystdistriktene. Fiskeoppdrett var i utgangspunktet tenkt som en attåtnæring for mange av disse, men ble fort en fulltidssyssel. Næringen organiserte seg gjennom Norske Fiskeoppdretteres forening (nå Sjømat Norge) fra 1970 og Fiskeoppdretternes salgslag fra 1978. Med den midlertidige loven av 1973 kom oppdrettsloven, og det ble nødvendig med tillatelse for å drive oppdrett. Det kunne tildeles én tillatelse per person.

Også i løpet av 1980-årene ekspanderte den norske havbruksnæringen betydelig. Etter hvert ble det innført perioder med stans i tildelinger av tillatelser for å begrense veksten i næringen, men med uregelmessige tillatelsestildelinger i etterfølgende år kunne fiskerimyndighetene bestemme både hvor (geografisk) og hvem som skulle prioriteres. Tillatelsestildelingene var gjerne knyttet til ulike distriktspolitiske mål, og vektla for eksempel lokal tilknytning hos næringsaktørene. Det ble ikke tildelt nye konsesjoner i perioden fra 1989 til 2002.

Norsk laks ble fra 1991 dessuten ilagt en straffetoll på 26,9 pst. på fersk hel laks til USA etter anklager om dumping.2 Bortfallet av det amerikanske markedet, som den gangen utgjorde en stor andel av kundegrunnlaget for norske eksportører, ble forsøkt løst ved innfrysing av fisk, som senere måtte selges med store tap. Tapene var så store at Fiskeoppdretternes salgslag og flere oppdrettsselskap gikk konkurs i 1991. Straffetollen på fersk hel laks til USA ble fjernet først i januar 2012.

I 1991 ble det lempet på eierskapsbegrensningene, og kravet om at majoritetsinteressene måtte ha lokal tilknytning ble opphevet. De regulatoriske lettelsene ble fulgt av en konsolidering i næringen med færre og større selskaper gjennom oppkjøp og fusjoner. Siden den gang har det også blitt gitt større muligheter for å samle flere tillatelser på samme lokalitet3, som har vært med på å bidra til at det har blitt flere større lokaliteter, samtidig som færre lokaliteter er i bruk til enhver tid.

I 1996 innførte man fôrkvoter som reguleringsmål for å unngå straffetoll og redusert markedstilgang til EU. Fôrkvotene var også begrunnet i ønsket om å kunne kontrollere produksjonen sett i forhold til etterspørselen i markedet.

Markedene for norsk laks ble igjen rammet av kraftig tilbakegang tidlig på 2000-tallet, med nye konkurser og økonomiske problemer i mange selskaper, som igjen utløste betydelige strukturelle endringer.

Perioden fra 2005 har vært preget av store endringer både med hensyn til reguleringer, teknologi og biologisk og helsemessig status. Blant annet innførte man i 2005 maksimalt tillatt biomasse (MTB) som produksjonsregulering, til erstatning for fôrkvoter som reguleringsverktøy. Dette endret måten man organiserte driften på, og ga i praksis næringen en betydelig utvidet produksjonskapasitet. Dagens akvakulturlov trådde i kraft 1. januar 2006. Loven lovfestet rett til overføring av tillatelser, samt åpnet for pantsettelse av tillatelser. Akvakulturloven er senere justert, men de sentrale prinsippene i loven har ligget fast. Siden tildelingsrundene fra 2009 har miljøhensyn blitt særlig vektlagt, og «trafikklyssystemet» for en forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst ble innført i 2017, se punkt 3.5.2.

Havbruksnæringen har gått fra å være en «attåtnæring» med mange små eiere til å bli en av Norges viktigste eksportnæringer som leverer produkter til et globalt marked. I dag er både eierskapet og selskapsstrukturen i næringen betydelig mer konsentrert. I nyere tid har en rekke av havbruksselskapene blitt børsnoterte, og derigjennom fått et bredt eierskap av både norske og internasjonale investorer. De fleste av de rundt 100 norske oppdrettsselskapene er selskaper med norsk majoritetseierskap med et fåtall hovedaksjonærer. Om lag 50 pst. av produksjonskapasiteten eies i dag av fire selskaper som igjen domineres av fire eiermiljøer. Til sammenligning sto de ti største oppdrettsselskapene i 1990 for om lag 8 pst. av samlet produksjon. Tabell 3.1 gir en oversikt over de syv største havbruksselskapene på Oslo Børs.

3.3 Nærmere om havbruksnæringen i dag

3.3.1 Omfang og økonomiske nøkkeltall

Produksjonen i norsk havbruk har økt betydelig de siste tiårene. I 1990 ble det produsert om lag 150 000 tonn matfisk av laks, ørret og regnbueørret, mens produksjonen i 2018 lå på rundt 1,3 mill. tonn. De siste fem årene har produksjonsveksten imidlertid stagnert, blant annet på grunn av begrensede muligheter for kapasitetsøkninger, i hovedsak på grunn av den miljømessige situasjonen i næringen. Særlig næringens utfordringer med lakselus har bidratt til at myndighetene i en periode tildelte få nye tillatelser. Økningen i salgsinntekter har imidlertid fortsatt vært stor som følge av en betydelig økning i prisene på oppdrettsfisk.

Norsk havbruksnæring består i hovedsak av oppdrett av laks og regnbueørret. I 2018 stod oppdrett av disse artene for 99,6 pst. av verdien av alt havbruk i Norge. Figur 3.1 gir et overordnet bilde av næringens utvikling fra 1980-tallet til i dag.

¹ For årene før 2002 er det kun tall for laks og ørret som er publisert. Data for 1991 er ikke tilgjengelig i denne tidsserien, og i figuren er oppføringen for dette året identisk med 1990. Tall for 2018 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Fôrfaktoren er et bilde på hvor mye fôr som kreves for å produsere en gitt mengde kjøtt. I lakseoppdrett er fôrfaktoren lav sammenlignet med oppdrett av for eksempel kylling, svin, sau og storfe. Om lag 30 pst. av protein som laksen spiser lagres i laksens spiselige del. Tilsvarende lagres 18, 13 og 2 pst. av proteinet i fôret i den spiselige delen hos henholdsvis kylling, svin og sau. I tillegg har laks en høy andel spiselig kjøtt. Sammenlignet med andre proteinkilder er laks priset relativt høyt i de fleste markeder.

I 2018 ble det solgt over 1,3 millioner tonn laks og regnbueørret til en førstehåndsverdi på vel 67 mrd. kroner. Næringen hadde samme år et bidrag til bruttonasjonalprodukt (BNP) på om lag 32 mrd. kroner, noe som tilsvarte om lag 1,3 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Til sammenligning var villfisknæringens bidrag til BNP samme år snaut 13 mrd. kroner, eller 0,5 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

I underkant av 8 000 personer var direkte sysselsatt i havbruksnæringen i 2017. Snaut 7 500 av disse var tilknyttet produksjon av laks og regnbueørret. Dette er en økning på over 75 pst. fra 2000 og 20 pst. fra 2015. Produksjon av laks og regnbueørret gir også opphav til sysselsetting innen foredlingsvirksomhet i Norge og i utlandet.

Lønnsomheten i oppdrettsnæringen har i gjennomsnitt over tid ligget klart høyere enn i industrien. Lønnsomheten har imidlertid fluktuert mye, i takt med en varierende markedssituasjon.

Flere indikatorer illustrerer at lønnsomheten i næringen har vært god. Totalrentabiliteten gir uttrykk for avkastningen på den totale kapitalen i en virksomhet. I norsk lakseoppdrett var totalrentabiliteten i 2017 på 28,8 pst., ned fra toppnivået på 33,9 pst. fra året før. Gjennomsnittlig totalrentabilitet i perioden fra 1993 til 2017 har vært på 15 prosent, men som figur 3.2 viser har det vært stor variasjon. I 2002 og 2003 var totalrentabiliteten negativ. I figur 3.2 vises også gjennomsnittlig driftsmargin, som måler forholdet mellom driftsresultat og omsetning. Også dette målet illustrerer svingningene i næringen. Gjennomsnittlig driftsmargin i norsk lakseoppdrett var i 2017 på 33,9 pst. Den høyeste driftsmarginen ble registrert i 2016, med 36,0 pst. I kapittel 6.2 redegjøres det nærmere for utviklingen i lønnsomhet i havbruksnæringen og andre næringer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Fiskeridirektoratet.

Investeringene i oppdrettsnæringen har over tid vært økende, se figur 3.3. Dette skyldes både teknologiutvikling og automatisering, men har også sammenheng med investeringer i utstyr for å forebygge og behandle blant annet lus. Det er flere forhold som forklarer den økte kapitalbindingen i næringen. Næringen investerer i større og mer avansert utstyr. Dette gjelder for eksempel fôrflåter, arbeidsbåter, ringer og nøter samt overvåkningsteknologi. (Iversen, Nystøyl & Marthinussen, 2018)

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I takt med at lønnsomheten i næringen har økt har også markedsverdien av oppdrettsselskap økt betydelig. Verdien av sjømatselskapene på Oslo Børs Seafood Index (OSLSFX) er på nærmere 270 mrd. kroner per oktober 2019. Aksjekursene for selskapene på OSLSFX er mer enn tredoblet på fem år, se figur 3.4. Selskapene med eierandeler i norske akvakulturtillatelser utgjør om lag 90 pst. av markedsverdien av indeksen. De øvrige selskapene på indeksen er i hovedsak aktører i sjømatnæringen med oppdrettsvirksomhet i andre land enn Norge.

Kilde: Macrobond og Oslo Børs.

Veksten i verdiskapingen (bruttoproduktet) i oppdrettsnæringen har vært svært sterk, både relativt til norsk økonomi og til industrien for øvrig, se figur 3.5A. I årene 1995 til 2017 var den gjennomsnittlige årlige veksten i verdiskapingen for akvakultur på hele 9,8 pst. Til sammenligning var den årlige veksten i verdiskapingen for Fastlands-Norge og for industrien på henholdsvis 2,6 pst. og 1,0 pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

BNP per årsverk i oppdrettsnæringen er over gjennomsnittet i Fastlands-Norge. Siden 2004 har verdiskapingen per sysselsatt i havbruksnæringen vært vesentlig høyere enn industrien og gjennomsnittet for alle næringer. I 2012 var verdiskapingen per sysselsatt i havbruksnæringen nær 3,7 mill. kroner, mot omtrent 0,92 mill. kroner i Fastlands-Norge, 0,95 mill. kroner i industrien og 1,1 mill. kroner for alle næringer sett samlet, se figur 3.5B. Siden 2012 har verdiskapingen i havbruksnæringen blitt noe lavere samtidig som sysselsettingen har økt, og verdiskapingen i havbruksnæringen var i 2017 på 1,83 mill. kroner per sysselsatt. For Fastlands-Norge, industrien og alle næringer sett samlet var de respektive tallene for dette året 0,96 mill., 1,07 mill. og 1,15 mill. kroner.

Måten oppdrettsfisk omsettes på har endret seg over tid. Frem til 1991 måtte oppdrettsfisk omsettes gjennom Fiskeoppdretternes salgslag. Det er i dag fri omsetning, som i praksis skjer ved at kjøper og selger inngår avtaler om volum og pris. Fisken selges enten i spotmarkedet eller gjennom fastprisavtaler. I hvilken grad fisk selges til fastpris eller til spotpris varierer mellom oppdrettere. Enkelte selskap er integrert med eget eksportledd mens andre selskap kun driver produksjon og selger til en eksportør, enten eksportører i integrerte selskap eller frittstående eksportører. De aller fleste eksportører har en binding til en eller flere produsenter grunnet eierforhold.

Figur 3.6A viser utviklingen i eksportprisen for oppdrettslaks fra 2006 til 2019. Som det kommer frem av figuren kan prisene fluktuere en del gjennom året.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Norges sjømatråd.

3.3.2 Utenrikshandel og globale markeder

95 pst. av norsk laks eksporteres, og Norge eksporterer sjømat til om lag 140 land over hele verden. Norge eksporterte 1,1 mill. tonn fisk fra havbruk for drøyt 71 mrd. kroner i 2018. Som figur 3.6B viser har det vært en betydelig økning i lakseeksporten i perioden fra 2000 og frem til i dag.

Målt i verdi ble 70 pst. av all norsk lakseeksport i 2018 eksportert til EU, se figur 3.7. Polen, Frankrike og Danmark var de tre største eksportmarkedene. USA og Storbritannia var det fjerde og femte største enkeltlandet. Til sammen mottok disse fem landene 43 pst. av lakseeksporten i 2018. Polen og Danmark er imidlertid typiske videreforedlingsmarkeder. Det betyr at mesteparten av fisken som går til disse landene ikke konsumeres der, men videreforedles før den går videre til andre markeder. Figur 3.8 viser eksporten til disse landene fra år 2000 og frem til i dag. Figuren inkluderer også Russland som til og med 2013 var et av de viktigste markedene for lakseeksporten. I overkant av 80 pst. av laksen eksporteres som fersk hel laks med hode. Omtrent 10 pst. eksporteres som fersk filet, mens 7 pst. eksporteres som fryst, hel fisk.

Kilde: Norges sjømatråd.

Kilde: Norges sjømatråd.

Sjømat fra Norge møter toll i en rekke markeder, også i EU-markedet. Frihandelsavtaler er viktige for å bedre markedsadgangen for norsk sjømat. Som følge av EØS-avtalen har norsk sjømat fri adgang til EU-markedet, uten veterinær grensekontroll. I land utenfor EU opplever norsk sjømat med jevne mellomrom å møte veterinære, eller tekniske handelshindre som stopper eller vanskeliggjør eksporten. Slike saker søkes løst gjennom bilateral kontakt mellom norske myndigheter og andre lands relevante myndigheter. Det er eksempler på viktige sjømatmarkeder hvor ikke-tariffære handelshindre har lagt begrensninger på markedsadgangen.

3.3.3 Strukturen i norsk oppdrettsnæring

Oppdrettsnæringen har de siste tiårene gjennomgått en betydelig omstrukturering, hvor færre og større enheter preger utviklingen i alle ledd. I matfiskproduksjonen er antall selskaper halvert, og for settefisk er tallet på selskaper redusert med over 40 pst. siden år 2000.

Med økt konsentrasjon, effektivisering og teknologiutvikling i næringen har også lokalitetene det produseres på blitt betydelig færre. Ny teknologi har muliggjort en endring i lokalitetsstrukturen. Dagens lokaliteter er derfor færre, større, bedre og mer eksponerte lokaliteter. De siste ti årene er antallet lokaliteter for kommersielle tillatelser redusert fra 1 500 til under 1 000. I praksis er i underkant av 600 lokaliteter i drift til enhver tid, ettersom lokaliteter rutinemessig brakklegges i perioder mellom slakting og utsett av helse- og miljøhensyn.

Det finnes i dag omkring 100 selskaper i norsk lakse- og ørretoppdrettsnæring. Oppdrettsselskapene som i dag kontrollerer det meste av næringens produksjonskapasitet er børsnoterte multinasjonale selskaper, men det finnes fortsatt flere relativt sett mindre aktører. I likhet med annen næringsvirksomhet i Norge gir oppdrettsnæringen lokale ringvirkninger. Den største aktøren eier om lag 21 pst. av den tildelte biomassen. Om lag 50 pst. av den totale produksjonskapasiteten eies av fire selskaper som igjen domineres av fire eiermiljøer. De 10 største aktørene kontrollerer til sammen rundt to tredjedeler. I tillegg har flere av de største aktørene eierandeler under 50 pst. i andre selskaper med tillatelser. Til sammenligning sto de ti største oppdrettsselskapene i 1990 for om lag 8 pst. av samlet produksjon (Jakobsen, Berge og Aarset, 2003).

Kilde: Fiskeridirektoratet og utvalget.

Figur 3.9 gir en oversikt over de største aktørene i oppdrettsnæringen per 2005, mens figur 3.10 viser dagens situasjon. Figurene tydeliggjør den økte konsentrasjonen som har funnet sted i næringen over de siste tiårene. Mens antall tillatelser – og med det produksjonspotensialet i næringen – har økt, har antall aktører blitt redusert, se figur 3.11. Sammenlignet med den nest største produsentnasjonen Chile har Norge likevel et forholdsvis stort antall aktører. I de øvrige lakseproduserende landene er det to-tre aktører som står for det meste av produksjonen.

¹ I oversikten er tillatelser registrert på driftsselskap knyttet til morselskapet.

Kilde: Fiskeridirektoratet og utvalget.

¹ Antall selskap ser bort fra eventuell konserntilknytning. Serien mangler tall for årene 2006-2010.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

Nærmere om eierskapet i de største havbruksselskapene

Eierskapet i norske havbruksselskap er variert, og består fortsatt av mange relativt sett mindre aktører. Samtidig er det meste av produksjonskapasiteten konsentrert blant noen få, større selskap.

De seks selskapene som kontrollerer den største andelen av kapasiteten er Mowi ASA, Lerøy Seafood Group ASA, Salmar ASA, Cermaq Group AS, Grieg Seafood ASA og Norway Royal Salmon ASA. Med unntak av Cermaq Group AS, som er heleid av det japanske Mitsubishi-konsernet, er alle disse selskapene noterte på Oslo Børs. At selskapene er børsnoterte innebærer at de har et eierskap spredt på mange aktører, men samtidig er alle selskapene dominert av enkelte større eiermiljøer. I boks 3.1 gis en nærmere gjennomgang av eierskapet i disse selskapene basert på Aksjonærregisteret i 2018. Som det kommer frem i boksen har alle selskapene dominerende eiere, men enkelte fond og holdingsselskap er store eiere i flere av selskapene. Det amerikanske finans- og bankholdingsselskapet State Street Corporation har et vesentlig eierskap i alle de børsnoterte havbruksselskapene med eierskap i norske konsesjoner. Den amerikanske banken J.P. Morgan Chase er gjennom ulike datterselskap en stor eier av norske havbruksselskap. Også Folketrygdfondet eier relativt store andeler av norske havbruksselskap.

3.3.4 Havbruksnæringens lokalisering

Oppdrettsnæringen er lokalisert langs kysten, men er særlig konsentrert i noen områder. Hordaland, Sogn og Fjordane samt Trøndelag og Nordland er store oppdrettsregioner i landet. Troms og Finnmark er de senere år blitt stadig viktigere oppdrettsregioner. Tabell 3.3 gir en oversikt over fylkesvis fordeling av produksjon av laks i Norge. De seneste årene er trenden at produksjonen er økende i nord, hvor det er bedre tilgang på nye lokaliteter og mindre biologiske utfordringer.

Havbruksnæringen sysselsetter om lag 8 000 personer i Norge, fordelt på hele kysten fra nord til sør. Det foregår oppdrett av laks og ørret i sjøvann i over 160 kommuner og 10 fylkeskommuner. I noen kommuner utgjør næringen mer enn 10 prosent av sysselsettingen samtidig som den er karakterisert ved en høy verdiskaping per årsverk.

Andelen sysselsatte med høyere utdanning i havbruksnæringen er lavere enn i resten av norsk økonomi, og andelen øker saktere. Den gjennomsnittlige lønnen per timeverk i havbruksnæringen har fram til 2005 vært noe lavere enn gjennomsnittet i industrien for øvrig og Fastlands-Norge. Fra midten av 2000-tallet har gjennomsnittlig lønn per timeverk i havbruksnæringen vært på nivå med industrien, se figur 3.12. Arbeidstakernes andel av verdiskapingen, lønnsandelen, i sektoren har samtidig falt over tid, og gjenspeiler at lønnsomheten i næringen har økt betydelig samtidig som lønnsnivået ikke har økt tilsvarende.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Panda analyse og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

3.4 Verdikjede og produksjonskostnader

Verdikjeden for oppdrett av laks, ørret og regnbueørret omfatter avl/stamfisk, settefiskproduksjon, matfiskproduksjon, slakting/foredling og eksport/salg av den ferdige matfisken, se figur 3.14. Dette avsnittet beskriver produksjonsprosessen, og ser nærmere på produksjonskostnadene.

3.4.1 Om verdikjeden

Verdikjeden i fiskeoppdrett omfatter produksjon av stamfisk, settefisk og matfisk, slakt, foredling, transport og salg. Andre viktige innsatsfaktorer knytter seg til avl og genetikk, vaksine, fôr, brønnbåt og øvrig utstyr.

Kilde: Utvalget.

Laksen starter livet sitt i ferskvann, der små plommesekkyngel klekker ut av eggene. I oppdrett bruker en normalt fra 8 til 18 måneder i ferskvann for å få frem en smolt på om lag 100 gram, og som er klar til å gå i sjøvann. Næringsaktørene satser i dag i større grad på produksjon av stor smolt, som typisk er et sted mellom 250 og 500 gram. Dette kan bidra til jevnere produksjon gjennom året. Videre kan økt produksjon av stor smolt bidra til å redusere sjøfasen, og derigjennom legge til rette for en høyere tillatelsesutnyttelse i sjø. Større smolt som er mer motstandsdyktig mot sykdommer og parasitter, samt kortere sjøfase kan være positivt for fiskehelse og fiskevelferd, som igjen bidrar til reduserte kostnader. På den andre siden kan produksjon av stor smolt være kostnadsdrivende, blant annet fordi den landbaserte produksjonen av smolt er mer energikrevende. I 2010 var gjennomsnittlig utsettvekt på 80 gram, mens den i 2017 var på rundt 135 gram.

Når smolten har nådd ønsket størrelse settes den ut i oppdrettsmerder i sjøvann. Denne delen av produksjonssyklusen omtales gjerne som sjøfasen. I sjøfasen vokser laksen til den når ønsket vekt, før den slaktes. For å opprettholde god vekst, helse og velferd bør miljøforholdene være gode gjennom hele livssyklusen. Laksen trenger blant annet friskt og oksygenrikt vann, og de ulike livsstadiene har ulike krav til blant annet vanntemperatur, saltholdighet og lys. Oppdretterne ønsker også å få laksen opp i slakteklar størrelse før den blir kjønnsmoden, da modningen har en rekke negative konsekvenser for vekst, fôrutnyttelse, kvalitet, velferd og helse i matfiskanleggene. I sjøfasen vokser laksen til slaktevekt på rundt 3–6 kg i løpet av 12 til 18 måneder, avhengig av blant annet vanntemperatur og fôring. Slaktevekten varierer mellom oppdrettere, og kan avhenge av produksjons- og markedsmessige strategivalg. Det er i sjøfasen at de naturgitte fortrinnene for produksjon av oppdrettsfisk kommer til uttrykk. Viktige naturgitte fortrinn er tilgang på sjøareal med riktige klimatiske forhold, egnede egenskaper i sjøvannet (oksygeninnhold, saltholdighet mv.) og som samtidig er tilstrekkelig skjermet for vær og vind. Produksjonsprosessen er illustrert i figur 3.15

Kilde: Marine Harvest.

Mengden fisk en oppdretter i Norge kan ha i sjøfasen til enhver tid er i første rekke begrenset av oppdretterens tillatelseskapasitet. Den enkelte tillatelse er begrenset i maksimalt tillatt biomasse (MTB), som innebærer at oppdretter aldri kan ha stående en biomasse i sjø som overstiger tillatelsenes pålydende. Tillatelser omtales nærmere i punkt 3.5.1. Dette reguleringssystemet innebærer at det normalt vil være rasjonelt til enhver tid å ligge så nær den teoretiske kapasiteten som mulig.

Når fisk slaktes, vil en oppdretter samtidig ønske å sette ut ny fisk eller la noe fisk bli stående og vokse mer for å ha god tillatelsesutnyttelse. Ettersom veksten til oppdrettsfisken er sterkt sesongavhengig, hvor veksten øker med høyere sjøvannstemperaturer, medfører dette et ujevnt slaktemønster. Figur 3.16 viser forholdet mellom stående biomasse og teoretisk kapasitet fra 2005–2018 i norsk oppdrettsnæring sett under ett. Den blå linjen viser den samlede maksimalt tillatte biomassen, mens det røde området viser stående biomasse. Avstanden mellom den blå linjen og det røde området viser hvor stor del av den tildelte kapasiteten som ikke er utnyttet. Som det kommer frem av figuren varierer den stående biomassen mye gjennom året. Videre kan man se at en større andel av den tildelte kapasiteten har blitt utnyttet fra omtrent 2012 enn hva som var tilfellet i 2005–2012. Mens tillatelseskapasiteten i norsk oppdrettsnæring har økt med litt over 20 pst. siden 2005, er produksjonen av oppdrettsfisk doblet. Dette er delvis på grunn av mer effektiv drift, men også fordi omleggingen av reguleringssystemet fra 2005 reelt sett ga en kapasitetsøkning som næringen brukte noen år på å utnytte.

Den samlede tillatelseskapasiteten i næringen var i 2017 i underkant av 820 000 tonn MTB. Det ble samme år produsert i underkant av 1,3 millioner tonn laksefisk. I snitt ble det dermed produsert omtrent 1,6 tonn fisk per tonn produksjonskapasitet.

¹ Kapasitet i tillatelser er ført etter tildelingstidspunkt slik dette er registrert i Akvakulturregisteret. Eventuelle senere kapasitetsjusteringer er henført til samme tildelingstidspunkt. Tillatelsesbiomasse omfatter kommersielle matfisktillatelser, mens stående biomasse omfatter fisk produsert på kommersielle matfisktillatelser og tillatelser til særlige formål. Stående biomasse overstiger derfor tillatelsesbiomasse på enkelte tidspunkt i serien.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

I tillegg til fôrkostnader har oppdrettere også kostnader forbundet med sykdoms- og lusebehandling av fisken i løpet av sjøfasen. Kostnadene ved slik behandling kommer både i form av de direkte kostnadene for slike operasjoner og kostnader ved svinn som følge av behandlingen. Behandling av lakselus har gitt økte kostnader for næringen de siste årene. Lusebehandlingen kan være belastende for oppdrettsfisken og medføre skader og økt dødelighet. Lakselusen har utviklet en høy grad av resistens mot vanlige medikamentelle behandlinger. Det har ført til at næringsaktørene i større grad går over på alternative behandlingsmetoder som kan være mer skadelig for fisken.

Rømming av oppdrettsfisk er også en risikofaktor. Rømming av oppdrettsfisk innebærer økte kostnader for næringsaktørene ved at det både gir tap av fisk, i tillegg til kostnader forbundet med oppfisking av rømt oppdrettsfisk samt eventuelle påfølgende reparasjons- eller vedlikeholdskostnader. For samfunnet har rømming en ytterligere miljøkostnad, ettersom rømming av oppdrettslaks kan påvirke genetikken til villaksbestander, samt skape utfordringer på laksens gyteplasser.

Når fisken er ferdig utvokst hentes den fra merdene i sjøen og fraktes med brønnbåt til et slakteanlegg på land. Der blir den bedøvet og bløgget før den deretter blir sløyet og vasket. Etter slakt fraktes det meste av fisken til eksport. Noe videreforedles i Norge før eksport, se omtale i punkt 3.3.2. Det foregår også teknologisk utvikling i slaktefasen. Skipet «Norwegian Gannet» er et flytende slakteri for oppdrettsfisk som ble satt i drift i 2018. Driftskonseptet går ut på at fisken bløgges og slaktes om bord på skipet og på vei til mottakshavnen der det leverer ferdig pakkede produkter. Dette vil være et alternativ til slakt av fisken på land og transport med vogntog. Ifølge rederiet som eier fartøyet, har skipets sløyemaskiner en total kapasitet på 160 000 tonn fisk i året, som tilsvarer om lag 13 pst. av den årlige produksjonen i Norge.

Oppdrettsselskapene kjøper sentrale innsatsfaktorer som genetikk, settefisk og fôr, og et bredt spekter av utstyr og tjenester fra ulike leverandører. Leverandørselskapene har stor betydning for innovasjonsaktiviteten i oppdrettsnæringen, både fordi mye av utstyrsutviklingen foregår i disse selskapene, men også på grunn av spredning av kunnskap om beste praksis og ny teknologi når leverandørselskaper betjener flere produsenter.

Det er ulik grad av integrasjon gjennom verdikjeden blant oppdrettsaktørene. Det er ikke regelverk som er til hinder for vertikal integrasjon utover eventuelle skranker som oppstilles i konkurranseregelverket. De største aktørene innen akvakultur er i stor grad helintegrerte bedrifter med blant annet egen produksjon av settefisk og fôr, samt eget apparat for salg/eksport og markedsføring. De mindre aktørene er i større grad avhengig av innkjøp av særlig fôr, og benytter i noen tilfeller andre oppdretteres salgsapparat.

3.4.2 Nærmere om produksjonskostnader

Produksjonskostnaden for laks falt betydelig frem til midten av 1990-tallet, noe som i høy grad skyldtes innovasjoner på en rekke områder som blant annet genetikk, fiskefôr, fôringsutstyr, vaksiner, informasjonsteknologi og merder, se figur 3.17. I 2005 nådde produksjonskostnadene bunnen med 16,50 kroner per kilo (nominell verdi, medregnet slaktekostnad på omkring 2,50 kroner per kilo). Siden 2005 har imidlertid produksjonskostnaden har vært økende. I 2017 var den gjennomsnittlige produksjonskostnaden på 33,84 kroner per kilo.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

Figur 3.18 viser utviklingen i kostnadsstrukturen for norske oppdrettere i perioden 1986–2017. Økte fôrkostnader og økte kostnader til overvåkning, forebygging og behandling av lakselus er de viktigste forklaringene på kostnadsøkningene. Det er imidlertid stor spredning mellom selskaper og mellom regioner hva angår størrelsen på kostnadene. Av de 82 selskapene som inngikk i Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse for 2017, varierte kostnadene mellom 14,60 kroner per kilo og 48,78 kroner per kilo.4 Fire selskap hadde produksjonskostnader under 20 kroner per kilo, og alle disse er ifølge Fiskeridirektoratet definert som små aktører, det vil si aktører med færre enn 9 tillatelser. 17 selskap hadde produksjonskostnader under 25 kroner per kilo. Til sammenligning var den gjennomsnittlige salgsprisen 50,30 kroner per kilo dette året.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

Kostnader knyttet til fôr utgjør nær halvparten av produksjonskostnaden. Fôrkostnaden var fallende frem til 2005, men har siden økt.

Den største kostnadsdriveren for fôr er ingredienser til fôret. Dette utgjorde i 2016 hele 85 pst. av fôrprisen. De viktigste råvarene er fiskeolje og fiskemel, samt rapsolje og soyamel. Prisen på fôr er avhengig av råvaremiksen i fôret og prisutviklingen på disse råvarene. Det er knapphet på de marine råstoffene som benyttes i fiskefôret, og fôrprodusentene jobber derfor med å finne erstatninger. Mens prisen på fiskeolje har gått kraftig opp de siste årene, har prisen på vegetabilske oljer gått ned. En stor andel av fôrråvarene handles internasjonalt, og prisen i norske kroner er derfor sensitiv til endringer i valutakursen. Som følge av svekket krone mot amerikanske dollar har råvareprisene for fôr gått opp.

Regionale forskjeller

Produksjonskostnadene kan også variere betydelig mellom regioner. Figur 3.19 viser den gjennomsnittlige produksjonskostnaden i 2017 i sju ulike regioner. Forskjellene i produksjonskostnader kan forklares ved at laksen vokser i ulikt tempo i ulike regioner og at de ulike regionene har ulikt omfang av sykdomsproblematikk med tilhørende behov for behandling av fisken i løpet av sjøfasen.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

Indirekte kostnader/svinn

Svinn defineres ofte som fisk som går tapt i produksjonen før fisken går til slakting. Svinn i fiskeoppdrett er en indikator for fiskevelferd, og et indirekte mål for fiskehelse, og har klare konsekvenser for oppdretternes inntjening.

Ifølge Fiskeridirektoratets tall utgjorde svinnet i sjø 53 millioner laks (13,2 pst.) og 3,2 millioner regnbueørret (16 pst.) i 2017, og det er svært store forskjeller mellom fylkene. De to største oppdrettsfylkene, Hordaland og Nordland, er i hver sin ende av skalaen. Tap av fisk er i relativ forstand over tre ganger så stort i Hordaland (22,5 pst.) som i Nordland (6 pst.).

Det økonomiske omfanget av tapet knyttet til svinn vil være avhengig av når i produksjonsfasen svinnet oppstår. En fisk som dør senere i sjøfasen vil gi et større tap som følge av at denne har blitt fôret i lengre tid og har lagt beslag på produksjonskapasitet over en lengre periode enn en fisk som dør tidlig i sjøfasen.

3.5 Regulering av næringen

Siden den midlertidige loven om fiskeoppdrett ble fastsatt i 1973, har det vært nødvendig med tillatelse for å drive oppdrett. For å drive oppdrett i Norge i dag må en aktør ha tillatelse til produksjon av 1) bestemte arter i et bestemt omfang, og på 2) bestemte lokaliteter. I dette punktet gis det en kort gjennomgang av relevante sektorreguleringer for oppdrettsnæringen, herunder særlig tillatelses- og lokalitetssystemet for lakse- og ørretoppdrett.

3.5.1 Tillatelsessystemet

I verdikjeden for oppdrett av laks og ørret trenger man ulike former for tillatelser. Man trenger tillatelse til stamfiskvirksomhet, tillatelse til produksjon av settefisk og man trenger tillatelse til produksjon av matfisk. I tillegg kan det gis tillatelser til særlige formål, som forsknings-, utviklings-, visning-, undervisnings- og stamfisktillatelser, i tillegg til tillatelser til fiskepark og slaktemerd. Særtillatelsene omtales i 3.5.5. Det kan også tildeles vederlagsfrie tillatelser til landbasert oppdrett, som omtaltes i 3.5.4.

Dette punktet vil konsentrere seg om settefisktillatelser som tildeles vederlagsfritt, og kommersielle tillatelser til produksjon av matfisk som tildeles mot vederlag og er strengt rasjonerte.

Settefisktillatelser tildeles vederlagsfritt på land etter laksetildelingsforskriften kapittel 5a. I forskriften er settefisk definert som «rogn og fisk som produseres med sikte på overføring til andre lokaliteter eller annen type produksjon», altså tildeles de ut fra formålet med produksjonen. Det er ikke begrensninger på hvor stor fisken kan være før den settes ut. Lokaliteter til settefisk kan ikke være i sjøvann eller merdbasert ferskvannslokalitet. Tillatelser til settefiskproduksjon er ikke antallsbegrenset og tildeles løpende, i motsetning til tillatelser til matfiskproduksjon.

Tillatelser til matfiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret i sjø er antallsbegrenset og tildeles av myndighetene i tildelingsrunder. Kommersielle tillatelser tildeles mot vederlag og er ikke tidsavgrenset. Fra 2005 har tillatelsene vært knyttet til et visst antall tonn maksimalt tillatt biomasse (MTB). Tillatelsesformen innebærer at oppdretter ikke kan ha stående biomasse i sjø som overstiger tillatelsens pålydende. Har oppdretter flere tillatelser, kan oppdretter (med visse begrensninger) ha stående en biomasse som utgjør summen av tillatelsene. Hver tillatelse er knyttet til en eller flere lokaliteter, dvs. et fysisk sjøareal langs norskekysten hvor det kan foregå oppdrettsvirksomhet av et visst omfang. Også lokalitetene er avgrenset basert på MTB. Lokaliteter omtales nærmere i punkt 3.5.3.

Da produksjonsområdeforskriften ble fastsatt i 2017 ble hver tillatelse innplassert i ett av 13 produksjonsområder, se nærmere omtale under.

Etter akvakulturloven § 19 kan tillatelser fritt overføres til andre, men utleie av tillatelser er ikke tillatt.5 Av akvakulturloven § 20 følger det at tillatelsene kan pantsettes. Akvakulturtillatelsene er registrert i Akvakulturregisteret.

3.5.2 Tildeling av akvakulturtillatelser

Økning i produksjonskapasiteten kan etter dagens regelverk skje gjennom tildeling av nye tillatelser eller gjennom økt kapasitet på eksisterende tillatelser. Historisk har tildeling av tillatelser til lakseoppdrett skjedd med ujevne mellomrom og vært basert på ulike kriterier, se gjennomgang i boks 3.2.

Den viktigste grunnen til at tildelingskriteriene har variert er at de politiske målsetningene for næringen har variert. Frem til 2018 var det vanlig å tildele nye tillatelser i norsk oppdrettsnæring gjennom søknadsbaserte ordninger hvor ulike søkere ble vurdert opp mot hverandre etter på forhånd fastsatte kriterier. I praksis kan det imidlertid være krevende å fastsette gode, objektive kriterier som skal vurderes gjennom saksbehandling. Erfaringen fra historiske tildelinger viser at runder hvor tildelingen baseres på mindre konkrete kriterier som vurderes gjennom saksbehandling, er kostnadskrevende og lite forutsigbart for både næringen og forvaltningen. De fleste tildelingene har medført ressurskrevende klager og rettsprosesser, og det er i tillegg i varierende grad ført kontroll av om søkerne som fikk tilsagn faktisk har etterlevd kriteriene ved tildeling, blant annet fordi kriteriene ikke har vært oppstilt som vilkår for tillatelsen. Det er dessuten lite forutsigbart for næringsaktørene dersom vilkårene for tildeling av tillatelser varierer mye fra gang til gang.

For å skape et klart og forutsigbart rammeverk for hvordan kapasitetsvekst i lakse- og ørretoppdrettsnæringen skal tildeles, ble et forslag om nytt system for kapasitetstildelinger lagt frem for Stortinget i 2015 i Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett (Havbruksmeldingen). Stortinget ga sin tilslutning til et slikt system, og det nye systemet for kapasitetsjusteringer i norsk lakse- og ørretoppdrett trådte i kraft 15. oktober 2017. I meldingen ble det foreslått å i større grad tildele tillatelser på bakgrunn av objektive kriterier, og fortrinnsvis gjennom auksjonstildelinger.

Auksjoner er generelt sett gode allokeringsmekanismer fordi de er effektive og transparente, sammenlignet med alternative tildelingsformer. Auksjoner har i tillegg den egenskap at de kan være godt egnet til å kreve inn den reelle verdien av godet som tildeles. Tildeling av tillatelser gjennom auksjon tjener et formål utover å være mekanisme for å kreve inn verdien av tillatelsene til det offentlige. Med rett utforming kan auksjoner være en tildelingsmekanisme som legger til rette for at tillatelser allokeres til de næringsaktørene som har størst betalingsvillighet for tillatelsene. Aktørene med størst betalingsvillighet for tillatelsene er formodentlig aktørene som kan skape størst verdier av tillatelsene. Dersom auksjoner for eksempel utformes på en måte som er til fordel for etablerte aktører, vil de imidlertid kunne skape etableringshindre og sementere næringsstrukturen.

I det nye systemet er hver tillatelse hjemmehørende i et av 13 produksjonsområder langs kysten, jf. figur 3.20. Innenfor hvert av disse produksjonsområdene vil man annethvert år vurdere næringens miljøpåvirkning i form av hvordan lakselus påvirker vill laksefisk. Er miljøpåvirkningen akseptabel (grønt) vil det kunne tildeles vekst på inntil 6 pst. Er miljøpåvirkningen moderat (gult) kan kapasiteten holdes uendret, og er miljøpåvirkningen uakseptabel (rødt) kan kapasiteten senkes med 6 pst. Systemet blir gjerne omtalt som «trafikklyssystemet». Det er næringens samlede påvirkning i et område som vurderes, og eventuelle kapasitetsreduksjoner fordeler seg som hovedregel på alle aktører i området. Selv om det er lakselus som per nå er valgt som indikator, er systemet modulbasert, slik at indikatorer for ulike miljøpåvirkninger kan tas inn og ut av systemet avhengig av om miljøpåvirkningen er relevant. For å sikre forutsigbarhet er det imidlertid uttalt at indikatorene bør ligge fast i noen tid. Miljøhensyn tas i forbindelse med lokalitetsklareringer og driftsreguleringer.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

I første kapasitetsvurdering i 2017 ble åtte produksjonsområder grønne, tre gule og to røde. I de grønne områdene ble det vekst, men det ble besluttet at det i forbindelse med første kapasitetsvurdering skulle gjøres et unntak ved at produksjonskapasitet i røde områder ikke skulle reduseres. I løpet av 2018 har det derfor blitt tildelt 6 pst. vekst i de åtte grønne områdene. Om lag 1/3 av veksten ble tildelt som vekst på eksisterende tillatelser til en fastpris, mens det resterende ble tildelt ved auksjon. Det ble i alt tildelt i overkant av 23 000 tonn i økt produksjonskapasitet, som tilsvarer en samlet vekst på omtrent 3 pst. Kapasitetsveksten til fastpris og auksjon genererte et proveny på henholdsvis 1 og 3 mrd. kroner, i alt 4 mrd. kroner.

3.5.3 Nærmere om lokaliteter til oppdrett av laks, ørret og regnbueørret

For å drive oppdrett må aktørene også ha tilgang på klarerte lokaliteter. En lokalitet er i denne sammenheng et område i sjøvann hvor det kan drives oppdrett av en art i et visst omfang. Ulike lokaliteter kan ha ulike egenskaper for oppdrett av laks. Sjøtemperatur, oksygentilsig, grad av eksponering for vær og klima, om den ligger i områder utsatt for sykdom eller lusepåslag er blant relevante parametre som kan påvirke den enkelte lokalitets produktivitet. I perioder mellom slakting og utsett må lokaliteter av helse- og miljøhensyn rutinemessig brakklegges. Det er fylkeskommunene som behandler søknader om klarering av lokaliteter til oppdrett i samhandling med vertskommunene og relevante sektormyndigheter.

I likhet med tillatelser angis lokaliteter for oppdrett av laks og ørret i MTB. Før MTB-systemet ble innført i 2005 var lokaliteter begrenset i kubikkmeter og fisketetthet, dvs. antall kg fisk per kubikkmeter. Lokalitetene og tillatelsene er ulike typer tillatelser som utnyttes i et samspill og med en viss grad av fleksibilitet. En tillatelse må knyttes til minst én lokalitet, men kan knyttes til et ubegrenset antall lokaliteter, så lenge disse ligger i det produksjonsområde som tillatelsen gjelder for. Fleksibilitetsreglene for utnyttelse av tillatelser i produksjonsområder åpner videre for at en tillatelse i utgangspunktet kan utnyttes innenfor to tilstøtende produksjonsområder.6

Klarering av lokalitet er en sammensatt prosess. Oppdretter sender en søknad til fylkeskommunen, som koordinerer søknadsprosessen. Fylkeskommunen videresender søknaden til relevante sektormyndigheter og kommunen, som alle vurderer søknaden ut fra de hensyn de er ansvarlige for å ha oppsyn med. Eksempelvis vurderer Fiskeridirektoratet om lokaliteten kan være i konflikt med tradisjonelle fiskeriinteresser, Kystverket vurderer søknaden etter havne- og farvannsloven mens Fylkesmannen vurderer søknaden etter forurensningsloven. Kommunens rolle er blant annet å avklare søknadens forhold til arealplanen, og å sende søknaden på en lokal høring for deretter å gi en tilbakemelding til fylkeskommunen. Dersom én av de statlige sektormyndighetene har avslått å tildele lokalitet etter sitt regelverk, må fylkeskommunen avslå søknaden. Tillatelse til etablering kan heller ikke gis dersom etableringen vil være i strid med kommunale arealplaner vedtatt i henhold til plan- og bygningsloven.

En illustrasjon av søknadsprosessen for en lokalitet for laks og ørret er gitt i figur 3.21.

Kilde: Nærings- og fiskeridepartementet.

Fiskeridirektoratets kartfestede oversikt over flytende sjøanlegg viste at de om lag 950 godkjente lokaliteter per 2015 hadde et fysisk arealbeslag inkl. ferdselsforbudssone i størrelsesorden 80 km². Denne beregningen innbefatter alle klarerte lokaliteter til matfiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret (inklusive alle tillatelser til særlige formål). Inkluderes forankringsareal på sjøbunnen er arealbruken på 420 km². Lokaliteter til oppdrett er en knapphetsfaktor, blant annet fordi det bare er en mindre andel av alt areal innenfor grunnlinjen som faktisk er egnet til oppdrett, eller fordi mye areal ikke er tilgjengelig for oppdrett. Herunder kan det nevnes at Mattilsynet setter krav til en minsteavstand mellom oppdrettslokaliteter. Som hovedregel for anlegg med biomasse over 3 600 tonn er den anbefalte minsteavstanden til andre akvakulturanlegg fem kilometer, og tilsvarende 2,5 kilometer for anlegg under 3 600 tonn. Det reelle arealbeslaget er dermed betydelig større enn det fysiske arealbeslaget medregnet forankring. Noen lokaliteter er dessuten bedre egnet for oppdrett enn andre, og forskjellige lokaliteter kan ha forskjellig verdi. Om lag 1/3 av lokalitetene er til enhver tid brakklagt. Til sammenligning var det i 2000 om lag 1 800 godkjente lokaliteter, og ettersom det samtidig har vært en tilnærmet fordobling av matfiskproduksjonen er gjennomsnittlig produksjon per klarert lokalitet firedoblet. Figur 3.22 viser antall tillatelser og lokaliteter fordelt på produksjonsområder.

Kilde: Fiskeridirektoratet.

3.5.4 Ny teknologi – og nye områder

Høy lønnsomhet på den ene siden, og areal- og miljøutfordringer på den andre siden, er forhold som har fremmet innovasjon og alternativ produksjonsteknologi innen havbruksnæringen de siste årene. Tildelingsrunden med grønne tillatelser i 2013, trafikklyssystemet og spesielt ordningen med utviklingstillatelser har gitt sterke insentiver til teknologiutvikling, se nærmere om dette i punkt 3.5.5.

Utviklingen av ny teknologi innen havbruk går i flere retninger. I tillegg til utvikling innen tradisjonelle åpne merdanlegg utvikles og testes det flere anlegg for både landbasert oppdrett, semi-lukkede anlegg i sjø, nedsenkbare anlegg og større offshore-installasjoner på eksponerte lokaliteter lengre til havs.

Felles for de ikke-konvensjonelle anleggene er at alle variantene er på utviklingsstadiet. Noen varianter er under uttesting, noen er under bygging og andre er foreløpig kun på tegnebrettet. De nye anleggene vil bidra til å kunne legge til rette for produksjon i områder hvor tradisjonell opprett ikke ville vært aktuelt, men det vil trolig ta tid før disse vil kunne stå for produksjonsvolum av stort omfang.

Landbasert oppdrett

På lik linje med tradisjonelt merdoppdrett i sjø stilles det også krav om akvakulturtillatelse for å drive matfiskproduksjon av laks, ørret og regnbueørret i landbaserte anlegg. Det har forsøksvis vært prøvd landbasert matfiskproduksjon av laksefisk også i Norge, uten at dette så langt har vært en kommersiell suksess. Det er spesielt knyttet til resirkuleringsanlegg (RAS) at det har skjedd en betydelig utvikling. Med resirkuleringsanlegg menes anlegg som er basert på gjenbruk av store deler av vannet. Denne teknologien har bidratt til økt internasjonal interesse rundt intensiv landbasert oppdrett av laks. Det er også interesse for prosjekter basert på gjennomstrømmingsteknologi. Myndighetene tildeler egne og vederlagsfrie tillatelser til landbasert oppdrett. Tillatelsene tildeles løpende og er heller ikke antallsbegrenset.

Lukkede landbaserte matfiskanlegg for laks er i liten grad tatt i bruk i norsk oppdrett. Dette har sin bakgrunn i at dette er teknologi under utvikling og at det fremdeles er en merkostnad knyttet til å produsere i lukkede anlegg. Den høye lønnsomheten i næringen over de siste årene har imidlertid stimulert til økt satsing på andre former for produksjonsteknologi i oppdrett, herunder landbasert oppdrett. Ifølge en gjennomgang av Norsk Fiskerinæring (2018) var det omtrent 50 landbaserte prosjekt under utvikling i verden i 2018, hvorav 15 foregikk i Norge. Prosjektenes produksjonsplaner varierer stort i omfang, og det er altså et mindretall av prosjektene som hittil har hatt produksjon av oppdrettsfisk. Fredrikstad Seafood er det prosjektet som har kommet lengst med landbasert matfiskoppdrett av laks i Norge. De satte ut sin første fisk våren 2019 og planlegger en trinnvis oppskalering av produksjonen i årene som kommer.

Et fortrinn med landbasert oppdrett er at produksjonen potensielt kan legges nærmere markedene. Produksjonsformen innebærer at man ikke er avhengig av tradisjonelle lokaliteter langs kysten som gir gode vilkår for produksjon, men som det er knapphet på.

Lukkede anlegg i sjø

Lukkede anlegg i sjø er en gruppe anlegg med tett barriere mellom vannvolumet inne i anlegget og de omkringliggende vannmassene. Disse kan videre deles inn i stive konstruksjoner (glassfiber, betong, ulike plastkomposittmaterialer) og konstruksjoner med fleksible duker i stedet for vanlige nøter. Felles for anleggene er at vann pumpes inn, typisk fra et større dyp og en løsning for oppsamling av slam fra produksjonen. Enkelte løsninger inkluderer også ulike rensemetoder for vann inn og ut av merden.

Det har en tid vært stor interesse for lukkede eller semi-lukkede oppdrettsanlegg i sjø. Mange mener disse anleggene delvis vil kunne løse utfordringene med lakselus og rømming. Samtidig er det utfordringer knyttet til fiskehelse og fiskevelferd. Denne type installasjoner fikk stor uttelling i tildelingsrunden i 2013, omtalt som de «grønne tillatelsene». 8–9 ulike konsepter for semi-lukkede anlegg i sjø ble tildelt en slik tillatelse. Ingen av installasjonene kan sies å være ferdig utviklet, og det pågår stadig utvikling av disse. Ordningen med utviklingstillatelser har også gitt uttelling for flere semi-lukkede løsninger.

Havbruk til havs

Muligheten for å drive oppdrett i sjøområder lenger utenfor kystsonen har fått mer oppmerksomhet i senere tid. Slikt oppdrett omtales gjerne som havbruk til havs. Dette er en form for oppdrett som foreløpig er i utviklingsfasen. Den første havmerden på norskekysten har allerede fullført første produksjonssyklus i farvann som ligger lenger ut enn konvensjonelt oppdrett, men fortsatt relativt nær land. Det er også gitt utviklingstillatelser for utvikling av konstruksjoner som skal kunne etableres enda lengre ut. Det er fortsatt for tidlig å trekke konklusjoner om den videre teknologiske utviklingen av havbasert oppdrett og lønnsomheten knyttet til denne produksjonsformen. Dette er store prosjekter som krever betydelige investeringer. En gevinst ved å lykkes er at betydelig større arealer kan bli tilgjengelig for oppdrettsvirksomhet i fremtiden.

Ordningen med utviklingstillatelser har bidratt til utviklingen av denne type konsepter. Selskapet Salmar og selskapet Nordlaks er blant de som har blitt tildelt slike tillatelser. Deres konsepter «Havmerd» og «Havfarmer» representerer to teknologiske hovedretninger innen havbruk til havs. Havmerden til Salmar henter mye av sin inspirasjon fra petroleumsnæringen. Havfarmene til Nordlaks har mer til felles med et skip og skal utvikle både et fast forankret anlegg og et mobilt anlegg med dynamisk posisjoneringssystem.

Per i dag har ingen søkt om å produsere fisk utenfor plan- og bygningslovens virkeområde, dvs. det arealet som kommunene har et ansvar for å forvalte. Nærings- og fiskeridepartementet, i samarbeid med andre berørte departementer, har med rapporten «Havbruk til havs» iverksatt et arbeid for å bedre legge til rette for lakseoppdrett på eksponerte lokaliteter lengre ut fra kysten.

3.5.5 Om tillatelser til særlige formål

I tillegg til alminnelige kommersielle matfisktillatelser i sjø finnes det en rekke ulike typer oppdrettstillatelser til særlige formål. Det finnes syv ulike typer spesialtillatelser som omfatter forsknings-, utviklings-, visning-, undervisnings- og stamfisktillatelser, i tillegg til tillatelser til fiskepark og slaktemerd. Tillatelsene til særskilte formål er ikke antallsbegrenset, men må oppfylle visse krav som er ulike for de ulike tillatelsene. Alle disse tillatelsene har ulik innretning og ulike formål. Fiskeridirektoratet behandler søknader løpende. Tillatelsene er tidsbegrenset, og man betaler ikke vederlag for disse tillatelsene. Det er stor variasjon i omfanget av tillatelsene, hvor forskningtillatelser utgjør den største gruppen med rundt 85 tillatelser og stamfisk utgjør den nest største med 40 tillatelser.

I november 2015 ble også utviklingstillatelser etablert som en midlertidig ordning, til november 2017. Formålet med ordningen var å legge til rette for å utvikle ny havbruksteknologi som kan bidra til å løse miljø- og arealproblemer ved å tildele produksjonskapasitet for testing og utvikling av nye prosjekter.

Ordningen gir økonomisk støtte ved at utviklingstillatelser tildeles vederlagsfritt, og at de kan konverteres til alminnelige, kommersielle tillatelser mot et vederlag på 10 mill. kroner per tillatelse, når utviklingsprosjektet avsluttes. Prosjektet må gjennomføres i tråd med målkriterier som fastsettes ved tildeling av tillatelsene, men det er ikke krav om at teknologien er en suksess og skal benyttes videre.

Det kom inn i alt 104 søknader på til sammen 892 tillatelser à 780 tonn MTB, tilsvarende om lag 85 pst. av den samlede produksjonskapasiteten i næringen i dag. Søknadene er til dels komplekse og omfattende, og saksbehandlingen pågår fortsatt. Per september 2019 har 13 søknader fått tilsagn om utviklingstillatelser med en samlet MTB på i underkant av 60 000 tonn. I tillegg er 7 søkere ansett for å være innenfor ordningen, men der det pågår avklaringer. Søkerne har i disse tillatelsene bedt om i underkant av 60 000 tonn MTB. 84 søknader med en omsøkt MTB på i overkant av 530 000 tonn er avslått.

Våren 2019 ble Fiskeridirektoratet ferdig med førstegangsbehandlingen av samtlige 104 søknader. Det gjenstår imidlertid betydelig arbeid med klagebehandling av søknader som har mottatt avslag eller delvis avslag, samt fastsetting av målkriterier for videre oppfølging av de prosjektene som har blitt tildelt eller vil bli tildelt utviklingstillatelser.

3.5.6 Andre reguleringer

Det er særlig tillatelsessystemet som legger føringer for produksjon og vekst. Havbruksnæringen må imidlertid også forholde seg til rammebetingelser som adresserer miljøpåvirkning fra anleggene, rømming og sykdomsutbrudd. Under redegjøres det for enkelte andre reguleringer som er relevante for disse utfordringene.

Brakklegging og miljøundersøkelser på lokalitetsnivå

Samspillet mellom produksjon, miljøovervåking og brakklegging er viktig for å kunne drive miljømessig forsvarlig og legge til rette for langsiktig god økonomisk drift. Lokaliteter i sjøvann med matfisk og stamfisk skal tømmes og brakklegges i minimum to måneder etter hver produksjonssyklus, jf. akvakulturdriftsforskriften § 40. Mattilsynet kan treffe vedtak om lengre brakkleggingstid av den enkelte lokalitet og koordinert brakklegging av et område av hensyn til fiskehelse. Videre kan Fiskeridirektoratet treffe vedtak om lengre brakkleggingstid på enkeltlokaliteter eller i større områder av hensyn til miljø. Oppdrettere er dessuten pålagt å ha en driftsplan hvor det for de to neste kalenderårene skal fremgå hvilke lokaliteter det planlegges å sette ut fisk på, til hvilke tidspunkt, tidsrom for brakklegging mm.

Oppdrettere har siden 2005 hatt plikt til å overvåke hvordan utslipp fra anleggene påvirker området under og rundt anlegget, for å kunne følge med på om miljøpåvirkningen til enhver tid er forsvarlig og bærekraftig, både på den enkelte lokalitet og i regionen. Dette gjøres i henhold til Norsk Standard NS9410.

Bunndyr sørger for at det organiske materialet som synker ned fra oppdrettsanleggene, effektivt blir spist og forsvinner. Hvis bunnen tilføres for mye organisk materiale i forhold til hva bunndyrene klarer å fortære, dør dyrene og det organiske materialet hoper seg opp. Da blir miljøtilstanden under anlegget dårlig. Overvåkingen av bunnforholdene har til hensikt å sørge for at balansen blir opprettholdt.

Myndighetene får stadig bedre grunnlag for å gi tillatelse til plassering av lokaliteter, blant annet i form av kartlegginger av strømforhold og kartlegging av de topografiske bunnforholdene. Dette kunnskapsgrunnlaget sørger også for at man i større grad kan tildele lokaliteter som tåler dagens produksjon, og at forvaltningen og oppdretterne får bedre oversikt over hvordan lokaliteten må driftes. Overvåkingen gir forvaltningen også bedre mulighet til å innføre tiltak ved lokaliteter der det er uakseptable miljøutfordringer, for eksempel lokaliteter i områder der omsetningen av det organiske materialet er begrenset. Slike anlegg følges blant annet opp med økt overvåking og brakklegging.

I dag er ikke organisk utslipp fra oppdrettsanlegg et problem nasjonalt eller regionalt, men kan være et lokalt problem under eller rett rundt enkelte anlegg.

Fiskesykdom og tiltak for bekjempelse

Om det oppstår sykdomsutfordringer på enkeltlokaliteter eller over større områder, kan forvaltningen innføre særskilte tiltak.

Infeksiøs lakseanemi (ILA) forårsakes av et virus som fører til sykdom på laks, men er helt ufarlig for mennesker. Siden ILA er en alvorlig smittsom sykdom for atlantisk laks, har Mattilsynet utarbeidet bekjempelsesplan for håndtering av slike saker fra det øyeblikk mistanke oppstår. Ved utbrudd av ILA blir det ofte opprettet et kontrollområde for å bekjempe sykdommen og for å begrense videre smittespredning. Fisk fra anlegg med laksefisk i sjø med påvist eller grunn til mistanke om ILA kan måtte slaktes eller destrueres innen en fastsatt frist i henhold til en individuell plan godkjent av Mattilsynet. Etter at anleggene i kontrollområdet er tømt for fisk skal de rengjøres og desinfiseres, og det skal være samlet brakklegging i en periode. Anlegg i kontrollområdet kan blant annet måtte rengjøre og desinfisere anlegg særskilt, oversende ukentlige lister som viser den daglige dødeligheten av fisk og føre særskilte register over besøk på anlegg.

Pankreassykdom (Pancreas Disease – PD) er en sykdom som kan føre til dårlig tilvekst og redusert slaktekvalitet. En type PD, SAV3, er utbredt på Vestlandet. De første tilfellene ble påvist i Hordaland i 1989 og frem til høsten 2003 var sykdommen kun registrert i Hordaland og Sogn og Fjordane. Siden høsten 2003 har det vært sporadiske utbrudd av PD i Nord-Norge, men sykdommen har ikke etablert seg der. I 2004 spredte SAV3 seg sørover til Rogaland og siden 2006 har det også vært utbrudd i Møre og Romsdal. En annen type PD, SAV2, ble påvist i Romsdal i 2010 og har siden spredt seg nordover til Nordmøre og Sør-Trøndelag. Fylkene Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og deler av Møre og Romsdal utgjør en egen bekjempelsessone for PD. Ved utbrudd nord for denne sonen iverksettes tiltak for å forhindre at sykdommen etablerer seg i området. Tiltak kan blant annet være forsert utslakting og begrensninger på transport av fisk.

Utfisking

Innehavere av akvakulturtillatelse til laks, ørret og regnbueørret plikter å delta i oppdrettsnæringens sammenslutning for utfisking av rømt oppdrettsfisk (OURO). Sammenslutningen skal bidra til å redusere risikoen for genetisk påvirkning fra akvakultur på ville bestander av laksefisk. Oppgavene omfatter planlegging og gjennomføring av tiltak for å redusere forekomsten av rømt oppdrettsfisk av artene laks, ørret og regnbueørret i elver der innslaget av rømt fisk er uakseptabelt. Sammenslutningen skal dekke utgiftene for å løse oppgavene og deltakerne skal betale en avgift til sammenslutningen for dette formålet.

Styret i OURO velger elver ut fra resultatene i Det nasjonale overvåkningsprogrammet for rømt fisk. Det er også innhentet informasjon fra andre relevante kilder. Det var i 2018 valgt ut 63 elver hvor det skal iverksettes tiltak for å redusere innslag av rømt oppdrettsfisk.

3.6 Dagens skattlegging av havbruksnæringen

3.6.1 Innledning

Dette avsnittet gir en oversikt over dagens skattlegging av havbruksnæringen. Oversikten er basert på reglene for inntektsåret 2019. Havbruksnæringen betaler i likhet med andre næringer inntektsskatt av overskuddet og følger i stor grad alminnelige beskatningsregler. I tillegg har kommunene adgang til å skrive ut eiendomsskatt på flytende oppdrettsanlegg i sjø. Havbruksnæringen betaler også en markedsavgift og forskningsavgift på eksport av fisk- og fiskevarer. Inntektene fra avgiftene er øremerket visse formål.

Utvalget finner det i utgangspunktet hensiktsmessig å avgrense sine vurderinger til beskatningen av virksomheter i havbruksnæringen. Norske eiere av havbruksvirksomhet kan i likhet med andre eiere av næringsvirksomhet i Norge også stå overfor formuesskatt og utbytteskatt. Utenlandske eiere kan stå overfor utbytteskatt og eventuelt andre skatter i sine hjemland. I mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvordan skatte- og avgiftssystemet for havbruksnæringen påvirker forholdet mellom norsk og utenlandsk eierskap. Utvalget har derfor gitt en kort beskrivelse av beskatningen av personlige, norske eiere av havbruksvirksomhet.

I punkt 3.6.2 gis det en oversikt over ordinær inntektsbeskatning. Eiendomsskatten er beskrevet i punkt 3.6.3, mens markeds- og forskningsavgiften er omtalt i punkt 3.6.4. Beskatningen av personlige eiere er omtalt i punkt 3.6.5. Tabell 3.5 gir en oversikt over skatteinntekter fra havbruksnæringen samt vederlag for tildeling av tillatelsen i perioden 2013 til 2018. Utvalgets vurderinger av eiendomsskatten og markeds- og forskningsavgiften omtales i kapittel 10.

3.6.2 Ordinær inntektsbeskatning

Havbruksnæringen betaler i likhet med andre næringer inntektsskatt av overskuddet og følger i stor grad alminnelige beskatningsregler. Inntekter skattlegges etter skatteloven § 5-1, jf. § 5-30, og fradrag følger hovedregelen i § 6-1 for kostnad som er pådratt for å erverve, vedlikeholde eller sikre skattepliktig inntekt.

Den delen av vederlaget som ved eierskifte av oppdrettsanlegg kan tilordnes verdien av tillatelse, skal aktiveres som et immaterielt driftsmiddel. Tidsubegrensede tillatelser kan bare avskrives ved åpenbart verdifall i forhold til inngangsverdien, jf. skatteloven § 6-10 tredje ledd første punktum. Tidsbegrensede tillatelser avskrives med like store beløp hvert år over tillatelsens levetid.

Maskiner og redskaper i havbruksanlegg anses som driftsmidler og følger reglene for avskrivning i skatteloven §§ 14-30 flg., jf. § 6-10. Tabell 3.6 gir en oversikt over hvordan enkelte driftsmidler i havbruket avskrives.

Tidfesting av inntekter og kostnader følger som hovedregel vanlige regler. Det er likevel enkelte unntak. Tilvekst i beholdning av fisk og andre akvatiske organismer regnes ikke som skattepliktig inntekt, jf. skatteloven § 8-1 første ledd bokstav a. Kjøpesummen for levende fisk og andre akvatiske organismer som er innkjøpt i året, kan fradragsføres direkte. Skattepliktig kan likevel velge å aktivere kjøpesummen for all fisk og andre akvatiske organismer innkjøpt i året. Valget kan foretas for hvert innkjøp. Fisk og andre akvatiske organismer som er tatt med i inngående beholdning og som er i behold ved årets utgang, skal alltid tas med som utgående beholdning og med samme verdi som er benyttet som inngående verdi (ikke tilvekst). Fisk og andre akvatiske organismer av egen klekking skal ikke tas med som beholdning med virkning for beregningen av skattepliktig inntekt.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi) vurderte avskrivningssatsene i lys av tilgjengelig informasjon om økonomisk levetid for ulike driftsmiddel. Utvalget gjorde ikke en særskilt vurdering av driftsmidler i havbruksnæringen, men viste til at saldogruppe e (skip, fartøy, rigger mv.) er satt høyt ut ifra næringspolitiske mål, og foreslo å redusere avskrivningssatsen fra 14 til 10 pst. som er mer i tråd med tilgjengelige anslag for økonomisk verdifall. For de øvrige saldogruppene som er nevnt i tabell 3.6, ble avskrivningssatsene foreslått opprettholdt.

3.6.3 Eiendomsskatt

Eiendomsskatten skrives ut av, og tilfaller i sin helhet, kommunen. Den enkelte kommune avgjør selv om det skal skrives ut eiendomsskatt innenfor de rammene eigedomsskattelova setter. Eiendomsskatt kan utskrives på fast eiendom i kommunen og skattegrunnlaget for eiendomsskatten er eiendommens objektive omsetningsverdi. Eiendomsskattesatsen skal være mellom 1 og 7 promille av takstgrunnlaget og grunnlaget fastsettes som hovedregel ved taksering hvert tiende år.7

Tidligere var «verk og bruk» og «annen næringseiendom» to ulike kategorier av fast eiendom i eigedomsskattelova som det kunne utskrives eiendomsskatt på. Fra og med skatteåret 2019 er det nye regler for skattlegging av verk og bruk. Etter de nye reglene skal produksjonsutstyr og -installasjoner som hovedregel ikke inngå i eiendomsskattegrunnlaget. Endringene innebærer at kategorien verk og bruk faller bort fra 2019, jf. Prop. 1 LS (2017–2018) punkt 7.1. Eiendommer som tidligere hørte inn under denne kategorien skal fra og med 2019 anses som næringseiendom og følge eiendomsskattereglene for slik eiendom. Eiendomsskattegrunnlaget for disse eiendommene består i hovedsak av bygninger og tomt. Det ble imidlertid gjort unntak for utskriving av eiendomsskatt på vannkraftanlegg, anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum, vindkraftanlegg og nettanlegg, hvor produksjonsutstyr og -installasjoner fortsatt skal inngå i eiendomsskattegrunnlaget.

Fra skatteåret 2009 ble det innført en særskilt adgang for kommunene til å skrive ut eiendomsskatt på flytende oppdrettsanlegg i sjø, jf. eigedomsskattelova § 3, jf. § 4 tredje ledd. Bakgrunnen var at man mente det var uheldig at avstand til land og måten anleggene var forankret på (det vil si enten til land eller til sjøbunnen og det forhold at de er flyttbare), avgjorde hvorvidt anlegget kunne ilegges eiendomsskatt. Bestemmelsen innebar likestilling av oppdrettsanlegg med verk og bruk-kategorien. Fra skatteåret 2019 endres som nevnt utskrivningsalternativene i eigedomsskattelova og bestemmelsen § 4 tredje ledd fastsetter nå at flytende anlegg i sjø for oppdrett av fisk mv. likestilles med både næringseiendom og kraftanlegg når anlegget har vært stasjonert i kommunen i over 6 måneder i året før skatteåret.8

Skatteobjektet etter den særskilte hjemmelen er de fysiske installasjonene i oppdrettsanlegget, som merder og flytemoduler mv. Eigedomsskattelova § 4 tredje ledd angir de mest praktiske eksemplene på installasjoner i oppdrettsanlegg, men angivelsen er ikke uttømmende. Tilbehør som båter og annet løsøre som brukes i driften faller utenfor. Det samme gjelder den stående biomassen og tillatelsen.

Anlegg og installasjoner som er eiendomsskattepliktig skal verdsettes til omsetningsverdi. Per oktober 2018 forelå det ikke noen samlet oversikt over kommunenes inntekter av eiendomsskatt på flytende anlegg i sjø, jf. Prop. 1 LS (2017–2018) punkt 35.1. Isaksen, Andreassen og Robertsen (2012) anslår inntektene til mellom 10 og 23 mill. kroner i 2011.

I Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015 uttalte Finansdepartementet at det ikke var forventet at innføringen av eiendomsskatt på oppdrettsanlegg ville gi en stor økning i inntektene til kommunene. Departementet mottok forslag om å basere verdsettelsen på verdien av fisken i anlegget, men uttalte at et slikt skattegrunnlag ville bryte fundamentalt med prinsippet om eiendomsskatt som en skatt på fast eiendom. Det ville også innebære en klar forskjellsbehandling sammenlignet med andre næringer, eventuelt medføre en uheldig smitteeffekt overfor disse. Det er generelt ikke anledning til å inkludere verdien av produktene som produseres i eiendomsskattegrunnlaget. Departementet viste for øvrig til at kommunene ville få økte inntekter fra nye tillatelsesrunder.

3.6.4 Eksportavgift på fisk og fiskevarer

Fiskeri- og havbruksnæringen betaler i dag markedsavgift og forskningsavgift på eksport av fisk- og fiskevarer. De to avgiftene er samordnet i forskrift, og fremstår utad som én avgift som omtales som eksportavgift. Avgiftene beregnes av verdien av varen som eksporteres, som er fastsatt i tolldeklarasjonen. De to avgiftene er fradragsberettigede i alminnelig inntekt etter skatteloven § 6-15.

Avgiftssatsen for samlet eksportavgift for hvitfisk, krepsdyr og bløtdyr utgjør 1,05 pst. av avgiftsgrunnlaget, mens for laks, ørret og pelagisk fisk er avgiftssatsen 0,6 pst. Markedsavgiften er øremerket finansiering av Norges sjømatråd og forskningsavgiften er øremerket finansiering av Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond. Figur 3.23 viser inntektene fra de to avgiftene for laks og ørret i perioden 2000 til 2018.

Kilde: Norges sjømatråd.

Markedsavgiften

Norges sjømatråd AS (Sjømatrådet), tidligere Eksportutvalget for fisk (EFF), ble vedtatt opprettet av Stortinget i 1990. Det ble samtidig vedtatt at EFFs virksomhet skulle finansieres ved en årlig avgift som innbetales av den enkelte eksportør og ved en avgift pålagt eksporten av fiskevarer (markedsavgiften). Virksomheten er hjemlet i lov 27. april 1990 nr. 9 om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer (fiskeeksportloven). Formålet med denne organiseringen var å sikre et høyt og stabilt utbytte for næringen og samfunnet. Nivået på markedsavgiften reguleres i forskrift om eksport av fisk og fiskevarer (fiskeeksportforskriften) som fastsettes av Nærings- og fiskeridepartementet. Selskapet ble i 2005 omgjort til et statlig aksjeselskap med Fiskeri- og kystdepartementet, nåværende Nærings- og fiskeridepartementet, som eier. Fiskeri- og sjømatministeren utgjør selskapets generalforsamling, og selskapet ledes av et styre som velges for to år av gangen.

Formålet med Sjømatrådet er å øke verdiskapingen i fiskeri- og havbruksnæringen ved å sørge for økt kunnskap om og etterspørsel etter norsk sjømat. For eksempel bygger Sjømatrådet merkevaren til norsk sjømat i utlandet og er eier av merket «Seafood from Norway». Selskapet overvåker omdømmet til norsk sjømat og tilbyr beredskap ved feilinformasjon eller negativ oppmerksomhet. Selskapet har utekontor med fiskeriutsendinger i de viktigste sjømatmarkedene. Utekontorene bistår både myndigheter og sjømateksportører i arbeidet for markedsadgang og med statistikk og markedsinformasjon. Dessuten vedlikeholder Sjømatrådet et lovpålagt register over eksportører av sjømat.

De viktigste sjømatbransjene er representert med egne rådgivende markedsgrupper i Sjømatrådet. Disse bransjene er laks/ørret, hvitfisk, pelagisk fisk, konvensjonell fisk og reker/skalldyr. Markedsgruppene er rådgivende grupper som skal gi innspill til arbeidet Norges sjømatråd utfører for bransjen som den enkelte markedsgruppe representerer. Dette skal sikre forankring og informasjonsflyt mellom Sjømatrådet og ulike aktører i næringen.

Markedsavgiften varierer mellom de fem bransjene. Nærings- og fiskeridepartementet fastsetter satsene for markedsavgiften, og denne er justert flere ganger etter innspill fra næringen. Sjømatrådet regnskapsfører kostnader og inntekter etter et fordelingsprinsipp som tar hensyn til hvor mye av inntektene fra markedsavgiften som genereres fra de ulike bransjene. Utgiftene til fellestjenester fordeles ut fra eksportverdien på hver av de fem sektorene. Det overskytende investeres i bransjespesifikke tiltak i henhold til strategi og prioriteringer fra hver markedsgruppe. Avgiftsinntekter fra eksport av hvitfisk benyttes eksempelvis til fellesinvesteringer og markedsføring av hvitfisk. Det er styret som har vedtatt denne praksisen, den er ikke pålagt i lov, forskrift eller vedtekter.

Bakgrunnen for at det er ulike satser for ulike bransjer er at de ulike sektorene har ulikt behov for bransjespesifikke markedsinvesteringer. I sektor laks/ørret har det for eksempel vært en utvikling av store selskap med selvstendige merkevarer, og det har derfor vært mindre behov for slike investeringer enn det sektor hvitfisk har. Gjeldende avgift er på 0,75 pst. for hvitfisk, skalldyr og reker og 0,3 pst. for laks, ørret og pelagisk fisk. Fra 1. januar 2016 ble markedsavgiften på laks, ørret og pelagisk fisk nedjustert fra 0,75 pst. til 0,6 pst. Fra 1. januar 2017 ble satsen nedjustert igjen, fra 0,6 pst. til 0,3 pst.

I 2018 utgjorde inntekter fra laks og ørret 58 pst. av markedsavgiften. I 2019 budsjetterer Sjømatrådet med 385 mill. kroner i inntekter, hvorav 226 mill. kroner kommer fra sektor laks/ørret. Av dette planlegges det å investere 142 mill. kroner i bransjespesifikk markedsføring for laks/ørret. Det øvrige dekker fellesinvesteringer og administrasjon.

Avgift til forskning og utvikling (forskningsavgiften)

Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (FHF) ble opprettet med bakgrunn i lov av 7. juli 2000 nr. 68 om avgift til forskning og utvikling i fiskeri- og havbruksnæringen. Det ble samtidig besluttet at FHF skulle finansieres ved en avgift på eksport av fiskevarer. Formålet med loven er å øke næringens forskningsengasjement og bidra til samspill mellom forskningsmiljøer og bedrifter. FHF ble fra 1. januar 2019 omgjort til et statlig aksjeselskap med Nærings- og fiskeridepartementet som eier. Departementet oppnevner FHFs styre, som skal ha god representasjon fra næringen. Næringsforankringen forsterkes ytterligere gjennom tre rådgivende faggrupper bestående av aktive aktører i næringen.

FHF forvalter inntektene fra forskningsavgiften. Selskapet skal ikke ha økonomisk utbytte som formål, og det skal heller ikke utbetales utbytte fra selskapet. All inntekt skal benyttes til forsknings- og utviklingsformål og til forvaltning og administrasjon av selskapet. Midlene skal benyttes til næringsrettet forsknings- og utviklingsarbeid til nytte for hele eller deler av næringen. Målet er å fremme økt verdiskaping, miljøtilpasning, omstilling og nyskaping i fiskeri- og havbruksnæringen.

Forskningsavgiften har vært uendret siden oppstarten og er lik for alle arter. Avgiften utgjør 0,3 pst. av eksportverdien av fisk og fiskevarer. Avgiften fastsettes av departementet. I tråd med forutsetninger ved opprettelsen av FHF går avgiften utenom statsbudsjettet. FHF hadde en inntekt på 295,4 mill. kroner i 2018. Budsjettet for 2019 er på 324 mill. kroner.

3.6.5 Beskatning av personlige eiere av havbruksvirksomhet

Norske eiere av havbruksvirksomhet kan i likhet med andre eiere av næringsvirksomhet i Norge også stå overfor formuesskatt og utbytteskatt. Utenlandske eiere kan stå overfor utbytteskatt og eventuelt andre skatter i sine hjemland. Utvalget finner det i utgangspunktet naturlig å avgrense sin utredning til beskatning av virksomheter i havbruksnæringen. I det følgende gis det likevel en kort beskrivelse av beskatningen av personlige, norske eiere av havbruksvirksomhet.

Formuesskatt

Personlige skattytere betaler formuesskatt på 0,85 pst. av skattepliktig nettoformue, det vil si bruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfradrag på 1,5 mill. kroner i 2019. Formuesskatten utgjør et supplement til inntektsbeskatningen og fører til at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt enn ved inntektsbeskatningen alene.

I utgangspunktet plikter alle personer bosatt i Norge å betale formuesskatt. Aksjeselskap og allmennaksjeselskap er ikke formuesskattepliktige. Formuen i slike selskap skattlegges hos aksjonærene. Formue i selskap med deltakerfastsettelse skattlegges hos deltakerne.

Skattepliktig formue fastsettes som hovedregel til omsetningsverdien per 1. januar i skattefastsettelsesåret av skattyterens eiendeler med økonomisk verdi, med fradrag for gjeld som skattyteren hefter for. Den skattemessige verdien av formueseiendelene er altså i utgangspunktet lik markedsverdi, men flere eiendeler verdsettes imidlertid med rabatter og er derfor lavere enn markedsverdi. Skattyters fradrag for gjeld reduseres forholdsmessig etter reglene i skatteloven § 4-19 når skattyter har eiendeler med verdsettelsesrabatt.

Børsnoterte aksjer skal som hovedregel verdsettes til 75 pst. av kursverdien 1. januar i skattefastsettelsesåret. Ettersom verdien av aksjer i børsnoterte havbruksselskaper verdsettes til 75 pst. av kursverdien, er det ikke behov for formuesverdsettelse av de enkelte eiendelene i selskapet.

Ikke-børsnotert aksje i norske selskap verdsettes til 75 pst. av aksjens forholdsmessige andel av selskapets samlede skattemessige formuesverdi 1. januar i inntektsåret. I ikke-børsnoterte havbruksaksjeselskaper (og ansvarlige selskaper mv.) må imidlertid de enkelte eiendelene verdsettes. Nedenfor følger en beskrivelse av hvordan enkelte eiendeler i havbruksnæringen verdsettes for formuesskatteformål.

Tillatelse til å drive havbruksvirksomhet er normalt å anse som en ikke-tidsbegrenset rettighet og som regnes med til den skattepliktige formuen (dersom den er ervervet etter 1997). Formuesverdien settes til omsetningsverdien.

Fisk og andre akvatiske organismer anses som omløpsmidler i virksomhet. Formuesverdiene av levende fisk og østers fastsettes i samsvar med forskrift om taksering av formues-, inntekts og fradragsposter mv. som må fastsettes ved skjønn til bruk ved fastsettingen for 2018 (heretter takseringsreglene 2018) § 3-1-4 bokstav g. I bokstav g følger det at «på grunn av risikoen for sykdom, skade, svinn etc. settes verdien på oppdrettsfisk og skjell til 65 prosent av tilvirkningsverdien. I tilvirkningsverdien inngår kostnader til innkjøp av yngel/smolt/settefisk, til fôr og til leid arbeidskraft.»

Beholdning av slaktet fisk tas med som varebeholdning. Det samme gjelder lager av innkjøpt fôr, emballasje mv. Formuesverdiene av fôringsbåter fastsettes i samsvar med takseringsreglene § 2-1-4 «Verdsetting av skip, fiskefartøyer, borefartøyer, mv.».

Skatt på aksjeinntekter til personer

Aksjonærmodellen skal bidra til at forskjellen mellom de høyeste marginalskattesatsene på lønnsinntekt og aksjeinntekt ikke skal bli for stor. Med stor forskjell i marginalskattesatser på aksjeinntekt og lønnsinntekt vil det lønne seg å fremstille faktisk arbeidsavkastning som aksjeinntekt for å få lavere skatt (inntektsskifting). I 2019 er forskjellen mellom høyeste marginalskatt på lønn og aksjeutbytte 6,3 prosentenheter. Aksjonærmodellen innebærer at aksjeinntekter til personlige aksjonærer som overstiger et skjermingsfradrag, skattlegges på eierens hånd. Aksjeinntekter som overstiger skjermingsfradraget, multipliseres først med en oppjusteringsfaktor og legges deretter til alminnelig inntekt. Oppjusteringsfaktoren ble innført i 2016 for å motvirke at motivet til inntektsskifting økte da skattesatsen på alminnelig inntekt ble redusert fra 27 til 25 prosent. I 2019 er oppjusteringsfaktoren 1,44.

3.7 Andre offentlige inntekter fra havbruksnæringen

3.7.1 Vederlag fra tildeling av tillatelser

Da den midlertidige loven om fiskeoppdrett ble fastsatt i 1973, ble det nødvendig med tillatelse for å drive oppdrett. Men det var først i 2002 at det ble innført adgang til, og myndighetene begynte å kreve vederlag ved tildeling av nye tillatelser, og i 2009 ble akvakulturloven endret slik at det kan tas vederlag for økt kapasitet på eksisterende tillatelser. I 2006, 2013 og 2018 har nye havbrukstillatelser vært tildelt gjennom auksjoner, som sikrer at tildelingen skjer på markedsmessige vilkår.

Figur 3.24 oppsummerer tildelingen av havbrukstillatelser over tid, og viser at en stor del av tillatelsene har vært tildelt gratis eller til administrativt fastsatte priser langt under markedsverdi. Det ble heller ikke betalt vederlag i 2005 ved overgangen til MTB som økte produksjonskapasiteten med 30 pst. I perioden 1989–2002 ble det ikke utlyst nye tillatelser. I punkt 3.5.2 er det gitt en kort beskrivelse av de ulike tildelingsrundene siden 1973 og det offentliges inntekter fra dem.

¹ Kapasitet i tillatelser er ført etter tildelingstidspunkt slik dette er registrert i Akvakulturregisteret. Eventuelle senere kapasitetsjusteringer er henført til samme tildelingstidspunkt.

Kilde: Fiskeridirektoratet og utvalget.

Tabell 3.7 gir en oversikt over inntektene fra ulike tildelinger omregnet til en sammenlignbar størrelse per tonn. Tillatelser tildeles som hovedregel uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning.

Nye tillatelser til laks og ørret har hovedsakelig blitt fordelt i tildelingsrunder der et begrenset antall tillatelser har blitt lyst ut på bestemte vilkår. Når interessen for laks- og ørrettillatelser har vært større enn antallet utlyste tillatelser, har søkerne måttet konkurrere om tillatelsene. Myndighetene har i hovedsak tildelt tillatelsene etter en tradisjonell søkerkonkurranse, der de søkerne som anses best egnet til å oppfylle tildelingskriteriene, er blitt tildelt tillatelse. Slik antallsbegrensningen av tillatelsene har virket har det vært et politisk valg når det skal gjennomføres en tildelingsrunde. Tildelingene har skjedd med ujevne mellomrom og på kriterier som varierer fra gang til gang, blant annet fordi ulike regjeringer har ønsket å oppnå ulike mål i tildelingsrundene i tillegg til å legge til rette for vekst.

I perioden 2002 til 2017 har tillatelser i stor grad vært tildelt til fastpris. Vederlagene har da vært administrativt fastsatt. Fra 2006 har tillatelser vært omsettelige på annenhåndsmarkedet. Fra 2002 til 2006 lå vederlagene på mellom 0 og 6 500 kroner per tonn, mens de lå på mellom 3 000 og 11 000 kroner per tonn i 2009 og 2011. Den store oppslutningen om de fleste fastpristildelinger indikerer at vederlagene gjennomgående har vært satt lavere enn markedsverdien9.

Andreassen og Robertsen (2014) har sett på eierendringer for havbrukstillatelser tildelt i 2009, og viser til at tillatelsene har blitt videresolgt til langt høyere priser enn vederlaget som ble betalt inn til myndighetene. Ifølge rapporten hadde 25 pst. av tillatelsene skiftet eierskap fra tildelingen i 2009 til 2014, til en anslått samlet salgsgevinst på om lag 300 mill. kroner. De statlige inntektene fra tillatelsene som skiftet eierskap var på 117 mill. kroner. Den samlede salgsgevinsten blir altså anslått til om lag 2,5 ganger det statlige vederlaget for de tillatelsene som har skiftet eierskap. De statlige inntektene fra tildelingen var på 485 mill. kroner.

I 2013 ble det både gjennomført en fastpristildeling som ga inntekter på 13 000 kroner per tonn, og en auksjon som ga inntekter på mellom 60 000 kroner og 80 000 kroner per tonn. Det ble stilt ulike typer krav i forbindelse med tildelingsrunden i 2013. Det ble tildelt i alt 45 tillatelser fordelt på tre grupper (A, B og C). Tillatelsene i gruppe A kunne tildeles i de to nordligste fylkene, Troms og Finnmark, mot et fast vederlag på 10 mill. kroner. Tillatelsene som ble tildelt i Troms og Finnmark var på 900 tonn MTB, mot 780 tonn MTB for de øvrige tillatelsene. Det ble stilt visse prekvalifiseringskrav for at søkere skulle kunne kvalifisere, og det fulgte visse forpliktelser til drift ved tildeling. Tillatelsene i gruppe B ble tildelt gjennom auksjon, men for å delta i auksjonen måtte aktører tilfredsstille visse prekvalifiseringskrav samt forpliktelser til drift. Prekvalifiseringskravene og driftskravene i gruppe A og B var like. Tillatelsene i gruppe C ble tildelt med særskilte driftsvilkår, og disse ble tildelt mot et fastprisvederlag på 10 mill. kroner.10 Selv om det var knyttet strengere vilkår til tillatelsene tildelt i gruppe C enn til de som ble tildelt ved auksjon i denne tildelingsrunden, var det også her stor oppslutning om fastpristildelingen. Tillatelsene i gruppe A (og B) ble i tillegg tildelt betinget på at aktørene måtte påføre skjerpede driftsvilkår på en tidligere tildelt tillatelse. Søkere brukte dessuten ressurser på blant annet utarbeidelse av søknader samt i enkelte tilfeller på klager og etterfølgende rettslige prosesser. Det er derfor grunn til å anta at verdien av tillatelsene var betydelig høyere enn vederlaget som ble krevd. At auksjonen ga en mye høyere pris enn i fastpristildelingen, underbygger denne antagelsen.

Tilsvarende ga også auksjonene i 2018 høyere priser enn fastpristildelingen tidligere på året. Siden de aller fleste (over 95 pst.) viste seg å ville kjøpe ny kapasitet til fastprisen på 120 000 kroner per tonn, tilsier dette at betalingsviljen for de fleste aktørene var høyere og at fastprisen dermed var satt lavere enn verdien av tillatelsene. I auksjonene ble 99,7 pst. av tilgjengelig kapasitet solgt, og den laveste prisen var 129 000 kroner. Auksjonene i 2018 ble gjennomført etter at regjeringen i april varslet at den ville utrede og eventuelt foreslå en grunnrenteskatt på havbruk og Stortingets påfølgende anmodningsvedtak om nedsettelse av et partssammensatt utvalg som skal vurdere beskatningen av havbruk. Det er vanskelig å si hvor mye dette har påvirket betalingsvilligheten.

Auksjonen i 2018 viser også at dette er en mer effektiv metode for å hente inn inntekter fra tillatelser, sammenlignet med fastpristildelinger og søkerkonkurranser.

Figur 3.25 viser driftsresultat i havbruksnæringen i kroner per tonn plottet mot vederlag i kroner per tonn i tillatelsen. Figuren inkluderer kun høyeste pris til henholdsvis fastpris eller auksjonspris i det enkelte år. For en fullstendig oversikt vises det til boks 3.2 og tabell 3.7. Figuren må tolkes med forsiktighet fordi markedsverdien av tillatelser vil være basert på forventninger om fremtidig inntjening, som ikke nødvendigvis gjenspeiles i det aktuelle årets inntjening. Markedsverdien avhenger av mange faktorer som ikke kommer frem i en slik figur.

Figuren inkluderer kun høyeste pris til henholdsvis fastpris eller auksjonspris i det enkelte år. For en fullstendig oversikt vises det til boks 3.2 og tabell 3.7.

Kilde: Fiskeridirektoratet, Nærings- og fiskeridepartementet og utvalget.

3.7.2 Havbruksfondet

I Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett presenterte regjeringen et nytt system for justering av kapasiteten i oppdrettsnæringen. Da Stortinget vedtok prinsippene for det nye systemet, konkluderte de samtidig med at inntekter fra vederlag for tildeling av ny kapasitet skulle fordeles med 20 pst. til staten og 80 pst. til kommunal sektor, og at kommunal sektors andel skal fordeles gjennom et havbruksfond. Regjeringen la i Revidert nasjonalbudsjett 2016 frem et forslag om et slikt havbruksfond, jf. Prop. 123 S (2015–2016) Kommuneproposisjonen. Inntektene til Havbruksfondet er basert på tildelinger av nye havbrukstillatelser og omfatter for eksempel fastpristildelinger og auksjoner. Stortinget ga føringer om at Havbruksfondet skal bidra til å ivareta et hensyn om at kommuner som legger til rette for lokaliteter for oppdrettsnæringen, bør få inntekter for dette. Den første utdelingen fra Havbruksfondet kom i desember 2017 og var på 60 mill. kroner. I 2018 ble det utdelt 2,75 mrd. kroner til 164 kommuner og ti fylkeskommuner. Havbruksfondet er nærmere omtalt i kapittel 9.

3.8 Offentlige subsidier til havbruksnæringen

I dette avsnittet gis det en kort oversikt over enkelte offentlige ordninger som havbruksnæringen nyter godt av. Dette omfatter blant annet differensiert arbeidsgiveravgift, ulike forskningsprogrammer og utviklingstillatelser.

Differensiert arbeidsgiveravgift

Arbeidsgiveravgiften betales av arbeidsgiver som en andel av arbeidstakers lønn. Differensiert arbeidsgiveravgift innebærer at satsene varierer etter hvor virksomheten er lokalisert. Satsene er lavere i distriktene enn i sentrale strøk. Landet er delt inn i sju ulike arbeidsgiveravgiftssoner. Differensiert arbeidsgiveravgift virker ved at den reduserer kostnaden ved å ansette personer i distriktene direkte.

På samme måte som andre næringer i distriktene nyter også havbruksnæringen godt av den differensierte arbeidsgiveravgiften. I 2016 var de samlede lønnskostnadene i akvakultur på om lag 4,7 mrd. kroner. Som estimat på hvilken andel av lønnskostnadene som oppstår i regioner med lavere arbeidsgiveravgift, kan man legge til grunn at lønnskostnadene i næringen fordeler seg på samme måte som utbetalingene til Havbruksfondet. Da kan gjennomsnittlig arbeidsgiveravgift anslås til 7 pst. I så fall betyr dette at havbruksnæringen får om lag 300 mill. kroner i støtte gjennom ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

Forskningsbevilgninger

Havbruksnæringen har også fått betydelige forskningsmidler gjennom Norges forskningsråd. Forskningsprogrammet Havbruk finansierer forskning og innovasjon for å levere kunnskap og løsninger som gir sosialt, økonomisk og miljømessig bærekraftig vekst og utvikling i norsk havbruksnæring. Programmet skal også sikre og videreutvikle Norges ledende posisjon innenfor havbruksforskning. Havbruk dekker hele verdikjeden i oppdrett av fisk og andre marine arter, fra avl og genetikk via produksjon til marked. I 2018 utgjorde bevilgningen gjennom dette forskningsprogrammet om lag 200 mill. kroner.

Utviklingstillatelser

Utviklingstillatelsene var en midlertidig ordning med særtillatelser som kan tildeles prosjekter som innebærer betydelig innovasjon og betydelige investeringer. Utviklingstillatelser tildeles vederlagsfritt, men kan konverteres til alminnelige, kommersielle tillatelser mot et vederlag på 10 mill. kroner per tillatelse når utviklingsprosjektet avsluttes. Tabell 3.8 gir en oversikt over tildelte utviklingstillatelser og anslåtte markedsverdier av disse. Hvis en tar utgangspunkt i gjennomsnittlig auksjonspris sommeren 2018, kan verdien av de tildelte utviklingstillatelser anslås til om lag 11,3 mrd. kroner.

Netto verdi må korrigeres for prisen for konvertering som utgjør 10 mill. kroner (inflasjonsjustert) per tillatelse som samlet tilsvarer rundt 770 mill. kroner (før inflasjonsjustering). Nettoverdi for selskapene vil da være 10,5 mrd. kroner. Motytelsen er at selskapene må gjennomføre utviklingsprosjektet i tråd med kriterier som fastsettes ved tildeling av tillatelsene, men det er ikke krav om at teknologien skal benyttes videre. Utviklingstillatelsene innebærer at staten har brukt om lag 10,5 mrd. kroner på forskning- og utviklingsprosjekter i havbruksnæringen gjennom å gi avkall på inntekter som en ellers kunne fått inn gjennom auksjon. Fiskeridirektoratet har ansett at ytterligere 7 prosjekter er innenfor ordningen, men det pågår fortsatt avklaringer med søker.

Selv om en skulle ønske å stimulere til teknologiutvikling i oppdrett, vil tildeling av rabatterte kommersielle tillatelser betinget på testing av en bestemt type teknologi ikke være et godt egnet virkemiddel. Det stimulerer til utvikling av teknologi som ikke ellers nødvendigvis vurderes som lønnsomme satsinger, og det bidrar til dårlig ressursutnyttelse. Hvis formålet er å stimulere til teknologiutvikling, tilsier hensynet til effektiv ressursutnyttelse at det er de generelle ordningene for forskningsstøtte man bør se hen til.

Finansieringen av innovasjonen er knyttet til produksjon av oppdrettsfisk i stedet for gjennom direkte støtte. Det reduserer muligheten for at forskningsmiljøer som ikke driver produksjon av oppdrettslaks, kan delta direkte i konkurransen om forskningsmidler. I stedet for å tildele midler til innovasjonsprosjekter gjennom utviklingstillatelser ville en bedre ordning være at en først tildelte tillatelser gjennom en ordinær auksjon og deretter eventuelt ga direkte støtte til innovasjonsprosjekter gjennom de generelle ordningene for forskningsstøtte. I så fall ville tillatelsen tildeles den mest effektive produsenten samtidig som en også kan tildele midler til de beste innovasjonsprosjektene. En slik modell vil også være mer transparent.

Ordningen har videre gitt omfattende kapasitetsøkninger utenom det nye systemet for kapasitetsjusteringer. De tillatelsene som hittil er tildelt tilsvarer om lag 60 000 tonn kapasitet. Det tilsvarer en vekst i næringens kapasitet på omtrent 7 pst. Til sammenligning kan trafikklyssystemet gi inntil 6 pst. vekst annethvert år, og første kapasitetsvurdering i 2017/2018 ga omtrent 3 pst. vekst. Ordningen med utviklingstillatelser har altså gitt en vesentlig kapasitetsøkning ved siden av det vanlige systemet for kapasitetsøkninger.

3.9 Oppsummering

Norge har naturlige fortrinn for produksjon av oppdrettslaks, i form av dype fjorder, gode strømforhold og oksygenrikt vann med egnet temperatur. Fra starten på 1970-tallet og frem til i dag har næringen vært gjennom en formidabel utvikling fra å være en «attåtnæring» med mange små lokale eiere til å bli en av Norges viktigste eksportnæringer som leverer produkter til et globalt marked. I dag er både eierskapet og selskapsstrukturen i næringen betydelig mer konsentrert. I nyere tid har en rekke av havbruksselskapene blitt børsnoterte, og derigjennom fått et bredt eierskap av både norske og internasjonale investorer. De fleste av de rundt 100 norske oppdrettsselskapene er selskaper med norsk majoritetseierskap med et fåtall hovedaksjonærer. Om lag 50 pst. av produksjonskapasiteten eies i dag av fire selskaper som igjen domineres av fire eiermiljøer. Til sammenligning sto de ti største oppdrettsselskapene i 1990 for om lag 8 pst. av samlet produksjon.

I verdikjeden for lakseoppdrett er det først og fremst produksjonsleddet i sjøfasen som står overfor sterk grad av regulering. Det er også det leddet som utnytter det naturlige fortrinnet. Reguleringene har utviklet seg siden den midlertidige akvakulturloven i 1973, og er i dag rettet mot hvordan det driftes heller enn hvem som eier. Vekst i næringen har hele tiden vært rasjonert, og skjer gjennom såkalte tildelingsrunder. Tildelingsrundene har tidligere vært uregelmessige og til varierende skjønnsmessige kriterier. Etter at trafikklyssystemet trådde i kraft i 2017 skjer vekstvurderinger annethvert år og kriteriet for vekst baserer seg på miljøhensyn (lakselus). Det er også regulert hvilke steder det kan drives lakseoppdrett. Å få godkjent en lokalitet til oppdrett fordrer som hovedregel at dette skjer innenfor områder der kommunene i sin vedtatte arealplan har åpnet for dette formålet, og deretter en godkjenning av fylkeskommunen og en rekke sektormyndigheter. Lokaliteter er derfor også en viktig knapphetsfaktor i næringen.

Høy lønnsomhet samt areal- og miljøutfordringer har fremmet utvikling av alternativ produksjonsteknologi innen havbruk de siste årene. Nye typer anlegg vil legge til rette for produksjon i områder hvor tradisjonell opprett ikke ville vært aktuelt, men det vil trolig ta tid før disse vil kunne stå for produksjonsvolum av et relativt sett stort omfang.

Det var først i 2002 at det ble innført adgang for myndighetene til å kreve vederlag ved tildeling av tillatelser. Tillatelsene har for det meste vært tildelt til fastpris. Tildelingen av havbrukstillatelser over tid viser at en stor del av tillatelsene har vært tildelt gratis eller til administrativt fastsatte priser langt under markedsverdi. Myndighetene har i noen tilfeller (2006, 2013 og 2018) benyttet auksjoner i tillegg til fastpris. I tildelingsrunden i 2018 ble to tredjedeler av kapasiteten tildelt gjennom auksjon.

Referanser

Akvakulturloven (2005). Lov om akvakultur (LOV-2005-06-17-79)

Andreassen, O. & Robertsen, R. (2014). Eierendringer for havbrukskonsesjoner tildelt i 2009-runden. Hentet fra http://nofima.no

Ekspertutvalg utnevnt av fiskeri- og kystmnisteren. (2011). Effektiv og bærekraftig arealbruk i havbruksnæringen – areal til begjær. Oslo: Fiskeri- og kystdepartementet

Finansdepartementet. (2015). Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015. Oslo: Finansdepartementet.

Finansdepartementet. (2017). Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018. Oslo: Finansdepartementet.

Fiskeridirektoratet. (2018). Lønnsomhetsundersøkelse for produksjon av laks og regnbueørret. Hentet fra www.fiskeridir.no.

Gullestad, P., Bjørge, S., Eithun, I., Ervik, A., Gudding, R., Hansen, H., & Sandersen, H. T. (2011). Effektiv og bærekraftig arealbruk i havbruksnæringen – areal til begjær. Oslo: Fiskeri- og kystdepartementet.

Hovland, E., Møller, D., Haaland A. Kolle, N., & Hersoug, B., & Nævdal G. (2014). Over den leiken ville han rå.Norsk havbruksnærings historie. Bergen: Fagbokforlaget.

Isaksen, J. R., Andreassen, O. & Robertsen, R. (2012). Kommunenes holdning til økt oppdrettsvirksomhet. Hentet fra: http://nofima.no/

Iversen, A., Hermansen, Ø., Andreassen, O., Brandvik, R. K., Marthinussen, A. & Nystøyl, R. (2015). Kostnadsdrivere i lakseoppdrett 2018. Hentet fra: http://nofima.no/

Iversen, A., Hermansen, Ø., Nystøyl, R., Marthinussen, A. & Garshol L. D (2018). Kostnadsdrivere i lakseoppdrett 2018. Hentet fra: http://nofima.no/

Jakobsen, S., Berge, D. M. & Aarset, B. (2003). Regionale og distriktspolitiske effekter av statlig havbrukspolitikk, Bergen: Senter for næringslivsforskning.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet. (2019). Prop. 123 S (2015–2016) Kommuneproposisjonen 2017. Oslo: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Marine Harvest. (2018). Salmon Farming Industry Handbook. Hentet fra: http://mowi.com/

NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. Oslo: Finansdepartementet

Nærings- og fiskeridepartementet. (2015). Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett. Oslo: Nærings- og fiskeridepartementet.

Nærings- og fiskeridepartementet. (2016, 30. juni). Åpner for laksevekst [Pressemelding]. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/apner-for-laksevekst/id2506557/

Nærings- og fiskeridepartementet. (2018). Havbruk til havs. Oslo: Nærings- og fiskeridepartementet

Sundnes, H. M. (2018) Norsk Fiskerinæring. (2018) Norge i bresjen for landbasert laks. Norsk Fiskerinæring, 9, 90–112.