Del 4
Utvalgets vurderinger og forslag

12 Prinsipper for regelstyring av grunnopplæringen

12.1 Innledning

Utvalget har fått i mandat å foreslå overordnede prinsipper for styring gjennom regelverk og føringer for forskriftsarbeidet. Hensikten med slike prinsipper og føringer er å bidra til at utvalgets vurderinger og konklusjoner videreføres i den framtidige styringen av grunnopplæringen. Se nærmere om utvalgets forståelse av mandatet i kapittel 3.3.

Det finnes allerede flere generelle retningslinjer om regelstyring, som det kan være relevant for utvalget å se hen til. Det følger av mandatet at utvalget skal legge Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner1 til grunn for arbeidet. Det er også andre føringer for regelstyring som er bindende for utvalget, blant disse utredningsinstruksen og Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse.2 I tillegg er det nylig vedtatt prinsipper for styring av kommunene i kommuneloven § 2-2.

Utvalgets mål er å gi føringer for de prinsipielle spørsmålene som er særlig viktige for at regelverket på opplæringsområdet over tid skal fungere som et godt og effektivt virkemiddel. På områder hvor det finnes instrukser eller generelle føringer for regelstyring, er utvalgets oppgave å konkretisere og utdype hva disse betyr på opplæringsområdet og avveie ulike hensyn. På områder hvor det ikke finnes instrukser eller generelle føringer, er utvalgets oppgave å vurdere hvilke prinsipper som bør legges til grunn. Utfordringene med dagens regelverk og regelverksforvaltning er et sentralt grunnlag for utvalgets vurderinger. Samtidig er utvalget opptatt av at prinsippene skal bli nyttige verktøy for framtidig regelstyring, og ikke bare løse dagens utfordringer.

I kapittel 9.5 har utvalget beskrevet utfordringer med dagens regelverksforvaltning. Utvalgets oppfatning er at gjeldende instrukser og veiledere i praksis ikke følges fullt ut. Utvalget mener det er flere sider ved utarbeidelsen og innføringen av reglene på opplæringsområdet som bør forbedres. Se kapittel 4 om involvering av barn og unge i lovarbeid og kapittel 55 om implementering.

Utvalgets føringer i dette kapitlet handler om når og hvordan regler bør brukes som virkemiddel på opplæringsområdet. Med «regler» sikter utvalget til nasjonale regler i form av lov eller forskrift. Mange av de prinsipielle føringene er likevel også relevante for lokale regler som kommuner kan fastsette med hjemmel i opplæringsloven og forskrifter til denne.

Føringene som utvalget foreslår i dette kapitlet, retter seg først og fremst mot Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet, men er også aktuelle for Stortinget i tilfeller hvor Stortinget tar initiativ til lovendringer (se kapittel 9.5.2).

Utvalget har også utarbeidet en sjekkliste til bruk i lovarbeidet på opplæringsområdet (se vedlegg 2).

12.2 I hvilke tilfeller er det nødvendig å bruke regler?

12.2.1 Gjeldende rett

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre har som klar forutsetning at kommunene skal ha lokal folkevalgt ledelse, og slår fast at prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning og i grunnlov (se om det europeiske charteret i kapittel 7.3). Det er fastsatt i Grunnloven § 49 andre avsnitt at kommuner er selvstendige, politisk valgte og styrte forvaltningsnivåer.

I kommuneloven § 2-1 er det lovfestet at kommunen er eget rettssubjekt, og at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Det følger av legalitetsprinsippet at inngrep overfor private personer også må ha hjemmel i lov. Kravet om lovhjemmel bidrar til at viktige spørsmål av inngripende karakter behandles av Stortinget, noe som er sentralt ut fra demokratiske hensyn. En lovprosess vil sikre en grundig utredning og vurdering av saken og en mulighet for berørte parter til å komme med synspunkter.

Organiseringen av offentlig forvaltning, inkludert fordelingen av oppgaver mellom forskjellige organer innenfor samme offentlige rettssubjekt, kan skje uten bruk av lov. Forvaltningen, inkludert kommunene, kan også gi andre rettigheter ved å binde seg selv på andre måter enn med lov, for eksempel ved å inngå kontrakter. Dersom staten skal gi individrettigheter som kommunen skal oppfylle, må dette gjøres i lovs form.

I kommuneloven § 2-2 første avsnitt er det fastsatt følgende: «Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.» Bestemmelsen understreker det kommunale selvstyret og lovfester et forholdsmessighetsprinsipp for statlig styring av kommunene. Bestemmelsen er utformet som en bør-bestemmelse og er ikke ment som et absolutt krav. Prinsippet innebærer at hensynet til nasjonale mål og hensynet til kommunalt selvstyre må avveies mot hverandre. Begrensninger i det kommunale selvstyret bør forbeholdes tilfeller hvor det er et klart behov for nasjonale føringer, og hvor begrensninger derfor er nødvendig.3

I kommuneloven § 2-2 andre avsnitt er det fastsatt følgende: «Offentlige oppgaver bør fortrinnsvis legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne.» Denne bestemmelsen er mindre sentral for utvalget ettersom det følger av mandatet at «[a]nsvarsdelingen mellom staten, kommune og fylkeskommune […] skal videreføres». Samtidig vil dette nærhetsprinsippet også være et argument for få regler eller overordnede regler, da stram styring av kommunenes oppgaveløsning kan innebære at man ikke oppnår fordelene med å plassere oppgavene på lokalt nivå.

Det følger av utredningsinstruksen punkt 2-1 at første steg i en utredning skal være å utrede hva som er problemet, og hva man vil oppnå. Ifølge veilederen til instruksen bør det blant annet vurderes om problemet er akutt, tiltakende eller avtakende, hvordan berørte parter stiller seg til problemet, hva som er årsaken, om problemet lar seg løse, og om problemet er av en slik karakter at det bør løses av nasjonal myndighet eller om det heller bør løses av kommunen eller andre. Hensikten med dette kravet i utredningsinstruksen er å sikre at staten ikke griper inn med tiltak, som for eksempel lovregulering, når dette ikke er nødvendig, og å sikre at problemet løses på det best egnede beslutningsnivået.

I valget mellom å vedta en lov eller å la det være kan man også ta utgangspunkt i skadefølgeprinsippet: Lovgiverne bør bare gripe inn mot handlinger og praksiser som volder, eller kan volde skade. Skadefølgeprinsippet er sentralt i diskusjonene om straffverdighet, men har betydning også for annen forbudslovgivning.4

Både problemtilnærmingen, skadefølgeprinsippet, forholdsmessighetsprinsippet og nærhetsprinsippet tilsier en generell tilbakeholdenhet med å bruke nasjonale regler som virkemiddel. Prinsippene kan også oppsummeres slik at beslutninger ikke bør tas på et høyere nivå i regelhierarkiet enn det som er nødvendig, og at beslutninger i alminnelighet bør tas nærmest mulig dem beslutningen gjelder.

I praksis brukes nasjonale regler som virkemiddel til andre formål enn ren problemløsning. Blant annet tjener enkelte lovbestemmelser først og fremst til å stadfeste visse oppgaver for det offentlige. Lovgivning er også et viktig virkemiddel for å fordele byrder og goder, plassere myndighet og ansvar, sikre forutberegnelighet av rettsstillingen til private og sikre demokratiske prosesser. Lovregulering brukes i praksis også til å gi uttrykk for verdier.

Forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven innebærer at det må foretas en interesseavveining hvor behovet for nasjonal styring veies opp mot nytteeffekten av desentralisering.5 Retningslinjene for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren i veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner6 vil i praksis fylle ut og gi føringer for interesseavveiningene. I veilederen punkt 1.8 står det at følgende nasjonale mål og hensyn kan tilsi statlig regelstyring som begrenser friheten til kommunene:

• rettssikkerhet

• likeverd

• nasjonaløkonomiske mål som høy sysselsetting, stabil økonomisk vekst og bærekraftige offentlige velferdsordninger

• å sikre hensynet til samer som urfolk og nasjonale minoriteter

• å ta hensyn til miljøet og en bærekraftig utvikling, inkludert klima

I veilederen pekes det også på at staten har et overordnet ansvar for at ressursene i samfunnet brukes på en mest mulig effektiv måte. Ifølge veilederen betyr dette å organisere offentlig forvaltning på en måte som fremmer helhetlige og effektive løsninger, og at kommunesektoren har handlefrihet slik at desentraliseringsgevinsten kan realiseres. Videre følger det av veilederen at det ikke bør fastsettes særregler om forhold som er regulert i sektorovergripende regelverk, med mindre det er nødvendig av hensyn til rettssikkerhet eller et av de andre ovennevnte hensynene som kan begrunne nasjonale regler.7

Forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2 første avsnitt er også relevant for valg av virkemiddel. Ifølge forarbeidene innebærer prinsippet at et tiltak må være egnet til å oppnå målet med tiltaket og at fordelene med tiltaket må oppveie eventuelle ulemper med tiltaket.8

Det følger av utredningsinstruksen punkt 2-1 at det skal vurderes hvilke tiltak som er aktuelle og hva som er de positive og negative virkningene av tiltakene. I veilederen Lovteknikk og lovforberedelse er det i punkt 1.2 også slått fast at valget av virkemiddel alltid skal bygge på en bevisst vurdering og at en oppgave ikke bør forsøkes løst gjennom rettslig regulering uten at det på forhånd er vurdert om den ønskede effekten kan oppnås bedre eller enklere ved bruk av andre virkemidler.

Gjeldende regler og instrukser tilsier dermed en generell tilbakeholdenhet med å bruke regler som styringsvirkemidler og at man så langt som mulig bør bruke andre, mykere virkemidler.

12.2.2 Utvalgets vurdering

Regler som er avgjørende for å nå målene for grunnopplæringen

Utgangspunktet er at kommunens virksomhet bare skal reguleres dersom det er nødvendig. Utvalget har vurdert hvilke momenter og hensyn som taler for at nasjonale regler er eller ikke er nødvendig på opplæringsområdet.

I noen tilfeller er det åpenbart at det er nødvendig med nasjonale regler. Blant annet for å sikre oppfyllelsen av reglene i Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser. Det er også nødvendig med regler i lov eller med hjemmel i lov dersom private eller kommuner skal pålegges ansvar eller plikter, eller det skal kunne benyttes reaksjoner og sanksjoner overfor dem. Det må likevel alltid vurderes om det er nødvendig å pålegge kommunen eller private plikter.

Utvalget mener at nasjonale regler bør brukes for tiltak som er avgjørende for å nå målene for grunnopplæring. Se om målene for grunnopplæringen i kapittel 5.2. I vurderingen av om regler er nødvendig må det tas hensyn til hvor sentralt målet er. Jo nærmere kjernen i grunnopplæringen, desto større grunn til å bruke nasjonale regler. Læring og danning er sentrale mål for grunnopplæringen. Et trygt og godt skolemiljø er også et sentralt mål og dessuten en forutsetning for å nå målene om læring og danning.

Etter utvalgets vurdering er det ikke nok at et tiltak kan være nyttig for sentrale mål for grunnopplæringen. Tiltakene som reglene foreskriver, må være av avgjørende betydning. Dette betyr at det må være betydelig risiko for å ikke nå målene for grunnopplæringen, enten generelt eller for den enkelte elev, dersom reglene ikke innføres. Utvalget mener derimot ikke at det alltid må foreligge forskning som viser at tiltaket vil ha ønsket effekt.

Stoltenbergutvalget argumenterer for et prinsipp om kunnskapsbasert regelstyring, der forskning om effekten av tiltakene står sentralt.9 Opplæringslovutvalget mener det ikke vil være mulig med et prinsipp om at man bare skal regulere det man vet vil virke. Selv dersom man ikke har noen kunnskap om hvordan et tiltak kan virke, kan man ha rimelige antakelser. Kunnskapsgrunnlaget er dessuten videre enn bare forskning om effekt. I mange spørsmål har man ikke annet enn kvalitative undersøkelser og erfaringer å bygge på.

Nasjonale regler bør være kunnskapsbaserte, men kravet til kunnskap bør være et gradsspørsmål. Jo mer konkrete tiltakene som reguleres er, desto sikrere grunnlag bør man ha for at tiltakene er fornuftige. I tillegg er det større grunn til å evaluere reglene jo mer usikkert kunnskapsgrunnlaget var før reglene ble innført.

Det kan også være andre årsaker til å regulere et forhold enn at det vil ha en bestemt virkning eller effekt. Det er mange av reglene i dagens opplæringslov som er verdibasert. Reglenes formål er i slike tilfeller å fastsette verdier som skal innebære en skranke eller gi føringer for vurderinger og valg. I noen tilfeller kan reglenes formål være å avveie hensynet til oppnåelse av viktige mål mot sentrale nasjonale verdier. Se for eksempel kapittel 26.4 om inndeling av elever i grupper etter nivå.

Regler for å bidra til likhet og likeverd

Nasjonale regler kan også være nødvendig når det er viktig med like regler i hele landet, og ikke bare innad i den enkelte kommune eller skole. For eksempel bør det være nasjonale regler som legger til rette for at barn, unge og voksne i ulike steder av landet har samme mulighet til å nyttiggjøre seg av retten til opplæring. Reglene bør også legge til rette for at barn, unge og voksne fra ulike steder i landet konkurrerer på likt og rettferdig grunnlag når det gjelder mulighetene for høyere utdanning og arbeid.

Utvalget vil understreke at målet er at barn, unge og voksne over hele landet, uavhengig av bakgrunn mv., får et likeverdig opplæringstilbud, ikke nødvendigvis et likt tilbud. I et likeverdig opplæringstilbud ligger det en forutsetning om at det tas hensyn til at elevene er ulike og at tilbudet må tilpasses og tilrettelegges etter deres ulike behov. Det må vurderes konkret om det er like regler eller muligheter til å tilpasse til lokale forhold og individuelle behov som gir best grunnlag for et likeverdig tilbud. I mange tilfeller vil det være hensiktsmessig med en kombinasjon der nasjonale regler fastsetter minstekrav og kommunen gis et handlingsrom til lokal og individuell tilpasning utover minstekravet.

For at barn, unge og voksne skal få et likeverdig tilbud uavhengig av bosted, kjønn, bakgrunn mv., bør det fastsettes nasjonale regler dersom det er risiko for at enkeltpersoners behov ikke blir ivaretatt i det ordinære opplæringstilbudet og gjennom de generelle reglene. Det kan typisk være en risiko dersom en elev har særskilte utfordringer med å nyttiggjøre seg av retten til opplæring eller med å få et forsvarlig utbytte av opplæringen.

Det bør også fastsettes nasjonale regler for å ivareta minoriteter så langt det er nødvendig for å sikre ikke-diskriminering og likeverdighet. Med minoriteter siktes det til grupper som utgjør et mindretall i samfunnet. Det kan være tale om minoriteter av livssynsmessig, språklig, nasjonal, religiøs eller etnisk art.

Dobbeltregulering, særregulering og presiseringer

Utover de ovennevnte tilfellene hvor regler er nødvendig, bør ikke kommunens virksomhet på opplæringsområdet reguleres. I det følgende omtales noen hovedkategorier av regler som ikke er nødvendige.

Dobbeltregulering og særregulering bør normalt unngås. Med dobbeltregulering forstås regler som i innhold er de samme som regler i annet regelverk. Med særregulering forstås regler for opplæringssektoren som avviker fra generelle sektorovergripende regler for det samme forholdet. Utvalget mener slik regulering kan forsterke sektortenkningen og bidra til å svekke de sektorovergripende lovene, som forvaltningsloven, kommuneloven mv. Dobbeltregulering kan også føre til rettsuklarhet og inkonsekvens i regelverket da det er risiko for at reglene i særlovene ikke endres når de generelle reglene endres.

Det bør bare innføres særregler dersom opplæringsområdet i vesentlig grad skiller seg fra andre områder som den generelle reguleringen omfatter, eller dersom det er vesentlig andre behov på opplæringsområdet. Et argument for å regulere et forhold flere steder er at reglene da kan blir mer tilgjengelige i den loven som målgruppen forholder seg til. Hvor sterkt dette argumentet gjør seg gjeldende, beror på hvem som er adressatene for reglene. Argumentet står sterkest når det gjelder regler som retter seg mot elever og foreldre, men også ansatte i skolen kan ha begrenset kapasitet til å orientere seg i regelverket. Derimot bør man forvente at kommuner forholder seg til både sektorlover og de generelle lovene som gjelder for deres virksomhet. En mellomløsning kan være å henvise til regler i andre lover som er særlig relevante for grunnopplæringen. Hvis noen generelle regler skal tas inn i opplæringsloven, må det gjøres slik at brukerne av loven forstår at også generelle regler som ikke er tatt inn i opplæringsloven, gjelder for den kommunale virksomheten.

Ved en helhetlig gjennomgang av loven, slik dette utvalget gjør, er det en sentral oppgave å oppklare rettsuklarhet. For øvrig bør man være varsom med å gjøre lovendringer for å oppklare rettsuklarhet. Mange presiseringer i loven for å avklare rettsuklarhet fører til hyppige endringer i regelverket og et stort regelomfang. Presiseringer kan dessuten i seg selv skape rettsuklarhet, og presiseringer for å løse rettsuklarhet på ett område, kan skape nye tolkningsspørsmål på andre områder. Mange presiseringer kan også begrense faglig og lokalt handlingsrom og bidra til at det ikke gjøres helhetlige, konkrete vurderinger. Det bør alltid vurderes om rettsuklarhet kan avklares med andre tiltak, som regelverksinformasjon og kompetansetiltak. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at kommuneloven § 2-1 tredje avsnitt innebærer at en utvidelse av kommunens plikter må fastsettes i lov eller med hjemmel i lov.

Det er ikke nødvendig med hjemmel i lov dersom staten ønsker å gi veiledning til kommuner. Det er dessuten uheldig dersom det er uklart om noe er ment som en rettslig forpliktelse eller veiledning. Veiledning kan og bør derfor gis gjennom andre virkemidler enn regler. Derimot kan det være aktuelt å gi tolkningsveiledning for å forklare reglene i lov eller forskrift.

12.3 I hvilke tilfeller skal det være individuelle rettigheter?

12.3.1 Gjeldende instrukser og føringer

Dersom det lovfestes individuelle rettigheter, betyr det at den enkelte som er omfattet av retten, har rettskrav på å få den oppfylt. En sentral rettssikkerhetsgaranti er at enkeltpersoner kan klage dersom forvaltningsorganet ikke gir rettigheten i første omgang. Klagen rettes til et overordnet forvaltningsorgan, som kan prøve vedtaket fullt ut. Dersom klageren ikke får medhold, kan man saksøke for domstolen. Domstolene kan prøve om vedtaket er i samsvar med loven. Dersom vedtaket ikke er i samsvar med loven, vil domstolene oppheve vedtaket som ugyldig.

Dersom det ikke er ønskelig å lovfeste individuelle rettigheter, kan det i stedet lovfestes en plikt for det offentlige til å gi visse ytelser og tjenester uten noen korresponderende rettighet for privatpersoner. Ifølge Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse10 bør man i slike tilfeller samtidig overveie hvordan man kan sikre at plikten blir oppfylt, slik at man unngår at bestemmelsen mister sitt reelle innhold. I veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner pekes det på at generelle plikter i form av regler med sørge-for-ansvar gir den største fleksibiliteten for kommunene og er det beste grunnlaget for lokale prioriteringer og samordning på tvers av ulike tjenesteområder.11

Individuelle rettigheter anses som en sterk inngripen i det kommunale handlingsrommet. I veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner punkt 4.5 vises det til at lovfastsatte rettigheter må prioriteres foran andre oppgaver. Videre vises det til at slik lovgivning kan være nødvendig å ta i bruk for å sikre tjenestetilbud og rettssikkerhet for særskilt utsatte grupper. Ved utforming av lovregler som individuelle rettskrav, skal det ifølge veilederen alltid angis ett eller flere nasjonale hensyn som tilsier en slik tilnærming.

Barnekomiteen har understreket at statene bør ha en rettighetsbasert tilnærming («child rights based approach») til omsorg og beskyttelse av barn. Barnekomiteen har gitt følgende definisjon av en rettighetsbasert tilnærming:

Respekten for barnet som rettighetsbærende individ, dvs. respekten for barnets verdighet og rett til liv, overlevelse, velferd, helse, utvikling, medvirkning og ikke-diskriminering, skal etableres og fremmes som det overordnede målet for statene når det gjelder barn. Dette målet oppfylles best ved at man sikrer alle rettigheter barnet har i henhold til konvensjonen (og konvensjonens valgfrie protokoller). Det forutsetter et paradigmeskifte fra tilnærmingsmåter der barn ses på og behandles som «objekter» som trenger hjelp, til en oppfatning av barn som rettighetshavere som har en umistelig rett til beskyttelse. En tilnærming basert på barnets rettigheter er en tilnærming som fremmer virkeliggjøringen av alle barns rettigheter, slik de framgår av konvensjonen, gjennom utvikling av de ansvarliges evne til å oppfylle plikten de har til å sikre rettigheter (artikkel 4) og rettighetshavernes evne til å kreve sine rettigheter, hele tiden veiledet av retten til ikke-diskriminering (artikkel 2), hensynet til barnets beste (artikkel 3 nr. 1), retten til liv, overlevelse og utvikling (artikkel 6) og respekten for barnets synspunkter (artikkel 12). Barn har også rett til å få orientering og veiledning i utøvelsen av sine rettigheter fra omsorgsgivere, foreldre og medlemmer av fellesskapet, i samsvar med sin gradvise utvikling (artikkel 5). En slik rettighetsbasert tilnærming er holistisk og legger vekt på å styrke barnets egne ressurser og alle sosiale systemer som barnet er en del av: familien, skolen, lokalsamfunnet, institusjoner og religiøse og kulturelle systemer.12

12.3.2 Utvalgets vurdering

I opplæringsloven med forskrifter bør det i størst mulig grad være generelle regler som dekker alle uavhengig av individuelle forutsetninger. Individuelle rettigheter skal bare brukes i tilfeller hvor det er stor risiko for at generelle regler ikke vil ivareta enkeltpersoner.

Med individuelle rettigheter menes her rettigheter som den enkelte kan kreve å få oppfylt, og hvor avgjørelsen kan klages inn for en klageinstans. Selv om det ikke er fastsatt individuelle rettigheter, er ikke det enkelte barn, den enkelte unge eller den enkelte voksne uten rettsvern. Det har lenge vært lagt til grunn at det gjelder visse minimumskrav til opplæringens innhold. Se nærmere omtale i kapittel 15 om forsvarlighetskrav.

Det er større grunn til å bruk individuelle rettigheter jo nærmere man er kjernen i grunnopplæringen. Individuelle rettigheter kan for eksempel være nødvendige dersom generelle regler ikke vil ivareta enkeltelevers mulighet til å gjøre seg nytte av retten til opplæring, til et forsvarlig utbytte av opplæringen eller til sosial tilhørighet. Individuelle rettigheter kan også være nødvendig for å oppnå likeverdighet uavhengig av funksjonsnivå, bakgrunn med videre.

Fordelene med individuelle rettigheter må alltid veies opp mot potensielle ulemper, som at det kan gå ut over innsatsen mot felleskapet eller være tidkrevende og byråkratisk.

12.4 Hvem skal pålegges plikter og gis beslutningsmyndighet?

12.4.1 Gjeldende instrukser og føringer

Med pliktsubjekt menes den som er forpliktet etter regler, og som kan holdes økonomisk og juridisk ansvarlig for manglende etterlevelse. Et generelt utgangspunkt er at den som rår over virkemidlene som er nødvendige for å etterleve plikten, skal være pliktsubjekt.

I en lov kan det være flere pliktsubjekter. Dersom hovedtyngden av pliktene i en lov retter seg mot én aktør, omtales denne gjerne som hovedpliktsubjekt. Det kan også være forskjellige nivåer av pliktsubjekter. Det kan for eksempel skilles mellom den som har det overordnede ansvaret, den som har den selvstendige handlingsplikten, og den som har plikt til å medvirke til en handling.13

Det følger av veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner at ansvaret for en oppgave eller plikt på et særlovsområde skal legges til «kommunen».14 Ifølge veilederen er en slik innretning av særlovgivningen i overensstemmelse med kommuneloven, som slår fast at kommunestyret er de øverste kommunale organet.15 Det bør ifølge veilederen ikke gis myndighet til bestemte organer i kommunen. Unntak fra dette prinsippet bør ifølge veilederen begrunnes særskilt i ett eller flere nasjonalt hensyn (omtalt i kapittel 12.2.1).

12.4.2 Utvalgets vurdering

Sammenheng mellom myndighet og ansvar

Utvalget mener det må være sammenheng mellom myndighet og ansvar. Med ansvar menes økonomisk og juridisk ansvar. Den som skal være pliktsubjekt, må kunne stilles til ansvar av rettighetshaver, håndhevingsmyndighetene eller domstolen. At en aktør kan stilles til ansvar, innebærer rettslige og økonomiske konsekvenser for aktøren. Det kan for eksempel være tale om erstatnings-, sanksjons- eller straffansvar.

Det er kommunestyret, som øverste ansvarlig i kommunen, som er juridisk og økonomisk ansvarlig for grunnopplæringen. Kommunestyret har dessuten et demokratisk ansvar overfor borgerne.

Utvalget mener at den klare hovedregelen bør være at kommunen er pliktsubjekt for pliktene i opplæringsloven. Kommunen rår over de juridiske, økonomiske, administrative og fysiske virkemidlene som er nødvendige for å oppfylle pliktene på opplæringsområdet. I mange tilfeller vil det være nødvendig med faglig-pedagogisk kompetanse og kjennskap til elevene og skoledriften for å oppfylle reglene. Kommunen må derfor sørge for å ha nødvending kunnskap og kompetanse i virksomhetene til å utføre de lovpålagte oppgavene.

Skolen er ikke et eget rettssubjekt og kan dermed ikke ha myndighet eller ansvar. «Skolen» kan likevel brukes som pliktsubjekt i loven for oppgaver som naturlig skjer på skolenivå. Det må da framgå av loven eller forarbeidene at det er kommunen som rettslig sett har myndighet og ansvar for oppfyllelsen.

Juridisk og økonomisk ansvar versus faglig ansvar

Utvalget mener det bør skilles mellom juridisk og økonomisk ansvar på den ene side og faglig ansvar på den annen. Det er ingen tvil om at lærere og rektorer opplever et betydelig ansvar overfor elevene, og at de besitter en kompetanse og en nærhet til elevene som er helt avgjørende for å kunne gi elevene opplæring i samsvar med reglene. Utvalget mener likevel at lærere og rektorer ikke bør kunne holdes økonomisk og juridisk ansvarlig for oppfyllelsen av pliktene i opplæringsloven med forskrifter. Lærere og rektorer rår ikke over alle de nødvendige virkemidlene, og vil dermed bare kunne være ansvarlige for sitt bidrag.

Dersom lærere og rektorer i større grad skal ha et selvstendig ansvar etter loven, må det etter utvalgets vurdering også etableres muligheter for reaksjoner mot den enkelte, som for eksempel autorisasjonsordninger med mulighet for inndragelse og suspensjon. Utvalget mener det ikke er hensiktsmessig å innføre autorisasjonsordning eller sertifiseringsordning for lærere og rektorer. Opplæringen skjer kollektivt og både lærere, rektor og kommunen har sine roller i oppfyllelsen av retten til opplæring. I samtaler med utvalget har flere rektorer og lærere omtalt at det har vært en positiv utvikling i skolen ved at man nå i større grad enn før opplever et felles ansvar for elevene, og at det ikke handler om «mine» og «dine» elever. Et større ansvar på individnivå, som en autorisasjonsordning vil innebære, kan være et steg i motsatt retning.

Selv om kommunen skal være pliktsubjekt, verken kan eller bør politisk nivå eller ansatte i kommuneadministrasjonen ta alle avgjørelser på egen hånd. Kommunens viktigste oppgave er å sørge for de ressursene og rammebetingelsene som er nødvendig for at de ansatte i virksomhetene kan gi et godt opplæringstilbud i samsvar med reglene. Rektor har en sentral oppgave med å sørge for at lærerne har tid og mulighet til profesjonelt samarbeid og til å utvikle sin profesjonelle kompetanse. Lærerne på sin side har den viktigste oppgaven da det er i deres møte med elevene at opplæringen skjer. Lærerne må holde seg oppdatert og bruke sin faglig-pedagogiske kompetanse og erfaring for å gi elevene best mulig opplæring. Kommuner, rektorer og lærere har alle viktige roller, men det er kommunen som rår over de juridisk og økonomiske virkemidlene, og som dermed bør være ansvarlig for oppfyllelsen av reglene.

Utvalget er opptatt av at profesjonsutøverne i skolen skal ha tilstrekkelig handlingsrom for profesjonelt skjønn. Utvalget mener dette best kan oppnås ved å unngå regler som griper inn i det profesjonelle handlingsrommet, eller som bidrar til at kommunen pålegger rutiner og rapporteringer utover det som er nødvendig. Dessuten kan regelverket i større grad knyttes til faglig-pedagogiske terskler og vurderinger, slik at innholdet i lovkravet blir fastsatt ut fra et faglig kunnskaps- og erfaringsgrunnlag. I utviklingen av kunnskapsgrunnlaget for faglig-pedagogiske vurderinger kan og bør profesjonsutøverne selv spille en rolle, sammen med profesjonens organisasjoner, forskningsmiljøene og utdanningsinstitusjonene. Både lærerkollegiet på den enkelte skole, rektor og kommunene vil være sentrale for å sikre kvalitet i den faglig-pedagogiske skjønnsutøvelsen. Se mer om profesjonelt skjønn og de ulike rollene i kapittel 10.3.

Utvalget mener på denne bakgrunn at rektor, lærere og andre ansatte som hovedregel ikke bør være pliktsubjekter i opplæringsloven og forskrifter til loven. Ansatte kan likevel være pliktsubjekter der det er meningen at den ansatte, i kraft av å være voksen, skal ha et personlig ansvar for å passe på og beskytte elevene, og det handler om noe mer enn å bidra til at kommunen oppfyller opplæringsansvaret overfor elevene. Ansvaret for å gi elevene den opplæringen de skal ha, bør derimot ikke plasseres på den enkelte rektor eller lærer i loven.

Myndighet til å fatte vedtak

Opplæringsloven med forskrifter fastsetter ikke bare plikter, men gir også beslutningsmyndighet. Kommuneloven § 5-3 tredje avsnitt regulerer adgangen for kommunestyret til å delegere beslutningsmyndighet. Hovedregelen er at beslutningsmyndigheten kan delegeres internt i kommunen med mindre det er fastsatt i lov at den ikke kan delegeres. Se nærmere omtale av delegering i kapittel 6.4.

Myndigheten til å ta beslutninger etter opplæringsloven bør som hovedregel legges til kommunen. Det vil da være opp til kommunestyret å beslutte om myndigheten skal delegeres til for eksempel rektor. Utvalget mener likevel at det kan være aktuelt å legge beslutningsmyndigheten direkte til rektor i loven, dersom det er åpenbart at en avgjørelse må skje på skolenivå. Ved å plassere beslutningsmyndigheten direkte hos rektor slipper kommunene å delegere myndighet. Samtidig bør ikke kommunens styringsrett innskrenkes, ettersom de fortsatt vil ha det overordnede ansvaret for beslutningene som tas. Dersom rektor skal gis beslutningsmyndighet direkte i loven, bør det derfor framgå av forarbeidene at styringsretten ikke innskrenkes. Se nærmere om arbeidsgivers styringsrett i kapittel 10.3.

12.5 Er det innsatsen, framgangsmåten, målet eller resultatet som skal reguleres?

12.5.1 Gjeldende instrukser og føringer

I veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner er det retningslinjer om at noen typer regler skal unngås, mens andre typer regler skal utformes slik at de sikrer fleksibilitet og rom for lokal tilpasning i den enkelte kommune.16 Generelt er disse retningslinjene et uttrykk for at den statlige regelstyringen av kommunene skal være minst mulig inngripende. Det samme følger av forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2 første avsnitt.

At reglene er minst mulig inngripende, innebærer at de i størst mulig grad overlater til kommunen å løse en oppgave. I veilederen vises det, som tidligere nevnt, til at bestemmelser om at «kommunen skal sørge for», er den foretrukne måten å styre kommunene på gjennom regler. Regler med presis angivelse av vilkår og virkning er mer inngripende enn skjønnsmessige regler. Videre peker veilederen på enkelte andre typer regler som bør unngås, eller begrenses. Blant annet nevnes:

• regler om bestemte organer i kommuner

• regler om bestemte måter å løse en oppgave på

• regler om intern delegering

• faglige kompetansekrav, lederkrav og bemanningsnorm mv.

• særskilte saksbehandlingskrav

Nasjonale hensyn som kan begrunne at det skal brukes lov som virkemiddel, vil etter veilederen også være relevante for vurderingene av hvor inngående et forhold skal reguleres. Se om de nasjonale hensynene i kapittel 12.2.1.

I Lovteknikk og lovforberedelse punkt 4.2 er det noen betraktninger om hvordan et forhold skal reguleres. Ifølge veilederen kan det for eksempel i praksis ofte være aktuelt å regulere det begivenhetsforløp som leder fram til eller vekk fra målet, framfor å regulere målet. Det understrekes at det er en viktig lovgivningspolitisk oppgave å vurdere hva reglene bør rette seg mot for å bidra til å nå målet bak dem. I denne vurderingen har det også betydning å få regler som det er mulig å kontrollere etterlevelsen av.17

Når det ikke anses hensiktsmessig å regulere en ønsket eller uønsket atferd direkte, vises det i Lovteknikk og lovforberedelse til at man i stedet kan bruke stimulanseregler med insentiver eller disinsentiver til en bestemt atferd. Regler om tilskudd og avgifter er typiske eksempler på slike stimulanseregler.

12.5.2 Utvalgets vurdering

Krav til innsats, mål og resultat eller prosess

Reguleringsmåten bør ikke være mer inngripende enn nødvendig. Det er grovt inndelt tre måter å regulere på: (1) å stille krav til resultatet eller målet, (2) å stille krav til innsats eller (3) å stille krav til prosessen.

Et utgangspunkt bør være å vurdere om det er tilstrekkelig å regulere målet eller resultatet, da dette vil gi størst handlingsrom for kommunen. I vurderingen av om en slik reguleringsmåte er tilstrekkelig, må det tas hensyn til at krav til resultat og mål kan være vanskelig å håndheve og kan gi liten rettssikkerhet for det enkelte barn, og den enkelte unge og voksne med rett til opplæring. Det vil dessuten være risiko for at man trekker feil slutninger eller ikke måler de riktige tingene. I tillegg er det en del resultater som det kan ta lang tid før man kan måle. Dersom reglene fastsetter mål som ikke kan oppnås, kan dette svekke rettslig styring som virkemiddel. Dersom loven skal inneholde mål eller ideal, må det i hvert fall være klart hva den rettslige forpliktelsen er (for eksempel arbeide mot et mål), og hva den ikke er (oppnå målet).

Krav til innsats og krav til prosess innskrenker kommunens handlingsrom på ulike måter. Hva som er den beste reguleringsmåten, må vurderes konkret. Nedenfor går utvalget gjennom noen momenter i denne vurderingen.

Med krav til innsats er hensikten å pålegge kommunen en bestemt aktivitet, handling eller ressursinnsats. Innsatskrav forutsetter at bestemte tiltak passer for alle kommuner og skoler til tross for at de har ulike rammebetingelser. Jo mer presist tiltakene reguleres, desto større krav må stilles til kunnskapsgrunnlaget (se kapittel 12.2). Hensynet til barn, unge og voksne som har rett til opplæring, kan begrunne slike regler. Krav til innsats vil i størst grad sikre at det gjennomføres bestemte handlinger og aktiviteter. Slike krav bør ikke utformes mer konkret enn nødvendig og det bør tas høyde for om målet med reguleringen kan oppnås på mer enn én måte.

Med krav til prosess er hensikten å legge til rette for et best mulig beslutningsgrunnlag og på denne måten oppnå best mulig beslutning. For eksempel kan det stilles krav om at elever eller andre skal få uttale seg, eller at bestemte utredninger mv. må foreligge. Krav til prosess kan bidra til rettssikkerhet for barn, unge og voksne som har rettigheter etter loven. Krav til prosess kan oppleves som lite nyttig av dem som må følge dem, og det kan være risiko for at slike krav i liten grad bidrar til at det gjøres gode vurderinger.18 Det må vurderes hvilke prosesskrav som er nødvendig, og kravene bør ikke være mer detaljert enn nødvendig. Det bør dessuten vurderes om prosesskrav skal kombineres med andre virkemidler som i større grad støtter opp under selve skjønnsutøvelsen. Det bør som hovedregel unngås å stille prosesskrav som allerede følger av forvaltningsloven (se kapittel 12.2).

På områder som er av særlig stor betydning, kan det være aktuelt å regulere forholdet på flere måter ved at det stilles krav til mål, handling og prosess. Et eksempel fra dagens lov hvor flere reguleringsmåter er brukt, er reglene om skolemiljø.

Krav til organisering og kompetanse

Organisering av oppgavene i kommunen og kompetansekrav bør normalt ikke reguleres. Regulering av organisering kan føre til at oppmerksomheten rettes mot organiseringen, ikke oppgaven eller målet. Det kan redusere refleksjoner og ansvar. Slike regler fører dessuten til at man ikke får tatt lokale valg.

Riktig og nødvendig kompetanse er en forutsetning for et godt opplæringstilbud. Krav til kompetanse kan være et virkemiddel dersom kommunen kan ha økonomiske motiver til ansette personer som ikke har riktig og nødvendig kompetanse. Samtidig griper kompetansekrav inn i kommunens måte løse oppgaver på, og det hindrer kommunen i å ta hensyn til lokale behov. Utvalgets vurdering er derfor at kompetansekrav bør begrenses til den pedagogiske virksomheten, som er skolens hovedoppgave.

12.6 Når og hvordan skal det brukes skjønnsmessige regler?

12.6.1 Gjeldende instrukser og føringer

Forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2 innebærer at staten ikke skal regulere den kommunale virksomheten mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Se nærmere om forholdsmessighetsprinsippet i kapittel 12.2. Prinsippet har betydning både for om et forhold bør reguleres, og for hvordan det bør reguleres. Regler som er utformet skjønnsmessig, gir større handlingsrom enn objektive regler.

I veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner19 er det omtalt at individuelle rettigheter som er utformet skjønnspreget gir kommunene en viss handlefrihet til å avgjøre hvordan den individuelle rettigheten kan innfris for den enkelte. I veilederen er det vist til Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel, hvor det er lagt til grunn at kommunene så langt som mulig bør ha reell handlefrihet ved oppfylling av individuelle rettigheter som ikke er knyttet til objektive, hendelsesbaserte forhold, som for eksempel alder. Ved innføring av ny lovgivning om individuelle rettigheter som ikke blir utløst av objektive forhold, skal regelverket utformes slik at det er rom for å ta hensyn til variasjonene i lokale forhold og til individuelle behov.

Ifølge Lovteknikk og lovforberedelse punkt 6.1.3 bør lovgiver unngå ord og uttrykk med uklart eller flertydig innhold med mindre lovgiver ønsker å overlate et spørsmål til forvaltningens eller domstolens skjønnsmessige vurderinger. I punkt 2.3 i veilederen er det vist til at momenter i en skjønnsmessig vurdering kan omtales i lovens forarbeider eller i lovteksten. For lover som retter seg til et alminnelig publikum, bør det ifølge veilederen legges betydelig vekt på at lovteksten gir en så utfyllende veiledning som mulig, ettersom brukerne ikke har adgang til andre rettskilder enn selve lovteksten. Samtidig bør man unngå at det skjer en vesentlig økning i lovenes tekstmengde. All informasjon som det kan være ønskelig å gi i et regelverk, kan aldri inntas i lovteksten.

12.6.2 Utvalgets vurdering

Hva er skjønnsmessige regler?

Skjønnsmessige regler er regler hvor det er opp til forvaltningen å bestemme hva beslutningen skal gå ut på. Dette uttrykkes ofte som at kommunen «kan» avgjøre noe. I andre tilfeller inneholder regelen skjønnsmessige ord og uttrykk som innebærer at det må gjøres en skjønnsmessig vurdering for at regelen skal få et rettslig innhold. I slike regler brukes ofte uttrykk som «nødvendig», «forsvarlig» og «særlig».

Regler består gjerne av informasjon om hvem regelen gjelder, i hvilke tilfeller den gjelder, og hva som er følgen av at regelen gjelder. I noen tilfeller er hele regelen skjønnsmessig utformet, men ofte er det bare deler av regelen som er skjønnsmessig.

Skjønn kan deles inn på ulike måter. Det er særlig to inndelinger som er relevante for vurderingen av når og hvordan skjønnsmessige regler skal brukes. Den ene inndelingen handler om grunnlaget for den skjønnsmessige vurderingen. Den andre handler om i hvilken grad skjønnsutøvelsen kan overprøves av domstolen og tilsynsmyndighetene.

Ulike grunnlag for skjønnsutøvelsen

På opplæringsområdet kan man skille mellom vurderinger som gjøres med grunnlag i faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring, og vurderinger der det er andre momenter enn faglig kunnskap og erfaring som skal ligge til grunn for skjønnsutøvelsen. Skjønnsmessige vurderinger som utøves på et faglig-pedagogisk grunnlag, omtales gjerne som faglig skjønn eller profesjonelt skjønn. Dersom det legges opp til mer generelle juridiske og moralske vurderinger, omtales dette som allment skjønn.

Når en skjønnsmessig vurdering skal gjøres med grunnlag i faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring, bestemmes innholdet i reglene av faglige normer utenfor loven. Slike normer omtales i noe tilfeller som faglige standarder.

I hvilken grad skjønnsutøvelsen overprøves av domstolen og tilsynsmyndighetene

Det er et hovedskille mellom det som i domstolspraksis ofte refereres til som «lovbundet skjønn» og «fritt skjønn». Det første sikter til vurderinger som domstolen kan prøve fullt ut, det siste til vurderinger som domstolen i mindre grad kan prøve. Uttrykket «fritt skjønn» er misvisende, da skjønnsutøveren (forvaltningen) aldri står fritt i sine vurderinger. I det følgende brukes derfor uttrykkene «forvaltningsskjønn» og «lovbundet skjønn».

Hva slags skjønn regelverket gir anvisning om, har altså betydning for hva som kan overprøves av domstolen. Spørsmålet om hva som kan prøves og hvor intenst domstolen kan prøve utøvelse av skjønn ved anvendelse av loven, settes ikke ofte på spissen på opplæringsområdet, i og med at det er sjelden at saker fra dette området føres for domstolene. Disse grensene har imidlertid også betydning for statlige myndigheters tilsyn med kommunen, fordi dette tilsynet er underlagt de samme avgrensningene som domstolen.20 I det følgende drøftes «tilsynsmyndighetens» prøvelsesadgang ettersom dette er den mest praktiske problemstillingen på opplæringsområdet.

For ordens skyld opplyses det om at skillet mellom de ulike skjønnstypene ikke har tilsvarende betydning for klagebehandlingen. Statlige myndigheter kan som klageorgan prøve alle sider av saken også når loven gir anvisning om forvaltningsskjønn, men det skal legges stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret.21

Når en lovbestemmelse gir anvisning om forvaltningsskjønn, er prøvelsesadgangen som nevnt begrenset. Tilsynsmyndighetene kan i slike tilfeller kontrollere at kommunen har holdt seg innenfor lovens rammer, at avgjørelsen bygger på korrekt saksbehandling og på et riktig faktum, og at det ikke foreligger brudd på de ulovfestede prinsippene om saklighet, likhet og forsvarlighet. Tilsynsmyndighetene kan imidlertid ikke sette seg i kommunens sted og erstatte den konkrete vurderingen som kommunen har foretatt, med sin egen. Det er dette som er kjernen i et «forvaltningsskjønn». Ved et lovbundet skjønn kan derimot tilsynsmyndighetene prøve kommunens skjønnsutøvelse fullt ut.

Om og i tilfellet i hvilken utstrekning en vurdering er overlatt til forvaltningsskjønnet, vil bero på en tolkning av den aktuelle lovbestemmelsen. Dersom lovteksten slår fast at kommunen «kan» avgjøre noe, eller det slås fast at en avgjørelse beror på «kommunens skjønn» eller lignende, er det et sterkt holdepunkt for at tilsynsmyndighetene ikke kan prøve kommunens vedtak. Men i en del tilfeller kan det være tvilsomt om, eller kanskje helst hvor langt, statlige tilsynsmyndigheter kan prøve kommunens skjønnsutøvelse. Dette kan særlig være en utfordring ved lovbestemmelser som inneholder vage eller skjønnspregede ord og uttrykk, som for eksempel «nødvendig», «særlig» og «tilfredsstillende».

Høyesterett har i enkelte saker på andre områder lagt til grunn at jo vagere og jo mer skjønnsmessig lovens formulering er, desto mer trekker det i retning av at det er et forvaltningsskjønn. At den skjønnsmessige vurderingen er av faglig eller politisk karakter, i motsetning til juridisk og moralsk, er også momenter som trekker i retning av at det er tale om et forvaltningsskjønn.22 I saker der rettssikkerhetssyn i særlig stor grad gjør seg gjeldende vil domstolen også prøve faglige og lokale vurderinger. På flere områder har lovgiver valgt å lovfeste denne prøvingen. Dette er realiteten på områder der forvaltningen fatter sterkt inngripende vedtak overfor borgerne, som for eksempel innen barnevern, der det er gitt særlige regler om domstolsprøving i tvisteloven kapittel 36.

Når bør man bruke skjønnsmessige regler?

Opplæringsloven kan ikke utformes så konkret at lovens ordlyd gir svar på alle spørsmål som måtte oppstå. Loven må være av en viss overordnet og vag karakter. Det fører til at all rettsanvendelse innebærer bruk av skjønn. Jo mer presis enn lov er, desto mindre rom er det for skjønn i anvendelsen av loven.

Hensynet til likebehandling og muligheter for håndhevelse av reglene kan tilsi entydige og presise regler. Hensynet til lokalt handlingsrom kan tilsi skjønnsmessige regler, der skjønnet gir vurderingsrom for lokale prioriteringer. Skjønnsmessige regler kan også brukes på områder der det er hensiktsmessig at presiseringer skjer med grunnlag i faglig kunnskap og erfaring.

Skjønnsmessige regler gir rom til å finne gode løsninger for ulike situasjoner. Dersom en situasjon kan løses på flere måter, eller dersom man ikke har god nok oversikt over hvem regelen bør omfatte og hvordan situasjonen kan løses, kan det tale for skjønnsmessige regler.

Skjønnsmessige vurderinger kan påvirkes av økonomiske motiver. Formål som søkes oppnådd gjennom skjønnsmessige regler som gir lokalt handlingsrom, kan tape i konkurranse med sterke økonomiske motiver. Dersom tiltaket er avgjørende for elevenes opplæring, skolemiljø eller andre sentrale mål, kan dette være et argument mot å gi for stort handlingsrom gjennom skjønnsmessige regler. Samtidig er det en viktig del av det kommunale selvstyret å gjøre økonomiske prioriteringer. Lokaldemokratiet vil dessuten også kunne bidra til at oppgaveløsningen (inkludert skjønnsutøvelsen) blir forsvarlig.

Det bør være tydelig hva slags skjønn loven legger opp til

Når det skal brukes skjønnsmessige regler, bør det være klart hva som skal være grunnlaget for skjønnsutøvelsen. Det bør være klart ut fra lovteksten eller lovens forarbeider om det skal være faglig skjønn eller allment skjønn.

I skolehverdagen og opplæringssituasjonen er det mange pedagogiske spørsmål. For å ivareta elevene på best måte, bør disse spørsmålene vurderes ut fra et faglig-pedagogisk kunnskapsgrunnlag. Loven bør da legge opp til faglig skjønn. Det er større grunn til å legge opp til faglig skjønn jo nærmere klasserommet man kommer.

Allment skjønn vil normalt være lovbundet skjønn som kan overprøves fullt ut av domstolen og tilsynsmyndigheten. Faglig skjønn kan være lovbundet skjønn eller forvaltningsskjønn. At profesjonsutøverne i skolen har best forutsetninger for å utøve det faglige skjønnet, taler for at faglig skjønn som hovedregel bør være et forvaltningsskjønn der domstolen og tilsynsmyndigheten har begrenset adgang til å overprøve vurderingen. Det tungtveiende hensynet til rettssikkerheten til barn, unge og voksne kan likevel tale for at også faglige skjønnsutøvelser bør kunne prøves delvis eller fullt ut av domstolen og tilsynsmyndigheten.

Generelt bør det legges opp til forvaltningsskjønn når det er akseptabelt med ulike løsninger ut fra lokale forhold. Fordelen med muligheten for lokal tilpasning må veies opp mot behovet for likhet for barn, unge og voksne uavhengig av bosted. Det bør være lovbundet skjønn der det er ønskelig med likebehandling over hele landet, men hvor det er ulike forhold som må vurderes konkret. Med lovbundet skjønn er ikke hensikten å gi en frihet til kommunen eller andre som i loven har fått kompetanse til å ta en avgjørelse. Lovbundet skjønn skal gi rom for tilpasning til det enkelte tilfelle, men målet er at like saker skal behandles likt uavhengig av hvilken kommune som utøver skjønnet.

12.7 Hvordan skal reglene fordeles mellom lov og forskrift?

12.7.1 Gjeldende rett

Legalitetsprinsippet og kommuneloven § 2-1 tredje avsnitt innebærer at inngrep overfor private og overfor kommuner må ha hjemmel i lov. Verken tiltak overfor kommunen eller private må fullt ut reguleres i lovs form. Det er tilstrekkelig med hjemmel i lov. Utfyllende regler kan gis i forskrift eller enkeltvedtak.

I Lovteknikk og lovforberedelse punkt 2.2.3 er det redegjort for relevante hensyn i valget mellom lov og forskrift. I veilederen vises det blant annet til Innst. S. nr. 296 (1995–96) fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité, hvor det framheves at et utgangspunkt er at alle spørsmål som er av en slik karakter at Stortinget bør ta stilling til dem, bør reguleres i formell lov og ikke overlates til forskrift. Jo mer inngripende tiltak som iverksettes, desto sterkere grunn er det til å kreve at Stortinget har tatt uttrykkelig stilling til iverksettelsen av det konkrete tiltaket. Dessuten peker komiteen på at hensynet til borgernes rettssikkerhet er relevant i vurderingen av hva Stortinget bør ta stiling til.

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité uttalte at det generelt er særlig grunn til å vise varsomhet med bruken av forskriftshjemler når det gjelder regler som gir rettigheter eller plikter for borgerne. Rettigheter og plikter bør i størst mulig grad framgå av loven.

Ifølge Lovteknikk og lovforberedelse kan tekniske detaljregler ofte med fordel plasseres i forskrift, særlig hvis de i praksis bare retter seg mot en avgrenset brukergruppe (fagpersonale). Det samme kan ifølge veilederen ofte gjelde hvis det må ventes hyppige endringer i regelverket. I noen tilfeller fastsettes reglene i forskrift i første omgang og senere i lov på grunnlag av erfaringen med forskriftsreglene.

Ifølge veilederen kan en fordel ved å bruke lovs form være at loven er den rettskilden som brukerne lettest kan skaffe seg adgang til. Dette hensynet ble for eksempel tillagt stor vekt da man i folketrygdloven av 1997 valgte å ta inn store deler av det regelverket som tidligere hadde vært å finne i forskrifter.

12.7.2 Utvalgets vurdering

Det klare utgangspunktet bør være at sentrale plikter og rettigheter skal reguleres i lov. Med sentrale plikter og rettigheter menes regler som i stor grad griper inn i privates og kommuners rettsstilling, og regler som har betydning for mange elever eller stor betydning for enkelte elever.

Dersom en regel har stor betydning, kan dette tale for at den plasseres i loven selv om regelen bare er aktuell for få personer. Temaer hvor det er stort politisk engasjement og uenighet, bør løftes til Stortinget og dermed vedtas i lovs form. Bruk av lovs form innebærer en «endringstreghet», noe som spesielt kan være en fordel på områder med politisk uenighet. Dersom det er stor politisk uenighet om et tema, kan dette dessuten tyde på at reguleringen av temaet er av stor betydning, noe som igjen tilsier regulering i lov framfor forskrift. Nye sentrale regler kan prøves ut i forskrift før de eventuelt vedtas i lovs form. I så fall bør det legges opp til at reglene evalueres og at de flyttes til lovs nivå dersom de skal beholdes etter en utprøvingsperiode.

Generelle regler bør være i lov, mens spesifikke og detaljerte regler bør fastsettes i forskrift. På denne måten unngår man at loven blir for omfangsrik. Samtidig må hensynet til lovens omfang veies opp mot ulempene med et fragmentarisk regelverk. Oppdeling mellom lov og forskrift bør unngås dersom det gjør reglene unødvendig fragmentariske, for eksempel dersom det bare er et fåtall bestemmelser om det aktuelle temaet i forskriften. I vurderingen av om et tema skal behandles i sin helhet i loven eller deles mellom lov og forskrift, bør man ta hensyn til hvem reglene retter seg mot, og hvilke forutsetninger disse har for å finne fram i regelverket.

Dobbeltregulering i lov og forskrift bør unngås. Dobbeltregulering gjør regelverket mer omfangsrikt og gir risiko for misforståelser og feil. Å gjenta lovregelen i forskriften kan gi bedre sammenheng for leseren, men det samme kan oppnås med andre og bedre teknikker som henvisninger i regelverket, god formidling av reglene og god veiledning.

Demokratiske hensyn tilsier at Stortinget ikke bør overføre myndighet som det ikke er klart hva skal brukes til. Det bør derfor bare vedtas forskriftshjemler når man vet hovedlinjene i hva som skal reguleres i forskrift. Å gi forskriftshjemler for «sikkerhets skyld» kan fungere som en hvilepute i lovforberedelsen, som gjør at det ikke tenkes godt nok igjennom hvordan regelverket bør være. Ubrukte forskriftshjemler kan dessuten skape rettsuklarhet hos brukerne.

12.8 I hvilke tilfeller skal det kunne ilegges reaksjoner?

12.8.1 Gjeldende instrukser og føringer

Ifølge Lovteknikk og lovforberedelse bør lover inneholde sanksjonsnormer som angir en reaksjon dersom primærnormen blir overtrådt, for å unngå at lovgivningen blir et slag i luften. Sanksjonsnormer kan være av ulike slag og ta sikte på å få etterlevd primærnormen eller sikre ulike former for sanksjon eller kompensasjon ved regelbrudd. For å klargjøre om loven blir etterlevd, kan det ifølge veilederen også være behov for kontrollnormer. Eksempler på slike kontrollnormer kan være regler om opplysningsplikt og inspeksjonsadgang.

I Prop. 96 L (2010–2011) er det lagt til grunn at innføring av hjemmel for statlig tilsyn skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse, og at valg av tilsyn som virkemiddel, skal kunne forsvares etter en kost- og nytteanalyse.

Forvaltningsloven kapittel IX og X gir generelle bestemmelser om administrative sanksjoner og tvangsmulkt. Det følger av § 43 at det med administrativ sanksjon «menes en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon». Forvaltningsloven gir ikke hjemmel for å ilegge administrative sanksjoner og tvangsmulkt, men kommer til anvendelse dersom det er fastsatt i en lov at det skal være adgang til å ilegge denne typen sanksjoner eller reaksjoner.

Forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner og tvangsmulkt gjelder ikke bruk av tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av kommuneplikter.23 Reglene og vurderingene som ligger til grunn, er likevel relevante for vurderinger om bruk av administrative sanksjoner og tvangsmulkt overfor kommuner.

De ulike reaksjonsformene er nærmere drøftet i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring og Prop. 62 L (2015–2016), som er forarbeidet til de nevnte kapitlene i forvaltningsloven.

I Prop. 62 L (2015–2016) er det gitt lovgivningspolitiske anbefalinger, som Stortinget har sluttet seg til. Oppsummert er det gitt følgende anbefalinger om i hvilke tilfeller det bør innføres sanksjoner for å sikre etterlevelse av lovgivningen, og om det i tilfelle bør velges administrative sanksjoner eller straff:

• Et mer inngripende virkemiddel bør ikke brukes hvis det samme målet kan nås med mindre inngripende tilgjengelige virkemidler. Dette gjelder både ved valget mellom bruk av sanksjoner og andre tiltak, og ved valget mellom straff og administrative sanksjoner.

• Om en lovovertredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm.

• Det bør være en forutsetning for å gi hjemmel for å sanksjonere et lovbrudd at lovbruddene i praksis blir søkt avdekket og håndhevet.

Særlig med sikte på straff gjelder følgende:

• De interessene straffesanksjonen skal beskytte, bør i et samfunnsperspektiv være så viktige at de forsvarer bruk av straff.

• Normalt bør straff bare brukes ved alvorlige overtredelser.

Særlig med sikte på administrative sanksjoner gjelder følgende:

• Bruk av administrative sanksjoner må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig.24

I forarbeidene til straffeloven er det gjort nærmere rede for når straff bør benyttes. Det grunnleggende prinsippet er skadefølgeprinsippet, som innebærer at bare handlinger som medfører skade eller fare for skade, skal straffesanksjoneres. Skadefølgeprinsippet bygger på at individet i størst mulig grad bør kunne handle fritt, og at straff bare bør anvendes når tungtveiende grunner taler for det. I tillegg pekes det i forarbeidene på hensyn som kan tale for å begrense bruken av straff på skadevoldende handlinger. For eksempel pekes det på at straffen må ha nyttevirkninger og være en hensiktsmessig reaksjon mot handlingstypen.25

Prinsippene for kriminalisering gjør seg sterkest gjeldende ved nykriminalisering. For handlinger som har vært straffbare over lengre tid, vil det være lavere terskel for å beholde straffebudet.

12.8.2 Utvalgets vurdering

De fleste reglene i dagens opplæringslov, retter seg mot kommuner. Statlig tilsyn med kommuner står i en særstilling ettersom kommunen har egen folkevalgt ledelse og utfører sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer. Som folkevalgt organ er kommunestyret underlagt demokratiske kontrollmekanismer, som krav om kontrollutvalg og revisjon. Dersom innbyggerne ikke er fornøyde med kommunale tjenester, vil dette få betydning for muligheten til gjenvalg. Det kan derfor argumenteres med at behovet for tilsyn og reaksjoner er mindre for plikter som er lagt til kommunen, enn for plikter som er lagt til private aktører. På den annen side har kommunen, i hvert fall langt på vei, monopol på tjenestene på opplæringsområdet, slik at konkurranse i liten grad fungerer som en kontrollmekanisme. Alminnelige regler om erstatning har i praksis også liten betydning da det er høy terskel for at privatpersoner skal saksøke kommunen.

Utvalget mener det som hovedregel bør være mulig å håndheve reglene i opplæringsloven med forskrifter gjennom tilsyn (se også kapittel 52). Videre mener utvalget at det bør være mest mulig klart hva tilsynsmyndighetene kan overprøve. Slik klarhet er viktig for å gi forutsigbarhet og riktige forventninger for barn, unge og voksne som tilgodeses av reglene. Klarhet i hva tilsynsmyndighetene kan overprøve, er også viktig for rettssikkerheten til kommuner. Når det brukes skjønnsmessige regler, kan det ofte være uklart i hvilken grad tilsynsmyndighetene kan overprøve kommunens vurderinger og beslutninger. Se nærmere om skjønnsmessige regler i kapittel 12.6.

Samlet sett er det få holdepunkter for at manglende reaksjonsmulighet er en stor utfordring på opplæringsområdet (se kapittel 9.4.4). I tråd med sanksjoneringsprinsippene (se kapittel 12.8.1) mener utvalget at det som hovedregel ikke bør legges opp til administrative reaksjoner utover pålegg om retting ved brudd på reglene i opplæringsloven med forskrifter. Med administrative reaksjoner menes administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak som ikke er sanksjon, som tvangsmulkt (se kapittel 12.8.1).

Det kan tenkes områder hvor det kan være behov for andre administrative reaksjoner for eksempel fordi manglende etterlevelse har særlig store konsekvenser for elevene, eller fordi kommunen har sterke økonomiske insentiver til å ikke etterleve reglene. Spørsmålet om administrative reaksjoner bør derfor vurderes på hvert enkelt område.

Utvalget mener det som hovedregel ikke bør være straffbart å bryte opplæringslovens bestemmelser. Straff kan likevel være aktuelt ved handlinger som i stor grad kan gå ut over barn og unges opplæring og hvordan de har det på skolen. Utvalget mener at det i samsvar med prinsippene for bruk av straff også bør tas hensyn til om handlinger har vært straffbare over lengre tid. Det sender uheldige signaler å oppheve et straffebud, og det kan dermed være noe lavere terskel for å videreføres straffebud framfor å innføre nye.

13 Klart lovspråk og god lovstruktur

13.1 Innledning

I utvalgets mandat er det slått fast at «[i] utformingen av lovforslaget skal det [...] tas hensyn til forenkling, oversiktlighet, brukervennlighet og praktisk anvendbarhet. Loven skal utformes i et klart og godt språk.» Det er også pekt på at Kunnskapsdepartementets lovforslag gjennom prosjektet Klart lovspråk med brukerundersøkelser, skal inngå i kunnskapsgrunnlaget til utvalget.

Utvalgets arbeid med språk har bestått i å kartlegge språklige utfordringer med dagens lov gjennom samtale og møter med aktører på opplæringsfeltet og gjennom undersøkelser av opplæringslovens språk i prosjektet Klart lovspråk.26 Det er flere utfordringer med den språklige utformingen og oppbyggningen av dagens lov; disse er nærmere beskrevet i kapittel 9.3.

For å forbedre språket i forslaget til ny lov har utvalget gjort flere grep.

For det første har utvalget tatt utgangspunkt i det språkreviderte lovutkastet som ble utviklet i samarbeid med Språkrådet og Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling som en del av prosjektet Klart lovspråk.

For det andre har utvalget vært oppmerksom på behovet for å lage en lov med god struktur og godt språk fra starten av arbeidet. På det første utvalgsmøtet ble erfaringene og lovutkastet fra prosjektet Klart lovspråk, presentert av ansvarlig for prosjektet Elisabeth Harlem Eide. Eide har også vært en del av utvalgets sekretariat. På det første møtet la utvalget en plan for arbeidet med språket i loven.

For det tredje har utvalget drøftet utformingen av enkelte lovbestemmelser med referansegruppen og andre.

For det fjerde har utvalget valgt å arbeide med språket sammen i stor utstrekning. Utvalgets medlemmer har vært med å diskutere språket i alle bestemmelsene i lovutkastet. Det har altså ikke vært slik at juristene i utvalget og sekretariatet har arbeidet særskilt med lovteksten. Bakgrunnen er nettopp ønsket om at språket i loven skal være noe skolefolket kjenner seg igjen i og lett forstår. En innvending som er framført mot dagens lov, er at loven tydelig er skrevet av jurister, og at språket er deretter. Utvalget har ønsket at språket skal ligge nært et allment, godt språk.

For det femte er deler av loven brukertestet. Resultatene fra brukertestingen er tatt med i vurderingene av språklige og strukturelle valg.

For det sjette har utvalget brukt Bård Eskeland fra Språkrådet som språkrådgiver. Eskeland har lest og kommentert hele lovutkastet. I tillegg har han deltatt på ni skriveverksteder sammen med utvalgsleder og sekretariatet.

Noen av disse tiltakene vil bli kommentert i det følgende.

13.2 Testing av gjeldende og foreslått lovspråk

Flere tester av språket i opplæringsloven er lagt til grunn i utvalgets arbeid. Det går et skille mellom testene av dagens opplæringslov og tester av utvalgets forslag. Testene av dagens opplæringslov er det redegjort for i kapittel 9.3, 13.6 og 13.7. I kapittel 13.3 er det redegjort for testingen av utvalgets forslag og bruken av den i lovarbeidet.

Det er flere utfordringer med slik brukertesting av gjeldende og foreslått lovtekst.

En særlig utfordring med foreslått lovtekst er at den ennå ikke er tatt i bruk. Det innebærer blant annet at viktige hjelpemidler som forarbeider og veiledninger ikke foreligger. Det innebærer også at tekstene testes før det er gjort et implementeringsarbeid, som man må forutsette at blir gjort ved enhver større lovrevisjon, se om utvalgets anbefalinger til implementering i kapittel 55. Det er altså en kunstig testsituasjon der lovteksten leses isolert og uten at leseren har forkunnskaper om lovverket og teksten.

En annen begrensning ved testing av foreslåtte tekster er at det først er i sluttfasen at det foreligger gode nok tekstforslag til at det gir mening å teste. Det vil ikke være mulig å stille arbeidet i bero i påvente av omfattende testing. Det innebærer at testing av foreslått lovtekst med nødvendighet må gjennomføres over kort tid av hensyn til framdriften i lovprosessen. Det fører igjen til at det er nødvendig å begrense mengden tekst som testes, antallet informanter som er med på testen, og hvor grundig den etterfølgende analysen kan bli.

Det er i tillegg en del metodiske begrensninger som er felles for testing av gjeldende og foreslått lovtekst. Noen av disse begrensningene omtales kort her.

I Norge har flere lover blitt brukertestet de siste årene. Testene er utført av ulike konsulent- og forskermiljøer. Metoden som er brukt, er stort sett at leserne har lest lovtekster for deretter å svare på om de forstår teksten. Lov- og regelspråk er en særegen sjanger som skiller seg fra annen sakprosa. For at leseren skal kunne bruke en lov må leseren forstå at lovbestemmelser kan være relevante, og deretter finne og forstå dem, for til sist å kunne anvende dem på sin sak.

Brukertestene, slik de hittil er lagt opp, tester stort sett om leseren klarer å forstå bestemmelsene, og i noen grad om det er lett å finne fram i loven. En vesentlig begrensning er at lesning innenfor rammen av en test skiller seg fra virkelighetens lesing på flere måter.

Testene prøver bare en del av det en leser må håndtere for å bruke lovteksten. I virkeligheten vil man lese lovteksten fordi man har et konkret behov for å løse et rettsspørsmål som har oppstått. Leseren vil typisk også konsultere andre kilder som forarbeider, og i opplæringsektoren helst veiledninger eller tolkningsuttalelser. Mange vil konferere med kollegaer eller oppsøke veiledning andre steder, for eksempel fra kommuneadministrasjonen eller fra Utdanningsdirektoratet. Dersom man leser lovteksten for første gang, og ikke søker veiledning, kan det være at man er for streng i sin vurdering. Det kan for eksempel være skjønnsmessige vurderinger som ikke ved umiddelbar lesning gir klare svar, men som krever veiledning, refleksjon eller kollegadrøftinger, se om skjønnsmessige vurderinger for eksempel i kapittel 10.3 og kapittel 12.6.

Slik testing kan også gi et overfladisk inntrykk av at loven er lett å bruke. Det gjelder særlig om man bare tar utgangspunkt i spørsmålet om lovteksten forstås uten at leseren konfronteres med anvendelsen av teksten på en faktisk situasjon. Ofte kan bestemmelsen framstå som lett å forstå ved lesning, mens den reelle utfordringen ligger i å anvende bestemmelsen på virkelige situasjoner.

Disse begrensningene betyr etter utvalgets oppfatning likevel ikke at brukertester av foreslått lovtekst ikke er nyttig. Vurdert opp mot den totale ressursbruken på å implementere og å etterleve opplæringsloven, er ressursene brukt på testing i lovforberedelsen forsvinnende liten. Det er også slik at disse testene absolutt kan gi grunnlag for refleksjon og vurderinger, dersom man samtidig tar hensyn til begrensningene.

Det er også viktig å se testene i sammenheng med andre kunnskapskilder. I en undersøkelse som OsloMet har gjort på oppdrag fra utvalget, er for eksempel lærernes evne til å bruke opplæringsloven testet med bruk av konkrete caser («vignetter»). Casene er små faktiske situasjoner som lærerne bes om å vurdere i lys av opplæringsloven.27 Funnene fra denne undersøkelsen har også kastet lys over hva brukerne av loven kan streve med.

13.3 Test av utvalgets forslag til ny opplæringslov

Utvalget har engasjert NTB Arkitekst til å gjennomføre test av lovspråket i utkastet til ny opplæringslov. Testen ble gjennomført i perioden juni til august 2019. Undersøkelsen var lagt opp som semi-strukturerte dybdeintervjuer med utgangspunkt i en intervjuguide. Det var til sammen ni informanter: to foreldre, tre elever i videregående skole, to skolebyråkrater (fylkesmannen og kommunen), én rektor og én lærer. Intervjuene ble gjennomført på telefon. Informantene fikk tilsendt teksten rett før testen, med beskjed om at de ikke trengte å forberede seg. Intervjuene tok utgangspunkt i oppgaver, testing av alternativer og refleksjon med utgangspunkt i teksten. Testen var avgrenset til forslagets kapittel 2 og kapittel 3, i tillegg til bestemmelsen om inndeling av elever i grupper. Utvelgelsen ble gjort av sekretariatet i samråd med utvalgsleder.

Hovedfunnene i undersøkelsen var at informantene lett finner fram i utkastet og i all hovedsak forstår innholdet veldig godt. Ingen av funnene i undersøkelsen tilsier at språket eller strukturen i utkastet skaper problemer for informantene. Valget av nynorsk som lovskriftspråk er ikke et stort problem for leserne. På bakgrunn av testen er konklusjonen til NTB Arkitekst at «[d]et aller meste er helt på sporet, det er ingen grunn til å tenke helt nytt på bakgrunn av denne testen.»28

Testen ga også en del konkrete innspill som utvalget har vurdert og fulgt opp i arbeidet med språket etter testen. Et eksempel er at leserne ikke synes overskriften til kapittel 2 «Eleven i skolen» ga særlig veiledning om hvilke bestemmelser kapitlet inneholdt.

13.4 Enkelte språklige og strukturelle valg

Utvalget har søkt å ta på alvor tilbakemeldingene som har kommet fra flere hold om at loven og tekster i tilknytning til loven er preget av juristspråk. Det innebærer at i valget mellom ulike språklige alternativer som stort sett betyr det samme, har utvalget brukt det alternativet som ligger nærmest allmennspråket.

Et konkret eksempel er at utvalget har lagt til grunn følgende anbefaling fra Lovstrukturutvalget:

Den enkelte paragraf bør inndeles ved avsnitt og setninger. Dette er det som i dag i juridisk terminologi kalles ledd og punktum. Med setning mener vi det som etter korrekt språkterminologi egentlig heter periode. Når vi likevel har valgt «setning», skyldes det at vi antar at «setning» er lettere å forstå for de fleste enn «periode».29

Utvalget har opplevd og har blitt fortalt at det er mange som ikke forstår den den juridiske terminologien «ledd» og «punktum». Det er etter utvalgets oppfatning unødvendig at det skal oppstå usikkerhet i praksis på grunn av slike særegne juridiske uttrykksmåter. Det er heller ikke sannsynlig at rektorer og lærere vil lære seg denne terminologien bedre i framtiden. Det kan innvendes mot å bruke «setning» at det kan referere til både delsetning og hovedsetning. Denne tvetydigheten vil nok ikke føre til problemer i praksis. Stort sett vil det være klart ut fra sammenhengen hva det siktes til. Uansett er den usikkerheten denne tvetydigheten kan skape, et mindre problem enn «ledd» og «punktum», som mange brukere rett og slett ikke forstår hva sikter til.

Utvalget har tatt hensyn til at lovtekster i dag i svært stor utstrekning leses digitalt. Det har konsekvenser for flere språklige og strukturelle valg. Et eksempel er at inndelingen av deler og kapitler og utformingen av overskrifter er gjort med tanke på at loven vil bli lest i et digitalt grensesnitt og bør være lett å navigere i digitalt. Et annet eksempel er at det er brukt flere henvisninger i lovforslaget enn det nok ville vært gjort om loven ble utformet med tanke på analog bruk alene. Det er adskillig lettere for den gjengse lovleser å følge henvisningene digitalt, enn det er analogt.

13.5 Skal loven skrives på nynorsk eller bokmål?

Lovens skriftspråk (målform) har kommet opp i noen av samtalene som utvalget har hatt med aktører i opplæringssektoren. Verken ansatte i kommuneadministrasjonen eller lærere trekker fram lovens skriftspråk som en utfordring, men blant elevene opplever noen at det er en utfordring at loven i dag er på nynorsk. Et poeng som utvalget ble gjort oppmerksom på, er at de fleste samiske elever ikke har nynorsk, og at loven dermed er på et skriftspråk som noen kan oppleve som vanskelig. En tilsvarende utfordring gjelder for minoritetsspråklige elever som har fritak fra nynorsk. Motsatt kan det vært en utfordring for minoritetsspråklige elever som har fritak fra bokmål, dersom loven hadde vært på denne målformen.

Bokmål og nynorsk er likestilte skriftspråk i Norge, jf. mållova § 1. I lover og forskrifter er det overvekt av bokmål. I underkant av 16 prosent av alle lover er skrevet på nynorsk.30 St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining slår fast at minst 25 prosent av lovverket regnet i tekstmengde, skal være på nynorsk. Språkrådet påpeker at flere nye lover og forskrifter bør skrives på nynorsk, og at det er viktig å ta vare på de nynorske lovene og forskriftene vi har.31 Dersom en lov på nynorsk skal byttes ut, bør den nye loven også være på nynorsk, ikke bokmål. I og med at dagens opplæringslov er på nynorsk, mener utvalget at ny opplæringslov også bør være på nynorsk. Dette vil dessuten bidra til å nå målet om at minst 25 prosent av lovverket regnet i tekstmengde skal være på nynorsk. I utvalgets forslag til ny opplæringslov brukes derfor nynorsk som skriftspråk.

Dagens opplæringslov ble brukertestet i forbindelse med prosjektet Klart lovspråk. Brukertestingen avdekket at noen av informantene synes at det er utfordrende med nynorsk som lovspråk, blant annet fordi de bruker lengre tid på å forstå og lese loven, og at vanskelige nynorske ord skaper misforståelser og usikkerhet. For noen kan nynorsk være en barriere mot å bruke loven mer aktivt.32 Det er grunn til å understreke at det er tale om en relativt begrenset undersøkelse med 14 informanter som er dybdeintervjuet. Utvalget har vært bevisst på at nynorsk kan være en utfordring for noen brukere. Når det finnes to eller flere alternative former av et ord (valgfrie former), har utvalget derfor valgt bort ord og uttrykk som kan være utfordrende.

I brukertesten gjennomført av NTB Arkitekst på deler av utvalgets forslag, opplevede ikke informantene at det nynorske språket var et problem for forståelsen.

13.6 Hvem leser loven?

Analyseselskapet Oxford Research har kartlagt hvordan opplæringsloven forstås og fungerer i dag. Kartleggingen inngår som en del av kunnskapsgrunnlaget i prosjektet Klart lovspråk, og den bidrar med ny kunnskap om bruken av lovtekster, brukernes tilnærming til rettsspørsmål og opplevelsen av språket i lovtekster.33 Kartleggingen viser at de ansatte i forvaltningen bruker loven mye og gjerne leser den på lovdata.no. Statistikk som Oxford Research har hentet inn, viser at opplæringsloven på lovdata.no i snitt har 267 000 unike sidevisninger hvert år. Loven har et stort tilfang av nye lesere hvert år.

Kartleggingen viser at borgerne i liten grad leser lovteksten direkte. Med borgere siktes det i undersøkelsen til elever, foreldre, voksne elever og lærere. Oxford Research definerte lærere som borgere fordi de i liten grad har direkte saksbehandlingsansvar. Borgerne eksponeres for loven først og fremst i form av utdrag i vedtaksbrev, veiledninger og andre dokumenter fra det offentlige. Borgerne er heller ikke alltid klar over at det de er opptatt av, er regulert ved lov.

13.7 Hvilke forutsetninger har forvaltningen og borgerne for å bruke og forstå loven, og hva gjør brukerne av loven når de trenger veiledning?

Lovtekster har ulike lesere med varierende bakgrunnskunnskap og juridisk kompetanse. Samspillet mellom den konkrete utformingen av lovteksten og leserens bakgrunnskunnskap kan føre til dilemmaer. Dette krever i sin tur diskusjon, undersøkelser og avklaringer.

I offentlig forvaltning varierer den formelle juridiske kompetansen. I mindre kommuner er det for eksempel mindre utbredt å ha ansatte jurister som arbeider med spesialfelt. Dette betyr at forståelsen av en lovtekst og kjennskap til tolkninger av lovverket også kan være ujevnt fordelt i ulike deler av samfunnet og på de ulike nivåene i forvaltningen. Ifølge Juristforbundet var det i 2016 bare rundt 150 av landets 434 kommuner, det vil si cirka 34 prosent av kommunene, som hadde ansatt egne jurister.34 En undersøkelse fra 2010 basert på tall fra KS, viser at det bare var 13 ansatte med juridisk embetseksamen i de 131 kommunene med opptil 2 500 innbyggere. Selv blant de 103 kommunene med opptil 5 000 innbyggere var det bare 25 ansatte med denne kompetansen.35 I Meld. St. 14 (2014–2015) om kommunereformen er det pekt på at det er stor ulikhet i hvor gode og store kommunenes fagmiljøer er. I mange små kommuner vil tilfeldige svingninger i innbyggernes etterspørsel, samt variasjoner i fagmiljøenes kompetanse, kunne gi store konsekvenser for innbyggerne og kommunene.

NTNUs Institutt for språk og litteratur og Program for lærerutdanning har gjennomført en undersøkelse av leseforståelsen og tekstanalyse av dagens opplæringslov.36

Studien inngår i kunnskapsgrunnlaget i prosjektet Klart lovspråk. Så å si alle informantene i undersøkelsen oppgir at det er nødvendig å konsultere andre tekster, fagfeller eller bekjente for å avklare betydningen av enkeltord og komplekse passasjer i loven. Kartleggingen som ble gjennomført av Oxford Research, viser det samme. Både NTNUs undersøkelse og Oxford Researchs kartlegging viser at det er forskjeller mellom ulike brukeres strategier for å navigere i eller forstå lovteksten. Det er et skille mellom tekstorienterte strategier og sosiale strategier.

Forvaltningsansatte er i stor grad tekstorientert når de har behov for å forstå og tolke loven, og de har også flere tekstbaserte strategier til rådighet enn de andre brukerne. De profesjonelle brukerne orienterer seg i forarbeider, forskrifter, kommentarutgaver, tolkningsuttalelser, rundskriv og veiledninger. Saksbehandlere opplyser at de ofte bruker lang tid på å finne svar på det de lurer på. Profesjonelle brukere som har juristutdanning eller jobber i et profesjonelt fellesskap, har etablerte linjer som de følger i egen virksomhet for å avklare tolkningsspørsmål. Rektorer tar ofte kontakt med kommunen og eventuelt fylkesmannen eller kollegaer ved behov for juridiske avklaringer. Behovet er avhengig av sakens alvorlighetsgrad og usikkerheten som er heftet ved selve lovteksten. Rektor kan også diskutere saker med andre rektorer, men karakteriserer dette som et «minefelt», fordi noen rektorer legger personlige tolkninger og referanserammer til grunn for lokale vedtak. Nye rektorer kan «faktisk bli vranglært» dersom de forholder seg for mye til sin egen yrkesgruppe og ikke følger tjenestevei i juridiske spørsmål, kommenterer en av rektorene i NTNUs undersøkelse.

Innbyggerne har en annen framgangsmåte enn ansatte i forvaltningen for å forstå regelverket. Undersøkelsene viser at brukere som ikke tilhører et profesjonelt fortolkningsfellesskap der lovtekster diskuteres, raskere griper til sosiale strategier som å kontakte offentlig ansatte, interesseorganisasjoner, familie, venner og bekjente eller å søke juridisk støtte på annet vis. I NTNUs undersøkelse sier foreldrene at de ville ha spurt rektor eller inspektører ved skolen dersom noe var uklart i loven. Men de kan også forestille seg konflikter der skolen er motpart. Da ville de ha spurt advokater i foreldregruppen eller tatt opp saken på kommune- eller fylkesmannsnivå for å finne juridisk kompetanse.

Slike strategier for å forstå lovtekst er ikke uønsket eller uhensiktsmessig. Det er ikke nødvendigvis slik at all lovtekst kan forstås umiddelbart, og at alle enkeltlesere forstår loven likt etter å ha lest loven alene. Tvert om er det som omtales som sosiale strategier, en viktig del av lovimplementeringen, og slike strategier danner også et godt grunnlag til å etablere konsensus om hvordan lovverket skal forstås. Målet må være å lage en lovtekst som ikke skaper unødvendige vansker for lovleseren.

Undersøkelser viser at skjønnsbegreper, uoversiktlig tekststruktur og manglende navigeringshjelp gjør det vanskelig å orientere seg og skape mening i loven. Siden opplæringsloven regulerer et område som berører livet til mange mennesker, kan uklarheter føre til unødvendige økonomiske, sosiale og personlige kostnader. Å gjøre lovtekstene mer forståelige kan bidra til at innholdet blir mer tilgjengelig for folk flest og dermed redusere behovet for råd og veiledning fra forvaltningen. Samtidig vil mindre bruk av vage ord og uttrykk og mer presisering kunne innebære mindre lokalt handlingsrom og et mer rigid lovverk.

Det er et mål at innholdet i forslaget til ny lov skal bli så lett tilgjengelig og forståelig som mulig for alle dem som loven retter seg mot. Det gjelder både forvaltningen som styrer, og innbyggerne som blir styrt. For at loven skal bli et effektivt virkemiddel for å styre grunnopplæringen, er det også en forutsetning at loven er praktisk anvendbar og at brukerne vet og forstår hva loven sier.

13.8 Oppbygningen av det nye regelverket

13.8.1 Hvordan regelverket for grunnopplæringen er organisert

Dagens regelstyring av opplæringssektoren er uoversiktlig. Det går for eksempel ikke an å lese ut av loven på en enkel måte hvordan regelverket for grunnopplæringen er organisert. For å bedre dette, foreslår utvalget to innledende kapitler i loven som gir leseren en introduksjon til ulike deler av opplæringsregelverket, som læreplanverket og skoleregler, se forslag til §§ 1-4 og 2-5. I tillegg foreslår utvalget en innledende bestemmelse om hvem reglene er rettet mot, og om hva loven gjelder.

Overordnede regler for grunnopplæringen framgår av Grunnloven og folkeretten, se omtale av sentrale bestemmelser i Grunnloven i kapittel 7.2 og om Norges folkerettslige forpliktelser i kapittel 7.3. Generelle regler framgår av opplæringsloven og forskriftene gitt med hjemmel i loven. Skolens demokrati- og dannelsesoppdrag styres hovedsakelig gjennom formålsparagrafen i § 1-1 og den overordnede delen av læreplanverket. Innholdet i opplæringen styres gjennom læreplanverket. I tillegg er oversikten over utdanningstilbudet som fører fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse (tilbudsstrukturen) styrende for hvilken videregående opplæring som tilbys. Regler som gjelder for den enkelte skole og elev gis i skolereglene.

Hvem som fastsetter reglene, hvordan de fastsettes og hva det kan gis regler om, varierer mellom de ulike kategoriene. Målet er å lage en overordnet regelverksstruktur, der det er lett å finne fram, lett å forstå hva reglene dreier seg om og lett å finne og forstå reglene.

Overordnede og generelle regler i opplæringsloven retter seg i prinsippet mot alle. De viktigste brukerne av dette regelverket er kommunene, skolene og ansatte i skolen. I tillegg inneholder loven viktige rettighetsbestemmelser som det også er viktig at elevene og foreldrene kan forstå. Læreplanverket retter seg først og fremst mot fagpersonene i skolen, skoleledelsen og lærerne. Skolereglene (se kapittel 22) retter seg primært mot elevene.

Læreplanverket er i dagens form ikke er gjenkjennbart som forskrift eller rettstoff for andre enn dem som kjenner særskilt til læreplanverket. Det er derfor særlig viktig at det framgår av loven hva det rettslige grunnlaget for å gi læreplaner er (hjemmelen), og hvilke overordnede regler og målsettinger læreplanverket er ment å gjennomføre. Det er viktig å synliggjøre sammenhengen mellom reglene. Sammenhengen vil være tydeligere med de foreslåtte innledningskapitlene i lovforslaget enn med dagens lov.

Grunnloven og menneskerettsloven, særlig gjennomføringen av barnekonvensjonen, gir overordnede grenser og innholdsmessige føringer for regelstyringen av grunnopplæringen. Det viktigste grunnlaget for regelstyringen av grunnopplæringen er opplæringsloven.

Opplæringsloven presiseres og utfylles gjennom forskrifter. På opplæringsfeltet foreslåt utvalget fire kategorier av forskrifter. Det er forskrift til opplæringsloven. Det er læreplanverket som består av to deler: overordnet del av læreplanverket og læreplanverket for øvrig (inkludert tilbudsstrukturen). I tillegg er det lokale forskrifter med bestemmelser fastsatt av kommunene om skoledriften i kommunene, for eksempel forskrifter om skolekretser, skoleruta, lokale inntaksforskrifter og undervisningstid utover fag- og timefordelingen. Kommunene bør tilstrebe å gi en samlet forskrift om alle lokale spørsmål, som ikke faller under neste kategori. Den siste kategorien er lokale forskrifter i form av skoleregler, som vedtas av den enkelte kommune eller det beslutningsnivået kommunen har delegert det til, gjerne en skole.

Dersom disse kategoriene rendyrkes, kan det bidra til at det er tydeligere hvem regelkategoriene retter seg mot, og hva reglene gjelder. Det vil bidra til en oversiktlig og gjenkjennbar regelstyring.

Forslaget til ny lov innebærer at de to første kapitlene i loven inneholder bestemmelser om følgende:

• formålet med loven

• formålet med opplæringen

• krav til forsvarlig opplæring

• læreplanverket og utdanningstilbudet

• ansvaret for opplæringen

• det beste for barnet

• elevenes medvirkning

• samarbeid med foreldrene

• skoledemokratiet og elevenes rett til å ytre seg

• skoleregler

• informasjon til elever og foreldre

13.8.2 Hvordan bør loven deles inn?

Innledning

Hvordan bør loven deles inn i kapitler, eventuelt også i deler, og hvor bør regler med forskjellig innhold plasseres? Dette er spørsmål som handler om lovens interne struktur. Oppbygningen av en lov har mye å si for hvor tilgjengelig loven er for dem som skal lese og anvende den. I tillegg har også innholdet, omfanget og språket betydning for hvor brukervennlig en lov er. Nedenfor redegjør utvalget for ulike måter å dele inn loven på.

Dagens opplæringslov

Dagens lov inneholder 18 kapitler og har en blanding av kapitler inndelt etter opplæringstype og etter særskilte temaer.

Loven inneholder fire kapitler etter opplæringstype: grunnskoleopplæring (kapittel 2), videregående opplæring (kapittel 3), videregående opplæring i bedrift (kapittel 4) og grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne (kapittel 4A). Hvert av disse fire kapitlene inneholder bestemmelser som bare gjelder den enkelte opplæringstypen. I tillegg er det 11 kapitler med særskilte temaer (kapitlene 5 til og med 14). Loven har også et kapittel om bruk av forvaltningsloven (kapittel 15), et innledende kapittel (kapittel 1) og et avsluttende kapittel (kapittel 16).

De 11 kapitlene med særskilte temaer inneholder paragrafer som gjelder både grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Noen paragrafer i disse kapitlene gjelder for begge opplæringstypene, og noen paragrafer gjelder bare grunnskoleopplæring eller bare videregående opplæring. Atter andre paragrafer inneholder en blanding av regler, der enkelte avsnitt i paragrafen gjelder grunnskoleopplæring, og enkelte avsnitt gjelder videregående opplæring.

Den ovennevnte inndelingen er lite oversiktlig. Det kan derfor være utfordrende å finne fram og navigere i loven. Funnene i undersøkelser gjennomført av NTNU37 og Opinion AS38 på vegne av Direktoraret for forvaltning og ikt (Difi) som en del av prosjektet Klart lovspråk, bekrefter dette. NTNU peker på at hovedproblemet med strukturen i dagens opplæringslov er at den har en lite intuitiv inndeling i kapitler. Videre nevnes det at inndelingen gjør det vanskelig å få oversikt over hva som gjelder for de ulike opplæringstypene. Tilsvarende kom fram i en undersøkelse gjennomført av Oxford Research,39 hvor informanter fra den statlige forvaltningen ga uttrykk for at loven har en forholdsvis krevende struktur, og at dette gjør loven mindre tilgjengelig enn den kunne ha vært.

Også referansegruppen har gitt uttrykk for at opplæringsloven er lite tilgjengelig. For eksempel opplever Skolelederforbundet at dagens regelverk er uoversiktlig. Barneombudet viser til at regelverket er omfangsrikt og fragmentert og at dette er en utfordring for rettssikkerheten. Se nærmere omtale av lovens tilgjengelighet i kapittel 9.3.2.

Ulike måter å dele inn en lov på

Innledning

Ved valg av lovstruktur bør hensynet til brukerne, det vil si de som skal lese og anvende loven, veie tungt. Oppbygningen skal være lettfattelig, og det skal være enkelt å finne fram i loven. Det følger av Lovteknikk og lovforberedelse at regler om lovens formål og virkeområde skal plasseres først i loven. Helt til slutt skal bestemmelser om ikrafttredelse, endringer i andre lover mv. plasseres.

Hoveddelen av en lov inneholder som oftest regler om rettigheter og plikter og regler om myndigheten og ansvaret til offentlige organer. Inndelingen av disse reglene i kapitler og eventuelt i deler, kan gjøres på ulike måter. Rekkefølgen på bestemmelsene i en lovs hoveddel vil som regel være påvirket av hva loven regulerer.

Reglene i en lov kan grupperes etter hovedområder, temaer, kronologi, hvem de ulike reglene retter seg mot, eller hvem som er pliktsubjekt. Det kan også være en kombinasjon av noen av disse grupperingene, og det kan tenkes andre måter å dele inn lover på. Når det gjelder plassering av ulike bestemmelser i loven, kan eksempelvis de viktigste og mest sentrale bestemmelsene, eller reglene om hvem som har ansvaret, plassers først i loven.

Inndeling av loven etter hovedområdene i loven

En inndeling etter hovedområdene som loven regulerer, vil for opplæringsloven innebære at loven deles inn etter de ulike opplæringstypene: 1) grunnskoleopplæring, 2) videregående opplæring og 3) grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne. Forslaget fra prosjektet Klart lovspråk er basert på denne inndelingen, men ikke som en fullstendig rendyrket modell.

Den klare fordelen med denne løsningen er at de som skal lese og anvende loven, vil finne alt om den aktuelle opplæringstypen samlet. Fordelen med inndeling etter opplæringstype sammenlignet med inndeling etter pliktsubjekt er at alle reglene innenfor én opplæringstype behandles samlet uavhengig av om pliktene er lagt på kommunen, fylkeskommuner, rektor eller andre. En ulempe er at det vil bli flere dobbeltreguleringer (gjentakelser) og dermed flere paragrafer dersom det som i dag skal være en del likelydende plikter for kommuner og fylkeskommuner. En inndeling etter opplæringstype kan også gjøre det vanskeligere å få oversikt over hva som gjelder videre i skoleløpet innenfor et bestemt tema.

Inndeling av loven etter temaer

En inndeling av loven etter temaer innebærer at loven deles inn etter temaer uavhengig av hvilken opplæringstype reglene gjelder for. Fordelen med en slik løsning er at den som er interessert i for eksempel hva slags skyssløsninger som gjelder gjennom den totale skolegangen, inkludert voksne, finner svaret samlet i ett kapittel. En annen fordel med en slik inndeling er at man unngår duplisering av regler som er identiske for opplæringstypene. Ulempen er at det vil bli krevende for både pliktsubjektene og rettighetshaverne å finne fram til hva som gjelder for dem, for eksempel hvilke bestemmelser som gjelder grunnskoleopplæringen.

Inndeling av loven etter kronologi

Hvis reglene i loven gjelder et handlingsforløp, kan reglene plasseres kronologisk. Hva skjer, og i hvilken rekkefølge? Skatteloven er et eksempel på en lov som er inndelt kronologisk etter en tenkt tidsakse som en skattesak kan følge. En kronologisk oppbygning av opplæringsloven vil være vanskelig og uhensiktsmessig blant annet fordi mange av reglene i loven gjelder for opplæringen generelt og ikke følger trinnene i skolen. En kronologisk inndeling kan likevel være en løsning for temaer i loven der man kan bygge opp rekkefølgen av reglene i et kapittel etter stegene i en prosess.

Inndeling av loven etter hvem de ulike reglene retter seg mot

En inndeling etter hvem reglene retter seg mot, kan gjøre det enklere for de ulike brukergruppene, det vil si elever, lærlinger, foreldre, lærere, kommuner og så videre, å finne fram i loven. KS har gitt innspill til utvalget om at alle reglene som gir individuelle rettigheter for elever bør samles, og gjerne for hele grunnopplæringen.40

Ny opplæringslov kan for eksempel deles inn ved å gruppere reglene slik at én del i loven retter seg mot forvaltningen og personalet i skolen og pålegger dem plikter, og en annen del retter seg mot individer og gir dem individuelle rettigheter. Hver av disse hoveddelene kan deles inn, for eksempel etter tema. Det kan være krevende å dele inn opplæringsloven på denne måten fordi reglene som gjelder individuelle rettigheter, også gjelder for forvaltningen. Det er forvaltningen, som hovedregel kommunene, som skal oppfylle rettighetene. Dessuten kan loven også inneholde regler som ikke innebærer en plikt for kommunen og som heller ikke gir individuelle rettigheter, for eksempel dagens regel om at kommunen kan gi permisjon fra den pliktige grunnskoleopplæringen.

Inndeling av loven etter hvem som er pliktsubjekt

En inndeling av loven etter hvem som er pliktsubjekt innebærer at kommunens plikter samles for seg, fylkeskommunens plikter for seg, og rektorers plikter for seg mv. En fordel med en slik inndeling kan være at det blir lett for dem som skal oppfylle pliktene, å finne fram til hvilke plikter som gjelder for dem. For dem som har rettigheter etter loven, kan det derimot bli vanskelig å finne fram med en slik struktur. Reglene vil også kunne bli fragmentert dersom flere pliktsubjekter har plikter knyttet til samme område i loven. En ulempe er dessuten at det vil gi en del dobbeltreguleringer dersom det som i dag skal være en del likelydende plikter for kommuner og fylkeskommuner.

Viktige og sentrale bestemmer plasseres først i loven

De antatt viktigste reglene i en lov kan bli plassert først, mens mindre viktige regler kan bli plassert lengre bak i loven. Fordi opplæringsloven primært handler om rettighetene til barn og unge, kan det argumenteres for at reglene som er viktigst for barn og unge, skal plasseres tidlig i loven, slik som Barnevernlovutvalget foreslo for barnevernloven.41 Et slikt utgangspunkt kan brukes både for inndeling i kapitler, for rekkefølgen på kapitlene og for plassering av regler innad i kapitlene. En ulempe er at en slik inndeling kan gjøre det vanskeligere å finne fram for dem som skal oppfylle reglene. Det kan kanskje også være mer krevende på opplæringsområdet enn på barnevernområdet å ta stilling til hva som er viktigst og mindre viktig for barn og unge. Et tredje motargument er at opplæringsloven også gir rettigheter til voksne.

Reglene om hvem som har ansvar, plasseres først i loven

Oppfyllelse av loven avhenger av at de ulike aktørene vet hva de har ansvar for. Dette kan tale for at regler om hvem som har ansvaret for hva, plasseres først i loven. Et motargument er at kommunen er en profesjonell aktør som må kunne forventes å finne fram i loven uavhengig av om ansvarsreglene er plassert tidlig i eller mot slutten av loven. For den som har rettigheter etter loven, kan det virke fremmedgjørende dersom ansvarsreglene kommer først (i den grad loven leses kronologisk).

Forslag til ny lovstruktur i prosjektet Klart lovspråk

Utkastet til forslag til ny lov i prosjektet Klart lovspråk har en helt ny oppbygning sammenlignet med dagens lovstruktur.

Utgangpunktet for valget av lovens oppbygning var lovens hovedområder, det vil si de ulike typene opplæring: grunnskoleopplæring, videregående opplæring og grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne. Inndelingen i forslaget er en kombinasjon av gruppering av regler etter opplæringstype og gruppering av regler som er identiske for disse opplæringstypene.

I forslaget er loven delt inn i seks hoveddeler. Både lovens omfang og innhold taler for en slik inndeling. Første del i forslaget inneholder innledende bestemmelser om blant annet virkeområde for loven og formålet med opplæringen. Andre del gjelder grunnskoleopplæring. Tredje del gjelder videregående opplæring, inkludert opplæring i bedrift. Fjerde del gjelder grunnskoleopplæring og videregående opplæring spesielt organisert for voksne. Femte del er fellesbestemmelser for grunnskoleopplæring og videregående opplæring, inkludert slik opplæring for voksne. Siste og sjette del inneholder avsluttende bestemmelser.

Loven ble delt inn slik at regler som bare gjelder for én type opplæring, ble samlet for seg, mens regler som er felles for flere opplæringstyper i hovedsak ble samlet for seg. Delen med fellesregler inneholder regler som er identiske for både grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen. Disse reglene ble samlet i en egen del for å unngå duplisering av paragrafer. Det sentrale med strukturen er at bestemmelsene som bare gjelder grunnskoleopplæring, bare gjelder videregående opplæring og bare gjelder opplæring for voksne, er samlet i egne deler. Hver av delene som gjelder én opplæringstype, er bygd opp etter tema og på samme måte med ett kapittel om retten til opplæring, ett kapittel om innholdet i opplæringen og ett kapittel med regler som ikke angår selve opplæringen.

Fordelen med inndelingen er at det blir mindre duplisering av regler enn en inndeling i kapitler kun etter opplæringstype. En annen fordel er at det er enklere enn med dagens lov å finne fram til hvilke regler som gjelder gjennom opplæringsløpet.

Tilbakemeldingen i brukertestingen42 var at lovforslaget har en logisk og naturlig tematisk oppbygging og at det er lett å finne fram til relevante deler av loven. Spesielt kommenteres det fra alle målgruppene at loven har en god innholdsfortegnelse med logisk inndeling i deler knyttet til grunnskoleopplæring, videregående opplæring og opplæring for voksne. Samtidig var det delte meninger om ha fellesreglene samlet, og ikke bare regler etter opplæringstype, fordi fellesreglene kan være lett å overse.

13.8.3 Utvalgets forslag til ny oppbygning av loven

Det er ikke er lett å komme fram til en inndeling av loven som ikke har noen ulemper. Dette henger blant annet sammen med at loven er omfattende og regulerer både grunnskoleopplæring og videregående opplæring for barn, unge og voksne. Etter utvalgets vurdering er det ikke hensiktsmessig å gruppere reglene etter en rendyrking av noen av de måtene å inndele reglene på som er listet opp ovenfor i kapittel 13.8.2. Utvalget mener at den mest hensiktsmessige inndelingen av loven er å ta utgangspunkt i forslaget fra prosjektet Klart lovspråk. Inndelingen er en kombinasjon av inndeling av loven etter lovens hovedområder (opplæringstypene) i egne deler og samling av regler som er identiske for disse hovedområdene (fellesregler), i en egen del. Denne inndelingen fikk gode tilbakemeldinger i brukertestingen som ble gjort av forslaget.43

Formålet med å samle fellesreglene i en egen del er å unngå duplisering av regler og å gi en samlet framstilling av regler som gjelder både for grunnskoleopplæringen og for den videregående opplæringen. Noen få bestemmeler om særskilte språkrettigheter er likevel duplisert i lovforslaget for å samle samme type bestemmelser under henholdsvis delen om grunnskoleopplæring og delen om videregående opplæring.

14 Formålet med loven og hva loven gjelder

14.1 Innledning

I dette kapitlet drøfter utvalget om det er hensiktsmessig å foreslå en bestemmelse i loven om formålet med den. Kapitlet handler også om det bør gjøres noen språklige endringer i paragrafen om formålet med opplæringen og i paragrafen om virkeområdet for loven – både hvilke virksomheter som bør omfattes av loven og hvor den bør gjelde geografisk.

14.2 Formålet med opplæringen og formålet med loven

14.2.1 Dagens regler

Opplæringsloven inneholder ingen egen bestemmelse om formålet med loven. Formålet med opplæringen er fastsatt i opplæringsloven § 1-1. Denne bestemmelsen trådte i kraft 1. januar 2009 og er felles for grunnskolen og den videregående opplæringen. Bestemmelsen gjelder både for elever, lærlinger, praksisbrevkandidater, lærekandidater og kandidater for fagbrev på jobb. Formålsbestemmelsen gjelder også for voksne så langt den passer, for elever i private grunnskoler og for barn som får privat grunnskoleopplæring i hjemmet. Dette følger av opplæringsloven §§ 4A-6, 2-12 og 2-13. Bestemmelsen gjelder også for ansatte. Utvalget viser for øvrig til forarbeidene til bestemmelsen.44

14.2.2 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring ble dagjeldende lovbestemmelser om opplæringens formål i hovedsak foreslått videreført. Det ble foreslått to formålsbestemmelser – én om grunnskolens formål og én om den videregående opplærings formål.45 I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) ble det likevel foreslått en felles formålsbestemmelse.46

NOU 2007: 6 Formål for framtida handler om forslag til lovbestemmelser om henholdsvis formål for barnehagen og formål for opplæringen. Formålsparagrafen i opplæringsloven fikk sin gjeldende ordlyd på bakgrunn av denne utredningen og en avtale som ble inngått mellom alle partier på Stortinget 6. november 2008.

Regelverket på andre områder

Det er vanlig å innlede en lov med en formålsbestemmelse. Både friskolelova, universitets- og høyskoleloven, sosialtjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og arbeidsmiljøloven har en slik bestemmelse.

I barnehageloven § 1 er det også fastsatt en bestemmelse om formål. Formålsbestemmelsene i opplæringsloven og barnehageloven er bygd opp på samme måte både for å tydeliggjøre sammenhenger og ulikheter mellom barnehagen og opplæringen og for å øke de respektive institusjonenes forståelse for hverandre. I forarbeidene til barnehageloven er det også lagt til grunn at en stor grad av samordning av formålene for barnehagen og opplæringen kan bidra til større helhet og sammenheng i barn og unges utvikling og læring.47 To formålsbestemmelser som kan gi inspirasjon, er bestemmelsene i voksenopplæringsloven og barnevernloven.

Voksenopplæringsloven § 1 lyder slik:

Formålet med denne loven er å fremme livslang læring ved å legge til rette for organiserte læringsaktiviteter ved siden av det formelle utdanningssystemet. Loven skal bidra til motivasjon og tilgang til kunnskap og kompetanse for alle, og slik fremme den enkeltes utvikling og møte behovene i samfunns- og arbeidslivet.

Og i § 1-1 i barnevernloven står det følgende:

Loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Loven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse og at alle barn og unge får gode og trygge oppvekstsvilkår.

Regelverk i andre land

I likhet med opplæringsloven inneholder den svenske skollagen en bestemmelse om formålet med opplæringen, jf. § 448, men skollagen har ingen egen bestemmelse om formålet med loven.

I den danske folkeskoleloven er det fastsatt en egen bestemmelse om folkeskolens formål i § 1, men heller ikke denne loven har en egen bestemmelse om formålet med loven. Tilsvarende gjelder for lov om de gymnasiale uddannelser.

I Finland er det fastsatt egne bestemmelser om utdanningens mål, jf. lag om grundläggande utbildning § 2 og gymnasielagen § 2.

Innspill til utvalget

Nynorsk kultursentrum ønsker en språkpolitisk formålsparagraf: «Opplæringa skal vere med på å sikre norsk, med skriftspråka bokmål og nynorsk, som samfunnsberande språk, gjere elevane trygge i eige skriftspråk og gi dei kunnskap om, kjennskap til og innsikt i det språklege mangfaldet i Noreg.»49

Forandringsfabrikken foreslår at samarbeid med elevene kommer med i formålsparagrafen, og de ønsker at det skal stå at elevene skal møtes med åpenhet, ydmykhet, samarbeid og kjærlighet. Forandringsfabrikken ønsker også et elevsyn som anerkjenner at elever har kunnskap om sitt liv, at de gjør så godt de kan og at de er like verdifulle som voksne, reflekteres i formålsparagrafen.50

Redd Barna konstaterer at det står i mandatet til utvalget at dagens formålsparagraf skal videreføres, men anbefaler et sterkere samsvar mellom det som står i Overordnet del og innholdet i opplæringsloven.51

14.2.3 Utvalgets vurdering

Formålet med opplæringen

Det følger av mandatet til utvalget at dagens formålsparagraf skal videreføres, men også at loven skal utformes i et klart og godt språk, se kapittel 3.2.1. Utvalget har vurdert språket i bestemmelsen og foreslår noen endringer, blant annet at enkelte overflødige ord fjernes. Utvalget ber departementet vurdere om antallet avsnitt i bestemmelsen bør reduseres.

Formålet med den nye loven

Slik utvalget ser det, bør en bestemmelse om lovens formål først og fremst være informativ. Den skal ramme inn loven og gi leseren en kortfattet innføring i hva loven handler om. I tillegg kan formålsbestemmelsen tjene som en påminnelse om grunnleggende hensyn loven bygger på, og dermed faktisk føre til at disse hensynene vektlegges i større grad. Selv om den rettslige betydningen av en bestemmelse om formålet med loven er svært begrenset, har utvalget kommet til at det bør fastsettes at lovens formål er å legge til rette for at barn, ungdom og voksne får god opplæring i et godt miljø. Bestemmelsen tjener først og fremst som en introduksjon til leseren om hva loven handler om. I tillegg gir bestemmelsen overordnede retningslinjer for utøvelse av skjønn i medhold av loven.

14.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• en bestemmelse om lovens formål, se forslag til § 1-1 første avsnitt

• noen språklige endringer i bestemmelsen om formålet med opplæringen, se forslag til § 1-2

14.3 Hva loven gjelder

14.3.1 Dagens regler

Opplæringsloven

Virkeområdet til opplæringsloven er fastsatt i § 1-2. I første avsnitt i bestemmelsen er det fastsatt følgende: «Lova gjeld grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring i offentlege skolar og lærebedrifter dersom ikkje noko anna er særskilt fastsett.» Det er fastsatt at opplæringsloven også regulerer tjenester som ikke er opplæring, for eksempel skolefritidsordningen i § 13-7, oppfølgingstjenesten i § 3-6 og musikk- og kulturskoletilbudet i § 13-6.

I andre avsnitt er det presisert at loven også gjelder for grunnskoleopplæring i private grunnskoler som ikke får statstilskudd etter friskolelova, og for privat hjemmeopplæring i grunnskolen. Loven gjelder også for private videregående skoler når det foreligger både en mellomstatlig avtale om dette og en godkjenning fra departementet. Dette følger av opplæringsloven § 3-11.

Det er presisert i tredje avsnitt i § 1-2 at kapittel 4A gjelder for opplæring som er spesielt organisert for voksne, og som kommunen eller fylkeskommunen har ansvaret for.

Opplæringsloven gjelder i Norge dersom ikke noe annet framgår av loven.52 Det er fastsatt i § 1-2 fjerde avsnitt at departementet kan godkjenne fylkeskommunale videregående skoler i utlandet.

Andre lover

Opplæringsloven gjelder i Norge med unntak av Svalbard, jf. svalbardloven § 2. Etter denne bestemmelsen gjelder norsk privatrett og strafferett og den norske lovgivning om rettspleien for Svalbard, når ikke annet er fastsatt. Andre lovbestemmelser gjelder ikke for Svalbard, uten når det særskilt er fastsatt. Etter svalbardloven § 4 kan Kongen fastsette forskrifter blant annet om skolevesenet.

I § 1 i forskrift om grunnskoleopplæring og videregående opplæring på Svalbard er det fastsatt følgende:

Barn og unge av norske statsborgere har samme rett og plikt til grunnskoleopplæring den tiden de er bosatt på Svalbard som de ville hatt på fastlandet, jf. opplæringsloven § 2-1. Barn av utenlandske statsborgere har rett til slik grunnskoleopplæring den tiden de bor på Svalbard.

Straffebestemmelsene i opplæringsloven vil gjelde så lenge de berører rettigheter og plikter som også gjelder for Svalbard. Eksempelvis vil foreldre kunne straffes for å ha holdt sine barn ulovlig borte fra grunnskoleopplæringen så lenge barna har plikt til å motta opplæring. Også brudd på bestemmelsene i opplæringsloven kapittel 9 A kan straffes på samme vilkår som på fastlandet. Det er Longyearbyen lokalstyre som har ansvaret for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring på Svalbard. Lokalstyret kan også drive videregående opplæring. Dette følger av § 2 i forskriften. Ungdom på Svalbard har ikke rett til videregående opplæring. Se for øvrig omtale i Meld. St. 32 (2015–2016) Svalbard.53

I § 3 i forskriften er det fastsatt at «[o]pplæringsloven og forskrifter gitt med hjemmel i opplæringsloven gjelder så langt de etter forholdene passer. Kunnskapsdepartementet avgjør hvilke bestemmelser som passer». Kunnskapsdepartementet har ikke gitt generell informasjon om hvilke bestemmelser som gjelder på Svalbard.

Longyearbyen lokalstyre har fastsatt forskrift om inntak til videregående opplæring på Svalbard.

14.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget foreslår ingen endringer i lovens virkeområde, men mener at bestemmelsen bør forenkles.

Utvalget mener at loven fortsatt skal gjelde for all grunnopplæring, uavhengig av type institusjon og eierforhold. Loven skal derfor omfatte opplæring i både kommunale, fylkeskommunale og statlige skoler, institusjoner og fengsler, offentlige og private lærebedrifter, inkludert tid til verdiskaping i bedrift, og ulike private tilbud. Særskilt tilrettelagt grunnopplæring for voksne skal fortsatt være omfattet.

Slik utvalget ser det, bør loven fortsatt regulere virksomheter som er knyttet til grunnopplæringen, for eksempel skolefritidsordningen, PP-tjenesten og oppfølgingstjenesten.

Videre mener utvalget at det bør presiseres i bestemmelsen at loven ikke gjelder for skoler som er godkjent etter friskolelova.

Utvalget foreslår også egne bestemmelser om virkeområdet i noen av kapitlene i den nye loven, se §§ 8-1 og 11-1.

De statlige skolene vil i liten grad bli omtalt i denne utredningen. Dette innebærer likevel ikke at staten og skolene er unntatt fra de reglene som gjelder for kommuner. I den grad staten ønsker å drive skoler, har staten det samme ansvaret som kommunene, se kapittel 33.4.7.

Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å fastsette hva som er det geografiske virkeområdet for loven. Det geografiske virkeområdet vil følge av de alminnelige prinsipper om lovers virkeområde. Dersom ikke annet framgår av loven, vil den bare gjelde opplæringsvirksomhet i Norge. Det betyr for eksempel at norske borgere som bosetter seg i utlandet, ikke har plikt til grunnskoleopplæring etter reglene i den nye loven, se forslag til § 3-2 andre avsnitt. De vil heller ikke være omfattet av retten til grunnskoleopplæring.

Utvalget ber departementet om å presisere i forskrift eller på annen måte hvilke bestemmelser i den nye loven som skal gjelde for Svalbard, for eksempel hvilke av rettighetene i loven elevene på Svalbard har eller ikke har.

Utvalget foreslår å ikke videreføre § 1-2 fjerde avsnitt om godkjenning av videregående opplæring i utlandet i bestemmelsen om virkeområdet. Bestemmelsen foreslås videreført i § 22-3 andre avsnitt.

14.3.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre reglene om virkeområdet for loven, men med flere forenklinger, se forslag til § 1-1 andre avsnitt

15 Forsvarlighetskrav

15.1 Innledning

I dag er det et ulovfestet krav til forsvarlige velferdstjenester, blant annet opplæring. I dette kapitlet drøfter utvalget om det skal lovfestes et forsvarlighetskrav i ny opplæringslov, og hvordan et slikt krav eventuelt skal utformes.

15.2 Dagens regler

15.2.1 Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

I opplæringsloven er det ikke fastsatt et eksplisitt krav om at opplæringen eller annen virksomhet etter loven må være forsvarlig. Opplæringsloven med forskrifter inneholder likevel flere regler som har til hensikt å bidra til at elevene får et opplæringstilbud av en viss kvalitet, som regler om krav til kompetanse hos undervisningspersonalet, kompetansemål i fag, krav til minstetimetall med opplæring i fag, krav om ulike former for tilrettelegginger for den enkelte elev mv.

15.2.2 Ulovfestet krav om forsvarlig virksomhet

Det har lenge vært lagt til grunn at det gjelder visse minimumskrav til opplæringens innhold. Disse kravene ble først formulert i en omfattende underrettspraksis på 1950- og 1960-tallet om erstatningsansvar for handlinger, beslutninger og unnlatelser innen skolefeltet. Sakene dreide seg særlig om spesialskoleplassering. Rettsutviklingen kulminerte i to saker for Høyesterett i 1970 (Rt. 1970 s. 95 og Rt. 1970 s. 138). I Rt. 1970 s. 95, som gjaldt manglende melding om en jentes manglende utbytte av undervisningen, uttalte Høyesterett (s. 96–97):

Slik som vårt skolevesen er bygget opp, må jeg anta at et krav av den art som det her gjelder med rette er fremmet overfor kommunen. En annen sak er at vurderingen av hvor langt ansvaret rekker, må være avhengig av hvilke ressurser – av økonomisk og annen art – en kommune har til å møte de behov som foreligger, bl.a. på undervisningens område. Jeg slutter meg for så vidt til det som er sagt om dette spørsmål i Utkast til lov om Statens og kommunenes erstatningsansvar (Kristen Andersenkomitéens innstilling, datert desember 1958 s. 24). Det sies her bl.a. at en må kunne regne med at det offentliges virksomhet holder et rimelig faglig, sosialt og menneskelig nivå.

Dette kravet til at virksomheten holder et «rimelig faglig, sosialt og menneskelig nivå», utvikles videre i ulike sammenhenger utover 1970-tallet. Rettsutviklingen oppsummeres i et brev fra Justisdepartementets lovavdeling 2. juni 1982 til Kirke- og undervisningsdepartementet, der Lovavdelingen bes om å vurdere omfanget av retten til spesialundervisning i den dagjeldende grunnskoleloven av 1969 § 13 fjerde avsnitt. Stortinget sluttet seg til Lovavdelingens konklusjon54, som blant annet var at:

Grunnskolelovens bestemmelse om at alle har rett til opplæring i samsvar med sine evner og forutsetninger, og rett til et tilbud som er likeverdig med det andre elever får, er bindende for Stortinget når Stortinget skal ta stilling til bevilgninger. Det er her skapt en såkalt bunden statsutgift. En annen sak er at det selvsagt vil være rom for skjønn når det gjelder den nærmere utforming av undervisningstilbudet og hvor store ressurser som må settes inn for at man kan si at alle elever får et undervisningstilbud «i samsvar med dei evnene og føresetnadene dei ha». Man må imidlertid holde fast ved at grsl. stiller visse minstekrav, og disse minstekravene kan Stortinget ikke unnlate å oppfylle med mindre loven endres.55

Denne rettsoppfatningen ble fulgt opp av Høyesterett i Rt. 1990 s. 360 (Malvik I), der domstolen slo fast at det gjaldt et krav til at opplæringen oppfylte visse minstekrav. I kjennelsen ble det uttalt at: «I lovens krav om at opplæringen må være likeverdig med den opplæring som gis i grunnskolen, ligger imidlertid at opplæringen må fylle visse minimums- og likhetskrav, og at dette er en rettighet som kan håndheves ved domstolene.» Den samme normen ble senere lagt til grunn for helsetjenester i Rt. 1990 s. 874 (Fusa) og igjen for opplæring i Rt. 1993 s. 811.

Rt. 1993 s. 811 gjaldt om en kvinne hadde fått et likeverdig grunnskoletilbud, eller om hun hadde rett til ytterligere grunnskoleopplæring etter voksenopplæringsloven.56 I saken vurderte Høyesterett om kvinnen hadde fått et opplæringstilbud som oppfylte den minstestandarden for opplæringen som måtte legges til grunn. Kvinnen hadde fått store deler av opplæringen som spesialundervisning gitt som eneundervisning. Høyesterett vurderte om minstestandarden innbefattet et rettskrav på eneundervisning med et bestemt uketimetall:

Jeg er så langt kommet til den konklusjon, som også er uttalt av lagmannsretten, at man ikke ensidig kan legge vekt på uketimetall når det skal vurderes om en elev med spesialundervisning har mottatt sin lovbestemte opplæring. Det lovbestemte uketimetall for ordinær grunnskoleundervisning kan ikke uten videre anvendes som sammenligningsmål for hva som er likeverdig spesialundervisning for en psykisk utviklingshemmet elev. Uketimetallet kommer bare inn som ett av flere elementer i en totalvurdering av det opplæringstilbud en slik elev har rettskrav på. I denne totalvurdering må det ellers tas hensyn til på den ene side de store individuelle ulikheter som denne kategori elever rommer, og på den annen side de ressurser av økonomisk art som det offentlige skolevesen råder over, og som derfor nødvendigvis også må gi plass for skjønn.

I Rt. 1990 s. 874 la Høyesterett til grunn en minstestandard for helsetjenester. Saken gjaldt gyldigheten av et vedtak om reduksjon av tidligere hjemmehjelp. Høyesterett uttalte blant annet følgende som begrunnelsen for at et slikt minstekrav måtte legges til grunn:

Rettighetsbegrepet i kommunehelsetjenesteloven § 2-1 er kommentert flere steder i lovforarbeidene […]. Lovforarbeidene synes å gi en entydig støtte for at det ved kommunehelsetjenesteloven § 2-1 er etablert en rett til nødvendig helsehjelp, men også dette er en rett av et svært ubestemt innhold. Om rettens innhold vises særlig til Ot.prp. nr. 66 for 1981–82 side 31 første spalte der det uttales at det ikke er meningen å pålegge kommunene en urimelig og urealistisk forpliktelse, men at man må forutsette en minstestandard som en kommune, eventuelt flere i samarbeid, ikke kan gå under. Fastleggingen av denne minstestandard forutsettes overlatt til praksis, og må vurderes på bakgrunn av den økonomiske situasjon i helsesektoren generelt og i den enkelte kommune spesielt, slik den til enhver tid fortoner seg.

Høyesterett uttalte følgende om domstolenes prøvelsesrett når det gjaldt hvor mye helsehjelp og sosialhjelp vedkommende hadde fått:

Når det gjelder omfanget av ytelsene, vil spørsmålet ved en domstolskontroll […] være om det aktuelle forvaltningsvedtak tilfredsstiller et visst minstekrav som må forutsettes å gjelde for slike ytelser. En slik vurdering vil ligge nær opp til en domstolsprøving av forvaltningens frie skjønn.

I forarbeidene til Grunnloven § 109, Dokument 16 (2011–2012) s. 222, er følgende uttalt om den nedre grensen for hva som er opplæring i samsvar med kravene i Grunnloven § 109:

Grunnlovsfesting av retten til utdanning vil kunne fungere som en rettslig skranke for lovgiver, i den forstand at lovgiver ikke kan la skoletilbudet falle under de minstekrav som en eventuell grunnlovsbestemmelse oppstiller. I tillegg vil rettigheten kunne fungere som et tolkningsmoment og en retningslinje for både den lovgivende, den utøvende og den dømmende makt.

Grunnloven § 109 vil fungere som et tolkningsmoment og en retningslinje for skolemyndighetene, som dermed ikke kan gi opplæring under det kravet som følger av bestemmelsene.

Minstekravene som stilles til skolens virksomhet i domstolspraksis om erstatningsansvar og innholdet i ulike rettigheter, samt Grunnlovens minstekrav til undervisningen, kan enten ses som avskygninger av et allment krav til forsvarlighet eller som at disse regelsettene i sum innebærer et generelt krav til opplæringens forsvarlighet.57

På flere velferdsområder har lovgiver valgt å lovfeste krav til minstestandard eller forsvarlighet. Det var ikke med disse lovendringene ment å innføre et nytt krav, men å lovfeste det som allerede fulgte av ulovfestet rett. Et eksempel er lovfestingen av det generelle kravet til forsvarlighet i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, der det ble slått fast i Prop. 91 L (2010–2011) kapittel 20 og NOU 2004: 18 s. 67 flg. at det gjaldt et minstekrav til helsetjenester.

15.2.3 Andre lover

Det er flere andre velferdslover som har krav til forsvarlighet. Her omtales et utvalg.

I sosialtjenesteloven § 4 er det krav om at «[t]jenester som ytes etter denne loven skal være forsvarlige». I barnevernloven er det en tilsvarende bestemmelse. Det følger av forarbeidene til barnevernloven at kravet om forsvarlighet er en rettslig standard, og at dette innebærer at det nærmere innholdet i kravet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven. Videre pekes det på at forsvarlighetskravet handler om vurderinger og normer om hva som kan betegnes som god barnevernfaglig praksis, og at disse normene samtidig er et utgangspunkt for å vurdere grensen mot det uforsvarlige. I forarbeidene vises det videre til at forsvarlighetskravet gir rom for skjønn, men at kravet samtidig innebærer at alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige når det gjelder både innhold, omfang og når tjenestene ytes. Det står også at tilsynsmyndigheten kan konstatere avvik med hjemmel i forsvarlighetskravet, enten alene eller i kombinasjon med andre bestemmelser i barnevernloven.58

I helse- og omsorgstjenesteloven er det fastsatt et litt mer utførlig forsvarlighetskrav. Kravet er slik:

§ 4-1 Forsvarlighet

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter loven her skal være forsvarlige. Kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at:

• a) den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud,

• b) den enkelte pasient eller bruker gis et verdig tjenestetilbud,

• c) helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter og

• d) tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene.

Kongen i statsråd kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om kommunens plikt etter første ledd bokstav d.

I forarbeidene til § 4-1 står det at det følger av forsvarlighetskravet at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.59 Det står ikke eksplisitt i forarbeidene at punktlisten ikke er uttømmende, men det framgår at punktene er presiseringer av det generelle kravet om forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

15.3 Utvalgets vurdering

15.3.1 Behovet for å lovfeste et forsvarlighetskrav

Det gjelder i dag et ulovfestet krav om at opplæring og andre ytelser etter opplæringsloven skal være forsvarlige. Kommuner har ikke oppfylt retten til opplæring dersom tilbudet de har gitt, er uforsvarlig.

At det uansett gjelder et ulovfestet forsvarlighetskrav, kan være et argument for at det ikke er nødvendig å lovfeste et slikt krav i ny opplæringslov. På den annen side vil en lovfesting fjerne eventuell tvil om at et slikt krav gjelder. En lovfesting kan dessuten føre til at kommunene blir mer bevisste på at de har et ansvar for at opplæringstilbudet holder en viss kvalitet, og at dette kravet gjelder i tillegg til andre konkrete krav til opplæringsvirksomheten. Dersom forsvarlighetskravet lovfestes, vil det også være enklere å benytte kravet som grunnlag for tilsyn, enten alene eller i kombinasjon med andre regler (se mer om statlig tilsyn i kapittel 52). I tillegg er det et moment at forsvarlighetskravet er lovfestet i flere andre sentrale velferdslover.

Utvalget mener det er gode argumenter for å lovfeste forsvarlighetskravet i ny opplæringslov.

15.3.2 Betydningen av et forsvarlighetskrav

Et krav om at opplæringen og andre tjenester etter opplæringsloven skal være forsvarlig, vil bare ha selvstendig betydning på områder hvor det ikke er fastsatt mer konkrete og strengere krav, og i tilfeller hvor det er uklart om andre krav er brutt.

Det er mange konkrete krav i opplæringsloven med forskrifter hvor målet er høyere enn at opplæringen eller andre tjenester etter loven skal være forsvarlig. Kommunene kan ikke unnlate å oppfylle slike krav med henvisning til at deres praksis er forsvarlig. For eksempel må kommunene oppfylle kravet om et minste antall timer i et fag, selv om det kan begrunnes at færre timer er forsvarlig i det enkelte tilfellet. Forsvarlighetskravet er først og fremst en sikkerhetsventil for å fange opp uforsvarlig praksis som ikke rammes av mer spesifikke krav.

I en del tilfeller kan det være tolkningstvil, eller det kan være uklart om et tilfelle omfattes av et krav eller et forbud. I slike tilfeller vil også forsvarlighetskravet kunne ha betydning for hva som skal anses å være lovlig og ikke.

Kravet om forsvarlighet er en rettslig standard, noe som innebærer at det nærmere innholdet i kravet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven. I mange tilfeller vil det være faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring som er det relevante grunnlaget for å fastsette innholdet i opplæringslovens forsvarlighetskrav. Men det kan også være mer allmenne samfunnsnormer. Hva som er forsvarlig, kan også endres over tid.

15.3.3 Hva som skal være omfattet av forsvarlighetskravet

Opplæringsloven regulerer både grunnopplæring og enkelte andre virksomheter som ikke er en del av grunnopplæringen, men som har nær tilknytning til denne. Dette gjelder for eksempel skolefritidsordning, leksehjelp, rådgivning og oppfølgingstjeneste, se kapittel 42. Et spørsmål er om et forsvarlighetskrav i opplæringsloven bare skal gjelde grunnopplæringen, eller om det også skal omfatte andre virksomheter etter opplæringsloven.

Rettspraksisen om forsvarlighet på opplæringsområdet handler om selve opplæringen, men det er god grunn til å anta det også gjelder krav til at andre tjenester er forsvarlige. I alle fall vil det kunne skape uklarhet om kravet bare gjelder deler av skolens virksomhet. I andre velferdslover gjelder forsvarlighetskravet alle tjenester etter loven.

Utvalget foreslår at det lovfestes et forsvarlighetskrav som skal gjelde for både opplæring og annen virksomhet etter opplæringsloven.

15.3.4 Tilsyn med forsvarlighetskravet

Utvalget mener at fylkesmannen bør kunne føre tilsyn med forsvarlighetskravet, men at det som hovedregel ikke bør føres generelle tilsyn med oppfyllelsen av forsvarlighetskravet. Et generelt tilsyn med om en kommunes virksomhet er forsvarlig, vil for det første bli svært omfattende. Et slikt tilsyn vil for det andre være lite effektivt og treffsikkert, ettersom forsvarlighetskravet er et minimumskrav som det i de fleste tilfeller må forventes at kommuner overholder.

Det kan likevel være tilfeller hvor det er aktuelt å føre tilsyn med etterlevelsen av forsvarlighetskravet. For eksempel kan dette være aktuelt dersom fylkesmannen i et tilsyn med andre krav avdekker bekymringsverdige forhold. I slike tilfeller kan forsvarlighetskravet være et nyttig supplement til de spesifikke kravene ved at fylkesmannen kan reagere på uforsvarlig praksis på et område som ikke direkte kan knyttes til de spesifikke lovkravene i tilsynet. Det kan også være aktuelt å føre tilsyn med etterlevelsen av forsvarlighetskravet dersom fylkesmannen mottar en bekymringsmelding om at opplæringstilbudet på en skole er uforsvarlig.

Et annet spørsmål er hvor langt tilsynsmyndighetene skal gå i å overprøve om forsvarlighetskravet er oppfylt. Utvalget mener det må være full prøvingsadgang slik at fylkesmannen kan prøve fullt ut om opplæringen og annen virksomhet etter opplæringsloven er forsvarlig. Det må likevel understrekes at forsvarlighetskravet er en minimumsstandard. Tilsynet skal bare prøve om et tjenestene holder et forsvarlig minstenivå.

15.3.5 Forsvarlighetskrav for de ansatte

I helsepersonelloven § 4 er det et forsvarlighetskrav for helsepersonell. Det følger blant annet av denne bestemmelsen at helsepersonell​ skal utføre sitt arbeid i samsvar med de kravene til faglig forsvarlighet og omsorgsfull hjelp som kan forventes ut fra helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen for øvrig. I helsepersonelloven er det også en rekke andre krav som retter seg mot helsepersonell.

Helseområdet skiller seg fra opplæringsområdet på flere måter. Et viktig skille er at det på helseområdet er krav om autorisasjoner og lisenser for den enkelte utøver av ulike yrker. På opplæringsområdet er det ingen autorisasjonsordning, og staten kan ikke holde den enkelte ansatte i skolen ansvarlig ved å frata eller innskrenke muligheten til å utøve yrket. Det er kommunen som er ansvarlig, og som kan reagere overfor de ansatte innenfor rammene av arbeidsrettens regler.

Ettersom det ikke er en autorisasjonsordning for de ansatte på opplæringsområdet, og utvalget heller ikke foreslår å innføre dette (se kapittel 12.4), er det ikke hensiktsmessig å innføre et forsvarlighetskrav for de ansatte i skolen.

15.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å lovfeste et krav om at opplæringen og annen virksomhet etter opplæringsloven skal være forsvarlig, se forslag til § 1-3

16 Læreplanverket

16.1 Innledning

Dette kapitlet handler om hvordan læreplanverket skal reguleres i den nye loven, både forskriftshjemler og krav til opplæringen.

Retten til et minste antall timer med opplæring er behandlet i kapittel 17.

16.2 Dagens regler

16.2.1 Opplæringsloven

I opplæringsloven § 1-6 er det fastsatt følgende: «Kongen i statsråd kan gi forskrifter for å fylle ut dei overordna måla og prinsippa for opplæringa.» Hjemmelen er blant annet brukt til å gi forskrift om overordnede mål og prinsipper i skolen.

I opplæringsloven § 2-2 første avsnitt og § 3-2 første avsnitt er departementet gitt hjemmel til å gi forskrifter om samlet tid til opplæring i henholdsvis grunnskolen og videregående opplæring.

Opplæringsloven § 2-3 handler om innholdet i og vurdering av elevene i grunnskoleopplæringen. I første avsnitt er det fastsatt at grunnskoleopplæringen skal omfatte «kristendom, religion, livssyn og etikk, norsk, matematikk, framandspråk, kroppsøving, kunnskap om heimen, samfunnet og naturen, og estetisk, praktisk og sosial opplæring». Videre er det åpnet for at «[e]in del av undervisningstida etter § 2-2 kan brukast til fag og aktivitetar som skolen og elevane vel, til leirskoleopplæring og til opplæring på andre skolar eller på ein arbeidsplass utanfor skolen». Videre er det fastsatt at det er kommunene som avgjør hvordan timer ut over minstetimetallet skal brukes.

I tredje avsnitt i § 2-3 er det fastsatt at departementet gir forskrifter om fag, om mål for opplæringen, om omfanget av opplæringen i fagene, om gjennomføringen av opplæringen, om vurdering av elever, om klage på vurderingen, om eksamen og om dokumentasjon. Departementet er også gitt hjemmel til å gi forskrifter om aktiviteter som ikke er opplæring i fag, og i forskrift til opplæringsloven § 1-1a er fysisk aktivitet regulert.

I opplæringsloven § 2-7 om kvensk- og finskopplæring er det presisert at omfanget av «opplæringa i tid og innhaldet i opplæringa blir fastsett i forskrifter etter § 2-2 og § 2-3 i denne lova».

Innholdet i og vurdering av elevene i den videregående opplæringen er regulert i opplæringsloven § 3-4. I første avsnitt er departementet gitt hjemmel til å gi forskrift om trinn og programområde, om fag, om mål for opplæringen, om omfanget av opplæringen i fagene, om gjennomføringen av opplæringen, om vurdering, om klage på vurderingen, om eksamen, om fag- og svenneprøve, om praksisbrevprøve og om dokumentasjon. Det er også fastsatt at departementet gir forskrifter om opplæring i fellesfag og programfag for praksisbrevkandidater.

Når det gjelder opplæring spesielt organisert for voksne, er det fastsatt i § 4A-6 at læreplaner etter «§§ 1-5, 2-3, 3-4 og 6-4 gjeld med dei tilpassingar som følgjer av dette kapitlet». Videre er det fastsatt i § 4A-4 siste avsnitt at departementet gir forskrifter om vurdering, om klage på vurdering, om eksamen og om dokumentasjon.

Opplæringsloven § 6-4 handler om innholdet i den samiske opplæringen. Her er det fastsatt følgende:

Forskrifter om læreplanar etter § 2-3 og § 3-4 skal gi pålegg om opplæring om den samiske folkegruppa og om språket, kulturen og samfunnslivet til denne folkegruppa i tilknyting til dei ulike fagområda. Innanfor rammer fastsette av departementet gir Sametinget forskrifter om innhaldet i slik opplæring.

Sametinget gir forskrifter om læreplanar for opplæring i samisk språk i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa, og om læreplanar for særskilde samiske fag i den vidaregåande opplæringa. Forskriftene må liggje innanfor omfangs- og ressursrammer fastsette av departementet.

Departementet gir forskrifter om andre særskilde læreplanar for grunnskoleopplæringa i samiske distrikt og for elevar elles som får samisk opplæring i grunnskole og i vidaregåande opplæring. Sametinget skal i samråd med departementet lage utkast til desse forskriftene.

I opplæringsloven § 2-2 andre avsnitt første setning er det fastsatt følgende: «Kommunen kan gi forskrifter om undervisningstid ut over timerammene i forskriftene etter første leddet». Det er ikke fastsatt en tilsvarende bestemmelse for videregående opplæring i kapittel 3.

Videre er det åpnet for at kommuner og fylkeskommuner kan søke departementet om unntak fra blant annet kravet til læreplaner, jf. opplæringsloven § 2-3 femte avsnitt og § 3-4 tredje avsnitt.

16.2.2 Forskrift til opplæringsloven

Grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen skal være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet jf. forskrift til opplæringsloven §§ 1-1 og 1-3. Læreplanverket for Kunnskapsløftet består av den generelle delen av læreplanen, prinsipper for opplæringen, læreplanene for fagene og fag- og timefordelingen. Den videregående opplæringen skal også være i samsvar med den såkalte tilbudsstrukturen. Dette følger av § 1-3. Læreplanverket for Kunnskapsløftet gjelder så langt det passer i grunnskoleopplæringen for voksne, jf. forskrift til opplæringsloven § 1-2.

Elever i samiske distrikter skal ha opplæring i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet – samisk. Det samme gjelder elever utenfor samiske distrikter når de får opplæring på samisk. Elever som får opplæring i samisk utenfor et samisk distrikt, skal ha opplæring i samsvar med det ordinære Læreplanverket for Kunnskapsløftet, men skal følge Læreplanverket for Kunnskapsløftet – samisk for opplæringen i samisk. For elever i grunnskolen følger dette av § 1-1 første avsnitt bokstavene b og c. Det er ikke fastsatt tilsvarende bestemmelser når det gjelder opplæring i samisk i videregående opplæring.

Det følger av forskrift til opplæringsloven §§ 3-1 og 4-1 at alle elever, lærlinger og voksne i offentlig grunnopplæring har rett til vurdering. Retten til vurdering innebærer en rett til både underveisvurdering, sluttvurdering og dokumentasjon av opplæringen. Det følger av forskriften § 3-4 at det fra 1. til og med 7. trinn bare skal gis vurdering uten karakter. Av forskriften § 3-6 følger at det heller ikke skal gis vurdering med karakter i orden og atferd til elevene på barnetrinnet. Det er gitt regler om klage på vurderingen i kapittel 5 i forskriften.

16.3 Kunnskapsgrunnlaget

16.3.1 Historikk

I St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring presenterte regjeringen reformen Kunnskapsløftet. Læreplanverket for Kunnskapsløftet ble innført fra skoleåret 2006−2007. Innføringen av Kunnskapsløftet ble fulgt av et omfattende evalueringsprogram som startet i 2006, og ble avsluttet i 2012. I denne perioden leverte ti ulike delprosjekter underveisrapporter og sluttrapporter. I tillegg har andre undersøkelser og forskningsrapporter gitt kunnskap om praksis i skolen og læringen til elever i Norge etter innføringen av Kunnskapsløftet.60

I Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse la regjeringen fram forslag til hvordan innholdet i grunnskolen og videregående opplæring skal fornyes for at barn og unge skal få gode vilkår for å utvikle verdier, kunnskaper og holdninger som har stor betydning i deres liv – både i oppveksten og som et godt utgangspunkt for videre utdanning og aktiv deltakelse i arbeids- og samfunnsliv.61 Til grunn for meldingen lå blant annet NOU 2015: 8 og NOU 2014: 7 (Ludvigsenutvalget).

Kunnskapsdepartementet har fastsatt endringer i tilbudsstrukturen for de yrkesfaglige utdanningsprogrammene, som skal gjelde fra skoleåret 2020–2021.62 I tillegg er det igangsatt et stort arbeid med fornyelse av alle de gjennomgående fagene og fagene på studieforberedende utdanningsprogrammer.63 Generell del av læreplanverket er videreført fra R94 og L97, men skal endres i forbindelse med fornyelsen av læreplanene. Ny overordnet del av læreplanverket ble fastsatt 1. september 2017. Dato for når planen trer i kraft er ikke bestemt. Se også omtale i kapittel 7.5.3.

16.3.2 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Sametinget mener at faget samisk bør nevnes i opplæringsloven §§ 2-3 og 3-2, og mener at denne mangelen får konsekvenser «for den individuelle retten til opplæring i samiskfaget på grunnskolenivå. Friskoler får godkjenning på grunnlag av fagene i disse paragrafene, og ikke alle ser det som sin plikt å tilby opplæring i samisk.»64 Videre mener Sametinget at opplæringsloven § 6-4 bør endres slik at Sametinget fastsetter læreplanene i de samiske fagene i de samiske læreplanene.65

KS mener at §§ 2-2 og 3-2 kan samles i én bestemmelse.

Andre

Redd Barna ønsker at de tverrfaglige temaene, demokrati og medborgerskap, folkehelse og livsmestring og bærekraftig utvikling synliggjøres i opplæringsloven § 2-3.66

Forandringsfabrikken bemerker at elevene oppfatter uttrykket «kunnskap om heimen» i § 2-3 som uklart.67

16.4 Utvalgets vurdering

16.4.1 Læreplanverket er et sentralt styringsvirkemiddel

Formålet med opplæringen er i dag regulert i den første bestemmelsen i opplæringsloven. Utvalget foreslår at denne bestemmelsen fortsatt skal framgå i det første kapitlet i den nye loven, se kapittel 14.2.

Læreplanverket er det sentrale virkemiddelet for nasjonal styring av opplæringens innhold, og er den viktigste beskrivelsen av hvilken kompetanse elevene, lærlingene og de voksne skal utvikle. Læreplanverket definerer fagenes struktur, innhold og omfang og danner fundamentet for skolenes og bedriftenes planlegging og gjennomføring av opplæringen. Overordnet del av læreplanverket utdyper verdigrunnlaget, kunnskaps- og læringssynet og de overordnede målene som skal ligge til grunn for opplæringen. Den såkalte tilbudsstrukturen er også et sentralt styringsvirkemiddel. I tilbudsstrukturen er inndelingen av utdanningsprogrammene i trinn og programområder for Vg1, Vg2, Vg3 fastsatt.

Utvalget mener læreplanverket og tilbudsstrukturen er så sentrale for innholdet i opplæringen at de bør hjemles og framgå tydelig av selve loven at departementet skal gi forskrift om læreplanverket og tilbudsstrukturen. Det samsvarer godt med idealet om at loven bør gi en mest mulig samlet oversikt over de viktigste rettslige styringsinstrumentene på området. Særlig er det grunn til å understreke at den overordnede delen av læreplanverket står nært i sammenheng med overordnede krav til opplæringen slik de er uttrykt i Grunnloven § 109. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at all opplæring etter den nye loven skal være i samsvar med læreplanverket, og at den videregående opplæringen dessuten skal være i samsvar med tilbudsstrukturen. I dag står dette i forskrift til opplæringsloven § 1-1 første avsnitt første setning og § 1-3 første avsnitt første setning, ikke i selve loven.

Utvalget ser ingen grunn til å foreslå endringer i termen «læreplanverket», som er godt innarbeidet i grunnopplæringen, og som omfatter både det ordinære læreplanverket og det samiske læreplanverket. Utvalget foreslår at uttrykket «tilbudsstrukturen» utdypes i loven.

Vurderingen av om opplæringen er i samsvar med læreplaner for fag eller læreplanverket som helhet, vil være en skjønnsmessig vurdering. Vurderingen er i kjernen av den pedagogiske virksomheten i skolen, og det er dermed gode grunner for at grunnlaget for vurderingen bør være faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring. Ettersom spørsmålet om samsvar i stor grad er et faglig spørsmål, bør domstolen og statlige tilsynsmyndigheter være tilbakeholdne med å overprøve resultatet av vurderingen. Statlige tilsynsmyndigheter kan prøve om elevene har fått en utdanning som totalt sett er i samsvar med læreplaner for fag eller læreplanverket som helhet, men ikke overprøve om aktiviter i det enkelte tilfelle faktisk var i samsvar med læreplanverket.

16.4.2 Rett til vurdering og dokumentasjon

Utvalget skal ifølge mandatet ta hensyn til at opplæringsloven skal hjemle og beskytte elevers rettigheter og behov. Vurdering er en sentral del av elevenes rett til opplæring. For elever, lærlinger og voksne i videregående opplæring er vurdering avgjørende for den enkeltes rettigheter i tilknytning til jobb eller videre studier. Etter utvalgets vurdering er denne retten så sentral at den bør framgå direkte av loven.

Evaluering av reglene i kapittel 3 i forskriften viser at dagens regler om vurdering i stor grad harmonerer med gjeldende forskning på feltet. Dette kan tale i retning av at det ikke er behov for detaljerte regler. På den annen side er det klart at sluttvurdering har stor betydning for den enkeltes rettigheter og muligheter i videre arbeids- og studieliv. Behovet for likebehandling er derfor stort. Dette tilsier et fortsatt behov for detaljerte regler, noe som egner seg best i forskrift.

Dagens §§ 2-3 og 3-4 gir departementet svært vide forskriftshjemler. Som utgangspunkt bør forskriftshjemler være konkrete og angi hovedlinjene i hva som skal reguleres i forskrift. Det bør ikke vedtas forskriftshjemler som er vide for «sikkerhets skyld». Samtidig mener utvalget at de forholdene som i dag er regulert med hjemmel i §§ 2-3 og 3-4, fremdeles bør kunne reguleres i forskrift. Utvalget har vurdert om regelverket ville blitt bedre med en mer eksplisitt forskriftsregulering på området. Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å se at en konkretisering vil bidra til en mer konsis forskriftshjemmel enn dagens regler. Derfor vil ikke utvalget foreslå en snevrere forskriftshjemmel enn i dag, men foreslår å videreføre gjeldende hjemler for å gi forskrift om innholdet i opplæringen og vurdering for elever, lærlinger og voksne. Utvalget vil imidlertid oppfordre departementet til å gå gjennom forskriftene gitt med hjemmel i bestemmelsen om innhold og vurdering. Etter utvalgets vurdering er det i dag enkelte bestemmelser som er fastsatt med hjemmel i §§ 2-3 eller 3-4, som må antas å ligge i grenseland av hva som er en normal forståelse av «vurdering». Dette gjelder eksempelvis dagens § 3-8 om dialog om annen utvikling.

Et av utvalgets prinsipper for regelstyring er å regulere temaer hvor det er stort politisk engasjement og uenighet, i lov. Dette kan tale i retning av at forbudet mot bruk av vurdering med karakter på barnetrinnet bør reguleres i lov framfor i forskrift. På denne måten legges det til rette for at en endring vil bli behandlet av Stortinget.

16.4.3 Forskriftshjemler

Utvalget foreslår at gjeldende forskriftshjemler i opplæringsloven § 2-2 første avsnitt, § 2-3 tredje avsnitt første og andre setning, § 3-2 første avsnitt, § 3-4 første avsnitt første og andre setning og § 6-4 i hovedsak videreføres, men slik at hjemlene samles i én bestemmelse. En slik organisering av forskriftshjemlene viser etter utvalgets syn bedre helheten i innholdet i grunnopplæringen, og dessuten at samisk lærestoff skal inngå i de nasjonale læreplanene for fag, ikke bare i læreplanene for opplæring i samiske språk og særskilte samiske fag.

Når Sametinget gir forskrift om læreplaner og samisk lærestoff, mener utvalget at departementet fortsatt bør kunne fastsette rammer for opplæringen. Det betyr at Sametinget avgjør innholdet i opplæringen innenfor det omfanget og de ressursene departementet har fastsatt.

Utvalget mener at presiseringen i opplæringsloven § 2-7 første avsnitt andre setning er overflødig, og denne henvisningen foreslås derfor ikke videreført. Derimot foreslår utvalget å videreføre hjemmelen til å gi forskrifter om aktiviteter som ikke er opplæring i fag.

Utvalget mener også at beslutningsnivåene bør videreføres. Det innebærer at overordnet del av læreplanverket foreslås fastsatt av Kongen i statsråd som i dag. Utvalget foreslår også at departementets og Sametingets myndighet og kravet til involvering av Sametinget videreføres. Når det gjelder tilbudsstrukturen og læreplaner for fag som skal gjennomføres i bedrift, legger utvalget til grunn at partene i arbeidslivet tas med på råd og gis stor innflytelse, se kapittel 47.4.5.

Utvalget foreslår at hjemler for departementet til å godkjenne unntak for fag, læreplaner for fag og lignende ikke reguleres i den nye loven. Dersom det er ønskelig å åpne for unntak fra forskrifter, bør dette fastsettes i selve forskriften. Utvalget er for øvrig ikke kjent med at departementet har imøtekommet søknader fra kommuner og fylkeskommuner om unntak. Utvalget foreslår ikke at opplæringsloven § 2-3 femte avsnitt og § 3-4 tredje avsnitt, videreføres.

Utvalget foreslår at både kommunene og fylkeskommunene skal kunne gi forskrift om tid til opplæring utover det minstetimetallet som departementet har fastsatt. Elevene vil være forpliktet til å delta i denne opplæringen. Utvalget presiserer at kommunene må ta hensyn til at elevene har rett til både hvile og fritid, se kapittel 20.2.1.

Utvalget har merket seg at enkelte føringer i rundskriv Udir-1-2019 ikke er fastsatt i forskrift. Dette gjelder for eksempel adgangen kommunene har til å omdisponere inntil 25 prosent av timetallet i et fag for enkeltelever, jf. punkt 1.3 i rundskrivet, som er et unntak fra fag- og timefordelingen. Utvalget anbefaler at departementet forsikrer seg om at føringer som gis fra statlige myndigheter, for eksempel i rundskriv, er hjemlet i lov eller forskrift.

Utvalget foreslår ikke endringer når det gjelder kravene til kunngjøring av forskrift om læreplanverket og tilbudsstrukturen, jf. forvaltningsloven § 38. Utvalget har merket seg at overordnet del av læreplanverket er kunngjort, men kan ikke se at øvrige deler av læreplanverket eller tilbudsstrukturen er kunngjort.

16.4.4 Bør loven omhandle fag, emner og aktiviteter?

Utvalget foreslår å fjerne oppramsingen i § 2-3 første avsnitt første setning av hvilke fag og emner som skal være del av grunnskoleopplæringen. Det vil være det til enhver tid gjeldende læreplanverk som fastsetter hvilke fag det skal gis opplæring i, og opplæringens innhold. Utvalget mener derfor at det er unødvendig at enkelte fag og emner trekkes fram i lovteksten. Dagens oppramsing er dessuten en blanding av både egne fag og emner, og gir heller ikke en uttømmende oversikt over hva grunnskoleopplæringen skal inneholde. Utvalget har også lagt vekt på at tilsvarende oppramsing ikke er lovfestet for videregående opplæring.

Utvalget foreslår også at dagens § 2-3 første avsnitt andre setning ikke videreføres i loven. Bestemmelsen viser til at undervisningstiden kan brukes til «fag og aktivitetar som skolen og elevane vel, til leirskoleopplæring og til opplæring på andre skolar eller på ein arbeidsplass utanfor skolen». Utvalget mener at bestemmelsen er overflødig og kan virke forvirrende eller misvisende. Opplæringen i grunnskolen skal være i samsvar med læreplanverket og innrettet slik at elevene skal kunne oppnå kompetansemålene der. Læreplanverket gir kommunen og skolen frihet til selv å velge metode og aktiviteter for å oppfylle målene. Dagens bestemmelse om hva undervisningstiden kan brukes til, tilfører ikke noe utover det som allerede følger av prinsippene om målstyring og metodefrihet.

16.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre hjemlene til å gi forskrift om læreplanverket og hvilke utdanningstilbud som fører fram til studie- eller yrkeskompetanse (tilbudsstrukturen), se forslag til § 1-4 første, andre, tredje og femte avsnitt

• å videreføre Sametingets hjemler til å gi forskrift om det samiske lærestoffet i de nasjonale læreplanene for fag og om læreplaner for opplæring i samiske språk. Hjemmelen for Sametinget til å gi forskrift om læreplaner for særskilte samiske fag i den videregående opplæringen, foreslås også videreført. Se forslag til § 1-4 fjerde avsnitt.

• at både kommunene og fylkeskommunene kan gi forskrift om opplæring utover det minstetimetallet som departementet har fastsatt, se forslag til § 1-4 tredje avsnitt siste setning

• å lovfeste at grunnskoleopplæringen skal være i samsvar med læreplanverket, og at den videregående opplæringen skal være i samsvar med læreplanverket og tilbudsstrukturen, se forslag til §§ 3-3 første avsnitt og 6-4 første avsnitt

• å lovfeste en rett til vurdering og dokumentasjon og å videreføre hjemmelen til å gi forskrift om vurdering, klage på vurdering og dokumentasjon, se forslag til §§ 3-3 andre avsnitt og 6-4 andre avsnitt

• å lovfeste at barnetrinnet skal være karakterfritt, se forslag til § 3-3 andre avsnitt

• å videreføre hjemmelen til å gi forskrift om plikt til å delta i aktiviteter som ikke er opplæring i fag i grunnskolen, se forslag til § 1-4 sjette avsnitt

• at den nye loven ikke omhandler fag, emner og aktiviteter

• flere forenklinger og språklige endringer

17 Retten til et minste antall timer med opplæring

17.1 Innledning

Barn og unge har rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Retten til opplæring består av to hovedelementer: hva elevene skal lære, og hvor mye opplæring de skal ha. Hva elevene skal lære, følger av overordnet del av læreplanverket og læreplaner for fag. Innholdet i opplæringen ligger utenfor utvalgets mandat.

I læreplanverket er det også fastsatt minstetimetall for hvert enkelt fag. Læreplanverket har status som forskrift, og minstetimetallet i fag er dermed et krav som skolene er rettslig forpliktet til å oppfylle. Det er ikke fastsatt et eget timetall for overordnet del av læreplanverket.

Opplæringsloven med forskrifter inneholder enkelte regler som har betydning for hva som skal regnes som opplæring, men det er ikke klart definert hva som skal til for at en aktivitet skal regnes som opplæring opp imot kravet om minstetimetall.

Dagens situasjon er dermed at det er et krav om minstetimetall med opplæring i fag, men det er uklart hva det konkrete rettslige innholdet i dette kravet er, fordi det er uklart hva som menes med opplæring.

I dette kapitlet drøfter utvalget om det rettslige innholdet i kravet til minstetid til opplæring bør klargjøres, og hvordan minstetiden til opplæring bør reguleres.

I rundskriv Udir-1-2019, hvor fag- og timefordelingen framgår, brukes betegnelsen «opplæring», mens det i deler av kunnskapsgrunnlaget er brukt betegnelsen «undervisning» eller «undervisningstime». Utvalgets vurderinger gjelder elevenes rett til opplæring. Utvalget bruker derfor betegnelsen «opplæring» med mindre det vises til spesifikke formuleringer fra andre kilder hvor betegnelsen «undervisning» er brukt.

Det er ikke utvalgets oppgave å vurdere arbeidsrettslige forhold, og dette er heller ikke formålet med opplæringsloven. Det er kommunen som har arbeidsgiveransvaret og forhandlingsansvaret overfor rektorer og lærere, og det er partene i arbeidslivet som avtaler forholdet mellom undervisning og andre oppgaver for de ansatte.

17.2 Dagens regler

Kravene til minstetimetall

Det følger av forskrift til opplæringsloven §§ 1-1 og 1-3 at grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen skal være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet. I læreplanverket er det fastsatt et minste timetall i fag. Læreplanverket består av både læreplaner for fag, fag- og timefordeling og overordnet del av læreplanvernet. Minstetimetallet er knyttet til det enkelte fag. Det er ikke fastsatt et eget timetall for overordnet del.

Læreplanverket har status som forskrift, og minstetimetallet i fag er dermed et krav som skolene er rettslig forpliktet til å oppfylle. Timetallet er fastsatt som 60-minutters enheter. For grunnskolen er timetallskravet knyttet til fag per hovedtrinn. Det totale minstetimetallet i grunnskolen er 7 894 timer. For videregående opplæring er timetallet knyttet til fag per trinn. Det totale timetallet varierer ut fra utdanningsprogram og programområder.68

Elever på 5.–7. trinn skal ha 76 timer med fysisk aktivitet. Aktiviteten er ikke ment å være opplæring i fag, men skal omfattes av retten og plikten til grunnskoleopplæring. De 76 timene er i dag tatt inn i fag- og timefordelingen for grunnopplæringen.69

Om hva opplæring er

I forarbeidene til opplæringsloven følger det at siktemålet med forskriftsregulering om minstetimetall er å sikre en nasjonal minstestandard på undervisningens omfang for den enkelte elev.70 Verken forarbeidene eller andre rettskilder gjør det klart hva som skal regnes som opplæring i fag. Utdanningsdirektoratet har i brev til Elevorganisasjonen vist til en utredningsrapport fra 2010 hvor det framgår at minstetimetallet er satt av til opplæring i kompetansemål i fag. Utdanningsdirektoratet har i brevet også lagt til grunn at opplæringen skal ledes av en lærer, men har ikke tatt stilling til om kravet betyr at læreren må være til stede sammen med elevene.71 Utdanningsdirektoratet har i en annen tolkningsuttalelse skrevet at «med opplæring forstår vi opplæringsaktiviteter som er egnet til å oppfylle de samlede kompetansemålene i fag».72 Det er ikke helt klart om direktoratet har ment at opplæringen må være knyttet til kompetansemålene i det enkelte fag som timene hører til, jf. uttrykket «samlede». Forholdet til overordnet del av læreplanverket er heller ikke helt klart, ettersom det i uttalelsen også står at «opplæringen skal altså være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, herunder fag- og timefordelingen og kompetansemålene».

Det er enkelte regler i opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven som har betydning for hva som skal regnes som opplæring i fag, som blant annet krav til undervisningspersonalets kompetanse, regel om at tid som går med til eksamen, regnes som opplæringstid for de elevene som blir trukket ut, og regler som åpner for fjernundervisning for enkelte typer opplæring.

Fleksibilitet i fag- og timefordelingen

Dagens regelverk åpner for en viss fleksibilitet i fag- og timefordelingen. I grunnskolen kan kommunen omdisponere inntil fem prosent av timene som er fastsatt i det enkelte faget, for hele klasser eller trinn.73 I totaltimetallet for grunnskolen er det også 38 fleksible timer på 1.–7. trinn. Disse timene skal brukes til opplæring i de fagene og på det trinnet kommunen mener er mest tilrådelig ut fra lokale behov.74

I videregående opplæring åpnes det ikke for omdisponering av timer mellom fag for hele klasser eller trinn. På videregående nivå kan fylkeskommunen legge fag på andre trinn enn det som er fastsatt i fag- og timefordelingen. Det er krav om at en alternativ fag- og timefordeling må sikre progresjonen i fagene, og at den videregående opplæringen samlet sett følger ordinær opplæringstid. Fylkeskommunen må dessuten også tilby den ordinære fag- og timefordelingen.75 Kommunen og fylkeskommunen må fastsette avvikene fra den ordinære fag- og timefordelingen i forskrift.

Kommunen og fylkeskommunen kan også omdisponere inntil 25 prosent av timene som er fastsatt i det enkelte fag for enkeltelever. Omdisponeringen skal kunne føre til bedre måloppnåelse i fagene samlet sett for eleven. Den enkelte elev eller forelder må samtykke til omdisponeringen. Omdisponeringen av timer forutsetter at eleven får opplæring i alle kompetansemålene i læreplanene for fag. Regelverket åpner ikke for å omdisponere timer for hele grupper av elever eller skoler innenfor denne ordningen.76

17.3 Kunnskapsgrunnlaget

17.3.1 Historikk

I 2008 ble det gjennomført et felles nasjonalt tilsyn med videregående skolers oppfyllelse av kravet til minste årstimetall i fag. Tilsynet viste at ingen fylkeskommuner hadde etablert et forsvarlig system for å ivareta elevenes rett til et minste årstimetall. Det var uenighet om den forståelsen av reglene som var lagt til grunn i tilsynet, om hva som skal til for at en aktivitet skal telle som opplæring i fag.

På bakgrunn av erfaringene fra tilsynet ble det i 2010 satt ned en utredningsgruppe bestående av representanter fra blant annet KS og Utdanningsdirektoratet. Utredningsgruppen fant at det var tydelige motsetninger mellom hvordan nasjonale myndigheter tolket regelverket, og hvordan regelverket ble praktisert i sektoren. Sentrale problemstillinger var om det totale årstimetallet er bindende for fylkeskommunen, om det skal oppfylles på gruppenivå eller individnivå, og om aktiviteter som ikke kan knyttes direkte til kompetansemål i fag, kan inngå i årstimetallet. Utredningsgruppen drøftet også problemstillinger knyttet til gjennomføring av eksamen og skisserte mulige endringer i organiseringen av eksamensperioden.77

På grunnlag av anbefaling fra utredningsgruppen ble det i 2011 sendt på høring et forslag om deling av skoleåret for elever på Vg3 studieforberedende i én periode med ordinær opplæring og én periode med eksamen og forberedelse til eksamen. Høringsinstansene var delt i valget av modell. Høringen ble ikke fulgt opp med forslag om lovendring.

I 2014 ga Kunnskapsdepartementet oppdrag til Utdanningsdirektoratet om å kartlegge antallet undervisningstimer som gjennomføres med kvalifiserte lærere i videregående skoler. Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) ble benyttet til å gjennomføre kartleggingen, og rapporten ble deretter vurdert av en arbeidsgruppe sammensatt av representanter fra sentrale skoleorganisasjoner. NIFUs rapport om kartlegging av undervisningstimer med kvalifiserte lærere i videregående opplæring peker på at skoler har ulik forståelse av betegnelsen «undervisningstime», og at dette har konsekvenser for planlegging av skoleåret og hvordan undervisningstimer registreres fortløpende i skoleåret. Organisasjonene som deltok i vurderingen av rapporten, anbefalte blant annet at det klargjøres hva en undervisningstime er.78

På bakgrunn av at NIFU pekte på eksamensperioden som den enkeltstående årsaken som bidrar til at flest undervisningstimer faller bort, og stadig tilbakevendene spørsmål om russetiden, ble det i 2016 satt ned en partssammensatt arbeidsgruppe som skulle vurdere mulig organisering av skoleåret i videregående opplæring. Rapporten fra den partssammensatte gruppen ble levert til Kunnskapsdepartementet 15. juni 2017. Gruppen foreslo endringer i organiseringen av eksamen og pekte på andre tiltak som kan bidra til å gjøre det lettere å gi elevene den opplæringen de skal ha.79 Gruppen vurderte ikke hvordan innholdet i betegnelsen «undervisningstime» kan klargjøres, men pekte på at det bør klargjøres.

På bakgrunn av rapporten om organisering av skoleåret har Utdanningsdirektoratet på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet sendt forslag om flere tiltak på høring.80 Hensikten med tiltakene i høringen er å bidra til bedre muligheter for skolene til å planlegge skoleåret slik at undervisningsåret kan utnyttes på en bedre måte for elevene. Tiltakene har ikke som mål å avklare hva som menes med «opplæring», og dermed hva som er det faktiske innholdet i kravet til minstetimetall i dag.

17.3.2 Rapporter og undersøkelser

Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) har kartlagt undervisningstimer med kvalifiserte lærere i videregående opplæring.81 Kartleggingen viser at mange elever i videregående opplæring ikke får den opplæringen som minstetimetallet i fagene fastsetter. Kartleggingen viser at 1 av 10 skoler planlegger skoleåret med færre timer enn det som er minste årstimetall, 6 av 10 skoler planlegger med like mange timer, mens 3 av 10 skoler oppgir at dette varierer, eller at de planlegger med flere timer. I denne planleggingen oppgir kun halvparten av skolelederne at de tar høyde for eksamensperioden, aktivitetsdager, klasseturer, veldedige aktiviteter, som Operasjon Dagsverk (OD-dag), og andre alternative opplæringsaktiviteter.

Kartleggingen viser videre at lærere totalt sett anslår at det i 140-timersfag var omtrent 15 timer (omtrent 1 av 10 timer) som falt bort i skoleåret 2014–2015. Flest falt bort til tentamens- og eksamensperioder (5–6 timer, tilsvarende omtrent en undervisningsuke), deretter aktivitetsdager, klasseturer og skoleturer (3–4 timer), og OD-dag, Dignity Day, besøk fra organisasjoner, etc. (2–3 timer). Skolelederne anslår at det falt bort i gjennomsnitt 3 timer i 140-timersfag, noe som utgjør omtrent 2 prosent. Hver fjerde skoleleder forteller at mer enn 5 timer falt bort det aktuelle skoleåret.

I rapporten peker NIFU på at betegnelsen «undervisningstime» er uklart. NIFU konkluderer med at de fleste er enige om hvordan en typisk undervisningstime ser ut, men at det er ulike oppfatninger om nøyaktig hvilke kriterier som må være oppfylt for at noe skal telle som undervisningstime, når den avviker fra den typiske undervisningstimen. For eksempel mener ca. 63 prosent av lærerne og lederne at en aktivitet må være forberedt av en lærer for at det skal regnes som en undervisningstime. 60 prosent av lærerne og 26 prosent av lederne mener at en kvalifisert lærer må være til stede i undervisningen.82 Det var størst enighet (80–90 prosent) om at aktiviteten må knyttes til kompetansemål i fag, og at det er krav om oppmøte for elevene, for at en aktivitet skal telles som en undervisningstime. Variasjonen i svarene er like stor mellom lærere på samme skole som mellom skoler, og kan forklares med at fagene har ulik karakter. Det er uenighet om tiden hvor elever gjør egenarbeid uten en kvalifisert lærer til stede, skal kunne telles som undervisning, noe som kan ha konsekvenser for vikarpraksis og dermed også for skolens økonomi.

17.3.3 Innspill til utvalget

Flere av medlemmene i utvalgets referansegruppe har gitt innspill om at det bør avklares hva som ligger i kravet til minstetimetall i fag. For eksempel mener Skolenes landsforbund at «[e]n åpenbar mangel med dagens lov, er at den mangler en definisjon på undervisning». Skolenes landsforbund peker på at det har vist seg vanskelig å avgjøre om elevene virkelig har fått den undervisningen de har krav på, når man ikke er helt enige om hva som er undervisning. Skolenes landsforbund tar opp om lærerløse timer, timer med assistent, studiearbeid og ekskursjoner er å regne som undervisning.83 Elevorganisasjonen er også opptatt av problemstillingen om hva som regnes som opplæring, og særlig utfordringen med såkalte lærerløse timer.84 Utdanningsforbundet har også gitt innspill om at det er en utfordring at betegnelsen opplæring ikke er tydelig nok definert. Utdanningsforbundet peker på at «de praktiske problemene med å gi elevene minstetimetallet skaper et insentiv for lokale skolemyndigheter og skoleledere til å spare penger ved at det allerede ved skolestart planlegges med et mindre antall undervisningstimer enn det som er fastsatt som minimum». De økonomiske insentivene for skoleeier til å gi mindre opplæring eller opplæring uten kvalifiserte lærere aktualiserer ifølge Utdanningsforbundet spørsmålet om hva som er opplæring.85

På bakgrunn av innspillene inviterte utvalget alle organisasjonene i referansegruppen til å drøfte hvordan minstetid til opplæring bør reguleres, og om og eventuelt hvordan det bør klargjøres hva som skal til for at en aktivitet skal regnes som opplæring. De fleste i referansegruppen er positive til at utvalget tar opp denne problemstillingen og forsøker å avklare det rettslige kravet om minstetid til opplæring. Medlemmene i referansegruppen hadde ulike synspunkter på hvordan tiden til opplæring bør reguleres, og hvilke krav som skal stilles til aktiviteter for at de skal regnes som opplæring. Innspillene er nærmere omtalt som en del av utvalgets vurdering i kapittel 17.4.

17.4 Utvalgets vurdering

17.4.1 Utfordringene med dagens regelverk

Dagens situasjon er at det finnes et krav om minstetimetall i fag, men at det er uklart hva det konkrete rettslige innholdet i dette kravet er. Problemstillingen om tiden til opplæring handler i stor grad om hva som skal styres nasjonalt, om rettslig regulering er riktig virkemiddel, og i hvilken grad det skal være lokalt og profesjonelt handlingsrom. Dette er spørsmål som er sentrale i utvalgets arbeid.

Barn og unge har rett til grunnopplæring. Omfanget av opplæringen er sammen med innholdet i opplæringen sentrale elementer i retten til grunnopplæring. Kommuner kan ha økonomiske insentiver til å redusere omfanget av opplæringen. Det er også ulikt syn på hvordan man organiserer opplæringen slik at elevene lykkes. Tilsyn og kartlegging viser at mange elever ikke får opplæring i det antallet timer de har krav på. Omfanget av opplæringen kan også være en kilde til konflikt mellom elever og foreldre og skoler, lærere og rektorer og rektorer og kommuner.

Mye av kunnskapsgrunnlaget om regulering av tiden til opplæring gjelder videregående opplæring. Enkelte av utfordringene med å gi elevene de timene med opplæringen de har krav på, er mindre relevant for grunnskolen. For eksempel er eksamen og ulike timeplaner og fagkombinasjoner en mindre utfordring i grunnskolen. Fleksibiliteten i fag- og timefordelingen er også større i grunnskolen, hvor det er regler om omdisponering og fleksible timer. Det er derimot andre utfordringer som trolig vil være tilsvarende eller større i grunnskolen, som tid som går med til jule- og sommeravslutninger, og såkalte lærerløse timer.

Etter utvalgets vurdering er det uheldig at det er uklarhet og uenighet om hvilke krav som stilles til ett av hovedelementene i den grunnleggende retten til opplæring. Utvalget har derfor vurdert om det bør klargjøres hva opplæring er, og hvordan minstetiden til opplæring bør reguleres for grunnskolen og den videregående opplæringen.

17.4.2 Behovet for å ha regler om minstetid til opplæring

Hensikten med å ha regler om antallet timer med opplæring i det enkelte fag er å bidra til at elevene får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Kravet om minstetimetall hviler på en forutsetning om at dersom elevene får en viss mengde opplæring, vil dette gi et godt grunnlag for læring. På den annen side er ikke en viss mengde opplæring noen garanti for at elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Vel så viktig er det at opplæringen er av god kvalitet.

Et alternativ til dagens regulering er å bare ha krav til innholdet i opplæringen og overlate til kommunene å avgjøre hvor mye opplæring som skal gis, og hvordan tiden skal fordeles mellom fagene. Et annet alternativ er å bare fastsette krav til totaltimetallet.

I Sverige er det for videregående opplæring fastsatt et totaltimetall, mens omfanget av utdanningsprogrammene og fagene angis i gymnasiepoäng.86 Poengene angir den beregnede arbeidsinnsatsen for elevene, men den er ikke koblet til antallet undervisningstimer. I begynnelsen av 2000-tallet pågikk en forsøksvirksomhet der kommunene selv fikk fordele tiden mellom ulike fag og trinn i grunnskolen. Nylig ble det innført «en stadieindelad timplan för ämnena i skolformerna på grundskolenivå». I Sverige har utviklingen gått mot en økt statlig regulering på dette området.

Dersom det ikke er nasjonale krav om antallet timer per fag, kan det hende at kommuner og skoler vil fordele undervisningstimene på en mer bevisst måte enn i dag, noe som muligens kan stimulere til diskusjoner om kvalitet i opplæringen på den enkelte skole. Fravær av et timetallskrav kan føre til større oppmerksomhet om kvaliteten i opplæringen og elevenes læringsutbytte framfor en «blind» oppfyllelse av timetallskravet.

Det vil samtidig være en betydelig risiko for at elevene får mindre opplæring enn i dag dersom det ikke skal være nasjonale timetallskrav. Dersom det i større grad skal overlates til kommunene å bestemme hvor mye opplæring elevene skal ha i de ulike fagene, kan det også føre til større forskjeller mellom skoler. Tilgangen på kvalifiserte lærerkrefter på den enkelte skole vil kunne bli styrende for hvordan timeressursene fordeles mellom fag. Dessuten er det en risiko for at fag med sentralt gitt skriftlig eksamen blir prioritert framfor andre fag.

Utvalget mener på denne bakgrunn at krav om et minste antall timer med opplæring er nødvendig for å ivareta elevenes rett til grunnopplæring. Utvalget er opptatt av at reglene om minstetid til opplæring, sammen med andre regler i opplæringsloven med forskrifter, bidrar til å gi elevene opplæring av god kvalitet og mulighet for tilfredsstillende utbytte av opplæringen. For det andre er utvalget opptatt av at reglene må være egnet for den virkeligheten de skal fungere i. NIFUs kartlegging av undervisningstimer viser at det er flere praktiske utfordringer i organiseringen av opplæringen. Utvalget mener ikke at kravene må senkes for å tilpasses praksis. Men det er viktig å anerkjenne at virkeligheten er kompleks dersom man skal kunne finne fram til regler som faktisk kan fungere som et styringsvirkemiddel.

17.4.3 Mulighet til å flytte timer til andre fag, til tverrfaglig opplæring eller til opplæring som er særlig egnet for å nå målene i overordnet del av læreplanverket

I dag er det fastsatt et totalt årstimetall som er summen av minstetimetallet i fagene. I grunnskolen er det mulighet til å omfordele timer mellom fag både for den enkelte og for hele grupper og trinn, mens det i den videregående opplæringen bare er mulig å omfordele timer mellom fag for den enkelte elev (se kapittel 17.2). En adgang til å omfordele timer mellom fag vil gi fylkeskommunene og de videregående skolene mulighet til å tilpasse mengden opplæring til elevenes behov. I både grunnskolen og i den videregående opplæringen kan det i dag også være en utfordring at reglene ikke åpner for tverrfaglige aktiviteter. Dersom det skal gjennomføres slike aktiviteter, må tidsbruken stykkes opp og fordeles på de relevante fagene. Dette kan være tidkrevende og medføre unødvendig byråkrati. I praksis kan det være vanskelig å gjennomføre tverrfaglige aktiviteter og samtidig få timetallet i de ulike fagene til å gå opp. Dette vil særlig være vanskelig i den videregående opplæringen ettersom elevene har ulike timeplaner og ulike fagkombinasjoner.

Læreplanverket består av både en overordnet del og læreplaner for fag, men minstetimetallet er bare knyttet til de enkelte fagene. Opplæring i samsvar med overordnet del vil i stor grad skje gjennom opplæring i fag. I fagfornyelsen vil koblingen mellom overordnet del og fagplanene bli enda tydeligere. Det kan likevel være aktiviteter som er svært relevante for de overordnede målene for skolen, men som det ikke vil være naturlig å knytte til bestemte fag. Og selv om aktivitetene har klare faglige elementer, kan det være unødvendig ressurskrevende å måtte «stykke» opp slike aktiviteter i ulike fag og kompetansemål.

Dersom dagens regler om minstetid i fag skal forstås og praktiseres strengt, vil det være en betydelig risiko for at ønskede aktiviteter faller ut av skolen, som Operasjon Dagsverk, tverrfaglige temadager mv.

Utvalget mener at den overordnede delen av læreplanverket og skolens samfunnsmandat må tas på alvor, og at det derfor bør legges til rette for en helhetlig opplæring og danning innenfor totaltimetallet. Utvalget mener at reglene om minstetid til opplæring må gi mulighet for omfordeling mellom fag for hele grupper og trinn både i grunnskolen og i den videregående opplæringen. Utvalget mener videre at reglene bør gi mulighet for tverrfaglig opplæring og opplæring som er særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket. Samtidig bør reglene forhindre at slike muligheter går ut over det enkelte fag i for stor grad.

De fleste i utvalgets referansegruppe er positive til at det åpnes for at en andel av det totale timetallet kan brukes til andre fag, tverrfaglig opplæring og opplæring etter læreplanverket som helhet. Norsk Lektorlag er derimot skeptiske til en slik fleksibilitet og mener det kan svekke opplæringen i fagene.87 Utdanningsforbundet er også skeptiske og viser blant annet til at det vil skape et unaturlig skille mellom opplæringen i fag og opplæringen i de overordnede målene for skolen, noe forbundet mener kan undergrave den sammenhengen og helheten i læreplanverket som søkes oppnådd gjennom fagfornyelsen.88

Utvalget er enig i at reglene bør sikre opplæring i fagene. Utvalget er også enig i at fagfornyelsen og innføringen av tverrfaglige temaer vil gi en tydeligere kobling mellom overordnet del og læreplanene i det enkelte fag. Behovet for å kunne bruke en andel av totaltimetallet til aktiviteter opp imot den overordnede delen, vil dermed bli mindre. Det kan i praksis likevel være unaturlig eller i hvert fall være unødvendig ressurskrevende å måtte «stykke» opp slike aktiviteter i ulike fag og kompetansemål.

Utvalget mener at et krav om minstetid i fag som åpner for at en liten andel av timene kan brukes til andre fag eller til opplæring som er tverrfaglig eller særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket, best vil ivareta målene om læring og danning. I tillegg vil reglene i større grad være mulig å oppfylle i praksis, noe som er viktig for at reglene skal fungere som styringsvirkemiddel.

Utvalget vil likevel understreke at Kunnskapsdepartementet har anledning til å øke totaltimetallet dersom departementet mener at timetallet ikke er tilstrekkelig for å kunne gi opplæring som ivaretar læreplanverket som helhet.

Et viktig spørsmål er hvor stor andel av det totale timetallet som skal kunne omfordeles. For at timetallskravet i praksis skal bli styrende i en virkelighet med ulike fag og timeplaner og for å ivareta helheten i læreplanverket, bør kommunene ha et handlingsrom av en viss størrelse. Samtidig tilsier hensynet til elevenes opplæring i fag at det ikke tas for mange timer fra det enkelte faget. Utvalget mener derfor at det bør være mulig å benytte inntil 10 prosent av timene i det enkelte fag til andre fag, tverrfaglig opplæring eller opplæring som er særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket. De fleste i referansegruppen som var positive til større fleksibilitet, mente at 10 prosent kunne være passe. Men det ble også stilt spørsmål ved om den fleksible delen burde være større enn 10 prosent i grunnskolen.

Utvalget understreker at hensikten med forslaget er å gi kommuner og skoler større handlingsrom i gjennomføringen av opplæringen. Forslaget skal gjøre det enklere å gjennomføre tverrfaglig opplæring og ivareta den overordnede delen av læreplanverket uten å måtte «stykke» opp aktivitetene i ulike fag for å få timeregnskapet til å gå opp. Forslaget innebærer ikke en plikt til å ha tverrfaglig opplæring. Om det er hensiktsmessig med slik opplæring, må avgjøres lokalt med utgangspunkt i læreplanverket. Forslaget innebærer heller ingen begrensning av omfanget av tverrfaglig opplæring. Det kan gjennomføres tverrfaglig opplæring i mer enn 10 prosent av timene, men utover denne andelen må tidsbruken fordeles på de aktuelle fagene i samsvar med kravet om minstetimetall.

17.4.4 Hvordan skal det klargjøres hva som ligger i retten til opplæring?

Utvalget mener det er uheldig at det i dag er uklart hva som menes med opplæring, og dermed hva som er det rettslige innholdet i kravet til minstetimetall. Utvalgt har drøftet med referansegruppen hvordan reglene bør klargjøres. De fleste medlemmene i referansegruppen støtter at reglene klargjøres, men det er ulike synspunkter på hvordan dette bør gjøres. Enkelte, som Skolenes landsforbund, ønsker en klarest mulig definisjon av opplæring. Andre ønsker en definisjon som åpner for mer skjønn. Norsk Lektorlag mener det er «undervisning» og ikke «opplæring» som bør defineres, mens de fleste andre i referansegruppen ikke har motforestillinger til at utvalget tar utgangspunkt i «opplæring». Utvalget viser til det som er sagt i kapittel 17.1 om at utvalget bruker «opplæring» fordi utvalgets vurderinger gjelder elevenes rett til opplæring, og ikke lærerens leseplikt89 eller andre arbeidsrettslige forhold.

Utdanningsforbundet mener at det ikke bør defineres hva opplæring er, men at utvalget heller bør se nærmere på sentrale paragrafer i lov og forskrift som sier noe vesentlig om hva opplæring er, og eventuelt tydeliggjøre eller framheve viktige sider av innholdet i betegnelsen opplæring som ikke kommer tydelig nok fram i dagens lovverk. Utdanningsforbundet mener at det vil være vanskelig å lage en definisjon som rommer hele innholdet i betegnelsen opplæring. Forbundet mener dessuten at det er uheldig å la én enkelt problemstilling, nemlig elevenes minstetimetall, danne utgangspunktet for en definisjon og dermed også sektorens samlede forståelse av hva opplæring er.90

Etter utvalgets oppfatning vil en klar definisjon av hva opplæring er, være enklest å anvende og håndheve. Samtidig ser utvalget at det er utfordrende å lage en definisjon som rommer alle kriterier som må oppfylles for at en aktivitet skal regnes som opplæring. I opplæringsloven med forskrifter er det mange regler som gjelder opplæringsvirksomheten, og som i vid forstand sier noe om hva opplæring er. Dersom det skal lages en definisjon av hva opplæring er i tilknytning til minstetimetallet, kan ikke alle kravene til opplæringsvirksomheten gjentas. Dersom bare de mest sentrale kravene tas inn i definisjonen, kan det føre til at kravene til opplæringsvirksomheten som ikke knyttes til minstetimetallet, tillegges mindre vekt.

I karleggingen av undervisningstimer i videregående opplæring undersøkte NIFU læreres og rektorers oppfatning av ulike kriterier for hva som skal regnes som opplæring. I dagens regelverk er det allerede regler som gjelder flere av disse kriteriene. For eksempel er det i dag krav om at elevene deltar aktivt i opplæringen. Det er også krav om at opplæringen skal være i samsvar med læreplanverket, men det er ikke tatt stilling til hvordan timetallskravet skal forstås opp mot de ulike delene av læreplanverket. Videre er det krav om at bare lærere kan ha ansvaret for opplæringen, men det er uklart hva dette betyr. Det er også regler om at fjernundervisning kan brukes på noen områder, men det er i praksis uklart om fjernundervisning ellers er lov og under hvilke forutsetninger. I tillegg er det ulike synspunkter på hvilke krav som bør gjelde framover.

Utvalget mener det vil gi et mest helhetlig regelverk å regulere de ulike kravene til opplæringsvirksomhetene der de tematisk hører hjemme framfor å samle de mest sentrale kravene til opplæringen ett sted og knytte dem til kravet om minstetimetall.

Utvalget mener at de spørsmålene som i dag er uavklart, i størst mulig grad bør klargjøres i ny opplæringslov. Utvalget foreslår dessuten at flere av reglene som direkte eller indirekte stiller krav til opplæringen, videreføres i ny opplæringslov. På denne måten vil opplæringsloven med forskrifter samlet sett gi et tydeligere rettslig innhold til kravet om minstetid til opplæring.

17.4.5 Regler som har betydning for hva som regnes som opplæring

Nedenfor omtales kort forslagene til regler i den nye opplæringsloven som utvalget mener er særlig sentrale for forståelsen av hva opplæring er.

Tilknytning til læreplanverket

I dag er det fastsatt i forskrift til opplæringsloven § 1-1 at opplæringen må være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Utvalget foreslår at dette kravet lovfestes i den nye opplæringsloven. Utvalget understreker at kravet innebærer at opplæringen som i fag- og timefordelingen er satt av til det enkelte fag, skal være i samsvar med læreplanen i det aktuelle faget. Som omtalt i kapittel 17.4.3, foreslår utvalget å lovfeste at det skal være mulig å flytte en andel av timene til andre fag eller bruke en andel av timene til tverrfaglig opplæring og til opplæring som er særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket. For denne andelen av timetallet vil det da være tilstrekkelig at opplæringen er i samsvar med læreplanverket som helhet. Se nærmere omtale i kapittel 16.4.

Obligatorisk deltakelse for eleven

Det følger av dagens opplæringslov at elevene har plikt til å delta aktivt i opplæringen. Utvalget foreslår at dette kravet videreføres. Se omtale i kapittel 20.4.1.

Opplæring innenfor skoleruta

Det følger av dagens opplæringslov §§ 2-2 og 3-2 at kommuner gir forskrift om skole- og feriedager for elevene, ofte kalt skolerute. Utvalget foreslår at forskriftshjemmelen videreføres. Elevene har rett til opplæring og plikt til å delta i opplæringen. Det følger av legalitetsprinsippet at man bare kan gripe inn i elevers rettigheter og plikter i lov eller med hjemmel i lov. Hvilke dager som i skoleruta er satt av til opplæring, har betydning for elevenes rettigheter og plikter. Det er bare aktiviteter som gjennomføres innenfor skoleruta, som er en del av den obligatoriske opplæringen. Se nærmere omtale i kapittel 26.2.

Forberedelser, oppfølging og tilstedeværelse av en lærer

I dag følger det av opplæringsloven § 10-11 at bare lærere kan ha ansvaret for opplæringen, men det er uklart hva dette betyr. Utvalget foreslår at det i den nye opplæringsloven innføres krav om at opplæringen må forberedes og følges opp av en lærer, og at en lærer som hovedregel må være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen. Se nærmere omtale i kapittel 39.4.1.

Fjernundervisning

I dagens opplæringslov er det fastsatt at opplæringen kan gjennomføres som fjernundervisning på noen områder. I praksis er det uklart om fjernundervisning ellers er lov og under hvilke forutsetninger. I tillegg har det vært en betydelig teknologisk utvikling siden dagens opplæringslov ble til, og det er derfor grunn til å vurdere på nytt hvilke regler som skal gjelde for fjernundervisning. Utvalget foreslår at det innføres en egen bestemmelse om fjernundervisning i den nye opplæringsloven. Se omtale i kapittel 28.

17.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre at Kunnskapsdepartementet skal gi forskrift om hvor mange timer med opplæring elever i grunnskolen og den videregående opplæringen skal ha, og hvordan timene skal fordeles mellom trinn og fag, se forslag til § 1-4 tredje avsnitt første setning

• å lovfeste at inntil 10 prosent av timene i hvert fag kan flyttes til andre fag eller brukes til opplæring som er tverrfaglig eller særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket, se forslag til § 1-4 tredje avsnitt andre setning

• flere nye regler som vil bidra til å tydeliggjøre hva som er å regne som opplæring etter opplæringsloven, noe som også vil gi et tydeligere rettslig innhold i kravet til et minsteantall timer med opplæring, se blant annet forslag til §§ 13-3, 15-4 og 15-5

18 Barnets beste

18.1 Innledning

FNs barnekomité har pekt på fire av barnekonvensjonens prinsipper som grunnprinsipper: barnets beste (artikkel 3), barns rett til å bli hørt (artikkel 12), retten til ikke-diskriminering (artikkel 2) og retten til liv, overlevelse og utvikling (artikkel 6).91 Her omhandles barnets beste.

Prinsippet om barnets beste er et av de mest sentrale rettslige prinsippene som omhandler barn. Prinsippet innebærer at hva som er best for barnet, skal være et grunnleggende hensyn ved både offentlige og private beslutninger. Det er nær sammenheng mellom prinsippet om barnets beste og barns rett til å bli hørt. Menneskerettighetsutvalget la til grunn at prinsippet om barnets beste kan forstås i «en naturlig forlengelse av barnets rett til medbestemmelse, der barnets mening skal tillegges vekt».92

Prinsippet om barnets beste og barns rett til å bli hørt er inntatt i enkelte bestemmelser i dagens opplæringslov, men det er ingen overordnet eller generell regulering av prinsippene. Dagens opplæringslov har flere bestemmelser som omhandler forbud mot diskriminering. Det er også bestemmelser som indirekte omhandler eller som har til hensikt å støtte opp under retten til liv, overlevelse og utvikling. Disse rettighetene er imidlertid ikke tatt direkte inn i dagens opplæringslov.

I dette kapitlet vurderer utvalget en regulering av barnets beste i opplæringsloven. Regulering av retten til å bli hørt behandles i kapittel 19.

18.2 Dagens regler

Grunnloven § 104 andre avsnitt slår fast følgende: «Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Utgaven på nynorsk lyder: «Ved handlingar og i avgjerder som vedkjem born, skal kva som er best for barnet, vere eit grunnleggjande omsyn». Bestemmelsen svarer til barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, som lyder slik:

Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.93

I opplæringsloven er det seks bestemmelser som eksplisitt angir barnets beste som et vurderingstema.

Paragraf 1-4 andre avsnitt om tidlig innsats slår fast at intensiv opplæring kan gis som eneundervisning dersom «omsynet til eleven sitt beste talar for det». Paragraf 2-1 fjerde avsnitt slår fast at fritak fra opplæringsplikten kan innvilges dersom foreldrene samtykker og hensynet til eleven tilsier det. Paragraf 9 A-4 femte avsnitt slår fast at «kva som er best for elevane, skal vere eit grunnleggjande omsyn» i skolens arbeid for et trygt og godt psykososialt skolemiljø. Tilsvarende følger det av § 9 A-6 tredje avsnitt at hva som er best for elevene, skal være et grunnleggende hensyn i fylkesmannens saksbehandling. Femte avsnitt i §§ 2-8 og 3-12 åpner for at særskilt språkopplæring for nyankomne elever i henholdsvis grunnskolen og videregående opplæring kan organiseres i egne grupper, forutsatt at «dette er rekna å vere til beste for eleven».

18.3 Kunnskapsgrunnlaget

18.3.1 Rapporter og undersøkelser

På oppdrag fra Barnevoldsutvalget utarbeidet professor Kirsten Sandberg (UiO) i 2016 en betenkning om prinsippet om barnets beste og forankring av dette prinsippet i relevant lovgivning. Betenkningen omfattet også opplæringsloven. Sandberg påpeker at skole er et område hvor barnets beste «åpenbart har en plass», og at det er «et klart behov» for å ta regler om hensynet til barnets beste inn i opplæringsloven. Ettersom Sandberg mener prinsippet må gjelde generelt og på tvers av ulike avgjørelser, tar hun til orde for at en regulering må tas inn i lovens kapittel 1. I tillegg til en overordnet regulering av barnets beste mener Sandberg at opplæringsloven også bør få en bestemmelse som pålegger skolen en plikt til å høre barna. Sandberg mener det må komme uttrykkelig fram at barnets mening skal tillegges vekt.94 Sandberg foreslår at opplæringslovens kapittel 1 får en ny bestemmelse som omhandler både barnets beste og barnets rett til å bli hørt.

I forbindelse med inkorporeringen av barnekonvensjonen i norsk rett foreslo Justisdepartementet endringer i flere lover for å konkretisere barn og unges medbestemmelsesrett. Forslagene ble blant annet fremmet for å bringe den øvrige lovgivningen i overensstemmelse med barnekonvensjonen artikkel 12. Stortingets justiskomité støttet forslagene og kom i tillegg med følgende uttalelse om barns medbestemmelsesrett:

Komiteen mener det er viktig og nødvendig at prinsippet om barns medbestemmelse i Barnekonvensjonen artikkel 12 konkretiseres og synliggjøres i annen norsk lovgivning. Dette for å sikre at barns rett til medbestemmelse blir en realitet for barn i Norge. Komiteen vil særlig påpeke barns behov for medbestemmelse i barnehage og skole, og ber Regjeringen påse at dette er en realitet for barn i dag.95

I Barneombudets rapport God hjelp til rett tid? gjennomgås fylkesmennenes behandling av saker i den nye håndhevingsordningen om elevenes skolemiljø. Ombudet har blant annet sett på fylkesmennenes bruk av barnekonvensjonen i saksbehandlingen. Ett av funnene i rapporten er at mange fylkesmenn ikke foretar en reell vurderingen av barnets beste. I mange saker framgår det ikke hva som er barnets beste, eller hvordan dette er vurdert og vektet mot andre hensyn. I rapporten understreker ombudet at en god barnets beste-vurdering er basert på momentene som barnekomiteen angir. Nærmere bestemt må det vurderes hva som er barnets beste, gjennom vurdering av barnets egne meninger, barnets identitet, barnets sårbarhetssituasjon, barnets helse, barnets rett til beskyttelse, omsorg, sikkerhet og barnets rett til utdanning.96

18.3.2 Innspill til utvalget

Barneombudet har pekt på at sentrale regler i barnekonvensjonen bør tas inn i opplæringsloven i form av en generell og overordnet regulering. Ombudet mener at særlig artikkel 3 og artikkel 12 bør løftes fram slik at de gjelder generelt, og viser i denne sammenheng til at § 1-6 i barnevernloven kan være til inspirasjon. Videre mener ombudet at utvalget bør vurdere å konkretisere innholdet i en barnets beste-vurdering. For øvrig oppfordrer ombudet utvalget til å vurdere om det er andre artikler i barnekonvensjonen som bør innarbeides.97

Forandringsfabrikken har gitt utvalget et innspill som er basert på undersøkelser med deltakelse fra om lag 6 000 elever. Sentralt i innspillet er at opplæringsloven er en av de aller viktigste lovene for barn og unge i Norge. Barn og unge mener derfor det er viktig at grunnprinsippene i barnekonvensjonen «gjennomsyrer» loven. På vegne av barn og unge har Forandringsfabrikken blant annet pekt på at loven bør sikre at skolene vurderer hva som er barnets beste og at denne vurderingen tar utgangspunkt i barnets mening. Forandringsfabrikken ber om at barnekonvensjonen artikkel 3 og 12 ligger til grunn for hele loven.98

Utvalget har også fått innspill fra Redd Barna, åtte regionale elev-, lærling- og mobbeombud m.fl. hvor de tar opp problemstillinger knyttet til elevenes rettssikkerhet ved ileggelse av sanksjoner. Utvalget oppfordres til å se på hvordan regelverket kan sikre at elevenes grunnleggende rettigheter sikres. I innspillet vises det blant annet til at plikten til å høre eleven før det ilegges sanksjon, bør komme klart fram. Videre påpekes det at også hensynet til hva som er det beste for barnet som har problemer med atferd, må være en del av vurderingen.99

18.4 Utvalgets vurdering

Behov for en overordnet regulering i opplæringsloven

Utvalget har fått innspill om at det er særlig viktig at prinsippet om barnets beste reguleres overordnet i opplæringsloven. Selv om artikkel 3 i barnekonvensjonen og § 104 i Grunnloven gjelder for opplæringen uavhengig av hva som står i opplæringsloven, ser utvalget flere argumenter for at disse prinsippene synliggjøres i opplæringsloven gjennom særskilt regulering.

Barn er hovedpersonene i skolen, og utvalget mener at deres grunnleggende rettigheter bør synliggjøres i regelverket for skolen og opplæringen. En regulering av barnets beste i opplæringsloven vil være en dobbeltregulering. I dette tilfellet er det tale om regulering av sentrale rettigheter for å øke bevisstheten og etterlevelsen av disse. Etter utvalgets vurdering kan dette forsvare et unntak fra utvalgets prinsipp om at dobbeltregulering normalt bør unngås. Et annet argument er at barnets beste er regulert i Grunnloven og barnekonvensjonen, som er gjort gjeldende gjennom menneskerettsloven. Dette er regelverk som kan framstå som utilgjengelige for lesere som ikke er jurister. Det er her tale om et grunnleggende prinsipp som i tillegg til å være godt kjent for ansatte i kommunen og skolen, også bør være godt kjent for elever og foreldre.

At det skal foretas barnets beste-vurderinger, framkommer direkte enkelte steder i dagens regelverk. Etter utvalgets vurdering framstår reguleringen som noe tilfeldig. Det er klart at barnets beste skal være en del av langt flere vurderinger enn hva som framgår av dagens regelverk. At prinsippet om barnets beste kun er regulert for et utvalg typetilfeller, kan bidra til usikkerhet om hvorvidt vurderingene er sentrale i andre saker eller ikke. For å sikre at prinsippet blir ivaretatt i alle saker som berører barn, mener utvalget at opplæringsloven bør ha en generell og overordnet regulering av barnets beste.

Utvalget har også blitt oppfordret til å vurdere om det er andre artikler i barnekonvensjonen som bør innarbeides i et nytt regelverk for skole og opplæring. Etter utvalgets vurdering skiller prinsippet om barnets beste og retten til å bli hørt seg fra de to andre grunnprinsippene ved at de begge er prinsipper som også må anses for å være saksbehandlingsregler. Retten til å bli hørt vurderes i kapittel 19 om elevenes medvirkning.

Om innholdet i reguleringen

Utvalget foreslår å regulere prinsippet om barnets beste i lovens første del. Hensikten er å gjøre det uomtvistelig at dette prinsippet gjelder generelt. Utvalget foreslår at bestemmelsen skal gjelde for alle beslutninger og avgjørelser, ikke kun vedtak. Når prinsippet blir inntatt i en generell og overordnet bestemmelse i loven, mener utvalget at det ikke vil være hensiktsmessig å beholde dagens reguleringer av barnets beste for konkrete enkeltsaker.

Utvalgets forståelse er at prinsippet om barnets beste i barnekonvensjonen artikkel 3 i tillegg til å oppstille rettigheter og plikter, også stiller krav til beslutningsprosesser. Etter utvalgets vurdering er det lite hensiktsmessig at en overordnet bestemmelse gir føringer for hvordan barnets beste-vurderinger skal foretas i alle tilfeller. Det er naturlig at det blir veiledet om det nærmere innholdet i kravet i forbindelse med de konkrete bestemmelsene der prinsippet om barnets beste er særlig relevant. Eksempelvis bør det gis veiledning om hva prinsippet om barnets beste betyr for vedtak etter reglene om skolemiljø.

Prinsippet om barnets beste, slik det framgår av Grunnloven og barnekonvensjonen, gjelder for de under 18 år. Elever i videregående opplæring er eller blir 18 år i løpet det siste skoleåret. Etter utvalgets vurdering er det lite hensiktsmessig å ha ulike regler for elever over og under 18 år. Utvalget foreslår derfor at lovens ordlyd skal vise til «eleven», ikke barnet. Dette innebærer at prinsippet gis utvidet anvendelse sammenlignet med hva som følger av Grunnloven og barnekonvensjonen. Dette tilsvarer dagens regulering av barnets beste i blant annet skolemiljøsaker, men vil med utvalgets forslag utvides til å gjelde generelt i alle saker. Når bestemmelsen henviser til elevens beste, betyr det at bestemmelsen ikke vil få anvendelse for lærlinger. Bestemmelsen får heller ikke anvendelse for dem som i loven omtales som «vaksne elevar». Prinsippet om barnets beste vil likevel, i kraft av Grunnloven og barnekonvensjonen, gjelde for lærlinger og voksne elever som er under 18 år.

18.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at den nye loven får en generell bestemmelse om elevens beste som ligger nært Grunnloven § 104, se forslag til § 2-1

19 Elevenes medvirkning og skoledemokratiet

19.1 Innledning

I dette kapitlet drøfter utvalget behovet for lovbestemmelser om skoledemokrati og elevenes rett til å ytre seg. Det er flere grunner til at skoledemokrati er viktig. For det første er skoledemokrati viktig fordi det oppfyller elevenes grunnleggende demokratiske rettigheter. For det andre bidrar skoledemokrati til opplæring i demokrati gjennom demokratisk praksis. For det tredje bidrar skoledemokrati til et godt skolemiljø.

Dagens opplæringslov har flere bestemmelser som omhandler foreldresamarbeid og elevmedvirkning i styringen av skolen. Bestemmelsene handler stort sett om organisering.

Siden opplæringsloven ble vedtatt i 1998, har det skjedd endringer hva gjelder barns rett til medvirkning og vektlegging av skoledemokrati både i internasjonale rettskilder og i Grunnloven. Særlig er det grunn til å framheve inkorporeringen av barnekonvensjonen i menneskerettsloven i 2003 og vedtakelsen av Grunnloven §§ 104 og 109 i 2014. Disse endringene taler for å vurdere om skoledemokratiets betingelser bør styrkes med endringer i opplæringsloven.

19.2 Dagens regler

19.2.1 Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser

FNs barnekonvensjon

Det er flere bestemmelser i barnekonvensjonen som er relevante for skoledemokrati og elevenes medvirkning. Barnekonvensjon gir for eksempel barn rett til å bli hørt (artikkel 12), rett til å ytre seg (artikkel 13) og rett til å organisere seg (artikkel 15).

Barnekonvensjonen artikkel 12 danner grunnlaget for barns rett til å bli hørt. Bestemmelsen lyder slik:

• 1. Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

• 2. For dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett.

Retten til å gi uttrykk for sitt syn kalles gjerne for en rett til medbestemmelse. Det er alminnelig lagt til grunn at retten til å bli hørt omfatter både det å få uttale seg, det å bli lyttet til og at det man sier blir tatt hensyn til. Videre er retten etter artikkel 12 ofte omtalt som en rett til å delta eller medvirke.

Barnekonvensjonen artikkel 13 slår fast barnas ytringsfrihet:

• 1. Barnet har rett til ytringsfrihet, til å få og gi informasjon og ideer av alle slag og på alle måter. Begrensninger kan bare gjøres av hensyn til andres rettigheter eller for å beskytte nasjonal sikkerhet og offentlig orden.

• 2. Utøvelsen av denne rett kan undergis visse begrensninger, men bare begrensninger som er fastsatt ved lov og som er nødvendige:

  • a) av hensyn til andres rettigheter eller omdømme, eller

  • b) for å beskytte nasjonal sikkerhet, offentlig orden (ordre public) eller offentlig helse eller moral.

Barnas ytrings- og informasjonsfrihet står altså sterkt. Det er verdt å merke seg det grunnleggende, at barns ytrings- og informasjonsfrihet ikke kan begrenses, for eksempel i skoleregler, med mindre det er lovgrunnlag for begrensningen, og den er begrunnet med hensynene nevnt i bokstav a og b. Det er et viktig poeng at barnets ytringsfrihet ikke er det samme som barnets rett til å bli hørt. Det første er rettigheter barnet har som medborger i et demokrati, det andre er rettigheter barnet har i sin egen sak. FNs barnekomité uttrykker det slik:

Retten til ytringsfrihet, som er nedfelt i artikkel 13, blir ofte forvekslet med artikkel 12, men selv om det er et nært slektskap mellom de to artiklene, er det snakk om forskjellige rettigheter. Ytringsfriheten dreier seg om retten til å ha og gi uttrykk for meninger, og til å søke etter og motta informasjon gjennom alle typer medier. Den hevder barnets rett til å ha meninger og gi uttrykk for dem, og at staten ikke kan legge begrensninger på disse. Den pålegger derfor partene å avstå fra å blande seg inn i ytringen av synspunkter, og avstå fra å begrense tilgangen til informasjon, samtidig som den pålegger dem å beskytte retten til tilgang til kommunikasjonsmidler og offentlig dialog. Artikkel 12 dreier seg imidlertid spesifikt om retten til å gi uttrykk for synspunkter på saker som angår barnet, og retten til å bli tatt med på råd når handlinger blir vurdert eller beslutninger skal tas som har implikasjoner for barnets liv.100

Barnekonvensjonens bestemmelser om barnets beste (artikkel 3), retten til å bli hørt (artikkel 12), barnets ytrings- og informasjonsfrihet (artikkel 13) og retten til informasjon (artikkel 17) står i en nær funksjonell sammenheng.101 Det kan også være grunn til å merke seg følgende merknad fra FNs barnekomité om behovet for lovgivning av elevrepresentasjon:

En stabil medvirkning fra barna i beslutningsprosessene kan oppnås gjennom bl.a. klasseråd, elevråd og elevrepresentasjon i skolestyrer og utvalg, der de fritt kan gi uttrykk for sine meninger om utviklingen og implementeringen av skolepolitikk og atferdskodekser. Disse rettighetene må lovfestes, slik at man ikke er avhengig av godvilje fra myndigheter, skoler og rektorer for å få dem gjennomført.102

Hovedpoenget i komiteens uttalelse er at lovgivningen må sikre stabil medvirkning fra barna i beslutningsprosessene. Hvordan lovgivningen skal utformes og hvilke rettigheter elevene mer konkret skal gis, sier ikke komiteen noe om utover å gi noen eksempler.

Europarådets pakt for menneskerettighetsundervisning og opplæring til demokratisk medborgerskap

Europarådets pakt for menneskerettighetsundervisning og opplæring til demokratisk medborgerskap bygger ifølge fortalen, på at utdanning og opplæring spiller en nøkkelrolle i å fremme menneskerettigheter, folkestyre og rettsstaten.103 Et sentralt begrep i pakten er «demokratisk medborgerskap», som i punkt 2 bokstav a er definert slik:

Opplæring til demokratisk medborgerskap» (education for democratic citizenship, EDC) innebære[r] utdanning, opplæring, bevisstgjøring, informasjon, framgangsmåter og aktiviteter som, ved å utruste elever med kunnskaper og ferdigheter og utvikle forståelse, holdninger og atferd, har som mål å gjøre dem i stand til å utøve og forsvare sine demokratiske rettigheter og plikter i samfunnet, til å sette pris på mangfold og til å delta aktivt i det demokratiske livet, med det for øye å fremme og verne folkestyret og rettsstaten.

Pakten inneholder flere punkter det er relevant å se hen til ved utformingen av norsk lovgivning. I punkt 5 listes det opp flere mål og prinsipper som «bør veilede medlemsstatene når de utformer sin politikk, lovgivning og praksis». Særlig er det verdt å merke seg bokstav e, som slår fast følgende:

Framgangsmåter og aktiviteter i undervisning og læring bør følge og fremme verdier og prinsipper forbundet med folkestyre og menneskerettigheter; særlig bør styringen av læresteder, inkludert skoler, gjenspeile og fremme menneskerettighetsverdier og fremme myndiggjøring og aktiv deltakelse hos elever, undervisningspersonale og andre aktører, inkludert foreldre.

I tillegg er det grunn til å peke på punkt 8 om demokratisk styring, som slår fast følgende:

Medlemsstatene bør fremme demokratisk styring på alle læresteder, både som en ønskelig og fordelaktig styringsmetode i seg selv og som en praktisk måte å lære om og erfare folkestyre og respekt for menneskerettigheter. Medlemsstatene bør på en hensiktsmessig måte oppmuntre og legge til rette for at elever, undervisningspersonale og andre aktører, inkludert foreldre, aktivt deltar i styringen av læresteder.

19.2.2 Opplæringsloven og forskrifter til opplæringsloven

Elevmedvirkning er omtalt flere steder i opplæringsloven. I opplæringsloven § 1-1 sjette avsnitt andre setning er det slått fast at elevene «skal ha medansvar og rett til medverknad». Ifølge forarbeidene innebærer bestemmelsen at skolen og lærebedriften må legge til rette for at elevene får erfaring med ulike former for ansvar, deltakelse og medvirkning i demokratiske prosesser både i det daglige arbeidet og ved deltakelse i representative organer.104

I opplæringsloven kapittel 11 er det gitt regler om at det skal etableres flere råd og utvalg som har til hensikt å sikre elever, foreldre og tilsatte innflytelse på avgjørelser som gjelder skolen, for eksempel elevråd og foreldreråd. Det er tale om rådgivende organer, men opplæringsloven forutsetter at kommunen kan delegere styringsoppgaver til samarbeidsutvalget ved grunnskoler, jf. § 11-1 tredje avsnitt. Kommunen kan også oppnevne samarbeidsutvalget som styre for skolen i tråd med kommuneloven § 5-10. Fylkeskommunen har tilsvarende adgang til å oppnevne skoleutvalget ved en videregående skole som styre for skolen.

Målene for opplæringen er utdypet i overordnet del av læreplanverket:

Demokrati og medborgerskap som tverrfaglig tema i skolen skal gi elevene kunnskap om demokratiets forutsetninger, verdier og spilleregler, og gjøre dem i stand til å delta i demokratiske prosesser. Opplæringen skal gi elevene forståelse for sammenhengen mellom demokrati og sentrale menneskerettigheter som ytringsfrihet, stemmerett og organisasjonsfrihet. De skal få innsikt i at demokratiet har ulike former og uttrykk.

Gjennom arbeid med temaet demokrati og medborgerskap skal elevene forstå sammenhengen mellom individets rettigheter og plikter. Individene har rett til å delta i politisk arbeid, samtidig som samfunnet er avhengig av at borgerne bruker rettighetene til politisk deltakelse og utforming av det sivile samfunnet. Skolen skal stimulere elevene til å bli aktive medborgere, og gi dem kompetanse til å delta i videreutviklingen av demokratiet i Norge.

Opplæringen skal gi elevene kunnskaper og ferdigheter til å møte utfordringer i tråd med demokratiske prinsipper. De skal forstå dilemmaer som ligger i å anerkjenne både flertallets rett og mindretallets rettigheter. De skal øve opp evnen til å tenke kritisk, lære seg å håndtere meningsbrytninger og respektere uenighet. Gjennom arbeidet med temaet skal elevene lære hvorfor demokratiet ikke kan tas for gitt, og at det må utvikles og vedlikeholdes.105

Selv om læreplanverket omhandler opplæringens innhold, er det en nær forbindelse til spørsmålene om elevmedvirkning og skoledemokrati fordi læring av demokrati best skjer i et demokrati og gjennom demokrati.

Elevene har også rett til å medvirke i saker som gjelder dem selv. Det er regulert særskilt at elevene skal høres før det fattes vedtak om spesialundervisning, jf. § 5-4, i saker som gjelder skolemiljøet, jf. § 9 A-4, som slår fast at alle elever som er involvert i en sak, skal bli hørt. Elevene har fra og med 8. trinn rett til å velge hovedmål og om de skal ha opplæring i og på samisk, jf. §§ 2-5 og 6-2.

I opplæringsloven § 13-3d står det følgende: «Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for samarbeid med foreldre, høvesvis i grunnskolen og i vidaregåande opplæring. Organiseringa av foreldresamarbeidet skal ta omsyn til lokale tilhøve. Departementet gir nærmare forskrifter.» I Ot.prp. nr. 55 (2008–2009) er det presisert at det er opp til de involverte partene å avgjøre hvordan samarbeidet skal organiseres.106

19.2.3 Andre lover

Det er inntatt bestemmelser i andre lover om barns rett til medvirkning etter inkorporeringen av barnekonvensjonen i norsk rett og vedtakelsen av Grunnloven § 104. Et eksempel er barnehageloven § 3 som lyder som følger:

§ 3 Barns rett til medvirkning

Barn i barnehagen har rett til å gi uttrykk for sitt syn på barnehagens daglige virksomhet.

Barn skal jevnlig få mulighet til aktiv deltakelse i planlegging og vurdering av barnehagens virksomhet.

Barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet

Et annet eksempel finnes i forslaget til ny barnevernslov:

§ 1-5 Barns rett til medvirkning

Et barn som er i stand til å danne seg egne meninger, har rett til å medvirke i alle forhold som vedrører barnet etter denne loven. Barnet skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon og har rett til fritt å gi uttrykk for sine meninger. Barnet skal bli lyttet til, og barnets meninger skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet. […]107

19.3 Kunnskapsgrunnlaget

19.3.1 Rapporter og undersøkelser

Elevene som demokratiske samfunnsborgere

Skolens grunnleggende oppgave i å danne demokratiske samfunnsborgere er framhevet i flere offentlige utredninger. I ytringsfrihetskommisjonens rapport – NOU 1999: 27, som la grunnlaget for Grunnloven § 100, ble skolens samfunnsoppdrag omtalt slik:

Skolen skal ikke bare gjøre oss til nyttige samfunnsborgere, men skal (ut)danne oss til myndige mennesker. Her reflekteres altså den annen begrunnelse, autonomien, eller det selvstendige menneske og den fri meningsdannelse. […] Folkebibliotekloven av 1985, universitetsloven av 1995 og opplæringsloven av 1998 er således eksempler på lover som indirekte er av stor betydning for reguleringen av og vernet om ytringsfriheten (inkludert informasjonsfriheten).108

I NOU 2011: 20 Ungdom, makt og medvirkning (ungdommens makt- og demokratiutredning) drøftes skolens demokratioppdrag inngående. I forbindelse med utredningen ble det gjennomført flere undersøkelser av elevmedvirkning og elevdemokrati. Inntrykket fra disse undersøkelsene er noe blandet. I utredningen pekes det, med henvisning til flere undersøkelser, på stor oppslutning blant elevene om elevrådet.109 Blant annet oppga nær alle elevene som deltok i den internasjonale demokratiundersøkelsen (ICCS), at de var svært enig eller enig i at skoler bør ha et elevråd. Felles for undersøkelsene som refereres, er likevel at det ikke er klart om det er den formelle organiseringen elevene slutter opp om, eller et generelt ønske om elevinnflytelse via et elevdemokrati. Elevrådet er i dag organiseringen som forbindes med elevdemokratiet, og «elevråd» brukes tidvis nærmest synonymt med «elevdemokrati».

Det er begrenset med forskning på hvordan det står til med elevdemokratiet i norske skoler. I en artikkel i Utdanningsnytt beskriver Kjetil Børhaug det slik at «deltakinga er forvist til utkanten av skulekvardagen». Han skriver videre:

Elevdemokratiet i formelle rådsorgan og i kvardagen burde nok vore meir undersøkt, men det kan sjå ut til at elevdemokratiet har utfordringar med å realisera sin eigen retorikk om å vera demokratiske heilt utan atterhald. Der er korrekt gjennomførte val og råd, men saksfeltet blir for lite og kontrollen frå rektor og lærarar for sterk, og det er ikkje heilt truverdig å kalla dette for eit demokrati fullt ut.110

I NOU 2015: 2 Å høre til. Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø (Djupedalutvalget), framheves sammenhengen mellom involvering av elever og foreldre og et godt skolemiljø. Djupedalutvalget uttaler blant annet at «[d]eltakelse fra elever og foreldre er en viktig faktor for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og forebygge krenkelser».111 Utvalget understrekte også «barnekonvensjonen artikkel 12 i forbindelse med arbeidet i elevrådet, og at elevrådet skal være et organ som har reell innflytelse på […] skolens arbeid».112

Et spørsmål som angår skolen som demokrati og skolen som del av et samfunnsdemokrati, er politiske partiers mulighet til å slippe til i skolen og elevenes mulighet til å delta i politiske aktiviteter utenfor skolen. I NOU 2011: 20 problematiseres det at skolen er for lukket for politiske partier. I utredningen framheves det:

Utvalget mener også at skolens demokratioppdrag ikke kan løses dersom skolen lukker seg for andre aktører, slik mange rapporterer om. Skolen må slippe organisasjoner og politiske partier til, og den må anerkjenne elevers rett til å være engasjert i politisk og samfunnsrettet virksomhet.113

Elevene som digitale medborgere

Utfordringene med å være demokratiske medborgere i et digitalt samfunn er tatt opp i flere sammenhenger. Digitaliseringen av samfunnet skaper nye demokratiske utfordringer og muligheter. Digital tilgang til informasjon utfordrer grunnleggende demokratiske verdier som sannhetssøking og saklig meningsutveksling. Det digitale rom gir nye muligheter for å krenke og trakassere meningsmotstandere og til å spre usannheter. Samtidig gir det digitale nye muligheter til å skape åpne, demokratiske skoler, der elevene kan delta på mange ulike vis. Det er mye lettere, på godt og vondt, å ytre seg i og om skolesamfunnet. I flere sammenhenger er det pekt på at denne nye virkeligheten fordrer at skolen evner å utvikle elevene til digitale medborgere.

I ungdommens makt- og demokratiutredning drøftes barn og unge som digitale medborgere. I utredningen legges det til grunn en bred forståelse av «digitalt medborgerskap»: «I et demokratiperspektiv innebærer digitalt medborgerskap bevissthet om at man er en samfunnsborger også på Internett.»114 I utredningen pekes det på at å utvikle digital medborgerkompetanse er viktig. Det pekes blant annet på følgende:

Digital medborgerkompetanse omfatter bevissthet om at man er en samfunnsaktør også på Internett. Derfor må debattkultur, dvs. prinsippet om å vise respekt for meddebattanter selv om man er uenige med dem, inngå som en del av undervisningen. Dette er særlige viktig i anonyme nettforum. Retten til anonymitet er nedfelt i Grunnloven og kan være positivt for ytringsfriheten. Samtidig kan anonymiteten føre til at ytringsfriheten misbrukes fordi avsenderen ikke fullt og helt trenger å stå til ansvar for egne utsagn. Dette kan igjen føre til at noen ungdommer blir ekskludert fra denne arenaen på grunn av mobbing og hets. Dette underbygger viktigheten av digital medborgerkompetanse. Det er utvalgets synspunkt at digital medborgerkompetanse bør inkluderes som kompetansemål i det nye demokratifaget i grunnskolen, jf. kapittel 3 om skolens demokratioppdrag.115

Behovet for å utvikle digitalt medborgerskap er også framhevet i NOU 2014: 7 Elevenes læring i fremtidens skole116 og i Digitaliseringsstrategi for grunnopplæringen 2017–2021, der følgende beskrives som et mål:

Innenfor det tverrfaglige temaet demokrati og medborgerskap skal elevene tilegne seg kunnskap om demokrati og samfunnsdeltakelse, og få øve på, erfare og praktisere demokratiske prosesser i praksis. Mange demokratiske prosesser og arenaer for å delta i samfunnsdebatten er i dag digitale, og digitalt medborgerskap kan dermed være aktuelt når elevene skal lære om demokratiet, for demokratisk deltakelse og gjennom demokratisk deltakelse.117

Den digitale virkeligheten åpner også nye muligheter for demokratisk deltakelse. Dersom elevene skal bli digitale medborgere gjennom praksis, må disse mulighetene tas i bruk i skolesamfunnet, og man må ha et bevisst forhold til det digitale skoledemokratiet. Et perspektiv på dette gir Kristin Eriksen:

Digitalt medborgerskap handler på den ene siden om inngangsbillett til denne arenaen, altså tilgang på nettbrett, datamaskiner og internett. På den annen side er det nødvendig med ferdigheter til å bruke slike verktøy og å kunne delta på ulike debatt­ og kommunikasjonsplattformer. Det innbefatter også forståelse av hvordan økt digitalisering i samfunnet påvirker vilkårene for demokratiet og ytringer.118

Ny teknologi gjør det lettere å legge til rette for medvirkning i form av digitale avstemninger, skolekvitring, digitale debatter og rom for digitale ytringer. Det er flere argumenter for at skolene bør bruke digitale verktøy og sosiale medier i skoledemokratiet.119 Digitale rom kan også få hele skolen til å delta i demokratiske diskusjoner. En fare ved det tradisjonelle skoledemokratiet kan være at det i realiteten utvikler seg til et demokrati for de få, blant annet fordi terskelen for å engasjere seg, for mange, kan være høy. Utvalget har erfart og blitt fortalt at en større del av elevmassen ytrer seg og diskuterer, når man bruker egnede digitale verktøy. Et eksempel er skolekvitringen utvalget var med på ved Kippermoen ungdomsskole, se kapittel 4.4.2.

19.3.2 Regelverk i andre land

Sverige

I svenske skollagen finner vi et eksempel på en generell regulering av organiseringen av medvirkning. Det framgår av kapittel 4 § 13 at det er krav om et eller flere forum for samråd:

Vid varje förskole- och skolenhet ska det finnas ett eller flera forum för samråd med barnen, eleverna och de vårdnadshavare som avses i 12 §. Där ska sådana frågor behandlas som är viktiga för enhetens verksamhet och som kan ha betydelse för barnen, eleverna och vårdnadshavarna.

Inom ramen för ett eller flera sådana forum som avses i första stycket ska barnen, eleverna och vårdnadshavarna informeras om förslag till beslut i sådana frågor som ska behandlas där och ges tillfälle att komma med synpunkter innan beslut fattas.

Rektorn och förskolechefen ansvarar för att det finns forum för samråd enligt första stycket och för att informations- och samrådsskyldigheten enligt andra stycket fullgörs.

Den svenske skollagen kapittel 1 § 5 a gir myndighet til rektor å beslutte politiske partiers tilgang til skolen:

Rektorn beslutar om politiska partier ska bjudas in för att medverka i utbildningen. Om politiska partier bjuds in får antalet begränsas till samtliga de partier som är representerade i antingen riksdagen, vald församling i en eller flera kommuner eller i Europaparlamentet.

Rektorn får även bjuda in politiska partier utifrån ett annat urval än som anges i första stycket, om urvalet sker på en annan objektiv grund.

Om ett begränsat antal politiska partier har bjudits in till en skola enligt första eller andra stycket behöver inte andra politiska partier som har anmält intresse för att medverka i utbildningen ges en sådan möjlighet. Rektorn får dock besluta att eleverna som ett led i utbildningen ska ges möjlighet att på lämpligt sätt ta del av information också från dessa andra politiska partier.

Danmark

I den danske folkeskoleloven er demokrati og medborgerskap løftet fram i § 1 Stk. 3: «Folkeskolen skal forberede eleverne til deltagelse, medansvar, rettigheder og pligter i et samfund med frihed og folkestyre. Skolens virke skal derfor være præget af åndsfrihed, ligeværd og demokrati.»

19.3.3 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) mener at det bør lovfestes at hver kommune skal ha et kommunalt foreldreutvalg (KFU) og at det er skoleeiers plikt å sørge for at KFU etableres.120

Andre

Forandringsfabrikken mener blant annet at barns medvirkning må være helt grunnleggende i den nye opplæringsloven.121

I utvalgets samtaler med elever, lærere og rektorer har flere framhevet at det kan være vanskelig å finne tid til elevmedvirkning og elevdemokrati i en hektisk skolehverdag.

Utvalget har også fått innspill om at ordningen med elevråd ikke nødvendigvis er den beste måten å organisere elevdemokrati på. Det er også spilt inn at elevrådets virksomhet oppleves fjernt fra elevens hverdag og at oppmerksomheten i større grad bør rettes mot elevenes daglige medvirkning.

Noen av elevene spilte inn at svært få saker tas opp i elevrådet og at elevrådsrepresentantene ikke er aktive nok. Elevene antok at dette kunne ha sammenheng med at valg av representanter ikke blir tatt seriøst nok. På små skoler kan det være vanskelig å finne noen fra hver klasse som ønsker å være med. En annen utfordring som er beskrevet for utvalget, er at det ikke blir gitt god nok opplæring i hvordan drive elevrådsarbeid verken til elevene eller elevkontakten. Et forslag som er nevnt for utvalget, er at elevråd på mindre skoler kan erstattes av et «skolemøte», altså et allmøte der skoleledelsen og alle elevene deltar.

Også representanter fra skolens ledelse, for eksempel rektor ved Firda vidaregåande skule, understrekte viktigheten av å legge vekt på elevenes medvirkning. Han mente at elevrådet kunne bli for perifert til å gi god medvirkning, og at det var elevenes medvirkning i det daglige arbeidet som var det sentrale.

Noen av elevene utvalget har møtt, har tatt til ordet for at klassestemmen og klassedemokratiet bør få større plass. Elevene i Drammen viste for eksempel til at de ønsket medvirkning i saker som gjaldt regler for klasserommet og aktiviteter i klassen. De mente også at klassene burde få gi innspill til elevrådet. Elevene fra Sogndal vidaregåande skule pekte på at klasseperspektivet kan falle litt igjennom med elevråd hvor det kun er én klasserepresentant. De mente det burde være lettere for den enkelte klasse å finne ut hva som fungerer for dem fordi dette noen ganger er viktigere enn hva som fungerer på skolen.

19.4 Utvalgets vurdering

19.4.1 Er sammenhengen mellom Grunnloven og opplæringsloven tydelig og god?

Det overordnede kravet til opplæring følger av Grunnloven § 109. Elevene har rett til opplæring, og opplæringen skal «fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene». Grunnloven pålegger også «å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale», jf. Grunnloven § 109. Disse bestemmelsene, sammen med Grunnloven § 104, som slår fast barnas individuelle så vel som kollektive medvirkningsrett i spørsmål som gjelder dem selv, innebærer krav til skolen som demokrati.

Dersom man leser reglene på opplæringsfeltet i sammenheng, framstår opplæringsloven nærmest som et tomrom, mellom Grunnlovens bestemmelser og den overordnede delen av læreplanverket. Overordnet del, særlig kapittel 1.6 Demokrati og medvirkning, er på mange måter en gjennomføring av Grunnloven §§ 100, 104 og 109. Sentralt i grunnlovsforarbeidene og i den overordnede delen av læreplanverket er at elevene ikke bare skal lære om demokrati, elevene skal også delta i et demokrati – både fordi de lærer demokrati gjennom demokrati, men også fordi elevene er medborgere med demokratiske rettigheter.

I opplæringsloven gjenfinner vi i mindre grad sentrale begreper som er brukt i Grunnloven eller overordnet del. Skoledemokratiet er nevnt indirekte i formålsbestemmelsen § 1-1 fjerde avsnitt: «Opplæringa […] skal fremje demokrati, likestilling og vitskapelig tenkemåte» og femte avsnitt: «Elevane […] skal lære å tenkje kritisk […] ha medansvar og rett til medverknad.» Disse formålene samsvarer godt med kravene i Grunnloven og i den overordnede delen av læreplanverket, men forsvinner blant mange andre formål med opplæringen og settes ikke i en videre sammenheng. Den danske folkeskoleloven gir i § 1 Stk. 3 et eksempel på en regulering der demokrati og medborgerskap er løftet noe mer fram, se kapittel 19.3.2.

Det vil gi bedre sammenheng i reglene om opplæringsloven reflekterer forpliktelsene i Grunnloven på en tydelig måte. Bestemmelser i opplæringsloven om skoledemokrati gir samtidig en god og overordnet introduksjon til presiseringen i overordnet del av læreplanverket.

Opplæringen skal fremme respekt for demokrati, rettsstat og menneskerettigheter. Et sentralt spørsmål er hvordan elevene skal tilegne seg kunnskap og ferdigheter som er nødvendige for å bli gode demokratiske samfunnsborgere. Det er framhevet i flere sammenhenger at det ikke er tilstrekkelig å lære elevene om demokrati, elevene må også læres opp for demokratiet og gjennom demokrati.122

Det er flere måter å delta i et demokrati på. Elevenes deltakelse kan beskrives som en stige. Den minste formen for deltakelse i et demokrati er at elevene gis enkel informasjon om beslutninger som tas. I den andre enden av stigen er beslutninger som elevene selv tar eller er med på å ta. Dersom elevene skal lære gjennom demokratisk deltakelse, og elevene skal gis kollektiv medvirkning, er det naturlig å vurdere om det er noen beslutninger som elevene kan ta, eller om det er beslutninger de kan være med på å ta.

19.4.2 Bør det være regler om organiseringen av elevdemokrati i skolen?

Et skoledemokrati kan tenkes organisert på flere måter, som et representativt demokrati der representantene på en eller annen måte velges til besluttende eller rådgivende organer, som et tillitspersonsystem der hver klasse representeres med en person, eller et direkte demokrati der elevene i allmøter (for hele skolen, klassetrinnet eller klassen) diskuterer og beslutter.

Den digitale utviklingen innebærer også at det kan være vanskelig å overskue hvilke medvirkningsmuligheter som kan bli aktuelle å ta i bruk i tiden framover. Det digitale skolesamfunnet får stadig større betydning. Krav til en bestemt organisering kan stå i veien for god nytenkning og tilpasning til ny teknologi. Elevenes deltakelses- og samhandlingsformer vil endre seg, og det er god grunn til å gi elevene mulighet til å praktisere digitalt medborgerskap også i skole- og elevdemokratiet.

Lovfesting av bestemte demokratiske ordninger kan også virke som en hvilepute. Dersom det er opprettet elevråd, er lovens krav oppfylt, og det kan være lett å tenke at da er også kravene vi stiller til et velfungerende skoledemokrati, oppfylt.

Nettopp hvordan skoledemokratiet best kan realiseres er en diskusjon som kan gi liv til skoledemokratiet. Et åpningsspørsmål til elevene ved oppstarten av hvert skoleår kan for eksempel være: Hvordan ønsker dere å være med på å bestemme? Det har en verdi i seg selv at elevene er med på diskusjonen om organiseringen av eget demokrati. En lovpålagt fast organisasjonsform kan hindre slike fruktbare diskusjoner om hvordan demokratiet bør utformes. Hva som er hensiktsmessige organiseringsformer, kan også variere fra trinn til trinn, skole til skole og kommune til kommune.

På den annen side er det argumenter for å ha noenlunde faste ordninger for elevdemokrati. Et argument er at faste ordninger kan gi et gjenkjennbart og forutsigbart demokrati. Ved at ordninger får bestå over tid kan beslutningsprosedyrer og organer få tid til å utvikle seg, og man vil etter hvert kunne etablere gode praksiser. På andre områder er demokratiets spilleregler fastsatt ved lov. Et eksempel er kommuneloven, som gir relativt detaljerte regler om kommunenes folkevalgte organer, både hva gjelder organiseringen av disse, og hvordan organene skal arbeide. Etter utvalgets oppfatning står ikke argumentene for å lovfeste organiseringen av skoledemokratiet like sterkt som argumentene for å lovfeste organiseringen av kommunedemokratiet. Elevorganene vil stort sett være rådgivende, forvalter ikke store verdier og representerer en gruppe som skiftes ut med tiden. Det kan også være at noen vil være bekymret for at en mer overordnet og mindre presis regulering kan føre til at elevdemokratiet svekkes ytterligere.

Utvalget legger til grunn at kommunene ikke bare vil ta på alvor den økte betoningen av skoledemokratiet i Grunnloven, opplæringsloven og overordnet del av læreplanverket, men også vil se seg tjent med å stimulere til gode lokale beslutningsprosesser.

Sett hen til at elevrådene er en etablert ordning, at mange elever tross alt oppfatter elevrådet som et egnet organ for elevmedvirkning, og muligheten for at fjerningen av formelle krav til elevdemokratiet kan lede til et svekket demokrati, foreslår utvalget å lovfeste en rett til å etablere elevråd for elevene.

Strengt tatt kan man spørre om det er nødvendig å lovfeste en slik rett. Elevene har uansett rett til å organisere seg. Det følger av den alminnelige organisasjonsfriheten i Grunnloven § 101, men er også slått særskilt fast for barn i barnekonvensjonen artikkel 15, som lyder: «Partene anerkjenner barnets rett til organisasjonsfrihet og frihet til å delta i fredelig forsamlinger.» Begrensninger i denne retten må etter andre avsnitt ha grunnlag i lov, være nødvendige og forfølge et utvalg hensyn. Utvalget ser det likevel som en god tydeliggjøring og nødvendig for å fjerne eventuell tvil om retten at det framgår direkte av bestemmelsen at elevene har rett til å avgjøre hvordan elevdemokratiet skal organiseres.

19.4.3 Bør det være regler om hvordan foreldrene som gruppe skal medvirke i skolen?

Generelle demokratihensyn tilsier at foreldrene får påvirke utformingen og organiseringen av opplæringen. Foreldremedvirkning er også et sentralt tema sett i lys av formålet med opplæringen i opplæringsloven § 1-1. Å sikre foreldremedvirkning kan innebære å pålegge kommunene å legge til rette for nødvendige prosesser. Selv om dagens regulering sikrer at kommunene formelt sett har lik praksis når det gjelder etablering av råd og utvalg, gir reguleringen ingen garanti for god foreldremedvirkning. I videregående opplæring er det ikke krav om at det etableres råd eller utvalg som skal sikre foreldresamarbeid, men det er fastsatt i § 13-3d at «organiseringa av foreldresamarbeidet skal ta omsyn til lokale tilhøve». Utvalget viser for øvrig til vurderingen i kapittel 21.1.4.

Utvalget mener at en mer overordnet regulering kan bidra til økt bevissthet, og til at det lokalt reflekteres over hvordan en oppgave best kan løses. En mer overordnet regulering vil dessuten legge til rette for fleksibilitet i oppgaveløsningen og harmonere bedre med retningslinjene for statlig styring av kommunene. I tillegg vil en mer overordnet regulering i større grad ta hensyn til variasjonene i kommunestørrelser og skolestrukturer.

Utvalget foreslår derfor at kravene til samarbeidsutvalg, foreldreråd mv., erstattes av en plikt for kommunene til å sørge for at foreldrene både får være med å planlegge, gjennomføre og vurdere skolevirksomheten, og at foreldrene skal delta i styringen av skolen.

19.4.4 Elevenes individuelle medvirkning

Utvalget har fått flere innspill om at det er særlig viktig at barns rett til å bli hørt blir regulert generelt. Barns rett til å bli hørt framkommer kun fragmentarisk enkelte steder i dagens opplæringslov. Loven har fire bestemmelser som direkte eller indirekte omtaler elevers rett til å bli hørt.123 Retten til å uttale seg i saker som gjelder en selv følger også av forvaltningslovens alminnelige regel for saksbehandling ved enkeltvedtak i § 17. I bestemmelsens første avsnitt er barns medvirkning eksplisitt regulert.

En regulering i opplæringsloven av barns rett til å bli hørt vil ikke innebære en utvidelse av rettigheter eller plikter som følger av annen lovgivning. Forvaltningslovens regler for saksbehandlingen vil gjelde for vedtak som fattes etter opplæringsloven uavhengig av om retten til å bli hørt er særskilt regulert i opplæringsloven eller ikke. Selv om artikkel 12 i barnekonvensjonen og Grunnloven § 104 også gjelder for opplæringen, mener utvalget at det er flere gode grunner som taler for at retten til å bli hørt i tillegg reguleres generelt i opplæringsloven. Barn er hovedpersonene i skolen, og utvalget mener at deres grunnleggende rettigheter bør synliggjøres i regelverket for skolen og opplæringen. Å ha en generell bestemmelse om retten til å bli hørt samsvarer også med lovutviklingen generelt. Det er dessuten uheldig at sentrale rettigheter kun framgår fragmentarisk av regelverket. Barns rett til å bli hørt er relevant i alle saker som berører barn. At retten kun er regulert for et mer eller mindre tilfeldig utvalg typetilfeller kan bidra til usikkerhet om hvorvidt vurderingene er sentrale i andre saker eller ikke. For å sikre at barns rett til å bli hørt ivaretas i alle saker som gjelder dem selv, bør en regulering være generell og overordnet.

Utvalget foreslår at retten til å medvirke skal gjelde elever. Dette vil innebære en utvidelse sammenlignet med hva som følger av annet regelverk. Se omtale i kapittel 18.4.

19.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å regulere elevenes rett til å ytre seg og bli hørt, se forslag til § 2-2 første avsnitt

• én bestemmelse om skoledemokratiet som både omfatter elevene og foreldrene, se forslag til § 2-4

• å regulere en plikt for skolen til å samarbeide med elevens foreldre, se forslag til § 2-3

• at bestemmelsene om organer for brukermedvirkning i skolen ikke videreføres

20 Plikt til å delta aktivt i opplæringen, oppfølgingsplikt og om lekser

20.1 Innledning

I dette kapitlet vurderer utvalget om det fortsatt skal være lovfestet at elever og lærlinger har plikt til å delta aktivt i opplæringen, og om kommunene bør ha en plikt til å følge opp elever med høyt fravær. I kapitlet vurderer utvalget også om det skal presiseres i loven at kommuner kan pålegge elevene å gjøre oppgaver utenfor skoletiden (lekser).

20.2 Dagens regler

20.2.1 Norges internasjonale forpliktelser

I barnekonvensjonen artikkel 31 nr. 1 står det følgende:

Partene anerkjenner barnets rett til hvile og fritid og til lek og fritidsaktiviteter som passer for barnets alder og til fritt å delta i kulturliv og kunstnerisk virksomhet.

FNs barnekomité har kommentert denne artikkelen. Når det gjelder press for skoleprestasjoner, konstaterer komiteen at mange barn i mange deler av verden «blir nektet rettigheter i henhold til artikkel 31 som en konsekvens av vekt på formell akademisk suksess». Et av eksemplene som nevnes, er lekser som fortrenger barns tid til fritt å velge aktiviteter. Om oppbyggingen av dagen skriver komiteen:

Lovbestemmelser, innbefattet lekser, skal garantere riktig tidspunkt i løpet av dagen for å sikre at barn har tilstrekkelig mulighet for hvile og lek, i samsvar med deres alder og utviklingsbehov […]124

20.2.2 Opplæringsloven

I opplæringsloven er det fastsatt at elever i grunnskolen «skal vere aktivt med i opplæringa», jf. § 2-3 fjerde avsnitt første setning. Det samme kravet er stilt til elever i videregående opplæring og til lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater, jf. opplæringsloven § 3-4 andre avsnitt første setning.

Dagens bestemmelser er en videreføring av tidligere § 15 i lov om videregående opplæring. I forarbeidene til § 15 står det følgende:

Rettighetshaverens unnlatelse av å oppfylle plikten til å gjøre en aktiv innsats ut fra egne forutsetninger kan medføre at eleven må bruke av retten for å oppfylle at hvert trinn må bestås for at studie- og/eller yrkeskompetanse skal oppnås.

Unnlatelse av å oppfylle plikten må ses i sammenheng med denne paragrafens siste ledd om utelukkelse fra undervisning eller bestemmelsen om bortvisning i § 16.125

Statlige myndigheter har lagt til grunn at opplæringsloven ikke er til hinder for at skolen kan gi elevene lekser, se kapittel 20.3.1. Fra 1. august 2010 er det innført plikt for kommunene til å tilby leksehjelp i grunnskolen, jf. opplæringsloven § 13-7a.

Elevenes rettigheter og plikter skal framgå av ordensreglementet, jf. opplæringsloven § 9 A-10. Grunnlaget for vurdering i orden og atferd er knyttet til i hvilken grad eleven opptrer i tråd med skolens ordensreglement, for eksempel om de møter forberedt til opplæringen eller gjør ferdig skolearbeidet innen fastsatte tidsfrister. Oppgaver som elevene utfører hjemme, vil også kunne være en del av vurderingsgrunnlaget i fag når det skal fastsettes standpunktkarakter. Skolen må videre sikre at skolemiljøet fremmer helse, trivsel og læring for alle elevene, jf. § 9 A-2. Skolen kan ikke «pålegge» foreldrene verken å delta i leksearbeidet eller å kjøpe inn materiell eller utstyr til oppgaveløsningen.

20.3 Kunnskapsgrunnlaget

20.3.1 Historikk

Av og til stilles det spørsmål om hjemmelsgrunnlaget for lekser. Fylkesmannen i Hordaland ved daværende utdanningsdirektør uttalte i 2009 følgende:

Det finnes ikke hjemmel for å gi hjemmelekser i et eneste formelt styringsdokument, i loven eller forskriftene. Det betyr i praksis at elever og foreldre med loven på sin side ganske enkelt kan nekte å gjøre hjemmelekser. – Skolene overlater for stor del av læringsarbeidet til elevene og foreldre. Det gjøres uten at det er hjemmel for det, sier Lunde. – Læringsarbeidet skal foregå på skolen. Elevene skal ha fri når de går hjem.126

Utdanningsdirektoratet korrigerte denne tolkningen og ga uttrykk for at det er skolen som avgjør om det skal gis lekser. Direktoratet utdypet: «Det er ingen direkte hjemmel for å gi lekser i opplæringsloven […] med forskrifter. Det er imidlertid ikke tvil om at lekser er en del av skolens ordinære aktivitet.»127

Spørsmålet om skolen har adgang til å pålegge elevene lekser har også vært tema i debatter i Stortinget – blant annet i muntlig spørretime 3. februar 2016 i forbindelse med «lekseopprøret». Det er også en viss uenighet om lekser er bra eller ikke, inkludert om lekser bidrar til å forsterke de sosiale forskjellene og forskjellene mellom kjønnene.128

20.3.2 Rapporter og undersøkelser

Flere rapporter og utredninger handler om lekser, og blant annet Haugan mener at det viktige spørsmålet ikke er om det blir gitt lekser eller ikke, men at det er for lite gjennomtenkt hva leksene skal være og bidra til. Ofte kan elevene få lekser som de ikke har forutsetning for å klare, og da er utbyttet heller magert.129

En kunnskapsoversikt utarbeidet av Kunnskapssenter for utdanning viser at en jevn arbeidsbelastning og å vise elevene hvordan de skal sortere og prioritere arbeidsoppgaver, er viktig for skolens innsats for å hjelpe elevene med å mestre stress og balansere krav og forventninger.130

Utvalget er kjent med at flere kommuner prøver ut leksefri skole.

20.3.3 Andre land

Heller ikke Sverige har lov eller forskrifter som regulerer lekser, men Skolverket har utarbeidet støttemateriell om lekser.131 Støttemateriellet omhandler forberedelse av lekser, oppfølging av lekser, sjekkliste for lekser og formålet med lekser. Danmark har regler om «lektiehjælp og faglig fordypelse» som en fast og obligatorisk del av skoledagen.132 Også i Danmark åpnes det for at skolen kan pålegge elevene å gjøre «hjemmearbejde», forutsatt at disse kan løses uten hjelp av voksne. Finland har fastsatt en bestemmelse om elevenes arbeidsmengde i § 24 i lag om grundläggande utbildning. Her framgår det følgende: «I den grundläggande utbildningen får elevernas arbetsmängd inte vara större än att dessa med beaktande av den tid som används för skolgången, skolresorna och hemuppgifterna får tillräcklig tid för vila, rekreation och fritidsintressen.»

20.3.4 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Barneombudet mener det er grunn til å se på om fraværsgrensen bør fjernes. Ombudet får henvendelser fra elever som er bekymret for at regelen fører til økte helseplager, og økt frafall blant sårbare elever. Barneombudet mener at fraværsgrensen må «ses i sammenheng med regler i loven, blant annet skolens omsorgsplikt og krav til å følge opp elever med høyt fravær».133

Utdanningsforbundet mener at det er en betydelig utfordring at lokale skolemyndigheter griper inn i profesjonens handlingsrom med detaljstyring som gjør at profesjonens mulighet til å utøve sitt faglige skjønn overstyres. Blant eksemplene Utdanningsforbundet nevner, er kommunestyrer som har vedtatt leksefri skole.134

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) har vedtatt et prinsippnotat om lekser. FUG mener at målet med enhver lekse må være

• å gi eleven tro på at han/hun har noe å bidra med

• å gi eleven trening i å øve opp egne ferdigheter og kunnskap

• å gi eleven trening i å organisere arbeidsdagen sin og utvikle gode arbeidsvaner135

Andre

Forandringsfabrikken har spilt inn at det er uklart for elevene hva som menes med at elevene skal være aktivt med i opplæringen. Betyr det at elevene er pliktige til å delta aktivt i timen (for eksempel rekke opp hånda), eller betyr det at skolen plikter å konsultere dem i planleggingen av undervisningen og innholdet i timene? Forandringsfabrikken mener blant annet at alle elever burde få muligheten til å fortelle kontaktlærer (og helst også faglærere) hvordan de lærer best.136

20.4 Utvalgets vurdering

20.4.1 Plikt til å delta aktivt i opplæringen

Utvalget understreker at aktiv deltakelse i opplæringen er viktig for fellesskapet på skolen. Plikten til aktiv deltakelse i opplæringen har derfor betydning utover den individuelle vurderingen i orden og atferd. Utvalget foreslår derfor at plikten til aktiv deltakelse i opplæringen videreføres for elevene.

Utvalget tar ikke stilling til om det bør være en fraværsgrense i videregående opplæring eller ikke, men legger til grunn at det per i dag er en slik grense. Konsekvensen av fravær over den fastsatte grensen er tap av retten til vurdering med karakter. Utvalget mener en så vidt inngripende reaksjon bør ha en tydelig hjemmel i lov. Siden fraværsgrensen har direkte betydning for muligheten til å få vitnemål, kan det argumenteres for at reglene, i alle fall hovedregelen, bør framgå direkte av loven. På den andre siden kan det være tale om til dels detaljrike regler og det kan være behov for justeringer, for eksempel ved endringer i læreplaner for fag eller fag- og timefordelingen. Dette taler for at spørsmålet om det bør være en fraværsgrense og hvordan den eventuelt skal utformes, bør reguleres i forskrift. Hensynet til likebehandling vil uansett ivaretas av sentralt fastsatte forskriftsregler. Utvalget bemerker for øvrig at fraværsgrensen er ny og fremdeles under evaluering. Så lenge utfallet av evalueringene ikke er klart, er det lite hensiktsmessig nå å foreslå en lovregulering av grensen.

20.4.2 Oppfølging av elever med høyt fravær

Fra og med skoleåret 2016–2017 har det vært en fraværsgrense i videregående opplæring. Fraværet til normaleleven ble redusert etter innføringen av fraværsgrensen, men tre år etter innføringen ser man at mange elever fremdeles har et relativt høyt fravær fra opplæringen.137 Fraværstallene for skoleåret 2018–2019 viser at det er store forskjeller mellom fylkene når det kommer til elevfravær og andelen elever som ikke får vurdering med karakter i ett eller flere fag.

Høsten 2018 ble det for første gang publisert fraværstall for elever på tiende trinn i grunnskolen. Tallene viser at noen elever har et høyt fravær, at det er relativt store lokale forskjeller i elevfraværet og at fraværet har vært stabilt de siste fem årene.138 Utvalget ser at det er mange elever i både grunnskolen og i videregående opplæring som har et høyt fravær fra opplæringen. Tilstedeværelse og deltakelse er sentralt for at målene med grunnopplæringen kan nås. Dette kan tale for at det bør være en plikt for kommunen til å følge opp elever med høyt fravær. Utvalget viser også til innspillet fra Barneombudet, se kapittel 20.3.4. Etter utvalgets vurdering bør en plikt til å følge opp elevene utformes som en overordnet plikt. Det bør gis stor grad av lokalt handlingsrom, og det bør derfor ikke være hjemmel til å gi sentrale forskrifter.

Utvalget foreslår at en oppfølgingsplikt reguleres likt for grunnskolen og videregående opplæring. Utvalget foreslår videre å regulere oppfølgingen i tilknytning til elevenes aktivitetsplikt. Bestemmelsen bør åpne for at den enkelte kommune selv kan avgjøre hvordan elevene følges opp. På denne bakgrunn foreslår utvalget at det lovfestes en plikt for kommunen til å «sørge for» at elever med høyt fravær, blir fulgt opp.

20.4.3 Adgangen til å gi lekser

Utvalget tar ikke stilling til om lekser er bra eller ikke, men konstaterer at det er en lang tradisjon for lekser i norsk skole. Siden lekser har en praktisk rettslig side og det av og til stilles spørsmål ved hjemmelsgrunnlaget, mener utvalget at det bør presiseres i den nye loven at kommunen kan pålegge elevene å gjøre oppgaver etter skoletid. Utvalget mener også at det bør presiseres at det må tas hensyn til at elever har rett til hvile og fritid når det gis lekser.

20.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre at elever skal være aktivt med i opplæringen, se forslag til § 2-2 andre avsnitt

• å lovfeste en hjemmel for å gi regler i forskrift om tap av rett til vurdering som følge av høyt fravær, se forslag til § 6-4 andre avsnitt

• å lovfeste en plikt for kommunene og fylkeskommunene til å følge opp elever med høyt fravær fra opplæringen, se forslag til § 2-2 andre avsnitt

• å presisere at kommunene og fylkeskommunene kan pålegge elevene å gjøre oppgaver utenfor skoletiden, men slik at det må tas hensyn til at elevene har rett til både hvile og fritid, se forslag til § 2-2 tredje avsnitt

21 Samarbeidet mellom skolen og foreldrene

21.1 Innledning

I dette kapitlet vurderer utvalget om det fortsatt bør være en egen bestemmelse om foreldresamarbeid.

21.2 Dagens regler

Opplæringsloven § 1-1 slår fast at opplæringens formål skal oppfylles «i samarbeid og forståing med heimen». I NOU 2007: 6 Formål for framtida (Bostadutvalget) ble forslaget om å innta samarbeid med hjemmet i formålsbestemmelsen begrunnet med menneskerettighetene, særlig foreldreretten. Bostadutvalget slo fast at det er foreldrene som har hovedansvaret for barnets oppdragelse, mens skolen har hovedansvaret for barnets opplæring.139

Ved behandlingen av ny formålsparagraf uttrykte Stortinget et særlig ønske om å tydeliggjøre viktigheten av godt samarbeid mellom hjem og skole. Komiteen vektla blant annet skolens ansvar for å skaffe seg kunnskap om foreldrene som ressurs og å anerkjenne at foreldrene spiller en viktig rolle for barns læring og utvikling. Ved stortingsbehandlingen ble derfor departementets forslag om at «skolen skal samarbeide med heimen» omskrevet og flyttet fra siste til første avsnitt i formålsbestemmelsen.140

Det følger av opplæringsloven § 13-3d at «[K]ommunen og fylkeskommunen skal sørgje for samarbeid med foreldre» i grunnskolen og videregående opplæring. Med hjemmel i bestemmelsen er det gitt nærmere regler om foreldresamarbeid i kapittel 20 i forskrift til opplæringsloven. Av § 20-1 framgår det at formålet med foreldresamarbeid er å «bidra til eleven sin faglege og sosiale utvikling». Paragrafene 20-2 og 20-3 i forskriften gir nærmere føringer for foreldresamarbeidet i henholdsvis grunnskolen og videregående opplæring. Bestemmelsene fastslår at skolen skal holde kontakten med foreldrene, avholde foreldremøter, invitere til samtale med kontaktlærer og for øvrig sørge for informasjon og varsling om forhold som gjelder eleven. Det er for eksempel også regler om varsling av foreldrene når det er tvil om eleven ikke vil få vurdering med karakter, jf. forskriften § 3-7.

Samarbeid mellom hjem og skole er også omhandlet i den overordnede delen av læreplanverket. Her er det blant annet fastsatt at god kommunikasjon mellom hjem og skole bidrar positivt til skolens arbeid med læringsmiljøet og til elevenes oppvekstmiljø. Videre står det blant annet:

Foreldre og foresatte møter skolen med ulike behov, forventninger og meninger om skolens mål og praksis. Det kan skape spenninger som kan være krevende for skolen å håndtere. Skolen må gi tydelig uttrykk for hva den skal og kan tilby, og hva som forventes av hjemmet. God og tillitsfull dialog er et gjensidig ansvar. Skolen må imidlertid ta hensyn til at ikke alle elever har samme mulighet til å få hjelp og støtte i hjemmet.141

I opplæringsloven kapittel 11 er det gitt regler som har til hensikt å sikre elever, foreldre og ansatte innflytelse på avgjørelser som gjelder skolen. Bestemmelsene handler om ulike råd og utvalg som skal etableres i skolen, se kapittel 19.2.2.

21.3 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

I forarbeidene til opplæringsloven § 13-3d, Ot.prp. nr. 55 (2008–2009), står det følgende:

Nært samarbeid mellom skole og foreldre er verdfullt og nødvendig for å skape godt grunnlag for læring. Foreldra skal vere gode samarbeidspartnarar for barna sine. Dette gjeld gjennom heile grunnopplæringa. Overgangen frå grunnskole til vidaregåande opplæring er krevjande for mange elevar, og vanskelege og viktige val skal takast både ved overgangen og undervegs i den vidaregåande opplæringa. Det har mykje å seie at foreldra er gode rådgivarar for barna sine. Samarbeidet mellom skole og heim gjennom heile grunnopplæringa bør etter departementet sitt syn sjåast i sammenheng, ikkje minst som verkemiddel for å få redusert det store fråfallet i vidaregåande opplæring.

Flere forskningsrapporter viser at et godt samarbeid mellom hjem og skole, der også foreldrene har en aktiv rolle, har positiv betydning for barn og unge på en rekke områder relatert til skolen. Det fører til bedre læringsutbytte, bedre selvregulering, bedre trivsel, færre atferdsproblemer, mindre fravær, gode relasjoner til medelever og lærere, bedre arbeidsvaner, en mer positiv holdning til skolen, bedre leksevaner og arbeidsinnsats og høyere ambisjoner med hensyn til utdanning.142

Innspill til utvalget

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) har i innspill til utvalget påpekt at dagens opplæringslov er utydelig når det gjelder samarbeidet mellom hjem og skole. De mener blant annet at det er uklart hvem som har plikt, hvem som er gitt en rett, og hvem som er gitt handlingsrom. Videre påpeker FUG at samarbeid mellom hjem og skole er omtalt på flere ulike steder i opplæringsloven, og FUG ønsker at reguleringen av samarbeidet samles på et sted slik at det blir enklere for skolenes ansatte og foreldrene å gjøre seg kjent med hva som forventes av dem.143

21.4 Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering er det naturlig at foreldrene får medvirke i opplæringen til egne barn. Nært samarbeid mellom skole og foreldre er verdifullt og nødvendig for å skape et godt grunnlag for læring og danning. I mange tilfeller vil foreldrene være nødt til å foreta valg og vurderinger på vegne av barnet. Dialog og samarbeid er også viktig fordi barnets liv i stor grad påvirkes av hvordan barnet har det på skolen.

Selv om de aller fleste skoler vil ønske å involvere foreldrene, mener utvalget at premisset er så sentralt at det likevel er behov for en regulering i lov. Utvalget mener derfor at skolen, som i dag, skal ha en lovpålagt plikt til å samarbeide med foreldrene fram til elevene er myndige. Etter utvalgets vurdering bør det i utgangspunktet være opp til partene å enes om hvordan samarbeidet skal foregå. Utvalget mener derfor at det bør være en overordnet regulering av samarbeid mellom skolen og elevens foreldre i loven.

I dag står det at «kommunen og fylkeskommunen» skal sørge for foreldresamarbeidet. Utvalget foreslår at denne ordlyden endres til «skolen» siden oppgaven naturlig skjer på skolenivå. Kommunen og fylkeskommunen skal fortsatt ha myndighet og ansvar for oppfyllelsen av plikten, se kapittel 12.4.2.

Utvalget foreslår at organiseringen av det «kollektive» foreldresamarbeidet ikke reguleres i denne bestemmelsen, se kapittel 19. Utvalget foreslår derfor at dagens § 13-3d andre setning ikke videreføres. Utvalget mener at departementet fortsatt bør ha myndighet til å gi forskrift om skole–hjem-samarbeidet, og foreslår derfor at forskriftshjemmelen videreføres, men slik at departementet ikke lenger har plikt til å gi slik forskrift.

Utvalget foreslår at opplæringsloven § 13-3d i hovedsak videreføres. I tråd med innspillet fra Foreldreutvalget for grunnopplæringen foreslår utvalget at bestemmelsene som handler om samarbeid med foreldrene, skoledemokratiet og informasjon, plasseres i kapittel 2 i loven.

21.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre reglene om foreldresamarbeid med språklige endringer, se forslag til § 2-3

22 Skoleregler

22.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes innføringen av en bestemmelse om skoleregler i den innledende delen av loven. Bestemmelsen om skoleregler vil erstatte den gjeldende bestemmelsen om ordensregler i § 9 A-10. Hva skolereglene konkret skal inneholde drøftes i liten grad her, det overlates til kommunene å bestemme.

Forslaget er ment å klargjøre dagens regler, bidra til en samlet, god og oversiktlig regelstruktur, synliggjøre sammenhengene mellom elevmedvirkning, skoledemokrati og regler i skolen og bidra til at det blir lettere å kommunisere reglene.

22.2 Dagens regler

Alle skoler skal ha et ordensreglement, jf. opplæringsloven § 9 A-10. Kommunene kan velge

• å vedta en forskrift om ordensreglement som er felles for alle skolene

• å delegere myndigheten til skolene, for eksempel til rektor eller skoleutvalget/samarbeidsutvalget

• å vedta en forskrift om ordensreglement med noen fellesregler for alle skolene og ellers delegerer til skolene å gi utfyllende forskrift om andre deler av reglementet

Ordensreglementet skal gi regler om rettighetene og pliktene til elevene og skal inneholde regler om orden og oppførsel, om hvilke tiltak som kan brukes der elever bryter reglementet, og om hvordan slike saker skal behandles. Det er anbefalt at ordensreglementet inneholder regler om trafikksikkerhet og andre forebyggende tiltak, jf. forskrift til opplæringsloven § 12-1 bokstav c. Her er det også presisert at foreldrene avgjør om barna får sykle til skolen eller ikke.

Ordensreglementet gjelder i skoletiden, når elevene er på skolens område. Oppførsel i både timer og friminutter reguleres av ordensreglementet. Reglementet kan også gjelde forhold utenfor skoletiden og skolens område dersom forholdet, for eksempel en handling, har direkte sammenheng med skolegangen.

Ved brudd på forbudet mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, kan det brukes reaksjoner som følger av ordensreglementet, jf. opplæringsloven § 9-7 fjerde avsnitt.

Kravene i forvaltningsloven § 37 om utredningsplikt, forhåndsvarsling og uttalelser fra interesserte gjelder. Med unntak av kravet om kunngjøring i Norsk Lovtidend, gjelder formkravene i forvaltningsloven § 38.

Opplæringsloven § 9 A-10 om ordensreglementet gjelder ikke for opplæring i bedrift eller opplæring spesielt organisert for voksne.

22.3 Utvalgets vurdering

22.3.1 Innledning

Forslaget som drøftes i det følgende, består i hovedsak i å

• flytte bestemmelsen om hjemmel til å gi ordensreglement til innledningskapitlet

• endre benevnelse fra «ordensreglement» til «skoleregler»

• klargjøre hva det kan gis skoleregler om

• tydeliggjøre kravet om elevmedvirkning i utforming og vedtakelse av skoleregler

22.3.2 Hvem skal bestemme skolereglene?

I kapittel 12 om prinsipper for regelstyring av grunnopplæringen har utvalget lagt til grunn som prinsipp at: «[k]ommunen [skal] som hovedregel være pliktsubjekt», og bør dermed også ha ansvaret. Utvalget foreslår i samsvar med dette prinsippet å legge myndigheten til å fastsette skoleregler til kommunen.

Det vil være opp til kommunen om beslutningsmyndigheten delegeres og hvordan elevene tas med på beslutningene, men kravene til medvirkning og skoledemokrati stiller krav til både nærhet og aktiv deltakelse i beslutninger. Sentrale spørsmål som kommunene må ta stilling er: Hva skal elevene bestemme? Hvordan skal elevene bestemme eller være med på å bestemme? Ulike beslutninger i skolesamfunnet kan passe på ulike nivåer. Beslutninger kan for eksempel tas på skolenivå, der alle elevene direkte eller indirekte er med på å bestemme, på trinnet, der alle elevene på et trinn direkte eller indirekte er med på å bestemme, eller på gruppe-/klassenivå, der alle elevene i en klasse eller en gruppe er med på å bestemme. I NOU 2019: 10 Åpenhet i grenseland. (Åpenhetsutvalget) peker utvalget på klassenivået som et hensiktsmessig nivå til å beslutte regler om bruk av smarttelefoner og annet digitalt utstyr.

22.3.3 Elevenes medvirkning i utarbeidelsen av skoleregler (skoledemokrati)

Skolereglene kan ses som elevenes inngangsport til opplæringsregelverket. Skolereglene har først og fremst elevene som adressat, på samme måte som læreplanverket først og fremst har lærerne og skoleledelsen som adressat. Det er et veletablert prinsipp at de loven retter seg mot, i størst mulig grad bør kunne forholde seg til ett regelverk. Det gjør formidlingen av rettsreglene lettere, og det blir lettere for borgerne å gjøre seg kjent med reglene og rettsstillingen sin. Disse hensynene gjør seg ikke mindre gjeldende når adressatene er elever, som har få forutsetninger for å navigere og orientere seg i rettsstoffet.

Skoleregler bør derfor inneholde de viktigste reglene for elevene i skolehverdagen, og reglene som kan avgjøres lokalt, det gjelder særlig regler om elevenes plikter og andre begrensninger for elevenes handlefrihet. Skoleregler som gjelder flere spørsmål enn dagens ordensreglement, og som vedtas etter en bredt anlagt demokratisk prosess, vil lettere bli godt kjent i skolemiljøet.

Utvalget har framholdt som et overordnet prinsipp at beslutninger ikke bør tas på et høyere nivå i regelhierarkiet enn det som er nødvendig, og at beslutninger i alminnelighet bør tas nærmest mulig dem beslutningen gjelder, se nærmere omtale i kapittel 12.2.1 Disse prinsippene legger føringer for hvordan vi tenker om skoledemokrati. Jo nærmere beslutningene tas eleven, jo lettere er det å lage gode ordninger for elevdeltakelse. Det taler for at beslutninger som gjelder elevene direkte, heller tas av kommunene enn staten, heller skolen enn kommunen, og kanskje i noen tilfeller, heller av elevene enn av skolen. I et skolesamfunn tas det mange beslutninger, store og små.

Det er viktig at skolereglene inneholder noe som oppleves som viktig for elevene, og at de er med på å bestemme. Hvis ikke kan elevene enten få forståelsen av at de ikke er medborgere og ikke deltakere i et demokrati, eller, og trolig verre, elevene kan se det hele som et skinndemokrati og dermed miste tillit til systemet. I en publikasjon fra Barneombudet siteres et sentralstyremedlem i Elevorganisasjonen slik:

Om elever ikke blir inkludert i beslutninger som ledelsen tar – hvorfor skal en elevrådsleder gidde å tale elevenes sak? Skinn medvirkning (sic) er farlig for engasjementet, mens reell medbestemmelse skaper eierskap og motivasjon for å lære.144

I rapporten Med ungdom i fokus – Innspill til den nye opplæringsloven, se nærmere omtale i kapittel 4.4.2, ble blant annet følgende framhevet:

Ungdommene mener at elevrådet på skolen burde få bestemme veldig mye av det som skjer det er ting som f.eks om vi skal ha lekser, deling av fotballmål, telefonbruken og de mener at dette burde bestemmes sammen med rektor. Vi spurte også hva klassen burde bestemme og der svarte elevene at de burde få bestemme det meste, men for det meste ting som angår klassen dette er ting som hva som skal skje i timene, hva innholdet i timene er, hva klassen skal bruke penger til og hvilke type lekser de får.

I utvalgets dialog med ansatte i skolen, andre som arbeider med skolespørsmål, og elever, er det tenkt høyt om flere beslutninger som elevene helt eller delvis kan være med på å ta. Elevene kan i prinsippet være med på å beslutte lekser, organisering av skolehverdagen, for eksempel når friminuttene skal være og hvor lenge de skal vare, skolens adgang til å pålegge lekser, leksenes innhold og omfang, bruk av elevens eget digitale utstyr som telefon, bruk av sosiale medier, skoleaktiviteter, læringsmetoder, timeplan, innkjøp av materiell til skolens uteområder og utforming av skolens områder, i tillegg til alminnelige atferdsregler og regler om brudd på skolereglene. Formålene med reglene kan være mange, det kan for eksempel være å sørge for ro og orden i skolesamfunnet, et godt og trygt skolemiljø, beskytte elevenes privatliv, gi grunnlag for bruk av sanksjoner mot elevene og gi elevene demokratiske rettigheter.

Dette er beslutninger av ganske ulik karakter, og hva som er hensiktsmessige måter å sikre elevmedvirkning på, vil variere med hva slags beslutning det er tale om. For noen beslutninger er det opplagt at elevene ikke kan bestemme fullt ut, som for eksempel ansettelse av lærere, men elevene kan være representert i organer som bestemmer eller gir råd i ansettelsessaker, for eksempel et ansettelsesråd.

I utvalgets dialog med elever og i innhentede rapporter fra elever er det pekt på flere spørsmål elevene er opptatt av som det kan tenkes at best avgjøres lokalt og sammen med elevene.

Et spørsmål elevene er opptatt av, er utforming av arealer elevene oppholder seg i, og bruken av dem. I kvitringen gjennomført ved Kippermoen ungdomsskole, se kapittel 4.4.2, sa for eksempel en gruppe det slik: «La oss bestemme hvordan skolegården skal se ut.» Det kan være innkjøp av utstyr eller beslutninger om hvilke aktiviteter som skal finne sted hvor, og på hvilken måte.

Et annet spørsmål er bruk av elevenes egen teknologi på skoleområdet i skoletiden. Elevenes bruk av mobiltelefon er et spørsmål som skaper debatt både lokalt på skolene og nasjonalt i riksmedia. For dagens barn og unge er slike verktøy en svært viktig del av hverdagen. Ifølge Medietilsynets barn og medier-undersøkelse har 87 prosent av barn mellom ni og elleve år egen mobiltelefon.145

Det er klart at ny teknologi og ny bruk av teknologi verken er positivt eller negativt, men skaper nye muligheter og nye problemer. Dagens elever må lære seg digitale ferdigheter for å bli kompetente samfunnsborgere. En del av det man må lære, er hva det er greit å gjøre, og hva det ikke er greit å gjøre. Det er særlig viktig på områder der det ikke har utviklet seg skikk og bruk, og hvor holdninger og kultur er i støpeskjeen. En måte å bidra til at slike ferdigheter utvikles på, er å ta elevene med på beslutninger om bruken av teknologi. Skal det være lov å bruke personlig digitalt utstyr eller sosiale medier i friminuttene? Hvis det skal være lov, hvilke regler skal gjelde for bruken?

Åpenhetsutvalget drøfter inngående bruken av digitalt kommunikasjonsutstyr og anbefaler følgende i sitt forslag til veileder for bruk av digitalt kommunikasjonsutstyr:

Skolen bør tilrettelegge for god bruk og opplæring i digitalt utstyr. Skolen er en arena for læring og en forberedelse til det livet som venter etter skolen. Skolen bør derfor legge til rette for bruk av smarttelefon og andre digitale hjelpemidler i undervisning og lek. Elevene skal trenes i nettvett og bør få veiledning i fornuftig bruk av digitale hjelpemidler. Ledere og ansatte i skolen bør i minst mulig grad møte elever med forbud som elevene selv ikke har vært med på å bestemme.146

Anbefalingen er altså at skolene «i minst mulig grad bør møte elever med forbud som elevene selv ikke har vært med på å bestemme». Åpenhetsutvalget anbefaler et lavt beslutningsnivå:

Elever og lærere bør snakke sammen om gleder og utfordringer med bilder, film og lydopptak i skolen, enten det tas med privat digitalt utstyr eller skolens eget utstyr. Man bør forsøke å finne løsninger på lavest mulig nivå, helst i den enkelte klasse, elevgruppe, trinn eller base. Hver gruppe bør diskutere om og i hvilken grad denne gruppen har problemer med bilder, film eller lydopptak som tas i skolehverdagen. Elever og lærere bør deretter samtale seg frem til felles elevregler for gruppen. Felles skoleregler om bruk av smarttelefoner eller lignende, bør bare omhandle generelle regler om nettvett og regler om trakassering, mobbing eller annen krenkende atferd, eller generelle regler om mobilbruk eller lignende i fellesarealene.147

Åpenhetsutvalget ser klassen som det mest hensiktsmessige beslutningsnivået for bruk av smarttelefoner, bilder eller film i klasserommet eller i gardeboer, men peker på felles skoleregler for trakassering, mobbing eller annen krenkende atferd, eller geografisk til fellesarealene. Utvalget mener at ordensreglementet bør oppfordre hver enkelt klasse til å lage klasseregler som omhandler elevenes mobilbruk, fotografering og filming. Klassereglene må ikke legge opp til sanksjoner ved brudd på reglene.148

Opplæringslovutvalget tar ikke stilling til hva som er det mest hensiktsmessige nivået å fatte slike beslutninger på, det kan variere ut fra for eksempel hvor gamle elevene er og lokale forhold, men gjentar at utvalget har framhevet som et generelt prinsipp at reglene bør vedtas så nært som mulig dem reglene er ment å gjelde for. Beslutningene Åpenhetsutvalget drøfter, er beslutninger som er viktige for elevene og som Opplæringslovutvalget har erfart at de har sterke meninger om. For slike beslutninger står hensynet til skoledemokrati og elevmedvirkning særlig sterkt. Disse hensynene kan tilsi at kommunene bør delegere adgangen til å vedta regler om disse spørsmålene.

22.3.4 Skoleregler bør vedtas med jevne mellomrom

Dersom skoleregler skal virke som tiltenkt er det etter utvalgets oppfatning viktig at reglene drøftes bredt i skolesamfunnet med jevne og korte mellomrom. Det er også en naturlig følge av at elevene har rett til medvirkning, at skoleregler bør vedtas på nytt med jevne mellomrom. Jevnlige diskusjoner og vedtakelse av skolereglene har flere funksjoner.

Én funksjon er at gjeldende regler blir bedre kjent i skolesamfunnet gjennom prosessen, og dermed i større grad etterleves, ved at elevene selv har vært med, men også fordi diskusjonen gjør det lettere å forstå reglene. Et illustrerende eksempel gir utvalgets samtaler med elever i 3. og 4. klasse ved Nord-Dønna Montessoriskole. Elevene hadde god kjennskap til ordensreglene på skolen, ifølge dem selv fordi de hadde vært med på å lage dem.

En annen grunn er at elever som har vært med på å vedta regler som gjelder for dem, trolig i større grad vil akseptere reglene og prosessen som har ledet fram til dem. Elevene vil oppfatte reglene som legitime, og det kan igjen føre til at elevene får større tillit til skolesamfunnet.

En tredje funksjon er at elevene deltar i en demokratisk prosess som har direkte betydning for dem, se kapittel 22.3.3. Elever ved Sandfallet ungdomsskole i Alta pekte på behovet for å vedta regler jevnlig. De viste til at et tidligere elevråd hadde bestemt at det ikke var lov med mobil på skolen. Eleven syntes ikke det var greit at et «gammelt elevråd» bestemte over dem.

Det overordnede kravet til demokratisk deltakelse gjelder alle elevene. I tillegg er det grunn til å ta hensyn til særtrekk ved elevene som gruppe. Et særtrekk er at elevene skiftes ut. Det innebærer at dersom målet er at elevene skal være med på å bestemme reglene som gjelder for dem, må reglene tas opp til diskusjon i skoledemokratiet og vedtas med jevne mellomrom.

22.3.5 Hva skal og kan det gis skoleregler om?

I praksis har det vært tvil om hva som kan vedtas i ordensreglement. Denne tvilen skyldes i noen utstrekning at opplæringsloven § 9 A-10 gir få vurderingsmomenter, og at verken typetilfeller eller virkeområde er omtalt i særlig grad i forarbeidene til bestemmelsen. Andre tvilsspørsmål har oppstått som følge av samfunnsendringer. Det har for eksempel vært tvil om det kan gis regler i ordensreglementet om elevenes atferd overfor hverandre utenfor skoletiden og skoleområdet, elevenes atferd i digitale rom, om det er adgang til å inndra mobiltelefon eller andre eiendeler fra elever i skoletiden, og om det kan gis regler om klesdrakt eller bruk av religiøse symboler. Utvalget har sett det som viktig å prøve å avklare viktige spørsmål og gi noen flere knagger for å avgjøre hva det kan gis skoleregler om.

Etter utvalgets syn bør det gis skoleregler om organiseringen av skoledemokratiet og rettigheter og plikter for elevene, blant annet orden og oppførsel. Sammenlignet med den gjeldende bestemmelsen om ordensreglement er det nytt at det skal gis skoleregler om organiseringen av skoledemokratiet. Det er riktignok også i dag adgang for skolene til å gi bestemmelser om skoledemokratiet i ordensreglementet, jf. «reglar om rettane og pliktene». Det er to forskjeller fra dagens situasjon som har betydning. For det første: I og med at utvalget foreslår å oppheve krav til formell organisering av elevdemokratiet i loven, innebærer det et større behov for å fastsette slike regler i skolereglene. For det andre: Bestemmelsen om skoledemokrati, og vektleggingen ellers av behovet for å lære om demokrati gjennom demokrati, taler for å gjøre det tydelig at elevene bør gis mulighet til å være med på å fastsette spillereglene for skoledemokratiet.

Det skal som i dag, også gis skoleregler om tiltak som kan brukes mot elever som bryter skolereglene, og om hvordan slike saker skal behandles. Utvalget foreslår at det også i den nye loven presiseres at skolen bare kan bruke tiltak overfor elevene som er fastsatt i skolereglene. Ved brudd på forbudet mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, se forslag til § 12-4, kan det brukes reaksjoner som følger av skolereglene, men dette forutsetter at dette fastsettes i skolereglene. Inndeling i klasser er i utgangspunktet ikke enkeltvedtak, men dersom skolen ønsker å bruke klassebytte som reaksjonsform, må dette være fastsatt som et mulig tiltak i skolereglene. Videre bør saken behandles etter reglene om enkeltvedtak, se kapittel 26.4.3.

Utvalget mener at det ikke er nødvendig å presisere i den nye loven at elevene har rett til å forklare seg for den som skal treffe vedtak om tiltak, og viser til at skolen normalt ikke vil ha grunnlag for å beslutte tiltak uten å ha snakket med eleven. Se også forslag til § 2-2 i den nye loven.

22.3.6 Skolereglenes virkeområde

Det har i praksis blitt stilt spørsmål ved hva som er virkeområdet til skolenes ordensreglement. Dessuten er det viktig at virkeområdet er tilpasset den digitale virkeligheten, der både tid og sted er blitt mindre viktige avgrensningsmarkører.

Skolereglenes funksjon er å regulere forhold som er relevante for skolesamfunnet. Det innebærer at reglene må gjelde for skolens virksomhet i vid forstand. Det avgjørende spørsmålet er om forholdet som reguleres av skolereglene, har nær sammenheng med skolens mulighet til å gjennomføre skoledriften i samsvar med lover og forskrifter.

Kjerneområdet for skolereglene er på skoleområdet i skoletiden. Skolereglene bør også gjelde enhver bruk av skolens digitale infrastruktur, også utenfor skoletiden. Skolen har ansvaret for denne infrastrukturen på samme måte som den har ansvaret for skolens fysiske område. Skolereglene bør også gjelde for elevenes atferd utenfor skolen og utenfor skoletiden dersom atferden er relevant for skolemiljøet eller elevenes forhold til skolen, skolens ansatte eller medelever. Det innebærer at det bør kunne reageres mot for eksempel mobbing som skjer på fritiden mellom elever, i medhold av skolereglene. Derimot bør det ikke kunne fastsettes regler som gjelder utenfor skoletiden og utenfor skolens fysiske og digitale område begrunnet i andre hensyn enn læringsmiljø eller skolemiljø. For eksempel kan ikke skolene forby elevene å sykle til skolen ut fra trafikksikkerhetshensyn eller andre hensyn. Selv om slike regler skulle ha gode grunner for seg, er det foreldrenes og elevenes ansvar å ta slike hensyn.

22.3.7 Hva skal reglene kalles?

Utvalget har vurdert ulike betegnelser på reglene som i dagens lov er kalt «ordensreglement». Før opplæringsloven trådte i kraft, ble også benevnelsen «skolereglement» brukt i lovgivningen. I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring er reglene omtalt som «skolereglement» og «ordensreglement» om hverandre. I praksis omtales reglene i hovedsak som «skoleregler», «ordensreglement» og «skolereglement». Det hender også at uttrykk som «ordensregler», «elevreglement», «elevregler» og «husregler» er brukt.

Etter utvalgets oppfatning er «reglement» en noe gammelmodig uttrykksmåte som det er grunn til å fornye. For elevene er det trolig lett å forholde seg til det enkle og treffende «regler». Reglene bør ikke avgrenses til ordensregler. Dagens ordensreglement benyttes til mer enn ordensregler, og utvalget ønsker å tydeliggjøre at det skal være rom for at lokale regler på skolen i større grad skal omfatte andre spørsmål enn orden og oppførsel.

Skoleregler er en treffende sammensetning. Det er regler som gjelder for skolesamfunnet, og som også kan være fastsatt av skolen, i alle fall skal elevene på skolen og andre som er knyttet til skolen, kunne påvirke innholdet i reglene gjennom en demokratisk prosess. «Skoleregler» gir de aller fleste riktige assosiasjoner og det er i liten grad fare for å forveksle reglene med andre regelsett. Et alternativ kan være «elevregler», men denne sammenstillingen gir snevrere assosiasjoner – skolereglene retter seg også direkte eller indirekte mot andre i skolesamfunnet, ikke bare elevene.

Skolereglene er forskrifter, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav a, jf. bokstav b. Det følger av forvaltningsloven § 38 første avsnitt bokstav b at forskrifter i «kunngjøringen [skal] betegnes som forskrift». Dette kravet forhindrer likevel ikke at forskriftene i lovbestemmelsen og ellers omtales som skoleregler. Utvalgets forslag innebærer altså at det vedtas forskrift om skoleregler, på samme måte som det etter opplæringsloven § 9 A-10 i dag vedtas forskrift om ordensreglement.

22.3.8 Plassering av bestemmelsen om skoleregler

Regler om ordensreglement var tidligere fastsatt i henholdsvis §§ 2-9 og 3-8. Etter utvalgets oppfatning er ikke dagens plassering av bestemmelsen god. Det er behov for en hjemmel til å gi lokale forskrifter som gjelder skolesamfunnet og elevene direkte. Dette behovet er ikke avgrenset til å gi bestemmelser om skolemiljø, som kapittel 9 A omhandler. I gjeldende ordensreglementer er det gitt regler av ulik karakter, blant annet bestemmelser om rettigheter og plikter, om bruk av informasjonsteknologi, bruk av sykkel og rullebrett, om lekser, om fraværsgrenser, om skolemiljø osv.

Etter utvalgets oppfatning vil en plassering i første del av loven reflektere skolereglenes funksjon på en god måte. Plasseringen gjør det tydelig at skoleregler gjelder for mer enn skolemiljøspørsmål. Det passer bra at bestemmelsen står nært de nye bestemmelsene om vektlegging av elevens beste (§ 2-1), elevenes rett til å medvirke og plikt til å delta (§ 2-2) og skoledemokratiet (§ 2-4). Skolereglene angår elevenes skolehverdag direkte; det er for disse reglene at elevenes medvirkning er særlig viktig. Forberedelsen og vedtakelsen av skoleregler gir også en god anledning til å lære elevene om demokrati gjennom demokrati. En plassering i innledningen innebærer at reglene som gjelder elevene, elevenes medvirkning og skoledemokratiet kan leses i sammenheng.

22.3.9 Rettsinformasjon og regelspråket

For å kunne bruke regler forutsettes det at den reglene gjelder (adressaten) innehar noen grunnleggende kunnskaper og ferdigheter. For det første må adressaten kjenne til at det finnes regler som er relevante for adressatens situasjon. For det andre må adressaten finne fram til relevante regler. For det tredje må adressaten være i stand til å tolke og forstå reglene. For det fjerde må adressaten kunne anvende reglene på sin situasjon.

Opplæringsloven er unik i den forstand at den retter seg til en særlig sammensatt gruppe. Utvalget klarer ikke å se hvordan hensynene skal ivaretas på en god måte om man antar at alle gruppene skal forholde seg direkte til hele loven. Utvalget har derfor drøftet hvem ulike deler av regelverket bør rette seg til først og fremst, og hvilke ferdigheter i bruk av regler og kunnskaper om regler det er realistisk å anta at disse brukerne har.

Ut fra hva vi vet om elevers kunnskap om lover og andre regler i skolen, er det lite realistisk at elevene vil lese opplæringsloven eller forskrifter gitt i medhold av opplæringsloven, eller hva som ellers gjelder for skolen. Man kan tenke seg at det kan skrives en lettlest utgave av loven slik det er foreslått av Nettverket for medvirkning i opplæringen (NEMIO) i innspill til utvalget:

Vi har erfart at elever i skolen i dag ikke kjenner til sine rettigheter, og vi oppfordrer opplæringslovutvalget til å foreslå overfor Kunnskapsdepartementet at de i tillegg til ny lovtekst lager en enklere versjon av opplæringsloven som gjør den lettere tilgjengelig og forståelig for elever.149

Med en lignende tilnærming er FNs barnekonvensjon utgitt i «en mer forståelig kortversjon» av Redd Barna.150 Slike rettsinformasjonstiltak er nyttige og gjør det lettere for elever å forholde seg til lovgivningen, i hvert fall på et overordnet nivå.

Elevene vil, som i dag, trolig forholde seg til regler som gjelder dem mer direkte, og som gjelder skolefellesskapet. Slik er det på mange samfunnsområder; loven formidles gjennom underordnede regler, for eksempel i lokale forskrifter og instrukser, eller i veiledninger. Det er lite trolig at elevene vil holde seg vesentlig mer orientert om lover og forskrifter i framtiden enn de gjør i dag.

Skolereglene henvender seg først og fremst til elevene. Skolereglene fastsetter elevenes rettigheter og plikter i hverdagen, og elevene skal være med på å bestemme reglene. Det er derfor særlig viktig at disse reglene er lett tilgjengelige for elevene, og at reglene utformes i et språk elevene forstår.

Noen ordensreglementer er godt utformet og lette å forholde seg til for elevene. Men det er også ordensreglementer som er utformet i en formalistisk og gammelmodig stil, og det er ikke alltid lett for elevene å forstå at reglene er relevante for dem, eller å forstå hva innholdet i reglene er. Utvalget tror skoleregler som en egen og tydelig kategori regler vil gjøre det lettere å rendyrke et godt språk som retter seg mot elevene, å skape hensiktsmessige og deltakende beslutningsprosesser og å skape særegne gode ordninger for formidling av reglene, ment for elever og skolesamfunnet. Over tid kan det være at skoleregler kan gi et godt grunnlag for å lære om elevers språk- og regelforståelse, som igjen kan bidra til å forbedre framtidige skoleregler. For å understreke viktigheten av at skolereglene forstås av elevene foreslår utvalget at det i bestemmelsen om skoleregler skal slås fast at: «[s]kolereglane skal skrivast slik at elevane kan forstå dei.»

22.3.10 Hvordan skal skolereglene gjøres kjent i skolesamfunnet?

Skolen må informere både elevene og foreldrene godt om skolereglene, se forslag til § 2-6.

Det gjelder et generelt krav til å gjøre forskrifter kjent i forvaltningsloven §§ 38 og 39. I dagens § 9 A-10 fjerde avsnitt er det gjort unntak fra kravet i forvaltningsloven om publisering i Norsk Lovtidend. Utvalget foreslår ikke et tilsvarende unntak. Det har etter hvert blitt enkelt å publisere reglene; dagens unntak ble vedtatt i en tid da det var mer krevende. Dersom skolereglene er kunngjort digitalt på ett sted, vil det være lettere å finne fram til reglene, det vil også være lettere å skaffe seg oversikt over skoleregler for alle interesserte, for eksempel de som er berørt av reglene, de som skal lage regler og de som forsker på reglene.

Det er ikke tilstrekkelig å kunngjøre reglene. Det ligger i informasjonskravet i § 2-6 i den nye loven der skoleregler er nevnt særskilt, at skolene skal gi elevene og foreldrene den informasjonen de ha bruk for. Skolereglene står i en særstilling. Det er disse reglene elevene skal forholde seg til i hverdagen. Det innebærer at skolen må sørge for at alle elevene er godt kjent med skolereglene. Her er det også en klar forbindelse til arbeidet med skoledemokrati. Dersom skolene involverer elevene i uttarbeidelsen av skoleregler, slik det er forutsatt i forslaget § 2-4 om skoledemokrati, vil det samtidig legge grunnlaget for at reglene blir godt kjent i skolesamfunnet og av den enkelte elev.

22.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• en bestemmelse om skoleregler som plasseres i kapittel 2 nært sammen med bestemmelsene om skoledemokrati og medvirkning, se forslag til § 2-5.

• at skolereglene skal ha regler om organisering av skoledemokratiet og om rettighetene og pliktene til elevene, blant annet om orden og atferd

• at skolereglene skal skrives slik at elevene kan forstå dem, og at skolen bare kan bruke tiltak som er fastsatt i skolereglene

23 Rett og plikt til grunnskoleopplæring

23.1 Innledning

Dette kapitlet handler om barns rett og plikt til grunnskoleopplæring i Norge. Kapitlet handler også om fritak fra opplæringsplikten og permisjon fra pliktig grunnskoleopplæring, utsatt og tidligere skolestart, foreldrenes straffansvar og det såkalte gratisprinsippet. Disse temaene er i dag regulert i opplæringsloven kapittel 2.

23.2 Dagens regler

23.2.1 Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Det følger av Grunnloven § 109 at barn har rett til å motta grunnleggende utdanning.

I artikkel 2 i den første tilleggsprotokollen til den europeiske menneskerettskonvensjon framgår det blant annet at ingen skal bli nektet retten til utdanning.

I barnekonvensjonen artikkel 28 nr. 1 står det følgende:

Partene anerkjenner barnets rett til utdanning, og med sikte på å oppnå denne rett gradvis og på grunnlag av like muligheter skal de særlig:

• a) gjøre grunnutdanningen obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle […]

I opplæringsloven § 2-1 andre avsnitt andre setning framgår det at retten til grunnskoleopplæring «skal oppfyllast så raskt som mogleg og seinast innan éin månad». I forarbeidene til § 2-1 er forholdet til barnekonvensjonen kommentert slik:

Barnekonvensjonen seier ikkje noko eksplisitt om når retten til opplæring skal ta til å gjelde for barn som kjem til landet. Heller ikkje andre rettskjelder seier noko konkret om kor raskt etter innreise i landet retten til opplæring må byrje å gjelde for å vere i tråd med barnekonvensjonen. Det avgjerande etter barnekonvensjonen er om alle barn i landet har rett til opplæring, og at det ikkje blir gjort skilnad på barn på eit usakleg eller urimeleg grunnlag når denne retten skal oppfyllast.151

23.2.2 Opplæringsloven

Rett og plikt til grunnskoleopplæring

Alle barn i Norge har rett og plikt til grunnskoleopplæring fra det kalenderåret de fyller 6 år, og til de har fullført det tiende skoleåret. Plikten kan oppfylles i en offentlig skole eller gjennom annen, tilsvarende opplæring. Dette følger av opplæringsloven § 2-1 første avsnitt.

I andre avsnitt i § 2-1 er det fastsatt at retten til grunnskoleopplæring gjelder når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder. Videre framgår det at retten til grunnskoleopplæring skal oppfylles så raskt som mulig og senest innen én måned. Kravet gjelder fra det tidspunktet det er sannsynlig at barnet skal være i landet i mer enn tre måneder. For de aller fleste barn som søker om oppholdstillatelse, vil det være klart fra første dag at barnet sannsynligvis skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder. I praksis vil derfor opplæringen måtte gis så raskt som mulig og senest innen én måned etter at barnet har kommet til Norge. Det vil si at kommunene ikke skal utsette opplæringen lenger enn nødvendig, selv om de er innenfor fristen på én måned. Kravet innebærer at kommuner som klarer å gi barn opplæring fra første dag etter at de har kommet til Norge, fremdeles skal gi et tilbud fra dette tidspunktet. Fristen på inntil én måned starter ikke på nytt dersom et barn flytter mellom kommuner.

Det framgår av forarbeidene til § 2-1 andre avsnitt at retten til grunnskoleopplæring gjelder uavhengig av om barnets foreldre har lovlig opphold i Norge. Det er likevel en forutsetning at barnet møter på skolen. For barn i kirkeasyl er ikke kommunene forpliktet til å tilby opplæring i kirken.152

I § 2-1 andre avsnitt er det videre fastsatt at plikten til grunnskoleopplæring begynner når oppholdet har vart i tre måneder. Departementet kan gi fritak for denne plikten i særlige tilfeller, for eksempel der oppholdet i Norge bare vil vare kort tid utover tre måneder. Plikten til grunnskoleopplæring i Norge faller bort dersom eleven oppholder seg utenfor landet i mer enn tre måneder. I Prop. 72 L (2015–2016) er det presisert at «opplæringsplikta gjeld innanfor tremånadersperioden, og at utanlandsopphald der det ikkje er innvilga permisjon, dermed vil vere ulovlege», og at «tremånadersregelen gjelde[r] uavhengig av den fastsette skoleruta (skoledagar, feriar og fridagar)».153 Norske borgere som bosetter seg i utlandet, har ikke rett og plikt til grunnskoleopplæring etter norsk lov.154

Utsatt og tidlig skolestart

I opplæringsloven § 2-1 tredje avsnitt er rammene for utsatt skolestart fastsatt slik:

Dersom det etter sakkunnig vurdering er tvil om barnet er komme tilstrekkeleg langt i utviklinga si til å starte i skolen, har barnet rett til å utsetje skolestarten eitt år dersom foreldra krev det. Etter sakkunnig vurdering og med skriftleg samtykke frå foreldra kan kommunen i særlege tilfelle vedta å utsetje skolestarten eitt år.

I tredje avsnitt er det også åpnet for tidligere skolestart. Her er det fastsatt at dersom foreldrene søker om det eller samtykker til det, kan kommunen etter sakkyndig vurdering la et barn begynne på skolen ett år før når barnet innen 1. april har fylt 5 år.

Fritak fra opplæringsplikten

Etter sakkyndig vurdering og med skriftlig samtykke fra foreldrene kan kommunen helt eller delvis vedta å frita en elev for opplæringsplikten dersom hensynet til eleven tilsier det. Dette følger av opplæringsloven § 2-1 fjerde avsnitt andre setning. Bestemmelsen gjelder ikke bare elever med alvorlig nedsatt funksjonsevne, men kan også brukes til å la elever med stort læringspotensial hoppe over ett eller flere trinn i helt spesielle unntakstilfeller. Bestemmelsen åpner også for fritak fra deler av opplæringen hver dag. Det er presisert i forarbeidene til bestemmelsen at elever som er fritatt fra opplæringsplikten, har rett til å fullføre den opplæringen de er fritatt fra på et senere tidspunkt.155

I helt spesielle unntakstilfeller kan også kommunen med samtykke fra foreldrene vedta å la en elev gå et trinn om igjen eller tilby et 11. skoleår til elever som ikke har fullført grunnskolen.156 Det vises for øvrig til opplæringsloven § 4A-1 andre avsnitt.

Permisjon

Når det er forsvarlig, kan kommunen gi elever fri fra grunnskoleopplæringen i inntil to uker om gangen. Dette følger av opplæringsloven § 2-11 første avsnitt. Kommunen må vurdere om eleven totalt sett får en forsvarlig grunnskoleopplæring, selv om søknaden om permisjon innvilges. I denne vurderingen er det relevant å legge vekt på om eleven får opplæring i permisjonstiden. Hvilke krav som skal stilles til nødvendig opplæring i permisjonstiden, må vurderes ut fra hva som er nødvendig i det enkelte tilfelle.

Når det gjelder permisjon i forbindelse med helligdager for trossamfunn utenfor Den norske kirke, er det fastsatt følgende i § 2-11 andre avsnitt:

Elevar som høyrer til eit trussamfunn utanfor Den norske kyrkja, har etter søknad rett til å vere borte frå skolen dei dagane trussamfunnet deira har helgedag. Det er eit vilkår for retten at foreldra sørgjer for nødvendig undervisning i permisjonstida, slik at eleven kan følgje med i den allmenne undervisninga etter at permisjonstida er ute.

Permisjon etter opplæringsloven § 2-11 avkorter elevens rett til grunnskoleopplæring tilsvarende.

Foreldrenes straffansvar

Hvis en elev er borte fra pliktig opplæring og foreldrene er skyld i fraværet, kan foreldrene straffes med bøter, jf. femte avsnitt i opplæringsloven § 2-1.

Regelen omfatter både de tilfellene der foreldrene aktivt holder barna sine borte fra opplæringen og der fraværet skyldes at foreldrene er passive. Foreldrene kan ikke straffes dersom årsaken til fraværet ikke er manglende aktivitet fra foreldrene, men skyldes andre utenforliggende forhold, for eksempel sykdom. Det samme gjelder dersom foreldrene har vært uvitende om fraværet og ikke kan bebreides for å ha vært uaktsomme.

Hvis kommunen mener at en elev er ulovlig borte fra den pliktige opplæringen, kan den anmelde dette til politiet. Det blir da opp til politiet å bestemme om saken skal forfølges strafferettslig. Kommunen må imidlertid kreve påtale.

Å holde barn tilbake fra den pliktige grunnskoleopplæringen vil også kunne utløse tiltak fra barneverntjenesten. For at fylkesnemnda skal kunne treffe vedtak etter barnevernloven § 4-11 om at barnet skal få opplæring med bistand fra barneverntjenesten eller vedtak etter barnevernloven § 4-12 bokstav b om omsorgsovertakelse, må det dreie seg om barn med særlige opplæringsbehov. Men også for barn uten særlige opplæringsbehov vil foreldrenes unnlatelse av å sørge for tilfredsstillende grunnskoleopplæring kunne føre til tiltak etter barnevernlovens mer generelle bestemmelser.

Gratisprinsippet

Elevene har rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring, jf. opplæringsloven § 2-15. I bestemmelsen er det presisert følgende:

Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa.

Bestemmelsen er ikke til hinder for at skolen tar imot gaver. Gaver og andre bidrag må imidlertid være reelt frivillige. Verken elever eller foreldre må føle seg presset til å bidra økonomisk.157

23.3 Kunnskapsgrunnlaget

23.3.1 Historikk

I grunnskoleloven § 13 nr. 2 var følgende fastsatt:

Barnet skal til vanleg gå på skolen frå skoleåret tek til i det kalenderåret barnet fyller 7 år. Dersom foreldra søkjer om det eller samtykkjer, kan skolestyret la et barn ta til på skolen eitt år seinare, eller eitt år før når det innan 1. juli har fylt 6 år.

10-årig obligatorisk grunnskole med skolestart for seksåringer ble innført fra 1. juli 1997.

I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring ble det foreslått å fjerne adgangen til å la et barn begynne i grunnskolen ett år tidligere. Forslaget ble begrunnet med at skolestarten skulle endres fra 7 til 6 års alder.158 Det ble videre foreslått å åpne for utsatt skolestart i særlige tilfeller på bakgrunn av sakkyndig vurdering og med skriftlig samtykke fra foreldrene.159

I Innst. O. nr. 53 (1997–98) ble det understreket at skolen skal kunne gi et tilfredsstillende tilbud til alle elever. Flertallet mente at det må åpnes for at foreldrene i særlige tilfeller kan avgjøre om et barn skal starte i skolen ett år senere dersom det etter sakkyndig vurdering er tvil om barnet er kommet tilstrekkelig langt i utviklingen sin til å starte i skolen. Flertallet mente hensynet til barnet var det viktigste, og viste til at foreldrene er de som kjenner barnet best. I de tilfellene der det etter sakkyndig vurdering er tvil om barnet bør starte på skolen, skal derfor foreldrene kunne ta en slik avgjørelse og bestemme utsatt skolestart ett år. Videre viste komiteen til forslaget om tidligere skolestart i Dok. nr. 8:79 (1997–98). Etter dette forslaget må barnet ha fylt 5 år innen 1. april det året det begynner på skolen, og kommunen skal ta avgjørelsen etter søknad eller samtykke fra foreldrene.

Høsten 2001 vedtok Stortinget følgende: «Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om endring av opplæringslova slik at gratisprinsippet i grunnskolen blir reelt.»160 Vedtaket ble fulgt opp av regjeringen i Ot.prp. nr. 94 (2001–2002) hvor retten til gratis grunnskoleopplæring ble foreslått presisert og flyttet fra opplæringsloven § 2-1 sjette avsnitt til § 2-15.

Fra 1. august 2016 ble det klargjort i opplæringsloven § 2-1 andre avsnitt når opplæringsplikten faller bort ved utenlandsopphold. Forslaget ble begrunnet slik:

Barn i opplæringspliktig alder kan reise til utlandet av ulike årsaker. Det kan for eksempel vere ferieopphald, at foreldra arbeider i utlandet ein periode og barnet følgjer dei, eit ønske om å bruke eit skoletilbod som ikkje er tilgjengeleg i Noreg, eller at barnet skal bu ein periode i eit anna land for å bli kjent med kulturen og lære seg språket der. Ordlyden i opplæringslova seier ikkje noko om når opplæringsplikta i Noreg fell bort ved utanlandsopphald. Ettersom brot på opplæringsplikta kan straffast med bøter, meiner departementet det er prinsipielt viktig å klargjere grensene for plikta i samband med utanlandsopphald.161

Året etter, fra 1. august 2017, ble det fastsatt en ny endring i § 2-1 andre avsnitt i opplæringsloven som følge av den globale flyktningsituasjonen og den store økningen i antallet asylsøkere i Norge. Det ble før denne endringen lagt til grunn at der det er sannsynlig at det tar mer enn tre måneder å behandle søknaden, vil barnet i praksis ha rett til grunnskoleopplæring alt dagen etter at barnet har kommet til Norge.162

23.3.2 Rapporter og undersøkelser

Det finnes ikke registerdata på barns alder ved skolestart i Norge. I NOU 2019: 3163 viser utvalget til en studie som er basert på det samme utvalget som deltar i PIRLS164. Denne studien viser at kun 0,5 prosent fikk utsatt skolestart i 2016, og 0,2 prosent fikk framskyndet skolestart.165 En studie fra perioden 1995–2008 estimerer at 0,8 prosent av jenter og 1,5 prosent av gutter fikk utsatt skolestart, og at 1,2 prosent av jenter og 0,6 prosent av gutter fikk framskutt skolestart.166

Tidlig skolestart er omhandlet i NOU 2016: 14. Utvalget foreslår ingen endringer i regelverket, men mener at det bør «satses på kompetanseheving om regelverket rundt forsering som tydeliggjør de juridiske bestemmelsene og handlingsrommet for skoleeiere og skoleledere». Utvalget anbefaler videre at nasjonale myndigheter tydeliggjør handlingsrommet i dagens regelverk for skoleleder, skoleeier og fylkesmannen, for eksempel gjennom nasjonale kompetanseutviklingstiltak som Regelverk i praksis og RefLex.167

Stortinget har i Innst. 317 S (2017–2018) behandlet to representantforslag om behovet for evaluering av seksårsreformen og skolestart på barns premisser.168 I innstillingen viser komiteen til at alle elever har rett på en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger, og at alle elever modnes og lærer ulikt. Komiteen mener at de yngste barna skal møtes på sine egne vilkår, og at læringsformene i skolen må være tilpasset barnas alder og behov. Videre mener komiteen at flere lærere særlig i de første årene vil være et godt bidrag til mer lek og læring og tettere oppfølging av hver enkelt elev.

I NOU 2019: 3 er det utredet ulike modeller eller alternativer for utsatt skolestart der kjønn ikke er et selvstendig kriterium for hvem som skal ha eller bør anbefales utsatt skolestart. Et flertall av medlemmene i utvalget anbefaler likevel å videreføre dagens ordning for skolestart, mens et mindretall i utvalget anbefaler å utrede pilotering og utprøving av én eller flere former for fleksibel skolestart. Mindretallet anbefaler at utredningen «særlig [bør] legge vekt på en modell med felles førskole ved seks- eller femårsalderen med opptak til 1. trinn på ulike tidspunkter etter individuell vurdering av barnet for å tilpasse skoletilbudet bedre til elevenes utvikling».

Utdanningsdirektoratet har høsten 2019 invitert kommuner til å komme med forslag til modeller for fleksibel skolestart.169

23.3.3 Regelverk i andre land

Danmark

I flere andre land er utsatt og tidlig skolestart vanligere enn i Norge. I Danmark kan barnet starte ett år tidlig på skolen dersom barnet er født før 1. oktober. I underkant av 4 prosent av et årskull benytter seg av denne muligheten. Samtidig får 10–15 prosent av seksåringene i et årskull utsatt skolestart. Blant gutter som er født i desember, er andelen 56 prosent, mens andelen desemberjenter som får utsatt skolestart, er 31 prosent.170

Utsatt skolestart er regulert i § 34 i den danske folkeskoleloven. Foreldrenes anmodning eller samtykke er utgangspunktet for beslutningen om utsatt skolestart så framt utsettelsen er begrunnet i barnets utvikling. I den samme bestemmelsen er det også åpnet for «individuel optagelse baseret på barnets alder (rullende skolestart) i aldersintegrerede klasser», men likevel slik at barnet skal kunne begynne på skolen ved skoleårets start dersom foreldrene ber om det.

Sverige

Sverige har skoleplikt fra høstsemesteret det året barnet fyller seks år, jf. § 10 i kapittel 7 i skollagen. Av denne bestemmelsen framgår det også at om «det finns särskilda skäl får barnet börja fullgöra sin skolplikt först höstterminen det kalenderår då barnet fyller sju år. [...] Frågan om uppskjuten skolplikt prövas av hemkommunen efter begäran av barnets vårdnadshavare». Et barn kan begynne på skolen, det vil si «i förskoleklassen», allerede det høstsemesteret barnet fyller fem år. Dette er ingen rettighet for barnet, men vil bero på om «huvudmannen» ønsker å tilby barnet plass. I skollagen § 11 flg. i kapittel 7 er det også åpnet for at et barn kan begynne direkte i grunnskolen (hoppe over førskolen) dersom foreldrene ønsker det og barnet «bedöms ha förutsättningar för det».

Finland

I den finske lag om grundläggande utbildning § 27 er det fastsatt følgende:

Ett barn som enligt psykologisk och vid behov även medicinsk utredning har förutsättningar att klara av studierna har rätt att inleda den grundläggande utbildningen ett år tidigare än vad som bestäms. Med stöd av sådan utredning kan en utbildningsanordnare också ge ett barn tillstånd att inleda den grundläggande utbildningen ett år senare än vad som bestämts.

23.3.4 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) erfarer gjennom kontakt med foreldre at framskutt og utsatt skolestart praktiseres ulikt, noe FUG tror skyldes at lovverket er uklart.171 FUG ønsker at det skal være en rettighet å få vurdert om barnet skal ha framskutt, utsatt eller fleksibel skolestart, og at det skal være mulig å klage på avgjørelsen dersom foreldrene er uenige. Videre mener FUG at loven skal være tydelig, at retningslinjer om hvordan vurderingen gjennomføres, må bli klarere, og at foreldrenes vurdering må tillegges stor vekt.172

FUG mener opplæringsloven § 2-11 om permisjon fra opplæringen er uklar, blant annet om det kan innvilges permisjon i sammenhengende 14 dager, 14 dager til sammen i et skoleår eller 14 dager i skoleløpet. FUG mener at det er riktig at skolen skal vurdere om permisjon er forsvarlig, men erfarer at dette er et område der det ofte kan oppstå konflikt mellom foreldrene og skolen. Videre er FUG kjent med at behandlingen av permisjonssøknader kan slå ut motsatt av det som er hensikten. Elever på ungdomstrinnet som kunne ha vært borte en halv dag fra skolen, velger å være borte hele dagen fordi eleven kan få strøket fravær for hele dager på vitnemålet, mens fravær deler av dagen ikke strykes. FUG mener at dette er en ordning som bør endres. Videre mener FUG at næringspermisjon for elever med tilknytning til reindrift bør reguleres i loven.173

Andre

Når det gjelder adgangen til å hoppe over ett eller flere trinn, ønsker foreningen Lykkelige barn en regel med et klart vurderingstema. Foreningen viser til at det er store lokale variasjoner på dette området, og at det er vanskelig å se en felles forståelse hos rettsanvenderne.174

Redd Barna mener det er behov for økt bevissthet blant rektorer, skoleledelsen og FAU om at foreldreutgifter knyttet til barns skolegang kan virke ekskluderende for mange familier og at gratisprinsippet bør styrkes. Redd Barna erfarer at mange skoler organiserer klasseturer, med sosiale eller pedagogiske mål, der eleven er pålagt å betale en egenandel eller delta med dugnader. Redd Barna anbefaler at det utvikles nasjonale retningslinjer for å sikre at skolen reelt sett er gratis og i samsvar med lovteksten i § 2-15.175

23.4 Utvalgets vurdering

23.4.1 Inndelingen av lovbestemmelsene

Utvalget foreslår å dele gjeldende § 2-1 Rett og plikt til grunnskoleopplæring inn i tre paragrafer: én paragraf om rett til grunnskoleopplæring, én om plikt til grunnskoleopplæring og én om tidlig og utsatt skolestart. Utvalget foreslår denne inndelingen for å få bedre fram hvem som har rett og plikt til grunnskoleopplæring, og når retten og plikten inntrer.

I dag står reglene om plikt til og fritak fra grunnskoleopplæring i § 2-1, mens regelen om permisjon står i § 2-11. Utvalget mener at reglene om fritak fra opplæringen og permisjon fra grunnskoleopplæringen bør lovfestes i samme bestemmelse som plikten til grunnskoleopplæring. Utvalget mener at man på den måten får bedre fram at adgangen til både fritak og til permisjon er unntak fra plikten til grunnskoleopplæring. Dette vil også gjøre at alle unntakene fra plikten til grunnskoleopplæring samles i én paragraf.

Bestemmelsen om rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring i § 2-15 foreslås plassert i en egen bestemmelse. Det samme gjelder bestemmelsen om foreldrenes straffansvar.

23.4.2 Retten til grunnskoleopplæring

Utvalget foreslår at opplæringsloven § 2-1 tredje avsnitt første setning, fjerde avsnitt første setning og andre avsnitt første og andre setning, videreføres med noen språklige endringer i lovforslaget § 3-1. Barn har rett til offentlig grunnskoleopplæring fra det året de fyller seks år, og til de har avsluttet det 10. trinnet. Utvalget foreslår at de elevene som har avsluttet det 10. trinnet uten at de anses å ha fullført grunnskoleopplæringen, skal ha rett til ett år med tilrettelagt grunnskoleopplæring ved en videregående skole. Dette forslaget er omhandlet i kapittel 24.4.3

Når det er sannsynlig at barnet skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder i strekk, mener utvalget at retten fortsatt skal oppfylles «så raskt som mogleg» og senest innen én måned etter at barnet kom til Norge. Utvalget foreslår at det presiseres i loven at barn som kommer til Norge etter fylte seks år, normalt skal plasseres på det trinnet alderen til eleven tilsier. Kommunen kan likevel la barn og unge som kommer til Norge etter fylte seks år, starte på et lavere grunnskoletrinn enn alderen deres tilsier. Dersom dette er til det beste for barnet, bør kommunen veilede om og gi eleven denne muligheten, se også omtale i kapittel 24.4.3.

I opplæringsloven § 2-1 første avsnitt første setning er det presisert at grunnskoleopplæringen skal være «i samsvar med denne lova og tilhøyrande forskrifter». Utvalget mener at dette er en unødvendig presisering, og foreslår derfor at denne presiseringen ikke videreføres i den nye loven.

23.4.3 Plikten til grunnskoleopplæring

Hvordan kan plikten oppfylles?

I opplæringsloven § 2-1 første avsnitt andre setning står det at «plikten kan ivaretakast gjennom offentleg grunnskoleopplæring eller gjennom anna, tilsvarande opplæring». Ettersom det foreligger en plikt til grunnskoleopplæring, og det er knyttet straff til unnlatelse av plikten, mener utvalget at det bør komme klarere fram i loven på hvilke måter plikten kan oppfylles. Utvalget foreslår derfor at det framgår at grunnskoleopplæringen skal gjennomføres i offentlig skole, privat skole som er godkjent etter lovforslaget § 20-1 eller friskolelova eller i form av godkjent grunnskoleopplæring i hjemmet.

Når bør plikten inntre og opphøre?

Utvalget mener at barnet fortsatt bør ha plikt til grunnskoleopplæring når barnet har vært i Norge i tre måneder, og at plikten fortsatt bør bortfalle når det er klart at barnet vil oppholde seg eller har oppholdt seg utenfor Norge i mer enn tre måneder. Utvalget foreslår derfor at § 2-1 andre avsnitt tredje og fjerde setning videreføres.

Utvalget mener at plikten til ti års grunnskoleopplæring bør videreføres, det vil si at plikten opphører når eleven har avsluttet det 10. trinnet. Dette gjelder selv om eleven ikke kan anses å ha fullført grunnskolen, se kapittel 23.4.2.

Fritak fra opplæringsplikten

Bør det fortsatt åpnes for fritak fra opplæringsplikten?

Fritak fra opplæringsplikten er omhandlet både i andre avsnitt siste setning og i fjerde avsnitt andre setning i opplæringsloven § 2-1. I den første bestemmelsen, er kravet at det foreligger «særlege tilfelle», og beslutningsmyndigheten er i loven lagt til departementet. Myndigheten er delegert til fylkesmennene.176 I forarbeidene til bestemmelsen er det lagt til grunn at fritak for eksempel kan være aktuelt «når det er klart at opphaldet [i Norge] berre varer ei kort tid ut over tre månader, slik at opplæringsperioden berre kan bli kortvarig».177 Utvalget er enig i at det i slike tilfeller vil kunne være lite hensiktsmessig for barnet å starte skolegangen i Norge, men er ikke kjent med at det har vært gitt fritak for opplæringsplikten etter denne bestemmelsen. Dersom det er aktuelt å gi fritak fra opplæringsplikten i slike tilfeller, mener utvalget uansett at avgjørelsen bør treffes av den kommunen hvor barnet oppholder seg. Utvalget foreslår derfor ikke å videreføre § 2-1 andre avsnitt siste setning som en egen fritaksordning.

I den andre fritaksbestemmelsen, § 2-1 fjerde avsnitt andre setning, er vilkåret for helt eller delvis fritak fra opplæringsplikten at «omsynet til eleven tilseier det». Alvorlige funksjonshemminger og det å hoppe over trinn er nevnt som eksempler i juridisk teori.178 I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) er det understreket at det bare skal gis fritak i «heilt spesielle unntakstilfelle. Normalt bør alle elevar – utan omsyn til evner og føresetnader – gå ti år i grunnskolen».179 Utvalget støtter denne vurderingen og foreslår at bestemmelsen videreføres uten å endre terskelen for når det kan gis fritak. Utvalget foreslår at det presiseres i lovteksten at det bare kan gis fritak når «særlege grunnar» taler for det. Utvalget understreker at hensynet til hva som er det beste for eleven, skal være et grunnleggende hensyn, se forslag til § 2-1.

Når det gjelder adgangen til å hoppe over ett eller flere trinn, ønsker foreningen Lykkelige barn en regel med et klart vurderingstema. Foreningen viser til at det er store lokale variasjoner på dette området, og at det er vanskelig å se en felles forståelse hos rettsanvenderne. Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å konkretisere vurderingstemaet ytterligere, men foreslår heller at det tas inn eksempler i loven på hva fritak fra opplæringsplikten kan gå ut på. Eksemplene som utvalget foreslår å trekke fram, er fritak fra deler av skoleuken og ett eller flere av skoleårene. Det første alternativet kan være aktuelt der eleven er for syk til å motta opplæring hver dag eller hele skoledager, mens det siste eksempelet viser at elever kan «hoppe over» trinn, det vil si at eleven gjennomfører grunnskolen på kortere tid enn ti år.

I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) er det lagt til grunn at elever som blir fritatt for opplæringsplikten, ikke mister opplæringsretten, og at de har rett til å komme tilbake for å fullføre grunnskolen senere.180 Utvalget foreslår at dette går fram av lovteksten.

Bør det stilles krav om sakkyndig vurdering?

Utvalget mener at kravet om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten ikke bør videreføres. Formålet med den generelle utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 er å sikre at blant annet kommunenes realitetsavgjørelser treffes på best mulig grunnlag, slik at resultatet i saken kan bli riktig og godt. Det er likevel viktig at kommunen vurderer konkret hvordan den kan påse at den enkelte sak er «så godt opplyst som mulig», og slik utvalget ser det, kan det være andre fagmiljøer som kan bidra med mer relevante faglige vurderinger enn PP-tjenesten, for eksempel helsetjenesten. I noen saker kan det også være behov for å innhente informasjon fra flere, for eksempel fra både PP-tjenesten og helsetjenesten. Dersom barnet har plass i barnehagen eller går på skolen, vil også disse kunne bidra til å opplyse saken.

Forslaget om å fjerne kravet om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten er også i tråd med forslaget i NOU 2019: 5 fra Forvaltningslovutvalget. Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å regulere konkret hvilke virkemidler forvaltingsorganet kan, bør eller skal bruke for å utrede saken. Forvaltningslovutvalget utdyper dette slik:

En opplisting av relevante virkemidler vil ha begrenset verdi, og det vil bero på sakstypen og organets egen situasjon hvilke virkemidler som bør brukes. Generelt bør forvaltningsorganet benytte de metoder for undersøkelser som best vil kunne frembringe opplysninger om saken, og som også er minst ressurskrevende for forvaltningen og minst belastende for partene.181

I saker hvor det vurderes fritak fra opplæringsplikten, vil det normalt være nødvendig å innhente råd fra PP-tjenesten i form av en sakkyndig vurdering, men utvalget foreslår at dette ikke videreføres som et absolutt krav.

Permisjon fra pliktig grunnskoleopplæring

Bør det åpnes for permisjon?

Opplæringsloven § 2-11 åpner for at kommunen kan gi elever i grunnskolen permisjon i inntil to uker om gangen, forutsatt at dette er forsvarlig. Utvalget mener at loven fortsatt bør åpne for at elever kan gis permisjon fra grunnskoleopplæringen der kommunen finner det forsvarlig. I forsvarlighetsvurderingen bør det være relevant å legge vekt både på elevens læringsutbytte, hva som skal skje på skolen i permisjonstiden, for eksempel om det er nasjonale prøver eller andre prøver, om foreldrene vil sørge for egnet undervisning i permisjonstiden, og hva som totalt sett er elevens beste. Det er også relevant å legge vekt på hva eleven mener, se forslag til § 2-2. Utvalget foreslår derfor at det presiseres i loven at permisjon bare kan gis dersom eleven får en opplæring som «samla sett» er forsvarlig. Dette er en videreføring av dagens regler.

Særlig om lokale retningslinjer

Flere kommuner har fastsatt retningslinjer for behandlingen av permisjonssøknader. Utvalget mener at slike retningslinjer kan bidra til at avgjørelser om permisjon ligger innenfor de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsippene. Disse prinsippene stiller krav om at forvaltningsorganet ikke legger vekt på utenforliggende hensyn, og at forvaltningsskjønnet ikke er vilkårlig eller innebærer usaklig forskjellsbehandling. Bergen kommune er blant kommunene som har fastsatt retningslinjer:

Skolen innvilger normalt ikke permisjon for mer enn inntil ti skoledager hvert skoleår. […]

Skolen må ta stilling til om det er forsvarlig å gi eleven permisjon. Viktige momenter når skolen vurderer dette er elevens læringsresultat, skolens undervisningsopplegg i permisjonstiden og elevens permisjonshistorikk. […]

Videre er siste halvår på 10. trinn ansett som ekstra viktig, da elevene skal ha sluttvurdering i denne terminen. Det betyr at det normalt ikke er forsvarlig å gi permisjon over flere i dager dette halvåret.

Skolene gir også kun unntaksvis permisjon til ferie og treningssamlinger. Det samme gjelder dersom søknaden kommer før terminplan er klar for den aktuelle perioden. […]182

I Tromsø kommunes retningslinjer for elevpermisjon framgår det at det bare kan gis permisjon i inntil ti skoledager dersom det vurderes som forsvarlig for elevens opplæring. Ut fra en forsvarlighetsvurdering kan rektor i tillegg til ti skoledager innvilge permisjon for å sikre elevers rett til jevnlig samvær med sine foreldre og fri fra skolen ved sykdom, død og begravelse i nær familie.183

Ullensaker kommune har også fastsatt retningslinjer på dette området. Kommunen har regler for elevpermisjon for henholdsvis inntil tre dager og utover tre dager. Det følger av retningslinjene at det uansett ikke gis permisjon grunnet reise med ferie som formål.184

Utvalget mener at det fortsatt bør være slik at det er kommunen som avgjør hvilken permisjonspraksis det skal være lokalt, for eksempel om det skal gis permisjon der familien ønsker å ta ferie, eller der eleven ønsker å delta på treningssamlinger utenom helger og skolens feriedager. Det betyr blant annet at en kommune fortsatt kan avslå en søknad om permisjon selv om det er forsvarlig å gi permisjon de skoledagene det søkes om. Avgjørelsen må likevel ligge innenfor de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsippene.

Mange kommuner har lagt ut retningslinjene sine for permisjon på nettsidene sine, men flere av nettsidene krever innlogging. Utvalget mener at alle kommuner bør gi lokale regler om permisjon, og at disse bør fastsettes i form av en forskrift. Dette vil øke forutberegneligheten for dem som vurderer å søke om permisjon, og gjøre det enklere å finne fram til reglene. Kravet om forskriftsform vil også sikre at forslag til regler om permisjon blir gjenstand for alminnelig høring, noe som kan bidra til å dempe konfliktnivået i noen kommuner. Utvalget foreslår derfor at kommunene gis hjemmel til å gi forskrift om permisjon fra skolen.

Hvem bør bestemme lengden på permisjonen?

Utvalget mener at permisjonsgrensen på «inntil to veker» om gangen ikke bør videreføres, og mener at det bør åpnes for at kommunen kan gi elever lengre permisjon. Utvalget konstaterer at elevene har mange feriedager i løpet av skoleåret, men mener likevel at loven ikke bør være til hinder for at en kommune gir elever lengre permisjon enn to uker om gangen. Det er kommunen som ansvarlig for grunnskoleopplæringen, og som er nærmest til å vurdere dette. Kravet om at hver enkelt permisjon skal være forsvarlig, vil sette en grense for hvor mange og hvor lange permisjoner hver enkelt elev kan få. Utvalget understreker at de kommunene som ønsker å ha en streng permisjonspraksis, kan fortsette med det.

Føring av fravær på vitnemålet

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) mener at behandlingen av permisjonssøknader kan slå ut motsatt av det som er hensikten, og eksemplifiserer dette med at elever på ungdomstrinnet velger å være borte en hel dag siden de da kan få strøket fraværet på vitnemålet. Permisjon i inntil ti skoledager per år, skal ikke føres på vitnemålet, jf. forskrift til opplæringsloven § 3-41, men likevel slik at timefravær, for eksempel legebesøk, ikke kan unntas føring. Utvalget mener at det er uheldig dersom elever eller foreldre søker om lengre permisjon enn det som er nødvendig som følge av reglene for føring av fravær. Dersom kommunen ved behandlingen av permisjonssøknader kommer til at det er forsvarlig og ønskelig å gi permisjon, må kommunen også vurdere lengden på permisjon ut fra årsaken, for eksempel om det er behov for permisjon en hel dag. Utvalget mener uansett at departementet bør vurdere å endre forskrift til opplæringsloven § 3-41, og eventuelt § 3-47, slik at det åpnes for konvertering av enkelttimer til dager.

Permisjon når andre trossamfunn enn Den norske kirke har helligdager

Utvalget mener at elevers rett til permisjon fra pliktig grunnskoleopplæring som følge av at trossamfunnet deres har helligdager bør videreføres, og foreslår at opplæringsloven § 2-11 andre avsnitt videreføres med noen språklige endringer. Utvalget viser for øvrig til Prop. 130 L (2018–2019).185

23.4.4 Utsatt og tidlig skolestart

Innledning

I Norge starter barn i grunnskolen det kalenderåret de fyller seks år. Dette innebærer at det kan være nesten tolv måneder i aldersforskjell mellom den eldste og den yngste eleven på det samme trinnet. I tillegg modnes og lærer barn ulikt. Utvalget mener derfor at det er særlig viktig at de yngste barna møtes på sine egne vilkår når de starter på skolen, og at opplæringen ivaretar den enkeltes evner og behov, se også kapittel 44.2.

Opplæringsloven åpner for at barn unntaksvis kan starte på skolen ett år senere eller ett år tidligere. Både tidlig og utsatt skolestart er uvanlig i Norge. Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) erfarer gjennom kontakt med foreldre at framskutt og utsatt skolestart praktiseres ulikt, noe FUG tror skyldes at lovverket er uklart. I NOU 2016: 14 anbefales det at nasjonale myndigheter tydeliggjør handlingsrommet i dagens regelverk for skoleleder, skoleeier og fylkesmannen.

Både regjeringen og mindretallet i Stoltenbergutvalget (NOU 2019: 3) ønsker å prøve ut nye modeller for fleksibel skolestart. Utvalget mener at en mer fleksibel skolestart reiser prinsipielle spørsmål. Et sentralt prinsipp i Norge er at det er skolens ansvar å tilpasse seg elevenes forutsetninger innenfor rammen av såkalte sammenholdte klasser, snarere enn at elevene skal deles inn i grupper for å best mulig tilpasses skolen, se kapittel 26.4. Dersom det åpnes for at flere barn får utsatt eller tidlig skolestart, vil det bli noe mindre variasjon i barns ferdighetsnivå innenfor klassene på hvert trinn.

Bør det åpnes for rullerende skolestart

Utvalget foreslår at det ikke åpnes for «rullerende» skolestart i den nye loven, det vil si at barn begynner på skolen på ulike tidspunkt i løpet av et skoleår. Utvalget mener at en modell for «rullerende» skolestart vil kreve en grundig utredning. Det må blant annet utarbeides kriterier for når et barn skal begynne på skolen og krav til hvordan skolene skal gjennomføre opplæringen i henhold til læreplanverket når barna starter skoleløpet på ulike tidspunkt. Dersom dagens krav til ti års skolegang skal videreføres, må også praktiske utfordringer knyttet til eksamen i grunnskolen og inntak til videregående opplæring løses.

Bør det åpnes for utsatt og tidlig skolestart?

Etter opplæringsloven har barn rett til å utsette skolestarten med ett år dersom PP-tjenesten, etter sakkyndig vurdering, er i tvil om barnet har kommet tilstrekkelig langt i utviklingen sin til å starte på skolen, jf. opplæringsloven § 2-1 tredje avsnitt andre setning. Utvalget antar at § 2-1 tredje avsnitt tredje setning om utsatt skolestart ikke har en selvstendig betydning. Etter denne bestemmelsen kan kommunen vedta utsatt skolestart «i særlege tilfelle». Utvalget legger til grunn at det også etter gjeldende andre setning bare skal innvilges utsatt skolestart unntaksvis. Opplæringsloven § 2-1 tredje avsnitt fjerde setning åpner for skolestart ett år før der barnet «innan 1. april har fylt 5 år.» Så langt utvalget kan se, er det ikke gitt en begrunnelse for datoen 1. april i forarbeidene til bestemmelsen.

Utvalget mener at de aller fleste barn fortsatt skal begynne på skolen det kalenderåret de fyller seks år, og at det i utgangspunktet legges til grunn at dette er barnets beste. For å sikre at alle barn får en trygg og god skolestart, er det viktig at kommunen sørger for god overgang fra barnehagen til skole og SFO, se kapittel 44.2. Dette er spesielt viktig for barn med særlige behov hvor planleggingen av skolestarten av og til må starte flere år i forveien.

Slik utvalget ser det, bør terskelen for tidlig skolestart være høyere enn for utsatt skolestart. Utvalget viser her særlig til at alderen for skolestart ble senket fra sju til seks år fra 1. juli 1997, og utvalget mener derfor at det bare er når «særlege grunnar» taler for det, at det bør være aktuelt å la et barn begynne på skolen det året det fyller fem år. Utvalget foreslår likevel ikke at det eksplisitte kravet om at barnet må være fylt fem år innen 1. april videreføres, men utvalget legger til grunn at barnets fødselsdato i praksis vil ha betydning for om det er aktuelt med tidlig skolestart. Jo senere på året et barn er født, jo mindre sannsynlig er det at det er barnets beste å starte ett år tidligere på skolen.

Når det gjelder utsatt skolestart, foreslår utvalget at kommunen skal la et barn begynne på skolen et år senere dersom «gode grunnar» tilsier det. Dette betyr ikke at terskelen er høy, men at kommunen skal imøtekomme et ønske fra foreldrene om utsatt skolestart dersom det er grunn til å tro at barnets læring eller sosiale tilhørighet vil blir bedre dersom skolestarten utsettes med ett år, se også nedenfor.

Årsaker til utsatt og tidlig skolestart

Utvalget mener at forhold ved skolen i utgangspunktet ikke skal gi grunnlag for utsatt eller tidlig skolestart, men at vurderingstemaet for kommunen særlig bør være barnets forutsetninger for å oppnå sosial tilhørighet og læring. Utvalget foreslår at dette presiseres i loven. Slik utvalget ser det, må vurderingen ha et langsiktig perspektiv og det må ikke legges avgjørende vekt på hva som er best for barnet på kort sikt. I vurderingen av hva som er barnets beste, er det også relevant å legge vekt på foreldrenes synspunkter. Dette er særlig aktuelt der det er tvil om hva som er det beste for barnet. Det kan også være aktuelt å legge vekt på hva barnet mener, jf. barnelova § 31 andre avsnitt og forslag til § 2-2 i den nye loven. Dersom kommunen ikke finner å kunne legge avgjørende vekt på hva foreldrene eller barnet mener, bør det framgå i begrunnelsen for vedtaket hvordan de ulike hensynene er vurdert og vektlagt. Utvalget viser her særlig til NOU 2019: 5, hvor Forvaltningslovutvalget foreslår «at forvaltningsorganet skal gjøre rede for de viktigste hensynene som forvaltningsorganet har lagt vekt på ved avgjørelsen».186

Bør det stilles krav om sakkyndig vurdering?

Utvalget legger til grunn at en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten ofte vil være nødvendig og tilstrekkelig for å opplyse en sak om tidlig eller utsatt skolestart, men ikke alltid.187 Utvalget viser for øvrig til vurderingen av om det bør stilles krav om sakkyndig vurdering i kapittel 23.4.3. Utvalget foreslår at kravet om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten ikke videreføres.

23.4.5 Gratisprinsippet

Utvalget mener at opplæringsloven § 2-15 om rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring bør videreføres med noen språklige endringer. I utgangspunktet burde det være unødvendig å lovfeste kravet om gratis offentlig grunnskoleopplæring, jf. kravene i barnekonvensjonen, men utvalget erfarer at foreldre – også etter lovendringen som trådte i kraft i 2003 – fortsatt opplever økonomisk press som følge av aktiviteter som gjennomføres i regi av grunnskolen. For mange barn i Norge er gratis offentlig grunnskoleopplæring avgjørende for å oppleve en likeverdig og inkluderende opplæring. Dette kan dreie seg om gratis skrivesaker, kladdebøker, elektronisk utstyr og turer.

Forslaget er ikke til hinder for at skolene fortsatt kan ta imot ulike former for gaver enten dette er fra næringslivet, organisasjoner eller foreldre og elever. For at eventuelle gaver fra foreldre og elever ikke skal komme i konflikt med retten til gratis grunnskoleopplæring, må gavene, som i dag, være reelt frivillige. Det betyr at verken elever eller foreldre må føle seg presset til å bidra i form av dugnad eller pengegaver. Utvalget legger videre til grunn at gaver og andre bidrag må brukes slik at de kommer hele klassen, gruppen eller flere til gode, og at alle elevene i klassen eller gruppen må få delta på de samme aktivitetene, uavhengig av om foreldrene deres har bidratt eller ikke. Kommunene, inkludert skolene, må derfor opptre med varsomhet overfor foreldrene, slik at disse ikke føler press til å yte gaver som skal finansiere turer og andre arrangementer som kommunen ikke selv ikke ønsker å prioritere å betale for. I denne sammenheng viser utvalget til at om lag 10 prosent av alle barn tilhører en husholdning med vedvarende lav inntekt.188

Utvalget foreslår at opplæringsloven § 2-15 videreføres i den nye loven.

23.4.6 Foreldrenes straffansvar

Utvalget mener at hjemmelen til å gi bøter for unnlatelse av å sørge for at barn får pliktig grunnskoleopplæring, bør videreføres. Alternativet vil være å la barnevernlovens bestemmelser være den eneste muligheten til å gripe inn overfor foreldre som ikke sørger for at barna får grunnskoleopplæring. Dette vil etter utvalgets syn ikke være tilstrekkelig. Utvalget viser til at retten til grunnskoleopplæring er en grunnleggende rettighet for alle barn og unge, og at denne skal kunne gjennomføres uavhengig av bosted, kjønn, sosial og kulturell bakgrunn og eventuelle særskilte behov.

Erfaringer viser at et ikke ubetydelig antall foreldre, særlig ved skolestart i august, ikke sørger for at barna møter til pliktig grunnskoleopplæring.189 Slik utvalget ser det, er det fortsatt behov for en bøtehjemmel. Denne kan, sammen med andre tiltak, bidra til at opplæringsplikten oppfylles. Utvalget viser til veilederen, som Utdanningsdirektoratet har utarbeidet i samarbeid med Politidirektoratet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, om barn som ikke møter på skolen.190 Her er politianmeldelse pekt på som et aktuelt tiltak. På samme måte som i dag, bør skyldkravet være uaktsomhet.

Utvalget foreslår at opplæringsloven § 2-1 femte avsnitt videreføres i den nye loven.

23.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at retten til grunnskoleopplæring utvides, se forslag til § 3-1 og omtale i kapittel 24.4.3

• å videreføre plikten til grunnskoleopplæring, men slik at det presiseres hvordan denne plikten kan oppfylles, se forslag til § 3-2 første og andre avsnitt

• at adgangen til fritak fra opplæringsplikten i all hovedsak videreføres, og at det presiseres at elever som har fått fritak, ikke mister retten til den opplæringen de har fått fritak fra, se forslag til § 3-2 tredje avsnitt

• at kommunen kan gi en elev permisjon fra opplæringen dersom eleven samlet sett får en opplæring som er forsvarlig, og at kommunen gis hjemmel til å gi forskrift om permisjon, se forslag til § 3-2 fjerde avsnitt

• å videreføre retten til permisjon når andre trossamfunn har helligdag, se forslag til § 3-2 femte avsnitt

• å åpne for tidlig skolestart når det foreligger særlige grunner, og for utsatt skolestart dersom gode grunner taler for det. I vurderingen skal kommunen særlig legge vekt på barnets forutsetninger for å oppnå sosial tilhørighet og læring, se forslag til § 3-4

• å ikke videreføre kravet om sakkyndig vurdering ved fritak fra opplæringsplikten, tidlig skolestart og utsatt skolestart

• at retten til gratis grunnskoleopplæring videreføres, se forslag til § 3-5

• å videreføre foreldrenes straffansvar, se forslag til § 3-7

• språklige og strukturelle endringer

24 Rett til videregående opplæring

24.1 Innledning

Dette kapitlet handler om ungdommers rett til videregående opplæring, ofte kalt ungdomsretten. Kapitlet handler også om retten til ekstra tid til videregående opplæring og om prinsippet om at videregående opplæring skal være gratis. Fordi retten til videregående opplæring henger sammen med om man har fullført grunnskolen, blir kravet til fullført grunnskole også omtalt.

24.2 Dagens regler

24.2.1 Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Staten skal sikre adgang til videregående opplæring, jf. Grunnloven § 109.

Norges forpliktelser etter de internasjonale konvensjonene ble oppsummert slik av Menneskerettighetsutvalget, som ble satt ned i 2009 for å utrede og fremme forslag til grunnlovsendringer for å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett:

Det følger av de internasjonale konvensjonene at videregående opplæring skal gjøres tilgjengelig for alle etter evne og kvalifikasjoner, og at statene skal arbeide aktivt for at videregående opplæring skal gjøres gratis. Videre følger det av konvensjonene at den videregående opplæring skal omfatte både allmennfag, tekniske fag og yrkesfag.191

Ut fra ordlyden i de ulike konvensjonene er det etter utvalgets vurdering i utgangspunktet uklart om videregående opplæring skal gjøres tilgjengelig ut fra barnets evner og kvalifikasjoner, slik Menneskerettighetsutvalget la til grunn. Konvensjonene oppstiller i utgangspunktet en generell rett til utdanning, og konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og barnekonvensjonen har uttalelser om at videregående utdanning skal være tilgjengelig og/eller oppnåelig for alle barn. Begrensninger ut fra kvalifikasjoner og evner er i konvensjonene særlig knyttet til høyere utdanning.

FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har uttalt at formuleringen «generally available» («tilgjengelig for alle» i den norske oversettelsen) betyr at «secondary education is not dependent on a student’s apparent capacity or ability».192 Dersom evner og kvalifikasjoner har sammenheng med nedsatt funksjonsevne, må det også ses hen til konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, som blant annet forplikter partene til å sikre at barn ikke stenges ute fra videregående opplæring på grunn av sin nedsatte funksjonsevne (CRPD). Når det gjelder den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), har imidlertid menneskerettighetskommisjonen uttalt at retten til utdanning etter første tilleggsprotokoll art. 2 først og fremst sikter til den lavere utdanningen som er obligatorisk for alle barn, og det er ellers allment akseptert at det kan oppstilles generelle adgangsbegrensninger til utdanning.193

Menneskerettighetsutvalget konkluderte videre med at rettighetene i norsk lovgivning til videregående opplæring for alle, uavhengig av kvalifikasjoner, gikk lengre enn det man var forpliktet til etter konvensjonene. Dette reiste spørsmålet om det bare var minimumskravet etter konvensjonene som skulle grunnlovfestes, det vil si lik rett til videregående opplæring på bakgrunn av kvalifikasjoner. Alternativet var å grunnlovfeste den norske rettstilstanden, det vil si at alle med lovlig opphold i Norge og med fullført grunnskoleutdanning etter søknad skulle ha rett til videregående opplæring. Om dette skrev Menneskerettighetsutvalget:

Konvensjonene er utelukkende ment som et minimumsvern, og det kan neppe være aktuelt for norske myndigheter å gå tilbake på retten til videregående opplæring så lenge demokratiet opprettholdes i samme utstrekning som i dag. Men skulle den økonomiske situasjonen akutt forverres i fremtiden, vil det være adgang til å endre grunnlovsbestemmelsen om retten til videregående opplæring med to tredjedels flertall. Man bør da være klar over at i en internasjonal kontekst har utdanning av befolkningen vist seg å være et viktig virkemiddel i kampen mot fattigdom.

Menneskerettighetsutvalget foreslår på denne bakgrunn at prinsippet om at videregående opplæring skal være tilgjengelig for alle, grunnlovsfestes. Dette fremkommer av en innledende setning i utdanningsbestemmelsen om at enhver har rett til utdanning, jf. punkt 37.5.1. Det bør ifølge utvalget gjøres en presisering om at statens myndigheter bør sikre et tilbud om videregående opplæring. Dette bør gjøres i kombinasjon med en presisering om at også tilbud om høyere utdanning kan skje på bakgrunn av kvalifikasjoner, se punkt 37.5.2.5.

Menneskerettighetsutvalgets forslag om grunnlovfesting av retten til utdanning ligger til grunn for den bestemmelsen som ble vedtatt som § 109 i Grunnloven i 2014. Grunnlovsspråkutvalget som utarbeidet forslag til språklig reviderte utgaver på tidsmessig bokmål og nynorsk, kommenterte ikke retten til videregående opplæring i sin merknad til § 109.194 Opplæringslovutvalget kan heller ikke se at det er uttalelser i komitéinnstillingene eller andre dokumenter som tyder på at Stortinget kan ha lagt en annen forståelse av § 109 til grunn.

Ut fra ordlyden alene er det uklart om § 109 andre avsnitt åpner for at adgang til videregående opplæring kan gjøres avhengig av den enkeltes kvalifikasjoner, eller om bestemmelsen skal forstås slik at «på grunnlag av kvalifikasjoner» bare er knyttet til «like muligheter til høyere utdannelse». I lys av forarbeidene mener utvalget at den siste forståelsen må legges til grunn. Grunnloven § 109 må forstås slik at alle har rett til videregående opplæring dersom de har fullført grunnskoleopplæring.195 Med mindre Grunnloven endres, kan det derfor ikke innføres andre kvalifikasjonskrav enn fullført grunnskole som helt generelt vil kunne være til hinder for den enkeltes adgang til videregående opplæring.

Dette betyr likevel ikke at alle har rett til akkurat den retningen innen videregående opplæring som de helst kunne tenke seg. Dette var ikke rettstilstanden da Menneskerettighetsutvalget skrev sin rapport, og det er heller ikke slik etter opplæringsloven med forskrifter i dag. Grunnloven § 109 sier kun at enhver har rett til utdanning, og at staten skal sikre adgang til «videregående opplæring». Dette kan tyde på at Grunnloven åpner for at det kan stilles kvalifikasjonskrav til enkelte opplæringsretninger eller lignende, så lenge alle beholder sin rett til videregående opplæring. Samtidig er det et spørsmål om hvor smalt tilbudet om videregående opplæring til den enkelte kan være, før tilbudet vil være i strid med Grunnloven og konvensjonene som Norge har sluttet seg til.

For eksempel sier konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) art. 13(2)(b) at «[d]en utdanning som i ulike former følger etter grunnskoleutdanningen, herunder teknisk og yrkesmessig utdanning, skal ved alle egnede midler gjøres tilgjengelig for alle, særlig ved gradvis innføring av gratis undervisning». Barnekonvensjonen art. 28(1)(b) sier at partene med sikte på å oppnå barnets rett til utdanning gradvis og på grunnlag av like muligheter særlig skal «oppmuntre utviklingen av forskjellige former for videregående opplæring, herunder allmennfaglig og yrkesfaglig opplæring, gjøre dem tilgjengelige og oppnåelige for ethvert barn». Barnekonvensjonen art. 29(1)(a) sier at utdanningen skal ta sikte på «å utvikle barnets personlighet, talenter og psykiske og fysiske evner så langt det er mulig» (utvalgets uthevinger). Dette kan tyde på at kvalifikasjonskrav ikke kan være til hinder for at barnet kan velge ulike former for videregående opplæring, for eksempel allmennfaglig eller yrkesfaglig opplæring, og at det går en grense for hvor begrenset tilbudet om videregående opplæring kan være ut fra barnets personlighet, interesser og evner.

Samtidig har ØSK-komiteen uttalt at ØSK art. 13(2)(b) «applies to secondary education ‘in its different forms’, thereby recognizing that secondary education demands flexible curricula and varied delivery systems to respond to the needs of students in different social and cultural settings. The Committee encourages ‘alternative’ educational programmes which parallel regular secondary school systems».196 Dette kan forstås som at retten til opplæring kan oppfylles gjennom alternative opplæringstilbud der de ordinære opplæringsretningene vil være mindre egnet.

Retten til utdanning etter Grunnloven og de internasjonale konvensjonene vil også kunne bli krenket dersom man utelukkes fra påbegynt opplæring av grunner som ikke kan rettferdiggjøres. Bortvisning fra videregående opplæring som reaksjon på brudd på skolereglene, vil kunne krenke retten til utdanning dersom skolereglene som brytes, er i strid med elevens øvrige rettigheter, for eksempel religions- eller ytringsfriheten.

24.2.2 Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

Rett til videregående opplæring for ungdom (ungdomsretten)

Rett til videregående opplæring for ungdom er regulert i opplæringsloven § 3-1. Retten omtales gjerne som «ungdomsretten» til videregående opplæring. I motsetning til grunnskoleopplæringen der barn har både rett og plikt til opplæring, har ingen plikt til å delta i videregående opplæring.

Den videregående opplæringen fører fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse, jf. § 3-3 første avsnitt. Grunnkompetanse er en fellesbetegnelse på all kompetanse som ikke utgjør full studiekompetanse eller yrkeskompetanse, se nærmere omtale i kapittel 24.4.11.

Det er fylkeskommunen der man er bosatt, som skal oppfylle retten til videregående opplæring. Dette følger av § 13-3 første avsnitt. Ved ledig kapasitet plikter fylkeskommunene også å gi tilbud til søkere fra andre fylker. Vertsfylkeskommunen vil da få refusjon fra elevens hjemfylke, jf. § 13-3 andre avsnitt.

Hvem retten til videregående opplæring gjelder for

Etter § 3-1 første avsnitt har ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, etter søknad rett til tre års heltids videregående opplæring. «[F]ullført grunnskolen» skal forstås som «deltatt i» eller «gjennomgått». Det er ikke et krav om å habestått grunnskoleopplæringen. Retten til videregående opplæring gjelder derfor uavhengig av hvilke kunnskaper og ferdigheter søkeren har tilegnet seg i grunnskolen.

Et annet spørsmål er om opplæringsloven åpner for at det kan stilles krav til grunnskoleopplæring av et visst omfang og/eller varighet for at opplæringen kan sies å være «fullført». Utdanningsdirektoratet har lagt til grunn at opplæringsloven ikke åpner for at det kan stilles slike krav.197 Regelverket praktiseres derfor i dag slik at elever som flytter til Norge fra utlandet, skrives inn i grunnskolen på samme trinn som sine jevnaldrende. Alle som er skrevet inn i grunnskolen, får utstedt vitnemål det året de går ut av 10. trinn, uavhengig av antallet år eleven har deltatt i norsk opplæring.

I Ot.prp. nr. 57 (2004–2005) har departementet lagt til grunn en annen lovforståelse enn Utdanningsdirektoratet.198 Ifølge lovproposisjonen skal man ha deltatt i grunnskoleopplæring i et tilstrekkelig omfang for at opplæringen kan sies å være «fullført». Det er blant annet vist til elever som kommer til Norge med liten eller ingen skolegang fra hjemlandet, og til dem som kommer så sent i opplæringspliktig alder at de etter bare kort tid i ungdomsskolen skrives ut på grunn av alder. Ifølge lovproposisjonen må det i slike tilfeller gjennomføres en konkret vurdering av om vedkommende kan sies å ha fullført grunnskolen og derfor fyller vilkårene for inntak til videregående opplæring, eller om vedkommende heller har rett til grunnskoleopplæring for voksne. Det er også vist til at det kan være andre grunner til at barn ikke har fullført grunnskolen, for eksempel der langvarig sykdom har medført at barnet ikke var i stand til å ta imot opplæring, eller eleven har «droppet ut». Ifølge proposisjonen var det ikke nærmere presisert i loven eller forskrift til loven hva som lå i kravet om å ha gjennomgått utdanning tilsvarende norsk grunnskole, men kravet måtte «i praksis [gå] ut på at søkjaren har eit visst antal år i grunnskole frå heimlandet og/eller Noreg som i omfang tilsvarar norsk grunnskole».

Ordlyden i opplæringsloven og uttalelsene i Ot.prp. nr. 57 (2004–2005) tilsier at det kan stilles krav om et visst omfang av opplæring for at en elev skal sies å ha «fullført» grunnskolen eller tilsvarende opplæring og dermed ha rett til videregående opplæring etter § 3-1. Det må imidlertid skilles mellom krav til omfang og innhold av opplæringen og krav til elevens evner og kvalifikasjoner. Loven åpner ikke for at det kan stilles krav om for eksempel bestått eller en bestemt karakter for å kunne få oppfylt retten til videregående opplæring. Som nevnt over stilles det i dag heller ikke krav om at elevene må ha hatt grunnskoleopplæring av et visst omfang, selv om loven åpner for dette.

Etter forskrift til opplæringsloven § 6-13 om vilkår for inntak til Vg1 kan man dokumentere fullført norsk grunnskoleopplæring eller tilsvarende på fire måter. Dette kan dokumenteres ved vitnemål for fullført norsk grunnskole eller på en av følgende måter:

• a. erklæring på at man er utskrevet av grunnskolen etter opplæringsloven § 2-1 fjerde avsnitt

• b. erklæring på at man har gjennomgått allmenn grunnopplæring i utlandet i minst 9 år

• c. erklæring på at man har tilsvarende realkompetanse som fullført norsk grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringslovens regler

Som nevnt over får alle som er skrevet inn i grunnskolen, utstedt vitnemål det året de går ut av 10. trinn. Erklæring etter § 6-13 bokstav a gis av kommunen. Behovet for en slik erklæring kan skyldes at eleven har hatt hjemmeundervisning, og ikke skal ha ordinært vitnemål fra grunnskolen,199 eller at eleven i et særlig tilfelle har blitt fritatt for deler av opplæringsplikten.

Det er også kommunen som skal vurdere om søkeren har tilsvarende realkompetanse etter § 6-13 bokstav c. I de tilfellene der fylkeskommunen har ansvaret for grunnskoleopplæringen, er ansvaret for realkompetansevurderingen likevel lagt til fylkeskommunen. Søkere til videregående opplæring som hevder at de har gjennomgått slik allmenn grunnopplæring i utlandet som er nevnt i § 6-13 bokstav b, må selv dokumentere dette eller begrunne at det er sannsynlig at de oppfyller vilkåret. Dersom fylkeskommunen mener at vilkåret ikke er oppfylt, skal saken sendes til kommunen, som skal avklare om søkeren har slik realkompetanse som er nevnt i bokstav c. Dette følger av § 6-13 andre og tredje avsnitt i forskriften. I motsetning til hva som gjelder ved videregående opplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-3, er det etter § 3-1 ikke krav om at søkeren har fått opplæring i engelsk som del av den allmenne grunnopplæringen i utlandet.200

Retten til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 gjelder også dem som har fullført videregående opplæring i et annet land, men som ikke får godkjent denne opplæringen som studiekompetanse eller yrkeskompetanse i Norge. Det er Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) som avgjør hvilke utenlandske utdanninger som gir generell studiekompetanse.201 Etter lovens forarbeider må søkeren i tillegg ha tilstrekkelige kunnskaper i norsk og engelsk for å få godkjent norsk studiekompetanse.202

Ungdom som har fylt 15 år, søker selv om inntak til videregående opplæring. Dette følger både av opplæringsloven § 3-1 første avsnitt og av barnelova § 32. Barnelovas bestemmelse sier at barn som er fylt 15 år, «avgjer sjølv spørsmål om val av utdanning». At ungdom som er fylt 15 år, søker om inntak selv, betyr derfor at de ikke trenger samtykke fra foreldrene sine. De bestemmer både om de vil søke videregående opplæring, og hvilke utdanningsprogrammer de vil søke på. De kan også ta ulike valg underveis i opplæringen. Det er for eksempel ungdommene selv, ikke foreldrene, som skal samtykke før det fattes vedtak om spesialundervisning.

Det er et vilkår for rett til videregående opplæring etter § 3-1 at søkeren har lovlig opphold i Norge.

Hva retten gjelder og hvor lenge den varer

Inntak til videregående opplæring

Ifølge § 3-1 sjette avsnitt har søkerne rett til inntak til ett av tre alternative utdanningsprogrammer på videregående trinn 1 (Vg1) som de har søkt på. Deretter har de rett til to års videregående opplæring innenfor samme utdanningsprogram.

Åttende avsnitt i § 3-1 sier at departementet gir forskrift om inntak. Det er fastsatt regler om inntaket til videregående opplæring, til både Vg1, Vg2 og Vg3, i forskrift til opplæringsloven kapittel 6. Forskriften har også et kapittel 6A om formidling til læreplass. I inntaket fordeles plassene i hovedsak etter en poengsum basert på elevenes karakterer fra grunnskolen, der søkere med høyere poengsum blir tatt inn før søkere med lavere poengsum. Det er likevel fastsatt regler om fortrinnsrett for enkelte elevgrupper og en nærmere rekkefølge for inntak. Søkere uten tallkarakterer eller sammenlignbart karaktergrunnlag og søkere som av ulike grunner mangler vurdering med karakter i mer enn halvparten av fagene fra grunnskolen, kan dessuten tas inn etter en individuell vurdering. Fylkeskommunen kan også i andre tilfeller ta inn en søker etter individuell vurdering dersom det foreligger tungtveiende grunner og søkeren har et særlig behov for det.

Opplæringsloven § 3-1 sjette avsnitt sier at søkere som etter opplæringsloven har rett til spesialundervisning, og som på grunnlag av en sakkyndig vurdering har særlig behov for et særskilt utdanningsprogram på Vg1, har rett til inntak til dette utdanningsprogrammet etter forskrift fastsatt av departementet. Slike regler er fastsatt i forskrift til opplæringsloven § 6-15. Søkeren må ha et omfattende behov for spesialundervisning, og vanskene søkeren har, må innebære at valg av utdanningsprogram har svært mye å si for muligheten til å fullføre videregående opplæring med yrkes- eller studiekompetanse. I forbindelse med søknaden skal det foreligge en sakkyndig vurdering. Dersom fylkeskommunen avviker fra den sakkyndige vurderingen, må vedtaket begrunnes særlig.

Rettighetene etter § 3-1 er knyttet til ett av tre utdanningsprogram, ikke til ønsket skole. Etter forskriftens §§ 6-17 og 6-30 kan søkere med rett til spesialundervisning og som har sterkt nedsatt psykisk eller fysisk funksjonsevne, likevel få fortrinnsrett til en bestemt skole.

Selv om inntaksreglene i hovedsak framgår av forskrift til opplæringsloven og er felles for hele landet, skal fylkeskommunene også fastsette lokale forskrifter om inntak som sier hvordan inntaket vil bli gjennomført, blant annet inntaksområde, jf. forskrift til opplæringsloven § 6-2. Inntaksområdet eleven søker om plass i, kan være hele fylkeskommunen eller en større eller mindre del av fylkeskommunen. At fylkeskommunene selv fastsetter inntaksområdene, innebærer derfor at de felles, nasjonale inntaksreglene i praksis kan få svært ulik betydning for elevene avhengig av hvilket fylke de bor i.

Det er et vilkår for inntak til Vg2 at søkeren har bestått alle fagene som er fastsatt i læreplanverket for utdanningsprogrammet på Vg1, også de fagene der det ikke skal settes standpunktkarakter. Tilsvarende er det et vilkår for inntak til Vg3 at søkeren har bestått alle de fagene som er fastsatt i læreplanverket for programområdet på Vg2 og utdanningsprogrammet på Vg1, også de fagene der det ikke skal settes en standpunktkarakter. Dette er fastsatt i forskriftens § 6-28 første avsnitt. I §§ 6-35 og 6-36 er det fastsatt unntaksregler for elever som mangler vurdering med karakter i ett eller flere fag, eller som ikke har sammenlignbart karaktergrunnlag, for eksempel fordi dette er fastsatt i enkeltvedtak om spesialundervisning eller eleven tidligere har fått opplæring i en skole der det ikke gis karakterer.

Fylkeskommunen kan også ta inn andre elever som ikke oppfyller vilkårene for inntak til Vg2 eller Vg3, dersom den etter en helhetlig vurdering mener det er forsvarlig at eleven tas inn som fulltidselev, jf. § 6-37. Fylkeskommunen må i så fall vurdere om det er dokumentert at søkeren har den kompetansen som etter læreplanverket er nødvendig for å følge opplæringen på neste nivå. Det må vurderes om søkeren samlet sett har faglige forutsetninger for å følge opplæringen på dette nivået. Søkere som ikke oppfyller vilkårene, kan ifølge § 6-37 andre avsnitt søke om inntak som deltidselev.

Ungdom som har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 («ungdomsretten»), kan etter søknad og når det foreligger særlige grunner, heller få videregående opplæring som er særlig organisert for voksne etter opplæringsloven § 4A-3. Dette følger av § 3-1 tiende avsnitt.

De som har rett til videregående opplæring etter § 3-1 på bakgrunn av fullført opplæring fra utlandet som ikke godkjennes som studiekompetanse eller yrkeskompetanse, kan velge å få videregående opplæring som er særlig organisert for voksne etter § 4A-3, dersom de søker om dette. Opplæring etter § 4A-3 kan være mer fleksibel og tilpasset den enkeltes livssituasjon, men ungdommene vil i så fall miste enkelte rettigheter de ville hatt om de benyttet seg av retten etter § 3-1. Dette gjelder for eksempel spesialundervisning, særskilt språkopplæring og skyss. Lånekassens støtteordninger vil også variere ut fra om vedkommende tas inn til opplæring etter §§ 3-1 eller 4A-3.

Omfanget av retten til videregående opplæring

Etter søknad har ungdom rett til tre års heltids videregående opplæring. Dersom læreplanen i et fag forutsetter lengre opplæringstid enn tre år, blir retten utvidet så den varer like lenge som opplæringstiden i faget, jf. § 3-1 første avsnitt. Andre avsnitt slår fast at både elever, lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater har rett til opplæring i samsvar med opplæringsloven og forskrifter.

Etter opplæringsloven § 3-1 femte avsnitt har enkelte elever rett til utvidet tid til videregående opplæring. Elever som har rett til spesialundervisning etter lovens kapittel 5, har rett til opplæring i inntil to år ekstra når han eller hun trenger det «i forhold til opplæringsmåla for den enkelte». Etter forarbeidene er det en forutsetning at eleven både trenger og vil ha utbytte av mer opplæring for å kunne oppnå kompetanse på et høyere nivå enn det som er mulig innenfor treårsretten.203

Elever som får spesialundervisning, skal ha det samme samlede undervisningstimetallet som andre elever, jf. opplæringsloven § 5-1 siste avsnitt. Ifølge forarbeidene skal eventuell utvidet tid til videregående opplæring derfor gjelde heltids opplæring.204

Utvidet tid kan innvilges for ett eller to år, og ifølge en tolkningsuttalelse fra Utdanningsdirektoratet kan eleven få innvilget retten når som helst i opplæringsløpet.205 Det betyr at noen elever for eksempel kan få Vg1 over to år, mens andre elever kan få et fjerde og/eller femte år i videregående opplæring.

Retten til inntil to år ekstra opplæring gjelder også for elever som har rett til opplæring i og på norsk tegnspråk etter § 3-9, rett til opplæring i punktskrift etter § 3-10 eller rett til særskilt språkopplæring etter § 3-12.

Elever har rett til ett omvalg i videregående opplæring, jf. § 3-1 fjerde avsnitt. De som benytter seg av denne retten, får rett til ekstra tid til opplæring (utvidet tid) så de kan fullføre opplæringen. Hvor mye ekstra tid det er snakk om, vil derfor variere ut fra når i opplæringsløpet eleven velger på nytt, og hvilke utdanningsprogrammer/programområder det gjelder. Ifølge forarbeidene gjelder retten til ekstra tid «så mange opplæringsår som dei treng for å gjennomføre den resterande delen av opplæringa slik det er fastsett i læreplanen for det aktuelle faget eller utdanningsprogrammet».206

Etter § 3-1 ellevte avsnitt har de som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring, rett til ett års påbygging til generell studiekompetanse dersom de søker om det. Retten gjelder både dem som har tatt fag- og yrkesopplæringen som en del av ungdomsretten, jf. første setning, og andre som har fullført og bestått innen utgangen av det året de fyller 24 år, jf. andre setning. Retten til påbygging trådte i kraft 1. august 2014, og ifølge tredje setning gjelder den bare dem som har fullført og bestått i 2014 eller senere. Retten kan tas ut når som helst innen utgangen av det året vedkommende fyller 24 år, jf. fjerde setning. Etter bestemmelsens forarbeider innebærer dette at retten ikke bare må være påbegynt, den må være tatt helt ut innen dette tidspunktet.207 Hvis man ikke benytter seg av denne muligheten innen fristen, kan en tilsvarende rett tas ut etter reglene for videregående opplæring for voksne, jf. § 4A-3 sjuende avsnitt.

Nærmere om bruk av retten til videregående opplæring

Dersom opplæringen til en som har ungdomsrett, utgjør en tredjedel eller mindre av timetallet til et utdanningsprogram eller et programområde, har man ikke brukt av retten etter § 3-1. Dette følger av forskrift til opplæringsloven § 6-3 første avsnitt. Selv om det ikke framgår tydelig, sikter avsnittet til deltidselever i videregående skole. Dersom vedtaket om inntak fastsetter et lavere timeantall enn en tredjedel, har eleven derfor hele retten etter § 3-1 i behold. Der en søker tidligere har avbrutt opplæringen (deltids- eller heltidsopplæring), sier § 6-3 andre avsnitt at fylkeskommunen ved tvil må vurdere «konkret og etter skjønn» hvor mye videregående opplæring vedkommende tidligere har fått. Utdanningsdirektoratet har lagt til grunn at fylkeskommunene kan legge 1. november til grunn som veiledende dato for denne vurderingen, slik at elever som slutter før 1. november, normalt ikke har brukt av retten sin.208

Ungdomsretten til videregående opplæring gjelder ut det skoleåret som begynner det året man fyller 24 år, jf. opplæringsloven § 3-1 tredje avsnitt. Tidligere gjaldt det også et krav om at retten måtte tas ut i en sammenhengende periode på fem år, eller seks år ved bedriftsopplæring, men dette ble opphevet i 2017.209 Dersom man ikke har fullført de årene man har rett til etter § 3-1 første avsnitt (normalt tre år), innen fristen, vil man ha rett til videregående opplæring for voksne, jf. opplæringsloven § 4A-3.

Opplæringsloven 3-1 sjuende avsnitt sier at fylkeskommunen skal tilby annen opplæring dersom en elev, en lærling, en praksisbrevkandidat eller en lærekandidat har særlige vansker med å følge den opplæringen som er valgt. Opplæringslovens bestemmelse viderefører i stor grad en lignende bestemmelse fra tidligere lov om videregående opplæring210 § 8 femte avsnitt. Av opplæringslovens forarbeider framgår det at § 8 ikke åpnet for å sette i gang nye grunnkurs utover de 13 som ble etablert med Reform 94.211 Grunnkursene var det første året av videregående opplæring og tilsvarer dermed Vg1 i dagens utdanningsprogrammer (også 13 i tallet, men med annet innhold og annen oppbygning). Ifølge departementet innebar bestemmelsen at fylkeskommunen hadde plikt til enten å tilby eleven plass på et grunnkurs som var bedre tilpasset evnene og forutsetningene hans eller hennes, dersom vedkommende ikke var i stand til å følge opplæringen på det grunnkurset han eller hun var tatt inn på, eller å tilby «andre opplæringsopplegg». Slike opplæringsopplegg kunne for eksempel være en kombinasjon av opplæring og arbeid. Det framgår av forarbeidene at § 3-1 skulle videreføre begge disse mulighetene.

Paragraf 3-1 sjuende avsnitt må derfor forstås slik at fylkeskommunen skal tilby eleven et annet utdanningsprogram eller programområde, eventuelt tilby en annen form for opplæring. Bestemmelsen åpner ikke for å gi annen opplæring enn det som følger av den fastsatte tilbudsstrukturen og læreplanene for fag. Dette skyldes at opplæring som avviker fra læreplanmålene, vil kreve enkeltvedtak om spesialundervisning etter reglene i opplæringsloven kapittel 5. Det framgår av forarbeidene at plikten ikke omfatter tilbud om læreplass. Dette henger sammen med at ingen har rett til læreplass. Dette må gjelde tilsvarende for de andre ordningene med bedriftsopplæring, det vil si lærekandidatordningen og praksisbrevkandidatordningen, slik at plikten heller ikke omfatter slike opplæringstilbud.

Ekstra grunnskoleopplæring og forbedring av grunnskolekarakterer

Kommunen kan etter søknad velge å la en elev gå et ekstra år i grunnskolen, men ingen elever har rett til et slikt år. Elever som får innvilget et ekstra år i grunnskolen, skal følge den vanlige fag- og timefordelingen.212 Opplæringslovens forarbeider understreker at et slikt ekstra år i grunnskolen ikke går ut over den retten eleven har til videregående opplæring.213

Både kommuner og fylkeskommuner kan dessuten tilby mer grunnskoleopplæring til ungdom etter reglene om opplæring særlig organisert for voksne, jf. opplæringsloven § 4A-1 andre avsnitt. Slik opplæring kan tilbys ungdom som har rett til videregående opplæring på bakgrunn av fullført grunnskole eller tilsvarende opplæring, men som likevel har behov for mer grunnskoleopplæring for å kunne fullføre videregående opplæring.

Grunnskoleopplæring etter § 4A-1 følger ikke den samme fag- og timefordelingen som ordinær grunnskoleopplæring. Opplæringen omfatter til vanlig de fagene voksne trenger for å få fullført grunnskoleopplæring for voksne, det vil si norsk, engelsk, matematikk og to av fagene naturfag, samfunnsfag og kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE).214 Ekstra grunnskoleopplæring for ungdom etter § 4A-1 kan derfor tilpasses på en annen måte enn det er mulighet til ved et ordinært ekstra år i grunnskolen. Det framgår av forarbeidene at ungdom som deltar i et slikt tilbud etter § 4A-1, skal kunne få kompetansen sin vurdert på nytt og dokumentert på vitnemålet, selv om de tidligere har fått utskrevet vitnemål fra grunnskolen. De bruker ikke av retten til videregående opplæring etter § 3-1.215

Ungdom som har fullført grunnskolen, og som har rett til videregående opplæring, kan ikke forbedre karakterene sine som privatist. Det er bare voksne som kan avlegge privatisteksamen i grunnskolen. Dette står ikke eksplisitt i regelverket, men kan utledes av at reglene for privatister i grunnskolen er plassert i kapitlet i forskrift til opplæringsloven som gjelder grunnopplæring for voksne, mens privatistordningen for ungdom bare gjelder videregående opplæring, jf. forskrift til opplæringsloven §§ 3-10 og 4-6. Dette framgår også av rundskriv Udir-5-2016.

Gratisprinsippet og mulige stipendordninger

Opplæringsloven § 3-1 niende avsnitt sier at opplæringen i offentlig videregående skole eller i lærebedrift skal være gratis. Det framgår likevel av resten av avsnittet at ikke alt knyttet til opplæringssituasjonen er gratis: Fylkeskommunen har ansvaret for å holde elevene med nødvendige trykte og digitale læremidler og digitalt utstyr. Elevene kan ikke pålegges å dekke slike utgifter med mindre det følger av forskrift. Fylkeskommunen kan pålegge både elever og dem som får opplæring i lærebedrift, å holde seg med annet individuelt utstyr som opplæringen til vanlig gjør det nødvendig å ha.

Mat, drikke, nødvendige klær og annet individuelt utstyr som ikke er undervisningsmateriell, kan derfor kreves dekket ved egenbetaling. Eleven kan likevel bare bli pålagt å holde seg med individuelt utstyr som vanligvis er nødvendig for opplæringen, jf. bestemmelsens bruk av uttrykket «til vanleg». Utstyr som er knyttet til elevens særlige behov, skal etter bestemmelsens forarbeider være gratis.216 Det kan for eksempel gjelde ekstrautstyr som eleven har rett til etter reglene om spesialundervisning.

Verken opplæringsloven eller forarbeidene angir en øvre grense for hvor høye utgiftene til individuelt elevutstyr kan være. Kunnskapsdepartementet uttalte i 2014 følgende om hvilket personlig verneutstyr skolen må stille til rådighet etter arbeidsmiljøloven § 3-2 andre avsnitt (der undervisningsinstitusjoner regnes som arbeidsgiver), og hva som kan regnes som individuelt utstyr som eleven selv må dekke:

Det er […] naturlig å forstå bestemmelsen slik at eleven, lærlingen eller lærekandidaten plikter å holde seg med mindre kostbart personlig utstyr. Forarbeidene nevner lærebøker, kladdebøker og lommekalkulator som eksempler på utstyr fylkeskommunen kan pålegge eleven, lærlingen eller lærekandidaten å dekke selv. Også påkledning i yrkesfag og lignende regnes i forarbeidene som «individuelt utstyr». Eksemplene kan tjene som retningslinje for kostnadsnivået og type utstyr som regnes som «anna individuelt utstyr».

Etter dette legger departementet til grunn at elever og lærlinger plikter å dekke kostnadene til vanlige arbeidsklær/yrkesklær som opplæringen krever, men at mer kostbart verneutstyr som sveisemasker, fallsikring og vernebekledning (eksempelvis motorsagsikret bekledning) mv, må dekkes av skoleeier. Hvorvidt hode- og øyevern, hørselsvern og vernesko kan kreves dekkes av eleven, kan ikke besvares generelt. I utgangspunktet kan en del slikt utstyr anses som personlig verneutstyr som kan falle inn under «anna individuelt utstyr», men spørsmålet må avgjøres konkret og avhenger blant annet av den samlede kostnaden på verneutstyret.217

Lånekassen gir et utstyrsstipend til alle elever i videregående opplæring dersom de har rett til opplæring etter § 3-1. Stipendet er ment å bidra til å dekke skolemateriell, som for eksempel leie av PC, kjøp av bøker eller klær som er nødvendig i opplæringen. Stipendet er ikke behovsprøvd ut fra elevens eller foreldrenes inntekt eller formue, men gis etter tre satser avhengig av hvilket utdanningsprogram eleven går på, jf. forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for undervisningsåret 2019–2020 § 16-1. Skoleåret 2019–2020 får elevene enten 1 051, 2 326 eller 3 887 kroner i stipend per år. Stipendet gis ikke til lærlinger, lærekandidater og praksisbrevkandidater, jf. samme bestemmelse siste setning. Lånekassen har også andre støtteordninger for elever og dem som får opplæring i lærebedrift, som for eksempel grunnstipend og bostipend for borteboere. Disse blir i hovedsak behovsprøvd opp mot forsørgernes og/eller lærlingens inntekt.

Den eneste formen for egenbetaling av undervisningsmateriell som det i dag er åpnet for i forskrift, gjelder bærbare PC-er. Ifølge forskrift til opplæringsloven § 19-6 andre avsnitt kan skoleeiere som organiserer opplæringen på en måte som forutsetter at elevene har bærbar PC, kreve en årlig egenandel fra eleven for å dekke deler av kostnaden. Egenandelen kan likevel ikke settes høyere enn den laveste stipendsatsen i det årlige ikke-behovsprøvde utstyrsstipendet. Elever som ikke fullfører opplæringen, skal få tilbud om å kjøpe PC-en. Dette følger av bestemmelsens tredje avsnitt. Den samlede betalingen kan da ikke være større enn tre ganger den laveste stipendsatsen i utstyrsstipendet på det tidspunktet eleven avbryter opplæringen.

Ettersom videregående opplæring skal være gratis, kan heller ikke deltakelse på aktiviteter og skoleturer som gjennomføres som en del av opplæringen, forutsette egenbetaling fra elevene eller deres foreldre. Det er likevel mulig å samle inn penger til slike turer og aktiviteter gjennom dugnad og anonym innsamling.

Det videregående opplæringstilbudet

Opplæringsloven § 13-3 femte avsnitt sier at fylkeskommunen skal «planleggje og byggje ut det vidaregåande opplæringstilbodet under omsyn til blant anna nasjonale mål, ønska til søkjarane og det behovet samfunnet har for vidaregåande opplæring i alle utdanningsretningar og for ulike aldersgrupper». Dette blir ofte omtalt som fylkeskommunens ansvar for dimensjonering. Bestemmelsen angir flere hensyn som er relevante for dimensjoneringsarbeidet, men gir ikke en uttømmende opplisting, jf. ordlyden «blant anna». I praksis har fylkeskommunene stort handlingsrom til å velge hvilke utdanningsprogrammer de vil tilby og hvor mange elevplasser det skal være på hvert enkelt tilbud.

Ansvaret etter § 13-3 femte avsnitt må ses i sammenheng med første avsnitt i bestemmelsen som sier at fylkeskommunen skal oppfylle retten til videregående opplæring for alle som er bosatt i fylket. Dette innebærer at fylkeskommunens handlingsrom begrenses av § 3-1, som omhandler rett til videregående opplæring for ungdom, og § 4A-3 om rett til videregående opplæring for voksne samt forskriftens regler om inntak til videregående opplæring. Også retten til påbygg for dem som tidligere har fullført fag- og yrkesopplæringen, jf. § 3-1 ellevte avsnitt innebærer en plikt for fylkeskommunen til å gi tilbud til alle kvalifiserte søkere.

Fylkeskommunen må sørge for at elever som oppfyller vilkårene for fortrinnsrett til et særskilt utdanningsprogram, får oppfylt sin rett, jf. opplæringsloven § 13-3 første avsnitt og forskrift til opplæringsloven § 6-15. I en tolkningsuttalelse fra Utdanningsdirektoratet er det lagt til grunn at en fylkeskommune unntaksvis kan være forpliktet til å gjøre avtale om kjøp av elevplass, dersom det skulle være nødvendig for å oppfylle fortrinnsretten til en elev.218

Også andre lovbestemmelser har betydning for fylkeskommunens dimensjoneringsarbeid:

• § 3-3 femte avsnitt, som sier at fylkeskommunen må gi opplæring til dem som ikke har blitt formidlet til opplæring i bedrift

• § 6-3 andre avsnitt, som gir departementet hjemmel til å gi forskrift om at visse skoler skal tilby samisk opplæring i den videregående opplæringen

• § 13-3 fjerde avsnitt andre setning, som gir departementet hjemmel til å pålegge fylkeskommunen å gi tilbud til søkere fra andre fylker

• § 13-3 femte avsnitt andre setning, som pålegger fylkeskommunen å tilby praksisbrev

Fylkeskommunens ansvar for dimensjonering må også ses i sammenheng med yrkesopplæringsnemndenes rolle og oppgaver, jf. §§ 12-3 og 12-4. Yrkesopplæringsnemnda er et rådgivende organ for fylkeskommunen og skal blant annet arbeide for best mulig dimensjonering av den videregående opplæringen.

24.3 Kunnskapsgrunnlaget

24.3.1 Historikk

Utviklingen av videregående opplæring ble beskrevet slik i St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring:

Fra omkring 1950 skjedde det en økning i søkningen til de fleste typer videregående skoler. Søkningen økte ikke bare i byene, men også i distriktene. Antall gymnaselever økte fra 11 000 i 1950 til 50 000 i 1970. Antall elever i fag- og yrkesskoler økte fra 30 000 til 90 000. Samtidig som søkningen økte, skjedde det endringer i rekrutteringen. Elevene kom i økende grad fra alle lag av befolkningen. Ungdommer med industriarbeiderbakgrunn hadde tidligere i liten grad søkt til gymnasene. Et eksempel er Sauda, der antall elever i gymnaset ble femdoblet i perioden 1955–1965.

Opplæring utover den sjuårige folkeskolen ble gitt ved mange og høyst forskjellige skoler. Det fantes blant annet yrkesskoler for håndverk og industri, handelsskoler, sjømannsskoler, landbruksskoler, husflidsskoler og folkehøgskoler. De høyere allmennskolene omfattet realskoler og gymnas. Gymnasene ga grunnlag for studier ved universiteter og høyskoler. I de kommende tiårene ble mange slike skoletilbud koblet sammen til en felles videregående opplæring, som i første omgang bygget på en niårig grunnskole og fra 1997 på en tiårig obligatorisk skole for alle barn og unge mellom 6 og 16 år.

Utbyggingen og samordningen av de videregående opplæringstilbudene skjedde i faser. Da den sjuårige folkeskolen gikk over til å bli en niårig grunnskole for alle, begynte arbeidet med å omorganisere opplæringstilbudet på nivået over. Realskolen og framhaldsskolen falt bort. De utdanningene som tidligere hadde mottatt elever med sju års skolegang, tok nå imot elever med ni års skolegang bak seg. Samtidig økte søkningen til disse utdanningene kraftig. Et bredt sammensatt utvalg, «Steen-komiteen», etter formannen Reiulf Steen, la fra 1967 til 1970 fram tre innstillinger som skulle danne grunnlaget for utviklingen av skolesystemet for ungdom mellom 16 og 19 år. I 1974 ble lov om videregående opplæring vedtatt, og loven trådte i kraft 1. januar 1976.219

Fram til Stortinget vedtok en felles lov for videregående opplæring i 1974, eksisterte altså en rekke opplæringstilbud regulert i ulike lover. For eksempel var gymnasene og yrkesskolene for håndverk og industri regulert i to ulike lover, mens det var en egen lov for handelsgymnasene og yrkesskolene for handels- og kontorarbeid.220 Fra 1974 ble all videregående opplæring for ungdom i offentlig skole samlet i én lov: lov av 21. juni 1974 nr. 55 om videregående opplæring. Den delen av videregående opplæring som ble gitt i bedrift, var regulert i lov av 23. mai 1980 nr. 13 om fagopplæring i arbeidslivet. Lov av 28. mai 1976 nr. 35 om voksenopplæring regulerte opplæringstiltak spesielt organisert for voksne, mens private videregående skoler med rett til statstilskudd var regulert av lov av 14. juni 1985 nr. 73 om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring.

Før Reform 94 hadde fylkeskommunene plikt til å sørge for løpende planlegging for videregående skole i fylket, jf. lov om videregående opplæring § 4. Så vidt mulig skulle planleggingen ta sikte på å dekke søkningen til videregående opplæring, men det skulle også tas hensyn til arbeidsmulighetene i de forskjellige yrkene, og fylkeskommunen hadde ikke plikt til å skaffe den enkelte søker et opplæringstilbud.

Blegen-utvalget, nedsatt i 1989 for å utrede blant annet hvordan all ungdom kunne sikres et tilbud om opplæring som ga studiekompetanse eller fagutdanning, fulgte 1988-kullet av sekstenåringer for å få et helhetsbilde av rekrutteringen til og gjennomføringen av videregående opplæring: Nesten alle sekstenåringene søkte om elevplass i videregående skole. De som begynte på studieretningen for allmenne fag, var stort sett sikret et treårig løp, og over to tredjedeler av dem som begynte på handels- og kontorfag, fikk anledning til å ta videregående kurs II. På øvrige fag var det imidlertid stort misforhold mellom prosenten av elever i grunnkurs og videregående kurs, særlig innenfor håndverks- og industrifag. Dette ble ikke kompensert av lærlingeordningen, ettersom så få ungdommer i denne aldersgruppen fikk tegne lærekontrakt. Størstedelen av dem som fikk lærekontrakt, var eldre enn nitten år. Mange elever «vandret horisontalt» i skolesystemet og brukte lang tid på å fullføre, eller de tok flere grunnkurs uten å fullføre.221

Gjennom Reform 94 fikk ungdom en rett til tre års videregående opplæring etter gjennomgått grunnskole. Samtidig ble tilbudsstrukturen forbedret, og opplæringen i arbeidslivet og opplæringen i skole ble koblet tettere sammen.222 Med retten til videregående opplæring kom nesten hele årskullet av ungdommer inn i videregående skole. I dag begynner så å si alle elevene, 98 prosent, direkte fra 10. trinn i videregående opplæring uten opphold.223 Reform 94 førte særlig til stor vekst i inntaket til yrkesfag. Det var en stor økning i fullføringen av yrkesfag blant gutter med svak sosioøkonomisk bakgrunn, men nedgang i andelen gutter som fullfører studiespesialiserende. Skiftet fra studiespesialiserende til yrkesfag reduserte også frafallet blant jenter med svak sosioøkonomisk bakgrunn.224

Retten til videregående opplæring ble videreført i den nye, felles opplæringsloven som ble vedtatt i 1998. Opplæringsloven samlet for første gang reglene for grunnskolen, den videregående opplæringen i både offentlig skole og i lærebedrifter, og tilsvarende grunnopplæring som er særlig organisert for voksne. De private videregående skolene med rett til statstilskudd ble ikke inkludert i opplæringsloven.

I NOU 1995: 18 ble det uttalt at «en felles lov for grunnskole og videregående opplæring vil gi en mer oversiktlig struktur enn separate lover for de to opplæringsslagene. En felles lov vil også bidra til at sammenhenger og ulikheter mellom opplæringsslagene kommer klarere til uttrykk».225 Videre ble det pekt på at

fagopplæringen i bedrift er i dag en del av den felles strukturen i videregående opplæring. Læreplanene legger opp til et sammenhengende faglig og pedagogisk løp fram til fag- og svennebrev som både omfatter opplæring i skole og læretid i bedrift. Både for elever, lærlinger, skolepersonalet og den offentlige forvaltning er fagopplæringen i bedrift blitt en integrert del av den øvrige videregående opplæring. (…) Etter flertallets oppfatning vil en felles lov for fagopplæringen og videregående opplæring for øvrig gjøre lovreguleringen av videregående opplæring mer tilgjengelig for lovens brukere og for forvaltningen. En felles lov vil også bidra til å fremme den integreringstanke som ligger bak kursstrukturen i videregående opplæring.

Retten til videregående opplæring er utvidet i flere omganger etter 1998. I 1998 måtte retten tas ut senest fire år etter fullført grunnskole, eller fem år når opplæringen helt eller delvis ble gitt i lærebedrift. I 2000226 ble retten utvidet med ett år, til henholdsvis fem og seks år etter fullført grunnskole, og i 2005227 ble retten utvidet til å gjelde ut det året vedkommende fyller 24 år. Tidsbegrensningen på henholdsvis fem og seks år besto, men nå fra det tidspunktet eleven begynte med opplæringen. I 2017228 ble begrensningen om at retten måtte tas ut i løpet av et visst antall år, opphevet, slik at bare aldersgrensen på 24 år setter en frist for hvor lenge ungdomsretten gjelder. I 2017 ble også retten til omvalg styrket, slik at elevene ikke bare hadde rett til ett år ekstra opplæring ved omvalg, men ble gitt rett til utvidet tid for å fullføre opplæringen.

Av andre større endringer i regelverket de senere årene kan det nevntes at kommunene og fylkeskommunene i 2016229 ble gitt mulighet til å tilby ekstra grunnskoleopplæring etter reglene om opplæring særlig organisert for voksne. Ordningen bygde blant annet på et vellykket forsøk ved Thor Heyerdahl videregående skole i Larvik med såkalte «kombinasjonsklasser» for nyankomne, unge innvandrere.

24.3.2 Rapporter og undersøkelser

I NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring. Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp (Stoltenbergutvalget) er det pekt på at gutter er særlig utsatt i overganger i utdanningsløpet, inkludert overgangen mellom grunnskolen og videregående opplæring. Det skyldes ifølge utvalget blant annet at flere gutter enn jenter har lave grunnskolepoeng, og det er en sterk sammenheng mellom grunnskolepoeng og sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring. Stoltenbergutvalget anbefaler flere tiltak for å bøte på utfordringene de ser med dagens system, blant annet å effektevaluere tilbud om et utforskende skoleår etter grunnskolen og å lovfeste rett til læreplass for elever som har fullført og bestått Vg2. Når det gjelder læreplasser, mener utvalget at fylkeskommunen må ha plikt til å inngå kontrakter med opsjon på læreplasser og at staten bør kreve at fylkeskommunene har opsjoner på minst 50 prosent av læreplassene ved inntak til Vg1.

I NOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert. Et kunnskapsgrunnlag om struktur og innhold i videregående opplæring er det stilt spørsmål ved om regelverket er tilrettelagt slik at elevene er kvalifisert for neste nivå. Liedutvalget peker på at elevene har ulikt kompetansegrunnlag fra grunnskolen. Noen elever strever i fag, noen mangler karakterer, mens andre har kort botid og mangler norskferdigheter. Elever som mangler vurdering i fag i grunnskolen, har små sjanser til å klare fag i videregående opplæring. Et spørsmål Liedutvalget mener bør belyses nærmere, er om det gagner elevene at det norske opplæringssystemet ikke stiller noen formelle krav om bestått i fag fra grunnskolen. Det vises til at Norge her skiller seg fra andre land.

I en rapport fra NTNU Samfunnsforskning AS om opplæringssituasjonen for nyankomne elever med lite skolebakgrunn pekes det blant annet på det problematiske ved at elever som har deltatt i grunnskoleopplæringen i kun kort tid, får rett til en videregående opplæring de verken har språklige eller faglige forutsetninger for å gjennomføre.230 Det stilles spørsmål ved om det burde stilles formalkrav til for eksempel kompetanse i norsk for inntak til videregående opplæring, samtidig som det pekes på at ulike krav til inntak vil bryte med prinsippet om likebehandling. Rapporten understreker også behovet for god veiledning og en realitetsorientering av elevgruppen, ettersom mangelfull informasjon om for eksempel faglige krav og videre inntaksregler kan gå utover elevenes motivasjon og læringssituasjon.

Konsulentfirmaet Rambøll gjennomførte i 2019 en kartlegging av elevers individuelle utgifter til utstyr i videregående opplæring.231 Kartleggingen var basert på en nasjonal spørreundersøkelse til lærere, og funnene viser at det er store variasjoner i elevens utgifter. Det er forskjeller både mellom utdanningsprogrammene og mellom ulike programområder som tilhører samme utdanningsprogram. Kartleggingen viser også at det er relativt store forskjeller for elever på samme utdanningsprogram og samme programområde, men ved ulike skoler. Tidligere kartlegginger har vist lignende funn.232 Utdanningsprogrammet idrettsfag har ifølge kartleggingen både de største utgiftene til individuelt utstyr og størst variasjon i oppgitte utgifter. De oppgitte utgiftene spenner her fra 2 132 til 83 532 kroner. Det er også vist til at det kan være subjektive vurderinger som ligger bak hvilket utstyr skoler, lærere og elever vurderer som godt nok for å følge undervisningen, og at ulike prioriteringer, for eksempel valg av forhandler eller innkjøp av nytt eller brukt utstyr, påvirker utgiftene.

Riksrevisjonen la i 2016 fram Dokument 3:12 (2015–2016) Riksrevisjonens undersøking av styresmaktene sitt arbeid for å auke talet på læreplassar. Målet med undersøkelsen var å klarlegge hvorfor mange søkere fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer i videregående opplæring ikke får tilbud om læreplass. Blant revisjonens hovedfunn er at opplæringstilbudet og formidlingen av søkere ikke er tilstrekkelig tilpasset behovet for arbeidskraft.

24.3.3 Tilskuddsordninger

Jobbsjansen

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) administrer tilskuddsordningen Jobbsjansen del B. Ordningen skal bidra til at ungdom som ikke har opparbeidet seg godt nok faglig grunnlag, herunder tilstrekkelige norskferdigheter, skal kunne få bedre forutsetninger for å fullføre videregående opplæring. Målgruppen er innvandrerungdom i alderen 16–24 år som har rett til videregående opplæring, men som likevel har behov for mer grunnskoleopplæring.

Det er avsatt 70 millioner kroner til ordningen, og fylkeskommunene kan blant annet søke om midler til dekning av lærerressurser, undervisningsmateriell, metodeutvikling, drift av tilbudet og eventuelle prosjektmedarbeidere. Tilbudet om mer grunnskoleopplæring kan vare inntil ett skoleår for den enkelte eleven.233

Tilskudd til opplæring til barn og unge som søker opphold i Norge

Tilskuddsordningen retter seg mot kommuner og fylkeskommuner som gir opplæring til barn og unge som har søkt opphold. For opplæring av barn og unge i alderen 6 til 15 år utbetaler Utdanningsdirektoratet tilskuddet basert på innrapporterte belegg fra Utlendingsdirektoratet (UDI) uten forutgående søknad fra kommunene. For opplæring av dem mellom 16 og 18 år søker kommunene (grunnskoleopplæring) og fylkeskommunene (videregående opplæring) fylkesmannen om tilskudd. Det gis ikke tilskudd etter denne ordningen til mer grunnskoleopplæring for dem som allerede har rett til videregående opplæring. Tilskuddssatsene fastsettes av Stortinget, og nivået på bevilgningen er basert på prognoser fra UDI over antallet barn og unge i mottak og mottakssenter. Utdanningsdirektoratet skal løpende vurdere behovet for å evaluere tilskuddsordningen.234

24.3.4 Innspill til utvalget

Referansegruppen

KS har spilt inn til utvalget at de individuelle rettighetene i kapitlet bør samles, blant annet for å gjøre det lettere å henvise til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. KS mener også at gratisprinsippet bør samles i en egen pliktbestemmelse, og at bestemmelsen bør forenkles, slik at detaljene om hva elevene ikke skal betale for, tas ut.235

Utdanningsforbundet mener regelverket bør åpne for at elever med særskilte utfordringer, for eksempel nylig ankomne eller med særskilte læringsutfordringer, kan få ekstra tid til opplæring (utvidet tid). Forbundet mener også at forholdet mellom ungdomsretten og voksenretten bør avklares nærmere. Utdanningsforbundet mener tidsbegrensningen på tre år rammer elever som ikke får læreplass, men også en rekke andre elevgrupper som av ulike grunner må gjøre omvalg eller avbryte utdanningen midlertidig. Forbundet mener det i dag ikke er definert hvor skjæringspunktet går mellom fullført og ikke fullført, det vil si hvor mye videregående opplæring man kan ha mottatt og fremdeles bli regnet for ikke å ha fullført.236

Barneombudet viser til at andelen barn med innvandrerbakgrunn har økt siden opplæringsloven kom i 1998. Ombudet ber utvalget se nærmere på hvordan retten til utdanning for barn som kommer til Norge, skal oppfylles, for eksempel på ungdomstrinnet. Barneombudet mener det er problematisk å sende ungdom inn i videregående opplæring uten tilstrekkelig faglig og språklig kompetanse.237

Andre

NHO-fellesskapet har spilt inn at de savner en nærmere beskrivelse og forståelse av hva som ligger i å «fullføre» ungdomsskolen. De peker også på at det må framgå klart av loven når det siktes til skolebasert opplæring, og når det siktes til yrkesfaglig opplæring i bedrift.238

24.4 Utvalgets vurdering

24.4.1 Generelt

Retten til videregående opplæring er i dag regulert i opplæringsloven § 3-1. Utvalget foreslår å videreføre retten til videregående opplæring. I dette kapitlet drøftes utvalgte problemstillinger, og utvalget foreslår enkelte endringer i reglene om videregående opplæring.

24.4.2 Mulighet til å tilby mer grunnskoleopplæring

Det følger av opplæringsloven § 4A-1 andre avsnitt at kommuner og fylkeskommuner kan tilby grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne til ungdommer som har rett til videregående opplæring etter § 3-1 (ungdomsretten), men som trenger mer grunnskoleopplæring. Denne regelen kom inn i loven i 2016. Bakgrunnen for lovendringen var blant annet et forsøk i Vestfold der nyankomne, unge innvandrere fikk grunnskoleopplæring kombinert med fag på videregående nivå. Opplæringen ble lagt til en videregående skole, og erfaringene fra forsøket viste at elevene opplevde dette som viktig både for læringsprestasjonene og for å oppnå sosial tilhørighet i en ungdomsgruppe. Det var Larvik kommune som hadde ansvaret for grunnskoleopplæringen i forsøket. Vestfold fylkeskommunen stilte med lokaler, og både kommunen og fylkeskommunen sto for finansiering, lærerressurser mv. Et lignende forsøk ble gjennomført i Telemark fylkeskommune, men da med fylkeskommunen som ansvarlig for opplæringstilbudet.

Utvalget foreslår å videreføre muligheten for både kommunen og fylkeskommunen til å gi mer grunnskoleopplæring til dem som har rett til videregående opplæring, men som trenger mer grunnskoleopplæring for å kunne fullføre videregående opplæring.

I forarbeidene til opplæringsloven er det lagt til grunn at ungdommer som tas inn på grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne etter § 4A-1 andre avsnitt, ikke får de samme rettighetene som dem som har rett til grunnskoleopplæring.239

Utvalget mener dette er en uheldig begrensning. Det er frivillig for kommunen og fylkeskommunen å tilby mer grunnskoleopplæring til dem som har fullført grunnskolen. Dersom kommunen og fylkeskommunen velger å etablere slike tilbud, bør elevene ha de samme rettighetene som dem som har rett til grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne. Det kan kanskje være en risiko for at enkelte kommuner og fylkeskommuner da vil unnlate å etablere slike tilbud, men utvalget anser dette som lite sannsynlig. Det vil uansett være uheldig dersom mangelen på dekning av skysskostnader eller andre manglende rettigheter fører til at noen ungdommer ikke kan benytte seg av slike tilbud. Resultatet kan da bli en forskjellsbehandling av ungdommene ut fra hvilke ressurser de har tilgang til.

Utvalget foreslår derfor at ungdommer som benytter seg av tilbud om mer grunnskoleopplæring, skal få de samme rettighetene som dem som har rett til grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne. Utvalget foreslår språklige endringer i reglene om grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne for å få fram at reglene gjelder for dem som får slik opplæring, uavhengig av om de har rett til slik opplæring eller ikke.

24.4.3 Bør det innføres en rett til ett år med ekstra grunnskoleopplæring ved en videregående skole for ungdom som ikke har fullført grunnskolen?

Utfordringer med praktiseringen av dagens regelverk

Det oppleves i dag som en utfordring at elever går inn i videregående opplæring med svært ulik kompetanse og opplæringsbakgrunn. Noen elever opplever sterke faglige utfordringer, noen har av ulike grunner hatt mye fravær eller mangelfull grunnskoleopplæring. Noen elever kommer også til Norge relativt sent i grunnskoleløpet og kan mangle både den grunnskoleopplæringen og de norskferdighetene som trengs for å fullføre videregående opplæring.240

Retten til videregående opplæring er avhengig av at man har fullført norsk grunnskole eller tilsvarende opplæring. Opplæringsloven åpner for at det kan stilles krav om et visst omfang av opplæring for at en elev skal sies å ha fullført grunnskoleopplæringen. I lovens forskrifter er ikke dette fulgt opp. I forskrift til opplæringsloven § 6-3 står det at man har fullført opplæringen dersom man er skrevet ut av grunnskolen. I praksis er det lagt til grunn at dersom man avslutter 10. trinn, så har man fullført grunnskolen uavhengig av hvor mye grunnskoleopplæring man har fått. Ungdommer som kommer til Norge sent i grunnskolen, kan dermed anses å ha fullført grunnskolen selv om de bare har hatt kort tid med grunnskoleopplæring i Norge og liten eller ingen grunnskoleopplæring fra hjemlandet.

Vilkåret om «fullført» opplæring skal innebære krav om grunnskoleopplæring av et visst omfang

Utvalget har ikke vurdert om det bør innføres særlige kvalifikasjonskrav eller lignende for inntak til enkelte av utdanningsprogrammene i videregående opplæring. Dette ligger i grenselandet for utvalgets mandat, og andre utvalg vil være nærmere til å utrede slike problemstillinger. Utvalget peker likevel på at eventuelle kvalifikasjonskrav ikke vil kunne innskrenke den enkeltes rett til videregående opplæring etter Grunnloven, med mindre denne samtidig endres. Også internasjonale konvensjoner setter skranker for hvilke begrensninger som kan fastsettes i den enkelte ungdoms mulighet for opplæring og utvikling.

Etter Grunnloven og opplæringsloven har all ungdom rett til videregående opplæring dersom de har fullført grunnskoleopplæring. Det er ikke et krav om å bestå grunnskoleopplæringen. Utvalget foreslår ingen endringer i dette. Retten til videregående opplæring bør gjelde for alle, uavhengig av hvilke kunnskaper og ferdigheter søkeren har tilegnet seg i grunnskolen.

Utvalget foreslår derimot at elever ikke uten videre skal anses for å ha fullført dersom de bare har deltatt i grunnskoleopplæringen i et svært begrenset omfang, slik regelverket praktiseres i dag. Det avgjørende skal være hvor mye opplæring den enkelte faktisk har fått. I vurderingen av om en elev kan sies å ha fullført grunnskoleopplæringen, må det tas hensyn både til opplæringen som den enkelte har fått i Norge, og til tilsvarende opplæring i andre land. Utvalget understreker at dette ikke vil være et spørsmål om elevens oppnådde kompetanse, men om han eller hun har mottatt grunnskoleopplæring av et tilstrekkelig omfang.

Det er kommunen som er ansvarlig for grunnskoleopplæringen, og som skal skrive ut vitnemål ved fullført grunnskoleopplæring. I de aller fleste tilfeller vil grunnskolen være fullført når elevene avslutter 10. trinn, og kommunen trenger ikke å vurdere om hver enkelt elev har fullført. Men dersom en elev i begrenset grad har deltatt i grunnskoleopplæringen, må kommunen vurdere konkret om grunnskoleopplæringen skal anses å være fullført. Spørsmålet er da om eleven samlet sett har fått et stort nok omfang grunnskoleopplæring til at grunnskoleopplæringen kan anses å være fullført.

Endringen innebærer at det er behov for en annen form for dokumentasjon enn vitnemål for den som har avsluttet 10. trinn uten å ha fullført grunnskolen.

I hvilke tilfeller har man ikke «fullført» grunnskoleopplæringen?

At vilkåret om «fullført» grunnskoleopplæring knyttes til mengden opplæring man har fått, vil særlig ha betydning for barn som kommer til Norge sent i grunnskolen. Utvalget mener det er viktig at denne elevgruppen sikres tilstrekkelige grunnkunnskaper og norskferdigheter, slik at de blir bedre i stand til å nyttiggjøre seg retten til videregående opplæring.

Barn som kommer til Norge i løpet av barnetrinnet, vil normalt anses å ha fullført grunnskolen etter at 10. trinn er avsluttet, selv med lite grunnskoleopplæring fra hjemlandet. Utvalget mener kommunene må være særlig oppmerksomme på de barna som har kommet til Norge i løpet av ungdomstrinnet uten sammenlignbar grunnskoleopplæring fra hjemlandet.

Barn som kommer til Norge etter fylte seks år, skal normalt plasseres på det trinnet som alderen tilsier (se kapittel 23.4.2). Kommunen kan likevel la barn og unge som kommer til Norge, starte på et lavere grunnskoletrinn enn alderen deres tilsier. Dersom dette er til det beste for barnet, bør kommunen veilede om og gi barnet denne muligheten. For barn som har mottatt lite opplæring og som har svake språkferdigheter, kan det være en god løsning å få begynne på et lavere trinn og følge noe yngre medelever ut grunnskolen og over i videregående opplæring. En kartlegging fra Utdanningsdirektoratet kan tyde på at flere kommuner i dag gir asylsøkerbarn et slikt tilbud, men dette er noe usikkert.241

Elever med rett til særskilt språkopplæring har i dag rett til inntil to år ekstra opplæring, dersom han eller hun trenger det med tanke på opplæringsmålene, jf. § 3-1. Utvalget foreslår å videreføre denne retten. Forsøkene i Telemark og Vestfold (se kapittel 24.4.2) viste at det kan være utfordrende å få ungdommer til å søke på tilbud om ekstra opplæring. Mange elever vil heller begynne direkte i videregående opplæring, uavhengig av forkunnskaper. I forsøkene ble det derfor lagt vekt på god veiledning til både elever og foreldre. Utvalgets forslag vil innebære at enkelte av elevene med svake forutsetninger for å fullføre, ikke lenger kan velge bort ekstra opplæring. Det er likevel viktig at både de og andre elever tidlig får god informasjon om betydningen av forkunnskaper for videre skolegang, og om at det i videregående opplæring normalt stilles krav om bestått i alle fag for å kunne bli tatt inn til neste skoleår, få læreplass og få vitnemål, svennebrev eller fagbrev.

Det kan også være tilfeller der ungdommer som har gjennomført hele grunnskoleopplæringen i Norge, ikke har deltatt i grunnskoleopplæringen i tilstrekkelig omfang til at denne kan anses å være fullført. I forarbeidene til opplæringsloven er det for eksempel vist til tilfeller der barn ikke har vært i stand til å ta imot opplæring på grunn av sykdom, eller der elever har «droppet ut». Når barn er syke over lengre tid, har kommunen plikt til å gi eleven opplæring hjemme. Fylkeskommunen har en tilsvarende plikt når barnet er i helseinstitusjon. Men i noen tilfeller kan barnet være for sykt til å få opplæring i noen særlig grad. Unntaksvis kan barn ha fått så lite grunnskoleopplæring at opplæringen ikke kan anses å være fullført. Det vil da også være til det beste for barnet å få mer grunnskoleopplæring, for å få bedre forutsetninger for å kunne fullføre videregående opplæring. I de fleste tilfeller vil kommunens og fylkeskommunens oppfølgingsansvar overfor syke elever gi elevene nok grunnskoleopplæring til at vilkåret om «fullført» vil være oppfylt.

Opplæringsloven åpner for å frita elever fra hele eller deler av opplæringsplikten dersom særlige grunner taler for det (se kapittel 23.4.3). Dersom elever fritas grunnet alvorlig sykdom eller betydelig nedsatt funksjonsevne, har eleven retten til grunnskoleopplæring i behold. Det er dermed naturlig å ikke anse grunnskoleopplæringen som fullført.

Dersom en elev derimot får fritak fra plikten til grunnskoleopplæring for å kunne hoppe over et trinn, skal kommunen på forhånd ha vurdert om eleven likevel vil få forsvarlig opplæring. Elever vil i slike tilfeller anses å ha fullført grunnskoleopplæringen selv om de har ett år mindre opplæring.

Et annet typetilfelle er der elever har mye fravær fra opplæringen av andre grunner enn sykdom, for eksempel ved skulk eller tilfeller hvor elevene mer eller mindre «dropper ut» av grunnskolen. Utvalget foreslår at det lovfestes i den nye opplæringsloven at kommunen skal ha en oppfølgingsplikt overfor elever med stort fravær for å sørge for at barna i størst mulig grad får den grunnskoleopplæringen de har rett og plikt til å delta i (se kapittel 20.4.2). I de fleste tilfeller vil god oppfølging fra kommunens side bidra til at elevene får nok grunnskoleopplæring til å oppfylle vilkåret om «fullført» etter avsluttet 10. trinn. Men det forekommer nok tilfeller hvor ungdommene har deltatt i en så begrenset del av opplæringen på ungdomstrinnet at de ikke kan anses å ha fullført grunnskolen etter avsluttet 10. trinn.

Hva er konsekvensen av at man ikke har fullført grunnskoleopplæring?

Konsekvensen av at en ungdom ikke anses å ha fullført grunnskolen etter avsluttet 10. trinn, er at vedkommende ikke har rett til videregående opplæring.

Plikten til grunnskoleopplæring for barn og unge skal som i dag bare gjelde fram til 10. trinn er avsluttet. Den som avslutter 10. trinn uten å ha fått nok grunnskoleopplæring til at grunnskolen anses som fullført, vil dermed ikke ha plikt til å ta mer grunnskoleopplæring. Etter avsluttet 10. trinn vil man være over 16 år, og dermed over det som omtales som opplæringspliktig alder.

Den som avslutter 10. trinn uten å ha fullført grunnskolen, vil derimot fortsatt ha rett til grunnskoleopplæring, men ikke etter reglene som gjelder for barn og unge. Kommunen kan likevel velge å tilby en ungdom å fortsette i vanlig grunnskole. Utvalget antar at kommunen vil la ungdommer som ønsker det, fortsette i vanlig grunnskole framfor å ta ut retten til grunnskoleopplæring på de måtene som lovforslaget legger opp til (se nedenfor).

Grunnskoleopplæringen kan gjennomføres på ulike måter

De som ikke har fullført grunnskolen, har etter dagens regler og utvalgets forslag rett til grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne (se kapittel 45). Ungdommer som avslutter 10. trinn, men som ikke kan anses for å ha fullført grunnskolen, vil dermed ha rett til grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne.

Ungdommen kan også velge å fortsette i vanlig grunnskole dersom kommunen tilbyr dette. For mange ungdommer vil det kunne virke lite motiverende å «bli igjen» på ungdomsskolen eller å måtte følge opplæring i en voksenklasse.

Utvalget mener ungdommene derfor også bør kunne velge et tredje alternativ: mer grunnskoleopplæring ved en videregående skole.

Utvalget foreslår at det innføres en rett til ett år med ekstra grunnskoleopplæring ved en videregående skole for ungdommer som ikke anses å ha fullført grunnskolen. Utvalget mener dette opplæringstilbudet bør gis etter reglene om opplæring særlig organisert for voksne. Det er da de samme reglene som gjelder som for tilbud om mer grunnskoleopplæring til ungdommer som har rett til videregående opplæring (se kapittel 24.4.2). Reglene om grunnskoleopplæring for voksne gjør det mulig å gi et opplæringstilbud som er bedre tilpasset ungdommens kompetanse enn hvis de skulle følge ordinær grunnskoleopplæring. Opplæringstilbudet vil bestå av de fagene som i dag er en del av grunnskoleopplæringen for voksne, som er norsk, engelsk, matematikk, naturfag, samfunnsfag og kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE). Utvalget har ikke vurdert om det bør utarbeides en felles ramme, for eksempel fag- og timefordeling for et slikt tilbud, eller om det bør være rom for lokal tilpasning.

Den foreslåtte retten til et ekstra opplæringsår har til hensikt å gi alle ungdommer grunnskoleopplæring av et visst omfang og dermed legge til rette for at de har bedre forkunnskaper når de skal begynne i videregående opplæring. Ungdomsretten til videregående opplæring gjelder i dag bare ut det skoleåret som begynner det året man fyller 24 år. Utvalget foreslår derfor at retten til et ekstra år med grunnskoleopplæring tidsbegrenses på samme måte. De som ikke har fullført grunnskolen, men som ikke benytter seg av retten til det ekstra året før det året de fyller 24 år, vil fremdeles kunne benytte seg av retten til grunnskoleopplæring for voksne (se kapittel 45.4.3).

Det kan spørres om ett år med ekstra grunnskoleopplæring vil være tilstrekkelig for elever som mangler store deler av et tiårig grunnskoleløp. Utvalget mener elevene dette gjelder, ideelt sett burde fått mer tilrettelagt opplæring før de begynner i videregående opplæring. Et ettårig tilpasset opplæringsløp vil likevel gi ungdommene langt bedre muligheter til å mestre videregående opplæring, samtidig som de fremdeles vil være omtrent jevnaldrende med medelevene sine når de begynner i videregående opplæring.

Dersom den enkelte ungdommen heller ønsker et annet og mer tilpasset opplæringstilbud enn det nye ettårige opplæringsløpet, kan han eller hun velge å få grunnskoleopplæring gjennom kommunens voksenopplæringstilbud (se kapittel 45.4.3).

Når ungdommen har deltatt i det ekstra året med grunnskoleopplæring, eventuelt fullført vanlig grunnskoleopplæring for voksne, skal han eller hun regnes for å ha fullført grunnskolen og derfor ha rett til videregående opplæring. Som for andre elever skal det ikke stilles krav om bestått grunnskoleopplæring for å ha rett til videregående opplæring.

Ansvaret for tilrettelagt ettårig grunnskoleopplæring

Kommunen har ansvaret for grunnskoleopplæring for voksne, og vil ha ansvaret for opplæringen dersom de som har avsluttet 10. trinn uten å fullføre grunnskole, velger å benytte kommunens tilbud.

Det nye ettårige tilrettelagte grunnskoleopplæringstilbudet skal etter forslaget legges til en videregående skole. Det er dermed naturlig at fylkeskommunene gis ansvaret for dette opplæringstilbudet. I elevgruppen som omfattes, skrives mange i dag ut av grunnskolen og får rett til videregående opplæring selv om de har svært kort botid og har mottatt lite grunnskoleopplæring. Fylkeskommunen har derfor allerede i dag ansvaret for å gi disse elevene et tilrettelagt opplæringstilbud, både gjennom tilpasset opplæring, spesialundervisning og ved å tilby ekstra tid i videregående opplæring. Plikten til å gi denne elevgruppen grunnskoleopplæring vil trolig gjøre det lettere for fylkeskommunen å tilpasse opplæringen til elevenes behov. Det kan også føre til at det blir mindre behov for særskilte tilpasninger eller utvidet tid i den videregående opplæringen.

Dersom elever som har gjennomført hele grunnskoleopplæringen i Norge, ikke anses å ha fullført grunnskoleopplæringen etter avsluttet 10. trinn fordi de har vært mye borte fra opplæringen, kan det stilles spørsmål ved om det er rimelig at fylkeskommunen får ansvaret for å gi dem grunnskoleopplæring. På den annen side er dette også elever som i dag anses å ha rett til videregående opplæring. I praksis er derfor forskjellen at fylkeskommunen nå kan «tette hullene» i grunnskoleopplæringen før elevene begynner på den videregående opplæringen, framfor at at opplæringen må tilpasses en svært differensiert gruppe.

Utvalget understreker at kommunene har plikt til å følge opp elever med stort fravær og å legge til rette ved sykdom mv. slik at elevene skal få den opplæringen de trenger for å fullføre. Dersom det blir mange ungdommer som avslutter 10. trinn uten å fullføre på grunn av stort fravær, bør det utredes om det skal innføres en refusjonsordning mellom kommunen og fylkeskommunen. Det er viktig at elevene følges opp så tidlig som mulig og at retten til ettårig grunnskoleopplæring på en videregående skole ikke blir en hvilepute for kommunene. Dette er først og fremst viktig av hensyn til den enkelte eleven, men det er også avgjørende for en velfungerende ansvarsfordeling mellom kommunene og fylkeskommunene.

Ungdommer som har fullført grunnskolen og dermed har rett til videregående opplæring, vil på samme måte som i dag ikke ha rett til ekstra grunnskoleopplæring. Også ungdommer som har fullført grunnskolen, vil imidlertid kunne ha utbytte av mer grunnskoleopplæring før de begynner i videregående opplæring. Kommunene kan tilby disse et ekstra år på ungdomsskolen dersom de ønsker det, men det er da en forutsetning at elevene ikke har fått utskrevet vitnemål. I tillegg kan både kommunene og fylkeskommunene tilby ekstra grunnskoleopplæring til ungdommer etter reglene om opplæring særlig organisert for voksne (se kapittel 24.4.2).

24.4.4 Retten til to ekstra skoleår

Generelt om retten til to ekstra skoleår

Etter § 3-1 femte avsnitt kan elever som har rett til spesialundervisning, rett til opplæring i og på tegnspråk, rett til opplæring i punktskrift eller rett til særskilt språkopplæring, ha rett til videregående opplæring i inntil to år ekstra. Det er et vilkår at eleven trenger mer tid til opplæring for å kunne nå opplæringsmålene som er satt, og at han eller hun vil ha utbytte av mer opplæring for å kunne oppnå kompetanse på et høyere nivå enn det som er mulig innenfor treårsretten. Det skal foreligge en sakkyndig vurdering av behovet eleven har. Kravet om sakkyndig vurdering gjelder ikke for elever som får særskilt språkopplæring.

Etter utvalgets vurdering er vilkårene for å få innvilget ekstra tid noe uklare. Det er for det første uklart hva som skal til for at eleven kan sies å trenge eller ha utbytte av mer opplæring. De fleste elever vil kunne ha et karaktermessig utbytte av ytterligere tid eller ekstra opplæring, men det må legges til grunn at bestemmelsens formål ikke er å kunne forbedre karakterer. Samtidig bør det etter utvalgets vurdering heller ikke settes vilkår om at eleven har avvik fra ordinære læreplanmål, eller ligger an til ikke å få karakter i ett eller flere fag. Det avgjørende må være om eleven har et reelt opplæringsbehov.

For det andre er det noe uklart hva som menes med at elevens behov skal vurderes opp mot opplæringsmålene som er satt for den enkelte, blant annet i en individuell opplæringsplan. Dersom den individuelle opplæringsplanen avviker fra læreplanen, vil det heller være i elevens interesse at behovet for ekstra tid vurderes opp mot kompetansemålene i læreplanen, særlig der disse kompetansemålene kanskje vil være mulige å oppnå dersom eleven innvilges utvidet tid. Utvalget foreslår enkelte språklige endringer i bestemmelsen for å tydeliggjøre vilkårene.

Særlig om elever med rett til opplæring i og på norsk tegnspråk og punktskrift

Utvalget kan ikke se at rett til opplæring i og på norsk tegnspråk eller punktskrift i seg selv bør kunne gi rett til utvidet tid i videregående opplæring. Dersom elever med rett til opplæring i og på norsk tegnspråk eller punktskrift ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, vil de ha rett til individuelt tilrettelagt opplæring.242 Dersom de også trenger og har utbytte av ekstra opplæringstid, vil de derfor omfattes av den generelle regelen om ekstra tid til opplæring. Ut fra opplæringslovens forarbeider er det uklart hvorfor dagens bestemmelse lyder slik den gjør.243 Norsk tegnspråk regnes i dag som et eget språk, men ble tidligere vurdert som en form for spesialundervisning.

Utvalget foreslår derfor ikke å videreføre regelen om at rett til opplæring i og på norsk tegnspråk eller punktskrift i seg selv skal gi rett til utvidet tid i videregående opplæring. Elevene vil fremdeles ha rett til ekstra tid dersom de har vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring, og trenger og har utbytte av ekstra tid.

24.4.5 Retten til omvalg

Det følger av dagens § 3-1 fjerde avsnitt at elever med ungdomsrett til videregående opplæring har rett til å gjøre ett omvalg og at retten til videregående opplæring da blir utvidet «så dei kan fullføre opplæringa». Det står i forarbeidene til bestemmelsen at det ved omvalg gis en rett til utvidet tid som tilsvarer «så mange opplæringsår som dei treng for å gjennomføre den resterande delen av opplæringa». I den samme lovproposisjonen står det også at retten til videregående opplæring ved omvalg blir «utvida med inntil to opplæringsår når det er nødvendig for at eleven eller lærlingen skal få fullført opplæringa. Dette vil medføre at dei som vel om att etter å ha fullført Vg2, òg vil få rett til å fullføre opplæringa».244 Videre er det lagt til grunn at det ikke kan gjøres omvalg etter at Vg3 er avsluttet.

Et spørsmål som derimot ikke er avklart i forarbeidene, er hvordan reglene skal forstås dersom en elev avbryter Vg3.

Etter utvalgets vurdering er det rimelig å forstå dagens regler slik at retten til utvidet tid ved omvalg må gi en rett til å fullføre det nye opplæringsløpet. Samtidig må det legges til grunn at retten til å foreta omvalg forutsetter at man også har rett til videregående opplæring som ungdom. Dette betyr at en elev som foretar omvalg våren vedkommende går i Vg3, ikke vil ha rett til omvalg fordi retten til videregående opplæring er brukt opp innen omvalgsåret ville startet. Dersom eleven derimot slutter i videregående opplæring før 1. november i Vg3, vil vedkommende ikke anses for å ha brukt et tredje år av ungdomsretten. Vedkommende vil dermed ha rett til omvalg og til å gjennomføre et nytt opplæringsløp.

Utvalget ser at det kan framstå urimelig at en som avslutter opplæringen tidlig i Vg3 skal stilles vesentlig bedre enn en som velger å fullføre Vg3. Samtidig mener utvalget det er rimelig at man ikke anses for å ha brukt av retten dersom man slutter tidlig i skoleåret. Slik sett vil det ikke være vesentlig forskjell på en som avslutter Vg3 i slutten av september og deretter gjør et omvalg, og en som søker omvalg etter fullført Vg2. Utvalget mener derfor det er rimelig å videreføre dagens regler om omvalg.

24.4.6 Gratisprinsippet i videregående opplæring

Utvalget har merket seg kartleggingene som viser at elevutgifter til videregående opplæring varierer med hvor i landet man bor, hvilken skole man går på og hvilket utdanningsprogram man går på. Størrelsen på og variasjonen i elevutgifter har vært gjenstand for medieoppslag over flere år.

Opplæringsloven § 3-1 niende avsnitt første setning sier at «[o]pplæringa i offentleg vidaregåande skole eller i lærebedrift er gratis». Siste setning i niende avsnitt om at elevene kan pålegges å dekke elevutstyr som opplæringen til vanlig gjør det nødvendig å ha, innebærer likevel et relativt stort unntak fra dette utgangspunktet. Det er i praksis opp til fylkeskommunen, skolen eller læreren å avgjøre hva som er nødvendig å bruke i opplæringen, noe som vil kunne bidra til ulikt nivå på elevutgiftene. Utstyr som er knyttet til elevens særlige behov, skal uansett være gratis, jf. bruken av «til vanleg».

Det vil variere hva slags utgifter elevene blir bedt om å dekke selv. Det kan dreie seg om for eksempel kokkekniver, enklere verneutstyr eller avanserte kalkulatorer. I andre tilfeller kan det gjelde utstyr som eleven også forventes å bruke privat, for eksempel idretts- eller turutstyr. Dette kan i noen grad påvirke rimeligheten av at eleven må dekke utgiftene selv. Dersom fylkeskommunene ikke lenger skulle ha mulighet til å pålegge elevene dekke enkelte utgifter, ville dette ha økonomiske konsekvenser som må utredes nærmere.

Subjektive vurderinger av kvalitet og ulike prioriteringer er også nevnt i kartleggingene som mulige årsaker til variasjonen i utgiftsnivået. Utvalget understreker at unntaket fra gratisprinsippet ikke åpner for at fylkeskommunen kan kreve at eleven betaler for relativt kostnadskrevende utstyr. Det er viktig at fylkeskommunene har et bevisst forhold til hva eleven eller lærlingen bes om å dekke av utgifter, og vurderer om utstyret faktisk er nødvendig for å delta i opplæringen.

Utvalget foreslår ingen realitetsendringer i bestemmelsen om gratisprinsippet i videregående opplæring. Det foreslås likevel enkelte språklige endringer for å forenkle og klargjøre bestemmelsen.

24.4.7 Inntaksreglene i videregående opplæring

Inntaksreglene i videregående opplæring er i hovedsak felles for hele landet, jf. forskrift til opplæringsloven kapittel 6. Fylkeskommunene skal fastsette lokal forskrift om inntak, blant annet om antallet inntaksområder og grensene for disse. Inntaksområdet som eleven søker om plass i, kan være hele fylkeskommunen eller en større eller mindre del av fylkeskommunen. At fylkeskommunene selv fastsetter inntaksområdene, innebærer derfor at de felles, nasjonale inntaksreglene i praksis kan få svært ulik betydning for elevene avhengig av hvilket fylke de bor i. Diskusjonen om fritt skolevalg er et eksempel på dette. Det karakterbaserte inntaket som de nasjonale reglene har som utgangspunkt, virker annerledes når hele fylket er én og samme inntakssone.

Forslag om endringer i forskrift til opplæringsloven kapittel 6 om innføring av fritt skolevalg er sendt på høring med frist 25. november 2019.245 Selv om Kunnskapsdepartementet etter opplæringsloven § 3-1 åttende avsnitt kan fastsette forskrifter om inntak, vil utvalget peke på at lovens forarbeider ser ut til å forutsette at valg av skole eller inntaksområde for elevene er en fylkeskommunal avgjørelse:

Dessutan sluttar departementet seg til framlegget frå utvalet om skoleval i den vidaregåande opplæringa. Det vil seie at fylkeskommunen framleis skal avgjere kva skole elevane i vidaregåande opplæring skal knyttast til. På same måte som utvalet ser departementet det som unødvendig å gi særlege reglar i lova om dette.246

Dette peker i retning av at den nasjonale adgangen til å pålegge fylkeskommunene bestemte inntaksordninger ikke er ubegrenset. Utvalget setter spørsmålstegn ved om fylkeskommunen ikke også bør ha størst mulig handlefrihet i forbindelse med valg av skole for elevene. Dette spørsmålet vil ha nær sammenheng med fylkeskommunens øvrige planlegging, for eksempel i vurderingen av hvilke skoler som skal ha hvilke opplæringstilbud, beregning av skyss, m.m. Utvalget understreker at det i alle tilfeller er viktig å ivareta elevenes rettigheter ved fastsettelsen av inntaksreglene og ved praktiseringen av inntaket.

I NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring: Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp ble det foreslått å utrede inntaksordninger til videregående opplæring som ikke er karakterbasert. Det ble også foreslått å åpne for ekstrapoeng til det underrepresenterte kjønnet der kjønnsskjevheten er tilstrekkelig stor, og andre virkemidler er forsøkt uten hell. Etter Opplæringslovutvalgets vurdering vil også forslaget om ekstrapoeng ved inntak kreve nærmere utredning. Tall fra Utdanningsdirektoratet viser for eksempel at det er store kjønnsforskjeller i søkemønsteret til videregående opplæring,247 og at 89 prosent av søkerne med ungdomsrett kom inn på førstevalget sitt inneværende skoleår.248 Det er derfor usikkert hva man vil oppnå ved kvotering. Mulige positive følger av slike endringer må veies opp mot mulige negative følger, blant annet for å kunne ta stilling til om det er adgang til positiv særbehandling etter likestillings- og diskrimineringsloven.

Endringer i inntaksreglene i videregående opplæring ligger i grensen for utvalgets mandat. Enkelte endringer er nylig vurdert og sendt på høring gjennom NOU 2019: 3. Dersom høringen viser at det er ønskelig å gå videre med forslagene, vil dette forutsette ytterligere utredning. Opplæringslovutvalget har derfor ikke vurdert endringer i inntaksreglene nærmere.

24.4.8 Fylkeskommunens plikt til å tilby «anna opplæring» ved behov

Etter dagens § 3-1 sjuende avsnitt skal fylkeskommunen tilby annen opplæring dersom ungdommen har særlige vansker med å følge den opplæringen som er valgt. Etter utvalgets vurdering er det noe uklart hva denne plikten innebærer i praksis. Forarbeidene249 kan forstås slik at fylkeskommunen må tilby eleven et annet utdanningsprogram eller programområde, eventuelt tilby en annen form for opplæring. Bestemmelsen åpner imidlertid ikke for å fravike læreplanene uten enkeltvedtak om spesialundervisning, og fylkeskommunen har ikke plikt til å skaffe læreplass.

Det kan ikke utelukkes at plikten i dagens § 3-1 gjør at noen fylkeskommuner strekker seg langt for å gi eleven et tilstrekkelig tilpasset opplæringstilbud. Hvis eleven skal tilbys et utdanningsprogram eller programområde som passer bedre for eleven, tilsier hensynet til rettferdighet at retten til inntak bør følge de ordinære inntaksreglene og reglene om omvalg. Utvalget mener det gir dårlig sammenheng i regelverket når fortrinnsrett til et særskilt utdanningsprogram er detaljregulert med blant annet krav til sakkyndig vurdering, samtidig som fylkeskommunen har plikt til å tilby annen opplæring etter noe uklare kriterier.

Utvalget foreslår derfor at dagens bestemmelse i § 3-1 sjuende avsnitt om å tilby annen opplæring ved behov ikke videreføres.

24.4.9 Bedre tilpassede løp for elever som har særlige behov

Dersom retten til videregående opplæring skal være reell for alle, er det viktig at regelverket ikke utformes på en slik måte at noen får urimelige ulemper på grunn av livssituasjonen sin. For enkelte elever vil det kunne være vanskelig å gjennomføre et ordinært opplæringsløp på heltid, for eksempel på grunn av sykdom. Etter forskrift til opplæringsloven, blant annet § 6-27, skal deltidselever i dag tas inn etter heltidselever i videregående opplæring. Langvarig fravær fra opplæringen på grunn av sykdom kan gi unntak fra tidsfristen for å få førstegangsvitnemål, men det finnes ikke tilsvarende unntak i forskriften ved behov for lengre gjennomføringstid fordi man ikke er frisk nok til å være heltidselev.

Slik utvalget oppfatter dagens regler kan elever som har behov for det, få lengre tid enten ved å ta videregående opplæring som deltidselev med et lavere timeantall enn en tredjedel, eller gjennom reglene om ekstra tid. Etter reglene om ekstra tid, må det foreligge sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten og det må fattes enkeltvedtak om ekstra tid. Etter utvalgets vurdering kan det stilles spørsmål ved om dette er riktig bruk og prioritering av PP-tjenestens ressurser i tilfeller hvor det er klart at eleves behov er å ha et noe lavere timetall. Eksempelvis bør det vurderes om sakkyndig vurdering og enkeltvedtak om ekstra tid er den beste løsningen for elever som grunnet sykdom ikke ser det som realistisk å ta mer enn i overkant av en tredjedel av timetallet per skoleår.

Utvalget ber på denne bakgrunn Kunnskapsdepartementet om å vurdere endringer i forskrift til opplæringsloven som vil kunne sørge for at elever med særlige utfordringer lettere kan gis individuelt tilpassede løp i videregående opplæring uten behov for enkeltvedtak om ekstra tid.

24.4.10 Planlegging og utbygging av det videregående opplæringstilbudet

Store variasjoner i fylkeskommunenes dimensjonering

Etter dagens regler er både hensynet til nasjonale mål, til søkernes ønsker og til samfunnets behov relevante for hvordan den videregående opplæringen i fylket skal dimensjoneres. Loven angir ingen uttømmende liste over relevante hensyn, og det gis ikke føringer for hvordan de ulike hensynene skal vektes mot hverandre, eller hvilke andre hensyn som kan være relevante.

Det er store variasjoner i fylkeskommunenes dimensjonering av videregående opplæring. Kunnskapsgrunnlaget viser at fylkeskommunene arbeider ulikt med dimensjoneringen, og at de ulike hensynene vektlegges ulikt. Hva som er førende for dimensjoneringen, varierer mellom fylkeskommunene, men de fleste fylkeskommunene vektlegger i dag søkernes ønsker mer enn samfunnets behov.

Tidligere lov om videregående opplæring sa at søkernes ønsker var et relevant moment i dimensjoneringen av det videregående tilbudet. Dette har blitt videreført til dagens bestemmelse, muligens uten hensyn til at det i mellomtiden har blitt innført en lovfestet rett til videregående opplæring. Etter utvalgets vurdering er det gode grunner som taler for at retten til ett av tre utdanningsprogrammer kan erstatte et ansvar for å ta søkernes ønsker i betraktning ved dimensjoneringen.

Regionreformen gir fylkeskommunene en styrket kompetansepolitisk rolle

Med regionreformen vil det bli større regioner og både regjeringen, et ekspertutvalg250, KS og fylkeskommunene har uttrykt ønske om å gi fylkeskommunene en sterkere kompetansepolitisk rolle. Det er naturlig at et kompetansepolitisk ansvar gir myndighet til å se blant annet videregående opplæring og arbeidslivets etterspørsel etter arbeidskraft i sammenheng. Utvalget foreslår derfor at samfunnets behov fremdeles skal stå sentralt i arbeidet med å dimensjonere det videregående opplæringstilbudet.

Et krav om at fylkeskommunen skal ta hensyn til samfunnets behov, bør etter utvalgets vurdering ikke forstås som et krav om at fylkeskommunen må kunne forutse antallet arbeidsplasser innenfor ulike sluttkompetanser. Det bør være tilstrekkelig at fylkeskommunen gjør vurderinger ut fra relevante kilder, som statistikk, framskrivninger fra SSB, og større endringer i tilgangen på arbeidsplasser innenfor ulike sektorer i regionen. Utvalget mener det er mest nærliggende for fylkeskommunen å se hen til og vurdere behovet regionalt. Dette er også i tråd med regionreformen.

Tilgangen på læreplasser må ha betydning for dimensjoneringen

Riksrevisjonens undersøkelse viser at selv om de fleste fylkeskommunene så hen til læreplassituasjonen, var det kun i to fylkeskommuner at stor mangel på læreplasser innen et lærefag fikk direkte konsekvenser for tallet på skoleplasser i faget påfølgende år. (Se kapittel 24.3.2.)

Utvalget mener at tilgangen til læreplasser bør legge føringer for dimensjoneringen av det videregående opplæringstilbudet. Dette skyldes for det første at hovedmodellen for yrkesfaglig videregående opplæring er to år i skole og to år i bedrift. For det andre viser flere forskningsstudier at manglende læreplass er en viktig forklaring på at elever slutter i overgangen mellom Vg2 og Vg3.251 Endelig synes det klart at det i de fleste bransjer vil være sammenheng mellom tilgangen på læreplasser og arbeidslivets behov for arbeidskraft. Tilgangen på læreplasser vil således kunne si noe om sannsynligheten for at opplæringsløpet bestås, for at arbeidsgivere får den kompetansen de behøver og for at den enkelte får relevant arbeid etter fullført opplæringsløp.

Oppsummering

Utvalget mener loven fremdeles bør gi føringer for dimensjoneringen av det videregående opplæringstilbudet. Samfunnets behov for kompetanse og tilgangen på læreplasser bør stå sentralt for dimensjoneringen i alle fylkeskommuner. Samtidig bør det være rom for lokale vurderinger og hensyn. Utvalget foreslår derfor at samfunnets behov for kompetanse og tilgangen på læreplasser skal tillegges stor vekt, men samtidig åpne for at også andre hensyn kan få betydning når fylkeskommunene bestemmer hvilke utdanninger de skal tilby, og hvor mange plasser de skal opprette innenfor hver utdanning.

24.4.11 Andre endringer

Grunnkompetansebegrepet

Opplæringsloven § 3-3 første avsnitt sier at den videregående opplæringen skal føre fram til «studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse». Grunnkompetanse er ikke en klart definert eller standardisert kompetanse, men all kompetanse som ikke er studie- eller yrkeskompetanse. Benevningen «grunnkompetanse» ble tatt inn i loven i 2010 og kom da til erstatning for «kompetanse på lågare nivå». Det går fram av forarbeidene at benevnelsen skal være «ei fellesnemning for kompetanse som ikkje utgjer full studie- eller yrkeskompetanse».252 Utvalget erfarer at det er utfordringer med den brede forståelsen av grunnkompetansebegrepet. Etter utvalgets vurdering er det særlig utfordrende at «grunnkompetanse» omfatter både planlagt og ikke-planlagt sluttkompetanse på et lavere nivå enn studie- eller yrkeskompetanse, og uavhengig av om det er ment som delkompetanse for den enkelte eller ikke.

Utvalget foreslår å ikke videreføre formuleringen i dagens § 3-3 første avsnitt. Istedenfor å vise til kompetansen den videregående opplæringen skal lede fram til, foreslår utvalget å heller regulere hva som er omfattet av den videregående opplæringen. Med forslaget til § 6-2 er det ikke lenger behov for å regulere de ulike sluttkompetansene. Det vil likevel være behov for å skille mellom planlagt og ikke-planlagt sluttkompetanse i reglene om videregående opplæring for voksne. Utvalget foreslår her betegnelsen «annan planlagd sluttkompetanse», se forslag til § 17-2.

Ungdom over 15 år skal selv søke om inntak

Det følger av opplæringsloven § 3-1 første avsnitt siste setning at ungdom som har fylt 15 år, selv søker om inntak til videregående opplæring. Etter utvalgets vurdering er bestemmelsen overflødig ettersom barnelova § 32 sier at barn som er fylt 15 år, selv avgjør spørsmål om valg av utdanning. Opplæringslovens bestemmelse er i tillegg noe uklar, ettersom det kan se ut som det bare er ved selve søknaden barnet ikke trenger foreldresamtykke. Regelen gjelder imidlertid også ved andre valg knyttet til opplæringstilbudet, for eksempel slik at de over 15 år ikke trenger foreldresamtykke ved spesialundervisning.

Ettersom utvalget mener man i størst mulig grad bør unngå regulering som allerede følger av annen lovgivning, foreslås det ikke å videreføre opplæringslovens bestemmelse. Det er likevel viktig at kommunene og fylkeskommunene informerer ungdommene om at de ikke lenger trenger foreldresamtykke etter fylte 15 år.

Rett til inntak til særskilt utdanningsprogram

Søkere som har rett til spesialundervisning, og som på grunnlag av en sakkyndig vurdering har særlig behov for et særskilt utdanningsprogram på Vg1, har etter dagens § 3-1 sjette avsnitt rett til inntak til dette utdanningsprogrammet «etter forskrift fastsett av departementet». Ettersom fortrinnsrett til et særskilt utdanningsprogram er regulert i forskrift til opplæringsloven, har lovbestemmelsen i dag ikke selvstendig betydning. Inntaksreglene, inkludert reglene om fortrinnsrett og individuell behandling, er ellers fastsatt i forskrift til opplæringsloven.

Utvalget ser at retten til inntak til et særskilt utdanningsprogram er svært sentral for de elevene den gjelder. Hensynet til sammenheng taler likevel for at dette reguleres sammen med de øvrige reglene om inntak. Utvalget foreslår derfor at lovbestemmelsen ikke videreføres, men at innholdet videreføres i forskrift til loven.

24.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at retten til videregående opplæring i hovedsak videreføres, se forslag til § 6-1

• det stilles krav om et visst omfang av grunnskoleopplæring for at en elev kan sies å ha fullført grunnskolen, se kapittel 24.4.3 og forslag til § 6-1 første avsnitt første setning

• at det innføres en rett til ett år med ekstra grunnskoleopplæring ved en videregående skole for de ungdommene som avslutter 10. trinnet i grunnskolen uten å ha tilstrekkelig med opplæring til å få vitnemål, se forslag til § 3-1 tredje avsnitt

• å videreføre at kommuner og fylkeskommuner kan tilby mer grunnskoleopplæring til ungdommer som trenger det, se forslag til § 22-8

• at rett til omvalg og ekstra opplæringstid videreføres, men slik at opplæring i og på norsk tegnspråk eller punktskrift i seg selv ikke skal gi rett til utvidet tid, se forslag til § 6-5

• å videreføre at departementet kan gi forskrift om ulike opplæringsordninger for den videregående opplæringen i bedrift, se forslag til § 6-2 fjerde avsnitt

• at fylkeskommunens plikt til å tilby annen opplæring ved behov ikke videreføres

• at forskrift til opplæringsloven gjennomgås med sikte på at elever med særlige utfordringer lettere kan gis individuelt tilpassede løp i videregående skole

• at lovbestemmelsene om at ungdom over 15 år selv søker om inntak, og at søkere med rett til spesialundervisning kan ha rett til inntak på et særskilt utdanningsprogram, ikke videreføres, men at innholdet i bestemmelsene likevel videreføres i annen lov og i forskrift

• at samfunnets behov for kompetanse og tilgangen på læreplasser skal tillegges stor vekt ved dimensjoneringen av det videregående opplæringstilbudet, se forslag til § 6-3

• å videreføre retten til påbygging til generell studiekompetanse for dem som har bestått fag- og yrkesopplæring, se forslag til § 6-6

• at retten til gratis videregående opplæring videreføres, se forslag til § 6-7

• språklige og strukturelle endringer

25 Opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år som ikke har oppholdstillatelse i Norge

25.1 Innledning

Dette kapitlet handler om retten til opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år som ikke har oppholdstillatelse i Norge. Kapitlet handler både om rett til videregående opplæring (se kapittel 24) og om rett til grunnskoleopplæring for voksne (se kapittel 45.4.3) for denne gruppen ungdommer.

25.2 Dagens regler

25.2.1 Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Det følger av Grunnloven § 109 at enhver har rett til utdannelse, og at barn har rett til å motta grunnleggende opplæring. Se nærmere omtale av Grunnloven i kapittel 7.2.

FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen) gir barn og unge under 18 år et særskilt menneskerettighetsvern, se kapittel 7.3.3. Ifølge konvensjonen har alle barn rett på skolegang, og grunnutdanningen skal gjøres obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle (artikkel 28). Konvensjonen understreker at ingen barn skal diskrimineres (artikkel 2).

Barnekonvensjonen artikkel 28 nr. 1 om utdanning sier følgende:

Partene anerkjenner barnets rett til utdanning, og med sikte på å oppnå denne rett gradvis og på grunnlag av like muligheter skal de særlig:

• a) gjøre grunnutdanningen obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle,

• b) oppmuntre utviklingen av forskjellige former for videregående opplæring, herunder allmennfaglig og yrkesfaglig opplæring, gjøre dem tilgjengelige og oppnåelige for ethvert barn, og treffe egnede tiltak som f.eks. innføring av gratis undervisning og tilbud om økonomisk støtte ved behov,

• c) med alle egnede midler gjøre høyere utdanning tilgjengelig for alle på grunnlag av den enkeltes evner,

• d) gjøre informasjon og veiledning om undervisning og fagopplæring tilgjengelig og oppnåelig for alle barn,

• e) treffe tiltak for å oppmuntre til regelmessig skolegang og for å redusere antallet av dem som ikke fullfører skolegangen.

Barnekonvensjonen artikkel 2 nr. 1 slår fast at barn har rett til vern mot diskriminering:

De stater som er part i denne konvensjon, skal respektere og sikre de rettigheter som er fastsatt i denne konvensjon for ethvert barn innenfor deres jurisdiksjon, uten diskriminering av noe slag og uten hensyn til barnets, dets foreldres eller verges rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politiske eller annen oppfatning, nasjonale, etniske eller sosiale opprinnelse, eiendomsforhold, funksjonshemming, fødsel eller annen stilling.

25.2.2 Opplæringsloven

Alle barn i grunnskolealder (som regel mellom 6 og 16 år) som oppholder seg i Norge, har rett til grunnskoleopplæring uavhengig av om oppholdet i Norge er lovlig eller ikke. Dette følger av opplæringsloven § 2-1 første avsnitt. Unntak gjelder for barn som har kortvarig opphold i landet. Det innebærer at retten til grunnskoleopplæring gjelder når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder i strekk, jf. § 2-1 andre avsnitt.

For ungdom mellom 16 og 18 år er det et krav om at søkeren har lovlig opphold i Norge, for å få rett til videregående opplæring eller grunnskoleopplæring for voksne. Dette følger av § 3-1 tolvte avsnitt og § 4A-1 fjerde avsnitt. I tillegg er det et krav at det er sannsynlig at søkeren skal være i landet i mer enn tre måneder.

Utlendinger som søker oppholdstillatelse, har lovlig opphold i landet. Det samme gjelder utlendinger som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse. Nordiske borgere og EØS-borgere trenger ikke søke om oppholdstillatelse i Norge. Utlendinger som har fått avslag på søknad om oppholdstillatelse, har lovlig opphold inntil dato for utreisefrist.

For dem som har fått avslag på søknaden om oppholdstillatelse, gjelder retten til opplæring kun fram til dato for endelig vedtak, jf. § 3-1 tolvte avsnitt siste setning og § 4A-1 fjerde avsnitt siste setning. Det betyr at i perioden mellom dato for endelig vedtak og utreisefrist gjelder ikke retten til opplæring. Med vedtak om endelig avslag menes enten avslag fra klageinstansen (Utlendingsnemnda) eller vedtak fra førsteinstansen (Utlendingsdirektoratet) som ikke er påklaget innen klagefristens utløp.

Ungdom som venter på å få avgjort en søknad om oppholdstillatelse og som fyller 18 år i løpet av et skoleår, har rett til å fullføre skoleåret de har begynt på.

25.2.3 Andre lover

Utlendingsloven § 4 slår fast at utlendinger under sitt lovlige opphold i riket har samme rettigheter og plikter som norske statsborgere dersom ikke annet følger av dagens regler. Det framgår av forarbeidene til bestemmelsen at den gir uttrykk for en prinsipperklæring om rettslig likestilling mellom utlendinger med lovlig opphold i Norge og norske statsborgere.253

25.3 Kunnskapsgrunnlaget

25.3.1 Historikk

Bestemmelsene i opplæringsloven § 3-1 tolvte avsnitt og § 4A-1 fjerde avsnitt om rett til opplæring for ungdom som er over opplæringspliktig alder, men under 18 år, og søker om oppholdstillatelse, ble vedtatt av Stortinget i juni 2014. Bestemmelsene trådte i kraft 1. august 2014. Før dette tidspunktet ble det gitt tilskudd til grunnskoleopplæring for unge asylsøkere mellom 16 og 18 år, men uten at det var en lovfestet en rett til slik opplæring for denne gruppen.

Begrunnelsen for å innføre de nevnte bestemmelsene var ifølge lovens forarbeider at departementet mener at grunnskoleopplæring og videregående opplæring er en så grunnleggende og viktig del av grunnopplæringen i Norge at tilbudet også bør gjelde ungdom mellom 16 og 18 år som søker om opphold i landet.254 FN-komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter hadde dessuten kritisert Norge for at barn som søker asyl, ikke har tilgang til gratis skolegang utover barne- og ungdomsskole.255

I forarbeidene ble det vist til en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling av 24. november 2010, der Lovavdelingen problematiserer om det er i samsvar med barnekonvensjonen (BK) at barn i aldersgruppen 16–18 år og som oppholder seg ulovlig i Norge, eller som søker asyl, opphold på humanitært grunnlag, familiegjenforening og lignende, ikke har rett til videregående opplæring eller grunnskoleopplæring.256

Lovavdelingen uttaler følgende:

Både sammenhengen mellom artikkel 2 nr. 1 og artikkel 28 nr. 1 og de nevnte uttalelsene fra barnekomiteen tilsier at alle barn som oppholder seg i et land, skal ha rett til utdanning i landet etter artikkel 28, også barn med ulovlig opphold og barn med søknad om lovlig opphold under behandling. Diskrimineringsforbudet i artikkel 2 nr. 1 krever imidlertid ikke at ytelsene som gis, skal være identiske i enhver situasjon. Forskjellsbehandling kan være tillatt i enkelte tilfeller, jf. nedenfor.

Statens adgang til å forskjellsbehandle kan variere blant annet ut fra hvilken rettighet det er tale om, formålet med forskjellsbehandlingen og varigheten av barnets opphold i landet, […].

Vi antar på denne bakgrunnen at staten har en viss adgang til å forskjellsbehandle når de aktuelle velferdsytelsene ikke kan betraktes som grunnleggende. Jo mer omfattende eller perifere ytelser det er tale om, og jo kortere barnet er forventet å skulle oppholde seg i riket, jo større må adgangen til å avskjære ytelsene være. Kravet til forholdsmessighet kan også tilsi at vernet mot forskjellsbehandling må nyanseres etter hvilken situasjon barnet er i. For eksempel vil vernet trolig være sterkere for barn som har rett til å søke familiegjenforening fra Norge, enn for barn som har tatt seg ulovlig inn i riket, eller som ikke innretter seg etter et utvisningsvedtak.

Vi antar at en rett til opplæring kan styrke barnets tilknytning til landet og vanskeliggjøre retur. Videre kan det tenkes at omfattende rettigheter kan føre til økt tilstrømning av barn og unge både med og uten beskyttelsesbehov. Slike hensyn kan tale for at statene må anses berettiget til å forskjellsbehandle når det gjelder de aktuelle rettighetene. I motsatt retning trekker hensynet til det enkelte barnet. Opplæringen vil ofte gjøre ungdommen bedre rustet for voksenlivet. Mindreårige som skal returneres, vil trolig lettere kunne tilpasse seg livet utenfor Norge hvis vedkommende har hatt opplæring også under oppholdet her.

Lovavdelingen uttaler følgende i sine avsluttende merknader:

Det rettslige utgangspunktet etter BK er klart: Barn som oppholder seg ulovlig i et land eller har en søknad om lovlig opphold under behandling, skal ha samme tilgang til utdanning i landet som andre barn. En avskjæring eller reduksjon av opplæringstilbudet kan imidlertid la seg forsvare etter en konkret vurdering, særlig dersom det er tale om rettigheter som ikke kan anses grunnleggende.

Videregående opplæring og grunnskoleopplæring for barn over opplæringspliktig alder er ikke obligatorisk i Norge. På den annen side er retten til disse typer opplæring relativt grunnleggende i det norske samfunnet. Dette gjelder etter vårt skjønn særlig grunnskoleopplæring for barn over opplæringspliktig alder. Det er få klare kilder å støtte seg på i tolkningen av BK. Etter en samlet vurdering er vi under tvil kommet til at også videregående opplæring må anses som en grunnleggende velferdsytelse i Norge, som må tilkomme alle barn som oppholder seg her over en viss tid. ​Å avskjære barn i aldersgruppen 16-18 år som enten søker opphold i Norge eller ulovlig oppholder seg her fra disse ytelsene, innebærer trolig en forskjellsbehandling i strid med BK artikkel 2 nr. 1 sammenholdt med artikkel 28 nr. 1, såfremt det er tale om opphold som sannsynligvis vil være langvarig.

Lovavdelingen uttaler til slutt at

[d]et kan neppe antas at BK krever at opplæringen skal ha nøyaktig samme innhold og omfang som for andre barn, og heller ikke at den skal foregå i samme lokaler eller at samme organer skal ha ansvaret.

Kunnskapsdepartementet konkluderte med at barnekonvensjonen ikke fastsetter eksplisitte rettigheter relatert til spørsmålet om rett til grunnskoleopplæring og til videregående opplæring for barn som er over opplæringspliktig alder, og som søker oppholdstillatelse. Departementet uttalte at det er vanskelig å konkludere sikkert med at barnekonvensjonen gir klare rettslige forpliktelser til å gi opplæring til utlendinger i aldersgruppen 16–18 år som søker oppholdstillatelse.

25.3.2 Representantforslag om skolegang for ungdom med endelig avslag på søknad om oppholdstillatelse

I representantforslag257 til Stortinget 7. mai 2018 ble følgende forslag fremmet:

Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendring, slik at retten til videregående opplæring for ungdom med endelig avslag på asylsøknad, gjelder fram til utsendelsesdato.

Forslaget ble ikke vedtatt. Det ble fremmet tre alternative forslag i saken, men ingen av disse fikk flertall.258

Sp, SV og KrF foreslo en lovendring som ville sikret mindreårige ungdommer med utsendelsesvedtak rett til videregående opplæring fram til utsendelsesdato. Forslaget ble nedstemt. Det samme ble Aps forslag om at man kan få opplæring fram til utreisefrist, så framt man samarbeider om retur og at opplæringen er returforberedende. Komiteen landet til slutt på å råde Stortinget til å be regjeringen foreta en vurdering av hvordan kommunene kan bidra til relevante, returforberedende aktivitets- eller opplæringstilbud fram til utreisedato, forutsatt at de involverte samarbeider om retur. Dette forslaget fikk heller ikke flertall i Stortinget.

25.3.3 Regelverket i andre land

Rettstilstanden i andre land som det er naturlig å sammenligne seg med, er svært varierende når det gjelder rett til opplæring for barn over opplæringspliktig alder som søker om oppholdstillatelse. Enkelte land, blant dem Sverige, gir rett til opplæring til denne gruppen i dag. Finland og Skottland gir ikke slike rettigheter. I Danmark har alle i prinsippet rett til videregående opplæring dersom man oppfyller kvalifikasjonskravene om blant annet å ha tilstrekkelige danskkunnskaper, og har til hensikt å gjennomføre hele opplæringsløpet.259

25.3.4 Innspill til utvalget

Innspill fra referansegruppen

Utdanningsforbundet har gitt innspill om at enslige mindreårige asylsøkere med avslag på søknad om opphold må få rett til videregående opplæring inntil utreisedato, både av konvensjonsrettslige og av humanitære grunner.260

KS mener at bestemmelsene om lovlig opphold bør kunne forenkles, og uttaler at det kanskje hadde vært greit at bestemmelser om opphold samles ett sted.

Innspill fra andre

Redd Barna oppfordrer utvalget å anbefale at barn med endelig avslag på asylsøknad får rett til videregående opplæring fram til faktisk utsendelsesdato. Redd Barna skriver at «[v]ideregående opplæring i Norge vil kunne gi viktige verdier som vil styrke barna over lengre tid når de returnerer til sine opprinnelige hjemland. Skolegang vil også gi et fast holdepunkt i hverdagen og slik være et svært viktig tiltak for å ivareta den psykiske helsen og forebygge alvorlige plager til barn og unge i en svært krevende ventetid».261

25.4 Utvalgets vurdering

Det er viktig at ungdom mellom 16 og 18 år som søker om oppholdstillatelse i Norge, ikke går ledige og at disse kan få tilgang til meningsfull beskjeftigelse og nyttig kompetanseheving uansett hvordan søknaden om oppholdstillatelse ender. Dette er en gruppe i samfunnet som har et stort behov for både utdanning og noe nyttig å fylle dagene med.

Ved innføringen av dagens bestemmelser om rett til opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år som søker om oppholdstillatelse, ble det lagt vekt på å finne en balanse mellom hensynet til den enkeltes behov for opplæring og andre viktige samfunnshensyn, slik som innvandringsregulerende hensyn. Retten til opplæring gjelder derfor etter dagens regler ikke i perioden mellom dato for endelig vedtak om oppholdstillatelse og fastsatt dato for utreise (utreisefrist).

Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet uttalte i 2010 at det trolig vil være en forskjellsbehandling i strid med barnekonvensjonen artikkel 2 nr. 1 sammenholdt med artikkel 28 nr. 1 å avskjære barn i aldersgruppen 16–18 år som enten søker opphold i Norge eller ulovlig oppholder seg her, fra utdanning såfremt det er tale om opphold som sannsynligvis vil være langvarig.262 Utvalget har på denne bakgrunn vurdert om retten til opplæring bør utvides til å gjelde enten fram til datoen for utreisefrist som blir fastsatt av utlendingsmyndighetene eller fram til faktisk utreisedato. Sistnevnte alternativ omfatter utlendinger som er i Norge etter den fastsatte utreisefristen, og som dermed opp holder seg ulovlig i landet.

Personer som søker om opphold og får endelig avslag på søknaden, har plikt til å forlate landet innen utløpet av den fastsatte utreisefristen. Utreisefristen er normalt tre uker etter at endelig avslag er gitt. Utdanning er viktig for den enkelte, uavhengig av om en får opphold i Norge eller ikke, og rett til opplæring kan gi ungdommen noe meningsfullt å fylle dagene med. I de fleste tilfeller vil det gå kort tid mellom endelig avslag på søknad om opphold og fastsatt utreisefrist. Utvalget mener derfor at retten til opplæring som et minimum bør gjelde fram til fastsatt utreisefrist, det vil si så lenge ungdommen oppholder seg lovlig i landet.

Utvalget har også vurdert om retten til opplæring bør utvides til å omfatte ungdom som har fått avslag på søknaden om oppholdstillatelse, og som oppholder seg i landet etter utreisefristen, og dem som oppholder seg i landet etter at en oppholdstillatelse er gått ut, og som følgelig ikke har lovlig opphold i landet. Det er ikke entydig fastslått at Norge er folkerettslig forpliktet til å gi ungdom mellom 16 og 18 år som oppholder seg ulovlig i landet, rett til opplæring. Det kan likevel stilles spørsmål ved om ungdom som oppholder seg i landet etter fastsatt utreisefrist, bør ha samme rett til opplæring som annen ungdom, fordi utdanning har stor betydning for alle barn.

Enkelte unge flyktninger på asylmottak som har fått endelig avslag på sin søknad om beskyttelse (asyl), blir vurdert som ureturnerbare. Andre frykter for sine liv om de reiser tilbake til sine hjemland. På tross av det endelige avslaget, kan disse komme til å oppholde seg i Norge i lang tid framover. I Fafo-rapporten Normalitet i limbo. Asylbarn på mottak med endelig avslag vises det til at mangel på mulighet for skolegang «kan føre til store sosiale og psykosomatiske problemer. Ungdommene havner fort i samme passivitet som foreldrene, der statusen som avvist asylsøker blir den dominerende identiteten.»263 Barn som har fått avslag på en søknad om beskyttelse, er i en sårbar situasjon. Skolegang kan skape stabilitet i hverdagen og skape håp for framtiden, og utdanning i Norge vil kunne gjøre ungdommene bedre i stand til å klare seg ved en retur til hjemlandet.

Det kan gi en negativ signaleffekt å gi rett til opplæring i Norge for ungdom som oppholder seg ulovlig i landet. Rett til skolegang kan være et insentiv for ikke å etterleve vedtak om utreise, og motivasjonen til å samarbeide om utreise kan bli mindre. På den annen side består den enkeltes plikt til å forlate landet, uavhengig av andre rettigheter ungdommen måtte ha til opplæring, helsehjelp, eller lignende, så lenge oppholdet i Norge varer. En rett til opplæring for dem under 18 år som har fått endelig avslag på søknad om oppholdstillatelse, vil ikke være til hinder for effektuering av vedtaket om avslag på oppholdstillatelse. Insentiv for utreise og oppfyllelse av utreisevedtak kan gjennomføres på andre måter enn ved å begrense barnets rett til utdanning.

Utdanning og skolegang er av stor betydning for den enkelte ungdom uavhengig av oppholdsstatus, og utvalget foreslår derfor å innføre rett til videregående opplæring og rett til grunnskoleopplæring for voksne fram til faktisk utreisedato for dem under 18 år som har søkt om oppholdstillatelse og fått avslag på søknaden og for dem som ikke forlater landet når en tillatelse om opphold har utløpt. De skal likevel ha rett til opplæring ut det skoleåret som begynner det kalenderåret de fyller 18 år. Utvalget har valgt å knytte retten til kalenderåret, ikke skoleåret, fordi det er lovens ordning også når det gjelder retten til grunnskoleopplæring. Det betyr at ungdom som er født i samme kalenderår likebehandles når det gjelder rett til opplæring. Følgelig skal de som fyller 18 år i begynnelsen av kalenderåret, det vil si i slutten av skoleåret, ha rett til å fullføre påfølgende skoleår. Forslaget innebærer at ungdom som har fylt 18 år, og som ikke har reist ut av landet etter at utreisefristen eller oppholdstillatelsen har utløpt, ikke settes i en situasjon hvor de må avbryte opplæringen midt i et skoleår eller ikke får anledning til å fullføre tre år med opplæring.

At en person har rett til opplæring, vil ikke påvirke myndighetenes adgang til å sende personen ut av landet når vilkårene for utsendelse er til stede.

Retten til opplæring etter forslaget skal ikke gjelde ungdom som har reist inn i landet uten nødvendig tillatelse og som ikke har søkt om oppholdstillatelse.

I uttalelsen fra 2010 la Lovavdelingen til grunn at det neppe kan kreves at opplæringen for barn med ulovlig opphold skal ha nøyaktig samme innhold og omfang som for andre barn. Det er derfor tillatt med en viss forskjellsbehandling når det gjelder innholdet i og omfanget av opplæringen til ungdom som ikke har lovlig opphold i Norge. I en uttalelse fra Lovavdelingen fra 2017 om rett til helsehjelp for personer uten fast opphold i riket ble det også konkludert med at diskrimineringsforbudet i barnekonvensjonen artikkel 2 nr. 1 ikke krever at ytelsene som gis, skal være identiske i enhver situasjon.264 Utvalget har imidlertid ikke vurdert om opplæringen for denne gruppen ungdommer bør ha et annet innhold eller omfang enn for annen ungdom.

25.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at de som ikke har oppholdstillatelse i Norge skal få rett til videregående opplæring ut det skoleåret som begynner det kalenderåret de fyller 18 år. Retten skal likevel ikke gjelde dem som oppholder seg i Norge og som ikke har søkt om oppholdstillatelse, se forslag til § 6-9.

• at de som ikke har oppholdstillatelse i Norge skal få rett til grunnskoleopplæring for voksne ut det skoleåret som begynner det kalenderåret de fyller 18 år. Retten skal likevel ikke gjelde dem som oppholder seg ulovlig i Norge uten å ha søkt om oppholdstillatelse. Se kapittel 45.4.5 og forslag til § 17-7

26 Organiseringen av opplæringen

26.1 Innledning

Det kapitlet handler om organisering av opplæringen. Det handler for det første om skoleårets lengde, fastsettelse av skoledager og feriedager (ofte kalt skolerute) og daglig skoletid. Dette er i dag regulert i opplæringsloven §§ 2-2 og 3-2. Kapitlet handler også om gruppestørrelse, forholdstall mellom antallet lærere og antallet elever og inndeling i grupper. I dag er dette regulert i opplæringsloven § 8-2 og i forskrift med hjemmel i opplæringsloven § 8-3. Kravet til kontaktlærer er omtalt i kapittel 38.4.5.

Dette kapitlet handler også om hvilke krav som stilles for at en elev skal kunne få opplæring utenfor skolen eleven går på og klassen eleven tilhører. Adgangen til å gi morsmålsopplæring på en annen skole enn den eleven går på, er omtalt i kapittel 35.

26.2 Skoleåret og skole- og feriedager

26.2.1 Dagens regler

I opplæringsloven § 2-2 tredje til femte avsnitt er det regler om skoleårets lengde, skole- og feriedager og daglig skoletid i grunnskolen. Avsnittene lyder slik:

Opplæringa skal strekkje seg over minst 38 skoleveker innanfor ei ramme på 45 samanhengande veker i skoleåret.

Kommunen gir forskrifter om skole- og feriedagar i skoleåret for elevane. Forskrifta skal vere tilpassa avviklinga av nasjonale prøver. Kravet i § 38 første leddet bokstav c i forvaltningslova​ om kunngjering i Norsk Lovtidend gjeld ikkje.

Departementet kan gi forskrifter om rammer for dagleg skoletid og om pausar for elevane.

I opplæringsloven § 3-2 andre til fjerde avsnitt er det tilsvarende regler for videregående opplæring. I forskrift til opplæringsloven § 1-6 er det fastsatt at undervisningen i grunnskolen som regel skal foregå mellom kl. 08.00 og kl. 15.30. Det er ikke fastsatt rammer for daglig skoletid for videregående opplæring.

Kommunene står i utgangspunktet fritt til å fastsette et annet antall undervisningsdager enn 190, så lenge de er fordelte på minst 38 skoleuker og er innenfor en ytre ramme på 45 sammenhengende uker.265 Regelen tar hensyn til at det i enkelte tilfeller er behov for en kortere skoleuke enn fem undervisningsdager.

Det er presisert i §§ 2-2 og 3-2 at kommunenes fastsetting av skole- og feriedager (ofte omtalt som skolerute) er forskrifter. Det er i loven gjort unntak fra reglene om kunngjøring av slike forskrifter. Unntaket er begrunnet med at kunngjøring i Norsk Lovtidend er til liten nytte for dem som skal bruke skoleruta, og at informasjon om skoleruta direkte til skoleledelsen, lærerne, foreldrene og elevene er en mer naturlig kunngjøringsform.

26.2.2 Kunnskapsgrunnlaget

I 2017 vurderte en partssammensatt arbeidsgruppe nedsatt av Kunnskapsdepartementet, mulige organiseringer av skoleåret i videregående opplæring.266 Gruppen foreslo endringer i organiseringen av eksamen og pekte på andre tiltak som kan bidra til å gjøre det lettere å gi elevene den opplæringen de skal ha. Ett av tiltakene var å åpne for at skoleåret kan gjennomføres på en kortere periode enn 38 uker for å legge til rette for at all opplæring kan gjennomføres før eksamensperioden. Forslaget ble sendt på høring våren 2019, men høringen er foreløpig ikke fulgt opp med en lovendring.267

KS har gitt innspill om at det ikke kan være nødvendig med nasjonale regler om daglig skoletid og pauser. Utvalget har ellers ikke fått noen innspill til innholdet i reglene om skoleåret og skoleruta.

26.2.3 Utvalgets vurdering

Skoleårets lengde

Nasjonale rammer for lengden på skoleåret legger til rette for et felles skoleår i hele landet. Rammene utgjør en grense for hvor langt eller kort skoleåret kan være, samtidig som det gir den enkelte kommune handlingsrom til å fastsette antall dager og hvilke dager det skal være undervisning.

Det har, som nevnt, nylig vært gjennomført en høring om å åpne for at skoleåret i videregående opplæring kan være kortere enn 38 uker. En fordel med en slik endring er at det legger til rette for at all opplæringen kan gjennomføres før eksamensperioden, hvor det i praksis er vanskelig å få gitt elevene opplæring. Det kan være en ulempe at skoleåret blir mer komprimert, med mindre ferie i skoleåret eller lengre skoledager. Utvalget antar at den nevnte høringen vil gi et bedre grunnlag for å vurdere om en slik endring er hensiktsmessig, og overlater derfor til Kunnskapsdepartementet å vurdere om det skal legges til rette for et komprimert skoleår.

Utvalget foreslår at dagens regler om lengden på skoleåret videreføres i ny opplæringslov med enkelte språklige endringer. Utvalget foreslår at lengden på skoleåret, som i dag, angis i antall uker med opplæring. Kravet om at opplæringen skal strekke seg over 38 uker, betyr at det skal være 38 uker med opplæring. Det trenger ikke være 38 uker sammenhengende opplæring, og det trenger ikke være opplæring alle dagene i uken. Nasjonale regler om minstetid til opplæring vil i praksis også innebære en grense for hvor få undervisningsdager skolene kan ha (se om retten til et minste antall timer med opplæring i kapittel 17).

Når det gjelder den ytre rammen for skoleårets lengde, foreslår utvalget at det tas inn i ny opplæringslov at elevene skal ha sju uker sammenhengende ferie. Utvalget mener innholdet i regelen da blir tydeligere enn i dag hvor det står at opplæringen skal gjennomføres innenfor en ramme på 45 uker sammenhengende.

Forskrifter om skole- og feriedager (skolerute)

Det følger av opplæringsloven §§ 2-2 og 3-2 at kommunen gir forskrifter om skole- og feriedager, ofte omtalt som skolerute. Utvalget foreslår at bestemmelsene videreføres og presiserer i loven at det skal fastsettes skole- og feriedager.

Elevene har rett til opplæring og plikt til å delta i opplæringen (se kapittel 20, 23 og 24). Hvilke dager som er satt av til undervisning i skoleruta, har dermed betydning for elevenes rettigheter og plikter. Skoleruta er derfor en forskrift, og den må fastsettes i samsvar med reglene i kapittel VII forvaltningsloven.

Det er kommunen som fastsetter forskrifter om skole- og feriedager. Dersom det skal gjennomføres opplæring på andre dager enn det om er fastsatt i skoleruta, må forskriften endres. Det kan åpnes for at det gjøres unntak fra skoleruta for enkelte elever, men da må forskriften om skole- og feriedager gi hjemmel for at det gjøres unntak i enkeltvedtak. Dette kan for eksempel være aktuelt dersom en elev skal ha yrkesfaglig fordypning i en bedrift på en lørdag eller søndag.

Utvalget foreslår at unntaket fra kunngjøring av kommunale forskrifter om skole- og feriedager ikke videreføres i ny opplæringslov. Det betyr at kommunene må kunngjøre sine lokale forskrifter med skolerutene. Forslaget må ses i sammenheng med at utvalget foreslår at også andre lokale forskrifter skal kunngjøres. Se for eksempel om kunngjøring av skoleregler i kapittel 22.3.10.

Utvalget foreslår å videreføre krav om at skoleruta må være slik at nasjonale prøver kan gjennomføres. I tillegg foreslår utvalget at eksamen må kunne gjennomføres.

Rammer for daglig skoletid

For grunnskolen er det fastsatt daglig rammer for skoletid i forskrift til opplæringsloven. Forskriftshjemmelen om daglig rammer for skoletid i den videregående opplæringen er ikke tatt i bruk, til tross for at den har vært i loven siden 1998. KS har gitt innspill om at forskriftshjemmelen om daglig skoletid ikke bør videreføres for verken grunnskolen eller videregående opplæring.268

Det er trolig stor enighet om at grunnskolen som regel ikke bør begynne før 08.30 eller vare lenger enn 15.30. Det er flere hensyn som hindrer kommuner og skoler å ha daglig skoletid utover disse rammene. For eksempel hensynet til ansattes arbeidstid, åpningstid i skolefritidsordninger og skyssordninger. Det er etter utvalgets syn liten risiko for at skoler og kommuner skal endre daglig skoletid dersom reglene om dette tas bort. I denne sammenheng er det også et poeng at foreldrene til barna på skolen er stemmeberettigede innbyggere i kommunen. Dessuten er også dagens regler om daglig skoletid bare en hovedregel som det kan gjøres unntak fra, jf. formuleringen «i regelen» i forskrift til opplæringsloven § 1-6. Det generelle kravet til at opplæringen må være forsvarlig vil dessuten også utgjøre en grense for når på døgnet kommunen kan legge opplæringen (se kapittel 15).

Utvalget mener derfor at det er unødvendig å ha en hovedregel om daglig skoletid, og foreslår at hjemmelen for slike forskriftsregler ikke videreføres i ny opplæringslov.

26.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre reglene om lengden på skoleåret med språklige endringer, se forslag til § 13-1 første avsnitt

• å videreføre reglene om fastsettelse av skole- og feriedager (skolerute), men at unntaket fra kravet om kunngjøring av slike forskrifter ikke videreføres. Se forslag til § 13-1 andre avsnitt

• å ikke videreføre forskriftshjemlene for regler om daglig skoletid

26.3 Gruppestørrelse og forholdstall mellom antall lærere og antall elever

26.3.1 Dagens regler

Det står i opplæringsloven § 8-2 første avsnitt fjerde setning at klassene, basisgruppene og gruppene ikke må være større enn det som er «pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg». Hva som er pedagogisk forsvarlig i den konkrete opplæringssituasjonen, er en skjønnsmessig vurdering. Elevsammensetning, aldersblanding, arbeidsform, fysiske rammebetingelser, antallet voksne, pedagogisk kompetanse, tidsaspektet samt lærers skjønn er blant momentene som skal telle med i en vurdering av hva som er en pedagogisk forsvarlig gruppestørrelse. Hva som er en trygg gruppestørrelse er også en skjønnsmessig vurdering. Dette kravet kom inn i loven særlig av hensyn til en del aktiviteter innenfor yrkesfagene i videregående opplæring. I innstillingen fra Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen ga flertallet uttrykk for at det var opptatt av at begrepene «pedagogisk forsvarleg» og «tryggleiksmessig forsvarleg» skulle få et reelt faglig innhold. Videre understreket flertallet at den handlefrihet som innføres, må følges opp av et velfungerende tilsynsapparat, men peker på at det da må legges inn beskrivelser av begrepene «pedagogisk forsvarleg» og «tryggleiksmessig forsvarleg».269

I forskrift til opplæringsloven § 12-1 er det fastsatt regler om elevenes trygghet. Bestemmelsen inneholder blant annet regler om tilsyn, svømmeundervisning og trafikksikkerhet. Denne bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 36.4.17.

I veilederen til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler er det fastsatt en veiledende arealnorm, som også kan ha betydning for gruppestørrelse.270 Når en elevgruppe disponerer tilleggsarealer (grupperom, formidlingsrom eller andre rom) i nærheten av klasserommet, må klasserommet planlegges etter en arealnorm på minimum 2 m² per elev. Dersom elevgruppen ikke disponerer tilleggsarealer i nærhet til klasserommet, bør arealet være større, helst opp mot 2,5 m² per elev. Areal for ansatte kommer ifølge veilederen i tillegg til arealnormen i avsnittet over.

I opplæringsloven § 8-3 er det en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om forholdstall mellom antall lærere og antall elever per skole eller per kommune. Forholdstallet kan variere på ulike trinn. Med hjemmel i § 8-3 er det i forskrift til opplæringsloven § 14A-1 fastsatt forholdstall mellom lærere og elever i grunnskolen på skolenivå, ofte omtalt som lærernorm eller krav om lærertetthet. Reglene ble innført med virkning fra 1. august 2018.

Forskriftsreglene om forholdstall innebærer at det i skoleåret 2018–2019 maksimalt kunne være 16 elever per lærer på 1.–4. trinn og 21 elever per lærer på 5.–7. trinn og på 8.–10. trinn. Fra 1. august 2019 er kravet maksimalt 15 elever per lærer på 1.–4. trinn og 20 elever per lærer på 5.–7. trinn og på 8.–10. trinn. Det står i § 14A-1 siste avsnitt at kommuner kan fravike kravene til forholdstall fram til 1. januar 2020 dersom de ikke har fått søkere som oppfyller kompetansekravene for tilsetting etter opplæringsloven § 10-1. Kommunen må ta avgjørelse om dette hvert halvår, og stillingene må lyses ut minst hvert halvår.

Kravet til forholdstall mellom lærere og elever innebærer ikke krav til den faktiske størrelsen på en undervisningsgruppe. Kommuner og skoler må selv fordele lærerressursene slik de mener er hensiktsmessig og forsvarlig, så lenge forholdstallet på hvert hovedtrinn ikke overstiger maksimaltallet for forholdet mellom lærere og elever.271

26.3.2 Kunnskapsgrunnlaget

Historikk

I opplæringsloven av 1998 var det krav om inndeling av elevene i klasser, og det var fastsatt maksimalt antall elever per klasse, såkalte klassedelingstall. For aldershomogene klasser var det tillatt med maksimalt 28 elever per klasse på 1.–7. trinn og 30 elever per klasse på 8.–10. trinn. På videregående nivå var maksimalantallet 30 elever per klasse på studieforberedende utdanningsprogram og 15 elever per klasse på yrkesfaglige utdanningsprogram. Kravene om klassedelingstall i opplæringsloven var en videreføring fra tidligere lov og rundskriv.

I 2003 ble reglene om klassedelingstall opphevet, og det ble innført krav om «pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg» størrelse på gruppene som elevene ble delt inn i. Hensikten med at loven ble endret i 2003, var å åpne for noe større fleksibilitet, slik at bruken av lærerressurser, organisering og annen innsats i skolen kunne bli best mulig tilpasset elevenes behov.272 I behandlingen av lovproposisjonen fattet Stortinget følgende vedtak: «Stortinget ber Regjeringen gjennom tilsynsordningen påse at oppheving av delingstallet ikke blir brukt som et sparetiltak. Klassedelingstallet skal ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedelingstall er opphevet».273

I 2013 ble det innført en lovhjemmel for departementet til å fastsette forholdstall mellom antall lærere og antall elever i forskrift, dagens § 8-3. I 2018 ble det fastsatt forskriftsregler om forholdstall mellom elever og lærer i grunnskolen (lærernorm). Bakgrunnen for lærernormen var vedtak fra Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2018, der Stortinget ba regjeringen innføre en norm for lærertetthet på skolenivå.274

Rapporter og undersøkelser

Antall elever per lærer

Kommunene rapporterer årlig om gruppestørrelse 2 i Grunnskolens Informasjonssystem (GSI). Gruppestørrelse 2 er definert som forholdet mellom elevtimer, minus timer til spesialundervisning og særskilt norskopplæring, og ordinære undervisningstimer, pluss eventuelt timer til deling i samiske språkalternativer.275

I skoleåret 2016–2017 gikk 24 prosent av elevene på 1.–10. trinn på skoler med 20 elever eller mer per lærer i ordinær undervisning. Andelen hadde økt fra 14 prosent i skoleåret 2001–2002. En tilsvarende økning hadde skjedd på 1.–4. trinn. Utdanningsdirektoratet pekte på at det kan være flere forklaringer på denne økningen. Det er flest store skoler som har mange elever per lærer. En del av forklaringen kan være at det er færre skoler og dermed flere store skoler enn i 2001–2002.276

GSI-tallene for skoleåret 2017–2018 viser at landsgjennomsnittet for gruppestørrelse 2 for 1.–10. trinn er på 16,6 elever per lærer. GSI viser at nasjonalt gjennomsnitt for gruppestørrelse 2 i offentlige skoler er 15,4 på 1.–4. trinn, og 16,9 på 5.–7. trinn, mens den på 8.–10. trinn er 18,5. Gruppestørrelse 2 varierer likevel mye mellom kommuner og skoler.277

Tall fra GSI for skoleåret 2018–2019 viser at det er færre elever per lærer enn på noe annet tidspunkt de siste ti årene. Det er kommet totalt 1045 flere årsverk til undervisning i grunnskolen siden 2017–2018.

Økningen i årsverk er størst på 1.–4. trinn, der den beregnede gjennomsnittlige gruppestørrelsen har gått ned fra 15,4 i 2017–2018 til 14,8 i 2018–2019. Også på 5.–7.trinn og 8.–10. trinn har det vært nedgang i antallet elever per lærer, men den har vært noe mindre.278

Spørreundersøkelse om lærernorm

I NIFUs spørreundersøkelse til Skole-Norge høsten 2018 var lærernormen ett av temaene.279 I undersøkelsen svarte 26 prosent av skolelederne og 41 prosent av skoleeierne at de har rekruttert lærere i 2018 som følge av lærernormen.

I gjennomsnitt har barne- og ungdomsskolene ansatt to lærere, mens 1–10-skolene ligger noe over dette. Undersøkelsen indikerer en sammenheng mellom nyansettelser og skolestørrelse og kommunestørrelse, hvor andelen som har rekruttert lærere som følge av normen, øker med antallet elever på skolen og antallet innbyggere i kommunen. Flertallet oppgir at de nye ressursene skal settes inn i eksisterende grupper, som tolærerordning.

Totalt 63 prosent oppgir at fysiske rammer begrenser hvordan ressursen kan benyttes. Når det gjelder vansker knyttet til rekruttering sist år, oppgir 40 prosent at de har opplevd dette. Det er flest som oppgir at dette løses ved at skolen ansetter personer som ikke oppfyller kompetansekravene.

Tilsyn med krav om forsvarlig organisering av elevene

I 2009 gjennomførte fylkesmennene et felles nasjonalt tilsyn med kommuners og private grunnskolers forsvarlige system for organisering av elever i grupper. Tilsynet var rettet mot oppfyllelsen av kravet om forsvarlig system i opplæringsloven § 13-10 andre avsnitt og tilsvarende bestemmelse i friskolelova. Den faktiske organiseringen av tilsynet ble ikke kontrollert i tilsynet. Resultatene fra det nasjonale tilsynet i 2009 viste avvik i 42 av 63 kontrollerte kommuner. Fylkesmennene rapporterer at avvikene i hovedsak skyldes to forhold. Det ene er mangelen på kjennskap til regelverkets krav, som blant annet vises gjennom fravær av skriftliggjorte rutiner. Det andre er mangel på konkret oppfølging og kommunikasjon mellom skolen og skoleeier.280

I oppsummeringen av det felles nasjonale tilsynet i 2009, har Utdanningsdirektoratet drøftet årsaker til at regelverket ikke etterleves og utfordringer med skjønnsmessig reguleringer. I rapporten viser Utdanningsdirektoratet til at det i forarbeidene til reglene om gruppestørrelse forsøksvis er oppstilt kriterier for hvordan den skjønnsmessige vurderingen skal foretas, men at skjønnskriteriene ikke er uttømmende, og at det heller ikke er omtalt hvilken vekt de ulike kriteriene skal tillegges i gitte situasjoner. Direktoratet peker på at en praktisering av skjønnet etter de linjer som er skissert i forarbeidene, derfor vil kunne medføre svært mange ulike tolkninger og vurderinger. Videre mener direktoratet at slik kravet til pedagogisk forsvarlige gruppestørrelser er utformet i § 8-2, har det for lite reelt rettslig innhold og følgelig for lav styringseffekt. Kriteriene som er oppstilt i forarbeidene, gir etter direktoratets oppfatning ikke grunnlag for å vurdere det nærmere innholdet i forsvarlighetsnormen. Utdanningsdirektoratet peker på at oppstilling av krav til prosess (saksbehandlingsregler) kan være et alternativ eller et supplement til krav til resultat på komplekse områder, hvor man ikke finner det mulig eller hensiktsmessig å regulere resultatkravet på en tilstrekkelig tydelig måte. Eksempler kan være krav til vurderinger, krav til dokumentasjon på foretatte vurderinger eller gjennomførte aktiviteter.

Forskning om gruppestørrelse og lærertetthet

Det har vært forsket en del på effekten av gruppestørrelse og lærertetthet. Mye av forskningen er fra andre land, men det finnes også undersøkelser fra Norge. Det er ulik oppfatning av hvilke konklusjoner man kan trekke på grunnlag av forskningen.

Utdanningsdirektoratet skriver følgende om betydningen av lærertetthet for elevenes læring:281

Det er forsket mye på effekter av klassestørrelse og lærertetthet, men effekten er ikke entydig (Leuven m.fl., 2008; Bonesrønning og Iversen 2008, 2010). Flere lærere og mindre klasser gir ikke nødvendigvis et bedre læringsutbytte for elevene. (Utdanningsdirektoratet – Forskning viser 02/2013 – Sprikende funn i forskning på lærertetthet). I de studiene som finner en positiv effekt av redusert klassestørrelse, er den ofte svak og blir knyttet til elevenes sosioøkonomiske bakgrunn, innvandrerbakgrunn/etnisk bakgrunn eller at elevene har faglig svake resultater. Lærerens erfaring kan også spille inn. Samtidig er det enkelte studier som viser at klassestørrelse kan ha en betydelig effekt, også på lang sikt (Chetty m.fl., 2011; Fredriksson m.fl., 2013).

Statistisk sentralbyrås rapport om tilskudd til økt lærertetthet viser at tilskuddet førte til økt lærertetthet ved skolene som fikk tilskuddet, man forskerne finner ingen effekt av dette på elevenes læringsutbytte (Kirkebøen m.fl., 2016). […]

Mangelen på entydige funn utelukker ikke at det kan være en sammenheng mellom lærertetthet og elevenes læring. For eksempel kan lærertetthet ha ulik betydning for elever på ulike trinn. Flere pågående forskningsprosjekter undersøker disse problemstillingene. Programmet LÆREEFFEKT i Norges forskningsråd har blant annet gitt støtte til prosjekter som skal undersøke mulige effekter av målrettet styrking av lærertettheten på 1-4 trinn rettet mot leseopplæring og matematikk.

Regelverk i andre land

I Danmark er det ikke regler om lærertetthet, men det er regler om maksimalt antall elever per klasse i grunnskolen. Det følger av folkeskoleloven § 17 at det skal være maksimalt 28 elever i klassen. Kommunen kan i særlige tilfeller tillate flere elever, men det kan maksimalt være 30 elever i klassen.

I Finland og Sverige er det ikke regler om lærertetthet, klasse- og gruppestørrelser.

Innspill til utvalget

Utdanningsforbundet mener at det bør tydeliggjøres i nasjonalt regelverk hva som er forutsetninger for et pedagogisk forsvarlig læringsmiljø. Forbundet mener at det ikke er tilstrekkelig at nasjonale myndigheter lovfester at en undervisningsgruppe skal være pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig, og at det er en grense for hvor store og sammensatte elevgruppene kan være, før det forringer læringsmiljøet. I de yrkesfaglige utdanningsprogrammene hvor bruk av maskiner og annet utstyr inngår i opplæringen, kan det ifølge Utdanningsforbundet i mange sammenhenger være fare for liv og sikkerhet dersom klassene blir for store.282

Flere av lærerne som utvalget har snakket med, har spurt hvem som avgjør hva som er pedagogisk forsvarlig gruppestørrelse. Flere av lærerne opplever at økonomiske hensyn i praksis tillegges mer vekt enn hva som er pedagogisk forsvarlig.

26.3.3 Utvalgets vurdering

Krav til gruppestørrelse

Det første spørsmålet er om det er nødvendig med regler om gruppestørrelse. Det at gruppestørrelse ikke nødvendigvis er av stor betydning for elevenes læringsutbytte, blir ofte brukt som et argument mot at det er nødvendig å regulere gruppestørrelsen. Samtidig er det uenighet rundt hvilke konklusjoner som kan trekkes fra forskningen om gruppestørrelse. Ikke minst handler dette om at elevenes læringsutbytte er et for snevert mål i denne sammenheng, og at mindre grupper kan ha andre positive effekter, som økt trygghet for elevene og bedre læringsmiljøer. Det er en utfordring at store grupper koster mindre for kommunene enn små grupper, og det vil derfor være en risiko for at gruppestørrelsene velges ut fra økonomiske motiver og ikke hva som er best for elevene. Nasjonale regler kan være et virkemiddel for å motvirke at beslutninger som skal bygge på faglig-pedagogiske vurderinger, påvirkes av økonomiske motiver. Etter utvalgets vurdering bør det derfor være regler om gruppestørrelse også i ny opplæringslov.

Utvalget har vurdert om det bør innføres maksimalantall elever per gruppe (det samme som klassedelingstall) i stedet for dagens skjønnsmessige krav om forsvarlig gruppestørrelse. Fordelen med dagens forsvarlighetskrav er at det er mulig å fordele lærerressursene mellom klasser etter behov. Risikoen er at et slikt skjønnsmessig krav gir et for svakt vern mot økonomiske motiver til å ha store grupper. Et krav om maksimal gruppestørrelse vil være lettere å håndheve og vil gi sterkere vern mot at økonomiske motiver får større vekt enn faglig-pedagogiske vurderinger. På den annen side vil et krav om maksimal gruppestørrelse være en sterk inngripen i det kommunale handlingsrommet, og det kan hindre god utnyttelse av lærerressursene og at fordelingen av ressurser tilpasses faktiske behov. Utvalget foreslår derfor at det ikke innføres krav om maksimal gruppestørrelse.

Et annet spørsmål utvalget har vurdert, er om det i stedet for eller i tillegg til et skjønnsmessig krav om gruppestørrelse, bør innføres særlige saksbehandlingsregler. Slike regler er lettere å håndheve gjennom tilsyn.283 Ulempen er at det kan føre til at oppmerksomheten blir rettet mot kravene til prosessen og ikke mot om gruppestørrelsen er forsvarlig. Det kan også føre til større dokumentasjonsplikt, noe som kan oppleves som en byrde for lærere og rektorer. Krav til saksbehandling vil heller ikke være noen garanti for godt resultat. Utvalget foreslår at det ikke innføres krav til saksbehandling, men at dagens krav om pedagogisk forsvarlig gruppestørrelse videreføres.

Vurderingen av hva som er pedagogisk forsvarlig, bør etter utvalgets vurdering gjøres med grunnlag i faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring. Det er kommunen som er ansvarlig for at kravet oppfylles, og som har myndighet til og ansvar for å ta beslutning om gruppestørrelse. Kommunen må sørge for å ha et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag. Ettersom beslutningsgrunnlaget skal være faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring, vil det være naturlig å involvere rektorer og lærere ettersom de besitter denne kunnskapen og erfaringen, og er de som er nærmest elevene. Kommunen må i alle tilfeller kunne begrunne sine beslutninger om gruppestørrelse ut fra et faglig-pedagogisk kunnskapsgrunnlag.

At beslutningsgrunnlaget skal være faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring, innebærer at økonomiske hensyn ikke kan brukes som argument for å lage større grupper enn det som er pedagogisk forsvarlig. Så lenge gruppen ikke er større enn det som er pedagogisk forsvarlig, kan kommunen derimot legge vekt på andre momenter, som økonomi, ressurssituasjon, bygningsmessige betingelser mv.

At det skal være et faglig grunnlag for vurderingen, tilsier at den skjønnsmessige vurderingen bør være et forvaltningsskjønn. Domstolen og tilsynsmyndigheten kan overprøve om vurderingen er forsvarlig og saklig, inkludert om det har blitt tatt utenforliggende hensyn, men ikke om den konkrete klassestørrelsen faktisk er pedagogisk forsvarlig. Se mer om forvaltningsskjønn, lovbundet skjønn og tilsynsmyndighetenes prøvelsesadgang i kapittel 12.6.

Utvalget foreslår at kravet om at gruppestørrelsen skal være «tryggleiksmessig» forsvarlig, videreføres, med noen språklige endringer. Hva som er trygt, handler om sikkerheten til elevene og vil ikke være en faglig-pedagogisk vurdering. Hvor stor gruppe som vil være trygt, vil avhenge av blant annet elevenes alder og ferdighetsnivå, den ansattes kompetanse og den konkrete risikosituasjonen. Vurderingen er særlig aktuell i kroppsøving og på skoleturer.284 Sikkerhet er også et viktig hensyn i vurderingen av gruppestørrelse på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene i videregående opplæring, hvor verktøy, maskiner og arbeidsutstyr kan utgjøre en særlig risiko. I slike tilfeller vil kunnskap og erfaring fra de ulike bransjene sammenholdt med skolens erfaringer med elever i den aktuelle aldersgruppen, være relevant beslutningsgrunnlag. Utvalget mener denne skjønnsmessige vurderingen også bør være et forvaltningsskjønn.

Forholdstall mellom antall lærere og antall elever (lærernorm)

Virkningen av lærernormen

Et sentralt spørsmål er om det bør stilles krav til lærertetthet eller ikke. Undersøkelser viser at innføring av lærernormen har ført til at det har blitt flere lærere i ordinær undervisning, og at økningen har vært størst i store skoler og store kommuner hvor det tidligere har vært lavest lærertetthet. Selv om effektstudier finner liten effekt av lærertetthet på elevenes læringsutbytte, er det uenighet om hvilke konklusjoner som kan trekkes fra forskningen om lærertetthet. Ikke minst er elevenes læringsutbytte et relativt snevert mål. Dessuten er det grunn til å mene at hvordan den økte lærerressursen brukes har betydning for hvilken virkning lærertetthet har. Økt lærertetthet kan være viktig for å gi elevene likeverdig opplæring og for å gi lærerne bedre rammebetingelser. Elevene kan dessuten oppleve økt trygghet og forbedrede læringsmiljøer. Spørsmålet om lærertetthet kan også betraktes som et verdivalg om hvordan vi vil møte elevene, og om hva vi som nasjon prioriterer å bruke ressurser på.

Krav om lærertetthet er også et verktøy for å sikre at de økonomiske bevilgningene til kommunene brukes til det Stortinget har bestemt. Kravet om lærernorm på skolenivå innebærer samtidig en sterk inngripen i det kommunale handlingsrommet og kan forhindre ressursfordeling ut fra behov mellom trinnintervallene og skolene. En lærernorm på kommunenivå vil gi større mulighet til å prioritere ut fra behov enn dagens krav. Med dagens krav kan kommunene bare fordele ressursene mellom grupper innenfor trinnintervallene og ut over minstekravet.

Forskningen og erfaringer fra opplæringssektoren peker i retning av at bedre bruk av flerfaglig kompetanse i skolen kan bidra positivt under gitte forutsetninger (se nærmere omtale i kapittel 40.2.2). Lærernormen er ikke til hinder for bruk av personer med annen kompetanse enn lærerkompetanse i skolen, men dette må i så fall komme i tillegg til oppfyllelsen av lærernormen. Ettersom kommunene har begrensede ressurser, er det grunn til å tro at kommunene i praksis vil prioritere å tilsette lærere framfor andre fagpersoner. Kombinasjonen av lærernormen og skolenes økonomiske rammebetingelser, kan dermed vanskeliggjøre bruk av andre fagpersoner i skolen selv dersom dette vil være til elevenes beste. Alternativt kan det bli nødvendig å innføre krav om annen spesifikk kompetanse i skolen for å oppnå et lag rundt eleven bestående av ulike yrkesgrupper. Slike krav vil gripe sterkt inn i kommunens handlingsrom til å styre og organisere skolene ut fra lokale forutsetninger og behov.

Andre virkemidler for å nå målene med lærernormen

Kunnskapsdepartementet har i Prop. 1. S (2018–2019) beskrevet at målet med lærernormen er at elevene oppnår bedre grunnleggende og faglige ferdigheter, opplever inkludering og et godt læringsmiljø, og at flere gjennomfører videregående opplæring.

Utvalget er enig i at dette er vesentlige og viktige mål. Samtidig mener utvalget at det finnes andre og mer hensiktsmessige måter å innrette regelstyringen knyttet til lærerressurser på for å oppnå samme mål. Lærernormen binder i dag opp betydelige midler i en ordning som er lite fleksibel for kommunene. I tillegg tar innretningen lite hensyn til at elever har ulike behov, og at klasser og skoler er ulikt sammensatt, med ulike styrker og utfordringer. Dagens normtall er en minstestandard, men det er en risiko for at det forstås som at oppfyllelse av normtallet i seg selv sikrer en forsvarlig opplæring. I så fall er det en risiko for at det settes inn færre lærere enn dersom kommunen selv hadde vurdert hva som er forsvarlig i det konkrete tilfellet.

Utvalget mener at midlene som i dag bevilges til lærernormen, bør brukes på en mer målrettet måte for å oppnå at opplæringen i større grad gis av en lærer med relevant faglig og pedagogisk kompetanse, at lærerne får tid til å være lærere, og at opplæringen blir mer inkluderende og bedre møter elevenes behov. Midlene bør spesielt rettes mot å styrke den universelle opplæringen og den forsterkede innsatsen.

Opplæringen skal i større grad gis av en lærer med relevant faglig og pedagogisk kompetanse

Utvalget er enig i premisset om at tilstrekkelig lærere med relevant faglig og pedagogisk kompetanse er avgjørende for å nå målene for grunnopplæringen. Utvalget foreslår derfor at det stilles et tydelig krav om at en lærer som hovedregel er til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen (se kapittel 39.4.1). Dersom elever skal gis opplæring utenfor klasserommet, innebærer kravet at en lærer også må være med. I tillegg vil det være krav om at opplæringen er forberedt og blir fulgt opp av en lærer.

Utvalget foreslår også å innføre et krav om forsvarlig vikarordning, som innebærer at skolene må sørge for å ha tilgang til nok lærerressurser til å dekke opp normalt fravær (se kapittel 39.4.2).

Utvalgets forslag om krav til læreres tilstedeværelse og forsvarlig vikarordning, har som mål å sikre at det er lærere som står for elevenes opplæring. Dette betyr at lærere i større grad skal ha faglig ansvar for opplæringen, og at personer uten relevant faglig og pedagogisk kompetanse ikke kan erstatte læreren.

Læreren skal få tid til å være lærer

Selv om utvalget mener at opplæringen i større grad skal gis av en lærer med relevant faglig og pedagogisk kompetanse, mener utvalget at også bedre bruk av flerfaglig kompetanse kan bidra positivt i skolen.

Utvalget foreslår å videreføre kravet til kommuner om å ha riktig og nødvendig kompetanse i skolevirksomheten (se kapittel 38.4.1), og understreker at kravet omfatter alle oppgavene kommunene har på opplæringsområdet, ikke bare selve opplæringen. Arbeidet med skolemiljøet til elevene og rådgivning er eksempler på oppgaver som kan gjøre det nødvendig med annen kompetanse i tillegg til lærerkompetanse.

Utvalget foreslår en styrking av rådgivningen ved at elevene skal ha god tilgang på rådgivning om sosiale og personlige forhold, og at de skal kunne få rådgivning om slike forhold fra andre enn sine lærere (se kapittel 42.6)

Opplæringslovutvalget mener at dagens krav til å utarbeide sakkyndige vurderinger bør bortfalle på flere områder i ny lov. Dette kan blant annet bety at PP-tjenesten får frigjort tid fra å skrive sakkyndige vurderinger til i større grad å være skolens samarbeidspartner, både med å gjøre en forebyggende innsats og med å gi råd og foreslå løsninger når utfordringer oppstår.

I særlige tilfeller mener utvalget at loven også bør åpne for at personer med høy og relevant kompetanse, men som ikke har lærerutdanning, skal kunne gi individuelt tilrettelagt opplæring285 og ha ansvaret for slik opplæring på lik linje med lærere. Unntaket skal bare gjelde for personer som har universitets- eller høyskoleutdanning, og som har en kompetanse som i større grad kan ivareta elevens behov. Unntaket åpner for at for eksempel en psykolog, barnevernspedagog eller spesialpedagog med relevant kompetanse, men som ikke har lærerutdanning, i særlige tilfeller kan ha ansvar for enkelte elevers opplæring. Behovet for den særskilte kompetansen må komme eksplisitt fram i den sakkyndige vurderingen fra PP-tjenesten, og unntaket vil bare gjelde de tilfellene der disse personene har kompetanse som vurderes til å kunne gi eleven bedre opplæring enn den kompetansen en lærer har (se kapittel 31.5.7).

Flerfaglig kompetanse i skolen vil kunne gi elevene bedre og mer helhetlig oppfølging, og samtidig frigjøre tid til at lærerne i større grad kan konsentrere seg om sine kjerneoppgaver i tråd med sin faglige og pedagogiske kompetanse.

Opplæringen skal være mer inkluderende og bedre møte elevenes behov

Utvalget foreslår å møte utfordringene knyttet til dagens regulering av tilpasset opplæring og spesialundervisning med ny innretning, betegnelser og rettigheter. Som omtalt i kapittel 31.5.1, er det en utfordring at mye av dagens spesialundervisning blir gitt av personer som ikke oppfyller opplæringslovens krav til faglig og pedagogisk kompetanse, at spesialundervisning virker sosialt stigmatiserende for mange barn, og at mange barn får hjelp for sent. I tillegg oppleves det som uklart hva som ligger i kravet om at opplæringen skal være tilpasset elevenes evner og forutsetninger, noe som fører til ulik tolkning og praksis lokalt.

Utvalgets forslag til ny regulering med nye betegnelser har som mål å forankre en felles forståelse og holdning i skolene om at alle elever har rett til å tilhøre et sosialt fellesskap. Dette kommer blant annet til syne i forslaget om å endre dagens betegnelse «spesialundervisning», med «individuelt tilrettelagt opplæring» (se kapittel 31.5.4).

Utvalget foreslår videre at elever som har behov for det, skal få forsterket innsats i form av konsentrert og målrettet opplæring, slik at forventet progresjon kan bli nådd. I motsetning til dagens bestemmelse om «intensiv opplæring», vil kravet om «forsterket innsats» gjelde alle trinn i grunnopplæringen, og ikke nødvendigvis være intensiv og kortvarig (se kapittel 31.5.4).

I tråd med forslaget om krav til tilstedeværelse av lærer, vil dette bety at en større andel lærerressurser bindes opp til forsterket innsats i skolen. I motsetning til dagens lærernorm, vil utvalgets forslag sørge for at ressursene bindes opp på bakgrunn av det som til enhver tid er elevenes behov, og ikke et gitt normtall som ikke tar hensyn til at forutsetningene er ulike og behovene opptrer ulikt fra sted til sted.

Opplæringen skal være forsvarlig

Uavhengig av enkeltlærernes kompetanse, organiseringsevne og metodebruk, mener utvalget det likevel vil komme til et punkt der antallet elever per lærer vil bli uforsvarlig. Dette vil nødvendigvis variere fra situasjon til situasjon, og lar seg vanskelig konkretisere i et forholdstall.

Utvalget foreslår å lovfeste et generelt forsvarlighetskrav, som en sikkerhetsventil for å fange opp uforsvarlig praksis som ikke rammes av mer spesifikke krav. Som omtalt i kapittel 15, vil det i mange tilfeller være faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring som er det relevante grunnlaget for å fastsette innholdet i forsvarlighetskravet. Forsvarlighetskravet kan være gjenstand for tilsyn. Dette innebærer blant annet at dersom fylkesmannen mottar en bekymringsmelding om at opplæringstilbudet på en skole er uforsvarlig, kan det være aktuelt for fylkesmannen å føre tilsyn med etterlevelsen av forsvarlighetskravet (se kapittel 15.3).

Oppfyllelsen av et konkret forholdstall som ikke tar hensyn til den gitte situasjonen som er på hver skole og i hvert klasserom, vil ikke i seg selv sørge for en forsvarlig opplæring. Utvalget mener et generelt forsvarlighetskrav i loven i større grad enn lærernormen vil kunne sikre at de økonomiske bevilgningene til kommunene brukes til å sikre at opplæringen er forsvarlig, også når det det gjelder hvor mange elever den enkelte lærer skal ha ansvar for.

Samlet vurdering

Etter utvalgets vurdering er det andre og mer hensiktsmessige måter å innrette regelstyringen knyttet til lærerressurser på enn en lærernorm. Utvalget mener at midlene som i dag bevilges til lærernormen, bør brukes på en mer målrettet måte. Utvalget foreslår flere regler i ny opplæringslov, som skal bidra til at opplæringen i større grad gis av en lærer med relevant faglig og pedagogisk kompetanse, at lærerne får tid til å være lærere, og at opplæringen blir mer inkluderende og bedre møter elevenes behov. I motsetning til dagens lærernorm, vil utvalgets forslag sørge for at ressursene bindes opp på bakgrunn av det som til enhver tid er elevenes behov, og ikke et gitt normtall som ikke tar hensyn til at forutsetningene er ulike og behovene opptrer ulikt fra sted til sted.

26.3.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre kravet om at gruppestørrelsen må være pedagogisk forsvarlig og trygg med språklige endringer, se forslaget til § 13-2 andre avsnitt

• at kravet om lærertetthet erstattes med:

  • et krav om at læreren som hovedregel er til stede i all opplæring (omtalt i kapittel 39.4.1)

  • et krav om forsvarlig vikarordning (omtalt i kapittel 39.4.2)

  • styrking av rådgivningen om sosiale og personlige forhold (omtalt i kapittel 42.6)

  • en åpning i loven som tillater at personer med høy og relevant kompetanse, men som ikke har lærerutdanning, i særlige tilfeller skal kunne gi individuelt tilrettelagt opplæring og ha ansvaret for slik opplæring på lik linje med lærere (omtalt i kapittel 31.5.7)

  • et krav om forsterket innsats, som vil gjelde alle trinn i grunnopplæringen (omtalt i kapittel 31.5.4)

  • et generelt forsvarlighetskrav, som kan være gjenstand for tilsyn (omtalt i kapittel 15)

26.4 Inndeling i grupper

26.4.1 Dagens regler

Grunnloven, Norges folkerettslige forpliktelser og likestillings- og diskrimineringsloven

Likestillings- og diskrimineringsloven § 6 forbyr forskjellsbehandling på grunn av blant annet kjønn, etnisitet og livssyn. Dersom elevene deles inn i grupper etter slike grunnlag, vil det være forskjellsbehandling. Forskjellsbehandling er ikke i strid med likestillings- og diskrimineringsloven dersom den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den som forskjellsbehandles.

Noen elever og foreldre kan ønske at opplæringen gis i kjønnsdelte grupper, fordi det oppleves å være i strid med elevens religion å delta i undervisning med elever av det andre kjønnet. Dette kan særlig være aktuelt i svømmeundervisningen. Nedenfor omtales derfor kort forholdet til religionsfrihet. Grunnloven og internasjonale konvensjoner er nærmere omtalt i kapittel 7.2 og 7.3.

Religionsfrihet er vernet i Grunnloven § 16, den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 9, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 18 og FNs barnekonvensjon artikkel 14. Utvalget går ikke her gjennom de nevnte reglene, men viser til at religionsfriheten ikke er ubegrenset. Religionsfriheten kan begrenses gjennom lov dersom inngrepet er saklig begrunnet og hensynene som begrunner inngrep, veier tyngre enn hensynet til den enkeltes religiøse overbevisning.

Den europeiske menneskerettsdomstol har for eksempel konkludert med at det ikke er i strid med religionsfriheten å kreve at muslimske jenter deltar på felles svømmeundervisning. I saken framholdt EMD at hensynet til utdanning og skolens viktige rolle for sosial integrering veide tyngre enn foreldrenes ønske og inngrepet i deres religiøse overbevisning.286 Saken gjaldt et avslag på søknad om fritak fra svømmeundervisning, men vurderingen har relevans også for spørsmålet om kjønnsdelt svømmeundervisning på grunn av religiøs overbevisning.

I den nevnte saken presiserte EMD at statene har en vid skjønnsmargin på det aktuelle området. Videre viste EMD til at det lå en grundig prosess og avveining fra myndighetene i bunn. Myndighetene hadde blant annet vært imøtekommende og fleksible når det gjaldt å legge til rette for løsninger og tiltak som reduserte omfanget av inngrepet, eksempelvis ved at omkledningsrom var kjønnsdelt, og at bruk av burkini var tillatt.

Utvalget vurderer det som klart at det ikke er et ulovlig inngrep i religionsfriheten å ha svømmeundervisning i grupper på tvers av kjønn.287

Opplæringsloven

Elevene skal deles inn i grupper for å ivareta behovet for sosial tilhørighet

I opplæringen skal elevene deles i klasser eller basisgrupper som skal ivareta elevenes behov for sosial tilhørighet. Det følger av opplæringsloven § 8-2 første avsnitt første setning. Forarbeidene til loven slår fast at så mye av opplæringen må foregå i klassen eller basisgruppen at elevenes grunnleggende behov for sosial tilhørighet kan bli ivaretatt her.288 Klassen skal være møteplass på tvers av sosiale, økonomiske og evnemessige forhold og kjønn. På den måten skal elevene utvikle gjensidig respekt og toleranse for hverandre.289

Opplæringsloven § 8-2 første avsnitt andre setning åpner for at elevene i deler av opplæringen kan deles i andre grupper enn basisgrupper eller klasser etter behov. «Klasse» og «basisgruppe» brukes som navn på den sosiale pedagogiske enheten der mye av opplæringen skal foregå, mens «gruppe» brukes om den enheten hvor deler av opplæringen kan foregå etter behov.

I bestemmelsens første avsnitt tredje setning er det fastsatt at organiseringen av elever i grupper «til vanleg» ikke skal skje etter faglig nivå, kjønn eller etnisk tilhørighet. Kravet gjelder for både basisgrupper, klasser og andre grupper.

Inndeling etter faglig nivå

Hovedregelen i opplæringsloven § 8-2 er at elevene til vanlig ikke skal deles i grupper etter faglig nivå. Kunnskapsdepartementets veileder om organisering av elevene290 slår fast at elever ikke kan organiseres etter faglig nivå «med mindre det etter en konkret totalvurdering er nødvendig for at elevene, enkeltvis og samlet, kan få forsvarlig utbytte av opplæringen (lovens minimumsstandard)». Videre følger det av veilederen at «[d]ersom elevene skal organiseres etter faglig nivå, må vurderingen av behovet for dette skje jevnlig, slik at organiseringen blir mest mulig begrenset i tid og fleksibel».

Inndeling etter kjønn

Hovedregelen i opplæringsloven § 8-2 er at elevene til vanlig ikke skal deles i grupper etter kjønn. Ifølge Kunnskapsdepartementets veileder om organisering av elevene skal dette tolkes strengt. Enhver deling må vurderes konkret og «[b]are dersom tungtveiende elevhensyn tilsier det, kan det være aktuelt å dele elevene etter kjønn». Veilederen nevner forhold ved skolens anlegg, undervisningens tema eller tungtveiende behov hos elevene som mulige grunner til kjønnsdelt undervisning. Et eksempel er timer der temaet er kjønnsidentitet eller seksualitet. Et annet eksempel er svømmeopplæring eller andre deler av kroppsøvingsfaget dersom det ikke er fasiliteter til å ha egne garderober for jenter og gutter. Veilederen understreker at skolene også i slike tilfeller må vurdere om elevenes behov kan ivaretas på en annen måte enn kjønnsdelt undervisning. Inndeling i grupper i et fag eller enkelte timer innenfor et fag skal heller ikke føre til at andre fag også deles, hvis ikke de samme tungtveiende elevhensynene gjelder der.

Inndeling etter etnisitet

I opplæringsloven § 8-2 står det også at elevene til vanlig ikke skal deles i grupper etter etnisitet. Veilederen om organisering av elevene omtaler ikke regelen om at inndeling etter etnisitet. I en tidligere versjon av veilederen sto det at «[n]år det gjelder kravet om at elevene til vanlig heller ikke kan deles i grupper ut fra […] etnisk tilhørighet, må også dette ses som en hovedregel, men der det i begrenset grad kan være mulig å gjøre unntak når det foreligger tungtveiende elevhensyn». Det var ikke gitt noen eksempler på når slik inndeling kan være aktuelt.

Inndeling etter interesser

Utdanningsdirektoratet har også slått fast at elevene i grunnskolen ikke kan deles inn i grupper etter hvilke interesser de har. For eksempel er det tidligere konkludert med at en organisering av elever i en egen «idrettsklasse» der opptaket var basert på interesse for idrettsfag, var i strid med opplæringsloven.291 I en klagesak fra 2009 om opplæringstilbud i ballett på ungdomstrinnet ved Ruseløkka skole i Oslo, konkluderte imidlertid Utdanningsdirektoratet med at organiseringen var lovlig. I klagesaken var elevene som hadde tilbud om ballettopplæring, organisert i egne grupper en andel av timene i kroppsøving og musikk. I disse timene fikk elevene undervisningen i Operaen. I de øvrige timene var elevene plassert i sine ordinære klasser. I begrunnelsen la direktoratet avgjørende vekt på at det i det videre utdanningsløpet for klassisk ballett er gjort særskilte tilpasninger ved at unge talentfulle dansere har mulighet til opptak til høyere utdanning etter fullført grunnskole. Direktoratet mente at hensynet til ballettelevenes framtidige muligheter utgjorde en særlig grunn til å fravike hovedregelen i opplæringsloven § 8-2, slik at tilbudet ved Ruseløkka skole kunne videreføres. Vedtaket ble fattet på bakgrunn av en regelverksavklaring fra Kunnskapsdepartementet.292

Unntak fra kravet om organisering av elever i grupper

På noen områder er det fastsatt egne regler om organisering av opplæringen som innebærer unntak fra opplæringsloven § 8-2. Dette gjelder ved opplæring i introduksjonsklasser for språklige minoriteter etter §§ 2-8 og 3-12, opplæring i samisk etter § 6-2, opplæring i kvensk eller finsk etter § 2-7 og opplæring i egne målformgrupper etter § 2-5. I andre tilfeller er det ikke egne regler om organisering, men vilkårene for retten til en type opplæring, innebærer organisering i egne grupper og dermed unntak fra hovedregelen i § 8-2. Dette gjelder for eksempel punktskrift, tegnspråk og særskilt språkopplæring.

Gruppeinndeling i intensiv opplæring og spesialundervisning

I 2018 ble det i opplæringsloven § 1-4 innført plikt om intensiv opplæring. Plikten innebærer at skolen skal sørge for at elever på 1. til 4. trinn som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning, raskt skal få egnet intensiv opplæring slik at de kan få den progresjonen som er forventet.

Reglene om inndeling i grupper i opplæringsloven § 8-2 gjelder også for intensiv opplæring. Det er lagt til grunn at opplæringsloven § 8-2 ikke er til hinder for å gi intensiv opplæring utenfor den ordinære klassen, eller for at det i kortere perioder blir gitt undervisning i en mindre gruppe enn den ordinære klassen uten at det blir gjort vedtak om spesialundervisning. Det er en forutsetning for intensiv opplæring i mindre grupper at det er regnet for å være nødvendig for elevenes læring.293

Hvis hensynet til elevens beste taler for det, kan intensiv opplæring gis som eneundervisning i en kort periode jf. § 1-4. Dette er et unntak fra opplæringsloven § 8-2.

I vedtak om spesialundervisning kan det fastsettes hvordan opplæringen skal organiseres. Organisering kan være en annen enn det som følger av opplæringsloven § 8-2. Opplæringsloven § 8-2 gjelder dermed bare for spesialundervisning i den grad det ikke er fastsatt noe annet i enkeltvedtaket.

26.4.2 Kunnskapsgrunnlaget

Historikk

Reglene i opplæringsloven om inndeling i grupper ble videreført fra den tidligere grunnskoleloven. For videregående opplæring ble reglene innført i opplæringsloven av 1998. I 1998 var kravet at elevene skulle deles inn i klasser, og at hver klasse skulle ha en klassestyrer.

Fra 2003 ble loven endret. Det var ikke lenger krav om inndeling i klasser. I stedet var det krav om at organiseringen av elevene skulle ivareta elevenes behov for sosial tilhørighet. Kravet om klassestyrer ble endret til et krav om at hver elev skulle være knyttet til en kontaktlærer. Hensikten med lovendringen var å åpne for mer fleksibel organisering, slik at bruken av lærerressursene og annen innsats i skolen kunne bli best mulig tilpasset elevenes behov.

I 2009 ble dagens krav innført. Det ble igjen innført krav om at elevene skal deles inn pedagogiske enheter, som nå ble omtalt som klasser eller basisgrupper. Kravet om sosial tilhørighet ble knyttet til klassen eller basisgruppen. Loven åpnet for at elevene kan deles inn i andre grupper etter behov, og kravet om kontaktlærer ble videreført.

Kravet om at elevene til vanlig ikke skal deles inn i grupper etter faglig nivå, kjønn eller etnisitet, har ikke vært endret, annet enn språklig, siden opplæringsloven trådte i kraft i 1998.

I 2009 og 2010 ble det gjort undersøkelser av omfanget av nivådeling i norsk skole. I Meld. St. 22 (2010–2011) og Meld. St. 20 (2012–2013) vurderte regjeringen tiltak om nivådeling og gikk gjennom kunnskapsgrunnlaget om effekten av slik inndeling. I Meld. St. 20 (2012–2013) konkluderte Kunnskapsdepartementet med at det skulle utarbeides en veileder for hvordan opplæringsloven § 8-2 om inndeling i grupper skulle forstås og praktiseres, for å tydeliggjøre rammene for det lokale handlingsrommet.

Kunnskapsdepartementet ga ut en veileder om organisering av elevene i 2013.294 Veilederen ble gitt ut i revidert versjon i 2017. Endringen i 2017 gjaldt inndeling i grupper etter kjønn.

Rapporter og undersøkelser

Omfang av nivådeling

I spørreundersøkelsen blant skoleeiere og skoleledere høsten 2010 var det med spørsmål om nivådeling.295 Kunnskapsdepartementet ønsket informasjon om hvordan skolene forsto og anvendte opplæringslovens § 8-2.

Omtrent 60 prosent av skolene svarte ja på spørsmålet om de benytter seg av muligheten i opplæringsloven til å organisere elevene i grupper etter faglig nivå. Nivådeling er vanligst ved de største videregående skolene, og minst vanlig ved små barneskoler og 1 til 10-skoler. Det benyttes mest i ungdomsskolen og på Vg1 i de videregående skolene og mest i fagene matematikk, norsk og engelsk.

PISA-undersøkelsen fra 2009 viste et tilsvarende omfang av nivådeling i norsk skole. Her rapporterte 63,5 prosent av de norske skolelederne at elevene ble nivågruppert i noen fag. Bruken av denne formen for organisatorisk nivådifferensiering ligger godt over gjennomsnittet blant landene i OECD. Ifølge Meld. St. 20 (2012–2013) kan dette ha sammenheng med at elevene i mange andre land allerede er i en selektert gruppe, for eksempel gjennom tidligere faglig differensiering, selektiv rekruttering av elever til skoler og mer utstrakt bruk av spesialskoler.

I spørsmål til Skole-Norge høsten 2018 ble skoleledere i grunnskoler og videregående skoler spurt om i hvilken grad skolen lykkes med å gi elever med stort læringspotensial tilpasset opplæring. På tvers av skolenivå oppgir mellom 66 og 74 prosent av skolelederne at skolen i noen grad lykkes med dette. Totalt 20 prosent av skolelederne svarte at de brukte egne grupper over kortere tid for elever med stort læringspotensial. Til sammenligning svarte totalt 85 prosent at de benyttet pedagogisk differensiering og tilpasning i ordinær klasse, 49 prosent at de brukte egne læremidler eller læringsressurser og 52 prosent at de brukte muligheten for forsering i enkeltfag. Prosentandelen som svarte at de brukte egne grupper over kortere tid, var omtrent den samme i grunnskolen som i videregående opplæring. Prosentandelen som krysset av for dette tiltaket, var noe høyere i Oslo og Akershus, med 44 prosent, enn i de resterende landsdelene hvor den var mellom 13 og 20 prosent. Det er noe færre skoleledere på små skoler som oppgir at de bruker egne grupper over kortere tid, enn på mellomstore og store skoler.296

I den samme undersøkelsen ble skoleledere i grunnskolen spurt om hvordan de ekstra ressursene i forbindelse med lærernormen ble benyttet. Totalt svarte 17 prosent av skolelederne at ressursene ble brukt til midlertidig nivådifferensiering. Til sammenligning svarte 79 prosent at ressursene i hovedsak ble brukt til å sette ressursene inn i eksisterende grupper, som tolærerordning, og 43 prosent at ressursene ble brukt til gjennomføring av intensivkurs på 1.–4. trinn.297

Forskning på nivådeling

Det er lite kunnskap om betydningen av nivådeling og organisatorisk differensiering i Norge,298 men den internasjonale forskningen tyder på at nivådifferensiering fører til bruk av mindre motiverende metoder i undervisningen, blant annet i matematikk.299 En nylig gjennomført metaanalyse konkluderer med at selv om det å dele elever i grupper kan være fordelaktig, er det ikke fordelaktig å gruppere elevene etter nivå.300 I sin metastudie fra 2009 gikk John Hattie gjennom en rekke studier av nivådeling og organisatorisk differensiering.301 Studien viste at organisatorisk differensiering etter faglig nivå har negativ eller en liten positiv effekt for elever med lave og middels prestasjoner. Elever med høye prestasjoner kan ha noe fordel av ulike typer nivådifferensiering, men effektene er ikke spesielt store. Det er andre pedagogiske virkemidler som har langt større effekter på elevenes læringsutbytte enn å etablere nivåbaserte elevgrupper. Det er dessuten risiko for å plassere elevene i feil gruppe, og at det kan øke de sosiale forskjellene i læringsutbytte. En nyere studie fra England viser at dette kan handle om at gruppene med de «beste» elevene ofte får lærerne med de høyeste kvalifikasjonene, og motsatt for de svakeste elevene.302 Det er dermed lite grunnlag for å mene at undervisningen blir bedre tilpasset elevenes behov i nivågrupper, men at tilpasning til ulike elever handler mer om kvaliteten på den generelle undervisningen i klasserommet.

Basert på eksisterende forskning om organisatorisk nivådifferensiering konkluderte Kunnskapsdepartementet i Meld. St. 22 (2010–2011) med at det er lite som tyder på at det å organisere elever i grupper etter faglig nivå vil ha positiv effekt på elevenes læringsutbytte eller ha andre positive effekter av betydning. I Meld. St. 20 (2012–2013) uttalte Kunnskapsdepartementet at det ut fra eksisterende forskningsoversikter er «rimelig å konkludere med at svært mange av de formene for nivådifferensiering som forskningen har undersøkt, ikke medfører vesentlige positive effekter på læringsutbyttet». En viktig forklaring er ifølge meldingen at elevene lærer av hverandre gjennom interaksjonen i klassen, den såkalte medeleveffekten. En annen viktig forklaring er at forventningen til læring kan bli lave i gruppene med de lavest presterende elevene.

Som en del av evalueringen av Kunnskapsløftet har NOVA gjennomført en casestudie av prestasjonsforskjeller på seks ungdomsskoler.303 NOVA trekker fram en skole der prestasjonsforskjellene mellom gruppene er større enn vanlig. Dette var en skole som på mange måter hadde implementert Kunnskapsløftet på en god måte. Forskerne forklarte de store forskjellene med at skolen brukte nivådifferensiering.

I forarbeidene til lovforslaget om intensiv opplæring, som ble innført i 2018, har Kunnskapsdepartementet vist til at «[f]orsking finn store effektar av smågruppeundervisning for elevar med svake faglege dugleikar». Samtidig understreker departementet at smågruppeundervisning ikke må utvikle seg til å bli permanent nivåbaserte elevgrupper og viser blant annet til den nevnte metastudien fra Hattie.304

Ett av hovedbudskapene i den offentlige utredningen om elever med stort læringspotensial fra 2016 (Jøsendalutvalget) var at skolene ikke utnytter handlingsrommet i opplæringsloven for pedagogisk og organisatorisk differensiering. En forskningsoppsummering om elever med ekstraordinært læringspotensial viser at deltidsinnsatser kan ha en merkbar positiv effekt på elevenes akademiske selvoppfatning, motivasjon og emosjonelle utvikling. Deltidsinnsatsen kan være separat undervisning sammen med andre elever med stort læringspotensial i noen timer hver dag eller én dag i uken. Jøsendalutvalget mente at organisatorisk differensiering ikke bryter intensjonen i opplæringsloven om sosial tilhørighet eller inkludering, så lenge lærerne tilpasser differensieringen etter elevenes læringsbehov.305

Anbefaling fra ekspertutvalg om kjønnsforskjeller i skolen

Ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skolen306 peker på at gruppering av elever etter ferdigheter kan føre til at gutter er overrepresentert i grupper med lavt presterende elever ettersom gutter jevnt over i skoleløpet har svakere skoleprestasjoner enn jenter. Valget om å dele inn etter nivå vil dermed kunne ha særlig stor betydning for gutter. Utvalget peker videre på at det mangler studier av hvordan nivådeling innenfor samme skole påvirker kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner.

Etter ekspertutvalgets vurdering er det eksisterende regelverket om faglig nivådifferensiering velbegrunnet i relevant forskning. Ekspertutvalget mener at det fortsatt bør være mulig å differensiere elevene etter faglig nivå, men er samtidig bekymret for mer omfattende former for nivådifferensiering, særlig dersom slike grupper blir permanente over lengre tidsperioder. Utvalget mener at terskelen for faglig nivådifferensiering bør være høy. Ekspertutvalget anbefaler at Opplæringslovutvalget utreder nærmere om det er behov for å presisere vilkår i opplæringsloven § 8-2 for å motvirke omfattende former for differensiering av elever etter faglig nivå. Et vilkår kan for eksempel være at organisering av elever etter faglig nivå skal være tidsavgrenset og evalueres regelmessig.

Ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skolen peker på at det finnes mindre forskning på hvilken effekt kjønnssegregerte skoler eller klasser har på norske jenters og gutters skoleprestasjoner. Samtidig mener utvalget at det er sterke prinsipielle argumenter mot å dele inn skoler og klasser etter kjønn, også som systematiske utprøvinger for å finne eventuelle læringseffekter. Ekspertutvalget mener terskelen for å kunne organisere elevene etter kjønn og etnisk tilhørighet bør være vesentlig høyere enn terskelen for å kunne organisere elevene etter faglig nivå. Ekspertutvalget anbefaler at Opplæringslovutvalget utreder nærmere om det er behov for å presisere vilkårene i opplæringsloven § 8-2 for å motvirke omfattende former for differensiering av elever etter kjønn.

Innspill til utvalget

KS har gitt innspill om at regelen om at organiseringen til vanlig ikke skal skje etter faglig nivå, kjønn eller etnisitet bør utformes tydeligere som en pliktbestemmelse. Videre mener KS at reglene om organisering må gi lokalt og profesjonelt handlingsrom.

Flere av elevene som utvalget har snakket med, har gitt innspill om inndeling i grupper. Elevene ser både fordeler og ulemper med nivådeling. De yngste elevene mener det er best med sammensatte grupper, slik at elevene kan lære av hverandre (det som over omtales som medeleveffekten). Blant de eldste elevene har det vært flere som er positive til nivådifferensiering, fordi hver elev da kan få opplæring ut fra sitt behov.

26.4.3 Utvalgets vurdering

Hvilke tilfeller reglene om organisering i grupper skal gjelde for

Etter dagens lov gjelder reglene om organisering i grupper for tilpasset opplæring og intensiv opplæring, med det unntaket at det ved intensiv opplæring er åpnet for eneundervisning i kortere perioder. Utvalget mener at det også i ny lov bør være en generell regel om organisering av elevene i grupper. Regelen må utformes slik at den både ivaretar hensynet til at klassen skal være en møteplass på tvers av ulikheter, og at den ikke forhindrer ønskede og gode tiltak i opplæringen, som forsterket innsats.

Utvalget foreslår at det i vedtak om individuell tilrettelagt opplæring fortsatt skal være mulig å bestemme en organisering som avviker fra hovedregelen om organisering av elevene. Se omtale av individuell tilrettelagt opplæring i kapittel 31.

I dagens regelverk er det gjort unntak fra reglene om organisering for enkelte typer opplæring, som opplæring i og på samisk. Utvalget foreslår også at disse unntakene videreføres. Se omtale i kapittel 26.4.1.

Inndeling i klasser og sosial tilhørighet

Dagens regler om inndeling i grupper gir et lokalt og profesjonelt handlingsrom for organisering av undervisningen, samtidig som den ivaretar elevenes behov for sosial tilhørighet. Sosial tilhørighet er viktig for elevenes trivsel og læring.

Utvalget er ikke kjent med at det er kunnskapsgrunnlag eller argumenter som tilsier at dagens regler gir for lite lokalt og profesjonelt handlingsrom eller gjør det for lite forutsigbart og trygt for elevene. Utvalget foreslår at dagens regler videreføres med enkelte språklige endringer.

Utvalget foreslår å bruke uttrykket «klasse» i lovteksten i stedet for «klasse eller basisgruppe» slik som i dag. Utvalgets oppfatning er at «klasse» er et mer innarbeidet og brukt begrep enn «basisgruppe», og at brukerne av loven vil forstå hva «klasse» er. Skolene står selvsagt fritt til å bruke betegnelsen «basisgruppe» om de vil.

Regelen blir da at hver elev skal være knyttet til én klasse og ha så mye opplæringstid i klassen at eleven kan utvikle sosial tilhørighet. I deler av opplæringen kan elevene deles i andre grupper.

Hovedregel om inndeling som bidrar til respekt og toleranse

Forslag om en eksplisitt hovedregel om inndeling

Dagens regelverk ramser opp enkelte typer inndelinger som bare unntaksvis er tillat. En hovedregel om såkalte sammenholdte grupper er implisitt, men hovedregelen framgår ikke av loven. I praksis kan det derfor i dag være tvil om det er tillatt med inndeling etter enkelte andre kriterier enn de som er nevnt i loven. Utvalget mener det bør fastsettes en hovedregel i loven om hvilke kriterier som skal ligge til grunn for inndeling i klasser og grupper.

I overordnet del av læreplanverket er formålsparagrafen i opplæringsloven utdypet. I overordnet del er det blant annet framhevet at «[f]ormålsparagrafen bygger på menneskeverdets ukrenkelighet og at alle mennesker er like mye verdt, uavhengig av hva som ellers skiller oss», og at «[s]kolen skal gi elevene historisk og kulturell innsikt og forankring, og bidra til at hver elev kan ivareta og utvikle sin identitet i et inkluderende og mangfoldig fellesskap».

Med utgangspunkt i formålsparagrafen og overordnet del av læreplanverket foreslår utvalget at det lovfestes en hovedregel om at inndelingen i klasser og grupper skal bidra til at skolen blir en møteplass der elevene utvikler toleranse og respekt for hverandre. For å oppnå dette skal elevene som hovedregel deles inn på tvers at ulike karakteristikker slik at klassene og gruppene blir mangfoldige felleskap. Hovedregelen innebærer at elever skal deles inn i grupper på tvers av for eksempel kjønn, sosial og økonomisk bakgrunn, etnisitet og religion.

Utvalget understreker at det også gjelder et generelt krav til saklighet for forvaltningsorganer, som også vil ha betydning for hvilke kriterier elevene kan grupperes etter. Dessuten vil likestillings- og diskrimineringsloven utgjøre en skranke for inndelingen. Se kapittel 26.4.1.

Hovedregelen om inndeling i grupper skal gjelde på den enkelte skole og innenfor det enkelte trinn. Hovedregelen skal gjelde for både klasser og andre grupper. Se likevel om inndeling etter nivå og kjønn nedenfor.

Inndeling etter interesser

Et spørsmål er om elevene i grunnskolen skal kunne deles inn etter interesser, for eksempel interesser innenfor idrett eller musikk. Hovedregelen om at elevene skal deles inn slik at skolen blir en møteplass der elevene utvikler toleranse og respekt for hverandre, innebærer av elevene som hovedregel skal deles inn på tvers av ulike karakteristikker. Det vil dermed i utgangspunktet ikke være tillatt å dele inn elevene i grupper etter interesser. Dette kan likevel stille seg annerledes dersom slik inndeling bare gjøres i mindre deler av opplæringen, og det har stor betydning for elevene. Hva som vil være tillatt, må derfor bero på en konkret og helhetlig vurdering der målet om mangfold og hensynet til elevenes behov balanseres. I videregående opplæring kan inndeling i klasser og andre grupper ut fra utdanningsprogram og programområder være sammenfallende med inndeling etter interesser. Slik inndeling vil selvsagt ikke være i strid med hovedregelen om inndeling som bidrar til at elevene får toleranse og respekt for hverandre. Det samme gjelder inndeling i grupper i valgfag på ungdomstrinnet.

Inndeling etter etnisitet

I dagens lov står det at elevene «til vanleg» ikke skal deles inn i grupper etter etnisitet. Ordlyden tyder på at det i noen tilfeller kan være tillatt å dele inn etter etnisitet, på samme måte som for nivå og kjønn. Utvalget kan derimot ikke se at det finnes noen tilfeller hvor det er aktuelt å dele inn elevene i grupper etter etnisitet. Det er heller ingen eksempler på slike tilfeller i forarbeidene til opplæringsloven eller i Kunnskapsdepartementets veileder. Utvalget foreslår derfor at unntaksmuligheten ikke videreføres.

Som omtalt over, skal det fortsatt være tillatt med introduksjonsklasser for språklige minoriteter og egne grupper for opplæring i og på samisk.

Inndeling etter nivå

Hva er nivådeling?

Det finnes ingen klar og omforent definisjon av hva som menes med nivådeling eller nivådifferensiering. Det klassiske eksempelet er der alle elevene i en klasse eller på et trinn deles inn i grupper ut fra hvilket faglig nivå de er på, i deler av opplæringen. For øvrig er det litt varierende hva den enkelte betegner som nivådeling. Spørsmålene og svarene i NIFUs spørsmål til Skole-Norge høsten 2018 illustrerer dette. I undersøkelsen var midlertidig nivådifferensiering, intensiv opplæring og tolærerordningen satt opp som alternativer. Disse tiltakene kan være alternative, men de kan også være sammenfallende. Intensiv opplæring kan gjennomføres i klassen, men det kan også gjennomføres ved at elever med svake ferdigheter i faget eller temaet gis opplæring utenfor klassen i en kortere periode. Tolærerordninger kan brukes til å styrke ressursene i klassen, men den ekstra ressursen kan også brukes til å ta grupper av elever ut av opplæringen i kortere perioder. Elevene kan velges ut til denne gruppen for eksempel fordi de har spesielt svake faglige ferdigheter, eller fordi de har spesielt sterke faglige ferdigheter.

At det er uklare grenser mellom de ulike tiltakene, gjør det også krevende å drøfte hva som er fordelen og ulempen med nivådeling. Utvalgets oppgave er å vurdere hvilken mulighet skolene skal ha til å dele inn elevene etter nivå, som et unntak fra hovedregelen om mangfoldig felleskap. Med nivådeling menes her derfor enhver form for inndeling i grupper hvor utvelgelsen av elevene er gjort med utgangspunkt i elevenes faglig nivå. Det omfatter både tilfeller hvor alle elevene i en klasse eller på et trinn deles inn etter nivå og tilfeller hvor bare noen av elevene er gruppert sammen ut fra faglig nivå. At elevene er i en egen gruppe, innebærer at opplæringen skjer isolert fra øvrige grupper, ofte i et annet rom.

I hvilke tilfeller skal elever kunne deles inn i grupper etter faglig nivå?

Utvalget har vurdert i hvilke tilfeller det skal være tillatt å dele inn elever i grupper etter faglig nivå.

Ett alternativ er å videreføre terskelen i dagens veileder om at nivådeling må være nødvendig for at elevene kan få forsvarlig utbytte av opplæringen. Et annet alternativ er å lovfeste en litt lavere terskel, altså en større adgang til å dele inn i grupper etter nivå. Et mulig kriterium for unntaket kan da være at inndeling etter faglig nivå er hensiktsmessig.

Utvalget mener det fortsatt bør være en høy terskel for nivådeling, og foreslår at det lovfestes at elever bare kan deles inn i grupper etter faglig nivå når det er nødvendig for at elevene kan få forsvarlig utbytte av opplæringen. Adgangen til å dele inn etter faglig nivå vil bare gjelde for den delen av opplæringen der nødvendighetskravet er oppfylt.

Utvalget mener at en høy terskel best vil ivareta målet om mangfold og respekt i lovens formålsparagraf og i overordnet del av læreplanverket. Utvalget kan heller ikke se at kunnskapsgrunnlaget tilsier at det bør åpnes for mer nivådeling.

Det er ikke krav om at nivådeling må være nødvendig for alle elevene. Poenget er at det er nødvendig for noen, og at det samtidig vil være egnet til å gi alle et forsvarlig utbytte av opplæringen. Nivådeling kan for eksempel være nødvendig dersom det er stort sprik i det faglige nivået i elevgruppen og opplæringen i det aktuelle temaet skal gjennomføres på en måte som gjør at ikke alle elevene vil få et forsvarlig utbytte av opplæringen, som for eksempel klassisk tavleundervisning. Dersom alle elevene kan få forsvarlig utbytte av å få opplæringen i grupper sammensatte på tvers av faglig nivå, vil nivådeling ikke være nødvendig.

Nødvendig brukes ofte som en terskel i lovtekster. Nødvendig betyr ikke at noe må være absolutt påkrevd, men det er ment å være en høy terskel. Et nødvendighetskrav vil gi et visst lokalt og profesjonelt handlingsrom, men det vil være en snever adgang til å dele inn etter faglig nivå.

Nivådeling må være nødvendig for at elevene skal få et forsvarlig utbytte av opplæringen. I Kunnskapsdepartementets veileder om organisering av elevene står det at kriteriet forsvarlig utbytte av opplæringen må relateres til målene for opplæringen og hva som er realistisk for den enkelte elev sammenlignet med andre elever. Videre må man vurdere hvordan organiseringen påvirker mulighetene til å realisere opplæringens brede samfunnsmandat som er gitt i lovens formålsparagraf og i læreplanverkets ulike deler.

Adgangen til å dele inn etter nivå kan være et aktuelt spørsmål for elever med stort læringspotensial, ettersom forskningen viser best effekt av nivådeling for slike elever. De fleste elever med stort læringspotensial drar nytte av pedagogisk differensiering i det inkluderende klasserommet. Men noen elever som har et spesielt stort læringspotensial innenfor ett eller flere fag, kan i tillegg ha behov for organisatorisk differensiering, som forsering eller midlertidig gruppering med andre elever på samme nivå.307

Et spørsmål er hva som vil være et forsvarlig utbytte for høyt presterende elever. Etter utvalgets vurdering må opplæringen som et minimum stimulere til faglig utvikling. Samtidig må man være klar over at «forsvarlig utbytte» er en minimumsstandard. Den gir ikke elevene rett til et optimalt utbytte. Hva som er den nedre grensen for forsvarlig utbytte, må etter utvalgets vurdering være en konkret, faglig-pedagogisk vurdering i hvert enkelt tilfelle.

Vurderingen av hva som er nødvendig for at elevene skal få forsvarlig utbytte av opplæringen, skal gjøres med utgangspunkt i faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring. Domstolen og statlige myndigheter bør dermed være tilbakeholdne med å overprøve resultatet av vurderingen. Utvalget mener derfor det bør være et forvaltningsskjønn. Domstolene og tilsynsmyndighetene vil da kunne overprøve om vurderingen har vært forsvarlig og saklig med videre, men ikke om nivådelingen i det konkrete tilfellet faktisk var nødvendig. Se mer om ulike typer skjønn og om domstolene og tilsynsmyndighetenes prøvelsesadgang i kapittel 12.6.

Hvor ofte og hvor lenge skal elevene kunne deles inn i grupper etter faglig nivå?

Utvalget mener at kravene som i dag framgår av veilederen fra Kunnskapsdepartementet, er hensiktsmessige begrensinger, og at de bør brukes som et utgangspunkt for å lovfeste krav som begrenser nivådeling.

Utvalget foreslår å lovfeste at inndeling i grupper etter faglig nivå bare kan gjøres i særskilte og begrensede deler av opplæringen. Med særskilt menes at det må være en bestemt faglig del av opplæringen og at behovet for nivådeling må være knyttet til denne delen. Med begrenset menes at elevene bare skal være i slike grupper i en begrenset del av tiden. Utvalget mener det ikke er hensiktsmessig å fastsette en bestemt andel av tiden. Hvor stor del av tiden elevene kan være i nivådelte grupper, må vurderes konkret. I denne vurderingen må det tas hensyn til elevenes muligheter for forsvarlig utbytte, at hovedregelen skal være mangfoldig fellesskap, og at elevene skal være så mye av tiden i klassen at de kan få sosial tilhørighet.

Utvalget foreslår videre å lovfeste at inndelingen i grupper etter faglig nivå skal vurderes jevnlig. Med dette menes for det første at behovet for inndelingen skal vurderes jevnlig, slik som Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn i veilederen. Dette skal bidra til at elevene ikke er delt inn etter nivå i større grad enn det er behov for, og å unngå at elevene blir værende i fast gruppe uavhengig av deres faglige utvikling. Et krav om jevnlig vurdering av inndelingen betyr også at det jevnlig skal vurderes hva som er virkningene av nivådelingen, jf. også forslaget fra ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner. Opplæringslovutvalget foreslår ikke at det stilles krav om systematisk evaluering. Men det er viktig at skolene vurderer virkningen av nivådelingen og ikke uten videre fortsetter å bruke tiltak som innebærer nivådeling, dersom tiltaket ikke har positive effekter, eller dersom det går utover enkeltelever på en uheldig måte. Hvor ofte inndelingen må vurderes, vil bero på hvor omfattende nivåinndelingen er.

Elevene skal ha så mye tid i klassen at de kan oppleve sosial tilhørighet. Elevene skal dermed være i klassen mer enn i særskilte og begrensede deler av opplæringen. Det vil dermed ikke være tillatt å dele inn elever i klasser etter nivå.

Inndeling etter kjønn

I hvilke tilfeller skal elevene kunne deles inn i grupper etter kjønn?

Utvalget mener i likhet med ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner at det er sterke prinsipielle argumenter mot å dele inn skoler og klasser etter kjønn.

Et forbud mot å dele elevene inn i grupper etter kjønn vil være å gripe inn i det profesjonelle og kommunale handlingsrommet. Eksemplene i Kunnskapsdepartementets veileder om inndeling i grupper viser dessuten at det kan være tilfeller hvor inndeling etter kjønn er nødvendig eller i hvert fall godt begrunnet. Utvalget har ikke spurt elever om inndeling etter kjønn, men ut fra at flere elever har nevnt behovet for helsesykepleier av samme kjønn, er det rimelig å anta at det finnes elever som vil synes at det vil være en fordel med kjønnsdelt undervisning i enkelte temaer, som pubertet og seksualitet.

Én mulighet er å legge til grunn terskelen i dagens veileder. Denne terskelen innebærer at elevene bare helt unntaksvis kan deles inn i grupper etter kjønn. En annen mulighet er å legge til grunn terskelen fra den opprinnelige veilederen om inndeling i grupper, hvor det også var åpnet for kjønnsdeling i tilfeller hvor det var enkeltelever som opplevde det som integritetskrenkende med undervisning i sammensatt gruppe. Dette alternativet åpner for eksempel i større grad for å ta hensyn til om elevene har et livssyn som gjør at det kan oppleves integritetskrenkende med kjønnssammensatt undervisning i enkelte fag som kroppsøving og svømming.

Utvalget mener det fremdeles bør være mulig å dele inn elevene etter kjønn, men bare i unntakstilfeller. Kunnskapsgrunnlaget gir ikke holdepunkter for om det bør være en snever eller vid unntaksmulighet. I hvilken utstrekning det skal åpnes for kjønnsdelt undervisning, vil derfor langt på vei være et verdivalg.

Utvalget foreslår å videreføre den snevre unntaksmuligheten som følger av dagens veileder. Terskelen i loven bør derimot være tydeligere enn at det ikke skal være inndeling etter kjønn til vanlig. Utvalget er enig med ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner i at det bør være en snevrere adgang til å dele inn i grupper etter kjønn enn etter nivå, og at ordlyden derfor bør være ulike i de to unntaksreglene.

Opplæringslovutvalget foreslår at det i loven stilles krav om særligtungtveiendegrunner for å kunne dele inn elevene i grupper etter kjønn. Denne terskelen innebærer at undervisningen kan deles inn etter kjønn for temaer som gjelder seksualitet, pubertet mv., hvor det kan oppleves tryggere for elevene å få undervisning i kjønnsdelte grupper. Det kan også være aktuelt å dele inn elevene i grupper etter kjønn dersom elevene skal prate om utfordringer i skolemiljøet som særlig gjelder jentene eller guttene. Ellers vil slik inndeling bare være aktuelt dersom det ikke er praktisk mulig å få til felles undervisning på en måte som er forsvarlig og rimelig med hensyn til elevenes integritet, for eksempel dersom det ikke finnes garderobefasiliteter som gjør det mulig for jenter og gutter å dusje separat. I slike tilfeller må det i så fall være snakk om kortere perioder i unntakssituasjoner, ettersom kommunen har et ansvar for å sørge for tilstrekkelige fasiliteter.

Kravet om at det må foreligge særlig tungtveiende grunner for å dele elevene inn i grupper etter kjønn, innebærer at det ikke kan gjennomføres kjønnsdelt undervisning i for eksempel svømming for å ta hensyn til at enkelte elever og foreldre ønsker dette på grunn av religiøs overbevisning. Utvalget mener at likeverdighet mellom kjønnene og målet om at inndelingen i grupper skal bidra til at elevene får toleranse og respekt for hverandre, må veie tyngst. Utvalget vil likevel understreke at kommuner og skoler bør finne ordninger for å ivareta hensynet til religionsfriheten til den enkelte elev i størst mulig grad innenfor fellesskapets rammer. For eksempel kan separate garderober og mulighet til å bruke dekkende klær være tiltak som gjør at aktiviteten oppleves mindre inngripende for eleven. Se omtale av religionsfrihet i kapittel 26.4.1.

Vurderingen av om det foreligger særlig tungtveiende grunner er en skjønnsmessig vurdering. Vurderingen vil bero på både faglig-pedagogiske vurderinger og mer allmenne vurderinger. Det er dermed større grunn til at det bør være et lovbundet skjønn som domstolen, Sivilombudsmannen og tilsynsmyndighetene kan overprøve fullt ut. Det kan særlig være hensiktsmessig med mulighet for full overprøving ettersom praktiske forhold i noen grad handler om økonomiske prioriteringer. Utvalget legger til grunn at vurderingene av vilkåret særlig tungtveiende grunner skal være et lovbundet skjønn som kan overprøves fullt ut av domstolene og tilsynsmyndighetene. Se mer om ulike typer skjønn og om domstolene og tilsynsmyndighetenes prøvelsesadgang i kapittel 12.6.

Avgjørelser om inndeling i klasser og klassebytte

Et spørsmål som har vært oppe med jevne mellomrom, er om avgjørelser om inndeling i klasser og klassebytte er et enkeltvedtak. At en avgjørelse er enkeltvedtak, innebærer blant annet at det gjelder særskilte saksbehandlingsregler og klagerett for den avgjørelsen retter seg mot. Kunnskapsdepartementet har nylig avklart at slike avgjørelser ikke er enkeltvedtak, mens det i juridisk litteratur er lagt til grunn at avgjørelser om å flytte enkeltelever etter skolestart må behandles etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven.308

Etter utvalgets vurdering ligger det innenfor kommunens organisasjonsfrihet å dele inn elevene i grupper. Elevene har ikke rett til å tilhøre en bestemt gruppe. Inndeling i klasser ved skolestart vil ikke være enkeltvedtak. Det samme gjelder ved sammenslåing og deling av klasser etter skolestart.

Det følger likevel av alminnelige krav til god saksbehandling at foreldre som ønsker en endring av klasseinndelingen, bør få legge fram sine synspunkter for skolen. Man kan for eksempel tenke seg at alle barn i et nærmiljø unntatt noen få er plassert i samme klasse. Det kan ha stor betydning for det enkelte barns sosiale liv utenom skoletid om barnet går i samme klasse som resten av barna i nabolaget, eller ikke. Et slikt utgangspunkt kan også bygges på Grunnloven § 104 første avsnitt om at barn har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv.

I noen tilfeller kan klassebytte være et skolemiljøtiltak som gjennomføres av hensyn til andre elever. At elevene ikke har rett til å høre til en bestemt klasse, taler for at avgjørelsen heller ikke i slike tilfeller kan anses å gripe inn i elevens rettigheter, og dermed heller ikke være et enkeltvedtak etter forvaltningslovens definisjon. Samtidig har elevene rett til å høre til i en klasse for å få sosial tilhørighet. Å måtte bytte klasse mot sin vilje vil ha stor betydning for eleven det gjelder. Slike bytter kan svekke elevens sosiale tilhørighet. Av hensyn til den eleven det gjelder, bør avgjørelser om klassebytte behandles etter reglene om enkeltvedtak, slik at eleven får mulighet til å uttale seg og rett til å klage på avgjørelsen.

Dersom klassebytte skal kunne brukes som reaksjonsform, må dette være fastsatt som et mulig tiltak i skolereglene (se kapittel 22.3.5).

26.4.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre reglene om inndeling i klasser og grupper og om sosial tilhørighet, med språklige endringer, se forslag til § 13-2 første avsnitt første og andre setning

• å lovfeste en hovedregel om at inndelingen i klasser og grupper skal bidra til at skolen blir en møteplass der elevene utvikler toleranse og respekt for hverandre, se forslag til § 13-2 første avsnitt tredje setning

• at elevene bare kan deles inn i grupper etter faglig nivå dersom det er nødvendig for at en eller flere elever skal få forsvarlig utbytte av opplæringen, og det ikke går ut over de andre elevenes mulighet til å få forsvarlig utbytte av opplæringen. Det lovfestes videre at inndeling i grupper etter faglig nivå bare kan gjøres i særskilte og avgrensede deler av opplæringen, og at behovet for slik inndeling skal vurderes jevnlig. Se forslag til § 13-2 tredje avsnitt

• at elevene bare kan deles inn i grupper etter kjønn dersom det er særlig tungtveiende grunner til å gjøre det, se forslag til § 13-2 fjerde avsnitt

• å ikke videreføre at elevene kan deles inn etter etnisitet

26.5 Opplæring utenfor skolen og klassen

26.5.1 Dagens regler

Ifølge opplæringsloven § 8-1 har alle barn i grunnskolen rett til å gå på den offentlige skolen som de geografisk hører til, se kapittel 27. Elever i videregående opplæring har rett til å gå på den skolen de blir tatt inn på etter fylkeskommunens lokale forskrift om inntak. Videre følger det av opplæringsloven § 8-2 at elever både i grunnskolen og i videregående opplæring har rett til å tilhøre en klasse eller gruppe som skal ivareta deres behov for sosial tilhørighet, se kapittel 26.4. Opplæringsloven åpner for noe fleksibilitet når det gjelder å gi elever opplæring utenfor skolen og klassen elevene hører til, ofte omtalt som opplæring på en alternativ opplæringsarena. Eksempler kan være opplæring knyttet til friluftsliv, kantinedrift og aktiviteter på en bondegård. For at en elev skal kunne motta et opplæringstilbud utenfor skolen og klassen, må eleven ha et enkeltvedtak om spesialundervisning, og det er ikke adgang til å plassere en elev utenfor skolen og klassen uten foreldrenes eller elevens samtykke. Opplæringen som gis utenfor skolen og klassen, skal være i samsvar med kravene i opplæringsloven med forskrifter, og opplæringen er fremdeles kommunens ansvar.

Det er presisert i Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir-3-2010 at det må framgå tydelig i enkeltvedtaket om spesialundervisning at eleven kan få opplæring utenfor skolen og klassen. Det må også framgå både i hvilket omfang, i hvilke(t) fag og i hvor lang tidsperiode eleven skal ha opplæring utenfor skolen og klassen. Det er behov for å konkretisere dette ettersom opplæringen utenfor skolen og klassen skal samordnes med den opplæringen eleven ellers har.309

Kommunen må i tillegg sørge for at det foreligger en avtale om bistand til gjennomføring av spesialundervisning mellom kommunen og tilbyderen av opplæringen. Kommunen kan ikke fastsette i avtalen at tilbyderen av opplæringstilbudet utenfor skolen og klassen overtar ansvaret for opplæringen. Avtalen må ikke være til hinder for at eleven når som helst kan trekkes ut av tilbudet.

26.5.2 Kunnskapsgrunnlaget

I Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) registreres antallet elever som har vært utplassert én eller flere dager i uken utenfor ordinær opplæring (alternativ opplæringsarena).310 I skoleåret 2018–2019 gjaldt dette 1 686 elever. 1 369 av disse var gutter. Det er betydelig flere elever som benytter slike tilbud på 8.–10. trinn enn på 1.–7. trinn. Antallet elever og kjønnssammensetningen i disse tilbudene har vært relativt stabilt de siste ti årene. Tilsvarende registrering av opplysninger gjøres ikke for elever i videregående opplæring.

Det kan være mange grunner for et ønske om at eleven skal få deler av opplæringen et annet sted enn på den skolen eleven går på til vanlig og i en annen gruppe enn klassen eleven hører til. I Nasjonal veileder for Inn på tunet – gården som læringsarena for barn og unge311 framheves det at noen elever får større læringsutbytte dersom undervisningen flyttes fra det vanlige klasserommet til et gårdsbruk. Dette begrunnes blant annet med at lærerne får større muligheter for variert undervisning, at elevene får mestringsopplevelser, og at allmenndannende elementer kan erfares i praksis gjennom god sammenhengende undervisning der teori og praksis jevnbyrdig støtter hverandre.

I Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap framhever departementet at det er viktig at skolene tar i bruk varierte arbeidsmåter og bruker nærmiljøet aktivt i opplæringen. Samtidig understreker departementet at når opplæringsarenaer utenfor skolen tas i bruk for enkeltelever med særlige behov, er det under forutsetning av at det gagner opplæringen til den enkelte elev. Departementet viser videre til at bruken av slik opplæring i mange tilfeller ikke blir basert på enkeltvedtak om spesialundervisning, og at tilbudet ofte mangler sammenheng med det tilbudet eleven ellers får i skolen.312

Utfordringene knyttet til bruken av opplæring utenfor skolen og klassen for enkeltelever blir også omtalt av Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging.313 Ekspertgruppen finner at det i liten grad føres tilsyn med denne opplæringen, at oversikten over tilbudene er mangelfull, og at andelen ansatte med formell pedagogisk kompetanse er langt lavere enn i ordinær grunnskole.

Bruk av opplæring utenfor klassen og skolen har vært gjenstand for flere lokalt initierte tilsyn de seneste årene. I 2018 førte fylkesmennene sju tilsyn med «alternative opplæringsarenaer». I Utdanningsdirektoratets oppsummering av tilsynene framgår det at det ble avdekket brudd på regelverket i fem av tilsynene. Oppsummeringen viser blant annet at enkeltvedtakene ikke alltid begrunner hvorfor bruk av alternative opplæringsarenaer er et forsvarlig tilbud for eleven. I tillegg konkretiserer ikke de sakkyndige vurderingene fra PP-tjenesten fordelingen av timer mellom lærer og miljøarbeider, og gir heller ikke en beskrivelse av hvordan en pedagogisk forsvarlig opplæring sikres. Vedtakene gir ofte heller ikke en beskrivelse av organiseringen av tilbudet, omfanget av tilbudet, behovet for kompetansekrav for gjennomføring av tilbudet og hvordan tilbudet skal følges opp.314

26.5.3 Utvalgets vurdering

Kommunen har ansvar for å tilpasse opplæringen til elevenes evner og forutsetninger. Det er derfor viktig at skolen har anledning til å bruke et bredt spekter av organiseringsformer og pedagogiske metoder. Opplæring utenfor skolen og klassen kan, for enkelte elever, bidra til å øke trivselen, motivasjonen og læringsutbyttet i opplæringen de ellers har sammen med de andre elevene i klassen. Samtidig viser kunnskapsgrunnlaget at det er flere utfordringer når det gjelder opplæring utenfor skolen og klassen. Utfordringene er i all hovedsak knyttet til manglende rettslig forankring av opplæringen som skjer, bruk av personer uten relevant faglig og pedagogisk kompetanse og manglende sammenheng mellom opplæringen som skjer utenfor skolen og klassen, og opplæringen elevene ellers har.

Utvalget foreslår at det stilles krav om at en lærer som hovedregel skal være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen, se kapittel 39 og forslag til § 15-4. I praksis betyr dette at en lærer skal være til stede i all opplæring, også den som skjer utenfor skolen og klassen.

Utvalgets forslag om at en lærer som hovedregel skal være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen, kan føre til at det blir mindre bruk av opplæring utenfor skolen og klassen for elever med vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring. Samtidig vil kravet kunne føre til at opplæringen som gis utenfor skolen og klassen, i større grad blir gitt av personer som fyller opplæringslovens kompetansekrav, at opplæringen som gis blir satt i tettere sammenheng med opplæringen for øvrig, og at lærerne får en tydeligere rolle og bedre oversikt over den totale opplæringen eleven får.

26.5.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• ingen ny regulering av opplæring utenfor skolen og klassen, se likevel forslag til § 15-4

27 Hvilken skole elevene skal gå på

27.1 Innledning

Alle barn i grunnskolen har rett til å gå på den offentlige skolen som de geografisk hører til. Målet med denne retten er at alle barn skal få gå på en skole sammen med de andre barna fra nærmiljøet sitt. Dette gjelder elever både på barnetrinnene og ungdomstrinnene. Elevene i videregående opplæring har ikke lovfestet rett til å gå på en bestemt skole.

27.2 Dagens regler

Elever i grunnskolen

Rett til å gå på den skolen som ligger nærmest eller den skolen i nærmiljøet som eleven sogner til

I opplæringsloven § 8-1 er det regler om hvordan elevene i grunnskolen skal fordeles på de forskjellige skolene i kommunen. Loven inneholder ikke regler om hvor mange skoler det skal være i kommunen eller om hvor skolene skal plasseres. Kommunen står derfor fritt til å opprette og legge ned skoler, og til å bestemme hvor skolene skal plasseres.

Opplæringsloven § 8-1 første avsnitt gir alle barn rett til å gå på én bestemt skole:

Grunnskoleelevane har rett til å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til.

Ut fra den todelte ordlyden i bestemmelsen kan det se ut som om det dreier seg om to alternative skoler: enten (1) den skolen som ligger nærmest i avstand eller (2) den skolen i nærmiljøet som de sogner til. Det er imidlertid tale om én og samme skole, ofte kalt nærskolen. Både «den skolen som ligg nærast» og «den skolen i nærmiljøet som dei soknar til» handler om det samme og er knyttet til vurderingen av hva som skal regnes som den nærmeste skolen.

Hvilken skole som regnes som den nærmeste skal avgjøres ut fra en konkret vurdering. Hovedformålet med regelen er at elever fra de samme geografiske områdene skal gå på den samme skolen. Vurderingen av hvilken skole som ligger nærmest skal ifølge lovens forarbeider ta utgangspunkt i geografiske forhold.315

I NOU 1995: 18 står det følgende om hva som skal regnes som geografisk nærhet:

Geografisk nærhet kan fastsettes på grunnlag av fysisk avstand til den enkelte skole, slik at elevene blir henvist til den skole som gir kortest skolevei. Men geografisk tilhørighet kan også fastsettes i forhold til den enkelte skoles naturlige geografiske område ut fra topografiske og trafikale forhold, derunder hvordan hjemmene er fordelt på grender mv.

Videre står det at

[e]ndringer i opptaksområde som splitter søskenflokker, kan gi behov for å gjøre unntak fra det topografiske og trafikale nærhetsprinsipp. I slike tilfeller bør kommunen ta med betydningen av å skaffe søsken plass på samme skole i den samlede vurdering av hvilken skole en elev skal gå på.

I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) står det følgende om hva som er relevante momenter i vurderingen av hva som skal regnes som den nærmeste skolen:

Vurderinga av kva for skole som er nærmast, skal ta utgangspunkt i geografiske forhold, men skal også ta omsyn til andre relevante forhold, til dømes om sysken er plasserte på den same skolen, kapasiteten på skolane og om skolevegen er farleg. Sjå også vurderinga frå opplæringslovutvalet i punkt 20.4.4.2 i NOU 1995:18.

Ifølge lovens forarbeider kan kommunen legge vekt på kapasiteten ved den enkelte skole. Hensynet til kapasitet gjør seg først og fremst gjeldende når skoleanlegget ikke har plass til flere elever.316 Dette innebærer at når skoleanlegget er fullt, kan kommunen plassere de elevene som har minst tilhørighet ut fra andre hensyn, på en annen skole som har kapasitet.317 Rettighetene etter § 8-1 innebærer dermed ikke noe krav om utvidelse av eksisterende skoleanlegg.318

Ut fra en samlet vurdering av avstanden til skolen, topografi (terrengforhold) og trafikkforhold kan den skolen som «ligg nærast» være både to eller flere skoler. Når elever fra slike gråsoner skal fordeles, står kommunen forholdsvis fritt, så lenge det legges vekt på saklige hensyn.319

Lokal forskrift om skolekretser

Opplæringsloven § 8-1 første avsnitt andre setning gir kommunen hjemmel til å fastsette forskrifter om hvilken skole de ulike områdene i kommunen sogner til. Hjemmelen til å gi forskrift er først og fremst gitt for å sikre forutberegnelighet og likebehandling for innbyggerne i kommunen og av hensyn til hensiktsmessig organisering lokalt.320

Forskriften må være utformet i samsvar med de hensynene som er lovlige etter en tolkning av loven og forarbeidene. Det kan ikke legges vekt på hensyn som vil være i strid med nærskoleprinsippet som for eksempel hensyn til lik belastning på kommunens skoler, opprettholdelse av skoler med svakt elevgrunnlag, spredning av faglig sterke og svake elever, samling av minoritetselever og spesialundervisningselever. En forskrift vil derfor være klarest der den legger vekt på objektive forhold som geografi og topografi. Forskriften må imidlertid også åpne for at det kan legges vekt på forhold ved den enkelte elev. I lovens forarbeider står det følgende:

Dessutan blir det understreka at dei kommunale forskriftene om kva område som soknar til den enkelte skolen, må halde seg innanfor dei rammene lova set opp. Blant anna må forskriftene opne for at kommunen tek med verdien av å skaffe sysken plass på den same skolen i den samla vurderinga av kva skole ein elev skal gå på. Inndelinga i opptaksområde kan såleis ikkje vere absolutt.321

Avtale mellom kommuner om at et område i en kommune sogner til en skole i nabokommunen

Hovedregelen er at elevene skal gå på skole i bostedskommunen. Unntak gjelder når to eller flere nabokommuner har inngått avtale om felles skolekrets etter § 8-1 andre avsnitt. I slike tilfeller kan en elev henvises til en skole i nabokommunen, så lenge dette er elevens nærmeste skole etter første avsnitt. Bestemmelsen innebærer ingen innskrenking av nærskoleprinsippet annet enn at nærskolen også kan være lokalisert i en annen kommune enn bostedskommunen. Kun områder som er i geografisk nærhet av hverandre kan omfattes av en felles kommunal skolekrets.322

Søknad om å gå på en annen skole enn den nærmeste

Ifølge opplæringsloven § 8-1 tredje avsnitt kan en elev søke om å få gå på en annen skole enn det som er elevens nærmeste skole etter paragrafens første avsnitt. Bestemmelsen gir ikke rett til å gå på en annen skole, og kommunen må sørge for at retten til å gå på den nærmeste skolen ikke blir satt til side for andre elever.323 Søknaden om skolebytte må behandles etter alminnelige forvaltningsrettslige regler, som blant annet beskytter mot usaklig forskjellsbehandling.

Det kan også innvilges skolegang utenfor bostedskommunen. I slike tilfeller må også den kommunen der skolen ligger samtykke i skoleplasseringen.

Unntak fra retten til å gå på den nærmeste skolen

Opplæringsloven inneholder unntak fra retten til å gå på den nærmeste skolen for elever som

• får opplæring på annen målform i egen elevgruppe, jf. § 2-5 fjerde avsnitt

• får opplæring i og på norsk tegnspråk, jf. § 2-6 andre avsnitt

• får morsmålsopplæring, jf. § 2-8 andre avsnitt

• får særskilt organisert innføringstilbud for minoritetsspråklige elever, jf. § 2-8 femte avsnitt

• får opplæring på samisk, jf. § 6-2 tredje avsnitt

• flyttes til en annen skole av hensyn til medelever, jf. § 9 A-12 første avsnitt

Det følger av § 2-5 fjerde avsnitt at når minst ti elever krever det, kan elevene velge en annen målform enn den målformen kommunen har vedtatt. Når de ti elevene er spredt på flere skoler i kommunen, må foreldrene velge hvilken av skolene som skal ha den særskilte målformgruppen. I slike tilfeller må noen av elevene gå på en annen skole enn nærskolen.

Etter § 2-6 andre avsnitt kan kommunen​ bestemme at opplæringen i og på tegnspråk skal gis på et annet sted enn den skolen eleven sogner til, og etter § 2-8 andre avsnitt kan morsmålsopplæring legges til en annen skole enn den eleven går på til vanlig. Videre kan kommunen ifølge § 2-8 femte avsnitt organisere særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever i egne grupper, klasser eller skoler. Dersom hele eller deler av opplæringen skal skje i slik gruppe, klasse eller skole, må dette fastsettes i vedtaket om særskilt språkopplæring.

Etter § 6-2 tredje avsnitt kan kommunen samle de elevene som skal ha opplæring på samisk, ved én eller flere av grunnskolene i kommunen.

Ytterligere følger det av § 9 A-12 første avsnitt at en elev kan flyttes til en annen skole enn den skolen eleven har rett til å gå på hvis hensynet til de andre elevene tilsier det. Det innebærer at en elev kan flyttes til en annen skole uten at foreldrene og eleven selv ønsker det. Bestemmelsen kan bare brukes i helt spesielle unntakstilfeller der atferden til enkeltelever i alvorlig grad går ut over en eller flere av de andre elevene.324 Loven nevner selv et eksempel, nemlig at en elev mobber andre elever. Andre tiltak skal være prøvd før det er aktuelt med flytting.

Elever i videregående opplæring

Opplæringsloven inneholder ikke regler om hvilken skole søkere til videregående skole skal plasseres på. Dette betyr at elevene i videregående opplæring ikke har lovfestet rett til å gå på en bestemt skole.

Opplæringsloven § 3-1 sjuende avsnitt gir departementet hjemmel til å gi forskrift om inntak. Ifølge forskrift til opplæringsloven § 6-2 skal fylkeskommunen fastsette lokal forskrift om inntak. Den lokale forskriften skal inneholde regler om hvordan inntaket vil bli gjennomført, blant annet inntaksområde.

Fylkeskommunen kan beslutte at en elev i videregående opplæring skal flyttes til en annen skole enn den skolen eleven er tatt inn på dersom hensynet til medelever fordrer det. Dette følger av opplæringsloven § 9 A-12 andre avsnitt.

27.3 Kunnskapsgrunnlaget

27.3.1 Historikk

Regelen i opplæringsloven § 8-1 om at en elev har rett til å gå på den nærmeste skolen er delvis en videreføring av innholdet i tidligere grunnskolelov § 13 nr. 1 andre avsnitt første setning om at barn skal «skrivast inn ved den skolen dei soknar til». Bestemmelsen i den tidligere grunnskoleloven var ment å sikre at barn skal være elever ved den skolen de geografisk hører til.

I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring foreslo Smithutvalget å videreføre nærhetsprinsippet i grunnskoleloven § 13 i ny opplæringslov og at vurderingen av hvilken skole en elev hører til skal ta utgangspunkt i geografisk nærhet. I tillegg foreslo utvalget at kommunen også skal ta hensyn til «andre relevante forhold» som plassering av søsken på samme skole og kapasiteten ved den enkelte skole.

I NOU 1995: 18 var det også lagt inn en reservasjon om at kommunen skal ha anledning til å gi opplæring til en elev ved en annen skole enn den eleven sogner til hvis kommunen ikke kan gi eleven et forsvarlig opplæringstilbud ved den skolen eleven sogner til. Dette skulle først og fremst gjelde elever som har behov for spesialundervisning og elever med atferdsvansker. Smithutvalgets forslag inneholder derfor en reservasjon om at elever «til vanleg» har rett til å gå på den skolen i nærmiljøet som de sogner til.

Ifølge den tidligere grunnskoleloven § 3 kunne kommunen velge å vedta kretsgrenser, og barn som bor i kretsen skulle opptas ved kretsens skole. Smithutvalget foreslo i NOU 1995: 18 en hjemmel for kommunen til å gi forskrift om hvilke områder som sogner til den enkelte skole. Utvalget la til i merknaden til bestemmelsen at forskriften må holde seg innenfor «det som er en rimelig tolkning av lovutkastets første punktum».

I regjeringens forslag til ny opplæringslov i 1998 foreslo departementet en lovbestemmelse som innholdsmessig var i samsvar med Smith-utvalgets forslag om rett for grunnskoleelever til å gå på den skolen de geografisk hører til.325 Ordlyden ble noe endret som følge av lovvedtak 19.06.1997 nr. 83.

Unntaket for elever med spesialundervisning eller atferdsvansker ble ikke vedtatt i forbindelse med Stortingets behandling av regjeringens forslag. Ordene «til vanleg» ble derfor ikke med i Stortingets lovvedtak.326

27.3.2 Klagesaker

Et av områdene fylkesmennene mottar flest klager på innenfor grunnskolens område, er skoleplassering etter opplæringsloven § 8-1. Fylkesmennene mottar flest klager på vedtak om vurdering (standpunktkarakter i fag), og deretter følger klager på skoleplassering. Antallet har holdt seg stabilt de siste årene.

I 2017 mottok fylkesmennene til sammen 344 klager på skoleplassering, og i 2016 var tallet 363.327 I 2014 mottok fylkesmennene 376 klager som gjaldt skoleplassering.328 Det er kun et mindretall av dem som klager, som får medhold i klagen. I 2017 fikk kun 20 av 344 medhold. En mulig forklaring på at antallet klager er høyt, er at innholdet i bestemmelsen ikke er lett å forstå, og at mange foreldre kan lese bestemmelsen i § 8-1 første avsnitt slik at den gir en rett for barnet til å gå på den skolen som ligger nærmest i avstand. Ulik utforming av lokal forskrift om skolekretser og ulik praksis når det gjelder behandlingen av saker om skoleplassering kan også være en årsak.

27.3.3 Regelverket i andre land

Sverige

Skollagen kapittel 10 § 29 inneholder regler om kommunens organisering av grunnskolen, og i §§ 30 og 31 er det bestemmelser om hvilken skole eleven skal plasseres på.329 Utgangspunktet ifølge § 30 er at en elev skal få plass på den skolen som elevens foresatte ønsker at eleven skal gå på. Kommunen kan likevel plassere eleven på en annen skole dersom den ønskede plasseringen vil føre til at en elevs berettigede plass ved en skole i nærheten av hjemmet blir tilsidesatt. Kommunen kan også se bort fra foresattes ønske dersom den ønskede plasseringen vil føre til betydelige økonomiske eller organisatoriske vanskeligheter for kommunen eller det er nødvendig av hensyn til de øvrige elevenes trygghet og studiero.

27.3.4 Innspill til utvalget

Barneombudet mener at det er motstrid mellom de ulike avsnittene i § 8-1. Ombudet viser til at bestemmelsen ble endret av Stortinget, og mener at ordlyden i bestemmelsen gir en sterkere rett for eleven enn det mange kommuner praktiserer. Barneombudet mener at nærskoleprinsippet må videreføres, og at det må være tydelig hvordan dette skal forstås.330 KS har gitt innspill om at § 8-1 andre avsnitt bør slettes fordi interkommunalt samarbeid er regulert i kommuneloven.331

27.4 Utvalgets vurdering

Elever i grunnskolen skal ha rett til å gå på en grunnskole i nærmiljøet

Målet med dagens rett til å gå på den skolen som ligger nærmest, er at alle barn i grunnskolen skal få gå på en skole med andre barn fra nærmiljøet sitt og føle tilhørighet til skolen i nærmiljøet. Foreldre vil som regel også ønske at barna skal gå på den skolen som ligger nærmest hjemmet.

Utvalget mener at det er viktig å gi barn anledning til å skape eller fastholde holdepunkter i nærmiljøet. Et slikt holdepunkt er skolen. Utvalget foreslår at ny opplæringslov fortsatt skal inneholde en bestemmelse som sikrer at barn fra samme område får gå sammen på skolen, og at denne skolen skal være en skole i det som er deres naturlige nærmiljø. Retten bør omtales som en rett til å gå på en skole i nærmiljøet. I ordet «nærmiljø» ligger ikke bare avstand, men også tilknytning.

Kommunen skal fastsette forskrift om skolekretser

Etter dagens opplæringslov § 8-1 første avsnitt andre setning kan kommunen gi forskrift om hvilken skole de ulike områdene i kommunen sogner til. Det er opp til kommunen om den skal gi slik forskrift eller ikke. Det framgår av merknaden til bestemmelsen at forskriften

må halde seg innanfor det som er ei rimeleg tolking av første punktum i lovutkastet. Det vil blant anna seie at forskriftene må opne for at den vurderinga kommunen gjer av opptaket for ein elev, også tek omsyn til andre forhold enn geografisk nærleik, til dømes å skaffe sysken plass på den same skolen og om skolevegen er farleg.332

Innholdet i merknaden innebærer at skolekretsene som er fastsatt i den lokale forskriften, ikke er absolutte. Etter utvalgets vurdering kan dette gi dårlig forutsigbarhet for barn som skal begynne på skolen, og for barnas foreldre om hvilken skole barnet tilhører. Et relativt høyt antall klagesaker om skoleplassering viser at dagens regel ser ut til å by på mye tvil og er vanskelig å praktisere. Lovbestemmelsen er for øvrig tolket og praktisert ulikt når det gjelder om kommunen skal fatte enkeltvedtak eller ikke når kommunen har fastsatt forskrift om skolekretser.

Mange kommuner har fastsatt forskrift om skolekretser. En gjennomgang utvalget har foretatt av flere av disse lokale forskriftene, viser at kommunene har ulik tilnærming til hvordan regelen om retten til å gå på den nærmeste skolen skal praktiseres. Flere kommunale forskrifter har regler om at søskentilhørighet kan bli vektlagt, men først etter at alle elevene er fordelt etter bostedsadresser. Søsken prioriteres, men kun dersom det er ledige plasser. Noen kommuner holder også av enkelte plasser til senere tilflyttende elever. Flere kommuner har fastsatt regler om hvordan elevene skal prioriteres hvis foreldre søker om plass på en annen skole enn den eleven sogner til.

Slik merknaden til dagens § 8-1 første avsnitt er formulert, skal hensynet til søsken vurderes samtidig med de andre hensynene som skal tillegges vekt når kommunen skal ta stilling til hvilken skole elevene har rett til å gå på. Utvalget mener at dette er både en lite praktisk og en lite forutsigbar løsning all den tid det kan fastsettes skolekretser ut fra elevens bostedsadresse. Eksemplene på kommunenes praktisering av lovverket bekrefter dette.

Etter utvalgets vurdering vil vedtatte skolekretser, fastsatt i forskrift etter kriteriene avstand mellom hjemmet og skolen, topografi, boområder og trafikkforhold, gi størst forutsigbarhet for barn i grunnskolen og deres foreldre om hvilken skole barnet har rett til å gå på. Utvalget foreslår derfor at ny opplæringslov skal inneholde en plikt for kommunen til å fastsette forskrift om skolekretser, det vil si hvilken skole barna har rett til å gå på ut fra barnas bostedsadresse. For eksempel kan kommunen bestemme at alle i en gate eller et boligfelt skal høre til samme skolekrets. Skolekretser skal sikre at barn fra samme område får gå sammen på skolen og på den skolen de geografisk hører til.

Når kommunen skal fastsette forskrift om skolekretser, skal elevene fordeles mellom de tilgjengelige skolene med utgangspunkt i den fysiske avstanden til skolen. Det kan også være aktuelt å legge vekt på topografiske forhold, boområder og trafikkforholdene på skoleveien. Hvordan hjemmene er fordelt på grender eller naturlige forhold som elver og fjell, kan tilsi at den skolen som rent faktisk ligger nærmest hjemmet, ikke alltid vil være den skolen eleven har rett til å gå på. Barnas sikkerhet på skoleveien kan også være avgjørende ved vurderingen av hvordan elevene skal fordeles på de ulike skolene og følgelig hvilken skole en elev har rett til å gå på. I tillegg skal kapasiteten på skolene kunne tillegges vekt i den totale vurderingen.

Utvalget mener at hensynet til søsken eller andre individuelle forhold ikke skal tas med i vurderingen av hvilken skole en elev har rett til å gå på. Som regel vil det ikke være konflikt mellom elevens bostedsadresse og hensyn til eventuelle søsken på skolen. For barn som bor i en sone mellom to eller flere skoler og der skolekretsgrensene skifter ofte, kan det imidlertid skje at søsken i ulik alder ikke hører til samme skole. Foreldre kan i så fall søke om skoleplass for sitt barn på en annen skole enn den skolen barnet sogner til, dersom den lokale forskriften åpner for det.

Hensynet til skolenes kapasitet

Etter dagens regelverk kan kapasiteten på skolen tas med i vurderingen av hvilken skole elevene har rett til å gå på. I tolkningsuttalelser fra Utdanningsdirektoratet er det lagt til grunn at hensynet til kapasitet bare kan få betydning når en skole ikke har plass til flere elever.333 En slik begrensning vil etter utvalgets vurdering kunne hindre kommunen i å tilpasse elevtallet til skolens personalressurser og materielle ressurser. Begrensningen kan derfor gå utover kommunens mulighet til å gi hver elev likeverdig tilgang til kommunens totale ressurser til skoledrift. Utvalget foreslår derfor at kommunene skal kunne ta hensyn til skolenes kapasitet – også når skolene ikke er fulle – når skolekretsene skal fastsettes. Kommunen skal også kunne holde av plasser til tilflyttende elever. Hensikten er å få til en effektiv utnyttelse av de samlede personalressursene og best mulig utnyttelse av kapasiteten i de eksisterende skolebyggene. Dette vil gi størst handlingsrom for kommunene og legge best til rette for effektiv utnyttelse av kommunens økonomiske ressurser.

Utvalget vil understreke at utgangspunktet for fastsettelse av skolekretser alltid skal være avstanden til skolen, slik at hensynet til kapasitet kun vil være ett av flere hensyn som kan tillegges vekt. Når skolekretsene skal fastsettes skal kommunen derfor ta utgangspunkt i den fysiske avstanden til skolen, men kommunen kan også ta hensyn til topografi, hvordan elevene er fordelt i boområder, trafikkforholdene på skoleveien og kapasiteten på skolene. Det innebærer at den skolen som er nærmest i fysisk avstand, ikke alltid vil være den skolen eleven har rett til å gå på. Når kommunene kan ta hensyn til skolenes kapasitet ved fastsettelse av skolekretser kan det samtidig føre til bedre skoleøkonomi og dermed bedre skoler og kan også motvirke skolenedleggelser. Utgifter til skyss for elever kan komme i tillegg, slik at eventuell vektlegging av kapasitet må vurderes ut fra hva som er mest kostnadseffektivt for kommunen, det vil si hva som gir best mulig utnyttelse av de økonomiske ressursene.

Den lokale forskriften om skolekretser skal være i samsvar med grunntanken om at en elev har rett til å gå på den skolen eleven geografisk tilhører, og at barn fra samme område skal få gå på samme skole. Skoletilhørighet skal fastsettes etter en konkret vurdering og etter momentene som framgår ovenfor. Det ligger ikke innenfor det kommunale handlingsrommet eller selvstyret å fastsette forskrift om skolekretser i strid med disse forutsetningene. Det vil for eksempel ikke være tillatt å fordele elevene ut fra faglig nivå.

Når skolekretsene er vedtatt, skal kommunen fylle opp skolene med de elevene som hører til den enkelte skole. Det må allikevel tas høyde for at det kan komme et uventet høyt antall elever flyttende til et område, og at det kan føre til at en skole ikke har kapasitet til å ta imot alle elevene som sogner til skolen etter den kommunale forskriften. Utvalget foreslår derfor at loven skal inneholde en regel om at den kommunale forskriften kan åpne for unntak fra skolekretsene dersom skolen i skolekretsen barnet tilhører, ikke har ledig kapasitet. I og med at kommunen kan ta hensyn til kapasitet ved fastsettelse av skolekretsene, vil imidlertid risikoen for at skolen er full, ikke være stor. Dersom en skole fordi den er full, ikke har plass til en elev, skal kommunen fatte enkeltvedtak om hvilken skole eleven tilhører. Foreldrene har rett til å uttale seg før kommunen fatter vedtak og kan i den forbindelse komme med ønske om hvilken skole de ønsker at barnet skal få plass ved.

Når kommunen skal fastsette forskrift om skolekretser skal det tas utgangspunkt i de skolene som til enhver tid finnes i kommunen. Kommunen står fritt til å opprette og legge ned skoler og til å bestemme hvor skolene skal plasseres. Retten til å gå på en skole i nærmiljøet og reglene om hva som skal legges vekt på i vurderingen, setter imidlertid grenser for det kommunale selvstyret. Den enkelte kommune kan ikke fritt fordele elevene ut fra egen prioritering.

Forhåndsvarsling før forskriften vedtas eller endres

Kommunen skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før forskriften om skolekretser fastsettes, jf. forvaltningsloven § 37 første avsnitt. Kommunen skal forhåndsvarsle dem som er berørt, og disse skal få anledning til å uttale seg om forhold som de mener har betydning for fastsettelsen av forskriften, jf. forvaltningsloven § 37 andre avsnitt. Dette betyr at foreldre til barn i grunnskolealder og berørte institusjoner og organisasjoner skal gis anledning til å uttale seg før forskriften om skolekretser vedtas eller endres. Det kan være behov for å endre forskriften enkelte år. Bakgrunnen for dette er at svingninger i elevtallet på enkelte skoler gjør at disse skolene ikke har plass til å ta imot alle elevene som er innenfor en skolekrets. Behov for endringer kan også skyldes endret arealdisponering, boligbygging, endringer i infrastruktur, opprettelse av nye skoler eller nedleggelse av skoler.

Kunngjøring av forskriften i Norsk Lovtidend

Ifølge forvaltningsloven § 38 første avsnitt bokstav c skal en forskrift kunngjøres i Norsk Lovtidend. I dagens opplæringslov § 8-1 første avsnitt tredje setning er det gjort unntak fra kravet om kunngjøring for lokal forskrift om skolekretser. Etter utvalgets vurdering bør en slik forskrift være lett tilgjengelig fordi den angår mange innbyggere og er felles for hele kommunen. Kunngjøring i Norsk Lovtidend har til hensikt å føre til tilgjengelighet for borgerne og vil også gjøre det mulig å finne fram til tidligere versjoner av den lokale forskriften på Lovdatas nettsider. Kunngjøring av den lokale forskriften vil ikke medføre mye ekstraarbeid for kommunen, og det kan gjøres relativt enkelt via Lovdatas nettsider. Utvalget foreslår derfor at dagens unntak fra kravet om kunngjøring ikke videreføres i ny opplæringslov.

En kommune kan inngå avtale med nabokommunen om felles skolekrets

I dagens opplæringslov § 8-1 andre avsnitt er det fastsatt at to eller flere kommuner kan avtale at et område i en kommune sogner til en skole i nabokommunen. Utvalget foreslår at denne bestemmelsen ikke videreføres i ny opplæringslov fordi det allerede følger av kommuneloven § 17-1 om interkommunalt samarbeid at kommuner kan inngå en slik avtale.

Unntak fra retten til å gå på en skole i nærmiljøet

Opplæringsloven inneholder flere unntak fra retten til å gå på den nærmeste skolen, blant annet for elever som får opplæring i og på norsk tegnspråk, og elever som får særskilt organisert innføringstilbud for minoritetsspråklige elever, se kapittel 27.2. Utvalget foreslår at innholdet i disse reglene videreføres i ny opplæringslov.

Søknad om skoleplass utenfor skolekretsen

Foreldre kan søke om at en elev i grunnskolen får gå på en annen skole enn den skolen eleven hører til etter den lokale forskriften om skolekretser. Dette er presisert i dagens opplæringslov § 8-1 tredje avsnitt. Bestemmelsen gir ikke en elev rett til å gå på en annen skole.

Det er overflødig å ha en lovbestemmelse om at foreldre kan søke om at barnet skal få gå på en annen skole enn den skolen barnet har rett til å gå på, fordi kommunen ikke har plikt til å innvilge slike søknader. Utvalget foreslår derfor at dagens § 8-1 tredje avsnitt ikke videreføres i ny lov. Dersom kommunen åpner for å tildele skoleplass på en annen skole enn den eleven sogner til, bør den lokale forskriften om skolekretser inneholde regler for hvordan elevene skal prioriteres dersom foreldre søker om plass ved en annen skole enn den eleven sogner til. For eksempel kan søsken gis førsteprioritet. Kommunens avgjørelse om skoleplass ved en annen skole enn den eleven sogner til vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

Når skal kommunen fatte enkeltvedtak?

I og med at kommunen skal gi forskrift om skolekretser, vil det følge direkte av forskriften hvilken skole eleven skal gå på. Kommunen behøver derfor ikke fatte enkeltvedtak om skoleplassering. Dersom kommunen må gjøre unntak fra inndelingen i skolekretser fordi den aktuelle skolen ikke har ledig kapasitet, og kommunen derfor må gjøre en konkret vurdering av hvilken skole eleven har rett til å gå på, må kommunen fatte enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Kommunen må også fatte enkeltvedtak hvis en elev søker om å få gå på en annen skole enn den skolen eleven har rett til å gå på.

27.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at alle barn i grunnskolen skal ha rett til å gå på en skole i nærmiljøet, se forslag til § 3-6 første avsnitt første setning

• at hvilken skole en elev i grunnskolen har rett til å gå på, skal fastsettes i lokal forskrift om skolekretser, se forslag til § 3-6 første avsnitt andre setning

• at skolekretsene skal fastsettes med utgangspunkt i avstanden mellom hjemmet og skolen, men at kommunen også kan ta hensyn til topografi, hvordan elevene er fordelt i boområder, trafikkforholdene på skoleveien og kapasiteten på skolene, se forslag til § 3-6 andre avsnitt

• at forskriften om skolekretser kan åpne for at kommunen kan gjøre unntak fra de fastsatte skolekretsene hvis skolen i kretsen er full, se forslag til § 3-6 tredje avsnitt

• at den lokale forskriften om skolekretser skal kunngjøres i Norsk Lovtidend, og at dagens unntak fra forvaltningslovens krav om kunngjøring av forskrifter derfor ikke videreføres

• å videreføre dagens regler om at departementet kan gi forskrift om inntak til videregående opplæring, se forslag til § 6-1 fjerde avsnitt og omtale i kapittel 24

28 Opplæring der læreren ikke er til stede sammen med elevene (fjernundervisning)

28.1 Innledning

Dagens opplæringslov åpner for fjernundervisning i enkelte tilfelle og det er uklart om det ellers er tillatt. Fjernundervisning er en måte å organisere undervisning på der eleven og læreren ikke er fysisk til stede samme sted, men har kontakt gjennom tekniske hjelpemidler. I dag foregår fjernundervisning som oftest som nettundervisning.

I dette kapitlet vurderer utvalget om opplæringen skal kunne gjennomføres som fjernundervisning, og under hvilke forutsetninger.

28.2 Dagens regler

28.2.1 Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven åpner for at opplæring i og på samisk og opplæring i finsk og kvensk kan gis som fjernundervisning når opplæringen ikke kan gis av egnede undervisningspersonale på skolen. Opplæringsloven åpner også for at grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne kan gis som fjernundervisning.

Utover de tilfellene hvor fjernundervisning eksplisitt tillates, er ikke fjernundervisning regulert i opplæringsloven. Ut fra juridisk metode vil en naturlig forståelse være at fjernundervisning ikke er tillatt i andre tilfeller. I praksis er ikke regelverket praktisert så strengt verken av kommunene eller av nasjonale myndigheter.

Kunnskapsministeren har på bakgrunn av spørsmål fra Stortinget uttalt seg om adgangen til å bruke fjernundervisning som en del av opplæringen.334 Kunnskapsministeren har i korthet svart at det er tillatt å bruke fjernundervisning i begrensede deler av opplæringen i fag i videregående opplæring. Kunnskapsministeren har for øvrig vist til at retten til spesialundervisning og retten til trygt og godt miljø mv. gjelder fullt ut også for slik undervisning.

Kunnskapsdepartementet har også uttalt seg om bruk av såkalte roboter, som er en form for fjernundervisning (se omtale av slike roboter i kapittel 28.3.1).335 I brevet vises det til at bruk av denne typen roboter kan være til stor nytte for elever som på grunn av sykdom eller skade ikke kan være på skolen. Departementet legger til grunn at undervisning via robot kommer i tillegg til andre måter å organisere opplæringen på, for eksempel besøk i hjemmet. Departementet understreker at skoleeier ikke kan oppfylle elevens rett til opplæring ved utelukkende å henvise eleven som er hjemme, til å bruke robot. I brevet framgår det også at departementet ikke ser bort fra at bruk av robot kan være en mulig måte å organisere spesialundervisning på.

Kunnskapsdepartementet har i det nevnte brevet lagt opp til at bruken av robot må være frivillig for eleven som ikke er på skolen. Departementet har videre lagt til grunn at dersom bruk av robot er en del av skolens og kommunens opplæringstilbud, må kommunen dekke kostnadene forbundet med bruken. Er det derimot eleven og foreldrene som ønsker å få utplassert en robot i klasserommet som et supplement til skolens opplæringstilbud, har Kunnskapsdepartementet lagt til grunn at kostnadene til bruk av roboten ikke kan kreves dekket gjennom retten til gratis opplæring.

28.2.2 Personopplysningsloven og personvernforordningen (GDPR)

Opplæring som gjennomføres ved at lærer og elev kommuniserer gjennom tekniske hjelpemidler, innebærer overføring av informasjon om den enkelte elev i form av lyd, bilde og tekst. Reglene om behandling av personopplysninger kommer til anvendelse for denne typen behandling.

Regler om behandling av personopplysninger er fastsatt i personopplysningsloven. Personopplysningsloven gjennomfører EUs personvernforordning (også omtalt som PVF og GDPR), og forordningen gjelder som lov med visse tilpasninger (personopplysningsloven § 1).

Personopplysninger kan bare behandles ved bruk av digital teknologi dersom det er et lovlig behandlingsgrunnlag etter personvernforordningen artikkel 6. Et behandlingsgrunnlag kan være at behandlingen er nødvendig for å utøve offentlig myndighet eller oppfylle en rettslig forpliktelse. I begge tilfeller kreves et rettslig grunnlag. Dersom de rettslige forpliktelsene i opplæringsloven gjør det nødvendig å behandle personopplysninger, vil forpliktelsene i opplæringsloven være et rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger.

Det er kommunen som er ansvarlig for grunnopplæringen, og som beslutter om det skal brukes digital teknologi. Det er dermed kommunen som er behandlingsansvarlig etter personopplysningsloven, og som må sørge for at kravene i personopplysningsloven oppfylles. Kravene innebærer for det første at det må finnes et behandlingsgrunnlag. Dessuten må behandlingen være i samsvar med prinsippene for behandling av personopplysninger og øvrige krav i personopplysningsloven og personvernforordningen (se kapittel 32.5.2).

Kunnskapsdepartementet har i brev til Utdanningsdirektoratet redegjort for rettslige rammer for bruk av roboter i undervisningen.336 Det er litt uklart hva Kunnskapsdepartementet mener behandlingsgrunnlaget er for den behandlingen av personopplysninger som skjer gjennom bruk av robot. I brevet vises det både til skolens plikt til å gi opplæring og til elevens ønske om sosial tilhørighet. Det er lagt opp til at bruken av robot må være frivillig for eleven som ikke er på skolen, noe som kan tyde på at departementet mener at samtykke er behandlingsgrunnlaget. I brevet står det blant annet følgende: «At personopplysningsloven kommer til anvendelse betyr at skoleeier må sørge for at kravene i personopplysningsloven oppfylles. Loven stiller blant annet krav om et behandlingsgrunnlag, f.eks. samtykke […].»

28.3 Kunnskapsgrunnlaget

28.3.1 Fjernundervisning i bruk i skolen

Utvalget er kjent med at det i dag gis opplæring gjennom ulike former for fjernundervisning i flere enn de tilfellene som er eksplisitt regulert i dagens opplæringslov, men utvalget har ikke kunnskap om hvor utbredt fjernundervisning er.

I tildelingsbrevet fra Kunnskapsdepartementet for 2019 er det et mål for Utdanningsdirektoratet at kommunene utnytter de mulighetene digitaliseringen gir, i læringsarbeidet og administrative prosesser. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å i samarbeid med Kunnskapsdepartementet videreutvikle kunnskapsgrunnlaget om digitalisering i opplæringen slik at aktørene i sektoren kan ta informerte valg om pedagogisk bruk av teknologi og om hvordan teknologi kan bidra til effektivisering og høyere kvalitet på opplæringen.337

Den virtuelle matematikkskolen (DVM) er et eksempel på fjernundervisning.338 DVM er en nettbasert matematikkskole for elever på ungdomstrinnet og retter seg mot elever med behov for mer støtte i matematikk og elever med behov for større utfordringer i matematikk. Elever i den sistnevnte gruppen blir tilknyttet et virtuelt klasserom der det er elever fra ulike skoler på samme nivå. DVM ble opprettet som et pilotprosjekt ledet av Utdanningsdirektoratet på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. NIFU har evaluert tilbudene i DVM. Oppsummert viser funnene at DVMs tilbud for matematikksvake elever har høy relevans for elevene. At læringsressursene er digitale, bidrar i seg selv til økt engasjement i faget. Når det gjelder tilbudet for elever med høy måloppnåelse som ønsker mulighet til fordypning, viser funnene at tilbudet i sin nåværende form er for svakt utviklet. Elevene opplevde at tilbudet tok mye tid og gikk ut over andre fag, men ga uttrykk for økt motivasjon i faget.339

Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag fra Kunnskapsdepartementet å etablere en permanent plattform for nettbasert undervisning som fellesløsning for opplæringssektoren.340 Direktoratet skal primært se nærmere på om det er enkelte elevgrupper som ikke får oppfylt sine individuelle rettigheter til opplæring slik situasjonen er i dag, for eksempel på grunn av geografiske avstander og mangel på lærerressurser i det aktuelle faget.341

Fjernundervisning ved hjelp av en såkalt robot blir stadig mer aktuelt. En robot er en programmert enhet som utfører oppgaver for å hjelpe mennesker. I Norge har firmaet No Isolation laget roboten AV1. Når en elev ikke kan være på skolen, sitter roboten AV1 på hans eller hennes plass. Roboten er designet med øyne og munn og inneholder kamera, mikrofon og høyttalere. Via nettbrett kan eleven logge seg på roboten og se, høre og snakke med klassekameratene sine. Ideén bak AV1 er at barn som er borte fra skolen i lengre tid, skal kunne følge med på undervisningen og beholde kontakten med venner. Målgruppen for robotene er elever som på grunn av sykdom eller skade ikke kan være på skolen, men for eksempel er på helseinstitusjon eller hjemme.

28.3.2 Innspill til utvalget

Opplæringslovutvalget har drøftet med referansegruppen om det skal være tillatt med opplæring der læreren ikke er fysisk til stede sammen med elevene, og under hvilke forutsetninger. Det er enighet om at det bør være tillatt med fjernundervisning i noen tilfeller, men at dette ikke bør være normalordningen. Det er ulike synspunkter på i hvilke tilfeller fjernundervisning skal være tillatt.

Elevorganisasjonen mener det bare bør være tillatt med fjernundervisning i de tilfellene som dagens lov åpner for. Elevorganisasjonen mener at en lærer som er til stede digitalt, aldri kan erstatte en lærer i rommet, og viser blant annet til at eleven da ikke har samme mulighet til å snakke med læreren alene på gangen og lignende. Elevorganisasjonen frykter at en videre åpning vil gjøre at fjernundervisning blir den nye «lærerløse timen».

Barneombudet og Skolenes landsforbund er også skeptiske til en generell åpning for fjernundervisning, men ser at fjernundervisning kan gi noen muligheter som er positive for elevene, for eksempel bruk av roboter for elever som ikke kan være på skolen. FUG er også skeptiske til at det generelt åpnes for fjernundervisning, og er opptatt av at elever og foreldre må få vite hva det innebærer å velge et undervisningsopplegg som er organisert som fjernundervisning.

Utdanningsforbundet er skeptisk til å lovfeste en generell mulighet for fjernundervisning, og mener at det bør være en pedagogisk vurdering i hvert enkelt tilfelle om kravene til forsvarlig opplæring kan ivaretas gjennom fjernundervisning. Videre mener forbundet at mye tilsier at man bør være enda mer restriktiv med en slik praksis på lavere klassetrinn enn på høyere.342

Norsk Lektorlag mener at eventuell fjernundervisning må være pedagogisk planlagt og en del av et pedagogisk opplegg.343

Alle i referansegruppen mener det må være et vilkår at opplæringen er pedagogisk forsvarlig og trygg for elevene. Flere i referansegruppen ga innspill om at det må tas hensyn til elevenes alder og modenhet i vurderingen av hva som er forsvarlig og trygt, og at fjernundervisning dermed er mer aktuelt i videregående opplæring enn i grunnskolen. Sametinget mener at det sjelden vil være pedagogisk forsvarlig å gi fjernundervisning til elever med særlige behov.

FUG er opptatt at det må være en lærer på elevens hjemskole som har ansvaret for opplæringen, som følger opp elevene, og som hjelper til med det tekniske. Skolenes landsforbund mener det bare bør åpnes for fjernundervisning hvis det er umulig å ha en lærer fysisk til stede.

Opplæringslovutvalget har også fått innspill om at det er uklart i hvilken grad opplæringsloven med forskrifter gjør det nødvendig og dermed lovlig å behandle personopplysninger ved bruk av ulike former for digital teknologi, for eksempel ved bruk av fjernundervisning.

28.3.3 Regelverk i andre land

I den svenske skollagen er fjernundervisning definert slik: «interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid».344 Fjernundervisning er under visse forutsetninger tillatt i grunnskolen for opplæring i samisk, tegnspråk, morsmål og moderne språk og i videregående opplæring i fagene moderne språk, morsmål og tegnspråk. Forutsetningene er at det ikke finnes lærere som oppfyller kompetansekravene på skoleenheten, eller at elevgrunnlaget ikke er tilstrekkelig. Fjernundervisning er ikke tillatt i andre fag. Forbudet er ikke til hinder for at en lærer som er til stede i klasserommet, får hjelp av en annen lærer som underviser gjennom fjernundervisning.345

I Danmark brukes ikke fjernundervisning.

I Finland er det åpnet for at studieforberedende videregående opplæring delvis eller helt kan arrangeres som fjernundervisning.346 Grunnskoleopplæringen for barn og unge skal derimot foregå som nærundervisning.

28.4 Utvalgets vurdering

28.4.1 Innledning

I dette kapitlet vurderer utvalget i hvilke tilfeller opplæringen kan gjennomføres uten at en lærer er fysisk til stede sammen med elevene, såkalt fjernundervisning, og hvilke krav som eventuelt skal stilles til slik undervisning. I tillegg drøfter utvalget plikter i opplæringsloven som mulige grunnlag for den behandlingen av personopplysninger som fjernundervisning innebærer. Utvalget går ikke inn i andre problemstillinger eller regler om personvern.

28.4.2 Krav om effektiv kommunikasjon

I dagens opplæringslov er det regulert i hvilke tilfeller fjernundervisning er tillatt. Det er uklart om og i hvilken grad fjernundervisning i dag er lov utenom i disse tilfellene (se kapittel 28.2.1). Utvalget mener derfor det er behov for å klargjøre i hvilke tilfeller opplæringen kan gjennomføres uten at læreren og elevene er fysisk til stede samme sted.

Fjernundervisning kan gi mulighet til å gi elevene et bredere fagtilbud uavhengig av geografi, for eksempel der skolen mangler egnede lærere eller det er for lite elevgrunnlag. For barn og unge som er syke og ikke kan være på skolen, kan fjernundervisning være et nyttig supplement til at læreren kommer hjem til eleven eller på sykehuset. Det kan være mindre slitsomt å få deler av opplæringen som fjernundervisning, og det kan også være lettere å tilpasse det til elevens form. Gjennom fjernundervisning kan også den hjemmeværende eleven få mulighet til å kommunisere med de andre elevene på skolen, og ikke bare læreren (se mer om såkalte roboter i kapittel 28.3.1). Fjernundervisning kan også være et nyttig virkemiddel for å tilpasse opplæringen til elevenes faglig nivå. For eksempel brukes Den virtuelle matematikkskolen til å gi høyt presterende elever fra flere skoler et opplæringstilbud i et virtuelt klasserom. Elever kan for eksempel få fjernundervisning i deler av opplæringen, samtidig som de tilhører en klasse og er en del av et mangfoldig felleskap.

Utvalget mener det i den nye loven bør åpnes for at opplæringen kan gjennomføres som fjernundervisning også i andre tilfeller enn ved opplæring i samisk, finsk, kvensk og opplæring av voksne. Etter utvalgets oppfatning er det ikke hensiktsmessig å angi uttømmende hvilke tilfeller det skal være tillatt med fjernundervisning, da dette bør vurderes konkret. Det kan også forandre seg over tid ettersom den teknologiske utviklingen kan gjøre fjernundervisningen bedre.

For at elevene skal kunne få en forsvarlig opplæring uten at læreren fysisk er til stede sammen med elevene, er det en forutsetning at læreren og elevene likevel kan kommunisere effektivt. Elevene må ha tilsvarende mulighet for hjelp og oppfølging som om læreren var fysisk til stede. Dessuten må læreren ha tilsvarende mulighet til å gi opplæring, foreta vurdering og registrere eventuelt fravær. For at det skal være mulig å kommunisere effektivt, må de tekniske løsningene legge til rette for kommunikasjon i sanntid eller med kort responstid.

Utvalget foreslår at det i ny lov åpnes for at opplæringen kan gjennomføres uten at læreren er fysisk til stede sammen med eleven som får opplæring, men at det fastsettes vilkår om at læreren og eleven kan kommunisere effektivt.

28.4.3 Krav om gode grunner og at opplæringen er trygg og pedagogisk forsvarlig

Behovet for skjønnsmessige vilkår for å gi opplæring uten at læreren er fysisk er til stede

Utvalget har vurdert hvilke regler som bør gjelde for opplæring der læreren og elevene ikke er samme sted, men kommuniserer ved hjelp av tekniske hjelpemidler. Aktuelle krav kan være at fjernundervisning bare skal kunne brukes for elever i en bestemt aldersgruppe eller bare utgjøre en bestemt andel av opplæringen. Et mulig krav kan også være at elevene må ha fysisk tilgang til en lærer når de får fjernundervisning.

Utvalget mener det er lite hensiktsmessig å fastsette slike spesifikke vilkår og krav i loven. Den digitale teknologien er stadig i utvikling, og det er vanskelig å forutse hvordan fjernundervisning kan brukes i opplæringen framover. Slike regler kan også virke mot sin hensikt ved at det ikke gjøres en konkret vurdering av om opplæringen bør organiseres som fjernundervisning. Det er i dag lite kunnskap om hvordan fjernundervisning fungerer i grunnskolen og den videregående opplæringen. Dersom det fastsettes spesifikke krav og vilkår i loven, er det ikke sikkert disse vil treffe de faktiske utfordringene. En mer skjønnsmessig regulering av fjernundervisning, vil i større grad kunne tilpasses både ny kunnskap og erfaring og ny teknologi.

Utvalget foreslår at det stilles krav om at kommunen må godtgjøre at det er gode grunner for å organisere opplæringen som fjernundervisning, og at opplæringen er pedagogisk forsvarlig og trygg.

Vilkår om gode grunner for å organisere opplæringen som fjernundervisning

At det skal være gode grunner for at opplæringen skal kunne gjennomføres som fjernundervisning, innebærer at det skal være en viss terskel for å organisere opplæringen på denne måten. Undervisning der læreren er fysisk til stede sammen med elevene, skal være normalordningen, mens fjernundervisning er unntaket.

Vilkåret om gode grunner innebærer at det må gjøres en helhetlig vurdering hvor fordelene med fjernundervisning veies opp mot ulempene. Fordelene kan, som nevnt i kapittel 28.4.2, for eksempel være at det blir mulig å gi elevene et tilbud på tross av lite elevgrunnlag eller mangel på lærere, å gi et mer fleksibelt tilbud til barn som må være hjemme på grunn av sykdom, eller å gi muligheter til å tilpasse opplæring til den enkeltes faglige nivå. En ulempe med fjernundervisning er at elevene ikke møter læreren og heller kanskje ikke andre elever fysisk. Å få opplæring i et læringsfelleskap sammen med de andre elevene, kan bidra til at elevene opplever sosial tilhørighet og sosialt fellesskap med jevnaldrende, slik at elevene lærer og utvikler seg både menneskelig og faglig. Dette kan være vanskeligere å få til gjennom fjernundervisning.

Opplæringen må være trygg og pedagogisk forsvarlig

Kontakten gjennom fjernundervisning vil ikke være den samme som å møtes fysisk, selv om den teknologiske utviklingen også har endret hvordan mennesker kommuniserer. I vurderingen av om fjernundervisning er en trygg og pedagogisk forsvarlig måte å organisere opplæringen på, må det tas hensyn til hvordan slik organisering påvirker elevenes læring og danning, og hvilken betydning det har for elevenes mulighet til å oppleve sosial tilhørighet og til å ha det trygt og godt i opplæringssituasjonen.

Dersom vilkårene for å gjennomføre opplæringen som fjernundervisning er oppfylt, innebærer dette et unntak fra utvalgets forslag om at en lærer som hovedregel må være fysisk til stede sammen med elevene (se kapittel 39.4.1). Det vil derimot fortsatt være krav om at opplæringen forberedes og følges opp av en lærer. Kravet om effektivt kommunikasjon, innebærer også et krav om at elevene må kunne kommunisere effektivt med en lærer.

I vurderingene av om opplæringen kan organiseres som fjernundervisning, må kommunene ta hensyn til alle elevene. Fjernundervisning kan gi mulighet til å gi elevene et bredere tilbud enn det de ellers ville fått. Samtidig kan det være en risiko for at det er elever med særlige behov som ikke klarer å benytte seg av et fjernundervisningstilbud, og som dermed vil få et smalere tilbud enn andre elever. Kommunene må være oppmerksomme på denne risikoen, og de må innrette tilbudet på en måte som ikke er diskriminerende mot enkelte elever.

Relevante momenter i vurderingen av om opplæringen kan gjennomføres som fjernundervisning

Elevenes alder og modenhet vil ha betydning for vurderingen av om opplæringen kan gis som fjernundervisning. Fjernundervisning vil derfor være mindre aktuelt på grunnskolenivå enn på videregående nivå. I tillegg har det betydning hvor mye av opplæringen som gis gjennom fjernundervisning. Det skal mindre til for å kunne gi opplæring i enkelte fag eller temaer som fjernundervisning, enn å gi store deler av opplæringen på denne måten. Ut fra den kunnskapen som per i dag foreligger om fjernundervisning, kan ikke utvalget se at det vil være forsvarlig å gi hele opplæringen som fjernundervisning. Det vil da heller ikke være mulig å oppfylle kravet om tilhørighet til en klasse og retten til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Å gi all opplæring som fjernundervisning vil dermed ikke være lov.

Selv om elevene bare skal ha opplæring i ett fag gjennom fjernundervisning, vil det normalt være nødvendig å kombinere slik undervisning med fysisk samhandling mellom lærer og elever i det aktuelle faget. Som et minimum bør elevene ha anledning til å møte og bli kjent med læreren som skal gi slik undervisning, og gjerne også andre elever som skal delta i den samme undervisningen. I tillegg kan det være aktuelt å gjennomføre fysiske samlinger i løpet av opplæringen. For eksempel har barn og unge som skal lære seg språk, stor nytte av å kunne møtes fysisk og få bruke språket i et språkmiljø (se for eksempel om opplæring i samiskspråklig miljø i kapittel 33.4.5). Hvilke slike tiltak som gjennomføres, har betydning for om opplæringen vil være trygg og pedagogisk forsvarlig.

Et spørsmål er om det skal være tillatt å bruke fjernundervisning til å gi individuelt tilrettelagt opplæring (se kapittel 31.5.4). Individuelt tilrettelagt opplæring er svært variert. I en del tilfeller har eleven behov for tettere oppfølging av en lærer, og det kan være ekstra viktig med den kontakten man får ved å møte hverandre fysisk. I slike tilfeller vil det ikke være forsvarlig å gi opplæringen som fjernundervisning. Men det kan tenkes andre tilfeller hvor fjernundervisning kan være et supplement også i den individuelt tilrettelagte opplæringen. Utvalget vil derfor ikke foreslå et absolutt forbud mot bruk av fjernundervisning til å gi individuelt tilrettelagt opplæring. Utvalget understreker likevel at det trolig sjelden vil være forsvarlig, og dermed sjelden vil være tillatt.

Utvalget vil også understreke at det ikke vil være tillatt å bruke fjernundervisning for å spare penger. Samtidig er utvalget klar over at økonomi er et relevant moment når det gjelder både muligheten til å rekruttere lærere og muligheten til å opprette tilbud med lite elevgrunnlag. Poenget er at kommuner ikke kan la være å forsøke å rekruttere lærere eller å la være å opprette tilbud de ellers ville ha gjort, ut fra økonomiske hensyn. Samtidig er det ikke nok at fjernundervisningen ikke er økonomisk motivert. Det må være gode grunner for å organisere opplæringen på denne måten og det må være pedagogisk forsvarlig og trygt.

28.4.4 Nærmere om kommunens begrunnelsesansvar

Utvalget foreslår at det skal være tillatt å gjennomføre opplæringen som fjernundervisning dersom kommunen kan godtgjøre at det er gode grunner for det, og at opplæringen er trygg og pedagogisk forsvarlig. At opplæringen skal være trygg og pedagogisk forsvarlig følger også av utvalgets forslag om krav til forsvarlighet (se kapittel 15) og reglene om skolemiljø (se kapittel 36). Årsaken til at utvalget likevel foreslår å lovfeste et vilkår om at fjernundervisning må være forsvarlig, er at utvalget ønsker å innføre et særskilt begrunnelsesansvar for at dette vilkåret er oppfylt når opplæringen gjennomføres som fjernundervisning.

Utvalget legger til grunn at opplæring på skolen der lærer og elever møter hverandre, fortsatt skal være normalordningen. Fjernundervisning vil være et unntak som må begrunnes. Det er kommunen som har ansvaret for å begrunne hvorfor opplæringen bør organiseres som fjernundervisning, og at det vil være pedagogisk forsvarlig og trygt. Kravet om at kommunen må godtgjøre at disse vilkårene er oppfylt, betyr at det er kommunen som må sannsynliggjøre at vilkårene er oppfylt. Ved et tilsyn er det da kommunen som må sannsynliggjøre at opplæringen er trygg og pedagogisk forsvarlig, og ikke tilsynsmyndighetene som må bevise at den ikke er det.

Kommunen må sannsynliggjøre at de nevnte vilkårene er oppfylt. Det vil ikke være noe absolutt dokumentasjonskrav, men det er naturlig at det foreligger noe dokumentasjon fra de vurderingene som gjort.

Valg av fjernundervisning vil, i likhet med valg av undervisningsmetode, i stor grad bero på et faglig skjønn. Både lærerkollegiet på den enkelte skole, rektor og kommunen vil være sentrale for å sikre kvalitet i den faglige skjønnsutøvelsen (se blant annet kapittel 28.4.4).

I et tilsyn vil det være vesentlig å se på hvilke vurderinger som er gjort, hvem som har vært involvert i vurderingene, hvilken kunnskap og erfaring som er benyttet, og om bruken av fjernundervisning har vært evaluert. Videre er det relevant å etterspørre hvordan kommunen har vurdert ulike momenter som kan ha betydning for vurderingen, som elevenes alder og modenhet og om skolens tilbud diskriminerer enkeltelever. Se mer om relevante momenter i vurderingen i kapittel 28.4.3.

Hvor mye av opplæringen som gjennomføres som fjernundervisning, har betydning for hvor høye krav som stilles til kommunens begrunnelse. Omfattende ordninger med fjernundervisning krever bedre begrunnelse enn enkeltstående og begrenset bruk av slik undervisning. På samme måte krever bruk av fjernundervisning i grunnskolen en bedre begrunnelse enn bruk av slik undervisning i den videregående opplæringen.

28.4.5 Fjernundervisning i samisk, finsk og kvensk

Dagens regelverk åpner for at opplæring i og på samisk og opplæring i finsk og kvensk kan gis som fjernundervisning når opplæringen ikke kan gis av egnet undervisningspersonale på skolen.

Utvalget foreslår at disse særreglene ikke videreføres. Utvalget mener de generelle reglene om fjernundervisning vil være tilstrekkelig, og at det med disse reglene fortsatt vil være mulig å gjennomføre opplæring i og på samisk, i finsk og i kvensk som fjernundervisning. Samtidig legger utvalgets forslag et større ansvar på kommunene når det gjelder å begrunne bruken av fjernundervisning og å vurdere behovet for å kombinere slik undervisning med for eksempel opplæring i språkmiljø. Se om opplæring i samisk i kapittel 33 og opplæring i finsk og kvensk i kapittel 34.2.

Dagens opplæringslov åpner også for at grunnskoleopplæring og videregående opplæring særskilt organisert for voksne gis som fjernundervisning. Utvalget foreslår at reglene om fjernundervisning for voksne videreføres og at grunnopplæring for voksne ikke skal omfattes av forslaget om fjernundervisning som omtales i dette kapitlet. Reglene om fjernundervisning i opplæringstilbud som er særskilt organisert for voksne, gir større handlingsrom til kommuner og innebærer ikke samme krav til begrunnelse mv. Se om grunnopplæring for voksne i kapittel 45.

28.4.6 Hvilken kommune som har ansvaret for elevens opplæring

Forslaget om at det under visse forutsetninger skal være tillatt med opplæring uten at læreren er fysisk til stede samme med elevene, innebærer ingen endringer i ansvarsforholdene. Det vil fortsatt være den kommunen der eleven bor, som er ansvarlig for elevens opplæring. Dersom en elev får deler av opplæringen gjennom fjernundervisning fra et annet sted i landet, må hjemkommunen eller hjemfylket sørge for at denne opplæringen er i samsvar med regelverket, inkludert at opplæringen er i samsvar med læreplanverket, og at det er rutiner for vurdering.347 Dersom et barn eller en ungdom derimot tas inn som elev på en skole i en annen kommune eller i et annet fylke, vil mottakerkommunen eller -fylket ha det juridiske ansvaret for opplæringen. Hjemkommunen eller -fylket vil fortsatt ha det økonomiske ansvaret, og det er fastsatt regler om refusjon av mottakerkommunens eller -fylkets kostnader.

28.4.7 Særlig om personvernutfordringer ved bruk av fjernundervisning

I dette kapitlet vurderer utvalget grunnlaget for behandling av personopplysninger i forbindelse med bruk av såkalte roboter i skolen (se omtale av roboter i kapittel 28.3.1). Bruk av slike roboter er en form for fjernundervisning. Problemstillingene som utvalget drøfter, er relevante også for andre former for fjernundervisning, men utvalget knytter sine drøftelser til roboter ettersom det har oppstått flere problemstillinger i tilknytning til slike verktøy.

Etter utvalgets vurdering er det litt uklart hva Kunnskapsdepartementet mener er grunnlaget for den behandlingen av personopplysninger som skjer gjennom bruk av roboter i skolen i dag (se kapittel 28.2.2). Departementet har lagt opp til at bruken av robot må være frivillig for eleven som ikke er på skolen, noe som kan tyde på at departementet mener samtykke er grunnlaget.

Utvalget er kjent med at Kunnskapsdepartementet har fått spørsmål om det også er krav om samtykke fra de andre elevene og læreren.348 Departementet har henvist til Datatilsynet. Utvalget er ikke kjent med om dette spørsmålet er besvart. Slik utvalget forstår det, oppstår dette spørsmålet delvis fordi Kunnskapsdepartementet ikke har knyttet bruken av roboter til plikten til å gi opplæring, men i stedet vist til samtykke som behandlingsgrunnlag. Utvalget antar at dette igjen har sammenheng med at det i dag er uklart om fjernundervisning er tillatt i andre tilfeller enn det som er direkte regulert.

Utvalget foreslår at det etter ny opplæringslov skal være tillatt å gjennomføre opplæringen som fjernundervisning dersom læreren og elevene kan kommunisere effektiv og kommunen kan sannsynliggjøre at det er gode grunner til å organisere opplæringen slik og opplæringen er trygg og pedagogisk forsvarlig. For barn som er borte fra skolen på grunn av langvarig sykdom, vil det ikke være forsvarlig at barnet får all opplæringen som fjernundervisning. I noen tilfeller kan det derimot være både hensiktsmessig og forsvarlig om noe av opplæringen foregår som fjernundervisning, mens resten av opplæring gis til barnet i hjemmet eller på helseinstitusjon (se nærmere om vurderingen som må gjøres i kapittel 28.4.3). Utvalget har ikke lagt opp til noe samtykkekrav for bruk av fjernundervisning, men det vil i praksis neppe være faglig forsvarlig med fjernundervisning via robot hvis eleven motsetter seg det. Dette betyr likevel ikke at det er samtykke som er grunnlaget for behandlingen av personopplysninger.

Kommunen har plikt til å gi elevene opplæring og til å bidra til at elevene får sosial tilhørighet. Denne forpliktelsen kan gjøre det nødvendig å behandle personopplysninger i form av overføring av lyd og bilde. Det er derimot vanskelig å se at det kan være nødvendig å lagre lyd og bilde, da dette heller ikke gjøres når eleven er på skolen.

Kommunens forpliktelser kan dermed gi grunnlag for behandling av personopplysninger ved bruk av robot. Behandlingsgrunnlaget gjelder bare så langt det er nødvendig. Hva slags behandling av personopplysninger som er nødvendig for å ivareta det hjemmeværende barnets rett til opplæring og sosial tilhørighet, må vurderes konkret. Det er ikke krav om at behandlingen er absolutt påkrevd eller at det er nødvendig å bruke en robot i opplæringen. Det må vurderes om bruken av robot er saklig for formålet om å gi eleven opplæring og sosial tilhørighet, og om bruken kan bidra til dette formålet. Se nærmere om nødvendighetskravet i kapittel 32.5.2.

Dersom behandlingen er nødvendig for å oppfylle plikten til å gi en elev opplæring eller sosial tilhørighet, vil det heller ikke være krav om samtykke fra andre elever eller lærere selv om opplysninger om dem også behandles i form av bilde- og lydoverføring. Men selv om det er et behandlingsgrunnlag, er det ikke fritt fram. Kommunen må følge de øvrige personvernprinsippene og kravene om behandling av personopplysninger. Dette innebærer blant annet at det må gjøres risikovurderinger og ut fra dette iverksettes tiltak som begrenser risikoen. Tiltak kan være av teknisk art, for eksempel tilgangsbegrensning eller at det ikke er mulighet til å lagre opplysninger. Det kan også være fysiske tiltak, som plassering av roboten i klasserommet. Dessuten kan det være aktuelt å innføre systemer og rutiner, som for eksempel at det hjemmeværende barnets foreldre får informasjon om hvordan roboten skal brukes, og om hva som er tillatt og ikke i den forbindelse.

Det kan argumenteres for at det er en risiko for at opplysningene (film og lyd) kan lagres ved at noen i hjemmet filmer skjermen eller gjør lydopptak. På den annen side er det også en risiko for at elever som er til stede i klasserommet, filmer eller gjør lydopptak. Det er mulig risikoen ved bruk av roboter er større. Dette er i så fall noe kommunen må ta hensyn til i risikovurderingen som legges til grunn for tiltak. For enkeltelever kan risikoen knyttet til personvern være spesielt høy, for eksempel fordi barnet bor på hemmelig adresse. Denne risikoen må det tas hensyn til i vurderingen av hvilke tiltak som må innføres for at roboter skal kunne brukes i undervisningen.

Utvalget peker for øvrig på at personvernforordningen artikkel 40 nr. 1 pålegger blant annet staten og tilsynsmyndighetene å oppfordre til at det utarbeides atferdsnormer for å bidra til riktig anvendelse av forordningen. Det kan trolig være nyttig om kommunene, som behandlingsansvarlige, og eventuelt også produsentene av fjernundervisningsroboter, utarbeider normer for utvikling og bruk av slike verktøy i skolen. Se mer om atferdsnormer i kapittel 32.5.2.

28.4.8 Forholdet til andre krav i opplæringsloven

Utvalget understreker også at det er andre regler i opplæringsloven med forskrifter som vil ha betydning i vurderingen av når og i hvilket omfang opplæringen kan organiseres som fjernundervisning. Særlig sentralt er kravene til skolemiljø, krav om sosial tilhørighet og krav om at opplæringen skal være gratis. Opplæringen kan ikke organiseres som fjernundervisning dersom det fører til at andre rettigheter etter loven ikke blir oppfylt. Muligheten til å organisere opplæringen som fjernundervisning innebærer heller ikke noe unntak fra retten til et minste antall timer med opplæring.

Forslaget om å tillate fjernundervisning, vil være unntak fra den foreslåtte hovedregelen om at en lærer må være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen (se kapittel 39.4.1). Men kravet om effektiv kommunikasjon (se kapittel 28.4.2) innebærer at læreren må være «digitalt til stede» sammen med elevene. Kravet om at det skal være en lærer som forbereder og følger opp opplæringen, gjelder dessuten også for fjernundervisning.

Det følger av dagens opplæringslov at grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen skal være gratis. Se nærmere om gratisprinsippet i kapittel 23.4.5 og 24.4.6. Dersom kommuner skal bruke fjernundervisning til å gi elevene den opplæringen de har rett til, må dette gjøres slik at gratisprinsippet ivaretas.

Kunnskapsdepartementet har i brev til Utdanningsdirektoratet lagt til grunn at dersom bruk av robot er en del av skolens og kommunens opplæringstilbud, vil kommunen måtte dekke kostnadene forbundet med bruken. Er det derimot eleven og foreldrene som ønsker å få utplassert en robot i klasserommet som et supplement til skolens opplæringstilbud, har departementet lagt til grunn at kostnadene til bruk av roboten ikke kan kreves dekket gjennom retten til gratis opplæring.349

Etter utvalgets vurdering er det ikke hensiktsmessig å skille mellom tilfellene ut fra hvem som har tatt initiativ til bruken. Etter utvalgets forslag (se kapittel 28.4.3) skal roboter bare kunne brukes i opplæringen dersom det er gode grunner for å organisere opplæringen slik og det er pedagogisk forsvarlig og trygt. Dersom kommunen tillater at det brukes robot i opplæringen, skal det etter utvalgets forslag være omfattet av gratisprinsippet, og kommunen er dermed ansvarlig for kostnadene til slikt utstyr.

28.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at det skal være tillatt å gjennomføre opplæringen uten at læreren er fysisk til stede sammen med eleven som får opplæring, dersom læreren og eleven kan kommunisere effektivt med tekniske hjelpemidler, og kommunen dessuten kan godtgjøre at det er gode grunner for å organisere opplæringen slik, og at opplæringen er trygg og pedagogisk forsvarlig. Se forslag til § 13-3

29 Videregående opplæring i bedrift

29.1 Innledning

I kapittel 47.4 har utvalget vurdert og redegjort for reguleringen av arbeidslivspartenes deltakelse i styringen av fag- og yrkesopplæringen. I kapittel 47.4.5 foreslår utvalget å ikke videreføre en lovregulering av Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY).

I dette kapitlet vil utvalget redegjøre for og vurdere andre forhold som er særegne for fagopplæringen. Dette gjelder særlig godkjenning av lærebedrifter og rettigheter og plikter for lærlinger, lærebedrifter og fylkeskommunen. Utvalget har også vurdert spørsmålet om en lovfestet rett til læreplass.

I dagens regler om videregående opplæring i bedrift reguleres både lærlinger, lærekandidater, praksisbrevkandidater og kandidater til fagbrev på jobb. Utvalget vil i det følgende benytte «lærling» som fellesbenevnelse for alle disse kandidattypene, med mindre noe annet er uttrykkelig presisert.

Praksiskandidatordningen er omtalt i kapittel 46.6.

29.2 Dagens regler

29.2.1 Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

29.2.1.1 Regulering av fag- og yrkesopplæringen

Fag- og yrkesopplæringen er i dag hovedsakelig regulert i egne kapitler i opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven. Når elever i yrkesfaglige utdanningsprogram får opplæring i skole, gjelder reglene for elever, jf. § 4-1 andre avsnitt. Det er derfor bare opplæringen i bedrift, hvor fagopplæringen er særregulert.

Det er i dag fire ulike grupper som får fagopplæring i bedrift: lærlinger, praksisbrevkandidater, lærekandidater og kandidater for fagbrev på jobb. I tillegg er det en egen «privatistordning» innenfor fag- og yrkesopplæring, der de som går opp til fag- og svenneprøven, kalles praksiskandidater. I dag er det ingen fellesbenevnelse for dem som får fagopplæring i bedrift eller skaffer seg dokumentasjon på ferdigheter innenfor yrkesfag.

Lovens systematikk er slik at den enkelte bestemmelse normalt nevner alle som er omfattet av bestemmelsen. Eksempelvis lyder dagens § 4-2 første avsnitt slik: «Lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten og kandidaten for fagbrev på jobb har rett til opplæring i samsvar med lærekontrakten, opplæringskontrakten og kontrakten om fagbrev på jobb.» Et unntak fra denne systematikken finner vi i formålsbestemmelsen, som kun nevner «lærlinger». Det går imidlertid klart fram av forarbeidene at bestemmelsen også gjelder for lærekandidater.350 Videre er det rimelig å legge til grunn at bestemmelsen også gjelder for praksisbrevkandidater og kandidater for fagbrev på jobb, som har blitt tatt inn i opplæringsloven etter at formålsbestemmelsen ble vedtatt.

Det er ikke bare benevnelsene på personene som er ulike etter dagens regler. For de ulike opplæringsordningene som er nevnt over, er det i hovedsak også ulike navn på kontraktene de inngår, på den tiden de får opplæring i bedrift, på prøven de skal avlegge ved endt opplæring, og på dokumentasjonen de får ved bestått prøve.

Som utgangspunkt er det de overordnede reglene om dimensjonering av det videregående opplæringstilbudet og enkelte rettighetsbestemmelser som styrer hvilket tilbud den enkelte fylkeskommunen skal ha. Det er ett unntak fra denne regelen. Dagens § 13-3 femte avsnitt pålegger fylkeskommunen en plikt til å gi tilbud om praksisbrevopplæring. Det går fram av forarbeidene at fylkeskommunen selv avgjør i hvilket utdanningsprogram og på hvilket programområde de ønsker å tilby praksisbrev og hvilket omfang tilbudet skal ha. Siden praksisbrevkandidater har rett til å gå videre mot fag- eller svennebrev, innebærer plikten til å gi tilbud om praksisbrev også en plikt til å tilby restopplæring for tidligere praksisbrevkandidater.351

29.2.1.2 Lærlingenes rettigheter og plikter

Regler om lærlingenes rettigheter og plikter er inntatt i § 4-2. Første og andre avsnitt i bestemmelsen lyder slik:

Lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten og kandidaten for fagbrev på jobb har rett til opplæring i samsvar med lærekontrakten, opplæringskontrakten og kontrakten om fagbrev på jobb.

Lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten og kandidaten for fagbrev på jobb er arbeidstakarar i den bedrifta dei har teikna arbeidsavtale med og er plasserte i, med dei rettane og pliktene​ som følgjer av lover og tariffavtalar. Der lærlingar, praksisbrevkandidater og lærekandidater har teikna både arbeidsavtale og lærekontrakt eller opplæringskontrakt med same part, kan arbeidsavtalen likevel ikkje hevast utan at kontrakten kan hevast etter § 4-5 tredje leddet og § 4-6 siste leddet.

Første setning i andre avsnitt viser blant annet til arbeidsmiljøloven.352 I andre avsnitt andre setning er det inntatt et unntak fra arbeidsmiljølovens regler om oppsigelse. Det følger av opplæringsloven at arbeidsavtalen ikke kan bli sagt opp dersom det ikke er vedtatt heving av lærekontrakten etter opplæringsloven § 4-6. Bestemmelsen gjelder kun der arbeidsavtalen og lærekontrakten er inngått med samme bedrift. Dette innebærer at der det er ulike kontraktsparter, for eksempel der lærekontrakten er inngått med et opplæringskontor, vil lærekontrakten og opplæringskontrakten fremdeles gjelde selv om arbeidsavtalen blir avsluttet i samsvar med arbeidsmiljøloven.

Det følger av § 4-2 femte avsnitt at lærekandidater har rett til spesialundervisning etter reglene i lovens kapittel 5 på samme vilkår som elever. Det er bare elever og lærekandidater som har rett til spesialundervisning, men § 4-2 fjerde avsnitt sier at lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater skal ha «same tilgang på pedagogisk-psykologisk teneste som elevar i vidaregåande skole».

Det står i § 9-7 andre avsnitt at lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater ikke skal bruke klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet når de får opplæring i bedrift. Bestemmelsen har ingen regler om reaksjoner overfor lærlinger, praksisbrevkandidater eller lærekandidater.

29.2.1.3 Læreforholdet

Inngåelse av læreforhold

Det følger av § 4-5 at lærebedriften skal inngå lærekontrakt med lærlinger og opplæringskontrakt med praksisbrevkandidater og lærekandidater. Lærebedriften og kandidaten for fagbrev på jobb skal inngå skriftlig kontrakt om fagbrev på jobb. Alle de ulike kontraktene om opplæring skal være skriftlige og inngås «når læreforholdet tek til». Det følger av bestemmelsens andre avsnitt at kontrakten først blir gyldig når den er godkjent av fylkeskommunen. Lærekontrakter og opplæringskontrakter får virkning fra tidspunktet arbeidsforholdet «tek til», jf. andre avsnitt andre setning.

Det står i § 4-5 første avsnitt fjerde setning at det skal gå fram av kontrakten hvem som har ansvaret for de ulike delene av opplæringen. Kontrakten skal også vise til den eller de arbeidsavtalene som er inngått, jf. andre avsnitt.

I § 4-5 tredje avsnitt er det gitt regler om prøvetid. Prøvetid kan bare brukes for lærlinger og praksisbrevkandidater som har fylt 21 år, og som inngår kontrakt med full opplæring i bedrift. I prøvetiden kan læreforholdet bli sagt opp uten at det vedtas heving av opplæringskontrakten etter § 4-6.

Endringer i og opphør av læreforholdet

Opplæringsloven § 4-6 første avsnitt åpner for at fylkeskommunen kan godkjenne at målet om en bestemt sluttprøve endres, og at en opplæringskontrakt omgjøres til en ordinær lærekontrakt eller motsatt. Med hjemmel i sjette avsnitt kan fylkeskommunen samtykke til at læretiden avbrytes i forbindelse med permisjon.

Dersom forhold ved lærebedriften gjør at læreforholdet ikke kan fortsette, skal fylkeskommunen forsøke å skaffe lærlingen læreplass i en ny lærebedrift som går inn i kontrakten for resten av kontraktstiden. Fylkeskommunen kan samtykke til at kontraktstiden utvides med inntil ett år dersom opplæringen i den første lærebedriften har vært mangelfull, jf. § 4-6 sjuende avsnitt.

Opplæringsloven § 4-6 andre og tredje avsnitt regulerer heving av læreforholdet. Dersom partene er enige om det, kan lærekontrakten, opplæringskontrakten eller kontrakten om fagbrev på jobb oppheves, jf. § 4-6 andre avsnitt. Videre følger det av bestemmelsens tredje avsnitt at kontrakter om opplæring i bedrift kan heves på nærmere angitte vilkår.

Det følger av femte avsnitt at den som får opplæring i bedrift, skal få mulighet til å forklare seg muntlig før det blir fattet vedtak om heving.

Av bestemmelsens siste avsnitt framgår det at lærekontrakten ikke kan endres eller heves på annen måte enn etter reglene i § 4-6, med mindre opplæringslovens regler i § 4-5 om prøvetid gjelder.

29.2.1.4 Lærebedrifter, opplæringskontor og opplæringsringer

Godkjenning

Det følger av opplæringsloven § 4-3 første avsnitt at bedrifter som tar på seg å gi videregående opplæring, må være godkjent av fylkeskommunen. Fylkeskommunen kan også godkjenne «organ for samarbeid mellom bedrifter som i fellesskap tek på seg opplæringsansvar», det vil si et opplæringskontor eller en opplæringsring, som lærebedrift.

Etter § 4-4 første avsnitt skal lærebedriften legge produksjonen og opplæringen til rette slik at opplæringsmålene kan nås. Ifølge Ot.prp. nr. 41 (2006–2007) ligger det i dette et underforstått krav om deltakelse i produksjon i slikt omfang og variasjon at alle målkravene nås, noe som kan innfris i en enkelt bedrift eller gjennom et opplæringskontor eller en opplæringsring. Det følger av dette at det er en forutsetning for godkjenning som lærebedrift, at man kan gi opplæring i hele læreplanen. Enkeltbedrifter som ikke kan stå for dette alene, må samarbeide gjennom et opplæringskontor eller en opplæringsring. Alternativt kan fylkeskommunen ha ansvaret for deler av opplæringen.

Der lærebedriften er et opplæringskontor eller en opplæringsring, skal de samarbeidende bedriftene dokumentere at de samlet tilfredsstiller kravene om innholdet i opplæringen, jf. § 4-3 tredje avsnitt. Et opplæringskontor må ha fastsatt regler om forholdet mellom kontoret og medlemsbedriftene. Opplæringsringen må ha fastsatt regler om forholdet mellom bedriftene som samarbeider. Opplæringskontor og opplæringsring er ikke tydelig definert i opplæringsloven. Det følger forutsetningsvis av § 4-3 tredje avsnitt at et opplæringskontor er et organ som bistår de bedriftene som gir opplæring i henhold til lærekontrakten, mens opplæringsring betyr at to eller flere bedrifter samarbeider om å gi den opplæringen som skjer i bedrift.

Tredje avsnitt sier også at det må være fastsatt hva hver enkelt bedrift skal gi av opplæring, og hvordan tilskuddet skal deles mellom bedriftene.

For at et opplæringskontor eller en opplæringsring skal bli godkjent som lærebedrift, må de enkelte bedriftene som inngår i kontoret eller ringen, være godkjent av fylkeskommunen, jf. § 4-3 andre avsnitt. Før alle godkjenninger av lærebedrifter skal yrkesopplæringsnemnda foreta en faglig vurdering, og fylkeskommunen skal legge avgjørende vekt på denne vurderingen før det fattes vedtak, jf. første avsnitt. Dersom sammensetningen av et opplæringskontor eller en opplæringsring endrer seg, må det meldes fra til fylkeskommunen, som skal vurdere godkjenningen på ny.

Krav til virksomheten

Det følger av § 4-7 at lærebedriften skal ha intern kvalitetssikring for å sikre at opplæringen er i samsvar med opplæringsloven og forskriften til loven. Det står i bestemmelsens første avsnitt andre setning at én eller flere representanter for arbeidstakerne sammen med den faglige lederen jevnlig skal kontrollere at lærebedriften oppfyller kravene i lov og forskrift. Bestemmelsens andre avsnitt sier at lærebedriften årlig skal rapportere til fylkeskommunen om opplæringen. Videre gir bestemmelsen departementet hjemmel til å gi forskrift om lærebedriftens rapporteringsplikt.

Forskrift til opplæringsloven § 11-3 er gitt med hjemmel i § 4-7 andre avsnitt. Det følger av bestemmelsens første avsnitt at lærebedriften plikter å gi den informasjon som er nødvendig for at fylkeskommunen kan vurdere om vilkårene for godkjenning er oppfylt, og for å kunne fastsette og utbetale tilskudd.

29.2.1.5 Fylkeskommunens ansvar

Ansvaret for å formidle søkere til læreplass framgår ikke direkte av dagens opplæringslov. Det går imidlertid fram av § 3-3 femte avsnitt i dagens opplæringslov at «dersom fylkeskommunen ikkje kan formidle opplæring i bedrift til dei som ønskjer slik opplæring, må også bedriftsdelen av opplæringa skje i skole». I lys av dette synes det forutsetningsvis å være klart at ansvaret for formidling ligger hos fylkeskommunen. Fylkeskommunen har dessuten ansvaret for å oppfylle retten til videregående opplæring, og forskriften § 6A-9 pålegger fylkeskommunen ansvaret for å tilby Vg3 i skole til søkere som har lovfestet rett til videregående opplæring og som ikke har fått tilbud om læreplass innen 1. september.

Fylkeskommunens ansvar for formidling er i dag regulert relativt tydelig i forskrift til opplæringsloven § 6A-6, som blant annet sier at «[f]ylkeskommunen pliktar å formidle søkjarane med ungdomsrett til lærebedrifter det er inngått avtaler om læreplass med».

29.2.1.6 Rett til å fullføre et yrkesfaglig opplæringsløp, men ikke rett til læreplass

Retten til videregående opplæring innebærer en rett til tre års heltids videregående opplæring, eventuelt lengre hvis læreplanen fastsetter lengre opplæringstid. Normalordningen for yrkesfaglig opplæring er to år i skole og to år i bedrift, hvor ett av årene i bedrift regnes som opplæring, og ett av årene regnes som verdiskaping. Innen de yrkesfaglige utdanningsprogrammene forutsetter de fleste Vg3-læreplanene opplæring i bedrift. Det er imidlertid ingen lovfestet rett til læreplass.

Opplæringsloven § 3-3 femte avsnitt sier at dersom fylkeskommunen ikke kan formidle opplæring i bedrift til dem som ønsker slik opplæring, må også bedriftsdelen av opplæringen skje i skole. Dette er ikke mulig for praksisbrevkandidater; andre setning i avsnittet slår fast at disse skal få bedriftsdelen av opplæringen i bedrift.

Forskrift til opplæringsloven § 6A-6 sier at fylkeskommunen skal formidle søkere med ungdomsrett til læreplass. Videre følger det av forskriften § 6A-9 at fylkeskommunen skal tilby opplæring i skole til søkere har som har rett til opplæring etter opplæringsloven § 3-1, men som ikke har fått tilbud om læreplass innen 1. september. Elever som har gjennomført Vg2 på et yrkesfaglig utdanningsprogram, har rett til å fortsette opplæring i et fag som bygger på det programområdet de har gjennomført. Retten til videregående opplæring kan dermed sies å innebære en rett til å fullføre et yrkesfaglig opplæringsløp, men det er ingen rett til å få bedriftsdelen av opplæringen i bedrift.

Læretiden strekker seg som regel over to år, der det ene året skal regnes som opplæring, og det andre som verdiskaping. De elevene som ikke får læreplass, får derfor tilbud om å fullføre Vg3 i skole i løpet av ett år.

For å oppnå fag- eller svennebrev må eleven eller lærlingen bestå fag- eller svenneprøven. Det er like regler for prøven, og like krav til sluttvurderingen, uavhengig av om vedkommende har gått i lære eller fått Vg3 i skole, jf. forskrift til opplæringsloven kapittel 3, del VII. Det er de fylkeskommunale prøvenemndene som har ansvaret for utformingen av fag- og svenneprøven, jf. opplæringsloven § 4-8 og forskriften §§ 3-52 og 3-53. Prøven skal være tilpasset den tidsrammen som er fastsatt for prøven i læreplanen, slik at det er mulig for kandidaten å utføre et arbeid av god kvalitet.

29.2.2 Annet regelverk

29.2.2.1 Arbeidsmiljøloven

I opplæringsloven § 4-2 andre avsnitt er det klargjort at arbeidslivets regler gjelder for læreforhold. Arbeidsmiljøloven gjelder for virksomhet som sysselsetter arbeidstakere, jf. § 1-2. Lovens virkeområde gir ikke unntak for lærebedrifter. Lærlinger inngår arbeidsavtale med lærebedriften og er arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven, jf. § 1-8.

Arbeidsmiljølovens formål, jf. § 1-1, er å sikre trygge ansettelsesforhold og likebehandling i arbeidslivet. Loven har også som formål å sikre godt arbeidsmiljø og et inkluderende arbeidsliv. Arbeidsmiljøloven er en vernelov og er ufravikelig, jf. § 1-9.

29.2.2.2 Likestillings- og diskrimineringsloven

Likestillings- og diskrimineringsloven gjelder på alle samfunnsområder.

Lovens § 17 om universell utforming og § 22 om individuell tilrettelegging for arbeidssøkere og arbeidstakere gjelder også for lærebedrifter. Likestillings- og diskrimineringslovens regler om universell utforming bygger på et sektorprinsipp.353 Med dette vil den overordnede prinsipielle standarden gradvis kunne bli avløst av konkrete krav som blir nedfelt i sektorlovgivningen.

29.3 Kunnskapsgrunnlag

29.3.1 Historikk

Fag- og yrkesopplæringen har lange tradisjoner i Norge. Andre utvalg har tidligere gitt grundige historiske oversikter over fagopplæringen. Opplæringslovutvalget viser til den historiske oversikten i NOU 2008: 18 Fagopplæring for framtida (Karlsenutvalget) og til redegjørelsen i NOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert.354

29.3.2 Rapporter og undersøkelser

Forvaltningsrevisjoner på fag- og yrkesopplæringsfeltet

Riksrevisjonens undersøkelse av fagopplæring i bedrift (Dokument 3:6 (2012–2013))

Målet med undersøkelsen som omfattet perioden 2006–2012, var å vurdere i hvilken grad det legges til rette for at ungdom med rett til videregående opplæring får fagopplæring i bedrift av høy kvalitet. Blant revisjonens hovedfunn var:

• Tilgangen på læreplasser er ikke tilstrekkelig, noe som gir økt risiko for at mange ungdommer ikke fullfører fag- og yrkesopplæringen.

• Lærebedriftenes og fylkeskommunenes etterlevelse av opplæringslovens bestemmelser om kvalitetssikring og oppfølging av fagopplæringen er mangelfull.

• Det er svakheter i den statlige oppfølgingen av fagopplæringen når det gjelder å føre tilsyn, sikre styringsinformasjon og forvalte læreplanene.

Riksrevisjonens undersøkelse av styresmaktenes arbeid for å øke tallet på læreplasser (Dokument 3:12 (2015–2016))

Målet med undersøkelsen var å kartlegge hvorfor mange søkere fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer i videregående opplæring ikke får tilbud om læreplass. Hovedfunnene var:

• Opplæringstilbudet og formidlingen av søkere er ikke tilstrekkelig tilpasset behovet for arbeidskraft.

• Forhold ved opplæringen i videregående skole medvirker til at mange søkere ikke får læreplass.

• Det er lite kunnskap om bruk og virkning av lærekandidatordningen. Ordningen blir brukt svært ulikt av fylkeskommunene.

Blant Riksrevisjonens tilrådninger til Kunnskapsdepartementet var å

• vurdere hvordan virkemiddelbruken kan utvikles for å understøtte arbeidet i fylkeskommunen med dimensjonering av tallet på skoleplasser i yrkesfaglig opplæring, formidling av søkere og oppfølging og veiledning av lærebedrifter

• vurdere virkemidler og tiltak for å styrke nasjonalt og fylkeskommunalt arbeid med å rekruttere nye lærebedrifter og for at lærebedriftene skal se seg tjent med å ta inn flere lærlinger

• undersøke bruk og virkning av lærekandidatordningen

Rapporter om opplæringskontorene

PROBA-rapport 2016-10 om opplæringskontorenes rolle og finanisering

Rapporten ble utarbeidet på oppdrag fra NHO. Kjernen i oppdraget var å se på hvordan opplæringskontorene kan organiseres og finansieres for å øke kvaliteten på fagopplæringen og samtidig redusere kostnadene for bedriftene. Blant hovedfunnene var:

• Det er stor variasjon mellom opplæringskontorene når det gjelder antallet ansatte, antallet medlemsbedrifter, antallet fag eller bransjer de retter seg mot, og hvor mange lærlinger de har, både når det gjelder ordinære lærlinger, og når det gjelder dem med særskilte behov.

• Opplæringskontorene beholder i gjennomsnitt rundt 50 prosent av lærlingtilskuddet, selv om det er til dels stor variasjon mellom dem. 92 prosent av kontorenes inntekter kommer fra tilskuddet.

• Noen bedrifter synes ikke lærlingtilskuddet er av spesielt stor betydning, og trekker fram rekruttering eller samfunnsansvar som motivasjon for å ta inn lærlinger. Andre bedrifter er mer bevisste på størrelsen av lærlingtilskuddet, og er for eksempel ikke tilknyttet et opplæringskontor, fordi de ikke ser seg tjent med det.

• De fleste som er medlem av et opplæringskontor, er det fordi de har behov for assistanse i administreringen og oppfølgingen av lærlingen.

• Opplæringskontorene gjør både oppgaver som følger av vilkårene for lærlingtilskuddet, og oppgaver som synes å ligge utenfor. De fleste av kontorene opplyser at det er lærebedriftens krav som er mest styrende for arbeidsoppgavene opplæringskontoret påtar seg.

• Det er opplæringskontorene som i all hovedsak melder lærlingene opp til fag- eller svenneprøve, og som står for utfylling av lærekontrakt. Det er også vanlig at kontoret gjennomfører vurderingssamtale med lærlingen, utformer opplæringsplan og rapporterer til fylkeskommunen om opplæringen.

• Opplæringskontorene, bedriftene og representantene fra fylkeskommunene som er intervjuet, er i hovedsak positive til at opplæringskontorene har påtatt seg rollen som samfunnsaktør som binder skolen og arbeidslivet sammen, utover den direkte oppfølgingen av lærlingen. Det at opplæringskontoret påtar seg oppgaver utover oppfølgingen av lærlingen, framstår i stor grad som en ønsket utvikling.

NIFU-rapport 51/2014 om opplæringskontorenes rolle

Rapporten tar for seg opplæringskontorenes organisering, økonomi og rolle i fagopplæringssystemet. NIFU har foretatt en bred gjennomgang av hvordan opplæringskontorstrukturen har utviklet seg fra midt på 1990-tallet, og hvordan den ser ut i dag. Det handler om størrelse og utbredelse, men også om økonomi og oppgaveprioritering. I tillegg har NIFU sett på opplæringskontorenes plass i fagopplæringssystemet, særlig hvordan de relaterer seg til bedriftene og fylkeskommunen, men også til aktører som bransjene, partene i arbeidslivet og skolene. Noen av hovedfunnene i rapporten var:

• Opplæringskontorene ser ut til å ha blitt et uunnværlig ledd i formidlingen av lærlinger til bedrift. Det er variasjoner, men nesten alle kontorer tar et stort ansvar for å formidle lærlinger til sine fag. Avhengig av fagenes stilling, arbeider noen kontorer særlig med rekruttering av søkere, mens andre arbeider også med rekruttering av lærebedrifter. Totalt sett bidra kontorene betydelig til det som kan defineres som inntakskvalitet.

• Opplæringskontorene har tatt over oppgaver fagopplæringskontorene i fylkeskommunene tidligere gjorde. Dette er blant annet bedriftsbesøk og andre oppgaver knyttet til oppfølging og kvalitetssikring av opplæringen i bedrift. En del av oppgavene er felles for fagopplæringsadministrasjonen i fylkeskommunen og opplæringskontorer, for eksempel det å fortolke og besvare spørsmål om lov- og regelverk for bedriftene i det daglige.

• Til tross for store interne variasjoner mellom kontorene levner undersøkelsen liten tvil om at opplæringskontorene med sine om lag 1 000 årsverk har stor betydning for hvordan det norske fag- og yrkesopplæringssystemet fungerer i det daglige. På den ene siden utfører de sentrale oppgaver langs hele opplæringsløpet, som det er lite realistisk at fylkeskommunene eller skolene kan overta. På den annen side yter de en støtte som 80 prosent av lærebedriftene er villige til å si fra seg store deler av lærlingtilskuddet, for å motta.

Andre rapporter og undersøkelser

Fafo-rapport 2015:46 Godt, men ikke for godt. Evaluering av forsterket alternativ Vg3 for elever som ikke får læreplass

Undersøkelsen ble utført på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. Rapporten beskriver resultatene og erfaringene med forsøkene med forsterket alternativ Vg3-opplæring for elever som ikke får læreplass. Forsterket alternativ Vg3 kan ses som et virkemiddel for å få flere til å gjennomføre videregående opplæring. Forsøkene ble gjennomført i fem fylker blant elever som startet alternativ Vg3 i skoleåret 2013–2014.

Fafo konkluderer med at et forsterket tilbud kan få flere til å lykkes med å oppnå fagbrev gjennom et alternativt Vg3-tilbud. Kartleggingen gir ikke entydig kvantitativt belegg for at flere lykkes, men aktørenes oppfatninger peker i denne retningen. Samtidig må denne gevinsten avveies mot potensielle ulemper for fagopplæringen som helhet:

• For fagopplæringen som helhet er det avgjørende at et alternativt Vg3-tilbud ikke undergraver lærlingordningen og svekker arbeidet med å skaffe læreplasser. Alternativ Vg3 må ikke friste bedriftene til å tilby ulønnede praksisplasser framfor læreplasser. Elever bør ikke velge alternativ Vg3 framfor å forsøke å få læreplass, og alternativ Vg3 bør ikke være en hvilepute for fylkeskommuner og skoler.

• Alternativ Vg3 har klare svakheter sammenlignet med læreplass, blant annet ser man at bedriftene tar et annet ansvar for opplæringen og den faglige framdriften til en lærling enn en praksiselev. Hvis alternativ Vg3 skulle vinne plass på bekostning av læreplasser, svekkes fagopplæringens forankring i arbeidslivet.

• Hvilken linje fylket skal følge for alternative Vg3-tilbud, bør forankres hos arbeidslivets organisasjoner, blant annet når det gjelder hva som skal til for at alternativ Vg3 bør tilbys, og hvilke kriterier opplæringen må tilfredsstille for å være akseptabel for arbeidslivet.

NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring (Stoltenbergutvalget)

I rapporten viser utvalget til Fafos evaluering av Vg3 i skole. Utvalget mener at alternativ Vg3 i skole er et så lite benyttet og lite meritterende tilbud at retten til videregående opplæring reelt sett vanskelig kan anses som innfridd for de elevene som ikke får læreplass. Dette er noe av bakgrunnen for at utvalget foreslår en rett til læreplass.

Stoltenbergutvalget foreslår en lovfestet rett til læreplass for elever som har fullført og bestått Vg2. Utvalget erkjenner at det er krevende å pålegge private bedrifter en plikt til å ta inn lærlinger, og foreslår at det er fylkeskommunen som må være pliktsubjektet. Utvalget foreslår at fylkeskommunen får en plikt til å inngå kontrakter med opsjon på læreplasser, og at staten bør kreve at fylkeskommunene har opsjoner på minst 50 prosent av læreplassene ved opptak til Vg1. En slik ordning vil ha konsekvenser både for bedriftene og for fylkeskommunenes dimensjonering og mulighet til å etterleve regelverket. Utvalget foreslår derfor samtidig at det innføres seks måneders prøvetid for alle lærlinger over 18 år, at retten til læreplass kan oppfylles ved tilbud om andre fag enn det vedkommende har søkt på, og at læreplassen kan ligge i et annet fylke eller et annet EØS-land (med samme vilkår). Stoltenbergutvalget foreslår også at fylkeskommunene skal kunne søke dispensasjon fra plikten til å tilby elever plass på ett av tre utdanningsprogrammer på Vg1, for å sikre læreplass til alle.

NIFU-rapport 2018:8 Jeg vet ikke hva alternativet skulle vært

På oppdrag fra Utdanningsdirektoratet har NIFU gjort en evaluering av lærekandidatordningen. Evalueringen viste at hovedinntrykket er at de fleste er positive til ordningen og mener dette er en ordning det er behov for. Et annet funn var at målgruppen for ordningen defineres ulikt, og at det er stor variasjon i bruk av ordningen. Eksempelvis var det ett år 320 lærekandidater i Østfold, mens det var 37 i Oslo.

29.3.3 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Utdanningsforbundet har gitt et generelt innspill om at retten til videregående opplæring må styrkes. Forbundet viser i denne sammenheng blant annet til at tidsavgrensningen på tre år rammer elever som ikke får læreplass. Videre mener forbundet at tilbudet til elever som ikke får læreplass må styrkes, og at dagens Vg3 i skole må utvides til et toårig praksisbasert skoleløp. Utdanningsforbundet mener at fylkeskommunen bør ha plikt til å opprette alternative tilbud «med så stort innslag av praksisopplæring i bedrift som mulig».

For øvrig har Utdanningsforbundet gitt følgende innspill:

• Norges tilslutning til ILO-konvensjon 142 må synliggjøres i opplæringsloven.

• Alle opplæringsordningene bør reguleres som alternative ordninger og opplæringsløp. Regulering av ordningene er viktig for å kvalitetssikre og synliggjøre tilbudene.

• Regelverket må tydeliggjøre fylkeskommunenes ansvar for å skaffe elever læreplass.

• Det er behov for tydeligere regulering av opplæringskontorenes rolle og arbeidsoppgaver og hvordan disse skal fordeles mellom kontoret og medlemsbedriftene. Det bør også klargjøres at fylkeskommunene ikke kan delegere sitt ansvar til opplæringskontorer.

• Lærlingene må ha rett til å få opplæring av kvalifiserte instruktører, og regelverket bør stille tydeligere krav til at faglige ledere, instruktører og prøvenemndsmedlemmer deltar i opplæringstilbud.

• Dersom en lærling blir stående uten læreplass fordi virksomheten ved lærebedriften stanser, og fylkeskommunen ikke klarer å finne ny tilfredsstillende læreplass, bør lærlingen ha rett til å gå inn i et opplæringsløp i regi av en skole med mål om fag- eller svennebrev.

• Det bør lovfestes at yrkesopplæringsnemnda skal speile det nasjonale partssystemet for representasjon i SRY. De råd, nemnder, utvalg og grupper som er omtalt i kapittel 12 i opplæringsloven, er bærebjelkene i trepartssamarbeidet og må fortsatt reguleres i loven. Dersom trepartssamarbeidet ikke reguleres i opplæringsloven, kan det være fare for at samarbeidet forvitrer, eller at det oppstår strid om hvilke parter som er omfattet, og hvilke saker myndighetene må drøfte med partene.355

Andre

Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY) har blant annet gitt innspill om at de ulike opplæringsordningene i fag- og yrkesopplæringen er ulike, og at de derfor ikke kan slås sammen for å forenkle og redusere antallet kandidatbetegnelser. Samtidig mener rådet at en mulighet kan være å skille i loven mellom løp som gir fullt fagbrev og løp som kun gir delkvalifikasjon. SRY har også uttrykt ønske om en klargjøring og tydeliggjøring av fylkeskommunens ansvar for å skaffe læreplass og gode alternativer når det ikke er mulig.

Faglig råd for elektrofag har gitt innspill om at det bør stilles samme krav for alle til å gå opp til fagprøve. Rådet viser her til blant annet opplæringstid, eksamen i fellesfag og yrkesteoretisk eksamen på Vg3-nivå. Rådet ønsker at utvalget gjennomgår de ulike opplæringsordningene.356

I møte med utvalget pekte Sogn og Fjordane fylkeskommune på flere utfordringer med praksisbrevkandidatordningen. Fylkeskommunen mener at ordningen har en problematisk innretning med tanke på søking og ansvaret for å skaffe læreplass. Fylkeskommunen mener det ikke er behov for ordningen, da lærekandidatordningen dekker behovet. Den uttalte dessuten at det er vanskelig å skille klart mellom «de som vil men ikke kan og de som kan men ikke vil».

29.4 Utvalgets vurdering

29.4.1 Regelverkets oppbygning og struktur

29.4.1.1 Innplassering i loven og bruk av fellesbenevnelser

Fag- og yrkesopplæringen har lange tradisjoner i Norge. Denne opplæringen er i dag en integrert del av den videregående opplæringen. Om lag halvparten av elevene som startet i videregående opplæring skoleåret 2017–2018, startet på et yrkesfaglig utdanningsprogram.357 Fag- og yrkesopplæringen er dermed en sentral del av den videregående opplæringen.

For den delen av fag- og yrkesopplæringen som gis i skole, er det ingen grunn til at det skal gjelde andre regler enn for øvrig videregående opplæring. Utvalget foreslår derfor å videreføre dagens regler, som innebærer at det er ett sett med regler for all opplæring som gis i skole.

Fagopplæringen karakteriseres av at læreplanen forutsetter læretid i bedrift. Denne delen av opplæringen skiller seg vesentlig fra den øvrige videregående opplæringen. Utvalget foreslår derfor at den videregående opplæringen i bedrift fremdeles skal reguleres i et eget kapittel i loven. Det særegne ved fagopplæringen er at forholdet også reguleres av arbeidslivets regler. Ett spørsmål er om det er hensiktsmessig med særregulering i opplæringsloven, eller om arbeidslivets regler bør gjelde fullt ut.

Dagens reguleringsteknikk der alle opplæringsordningene og kandidattypene nevnes i relevante bestemmelser, gjør loven vanskeligere å lese og bidrar til en mer uoversiktlig lov. Utvalget erfarer at det hersker en god del forvirring om hva som ligger i de ulike opplæringsordningene og kandidattypene. Det er krevende å sette seg inn i terminologi og ordninger.

Utvalget mener dette gir grunn til å vurdere begrepsbruken nærmere. For opplæring i skole er det bare brukt ett begrep, «elev». Det er gjenkjennbart for leseren og gir en oversiktlig regulering. Selv om alle kalles «elever», er det ulike regler som gjelder for ulike elever i ulike situasjoner. For eksempel kan en elev ha krav på spesialundervisning, jf. dagens § 5-1.

Det er gode argumenter for at det bør være den samme tilnærmingen for opplæring i bedrift. Utvalget foreslår at loven benytter «lærling» som fellesbenevnelse for alle som får fagopplæring i bedrift. Dette er den klart mest brukte ordningen i dag, og er godt kjent.358

Utvalget har ikke vurdert innholdet i eller behovet for de ulike opplæringsordningene, og legger til grunn at ordningene fortsatt kan eksistere, og at disse i så fall bør reguleres i forskrift til opplæringsloven. Utvalget foreslår derfor at det i loven inntas en hjemmel for departementet til å gi forskrift om hvilke tilbud som kan gis, og omfanget av den videregående opplæringen i bedrift. Forskriftshjemmelen kan benyttes til å regulere særordninger. Eksempelvis mener utvalget at § 4-6 andre avsnitt siste setning i dagens lov om bortfall av kontrakt om fagbrev på jobb, er en særregulering som er best egnet i forskrift. Utvalget mener at en vid forskriftshjemmel kan være hensiktsmessig for å sikre at det fremdeles kan være flere ulike opplæringsordninger. Samtidig understreker utvalget at trepartssamarbeidet vil gi en riktig og naturlig avgrensning av hjemmelens rekkevidde.

I forskriftsgjennomgangen som vil følge en ny opplæringslov, bør departementet vurdere om det fortsatt er behov for alle de ulike ordningene og benevnelsene. Det bør være en god grunn til at man velger andre benevnelser enn lovens, som vil være «lærling». Utvalget viser i denne sammenheng til at kunnskapsgrunnlaget gir særlig grunn til å se på lærekandidatordningen.

Etter utvalgets vurdering er det sterke argumenter for ikke å bruke benevnelsen «lærekandidat». Det ligger i selve uttrykket at det er tale om en person som av ulike årsaker ikke kan nå alle kompetansemålene i lærefaget. Utvalget viser til at det til sammenligning er slik at alle ungdommer i studieforberedende løp omtales som «elever», uavhengig av om man har spesialundervisning eller ikke, og uavhengig av om man skal ha opplæringsmål som avviker fra læreplanen i faget. Etter utvalgets vurdering er det like lite akseptabelt å bruke «lærekandidat» som det ville vært å bruke termen «spesialelev». Dersom det er nødvendig å skille på sluttkompetansen, er det en løsning å bruke ulike betegnelser på den.

Utvalget har som nevnt ikke vurdert innholdet i eller behovet for de ulike opplæringsordningene. Utvalget bemerker at det fremdeles bør være adgang til å inngå kontrakt om opplæring med andre mål enn fag- og svenneprøve som sluttvurdering. Utvalgets forslag til regulering utelukker ikke at det kan inngås slike kontrakter. Utvalget forutsetter for øvrig at det kan gis nærmere regler om innholdet i kontrakten i forskrift.

Dagens regler bruker ulike betegnelser for de kontraktene som inngås om fagopplæring. Utvalget mener det er grunn til å forenkle regelverket også på dette punktet. Utvalget foreslår at det bare brukes én benevnelse på de kontraktene som inngås om fagopplæring. Etter utvalgets vurdering kan det i mange tilfeller være tilstrekkelig å vise til «kontrakt», men foreslår at dette utvides til «kontrakt om opplæring» der det er nødvendig å tydeliggjøre at det ikke er snakk om arbeidsavtalen.

Det er i dag også ulike navn på prøvene og på den dokumentasjonen man får utskrevet innenfor fagopplæringen. Utvalget har i kapittel 16 foreslått en generell bestemmelse om vurdering i videregående opplæring, som inkluderer en hjemmel til å fastsette forskrifter om prøver og dokumentasjon. Etter utvalgets vurdering er det ingen grunn til at opplæringsloven skal ha mer detaljerte regler om de ulike prøvene og de ulike formene for dokumentasjon innenfor fagopplæringen. I noen tilfeller vil det likevel være behov for å vise til de prøvene som avlegges, og den dokumentasjonen som skal utstedes. Utvalget foreslår at loven benytter «prøve» og «dokumentasjon» som fellesbenevnelse for hele fag- og yrkesopplæringen. Det vil etter utvalgets vurdering være tilstrekkelig at de nærmere grensedragningene og ulike variasjonene framgår av forskrift.

29.4.1.2 Særlig om lærekandidatordningen

Som det går fram av drøftingen ovenfor, mener utvalget at det er gode grunner for at departementet vurderer behovet for lærekandidatordningen og eventuelt om det bør brukes andre benevnelser. I denne sammenhengen vil utvalget også oppfordre departementet til å vurdere regelverket i lys av FN-konvensjonen om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Det finnes i dag en tilskuddsordning for bedrifter som tar inn lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med særskilte behov eller svake norskferdigheter og kort botid, men det er i dag kun lærekandidatene som har rett til spesialundervisning innenfor fag- og yrkesopplæringen. Etter CRPD art. 24 skal partene blant annet sikre «et inkluderende utdanningssystem på alle nivåer», «at mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke stenges ute fra det allmenne utdanningssystemet på grunn av nedsatt funksjonsevne», og «at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til inkluderende, god og gratis grunnutdanning og videregående opplæring i sitt lokalsamfunn, på lik linje med andre». På denne bakgrunn mener utvalget at det er grunn for departementet til å vurdere om regelverket bør endres på bakgrunn av konvensjonen.

29.4.1.3 Arbeidslivets regler

Generelt

Lærlinger er arbeidstakere i lærebedriften, og utvalget mener derfor det bør være gode grunner dersom opplæringsloven skal ha regler som gjelder parallelt med arbeidslivets regler. Særlig relevant for et lærlingforhold er arbeidsmiljøloven og yrkesskadeforsikringsloven. Begge lovene har som formål å sikre arbeidstakere og regulere forhold mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Etter utvalgets vurdering bør opplæringsloven som hovedregel ikke ha regler som er i konflikt med, kommer i tillegg til eller er til erstatning for arbeidslivets alminnelige regler.

Etter utvalgets vurdering bør opplæringsloven som hovedregel ikke ha regler som berører arbeidsforholdet mellom lærlingen og lærebedriften. Dette bør som utgangspunkt reguleres av arbeidslivets regler. Det er derimot naturlig og nødvendig at opplæringsloven har regler som berører forholdet mellom lærling og fylkeskommune og mellom lærebedrift og fylkeskommune.

Forbud mot plagg som helt eller delvis dekker ansikt

Forbudet mot bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet, gjelder i dag også for lærlinger som får opplæring i bedrift, jf. § 9-7 andre avsnitt. I motsetning til hva som er tilfellet for elever, gir ikke opplæringsloven hjemmel for reaksjoner overfor lærlinger ved brudd på forbudet. For lærlinger som bryter forbudet, vil det derfor kun være aktuelt med arbeidsrettslige reaksjoner. Dersom den nye opplæringsloven skal gi fylkeskommunen hjemmel til å ilegge reaksjoner overfor lærlinger, er det bare heving av kontrakten om opplæring som kan være en aktuell reaksjon. Øvrige reaksjoner vil være knyttet til arbeidsforholdet mellom lærlingen og lærebedriften, og må følge av arbeidsrettslige regler.

Etter utvalgets vurdering vil heving av kontrakten om opplæring være en uforholdsmessig reaksjon sammenlignet med reaksjoner som kan fastsettes for elever. Dette taler imot at forbudet mot ansiktsdekkende plagg skal gjelde for lærlinger. Videre er det klart at det langt på vei ligger innenfor arbeidsgivers styringsrett å gi regler om blant annet bekledning på arbeidsplassen. Etter utvalgets vurdering bør det være opp til den enkelte lærebedrift å vurdere om det er forhold ved arbeidsplassen og virket som lærebedrift som gir saklig grunn til å ha et forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet. Utvalget foreslår derfor at forbudet mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, ikke videreføres for lærlinger.

Tilpasning og tilrettelegging av opplæringen

Etter dagens regler har lærekandidater rett til spesialundervisning. Utvalget mener det er grunn til å vurdere om denne retten kan ivaretas av likestillings- og diskrimineringsloven. Det gjelder særlig kapittel 3 om universell og individuell tilrettelegging. I kapitlet stilles det krav til universell utforming (§§ 17 og 18), og individuell tilrettelegging for elever (§ 21) og arbeidstakere (§ 22). I sum gir disse bestemmelsene et godt rettighetsvern for lærlinger i bedrifter.

Da kravet om individuell tilrettelegging ble tatt inn i den dagjeldende diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, ble det lagt til grunn at forslaget ikke gikk like langt i å slå fast rettigheter som spesialundervisning etter opplæringsloven, fordi opplæringsloven ikke har begrensninger i form av et rimelighetskrav og en uforholdsmessighetsvurdering. Denne forskjellen har nok lite om noe å si i praksis. Dagens lærekandidatordning innebærer særskilt tilrettelagt opplæring, men det er ingen rett til å bli lærekandidat. Lærekandidaten har heller ingen rett til spesialundervisning i verdiskapingsdelen av læreforholdet. Hvordan tilrettelegging av arbeidsplassen skal være for personer med funksjonsnedsettelse, må være en viktig del av den generelle dialogen mellom arbeidsgiverorganisasjonene og utdanningsmyndighetene. For å få bedrifter til å ta imot lærlinger med funksjonsnedsettelser er det nødvendig med gode støtteordninger. Dersom det ikke finnes læreplass, vil opplæringen gis i skole, og da får disse elevene den samme retten til individuelt tilrettelagt opplæring som andre elever. Med andre ord har fylkeskommunene lite å spare på ikke å legge til rette for gode ordninger i samarbeid med lærebedriftene.

Utvalget forutsetter at lærlinger med behov for individuell tilrettelegging vil få det selv om ordningen gis et annet navn. Utvalget viser til tilskuddsordningen for lærlinger med særskilte behov mv. og forutsetter at fylkeskommunene vil benytte denne og andre ordninger for å søke å gi opplæring i bedrift også for ungdom med behov for tilrettelegging på arbeidsplassen. Utvalget mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å videreføre retten til spesialundervisning for lærekandidater i den nye loven.

29.4.2 Lærlingenes rettigheter og plikter

29.4.2.1 Om stillingsvern og heving av kontrakt om opplæring

Generelt om forholdet mellom opplæringsloven og arbeidsmiljøloven

Det følger av dagens § 4-2 andre avsnitt andre setning at dersom lærekontrakten og arbeidskontrakten er inngått mellom de samme partene, kan ikke arbeidskontrakten sies opp med mindre lærekontrakten heves etter opplæringsloven § 4-6. Bestemmelsen innebærer at arbeidsmiljølovens ordinære regler om stillingsvern ikke kommer til anvendelse i slike tilfeller.

Utvalget bemerker at lovens forarbeider gir tvil om hvorvidt lovgivers intensjon har vært å sette arbeidsmiljølovens regler om stillingsvern til side, og å skille i oppsigelsesvernet mellom lærlinger som har lærekontrakt direkte med lærebedriften, og dem som har inngått kontrakt med et opplæringskontor. Utvalget viser i denne sammenheng til redegjørelsen for aktuelle forarbeider, gitt i lagmannsrettsdommen LF-2009-137181.

Etter utvalgets forslag vil ikke opplæringskontorer lenger kunne godkjennes som lærebedrifter, se kapittel 29.4.3.2. Dette innebærer at alle kontrakter om opplæring skal inngås med lærebedriften, og at kontrakten om opplæring og arbeidskontrakten inngås mellom de samme partene. Denne problemstillingen vil dermed ikke gjøre seg gjeldende framover.

Når utvalget prinsipielt mener at læreforholdet først og fremst skal reguleres av arbeidslivets regler, tilsier dette som utgangspunkt at arbeidsmiljølovens regler om stillingsvern bør gjelde for både arbeidsavtalen og kontrakten om opplæring. Utvalget erkjenner imidlertid at heving av kontrakten om opplæring har sider som er knyttet til den enkeltes rettigheter etter opplæringsloven. Fordi heving må anses å innebære tap av rettigheter, bør det fattes enkeltvedtak, noe som blant annet innebærer at kandidaten har klagerett. Etter utvalgets vurdering er dette hensyn som taler for at heving ikke bør overlates til arbeidsrettslige regler, men fremdeles reguleres i opplæringsloven. Utvalget mener dessuten at fylkeskommunen fremdeles bør fatte vedtak i saken. Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å se i hvilke tilfeller dagens regler åpner for heving, men arbeidsforholdet ikke kan avsluttes etter de ordinære stillingsvernsreglene i arbeidsmiljøloven. Etter utvalgets vurdering bør ikke arbeidsavtalen kunne sies opp uten at kontrakten om opplæring kan heves. Utvalget foreslår derfor at opplæringsloven fullt ut skal regulere opphør av både arbeidsavtalen og lærekontrakten.

Særlig om oppsigelsesvern for lærlinger over 21 år

Hovedregelen er at arbeidsmiljølovens regler om prøvetid og oppsigelse ikke gjelder for lærlinger og lærekandidater. I stedet er det opplæringslovens regler om heving av lærekontrakter og opplæringskontrakter som er avgjørende for når arbeidsavtalen kan sies opp. Fra denne hovedregelen er det i dagens opplæringslov § 4-5 tredje avsnitt gjort unntak for lærlinger og praksisbrevkandidater som er over 21 år, og som inngår lærekontrakt eller opplæringskontrakt med full opplæring i bedrift. For disse lærlingene og praksisbrevkandidatene er det fastsatt at det skal avtales prøvetid på seks måneder, og at kontrakten kan sies opp innenfor prøvetiden etter arbeidsmiljølovens regler. Videre er det fastsatt at dette gjelder uavhengig av om det faktisk er avtalt prøvetid eller ikke.

Etter utvalgets vurdering er hensikten med dagens § 4-5 tredje avsnitt at lærlinger og praksisbrevkandidater over 21 år ikke skal ha samme beskyttelse mot å miste læreplassen som dem under 21 år, og at de kan sies opp etter arbeidsmiljølovens alminnelige regler innenfor en periode på seks måneder. Utvalget mener det er rimelig at lærlinger med ungdomsrett skal ha et sterkere vern, og foreslår at regelen videreføres. Utvalget foreslår imidlertid en omformulering hvor dette kommer tydeligere fram. Etter forslaget vil det ikke lenger være noe krav om prøvetid, men oppsigelsesreglene for prøvetid vil gjelde for de første seks månedene av læreforholdet.

Etter dagens regler gjelder bestemmelsen om prøvetid kun for lærlinger og praksisbrevkandidater over 21 år. Utvalget bemerker at «full opplæring i bedrift» henviser til at man får all programfagsopplæringen i bedrift, såkalt 0 + 4-løp. Hensynet til både bedriftens virksomhet og opplæringen til lærlingen tilsier at det bør være regler om prøvetid i disse tilfellene. Utvalget er ikke kjent med at slike løp er utbredt for lærekandidater. Det er uansett vanskelig å se tungtveiende grunner for at lærekandidater ikke skal være omfattet av bestemmelsen.

I dagens § 4-5 tredje avsnitt er de særlige reglene om oppsigelse omtalt som at «læreforholdet» kan sies opp etter reglene i arbeidsmiljøloven uavhengig av hevingsreglene i opplæringsloven. Etter utvalgets vurdering er denne formuleringen upresis. Det er arbeidsavtalen som sies opp etter reglene i arbeidsmiljøloven. Poenget er at reglene om heving av kontrakter om opplæring i opplæringsloven ikke er til hinder for at arbeidsavtalen kan sies opp etter reglene i arbeidsmiljøloven, når det gjelder lærlinger og praksisbrevkandidater over 21 år. Kontrakten om opplæring vil i slike tilfeller også falle bort. Utvalget foreslår å klargjøre dette i lovteksten.

Heving etter ønske fra lærlingen

Etter dagens regler er en av hevingsgrunnene at lærlingen sier ifra at det vil være en «urimeleg ulempe» å fortsette ut kontraktstiden, jf. § 4-6 tredje avsnitt bokstav c. Bestemmelsen er en videreføring fra den tidligere fagopplæringsloven § 16. I forarbeidene til denne bestemmelsen står det at «[p]unkt 3 dekker først og fremst heving av velferdsgrunner, for eksempel at lærlingen av private grunner må søke seg over i annet arbeid, at flytting av bedriften gjør det til en urimelig belastning å følge med til det nye sted osv».359

Fagopplæringsloven § 16 var basert på forslaget i NOU 1978: 30 Om lærlinglov. Utvalget foreslo en noe mer konkret bestemmelse. Om heving var det blant annet foreslått at et av vilkårene skulle være at «lærlingen av velferdsgrunner må flytte til et annet sted og dette i vesentlig grad vanskeliggjør lærlingens fortsettelse av læreforholdet». Det går fram av Ot.prp. nr. 6 (1979–80) at departementet valgte en mer «generell utforming», men departementet sier ingen ting om at det med dette ønsket en annen terskel.

Etter utvalgets vurdering er det naturlig å tolke forarbeidene i retning av at det er tenkt en form for terskel for når læreforholdet kan heves etter ønske fra lærlingen, men det gis få holdepunkter for hvor terskelen ligger, utover at det siktes til «velferdsgrunner». Utvalget stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig å oppstille en terskel for når ønsket fra lærlingen selv vil være godkjent som hevingsgrunn. Dersom lærlingen har velferdsmessige årsaker som tilsier at det blir vanskelig å fortsette læreforholdet, vil det være rimelig å anta at læreforholdet vil kunne heves med grunnlag i et av lovens øvrige alternativer. Først og fremst vil slike tilfeller trolig løses ved at lærlingen og lærebedriften blir enige om å si opp læreforholdet og avslutte arbeidsavtalen. Etter utvalgets vurdering vil det uansett trolig være få velferdsmessige tilfeller som vil dekkes av «urimelig ulempe for lærlingen», men som ikke også dekkes av «ute av stand til å halde fram i læreforholdet», jf. bokstav b. Endelig mener utvalget at det kan synes unødvendig å ha en terskel, all den tid et avslag på heving på dette grunnlaget kan føre til at forholdet istedenfor blir hevet etter bokstav a på et senere tidspunkt. Utvalget vil derfor foreslå at det ikke skal være en terskel for heving av kontrakten om opplæring der det er etter ønske fra lærlingen.

Saksbehandlingen ved heving

I dagens § 4-6 tredje avsnitt står det at lærekontrakter og opplæringskontrakter kan heves etter «samtykke» fra fylkeskommunen i tilfeller der partene ikke er enige om heving. Ordlyden gir inntrykk av at den ene parten kan heve kontrakten med samtykke fra fylkeskommunen, mens paragrafens fjerde, femte og sjette avsnitt synes å forutsette at det er fylkeskommunen som vedtar heving. For å oppnå bedre sammenheng foreslår utvalget å klargjøre i loven at det er fylkeskommunen som vedtar heving i slike tilfeller. Ved at fylkeskommunen skal vedta heving, vil rettssikkerhetsgarantier som gjelder for forvaltningsvedtak, komme til anvendelse.

Dersom lærebedriften krever heving, følger det av dagens regler at lærlingen skal få anledning til å forklare seg muntlig for den som skal fatte vedtaket, før det fattes vedtak i saken, jf. § 4-6 femte avsnitt. Etter utvalgets vurdering er det lite hensiktsmessig å særregulere saksbehandling ved heving av kontrakter om opplæring. Vedtak om heving er enkeltvedtak og forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelse. Forvaltningsloven gir ingen ubetinget rett til å uttale seg muntlig og direkte overfor den eller dem som skal fatte vedtaket.360 Etter utvalgets vurdering er det ikke argumenter som taler for at det skal være andre regler for lærlinger enn for elever, og at lærlinger skal ha en sterkere rett enn hva som følger av forvaltningslovens alminnelige regler. Utvalget foreslår derfor at opplæringsloven ikke gir regler om saksbehandlingen ved hevingssaker. Det betyr at forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler vil gjelde fullt ut også for hevingssaker. Prinsippet om barnets beste og retten til å ytre seg følger av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen.

I dagens § 4-6 fjerde avsnitt første setning er det fastsatt at fylkeskommunen avgjør når læreforholdet skal ta slutt, i de tilfellene fylkeskommunen vedtar heving. Etter utvalgets vurdering er dette en unødig regulering. Dersom fylkeskommunen kan vedta at en kontrakt skal heves, vil det ligge innenfor denne vedtaksmyndigheten å beslutte fra hvilket tidspunkt effekten av hevingen skal inntre. Utvalget foreslår at dagens § 4-6 fjerde avsnitt første setning ikke videreføres.

29.4.2.2 Tilgang til PP-tjenesten

Dagens § 4-2 fjerde avsnitt sier at «lærlingar, praksibrevkandidatar og lærekandidatar skal ha same tilgang på pedagogisk-psykologisk teneste som elevar i vidaregåande skole». Bortsett fra regler om spesialundervisning er det ikke fastsatt regler for hvilken tilgang elever i videregående opplæring skal ha til pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten).

Etter utvalgets vurdering framstår det som uklart hva retten etter dagens § 4-2 fjerde avsnitt innebærer. Med utgangspunkt i bestemmelsens forarbeider er det nærliggende å legge til grunn at departementet ved innføringen mente å gi lærlinger en tilgang til PP-tjenesten, men ikke en rett til spesialundervisning eller ande sosialpedagogiske tiltak.361 Det er ikke klargjort i forarbeider eller etterfølgende tolkninger hva som reelt sett ligger i lærlingenes tilgang til PP-tjenesten. Etter utvalgets oppfatning er hensikten med bestemmelsen å sikre at lærlinger får sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten når dette er påkrevd, på lik linje med elever i skolen. Lærlinger og praksisbrevkandidater har i dag ikke rett til spesialundervisning, men det finnes andre regler som forutsetter sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten. For eksempel er det i forskrift til opplæringsloven § 3-44a fastsatt at lærlinger på visse vilkår kan få fritak fra krav til fellesfag dersom det foreligger en sakkyndig vurdering.

Utvalget har i forslag til § 10-12 videreført reguleringen i dagens lov § 5-6 som sier at PP-tjenesten skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndige vurderinger i alle tilfeller der det er påkrevd etter lov eller forskrift. Etter dette mener utvalget at lærlinger vil ha rett til å få vurdering fra PP-tjenesten selv om de ikke har en lovfestet rett til tilgang på PP-tjenesten. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen ikke videreføres.

29.4.3 Lærebedrifter

29.4.3.1 Krav om godkjenning

Utvalget mener det fremdeles må være krav om godkjenning for å kunne gi opplæring til lærlinger. Etter dagens regler skal fylkeskommunen godkjenne opplæringskontor, opplæringsringer og lærebedrifter, herunder hver enkelt bedrift som inngår i et samarbeid i form av et opplæringskontor eller en opplæringsring. Fylkeskommunen skal også godkjenne den enkelte lærekontrakten. Etter utvalgets vurdering framstår en slik tredobbel godkjenning som unødvendig for å sikre kvalitet i fagopplæringen og at mottakerne av opplæringen får oppfylt sine rettigheter.

Utvalget mener kravet om godkjenning av den enkelte lærebedriften og den enkelte kontrakten om opplæring bør videreføres. Dersom flere bedrifter samarbeider om opplæring, bør det som i dag være krav om at det framgår av kontrakten hvem som er ansvarlig for de ulike delene av opplæringen etter den fastsatte læreplanen eller den individuelt fastsatte opplæringsplanen. Det bør derfor være mulig at fylkeskommunen ved godkjenning av lærebedrifter er tydelig på om bedriften er godkjent for å gi opplæring etter læreplanen i sin helhet, eller kun for opplæring i deler av den. Ved godkjenning av lærekontrakter må det oppgitte opplæringsansvaret til lærebedriften vurderes i lys av den godkjenningen bedriften har fått som lærebedrift. Etter dette mener utvalget at det vil være unødvendig å forhåndsgodkjenne bedriftssamarbeid. Dersom det likevel er ønskelig å åpne opp for nærmere regulering av godkjenningen av lærebedrifter, er dette ivaretatt ved at forskriftshjemmelen om nærmere godkjenningsregler videreføres i forslaget.

Etter dagens regler er det en forutsetning for godkjenning at lærebedriften er faglig vurdert av yrkesopplæringsnemnda (y-nemnda). Det står i § 4-3 første avsnitt siste setning at fylkeskommunen skal legge avgjørende vekt på y-nemndas vurdering før det fattes vedtak i saker om godkjenning av lærebedrift. Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre bestemmelsen, men foreslår at y-nemndas vurdering ikke skal tillegges avgjørende, men stor vekt. Se nærmere redegjørelse i kapittel 29.4.5.4.

29.4.3.2 Særlig om opplæringskontor

Etter dagens regler kan opplæringskontorer godkjennes som lærebedrift, og reglene for lærebedrifter gjelder fullt ut. Ettersom opplæringskontorene godkjennes som lærebedrift, tilsier lovens ordlyd at lærebedriftenes plikter i utgangspunktet ligger til opplæringskontorene. Ifølge Ot.prp. nr. 41 (2006–2007) skal ikke de underliggende bedriftene regnes som lærebedrifter når de samarbeider gjennom et opplæringskontor, men som medlemsbedrifter i opplæringskontorene.

Det er ikke gitt at alle reglene om lærebedriftens rettigheter og plikter også passer for opplæringskontorer. Eksempelvis kan det spørres om opplæringskontoret kan oppfylle en plikt til å tilrettelegge produksjonen og opplæringen slik at lærlingen kan nå kompetansemålene i læreplanene. Tilsvarende er det uklart i hvilken grad opplæringskontoret kan skape et godt arbeids- og læringsmiljø for den enkelte. Gitt lovens ordlyd og uttalelsene i forarbeidene om at de underliggende bedriftene ikke er lærebedrifter, er det tvilsomt om disse pliktene også kan sies å påligge enkeltbedriftene der opplæringen faktisk foregår.

Kunnskapsgrunnlaget viser at opplæringskontorene over tid har fått en sentral rolle i fag- og yrkesopplæringen, og at dette i stor grad framstår som en ønsket utvikling. Utvalget anerkjenner at opplæringskontorene har en viktig rolle, men ser samtidig at opplæringskontorene på mange måter kan ses på som et bransjeorgan som er finansiert av, og skal yte service til medlemsbedriftene sine. På denne bakgrunn kan ikke utvalget se at det er behov for å regulere opplæringskontorer i opplæringsloven. Utvalget understreker at det ikke er noe til hinder for at godkjente lærebedrifter kan kjøpe ulike former for bistand fra opplæringskontorer, for eksempel administrativ hjelp, så lenge dette ikke er i strid med loven. For eksempel kan man ikke sette ut til andre plikten til å inngå lærekontrakt og til å ha en faglig leder/instruktør.

29.4.3.3 Krav til lærebedriften

Kravet til internkontroll er i dag regulert i opplæringsloven § 4-7. I paragrafens overskrift benyttes begrepet «internkontroll», mens det i lovteksten står at lærebedriftene skal ha «intern kvalitetssikring, slik at lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten eller kandidaten for fagbrev på jobb får opplæring i samsvar med lova her og forskrifta til denne». Utvalget mener at dagens ordlyd kan gi tvil om det siktes til to ulike krav, eller om det bare benyttes ulike begreper om hverandre. Forarbeidene gir heller ikke svar på spørsmålet. Utvalget foreslår å tydeliggjøre at det er tale om ett krav, og foreslår å bruke begrepet «internkontroll» både i overskriften og i lovteksten.

I dagens § 4-7 om internkontroll i den enkelte lærebedriften står det følgende: «Ein eller fleire representantar for arbeidstakarane skal saman med den eller dei faglege leiarane jamleg sjå til at lærebedrifta følgjer pliktene etter opplæringslova med forskrift», jf. paragrafens første avsnitt andre setning. Utvalget mener det unødig å regulere hvem i lærebedriften som skal gjennomføre internkontroll. Det er lærebedriften som sådan som er godkjent, og som er ansvarlig for å oppfylle kravene i loven og å gi lærlinger den opplæringen de skal ha i tråd med kontrakten. Så lenge lærebedriften har tilfredsstillende internkontroll, har det etter utvalgets vurdering liten betydning hvem i lærebedriften som sørger for dette. Utvalget foreslår derfor ikke å videreføre kravet om at internkontrollen skal gjennomføres av den faglige lederen i samarbeid med representanter for arbeidstakerne. For å sikre arbeidstakers involvering foreslår utvalget å ta inn i loven at representanter for arbeidstakerne skal få ta del i arbeidet med internkontroll. Etter utvalgets vurdering vil en slik regulering samsvare med alminnelig praksis på arbeidsplasser, og reguleringen vil dessuten harmonere med hvordan involvering i skolen er foreslått regulert i loven.

I dagens § 4-4 står det følgende: «Lærebedrifta pliktar å leggje til rette produksjonen og opplæringa slik at lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten og kandidaten for fagbrev på jobb kan nå måla i den fastsette læreplanen», og at «[l]ærebedrifta skal utvikle ein intern plan for opplæringa, for å sikre at lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten eller kandidaten for fagbrev på jobb får ei opplæring som tilfredsstiller krava i læreplanen, eventuelt den individuelle opplæringsplanen.» Utvalget foreslår at det i stedet for å vise til mål og krav i læreplanen fastsettes at opplæringen skal være i samsvar med kontrakten om opplæring, ettersom det ikke er gitt at lærebedriften skal stå for hele opplæringen. Av kontrakten vil det framgå hvilke kompetansemål opplæringen i den aktuelle lærebedriften skal dekke.

29.4.3.4 Tap av godkjenning

I dagens § 4-8 første avsnitt andre setning står det følgende: «I samband med godkjenning av lærebedrifter skal fylkeskommunen rettleie og følgje opp bedriftene, i tillegg til å kontrollere at den enkelte bedrifta fyller krava for å få godkjenning». Etter utvalgets vurdering er denne ordlyden uklar. Det er uklart om plikten til å veilede, følge opp og kontrollere lærebedriftene bare gjelder forut for godkjenning, eller om fylkeskommunen skal veilede, følge opp og kontrollere lærebedriftene også etter at de er godkjent.

Utvalget foreslår å tydeliggjøre at fylkeskommunen har plikt til å veilede og kontrollere at godkjente lærebedrifter oppfyller kravene i loven, en forståelse som er i tråd med forarbeidene til gjeldende lov. Det vises her til Ot.prp. nr. 41 (2006–2007), hvor det kommer tydeligere fram at fylkeskommunen er ment å ha plikt til å ha en viss oppfølging med at godkjente lærebedrifter oppfyller kravene i opplæringsloven. En forståelse om at fylkeskommunen har et ansvar for å følge opp og kontrollere at godkjente lærebedrifter følger kravene i loven, samsvarer også best med reglene i forskrift til opplæringsloven § 11-5 om at fylkeskommunen kan trekke tilbake godkjenning dersom en lærebedrift ikke lenger oppfyller kravene i loven. Denne forståelsen synes dessuten best å harmonere med den forståelsen Riksrevisjonen la til grunn i sin undersøkelse av fagopplæring i bedrift,362 hvor en av konklusjonene var at fylkeskommunene hadde for dårlig oppfølging av lærebedriftene.

Utvalget foreslår å ikke videreføre kravet om «å følgje opp», da dette ikke anses å ha selvstendig betydning utover plikten til å veilede og kontrollere. Dersom fylkeskommunens oppfølging av godkjente lærebedrifter viser at lærebedriftene ikke oppfyller kravene i loven, skal fylkeskommunen etter dagens regler vurdere om den skal trekke lærebedriftens godkjenning tilbake. I dag er reglene om tilbaketrekking av godkjenning fastsatt i forskrift til opplæringsloven § 11-5. Etter utvalgets vurdering hører disse reglene naturlig sammen med reglene om fylkeskommunens oppfølging.

Utvalget foreslår derfor å flytte bestemmelsen om tap av godkjenning fra forskriften og til opplæringsloven.

29.4.4 Fylkeskommunens ansvar og oppgaver

29.4.4.1 Formidling til læreplass

Selv om det ikke framgår direkte av loven, mener utvalget det er klart at fylkeskommunen etter dagens regler har ansvaret for formidling til læreplass. Regelverket sier imidlertid ikke noe om hva som konkret ligger i ansvaret, eller hvor langt ansvaret strekker seg. Etter utvalgets vurdering er det ikke hensiktsmessig å regulere dette uttømmende, eksempelvis gjennom konkrete aktivitetsplikter.

Det er vanskelig å peke på hvilke konkrete handlinger som faktisk vil føre til at flere får læreplass. Det vil trolig være store variasjoner i hva som fungerer, både mellom fylker og i hvert enkelt tilfelle. En regulering av aktivitetsplikter kan medføre at fylkeskommunene ikke tar i bruk de beste virkemidlene som faktisk vil ha effekt. Utvalget mener dessuten at regelverket ikke bør benyttes til å regulere rene forventninger.

Innspill til utvalget kan tyde på et behov for en klar regulering av ansvaret for formidling til læreplass og for å rekruttere nye lærebedrifter. Etter utvalgets vurdering kan det være hensiktsmessig med en tydeligere regulering i lov. Dersom ansvaret for formidling til læreplass skal gå fram av loven, mener utvalget at det også kan være hensiktsmessig å presisere at dette ansvaret innebærer et ansvar for å skaffe læreplasser.

Etter dagens regler har fylkeskommunen kun ansvar for formidling for søkere med ungdomsrett til videregående opplæring. Gitt at fylkeskommunen har ansvaret for videregående opplæring i sin helhet, mener utvalget det vil være hensiktsmessig at fylkeskommunen har ansvaret for å formidle også voksne og søkere uten rett. Fylkeskommunen bør som utgangspunkt ikke behøve å skille mellom søkere med og uten rett, men heller ha et helhetlig ansvar for gjennomføring.

Det kan riktig nok stilles spørsmål ved rimeligheten av at voksne eller søkere uten rett prioriteres likt som søkere med ungdomsrett. På den andre siden er det klart at det uansett er bedriften som selv avgjør hvem den ønsker å gi læreplass. I dag er det ulike satser for lærlingtilskudd for dem med og dem uten rett til videregående opplæring. Utvalget mener at dette i seg selv kan bidra til at søkere med ungdomsrett stiller sterkest. Dersom en utvidelse av fylkeskommunens ansvar for formidling vil føre til at færre med ungdomsrett får læreplass, mener utvalget at dette som utgangspunkt burde søkes løst gjennom andre virkemidler enn lov. Lærlingtilskuddet anses å være det viktigste offentlige virkemiddelet for å få virksomheter til å ta inn lærlinger,363 og vil trolig være det mest egnede virkemiddelet.

Det følger av dagens § 4-6 sjuende avsnitt at fylkeskommunen i nærmere angitte tilfeller skal forsøke å skaffe ny læreplass til en lærling, praksisbrevkandidat eller lærekandidat. Utvalget foreslår å tydeliggjøre i loven at fylkeskommunen har ansvar for formidling, og mener at det er unødvendig å videreføre en særskilt regulering av formidling for dem som trenger ny læreplass som følge av forhold ved den tidligere lærebedriften.

29.4.4.2 Plikt til å tilby praksisbrev

Opplæringsloven skisserer fire ulike opplæringsordninger for fag- og yrkesopplæringen, men det er kun én av disse loven pålegger fylkeskommunene å tilby, nemlig praksisbrevordningen. Etter utvalgets vurdering er en lovfestet plikt til å gi et konkret tilbud inngripende i fylkeskommunens selvstyre og mulighet til å se de ulike tjenestene i sammenheng. Særlig inngripende er det at oppfyllelse av plikten forutsetter læreplass, det vil si at fylkeskommunen selv ikke har alle nødvendige virkemidler for å oppfylle plikten. Plikten er utformet på en måte som gir stor grad av fleksibilitet og reguleringsformen harmonerer derfor godt med retningslinjene i veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner364. Utvalget kan likevel ikke se at det er forhold ved praksisbrevordningen som tilsier at det er behov for å regulere en særskilt plikt til å gi tilbud om den.

Utvalget har ikke vurdert de ulike opplæringsordningene. Selv om den lovfestede plikten til å tilby praksisbrev fjernes, kan praksisbrevordningen fremdeles eksistere som en alternativ opplæringsordning og reguleres i forskrift til opplæringsloven. I så fall vil det være opp til den enkelte fylkeskommune å vurdere om den vil gi tilbud om slik opplæring.

29.4.4.3 Tilskudd til lærebedrifter

I dagens § 4-4 femte avsnitt står det at «[l]ærebedrifter får tilskot til opplæringa frå fylkeskommunen etter forskrifter gitt av departementet». Utvalget mener bestemmelsen er formulert slik at den verken er en klar rettslig forpliktelse eller gir en klar forskriftshjemmel. Utvalget foreslår å formulere bestemmelsen som en plikt for fylkeskommunen til å gi tilskudd til opplæring i lærebedrifter og en hjemmel for departementet til å fastsette regler om tilskuddet i forskrift.

29.4.5 Diverse

29.4.5.1 Vg3 i skole

Utvalgets kunnskapsgrunnlag peker i retning av et behov for å vurdere tilbudet om Vg3 i skole, herunder om det er ønskelig å tilby Vg3 i skole, hvordan innretningen på skoleopplæringen bør være, og om ett år i så fall er tilstrekkelig for å oppnå samme kompetanse som man vil oppnå med en læreplass i bedrift. Dette er primært en vurdering av innholdet i den opplæringen som gis. Gitt utvalgets mandat og det faktum at Liedutvalget365 arbeider parallelt med mandat til å se på nettopp innholdet i den videregående opplæringen, har Opplæringslovutvalget ikke sett det som naturlig å vurdere tilbudet om Vg3 i skole. Utvalget forutsetter likevel at retten til Vg3 i skole vil bestå, ettersom dette tilbudet er en forutsetning for at elever som ikke får læreplass, skal kunne få oppfylt sin rett til videregående opplæring.

Utvalget påpeker at kunnskapsgrunnlaget antyder at en av utfordringene med Vg3 i skole er at tilbudet og kompetansen det gir, i enkelte fag betraktes som annenrangs. Slik utvalget ser det, har dette en nær sammenheng med de utfordringer som er relatert til fag- og svenneprøven. Dersom fag- og svennebrev vektes ulikt avhengig av fagarbeiderens opplæringsbakgrunn, tyder dette på at det ikke er tilstrekkelig tiltro til at fag- og svenneprøven er egnet til å vurdere kandidatenes kompetanse. Dette er i så fall en alvorlig utfordring. Gjennomføringen av fag- og svenneprøve kan variere stort i dag, både når det gjelder omfanget, og når det gjelder den praktiske gjennomføringen av prøven. Utvalget oppfordrer departementet til å vurdere om det er grunn til å endre reglene om gjennomføring av fag- og svenneprøve, inkludert om det er grunn til å gi sterkere nasjonale føringer for hvordan prøvene skal gjennomføres.

29.4.5.2 Rett til læreplass

Spørsmålet om rett til læreplass er en problemstilling som kommer opp med jevne mellomrom. En lovfestet rett til læreplass har blitt vurdert flere ganger tidligere, blant annet av Karlsenutvalget i 2008366 og i en juridisk betenkning fra professor emeritus Henning Jakhelln i 2011367. Karlsenutvalget konkluderte med at en lovfestet rett til læreplass vanskelig lar seg gjennomføre. Utvalget viste særlig til at dette vil være en «uakseptabel overstyring av bedrifters frihet». Også Jakhelln konkluderer med at en lovfestet rett til læreplass, inkludert en plikt til å framskaffe læreplass, vil være inngripende og vanskelig å gjennomføre.

Det er lett å forstå ønsket om å sikre alle som ønsker det, og som er kvalifisert, mulighet til å gjennomføre yrkesfaglig opplæring i bedrift. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid vanskelig å se for seg en lovfestet rett. En rett til læreplass krever at en annen part, i praksis ofte en privat part, har en plikt til å innfri retten.

Utvalget mener at regelverket ikke bør kunne pålegge bedrifter en slik plikt. For det første vil det oppfattes som en urimelig inngripende og uhensiktsmessig overstyring av bedrifters frihet. For det andre vil det være krevende å avgjøre hvilke bedrifter som kan være i stand til å gi opplæring, og hvilke bedrifter som skal pålegges å ta inn lærlinger. Utvalget mener også det er grunn til å stille spørsmål ved om kvaliteten på opplæringen og arbeidsmiljøet for øvrig kan bli akseptabel hos en bedrift som blir pålagt å ta inn en lærling de ikke ønsker.

Siden det er fylkeskommunen som dimensjonerer det videregående opplæringstilbudet, ville det vært naturlig å pålegge fylkeskommunen et overordnet ansvar for at den enkeltes rett til læreplass blir oppfylt. I praksis ville det vært et ansvar for å rekruttere lærebedrifter, formidle søkere til læreplass og ved behov selv etablere læreplasser for kvalifiserte søkere som ikke får tilbud om læreplass. Etter utvalgets vurdering vil det være svært ressurskrevende og lite hensiktsmessig å etablere virksomheter hvis hovedformål er å være lærebedrift.

Etter utvalgets vurdering er det ikke gjennomførbart med en lovfestet rett til læreplass. Utvalget vil likevel understreke viktigheten av at kvalifiserte søkere som ikke får tilbud om læreplass, får rett til å fullføre opplæringsløpet.

Som det går fram av kapittel 29.4.5.1, mener utvalget at retten til alternativ Vg3 i skole må bestå. Utvalget mener også at fag- og svenneprøven må ha et innhold og omfang som sikrer legitimitet, slik at fag- eller svennebrevets verdi ikke svekkes av at kandidaten har gjennomført bedriftsdelen av opplæringen i skole. Utvalget vil også understreke at fylkeskommunene etter forslaget skal ha en tydeligere plikt til å formidle søkere til læreplass og til å ta hensyn til læreplassituasjonen ved dimensjoneringen av opplæringstilbudet, se kapittel 29.4.4.1 og 24.4.10. Dette er grep som tar sikte på å bidra til at flere kvalifiserte søkere får læreplass.

29.4.5.3 Tilgang på rådgivning

Utvalget foreslår å innføre plikt for fylkeskommunen til å sørge for at lærlinger skal ha tilgang på rådgivning om utdannings- og yrkesvalg og rådgivning om sosiale og personlige forhold. Se kapittel 42.6.3.

29.4.5.4 Yrkesopplæringsnemndene

Parallelt med utvalgets arbeid har det skjedd endringer i reguleringen av yrkesopplæringsnemndene (y-nemndene). Opplæringsloven § 12-3 andre avsnitt fikk med virkning fra 1. august 2019 en ny tredje setning som lyder slik: «Alle organisasjonar som er representerte i organ for samarbeid om fag- og yrkesopplæringa jf. § 12-1, har rett til å vere representerte i nemnda.» Det går fram av lovens forarbeider at hensikten med endringen var å legge til rette for bred representasjon i nemndene, noe som samsvarer med regionreformens mål om større fylkeskommuner med et utvidet ansvar.368 Utvalget registrerer at lovgiver med dette nylig har uttrykt behov for og ønske om å regulere y-nemndenes eksistens og sammensetning, og har derfor valgt å ikke gå inn i dette spørsmålet.

Utvalget foreslår å videreføre reguleringen av y-nemndene. Når det gjelder krav til sammensetning, foreslår utvalget å klargjøre at det ikke kun vil være dagens samarbeidsråd (SRY) som er relevant. Dette for å åpne for bred partsrepresentasjon også dersom myndighetene skulle beslutte å organisere partssamarbeidet på en annen måte i framtiden.

I dagens § 4-8 andre avsnitt er det fastsatt at fylkeskommunen alltid skal legge fram saker om godkjenning av lærebedrifter, tap av godkjenninger og kvalitetssystemet for fag- og yrkesopplæringen for yrkesopplæringsnemnda. Utvalget mener det ikke er nødvendig å regulere framleggelse av saker om «kvalitetssystemet for fag- og yrkesopplæringa». Dette kravet er unødvendig ettersom fylkeskommunen uansett skal legge fram alle saker som har betydning for fag- og yrkesopplæringen for y-nemnda.

Etter dagens regler skal fylkeskommunen legge «avgjørende vekt» på y-nemndas faglige vurdering. Etter utvalgets vurdering er det neppe ment at y-nemnda faktisk skal avgjøre sakene. En slik forståelse er i alle tilfeller ikke hensiktsmessig. Det er fylkeskommunen som har det overordnede ansvaret for videregående opplæring. Utvalget mener derfor at det bør ligge til fylkeskommunen å avgjøre sakene. Utvalget foreslår derfor å regulere at y-nemndas råd ikke skal tillegges avgjørende, men stor vekt.

Vurderingen av hva som er «stor vekt» vil være en skjønnsmessig vurdering. Vurderingen vil bero på allmenne vurderinger og må vurderes i lys av blant annet hvilke andre hensyn som har blitt tatt i betraktning. Om y-nemndas vurdering er tillagt stor nok vekt, bør etter utvalgets vurdering kunne overprøves fullt ut av domstolene og tilsynsmyndighetene.

29.4.6 Mindre endringer og språklige justeringer

Prøvenemndene

Det følger av dagens § 4-8 siste avsnitt at fylkeskommunene skal ha prøvenemnder for alle fag det er prøvekandidater i. De fylkeskommunale prøvenemndene har ansvaret for utformingen av fag- og svenneprøven, se forskrift til opplæringsloven §§ 3-52 og 3-53.

Utvalget vil videreføre ordningen med fylkeskommunale prøvenemnder, men mener det er naturlig at nemndene reguleres i forskrift til opplæringsloven. Dette samsvarer med systematikken i reguleringen av individuell vurdering for elever i videregående opplæring. Etter forslaget vil prøvenemnder omfattes av hjemmelen til å gi forskrift om individuell vurdering, som er foreslått inntatt i forslaget § 6-4 andre avsnitt. Se for øvrig omtale i kapittel 16.4.

Om læreforholdets start

Dagens § 4-5 andre avsnitt første og andre setning lyder slik: «For å bli gyldig må kontrakten godkjennast av fylkeskommunen. Lærekontrakten og opplæringskontrakten får verknad frå den tida arbeidsforholdet tek til.»

Utvalget mener at bestemmelsen er uklar, og vil derfor foreslå å presisere at kontrakter om opplæring gjelder fra da opplæringen begynner, dersom læreforholdet begynner før kontrakten om opplæring blir godkjent. Dette innebærer at den opplæringen den enkelte får i perioden mellom læreforholdets begynnelse og fram til kontrakten er godkjent, skal regnes som opplæring etter opplæringsloven.

Utvalget foreslår også å presisere i loven at kontrakten om opplæring må inngås før læreforholdet begynner. Presiseringen er i tråd med forarbeidene, hvor det framkommer at lærekontrakter for lærlinger over 21 år skal inngås senest en måned etter at læreforholdet begynte, og at dette er et unntak fra hovedregelen om at det skal inngås lærekontrakt «når læreforholdet tek til».369

Utvalget foreslår dessuten å fjerne reguleringen i dagens § 4-5 fjerde avsnitt om at det ikke er nødvendig med samtykke fra verge når det blir skrevet lærekontrakt og opplæringskontrakt. Denne reguleringen anses å være overflødig da det følger av barnelova § 32 at barn som har fylt 15 år, selv avgjør spørsmål om valg av utdanning. Inngåelse av kontrakt om opplæring innebærer valg om opplæring i bedrift, og vil dermed etter barnelova være innenfor det den som har fylt 15 år, kan ta stilling til selv. Det følger også av vergemålsloven § 10 at en mindreårig som har fylt 15 år, selv kan inngå en arbeidsavtale.

Eiendomsrett til produktet fra fagprøve, svenneprøve, praksisbrevprøve og kompetanseprøve

I dagens § 4-4 tredje avsnitt er det fastsatt at det er lærebedriften som får eiendomsrett til produktet fra fagprøver, svenneprøver, praksisbrevprøver eller kompetanseprøver, med mindre prøven blir avholdt på en skole, og skolen dekker materialutgiftene. Utvalget mener at en slik fordeling som utgangspunkt kan utledes av den alminnelige eiendomsretten. Det kan likevel ikke utelukkes at det vil oppstå tvilstilfeller i praksis. Utvalget viser i denne sammenheng til at det er tale om et stort antall prøver årlig, med variasjoner i blant annet bruk av prøvestasjoner og samarbeid mellom bedrifter. Utvalget mener derfor at regelverket bør være mer detaljert. Etter utvalgets vurdering er dette regler som er egnet for forskriftsregulering.

Utvalget mener derfor det vil være tilstrekkelig med en generell hjemmel til å gi forskrift om sluttvurderinger. I kapittel 16 foreslår utvalget en generell hjemmel til å gi forskrift om individuell vurdering i videregående opplæring. Denne bestemmelsen gir også hjemmel til å gi forskrift om fagprøven, herunder en eventuell klargjøring av eiendomsretten til prøveproduktet.

29.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at loven benytter «lærling» og «kontrakt om opplæring» som fellesbenevnelser for alle som får fagopplæring i bedrift, og for kontrakter om fagopplæring, se forslag til §§ 8-1 og 8-2

• at «prøve» og «dokumentasjon» skal brukes som fellesbenevnelser for sluttvurderinger i fag- og yrkesopplæringen

• ikke endringer i dagens ulike opplæringsordninger, men oppfordrer departementet til å vurdere om det er behov for alle de ulike ordningene og benevnelsene

• at departementet revurderer lærekandidatbegrepet og om regelverket for opplæring i bedrift ivaretar rettigheter for alle mennesker med nedsatt funksjonsevne

• å innføre plikt for fylkeskommunen til å sørge for at lærlinger skal ha tilgang på rådgivning om utdannings- og yrkesvalg og rådgivning om sosiale og personlige forhold (se omtale i kapittel 42.6.3 og forslag til § 14-1 tredje avsnitt og § 14-2 andre avsnitt)

• at forbudet mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, ikke videreføres for lærlinger, se forslag til § 12-4

• at retten til spesialundervisning for lærekandidater ikke videreføres

• at opplæringsloven fullt ut skal regulere opphør av både arbeidsavtale og lærekontrakt, se forslag til § 8-4 andre avsnitt

• at regelen om prøvetid også skal gjelde for lærekandidater som er over 21 år og har inngått avtale om full opplæring i bedrift, se forslag til § 8-4 tredje avsnitt

• at det ikke skal være en terskel for heving av kontrakten om opplæring etter ønske fra lærlingen, se forslag til § 8-3 andre avsnitt

• at opplæringsloven ikke skal gi saksbehandlingsregler for hevingssaker, herunder at det ikke reguleres en rett til å uttale seg før det fattes vedtak om heving

• å ikke videreføre en særskilt rett til tilgang til PP-tjenesten for lærlinger, se for øvrig § 10-12

• å videreføre krav om godkjenning av lærebedrifter, men at det ikke skal være krav om godkjenning av bedriftssamarbeid, se forslag til §§ 8-5 og 8-6

• at opplæringskontor ikke reguleres i opplæringsloven, og dermed heller ikke kan godkjennes som lærebedrift

• at kravet om at internkontrollen skal gjennomføres av den faglige lederen i samarbeid med representanter for arbeidstakerne, erstattes av et krav om at representanter for arbeidstakerne skal få ta del i arbeidet med internkontroll, se forslag til § 8-11

• å tydeliggjøre at fylkeskommunen har plikt til å veilede og kontrollere at godkjente lærebedrifter oppfyller kravene i loven, se forslag til § 8-9

• at reglene om tap av godkjenning som lærebedrift flyttes fra forskriften og til opplæringsloven, se forslag til § 8-9

• at fylkeskommunenes ansvar for formidling kommer tydeligere fram av loven, og at ansvaret utvides til å omfatte alle kvalifiserte søkere, se forslag til § 8-7

• at plikten til å tilby praksisbrevopplæring ikke videreføres

• å videreføre en regulering av y-nemndene, men å endre loven slik at y-nemndas råd skal tillegges stor, ikke avgjørende, vekt. Se forslag til §§ 6-8, 8-5 og 8-9

• språklige justeringer

30 Skyss, reisefølge og losji

30.1 Innledning

Dette kapitlet handler om

• rett til skyss mellom hjemmet og skolen for elever i grunnskolen og i videregående opplæring

• rett til reisefølge og tilsyn i forbindelse med skyss

• tilfeller der eleven må bo et annet sted enn hjemmet fordi daglig skyss ikke er forsvarlig (losji)

Rett til skyss for voksne som får grunnskoleopplæring, er omtalt i kapittel 45.4.23.

Retten til skyss er en integrert del av retten til gratis skolegang. Mange elever i grunnskolen og i videregående opplæring er avhengige av skyss for å komme seg til og fra det stedet de får opplæring. Hovedformålet med reglene om skyss er å sørge for lik rett og plikt til opplæring i samsvar med prinsippet om gratis skolegang.

30.2 Dagens regler

Skyss mellom hjemmet og skolen

Innledning

Ifølge opplæringsloven kapittel 7 har elever i grunnskolen og videregående opplæring rett til gratis skyss mellom hjemmet og skolen når visse vilkår er oppfylt. Lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater har ikke rett til skyss.

Rett til skyss på grunn av skoleveiens lengde

Retten til gratis skyss er først og fremst knyttet til lengden på skoleveien: 2 km for elever på 1. trinn, 4 km for elever på 2. til 10. trinn og 6 km for elever i videregående skole. I tillegg har elever som trenger transport med båt, rett til slik transport gratis. Dette følger av opplæringsloven §§ 7-1 og 7-2. Det er presisert i lovens forarbeider at lengden på skoleveien skal regnes fra dør til dør «etter farande veg».370 Retten til skyss gjelder mellom hjemmet og skolen, men ifølge forarbeider må det kunne kreves at eleven går «ein rimeleg distanse» til en oppsamlingsplass.371

For elever i videregående opplæring kan fylkeskommunen velge om eleven skal tilbys gratis skyss som fylkeskommunen organiserer, eller om eleven skal få dekket skyssen med full skyssgodtgjørelse, men må ordne den praktiske gjennomføringen selv, jf. opplæringsloven § 7-2 første avsnitt. I forskrift til opplæringsloven § 10-2 er det gitt detaljerte bestemmelser om hva full skyssgodtgjørelse innebærer. Ved full skyssgodtgjørelse skal fylkeskommunen dekke alle utgifter som er nødvendige for transport av eleven til og fra skolen. Det gjelder også drosjeutgifter når dette er nødvendig. Rettighetene gjelder både faste og variable utgifter, noe som vil være aktuelt ved bruk av egen bil.

Departementet kan gi forskrift om at skyssbehovet til elever i videregående opplæring kan dekkes på andre måter, jf. opplæringsloven § 7-2 første avsnitt tredje setning. Forskrift til opplæringsloven § 10-3 åpner for at elevene kan få rabatt på offentlig transport i stedet for gratis skyss. Rabattordningen må gjelde både dagtid og kveldstid, alle sju dager i uken.

Rett til skyss for elever med nedsatt funksjonsevne

Elever med behov for skyss på grunn av nedsatt funksjonsevne eller midlertidig skade eller sykdom har rett til gratis skyss uavhengig av hvor lang skoleveien er, jf. opplæringsloven § 7-3. Det er ikke tilstrekkelig at eleven har nedsatt funksjonsevne, midlertidig skade eller sykdom. I tillegg er det et vilkår at den nedsatte funksjonsevnen, skaden eller sykdommen gjør at eleven har behov for skyss.

Rett til skyss på grunn av særlig farlig eller vanskelig skolevei

Elever i grunnskolen har også rett til gratis skyss når skoleveien er «særleg farleg eller vanskeleg», jf. opplæringsloven § 7-1 første avsnitt andre setning. Faren ved å ferdes på skoleveien må være utenom det vanlige for at veien skal kunne karakteriseres som «særleg farleg eller vanskeleg». I vurderingen skal alle relevante hensyn kartlegges, og det kreves både en trafikkfaglig vurdering (farevurdering) og en vurdering av elevens forutsetninger. Relevante hensyn kan være fartsgrense, trafikktetthet, om det finnes fortau eller gangvei, klimatiske forhold og ulykkesstatistikk. Også barnets forutsetninger for å ta seg forsvarlig fram i det aktuelle trafikkbildet må vurderes.372 Retten til skyss på grunn av særlig farlig eller vanskelig skolevei gjelder uavhengig av hvor lang skoleveien er.

Det følger av forvaltningsloven § 17 at kommunen har utredningsplikt og skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig, før vedtak treffes. For eksempel kan kommunen måtte hente inn trafikkfaglig hjelp for å få saken tilstrekkelig opplyst.

Skyss for elever som reiser fra to foreldrehjem

Verken opplæringsloven eller lovens forarbeider omtaler retten til skyss for elever som reiser til skolen fra to foreldrehjem, enten på grunn av at barnet bor fast hos dem begge, eller på grunn av samværsavtale. Denne problemstillingen var sannsynligvis ikke tenkt på da dagens lovregler om skyss ble vedtatt.

Ifølge barnelova § 36 har foreldre som ikke bor sammen, mulighet til å avtale at barnet skal bo hos en av dem, eller at barnet skal bo fast hos dem begge. At barnet bor fast hos begge foreldrene, omtales også som «delt bosted», men denne betegnelsen benyttes ikke i barnelova. At barnet bor fast hos begge foreldrene, innebærer ikke nødvendigvis at barnet bor like mye hos hver, men foreldrene har samme avgjørelsesmyndighet i store spørsmål i dagliglivet, for eksempel flytting innenlands. Foreldre kan også avtale en ordning med fast bosted hos den ene av foreldrene og samvær med den andre. Barnet kan tilbringe omtrent like mye tid hos hver av foreldrene også i de tilfellene det avtales samvær. Det avgjørende skillet mellom hvem barnet bor fast hos, og samvær, refererer altså ikke bare til hvordan barnets tid er delt mellom foreldrene, men også til hvordan avgjørelsesmyndigheten er fordelt mellom dem.

Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at barnet kan ha rett til skyss til og fra skolen fra begge hjemmene når foreldrene ikke bor sammen.373 Hver av strekningene skal vurderes selvstendig. Retten til skyss gjelder også dersom en av foreldrene bor utenfor kommunegrensen eller fylkesgrensen der skolen ligger. Retten er ikke avhengig av om barnet bor fast hos dem begge, eller om det foreligger en samværsavtale. Hvordan tiden er fordelt mellom foreldrene, har ikke betydning for retten til skyss, men barnet har ikke rett til skyss i forbindelse med samvær i form av besøk. Barnets opphold hos hver av foreldrene må derfor være en fast, planlagt og regelmessig ordning, ikke improviserte enkeltstående besøk.374

Sivilombudsmannen har uttalt følgende:

Dersom vilkårene i opplæringslova § 7-1 er oppfylt, har elever i grunnskolen rett til gratis skoleskyss, uavhengig av om de har ett eller to foreldrehjem. Det er et krav om at skysstilbudet skal være forsvarlig, noe som innebærer blant annet at eleven skal ha en akseptabel reisetid. Vurderingen av hva som er akseptabelt og forsvarlig bygger på en avveining mellom individuelle hensyn til eleven, og forhold knyttet til denne på den ene siden, og en effektiv og rasjonell organisering av skoleskyssen på den andre siden. Samfunnsøkonomiske hensyn er også relevante. Avveiningene skal skje etter de samme kriteriene uavhengig av antall hjem eleven måtte ha.

Lokale retningslinjer for hva som anses som maksimal akseptabel reisetid for elever i ulike aldre, må gjelde uten tanke på om det er snakk om transport mellom skole og folkeregistrert adresse, eller til og fra bostedsadressen.375

Opplæringsloven er for øvrig tolket slik at et barn i grunnskolealder ikke kan være elev ved to grunnskoler selv om barnet har to hjem.376

Skyss til og fra skolefritidsordningen og leksehjelptilbud

Elevene har som hovedregel ikke rett til skyss mellom hjemmet og skolefritidsordningen (SFO).

Unntak fra hovedregelen gjelder for elever med nedsatt funksjonsevne, midlertidig skade eller sykdom som har behov for skyss. Disse elevene har rett til skyss mellom hjemmet og SFO, jf. opplæringsloven § 7-3 andre avsnitt. Retten er knyttet til åpningstiden for SFO og gjelder skyss til SFO før skoletid og hjem fra SFO om ettermiddagen. Retten omfatter ikke skyss til og fra SFO i skoleferiene.

Elever som benytter tilbud om leksehjelp, har ikke rett til skyss til og fra leksehjelptilbudet.

Reisefølge og tilsyn i forbindelse med skyss til og fra skolen

Elever i grunnskolen og videregående opplæring som har rett til skyss, har rett til nødvendig reisefølge og tilsyn, eller begge deler. Dette følger av opplæringsloven § 7-4.

Retten til reisefølge gjelder elever som må ha reisefølge for å kunne benytte seg av skoleskyssen, i hovedsak elever med nedsatt funksjonsevne.

Retten til tilsyn gjelder først og fremst når elevene på grunn av skoleskyssen må vente på skoleområdet før og etter skoletid.377 I slike tilfeller må kommunen eller fylkeskommunen sørge for det tilsynet som er nødvendig. Hva som er nødvendig, vil være avhengig av elevens alder og evne til å klare seg selv. En elev kan ha rett til tilsyn når bytte av skyssmiddel bringer eleven i særlig farlige situasjoner, for eksempel på en stor og travel busstasjon. I videregående opplæring vil tilsyn bare være aktuelt for elever som på grunn av nedsatt funksjonsevne ikke kan klare å være alene i ventetiden.378

Retten til reisefølge og tilsyn gjelder også for elever med nedsatt funksjonsevne, midlertidig skade eller sykdom som får skyss til og fra SFO, jf. § 7-3 siste setning.

Losji

Losji for elever i grunnskolen

Dersom daglig skyss ikke er forsvarlig, skal kommunen sørge for at grunnskoleelever innlosjeres, jf. opplæringsloven § 7-1 fjerde avsnitt første setning. Reglene om losji setter dermed en grense for i hvilke tilfeller en elev i grunnskolen har rett til skyss.

Fordi barn har plikt til grunnskoleopplæring, har elever i grunnskolen plikt til å bo et annet sted enn i hjemmet når det er uforsvarlig med daglig skyss til og fra hjemmet. Plikten står ikke uttrykkelig i dagens opplæringslov, men framgår av forarbeidene til loven.379 Når det er klart at daglig skyss ikke er forsvarlig, skal kommunen gjøre vedtak om innlosjering uavhengig av om foreldrene har krevd innlosjering. Innlosjering kan i slike tilfeller vedtas mot foreldrenes vilje.

Om skyss er forsvarlig, avgjøres av kommunen etter en konkret vurdering. Vurderingen skal være knyttet til den aktuelle eleven. Det skal blant annet legges vekt på elevens alder, eventuell nedsatt funksjonsevne, reisetid og sikkerhet på reisen. I vurderingen kan kommunen også legge vekt på om daglig skyss fører til uvanlig store kostnader eller vanskeligheter for kommunen. Dette følger av § 7-1 fjerde avsnitt andre setning.

Hvis kommunen er i tvil om daglig skyss er forsvarlig, skal foreldrene avgjøre om eleven skal skysses eller innlosjeres, jf. § 7-1 fjerde avsnitt tredje setning.

Losji for elever i videregående opplæring

Elever i videregående opplæring har ikke rett til gratis losji slik som elever i grunnskolen. Fylkeskommunen skal likevel hjelpe eleven med å skaffe et sted å bo dersom eleven velger innlosjering på grunn av lang eller vanskelig skolevei. Dette følger av § 7-2 tredje avsnitt, som også pålegger fylkeskommunen å bygge elevboliger dersom det ikke er mulig å skaffe bolig på annen måte. Fylkeskommunen har ikke plikt til å dekke elevens utgifter til innlosjeringen.380

Elevene i videregående opplæring kan ikke pålegges å la seg innlosjere nærmere skolen, slik elever i grunnskolen kan. Elever i videregående opplæring kan derfor selv velge mellom skyss og innlosjering borte fra hjemmet. Opplæringsloven inneholder for øvrig ingen øvre grense for retten til skyss for elever i videregående opplæring, slik som for elever i grunnskolen. jf. at elever i grunnskolen har rett til skyss kun når daglig skyss er forsvarlig.

Ansvaret for skyss, reisefølge og tilsyn

Ansvaret er fordelt mellom fylkeskommunen og kommunen

Ansvaret for skyss til og fra skolen, reisefølge og tilsyn er fordelt mellom fylkeskommunen og kommunen, jf. opplæringsloven § 13-4. Fylkeskommunen har ansvaret for å oppfylle de fleste skyssrettighetene. Den som har ansvaret for å oppfylle retten til skyss, har ansvaret for å fatte enkeltvedtak i tråd med reglene i forvaltningsloven.

Fylkeskommunens ansvar

Fylkeskommunen har ansvaret for å oppfylle retten til skyss på grunn av skoleveiens lengde for elever både i grunnskolen og i videregående opplæring. Fylkeskommunen skal også oppfylle retten til skyss for elever med nedsatt funksjonsevne, midlertidig skade eller sykdom og retten til nødvendig båtskyss. Kommunen skal dekke vanlig persontakst for grunnskoleelever og betaler refusjon til fylkeskommunen for dette.

Fylkeskommunen har i tillegg ansvaret for å oppfylle retten til reisefølge og tilsyn for elever i videregående opplæring.

Kommunens ansvar

Kommunen har ansvaret for å oppfylle retten til skyss på grunn av særlig farlig eller vanskelig skolevei. Så lenge rettighetene blir oppfylt, kan kommunen la elevene bruke skyssruter som fylkeskommunen allerede har etablert. Kommunen skal i slike tilfeller dekke vanlig persontakst.

Kommunen skal også oppfylle retten til reisefølge og tilsyn for grunnskoleelever. Kommunen må dekke alle kostnader knyttet til tilsynet eller reisefølget, for eksempel lønn og reiseutgifter for den som følger eleven.

Skysstilbudet må være forsvarlig

Den som har ansvaret for skysstilbudet etter opplæringsloven § 13-4, har også ansvaret for at tilbudet er forsvarlig. Dette framgår av forarbeidene til loven:

Når fylkeskommunen har ansvaret for skyssen, må fylkeskommunen sørgje for at skyssen er forsvarleg heilt frå skolen og fram til heimen. Departementet viser i denne samanhengen til kommentaren til § 7-1 første leddet i lovutkastet, der det heiter at fylkeskommunen i vurderinga av rimeleg gangavstand til skyssmiddel blant anna skal leggje vekt på alderen til eleven, på trafikktryggleik og på kor framkommeleg vegen er.381

Sivilombudsmannen har uttalt seg om forsvarlighetsvurderingen:

For å kunne foreta en kvalifisert avveining av de ulike hensynene i forsvarlighetsvurderingen, blir det av avgjørende betydning å kartlegge den enkelte elevs forutsetninger og behov, og de transportalternativer som foreligger.382

At skysstilbudet skal være forsvarlig, innebærer også at trygghetsstandardene som gjelder for offentlig transport må følges. Det betyr blant annet at en skolebuss eller drosje ikke kan ta med flere elever enn bussen eller drosjen er godkjent for.

Hvordan skoleskyssen skal organiseres

Det går ikke fram av loven hvordan skoleskyssen skal organiseres, annet enn at fylkeskommunen skal organisere skoleskyssen i samråd med kommunen, jf. opplæringsloven § 13-4 andre avsnitt. Ifølge lovens forarbeider innebærer dette at kommunen skal vurdere organiseringen av skoleskyssen når timeplanen og skoleruta skal fastsettes. Departementet har myndighet til å gi rettslig bindende pålegg dersom kommunen er uenige om organiseringen.

Adgang til å stille vilkår om egenbetaling av skyss ved innvilgelse av søknad om skolebytte

Kommunen har som hovedregel ikke adgang til å stille vilkår om at eleven eller foreldrene skal betale for skyss dersom eleven får innvilget skolegang på en annen skole enn den eleven tilhører etter opplæringsloven § 8-1 tredje avsnitt. Etter en konkret vurdering med utgangspunkt i grunnlaget for søknaden om skolebytte kan kommunen likevel gjøre unntak fra denne hovedregelen. Det er ikke adgang til å stille vilkår om egenbetaling av skoleskyss i saker hvor skolebyttets begrunnelse er å sikre retten til opplæring, for eksempel for å hindre mobbing eller sikre retten til et godt skolemiljø eller bedre tilpasset opplæring. Hvis grunnen til søknaden om skolebytte er å beholde kontakt med venner og å lette praktiske forhold for foreldrene, kan det være lov å stille vilkår om egenbetaling for å godta søknad om skolebytte.383

30.3 Kunnskapsgrunnlaget

30.3.1 Rapporter og undersøkelser

Hvor mange som har fått skyss

Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at omtrent 140 000 grunnskoleelever og 97 000 elever i videregående skole hadde rett til skoleskyss i 2017.384 Ifølge NOU 1995: 18 var det i 1992 det 102 153 grunnskoleelever mellom 7 og 15 år som fikk skoleskyss.385 Utredningen inneholder ikke tall om skyss til og fra videregående opplæring etter § 3 i den tidligere velferdsloven.

Rett til skyss til og fra SFO for elever med nedsatt funksjonsevne, midlertidig skade eller sykdom ble innført 1. august 2010. Lovendringen var et tiltak for å inkludere barn med nedsatt funksjonsevne i SFO.

Utviklingen i kostnadene til skyss

Senter for økonomisk forskning AS (SØF) har på oppdrag fra KS vurdert kostnader ved skoleskyss i perioden 2007–2013. Rapporten viser at det i fylkeskommunene samlet sett har vært en moderat kostnadsøkning når det gjelder skoleskyss, i denne perioden.386 Det kan se ut som om kommunene tar en litt større andel av den samlede regningen enn for noen år siden. Skolestrukturen har noen konsekvenser for kostnadene, men dette varierer veldig fra sak til sak, basert på elevtall, beliggenhet, rutetilbud og om det opprettes friskoler. Andre drivere som SØF har undersøkt, er nye valgfag på ungdomstrinnet, delt bosted, SFO og leksehjelp, flyktninger og asylsøkere, uten at disse ser ut til å ha påvirket kostnadene i særlig grad. Det gjør derimot mangel på konkurranse på transportområdet og økte kostnader innen transportområdet. I rapporten er det presisert at det er flere mulige feilkilder i de fylkeskommunale tallene som må tas i betraktning når man tolker resultatene, og det er flere fylkeskommuner som rapporterer om kostnadsvekst.

Hvor mange elever som har vært innlosjert

I NOU 1995: 18 ble det antatt at 60–70 elever i Finnmark var innlosjert (to kommunale og tre statlige ordninger). Utredningen har ikke tall på innlosjering i andre fylker. I St.meld. nr. 28 (1998–99) la departementet til grunn at 117 elever i grunnskolen var innlosjert i internat eller på annen måte hele eller deler av skoleåret 1997–1998.387 Av disse var 36 ved Sameskolen i Midt-Norge og Sameskolen i Troms. I meldingen ble det videre lagt til grunn at tallet på elever som er innlosjert hele eller deler av skoleåret, er redusert med om lag 50 prosent de siste fem årene siden skoleåret 1997–1998.

Sameskolen i Troms, som er en regional skole for nordre Nordland og Troms, har fortsatt internat. Det samme har Sameskolen for Midt-Norge. Skolene mottar statstilskudd til driften og har mellom 15 og 20 elever. I Oslo er det i dag to internatskoler for elever i grunnskolen. Den ene av disse er Sedsvoll ungdomsskole. Sedsvoll skole gir tilbud til elever som har sosiale/emosjonelle vansker. Utvalget har ikke funnet informasjon som viser om innlosjering i grunnskolen fortsatt praktiseres utover dette. Når det gjelder de statlige ordningene i Finnmark som det vises til i NOU 1995: 18, er ikke disse lenger i drift.

Antallet barn med to foreldrehjem

Forskningen viser at stadig flere foreldre avtaler at barnet skal bo fast hos dem begge (delt bosted). SSB gjennomførte i 2012 en undersøkelse om bosted og samvær etter samlivsbrudd. Undersøkelsen fulgte opp tilsvarende undersøkelser i 2002 og 2004. Funnene viser at andelen barn i alderen 0 til 17 år med delt bosted har økt fra 8 prosent i 2002 til 25 prosent i 2012.388

Klager på vedtak om skyss

Fylkesmannen er klageinstans for vedtak om skyss i grunnskolen. Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at embetene mottok henholdsvis 211, 292 og 387 klagesaker i 2006, 2011 og 2016. Det vil si at det har vært en gradvis økning i antallet klagesaker.389 I 2016 ble det ikke gitt medhold i 291 saker, 72 fikk helt eller delvis medhold, mens 24 saker ble avvist. Fylkesmennene har ikke ført tilsyn med reglene om skyss de siste årene.390

30.3.2 Innspill til utvalget

KS har gitt innspill til utvalget om at det bør ryddes i bestemmelsene om skyss for elever som benytter tilbud om skolefritidsordning og leksehjelp. KS begrunner dette med at dersom målsettingen er sosial utjevning, henger det ikke sammen med at elever ikke har rett til skyss etter SFO.391 Videre mener KS at det ikke er nødvendig at det står i loven at foreldrene i tvilstilfeller skal avgjøre om eleven skal skysses eller innlosjeres, fordi dette er en del av en forsvarlig saksutredning. På den annen side mener KS at innlosjeringsbestemmelsen i opplæringsloven § 7-1 fjerde avsnitt er uklar. KS spør om det er foreldrene eller kommunen som avgjør om skyssen er forsvarlig, og videre: «Kan kommunen si den er uforsvarlig, men foreldrene likevel avgjøre at eleven skal skysses?» Ytterligere sier KS at forskriftshjemmelen i § 7-1 tredje avsnitt om at «[d]epartementet gir nærmare forskrifter om tryggleiken til elevane under skoleskyssen», ikke bør videreføres.

Barneombudet har i samarbeid med Trygg Trafikk gitt innspill om at det blant annet er behov for å klargjøre hvem som har ansvaret for elevenes sikkerhet på skoleveien, og hvem som har rett til skyss på grunn av særlig farlig skolevei.392 Barneombudet og Trygg Trafikk peker på at vurderingen av hva som er særlig farlig vei krever både en trafikkfaglig vurdering (farevurdering) og en barnefaglig vurdering (følelsen av trygghet), og at vurderingen av den enkelte elevs forutsetninger ofte mangler. I innspillet stilles det også spørsmål ved hva som er grensen for forsvarlig delegering av myndighet til å gjøre vedtak om skyss.

30.4 Utvalgets vurdering

30.4.1 Skyss mellom hjemmet og skolen

Etter utvalgets prinsipper for regelstyring, skal regler brukes når det er viktig med like muligheter uavhengig av hvor man bor. Retten til skyss er avgjørende for at mange elever skal ha mulighet til å gjennomføre plikten til grunnskoleopplæring og benytte seg av retten til slik opplæring og videregående opplæring. Etter utvalgets vurdering bør derfor retten til skyss til og fra skolen på bakgrunn av antallet kilometer mellom hjemmet og skolen videreføres i ny opplæringslov. Rett til båttransport for elever som trenger slik transport, og rett til skyss for elever som har behov for skyss på grunn av nedsatt funksjonsevne eller midlertidig skade eller sykdom, bør også videreføres.

Loven bør, som i dag, også inneholde en supplerende regel for elever i grunnskolen om rett til skyss på grunn av «særleg farleg eller vanskeleg skoleveg». I loven bør det presiseres at kommunen skal legge vekt på barnets alder i vurderingen av om skoleveien er særlig farlig eller vanskelig.

Selv om det ikke går uttrykkelig fram av loven, kan en elev etter dagens regler ha rett til skoleskyss fra to hjem dersom eleven har fast, planlagt og regelmessig opphold i to foreldrehjem, se kapittel 30.2. Retten gjelder ikke besøk utenom avtalt eller rettslig fastsatt deling av tiden hos hver av foreldrene. Når eleven har fast bosted to steder, ofte kalt delt bosted, er hovedregelen at eleven har rett til skyss til begge hjem dersom avstanden er mer enn 2 eller 4 kilometer, avhengig av hvilket trinn eleven går på. Denne retten gjelder også om det ene hjemmet ligger i en annen kommune eller et annet fylke enn skolen der eleven går. Utvalget mener at retten til skyss for elever som reiser til skolen fra to foreldrehjem, bør videreføres i ny opplæringslov. Retten til skoleskyss gjelder både når barnet har delt bosted, og når det foreligger avtale eller rettslig avgjørelse om fast samværsordning.

30.4.2 Skyss til og fra skolefritidsordningen (SFO) og leksehjelptilbud

KS har bedt utvalget vurdere om elever bør ha rett til skyss også når de benytter tilbud om skolefritidsordning (SFO) og leksehjelp. Utvalget anbefaler at dagens regler videreføres, fordi det vil ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser dersom det skal innføres rett til skyss for elever som benytter SFO og leksehjelp.

Utvalget foreslår å videreføre dagens regler om rett til skyss til og fra SFO for elever med nedsatt funksjonsevne, midlertidig skade eller sykdom som har tilbud om plass i SFO, og som har behov for skyss.

30.4.3 Reisefølge og tilsyn i forbindelse med skyss til og fra skolen

Reisefølge og tilsyn kan være nødvendig for at enkelte elever skal kunne bruke skysstilbudet de har rett til. Reisefølge og tilsyn kan følgelig være en forutsetning for at retten til skyss og dermed retten til opplæring skal være reell. Utvalget foreslår derfor at dagens regler om reisefølge og tilsyn for elever som får skoleskyss, videreføres.

30.4.4 Losji

Elever i grunnskolen

Når det er klart at daglig skyss for en elev i grunnskolen ikke er forsvarlig, skal kommunen etter dagens regler fatte vedtak om at eleven skal bo et annet sted enn i hjemmet (innlosjering), uavhengig av om foreldrene har krevd det, se kapittel 30.2.

Utvalget foreslår å videreføre denne regelen. Samtidig mener utvalget at foreldre selv bør kunne velge å sørge for skyss for sitt barn, selv om daglig skyss ikke vil være forsvarlig. Det er ikke klart om foreldrene har dette valget etter dagens regler. Utvalget mener at kommunen fortsatt skal ha plikt til å tilby barnet et annet sted å bo, men at foreldrene skal kunne velge om de heller ønsker å organisere og dekke utgiftene til skyssen selv.

Utvalget har ikke funnet tall for hvor mange elever i grunnskolen som i dag er innlosjert. Antakelig er det svært få. Kanskje har dagens regler om innlosjering utspilt sin rolle. En plikt for eleven til å bo et annet sted enn hjemmet er et ytterliggående tiltak overfor eleven og foreldrene. Er det en reell eller akseptert ordning å innlosjere elever i grunnskolen, særlig de yngste, hvis skoleskyss ikke er forsvarlig? Hva er i så fall alternativet? Bør foreldrene flytte eller selv sørge for at barnet kommer på skolen dersom skyss ut fra en konkret helhetsvurdering ikke er forsvarlig?

Når barn har rett og plikt til grunnskoleopplæring, er det rimelig at det finnes et alternativ til skyss dersom eleven ikke har rett til skyss fordi det ikke er trygt, eller fordi det er for kostbart å skysse eleven. Utvalget mener derfor det er gode grunner til å videreføre reglene om kommunens plikt til å tilby losji som et alternativ til skyss. Innlosjering brukes nesten ikke i dag, og utvalget antar at det sjelden vil være aktuelt å måtte innlosjere elever. Dersom kommunen er i tvil om skyss er forsvarlig, bør foreldrene – som i dag – kunne velge om eleven skal innlosjeres eller skysses.

Elever i videregående opplæring

Utvalget foreslår at dagens regler om losji for elever i videregående opplæring videreføres. Det betyr at fylkeskommunen skal hjelpe eleven med å skaffe et sted å bo, dersom eleven eller foreldrene velger innlosjering på grunn av lang eller vanskelig skolevei. Dersom det ikke er mulig å skaffe bolig på annen måte, skal fylkeskommunen bygge elevboliger. Fylkeskommunen har ikke plikt til å dekke elevens utgifter til innlosjeringen.

30.4.5 Rekkevidden av retten til skyss

Kravet i dagens § 7-1 fjerde avsnitt om at daglig skyss for elever i grunnskolen skal være forsvarlig, innebærer en øvre grense for hvor langt den enkeltes rett til skyss rekker. Hvis daglig skyss ikke vil være forsvarlig, har eleven ikke rett til skyss, men til å bo et annet sted enn i hjemmet (losji), se kapittel 30.2. Det er den som har ansvaret for å oppfylle retten til skyss, som skal fatte vedtak om skyss og følgelig også vurdere om det vil være forsvarlig å skysse eleven. Fylkeskommunen har ansvaret for å oppfylle retten til skyss når skoleveien er mer enn to kilometer (for elever på 1. trinn) eller fire kilometer (for elever på 2. til 10. trinn). Utvalget legger til grunn at det kun er når skoleveien er mer enn to eller fire kilometer, at det kan være aktuelt å vurdere om det vil være forsvarlig å skysse eleven. Det er derfor fylkeskommunen som skal vurdere om skyss vil være forsvarlig i disse tilfellene. Loven inneholder momenter for hva fylkeskommunen skal og kan legge vekt på i vurderingen av om skyss er forsvarlig. Det skal legges vekt på individuelle forhold, og det kan også legges vekt på samfunnsøkonomiske hensyn. Tilsvarende regel finnes ikke for elever i videregående opplæring.

Vurderingen av om skyssen er forsvarlig er den samme uavhengig av om eleven har ett eller to hjem. For elever som har to hjem, vil det trolig aldri være aktuelt med losji når daglig skyss til ett av hjemmene ikke er forsvarlig. Det vil da være mer nærliggende at foreldrene selv sørger for skyss for barnet, eventuelt at de finner en ny løsning for samvær med barnet eller hvor barnet skal bo fast.

At skyss må være forsvarlig, innebærer blant annet at reisetiden må være akseptabel. Opplæringsloven inneholder i dag ikke regler om hva som normalt vil være akseptabel reise- og ventetid for elever i ulike aldre. Vurderingen må være individuell. Fylkeskommunen må derfor kartlegge den enkelte elevs forutsetninger og behov og hvilke transportalternativer som finnes. Dersom eleven har delt bosted og det ene hjemmet ligger slik til at reisetiden ikke er akseptabel, og daglig skyss til dette hjemmet derfor ikke ville være forsvarlig, vil eleven ikke ha rett til gratis skyss til og fra dette hjemmet. Da må foreldrene selv enten revurdere barnets bosituasjon eller selv dekke skysskostnadene mellom skolen og dette hjemmet.

Behovet for å vurdere de samfunnsøkonomiske hensynene knyttet til skyss vil være større når eleven har to hjem enn når eleven har ett hjem. Hvis ett av hjemmene ligger langt unna skolen, finnes det kanskje ikke et aktuelt kollektivtransporttilbud mellom skolen og hjemmet, eller det vurderes som uforsvarlig å bruke kollektivtransport på grunn av barnets alder, barnets funksjonsnivå, reisetid eller trygghet. Kostnadene til skyss vil da ofte bli høye for fylkeskommunen. I en sak Fylkesmannen i Oslo og Akershus (nå Fylkesmannen i Oslo og Viken) hadde til behandling i 2015, der eleven ikke fikk innvilget skyss, ble kostnadene til skoleskyss med drosje for en elev beregnet til i overkant av 480 000 kroner per år. Avstanden fra ett av hjemmene til skolen var da 50 kilometer, og det var enighet om at det ikke var forsvarlig å bruke kollektivtransport.393

I lys av økningen i antallet elever som har delt bosted, har utvalget vurdert om elever fortsatt skal ha den samme retten til skoleskyss til og fra begge hjemmene, eller om foreldrene må ta større ansvar, for eksempel ved at retten til skyss begrenses til kollektivtransport. Det som taler imot en innstramming, er at dette for noen vil begrense avtalefriheten barnelova legger opp til når det gjelder samvær og delt bosted.

For elever som har to hjem, kan det i stedet for dagens forsvarlighetsvurdering eventuelt fastsettes en konkret ytre grense for rett til skyss fra det hjemmet som ikke sogner til skolen eleven går på.

Ett alternativ kan være å fastsette en øvre avstandsgrense, en øvre grense for reisetid for ulike aldersgrupper eller en kombinasjon av disse. Dette kan sikre likebehandling. På den annen side bør det være foreldrene som avgjør hvor langt de er villige til å la barnet reise for at det skal komme på skolen.

Et annet alternativ kan være å fastsette en øvre kostnadsgrense, og at foreldrene betaler merkostnadene. Hva er det rimelig at det offentlige betaler av skyssutgifter når foreldrene ikke bor sammen? Det vil i så fall melde seg et spørsmål om samme beløpsgrense skal gjelde for elever som har ett hjem, eller om det er grunner til at rekkevidden for retten til skyss bør være lengre i de tilfellene eleven har ett hjem.

Et tredje alternativ er at retten til skyss bare skal gjelde innenfor kommunen eller fylket som skolen ligger i. Foreldrene må da selv betale og organisere skyss fram til kommunegrensen dersom det ene foreldrehjemmet ligger utenfor kommunen eller fylket der skolen ligger. Dette ligner på ordningen med rett til skyss for elever i friskoler der retten til skyss kun gjelder innenfor kommunegrensen eller fylkesgrensen der barnet bor, jf. friskolelova § 3-7 første avsnitt. Det kan også tenkes en løsning der eleven har rett til skyss både innenfor og utenfor kommune- eller fylkesgrensen dersom eleven tar offentlig transport.

Alle de tre alternativene kan innebære en begrensning av retten til skyss for elever i grunnskolen sammenlignet med dagens ordning. Etter dagens regel skal det vurderes konkret om skyss er forsvarlig. Utvalget mener at dagens rett til skyss ikke bør innskrenkes, og foreslår derfor å videreføre forsvarlighetskravet som grensen for når elever har rett til skyss.

Et alternativ til at barn skal ha rett til skyss fra to hjem, er at barn kan få rett til skoleplass ved to skoler. Etter utvalgets vurdering kan en slik løsning være uheldig for barnet når det gjelder kontinuitet i opplæringen og den sosiale tilhørigheten, selv om barnet også vil ha noen fordeler med kortere reisevei. En slik løsning vil også kunne føre til uklare ansvarsforhold og ikke minst være svært krevende for skolene og lærere å håndtere. Det vil blant annet være behov for samordning av fag- og timefordelingen, gjennomføringen av opplæringen, vurderingen i hvert enkelt fag og skole–hjem-samarbeidet. Utvalget foreslår derfor at loven, som i dag, ikke skal åpne for at elever skal ha rett til skoleplass ved to skoler når barnet har to hjem.

Det er i dag ikke fastsatt en ytre grense for retten til skyss for elever i videregående opplæring, og utvalget foreslår å videreføre dagens regler for rett til skyss for disse elevene.

30.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre retten til skyss til og fra skolen for elever i grunnskolen og i videregående opplæring på bakgrunn av (1) antallet kilometer mellom hjemmet og skolen, (2) nedsatt funksjonsevne og (3) behov for båttransport, se forslag til §§ 5-1 første, tredje og fjerde avsnitt og 9-1 første og andre avsnitt

• å videreføre retten til skyss for elever i grunnskolen på grunn av særlig farlig eller vanskelig skolevei, se forslag til § 5-1 andre avsnitt

• å videreføre dagens regler om rett til reisefølge og tilsyn i ventetiden før og etter opplæringen, se forslag til §§ 5-2 og 9-2

• å videreføre regelen om at skysstilbudet må være forsvarlig som grense for når en elev i grunnskolen har rett til skyss, se forslag til § 5-3 første avsnitt

• å ikke videreføre hjemmelen til å gi forskrift om elevenes trygghet under skoleskyssen

• å videreføre retten til losji for grunnskoleelever når daglig skyss ikke er forsvarlig og regelen om at kommunen skal føre tilsyn med grunnskoleelever som er innlosjerte, se forslag til § 5-3 første og fjerde avsnitt

• å videreføre dagens regel om at foreldrene kan velge om eleven skal skysses eller innlosjeres hvis kommunen er i tvil om daglig skyss er forsvarlig, se forslag til § 5-3 andre avsnitt

• å presisere i loven at det ikke skal være en plikt for elever i grunnskolen å innlosjeres hvis reiseveien ikke er forsvarlig. Foreldrene kan i slike tilfeller velge å sørge for skyss for barnet selv, se forslag til § 5-3 tredje avsnitt

• å videreføre dagens regler om at fylkeskommunen skal hjelpe elever i videregående opplæring med å skaffe losji hvis de velger innlosjering på grunn av lang eller vanskelig skolevei, se forslag til § 9-3

• språklige forenklinger

31 Universell opplæring og individuell tilrettelegging

31.1 Innledning

Dette kapitlet handler om dagens bestemmelser om tilpasset opplæring og spesialundervisning og forslag til ny regulering av disse temaene, inkludert ny terminologi. Regulering av spesialundervisning for voksne som har rett til grunnskoleopplæring, er behandlet i kapittel 45.

31.2 Dagens regler

31.2.1 Grunnloven

Det framgår av Grunnloven § 109 at enhver har rett til utdannelse. En viktig del av ordlyden i Grunnloven § 109 er at «opplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov». Dette har også kommet til uttrykk i sentrale bestemmelser i opplæringsloven om tilpasset opplæring og retten til spesialundervisning. Se nærmere omtale av Grunnloven i kapittel 7.2.

31.2.2 Norges folkerettslige forpliktelser

Etter artikkel 24 i FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne er statene forpliktet til å bygge ned funksjonshemmende barrierer i utdanningssystemet og gi elever som har behov for det, individuell tilrettelegging og støtte innenfor rammene av det allmenne utdanningssystemet. Den individuelle støtten skal bidra til en effektiv utdanning og størst mulig faglig og sosial utvikling.

Artikkel 24 slår fast at staten skal sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til inkluderende, god og gratis grunnutdanning og videregående opplæring i sitt lokalsamfunn, på lik linje med andre. Ifølge konvensjonens artikkel 24 nr. 4 skal opplæringen omfatte «bevisstgjøring om funksjonshemming og bruk av hensiktsmessige alternative og supplerende kommunikasjonsformer, -midler og -formater, samt undervisningsmetoder og undervisningsmateriell som er til hjelp for mennesker med nedsatt funksjonsevne».

Konvensjonen stiller krav til beslutningsprosessen i saker som angår personer med nedsatt funksjonsevne. Det følger blant annet av artikkel 4 nr. 3 at konvensjonspartene aktivt skal trekke inn og rådføre seg inngående med mennesker med nedsatt funksjonsevne, også barn med nedsatt funksjonsevne, gjennom de organisasjonene som representerer dem.

I FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) artikkel 23 er det understreket at barn med funksjonsnedsettelser har samme rett til skole og utdanning som alle andre barn.

31.2.3 Opplæringsloven

Tilpasset opplæring

Det følger av opplæringsloven § 1-3 at «[o]pplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen, ​ praksisbrevkandidaten og lærekandidaten.» I forarbeidene til bestemmelsen er det understreket at både organiseringen av opplæringen, de pedagogiske metodene og progresjonen i opplæringen skal tilpasses den enkelte elevs forutsetninger og evner.394

Opplæringsloven § 1-4 inneholder en særbestemmelse om krav om intensiv opplæring (tidlig innsats) for elever på 1. til 4. trinn:

På 1. til 4. årstrinn skal skolen sørgje for at elevar som står i fare for å bli hengande etter i lesing, skriving eller rekning, raskt får eigna intensiv opplæring slik at forventa progresjon blir nådd. Om omsynet til eleven sitt beste talar for det, kan den intensive opplæringa i ein kort periode givast som eineundervisning.

Intensiv opplæring er en del av den tilpassede opplæringen og innebærer kortvarig og målrettet innsats fra skolen i lesing, skriving og regning.395

Bestemmelsene i §§ 1-3 og 1-4 gir kommunen og fylkeskommunen plikt til å tilpasse opplæringen, men elevene har ikke en korresponderende individuell rett. At elevene ikke har en individuell rett til tilpasset opplæring, innebærer blant annet at elevene ikke har rett til å klage på at de ikke har fått tilpasset opplæring.

Spesialundervisning

Elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av den ordinære tilpassede opplæringen, har rett til spesialundervisning. Dette følger av opplæringsloven § 5-1 som sier følgende:

Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning.

I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som gjeld andre elevar, jf. § 2-2 og § 3-2.

Retten til spesialundervisning gjelder også for lærekandidater, men ikke for lærlinger og praksisbrevkandidater.

Om en elev skal få spesialundervisning eller ikke, vil ofte være avhengig av hvilke organisatoriske og pedagogiske tiltak skolen har satt inn i den ordinære opplæringen. Hvis den ordinære opplæringen er god, kan det føre til mindre behov for spesialundervisning. Reglene om spesialundervisning må derfor ses i sammenheng med reglene om tilpasset opplæring.

For å sikre at elevene får oppfylt retten til spesialundervisning, er det gitt detaljerte regler om saksbehandlingen i opplæringsloven kapittel 5. Vedtak om spesialundervisning skal alltid bygge på en sakkyndig vurdering. Dette følger av § 5-3, som også regulerer innholdet i den sakkyndige vurderingen.

Foreldre og elever er gitt en sentral rolle ved utforming av tilbudet om spesialundervisning. Etter § 5-4 tredje avsnitt skal tilbudet så langt som mulig utarbeides i samarbeid med foreldrene og eleven, og det skal legges stor vekt på deres syn.

Alle som får spesialundervisning, har rett til en individuell opplæringsplan og en årlig rapport med oversikt over den opplæringen eleven har fått, og en vurdering av elevens utvikling. Dette følger av § 5-5.

Pedagogisk-psykologisk tjeneste

Ifølge opplæringsloven § 5-6 skal alle kommuner ha pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjeneste). Tjenesten skal hjelpe skolene med å utvikle kompetansen og organisasjonen slik at opplæringen for elever med særskilte behov blir best mulig, jf. § 5-6 andre avsnitt første setning. I tillegg skal tjenesten sørge for at det blir utarbeidet sakkyndige vurderinger når opplæringsloven krever det, jf. § 5-6 andre avsnitt andre setning. Etter opplæringsloven skal PP-tjenesten utarbeide en sakkyndig vurdering før kommunen fatter vedtak om

• spesialundervisning, jf. § 5-1

• framskutt eller utsatt skolestart, jf. § 2-1 tredje avsnitt

• fritak fra opplæringsplikten, jf. § 2-1 fjerde avsnitt andre setning

• utvidet opplæringstid i videregående opplæring, jf. § 3-1 femte avsnitt

• opplæring i og på norsk tegnspråk, jf. §§ 2-6 og 3-9

• punktskriftopplæring, jf. §§ 2-14 og 3-10

I tillegg skal PP-tjenesten også være tilgjengelig for lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater, jf. § 4-2 fjerde avsnitt.

Andre bestemmelser som gjelder for elever med behov for tilrettelegging

Opplæringsloven inneholder også andre bestemmelser som gjelder for elever med behov for ulike former for tilrettelegging. Blant annet regler om

• rett til inntil to års ekstra videregående opplæring (§ 3-1 femte avsnitt)

• rett til inntak på særskilt prioritert utdanningsprogram (§ 3-1 femte avsnitt andre setning)

• rett til en tilpasset arbeidsplass (§ 9 A-7 tredje avsnitt)

• rett til skyss for funksjonshemmede elever (§ 7-3)

• plikt for kommunen om ha et tilbud om skolefritidsordning for barn på 1. til 7. trinn med særskilte behov (§ 13-7 første avsnitt)

Blinde og sterkt svaksynte elever er gitt særskilte rettigheter i opplæringsloven §§ 2-14 og 3-10, og hørselshemmede elever har en særlig rett til opplæring i og på norsk tegnspråk etter §§ 2-6 og 3-9. I tillegg er plikten til tilpasset opplæring og retten til spesialundervisning for elever som helt eller delvis mangler tale, og som derfor har behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK), presisert i §§ 2-16 og 3-13.

Krav om relevant faglig og pedagogisk kompetanse

Det er de samme formelle kravene til lærerkompetanse for spesialundervisning som for den tilpassede opplæringen. Når en elev får spesialundervisning etter § 5-1, gjelder kompetansekravene i opplæringsloven §§ 10-1 og 10-2. Det er to typer kompetansekrav for alle som skal undervise i skolen: (1) kompetansekrav for å kunne bli tilsatt i undervisningsstilling, jf. opplæringsloven § 10-1, og (2) krav om at lærerne må ha relevant kompetanse i fagene de skal undervise i, jf. opplæringsloven § 10-2. Detaljerte krav er fastsatt i forskrift til opplæringsloven kapittel 14.

Det er mulig å gjøre unntak fra kravet om relevant kompetanse i faget det skal undervises i for den læreren som skal gi spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-5 tredje avsnitt. Unntaket må begrunnes ut fra faglige og pedagogiske årsaker. Begrunnelsen for unntaksbestemmelsen er at det i noen tilfeller er viktigere med en annen kompetanse som er mer tilpasset elevens behov. Det kan være at eleven har behov for en særskilt spesialpedagogisk kompetanse, for eksempel en lærer som er spesialpedagog, audiopedagog eller logoped. Unntaksbestemmelsen åpner ikke for unntak fra § 10-1 om kompetansekrav for tilsetting i undervisningsstilling. Ettersom unntak etter § 5-5 tredje avsnitt må fastsettes i et enkeltvedtak, vil elevene eller deres foreldre ha rett til å klage på avgjørelsen.

Opplæringsloven gir som hovedregel ikke åpning for at personer uten relevant faglig og pedagogisk kompetanse kan tilsettes som undervisningspersonale. Det er to unntak fra denne hovedregelen. (1) Dersom det ikke er mulig å få tak i lærere som fyller kompetansekravene, kan kommunen ansette ukvalifiserte som lærere i midlertidig stilling fram til 31. juli, jf. opplæringsloven § 10-6. (2) Dersom det ikke er søkere som fyller kompetansekravene for tilsetting, kan en annen søker som er i gang med relevant utdanning, tilsettes på det vilkåret at utdanningen blir fullført, jf. § 10-6a.

Personer som ikke er ansatt i en undervisningsstilling, såkalte assistenter, kan hjelpe til i opplæringen dersom (1) de får nødvendig veiledning, (2) eleven får forsvarlig utbytte av opplæringen og (3) de ikke har ansvaret for opplæringen. Dette gjelder både i tilpasset opplæring og i spesialundervisning og følger av opplæringsloven § 10-11. Assistenter kan ikke ha selvstendig ansvar for opplæringen, og skolen kan derfor ikke benytte en assistent som lærer. Dette er en følge av at det er fastsatt egne krav til kompetanse for å kunne ansettes som lærer, og for å kunne undervise i enkelte fag.

31.2.4 Andre lover

Likestillings- og diskrimineringsloven

Universell utforming

Likestillings- og diskrimineringsloven § 17 første avsnitt gir personer med nedsatt funksjonsevne vern mot diskriminering ved at offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten, har plikt til «universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjoner». Hva som menes med universell utforming er definert i lovens § 17 andre avsnitt:

Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjoner kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse.

Plikten til universell utforming vil langt på vei avhjelpe behovet for individuell tilrettelegging, eller særløsninger.

Plikten til universell utforming gjelder ifølge § 17 tredje avsnitt ikke utforming eller tilrettelegging som innebærer en uforholdsmessig byrde for virksomheten.

Individuell tilrettelegging

Likestillings- og diskrimineringsloven § 21 inneholder en regel om rett til individuell tilrettelegging for elever og studenter. Retten til tilrettelegging gjelder både undervisningen, lærestedet, læremidler og eksamen. Etter § 21 andre avsnitt gjelder retten bare så langt den ikke innebærer en «uforholdsmessig byrde». I bestemmelsen står det:

Elever og studenter med funksjonsnedsettelse ved skole- og utdanningsinstitusjoner har rett til egnet individuell tilrettelegging av lærested, undervisning, læremidler og eksamen, for å sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter.

Retten gjelder tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdsmessig byrde. I denne vurderingen skal det særlig legges vekt på

• a. tilretteleggingens effekt for å fjerne barrierer for personer med funksjonsnedsettelse

• b. kostnadene ved tilretteleggingen

• c. virksomhetens ressurser.

I Prop. 81 L (2016–2017) side 327 er det slått fast at likestillings- og diskrimineringsloven § 21 ikke gir rettigheter utover det som følger av opplæringsloven:

Reglene overlapper med reglene om individuelt tilpasset opplæringstilbud, spesialundervisning og krav til fysisk og psykososialt miljø i opplæringslova. Likestillings- og diskrimineringsloven § 21 legger føringer for hvordan tilbudet ved skole- og utdanningsinstitusjoner skal utformes og utføres, men gir ikke nye materielle rettigheter utover det som følger av sektorlovgivningen.

Videre står det følgende om retten til individuell tilrettelegging:

Tilretteleggingen skal ta utgangspunkt i forutsetningene og behovene til eleven eller studenten som har behov for tilrettelegging. Det må foretas en konkret vurdering av hva som imøtekommer individets konkrete behov. Tilrettelegging kan skje både gjennom generelle tiltak overfor hele elev-/studentgruppen, eller gjennom spesifikke tiltak rettet kun mot den aktuelle eleven. Tilretteleggingen kan skje innenfor eller utenfor det ordinære undervisningsopplegget. Retten til tilrettelegging omfatter både fysiske og andre forhold ved lærestedet, undervisningsopplegget, læremidlene (inkludert lærebøker og IKT) og eksamen. Tilretteleggingen skal sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter, både når det gjelder kvalitet og omfang.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v., gitt med hjemmel i folkehelseloven, har som formål å bidra til at miljøet i skoler fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade, jf. forskriftens § 1. Forskriften inneholder også en bestemmelse i § 9 andre avsnitt som pålegger skolen å ivareta behovet til barn og unge med nedsatt funksjonsevne. Bestemmelsen gjelder for skolens lokaler og uteområde. Elevenes skolemiljø er også regulert i opplæringsloven kapittel 9 A.

Forvaltningsloven

Forvaltningsloven stiller krav til forvaltningsorganets saksbehandling, og forvaltningslovens regler gjelder med mindre noe annet er bestemt i eller i medhold av en annen lov. I opplæringsloven er det gjort enkelte unntak fra forvaltningslovens regler. Blant annet er det i lovens kapittel 5 gjort unntak fra forvaltningslovens regler ved at det er stilt særlige krav til saksbehandlingen i forbindelse med vedtak om spesialundervisning. Forvaltningsloven er omtalt i kapittel 7.6.

31.3 Hva er tilpasset opplæring og spesialundervisning?

31.3.1 Tilpasset opplæring

Alle elever skal få best mulig utbytte av den vanlige opplæringen

Hva som menes med tilpasset opplæring, var tidligere beskrevet i læreplanverket i delen «Prinsipper for opplæringen»:

Tilpassa opplæring innanfor fellesskapet er eit grunnleggjande element i fellesskolen. Opplæringa skal leggjast til rette slik at elevane skal kunne gi noko til fellesskapet og også kunne oppleve gleda ved å meistre og å nå måla sine. […] Tilpassa opplæring for kvar einskild elev er kjenneteikna ved variasjon i bruk av lærestoff, arbeidsmåtar og læremiddel og variasjon i organisering av og intensitet i opplæringa. Elevane har ulike utgangspunkt, bruker ulike læringsstrategiar og har ulik progresjon i forhold til nasjonalt fastsette kompetansemål. Føresegnene om spesialundervisning skal gjelde når det er nødvendig med meir omfattande tilpassing enn den som kan givast innanfor den ordinære opplæringa.

Tilpasset opplæring dreier seg med andre ord om at lærerne – innenfor fellesskapets rammer – skal tilrettelegge undervisningen slik at alle elever skal få best mulig utbytte av opplæringen. Opplæringen skal gi elevene lik sjanse til å realisere sine muligheter for faglig og sosial læring, ut fra den enkelte elevs evner og forutsetninger.

Inkludering er et viktig prinsipp for opplæringen på lik linje med tilpasset opplæring. I ny overordnet del av læreplanene er et inkluderende læringsmiljø fastsatt som et av prinsippene for skolens praksis. Ny overordnet del skal erstatte både generell del og prinsipper for opplæringen. Ordet «inkludering» er ikke nevnt i prinsipper for opplæringen eller i den generelle delen av læreplanen som gjelder i dag, men inkludering er likevel et prinsipp skolen skal drive sin virksomhet etter. Inkludering er understreket blant annet i Salamanca-erklæringen som ble vedtatt på UNESCOs World Conference on Special Needs Education i 1994. Norge var et av flere land som sluttet seg til erklæringen. Å være inkludert vil si at elevene skal kunne delta i skolens læringsfellesskap sammen med andre elever. Dette innebærer at den enkelte elev skal kunne oppleve sosial tilhørighet og sosialt fellesskap med jevnaldrende, samtidig som opplæringen er tilpasset individuelle evner og forutsetninger slik at eleven lærer og utvikler seg både personlig og faglig. Prinsippet om inkludering kommer til uttrykk i opplæringsloven blant annet i regelen om at elevene skal deles inn i klasser som skal ivareta deres behov for sosial tilhørighet (§ 8-2), og regelen om at alle elever har rett til å tilhøre et trygt og godt læringsmiljø (§ 9 A-2).

Inkludering innebærer at alle elever skal ha tilhørighet til en klasse og ta del i fellesskapet i skolen. Å være inkludert handler ikke alene om å være i klasserommet eller sammen med majoriteten. Enkelte ganger kan det å delta i mindre grupper være mer inkluderende. Å være inkludert handler blant annet om å oppleve mestring sammen med andre. Forutsetningen om et fellesskap mellom elevene innebærer at inkludering bygger på erkjennelse av mangfold og prinsippet om likeverd. Likeverdig opplæring innebærer at elevene ikke behandles likt, men forskjellig ut fra ulike evner, forutsetninger og behov.

Elever med stort potensial for læring

Alle elever har et læringspotensial, men noen elever lærer raskere og tilegner seg mer kompleks kunnskap sammenlignet med jevnaldrende. Barn som er mer faglig avanserte enn andre barn, blir gjerne omtalt som barn med stort potensial for læring. Studier viser at mellom 10 og 15 prosent av elevene kan være elever med stort læringspotensial.396 Retten til spesialundervisning gjelder ikke for disse elevene, men plikten til å gi tilpasset opplæring gjelder for alle elever, inkludert dem som lærer raskere enn andre, elever som har spesielle talent, og elever som har potensial til å nå de høyeste faglige nivåene.397

Elever med et stort potensial for læring kjennetegnes blant annet ved at de, i større grad enn sine jevnaldrende, kan tenke mer abstrakt og mer komplekst, lettere kan se sammenhenger, er mer nysgjerrige, bruker lengre tid på utforsking, ikke tolererer gjentagende arbeid og kan vise sterk motvilje mot å løse oppgaver de opplever som for lette eller lite motiverende.398 Utviklingen av sosiale ferdigheter hos elever med høyt potensial for læring kan bli hemmet på grunn av søken etter likesinnede, noen «å speile seg i» som er som dem. Elever med høyt læringspotensial opplever å få det mye bedre når de møter andre elever som er lik dem selv.399

Elever med stort læringspotensial kan underprestere, miste motivasjonen og til og med droppe ut av skolen til tross for sitt høye læringspotensial. Disse elevenes faglige potensial krever tilrettelegging og oppfølging i et inkluderende læringsmiljø slik at både eleven og samfunnet skal kunne dra nytte av potensialet. Dersom læringsmiljøet hadde vært rikt og responderende og imøtekom alle elevers behov, ville kategoriseringen kanskje vært unødvendig.400 Konsekvensene av manglende tilrettelegging er for mange barn og unge med stort potensial for læring, at de utsettes for belastninger med alvorlig mistrivsel og emosjonelle problemer, og at de mister muligheten til å utnytte sitt potensial for læring.401 Derfor er kunnskap om hva slags læringsbehov disse elevene har, og hva tilpasset opplæring for denne elevgruppen betyr, nødvendig for å øke deres mulighet til å oppnå et bedre læringsutbytte.

Elever med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK)

Elever i grunnskolen som helt eller delvis mangler tale, og som derfor har behov for å kunne uttrykke seg gjennom alternative eller supplerende uttrykksformer, eller begge deler, skal ifølge opplæringsloven få benytte egnede kommunikasjonsformer og nødvendige kommunikasjonsmidler i opplæringen, jf. opplæringsloven § 2-16 første avsnitt. Bestemmelsen presiserer grunnskoleelevens rett til ASK som erstatning for eller støtte for talen. Den samme retten gjelder for elever, lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater i videregående opplæring (§ 3-13) og voksne med rett til grunnopplæring (§ 4A-13). ASK er et mangfoldig sett av kommunikasjonsmåter og en fellesbetegnelse for ulike måter å kommunisere på. Eksempler på kommunikasjonsformer er å bruke håndtegn, fotografier, grafiske symboler, konkrete handlinger og kroppslige uttrykk. Eksempel på kommunikasjonshjelpemidler er kommunikasjonsbøker, tematavler og talemaskiner.

I opplæringslovens § 2-16 andre avsnitt er det presisert at elever som har rett til spesialundervisning etter reglene i lovens kapittel 5, også har rett til å få nødvendig opplæring i å bruke alternativ og supplerende kommunikasjon. Hva som er nødvendig opplæring, må vurderes konkret ut fra hva som vil gi eleven et forsvarlig utbytte av opplæringen. Enkelte barn og unge som har behov for ASK, vil ikke nødvendigvis ha behov for spesialundervisning. Elever som bruker ASK, er en svært uensartet gruppe med ulike forutsetninger og behov. Retten til spesialundervisning kommer kun til anvendelse når skolen ikke klarer å tilpasse den vanlige opplæringen slik at eleven kan få et tilfredsstillende utbytte av den.

Lovbestemmelsene om ASK presiserer og synliggjør det som følger av bestemmelsene om tilpasset opplæring etter § 1-3 og spesialundervisning etter § 5-1 og inneholder ingen rettigheter ut over det som følger av disse bestemmelsene.

31.3.2 Spesialundervisning

Spesialundervisning er en individuell rett etter dagens opplæringslov og kan bestå av en rekke tiltak, når det gjelder både metodikk, lærerressurser, organisering av opplæringen, praktisk tilrettelegging og fysisk tilrettelegging i form av særskilt utstyr og særskilt tilpassede læremidler. Læreplanverket gjelder fullt ut for elever som får spesialundervisning, men det kan gjøres unntak fra læreplaner for fag når det er begrunnet med elevens behov og forutsetninger.

Når det gjelder organiseringen av spesialundervisning, kan slik undervisning skje i den ordinære gruppen (klassen) eleven går i, i mindre elevgrupper eller i enetimer. Spesialundervisning kan også gis på egne skoler. Det er følgelig stor variasjon i hva slags spesialundervisningstilbud som kan gis etter dagens opplæringslov.

Opplæringsloven gir ikke kriterier for innholdet i eller omfanget av spesialundervisningen. Det framgår imidlertid av forarbeidene til loven at elever med behov for spesialundervisning har krav på et likeverdig opplæringstilbud.402 Kriteriet «likeverdig» gir heller ingen presis angivelse av det nærmere innholdet i eller omfanget av opplæringen elever med behov for spesialundervisning har krav på. Innholdet i og omfanget av spesialundervisningen beror på en skjønnsmessig vurdering. Sentrale momenter i vurderingen er elevens utbytte av den ordinære opplæringen, realistiske opplæringsmål for eleven, elevens lærevansker og andre særlige forhold som er viktige for opplæringen, jf. § 5-3. Når kommunen skal avgjøre om en elev har rett til spesialundervisning og i så fall hvilket tilbud som skal gis, skal kommunen legge vekt på den sakkyndige vurderingen fra PP-tjenesten og elevens og foreldrenes synspunkter.

31.3.3 Forholdet mellom retten til spesialundervisning og retten til et trygt og godt skolemiljø

Regelen om rett til spesialundervisning i opplæringsloven § 5-1 og reglene i opplæringsloven kapittel 9 A om at elevene har rett til et trygt og godt skolemiljø, overlapper hverandre til en viss grad. Tiltak etter opplæringsloven § 5-1 krever en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten, mens tiltak etter kapittel 9 A kan settes i verk uten en slik vurdering.

Dersom en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen fordi elevens arbeidsplass ikke er tilpasset elevens behov, kan eleven ha rett til vedtak om spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1. Det samme forholdet kan også utløse rett til tiltak som gjelder det fysiske miljøet etter opplæringsloven § 9 A -7 tredje avsnitt første setning: «Alle elevar har rett til ein arbeidsplass som er tilpassa behova deira.».

Opplæringsloven § 9 A-7 tredje avsnitt første setning gir alle elever rett til en individuelt tilpasset arbeidsplass, men vil ha særlig betydning for elever som på grunn av nedsatt funksjonsevne trenger en arbeidsplass som er tilpasset de behovene den enkelte elev har. Bestemmelsen innebærer at arbeidsplassen skal være slik at den ikke gir eleven skader eller plager i skjelett, muskler eller sanseapparat, og at den ikke hindrer elevens læring. Aktuelle forhold her kan være den ergonomiske utformingen og tilpassingen av stolen og lesepulten. Elever som har syns- eller hørselshemming, bør plasseres slik at de får best mulig utbytte av undervisningen.

Ifølge § 9 A-7 tredje avsnitt andre setning skal skolen innredes slik at det blir tatt hensyn til elever med nedsatt funksjonsevne. Bestemmelsen presiserer og utvider § 9 A-7 tredje avsnitt første setning, slik at man ikke bare ser på arbeidsplassen i snever forstand. Skolen må innrettes slik at disse elevene ikke møter funksjonshemmende barrierer i noen del av skolemiljøet. Elever med nedsatt funksjonsevne skal kunne fungere i skolemiljøet uten at dette setter unødige grenser for læringen og livsutfoldelsen.

Dersom en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen fordi eleven ikke har et godt psykososialt skolemiljø, vil eleven ha rett til tiltak etter opplæringsloven § 9 A-4. I slik tilfeller vil det være tiltak etter denne paragrafen som vil være aktuelt å sette inn selv om vilkåret «ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet» i § 5-1 er oppfylt. Opplæringsloven § 9 A-4 fjerde avsnitt fastsetter en vidtgående plikt til å sette inn tiltak som er nødvendig for at elevene skal få et trygt og godt skolemiljø. Tiltakene kan være ett eller flere, og både være rettet mot enkeltelever og mot et mer generelt problem med det psykososiale skolemiljøet.

Den enkelte elev har også rett til sosialpedagogisk rådgiving. Formålet med slik rådgivning er å hjelpe elever som har personlige, sosiale og emosjonelle problemer som kan ha betydning for elevenes opplæring og sosiale forhold på skolen. Retten til rådgivning følger av opplæringsloven § 9-2. Formålet med og innholdet i rådgivningen er beskrevet i forskrift til opplæringsloven § 22-2

Sosialpedagogisk rådgivning kan bestå i å klargjøre problemer og omfanget av dem og avklare hva skolen kan hjelpe til med. Elevene kan også få hjelp til å vurdere om de trenger hjelp utenfor skolen. Da kan rådgiveren bistå med å finne de rette hjelpeinstansene og få kontakt med disse.

31.3.4 Forholdet mellom spesialundervisning og helse- og omsorgstjenester

Hva regnes som opplæring, og hva regnes som helse- og omsorgstjenester

Retten til spesialundervisning omfatter opplæring, ikke behandling eller andre helse- og omsorgstjenester. Fysioterapi, ergoterapi, logopedi, avlastningstiltak og brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er eksempler på kommunale helse- og omsorgstjenester.

I brev 22. januar 2001 har det daværende Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet forsøkt å konkretisere hva som skal til for at et tiltak skal regnes som opplæring:

• 1. Aktiviteten må stå under skolens ledelse og ansvar. Herunder må det også være en tilsatt lærer som står for aktiviteten som oppfyller vilkårene i opplæringslovens kapittel 10, jf. forskrift til opplæringsloven kapittel 14 (om kompetanse).

• 2. Aktiviteten skjer innenfor rammen av det sentralt fastsatte undervisningstimetallet (eventuelt utvidet lokalt fastsatt timetall).

• 3. Aktiviteten må ha et pedagogisk siktemål som er innrettet på å oppnå de målene som fremgår av lovens formålsparagraf.

• 4. Aktiviteten må innebære en oppfyllelse av det sentralt fastsatte læreplanverket for grunnskolen, eller innebære en oppfyllelse av en IOP som er fastsatt i henhold til § 5-5.

Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven at kommunen skal tilby «personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring», jf. lovens § 3-2 første avsnitt nr. 6 bokstav b. Personer under 67 år med langvarig og stort behov for personlig assistanse, har rett til å få slike tjenester organisert som «brukerstyrt» personlig assistanse, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d første avsnitt. Brukerstyrt personlig assistanse innebærer at brukeren kan styre hva assistentene skal gjøre og til hvilke tider assistansen skal gis innenfor de timerammene som kommunens vedtak om BPA angir.

Personlig assistanse kan også regnes som en del av opplæringstilbudet etter opplæringsloven. Personlig assistanse i form av praktisk hjelp og støtte fra en assistent kan inngå som et tiltak i et vedtak om spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1 hvis en elev har behov for slik assistanse for å få tilfredsstillende utbytte av opplæringen.403 Hjelp fra en assistent kan følgelig regnes som en del av opplæringen i noen sammenhenger og som helse -og omsorgstiltak i andre sammenhenger, men opplæringsloven gir ikke elevene rett til brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Det skal framkomme uttrykkelig av vedtaket om spesialundervisning dersom tilbudet skal omfatte praktisk hjelp fra en assistent.

Elever kan også få praktisk hjelp og støtte i skoletiden uten at det er fattet vedtak om spesialundervisning. I Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap uttalte departementet at bruk av assistent kan være en del av tilpasningen skolen gjør for å legge til rette for at retten og plikten til opplæring skal kunne oppfylles:

Elever som har behov for praktisk bistand fra assistent for å kunne fungere i skolehverdagen, bør etter departementet oppfatning ikke måtte gå veien om sakkyndig vurdering og enkeltvedtak for å få hjelp og støtte. Det følger av retten og plikten til grunnskoleopplæring og retten til videregående opplæring at elever som har behov for det, får nødvendig bistand for at retten og plikten skal bli reell.404

Skillet mellom hva som regnes som opplæring og hva som regnes som helse- og omsorgstjenester er, beskrevet i en tolkningsuttalelse fra Utdanningsdirektoratet.405 I tolkningsuttalelsen står det at tilpasninger og hjelp i noen tilfeller må regnes som en del av opplæringen. Når tiltaket ikke faller inn under opplæringslovens virkeområde, kan det være andre kommunale tjenester som er ansvarlig for tiltaket. Hjelp fra helse- og omsorgssektoren kan gis når et barn er på skolen. Om dette står det følgende i Utdanningsdirektoratets tolkningsuttalelse:

Nødvendige tjenester fra helse- og omsorgstjenesten mens eleven er på skolen, kan dreie seg om mange ulike tiltak. Ofte vil slike tjenester gis av skolehelsetjenesten, men det kan også være nødvendig med hjelp fra andre deler av kommunens helse- og omsorgstjenesten eller spesialisthelsetjenesten.

Skolen bør legge til rette for at elever kan motta nødvendig helsehjelp eller andre nødvendige helse- og omsorgstjenester i skoletiden, når det er behov for dette.

Opplæring i aktiviteter i dagliglivet (ADL-trening)

Noen elever trenger langt større oppfølging enn andre. Dette gjelder blant annet elever med funksjonsnedsettelser som trenger hjelp til og trening i ferdigheter som kreves i dagliglivet, slik som av- og påkledning, spising, toalettbesøk og forflytning. Dette kalles ADL-trening. ADL står for «Activities of Daily Life», som vi på norsk kaller «aktiviteter i dagliglivet». Opplæring i ADL vil være utenfor det som vanligvis omfattes av uttrykket opplæring slik det brukes i læreplanverket.406 ADL-trening kan etter dagens opplæringslov likevel regnes som opplæring når tiltaket gis under skolens ansvar og ledelse og tiltaket er en del av enkeltvedtaket om spesialundervisning. ADL-treningen regnes i disse tilfellene som opplæring selv om aktiviteten kan regnes som helse -og omsorgstiltak i andre sammenhenger.

Hjelp til å få tatt legemidler

En del barn som bruker legemidler i det daglige, har behov for hjelp til å få tatt legemidlene. Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har tidligere sammen utgitt et rundskriv og nasjonale rutiner om håndtering av legemidler i barnehage, skole og skolefritidsordning407. I rundskrivet står det følgende:

Dersom barnet ikke har rett til nødvendig helsehjelp, er det ingen bestemmelser verken i barnehagelovgivningen, opplæringslovgivningen eller helselovgivningen som eksplisitt forankrer ansvaret for håndtering av legemidler den tiden barnet er i barnehage, skole eller skolefritidsordning. […] For at retten og plikten til grunnskoleopplæring skal være reell for alle barn, er det innfortolket som en del av kommunens overordnede ansvar å sørge for at elever med behov for bistand med legemiddelhåndtering, får den hjelpen de trenger for å kunne fungere i skolehverdagen.

I Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning er det vist til Rutiner for medisinering av barn i barnehagen og elever i skolen og på skolefritidsordningen (SFO) der det står at det ikke er lovfestet en plikt for ansatte i skolen og på skolefritidsordningen til å bistå med legemiddelhåndtering:

Generelt kan man ikke innfortolke dette i de alminnelige arbeidspliktene til en skoleansatt uten ytterligere holdepunkter. Det er ingenting i veien for at ansatte kan påta seg slike oppgaver dersom dette vurderes å være forsvarlig. Det oppfordres til å finne praktiske forsvarlige løsninger som gjør at barnet på best mulig måte kan få den bistanden som er nødvendig i løpet av en skoledag. Dersom ansatte ikke vil påta seg å bistå barna/elevene må kommunen finne en annen løsning, slik at barnet får den hjelpen det trenger.408

Utstyr og hjelpemidler

Mange elever med nedsatt funksjonsevne vil ha behov for utstyr eller hjelpemidler for å kunne nyttiggjøre seg opplæring. I den utstrekning utstyret er spesifikt knyttet til opplæringen, er det den som har ansvaret for opplæringen, som regel kommunen, som også har ansvaret for at utstyret er tilgjengelig for eleven.409

31.4 Kunnskapsgrunnlaget

31.4.1 Historikk

Spesialskoleloven oppheves

Reglene om spesialundervisning ble i 1975 tatt inn i grunnskoleloven av 1969 § 8. Samtidig ble spesialskoleloven av 1951 opphevet. Med denne endringen ble barn som har behov for tilrettelagt undervisning, omfattet av det alminnelige skolesystemet. For elever i videregående opplæring var retten til spesialundervisning regulert i lov om videregående opplæring § 11.

Det generelle prinsippet om elevtilpasset opplæring ble slått fast i grunnskoleloven § 7 nr. 1 ved endringsloven av 1975. Dette innebar at det ble satt som mål at all opplæring i grunnskolen så langt som mulig skulle bli tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger. I forarbeidene til endringsloven av 1975410 ble det pekt på som et mål at funksjonshemmede i størst mulig utstrekning skulle bli integrert i den vanlige skolen. Fullstendig integrering ble imidlertid ikke funnet pedagogisk eller ressursmessig realistisk på det daværende tidspunktet.411 I 1987 ble grunnskoleloven § 13 nr. 1 endret med sikte på en innskjerping av prinsippet om at alle barn så langt mulig skulle gå på den skolen de geografisk hørte til.

I opplæringsloven av 1998 ble tilpasset opplæring som generelt mål i grunnskolen, ført videre. Samtidig ble dette lovfestet også for den videregående opplæringen.412 Reglene om spesialundervisning i grunnskolen og i den videregående opplæringen ble også videreført.

Tilpasset opplæring og skiftende politiske ideologier

I artikkelen Hvorfor tilpasset opplæring er så vanskelig413 beskriver Jenssen & Lillejord fire epoker i tilpasset opplæring: en integreringsepoke, en inkluderingsepoke, en individualiseringsepoke og en fellesskaps- og kvalitetsepoke. Artikkelforfatterne skriver at ulike politiske regimer har tatt uttrykket «tilpasset opplæring» i bruk og fylt det med sitt innhold ut fra politiske ideologier og rådende verdier.

Den første epoken som beskrives, er fra 1975 til 1990. Epoken var preget av nedleggelse av spesialskolene og av integrering. I artikkelen framheves det at tilpasset opplæring hadde en sentral plass i integreringsarbeidet, at tilpasset opplæring på ulike måter ble koblet til økonomi, ressurser og spesialpedagogikk, og at tilpasset opplæring handlet om at spesielle grupper skulle innpasses i fellesskapet.

Den andre epoken som beskrives, er fra 1990 til 1996. Artikkelforfatterne skriver at inkludering, fellesskap, deltakelse og faglig og sosialt utbytte var sentralt i skolepolitikken, og at framstillingen av tilpasset opplæring i denne perioden er svært ulik den forfatterne fant i den første perioden. De uttaler følgende:

I et inkluderende perspektiv skal tilpasset opplæring gjelde for alle og på alle områder. Rammene er fellesskapet og felles lærestoff. De politiske dokumentene gir imidlertid heller ikke nå en tydelig innholdsbeskrivelse av tilpasset opplæring, og det er en utfordring å finne ut hva som skiller det fra ordinær undervisning og fra spesialundervisning.

I den tredje perioden, fra 1997 til 2005, ble tilpasset opplæring i økende grad omtalt som skolens tilpasning av opplæringen til den enkelte elev. Artikkelforfatterne viser til St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring, der tilpasset opplæring ble forstått som individualisering av opplæringen:

Vi skal strekke oss etter idealet om å gi alle elever tilpasset og differensiert opplæring ut fra deres egne forutsetninger og behov. Alle elever er likeverdige, men ingen av dem er like. Både «teoritrøtte» og «teoritørste» elever skal møtes med respekt.

Den fjerde og siste epoken som omtales i artikkelen, fra 2005 og framover, kjennetegnes ifølge artikkelforfatterne av at tilpasset opplæring forstås som et læringsfellesskap og som undervisningskvalitet. Den individuelle tilpasningen er tonet ned til fordel for fellesskapet. Målet er å bedre kvaliteten på undervisningen. God tilpasset opplæring er god og variert undervisning som gjør at så mange elever som mulig får et tilfredsstillende utbytte.

Ny bestemmelse om at det kan gjøres unntak fra kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget

1. januar 2014 ble det tatt inn en ny bestemmelse i opplæringsloven § 5-5 tredje avsnitt som åpner for at kravet om relevant kompetanse i faget det skal undervises i, kan fravikes etter en konkret vurdering av eleven og den aktuelle spesialundervisningen. Dette innebærer at det kan fastsettes i et enkeltvedtak at en ansatt lærer ikke behøver å oppfylle kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget. I forarbeidene til bestemmelsen påpeker departementet at selv om hovedregelen er at kravet til relevant kompetanse i undervisningsfaget også skal gjelde for spesialundervisning, er det behov for å åpne for at det etter en konkret vurdering kan gjøres unntak fra kravet i enkeltvedtaket om spesialundervisning: «For å kunne ta slike individuelle omsyn til behova hos elevane, og fordi spesialundervisninga har eit så varierande innhald, meiner departementet at det bør vere mogleg å fråvike hovudregelen om at lærarar skal ha relevant kompetanse i det faget dei underviser i.» Departementet understreket at det er naturlig at dette inngår i den vurderingen som blir gjort av PP-tjenesten i forkant av et vedtak. Et unntak skal ikke ha økonomiske årsaker, men må begrunnes ut fra faglige-pedagogiske årsaker.414

Ny bestemmelse om bruk av personale i skolen som ikke er ansatt i undervisningsstilling

For å klargjøre reglene som gjelder for bruk av personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling, og for å unngå at disse brukes feil i opplæringen, ble det i juni 2013 føyd til en egen regel i opplæringsloven § 10-11 om personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen. I forarbeidene til bestemmelsen står det følgende:

I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring pkt. 19.4.12 uttaler utvalget at det i en viss utstrekning bør være adgang til å la personale uten tilstrekkelig formell kompetanse assistere i spesialundervisningen. Forutsetningen må være at det er forsvarlig at arbeidet utføres av personale uten tilstrekkelig formell kompetanse og at det utføres under ansvar og veiledning av personale med tilstrekkelig fagkompetanse. Utvalget fant ikke grunn til å foreslå særlige regler om dette i loven. Departementet støttet utvalgets vurderinger i Ot.prp. nr. 46 (1997–1998), kapittel 8.4.1, men kommenterte ikke utvalgets uttalelse nærmere.

Ut fra lovens forarbeider legger departementet til grunn at det under visse forutsetninger er adgang til å la personale uten tilstrekkelig formell kompetanse hjelpe til i spesialundervisningen. Dette er også kommet til uttrykk i Utdanningsdirektoratets veileder til opplæringsloven om spesialundervisning:

«Det er ikke krav til assistentenes kompetanse. Dette har sammenheng med at assistenter ikke skal lede opplæringen, herunder ha ansvaret for spesialundervisning. Assistentene kan kun bistå undervisningspersonalet i opplæringen, gi annen praktisk hjelp eller følge opp elevene utenom opplæringen [ ... ] En assistent vil i enkelte tilfeller kunne bistå læreren i forbindelse med spesialundervisningen. Ved bruk av assistent må det legges til rette for at forsvarlig planlegging, veiledning og tilsyn kan utøves. Bruken av assistent kan bare skje på en slik måte og i et slikt omfang at eleven får et forsvarlig utbytte av opplæringen. Det må likevel stilles krav om at det er læreren som står ansvarlig for opplæringen, og at assistenten er under veiledning og forsvarlig tilsyn av læreren. Assistenter kan også brukes til å hjelpe elever med praktiske gjøremål.»415

Innføringen av regelen i opplæringsloven § 10-11 var ment å gjøre det tydelig at personer som ikke er ansatt i undervisningsstilling (assistenter), ikke kan ha ansvaret for opplæringen, og at skolen ikke kan benytte en assistent som lærer.416 Assistentene kan imidlertid «hjelpe til i opplæringa». I tillegg kan en assistent gi annen praktisk hjelp eller følge opp elevene utenom opplæringen.

31.4.2 Rapporter og undersøkelser

Betenking om grunnlovsmessige og folkerettslige aspekter angående retten til tilrettelagt undervisning

Aslak Syse, professor emeritus ved Universitetet i Oslo, ga høsten 2019, etter oppdrag fra utvalget, en juridisk betenkning som belyser hvor langt forpliktelsene i Grunnloven og de internasjonale konvensjonene som Norge er bundet av, strekker seg.417

Bakgrunnen for oppdraget er at utvalget ønsket å få utredet handlingsrommet når det gjelder opplæringsplikter overfor, og tilsvarende opplæringsrettigheter for, personer med nedsatt funksjonsevne og andre personer med særlige opplæringsbehov.

I oppsummerende vurderinger konkluderer Syse blant annet med følgende:

En samlet konklusjon er at elever med særlige opplæringsbehov har krav på tilrettelagt opplæring. Slik opplæring bør videre, så langt som mulig, gjennomføres ved inkluderende opplæring slik dette er forstått i aktuelle bestemmelser i KFR og ØSK. En slik rett til individuell tilrettelegging i skole- og opplæringssituasjoner er også lovfestet i likestillings- og diskrimineringsloven (ldl.), se punkt 5.3. […]

Verken Grunnloven eller menneskerettskonvensjoner krever en internrettslig lovgivning som gir personer med særlige behov individuelle rettigheter med klageadgang på dette feltet. Heller ikke foreligger grunnlovsmessige eller folkerettslige krav til hvordan beslutningsprosesser skal være, eller hvordan gjennomføringen av tilpasset opplæring skal skje ved den enkelte skole eller opplæringsinstitusjon. […]

I oppdraget ønskes endelig at betenkningen omhandler grensen mellom universell tilrettelegging og individuell tilpassing av opplæringen. Den grunnleggende ideen bak universelt tilrettelagt opplæring (tilpasset opplæring) er at opplæringen skal gjennomføres slik at så mange som mulig, uavhengig av funksjonsevne, kan få forsvarlig utbytte av opplæringen. Målet er at særløsninger (spesialundervisning) om mulig kan unngås. Positiv særbehandling kan være nødvendig når den universelle utformingen av opplæringen er utilstrekkelig.

Noe enkelt sagt må relasjonen mellom universell tilrettelegging og individuell tilpassing fastlegges individuelt. Dersom en elev er full ut tjent med universell tilrettelegging, bortfaller behovet for individuell tilpassing og vice versa.

[…] Det er heller ikke lett å innholdsavklare det folkerettslige kravet om «inclusive education», i norske tekster oversatt med «inkluderende opplæring». Slik opplæring kan gjennomføres på ulike måter, men ofte vil den enkelte elevs forutsetninger være utgangspunktet for hvordan opplæringssituasjonen må tilpasses for at eleven skal få utviklet sitt fulle potensial. Dette gir opphav til faglige og pedagogiske utfordringer, jf. forslagene til Nordahl-utvalget, mer enn egentlig rettslige utfordringer slik betenkningen her påviser.

Lovgiver vil ha et vidt handlingsrom for å kunne gi regler som best mulig imøtekommer elevers ulike behov og forutsetninger, jf. Grl. § 109 om at «[o]pplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov».

Lovgiver vil uansett ha plikt til å sikre at lovgivningen sikrer den enkelte elev et opplæringstilbud over en minstestandard som må ut forstås ut fra den enkelte elevs forutsetninger. Dette kan utledes av Grl. § 109, jf. § 98.

Ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner

Ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner avga sin utredning418 til Kunnskapsdepartementet i februar 2019. I utredningens kapittel 13.5 omtales tilpasset opplæring for alle elever i grunnskolen. Ekspertutvalget foreslår at alle skoler skal ha en støttemodell med tre nivåer. Hensikten er å gi alle elever opplæring innen den ordinære undervisningen og innenfor læreplanens rammer. Basert på lærernes vurdering, skal elevene raskt få den støtten de trenger, og hjelpen skal gis i alle fag på alle trinn. Det er først når eleven trenger spesialundervisning, som er det tredje nivået, at det er nødvendig med en sakkyndig uttalelse. Ekspertutvalget ønsker ikke å fjerne elevenes individuelle rett til spesialundervisning, men det ønsker at færre elever skal trenge spesialundervisning. Ekspertutvalget foreslår å innføre et lovkrav om at enkeltvedtak om spesialundervisning utløser rett til slik undervisning fra personell med relevant pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av det tildelte antallet timer til spesialundervisningen. Utvalget ønsker også å innføre som en plikt, at alle skoler med barnetrinn må ha minst én lærerspesialist i begynneropplæring. Ekspertutvalget anbefaler å

• innføre lovkrav om at alle skoler skal ha en støttemodell med tre nivåer: tilpasset støtte i ordinær undervisning, intensiv opplæring i kortere perioder og spesialundervisning etter sakkyndig vurdering

• innføre lovkrav om at enkeltvedtak om spesialundervisning utløser rett til spesialundervisning med personell med relevant pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av timetallet som vedtaket omfatter

• innføre en plikt om at hver skole med et barnetrinn skal ha minst én lærerpesialist i begynneropplæring på 1. til 4. trinn

Studie om regelverksetterlevelse i grunnopplæringen

Høsten 2018 gjennomførte OsloMet en studie av regelverksetterlevelse i grunnopplæringen, på oppdrag fra utvalget.419 Formålet med prosjektet var å få mer kunnskap om regelverksetterlevelse i norske kommuner og skoler, og å utlede noen anbefalinger om hvordan kompetanse og arbeid med regelverket kan styrkes i skoler, kommuner og lærerutdanning.

I studien ble det fokusert på saksområdene spesialundervisning og skolemiljø, der individuelle rettigheter er gitt til elevene, samtidig som de representerer områder der rommet for skjønnsutøvelse er relativt stort. Begge områdene blir av informantene vurdert som krevende og «tunge» å arbeide med, men det er særlig spesialundervisning og grenseoppgangen til tilpasset opplæring som oppfattes som særlig utfordrende. Dette har ifølge OsloMet sannsynligvis sammenheng med at det ofte vil være stor diskrepans mellom elevenes rettigheter og hva ressurssituasjonen gjør det mulig å få til rent faglig. Dette betyr også at minimumsprosedyrer som etableres på disse områdene, bare til en viss grad kan støtte kommunene i deres streben etter å etterleve reglene. Det er den faglig-pedagogiske kompetansen og de tilgjengelige ressursene som gjør det utfordrende å etterleve reglene.

I rapporten trekkes det fram at rektorene beskriver spesialundervisning som et mer komplisert område å arbeide med enn skolemiljø:

Dette har delvis med skoleslag å gjøre, som at videregående skoler har mindre problematikk knyttet til skolemiljø, men også at kompleksiteten på feltet spesialundervisning er så stor – forholdet til tilpasset opplæring, samarbeid med pedagogisk-psykologisk tjeneste, økonomi, tid og kompetanse. Utfordringene på spesialundervisningsområdet synes også å ha sammenheng med liten grad av opplevd frihet i rutinene på skolen gitt hvordan rektorene her er bundet til den formelle saksgangen for at elevene skal få spesialundervisning.

[...] Andre rektorer igjen fremhever et godt samarbeid med PP-tjenesten, men av de kommunale lederne, skolelederne og lærerne er det rektorene som virker mest positive til å styrke arbeidet med tilpasset opplæring gjennom å redusere formelle rutiner, knytte PP-tjenesten nærmere til skolen og generelt få ned bruk av spesialundervisningen. Dette kan sannsynligvis også knyttes til bruk av de økonomiske ressursene som skolene har til rådighet.

Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging

I april 2018 la Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging, nedsatt av Kunnskapsdepartementet, fram rapporten Inkluderende fellesskap for barn og unge.420

Ekspertgruppen peker på en rekke utfordringer med dagens tilbud til barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging i skolen. Disse utfordringene er det stor enighet om blant flertallet av høringsinstansene for ekspertgruppens rapport, blant dem fylkesmenn og kommuner. Kunnskapsgrunnlaget og utfordringene har vært kjent i mange år.

Utfordringene er i hovedsak disse:

• Hjelpen kommer for sent.

• Mange barn og unge møter ansatte i skolen uten formell pedagogisk kompetanse.

• Organiseringen av spesialundervisningen fører til en manglende tilhørighet i et felleskap med andre barn og unge.

• PP-tjenesten bruker mest tid på å utarbeide sakkyndige vurderinger og for lite tid på kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling (systemrettet arbeid).

• PP-tjenesten og Statped har for stor avstand til den daglige praksisen i skolen.

• Forventingene til elever med behov for særskilt tilrettelegging er for lave.

• Det er langt flere elever som har behov for hjelp og støtte, enn de elevene som mottar spesialundervisning.

• Tilbudet om spesialundervisning realiserer ikke alltid læringspotensialet til elevene.

• Flere elever som mottar spesialundervisning, trives dårligere, har mer negativ atferd, har svakere relasjoner til medelever, lavere motivasjon og dårligere progresjon enn elever som ikke mottar spesialundervisning.

For øvrig peker ekspertgruppen på at det er svært mange som får spesialundervisning, og at langt flere gutter enn jenter får slik undervisning. Til tross for betydelig politisk satsing på tilpasset opplæring i skolen, øker andelen elever som får spesialundervisning. I dag er det dobbelt så mange elever som får spesialundervisning, som for tretti år siden. I skoleåret 2018–2019 hadde 7,8 prosent av elevene vedtak om spesialundervisning. Toppåret var 2011–2012 da 8,6 prosent av elevene hadde vedtak om spesialundervisning.

Ekspertgruppen foreslår en omfattende reform. Forslaget innebærer at ressurser og kompetanse skal flyttes tett på skolene, og at rettighetene til spesialundervisning endres. Målet er raskere og bedre hjelp til flere.

Ekspertgruppen foreslår at det etableres et «helhetlig system» med disse hovedprinsippene:

• Alle barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging i skolen skal få nødvendig hjelp og støtte der de er.

• Hjelpen skal iverksettes tidlig, den skal være tilpasset den enkelte og foregå innenfor inkluderende fellesskap.

• Alle barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging i skolen skal møte lærere med relevant og formell pedagogisk kompetanse.

Den pedagogiske veiledningstjenesten skal organiseres slik at den er nærmest mulig skolene. For å ivareta prinsippene foreslår ekspertgruppen at det etableres et eget pedagogisk støttesystem for barn og unge og ansatte i skolen.

Ekspertgruppen har drøftet hva inkludering er, og hva det handler om. Ifølge ekspertgruppen er en vanlig misforståelse at inkludering handler om at alle elever alltid skal befinne seg i samme rom og undervises av samme lærer. Ekspertgruppen poengterer at muligheten til å oppleve mestring sammen med andre er sentral når det gjelder inkludering som prinsipp.

Ekspertgruppen peker på at bruken av assistenter sannsynligvis er en viktig årsak til at tilbudet om spesialundervisning ikke realiserer læringspotensialet til elevene. I tillegg mener ekspertgruppen at bruken av assistenter ofte har sosialt ekskluderende konsekvenser.421 Ekspertgruppen uttaler følgende:

Egelund og Tetler (2009) viser at kvalifikasjonene til lærerne er helt avgjørende for resultatene av spesialundervisningen. Dette er i samsvar med annen internasjonal forskning, som viser at læreren har størst betydning for elevenes læring (Hattie, 2009). Mange assistenter har et omfattende ansvar for gjennom føring av undervisningen i skolefag. Forskning viser at en slik nedprioritering av kompetanse i spesialundervisningen bidrar til at læringsutbyttet for elevene blir dårligere enn det kunne ha vært om den pedagogiske og spesialpedagogiske kompetansen hadde vært på et høyt nivå (Haustätter & Nordahl, 2013).

Ekspertgruppen foreslår ytterligere at det etableres en registrering av utdanningsdata på individnivå fra barnehage og ut videregående opplæring i SSB. Begrunnelsen for dette forslaget er blant annet at individdata vil kunne bidra til at overgangene i utdanningssystemet kan bli mindre utfordrende for det enkelte barn. Ekspertgruppen skriver at ved å anvende disse opplysningene vil barn og unge sikres kontinuitet i det pedagogiske tilbudet. Ekspertgruppen er kjent med at tilsvarende individopplysninger tidligere er foreslått, men avslått blant annet med bakgrunn i personopplysningsloven. Likevel finner ekspertgruppen det nødvendig å påpeke at slike opplysninger er viktige for at barn og unge så tidlig som mulig, skal få den hjelpen og støtten de trenger.

Fagrapport fra Barneombudet om spesialundervisning

Barneombudet har gjennomført et prosjekt om spesialundervisning i grunnskolen. Ombudet publiserte funnene og sine anbefalinger i en fagrapport våren 2017422. Barneombudet uttaler:

I dette prosjektet har vi sett at verken elevenes – eller spesialundervisningens potensiale blir utnyttet fullt ut. Dette skyldes ikke at spesialundervisning i seg selv ikke nytter – men at spesialundervisningen som gis ikke er god nok. Både forskning og praksis har vist at mulighetene for å gi elevene et godt læringsutbytte er større i spesialundervisningen enn i den ordinære undervisningen. Dette forutsetter imidlertid at undervisningen gis av lærere med riktig kompetanse, at man har høye forventninger til eleven og at innhold og organisering er tilrettelagt elevens behov.

Barneombudet sier også at elevene forteller at det er lite eller ingen medvirkning i vurdering for læring. Barneombudet er derfor usikker på om elever med rett til spesialundervisning, får underveisvurdering og veiledning i samsvar med den individuelle opplæringsplanen som er utarbeidet for dem.

I rapporten kommer Barneombudet med flere anbefalinger, blant annet disse:

• Opplæringsloven må endres, slik at elever med spesialundervisning sikres rett til opplæring av fagperson med godkjent utdanning og kompetanse i faget/undervisningsoppgaven. Unntaksbestemmelsen i opplæringsloven § 5-5 må kun brukes i særskilte tilfeller og dersom det er til barnets beste. Unntak skal gjøres som eget enkeltvedtak.

• For å sikre elevene et forsvarlig utbytte av spesialundervisningen må Kunnskapsdepartementet utvikle en felles nasjonal standard for planlegging, gjennomføring og evaluering av opplæringen.

• Kunnskapsdepartementet må innføre kompetansekrav og bemanningsnorm for PP-tjenesten.

• Kunnskapsdepartementet må sikre kvaliteten på PP-tjenestens sakkyndighetsarbeid ved å utarbeide en forskrift som tydeliggjør kravene til sakkyndige vurderinger.

• Kunnskapsdepartementet må gi PP-tjenesten en tydeligere rolle i oppfølgingen av elevens spesialundervisning.

• Kunnskapsdepartementet må ta inn prinsippene om ikke-diskriminering og barnets beste i opplæringslovens kapittel 5.

• Kunnskapsdepartementet må sikre at skoleeier har tilstrekkelig kunnskap om opplæringsloven, forvaltningsloven, barnekonvensjonen og CRPD.

• Kunnskapsdepartementet må etablere sanksjoner overfor skoleeiere som ikke etterlever regelverket.

• Det må lages en egen bestemmelse i opplæringsloven om at barn skal høres i PP-tjenestens sakkyndige arbeid, når kommunen fatter vedtak, i skolens arbeid med individuell opplæringsplan og i gjennomføring og evaluering av spesialundervisningen.

Undersøkelse av spesialundervisning i grunnskolen

Riksrevisjonen gjennomførte i 2010 en undersøkelse av spesialundervisningen i grunnskolen.423 Datainnsamlingen ble gjennomført i perioden februar–november 2010. Undersøkelsen viser omfattende svakheter i etterlevelsen av saksbehandlingsreglene knyttet til spesialundervisningstilbudet. Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer dette en betydelig risiko for at retten til et likeverdig opplæringstilbud for elever med særskilte behov ikke oppfylles.

Undersøkelsen viser videre blant annet at internkontrollen i kommunene på opplæringsområdet gjennom etablering av forsvarlig system er mangelfull. Undersøkelsen viser også vesentlige avvik fra forventningen om tre måneders saksbehandlingstid for utarbeidelse av sakkyndig vurdering i PP-tjenesten.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen bemerker i Innst. 390 S (2010–2011) blant annet følgende:

• Komiteen viser til at retten til spesialundervisning kvalitetssikres gjennom fire dokumenter; sakkyndig vurdering hvor en vurderer elevens læringsutbytte, enkeltvedtak som fastslår hva eleven har rett til, individuell opplæringsplan som fastsetter mål og oppfølgingstiltak og halvårsrapporter med evaluering. Til sammen fungerer disse dokumentene som et system for vurdering og oppfølging av elever med behov for spesialundervisning.

• Komiteen vil videre presisere behovet for å sikre at sakkyndig vurdering foreligger raskest mulig, og mener departementet bør vurdere forslag om lovfesting av maksimal behandlingstid. Komiteen finner det kritikkverdig at saksbehandlingstiden for sakkyndig vurdering er for lang, samt at det foreligger vesentlige mangler ved mange enkeltvedtak og individuelle opplæringsplaner. Komiteen finner det videre kritikkverdig at rapporteringen ikke har vært god nok.

I rapporten424 peker Riksrevisjonen også på at bruk av assistenter i skolen har økt:

I 2009 fikk 50 prosent av elevene med spesialundervisning tildelt timer med assistent. Dette er en økning på 6,5 prosentpoeng fra 2002. Figur 8 viser at andelen spesialundervisningselever som får undervisning med assistent over 270 timer, har økt og ligger på 30 prosent i 2009. Andelen elever med spesialundervisning som får tildelt 1–75 timer med assistent, har blitt noe redusert i perioden fra 2002 til 2009.

Det har vært en økning av elever som får undervisning i små grupper. GSI-tallene viser ikke om økningen i assistentbruk skyldes at det er flere assistenter til stede i undervisningen sammen med læreren, eller om assistentene driver undervisningen alene. Ett fylkesmannsembete uttaler i intervju at de opplever en økning i antall klagesaker knyttet til bruk av assistenter i stedet for pedagoger i spesialundervisningen.

Tall fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI)

Antallet elever som får spesialundervisning

Tall fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) viser at 49 755 elever i grunnskolen har enkeltvedtak om spesialundervisning skoleåret 2018–2019, noe som utgjør 7,8 prosent av elevene. Andelen med spesialundervisning øker utover i grunnskolen, fra 3,7 prosent på 1. trinn til 10,6 prosent på 10. trinn. Det er langt flere gutter enn jenter som får spesialundervisning. På 10. trinn får 13,4 prosent av guttene spesialundervisning.

Det er betydelig færre elever som får spesialundervisning i videregående enn det er på 10. trinn i grunnskolen. Totalt 4 900 elever fikk spesialundervisning i videregående opplæring skoleåret 2017–2018, noe som tilsvarer 2,6 prosent av elevene.425

Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging peker i sin rapport på at spesialundervisning ikke ser ut til å være et midlertidig tilbud. Mye tyder på at dersom en elev har fått et vedtak om spesialundervisning, så mottar eleven tilbudet resten av årene i grunnskolen.426

Tall fra GSI viser at det er en nedgang i antallet elever som mottar spesialundervisning i lite omfang, og at det er en økning i antallet elever som mottar spesialundervisning i stort omfang. I perioden 2008 til 2018 er det totalt sett en økning i antallet timer som blir gitt til spesialundervisning.

Ifølge rapporten fra Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging varierer andelen elever som mottar spesialundervisning, fra skole til skole, mellom kommuner og mellom landsdeler. Figur 31.2 viser oversikt over andel spesialundervisning i de ti største kommunene i skoleåret 2017–2018.427 Tallene viser at det er store regionale forskjeller mellom de ti største kommunene i Norge når det gjelder antallet elever som mottar spesialundervisning.

Kilde: Nordahl et al. 2018, s. 108.

Antallet timer med assistent i spesialundervisningen

Tall fra GSI viser at det er stor økning i assistenttimer. Av de 49 755 elevene som hadde enkeltvedtak om spesialundervisning i grunnskolen skoleåret 2018–2019, fikk 48 077 vedtak om spesialundervisning med undervisningspersonale (lærere). 23 158 elever fikk timer med assistent. GSI har data som viser utviklingen av timer til spesialundervisning med assistent og timer til spesialundervisning med lærere fra skoleåret 2009–2010 til skoleåret 2018–2019.428 Dataene viser at bruk av assistenter har gått betydelig opp, mens antallet lærertimer har hatt en svak økning, se grafen nedenfor.

Utvalget har kontaktet Utdanningsdirektoratet for å få belyst utviklingen av antallet lærertimer og assistenttimer til spesialundervisning, se figur 31.3. Direktoratet uttaler at GSI har noen begrensninger når tallene skal tolkes. Hvordan tallene i første omgang kan forstås, kan gi feil inntrykk av hvordan organiseringen av spesialundervisningen er i praksis.429 Nedenfor er noen eksempler fra Utdanningsdirektoratet:

Kilde: Utdanningsdirektoratet, e-post til Opplæringslovutvalget datert 18. november 2019.

Eksempel 1:

Et år gir en skole tre elever spesialundervisning i en egen gruppe med en lærer. Neste skoleår velger skolen å gi all spesialundervisning til disse i hver deres ordinære klasse. Lærerne i de ordinære klassene tar videre ansvar for opplæringen både for disse elevene og for resten av klassen. De får imidlertid assistenter inn i de ordinære klassene, men det er lærere som har ansvar for opplæringen til disse elevene.

I GSI vil da timer til assistent i spesialundervisningen øke i forhold til bruk av lærer i spesialundervisningen. Samtidig blir selve opplæringen gitt av en lærer og skolen oppnår målet om mer inkluderende spesialundervisning.

Eksempel 2:

Tre elever ved skolen tas ut av klassen og får opplæring alene med hver sin assistent.

I GSI vil ikke registreringen bli så ulik eksempelet over, men det er stor forskjell på hvordan assistenten brukes.

Også i SØF-rapport nr. 04/16 tas begrensninger i tolkning av tallene fra GSI opp:

I den offentlige diskusjonen blir høy assistentbruk sett på som en indikasjon på at kvaliteten av spesialundervisningen er lav. Internasjonal forskning gir noe støtte til dette synspunktet: Elever eksponert for assistent har i gjennomsnitt dårligere læringsutbytte enn tilnærmet like elever i det ordinære tilbudet, og en tror dette skyldes en kombinasjon av lært hjelpeløshet, stigmatisering og isolasjonseffekter. Flere av rektorene uttrykker imidlertid at de finner den offentlige diskusjonen om assistentbruk unyansert. De påpeker at assistentene har svært ulik kompetanse, og at mange utfører en rekke viktige oppgaver for en svært heterogen elevgruppe. Behovet for en bedre informert og mer presis offentlig diskusjon understrekes sterkt. Flere påpeker i denne forbindelse at de finner den del av GSI-statistikken som omhandler assistenter tilnærmet verdiløs.430

Antallet elever som får spesialundervisning utenfor klassen

Mange barn og unge som har behov for et spesialpedagogisk tilbud, opplever at dette går på bekostning av deres deltakelse i klassefelleskapet. Siden 2013–2014 har andelen elever som hovedsakelig får spesialundervisningen utenfor den ordinære klassen gått betydelig ned. I 2013–2014 fikk 72 prosent av elevene hovedsakelig spesialundervisning utenfor den ordinære klassen, mens i 2017–2018 har andelen gått ned til 60 prosent.

Skolestørrelse påvirker organiseringen av spesialundervisningen. Jo større en skole er, jo større andel av elevene får spesialundervisning utenfor den ordinære klassen. Samtidig er det flere som får spesialundervisning alene på små skoler, enn på store skoler. Det kan for eksempel være enklere å organisere elever i grupper når det er flere elever med spesialundervisning på samme skole. Tilgjengelige ressurser vil også kunne påvirke hvordan spesialundervisning organiseres.

92 prosent av elevene som får spesialundervisning, har tilknytning til en ordinær klasse. De øvrige 8 prosentene er tilknyttet en fast avdeling for spesialundervisning. Ofte er dette elever med omfattende behov for spesialundervisning. I 2017–2018 hadde 353 skoler faste avdelinger for spesialundervisning og til sammen 4 000 elever var tilknyttet disse. På 56 av disse skolene får alle elevene spesialundervisning. Antallet elever i fast avdeling for spesialundervisning har vært relativt stabilt de siste fem årene.

Finansieringsordninger for spesialundervisningen

Innledning

Utvalget ønsket å se på hvordan kommunene tildeler ressurser til spesialundervisning til skolene og få en vurdering av om finansieringsordningen kan ha betydning for antallet vedtak og omfanget av spesialundervisningen. KS har, etter forespørsel fra utvalget, gitt følgende beskrivelse av hvordan kommunene tildeler ressurser til skolene: Det store bildet er et system satt sammen av grunntildeling, hodetildeling, sosioøkonomiske/sosiokulturelle faktorer og erfaringstall.431

Ekspertgruppen for barn og unge med særskilt tilrettelegging beskriver også denne praksisen:

Det er vanlig at kommunene tildeler økonomiske midler i en pott til skolen og at det er opp til rektor å disponere midlene til sin skole. Tilbakemeldingene fra kommunene er derfor at de får færre midler til tilpasset opplæring jo flere elever med enkeltvedtak de har.432

Hvordan kommunene tildeler ressurser til grunnskolene

I SØF-rapport nr. 04/16 Spesialundervisning i storbyene var oppdraget å se på spesialundervisning fra skoleeiers perspektiv og vurdere mulighetene for å påvirke omfanget. I undersøkelsen er det sett på spesialundervisning i fire byer: Bergen, Kristiansand, Stavanger og Trondheim.433

Rapporten viser at alle de fire kommunene har rammefinansiering av sine skoler, det vil si at økonomiske midler overføres til skolene i henhold til en fordelingsnøkkel uten at det er bestemt i detalj hva midlene skal brukes til. Tildelingen av økonomiske midler bygger også på levekårsjusteringer. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder hvilke kriterier de har for tildeling, og det er forskjell på summene som settes av for levekårsjustering. Alle kommunene har en målsetting om at færre elever skal trenge spesialundervisning.

Modellene som brukes i de fire kommunene har en del felles kjennetegn.

Hovedideen illustreres i SØF-rapporten på følgende måte:

Tildeling = Grunnressurs + Elevsats * Antall elever + Levekårsressurs + tildeling til elever med svært omfattende behov + andre tildelinger434

Midlene til spesialundervisning fordeles gjennom både en sats per elev multiplisert med antallet elever, levekårsressursen og tildelingen til elever med svært omfattende behov. Den delen av tildelingen som følger av levekårsressursen, reflekterer at skoler har ulike behov for spesialundervisning og annen tilrettelegging. For situasjoner som oppstår, og som ikke har med levekår å gjøre, har alle byene en tildeling for elever med svært omfattende behov.

Hvordan fylkeskommunene tildeler ressurser til de videregående skolene

For ressurstildeling til videregående skoler benytter de fleste fylkeskommuner følgende modell435:

Total tildeling: Grunntilskudd + elevsats per utdanningsprogram * antall elever + andre kriterier + tildelinger utenfor modellen

Grunntilskuddet er ment som et tilskudd til små skoler. Størrelsen på grunntilskuddet kan variere fra fylke til fylke.

Elevsatsen vil utgjøre den største delen av tildelingen. Denne delen vil være avhengig av utdanningsprogrammene og antallet elever.

Under andre kriterier ligger mange ulike faktorer. Dette vil kunne utløse tildeling til skoler som har elever med lave grunnskolepoeng, kompensasjon for store avstander og spredt bosetning, lærernes alder og lønnsnivå og behov for ressurser til spesialundervisning.

Tildelinger utenfor modellen inneholder komponenter som ikke fanges opp av de foregående kategoriene. Dette kan være prosjekter eller andre skolespesifikke ressursbehov.

Tildelingen til spesialundervisningen beregnes på forskjellige måter. Ressursene kan fordeles på bakgrunn av inntakspoeng eller tildelingen beregnes på bakgrunn av saksbehandling. Det kan også brukes kombinasjoner av disse beregningene. Noen fylkeskommuner baserer tildelingen på framskrivninger av fjorårets budsjett, men mye av midlene som brukes til spesialundervisning, ligger innenfor skolenes ordinære tildeling. Målet er at omfordeling av midler skjer etter kriterier som er objektive, og at tildelingen i så liten grad som mulig kan påvirkes av skolene.

31.4.3 Regelverket i andre land

Danmark

I Danmark finnes det to typer tiltak for elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen: (1) spesialundervisning og (2) supplerende undervisning og faglig støtte.436

Spesialundervisning, som forutsetter en pedagogisk-psykologisk utredning fra Pædagogisk-psykologisk rådgivning, skal bare gis til elever som har behov for hjelp og støtte i ni timer i uken eller mer. Dette følger av Danmarks lov om folkeskolen kapitel 2 § 3 Stk. 2. Spesialundervisning gis nesten utelukkende i spesialklasser eller spesialskoler. I 2017 var det i Danmark 9 288 elever i specialskoler, og 2 754 elever i dagbehandlingscentre mv.437 Totalt utgjør det 2,15 prosent av elevene.

Elever som har behov for mindre hjelp enn ni timer i uken, skal gis supplerende undervisning og annen faglig støtte. Det er ikke krav til sakkyndig vurdering for supplerende undervisning. Supplerende undervisning og faglig støtte kan være rettet mot enkeltelever, grupper av elever eller klasser. Det er ledelsen ved skolen som beslutter om slik støtte skal gis, og foreldre kan ikke klage. Det er ingen sentral rapportering om elever som får supplerende undervisning og faglig støtte. Det ble gjort en datainnsamling i 13 kommuner i 2015, og 10,8 prosent av elevene hadde da slik støtte.

Det har gitt større fleksibilitet at tiltak kan settes inn mot klasser eller grupper, men skoleledere har problemer med å prioritere ressurser til støttetiltak. Lærere opplever at ressurssituasjonen er uoversiktelig og de føler ikke at de har tilstrekkelige ressurser til å ivareta elevene. At færre elever får sakkyndig uttalelse, som følge av ny lovgivning, har medvirket til at lærere selv definerer og omtaler elever som «inkluderingselever». 438

Sverige

I Sverige er målet at alle elever skal oppleve tilhørighet i et inkluderende miljø. Ifølge skollagen fra 2010 skal skolen gi hjelp og støtte til elever som trenger det. Støttevirksomheten kan beskrives i tre steg:

• For det første skal den ordinære virksomheten tilrettelegges slik at eleven kan få undervisning på sitt nivå.

• For det andre skal eleven støttes ved hjelp av ekstra tilpasninger («extra anpassningar»).439

• For det tredje skal eleven gis særskilt støtte som medfører innsatser som ikke kan ordnes i den ordinære undervisningen (särskilt stöd).440

I tillegg skal elever i «lågstadiet» i grunnskolen, spesialskolen og sameskolen som behøver tidlig støtte (tidig stödinsats), få det ut fra elevens behov, jf. skollagen kap. 3 §§ 4, 4 a – b.

Elever med store og vedvarende behov kan få særskilt støtte. Slik støtte skal i første omgang gis til eleven i den elevgruppen den tilhører. Undervisningen kan gis som eneundervisning eller i en særskilt gruppe når det er behov for det. Rektor kan beslutte at støtten skal gis utenom ordinær undervisningstid. Rektor skal sørge for at det blir gjort en utredning og deretter må det utarbeides et handlingsprogram. Dersom skolen mener at leger eller psykologer skal delta i utredningsarbeidet, må foreldrene gi samtykke. Foreldre kan klage på innholdet i handlingsplanen, og de kan også klage hvis rektor beslutter at eleven ikke skal ha særskilt støtte. Det finnes ikke noen virksomhet som PP-tjenesten i Sverige. Skolen kan bruke de fagpersonene de ønsker til utredningen som skal gjøres.

I skoleåret 2012–2013 hadde 13,9 prosent av elevene særskilt støtte og handlingsplan. Etter at det i skoleåret 2016–2017 ble innført at elever som trenger det, skal få ekstra tilpasning, sank andelen av elevene som får særskilt støtte til 5,0 prosent.441

Ifølge skollagen kan elever som har nedsatt funksjonsevne gå i «grundsärskolan» eller «gymnasiesärskolan» etter at de er utredet og har fått en diagnose. Døve eller hørselsskadde elever og elever med store språkvansker kan gå i spesialskoler etter kartlegging.442

Finland

I Finland deles støtteundervisning inn i tre nivåer: «allmänt, intensifierat och särskilt stöd».443 Allmenn støtte kan gis av de ordinære lærerne eller av spesiallærere. Den allmenne støtten krever ikke kartlegging eller formelle vedtak.

Ifølge Finlands lag om grundläggande utbildning, skal elever som har behov for kortvarig støtte, få «stödundervisning». Elever som har behov for regelmessig støtte eller ulike former for støtte samtidig, skal gis støtteundervisning i form av «intensifierat stöd» (intensivert støtte). Elever kan også gis «särskilt stöd» (særskilt støtte) som består av «specialundervisning». Elever som har problemer med innlæring eller skolegang, har rett til spesialundervisning på deltid ved siden av den øvrige undervisningen.

Den intensiverte støtten er en mer kontinuerlig, omfattende og individuell støtte. Beslutningen om at eleven skal få intensivert støtte gjøres på bakgrunn av en pedagogisk bedømmelse, og støtten skal gis i henhold til en plan.

Hvis den intensiverte støtten ikke er tilstrekkelig for at eleven skal klare skolearbeidet, kan det gis særskilt støtte. Da må det fattes et formelt vedtak på grunnlag av en pedagogisk vurdering. Eleven skal ha en individuell plan. Av planen skal det framgå hvordan den generelle opplæringen og støtten skal organiseres for eleven. Den særskilte støtten kan omfatte både spesialundervisning og annen støtte.

Alle skoler har tilgang til en psykolog og spesiallærer som utarbeider den pedagogiske vurderingen. Store skoler har sin egen psykolog og spesiallærer, og mindre skoler har ressurspersonene på deling.

Ifølge Statistikcentralens utbildingsstatistik fikk 9,7 prosent av elevene i grunnskolen intensivert støtte høsten 2017. 7,7 prosent av elevene fikk særskilt støtte.444 Av elevene som fikk særskilt støtte, fikk 20,7 prosent støtten i den allmenne undervisningen, 41,9 prosent fikk støtten delvis i den allmenne undervisningen, mens 37,4 prosent fikk sin opplæring helt eller delvis i spesialklasser eller spesialskoler. 445

31.4.4 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Barneombudet har i innspill446 til utvalget pekt på følgende problemer når det gjelder tilpasset opplæring og spesialundervisning:

• mangel på kompetanse hos personalet

• utstrakt bruk av ufaglærte og assistenter

• uklare krav til tilpasset opplæring

• mangelfull etterlevelse av reglene

Barneombudet uttaler at de nevnte forholdene fører til at spesialundervisningen har dårlig kvalitet, og at Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging mener det samme. Barneombudet uttaler videre:

Tilpasset opplæring må forstås som et prinsipp som gjelder all opplæring, der ordinær opplæring, intensivopplæring og spesialundervisning sees i sammenheng og brukes fleksibelt. Et helhetlig og tilpasset opplæringstilbud forutsetter at PP-tjenestens mandat utvides, slik at de også får et ansvar for å støtte skolen i arbeidet med å tilpasse ordinær undervisning.

Barneombudet skisserer en plikt til å følge med, undersøke tilretteleggingsbehov, sette inn tiltak og til slutt evaluere. Elevene må få medvirke i henhold til barnekonvensjonen. Barneombudet mener også at intensivopplæring bør gjelde alle trinn og alle fag.

Barneombudet mener at følgende forutsetninger må være på plass for å gi en mer helhetlig tilpasset opplæring:

• Den ordinære opplæringen må bli bedre, med tydeligere krav til tidlig innsats og tilpasset opplæring.

• Det må settes tydeligere krav til hvordan spesialundervisningen skal planlegges, gjennomføres og evalueres.

• PP-tjenesten må styrkes, og komme tettere på elevene og skolen. Tjenesten må få en tydeligere rolle i å følge opp elevenes utbytte av spesialundervisningen.

• Elevene må sikres en rett til undervisning av lærere med god kompetanse.

Barneombudet foreslår at PP-tjenestens mandat utvides til også å omfatte tilpasset opplæring og intensivopplæring, og at det bør vurderes en norm for bemanning og krav til kompetanse.

Barneombudet mener at den nye opplæringsloven må sikre at elever får lærere med riktig kompetanse. Ombudet anser dette som et av de viktigste virkemidlene for at elever som strever, skal få god nok hjelp. Barneombudet viser også til merknadene fra FNs barnekomité i 2018, der de anbefaler at Norge i større grad sørger for at elever får opplæring og individuell støtte av spesialiserte lærere i en inkluderende opplæring. Etter Barneombudets erfaring fører regelen i opplæringsloven § 10-11 til at assistenter i praksis får mye ansvar for å gjennomføre undervisningen, ofte uten opplæring og veiledning. Barneombudet mener at bruken av personale uten undervisningskompetanse må begrenses betraktelig, og det må framkomme klart av loven at personale uten undervisningskompetanse ikke skal ha ansvaret for å planlegge eller gjennomføre undervisningen, men kun hjelpe til.

Barneombudet mener også at loven må utformes på en pedagogisk og oversiktlig måte. Loven kan med fordel være mindre detaljert på noen områder, men på området tilpasset opplæring og spesialundervisning er det nødvendig med mer utfyllende regler.

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) ønsker et tydeligere lovverk når det gjelder rett til logoped. Videre ønsker FUG at spesialundervisning fortsatt skal være en lovfestet rett.447 Foreldreutvalget mener dessuten at dagens spesialundervisning bør bli bedre, og at det bør unngås at spesialundervisning blir synonymt med segregering. FUG er enig i at for mange elever får spesialundervisning i dag, men mener likevel at spesialundervisning ikke bør utelukkes for elever som har høyt læringspotensial.

KS mener at man i størst mulig grad bør unngå å lage særregler om saksbehandlingen, fordi de generelle reglene i forvaltningsloven bør følges.448 KS ønsker også en klargjøring av om det bare er PP-tjenesten som kan utarbeide en sakkyndig vurdering, eller om også andre kan utrede sakene.

Skolelederforbundet er opptatt av opplæringsbegrepet og forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning.449 Skolelederforbundet mener at klageadgang på individnivå er viktig å opprettholde, «men at det må tydeliggjøres hva den individuelle rettigheten innebærer på det enkelte området. Svært ofte er det snakk om ressurser». Forbundet peker på at regelverket på opplæringsområdet regulerer viktige rettigheter for barn, unge og voksne.

Sametinget sier i innspill til utvalget at samiske elever med særskilte behov utgjør den mest sårbare samiske elevgruppen som opplæringslovens bestemmelser omfatter. Sametinget mener at for at disse elevene skal sikres forsvarlige sakkyndige vurderinger etter opplæringsloven § 5-3 og tilfredsstillende tilrettelagt opplæring, må PP-tjenestens vurderinger ta hensyn til barnas språklige og kulturelle bakgrunn.

Sametinget uttaler videre at en styrking av samiskspråklig og kulturell kompetanse ofte er praktisk umulig å få til i alle kommuner. Det må finnes en faglig sterk instans med kompetanse i samisk språk og kultur som kan gi bistand til førstelinjetjenestene. Sametinget legger til at regelverket må tilpasses slik at dette er synliggjort og tydelig.450

Utdanningsforbundet peker på følgende problemstillinger:451

• Tilsyn viser at økonomiske hensyn vektlegges når det fattes vedtak om spesialundervisning. Utdanningsforbundet ønsker en presisering av kommunens plikt til å sørge for tilstrekkelige ressurser for at skolen skal oppfylle kravene i loven og forskriftene.

• Alle kommuner skal ha en PP-tjeneste, og tjenesten har store og sentrale oppgaver, men det er ikke regulert krav til kapasitet eller kompetanse.

• Problemstillinger knyttet til tilpasset opplæring, spesialundervisning og regelverksetterlevelse tydeliggjør behovet for skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen. Utdanningsforbundet mener at dette kravet kan styrkes i regelverket.

• Muligheten for å gjøre unntak fra kompetansekravet for lærere som gir spesialundervisning, gir et uheldig signal, og kompetansekravet bør innskjerpes.

• Det store rettsanvendelsesskjønnet som ligger i kriteriet «tilfredsstillende utbytte» gjør det krevende å anvende regelverket. Ulikhetene i andelen elever som mottar spesialundervisning er større enn det som lar seg forklare med naturlig variasjon i antallet elever med spesielle behov. Gir «tilfredsstillende utbytte» som kriterium for rett til spesialundervisning et for stort skjønnsmessig handlingsrom og kan dette gå på bekostning av tilbudet til elevene? Utdanningsforbundet mener uttrykket «tilfredsstillende utbytte» ikke er godt nok klargjort.

I tillegg mener Utdanningsforbundet at elevenes rett til spesialundervisning må videreføres.

Andre

Forum for fylkesutdanningssjefer har i møte med utvalget452 gitt innspill om at det kan være vanskelig å avgjøre hva som er opplæring og hva som er helsehjelp eller behandling. I forlengelsen er det et spørsmål om hvem som har ansvaret, ettersom fylkeskommunen har ansvaret for opplæringen og kommunen for tjenester innenfor helse og barnevern. Fylkesutdanningssjefene ga også uttrykk for at skolene ikke har de ressursene de trenger til å ivareta elever med store helsemessig utfordringer. Videre ga Forum for fylkesutdanningssjefer disse innspillene:

• Elevene har gjerne en og to som hjelper seg resten av døgnet, men ikke når de er på skolen.

• Elevene vil være tjent med en klargjøring av hvem som har ansvaret for å yte helsemessige tjenester når elevene er på skolen.

• I mange tilfeller er det behov for koordinert innsats for å ivareta den enkelte ungdom. Ofte lages det ikke individuell plan eller planen blir ikke fulgt opp.

• Uklare ansvarsforhold fører til at slike saker ofte ender med å handle om penger og ressurstildeling. Dersom ansvarsforholdene tydeliggjøres, kan alle innenfor rammene arbeide for å gjøre det som er til det beste for den enkelte ungdom.

Forumet ber utvalget vurdere om disse utfordringene og uklarhetene kan reduseres.

Friskolenes Kontaktforum og Kristne Friskolers Forbund ønsker at elever som flytter mellom skoler, og som har vedtak om spesialundervisning, ikke skal miste spesialundervisningen mens de venter på nytt vedtak. Dette gjelder enten skolene er friskoler, kommunale eller fylkeskommunale.453

Fylkesmannen i Rogaland foreslår i innspill til utvalget en utvidelse av plikten til å utarbeide individuell plan.454 Fylkesmannen ønsker at skolen skal ha plikt etter opplæringsloven til å utarbeide en individuell plan for elever som trenger langvarige og koordinerte tjenester, og at andre aktører skal ha plikt til å delta.

Foreningen Lykkelige barn skriver i et innspill til utvalget455 at familier med barn med høyt potensial for læring opplever at regelverket er uklart og noen ganger til hinder for god oppfølging av deres barn. Foreningen ønsker at det skal komme tydeligere fram at alle elever, også de med høyt potensial for læring, skal få tilpasset opplæring. Foreningen ønsker også en klargjøring av PP-tjenestens ansvar for elever som har høyt potensial for læring.

Professor Monica Melby-Lervåg, UiO, Institutt for spesialpedagogikk, har skrevet et innlegg til utvalgets hjemmeside om spesialundervisning og tilpasset opplæring.456 Melby-Lervåg mener det er skapt et uriktig bilde av at spesialundervisning ikke virker. Tvert imot viser undersøkelser at spesialundervisningen kan ha god effekt når den gjennomføres på en god måte, sier hun. Melby-Lervåg mener at lovverket er godt, og at problemet er hvordan opplæringen gis og den varierende kompetansen til dem som underviser. Hun mener det skal være krav om spesialpedagogisk kompetanse for dem som gir spesialundervisning.

Melby-Lervåg mener at tilpasset opplæring er et godt prinsipp, men det krever ressurser og kompetanse som skolen i varierende grad har. Det samme gjelder prinsippet om tidlig innsats på 1. til 4. trinn.

Når det gjelder PP-tjenesten, peker Monica Melby-Lervåg på at tjenesten har høy kompetanse, men at den ikke er dimensjonert for de store oppgavene den har. Hun foreslår en bemanningsnorm basert på elevtall.

Monica Melby-Lervåg peker på fire faktorer som bidrar til at dagens situasjon ikke er tilfredsstillende:

• 1. Det er lite om lærevansker i lærerutdanningene.

• 2. Spesialpedagoger arbeider langt unna barna fordi de ikke er kvalifisert til lærerstillinger.

• 3. PP-tjenesten har for mange oppgaver i forhold til bemanning.

• 4. Spesialundervisning blir ikke tatt alvorlig fordi det har spredt seg en myte om at det ikke har effekt.

Melby-Lervåg poengterer at disse faktorene i hovedsak må løses utenfor lovverket.

Redd Barna uttrykker bekymring for at mange skoler ikke oppfyller plikten til å gi tilpasset opplæring.457 Organisasjonen ønsker at plikten skal konkretiseres slik at det blir tydeligere krav til innhold og kvalitet. Redd Barna mener også at det bør vurderes om noe kan rettighetsfestes. Redd Barna viser til barnekonvensjonens artikkel 23 tredje avsnitt om barn med funksjonsnedsettelse og anbefaler at opplæringslovens § 9 A-7 videreføres med tilføyelser som gir ytterligere rettigheter for elever som trenger en arbeidsplasssom er tilpasset deres behov. Organisasjonen ønsker at opplæringsloven skal sikre elever med nedsatt funksjonsevne bedre rettsvern, bedre tilrettelegging og en mer inkluderende skolehverdag på sin nærskole.

Redd Barna ønsker å styrke elevens rett til spesialundervisning og de ønsker at barnets rett til medvirkning i utformingen av spesialundervisningen skal skjerpes. De mener at det er behov for nasjonale retningslinjer for hvordan spesialundervisning skal planlegges, gjennomføres og evalueres. De peker også på at mange elever mottar spesialundervisning fra ufaglærte, og ønsker at opplæringsloven skal sikre barnets rett til å få opplæring av en fagperson med godkjent utdanning. Redd Barna ønsker også en lovpålagt logopedtjeneste.

I et møte utvalget hadde med Samisk spesialpedagogisk tjeneste, ble det uttrykt bekymring for mangelen på læremidler, kartleggingsressurser, samiskspråklige lærere med spesialpedagogisk kompetanse og mangel på samisk kompetanse i PP-tjenesten.

Utvalget har hatt flere møter med representanter for Unge funksjonshemmede, som har delt sine erfaringer med dagens regelverk og kommet med forslag til forbedringer. Unge funksjonshemmede legger vekt på at deres medlemmer har svært ulike utfordringer og behov. Organisasjonen har forslag til en annen ordning for spesialundervisning enn dagens ordning, med to typer vedtak: ett for spesielt omfattende behov og ett for mer generelle lavterskeltiltak. Unge funksjonshemmede er også opptatt av å sikre overgangene mellom skoleslagene for elever med behov for tilrettelegging.

Utvalget har også hatt flere møter med Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO). FFOs medlemsorganisasjoner framhever at elever har bedre utbytte av opplæring i et læringsfellesskap enn i eneundervisning, selv om segregert undervisning kan være best for noen elever. Elever og foreldre opplever at spesialundervisningen gis som et «pakkeforløp», og ønsker at spesialundervisningen skal være tilpasset den enkelte eleven. Det er ønskelig med kortere saksbehandlingstid, og det kan være mulig med en forenkling av saksbehandlingen. FFO mener at tidlig innsats og intensivopplæring må gjelde for alle trinn. Videre at det må gjennomføres en vurdering av tiltakene og læringsresultatene for elever som får spesialundervisning oftere enn én gang i året. FFO mener også at plikten til å gi tilpasset opplæring må tydeliggjøres.

Foto: Opplæringslovutvalget

31.5 Utvalgets vurdering

31.5.1 Innledning

Ifølge utvalgets mandat skal «utvalget ta hensyn til at opplæringsloven skal hjemle og beskytte elevers rettigheter og behov». Utvalget skal ifølge mandatet også særlig vurdere hvilke forhold som bør reguleres gjennom å gi rettigheter på individnivå med tilhørende klageordninger.

Retten til spesialundervisning er en sentral rettighet i opplæringsloven, og rettigheten er ment å være et sikkerhetsnett for elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av den tilpassede opplæringen og derfor har behov for ytterligere tilrettelegging. Undersøkelser viser at det er flere utfordringer med dagens tilbud til barn og unge med behov for slik tilrettelegging i skolen. Utfordringene er beskrevet og drøftet i en rekke rapporter, meldinger til Stortinget og NOU-er. Det er bred enighet458om at

• mye av spesialundervisningen blir gitt av personer som ikke oppfyller opplæringslovens krav til faglig og pedagogisk kompetanse

• spesialundervisning virker sosialt stigmatiserende for mange barn

• mange barn får hjelp for sent

• PP-tjenesten utfører oppgaver som er knyttet til kompetanse- og organisasjonsutvikling, kun i begrenset omfang

Det er grunn til å tro at disse problemene ikke nødvendigvis eller utelukkende skyldes regelverket, men hvordan regelverket implementeres og praktiseres.459 For at spesialundervisning skal ha god effekt, må tiltak settes i verk raskt, og tilbudet bør bygge på forskningsbasert kunnskap om hva som gir best læring for elevene.460

Utvalget har vurdert om lovendringer kan bidra til å løse problemene med dagens tilbud til elever med behov for individuell tilrettelegging. Utvalget har drøftet flere spørsmål, blant annet: Hvordan kan reglene endres, og hva kan man oppnå med en eventuell endring?

31.5.2 Rettssikkerheten må ivaretas for alle elever

Kommunene har i dag full frihet til å styrke den tilpassede opplæringen slik at behovet for spesialundervisning blir minst mulig. Allikevel viser tall fra GSI at mange kommuner har et vedvarende høyt antall elever som mottar spesialundervisning. På bakgrunn av de utfordringene som er avdekket,461 mener utvalget at kommunen i større grad enn i dag må praktisere en inkluderende opplæring ut fra det elevmangfoldet skolene til enhver tid har. Det vil trolig alltid finnes elever som vil ha behov for tilpasninger av undervisningen, der individuell tilrettelegging er nødvendig for at disse elevene skal få et tilfredsstillende opplæringstilbud.462 Det vil blant annet gjelde elever med langvarige og omfattende behov for individuell tilrettelegging. Ekspertgruppen for spesialpedagogikk, etablert av Kunnskapsdepartementet i 2012, påpeker i sin rapport at enkelte elever har så sammensatte og komplekse utfordringer at de ikke kan avhjelpes innenfor rammene av tilpasset opplæring.463 Etter utvalgets vurdering må derfor elever som skolen, av ulike grunner, ikke greier å gi tilfredsstillende utbytte av den tilpassede opplæringen, ha rett til individuelt tilrettelagt opplæring. Utvalget foreslår derfor at dagens rett til spesialundervisning videreføres, men med omarbeidelser når det gjelder terminologi og hva retten skal inneholde.

At elevene har en rett, innebærer at kommunen er rettslig forpliktet til å oppfylle retten. Kommunen kan ikke unnlate å oppfylle rettigheten med den begrunnelsen at det ikke er avsatt penger til formålet. En rett til individuelt tilrettelagt opplæring innebærer også at den enkelte har rett til å klage på opplæringstilbudet og få saken overprøvd av en klageinstans. I siste instans kan rettigheten håndheves ved domstolene. En slik rettighet innebærer dermed økt rettssikkerhet for den enkelte.

31.5.3 Alternative modeller for lovregulering

På bakgrunn av utfordringene som Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging peker på i sin rapport, se kapittel 31.4.2, og innspill utvalget har fått, blant annet i møter med ulike organisasjoner, mener utvalget at det er behov for å endre dagens regelverk. Utvalget antar at noen av problemene kan avhjelpes med regelendringer. Utvalget foreslår endringer i dagens regelverk blant annet når det gjelder hva elever som har behov for særskilt tilrettelegging, skal ha rett til, og saksbehandlingsreglene knyttet til dette.

Målet med forslagene er at elevene skal

• få nødvendig hjelp så tidlig som mulig

• få hjelp av personale med relevant faglig og pedagogisk kompetanse

• være og føle seg inkludert i et fellesskap

Utvalget ønsker også

• å styrke elevens individuelle medvirkning

• å forenkle saksgangen

• at skolen skal få mer støtte og veiledning fra PP-tjenesten

Forslagene til regelendringer er utarbeidet med forutsetningen i utvalgets mandat om at forslaget til ny opplæringslov ikke skal innebære vesentlige merkostnader for staten eller kommunalforvaltningen.

Utvalget har vurdert hvordan reglene om tilpasset opplæring og spesialundervisning bør innrettes, ut fra disse tre alternativene:

• Dele opp dagens rett til spesialundervisning i separate rettigheter, ved å skille mellom rett til individuelt tilrettelagt opplæring på den ene siden og rett til personlig assistanse og individuell fysisk tilrettelegging på den andre siden.

• Differensiere opplæringstilbudet avhengig av graden av tilrettelegging.

• Endre retten til individuelt tilrettelagt opplæring (spesialundervisning) slik at den bare gjelder når det er aktuelt med avvik fra læreplanverket.

De tre alternative modellene er beskrevet nedenfor. Modellene må ses i sammenheng med hvilke andre lovendringer som kan gjøres. Elementer fra de ulike modellene kan også kombineres.

31.5.3.1 Modell 1: skille mellom individuelt tilrettelagt opplæring på den ene siden og personlig assistanse og fysisk tilrettelegging på den andre siden

Mange elever vil ha behov for individuell tilrettelegging, men av ulik karakter. Noen elever har behov for individuelt tilrettelagt opplæring i ett eller flere fag eller for å nå målene i den generelle delen av læreplanverket. Andre elever har kun behov for personlig assistanse og praktisk hjelp i skolehverdagen. Det kan for eksempel være elever med nedsatt funksjonsevne som har behov for hjelp av en assistent som følger eleven gjennom skoledagen eller deler av den. Enkelte elever har kun behov for fysisk tilrettelegging på skolen, for eksempel tilpasning av arbeidsplassen, teleslynge i klasserommet eller ulike teknologiske løsninger. I noen tilfeller er det aktuelt med en kombinasjon av disse formene for tilrettelegging. Etter dagens regelverk kan et vedtak om spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1 omfatte både pedagogisk tilrettelegging av opplæringen, personlig assistanse i skolehverdagen og fysisk tilrettelegging.

En modell for lovregulering kan være å skille mellom rett til individuelt tilrettelagt opplæring på den ene siden og rett til personlig assistanse og individuell fysisk tilrettelegging i skolen på den andre siden. Tiltak som innebærer personlig assistanse og fysisk tilrettelegging, dreier seg ikke om opplæringen i fag eller for å nå mål i den overordnede delen av læreplanverket, og det vil som regel ikke være nødvendig med en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten for å vurdere hvilke tiltak som skal settes i verk. Slik tilrettelegging bør derfor ikke omfattes av regler om individuelt tilrettelagt opplæring. Personlig assistanse kan dessuten gis av personer som ikke er ansatt i undervisningsstilling.

Innvilgelse av søknad om personlig assistanse eller fysisk tilrettelegging kan skje uten at det er særskilte krav om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten. Det innebærer at det er forvaltningslovens alminnelige bestemmelser om utredningsplikt i forvaltningsloven § 17 som gjelder. Dersom kommunen trenger råd og veiledning i forbindelse med praktisk eller fysisk tilrettelegging, kan det i noen tilfeller være mer relevant å få bistand fra for eksempel en ergoterapeut, synspedagog, audiopedagog eller fysioterapeut. Med en slik løsning kan PP-tjenesten frigjøre tid fra å skrive sakkyndige vurderinger til å jobbe forebyggende ved å hjelpe skolene i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling og gi råd til skolene. Slik kan også færre elever få behov for individuell tilrettelegging. Dersom en elev eller foreldrene søker om individuelt tilrettelagt opplæring, vil eleven ha rett til å få en sakkyndig vurdering før kommunen fatter vedtak.

For å sikre at elever som har behov for personlig assistanse, skal få dette, blant annet å få nødvendig hjelp til praktiske gjøremål, bør elevene ha en rett til dette. Retten bør være uavhengig av om vilkårene for å få rett til individuelt tilrettelagt opplæring er oppfylt. Assistansen kan for eksempel være hjelp i forbindelse med av- og påkledning, måltider, deltakelse i sosiale aktiviteter i friminutter, toalettbesøk, bæring av sekk og forflytning. Slike dagligdagse aktiviteter kan kreve mye krefter for enkelte elever. Assistenten bør være en ressurs som skal avlaste eleven, slik at eleven får overskudd til å konsentrere seg om det faglige på skolen. Elever som har behov for ADL-trening, det vil si oppøving i dagliglivets gjøremål, bør imidlertid fortsatt ha en rett til dette som en del av den individuelt tilrettelagte opplæringen.

Elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av skolens opplæring, bør ha rett til pedagogiske tiltak i form av individuelt tilrettelagt opplæring for å nå kompetansemålene i ett eller flere fag eller målene i den overordnede delen av læreplanverket. Innholdet i, organiseringen og omfanget av individuelt tilrettelagt opplæring vil variere ut fra skolens opplæring, elevens behov og kommunens resurser. Klare, objektive kriterier når det gjelder hvem som skal ha rett til tilrettelegging, innholdet i undervisningen og omfanget av den i det enkelte tilfelle, vil det derfor ikke være realistisk å lovfeste. Avgjørelsen av disse spørsmålene vil måtte bero på en faglig-pedagogisk vurdering. Vurderingen av om eleven har rett til individuelt tilrettelagt opplæring, bør bygge på en sakkyndig vurdering og være knyttet til både skolens evne og mulighet til å tilpasse opplæringen og til de løsningene eleven har behov for.

Fordelen med en slik løsning er at det blir et klarere skille enn i dag mellom hva som er opplæring (pedagogisk tilrettelegging), og hva som ikke er det (personlig assistanse og fysisk tilrettelegging). Løsningen kan også føre til at PP-tjenesten sparer ressurser fordi det nødvendigvis ikke blir behov for sakkyndig vurdering i like mange tilfeller som i dag. Dersom kompetansekrav for undervisningspersonale kun skal gjelde for opplæringen, vil det kunne bli lettere å oppfylle disse kravene fordi andre personer enn dem som oppfyller kompetansekravene, kan ansettes for å utføre oppgaver som dreier seg om personlig assistanse.

Ulempen er at det er usikkert i hvor stor grad løsningen vil føre til mindre ressursbruk fra PP-tjenesten til sakkyndige vurderinger, fordi det mest sannsynlig vil være noen elever som har rett til en kombinasjon av tilbud om individuelt tilrettelagt opplæring, personlig assistanse og fysisk tilrettelegging. I slike tilfeller må PP-tjenesten uansett utarbeide en sakkyndig vurdering om elevens behov for individuelt tilrettelagt opplæring. Ifølge GSI har nesten 1 700 elever i 2018–2019 vedtak om spesialundervisning uten at de har fått tildelt timer med undervisningspersonale. Dette tallet har vært relativt stabilt over flere år. Tall fra GSI for 2010–2011 viser at 486 elever hadde enkeltvedtak om spesialundervisning uten timer, for eksempel vedtak om utstyr.464 Tallene viser at det er sannsynlig at PP-tjenesten vil kunne bruke noe mindre tid til å utarbeide sakkyndige vurderinger dersom det ikke stilles krav om slik vurdering i saker om personlig assistanse, individuelt tilrettelagt arbeidsplass og utstyr i opplæringen.

31.5.3.2 Modell 2: differensiere opplæringstilbudet avhengig av graden av tilrettelegging

En annen løsning er å skille mellom (1) elever som kan følge opplæringen uten individuell tilrettelegging, (2) elever som har behov for tilrettelegging i en begrenset periode, men ikke avvik fra læreplanen og (3) elever som har varige eller omfattende behov, eller som har behov for avvik fra kompetansemålene i læreplanverket. Modellen innebærer at elever som har varige eller omfattende behov, og elever som har behov for avvik fra kompetansemålene i læreplanverket, skal ha rett til individuell tilrettelegging av opplæringen og rett til en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten.

Løsningen innebærer høyere terskel når det gjelder hvem som har rett til spesialundervisning, enn etter dagens regel i opplæringsloven § 5-1 fordi vilkåret for å få spesialundervisning etter dagens lov er knyttet til om eleven får «tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet», ikke til om eleven har varige eller omfattende behov eller behov for avvik fra kompetansemålene. Modellen forutsetter at det må redegjøres for hva «varige eller omfattende behov» skal innebære.

Modellen innebærer videre at kommunen skal ha plikt til å gi intensiv opplæring til elever som trenger tilrettelegging i en begrenset periode. Slik opplæring skal gis inntil forventet progresjon blir nådd. Det skal, som i dag, være mulig å gi undervisning i små grupper eller som eneundervisning, dersom det er nødvendig for å øke elevens utbytte av opplæringen. Dette skal i så fall kun skje i et begrenset omfang.

Modellen åpner ikke for at elever som får intensiv opplæring, skal ha avvik fra kompetansemålene i læreplanverket. Dersom en elev har behov for avvik fra kompetansemålene, skal eleven ha rett til individuell tilrettelegging av opplæringen (spesialundervisning). Kravet om intensiv opplæring gir skolen plikt til å gi slik opplæring, men plikten korresponderer ikke med en tilsvarende rettighet for elevene. Dette betyr at elever som får intensiv opplæring, ikke skal ha enkeltvedtak, og eleven har ikke rett til å klage på avgjørelsen eller innholdet i opplæringen. Kommunen skal oppfylle plikten, men en slik regel gir skolen et profesjonelt handlingsrom. Uavhengig av klageadgang kan elever og foreldre be staten om å føre tilsyn med at kommunen følger regelverket. Tilsynsmyndigheten må vurdere slike anmodninger ut fra en risiko- og sårbarhetsanalyse, og det vil være opp til tilsynsmyndigheten om de skal føre tilsyn i slike tilfeller. Loven bør imidlertid inneholde en rett for eleven eller foreldrene til å kreve en sakkyndig vurdering dersom de mener at eleven har varige eller omfattende behov. Et vilkår om at eleven må ha varige eller omfattende behov eller behov for avvik fra kompetansemålene i læreplanverket for å få rett til individuell tilrettelegging av opplæringen, innebærer en begrensning av hvem som har rett til spesialundervisning etter dagens regler. Samtidig gir det en ytterligere plikt for kommunen til å gi intensiv opplæring når det er nødvendig.

Fordelen med løsningen er at den vil kunne frigjøre tid for PP-tjenesten fordi færre elever vil ha rett til spesialundervisning. PP-tjenesten kan dermed bruke mer tid til å utføre oppgaver som er knyttet til kompetanse- og organisasjonsutvikling overfor skolene. Problemet med ventetid for å få sakkyndig vurdering for dem som trenger det, vil også kunne reduseres.

En ulempe med en slik løsning kan være at skjerpede krav til intensiv opplæring, kan føre til at elevene blir mer sårbare for eventuelle innsparingstiltak i kommunen. Ettersom en ny terskel for rett til spesialundervisning må bli innarbeidet og akseptert, vil det kanskje ta noe tid før det blir en reduksjon i antallet sakkyndige vurderinger av noe omfang. I innspill til utvalget fraråder Barneombudet vilkår som krever at elever skal ha varig og omfattende tilretteleggingsbehov. Ombudet uttaler at et slikt forslag er «mer problematisk enn dagens utbyttevurdering, for den fremmer et kategorisk perspektiv, der vurderingstemaene først og fremst er forhold ved eleven og ikke mangler i opplæringstilbudet. Vi frykter at dette i praksis vil bli en vurdering av barnets diagnose».

Forslaget kan innebære økonomiske og administrative konsekvenser for kommunene dersom det må flere lærerressurser til for å oppfylle plikten til å gi intensiv opplæring. På den annen side kan et slikt forslag føre til at det blir mindre behov for individuell tilrettelegging av opplæringen (spesialundervisning). Dermed kan forslaget frigjøre ressurser fra individuell tilrettelegging til styrking av intensiv opplæringen.

31.5.3.3 Modell 3: kun elever som har behov for avvik fra læreplanverket, skal ha rett til individuelt tilrettelagt opplæring

Man kan også tenke seg en løsning som går ut på at det kun er elever som har behov for avvik fra læreplanen fordi de ikke har forutsetninger for å nå alle målene, som skal ha rett til individuelt tilrettelagt opplæring (spesialundervisning).

Løsningen innebærer en omfattende begrensning av hvem som har rett til individuelt tilrettelagt opplæring sammenlignet med dagens regel om spesialundervisning i opplæringsloven § 5-1. De elevene som har behov for avvik fra innholdet i læreplanen, vil ha rett til spesialundervisning. Alle de andre elevene vil få tilpasset opplæring.

En fordel med en slik løsning er at flere elever vil bli inkludert i tilpasset opplæring. Løsningen vil kunne frigjøre ressurser og gjøre det mulig med flere fleksible løsninger innen tilpasset opplæring. En annen fordel kan være at målgruppen for spesialundervisning blir tydeligere definert enn i dag, men det må fortsatt gjøres en individuell vurdering av om eleven har «behov» for avvik fra læreplanen. Flere av høringsinstansene for Ekspertgruppen for barn og unge med særskilt behov foreslår denne modellen fordi de mener ordlyden «tilfredsstillande utbytte» i opplæringsloven § 5-1 er for vag. En tredje fordel er at løsningen vil kunne frigjøre skolens tid som brukes til å skrive enkeltvedtak og individuelle opplæringsplaner, og det vil kunne frigjøre tid for PP-tjenesten, som kan brukes til veiledning overfor skolene.

Ulempen med løsningen er at mange elever vil miste retten til spesialundervisning de har i dag, hvis skolen ikke klarer å gi dem tilfredsstillende utbytte innenfor den tilpassede opplæringen. Skolen må likevel bruke tid på å utrede og følge opp en stor gruppe elever som ikke lenger vil ha rett til spesialundervisning, noe som forutsetter at skolen har nødvendig kompetanse og kapasitet til å gjennomføre dette. Elever som trenger ekstra mye organisatorisk hjelp til å nå alle kompetansemålene, vil ikke lenger ha en individuell rett til denne hjelpen. Slik hjelp skal det tilrettelegges for innenfor tilpasset opplæring. Løsningen vil ekskludere elever som er kognitivt sterke, men som har andre utfordringer. Løsningen vil dessuten kunne føre til at skolen eller foreldrene, bevisst eller ubevisst, senker forventningene til elever som trenger omfattende tiltak innenfor tilpasset opplæring, slik at disse elevene får avvik fra læreplanen og dermed rett til spesialundervisning.

31.5.3.4 Forslag til ny modell for lovregulering

Utvalget mener at modell 3, som innebærer at kriteriet om avvik fra læreplanverket er avgjørende for om en elev skal ha rett til spesialundervisning, i for liten grad ivaretar elevens interesser. Løsningen fører til en for omfattende begrensning av hvem som har rett til spesialundervisning, og utvalget velger derfor ikke en slik modell.

Utvalget foreslår at retten til spesialundervisning etter dagens opplæringslov deles opp i tre rettigheter: (1) rett til individuelt tilrettelagt opplæring, (2) rett til personlig assistanse og (3) rett til fysisk tilrettelegging. Forslaget innebærer at personlig assistanse og fysisk tilrettelegging skilles ut som egne rettigheter og at det ikke skal være krav om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten for å få tiltak om personlig assistanse eller fysisk tilrettelegging, se modell 1 ovenfor.

Forslaget til ny modell er skissert i figur 31.5.

Kilde: Opplæringslovutvalget

31.5.4 Nye betegnelser og innholdet i disse

31.5.4.1 Innledning

Utvalget mener at betegnelsene «tilpasset opplæring» og «spesialundervisning» ikke er gode og treffsikre nok til at de bør videreføres i ny lov. Utvalget foreslår derfor å innføre nye betegnelser for å beskrive innholdet på en mer hensiktsmessig måte

Hvordan tilpasset opplæring forstås, har variert over tid, og pendelen har svingt fra inkludering, via individualisering til et mer felleskapsrettet innhold, se kapittel 31.4.1. Med tanke på det som nå synes å prege innholdet i og forståelsen av tilpasset opplæring, mener utvalget at det er hensiktsmessig å endre betegnelsen. Videre har utvalget sett hen til at uttrykket «spesialundervisning» oppleves som stigmatiserende og kan bidra til ekskludering. Det faktum at betegnelsen ikke bare er ord, men at den også utgjør rammen for innholdet den skal fylles med, gjør at utvalget ikke viderefører betegnelsen spesialundervisning i forslaget til ny lov.

Tilpasset opplæring kan betegnes som universell opplæring eller universelt utformet opplæring og spesialundervisning kan bedre beskrives som individuelt tilrettelagt opplæring. En slik terminologi har en klar parallell til reglene i likestillings- og diskrimineringsloven om universell utforming og individuell tilrettelegging av fysiske forhold og tjenestetilbud.

Utvalget foreslår at

• universell opplæring innføres som ny betegnelse for tilpasset opplæring

• individuelt tilrettelagt opplæring innføres som ny betegnelse for spesialundervisning

Ved å endre betegnelsene som nevnt ovenfor, får man samme ordpar som i likestillings- og diskrimineringsloven: universell og individuell.

Utvalget foreslår også at forsterket innsats innføres som ny betegnelse, og at slik opplæring delvis skal erstatte innholdet i dagens bestemmelse i opplæringsloven § 1-4 om intensiv opplæring, se nedenfor i kapittel 31.5.4.2.

31.5.4.2 Universell opplæring

God opplæring i et læringsfellesskap

Betegnelsen tilpasset opplæring kan etter sin ordlyd oppfattes som særskilt eller individuell tilrettelegging av opplæringen, mens den i utdanningspolitikken er ment å bety at opplæringen – innenfor et fellesskap – skal tilrettelegges på en slik måte at den så langt mulig skaper et tilfredsstillende opplæringstilbud for alle. Tilpasset opplæring har gjennom tidene vært tillagt ulikt innhold. Som nevnt i kapittel 31.4.1, har innholdet i tilpasset opplæring de siste 15 årene hatt læringsfellesskapet i fokus. Den individuelle tilpasningen er tonet ned til fordel for fellesskapet. Målet er å bedre kvaliteten på undervisningen. God tilpasset opplæring er variert undervisning som gjør at så mange elever som mulig får tilfredsstillende utbytte av opplæringen.

Prinsippene om en inkluderende skole og tilpasset opplæring er sentrale i norsk utdanningspolitikk. Begge ideene harmonerer med tankegangen som bygger på likhetsprinsippet, der skolen er definert som arena for alle. Prinsippet om tilpasset opplæring innebærer at alle elever i størst mulig grad skal inkluderes i den ordinære opplæringen.465 Dersom det ikke er mulig å gjennomføre ordinær opplæring på en slik måte at eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, har eleven rett til individuell tilrettelegging av opplæringen, kalt «spesialundervisning» i dagens opplæringslov. Intensjonen er at den tilpassede opplæringen skal være best mulig, slik at behovet for individuell tilrettelegging blir minst mulig. Forutsetningen for en likeverdig, tilpasset opplæring for flest mulig, og individuell tilrettelegging for de få, er at den opplæringen som gis, er tilgjengelig for den enkelte, med hensyn til både bygninger, læremateriell, metoder og organisering, og at dette er tilrettelagt på en slik måte at det skaper et godt læringsmiljø for alle.466

Tilpasset opplæring kan ha en smal og en vid tilnærming. Den smale tilnærmingen er knyttet til oppfatningen av at tilpasning likestilles med konkrete tiltak, metoder og bestemte måter å organisere opplæringen på. Den vide tilnærmingen innebærer en pedagogisk plattform som preger hele skolens virksomhet. Den smale tilnærmingen innebærer ofte tiltak overfor enkelte elever, og den vide tilnærmingen krever en overordnet strategi for skolens virksomhet og retter seg dermed mot alle elever.467 Tilpasset opplæring er ikke en statisk betegnelse og innebærer ikke én bestemt måte å gi opplæring på. Læreplanverket inneholder føringer for læring som er relevante for tilpasset opplæring, blant annet medvirkning, variasjon og inkludering.

Tilpasset opplæring i vid forstand kan betegnes som universell utforming av opplæringen, og utvalget foreslår derfor å endre betegnelsen tilpasset opplæring til universell opplæring. At opplæringen skal være universell betyr at skolen skal gjennomføre opplæringen på en slik måte at den gir et tilfredsstillende opplæringstilbud for elevene, så langt det lar seg gjøre, uten behov for individuell tilrettelegging av opplæringen. Forslaget innebærer harmonisering av betegnelser i lovgivningen og ingen endring av rettstilstanden.

Gjennom betegnelsen universell opplæring kan man få en annen inngangsport når man skal tenke på elevene og opplæringen innenfor et fellesskap. Ved å bruke denne betegnelsen tydeliggjøres utgangspunktet om at det er det mangfoldige fellesskapet av elever som er mottakere av opplæringen. Terminologien harmonerer etter utvalgets vurdering godt med at tilpasset opplæring i dag forstås som opplæring innenfor et læringsfellesskap, og signaliserer at skolen skal gi en opplæring som skal rette seg mot alle elever.

Betegnelsen universell utforming var opprinnelig brukt i forbindelse med utformingen av fysiske forhold, men brukes i dag på de fleste samfunnsområder. På utdanningsområdet er betegnelsen brukt i en veiledningsbrosjyre fra 2008 om universell utforming og individuell tilrettelegging i høyere utdanning og knyttes til den pedagogiske delen av opplæringen.468

Den grunnleggende ideen bak universell utforming er å utforme samfunnet slik at så mange som mulig kan delta aktivt uavhengig av funksjonsevne. Målet er at universelt utformede løsninger skal kunne brukes av alle, slik at spesialløsninger unngås. Prinsippet anvendes ved utvikling av produkter, tjenester, bygg, IKT, infrastruktur mv.

I FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, artikkel 2, defineres universell utforming slik:

Med «universell utforming» menes utforming av produkter, omgivelser, programmer og tjenester på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker, i så stor utstrekning som mulig, uten behov for tilpassing og en spesiell utforming. «Universell utforming» skal ikke utelukke hjelpemidler for bestemte grupper av mennesker med nedsatt funksjonsevne når det er behov for det.

Målet med universell utforming er å nå så mange som mulig. I prinsippene for universell utforming ligger en erkjennelse av at ikke alle alltid kan nås, og derfor benyttes ordet «hovedløsningen» i likestillings- og diskrimineringsloven § 17. På utdanningsområdet innebærer denne erkjennelsen at der det er behov for et annet opplegg enn det læreren kan gi gjennom universell opplæring, gis individuelt tilrettelagt opplæring.

Med universell opplæring menes en faglig, metodisk og sosial tilpasning av opplæringen slik at elevene får realisert sitt potensial i så stor utstrekning som mulig innenfor fellesskapet, og med minst mulige behov for egne ordninger for enkeltelever. Skolen må kunne ta høyde for at elevene har forskjellige evner, forutsetninger og behov. Det innebærer blant annet at skolen må jobbe aktivt for å få med alle elevene i klassen, både sosialt og faglig, og ha strategier for å få alle elever med. Undervisningsopplegget må være slik at elevene nås og utfordres.

Bruk av digitale verktøy i opplæringen gir nye muligheter til å gi universelt utformet opplæring. Digitale læremidler åpner for nye undervisningsformer og arbeidsmåter, og elevene kan delta i nye læringsfellesskap og samarbeide og dele kunnskap på nye måter. Tilgangen til interaktive oppgaver gir gode muligheter til å nivådifferensiere opplæringen når det er hensiktsmessig, og å la elever repetere før de går i gang med nye temaer.

I betegnelsen universell opplæring legger utvalget at opplæringen – så langt det er mulig – skal favne alle elevene i et fellesskap. Skolen som virksomhet skal med andre ord legge til rette for og bidra til at alle elevene lærer og utvikler sitt læringspotensial gjennom deltakelse i et læringsfellesskap. Det motsatte vil være en skole som fokuserer på tiltak overfor enkeltelever. Universell utforming av opplæringen dreier seg om å ta hensyn til elevenes evner og potensial for læring, der målet er deltakelse for alle elever i et fellesskap i størst mulig utstrekning. Spesialløsninger for den enkelte skal følgelig unngås, men skal gis når den universelle opplæringen er utilstrekkelig.

Universell utforming av opplæringen og læringsmiljøet handler i utgangspunktet om at det er utdanningssystemet som i størst mulig grad må tilpasses elevene, og ikke elevene som må tilpasse seg utdanningssystemet. Med universell opplæring menes at opplæringen skal være god nok for alle – så langt det lar seg gjøre.

Plikten til universell utforming er ikke begrenset til å gjelde lærerens undervisning i klasserommet, men den må ligge til grunn for strategier og valg som tas i forbindelse med opplæringen. For eksempel må kommunen sørge for at innkjøpene og metodevalgene som tas i skolene, er i samsvar med kravet om universell utforming av opplæringen. Opplæringen vil ikke være universell hvis man i fellesundervisningen velger å bruke materiell eller metoder som ikke gir utbytte av opplæringen for flest mulig elever, eller som ekskluderer elever fra å delta i opplæringen. Krav om universell utforming av nye og eksisterende nettløsninger og digitale læremidler følger av forskrift om universell utforming av IKT-løsninger.

Kravet om universell utforming av de fysiske forholdene og av løsninger for IKT og utvalgets forslag om at universell utforming skal gjelde for opplæringen generelt, vil kunne bidra til en helhetlig tenkning når det gjelder god læring i et inkluderende læringsmiljø.

Forsterket innsats til elever som ikke oppnår forventede læringsresultater

For å nå målet om at elevene skal nås og utfordres i så stor utstrekning som mulig, må opplæringen preges av fleksibilitet. Utvalget mener at elever som ikke oppnår forventede læringsresultater, må få forsterket opplæring, og at slik opplæring skal gis innenfor den universelle opplæringen. Det innebærer at elever som trenger det, raskt får egnet opplæring slik at de oppnår forventede læringsresultater. Dette vil kunne forhindre at utfordringer får utvikle seg og bli mer alvorlige. Utvalget foreslår at forsterket innsats innføres som ny betegnelse, og at slik innsats delvis skal erstatte innholdet i dagens bestemmelse om tidlig innsats og intensiv opplæring i opplæringsloven § 1-4.

Etter opplæringsloven § 1-4 skal kommunen sørge for å gi elever på 1. til 4. trinn som står i fare for å bli hengende etter, målrettet og intensiv opplæring innenfor lesing, skriving og regning. Utvalget mener at betegnelsen «intensiv opplæring» ikke bør brukes, blant annet fordi opplæringen på dette nivået ikke nødvendigvis må være intensiv, selv om den kan være kortvarig. Forsterket innsats kan blant annet dreie seg om fordypning og konsentrasjon, alternativ organisering og bruk av ulike læremidler, og kan vare i en kort eller lengre periode. Hensikten med forsterket innsats er at veien til hjelp skal bli kortere, med andre ord at hjelpen skal komme så raskt som mulig. Dersom en elev til tross for forsterket innsats, ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, vil eleven ha rett til individuelt tilrettelagt opplæring.

Utvalget foreslår at kommunen skal ha plikt til å gi elever som har behov for det, forsterket innsats, i form av konsentrert og målrettet opplæring slik at forventet progresjon kan bli nådd. Forslaget er ment å gi skolen et profesjonelt handlingsrom. Det skal være mulig å gi undervisning i små grupper eller som eneundervisning, dersom det er nødvendig for elevens utbytte av opplæringen. Eneundervisning skal i så fall kun skje i et begrenset omfang. Det er vesentlig at tiltak settes i gang med en gang skolen oppdager at en elev står i fare for å bli hengende etter. Forsterket innsats kan for eksempel innebære styrket intensitet i opplæringen overfor elever som har behov for å øve på lesefarten.

Forsterket innsats avgrenses mot individuell tilrettelagt opplæring ved at forsterket innsats ikke skal være en individuell rettighet, og at tiltaket ikke krever sakkyndig vurdering eller annen omfattende saksbehandling. Dette samsvarer med dagens bestemmelse om tidlig innsats og intensiv opplæring. Kommunens plikt til å gi forsterket opplæring korresponder følgelig ikke med en tilsvarende rettighet for elevene. Det betyr at elever som får forsterket opplæring, ikke skal ha enkeltvedtak, og eleven har ikke rett til å klage på avgjørelsen eller innholdet i opplæringen. Eleven og foreldrene vil uansett ha rett til å kreve en sakkyndig vurdering dersom de mener at eleven har behov for individuelt tilrettelagt opplæring.

Undersøkelser viser at andelen med spesialundervisning øker utover i grunnskolen, og at andelen er størst på 10. trinn. Mange elever kan, av ulike grunner, ha behov for tett oppfølging i kortere eller lengre perioder uavhengig av hvilket trinn de er på. Utvalget mener derfor at forsterket innsats ikke bør være forbeholdt elever på de laveste trinnene, men at skolen bør ha plikt til å gi forsterket opplæring til elever på alle trinn. Utvalget foreslår videre at forsterket innsats ikke skal begrenses til lesing, skriving og regning, men gjelde all opplæring.

Utvalget mener at det ikke bør åpnes for at elever som får forsterket opplæring, skal ha avvik fra kompetansemålene i læreplanverket. Dersom en elev har behov for avvik fra kompetansemålene, vil eleven ha rett til individuelt tilrettelagt opplæring.

Fordelen med løsningen som foreslås, er at den vil kunne frigjøre tid for PP-tjenesten ved at færre kan få behov for individuelt tilrettelagt opplæring, og følgelig at tjenesten får mer tid til å hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling. Problemet med ventetid for å få sakkyndig vurdering for dem som trenger det, vil også kunne reduseres.

Utvalget foreslår samtidig at PP-tjenesten får en uttrykkelig plikt til å gi råd til skolene om hvordan forsterket innsats kan organiseres og gjennomføres, se kapittel 31.5.8 om PP-tjenesten.

31.5.4.3 Individuell tilrettelegging

Retten til spesialundervisning etter dagens opplæringslov deles opp i tre rettigheter

Spesialundervisning er etter utvalgets mening en upresis og utdatert betegnelse. Uttrykket gir inntrykk av at det kun omfatter undervisning, og at den undervisningen som gis, er spesiell. Dette harmonerer dårlig med virkeligheten. Betegnelsen omfatter ikke bare undervisning, men også fysisk tilrettelegging som bruk av utstyr og læremidler, og personlig assistanse. Undervisningen som gis, kan være alt fra å tilrettelegge enkelte deler av undervisningen til å gi omfattende pedagogisk støtte. Det kan også innebære at eleven skal ha unntak fra ett eller flere av kompetansemålene i læreplanverket. Utvalget viser til kunnskapsgrunnlaget og de nevnte utfordringene med at spesialundervisning oppleves som og virker både faglig og sosialt stigmatiserende. Uttrykket spesialundervisning kan gi unødvendige assosiasjoner om at noen ikke er «normale», og derfor trenger noe spesielt.

Utvalget foreslår derfor at betegnelsen «spesialundervisning» endres til individuelt tilrettelagt opplæring. Utvalget viser til at likestillings- og diskrimineringsloven § 21 inneholder en regel om rett til individuell tilrettelegging for elever og studenter. Retten til tilrettelegging gjelder både undervisningen, lærestedet, læremidler og eksamen. I forarbeidene til bestemmelsen, Prop. 81 L (2016–2017) s. 327, er det slått fast at bestemmelsen ikke gir rettigheter utover det som følger av opplæringsloven, men overlapper disse reglene.

Etter dagens regel i opplæringsloven § 5-1 har en elev rett til spesialundervisning når eleven ikke har «tilfredsstillande utbytte» av opplæringen. Det kan være mange grunner til at en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Det kan blant annet være pedagogiske årsaker som hvordan opplæringen er tilrettelagt, at de fysiske forholdene på skolen ikke er godt nok tilrettelagt, og at eleven ikke klarer å utføre dagligdagse gjøremål eller holde konsentrasjonen oppe og følge med i undervisningen. At elever ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, kan med andre ord avhjelpes med pedagogisk tilrettelegging, fysisk tilrettelegging eller praktisk hjelp i skolehverdagen. Det kan også være nødvendig med en kombinasjon av disse. Alle disse omstendighetene kan etter dagens regler utløse rett til spesialundervisning. Ligger årsaken i fysiske eller psykososiale forhold, vil også tiltak etter opplæringsloven kapittel 9 A være aktuelt.

Utvalget foreslår å dele opp rettighetene som i dag følger av § 5-1 om spesialundervisning, i tre ulike bestemmelser: (1) rett til individuelt tilrettelagt opplæring, (2) rett til personlig assistanse og (3) rett til fysisk tilrettelegging.

Forslaget innebærer at innholdet i retten til individuelt tilrettelagt opplæring ikke favner like vidt som innholdet i dagens regler om spesialundervisning. Det som ikke er opplæring (undervisning), og som ikke nødvendigvis må utføres av lærere, skal falle utenfor: Det vil si at personlig assistanse, som hjelp i forbindelse med påkledning, toalettbesøk, måltider, medisinering etc., og fysisk tilrettelegging ikke skal regnes som individuelt tilrettelagt opplæring. Dette er for å unngå sammenblanding av personlig assistanse, fysisk tilrettelegging og tilrettelegging av selve opplæringen. Forslaget innebærer at det ikke skal være krav om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten for å få tiltak om personlig assistanse eller fysisk tilrettelegging.

Rett til individuelt tilrettelagt opplæring

Elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av den universelle opplæringen, skal etter utvalgets forslag ha rett til pedagogiske tiltak i form av individuelt tilrettelagt opplæring for å nå kompetansemålene i ett eller flere fag eller målene i den overordnede delen av læreplanverket. Innholdet i, organiseringen av og omfanget av individuelt tilrettelagt opplæring vil nødvendigvis variere ut fra skolens evne og mulighet til å gi universell opplæring og hvilke løsninger som er nødvendige for den enkelte elev. Klare, objektive kriterier når det gjelder hvem som skal ha rett til tilrettelegging, innholdet i opplæringen og omfanget av den i det enkelte tilfelle, vil det derfor ikke være realistisk å lovfeste i detalj. Avgjørelsen av disse spørsmålene vil måtte bero på en faglig-pedagogisk vurdering.

Rett til personlig assistanse

Utvalget foreslår at elever som har behov for praktisk hjelp for å få utbytte av opplæringen, skal ha en individuell rett til personlig assistanse. Med praktisk hjelp menes bistand fra en person (assistent) som kan følge med og hjelpe eleven i skolehverdagen. Assistansen kan variere både i omfang og oppgaver, og kan for eksempel være hjelp i forbindelse med av- og påkledning, måltider, toalettbesøk, sosiale aktiviteter i friminuttet, bæring av sekk og forflytning. Slike dagligdagse aktiviteter kan kreve mye krefter for enkelte elever. Assistenten bør være en ressurs som skal avlaste eleven slik at eleven får overskudd til å konsentrere seg om det faglige på skolen. En elev kan i tillegg ha rett til personlig assistanse etter helse- og omsorgstjenesteloven, se Utdanningsdirektoratets tolkningsuttalelse fra 2017.469

De vanlige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven skal følges når det skal fattes vedtak om personlig assistanse. Det vil si at det ikke stilles krav om at det skal foreligge en sakkyndig utredning fra PP-tjenesten før kommunen skal fatte vedtak om fysisk tilrettelegging og individuell personlig assistanse. Siden saken, ifølge forvaltningsloven, skal være «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», vil det i noen tilfeller kunne være nødvendig med en vurdering fra PP-tjenesten.

Rett til fysisk tilrettelegging

Utvalget foreslår at elever som har behov for fysisk tilrettelegging av læringsmiljøet for å få utbytte av opplæringen, skal ha en individuell rett til slik tilrettelegging. Med fysisk tilrettelegging menes tilrettelegging av arbeidsplassen eller klasserommet. Det kan også være at eleven har behov for materielle ressurser, som ulike hjelpemidler som for eksempel teleslynge. Kommunen skal, både etter dagens lov470 og etter utvalgets forslag, i hovedsak dekke hjelpemidler som er nødvendig for å motta opplæring for å gjøre skolearbeidet. Skolehjelpemidler kan også dekkes av NAV etter folketrygdloven § 10-7 første avsnitt bokstav a. Når et hjelpemiddel ikke blir dekket av NAV, og hjelpemiddelet er nødvendig for at eleven skal få forsvarlig utbytte av opplæringen, har kommunen et restansvar. Læremidler er for øvrig ikke omfattet av folketrygdlovens regler, og må stilles til rådighet av kommunen.

På samme måte som for vedtak om personlig assistanse, foreslår utvalget at de vanlige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven skal følges når det skal fattes vedtak om fysisk tilrettelegging.

Elever vil ha rett til fysisk tilrettelegging også etter likestillings- og diskrimineringsloven § 21. Retten til fysisk tilrettelegging etter opplæringsloven går noe lenger i å slå fast rettigheter enn likestillings- og diskrimineringsloven, i og med at opplæringsloven ikke har begrensninger om at kravet ikke skal innebære en uforholdsmessig byrde. Likestillings- og diskrimineringsloven § 21 gir dessuten en særrett til elever «med funksjonsnedsettelse». Opplæringsloven § 9 A-7 gir derimot en allmenn rett, da «alle» elever har rett til en arbeidsplass som er tilpasset deres behov. Utvalgets forslag innebærer, som i dag, at bestemmelsene om fysisk tilrettelegging etter opplæringsloven og etter likestillings- og diskrimineringsloven overlapper hverandre til en viss grad.

31.5.5 Skolen skal følge med, melde fra og følge opp

Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging peker på at det i dag tar for lang tid for elever å få nødvendig hjelp. Dette til tross for at det følger av opplæringsloven at

• opplæringen til enhver tid skal tilpasses elevens behov, jf. §§ 1-3 og 1-4

• læreren skal vurdere om en elev trenger spesialundervisning, og melde fra til rektor når en elev har slike behov (meldeplikt), jf. § 5-4 første avsnitt andre setning

• skolen skal ha vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak (utprøvingsplikt) innenfor det ordinære opplæringstilbudet med sikte på å gi eleven tilfredsstillende utbytte før det blir utarbeidet en sakkyndig vurdering, jf. § 5-4 første avsnitt tredje setning

Lærernes meldeplikt til rektor etter opplæringsloven § 5-4 første avsnitt andre setning har stor betydning for å sikre at elevene får oppfylt rettighetene sine. Meldeplikten gjelder gjennom hele opplæringsløpet i grunnskolen og videregående opplæring og krever en løpende vurdering av den enkelte elev. At lærerne har plikt til løpende å vurdere den enkelte elev følger dessuten av forskrift til opplæringsloven § 3-11. Ifølge bestemmelsen har læreren, som ledd i underveisvurderingen i fag, plikt til å vurdere om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen.

Formålet med bestemmelsen i § 5-4 første avsnitt tredje setning om at skolen skal ha vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak, er å sikre at skolen skal gjøre en grundig vurdering av om elevene kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, før en elev eventuelt blir henvist til PP-tjenesten. I forarbeidene til loven471 står det at plikten til å prøve ut tiltak ikke gjelder de tilfellene hvor det er klart at elevens behov ikke kan løses innenfor rammene av ordinær opplæring. Utprøvingsplikten må ses i sammenheng med plikten til å gi alle elever tilpasset opplæring etter §§ 1-3 og 1-4 og PP-tjenestens plikt etter § 5-3 til å ta standpunkt til om elevens lave læringsutbytte kan avhjelpes innenfor den ordinære opplæringen.

Barneombudet har gitt innspill om at skolens plikter bør presiseres, og at det er viktig å sette pliktene i sammenheng og utdype hva det innebærer. Ombudet mener at det bør fastsettes i loven at skolen har plikt til å

• følge med

• undersøke

• sette inn nødvendige tiltak

• la eleven medvirke

Til dette vil utvalget bemerke at elevenes rett til vurdering underveis etter forskrift til opplæringsloven kapittel 3, lærerens plikt til å vurdere om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen etter forskriftens § 3-11, og lærernes plikt til å vurdere om en elev trenger spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-4, også kan beskrives som en plikt for lærene til å følge med på elevens læringsutbytte og undersøke om eleven har behov for tilrettelegging. For å vurdere om eleven har tilfredsstillende utbytte må læreren nødvendigvis følge med og undersøke elevens behov. Det er det samme, men uttrykt på forskjellige måter.

Plikten til å sette inn nødvendig tiltak følger av reglene om til tilpasset opplæring, jf. opplæringsloven §§ 1-3 og 1-4, og regelen om at skolen skal prøve ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet, jf. § 5-4 første avsnitt tredje setning.

Plikten til å la eleven medvirke og elevens rett til dette følger av § 5-4 tredje avsnitt og barnelova § 31. Utvalget foreslå at elevens rett til å medvirke blir utrykkelig uttalt i den innledende delen i ny opplæringslov, se kapittel 31.5.6 nedenfor.

Utvalget foreslår bare mindre endringer i reglene om vurderingsplikten, meldeplikten, utprøvingsplikten mv. Utvalget ønsker ikke mer detaljregulering av lærernes eller skolens plikter enn det som følger av dagens lov. Utvalget foreslår at de nevnte pliktene klargjøres og settes i sammenheng i forslaget til ny opplæringslov, inkludert plikten til å gi forsterket innsats, se forslaget § 10-2. Forsterket innsats er omtalt ovenfor i kapittel 31.5.4.2.

De gjeldende pliktene kan etter utvalgets oppfatning presenteres og uttrykkes tydeligere enn i dagens lov. Lovforslaget inneholder derfor plikter som er ledd i et handlingsforløp som går ut på at kommunen skal sørge for at lærerne skal (1) følge med på og vurdere elevenes utbytte av opplæringen (2) melde fra til rektor når det er tvil om at eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen og (3) følge opp ved å vurdere og sette i verk tiltak innenfor den universelle opplæringen før eleven eventuelt henvises til PP-tjenesten eller får vedtak om fysisk tilrettelegging eller personlig assistanse.

Plikten til å følge med på og vurdere elevenes utvikling er ment å være en klargjøring av dagens plikt til underveisvurdering og plikten til å vurdere om en elev trenger spesialundervisning. Underveisvurdering innebærer en løpende vurdering av elevenes arbeid og kompetanse, og har som formål å fremme læring, utvikle kompetanse og gi grunnlag for hvordan skolen bør utforme den universelle opplæringen. Detaljerte regler om underveisvurdering skal etter utvalgets forslag fortsatt reguleres i forskrift til loven.

Dagens meldeplikt og plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet er i dagens § 5-4 første avsnitt direkte knyttet til «om ein elev treng spesialundervisning». Utvalget har vurdert om forslag til ny lov bør inneholde en meldeplikt som inntrer uten at det er grunn til tro at eleven trenger individuelt tilrettelagt opplæring.

Utvalget mener at vurderingstemaet for å vurdere og sette i verk tiltak bør være om eleven står i fare for ikke å få, eller ikke får, tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Utvalget foreslår derfor en lovbestemmelse som uttrykkelig sier at dersom det er tvil om en elev får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, skal kommunen sørge for at lærerne melder fra til rektor. Videre mener utvalget at loven fortsatt bør inneholde en regel om at skolen skal vurdere og sette i verk tiltak innenfor den universelle opplæringen, se forslag til § 10-2. Dette er en videreføring av dagens plikt for skolen til å vurdere og prøve ut tiltak innenfor det universelle opplæringstilbudet, men forslaget går noe lenger enn dagens utprøvingsplikt. Etter dagens lov skal skolen «eventuelt» prøve ut tiltak, og utvalget foreslår at forbeholdet fjernes i ny opplæringslov. Forslaget innebærer at skolen så raskt som mulig skal vurdere og sette i verk tiltak, og at tiltakene skal fortsette til det ikke er behov for dem eller helt fram til det eventuelt er fattet vedtak om individuell tilrettelegging. Egnede tiltak kan for eksempel være at elevene får nye læremidler, at skolen varierer organiseringen av og intensiteten i opplæringen, at rektor setter inn ekstra ressurser, at lærerne får veiledning fra andre fagpersoner til å legge opplæringen bedre til rette og at eleven får forsterket innsats. PP-tjenesten kan bidra både i undersøkelsesfasen og i tiltaksfasen, se kapittel 31.5.8. Tiltakene kan føre til at det ikke er nødvendig med vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring. Informasjonen fra denne fasen kan eventuelt danne grunnlag for en sakkyndig vurdering og enkeltvedtak om individuelt tilrettelagt opplæring.

I tillegg til rett og plikt til underveisvurdering foreslår utvalget at loven fortsatt skal inneholde en plikt for kommunen til å gi en årlig vurdering av den individuelt tilrettelagte opplæringen, jf. dagens opplæringslov § 5-5 andre avsnitt og forslag til § 10-8. Bestemmelsen innebærer at kommunen skal evaluere om den individuelt tilrettelagte opplæringen gir læringsresultater. En evaluering av opplæringen vil være viktig for å få kunnskap om hvor egnet de igangsatte tiltakene er for å nå målene som er satt i den individuelle opplæringsplanen. Evalueringen kan gi grunnlag for å justere tiltakene som gis, eller beslutte at eleven ikke lenger har behov for individuelt tilrettelagt opplæring.

31.5.6 Elevenes rett til medvirkning styrkes

I Barneombudets rapport Uten mål og mening? kommer det fram at elever med særskilte behov ikke blir hørt i saker om sine utfordringer i skolen. Utvalget foreslår at barns rett til medvirkning skal stå i en egen paragraf i lovens innledende del, se forslag til § 2-2 og omtale av forslaget i kapittel 19. Regelen om barns rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og regelen om at deres mening skal tillegges vekt, gjelder i alle spørsmål som gjelder barn, inkludert universell opplæring og alle former for individuell tilrettelegging.

31.5.7 Individuelt tilrettelagt opplæring skal gis av kvalifisert personale

Etter dagens regelverk gjelder som hovedregel de samme formelle kravene til lærerkompetanse for spesialundervisning som for tilpasset opplæring. Det betyr at den som skal gi spesialundervisning, må oppfylle kompetansekravene i opplæringsloven for å kunne ansettes i undervisningsstilling og for å kunne gi opplæring i fag, se kapittel 38. Hovedregelen er at personer uten relevant og faglig kompetanse – det vil si lærerutdanning eller universitets- og høyskoleutdanning og praktisk-pedagogisk utdanning (PPU) – ikke kan ansettes i undervisningsstilling.

Statistikk fra Utdanningsdirektoratet472 viser en stor økning i antallet timer med assistent i spesialundervisningen. Med assistenter menes personale som ikke er ansatt i lærerstilling. Assistenter er ikke en ensartet gruppe når det gjelder kompetanse. Betegnelsen «assistent» brukes som regel om ufaglærte uten formell bakgrunn og faglærte med for eksempel barne- og ungdomsarbeiderutdanning. Personer med høyere utdanning som ikke har lærerutdanning eller universitets- og høyskoleutdanning inklusive pedagogisk utdanning, er også omfattet av betegnelsen fordi disse personene ikke oppfyller kompetansekravene for å kunne ansettes i lærerstilling.

Statistikken fra Utdanningsdirekoratet og Riksrevisjonens rapport fra 2011 om spesialundervisningen i grunnskolen473 viser at bruk av assistenter i spesialundervisningen har økt betydelig siden 2002 og fram til i dag. Mangel på kompetanse i skolen er et av hovedfunnene i Barneombudets rapport Uten mål og mening? og omfatter både bruk av ufaglærte, bruk av pedagoger uten god nok kompetanse til å undervise i det aktuelle faget og mangel på spesialpedagogisk kompetanse.

Dagens opplæringslov er ikke er til hinder for at personer som ikke er ansatt i lærerstilling – under visse forutsetninger – kan bistå lærerne i gjennomføringen av opplæringen, både tilpasset opplæring og spesialundervisning. Etter dagens regelverk kan personer som ikke er ansatt i lærerstilling, «hjelpe til i opplæringa» under visse forutsetninger, men de kan ikke ha ansvaret for opplæringen, jf. opplæringsloven § 10-11.

I tillegg til å «hjelpe til i opplæringa», kan personer som ikke er ansatt i lærerstilling, brukes til å ivareta enkeltelevers behov for praktisk hjelp (personlig assistanse) og avlaste lærerne med å bidra til å skape et godt læringsmiljø i klassen eller i gruppen.

I og med at bruken av assistenttimer i spesialundervisningen har økt betydelig, og at bruken av assistenter sannsynligvis er en viktig årsak til at spesialundervisning ikke realiserer læringspotensialet til elevene, har utvalget vurdert om loven bør åpne for at assistenter kan «hjelpe til i opplæringa», slik loven gjør i dag.

Regelen i § 10-11 som ble innført i 2013, se kapittel 31.4.1, ser ikke ut til å ha hatt den virkningen som var tiltenkt: å redusere bruken av assistenter i spesialundervisningen. Det er grunn til å tro at assistenter som er ansatt for å gi elever praktisk hjelp og støtte i skolehverdagen, også brukes til å utføre opplæring i strid med forutsetningene i opplæringsloven § 10-11. Det kan også være at unntakshjemmelen i § 5-5 tredje avsnitt blir brukt som hjemmel for å benytte assistenter i opplæringen selv om reglene ikke gir hjemmel til å bruke andre enn lærere i spesialundervisningen. Utvalget antar at det ligger en økonomisk motivasjon bak den omfattende assistentbruken i skolen fordi assistentbruk i spesialundervisningen koster mindre for kommunen enn bruk av lærere.

Utvalget mener at loven fortsatt bør åpne for at assistenter, det vil si personer som ikke er ansatt i lærerstilling, kan brukes til å hjelpe til i opplæringen. Se kapittel 39.4.3. Å hjelpe til i opplæringen innebærer i denne sammenheng at assistenten gir opplæring til elever. Utvalget foreslår å endre ordlyden i dagens bestemmelse slik at det står klart i loven at det bare er lærere som kan ha ansvaret for opplæringen. Se omtale av og begrunnelse for forslaget i kapittel 39.4.1.

Det er i dag ikke et eksplisitt krav om at en lærer må være til stede sammen med eleven når en elev gis opplæring av en assistent. For å forhindre at elever tas med ut av klasserommet og gis opplæring av en assistent uten at en lærer er til stede, foreslår utvalget å lovfeste at en lærer som hovedregel må være til stede sammen med eleven når eleven får opplæring. Det innebærer at personer som ikke er lærere, kan hjelpe elever som får individuelt tilrettelagt opplæring, kun når en lærer er til stede. Forslaget innebærer en innstramming av dagens adgang til å bruke assistenter til å gi opplæring. Se omtale av forslaget i kapittel 39.4.1.

Assistenter kan også brukes til å gi elever praktisk hjelp gjennom skoledagen, ha omsorg for enkeltelever, hjelpe læreren med praktiske oppgaver, inspisere i skolegården eller utføre administrative og tekniske oppgaver i skolen. Andre yrkesgrupper enn lærere kan utføre oppgaver i skolen utenfor opplæringen, og forslaget om at en lærer må være til stede, er ikke ment å endre noe omkring ulike yrkesgrupper som utfører oppgaver i skolen som ikke er opplæring.

Rett til praktisk hjelp fra en assistent kan være omfattet av vedtaket om individuelt tilrettelagt opplæring. Eleven kan i tillegg ha rett til brukerstyrt personlig assistanse (BPA) etter helse- og omsorgslovgivningen. Se kapittel 31.3.4 om grensen mellom spesialundervisning og helse- og omsorgstjenester. I Helsedirektoratets veileder om barn og unge med habiliteringsbehov er det forklart at både en assistent som er ansatt i skolen, og en brukerstyrt personlig assistent kan ha oppfølgingsoppgaver mens eleven er på skolen. Videre står det at kommunen avgjør hvilke tjenester som skal tilbys den enkelte bruker, og om de skal gis i form av BPA. Praktisk bistand fra en assistent mens eleven er på skolen, kan med andre ord gis etter både helse- og omsorgslovgivningen og etter reglene om individuell tilrettelegging i opplæringsloven.

Utvalget mener at unntaksbestemmelsen i dagens § 5-5 tredje avsnitt om at det i et vedtak om spesialundervisning kan gjøres unntak fra kravene om kompetanse i faget det skal undervises i, bør videreføres i ny lov. Begrunnelsen for unntaksbestemmelsen er at det i noen tilfeller er viktigere med en annen kompetanse som er mer tilpasset elevens behov, enn den kompetansen som følger av de vanlige kompetansekravene. Det kan være at en elev har behov for en særskilt spesialpedagogisk kompetanse, for eksempel en lærer som er spesialpedagog, audiopedagog eller logoped. Regelen er ment å sikre elever rett til lærer med en særskilt kompetanse, og at unntaket må begrunnes ut fra faglige og pedagogiske årsaker. Utvalget mener at vilkårene for å bruke unntaksbestemmelsen bør tydeliggjøres i loven. Det skal komme klart fram i loven at unntaket bare gjelder bruk av personer som har en kompetanse som i større grad kan ivareta elevens særlige behov, enn en person som oppfyller de ordinære kompetansekravene for å kunne undervise i faget.

Utvalget mener at loven også bør åpne for at personer med høy og relevant kompetanse, men som ikke har lærerutdanning, i særlige tilfeller skal kunne gi individuelt tilrettelagt opplæring og ha ansvaret for slik opplæring på lik linje med lærere. Utvalget foreslår å fastsette i loven at de alminnelige kompetansekravene kan fravikes i et vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring dersom en konkret vurdering av eleven og opplæringen som skal gis, taler for det. Unntak skal bare gjelde for personer som har universitets- eller høgskoleutdanning, og som har en kompetanse som i større grad kan ivareta elevens behov, enn en person som oppfyller de ordinære kompetansekravene. Unntaket åpner for at for eksempel en psykolog, barnevernspedagog eller spesialpedagog med relevant kompetanse, men som ikke har lærerutdanning, kan ha ansvaret for å planlegge, gjennomføre og følge opp undervisningen når det er begrunnet med elevens behov. Spesialpedagog er for øvrig ikke en beskyttet tittel, og det må derfor vurderes i hvert enkelt tilfelle om spesialpedagogen har den kompetansen eleven har behov for. Spesialpedagogikk kan innebære ulike fordypninger innenfor emner som audiopedagogikk, kommunikasjon, logopedi, spesifikke lærevansker, sosiale og emosjonelle vansker, synspedagogikk, utviklingshemning og alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK).474 Behovet for den særskilte kompetansen må komme eksplisitt fram i den sakkyndige vurderingen fra PP-tjenesten.

31.5.8 Pedagogisk- psykologisk tjeneste skal hjelpe skolen i arbeidet med å legge opplæringen bedre til rette for elevene

Innledning

Alle kommuner skal ifølge opplæringsloven ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjeneste), se kapittel 31.2.3. Utvalget mener at loven fortsatt bør inneholde et krav om at kommunene skal ha en slik tjeneste. Utvalget foreslår å utvide tjenestens ansvarsområde når det gjelder ansvaret for å hjelpe skolene i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling, se nedenfor i dette kapitlet. I tillegg foreslår utvalget at kravet om sakkyndig vurdering ikke skal videreføres i forbindelse med vedtak om

• opplæring i og på tegnspråk, se kapittel 34.3

• punktskriftopplæring, se kapittel 34.4

• fritak fra opplæringsplikten, se kapittel 23.4.3

• tidlig og utsatt skolestart, se kapittel 23.4.4

Utvalget foreslår også at det ikke skal være krav om sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om personlig assistanse og fysisk tilrettelegging, se kapittel 31.5.3.4 og 31.5.4.3.

Forslaget innebærer at loven stiller krav om sakkyndig vurdering kun før kommunen og fylkeskommunen skal fatte vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring og før fylkeskommunen skal fatte vedtak om å gi elever med rett til individuelt tilrettelagt opplæring ekstra opplæringstid, se forslag til § 10-4 første avsnitt og § 6-5 andre avsnitt andre setning.

Utvalget foreslår i tillegg hjemmel for departementet til å gi forskrift om at den pedagogisk-psykologiske tjenesten skal utarbeide sakkyndige vurderinger også i andre tilfeller.

Krav om at alle kommuner skal ha en PP-tjeneste

Ifølge utvalgets prinsipper bør organiseringen av kommunens oppgaver normalt ikke reguleres i lov. Utvalget mener at loven likevel fortsatt bør inneholde et krav om at kommunene skal ha en PP-tjeneste, fordi tjenesten har en viktig funksjon når det gjelder å hjelpe skolene med å tilrettelegge opplæringen for elever med ulike behov og å bistå skolene i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling når skolen har behov for dette.

Behovet for en faglig kompetent og uavhengig tjeneste som kan bistå skolen med kompetanse det ikke kan forventes at skolen kan ha selv, strekker seg langt tilbake i tid. Organiseringen av tjenesten og hvilke oppgaver og hvilken kompetanse tjenesten skal ha, har endret seg over tid. Dette henger i stor grad sammen med samfunnsutviklingen generelt, og spesielt synet på inkludering.

Etableringen av en tverrfaglig pedagogisk-psykologisk tjeneste er et resultat av enhetsskoletanken som kan føres tilbake til 1890-årene. Den første lovreguleringen på området kom med en bestemmelse om skolepsykologtjenesten i folkeskoleloven av 1955. Tjenestens utvikling fram mot slutten av 60-årene var i stor grad preget av at tjenesten skulle kartlegge hvilke elever som burde overføres til spesialskoler. Denne måten å organisere elevene på ble mot slutten av 60-tallet sterkt kritisert, spesielt av PP-tjenestens egne fagfolk. I 1976 ble spesialskoleloven avviklet, og krav om at hver kommune skal ha en PP-tjeneste, ble lovfestet i en egen paragraf i grunnskoleloven.475

Smith-utvalget foreslo i sin utredning av 1995476 å lovfeste at PP-tjenesten skal ha ansvar for å utarbeide sakkyndig vurdering der loven krever det. Samtidig pekte utvalget på at det ofte vil være naturlig at kommunene også gir PP-tjenesten andre oppgaver i tilknytning til planlegging og gjennomføring av undervisning for barn, unge og voksne med særlige behov. På bakgrunn av dette, foreslo Smith-utvalget at PP-tjenesten gis et særlig ansvar for blant annet det spesialpedagogiske utviklingsarbeidet i kommunen.477 I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) foreslår departementet at også PP-tjenestens ansvar for kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling skal lovfestes. I merknaden til bestemmelsen framgår det at endringen er gjort for å tydeliggjøre at PP-tjenesten, i tillegg til å ha ansvar for arbeidet med å skrive sakkyndig vurdering, også skal ha ansvar for å bistå skolen i arbeidet med å legge opplæringen til rette for elever med særskilte behov.478 I 2016 ble PP-tjenestens mandat tilsvarende utvidet og klargjort i barnehageloven.

Faget spesialpedagogikk har vært gjennom betydelige endringer når det gjelder forståelse og tilnærmingsmåter. I korte trekk går dette ut på å i større grad bygge ned hindringer for læring i læringsmiljøet framfor å fokusere på den enkelte elevs særtrekk og utfordringer.479 I løpet av de siste tiårene har det i økende grad blitt lagt vekt på at det barn opplever som problematisk i møte med skolen, må ses i lys av måten skolesystemet møter variasjonen i barns læreforutsetninger på.480

Som følge av dette, har det ikke bare fra politisk hold, men også fra PP-tjenesten selv og kommuner kommet til uttrykk et klart ønske om at PP-tjenesten skal jobbe mer med kompetanse- og organisasjonsutvikling. Bakgrunnen for dette er blant annet mange henvisninger til PP-tjenesten og ønske om at skolen i større grad skal være i stand til å tilrettelegge opplæringen for elever med ulike behov, uten å gå veien om sakkyndig vurdering og spesialundervisning.481

Selv om det i utgangspunktet er generelt høy kompetanse i dagens PP-tjeneste,482 har flere statlige tiltak de senere årene blitt gjennomført med mål om å bidra til kompetanseutvikling og endring av arbeidsmåter i PP-tjenesten. Programmet Samtak ble gjennomført i 2000–2003, og Strategi for etter- og videreutvikling for PP-tjenesten (SEVU PPT) ble gjennomført i 2014–2018. I sluttrapporten fra evalueringen av SEVU PPT konkluderer forskerne med at strategien langt på vei har bidratt til å dreie oppmerksomheten mot kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling. Kompetansen innenfor denne typen arbeidsoppgaver oppgis som høyere blant dem som deltok i videreutdanningstilbudene, enn blant dem som ikke deltok.483 I tillegg har Utdanningsdirektoratet utformet veiledende kvalitetskriterier for PP-tjenesten, for å hjelpe kommuner til å utvikle PP-tjenesten.484

I forarbeidene til dagens bestemmelse om PP-tjenesten blir tjenestens faglige uavhengighet understreket. Det framgår tydelig at kommunen ikke kan instruere om hva de faglig-pedagogiske vurderingene skal gå ut på, selv om PP-tjenesten er underlagt kommunen organisatorisk og økonomisk.485

PP-tjenestens betydningsfulle rolle som uavhengig, faglig kompetent instans blir framhevet i høringsinnspillene til rapporten fra Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging. Flere høringsinstanser er bekymret for at ekspertgruppens forslag om endring av det spesialpedagogiske støttesystemet, vil føre til at PP-tjenesten svekkes, til fordel for et pedagogisk støttesystem på hver skole. Disse høringsinstansene, blant annet Fylkesmannen i Nordland og Ski kommune, løfter særlig fram at PP-tjenesten har et «utenforblikk» og er en nøytral part. Faglig råd for PP-tjenesten skriver i sitt høringsinnspill at det vil være vanskelig å opprettholde legitimitet som veileder om en skal veilede i det systemet en selv er en del av. Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, peker på at PP-tjenestens faglige og økonomiske uavhengighet bidrar til å styrke elevenes rettssikkerhet. I tillegg peker blant annet Fylkesmannen i Sogn og Fjordane på at små kommuner vanskelig vil kunne ha tilstrekkelig kompetanse, og vil være avhengige av gode interkommunale samarbeid. Mange høringsinstanser mener videre at ekspertgruppens beskrivelse av PP-tjenesten er mangelfull og utdatert. Flere peker på at beskrivelsen passer for tidligere praksis, men at PP-tjenesten har gjennomgått store endringer. PP-tjenesten oppleves nå som mer tilgjengelig og med mer kompetanse om hvordan de kan møte skolenes behov.486

Opplæringslovutvalget merker seg at det i flere rapporter framgår at det er ulike utfordringer knyttet til arbeidet PP-tjenesten i dag gjør, se kapittel 31.4.2. Utvalget finner det vanskelig å forutse virkningene av å avvikle kravet om å ha en PP-tjenesten i opplæringsloven. PP-tjenesten har ansvar for å hjelpe skolen i vurderingen og konkretiseringen av hva den enkelte elev trenger for å få et tilfredsstillende, likeverdig og inkluderende opplæringstilbud, og tjenesten er derfor et sikkerhetsnett både for elever og for skolen. PP-tjenestens faglige kompetanse og tjenestens rolle som uavhengig sakkyndig instans, kan være avgjørende for at elevene får den tilretteleggingen de har krav på, og at skolene får den støtten de har behov for, i en kompleks og ofte økonomisk utfordrende skolehverdag.

PP-tjenesten skal gi råd til skolene om hvordan opplæringen kan organiseres og gjennomføres

En forutsetning for at en elev skal få hjelp raskt, kan være at skolen får veiledning fra den pedagogisk- psykologiske tjenesten om hvordan skolen kan legge opplæringen bedre til rette for elevene. Etter opplæringsloven § 5-6 skal PP-tjenesten «hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov». Oppgavene som er knyttet til kompetanse- og organisasjonsutvikling, har ofte blitt betegnet som systemrettet arbeid.

Målgruppen for PP-tjenestens arbeid med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling er ifølge § 5-6 elever med «særlege behov». Utvalget mener at PP-tjenestens mandat bør utvides slik at tjenestens arbeid ikke bare skal rette seg mot elever med «særlege behov», men mot alle elever.

I kvalitetskriterier utviklet av Utdanningsdirektoratet, står det at PP-tjenesten skal arbeide forebyggende slik at skolene kan komme i forkant av problemer.487 Det er imidlertid ikke lovfestet at PP-tjenestens arbeid med å hjelpe skolene med organisasjonsutvikling og kompetanseutvikling skal rette seg mot alle elever.

Utvalget mener at tjenesten bør ha ansvar for å hjelpe skolen med å legge opplæringen bedre til rette overfor alle elever, ikke bare elever med særlige behov. Dette kan bidra til at færre elever trenger individuelt tilrettelagt opplæring, at de som trenger det, får raskere og riktigere hjelp, og at opplæringstilbudet til den enkelte elev blir bedre. Utvalget foreslår at PP-tjenesten, når det er behov for det, skal ha plikt til å gi råd til skolene om hvordan opplæringen kan organiseres og gjennomføres. Det betyr blant annet at PP-tjenesten skal gi råd og hjelp til skolen når det gjelder tilrettelegging av forsterket innsats til elever som ikke har de læringsresultatene som er forventet. Informasjonen fra denne fasen kan eventuelt danne grunnlag for en sakkyndig vurdering og for enkeltvedtak om individuelt tilrettelagt opplæring. Forslaget innebærer at PP-tjenesten også skal gi råd og veiledning når det gjelder opplæringen for elever som har høyt potensial for læring.

31.5.9 Saksbehandlingsreglene forenkles

Opplæringsloven inneholder særlige krav til saksbehandlingen i forbindelse med vedtak om spesialundervisning. Opplæringsloven har følgelig et unntak fra de alminnelige reglene i forvaltningsloven om utredningsplikt. Unntaket i opplæringsloven går ut på at det kreves en sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om spesialundervisning, og at vurderingen skal utføres av pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten). Loven stiller også krav om hva den sakkyndige vurderingen skal inneholde. KS har gitt innspill til utvalget om hvilken kompetanse kommunen trenger for å utrede saken i tråd med forvaltningslovens regler, organiseringen av en slik kompetanse og at dette hører inn under kommunens organiseringsfrihet.

Utvalget foreslår at opplæringsloven fortsatt bør inneholde krav om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten før det fattes vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring.

De vanlige saksbehandlingsreglene om utredningsplikt i forvaltningsloven bør imidlertid være tilstrekkelige når kommunen skal fatte vedtak om personlig assistanse og fysisk tilrettelegging. Det vil si at det ikke stilles krav om at det skal foreligge en sakkyndig utredning fra PP-tjenesten når kommunen skal fatte vedtak om praktisk eller fysisk tilrettelegging. Siden saken, ifølge forvaltningsloven, skal være «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», kan det hende at det i noen tilfeller vil være nødvendig med en vurdering fra PP-tjenesten. Dersom kommunen trenger råd og veiledning i forbindelse med vedtak om praktisk eller fysisk tilrettelegging, kan det i noen tilfeller være mer relevant å få bistand fra for eksempel en ergoterapeut, audiopedagog og fysioterapeut. Med en slik løsning kan PP-tjenesten frigjøre tid fra å skrive sakkyndige vurderinger til å jobbe forebyggende ved å hjelpe skolene i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling og gi råd til skolene om løsninger og tiltak innenfor den universelle opplæringen.

Det følger av dagens § 5-3 tredje avsnitt at departementet kan gi nærmere forskrifter om den sakkyndige vurderingen fra pedagogisk-psykologisk tjeneste. Forskriftshjemmelen har ikke blitt brukt. Etter utvalgets vurdering er det ikke behov for å gi ytterligere regler i forskrift når loven inneholder en detaljert oppramsing av kravene til den sakkyndige vurderingen. Kravene foreslås i hovedsak videreført i forslag til § 10-5. Oppramsingen er ikke uttømmende, men inneholder et minstekrav til hva den sakkyndige vurderingen skal inneholde. Utvalget mener derfor at forskriftshjemmelen er overflødig, og foreslår at den ikke videreføres.

31.5.10 Dobbeltreguleringer fjernes

Utvalget foreslår også at dagens lovbestemmelser om opplæring av elever med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) ikke videreføres i ny lov fordi innholdet i bestemmelsene følger av forslag til nye bestemmelser om universell opplæring, individuelt tilrettelagt opplæring, fysisk tilrettelegging og personlig assistanse. For eksempel vil elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av den universelle opplæringen, ha rett til individuelt tilrettelagt opplæring, uansett årsak.

Etter dagenes regelverk skal det ikke fattes enkeltvedtak etter bestemmelsene om ASK, men enkeltvedtak om bruk av og opplæring i ASK kan fattes etter opplæringsloven § 5-1 eller etter § 9 A-7 tredje avnsitt om tilrettelegging av arbeidsplassen, som kan omfatte fysisk tilrettelegging for ASK. Hvis ASK er en del av tilpasset opplæring, skal det ikke fattes enkeltvedtak. Dagens bestemmelser om ASK innebærer følgelig en dobbeltregulering, og det er presisert i lovens forarbeider at innholdet i bestemmelsene om ASK følger av reglene om tilpasset oppæring og spesialundervisning.488

Ifølge utvalgets prinsipper for regelstyring skal dobbeltregulering normalt unngås. Med dobbeltregulering forstås regler som i innhold er de samme som andre regler innad i loven eller regler i annet regelverk. Dobbeltregulering har en rekke ulemper: I tillegg til at lovens tekstmengde øker, kan det legge grunnlag for uønskede antitetiske tolkninger når det gjelder elevgrupper og områder som ikke er nevnt.

Opplæring av personer med behov for ASK er et komplekst og forholdsvis nytt fagfelt, der behovet for bevisstgjøring og informasjon kan være stort. Utdanningsdirektoratet har utviklet en egen veileder om ASK i skolen,489 der blant annet pedagogisk og fysisk tilrettelegging for elever med behov for ASK er omtalt. Statlig spesialpedagogisk tjeneste (Statped) har ASK som særlig ansvarsområde og bidrar på ulike måter til å kartlegge og utvikle tiltak for elever som trenger ASK.

31.5.11 Reaksjoner ved lovbrudd

Utvalget ønsker ikke å innføre ytterligere reaksjoner ved brudd på reglene om individuelt tilrettelagt opplæring, personlig assistanse og fysisk tilrettelegging enn dagens adgang til å gi pålegg, se utredningens kapittel 53 om reaksjoner ved brudd på opplæringsloven.

31.6 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at (1) universell opplæring, (2) forsterket innsats og (3) individuelt tilrettelagt opplæring innføres som nye betegnelser, se forslag til §§ 10-1, 10-2 tredje avsnitt og 10-3

• at forsterket innsats skal gjelde all opplæring og ikke begrenses til lesing, skriving og regning

• at forsterket innsats skal gjelde for elever på alle trinn, og at den kan vare i en kort periode og i lengre perioder

• å videreføre at elever kan ha eneundervisning i en kort periode som en del av den forsterkede innsatsen uten at det er gitt samtykke om dette

• at personlig assistanse og fysisk tilrettelegging – som i dag kan inngå i spesialundervisning – skilles ut som egne rettigheter, se forslag til §§ 10-9 og 10-10

• at skolens plikt til å følge med, melde fra og følge opp, inkludert plikten til å gi forsterket innsats, skal klargjøres og settes i en sammenheng i en egen bestemmelse, se forslag til § 10-2

• å videreføre dagens saksbehandlingsregler om krav til sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring, se forslag til §§ 10-4 og 10-5

• å videreføre dagens regel om individuell opplæringsplan og årlig evaluering av den individuelt tilrettelagte opplæringen, se forslag til §§ 10-7 og 10-8

• at dagens lovbestemmelser om opplæring av elever med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) ikke videreføres

• at kravet om at hver kommune og fylkeskommune skal ha en PP-tjeneste videreføres, se forslag til § 10-12

• at PP-tjenestens mandat utvides slik at tjenestens arbeid ikke bare skal rette seg mot elever med «særlege behov», men mot alle elever

• at det ikke skal være krav om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten for å få tiltak om personlig assistanse eller fysisk tilrettelegging

• å presisere i loven at det bare er personer som er ansatt i lærerstilling, som kan ha gi individuelt tilrettelagt opplæring, se forslag til § 10-6 første avsnitt

• å innføre en bestemmelse om at personer med høy og relevant kompetanse, men som ikke er lærere, på visse vilkår skal kunne gi individuelt tilrettelagt opplæring, se forslag til 10-6 andre avsnitt

• å innføre en bestemmelse om at en lærer som hovedregel må være til stede dersom personer som ikke er ansatt i lærerstilling (assistenter), skal hjelpe til i opplæringen, se kapittel 39 og forslag til § 15-4

• språklige forenklinger og at reglene struktureres på en annen måte enn i dag

32 Opplæringsspråk, skriftspråk, læremidler og digital læringsanalyse

32.1 Innledning

Dette kapitlet handler om krav til den muntlige og skriftlige opplæringen, inkludert målformer i læremidler, i både grunnskolen og den videregående opplæringen. Dette er i dag regulert i opplæringsloven §§ 2-5 og 9-4.

Bokmål og nynorsk er likeverdige målformer, jf. mållova § 1. I forslag til ny språklov foreslår Kulturdepartementet å gå bort fra uttrykket «målform» og erstatte dette med benevnelsene «språk» eller «skriftspråk» om bokmål og nynorsk.490 Utvalget er enig i at «skriftspråk» i noen sammenhenger er bedre enn «målform», og foreslår at begge benevnelsene brukes i den nye loven.

Bestemmelsene om utstyr og om statens plikt til å sørge for læremidler, jf. opplæringsloven §§ 9-3 og 5-9, behandles også i dette kapitlet. I tillegg handler kapitlet om digital læringsanalyse. Forbudet mot reklame i læremidler, jf. opplæringsloven § 9-6, er omhandlet i kapittel 43.7.

32.2 Opplæringsspråkene

32.2.1 Dagens regler

Opplæringsspråket i grunnskolen og den videregående opplæringen i Norge er norsk og samisk. Dette går ikke eksplisitt fram av opplæringsloven, men det står for eksempel følgende i § 2-5 om målformer i grunnskolen:

I den munnlege opplæringa avgjer elevane og undervisningspersonalet sjølve kva for talemål dei vil bruke. Undervisningspersonalet og skoleleiinga skal likevel i størst mogleg grad ta omsyn til talemålet til elevane i ordval og uttrykksmåtar.

Med talemål menes den dialekten den enkelte snakker. Kunnskapsdepartementet har videre presisert:

Det er naturlig å kunne ha en forventning om at undervisningsspråket i grunnopplæringen i Norge er norsk. Dette tilsier at det burde vært klargjort i loven dersom man skulle stå fritt til å undervise på annet språk. Læreplaner og eksamener er for øvrig på norsk. At undervisningsspråket i Norge er norsk eller samisk kan dessuten også utledes av for eksempel opplæringsloven § 3-12, som sier at elever i videregående opplæring med annet morsmål enn norsk eller samisk, har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelig norskkunnskaper til å følge den vanlige opplæringen i skolen.491

I friskolelova § 2-1 fjerde avsnitt er det fastsatt at undervisningsspråket skal være norsk eller samisk, men at dette kravet ikke gjelder ved internasjonale skoler.

32.2.2 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

Språkrådets framtidsutvalg peker på at

alle elever i Norge [bør] tilegne seg gode engelskkunnskaper i løpet av skolegangen. […] Samtidig må alle elever i Norge tilegne seg norsk språk. I rent engelskspråklige skoleløp tar man bort elevens mulighet til å få opplæring i det samfunnsbærende språket i Norge. Det vil være svært uheldig om vi utdanner elevgrupper som har kunnskapshull i norsk språk. Engelskspråklig grunnutdanning strider mot hovedprinsippene i den språkpolitikken Stortinget har vedtatt, og slik utdanning må derfor ikke bli noe mer enn et unntaksfenomen. Norsk språks status som opplæringsspråk i grunnopplæringen bør derfor fastsettes i relevant lovverk.

Språkrådets framtidsutvalg foreslår at norsk får lovfestet status som opplæringsspråk i offentlig grunnopplæring, og at elever med norsk som opplæringsspråk får rett til opplæring på og i norsk gjennom hele skoleløpet.492

Hordaland fylkeskommune har gjennomført forsøk med engelsk som undervisningsspråk i noen fag ved en videregående skole. Det var frivillig for elevene å delta i forsøket, og de kunne også ombestemme seg underveis. Forsøket er ikke evaluert.

Oslo kommune har fått innvilget forsøk med International Baccalaureate (IB) i grunnskolen ved to skoler, jf. opplæringsloven § 1-5. Forsøket innebærer at det gis opplæring etter IB-læreplaner, og at undervisningsspråket er engelsk i de fleste fag. Forsøket startet skoleåret 2016–2017, skal etter planen vare i fire år og omfatter trinnene 1–10 og Vg1.

Innspill til utvalget

Nynorsk kultursentrum mener at opplæringsloven trenger en generell språkpolitisk formålsparagraf: «Opplæringa skal vere med på å sikre norsk, med skriftspråka bokmål og nynorsk, som samfunnsberande språk, gjere elevane trygge i eige skriftspråk og gi dei kunnskap om, kjennskap til og innsikt i det språklege mangfaldet i Noreg.»493

32.2.3 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at opplæringsspråket i grunnskolen og den videregående opplæringen fortsatt bør være norsk eller samisk og at dette bør framgå eksplisitt av den nye loven. Dette er i tråd med forslaget fra Språkrådets framtidsutvalg, se kapittel 32.2.2. Utvalget viser også til at hovedmålet for språkpolitikken er å sikre bruken av et velfungerende norsk språk på alle samfunnsområder.494 Strategien er at domenetap for norsk språk – både bokmål og nynorsk – skal motvirkes. Når det gjelder opplæring i og på samisk, viser utvalget til kapittel 33.

I tildelingsbrevet for 2019 til universiteter og høyskoler har forskningsministeren bedt institusjonene om å følge særlig med på utviklingen av det norske fagspråket og å sette inn tiltak dersom det er nødvendig. Utvalget viser her til innspillet fra Nynorsk kultursentrum, men vil også peke på at det er viktig at de videregående skolene ruster elevene – særlig elevene på de studieforberedende utdanningsprogrammene – til å bruke eget språk slik at de senere kan skrive gode tekster som studenter ved universiteter og høyskoler. Dette fordrer blant annet at den videregående opplæringen legges opp slik at elevene tilegner seg kompetanse til å uttrykke seg abstrakt på norsk innenfor de aller fleste fag.

Utvalget er kjent med at det har blitt gjennomført forsøk, og at det fortsatt pågår forsøk med engelsk som undervisningsspråk. Disse forsøkene er ikke evaluert. Utvalget ber om at departementet vurderer om det er hensiktsmessig å åpne for andre opplæringsspråk enn norsk og samisk, for eksempel i noen fag, i lys av blant annet resultatene fra disse forsøkene. Utvalget mener uansett at det bør åpnes for at departementet etter søknad fra kommuner kan gi en skole tidsavgrenset fritak fra kravet til opplæringsspråk.

Flere fylkeskommuner tilbyr International Baccalaureate (IB), hvor opplæringsspråket er engelsk. Dette tilbudet er ikke en del av tilbudsstrukturen, og derfor ikke et tilbud som gis etter opplæringsloven. Kravet om norsk eller samisk som opplæringsspråk, berører derfor ikke disse tilbudene.

32.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at det presiseres i den nye loven at opplæringsspråket er norsk eller samisk, se forslag til § 13-4 første avsnitt første setning

• å åpne for at departementet etter søknad fra kommunen eller fylkeskommunen kan gi en skole tidsavgrenset fritak fra kravet til opplæringsspråk, se forslag til § 13-4 første avsnitt andre setning

32.3 Valg av hovedmål og skriftspråk

32.3.1 Dagens regler

Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

Opplæringsloven § 2-5 handler om målformer i grunnskolen. I første avsnitt første setning i bestemmelsen står det at kommunen «gir forskrifter om kva målform som skal vere hovudmål i dei enkelte skolane». Kommunen kan fastsette ulike målformer som hovedmål ved skolene, men hver skole kan bare ha ett hovedmål. I andre setning i første avsnitt er det fastsatt at hovedmålet skal brukes både i skriftlig opplæring og i skriftlig arbeid. Dette omfatter blant annet skriftlige oppgaver og meldinger som skolen gir til den enkelte elev. Den målformen som ikke er hovedmålet, er sidemålet.

På trinnene 1–7 må elevene bruke det samme hovedmålet som skolen i skriftlig arbeid. Fra og med 8. trinn velger derimot elevene selv om de vil bruke bokmål eller nynorsk i det skriftlige arbeidet. Dette følger av § 2-5 første avsnitt tredje setning. Det er lagt til grunn at elever i videregående skole har den samme valgmuligheten.

I den muntlige opplæringen kan elevene og undervisningspersonalet velge fritt hvilket talemål de vil bruke. Undervisningspersonalet og skoleledelsen skal likevel i størst mulig grad ta hensyn til elevenes talemål ved valg av ord og uttrykk i den muntlige opplæringen. Dette følger av § 2-5 andre avsnitt.

Tredje avsnitt i § 2-5 handler om målformen i lærebøkene. Her står det at det er foreldrene som velger målformen til og med 7. trinn, mens dette er overlatt til elevene fra 8. trinn. Videre er det fastsatt at elevene skal ha lærebøker på hovedmålet i norskopplæringen. Det finnes ytterligere krav til lærebøker og andre læremidler i § 9-4 i opplæringsloven og i § 17-1 i forskrift til opplæringsloven. Det følger av sistnevnte bestemmelse at elevene har rett til læremidler på ønsket målform. Denne bestemmelsen omfatter både grunnskoleelever og elever i videregående opplæring.

I opplæringsloven § 2-5 fjerde avsnitt er følgende fastsatt:

Når minst ti elevar på eitt av årstrinna 1–7 i ein kommune ønskjer skriftleg opplæring på eit anna hovudmål enn det kommunen har vedteke, har dei rett til å tilhøre [sic] ei eiga elevgruppe. Retten gjeld så lenge det er minst seks elevar igjen i denne gruppa. Når elevane er spreidde på fleire skolar i kommunen, vedtek foreldra med vanleg fleirtal kva skole tilbodet skal givast ved.

Retten til særskilt målformgruppe betyr at elevene får opplæring i en egen elevgruppe som har et annet skriftlig hovedmål enn de andre elevene på skolen. I Ot.prp. nr. 67 (2002–2003) er det lagt til grunn at bestemmelsen ikke er til hinder for at elever med ulike hovedmål får opplæring sammen, når dette ikke bryter med formålet med bestemmelsen.495 Når elever med ulikt hovedmål får opplæring sammen, må skolen sørge for at elevene får skriftlig materiell på egen målform. Dersom det er flere skoler i kommunen som har minst ti elever som ønsker et annet skriftlig hovedmål, vil hver av disse gruppene ha rett til en egen målformgruppe på sin nærskole.496 Elevenes rett til særskilt målformgruppe gjelder ikke fra 8. trinn.

Dersom elever blir overført til en ny skole med et annet hovedmål enn det de har hatt på 1. til 4. trinn, har de rett til skriftlig opplæring på det opprinnelige hovedmålet. Disse elevene har også rett til norskundervisning i egen gruppe, uavhengig av hvor mange de er. Dette følger av femte avsnitt i § 2-5. I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) er det presisert at de «skriftlege arbeida til både eleven og skolen skal vere på den ønskte målforma».497 Her er det også presisert at bestemmelsen ikke gjelder der skolebyttet skyldes at eleven skifter bosted.

Elevene skal ha opplæring i begge målformer de to siste årene i grunnskolen, jf. § 2-5 sjette avsnitt første setning. For elever på 9. og 10. trinn er det dermed obligatorisk sidemålsundervisning. Læreplanverket for Kunnskapsløftet går lenger enn § 2-5. Læreplanen i norsk har kompetansemål i både nynorsk og bokmål på barnetrinnet.498

Med hjemmel i opplæringsloven § 2-5 sjette avsnitt andre setning har departementet fastsatt en bestemmelse om fritak fra opplæring i skriftlig sidemål. Kravet til opplæring i skriftlig sidemål gjelder ikke for elever som har opplæring i samisk som første- eller andrespråk, finsk som andrespråk eller tegnspråk, og heller ikke for elever som har særskilt språkopplæring. Dette går fram av forskrift til opplæringsloven § 1-11. Denne fritaksmuligheten gjelder også for elever i videregående opplæring.

Opplæringsloven § 2-5 sjuende avsnitt handler om rådgivende folkeavstemming om målform. Her er det fastsatt følgende:

I samband med skifte av hovudmål eller når eit fleirtal i kommunestyret eller minst 1/4 av dei røysteføre krev det, skal det haldast rådgjevande røysting. Røysterett har alle som bur i det området i kommunen som soknar til skolen, jf. § 8-1, og som har røysterett etter valgloven § 2-2. Røysterett i høve til skriftleg opplæring har dessutan foreldre eller forsytar til barn på barnesteget ved skolen, utan omsyn til bustad eller statsborgarskap. Departementet kan gi nærmare forskrifter.

I kapittel 9 i forskrift til opplæringsloven er det fastsatt nærmere regler om rådgivende folkeavstemning om målform i grunnskolen.

Andre lover

Kommuneloven

Kapittel 12 i kommuneloven omhandler innbyggerdeltakelse i form av innbyggerforslag og folkeavstemninger. Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til forslag hvis minst to prosent av innbyggerne står bak det. Likevel er 300 underskrifter i kommunen eller 500 i fylket alltid tilstrekkelig. Dette følger av § 12-1 første avsnitt. Videre er det fastsatt i § 12-2 at kommunestyret eller fylkestinget «selv bestemmer at det skal holdes rådgivende folkeavstemninger om forslag som gjelder henholdsvis kommunens eller fylkeskommunens virksomhet».

Mållova

I Norge har vi ingen språklov, men det er fastsatt en egen lov om språkbruk – mållova. Denne loven fastsetter i § 1 at bokmål og nynorsk er likeverdige målformer, og at de skal være likestilte skriftspråk i alle organer i staten, fylkeskommunene og kommunene. Kommunestyrer og fylkesting kan fatte vedtak om å kreve en viss målform i skriv fra statsorganer, jf. § 2. Videre har statsorganer plikt til å svare private rettssubjekter i den målformen de har brukt i henvendelsen til organet. Dette følger av § 6.

Oversikt over målvedtak som er meldt til Språkrådet, framgår av forskrift om målvedtak i kommunar og fylkeskommunar.

32.3.2 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

Eldre og nye lovforslag

I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring foreslo utvalget i det vesentligste å videreføre reglene i grunnskoleloven. Prosedyrene i forbindelse med målvalg i kommunen ble imidlertid foreslått opphevet. Utvalget mente at lokale ønsker om å skifte målform på en skole bør legges fram for de politiske organene i kommunen på samme måte og etter de samme reglene som andre ønsker og forslag. Videre foreslo flertallet i utvalget å oppheve foreldrenes rett til å velge skole for den særskilte målformgruppen, og dermed la kommunen avgjøre hvilken skole som skal ha tilbud om alternativ målform. Formålet med forslaget var å dempe kostnadene til kommunen.499

Forslaget i NOU 1995: 18 om å fjerne de særskilte reglene om rådgivende folkeavstemning ble ikke fulgt opp av departementet. Dette ble begrunnet slik: «Departementet har lagt vekt på at slike folkerøystingar har lange tradisjonar, og at det er ei godt fungerande demokratisk ordning. Dei nærmare reglane om røysterett og valordning bør givast i forskrifter frå departementet.»500 Når det gjaldt valg av skole for den særskilte målformgruppen, mente departementet at det fremdeles bør være foreldrene som med vanlig flertall avgjør dette. Departementet presiserte at kommunen må kunne kreve at flertallet av foreldrene velger én skole, også i de tilfellene der det er aktuelt å opprette flere klasser for annen målform.501

Stortinget har bedt regjeringen «utrede en endring av opplæringslova § 2-5 og andre mulige tiltak som kan sikre elever på ungdomsskolen rett til opplæring på hovedmålet og rett til å tilhøre en egen målformgruppe, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte».502 Departementet har informert Stortinget om at det vil vurdere saken og komme tilbake til Stortinget med en anbefaling i budsjettproposisjonen for 2020.503 I budsjettproposisjonen for 2020 framgår det at departementet vil vurdere en eventuell endring av opplæringsloven § 2-5 i forbindelse med oppfølgingen av forslagene fra Opplæringslovutvalget.504

Flere elever bytter hovedmål

Det er nedgang i andelen nynorskelever både i overgangen til ungdomsskolen og i overgangen til videregående opplæring. En undersøkelse fra PROBA samfunnsanalyse viser at hovedårsaken til at elever bytter hovedmål fra nynorsk til bokmål, er den massive bokmålspåvirkningen. Elevene opplever at bokmål er enklere, fordi nesten alt de leser er på bokmål. De vil ha et skriftspråk som fungerer som arbeidsverktøy for dem i skolehverdagen. Verken lærere, skoleledelse eller foreldre ser ut til å ha hatt betydning for byttet av målform. Samtidig har heller ikke skolene tatt grep for å styrke nynorsken eller hindre språkbytte.505

Ressursgruppe for nynorsk som hovudmål, har flere forslag til hvordan myndighetene kan motvirke at mange elever bytter hovedmål fra nynorsk til bokmål, blant annet å sørge for mer kunnskap om regelverket i skolesektoren og korrekt registrering av hovedmålet til elevene.506

Fritak for opplæring i norsk sidemål

I St.meld. nr. 35 (2007–2008), som også handler om språk, er det lagt til grunn at det overordnede målet for språkpolitikken bygger på den erkjennelsen at norsk er delt i to skriftspråk. De to skriftspråkene er formelt likestilte, men har i praksis svært ulike rammevilkår.507 I meldingen legges det til grunn at man ikke uten videre kan kreve at alle har den samme kompetansen i begge målformer. Dette gjelder særlig dem som har kommet til Norge i voksen alder, men også dem med samisk eller annen minoritetsspråklig bakgrunn. Dette er utgangspunktet for reglene om rett til fritak fra opplæring eller vurdering i norsk sidemål.508

Innspill til utvalget

Referansegruppen

Med henvisning til kommunelovens bestemmelser om innbyggerforslag og lokale rådgivende folkeavstemninger, mener KS at siste avsnitt i § 2-5 ikke bør videreføres. KS mener også at § 2-5 andre avsnitt andre setning om at «[u]ndervisningspersonalet og skoleleiinga skal […] i størst mogleg grad ta omsyn til talemålet til elevane i ordval og uttrykksmåtar», ikke bør føres videre. Når det gjelder § 2-5 fjerde avsnitt siste setning, hvor det blant annet framgår at «foreldra med vanleg fleirtal [vedtek] kva skole tilbodet skal givast ved», spør KS hvilke foreldre dette er, og om disse kan drive myndighetsutøvelse og overprøve folkevalgte organer, noe som er i strid med kommuneloven. KS mener at denne typen beslutninger skal tas i åpne fora med fulle saksbehandlingsregler. KS påpeker også at dette heller ikke rimer med § 2-6, hvor det er fastsatt at kommunen kan bestemme at opplæringen i og på tegnspråk skal gis på en annen skole enn den eleven sogner til.509

Andre

Noregs Mållag mener at de språklige rettighetene i opplæringsloven må videreføres og styrkes. Mållaget foreslår at det skal være en rett til språkdelte klasser ut hele grunnskolen (Odda-modellen), og at det «bør vere ein rett å gå i nynorskklasse i alle nynorskkommunar og i dei store byane. Kravet frå 2003 om at det skal vere minst ti elevar att med det opphavlege hovudmålet, bør innførast igjen. Eit slikt krav vil hindre unødvendig utarming av nynorskklassane».510

Norsk Målungdom mener at opplæringsfeltet og opplæringsloven er en av de stedene der det er viktigst med målrettede tiltak for nynorskbrukerne. Målungdommen mener at sidemålsopplæringen bør begynne før 4. trinn, mens evnen til å lære språk er størst, og før fordommene mot språk har bygd seg opp. De peker blant annet på at dagens formulering i opplæringsloven om at man skal ha opplæring i begge skriftspråk de to siste årene i grunnskolen, er pedagogisk uheldig. Norsk Målungdom foreslår videre at nynorskelever i videregående opplæring skal ha rett til å få deler av undervisningen sin på nynorsk, og at det bør innføres en rett til språkdelte klasser på ungdomstrinnet. Målungdommen har også innspill om blant annet fritaksretten, begrepsbruk, rådgivende folkeavstemninger og parallellklasseretten.511

Språkrådet tilrår blant annet at

• opplæringslova ikkje gjer det vanskeleg å bruke nynorsk i skulen

• opplæringslova tryggjer dei demokratiske prosessane som knyter seg til val av målform i grunnskulen, slik at val av målform i grunnskulen ikkje blir undergrave av den individuelle retten til å velje målform

• parallellklasseretten i barneskulen blir styrkt, og at det er tydeleg kva retten inneber

• elevar med nynorsk hovudmål får lovfesta rett til opplæring i og på hovudmålet sitt og rett til å tilhøyre ei eiga elevgruppe ut heile grunnskulen512

Nynorsk kultursentrum har flere innspill. Blant annet ønsker de en innstramming av fritaksretten og at det bør bli enklere å etablere nynorskklasser i store kommuner og i kommuner der det historisk har vært nynorskklasser.

Også Rennesøy Mållag mener at kravene i opplæringsloven må skjerpes for å hindre diskriminering av nynorskelever i skolen. De peker blant annet på at retten til å språkdelte klasser må gjelde gjennom hele ungdomsskolen. Rennesøy Mållag opplyser at det mange steder ikke blir informert godt nok om retten til språkdelte klasser før skolestart.513

32.3.3 Utvalgets vurdering

Innledning

Bokmål og nynorsk er likestilte skriftspråk i Norge. Utvalget mener derfor at det er hensiktsmessig at krav om valg og bruk av de to norske skriftspråkene reguleres i den nye loven.

Hovedmålet ved den enkelte skolen

Kommunene fastsetter hovedmålform ved hver grunnskole, jf. § 2-5 første avsnitt. Utvalget mener at denne bestemmelsen bør videreføres med noen språklige endringer. Avgjørelsen har betydning for den skriftlige opplæringen ved skolen og den skriftlige kommunikasjonen lærerne og de andre ansatte har med elevene. Etter hva utvalget kjenner til, fatter også fylkeskommunene avgjørelser om hovedmål ved sine skoler.514 For å få bedre sammenheng i regelverket for grunnskolen og videregående opplæring, foreslår utvalget at det bør framgå av den nye loven at også fylkeskommunene skal beslutte hovedmål ved de ulike videregående skolene i eget fylke.

Siden avgjørelsen om valg av hovedmål har betydning for elevenes rettigheter, må avgjørelsen gjøres i form av en forskrift, jf. forvaltningsloven § 2. Utvalget foreslår derfor at dette kravet videreføres, og at det fortsatt skal være krav om kunngjøring i Norsk Lovtidend. Utvalget viser her også til vurderingen til Forvaltningslovutvalget.515 Det er likevel grunn til å bemerke at av 422 kommuner ser det ut til at bare et fåtall har kunngjort forskrift om målform i Norsk Lovtidend og dermed gjort den tilgjengelig i Lovdata. Etter forslaget vil kravet om lokal forskrift også gjelde for fylkeskommunene.

Er det behov for å regulere den muntlige opplæringen?

Om den muntlige opplæringen står det i § 2-5 andre avsnitt at både elevene og undervisningspersonalet selv avgjør «kva for talemål dei vil bruke», men likevel slik at undervisningspersonalet og skoleledelsen i størst mulig grad tar hensyn til «talemålet til elevane i ordval og uttrykksmåtar». Bestemmelsen omfatter etter ordlyden ikke personale som ikke er tilsatt i undervisningsstilling, og som hjelper til i opplæringen, jf. opplæringsloven § 10-11, og andre ansatte på skolen, for eksempel rådgivere.

KS mener at § 2-5 andre avsnitt andre setning ikke bør føres videre. Utvalget mener at det i dag er anerkjent at elever, lærere og andre ansatte i skolen kan bruke den dialekten de snakker hjemme, og at det uavhengig av denne bestemmelsen ikke er en fare for at personer må legge vekk dialekten sin dersom de flytter til et annet sted i landet. Bruk av ulike dialekter på en skole kan også være en berikelse. Det er viktig at de ansatte, uavhengig av dialekt, har et tydelig og forståelig språk. Slik utvalget ser det, er likevel ikke en pliktregel i loven løsningen på eventuelle muntlige språkutfordringer. Utvalget foreslår derfor at verken første eller andre setning i andre avsnitt i § 2-5 videreføres.

Rådgivende folkeavstemninger om målform

Med henvisning til kommunelovens bestemmelser om innbyggerforslag og lokale rådgivende folkeavstemninger, mener KS at sjuende avsnitt i § 2-5 ikke bør videreføres. Dette er i samsvar med forslag i NOU 1995: 18, men forslaget ble ikke fulgt opp.516 Språkrådet derimot, tilrår at opplæringsloven «tryggjer dei demokratiske prosessane som knyter seg til val av målform i grunnskulen, slik at val av målform i grunnskulen ikkje blir undergrave av den individuelle retten til å velje målform».

Utvalget er enig i forslaget fra KS, og viser til at dette er et eksempel på en særregulering som bør unngås. Et av formålene med kommuneloven er å legge til rette for aktiv innbyggerdeltakelse, jf. § 1-1 første avsnitt. Når det skal velges hovedmål ved en skole, åpner kapittel 12 i kommuneloven for innbyggerdeltakelse i form av både innbyggerforslag og i form av folkeavstemninger. Videre følger det av forvaltningsloven § 37 at en forskrift skal sendes på alminnelig høring før den vedtas. Formålet med denne høringen er både å opplyse saken og å fremme demokratisk innflytelse på beslutningsprosessen. I enkelte sammenhenger kan det, slik utvalget ser det, også være formålstjenlig å holde møter som ledd i høringen, for eksempel på den skolen hvor det er aktuelt å endre målformen. Reglene i forvaltningsloven gir dermed foreldrene og elevene flere muligheter til å påvirke valget av målform ved den enkelte skole. Utvalget foreslår derfor ikke at § 2-5 sjuende avsnitt videreføres i den nye loven.

Valg av målform i læremidler og i skriftlige arbeider

Utvalget mener det er viktig at elevene fortsatt sikres mulighet til å ivareta sin egen målform gjennom særskilte målformgrupper, i skriftlige arbeider og gjennom læremidlene.

Utvalget mener at § 2-5 første avsnitt tredje setning om valg av «skriftlig hovedmålform» fra 8. trinn og tredje avsnitt første og andre setning om hva slags målform lærebøkene skal være på, bør videreføres. For å få bedre sammenheng i regelverket foreslår utvalget at det presiseres i den nye loven at valgfriheten når det gjelder skriftspråk, også omfatter elever i videregående opplæring.

I forskrift til opplæringsloven § 17-1 første avsnitt første setning, som omfatter både elever i grunnskolen og elever i videregående opplæring, er det fastsatt at «[e]leven har rett til læremiddel på ønskja [sic] målform; nynorsk eller bokmål». Utvalget mener at valg av læremidler bør reguleres sammen med valg av målform i skriftlige arbeider. Utvalget mener også at «lærebøker» i § 2-5 og «lærebøker og andre læremiddel» i § 9-4 bør erstattes med uttrykket «læremiddel». Utvalget legger til grunn at valgretten skal gjelde de læremidlene som i dag er omfattet av forskrift til opplæringsloven kapittel 17, se kapittel 32.4.

I opplæringsloven § 2-5 tredje avsnitt tredje setning er det fastsatt følgende: «I norskopplæringa skal elevane ha lærebøker på hovudmålet.» Slik utvalget ser det, er denne presiseringen overflødig. Det er ikke grunn til å tro at elevene eller foreldrene vil velge læremidler i norskfaget som er på en annen målform enn det skriftspråket eleven skal få mesteparten av opplæringen i.

Språkdelte klasser og særskilte målformgrupper

Noregs Mållag og Språkrådet mener at det bør innføres en rett til språkdelte klasser ut hele grunnskolen, og ikke bare på barnetrinnet som i dag. En rett til språkdelte klasser på ungdomstrinnet vil innebære økte kostnader for kommunen. Regjeringen har informert Stortinget om at den vil komme tilbake til Stortinget om dette spørsmålet etter at dette utvalget har levert sin utredning, se kapittel 32.3.2. Utvalget mener at spørsmålet om rett til språkdelte klasser i stor grad er et spørsmål om politiske prioriteringer, og siden dette er under utredning i Kunnskapsdepartementet, inkludert kostnadssiden, foreslår ikke utvalget en rett til språkdelte klasser på ungdomstrinnet. Utvalget foreslår derfor at § 2-5 fjerde avsnitt første og andre setning videreføres, med noen språklige endringer. Det samme gjelder det femte avsnittet i bestemmelsen. Slik utvalget ser det, er det naturlig å vurdere eventuelle endringer i femte avsnitt i sammenheng med endringer i fjerde avsnitt.

Når elevene etter fjerde avsnitt i § 2-5 er spredt på flere skoler i kommunen, er det foreldrene som ved vanlig flertall vedtar hvilken av skolene som skal ha den særskilte målformgruppen. KS stiller spørsmål ved at foreldre kan drive myndighetsutøvelse og overprøve folkevalgte organer, noe KS mener er i strid med kommuneloven. Utvalget støtter forslaget fra KS og i NOU 1995: 18 (se kapittel 32.3.2), og mener at det er kommunen som bør avgjøre hvilken skole som skal ha tilbud om særskilt måformgruppe. Utvalget viser særlig til at det er kommunen som har ansvaret for opplæringen, men også til at man da vil få den samme ordningen som gjelder for opplæring i tegnspråk og samisk og for innføringsklasser. Utvalget har tillit til at kommunen velger den løsningen som totalt sett er til det beste for elevene.

Når det gjelder innspillet fra Rennesøy Mållag om manglende informasjon, vil utvalget understreke at det er viktig at både elever og foreldre får informasjon om hvilke rettigheter de har. Utvalget viser her til § 2-6 i lovforslaget.

Krav om opplæring i både bokmål og nynorsk og fritak for noen elevgrupper

I § 2-5 sjette avsnitt første setning er det fastsatt følgende: «Dei to siste åra i grunnskolen skal elevane ha opplæring i begge målformer.» Utvalget mener at hvilke fag elevene skal ha opplæring i, og innholdet i fagene som hovedregel ikke bør fastsettes i loven, se kapittel 16.4. Utvalget vil også framheve at det er fastsatt i læreplanen i norsk at opplæringen i begge de norske skriftspråkene skal starte langt tidligere. Bestemmelsen gir dermed ikke korrekt informasjon om hvilke forpliktelser skolene har til å gi opplæring i begge skriftspråkene i grunnskolen. Siden det er sentralt at elevene skal ha opplæring i både bokmål og nynorsk, mener utvalget at dette bør framgå av den nye loven, men uten at det fastsettes når opplæringen i sidemålet skal starte.

Utvalget mener at det fortsatt er behov for at det i noen grad åpnes for at enkelte elever i grunnskolen og videregående opplæring kan fritas fra skriftlig opplæring i både bokmål og nynorsk. I motsetning til Nynorsk kultursentrum mener utvalget at det fortsatt bør åpnes for at fritaksretten kan fastsettes for bestemte elevgrupper. Eksempler på elevgrupper er de som har opplæring i et annet språk enn norsk, for eksempel samisk eller tegnspråk, og elever som mottar særskilt språkopplæring. I opplæringsloven er det ikke fastsatt en tydelig hjemmel for departementet til å gi forskrift om fritak fra opplæring i skriftlig sidemål i videregående opplæring. Utvalget foreslår at forskriftshjemmelen i § 2-5 sjette avsnitt andre setning videreføres, og at det også fastsettes en tilsvarende forskriftshjemmel for videregående opplæring.

32.3.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at både kommuner og fylkeskommuner skal gi forskrift om hvorvidt det er bokmål eller nynorsk som skal være hovedmålet ved hver enkelt skole, se forslag til § 13-4 andre avsnitt

• at krav til talespråk i den muntlige grunnskoleopplæringen ikke videreføres

• at kravet om rådgivende folkeavstemning ikke videreføres

• å videreføre elevenes mulighet til å velge bokmål eller nynorsk i skriftlige arbeider og i læremidler, se forslag til § 4-1 andre avsnitt og § 7-1 andre avsnitt

• å videreføre retten til opplæring i særskilte grupper på barnetrinnet i den målformen kommunen ikke har vedtatt, men slik at det er kommunen som avgjør hvilken skole som skal gi tilbudet der elevene er spredt på flere skoler, se forslag til 4-1 tredje avsnitt

• at elever som må overføres til en skole med en annen målform enn det de har hatt på 1. til 4. trinn, fortsatt skal ha rett til å bruke og å få opplæring i den målformen de hadde. Det samme gjelder retten til opplæring i faget norsk i en særskilt gruppe, se forslag til § 4-1 fjerde avsnitt

• å erstatte kravet om obligatorisk sidemålsundervisning på 9. og 10. trinn med et generelt krav om opplæring i begge skriftspråkene, se forslag til § 4-1 første avsnitt og § 7-1 første avsnitt

• at departementet fortsatt kan gi forskrift om fritak for opplæring i ett av de norske skriftspråkene for enkelte elevgrupper, se forslag til § 4-1 første avsnitt og § 7-1 første avsnitt

• språklige og strukturelle endringer

32.4 Læremidler og rettskriving

32.4.1 Dagens regler

Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

Opplæringsloven § 9-4 handler om lærebøker og andre læremidler. I § 9-4 første avsnitt står det følgende: «I andre fag enn norsk kan det berre brukast lærebøker og andre læremiddel som ligg føre på bokmål og nynorsk til same tid og same pris. I særlege tilfelle kan departementet gjere unntak frå denne regelen.»

Elevens rett til læremidler på egen målform er nærmere regulert i forskrift til opplæringsloven kapittel 17. I § 17-1 tredje avsnitt er følgende presisert:

Kravet om språklege parallellutgåver gjeld for læremiddel som skal brukast regelmessig i opplæringa og dekkjer vesentlege delar av kompetansemåla eller er viktig for dei grunnleggjande ferdigheitene i læreplanen for fag i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Med regelmessig meiner ein at læremiddelet blir brukt fast, over ei lengre periode eller jamleg. Når det er tvil om eit læremiddel dekkjer vesentlege delar av læreplanen i fag, skal skoleeigar vurdere saka konkret.

Med læremidler menes alle trykte, ikke-trykte og digitale elementer som er utviklet til bruk i opplæringen. Ifølge forskrift til opplæringsloven § 17-1 fjerde avsnitt andre setning kan et læremiddel være enkeltstående eller inngå i en helhet som dekker kompetansemål i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Når det skal vurderes om læremiddelet er omfattet av kravet til parallellitet, gjelder de samme vurderingene for trykte og digitale læremidler. Dette følger av forskrift til opplæringsloven § 17-1 fjerde og femte avsnitt.

Kravet om språklige parallellutgaver gjelder likevel ikke for

• faget norsk, jf. opplæringsloven § 9-4 første avsnitt første setning

• fag med årskull på 300 eller færre elever, jf. forskrift til opplæringsloven § 17-1 andre avsnitt andre setning

• kildestoff, bakgrunnsstoff, artikler, aviser, oppslagsverk og lignende, jf. forskrift til opplæringsloven § 17-2 andre avsnitt

• læremidler der den norske teksten utgjør en mindre del, jf. forskrift til opplæringsloven § 17-2 tredje avsnitt

• samiske læremidler, jf. opplæringsloven § 9-4 sjette avsnitt

I forskrift til opplæringsloven § 17-3 er ansvaret til kommunene presisert.

Opplæringsloven § 9-4 andre avsnitt omhandler krav til rettskriving. Her er det fastsatt følgende:

Norske og samiske lærebøker og tilsvarande digitale læremiddel som blir brukte i skolen, skal vere i samsvar med offisiell rettskriving. Nynorskutgåvene skal følgje læreboknormalen. Med lærebøker er her meint alle trykte læremiddel som elevane regelmessig bruker for å nå vesentlege delar av kompetansemåla i eit fag.

I tredje avsnitt i § 9-4 er det fastsatt at lesebøkene i norskfaget i grunnskolen skal ha nok tilfang på begge målformer, slik at elevene lærer å lese både bokmål og nynorsk.

De ordlistene og ordbøkene som elevene bruker, skal være godkjent av Språkrådet, jf. fjerde avsnitt i § 9-4. Kravet gjelder ikke samiske ordlister og ordbøker, jf. § 9-4 sjette avsnitt. Det er også lagt til grunn at kravet ikke gjelder tospråklige ordlister, for eksempel fra engelsk til norsk. I vedtekter for Språkrådet § 3 andre avsnitt, er det fastsatt at Språkrådet har denne oppgaven.

Opplæringsloven § 9-3 har overskriften «[u]tstyr». I denne bestemmelsen er det fastsatt følgende: «Skolane skal ha tilgang til nødvendig utstyr, inventar og læremiddel.» Bestemmelsen åpner for at både grunnskoler og videregående skoler kan oppfylle kravet om utstyr gjennom å disponere utstyr utenfor skolen, for eksempel i lokale bedrifter. Bestemmelsen omfatter ikke læremidler og utstyr til eget bruk (individuelt utstyr).517

Departementet har plikt til å sørge for at det blir utarbeidet lærebøker og andre læremidler for spesialundervisning. Dette følger av opplæringsloven § 5-9.

Andre lover

Likestillings- og diskrimineringsloven § 27 handler om innhold i læremidler og undervisning. Her er det fastsatt følgende: «I barnehager, skoler og andre utdanningsinstitusjoner som tilbyr opplæring med grunnlag i lov, skal læremidlene og undervisningen bygge på formålet med loven her.» Formålet med loven er, jf. § 1, å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder og andre vesentlige forhold ved en person.

32.4.2 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og utredninger

Den sentrale godkjenningsordningen for lærebøker

Den sentrale godkjenningsordningen for lærebøker ble opphevet i juni 2000. I NOU 1999: 27 uttaler Ytringsfrihetskommisjonen følgende om ordningen:

Det er blitt hevdet at systemet med sentral godkjenning av lærebøker i skolen bryter med ytringsfriheten. Ordningen kan knapt sies å være i strid med de grunnleggende prinsipper for ytringsfrihet eller med grunnloven, iallfall ikke så lenge kontrollen bare går på formelle kriterier. Det kan imidlertid hevdes at et slikt sentralt kontrollorgan lett kan bli en barriere mot det mangfold og den åpenhet for konkurrerende perspektiver som er forutsetningen for den oppøvelse av kritisk sans som er så viktig i utdannelsen. […] Kommisjonen slutter seg altså til flertallet i NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring, når det [sic] foreslår at kravet om statlig godkjenning av lærebøker oppheves. Kommisjonen finner det betenkelig at ytringsfrihetsargumentet, som er sentralt i NOU-en, i det hele tatt ikke ble kommentert i proposisjonen.518

I Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fornyelse – Forståelse beskrives bakgrunnen for opphevingen av den tidligere nasjonale godkjenningsordningen slik:

Frem til juni 2000 måtte alle læremidler gjennom godkjenningsordningen for lærebøker. Ordningen hadde da eksistert siden den ble innført for kristendomsbøker i 1889. En samlet kirke-, utdannings- og forskningskomite foreslo å avskaffe ordningen. Argumentet for dette var blant annet at kommunene og fylkeskommunene skulle få større ansvar for å bestemme hvordan opplæringen skal gjennomføres. Det var skolen og den enkelte lærer som skulle legge opp undervisningen, uavhengig av lærebøkene i de enkelte fagene. Det ble også lagt vekt på at skolene skulle oppmuntres til å bruke flere lærestoffkilder og stimulere til lærebokkritikk av eksisterende lærebøker. Et annet argument for å avvikle godkjenningsordningen var at forlag, forfattere og fagmiljøer selv skulle sørge for kvalitetskontroll av innhold, likestilling og språklig kvalitet på lærebøkene.519

Digitale læremidler

Tilgangen på digitale læremidler er stor, men langt mindre på nynorsk enn bokmål. I Rapport om digitale læremiddel i skulen med tanke på nynorsk framgår det blant annet følgende:

Jamvel om kommunane har det formelle ansvaret for å ha eit system […], ser me at det i praksis ikkje finst noko slikt system. Det kan verka som om ein ser på digitale læremiddel som noko fundamentalt ulikt tradisjonelle lærebøker i dette spørsmålet, eventuelt at ein ikkje har noko forhold eller kjennskap til problematikken med nynorske lærebøker. […]

Dersom alle skuleeigarane vart samde om å ta i bruk verktøy og programvare som er «kvitelista», ville dette gje eit stort insentiv til dei som utviklar slike verktøy til å laga nynorskversjonar, inkludert av slike verktøy som ikkje er omfatta av parallellkravet.

Det kan vera strategisk å samarbeida med kommunane, det nye direktoratet for skule og IKT og utviklarane sjølve for å få til eit digitalt løft for nynorsken.520

Det er utarbeidet kvalitetskriterier for digitale læringsressurser.521 Kriteriene har blant annet som formål å være til hjelp «for lærere og andre som ønsker å vurdere digitale læringsressursers egnethet i pedagogisk sammenheng». I kriteriene er det informert om kravene i opplæringsloven § 9-4 og forskrift til opplæringsloven kapittel 17.

Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utvikle kvalitetskriterier for læremidler i utvalgte fag. Bakgrunnen for oppdraget er at lærernes valg og bruk av læremidler er avgjørende for at elevene skal få et godt læringsutbytte. Direktoratet har i første omgang utarbeidet kriterier for valg av læremidler for matematikk.522

Innspill til utvalget

Referansegruppen

KS mener at opplæringsloven § 9-3 hører bedre sammen med ansvarsbestemmelsene i kapittel 13. Når det gjelder innspill fra Sametinget, se kapittel 33.3.4.

Andre

Språkrådet tilrår

• at parallellitetskravet i dagens lovtekst blir vidareført

• at lovverket blir tilpassa den nye teknologiske røyndomen slik at alle læremiddel i alle format blir dekte av parallellitetskravet [...]

• at det kjem på plass sentrale ordningar som sikrar at skuleeigarar kan oppfylle lova, og at den retten elevane har til læremiddel på eiga målform, blir oppfylt [...]

• at det også blir stilt språklege krav til programvare i skulen [...]

• at den nye opplæringslova sikrar retten til viktige dokument på eiga målform [...]

• at retten til lærebøker og andre (digitale) læremidler og kvalitetssikrede ordbøker også gjelder for brukere av norsk tegnspråk [...]

• at retten til lærebøker og andre læremidler også gjelder elever med nasjonale minoritetsspråk523

Noregs Mållag har også gitt innspill til utvalget. Mållaget mener at staten må sikre at læremidler kommer på begge språk til samme tid og pris. Mållaget mener at det er altfor mange kommuner som ikke tar kravet på alvor, og at dette særlig gjelder nye digitale læremidler, der utvalget på nynorsk er dårlig. Noregs Mållag mener at staten må sørge for en godkjenningsordning som gjør at skolene enkelt kan skaffe seg oversikt over hva som foreligger av læremidler på både bokmål og nynorsk. Noregs Mållag har også sendt utvalget flere forslag til konkrete endringer i loven.524

Norsk Målungdom foreslår flere endringer i den nye loven, blant annet hvordan uttrykket læremiddel bør defineres. Målungdommen mener at hva som blir definert som et læremiddel, bør være basert på hvordan ressursen blir brukt, ikke på hva som var tanken da den ble utviklet. Norsk Målungdom mener også at retten ikke bare bør gjelde læremidler, men også kontorstøtteprogrammer og andre digitale hjelpemidler som er avgjørende for at nynorskelevene får like god opplæring som bokmålselevene. De foreslår også en endret klage- og tilsynsordning.525

Nynorsk kultursentrum mener at definisjonen av læremidler må tilpasses den «digitale røynda og med same utgangspunkt som tidlegare: på begge skriftspråk til same tid og til same pris».526

Også Rennesøy Mållag mener at parallellitetskravet må videreføres, og at kravet må tilpasses en skolehverdag der digitale hjelpemidler stadig får en større plass. Videre er dette mållaget opptatt av at retten til læremidler på egen målform sikres ved overgangen til videregående opplæring. Mållaget viser til at nynorskelever ofte må vente mange måneder på å få lærebøker på nynorsk. Mållaget mener at det bør være kurant å kreve at fylkeskommunene skal be elevene om å opplyse om målform når de søker plass i videregående opplæring om våren.527

Norges Døveforbund mener at krav til læremidler i norsk tegnspråk må tas inn i ny opplæringslov på lik linje med bokmål, nynorsk og samisk. Forbundet mener at dette vil sikre «at også tegnspråklige får læremidler med det samme innhold og nivå som øvrige elever, men også for å sikre høy kvalitet i disse læremidlene og ressursene».528

32.4.3 Utvalgets vurdering

Innledning

Utvalget legger til grunn at gode læremidler er viktige for opplæringen og læringsutbyttet til elevene. Innenfor rammene i opplæringsloven og annet regelverk velger kommunene selv hvilke læremidler de vil bruke for at opplæringen skal være egnet til å nå målene i læreplanene.

Bør parallellitetskravet videreføres?

Kravene til læremidler på både bokmål og nynorsk, det såkalte parallellitetskravet, har en viktig språkpolitisk funksjon. Parallellitetskravet bidrar til at det blir utarbeidet læremidler på begge skriftspråkene. Utvalget er enig med Språkrådet i at parallellitetskravet er spesielt viktig for nynorskelevene, og utvalget mener at kravet om at det bare kan brukes læremidler som foreligger på bokmål og nynorsk til samme tid og til samme pris, bør videreføres. Det betyr at kommunene bare kan tilby elevene læremidler som foreligger på både nynorsk og bokmål, til samme tid. Dette gjelder også om kommunen eller den enkelte skole bare har elever med bokmål som hovedmål eller bare har elever med nynorsk som hovedmål. Bestemmelsen innebærer også at kommunene må forsikre seg om at læremiddelet ikke er dyrere eksempelvis på nynorsk enn på bokmål.

Parallellitetskravet er regulert dels i opplæringsloven § 9-4 og dels i kapittel 17 i forskrift til opplæringsloven. Utvalget mener at kravene bør reguleres samlet i den nye loven. Regelverket blir da mindre fragmentert.

Kravet til «språklege parallellutgåver skal gjere det enklare for eleven å gjere seg nytte av opplæringa og sikre dei språklege rettane som eleven har». Dette følger av forskrift til opplæringsloven § 17-1 første avsnitt. Utvalget er enig i denne beskrivelsen, men mener at det er unødvendig å regelfeste formålet med ordningen.

Hvilke læremidler bør omfattes av parallellitetskravet?

Språkrådet foreslår at «lovverket blir tilpassa den nye teknologiske røyndomen slik at alle læremiddel i alle format blir dekte av parallellitetskravet». Noregs Mållag mener at det må presiseres i loven at parallellkravet gjelder digitale læremidler i like stor grad som trykte. Utvalget foreslår at det presiseres i loven at parallellitetskravet omfatter både trykte og digitale læremidler. Dette er en videreføring av § 17-1 fjerde og femte avsnitt.

I forskrift til opplæringsloven § 17-2 første avsnitt er det presisert at parallellitetskravet ikke skal «hindre at elevane får ta i bruk eit breitt tilfang av læremiddel i opplæringa». Utvalget mener at dette er en unødvendig presisering, og foreslår derfor at denne presiseringen ikke videreføres. I andre avsnitt i § 17-2 er det presisert at parallellitetskravet ikke omfatter kildestoff, bakgrunnsstoff, artikler, aviser, oppslagsverk og lignende, selv om disse er i regelmessig bruk. Norsk Målungdom foreslår at parallellitetskravet ikke skal begrenses til læremidler «som er utvikla til bruk i opplæringa», mens Språkrådet mener at kravet må «vere fleksibelt nok formulert til at det ikkje er til hinder for fornuftig bruk av tilfang som ikkje er laga for å vere læremiddel».

Utvalget mener at det er viktig at avisartikler og annet kildestoff fortsatt skal kunne brukes i opplæringen selv om tekstene ikke foreligger på både bokmål og nynorsk. Utvalget foreslår derfor at det presiseres i den nye loven at parallellitetskravet gjelder læremidler «som er utvikla til bruk i opplæringa». Det er ikke da nødvendig å presisere at kravet ikke omfatter kildestoff, avisartikler og lignende.

Noregs Mållag og Norsk Målungdom mener at parallellitetskravet også skal omfatte kontorstøtteprogrammer, operativsystemer mv. Også Språkrådet foreslår at det stilles språklige krav til programvarer i skolen. Utvalget støtter ikke forslaget og mener at for eksempel læringsverktøy som tekstbehandlingsprogrammer og andre kontorstøtteprogrammer ikke bør omfattes av kravet. Utvalget er ikke kjent med hvilke konsekvenser et slikt krav vil kunne få, men antar at dette vil kunne innebære en del praktiske utfordringer der kommunen ønsker å bruke mest mulig like kontorstøtteprogrammer i hele virksomheten. Utvalget viser dessuten til at det primære formålet er å sikre elevene, uavhengig av skriftspråk, lik tilgang til læremidler på eget hovedmål.

Norges Mållag mener at kravet om hva som skal regnes som et læremiddel, må strammes opp, og mener at læremidler er alt undervisningsmateriell som brukes for kortere eller lengre tidsrom. Dersom parallellitetskravet også skal omfatte læremidler som bare brukes sporadisk og i kortere perioder, kan det bli vanskeligere for kommunene å finne læremidler som er dekkende for målene i læreplanen. Utvalget er også usikre på hvilke konsekvenser en slik endring vil føre til for elever som har behov for særskilte læremidler i mindre deler av opplæringen i et fag. Utvalget mener at det er viktig at alle elever kan få læremidler på eget skriftspråk, men at det også må tas hensyn til at det skal være praktisk mulig å gi alle elever en opplæring som er i samsvar med læreplanverket eller den individuelle opplæringsplanen. Utvalget foreslår derfor at parallellitetskravet bare skal gjelde læremidler som brukes jevnlig i opplæringen, og som dekker vesentlige deler av læreplanen for faget. Dette er en videreføring av § 17-1 tredje avsnitt første setning. I andre og tredje setning i § 17-1 er det presisert at «[m]ed regelmessig meiner ein at læremiddelet blir brukt fast, over ei lengre periode eller jamleg. Når det er tvil om eit læremiddel dekkjer vesentlege delar av læreplanen i fag, skal skoleeigar vurdere saka konkret». Utvalget er enig i denne beskrivelsen, men mener at det ikke er nødvending å regulere det så detaljert.

Hvilke læremidler bør unntas fra parallellitetskravet?

I § 17-1 andre avsnitt andre setning er det fastsatt følgende: «Kravet til språkleg parallellitet gjeld berre for fag med årskull over 300.» Norsk Målungdom foreslår primært at dette unntaket ikke videreføres. Utvalget legger til grunn at dette unntaket er fastsatt av økonomiske og praktiske grunner, og at det blant annet innebærer at parallellitetskravet ikke gjelder for noen av «småfagene» innenfor fag- og yrkesopplæringen. Utvalget mener at dette unntaket er hensiktsmessig, og foreslår at unntaket videreføres. Det samme gjelder unntaket for norskfaget og for læremidler der den norske teksten utgjør en mindre del.

Utvalget mener at det ikke er nødvendig å presisere i loven at parallellitetskravet ikke gjelder for opplæring i eller på samisk, se for øvrig kapittel 33.4.6.

Siden utvalget foreslår at kravene i kapittel 17 i forskrift til opplæringsloven fastsettes i den nye loven, eller at de ikke videreføres, foreslår utvalget at forskriftshjemmel i opplæringsloven § 9-4 femte avsnitt ikke videreføres.

I første avsnitt i § 9-4 er det fastsatt at departementet kan gjøre unntak fra parallellitetskravet i særlige tilfeller. I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) står det at det kan være aktuelt å bruke unntakshjemmelen «til å tillate begge målformer i den same boka, og til å gi mellombels unntak frå kravet om samtidig utgiving der parallellutgåva har vore forseinka grunna produksjonstekniske tilhøve».529 Utvalget er ikke kjent med at departementet har brukt denne unntakshjemmelen, og foreslår derfor at hjemmelen ikke videreføres.

Ansvaret for at parallellitetskravet oppfylles

I forskrift til opplæringsloven § 17-3 er det tydeliggjort at skoleeier har ansvaret for at elevenes rett til «læremiddel på si målform blir oppfylt», og at dette gjelder uavhengig av hvor mange elever som bruker nynorsk og bokmål i kommunen. Språkrådet uttaler følgende om dette ansvaret:

Mange kommunar ser ikkje ut til å vere medvitne om ansvaret dei har som skuleeigarar, andre tek ikkje på alvor kravet om at dei læremidla som blir nytta i skulen, også skal vere på nynorsk. I praksis er det lærarane som syter for at nynorskelevane møter nynorsk i undervisninga og i læremidla som er i bruk, og det er dei som i stor grad fører nynorsken vidare.

Språkrådet tilrår at «det kjem på plass sentrale ordningar som sikrar at skuleeigarar kan oppfylle lova, og at den retten elevane har til læremiddel på eiga målform, blir oppfylt». Norsk Målungdom mener at en godkjenningsordning for læremidler kan være en løsning. Også Noregs Mållag tar til orde for en godkjenningsordning. Utvalget mener at det ikke bør gjeninnføres en form for nasjonal forhåndsgodkjenning av læremidler. Da ordningen ble opphevet ble blant annet følgende trukket fram:

Det er lagt vekt på at det er læreplanen som skal vere styrande for undervisninga, ikkje lærebøkene. Lærebøkene skal berre vere eitt av fleire hjelpemiddel til å nå måla for faga. Valet mellom forskjellige hjelpemiddel er i første rekkje ein del av det profesjonelle ansvaret den enkelte læraren har. Dette ansvaret kan det vere vanskeleg å vareta fullt ut når ei statleg kontrollordning alt har bestemt kva lærebøker som kan brukast.530

Utvalget er enig i at valg av læremidler er en del av det profesjonelle ansvaret til den enkelte lærer eller profesjonsfellesskapet på den enkelte skole. Samtidig er det viktig at kommunene er seg sitt ansvar bevisst ved å sikre at lærere og skoler ikke tar i bruk læremidler som ikke foreligger på nynorsk og bokmål til samme tid og til samme pris. Utvalget viser også til at Ytringsfrihetskommisjonen foreslo å oppheve ordningen med sentral godkjenning av lærebøker.531

Utvalget mener at nasjonale veiledende kvalitetskriterier for læremidler kan bidra til økt bevissthet om parallellitetskravet. Videre kan nasjonale statlige tilskuddsordninger, som for eksempel tilskudd til utvikling av digitale læremidler til fagfornyelsen,532 og kriteriene for innkjøpsstøtte533 bidra til at flere læremidler foreligger på bokmål og nynorsk til samme tid og til samme pris.

Norsk Målungdom foreslår at Språkrådet blir klageinstans der elever og språkorganisasjoner mener at kommunen bryter reglene. De foreslår også at Språkrådet skal føre tilsyn med språkreglene i den nye loven. Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig at Språkrådet overtar fylkesmannens myndighet på dette området, men utvalget vil likevel understreke at det er viktig at fylkesmannen ved henvendelser om brudd på parallellitetskravet tar tak i saken og avklarer om kommunens praksis er i samsvar med minimumskravene i loven.

Bør det stilles krav til lesebøkene i norsk?

I opplæringsloven § 9-4 tredje avsnitt er det fastsatt følgende: «Lesebøkene i norskfaget i grunnskolen skal ha nok tilfang på begge målformer slik at elevane lærer å lese både bokmål og nynorsk.» Det er læreplanen som er styrende for hvilke læremidler som er nødvendig for at opplæringen skal være egnet til å nå kompetansemålene, og utvalget mener derfor at det ikke er nødvendig å videreføre dette kravet.

Bør det stilles krav til rettskriving i læremidler?

Opplæringsloven § 9-4 andre avsnitt første setning stiller krav om at både norske og samiske læremidler skal være i samsvar med offisiell rettskriving, og i fjerde avsnitt er det et krav om at både ordlister og ordbøker til skolebruk skal være godkjent av Språkrådet. Sistnevnte omfatter ikke samiske ordlister og ordbøker, jf. sjette avsnitt i bestemmelsen.

Utvalget mener at det er viktig at de læremidlene elevene bruker er i samsvar med offisiell rettskriving, og utvalget mener at et krav om dette i loven kan bidra til at forlagene prioriterer den språklige kvalitetssikringen av læremidlene. Utvalget mener også at det er viktig at elevenes ordlister og ordbøker – både de norskspråklige og de samiskspråklige – er av god kvalitet. Utvalget mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å åpne for at kommunene kan tilby elevene ordlister og ordbøker som ikke er godkjent av Språkrådet. Utvalget vil likevel tillegge at dersom godkjenningsordningen skal fungere etter sin hensikt, er det viktig at Språkrådet som godkjenningsinstans til enhver tid har en lett tilgjengelig og oppdatert oversikt over godkjente ordlister og ordbøker. Den oversikten som var publisert på Språkrådets nettside i juni 2019, var ikke oppdatert,534 noe som også er konkurransemessig uheldig, slik utvalget ser det. Utvalget foreslår at det presiseres i loven at kravet om godkjente ordlister og ordbøker gjelder både trykte og digitale versjoner.

Forslag til ny språklov er sendt på høring. Kulturdepartementet foreslår her å samle «ulovfesta og lovfesta reglar som gjeld status og verkeområde for norsk rettskriving i ein regel», og foreslår å innføre krav om at offentlige organer skal følge offisiell rettskriving for bokmål og nynorsk.535 Dersom dette forslaget blir fulgt opp, mener utvalget at det er unødvendig å ha krav til rettskriving i den nye loven.

I opplæringsloven § 9-4 andre avsnitt andre setning står det at «[n]ynorskutgåvene skal følgje læreboknormalen». Det har ikke vært noen læreboknormal for nynorsk siden 1. august 2012, så regelen har ikke et reelt innhold. Utvalget foreslår derfor at dette kravet ikke videreføres.

Bør det stilles generelle krav om utstyr i skolene?

Utvalget mener at opplæringsloven § 9-3 om utstyr er overflødig, og foreslår at denne bestemmelsen ikke videreføres. At skolene har tilgang til nødvendig utstyr, inventar og læremidler er en forutsetning for å kunne oppfylle en rekke av elevenes rettigheter, blant annet retten til en tilpasset arbeidsplass og retten til gratis opplæring. Videre er tilgang til nødvendig utstyr, inventar og læremidler en sentral forutsetning for at kommunene kan tilby elevene en opplæring som er i samsvar med læreplanene for fag. Det er kommunen som er ansvarlig for å oppfylle oppgavene og forpliktelsene etter loven, noe som betyr at kommunene må sørge for at skolene har tilgang til det utstyret, det inventaret og de læremidlene som elevene trenger.

Bør ansvaret for å utarbeide læremidler for individuelt tilrettelagt opplæring lovfestes?

Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å videreføre opplæringsloven § 5-9 om statens plikt til å sørge for læremidler for spesialundervisning. Utvalget er kjent med at Stortinget bevilger midler til utvikling av læremidler på en rekke andre områder selv om dette ikke er et krav i opplæringsloven. Disse bevilgningene skal medvirke til at det blir utviklet og produsert læremidler der det ikke er grunnlag for kommersiell produksjon, slik at elevene har tilgang til de læremidlene de trenger. Dette gjelder læremidler for smale fagområder, nynorske parallellutgaver, særskilt tilrettelagte læremidler, universelt utformede læremidler og læremidler for språklige minoriteter.536 Videre viser utvalget til at det ikke er fastsatt verken kvalitative eller kvantitative krav i opplæringsloven § 5-9. Bestemmelsen er således lite forpliktende for departementet.

32.4.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre parallellitetskravene, og unntakene fra disse, i loven, se forslag til § 13-5 andre og tredje avsnitt

• at departementets forskrifts- og unntakshjemmel ikke videreføres

• at kravet om å følge læreboknormalen ikke videreføres

• å videreføre kravene til rettskrivning og godkjente ordlister og ordbøker, se forslag til § 13-5 første, tredje og fjerde avsnitt.

• at bestemmelsene om utstyr og statens plikt til å sørge for læremidler ikke videreføres

• språklige endringer

32.5 Digital læringsanalyse

32.5.1 Om digital læringsanalyse

Bruk av digital teknologi blir stadig mer utbredt i opplæringssammenheng, og en ny generasjon digitale læremidler er allerede i bruk i skolen. Ny teknologi kan åpne for høy grad av individualisering av undervisningen ettersom smarte digitale læremidler kan gi læreren en inngående analyse av elevenes ferdigheter og prestasjoner. Læremidlene samler data fra elevenes arbeid, analyserer dem for læreren og presenterer dem på en lettfattelig måte. Å bruke digitale læremidler for å samle inn og analysere data der målsettingen er å forstå og forbedre elevers læring, kalles ofte digital læringsanalyse.

Utdanningsdirektoratet definerer læringsanalyse som «registrering, innsamling, analyse og rapportering av data om elever i en kontekst, der målsettingen er å forstå og forbedre læringsprosessen og det sosiale miljøet der læring foregår».537 Når Datatilsynet bruker uttrykket, sikter det til de uttalte ambisjonene om at læringsanalyse skal gjøre det mulig å forutsi eller framskrive en elevs læringsforløp over tid og være et verktøy for analyse av hele eleven, både faglig, sosialt, relasjoner, og så videre. Med andre ord en avansert form for læringsanalyse.538

Et eksempel på digital læringsanalyse er det norskutviklede matteprogrammet «Kikora». Kikora tilbyr nivådifferensierte oppgaver som gir elevene fortløpende tilbakemelding og hint dersom de regner feil underveis. Læreren får detaljert informasjon om hvordan hver enkelt elev ligger an, og hvor eleven står fast. Informasjonen kan brukes til å tilpasse undervisningen til hver enkelt elev.539

Kunstig intelligens er en betegnelse som brukes om dataprogrammer som lærer å løse et problem ut fra eksempler. Nesten all bruk av kunstig intelligens forutsetter store mengder data for at systemet skal kunne lære og ta intelligente avgjørelser. Maskinlæring er en spesialisering innen kunstig intelligens hvor man bruker statistiske metoder for å la datamaskiner finne mønstre i store datamengder. Man sier at maskinen «lærer» i stedet for å bli programmert. Innenfor opplæringssektoren kan kunstig intelligens brukes til å tilpasse undervisningen til hver enkelt elev. Jo mer data systemet får om eleven, og jo mer eleven utvikler seg, jo smartere blir systemet. Dermed kan man se hvilke preferanser hver enkelt elev har, og hvilke læringsformer som egner seg for eleven.

I dag bruker elever og lærere digitale læringsressurser, datamaskiner, nettbrett, mobiltelefoner, læringsplattformer og digitale samarbeidsverktøy i opplæringen, og læringsaktiviteten genererer store mengder data. Datasporene kan analyseres og brukes på mange måter og på ulike nivåer i utdanningssektoren. Bruken av elektroniske og nettbaserte tjenester i skolene vil med stor sannsynlighet øke i årene som kommer, og noen av disse tjenestene vil i økende grad tilby læringsanalyse som kartlegger og sammenstiller informasjon om elevenes aktivitet på detaljnivå. Økt bruk av digitale læremidler i undervisningen som inkluderer behandling av personopplysninger, reiser blant annet spørsmål som gjelder elevenes personvern.

Kilde: WIKIMEDIA COMMONS. Jean Marc Cote eller Villemard

32.5.2 Dagens regler

Grunnloven § 102 og den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8

Grunnloven § 102 og den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8 regulerer retten til privatliv.

Grunnloven § 102 lyder (bokmål):

Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon. Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.

Statens myndigheter skal sikre et vern om den personlige integritet.

Grunnloven § 102 lyder (nynorsk):

Alle har rett til respekt for privatlivet og familielivet sitt, for heimen sin og kommunikasjonen sin. Det må ikkje utførast husransakingar, så nær som i kriminelle tilfelle.

Dei statlege styresmaktene skal sikre eit vern om den personlege integriteten.

Bestemmelsen kom inn i Grunnloven som ledd i grunnlovsreformen i 2014. Komiteen ga i Innst. 186 S (2013–2014), uttrykk for at bestemmelsen «skal leses som at systematisk innhenting, oppbevaring og bruk av opplysninger om andres personlige forhold bare kan finne sted i henhold til lov, benyttes i henhold til lov eller informert samtykke og slettes når formålet ikke lenger er til stede».540

Grunnloven § 102 gir ikke anvisning på om adgangen til eller vilkår for å gjøre inngrep i retten til privatliv. Høyesterett har imidlertid lagt til grunn at det kan gjøres inngrep i retten etter Grunnloven § 102 dersom tiltaket har en tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. Rt. 2014 side 1105 avsnitt 28 og Rt. 2015 side 93 avsnitt 60. Ved siden av Grunnloven § 102 må også legalitetsprinsippet, jf. Grunnloven § 113, tas i betraktning. Det følger av Grunnloven § 113 at «[m]yndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov».

Grunnloven § 102 har klare likhetstrekk med EMK artikkel 8 og må tolkes i lys av denne, jf. Rt. 2015 side 93 avsnitt 57. I Prop. 56 L (2017–2018) kapittel 6.4 er det lagt til grunn at det ikke er holdepunkter for at Grunnloven § 102 stiller strengere krav til rettsgrunnlaget for behandling av personopplysninger enn EMK artikkel 8.

EMK artikkel 8 lyder (i norsk oversettelse):

• 1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

• 2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

Personopplysningsloven

Innledning

Regler om behandling av personopplysninger er fastsatt i personopplysningsloven. Personopplysningsloven gjennomfører EUs forordning om personvern (også omtalt som PVF og GDPR)541, og forordningen er tatt inn i personopplysningsloven i sin helhet. I loven er det gjort enkelte nasjonale tilpasninger, som forordningen åpner for. De nasjonale reglene er tatt inn i kapittel 1 til 9. I henvisningen til reglene om personvern er det nedenfor derfor vist både til paragrafer i loven og til artikler i forordningen.

Hva og hvem personopplysningsloven gjelder for

Personopplysningsloven gjelder ved helt eller delvis automatisert behandling av personopplysninger og ved ikke-automatisert behandling av personopplysninger som inngår i eller skal inngå i et register. Loven gjelder ikke ved behandling av personopplysninger som utføres av en fysisk person som ledd i rent personlige eller familiemessige aktiviteter. Dette følger av personopplysningsloven § 2 og personvernforordningen artikkel 2.

Personopplysninger er enhver opplysning om en identifisert person eller en person som direkte eller indirekte kan identifiseres. Behandling er enhver operasjon eller rekke av operasjoner som gjøres med personopplysninger, for eksempel innsamling, registrering, lagring, bruk og utlevering. Register er enhver strukturert samling av personopplysninger som er tilgjengelig etter særlige kriterier, enten samlingen er plassert sentralt, er desentralisert eller er spredt på et funksjonelt eller geografisk grunnlag. Definisjonene følger av personvernforordningen artikkel 4 nr. 1, 2 og 6. I artikkel 4 er det flere eksempler enn dem som er tatt med her.

Personvernforordningen skiller mellom «behandlingsansvarlig» og «databehandler». Det er den behandlingsansvarlige som har det overordnede ansvaret for å behandle personopplysninger i tråd med regelverket, men databehandleren har også selvstendige plikter etter personvernforordningen. Behandlingsansvarlig er en fysisk eller juridisk person, en offentlig myndighet, en institusjon eller ethvert annet organ som alene eller sammen med andre bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke midler som skal benyttes. En databehandler er en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institusjon eller ethvert annet organ som behandler personopplysninger på vegne av den behandlingsansvarlige. Definisjonene følger av artikkel 4 nr. 7 og 8.

Personvernprinsippene

Personvernforordningen inneholder både rettigheter og plikter knyttet til behandling av personopplysninger. Reglene bygger på noen grunnleggende prinsipper for behandling av personopplysninger, som er beskrevet i personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 og 2. Alle som behandler personopplysninger, må opptre i samsvar med disse prinsippene. Prinsippene gir på ulike måter uttrykk for at behandlingen av personopplysninger skal skje på en måte som i størst mulig grad sikrer forutsigbarhet og forholdsmessighet for enkeltmennesket. Nedenfor (bokstav a til og med g) er en kort gjennomgang av de grunnleggende prinsippene for behandling av personopplysninger.

• a. Behandling av personopplysninger må være lovlig, må skje rettferdig og skal være åpen (lovlighet, rettferdighet og åpenhet).

  At behandlingen av personopplysninger må være lovlig, innebærer først og fremst at det må finnes et rettslig grunnlag for en planlagt behandling av personopplysninger. Personvernforordningen artikkel 6 inneholder en liste over rettslige grunnlag, og minst ett av disse må være oppfylt for at behandlingen skal være lovlig. At behandlingen av personopplysninger må skje rettferdig betyr at den skal gjøres med respekt for de registrertes interesser og rimelige forventninger. Behandlingen skal være forståelig for de registrerte og ikke foregå på skjulte eller manipulerende måter. Plikten til å behandle personopplysninger på en åpen måte, innebærer at virksomheten må gi kort og forståelig informasjon om hvordan de behandler personopplysningene.

• b. Personopplysninger skal kun behandles for spesifikke, uttrykkelige, angitte og legitime formål (formålsbegrensning).

  Det betyr at ethvert formål med behandling av personopplysninger skal identifiseres og beskrives presist. Alle formål skal være forklart på en måte som gjør at alle berørte har samme forståelse av hva personopplysningene skal brukes til. At formålet skal være legitimt, innebærer at det i tillegg til å ha et rettslig grunnlag også skal være i samsvar med øvrige etiske og rettslige samfunnsnormer. Personopplysninger kan ikke gjenbrukes til formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet.

• c. Mengden innsamlede personopplysninger skal begrenses til det som er nødvendig for å realisere formålet med innsamlingen (dataminimering).

• d. Personopplysninger som behandles, skal være korrekte. Opplysningene skal også oppdateres hvis det er nødvendig (riktighet).

• e. Personopplysninger skal lagres slik at de slettes eller anonymiseres når de ikke lenger er nødvendige for formålet de ble innhentet for (lagringsbegrensning).

• f. Personopplysninger skal behandles slik at opplysningenes integritet og konfidensialitet beskyttes (integritet og konfidensialitet).

  Dette betyr at den behandlingsansvarlige må sørge for å iverksette tiltak mot utilsiktet og ulovlig ødeleggelse, tap og endringer av personopplysninger.

• g. Den behandlingsansvarlige har ansvar for å opptre i samsvar med reglene for behandling av personopplysninger (ansvar).

  Det er ikke nok å bare ha ansvar – den behandlingsansvarlige må vise at vedkommende tar ansvar. Det betyr at den behandlingsansvarlige må kunne dokumentere at den har gjennomført tiltak for å etterleve personvernforordningen.

Rettsgrunnlag for å kunne behandle personopplysninger

Kravet i personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 a) om at behandlingen skal være lovlig, innebærer først og fremst at behandlingen av personopplysninger må ha et rettslig grunnlag for å være lov (behandlingsgrunnlag). De lovlige behandlingsgrunnlagene er listet opp i forordningen artikkel 6 nr. 1. Noe forenklet er det følgende alternative behandlingsgrunnlag:

• a. samtykke

• b. nødvendig for å oppfylle en avtale

• c. nødvendig for å oppfylle en rettslig plikt

• d. nødvendig for å beskytte vitale interesser

• e. nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet

• f. nødvendig for å ivareta legitime interesser – interesseavveining

Det mest relevante rettslige grunnlaget for å kunne behandle elevers personopplysninger, er bokstav c og e i personvernforordningen artikkel 6. Begge disse behandlingsgrunnlagene krever igjen et rettslig grunnlag i unionsretten eller i nasjonal rett, jf. artikkel 6 nr. 3. Dette rettslige grunnlaget omtales i forarbeidene til personopplysingsloven som «supplerende rettsgrunnlag».542 Når opplæringsloven med forskrifter pålegger kommuner oppgaver som gjør det nødvendig å behandle personopplysninger, kan både bokstav c om oppfyllelse av rettslig plikt og bokstav e om utøvelse av offentlig myndighet være aktuelle behandlingsgrunnlag.

Ifølge personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c er behandlingen av personopplysninger lovlig i den grad «behandlingen er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige». Det følger av artikkel 6 nr. 3 at den rettslige forpliktelsen må være fastsatt i unionsretten eller i nasjonal rett.

Den rettslige forpliktelsen må være klart formulert. Det må være klart at det er en plikt, altså at det ikke foreligger valgfrihet. Dessuten må det være fastsatt hva som er formålet med behandlingen. Det er ikke nødvendig at rettsgrunnlaget uttrykkelig regulerer behandling av personopplysninger. Det er lagt til grunn i forarbeidene til personopplysningsloven at det er tilstrekkelig at rettsgrunnlaget pålegger den behandlingsansvarlige en rettslig forpliktelse som det er nødvendig å behandle personopplysninger for å oppfylle.543

Behandling av personopplysninger er bare lovlig etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c i den grad behandlingen er «nødvendig» for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige. Hva som ligger i betegnelsen «nødvendig», framgår ikke direkte av forordningens bestemmelser eller fortale. Hva som ligger i kravet til nødvendighet, er i liten utstrekning omtalt i forarbeidene til personopplysningsloven. Derimot omtales kravet i Prop. 59 L (2017–2018) om endringer i utlendingsloven i tilknytning til artikkel 6 nr. 1 bokstav e om utøvelse av offentlig myndighet. Etter utvalgets vurdering er omtalen relevant også for nødvendighetsvurderingen etter artikkel 6 nr. 1 bokstav c. I lovproposisjonen står følgende:

Hva som ligger i begrepet «nødvendig» fremgår ikke direkte av forordningens bestemmelser eller fortale, men etter en naturlig språklig forståelse avskjærer den vilkårlig behandling som ikke har relevans for saken. Etter departementets syn innebærer kravet blant annet at det ikke skal innhentes eller på annen måte behandles flere opplysninger enn det som trengs for formålene. Opplysningene skal ha saklig sammenheng med formålet eller formålene som søkes oppnådd ved behandlingen. Det er ikke tilstrekkelig at opplysningene kan være nyttige. Opplysningene må enten alene, eller sett i sammenheng med andre opplysninger, ha betydning i arbeidet eller for å utøve myndighet.

Nødvendighetskriteriet må imidlertid ikke forstås så snevert som at det er et vilkår at opplysningene faktisk får betydning i den konkrete saken, eller er avgjørende for myndighetsutøvelsen. I mange tilfeller vil det være vanskelig å ta stilling til om en opplysning er nødvendig før den er vurdert. Ofte vil også enkeltopplysninger som i seg selv ikke har relevans, etter en helhetsvurdering kunne få betydning.

Nødvendighetskravet får ikke bare betydning i vurderingen av hvilke opplysninger som kan innhentes eller på annen måte behandles, men også i vurderingen av hvilken behandlingsaktivitet utlendingsmyndighetene kan foreta seg. Eksempelvis kan innhenting av en opplysning være nødvendig for et gitt formål, men ikke utlevering.544

Det følger av personvernforordningen artikkel 6 nr. 2 og 3 at det er adgang for medlemsstatene til å gi utfyllende nasjonale regler om behandling på grunnlag av en rettslig forpliktelse etter nasjonal rett. Justis- og beredskapsdepartementet forstår forordningen slik at den åpner for at det i tilknytning til rettslige forpliktelser som gir grunnlag for behandling av personopplysninger, kan gis eller opprettholdes nasjonale særregler som regulerer behandlingen. Justis- og beredskapsdepartementet har lagt til grunn at det i alle fall er adgang til å gi regler som presiserer når opplysninger kan behandles, hvilke opplysninger som kan behandles, og hvordan opplysningene kan behandles. Justis- og beredskapsdepartementet har videre lagt til grunn at det som utgangspunkt synes å være adgang til å gi regler som presiserer de skjønnsmessige generelle prinsippene i artikkel 5 nr. 1, noe som særlig er aktuelt for prinsippet om formålsbegrensning, dataminimering, riktighet, lagringsbegrensning og integritet og konfidensialitet. Artikkel 6 nr. 2 og 3 anses derimot ikke å åpne for nasjonale regler som fastsetter lempeligere krav til behandlingen enn det som ville fulgt av en tolkning av forordningens generelle regler. Slike regler må ha grunnlag i bestemmelser som åpner for unntak i nasjonal rett, for eksempel artikkel 23 og 89 nr. 2 og 3 om den registrertes rettigheter.545

Behandling av personopplysninger for andre formål enn det de var innhentet for

Prinsippet om formålsbegrensning i personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b fastsetter at personopplysninger skal «samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenlig med disse formålene». Forordningen artikkel 6 nr. 4 inneholder nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger for andre formål enn det de var innhentet for. Det følger av denne bestemmelsen at viderebehandling for nye, forenlige formål er tillatt uten et eget rettsgrunnlag for viderebehandlingen. Artikkel 6 nr. 4 inneholder en ikke-uttømmende liste av momenter som den behandlingsansvarlige skal ta i betraktning i vurderingen av forenlighet.

Dersom det nye formålet ikke er forenlig med innsamlingsformålet, må viderebehandlingen ha grunnlag i lov eller samtykke. At viderebehandlingen må ha grunnlag i lov eller samtykke, innebærer at lovgrunnlaget eller samtykket må være knyttet til selve viderebehandlingen for uforenlige formål.

Særlige kategorier av personopplysninger

Utgangspunktet i forordningen artikkel 9 er at det er forbudt å behandle særlige kategorier av personopplysninger. Opplysningskategoriene dette gjelder, er personopplysninger om rasemessig eller etnisk opprinnelse, politisk oppfatning, religion, filosofisk overbevisning eller fagforeningsmedlemskap, samt behandling av genetiske opplysninger og biometriske opplysninger med det formål å entydig identifisere en fysisk person, helseopplysninger eller opplysninger om en fysisk persons seksuelle forhold eller seksuelle orientering. Disse opplysningskategoriene omtales ofte som sensitive personopplysninger.

Det finnes imidlertid unntak fra forbudet mot å behandle særskilte kategorier av personopplysninger. Forordningens system er at det må foreligge et særskilt grunnlag i tillegg til behandlingsgrunnlaget for å behandle denne typen opplysninger. I forordningen artikkel 9 nr. 2 er det en liste over alternative særskilte grunnlag. Ett av de særskilte grunnlagene er at «behandlingen er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser, på grunnlag av unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som skal stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser», jf. artikkel 9 nr. 2 bokstav g.

I tillegg til at behandlingen av særlige kategorier av opplysninger må ha hjemmel i lov, stiller artikkel 9 nr. 2 bokstav g også krav om at det i unionsretten eller i nasjonal rett sikres egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes rettigheter og interesser. Justis- og beredskapsdepartementet legger til grunn at én mulig form for tiltak er spesifiserende regler om behandlingen, for eksempel om hvilke personopplysninger som kan samles inn for et gitt formål, hvor opplysningene skal hentes fra, hvordan de skal lagres, nøyaktig hvor lenge de kan lagres, og hvem personopplysningene kan utleveres til. En annen måte er å fastsette mer generelle regler, som for eksempel krav om at personopplysninger skal pseudonymiseres så langt formålet med behandlingen kan nås på den måten.546

Bestemmelser som åpner for behandling av særlige kategorier av personopplysninger, kan fastsettes både i særlovgivning og i den generelle personopplysningslovgivningen. Det følger av personopplysningsloven § 7 at Datatilsynet i særlige tilfeller kan gi tillatelse til å behandle særlige kategorier av personopplysninger dersom behandlingen er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser.

Behandling av barns personopplysninger

Utgangspunktet i personvernforordningen er at barn og voksne har samme rettigheter i forbindelse med behandling av personopplysninger. Forordningen inneholder enkelte spredte artikler og fortalepunkter om behandling av barns personopplysninger, men gir ingen samlet enhetlig regulering av temaet. For eksempel er det i artikkel 6 nr. 1 bokstav f fastsatt at det skal tas særlig hensyn til om den registrerte er et barn, ved fastleggelsen av om vilkårene i dette behandlingsgrunnlaget er oppfylt.

Forordningen inneholder ingen definisjon av hvem som skal regnes som barn i forordningens forstand. Justis- og beredskapsdepartementet antar at en person ikke lenger er et barn i forordningens forstand når vedkommende har fylt 18 år.547

Profilering

Forordningen artikkel 22 har regler om automatiserte individuelle avgjørelser, herunder profilering. Det følger av fortalen at «profilering» består av enhver form for automatisert behandling av personopplysninger der målet er å vurdere personlige aspekter ved en fysisk person, særlig for å analysere eller forutsi aspekter knyttet til den registrertes arbeidsprestasjoner, økonomiske situasjon, helse, personlige preferanser eller interesser, pålitelighet eller atferd, plassering eller bevegelser, når dette har rettsvirkning for eller på lignende måte i betydelig grad påvirker vedkommende.

Det følger av artikkel 22 nr. 1 at «den registrerte skal ha rett til ikke å være gjenstand for en avgjørelse som utelukkende er basert på automatisert behandling, herunder profilering, som har rettsvirkning for eller på tilsvarende måte i betydelig grad påvirker vedkommende». I artikkel 22 nr. 2 er det fastsatt at nr. 1 ikke får anvendelse i visse tilfeller. Blant annet åpner artikkel 22 nr. 2 for automatiserte individuelle avgjørelser dersom avgjørelsen er tillatt i nasjonal rett og det også er fastsatt egnede tiltak for å verne den registrertes rettigheter, friheter og berettigede interesser.

Innebygd personvern

Innebygd personvern er et sentralt krav i personvernforordningen og betyr at det tas hensyn til personvern i alle utviklingsfaser av et system eller en løsning. Plikten til å sørge for innebygd personvern følger av personvernforordningen artikkel 25 nr. 1. Det følger av denne bestemmelsen at den behandlingsansvarlige skal gjennomføre egnede tekniske og organisatoriske tiltak «både på tidspunktet for fastsettelse av midlene som skal brukes i forbindelse med behandlingen, og på tidspunktet for selve behandlingen». Kravet om tiltak allerede fra tidspunktet for fastsettelse av midlene som skal benyttes, innebærer at det ved utvikling av løsninger for behandling av personopplysninger må bygges inn personverntiltak fra begynnelsen av. Pseudonymisering og dataminimering er nevnt som eksempler på tiltak.

Personvern som standardinnstilling innebærer at den behandlingsansvarlige skal gjennomføre egnede tekniske og organisatoriske tiltak for å sikre at det «som standard» bare behandles personopplysninger som er nødvendige for hvert spesifikke formål. Forpliktelsen gjelder mengden personopplysninger, omfanget av behandlingen, lagringstiden og tilgjengeligheten av personopplysningene. Det er særlig nevnt i artikkel 25 nr. 2 at tiltakene skal sikre at personopplysninger som standard ikke gjøres tilgjengelige for et ubegrenset antall personer uten den registrertes medvirkning.

Atferdsnormer

Personvernforordningen kapittel IV avsnitt 5 inneholder regler for atferdsnormer (tidligere kalt bransjenormer). Med atferdsnorm menes et regelsett som er utarbeidet spesifikt for en bransje, og som skal gi konkrete regler og retningslinjer for hvordan virksomhetene skal innrette seg for å etterleve kravene i personvernforordningen.

Artikkel 40 i personvernforordningen oppfordrer til at «det utarbeides atferdsnormer». Ifølge artikkelen skal normene bidra til riktig bruk av forordningen i de forskjellige behandlingssektorene. Atferdsnormer kan være et aktuelt verktøy for å bidra til at reglene i personopplysningsloven blir etterlevd. I artikkel 40 nr. 2 bokstav a til k er det listet opp en rekke eksempler på hva slike normer kan dreie seg om. Normene kan være svært omfattende, eller de kan regulere en smal behandlingsform eller bruk av en spesiell type teknologi. Atferdsnormene kan for eksempel gjelde hvordan man innhenter samtykke fra barn og foreldre, eller kjøp og bruk av en type digitale verktøy for behandling av personopplysninger.

Personvernforordningen legger opp til en godkjenningsordning av atferdsnormer. Datatilsynet er godkjenningsmyndighet i Norge.

I juni 2019 vedtok EDPB (European Data Protection Board) retningslinjer for atferdsnormer, og Datatilsynet har utarbeidet en veileder for hvordan man kan gå fram for å lage en atferdsnorm.548

Atferdsnormene skal etter personvernforordningen artikkel 40 nr. 4 inneholde mekanismer som gjør det mulig for et kontrollorgan å utføre obligatorisk tilsyn med at atferdsnormene overholdes av behandlingsansvarlige og databehandlere som har sluttet seg til dem. I Norge er det Datatilsynet som kan akkreditere slike kontrollorganer. Organets kontrollvirksomhet vil være begrenset til dem som frivillig har sluttet seg til normene og ordningen. Forordningen pålegger ingen behandlingsansvarlige eller databehandlere noen plikt til å slutte seg til atferdsnormer eller kontrollordninger.

Datatilsynets kompetanse til å vedta pålegg eller sanksjoner er bare knyttet til overtredelser av forordningens regler, jf. artikkel 58 nr. 2 og 83 nr. 1 og nr. 4 til 6. Datatilsynet kan ikke vedta pålegg eller sanksjoner direkte for brudd på atferdsnormer. I flere bestemmelser er det imidlertid fastsatt at overholdelse av godkjente atferdsnormer kan brukes som en faktor for å påvise at forpliktelsene etter forordningen overholdes, se for eksempel artikkel 24 nr. 3 om den behandlingsansvarliges plikter, artikkel 28 nr. 5 jf. 1 og 4 om krav til databehandlere og artikkel 32 nr. 3 jf. 1 om sikkerhet ved behandlingen. Videre følger det av artikkel 83 nr. 2 bokstav j at det skal tas hensyn til overholdelse av godkjente atferdsnormer ved avgjørelsen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, og gebyrets størrelse.

Opplæringsloven og forskrifter til opplæringsloven

Opplæringsloven og forskrifter til opplæringsloven inneholder flere rettslige forpliktelser som gjør det nødvendig å behandle personopplysninger. Innholdet i de rettslige forpliktelsene i opplæringsloven har dermed betydning for om kravet til behandlingsgrunnlag i personvernforordningen artikkel 5 bokstav c er oppfylt. Det er i all hovedsak kommunen som er ansvarlig for oppfyllelsen av de rettslige forpliktelsene i opplæringsloven med forskrifter, og som i de fleste tilfeller vil være behandlingsansvarlige.

Når det gjelder digital læringsanalyse, er reglene i dagens opplæringslov om tilpasset opplæring og spesialundervisning særlig relevante, se nærmere om disse reglene og utvalgets forslag til regler om universell opplæring og individuelt tilrettelagt opplæring i kapittel 31. Reglene om individuell vurdering i forskrift til opplæringsloven kapittel 3 er også relevante.

32.5.3 Kunnskapsgrunnlaget

Tildelingsbrevet til Utdanningsdirektoratet 2019

I tildelingsbrevet for 2019 fra Kunnskapsdepartementet til Utdanningsdirektoratet skal et av målene for Utdanningsdirektoratet være at kommunene utnytter de mulighetene digitaliseringen gir i læringsarbeidet og administrative prosesser. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å, i samarbeid med Kunnskapsdepartementet, videreutvikle kunnskapsgrunnlaget om digitalisering i opplæringen, slik at aktørene i utdanningssektoren kan ta informerte valg om pedagogisk bruk av teknologi og om hvordan teknologi kan bidra til effektivisering og høyere kvalitet på opplæringen.549

Etiske retningslinjer for kunstig intelligens

I april 2018 undertegnet 25 land, deriblant Norge som eneste ikke-EU-land, en samarbeidserklæring om en europeisk tilnærming til kunstig intelligens. I april i 2019 lanserte Europakommisjonen etiske retningslinjer for kunstig intelligens, og retningslinjene er nå i en fase hvor de testes ut. Retningslinjene inneholder blant annet sju bud for trygg kunstig intelligens.550 Regjeringen vil utarbeide en strategi for kunstig intelligens som skal være ferdig i løpet av 2019. Strategien skal blant annet handle om etiske retningslinjer, temaer knyttet til personvern og IKT-sikkerhet.551

Kartlegging av digitale læremidler og læringsplattformer i utdanningssektoren

På oppdrag fra Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) kartla Rambøll i 2017 bruk av digitale læremidler og læringsplattformer i utdanningssektoren.552

Kartleggingen viser at skolene benytter et betydelig antall digitale læremidler. Kartleggingen viser videre at gratis tilgjengelige læremidler slik som Kahoot! og NRK skole dominerer i grunnskolen. Det er henholdsvis 74 og 68 prosent av skolene som oppgir å bruke disse læringsmidlene. I videregående opplæring er det GeoGebra og NDLA som blir brukt mest. Det er 90 prosent av skolene som oppgir at de bruker disse læringsmidlene.

Leverandørene av digitale læremidler er en sammensetning av større forlag, mindre og mellomstore læringsteknologiselskaper og offentlige virksomheter. I tillegg er det enkelte større internasjonale teknologiselskaper, som Microsoft, Google, Apple og Adobe, som er viktige leverandører av digitale læremidler til utdanningssektoren. Forlagene og teknologiselskapene har flere produkter de tilbyr til skolene, mens læringsteknologiselskapene i større grad har spesialiserte produkter.

De fleste skolene oppgir også at de bruker digitale læringsplattformer. Av grunnskolene er det itslearning som er mest brukt, i underkant av 50 prosent av skolene oppgir at de bruker denne læringsplattformen. Andre læringsplattformer som mange bruker, er Showbie og Fronter. Av de videregående skolene er det flest, i underkant av 70 prosent, som oppgir at de bruker Office 365 som læringsplattform.

Kartleggingen viser at det i hovedsak er kommunen, og da gjennom skolesjefen eller IT-ansvarlig, som er ansvarlig for innkjøp av læringsplattformer i grunnskoler og i videregående skoler. Rektor og IT-ansvarlig på skolene ble også til dels angitt som innkjøpsansvarlige.

Rapport fra Senter for IKT i utdanningen

I en rapport fra 2015 konkluderer daværende Senter for IKT i utdanningen (nå fusjonert med Utdanningsdirektoratet) med at uten at spørsmålene nedenfor er tilfredsstillende besvart, er det sannsynlig at anvendelsen av læringsanalyse både vil være lovstridig, og at kommunene ikke greier å ivareta det mest sentrale personvernprinsippet: at den som personopplysningene gjelder, skal sikres kontroll med og medbestemmelse over bruken av egne opplysninger.553 Noen av spørsmålene som ble stilt, var disse:

• Hvordan skal skoleeier sørge for at personopplysningene bare anvendes til læring og ikke til andre formål, for eksempel til å kontrollere elever eller lærere?

• Hvor går grensen mellom opplysninger som er relevante for læring, og opplysninger som ikke er det, men som det likevel kan være interessant å registrere og analysere?

• Hvor lenge kan kommunene og eventuelle eksterne system- eller tjenesteleverandører lagre registrerte opplysninger, og når slutter opplysningene å være relevante for det videre læringsarbeidet?

• Hvordan skal kommunene sørge for at elevenes rett til innsyn i, retting eller sletting av egne opplysninger ivaretas?

Tilsyn med personvern og informasjonssikkerhet i barnehage- og skolesektoren

I 2013 og 2014 så Datatilsynet på bruk og lagring av personopplysninger i skoler og barnehager.554 Gjennom møter med aktører i skolesektoren og kontroller ved en rekke barnehager, grunnskoler og videregående skoler kartla Datatilsynet flyten av opplysninger om elevene i skolen. Datatilsynet gjennomførte tilsyn på elleve grunnskoler, på fire videregående skoler og i fem barnehager.

Datatilsynet viser i samlerapporten fra denne undersøkelsen til at de fleste skoler bruker digitale læringsplattformer (LMS – Learning Management System), som åpner for kontinuerlig logging av elevens aktivitet, for eksempel når på døgnet eleven leverer oppgaver, hvor lang tid eleven bruker på oppgaveløsning, logg av kommunikasjon med lærer og andre elever, samt hvilke fag eleven har jobbet aktivt med i leksearbeidet. Videre viser Datatilsynet til at mange skoler også benytter seg av andre digitale og nettbaserte læringsressurser, som i ulik grad registrerer elevenes aktiviteter. De skoleadministrative systemene registrerer blant annet fravær og karakterer, og noen skoler bruker digitale verktøy til å kartlegge og registrere uønsket atferd.

Tilsynet viser at skolene som det ble ført tilsyn med, har likeartede utfordringer. I rapporten omtaler Datatilsynet noen hovedutfordringer knyttet til personvern i skole- og barnehagesektoren og kommer med forslag til måter å møte disse utfordringene på. Blant utfordringene som omtales, er uklarhet om hva personopplysninger er, mangelfull internkontroll, mangelfull informasjonssikkerhet, uoversiktlig informasjonsflyt og uklare ansvarsforhold.

Ett av funnene i tilsynene er at det er leverandørene av digitale systemer som setter standarden for personvern. I rapporten viser Datatilsynet til at det er stor variasjon i økonomi, kunnskap og tilgjengelige ressurser hos barnehage- og skoleeiere, og at dette påvirker kapasiteten til å ivareta personvernet på systemnivå. Erfaringen viser at store kommuner har kunnskap og kapasitet nok til å sette krav til produkter de kjøper, samt til å gjøre tilpasninger av systemer og bruk, slik at produktet oppfyller kravene til personvern og informasjonssikkerhet. Det samme gjelder kommuner som går sammen om å tilby IKT-tjenester til sine innbyggere. Mindre aktører vil i mange tilfeller kjøpe IKT-produkter som hyllevare og bruke det etter beste evne, uten nødvendigvis å ha et bevisst forhold til personvern. En lokal systemadministrator i en mindre kommune kan typisk være en engasjert lærer uten formell bakgrunn eller praksis innen IKT og sikkerhet. Ofte er det opp til barnehagen eller skolen selv å endre innstillingene i systemet. For eksempel kan den som har administratortilgang, bestemme om og hva foreldrene skal ha tilgang til i læringsplattformen til sitt barn. I andre tilfeller finnes det ingen eller begrensede muligheter for skolen eller barnehagen til selv å endre innstillinger tilpasset deres behov. I praksis betyr dette at leverandører av IKT-systemer har stor innflytelse på premissene for hvordan barnehagene og skolene behandler personopplysninger.

I rapporten ga Datatilsynet flere råd for bedre personvern i skoler og barnehager. Det var blant annet råd om å lage rutiner for internkontroll og risikovurderinger, forhandle fram gode databehandleravtaler, stille krav til leverandører, bruke sterk autentisering ved behov, begrense overvåking og gi god informasjon. Rapporten inneholder også en sjekkliste for skole- og barnehageeiere.

Innspill til utvalget

Datatilsynet har gitt innspill til utvalget i form av et blogginnlegg.555 Datatilsynet er opptatt av at det er essensielt for personvernet å ha mulighet til å opprettholde og skille mellom de ulike rollene man har i ulike sammenhenger, som rollen som elev, venn, sønn eller datter mv.

Datatilsynet understreker at personvern og digitalisering ikke er motpoler, og viser til at digitalisering på mange måter bedrer informasjonssikkerhet og personvern. Samtidig peker tilsynet på at bruk av digital læringsanalyse utfordrer personvernet. For å bruke digital læringsanalyse til å skreddersy opplæringen for den enkelte elev er det nødvendig å innhente, lagre og analysere store mengder detaljerte opplysninger om elevens atferd på og utenfor skolen. Opplysningene gjelder ikke bare resultater på prøver. Det kan dreie seg om alle digitale spor som eleven etterlater seg ved bruk av digitale hjelpemidler som for eksempel ferdige og halvferdige arbeider og produksjoner, metadata om arbeid (når, hvor, hvordan, hvor lang tid osv.), kommunikasjon med lærer og andre elever eller filming og lydopptak på skolen og hjemme.

Datatilsynet mener det er behov for en ny opplæringslov som setter grenser for hvor langt inn i privatsfæren til elevene de digitale verktøyene skal gå. Hvis ny opplæringslov kommer på plass uten at det tas stilling til hvilken retning norsk skole skal ta på dette området, så legger utvalget, i ifølge Datatilsynet, beslutningen i teknologiselskapenes hender.

Utdanningsetaten i Oslo kommune har gitt innspill til utvalget i møtet med sekretariatet. Oslo kommune gjennomfører et forsknings- og utviklingsprosjekt (FoU-prosjekt) om aktivitetsdata for vurdering og tilpasning (AVT-prosjektet). Prosjektet har som mandat å utvikle felles infrastruktur og et rammeverk for læringsanalyse. Prosjektet er etter anbefaling fra Datatilsynet i gang med å gjennomføre en personvernkonsekvensutredning (DPIA). Prosjektet opplever at det er ønskelig med et mer eksplisitt hjemmelsgrunnlag. Videre mener Utdanningsetaten i Oslo kommune at det ved utarbeidelsen av ny opplæringslov bør gis noen føringer for hva som ligger i nødvendighetskriteriet i artikkel 6 nr. 1 bokstav c som sier at behandlingen av personopplysninger er lovlig dersom «behandlingen er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige».

Utvalget har også fått et innspill om digital teknologi i skolen fra Knappskog skole.556 Skolen er opptatt av at det er pedagogikken som er det viktigste og at de digitale enhetene og verktøyene setter rammene for hva de kan gjøre. Skolen synes at det er viktig å til enhver tid bruke verktøyene og metodene som er mest hensiktsmessige, og prøver derfor å bruke IKT bare der det gir mer læring og motivasjon. Målet for digitaliseringen på Knappskog skole er å få mer motiverte elever, elever som mestrer mer og som dermed lærer mer.

32.5.4 Utvalgets vurdering

Innledning

Utvalget har drøftet det rettslige grunnlaget for at skolen skal kunne behandle personopplysninger i forbindelse med digital læringsanalyse, se framstillingen nedenfor. Noe av hensikten er å gi kommunene et bedre grunnlag for å vurdere om det er tilstrekkelig rettslig grunnlag i det enkelte tilfelle. Utvalget har ikke som mål å ta stilling til hvilke digitale læremidler som er lovlig å bruke, hvilke konkrete behandlingsaktiviteter som er lov eller hvilke konkrete personopplysninger som kan behandles. Atferdsnormer og muligheter og utfordringer ved bruk av digital læringsanalyse er også omtalt.

Kommunens ansvar

Når kommunen bruker digitale læremidler, er det den enkelte kommune som er behandlingsansvarlig, og som skal sørge for at kravene i personopplysningsloven oppfylles. Det innebærer for det første at kommunen må sørge for at det finnes et behandlingsgrunnlag. Dessuten må behandlingen være i samsvar med prinsippene for behandling av personopplysninger og de øvrige kravene i personopplysningsloven, inkludert personvernforordningen.

Kommunen har plikt til å ha oversikt over hvilke personopplysninger som samles inn om elevene. For mange av de digitale verktøyene som brukes i skolen, vil det være tilbyderen av verktøyet som er mottaker av elevopplysningene verktøyet samler inn. Hvis tilbyderen av det digitale verktøyet lagrer opplysninger om elevene, skal det alltid etableres en databehandleravtale mellom kommunen og tilbyderen. Kommunen skal vite hvilke opplysninger som lagres, hvorfor de lagres, hvem som skal ha tilgang til opplysningene og hvor lenge de skal lagres.557 Kommunen må også sørge for å bruke systemer og tjenester som har innebygd personvern, jf. personvernforordningen artikkel 25. Kravet bør inkluderes når kommunen inngår avtaler med leverandører.

Behandlingsgrunnlag for å kunne bruke digital læringsanalyse

Digital læringsanalyse baserer seg i stor grad på informasjon om enkeltpersoner som kommunene registrerer og elektroniske spor som elever etterlater seg ved bruk av digitale verktøy og ressurser. Spørsmålet er hvor langt kommunene kan gå i å behandle slike opplysninger uten at det kommer i konflikt med elevenes rett til personvern.

Personopplysninger kan bare behandles dersom det er et behandlingsgrunnlag etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 1. Et behandlingsgrunnlag kan være at behandlingen er nødvendig for å utøve offentlig myndighet eller oppfylle en rettslig forpliktelse.

Hovedhensikten med å benytte digital læringsanalyse i opplæringen, er at læreren skal kunne legge opp undervisningen på den måten som passer best for sin klasse og sine elever og å skaffe grunnlag for å gi individuell vurdering. Dette er kjerneoppgaver i den opplæringen som kommuner er pålagt å gi, og som barn, unge og voksne har rett til etter opplæringsloven.

Etter utvalgets vurdering er aktuelle grunnlag for behandling, personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c om at behandlingen er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansavarlige, eller artikkel 6 nr. 1 bokstav e om at behandlingen er nødvendig for å utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt. I begge tilfeller kreves det et rettslig grunnlag i form av en plikt eller en oppgave om utøvelse av offentlig myndighet (supplerende rettsgrunnlag).

Kommunens plikt til å sørge for universell opplæring (tilpasset opplæring i dagens lov), gi forsterket innsats (intensiv opplæring i dagens lov) og å gi individuelt tilrettelagt opplæring (spesialundervisning i dagens lov) er eksempler på mulige rettslige grunnlag for behandling av personopplysninger ved bruk av digital læringsanalyse. Det samme er reglene om individuell vurdering i forskrift til opplæringsloven kapitlene 3 og 4. Utvalget har ikke som mål å i gi en uttømmende oversikt over hva slags behandling som vil være lovlig ut fra de ulike rettslige forpliktelsene i opplæringsloven med tilhørende forskrift. Dette må kommunen som behandlingsansvarlig, vurdere i det enkelte tilfelle. I det følgende drøfter utvalget noen sentrale momenter i denne vurderingen med utgangspunkt i plikten til å gi universell opplæring, se kapittel 31.5.4.2.

Personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e innebærer at behandlingen er lovlig så langt det er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse eller utøve offentlig myndighet. Spørsmålet er dermed hva slags behandling av personopplysninger som er nødvendig for eksempel for å kunne gi universell opplæring eller individuelt tilrettelagt opplæring. Nødvendighetskravet betyr at det i hvert fall ikke er tillatt med vilkårlig behandling som ikke er relevant for elevens opplæring. Det er derimot ikke et bokstavelig nødvendighetskrav i den forstand at behandlingen må være absolutt påkrevd for å kunne oppfylle den rettslige forpliktelsen. I Prop. 59 L (2017–2018) er det lagt til grunn at opplysningene skal ha saklig sammenheng med formålet eller formålene som søkes oppnådd ved behandlingen, at det ikke er tilstrekkelig at opplysningene kan være nyttige, men at det heller ikke er et vilkår at opplysningene faktisk får betydning i den konkrete saken.558

Utvalget mener det ikke kan legges til grunn at det må være nødvendig å bruke et digitalt verktøy, for at kravet om nødvendighet skal være oppfylt. Nødvendighetskriteriet i personvernforordningen gjelder typer behandling, altså typer opplysninger og behandlingsaktiviteter, ikke typer verktøy. I praksis vil alle forpliktelsene i dagens opplæringslov kunne oppfylles ved analoge metoder ettersom forpliktelsene ble vedtatt før digital teknologi ble tatt i bruk i særlig grad. Det er likevel klart at nødvendighetskravet ikke kan forstås som at det må være nødvendig å bruke et digitalt verktøy. Dette understøttes av at forordningen heller ikke stiller krav om et eksplisitt hjemmelsgrunnlag for behandling av personopplysninger.

Det er altså selve behandlingen av personopplysningene som må være nødvendig. Dette innebærer for det første at de typer opplysninger som inngår i behandlingen, må være saklige for formålet. For det andre må behandlingsaktivitetene være saklige for formålet. Eksempler på behandlingsaktiviteter er innsamling, registrering og sammenstilling av personopplysninger.

Formålet med behandling av personopplysninger i forbindelse med kravet om universell opplæring er å kunne gi et tilfredsstillende utbytte av opplæringen for flest mulig uten individuell tilrettelegging. Det innebærer at skolen må jobbe aktivt for å få med alle elevene i klassen og ta hensyn til behovene elevene har. Hvilke typer opplysninger som er saklige og som kan ha betydning for opplæringen, må ses i sammenheng med hva som ut fra en faglig-pedagogisk vurdering vil være saklige opplysninger i en analog læringsanalyse. Dersom det er opplysninger som en lærer, med utgangspunkt i pedagogisk kunnskap og erfaring, ville vektlagt i opplæringen, vil det også være opplysninger som kan inngå i en digital læringsanalyse. For eksempel vil elevens kompetanse i det enkelte fag eller i grunnleggende ferdigheter være opplysninger som det er saklig å behandle for å gi tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Derimot vil for eksempel opplysninger om elevens bosted eller foreldrenes økonomi ikke være saklige for formålet med opplæringen. Hvor grensen går, må være en konkret vurdering. Hvilke opplysninger som er saklige, vil avhenge av hva som til enhver tid anses å være faglig-pedagogisk forsvarlige metoder for å kunne tilpasse opplæringen.

For å kunne gjennomføre digital læringsanalyse må opplysningene om den enkelte elev samles inn og brukes. Et spørsmål er hvordan opplysningene skal kunne brukes. Også her må utgangspunktet være hva som ut fra en faglig-pedagogisk vurdering vil være saklig bruk av opplysningene for å nå formålet med den rettslige forpliktelsen. Det vil for eksempel helt klart være saklig å bruke opplysninger om en elevs lesehastighet til å kunne planlegge og gjennomføre leseopplæringen best mulig. Det kan også være saklig å bruke opplysninger om en elevs kompetanse i ett fag for å kunne tilpasse opplæringen i et annet fag, men det er ikke sikkert at dette vil være saklig i alle tilfeller.

Et annet spørsmål er i hvilken grad plikten til å sørge for tilfredsstillende utbytte og andre aktuelle rettslige forpliktelser gjør det nødvendig å lagre opplysningene. Det klare utgangspunktet i personvernforordningen er at opplysningen bare kan lagres så lenge det er nødvendig. Hvor lenge som er nødvendig, vil avhenge av formålet med den rettslige forpliktelsen og hvor lenge opplysningen kan få betydning for oppfyllelsen av forpliktelsen. Det vil for eksempel være saklig å lagre opplysninger som har betydning for individuell vurdering av eleven fram til slik vurdering er gitt, klagefristen er utløpt og en eventuell klage er behandlet.

Personvernforordningen innebærer også krav om forutsigbarhet for den opplysningen gjelder. I vurderingen av om og i hvilken grad en rettslig forpliktelse gir grunnlag for behandling av personopplysninger, må det dermed også vurderes hvilke behandlinger som vil være forutsigbare for elevene og deres foreldre. Spørsmålet er hvilke behandlingsaktiviteter det er grunn til å forvente ut fra den rettslige forpliktelsen. Dette henger igjen sammen med hvor klart den rettslige forpliktelsen er formulert, og særlig om formålet med en eventuell behandling av personopplysninger kommer klart fram.

Et særlig spørsmål er i hvilken grad det kan brukes kunstig intelligens i digital læringsanalyse. Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å se for seg at en digital læringsanalyse med maskinlære vil være forutsigbar for elever og foreldre, med mindre denne er klart avgrenset. Bruk av maskinlære eller andre former for kunstig intelligens vil også kreve at det er sporbart hvilke analyser som gjøres og hvordan disse blir brukt. Ved bruk av digital læringsanalyse der alle operasjoner er programmert på forhånd, kan kravet om forutsigbarhet og åpenhet være lettere å oppfylle. Men også slike verktøy kan bestå av kompliserte beslutningstrær som gjør prosessen lite forutsigbar og åpen.559

Atferdsnormer

Personvernforordningen artikkel 40 oppfordrer til at det utarbeides atferdsnormer spesifikt for en bransje. Atferdsnormene skal gi konkrete regler og retningslinjer for hvordan virksomhetene skal innrette seg for å etterleve kravene i personvernforordningen. Slike normer kan dermed bidra til at personvernforordningen i større grad etterleves, og dessuten forenkle virksomhetenes arbeid med innkjøp og bruk av ulike digitale løsninger.

Funnene fra Datatilsynets kontroll, samt at bruken av digitale verktøy i skolen er relativt ny, tilsier etter utvalgets vurdering at det bør utarbeides atferdsnormer på opplæringsområdet. Det er sammenslutninger av kommuner, eller organer som representerer disse, som etter forordningen kan utarbeide slike normer. Utvalget antar likevel at Utdanningsdirektoratet kan være en ressurs for kommunene i et slikt arbeid.

For kommuner som behandlingsansvarlige, kan det være aktuelt med atferdsnormer når det gjelder digital læringsanalyse. Det kan for eksempel utarbeides generelle normer for innkjøp og bruk av verktøy for digital læringsanalyse, eller det kan utarbeides normer for ett bestemt verktøy. Videre kan forlag og andre databehandlere utarbeide normer for å etterleve kravene i personvernforordningen som gjelder for dem. Dette kan for eksempel være normer om innebygd personvern.

Det følger av fortalen til personvernforordningen at behandlingsansvarlige og databehandlere bør rådføre seg med relevante berørte parter og ta hensyn til deres synspunkter ved utarbeidelsen av atferdsnormer. Den registrerte er framhevet som en relevant berørt part. På opplæringsområdet vil det være elevene som ofte er de registrerte, altså dem opplysningene gjelder. Utvalget vil derfor understreke at det er viktig at databehandlere og kommuner hører elever i utarbeidelsen av normer for opplæringsområdet. Foreldrene bør også involveres.

Muligheter og utfordringer ved bruk av digital læringsanalyse

Smarte, digitale læremidler kan analysere elevers arbeidsvaner og gi oppgaver med tilpasset vanskelighetsgrad til den enkelte elev. Basert på datainnsamling om elevenes mestringsnivå, tidsbruk og utvikling kan det lages læringsløp som tar eleven gjennom de ulike delene av læreplanen. Læringsprogrammet Knewton, som er i bruk i norske skoler, kan samle inn så mye som 5 til 10 millioner datapunkter om hver elev per dag. Når disse dataene tas i bruk sammen med informasjon om elevenes privatliv og fritidsinteresser, kan dette gi mulighet til individuelt tilpasset undervisning og å forutse hvordan en elev vil kunne klare seg framover.560

Ved bruk av smarte, digitale læremidler vil alle svar og responser en elev gir, tas vare på og analyseres av et dataprogram, som danner utgangspunktet for det neste lærestoffet eleven får. Om eleven sliter, vil programmet foreslå støtte og forklaringer. Når eleven viser tilstrekkelig mestring av et fagstoff, blir eleven sendt videre til neste trinn i den faglige utviklingen. På den annen side er det gjerne de enkle og tilgjengelige datasporene som analyseres, og det kan være mange sammensatte og meningsfylte indikatorer for kvalitet og progresjon som ikke fanges opp i den digitale læringsanalysen.

Ved at elevenes progresjon måles kontinuerlig ved hjelp av datainnsamling og analyse, vil læreren få tilgang til informasjon som i dag hentes inn ved hjelp av individuelle vurderinger og nasjonale prøver. Ved å følge elevenes progresjon i sanntid får læreren løpende informasjon om hvilke læringsmetoder og ressurser som fungerer best. Dette kan bidra til at læreren i større grad kan legge opp undervisningen på den måten som passer aller best for sin klasse og sine elever.561

På den annen side kan bruk av smarte, digitale læringsverktøy gjøre at læreren har mindre styring med hvilken opplæring elevene får, og hvilke slutninger som trekkes fra elevens prestasjoner. Det kan være risiko for at leverandører av IKT-systemer får større innflytelse på premissene for elevens opplæring enn læreren. Ettersom leverandørene av IKT-systemer ikke har den samme kompetansen som lærere har, kan det bety at læringsverktøyene presenterer lærestoff eller trekker slutninger om elevene som ikke er basert på faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring.

Det er viktig at digitale verktøy, og bruk av digital læringsanalyse, blir hjelpemidler for læreren og ikke kommer til erstatning for læreren. For at slike verktøy skal være et hjelpemiddel for læreren og ikke en erstatning, må læreren ha god kjennskap til systemet og hvordan det fungerer.

Utviklingen av digitale verktøy til bruk i opplæringen, bør bygge på faglig-pedagogisk erfaring og kompetanse, noe som igjen stiller krav til kommunen som innkjøper av slike verktøy. Dessuten må lærere og rektorer som skal bruke de digitale verktøyene, ha tilstrekkelig kompetanse for å få en effektiv og god utnyttelse av teknologien og for å kunne overprøve framstillinger, analyser og valg ut fra et faglig ståsted.

Med økt bruk av digitale verktøy og digital læringsanalyse øker muligheten for lagring og spredning av data om elevene. Innsamling, deling og bruk av omfattende data om en elev øker faren for brudd på personvernlovgivningen og misbruk av data fra tredjepart. Å ivareta informasjonssikkerhet og personvern blir en stadig viktigere oppgave for kommuner.562

Bruk av digital læringsanalyse har også noen etiske aspekter. Bruk av datasystemer gjør det mulig å lagre mange opplysninger om elevene og å bruke opplysningene i elevenes opplæring. Opplysningene kan legge til rette for bedre tilpasning av opplæringen til den enkelte elev, men samtidig kan det åpne for å bruke opplysninger på en måte som etisk sett er problematisk. For selv om det er mulig å finne sammenhenger mellom ulike opplysninger om eleven og elevens læring, er det ikke nødvendigvis verken etisk eller pedagogisk forsvarlig å bruke opplysningen i tilpasningen til den enkelte elev. Dersom akkumulerte data viser en eller annen sammenheng mellom læring og sosial bakgrunn, betyr det ikke at dette bør gjenspeiles i opplæringen. Hver elev er et individ, og skolene bør være varsomme med å kategorisere elevene. Elevene skal ha like muligheter uavhengig av kjønn, etnisitet, ulik bakgrunn mv.

Avanserte former for læringsanalyse kan utfordre retten til privatliv og personvern fordi registreringen av opplysninger om hvem barna er (var og blir), hva de gjør, hva de kan, hvem de samarbeider med (og ikke), kan bli altomfattende. I tillegg visker avanserte former for læringsanalyse ut skillet mellom skole og fritid fordi alle aktiviteter kan være viktige i et læringsanalyseperspektiv.

Digital læringsanalyse er relativt nytt og dermed også omdiskutert – spesielt når det gjelder personvern og etiske spørsmål. Mer avanserte former for digital læringsanalyse er i liten grad tilgjengelige for den enkelte skole og lærer per i dag. Det gjelder omfattende systemer hvor for eksempel informasjon om elevenes bakgrunn og deres nåværende aktivitet sammenstilles for å kunne gi indikasjoner på hvordan eleven vil lykkes i videre skolegang og studier. Etter all sannsynlighet vil læringsanalyse tas stadig mer i bruk i årene framover. Det blir derfor viktig å ha et bevisst forhold til personvern og hvordan skolen kan bruke disse verktøyene til å forbedre elevenes læring.

Hvilke behandlinger som konkret er lovlig, og hvordan man skal gå fram for å oppfylle kravene i personopplysningsloven kan være en krevende vurdering for kommunene å ta stilling til siden personopplysningsloven, inkludert personvernforordningen, er omfattende og skjønnsmessig.

Behov for en utredning om bruk av digital læringsanalyse i skolen

Utvalget ser at bruken av digital læringsanalyse kan ha dyptgående konsekvenser for skolen. Det er klart at teknologien åpner for helt nye muligheter, som det er vanskelig å overskue rekkevidden av. Spørsmålet om bruken av digital læringsanalyse går langt utenfor det utvalget har i mandat å vurdere og å ta stilling til. Det utvalget må ta stilling til, er om den rettslige reguleringen av spørsmålene er tilstrekkelig.

Dagens regulering består i hovedsak av ulike krav til forsvarlighet i opplæringsloven og reglene i personopplysningsloven. Trolig er dette tilstrekkelige rammer på lovnivået. Det er imidlertid behov for å se samlet på bruken av digital læringsanalyse og i den forbindelse også behovet for å gi atferdsnormer for bruken av slike innen grunnopplæringen. Det er klart at en slik samlet vurdering krever et omfattende arbeid.

Utvalget har ikke sett det som mulig å gjennomføre en slik utredning innenfor rammene som utvalget er gitt. Utvalget er heller ikke godt sammensatt for å vurdere disse spørsmålene i full bredde. Det er blant annet behov for teknologisk spisskompetanse for å gi et godt grunnlag for vurderingene. Utvalget ser at spørsmålene rundt bruk av teknologi og særlig digital læringsanalyse er svært viktige, og at de bør vurderes samlet så snart som mulig. Situasjonen i dag framstår som uoversiktlig og mer preget av tilbydernes tilbud enn vurderinger av hva grunnopplæringen og elevene er tjent med.

På denne bakgrunn anbefaler utvalget at det nedsettes et offentlig utvalg med mandat om å se særskilt på bruk av digital læringsanalyse i skolen. Utvalget bør vurdere teknologiske og pedagogiske så vel som normative og etiske spørsmål ved bruk av digital læringsanalyse.

32.5.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at regjeringen setter ned et offentlig utvalg som skal vurdere bruk av digital læringsanalyse i skolen

33 Opplæring i og på de samiske språkene

33.1 Innledning

Statlige myndigheter har ansvaret for å sikre at hensynet til samer som urfolk blir ivaretatt. Dette betyr at staten skal verne om eksistensen og identiteten til samene og legge til rette for at deres kultur, identitet og egenart kan videreutvikles. Aktiv og utvidet bruk av samiske språk er et viktig element i den videre utviklingen av samisk kultur. I arbeidet med å vitalisere og bevare samiske språk må det tas hensyn til behovet for tiltak både i og utenfor de tradisjonelle samiske bosettingsområdene. Her er opplæringsloven et sentralt virkemiddel.

I dette kapitlet vurderer utvalget flere realitetsendringer, men også om det er behov for presiseringer og språklige endringer for å sikre at loven blir forstått bedre.

Samiskopplæring i grunnopplæring for voksne er behandlet i kapittel 45, mens dagens § 6-4 i opplæringsloven om innholdet i opplæringen er behandlet i kapittel 16.

33.2 Dagens regler

33.2.1 Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Grunnloven § 108 lyder på bokmål: «Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.» På nynorsk lyder den: «Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at den samiske folkegruppa kan tryggje og utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv.»

Gjennom vedtakelsen av en egen grunnlovsbestemmelse har norske myndigheter fastsatt en rettslig, politisk og moralsk forpliktelse til å tilrettelegge forholdene slik at samene selv skal kunne sikre og påvirke utviklingen til det samiske samfunnet. I NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling ble det vist til at det er et mål å gjøre deltakelse i det samiske kulturfellesskap mest mulig likeverdig med deltakelse i majoritetskulturen. Det ble samtidig pekt på at dette ikke kan oppnås uten særskilte tiltak av ulik art overfor den samiske befolkningen.563

I praksis betyr det at statlige myndigheter er forpliktet til aktivt å legge til rette for samenes kulturutøvelse. Myndighetene skal legge forholdene til rette på ulike områder som har betydning for samisk språk, kultur og samfunnsliv. Dette gjelder både sikring av det som finnes i dag, og videreutvikling for framtiden. Plikten er gjennomført og konkretisert blant annet gjennom sameloven, i særlovgivningen og i budsjettvedtak.

Flere internasjonale konvensjoner omfatter forpliktelser overfor den samiske befolkningen, særlig relevant er FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. I barnekonvensjonen artikkel 30 er det fastsatt at barn som tilhører en urbefolkning, ikke skal «nektes retten til sammen med andre medlemmer av sin gruppe å leve i pakt med sin kultur, bekjenne seg til og utøve sin religion, eller bruke sitt eget språk».

Hvilke språklige rettigheter samene har etter folkeretten, ble utredet i NOU 2016: 18 Hjertespråket. Her ble det understreket at de folkerettslige bestemmelsene som har relevans for samenes språklige rettigheter i Norge, er av så vel kollektiv som individuell natur. Dels har det samiske folket en kollektiv rett til å forvalte – eller bestemme over – det samiske språket. I tillegg har samiske individer rett til å lære seg språket sitt og å bruke det – både i muntlig og i skriftlig form. Retten til å lære seg det samiske språket beskrives slik i NOU 2016: 18:

I henhold til ØSK564 art. 12.1 har alle rett til utdanning. ØSK-komitéen har utdypet at utdanning skal være tilpasset til og respektere urfolks spesifikke kulturelle bakgrunn, og tilbys i eller på urfolkets eget språk. Komitéen har betonet at atskilte utdanningssystemer for grupper ikke utgjør diskriminering mot majoritetsbefolkningen. I henhold til ØSK art. 29.3 skal barns utdanning ha som mål å utvikle deres kulturelle og språklige identitet. CRCC565 har slått fast at undervisning på urfolksbarns eget språk er helt fundamentalt for å virkeliggjøre denne retten, og at stater derfor har en positiv forpliktelse til å tilby utdanning på et slikt språk. CRCC har videre uttalt at lærere som underviser urfolksbarn, i størst mulig utstrekning skal rekrutteres innenfor det aktuelle urfolket, og at stater skal fremme at slike lærere finnes tilgjengelig. UNDRIP566 art. 14.3 forplikter stater til å gjennomføre effektive tiltak, når det er mulig, slik at urfolksindivider, og særlig barn, har tilgang til utdanning på sitt eget språk. ILO 169567 art. 28.1 inneholder en liknende bestemmelse, og anfører at urfolksbarn, når det er mulig, har rett til å lære seg å lese og skrive på sitt eget språk. I henhold til ECRML568 art. 8 forplikter stater seg, i områder der minoritets- og regionalspråk brukes, å tilby undervisning i og på slikt språk, helt eller i hvert fall i store deler av områdene. Forpliktelsen inkluderer voksenundervisning. Denne plikten er imidlertid betinget av at elevgrunnlaget er stort nok. Dessuten er det, hvis det mangler kompetanse når det gjelder å tilby undervisning i og på minoritetsspråket, tilstrekkelig at slik undervisning fremmes og/eller oppmuntres. I andre deler av landet forplikter stater seg til å tillate, oppmuntre til eller tilby undervisning i eller på minoritetsspråket, noe som igjen er betinget av at elevgrunnlaget motiverer for slik undervisning.569

33.2.2 Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

Opplæringsloven kapittel 6 regulerer retten til samiskopplæring i både grunnskolen og videregående skole. I § 6-1 defineres tre sentrale begreper, «same», «samisk» og «samisk distrikt».

Opplæringsloven §§ 6-2 og 6-3 handler om samiskopplæring i henholdsvis grunnskolen og videregående opplæring. Samiske elever har en individuell rett til opplæring i samisk i grunnskolen og i videregående skole, uansett hvor de bor i landet. I grunnskolen har alle elever som bor i samiske distrikt, både samer og ikke-samer, rett til opplæring både i og på samisk. Utenfor samiske distrikt er det bare samer som har rett til opplæring i samisk, men både samiske og ikke-samiske elever, som utgjør minst ti i en kommune, har rett til grunnskoleopplæring i og på samisk, så lenge det er minst seks elever igjen i gruppen.

Ingen elever i videregående opplæring har individuell rett til opplæring på samisk. Departementet kan gi forskrifter om at visse skoler skal tilby opplæring i eller på samisk eller i særskilte samiske fag i den videregående opplæringen. Denne forskriftshjemmelen er ikke brukt.

Med rett til opplæring i samisk menes rett til opplæring i faget samisk i ett av de samiske språkene som første- eller andrespråk. Med rett til opplæring i og på samisk menes rett til opplæring på samisk også i andre fag enn samisk, i tråd med det samiske læreplanverket.

Elever som får opplæring i samisk som første- eller andrespråk, er fritatt fra kravet om opplæring i fremmedspråk og skriftlig sidemål. Dette følger av forskrift til opplæringsloven §§ 1-9 til 1-11.

Elevene avgjør selv om de vil ha opplæring i og på samisk fra og med 8. trinn, jf. § 6-2 sjette avsnitt.

Kommunen kan vedta å legge opplæringen på samisk til én eller flere grunnskoler i kommunen, jf. § 6-2 tredje avsnitt. Elever som bare har opplæring i samisk, har rett til slik opplæring på nærskolen, jf. opplæringsloven § 8-1.

Kapittel 7 i forskrift til opplæringsloven handler om alternative opplæringsformer i samisk og finsk. Dersom opplæringen ikke kan bli gitt av egnet opplæringspersonale ved skolen, har elever med rett til opplæring i samisk rett til alternative opplæringsformer. Det kan være fjernundervisning, intensivundervisning eller leirskoleopphold. Hva slags opplæring som skal gis, må vurderes av kommunen i samråd med foreldrene. Kapittel 7 gjelder utenfor samisk distrikt, jf. opplæringsloven § 6-2 femte avsnitt.

Staten kan drive grunnskoler og videregående skoler i særlige tilfeller. Dette følger av opplæringsloven §§ 13-1 og 13-3. Staten driver i dag tre videregående skoler, hvorav to samiske videregående skoler i Finnmark.

33.2.3 Andre lover

Samelovens formål er å «legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen i Norge kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv», jf. § 1-1. Sameloven § 1-5 slår fast at samisk og norsk er likeverdige språk. De skal være likestilte etter bestemmelsene i samelovens kapittel 3 om samisk språk.

Det gjelder særlige regler for samisk språk i samiske forvaltningsområder. Hvilke kommuner som inngår i det samiske forvaltningsområdet, er fastsatt i forskrift om forvaltningsområdet for samisk språk. Her er det fastsatt at kommunene Karasjok, Kautokeino, Nesseby, Porsanger, Tana, Kåfjord, Lavangen, Hattfjelldal, Tysfjord, Røros, Røyrvik og Snåsa, inngår i det samiske forvaltningsområdet. For disse tolv kommunene gjelder det strengere krav til tilrettelegging for bruk av samisk, se blant annet sameloven § 3-3.

Lover og forskrifter av særlig interesse for hele eller deler av den samiske befolkningen skal oversettes til samisk. Dette følger av sameloven § 3-2. Det er ikke nødvendig at de aktuelle lovene eller forskriftene gjelder utelukkende for samer, men det må foreligge en spesiell tilknytning til den samiske befolkningen. Det er videre presisert at «bestemmelsen som utgangspunkt må gjelde lover og forskrifter som i større grad enn andre har spesiell interesse for den samiske befolkningen, og da først og fremst regler som spesielt gjelder samisk kultur- og samfunnsliv».570

Sameloven § 3-8 slår fast at «[e]nhver har rett til opplæring i samisk». I andre avsnitt er det presisert at opplæringsloven gjelder for opplæring i og på samisk. Bestemmelsen retter seg derfor mot dem som på grunn av alder, bosted mv. ikke omfattes av annet regelverk som i praksis gir rett til opplæring i samisk.

33.3 Kunnskapsgrunnlaget

33.3.1 Historikk

Gjennom lang tid var den offisielle norske politikken at det samiske språket og den samiske kulturen skulle bort. Formålet med dagens politikk er ikke å gi samene en særstilling, men å rette opp de negative virkningene av den tidligere fornorskingspolitikken, oppnå reell likebehandling og motvirke diskriminering.571

I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring er det gitt en historisk oversikt over utviklingen i samiskopplæringen, og det vises til denne. I utredningen ble situasjonen oppsummert slik:

Dagens utfordring og muligheter er å gjøre skolen til en faktor for forsterking av samisk kultur, bl.a. ved å fylle de formelle rammene med et innhold som reelt bidrar til å forsterke og videreutvikle samisk identitet, språk og kultur.572

33.3.2 Rapporter og utredninger

Meldinger

Etter den forrige gjennomgangen av regelverket for grunnopplæringen i NOU 1995: 18 er det lagt fram flere meldinger på det samepolitiske området, fra både Sametinget og ulike regjeringer. I denne sammenheng er det relevant å trekke fram Sametingets plenumsmelding om opplæring og utdanning, som ble behandlet i 2012. Meldingen presenterer Sametingets overordnede politikk på opplæringsområdet: Sametinget ser et stort behov for at samiske elevers rettigheter etter folkeretten synliggjøres.573

I St.meld. nr. 28 (2007–2008) Samepolitikken er det lagt til grunn at utfordringene for samisk språk og kultur må løses gjennom en styrking av det offentliges ansvar og rolle overfor samiske brukere innenfor viktige velferdsområder som helse, omsorg og utdanning. Bevaring og styrking av samiske språk blir også trukket fram i Meld. St. 18 (2017–2018) Sametingets virksomhet 2017: «Bevaring og styrking av samiske språk er av stor betydning for å verne og utvikle samisk kultur og samfunnsliv. Retten til å kunne bruke samisk i møte med det offentlige og rett til opplæring i og på samisk, er viktige rettigheter for samene som folk.»574

Også i Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel påpekes det at staten som en konsekvens av internasjonale avtaler og nasjonale regler har et særlig ansvar for å ivareta hensynet til samer og nasjonale minoriteter. Samtidig legges det til grunn at kommunene på eget initiativ også vil følge opp nasjonale regler og de internasjonale menneskerettskonvensjonene som Norge har forpliktet seg til å følge opp.575

Av Meld. St. 31 (2018–2019) Samisk språk, kultur og samfunnsliv framgår det at mangelen på samiskspråklige ansatte er den største utfordringen for å styrke og utvikle samisk språk og identitet i barnehage og skole.576

Utredninger

Den første delutredningen fra Samerettsutvalget, NOU 1984: 18, dannet grunnlaget for sameloven, opprettelsen av Sametinget og den såkalte sameparagrafen i Grunnloven § 108. Utvalgets arbeid berørte ikke opplæring spesielt, men enkelte av utvalgets funn har betydning også for opplæring. Blant utvalgets funn var at kommunenes etterlevelse av de lovpålagte forpliktelsene er svært varierende, også innenfor de samiske forvaltningsområdene. Enkelte kommuner har klart å møte befolkningens behov for tjenester på samiske språk, mens man i andre kommuner i liten grad har klart dette.

Samisk språkutvalg, NOU 2016: 18, ble oppnevnt med oppdrag om å utrede lovverk, tiltak og ordninger for de samiske språkene. Vitalisering og styrking av de samiske språkene sto sentralt i utvalgets arbeid. Utvalget påpekte at god språkopplæring på skolen er et sentralt virkemiddel for å støtte opp om språkutviklingen hos samiskspråklige barn og å sikre samiske norskspråklige barns rett til å lære eget morsmål. Opplæring i og på samisk er derfor viet relativt mye oppmerksomhet i utredningen.

Samisk språkutvalg peker på manglende oppfyllelse av retten til opplæring i og på samisk som en av hovedutfordringene innenfor grunnopplæringen. Årsakene til dette er sammensatt. Det handler om både tilgang til lærere med riktig kompetanse, manglende økonomiske ressurser og et regelverk som ikke er tilpasset de reelle utfordringene. I tillegg mener språkutvalget at det mangler et enhetlig og koordinert system hvor skoleeiere kan hente veiledning og støtte i arbeidet med samiskundervisningen. Utvalget har i sine vurderinger og forslag til tiltak vært særlig opptatt av det som oppleves som utfordringer ved å få oppfylt retten til opplæring i og på samisk. Samisk språkutvalg foreslår en rekke tiltak på grunnopplæringsområdet, hvor flere forutsetter endringer i opplæringsloven.577

Hvor mange får opplæring i og på samisk?

Skoleåret 2018–2019 fikk 833 elever i grunnskolen all undervisning på samisk. 892 elever har nordsamisk som førstespråk, og 1276 elever har nordsamisk som andrespråk. 26 elever har sørsamisk som førstespråk, 85 som andrespråk. 34 elever har lulesamisk som førstespråk, 81 som andrespråk.

Skoleåret 2018–2019 har 205 elever i videregående skole samisk som førstespråk. Av disse har 200 nordsamisk og 5 sørsamisk. 273 elever i videregående skole har samisk som andrespråk, hvorav 14 lulesamisk, 248 nordsamisk og 11 sørsamisk.578

33.3.3 Regelverk i andre land

Innledning

I Sverige har samene status som en nasjonal minoritet, på lik linje med jøder, finner, tornedalinger og romani. I Finland er samene anerkjent som et urfolk.579 Verken Sverige eller Finland har ratifisert ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater.

Sverige

Alle nasjonale minoriteter i Sverige har rett til å få utvikle sitt eget språk, inkludert å få opplæring i språket. Av skollagen § 7 i kapittel 10 går det fram at en elev som tilhører en nasjonal minoritet, skal tilbys morsmålsundervisning. Skolen har plikt til å tilby slik opplæring dersom det er minst én elev som ønsker slik opplæring. Plikten gjelder så framt det finnes egnede lærerressurser.580

Sverige har sameskoler for 1. til 6. trinn i grunnskolen, jf. kapittel 13 i skollagen. Her skjer opplæringen vekselvis på samisk og svensk. Målet er at elevene skal bli funksjonelt tospråklige. Fra og med 7. trinn går elevene i ordinær grunnskole, hvor de vil kunne fortsette med samisk som morsmålsundervisning eller som fremmedspråk.

Også Sverige har forvaltningsområder for samiske språk. Bosted innenfor eller utenfor forvaltningsområdet har ingen betydning for elevens rett til samiskopplæring, men i praksis vil det være større muligheter for å få samiskopplæring som en del av eller i tillegg til den ordinære undervisningen innenfor forvaltningsområdet.581 I videregående opplæring har elever som har gode forkunnskaper, rett til morsmålsundervisning i samisk, jf. § 19 i kapittel 15 i skollagen.

Finland

I Finland er retten til opplæring i og på samisk differensiert ut fra bosted. Nærmere bestemt er det avgjørende om man bor innenfor eller utenfor det samiske «hembygdsområdet», som er definert i den finske loven om Sametinget. Det framgår av lag om grundläggande utbildning § 10 andre avsnitt at elever som bor innenfor «hembygdsområdet», og som behersker samisk, i hovedsak skal undervises på samisk. Kommunene i samenes hembygdsområde får statstilskudd tilsvarende nær 100 prosent av kostnadene med å gi opplæring i og på samisk, jf. lag om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet § 45. Den statlige finansieringen av samiskopplæring er mer beskjeden utenfor «hembygdsområdet». I disse områdene er det bare elever med samisk bakgrunn som har rett til samiskopplæring. Retten gjelder opplæring i samisk som morsmål eller fremmedspråk som del av den ordinære grunnskoleopplæringen.

Samisk kan være undervisningsspråk i finsk videregående opplæring, i både studieforberedende og yrkesfaglige retninger, men det finnes ingen forpliktelse til å tilby slik opplæring.582

33.3.4 Innspill til utvalget

Sametinget

Sametinget har i skriftlig innspill til utvalget gitt uttrykk for at opplæringsloven ikke oppleves som et optimalt styringsverktøy for samiske rettigheter. Det er også et generelt ønske om at samiske rettigheter i større grad anerkjennes og lovfestes. Sametinget har pekt på følgende tre hovedutfordringer med dagens regelstyring av grunnopplæringen sett fra et samisk perspektiv:

• for lav kjennskap til regelverket

• for lav etterlevelse av regelverket

• regelverket sikrer ikke i tilstrekkelig grad samiske barns rettigheter gjennom krav om språklig og kulturell kompetanse hos faginstanser

Mer konkret har Sametinget bedt om at reguleringen av opplæring i og på samisk bør framkomme gjennomgående i regelverket, ikke i et eget kapittel som i dag. Sametinget har også bedt om en styrking av samiske elevers rettigheter:

• retten til opplæring på samisk utenfor samiske forvaltningsområder bør gjelde uavhengig av hvor mange elever i kommunen som ønsker slik opplæring

• retten til samiske læremidler bør lovfestes

• regulering av skoleeiers plikt til å sikre kvalitet ved fjernundervisning

• regulering av samisk som et av de obligatoriske fagene i grunnskolen

• lovfestet krav om at PPT skal ha samisk språk- og kulturkompetanse i virksomheten

For øvrig har Sametinget gitt uttrykk for at Sametingets melding om opplæring og utdanning, som ble behandlet av Sametingets plenum i 2014 viser totaliteten av Sametingets vurderinger av regulering av rettigheter og plikter knyttet til opplæring. Mange av Sametingets forslag til endringer sammenfaller med tiltak foreslått av Samisk språkutvalg i NOU 2016: 18, se kapittel 33.3.2.

I møter med utvalget har Sametinget blant annet pekt på at

• selv om det er utfordringer med å gi opplæring i og på samisk, er ikke løsningen å frata samiske barn denne retten. I stedet bør man finne fram til hvordan man ut fra forutsetningen lokalt, kan oppfylle rettigheten best mulig for den enkelte eleven

• regelverket må sikre at elever som får opplæring via fjernundervisning, får god samiskopplæring

• det bør reguleres krav om parallellutgaver for samiske læremidler tilsvarende det som gjelder for bokmål og nynorsk (§ 9-4)

• det er en svakhet ved loven i dag at ikke samiske elever som lærer samisk i grunnskolen mister denne retten i videregående opplæring

Sametinget mener at det er viktig å se realismen i realiseringen av rettighetene som er forankret i loven, men at det også er viktig å ikke la den manglende ressurstilgangen per i dag, styre bestemmelser som skal virke i mange år framover.583

Foto: Opplæringsutvalget

Barneombudet

Barneombudet har framhevet fem områder som utvalget bør se særskilt på. Blant disse er opplæringstilbudet til og sikringen av rettighetene til samiske barn. Ombudet peker på at det er liten tilgang på samiske læremidler, manglende samiskspråklige verktøy for kartlegging av elevenes særlige behov og manglende regulering av fjernundervisning. Utvalget oppfordres til å gjennomgå rettighetene og pliktene, inkludert statens plikter. Barneombudet mener også at reglene om samisk, blant annet kapittel 6 og kapittel 7 i forskriften, kan samordnes i loven, men slik at rettighetene til elever med ulike behov også samordnes.584

Utdanningsforbundet

Utdanningsforbundet har oppfordret utvalget til å vurdere om dagens lov er tydelig nok til å sikre samiske barn og elevers rett til opplæring i og på samisk. I tråd med forslagene til tiltak i NOU 2016: 18, oppfordrer Utdanningsforbundet utvalget til å se på minstekravet for rett til opplæring på samisk utenfor samiske forvaltningsområder og på tiltak for å styrke kvaliteten på fjernundervisningen. Også samiske barn med lærevansker må sikres rett til spesialpedagogisk hjelp på sitt samiske språk: lulesamisk, sørsamisk eller nordsamisk. Utdanningsforbundet oppfordrer også utvalget til å vurdere en styrket regulering for å sikre opplæringen til samiske barn, unge og voksne med særskilte behov.585

Andre

Utvalget har i møter med elever, ansatte og kommuner stilt spørsmål om det er særskilte utfordringer når man skal gi opplæring i eller på samisk. Flere har erfart at kommuner og skoler utenfor forvaltningsområdet for samisk språk har for lav kjennskap til både samisk kultur og regelverket om samiskopplæring, noe som i praksis har ført til at unge voksne har lært seg samisk på eget initiativ etter fullført videregående opplæring. Store utfordringer med både læremidler, kartleggingsressurser og lærerressurser trekkes fram av mange. Fjernundervisning oppleves som et greit alternativ der stedlig undervisning ikke er mulig, men denne undervisningsformen forutsetter at teknikken fungerer og god timeplanlegging på skolen slik at elevene ikke går glipp av for mye opplæring i andre fag. Sistnevnte kan føre til at elever slutter med samisk. Flere av dem utvalget har møtt, mener at hospitering er et godt og nødvendig supplement til fjernundervisning. Elevene erfarer at stadig flere ikke norske elever ønsker å lære samisk i stedet for nynorsk. Som en av elevene sa: «Alle som har lyst, bør få lov å lære seg samisk.»

Redd Barna viser til FNs barnekomités avsluttende merknad til Norge fra 2018: «Enforce the right of all Sami children of school age to Sami-language education and ensure that the new Education act significantly strengthens their rights, regardless of their residency status.» Redd Barna viser også til at samiske barn i Norge har liten tilgang på læremidler på samisk.

33.4 Utvalgets vurdering

33.4.1 Innledning

Utvalget mener at staten som en konsekvens av internasjonale konvensjoner og nasjonale regler, inkludert Grunnloven § 108, har et særlig ansvar for å ivareta hensynet til samene. Bevaring og styrking av de samiske språkene er av stor betydning for å verne om og utvikle samisk kultur og samfunnsliv. Utvalget mener at skolen har en avgjørende rolle for å sikre viktige rettigheter for samene, og mener derfor at retten til opplæring i og på samisk bør videreføres i den nye loven. I tillegg til at det er behov for å klargjøre gjeldende bestemmelser om rett til opplæring i og på samisk, har utvalget vurdert enkelte styrkinger av rettighetene. Videre har utvalget vurdert noen regeltekniske endringer, for eksempel om gjeldende oppdeling mellom lov og forskrift er hensiktsmessig.

I rettsteorien har det vært diskutert om man kan differensiere samiske språk i ulike dialekter, eller om forskjellene er så store at det er snakk om ulike samiske språk.586 I Norge blir det gitt opplæring i og på nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk, som alle tre har sitt eget standardiserte skriftspråk og eget alfabet. Selv om nordsamisk er det klart mest talte og utviklede språket, er det ikke rettslig grunnlag for å forskjellsbehandle de tre samiske språkene. På UNESCOs liste over truede språk er de tre nevnte samiske språkene klassifisert som truede språk, hvor sørsamisk og lulesamisk er ansett som alvorlig truet. Utvalget legger til grunn at Norge har tre offisielle og likeverdige samiske språk: sør-, lule-, og nordsamisk. Utvalget bruker uttrykket «de samiske språkene» i utredningen for å synliggjøre det språklige mangfoldet.

God språkopplæring i grunnopplæringen er viktig både for å støtte opp om språkutviklingen hos samiskspråklige barn og for å sikre samiske norskspråklige personers rett til å lære eget morsmål. Det er derfor viktig at skolene har gode opplæringsmodeller for samiskopplæringen. Store deler av den samiske befolkningen bor utenfor forvaltningsområdet for samisk språk. Befolkningsutviklingen viser at mange samer flytter fra tradisjonelle samiske områder til større tettsteder og byer. Det er viktig å sikre at også elever utenfor forvaltningsområdet, og da særlig samiske elever, som ønsker opplæring i samisk som første- eller andrespråk, får en kvalitativt god opplæring. Utvalget legger til grunn at manglende tilgang på lærere og andre personer med samisk språkkompetanse gjennomgående er en utfordring for å kunne gi god samiskopplæring til alle samiske elever.

33.4.2 Rett til opplæring i de samiske språkene

Rett til opplæring i ett av de tre samiske språkene

I tråd med dagens regler legger utvalget til grunn at retten til opplæring gjelder ett av de tre samiske språkene. Fra enkelte hold har det blitt argumentert med at elever kan ha språklig tilknytning til mer enn ett av de samiske språkene, og at retten til opplæring i samisk derfor ikke bør avgrenses til ett samisk språk. Utvalget ser at en avgrensning av retten til ett språk kan svekke muligheten for at flere tar i bruk ulike samiske språk. På den annen side kan ikke utvalget se at samiske elever stilles i en vesentlig annen posisjon enn øvrige elever som har tilknytning til mer enn ett språk. Opplæring i samisk som første- eller andrespråk innebærer et økt timetall totalt sett, samtidig som tiden til undervisning i øvrige fag reduseres. Etter utvalgets vurdering vil rett til opplæring i to eller flere samiske språk være vanskelig å gjennomføre, både for eleven og for kommunen. Utvalget mener det er riktig å prioritere en kvalitativt god opplæring og trygge rammer for opplæring i ett samisk språk som første- eller andrespråk, og utvalget foreslår derfor ikke endringer her. Utvalget legger til grunn at eleven eller foreldrene avgjør hvilket av språkene det skal gis opplæring i.

Bør retten til opplæring i samisk i videregående opplæring utvides?

I videregående opplæring er det bare samiske elever som har rett til opplæring i samisk. Utvalget mener det er uheldig at retten til opplæring i samisk i videregående opplæring ikke samsvarer med retten til slik opplæring i grunnskolen, se opplæringsloven § 6-2 første og andre avsnitt og § 6-3 første avsnitt. Dette betyr at en ikke-samisk elev som har fått opplæring i samisk i grunnskolen, ikke vil ha rett til å fortsette opplæringen i videregående opplæring. Dette er uheldig både for den enkelte elev, som kan miste muligheten til å fortsette med faget, og for bevaringen og utviklingen av de samiske språkene som sådan. Utvalget vil også peke på at bortfall av tilbud om opplæring i de samiske språkene som første- og andrespråk i videregående opplæring, også har betydning for kravene til opplæring i både sidemål og fremmedspråk, jf. forskrift til opplæringsloven §§ 1-10 og 1-11.

Utvalget mener at det er rimelig at en elev som har fått opplæring i eller på samisk som første- eller andrespråk i grunnskolen, sikres mulighet til å fortsette med samiskopplæring i videregående opplæring. Dette vil sikre den enkelte elev et helhetlig opplæringsløp, men også bidra til bevaringen og utviklingen av samiske språk som sådan. Der eleven av ulike grunner ikke ønsker å fortsette med samiskopplæringen i videregående opplæring, ber utvalget om at departementet vurderer om det er rimelig å åpne for fritak for vurdering med karakter i skriftlig sidemål.

Opplæring i samisk i forvaltningsområdet for samisk språk

Utvalget mener at kommunene i forvaltningsområdet for samisk språk fortsatt skal ha myndighet til å fastsette at alle elever i grunnskolen skal ha opplæring i samisk. Kompetanse i samisk kan være et viktig tiltak for å sikre kommunikasjon og forståelse mellom elevene i disse kommunene. Kommunen kan ikke pålegge elevene opplæring i samisk som andre- eller førstespråk, men pålegget kan omfatte opplæring etter lokale læreplaner med undervisningstid som kommer i tillegg til fag- og timefordelingen. Utvalget foreslår derfor at opplæringsloven § 6-2 fjerde avsnitt videreføres.

33.4.3 Rett til opplæring på de samiske språkene

Bør retten til opplæring på samisk i egen gruppe i grunnskolen endres?

I NOU 2016: 18 foreslår Samisk språkutvalg å redusere dagens minstekrav for retten til opplæring på samisk utenfor samisk forvaltningsområde, og at kravet reduseres fra ti til tre elever i kommunen. Forslaget begrunnes slik:

Utvalget mener det er en svakhet ved regelverket at samiske barns rettigheter til å få opplæring på samisk er avhengig av at et visst antall andre barn i kommunen også krever slik opplæring. Det er også svært uheldig at barn som har startet denne opplæringen kan miste tilbudet dersom de blir færre enn seks i gruppen. Dette skjer eksempelvis ved at andre elever flytter, eller blir ferdige med grunnskolen. Utvalgets oppfatning er at en minimumsgrense på ti elever er en vanskelig målsetning, særlig i de sør- og lulesamiske områdene og i nordsamiske områder utenfor Indre Finnmark. Det bør være en forpliktelse for skoleeier å etablere samiskklasser, også ved et lavere antall enn ti elever.587

Også Sametinget har i skriftlig innspill til utvalget gitt uttrykk for at minstekravet på ti elever i kommunen er uheldig.

Utvalget ser at det kan være prinsipielt betenkelig at en elevs rettighet er avhengig av at det er andre elever i kommunen som ønsker å benytte seg av den samme rettigheten. På den annen side ser utvalget at det er både pedagogiske og praktiske hensyn som kan tilsi et minstekrav til antallet elever for å opprette et opplæringstilbud. Det kan være utfordrende for kommunen å gjennomføre kvalitativt god opplæring for et lavt antall elever. Videre mener utvalget at en individuell rett til opplæring på samisk eller et lavt minstekrav til antallet elever, kan komme i konflikt med elevens behov for sosial tilhørighet. Utvalget foreslår derfor å videreføre dagens minstekrav på ti elever i opplæringsloven § 6-2 andre avsnitt for å utløse rett til opplæring på samisk utenfor forvaltningsområdet for samisk språk. For øvrig foreslår utvalget at gjeldende § 6-2 første avsnitt videreføres.

Bør retten til opplæring på samisk i grunnskolen utvides med noen fag?

Sametinget har oppfordret utvalget til å vurdere mellomløsninger dersom det er hensynet til praktisk gjennomføring og muligheten for regelverksoppfyllelse som er årsaken til at retten til opplæring i og på samisk begrenses. Sametinget peker blant annet på at det er utfordringer med å gi opplæring på samisk utenfor forvaltningsområdet, og at det ikke er ønskelig at elever får store deler av opplæringen som eneundervisning. Eksempelvis vil en rett til opplæring på samisk i noen få fag være bedre enn å ikke ha rett til slik opplæring på samisk i det hele tatt.

Utvalget ser flere fordeler med en slik differensiert tilnærming hvor elevene gis opplæring på samisk i noen fag i tillegg til opplæringen i samisk. Elevene vil da kunne tilhøre en ordinær klasse, men få opplæring på samisk i noen fag i egen gruppe. Selv om disse elevene vil ha sin sosiale tilhørighet i en ordinær klasse, mener utvalget at retten bør begrenses til der det er minst tre elever i en kommune som ønsker opplæring på samisk. Utvalget mener videre at retten i første omgang bør begrenses til samiske elever, og at disse gis rett til opplæring på samisk i to fag. Utvalget foreslår at departementet kan gi forskrift om hvilke fag dette er. Slik utvalget ser det, er det viktig at forskriften åpner for en viss fleksibilitet lokalt. Etter forslaget vil kommunen bare ha plikt til å tilby denne ordningen der det ikke er grunnlag for egne grupper etter gjeldende § 6-2 andre avsnitt. Utvalget mener også at kommunen, på lik linje som for øvrig samiskopplæring, skal kunne vedta å legge opplæringen til en eller flere skoler i kommunen.

Utvalget ønsker ikke å innføre nye rettigheter eller plikter som ikke kan innfris av kommunen fra ikrafttredelsestidspunktet. Det er enighet om at tilgangen på kvalifisert undervisningspersonale er en utfordring. Slik utvalget ser det, er det derfor nødvendig at det gjennomføres tiltak for å få flere lærerressurser før denne endringen kan tre i kraft. For å bidra til fortsatt satsing på rekruttering av samisklærere, foreslår utvalget at en utvidelse av retten til opplæring på samisk i to ekstra fag tas inn i loven nå, men at regelen først trer i kraft noe fram i tid.

Plikt for enkeltskoler til å tilby opplæring i eller på de samiske språkene

Etter opplæringsloven § 6-3 andre avsnitt kan departementet «gi forskrifter om at visse skolar skal tilby opplæring i eller på samisk eller i særskilde samiske fag i den vidaregåande opplæringa innanfor visse kurs eller for visse grupper». Denne forskriftshjemmelen har aldri vært tatt i bruk.

I NOU 2016: 18 foreslås det at denne forskriftshjemmelen tas i bruk for å gjøre samiskspråklige tilbud i videregående opplæring mer tilgjengelig. Opplæringslovutvalget har forståelse for intensjonen bak forslaget, men ser samtidig at en bruk av hjemmelen vil være inngripende for fylkeskommunene. Det er den enkelte fylkeskommune som er ansvarlig for videregående opplæring i eget fylke, inkludert hvor mange skoler man skal ha og hvilke utdanningsprogrammer og programområder den enkelte skole skal tilby. Av hensyn til det lokale selvstyret mener utvalget at det ikke er hensiktsmessig at staten skal kunne pålegge en fylkeskommune å tilby samiskopplæring eller annen opplæring ved en bestemt skole. Utvalget mener at formålet med bestemmelsen kan oppnås gjennom avtaler og tilskuddsordninger, jf. blant annet gjeldende landslinjeordning. Utvalget foreslår derfor at forskriftshjemmelen i opplæringsloven § 6-3 andre avsnitt ikke videreføres.

33.4.4 Elevenes avgjørelsesmyndighet

Opplæringsloven § 6-2 sjette avsnitt slår fast at elever selv velger om de vil ha opplæring i og på samisk, fra 8. trinn. Fram til 8. trinn vil det være foreldrene i kraft av foreldreretten, som velger på vegne av barnet. Sametinget har i møte med utvalget gitt uttrykk for at det er uheldig at lovverket legger opp til at man aktivt må ta stilling til om man ønsker å få samiskopplæring.

Utvalget ser at en økning i andelen samiske språkbrukere i stor grad er avhengig av at elever velger opplæring i samiske språk og at de gjennom grunnopplæringen blir funksjonelt tospråklige. Utvalget er imidlertid skeptiske til å la hensynet til bevaring av samiske språk veie tyngre enn barns rett til selvbestemmelse.

Elever som starter på 8. trinn, velger selv målform og om de ønsker opplæring i fremmedspråk, jf. opplæringsloven § 2-5 tredje avsnitt og forskrift til opplæringsloven § 1-8. I likhet med valg av samisk som første- eller andrespråk er også dette valg som har betydning for videre opplæring. Samisk kan sies å skille seg ut ved at språkopplæringen for mange i stor grad også vil være knyttet til kultur og identitet. Etter utvalgets vurdering er koblingen mellom identitet og samisk som første- og andrespråk et argument for å tillegge barnets egne synspunkter betydelig vekt.

Utvalget foreslår derfor at elever selv fortsatt skal kunne velge om de vil ha opplæring i og på samisk, fra 8. trinn.

33.4.5 Fjernundervisning

I 2015 utarbeidet Utdanningsdirektoratet et rammeverk for fjernundervisning i samisk for elever i grunnopplæringen.588 I rammeverket understrekes det at dersom kommunen mener nettbasert opplæring i samisk alene er forsvarlig, vil det ikke være nødvendig med språksamlinger eller hospitering. I motsatt fall vil språksamlinger eller hospitering være nødvendig for å oppnå kompetansemålene i faget. Utdanningsdirektoratet legger til grunn at det er ulike behov på de enkelte skolene i kommunene, og at skolene må sørge for å involvere alle parter på en inkluderende måte.

Sametinget erfarer at for mange kommuner i for stor grad legger vekt på økonomi når de skal vurdere om fjernundervisningen skal suppleres med hospitering.

Utvalget foreslår at det presiseres i den nye loven at opplæringen som hovedregel skal gjennomføres ved at læreren er fysisk til stede sammen med elevene, se forslag til § 15-4. Unntak kan gjøres dersom eleven og læreren kan kommunisere effektivt med tekniske hjelpemidler, se forslag til § 13-3.

Utvalget foreslår videre at det presiseres i loven at når opplæringen blir gitt i form av fjernundervisning, skal kommunen, når det er nødvendig, gi eleven tilbud om at en del av opplæringen skjer i et samiskspråklig miljø. Elever som får samiskopplæring gjennom fjernundervisning, har ofte ikke språkstøtte i nærmiljøet og får dermed ikke praktisert språket utenom i samisktimene. Språksamlinger og hospitering vil gi elevene anledning til å praktisere språket og vil bidra til å styrke elevenes samiske identitet og tilhørighet. Siden graden av språkstøtte og kvaliteten på fjernundervisningstilbudet kan variere, ønsker ikke utvalget å innføre en absolutt plikt for kommunene til å tilby opplæring i et samiskspråklig miljø. På den annen side mener utvalget at det er viktig at fjernundervisningen suppleres med andre tilbud der det er nødvendig.

Utvalget legger for øvrig til grunn at kommunen er juridisk, administrativt og økonomisk ansvarlig for elevenes opplæring når den kjøper opplæringstjenester fra andre, for eksempel fjernundervisningstilbud fra en annen skole.

Siden utvalget mener at alternative former for samiskopplæring bør reguleres i den nye loven, foreslår ikke utvalget at forskriftshjemmelen i opplæringsloven § 6-2 femte avsnitt andre setning og § 6-3 første avsnitt andre setning videreføres.

Utvalget mener at det er unødvendig å presisere i lovbestemmelsene om samiskopplæring at alternative opplæringstilbud for elever i grunnskolen skal utarbeides i samarbeid med foreldrene, jf. forskrift til opplæringsloven § 7-1 andre avsnitt. Involvering av elever og foreldre foreslås regulert i forslaget §§ 2-2, 2-3 og 2-6.

33.4.6 Læremidler

Både Sametinget og Barneombudet savner en tydeliggjøring i loven om retten til samiske læremidler. Også flere av dem utvalget har møtt – både samiske ungdommer og ansatte i skolen – erfarer at læremiddelsituasjonen er vanskelig.

Utvalget erkjenner at læremiddelsituasjonen knyttet til samiske læremidler er vanskelig, og er kjent med at Sametinget arbeider kontinuerlig med utgivelse og trykking av samiske læremidler. Utvalget viser til at Sametinget blant annet har utarbeidet en handlingsplan for utvikling av læremidler for perioden 2015–2018.589 I planen pekes det på at Sametingets økonomiske rammer til læremiddelutvikling er for små sammenlignet med behovene. At læremiddelsituasjonen er utfordrende, har flere årsaker, og utvalget mener at det ikke er realistisk å lovfeste at alle læremidler som hovedregel må foreligge på både bokmål, nynorsk, nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk til samme tid. Dette vil også kunne føre til at læremidler med mindre enn 300 elever per årskull vil bli nedprioritert grunnet lavt elevtall, se forslaget § 13-5 andre avsnitt.

Utvalget har etter en samlet vurdering kommet til at en bedring av læremiddelsituasjonen bør søkes oppnådd gjennom andre virkemidler enn ved lov. Dette vil også åpne for at Sametinget som i dag kan gjøre konkrete vurderinger av hvilke fag og trinn som bør prioriteres.

33.4.7 Andre forhold

Lovens struktur

Samiske elever har i dag relativt sterke lovfestede rettigheter til opplæring i og på samisk i offentlige skoler. Likevel erfarer utvalget at elever og foreldre opplever at rettighetene ikke blir oppfylt. Enkeltbrudd på lovfestede rettigheter er ikke til å unngå, men fra samisk hold oppleves bruddene som systematiske, langvarige og diskriminerende. Utvalget har i løpet av sitt arbeid fått innspill som beskriver at samiskopplæringen for mange blir en kamp, og ofte ender med at foreldre og elever gir opp.

Utvalget vil understreke at det er alvorlig at det hvert skoleår er elever som ikke får oppfylt retten til samiskopplæring. Kunnskapsgrunnlaget peker i retning av at manglende etterlevelse i mange tilfeller skyldes manglende kjennskap til regelverket. Utvalget er enig med Sametinget i at opplæring i og på de samiske språkene ikke bør samles i et eget kapittel i loven, og at det er mer hensiktsmessig at regler som berører samiske forhold, struktureres gjennomgående i loven. Dette kan bidra til at regelverket om samiskopplæring blir bedre kjent utenfor forvaltningsområdet for samisk språk.

Forvaltningsområdet for samisk språk

Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å bruke uttrykket «samisk distrikt» i den nye loven. I og med at det aldri har vært gitt forskrift om utvidelse av samisk distrikt utover forvaltningsområdet for samisk språk, kan det for mange bli uklart hvilke rettigheter og forpliktelser elevene har. Per i dag er samisk distrikt identisk med forvaltningsområdet for samisk språk, og utvalget er ikke kjent med at utvidelse av samisk distrikt til andre kommuner er under planlegging. For å øke brukervennligheten i loven mener utvalget at man bør bruke samme definisjon som sameloven, noe som i dag er «forvaltningsområdet for samisk språk», slik dette er fastsatt i forskrift om område for samisk språk. Siden det i framtiden, for eksempel som følge av kommunesammenslåinger, kan være behov for å gi forskrift som gjør at reglene også gjelder utenfor forvaltningsområdet, foreslår utvalget at forskriftshjemmelen i opplæringsloven § 6-1 tredje strekpunkt nr. 2 videreføres.

De statlige samiske skolene

Utvalgets mandat legger begrensninger for vurderingen av ansvarsforhold. Utvalget har derfor ikke vurdert spørsmålet om hvorvidt staten bør drive skoler eller ikke.

De statlige videregående skolene har i møte med utvalget bedt om at det tydeliggjøres i loven hvilke regler som gjelder for disse skolene. Utvalget legger til grunn at staten har det samme ansvaret som fylkeskommunen har for sine elever, når staten velger å drive videregående skoler. Dette gjelder blant annet ansvar for inntak, gjennomføringen av opplæringen, skolemiljøet og dokumentasjon. Siden staten kun driver en håndfull skoler, mener utvalget at det ikke er hensiktsmessig å presisere dette i den nye loven.

Oversettelse av loven til de samiske språkene

Lover og forskrifter av særlig interesse for hele eller deler av den samiske befolkningen skal oversettes til samisk, jf. sameloven § 3-2 første avsnitt. Det er ikke et krav om at det aktuelle regelverket kun skal gjelde for den samiske befolkningen. I NOU 2016: 18 foreslås det at lover og forskrifter som er av stor betydning for hele eller deler av den samiske befolkningen, skal oversettes til de samiske språkene. Her nevnes opplæringsloven som eksempel.

Opplæringslovutvalget legger til grunn at retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring er et sentralt velferdsgode. Regelverket om den offentlig grunnopplæringen berører så å si hele den samiske befolkningen på et tidspunkt i livet. For å sikre at samiske barn og voksne kan lese loven på sitt eget morsmål, mener utvalget at loven bør oversettes til de samiske språkene. Oversettelse til de samiske språkene kan også bidra til bedre implementering av regelverket og dermed bedre regelverksetterlevelse.

33.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at retten til opplæring i og på de samiske språkene i hovedsak videreføres, se forslag til §§ 4-2 og 7-2

• at ikke-samiske elever som har hatt opplæring i eller på samisk i grunnskolen, får rett til opplæring i samisk i videregående opplæring, se forslag til § 7-2 andre avsnitt

• at samiske elever utenfor forvaltningsområdet for samisk språk gis rett til opplæring på samisk i to fag dersom minst tre elever i kommunen krever det, se forslag til § 4-2 tredje avsnitt. Departementet avgjør når bestemmelsen kan tre i kraft.

• å videreføre adgangen for kommunene til å legge opplæringen på samisk til én eller flere skoler, se forslag til § 4-2 femte avsnitt

• å presisere at dersom opplæringen blir gitt i form av fjernundervisning, skal kommunen og fylkeskommunen gi eleven tilbud om at en del av opplæringen skjer i et samiskspråklig miljø når det er nødvendig, se forslag til § 4-2 femte avsnitt og § 7-2 tredje avsnitt

• at departementets adgang til å gi forskrifter om at visse videregående skoler skal tilby opplæring i eller på samisk eller i særskilte samiske fag, ikke videreføres

• språklige og strukturelle endringer

34 Opplæring i kvensk, finsk, norsk tegnspråk og punktskrift

34.1 Innledning

Dette kapitlet handler om opplæring i kvensk eller finsk, som i dag er regulert i opplæringsloven § 2-7. Kapitlet handler også om opplæring i og på norsk tegnspråk i grunnskolen og i videregående opplæring, som i dag er regulert i opplæringsloven §§ 2-6 og 3-9.

I tillegg handler kapitlet om opplæring i punktskrift, bruk av tekniske hjelpemidler og mobilitet i grunnskolen og videregående opplæring, som i dag er regulert i opplæringsloven §§ 2-14 og 3-10.

Dagens rett til opplæring i inntil to år ekstra for elever som har rett til opplæring i og på tegnspråk eller opplæring i punktskrift er omhandlet i kapittel 25.4.2.

34.2 Opplæring i kvensk eller finsk

34.2.1 Dagens regler

Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Kvener/norskfinner er på linje med jøder, rom, romanifolk/tatere og skogfinner anerkjent som nasjonale minoriteter i Norge. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, artikkel 27, er en sentral bestemmelse om det internasjonale vernet av minoriteter. De som tilhører en minoritet, skal ha rett til å dyrke sin kultur og bruke sitt språk. FNs konvensjon om barns rettigheter har en tilsvarende bestemmelse i artikkel 30 om barn som tilhører en språklig minoritet. Dette gjelder som norsk lov.

Norge har også ratifisert Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter. Staten har med det forpliktet seg til å legge forholdene til rette for at nasjonale minoriteter skal kunne bevare og videreutvikle sin egenart, sitt språk og sin kultur.

Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

Opplæringsloven § 2-7 handler om opplæring i kvensk eller finsk for elever med kvensk eller norskfinsk bakgrunn. Når minst tre elever ved grunnskoler i Troms og Finnmark krever det, har elever med denne bakgrunnen rett til opplæring i kvensk eller finsk. Det er ikke et krav om at de tre elevene må gå på samme trinn. Elevene har rett til å få opplæringen i kvensk eller finsk i egen undervisningsgruppe, men skal ellers gå i vanlig klasse sammen med de andre elevene.

Det er presisert i § 2-7 at omfanget av opplæringen i tid og innholdet i opplæringen fastsettes i forskrift etter opplæringsloven §§ 2-2 og 2-3.

Retten til opplæring på nærskolen, jf. opplæringsloven § 8-1, gjelder også for finskopplæringen. Når opplæringen ikke kan gis av egnet undervisningspersonale ved skolen, har elevene rett til alternativ form for opplæring, for eksempel fjernundervisning, intensivundervisning eller leirskoleopphold. Dette følger av forskrift til opplæringsloven § 7-1.

34.2.2 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

Målrettet plan 2017–2021 – videre innsats for kvensk språk590 gir en oversikt over det som hittil er gjort for å styrke kvensk språk. På bakgrunn av tiltak som er foreslått i planen, har Stortinget nylig vedtatt endringer i opplæringsloven § 2-7. Endringene trådte i kraft 1. august 2019, se for øvrig Prop. 88 L (2018–2019).

Innspill til utvalget

Språkrådet mener at opplæringsloven ikke bør gjøre det vanskelig å bruke kvensk i norsk skole, og tilrår at retten til å få opplæring for kvenske og norskfinske elever ikke skal begrenses til Troms og Finnmark, men skal gjelde i hele landet. Språkrådet er skeptiske til å koble retten til nasjonal minoritetsspråkopplæring til etnisitet. Rådet vektlegger at når elever eller foreldre ønsker denne opplæringen, er det ut fra et selvidentifiseringsprinsipp. Språkrådet mener også at retten til opplæring i kvensk eller finsk skal være individuell, og at skolen bør få en plikt til å informere om retten til å få opplæring i kvensk og finsk. De tilrår at retten til kvensk eller finsk i videregående skole også forankres i opplæringsloven.591

34.2.3 Utvalgets vurdering

Stortinget har nylig vedtatt endringer i opplæringsloven § 2-7. Formålet med endringen var blant annet å tydeliggjøre at elevene har rett til å velge opplæring i kvensk. Når det gjelder innspillet fra Språkrådet om at retten til opplæring ikke bør knyttes til etnisitet, viser utvalget til Prop. 88 L (2018–2019), hvor det framgår:

Fylkesmennene i Troms og Finnmark har opplyst at ein i praksis ikkje krev dokumentasjon av bakgrunnen til elevane for at dei skal få opplæring i kvensk eller finsk. Dei kjenner heller ikkje til at skolar eller skoleeigarar har vurdert å nekte elevar opplæring i kvensk eller finsk som følgje av manglande kvensk/norskfinsk bakgrunn.592

Språkrådet foreslår også å utvide retten til å gjelde elever i hele landet og til å gjelde elever i videregående skole. Dette er ikke et tiltak i Målrettet plan 2017–2021 – videre innsats for kvensk språk.593 Utvalget mener uansett at en eventuell utvidelse av rettighetene bør utredes nærmere, noe utvalget ikke har hatt kapasitet til å gjøre.

Når det gjelder Språkrådets forslag om å gi skolen en plikt til å opplyse om retten til opplæring i kvensk og finsk, viser utvalget til § 2-6 i lovforslaget.

Utvalget mener at det er unødvendig å presisere i bestemmelsen at departementet kan gi forskrift om omfanget av og innholdet i opplæringen, se kapittel 16.4. For å gjøre regelverket mindre fragmentert foreslår utvalget at adgangen til opplæring på annen måte, lovfestet. Utvalget foreslår derfor ikke at forskriftshjemmelen videreføres.

34.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre retten til opplæring i kvensk og finsk for elever med kvensk eller norskfinsk bakgrunn, se forslag til § 4-3

• språklige og strukturelle endringer

34.3 Opplæring i og på norsk tegnspråk

34.3.1 Dagens regler

Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

I Grunnloven § 109 står det at barn har rett til å motta grunnleggende opplæring, og at opplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov. Statens myndigheter skal sikre adgang til videregående opplæring og like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjoner. Ifølge Grunnloven § 104 har barn rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling. Se nærmere omtale av Grunnloven i kapittel 7.2.

FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 21 bokstav e, forplikter partene til å anerkjenne og fremme bruken av tegnspråk. Etter konvensjonens artikkel 24 om utdanning forplikter partene seg til å sikre et inkluderende utdanningssystem gjennom blant annet å treffe hensiktsmessige tiltak, inkludert

• å legge til rette for innlæring av tegnspråk og fremme av døvesamfunnets språklige identitet (3b)

• å sikre at undervisningen av blinde, døve og døvblinde personer, og især barn, finner sted på de språk og i de kommunikasjonsformer og med de kommunikasjonsmidler som er best tilpasset den enkelte, og i et miljø som gir størst mulig faglig og sosial utvikling (3c)

Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

Rett til opplæring i og på norsk tegnspråk

I § 2-6 om tegnspråkopplæring i grunnskolen framgår det at elever som har tegnspråk som førstespråk, eller som etter sakkyndig vurdering har behov for slik opplæring, har rett til grunnskoleopplæring i og på tegnspråk. Med «tegnspråk» siktes det til språket norsk tegnspråk. Bestemmelsens andre avsnitt åpner for at tegnspråkopplæringen kan gis på et annet sted enn nærskolen. Dette betyr at retten til å gå på nærskolen etter § 8-1 ikke gjelder for elever som vil ha oppfylt rettighetene sine etter § 2-6.

I § 3-9 om tegnspråkopplæring i videregående opplæring framgår det at ungdom som har rett til videregående opplæring, og som har tegnspråk som førstespråk, eller som etter sakkyndig vurdering har behov for slik opplæring, har rett til å velge videregående opplæring i og på tegnspråk på skoler som har slike tilrettelagte opplæringstilbud, eller rett til å velge å bruke tolk i ordinære videregående skoler. Med tilrettelagte opplæringstilbud menes ordinære fylkeskommunale videregående skoler som har tilrettelagte opplæringstilbud for hørselshemmede, også kalt knutepunktskoler. Elever med rett til opplæring i og på tegnspråk har rett til to ekstra år med videregående opplæring dersom de trenger det, jf. opplæringsloven § 3-1 femte avsnitt.

Før kommunen fatter enkeltvedtak om opplæring i og på norsk tegnspråk, må det foreligge en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten. Dette gjelder både for elever som har norsk tegnspråk som førstespråk, og for elever som kan ha behov for tegnspråkopplæring. Den sakkyndige vurderingen skal ikke ta stilling til elevens språkvalg og språklige identitet.594

Opplæring i og på norsk tegnspråk kan inngå som del av et vedtak om spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1. I disse tilfellene følger tegnspråkopplæringen rammene som er gitt i kapittel 5 om spesialundervisning. Elever som har vedtak om tegnspråkopplæring etter §§ 2-6 og 3-9, kan samtidig ha vedtak om spesialundervisning.

Når det gjelder opplæring spesielt organisert for voksne etter opplæringsloven kapittel 4A, se kapittel 45.

Departementet har fastsatt egne læreplaner for elever som får opplæring etter § 2-6, og elever på skoler med tilrettelagte opplæringstilbud etter § 3-9 andre avsnitt. Det er læreplanene i norsk tegnspråk, norsk for hørselshemmede (erstatter læreplanen i norsk), engelsk for hørselshemmede (erstatter læreplanen i engelsk) og drama og rytmikk (erstatter lærerplanen i musikk i grunnskolen), jf. forskrift til opplæringsloven § 1-1 første avsnitt bokstav d og § 1-3 første avsnitt bokstav a.595

Elever som får opplæring i norsk tegnspråk etter opplæringsloven §§ 2-6 og 3-9, har rett til fritak fra opplæring i norsk sidemål, jf. § 1-11 i forskrift til opplæringsloven.

Kommunene kan velge å tilby norsk tegnspråk som ett av de fremmedspråkene de tilbyr etter forskrift til opplæringsloven §§ 1-8 og 1-10.

Elever i grunnskolen

Elever som har vedtak om opplæring i og på norsk tegnspråk etter § 2-6, skal følge læreplanene for hørselshemmede og fag- og timefordelingen for elever med tegnspråk som førstespråk. De som følger fag- og timefordelingen for elever med tegnspråk som førstespråk, har 967 timer mer enn elever som følger ordinær fag- og timefordeling. De ekstra timene er forbeholdt fagene norsk for hørselshemmede og norsk tegnspråk, og er spredt på 1.–10. trinn.596 Dersom en elev bare ønsker opplæring i norsk tegnspråk eller ønsker opplæring i og på norsk tegnspråk, men samtidig å følge alle ordinære læreplaner, kan eleven ha rett til dette gjennom vedtak om spesialundervisning, jf. § 5-1. Dette utløser imidlertid ikke rett til utvidet timetall.

Etter forskrift til opplæringsloven § 1-9 andre avsnitt og læreplanverket kan elever som får opplæring etter læreplanen i norsk tegnspråk, søke fritak fra kravet om opplæring i fremmedspråk/fordypning. Timene skal da i stedet brukes til forsterket opplæring i engelsk, norsk eller norsk tegnspråk.

Elever i videregående opplæring

Etter forskrift til opplæringsloven § 1-10 andre avsnitt er elever med opplæring i norsk tegnspråk etter lovens § 3-9 fritatt fra krav om opplæring i fremmedspråk. Timene skal benyttes til opplæring i norsk for hørselshemmede og norsk tegnspråk.

Forskrift til opplæringsloven § 19-5 inneholder regler om fylkeskommunens ansvar for utgifter til opphold og særskilt tilrettelagt botilbud for elever ved fylkeskommunale knutepunktskoler for hørselshemmede. Fylkeskommunen der eleven har hjemstedsadresse har det økonomiske ansvaret for utgifter til kost og losji samt nødvendige sosialpedagogiske tiltak.

Det er også særskilte regler om inntak til videregående opplæring for elever med vedtak etter § 3-9.

34.3.2 Kunnskapsgrunnlaget

Historikk

Rettsutviklingen

Den tidligere forskrift til grunnskoleloven § 2-4 nr. 1 og nr. 4 regulerte retten til opplæring i og på tegnspråk for elever i skolen og barn under opplæringspliktig alder. Vilkåret for opplæring i og på tegnspråk i skolen var at dette var elevens førstespråk. I NOU 1995: 18 foreslo utvalget å videreføre bestemmelsen. I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) foreslo departementet å lovfeste bestemmelsen i opplæringsloven. Forslaget ble vedtatt og trådte i kraft 17. juli 1999.

I Ot.prp. nr. 78 (1998–99) ble det foreslått at også hørselshemmede elever i videregående opplæring skulle få rett til tegnspråkopplæring. Forslaget ble vedtatt med virkning fra 1. august 2000.

I Ot.prp. nr. 40 (2007–2008) ble det fremmet forslag om å utvide retten til tegnspråkopplæring i grunnskolen, blant annet for å få den til å harmonisere bedre med reguleringen i videregående opplæring. I høringsforslaget viste departementet til at det, på bakgrunn av et konkret og reelt behov hos eleven, kan være grunnlag for å gi en elev rett til opplæring i og på tegnspråk uten at dette er førstespråket til eleven. Departementet trakk spesielt fram hørselshemmede elever med cochleaimplantat.597 Denne endringen trådte i kraft 1. august 2008.

I Prop. 103 L (2015–2016) ble det foreslått å flytte bestemmelsen om tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder fra opplæringsloven til barnehageloven. Det ble i proposisjonen presisert at formålet med tegnspråkopplæringen ikke lenger var som beskrevet i Ot.prp. nr. 46 (1997–98): «å bidra til at døve og hørselshemmede barn er like språklig rustet til å starte skolen som andre barn». Vilkårene for ny rett til tegnspråkopplæring ble gjort tilsvarende som i skolen. I tillegg ble det presisert at tilbudet om tegnspråkopplæring så langt som mulig skal utformes i samarbeid med barnet og barnets foreldre, og at det skal legges stor vekt på deres syn. I merknaden til dagens § 19 h i barnehageloven presiseres det at førstespråkvalget er overlatt til barna og foreldrene, og at barn uten tegnspråk som førstespråk kan ha rett til tegnspråkopplæring dersom en sakkyndig vurdering viser at barnet har et reelt behov for slik opplæring.

Organiseringen av opplæringen i og på norsk tegnspråk

Historisk sett har en stor del av opplæringen i og på norsk tegnspråk vært organisert i egne skoler. I NOU 2009: 18 Rett til læring ble både norsk tegnspråk og de statlige grunnskolene for hørselshemmede omtalt. Utredningen viste en markant nedgang i antall heltidselever ved de statlige grunnskolene for hørselshemmede. Nedgangen skyldtes blant annet at flere og flere foreldre valgte lokal barnehage og ønsket at barna deres skulle fortsette på nærskolen.598 Utredningen ble fulgt opp i Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap. Her ble det blant annet foreslått omfattende endringer av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet (Statped) gjennom å samle all kompetanse i én landsdekkende organisasjon, samt å avvikle tre av fire statlige hørselsgrunnskoler. Stortinget vedtok omstillingen i Innst. 405 S (2010–2011). Det siste statlige grunnskoletilbudet til barn og unge med hørselshemming, A. C. Møller skole, ble overført til Trondheim kommune med virkning fra 1. juli 2017.599

Statped har har flyttet sin innsats på tegnspråkfeltet fra å tilby egne heltids skoletilbud og internatdrift til å levere tjenester til kommuner. Etter omorganiseringen, har Statped fremdeles tegnspråk som et av sine største fagområder. Statped tilbyr blant annet elever som får opplæring i og på norsk tegnspråk etter opplæringsloven §§ 2-6 og 5-1, tilbud om deltidsopplæring i og på norsk tegnspråk samt fjernundervisning.600

Rapporter og undersøkelser

Statistikk

Ifølge Norges Døveforbund er det anslagsvis 16 500 brukere av norsk tegnspråk. Av dem er om lag 5 000 døve.601

Skoleåret 2018–2019 var det 264 elever i grunnskolen som hadde opplæring i og på tegnspråk etter § 2-6.602 Det finnes ingen tilsvarende oversikt over hvor mange elever som har tegnspråkopplæring etter § 3-9 eller som del av opplæringen etter vedtak om spesialundervisning etter § 5-1.

Kunnskapsoversikter

På oppdrag av Utdanningsdirektoratet utarbeidet forskere ved NTNU Samfunnsforskning i samarbeid med ansatte i Statped i 2015 rapporten Kunnskapsoversikt over forskningsfunn om læring hos barn og unge med hørselshemming. I rapporten framgår det at forskningen om hvordan barn og unge med store og små hørselstap har det på skolen og i barnehagen, tegner et bilde av at hørselshemmede barn og unge jevnt over strever mer i skolen enn det som i rapporten omtales som «vanlige» elever. I rapporten vises det til viktigheten av organisering, holdninger og praktisk tilrettelegging – og det pekes på at tidspress, misforståelser om døvhet og mangel på administrativ støtte virker hemmende for de fleste offentlige skoleprogrammer som tilbyr inkluderende læringsopplevelser. Samtidig viser gjennomgangen at det er gode erfaringer med individuell tilpasning ved at metode og tilrettelegging må vurderes helt spesifikt med tanke på den enkelte elev og elevens klassesituasjon.603

Rapporten Hørselshemmede barns og unges opplæringsmessige og sosiale vilkår i barnehage og skole – Kunnskapsoversikt over nyere nordisk forskning fra 2018 er utarbeidet av Patrick Kermit ved NTNU Samfunnsforskning. Rapporten er bestilt og finansiert av Hørselshemmedes Landsforbund og presenterer en oversikt over nyere norsk, dansk og svensk forskning om situasjonen til hørselshemmede barn og unge i barnehage og skole. Kermit finner at så å si alle studiene, på tross av sine ulike utgangspunkt og fokus, underbygger forholdene som Barneombudets rapport Uten mål og mening? (se omtale i kapittel 31.4.2) trekker fram når det gjelder elever med nedsatt funksjonsevnes faglige situasjon, deres mulighet til sosial deltakelse og deres adgang til brukermedvirkning. I rapporten framgår det blant annet at det er et fravær av forskningsresultater som indikerer at barn og unge med hørselshemming opplever å bli spurt eller involvert når det gjelder hva slags rettighetsoppfyllelse de skal ha, eller hva inkludering innebærer for deres del.604

Utredning fra Utdanningsdirektoratet

I behandlingen av representantforslag 72 S (2015–2016) om å styrke norsk tegnspråk og tegnspråk i skolen svarte statsråd Torbjørn Røe Isaksen i skriftlig svar til Stortinget at han er kjent med at opplæringsloven § 2-6 ikke er godt nok tilpasset dagens døve og hørselshemmede elever, og at det er behov for å gjennomgå bestemmelsen. Videre står det at det vil bli vurdert om det skal åpnes for at elever som velger opplæring etter § 2-6, ikke må følge alle de fire læreplanene for døve og hørselshemmede.

I Innst. 321 S (2015–2016) går komiteen inn for at det i forbindelse med gjennomgangen av opplæringsloven § 2-6 også bør vurderes om andre grupper elever som har særskilt behov for det, skal få rett til opplæring i tegnspråk.

Kunnskapsdepartementet ga i 2017 Utdanningsdirektoratet i oppdrag å innhente kunnskapsgrunnlag og, på bakgrunn av dette, vurdere endringer og tiltak for å styrke tilgangen på tegnspråkopplæring i barnehagen og grunnopplæringen.605

I Utdanningsdirektoratets svar av april 2018606 foreslås det blant annet

• å gi elever som får opplæring etter §§ 2-6 og 3-9 rett til opplæring i to førstespråk, på lik linje med samiske hørende og hørselshemmede elever

• å gjøre læreplanene for hørselshemmede valgfrie

• å gi hørende elever i nære relasjoner (barn og søsken) med personer som bruker tegnspråk som førstespråk, rett til opplæring i tegnspråk

• å gjøre endringer i opplæringsloven slik at det åpnes for å gjennomføre opplæring i tegnspråk som fjernundervisning

• å vurdere å fjerne kravet til sakkyndig vurdering for elever som ønsker opplæring i tegnspråk, men beholde kravet for elever som ønsker opplæring på tegnspråk

Uttalelser fra Sivilombudsmannen

Sivilombudsmannen har de siste årene kommet med flere uttalelser om tegnspråkopplæring i skolen. Blant annet har det vært spørsmål om forholdet mellom rettighetene, vilkårene, omfanget og organiseringen av tegnspråkopplæringen etter §§ 5-1 og 2-6 i tilfeller der eleven har vedtak etter begge bestemmelsene.607

Sivilombudsmannen har også behandlet saker der det har vært uenigheter om hvem som skal beslutte hvilket førstespråk eleven har. I en uttalelse fra 2017 uttaler Sivilombudsmannen følgende om språkvalg: «Forvaltningen må respektere foreldrenes valg av om barn skal ha tegnspråk som førstespråk. Fylkesmannen kan verken overprøve foreldrenes språkvalg, eller kommunens vedtak om rett til grunnskoleopplæring på tegnspråk, når Fylkesmannen vurderer om skolen har fulgt opp barnets tegnspråkrettigheter.»608

Innspill til utvalget

Utvalget har møtt eller fått innspill fra Språkrådet, Norges Døveforbund og Nydalen videregående skole.

Språkrådet og Norges Døveforbund tilrår blant annet at retten til opplæring i norsk tegnspråk ikke automatisk skal føre til at eleven utelukkende må følge alle læreplanene som er utviklet for hørselshemmede. De mener også at alle døve og hørselshemmede barn bør ha rett til å få undervisning i og på tegnspråk i et tegnspråklig miljø, at alle døve og hørselshemmede barn bør ha rett til å få to førstespråk, og at hørende barn av døve og hørselshemmede foreldre gis tilgang til opplæring i tegnspråk.

Språkrådet og Norges Døveforbund ønsker også å avvikle kravet om sakkyndig vurdering, ettersom de mener de sakkyndige vurderingene i dag kan være uklare eller mangelfulle. I tillegg mener de at det er unaturlig at en sakkyndig instans skal ha myndighet til å beslutte det de mener i realiteten er et språkvalg.609

Nydalen videregående skole mener blant annet at elever som ønsker opplæring i og på norsk tegnspråk i videregående skole, må få skoleplass på en knutepunktskole. Nydalen videregående skole mener også at elever som får undervisning i og på norsk tegnspråk, skal følge læreplanene i norsk tegnspråk og norsk for hørselshemmede da læreplanene tar hensyn til tospråkligheten, og at elevene sikres at opplæringen finner sted i et tegnspråkmiljø.610

34.3.3 Utvalgets vurdering

Bør det være større fleksibilitet i retten til opplæring i og på norsk tegnspråk?

Situasjonen for elever som får opplæring i og på norsk tegnspråk, har endret seg betydelig de siste tjue årene, og det er et ønske om mer fleksibilitet i tilgangen til opplæring i og på norsk tegnspråk. Flere og flere foreldre velger lokal barnehage, og ønsker at barna deres skal fortsette på den lokale skolen så framt de får et tilfredsstillende og tilrettelagt tilbud der.611 De statlige heltids skoletilbudene er avviklet, og det er nå en kommunal oppgave å tilby opplæring i og på norsk tegnspråk og skape lokale tegnspråkmiljø. Statpeds innsats handler i all hovedsak om å bistå kommunene i dette arbeidet.

Norsk tegnspråk er et fullt utviklet språk med egne grammatiske regler og egen setningsoppbygging, på lik linje med for eksempel norsk og engelsk. Slik regelverket er utformet i dag, har elever mulighet til å få opplæring i og på norsk tegnspråk etter ulike paragrafer, med ulikt innhold og ulike vilkår:

• Elevene kan få hele opplæringen i og på norsk tegnspråk etter opplæringsloven §§ 2-6 og 3-9. Elevene følger læreplanene for hørselshemmede og ordinære læreplaner i de øvrige fagene. Retten for grunnskoleelever til å gå på den nærmeste skolen etter § 8-1 gjelder ikke, og kommunen kan dermed beslutte at eleven må gå på en annen grunnskole.

• Elevene kan få opplæring i og på norsk tegnspråk som del av et vedtak om spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1. Opplæringen skal tilpasses den enkeltes behov. Det er ingen rett til ekstra timer eller rett og plikt til å følge de tegnspråklige læreplanene. Elevene i grunnskolen har rett til å gå på den nærmeste skolen etter opplæringsloven § 8-1.

Utvalget mener det er uheldig dersom elever med hørselshemming som ønsker opplæring i norsk tegnspråk, men ønsker å ha resten av opplæringen sammen med resten av klassen, må gå veien om spesialundervisning for å få en inkluderende og tilstrekkelig tilpasset opplæring. På bakgrunn av dette foreslår utvalget at grunnskoleelever med hørselshemming får anledning til å velge opplæring i faget norsk tegnspråk etter læreplanen for norsk tegnspråk med ekstra timeressurs samtidig som de følger ordinære læreplaner i alle andre fag. Dette vil kunne ha konsekvenser for fag- og timefordelingen. Kommunen bør ha anledning til å beslutte at opplæringen i norsk tegnspråk kan gis ved en annen skole. Utvalgets forslag om at det bør åpnes for at opplæringen gjennomføres som fjernundervisning kan også være relevant i denne sammenheng, se kapittel 28.

Selv om en elev etter forslaget kan velge tegnspråkopplæring kun etter læreplanen i norsk tegnspråk, er det ingenting i veien for at kommunen kan gi elevene tilbud om også å følge enkelte av de andre læreplanene for hørselshemmede. Dette er imidlertid ikke en rett eleven vil ha etter forslaget.

Etter dagens § 3-9 har elever i videregående opplæring kun rett til å følge læreplanene for hørselshemmede på egne videregående skoler. Dette betyr at elever som velger å ta videregående opplæring i ordinære videregående skoler, og som bruker tolk, ikke har rett til opplæring i norsk tegnspråk.

I tråd med at utvalget foreslår at grunnskoleelever med hørselshemming skal få anledning til å velge opplæring i faget norsk tegnspråk, mener utvalget at det også bør vurderes om elever med hørselshemming som går i ordinære videregående skoler, og som bruker tolk, bør få anledning til å kunne velge å få opplæring i faget norsk tegnspråk. Det er uklart hva de økonomiske og administrative konsekvensene av en slik utvidelse vil være. Utvalget foreslår derfor at departementet utreder dette nærmere før en slik endring eventuelt foreslås.

Bør det være krav om sakkyndig vurdering?

I dag er det krav om sakkyndig vurdering før det fattes enkeltvedtak om tegnspråkopplæring etter §§ 2-6 og 3-9. Det er den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PP-tjenesten) som har ansvaret for å utarbeide denne vurderingen. Det framgår av forvaltningsloven § 17 at kommunen må påse at saker er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, se omtale i kapittel 23.4.3 om formålet med utredningsplikten i forvaltningsloven § 17. Utvalget foreslår derfor at kravet om sakkyndig vurdering ikke videreføres.

I dag er det krav om sakkyndig vurdering også knyttet til inntak til videregående skole for elever som har rett til opplæring i eller på tegnspråk, jf. forskrift til opplæringsloven § 6-17. Departementet bør vurdere om et slikt krav er hensiktsmessig.

Elever som får opplæring i og på norsk tegnspråk som del av retten til individuelt tilrettelagt opplæring, vil både i grunnskolen og videregående opplæring være omfattet av det generelle kravet om sakkyndig vurdering, som følger av retten til individuelt tilrettelagt opplæring. Se kapittel 31.5.

Om det er foreldrene eller eleven som velger om eleven skal ha opplæring i og på norsk tegnspråk følger av barnelova § 32, som sier at barn som har fylt 15 år, selv avgjør spørsmål om valg av utdanning. Elever med rett til opplæring i og på samisk og elever med rett til opplæring i kvensk og finsk velger selv om de vil ha slik opplæring fra 8. trinn. Utvalget mener det er gode grunner til å ha samme regler for elever med rett til opplæring i og på norsk tegnspråk. Dette er både av hensyn til barnas selvbestemmelse, men også av hensyn til kommunens planlegging av opplæringen som skal gis. Utvalget oppdaget denne problemstillingen for sent til å vurdere eventuelle konsekvenser ved å foreslå at også elever med rett til opplæring i og på tegnspråk selv skal velge slik opplæring fra 8. trinn, og ber departementet vurdere dette nærmere. Utvalget viser i denne sammenheng til at Barnelovutvalget har fått i oppdrag å foreta en samlet gjennomgang av aldersgrenser og barnets rett til medvirkning, selvbestemmelse og til å bli hørt etter både barnelova og andre lover hvor dette er sentralt for å sikre barnets rettigheter.

Vilkår for rett til tegnspråkopplæring

I dagens §§ 2-6 og 3-9 gjelder retten til tegnspråkopplæring barn og unge som har tegnspråk som førstespråk eller som etter sakkyndig vurdering har behov for slik opplæring. Utvalget foreslår at det ikke skal være krav til sakkyndig vurdering (se ovenfor). Utvalget mener at det ikke vil være tilstrekkelig at barn og unge med tegnspråk som førstespråk, får rett til tegnspråkopplæring. Et slikt vilkår kan for eksempel utelukke barn og unge som er funksjonelt hørende fordi de har cochleaimplantat. Hva som er førstespråket kan dessuten være vanskelig å avgjøre.

Utvalget foreslår at retten til tegnspråkopplæring skal gjelde barn og unge med hørselshemming. De som har tegnspråk som førstespråk, er omfattet av forslaget. I tillegg vil barn og unge som har en hørselshemming, men som ikke har tegnspråk som førstespråk, være omfattet. Hva som er en hørselshemming, er en medisinskfaglig vurdering. Det er likevel normalt sett ikke nødvendig å innhente dokumentasjon. Det stilles ikke krav til graden av hørselshemming, og i vurderingen bør det legges stor vekt på om foreldrene eller eleven mener at eleven er hørselshemmet.

Bør retten til opplæring i og på norsk tegnspråk utvides?

Elever som er i nær relasjon med personer med tegnspråk som førstespråk, er av flere foreslått som en ny målgruppe for å få opplæring i norsk tegnspråk i skolen. Også i NOU 1995: 18 er det bemerket at tegnspråkopplæring kan være ønskelig også for hørende barn av hørselshemmede foreldre, uten at dette ble fulgt opp videre. Utvalget er kjent med at departementet også er opptatt av denne målgruppen.612

Utvalget ser gode grunner til at også elever som har tegnspråklige personer i sin nærmeste familie, bør få tilgang på opplæring i norsk tegnspråk. Det er imidlertid krevende å anslå økonomiske og administrative konsekvenser av en slik utvidelse. Det er blant annet krevende å lage en treffende avgrensning av målgruppen samt å avgjøre når eksempelvis en forelder eller et søsken har tegnspråk som førstespråk.

I tillegg vil et slikt forslag innebære at elever med tegnspråklige familiemedlemmer vil kunne oppleve en ekstra belastning knyttet til lengre skoledager og mulige fritak fra fag som vil få konsekvenser for videre valgmuligheter i utdanningsløpet. Utvalget foreslår at departementet vurderer mulige konsekvenser for elevene, samt utreder økonomiske og administrative konsekvenser, dersom også elever som har tegnspråkbrukere i nære relasjoner skal få rett til opplæring i og på norsk tegnspråk

Det er ifølge Utdanningsdirektoratet og Språkrådet utfordrende å finne lærere med tilstrekkelig kompetanse i norsk tegnspråk. En utvidelse av målgruppen kan føre til at det prioriteres å bygge opp kompetanse i norsk tegnspråk, noe som vil være positivt for alle elever som ønsker tegnspråkopplæring. Samtidig kan en utvidelse føre til at tegnspråkressursene som i dag finnes i kommunene, blir spredt på enda flere skoler og klasser, også der behovene kanskje ikke er størst.

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at det bare er elever som selv har en hørselshemming og som ønsker opplæring i og på norsk tegnspråk, som har rett til opplæring i og på norsk tegnspråk.

34.3.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre retten til opplæring i og på norsk tegnspråk, med endret vilkår for slik opplæring, se forslag til §§ 4-4 og 7-3

• at grunnskoleelever med hørselshemming får rett til å velge opplæring i norsk tegnspråk etter læreplanen for norsk tegnspråk, med ekstra timeressurs. Elevene følger ordinære læreplaner i alle andre fag

• at departementet utreder om også elever med hørselshemming som går i ordinære videregående skoler, og som bruker tolk, bør få anledning til å kunne velge å få opplæring i faget norsk tegnspråk

• at kravet om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten før det fattes vedtak om opplæring i og på norsk tegnspråk, ikke videreføres

• språklige endringer

34.4 Opplæring i punktskrift, tekniske hjelpemidler og mobilitet

34.4.1 Dagens regler

Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Se kapittel 34.3.1 om Grunnloven §§ 109 og 104 og nærmere omtale av Grunnloven i kapittel 7.2.

FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 24 omhandler utdanning. Etter denne artikkelen forplikter partene seg til å sikre et inkluderende utdanningssystem, gjennom blant annet å treffe hensiktsmessige tiltak, herunder:

• å legge til rette for innlæring av punktskrift, alternativ skrift, alternative og supplerende kommunikasjonsformer, -midler og -formater, orienterings- og mobilitetsferdigheter, samt legge til rette for likemannsarbeid og mentorvirksomhet (3a)

• å sikre at undervisningen av blinde, døve og døvblinde personer, og især barn, finner sted på de språk og i de kommunikasjonsformer og med de kommunikasjonsmidler som er best tilpasset den enkelte, og i et miljø som gir størst mulig faglig og sosial utvikling (3c)

Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

Sterkt svaksynte og blinde elever har rett til nødvendig opplæring i punktskrift og opplæring i bruk av nødvendige tekniske hjelpemidler. De har også rett til nødvendig opplæring i å ta seg fram på skolen, til og fra skolen og i hjemmemiljøet, jf. opplæringsloven §§ 2-14 og 3-10. Før det blir gjort vedtak om slik opplæring, skal det foreligge en sakkyndig vurdering.

Elever som får opplæring etter §§ 2-14 og 3-10, har i likhet med alle andre elever også rett til spesialundervisning etter lovens kapittel 5.

Elevene kan også ha rett til to ekstra år med videregående opplæring dersom de trenger det, jf. § 3-1 femte avsnitt. De to årene kommer i tillegg til de ekstra timene eleven får.

Elever med vedtak etter §§ 2-14 og 3-10 har rett til å få opplæring i punktskrift, bruk av nødvendige tekniske hjelpemidler og opplæring i å ta seg fram på skolen, til og fra skolen og i hjemmemiljøet, som et tillegg til det ordinære timetallet. I grunnskolen har elevene rett til inntil 1 525 tilleggstimer, og i videregående opplæring har elevene rett til inntil 456 tilleggstimer, jf. forskrift til opplæringsloven § 1-1 første avsnitt bokstav f og § 1-3 første avsnitt bokstav b.

Andre lover

Likestillings- og diskrimineringsloven § 21 inneholder en regel om rett til individuell tilrettelegging for elever og studenter. Retten til tilrettelegging gjelder både undervisningen, lærestedet, læremidler og eksamen. Ifølge § 17 i samme lov har alle offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten plikt til universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjoner.

Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjoner kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. har som formål å bidra til at miljøet i skoler fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade. Forskriften inneholder også en bestemmelse i § 9 andre avsnitt som pålegger skolen å ivareta behovet til barn og unge med nedsatt funksjonsevne. Bestemmelsen gjelder for skolens lokaler og uteområde.

34.4.2 Kunnskapsgrunnlaget

Historikk

Fram til avviklingen av de statlige spesialskolene i 1992, fikk mange blinde og sterkt svaksynte elever opplæring på egne statlige blindeskoler. Før bestemmelsen om punktskriftopplæring kom inn i opplæringsloven i 2000, var all tilrettelegging av opplæringen til elever med synshemming regulert gjennom retten til spesialundervisning.

I tilknyting til behandlingen av Innst. O. nr. 70 (1997–98) vedtok Stortinget at regjeringen skulle legge fram en «sak om lovfestet rett til opplæring i punktskrift». Under behandlingen av Innst. O. nr. 92 (1998–99) gjorde Stortinget videre vedtak om at regjeringen skulle legge fram «en melding basert på en vurdering av organiseringen og økonomien forbundet med en rettighetsfestet adgang til opplæring i punktskrift for svaksynte og blinde som tillegg til ordinær undervisning for blinde og svaksynte. Opplæringen skal foregå enten i punktskriftmiljø eller integrert i den ordinære skole etter elevenes eget ønske».

Departementet foreslår i Ot.prp. nr. 44 (1999–2000) at retten til opplæring i punktskrift plasseres i «dei alminnelege kapitla for grunnskole og vidaregåande opplæring». Departementet viser videre til at mens elever med opplæring i tegnspråk har stort faglig utbytte av å få opplæringen i et tegnspråklig miljø, vil elever med punktskrift som skriftspråk ikke ha det samme faglige utbyttet av å få opplæringen i et «punktskriftlig» miljø.

Rapporter og undersøkelser

Statistikk

I forbindelse med arbeidet med Ot.prp. 44 (1999–2000), fikk Huseby kompetansesenter i oppdrag å kartlegge status for blinde og sterkt svaksynte elever. I utredningen av 1. november 1999 opplyser Huseby kompetansesenter at det i hvert årskull i skolen gjennomsnittlig er 8–10 barn som er blinde eller sterkt svaksynte. Videre er det cirka 40–50 svaksynte elever og 70–80 multihandikappede elever, der ulike grader av synshemming er en av diagnosene. Alle punktskriftelever i grunnskolen får opplæring på nærskolen, og hver for seg er de vanligvis den eneste punktskrifteleven i klassen og på skolen.

Norges Blindeforbund skriver på sine nettsider at det er om lag 1 400 synshemmede personer mellom 0 og 20 år. De fleste former for nedsatt syn blant barn i Norge er medfødt.613 Ifølge tall fra Grunnskolens Informasjonssystem har om lag 70 elever i grunnskolen årlig hatt vedtak etter § 2-14 siden registreringen av dette ble innført skoleåret 2014–2015.614 Det er ikke tilgjengelig statistikk over hvor mange elever som får opplæring i punktskrift, tekniske hjelpemidler eller mobilitetsopplæring etter §§ 3-10 eller 5-1.

Kunnskapsoversikt over forskningsfunn om læring hos barn og unge med synshemming

På oppdrag fra Utdanningsdirektoratet sammenstilte forskere fra NTNU Samfunnsforskning i 2015 en gjennomgang av forskningslitteratur knyttet til førskolebarn og elever med synshemming. En gjennomgående konklusjon er at det er nødvendig med tilrettelegging for at elever med synshemming skal få fullt utbytte både av det læringsmessige og det sosiale livet på skolen. Det er av stor betydning at eleven har oversikt over skoleområdet, og at antallet forflytninger i løpet av skoledagen er begrenset. Videre peker forskerne på at det må tas høyde for at elevene trenger mer tid enn sine seende klassevenner på en rekke områder, uten at litteraturen peker på områder som kan prioriteres vekk. Nok tid pekes også på som kritisk, ikke minst for elever som bruker både visuell skrift og punktskrift. Det er også en utfordring å kunne legge til rette for at synshemmede elever kan ha nytte av undervisning som gjør bruk av visuelle læremidler, som for eksempel det tilfanget som finnes av pedagogisk programvare i mange ulike fag.615

Kort om punktskrift, tekniske hjelpemidler og mobilitetsopplæring i skolen

I Utdanningsdirektoratets veileder om ferdigheter og teknikker som blinde og sterkt svaksynte elever kan ha behov for å lære for å kunne delta i opplæringen på skolen og i aktiviteter i nærmiljøet, framgår det at punktskrift brukes av personer som er blinde, og personer som har så nedsatt synsfunksjon at de ikke kan lese visuell skrift på en funksjonell måte. Punktskrift brukes verden over og er tilpasset ulike skriftspråk. Temaer innen punktskriftopplæring er romforståelse og taktile ferdigheter, taktil avkoding og lesing og skriving av punktskrift. 616

Tekniske hjelpemidler som er vanlige for elever som er blinde og sterkt svaksynte, omfatter blant annet mobilitetsstokk, punktskriftmaskin, klokke med taktil markering eller tale, måleredskaper med taktil markering eller auditiv tilbakemelding, og GPS med tale. I skolesammenheng er datamaskin med tilleggskomponenter som skjermleser-program, leselist, punktskriver og skanner vanlige hjelpemidler for blinde.

Mobilitetsopplæringen skal utvikle blinde og sterkt svaksynte elevers evne til å orientere seg i omgivelsene. Målet er at elevene skal kunne ta seg fram fra ett sted til et annet på en mest mulig selvstendig, effektiv og trygg måte. Opplæring i mobilitet handler i hovedsak om at eleven lærer ulike mobilitetsruter, orientere seg og lære teknikker til økt selvstendighet og sikkerhet. Det kan for eksempel være å lære veien mellom klasserommet og gymsalen og veien til og fra skolen. I veilederen er det omtalt at elevens foreldre gjerne kan delta i noe av opplæringen. Foreldrene kan da få trygghet for at elevens sikkerhet er ivaretatt, og de kan motivere eleven til å bruke mobilitetsferdighetene i aktiviteter som foregår utenom skoletiden.617

Statped har syn som et av sine særskilte fagområder. Statped tilbyr utredning, rådgivning, veiledning og kurs. Statped har også et strakstilbud ved nyoppdagede, alvorlige synsvansker. Statped tilrettelegger også lærebøker for elever med synsnedsettelse. Grunnskoler og videregående skoler kan bestille lærebøker i punktskrift på papir eller som e-bok til leselist. Statped og Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek (NLB) samarbeider om å distribuere tilrettelagte skolelydbøker med både lyd og tekst, og som også er tilrettelagt for synshemmede.618

Aktiviteter i dagliglivet (ADL)

Noen elever kan trenge hjelp til på- og avkledning, hjelp i forbindelse med mat, toalettbesøk og annen trening i dagliglivets gjøremål. Dette kalles ADL-trening. Mange av gjøremålene er viktig hjelp og læring som elevene vil kunne ha rett til med hjemmel i flere lovverk.

ADL-trening vil være utenfor det som vanligvis legges i begrepet opplæring slik det framgår av læreplanverket. Elever med individuell opplæringsplan kan trenge ADL-trening for å nå fastsatte mål. Denne ADL-treningen kan dermed regnes som opplæring i opplæringslovens forstand, selv om aktiviteten kan regnes som helse- og omsorgstiltak i andre sammenhenger. ADL-treningen vil da være en del av elevens spesialundervisning etter opplæringsloven og ADL-treningen skal framgå av elevens enkeltvedtak.619

I Innst. 12 S (2015–2016) ber flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om at det utredes «hvordan retten til opplæring i dagliglivets aktiviteter (ADL) for svaksynte og blinde elever best ivaretas uten å gå ut over ordinær undervisning».620

34.4.3 Utvalgets vurdering

Utvalget mener det er gode grunner for å ha egne bestemmelser som regulerer den særskilte opplæringen elever som er blinde og sterkt svaksynte har rett på, og som utløser rett til ekstra timetall. Utvalget foreslår derfor at rettighetene etter dagens §§ 2-14 og 3-10 videreføres.

Utvalget mener det er uklart hva som ligger i formuleringen i dagens §§ 2-14 og 3-10 om at elevene har rett til «å ta seg fram […] i heimemiljøet». Det er ingen definisjon av innholdet i forskrift til opplæringsloven, forarbeidene, relevant juridisk teori eller i veiledningsmateriell. Utvalget foreslår å endre å ta seg fram i heimemiljøet til nødvendig opplæring i mobilitet. Formålet er at blinde og sterkt svaktsynte skal kunne finne fram på skolen, komme seg til og fra skolen og delta i i aktiviteter i regi av skolen. Endringen er ikke ment å endre innholdet i dagens bestemmelser.

Med «opplæring i mobilitet» menes i denne sammenheng opplæring som gjør at elevene lærer seg ulike mobilitetsruter, lærer å orientere seg og lærer teknikker som fører til økt selvstendighet og sikkerhet.

Utvalget mener retten til opplæring i punktskrift bør plasseres i kapitlene om valg av skriftspråk og særskilte språkrettigheter. Når det gjelder retten til opplæring i bruk av tekniske hjelpemidler og opplæring i mobilitet, foreslås dette som en egen bestemmelse i kapittel 10 om universell opplæring og individuell tilrettelegging.

Rett til opplæring i aktiviteter i dagliglivet (ADL) følger ikke av dagens §§ 2-14 eller 3-10. Utvalget mener det er hensiktsmessig at elever med behov for ADL-trening, fortsatt får dette gjennom et vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring. For det første er det sannsynlig at mange elever, også elever som ikke er blinde og sterkt svaksynte, har behov for ADL-trening i skolen. Videre vil hva som ligger i den enkeltes ADL-trening, sannsynligvis variere betydelig. Dette taler for at det gjøres en individuell vurdering etter kriteriene gitt i bestemmelsene om individuelt tilrettelagt opplæring.

Etter dagens regler er det krav om sakkyndig vurdering før det fattes enkeltvedtak om opplæring i punktskrift, om opplæring i bruk av tekniske hjelpemidler og om opplæring i mobilitet. Utvalget mener krav om sakkyndig vurdering er overflødig. Dersom det skulle være tvil om eleven er blind eller sterkt svaksynt og har behov for slik opplæring, følger det av den generelle utredningsplikten i forvaltningsloven at kommunen skal utrede saken.

34.4.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre retten til opplæring i punktskrift, se forslag til §§ 4-5 og 7-4

• å videreføre retten til opplæring i bruk av tekniske hjelpemidler og i mobilitet for blinde og sterkt svaksynte, se forslag til § 10-11

• at kravet om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten ikke videreføres før det skal fattes vedtak om opplæring i punktskrift og vedtak om opplæring i bruk av tekniske hjelpemidler og i mobilitet

• språklige endringer

35 Språkopplæring for elever som har et annet morsmål enn norsk og samisk

35.1 Innledning

Dette kapitlet handler om retten til særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever. Med minoritetsspråklige elever menes i denne sammenheng elever som har annet morsmål enn norsk og samisk. Særskilt språkopplæring omfatter (1) særskilt norskopplæring, (2) morsmålsopplæring og (3) tospråklig opplæring i fag.

35.2 Dagens regler

35.2.1 Norges folkerettslige forpliktelser

Det er ingen bestemmelser verken i den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) eller i andre internasjonale konvensjoner som gir holdepunkter for at elever som ikke kan undervisningsspråket godt nok, kan kreve særskilt språkopplæring.

EØS-avtalen vedlegg V punkt 2 (EU-forordning nr. 429/2011) artikkel 10 inneholder en bestemmelse som sier at EØS-statene skal oppmuntre til alle tiltak som tar sikte på at barn skal kunne ta del i undervisningen på best mulige vilkår. Forordningen sier ikke noe om hva slags tiltak dette kan være eller omfanget av tiltakene.

Pliktene etter forordningen er ført videre gjennom rådsdirektivet om skolegang for barn av vandrearbeidere. Direktivet er gjort forpliktende for Norge gjennom vedlegg V til EØS-avtalen. Formålet med direktivet er å bedre vilkårene for at arbeidstakerne kan bevege seg fritt, gjennom integrering av arbeidstakernes barn i skolemiljøet og utdanningssystemet i vertslandet.

Morsmålsopplæring er omtalt i artikkel 3:

Medlemsstatene skal, i samsvar med de nasjonale forhold og rettssystemer og i samarbeid med hjemstatene, treffe nødvendige tiltak for å fremme undervisning i morsmålet og hjemstatens kultur, samordnet med den vanlige undervisning, for de barn som omhandles i artikkel 1.

Begrunnelsen for denne bestemmelsen er ifølge fortalen å gjøre eventuell reintegrasjon i hjemstaten lettere. Rådsdirektivet gjelder for barn i opplæringspliktig alder etter norsk lovgivning.

35.2.2 Opplæringsloven

Rett til særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig opplæring i fag

Elever i grunnskolen og i den videregående opplæringen som har annet morsmål enn norsk eller samisk, og som ikke kan godt nok norsk til å følge den vanlige undervisningen i skolen, har rett til særskilt språkopplæring. Dette følger av opplæringsloven §§ 2-8 og 3-12. Med morsmål menes språket som snakkes i elevens hjem, enten av begge foreldrene eller av den ene av foreldrene, i kommunikasjon med barnet. En elev kan derfor ha ett, to eller flere morsmål.621

Særskilt språkopplæring skal alltid omfatte særskilt norskopplæring, det vil si forsterket opplæring i norsk. Slik opplæring kan gis enten etter læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, eller i form av særskilt tilpasning innenfor den ordinære læreplanen, jf. forskrift til opplæringsloven § 1-1 første avsnitt bokstav e. Elever i videregående opplæring som har kortere enn seks års botid i Norge, kan velge å følge læreplanen i norsk for språklige minoriteter med kort botid i Norge, jf. forskrift til opplæringsloven § 1-17.

Om nødvendig skal særskilt språkopplæring også omfatte morsmålsopplæring og tospråklig opplæring i fag, eller begge deler. Morsmålsopplæring er opplæring i morsmålet, mens tospråklig fagopplæring innebærer at eleven får opplæring på sitt morsmål og norsk i ett eller flere fag. Hva som er «nødvendig», kan ikke strekke seg lenger enn til eleven er god nok i norsk til å følge den vanlige undervisningen på norsk. Denne avgrensningen er klart uttrykt i lovbestemmelsens forarbeider.622 Retten til morsmålsopplæring og tospråklig opplæring vil derfor ikke i noe tilfelle strekke seg lenger enn retten til særskilt norskopplæring.

Kommunen kan legge morsmålsopplæringen til en annen skole enn den eleven går på til vanlig. Dette har sammenheng med at morsmålsopplæring kommer i tillegg til det vanlige timetallet til opplæring og blir gitt innenfor en lokalt fastsatt timeramme. Særskilt opplæring i norsk og tospråklig opplæring i fag skal gis innenfor det ordinære timetallet.

En elev vil ikke i alle tilfeller ha rett til både særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig opplæring i fag. Etter en konkret vurdering kan det for eksempel være tilstrekkelig med særskilt norskopplæring og tospråklig opplæring i enkelte fag.

Når det ikke finnes egnet undervisningspersonale som kan gjennomføre morsmålsopplæring eller tospråklig opplæring i fag, skal kommunen så langt mulig legge til rette for «anna opplæring», jf. opplæringsloven §§ 2-8 tredje avsnitt og 3-12 tredje avsnitt. Annen opplæring kan for eksempel være morsmålsopplæring i form av fjernundervisning eller intensivundervisning i kortere perioder. Undervisningsformen skal velges ut fra elevens forutsetninger.

Det er ingen begrensning på hvor mange år eleven kan motta særskilt språkopplæring. Retten til særskilt språkopplæring varer til eleven har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Formålet med både norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig opplæring i fag er at eleven skal bli god nok i norsk til å følge undervisningen med norsk som redskapsspråk.

Elever har ikke plikt til å motta særskilt språkopplæring etter opplæringsloven selv om de ikke kan norsk godt nok til å følge den vanlige undervisningen i skolen.

Kartlegging

Kommunen skal kartlegge elevens ferdigheter i norsk før kommunen fatter vedtak om særskilt språkopplæring, jf. §§ 2-8 fjerde avsnitt og 3-12 fjerde avsnitt. Slik kartlegging skal også gjennomføres underveis i opplæringen som grunnlag for å vurdere om eleven har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen. Det er ikke gitt nasjonale føringer for hvordan kartlegging av elevenes norskferdigheter skal gjennomføres. Utdanningsdirektoratet har laget verktøyet Kartleggingsmateriell Språkkompetanse i grunnleggende norsk, som kan brukes for dette formålet.623

Organisering av elevene i egne grupper, klasser eller skoler (innføringstilbud)

Kommunen kan organisere særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever i egne grupper, klasser eller skoler, jf. opplæringsloven §§ 2-8 femte avsnitt og 3-12 femte avsnitt. Dette kalles ofte innføringstilbud og er ment for minoritetsspråklige elever som nylig har ankommet Norge, og som ikke kan norsk, eller som ikke kan norsk godt nok til å følge den vanlige undervisningen i skolen. Formålet med et slikt innføringstilbud er at elevene skal lære norsk så raskt som mulig slik at de kan følge opplæringen i en ordinær klasse.

I perioden eleven er i innføringstilbud, kan det gjøres unntak fra læreplanverket i den utstrekning det er nødvendig for å ivareta elevens behov. Dette følger av opplæringsloven § 2-8 femte avsnitt sjette setning og § 3-12 femte avsnitt sjette setning.

Særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever kan organiseres for hele eller deler av opplæringen. Kommunen kan fatte vedtak om særskilt opplæringstilbud bare for ett år av gangen, og en elev kan få et slikt tilbud i maksimum i to år. Opplæring i innføringstilbud skal bare gis dersom det er regnet for å være til det beste for eleven, og dersom foreldrene eller eleven samtykker. Det er med andre ord frivillig for nyankomne elever om de vil takke ja til å få opplæringen i et innføringstilbud. Elever som takker nei til et innføringstilbud, har rett til å gå i en ordinær klasse.

Utdanningsdirektoratet har utarbeidet en veilederen Innføringstilbud for nyankomne minoritetsspråklige elever.624 Veilederen inneholder informasjon blant annet om regelverket og mulige måter å organisere et innføringstilbud på.

Rett til utvidet opplæringstid for elever i videregående opplæring

Elever i videregående opplæring som går i et innføringstilbud, bruker av sin rett til videregående opplæring. Det betyr at elevene ikke automatisk har rett til et ekstra opplæringsår. Elever som har rett til særskilt språkopplæring, har imidlertid rett til inntil to år ekstra opplæringstid i videregående opplæring når eleven trenger det ut fra opplæringsmålene for den enkelte. Dette følger av opplæringsloven § 3-1 femte avsnitt.

35.2.3 Andre lover

Det følger av introduksjonsloven § 17 at en utlending​ mellom 16 og 67 år har rett og plikt til deltakelse i gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap i til sammen 600 timer. Med utlending menes enhver som ikke er norsk statsborger, jf. utlendingsloven § 5.

Rett eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk foreligger ikke dersom det dokumenteres at utlendingen har tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk.

For asylsøkere i mottak kan kommunen frita asylsøkeren fra plikten til deltakelse i opplæring i norsk dersom asylsøkeren deltar i opplæring i norsk etter opplæringsloven, jf. introduksjonsloven § 20 a.

35.3 Kunnskapsgrunnlaget

35.3.1 Historikk

Utviklingen av reglene om særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter

Særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever i offentlig grunnskole ble først fastsatt som en rettighet i 1999. Stortinget vedtok i 1997 en lovhjemmel til å fastsette forskrifter om opplæring for elever i grunnskolen fra språklige minoriteter.625 I ny opplæringslov som trådte i kraft i 1999, inneholdt lovens § 2-8 følgende forskriftshjemmel:

Departementet gir forskrifter om plikt for kommunane til å gi særleg opplæring for elevar frå språklege minoritetar.

Slike forskrifter var gitt i § 24-1 i forskrift til opplæringsloven. 1. oktober 2003 ble innholdet i forskriftens § 24-1 tatt inn i opplæringsloven § 2-8.626 Samtidig ble en tilsvarende regel lovfestet i friskolelova § 3-5.

I desember 2003 lanserte Utdannings- og forskningsdepartementet den femårige strategiplanen Likeverdig utdanning i praksis! Strategi for bedre læring og større deltakelse av språklige minoriteter i barnehage, skole og utdanning 2004–2009. Gjennom strategiplanen blir det satt i gang en rekke tiltak for å bedre skoleprestasjonene til minoritetsspråklige elever. Som et ledd i å få bedret språkopplæringen i skolen og å få en mer fleksibel særskilt språkopplæring, ble det varslet at opplæringsloven § 2-8 ville bli foreslått endret.

I Ot.prp. nr. 55 (2003–2004) foreslo departementet en omformulering av opplæringsloven § 2-8 slik at opplæring i norsk blir det fremste virkemiddelet for at minoritetsspråklige elever i grunnskolen skal tilegne seg tilstrekkelig kunnskap i norsk for å få optimalt utbytte av skolegangen og dermed god integrering i det norske samfunnet. Lovendringen trådte i kraft 1. september 2004. Morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring ble sekundære hjelpemidler i norskopplæringen. Formålet med lovendringene var fortsatt å sikre at elever med annet morsmål enn norsk og samisk får særskilt språkopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å kunne følge det ordinære undervisningsopplegget i skolen, og samtidig å gi kommunene og skolene større mulighet til selv å finne fram til gode pedagogiske og organisatoriske modeller for særskilt språkopplæring.

Særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever i videregående opplæring ble først fastsatt som en rettighet i 2008. Før dette tidspunktet måtte elever i videregående opplæring som ikke kunne godt nok norsk til å følge den vanlige opplæringen, søke om spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1 for å få særskilt tilrettelegging av opplæringen. Departementet foreslo i Ot.prp. nr. 40 (2007–2008) å innføre en egen bestemmelse i opplæringsloven om rett til særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever i videregående opplæring, jf. opplæringsloven § 3-12. Lovendringen trådte i kraft 1. august 2008 og var en oppfølging av ett av tiltakene i St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring.

Kommunens plikt til å kartlegge ferdighetene i norsk hos minoritetsspråklige elever før det blir fattet vedtak om særskilt språkopplæring, ble presisert i loven i 2009. Lovendringen var en oppfølging av et av tiltakene i St.meld. nr. 23 (2007–2008) Språk bygger broer. I Ot.prp. nr. 55 (2003–2004) er det understreket at plikten til å kartlegge følger av reglene om saksforberedelse i forvaltningsloven.

I 2012 vedtok Stortinget en endring i opplæringsloven som gir kommunene adgang til å tilby særskilt organisert innføringstilbud for elever som er nyankomne til Norge. Lovendringen trådte i kraft 1. august 2012 og var en oppfølging av et av tiltakene i Meld. St. 22 (2010–2011) og i NOU 2010: 7. I Meld. St. 22 (2010–2011) er det vist til at elever som kommer til Norge underveis i skoleløpet, i grunnskolen eller i videregående opplæring, gjerne har ekstra utfordringer ved at de både skal lære ett nytt språk og følge opplæringen på sitt alderstrinn. I Prop. 84 L (2011–2012) står det at

[d]et er ofte forventa at nykomne elevar kan følgje ordinær opplæring etter relativt kort tid. Dei elevane som kjem seint i skoleløpet, kan stå framfor ekstra store utfordringar. Elevane vil ha ein varierande grad av skolebakgrunn. Somme har lang skolegang bak seg, medan andre har svært liten skolegang frå før. Det er derfor spesielt viktig for nykomne elevar at opplæringa blir tilpassa til bakgrunnen og kompetansen hos den enkelte. Departementet peiker i meldinga på dei utfordringane elevane her har, og dei tilsvarande utfordringane for kommunane med å organisere slike tilbod. Det blir også vist til at ulike former for tilbod blir praktiserte i dag, men at det rettslege når det gjeld organiseringa av slike tilbod er usikkert. Departementet seier i meldinga at regelverket ikkje bør vere til hinder for å organisere eigne innføringsklassar og innføringsskolar dersom skoleeigaren og elevar/foreldre meiner det er den beste løysinga.627

35.3.2 Rapporter og undersøkelser

Rapport fra prosjektet Helhetlig oppfølging av nyankomne elever med lite skolebakgrunn fra opprinnelseslandet – og deres opplæringssituasjon

I rapporten om nyankomne elever med lite skolebakgrunn er det vist til at eksisterende forskning gjerne fokuserer på hvordan minoritetsspråklige elever, og ulike grupper innenfor denne elevgruppen, presterer i ungdomsskole og videregående opplæring, og hvordan bakgrunnsfaktorer som foreldres utdanning og inntekt, botid og norskkunnskaper påvirker elevenes resultater og gjennomføringsgrad. I rapporten er det også vist til at det har blitt produsert mye forskning om implementering og bruk av nye læreplaner, kartleggingsverktøy og læremidler i arbeidet med minoritetsspråklige elever.628

Ifølge rapporten kan man gjennom forskningen si mye om generelle utfordringer for minoritetsspråklige elever, men mindre om eventuelle særskilte utfordringer for nyankomne elever med lite skolebakgrunn fra opprinnelseslandet, og deres opplæringssituasjon.

Studie om hvordan lærere tilrettelegger for utvikling av ordforråd for nyankomne elever i innføringstilbud

En intervjustudie om hvordan lærere tilrettelegger for utvikling av ordforråd for nyankomne elever i innføringstilbud,629 viser at mye er uforståelig for de nyankomne elevene i starten av skoleåret. I studien vises det til at selv om elevene får norskopplæring og undervisning i ulike fag, er det oppsiktsvekkende at en stor del av de flerspråklige elevene utvikler generelt svake norskkunnskaper, noe som kan tyde på at det eksisterende tilbudet er for dårlig, slik at elevene ikke oppnår de resultatene som skolen ønsker. Studien viser at innføringstilbudet varierer fra kommune til kommune. Noen av kommunene organiserer særskilt språkopplæring innenfor ordinær skole med integrert tilbud, mens andre kommuner har egen «innføringsskole».

Funnene i studien viser at innføringstilbud – med gode rutiner innen særskilt språkopplæring – omtales av lærerne som et godt tilbud for nyankomne elever. Ifølge informantene gir små grupper mulighet til å tilpasse opplæringen til den enkelte elev. Informantene understreker at det først og fremst er viktig å etablere både positive relasjoner til elevene, et godt tverrfaglig samarbeid og støtte fra andre aktører. Informantene framhever at det viktig å se eleven, skape tillit samt skille mellom hva en elev gjør, og hvem eleven er. Tospråklige lærere med kompetanse innenfor sitt morsmål og norsk som andrespråk deltar aktivt i språkopplæring og gir kunnskap om både andrespråklæring og hvordan det norske samfunnet virker. Når elevene overføres fra innførings- til bostedsskole, føler de seg faglig og sosialt tryggere på å komme i en ordinær klasse.

Funn fra studien viser at innføringsskolen fungerer som en sosialiseringsarena for de fleste nyankomne elever der man med små steg introduserer den nye kulturen og det nye språket.

Utfordringer som ble identifisert, er blant annet mangel på pedagogiske ressurser og kartleggingsverktøy som er ment for nyankomne elever. Verktøyene som benyttes, er gjerne for omfattende. Samtidig opplever man at det er vanskelig å finne høyt kvalifiserte lærere innenfor det flerspråklige feltet. Innføringsskoler som ikke ligger i elevens nærmiljø, kan være til hinder for å oppnå kontakt med barn som bor i nabolaget. At tilbudet strekkes opp til to år for noen elever, kan signalisere at det er vanskelig å skille hvor grensen mellom undervisning i norsk som andrespråk og spesialundervisning går.

Evaluering av særskilt språkopplæring og innføringstilbud

I 2016 gjennomførte Utdanningsdirektoratet en kasusundersøkelse om særskilt språkopplæring og innføringstilbud.630 Resultatene fra undersøkelsen viste at innføringstilbud fungerer som et verktøy med et stort faglig utbytte, og at det sosiale miljøet fungerer bra. Elevene får nødvendig kompetanse, noe som gjør dem i stand til å først få tilstrekkelige ferdigheter i norsk og deretter kvalifisere seg for videre skolegang. Undersøkelsen viser at å være sammen med andre elever på samme nivå gir sosial trygghet og motivasjon.

Antallet elever som får særskilt språkopplæring

Tall fra GSI631 viser at 42 633 elever i grunnskolen fikk særskilt norskopplæring skoleåret 2018–2019. I skoleåret 2018–2019 fikk 30 prosent av elevene som får særskilt norskopplæring, også tospråklig fagopplæring eller morsmålsopplæring.632

Ifølge tall fra SSB ser det ut til å være en tendens til at færre elever får morsmålsopplæring, mens flere får særskilt norskopplæring. SSB viser i en artikkel633 til at det er færre elever som får morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring og tilrettelagt opplæring i 2016 sammenlignet med tidligere år. I 2008 var det vel 22 000 som fikk slik opplæring mens det i 2016 var 14 000, som utgjør vel 2 prosent av elevene. Derimot går antallet med særskilt norskopplæring litt opp. I 2008 fikk 41 000 elever særskilt norskopplæring, som utgjorde i underkant av 6,7 prosent av elevene. I 2016 var tallet økt til 45 300, og dette utgjorde vel 7,2 prosent. Økningen i 2016 kan ha sammenheng med det økte antallet flyktninger høsten 2015.

35.3.3 Innspill til utvalget

Barneombudet mener at det i noen tilfeller kan være nødvendig å lovfeste særskilte rettigheter for grupper av barn og unge for at retten deres til utdanning skal bli oppfylt. Ombudet viser til barnekonvensjonen art. 2 om ikke-diskriminering og kravet om å kartlegge om det er grupper av barn som er utsatte. Barneombudet mener at det fortsatt vil være behov for regler som gir elever med særskilte behov rett til et opplæringstilbud tilpasset deres behov, for eksempel særskilt språkopplæring. Barneombudet mener også at rettighetene til elever med ulike særlige behov bør samordnes bedre.634 Ombudet skriver videre at

[d]et er nødvendig med en gjennomgang av reglene for minoritetsspråklige elever. Det bør ryddes i reglene for elever med rett til særskilt språkopplæring, herunder innføringsklasser. Her må reglene i §§ 2-8 og 3-12, samt reglene for grunnskoleopplæring for voksne etter § 4A-1 (ungdom mellom 16-18 år) ses på. Hva skal de ha rett til? Hvilke saksbehandlingsregler bør gjelde?

Skolelederforbundet har gitt innspill om at opplæringslovens bestemmelser ikke alltid praktiseres til elevens beste, og at forskning på feltet viser at lese- og skriveopplæring bør foregå på morsmål. Skolelederforbundet mener at regelverket bør være klarere, og at det bør være forskningsbasert.

35.4 Utvalgets vurdering

35.4.1 Rett til forsterket opplæring i norsk, opplæring i morsmålet og tospråklig opplæring i fag

Barn som ikke har norsk eller samisk som morsmål, må sikres best mulige ferdigheter i norsk slik at de kan følge opplæringen på skolen

Gode norskkunnskaper er viktig ikke bare for elevenes utbytte av skolegangen, men også for den alminnelige integreringen i det norske samfunnet. Utvalget mener derfor at retten til særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever som ikke kan norsk godt nok til å følge den vanlige opplæringen, bør videreføres i ny opplæringslov. Særskilt opplæring i norsk bør fortsatt være det fremste virkemiddelet for at elevene skal tilegne seg tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å kunne følge opplæringen. Særskilt norskopplæring blir ofte omtalt og forklart som forsterket opplæring i norsk,635og utvalget foreslår derfor å endre betegnelsen særskilt norskopplæring til forsterket opplæring i norsk.

Elever som har så dårlige norskferdigheter at de ikke kan følge opplæringen, bør etter utvalgets vurdering også ha rett til morsmålsopplæring og tospråklig opplæring i fag når det er nødvendig for å lære norsk. Dette vil særlig være aktuelt i en overgangsperiode for elever som har kort botid i Norge og for andre minoritetsspråklige elever med ingen eller svært begrensede norskferdigheter.

Morsmålsopplæring er opplæring i morsmålet, mens tospråklig opplæring i fag er opplæring i fag på to språk. Hensikten med morsmålsopplæring og tospråklig opplæring i fag er å lette innlæringen av norsk.

Utvalget foreslår også å videreføre dagens regel om at morsmålsopplæringen kan legges til en annen skole enn den eleven går på til vanlig. Dette har sammenheng med at opplæring i morsmålet er et eget fag med egen læreplan,636 og at timer til opplæringen kommer i tillegg til det ordinære timetallet.

Utvalget foreslår også at dagens regel om at kommunen skal legge til rette for at opplæringen kan gis på en annen måte der kommunen ikke har lærere som kan gi opplæring i morsmål og tospråklig opplæring, videreføres. Dette kan være intensivopplæring i kortere perioder. Det følger av forslag til § 13-3 at opplæringen, på visse vilkår, kan gjennomføres uten at en lærer er fysisk til stede sammen med elevene.

Målet med både forsterket opplæring i norsk, opplæring i morsmålet og tospråklig opplæring i fag er å sikre barn som ikke har norsk eller samisk som morsmål, best mulige ferdigheter i norsk slik at de kan følge opplæringen i skolen. Når eleven har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen, opphører rettighetene til særskilt språkopplæring.

Rett, eller både rett og plikt?

Elever som har fylt 15 år, kan velge å ikke benytte seg av retten til særskilt språkopplæring. For elever som ikke har fylt 15 år, må foreldrene samtykke dersom barnet skal motta slik opplæring. Utvalget er kjent med at noen minoritetsspråklige elever som åpenbart har behov for særskilt språkopplæring, ikke ønsker å ta imot slik opplæring. Utvalget er ikke kjent med årsakene til dette, men antar at de elevene det gjelder, er opptatt av å være en «vanlig» elev, og ikke ønsker å motta spesielle tilbud som kan føre til stigmatisering. Det finnes ingen oversikt over hvor mange elever som ikke ønsker særskilt språkopplæring selv om de har rett til dette. At en elev takker nei til tilbudet, kan blant annet føre til at eleven kan få problemer med å fullføre videregående opplæring.

Elever som ikke har norsk eller samisk som morsmål, utgjør en svært heterogen gruppe. Noen er født her i landet av utenlandske foreldre, noen har kommet hit på barnetrinnet, og noen har kommet først i løpet av ungdomsskolen eller videregående opplæring. Forutsetningene for å klare seg i den norske skolen vil derfor være svært ulike, avhengig blant annet av tidligere skolegang og av erfaringer og opplevelser som barna bærer med seg. Det kan være mange og sammensatte årsaker til at en elev ikke klarer å følge opplæringen på norsk, og det kan være en utfordring å skille mellom problemer av rent språkmessig art og andre problemer som barn og unge kan ha som følge av psykososiale forhold, traumatiske opplevelser og lignende. Samarbeid mellom ulike faggrupper i og rundt skolen kan derfor være avgjørende for å kunne gi den enkelte elev et best mulig opplæringstilbud.

Det kan stilles spørsmål ved om elevene har for stor valgfrihet og om særskilt språkopplæring, inkludert innføringstilbud, ikke bare bør være en rett, men også en plikt for elever som åpenbart har behov for å bedre norskferdighetene for å kunne følge med i opplæringen. Utvalget mener likevel at foreldrene og elevene fortsatt bør kunne velge om de ønsker å motta særskilt tilrettelagte tilbud, slik som særskilt språkopplæring og individuelt tilrettelagt opplæring. Det er grunn til å tro at tvang ikke vil gi et bedre utgangspunkt for å tilegne seg gode norskkunnskaper. Samtidig vil utvalget understreke at kommunen må sørge for å gi tilstrekkelig rådgivning til både elevene i målgruppen og deres foreldre om særskilt språkopplæring og at gode norskkunnskaper er viktig for at elevene skal få et godt nok utbytte av skolegangen.

Vurderingen av de minoritetsspråklige elevenes ferdigheter i norsk

Vilkåret for å få rett til særskilt språkopplæring skal etter utvalgets forslag fortsatt være at eleven ikke kan norsk godt nok til å kunne følge med i undervisningen. I dagens lov er vilkåret formulert som «tilstrekkeleg dugleik i norsk». Hva som er «godt nok», vil bero på en skjønnsmessig vurdering som i stor grad baserer seg på et faglig-pedagogisk kunnskapsgrunnlag. I mange tilfeller vil det være åpenbart at en elev vil ha rett til både forsterket norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig opplæring i fag fordi eleven ikke kan eller knapt nok kan norsk. I andre tilfeller må det gjøres en kvalifisert faglig vurdering for å avgjøre om eleven har rett til særskilt språkopplæring, og i så fall hvilken eller hvilke typer særskilt språkopplæring. Norskferdighetene skal også vurderes underveis i opplæringen. Vurderingen skal gi støtte for avgjørelsen om når rettighetene til særskilt språkopplæring ikke lenger er til stede.

Ifølge dagens opplæringslov skal kommunen «kartleggje kva dugleik elevane har i norsk før det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring», jf. § 2-8 fjerde avsnitt (grunnskolen) og § 3-12 fjerde avsnitt (videregående opplæring). Utvalget foreslår å fjerne bestemmelsen fordi innholdet i bestemmelsen allerede følger av saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven § 17 første avsnitt. Forvaltningsloven pålegger forvaltningen ved behandlingen av alle enkeltvedtak «å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Det innebærer at kommunen må utrede saken og gjøre nødvendige vurderinger før den treffer et vedtak. Å regulere kommunens utredningsplikt særskilt i opplæringsloven er derfor overflødig. En egen bestemmelse i opplæringsloven om kartlegging innebærer en dobbeltregulering og er følgelig ikke i tråd med utvalgets prinsipper for regelstyring. Ifølge prinsippene skal dobbeltregulering normalt unngås, særlig når regelen finnes i en lov som gjelder for alle sektorene i forvaltningen, se kapittel 12 om utvalgets prinsipper for regelstyring.

I mange tilfeller er det så åpenbart at en elev må ha særskilt språkopplæring at det verken er nødvendig eller hensiktsmessig med omfattende kartlegginger eller dokumentasjon før det fattes enkeltvedtak. En kvalifisert faglig-pedagogisk vurdering vil være tilstrekkelig. Utvalget viser i denne forbindelse til Grindheim-rapporten, der det framgår at det i mange tilfeller er så åpenbart at eleven må ha særskilt språkopplæring, at kartlegging virker som en formalitet som ikke spiller noen rolle for tilbudet til eleven.637

Etter dagens opplæringslov § 2-8 fjerde avsnitt andre setning og § 3-12 fjerde avsnitt andre setning skal kartlegging også «utførast undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring». At det skal gjøres en vurdering av elevens kompetanse underveis i opplæringen, følger også av reglene om underveisvurdering i dagens forskrift til opplæringsloven kapittel 3. Utvalget mener at det fortsatt bør stå uttrykkelig i loven at skolen jevnlig skal vurdere om eleven kan norsk godt nok til å følge opplæringen på norsk. Regelen er ment å sikre at de elevene som får særskilt språkopplæring, får realisert overgangen til den ordinære undervisningen når elevenes ferdigheter i norsk tilsier det, i samsvar med intensjonen i loven. Hvor lang tid det må gå mellom hver vurdering, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle.

Det finnes mange typer kartleggingsmateriell som kan brukes til å vurdere elevenes ferdigheter i norsk. Blant annet har Utdanningsdirektoratet utviklet et kartleggingsverktøy som er laget til dette formålet.638 Kartleggingsmateriellet er utarbeidet i tilknytning til læreplan i grunnleggende norsk, men kan brukes uavhengig av hvilken læreplan kommunen velger å bruke i forsterket opplæring i norsk. Utvalget mener at det ikke bør reguleres i lov eller forskrift hva slags kartleggingsmateriell som kan eller skal benyttes for å vurdere minoritetsspråklige elevers norskferdigheter. Det bør være opp til den enkelte kommune å avgjøre hvilket materiell som skal brukes til dette formålet.

35.4.2 Innføringsopplæring for elever som har bodd kort tid i Norge

Etter dagens regelverk har kommunene adgang til å organisere særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever i egne grupper, klasser eller skoler, ofte kalt innføringstilbud. I perioden eleven får et slikt særskilt opplæringstilbud, kan det gjøres unntak fra læreplanverket i den utstrekningen det er nødvendig for å ivareta elevens behov. Utvalget foreslår at regelen videreføres i ny opplæringslov, og at opplæringen for elever som har bodd kort tid i Norge, kalles innføringsopplæring. Slik opplæring er viktig for minoritetsspråklige elever som nylig har ankommet Norge, og som ikke kan norsk godt nok til å følge den vanlige undervisningen i skolen. Formålet med innføringsopplæringen er at elevene skal lære norsk så raskt som mulig, slik at de kan følge opplæringen i en ordinær klasse. I dag er regelen om særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever regulert i et eget avsnitt i paragrafen om særskilt språkopplæring. I og med at regelen handler om organiseringen av elevene, foreslår utvalget at bestemmelsen om innføringsopplæring reguleres i en egen paragraf, se forslag til §§ 4-7 og 7-6.

Utvalget foreslår å videreføre dagens regel om at særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever kan organiseres for hele eller deler av opplæringen. Utvalget foreslår også å videreføre dagens regel om at kommunen kan fatte vedtak om innføringsopplæring kun for ett år av gangen, og at en elev kan få et slikt tilbud i maksimum to år. Innføringsopplæring skal bare gis dersom det er regnet for å være til det beste for eleven, og dersom foreldrene eller eleven samtykker. At tilbudet skal være til barnets beste, følger av § 2-1 i utvalgets forslag til ny opplæringslov, og det er derfor overflødig å regulere dette særskilt i bestemmelsen om særskilt språkopplæring.

Det bør, som i dag, være frivillig for nyankomne elever om de vil takke ja til å få innføringsopplæring. Elever som takker nei til innføringopplæring, har rett til å gå i en ordinær klasse. Elevene skal gis et tilbud innenfor den universelle opplæringen eller individuelt tilrettelagt opplæring dersom de har rett til det. Det er viktig at kommunene gir nyankomne barn og unge og deres foreldre god informasjon om muligheten til å velge mellom innføringsopplæring og opplæring i en ordinær klasse, forutsatt at kommunen tilbyr innføringsopplæring. Kommunene bør også informere om mulige konsekvenser ved å velge det ene tilbudet framfor det andre.

35.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at retten til særskilt språkopplæring videreføres, se forslag til §§ 4-6 og 7-5

• at regelen om plikt til kartlegging ikke videreføres fordi innholdet i bestemmelsen allerede følger av forvaltningsloven § 17

• at regelen om at kommunen skal vurdere elevens ferdigheter i norsk underveis i opplæringen, videreføres, se forslag til §§ 4-6 andre avsnitt og 7-5 andre avsnitt

• at regelen om at kommunen kan bestemme at eleven skal få opplæringen i morsmål ved en annen skole enn den eleven går på, videreføres, se forslag til § 4-6 fjerde avsnitt og § 7-5 fjerde avsnitt

• at kommunens adgang til å organisere hele eller deler av opplæringen i egne klasser, grupper eller på egne skoler for elever med kort botid i Norge (innføringsopplæring), videreføres og reguleres i en egen bestemmelse, se forslag til §§ 4-7 og 7-6

• språklige endringer

36 Skolemiljøet til elevene

36.1 Innledning

Dette kapitlet handler om skolemiljø. Reglene om skolemiljø er i dag samlet i kapittel 9 A i opplæringsloven. Kapittel 9 A gjelder både det psykososiale og det fysiske skolemiljøet, men de fleste reglene i kapitlet gjelder det psykososiale skolemiljøet.

I dette kapitlet gis det ingen fullstendig oversikt over kunnskapsgrunnlaget om skolemiljø, men en kort oversikt over sentralt kunnskapsgrunnlag som har kommet til etter revisjonen av kapittel 9 A om skolemiljø i 2017. For en mer utførlig redegjørelse for kunnskapsgrunnlaget når det gjelder skolemiljø, vises det til Djupedalutvalgets utredning om skolemiljø.639

Opplæringslovutvalget foreslår at reglene om ordensregler, bortvisning og pålagt skolebytte tas ut av kapitlet i loven om skolemiljø. Skoleregler er omtalt i kapittel 22, bortvisning er omtalt i kapittel 37.3 og pålagt skolebytte er omtalt i kapittel 37.4.

36.2 Dagens regler

36.2.1 Opplæringsloven

Virkeområdet for reglene om skolemiljø

I § 9 A-1 er det fastsatt et virkeområde for kapittel 9 A om skolemiljø. Kapittel 9 A gjelder for elever i grunnskolen og i den videregående skolen. Med unntak av bestemmelsene om ordensreglement og bortvisning, gjelder reglene også for elever som deltar i leksehjelp eller skolefritidsordningen. Reglene gjelder ikke for opplæring spesielt organisert for voksne eller for fagopplæring i bedrift. Ved fagopplæring i bedrift skal det inngås en arbeidsavtale i tillegg til lærekontrakt, og arbeidsmiljølovens regler vil derfor gjelde.

Rett til et trygt og godt skolemiljø

Det følger av § 9 A-2 at alle elever har rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Uttrykket skolemiljø favner både det fysiske og psykososiale miljøet og omfatter hvordan eleven opplever å ha det på skolen, skolefritidsordningen og leksehjelptilbudet. Kravet innebærer at skolemiljøet skal ha en positiv virkning og gi den enkelte elev gode muligheter for helse, trivsel og læring.640

Nulltoleranse og systematisk arbeid

Det følger av § 9 A-3 første avsnitt at skolen skal ha nulltoleranse for mobbing, vold, diskriminering og trakassering. Mobbing, vold, diskriminering og trakassering er tatt inn som eksempler på krenkelser som elever kan utsettes for, og som skolen skal ha nulltoleranse for. Det er ikke en uttømmende oppramsing. Det er likevel ikke slik at enhver kritisk ytring eller uenighet mellom elevene er ment å omfattes. Det er en del av skolens samfunnsmandat å lære elever å tenke kritisk og å kunne akseptere og respektere ulike meninger og overbevisninger.641

I § 9 A-3 andre avsnitt er det fastsatt at skolen skal arbeide kontinuerlig og systematisk for å fremme elevenes helse, miljø og trygghet, og at rektor har ansvaret for at dette blir gjort.

Kravet om nulltoleranse ble lovfestet ved revisjonen av kapittel 9 A i 2017, mens kravet om systematisk arbeid var en videreføring.

Aktivitetsplikt for skolen

I § 9 A-4 er det fastsatt en aktivitetsplikt for skolen og de ansatte når det gjelder det psykososiale skolemiljøet. Plikten deles opp i fem delplikter:

• plikt til å følge med

• plikt til å gripe inn i akutte situasjoner

• plikt til å varsle skoleledelsen (for lærer) eller skoleeieren i alvorlige tilfeller (for rektor)

• plikt til å undersøke

• plikt til å sette inn tiltak

Skolen skal sørge for at involverte barn blir hørt og elevens beste skal være et grunnleggende hensyn. Skolen skal lage en skriftlig plan når det skal settes inn tiltak. Loven lister opp hva en slik aktivitetsplan skal inneholde.

Plikten til å sette inn tiltak løper så lenge eleven opplever at det ikke er trygt og godt og det finnes tiltak som er egnet til å gi eleven et trygt og godt skolemiljø. Skolen vil ha oppfylt aktivitetsplikten når den har gjort alt som med rimelighet kan forventes på de ulike stadiene i en sak. Det er lagt vekt på at dette er samme standard som Høyesterett la til grunn i Rt. 2012 s. 146, der en kommune ble kjent erstatningsansvarlig overfor en elev fordi skolen ikke på et tidligere tidspunkt sørget for en avklaring av situasjonen og satte inn tiltak mot dem som mobbet.642

Skjerpet aktivitetsplikt dersom ansatte krenker elever

Dersom en som arbeider på skolen, får mistanke om eller kjennskap til at en annen ansatt krenker en elev, skal vedkommende straks varsle rektor. Rektor skal varsle skoleeieren. Dersom mistanken eller kunnskapen går ut på at det er en i skoleledelsen som krenker eleven, skal den ansatte varsle skoleeieren direkte. Undersøkelser og tiltak skal settes i verk straks. Den skjerpede aktivitetsplikten er regulert i opplæringsloven § 9 A-5.

Krav til å dokumentere skolens aktivitet

Det følger av § 9 A-4 sjuende avsnitt at skolen skal dokumentere hva som blir gjort for å oppfylle aktivitetsplikten. Dette dokumentasjonskravet kommer i tillegg til kravet om å ha en skriftlig plan når det skal gjennomføres tiltak.

Egen håndhevingsordning for saker om psykososialt miljø

Det følger av § 9 A-6 at eleven eller foreldrene kan melde saken til fylkesmannen dersom eleven ikke har det trygt og godt på skolen. Saken må være tatt opp med rektor, og det må ha gått mer enn én uke siden saken var tatt opp. Saken må dessuten gjelde miljøet på skolen som eleven går på.

Fylkesmannen skal vurdere om aktivitetsplikten er oppfylt. Fylkesmannen skal sørge for at involverte barn blir hørt, og elevens beste skal være et grunnleggende hensyn.

Avgjørelsen til fylkesmannen er et enkeltvedtak og kan påklages av eleven eller foreldrene som har meldt inn saken, i tillegg til andre parter eller personer med rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven § 28. Skoleeieren har ikke klagerett. Utdanningsdirektoratet er klageinstans.

Mulighet til å gi tvangsmulkt

Fylkesmannen og Utdanningsdirektoratet er etter § 9 A-13 gitt mulighet til å vedta tvangsmulkt for å sikre gjennomføring av vedtak i håndhevingsordningen. Tvangsmulkten begynner å løpe fra utløpet av fristen for å oppfylle vedtaket og løper inntil vedtaket er oppfylt. Tvangsmulkt forutsetter ikke skyld hos skoleeieren eller noen skoleeieren svarer for. Den kan ilegges uavhengig av omfanget av bruddet på aktivitetsplikten. Tvangsmulkt regnes ikke som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK).

Det fysiske skolemiljøet

I § 9 A-7 er det fastsatt krav til det fysiske miljøet.

Kommunene skal planlegge, bygge, tilrettelegge og drive skolene slik at det blir tatt hensyn til tryggheten, helsen, trivselen og læringen til elevene. Det fysiske miljøet skal være i samsvar med de faglige normene som fagmyndighetene til enhver tid tilrår. Alle elever har rett til en arbeidsplass som er tilpasset behovene deres, og skolen skal innredes slik at det tas hensyn til elever med nedsatt funksjonsevne.

Dersom en elev, forelder eller et råd eller utvalg på skolen ber om tiltak vedrørende det fysiske miljøet, skal skolen snarest mulig behandle saken etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Om skolen ikke tar stilling til saken innen rimelig tid, kan saken likevel påklages som om det var gjort et enkeltvedtak. Fylkesmannen er klageinstans.

Elevdeltakelse i arbeid med skolemiljø

I § 9 A-8 er det fastsatt at elever skal få delta i planleggingen og gjennomføringen av arbeidet med et trygt og godt skolemiljø. Paragrafen inneholder også regler om deltakelse i råd og utvalg. Det ble bare gjennomført språklige endringer i denne bestemmelsen ved revisjonen av kapitlet om skolemiljø i 2017.

Informasjonsplikt og rett til å uttale seg

Det følger av § 9 A-9 at skolen skal informere elevene og foreldrene om rettighetene i kapittel 9 A om skolemiljø, inkludert om muligheten til å melde en sak til fylkesmannen. Paragrafen inneholder også regler om informasjon til råd og utvalg. Kravet om informasjon til elever og foreldre ble innført i 2017, mens resten av paragrafen var en videreføring fra tidligere.

Straffansvar

I § 9 A-14 er det fastsatt at den som bryter plikten til å følge med, gripe inn og varsle etter § 9 A-4 første og andre avsnitt og § 9 A-5, kan straffes med bøter, fengsel opp til 3 måneder eller begge deler. Videre kan rektor straffes på samme måte ved brudd på plikten til å undersøke saken og sette inn tiltak etter § 9 A-4 tredje og fjerde avsnitt. Det personlige straffansvaret gjelder bare ved forsettlige eller grovt uaktsomme brudd på regelverket og bare ved gjentatte eller alvorlige lovbrudd. Endringen i 2017 innebar et mer kvalifisert skyldkrav for personstraff enn tidligere.

Dersom § 9 A-4 første til fjerde avsnitt eller § 9 A-5 er brutt av noen som handler på vegne av skolen, kan skoleeieren straffes, jf. straffeloven § 27 om foretaksstraff.

Erstatningsansvar og bevisbyrde

Det følger av opplæringsloven § 9 A-15 at reglene i skadeserstatningsloven gjelder for saker om psykososialt skolemiljø. Bevisreglene framgår av bestemmelsens andre avsnitt:

«Dersom det i saker etter første ledd ligg føre tilhøve som gir grunn til å tru at skoleeigaren ikkje har følgt reglane i eller i medhald av kapittel 9 A om psykososialt skolemiljø, skal dette leggjast til grunn med mindre skoleeigaren gjer noko anna truleg.»

Denne måten å regulere bevisvurderingen på kalles gjerne delt bevisbyrde.

Forskriftshjemmel

I § 9 A-16 er det en hjemmel for departementet til å fastsette forskrift om krav til skolemiljøet. Med hjemmel i denne bestemmelsen er det fastsatt regler om trygghet for elevene i § 12-1 i forskrift til opplæringsloven. Forskriftsreglene handler om forsvarlig tilsyn, tilsyn med svømming og bading i grunnskolen og trafikktrygghet.

36.2.2 Andre lover

Det finnes flere andre regelverk som stiller krav til skolemiljøet. Her omtales bare kort de mest sentrale regelverkene.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. har bestemmelser som handler om både det fysiske og det psykososiale skolemiljøet, og som til dels overlapper reglene i opplæringsloven. Reglene i forskriften skal bidra til at miljøet i skoler fremmer helse, trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade.643

Likestillings- og diskrimineringsloven kapittel 3 inneholder regler om universell utforming og individuell tilrettelegging som har betydning for det fysiske skolemiljøet. Plan- og bygningsloven inneholder også regler som har betydning for det fysiske miljøet i skoler.

Skadeserstatningsloven og praktiseringen av denne har også betydning for hvilke krav som stilles til skolenes arbeid med skolemiljøet. I 2012 ble Kristiansand kommune dømt i Høyesterett til å betale en tidligere elev over 900 000 kroner i erstatning på grunn av mobbing.644 I ettertid har det vært flere saker hvor kommuner har blitt dømt til å betale erstatning på grunn av mobbing i skolen.

36.3 Kunnskapsgrunnlaget

36.3.1 Historikk

Kapitlet om skolemiljø ble i sin helhet endret i 2017, og de nye reglene trådte i kraft 1. august 2017. Det ble gjort omfattende endringer i reglene om det psykososiale skolemiljøet. Den viktigste endringen var at det ble innført aktivitetskrav og krav om aktivitetsplan, som erstatter den tidligere ordningen med enkeltvedtak. Det ble også innført en ny håndhevingsordning og adgang til å ilegge tvangsmulkt ved brudd på aktivitetsplikten. I tillegg ble det innført krav om nulltoleranse for mobbing og andre krenkelser og krav om dokumentasjon. Reglene om ordensreglement og bortvisning ble flyttet til kapitlet om skolemiljø, og adgangen til å frata ungdommer retten til videregående opplæring ble fjernet. Reglene om det fysiske skolemiljøet ble videreført uendret, men fikk nytt paragrafnummer. Revisjonen av kapitlet om skolemiljø var en oppfølging av NOU 2015: 2.

36.3.2 Rapporter og undersøkelser

Elevundersøkelsen

Elevundersøkelsen er en årlig undersøkelse der elever får si sin mening om læring og trivsel i skolen. I 2018 svarte 6,1 prosent av elevene, noe som tilsvarer 27 300 elever, at de blir mobbet to til tre ganger i måneden eller oftere. Dette er en reduksjon på 0,5 prosentpoeng fra 2017.

Det var 4,6 prosent av elevene som svarte at de blir mobbet av andre elever to til tre ganger i måneden eller oftere. De fleste elevene sier at de blir kalt stygge ting og ertet på en sårende måte, holdt utenfor og baksnakket, mens en noe mindre andel opplever fysisk mobbing.

Det var 1,6 prosent av elevene som svarte at de har blitt mobbet av voksne på skolen to til tre ganger i måneden eller oftere. Det er flest elever som blir mobbet av elever i gruppen eller klassen, og dernest av andre elever på skolen. Mesteparten av mobbingen foregår i skolegården, i klasserommet og i korridoren. 37,1 prosent av elevene svarer at ingen voksne på skolen visste om mobbingen, mens 16,1 prosent svarer at skolen visste om mobbingen, men ikke gjorde noe.

Det er 1,9 prosent av elevene som svarer at de blir mobbet digitalt to til tre ganger i måneden eller oftere. I underkant av 50 prosent av elevene som blir mobbet digitalt, opplever også tradisjonell mobbing.645

Spørreundersøkelse til skoler og kommuner

På oppdrag fra Utdanningsdirektoratet gjennomfører NIFU to årlige spørringer mot skolesektoren. Høsten 2017 var kompetanse og informasjon om skolemiljø ett av temaene i spørreundersøkelsen.

Kommuners og skolelederes syn på ansattes kompetanse og kunnskap om psykososialt skolemiljø, regelverket knyttet til skolemiljø og arbeid mot mobbing viser stor grad av tilfredshet.

Over 9 av 10 benytter Utdanningsdirektoratets nettsider som kilde til informasjon om regelverket rundt arbeidet med skolemiljø. Blant skoleledere gir også en stor andel uttrykk for at de får informasjon om dette fra kommunen. På spørsmålet om hvor de foretrekker å få denne type informasjonen fra, finner NIFU også at omtrent 9 av 10 foretrekker å få informasjonen fra Utdanningsdirektoratets nettsider.

Videre viser undersøkelsen at 65 prosent mener at deres skole eller skoler i stor eller svært stor grad har etablert samarbeidsnettverk med andre lokale etater og tjenester i kommunen for å ivareta elevenes rett til et godt psykososialt skolemiljø.646

Saker om skolemiljø meldt til fylkesmannen

Ifølge tall rapportert fra fylkesmennene til Utdanningsdirektoratet ble det skoleåret 2017–2018 meldt til sammen 1 416 saker til de ulike fylkesmannsembetene rundt om i landet. Første halvdel av skoleåret 2018–2019 ble det meldt 653 saker.

Av de 1 402 sakene som ble behandlet ferdig skoleåret 2017–2018, konkluderte fylkesmennene med at aktivitetsplikten var brutt i 791 av sakene. I 182 av sakene kom fylkesmennene fram til at aktivitetsplikten var oppfylt. 97 saker ble avvist av forskjellige årsaker, mens det i 136 saker ble gitt veiledning framfor å avvise saken fordi det var under én uke siden saken var tatt opp med rektor. 196 saker ble trukket.

Av sakene meldt høsten 2018 ble det konkludert med at aktivitetsplikten var brutt i 134 av de 329 sakene som var ferdig behandlet innen 31. desember 2018. Aktivitetsplikten var oppfylt i 35 saker. 44 saker ble avvist, mens 82 saker ble trukket. I 34 saker ble det gitt veiledning framfor å avvise saken.647

I intervjuer som Deloitte gjorde med utvalgte fylkesmannsembeter i forbindelse med evalueringen av nytt kapittel 9 A i opplæringsloven, framgår det at det i all hovedsak er saker som gjelder elever i grunnskolen som meldes til fylkesmannen.648 For eksempel opplyses det at kun fem prosent av sakene med vedtak hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus skoleåret 2017–2018 gjaldt elever i videregående skole.

Sammenlignet med tidligere § 9a-3, hvor fylkesmannen behandlet klagesaker på enkeltvedtak, har håndhevingsordningen medført en stor økning i mengden skolemiljøsaker behandlet hos fylkesmennene. Samtidig er antallet saker etter gammel og ny ordning ikke direkte sammenlignbart, da vilkåret for å melde en sak etter håndhevingsordningen ikke er det samme som vilkåret for å kunne påklage et enkeltvedtak etter den gamle ordningen.

Vurdering fra Barneombudet

Våren 2018 gikk Barneombudet gjennom alle sakene om skolemiljø som var meldt til fylkesmennene. På det tidspunktet hadde loven vært i kraft i underkant av ett år. Barneombudet presenterte sine vurderinger i en rapport til fylkesmennene.649

Hovedinntrykket til Barneombudet var at saksbehandlingen har blitt enklere, raskere og tryggere – for noen elever. Barneombudet gjorde flere positive funn. Barneombudet mente at fylkesmennene legger elevens opplevelse til grunn når de vurderer om retten til et trygt og godt skolemiljø er oppfylt, og at flere embeter er tydelige dersom de mener skolen har bagatellisert elevens opplevelse av skolemiljøet. Barneombudets vurdering er at de fleste fylkesmennene er opptatt av elevens rett til å bli hørt og viser til at mange embeter hører eleven selv, og vektlegger det eleven forteller, i sine begrunnelser. Videre viser Barneombudet til at flere fylkesmenn kommer raskt i gang med saksbehandlingen.

Barneombudet mener videre det er positivt at flere fylkesmenn fastsetter hvilke tiltak skolen skal iverksette for at eleven skal få et trygt og godt skolemiljø. Barneombudet viser til at noen fylkesmenn er svært konkrete i det de vedtar at skolen skal gjøre og at dette kan være med på å skape hurtig endring for eleven.

Barneombudet mener det også er flere utfordringer. Én av utfordringene Barneombudet peker på, er at mange fylkesmenn ikke foretar en reell vurdering av barnets beste, men kun viser til lovbestemmelsen om barnets beste. Videre mener Barneombudet det er en utfordring at det er store forskjeller i hvordan fylkesmennene vurderer om aktivitetsplikten er oppfylt. Barneombudet mener det er uheldig at noen av embetene kun vurderer enkelte av delpliktene. Videre mener Barneombudet at det er for store forskjeller i hvor konkrete tiltak fylkesmennene vedtar at skolen må gjøre, og at fylkesmennene håndterer saker med særskilt sårbare elever ulikt. Barneombudet peker også på at det er for stor variasjon i saksbehandlingstiden til fylkesmennene, og at lang saksbehandlingstid kan være skadelig for eleven.

Undersøkelse fra KS

KS gjennomførte i 2018 en spørreundersøkelse blant alle kommuner om håndhevingsordningen for saker om skolemiljø.650 Av de 159 kommunene og fylkeskommunene som svarte på undersøkelsen, svarte 68 prosent at kommunenivået alltid er involvert i fylkesmannens saksbehandling. Samtidig er det flere kommuner som problematiserer de tilfellene hvor kommunenivået ikke blir involvert eller ikke blir involvert på en god måte.

Vel 80 prosent av de 159 opplever fylkesmannens vedtak som relevante og gjennomførbare. Flere opplever det som problematisk at skoler og kommuner får kort tid på å svare fylkesmannen, mens fylkesmannens saksbehandling kan ta flere måneder.

På den ene siden framhever kommunene at aktivitetsplikten gir et bedre samarbeid. På den andre siden pekes det på at konfliktnivået i enkelte saker øker fordi fylkesmannen ikke i tilstrekkelig grad ivaretar kommunenes mulighet til å legge fram sitt syn på saken.

Undersøkelse fra Utdanningsforbundet

Respons Analyse har på oppdrag fra Utdanningsforbundet gjort en undersøkelse blant forbundets tillitsvalgte og skoleledere om de nye reglene om skolemiljø. Om lag 70 prosent av de tillitsvalgte svarte at de opplever at lærerne ved skolen i ganske stor eller stor grad har tilstrekkelig kunnskap om regelverket om skolemiljø og nesten 90 prosent av skolelederne svarte at de selv i ganske stor grad eller stor grad har tilstrekkelig kunnskap om regelverket.

Omtrent halvparten av de tillitsvalgte og over halvparten av skolelederne mener at regelverket i stor eller ganske stor grad har ført til merarbeid. De fleste av dem som gir en vurdering av håndhevingsordningen, svarer at den fungerer verken godt eller dårlig, og det er omtrent like mange som svarer at ordningen fungerer godt som dårlig. Både de tillitsvalgte og skolelederne er i hovedsak enige i at kapittel 9 A i større grad enn tidligere har bidratt til å sikre elevers rett til et trygt psykososialt miljø.

Undersøkelsen viser at over halvparten av de spurte mener at lærernes rettssikkerhet har blitt svekket med de nye reglene om skolemiljø.651

Evaluering av nytt kapittel 9 A i opplæringsloven

Deloitte har gjennomført en evaluering av det nye kapitlet om skolemiljø i opplæringsloven.652 Reglene trådte i kraft i august 2017. Evalueringen ble gjennomført i perioden fra februar 2018 til mai 2019. Som grunnlag for evalueringen er det innhentet både kvantitative og kvalitative data. Evalueringen besto av tre hovedtemaer: implementering, konsekvenser og informasjon og kommunikasjon. I det følgende redegjøres det for de viktigste funnene, særlig når det gjelder konsekvensene av lovendringen.

Evalueringen viser at implementeringen av kapittel 9 A i opplæringsloven er en prosess som fremdeles pågår, og at det blant kommuner og på skoler fremdeles er til dels ulike forståelser av regelverket og dermed også ulik praksis i håndhevingen av lovbestemmelsene. Også for fylkesmennene, og deres forvaltning av håndhevingsordningen, er implementeringen en pågående prosess, der det fremdeles er utfordringer knyttet til ulik praksis mellom embetene.

Deloitte konkluderer med at sentrale målsettinger med lovendringen likevel synes å være langt på vei oppnådd, og at det har skjedd tydelige endringer i skolenes praksis som følge av lovendringen. Et gjennomgående funn er at det utarbeides flere aktivitetsplaner enn det tidligere ble fattet enkeltvedtak, noe som ifølge Deloitte indikerer at skolene sørger for en systematisk oppfølging av langt flere situasjoner der elever ikke har det trygt og godt, enn de gjorde tidligere. Skolene rapporterer også i stor grad at de tar raskere tak i saker nå enn før.

Videre viser evalueringen at håndhevingsordningen har blitt tatt i bruk i utstrakt grad og bidrar til at flere elever enn før får prøvd sin sak for et høyere forvaltningsnivå. Evalueringen viser også at håndhevingsordningen har en viktig funksjon ved å korrigere praksis hos kommuner og skoler, og at den bidrar til læring og bedre implementering av lovverket på skolene.

Det er stor variasjon i saksbehandlingstiden hos fylkesmennene, og saksbehandlingstiden er til dels svært lang. Dette betyr ifølge Deloitte at selv om måloppnåelsen på skolenivå synes å være god når det gjelder målet om raskere handling, har man i varierende grad lyktes med å nå dette målet når en sak blir meldt videre til neste forvaltningsnivå. Utdanningsdirektoratet har så langt mottatt få klager på saker som er behandlet hos fylkesmannen.

Når det gjelder aktivitetsplikten, konkluderer Deloitte med at målet om en raskere og enklere ordning langt på vei synes å være nådd eller er på vei til å bli nådd. Det blir pekt på flere positive endringer som følge av aktivitetsplikten, blant annet raskere handling på skolen, mer systematisk oppfølging og håndtering av et bredere sakskompleks enn tidligere, i tillegg til et mer systematisk forebyggende arbeid. Flere kommuner og skoler er bekymret for om terskelen for hva som regnes som en skolemiljøsak, har blitt for lav, og viser til at skolene har fått ansvar for et sakskompleks som til dels oppleves som svært krevende å håndtere.

Lovendringen oppleves å ha medført økte krav til dokumentasjon på skolene, og skolene rapporterer om at det er arbeidskrevende å følge opp aktivitetsplikten. Samtidig hersker det også til dels stor usikkerhet rundt hva som kreves for å overholde dokumentasjonsplikten, og praksis varierer både mellom og innenfor skoler og kommuner.

Skolene viser til at lovendringen har bidratt til at de er mer opptatt av å høre eleven og legge vekt på elevens oppfatning, både når det gjelder om eleven har det trygt og godt, og når det utarbeides aktivitetsplaner og tiltak. Skolene overprøver sjeldnere elevens opplevelse av å ha blitt krenket. Imidlertid vises det også til situasjoner der kravet om å vektlegge elevens subjektive opplevelse kan få uheldige følger, som situasjoner der det er flere involverte og svært ulike oppfatninger av hva som har skjedd. I slike situasjoner opplever enkelte at eleven som meldte saken, i for stor grad får definisjonsmakten.

Det blir også vist til at den subjektive opplevelsen medfører at skoler bruker mye tid på å følge opp saker som skolen selv ikke ville definert som en sak, for eksempel knyttet til vanlige irettesettelser eller uenigheter i vurderingssituasjoner. Det at mye tid og ressurser benyttes til å følge opp mindre saker og konflikter, på bakgrunn av at eleven eller elevens foreldre krever handling fra skolen, kan potensielt medføre at mindre oppmerksomhet og ressurser rettes mot andre områder og temaer som kunne trengt mer oppmerksomhet. At aktivitetsplan og tiltak må opprettholdes fram til eleven sier at han eller hun opplever å ha det trygt og godt, kan også unntaksvis medføre at noen saker blir såkalte «evighetssaker» der aktivitetsplanen opprettholdes mot skolens ønske. Enkelte setter spørsmålstegn ved om terskelen for å kunne avslutte en sak er for høy.

Selv om det er stor oppslutning om at opplæringsloven bør inneholde en bestemmelse om skjerpet aktivitetsplikt, settes det også spørsmålstegn ved om de ansattes rettssikkerhet i tilstrekkelig grad ivaretas når det er elevens subjektive opplevelse som skal vektlegges i disse sakene. Det oppleves av mange kommuner og skoler at det kan være krevende å balansere hensynene i både opplæringsloven og arbeidsmiljøloven. Videre oppleves det som problematisk at lærere eller andre ansatte ved skolen som beskyldes for å krenke en elev, ikke i tilstrekkelig grad får mulighet til å uttale seg og komme med sin versjon av saken. I tillegg opplever skoler og kommuner at regelverket i noen tilfeller brukes som et pressmiddel mot skolene, ved at elever eller foreldre har truet en ansatt eller skolen om å melde en sak etter den skjerpede aktivitetsplikten. Det blir blant annet vist til vurderingssituasjoner der dette har forekommet. Til tross for disse utfordringene pekes det også gjennomgående på at den skjerpede aktivitetsplikten er både viktig og riktig.

At mange elever og foreldre benytter seg av håndhevingsordningen, kan ifølge Deloitte i seg selv tyde på at ordningen oppleves som enkel og brukervennlig for elever og foreldre, i tråd med intensjonen i lovverket. Samtidig viser resultatene fra spørreundersøkelsen at foreldre har delte erfaringer med om fylkesmannens involvering bidrar til å bedre situasjonen for barnet. Til dels lang saksbehandlingstid hos fylkesmennene strider også mot intensjonen om en raskere ordning og kan ifølge Deloitte kanskje være en av årsakene til at foreldre i ulik grad opplever at håndhevingsordningen bidrar til å bedre situasjonen.

Flere kommuner og skoler opplever at fylkesmannen ofte ensidig belyser saken fra elevens og foreldrenes perspektiv, og gir uttrykk for at fylkesmannen i mange sammenhenger framstår som «foreldrenes advokat». Det oppleves i en del saker som at skolens og kommunens faglige vurderinger blir underkjent, og at andre involverte ikke blir hørt. Det er også noen skoler som ikke sender over all relevant dokumentasjon til fylkesmannen fordi det vil kunne gi andre elever partsrettigheter og rett til innsyn. En slik praksis kan føre til at sakene ikke blir tilstrekkelig opplyst.

Evalueringen av kapittel 9 A viser at det ikke er tydelig nok hvem som skal ha partsrettigheter i håndhevingssakene, noe som har bidratt til å skape usikkerhet om ordningen blant involverte aktører. Mange av de intervjuede aktørene setter spørsmålstegn ved om de som beskyldes for å ha krenket en elev, bør ha partsrettigheter etter forvaltningsloven, med rett både til innsyn og til å uttale seg.

Evalueringen viser at kommuner involveres i svært ulik grad på tvers av sakstype og fylkesmannsembeter i håndhevingssakene. Det er kommunen som er ansvarlig for at skolene følger lov og forskrift, og som kan ilegges tvangsmulkt dersom skolen ikke følger påleggene fra fylkesmannen. Det oppleves derfor som problematisk fra kommuner at de i en del tilfeller ikke har blitt involvert i sakene før vedtak er fattet.

Kommuner og skoler opplever det også som problematisk at fylkesmannen og Utdanningsdirektoratet kan fatte vedtak om spesifikke tiltak som skolen må iverksette, selv om skolen og kommunen mener at tiltakene er uhensiktsmessige eller kan ha negativ innvirkning på andre elever. Mange kommuner og skoler opplever at det vil styrke håndhevingsordningen dersom kommunen får innsyns- og uttalerett og eventuelt klagerett.

FOU-prosjekt om håndhevingsordningen for skolemiljøsaker

KS har initiert et FOU-prosjekt om håndhevingsordningen for skolemiljøsaker. FOU-prosjektet vil bli ferdigstilt etter at utvalget leverer sin utredning. Teksten i dette avsnittet er basert på foreløpige vurderinger fra forskerne.

Målet for forskningsprosjektet er todelt: for det første å innhente kunnskap om samhandlingen mellom fylkesmennene og kommunene, for det andre å kartlegge hvem eller hva tiltakene i vedtakene i håndhevingssaker er rettet mot. FOU-prosjektet er en kvalitativ undersøkelse, basert på dokumentanalyse og intervjuer. Det er kjent at mye av kommunikasjonen i håndhevingssakene går direkte mellom fylkesmennene og rektor. KS ønsket å problematisere dette i og med at det i henhold til opplæringsloven kapittel 13 er kommunen som er ansvarlig for elevenes rett til et godt og trygt skolemiljø. Et sentralt spørsmål for forskerne er hvilke konsekvenser slik direkte kommunikasjon kan ha for kommunenivåets mulighet til å ivareta ansvaret for elevene og alle som arbeider på skolen, og hvilken rolle kommunenivået får dersom de utelates fra kommunikasjonen i håndhevingssakene.

FOU-prosjektet viser at samhandlingen mellom fylkesmann, skole og kommuner er bedret siden den nye håndhevingsordningen trådte i kraft – dette mye takket være endringer det første året i rutiner, opplæring og kompetansebygging. Rektorer i grunnskolen opplever de største utfordringene med dagens håndhevingsordning, mens rektorer ved videregående skoler opplever færre utfordringer og saker. Hovedutfordringene består i opplevelsen av ikke å bli hørt, korte tidsfrister og en noe manglende opplevelse av støtte og veiledning. Disse reflekteres også i behov for endringer fra kommunenes side.

Når det gjelder problemstillingen knyttet til hvem fylkesmannen kommuniserer med, beskriver rektorene at de opplever støtte og stor mobilisering fra kommunen når en sak meldes inn for håndhevingsordningen. Noen kommuner er veldig involvert, mens andre kommuner er mer distanserte. Fylkesmannsembetene er klare på at sakene der kommunenivået er koblet på, hjelper skolen og setter inn riktig kompetanse, er de sakene som går best.

Analysen av embetenes saksbehandling viser noe forskjellig praksis på tross av egenutviklede rutiner basert på samme sentrale veileder for saksbehandlingen og felles opplæring. Analysen av de ti siste dokumentene fra alle ti fylkesmannsembeter viser også noe forskjell i saksbehandlingstiden, antallet dokumenter og aktivitetsnivået i sakene. Kapasitet og saksbehandlingspraksis fører til noen av utfordringene.

Noen fylkesmannsembeter er tydelige på at kun foreldre og elever er parter i saken, og at kommune og skole ikke er parter, da de ikke har klagerett. Synet på andre parter er ellers ganske likt for rektorene og embetene. Ansatte som oppfattes som krenkende skal ivaretas av arbeidsgiveren og deres syn skal formidles gjennom skolens dokumentasjon. Ansatte, andre elever og deres foreldre kan alle bli parter eller bli gjort til parter der deres rettigheter blir påvirket av tiltak. Samtidig kan personer som blir omtalt i sakene, ha rettigheter i personvernlovgivningen.

Forskernes vurdering er at skolemiljøsakene i håndhevingsordningen ofte bærer preg av konflikt og parter som har gått i skyttergravene. Disse konfliktene har reell risiko for å drukne elevens opplevelse av skolemiljøet. Dokumentasjon kan i noen tilfeller gå foran det å møte elevens opplevelse direkte og få en dialog om situasjon og tiltak. Fylkesmannsembetene har noe forskjellige syn på tiltak på individnivå, klassenivå og skolenivå. Analysen av de siste 109 sakene fra landets fylkesmannsembeter viser dette, samt at formen på og detaljeringen av tiltak varierer mye fra embete til embete.

Håndhevingsordningen er for enkeltelever. Dette innebærer at utfordringer med klassemiljø eller skolemiljø må behandles gjennom en enkelt elevs opplevelse av utrygghet eller dårlig miljø. Lovverket i dag oppleves som sammensatt og komplekst, og dermed blir det vanskelig for rektorer å balansere alle hensyn i sitt arbeid (hensynet til eleven og hensynet til alle de andre elevene og til de ansatte). Noen rektorer opplever det vanskelig med tiltak fra fylkesmannen som medfører regulering av alle barn på klasse- eller skolenivå, da dette kan gi uante konsekvenser. Andre rektorer mener at det er positivt med tiltak på klasse- og skolenivå, da dette ofte medfører større diskusjoner om temaene i saken og kan gi kompetansebygging langt utover de faktiske tiltakene fra fylkesmannen.

Undersøkelse om regelverksetterlevelse i grunnskolen

OsloMet har på oppdrag fra utvalget gjennomført en undersøkelse om regelverksetterlevelse i grunnskolen.653 I prosjektet så forskerne spesielt på spesialundervisning og skolemiljø, der individuelle rettigheter er gitt til elevene samtidig som saksområdene representerer områder der rommet for skjønnsutøvelse er relativt stort.

Undersøkelsen viser at skolelederne og de kommunale lederne er positive til innføringen av aktivitetsplikten og omtaler det som en god endring av regelverket. De opplever imidlertid oppfølging av kapittel 9 A-sakene samlet sett som krevende, og knytter dette spesielt til dilemmaer rundt hensynet til elevenes subjektive opplevelse opp mot de kollektive hensynene i skolehverdagens kompleksitet. Lærerne er også opptatt av dette dilemmaet. Lærerne uttrykker at endringene i skolemiljøreglene har gitt et økt dokumentasjonskrav som har både fordeler og ulemper.

Skolelederne framhever at det er vanskelige for skoleledelsen å håndtere saker som blir meldt direkte til fylkesmannsembetet, og hvor skolen og rektor ikke er part. Flere skoleledere setter spørsmålstegn ved at fylkesmannsembetene kan pålegge skolen tiltak uten at de kjenner skolens syn i saken, muligheter for iverksetting av tiltak eller andre rammeforutsetninger.

Tilsyn i 2018

I 2018 gjennomførte fylkesmennene 19 tilsyn med skolemiljø. Tilsynene viser at rektorene ikke sikrer at alle som jobber på skolen, varsler til rektor dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Videre sikrer ikke rektorene godt nok at alle som jobber på skolen, følger med på om elevene har et trygt og godt skolemiljø, og at de følger spesielt godt med på elever som kan være særskilt sårbare. Rektorene er heller ikke flinke nok til å sikre at alle som jobber på skolen griper inn mot krenkelser som utestengning, isolering, baksnakking, mobbing, vold, diskriminering og trakassering dersom det er mulig.

Tilsynet viser at skolene i mange tilfeller ikke lager en skriftlig plan som oppfyller kravene i regelverket. Tilsynene viser også at rektorene ikke følger godt nok opp at skolen gjennomfører tiltak i tråd med aktivitetsplanene.

I tilsynene er det også avdekket at skolene ikke evaluerer det forebyggende arbeidet, og at mange rektorer ikke sikrer godt nok at elevene får ta del i planleggingen og gjennomføringen av arbeidet for et trygt og godt skolemiljø.

36.3.3 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Utdanningsforbundet har gitt innspill om at det er utfordringer knyttet til at krenkelsesbegrepet er både subjektivt og vagt. Slik loven er utformet, er det elevens opplevelse som er avgjørende for om eleven har et trygt og godt skolemiljø. Fordelen med dette er ifølge forbundet at skolen må ta elevens opplevelse på alvor og ikke kan unnlate å følge opp gjennom å forsøke å overprøve elevens opplevelse. På den annen side erfarer Utdanningsforbundet gjennom enkeltsaker at elever og foreldre mener at eleven er krenket i tilfeller der læreren mener bare å ha satt en grense for eleven eller har kommet med kritikk som læreren mener eleven bør tåle, og som er en del av det å dannes som menneske.

Utdanningsforbundet mener det ikke automatisk kan legges til grunn at en krenkelse faktisk har funnet sted når det varsles om en opplevelse av å være krenket. Saken må undersøkes nærmere, og regelverket må ivareta rettssikkerheten for den som blir anklaget for å ha krenket. Videre mener Utdanningsforbundet at utfordringene forsterkes ved at krenkelsesbegrepet og den subjektive opplevelsen ligger til grunn for rektors plikt til å varsle til kommunen. Forbundet setter spørsmålstegn ved om det er hensiktsmessig at rektor i alle saker skal varsle der det foreligger en «mistanke» om at en ansatt krenker en elev. Utdanningsforbundet etterlyser mer rom for skjønn i slike saker, og mener Opplæringslovutvalget bør vurdere en regulering som gir rektor større handlingsrom til å vurdere når det er nødvendig å varsle, og når saker kan løses på skolenivå.

Videre har Utdanningsforbundet gitt innspill om at Opplæringslovutvalget bør drøfte lærerens rettslige status i håndhevingssaker og forholdet til arbeidsmiljøloven.654

Barneombudet viser til at det i revisjonen av kapittel 9 A i opplæringsloven i 2017 ikke ble gjort endringer i reglene om det fysiske skolemiljøet. Barneombudet mener Opplæringslovutvalget bør se på om det er behov for en tydeligere regulering av innholdet i retten til et trygt og godt fysisk skolemiljø og hvordan klage- eller håndhevingsordningen for dette bør være. Barneombudet mener også at reglene om det fysiske skolemiljøet bør ses i sammenheng med reguleringen av universell utforming og at det bør vurderes om retten til individuell tilrettelegging bør gjelde mer enn arbeidsplassen.

Barneombudet mener kravene til systematisk arbeid med helse, miljø og sikkerhet i § 9 A-3 bør presiseres. Ombudet viser til tilsvarende bestemmelser i andre lover hvor det er gitt svært detaljerte krav om internkontroll.655

Skolens landsforbund har gitt innspill om at lærlingers opplæringsmiljø bør være omfattet av reglene i kapittel 9 A i opplæringsloven. Skolenes landsforbund mener det er bedre at lærlinger har et dobbelt vern gjennom opplæringsloven og arbeidsmiljøloven, enn at de faller mellom.

Skolenes landsforbund mener at retten til kontradiksjon blir borte når lærere og andre ansatte ikke regnes som part i håndhevingssaker om skolemiljø. Forbundet foreslår at det tas inn i opplæringsloven at involverte skal høres, og at det tas inn en henvisning til forvaltningsloven.656

Skolelederforbundet viser til at det selvsagt er bra og riktig med fokus på skolemiljøet og lovfesting av elevens rett til et trygt og godt skolemiljø, men mener det nå brukes altfor mye tid på byråkrati og dokumentasjon.

Andre

Fagpolitisk utvalg i Østlandssamarbeidet oppfordrer Opplæringslovutvalget til å se nærmere på utfordringene for skolen og lærere ved at lovverket bygger på subjektive opplevelser, uten å svekke paragrafens intensjon om å lovfeste elevers rett til et trygt og godt skolemiljø.

Nettverket for medvirkning i opplæringen og Redd Barna har gitt innspill om at de ønsker at de nye reglene om skolemiljø videreføres i ny opplæringslov.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon mener opplæringsloven § 9 A-7 om det fysiske skolemiljøet må endres slik at den gir hjemmel for den enkelte elev til å få rett til et fysisk skolemiljø som ivaretar de individuelle behovene for elever med utfordringer.

Lykkelige barn mener endringene i opplæringsloven kapittel 9 A i 2017 synes å ha ført til at evnerike barns rettssikkerhet er blitt svekket. Lykkelige barn mener det etter de tidligere reglene var en mulighet for å påklage manglende tilpasning av undervisningen når avviket var blitt så stort at det førte til at eleven ikke fikk oppfylt sitt krav på et godt psykososialt læringsmiljø. Lykkelige barn mener det er uklart om reglene er endret når det gjelder mangelfullt psykososialt læringsmiljø av andre årsaker enn mobbing og krenkende atferd.

Forandringsfabrikken har sendt utvalget innspill som bygger på erfaringer og råd fra undersøkelser blant circa 6 000 skoleelever. Et innspill som går igjen til flere av temaene i opplæringsloven, inkludert reglene om skolemiljø, er at det bør komme tydeligere fram i loven at alle barn skal bli hørt og at deres meninger skal bli vektlagt.

36.4 Utvalgets vurdering

36.4.1 Innledning

Reglene om det psykososiale skolemiljøet i opplæringsloven kapittel 9 A ble revidert i 2017. De nye reglene er basert på en offentlig utredning657 om skolemiljø og omfattende høringsrunder. Det har vært bevilget midler til den nye håndhevingsordningen og det har vært gjennomført et betydelig implementeringsarbeid fra både statlig og kommunalt hold.

De nye reglene om det psykososiale skolemiljøet har nylig blitt evaluert. Både evalueringen og andre undersøkelser er gjort etter at reglene kun har virket i kort tid.

At reglene bygger på et betydelig kunnskapsgrunnlag, at det er gjort et betydelig implementeringsarbeid og at reglene bare har virket i kort tid, tilsier at det bør være en høy terskel for å gjøre omfattende endringer av reglene om psykososialt skolemiljø. Med dette generelle utgangspunktet har utvalget vurdert reglene om skolemiljø i lys av det kunnskapsgrunnlaget som foreligger (se kapittel 36.3).

36.4.2 Virkeområdet for reglene om skolemiljø

Utvalget foreslår at dagens virkeområde for reglene om skolemiljø videreføres. Dette innebærer at reglene skal gjelde for elever i grunnskolen og i videregående opplæring og for leksehjelp og skolefritidsordninger.

I evalueringen av reglene om skolemiljø peker Deloitte på at skolene har et stort ansvar ved at de også har ansvar for det som skjer utenfor skolen. Utvalget vil understreke at skolens aktivitetsplikt gjelder på skoleområdet eller der undervisning eller aktiviteter knyttet til skolen, skolefritidsordningen eller leksehjelpen foregår. De ansatte i skolen har ingen plikt til å følge med på at elevene har det trygt og godt utenfor skolens område, for eksempel på skoleveien, og har ikke samme mulighet eller plikt til å gripe inn der. Plikten til å sette inn tiltak når elever ikke har det trygt og godt på skolen, gjelder derimot uavhengig av hva årsaken er. Dersom forhold utenfor skolen, for eksempel på skoleveien, gjør at en elev ikke opplever at det er trygt og godt å være på skolen, har skolen en plikt til å hjelpe eleven. På grunn av skoleveiens særstilling og nære tilknytning til skolegangen må skolen dessuten i større grad også kunne forventes å sette inn tiltak på selve skoleveien, for eksempel tilsyn på bestemte plasser. Denne forståelsen er i samsvar med det som er lagt til grunn i forarbeidene til dagens lov.658

Hva som er virkeområdet for kapitlet, har betydning for forståelsen av de øvrige reglene om skolemiljø. Utvalget har flere steder i forslaget til ny lovtekst brukt formuleringen «trygt og godt» uten å knytte den til «skolemiljø» eller «på skolen». Det er ikke meningen å endre innholdet i reglene, men å sløyfe informasjon som er overflødig fordi det følger av virkeområdet til kapitlet og loven.

Skolenes landsforbund har gitt innspill om at reglene om skolemiljø også bør gjelde for lærlinger. Reglene om skolemiljø gjelder i dag for ungdommer som tar yrkesfaglig utdanning når opplæringen skjer i skole. Utvalget mener det ikke er hensiktsmessig at reglene også skal gjelde når ungdommene får opplæring i en lærebedrift. Lærebedriften er en arbeidsplass som er underlagt egne regler om miljø gjennom arbeidsmiljøloven. Det vil være krevende for bedriftene å forholde seg til to sett med regler, og det er heller ikke naturlig at fylkesmannen har en håndhevingsrolle direkte overfor bedriftene. Det er fylkeskommunen som er ansvarlig for den opplæringen ungdommene får i lærebedrift, og som godkjenner lærebedriftene og følger opp lærlingene. Utvalget foreslår at lærlinger skal få tilgang til til rådgivning om sosiale og personlige forhold, se kapittel 42.6. Gjennom rådgivningen kan lærlingene komme i dialog med fylkeskommunen og få hjelp dersom det er utfordringer på arbeidsplassen. Utvalget foreslår dessuten å videreføre dagens krav om at lærebedriftene skal skape et godt «arbeids- og læringsmiljø» se forslaget til § 8-10. Dette kravet går noe lengre enn arbeidsmiljøloven, som bare stiller krav til arbeidsmiljø.

36.4.3 Rett til et trygt og godt skolemiljø

Alle elever har etter dagens regelverk rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Det er trolig ikke mulig å oppnå at alle elever opplever å ha det trygt og godt til enhver tid. Det kan derfor settes spørsmålstegn ved om dette bør utformes som en rettighet. På den annen side er et trygt og godt skolemiljø avgjørende for elevenes mulighet til å få den opplæringen de har rett til.

Utvalget foreslår at retten til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring videreføres i ny opplæringslov. Hvilke plikter kommunen har for å oppfylle retten til et trygt og godt skolemiljø, er nærmere regulert i bestemmelsene om aktivitetsplikt. Se omtale av når aktivitetsplikten er oppfylt i kapittel 36.4.6.

Elever som utvalget har snakket med, har fortalt om at de noen ganger ikke får god nok tid til å spise på skolen. Utvalget vil derfor understreke at mat og måltider i skolen har stor betydning for elevenes helse, trivsel og læring, og at det er viktig at skolene har gode rutiner for dette. Helsedirektoratet har utarbeidet en retningslinje for mat og måltider i skolen659 som kan være et nyttig verktøy for skolene.

Utvalget kan ikke se at rettssikkerheten til evnerike barn har blitt innskrenket med endringene som ble gjort i 2017, slik foreningen Lykkelige barn mener. Elevene har fortsatt rett til et godt psykososialt skolemiljø, i og med at de har rett til å ha det trygt og godt på skolen. Det er ikke nok at en elev ikke blir krenket.

36.4.4 Skolen skal ikke godta krenkelser (nulltoleranse)

Det følger av § 9 A-3 første avsnitt at skolen skal ha nulltoleranse for krenkelser som mobbing, vold, diskriminering og trakassering. Bestemmelsen innebærer at mobbing og andre krenkelser ikke skal godtas. Skolen kan dermed ikke forholde seg passiv dersom elevene blir utsatt for krenkelser. At mobbing og andre krenkelser ikke skal godtas, støttes opp av at ansatte i skolen er pålagt en aktivitetsplikt i tilfeller hvor elevene ikke har det trygt og godt.

Et spørsmål er hva slags handlinger og ytringer som regnes som krenkelser, og som det skal være nulltoleranse for. Det er lagt til grunn at mobbing, vold med videre er eksempler, og at § 9 A-3 ikke gir en uttømmende oppramsing av alle typer krenkelser som omfattes. Videre er det lagt til grunn at betegnelsen «krenkelse» skal tolkes vidt, men at det ikke er slik at enhver kritisk ytring er eller uenighet mellom elevene er ment å omfattes.660 At betegnelsen «krenkelse» har et uklart innhold og tillegges ulik betydning i ulike sammenhenger, kan tale for at denne betegnelsen ikke bør brukes i den rettslige reguleringen. På den annen side er betegnelsen innarbeidet i opplæringssektoren, og det er dessuten vanskelig å finne en mer presis betegnelse som omfatter de handlingene og ytringene som er ment å rammes.

Utvalget foreslår at innholdet i kravet om nulltoleranse for krenkelser videreføres, men foreslår at dette formuleres som et krav om at skolen ikke skal godta krenkelser. Uttrykket «nulltoleranse» er beholdt i overskriften fordi dette utrykket er innarbeidet i opplæringssektoren og er egnet til å gi en overordnet beskrivelse av hva bestemmelsen handler om. Betegnelsen «krenkelse» må forstås i lys av både elevenes rett til å ha det trygt og godt på skolen og skolens samfunnsmandat. Skolene skal sørge for at elevene får den opplæringen og danningen de trenger for å fungere i samfunnet, og det er også en del av skolens samfunnsmandat å lære elevene å tenke kritisk og kunne akseptere og respektere ulike meninger og overbevisninger. Elever kan bli irettesatt av lærere eller oppleve uenighet med lærere eller andre elever uten at dette vil være en krenkelse. Utvalget mener oppramsingen av enkelte typer krenkelser, som mobbing og vold, er egnet til å vise en viss terskel selv om oppramsingen ikke er uttømmende.

Krenkelsesbegrepet i kravet om at skolen ikke skal godta krenkelser er objektivt i den forstand at det må bero på en helhetlig vurdering om noe er en krenkelse, ikke bare den enkelte elevs opplevelse. Det vil likevel ikke nødvendigvis være en lik terskel for alle elever. For eksempel kan elevenes alder ha betydning for hvilke handlinger og ytringer som anses å være krenkende. Det er altså ikke nødvendigvis nulltoleranse for enhver handling eller ytring som den enkelte elev opplever som krenkende. Utvalget understreker likevel at den enkeltes subjektive opplevelse av å bli krenket alltid utløser en aktivitetsplikt. Så selv om det ikke har skjedd en krenkelse objektivt sett, har skolen plikt til å sette inn tiltak som kan bidra til at eleven får det trygt og godt. I slike tilfeller kan tiltaket handle om å veilede elevene om hvordan man bør opptre, og hvordan handlinger og ytringer kan oppleves. Tiltaket kan også handle om å hjelpe eleven til å håndtere situasjoner som oppleves som krenkende. Se mer om aktivitetsplikten i kapittel 36.4.6.

For at kravet om at skolen ikke skal godta krenkelser skal ha ønsket effekt, er det avgjørende at rektor og de ansatte på skolen drøfter hva som faller innenfor og utenfor betegnelsen «krenkelse». Det er viktig å høre hva elevene mener, og det kan også være nyttig å involvere foreldrene. I tillegg til at det kan gi nyttige innspill om hva som skal regnes som krenkelser, kan god involvering av elever og foreldre både være oppdragende og bidra til å avklare forventninger til skolen.

Utvalget understreker at det ikke skal være en høy terskel for hva som anses som krenkelser overfor elever. Barn og unge er mer sårbare enn voksne, og når de er på skolen, er de i en situasjon som de er pålagt å være i, eller som er nødvendig for at de skal kunne få den opplæringen de har rett til.

36.4.5 Forebyggende arbeid

Det følger av § 9 A-3 andre avsnitt at skolen skal arbeide kontinuerlig og systematisk med skolemiljøet. I kommuneloven § 25-1 er det tatt inn en mer detaljert internkontrollbestemmelse enn i den tidligere kommuneloven. Det er forutsatt at det skal gjøres en særlovsgjennomgang hvor hensikten er at den nye internkontrollbestemmelsen i kommuneloven skal erstatte internkontrollbestemmelsene i de ulike særlovene.661

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at kravet om systematisk arbeid i § 9 A-3 ikke videreføres i ny opplæringslov. Se mer om internkontrollbestemmelsen i kommuneloven og vurderingen av behovet for særregulering i opplæringsloven i kapittel 49.

Dagens § 9 A-3 andre avsnitt er ikke bare et krav om internkontroll. Bestemmelsen innebærer også et krav om forebyggende arbeid. Utvalget foreslår at det videreføres et krav om kontinuerlig forebyggende arbeid, men at dette kravet ikke knyttes til krav til system eller internkontroll. At skolene arbeider forebyggende, er avgjørende for å kunne oppfylle elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø. Aktivitetsplikten og håndhevingsordningen er sikkerhetsmekanismer som skal sikre at skolene setter inn tiltak dersom en elev ikke har det trygt og godt på skolen. Målet er derimot å unngå slike situasjoner og å sette inn tiltak så tidlig som mulig. For å oppnå dette må skolen arbeide forebyggende.

Flere skoler har erfart at aktivitetsplikten og særlig plikten til å dokumentere gir dem et nyttig grunnlag i det forebyggende arbeidet. Det blir vist til at inndelingen i delplikter har gitt skolen et nytt blikk på det forebyggende arbeidet, og at det er gjort flere grep for å bedre det kontinuerlige og systematiske skolemiljøarbeidet. Særlig blir det vist til viktigheten av å kartlegge hvem de sårbare elevene er, og å sørge for å være i forkant før en situasjon oppstår.662

I dagens § 9 A-3 andre avsnitt står det at rektor er ansvarlig for det forebyggende arbeidet. Utvalget mener kommunen bør være ansvarlig, og at rektor ikke bør ha et personlig ansvar etter loven. Det vises i denne sammenheng til at statlige myndigheter etter dagens regelverk ikke kan gi pålegg direkte til rektor. Statlige myndigheter kan derimot gi pålegg om retting til kommunen.

Kommunen har, som ansvarlig for flere skoler, en mulighet til å overføre positive erfaringer fra én skole til en annen. Samtidig er det klart at det forebyggende arbeidet må skje på den enkelte skole ut fra lokale behov og forutsetninger. Rektor vil, som daglig leder av skolen, ha en framtredende rolle i dette arbeidet. Rektor står ansvarlig overfor kommunen som arbeidsgiver, og har også et profesjonelt ansvar. Men det er kommunen som har det juridiske, økonomiske og administrative ansvaret overfor elevene.

Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen om rektors ansvar for det forebyggende arbeidet ikke videreføres i ny opplæringslov. Se mer om rektor som pliktsubjekt i kapittel 12.4.

36.4.6 Aktivitetsplikten

Generelt om aktivitetsplikten

Evalueringen av kapittel 9 A om skolemiljø viser i all hovedsak at aktørene i opplæringssektoren er positive til aktivitetsplikten og inndelingen i delplikter. Det blir pekt på flere positive endringer som følge av aktivitetsplikten, blant annet raskere handling på skolen, mer systematisk oppfølging og håndtering av et bredere sakskompleks enn tidligere, i tillegg til et mer systematisk forebyggende arbeid. Se mer om evalueringen i kapittel 36.3.2.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at aktivitetsplikten og inndelingen i delplikter videreføres. I dette kapitlet drøfter utvalget enkelte problemstillinger knyttet til aktivitetsplikten i lys av det kunnskapsgrunnlaget som foreligger.

Evalueringen av kapittel 9 A, andre undersøkelser og innspill til utvalget viser at det er flere utfordringer knyttet til vektlegging av elevenes subjektive opplevelse. På den ene siden oppleves det positivt at eleven blir hørt og at elevens opplevelse ikke blir bagatellisert. På den andre siden oppleves det i noen tilfeller problematisk at én elevs opplevelse legges til grunn som sannhet. Særlig oppleves dette som problematisk i tilfeller hvor den som pekes ut som krenker, enten det er en annen elev eller en lærer, har et annet syn på saken. Utvalget drøfter derfor vektleggingen av elevens subjektive opplevelse opp imot de ulike delpliktene.

Plikt til å gripe inn

Det følger av § 9 A-4 første avsnitt at ansatte har plikt til å gripe inn for å stanse krenkelser som mobbing, vold, diskriminering og trakassering dersom det er mulig. Det er lagt til grunn at det dreier som om krenkelser den ansatte selv er vitne til. Hva som anses som krenkelser i denne sammenheng, må etter utvalgets vurdering bero på et objektivt grunnlag. Se mer om krenkelsesbegrepet i kapittel 36.4.4.

Utvalget foreslår at plikten til å gripe inn videreføres. Plikten begrenser seg til inngrep som det er mulig for den ansatte å gjennomføre av hensyn til både elevene og seg selv.663 Plikten er også begrenset til tiltak som er lovlige for den ansatte å gjennomføre. Plikten til å gripe inn gir ikke en hjemmel til å gripe inn fysisk overfor elevene. I kapittel 37 omtaler utvalget hvilke tiltak skolene kan gjennomføre overfor elevene og med hvilket rettsgrunnlag.

Plikt til å varsle rektor og plikt til å undersøke saken

Plikten til å varsle rektor og til å undersøke saken etter § 9 A-4 andre og tredje avsnitt inntrer ved mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har det trygt og godt på skolen. Det er lagt til grunn at den ansatte må regnes for å ha kjennskap dersom eleven selv sier fra om at han eller hun ikke har det trygt og godt. Indirekte vil dermed elevens subjektive opplevelse utløse plikt til å varsle og undersøke. Utvalget mener det er riktig at elevens subjektive opplevelse skal utløse plikt til å varsle rektor og til å undersøke saken. I motsatt fall vil det være en risiko for at elevens opplevelse bagatelliseres.

Rektors plikt til å varsle kommunen etter § 9 A-4 andre avsnitt gjelder i alvorlige tilfeller. Det er lagt til grunn at hva som er alvorlig, må bero på en skjønnsmessig vurdering.664 Det er dermed ikke slik at elevens opplevelse alltid utløser plikt til å varsle kommunen. Utvalget vil likevel understreke at rektor må anerkjenne elevens opplevelse, og at rektor normalt må varsle kommunen dersom en elev sier fra om et alvorlig forhold.

Det framgår ikke klart om rektor kan undersøke saken før han eller hun varsler til kommunen. Undersøkelsen etter § 9 A-4 tredje avsnitt skal gi grunnlag for å finne egnede tiltak. Etter utvalgets oppfatning er det klart at rektor ikke kan utsette varslingen til slike undersøkelser er ferdige. Samtidig må rektor i noen tilfeller kunne gjøre enkelte undersøkelser for å kunne ta stilling til om saken er alvorlig. Det er viktig at slike undersøkelser gjøres raskt. Dersom rektor er i tvil og det kreves grundige undersøkelser for å vurdere om saken er alvorlig, skal saken varsles til kommunen.

Plikt til å sette inn tiltak

Det følger av § 9 A-4 fjerde avsnitt at skolen så langt det finnes egnede tiltak, skal sørge for at eleven får et trygt og godt skolemiljø, når en elev sier fra om at skolemiljøet ikke er trygt og godt. Det er lagt til grunn at det holder at eleven gir uttrykk for å ikke ha det trygt og godt, og at det ikke er nødvendig at eleven bruker lovens ordlyd. Dersom elevene selv opplever å ikke ha det trygt og godt, skal altså skolen sette inn tiltak. I høringen av det nye kapitlet om skolemiljø, var det foreslått at skolen bare skulle ha plikt til å undersøke saken i slike tilfeller. Etter høringen ble forslaget endret slik at skolene fikk plikt til å sette inn tiltak.

Utvalget mener det er riktig at skolen skal ha plikt til å sette inn tiltak dersom en elev sier fra at han eller hun ikke har det trygt og godt på skolen, eller på annen måte gir uttrykk for det. Dersom skolen bare skal undersøke saken, vil det være en risiko for at elevens opplevelse blir avvist eller underkjent. Utvalget vil likevel understreke at en plikt til å sette inn tiltak ikke betyr at elevens opplevelse automatisk legges til grunn som en fullstendig beskrivelse av situasjonen. Vurderingen av hvilke tiltak som bør settes inn, må bero på en undersøkelse av saken, der elevens opplevelse står sentralt, men der også andre sider av saken opplyses. Tiltak skal velges på grunnlag av en konkret og faglig vurdering.665 Utvalget foreslår at dette presiseres i lovteksten.

Det framgår ikke av dagens lovtekst at skolen skal undersøke saken før den setter inn tiltak når en elev sier fra om at han eller hun ikke har det trygt og godt. Utvalget mener likevel at loven må forstås slik, ettersom undersøkelse av saken er nødvendig for å finne egnede tiltak. Utvalget foreslår at det presiseres i lovteksten at skolen har plikt til å undersøke og sette inn egnede tiltak i slike saker. Utvalget understreker at hensikten med undersøkelsen er å få et tilstrekkelig grunnlag til å finne fram til riktige tiltak. Skolen skal sette inn tiltak uansett om undersøkelsen viser at det etter en objektiv vurdering ikke har skjedd noen krenkelser mot eleven. Så lenge eleven selv opplever å ikke ha det trygt og godt, skal skolen sette inn tiltak for å hjelpe eleven. Tiltakene behøver ikke å rette seg mot utvalgte enkeltelever, men kan rette seg mot større eller mindre problemer eller miljøutfordringer på skolen. I noen tilfeller kan tiltakene også gå ut på å veilede eleven og å sette eleven bedre i stand til å håndtere det som oppleves vanskelig.

Det er lagt til grunn at plikten til å sette inn egnede tiltak må tolkes utvidende, og at den også omfatter en plikt til å evaluere tiltakene og ved behov sette inn nye tiltak.666 I evalueringen av kapittel 9 A peker enkelte på at evaluering av tiltakene i noen tilfeller kan virke mot sin hensikt fordi det ripper opp i saker som elevene egentlig er ferdige med. Etter utvalgets oppfatning bør tiltakene alltid evalueres. Skolen har ikke gjort alt man med rimelighet kan forvente for at eleven skal få det trygt og godt dersom den bare har satt inn et tiltak uten å vurdere om tiltaket har fungert. Hvor omfattende evaluering som må gjøres, vil variere. I de små og enkle sakene kan evalueringen være svært enkel og noe som skolens ansatte kan gjennomføre uten å «rippe opp» i en sak elevene har lagt bak seg.

Elevens beste og elevens rett til å bli hørt

Det følger av opplæringsloven § 9 A-4 femte avsnitt at skolen skal sørge for at involverte elever blir hørt, og at elevens beste skal være et grunnleggende hensyn i skolens arbeid. Utvalget foreslår at det tas inn en generell bestemmelse i ny opplæringslov om elevens rett til å bli hørt og hensynet til elevens beste. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at § 9 A-4 femte avsnitt ikke videreføres.

Se omtale av forslaget om en generell bestemmelse om elevens rett til å bli hørt og hensynet til elevens beste i kapittel 18 og 19.

Aktivitetsplan

Det framgår av evalueringen av kapittel 9 A at skoleledere og ansatte i skolene opplever aktivitetsplanene som enklere verktøy å benytte enn enkeltvedtakene. Et gjennomgående funn er at det utarbeides flere aktivitetsplaner enn det tidligere ble fattet enkeltvedtak, noe som ifølge Deloitte indikerer at skolene sørger for en systematisk oppfølging av langt flere situasjoner der elever ikke har det trygt og godt, enn de gjorde tidligere.667 Utvalget foreslår på denne bakgrunn å videreføre kravet om at det skal utarbeides aktivitetsplan.

Det følger av § 9 A-4 sjette avsnitt at det skal utarbeides aktivitetsplan når det skal gjøres tiltak i en sak. Evalueringen viser at det er uklart hva terskelen for å utarbeide aktivitetsplan er, og at flere mener at terskelen er for lav.

Etter utvalgets oppfatning skal en aktivitetsplan utarbeides i to tilfeller. For det første dersom skolens undersøkelser viser at det er behov for tiltak for at én eller flere elever skal få det trygt og godt på skolen. For det andre dersom eleven selv sier fra at han eller hun ikke har det trygt og godt. Dersom en ansatt griper inn mot en krenkelse og saken løses på stedet, er det derimot ikke nødvendig med en aktivitetsplan. I praksis er det nok likevel ikke alltid et klart skille mellom å gripe inn og å iverksette tiltak.

Utvalget har vurdert om det bør være en høyere terskel for plikten til å lage aktivitetsplan. En mulighet kan være at plikten bare gjelder dersom skolens undersøkelse viser at det er et kvalifisert behov for tiltak. Det vil da være en risiko for at elevens opplevelse blir bagatellisert, og at saker ikke tas tak i like tidlig og systematisk. Dersom det ikke utarbeides en skriftlig plan, vil dette også svekke elevens rettssikkerhet. Ved en eventuell håndhevingssak vil det dessuten være en fordel for alle parter at det finnes en skriftlig plan.

Utvalget foreslår å videreføre kravet om aktivitetsplan i alle tilfeller hvor det skal settes inn tiltak. Utvalget mener hensynet til elevene må veie tyngre enn den byrden skolen pålegges ved plikten til å lage aktivitetsplan.

I § 9 A-4 sjette avsnitt er det en opplisting av hva planen skal inneholde. Utvalget mener det ikke er grunn til å differensiere hva planen må inneholde ut fra sakens alvorlighet. Etter utvalgets oppfatning er dette punkter som det er nødvendig å vurdere i alle saker. Derimot vil utvalget understreke at omfanget av vurderingene i planen, og dermed også ressursbruken, kan tilpasses risikoen i den enkelte sak.668 Det er viktig at skolene jobber godt med dette, så de ansatte blir trent i å gjøre slike risikovurderinger og i å behandle sakene effektivt.

Utvalget vil understreke at en aktivitetsplan ikke trenger å knytte seg til en bestemt elev eller en bestemt situasjon. Planen kan ta for seg flere situasjoner eller utfordringer som omfatter flere elever.

Oppfylling av aktivitetsplikten og avslutning av saken

Både evalueringen av kapittel 9 A og FOU-prosjektet om håndhevingsordningen viser at det kan være uklart når aktivitetsplikten, og da særlig plikten til å sette inn tiltak, er oppfylt og når en sak kan avsluttes.669 Det vises til at enkelte saker blir «evighetssaker» fordi eleven og foreldrene ønsker ett bestemt tiltak som skolen mener det ikke er faglig grunnlag for.

I forarbeidene til dagens lov er det lagt til grunn at plikten til å sette inn tiltak varer inntil eleven har et trygt og godt skolemiljø. Det innebærer at skolens plikt løper så lenge eleven opplever at skolemiljøet ikke er trygt og godt. Aktivitetsplikten oppfylles gjennom at skolen kontinuerlig vurderer hvilke tiltak som er aktuelle, setter inn de tiltakene som etter en faglig vurdering anses som egnet, og stadig evaluerer og eventuelt justerer tiltakene for å sørge for at eleven får et trygt og godt skolemiljø.670 Videre er det lagt til grunn at aktivitetsplikten er oppfylt når skolen har gjort alt man med rimelighet kan forvente.671 Dette er samme standard som Høyesterett la til grunn i Rt. 2012 s. 146.

At aktivitetsplikten løper til eleven har det trygt og godt, og at den er oppfylt når skolen har gjort alt man med rimelighet kan forvente, kan synes å stå i motstrid med hverandre. Enkelte peker også på at det er et paradoks at det i håndhevingsordningen kan konkluderes med at aktivitetsplikten ikke er brutt selv om eleven ikke har det trygt og godt, og motsatt at plikten er brutt selv om eleven nå har det trygt og godt.672

Utvalget mener dagens regelverk gir en hensiktsmessig balanse mellom å ivareta eleven og gi skolen et rimelig faglig handlingsrom. Aktivitetsplikten, inkludert plikten til å sette inn tiltak, løper helt til eleven har det trygt og godt. Skolen kan dermed ikke avslutte saken før eleven har det trygt og godt, heller ikke dersom skolen fram til da har gjort alt man med rimelighet kan forvente. Dette betyr ikke at skolen alltid må sette inn det tiltaket som eleven eller foreldrene ønsker. Men det betyr at skolen må fortsette å prøve og hjelpe eleven til å få det bedre på skolen. Det kan være enkelte tilfeller der skolen ikke klarer å oppnå at eleven får det trygt og godt, fordi det ikke er faglig forsvarlig å gjøre det ene tiltaket eleven mener er nødvendig. Men skolen kan ikke slutte å forsøke. Skolen må fortsette å gjøre det den kan for at det skal bli bedre for eleven.

Selv om saken ikke kan avsluttes, betyr det ikke at skolen har brutt aktivitetsplikten. Så lenge skolen har gjort, og fortsatt gjør, alt man med rimelighet kan forvente, er aktivitetsplikten oppfylt. I slike tilfeller skal fylkesmannen ikke gi pålegg til kommunen. Men skolen kan selvsagt ikke slippe saken så lenge barnet ikke har det trygt og godt. I noen tilfeller kan et nytt blikk fra fylkesmannen gi gode innspill til den videre oppfølgingen. En vurdering fra fylkesmannen kan også gi en forventningsavklaring til involverte elever og foreldre.

Dokumentasjonsplikt

Det følger av § 9 A-4 sjuende avsnitt at skolen skal dokumentere hva som blir gjort for å oppfylle aktivitetsplikten etter første til femte avsnitt. Kunnskapsgrunnlaget (se kapittel 36.3.2) viser at reglene har ført til økt dokumentasjon, og at det oppleves uklart hva som skal til for å oppfylle dokumentasjonskravet. Samtidig opplever flere kommuner, skoleledere og ansatte at implementeringen har vært en læringsprosess, og at de nå har bedre forståelse av hva som må dokumenteres.

At skolene dokumenterer hva de gjør for å oppfylle aktivitetsplikten, er viktig for elevenes rettssikkerhet. Utvalget mener dette hensynet veier tyngre enn hensynet til at skolene opplever dokumentasjonskravet som tidkrevende og byrdefullt. Utvalget viser også til at mange har positive erfaringer med skriftliggjøring. Skriftliggjøring er et godt verktøy for å ta tak i saker tidlig og avdekke risiko. Skolene bør tilstrebe å lage gode systemer for dokumentasjon som fungerer i praksis. De ansatte i skolen bør drøfte dokumentasjonsplikten og forsøke å se nytten for elevene og i skolens forebyggende arbeid.

Ordlyden i § 9 A-4 sjuende avsnitt gir inntrykk av at alt må dokumenteres. I forarbeidene til loven er det lagt til at grunn at hva som dokumenteres, og hvordan det dokumenteres, må tilpasses den enkelte virksomhet og formålet med dokumentasjonen.673 Utvalget mener det er klart at det må være en terskel for hva og hvor mye som dokumenteres. Utvalget antar at utfordringen med hva og hvor mye som skal dokumenteres i noen grad skyldes at regelverket er nytt, og at dette vil bli klarere når skoler, kommuner og fylkesmenn har fått mer erfaring med de nye reglene. Utvalget foreslår likevel at det tas inn i loven at skolen skal dokumentere hva som blir gjort for å oppfylle aktivitetsplikten i den formen og det omfanget som er nødvendig. Formuleringen er basert på formuleringen som er brukt i kommuneloven § 25-1 tredje avsnitt bokstav d om å dokumentere internkontrollen.

Dokumentasjonskravet skal bidra til at aktivitetsplikten oppfylles. Dokumentasjon kan bidra til økt bevissthet og oppmerksomhet hos kommuner og skoler om hvordan aktivitetsplikten oppfylles. For at aktivitetsplikten skal kunne håndheves, er det dessuten en forutsetning at det foreligger dokumentasjon som viser hvordan plikten er oppfylt. Dokumentasjonen er dermed avgjørende for elevenes rettssikkerhet. Hvor mye som er nødvendig å dokumentere, må vurderes ut fra formålet med dokumentasjonsplikten og risikoen for elevene. Jo høyere risiko det er for at elever ikke har det trygt og godt på skolen, desto større er kravet til dokumentasjon.

Hvilken form som er nødvendig, må også vurderes ut fra formålet med dokumentasjonsplikten og risikoen for elevene. Jo høyere risiko det er for at elever ikke har det trygt og godt på skolen, desto grundigere dokumentasjon må foreligge. Kommuner og skoler har ellers stor frihet når det gjelder formen for dokumentasjon, og bør finne fram til hensiktsmessige former for dette. Eksempler på dokumentasjon er referater, logger, notater, prosedyrer og lignende.

Hvem skal aktivitetsplikten gjelde for?

I § 9 A-4 er det flere pliktsubjekter. Alle som arbeider på skolen, har plikt til å følge med, gripe inn og varsle rektor. Rektor har plikt til å varsle kommunen, mens skolen har plikt til å undersøke saken, sette inn tiltak, lage aktivitetsplan og dokumentere hva som er gjort.

Utvalget mener det må være sammenheng mellom myndighet og juridisk, økonomisk og administrativt ansvar, og at den klare hovedregelen derfor bør være at kommunen er pliktsubjekt for pliktene i opplæringsloven. Pliktene som rektor og andre som arbeider på skolen har etter dagens § 9 A-4, er et personlig ansvar som de har i kraft av å være voksne personer på skolen. Plikten handler om å passe på og beskytte barn, og den handler derfor om noe mer enn å bidra til at kommunen oppfyller opplæringsansvaret overfor elevene. Dette understøttes av at den enkelte kan ilegges personstraff ved brudd på plikten.

Utvalget mener på denne bakgrunn at det bør videreføres at rektor og andre som arbeider på skolen, er pliktsubjekter for relevante deler av aktivitetsplikten. Utvalget understreker at kommunen likevel også har et ansvar for at aktivitetsplikten oppfylles på den enkelte skole.674

Utvalget foreslår også at det videreføres at «skolen» brukes som pliktsubjekt for deler av aktivitetsplikten. Skolen er ikke et eget rettssubjekt, men oppfyllelsen må skje på den enkelte skole. Det er kommunen, som ansvarlig for skolevirksomheten, som er ansvarlig for at kravet oppfylles. Se mer om pliktsubjekt i kapittel 12.4.

Utvalget har vurdert om det er rimelig at alle som arbeider på skolen, har en straffesanksjonert plikt til følge med, gripe inn og varsle i skolemiljøsaker. Lovteksten i dagens § 9 A-4 er ment å omfatte alle ansatte og andre som utfører tjeneste eller arbeid på skolen. Det er lagt til grunn at det gjelder alle med en arbeidskontrakt med skolen eller kommunen, uavhengig av om arbeidsforholdet er fulltid eller deltid, fast eller midlertidig, kort- eller langvarig. Det er videre lagt til grunn at aktivitetsplikten også gjelder for andre personer som regelmessig oppholder seg på skolen, SFO eller leksehjelpen, har kontakt med elevene og dessuten er på skolen for å utføre et arbeid eller en tjeneste for skolen. Aktivitetsplikten vil da også omfatte personer med ansettelsesforhold hos en ekstern tjenesteleverandør, for eksempel innen renhold, vaktmestertjenester eller kantinetjenester, ulike aktivitetsledere eller kursholdere i skolefritidsordningen osv. Det vil heller ikke være avgjørende om vedkommende mottar lønn for arbeidet.675

På den ene siden kan det argumenteres med at renholdere, vaktmestere og andre uten en omsorgsrolle overfor elevene, ikke bør pålegges plikter i skolemiljøsaker. På den andre siden er plikten til å følge med, gripe inn og varsle når barn og unge ikke har det trygt og godt, noe som bør kunne forventes og kreves av alle voksne. Evalueringen av kapittel 9 A viser at de fleste kommuner har laget rutiner for å sikre at alle som omfattes av aktivitetsplikten, får informasjon om dette, også vaktmestere og renholdere. Evalueringen viser også at det er flere tilfeller hvor renholdere har varslet rektor om elever de mistenker ikke har det bra, som følge av observasjoner de har gjort i skolemiljøet.676 Utvalget antar at renholdere, vaktmestere og andre uten direkte oppgaver overfor elevene i noen tilfeller kan observere eller fange opp forhold som ikke lærerne ser fordi elevene kan være mindre på vakt overfor deres tilstedeværelse.

Utvalget foreslår at det videreføres at de relevante delpliktene i aktivitetsplikten skal gjelde for alle som arbeider på skolen. Utvalget vil likevel understreke at det konkrete innholdet i aktivitetsplikten avhenger av hvilken rolle, hvilke oppgaver og hvilken posisjon den ansatte har på skolen. Det vil kreves mer av en ansatt som har en omsorgsrolle overfor elevene, enn det kreves av ansatte med andre typer arbeidsoppgaver. Det vil for eksempel kreves en større og mer aktiv årvåkenhet fra en lærer, assistent, miljøarbeider eller rektor, enn hva som kreves av en vaktmester eller renholdsarbeider.677

36.4.7 Skjerpet aktivitetsplikt

I § 9 A-5 er det fastsatt en skjerpet aktivitetsplikt ved mistanke om eller kjennskap til at en som arbeider på skolen, krenker en elev. Skjerpingen går ut på at ansatte skal varsle rektor straks, og at saken skal undersøkes straks. Videre skal rektor i slike tilfeller varsle kommunen. De ansatte skal varsle kommunen direkte dersom de har mistanke om eller kjennskap til at rektor krenker en elev.

Innspill til utvalget og det øvrige kunnskapsgrunnlaget viser at det er noen uklarheter og utfordringer med den skjerpede aktivitetsplikten.

Når det gjelder de ansattes plikt til å varsle rektor, mener utvalget at det ikke bør være noen annen terskel enn at den ansatte har mistanke om eller kjennskap til at en som arbeider på skolen, krenker en elev. Det er heller ingen terskel for de ansattes varsling i saker hvor en elev opplever krenkelser fra andre elever. Skjerpingen består i at varslingen alltid skal skje straks, noe utvalget mener er riktig i slike saker.

I utgangspunktet er det opp til den ansatte etter en konkret vurdering å ta stilling til om det er grunn til mistanke om eller kjennskap til at en som arbeider på skolen krenker en elev. Men det vil alltid gi grunnlag for mistanke dersom en elev selv sier at det har skjedd. Selv dersom det unntaksvis framsettes feilaktige påstander, er det viktig at denne informasjonen kommer til rektor. Rektors oppgave er først og fremst å verne eleven i slike saker, men det kan også være nyttig at rektor får informasjon om eventuell misbruk av ordningen. Dette kan i seg selv vise at det er utfordringer med miljøet, dialogen mellom lærere og elever og tilliten til skolen.

Regelverket er forstått ulikt når det gjelder rektors varslingsplikt. Noen har forstått det slik at rektor skal varsle kommunen med en gang basert på elevens opplevelse, mens andre har lagt til grunn at saken skal undersøkes først. Flere mener at det bør være en terskel for hvilke saker som skal varsles til kommunen, og at det i større grad bør overlates til rektors faglige skjønn å vurdere hvilke saker som skal varsles. Lærere føler seg rettsløse når det skal varsles til kommunen at de mistenkes for å ha krenket elever uten at rektor engang har undersøkt saken.

At det er mistanke om eller kjennskap til at en ansatt krenker en elev, er i seg selv alvorlig uansett hva krenkelsen går ut på, eller hva som er bakgrunnen for mistanken. Samtidig kan det forekomme saker hvor det er unødvendig og lite hensiktsmessig at kommunen involveres fordi påstanden er åpenbart grunnløs – enten fordi den klart ikke er sann, eller fordi den gjelder et forhold som klart ikke er en krenkelse etter loven. Et eksempel som har vært nevnt for utvalget, er saker der en lærer irettesetter en elev som vipper på stolen, og eleven hevder seg krenket. Utvalget antar at slike saker er sjeldne unntak. Utvalget foreslår likevel under tvil at det innføres en terskel for rektors varslingsplikt, slik at rektor kan unnlate å varsle dersom varslet er åpenbart grunnløst. Utvalget vil understreke at det er ment å være en svært lav terskel for varsling, og at rektor bare unntaksvis kan unnlate å varsle slike saker videre til kommunen.

For at terskelen skal ha betydning, legger utvalget til grunn at rektor kan undersøke et varsel fra de ansatte før rektor varsler videre til kommunen. Det siktes her til en rask undersøkelse for å vurdere om varslet er åpenbart grunnløst. Dersom rektor er i tvil eller det krever mer enn en rask undersøkelse å vurdere varslet, skal rektor varsle kommunen.

Kommunen kan bestemme at rektor skal varsle i alle tilfeller, også i saker som er åpenbart grunnløse. Det bør i alle tilfeller være en dialog mellom kommunen og rektor for å sikre en lik forståelse av terskelen som loven legger opp til.

Når det gjelder de ansattes plikt til å varsle kommunen direkte ved mistanke om eller kjennskap til at rektor krenker en elev, foreslår utvalget ingen terskel. Den ansatte har ikke samme mulighet til å undersøke saken, og mulige krenkelser fra rektor er dessuten ekstra alvorlig. Utvalget foreslår en språklig endring i varslingsplikten for å få tydeligere fram at den utløses ved mistanke om eller kjennskap til at rektor krenker en elev.

Utvalget vil for øvrig understreke at det at en sak varsles til kommunen, ikke betyr at innholdet i varslet legges til grunn som en fullstendig beskrivelse av hva som faktisk har skjedd. Saken skal undersøkes, og det er denne undersøkelsen og faglige vurderinger som skal ligge til grunn for tiltaket, se kapittel 36.4.6. Utvalget har forståelse for at varslingen kan oppleves ubehagelig for de ansatte, men mener at hensynet til elevene må veie tyngre.

Utvalget foreslår å videreføre kravet om at undersøkelser og tiltak skal iverksettes straks. Utvalget understreker for øvrig at den skjerpede aktivitetsplikten må forstås som et tillegg til den ordinære aktivitetsplikten. Kravene om aktivitetsplan, dokumentasjon med videre gjelder også i tilfeller hvor eleven ikke har det trygt og godt fordi eleven blir eller har blitt krenket av en som arbeider på skolen.

36.4.8 Håndhevingsordningen

Generelt om håndhevingsordningen

Evalueringen og det øvrige kunnskapsgrunnlaget viser at håndhevingsordning har gjort det enklere for elever å få overprøvd sin sak. Det er også enkelte utfordringer med håndhevingsordningen, som lang saksbehandlingstid hos fylkesmennene og ulik håndtering av sakene. Flere av utfordringene handler mer om praktiseringen av ordningen enn om selve regelverket. Samlet sett mener utvalget at innføringen av håndhevingsordningen har vært positiv for elevene.

Utvalget foreslår å videreføre håndhevingsordningen for skolemiljøsaker. Nedenfor drøfter utvalget enkelte problemstillinger i lys av kunnskapsgrunnlaget. Utvalgets drøftinger tar i all hovedsak utgangspunkt i fylkesmennenes behandling av håndhevingsakene, men vurderingene og forslagene gjelder også Utdanningsdirektoratets behandling av klager i håndhevingssakene.

Avvisning av saker

Det følger av § 9 A-6 andre avsnitt at fylkesmannen skal avvise saken hvis saken ikke har vært tatt opp med rektor eller det er under en uke siden saken ble tatt opp. Det er lagt til grunn at en uke betyr fem arbeidsdager.678 Utvalget foreslår at dette videreføres. Det er viktig at elevene har enkel tilgang til å få hjelp hos fylkesmannen, men det er lite hensiktsmessig at elevene skal kunne gå direkte til fylkesmannen uten at saken er tatt opp med rektor.

Kunnskapsgrunnlaget viser at det er enkelte misforståelser om dette avvisningsgrunnlaget. Utvalget vil derfor understreke at kravet ikke skal forstås som en frist verken til å sette inn tiltak, lage plan eller ordne opp i saken. I mange saker er det behov for undersøkelser og vurderinger som tar mer tid enn fem dager, og tiltakene vil ofte måtte virke over tid før eleven får det trygt og godt. At saken skal være tatt opp med rektor, handler om å legge til rette for at saken skal løses på skolenivå. Rektor og skolen får en sjanse til å komme i dialog med eleven og foreldrene. Dersom eleven og foreldrene gjennom denne dialogen får tillit til at skolen vil håndtere saken på en god måte, vil eleven eller foreldrene ikke ha behov for å melde saken til fylkesmannen. Rektors oppgave blir dermed å gjøre eleven og foreldrene trygge på at saken tas på alvor og vil bli fulgt opp raskt og godt. Dersom eleven eller foreldrene ikke får tillit til skolens oppfølging gjennom denne dialogen, er trolig alle involverte tjent med at saken behandles av fylkesmannen. Da får eleven mulighet til å få hjelp dersom skolen ikke har hatt eller har en god nok oppfølging av eleven og skolemiljøet. Dersom skolens oppfølging er slik man med rimelighet kan forvente, vil fylkesmannens behandling vise dette.

Etter dagens regelverk er det et krav at saken skal være tatt opp med rektor. Kunnskapsgrunnlaget viser at det varierer i hvilken grad kommunen involveres i håndhevingssaker. Ettersom det er kommunen som er juridisk, økonomisk og administrativ ansvarlig overfor elevene, kan det argumenteres for at saken bør være tatt opp med kommunen. På den annen side forholder elever og foreldre seg til skolen, og det er viktig at håndhevingsordningen er lett tilgjengelig for dem. Utvalget mener hensynet til elevene må veie tyngst, og foreslår å videreføre at saken må ha vært tatt opp med rektor. Kommunen kan, som arbeidsgiver, lage rutiner for å sikre at rektor involverer dem i slike saker.

Det følger av § 9 A-6 andre avsnitt at fylkesmannen også skal avvise saker som ikke gjelder skolemiljøet på skolen der eleven går når saken blir meldt til fylkesmannen. Det er lagt til grunn at ordlyden «skolen der eleven går» også omfatter skolen der eleven skulle gått dersom eleven av ulike årsaker ikke kan eller vil møte på skolen, og tilfeller der eleven midlertidig og som et kortvarig tiltak har byttet skole for å være i et tryggere miljø enn nærskolen.679 Utvalget foreslår at dette avvisningsgrunnlaget også videreføres. Hensikten med håndhevingsordningen er å hjelpe elevene, og da må meldingen gjelde en situasjon som fortsatt er aktuell. Melding om saker fra tidligere skoler kan gi grunnlag for at fylkesmannen velger å gjennomføre tilsyn. Videre kan saker som ligger tilbake i tid, gi grunnlag for erstatning eller rettferdsvederlag fra staten.680

Det følger også av § 9 A-6 andre avsnitt at fylkesmannen skal avvise sakene i de ovennevnte tilfellene med mindre særlige grunner gjør det urimelig. Utvalget foreslår at denne regelen videreføres med språklige endringer. Sivilombudsmannen har lagt til grunn at bestemmelsen må forstås slik at det skal vurderes om det foreligger særlige grunner til å realitetsbehandle en klage også når saken gjelder miljøet ved en annen skole enn den skolen eleven går på når saken blir meldt til fylkesmannen, og ikke bare dersom saken ikke har vært tatt opp med rektor en uke før saken meldes.681 Utvalget er enig i denne forståelsen.

Utvalget mener det er hensiktsmessig å ha en slik sikkerhetsventil i regelverket, slik at saker som er svært alvorlig og tidssensitive kan tas til behandling selv om vilkårene for avvisning er oppfylt. Utvalget understreker likevel at det skal være en viss terskel for å ta sakene til behandling når vilkårene for avvisning er oppfylt.

Fylkesmennenes rapportering til Utdanningsdirektoratet viser at fylkesmennene i noen tilfeller gir veiledning til elever og foreldre framfor å avvise saken i tilfeller hvor vilkårene for å ta saken til behandling ikke er oppfylt. Utvalget antar at fylkesmennene har en slik praksis fordi det oppleves brutalt å avvise en sak der en elev ikke har det trygt og godt. Utvalget har forståelse for dette. Praksisen er likevel uheldig, og bør endres. Avvisningen er et enkeltvedtak som kan påklages. Dersom fylkesmennene veileder elever og foreldre til å ta opp saken med skolen i stedet for å avvise saken, fratas eleven og foreldrene denne klagemuligheten. Det kan også bidra til å skape uriktige forventninger til håndhevingsordningen og uklar forståelse av rollene.

Det bør heller ikke være en praksis der fylkesmannen venter en uke for så å ta saken til behandling. Hensikten med avvisningsgrunnlaget er, som nevnt, å legge til rette for at saken kan løses på skolenivå. Da må skolene få en sjanse til å skape tillit omkring oppfølgingen til skolen uten at staten går inn i saken. Dersom vilkårene for å ta saken til behandling ikke er oppfylt, skal fylkesmennene avvise saken med mindre det er særlige grunner til å behandle saken (se over). Framfor å unnlate å fatte avvisningsvedtak for å skåne elever og foreldre, bør fylkesmennene heller vurdere om vedtakene kan utformes annerledes. Fylkesmennene kan også gi veiledning i tillegg til avvisningsvedtaket.

Hva fylkesmannen skal vurdere

Det følger av § 9 A-6 andre avsnitt at fylkesmannen skal avgjøre om aktivitetsplikten er oppfylt. FOU-prosjektet om håndhevingsordningen viser at fylkesmennene som regel vurderer alle delpliktene. Barneombudet mener det er uheldig dersom fylkesmannen ikke vurderer alle delpliktene.682 Forarbeidene til opplæringsloven sier ikke tydelig om det er meningen at fylkesmannen alltid skal vurdere alle delpliktene, men det kan kanskje forstås slik ettersom det er lagt til grunn at fylkesmannen må vurdere hva som ut fra en faglig standard er rimelig å forvente av skolen «på ethvert tidspunkt i saksforløpet».683

Etter utvalgets vurdering bør det ikke være slik at fylkesmannen alltid må vurdere alle delpliktene. Håndhevingsordningen skal være et sikkerhetsnett som kan fange opp de sakene skolen selv ikke klarer å løse raskt og riktig, og målet er at ordningen skal være enklere, raskere og tryggere enn den tidligere ordningen.684 Årsaken til at fylkesmannen skal vurdere om plikten er oppfylt, og ikke om elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø er oppfylt, er at fylkesmannen ikke kan overprøve om en elev har det trygt og godt. Slik utvalget ser det, er likevel det primære målet med ordningen å hjelpe elever i den situasjonen de er i, ikke å kontrollere om skolen har etterlevd regelverket. Dersom målet er å kontrollere kommunens etterlevelse av regelverket, er tilsyn det riktige virkemiddelet.

Utvalget har forståelse for at elever og foreldre ønsker en vurdering av alt skolen har gjort i saken. Samtidig vil en fullstendig gjennomgang av alle delpliktene i alle saker føre til at sakene tar lengre tid uten at det alltid gir et bedre grunnlag for å hjelpe eleven. Det kan også føre til at oppmerksomheten rettes mot hva skolen burde ha gjort eller har gjort feil, i stedet for at saken handler om å finne gode tiltak. Det er selvsagt viktig at kommuner og skoler gis et godt grunnlag til å lære av håndhevingssakene, og da kan en fullstendig gjennomgang være best, men dette bør ikke gå på bekostning av målet om å hjelpe den enkelte eleven raskt. Utvalget peker på at fylkesmannen også kan vurdere å åpne et bredere tilsyn med skolens oppfyllelse av aktivitetsplikten på bakgrunn av én eller flere håndhevingssaker. Fylkesmannen kan også gi veiledning til kommuner og skoler.

Utvalget foreslår at det presiseres i loven at fylkesmannen skal vurdere om aktivitetsplikten er oppfylt, for å bidra til at eleven får det trygt og godt på skolen. Hensikten er å tydeliggjøre at formålet med ordningen er å hjelpe eleven framover, ikke å kontrollere etterlevelsen av reglene. Med utgangspunkt i dette formålet må fylkesmannen vurdere hvilke delplikter som skal vurderes i den enkelte sak. For at håndhevingsordningen skal kunne gi eleven hjelp raskt, er det viktigste at fylkesmannen tar tak i saken der den står når den meldes til fylkesmannen. Hvis alle er enige om at det er behov for tiltak, men det er uenighet om hva tiltaket skal være, så holder det at fylkesmannen vurderer hva skolen har gjort for å finne fram til riktig tiltak og hvilke tiltak skolen har gjennomført. Dersom saken derimot er slik at elever og foreldre opplever å ikke bli hørt eller tatt på alvor, kan det være relevant for fylkesmannen å vurdere hva skolen har gjort for å følge med og undersøke saken videre.

Fylkesmannens utredning av saken

Det følger av opplæringsloven § 9 A-6 tredje avsnitt andre og tredje setning at fylkesmannen skal sørge for at involverte elever blir hørt, og at elevens beste skal være et grunnleggende hensyn i skolens arbeid. Utvalget foreslår at det tas inn en generell bestemmelse i ny opplæringslov om elevens rett til å bli hørt og hensynet til elevens beste. Utvalget foreslår derfor at § 9 A-6 tredje avsnitt andre og tredje setning ikke videreføres.

Se omtale av forslaget om en generell bestemmelse om elevens rett til å bli hørt og hensynet til elevens beste i kapittel 18 og 19.

Kunnskapsgrunnlaget viser at det oppleves som en utfordring at fylkesmannen hører barnet som melder saken, mens andre sider av saken ikke blir så godt opplyst. Det oppleves særlig utfordrende dersom andre elever eller lærere har andre oppfatninger av situasjonen.

Utvalget mener det er positivt at de nye reglene om skolemiljø har ført til at elevene i større grad enn tidligere blir hørt og tatt hensyn til. Det er viktig at elever som ikke har det trygt og godt på skolen, tas på alvor. Det er eleven selv som vet best hvorfor han eller hun ikke har det det trygt og godt, og eleven har gjerne også synspunkter på hva som skal til for at det skal bli bedre.

Utvalget vil likevel understreke at det som regel ikke er tilstrekkelig for fylkesmannen å bare høre den eleven som har meldt saken. Fylkesmannen må i hvert fall høre alle elevene som saken gjelder (se om partsrettigheter nedenfor). Fylkesmannen må dessuten sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17. Det kan derfor være nødvendig å innhente informasjon fra andre elever, fra foreldre og fra ansatte på skolen og i kommunen. Hvem som må høres, og hvor grundig saken må utredes, må vurderes konkret. Utvalget minner om at valg av tiltak skal baseres på undersøkelsen av saken og ikke bare på den enkelte elevens opplevelse (se kapittel 36.4.6). I hvilken grad det er behov for å innhente informasjon fra andre elever, kommer også an på hva slags vedtak som er aktuelt, og om dette berører andre barn.

FOU-prosjektet om håndhevingsordningen685 viser at høring av andre barn og lærere som regel skjer gjennom skolens opplysning av saken. Etter utvalgets oppfatning kan dette være en egnet måte å få opplyst saken på i noen tilfeller. Men dersom fylkesmannens vedtak berører andre elever eller ansatte direkte, bør også de høres direkte. Se mer om fylkesmannens vedtak nedenfor.

Partsrettigheter i håndhevingssaker

Evalueringen av kapittel 9 A og det øvrige kunnskapsgrunnlaget viser at det oppleves uklart hvem som har partsrettigheter i håndhevingssaker om skolemiljø. Nedenfor redegjør utvalget kort for reglene om partsrettigheter og drøfter disse opp imot håndhevingsordningen.

Når fylkesmannen behandler en melding etter håndhevingsordningen, gjelder forvaltningslovens regler om enkeltvedtak og partsrettigheter. Det følger av forvaltningsloven § 2 at en person som en avgjørelse retter seg mot, eller som saken ellers direkte gjelder, er part i saken. Part brukes som betegnelse i flere av reglene i forvaltningsloven for å angi hvem som har rettigheter under saksbehandlingen, eller for å angi rekkevidden av plikter som forvaltningsorganet har. Hvem som er part i saken, har blant annet betydning for retten til innsyn og retten til å klage (se mer om innsyn og klage nedenfor).

Det er en relativt høy terskel for å gi partsstilling for den som indirekte og rent faktisk blir berørt av et vedtak. Det må dreie seg om vesentlige faktiske virkninger for vedkommende – normalt en alvorlig skade eller alvorlig ulempe av individuell karakter.686

Et offentlig organ regnes ikke som part i en forvaltningssak selv om organets myndighetsområde eller allmenne interesser som det ivaretar, kan bli berørt av avgjørelsen. Det er bare dersom organets rettsstilling blir berørt på samme måte som et privat individ ville bli i en tilsvarende sak, for eksempel ved ekspropriasjon av arealer, at forvaltningsorganet regnes som part, jf. forvaltningsloven § 2 fjerde avsnitt. Når det gjelder tilsyn med kommunepliktene, følger det av kommuneloven § 30-5 at kommunen kan utøve partsrettigheter. Dette er en særregel som avviker fra de ordinære reglene i forvaltningsloven.

Et spørsmål som enkelte opplever som uklart i håndhevingssaker, er om andre elever enn den som har meldt inn saken, skal regnes som part i saken. Utvalget mener dette må vurderes konkret fra sak til sak. Etter utvalgets oppfatning er det ikke nok at en annen elev er utpekt som den som har krenket den som har meldt inn saken. Det avgjørende er om vedtaket kan ha vesentlige faktiske virkninger for en annen elev. Flere partsrettigheter gjelder før vedtaket fattes, og det må derfor vurderes ut fra saksforberedelsen om et mulig vedtak vil kunne få vesentlige faktiske virkninger for en annen elev. I vurderingen av om virkningen er vesentlig, er det etter utvalgets vurdering relevant å ta hensyn til at barn og unge er mer sårbare enn voksne, og at det er obligatorisk for elevene å gå på skolen eller i hvert fall nødvendig for å kunne få oppfylt en grunnleggende rettighet. En virkning som ikke anses å være vesentlig overfor en voksen, kan dermed være vesentlig overfor barn og unge.

Dersom tiltaket er at en annen elev enn den som har meldt saken, må bytte klasse eller skole, er det åpenbart at også den andre eleven er part i saken, i og med at vedtaket «retter seg mot» vedkommende. Dersom vedtaket gjelder kontakten og samhandlingen mellom to elever og det indirekte begrenser en tredje elevs bevegelser eller omgangskrets, kan den tredje eleven også være part dersom begrensningen har vesentlige faktiske virkninger for denne eleven. Dersom det er generelle skolemiljøtiltak som til en viss grad berører alle elevene på skolen eller i klassen, eller en større gruppe elever, vil det normalt ikke være tale om virkninger av en slik karakter at de andre elevene regnes som parter i saken.

Enkelte kommuner mener det er uheldig at kommuner ikke er part i håndhevingssaker. Utvalget vil i denne sammenheng vise til at normalordningen i forvaltningsloven er at offentlige organer, som kommuner, ikke har partsrettigheter på områder som de selv har ansvaret for. Kommuner har partsrettigheter i tilsynssaker etter kommuneloven, men tilsynssakene skiller seg i vesentlig grad fra håndhevingssakene. Fylkesmannen gjennomfører tilsyn med kommunene på eget initiativ, mens håndhevingssakene utløses av at en elev melder fra om at han eller hun ikke har det trygt og godt på skolen. Formålet med håndhevingsordningen er å hjelpe eleven, ikke å kontrollere kommunen. Håndhevingssakene har større likhet med klagesaker der fylkesmannen overprøver kommunale vedtak, for eksempel vedtak om skyss. Kommunen har ikke partsrettigheter i slike saker.

Et spørsmål som oppleves som uklart, er om lærere og andre ansatte skal regnes som part i håndhevingssaker. Flere mener det er problematisk for de ansattes rettssikkerhet dersom de ikke har partsrettigheter, særlig i saker hvor en ansatt utpekes som krenker.

Om en lærer skal regnes som part i en håndhevingssak, må vurderes konkret. I likhet med det som er lagt til grunn for andre elever, vil en lærer være part hvis vedtaket retter seg mot læreren eller har vesentlige virkninger for læreren. Dersom vedtaket innebærer at en sak må følges opp på enn annen måte enn det som er lærerens faglige vurdering, vil dette normalt ikke være en type virkning som gir partsrettigheter for læreren. Det samme gjelder virkninger som berører skolen eller de ansatte generelt. Dersom vedtaket, eller et mulig vedtak, innebærer vesentlige endringer i hvilke arbeidsoppgaver en bestemt lærer kan ha, må læreren anses som part i saken. Et annet spørsmål er om fylkesmannen i det hele tatt bør fatte slike vedtak. Se om fylkesmannens vedtak nedenfor.

Utvalget mener at det ikke er behov for egne regler om partsrettigheter for elever og ansatte i håndhevingssaker, da dette reguleres av de generelle reglene i forvaltningsloven, og at den nærmere presiseringen av disse i saker om skolemiljø best skjer gjennom praksis. Utvalget ser heller ikke at det er grunnlag for å innføre særregler om partsrettigheter for kommuner i håndhevingssaker. Se for øvrig omtale av forhåndsvarsel og klagerett nedenfor.

Sivilombudsmannen har behandlet en sak om partsinnsyn for en lærer i en sak om en elevs psykososiale skolemiljø.687 Sivilombudsmannen tok ikke stilling til om læreren var å regne som part i den konkrete saken, men konkluderte med at hun var så berørt av saken at, uavhengig av om hun var for part å regne, måtte ha visse partsrettigheter. Ombudsmannen kom til at «partsrettigheter i form av rett til dokumentinnsyn og rett til å bli hørt […] kunne forankres i ulovfestede prinsipper om krav til forsvarlig saksbehandling og å opptre i samsvar med god forvaltningsskikk». Utvalget legger ut fra dette til grunn at fylkesmannen ut fra kravene til god forvaltningsskikk og kravet til forsvarlig saksbehandling, inkludert kravet om at saken skal være så godt opplyst som mulig, unntaksvis kan ha plikt til å la andre enn partene i saken få innsyn og mulighet til å uttale seg i saken.

Forhåndsvarsel i håndhevingssaker

Flere kommuner gir uttrykk for at det er problematisk at de ikke får forhåndsvarsel, særlig i saker hvor det fattes vedtak om konkrete tiltak som skal gjennomføres på en skole.688 I noen tilfeller opplever kommuner og skoler at tiltakene som vedtas, ikke lar seg gjennomføre eller har negative konsekvenser som ikke er belyst i vedtaket.

Det følger av forvaltningsloven § 16 at den som er part i saken, skal få forhåndsvarsel før det fattes vedtak, og gis mulighet til å uttale seg innen en nærmere angitt frist. Hensikten med forhåndsvarslet er at den vedtaket gjelder, skal ha mulighet til å imøtegå framstillingen av saken. Forvaltningslovutvalget har drøftet om varslingsplikten skal utvides, men konkluderte med å videreføre dagens regel om at det bare er parten som har krav på å bli varslet.689

Ettersom kommunen ikke er part i håndhevingssaker, har den heller ikke krav på forhåndsvarsel. En mulighet kan være å fastsette særregler i opplæringsloven om at kommunen skal få forhåndsvarsel i slike saker. Prinsipielt mener utvalget at det skal være en høy terskel for å fravike forvaltningsloven og andre sektorovergripende lover. Kommunen er dessuten en profesjonell aktør, i motsetning til eleven som har meldt saken. Et krav om forhåndsvarsel vil føre til at sakene tar lengre tid – noe som ikke bidrar til målsetningen om en raskere ordning.690

Utvalget mener det ikke er nødvendig med særregler i opplæringsloven om forhåndsvarsel til kommuner. Utvalget vil likevel understreke at kravet i forvaltningsloven § 17 om at saken skal være så godt opplyst som mulig, betyr at den aktuelle kommunen og skolen må involveres i saken. Jo mer konkrete vedtak fylkesmannen skal fatte, desto bedre må saken være opplyst. I mange tilfeller vil den beste måten å opplyse saken på være å gi et forhåndsvarsel til kommunen med mulighet til å uttale seg. På denne måten får fylkesmannen et bedre grunnlag for å vurdere om det tiltaket den vil vedta, er egnet. Forhåndsvarsel kan også være et godt verktøy for å avdekke mulige negative konsekvenser for andre elever, som eventuelt også kan føre til at andre elever må regnes som part i saken.

I vurderingen av om kommunen skal gis et forhåndsvarsel, må det også tas hensyn til hvor tidssensitiv saken er. Det er viktig at saksbehandlingen ikke forsinkes mer enn nødvendig. Fylkesmannen kan også gjennomføre en eventuell varsling til kommuner på en enklere og mer tidseffektiv måte enn det forvaltningsloven legger opp til. For eksempel kan kommunen bare få deler av det foreløpige vedtaket, for eksempel hvilke tiltak som skal vedtas, varslingen kan skje muntlig, eller det kan være kortere frist. Samtidig er det viktig at kommunen får en reell mulighet til å gi innspill dersom dette er nødvendig for å opplyse saken godt nok. Utvalget gjør også oppmerksom på at dersom fylkesmannen mottar opplysninger som eleven har innsynsrett i som part, skal opplysningene forelegges eleven til uttalelse, jf. forvaltningsloven § 17 andre avsnitt.

Fylkesmannens vedtak i håndhevingssaker

Ettersom håndhevingsordningen er en særordning, kan det oppstå tvil om avgjørelsene etter denne ordningen er å regne som enkeltvedtak. Utvalget foreslår derfor at det fortsatt presiseres i opplæringsloven at avgjørelsen til fylkesmannen er et enkeltvedtak. Utvalget understreker at avgjørelsen er å regne som et enkeltvedtak overfor eleven som har meldt saken, og eventuelt andre private personer som avgjørelsen retter seg mot. Utvalget foreslår å ta ut presiseringen om at avgjørelsen kan påklages etter reglene i forvaltningsloven, da dette følger av at avgjørelsen er et enkeltvedtak. Spørsmålet om klagerett for kommuner er behandlet nedenfor.

Dersom fylkesmannen i vurderingen av en håndhevingssak kommer til at skolen ikke har oppfylt aktivitetsplikten, kan fylkesmannen etter opplæringsloven § 9 A-6 fjerde avsnitt vedta hva skolen skal gjøre for at eleven skal få et trygt og godt skolemiljø. Det er lagt til grunn at vedtaket skal rettes mot kommunen, men at det som regel vil kreve aktivitet på skolenivå. Fylkesmannen kan i vedtaket enten stille krav om at kommunen finner en løsning på saken som sikrer at eleven får et trygt og godt skolemiljø, eller fylkesmannen kan selv vedta hvilke tiltak som skal settes inn.691

Kunnskapsgrunnlaget viser at det varierer fra fylkesmannsembete til fylkesmannsembete hvor detaljerte vedtak som fattes i skolemiljøsakene.692 Barneombudet mener det er positivt at fylkesmennene fatter konkrete vedtak ettersom det kan være med på å skape hurtig endring for eleven.693 Kommuner og skoler opplever det derimot som problematisk at fylkesmannen og Utdanningsdirektoratet kan fatte vedtak om spesifikke tiltak som skolen må iverksette, selv om skolen og kommunen mener at tiltakene er uhensiktsmessige eller kan ha negativ innvirkning på andre elever.

Utvalget ser at det kan være fordeler og ulemper ved at fylkesmannen og Utdanningsdirektoratet gjør vedtak om spesifikke tiltak. En fordel er at eleven raskt kan få hjelp, og at eleven ikke blir en «kasteball» mellom de ulike forvaltningsorganene. En ulempe er at fylkesmannen og Utdanningsdirektoratet er lenger fra elevene og skolehverdagen, noe som gir en risiko for at tiltakene ikke er egnede eller har utilsiktede konsekvenser. Dersom statlige myndigheter griper inn med svært spesifikke tiltak, kan det også bidra til at kommunen føler mindre ansvar for den videre oppfølgingen.

Utvalget mener fylkesmennene som hovedregel bør pålegge kommunen å selv finne en løsning som gir eleven et trygt og godt skolemiljø. Fylkesmannens vedtak vil da bli et pålegg om retting, mens det overlates til kommunen å finne egnede tiltak. Fordelen er at kommunene, og i forlengelsen skolene, er nærmere elevene. De har dermed bedre forutsetninger til å gjøre en helhetlig vurdering av skolemiljøet og finne fram til tiltak som kan gjennomføres i praksis, og som ikke får uheldige virkninger for andre elever. En annen fordel med denne framgangsmåten kan være at kommunene i større grad tar ansvaret for den videre oppfølgingen av eleven og skolemiljøet. Med dagens ordning må først fylkesmannen utrede saken og vedta tiltak, og deretter må kommunen finne ut hvordan tiltaket kan gjennomføres i praksis. Dersom kommunen selv skal finne fram til egnende tiltak, kan dette slås sammen i én prosess. Det trenger derfor ikke nødvendigvis å ta lengre tid å pålegge kommunen å finne fram til egnede tiltak.

Samtidig viser erfaringen med den tidligere klageordningen i saker om psykososialt skolemiljø at det er en risiko for at sakene går fram og tilbake mellom forvaltningsorganene, eller at sakene drar unødig ut i tid. Dette er uheldig for elevene. Utvalget mener derfor at fylkesmannen fortsatt skal kunne vedta hva skolen skal gjøre i to tilfeller.

Fylkesmannen skal for det første kunne vedta tiltak dersom det er grunn til å tro at kommunen ikke vil oppfylle pålegget om retting. Det avgjørende spørsmålet vil da være i hvilken grad fylkesmannen har tillit til at kommunen vil følge opp pålegget om retting på en rask og god måte. Dersom fylkesmannen mener det er risiko for at saken drar ut i tid, kan fylkesmannen selv vedta hvilke tiltak som skal gjennomføres. Det samme gjelder dersom det er risiko for at tiltakene som kommunen setter inn, ikke vil være egnede. Kommunens håndtering av saken fram til vedtakstidspunktet vil kunne gi fylkesmannen en oppfatning av i hvilken grad den kan ha tillit til den videre oppfølgingen fra kommunen.

Fylkesmannen skal dessuten kunne vedta hvilke tiltak som skal gjennomføres dersom det vil forsinke saken unødig å bare pålegge kommunen å rette forholdet. Dette kan være tilfellet i saker hvor det er åpenbart hvilke tiltak som bør gjennomføres, og det dermed bare blir en formalitet å overlate til kommunen å finne fram til egnet tiltak.

Saksbehandlingstid

Evalueringen av kapittel 9 A og det øvrige kunnskapsgrunnlaget viser at en av de største utfordringene med håndhevingsordningen er at det er for lang saksbehandlingstid hos fylkesmennene. Kunnskapsdepartementet har utredet om det bør fastsettes frister for saksbehandlingstid.694 I forslaget til statsbudsjettet for 2020 har Kunnskapsdepartementet orientert Stortinget om at det vil instruere fylkesmennene om at en første tilbakemelding til den som melder saken, og en plan for videre saksgang skal være klart i løpet av maksimalt fem virkedager. Den samme fristen vil gjelde for å avgjøre om saken skal avvises.

Det følger av forvaltningsloven § 11 a at forvaltningsorganer skal forberede og avgjøre saker uten ugrunnet opphold, og denne gjelder for fylkesmennenes behandling. Utvalget mener det prinsipielt bør være minst mulig særregulering av forhold som er regulert i forvaltningsloven eller andre sektorovergripende lover.

Kunnskapsdepartementet er nærmest til å vurdere om det skal gis instrukser til fylkesmennene om saksbehandlingstid. Utvalget antar at saksbehandlingstiden til fylkesmennene i stor grad skyldes deres ressurssituasjon og øvrige oppgaver. Kunnskapsdepartementet er også nærmest til å vurdere om fylkesmennene trenger mer ressurser for å kunne få til en raskere saksbehandling, eller om oppgaveporteføljen kan endres.

Det vises for øvrig til at utvalgets forslag om å innføre en terskel for når fylkesmannen skal vedta tiltak, og presiseringen av at fylkesmannen ikke alltid må vurdere alle delplikter (omtalt ovenfor), kan gjøre håndhevingsordningen noe mindre ressurskrevende for fylkesmennene.

Forholdet til arbeidsmiljøloven

Kunnskapsgrunnlaget viser at forholdet mellom opplæringsloven og arbeidsmiljøloven oppleves som problematisk.695 Spørsmålet aktualiseres i saker hvor vedtaket i skolemiljøsakene går ut over den ansattes rettigheter etter arbeidsmiljøloven.

Kommuner og rektorer har et ansvar både overfor elevene og overfor de ansatte i skolen. Elevene har rettigheter etter opplæringsloven, mens de ansatte har rettigheter etter arbeidsmiljøloven. Utvalget har forståelse for at det kan være utfordrende å håndtere de to regelsettene i skolemiljøsaker.

Forholdet mellom opplæringsloven og arbeidsmiljøloven er ikke omtalt i forarbeidene til kapittel 9 A. Utvalget legger til grunn at det ikke har vært meningen å gjøre unntak fra reglene i arbeidsmiljøloven. Kommunen, og i forlengelsen rektor, kan gjennom sin styringsrett gripe inn i den enkelte lærers arbeidsforhold, men det er også grenser for hva en arbeidsgiver kan styre overfor en ansatt.

Det er kommunen som arbeidsgiver, som er ansvarlig for å etterleve reglene i arbeidsmiljøloven. Utdanningsdirektoratet og fylkesmennene har ikke plikter etter arbeidsmiljøloven og heller ingen styringsrett overfor de ansatte i skolen. Dersom statlige myndigheter fatter vedtak som innebærer at kommunen må iverksette tiltak som de ikke har et lovlig grunnlag for, må kommunen enten bryte arbeidsmiljøloven eller la være å oppfylle skolemiljøvedtaket. Statlige myndigheter bør derfor være varsomme med å fatte vedtak som innebærer at det må gjennomføres spesifikke tiltak overfor en lærer. Det er ikke statlige myndigheters oppgave å vurdere hvor langt styringsretten til kommunen går. Statlige myndigheter må derfor utforme vedtakene slik at kommunen får et tilstrekkelig handlingsrom til følge opp saken innenfor styringsretten og arbeidsmiljøloven.

En problemstilling som har vært nevnt, er at det kan være en utfordring at vedtakene i skolemiljøsakene skal bygge på elevens subjektive opplevelse, mens tiltak mot en ansatt etter arbeidsmiljøloven må ha et objektivt grunnlag. Utvalget viser til det som er omtalt om vektlegging av elevens subjektive opplevelse, i kapittel 36.4.6. Det er en objektiv vurdering av saken som skal ligge til grunn for valg av tiltak, også i skolemiljøsaker.

Klagerett for kommuner

Det følger av evalueringen av kapittel 9 A at mange kommuner mener det vil styrke håndhevingsordningen dersom kommunene får klagerett.

Det følger av forvaltningsloven § 28 at parter og andre med rettslig klageinteresse har rett til å klage på et vedtak til et overordnet forvaltningsorgan. Det er presisert i opplæringsloven § 9 A-6 femte avsnitt at kommunen ikke har klagerett.

Forvaltningslovutvalget foreslår å videreføre at andre med rettslig klageinteresse kan påklage et vedtak, men går bort fra betegnelsen «rettslig klageinteresse». I stedet uttrykkes dette som klagerett for «andre som i vesentlig grad berøres av vedtaket».696 Det er private personer og sammenslutninger som kan ha rettslig klageinteresse. I likhet med det som er omtalt over når det gjelder partsrettigheter, har ikke offentlige organer rettslig klageinteresse på områder som de selv har ansvaret for. Forvaltningslovutvalget har vurdert om det skal være en generell klagerett for forvaltningsorganer, men kommet fram til at det ikke bør være det. I begrunnelsen er det blant annet vist til at en alminnelig regel om klagerett for offentlige organer kan føre til en mindre heldig prioritering av mulige klagesaker og skape usikkerhet for privatpersoner som er tilgodesett ved vedtaket.697

I forarbeidene til dagens kapittel 9 A er klagerett for kommunen drøftet.698 Det er vist til at likebehandling kan være et argument for klagerett for kommunen, men at målet om rask saksbehandling og det asymmetriske forholdet mellom kommunen og den enkelte eleven tilsier at det ikke skal være en slik klagerett. Det er videre vist til at kommuner etter tvisteloven § 1-4 a kan gå til søksmål mot staten om gyldigheten av et statlig organs vedtak, blant annet i håndhevingssaker om skolemiljø. I evalueringen av kapittel 9 A gir kommuner uttrykk for at denne ordningen ikke er en erstatning for en klagerett, da det er høy terskel for å saksøke staten.

Etter utvalgets oppfatning kan det være gode grunner til at kommuner skal ha mulighet til å klage på vedtak i håndhevingssakene. Særlig kan dette være en sikkerhetsmekanisme dersom fylkesmannen vedtar tiltak som ikke er gjennomførbare, eller som har utilsiktede konsekvenser. Utvalget er enig i at adgangen til å saksøke staten i slike saker ikke vil ha samme funksjon.

Det er likevel en risiko for at klagerett til kommuner fører til at saker drar ut i tid. Det kan også være en risiko for at det blir større oppmerksomhet fra kommunens side om å «vinne saken» enn å hjelpe eleven. På den annen side er det liten grunn til å tro at kommunene vil påklage saker med mindre vedtaket oppleves som åpenbart uriktig. Erfaringen fra tilsynssaker på opplæringsområdet er at kommuner sjelden klager på fylkesmannens vedtak.

Utvalget er usikker på om en klagerett for kommuner vil få negative konsekvenser for elevene. Utvalget foreslår derfor ikke at det innføres en slik klagerett nå. Det kan være mindre risiko for elevene dersom det innføres en klagerett til kommunene etter at de nye reglene har virket en stund. Dersom det skal innføres en klagerett for kommunene, bør det innføres regler som ivaretar elevenes interesser i klagesaksbehandlingen. For eksempel bør det vurderes om det ikke skal kunne gis oppsettende virkning, og om en eventuell omgjøring av fylkesmannens vedtak ikke skal kunne frata elevene et gode.699

Utvalget understreker at Utdanningsdirektoratet eller Kunnskapsdepartementet kan omgjøre fylkesmannens vedtak etter omgjøringsreglene i forvaltningsloven § 35. I enkelte tilfeller kan dermed fylkesmannens beslutning vis-à-vis en kommune omgjøres selv om kommunen ikke har klagerett.

Utvalget foreslår at det tas ut av lovteksten at kommuner ikke har klagerett. Presiseringen er unødvendig gitt at utgangspunktet i forvaltningsloven er at kommuner ikke har klagerett.

36.4.9 Taushetsplikt og innsyn

Innledning

Kunnskapsgrunnlaget viser at mange synes det er utfordrende å håndtere taushetsplikt og innsynsrett i håndhevingssaker. Utvalget har forståelse for at praktiseringen av disse reglene kan være vanskelig, og at dette også gjelder i skolemiljøsakene.

Opplysninger som er underlagt taushetsplikt, er unntatt fra den ordinære innsynsretten etter offentleglova. Utvalget legger dermed til grunn at den ordinære innsynsretten ikke er så vanskelig å praktisere i skolemiljøsaker. I det følgende drøftes partsinnsyn etter forvaltningsloven og innsyn i opplysninger om seg selv etter personopplysningsloven når det gjelder skolemiljøsaker.

Partsinnsyn etter forvaltningsloven

Forvaltningslovens regler om partsinnsyn gjelder for skolens, kommunens, fylkesmannens og Utdanningsdirektoratets behandling av skolemiljøsaker. Det følger av forvaltningsloven § 18 at en part i saken som hovedregel har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter.

Slik utvalget forstår det, oppleves det som utfordrende å ta stilling til hvilke opplysninger den som melder saken, skal få om andre elever og om ansatte i skolen. Det har også vært nevnt for utvalget at man i noen tilfeller unngår å gjøre andre elever enn den som har meldt saken, til part fordi det gir en innsynsrett som oppleves problematisk.

Utvalget vil derfor peke på at partens rett til innsyn ikke er uten unntak. I §§ 18 a til 18 d og 19 er det fastsatt flere unntak fra retten til partsinnsyn. Det følger av § 19 første avsnitt bokstav d at en part ikke har krav på å gjøre seg kjent med opplysninger som det av hensyn til hans helse eller hans forhold til personer som står ham nær, må anses utilrådelig at han får kjennskap til. I slike tilfeller skal opplysningene på anmodning likevel gjøres kjent for en representant for parten når ikke særlige grunner taler mot det. Det følger av § 19 andre avsnitt at en part heller ikke har krav på innsyn i en annen persons helseforhold eller andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre med mindre det er av vesentlig betydning for parten. Det er også flere andre unntak fra innsynsretten. Utvalget gjør likevel oppmerksom på at det følger av § 18 andre avsnitt at forvaltningsorganet skal vurdere å gi helt eller delvis innsyn selv om det er adgang til å gjøre unntak fra innsyn, og at innsyn bør gis dersom hensynet til parten veier tyngre enn behovet for unntak.

De generelle reglene om innsyn og unntak fra innsyn er utformet for å ivareta ulike hensyn. Etter utvalgets vurdering er disse reglene dekkende også for skolemiljøsaker. Kommunene må sikre seg god nok kunnskap om de generelle reglene i forvaltningsloven og må ved behov hjelpe skolene med å anvende reglene i skolemiljøsaker. Fylkesmennene trenger også god kunnskap om disse reglene i sin behandling av håndhevingssakene. Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet kan vurdere om det bør utarbeides nasjonale veiledninger om anvendelsen av reglene om partsinnsyn i skolemiljøsaker.

Utvalget understreker for ordens skyld at et forvaltningsorgan ikke kan unnlate å gjøre en person til part for å unngå at vedkommende får rett til partsinnsyn. Om en person har partsrettigheter etter forvaltningsloven, følger av om vedtaket, eller et mulig vedtak, retter seg mot vedkommende eller har vesentlige virkninger for vedkommende. Se nærmere omtale av hvem som er part i en sak, i kapittel 36.4.8. Forvaltningsorganer bør heller ikke unnlate å opplyse saken for å unngå innsyn som kan oppleves problematisk. Forvaltningsorganene må heller, som nevnt, gjøre seg godt kjent med hvilke regler som gjelder, og om nødvendig benytte de unntakene som forvaltningslovens regler åpner for.

Innsyn i opplysninger om en selv etter personopplysningsloven

Etter innføringen av nytt kapittel 9 A i opplæringsloven er det også stilt spørsmål om hvordan reglene om innsyn etter personopplysningsloven skal forstås og anvendes i slike saker. Det har særlig vært reist spørsmål om den som pekes ut som krenker, har rett til innsyn i opplysningene om seg selv.

Det følger av artikkel 15 i EUs personvernforordning (GDPR) at enkeltpersoner som lagrede opplysninger kan knyttes til (den registrerte), har rett til informasjon og innsyn. Hovedregelen er at den registrerte skal ha rett til å få den behandlingsansvarliges bekreftelse på om personopplysninger om vedkommende behandles, og innsyn i personopplysningene. Videre skal den registrerte få nærmere fastsatt informasjon om opplysningene, som for eksempel formålet med behandlingen, hvor opplysningene stammer fra, med videre.

I personopplysningsloven § 16 er det fastsatt flere unntak fra retten til informasjon og innsyn etter artikkel 15. For eksempel har den registrerte ikke rett til informasjon om eller innsyn i opplysninger som det må anses utilrådelig at den registrerte får kjennskap til av hensyn til vedkommendes helse eller forholdet til personer som står vedkommende nær. Slike opplysninger kan på anmodning likevel gjøres kjent for en representant for den registrerte når ikke særlige grunner taler mot det. Det er også unntak fra retten til innsyn og informasjon for opplysninger som er underlagt taushetsplikt, eller dersom det vil være i strid med åpenbare og grunnleggende private eller offentlige interesser å informere om opplysningene.

I likhet med det som er omtalt for partsinnsyn, er det viktig at kommunene har tilstrekkelig kompetanse om reglene og bistår skolene i vanskelige spørsmål. Videre må fylkesmennene ha god kunnskap om reglene. I personvernforordningen artikkel 40 er det lagt opp til at sammenslutninger og organer som representerer behandlingsansvarlige eller databehandlere, kan utarbeide atferdsnormer som skal bidra til riktig anvendelse av forordningen. Det er Datatilsynet som kan godkjenne slike normer. For å lette behandlingen for skolene kan en sammenslutning av kommuner for eksempel utarbeide atferdsnormer for anvendelse av reglene om registrertes rett til innsyn og informasjon i skolemiljøsaker.

Personopplysningsloven og atferdsnormer er nærmere omtalt i kapittel 7.6 og kapittel 32.5.2.

36.4.10 Ansattes ytringsfrihet og rettssikkerhet

Ansattes ytringsfrihet

En problemstilling som er reist, og som har fått stor oppmerksomhet i media etter innføringen av kapittel 9 A, er hvordan reglene forholder seg til de ansattes ytringsfrihet. Forholdet mellom reglene om skolemiljø og de ansattes ytringsfrihet er ikke omtalt i forarbeidene til opplæringsloven.

Ytringsfriheten er en grunnleggende menneskerettighet, nedfelt i Grunnloven § 100. Grunnloven § 100 første avsnitt slår fast: «Ytringsfrihed bør finne sted.» Ordet «bør» er ikke ment oppfordrende, det er en plikt til å respektere ytringsfriheten. Det framgår klart av den likestilte nynorskteksten: «Ytringsfridom skal det vere.» Ytringsfriheten omfatter retten til å ha egne meninger og frihet til å motta og meddele tanker og opplysninger. I utgangspunktet gjelder ytringsfriheten uavhengig av hva den enkelte ønsker å ytre seg om og uavhengig av innhold, tid, form og medium.

Grensene for ytringsfriheten følger direkte av en tolkning av Grunnloven.700 Det følger av første avsnitt at ytringsfriheten kan innskrenkes gjennom lov dersom begrunnelsen lar seg forsvare opp mot ytringsfrihetens begrunnelser (sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse). I bestemmelsens andre avsnitt er det gitt et forsterket vern til politiske ytringer og da særlig kritiske ytringer rettet mot offentlig virksomhet. Det kan bare settes begrensninger for slike ytringer dersom det er «særlig tungtveiende hensyn» som gjør det forsvarlig å begrense ytringsfriheten holdt opp imot «ytringsfrihetens begrunnelser».

Retten til å kunne ytre seg fritt er også beskyttet i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 10 og i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19. De to konvensjonene gjelder som norsk lov og går foran annen norsk lov ved motstrid, jf. menneskerettsloven § 3 (se også kapittel 7.3.3).

En overordnet begrensning av ytringsrommet som gjelder enhver, og selvsagt også lærere, er forbudet mot hatefulle ytringer i straffeloven § 185. Av bestemmelsen framgår det at diskriminerende og hatefulle ytringer kan straffes. I hatefulle og diskriminerende ytringer ligger det «å true eller forhåne noen, eller fremme hat, forfølgelse eller ringeakt overfor noen på grunn av deres a) hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse, b) religion eller livssyn, c) homofile orientering, eller d) nedsatte funksjonsevne». Også den som «i andres nærvær forsettlig eller grovt uaktsomt fremsetter en slik ytring overfor en som rammes av denne», begår en straffbar handling. Forbudet i likestillings- og diskrimineringsloven § 13 mot trakassering på grunn av kjønn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering med videre omfatter også ytringer. Slike inngrep i ytringsfriheten er utvilsomt tillatt etter Grunnloven § 100 og disse begrensningene gjelder selvsagt i skolesamfunnet så vel som i samfunnet for øvrig.701

Spørsmålet i det følgende er om ansattes ytringsfrihet kan innskrenkes ytterligere enn slike generelle begrensninger. Ansattes ytringsfrihet er verken særskilt regulert i Grunnloven eller i de nevnte konvensjonene. Rollen som arbeidstaker medfører likevel visse særlige begrensninger av friheten til å ytre seg. Det kan være lovfestede eller avtalefestede begrensninger, som for eksempel taushetsplikt. Den ulovfestede lojalitetsplikten som gjelder i arbeidsforhold, kan også begrense ytringsfriheten.702 Lojalitetsplikten innebærer at ansatte har en plikt til å opptre lojalt overfor den virksomheten de arbeider i. Dette betyr imidlertid ikke at arbeidsgiveren har adgang til – ut fra sin egen lojalitetsforventing – å regulere eller sanksjonere ytringer som ansatte framsetter på sine egne vegne. I den nærmere fastleggingen av grensene for ytringsfriheten har det betydning hva slags ansettelsesforhold og hva slags oppgaver den ansatte har.

I St.meld. nr. 26 (2003–2004) kapittel 4.11, forarbeidet til dagens § 100 i Grunnloven, er det redegjort generelt for ansattes ytringsfrihet. I kapittel 4.11.1 gis det uttrykk for at det som utgangspunkt bare bør være ytringer som påviselig skader eller kan skade arbeidsgiverens interesser på en unødig måte, som må anses som illojale. I noen tilfeller vil heller ikke dette være tilstrekkelig til å begrense den ansattes ytringsfrihet. Dersom hensynene bak ytringsfriheten veier tyngre, vil en ytring fra en ansatt kunne være vernet også når arbeidsgiverens interesser kan bli skadelidende. Avveiningen mellom den ansattes ytringsfrihet på den ene siden og lojalitetsplikten på den andre må være konkret. Det er i utgangspunktet arbeidsgiveren som må bevise at ytringen påfører eller kan påføre virksomheten skade. Hensynene bak lojalitetsplikten må i det konkrete tilfellet veies mot hensynene bak ytringsfriheten, i tråd med Grunnloven § 100. Ved avveiningen må det tas hensyn til at ytringsfriheten er en menneskerett, beskyttet av Grunnloven, EMK og SP, mens lojalitetsplikten er et ulovfestet prinsipp, som skal ivareta arbeidsgiverens interesser. Dette betyr at det er eventuelle begrensninger i ytringsfriheten som må begrunnes. Begrunnelsen må være relevant og tilstrekkelig i den enkelte sak, og begrensningene må være forholdsmessige. Generelt sett skal det relativt mye til før lojalitetshensynet tilsier begrensninger i ytringsfriheten.703

Retningslinjene beskrevet i St.meld. nr. 26 (2003–2004), gir utgangspunkter for vurderingen av ytringsfriheten. I den konkrete vurderingen av om det kan gripes inn overfor en ansatts ytringer, skal det legges vekt på ytringens innhold, ytringens form, identifikasjonsfaren (altså om den ansattes ytringer kan identifiseres med arbeidsgiver), forholdet til den ansattes funksjon, tidspunktet for ytringen, om den ansatte har forsøkt å bruke interne kanaler først og hva formålet med ytringen er.704 Ytringsfriheten til lærere og andre ansatte i skolen drøftes ikke konkret, men det vises til at det kan gjelde visse grenser som en «følge av stillingens særlige karakter» med henvisning til Rt. 1982 s. 1729 (Lektordommen), som gjaldt rasistiske uttalelser fra en lærer. I lektordommen gis det generelle rettslige utgangspunkter for vurderingen av grensene for læreres ytringsfrihet etter den da gjeldende Grunnloven § 100 som altså fortsatt er retningsgivende. Høyesterett slo fast at det «på grunn av tjenestens særlige art» må oppstilles «visse grenser» for hvordan lærere kan uttale seg i offentligheten. Dersom en lærer uttaler seg slik at det «må anses klart utilbørlig» vil det kunne få betydning for vurderingen av lærerens «skikkethet for lærergjerningen». Høyesterett uttalte videre:

Det vil særlig kunne være tilfellet hvis uttalelsene har en slik form, et slikt innhold eller slike premisser at de er egnet til å bryte ned det omdømme og den tillit som det er nødvendig at en lærer har. For så vidt er dette etter min mening et spesielt krav som må stilles til lærere. Men det kan måtte stilles spesielle krav i denne retning også til andre som arbeider i offentlig eller privat tjeneste, nettopp som følge av tjenestens særlige karakter.

Dette spesielle kravet til lærere innebærer at arbeidsgiver kan reagere mot læreres ytringer i videre utstrekning enn overfor en del andre yrkesgrupper, som en konsekvens av stillingens karakter.705

Etter utvalgets oppfatning er det klart at ansatte ikke kan forbys enhver ytring som oppleves som krenkende for enkeltelever. Det avgjørende er om arbeidsgivers interesse blir skadelidende. Dersom ytringen fører til at den ansatte ikke lenger kan benyttes til undervisning, vil dette være skadelig for arbeidsgivers interesse.706 Hvor grensen går, må vurderes konkret ut fra en tolkning av Grunnloven § 100 tredje avsnitt. I denne konkrete vurderingen kan det utledes noen momenter fra vurderingene i lektordommen og St.meld. nr. 26 (2003–2004).

Det er en videre adgang til å reagere arbeidsrettslig overfor ytringer som lærere framsetter i forbindelse med utøvelsen av lærergjerningen på skolen, i klasserommet og overfor elevene, enn det er til å reagere overfor ytringer fremsatt i det offentlige rom. Det er altså snevrere grenser for lærerens ytringsrom i skolen og særlig i undervisningssituasjonen, enn det er i det offentlige rom. Det er også forskjell på om ytringene i det offentlige rom omhandler forhold ved skolen eller ikke. Dersom ytringene gjelder skolepolitiske forhold, for eksempel at læreren kritiserer driften av skolen, står ytringsfrihetens begrunnelse særlig sterkt. Det er en svært høy terskel for å gripe inn overfor ytringer av generell art, særlig dersom kritikken er framsatt også internt. Men dersom det som ledd i kritikken overfor skolen eller skoledriften, framsettes negative karakteristikker av elever eller gis opplysninger om elevene, og særlig dersom det er tale om lett identifiserbare enkeltelever, er det videre adgang for arbeidsgiver til å reagere. Særlig gjelder det dersom karakteristikken eller opplysningene ikke er nødvendige for kritikken som framføres. Den nærmere avveiningen må gjøres konkret.

Dersom ytringene må vurderes som krenkende overfor enkeltelever vil det være en vid adgang til å reagere overfor læreren. Utvalget vil før øvrig vise til det som er sagt i kapittel 36.4.4. Det er en objektiv terskel for hvilke ytringer og handlinger som er krenkende, og som det dermed er krav om at skolen ikke skal godta (nulltoleranse). Den enkelte elevs subjektive opplevelse av å bli krenket utløser alltid en plikt til å undersøke saken og sette inn tiltak. Men tiltaket trenger ikke å være å forby eller forhindre slike ytringer eller handlinger, dersom det etter en helhetlig vurdering ikke er grunn til det. Tiltaket kan da handle om dialog mellom læreren og de berørte elevene, forventningsavklaringer og hjelp til å forstå og håndtere situasjonene som oppstår. Selv om det ikke er grunnlag for å begrense en lærers ytringer, bør det settes inn tiltak slik at læreren forstår hvordan ytringene oppleves for elevene, og får veiledning om hvordan man bør opptre overfor elevene for å fremme helse, trivsel og læring.

Ansattes rettssikkerhet

Kunnskapsgrunnlaget viser at mange lærere mener at deres rettssikkerhet har blitt svekket med innføringen av de nye reglene om skolemiljø. Utvalget har ikke grunnlag for å vurdere om lærernes rettssikkerhet faktisk er svekket. Slik utvalget forstår det, handler bekymringene særlig om tre forhold: vektleggingen av elevens subjektive opplevelse, kravet om varsling til kommunen og lærerens rolle i håndhevingsordningen. Utvalget foreslår flere endringer og presiseringer som kan gjøre at disse utfordringene blir mindre.

Utvalget foreslår at det presiseres i loven at skolen skal undersøke saken og deretter sette inn tiltak dersom en elev sier fra om at han eller hun ikke har det trygt og godt på skolen. Videre foreslår utvalget at det presiseres i loven at valg av tiltak skal bygge på en konkret og faglig vurdering. Det blir dermed tydeligere at vurderingen av hvilke tiltak som bør settes inn, skal bero på en undersøkelse av saken, der elevens opplevelse står sentralt, men hvor også andre sider av saken opplyses. Se mer om disse forslagene i kapittel 36.4.6.

Utvalget foreslår også at det tas inn i lovteksten at rektor ikke trenger å varsle videre til kommunen dersom rektor får melding om at en lærer har krenket en elev, men meldingen er åpenbart grunnløs. Utvalget vil for øvrig understreke at det at en sak varsles til kommunen, ikke betyr at innholdet i varslet legges til grunn som en fullstendig beskrivelse av den faktiske situasjonen. Saken skal undersøkes, og det er denne undersøkelsen og faglige vurderinger som skal ligge til grunn for tiltaket. Se mer om varsling til kommunen i kapittel 36.4.7.

Utvalget foreslår også en terskel for når fylkesmannen kan vedta hva skolen skal gjøre. Det vil dermed være mindre risiko for at fylkesmannen vedtar tiltak som har en direkte virkning for lærerens arbeidssituasjon. Når kommunene skal følge opp fylkesmannens pålegg om retting, må de ivareta både elevenes rettigheter etter opplæringsloven og lærerens rettigheter som arbeidstaker. Se om forholdet til arbeidsmiljølovens regler i kapittel 36.4.8.

Utvalget foreslår ingen særregler om partsrettigheter med videre, men har i kapittel 36.4.8 forsøkt å klargjøre hvilke krav som gjelder for opplysning av saken, involvering av berørte og retten til innsyn.

Utvalget mener at disse forslagene og klargjøringene samlet sett vil ivareta hensynet til de ansattes rettssikkerhet. Det vil fortsatt være slik at skolen alltid skal undersøke saken og sette inn tiltak når en elev sier fra om at han eller hun ikke har det trygt og godt på skolen, og det skal fortsatt være strenge regler om varsling dersom en elev sier fra om krenkelse fra en lærer. Utvalget har forståelse for at dette kan oppleves ubehagelig for en lærer, men hensynet til elevene må veie tyngst. For å unngå situasjoner der elevenes opplevelser bagatelliseres, og for å kunne ivareta elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø, er disse kravene etter utvalgets oppfatning nødvendige.

36.4.11 Det fysiske miljøet

Reglene om det fysiske skolemiljøet i § 9 A-7 ble ikke endret ved revisjonen av opplæringsloven kapittel 9 A i 2017. I forarbeidene ble det vist til at reglene om det fysiske skolemiljøet vil bli gjennomgått som en oppfølging av Meld. St. 19 (2014–2015) Folkehelsemeldingen. På bakgrunn av denne stortingsmeldingen har det vært gjennomført et interdepartementalt utredningsarbeid om det fysiske miljøet i barnehager og skoler. Arbeidet har resultert i forslag om endringer i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. I høringen er det også foreslått endringer i opplæringsloven § 9 A-7.707

På bakgrunn av at det er igangsatt arbeid med å endre reglene om det fysiske skolemiljøet, har utvalget valgt å ikke vurdere behovet for endringer i disse reglene utover språklige endringer. Reguleringen av det fysiske miljøet fordrer dessuten en tverrfaglig kompetanse som utvalget ikke besitter. Selv om utvalget ikke har vurdert reguleringen av det fysiske skolemiljøet, vil utvalget understreke at det er viktig at Kunnskapsdepartementet sammen med andre relevante departement fullfører arbeidet som er igangsatt på dette området. Gjennomgang av den rettslige styringen av det fysiske miljøet i norske skoler har lenge vært utsatt, og det er viktig for elevenes helse og velvære at det gjøres en grundig gjennomgang av disse reglene.

36.4.12 Elevenes deltakelse i arbeidet med skolemiljøet

Opplæringsloven § 9 A-8 inneholder regler om elevenes deltakelse i skolens arbeid med skolemiljøet. Utvalget foreslår at det tas inn en generell bestemmelse i ny opplæringslov om at elevene skal få delta i skoledemokratiet. I utvalgets forslag § 2-4 er arbeidet med skolemiljøet tatt inn som et eksempel på et område der elevene skal få mulighet til å medvirke. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at § 9 A-8 ikke videreføres.

Se omtale av forslaget om en generell bestemmelse om elevenes rett til å delta i skoledemokratiet i kapittel 19.

36.4.13 Informasjonsplikt og rett til å uttale seg

Opplæringsloven § 9 A-9 inneholder regler om skolens informasjonsplikt og om elevers og foreldres rett til å uttale seg gjennom ulike rådsorganer. I utvalgets forslag § 2-6 er skolemiljøet tatt inn som et eksempel på et tema som elevene og foreldrene skal få informasjon om. Utvalgets forslag § 2-4 handler om den kollektive medvirkningen, og også her er skolemiljø et eksempel i lovteksten. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at § 9 A-9 ikke videreføres.

Se omtale av forslaget om generelle bestemmelser om informasjonsplikt i kapittel 43.2 og om rett til å uttale seg i kapittel 19.

36.4.14 Tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og oppreisning

Generelt

I NOU 2015: 2 ble det foreslått at det skulle innføres en mulighet for overtredelsesgebyr og tvangsmulkt i skolemiljøsaker, og at det ble innført en oppreisningsordning for slike saker. Kunnskapsdepartementet foreslo derimot bare at det ble innført en mulighet for å ilegge tvangsmulkt.708

I dagens lov er det hjemmel for å gi kommunene pålegg om hva de skal gjøre og ilegge tvangsmulkt i håndhevingssaker om det psykososiale skolemiljøet. Opplæringsloven gir ikke hjemmel for andre administrative reaksjoner eller sanksjoner og inneholder heller ikke regler om oppreisning.

Enkelte av organisasjonene i utvalgets referansegruppe709 etterlyser flere administrative reaksjoner i opplæringsloven. I det følgende drøfter utvalget kort tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og oppreisning i skolemiljøsaker. Se utvalgets generelle vurdering av behovet for reaksjoner i kapittel 12.8.2 og kapittel 53.

Tvangsmulkt

Opplæringsloven § 9 A-13 gir fylkesmannen adgang til å ilegge kommuner tvangsmulkt dersom vedtak etter håndhevingsordningen ikke er fulgt opp. Kunnskapsdepartementet kan gi forskrift om hva slags tvangsmulkt som kan benyttes, og hvor stor mulkten skal være. Denne forskriftshjemmelen er ikke brukt.

Per 31. desember 2018 var det bare ett fylkesmannsembete som hadde benyttet tvangsmulkt som virkemiddel i én sak. Barneombudet uttrykker bekymring for at terskelen er for høy.710 Evalueringen viser også at fylkesmennene synes reglene om tvangsmulkt er krevende å anvende.711

At tvangsmulkt i liten grad har vært brukt siden det ble innført, kan tyde på at det ikke er behov for dette virkemiddelet. På den annen side kan årsaken også være at fylkesmennene er usikre på hvordan og i hvilke tilfeller tvangsmulkt bør brukes. Adgangen til å ilegge tvangsmulkt kan også ha virket forebyggende.

Utvalget foreslår å videreføre adgangen til å ilegge tvangsmulkt ved manglende oppfyllelse av vedtak i håndhevingssaker om psykososialt skolemiljø.

Utvalget har ikke grunnlag for å ta stilling til om terskelen for å bruke tvangsmulkt har vært for høy. På generelt grunnlag vil utvalget understreke at tvangsmulkt ikke er ment som en straff, men som et virkemiddel for å framtvinge oppfyllelsen av de statlige myndighetenes vedtak i skolemiljøsaker. Dersom kommunene oppfyller vedtakene, noe utvalget antar at er hovedregelen, er det ikke grunnlag for å ilegge tvangsmulkt. Det er i slike saker ikke av betydning hvor alvorlig saken er. Utvalget vil videre understreke at tvangsmulkt først og fremst kan være et egnet virkemiddel dersom en kommune ikke ønsker å etterkomme det statlige vedtaket. Dersom manglende oppfyllelse derimot skyldes manglende evner, er tvangsmulkt ikke så egnet. Samtidig vil det ofte være en nær sammenheng mellom vilje og evne. For eksempel vil kommunens vilje ha betydning for hvor mye ressurser som settes inn, og hvilken kompetanse som skaffes.

Utvalget mener det bør fastsettes forskrift om type tvangsmulkt, for eksempel om bruk av løpende mulkt og engangsmulkt, og om mulktens størrelse. Forskriftsregulering vil lette fylkesmannens behandling av slike saker, og vil dessuten bidra til likebehandling og forutsigbarhet. Utvalget oppfordrer derfor Kunnskapsdepartementet til å ta i bruk forskriftshjemmelen for tvangsmulkt. Likebehandling kan eventuelt også oppnås ved at det utarbeides en instruks for fylkesmennenes anvendelse av tvangsmulkt.

Utvalget mener det fortsatt bør stå i loven at avgjørelser om tvangsmulkt skal behandles etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Dersom dette ikke særreguleres, vil de nevnte reglene ikke komme til anvendelse ettersom reglene om enkeltvedtak gjelder avgjørelser som retter seg mot private personer.712 Kommunen har ikke klagerett etter de generelle reglene i forvaltningsloven. Det er derfor unødvendig at det framgår av opplæringsloven at de ikke har klagerett. Det er heller ikke vist til kapitlet om klage i henvisningen til at reglene i forvaltningsloven gjelder.

Utvalget foreslår at de øvrige reglene for bruk av tvangsmulkt videreføres. Bestemmelsen om tvangsmulkt i opplæringsloven er utarbeidet med utgangspunkt i den generelle regelen om tvangsmulkt i forvaltningsloven § 51.713 Den generelle regelen om tvangsmulkt hadde ikke trådt i kraft da reglene om tvangsmulkt ble innført i opplæringsloven. Forvaltningsloven § 51 gjelder ikke bruk av tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av kommuneplikter.714 I forarbeidene til dagens opplæringslov står det at det likevel kan vurderes om deler av bestemmelsen om tvangsmulkt i opplæringsloven skal erstattes med en henvisning til forvaltningsloven § 51 når denne trer i kraft.

Utvalget mener det ikke er hensiktsmessig å erstatte deler av bestemmelsen om tvangsmulkt i opplæringsloven med en henvisning til forvaltningsloven, da dette vil gjøre regelverket unødvendig fragmentert. Det kan også være villedende ettersom ikke alle deler av forvaltningslovens regler om tvangsmulkt, for eksempel adgangen til å påklage selve ileggelsen av mulkten, skal gjelde i håndhevingsakene.

Overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon. Hensikten med gebyret er å straffe den som bryter regelverket, og formålet er at muligheten for en slik sanksjon skal virke forebyggende. Brudd på reglene om skolemiljø kan ha svært alvorlige konsekvenser for det enkelte barn, ikke bare i skolehverdagen, men også for resten av livet.

Alvorligheten av overtredelsen av skolemiljøreglene kan være et argument for at det bør innføres en mulighet for å gi overtredelsesgebyr i slike saker. Utvalget mener likevel ikke at overtredelsesgebyr er et egnet virkemiddel. Muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr innebærer strengere krav til alle sider av saksbehandlingen og kan også føre til at kommunene heller tar hensyn til muligheten for etterfølgende sanksjon enn å løse saken. For svært alvorlige saker vil det uansett være en adgang til å ilegge foretaksstraff etter forslaget § 11-9. Et annet argument mot å bruke økonomiske sanksjoner mot kommuner i større omfang enn dagens adgang til å ilegge foretaksstraff, er at kommunene får mindre ressurser til å bruke på de kommunale tjenestene, noe som igjen går ut over innbyggerne i kommunen.

Utvalget foreslår ikke at det innføres en mulighet for overtredelsesgebyr i skolemiljøsaker. Det vises for øvrig til utvalgets generelle vurdering av behovet for administrative reaksjoner og sanksjoner i kapittel 12.8.2.

Oppreisning

I forbindelse med behandlingen av forslaget om de nye reglene om skolemiljø fattet Stortinget følgende vedtak: «Stortinget ber regjeringen foreta en gjennomgang av de statlige oppreisningsordningene med sikte på å innlemme en kompensasjons- og oppreisningsordning for elever som er påført skade eller læringstap som følge av mobbing.»715 På bakgrunn av anmodningsvedtaket ga Kunnskapsdepartementet Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utrede en oppreisningsordning for elever som er påført skade eller læringstap etter krenkelser eller dårlig skolemiljø.716 Utdanningsdirektoratet leverte sin utredning til Kunnskapsdepartementet i august 2018. Kunnskapsdepartementet har gitt tilbakemelding til Stortinget om at departementet følger opp vedtaket gjennom å skaffe oversikt over andre statlige oppreisingsordninger og utrede ulike problemstillinger knyttet til en oppreisningsordning for skolemiljøsaker. I forslaget til statsbudsjett for 2020 er det opplyst om at departementet tar sikte på å komme tilbake til vedtaket overfor Stortinget på egnet måte.

Utvalget legger til grunn at Kunnskapsdepartementet vil vurdere om det bør innføres en oppreisningsordning for skolemiljøsaker. Utvalget tar derfor ikke stilling til dette spørsmålet.

36.4.15 Straffansvar

Reglene om straffansvar i skolemiljøsaker ble vurdert og endret i forbindelse med lovrevisjonen i 2017. Endringen besto blant annet i at straffebudet ble knyttet til nærmere angitte plikter framfor hele kapitlet, og at det ble en noe høyere terskel for personstraff.

Bøter vil i likhet med det som er omtalt ovenfor om tvangsmulkt, innebære at kommuner får mindre ressurser til å bruke på de kommunale tjenestene, noe som igjen går ut over innbyggerne i kommunen. Samtidig kan brudd på reglene om skolemiljø ha såpass alvorlige konsekvenser for den enkelte elev, at det er rimelig at det er straffbart. Det er også en høyere terskel for å ilegge straff enn overtredelsesgebyr.

Reglene om personstraff gjelder i dag ved forsettlige og uaksomme lovbrudd. Kunnskapsdepartementet foreslo i forbindelse med revisjonen av kapitlet om skolemiljø i 2017 at skyldkravet skulle være forsett eller grov uaksomhet.717 I stortingsbehandlingen ble skyldkavet endret til forsett eller uaksomhet. I begrunnelsen ble det vist til at det viktigste med straffebestemmelsen er at den virker allmennpreventivt. Det er nærliggende å anta at komiteen mente at vilkårene om alvorlige eller gjentatte brudd i kombinasjon med et vilkår om grov uaktsomhet ville være en for høy terskel for straff.718

Etter utvalgets syn er det argumenter for at personlig straffansvar bør være forbeholdt forsettlige og grovt uaktsomme brudd på regelverket. På den andre siden kan brudd på reglene om skolemiljø ha svært alvorlige konsekvenser for elevene. Det er derfor viktig at straffebestemmelsen virker preventivt.

Utvalget har ikke fått noen innspill til reglene om straffansvar i § 9 A-14. Utvalget foreslår at reglene videreføres med enkelte språklige endringer.

I § 9 A-14 første avsnitt er strafferammen beskrevet som «bøter, fengsel i opp til 3 månader eller begge delar». Det følger av straffeloven §§ 32 og 54 at bot og fengselsstraff kan kombineres. Bot kan også kombineres med samfunnsstraff, se straffeloven §§ 51 og 54. Med en øvre strafferamme på fengsel i tre måneder har det heller ingen prosessuell betydning om det fastsettes i straffebudet at bot og fengsel kan kombineres. Det er derfor unødvendig å presisere i bestemmelsen at straffartene kan kombineres.

Det står i § 9 A-14 andre avsnitt at skoleeier kan straffes dersom noen som handler på vegne av skolen, bryter aktivitetsplikten. Denne delen av bestemmelsen er rettslig sett overflødig da dette følger av straffeloven § 27. Utvalget foreslår likevel å videreføre denne presiseringen for å unngå at det oppstår misforståelser om at det bare er personstraff som er aktuelt. I praksis er det foretaksstraff som er mest aktuelt ved brudd på skolemiljøreglene.

Utvalget foreslår å videreføre den særskilte foreldelsesfristen i § 9 A-14 tredje avsnitt. Uten denne særregelen vil foreldelsesfristen være to år, jf. straffeloven § 86 første avsnitt bokstav a. En forkorting av foreldelsesfristen kan være uheldig for muligheten til å håndheve brudd på reglene om skolemiljøet.

36.4.16 Erstatningsansvar og bevisbyrde

Det følger av opplæringsloven § 9 A-15 første avsnitt at reglene i skadeserstatningsloven gjelder i saker om psykososialt skolemiljø etter reglene i kapittel 9 A. Dette er en presisering som er uten selvstendig rettslig betydning. Reglene i skadeserstatningsloven vil gjelde i slike saker selv om dette ikke står i opplæringsloven. Henvisningen kan også være misvisende, da det for eksempel kan virke som at skadeserstatningsloven ikke gjelder i saker om fysisk skolemiljø. Utvalget foreslår å ikke videreføre presiseringen om at skadeserstatningsloven gjelder.

I § 9 A-15 andre avsnitt er det fastsatt at det gjelder regler om delt bevisbyrde i erstatningssaker om psykososialt skolemiljø. Dersom det ikke hadde vært en slik særregel, ville saksøker, altså eleven, hatt bevisbyrden for at det forelå grunnlag for erstatning.

Å påvise ansvarsgrunnlag kan være vanskelig fordi elevene gjennom skoletiden har måttet forholde seg til mange lærere og andre voksenpersoner. Det kan være rektor, kontaktlærer, sosiallærer, ansatte ved PP-tjenesten osv. Det kan tenkes at ingen enkeltperson alene kan bebreides for uaktsomhet, men at små feil og unnlatelser er gjort av flere hver for seg og hvor hver enkelt feil alene ikke er nok til å statuere ansvar. Det er heller ikke gitt at feilene kan knyttes til konkrete personer, eller det kan være uklart om noen personlig er å bebreide, eventuelt hvem. Det følger av skadeserstatningsloven og rettspraksis at både slike kumulative og anonyme feil omfattes av erstatningsansvaret og samlet sett kan vurderes som uaktsomhet fra skolens side og danne grunnlag for ansvar. Men for en skadelidt elev innebærer dette normalt en krevende bevisbyrde.

Utvalget mener det er hensiktsmessig med delt bevisbyrde i slike saker ettersom det er et asymmetrisk maktforhold mellom kommunen og den enkelte elev. Utvalget foreslår at regelen om delt bevisbyrde videreføres med enkelte språklige endringer.

36.4.17 Forskriftshjemmel

I opplæringsloven § 9 A-16 er det en hjemmel for departementet til å fastsette krav til skolemiljøet i forskrift. Forskrift til opplæringsloven § 12-1 er fastsatt med hjemmel i denne bestemmelsen. Forskriftshjemmelen er for øvrig ikke brukt.

Forskrift til opplæringsloven § 12-1 handler om elevenes trygghet. I § 12-1 bokstav a er det fastsatt at skolens tilsyn må være forsvarlig ut fra risikoen for at skade eller ulykke kan skje når skolen er ansvarlig for elevenes trygghet. Etter utvalgets oppfatning er dette en unødvendig presisering. At skolens tilsyn må være forsvarlig, følger av lovreglene om skolemiljø, blant annet retten til et trygt og godt skolemiljø og kravet om forebyggende arbeid.

Forskriften § 12-1 bokstav b regulerer forholdstallet mellom voksne og elever i situasjoner der skolen er ansvarlig for svømming og bading. Forholdstallet er én voksen per 15 elever for hele grunnskolen. Videre er det regulert at tilsynspersonen må være flink til å svømme og dykke og kunne livredning.

Utvalget mener kommunen selv bør vurdere hvor mange voksne som må være til stede ut fra den konkrete risikoen. Behovet for tilsyn kan variere ut fra elevenes alder, ferdighetsnivå, hvor oversiktlig situasjonen er, med videre. Et fastsatt forholdstall kan føre til at kommunene ikke selv vurderer risikoen, og at de legger seg på minstekravet uten å vurdere den konkrete situasjonen. At de som skal passe på elevene, har de ferdighetene som trengs for å holde elevene trygge, følger av lovreglene om skolemiljø og at kommunen er ansvarlig for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten (se kapittel 38.4.1). Utvalget mener derfor at reglene om tilsyn med svømming og bading ikke trenger å videreføres. Det er i dag et rundskriv som handler om dette tilsynet.719 Mye av informasjonen i dette rundskrivet kan være godt egnet som veiledning til kommunene.

I forskriften § 12-1 bokstav c står det at det i ordensreglementet «bør» tas inn regler om trafikktrygghet og andre forebyggende tiltak. Videre står det at foreldrene avgjør om barna får sykle til skolen eller ikke. Utvalget mener denne delen av § 12-1 også er overflødig. Regelverket bør ikke inneholde anbefalinger (se også prinsipper for regelstyring i kapittel 12.2). Det ville krevd en særskilt hjemmel for at skolene skulle hatt myndighet til å bestemme om elevene kan sykle utenfor skolen og utenfor skoletiden. At det er foreldrene og ikke skolen som bestemmer dette, er dermed unødvendig å regulere (se kapittel 22 om skoleregler).

Utvalgets vurdering er etter dette at forskrift til opplæringsloven § 12-1 ikke trenger å videreføres.

Reglene om skolemiljø i opplæringsloven er relativt detaljerte. Utvalget kan derfor heller ikke se at det også skal være behov for mer detaljerte regler i forskrift. Det vil heller ikke være hensiktsmessig med noen få tilleggsregler i forskrift, da dette vil gjøre regelverket unødvendig fragmentert. En mulighet kan være en fordeling der loven kun inneholder overordnede regler, som blir utfylt med mer detaljerte regler i forskrift. At reglene om skolemiljø er svært sentrale for elevene, taler derimot for at reglene hører hjemme i loven. En oppdeling i overordnede og detaljerte regler, vil også gjøre regelverket mer fragmentert og dermed vanskeligere tilgjengelig.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at forskriftshjemmelen i § 9 A-10 ikke videreføres. Se for øvrig utvalgets generelle vurderinger av fordelingen av regler mellom lov og forskrift i kapittel 12.7.

36.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre virkeområdet for kapitlet om skolemiljøet til elevene, se forslag til § 11-1

• å videreføre reglene om det fysiske skolemiljøet, se forslag til § 11-7

• å videreføre aktivitetsplikten og håndhevingsordningen for saker om psykososialt skolemiljø med enkelte endringer, se forslag til §§ 11-4, 11-5 og 11-6

• å videreføre regelen om nulltoleranse mot krenkelser med språklige endringer, se forslaget § 11-3 første avsnitt

• å ikke videreføre kravet om systematisk arbeid med skolemiljø (internkontroll), men erstatte det med et krav om forebyggende arbeid. At rektor er ansvarlig videreføres ikke. Se forslag til § 11-3 andre avsnitt

• at det tas inn i loven at skolen skal undersøke saken før det settes inn tiltak også når det er en elev som selv har sagt fra om at han eller hun ikke har det trygt og godt, se forslag til § 11-4 fjerde avsnitt første setning

• at det tas inn i loven at valg av tiltak skal bygge på en konkret og faglig vurdering, se forslag til § 11-4 fjerde avsnitt tredje setning

• å ikke videreføre egne regler om høring av eleven og elevens beste i forbindelse med aktivitetsplikten og håndhevingsordningen eller regler om informasjonsplikt om skolemiljø, ettersom utvalget foreslår generelle regler om dette, se kapittel 18, 19 og 43.2.

• å videreføre kravet om at skolene må dokumentere hva de har gjort for å oppfylle aktivitetsplikten, men ta inn i loven at skolene skal dokumentere i den formen og det omfanget som er nødvendig, se forslag til § 11-4 sjette avsnitt

• å videreføre den skjerpede aktivitetsplikten for tilfeller hvor det er mistanke eller kjennskap til at en ansatt krenker en elev, men ta inn at rektor kan unnlate å varsle videre til kommunen eller fylkeskommunen dersom varslet som rektor har mottatt, er åpenbart grunnløst, se forslag til § 11-5 første avsnitt andre setning

• å ta inn i loven at fylkesmannen skal avgjøre om aktivitetsplikten er oppfylt, for å bidra til at eleven får det trygt og godt på skolen, se forslag til § 11-6 andre avsnitt første setning

• at fylkesmannen som hovedregel kan pålegge kommunen å rette forholdet dersom aktivitetsplikten ikke er oppfylt. Fylkesmannen kan likevel vedta hva skolen skal gjøre dersom det er grunn til å tro at kommunen eller fylkeskommunen ikke vil oppfylle pålegget. Det samme gjelder dersom det vil forsinke saken unødig å bare gi pålegg om retting. Se forslag til § 11-6 fjerde avsnitt

• at presisering om at kommuner og fylkeskommuner ikke har klagerett i håndhevingssaker tas ut av loven, da de uansett ikke har klagerett etter de ordinære reglene i forvaltningsloven

• å videreføre reglene om tvangsmulkt og straffansvar, se forslaget §§ 11-8 og 11-9

• at presiseringen om at skadeserstatningsloven gjelder i skolemiljøsaker, tas ut av loven, men videreføre regelen om delt bevisbyrde, se forslag til § 11-10

• å ikke videreføre hjemmelen til å gi forskrift om skolemiljø. Utvalget foreslår samtidig at forskriftsbestemmelsen om elevenes trygghet ikke videreføres

• språklige endringer

37 Skadeforebygging og ordenstiltak

37.1 Innledning

Dette kapitlet handler om tiltak overfor elevene for å opprettholde ro og orden og avverge skade. Dette er tiltak som ikke er regulert i dagens opplæringslov. Kapitlet handler også om bortvisning, pålagt skolebytte og forbud mot ansiktsdekkende plagg. Skoleregler er omhandlet i kapittel 22.

37.2 Tiltak overfor elevene for å opprettholde ro og orden og avverge skade

37.2.1 Dagens regler

Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Grunnloven

I Grunnloven § 93 er det fastsatt at ingen må utsettes for umenneskelig eller nedverdigende behandling. Videre er det fastsatt vern mot frihetsberøvelse i § 94, vern mot forskjellsbehandling i § 98 og krav om respekt for privatlivet og vern om den personlige integritet i § 102.

Grunnloven § 104 handler om barns rettigheter. Her er det fastsatt at barn har krav på respekt for sitt menneskeverd og at barn har rett til vern om sin personlige integritet.720 Det er også fastsatt i § 104 at barns mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og modenhet. Ungdom som nærmer seg 18 år, skal normalt ha større innflytelse på beslutninger enn for eksempel 7-åringer. Det er også lagt til grunn at det er store personlige variasjoner i barns modenhet, og barnets rett til medbestemmelse må variere alt etter hvilke typer beslutninger det er tale om.721 Ved handlinger og avgjørelser som gjelder barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

FNs barnekonvensjon

FNs barnekonvensjon inneholder fire grunnleggende prinsipper; artikkel 2 om ikke-diskriminering, artikkel 3 nr. 1 om hensynet til barnets beste, artikkel 6 om barnets rett til liv og utvikling og artikkel 12 om barnets rett til å bli hørt.

Barn har en grunnleggende rett til å ha sine foreldre som nærmeste omsorgspersoner. I det ligger at foreldrene har rett og plikt til å ta avgjørelser på vegne av sine barn. Dette påvirker foreldrenes rolle når det er tale om å foreta inngripende tiltak overfor barn, jf. artiklene 5 og 9 nr. 1, jf. artikkel 20. I NOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven uttaler utvalget:

Ved intervensjoner overfor barn inntrer et trepartsforhold – barnet, foreldre og offentlig myndighet, hvilket øker kompleksiteten når det kommer til spørsmål om tvang overfor barn. I dette ligger spørsmål om i hvilken grad foreldre skal ta denne type avgjørelser og i hvilken grad vil det være krav om at lovregler regulerer inngripende tiltak. De fire prinsippene konvensjonen bygger på og som skal legges til grunn ved tolkning av øvrige bestemmelser, samt at konvensjonen skal tolkes som en helhet og være i dynamisk utvikling, gir noen holdepunkter. Et er at barnets mening skal ha større vekt med tiltakende alder, et annet er at lovgiver må sikre at hensynet til barnet saken gjelder er det grunnleggende hensynet og ikke kommer i skyggen av andre mindre relevante hensyn. Lovgiver må også sikre at voksne ikke fatter avgjørelser som strider mot rettighetene barn har etter konvensjonen, deriblant retten til utvikling og at barn ikke utsettes for usaklig forskjellsbehandling.722

I barnekonvensjonen artikkel 19 nr. 1 er det fastsatt følgende:

Partene skal treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative, sosiale og opplæringsmessige tiltak for å beskytte barnet mot alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting, herunder seksuelt misbruk, mens en eller begge foreldre, verge(r) eller eventuell annen person har omsorgen for barnet.

Etter artikkel 19 er statlige myndigheter forpliktet til å beskytte barn mot alle tenkelige former for overgrep, begått av barnets foreldre eller andre som har omsorgen for det, noe som vil omfatte for eksempel ansatte i institusjoner eller skoler.

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

Retten til helse er ikke omhandlet i Grunnloven, men framheves i flere internasjonale konvensjoner, blant annet anerkjennes «the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health» i artikkel 12 nr. 1 i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK).723

Opplæringsloven

Opplæringsloven har ikke regler om bruk av tvang overfor elever. Utover skolebytte og sanksjoner fastsatt i skolens ordensreglement er det ikke hjemmel i opplæringsloven til å bruke andre inngripende tiltak overfor elevene.

Det er et grunnleggende prinsipp at skolen skal møte elevene «med tillit, respekt og krav og gi dei utfordringar som fremjar danning og lærelyst», jf. opplæringsloven § 1-1. Denne tilliten og respekten mellom elevene og skolen er utgangspunktet.

Alle elever har rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Dette følger av opplæringsloven § 9 A-2. Skolen har en omsorgsplikt for elevene i skoletiden.724

I opplæringsloven § 9 A-4 første avsnitt er det fastsatt følgende: «Alle som arbeider på skolen, skal følgje med på om elevane har eit trygt og godt skolemiljø, og gripe inn mot krenking som mobbing, vald, diskriminering og trakassering dersom det er mogleg.» I Prop. 57 L (2016–2017) framgår følgende: «Grensen for å gripe inn er at den ansatte selv ikke må krenke elever for å få stanset situasjon eller at det forutsetter en handling som er straffbar.» Opplæringsloven § 9 A-4 gir altså ikke ansatte hjemmel for tiltak, for eksempel fysiske tiltak.

I alminnelighet skal elevene kunne bevege seg fritt både i og utenfor skolens område, med de begrensninger som fastsettes av hensyn til læring og behovet for trygghet og trivsel. Dette betyr at skolen kan beslutte hvem som kan oppholde seg hvor i bygningene eller på uteområdene. Det er videre lagt til grunn at skolen i kraft av sin eierrådighet over skolebygningen og skolens øvrige areal kan begrense elevers rett til å oppholde seg på bestemte områder eller påby elever å oppholde seg et bestemt sted. Dette gjelder både i undervisningstiden og i friminuttene. Forutsatt at elevers kroppslige integritet ikke krenkes, kan skolen også bestemme at ansatte ved skolen skal være i nærheten av bestemte elever både i undervisningstiden og i friminuttene. Dette kan skolen gjøre i kraft av sin organisasjonsfrihet.725

Opplæringsloven 9 A-10 handler om ordensreglementet. Skolen kan bare benytte seg av tiltak som er beskrevet i ordensreglementet når elever bryter regler. Det er presisert i bestemmelsen at tiltakene ikke kan være fysisk refsing eller krenkende behandling. Bestemmelsen åpner ikke for tiltak som innebærer bruk av tvang eller som er av etterforskningsmessig art.

Straffeloven

Innledning

Straffeloven har forbud mot flere integritetsinngrep, for eksempel er kroppskrenkelse straffbart etter straffeloven § 271, og tvang er straffbart etter straffeloven § 251.

Den nedre grensen for hva som utgjør en kroppskrenkelse i strid med straffeloven § 271, kan gi noen momenter til hvor langt maktutøvelse i skolen også kan hjemles i et omsorgsansvar. I forarbeidene til straffeloven § 271, Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) uttales det på s. 427:

Det er ingen tvil om at barn nyter det samme vern mot fysisk integritetskrenkelse som voksne, hvilket betyr at all form for fysisk maktanvendelse som har karakter av avstraffelse omfattes av gjerningsbeskrivelsen. Straffansvaret må i utgangspunktet avgrenses i overensstemmelse med forbudet i barneloven § 30 tredje ledd om å utsette barn for vold. Straffansvaret for kroppskrenkelse må imidlertid avgrenses mot maktanvendelse i beskyttelses- eller omsorgsøyemed. Med dette siktes det til for eksempel å bestemt føre barnets hånd bort fra et brennende lys eller å bære et motvillig barn med seg ut av et butikklokale. Det må være klart at man i tilfeller som disse ikke har å gjøre med en kroppskrenkelse det settes straff for i § 271. Det må altså skilles mellom handlinger som består i å gripe inn og verne eller beskytte barnet eller andre personer eller gjenstander, og handlinger som har karakter av umiddelbar eller etterfølgende fysisk avstraffelse av barnet.

En nylig avsagt ankenektelse fra Høyesterett gir noen retningslinjer for når en fysisk inngripen fra en lærer kan utgjøre en kroppskrenkelse i strid med § 271. I saken tok læreren tak i armen til en elev for å få han ned fra et fotballmål. Læreren tok deretter eleven inn på skolen for å irrettesette han. Grepet varte i 30–40 sekunder. Læreren ble domfelt i lagmannsretten og Høyesterett nektet anken fremmet med henvisning til at «grepet hadde et klart preg av avstraffelse, og at maktanvendelsen var unødvendig».726

Straffeloven §§ 17 og 18 handler om henholdsvis nødrett og nødverge. Etter disse bestemmelsene er en handling som ellers er straffbar, i visse tilfeller både straffri og lovlig. Bestemmelsen gjelder for alle nødssituasjoner uavhengig av hvordan faren har oppstått.

Straffeloven § 196 handler om plikt til å søke å avverge nærmere angitte, alvorlige straffbare handlinger, og innebærer at blant annet ansatte i skolen har plikt til å prøve å hindre visse former for alvorlige straffbare handlinger. Meldeplikt til barnevernet og forholdet til straffelovens regler om avvergingsplikt er nærmere omtalt i kapittel 50.2.2.

Nødrett

Forutsetningen for å gripe inn ved nødrett etter straffeloven § 17 er at det må foreligge en «fare for skade som ikke kan avverges på annen rimelig måte». Kravet om at faren ikke kan avverges på annen rimelig måte betyr at det alltid må vurderes om det finnes andre handlingsalternativer og i tilfelle hvilke. Handlingen er lovlig når den foretas «for å redde liv, helse eller eiendom eller en annen interesse fra en fare for skade». Handlingen kan foretas både i egen og andres interesse, men det må foreligge en redningshensikt.727 Det er i lovteksten også stilt krav om at skaderisikoen må være «langt større enn skaderisikoen ved handlingen». Loven legger altså opp til en sammenligning mellom skaderisikoen ved ikke å gripe inn, med skaderisikoen som nødrettshandlingen fører med seg. Med skaderisikoen menes både faregraden og omfanget av den skaden som kan voldes.728

Nødverge

Forutsetningen for at straffeloven § 18 om nødverge kan komme til anvendelse, er at det foreligger et ulovlig angrep. Krenkelser av mer bagatellmessige offentlige interesser vil normalt ikke kunne anses som et angrep i lovens forstand. Ulovligheten skal bedømmes objektivt. Det er adgang til nødverge selv om angriperen ikke har skyldevne, for eksempel fordi han er utilregnelig eller mindreårig. Slike forhold kan likevel få betydning for hvor langt den som handler i nødverge, har adgang til å gå.729 Forsvarshandlingen må foretas for å «avverge» et ulovlig angrep, for eksempel et overfall. Nødverge kan utøves på vegne av andre. Nødvergehandlingen må «ikke [gå] lenger enn nødvendig».

Handlingen kan gå ut på å hindre et angrep i å skje og på å stoppe et angrep som er i gang. Det avgjørende for adgangen til å utøve nødverge når angrepet ikke er påbegynt eller umiddelbart forestående, er om nødvergehandlingen er «nødvendig» for å avverge angrepet. Når et angrep ikke er påbegynt eller umiddelbart forestående, vil det lettere finnes andre handlingsalternativer enn selv å bruke makt. Videre stiller § 18 krav om at handlingen «ikke går åpenbart ut over hva som er forsvarlig under hensyn til hvor farlig angrepet er, hva slags interesse som angrepet krenker, og angriperens skyld». I enkelte tilfeller vil den som angripes, om mulig være forpliktet til å flykte i stedet for å anvende makt overfor angriperen. Dette kan for eksempel være tilfellet dersom angriperen ikke har dømmekraften i behold.730 Det vil si at en lærer etter omstendighetene kan være nødt til å trekke seg ut av en situasjon. Men dersom også andre er truet av angriperen, vil det ikke løse situasjonen at læreren trekker seg ut.

Det at det oppstår en situasjon der et angrep er så farlig at en lærer kan utøve makt som lovlig nødverge, betyr ikke uten videre at læreren har plikt til å gripe inn. Det kan ikke pålegges skolens ansatte å våge liv og helse.

Andre lover

Barnelova

Barnelova § 30 regulerer innholdet i foreldreansvaret. Foreldreansvaret inneholder to hovedelementer. De som har foreldreansvaret har en plikt til å gi barnet nødvendig og forsvarlig omsorg, jf. andre avsnitt, og en rett og en plikt til å ta avgjørelser på vegne av barnet, jf. første avsnitt.

Før det blir tatt beslutninger om personlige forhold for barnet, skal barnets mening vektlegges etter alder og modenhet. Når barnet er fylt 12 år, skal det legges stor vekt på hva barnet mener. Dette følger av barnelova § 31 andre avsnitt. Barn som er fylt 15 år, avgjør selv spørsmål om valg av utdanning, jf. barnelova § 32.

Helse- og omsorgstjenesteloven

Kapittel 9 i helse- og omsorgstjenesteloven handler om rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming. Formålet med reglene i kapitlet er å hindre at enkelte personer kan påføre seg selv eller andre skade og forebygge og begrense bruk av tvang og makt, jf. § 9-1 første avsnitt. I andre avsnitt i § 9-1 er det fastsatt at «[t]jenestetilbudet skal tilrettelegges med respekt for den enkeltes fysiske og psykiske integritet, og så langt som mulig i overensstemmelse med brukerens eller pasientens selvbestemmelsesrett». Rett til medvirkning og informasjon er nærmere regulert i § 9-3.

Ifølge § 9-2 andre avsnitt regnes følgende som bruk av tvang eller makt:

[T]iltak som brukeren eller pasienten motsetter seg, eller tiltak som er så inngripende at de uansett motstand må regnes som bruk av tvang eller makt. Bruk av inngripende varslingssystemer med tekniske innretninger skal alltid regnes som bruk av tvang eller makt […]

Det er presisert i bestemmelsen at alminnelige oppfordringer og ledelse med hånden eller andre fysiske påvirkninger av lignende art, ikke anses som bruk av tvang eller makt.

Kommunen skal sørge for at det brukes minst mulig tvang og makt, og det skal som hovedregel være prøvd ut andre tiltak først. Tvang og makt skal bare brukes for å forhindre eller begrense vesentlig skade og må stå i forhold til formålet. Dette følger av §§ 9-4 og 9-5. Paragraf 9-6 handler om særlige grenser for bruk av enkelte tiltak, blant annet mekaniske tvangsmidler og skjerming. I § 9-7 er det fastsatt regler om saksbehandling, evaluering, journalføring, overprøving og klage.

Det er lagt til grunn at tiltak etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 kan gjennomføres i skoletiden:

Når det gjelder barn og unge som har vedtak etter kapittel 9, har Kunnskapsdepartementet lagt til grunn at opplæringslova ikke i seg selv er til hinder for at tiltakene også kan gjennomføres når eleven befinner seg på skolen i skoletiden. For at skolen bl.a. skal kunne ivareta sitt ansvar for forsvarlig undervisning og for elevenes fysiske- og psykososiale arbeidsmiljø, er det imidlertid en forutsetning at skolens ledelse samtykker til at tiltakene kan gjennomføres når eleven er på skolen. Det er videre en forutsetning at tiltakene gjennomføres som ledd i tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, og at tiltakene gjennomføres av personell fra helse- og omsorgstjenesten.731

Pasient- og brukerrettighetsloven

Pasient- og brukerrettighetsloven skal «bidra til å sikre befolkningen lik tilgang på tjenester av god kvalitet ved å gi pasienter og brukere rettigheter overfor helse- og omsorgstjenesten», og «bidra til å fremme tillitsforholdet mellom pasient og bruker og helse- og omsorgstjenesten, fremme sosial trygghet og ivareta respekten for den enkelte pasients og brukers liv, integritet og menneskeverd». Dette følger av § 1-1. Loven åpner for at helsehjelp kan gjennomføres med tvang eller andre tiltak for å omgå motstand hos pasienten. Det stilles blant annet krav om at unnlatelse av å gi helsehjelp kan føre til vesentlig helseskade for pasienten. Dette følger av § 4A-3 og § 4A-4. Paragraf 4A-5 og følgende handler om krav til vedtak, overprøving, klage med videre.

Barnevernloven

Barnevernloven § 5-9 handler om barns rettigheter under opphold i institusjon. Her er det blant annet fastsatt at det ikke er tillatt å bruke innelåsing i enerom eller lignende tvangstiltak og å føre kontroll med et barns korrespondanse. Det er åpnet for at departementet kan fastsette unntak i forskrifter. I kapittel 3 i rettighetsforskriften er det fastsatt regler om tvang og andre inngrep i den personlige integritet. I § 13 i denne forskriften står det følgende:

Tvangsmedisinering, fysisk refsing, isolasjon, mekaniske tvangsmidler eller annen bruk av fysisk tvang eller makt er ikke tillatt verken i straffe-, behandlings- eller oppdragelsesøyemed. Mindre inngripende fysisk tvang eller makt, som for eksempel kortvarig fastholding eller bortvisning fra fellesrom, kan imidlertid anvendes når dette er åpenbart nødvendig som ledd i institusjonens ansvar for å gi forsvarlig omsorg eller av hensyn til trygghet og trivsel for alle på institusjonen.

Kapittel 5 i rettighetsforskriften handler om saksbehandling og klage. Bruk av tvang skal regnes som enkeltvedtak, protokollføres og forelegges tilsynsmyndigheten. Dersom beboeren eller de foresatte mener det er begått brudd på forskriften, kan det klages til fylkesmannen.

37.2.2 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

Tvangslovutvalget

I NOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven foreslår flertallet i Tvangslovutvalget en felles tvangsbegrensningslov som skal regulere all bruk av tvang og inngrep uten gyldig samtykke i helse- og omsorgstjenesten.732 Flertallet i utvalget mener at lovforslaget vil bidra til en markert reduksjon i den faktiske tvangsbruken, og utvalget viser til følgende:

Forslagene om at manglende beslutningskompetanse og antatt samtykke som hovedregel skal være vilkår for å anvende tvang, innstramming av rammene for inngrep i nødssituasjoner, et overprøvingssystem som er innrettet mot redusert bruk av tvang, innstramming av tvangsbegrepet og bedre tilrettelegging for samhandling mellom tjenestene og helhetstenkning rundt individet vil bidra til det. Et økt fokus på alternativer til tvang er gjennomgående i utredningen og er ment å skulle bidra til positive holdningsendringer i tjenestene. Lovforslaget gir videre økt rettssikkerhet for barn og større grad av likebehandling.733

Tvangslovutvalget foreslår «at begrepet ‘motstand’ skal brukes når en person som tilbys helse- og omsorgstjenester, framviser en negativ holdning til tilbudet som ikke vil kunne overvinnes uten bruk av tvang. Ved tvil skal det legges til grunn at det foreligger motstand.» Videre foreslår tvangslovutvalget at «tvang skal forstås som overvinnelse av motstand med virkemidler som går ut over det som er vanlig akseptert i samhandling mellom mennesker, og i tillegg omgåelse av motstand ved at vesentlig informasjon bevisst holdes skjult.»734

Tvangslovutvalget mener at styrking av barns rettslige posisjon ikke kan skje ved å etablere samme tvangsdefinisjon for barn som for voksne på grunn av hensynet til foreldreansvaret. For barn mellom 12 og 16 år foreslås det derfor at tiltaket i tillegg må være særlig inngripende for at det skal bli ansett som tvang med den konsekvens at tiltaket utløser offentlig saksbehandling. Det samme gjelder for barn under 12 år som viser en særlig modenhet i situasjonen.735

Andre offentlige utredninger

I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring drøfter det tidligere opplæringslovutvalget maktbruk og tvang i skolen generelt og overfor elever med utviklingshemming. Det ble lagt til grunn i utredningen at skolens personale kan bruke fysisk makt for å hindre at elever skader seg selv eller andre. Opplæringslovutvalget foreslo ikke særlige bestemmelser om adgangen til å bruke makt. Bakgrunnen var at utvalget vurderte det slik at det var en for omfattende utredningsoppgave. Utvalget viste til forslag til regler som var utarbeidet av Sosialdepartementet, og til nye bestemmelser i sosialtjenesteloven. Utvalget anbefalte at spørsmålet om bruk av tvang og makt i skoler ble vurdert da reglene hadde funnet sin form og var endelig vedtatt.

Bruk av tvang ble også vurdert i NOU 2015: 2 Å høre til. I utredningen påpekes det at bruk av tvang i skolen er et tilbakevendende spørsmål i henvendelser til fylkesmennene og til Utdanningsdirektoratet. Henvendelsene tyder på at det brukes tvang overfor enkeltelever i skoler, og det er eksempler på at det føres tvangsprotokoll. På bakgrunn av henvendelsene er det grunn til å tro at mange ansatte i skolene er usikre på hvordan de skal ivareta enkelte utagerende elever og de andre elevenes sikkerhet. Utvalget ba departementet utrede behovet for et rettslig grunnlag for bruk av tvang.

I NOU 2016: 16 Ny barnevernslov viser utvalget til Barneombudets rapport Grenseløs omsorg. Her beskrives manglende formelle krav til dokumentasjon av situasjoner der det har blitt brukt tvang i fosterhjem. Det er ingen undersøkelse eller kartlegging av bruk av tvang i fosterhjem i Norge. Når det gjelder bruk av tvang i barnevernsinstitusjoner, ble det benyttet tvang 575 ganger fordelt på 200 barn i 2015. Antallet tvangsprotokoller hadde økt de siste årene fram til 2016. Barnevernslovutvalgets vurdering er at fosterhjem skal være så like vanlige hjem som mulig, men at rettigheter og bruk av tvang i barnevernsinstitusjoner burde løftes fra forskrift til barnevernloven.

I NOU 2016: 17 På lik linje (Rettighetsutvalget) omhandles tvang og makt. Rettighetsutvalget gir flere definisjoner på makt og tvang, blant annet følgende eksempler:

En standard samfunnsvitenskapelig definisjon av makt er at makt forekommer når en aktør A får en aktør B til å gjøre noe hun eller han ellers ikke ville gjort.

Med tvang forstås tiltak som begrenser en persons valg-, handle- eller bevegelsesfrihet, eller som påfører en person fysisk eller psykisk ubehag.736

Rettighetsutvalget mener at adgangen til å utøve tvang etter helse- og omsorgsloven er i strid med FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) artikkel 12, 14 og 25. Utvalget anbefaler følgende:

Utvalget ser imidlertid fortsatt behovet for en adgang til bruk av tvang for helse- og omsorgstjenesten. Behovet er både relatert til brukernes behov for ivaretakelse og beskyttelse, og av hensyn til de ansatte i tjenestene og andre personer. Mange tjenesteytere i den kommunale helse- og omsorgstjenesten utsettes for skade og vold i sammenheng med yrkesutøvelsen. Et godt regelverk for tvang må ha som hensikt å forebygge skade hos tjenestemottakere, tjenesteytere og andre personer og ivareta tjenestemottakeres grunnleggende behov og rettssikkerhet.737

Rettighetsutvalget anbefaler at dagens tvangsbestemmelser erstattes av generelle bestemmelser om bruk av tvang i helse- og omsorgstjenesten. Utvalget mener videre at det bør åpnes for en generell adgang til bruk av tvang i nødrettstilfeller. Denne adgangen bør bygge på bestemmelsene om nødrett i straffeloven.738

Regjeringen har nedsatt et lovutvalg som skal gjennomgå barnelova og barns rettigheter, i lys av blant annet menneskerettighetene. Utvalget skal legge fram forslag til en ny og moderne barnelov i august 2020. Utvalget skal blant annet gjennomgå aldersgrenser og barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse og til å bli hørt etter både barnelova og andre lover hvor dette er sentralt for å sikre barnets rettigheter (opplæring, helse, straff mv.). Videre framgår det av mandatet at det er «behov for å se på barns selvstendighet overfor foreldrene sine».739

Andre utredninger og rapporter

I en utredning av behovet for rettslig grunnlag for bruk av ulik tvang og makt i skolen skriver Storvik følgende:

Slik jeg ser det har lovgiver to valg. Lovgiver kan enten late som tvang ikke skjer, eller lovgiver kan underlegge tvangen effektiv kontroll. Bruk av tvang og makt i skolen bør tenne gule lys. Gule lys bør utløse effektiv kontroll. All tvangsbruk bør systematisk evalueres. Det bør fattes vedtak som vurderes av noen utenfor situasjonen. Ikke minst bør elever og foresatte få prosessuelle rettigheter. Uten gule lys blir tvangen et internt og skjult anliggende. Skjult tvang øker risikoen for vilkårlighet og misbruk. […]

Utredningen har vist at det er behov for nye rettslige grunnlag for bruk av ulik tvang og makt i skolen.740

Våren 2018 gikk Barneombudet gjennom alle sakene som fylkesmennene hadde fått om mobbing og andre krenkelser.741 I flere saker var det tale om fysisk inngripen overfor elever i ulike situasjoner. I rapporten står det blant annet:

En av fylkesmennene opplyste at de vurderer at fysisk inngripen fra læreren for å stoppe en elev i å sparke en annen lærer, og fysisk inngripen fra rektor for å skille eleven og en annen elev, var forholdsmessig i situasjonen. Fylkesmannen vurderer videre at fysisk inngripen fra læreren for å hindre at eleven løp sin vei, slik at en samtale kunne finne sted, ikke var forholdsmessig. De konkluderer med at skolen har grepet inn på en måte som ikke var forholdsmessig i forhold til situasjonen, og anser derfor delplikten å gripe inn som ikke oppfylt.

I rapporten framgår det videre at den samme fylkesmannen vurderte en annen sak hvor eleven ble dratt i armen ut av klasserommet av en ufaglært kontaktlærer. Fylkesmannen fant det sannsynlig at fysisk inngripen hadde skjedd, og at gutten opplevde det krenkende. Barneombudet poengterer at fylkesmennene ikke har kommentert fysisk maktbruk i de fleste sakene. Barneombudet anbefaler i rapporten at Kunnskapsdepartementet gjennomgår bruken av tvang i skolen og vurderer behovet for rapporteringsrutiner. I tillegg anbefaler ombudet at Kunnskapsdepartementet lager «en veileder til skolene om pedagogiske virkemidler for å forebygge bruk av fysisk makt og tvang».

Deloitte har på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet innhentet kunnskap om bruken av tvang og makt overfor elever i skolen, ved blant annet å identifisere ulike typiske situasjoner der det benyttes tvang og makt. Rapporten ble publisert etter at utvalget hadde sitt siste utvalgsmøte, men funnene i rapporten samsvarer med utvalgets vurderinger.742

Regelverk i andre land

Danmark

I lov om folkeskolen § 52 er det gitt hjemmel for å gi regler til å fremme orden i skolene. Med hjemmel i bestemmelsen har Undervisningsministeriet fastsatt en forskrift med flere bestemmelser om orden, herunder adgangen til å inndra elevenes eiendeler og bortvise elever.743 Adgangen til å bruke makt er regulert av forskriften § 10 stk. 3 siste setning, der det slås fast følgende: «For at afværge, at en elev øver vold mod sig selv eller andre eller ødelægger eller beskadiger ting, kan der anvendes magt i fornødent omfang.»744

Center for Ligebehandling af Handicappede og Børnerådet i Danmark har, i samarbeid med Undervisningsministeriet, publisert et inspirasjonshefte hvor formålet er å «mindske magt i undervisningen» på skolene. I heftet er det blant annet eksempler på skjema både for rapportering av bruk av tvang og rapportering av trusler mot ansatte på skolen.745

Det foreligger også en betenkning fra Udvalget om magtanvendelse på anbringelsessteder for børn og unge.746

Sverige

I skollagen, kapittel 5 § 6-23 er det bestemmelser om disiplinære tiltak. Men det er ingen bestemmelser om bruk av tvang.

Finland

Lag om grundläggande utbildning, kapittel 7, handler om elevenes rettigheter og plikter. Elevenes plikter reguleres i § 35 og det er gitt flere grunnlag for reaksjoner overfor elever som bryter reglene i § 35 a, § 36 og § 36 a. I § 36 b reguleres adgangen til å anvende maktmidler overfor elevene. Utgangspunktet er at en elev som ikke følger en oppfordring etter § 36, deretter kan bortvises («avlägsnas») fra området. Dersom eleven ikke etterkommer pålegget om bortvisning, gjelder følgende:

Försöker en elev som skall avlägsnas förhindra detta genom att göra motstånd, har rektorn och läraren rätt att använda sådana maktmedel som är nödvändiga för att få eleven avlägsnad och som med hänsyn till elevens ålder och situationens hotfullhet eller motståndets allvar och en helhetsbedömning av situationen kan anses vara försvarbara.

Rektorn och läraren kan i situationer som avses i 1 och 2 mom. agera tillsammans eller var för sig. Det är förbjudet att använda maktmedelsredskap för att avlägsna eleven. Om läraren eller rektorn använt sig av maktmedel skall han eller hon lämna en skriftlig redogörelse för händelsen till utbildningsanordnaren.

Det følger altså av bestemmelsen at rektorer og lærere alene eller i felleskap kan anvende maktmidler ut fra en vurdering av elevens alder, hvor truende situasjonen er, og hvor sterk motstand eleven gir, og ut fra en helhetsvurdering av om det er forsvarlig å bruke makt. Når maktmidler er brukt, skal det gis en skriftlig redegjørelse for hendelsen.

Innspill til utvalget

Utvalget har fått innspill fra Barneombudet, Foreldreutvalget for grunnopplæringen og Skolelederforbundet om regulering av bruk av tvang.

Barneombudet747 er bekymret for bruken av fysisk makt og tvang i skolen. Ombudet har i flere av sine rapporter omtalt bruk av fysisk makt i skolen. Ombudet etterlyser derfor en gjennomgang av om, og eventuelt hvordan, bruk av fysisk makt bør være regulert i opplæringsloven.

Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG)748 er kjent med at det brukes tvang i skolen selv om dette ikke er lovregulert. FUG påpeker at bruk av tvang er regulert i lovverk for andre virksomheter enn skolen, og mener at bruk av tvang bør reguleres i opplæringsloven. Hvis tvangsbruken blir lovhjemlet, vil det også gi mulighet for å klage. Dette er et forhold som ikke er regulert og som FUG ønsker skal reguleres.

Skolelederforbundet (SL) mener at det hersker stor usikkerhet om hvorvidt en elev kan skjermes fra andre elever, og ber om at Opplæringsutvalget avklarer dette. SL viser både til hensynet til elevenes rettssikkerhet og til at en skoleleder vil komme i en meget ubehagelig situasjon, så vel menneskelig som juridisk, hvis vedkommende har iverksatt tiltak som domstolen senere ikke finner hjemmel for.749

37.2.3 Utvalgets vurdering

Innledning

Utvalget legger til grunn at det brukes tvang mot elever, og at ikke all tvangsbruk kan vurderes som nødrett eller nødverge, og at det rettslige grunnlaget for bruken av tvang er uklart. Tvang brukes både mot elever med psykisk utviklingshemming,750 mot elever med psykiske lidelser og mot andre elever som har utagerende atferd. Det er påstander om at det brukes tvang i spesielle, akutte situasjoner og i situasjoner som er forutsigbare, og hvor bruken av tvang er planlagt.751 Mange i opplæringssektoren opplever det som problematisk at det brukes tvang uten at det er avklart om praksisen er lovlig, og i så fall på hvilket grunnlag. Det gir usikkerhet og oppfattes som utrygt for både elever og ansatte. Utvalget går ikke nærmere inn på dette her, men vil likevel påpeke at det er svært uheldig dersom skoler fører en ulovlig praksis som kan være til skade for elevene, og som i tillegg kan føre til at ansatte i etterkant kan straffes for handlingene de har utført i offentlig tjeneste. Blant dem som mener at det bør være et klarere regelverk, er Skolelederforbundet, Barneombudet og Foreldreutvalget for grunnopplæringen.

Utvalget legger til grunn at dagens regelverk oppleves som uklart og uhensiktsmessig. Likevel har utvalget vært i tvil om det skal foreslå å regulere tvang i den nye loven. Bruk av tvang og regulering av tvangsbruk, reiser mange etiske, faglige og rettslige spørsmål. Utvalget har vurdert å bygge vurderingene sine på utredningen fra Tvangslovutvalget (NOU 2019: 14). Utvalget er imidlertid kommet til at Tvangslovutvalgets forslag ikke uten videre egner seg som grunnlag for en regulering av tvang i skolen. Blant annet foreslår Tvangslovutvalget et snevert tvangsbegrep som innebærer at de aller fleste inngrep overfor barn, mot barnets vilje, faller utenfor tvangsbegrepet i forslaget til ny tvangsbegrensningslov.

Det er også igangsatt flere andre prosesser som kan tale imot at utvalget foreslår regulering av tvang i den nye loven. Departementet har varslet at det utreder det rettslige grunnlaget for bruk av makt og tvang i skolen.752 Videre er det nedsatt offentlige utvalg som har mandater som er relevante for vurdering av tvang i skolen, blant annet det offentlige utvalget som skal foreslå ny barnelov, og det offentlige utvalget som skal utrede autismefeltet og beslektede diagnoser. Utvalget har også merket seg forslaget til ny barnevernslov753, som blant annet handler om tvang i barneverninstitusjoner.

Utvalget har likevel kommet til at det vil foreslå regulering av mild tvangsbruk i den nye loven, det vil si tiltak utover de tiltakene det er avklart at skolen kan bruke i kraft av sitt omsorgsansvar i dag. Ideelt sett burde disse spørsmålene vært utredet grundigere og helst sett i sammenheng med regler om bruk av tvang overfor barn på andre områder. Når utvalget tross dette velger å foreslå regler, er det fordi det for lenge har vært slik at offentlige utvalg har vist til andre prosesser som begrunnelse for ikke å foreslå regler. Utvalget ser det som påkrevd at det nå gis regler om bruk av tvang i skolen.

Utvalget har ikke drøftet forslaget med referansegruppen eller andre, og ber derfor om at departementet særskilt ber om innspill til dette forslaget når utredningen sendes på høring. Resultatet av oppfølgingen av NOU 2019: 14 og forslaget til henholdsvis ny barnelov og ny barnevernslov er også relevante å se hen til når departementet tar stilling til forslaget. Utvalget vil også trekke fram at Sivilombudsmannen i høringen av ny barnevernslov har gitt uttrykk for at det må «være forutsigbart for den enkelte når myndighetene kan gripe inn med tvang og inngrep i personlig frihet, og lovteksten må derfor være tilstrekkelig klar».754

Formålet med forslaget er å avverge skade, bedre rettssikkerheten, bidra til økt åpenhet og dermed også øke bevisstheten om bruk av tvang. Forhåpentligvis vil forslaget også bidra til å begrense bruken av tvang.

Tiltak som ikke er inngripende og ikke omfattes av forslaget

Elever har rett og plikt til opplæring. Det innebærer at skolen har en omsorgsplikt overfor elevene i skoletiden.

Utvalget legger til grunn at alle tiltak som personer, også barn, motsetter seg verbalt eller fysisk, kan omtales som bruk av tvang eller makt. I samfunnet er det akseptert at en viss bruk av verbale og fysiske virkemidler er en nødvendig del av det å sette grenser for og styre barns handlinger.

At det er adgang til denne formen for påvirkning, følger av det alminnelige oppdrageransvaret foreldrene har, jf. barnelova § 30. Langt på vei kan skolen eller andre som ivaretar omsorgen når foreldrene ikke er til stede, anvende tilsvarende verbale og fysiske virkemidler.755

For slike allment aksepterte verbale og fysiske virkemidler trengs ikke grunnlag i lov. Slik utvalget ser det, har skolen både plikt og rett til å utøve oppdrager- og omsorgsansvar også når det innebærer bruk av nødvendige, aksepterte fysiske og verbale tiltak. Skolen og skolens ansatte må likevel være mer tilbakeholdne og varsomme enn det foreldrene trenger å være. Dette skyldes at hva som er grensene for bruk av tvang, også beror på individuelle grenser; noen barn tåler mer enn andre. Dersom man kjenner et barn godt, er det lettere å se hvilke tiltak man kan bruke uten at det er for inngripende overfor barnet. Det er altså snevrere rammer for bruk av makt for skolens ansatte enn det er for foreldrene.

Ivaretakelse av omsorgsansvaret overfor yngre elever kan for eksempel innebære at man må ta tak i en elev for å forhindre at han eller hun løper ut i trafikken, ut i vannet eller et annet sted der eleven kan komme til skade. Dersom tiltak for å gjennomføre daglige rutiner eller for å hindre at barnet skader seg, møtes med så sterk motstand at det må brukes mer makt enn det som er vanlig, vil det raskt bli tale om en tvangsbruk som må ha lovgrunnlag.

Mild holding kan i noen situasjoner gjennomføres uten at det trenger lovgrunnlag og uten at det er nødvendig å rapportere om bruken. Et eksempel kan være å holde rundt små barn som er redde og usikre, noe som ofte vil være å utøve god omsorg. Utvalget mener også at det å påvirke en elev gjennom å gi en beskjed eller gjennom minimal bruk av fysisk kontakt, for eksempel å be en elev om å forlate klasserommet eller å lede eleven forsiktig ut av rommet, ikke er et inngripende tiltak som krever særskilt lovhjemmel. Fysisk maktbruk utover dette reiser spørsmål om hvorvidt grensen for hva foreldrene og skolen eller andre lovlig kan gjennomføre, er overtrådt.

Dersom et tiltak faller utenfor tvangsdefinisjonen, det vil si at eleven ikke motsetter seg tiltaket og tiltaket heller ikke er så inngripende at det må anses som tvang eller makt uavhengig av motstand, kan det gjennomføres som et ordinært tiltak i skolen uten særskilt hjemmelsgrunnlag. Utvalget foreslår derfor at det presiseres i loven at tiltak som er allment akseptert i samhandlingen mellom voksne og elever, ikke omfattes av bestemmelsen. Det innebærer blant annet at kravene til dokumentasjon og varsling ikke kommer til anvendelse.

Hvilke tiltak bør loven åpne for?

Innledning

Opplæringsloven åpner ikke for tiltak som innebærer tvang, isolasjon eller fysisk kontakt (holde fast i hånden, trekke etter armene og lignende, med unntak av minimal fysisk kontakt), eller for andre tiltak som virker direkte bevegelseshindrende. Det betyr for eksempel at skjermingstiltak ikke kan gjennomføres ved bruk av tvang.

Utvalget legger til grunn at det finnes eksempler på at det forekommer inngrep mot elever i skolen uten tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag.756 Utvalgets vurderinger bygger på et ønske om å gi elevene både et godt læringsutbytte og et trygt og godt skolemiljø. Utvalget ønsker å forebygge og begrense bruken av tvang og andre fysiske inngrep, hindre vesentlig skade og sikre at fysiske inngrep skjer i samsvar med grunnleggende materielle og prosessuelle rettssikkerhetsprinsipper, herunder retten til selvbestemmelse og retten til å bli hørt.

Mindre inngripende tiltak

Utvalget mener at det bør tydeliggjøres at ansatte på skolen skal kunne bruke mindre inngripende tiltak for å opprettholde orden og avverge åpenbar skade på andre personer eller avverge vesentlig skade på eiendom. Utvalget foreslår ikke å bruke uttrykket «tvang» i loven, fordi andre lover definerer tvang ulikt. Et viktig argument mot å bruke ordet «tvang» er at Tvangslovutvalget foreslår et tvangsbegrep som i liten grad inkluderer maktbruk overfor barn og dermed er lite hensiktsmessig i skolesammenheng.

Utvalget foreslår ikke at opplæringsloven skal gi en egen hjemmel for fysiske tiltak for å avverge skade på eleven selv. Utvalget viser her til helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 og for øvrig straffelovens regler om nødrett.

Utvalget mener at det er ønskelig og hensiktsmessig at ansatte i noen situasjoner skal kunne gripe inn med fysiske tiltak for å opprettholde orden eller avverge skade før situasjonen eventuelt eskalerer til en nødretts- eller nødvergesituasjon. Utvalget foreslår derfor at det skal framgå av lovteksten at tiltak bare kan brukes når det er nødvendig for å unngå mer inngripende tiltak.

Utvalget foreslår også at det i lovteksten gis eksempler på tiltak som kan være tillatt. Et eksempel på lovlig maktbruk kan være å holde fast eleven en liten stund eller ta eleven ut fra fellesrommet. Bruken av slike midler kan være aktuelle for eksempel i følgende situasjoner:

• En elev på ungdomsskolen forstyrrer de andre elevene vesentlig, for eksempel ved hyling over tid. Læreren ber eleven om å ta en «timeout» i et annet rom sammen med en assistent. Eleven etterkommer ikke anmodningen. Assistenten tar tak i hånden til eleven og leder vedkommende ut av klasserommet med lett maktbruk.

• Læreren kjenner eleven på 15 år godt og ser at vedkommende er svært irritert på en annen elev, som sitter ved siden av vedkommende. Eleven har tidligere slått til flere av sine medelever. For å hindre at situasjonen eskalerer og at den andre eleven kommer til skade, tar læreren tak i skulderen til eleven og leder ham ut av klasserommet. Læreren roer ned eleven og de vender tilbake til klasserommet.

Utvalget mener at det bør presiseres i loven at de fysiske inngrepene skal være så få, kortvarige og skånsomme som mulig, og at det ikke skal brukes inngrep overfor eleven i større grad enn nødvendig. Det betyr at tiltaket må være egnet til og nødvendig for å hindre eller begrense den aktuelle skaden eller opprettholde orden, under dette være det minst inngripende alternativet, og at tiltaket ikke må være urimelig overfor eleven. Tiltaket kan ikke opprettholdes lenger enn til den akutte situasjonen er avklart, og kan ikke ivareta andre formål enn å holde ro og orden eller avverge skade. Høyesteretts avgjørelse i HR-2019-1719-U referert under kapittel 37.2.1, der en lærer holdt en elev hardt i armen og dro eleven inn i klasserommet, illustrerer to helt grunnleggende momenter for vurderingen av om tvangsbruken går for langt. Høyesterett viste særlig til at grepet hadde et «klart preg av avstraffelse» og at «maktanvendelsen var unødvendig». Grepet ble opprettholdt etter at situasjonen hadde løst seg. Kravet til forholdsmessighet pålegger skolen et ansvar for å vurdere hver enkelt situasjon og forsøke å løse situasjonen med minst mulig inngripende tiltak. I vurderingen av om det skal brukes inngripende tiltak, skal alltid barnets beste være et grunnleggende hensyn. Eleven skal behandles hensynsfullt og med respekt.

Forebyggende tiltak

Når utvalget foreslår å regulere ansattes mulighet til å gripe fysisk inn, gir det også en mulighet til å tydeliggjøre ansvaret for å forebygge slik at fysiske tiltak ikke blir nødvendige. Utvalget mener at det bør presiseres i loven at skolen skal arbeide forebyggende slik at skade- og faresituasjoner ikke oppstår, og for at slike situasjoner skal kunne løses med minst mulig inngripende tiltak. Skolen må sørge for at det blir arbeidet systematisk for å identifisere hva som utløser og opprettholder den skadevoldende atferden, og vurdere hvordan dette kan håndteres på en best mulig måte. Hvis situasjonen gjentar seg eller det er grunn til å forvente det, må det settes i gang et arbeid med tanke på å avverge skade.

Utvalget understreker at adgangen til å bruke makt på nødretttslig grunnlag ikke bør være en hvilepute for forvaltningen. Skolene skal ikke planlegge driften ut fra muligheten til å gjøre inngrep på nødrettsgrunnlag. Utvalget vil understreke at det går an å planlegge driften slik at risikoen for at det oppstår situasjoner der man må gripe inn på et nødrettslig grunnlag, blir mindre. Det innebærer at skolen må tenke helhetlig rundt hva som er årsaken til at slike situasjoner oppstår. Dersom det er tale om gjentatte inngrep overfor samme elev på et nødrettslig grunnlag, kan dette være et uttrykk for at eleven har behov for nye eller andre tiltak for å forebygge at situasjoner oppstår i framtiden. Utvalget foreslår derfor at skolen pålegges en plikt til å arbeide forebyggende.

Krav om forebygging kan bety ulike tiltak i ulike situasjoner. Det kan for eksempel være nødvendig å gi skolens ansatte økt kompetanse for å avverge situasjoner som krever fysisk inngripen. Det kan også være tale om bygningsmessige endringer, ominnredning eller organisatoriske endringer for å bidra til at uønskede situasjoner ikke oppstår. Gode forebyggende tiltak forutsetter god kjennskap til elevene og oversikt over hvor, når og i hvilken sammenheng krevende situasjoner oppstår.

Bør det åpnes for at foreldrene samtykker til tiltak?

Elever har normalt samtykkekompetanse til valg av utdanning fra fylte 15 år, jf. barnelova § 32. Elever som har begynt på skolen til vanlig tid og fulgt det vanlige utdanningsløpet, vil fylle 15 år enten våren i 9. klasse eller høsten i 10. klasse. De fleste barn og unge i grunnopplæringen er altså under 15 år. Utvalget legger videre til grunn at foreldrene ikke kan samtykke til gjennomføring av andre tiltak enn de foreldrene selv kan utføre overfor egne barn.

Barn i alderen 6–16 år har en opplæringsplikt, noe som for de aller fleste innebærer en skoleplikt, og foreldrene har en plikt til å medvirke til at opplæringsplikten oppfylles. En annen problemstilling som slår inn, er hva som skal regnes som henholdsvis omsorgstiltak, valg av utdanning og behandling. Dette kan ha betydning både for hvilket regelverk som kommer til anvendelse, og for hvem som har kompetanse til å samtykke.

Tiltakene må også vurderes ut fra sitt formål: Er det et hjelpetiltak, eller er det et overvinnelsestiltak? Et viktig moment er tid. Hvor lenge varer selve overvinnelsen av motstand? Frekvens er et annet viktig moment. Hvor ofte må motstand overvinnes? Grad av fysisk belastning må også vurderes. Hvor stor grad av fastholding kan aksepteres? For elever med utviklingshemming vil vurderingen av tiltak bli ytterligere utfordrende. Når en elev på femten år har modenhet som en treåring, kan ikke skolen bruke tiltak som det hadde vært rimelig å bruke overfor et barn som er tre år.

I enkelte tilfeller kan det etter helselovgivningen gjennomføres inngripende tiltak overfor barn under 16 år uten at det blir karakterisert som tvang basert på foreldrenes samtykke. Psykisk helsevernloven bygger på pasient- og brukerrettighetslovens samtykkeregler, se psykisk helsevernloven § 1-5 og § 2-1 første avsnitt.

Spørsmålet blir da om det bør åpnes for at foreldrene kan samtykke til gjennomføring av tiltak som eleven normalt motsetter seg, og som er mer inngripende enn dem som dekkes av forslaget til § 12-1. Å samtykke medfører at det skal tas et standpunkt og foretas et valg mellom alternativer, noe som også har en etisk side.

Når foreldrene gir samtykke til noe barnet ikke ønsker, kan barnet oppleve det som et svik. Dette kan være belastende for det videre forholdet mellom barn og foreldre. Dersom et handlingsalternativ må bero på et samtykke fra foreldrene, må man også ta høyde for at foreldrene kan velge ikke å gi sitt samtykke til tiltaket. Videre har utvalget lagt til grunn at foreldrene ikke kan samtykke til gjennomføring av andre tiltak enn tiltak de selv kan utføre, noe som betyr at skolen må vurdere om foreldrene har kompetanse til å samtykke til det aktuelle tiltaket. Når tiltaket gjennomføres på grunnlag av samtykke, må skolen også vurdere hvor langt samtykket rekker.

Utvalget mener derfor at skolen ikke kan bygge på samtykke fra foreldrene for andre tiltak enn det lovforslaget gir adgang til.

Hvilke tiltak bør loven ikke åpne for?

Helserelatert tvang

Helse- og omsorgstjenesteloven er såkalt arenanøytral, og utvalget legger til grunn at det er ønskelig med mer «arenafleksible» tjenestetilbud innenfor helse- og omsorgstjenesten. Det betyr at barn og ungdom kan forvente at oppfølgingen foregår på flere ulike arenaer som i hjemmet, på skolen, ved fritidsaktiviteter og i det offentlige rom, som ved offentlig transport. Heller ikke opplæringsloven er til hinder for at tiltak etter kapittel 9 i helse- og omsorgstjenesteloven gjennomføres når eleven befinner seg på skolen i skoletiden. I NOU 2019: 14 foreslås det at den nye tvangsbegrensningsloven skal være arenanøytral. Opplæringslovutvalget mener derfor at den nye opplæringsloven ikke bør åpne for helserelatert tvang, for eksempel tiltak for å avverge at eleven skader seg selv, eller der det er behov for mer inngripende eller mer varige eller gjentatte tiltak.

Utgangspunktet bør være at helselovgivningen fortsatt skal gjelde når elever har behov for helse- og omsorgstjenester, inkludert helserelaterte tvangstiltak, i skoletiden. Utvalget foreslår ingen endringer i adgangen til å bruke tvang i helseøyemed, men foreslår at det presiseres i den nye opplæringsloven at kapittel 9 i helse- og omsorgstjenesteloven gjelder for helserelaterte tiltak. Det innebærer at denne typen tiltak fortsatt bare kan gjennomføres av helsepersonell. Selv om helse- og omsorgstjenesteloven er arenanøytral, ber utvalget om at departementet ser nærmere på erfaringer med tvangsbruk etter kapittel 9 i helse- og omsorgstjenesteloven i skoletiden.

Tvang i opplæringsøyemed

I NOU 2019: 14 foreslås det et forbud mot tvang i trenings- og opplæringstiltak. Det betyr blant annet at tiltakene etter forslag til ny tvangsbegrensningslov ikke kan gjennomføres med «kunstig» høy frekvens for opplæringen og treningens skyld.

Opplæringslovutvalget mener at heller ikke grunnskoleopplæring og videregående opplæring bør kunne gjennomføres ved bruk av tvang, for eksempel bruk av fysiske tiltak som eleven motsetter seg for å gjennomføre repetisjoner. Dersom opplæringen ikke kan gjennomføres etter læreplanverket (eller den individuelle opplæringsplanen) ved hjelp av forebyggende tiltak eller omsorgstiltak, mener utvalget at det heller må vurderes om opplæringstilbudet må endres. Videre mener utvalget at det kan være aktuelt å vurdere om det vil være bedre for eleven å bli helt eller delvis fritatt for opplæringsplikten, for eksempel der det viser seg at fysisk eller verbal tvangsbruk er påkrevd for å gjennomføre opplæringen. Utvalget foreslår derfor at det ikke åpnes for tvang i opplæringsøyemed med hjemmel i den nye loven.

Andre tiltak

Utvalget foreslår ikke at den nye loven skal åpne for andre tiltak enn det som er angitt i forslaget § 12-1 andre avsnitt. Dette innebærer blant annet at bestemmelsen ikke gir hjemmel for å bruke straff eller inngrep der eleven kommer til skade. Slike tiltak vil fortsatt være ulovlige og kan også være straffbare.757 Forslaget åpner heller ikke for isolasjon, kroppsvisitasjon eller undersøkelse av eiendeler. Opplistingen er ikke uttømmende.

Det er ikke rettslig nødvendig å fastsette at reglene i straffeloven §§ 17 og 18 om nødrett og nødverge gjelder. Utvalget har likevel funnet det naturlig å vise til disse reglene i lovbestemmelsen for å unngå misforståelser. Utvalgets forslag innebærer at de ansattes kan gripe inn mot elever for å holde ro og orden eller forebygge skade på et noe tidligere tidspunkt enn etter reglene om nødrett og nødverge.

Utvalget vil trekke fram at dersom en elev eller foreldrene mener at skolen har gjennomført tiltak i strid med opplæringsloven, kan de melde saken til fylkesmannen i tråd med gjeldende § 9 A-6 og lovforslagets § 11-6, se kapittel 36.4.8.

Hvilke krav bør stilles til dokumentasjon og rapportering?

Utvalget vurderer det som nødvendig å rette oppmerksomhet mot bruk av fysiske tiltak mot enkeltelever. Gjennom å skape bevissthet om skolenes praksis, vil man også kunne iverksette gode forebyggende tiltak. Derfor foreslår utvalget at det skal være krav om dokumentasjon og rapportering når skolen har måttet gripe fysisk inn mot en elev. Utvalget mener at dette kravet bør gjelde både når tiltaket gjøres i henhold til straffelovens bestemmelser om nødrett eller nødverge og når det gjøres etter den nye opplæringsloven. Dette samsvarer langt på vei med reguleringen i den finske lag om grundläggande utbildning § 36b tredje avsnitt.

Det er viktig for elevens rettssikkerhet at fysiske tiltak som blir brukt, blir dokumentert. Eleven vil være rettsløs hvis det ikke finnes dokumentasjon på hva som har skjedd, hvilke vurderinger de tilsatte har gjort, og hvilke tiltak som har vært iverksatt. En skriftlig dokumentasjon er også nødvendig for å avdekke risiko og gjøre en vurdering av om det skal gjennomføres forebyggende tiltak. Dokumentasjonen må inneholde tilstrekkelig opplysninger til at rektor, elevens foreldre og kommunen kan sette seg inn i hva som har skjedd, og hvilke tiltak som har vært gjennomført. Utvalget foreslår at det tas inn i loven at skolen skal dokumentere hva som har skjedd og blitt gjort i den formen og det omfanget som er nødvendig. Formuleringen er basert på formuleringen som er brukt i kommuneloven § 25-1 tredje avsnitt bokstav d om å dokumentere internkontrollen. Hvor mye og hvilken form som nødvendig, må vurderes ut fra formålet med dokumentasjonsplikten og risikoen for elevene. Jo mer inngripende tiltak, desto grundigere dokumentasjon må foreligge. Kommuner og skoler har ellers stor frihet når det gjelder formen for dokumentasjon, og bør finne fram til hensiktsmessige rutiner.

Denne tilnærmingen samsvarer med systemet på helse- og omsorgstjenesteområdet der den som har ansvaret for at et tiltak iverksettes etter straffelovens bestemmelser om nødrett eller nødverge, sender melding om beslutningen til kommunen. Se nærmere om vurderingene som ligger til grunn for dette dokumentasjonskravet i Prop. 91 L (2010–2011).758

Utvalget legger for øvrig til grunn at skolen alltid skal informere foreldrene til eleven om inngrep. Det samme gjelder nødretts- eller nødvergesituasjoner. Dette følger av forslag til § 2-6.

37.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at det presiseres i loven at skolen har en plikt til å arbeide forebyggende slik at det å gripe inn fysisk ikke blir nødvendig, se forslag til § 12-1 første avsnitt

• å gi hjemmel for at ansatte i skolen kan gripe inn fysisk overfor elever for å opprettholde orden eller avverge skade på personer eller eiendom, se forslag til § 12-1 andre avsnitt

• at skolen skal dokumentere hendelser der det har vært gjennomført fysiske tiltak, se forslag til § 12-1 fjerde avsnitt

• at kommunen og fylkeskommunen skal varsles når det har vært gjennomført fysiske tiltak, se forslag til § 12-1 fjerde avsnitt

• at den nye opplæringsloven ikke skal hjemle tvang i opplæringsøyemed eller helserelatert tvang

37.3 Bortvisning

37.3.1 Dagens regler

Det følger av opplæringsloven § 9 A-11 at kommunen kan fastsette i ordensreglementet at elever som alvorlig eller flere ganger bryter reglementet, kan vises bort fra undervisningen. Bestemmelsen gir i seg selv ikke kommunen hjemmel til å vise bort, men gir kommunen adgang til å gi regler om bortvisning i ordensreglementet. Videre regulerer bestemmelsen hvem som kan beslutte bortvisning, varigheten av bortvisningen og saksbehandlingsregler.

Reglene for bortvisning i grunnskolen følger av § 9 A-11 første avsnitt, der er det slått fast at det i ordensreglementet kan fastsettes at «[e]levar på 1. til 7. årstrinn kan visast bort for enkelttimar eller resten av dagen, og elevar på 8. til 10. årstrinn kan visast bort for opp til tre dagar». Det følger av andre avsnitt i § 9 A-11 at elever i videregående opplæring kan bortvises i opptil fem dager dersom det er fastsatt i ordensreglementet. Ved særlig alvorlige brudd på reglementet kan elevene bortvises for resten av skoleåret.

Tidligere § 3-8 i opplæringsloven åpnet for at fylkeskommunen kunne frata en elev retten til videregående opplæring. Denne adgangen ble fjernet med virkning fra 1. august 2017, se nærmere omtale i Prop. 57 L (2016–2017).

Hvem som kan ta avgjørelsen om å bortvise en elev, er regulert i § 9 A-11 tredje avsnitt. Det er normalt rektor som kan avgjøre om en elev skal bortvises. Før rektor vedtar bortvisning, skal han eller hun ha rådført seg med elevens lærere. Bortvisning for resten av skoleåret skal alltid vedtas på fylkeskommunalt nivå, ikke skolenivå. Videre framgår det at dersom kommunen eller fylkeskommunen ikke har fastsatt noe annet, kan rektor gi lærerne myndighet til å bortvise elever fra sin egen undervisningsøkt, avgrenset til to sammenhengende klokketimer. Se for øvrig Prop. 95 L (2009–2010).759

I Prop. 57 L (2016–2017) er det lagt til grunn at bortvisning fra undervisningen for mer enn to klokketimer vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2, og at forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak gjelder.760 Dette er en annen terskel enn det som er lagt til grunn tidligere. Det står for eksempel følgende i Prop. 95 L (2009–2010): «Etter departementets vurdering […] vil bortvising frå undervisninga for kortare tidsperiodar enn éin dag ikkje vere enkeltvedtak».761 I juridisk teori er det med henvisning til at det må trekkes en nedre grense for hvilke inngrep som er å regne for enkeltvedtak, lagt til grunn at bortvisning for mindre enn én dag ikke er enkeltvedtak.762

Før en elev blir bortvist fra undervisningen, skal andre tiltak være vurdert. Dette følger av opplæringsloven § 9 A-11 fjerde avsnitt. I det samme avsnittet er det fastsatt en varslingsplikt: «Foreldra skal varslast før ein elev på 1. til 7. årstrinn blir bortvist for resten av dagen.»

37.3.2 Utvalgets vurdering

Bør reglene om bortvisning videreføres?

En bortvisning innebærer at elevens rett til opplæring settes midlertidig til side. Bortvisning er et inngripende tiltak, og utvalget mener derfor at det fortsatt bare bør være adgang til å bruke dette tiltaket der dette er fastsatt i skolereglene, se kapittel 22, og der det er særlige alvorlige brudd på reglene. I vurderingen har utvalget særlig lagt vekt på at muligheten for bortvisning skal være forutberegnelig for elevene; det bør være klart for elevene hva som skal til for at de skal kunne vises bort.

Selv om det fortsatt bør være adgang til å benytte bortvisning, betyr ikke det at dette er en hensiktsmessig reaksjon eller en reaksjon som bør brukes ofte. Utvalget mener derfor at bortvisning bare skal kunne benyttes dersom andre tiltak ikke er tilstrekkelige. Når det gjelder varigheten av bortvisningen, mener utvalget at den gjeldende graderingen ut fra trinn er hensiktsmessig og derfor bør videreføres.

Dagens myndighetsdeling framstår som fornuftig og utvalget har ikke fått innspill som tilsier endring. Utvalget foreslår derfor å videreføre bestemmelsene om hvem som skal kunne vedta bortvisning.

Når bør det være krav om enkeltvedtak?

Det har som beskrevet i kapittel 37.3.1 vært lagt til grunn ulike oppfatninger av om bortvisning for en kortere tidsperiode er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 bokstav a, jf. bokstav b. Det er i alminnelighet antatt at det er en nedre grense for hvilke avgjørelser som kan sies å være «bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer», eller som kan sies å være «utøving av offentlig myndighet» og dermed er enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 bokstav a, jf. bokstav b.

Etter utvalgets oppfatning er bortvisning for mindre enn én dag ikke et enkeltvedtak, se kapittel 37.3.1. Slik bortvisning er så lite inngripende overfor eleven at den vanskelig kan sies å være bestemmende for rettighetene og pliktene til eleven. I alle fall vil en slik myndighet uansett følge av skolens alminnelige instruksadgang overfor elevene i kraft av elevens skoleplikt. Det er dermed ikke offentlig myndighetsutøvelse.763 Dessuten vil det være lite hensiktsmessig å anvende forvaltningslovens saksbehandlingsregler i slike saker. Det er ikke lett å se hvordan bestemmelsene i forvaltningsloven om forhåndsvarsel (§ 16) eller retten til å klage (§ 28) skal kunne praktiseres i disse sakene. Etter utvalgets vurdering er det ikke tilstrekkelig argumenter som taler for en klagerett på bortvisning som har funnet sted. Utvalget understreker at eleven uansett skal høres, at elevens mening skal tillegges vekt og at elevens beste må være et tungtveiende hensyn i vurderingen, se forslag til §§ 2-1 og 2-2 første avsnitt. Retten eleven har til å bli hørt, vil være aktuell i forbindelse med selve bortvisningen, men også i etterkant er det viktig at eleven får muligheten til å forklare seg om grunnlaget for bortvisningen. Utvalget vil likevel understreke at hva som er et enkeltvedtak, må vurderes konkret. Det kan for eksempel tenkes at et vedtak om bortvisning for enkelttimer som skal gjennomføres noe fram i tid, kan være et enkeltvedtak.764

Andre spørsmål om bortvisning

Utvalget foreslår at det ikke presiseres i loven at rektor må «ha rådført seg med lærarane» til eleven før rektor eventuelt beslutter at eleven skal bortvises, se dagens § 9 A-11 tredje avsnitt første setning. Rektor har både en utredningsplikt og en informasjonsplikt etter forvaltningsloven § 17, og utvalget legger til grunn at også der beslutning om bortvisning ikke er et enkeltvedtak, vil rektor normalt ikke ha grunnlag for å beslutte bortvisning uten å ha rådført seg med lærerne til eleven. Utvalget viser også til at andre tiltak skal være vurdert før bortvisning blir besluttet, noe som normalt forutsetter at elevens lærere blir involvert.

Skolen har et omsorgs- og tilsynsansvar for elevene, og utvalget mener derfor at det er unødvendig å presisere i loven at foreldrene til en elev på 1. til 7. trinn skal varsles før eleven blir bortvist for resten av dagen. Utvalget mener også at skolen kan ha plikt til å varsle foreldrene til barn på høyere trinn. Dette må skolen vurdere konkret i lys av omsorgs- og tilsynsansvaret.

Utvalget mener at bestemmelsen om bortvisning ikke bør plasseres i kapitlet om elevenes skolemiljø, og viser særlig til at en elev kan bortvises fra opplæringen av andre årsaker enn at han eller hun har krenket medelever, for eksempel fordi eleven har krenket en ansatt på skolen eller har forvoldt skade på eiendom. Utvalget foreslår derfor at bortvisning reguleres i forslag til kapittel 12 om skadeforebygging og ordenstiltak.

Særlig om sanksjoner og gjentatt straffeforfølgning

Utvalget har erfart at det er en viss usikkerhet i opplæringssektoren om betydningen av reglene i den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) for reaksjoner og sanksjoner overfor elevene. Utvalget har derfor vurdert om ordensmessig oppfølging etter opplæringsloven kan skape spørsmål om såkalt gjentatt straffeforfølgning etter EMK protokoll 7 (P7) artikkel 4, ofte forkortet «P7-4». EMK og protokollene skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.

Elever som er fylt 15 år, kan straffes hvis de bryter straffebestemmelser, jf. straffeloven § 20. Samtidig kan straffbare handlinger begått på skolen føre til ordensmessige følger etter opplæringsloven. Spørsmålet er derfor om slike ordensmessige tiltak kan begrense politiets og påtalemyndighetens mulighet til å gjennomføre straffeforfølgningen av eleven for det samme lovbruddet. Vi kan illustrere problemet med et eksempel:

Peder Ås er 16 år gammel og går i første klasse på Lillevik videregående skole. I et friminutt kommer han i krangel med Marte Kirkerud, som går i samme klasse. Han slår Marte to ganger i ansiktet med knyttet hånd. Deretter utløser han i smug brannalarmen, slik at alle elevene må forlate skolebygningen og brannvesenet må rykke ut. Marte melder fra til læreren om volden. Peder blir da så ergerlig at han spontant sender nakenbilder av Marte, som han tidligere har fått av henne, til alle guttene i klassen.

Både volden mot Marte, utløsingen av brannalarmen og spredningen av bildene skaper reaksjoner blant lærere og elever. Rektor beslutter å bortvise Peder fra undervisningen for fem dager, jf. gjeldende § 9 A-11 i opplæringsloven. Rektor varsler også at det blir spørsmål om å sette ned Peders oppførselskarakter. Han vurderer også å anbefale overfor fylkeskommunen å bortvise Peder fra skolen for resten av året. Rektor mener disse tiltakene er nødvendige for å skape ro ved skolen, og synes heller ikke det er noen ulempe at andre elever ser at regelbrudd kan få konsekvenser.

Politiet etterforsker saken mot Peder som vold (straffeloven §§ 271 og følgende), falsk alarm (straffeloven § 187) og spredning av seksualiserte bilder av barn under 18 år (straffeloven § 311) samt seksuelt krenkende atferd overfor guttene som fikk bildene uten å ha bedt om det (straffeloven § 298). Skolens reaksjon kommer like etter at første avhøret av Peder er gjennomført.

Det er en rekke vilkår som må være oppfylt for at en myndighetsavgjørelse skal avskjære en annen myndighet fra å forfølge den samme handlingen.765 De mest praktiske spørsmålene i denne sammenheng er:

• Vil skolens reaksjon være «straff» etter EMK?

• Er det i så fall likevel adgang til såkalt parallellforfølgning?

Spørsmålet om hvorvidt en sanksjon er «straff» etter EMK, må besvares etter de såkalte Engel-kriteriene, som ble oppstilt av EMD i saken Engel m.fl. mot Nederland:766

• nasjonal klassifikasjon («the characterisation under national law»)

• lovbruddets karakter («the nature of the offence»)

• innholdet i og alvoret av den sanksjonen lovbryteren risikerer («the nature and degree of severity of the penalty»)

Det er tilstrekkelig for å fastslå at en reaksjon er straff at ett av vilkårene er oppfylt. Men det kan også skje at en totalvurdering av vilkårene fører til at man anser en reaksjon som straff selv om ikke ett enkelt vilkår er nok til å gjøre reaksjonen til straff.

Det er på det rene at ordensmessige reaksjoner som er hjemlet i opplæringsloven, ikke er «straff» etter norsk intern rett. Det første mulige grunnlaget etter Engel-kriteriene er derfor ikke oppfylt.

Det neste spørsmålet er om lovbruddets karakter («the nature of the offence») gjør at reaksjonen er straff. Det er ingen ting ved bortvisningen i seg selv som taler for at den er «straff». En skole har behov for å kunne ta en elev ut av undervisningen av rent ordensmessige hensyn for å løse opp i en situasjon. Formålet er ikke her å gjengjelde, men å gjenopprette ro og orden. Etter Høyesteretts praksis vil suspensjon av en legelisens ikke anses som straff, selv om grunnlaget for suspensjonen er straffbare handlinger.767 En nedsatt oppførselskarakter er heller ikke «straff»; den er en tilkjennegivelse av hvordan eleven har oppført seg under skolegangen.

Selv om rektor har et håp om at Peder og andre elever tar lærdom av bortvisningen, er ikke det nok til å gjøre reaksjonen til straff. Det ville likevel være uheldig om rektor begrunnet vedtaket med typisk strafferettslige hensyn som rettferdig gjengjeldelse eller preventive hensyn.

Det siste spørsmålet man må stille seg, er om sanksjonen er av en så streng karakter at dette gjør at bortvisningen og den nedsatte karakteren anses som straff. Disiplinærreaksjoner vil sjelden være tilstrekkelig inngripende til at de anses som straff. En bortvisning i inntil tre dager (eller fem dager i videregående skole) vil ikke være så inngripende at den kan anses som straff.

Når bruddene på ordensreglementet er «særleg alvorlege», kan fylkeskommunen vedta at en elev i videregående skole skal vises bort for resten av skoleåret. Det kan spørres om en slik bortvisning er så inngripende at den kan regnes som straff. Det kunne nok være tilfellet dersom eleven samtidig mistet sin rett til videregående opplæring. Utvalget foreslår – som etter gjeldende lov – at bortvisningen ikke skal medføre at eleven taper sin rett til opplæring. Det vil si at en bortvisning for en større del av et skoleår først og fremst vil innebære at eleven vil få en utsettelse i sin skolegang. Under denne forutsetningen er utvalget av den oppfatning at selv en så langvarig bortvisning ikke i seg selv er så alvorlig at den må regnes som straff.

Selv om man skulle komme til at bortvisningen er straff etter EMK, gjenstår spørsmålet om politiet er avskåret fra å gå videre med saken. Dersom etterforskningen drives framover uten urimelig lange opphold, kan mye tale for at straffeforfølgningen her kan gjennomføres etter prinsippet om at parallellforfølgning er tillatt.768

Basert på det ovenstående, mener utvalget at heller ikke tvunget skolebytte, se kapittel 37.4, kan være straff etter EMK. Formålet med bestemmelsen om tvunget skolebytte er at kommunen skal kunne flytte elever for å sikre at skolemiljøet på den enkelte skolen er forsvarlig, for eksempel der flytting ses som nødvendig for at mobbing skal opphøre. Formålet er altså ikke gjengjeldelse eller å påføre eleven en negativ reaksjon.769

37.3.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at bestemmelsen om bortvisning i hovedsak videreføres, se forslag til § 12-2

37.4 Pålagt skolebytte

37.4.1 Dagens regler

Det følger av § 9 A-12 at en elev kan flyttes til en annen skole enn den eleven ellers har rett til å gå på, dersom oppførselen til eleven i alvorlig grad går utover tryggheten eller læringen til én eller flere medelever, for eksempel fordi eleven mobber andre elever. Både elever i grunnskolen og elever i videregående skole kan bli pålagt å bytte skole. Elever i videregående har rett til å fortsette på samme utdanningsprogram og programområde. Bestemmelsen ble innført i 2019. Tidligere var det bare regler om pålagt skolebytte i grunnskolen.

37.4.2 Innspill til utvalget

Forandringsfabrikken har innhentet innspill fra en rekke elever, og uttaler: «Elevene foreslår at paragrafen endres slik at flytting mot eleven […] sin vilje aldri skal kunne skje. Dette er for hardt. Samarbeid med, og inkludering av den som plager andre, er en bedre strategi.»770

Fagpolitisk utvalg i Østlandssamarbeidet mener at loven bør åpne for at det er mulig å kunne «flytte mobber og ikke kun mobbeoffer i videregående skole. I tilfeller der flytting av elever vurderes som virkemiddel skal praksisen i hovedsak være at mobberen skifter skole.»771

37.4.3 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at bestemmelsen om skolebytte i hovedsak bør videreføres i ny opplæringslov.

I dag er det et vilkår at oppførselen til eleven går alvorlig utover tryggheten og læringen til andre elever. Utvalget foreslår at dette vilkåret videreføres, men foreslår at skolebytte også kan brukes dersom oppførselen går alvorlig ut over trivselen til eleven. Utvalget mener dette samsvarer bedre med elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring, se forslaget § 11-2. Det understrekes likevel at terskelen for skolebytte er høyere enn at andre elever ikke har det trygt og godt, ettersom vilkåret er at det oppførselen går alvorlig utover tryggheten, trivselen og læringen til andre elever.

Utvalget mener at tvunget skolebytte bare skal være aktuelt dersom andre, mildere tiltak ikke kan avhjelpe situasjonen. Utvalget foreslår at denne begrensningen videreføres i loven. Videre foreslår utvalget at det videreføres at tvunget skolebytte ikke skal skje dersom det fører til at eleven må flytte hjemmefra eller daglig skoleskyss ikke blir forsvarlig.

I opplæringsloven § 9 A-12 femte avsnitt er det fastsatt at kommunen skal rådføre seg med rektor og lærerne til eleven og sørge for at eleven blir hørt før det fattes vedtak om skolebytte. Videre er det i § 9 A-12 sjette avsnitt fastsatt at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i slike saker. Utvalget foreslår generelle regler om elevers rett til å bli hørt og om hensynet til elevens beste, se lovforslaget §§ 2-1 og 2-2. Utvalget foreslår derfor å ikke videreføre reglene om elevers rett til å bli hørt og hensynet til elevens beste i bestemmelsen om skolebytte. Når det gjelder plikten for kommuner til å rådføre seg med rektor og elevens lærere, mener utvalget denne regelen er overflødig. Det følger av forvaltningsloven § 17 at saken må være så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Det vil i praksis ikke være mulig for kommuner å oppfylle dette kravet uten å rådføre seg med rektoren og elevens lærere. Utvalget foreslår derfor at heller ikke denne delen av § 9 A-12 femte avsnitt videreføres.

Utvalget foreslår at det videreføres at elever i videregående skole skal ha rett til å fortsette på samme utdanningsprogram og programområdet. I motsatt fall vil det være et inngrep i retten til videregående opplæring.

Det følger av dagens lov at kommunen vedtar skolebytte i grunnskolen og at fylkeskommunen vedtar skolebytte i videregående skole. Det er lagt til grunn at kommuner ikke kan delegere vedtaksmyndigheten, men dette framgår ikke av lovteksten.772 Et vedtak om tvungent skolebytte er et svært inngripende vedtak. Utvalget foreslår derfor at det videreføres at myndigheten ikke kan delegeres. Utvalget foreslår endringer i ordlyden for å få dette tydeligere fram. Utvalget mener derimot at det er overflødig å presisere i loven at det er kommunen som gjør vedtak i grunnskolen og fylkeskommunen som gjør vedtak i videregående skole. Dette følger av ansvarsfordelingen mellom kommunen og fylkeskommunen.

37.4.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at bestemmelsen om pålagt skolebytte videreføres med noen endringer, se forslag til § 12-3

37.5 Forbud mot ansiktsdekkende plagg

37.5.1 Dagens regler

Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Dagens forbud mot bruk av ansiktsdekkende plagg i opplæringen vil i all hovedsak ramme bruken av nikab og burka i opplæringssituasjonen.

Å bruke ansiktsdekkende plagg for å markere sin religiøse tro, kan falle inn under retten til å gi uttrykk for sin religion. Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling vurderte i 2007 om religionsfriheten, slik den er nedfelt i Grunnloven, den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 9 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 18, er til hinder for å forby bruk av ansiktsdekkende plagg i offentlige skoler. Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling773 beskrev nikab som en kombinasjon av hode- og ansiktsplagg som kan brukes på flere måter, men som vanligvis dekker hele ansiktet bortsett fra øynene. Burka ble beskrevet som et plagg som dekker hele kroppen og har et tøygitter foran øynene. Begge plaggene er gjerne knyttet til markering av religiøs tilhørighet.

Lovavdelingen mente at et forbud som er begrunnet i et saklig formål, som er nødvendig, og som ikke er uforholdsmessig inngripende, ikke vil være i strid med tros- og livssynsfriheten eller diskrimineringslovverket. Lovavdelingen slo fast at praktiske utfordringer med kommunikasjonen i undervisningssituasjonen og i det sosiale samværet mellom elevene, kan gjøre at et forbud mot bruk av ansiktsdekkende plagg ikke er i strid med menneskerettighetene. Lovavdelingen påpekte at det samme trolig vil gjelde for voksenopplæringen og på skoleområdet i pauser og lignende utenfor undervisningssituasjonen.774

Vurderingen til Lovavdelingen fra 2007 gjaldt et forbud rettet mot elever og deltakere i offentlige skoler og i voksenopplæringen. I en uttalelse fra 2017 har Lovavdelingen vurdert forholdet til religionsfriheten ved et mulig nasjonalt forbud mot ansiktsdekkende plagg i barnehager og utdanningsinstitusjoner. Denne vurderingen er bredere, og knytter seg også blant annet til et eventuelt forbud som vil gjelde undervisningspersonalet i skolen. Også i denne uttalelsen konkluderer Lovavdelingen med at et slikt forbud ikke vil være i strid med Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser.775

Opplæringsloven

Det følger av § 9-7 første avsnitt at det er forbudt for elever å bruke klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet, i forbindelse med undervisningen og vurderingssituasjoner, i leksehjelpsordningen og i skolefritidsordningen. Forbudet gjelder også på turer og arrangementer i regi av skolen.

I Prop. 51 L (2017–2018) framgår det at det med vurderingssituasjoner er ment skriftlig og muntlig eksamen, tentamen, heldagsprøver osv. Det framgår videre at forbudet gjelder uavhengig av om undervisningen skjer på skolen eller ikke. Når det gjelder turer og arrangementer, framgår det at dette eksempelvis gjelder leirskoleopphold og kortere turer i skolens nærmiljø, sommer- og juleavslutninger m.m. Forbudet gjelder ikke i friminutt og pauser, og heller ikke på skoleveien.776

Det følger av paragrafens andre avsnitt at forbudet også gjelder opplæring i bedrift. I femte avsnitt står det at forbudet også gjelder dem som underviser på skolen. I Prop. 51 L (2017–2018) framgår det at forbudet også gjelder personer som i utgangspunktet ikke har undervisningsoppgaver, som administrativt personale, rådgivere, skolebibliotekarer, sosiallærere og inspektører når disse er i undervisningssituasjoner. Helsesykepleiere og ansatte i PP-tjenesten er omfattet av forbudet når de underviser elever, og når de har samtaler med elever. Personer som arbeider i skolefritidsordningen eller leksehjelpordningen er også omfattet av «dei som underviser på skolen».777

Det er i paragrafens tredje avsnitt gjort unntak for ansiktsdekkende plagg som brukes på grunn av «klimatiske, pedagogiske, helsemessige eller tryggleiksmessige forhold». Dette kan for eksempel være utkledningsutstyr, bandasjer, munnbind eller verneutstyr.778

I fjerde og femte avsnitt framgår det at skolen kan benytte reaksjoner som følger av ordensreglementet overfor elever som bryter forbudet. Det er presisert i Prop. 51 L (2017–2018) at dialog alltid skal forsøkes. Kommunen fastsetter hvilke reaksjoner som vil gjelde i voksenopplæringen. For undervisningspersonale framgår det at gjentatte brudd på forbudet kan være oppsigelsesgrunn.

Andre lover

Forbudet som trådte i kraft høsten 2018, gjelder ikke bare i grunnopplæringen, skolefritidsordningen og leksehjelpen, men i all utdanning; i barnehager, på folkehøyskoler, på fagskoler, i opplæring av nyankomne innvandrere og i høyere utdanning. I alt er det innført forbud mot ansiktsdekkende plagg i åtte lover.

Likestillings- og diskrimineringsloven § 6 forbyr diskriminering på grunn av religion og livssyn. Et forbud mot å bruke religiøse hodeplagg er tillatt dersom det har et saklig formål og er nødvendig for å oppnå formålet. I tillegg må det være et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå med forbudet, og hvor inngripende forbudet er for den det gjelder.

Avhengig av omstendighetene kan et forbud mot å bruke visse plagg i arbeidstiden eller skoletiden også være å regne som forskjellsbehandling på grunn av kjønn, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 6. Likestillings- og diskrimineringsnemnda har for eksempel lagt til grunn at et arbeidsreglement som forbød bruk av hodeplagg, var lovstridig fordi det i hovedsak ville ramme muslimske kvinner som bruker hijab.779

Departementet legger i Prop. 51 L (2017–2018) til grunn at et forbud mot å bruke plagg som helt eller delvis dekker til ansiktet, ut fra hensynet til god samhandling og kommunikasjon, vil ligge innenfor det som er nødvendig, saklig og forholdsmessig forskjellsbehandling etter likestillings- og diskrimineringsloven. Dette begrunnes blant annet med de internasjonale menneskerettighetene, medregnet praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol.

37.5.2 Kunnskapsgrunnlaget

Historikk

I behandlingen av representantforslag 8:3 S (2016–2017) ba Stortinget i Innst. 63 S (2016–2017) regjeringen om å utarbeide og eventuelt foreslå nasjonale regler som sikrer at ansiktene til elever, studenter og lærere skal være fullt ut synlige på skoler, universiteter og høyskoler.

I Prop. 51 L (2017–2018) framgår det at bakgrunnen for innføringen av et nasjonalt forbud mot ansiktsdekkende plagg var hensynet til kommunikasjon og godt læringsmiljø. Det vises videre til at et forbud mot nikab og burka er et særlig viktig prinsipielt spørsmål, fordi det griper inn i religionsfriheten og privatlivet til den enkelte. Departementet argumenterer for at problemstillingen er så prinsipielt viktig at den bør løftes opp fra lokalt nivå og drøftes og avgjøres av Stortinget.

Dagens bestemmelse i opplæringsloven § 9-7 trådte i kraft 1. august 2018.

Rapporter og undersøkelser

På oppdrag fra departementet utførte Utdanningsdirektoratet i forkant av Prop. 51 L (2017–2018) en enkel undersøkelse rettet mot landets kommuner. Svarene viser at det er svært få elever i skolen som bruker nikab eller burka. De få tilfellene det er snakk om, er i videregående opplæring eller voksenopplæringen.780

Departementet hentet også inn tall fra andre institusjoner. Ifølge tenketanken Minotenk var det i 2014 under 100 kvinner som brukte ansiktsdekkende plagg i Norge. Islamsk Råd Norge har også et lavt anslag, men peker på at tallet på kvinner som bruker nikab, varierer. Islamsk Råd Norge opplyste om at det er lite trolig at det finnes kvinner i Norge som bruker burka.781

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter omtalte i sin årsmelding av 2017 følgende om forslaget til forbud mot ansiktsdekkende plagg:

Den menneskerettslige vurderingen av lovforslag vil ikke avhenge kun av forslagets ordlyd eller utforming i lovverket, men også av hvordan reglene praktiseres og virker inn i konkrete situasjoner. Dersom lovforslagene om henholdsvis ny trossamfunnslov og forbud mot ansiktsdekkende plagg i utdanningsinstitusjoner skulle bli innført, vil det nødvendiggjøre en god oppfølging fra statens side. Det bør legges opp til jevnlige evalueringer av lovverket og praktiseringen av dette for å sikre at de menneskerettslige rammene ivaretas på en tilfredsstillende måte.782

Det er ifølge en artikkel på forskning.no gjort lite forskning på bruk av ansiktsdekkende plagg i Norge, og lite internasjonal forskning på bruk av ansiktsdekkende plagg og læring i skolen. Det er gjort noe forskning på om ansiktsdekkende plagg påvirker kommunikasjon, men uten entydige konklusjoner.783 I Prop. 51 L (2017–2018) bekrefter departementet at det ikke finnes forskning som dokumenterer effekter for den enkelte eller for integreringen av minoriteter i samfunnet, av å innføre et forbud mot ansiktsdekkende plagg. Departementet har heller ikke funnet relevant forskning som gir kunnskap om følgene av bruk av ansiktsdekkende plagg i undervisningen.

37.5.3 Utvalgets vurdering

Ifølge utvalgets prinsipper for regelstyring må regelstyring begrunnes med at tiltaket kan være nyttig for å nå sentrale mål for grunnopplæringen. I tillegg må tiltakene som reglene foreskriver, ha avgjørende betydning. Dette betyr at det må være betydelig risiko for å ikke nå målene for grunnopplæringen, enten generelt eller for den enkelte elev, dersom reglene ikke innføres. Se kapittel 12.

Utvalget vil understreke at det ikke ser ut til å være nevneverdig bruk av ansiktsdekkende plagg i grunnopplæringen i dag, og at det dermed kan diskuteres om det er et grunnlag og et behov for nasjonal regelstyring på området. Det er etter utvalgets oppfatning et overordnet prinsipp at lovgivning skal ha som mål å løse problemer, og at man bør unngå å skape gråsoner mot grunnlovsfestede og menneskerettslige bestemmelser der dette ikke er avgjørende for å nå viktige mål.

Utvalget ønsker også å belyse dilemmaet et forbud kan føre til, særlig av hensyn til prinsippet om at alle skal ha lik rett til opplæring. Disse dilemmaene ble også løftet i flere av høringsinnspillene departementet mottok i forbindelse med lovarbeidet. Blant annet betoner enkelte høringsinstanser at et forbud vil kunne føre til at kvinner i større grad blir holdt utenfor utdanning og arbeidsliv.784

Utvalgets prinsipper åpner samtidig for at det kan være andre årsaker til å regulere et forhold, enn at det vil ha en bestemt virkning eller effekt. Reglenes formål kan i slike tilfeller være å fastsette verdier som skal innebære en skranke eller gi føringer for vurderinger og valg. I noen tilfeller kan reglenes formål være å avveie hensynet til å oppnå viktige mål opp imot sentrale nasjonale verdier.

Selv om et forbud mot ansiktsdekkende plagg ikke kan sies å være avgjørende for at målene for grunnopplæringen skal nås, er dagens forbud begrunnet med at god samhandling og kommunikasjon er viktig for å oppnå et godt læringsmiljø, og at et åpenhetssamfunn der man kan se hverandres ansikter, er en viktig nasjonal verdi. I motsetning til lokale forbud vil et nasjonalt forbud sikre like regler og sørge for likebehandling av elever og ansatte. Stortingets behandling av saken viser at det er bred politisk enighet om behovet for et nasjonalt og bredt forbud mot ansiktsdekkende plagg i utdanningen.

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette å videreføre gjeldende bestemmelse for elever og dem som arbeider i skolen. Utvalget foreslår å gjøre språklige endringer, blant annet for å klargjøre hvem forbudet gjelder for. Dette framgår i dag i merknaden til bestemmelsen. Utvalget foreslår utover dette noen forenklinger. Blant annet mener utvalget at turer og arrangementer i regi av skolen, faller inn under betegnelsen «opplæring», som foreslås i første avsnitt i forslaget til § 12-4.

Utvalget foreslår å ikke videreføre forbudet mot ansiktsdekkende plagg for lærlinger, da dette bør reguleres av arbeidslivets regler, se kapittel 29.

Det er et svært begrenset erfarings- og kunnskapsgrunnlag om bruken av ansiktsdekkende plagg i opplæringen. Utvalget foreslår at departementet jevnlig evaluerer praktiseringen av forbudet for å sikre at de menneskerettslige rammene ivaretas på en tilfredsstillende måte.

37.5.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre forbudet mot bruk av ansiktsdekkende plagg i opplæringen, se forslag til § 12-4

• å ikke videreføre forbudet mot bruk av ansiktsdekkende plagg for lærlinger i den nye loven, se kapittel 29.4.1.3

• at departementet jevnlig evaluerer praktiseringen av forbudet for å sikre at de menneskerettslige rammene ivaretas på en tilfredsstillende måte

• språklige endringer

38 Ledelse og personale i skolen

38.1 Innledning

Dette kapitlet handler om krav til ledelse og personalet i skolen. Dette er krav som i dag blant annet er fastsatt i opplæringsloven § 9-1 om ledelse av skolen, kapittel 10 om personalet i skolen og § 8-2 andre avsnitt om kontaktlærer. Videre er det fastsatt nærmere krav til kompetanse ved tilsetting og for å kunne undervise i enkelte fag, i kapittel 14 i forskrift til opplæringsloven.

Når det gjelder krav til vandel og politiattest, viser utvalget til kapittel 41. Videre står det om ansvar for opplæringen og bruk av assistenter og vikarer i kapittel 39, om flerfaglig kompetanse og helsesykepleier i kapittel 40 og om praksisplasser i kapittel 43.9.

38.2 Dagens regler

Generelle krav til kompetanse

De generelle kravene til kompetanse og kompetanseutvikling står i opplæringsloven § 10-8: «Skoleeigaren har ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda.» Videre må skoleeieren ha et system som gir personalet anledning til nødvendig kompetanseutvikling. Kompetanseutviklingen, som omfatter både etter- og videreutdanning, skal «fornye og utvide den faglege og pedagogiske kunnskapen», men også bidra til at den enkelte holder seg orientert om og er «på høgd med utviklinga i skolen og samfunnet». Bestemmelsen omfatter ikke bare undervisningspersonale og rektorer, men også personale med særoppgaver i skoleverket.

I forarbeidene til § 10-8 er det lagt til grunn at de tilsatte har plikt til å delta i kompetanseutvikling, og at det er skoleeieren som skal velge kompetanseutviklingstiltak.785

Krav til ledelse i skolen

Hvem som kan lede skolen

Opplæringsloven § 9-1 slår fast at alle grunnskoler og videregående skoler skal ha en forsvarlig ledelse både faglig, pedagogisk og administrativt. Videre skal opplæringen ved alle skoler, uavhengig av størrelse, ledes av en rektor. Departementet786 kan likevel gi dispensasjon fra rektorkravet, forutsatt at kravet til forsvarlig ledelse er oppfylt. Opplæringsloven stiller ikke krav om andre lederstillinger ved skolene.

Rektor har ansvaret for å organisere skolen i samsvar med formålsbestemmelsen i § 1-1, læreplanverket og tilbudsstrukturen, jf. opplæringsloven § 2-3 fjerde avsnitt og § 3-4 andre avsnitt.

Flere skoler kan ha samme rektor. Loven presiserer at rektorene skal «halde seg fortrulege med den daglege verksemda i skolane og arbeide for å vidareutvikle verksemda». Siden det er rektor personlig som skal oppfylle begge disse kravene, begrenser dette hvor mange skoler samme rektor kan lede.

Krav til å bli tilsatt som rektor

Den som skal tilsettes som rektor, må ha «pedagogisk kompetanse og nødvendige leiareigenskapar». Det er ikke krav om formell pedagogisk kompetanse eller formell lederkompetanse. Realkompetanse er tilstrekkelig, så lenge den kan dokumenteres. Rektor kan ha undervisningsoppgaver, men må da også oppfylle de samme kravene som undervisningspersonalet. Dette følger av §§ 10-1 og 10-2 i opplæringsloven.

Opplæringsloven § 9-1 andre avsnitt siste setning åpner for at rektorer kan tilsettes på åremål. Det er ikke sagt noe om lengden på åremålet i loven.

Rektors oppgaver

Flere oppgaver er lagt til rektor. For eksempel har rektor ansvaret for det kontinuerlige og systematiske arbeidet med skolemiljøet, jf. opplæringsloven § 9 A-3 andre avsnitt. Rektor kan delegere oppgaver i samsvar med alminnelige ulovfestede prinsipper. Dette gjelder likevel som hovedregel ikke myndigheten til å bortvise elever, jf. opplæringsloven § 9 A-11 tredje avsnitt.

Krav til undervisningspersonalet

Krav for å bli tilsatt i en undervisningsstilling

Opplæringsloven § 10-1 og forskrift til opplæringsloven kapittel 14 stiller krav om at den som skal tilsettes i en undervisningsstilling, skal oppfylle fastsatte kompetansekrav. Dersom ingen søkere oppfyller kompetansekravene for tilsettelse, kan søkere som ikke oppfyller kompetansekravene, tilsettes midlertidig. Dette følger av opplæringsloven § 10-6. En slik midlertidig ansettelse skal vare til og med 31. juli, med mindre det er avtalt en kortere periode. Dersom ingen søkere oppfyller kompetansekravene for tilsetting, er det også mulig å tilsette en søker som er i gang med relevant utdanning, på det vilkåret at utdanningen blir fullført. Dette følger av opplæringsloven § 10-6a.

Høyesterett har lagt til grunn at opplæringsloven § 10-6, jf. § 10-1, åpner for midlertidig tilsetting av søkere uten den formelle kompetansen som er kravet for lærere, selv om det også er søkere som oppfyller kompetansekravene. I denne saken oppfattet kommunen den i utgangspunktet kvalifiserte søkeren som personlig uegnet som lærer.787

Krav for å kunne undervise

Opplæringsloven § 10-2 stiller krav om at lærerne må ha relevant kompetanse i de fagene de skal undervise i. De konkrete kravene til kompetanse er fastsatt i forskrift til opplæringsloven kapittel 14.

Det er i dag fastsatt krav til relevant kompetanse for å undervise i fagene norsk, samisk, norsk tegnspråk, engelsk og matematikk i grunnskolen. På ungdomstrinnet er det kompetansekrav for å undervise i de fleste fag. I videregående opplæring er det krav om relevant kompetanse for å undervise i alle fag.

Kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget gjelder ikke for dem som er tilsatt midlertidig etter 10-6 eller på vilkår etter § 10-6a. Det er også en overgangsbestemmelse som innebærer at de som har fullført allmennlærerutdanning, og de som før 1. januar 2014 oppfylte kravene for tilsetting i undervisningsstilling, har dispensasjon fra kravet fram til 1. august 2025. Loven åpner dessuten for at kommunen så langt det er nødvendig, kan fravike kravene dersom skolen ikke har nok kvalifisert personale. Det må tas stilling til dette hvert år.

Særlig om kontaktlæreren

Både i grunnskolen og i videregående opplæring er det fastsatt krav om kontaktlærere. Dette følger av opplæringsloven § 8-2 andre avsnitt. Her er det fastsatt at kontaktlærerne skal ha et «særleg ansvar for dei praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjeremåla som gjeld klassen eller basisgruppa og dei elevane som er der, mellom anna kontakten med heimen». Det er presisert i forarbeidene at klassen/basisgruppen kan ha én eller flere kontaktlærere, så lenge ansvarsforholdene mellom dem er klargjort, særlig hvem som har ansvaret for den enkelte eleven.788

I forskrift til opplæringsloven er det fastsatt at kontaktlærerne har oppgaver knyttet til blant annet underveisvurdering, jf. del II i kapittel 3.

Krav om utlysning og valg mellom søkere

Undervisningsstillinger og rektorstillinger skal lyses ut offentlig, jf. opplæringsloven § 10-4. Kravet omfatter ikke andre stillinger i skolen, for eksempel mellomlederstillinger som ikke omfatter undervisning. Kravet om utlysning gjelder ikke for tilsettinger som er kortere enn seks måneder, «eller når arbeidsgivaren skal tilby stillinga til ein arbeidstakar eller tidlegare arbeidstakar i verksemda med heimel i arbeidsmiljøloven § 14-2 om førerett til ny tilsetjing, § 14-3 om førerett for tilsette som arbeider deltid, eller § 15-7 om oppseiingsvern».

Det alminnelige forvaltningsrettslige prinsippet om at den best kvalifiserte søkeren skal velges ved tilsetting i offentlig stilling, gjelder også i skolen. I opplæringsloven § 10-5 er følgende presisert: «Når ein må velje mellom fleire søkjarar til den same stillinga, skal det leggjast vekt på utdanning og praksis, kva undervisningsbehov tilsetjinga skal ta sikte på å dekkje, og kor kvalifisert søkjaren elles er for stillinga.» Bestemmelsen omfatter alle typer stillinger.

Tariffavtaler om lønns- og arbeidsvilkår

Opplæringsloven § 10-10 gir Kongen i statsråd hjemmel til å bestemme hvem som skal forhandle om lønns- og arbeidsvilkår. Bestemmelsen omfatter kun stillinger «som går inn under denne lova», det vil si undervisningspersonell og rektorer. Kommunene og fylkeskommunene har fra 1. mai 2004 vært tariffpart ved forhandlinger med arbeidstakerorganisasjoner der kommuner eller fylkeskommuner er skoleeier. Dette følger av § 1 i forskrift om forhandlingsansvar for lærere.

Særlig om undervisningspersonalet ved leirskoler

I opplæringsloven § 2-3 første avsnitt er det presisert at en del av undervisningstiden i grunnskolen kan brukes til «leirskoleopplæring». Videre står det i opplæringsloven § 13-7 b at kommunen plikter å tilby elevene leirskoleopphold eller annen skoletur. Det er kommunen som er ansvarlig for at også leirskoleopplæringen er i samsvar med opplæringsloven med forskrifter, jf. opplæringsloven §§ 13-1 og 13-10.

Undervisningspersonalet ved leirskoler med fast pedagogisk bemanning skal være tilsatt i den kommunen der leirskolen ligger. Dette følger av § 10-3 første setning. Ifølge forarbeidene til bestemmelsen er formålet å sikre «kontinuiteten i undervisningsopplegget og tilsetjingsforholda for personalet. På denne måten vil undervisningspersonalet ha god kjennskap til forholda på staden og på dette grunnlaget kunne leggje undervisninga godt til rette for elevane».789

Departementet kan gi forskrifter om kompetansekrav for personalet ved faste leirskolesteder, jf. andre setning i § 10-3. Slike krav er ikke fastsatt. Kompetansekravene ble fjernet med virkning fra 1. august 2002. Det betyr at den som eier leirskolen, står fritt til å tilsette det personalet som er best egnet.

38.3 Kunnskapsgrunnlaget

38.3.1 Historikk

Arbeidsmiljøloven

Da opplæringsloven trådte i kraft fikk arbeidsmiljøloven større betydning for personalet i skolen. Tidligere hadde grunnskolelærerne et særskilt stillingsvern, jf. grunnskolelova § 24. Dette stillingsvernet ble ikke videreført. Det samme gjaldt rettsvilkårsavtalen, som ga lærere i videregående opplæring et særskilt stillingsvern. I opplæringsloven § 16-2 første avsnitt er det fastsatt overgangsordninger.

Rektorkravene innskjerpes

Rektorkravet i grunnopplæringen har endret seg noe de siste 20 årene. Da opplæringsloven trådte i kraft 1. august 1999, omhandlet § 9-1 ledelse og § 10-2 kompetansekrav til rektor. Kravet om rektor ved alle videregående skoler i lov om videregående opplæring § 28 ble videreført i § 9-1, mens kravet om rektor i grunnskolen ble noe innskjerpet sammenlignet med kravet i grunnskoleloven. Alle grunnskoler med unntak av barneskoler som hadde 30 elever eller færre, fikk krav om rektor. Rektor skulle være pedagogisk, faglig og administrativ leder for skolen. Rektor på en skole med rektorkrav kunne ikke samtidig være leder for en annen skole.

Utviklingen i tilsettingskravet, forhandlingsrett og kompetanse i undervisningsfag

Fra 1999 gikk kravet for tilsetting i § 10-2 ut på at rektor måtte oppfylle kravene til tilsetting i en undervisningsstilling ved skolen han eller hun skulle lede, og måtte dessuten ha arbeidet i minst tre år med «undervisning eller administrativt arbeid i skolen eller i ein annan utdanningsadministrasjon». Med virkning fra 1. januar 2004 ble bestemmelsen opphevet. Samtidig ble § 9-1 endret til slik den lyder i dag, med ett unntak: Det ble først senere, fra 17. juni 2005, åpnet for at skoleeierne selv kan velge om rektorer skal tilsettes i faste stillinger eller på åremål.

Med virkning fra 1. mai 2004 ble statens rett og plikt til å forhandle med lærerorganisasjonene overført til kommunen.790

Kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag i opplæringsloven § 10-2 trådte i kraft 1. januar 2014. Overgangsbestemmelsen i tredje avsnitt, som gjelder fram til 2025, trådte i kraft 1. februar 2017.

Personale ved leirskoler

Tidligere godkjente departementet leirskoler og dekket hele lønnen til lærerne ved disse skolene. I 1959 var det 30 leirskoler som var godkjent etter folkeskoleloven. Begrunnelsen for ordningen var at departementet mente «at det her gjaldt ein institusjon med undervisningsoppgåver som gjekk inn under folkeskolelova av 1959».791

I 1980-årene ble det presisert at hjemkommunen har ansvaret for elevene under leirskoleopphold, og at «[d]et er skolestyret i vertskommunen som tilset pedagogisk personale ved private leirskolestader». Dette gjaldt private leirskoler med pedagogisk bemanning, og det ble videre presisert at kommunen skulle utbetale lønn til det pedagogiske personalet ved disse skolene. Bakgrunnen for at kommunen skulle være arbeidsgiver for disse lærerne, var at arbeidssituasjonen ellers ville være uviss, «då stillingane er knytte til eit godkjend undervisningstimetal som kan variere frå år til år. Ein naturleg konsekvens av dette er at det ikkje kan opprettast nye leirskolestader i ein kommune utan kommunen sitt samtykke».792

38.3.2 Rapporter og undersøkelser

Formell lederkompetanse blant rektorer

I Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst legges det til grunn at mange norske rektorer har formell utdanning i organisasjon og ledelse – både gjennom den statlige rektorutdanningen og fra andre studietilbud. Andelen norske rektorer som har formell lederkompetanse, er på nivå med det internasjonale snittet i TALIS.793 80 prosent av rektorene har en eller annen form for formell utdanning i organisasjon og ledelse. Nesten 40 prosent har 60 studiepoeng på disse fagområdene, og nesten 90 prosent har en form for etterutdanning uavhengig av studiepoeng.794

Kompetanse hos undervisningspersonalet

Grunnskolen

5,8 prosent av lærerne i grunnskolen oppfylte ikke kompetansekravene for tilsetting skoleåret 2018–2019. Det vil si at de ikke har en lærerutdanning eller annen godkjent utdanning for tilsetting i grunnskolen. 4,6 prosent av undervisningstimene blir gitt av lærere som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting. Dette tyder på at lærere uten godkjent utdanning underviser litt færre timer enn de som har en godkjent utdanning.

7 052 av lærerne som underviser i norsk, 8 965 av lærerne som underviser i matematikk og 9 185 av lærerne som underviser i engelsk, mangler noen studiepoeng for å oppfylle kompetansekravet. Dette utgjør 19 prosent av norsklærerne, 27 prosent av matematikklærerne og 39 prosent av engelsklærerne.795

Videregående opplæring

Lærere på studieforberedende utdanningsprogrammer hadde i 2017 høyere utdanningsnivå enn lærere på yrkesfaglige utdanningsprogrammer. De hadde både mer pedagogisk utdanning og flere studiepoeng som er relevant for faget de underviser i, sammenlignet med lærere på yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Andelen lærere med formell fagkompetanse er godt over 80 prosent i de fleste fellesfagene, men den varierer fra fag til fag. For eksempel har 53 prosent av matematikklærerne på yrkesfag formell fagkompetanse i matematikk, sammenlignet med 79 prosent av matematikklærerne på studieforberedende.796

Tiltak for å heve kompetansen

Meld. St. 21 (2016–2017) foreslår tiltak for å heve kompetansen blant undervisningspersonalet, med begrunnelsen at kvalifiserte lærere og skoleledere «er en forutsetning for at lokale myndigheter skal kunne ivareta ansvaret sitt for kvalitetsutvikling i skolen på en god måte. Det innebærer å jobbe aktivt med rekruttering til læreryrket og lærerutdanningen og å bidra til at ansatte uten formelle kvalifikasjoner får mulighet til å ta en utdanning. Kommuner skal som skoleeiere sikre at lærerne på en skole samlet sett har en kompetanse som dekker alle skolens fag. Som arbeidsgivere skal kommuner også ha gode systemer for oppfølging og veiledning av nyansatte».797

38.3.3 Regelverk på andre områder

Barnehageloven

Det framgår av barnehageloven § 17 at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. I den samme bestemmelsen er det også krav om at «[b]arnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som barnehagelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse». I spesielle unntakstilfeller kan flere barnehager ha samme styrer, og i enkelte tilfeller kan en styrer også være pedagogisk leder.

I forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 1 andre avsnitt er det fastsatt en norm for antall pedagogiske ledere, mens kompetansekravet til pedagogiske ledere er fastsatt i barnehageloven § 17 a. Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer eller annen likeverdig utdanning. I barnehageloven § 18 er det i tillegg fastsatt krav til grunnbemanning. I forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager §§ 2 og 3 er det åpnet for midlertidig dispensasjon fra normen for pedagogisk bemanning, utdanningskrav og kravet om norskferdigheter.

Helsepersonelloven og helse- og omsorgstjenesteloven

Formålet med helsepersonelloven er «å bidra til sikkerhet for pasienter og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten samt tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten». Dette følger av § 1 i helsepersonelloven. I § 16 er det fastsatt at virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester, skal organiseres slik at helsepersonellet blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter. I tillegg er det fastsatt en forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. For helsepersonell er det krav om autorisasjon, og hvilke grupper helsepersonell som omfattes av ordningen, er fastsatt i helsepersonelloven § 48.

Helse- og omsorgstjenesteloven § 8-2 pålegger kommunen å sørge for at egne ansatte som utfører tjeneste eller arbeid etter loven, får påkrevd videre- og etterutdanning. I den samme bestemmelsen er det presisert at personalet har plikt til å delta i videre- og etterutdanning som er nødvendig for å holde faglige kvalifikasjoner ved like.

Barnevernloven

Barnevernloven § 2-1 fjerde avsnitt: «I hver kommune skal det være en administrasjon med en leder som har ansvar for oppgaver etter denne loven.» Barnevernlederen har myndighet til å fatte midlertidige vedtak i akuttsituasjoner, jf. barnevernloven § 4-6 andre avsnitt. Det er ikke fastsatt kompetansekrav til barnevernleder.

Videre er det fastsatt i siste avsnitt i § 2-1 at «[k]ommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av barneverntjenestens personell. Personalet er forpliktet til å delta i opplæring som blir bestemt, og som anses nødvendig for å holde deres kvalifikasjoner ved like».

38.3.4 Andre land

Sverige

Også Sverige har rektorkrav, i skollagen § 9 første avsnitt i kapittel 2: «Det pedagogiska arbetet vid en förskole- eller skolenhet ska ledas och samordnas av en rektor. Rektorn ska särskilt verka för att utbildningen utvecklas.» Videre i § 11: «Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt.» Det er obligatorisk for rektorer å delta i rektorprogrammet, tilsvarende 30 studiepoeng, som omfatter skolejuss og myndighetsutøvelse, mål og resultatstyring og skolelederskap. I «förskolan» kalles også skolelederen for rektor.

I tillegg innførte Sverige sertifiseringskrav for lærere i 2011. I skollagen § 13 framgår det at «[e]ndast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen». Sertifiseringsordningen innebærer at lærere som blir utdannet fra og med 1. juli 2011, må vise om de er egnet for yrket gjennom en ettårig introduksjonsperiode. En mentor skal gi råd og støtte underveis i introduksjonsåret. For dem som er utdannet tidligere, stilles det krav om tilstrekkelig arbeidserfaring. Dersom skoleeieren ikke har tilgjengelige lærere som oppfyller kravene, eller om det finnes en annen særskilt grunn, kan en annen lærer gi undervisning på visse vilkår.798

Danmark

I Danmark er det som hovedregel krav om at hver skole har en leder. Lederen har den administrative og pedagogiske ledelsen av skolen og er ansvarlig for skolens «virksomhed over for skolebestyrelsen og kommunalbestyrelsen». Dette følger av § 45 i folkeskoleloven. Alle skoleledere tilbys diplomutdanning i ledelse tilsvarende et års fulltidsstudium. Per 2016 hadde 80 prosent av skolelederne fullført eller var i gang med denne utdanningen.799

Kapittel 4 i folkeskoleloven omhandler lærere og annet undervisningspersonale. Utdanningskravet er i utgangspunktet godkjent lærerutdanning. Det er ikke et krav at en lærer bare kan undervise i sitt linjefag fra lærerutdanningen. En folkeskolelærer kan undervise i alle fag. Loven åpner også for at det kan tilsettes personer med særlige kvalifikasjoner for å undervise i enkelte fag. Videre åpner loven for at «kommunalbestyrelsen» kan tilsette personer som ikke er lærerutdannet, men som har tilegnet seg særlige kvalifikasjoner for å undervise i enkelte fag innenfor folkeskolens «fagrække». En slik faglærer kan bare undervise i det eller de fagene som vedkommende vurderes å ha særlige kvalifikasjoner for.800

Finland

I Finland er det et krav om at alle som tilsettes som rektor, skal bestå en nasjonal prøve i undervisningsledelse. Denne utdanningen gir 15 studiepoeng. I tillegg har Finland flere lederutdanningstilbud til rektorer etter at de er tilsatt, for både nytilsatte og mer erfarne rektorer. Disse tilbudene er frivillige.801

Trinnene 1–6 har klasselærere og trinnene 7–9 har emnelærere. Klasselærere har «pedagogie magisterexamen». Emnelærere har avlagt høyere høyskoleeksamen, og de har 60 studiepoeng i de fagene de underviser i, og 60 studiepoeng i pedagogiske studier for lærere. For emnelærere i gymnaser kreves det også minst 60 studiepoeng for å gi emneundervisning. Finland har en egen detaljert forordning for elevveiledere, spesiallærere, gymnas og yrkesopplæring.802

38.3.5 Innspill til utvalget

Utdanningsforbundet

Overordnet mener Utdanningsforbundet (UDF) at gode rammebetingelser og høy kompetanse er avgjørende for at profesjonen skal kunne tilby alle barn, unge og voksne muligheter til å utvikle seg faglig og personlig. UDF påpeker at den økende andelen ukvalifisert undervisningspersonell er en stor utfordring. De mener også at det er en utfordring at bruken av ukvalifisert undervisningspersonell varierer blant kommuner og skoler. Forbundet mener at loven i for stor grad åpner opp for tilsetting av søkere som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting, og at regelverket derfor praktiseres slik at skolene får for mange ukvalifiserte tilsatte. UDF mener at vilkårene for å kunne tilsettes midlertidig bør presiseres, og de spør om det er behov for å ha en generell hjemmel for å kunne tilsette på vilkår, inkludert om det bør lovfestes en øvre grense for hvor lenge en tilsetting på vilkår kan vare. Når det gjelder kravet om offentlig utlysning, ber UDF om at utvalget vurderer å ta bort unntaksbestemmelsen slik at arbeidsgiver alltid må lyse ut ledige undervisningsstillinger.

UDF ser det også som en utfordring at det er skoleeieren som avgjør om søkeren / den ansatte oppfyller kompetansekravene. Fastsetting av hva som skal til for å kunne bli ansett som kvalifisert lærer, bør være et nasjonalt ansvar og ikke et skoleeieransvar. Når det gjelder krav om relevant kompetanse for å undervise i fag, mener UDF at det er vedtatt en bestemmelse med tilbakevirkende kraft. UDF mener at unntaksbestemmelsen i loven for lærerne som allerede har fullført lærerutdanning, må tas inn igjen.803

Skolenes landsforbund

Skolenes landsforbund ønsker at opplæringsloven § 9-1 skal gi krav om at rektor skal ha pedagogisk utdanning. Forbundet mener at pedagogisk kompetanse, som det står i dagens lov, er for vagt og legger opp til synsing. Skolenes landsforbund ønsker mest mulig klare og objektive kriterier for å bli rektor. Forbundet mener at det bør sies noe om hva som er en forsvarlig faglig, pedagogisk og administrativ ledelse, og peker på at mange skoleledere bruker mye tid på merkantile oppgaver, vaktmesteroppgaver mv.

Videre savner Skolenes landsforbund et krav om at skolene skal kunne tilsette andre yrkesgrupper, for eksempel vernepleiere og barnevernspedagoger, når det er behov for denne kompetansen. Videre mener forbundet at det i noen særskilte tilfeller bør åpnes for at andre høyskoleutdannede kan gå inn som lærer for enkeltelever med spesielle behov, forutsatt at dette er begrunnet i en sakkyndig vurdering.804

KS

KS mener at opplæringsloven § 9-1 første avsnitt om forsvarlig ledelse kan videreføres. Det samme gjelder åpningen for åremålstilsetting av rektorer. KS mener at resten av andre avsnitt er overflødig og kan oppheves. Videre mener KS at arbeidsgiveren bør vurdere og avgjøre hva som er relevant faglig og pedagogisk kompetanse, noe som innebærer at forskriftshjemmelen i opplæringsloven § 10-1 bør tas bort. KS mener også at kravene i forskriften om relevant kompetanse i undervisningsfag er altfor detaljerte og gir for lite handlingsrom for arbeidsgiveren. KS mener at elevenes og skolenes behov må avgjøre hva som er relevant faglig og pedagogisk.

Andre innspill fra KS:

• Paragraf 10-3 om personell ved leirskoler: Kompetansekrav og detaljer rundt tilsettingen bør ikke reguleres i opplæringsloven fordi leirskolene er organisert svært ulikt.

• Paragraf 10-4 om utlysning av stillinger og § 10-5 om valg mellom flere søkere er overflødige.

• Paragraf § 10-6 om midlertidig tilsetting og § 10-6a om tilsetting på vilkår videreføres.

• Paragraf 10-8 om kompetanseutvikling: KS viser til veilederen om statlig styring av kommuner punkt 7.

• Paragraf 10-10 om tariffavtaler om lønns- og arbeidsvilkår: Er den nødvendig? Her viser KS til arbeidstvistloven, som omfatter lærerne på lik linje med andre arbeidstakere.

• Paragraf 10-11 siste setning er en unødvendig presisering.805

Skolelederforbundet

Skolelederforbundet anbefaler at adgangen til å tilsette rektorer i åremålsstillinger ikke videreføres. Forbundet er ikke enig i at de kravene som stilles til skoler når det gjelder omstilling og nye krav, gjør at arbeidsgivere skal kunne tilsette rektorer i åremålsstillinger slik at disse kan skiftes ut. Løsningen må slik Skolelederforbundet ser det, «være å tilsette personer med riktig kompetanse, erfaring og motivasjon. Dersom rektorer/skoleledere ikke fungerer i stillingen, må man følge de alminnelige stillingsvernreglene i arbeidsmiljøloven».806

Norsk Lektorlag

Norsk Lektorlag (NL) foreslår spesifiserte kompetansekrav for undervisning i alle fag og på alle trinn. NL ønsker at kvalifikasjonskravene i forskriften heves, slik at de som skal undervise på studiespesialiserende programområde, har utdanning på masternivå. I grunnskolen og videregående skole bør alle lærere ha minst 60 studiepoeng faglig fordypning i sine undervisningsfag, og med et langsiktig mål bør det stilles krav om minimum 90 relevante studiepoeng i studiespesialiserende programområde. Videre mener NL at lærere og lektorer bør gis rett og plikt til jevnlig etter- og videreutdanning, og foreslår at opplæringsloven § 10-8 endres slik at det også framgår at undervisningspersonale mv. har en plikt til å holde seg faglig oppdatert i samsvar med gjeldende faglige krav, og at skoleeier skal påse at undervisningspersonalet oppfyller lovpålagte krav til kompetanse.

NL foreslår at lærer- og lektortitlene beskyttes, og at innføring av en sertifiseringsordning utredes og vurderes. Lektorlaget mener at en beskyttelse av lektor- og lærertitelene blant annet «vil bidra til å styrke yrkets status, og understreke hvor viktig det er å bruke undervisningspersonale med godkjent utdanning og fagkompetanse i undervisningsfaget». NL mener at en sertifiseringsordning knyttet til undervisningskompetanse og til etter- og videreutdanning kan være et mulig og egnet tiltak som gjør skoleeiernes ansvar mer forpliktende.807

Foreldreutvalget for grunnopplæringen

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) mener at skoleeierens mulighet for å fravike kravet til kompetanse i undervisningsfag bør fjernes.808

38.4 Utvalgets vurdering

38.4.1 Generelle krav til kompetanse

Skal kommunene pålegges å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten?

Opplæringsloven § 10-8 pålegger kommunene «å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda», i tillegg til et system for kompetanseutvikling. Systemet skal omfatte «undervisningspersonale, skoleleiarar og personale med særoppgåver i skoleverket». KS mener at bestemmelsen ikke er i samsvar med føringene i punkt 7 om kommunal egenkontroll i veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner.809 Norsk Lektorlag har erfart at opplæringsloven § 10-8 ikke overholdes, og foreslår at lærere og lektorer bør gis rett og plikt til jevnlig etter- og videreutdanning.

Utvalget er enig i at når kommunene er pålagt en oppgave i lov, har de også ansvaret for å løse oppgaven i tråd med reglene som gjelder. Det inkluderer å ansette eller på annen måte skaffe tilgang til nødvendig og tilstrekkelig personale med riktig kompetanse. Videre mener utvalget at staten bør være tilbakeholden med å fastsette særregler om opplæring og etterutdanning.

På den annen side åpner opplæringsloven for at personer uten lærerutdanning eller annen formell pedagogisk kompetanse kan tilsettes midlertidig. Det er derfor særlig viktig at kommunene sikrer at skolen samlet sett har god nok kompetanse til å sikre den enkelte elev en forsvarlig opplæring og et godt skolemiljø i tråd med de kravene som til enhver tid gjelder.

I forarbeidene til bestemmelsen står blant annet dette:

Departementet viser til at av alle ressursar i skolen er kompetanse og motivasjon hos lærarane den faktoren som påverkar elevprestasjonane mest. Etter departementets syn krev derfor kvalitetsutvikling i skoleverket at den enkelte skolen både har høve til å rekruttere kompetente, engasjerte og motiverte lærarar og skoleleiarar og verkemiddel som gjer det mogleg å halde på og utvikle personalressursane. Auka handlefridom gir både nye moglegheiter og større ansvar for skoleeigaren. Dette inneber også at skoleeigaren må sørgje for at det alltid er tilstrekkeleg kompetanse i skolane.810

Etter en samlet vurdering foreslår derfor utvalget at § 10-8 videreføres, men at det ikke lenger fastsettes krav om et system for kompetanseutvikling. Krav om internkontroll er regulert i kommuneloven kapittel 25, se omtale i kapittel 49.

Om personalets plikt til å delta i kompetanseutvikling

I flere andre lover er det fastsatt at personalet har plikt til å delta i kompetanseutvikling. Utvalget legger til grunn at det ligger innenfor arbeidsgivers styringsrett å pålegge ansatte å delta i nødvendig kompetanseutvikling. Utvalget foreslår derfor ikke å særregulere dette i den nye loven.

38.4.2 Krav til ledelse i skolen

Skal kravet om daglig leder i skolen videreføres?

I opplæringsloven § 9-1 første avsnitt stilles det et generelt krav om at «[k]var skole skal ha ei forsvarleg fagleg, pedagogisk og administrativ leiing». I tillegg stilles det krav om at opplæringen i skolen skal ledes av rektorer, jf. andre avsnitt første setning. I Norge har det i en årrekke vært krav om rektorer ved alle offentlige skoler over en viss størrelse. Også andre nordiske land har et rektorkrav. Tilsvarende stiller andre velferdsområder krav til ledelse, blant annet barnehageloven § 17 og barnevernloven § 2-1. Også friskolelova stiller krav om at skolen skal ha en daglig leder, jf. § 4-1.

Krav om bestemte funksjoner bør som hovedregel unngås fordi kommunene fritt bør kunne velge hvilke funksjoner de trenger for å løse pålagte oppgaver. På den annen side antar utvalget at de aller fleste kommuner ønsker å ha en øverste ansvarlig og daglig leder for skolene. Utvalget tolker også innspillet fra KS slik at de mener at kravet om en daglig leder kan videreføres.

Dersom kravet om en daglig leder i skolen skal videreføres, blir spørsmålet om rektortittelen skal beholdes. Rektortittelen er en tittel som er godt kjent når det gjelder ansvarsforhold i skolen, og som derfor gir god informasjon om hvem som er daglig leder ved skolen. Utvalget foreslår derfor at opplæringen i skolen fortsatt skal ledes av rektorer, og at det generelle kravet om forsvarlig ledelse videreføres.

Skal to eller flere skoler kunne ha felles rektor?

Siden størrelsen på skolene varierer, mener utvalget at det fortsatt bør åpnes for at to eller flere skoler skal kunne ha felles rektor, forutsatt at rektor kan ivareta sine oppgaver på en god måte. KS mener at det er overflødig å presisere at «[r]ektorane skal halde seg fortrulege med den daglege verksemda i skolane og arbeide for å vidareutvikle verksemda». Utvalget er enig i at dette isolert sett kan anses som en overflødig presisering, men presiseringen ble tatt inn i loven da det ble åpnet for at to eller flere skoler kan ha samme rektor. Utvalget foreslår at det presiseres i loven at en rektor kan lede flere skoler forutsatt at rektoren kan ta del i den daglige virksomheten og arbeide for å videreutvikle virksomheten.

Det bør ikke være unntak fra rektorkravet

Opplæringsloven § 9-1 siste avsnitt åpner for at departementet kan fatte vedtak om unntak fra rektorkravet.811 Utvalget er ikke kjent med om det er skoler som er innvilget unntak etter denne bestemmelsen, og mener at det uansett ikke bør åpnes for et unntak fra rektorkravet. Dersom det er kommuner som ønsker å prøve ut andre måter å organisere ledelsen av skolen på, mener utvalget at dette bør gjøres gjennom tidsbegrensede forsøk som evalueres, se kapittel 43.11. Utvalget foreslår derfor ikke at opplæringsloven § 9-1 tredje avsnitt videreføres.

Om åremålstilsetting av rektorer

Kommuneloven § 13-3 åpner for at ledende administrative stillinger kan være åremålsstillinger. Åremålsperioden skal være på minst seks år. Bestemmelsen viderefører § 24 i den tidligere kommuneloven.812 I forarbeidene til § 24 går det fram at det er naturlig å rette blikket mot begrepet «leder av forvaltningsgren» etter kommuneloven § 14 nr. 1 b).813 Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at dette ikke omfatter rektorer, og det er derfor fastsatt en særregel om åremål i opplæringsloven § 9-1 andre avsnitt siste setning. Lengden på åremålsperioden er ikke regulert. I Ot.prp. nr. 57 (2004–2005) er det framhevet at rektorstillingen er en nøkkelfunksjon i skolen, og at

[m]ange skolar har etter kvart fått eit betydeleg tal lærarar og elevar. Rektorar ved slike skolar har eit omfattande leiaransvar for tilsette og elevar, for fagleg innhald, for gjennomføring av kommunal politikk og eit betydeleg budsjett. Dette gjer at rektors ansvar kan samanliknast med ansvaret til dei øvste leiarane av verksemder i mange kommunar og med ansvaret til leiarar av private verksemder. Dei store krava til omstilling som gjer seg gjeldande i skolen no, tilseier også behov for at arbeidsgivarane skal kunne vurdere skifte av rektorar etter kvart som krava om omstilling stiller nye krav til dei som skal sitje i rektorstillingane.814

Utvalget er enig i at mange, men ikke alle, rektorers ansvar kan sammenlignes med ansvaret til de øverste lederne i kommunalforvaltningen. KS har gitt innspill om at de ønsker at det fortsatt åpnes for denne ordningen, mens Skolelederforbundet anbefaler at adgangen til å tilsette rektorer i åremålsstillinger ikke videreføres. Etter hva utvalget kjenner til, er omfanget av praksisen med åremålstilsettinger ikke omfattende. Utvalget er kjent med at blant annet Akershus fylkeskommune vedtok å tilsette rektorer på åremål i 2002, en ordning som fylkeskommunen evaluerte i 2008 og besluttet å videreføre.815 Utvalget mener at man bør unngå å fastsette særregler fra sektorovergripende regelverk. Dersom det er ønskelig å åpne for at virksomhetsledere i kommunen skal kunne tilsettes på åremål, bør dette fastsettes i kommuneloven. Utvalget foreslår derfor at adgangen til å tilsette rektorer på åremål ikke videreføres. Forslaget omfatter ikke avtaler om åremål som er inngått før loven trer i kraft.

Hvilke kompetansekrav skal stilles til rektorer?

Skolenes landsforbund ønsker mest mulig klare og objektive kriterier for å bli rektor, og foreslår at det skal framgå i loven at rektor skal ha pedagogisk utdanning. KS mener på den annen side at det er overflødig at det framgår av loven at den som skal tilsettes som rektor, må ha «pedagogisk kompetanse og nødvendige leiareigenskapar».

Rektor har ansvaret for det pedagogiske arbeidet på skolen, for forvaltning av skolens økonomiske midler og for de øvrige administrative sidene ved skolen. Hvor omfattende dette ansvaret er, og hvilke kvalifikasjoner det er rimelig å kreve, vil variere mye fra skole til skole. Skolene har også forskjellig ledelsesstruktur. Videre er det i deler av landet problemer med rekruttering av rektorer. Formell pedagogisk utdanning er heller ikke en garanti for god skoleledelse. I forarbeidene til bestemmelsen er det sitert fra høringsbrevet:

Eieren kjenner skolen og de utfordringer lederen vil møte, og eieren er den som blir ansvarlig for resultatene av lederens arbeid. Det er også eieren som i forbindelse med ansettelsen må vurdere om søkeren oppfyller de kompetansekravene som stilles. Valg av leder er et av de viktigste virkemidlene skolens eier rår over for å ivareta sitt generelle ansvar for kvaliteten i skolen.816

Formelle kompetansekrav til funksjoner eller stillinger griper normalt sterkt inn i det kommunale selvstyret, og slike krav kan i verste fall hindre kommunene i å tilsette den søkeren de finner best kvalifisert. Utvalget foreslår derfor ikke at det gjeninnføres formelle krav til hvilken utdanning en rektor skal ha.

Spørsmålet blir da om de lovfestede kravene til realkompetanse skal videreføres. Da de formelle kompetansekravene til rektor ble opphevet, var mange svært skeptiske til dette. I lys av høringen erkjente departementet at det ikke var nok at ledelsen ved skolen som sådan hadde pedagogisk kompetanse, men at også rektor måtte ha denne kompetansen. Utvalget foreslår derfor at gjeldende krav til rektors pedagogiske realkompetanse videreføres.

Etter utvalgets vurdering er det uklart hva som menes med kravet om «nødvendige leiareigenskapar». Dette er også noe som vanskelig kan måles. Utvalget legger til grunn at kommunene ikke vil tilsette en rektor som de mener ikke er kompetent til å lede den aktuelle skolen. Utvalget foreslår derfor at dette kravet ikke videreføres. Det som da vil skille rektor fra andre daglige ledere / virksomhetsledere i kommunen, er at rektoren har pedagogisk kompetanse, og at denne realkompetansen er dokumenterbar.

Etter utvalgets syn er det unødvendig å regulere eksplisitt i loven at rektor har plikt til å organisere skolen i samsvar med for eksempel formålet med opplæringen eller læreplanverket, jf. opplæringsloven § 2-3 fjerde avsnitt og § 3-4 andre avsnitt. Det samme gjelder presiseringen av lærernes plikter i de samme bestemmelsene. I og med at det er kommunene som har det juridiske, økonomiske og administrative ansvaret for opplæringen, bør rektor og lærerne ikke være pliktsubjekter i loven. Utvalget viser videre til at utvalget foreslår å lovfeste at opplæringen skal være i samsvar med læreplanverket mv., se forslag til § 3-3 og § 6-4, og et forsvarlighetskrav, se forslag til § 1-3.

38.4.3 Krav til tilsetting

Skal det stilles konkrete kompetansekrav for tilsetting?

Opplæringsloven § 10-1 fastsetter at den som skal tilsettes i en undervisningsstilling, skal ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. Konkrete kompetansekrav er fastsatt i forskrift til opplæringsloven kapittel 14. Å stille krav om at kommunen bare kan ansette personer med en bestemt kompetanse i visse stillinger, griper sterkt inn i det kommunale selvstyret. KS har gitt innspill om at kommunen bør vurdere og avgjøre hva som er relevant faglig og pedagogisk kompetanse, og at hjemmelen til å fastsette kompetansekrav i forskrift ikke bør videreføres. Ifølge veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner bør slike kompetansekrav bare innføres dersom nasjonale hensyn som hensynet til rettssikkerhet, likhet og likeverd, liv og helse og effektiv og samordnet bruk av offentlige ressurser mv. tilsier det.

Ettersom kommunene har ansvaret for grunnopplæringen, bør det i utgangspunktet være unødvendig at staten regulerer hvilken kompetanse de ansatte skal ha, fordi kommunen har en egeninteresse i å ha kvalifisert personale. På den annen side er det i dag en andel av dem som underviser, som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting, og det er variasjon mellom kommuner og skoler. Kommunene kan dessuten ha økonomiske motiver for å ansette personer som ikke oppfyller kompetansekravene, fordi det kan gi lavere lønnsutgifter. Det tilsier at området bør reguleres. Dessuten er kompetansen til undervisningspersonalet ansett å være viktig for elevens opplæring. Målet om å sikre en god og likeverdig opplæring for alle elever taler derfor også for å videreføre kompetansekravene for tilsetting av undervisningspersonale. Utvalget foreslår at kompetansekravene for tilsetting videreføres med noen språklige endringer.

Om tilsetting av snart ferdigutdannede lærerstudenter

Utdanningsforbundet har tidligere problematisert om kommunen kan tilsette lærerstudenter som snart er ferdigutdannet, men som ikke har fått vitnemål på tilsettingstidspunktet. Ifølge KS er det vanlig praksis å vurdere snart ferdigutdannede lærerstudenter på lik linje med andre søkere som oppfyller kompetansekravene. Det stilles da vilkår om at søkeren må dokumentere bestått utdanning innen tidspunktet for tiltredelse. Utvalget mener det er urimelig dersom snart ferdigutdannede lærerstudenter ikke kan vurderes for stillinger med oppstart 1. august. Det presiseres derfor i loven at kompetansekravet gjelder på tiltredelsestidspunktet.

Om midlertidig tilsetting av lærere som ikke oppfyller kompetansekravene

Opplæringsloven § 10-6 åpner for midlertidig tilsetting av lærere dersom det ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene. Tilsettingen kan maksimalt vare til 31. juli. Videre åpner opplæringsloven § 10-6a for tilsetting på vilkår, forutsatt at det ikke er andre søkere som oppfyller kompetansekravene, og at den som tilsettes, har påbegynt en relevant utdanning. Når lengden på tilsettingen skal avtales, skal det tas hensyn til «omfanget av stillinga, lengda på utdanninga og kor tilgjengeleg utdanningstilbodet er».

Foreldreutvalget for grunnopplæringen mener at skoleeiers mulighet for å fravike kravet til kompetanse i undervisningsfag bør fjernes, mens KS ønsker at både §§ 10-6 og 10-6a videreføres. Norsk Lektorlag mener at det bør tydeliggjøres at disse bestemmelsene skal brukes så lite som mulig. Kapittel 38.3.2 viser at det er mangel på kvalifiserte lærere. For at elevene likevel skal få undervisning, mener utvalget at det er nødvendig å åpne for midlertidige tilsettinger. Alternativet er at det ikke kan gis opplæring, eller at kvalifiserte lærere får ansvaret for å undervise flere enn det som er pedagogisk forsvarlig. Utvalget mener derfor at det fortsatt må åpnes for midlertidige tilsettinger av undervisningspersonale.

Utdanningsforbundet foreslår at det presiseres i loven at midlertidig tilsetting av søkere som ikke oppfyller kompetansekravene, forutsetter offentlig utlysning. Utvalget er enig i at det normalt må kreves at stillingen har vært lyst ut offentlig, se kapittel 38.4.6 .

Om tilsetting av lærere på vilkår om fullført utdanning

Når det gjelder tilsetting på vilkår, ber Utdanningsforbundet utvalget vurdere om det er behov for en generell åpning, eller om regelverket, som tidligere, bør begrenses til undervisningsstillinger hvor det er særlige rekrutteringsutfordringer. Opplæringsloven § 10-6a trådte i kraft 1. januar 2014. Utvalget er ikke kjent med hvordan bestemmelsen praktiseres, men har merket seg at bestemmelsen ifølge Prop. 84 L (2011–2012) ble vedtatt som følge av at det «enkelte stader har utvikla seg ein praksis med tilsetjing på vilkår, og da også i andre tilfelle enn det som er regulert i § 14-5 i forskrifta. Departementet meiner at det kan vere behov for ei slik føresegn også i andre delar av grunnopplæringa».817 Utvalget antar at rekrutteringsutfordringene vil kunne variere over tid og mellom kommuner. Det vil derfor være utfordrende å peke ut enkelte typer undervisningsstillinger. Utvalget foreslår derfor ikke at tilsetting på vilkår begrenses til undervisningsstillinger som har særlige rekrutteringsutfordringer.

Utdanningsforbundet viser til at arbeidsgiver og arbeidstaker i opplæringsloven § 10-6a har fått adgang til å avtale hvor lenge en tilsetting på vilkår skal vare, og at partene i prinsippet kan avtale at ordningen skal gjelde i 10 år. Forbundet ber utvalget vurdere å lovfeste en øvre grense for hvor lenge en slik tilsetting kan vare, og begrunner dette med at bestemmelsen kan blokkere for at lærere får tilsetting i skolen. I Prop. 84 L (2011–2012) står det følgende:

Departementet ser ikkje nokon grunn til å setje ei nedre grense for kva som kan vurderast som påbegynt utdanning. Det må vere skoleeigaren sitt ansvar å sørgje for at slik tilsetjing berre skjer der søkjaren faktisk er i gang med ei utdanning som, når fullførd, vil kunne oppfylle kravet til å kunne bli tilsett i undervisningsstilling.818

Utvalget er enig med Utdanningsforbundet i at det er uheldig dersom det avtales en lengre periode med tilsetting på vilkår enn det er behov for. På den annen side vil en maksimal lengde på for eksempel fem år i praksis kunne føre til at kommunen ikke vurderer det reelle behovet. Utvalget har derfor kommet til at kommunen er nærmest til å vurdere hvilken lengde det er behov for.

Utvalget foreslår at opplæringsloven § 10-6 og § 10-6a videreføres, men slik at både midlertidig tilsetting og tilsetting på vilkår omhandles i en fellesbestemmelse om tilsetting som lærer.

Om nasjonal godkjenningsordning for lærere

Norsk Lektorlag mener at en sertifiseringsordning bør utredes og vurderes, fordi en slik ordning kan bidra til å forplikte kommunene i større grad når det gjelder etter- og videreutdanning. Utdanningsforbundet har spilt inn at det bør innføres en nasjonal godkjenningsordning for å vurdere om lærere oppfyller kompetansekravene, og begrunner dette med at det er en utfordring at dette avgjøres lokalt. Utvalget er kjent med at det har vært visse utfordringer med å få til en riktig praksis lokalt, det vil si en praksis som er i samsvar med forskrift til opplæringsloven kapittel 14. Dette har blant annet medført at lærere som er vurdert som kvalifisert i én kommune, ikke blir vurdert som kvalifisert når de søker jobb i en annen kommune. Det har også vært visse utfordringer i forbindelse med opptak til videreutdanning for lærere.

Utvalget mener det ikke er hensiktsmessig å innføre en sertifiseringsordning for lærere og rektorer, se kapittel 12.4.2. Dersom en slik ordning skal innføres, vil dette uansett kreve en utredning som vil bli for omfattende for dette utvalget. En slik ordning vil dessuten ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser.

Når det gjelder utfordringen som Utdanningsforbundet peker på, kan dette løses ved at regelverket klargjøres fra nasjonalt hold. Utvalget ber derfor departementet vurdere om det er behov for å gjøre kravene i forskriften klarere, eventuelt gi bedre veileding om hvordan kravene skal forstås.

38.4.4 Krav til kompetanse i undervisningsfag

Skal krav til kompetanse i undervisningsfag reguleres nasjonalt?

I opplæringsloven § 10-2 er det krav om at de som skal undervise, må ha relevant kompetanse i fagene de underviser i. Med hjemmel i bestemmelsens andre avsnitt er det i forskrift til opplæringsloven kapittel 14 fastsatt konkrete kompetansekrav for å undervise i bestemte fag og på bestemte trinn. Utvalget legger til grunn at det er ønskelig at lærerne har formell kompetanse i de fagene de skal undervise i, og begrenser derfor vurderingen til om og eventuelt hvordan dette bør reguleres.

KS mener at kravene i forskriften om relevant kompetanse i undervisningsfag er altfor detaljerte og gir for lite handlingsrom for arbeidsgiveren, mens Norsk Lektorlag mener at kravene bør spesifiseres i alle fag og for alle trinn.

Det griper sterkt inn i det kommunale selvstyret å ha nasjonale regler for hva slags kompetanse de ansatte i kommunen skal ha for å gjøre bestemte oppgaver. Det er likevel slik at en andel lærere ikke har formell kompetanse i fagene de underviser i. Andelen varierer mellom fag. Kommunen kan ha økonomiske insentiver til å benytte ansatte uten formell kompetanse i undervisningsfaget og til å ikke legge til rette for kompetanseutvikling som sikrer at de ansatte får formell kompetanse i fagene de underviser i.

Om muligheten for dispensasjon fra kravet

Med virkning fra 1. august 2015 ble kravene om kompetanse i undervisningsfag utvidet til å gjelde alle lærere og ikke bare dem som ble tilsatt etter at kravet opprinnelig ble innført i 2014. Etter anmodningsvedtak fra Stortinget ble det fra 1. februar 2017 tatt inn en tilføyelse i § 10-2 tredje avsnitt om at «den som har fullført allmennlærarutdanninga, og den som før 1. januar 2014 oppfylte krava for tilsetjing i undervisningsstilling», har dispensasjon fra forskriftskravene om kompetanse i undervisningsfag fram til 1. august 2025.

Utdanningsforbundet har gitt innspill til utvalget om at det opprinnelige unntaket om at kravet ikke gjelder dem som ble ansatt før 2014, bør tas inn igjen i loven. Forbundet mener at man nå er i en situasjon med lærermangel, og at utvidelsen av kravet har ført til at det står lærere med godkjent utdanning i kø for å ta videreutdanning, mens undervisningen ivaretas av stadig flere ukvalifiserte.

I mange sammenhenger blir utvidelsen som ble gjort i 2015, omtalt som at kompetansekravene ble gitt «tilbakevirkende kraft» med henvisning til forbudet mot å gi regler tilbakevirkende kraft i Grunnloven § 97. Utvalget mener det ikke er snakk om noen tilbakevirkende kraft i Grunnlovens forstand. Noe av grunnen til at det oppleves slik, kan være at kravene er utformet som krav til den enkelte lærer. Lærere som alltid har undervist i et fag, kan dermed oppleve å bli «avskiltet». Det framgår likevel klart i Prop. 82 L (2014–2015) at kravet om kompetanse i undervisningsfag er en regel rettet mot kommunen om hvilke fag den enkelte lærer kan undervise i. Kravet innebærer ingen plikt for den enkelte lærer til å ta videreutdanning og heller ingen plikt om å avslutte arbeidsforholdet. Utvalget foreslår derfor å omformulere kravet slik at det blir en plikt for kommunen og ikke et krav til læreren. Dette vil samsvare bedre med det rettslige innholdet i reglene.

Utvalget konstaterer at kommunene er tilført betydelige midler for å heve lærernes kompetanse og at det fra kravet ble innført har vært en betydelig kompetanseheving. På denne bakgrunn mener utvalget det kan argumenteres for at det er unødvendig å fastsette en «frist» for gjennomføring av kompetansehevingstiltakene i lovverket. Det kan likevel gi gale signaler og svekke arbeidet med kompetanseheving, om det ikke er en frist overhodet for gjennomføringen av kompetansetiltakene. Utvalget har derfor falt ned på at det bør være en overgangsperiode og ikke et tidsubegrenset unntak. Utvalget har valgt å sette fristen noe lenger fram i tid enn i gjeldende lov. Det er grunn til å tro at lærerne kan oppnå den nødvendige kompetansen innen 1. august 2028. Det er mange grunner til at alt bør gjøres for at overgangen skal skje gjennom frivillige kompetansehevende tiltak. En side er den belastningen enkeltlærere som har undervist lojalt og kompetent gjennom mange år, kan oppleve ved at arbeidsoppgavene kan bli vesentlig endret. En annen side er prosesskostnadene det vil innebære å bruke tvang for å gjennomføre kompetanseheving og endring av arbeidsoppgaver. Betingelsene for heving av kompetanse er naturlig nok best dersom alle parter er enige i hvordan hevingen skal skje. Innen 1. august 2028 bør alle kommuner og lærere klare å finne fram til gode løsninger.

Utvalget foreslår at fristen utvides med tre år og at den fastsettes som en overgangsbestemmelse, ikke en dispensasjonsordning.

Opplæringsloven § 10-2 fjerde avsnitt inneholder en adgang for kommunen til å fravike kravene om kompetanse i undervisningsfag i tilfeller der skolen ikke har nok kvalifisert undervisningspersonale i faget. Utvalget kan ikke se at det er noen grunn til å stramme inn på kommunens handlingsrom på dette området, og foreslår at denne unntaksmuligheten videreføres i ny opplæringslov.

38.4.5 Krav om kontaktlærer

Utvalget mener at staten bør være tilbakeholden med å pålegge kommunene å ha bestemte stillinger eller funksjoner. På den annen side er kravet om kontaktlærer (tidligere klassestyrer) en innarbeidet ordning som vurderes som lite inngripende. Dette er oppgaver som uansett må utføres, og utvalget mener at det er en stor fordel at både elever og foreldre har en fast person de kan henvende seg til på skolen.

Utvalget foreslår at kravet om kontaktlærer i opplæringsloven § 8-2 andre avsnitt videreføres med noen språklige endringer.

38.4.6 Valg mellom søkere og krav om utlysning

Skal kvalifikasjonsprinsippet lovfestes?

Opplæringsloven § 10-5 lovfester et alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp om at den best kvalifiserte søkeren skal velges ved tilsetting i en offentlig stilling. Dette kvalifikasjonsprinsippet er utviklet og stadfestet gjennom rettspraksis, forvaltningspraksis, ombudsmannspraksis og juridisk teori. KS mener at det er unødvendig å presisere kvalifikasjonsprinsippet i ny opplæringslov.

Da opplæringsloven § 10-5 ble foreslått, ble det lagt til grunn at det var behov for å klargjøre at personlig egnethet er et relevant kriterium, og at kommunene kan bruke intervju i tilsettingsprosessen.819 Kvalifikasjonsprinsippet er også lovfestet i statsansatteloven § 3. I forarbeidene til denne bestemmelsen er det presisert at dette er en lovfesting av ulovfestet rett, og at Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener at lovfestingen vil kunne bidra til å styrke den enkeltes rettssikkerhet.820 Utvalget har merket seg denne vurderingen, men mener at det ikke er naturlig å lovfeste kvalifiseringsprinsippet særskilt for skolevirksomheten, som kun er én av flere virksomheter i en kommune. Utvalget legger videre til grunn at det nå bør være godt kjent at det ikke gjelder et ansiennitetsprinsipp ved tilsettinger i skolen, og at det nå ofte også brukes intervju ved tilsetting av lærere. I tillegg er prinsippet inntatt i en avtale mellom partene i kommunal sektor, jf. § 2 i hovedtariffavtalen.821 Utvalget foreslår derfor at opplæringsloven § 10-5 ikke videreføres.

Krav om at stillinger utlyses offentlig

KS mener at opplæringsloven § 10-4 om offentlig utlysning av stillinger er overflødig, mens Utdanningsforbundet mener at man bør vurdere å ta bort unntaket fra kravet om offentlig utlysning for kortere tilsettinger enn seks måneder.

Ledige statlige stillinger skal lyses ut eksternt, jf. statsansatteloven § 4, men det framgår ikke uttrykkelig av regelverket at det samme gjelder for ledige stillinger i kommunen. Likevel er dette den klare hovedregelen, ifølge blant andre Sivilombudsmannen.822 Sivilombudsmannen begrunner dette slik i en av sakene sine:

Hovedregelen om ekstern utlysing av offentlige stillinger bygger på det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet. Prinsippet forutsetter at offentlige stillinger blir kunngjort på en slik måte at det blir allment kjent at stillingen er ledig, slik at aktuelle kandidater får en oppfordring til å søke eller melde sin interesse. Utlysingen skal bidra til at tilsettingssaken blir så godt opplyst som mulig, for å sikre at den som samlet sett er best kvalifisert, kan bli tilsatt. Også likhetshensyn tilsier at forvaltningen skal gi alle interesserte kandidater de samme muligheter til å konkurrere om stillingen. Utlysningen skal også gjøre vilkårene som skal være bestemmende ved tilsettingen kjent. Manglende utlysing vil lett kunne skape mistanke om at det kan ligge usaklige hensyn til grunn for å tilby stillingen til en bestemt person. Dette gjør seg særlig gjeldende ved ledende og ettertraktede stillinger.823

Videre har mange offentlige arbeidsgivere interne retningslinjer hvor kravet til intern utlysning er presisert.

Det kan virke noe forvirrende at bare undervisnings- og rektorstillinger er omtalt i § 10-4, mens for eksempel mellomlederstillinger i skolen og stillinger ved skolefritidsordningen, leksehjelpen og PP-tjenesten ikke er nevnt. Disse stillingene vil da være omfattet av det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet hvor det som hovedregel også kreves offentlig utlysning.

Sivilombudsmannen har uttalt at det finnes unntak fra hovedregelen om offentlig utlysning utover de tilfellene som følger av lov og tariffbestemmelser:

Hvorvidt det unntaksvis kan anses saklig å la være å lyse ut en ledig stilling, må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Sentrale momenter ved vurderingen vil være stillingens karakter og varighet, eventuelt tilsettingens varighet, om behovet for tilsetting i den aktuelle stillingen er akutt, og om den som er påtenkt til stillingen har konkurrert om samme eller tilsvarende stilling etter ekstern utlysing tidligere. Hvor sterkt hensynene som ligger bak hovedregelen om ekstern utlysing, gjør seg gjeldende, teller også. Derfor skal det mer til for at ekstern utlysing kan unnlates desto mer ettertraktet eller høyere stillingen er.824

Spørsmålet blir etter dette om det skal lovfestes et krav om offentlig utlysning av undervisningsstillinger, rektorstillinger og eventuelt andre stillinger i ny lov, og om det skal gis unntak for midlertidige stillinger av kortere varighet.

Utvalget mener at det ikke er behov for å presisere i særlovgivningen at lærerstillinger og rektorstillinger skal lyses ut offentlig, eller å ha særregler om unntak for kortere vikariater eller engasjementer. Dette vil slik utvalget ser det, også harmonere bedre med annet regelverk som kommunene forvalter, for eksempel barnehageloven og barnevernloven.

Når det gjelder midlertidig tilsetting i lærerstilling av personer som ikke oppfyller kompetansekravene, og tilsetting på vilkår, jf. forslaget § 15-2 andre avsnitt, legger utvalget til grunn at dette først er aktuelt når arbeidsgiver har forsøkt å få tak i kvalifiserte søkere, blant annet gjennom offentlig utlysning. Også ved midlertidige tilsettinger bør stillingen ha vært lyst ut offentlig, men her bør det kunne gjøres unntak ved for eksempel akutt behov for vikar.

Utvalget foreslår at kravet om offentlig utlysning i § 10-4 i opplæringsloven ikke videreføres.

38.4.7 Særlig om undervisningspersonalet ved leirskoler

I opplæringsloven § 10-3 første setning er det fastsatt at undervisningspersonalet ved leirskoler med fast pedagogisk bemanning skal være tilsatt i den kommunen leirskolen ligger i. Verken kommuner eller fylkeskommuner er forpliktet til å drive leirskoler. Leirskoler kan enten være kommunale eller private, og det er i tillegg fri etableringsrett. KS mener at detaljer rundt tilsettingen ikke bør reguleres i opplæringsloven, og viser til at leirskolene er organisert svært ulikt.

Utvalget mener at det er urimelig at vertskommunene gjennom opplæringsloven pålegges å tilsette fast undervisningspersonale ved private leirskoler eller leirskoler som en kommune etablerer i en annen kommune. Dette synes særlig urimelig når leirskolene står fritt til å tilsette det personalet som er best egnet, og det uansett er elevenes hjemkommune som har ansvaret for at opplæringen ved leirskoleopphold eller andre skoleturer er i samsvar med regelverket. Utvalget foreslår derfor å ikke videreføre kravet i § 10-3 om at undervisningspersonalet ved leirskoler med fast pedagogisk bemanning skal være tilsatt i den kommunen leirskolen ligger i.

Departementet kan gi forskrifter om kompetansekrav for personalet ved faste leirskolesteder, jf. opplæringsloven § 10-3 andre setning. Det er ikke gitt forskriftsbestemmelser om kompetansekrav for personale ved leirskoler. KS mener at kompetansekrav ved leirskoler ikke bør reguleres i opplæringsloven. Utvalget kan ikke se at det per i dag er aktuelt å fastsette slike krav i en forskrift. Utvalget foreslår derfor at forskriftshjemmelen i § 10-3 ikke videreføres.

38.4.8 Tariffavtaler om lønns- og arbeidsvilkår

Opplæringsloven § 10-10 åpner for at staten kan inngå tariffavtaler om lærernes lønns- og arbeidsvilkår som er bindende for kommuner. Det er også presisert i bestemmelsen at lønns- og arbeidsvilkår for lærerne blir fastsatt i tariffavtaler.

KS spør om opplæringsloven § 10-10 om tariffavtaler om lønns- og arbeidsvilkår er nødvendig. KS viser til at arbeidstvistloven omfatter lærerne på lik linje med andre arbeidstakere.

Utvalget mener at det verken er nødvendig eller ønskelig at denne bestemmelsen videreføres i ny lov. Ordningen er nå slik at kommunene er tariffpart ved forhandlinger med arbeidstakerorganisasjoner om lønns- og arbeidsvilkår for undervisningspersonale i de grunnskoler og videregående skoler der kommuner eller fylkeskommuner er eier. Kommunene har ansvaret for mange ulike yrkesgrupper og velferdsområder og bør normalt være tariffpart ved forhandlinger med arbeidstakerorganisasjoner som representerer egne ansatte. Dersom staten igjen ønsker å inngå tariffavtaler om lærernes lønns- og arbeidsvilkår som er bindende for kommunene, bør saken forelegges Stortinget i form av et lovforslag. Utvalget foreslår derfor at opplæringsloven § 10-10 ikke videreføres.

38.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre kravet om kompetanseutvikling, men ikke kravet om et system for kompetanseutvikling, se forslag til § 15-6

• at opplæringen i skolen fortsatt skal ledes av rektorer, og at det generelle kravet om forsvarlig ledelse videreføres, se forslag til § 15-1

• at adgangen til unntak fra rektorkravet ikke videreføres

• at adgangen til å tilsette rektorer på åremål ikke videreføres

• å videreføre kompetansekravene for tilsetting, se forslag til § 15-2 første avsnitt. Det presiseres at kompetansekravet gjelder på tiltredelsestidspunktet.

• å videreføre adgangen til midlertidig tilsetting og tilsetting på vilkår, se forslag til § 15-2 andre avsnitt

• å videreføre kravene om kompetanse i undervisningsfag, men slik at det gjøres tydeligere at kravet er rettet mot kommunen, se forslag til § 15-3. Overgangsordningen for enkelte lærere videreføres, men slik at overgangsordningen forlenges med tre år, se forslag til § 24-2 tredje avsnitt.

• å videreføre kravet om kontaktlærer, se forslag til § 13-2 femte avsnitt

• at kvalifikasjonsprinsippet, kravet om offentlig utlysning og tariffavtaler ikke lovfestes

• at krav om kommunal tilsetting av undervisningspersonale ved leirskoler med fast pedagogisk bemanning ikke videreføres. Det samme gjelder departementets hjemmel til å gi forskrifter om kompetansekrav for personalet ved leirskoler

• språklige endringer

39 Faglig ansvar for opplæringen og bruk av assistenter og vikarer

39.1 Innledning

Dette kapitlet handler om hvem som kan gjøre hva i skolen når det gjelder selve opplæringssituasjonen. Kapitlet handler om hva som er lærerens rolle, hva personer som ikke er lærere, kan gjøre, og bruk av vikarer.

Med «lærere» menes personer som er tilsatt i lærerstilling i samsvar med kompetansekravene i opplæringsloven. Det vil si at vedkommende enten oppfyller kompetansekravene for en lærerstilling eller er tilsatt midlertidig eller på vilkår i en slik stilling fordi det ikke fantes kvalifiserte søkere. Personer som ikke er tilsatt i lærerstilling, omtales her som «assistenter». Dette kan være personer som er ufaglærte, eller personer som har annen kompetanse enn lærerkompetanse, som for eksempel miljøarbeidere eller barne- og ungdomsarbeidere.

Behovet for å stille krav om andre yrkesgrupper i skolen er vurdert i kapittel 40.

39.2 Dagens regler

Det følger av opplæringsloven § 10-11 at personer som ikke er tilsatt i undervisningsstilling, kan hjelpe til i opplæringen dersom de får nødvendig rådgivning. Hjelpen må skje på en slik måte og i et slikt omfang at elevene får forsvarlig utbytte av opplæringen. Videre følger det av bestemmelsen at personalet som ikke er tilsatt i undervisningsstilling, ikke skal ha ansvaret for opplæringen.

Hva som er nødvendig veiledning, vil variere ut fra vedkommendes utdanningsbakgrunn og arbeidserfaring og hvilke oppgaver den ansatte uten formell lærerkompetanse skal ivareta. Det er en forutsetning at arbeidet med å hjelpe til i opplæringen utføres under ansvar av undervisningspersonale. Hva som er forsvarlig utbytte, må avgjøres etter en konkret og skjønnsmessig vurdering.825

39.3 Kunnskapsgrunnlaget

I skoleåret 2018–2019 ble 4,6 prosent av undervisningstimene i grunnskolen gitt av lærere som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting.826

Innenfor spesialundervisning er det en stor utfordring at det er assistenter som gir store deler av opplæringen. Bruken av assistenter er ansett som en viktig årsak til at tilbudet om spesialundervisning ikke realiserer læringspotensialet til elevene. Se mer om bruk av assistenter i spesialundervisningen i kapittel 31.4.2.

NIFU har spurt lærere i videregående skoler om deres oppfatning av skolens vikarpraksis. De fleste (77 prosent) har svart at skolen som oftest forsøker å skaffe vikarer til timer der læreren er fraværende. Det framgår ikke av undersøkelsen om vikarene som settes inn, er lærere. NIFU omtaler noen ulike vikarordninger. Én ordning går ut på at et visst antall vikartimer inngår i stillingen til alle skolens lærere. En annen ordning går ut på at lærere som ikke når 100 prosent i fagene sine, må fylle opp med vikartimer. En tredje ordning som omtales, er at det settes av en sum til vikarer som brukes til dette formålet til «kassen er tom».827

Det er ikke gjort en tilsvarende kartlegging i grunnskolen. I Spørsmål til Skole-Norge høsten 2010 var det spørsmål om lærerfravær og vikarbruk. Undersøkelsen viste at halvparten av fraværstimene ble dekket av vikar med godkjent utdanning på barneskolene, mot 70 prosent på ungdomsskolene. I Oslo og Akershus ble halvparten av fraværstimene dekket av vikar uten godkjent utdanning, mot snaut 30 prosent i resten av landet.828

39.4 Utvalgets vurdering

39.4.1 Hvilke oppgaver som bare kan utføres av en lærer

Opplæringen må forberedes og følges opp av en lærer

Det følger av opplæringsloven § 10-11 at personer som ikke er ansatt i en lærerstilling829, ikke skal ha ansvaret for opplæringen. Dermed kan det legges til grunn at det i dag bare er personer som er ansatt i en lærerstilling, som kan ha ansvaret for opplæringen. Det er etter utvalgets oppfatning klart at det handler om et faglig ansvar og ikke et juridisk, økonomisk og administrativt ansvar, som det er kommunen som har. Det er derimot uklart hvilke konkrete oppgaver som ligger til det faglige ansvaret for opplæringen.

Hensikten med kompetansekravene for tilsetting i en lærerstilling er å sikre at de som gir opplæringen, har tilstrekkelig kompetanse til å utføre oppgaven. Etter utvalgets vurdering oppnår man ikke hensikten med kompetansekravene hvis det ikke samtidig stilles krav om at visse oppgaver bare kan utføres av personer som oppfyller kompetansekravene. Utvalget foreslår derfor å regulere hvilke oppgaver i skolen som må utføres av en lærer.

Utvalget mener at opplæringen må forberedes av en lærer, ettersom det er lærere som har den kompetansen som er nødvendig for å lage et godt opplegg for opplæringen. Utvalget mener videre at opplæringen må følges opp av en lærer, ettersom dette gir best forutsetninger for vurdering og for universell opplæring, forsterket innsats og individuelt tilrettelagt opplæring (se kapittel 31). Flesteparten i utvalgets referansegruppe mener også det er rimelig å stille krav om at opplæringen forberedes og følges opp av en lærer.

Utvalget foreslår at det lovfestes et krav om at opplæringen må forberedes og følges opp av en lærer. Med «lærer» mener alle som er tilsatt i en lærerstilling i samsvar med kompetansekravene, inkludert etter unntakene om midlertidig tilsetting og tilsetting på vilkår.

Utvalget legger til grunn at det skal være stor faglig frihet i hva som skal regnes som forberedelser og oppfølging. Hensikten er ikke å legge føringer for hvordan opplæringen forberedes og følges opp, men å oppnå intensjonen med kompetansekravene – at elevene får en pedagogisk forsvarlig opplæring.

En lærer må som hovedregel være til stede i undervisningssituasjonen

Om hovedregelen

En problemstilling som ofte går igjen, er om det skal være lov å gjennomføre opplæring uten at en lærer er til stede, såkalte «lærerløse timer». Elevorganisasjonen er blant dem som har tatt opp denne problemstillingen med utvalget. Undersøkelser tyder på at fravær blant lærere og bruk av assistenter som vikarer, er en større utfordring i grunnskolen enn i videregående opplæring. Å gjennomføre opplæringen uten en lærer til stede, kan være en måte å spare penger på. Dersom de «lærerløse timene» er økonomisk motivert, er dette uheldig. På den annen siden kan det også være gode grunner til å gjennomføre opplæringen selv om læreren ikke er til stede.

Utvalget mener at den klare hovedregelen bør være at en lærer er til stede sammen med elevene i undervisningssituasjonen, og foreslår at dette lovfestes i ny opplæringslov. Hovedregelen skal forstås strengere enn at dette er en normalordning som kommuner står fritt til å avvike fra så lenge det ikke skjer så ofte. Hovedregelen er ment som et strengt krav. Det skal alltid være en lærer til stede med mindre det er en god begrunnelse for at opplæringen gjennomføres uten en lærer til stede. Økonomiske hensyn kan ikke begrunne et unntak fra hovedregelen.

Hovedregelen om tilstedeværelse er ikke til hinder for at andre enn lærere hjelper til i opplæringen, men læreren må da også være til stede. Dersom elever skal gis opplæring utenfor klasserommet, innebærer kravet at en lærer også må være med. Det vil dermed ikke lenger være tillatt at elever med rett til individuelt tilrettelagt opplæring, tilsvarende dagens spesialundervisning, får store deler av opplæringen sin av assistenter. Se også kapittel 31.5.7.

Betydningen for muligheten til å gi opplæring utenfor skolen og klassen (såkalt alternativ opplæringsarena) er omtalt i kapittel 26.5. Adgangen til å gi opplæring gjennom fjernundervisning der læreren ikke er til stede fysisk samme sted som eleven, er omtalt i kapittel 28.

Forslaget om en hovedregel om tilstedeværelse er ikke til hinder for at det kan avtales studiearbeid for en enkeltelev etter forskrift til opplæringsloven § 3-47.

Nedenfor omtaler utvalget enkelte typetilfeller hvor det kan være god grunn til at opplæringen bør kunne gjennomføres uten at en lærer er til stede. Det er ikke ment å være en uttømmende oversikt over unntak, men den viser hva slags terskel utvalget legger til grunn.

Utvalget understreker at kommunen i alle tilfeller er ansvarlig for at opplæringen er forsvarlig. Opplæringen kan dermed bare gis uten at lærer er til stede dersom dette er forsvarlig. I vurderingene av hva som er forsvarlig, vil elevenes alder og modenhet ha betydning. I tillegg er det relevant hvor lang tid det er snakk om, og hvilken risiko det er for elevenes læring og trygghet. Se omtale av krav til forsvarlighet i kapittel 15.

Selvstendig studiearbeid og opplæring i enkelte fag og temaer

Noen fag er av en art som tilsier at en del av opplæringen må gjennomføres uten at elevenes lærere er til stede. Dette gjelder for eksempel yrkesfaglig fordypning i videregående opplæring, der elevene får opplæring i bedrift. Et annet eksempel er utdanningsvalg i grunnskolen der det å prøve ulike videregående tilbud er et sentralt element i opplæringen. I tillegg kan det være mer begrensede aktiviteter innenfor et tema, som for eksempel at elevene samler inn blomster eller lignende fra nærområdet eller låner bøker på biblioteket. Det vil trolig ikke være praktisk gjennomførbart at læreren da alltid er til stede sammen med den enkelte elev.

I noen tilfeller kan selvstendig arbeid på skolen830 ut fra en faglig-pedagogisk vurdering være en hensiktsmessig måte å gjennomføre opplæringen på. I slike tilfeller er det kanskje ikke nødvendig at en lærer hele tiden er til stede. Samtidig bør en lærer være tilgjengelig for spørsmål og annen veiledning for at slike aktiviteter skal skille seg fra lekser. En parallell kan være forberedelser til eksamen, som etter forskrift til opplæringsloven § 1-4 regnes som opplæring. Ved forberedelser til eksamen er det krav om at elevene skal ha tilgang til veiledning fra en lærer, men ikke nødvendigvis sin faglærer.831

Fravær blant lærerne

I noen tilfeller kan det være fravær blant lærerne som er årsaken til at opplæringen må gjennomføres med assistenter eller uten at det settes inn vikarer. Dette er uheldig for elevenes læring. Samtidig kan det være urimelig å kreve at skolene alltid har lærere til å dekke opp fravær, og det kan bli store praktiske utfordringer med å ta igjen timene som faller bort. På den andre siden er det gode grunner for å ikke ha vide unntaksmuligheter, ettersom det kan være en økonomisk besparelse å benytte assistenter eller ikke sette inn vikarer i det hele tatt.

Utvalget mener at hovedregelen om tilstedeværelse ikke skal være til hinder for at opplæringen gjennomføres uten lærer i tilfeller hvor lærerens fravær er akutt og uforutsigbart og det ikke kan dekkes av en forsvarlig vikarordning. Unntaket gjelder bare så lenge fraværet er akutt. Dersom det ved en skole oppstår uforutsigbart fravær, må kommunen sørge for å finne forsvarlige vikarløsninger. Selv om skolens vikarordning ikke opprinnelig tok høyde for et slikt fravær, vil det ikke være greit å bruke assistenter eller ha lærerløse timer over lang tid. Se omtale av krav til forsvarlig vikarordning i kapittel 39.4.2.

Individuelt tilrettelagt opplæring

Utvalget foreslår at personer med høy og relevant kompetanse, men som ikke har lærerutdanning, i særlige tilfeller skal kunne gi individuelt tilrettelagt opplæring og ha ansvaret for slik opplæring på lik linje med lærere. Denne særregelen er omtalt i kapittel 31.5.7.

39.4.2 Krav til forsvarlig vikarordning

Bruk av assistenter som vikarer, eller at det ikke settes inn vikarer, er problemstillinger som ofte går igjen. Det er variasjoner i omfanget av fraværet hos de ansatte i skolene, og det finnes ulike vikarordninger. Undersøkelser tyder på at fravær og bruk av assistenter som vikarer, er en større utfordring i grunnskolen enn i videregående opplæring (se kapittel 39.3).

Dagens lov regulerer ikke vikarbruk i skolen. Flere av reglene i dagens lov forutsetter at kommunene har forsvarlige vikarordninger, og det er lagt til grunn at de må ha et system for en forsvarlig vikardekning ved ulike typer fravær.832

Utvalget omtaler i kapittel 39.4.1 at det kan utgjøre et unntak fra hovedregelen om at en lærer må være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen, dersom lærerens fravær er akutt og uforutsigbart. Dersom skolene ikke tar høyde for normalt fravær, vil alt fravær i praksis være akutt og uforutsigbart. Utvalget mener derfor at det også må være en forutsetning at skolen har en forsvarlig vikarordning. En forsvarlig vikarordning vil si at skolene har tilgang til nok lærerressurser til å dekke opp vanlig fravær. Utvalget minner om at det med lærer menes personer som er tilsatt i lærerstilling, og at personer som ikke oppfyller kompetansekravene, kan tilsettes midlertidig dersom det ikke er søkere som oppfyller kravene.

At vikarordningen må dekke vanlig fravær, betyr at kommunen må ta utgangspunkt i tidligere års fravær og annen kunnskap og erfaring som kan si noe om hvor mye fravær som kan forventes. Det er opp til den enkelte kommune om de vil benytte lærere ved skolen som vikarer, enten i egne stillinger eller i prosentandeler av lærerstillingene, eller ha egne vikarpooler eller lignende.

Et spørsmål er om det er nødvendig å lovfeste et krav om forsvarlig vikarordning, eller om dette uansett følger av andre regler, for eksempel dagens § 10-8 om at kommunen har ansvar for å ha rett og nødvendig kompetanse i virksomheten, eller kravet om internkontroll i kommuneloven § 25-1. Det kan også argumenteres for at et krav om forsvarlig vikarordning er en forutsetning for å kunne oppfylle utvalgets forslag om krav til forsvarlig opplæring (se kapittel 15). Utvalget mener det bør lovfestes et krav om forsvarlig vikarordning i den nye opplæringsloven. Et krav om forsvarlig vikarordning er viktig for å nå intensjonen med hovedregelen om lærers tilstedeværelse, og det har stor betydning for elevenes muligheter til å få et forsvarlig utbytte av opplæringen. Det er derfor viktig at det er klart at et slikt krav gjelder, og at dette ikke bare følger forutsetningsvis av andre regler.

39.4.3 Bruk av assistenter i opplæringen

I dagens lov er det fastsatt at assistenter kan hjelpe til i opplæringen dersom de får nødvendig rådgivning av en lærer og hjelpen foregår i et omfang og på en måte som gjør at elevene får forsvarlig utbytte av opplæringen. Det følger også av dagens lov at assistenter ikke kan ha ansvaret for opplæringen.

Utvalget mener at assistenter fortsatt skal kunne hjelpe til i opplæringen. Assistenter kan hjelpe til med praktiske og sosiale utfordringer og i selve opplæringen. Hvilke oppgaver og ansvar en assisten kan ha, vil begrenses av utvalgets forslag om at en lærer må forberede, følge opp og som hovedregel være til stede under opplæringen. Det vil dermed være læreren som har det faglige ansvaret for opplæringen. Assistenten kan bare hjelpe til i opplæringssituasjonen dersom læreren er til stede. Kravet om tilstedeværelse i opplæringssituasjonen er ikke til hinder for at assistenter kan hjelpe til med andre oppgaver enn selve opplæringen uten at en lærer er til stede. For eksempel kan assistenter følge elever til helsesøster eller lignende.

Utvalget foreslår at det videreføres i den nye opplæringsloven at assistenter skal kunne hjelpe til i opplæringen. KS har gitt innspill om at det er unødvendig å regulere at andre enn undervisningspersonalet ikke kan ha ansvar for opplæringen.833 Utvalget er enig i at dette er unødvendig, særlig ettersom utvalget foreslår en tydeligere regulering av hvilke oppgaver som bare kan utføres av en lærer (se kapittel 39.4.1).

Utvalget foreslår å ikke videreføre kravet om at assistenten skal få rådgivning og at det er en forutsetning at elevene får forsvarlig utbytte. Utvalgets forslag om å tydeliggjøre hvilke oppgaver bare en lærer kan gjøre, vil gjøre at læreren i praksis kan ta et større faglig ansvar for opplæringen. At assistentene får nødvendig veiledning og at opplæringen er egnet til å gi elevene et forsvarlig utbytte, er sentrale oppgaver i utøvelsen av det profesjonelle ansvaret en lærer har. Utvalget mener det er unødvendig å lovfeste dette. Utvalget mener at forslaget om hvilke oppgaver bare lærere kan gjøre, og et generelt krav om at opplæringen skal være forsvarlig (se kapittel 15), gir tilstrekkelig rammer for bruken av assistenter i opplæringen.

39.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å presisere at det bare er lærere som kan ha det faglige ansvaret for opplæringen, se forslag til § 15-4 første setning

• å innføre krav om at opplæringen må forberedes og følges opp av en lærer, se forslag til § 15-4 andre setning

• å innføre krav om at en lærer som hovedregel må være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen, se forslag til § 15-4 andre setning

• å innføre krav om forsvarlig vikarordning, se forslag til § 15-5

• å videreføre at assistenter skal kunne hjelpe til i opplæringen. Kravet om veiledning av assistentene mv. videreføres ikke. Se forslag til § 15-4 siste setning

40 Flerfaglig kompetanse og helsesykepleier

40.1 Innledning

Dette kapitlet handler om personalet med annen kompetanse enn lærerkompetanse i skolen og særlig om helsesykepleiere. Generelle krav til kompetanse og krav til ledelse og lærere er omtalt i kapittel 38.

40.2 Flerfaglig kompetanse i skolen

40.2.1 Dagens regler

Det følger av opplæringsloven § 10-8 at kommuner har ansvaret for at det er riktig og nødvendig kompetanse i virksomhetene (se kapittel 38.4.1). Opplæringsloven med forskrifter inneholder krav til spesifikk kompetanse hos undervisningspersonalet og rektor. Det er for øvrig ingen krav om at det er personer med en annen spesifikk kompetanse i skolen.

40.2.2 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

Stortingsmelding om tid til læring

I Meld. St. 19 (2009–2010) var det en uttalt målsetting for regjeringen å legge til rette for at mer av lærernes tid frigjøres til undervisning. I Stortingets behandling av meldingen understreket kirke-, utdannings- og forskningskomiteen behovet for å trekke inn andre yrkesgrupper i skolen for å ivareta noen av oppgavene som lærerne i dag gjør.

Et lag rundt eleven

På bakgrunn av Meld. St. 19 (2009–2010) satte Utdanningsdirektoratet i gang et forskningsprosjekt om flerfaglig kompetanse i skolen. Underveis endret prosjektet offisielt navn fra Et lag rundt læreren til Et lag rundt eleven.

Som en del av prosjektet, laget Arbeidsforskningsinstituttet en kunnskapsoversikt om bruk av ulike yrkesgrupper i skolen.834 Ifølge kunnskapsoversikten peker den norske forskningen og erfaringen fra skolesektoren i retning av at bedre bruk av flerfaglig kompetanse i skolen kan bidra positivt under gitte forutsetninger.

Forskningsgjennomgangen viser at sosialarbeidere, under gitte forutsetninger, synes å ha en signifikant positiv effekt på elevenes faglige resultater og sosiale mestring. Generelt synes det å være en positiv sammenheng mellom helseprofesjonenes utbredelse i skolene og en rekke utfallsmål, som blant annet fravær. Arbeidsforskningsinstituttet viser også til forskning som viser at helsefaglig personale kan hjelpe lærere til å integrere elever med læringsproblemer mer effektivt.

I den andre delen av prosjektet presenterte og drøftet forskerne fra Arbeidsforskningsinstituttet hvordan flerfaglig kompetanse i skolen kan benyttes på best mulig måte.835 Rapporten skulle danne grunnlag for framtidige effektstudier, ved at det ble identifisert flere modeller for bruk av flerfaglig kompetanse i skolen.

Fra skoleåret 2017–2018 er det satt i gang to forskningsprosjekter med utprøving av modeller for flerfaglig samarbeid i skolen. Prosjektene er finansiert av Utdanningsdirektoratet. Delfunn blir publisert i form av fagartikler og vitenskapelige artikler, og sluttrapportene leveres i juni 2020.836

Det ene prosjektet gjelder utprøving av et tiltak hvor økt helsesykepleierressurs blir avsatt til strukturert og systemrettet samhandling med lærere, skoleledere og sosialpedagogisk personale for å styrke elevers fysiske og psykiske læringsmiljø på 5. til 7. trinn. Begrunnelsen for tiltaket er en antakelse om at dersom læreren får veiledning og bistand fra helsesykepleier, og helsesykepleier møter elevene i klasserommet, så vil dette virke forebyggende og helsefremmende på måter som kan ha effekter for skolens generelle lærings- og arbeidsmiljø. Det andre prosjektet gjelder utprøving og effektevaluering av «LOG-modellen», et systematisk opplegg for ledelse, organisering og gjennomføring av en utviklingsprosess der målet er et hensiktsmessig flerfaglig samarbeid i skolen.

Innspill til utvalget

Skolenes landsforbund mener flere yrkesgrupper med ulik kompetanse vil være til stor hjelp i arbeidet med elevenes skolemiljø. Forbundet nevner at blant annet vernepleiere, barnevernspedagoger, psykologer og sykepleiere kan ha kompetanse som er nyttig i skolen. For å få flere yrkesgrupper inn i skolen er det ifølge Skolenes landsforbund nødvendig å stille krav om dette.837

40.2.3 Utvalgets vurdering

Dagens regelverk stiller ikke krav om andre yrkesgrupper enn lærere. Regelverket er ikke til hinder for at det tilsettes andre yrkesgrupper i skolen, men disse kan da ikke ha ansvaret for opplæringen.

Utvalget mener det er viktig å også ha andre yrkesgrupper enn lærere i skolen. Utvalget er enig med Skolenes landsforbund i at andre yrkesgrupper kan være til hjelp i arbeidet med elevenes skolemiljø. Andre yrkesgrupper kan også være til hjelp i opplæringssituasjonen og i oppfølgingen av den enkelte elev. I noen tilfeller kan andre yrkesgrupper ha en kompetanse som gjør dem særlig egnet til å ivareta elevenes behov, for eksempel når det gjelder sosiale og psykiske utfordringer. Dersom andre yrkesgrupper hjelper til i skolen, kan dette også gjøre at læreren får mer tid til selve opplæringen.

Utvalget mener likevel ikke at det bør stilles krav om at det skal være andre yrkesgrupper enn lærere i skolen. Krav om annen spesifikk kompetanse enn lærerkompetanse vil være en sterk inngripen i det kommunale handlingsrommet. Dessuten vil det være vanskelig å finne fram til hva slags kompetanse det skal stilles krav om, da behovet for kompetanse vil variere ut fra lokale behov og forutsetninger.

Utvalget foreslår å videreføre kravet til kommuner om å ha riktig og nødvendig kompetanse i skolevirksomheten (se kapittel 38.4.1). Utvalget understreker at det generelle kravet om riktig og nødvendig kompetanse omfatter alle oppgavene kommunene har på opplæringsområdet, ikke bare selve opplæringen. Arbeidet med skolemiljøet til elevene og rådgivning er eksempler på oppgaver som kan gjøre det nødvendig med annen kompetanse i tillegg til lærerkompetanse. I denne sammenheng vises det til at utvalget foreslår en styrking av rådgivningen om sosiale og personlige forhold ved at elevene skal ha god tilgang på slik rådgivning, og at de skal kunne få rådgivning om slike forhold fra andre enn lærerne sine (se kapittel 42.6.3). Utvalget foreslår også å åpne for at personer med høy og relevant kompetanse, men som ikke har lærerutdanning, i særlige tilfeller skal kunne gi individuelt tilrettelagt opplæring og ha ansvaret for slik opplæring på lik linje med lærere. Se kapittel 31.5.7. I tillegg skal personer som ikke har lærerutdanning, fortsatt kunne hjelpe til i opplæringen (se kapittel 39.4.1).

Utvalget foreslår å bruke midlene som i dag bevilges til lærernormen, på en mer målrettet måte (se kapittel 26.3.3). Utvalgets forslag innebærer at ressursene i større grad kan tilpasses det som til enhver tid er elevenes behov, og legger dermed også til rette for å bruke andre yrkesgrupper i skolen dersom det er behov for det.

Det kan også være aktuelt å bruke andre virkemidler enn regelstyring. Ettersom økonomi har betydning for hvilke ressurser som settes inn i skolen, vil trolig økonomiske virkemidler være hensiktsmessig. Kunnskap og informasjon om nytten av flerfaglig kompetanse i skolen og hvordan slik kompetanse bør brukes i skolen, kan også bidra til mer og bedre bruk av flerfaglig kompetanse. Forskningsprosjektene som er igangsatt gjennom satsingen Et lag rundt eleven, vil kunne gi et relevant kunnskapsgrunnlag.

40.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å ikke innføre krav om annen spesifikk kompetanse enn lærerkompetanse

40.3 Helsesykepleier og skolehelsetjeneste

40.3.1 Dagens regler

Opplæringsloven inneholder ingen regler om helsesykepleier eller skolehelsetjeneste.

Opplæringsloven § 5-8 gir hjemmel for departementet til å gi forskrift om helsetilsyn og medisinsk hjelp for elever som får spesialundervisning. Forskriftshjemmelen er ikke brukt.

I helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 er det krav om at kommunen skal tilby helsetjeneste i skoler. Bestemmelsen inneholder et krav om at kommunen skal ha knyttet til seg lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor og helsesykepleier for å oppfylle det overordnede ansvaret for helse- og omsorgstjenester. Det er ikke fastsatt krav om at bestemte profesjonsutøvere skal gi de ulike helse- og omsorgstjenestene.

Det følger av forarbeidene til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 at kommunene står fritt til å bestemme den ytre rammen for organisering av tjenestene. Samtidig er det framhevet at det er et hovedpoeng med skolehelsetjenesten at den befinner seg der barn og unge er – som en «drop-in»-tjeneste på skolen. Det vises til at i ungdomsskoler og videregående skoler der tjenesten er regelmessig til stede over tid, blir den benyttet av 50 prosent av elevene til «drop-in» konsultasjoner.838

Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten inneholder utfyllende regler om innholdet i skolehelsetjenesten. Helsedirektoratet har også utarbeidet nasjonal faglig retningslinje for det helsefremmende og forebyggende arbeidet i helsestasjon, skolehelsetjeneste og helsestasjon for ungdom.

Forskrift til rammeplan for helsesykepleierutdanning inneholder regler om fagplan, vurdering mv. i helsesykepleierutdanningen.

40.3.2 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

Helsedirektoratet la i 2010 fram en rapport om normering av bemanning i skolehelsetjenesten. Anbefalingene gjaldt antall helsesykepleiere, leger og fysioterapeuter i barneskolen, i ungdomsskolen og i videregående skole.839

På bakgrunn av vedtak fra Stortinget840 har Helsedirektoratet utredet mulige løsninger for og virkninger av en bindende minimumsnorm i skolehelsetjenesten. Utredningen ble levert som to delrapporter: en kartlegging av årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten og en utredning om bindende bemanningsnorm i denne tjenesten.841

Kartleggingen viste at det var 4 182 årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Skolehelsetjenesten for barneskolen har rundt 24 prosent av årsverkene, ungdomsskolen 12 prosent og videregående skole 6 prosent. Rundt 60 prosent av årsverkene i helsestasjons- og skolehelsetjenesten var helsesykepleiere. I rapporten sammenlignet man bemanningen med anbefalt normering av bemanning av helsesykepleiere, leger og fysioterapeuter i barneskolen, ungdomsskolen og i videregående skole. Ifølge anbefalt normering bør det være 3,5 helsesykepleierårsverk per 1 000 elever i barneskolen, mens det i gjennomsnitt var 1,75 årsverk. I ungdomsskolen viste sammenligningen at det var en høyere andel helsesykepleiere (1,9 årsverk per 1 000 elever) enn anbefalt normering på 1,8 årsverk. I videregående skole viste kartleggingen at det var 1,08 årsverk helsesykepleiere per 1 000 elever, mens anbefalt normering var 1,3 årsverk.

Helsedirektoratet anbefaler ikke at det settes en juridisk bindende bemanningsnorm. I utredningen vises det til at en juridisk bindende bemanningsnorm vil være et for stort inngrep i det kommunale selvstyret og at det vil begrense mulighetene for å tilpasse bemanningen i tjenesten etter lokale behov. Helsedirektoratet anbefaler heller at det utarbeides en anbefalt bemanningsnorm, som ett av flere virkemidler for å fremme god kvalitet i helsestasjons- og skolehelsetjenesten.

Som en del av prosjektet Et lag rundt eleven er det satt i gang et forskningsprosjekt med utprøving og evaluering av økt helsesykepleierressurs i skolen. Sluttrapport fra prosjektet skal leveres i juni 2020. Se omtale i kapittel 40.2.2.

Innspill til utvalget

Alle elevene som utvalget har møtt, har vært opptatt av tilgang på helsesykepleier på skolen. Elevene har behov for noen å snakke med om psykiske problemer, pubertet, sex, prevensjon mv. Mange elever har gitt uttrykk for at de trenger hjelp fra en med psykologisk kompetanse, og at det ikke vil være det samme å snakke med en lærer. Tvert imot har flere elever understreket at det er et poeng at de kan gå til noen som ikke er læreren deres. Elevene ønsker ikke at den som skal bedømme deres faglige prestasjoner, og som har samtaler med foreldrene deres, skal vite personlige forhold om dem. Dessuten har elevene større tillit til at for eksempel en helsesykepleier ikke forteller opplysningene videre.

Ingen i referansegruppen har gitt innspill om helsesykepleier eller skolehelsetjeneste.

40.3.3 Utvalgets vurdering

I lys av innspillene fra elevene, har utvalget vurdert om det i ny opplæringslov bør stilles krav om helsesykepleier. I dag er det krav i helse- og omsorgstjenesteloven om at kommunene må ha knyttet til seg helsesykepleier og det er krav om at kommunene har skolehelsetjeneste. Den enkelte kommune har stor frihet i utformingen og omfanget av tjenesten og i bruken av ulike yrkesgrupper.

Etter utvalgets vurdering bør ikke reglene om skolehelsetjeneste flyttes til opplæringsloven. Utvalget mener utformingene av reglene om skolehelsetjenesten bør ses i sammenheng med reguleringen av kommunenes øvrige helsetjenester. Det pågår for tiden utprøvingsprosjekt med økt helsesykepleierressurs og Helsedirektoratet har utredet mulige løsninger for og virkninger av en bindende minimumsnorm i skolehelsetjenesten (se kapittel 40.3.2). Utvalget legger til grunn at helsemyndighetene i samarbeid med opplæringsmyndighetene følger opp eventuelt nytt kunnskapsgrunnlag med egnede virkemidler.

Utvalget tar elevenes innspill om tilgang til helsesykepleier på alvor og har derfor vurdert om hensynet til elevene kan ivaretas på andre måter enn gjennom detaljstyring av skolehelsetjenesten. Utvalget foreslår derfor en styrking av rådgivningen om sosiale og personlige forhold ved at elevene skal ha god tilgang på slik rådgivning og at de skal kunne få rådgivning om slike forhold fra andre enn sine lærer (se kapittel 42.6).

Ifølge dagens § 5-8 kan departementet gi forskrift om helsetilsyn og medisinsk hjelp for elever som får spesialundervisning. Forskriftshjemmelen er ikke tatt i bruk. Alle elever, inkludert elever som får individuelt tilrettelagt opplæring, er omfattet av de alminnelige reglene om skolehelsetjenesten i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 og forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Utvalget mener derfor at forskriftshjemmelen er overflødig, og foreslår at den ikke videreføres.

40.3.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å ikke innføre krav om helsesykepleier eller skolehelsetjeneste i ny opplæringslov

• å ikke videreføre forskriftshjemmelen om helsetilsyn og medisinsk hjelp for elever som får spesialundervisning

41 Vandelskrav og politiattester

41.1 Innledning

Dette kapitlet handler om vandelsvurdering. Forslaget tar utgangspunkt i dagens regulering, men utvalget foreslår endringer både i reglene for hva slags lovbrudd som skal anmerkes på en politiattest, og i reglene om tilsettingsforbud.

41.2 Dagens regler

41.2.1 Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

Ordlyden i bestemmelsen

Opplæringsloven § 10-9 lyder:

§ 10-9 Politiattest og forbod mot tilsetjing

Den som skal tilsetjast fast eller mellombels i grunnskolen eller i vidaregåande skole, i musikk- og kulturskolen etter § 13-6, i skolefritidsordninga etter § 13-7 eller for å gi leksehjelp etter § 13-7 a, må leggje fram politiattest med tilsvarande innhald som er nemnd i politiregisterlova § 39 første ledd. Kravet gjeld også for personar som skal tilsetjast fast eller mellombels i skoleliknande aktivitetstilbod. Skoleliknande aktivitetstilbod vil seie aktivitetstilbod i regi av skoleeigaren med tilknyting til skolen, og som har karakter av opplæring.

Skoleeigaren kan også krevje politiattest som nemnd i politiregisterlova § 39 første ledd av andre personar som regelmessig oppheld seg i grunnskolen, i vidaregåande skole eller i tilbod som nemnd i første ledd.

Personar som er dømde for seksuelle overgrep mot mindreårige, kan ikkje tilsetjast fast eller mellombels i grunnskolen, i den vidaregåande skolen eller i musikk- og kulturskolen, i skolefritidsordninga, for å gi leksehjelp eller i skoleliknande aktivitetstilbod som nemnt i første ledd. I andre tilfelle må konsekvensane av merknader på politiattesten vurderast konkret.

Departementet gir nærmare forskrifter.

Når det er gitt hjemmel for å kreve politiattest, må det tas stilling til tre spørsmål:

• 1. Er det frivillig for tilsettingsmyndigheten m.m. (mottakeren) om det skal kreves politiattest eller ikke?

• 2. Hva slags lovbrudd skal anmerkes på attesten, og hvor lenge?

• 3. Har mottakeren plikt til å legge avgjørende vekt på merknader på politiattesten?

Ved krav om politiattest etter opplæringsloven vil svaret på spørsmål 1 og 3 kunne variere.

Saksbehandlingen

Av personvernhensyn er det ikke adgang til å be om politiattest fra alle som søker en stilling. Politiattest skal bare kreves av «den søkjaren som får tilbod om stillinga». Det skal tas forbehold om at merknader på politiattesten kan føre til «endring i tilbodet om stilling» – altså at tilbudet trekkes tilbake.842 Det er den som skal tilsettes, som skal søke om politiattest, og attesten sendes til ham eller henne.843 Søkeren får dermed selv se attesten før den sendes til tilsettingsmyndigheten, og kan velge å trekke sin søknad i stedet for å sende inn attesten.

Personkretsen

De personene som kan bli avkrevd politiattest, faller i to grupper.

Den som «skal tilsetjast fast eller mellombels i grunnskolen eller i vidaregåande skole, i musikk- og kulturskolen etter § 13-6, i skolefritidsordninga etter § 13-7 eller for å gi leksehjelp etter § 13-7 a, må leggje fram politiattest». Tilsettingsmyndigheten har altså her ikke noe forvaltningsskjønn med hensyn til om det skal kreves politiattest. Ved flytting fra én skole til en annen i samme kommune eller fylkeskommune må det avgjørende være om det er foretatt en ny tilsetting, eller om det er foretatt en omplassering, for eksempel på grunn av overtallighet ved en skole.

I tillegg har skoleeieren adgang, men ikke plikt, til å kreve politiattest av «andre personar som regelmessig oppheld seg i grunnskolen, i vidaregåande skole eller i tilbod som nemnd i første ledd». Dette kan typisk være studenter i praksis eller frivillige, men kan også være for eksempel håndverkere som over tid arbeider på skolens anlegg.

Opplysninger til tilsettingsorganet

Normalt vil tilsettingsorganet få de opplysningene som framgår av reglene i politiregisterloven § 39. Det er imidlertid også en viss adgang for politiet til å gi opplysninger utover dette.844

Utgangspunktet er at en politiattest bare kan kreves framlagt ved tilsetting, ikke senere. Det er likevel adgang til å be om en fornyet vandelsvurdering etter politiregisterloven § 43 så lenge personen det gjelder fortsatt er ansatt i en stilling som det kan kreves politiattest for.

Betydningen av merknader på politiattesten

Skal utelukkes: «dømde for seksuelle overgrep mot mindreårige«

Etter opplæringsloven § 10-9 kan personer som er «dømde for seksuelle overgrep mot mindreårige, [...] ikkje tilsetjast fast eller mellombels i grunnskolen, i den vidaregåande skolen eller i musikk- og kulturskolen, i skolefritidsordninga, for å gi leksehjelp eller i skoleliknande aktivitetstilbod som nemnt i første ledd». Det er altså etablert et tilsettingsforbud. Dette tilsettingsforbudet vil gjelde uavhengig av om den dømmende rett har fradømt lovbryteren retten til å ha slike stillinger.

En del av seksuallovbruddene som er listet opp i politiregisterloven § 39, kan straffes med bot eller fengsel.845 Fengselsstraff må ilegges ved dom, mens bot kan ilegges ved at siktede vedtar et forelegg, se straffeprosessloven § 255. Selv om lovteksten bruker uttrykket dømt, antar utvalget at forbudet også gjelder for den som har vedtatt forelegg på bot. Etter straffeprosessloven § 258 andre avsnitt har et vedtatt forelegg virkning som en dom. Også rettssikkerhetshensyn taler for en slik løsning: Dersom en siktet person mener seg uskyldig, men det å vedta et forelegg åpner muligheten for å unngå et tilsettingsforbud, kan det innebære en fristelse til å vedta et forelegg han eller hun egentlig ikke er enig i. I nyere lover om konsekvenser av merknader på politiattester har man sidestilt vedtatt forelegg med dom.846

Der lovbryteren er ung, kan det tenkes at saken løses ved en overføring fra påtalemyndigheten til ungdomsoppfølging i konfliktrådet etter straffeprosessloven § 71 a. Da er det uansett ikke naturlig å si at lovbryteren er «dømt». (Det er også mulig å avgjøre en sak med overføring til konfliktrådet etter straffeprosessloven § 71 a dersom lovbryteren var over 18 år, men det vil neppe være aktuelt ved seksuallovbrudd mot barn.)

Det neste spørsmålet er hvilke lovbrudd som skal kategoriseres som «seksuelle overgrep mot mindreårige». Opplæringsloven inneholder ingen regulering av dette. Det er da naturlig å se hen til hvilke lovbrudd som framkommer på en barneomsorgsattest, og hvilke bestemmelser som verner mindreårige. Samtidig kan man se hen til reguleringen i barnehageloven med tilhørende forskrift.

De bestemmelsene som særlig verner mindreårige ved å gjøre fornærmedes alder til et straffbarhetsvilkår, er straffeloven § 299 (voldtekt av barn under 14 år), § 302 (seksuell omgang med barn mellom 14 og 16 år), § 304 (seksuell handling med barn under 16 år), § 305 (seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år), § 306 (avtale om møte med et barn under 16 år for å begå seksuelt overgrep), § 309 (kjøp av seksuelle tjenester fra mindreårige under 18 år), § 310 (framvisning av seksuelle overgrep mot barn eller framvisning som seksualiserer barn under 18 år) og § 311 (framstilling av seksuelle overgrep mot barn eller framstilling som seksualiserer barn under 18 år).

Av disse nevnes de fleste i forskrift om politiattest i barnehager § 5, men ikke § 309 (kjøp av seksuelle tjenester fra mindreårige).

I Prop. 88 L (2018–2019) er det lagt til grunn at tilsettingsforbudet gjelder i alle saker om seksuallovbrudd der fornærmede var under 18 år på handlingstidspunktet.847 Uttalelsen knytter seg ikke til en endring av uttrykket «mindreårige», men til en utvidelse av tilsettingsforbudet til å gjelde i videregående skole. Om man tolker loven slik, vil altså et seksuallovbrudd mot en 17-åring skape et tilsettingsforbud. Som departementet framhever, kan tilsettingsorganet be om opplysninger fra politiet om fornærmedes alder. Spørsmålet er hvor praktisk dette spørsmålet er. For eksempel skal en tiltale for voldtekt av en 15-åring kombineres med en tiltale for brudd på straffeloven § 302 om seksuell omgang med barn mellom 14 og 16 år. Rettspraksis viser imidlertid at det hender at påtalemyndigheten nøyer seg med tiltale for voldtekten, selv om dette er uheldig.

Forutsetningen for at spørsmålet skal oppstå, er at søkeren legger fram en politiattest der det framgår at han eller hun er dømt for voldtekt (straffeloven § 291 til § 294), misbruk av overmaktsforhold og lignende (§ 295), seksuell omgang med innsatte mv. i institusjon (§ 296), incest (§ 312) eller seksuell omgang mellom andre nærstående (§ 314). I utgangspunktet vil nok straff for slike lovbrudd gjøre at det skal mye til for å ansette søkeren. Unntak kan tenkes der forholdet er svært gammelt og søkeren var ung da lovbruddet ble begått. Dersom tilsettingsmyndigheten vurderer det slik at det kan være forsvarlig å tilsette søkeren til tross for anmerkningen, må den altså kontakte politiet for å få vite alderen på fornærmede.

Etter dagens regler kan det framstå som noe uklart hvor langt tilsettingsforbudet rekker. Det er ikke nødvendig for utvalget å ta endelig stilling til dette. Utvalget vil imidlertid bemerke at det er en uheldig regelgivningsteknikk at forbudets rekkevidde er uklart. Utvalget kommer nærmere tilbake til forskjellige måter å regulere spørsmålet på nedenfor.

Kan utelukkes: må vurderes konkret

Det følger direkte av opplæringsloven § 10-9 at konsekvensen av lovbrudd som er anmerket på politiattesten, men som ikke direkte utløser et tilsettingsforbud, skal vurderes konkret. Her vil det ofte være et saklig hensyn at politiattester etter opplæringsloven § 10-9 bare dekker lovbrudd som anses som særlig viktige for å verne barn. Selv om lovbruddet skal vurderes konkret, for eksempel ved at det vurderes hvor lenge det er siden det ble begått, må det være et utgangspunkt at tilsettingsmyndigheten kan legge vekt på lovbruddet og la være å tilsette søkeren.

41.2.2 Politiregisterloven

Innledning

Opplæringsloven viser til reglene om barneomsorgsattest etter politiregisterloven § 39. Denne regelen gjelder for en rekke situasjoner der «utelukkelse kan forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer».848

Hvilke bestemmelser som er med i oppregningen

Omfanget av en politiattest til bruk ved ansettelse i skolen avgjøres altså av en regel utenfor opplæringsloven selv. Bestemmelsen i politiregisterloven § 39 viser til en rekke bestemmelser i straffeloven uten angivelse av hva slags forhold de gjelder.

Politiregisterloven § 39 lyder:

§ 39 Politiattest for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige (barneomsorgsattest)

På politiattest som er begrunnet i formål som nevnt i § 37 første ledd nr. 4 skal det anmerkes om personen er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for overtredelse av lov 22. mai 1902 nr. 10 Almindelig borgerlig Straffelov §§ 162, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, § 200 annet ledd, § 201 første ledd bokstav c, §§ 201 a, 203, 204 a, 219, 224, § 229 annet og tredje straffalternativ, §§ 231, 233 og 268 jf. 267 og straffeloven §§ 231, 232, 257, 258, 274, 275, 282, 283, 291, 293, 294, 295, 296, 299, 301, 302, 303, 304, 305, 306, 309, 310, 311, 312, 314, 327 og 328. Overtredelse av lov 22. mai 1902 nr. 10 Almindelig borgerlig Straffelov §§ 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, § 200 annet ledd, § 201 første ledd bokstav c, §§ 201 a, 204 a og 233 og straffeloven §§ 275, 291, 293, 294, 295, 296, 299, 301, 302, 303, 304, 305, 306, 310, 311, 312 og 314 skal anmerkes i samsvar med § 41 nr. 1. Overtredelse av lov 22. mai 1902 nr. 10 Almindelig borgerlig Straffelov §§ 162, 203, 219, 224, § 229 annet og tredje straffalternativ, §§ 231 og 268 jf. 267 og straffeloven §§ 231, 232, 257, 258, 274, 282, 283, 309, 327 og 328 skal anmerkes i samsvar med § 40.

Det må foreligge særlige grunner for at det i forskrift gitt i medhold av annen lovgivning skal kunne innføres krav om flere eller færre straffebestemmelser enn de som følger av første ledd.

Politiattest som er begrunnet i formål som nevnt i § 37 første ledd nr. 5 kan være uttømmende og utvidet, jf. § 41, dersom det følger av annen lovgivning.

Grunnen til at bestemmelsen viser til både ny og gammel straffelov, er at straffeloven 2005 først trådte i kraft 1. oktober 2015. Lovbrudd som ble begått før denne datoen, skal bedømmes etter den dagjeldende straffeloven 1902 (hvis ikke den nye loven er gunstigere for lovbryteren, se straffeloven § 3). Dermed vil det i svært mange år finnes reaksjoner ilagt etter straffeloven 1902 som skal anmerkes på en barneomsorgsattest.849

For å gi leseren en oversikt over omfanget av en barneomsorgsattest vil utvalget kort redegjøre for hva slags lovbrudd som skal anmerkes på en slik attest. For enkelhets skyld viser utvalget her bare til bestemmelsene i den gjeldende straffeloven 2005.

Straffebudene som skal tas med, er narkotikalovbrudd (straffeloven §§ 231 og 232), menneskehandel (straffeloven §§ 257 og 258), grov kroppsskade (straffeloven § 274), forsettlig drap (straffeloven § 275), mishandling i nære relasjoner (straffeloven §§ 282 og 283), voldtekt (straffeloven §§ 291, 293 og 294), misbruk av overmaktsforhold og lignende til å skaffe seg eller andre seksuell omgang (straffeloven § 295), seksuell omgang med innsatte mv. i institusjon (straffeloven § 296), voldtekt av barn under 14 år (straffeloven §§ 299 og 301),850 seksuell omgang med barn mellom 14 og 16 år (straffeloven §§ 302 og 303), seksuell handling med barn under 16 år (straffeloven § 304), seksuelt krenkende atferd mv. overfor barn under 16 år (straffeloven § 305), avtale om møte med et barn under 16 år for å begå seksuelt overgrep mot barnet, såkalt grooming (straffeloven § 306), kjøp av seksuelle tjenester fra mindreårige under 18 år (straffeloven § 309), framvisning eller framstilling av seksuelle overgrep mot barn eller framvisning som seksualiserer barn (straffeloven §§ 310 og 311), incest (straffeloven § 312), seksuell omgang mellom andre nærstående (straffeloven § 314) og ran (straffeloven §§ 327 og 328).

Uttømmende og ordinær politiattest

Av bestemmelsene som er oppregnet i politiregisterloven § 39, skal en del anmerkes på en såkalt uttømmende politiattest etter politiregisterloven § 41. Dette gjelder drap (straffeloven § 275) og seksuallovbruddene unntatt kjøp av seksuelle tjenester fra mindreårige (straffeloven § 309). De øvrige straffebudene skal anmerkes etter reglene om ordinære politiattester i politiregisterloven § 40.

Forskjellen på de to typene politiattester er at en uttømmende politiattest som hovedregel skal ta med alle de aktuelle straffereaksjonene uten tidsbegrensning, mens reaksjoner anmerket på en ordinær politiattest skal falle bort etter en tid. I tillegg vil ikke reaksjoner som påtaleunnlatelse (straffeprosessloven § 69) eller overføring til konfliktråd (straffeprosessloven § 71 a) anmerkes på en ordinær politiattest.

Etter politiregisterloven § 39 skal de fleste seksuallovbruddene, samt drap, anmerkes etter reglene om uttømmende politiattest. Det vil i praksis si at hovedregelen er at reaksjoner for brudd på slike straffebud skal anmerkes for bestandig. (Visse unntak gjelder der lovbryteren har fått saken avgjort ved overføring til konfliktrådet etter straffeprosessloven § 71 a eller var under 18 år på gjerningstidspunktet.)851 For de øvrige lovbruddene som er listet opp i bestemmelsen, skal anmerkningen skje etter reglene om ordinær politiattest.852

Det vil si at reaksjonen vil falle bort etter en tid. Hvor lang tid avhenger av om lovbryteren var under 18 år på handlingstidspunktet, og av hvor streng straffereaksjonen var. Er straffen bot, betinget fengsel eller ubetinget fengsel inntil seks måneder, skal reaksjonen for en voksen lovbryter stå på attesten i tre år fra reaksjonen er ilagt.853 Er straffen på mer enn seks måneders ubetinget fengsel, skal reaksjonen framgå av politiattesten i ti år fra den domfelte er løslatt.854

For en person som er dømt for brudd på for eksempel straffebudet mot befatning med narkotika (straffeloven § 231), er det altså viktig om straffen blir på seks eller sju måneders fengsel. Faller dommen 1. juni 2019 og er på seks måneders ubetinget fengsel eller mindre, vil reaksjonen falle ut av en barneomsorgsattest 1. juni 2022. Er dommen på sju måneders ubetinget fengsel eller mer og den domfelte er ferdig med sin soning for eksempel 1. juni 2020, faller ikke reaksjonen bort før 1. juni 2030.

Noen straffebud som ikke anmerkes på en barneomsorgsattest

De fleste seksuallovbrudd vil medføre anmerkning på en barneomsorgsattest etter politiregisterloven § 39. Derimot rekker regelen ikke så langt vedrørende voldslovbrudd. Kroppskrenkelser etter straffeloven §§ 271 og 272 anmerkes ikke. Kroppsskader anmerkes bare når de er grove (straffeloven § 274). Det vil si at selv forholdsvis grove voldslovbrudd ikke vil bli anmerket på en barneomsorgsattest etter politiregisterloven § 39 – heller ikke når offeret er et barn.

Heller ikke domfellelse for kjønnslemlestelse etter straffeloven § 284 vil anmerkes, til tross for at yrkesutøvere og ansatte i skoler er blant dem som kan straffes for å ha unnlatt å søke å avverge en kjønnslemlestelse.

41.3 Kunnskapsgrunnlaget

41.3.1 Historikk

Før opplæringsloven fantes det ikke regler om at den som skulle tilsettes i skolen, skulle legge fram politiattest. Lovutvalget som forberedte opplæringsloven, foreslo heller ikke slike regler.855 I proposisjonene til loven foreslo derimot departementet en regel om at det skulle kreves politiattest av den som skulle tilsettes i grunnskolen,856 og loven ble vedtatt slik. Politiattesten skulle vise om vedkommende var «sikta, tiltalt eller dømd for seksuelle overgrep mot barn». Den som var dømt for slike overgrep, kunne ikke tilsettes i grunnskolen. Voldslovbrudd eller seksuallovbrudd mot voksne ville altså ikke framkomme på politiattesten, og det kunne ikke kreves politiattest ved tilsetting i den videregående skolen.

I 2005 ble opplæringsloven § 10-9 endret for å gi hjemmel for å kreve politiattest også ved tilsetting i den videregående skolen.857 Attesten skulle vise om vedkommende var «sikta, tiltalt eller dømd for seksuelle overgrep». Det var uttrykkelig sagt i lovforarbeidene at både overgrep mot barn og overgrep mot voksne skulle framgå av attesten. Derimot ble det ikke innført noe tilsettingsforbud i den videregående skolen. Man hadde altså den noe pussige rettstilstanden at en person som var domfelt for seksuallovbrudd mot voksne, kunne presentere en uplettet politiattest ved tilsetting i grunnskolen, men ikke ved tilsetting i den videregående skolen.858

Ved innføringen av politiregisterloven kom det felles regler om såkalte barneomsorgsattester.859 Det innebar at også visse volds- og narkotikalovbrudd skulle tas med på politiattesten.860 Det ble videreført et tilsettingsforbud i grunnskolen for personer som er «dømde for seksuelle overgrep mot mindreårige».

Fra 1. august 2019 er opplæringsloven § 10-9 endret slik at det gjelder et tilsettingsforbud også i videregående skole. Den samme regelen ble fastsatt for folkehøyskoler.

41.3.2 Innspill til utvalget

Referansegruppen

KS spør om § 10-9 første avsnitt kan forenkles. Det er mye tekst og henvisninger i dette avsnittet. KS får mange henvendelser om hva som menes med «regelmessig oppheld seg i grunnskolen», jf. andre avsnitt, og KS spør om dette er de samme som «alle som arbeider i skolen» i kapittel 9 A.

Andre

Oslo kommune ved Oslo Voksenopplæring har i møte foreslått at det bør innføres krav om politiattest for dem som underviser i voksenopplæringen. Voksenopplæringen erfarer at voksne som får spesialundervisning på grunnskolens område, kan være personer som har funksjonsnedsettelser eller traumer, eller som av andre grunner er sårbare. Disse kan både være ekstra utsatt og ha lite forsvar mot overgrep. Videre viser voksenopplæringen til at når det stilles krav om politiattest for opplæring av barn og unge, men ikke voksne, er det en risiko for at lærere og andre som har begått overgrep, søker seg til voksenopplæringen.

41.4 Utvalgets vurdering

41.4.1 Innledning

Dagens regel om politiattest i opplæringsloven § 10-9 gjelder for grunnskolen og videregående skole. De fleste elever er umyndige, siden opplæringsløpet normalt går fra eleven er 6 til 19 år gammel. I de senere år er det blitt økt oppmerksomhet om behovet for å beskytte barn og unge ved at det stilles vandelskrav til personer som skal ha ansvaret for dem. Etter politiregisterloven § 37 nr. 4 kan det innhentes politiattest for å beskytte mindreårige.

I dag er det ikke adgang til å be om politiattest ved tilsetting av lærere eller andre som skal arbeide med voksenopplæring. Basert på et innspill fra Oslo kommune drøfter utvalget i slutten av kapitlet om det bør innføres en slik adgang.

Det er viktig å merke seg at formelle regler om vandelskontroll ikke kan erstatte en fornuftig oppfølging av de ansatte i den daglige virksomheten. Reglene må ikke bli noen hvilepute. Utvalget slutter seg til Helse- og omsorgsdepartementets generelle bemerkninger i deres forslag til skjerpelse av kravet om politiattester etter helse- og omsorgstjenesteloven:

Det er likevel viktig å ta med seg at et krav om politiattest gir en begrenset trygghet for at vedkommende helsepersonell ikke har gjort noe straffbart, er tillitverdig eller til å stole på. Dersom arbeidsgiver nøyer seg med å kreve politiattest og ikke innhenter andre referanser, ikke bestreber seg på å skape et godt arbeidsmiljø og gode holdninger, ikke følger opp og kontrollerer arbeidstakerne etc., kan et krav om politiattest virke som en «sovepute» og gi pasienter og brukere en falsk trygghet.861

Samfunnets forsvar mot at lovbrytere skal få anledning til å utsette barn og unge for alvorlige lovbrudd gjennom ansettelse i skolen, er trukket opp langs flere linjer. Stikkordene her er rettighetstap og kontaktforbud, arbeidsrettslig oppsigelse eller avskjed og vandelskontroll ved tilsetting og under tilsettingsforholdet.

For det første kan retten idømme rettighetstap eller kontaktforbud.862 Straffeloven § 56 første avsnitt lyder:

Den som har begått en straffbar handling som viser at vedkommende er uskikket til eller kan misbruke en stilling, virksomhet eller aktivitet, kan, når allmenne hensyn tilsier det,

• a) fratas stillingen, eller

• b) fratas retten til for fremtiden å ha en stilling eller utøve en virksomhet eller aktivitet.

For eksempel kan en lærer som dømmes for en straffbar handling, fradømmes stillingen og fratas retten til å ha en stilling som gir ham eller henne mulighet til å komme i kontakt med barn og unge.

Et kontaktforbud kan bli ilagt i dom og vil forby den domfelte å ha kontakt med bestemte personer. Ved visse lovbrudd har retten plikt til å vurdere å idømme rettighetstap eller kontaktforbud.