Del 3
Utfordringer med dagens regelstyring

9 Utfordringer med dagens lov og regelstyring

9.1 Innledning

Det følger av mandatet til Opplæringslovutvalget at målet for utredningsarbeidet er et regelverk som «ivaretar målene og prinsippene for grunnopplæringen». For å oppnå dette må reglene være egnede til å oppnå målet og de må forstås og etterleves i praksis.

I dette kapitlet vurderer utvalget om dagens lov bidrar til å oppnå målene med reguleringen og hvilke utfordringer det er med dagens regler. Videre omtales enkelte trekk ved regelverksforvaltningen på opplæringsområdet som kan ha medvirket til at lovgivningen på opplæringsområdet ikke får den kvaliteten den kunne ha fått.

Utfordringene som beskrives i dette kapitlet gjelder i noen grad også for forskrifter.

9.2 Om reglene er egnede

9.2.1 Innledning

For å vurdere om reglene på opplæringsområdet er egnede, må man for det første vurdere om reglene bidrar til å oppnå formålet med reguleringene. Videre er det relevant å vurdere om reglene har noen negative virkninger eller konsekvenser, som gjør at reglene ikke er egnede selv om formålet oppnås.

For å fullt ut kunne vurdere hvilke konsekvenser reglene har, ville det vært nødvendig å evaluere alle lovreglene, både hver for seg og samlet. Dette vil være svært ressurskrevende og er ikke nødvendig for å svare på utvalgets mandat. I dette kapitlet drøfter utvalget noen hovedtyper av virkninger av opplæringsloven.

9.2.2 Formålet med reglene

Det overordnede målet med reglene i opplæringsloven er å bidra til at barn, unge og voksne får oppfylt sin rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Retten til utdanning følger av Grunnloven § 109. Dessuten skal opplæringsloven ivareta internasjonale forpliktelser og andre rettigheter etter Grunnloven. Relevante bestemmelser i Grunnloven er omtalt i kapittel 7.2 og sentrale internasjonale forpliktelser er omtalt i kapittel 7.3. Sentrale mål med reglene i opplæringsloven er å gi alle barn, unge og voksne et likeverdig opplæringstilbud og dermed legge til rette for at den enkelte skal kunne få arbeid og fungere godt i samfunnet. Det er også et sentralt mål å ivareta behovet til elever som av ulike årsaker ikke blir godt nok ivaretatt gjennom generelle regler. Målene for grunnopplæringen er nærmere omtalt i kapittel 5.2.

I tillegg til målene for grunnopplæringen, er det er også relevant å se hen til politiske mål for kommunesektoren generelt. Det har lenge vært bred politisk enighet om rammestyring av kommunene og at et tilstrekkelig handlingsrom er nødvendig for et velfungerende lokaldemokrati.1 Én utfordring kan være at de generelle målene for styringen av kommunesektoren ikke alltid drar i samme retning som målene for å regulere opplæringen. Kommunens handlingsrom er nærmere omtalt i kapittel 10.

9.2.3 Bidrar reglene til at målene for grunnopplæringen blir oppnådd?

En gjennomgang av lovproposisjonene på opplæringsområdet viser at mange av reglene i loven er begrunnet med at de skal bidra til å nå mål for grunnopplæringen som det er stor enighet om. For eksempel er regelen om at kommuner og fylkeskommuner kan tilby mer grunnskoleopplæring til ungdommer som har rett til videregående opplæring og regelen om praksisbrevordningen begrunnet ut fra målet om høyere gjennomføringsgrad. Målet om likeverdig opplæring ligger også til grunn for mange av reglene i opplæringsloven, blant annet reglene om spesialundervisning.

En del lovproposisjoner viser til forskning. Forskningen er da gjerne knyttet til det tiltaket eller den tilstanden man vil oppnå, ikke til hva man kan oppnå med å regulere forholdet. For eksempel ble det i høringen om intensiv opplæring, som nå er tatt inn i opplæringsloven § 1-4, vist til positive effekter av smågruppeundervisning, men det ble i liten grad underbygd at en regulering av intensiv opplæring vil bidra til slike effekter.

Lovreglene på opplæringsområdet har i liten grad blitt evaluert. Det finnes derfor lite kunnskap om reglene har hatt de virkningene de var ment å ha. I praksis kan det også være vanskelig å finne ut hva som er effekten av lover, da det sjelden lar seg gjøre å isolere hva som skyldes lovreglene, og hva som skyldes andre forhold.

Mange av reglene i opplæringsloven har virket i lang tid. Det er dermed en risiko for at loven inneholder regler som ikke virker slik de var ment, og at de heller ikke lenger foreskriver handlinger som samsvarer med dagens kunnskapsgrunnlag.

Ett område i regelverket som har vært evaluert, er reglene om underveisvurdering i forskrift til opplæringsloven. Forskningsrapporter, kartlegginger og tilbakemeldinger fra deltakere viser forbedringer i vurderingspraksisen, men også at det til dels er store variasjoner. Samtidig er det viktig å være klar over at reglene om underveisvurdering bare var ett element i satsingen Vurdering for læring. Satsingen bygget på forskning og erfaringer, og en viktig del av satsingen var kapasitetsbygging hos kommunene. Det er dermed vanskelig å isolere hva som skyldes reglene, hva som skyldes andre deler av satsingen, og hva som skyldes kombinasjonen av virkemidler.

Om reglene er egnede, handler ikke bare om regler er riktig virkemiddel. Det handler også om reglene foreskriver de riktige tiltakene. Opplæringsloven med forskrifter regulerer flere faktorer som forskning viser at kan gi et positivt bidrag til elevenes læring og utvikling. Dette gjelder blant annet krav om tidlig innsats, kompetansekrav til lærere, krav til forsvarlig, pedagogisk og administrativ ledelse, krav til vurdering og krav til skolemiljø. Opplæringsloven med forskrifter inneholder også regler om tiltak det ikke finnes forskning som viser at har en nytteeffekt.

Flere trekker fram reglene om underveisvurdering som et eksempel på gode regler, fordi de nettopp er forankret i forskning. Samtidig er mange opptatt av at reglene ikke skal gripe for langt inn i den profesjonelle skjønnsutøvelsen. For eksempel har Norsk Lektorlag gitt innspill til utvalget om at «forskriftsgiveren har gått for langt i å gripe inn i lærernes vurderingsoppdrag». Se mer om profesjonelt skjønn i kapittel 10.3.

At det mangler forskning som viser effekt, betyr ikke at reglene er lite egnede. Selv dersom man ikke har noen kunnskap om hvordan et tiltak kan virke, kan man ha rimelige antakelser. Reglene kan også bygge på et bredere kunnskapsgrunnlag enn bare forskning om effekt. Kvalitative undersøkelser og erfaring med tiltakene som reglene foreskriver, er også relevant. Dessuten kan det være andre motiver bak reglene enn at de vil ha en bestemt virkning eller effekt. Mange av reglene i opplæringsloven er verdibaserte, og slike regler kan være egnede for formålet selv om det ikke kan vises til en bestemt virkning.

9.2.4 Bidrar reglene til et likeverdig opplæringstilbud?

I Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen pekes det på at staten har stått overfor et grunnleggende styringsparadoks: De faktorene som har størst betydning for elevenes læring og utvikling, som lærerne og undervisningsmetodene, er de som staten i minst grad kan styre. Den samme meldingen viser til at undersøkelser indikerer at norske skoler og kommuner i ulik grad har greid å gi et likeverdig opplæringstilbud til alle elever. Ifølge meldingen er forskjellene for store både mellom klasserom på samme skole, mellom skoler i samme kommune og mellom kommuner og landsdeler.

Et sentralt mål med mange av reglene i opplæringsloven er at alle barn, unge og voksne skal få et likeverdig opplæringstilbud. Samtidig er de fleste kravene til kommunene minimumskrav. Kommunene kan bruke større ressurser til opplæring enn minimumskravene. Dette fører til at ressursene som brukes på hver elev, varierer. Det er viktig å være klar over at dette er en tilsiktet konsekvens av å ha en slik minimumsregulering. En måte å unngå ulikhet på, vil være å fastsette presise krav, men dette vil frata kommunen muligheten til å prioritere, og dermed svekke lokaldemokratiet. Kommunens innbyggere kan gjennom valg påvirke kommunens prioriteringer utover minstekravene og dermed bidra til at prioriteringene gjøres med utgangspunkt i lokale forhold og forutsetninger.

Regler kan fastsette bestemte handlinger eller framgangsmåter, men dette er ikke en garanti for et likeverdig opplæringstilbud i alle kommuner. En undersøkelse fra Telemarksforskning viser at innbyggere ikke opplever likhet og frihet som motsetninger. Et av funnene i undersøkelsen er tvert imot at frihet til lokal tilpasning er en forutsetning for likeverd.2

Samtidig er regler viktig for å sikre en forsvarlig minstestandard og for å ivareta grunnleggende rettigheter for barn, unge og voksne. Barn og unge har ikke samme forutsetninger for å ivareta egne interesser som voksne, og det er derfor et særlig behov for at staten gjennom regler og andre virkemidler ivaretar deres interesser.

I 2016 konkluderte likestillings- og diskrimineringsnemnda med at forskrift til opplæringsloven § 1-10 er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5 ved at den ikke gir adgang til å gjøre unntak fra kravet om to fremmedspråk ved studiespesialiserende program i videregående skole.3 På bakgrunn av uttalelsen fra nemnda ble det etablert en ordning der elever kunne søke om fritak fra forskriftskravet om 2. fremmedspråk og et forslag om å endre forskriften har vært på høring. Saken viser at det er behov for å gå gjennom regelverket på det aktuelle området. Samtidig er det ikke grunn til å mene at regelverket på opplæringsområdet generelt er diskrimerende. I mange tilfeller er reglene i seg selv gode, men manglende etterlevelse av reglene kan føre til at elever likevel blir diskriminert.4

9.2.5 Oppleves reglene som nyttige?

Spørreundersøkelsen til Skole-Norge i 2017 viste at henholdsvis 72 og 63 prosent av skoleeierne i stor eller svært stor grad opplever fylkesmannens veiledning om og tilsyn med regelverket som et viktig virkemiddel for å sikre utvikling, læring og god kvalitet i skoletilbudet til barn og unge. Til sammenligning svarte 47 prosent at de i stor eller svært stor grad opplevde fylkesmannens støtterolle innenfor kompetanseutviklingstiltak som et viktig tiltak. Tilfredsheten med de ulike virkemidlene var forholdsvis stabil over de tre årene temaet ble undersøkt. Undersøkelsen viste at det er variasjon etter kommunestørrelse, og at det er de minste kommunene som er mest tilfredse. At kommunene opplever at virkemidler knyttet til regelverket bidrar til å sikre utvikling, læring og god kvalitet i skoletilbudet, kan indikere at kommunene opplever at regelverket bidrar til å nå målene for grunnopplæringen. Det kan også vise at veiledning og tilsyn har vært rettet mot temaer som oppleves som sentrale for skolevirksomheten. I perioden da spørreundersøkelsen ble gjennomført, var skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, forvaltningskompetanse i tilknytning til særskilt tilrettelegging og skolebasert vurdering temaer i det felles nasjonale tilsynet.5

En tilbakemelding som utvalget har fått, er at kommuner, rektorer og lærere ikke alltid opplever kravene i loven som nyttige. For eksempel kan det være vanskelig å se hva man oppnår med krav til systemer, saksbehandling og skriftlighet. Når det i tilsyn konkluderes med lovbrudd på slike krav, omtales det i noen tilfeller som «papiravvik», noe som underforstått antyder at lovbruddet ikke har noen faktiske konsekvenser for opplæringen eller opplæringssituasjonen til den enkelte elev.

Brudd på systemkrav vil ikke alltid ha en direkte og alvorlig konsekvens, og nytten av slike krav kan isolert sett synes liten. Samtidig kan mangelfulle systemer føre til at lovens krav ikke oppfylles overfor den enkelte elev. Systemsvikt kan beskrives slik: «Det som først og fremst særkjenner systemsvikt, er at det går galt eller står i fare for å gå galt ikke bare ved én enkelt anledning, det kan komme til å gjøre det gang på gang».6 Brudd på systemkrav kan føre til at rettigheter ikke oppfylles, eller at plikter ikke overholdes.

På tilsvarende måte kan det være vanskelig å se nytten av formkrav og saksbehandlingskrav, da brudd på slike krav ikke nødvendigvis får en alvorlig konsekvens i det enkelte tilfelle. Krav til form og saksbehandling i enkeltsaker har en rettssikrende funksjon. Konsekvensen av brudd på slike regler vil dermed være at man mangler de mekanismene som skal sikre at den enkelte elev får oppfylt rettighetene sine. Hvis kommunen for eksempel ikke fatter enkeltvedtak, har elevene ingen reell mulighet til å klage. Fravær av klagemuligheter kan igjen føre til at elevenes rettigheter ikke blir oppfylt. Mangler ved kommuners og skolers saksbehandling kan, på samme måte som ved brudd på systemkrav, få konsekvenser for mange elever.

9.2.6 Gjør reglene det vanskelig å ivareta kollektive interesser?

Opplæringsloven inneholder flere ulike rettigheter for den enkelte elev. At den enkelte elev har en individuell rettighet, innebærer blant annet at eleven kan kreve retten oppfylt og få oppfyllelsen av retten overprøvd av en klageinstans.

Utvalget har fått innspill om at oppfyllelsen av individuelle rettigheter for en enkeltelev i noen tilfeller kan gå ut over den innsatsen som rettes mot øvrige elever eller fellesskapet. Samtidig vil individuelle rettigheter gi en rettssikkerhet der den generelle innsatsen ikke er god nok.

Flere opplever at rettighetsfesting legger føringer på kommunale prioriteringer, og at det kan gi utilsiktede konsekvenser for tjenesteområder som ikke er regulert som individuelle rettigheter. Ett eksempel som trekkes fram for å illustrere dette, er at det kan bli et misforhold mellom de ressursene som brukes på spesialundervisning, og de ressursene som brukes på den ordinære opplæringen og generell kvalitetsutvikling i skolen.7

Det vil alltid være begrenset med ressurser. Dersom stadig flere – med loven i hånd – gjør krav på flere og mer spesifikke ytelser, vil det aldri være nok til alle. Det er lite hensiktsmessig dersom elever gjennom lovgivningen forespeiles et opplæringstilbud som det i realiteten er utopisk å kunne oppfylle.8

Innenfor spesialundervisning og skolemiljø oppleves det særlig at det er en spenning mellom individuelle rettigheter og de kollektive hensynene til alle elevene. Delvis skyldes dette at regelverket i stor grad er orientert mot den enkelte elev. Men det kan kanskje også skyldes at det er utfordrende å gjøre de faglig-pedagogiske vurderingene som reglene legger opp til.9 Utfordringene er nærmere omtalt i kapittel 31 om universell opplæring og individuell tilrettelegging og kapittel 36 om skolemiljø.

Det er ikke grunnlag for å konkludere med at opplæringsloven med forskrifter i for stor grad ivaretar individuelle hensyn på bekostning av fellesskapet. Flere undersøkelser viser tvert imot at enkeltelevers særskilte behov i for liten grad ivaretas i praksis.10 Se også omtale av denne problemstillingen i 9.2.3, 9.2.4 og 9.2.7.

Samtidig ser utvalget at det er en sammenheng mellom omfanget av individrettigheter og den innsatsen som kan rettes mot generelle forhold i skolen. Dersom de individuelle rettighetene er behovsprøvd, kan en manglende innsats rettet mot generelle forhold dessuten bety at flere elever oppfyller vilkårene for den individuelle retten. At flere elever får individuelle rettigheter, er først og fremst et gode for elevene. Men jo flere elever som har individuelle rettigheter, desto større blir risikoen for at individrettet arbeid går ut over det generelle arbeidet på skolen og den ordinære opplæringen.

9.2.7 Ivaretar reglene individuelle behov?

Hensikten med detaljerte regler og individuelle rettigheter er ofte å ivareta sårbare elever og elever med særskilte behov. Et spørsmål er hvilke elever som i realiteten er best tjent med detaljerte regler og individuelle rettigheter.

Enkelte mener at det er de ressurssterke som i størst grad klarer å nyttiggjøre seg av rettighetene fordi det er de ressurssterke som har kunnskap om og muligheter til å hevde sine rettigheter.11 Samtidig er det også flere som mener at ressurssterke grupper er best tjent med skjønnsmessige regler, mens de med færre økonomiske ressurser er best tjent med klare rettigheter og plikter.12

Hvem som i praksis blir tilgodesett av de individuelle rettighetene i opplæringsloven, vet vi lite om. Det er mulig at elever med foreldre som har tilstrekkelig kunnskap og muligheter til å hevde rettigheter, i større grad vil kunne nyttiggjøre seg av rettighetene. Samtidig er det mye som taler for at rettighetsfesting er et bedre juridisk virkemiddel for å ivareta elever med særskilte behov enn mer overordnede, generelle plikter.

Spørsmålet er kanskje heller om bruk av individuelle rettigheter i opplæringsloven ivaretar sårbare elever godt nok, eller om det er grep man bør ta for å sikre enda bedre ivaretakelse av sårbare elever. Et eksempel på et område hvor en annen type regulering er forsøkt, er de nye reglene om skolemiljø i opplæringsloven kapittel 9 A. I tillegg til en individuell rett til et trygt og godt skolemiljø for den enkelte elev, har skolen fått en selvstendig plikt til å følge med på om elevene har det trygt og godt og til å gripe inn, undersøke saken og sette inn tiltak. Videre er det innført en håndhevingsordning som blant annet innebærer at elevene kan melde fra til fylkesmannen, og at det er fylkesmannen som utreder saken. Det er ikke krav til skriftlighet eller begrunnelse. Til sammenligning måtte elevene etter den tidligere klageordningen klage skriftlig på et enkeltvedtak, og vedtaket og klagen lå til grunn for fylkesmannens behandling. Hensikten med den nye håndhevingsordningen var blant annet at den skal være enklere og mer tilgjengelig og brukervennlig.13 Endringen har ført til økning i antallet saker som tas opp med fylkesmannen, noe som kan indikere at det har blitt lettere å få en sak overprøvd av en instans utenfor kommunen. Dersom det er enklere å kreve en rettighet oppfylt og å få en vurdering fra en uavhengig instans, vil dette trolig kunne gagne elever som ikke har mulighet til hjelp hjemmefra eller juridisk bistand. Reglene om skolemiljø er nærmere omtalt i kapittel 36.

9.2.8 Fører reglene i loven til unødvendig dokumentasjon og byråkrati?

En påstand som stadig kommer opp i forbindelse med både opplæringsloven og annen lovgivning, er at lovgivning fører til mer dokumentasjon og byråkrati.

På grunnskoleområdet og andre velferdsområder blir det flere prosedyre- og dokumentasjonskrav.14 På oppdrag fra KS og Kunnskapsdepartementet ble det fra november 2013 til desember 2014 gjennomført en utredning om rapporterings- og dokumentasjonsplikt i skolen. Utredningen pekte på enkelte regler som medførte unødig byråkrati, men viste også at en del av de såkalte tidstyvene er lokale.15

Selv om mange er bekymret for mengden rapporterings- og dokumentasjonskravene i skolen, har det vært fremmet få konkrete forslag til hvilke krav som skal endres.16 Regjeringen har nylig satt ned en arbeidsgruppe som blant annet skal diskutere og komme med innspill om krav til rapportering og dokumentasjon i skolen. Arbeidsgruppen består av representanter fra Kunnskapsdepartementet, Utdanningsdirektoratet, fylkesmennene og utvalgte organisasjoner.17

I utredningen fra 2014 om rapporterings- og dokumentasjonsplikt i skolen ble det vist til at myndighetene og de ulike nivåene i kommunen pålegger skolene krav som går utover lovkravene. Ifølge rapporten kan dette henge sammen med kravet om at kommuner skal ha et forsvarlig system for å sikre etterlevelse av regelverket, og at det kan være uklart hvor høye eller lave krav til dokumentasjon som er forsvarlig. Men økningen i lokale dokumentasjonskrav kan også henge sammen med økt bruk av statlig tilsyn og veiledning. Utdanningsforbundet har i innspill til utvalget også vist til at kravet i opplæringsloven § 13-10 om forsvarlig system «fører til at det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet blir bygget ut av kommunene, noe som innebærer en byråkratisering av skolehverdagen, gjennom utstrakt bruk av kartlegging, rapportering og vurdering».18

I flere sammenhenger har også rettighetsfesting blitt trukket fram som en mulig årsak til økt dokumentasjon i skolen. Utredningen om rapporterings- og dokumentasjonsplikt i skolen fra 2014 viser for eksempel at mange opplever at dokumentasjonen av underveisvurderingen først og fremst handler om å ha ryggen fri ved eventuelle klager fra elever og foresatte. Evalueringen av regler om skolemiljø viser også at en styrking av elevenes rettigheter har ført til en økt dokumentasjonsbyrde.19

Norsk Lektorlag har i innspill til utvalget vist til sin medlemsundersøkelse, hvor det ifølge Lektorlaget kommer fram at den enkelte lektor oppfatter dokumentasjonskravene i skolen som langt flere i dag enn for 20 år siden. Ifølge Norsk Lektorlag har ikke denne økningen nødvendigvis vært en tilsiktet utvikling, men den er en konsekvens av at skolen må passe på at den har dokumentasjon som kan bevise at elevene har mottatt det de etter loven har krav på. Norske Lektorlag viser til at rapporteringspliktene i loven er få, men at det allikevel er en tung dokumentasjonsbyrde i opplæringssektoren.20 Også Utdanningsforbundet mener at dokumentasjonskravene har økt de siste 20 årene som følge av flere elevrettigheter og erstatningskrav rettet mot skolesektoren.21 Enkelte av dem utvalget har møtt, har også trukket fram endringer i regelverket som en årsak til de økte dokumentasjonskravene til skolene.

Skolenes landsforbund mener at en ny opplæringslov bør søke å begrense mulighetene til kommuner og skoleledelse til å pålegge rapportering, kartlegging og evaluering ut over det som er nasjonalt bestemt. Skolenes landsforbund viser til at veldig mange av «tidstyvene» i skolen er innført lokalt.22

Det er liten tvil om at en del mener at rapporterings- og dokumentasjonsbyrden i skolen er for tung, og at dette reduserer skolens og lærerens tid til undervisning. Derimot er det mer uklart i hvilken grad dette skyldes nasjonale regler, og om det faktisk er uønsket dokumentasjon og rapportering. At kommunen pålegger virksomhetene sine å rapportere og dokumentere, er en naturlig og nødvendig konsekvens av å ha et forsvarlig system. Uten noen form for skriftlighet er det vanskelig å oppnå noe mer enn tilfeldig etterlevelse av reglene.

At endringer i regelverket utløser lokale dokumentasjonskrav, er heller ikke nødvendigvis negativt. Nye regler forutsetter et implementeringsarbeid fra kommunene, som øverste ansvarlige for opplæringen. Krav til dokumentasjon og rapportering kan være en måte for kommunen å sikre at reglene etterleves på, og det vil dermed kunne være en naturlig del av et implementeringsarbeid.

En undersøkelse som OsloMet har gjennomført på oppdrag fra utvalget, viser at både innføringen av regler og håndheving av regler gjennom tilsyn kan føre til at det etableres rutiner. Rutiner og prosedyrer kan også komme som resultat av kommunalt kvalitetsarbeid. I rapporten pekes det på at etablering og styrking av rutiner åpenbart kan bidra til å styrke både regelverksetterlevelsen og skjønnsutøvelsen i skolen, men at dette fordrer at rutinene medfører bedre prosedyrer som styrker beslutningsgrunnlaget og den faglig-pedagogiske så vel som den rettslige resonneringen.23

Når det gjelder dokumentasjon som følge av flere elevrettigheter, er både årsaken til og virkningen av økt dokumentasjon sammensatt. Selv om det har blitt noen flere regler og rettigheter på opplæringsområdet, kan nok opplevelsen av økningen også henge sammen med økt rettighetsbevissthet i samfunnet, i tillegg til at reglene håndheves i større grad enn tidligere, blant annet som følge av etableringen av Utdanningsdirektoratet. Det kan dermed være at noe av økningen i bruk av dokumentasjon er positivt dersom dette er en følge av økt etterlevelse av reglene.

Det er også viktig å være klar over at krav til skriftlighet og kontradiksjon med videre har en rettssikrende funksjon. Det er ikke sikkert at det er til det beste for elevene at lærerne har mer tid til undervisning dersom dette går på bekostning av ivaretakelse av rettigheter som slike rettssikkerhetsmekanismer skal ivareta. Samtidig er det uheldig dersom skolene dokumenterer mer enn det som er nødvendig «for sikkerhets skyld» eller fordi det er usikkerhet om hva reglene krever.

9.2.9 Fører «rettsliggjøring» til konflikt og endring av sakens karakter?

Et spørsmål er om noen av reglene i opplæringsloven fører til konflikt eller at sakene endrer karakter på en uheldig måte, for eksempel ved at saken ender med å handle om prosessen framfor å finne gode løsninger for elevene.

Regler er ikke like godt egnet til å løse alle type problemer. Det er for eksempel ikke lett å regulere kompliserte mellommenneskelige forhold, hvor detaljene ofte bare er kjent av de involverte partene. En rettsliggjøring av slike relasjoner kan gjennom forenkling og omformulering innebære at problemene endrer karakter.24

At saker endrer karakter i en rettslig prosess, er særlig aktuelt ved klage, da det er relativt få saker på opplæringsområdet som bringes inn for domstolen. En påstand som tas opp i mange sammenhenger, er at det er stadig flere saker mellom foreldre og skoler som påklages eller søkes løst rettslig.25

Selv om man i skolen opplever at klagemengden har økt, viser en gjennomgang av fylkesmennenes klagesaksbehandling fra 2006, 2011 og 2016 ingen systematisk økning i antallet klagesaker på skoleområdet. Innenfor noen saksområder, som for eksempel spesialundervisning og standpunktkarakter i grunnskolen, har antallet klagesaker gått ned i denne perioden. For andre saksområder, som for eksempel skolemiljø, har antallet klagesaker økt.26 Det er heller ingen betydelig økning i antallet saker for domstolen.

Det har altså i liten grad vært en «rettsliggjøring» av skolen i form av en økning i rettslig oppfølging av sakene.27 Når skolene likevel oppfatter det slik, kan det kanskje tyde på at reglene har fått en mer sentral plass i dialogen mellom elever og foreldre, selv om det ikke nødvendigvis resulterer i flere klagesaker eller søksmål. At bevisstheten om rettigheter og regelverk har økt etter forrige lovgjennomgang, er et gjennomgående trekk i samfunnet. Trolig har også medialiseringen av samfunnet og økningen i tilsyn og kontroll bidratt til opplevelsen av at det er flere regler og flere saker som løses rettslig.

At det gjennomgående er større bevissthet om regler nå enn for 20 år siden, er i all hovedsak positivt, fordi det kan bidra til at flere faktisk får oppfylt rettighetene sine. Samtidig er det viktig at reglene er klare, slik at det blir samsvar mellom forventningene fra elever, foreldre og samfunnet for øvrig og kommunenes og skolenes forståelse av hva som ligger i deres rettslige forpliktelser.

Selv om klagesaker tar tid og ressurser fra annet arbeid i skolen eller endrer sakens karakter til å handle om de mer formelle sidene av saken, er det viktig å være klar over at enkeltelevers mulighet til å klage på skolens og kommunens avgjørelser er en tilsiktet konsekvens av at det er fastsatt individuelle rettigheter. Klageordningen skal bidra til å sikre at rettighetene i loven blir oppfylt. Samtidig kan det være en utfordring dersom regelverket ikke i tilstrekkelig grad legger til rette for samarbeid.28

Det er heller ikke nødvendigvis noen motsetning mellom formkrav og saksbehandlingsregler og gode tiltak. Hensikten med reglene er blant annet å sikre at skolen og kommunen har et godt grunnlag for avgjørelsen, at elevene blir hørt, og at myndighetsutøvelsen er i samsvar med loven. Reglene skal dermed nettopp bidra til at det blir en «god» avgjørelse. Undersøkelsen som OsloMet har gjennomført på oppdrag fra utvalget, viser at slike rutiner og prosedyrer oppleves som greie å forholde seg til, men samtidig bare til en viss grad støtter skjønnsutøvelsen.

Tilbakemeldingene fra aktører i opplæringssektoren og de ovennevnte undersøkelsene kan tyde på at elevenes rettssikkerhet kommer med en kostnad som skolene selv ikke opplever tilsvarende nytte av. Dette kan delvis skyldes at det ikke er god nok forståelse blant lærere og rektorer av hvilke hensyn som ligger til grunn for kravene til saksbehandling mv. eller at man i praksis ikke klarer å benytte handlingsrommet reglene gir, på en god måte. Men det kan også være at reglene ikke er godt nok tilpasset den komplekse virkeligheten de skal fungere i.

9.3 Om reglene forstås

9.3.1 Innledning

For at reglene skal bidra til å oppnå målet med reguleringen, er det ikke tilstrekkelig at reglene er egnede. Reglene må også forstås av dem som skal følge og anvende dem i praksis.

Det følger av utvalgets mandat at lovforslaget skal utformes i et klart og godt språk, og at det skal tas hensyn til «forenkling, oversiktlighet, brukervennlighet og praktisk anvendbarhet». I lys av disse målsettingene har utvalget vurdert brukernes forståelse av dagens lov.

9.3.2 Lovens tilgjengelighet

For at opplæringsloven skal forstås, er det en forutsetning at loven er tilgjengelig. Med tilgjengelighet menes at de som har rettigheter eller plikter etter loven, kan skaffe seg oversikt og finne fram til hvilke regler som gjelder for dem. Elevorganisasjonen har i møte med utvalget framhevet at det er viktig at elevene kjenner til hvilke rettigheter de har. Dersom elevene ikke vet hvilke rettigheter de har, kan de heller ikke kreve dem oppfylt.29

Som gjennomgangen i kapittel 7.4 viser, er det et relativt omfangsrikt regelverk på grunnopplæringens område. Dersom det blir for mange regler, kan det være vanskelig for aktørene å finne fram i regelverket og få kjennskap til relevante regler. Av Difis kartlegging fra perioden 2010–2015 framgår det at opplæringslovens omfang oppleves å være en utfordring for realiseringen av nasjonale mål.30 Tilsvarende kom fram i en undersøkelse gjennomført av Oxford Research, hvor informanter fra den statlige forvaltningen ga uttrykk for at opplæringsloven har et stort omfang og en forholdsvis krevende struktur, og at dette gjør loven mindre tilgjengelig enn den kunne vært.31

Opplæringslovens struktur kan gjøre at enkelte regler blir mindre tilgjengelige for dem reglene retter seg mot. Sametinget har gitt innspill om at det er uheldig at samiske elevers rettigheter er samlet i et eget kapittel i loven. Sametinget mener at disse reglene bør framkomme gjennomgående i lovverket der de naturlig hører hjemme, slik at ikke samiske rettigheter bare framgår av et eget kapittel for særlig interesserte.32

Ett av virksomhetsmålene for Utdanningsdirektoratet er at regelverket skal forstås og etterleves. I årsrapporten for 201533 har Utdanningsdirektoratet kommentert opplæringslovens omfang og betydningen det har for tilgjengeligheten:

Direktoratet ser at det er rom for forenkling av regelverket, blant annet å gjøre forskrift til opplæringsloven lettere tilgjengelig. […] Vi bør vurdere om det kan være hensiktsmessig å redusere omfanget av minimumskrav i lov og forskrift. På den annen side ser vi at det vil være vanskelig å prioritere hva som fortsatt ‘må’ være felles i grunnopplæringen, og hvilke krav som kan tas bort, for på den måten å sikre bedre regelverksetterlevelse på de prioriterte områdene – som vi eventuelt velger å prioritere. Direktoratet anbefaler at regelverket gjennomgås med sikte på å vurdere om det bør åpnes for større lokal handlefrihet på noen områder.

Det er flere grunner til at regelverket er omfangsrikt. De viktigste grunnene er at grunnopplæring til barn, unge og voksne er en viktig samfunnsoppgave, og at regler er brukt som virkemidler for å nå politiske mål for grunnopplæringen.

Ett moment som også bidrar til at regelverket samlet sett blir omfangsrikt, er at det i tillegg til lov og forskrifter er gitt en rekke tolkninger av reglene i veiledninger og rundskriv. En viktig årsak til at det blir gitt tolkninger, er at opplæringsloven med forskrifter inneholder en del skjønnsmessige regler. Av en rapport fra Difi framgår det for eksempel at behovet for en veileder om reklame i skolen kom av at reklameforbudet i skolen som kom i 2009, er skjønnsmessig.34 Det pekes også på at en utvikling i skolesektoren der flere og mer kompliserte regler og regler på ulike nivåer supplert av retningslinjer i sum har skapt et regelverk som er komplisert og uoversiktlig.35

En annen årsak til at regelverket blir omfangsrikt, er dobbeltreguleringer. Opplæringsloven inneholder noen regler som også framgår av sektorovergripende lover, som forvaltningsloven og kommuneloven. I noen tilfeller fravikes de generelle lovene, noe som kan gjøre det vanskelig for brukerne å vite hvilke regler som gjelder. KS viser for eksempel til at kommuneloven har et kapittel om kommunalt samarbeid (kapittel 5) som det er vanskelig å se at ikke er dekkende for det kommunale samarbeidet som er regulert i opplæringsloven § 8-1 andre avsnitt.36 Det forekommer også dobbeltregulering mellom lov og forskrift ved at forskrift til opplæringsloven i mange tilfeller gjentar hovedregelen i loven. For eksempel er første setning i forskrift til opplæringsloven § 8-1 den samme som første setning i opplæringsloven § 13-3b. I noen tilfeller er det eksplisitt uttalt i lovens forarbeider at det er ønskelig med dobbeltregulering for å sikre at en regel er tilgjengelig i den loven aktørene normalt forholder seg til. Dette gjelder for eksempel opplæringsloven § 15-3 om opplysningsplikt til barneverntjenesten, som er en sektortilpasset versjon av den generelle bestemmelsen om opplysningsplikt i barnevernloven § 6-4.

Flere i referansegruppen har gitt innspill til utvalget om at det er utfordrende at regler som berører opplæringsvirksomheten og elevenes rettigheter, er fordelt på ulike sektorlover. Det kan gjøre det vanskelig å få oversikt, og det er ikke alltid god sammenheng mellom reglene. FUG mener at opplæringsloven må inneholde noen dobbeltreguleringer eller henvisninger for at ikke-jurister skal forstå hvilke regler som gjelder.37

Utvalget vil peke på at det er kommunen som har ansvaret for å oppfylle reglene i opplæringsloven og andre lover som gjelder for den kommunale virksomheten (se kapittel 7.6). Dersom et utvalg av regler fra de generelle lovene tas inn i de ulike sektorlovene, kan dette bidra til at kommuner og kommunale virksomheter ikke forholder seg til de generelle lovene. Det må kunne forventes at kommuner, som offentlige forvaltningsorganer og myndighetsutøvere, kan forholde seg til de ulike lovene som gjelder for kommunens virksomhet. Dette kan være annerledes for regler som retter seg mer direkte mot enkeltpersoner.

Hyppige lovendringer kan også gjøre opplæringsloven mindre tilgjengelig for brukerne. I oppsummeringen av fylkesmennenes tilsyn på grunnopplæringens område viser Utdanningsdirektoratet til at det over lengre tid har vært gjort en rekke enkeltstående endringer i opplæringsloven, og at en konsekvens er at lovgivningen på flere sentrale områder ikke fremstår som helhetlig.38 Tilsvarende kom fram i en kartlegging av hvordan opplæringsloven forstås og virker i praksis.39 Der beskriver informantene opplæringsloven som «en kladdelov» der det gjøres mindre revideringer nesten årlig. I en tekstanalyse av opplæringsloven var et hovedfunn at opplæringsloven bærer preg av å ha vært revidert mange ganger.40 Årsakene til at loven endres, er omtalt i kapittel 9.5.2 og kapittel 9.5.5.

Også referansegruppen har gitt uttrykk for at opplæringsloven er lite tilgjengelig. For eksempel opplever Skolelederforbundet at dagens regelverk er svært detaljert og til tider uoversiktlig, og at hyppige endringer i regelverket er en utfordring for dem som skal følge det. Barneombudet viser til at regelverket for grunnopplæringen er omfangsrikt og fragmentert og at dette er en utfordring for rettssikkerheten.41

9.3.3 Kjennskap til loven

I tillegg til at loven må være tilgjengelig, er det en forutsetning for forståelsen av regelverket at brukerne faktisk kjenner til reglene. Utvalgets referansegruppe mener at manglende kunnskap om loven er en utfordring med dagens regelstyring. For eksempel opplever Norsk Lektorlag at dagens regelverk er komplekst, at det er manglende kunnskap om opplæringsloven blant aktørene i sektoren og at dette bidrar til lokale krav som går utover nasjonale krav.42

Den ovennevnte kartleggingen av hvordan opplæringsloven forstås og virker viser at forvaltningen bruker opplæringsloven mye, mens borgerne i liten grad leser lovteksten direkte.43 Flere undersøkelser viser at rektorer og kommunale ledere stort sett mener at de har ganske god kunnskap om regelverket for grunnopplæringen.44 Samtidig viser også undersøkelser at rektorer ønsker mer kompetanse om regelverket.45

Flere undersøkelser viser også at rektorer opplever at nyutdannede lærer har lav kompetanse på lover og forskrifter, og noen rektorer ønsker mer juridisk kompetanse i lærerutdanningen.46 Samtidig viser undersøkelser at rektorer vier lite oppmerksomhet til regelverket i dialogen med lærerne, og at det i liten grad er formaliserte systemer på skolene for å sikre at lærerne oppdateres fortløpende på lovverkets bestemmelser.47

I dagens rammeplaner for de ulike lærerutdanningene er det krav om kunnskap om gjeldende lov- og planverk for grunnopplæringen. I praksis er det nok likevel slik at mange av dagens lærere ikke har inngående kunnskap om opplæringsloven med forskrifter idet de begynner i læreryrket. Det er usikkert om dette vil være annerledes for dem som utdanner seg etter dagens rammeplaner.

Utvalget har gjennom sitt arbeid møtt mange, med ulike roller, i opplæringssektoren. Utvalgets inntrykk er at ansatte i kommuneadministrasjonen og rektorer har god kunnskap om de områdene i loven som de opplever som viktigst, som spesialundervisning og skolemiljø. De synes å ha mindre kunnskap om andre deler av loven. Lærerne synes generelt å ha mindre kunnskap om regelverket enn rektorene. Flere av rektorene og de ansatte i kommuneadministrasjonen mener at lærere bør ha bedre kjennskap til loven, og at de bør ta større ansvar for å etterleve reglene. Samtidig reflekterer de ansatte i kommuneadministrasjonen og rektorene lite over hvilket ansvar de selv har for at lærerne får den kunnskapen de trenger.

Etter utvalgets oppfatning er det klart at lærerne ikke trenger den samme kunnskapen om reglene som rektorene trenger. Det er trolig ikke realistisk å tenke seg at lærerne skal opparbeide seg vesentlig bedre generell kunnskap om regelverket enn hva tilfellet er i dag. Rektorer og lærere både har og bør ha ulike roller. Rektor har ansvaret for driften av den enkelte skolen, mens lærerens hovedoppgave er elevenes opplæring.

Mange av reglene i opplæringsloven med forskrifter gjelder ytre rammebetingelser, slik som skolebygg, inntak, system med videre, som ikke er direkte relevante for lærernes kjerneoppgave. Samtidig er det flere regler som gjelder elevenes opplæring og relasjonen mellom elever og mellom elever og lærere, og som i praksis må oppfylles av den enkelte lærer. Det vil være nyttig at lærerne har god kjennskap til reglenes funksjon og rolle i skolen, og at de kjenner til de reglene som er mest sentrale for lærernes oppgaver. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at reglene er rammebetingelser for opplæringen, mens det faglige fundamentet er kjernen i lærernes oppgaver. Det er viktig at mer kunnskap om reglene hos lærerne ikke går på bekostning av den faglige kunnskapen. Lærerne trenger ikke nødvendigvis å kjenne alle reglene i detalj for å kunne følge dem i praksis. For å oppnå etterlevelse av reglene over tid og uavhengig av enkeltpersoner, bør reglene heller integreres i skolens rutiner og praksis. Det er kommunen via rektor som i hovedsak må sørge for at reglene integreres i skolens praksis. Se mer om rektorers og læreres rolle i kapittel 9.3.6.

9.3.4 Uklart språk og ulik forståelse

Lovens språk og hvordan reglene er utformet, har betydning for om brukerne forstår innholdet i reglene. En utfordring kan være at terminologien i loven ikke er tilpasset aktørene den retter seg mot, eller den virksomheten loven skal regulere. Opplæringslovens språkbruk er farget av at den er skrevet av jurister, og at det er avstand til lærerne som i sin daglige praksis skal sikre at lovens krav blir oppfylt.48 Dette spennet mellom ulike fagprofesjoners bruk av språk og metode er krevende. Difi peker på den samme utfordringen og mener at det kan være krevende for kommunen å få hjelp til å forstå regelverket, og at direktoratet i liten grad kan bistå ettersom de ikke har nok kjennskap til hvordan ting virker i praksis.49

Forståelse handler om mer enn en språklige forståelse av ordene i loven. Forståelse handler om å forstå innholdet i rettsreglene. I en kartlegging av hvordan opplæringsloven forstås og virker, uttrykte informanter fra den statlige delen av forvaltningen stor bekymring for at lovspråket i opplæringsloven er for komplekst, mens brukerne og kommunene i større grad ga uttrykk for at opplæringsloven er enkel å forstå.50 Det ble derimot ikke kartlagt om brukerne faktisk forstod loven. Dersom brukere tror de forstår loven, uten å skjønne at de trenger ytterligere kilder for å forstå innholdet, er dette en utfordring for forståelsen av loven. Det viktigste problemet er trolig ikke at det er vanskelig å forstå lovtekstene, men å anvende lovteksten i konkrete saker. For en lovleser er det for eksempel ganske lett å forstå en skjønnsmessig bestemmelse, men vanskelig å anvende den i en enkeltsak.51

En leseundersøkelse om opplæringsloven viser at alle informantene synes loven inneholder en rekke ord og uttrykk, både juridiske og skolefaglige, som er tvetydige og vanskelige å forstå.52 Blant annet nevnes uttrykkene tilpasset opplæring og tilfredsstillende utbytte. Informantene peker også på at det er utfordrende å finne fram i loven, og at det er lange og tunge setninger.

Elevorganisasjonen har i møte med utvalget også gitt uttrykk for at mange ikke forstår regelverket og at det derfor er vanskelig å vite hva man har krav på. Konsekvensen av at elevene ikke forstår regelverket, kan være at elevene ikke krever å få oppfylt sine rettigheter etter loven. Hvis loven er uklar, kan den gi elevene en uriktig oppfatning av rettighetene deres, noe som kan føre til misnøye, konflikter og merarbeid. En klar lovtekst kan gi elevene en mer korrekt oppfatning av hvor grensen går for egne rettigheter.53

Medlemmene i referansegruppen har gitt utvalget eksempler på uklare regler i opplæringsloven. Blant reglene som trekkes fram, er nærskoleprinsippet i opplæringsloven § 8-1, reglene om organisering av elevene i klasser i opplæringsloven § 8-2 og reglene om opplæring spesielt organisert for voksne i kapittel 4A.

Særlige problemstillinger oppstår der myndighetene og adressatene for loven, forstår loven ulikt. KS peker blant annet på denne utfordringen.54 Flere kommuner som utvalget har møtt, har også gitt uttrykk for at den forståelsen som Utdanningsdirektoratet og fylkesmennene legger til grunn for sine tolkninger, ikke alltid er den samme som kommunen selv har lagt til grunn. Barneombudet peker på at utdanningsrett ikke er etablert som et fagområde på universitetet og høgskoler, og at byråkratiet derfor i liten grad blir utfordret av universitetsmiljøer, slik de blir på for eksempel barnevernsområdet eller helseområdet.55 Se også kapittel 9.5.4 om behov for økt utdanningsrettslig forskning.

I praksis er det sjelden at kommuner klager på vedtak i tilsynssaker. Men dette er ikke nødvendigvis en god indikasjon på om kommunene er enige i regelverksforståelsen som blir lagt til grunn. Ettersom tolkningen i mange tilfeller kommer fra Utdanningsdirektoratet, som er klageinstans for vedtak fra fylkesmannen i tilsyn, vil det kanskje oppleves som lite hensiktsmessig å klage på vedtaket. Tvisteloven ble endret fra 1. januar 2018 slik at kommuner nå kan reise søksmål mot staten om gyldigheten av et statlig organs avgjørelser i blant annet klagesaker og tilsyn. Lovendringen ble blant annet begrunnet med at kommunene er egne rettssubjekter som ikke er underlagt instruksjonsmyndighet fra staten, og bare kan styres gjennom lov. En adgang for kommuner til å reise søksmål mot staten vil innebære en mulighet for uavhengig kontroll av statsforvaltningens lovanvendelse.56 Ordningen har foreløpig ikke avdekket uenighet om regelverksforståelsen på opplæringsområdet. På den annen side skal det trolig en del til før kommunene velger å saksøke staten i slike spørsmål.

Det kan være flere mulige årsaker til at statlige myndigheter og aktørene i opplæringssektoren forstår loven ulikt. Én mulig årsak kan være at aktørene bruker ulike kilder og framgangsmåter for tolke regeltekstene. Statlige myndigheter og til en viss grad også kommunene har mer juridisk kompetanse og bruker dermed trolig forarbeider og andre rettskilder i større grad enn for eksempel rektorer og lærere. Rektorer og lærere, og også mange kommuner, forankrer forståelsen i selve lovteksten eller støtter seg til veiledningsmateriell og tolkninger fra enten statlige myndigheter eller kommunen. En annen forskjell er at rektorer og lærere skal anvende loven i en kompleks virkelighet hvor de må ta raske avgjørelser og ivareta ulike hensyn, mens statlige myndigheter sitter lenger fra praksisfeltet og gjør gjerne en grundigere, men kanskje også mer teoretisk, tolkning av reglene.

Det kan også ha betydning at det mangler fagmiljøer som kan være en kritisk og uavhengig stemme til utdanningsmyndighetene. Se om manglende forskning på utdanningsrettslige spørsmål i kapittel 9.5.4.

9.3.5 Skjønnsmessige regler

Når det i lover brukes skjønnsmessige ord og uttrykk, er det sentralt at brukerne forstår at det skal gjøres en vurdering, hvem som skal gjøre vurderingen, og hvilke kilder som skal ligge til grunn for vurderingen.

Flere undersøkelser viser at skjønnsmessige ord og uttrykk utløser særlige behov for tolkning og avklaring, noe som skaper en spenning mellom aktører og virksomheter.57 Elevorganisasjonen peker på at skjønnsmessige regler gir rom for ulike tolkninger. KS peker på at skjønnsmessige regler i stor grad er nødvendige blant annet fordi reglene skal regulere så ulike forhold, fordi innholdet i normen beror på et faglig skjønn eller fordi det er ønskelig med en konkret vurdering i den enkelte sak. Utdanningsdirektoratet viser til at en skjønnsmessig reguleringsform i mange tilfeller er nødvendig, men at dette bør ledsages av anvendbare vurderingskriterier som tilrettelegger for forutberegnelighet, likebehandling og etterprøvbarhet.58 Flere av medlemmene i referansegruppen, blant annet Norsk Lektorlag og Skolenes landsforbund, mener også at slike skjønnsmessige uttrykk bør defineres eller forklares i lovteksten.59

Problemstillingen om forståelsen av skjønnsmessige regler handler i noen grad om uklarheter rundt eller uenighet om hva som skal være grunnlaget for den skjønnsmessige vurderingen. På opplæringsområdet vil det særlig være spørsmål om det skal utøves faglig-pedagogisk skjønn, eller om det er andre momenter enn faglig kunnskap og erfaring som skal ligge til grunn for skjønnsutøvelsen. Skjønnsmessige vurderinger som utøves på et faglig grunnlag, omtales gjerne som profesjonelt skjønn. Profesjonelt skjønn er nærmere omtalt i kapittel 10.3 og kapittel 12.6.

Problemstillingen om forståelsen av skjønnsmessige regler handler også i noen grad om hvem som har myndighet til å bestemme det rettslige innholdet, og da særlig i hvilken grad staten gjennom regelverkstolkninger og tilsyn kan overprøve kommunens vurdering. Hva staten kan overprøve gjennom tilsyn, henger igjen sammen med hva slags skjønn loven gir anvisning om. Se omtale av ulike typer skjønn i kapittel 12.6.

Innspillene fra aktørene i opplæringssektoren viser at det ikke alltid oppleves som klart hva slags skjønn lovgiver har lagt opp til. Dersom kommunene oppfatter at en regel overlater en vurdering til kommunens forvaltningsskjønn, mens staten mener at kommunens skjønnsutøvelse kan overprøves fullt ut, er dette en betydelig utfordring ved regelstyringen. Dette vil innebære en risiko både for ulik praksis og for konflikt mellom aktørene.

En siste utfordring med skjønnsmessige regler er at det er risiko for at den skjønnsmessige vurderingen i for stor grad påvirkes av økonomiske hensyn dersom slike hensyn taler for et bestemt resultat. Denne problemstillingen er nærmere omtalt i kapittel 9.4.4.

9.3.6 Roller og ansvar

Som omtalt i kapittel 7.4.1, er kommunen pliktsubjekt i de fleste bestemmelsene i opplæringsloven, mens det i enkelte bestemmelser er skolen, rektor, undervisningspersonale eller alle ansatte i skolen som er pliktsubjektene.

KS mener det begrenser det lokale handlingsrommet når loven legger plikter og oppgaver på skolene. KS peker på at det er kommunen som er rettssubjekt, ikke skolen, og at språkbruken i loven kan tilsløre de egentlige ansvarsforholdene. Ved at lovteksten legger ansvar og plikter på skolen, kan lovteksten etter KS’ oppfatning implisitt gi inntrykk av at det skal gjøres en interndelegering, som det eventuelt ligger til kommunen å foreta.60

Også Utdanningsforbundet peker på at rolle- og ansvarsdelingen mellom aktørene i opplæringssektoren er utydelige. Ifølge Utdanningsforbundet griper lokale myndigheter inn på en styrende måte i beslutninger som Utdanningsforbundet mener bør ligge hos lærerprofesjonen. Forbundet mener at «grensene for instruksjonsmyndigheten til lokal skolemyndighet er uklare».

Flere av aktørene utvalget har møtt, forteller også om uklarheter i rolle- og ansvarsdelingen. Lærere etterspør avklaring om hvem som bestemmer innholdet i en skjønnsmessig regulering og om hvor langt rektorer og kommunen kan gå i å overprøve lærerens vurdering. Rektorer på sin side viser til utfordringer med å styre skolen. De mener også at det kan være vanskelig å få lærere med på den utviklingen som skoleledelsen og kommunen mener er nødvendig.

Forholdet mellom kommunens styringsrett og det profesjonelle handlingsrommet er omtalt i kapittel 10.3.

9.4 Om reglene etterleves

9.4.1 Innledning

For at regelverket skal være et effektivt styringsvirkemiddel som bidrar til å nå målene for grunnopplæringen, er det en forutsetning at reglene etterleves. Med etterlevelse menes om innholdet i rettsreglene oppfylles, uavhengig av hva årsaken er og om etterlevelsen er bevisst eller ubevisst.

Dette kapitlet gjennomgår hva tilstanden er når det gjelder etterlevelsen av reglene på opplæringsområdet. Det inneholder også en sammenligning med andre land og sektorer og omtale av mulige årsaker til at reglene ikke etterleves.

9.4.2 Kunnskap om etterlevelse av reglene for grunnopplæringen

Fylkesmannens tilsyn

Fylkesmannens tilsyn viser at det ofte avdekkes brudd på reglene i opplæringsloven med forskrifter. Et felles nasjonalt tilsyn ble første gang gjennomført i 2006, og det ble da funnet brudd på regelverket hos 70 prosent av kommunene. Året etter var andelen 90 prosent, og andelen var høy også de etterfølgende årene. Disse tallene omfatter alle lovbrudd fra mindre alvorlige til alvorlige, og gir i seg selv ikke et dekkende uttrykk for hvor god regeletterlevelsen er i opplæringssektoren.

I perioden 2010–2013 ble det ført tilsyn med elevenes psykososiale skolemiljø, og andelen kommuner hvor det ble avdekket regelbrudd, var i disse årene mellom cirka 75 og 85 prosent. I perioden 2014–2017 ble det gjennomført tilsyn med skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, skolebasert vurdering og forvaltningskompetanse knyttet til avgjørelser om særskilt tilrettelegging. I denne tilsynssatsingen ble det funnet brudd hos om lag 80 prosent av de kontrollerte kommunene. Oppsummeringen av fylkesmennenes øvrige tilsyn viser også en høy andel kommuner hvor det ble funnet brudd på regelverket.61 I perioden 2018–2021 er hovedtemaene i det felles nasjonale tilsynet skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering, spesialundervisning, kommunens forsvarlige system og opplæring for voksne. Det ble i 2018 til sammen ført 98 tilsyn med disse temaene, og i bare syv tilsyn ble det ikke funnet brudd på regelverket.62

Når Utdanningsdirektoratet velger ut tema for felles nasjonalt tilsyn, og når fylkesmennene velger ut kommuner, fylkeskommuner, skoler og tidspunkter for tilsyn, baserer de seg på risikovurderinger. Det betyr at direktoratet og fylkesmennene vurderer sannsynligheten for brudd på regelverket og hvor alvorlige konsekvensene av eventuelle brudd er. Dersom fylkesmennene har gjort gode risikovurderinger, kan det forventes at tilsynet vil avdekke regelbrudd. Tilsynsresultatene gir dermed ikke et representativt bilde av tilstanden i opplæringssektoren. På den annen side er det siden 2006 ført tilsyn med et betydelig antall kommuner og skoler og en rekke ulike temaer, og mange av tilsynene har avdekket regelbrudd. Dette kan tyde på at etterlevelsen av opplæringsloven med forskrifter ikke er god nok.

At fylkesmennene finner brudd på regelverket i et tilsyn, er ikke ensbetydende med at kommunen eller skolen generelt har lav regelverksetterlevelse. I tilsynet kontrolleres utvalgte temaer og mange kontrollpunkter innenfor dette temaet. Dersom en skole har brudd på ett eller noen få kontrollpunkter, vil den regnes med i andelen skoler med regelbrudd selv om skolen for øvrig etterlever regelverket. Det er heller ikke slik at alle regelbruddene er like alvorlige, selv om tilsynet ofte rettes mot viktige temaer i loven.

Klagesaker

Hvor mange klagesaker det er, gir ikke grunnlag for klare konklusjoner om manglende regelverksetterlevelse. Mange klagesaker kan vise at klageordningen fungerer etter sin hensikt. Derimot kan det være en indikasjon på manglende regelverksetterlevelse dersom klageren gis medhold i mange klagesaker.

I 2018 fikk fylkesmennene til sammen 2009 klagesaker som gjaldt offentlig grunnskole. Flest klager gjaldt avgjørelser om skyss, permisjon fra opplæringen, spesialundervisning, standpunktkarakterer og skoleplass. Klage på standpunktkarakterer utgjorde den største andelen med 900 klager. Av disse sakene var det bare 28 klager på standpunktkarakter som endte med medhold, mens 315 saker endte med avslag og 546 saker ble opphevet. I klager på permisjon ble det ikke gitt noen medhold, i klager på skoleplassering ble det gitt medhold i 18 av 317 saker, i klager på spesialundervisning ble det gitt medhold i 37 av 315 saker og i klager på skyss ble det gitt medhold i 93 av 407 saker.

I 2018 fikk fylkesmennene til sammen 64 klagesaker som gjaldt videregående opplæring. I 16 av sakene ble det gitt medhold til klager. Flest klager gjaldt rett til ekstra tid, spesialundervisning og videregående opplæring for voksne.63 Klage på standpunkt er ikke omfattet da fylkesmannen ikke er klageinstans for disse avgjørelsene i videregående opplæring.

I 2018 ble saker om psykososialt skolemiljø behandlet etter den nye håndhevingsordningen i opplæringsloven § 9 A-6. Det er derfor ikke informasjon om medhold i klagesaker om psykososialt skolemiljø fra 2018. Se om funn fra håndhevingsordningen i kapittel 36.3.2. Fylkesmennenes klagebehandling i 2016 viser at klager ble gitt helt eller delvis medhold i 97 av 165 klagesaker om skolemiljø som ble tatt til behandling.64

Andelen klager som gis medhold, var også et tema i en spørreundersøkelse om rektors syn på den rettslige reguleringen på opplæringsområdet. Av rektorene som ble spurt, oppga 29 prosent at de har erfart at klager er sendt inn, og at foreldrene fikk medhold i 17 prosent av tilfellene.65

Sivilombudsmannens praksis

Sivilombudsmannen er oppnevnt av Stortinget for å ivareta den enkeltes rettigheter i møte med forvaltningen. Borgere kan klage til Sivilombudsmannen dersom de mener å ha blitt utsatt for urett eller feil fra den offentlige forvaltningen. Ombudsmannen avgjør selv hvilke saker som skal undersøkes. Fra 2013 og fram til 2018 har Sivilombudsmannen mottatt 275 saker som gjelder grunnskoleopplæring, og 95 saker som gjelder videregående opplæring. Sivilombudsmannen har avvist omtrent halvparten av sakene. Bare et fåtall av sakene ender med kritikk fra Sivilombudsmannen. På grunnskoleområdet har Sivilombudsmannen mottatt flest saker om nærskole og skolebytte, mens det i saker om skoleskyss er størst andel saker som har resultert i kritikk fra ombudsmannen. I saker om nærskole og skolebytte har 3 av 79 resultert i kritikk, og i saker om skoleskyss har 7 av 39 saker resultert i kritikk. Sivilombudsmannen mottar også en del saker om spesialundervisning og karakterer. Innenfor videregående opplæring gjelder flest saker karakterer. Sivilombudsmannen har fra 2013 og fram til i dag mottatt 49 slike saker, og 6 av sakene har resultert i kritikk fra ombudsmannen. Andre sakstyper som går igjen på videregående nivå, er inntak, skoleskyss og spesialundervisning.66

Rettspraksis

En gjennomgang av rettspraksis fra 2000 viser at det er relativt få saker på opplæringsområdet. De fleste sakene har dreid seg om skolemiljø. Selv om det er få saker som når domstolene, kan det likevel være manglende oppfyllelse av rettigheter på opplæringsområdet. Det er ressurs- og tidkrevende å bringe en sak inn for domstolen, og terskelen for å gjøre dette er høy. Det er heller ikke nødvendigvis slik at en rettslig prosess, enten gjennom forvaltningsklage, klage til Sivilombudsmannen eller søksmål, nødvendigvis oppleves som den beste måten å få oppfylt rettigheter på. Elevorganisasjonen har i møte med utvalget fortalt at de anbefaler sine medlemmer å ta kontakt med media i stedet for å forfølge saken rettslig.

Riksrevisjonens undersøkelser

Riksrevisjonens undersøkelser på grunnopplæringens område viser også mangelfull etterlevelse av kravene i opplæringsloven. For eksempel viste Riksrevisjonens undersøkelse av fagopplæring i bedrift at lærebedriftenes og fylkeskommunenes etterlevelse av opplæringslovens bestemmelser om kvalitetssikring og oppfølging av fagopplæringen, er mangelfull.67 Et annet eksempel er Riksrevisjonens undersøkelse av spesialundervisningen i grunnskolen, som viste omfattende svakheter i etterlevelsen av saksbehandlingsreglene knyttet til spesialundervisningstilbudet.68

Andre undersøkelser og innspill

Barneombudets prosjekt om spesialundervisning i grunnskolen konkluderer med at det er mangelfull etterlevelse av reglene om spesialundervisning. Barneombudet mener at funnene i prosjektet tyder på at mange av elevene som mottar spesialundervisning, ikke får et forsvarlig utbytte av opplæringen, at de har dårligere psykososialt skolemiljø enn andre elever, og at de verken blir hørt eller får medvirke selv i opplæringen.69

I 2015 publiserte paraplyorganisasjonene Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner og Unge funksjonshemmede en rapport om Norges implementering av FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. I rapporten konkluderes det med at reglene i opplæringsloven er gode, men at de ikke etterleves i praksis. Det pekes blant annet på store kommunale forskjeller, manglende tilrettelegging av opplæringstilbudet og manglende inkludering.70

Både medlemmene i referansegruppen og de aktørene i opplæringssektoren som utvalget har møtt, framhever at regelverksetterlevelse er en utfordring i opplæringssektoren. Samtidig er det flere som understreker at det ofte er de dårlige eksemplene som belyses, og at regelverket tross alt stort sett etterleves.

Variasjon i regelverksetterlevelsen

Verken tilsyn, klagebehandling, rettspraksis eller de ovennevnte rapportene gir grunnlag for å gi noen konklusjon om hvilke regler som har særlig lav eller høy grad av etterlevelse. Gjennomgående er det god dokumentasjon av brudd på reglene når det gjelder temaer som skolemiljø, prosedyrer for fastsettelse av standpunktkarakter, spesialundervisning og annen særskilt tilrettelegging. Det er derimot uklart om årsaken er høyere forekomst av regelbrudd på disse områdene, eller om det oftere avdekkes brudd på disse områdene fordi etterlevelsen av disse reglene undersøkes oftere enn etterlevelsen av andre regler.

Det er ikke grunnlag for å konkludere med at utfordringen med regelverksetterlevelse er større enkelte steder i landet eller i enkelte typer kommuner. NIFU har gjennomført en spørreundersøkelse blant skoleeiere og skoleledere om blant annet regelbrudd som avdekkes i tilsyn. Forskerne fant ingen signifikante forskjeller mellom gruppene ut fra kommunestørrelse og region.71 I oppsummeringene fra det felles nasjonale tilsynet i perioden 2014–2017 er det vist til noen forskjeller mellom små og store kommuner og skoler. Tilsynet med regler om elevenes utbytte av opplæringen viser at det er flest brudd på regelverket i de minste kommunene. Når det gjelder kommunenes forvaltningskompetanse, er det avdekket noe færre brudd på regelverket i de små kommunene enn i de store og mellomstore kommunene. Tilsynet med reglene om skolebasert vurdering viser at det også her er avdekket flere brudd på regelverket i de små kommunene enn i de store og mellomstore. Når det gjelder skolestørrelse, er det avdekket noe flere brudd på regelverket ved de minste skolene utenom i tilsynet med forvaltningskompetanse, hvor det er avdekket like mange brudd på regelverket ved store som ved små skoler.72

Selv om man ikke har funnet systematiske forskjeller i regelverksetterlevelsen, er det varierende i hvor stor grad regelverket etterleves. Årsakene til manglende etterlevelse (omtalt i kapittel 9.4.4) kan bidra til å belyse hvorfor det er variasjon. Undersøkelser viser at det er store forskjeller i resultater både mellom klasser på samme skole, mellom skoler i samme kommune og mellom kommuner og landsdeler (omtalt i 9.2.3). Det er ikke gjort undersøkelser av sammenhengene mellom regelverksetterlevelse og resultater, og det er dermed uklart om det er noen sammenheng, og hva denne i så fall består i.

9.4.3 Sammenligning med etterlevelse i andre land og i andre sektorer

Hvorfor sammenligne med andre land og sektorer

For å kunne vurdere hvor stor utfordringen med regelverksetterlevelsen på opplæringsområdet er, kan det være nyttig å sammenligne med andre områder og andre land. Utvalget har derfor sett på tilsynsresultater fra andre velferdssektorer i Norge og fra grunnopplæringen i Sverige og Danmark. Det er store ulikheter både i forutsetninger og regelverk, så en sammenligning av tilsynsresultatene vil ikke kunne vise hvor det er best etterlevelse. Sammenligningen tjener først og fremst til å avdekke om det er vesentlige forskjeller i tilsynsresultatene. Slike forskjeller kan gi en indikasjon på om det er særlige utfordringer med etterlevelse av regelverket på opplæringsområdet i Norge.

Tilsynsresultater i Sverige og Danmark

Tilsynsresultater fra Sverige og Danmark viser at det også der er mangelfull etterlevelse av reglene for grunnopplæringen. I Danmark ble det i tilsynet med undervisningstid og minstetimetall i 2015 og 2016 avdekket brudd hos henholdsvis 500 og 300 av de vel 1 300 folkeskolene. Tilsynet avdekket brudd i nesten alle landets kommuner. Tilsynene som den svenske Skolinspektionen gjennomførte i 2016, viste at det var regelbrudd hos 77 prosent av grunnskolene og 85 prosent av de videregående skolene hvor det var gjennomført såkalt prioritert tilsyn, altså hvor skolen er valgt ut på grunnlag av risiko. Blant skoler som ikke var valgt ut på grunnlag av risiko og hvor det ble gjennomført såkalt basistilsyn, fant Skolinspektionen brudd på regelverket hos 26 prosent av grunnskolene og 24 prosent av de videregående skolene.73

Tilsynsresultater på andre velferdsområder

Helse-, sosial- og barneverntjenester er velferdstjenester der kommunene, som for grunnskoleopplæringen, har ansvaret for tilbudet. Disse tjenesteområdene kan dermed være relevante sammenligningsgrunnlag. En gjennomgang av de senere års samlerapporter fra landsomfattende tilsyn viser at det også innenfor helse-, sosial- og barneverntjenester avdekkes regelbrudd hos mange kommuner.

Ett eksempel fra helsesektoren er det landsomfattende tilsynet med kommunenes tilbud av helse- og omsorgstjenester til mennesker med utviklingshemming som ble gjennomført i 2016. Tilsynet ble gjennomført med 57 kommuner. I 12 kommuner fant fylkesmennene ingen lovbrudd. I de øvrige 45 kommunene (79 prosent) fant fylkesmennene til dels alvorlig svikt i tjenestetilbudet.74

Innenfor sosialtjenester er fylkesmennenes landsomfattende tilsyn i 2015 og 2016 et eksempel. Tilsynet gjaldt arbeidet kommunene gjør gjennom NAV-kontorene med opplysning, råd og veiledning og økonomisk støtte til ungdom i alderen 17–23 år. Det ble gjennomført 71 tilsyn med til sammen 73 kommuner og bydeler. I 43 av 73 kommuner (59 prosent) fant fylkesmennene brudd på regelverket.75

Et eksempel fra barnevernsektoren er det landsomfattende tilsynet som fylkesmennene gjennomførte i 2013 og 2014 med den kommunale barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn som bor i fosterhjem. Tilsynet ble gjennomført hos 94 barneverntjenester som representerer til sammen 151 kommuner. På de områdene som ble undersøkt, fant fylkesmennene svikt (i betydningen lovbrudd) eller forbedringsområder i 71 av 94 barneverntjenester. De 71 barneverntjenestene representerer til sammen 123 kommuner (81 prosent).76

Samlet vurdering

Samlet ser det ikke ut til at regelverksetterlevelsen på andre velferdsområder eller i andre land skiller seg i vesentlig grad fra etterlevelsen på opplæringsområdet i Norge. Det er også slik at det, særlig i en så sammensatt og stor sektor som opplæringssektoren, ikke er mulig å tenke seg full regeletterlevelse. Det vil forekomme lovbrudd. Men det er viktig å sørge for at risikoen for lovbrudd er så lav som mulig, og at det – særlig for de viktigste reglene – er mekanismer som bidrar sterkt til etterlevelse. For å oppnå dette kan det være nyttig å se hen til hvordan regelstyringen er organisert i andre land og andre sektorer. Men utvalget understreker at det er viktig å erkjenne at dette er utfordringer med regelstyring generelt og ikke bare et spørsmål om rammebetingelsene i opplæringssektoren.

9.4.4 Årsaker til manglende etterlevelse

Generelt om årsaker til manglende etterlevelse av reglene

Det kan være mange ulike årsaker til at regler ikke alltid etterleves. Hvis en lov ikke virker som forutsatt, skyldes det ofte forhold utenfor loven selv. Manglende økonomiske ressurser eller at reglene ikke håndheves, er eksempler på årsaker til at regler ikke etterleves. For å oppnå etterlevelse må disse forholdene, sammen med forhold som moralen og innstillingen til dem reglene retter seg mot, trekke i samme retning som loven.

Selv om trekk ved regelverket sjelden er den eneste årsaken til at reglene ikke etterleves, er det klart at det har stor betydning for etterlevelsen om aktørene har kjennskap til og forstår regelverket (omtalt i kapittel 9.3). I tillegg kan det være trekk ved regelverket og bruken av regler som styringsvirkemiddel som påvirker innstillingen til aktørene og kulturen for etterlevelse.

Det vil også være relevant å belyse andre årsaker til manglende etterlevelse enn trekk ved selve loven. For det første vil det kunne gi en retning for mulige tiltak. Dersom årsakene utenfor loven ikke er mulige eller ønskelige å endre, vil disse årsakene være rammebetingelser som må legges til grunn dersom en ny lovgivning skal tilpasses den sektoren den skal virke i.

I det følgende vurderer utvalget årsaker til regelbrudd på opplæringsområdet.

Mangelfull og ulik forståelse av regelverket

I forbindelse med årsrapporteringen for 2009 ba Utdanningsdirektoratet om fylkesmennenes vurdering av hva som var årsaken til manglende regelverksetterlevelse. Av oppsummeringen framgår det at fylkesmennene mente at årsaken til manglende etterlevelse var at regelverket er lite tilgjengelig for skoleeierne og vanskelig å forstå.77 I en undersøkelse som OsloMet har utført på oppdrag fra utvalget, er det derimot lite som tyder på at manglende regelverksetterlevelse i stor grad handler om trekk ved selve regelverket på et gitt saksområde. Det er heller manglende kompetanse i koblingene mellom den faglig-pedagogiske og juridisk kompetansen som står fram som den fremste utfordringen, og også som en mulig forklaring på variasjon i regelverksetterlevelse.78 Utfordringer med lovens tilgjengelighet og forståelse av loven er nærmere omtalt i kapittel 9.3.

Utdanningsdirektoratet mener også at hyppige endringer i kombinasjon med et omfattende regelverk gjør det utfordrende for sektoren å forvalte regelverket.79 Samtidig viser en gjennomgang av klagesaker, funn fra tilsyn mv. også mangelfull etterlevelse av krav som har virket en stund. Utfordringer som følge av hyppige endringer er omtalt i kapittel 9.3.2 og 9.5.5.

At regelverket oppleves som omfangsrikt, kan også være en utfordring for etterlevelsen. Som omtalt i kapittel 9.3.2, kan det være krevende for aktørene i opplæringssektoren å finne fram i et omfangsrikt regelverk, noe som vil gjøre reglene mindre tilgjengelige. Det kan også svekke regelverkets gjennomslagskraft dersom regelverket inneholder så mange og detaljerte regler at det er urealistisk å oppfylle i praksis.

Arbeidsbelastning og prioritering av oppgaver

Det er en stor og viktig samfunnsoppgave å sørge for grunnopplæringen til barn, unge og voksne. Denne oppgaven har blitt gitt til kommunene, og må i stor grad løses på den enkelte skole.

Rektorer er etter opplæringsloven ansvarlig for opplæringen i skolen. Rektorer har dessuten ansvar for økonomi og andre sider ved driften av skolen, i tillegg til at de har et lederansvar overfor de ansatte. En gjennomgang av skoleledelse i 22 utdanningssystemer, inkludert Norge, viser at mange vegrer seg for å bli skoleledere fordi oppgavene er for mange og uklare, arbeidspresset for stort, og opplæringen utilstrekkelig.80 Mange av de utvalget har snakket med, har også tatt opp denne problemstillingen. Én side av denne problemstillingen er at rektorer i noen tilfeller opplever å måtte prioritere mellom å følge reglene og å gjøre andre oppgaver som også er viktige. Som en rektor sa: «Dersom jeg må velge mellom å gjøre det jeg mener er best for elevene og å oppfylle alle dokumentasjonskrav, velger jeg elevene.» En årsak til at reglene ikke alltid etterleves, kan derfor være at den totale arbeidsbyrden er for stor, og at mange gode formål konkurrerer med hverandre. Se mer om skolens brede samfunnsmandat i kapittel 5.2.

En tilsvarende utfordring kan også gjelde for lærere. Lærernes kjerneoppgave er elevenes opplæring. Reglene kan føre til flere oppgaver for lærerne, som så konkurrerer med denne kjerneoppgaven. Norsk Lektorlag har pekt på at dokumentasjonskravene for den enkelte lærer har økt som følge av flere elevrettigheter, og at dette går ut over lærernes tid til å undervise. Det vil også etter utvalgets oppfatning være en risiko for at regelverksetterlevelse ikke prioriteres når tiden ikke strekker til.

Kultur for at reglene er styrende for virksomheten

For at lover skal virke etter sin hensikt, må dem som loven retter seg mot, være innstilt på å følge loven lojalt. Erfaringene til fylkesmennene og Utdanningsdirektoratet er at kommunene lojalt følger opp funn i tilsyn og pålegg om retting. Samtidig er dette noe annet enn å følge loven på eget initiativ og å ha loven som et sentralt styringsdokument for skolevirksomheten.

I en spørreundersøkelse i skoleåret 2016–2017 ble skoleledere og lærere spurt om i hvilken grad de blir fulgt opp av sin leder når det gjelder en rekke resultattyper. Svarene viser at både lærere og skoleledere opplever at de blir fulgt opp i større grad når det gjelder overholdelse av regelverket, enn når det gjelder en del andre resultattyper som elevenes eksamens- og standpunktkarakterer. Hovedandelen av lærerne svarer likevel at de bare «i noen grad følges opp» når det gjelder overholdelse av regelverket.81 Som omtalt i kapittel 9.3.3, er det også undersøkelser som viser at rektorer vier lite oppmerksomhet til regelverket i dialogen med lærerne, og at det i liten grad er formaliserte systemer på skolene for å sikre at lærerne oppdateres fortløpende om lovverkets bestemmelser.

Utvalgets erfaring fra møter med ulike aktører, er at aktørene i opplæringssektoren er innstilt på å følge loven. Samtidig er det klart at mange i liten grad forholder seg til loven i skolehverdagen. Det er andre dokumenter, som for eksempel læreplaner og interne retningslinjer, som i praksis oppleves som viktigere for dem som jobber i skolen. Undersøkelsen som OsloMet utførte på oppdrag fra utvalget, viser at lærerne i relativt liten grad eksplisitt trekker inn regelverket i sine resonneringer, selv om vurderingene i stor grad sammenfaller med regelverket.82

Etter utvalgets oppfatning er det ikke nødvendig at alle som jobber i grunnopplæringen, har et eksplisitt forhold til opplæringsloven med forskrifter. Men det må være felles forståelse av regelverkets funksjon, og reglene må være integrert i skolens praksis, for at man skal kunne oppnå noe mer enn tilfeldig etterlevelse. Det er dessuten viktig at det arbeides med koblingen mellom reglene og de faglig-pedagogiske resonneringene som gjøres i skolen.

Det kan være at rektorer og lærere prioriterer andre oppgaver framfor å oppfylle kravene i opplæringsloven med forskrifter, fordi det er vanskeligere å se nytten av regelverksetterlevelse enn å se nytten av andre tiltak og oppgaver. Dette kan bety at reglene ikke er gode nok (se også kapittel 9.2). Men det kan også bety at det er for lite bevissthet om reglenes funksjon. Det synes for eksempel som at etterlevelse av krav til systemer, prosedyrer og dokumentasjon taper i konkurransen med å hjelpe det enkelte barn i den aktuelle situasjonen. Dette kan være fordi effekten av handlingen i situasjonen er mer umiddelbar og synlig enn effekten av regelverksetterlevelsen. Det er naturlig at aktørene ønsker det som er best for eleven. Men det er ikke sikkert at en slik prioritering alltid er den riktige, hvis man tar hensyn til alle elevene og ser på skolens oppgave i et litt større perspektiv. Som omtalt i kapittel 9.2 kan mangler ved skolens systemer være alvorlig og få konsekvenser for opplæringen til mange elever.

Utvalget har fått tilbakemeldinger som kan tyde på at aktørene i opplæringssektoren i praksis anser det som urealistisk å oppfylle alle krav og forventninger til skolen til enhver tid. For noen framstår det som umulig å i det hele tatt skaffe seg oversikt over hvilke regler som gjelder. En risiko ved overdreven bruk av regler som styringsvirkemiddel kan dermed være at reglene ikke tas på alvor av aktørene i opplæringssektoren. Trekk ved regelverket kan på denne måten påvirke kulturen for regelverksetterlevelse. På den annen side kan det tenkes at dersom det i utgangspunktet i større grad hadde vært kultur for at reglene skal være styrende for opplæringsdriften, ville sektoren i større grad kunne håndtert et omfattende regelverk.

Dersom de som skal etterleve reglene, ikke ser nytten av reglene eller sin egen rolle i oppfyllelsen av dem, kan det føre til at regelverksetterlevelse nedprioriteres til fordel for andre oppgaver. Det vil også kunne ha betydning for hvilken innsats man legger ned i å skaffe seg kunnskap om reglene.

Regelverkets omfang, med lov, forskrifter og tilhørende tolkninger, er momenter som synes å gjøre det vanskelig å skape en kultur for regelverksetterlevelse i skolen. Regelverket er så omfattende at ingen kan kjenne til alt. Rektorer opplever dessuten at de må gjøre prioriteringer, og at de noen ganger må nedprioritere å følge de reglene som de mener er minst viktige.

Samlet ser det ut til at aktørene på opplæringsområdet generelt ønsker å etterleve loven. Samtidig mener utvalget at manglende anerkjennelse av regelverkets funksjon og manglende integrering av reglene i den generelle styringen av skolen kan være en medvirkende årsak til at reglene ikke alltid etterleves.

Manglende ressurser

Flertallet av informantene i undersøkelsen som OsloMet utførte på oppdrag av utvalget, er enige om at manglende økonomiske ressurser er noe som gjør det utfordrende å leve opp til intensjonene i regelverket og å gi alle elevene det forsvarlige opplæringstilbudet de skal ha.83

Grunnopplæringen blir hovedsakelig finansiert gjennom de frie inntektene til kommunene. En utfordring kan være at de ulike tjenesteområdene i kommunen konkurrerer om de samme midlene, og at prioriteringen innad i kommunen gjør at de økonomiske rammene for grunnopplæringen eller den enkelte skole blir for stramme. En annen årsak kan være at de økonomiske bevilgningene fra staten ikke dekker de faktiske kostnadene for grunnopplæringen. En gjennomgang av lovendringene på området viser at staten i mange tilfeller har konkludert med at et lovforslag ikke har vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser, og kommunene har dermed ikke blitt kompensert økonomisk. Utvalget har ikke grunnlag for å tro at kommunen har for lave bevilgninger, eller at lovendringene har hatt høyere kostnader enn det som er lagt til grunn. Utvalget vil likevel peke på at en mulig utfordring ved de mange og hyppige endringene på opplæringsområdet er at staten ikke ser totaliteten av endringene, ei heller kostnadssiden.

Tiden som har gått siden forrige store lovrevisjon, samt at opplæringsloven i liten grad har vært evaluert, innebærer også en risiko for at kostnadene ved tiltakene som loven foreskriver, ikke er de samme som da loven ble vedtatt. Samfunnet er endret på mange områder, og endringene kan ha betydning for kostnadene ved etterlevelse av loven. For eksempel kan økningen i antallet barn og unge med delt bosted, ha betydning for skysskostnadene. Det kan også ha skjedd endringer som gjør det mindre ressurskrevende å oppfylle loven, som for eksempel utvikling av ny teknologi, som digitale systemer.

Manglende mulighet for håndheving og sanksjoner

En faktor som har betydning for regelverksetterlevelsen, er mulighetene til å håndheve reglene og sanksjonere regelbrudd.

Oppsummeringen av fylkesmennenes tilsyn viser at kommunene ønsker å rette opp regelbrudd som avdekkes i tilsyn. For eksempel framgår det av oppsummeringen av fylkesmennenes tilsyn fra 2014 at om lag 60 prosent av regelbruddene rettes på bakgrunn av forhåndsvarsel og før fylkesmannen vedtar pålegg om retting.84 Også en studie av hvordan ledere på ulike nivåer i skolen fortolker og håndhever regelverket, viser at skolene lojalt følger opp når de får pålegg om endringer av rutiner fra fylkesmannen. Samtidig viser denne studien nødvendigheten av et eksternt tilsyn for å sikre elevenes rettigheter og forebygge tilfeldig lovanvendelse.85

Selv om fylkesmannen fører tilsyn med reglene i opplæringsloven, kan noen av reglene være vanskelige å håndheve i praksis. Et tydelig regelverk er et premiss for hensiktsmessige tilsyn og det innebærer at tilsynet ikke kan bli bedre enn regelverket det skal føres tilsyn med.86 Tilsyn med skjønnsmessige ord og uttrykk kan være vanskelig. En gjennomgang av tilsynet på opplæringsområdet viser at tilsynet ofte undersøker prosesser og dokumentasjon. Én side av dette er at tilsynet i liten grad overprøver innholdet i skjønnsmessige vurderinger, noe som bidrar til å gi kommunen handlingsrom. En annen side av dette er at tilsynet kan innebære en vridning fra innholdet i tiltakene til mer byråkratiske elementer.

I dag kan fylkesmannen og Utdanningsdirektoratet vedta tvangsmulkt hvis kommunene ikke etterkommer pålegg om retting i saker om skolemiljø. I alle andre saker er pålegg om retting eneste mulige reaksjon. Flere i referansegruppen etterlyser flere forvaltningsreaksjoner og sanksjoner i opplæringsloven. Blant annet peker enkelte på at tvangsmulkt kan være en aktuell reaksjon i saker om spesialundervisning i tillegg til i saker om skolemiljø.87

Utvalget har tatt opp spørsmålet om behovet for reaksjoner og sanksjoner med fylkesmannsembetene. En tydelig tilbakemelding var at det ikke er behov for flere reaksjoner og sanksjoner. Fylkesmennenes erfaring er at kommunene i stor grad har vilje til å etterleve regelverket, men at utfordringen er evnen til å etterleve det. Flere ga uttrykk for at økonomiske reaksjoner og sanksjoner bare bør brukes dersom årsaken er manglende vilje, og at det derfor verken er nødvendig eller hensiktsmessig virkemiddel på opplæringsområdet.

Samlet sett er det få holdepunkter for at manglende reaksjons- og sanksjonsmulighet er en stor utfordring på opplæringsområdet.

9.5 Utfordringer med dagens regelverksforvaltning

9.5.1 Innledning

En grundig lovprosess bidrar til at reglene blir gode. Utfordringer med regelverket er omtalt i kapittel 9.2 og 9.3. I det følgende omtales enkelte trekk ved lovprosessen på opplæringsområdet som kan ha medvirket til disse utfordringene, eller som kan medføre at lovgivningen ikke får den kvaliteten den kunne ha fått. Utfordringene som beskrives i dette kapitlet, gjelder i noen grad også for forskrifter.

9.5.2 Medias innflytelse og troen på regler som virkemiddel

I oppsummeringen av fylkesmennenes tilsyn fra 2009 gir Utdanningsdirektoratet uttrykk for at lovgivning er et foretrukket styringsvirkemiddel i opplæringssektoren.88 Mange av aktørene som utvalget har snakket med, er enig i dette og mener det er en overdreven tro på regler på grunnopplæringens område.

Et spørsmål er hvorfor lovgivning er et foretrukket styringsvirkemiddel i opplæringssektoren. Difi viser til at både direktoratet og departementet erfarer at det ikke er kommunene som får kritikk i riksdekkende medier når det oppdages svakheter i skolen. Det er statsråden som holdes ansvarlig, og det forventes tiltak fra statens side.89 I en artikkel blir nasjonale politikeres inngripen overfor kommunene kommentert slik: «Etter noen få negativt vinklede TV-reportasjer om kommunale tjenester kommer det raskt en statsråd på banen med forslag om inngrep overfor kommunene for å rette opp påståtte mangler og skjevheter.»90

Det er et generelt samfunnstrekk at media setter dagsordenen og at politisk og annen styring påvirkes av medias dagsorden. Det er likevel tegn som tyder på at medias påvirkning er særlig sterk på opplæringsområdet. Skole er et tema som engasjerer mange, og i norske medier er det daglig mange saker om skole. Enkeltsaker om skole får gjerne stor oppmerksomhet, og medieoppslag kan fungere som et pressmiddel mot skoler, kommuner og nasjonale myndigheter.

I noen tilfeller er det Stortinget som tar initiativ til lovendringer gjennom anmodningsvedtak til regjeringen. I stortingssesjonen 2015–2016 ble det fremmet 477 anmodningsvedtak, inkludert underpunktene som følger noen av anmodningsvedtakene. Flere av disse omhandler grunnopplæringen (se nedenfor). Antallet anmodningsvedtak i 2015–2016 var nesten dobbelt så mange som ble fremmet under den siste toppen i stortingssesjonen 2002–2003 (247 anmodningsvedtak). Ved årtusenskiftet førte det høye antallet anmodningsvedtak til en debatt om stortingsregjereri og utfordringene et høyt antall anmodningsvedtak kan gi i ansvarsfordelingen mellom den lovgivende og den utøvende makt. Etter 2003 sank antallet anmodningsvedtak betraktelig. Nedgangen ble godt hjulpet av at den rødgrønne regjeringen var en flertallsregjering. Fra 2005 til 2013 lå antallet anmodningsvedtak på mellom 9 og 58 per sesjon.91

En utfordring med lovendringer som er initiert av Stortinget, er at stortingsrepresentantene ikke har samme apparat som regjeringen til å utrede konsekvensene av forslagene. Frøiland-utvalget, som ble nedsatt i 2000 for å utrede Stortingets kontrollfunksjon, omtaler alle anmodningsvedtakene som ble vedtatt i sesjonene 1999–2000 og 2000–2001 som «en tankevekker»: «En del av dem var rene anmodninger om videre utredning av saker som Stortinget ønsket å få nærmere belyst. Men det gjenstår likevel en stor kategori, der Stortinget kan hevdes å ha grepet inn med bindende pålegg i enkeltsaker av til dels detaljert og forvaltningspreget karakter, på en måte som reiser spørsmål om dette er hensiktsmessig og forsvarlig.»92

Det store antallet anmodningsvedtak gjelder ikke spesielt for opplæringsområdet, men slike vedtak blir i stor grad brukt også her. I noen vedtak ber Stortinget regjeringen utrede behovet for et tiltak eller en lovendring, som for eksempel i anmodningsvedtak nr. 67 av 22. november 2016, hvor Stortinget «ber regjeringen utrede en endring av opplæringslova § 2-5 og andre mulige tiltak som kan sikre elever på ungdomsskolen rett til opplæring på hovedmålet og rett til å tilhøre en egen målformgruppe, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte». I andre tilfeller ber Stortinget regjeringen mer direkte om å gjøre lovendringer, som anmodningsvedtak nr. 672 av 22. mai 2017, hvor Stortinget «ber regjeringen foreta en gjennomgang av de statlige oppreisningsordningene med sikte på å innlemme en kompensasjons- og oppreisningsordning for elever som er påført skade eller læringstap som følge av mobbing».

Et eksempel på et anmodningsvedtak fra Stortinget som har ført til endring i opplæringsloven, er anmodningsvedtak nr. 599 av 12. april 2016, hvor Stortinget ba regjeringen «sikre at lærere utdannet før 1. januar 2014 får dispensasjon fra kompetansekravene, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte med forslag til nødvendige lovendringer […]». Anmodningsvedtaket førte til endring i opplæringsloven § 10-2 tredje avsnitt.

Det er også et trekk i samfunnet at det er større bevissthet om rettigheter og regler enn tidligere. I flere sammenhenger vises det til økt bevissthet om rettigheter som en medvirkende årsak til mer regulering.

I mange tilfeller er regelendringen et uttrykk for et politisk mål og kan ha sin bakgrunn i politiske plattformer. Regelendringer kan også ha sin bakgrunn i tilbakemeldinger fra opplæringssektoren om at regelverket er uklart, enkeltsaker som synliggjør nye problemstillinger, enkeltsaker og problemstillinger som får stor oppmerksomhet i media, ulik praksis i skolene og manglende regelverksetterlevelse. I noen tilfeller innføres det en forpliktelse samtidig som kommunen gis økt rammetilskudd. I slike tilfeller brukes lovregulering til å sikre at økningen i rammetilskuddet brukes i samsvar med nasjonale intensjoner. En slik framgangsmåte er et alternativ til øremerkede tilskudd.

Når det innføres nasjonale regler på et område, er dette et uttrykk for nasjonale prioriteringer. At de regulerte områdene i noen grad prioriteres på bekostning av områder som ikke er regulert, kan føre til at stadig flere områder reguleres, noe som innebærer at kommunen får lite handlingsrom, og som kan føre til at regler får mindre gjennomslagskraft. På denne måten kan reguleringen på ett velferdsområde, føre til ytterligere regulering på andre velferdsområder.

At regelverket allerede er relativt omfattende og detaljert, kan også være et moment som forsterker bruken av regler som virkemiddel. Dersom regelverket blir en «oppskrift» på hvordan skolen skal drives, vil det være naturlig å søke i loven når man skal ta et valg. Dersom loven ikke gir svar, kan det misforstås som at et tiltak eller en løsning ikke er lov. Det kan dermed oppstå behov for å innføre nye regler.

9.5.3 Mangelfulle utredninger

I forbindelse med at ny utredningsinstruks ble iverksatt i 2016, gjennomførte DFØ en nullpunktsmåling for å undersøke etterlevelsen av utredningsinstruksen. Undersøkelsen viste at departementene i størst grad tilfredsstiller kravene til å ha problembeskrivelser, til å gi klare anbefalinger av tiltak og til å redegjøre for relevante forutsetninger for vellykket gjennomføring. Departementene tilfredsstiller i mindre grad kravene knyttet til å beskrive positive og negative virkninger av tiltaket og til å formulere klare mål for det aktuelle tiltaket. Ifølge undersøkelsen knytter den klart største utfordringen seg til å utrede flere alternative tiltak. Å identifisere og utrede reelt alternative tiltak er nødvendig for å kunne vurdere hvor effektivt et tiltak er. I over sju av ti utredninger som DFØ har gjennomgått, har departementene bundet seg til ett tiltak.93

Utvalgets gjennomgang av høringer og lovproposisjoner de senere år viser at de generelle funnene i stor grad stemmer for opplæringsområdet. I høringene og lovproposisjonene er det i liten eller ingen grad drøftet om regler er et hensiktsmessig virkemiddel, eller hva som kunne vært oppnådd med andre virkemidler. En annen utfordring er at man gjennomgående sammenligner dagens faktiske situasjon med den ideelle situasjonen som man ønsker å oppnå gjennom lovendringen. Det tas sjelden høyde for at de nye reglene ikke nødvendigvis vil etterleves fullt ut, heller ikke i tilfeller hvor mangelfull etterlevelse av gjeldende regelverk er en del av bakgrunnen for forslaget.

Det gjøres ikke barnekonsekvensvurderinger når det foreslås endringer i opplæringsloven, til tross for at de fleste reglene i loven berører rettighetene og opplæringstilbudet til barn og unge. I flere lovproposisjoner omtales hensynet til elevene, ofte som en del av begrunnelsen for at reglene innføres. Men det er sjelden forslagene blir vurdert opp mot sentrale artikler i barnekonvensjonen, som for eksempel barns beste, ivaretakelsen av retten til å bli hørt, ikke-diskriminering og retten til utdanning. Det er sjelden barn og unge involveres i lovarbeidet på andre måter enn gjennom ordinære offentlige høringer til organisasjoner som representerer barn og unge.

Lovproposisjonene på opplæringsområdet inneholder ofte en overordnet beskrivelse av de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget. Utover dette er det sjelden at andre forutsetninger for å lykkes med tiltaket blir vurdert. Lovproposisjonene viser også i liten grad forslagets betydning for det lokale selvstyret.

9.5.4 Manglende kunnskaper om utdanningsrettslige spørsmål

Det gjør det enklere å lage gode regler dersom myndighetene har tilgang til forskning og forskningsmiljøer. Utvalget har fått flere innspill om, og har selv erfart, at det er påfallende lite forskning om utdanningsrettslige spørsmål og i realiteten ingen forskningsmiljøer. Dette kan ha flere konsekvenser som kan bidra negativt til regelverksforvaltningen innen utdanningsfeltet.

I noen grad er det et generelt problem at det er lite forskning og kunnskap om rettslige styringsinstrumenter.94 Men det er særlig påfallende for utdanningsretten. Det er svært få forskere innen utdanningsrett, og det avlegges få juridiske eller tverrvitenskapelige doktorgrader som berører utdanningsrettslige problemstillinger. Rettsdogmatisk forskning kunne bidratt til å avdekke og i noen grad avklare svakheter og uklarheter i utdanningsretten.

Det er også få generelle utdanningsrettslige framstillinger eller lærebøker.95 Dette fraværet kan medvirke til usikkerheten som oppleves i sektoren rundt rettslige styringsinstrumenter. Fraværet av allmenne framstillinger gjør også at det er vanskelig å finne svar og å lese seg opp om utdanningsrettslige spørsmål. Det kan også være en grunn til at kunnskapene i sektoren om utdanningsrett er urovekkende lave. Et eksempel er Skolelederforbundets undersøkelse fra 2016, der rektorene rapporterte at den kunnskapen nyutdannede lærere i minst grad besatt, var kunnskapen om sentrale lover og regler på skolefeltet.

Mangelen på rettsvitenskapelige forskningsmiljøer innen utdanningsrett svekker mulighetene utdanningsmyndighetene og andre har til å innhente betenkninger, utredninger eller finne eksperter som kan bidra på utdanningsfeltet.

Det er ingen av de juridiske fakultetene som tilbyr utdanningsrett som fag, slik det for eksempel er innen helserett, sosialrett, trygderett, barnevernsrett og kommunalrett. Det er heller ingen forskningsmiljøer som forsker på utdanningsrettslige problemstillinger. Det er urovekkende gitt hvor viktig opplæringssektoren er for samfunnet.

Fraværet av utdanningsrettslige forskere og forskningsmiljøer kan også føre til at den offentlige debatten om utdanningsrettslige spørsmål blir mindre informert, og forsterke utfordringene medieoppmerksomheten på området kan innebære (se kapittel 9.5.2). Det er eksempler på debatter som over tid bærer preg av fravær av juridisk-faglige synspunkter fra uavhengig forskerhold. Én side av dette er at spørsmål kan framstå som mer uavklarte i media enn det de faktisk er.

En annen sak er at forskningsmiljøer kan være en kritisk og uavhengig stemme til utdanningsmyndighetene, som kan tjene til for eksempel å avdekke ulovligheter, uholdbare tolkninger av gjeldende rett og å reise nødvendige debatter om bruken av rettslige styringsinstrumenter. Det kan også være at mer forskning på gjeldende rett og virkninger av utdanningsrettslige virkemidler, ville bidra til et mer realistisk syn på hva som kan oppnås med rettslig regulering.

9.5.5 Hyppige endringer i regelverket

En utfordring med dagens regelstyring, som også er omtalt i 9.3.2, er at det skjer hyppige endringer i regelverket på opplæringsområdet. Dette gjør det vanskelig for aktørene i opplæringssektoren å holde oversikt over reglene, og implementeringsarbeidet blir uforutsigbart og krevende. Nedenfor ser utvalget på hva slags endringer som gjøres, og årsakene til endringen.

Ifølge en kartlegging fra Difi ble det gjennomført 17 lovendringer og 24 forskriftsendringer på grunnopplæringens område i perioden 1999–2009. Kartleggingen viser at det i denne perioden har vært ulik utvikling i bruken og omfanget av juridiske styringsvirkemidler i miljø-, helse- og opplæringssektoren. Antallet lovendringer som innebærer substansiell endring for kommunene, er mye større på utdanningsområdet og helseområdet enn på miljøvernområdet. Ifølge rapporten reflekterer dette de mange politiske initiativene på de to velferdssektorene, mens man på miljøvernområdet har hatt et tiår der det ikke har vært gitt nye oppgaver til kommunene.96

Fra 2010 og fram til i dag er det lagt fram 23 lovproposisjoner med forslag om endringer i opplæringsloven. Antallet proposisjoner gir ikke nødvendigvis et godt bilde av hvor mye endring som skjer. Også på andre velferdsområder legges det fram mange lovproposisjoner. For eksempel var det i samme periode 199 lovproposisjoner hvor det ble foreslått endringer i barnevernloven. En stor andel av disse gjaldt primært endringer av andre lover med følgeendringer i barnevernloven. De fleste lovproposisjonene som legges fram for opplæringsloven, gjelder flere lovendringer. Noen av forslagene innebærer dessuten omfattende endringer. I tillegg er det de fleste årene gjennomført flere endringer i forskrift til opplæringsloven.

Regelendringene som gjennomføres, er av ulik art. En del endringer er presiseringer og tydeliggjøringer, som for eksempel lovendringen om skolebytte i mobbesaker.97 Andre endringer er av mer teknisk art, som flytting av bestemmelse om retten til spesialpedagogisk hjelp og retten til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder fra opplæringsloven til barnehageloven.98 Det er også enkelte endringer av mer symbolsk karakter, som endring av navnet på faget religion, livssyn og etikk (RLE) til kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE).99 De fleste endringene som gjennomføres, innebærer reelle endringer i form av nye eller endrede rettigheter og plikter. Eksempler på dette er nye skolemiljøregler100 og utvidelse av retten til videregående opplæring101.

Det er også mange av bestemmelsene i opplæringsloven med forskrifter som ikke har vært endret siden forrige store lovgjennomgang. Dette gjelder for eksempel § 5-1 om rett til spesialundervisning og § 5-6 om pedagogisk-psykologisk tjeneste.

9.5.6 Mangelfull tilrettelegging for implementering

Det tar tid å implementere lovregler. Lovendringene vil ikke ha en umiddelbar effekt fra det tidspunktet Stortinget har vedtatt loven. Det er mange nivåer og aktører beslutningen skal gjennom før en lovendring kan effektueres ute i den enkelte skole eller i det enkelte klasserom.

En generell tilbakemelding fra aktørene i opplæringssektoren er at det ikke legges godt nok til rette for at nye regler skal implementeres i opplæringssektoren. Én utfordring er tiden som settes av til implementering. Vanlig praksis på opplæringsområdet er at lovforslag vedtas i vårsesjonen, ofte i juni, og trer i kraft 1. august samme år. Kommuner og skoler gis dermed i praksis ingen tid til å forbedrede seg til lovendringen eller til å igangsette nødvendige implementeringstiltak.

En annen utfordring er at lovvedtakene i mange tilfeller ikke følges opp med implementeringstiltak fra statlig hold. Et unntak er de nye skolemiljøreglene i opplæringsloven kapittel 9 A. Flere av dem utvalget har snakket med, har opplevd god støtte i implementeringen av disse reglene, men etterlyst tilsvarende implementeringstiltak ved andre lovendringer. Et annet eksempel på god implementering av regler er reglene om vurdering i forskrift til opplæringsloven kapittel 3. Noe av det som er felles for disse implementeringene, er samspillet mellom juridiske og pedagogiske virkemidler og at det har vært større satsinger på fagområdet samtidig som regelverket ble endret.

At myndighetene ikke legger til rette for implementering, vil for det første innebære en betydelig risiko for at reglene ikke blir fulgt. Et annet aspekt er at denne framgangsmåten kan svekke effekten av lov som virkemiddel. Det er vanskelig å ta lovkravene på alvor dersom man ikke får noen reell sjanse til å følge dem. Det skaper et inntrykk av at lovreglene handler mer om at myndighetene skal vise at de tar grep, og mindre om at det faktisk skal skje en reell endring i skolesektoren.

Det er likevel ikke tilstrekkelig at det er nok tid til implementering. Det er eksempler på regler i opplæringsloven som har vært uendret de siste tjue årene, men som likevel ikke er godt nok implementert ute i skolene. Dette gjelder for eksempel reglene om spesialundervisning.

Enkelte har pekt på at en fordel med en helt ny opplæringslov vil være at loven endelig kan bli implementert i praksis. Dagens regelverk, med lover, forskrifter og tolkningsuttalelser, framstår som så omfangsrikt og fragmentert at det er vanskelig å ta igjen implementeringen. Med en ny lov, vil man kunne få en ny start.

Se mer om implementering av regler i kapittel 55.

9.6 Oppsummering

Det er ikke grunnlag for å konkludere med at reglene i dagens lov er uegnet til å nå målet med regelstyringen. Det kan derimot være at regelverket ikke nødvendigvis er rettet mot de riktige faktorene. Det ser også ut til at reglene har noen virkninger som kan være uheldige.

Én utfordring er at aktørene i opplæringssektoren opplever at reglene bidrar til mer dokumentasjon og rapportering. Det er særlig individuelle rettigheter og kravet til at kommunen skal ha et forsvarlig system, som oppleves å utløse mer dokumentasjon og rapportering. Det er uheldig dersom unødvendig dokumentasjon og rapportering tar tid og ressurser bort fra kommunenes og skolens kjerneoppgaver. Hensikten med dokumentasjons- og rapporteringskravene er å ivareta elevenes behov på kort og på lang sikt. Hvis kravene ikke bidrar til dette, er de unødvendige. Dokumentasjon og rapportering kan framstå som tungvint i vanlig drift, men kan samtidig være avgjørende for elevenes rettssikkerhet i enkeltsaker.

Når det gjelder individuelle rettigheter, er utfordringen todelt. Én utfordring er at opplæringsloven med forskrifter ikke ivaretar elever med særlige behov godt nok. En annen utfordring, som til en viss grad står i et motsetningsforhold til den første, er at bruken av individuelle rettigheter i noen tilfeller går ut over den innsatsen som kan rettes mot fellesskapet. Disse to utfordringene kan tyde på at dagens regelverk ikke er treffsikkert nok.

På enkelte områder kan det være en utfordring at reglene ikke tar hensyn til rettssikkerheten til de ansatte i skolen, men ut fra de tilbakemeldingene utvalget har fått, er det ikke grunn til å tro at dette er en gjennomgående utfordring med dagens regelverk.

Kunnskapsgrunnlaget viser at jussen i noen grad har fått for stor plass, og at det kan bli for mye oppmerksomhet på prosesser og dokumentasjon framfor innhold og kvaliteten i vurderingene. Samtidig vil utvalget understreke at rettssikkerhetsmekanismer, som for eksempel saksbehandlingsregler, ikke står i motsetning til gode vurderinger, snarere tvert imot. Utfordringen er å skape god nok sammenheng mellom reglene og skolens kjerneoppgaver.

Det er etter utvalgets oppfatning ikke grunnlag for å konkludere med at det har vært en sterk rettsliggjøring av opplæringssektoren. Verken antallet klagesaker eller antallet saker for domstolen har økt vesentlig. At aktørene i skolen opplever økt rettsliggjøring, handler trolig mer om generelle utviklingstrekk i samfunnet, som økt rettighetsbevissthet og medias innflytelse. At samfunnet stiller større krav til det offentlige tjenestetilbudet, er først og fremst positivt. Men dette gjør det desto viktigere med klare regler som skaper en riktig forventning om hva man har krav på og ikke minst hvem som kan avgjøre kravet.

En utfordring på opplæringsområdet er at det samlede regelverket oppleves som omfattende, fragmentert og komplekst. Både regelverkets struktur, det totale omfanget av lovregler, forskriftsregler og tolkninger og detaljnivået på reguleringen oppleves som utfordrende. Disse trekkene gjør at det er vanskelig å finne fram i regelverket, og gjør dermed regelverket lite tilgjengelig for brukerne. At regelverket oppleves som for omfangsrikt og detaljert, er dessuten egnet til å svekke regelverkets legitimitet og gjennomslagskraft. Når regelverket blir for omfattende, vil det i praksis oppleves som umulig å oppfylle. Selv om det totale omfanget oppleves som utfordrende, er det ikke lett å peke på regler som overflødige. Den generelle oppfatningen synes å være at den enkelte regel kan være fornuftig og god, men at det er summen av alle reglene som skaper problemer.

Språket i opplæringsloven oppleves ikke som vanskelig å forstå, selv om undersøkelser viser at det også er mulig å forbedre språket. Utfordringen er heller at den språklige forståelsen ikke alltid samsvarer med det juridiske innholdet, eller at det er vanskelig å bruke loven i praksis.

Skjønnsmessige regler gir særlige utfordringer. Det er flere eksempler på skjønnsmessige ord og uttrykk som skaper usikkerhet. Det er usikkerhet om hva som menes, hvem som skal vurdere, og om vurderingene kan overprøves av statlige myndigheter. Det er særlig to spenningsforhold. Det ene er i hvilken grad staten kan overprøve kommunens vurderinger i tilsyn. Det andre spenningsforholdet er mellom faglig-pedagogiske hensyn og andre hensyn.

Det er mangelfull etterlevelse av reglene på opplæringsområdet. En sammenligning med andre sektorer og andre land viser at utfordring med mangelfull etterlevelse ikke er noe særegent for opplæringssektoren. Likefullt er det klart at regelverksetterlevelsen på opplæringsområdet bør forbedres.

Årsakene til at reglene ikke alltid etterleves, er sammensatte. Én viktig årsak er manglende ressurser. En annen årsak synes å være manglende og ulik forståelse av loven og at det er utfordrende å koble den faglig-pedagogiske kompetansen og vurderingen til anvendelsen av reglene. En medvirkende årsak er også den totale arbeidsbyrden til aktørene i skolen. Den totale arbeidsbyrden, i kombinasjon med et omfattende regelverk og andre styringsvirkemidler, gjør at aktørene i noen tilfeller ikke prioriterer etterlevelse av regler i tilstrekkelig grad. Det framstår som ganske klart at aktørene i opplæringssektoren gjennomgående har stor vilje til å etterleve regelverket, men at det i noen grad er manglende anerkjennelse av regelverkets funksjon og manglende integrering av reglene i den generelle styringen av skolen. Denne utfordringen kan igjen ha en sammenheng med at regelverket oppfattes som for omfangsrikt og for lite treffsikkert.

Etter utvalgets oppfatning er det enkelte trekk ved lovprosessen og den generelle regelverksforvaltningen på opplæringsområdet som bidrar til å svekke loven som styringsvirkemiddel og som fører til at kvaliteten på regelverket blir dårligere enn den kunne vært.

Troen på regler som styringsvirkemiddel er et slikt trekk. Mange av aktørene i opplæringssektoren opplever at det er en overdreven tro på at regler skal føre til endring. Samtidig er det et paradoks at det sjelden settes av tid eller igangsettes tiltak for implementering. Regelstyring framstår derfor i noen tilfeller som et forsvar mot kritikk og som et vern mot ubehagelige saker mer enn et reelt forsøk på å gjøre endringer ute i skolene.

En annen utfordring som har nær tilknytning til troen på regelstyring, er at det sjelden vurderes om en ønsket handling eller tilstand kunne vært nådd på andre måter enn gjennom lovregulering. Etter utvalgets oppfatning vurderes det dessuten i for liten grad hva som skal til for at en lovregel fungerer etter hensikten. Det tas ikke høyde for at loven ikke vil bli etterlevd fullt ut, og det gjennomføres i de fleste tilfeller heller ikke tiltak fra nasjonalt hold for å sikre at lovreglene blir implementert og evaluert.

10 Loven skal sikre tilstrekkelig handlingsrom for kvalitetsutvikling og profesjonelt skjønn

10.1 Innledning

I utvalgets mandatet står det at målet for arbeidet er et regelverk som «sikrer at kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere har tilstrekkelig handlingsrom til å fremme kvalitetsutvikling i skolen». Videre skal utvalget «ta hensyn til at opplæringsloven skal hjemle og beskytte elevers rettigheter og behov og at profesjonsutøverne gis tilstrekkelig rom for skjønnsutøvelse».

Både kommunene og profesjonsutøverne ønsker å gi elevene et godt opplæringstilbud. Et lokalt handlingsrom102 står dermed ikke i motsetning til målet om å ivareta elevenes behov og ivareta deres rettigheter. Samtidig vil det med et stort lokalt handlingsrom være en risiko for at barn, unge og voksne ikke får et likeverdig opplæringstilbud uavhengig av bosted. Videre er det en risiko for at lokale prioriteringer, og vektleggingen av hensynet til for eksempel økonomi, kan gå utover elevenes rettigheter. I vurderingen av hvor stort det kommunale og profesjonelle handlingsrommet bør være, må det dermed tas hensyn til hvilke regler som er nødvendige for å sikre elevene en opplæring i samsvar med målene for grunnopplæringen. Se utvalgets generelle vurderinger av når nasjonale regler er nødvendig, i kapittel 12.2.

Profesjonsutøverne i skolen er ansatte i kommunen. Et kommunalt og et profesjonelt handlingsrom vil derfor i noen grad være sammenfallende. Dersom staten i liten grad griper inn i det kommunale handlingsrommet, vil det også ligge til rette for et profesjonelt handlingsrom. Hvis staten derimot begrenser det profesjonelle handlingsrommet gjennom lov, vil dette også være en begrensning av det kommunale handlingsrommet.

Hensynet til det kommunale handlingsrommet står også i noen grad i motsetning til profesjonsutøvernes handlingsrom, ved at kommunen som øverste ansvarlig og arbeidsgiver har styringsrett overfor rektorer og lærere som arbeidstakere.

I dette kapitlet drøftes hva som menes med «tilstrekkelig handlingsrom» for kommunalt og profesjonelt skjønn, i hvilken grad staten gjennom regelstyring griper inn i skjønnsutøvelsen og hvordan ny opplæringslov kan gi tilstrekkelig handlingsrom. Utvalget drøfter også i noen grad begrensninger i den profesjonelle skjønnsutøvelsen som følge av kommunal styring, og da særlig hvordan nasjonale regler kan føre til økt kommunal styring utover det som er nødvendig og hensiktsmessig.

Drøftingen i dette kapitlet omfatter ikke den styringen av profesjonen som staten, ved Kunnskapsdepartementet, gjør ved å fastsette rammeplaner for lærerutdanningen.

10.2 Handlingsrom for kommunen til å fremme kvalitetsutvikling

10.2.1 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

Et paradoks som tas opp i flere sammenhenger, er at de nasjonale overordnede målsettingene går i retning av større kommunalt handlingsrom, mens utviklingen på velferdsområdene i realiteten går i retning av mer regelstyring.103 Ifølge Meld. St. 12 (2011–2012) viser ulike kunnskapskilder at det over tid har skjedd en økning både i mengden og i detaljeringsgraden av den statlige styringen av kommunesektoren, og særlig regelstyringen. Regjeringen understreker i denne meldingen prinsippet om rammestyring og mener at det over tid må bli samsvar mellom prinsipp og praksis. Prinsippet om rammestyring er også understreket i forarbeidene til kommuneloven, og det ligger til grunn for lovfestingen av prinsippene for nasjonal styring av kommunene i kommuneloven § 2-2.104

I et FOU-prosjekt på oppdrag fra KS er det gjennomført en studie av statlig styring av kommunene på blant annet opplæringsområdet. Analyse viser blant annet at ulike partier og regjeringskonstellasjoner – på tvers av ideologiske skillelinjer – i stor grad forfekter verdien av kommunalt handlingsrom i programerklæringer, men blir gjennomgående mer orienterte mot sentral styring når generelle styringsideer skal omsettes til faktisk politikk via særlovene. Analysen viser ifølge forskerne også at det jevnlig avvikes fra retningslinjene om rammestyring, og avvikene blir tydeligere jo nærmere man kommer måten kommunene faktisk styres på gjennom lovkrav og tilsyn med kommunenes etterlevelse av disse.105

Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) har kartlagt bruken av virkemidler i den statlige styringen av blant annet grunnopplæringen i perioden 1999–2015.106 Difi konkluderer med at det til tross for et fortsatt detaljert regelverk på grunnskoleområdet er grunn til å hevde at kommunenes handlingsrom har økt når det gjelder organiseringen av og innholdet i undervisningen og tilsetting til visse stillinger. Ifølge rapporten er det imidlertid også innført flere rettigheter og strengere krav i perioden 1999–2015. Blant annet er kravene til lærerens kompetanse skjerpet betydelig. I rapporten vises det også til at kommunene i noen tilfeller er gitt større handlingsrom for deretter å få dette innstrammet igjen. Et eksempel på dette er reglene om klassestørrelse og normtall. I 2003 fikk kommunene større frihet til selv å definere egnet størrelse på undervisningsgruppene og klassebegrepet ble fjernet. I 2009 kom det en lovendring som gjeninnførte klassebegrepet, og som fastslo at elevene skal ha tilhørighet i en basisgruppe eller klasse. I 2013 ble det innført en hjemmel i opplæringsloven for at Kunnskapsdepartementet kan vedta forskrift om forholdstall mellom antall elever og lærere, og 1. august 2018 ble det innført en lærernorm i kapittel 14A i forskrift til opplæringsloven.

I Meld. St. 14 (2014–2015) ble det varslet at lovverket på blant annet opplæringsområdet ville bli vurdert for å se om det ga nødvendig lokal handlefrihet. Det ble også varslet noen konkrete endringer som skulle føre til større lokalt handlingsrom. Oppfølgingen resulterte likevel ikke i noen omfattende deregulering. Bare én av de varslede endringene ble gjennomført. Dette gjaldt opphevingen av den tidligere § 9-5 i opplæringsloven om anbefalt skolestørrelse.

En undersøkelse gjennomført av Difi viser at kommunene generelt erfarer at deres handlingsrom krymper. Kommunene opplever at de får færre muligheter til å ta egne initiativ og til å velge egne løsninger. Dette skjer både ved at områder som tidligere har vært politisk styrt på kommunalt nivå, blir styrt gjennom nasjonale regler, og gjennom at staten følger opp reguleringene gjennom veiledning, kontroll og tilsyn.107 Norsk institutt for by og regionforskning har tidligere undersøkt kommunale aktørers opplevelse av hvor sterk den statlige styringen av omsorgssektoren er, sammenlignet med andre sektorer. Flere av dem som ble spurt, mente at skolesektoren var sterkere statlig styrt enn omsorgssektoren, og mange av disse informantene hadde erfaring fra skolesektoren.108

Innspill til utvalget

Utdanningsforbundet har i innspill til utvalget tatt opp at det er en spenning mellom rammestyring og rettssikkerheten til elevene. Utdanningsforbundet mener at kommunens handlingsrom ikke kan vurderes på samme måte for et utdanningstilbud som har livslange konsekvenser for barn og unge, som for andre kommunale tilbud. Etter deres syn bør det tas hensyn til at barn og unge i skolealder ikke kan påvirke kommunale myndigheters beslutninger i samme grad som resten av befolkningen kan.109

Flere av de andre i referansegruppen, blant annet Barneombudet og Skolelederforbundet, har også gitt uttrykk for at regelverket er for omfattende. Skolelederforbundet mener for eksempel at dagens regelverk er svært detaljert, og at det ideelle ville være at loven gir et generelt rammeverk som gir gode muligheter for lokal tilpasning.110

Med unntak av KS har medlemmene i referansegruppen i liten grad pekt på konkrete regler som er overflødige, eller som innebærer en for detaljert eller stram styring av kommunene. KS har i sitt innspill pekt på mange områder i loven hvor det bør gis mer handlingsrom.111 KS har blant annet gitt innspill om at enkelte av reglene i opplæringsloven er overflødige fordi innholdet følger av annet regelverk, eller det er unødvendig med særregulering på opplæringsområdet. Flere av innspillene fra KS går også ut på at det ikke bør fastsettes nasjonale regler om hvordan oppgaveløsningen organiseres i kommunen og at kommunen bør ha større handlingsrom når det gjelder kompetansen til ansatte i kommunen, inkludert skolenivået. KS har også gitt innspill om at å styre innsatsen i form av normtall ikke samsvarer med retningslinjene i veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner.112

KS har videre gitt innspill til utvalget om at mange presiseringer i loven bidrar til en detaljeringsgrad som er uhensiktsmessig. KS peker på at presiseringene bidrar til at loven får karakter av en oppskriftsbok for riktige handlinger, der jussen ofte gis forrang framfor pedagogiske og etiske vurderinger som må foretas lokalt.113

De øvrige medlemmene i referansegruppen har ikke konkrete forslag til områder hvor det bør legges opp til større kommunalt handlingsrom, selv om det er flere forslag til regler som kan tas ut med andre begrunnelser.114 Flere i referansegruppen har derimot vist til områder i dagens lov hvor det ikke bør gis større handlingsrom, eller hvor det tvert imot bør være strengere, tydeligere eller mer detaljerte regler. Dette gjelder særlig tilpasset opplæring, spesialundervisning, vurdering, opplæring i og på samisk, skolemiljø og fysisk inngrep overfor eleven (ofte omtalt som tvang). Flere av medlemmene har konkrete forslag til hvordan dagens regler kan forbedres og tydeliggjøres.

Barneombudet er blant dem som peker på flere områder hvor opplæringsloven bør være mer detaljert eller stille tydeligere krav. Barneombudet mener blant annet at det er få og uklare kvalitetskrav til spesialundervisningen, og at man bør vurdere å innføre nasjonale standarder eller krav i lov eller forskrift for hvordan spesialundervisningen skal planlegges, gjennomføres og evalueres. Ombudet mener også at kravene til den pedagogisk-psykologiske tjenesten må tydeliggjøres i lov eller forskrift, og at tjenesten må få en tydeligere rolle i å følge opp elevenes utbytte av spesialundervisningen. Videre mener ombudet at det bør være en tydeligere plikt for skolene til å tilpasse opplæringen.115

Et generelt innspill fra Utdanningsforbundet går ut på at skjønnsrommet for kommunen i noen tilfeller er for vidt, eller at skjønnstemaet er uavklart. En risiko ved dette er ifølge Utdanningsforbundet at økonomiske hensyn blir tillagt for stor vekt i skjønnsvurderingen, på bekostning av det som er faglig forsvarlig. Utdanningsforbundet mener at det innenfor noen sentrale bestemmelser er behov for klare retningslinjer for angivelse av skjønnet, og at det bør vurderes om slike retningslinjer bør nedfelles i lovteksten. Eksemplene som nevnes, er tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet i § 5-1, pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig i § 8-2 og bestemmelser i kapittel 9 A om elevenes skolemiljø.116

Innspillene fra referansegruppen til konkrete bestemmelser i dagens lov er omtalt under det aktuelle temaet i del IV av utredningen.

10.2.2 Utvalgets vurdering

Om kommunalt handlingsrom for å fremme kvalitetsutvikling

Kommunene forstår handlingsrom som det å kunne handle innenfor rammer som gir mulighet til å ta egne initiativ og beslutninger, forfølge egne mål, gjøre egne prioriteringer og å velge egne organisasjonsmodeller, arbeidsmetoder og virkemidler. Handlingsrom knyttes også i vesentlig grad til tilgangen på ressurser. Juridisk handlefrihet anses som lite verdt dersom det ikke finnes ressurser som gjør det mulig å utnytte den.117

Kvaliteten på opplæringen påvirkes av en rekke faktorer, og alle beslutninger som tas i forbindelse med skoledriften, kan ha betydning for kvaliteten i skolen. Kommunens handlingsrom for kvalitetsutvikling forstås dermed som den myndigheten kommunen har til å styre opplæringen slik at den kan opprettholde eller forbedre kvaliteten på opplæringen. Uttrykket kvalitet forstås her som i hvilken grad målene for grunnopplæringen nås. Se om målene for grunnopplæringen i kapittel 5.2.

Regelstyringens betydning for det kommunale handlingsrommet

Kommunens handlingsrom kan i hovedsak begrenses på to måter. For det første ved at nasjonale myndigheter i lov eller med hjemmel i lov fastsetter plikter, forbud og andre regler om hvordan aktiviteter skal utføres. Kommunen står da ikke fritt til å handle som den vil på det lovregulerte området. For det andre kan kommunens myndighet begrenses ved at nasjonale myndigheter i loven legger myndigheten til å avgjøre saker i skolen til andre enn kommunen. Kommunen vil da ikke fullt ut rå over alle virkemidlene for kvalitetsutvikling. På opplæringsområdet handler denne problemstillingen om forholdet mellom kommunens handlingsrom og profesjonsutøvernes handlingsrom. Denne problemstillingen er omtalt i kapittel 10.3.2.

Det synes å være relativt stor enighet blant kommunene om at opplæringsloven med forskrifter i for stor grad detaljregulerer opplæringsområdet, og at regelverket dermed griper for mye inn i deres handlingsrom. Samtidig er det flere av dem som utvalget har møtt, som også mener at loven er en trygghet og en støtte i skoledriften og i samhandlingen med elever og foreldre.

Lovkrav kan også være en måte å sikre ressurser til skolene på, noe som igjen vil være viktig for handlingsrommet. For eksempel mente mange av de sektoransvarlige innenfor utdanning at kommunene hadde større administrativ kapasitet og kompetanse tidligere, da skolesjefstillingen var lovfestet.118

Når det gjelder hvilke regler som oppleves å begrense handlingsrommet, er det ofte individuelle rettigheter som trekkes fram.119 Årsaken er at individuelle rettigheter gir borgerne krav på å få en bestemt tjeneste, og at dette fratar kommunen muligheten til å prioritere helhetlig ut fra lokale behov og forutsetninger.

Når det i opplæringsloven er benyttet skjønnsmessige regler, er dette i utgangspunktet en reguleringsform som gir et visst handlingsrom til kommunene. Samtidig kan det være risiko for at det kommunale handlingsrommet innsnevres gjennom statlige kontrollorganers tolkning og praktisering av reglene. På den annen side kan tilbakeholdenhet med å håndheve eller presisere innholdet i slike skjønnsmessige regler gå ut over dem som er tilgodesett av reglene – som gjerne er elevene i grunnopplæringen. Se mer om skjønnsmessige regler i kapittel 9.3.5 og kapittel 12.6.

Hvor stort det kommunale handlingsrommet bør være

At kommunene har handlingsrom til å utvikle kvaliteten i de kommunale tjenestene, er en forutsetning for at kommunene skal kunne fungere som lokale demokratier som kan gjøre egne veivalg og prioriteringer for sine innbyggere.

En fordel med kommunalt handlingsrom er at vurderinger og valg kan gjøres på grunnlag av lokale forhold. Tiltakene kan dermed tilpasses bedre både til de faktiske utfordringene og til forutsetningene for å kunne gjennomføre tiltakene. Det vil dessuten ligge bedre til rette for å forankre kvalitetsutviklingen i lokalsamfunnet og trekke veksler på lokale ressurser. Dersom kommunene gis større handlingsrom, kan det også føre til at kommunen tar større ansvar.

Målet i mandatet er at kommunene skal sikres «tilstrekkelig» handlingsrom. Utvalget forstår det slik at nytten av et kommunalt handlingsrom må veies opp mot andre hensyn. Et sentralt hensyn, som også er omtalt i mandatet, er at loven skal beskytte og hjemle elevers rettigheter og behov. Det er ikke nødvendigvis motstrid mellom disse hensynene, da kommunene også ønsker å ivareta elevenes behov. En fordel med å gi kommunen handlingsrom vil være den nærheten kommunen har til elevene sammenlignet med lovgiver. På den annen side er det lovfestede rettigheter med tilhørende klagemulighet som vil gi størst rettssikkerhet for elevene, og som i størst grad vil sikre et likeverdig opplæringstilbud til barn, unge og voksne.

Utvalget er enig med Utdanningsforbundet i at det i utformingen av loven må tas hensyn til at retten til opplæring er en helt grunnleggende rettighet, og at barn og unge ikke har samme mulighet som voksne til å ivareta egne interesser. Samtidig står kommunene i en særposisjon sammenlignet med andre aktører ettersom de er demokratisk folkevalgte organer. Representantene i kommunestyret og fylkestinget må dermed stå til ansvar overfor velgerne for de beslutningene de tar. I tillegg inneholder kommuneloven andre mekanismer for ansvarliggjøring, som kontrollutvalg og internrevisjon.

Det å gi kommunene handlingsrom betyr dermed ikke at kommunen står fritt i sine valg eller at de ikke må stå til ansvar for valgene de tar. Kommunene er ansvarlige for vurderingene og valgene innenfor handlingsrommet og må kunne gjøre rede for og begrunne sine beslutninger. Når loven legger opp til at det skal gjøres faglige vurderinger, må kommunen legge til rette for et godt profesjonelt skjønn. Kommunen må blant annet legge til rette for dialog og samarbeid mellom profesjonsutøverne og for utvikling og oppdatering av kompetanse og erfaring. Se mer om faglig-pedagogisk skjønnsutøvelse og forholdet mellom kommunalt handlingsrom og profesjonelt skjønn i kapittel 10.3.2 og kapittel 12.6.2.

Hvordan opplæringsloven kan sikre tilstrekkelig handlingsrom for kvalitetsutvikling

Etter utvalgets vurdering er det ikke grunnlag for å konkludere generelt med at det er for stort eller for lite kommunalt handlingsrom i dagens opplæringsloven.

På noen områder mener utvalget at kommunene er for detaljert styrt og foreslår endringer som vil gi større handlingsrom til kommunene. Utvalget foreslår blant annet økt fleksibilitet i fag- og timefordeling, færre krav til sakkyndig vurdering og færre krav om hvordan samarbeid og involvering organiseres. Utvalget foreslår også tydeliggjøring av regelverket på flere områder, noe som også kan gjøre det lettere for kommunene å benytte handlingsrommet som loven gir. Når regelverket er uklart, kan det føre til at det oppleves mer begrensende enn det egentlig er.

På andre områder mener utvalget at hensynet til elevene tilsier flere og strengere regler, noe som vil gi mindre handlingsrom for kommunene. Utvalget mener det bør være nasjonale regler når det er avgjørende for å nå sentrale mål for grunnopplæringen, som læring, danning og et trygt og godt skolemiljø. Videre er det nødvendig med individuelle rettigheter hvis generelle regler ikke vil ivareta enkeltelevers behov. Individuelle rettigheter kan også være nødvendig for å oppnå likeverdighet uavhengig av funksjonsnivå, bakgrunn mv. Se mer om utvalgets generelle vurderinger om bruk av regler og individuelle rettigheter i kapittel 12.2 og 12.3.

Utvalget foreslår flere nye regler og innstramminger av reglene for å gi elevene den best mulige opplæringen. Blant annet krav om at opplæringen må forberedes og følges opp av en lærer og at en lærer normalt må være til stede i opplæringen. Utvalget foreslår dessuten generelle regler om at elever skal høres og at hensynet til elevens beste skal tillegges vekt. Utvalget viderefører også elevenes individuelle rettigheter og utvider enkelte rettigheter og plikter. Blant annet foreslår utvalget en plikt for kommunen til å gi forsterket innsats som er videre enn dagens plikt til å gi intensiv opplæring.

Utvalget tydeliggjør på noen områder at et faglig-pedagogisk kunnskapsgrunnlag skal ligge til grunn for skjønnsutøvelsen som reglene legger opp til. Dette vil på én måte gripe inn i det kommunale handlingsrommet ved at det utgjør rammer for skjønnsutøvelsen og hindrer kommunen å legge vekt på andre hensyn enn faglig-pedagogiske. Samtidig legger utvalget opp til at staten som hovedregel skal være tilbakeholden med å overprøve resultatet av slik skjønnsutøvelse. Dette vil bidra til et større kommunalt og profesjonelt handlingsrom. Se mer om utvalgets generelle vurderinger om bruk av skjønnsmessige regler i kapittel 12.6. De ulike aktørenes rolle i utøvelsen av det profesjonelle skjønnet er omtalt i kapittel 10.3.2.

10.3 Handlingsrom for profesjonsutøvelse i skolen

10.3.1 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

Om handlingsrommet for profesjonelt skjønn

Enkelte undersøkelser tyder på at den rettslige reguleringen på opplæringsområdet ikke er for stram, og at den ikke fratar profesjonen det handlingsrommet den trenger for å fatte beslutninger til det beste for eleven.120 Det er samtidig undersøkelser og tilbakemeldinger som tyder på at nasjonale regler bidrar til å innskrenke det profesjonelle handlingsrommet. I lærerrollerapporten konkluderes det med at mengden av tiltak og kontroll som ble innført i forbindelse med Kunnskapsløftet, kombinert med en generell rettsliggjøring av utdanningsfeltet og forsterket tilsynsvirksomhet, kan ha gitt mindre handlingsrom for utøvelse av profesjonelt skjønn og en følelse av overstyring, i strid med intensjonen i Kunnskapsløftet.121

Som omtalt i kapittel 9.2.8 opplever mange at rettighetsfesting fører til at kommunene pålegger skoler å dokumentere handlinger og vurderinger i tilfelle det skulle bli en klagesak. Slike dokumentasjonskrav er det lærere og rektorer som må oppfylle i praksis. Et annet innspill som utvalget har fått, er at nye regler nødvendiggjør implementeringsarbeid fra kommunens side, som kan innebære at kommunen innfører rapporteringskrav for lærere og rektorer. I lærerrollerapporten pekes det også på at den kommunale styringen i mange sammenhenger kan forsterke den nasjonale.122

Rapporterings- og dokumentasjonskrav i skolen er i flere sammenhenger tatt opp som en utfordring for det profesjonelle handlingsrommet.123 En utredning av rapporterings- og dokumentasjonskrav i skolen konkluderte med at de statlige kravene i skolesektoren er få, men at tilsynsordningens veiledere og anbefalinger likevel skaper et stort behov for kontroll. Videre pekes det på en «snøballeffekt» der nivåene nedover i forvaltningen legger på flere og flere krav. Dermed er det i realiteten veldig mange krav til dokumentasjon og rapportering for den enkelte lærer og skoleleder. Ifølge rapporten er det lærerne som bruker mest tid på dette arbeidet, og som i mindre grad opplever at nytten av kravene tilfaller deres hverdag.124

I lærerrollerapporten pekes det på at det kan oppstå spenninger mellom utdanningspolitikk og læreres handlingsrom dersom styringen blir for omfattende eller detaljert, eller om den setter verdier og kunnskap som er sentral for lærere, under press. Ifølge rapporten er det grunn til å mene at lærerrollen i økende grad er blitt politisk og byråkratisk styrt, men kanskje først og fremst med vekt på å støtte og veilede.125

Bruken av skjønnsmessige regler kan for eksempel føre til at de ulike nivåene legger til flere detaljer i tolkningen av regelverket (se nærmere omtale av skjønnsmessige regler i kapittel 9.3.5). Et regelverk som i utgangspunktet var overordnet, kan for den enkelte lærer og rektor bli detaljerte prosedyrer uten særlig handlingsrom.126

En annen problemstilling er om nasjonale myndigheter i for stor grad griper inn i selve skjønnsvurderingen. Analyser av tilsynet med opplæringssektoren konkluderer med at tilsynsmyndighetene nå i større grad enn tidligere går inn og vurderer skolens praksis, ikke bare opp mot lovverket, men også hvordan skoler sørger for at alle elever får tilstrekkelig utbytte av opplæringen. Det pekes på at rettslige, administrative og profesjonelle standarder innføres som en kjernekomponent i reguleringen av utdanningssystemet, og spørsmålet som reises, er hvordan den nødvendige distansen mellom lovgivende myndighet og profesjonelle aktører skal ivaretas med nye former for tilsyn.127

Gjennom strategien Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen er det stilt flere krav til lærere, og det er gjennomført tiltak for å forbedre forutsetningene for en videre profesjonalisering av lærerrollen.128 Det er også eksempler på at lærerprofesjonen selv har tatt initiativ til å utvikle et felles kunnskapsgrunnlag. Utdanningsforbundet har blant annet utviklet en egen etisk plattform for lærerprofesjonen og en nettside der utdanningsforskning er tilgjengelig for alle.

I lærerrollerapporten drøftes også profesjonalisering av lærerrollen. Rapporten understreker betydningen av et profesjonsfellesskap som kan forvalte normer og standarder, bidra til å utvikle en profesjonell kunnskapsbase og drive aktiv skoleutvikling i samarbeid med skoleledelsen, skoleeier og eksterne interessenter. I noen profesjoner er dette profesjonsfellesskapet sterkt, og noe som setter tydelige rammer for profesjonsutøvelsen. For lærerne er slike interne, felles standarder ifølge rapporten mindre tydelig og uttalt. Profesjonsfellesskapene vil også være viktige for å styrke skjønnsutøvelsen. Rapporten peker på at det fra sentralt hold har vært gjennomført en rekke tiltak siden årtusenskiftet, som i alle fall delvis har hatt til hensikt å kompensere for en manglende profesjonalitet innenfra. Samtidig er det ifølge rapporten grunn til å hevde at lærere ikke har fått tilstrekkelig mulighet til å utvikle egne profesjonsstandarder for å sikre kvalitet i yrkesutøvelsen, standarder som dagens styringssystem på mange måter forutsetter og forventer. Den peker også på at lærerne kanskje heller ikke har grepet muligheten i tilstrekkelig grad.129

Styringsrett og lojalitetsplikt

Alle arbeidstakere har en lojalitetsplikt overfor virksomheten og ledelsen der de arbeider. Denne lojalitetsplikten følger av den enkeltes arbeidsavtale og av den styringsretten arbeidsgiver har overfor sine ansatte. Arbeidsgivers styringsrett kan defineres som arbeidsgivers rett til å ansette og til å si opp arbeidstakere, til å lede, fordele og kontrollere arbeider. Arbeidsgivers styringsrett er ulovfestet. Styringsretten kan bare begrenses gjennom lov, tariffavtaler og arbeidsavtalen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.

Forholdet mellom kommunens styringsrett som arbeidsgiver og profesjonens autonomi er i liten grad drøftet i lovproposisjoner og meldinger til Stortinget. I juridisk litteratur er det lagt til grunn at læreren i utgangspunktet må ha stor grad av frihet til å styre innholdet i undervisningen, og at rektor ikke i detalj kan styre innholdet i hver enkelt undervisningstime. Det er imidlertid lagt til grunn at rektor har plikt til å styre læreren dersom undervisningen framstår som uforsvarlig. For å illustrere rektors styringsrett og styringsplikt i slike tilfeller, er det vist til en sak fra Agder lagmannsrett (RG 2000 s. 683). Her fant lagmannsretten at manglende pedagogisk opplegg for elevene var grunnlag for avskjed av en lærer. Lagmannsretten la også vekt på at det var dårlig samarbeid med kolleger, foresatte og elever. Et annet eksempel hvor rektor i kraft av sin styringsrett grep inn på grunn av manglende undervisning, er en dom fra Eidsivating lagmannsrett (RG 1976 s. 487). Læreren hadde drevet ensidig politisk virksomhet overfor elevene, uten å sette denne undervisningen i en større sammenheng eller gi en motvekt til undervisningen som ble gitt. Læreren fikk pålegg fra skoleledelsen og ble så avskjediget da han nektet å etterkomme pålegget. Lagmannsretten fant at avskjeden var rettmessig.130

Enkelte har tatt til orde for at profesjonens autonomi er å betrakte som et element på lik linje med, og med samme effekt som, en hvilken som helst annen lov eller regulering som griper inn i og begrenser arbeidsgivers styringsrett. Med dette utgangspunktet argumenteres det for at lærerprofesjonen i prinsippet kan styre sin virksomhet ved en mer eller mindre eksklusiv fagkunnskap og en yrkesetikk.131

Utvalget har innhentet en juridisk betenkning om forholdet mellom styringsretten og profesjonens autonomi. Denne betenkningen konkluderer med at lærerprofesjonen ikke er i en særstilling, men at styringsretten likevel ikke er ubegrenset. Styringen må være saklig. Dette saklighetskravet innebærer krav om forsvarlig saksbehandling og at styringen bygger på korrekt faktisk grunnlag. Videre innebærer saklighetskravet at det ikke kan tas utenforliggende hensyn, og at det i styringen må gjøres en avveining mellom arbeidsgivers og arbeidstakers behov.132

Innspill til utvalget

Utdanningsforbundet har gitt innspill om at utvalget bør problematisere utfordringene knyttet til dokumentasjonskrav, byråkratisering og øvrige faktorer som stjeler tid og tar bort oppmerksomhet fra det pedagogiske og relasjonelle arbeidet som er kjernen i skolens brede samfunnsmandat.133

Utdanningsforbundet mener videre at det er en betydelig utfordring at lokale skolemyndigheter griper inn i profesjonens handlingsrom med detaljstyring som gjør at profesjonens mulighet til å utøve sitt faglige skjønn overstyres. Et nasjonalt krav som blant annet Utdanningsforbundet mener at bidrar til mer kommunal styring, er opplæringsloven § 13-10 om forsvarlig system.134

Norsk Lektorlag har gitt innspill til utvalget om at det må gis tilstrekkelig rom for skjønnsutøvelse i profesjonsrollen, uten at et eventuelt «maktvakuum» fylles av fylkeskommunens veiledninger. For å dempe mellomnivåets inngripen trengs det ifølge Norsk Lektorlag mindre rammepreget regelstyring og tydeligere, mer detaljert regulering.135

Et spørsmål som er tatt opp av flere i referansegruppen, er forholdet mellom arbeidsgivers styringsrett og profesjonell autonomi. Spørsmålet handler om hvilke vurderinger og valg den enkelte lærer eller rektor kan gjøre i kraft av sin profesjonalitet, og som ikke kan overstyres av kommunen som arbeidsgiver.

Utdanningsforbundet har gitt innspill til utvalget om at grensene for instruksjonsmyndigheten til lokale skolemyndigheter er uklare, og at det dermed er uklart hvor langt lærerprofesjonens skjønnsutøvelse strekker seg.136 KS mener at juridiske styringsvirkemidler ikke er egnet til å trekke opp grensen mellom kommunalt og profesjonelt skjønn. I og med at kommunen har det demokratiske, juridiske og økonomiske ansvaret for elevene, kan det profesjonelle skjønnet ifølge KS ikke leve uavhengig av dette, og dermed heller ikke av arbeidsgivers styringsrett.137

I St.meld. nr. 30 (2003–2004) kapittel 4.3.1 pekes det på at det innenfor rammene av klare, forpliktende kompetansemål er et profesjonelt ansvar hvilke metoder og virkemidler som tas i bruk for å nå disse målene. I behandlingen av Meld. St. 28 (2015–2016) ba Stortinget regjeringen om å sikre at «det er lærernes ansvar og faglige skjønn som skal avgjøre hvilke metoder og virkemidler som tas i bruk i undervisningen for å nå kompetansemål og oppfylle skolens generelle samfunnsmandat». Utdanningsforbundet mener Stortingets vedtak legger et større ansvar på lærerne, og samtidig skaper et større handlingsrom for lærerprofesjonen.138

Ifølge Utdanningsforbundet betyr ikke profesjonelt handlingsrom at den enkelte lærer står fritt til å gjennomføre enhver undervisningsform uten å redegjøre for sine valg eller åpne for innsyn utenfra. Lærerens valg av metode går for seg i et faglig, pedagogisk og etisk tolkningsfellesskap som er definert av lærerkollegiet, myndigheter, elever, foresatte og andre aktører. Læreren har ifølge Utdanningsforbundet ansvar for å begrunne framgangsmåten sin i relevant forskning, praktisk erfaring, kjennskap til den aktuelle konteksten samt etisk og didaktisk refleksjon.139

10.3.2 Utvalgets vurdering

Om profesjonelt skjønn

I mandatet står det at utvalget skal ta hensyn til profesjonsutøvernes rom til å utøve profesjonelt skjønn.

I flere sammenhenger er det drøftet hva som skal til for at et yrke skal være en profesjon, og om læreryrket er en profesjon eller ikke.140 Ut fra utvalgets mandat er det ikke nødvendig å gå inn i denne drøftingen. Utvalget legger til grunn at læreryrket er en profesjon.141 Det kan drøftes om lærere og rektorer tilhører samme profesjon. For utvalgets mandat er det ikke avgjørende å ta stilling til dette. I det følgende siktes det til både lærere og rektorer med begrepet «profesjonsutøverne i skolen», med mindre det framgår at det kun siktes til én av yrkesgruppene. Lærere og rektorer deler i stor grad en faglig kunnskapsbase, og de fleste rektorer har jobbet som lærere tidligere.

Det er ingen klar og entydig definisjon av hva profesjonelt skjønn er, samtidig som utøvelse av skjønn kan beskrives som kjernen i alt profesjonelt arbeid.142 Ifølge lærerrollerapporten (Om lærerrollen) må profesjonelt skjønn innebære bruk av en sammensatt kunnskapsbase, der erfaringsbasert kunnskap brukes sammen med forskning og informasjon om elevenes læringsresultater. Samtidig handler utøvelsen av profesjonelt skjønn om (ofte umiddelbare) situasjoner der profesjonsutøveren kan velge mellom ulike handlingsalternativer.

Det er etter utvalgets oppfatning klart at profesjonelt skjønn er noe annet og noe mer enn den enkelte lærers subjektive vurdering. For å være et profesjonelt skjønn må vurderingen ta utgangspunkt i en kunnskapsbase som gir grunnlag for å håndtere komplekse spørsmål knyttet til læring og undervisning.143 I tillegg vil sterke profesjonsfellesskap, både lokalt og nasjonalt, være en måte å «kvalitetssikre» og styrke skjønnsutøvelsen på. Når skjønn delegeres, er dette basert på tillit til at lærere og rektorer utfører arbeidet sitt på en hensiktsmessig måte og kan redegjøre for sine vurderinger og beslutninger.144

Et spørsmål er om det er profesjonen som sådan, profesjonsfellesskapet på den enkelte skole eller den enkelte lærer som skal sikres tilstrekkelig handlingsrom. Etter utvalgets oppfatning er det klart at det ikke bare er lærerprofesjonen som sådan det siktes til i mandatet, men også skjønnsutøvelsen som utøves av profesjonsutøverne på den enkelte skole. Derimot er det ikke klart om det er et mål at loven skal ta hensyn til tilstrekkelig handlingsrom for den enkelte lærer og rektor, eller om det er den kollektive skjønnsutøvelsen som utvikles i dialog og samhandling med kollegaer, det primært siktes til.

I vedtak nr. 855 til representantforslag i dokument 8:194 S (2017–2018) om tillitsreform i skolen har Stortinget bedt regjeringen «sørge for at arbeidet med fagfornyelsen og revidering av opplæringsloven ivaretar lærerprofesjonens profesjonelle handlingsrom, i tråd med Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen». Det er derfor relevant å se hen til hvordan lærerprofesjonens profesjonelle handlingsrom er omtalt i Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen. I punkt 3.5 står det der blant annet følgende:

Lærerprofesjonen bygger sin profesjonsutøvelse på felles verdier og et felles forsknings- og erfaringsbasert kunnskapsgrunnlag. Profesjonen og den enkelte lærer forvalter et ansvar for å utøve skjønn i komplekse spørsmål. Lærere og ledere utvikler faglig, pedagogisk, didaktisk og fagdidaktisk dømmekraft i dialog og samhandling med kolleger. Utøvelse og utvikling av det profesjonelle skjønnet skjer både individuelt og sammen med andre. Faglig dømmekraft forutsetter også jevnlig oppdatering. Lærerprofesjonen må derfor vurdere sin pedagogiske praksis for å møte enkeltelever og elevgrupper best mulig.

Utvalget legger på denne bakgrunn til grunn at det skal tas hensyn til tilstrekkelig handlingsrom både for den enkelte lærer, for den kollektive skjønnsutøvelse på den enkelte skole og for profesjonen som sådan.

Regelstyringens betydning for det profesjonelle handlingsrommet

Nasjonale regler kan ha betydning for det profesjonelle handlingsrommet på flere måter. For det første kan reglene gripe direkte inn i og styre profesjonsutøvelsen.

Nasjonale regler kan også innskrenke det profesjonelle handlingsrommet ved at oppfyllelsen av nasjonale regler kan legge beslag på tid og ressurser som kunne vært brukt til profesjonens kjerneoppgave – nemlig opplæring. For eksempel mener flere at reglene om skolemiljø, vurdering og fravær innebærer krav til dokumentasjon, som legger beslag på tid som kunne vært brukt til undervisning.

Nasjonale regler kan dessuten ha indirekte betydning for det profesjonelle handlingsrommet ved at reglene bidrar til mer kommunal styring av profesjonsutøvelsen. Det er særlige individuelle rettigheter og systemkrav som synes å føre til mer kommunal styring. Videre kan uklare regler og skjønnsmessige regler føre til at kommunen går lenger enn de nasjonale kravene for å forsikre seg om at loven oppfylles.

Etter utvalgets oppfatning er det få regler i dagens lov og forskrift som direkte begrenser det profesjonelle skjønnet. At reglene i opplæringsloven med forskrifter i seg selv i liten grad begrenser profesjonsutøvernes handlingsrom for skjønnsutøvelse, stemmer også i stor grad med de tilbakemeldingene utvalget har fått. Derimot er muligens den totale styringen, både nasjonalt og kommunalt, og med ulike verktøy, samlet sett for inngripende. Videre blir det profesjonelle handlingsrommet i noen tilfeller begrenset ved at andre hensyn enn faglig-pedagogiske blir styrende på områder som naturlig hører inn under profesjonsutøvelsen.

Hvor stort bør handlingsrommet være

Mandatet gir anvisning om et «tilstrekkelig» handlingsrom. Fordelene med et profesjonelt handlingsrom må derfor veies opp mot andre hensyn, som elevenes behov og kommunens mulighet til å drive kvalitetsutvikling.

Skolehverdagen og opplæringssituasjonen består av pedagogiske spørsmål som sjelden har sikre svar. For å ta stilling til disse spørsmålene må profesjonsutøverne bruke sin vurderingsevne ut fra et profesjonelt kunnskapsgrunnlag og grunnopplæringens verdigrunnlag. For å kunne bruke sine vurderingsevner til det beste for elevene trenger lærere og rektorer handlingsrom og aksept for den kunnskapen de besitter. Videre har økonomiske rammer og støttestrukturer stor betydning for lærernes mulighet til å utøve godt profesjonelt skjønn.145

Å gi handlingsrom er ikke det samme som å gi frihet til å gjøre vurderinger som man ikke må stå til ansvar for. Tvert imot innebærer et handlingsrom for profesjonelt skjønn et krav om å kunne redegjøre for og å begrunne sine vurderinger og handlinger ut fra et profesjonelt kunnskapsgrunnlag. Hvor stort handlingsrom som bør gis, vil blant annet avhenge av hvor stor tillit det er grunnlag for å ha til profesjonsutøvelsen, og hvordan profesjonsfellesskapet både lokalt og nasjonalt bidrar til å styrke skjønnsutøvelsen.146

Profesjonelt skjønn avgrenses både av regler og av det faglige grunnlaget. Det faglige grunnlaget innebærer dermed også en begrensning ved at det ikke kan tas beslutninger eller gjøres tiltak som det ikke er faglig grunnlag for.147 Profesjonen, både nasjonalt og lokalt, har et ansvar for å kvalitetssikre den profesjonelle skjønnsutøvelsen.

En mulig utfordring er at det ikke alltid er et sterkt faglig grunnlag for den skjønnsutøvelsen som må foretas. OECD har i flere sammenhenger påpekt at sammenlignet med andre sektorer er kunnskapsbasen på utdanningsområdet tynn.148 Tidligere undersøkelser av norsk utdanningsforskning har også konkludert med at det er behov for et sterkere fagmiljø.149 Samtidig vil utvalget framheve at, til forskjell fra andre profesjoner, handler lærerprofesjonen først og fremst om relasjonen mellom to personer: profesjonsutøveren og mottakeren. Lærere må håndtere mange relasjoner på samme tid, både med elever og mellom elever, som til enhver tid vil påvirke det som skjer i klasserommet. Undervisningssituasjoner er altså preget av at man må ta kontinuerlige og ofte raske avgjørelser, og av usikkerhet i mange beslutningssituasjoner.150 Kompleksiteten i lærerarbeidet kan derfor også ha betydning for hva slags kunnskapsgrunnlag det er behov for.

Samtidig er det noen utfordringer ved læreres bruk av kunnskap og særlig forskningsbasert kunnskap. En studie fra 2008 viste for eksempel at lærere opplevde at ansvaret for oppdatering og videre læring i stor grad var overlatt til personlige initiativer hos den enkelte lærer. Lærerne rapporterte at de får lite støtte til å dra nytte av forskningsbasert kunnskap om skole, deres undervisningshverdag eller pedagogikk. Lærerne oppga at muntlig erfaringsutveksling med kolleger var den viktigste kunnskapskilden – de ser gjerne til personlig erfaring hos kolleger heller enn til utdanningsvitenskap som forskningsfelt.151 I en undersøkelse fra TNS Gallup oppga lærere mangel på tid, mangel på nettverk og fravær av relevans som grunner til at forskning ble viet liten oppmerksomhet.152

De ovennevnte undersøkelsene er over ti år gamle og det er grunn til å tro at det har skjedd en utvikling på dette området. Kunnskapsdepartementet har på bakgrunn av blant annet denne situasjonsbeskrivelsen satt i gang flere tiltak som kan styrke utdanningsforskningen og gi et bedre kunnskapsgrunnlag for profesjonsutøvelsen i skolen.153 Lærerutdanningen har blitt lengre og mer spesialisert, lærere og rektorer har fått etter- og videreutdanning og det har blitt gjennomført nasjonale kompetansehevingsprosjekter. Profesjonen selv har også initiert tiltak for å forbedre forutsetningene for en videre profesjonalisering av lærerrollen (se 10.3.1). En undersøkelse som OsloMet har gjennomført på oppdrag fra utvalget, viser likevel at flertallet av informantene er enige om at utilstrekkelighet ved den tilgjengelige faglig-pedagogiske kompetansen er noe av det som gjør det utfordrende å leve opp til intensjonene i regelverket og å gi alle elevene det forsvarlige opplæringstilbudet de skal ha.154 Dette skyldes trolig kompleksiteten i oppgavene som skolen skal løse.

Hvordan opplæringsloven kan sikre profesjonelt handlingsrom

Én måte å sikre at profesjonsutøverne har tilstrekkelig handlingsrom på, er å legge beslutningsmyndigheten direkte til profesjonsutøverne i loven. Utvalget har ikke gått inn for dette. Kommunelovens ordning er at det er kommunestyret og fylkestinget som er øverste ansvarlig, og som kan delegere myndighet internt i kommunen.

Utvalget mener det ikke er grunnlag for å fravike de generelle reglene i kommuneloven. Utvalget mener det må være sammenheng mellom myndighet og ansvar, og det er kommunen som er juridisk, økonomisk og administrativt ansvarlig overfor elevene. Se utvalgets generelle vurderinger av hvem som bør pålegges plikter i opplæringsloven, i kapittel 12.4. Utvalget foreslår enkelte steder å gå bort fra at pliktene i loven legges direkte på rektorer og lærere. Samtidig foreslår utvalget regler som vil styrke profesjonsutøvernes rolle i skolen. Utvalget foreslår at det innføres krav om at det bare er lærere som kan forberede og følge opp opplæringen, og at en lærer som hovedregel må være til stede sammen med elevene. Utvalget foreslår også å videreføre kravet om at en skole skal ledes av en rektor med pedagogisk kompetanse.

En annen måte å bidra til profesjonelt handlingsrom på er å være tilbakeholden med å lage nasjonale regler som griper inn i den profesjonelle skjønnsutøvelsen. Det er få nasjonale regler som begrenser dette handlingsrommet i dag. Utvalget foreslår enkelte endringer som vil gi større både kommunalt og profesjonelt handlingsrom, som ikke å videreføre kravet om leirskole. Utvalget foreslår også noen endringer som vil begrense det profesjonelle handlingsrommet, som en tydeligere og mer detaljert plikt til å sikre tilfredsstillende utbytte av opplæringen (aktivitetsplikt). Utvalget mener denne innstrammingen er nødvendig for å sikre at elevene får et likeverdig opplæringstilbud og tilfredsstillende utbytte av opplæringen.

Flere undersøkelser og tilbakemeldinger som utvalget har fått fra aktørene i opplæringssektoren, tyder på at rektorer og lærere på noen områder opplever at de er for detaljstyrt selv om det ikke er regler i lov og forskrift som er begrensende. I en del tilfeller vises det til at den kommunale styringen av skolene i for stor grad griper inn i profesjonsutøvernes handlingsrom.

I noen tilfeller er den kommunale styringen en konsekvens av de nasjonale reglene. At kommunen styrer skolene er en naturlig følge av at ansvaret for grunnopplæringen er lagt til kommunene. Det er fra nasjonalt hold ønske og forventning om at kommunene skal ha god styring av skolene. Når det i opplæringsloven er stilt krav om forsvarlig system, er hensikten nettopp å tydeliggjøre kommunens styringsansvar. Når elevene gis individuelle rettigheter, er prosedyrer og dokumentasjon som gir rettssikkerhet, en ønsket konsekvens. Videre er det ønskelig at kommunen sørger for implementering av nye regler, og nye rutiner og rapporteringskrav kan være en naturlig del av et slikt implementeringsarbeid.

Kommunal styring er dermed både nødvendig og ønskelig. Samtidig er det uheldig dersom uklare regler eller usikkerhet om reglenes innhold fører til en større dokumentasjonsbyrde for skolene enn det som er nødvendig og hensiktsmessig for å ivareta elevene og deres rettssikkerhet. Utvalget foreslår å tydeliggjøre loven på en rekke områder, blant annet for å avklare hvor langt den rettslige forpliktelsen går. Et eksempel er at utvalget foreslår at det presiseres i loven at det er en terskel for dokumentasjonsplikten i skolemiljøsaker.

Selv om kommunal styring av skolene ikke er et problem i seg selv, er det en utfordring dersom andre hensyn enn faglig-pedagogiske får for stor betydning i spørsmål som er av faglig-pedagogisk karakter. I praksis vil det typisk være økonomiske hensyn som konkurrerer med de faglig-pedagogiske hensynene.

Én måte å sikre et tilstrekkelig profesjonelt handlingsrom på, er dermed å relatere reglene til et faglig-pedagogisk grunnlag. Innholdet i lovkravet vil da bli fastsatt ut fra faglige standarder eller annet faglig-pedagogisk kunnskaps- og erfaringsgrunnlag. I utviklingen av dette kunnskapsgrunnlaget kan og bør profesjonsutøverne selv spille en rolle, sammen med profesjonens organisasjoner, forskningsmiljøene og utdanningsinstitusjonene.

Etter utvalgets vurdering er det større grunn til å legge opp til et faglig-pedagogisk grunnlag for skjønnsutøvelsen etter loven jo nærmere klasserommet man kommer. Videre legger utvalget opp til at faglig skjønn normalt bør være et forvaltningsskjønn som ikke kan overprøves av staten gjennom tilsyn. Dette vil gi lokalt handlingsrom.

Dersom en lovtekst refererer til det faglig-pedagogiske kunnskapsgrunnlaget, betyr det ikke at det er opp til den enkelte lærer å gjøre vurderingen alene. Både lærerkollegiet på den enkelte skole, rektor og kommunen vil være sentrale for å sikre kvalitet i den faglige skjønnsutøvelsen. Aktørene har tilgang til den samme kunnskapsbasen, men har ulike roller og oppgaver som sammen kan fremme et godt profesjonelt skjønn. Kommunen må for eksempel sørge for at lærere og rektorer får tilgang til oppdatert kunnskap, gjennom blant annet etterutdanning og ved å legge til rette for erfaringsutveksling mellom skoler. Rektorer kan bidra ved å sørge for at lærerne drøfter kunnskapsgrunnlaget i lys av egen praksis og erfaring, og å skape arenaer for faglig diskusjon. Den enkelte lærer kan bidra i faglige diskusjoner, holde seg oppdatert og anvende kunnskapen og erfaringen i sin undervisningspraksis.

Kommunen har som arbeidsgiver styringsrett overfor profesjonsutøverne, da disse er ansatte i kommunen. Utvalget kan ikke se at det er rettslig grunnlag for å konkludere med at profesjonsutøverne i skolen står i en særstilling, men spørsmålet har ikke vært prøvd rettslig. Styringsretten er uansett ikke ubegrenset. Styringen må være saklig (se omtale av saklighetskravet i 10.3.1). I mange spørsmål som gjelder opplæringen eller opplæringssituasjonen, er det lærere og rektorer som kjenner den faktiske situasjonen best, og som ofte har best og mest oppdatert faglig-pedagogisk kunnskap. Dersom kommunen skal gripe inn i de faglig-pedagogiske vurderingene, må kommunen ha et saklig grunnlag. Reglene i opplæringsloven vil ha betydning for hva som er et saklig grunnlag. Dersom loven legger opp til faglig-pedagogiske vurderinger, vil for eksempel hensynet til økonomi være et utenforliggende hensyn, som det ikke vil være saklig å ta hensyn til.

At det skal være et faglig-pedagogisk grunnlag, handler ikke bare om å vise til et kunnskapsgrunnlag. Som på andre områder vil det ofte være mulig å finne undersøkelser som understøtter en konklusjon. At en vurdering eller beslutning skal bygge på et faglig-pedagogisk kunnskapsgrunnlag, innebærer å bruke et sammensatt og fyldig faglig kunnskapsgrunnlag og i lys av både erfaringer, forskningsgrunnlag og den lokale konteksten. Profesjonsutøverne i skolen har en sentral rolle i utøvelsen av det faglig skjønnet. Men kommunen har også en viktig rolle med å legge til rette for faglig utvikling og dialog mellom aktørene og ved å etterspørre faglige begrunnelser.

Det vil være en vekselvirkning mellom styringen og det profesjonelle skjønnet, ved at det skal mer til for at det er saklig å overprøve vurderinger jo bedre den faglige begrunnelsen er. Profesjonen som sådan og profesjonsutøverne på den enkelte skole har dermed også mulighet til å påvirke handlingsrommet for det profesjonelle skjønnet ved å videreutvikle og «kvalitetssikre» kunnskapsgrunnlaget for avgjørelser som tas. Det handler dermed mer om å ta profesjonsansvar enn å ha profesjonsfrihet.

11 Endrede samfunnsforhold

11.1 Innledning

Samfunnslivet lokalt, regionalt og globalt påvirkes og endres på bakgrunn av mange ulike forhold. Teknologiutvikling, globalisering, kulturelt mangfold og demokrati, klima og miljø og den raske utviklingen i kunnskapssamfunnet er kjente utviklingstrekk som virker alene og i samspill med hverandre, og som bidrar til at samfunnslivet endrer seg over tid. Noen endringer skjer raskt, mens andre endringer skjer over lengre tid. Disse utviklingstrekkene ligger også til grunn for en rekke internasjonale prosjekter som aktualiserer sammenhengen mellom opplæring og kompetansebehov i arbeids- og samfunnsliv.155

Opplæringsloven trådte i kraft i 1998, og i løpet av de siste tjue årene har det norske skolesystemet og hverdagen i skolene vært i stor endring. Blant de større endringene er at det er innført skolestart for 6-åringer, utdannings- og lærerutdanningsreformer er gjennomført, nasjonale prøver og internasjonale undersøkelser er innført, og IKT spiller en helt annen og større rolle i skolehverdagen enn tidligere. Like fullt er det mange trekk ved skolen som har bestått. En betydelig del av opplæringen skjer fremdeles i et fysisk klasserom med elever og lærer, karakterene settes først på ungdomstrinnet, eksamener er forbeholdt siste år på ungdomstrinnet og videregående skole, og fagene er langt på vei de samme.156

I samme periode har opplæringsloven blitt endret en rekke ganger, i snitt én gang per år. Det er et mål at loven skal kunne tåle videre samfunnsutvikling uten hyppige endringer og tilføyelser. Samtidig er det vanskelig å forutse hvilke problemstillinger som vil kunne gjøre det nødvendig å endre eller presisere innholdet i loven. Noe av framtidig utvikling kan med relativt stor sikkerhet forutses på bakgrunn av tidligere utviklingstrekk, som for eksempel befolkningsframskrivinger. Men også her skjer utviklingen i et komplekst samspill mellom nasjonale og internasjonale hendelser og politiske avtaler og avgjørelser, noe som kan føre til en noe annen kurs enn forventet. På andre områder vet vi at endringene skjer raskt og uforutsigbart – slik som for eksempel den teknologiske utviklingen.

I dette kapitlet gis det en oversikt når det gjelder den teknologiske utviklingen, globalisering og demografi, folkehelse, utviklingstrender i arbeidsmarkedet og endringer i kommune- og regionsstruktur. Det gis en beskrivelse fra 1998 og fram til dagens situasjon. Utvalget har også vurdert hva som kan forventes av videre utvikling, og hvilken betydning dette kan forventes å få for reguleringen av grunnopplæringen.

11.2 Den teknologiske utviklingen

Beskrivelse

Fra 1980-årene har det foregått en teknologisk utvikling som har fått stor betydning for samfunnsutviklingen og endret livet vårt radikalt. Teknologien har revolusjonert måten vi finner informasjon, kommuniserer med hverandre og blir underholdt på. Mye av utviklingen skjer i et svært raskt tempo. Dagens opplæringslov trådte eksempelvis i kraft samme år som det amerikanske teknologiselskapet Google ble grunnlagt, av to ungdommer i en garasje i California.

Teknologiske trender som automasjon, kunstig intelligens, utvidet og virtuell virkelighet, 3D-printing og nanoteknologi gir både utfordringer og åpner for nye muligheter innen næringslivet og offentlig sektor. Det hevdes gjerne at vi står overfor «den fjerde industrielle revolusjon» eller «industri 4.0», med helt nye muligheter som følge av tilgang til store mengder data, kraftige digitale regneressurser og bedre algoritmer.

Like revolusjonerende er den direkte betydning av den nye teknologien for folk flest gjennom sosiale medier. Fra å være et marginalt fenomen har sosiale medier i løpet av om lag ti år utviklet seg til å bli en sterk utfordrer til etablerte medier.

I dag er sosiale medier en integrert del av de fleste barns og unges hverdag. Sosiale medier er ikke bare en informasjonskanal, men også viktig for å skape relasjoner. Det handler ikke bare om deling av informasjon, men også deling av ideer, personlige meldinger og videoer og om en arena for utvikling av identitet. 157

Dette står i sterk kontrast til hverdagslivet i 1998 da kun rundt 20 prosent av barn mellom 9 og 12 år i Norge hadde mobiltelefon, og bruken i all hovedsak begrenset seg til telefonsamtaler og tekstmeldinger.158 I dag har omtrent alle barn tilgang til mobiltelefon ved 10-årsalderen, og over 90 prosent har smarttelefon. Fra 12–13-årsalderen bruker omtrent alle barn sosiale medier. Sosiale medier oppgis som den mest benyttede kilden til nyheter for barn og unge.159

Skolen må ta innover seg betydningen av teknologiutvikling og digitaliseringen av samfunnet som elevene lever i og skal møte etter endt utdanning.

Bruk av digital teknologi blir stadig mer utbredt i opplæringssammenheng og utfordrer den tradisjonelle måten å tenke undervisning og læring på. Eksempelvis kan ny teknologi, som kunstig intelligens, åpne for høy grad av individualisering av undervisningen. Det kan også føre til at man vil se endringer i lærerrollen. Smarte digitale læremidler kan gi læreren en analyse av elevens prestasjoner, som kan hjelpe læreren til å tilpasse opplæringen til hver enkelt elev. Samtidig kreves det kompetanse for å bruke smarte læremidler og læringsanalyse på en mest mulig konstruktiv måte, og at man er bevisst for eksempel personvern, sikkerhet og hvem som eier dataene som samles inn.

Av andre eksempler på endring av tradisjonell undervisning er såkalt omvendt undervisning – eller «flipped classroom» – som er en metodikk hvor innføring av nytt fagstoff flyttes fra skoletid til hjemmearbeid. Ofte brukes video, men man kan også bruke podkast, spill, multimodale tekster med mer. Undervisningstiden kan dermed i større grad brukes til avklaringer, oppgaveløsning og drøftinger, noe som kan gi mer tid til individuell tilrettelegging for læring og mulighet for inkludering.160

Teknologi for virtuell, utvidet og blandet virkelighet, som briller og annet utstyr, er også i rask utvikling. Dette kan endre betingelsene for utdanning og opplæring på sikt.161

Fjernundervisning er undervisning der eleven helt eller delvis har kontakt med læreren uten å behøve å være fysisk til stede på skolen. I dag åpner opplæringsloven med forskrift eksplisitt for bruk av fjernundervisning som alternativ form for opplæring i samisk og finsk og i opplæring spesielt organisert for voksne.

Et annet eksempel på fjernundervisning er undervisning ved hjelp av en robot som sitter på elevens plass når eleven på grunn av sykdom eller skade ikke kan være på skolen. Via nettbrett kan eleven logge seg på roboten og se, høre og snakke med klassekameratene sine. Det rettslige grunnlaget for denne bruken oppleves imidlertid ikke tydelig i dagens opplæringslov.

Det finnes etter hvert en god del forskning som dokumenterer god læringseffekt ved bruk av digital teknologi i undervisningen. Samtidig finnes det også forskning som viser negative effekter for konsentrasjon, skoleresultater og det psykososiale miljøet. Ifølge forskere knytter utfordringene seg ikke først og fremst til elevenes manglende evne til selvregulering, men til at skolene i for liten grad klarer å gi god opplæring i hvordan digital teknologi kan brukes til læring, kombinert med manglende grensesetting og forventninger i klasserommet.162

Mye tyder på at potensialet for læring og sosial tilhørighet er stort gjennom bruk av digital teknologi i opplæringen, men at en viktig forutsetning er at skolen har nok kompetanse og utstyr og en klar bevissthet rundt bruken.163

Bruk av ny teknologi kan medføre utfordringer for personvernet. Kjernen i prinsippet om personvern er at den enkelte skal ha kontroll over og i størst mulig grad kunne bestemme over egne personopplysninger, ha rett til å få vite hvilke opplysninger andre kjenner til om en selv, og hva opplysningene brukes til. Med økt bruk av digitale verktøy øker muligheten for lagring og spredning av data om elevene. Spredning av elevdata fra skolens administrative systemer og lekkasjer av eksamensoppgaver er bare noen av eksemplene skoleeiere har måttet håndtere. Å ivareta informasjonssikkerhet og personvern blir en stadig viktigere oppgave for kommuner og er en utfordring med hensyn både til kompetanse, systemutvikling og styring.164

Betydning for utvalget

Den nye opplæringsloven skal fungere i en opplæringssektor som ønsker å ta i bruk ny teknologi. Det betyr at loven bør være mest mulig teknologinøytral, det vil si et regelverk som ikke er til hinder for at det lokalt tas i bruk gode teknologiske løsninger. En generell utfordring på dette området er at utviklingen skjer raskt og ofte uforutsett. Det er derfor vanskelig å ta hensyn til alle framtidige problemstillinger, men det er av betydning at det tas høyde for de utfordringene ny teknologi kan medføre. Noen utviklingstrekk og problemstillinger er imidlertid allerede kjent.

At teknologien, gjennom blant annet fjernundervisning, gir mulighet for å organisere opplæringen på nye måter, vil kunne få følger for blant annet det fysiske og sosiale skolemiljøet og fagtilbudet på den enkelte skole.

En annen aktuell problemstilling er betydningen av hvordan man definerer en undervisningstime, og hvilke kompetansekrav som bør stilles til lærere.

Internett er en stor kanal for reklame, og ved bruk av gratis teknologiske verktøy vil reklame kunne være en utfordring for skolen. Nok et spørsmål er hva som skal regnes som et læremiddel i framtidens skole, sett i sammenheng med krav om målform og krav om at digitale læremidler skal være universelt utformet fra 2021.

Digitalisering av opplæringen kan også føre til at elevene er avhengige av tilgang til IKT-utstyr til skolearbeid og informasjon utenfor skoletiden. Dette kan bidra til et økt press om å ha tilgang til internett og utstyr hjemme.

Med en mer glidende overgang mellom hva som er privat og hva som er skole, blant annet på grunn av bruk av sosiale medier, vil det også kunne bli nye utfordringer når det gjelder hva som kan og bør reguleres i skolereglene.

11.3 Demografi og globalisering

Beskrivelse

De siste 20 årene har folketallet i Norge økt med om lag en million. Drivere for befolkningsvekst er fødselsoverskudd, økt levealder og innvandring. I SSBs befolkningsframskriving fra 2018 er det forventet at befolkningsveksten i Norge vil fortsette, men på et lavere nivå enn i det siste tiåret. Ifølge SSB vil veksten komme først og fremst i sentrale strøk, mens mange distriktskommuner vil få nedgang i folketallet.165

Økt mangfold i familieformer og mer likestilt foreldreskap har også skapt endringer i familiestrukturen, og flere barn enn tidligere vokser opp med delt bosted. Ved årsskiftet 2013–2014 var det 1,1 millioner barn under 18 år i Norge. Tre av fire bodde i husstand med begge foreldrene, mens en fjerdedel hadde foreldre som ikke bodde sammen. Andelen barn som bor med begge foreldrene, synker etter hvert som barna blir eldre. Nesten ni av ti barn under ett år hadde foreldre som bor sammen. Ved 17-års alder var det bare seks av ti som bodde med begge foreldrene.166 Forskningen viser samtidig at det er stor økning av foreldre som avtaler delt bosted. Andelen barn med delt bosted økte fra 8 prosent i 2002 til 25 prosent i 2012.167

Gjennom globalisering knyttes verden tettere sammen. Globalisering påvirker alle sider av samfunnslivet og har tydelig innflytelse på blant annet politikk, kultur, økonomi og arbeidsliv. Migrasjon og internasjonal handel ses gjerne på som sterke drivkrefter bak globalisering. At verden «blir mindre», betyr også at viktige hendelser utenfor nasjonale grenser får økt betydning. De siste årene har det vært flere eksempler på hvordan Norge blir og kan bli påvirket av politiske avgjørelser i andre land, eksempelvis presidentvalg i USA og brexit i Storbritannia. I tillegg har klimaendringer og konflikter ført til store og uforutsigbare flyktningstrømmer i verden.

Drøyt 17 prosent av dagens befolkning i Norge har selv innvandret eller er norskfødte av foreldre som har innvandret til Norge. De siste ti årene har antallet innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i Norge blitt tredoblet. Dette skyldes blant annet arbeidsinnvandringen fra EUs medlemsland i Øst-Europa og flyktninger. Mange av dem som innvandrer til Norge, blir her. Av de 789 000 ikke-nordiske statsborgere som innvandret til Norge i perioden 1990–2016, var 73 prosent fortsatt bosatt i Norge ved utgangen av 2016.168

Innvandringen har falt de siste årene, og i framskrivingene forutsetter SSB at nedgangen fortsetter fram mot 2030. Det skyldes først og fremst forventet lavere innvandring fra Øst-Europa. Etter 2030 forutsettes det en svak økning i innvandringen, som avspeiler en forventet befolkningsvekst ellers i verden.169 Innvandring er i stor grad også et politisk spørsmål. Hvor mye innvandring som kan forventes framover, vil derfor også styres av nasjonale og internasjonale avtaler og avgjørelser.

Innvandring fører til at skolen har fått og vil fortsette å få elever med et annet morsmål enn norsk. Noen av disse elevene har også ingen eller mangelfull skolebakgrunn fra hjemlandet. Det har blitt lagt fram flere utredninger knyttet til elever fra språklige minoriteter i perioden mellom NOU 1995: 18 og i dag. I denne perioden har det også blitt gjort flere lovendringer. Det har blant annet blitt lovfestet rett til særskilt språkopplæring, det har blitt utarbeidet særskilte læreplaner i norsk rettet mot elever fra språklige minoriteter, og det har blitt åpnet for å bruke innføringsklasser.

Retten til grunnskoleopplæring for voksne trådte i kraft høsten 2002.170 De siste årene har det vært en kraftig økning i antallet deltakere, noe som skyldes at det har blitt langt flere deltakere med innvandrerbakgrunn. Skoleåret 2017–2018 var det om lag 9 800 deltakere i grunnskoleopplæring for voksne. Av disse var 97 prosent innvandrere. I videregående opplæring for voksne utgjorde innvandrere om lag 36 prosent.171

De siste åtte årene har over 1 500 barn ikke møtt til skolestart.172 Trenden er økende. Det kan være ulike grunner til at barn ikke møter til skolestart, og grunnene kan være sammensatte. De fleste av barna dette gjelder bor i Oslo.

Det foreligger lite forskning på effekten av tiltak som særskilt språkopplæring. Statistikk over skoleresultater og gjennomføring for minoritetsspråklige elever antyder likevel at dagens system ikke er tilpasset denne elevgruppens behov for opplæring.

Rambøll har på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet gjennomført en evaluering av ordningen med særskilt språkopplæring. Målet med evalueringen var å se på i hvilken grad tilbudet bidrar til å gi elevene tilstrekkelige ferdigheter i norsk, slik at de kan følge vanlig undervisning. Blant funnene var at særskilt språkopplæring er viktig, men ikke nødvendigvis tilstrekkelig, for å styrke målgruppens mulighet for å fullføre og bestå opplæringen. På bakgrunn av funn fra evalueringen konkluderer Rambøll med at det å sikre minoritetsspråklige elever et godt og tilpasset opplæringstilbud vil være en viktig samfunnsoppgave i årene framover.173

Flere gutter med innvandrerbakgrunn174 på yrkesfaglige utdanningsprogrammer fullfører i løpet av fem år sammenlignet med 2004-kullet, men det er fremdeles mange flere som slutter og ikke fullfører, enn blant andre gutter og jenter på videregående, uansett utdanningsprogram.

Elever med innvandrerbakgrunn fortsetter direkte over til høyere utdanning i større grad enn elever uten innvandrerbakgrunn. Blant norskfødte med innvandrerforeldre og innvandrere som fullførte videregående opplæring våren 2014, begynte henholdsvis 64 og 60 prosent i høyere utdanning høsten 2014, sammenlignet med 42 prosent for de øvrige elevene.175

Betydning for utvalget

Elever med innvandrerbakgrunn har svakere resultater på nasjonale prøver enn de andre elevene, og en større andel av innvandrere oppnår ikke grunnskolepoeng. Opplysninger om gjennomføring i videregående opplæring viser at en større andel av disse elevene slutter underveis enn det norskfødte elever med innvandrerforeldre og de øvrige elevene gjør. Det å sikre minoritetsspråklige elever et godt og tilpasset opplæringstilbud vil være en viktig samfunnsoppgave i årene framover.

I voksenopplæringen har andelen elever med innvandrerbakgrunn økt kraftig, og det er derfor grunn til å vurdere om dagens regler om særskilt tilrettelagt opplæring for voksne er hensiktsmessige.

Endrede familieformer og mer likestilt foreldreskap vil kunne ha betydning for skole–hjem samarbeidet. Det har også oppstått nye og flere problemstillinger om blant annet skolested og skoleskyss for barn som har delt bosted.

Mange elever vil gå på store skoler i urbane strøk, men det vil fortsatt være elever som bor spredt, og som vil få sitt opplæringstilbud på små skoler. Loven må ikke være til hinder for kommunenes valg når det gjelder organisering av skoletilbudet. Kommunene må også ha det nødvendige handlingsrommet slik at de kan løse situasjoner når elever ikke møter på skolen.

11.4 Folkehelsen

Beskrivelse

Folkehelsen er noe annet og mer enn summen av de enkelte innbyggeres helsetilstand. Begrepet tar også opp i seg økonomiske, fysiske, psykiske og miljømessige forhold som påvirker helsetilstanden.176 Forbedringer i folks levekår og den medisinske utviklingen har ført til en gradvis forbedring av folkehelsen i Norge, og helsetilstanden i landet er i hovedsak god. Forventet levealder var 84,3 år for kvinner og 80,9 år for menn i 2017. Dette er blant de høyeste i verden.177

De viktigste årsakene til sykdom og redusert helse er muskel- og skjelettsykdommer, hjerte- og karsykdommer, kreft og psykiske plager og lidelser. Psykiske lidelser kommer ofte i ung alder og har ofte et langvarig forløp. I løpet av ett år vil én av fem voksne ha en psykisk lidelse, og vanligst er angst og depresjon.178

Helsetilstanden til barn og unge er generelt god i Norge sammenlignet med i resten av verden. På mange områder har det også vært en klar bedring over tid her i landet. Det likevel mange barn som utsettes for belastninger. Familieforhold, omsorg, vennskap, trivsel på skolen, kosthold, søvn og miljøforhold ute og inne er noen av faktorene som påvirker barns oppvekstsvilkår og deres fysiske og psykiske helse.179

Nesten 40 prosent av alle barn opplever samlivsbrudd mellom foreldrene i løpet av barndommen. Ifølge Folkehelserapporten fra 2018 har flere studier vist at foreldres samlivsbrudd, og spesielt dersom det er konflikt mellom foreldrene, har sammenheng med både psykiske helseplager hos barna, skoleproblemer og frafall fra skolen. Folkehelserapporten viser også at antallet barn som lever i lavinntektsfamilier, øker og omfatter om lag 100 000 barn i alderen 0–17 år i Norge, det vil si nær 10 prosent av norske barn, over en treårsperiode. I enkelte byer vokser omkring ett av tre barn opp i en husstand med vedvarende lav inntekt. En vesentlig del av disse familiene har innvandringsbakgrunn.

Manglende mestring i skolen er blant de mest alvorlige risikofaktorene for ungdoms psykiske helse. Elever som synes skolearbeidet er belastende, og som mener at foreldre og lærere utsetter dem for høyt forventningspress, rapporterer over tid mer psykiske og fysiske helseplager.180 I en artikkel publisert på forskning.no vises det til at forskning avdekker at lekser eller tidspress om å bli ferdig med skolearbeid gjør elever stresset. Jenter opplever mer stress knyttet til skolen enn det gutter gjør.181

Også tidlige vansker i skolefagene, særlig lese- og skrivevansker, kan ifølge Folkehelserapporten føre til psykiske problemer senere i livet. Videre bidrar mobbing fra medelever til psykiske helseproblemer i barndommen og dessuten til psykiske lidelser, selvmord og kriminalitet i voksen alder.182

Psykiske plager og lidelser er blant de viktigste årsakene til sykdom, og psykiske helseplager ser ut til å ha økt blant barn og unge. Psykiske lidelser, inkludert rusbrukslidelser, er den klart største årsaken til tap av helse blant barn, unge og voksne i arbeidsfør alder. I motsetning til mange fysiske sykdommer debuterer psykiske lidelser vanligvis før fylte 30 år. Depressive lidelser og angstlidelser er de to vanligste konsultasjonsgrunnene for psykiske lidelser i primærhelsetjenesten. I Norge behandles rundt 5 prosent og av barn og ungdom i alderen 0–17 år hvert år i psykisk helsevern for barn og unge (BUP).183

Folkehelseinstituttet opplyser at man vet lite om de spesifikke utviklingsveiene for psykiske lidelser. Trolig oppstår mange psykiske lidelser i et samspill mellom miljømessige og genetiske risikofaktorer. Noen av de sentrale risikofaktorene er vold, overgrep, mobbing samt vedvarende psykososiale belastninger.184 I Elevundersøkelsen 2018 er det 6,1 prosent av elevene som oppgir at de i en eller annen kombinasjon er mobbet av medelever, digitalt mobbet av noen på skolen eller mobbet av voksne på skolen. Når det gjelder kjønns- og aldersfordeling av mobbing, viser resultatene at andelen som opplever at de blir mobbet, stort sett avtar med alder/årstrinn. Det er små kjønnsforskjeller i svarfordelingen på spørsmålet om mobbing. Resultatene indikerer imidlertid at det er en tendens til at gutter og jenter opplever ulike måter å bli mobbet på. Jenter opplever mer indirekte mobbing ved å bli holdt utenfor og baksnakket på skolen, mens gutter opplever mer direkte fysisk mobbing som å bli slått, dyttet eller holdt fast.185

Av fysiske plager blant barn og unge er hodepine vanligst. Blant ungdomsskoleelever oppgir 26 prosent at de har hodepine daglig eller mange ganger i måneden, mens tilsvarende tall er 31 prosent hos elever på videregående. Andre vanlige helseplager er nakke- og skuldersmerter, magesmerter og ledd- og muskelsmerter. Alle typer smerter rapporteres oftere hos jenter enn hos gutter. Jenter har også høyere forbruk av reseptfrie medikamenter, blant annet reseptfrie smertestillende preparater.186

Godt inneklima har stor betydning for helse og trivsel, særlig fordi mye av tiden tilbringes innendørs. Bygningsmessige forhold som påvirker inneklima og helse, har i liten grad blitt systematisk kartlagt i Norge. Mye tyder på at mange skoler i Norge har dårlig inneklima på grunn av manglende vedlikehold. I et utvalg på 301 skoler fant Arbeidstilsynet at om lag halvparten hadde eller hadde hatt problemer med vannlekkasjer og/eller fukt.187 Temperatur og ventilasjon kan påvirke trivsel, skoleprestasjoner og arbeidsevne.

Andelen unge med overvekt har økt de siste tiårene.188 Folkehelserapporten avdekker at for lite fysisk aktivitet og dårlig kosthold er et helseproblem. Barn og unge bør være i fysisk aktivitet med moderat eller høy intensitet i minimum 60 minutter daglig, og i fysisk aktivitet med høy intensitet minst tre ganger i uken. Målinger fra 2018 viser at om lag 90 prosent av seksåringene, 72 prosent av niåringene og under halvparten av femtenåringene oppfyller anbefalingene.189

Det er anbefalt at elevene sikres nok tid til å spise på barnetrinnet og i skolefritidsordningen, minimum 20 minutter.190 Det er færre og færre barn i grunnskolen som får myndighetenes anbefalte 20 minutter til spisepause.191

Det er godt dokumentert at frafall fra videregående opplæring er knyttet til senere helseproblemer og at det øker risikoen for dårligere levekår og helse. Mindre frafall i videregående opplæring kan ha stort potensial til å bidra til økt velferd. I Folkehelserapporten er det pekt på at konsentrasjonsvansker og atferdsproblemer kan påvirke elevenes prestasjoner negativt. Dersom man klarer å redusere denne typen vansker hos unge, vil det kunne føre til at flere klarer å gjennomføre videregående skole.

En undersøkelse av skolehelsetjenestetilbudet viste at avstanden til anbefalte normtall for helsesøsterdekning var stor for alle skoletyper i Norge. Størst var avstanden i barneskolen, der ingen fylker oppfylte Helsedirektoratets anbefalinger. Store skoler var lengst unna anbefalt norm, og helsesøsterbemanningen var lavere jo større kommunene var.192

I en undersøkelse Ipsos MMI har gjennomført for Barneombudet i 2018, oppgir 40 prosent av barn og ungdom i alderen 8–19 år at de har en helsesøster på skolen som de kan stikke innom hvis de trenger det.193 I 2018 ble tittelen helsesøster erstattet med helsesykepleier. 194

Utdanning er eksempel på en bakenforliggende faktor som har betydning for helsen gjennom hele livet. Folkehelserapporten viser at sosiale forskjeller skaper helseforskjeller. Innsatsen for å gjøre noe med levekårene, som for eksempel utdanning, kan derfor bidra til å fremme helsen.

Betydning for utvalget

Når det gjelder å fremme barn og unges helse, er det flere aktuelle problemstillinger som er relevante for utarbeidelsen av ny opplæringslov.

Reglene om tilpasset opplæring og spesialundervisning skal sikre at barn og unge får den tilpasningen og oppfølgingen de har behov for. Det er derfor av særlig betydning for utvalget å vurdere om dette regelverket er hensiktsmessig. Bestemmelsen om organisering av elevene i grupper vil også kunne være av betydning.

Reglene om det fysiske og psykososiale skolemiljøet skal sikre at alle elever er i et skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Selv om deler av dette regelverket er nytt, kan det være relevant å se om det er behov for enkelte justeringer i ny opplæringslov.

Mange elever etterlyser en helsesykepleier som er mer til stede i skolehverdagen. Tilgangen til helsesykepleier, men også sosialpedagogisk rådgiver eller andre voksne vil kunne ha betydning for barn og unges helse.

Mange elever forteller at de opplever et høyt forventningspress. Et aktuelt spørsmål i den sammenheng er om det skal gis adgang til å gi lekser etter skoletid eller ikke. Norske skoler er i dag ikke pålagt å gi lekser, og det er heller ikke en tydelig hjemmel i opplæringsloven for å kunne gi lekser. Det foreligger dessuten ingen norm for hvor mye lekser eller hva slags lekser som er passelig på de ulike trinnene.

Antallet lavinntektsfamilier øker, noe som vil ha betydning for hva det kan forventes at familien har og kan bidra med.

11.5 Utviklingstrender i arbeidsmarkedet

Beskrivelse

Arbeidsmarkedet er i stadig forandring. Teknologisk utvikling, globalisering og innvandring er eksempler på globale trender som påvirker arbeidsmarkedet i Norge. En økende andel eldre i befolkningen og økende sentralisering er eksempler på nasjonale utviklingstrender. Felles for disse endringene er at de vil ha betydning for hvordan arbeidsmarkedet i Norge vil utvikle seg framover.

Mens enkelte utviklingstrender i arbeidsmarkedet i stor grad følger av næringsutvikling og demografiske endringer, er andre utviklingsmønstre langt vanskeligere å forutse. OECD195 mener vi står overfor store teknologiske gjennombrudd som vil endre arbeidsmarkedet på måter som er vanskelige å forutsi. Arbeidslivets behov for omstilling som følge av teknologisk utvikling ligger til grunn for den nasjonale IKT-politikken.196 Teknologiske endringer har ført til et mer kunnskaps- og kompetanseintensivt arbeids- og samfunnsliv, og ny teknologi og kunnskap påvirker hvordan varer og tjenester utvikles og arbeidsoppgaver løses. Også Kompetansebehovsutvalget197 peker på at digitalisering og automatisering vil ha stor betydning for framtidens kompetansebehov.

Siden 2004 har det vært en betydelig arbeidsinnvandring til Norge fra EU/EØS-området. Blant annet på grunn av svakere konjunktursituasjon i Norge, har arbeidsinnvandringen falt gradvis etter 2011. Arbeidsinnvandrere har bidratt til å dekke kompetanse- og arbeidskraftbehovet i alle landsdeler, særlig innen helse- og omsorgstjenester, tjenester innen bygg og anlegg og innen forretningsmessig tjenesteyting. Omfanget av arbeidsinnvandringen har blitt redusert i senere år, men innvandring gjennom familiegjenforening har økt gradvis over tid. Antallet flyktninger er mer varierende. Blant flyktningene er det mange med svake grunnleggende ferdigheter som trenger god opplæring for å kunne integreres i det norske arbeidsmarkedet.198

I tråd med historiske forskjeller forventer SSB at arbeidsledigheten vil være tydelig høyere for arbeidskraft med grunnskoleutdanning eller studieforberedende videregående opplæring enn for arbeidskraft som har fullført enten fag- og yrkesopplæring eller en universitets- eller høyskoleutdanning. SSB har beregnet en framtidig mangel, samlet sett, på arbeidskraft med videregående fag- og yrkesopplæring. Mangelen kan reduseres ved økt gjennomføring i videregående opplæring, samt kvalifisering av ufaglærte på arbeidsplassen.199

SSB antar videre at det blir en nedgang i antallet jobber som ikke stiller formelle utdanningskrav, og at dette vil føre til at arbeidsledigheten for arbeidskraft som ikke har fullført en utdanning utover studieforberedende videregående opplæring blir høyere i framskrivingsperioden enn den har vært historisk.200

Kompetansebehovsutvalget har understreket betydningen av arbeidslivet som en læringsarena. Utvalget bemerker at behovet for og tilgangen på kompetanse ikke bare er et spørsmål om hva som skjer i Utdannings-Norge, men også om hva som skjer på arbeidsplassen. Med andre ord er både det formelle utdanningssystemet og arbeidslivet sentrale læringsarenaer for innbyggerne.

På oppdrag fra Norges forskningsråd har Menon Economics og inFuture gjennomført en framsynsstudie innen digitalisering. I rapporten vises det til at utdanningssystemet i Norge har en relativt lang responstid på å skape endret innhold i utdanningene, og at det tar tid før nye kull blir tilgjengelige for arbeidsgivere. I rapporten konkluderes det med at det er behov for et tettere samspill mellom skole og samfunn i utdanningen av kandidater, blant annet ved å legge bedre til rette for å integrere praktisk erfaring som en del av utdanningsløpet.

Betydning for utvalget

Utviklingen i arbeidsmarkedet har stor betydning for hvilken kompetanse det er behov for i framtiden. Kvaliteten på grunnopplæringen og høyere utdanning og om utdanningen er relevant for det framtidige arbeidsmarkedet, er derfor viktig. Å vurdere og eventuelt foreslå endringer i det faglige innholdet og hovedstrukturen i grunnopplæringen faller utenfor Opplæringslovutvalgets mandat. Endringene i arbeidsmarkedet vil derfor i utgangspunktet ikke ha direkte betydning for utvalgets arbeid.

Ny opplæringslov bør imidlertid bidra til at flest mulig ungdommer og voksne fullfører videregående opplæring med studie- eller yrkeskompetanse. Både hvilke oppgaver man pålegger kommunene og hvilke forventninger man stiller til elevene vil kunne ha betydning her. Her kan blant annet kravene til den ordinære opplæringen, individuell tilrettelegging, skolemiljøet og elevenes oppmøte ha betydning.

Utviklingen av arbeidsmarkedet og samfunnets behov for kompetanse har også relevans for fylkeskommunenes planlegging og utbygging av det videregående opplæringstilbudet. Dette kan ha betydning for eventuelle krav til fylkeskommunenes dimensjonering av videregående opplæring.

11.6 Endringer i kommune- og regionstruktur

Beskrivelse

Kommunereformen

Kommunereformen ble satt i gang i 2014. Sentralt i kommunereformen er målet om større kommuner. Utgangspunktet for kommunereformen er frivillighet, men Stortinget har også vedtatt sammenslåing av kommuner som avviker fra de lokale vedtakene. Alle sammenslåinger vil tre i kraft innen 1. januar 2020. Før reformen ble igangsatt, var det 428 kommuner i Norge. 1. januar 2020 vil det være 356 kommuner i Norge, dersom sammenslåing gjennomføres i samsvar med Stortingets vedtak av 8. juni 2017.

I Prop. 95 S (2013–2014) peker regjeringen på viktige utfordringer for kommunene som underbygger behovet for en kommunereform. Det gjelder blant annet befolkningsutvikling, sentralisering og manglende samsvar mellom administrative og funksjonelle inndelinger. Dessuten viser regjeringen til at mange og viktige oppgaver stiller økte krav til kommunene, og at økt statlig detaljstyring og interkommunalt arbeid fører med seg utfordringer for lokaldemokratiet.

Senter for økonomisk forskning har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomført en nullpunktsmåling for senere å kunne evaluere effekter av kommunereformen. Som en del av nullpunktsmålingen ble det utført en rådmannsundersøkelse for å kartlegge kommunenes faglige og administrative kapasitet og bruk av kvalitetsutviklingsverktøy. Undersøkelsen viser at de minste kommunene i gjennomsnitt har bedre økonomiske rammebetingelser enn de større, noe som gir seg utslag i bedre tjenestetilbud målt ved indikatorer som gruppestørrelse og dekningsgrader. De minste kommunene har imidlertid utfordringer knyttet til innhold og kvalitet i tjenestene, og de vurderer egen kapasitet og kompetanse som relativt lav.

Det vil fortsatt være en heterogen kommunestruktur i Norge etter reformen. Gjennomsnittlig innbyggertall i norske kommuner vil være 14 771 i 2020, mot 11 937 innbyggere i 2014. 29 av de nye kommunene vil få over 15 000 innbyggere, mens nesten halvparten av kommunene fortsatt vil ha under 5 000 innbyggere.201

I Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – Nye oppgaver gikk regjeringen gjennom hvilke oppgaver nye og større kommuner kan få ansvar for. På skoleområdet konkluderte regjeringen med at ansvaret for videregående opplæring kunne overføres til de største kommunene. Videre var konklusjonen at ansvaret for skoleskyssen kunne overføres til kommuner som overtok ansvaret for videregående opplæring og kollektivtransport.

Stortinget behandlet Meld. St. 14 (2014−2015) 9. juni 2015 på grunnlag av Innst. 333 S (2014−2015). Flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen gikk inn for at ansvaret for videregående opplæring fortsatt skal ligge på regionalt folkevalgt nivå (som vil si fylkeskommunen).

Regionreformen

Regionreformen ble satt i gang i juni 2015 da Stortinget vedtok at det fortsatt skal være tre folkevalgte nivåer. I juni 2016 ga Stortinget sin tilslutning til et forslag fra regjeringen om å redusere antallet regioner. I juni 2018 behandlet Stortinget regjeringens forslag til nye fylkeskommuner. Stortingets vedtak innebærer at det fra 2020 vil være 11 fylker inkludert Oslo til erstatning for 19 fylker før reformen. I den nye fylkesstrukturen vil det være i gjennomsnitt 475 000 innbyggere per fylke, mot 275 000 før reformen.

I Prop. 84 S (2016–2017) redegjør regjeringen for behovet for regionreformen. Regjeringen viser blant annet til at fylkesinndelingen har stått urørt i mer enn 150 år, og at den er tilpasset en annen tid. Videre pekes det på at fylkesgrensene går på tvers av reisemønstre, bosteds- og arbeidsmarkedsregioner og næringsstrukturer.

Sentrale mål for regionreformen er blant annet bedre samordning og større kapasitet og kompetanse i oppgaveløsningen.202

I juni 2017 satte regjeringen ned et ekspertutvalg som skulle foreslå oppgaver som kan styrke fylkeskommunenes samfunnsutviklerrolle og gi bedre tjenester for innbyggere og næringsliv. Ekspertutvalget203 leverte sin rapport 1. februar 2018. Utvalget foreslår ytterligere utredninger på enkelte områder. Blant annet foreslår det at dagens tilsyns- og klagehjemler overfor fylkeskommunene kartlegges med sikte på en reduksjon av antallet hjemler og en sterkere ansvarliggjøring av fylkeskommunen.

Når det gjelder oppgaver som kan overføres til fylkeskommunen på opplæringsområdet, foreslår ekspertutvalget blant annet at fylkeskommunen skal ha ansvaret for flere av veilednings- og støttetjenestene overfor kommunene, som i dag ligger i det statlige spesialpedagogiske støttesystemet (Statped). Det foreslås at Statpeds øvrige oppgaver fordeles til andre, og at Statped nedlegges.

I Meld. St. 6 (2018–2019) har regjeringen vurdert forslagene om overføring av oppgaver til fylkeskommunen. Regjeringen viser i meldingen til at Kunnskapsdepartementet høsten 2019 vil legge fram en stortingsmelding om tidlig innsats og inkluderende fellesskap, der forslagene fra ekspertutvalget vil bli fulgt opp.

I meldingen vises det videre til at fylkeskommunenes strategiske rolle i utvikling av regional kompetansepolitikk skal styrkes. Regjeringen varsler også at Kunnskapsdepartementet vil utrede om fylkeskommunene kan få et utvidet og mer helhetlig ansvar for å tilrettelegge og forsterke opplæringen for alle unge i alderen fra 16 til 24 år. Formålet er å gi alle elever med svak grunnskolekompetanse en mer reell mulighet til å gjennomføre videregående opplæring. Det pekes blant annet på at det kan være aktuelt for fylkeskommunen å tilby forkurs og egne opplegg for elever som trenger det, og at fylkeskommunene bør ta ansvar for god kontakt med Arbeids- og velferdsetaten (NAV) og andre aktuelle instanser.

Intensjonen med kommunereformen er å få større kommuner, som igjen kan få flere oppgaver og større handlingsrom. Kommunereformen vil føre til flere større kommuner, men det vil også etter reformen være mange, små kommuner i Norge.

I hvilken grad kommunereformen gjør kommunene, bedre rustet til oppgaveløsning, er for tidlig å si. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gjennomført en nullpunktsmåling for å senere kunne vurdere effektene av reformen. Det er ikke klart når en effektevaluering vil foreligge, men det vil trolig først bli noen år etter at reformen er fullført.

At det blir færre og større fylkeskommuner, kan tilsi at fylkeskommunen kan få større ansvar og mer handlingsrom på opplæringsområdet. Samtidig vil det være relevant at de nye fylkeskommunene kan få en rekke nye oppgaver, jf. forslaget fra ekspertutvalget og Meld. St. 6 (2018–2019). I hvilken grad regionreformen faktisk gjør fylkeskommunene bedre rustet til oppgaveløsning, er for tidlig å si. Utvalget er ikke kjent med at det er planlagt noen effektevaluering på samme måte som ved kommunereformen.

Betydning for utvalget

Etter utvalgets oppfatning tilsier ikke kommune- og regionreformen i seg selv at reglene på opplæringsområdet bør endres. Samtidig er det klart at færre og større kommuner og fylkeskommuner er et relevant moment når utvalget skal finne fram til en hensiktsmessig balanse i styringen av kommuner og fylkeskommuner på grunnopplæringens område. Videre har det betydning hvilken rolle de nye regionene skal ha, blant annet når det gjelder kompetansepolitikk. Det kan være aktuelt å gjennomføre endringer i opplæringsloven som et ledd i å konkretisere et slikt utvidet ansvar.