Del 2
Bakgrunn og forutsetninger for rusreform

3 Hovedlinjer i norsk narkotikapolitikk

3.1 Innledning

Norge har, sammenlignet med andre europeiske land, hatt en restriktiv narkotikapolitikk med høye strafferammer. En norsk rusreform som innebærer en dreining vekk fra straff, mot helsehjelp for brukere, vil utgjøre et historisk skifte i norsk ruspolitikk. Reformen innebærer en endring i tenkningen og holdningen til hva et rusproblem er, og hvordan vi som samfunn skal møte dette problemet. Bakgrunnen er en erkjennelse av at rusproblematikk først og fremst er en helseutfordring, ikke et straffepolitisk anliggende. I regjeringens mandat til Rusreformutvalget heter det:

«Straffeforfølgning av bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk har bidratt til stigmatisering, marginalisering og sosial utstøting og kan ha stått i veien for å møte den enkelte bruker med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging.»

I dette kapitlet går utvalget nærmere gjennom bakgrunnen for regjeringens rusreform ved å trekke hovedlinjene i norsk narkotikapolitikk, fra den straffedominerte fase fra omkring 1965 til den straffekritiske og helserettede tilnærmingen på 2000-tallet frem til dagens avkriminaliseringsdebatt.

Et karakteristisk trekk ved rusfeltets historie er at narkotikalovgivningen og det rettshåndhevende apparat som har vokst frem, har vært sterkt preget av hvilket syn på bruk av narkotika som til enhver tid har vært dominerende. Bestemte handlinger i relasjon til bestemte illegale rusmidler har blitt kriminalisert. Sentrale spørsmål er hvordan og hvorfor lovgivningen definerer bestemte handlinger som kriminelle, og hvordan overtredelser som følge av det straffes.1

Kriminaliseringsprosesser kan imidlertid ikke bare ses i lys av selve lovgivningen (de jure), men også ut fra hvordan myndighetene faktisk håndhever lovgivningen (de facto). Det kan være stor avstand mellom uttalte narkotikapolitiske formål og politikk i praksis. Det er derfor viktig å se narkotikapolitikken ikke bare ut fra hvordan regelverket har blitt utformet, men også i lys av hvordan det har blitt implementert, og hvilke konsekvenser dette har hatt på individ- og samfunnsnivå.

Formålet med gjennomgangen er å synliggjøre bakgrunnen for dagens regulering av narkotika til egen bruk og håndhevingen av reglene på rusfeltet. En slik historisk rekonstruksjon av politikk, rett og praksis vil kunne bidra til å belyse både tilsiktede og utilsiktede effekter av lovgivningen. Samtidig vil fremstillingen bidra til å synliggjøre rusreformens utgangspunkt og dens utfordringer.

I punkt 3.2 beskrives fremveksten av kontrollpolitikken, hovedsakelig gjennom kriminalisering av befatning med narkotika til egen bruk. Rettspolitisk kritikk av kriminaliseringen behandles i punkt 3.3. I punkt 3.4 behandles utviklingstrekk i bruken av straff, før hovedlinjer i helse- og sosialpolitikken på rusfeltet behandles i punkt 3.5. I punkt 3.6 gis en oversikt over behandlingstilbud og tiltak som tar sikte på skadereduksjon. Punkt 3.7 tar for seg brukermedvirkning og brukerorganisasjoner. Øvrig ruspolitisk organisasjonsliv beskrives overordnet i punkt 3.8. Avslutningsvis, i punkt 3.9, omtales kort noen forhold som synes å ha vært av betydning for dagens debatt om avkriminalisering,

3.2 Fremveksten av narkotikakontroll

3.2.1 Opiumslovene

Kriminalisering var ikke et sentralt tema i den første narkotikapolitiske periode, fra opiumslovene av 1913 og frem til kriminalpolitikkens gjennombrudd i 1965.2 Perioden blir omtalt som en strafferettslig «beredskapsfase»,3 men narkotikapolitikken i Norge, og i store deler av Europa, ble frem til slutten av 1950-årene betraktet primært som et medisinsk anliggende.4 Bruken var i hovedsak knyttet til en liten andel voksne som hadde lovlig tilgang til morfin gjennom helsevesenet. Ikke-medisinsk bruk av narkotika ble sett på som et helseproblem og var mest utbredt blant medisinsk personell og pasienter som var blitt avhengige gjennom medisinering og legeforeskrevede smertestillende preparater. Narkotikakontrollen hadde primært konsentrert seg om faglige kvalitetsstandarder for legers utskrivningspraksis og å sikre mot uautorisert bruk av legemidler utenfor det medisinske systemet.5 Helselovgivningen ble derfor skjerpet og kontrolltiltak innført for å hindre økende ikke-medisinsk bruk av medikamenter blant helsepersonell og for å få bedre kontroll med markedsføring og produksjon av potensielt avhengighetsskapende medikamenter. Samtidig ble det tidlig etablert et internasjonalt samarbeid på narkotikafeltet i form av forpliktende avtaler om streng kontroll med produksjon og innførsel av opiater og kokain som begrenset handlefriheten i narkotikapolitikken i årene fremover.6

I Norge ble det som fremstilles som den første narkotikapolitiske fase, innledet av at den første loven om narkotika ble vedtatt.7 Gjennom lov 21. juni 1913 om ind- og utførsel av opium m.m. (opiumsloven) ble det gitt særskilte lovbestemmelser om stoffer som i dag omtales som narkotika. Den direkte foranledningen til opiumsloven var Norges tilslutning til en konvensjon undertegnet i Haag i 1912 om kontroll av den internasjonale opiumshandelen (se kapittel 7 for en redegjørelse for det folkerettslige samarbeidet om bekjempelse av narkotikaproblemer).8 Overholdelse av konvensjonen krevde nye hjemler i norsk intern rett for restriksjoner på omsetning av opium, blant annet for å innskrenke inn- og utførsel av råopium og opium preparert for røyking.

Det ble lagt til grunn at overtredelser av forskriftene kunne straffes med bøter etter dagjeldende straffelov § 361 om overtredelse av forskrifter om legemidler, gift eller andre sunnhetsfarlige stoffer, eller om nødvendig § 339 nr. 2 om overtredelse av forskrifter gitt under trussel om straff.9 Det ble derfor ikke inntatt noen egen straffebestemmelse i loven.

Den 1. juni 1928 vedtok Stortinget en ny lov om opium med videre. Etter lovens § 1 kom den til anvendelse på «opium og andre bedøvende stoffer, som ansees egnet til misbruk og kan lede til lignende skadevirkning – efter Kongens nærmere bestemmelse».

Bakgrunnen for utarbeidelsen av loven av 1928 var en oppfatning av at bestemmelsene for ulovlig befatning med opium og andre farlige stoffer ikke var tilstrekkelige til å motarbeide den internasjonale organiserte «smughandel».10 Dette kom til uttrykk blant annet gjennom en henstilling fra generalsekretæren for Folkeforbundet til medlemslandene om å skjerpe straffene i sin nasjonale lovgivning,11 og en ny opiumskonvensjon ble inngått i 1925.12 En henvendelse fra Oslo politikammer til Justisdepartementet beskrev utfordringer i bekjempelsen av kokainomsetning.13 På den annen side ville det, etter politikammerets vurdering, som i det vesentlige ble tiltrådt av riksadvokaten, «formentlig ikke være praktisk og heller ikke rettferdig å sette straff for kjøpere av giften; dels vil beviset for salg derved kunne svikte, kfr. straffeprosesslovens § 177, og derhos er vel de fleste, som misbruker giften, i den forfatning, at kurbehandling – og ikke straff – burde være det rette».14

Den nye loven forbød innførsel, omsetning, sending, gjennomførsel, utførsel og tilvirkning av stoffer som ikke var til medisinsk, vitenskapelig eller teknisk bruk, og ga regjeringen kompetanse til å gi nærmere bestemmelser om dette. Overtredelser av loven av 1928 ble gjort straffbare med bøter eller fengsel i inntil 6 måneder (eller begge deler), jf. lovens § 4. Dette svarte til straffenivået for overtredelse av brennevinslovgivningen.15 Loven var i stor utstrekning en fullmaktslov som ga regjeringen mulighet til å fastsette bestemmelser i forskrift. Blant annet skulle regjeringen fastsette hvilke stoffer som skulle omfattes av forbudet. Loven etablerte dermed dagens ordning med en narkotikaliste fastsatt i forskrift som kan oppdateres fortløpende uten behov for lovendringer.16

Som i all etterfølgende narkotikalovgivning ble det i fastsettelsen av strafferamme i opiumsloven ikke skilt mellom lovbrudd som gjaldt ulike typer stoffer. Erverv (med eller uten vederlag) og besittelse uten lovlig atkomst ble gjort straffbart, med samme strafferamme som innførsel og omsetning. Straffebudet ble ikke avgrenset mot kjøp av stoff til egen bruk, slik Oslo politikammer hadde tatt til orde for, men lovens ordlyd rammet derimot ikke uttrykkelig selve bruken av rusmidlene.

3.2.2 Den strafferettsdominerte periode

3.2.2.1 Forestillingen om narkotikaproblemet som epidemi

På 1960-tallet oppsto et nytt narkotikaproblem som skulle medføre en svært betydelig endring av samfunnets reaksjoner på narkotikalovbrudd. For det første fikk bruken innpass i yngre aldersgrupper, og det ble særlig uttrykt bekymring om ungdommers bruk av narkotika. Bekymringen knyttet til voksne menneskers ikke-medisinske bruk av legemidler kom i bakgrunnen. Et hovedtema var frykten for en fremtidig utvikling av narkotikabruken og forestillingen om den «unge narkotikabrukeren» som svak, et lett påvirkelig offer for moderne rotløshet, tap av mening og fremmedgjøring.17

I tillegg oppsto et nytt bruksmønster18 knyttet til nye stoffer, først og fremst cannabis, men også sterke hallusinogene stoffer. Oppmerksomheten ble i stor grad rettet mot farene ved bruk av cannabis, som ble sett på som et meget skadelig stoff som kunne føre til psykotiske tilstander, og hvor engangsbruk kunne føre til dyp avhengighet.19

Bruk av narkotika ble nå primært forstått som et sosialt fenomen og ikke lenger hovedsakelig som enkeltindivider som utviklet avhengighet på bakgrunn av medisinsk behandling. Bruken var ikke primært knyttet til bestemte problemer ved den enkelte ungdom, men ved særskilte normer, holdninger og verdier i en definert gruppe – ungdom brukte narkotika for rusens skyld, til egen nytelse og i fellesskap med andre i miljøer der den sosiale kontrollen var svak.

En epidemimodell ble styrende for forståelsen av narkomani.20 Narkotikaproblemet ble ikke bare knyttet til sosialt avvik, mangel på uformell sosial kontroll og kriminalitet, men ble også sett på som smittsomt. I Skandinavia hadde helsedirektør Karl Evang og den svenske legen Nils Bejerot stor betydning for den sosialmedisinske epidemimodellens gjennomslag. I en toneangivende artikkel i Läkartidningen i 1965 skriver Bejerot at «hver misbruker bør […] betraktes som en potensiell smitterisiko for epidemiens videre utvikling».21 Smittefare- og epidemimetaforene ble grunnleggende og udiskutable forestillinger i synet på narkotika, og medisinskfaglige oppfatninger om stoffenes sterkt skadelige og avhengighetsskapende virkninger preget debatten.

3.2.2.2 Åpne russcener og den politiske debatten om narkotikaproblemet

Mot slutten av 1960-tallet oppsto også et nytt narkotikarelatert fenomen som i flere tiår skulle bli gjenstand for økt bekymring, debatt og omfattende medieoppmerksomhet: «åpne russcener».22 Den første åpne russcenen for narkotika i Norge ble etablert våren 1966, da en gruppe ungdommer som brukte og omsatte narkotika, i all hovedsak cannabis, begynte å samle seg i Slottsparken i Oslo.23 Det samme skjedde i Nygårdsparken i Bergen.24 Dette markerte starten på det åpne rusmiljøet som et storbyproblem, et problem som skulle få stor oppmerksomhet og kontrollpolitisk betydning i tiden fremover. I starten besto denne russcenen av ungdom fra relativt gode kår, inspirert av ungdomsopprør og hippiekultur i USA og Europa, og den ble satt i sammenheng med en eksperimenterende og opposisjonell livstil i protest mot foreldregenerasjonens konformitetspress og materialistiske verdier.25

Denne lille ansamlingen av ungdom i Slottsparken fikk omfattende dekning i norske medier.26 Slottsparkmiljøet ble fremstilt som en smittekilde som kunne spre seg til en hel ungdomsgenerasjon. Bekymringen var knyttet til at miljøets rusadferd var et uttrykk for en aksepterende holdning til nytelsesbruk av cannabis blant relativt alminnelige unge mennesker, som ikke bare var forbeholdt en liten, avvikende subkultur.

Ordskiftet om problemet med åpne russcener var til tider tilspisset. For eksempel lød et spørsmål fra en stortingsrepresentant til justisministeren i 1970 slik:27

«Vil Justisministeren foerta (sic) seg noe for å rive opp i det internasjonale narkotikamiljøet i Slottsparken som på grunn av at tilreisende ungdom lærer å bruke stoffet der, er blitt en smittekilde for hele landet, og er Justisministeren merksam på at Oslos sentrale park og Slottets omgivelser på denne måte blir tilsvinet og dermed skjemmer landets hovedstad?»

I svaret fra justisministeren, som bygget på en redegjørelse fra politimesteren i Oslo, ble det blant annet uttalt at det «dreier seg om en viss type ungdom som gjerne slår seg til på bestemte sentrale steder i storbyene, særlig i tunnelbaner, torv og parker, hvor de på grunn av sitt ofte påfallende ytre og sin opptreden som regel ikke unnlater å vekke oppmerksomhet – ja, irritasjon».28 Politiets vurdering var at denne ungdomsgruppen som sådan ikke representerte noe «vesentlig ordensmessig problem», men det ble opplyst at en i tiden fremover ville «ha sin oppmerksomhet rettet på forholdene».29

De åpne russcenene endret karakter utover 1970-tallet. Fra å omfatte middelklasseungdom og hippiekultur ble russcenene tilholdssted for en ny subkultur av vanskeligstilte mennesker med belastet sosial bakgrunn som brukte sterkere stoffer.30 Rusmiljøene ble en arena for profittbasert omsetning av stoff utenfor helsevesenet og medisinsk kontroll, og denne distribusjonen vakte bekymring. Mange som frekventerte miljøet, bar synlig preg av livsstilen og rusbruken og fremsto slitne og med dårlig helsetilstand. Det oppsto en offentlig og politisk debatt om at unge mennesker som både brukte ulovlige stoffer og var i en dårlig helsetilstand, oppholdt seg i storbyenes sentrum.31 Det handlet nå også om marginaliserte grupper som skaffet seg rusmidler ved hjelp av ulike kriminelle aktiviteter, såkalt narkotikarelatert kriminalitet.

Selv om det ikke fantes sikre tall over omfanget av problemet, ble siste halvdel av 1960-tallet og første del av 1970-tallet preget av panikk, og debatten inneholdt sterke elementer av moralsk fordømmelse og av stereotype karakteristikker av de gruppene som var i befatning med narkotika.32

Endringen i narkotikapolitikken fra 1960-tallet og til i dag må forstås ut fra at problemets karakter faktisk endret seg, men også at forestillingen om problemets karakter endret seg.33 En sterk bekymring knyttet til forestillingen av rusmisbruk som smittefarlig, med stort vekstpotensial, er beskrevet som den avgjørende drivkraften bak nødvendigheten av å innføre en formell sosial kontroll av misbrukere gjennom kriminalisering av narkotika.34

Ifølge en analyse av språkbruk og argumentasjon i Stortinget om narkotikaproblemet i perioden 1966–2001 var debattene i perioden 1966–1976 preget av stor grad av enighet, og i liten grad egentlig diskusjon.35 En overordnet konklusjon i studien er at stereotype fremstillinger preget de narkotikapolitiske debattene, mens vitenskapelige konstruksjoner av narkotikaproblemet har spilt en underordnet rolle.36 Dette innebærer at narkotikapolitikken i liten grad ble gjenstand for kritisk drøfting.37

3.2.2.3 Nye lovbestemmelser i møte med nye former for bruk av narkotika: legemiddelloven av 1964 § 43 og straffeloven av 1902 § 162 (1964–68)

Lov 20. juni 1964 nr. 5 om legemidler med videre (legemiddelloven av 1964) avløste opiumsloven av 1928. Lovens § 22 gjorde det forbudt «uten lovlig adkomst å være i besittelse av narkotika mv. og å skaffe seg adgang til å få kjøpt slike varer under falske opplysninger». En forskriftsbestemmelse gitt i medhold av loven forbød også selve bruken av stoffene.38 Den alminnelige strafferammen for overtredelse av loven, eller forskrifter, forbud eller påbud gitt med hjemmel i loven, ble satt til bøter eller fengsel inntil tre måneder, jf. § 43. Bestemmelsens tredje ledd hevet strafferammen til 2 år dersom den straffbare handlingen gjaldt stoffer som var omfattet av lovens kapittel VI om narkotika med videre.39

I september 1966 ba Justis- og politidepartementet Straffelovrådet, Det sakkyndige råd for strafferettslige spørsmål,40 vurdere spørsmålet om hvorvidt den gjeldende straffebestemmelsen for ulovlige handlinger vedrørende narkotika var tilstrekkelig. Dette omfattet en vurdering av forhøying av strafferammen og den lovtekniske utformingen og plasseringen av straffebestemmelsen.41 På dette tidspunktet var den strengeste straff som var blitt idømt for ulovlige handlinger knyttet til narkotika, ubetinget fengsel i 10 måneder.42

Bakgrunnen for at disse spørsmålene nå ble viet fornyet interesse fra et strafferettslig synspunkt, var at narkotikaproblemer ble ansett å ha antatt en ny form (se punkt 3.2.2.1). I departementets proposisjon på grunnlag av Straffelovrådets innstilling i 1967 beskrives en ny og annerledes rusproblematikk, der stoffene brukes i grupper av ungdomsmiljøer og skaffes til veie gjennom internasjonale «narkotikabander» heller enn via ordinære medisinske kanaler.43

Straffelovrådet påpekte samtidig at «forbud og straff i seg selv er utilstrekkelig til å løse vedkommendes personlige og sosiale problemer», og at det «overfor mange misbrukere først og fremst vil være behov for hjelpe- og støttetiltak, og i flere tilfelle for et kurativt påvirkningsarbeid».44

Konklusjonen om at det likevel var behov for å strafflegge besittelse og bruk av narkotika synes hovedsakelig å støtte seg til tre grunnleggende synspunkter:

For det første viste Straffelovrådet til Bejerots forskning på smitterisiko forbundet med narkotikabruk, og la til grunn at «enhver misbruker av narkotiske stoffer – i en situasjon som den vi har nå – [må] betraktes som en potensiell smitterisiko for epidemiens videre utvikling».45 Samfunnet måtte «søke å hindre utglidning på dette område ved å anvende midler som kan virke bremsende, herunder sanksjoner av strafferettslig karakter».46

For det andre ble det lagt vekt på den antatte virkningen straffebud har på befolkningens atferd:

«Straffebud mot uhjemlet besittelse og uberettiget bruk av narkotika kan virke med til å forme almenhetens innstilling til slike giftstoffer og til å prege almenhetens adferd på dette område. Denne moral- og vanedannende virkning må anses å ha særlig betydning i en tid da bruk av slike midler blir mer alminnelig kjent enn før og appellerer til nyfikenhet og interesse, ikke minst blant ungdom. Den omstendighet at uberettiget bruk er straffbar, må også antas å virke avskrekkende overfor en del av dem som ellers kan tenkes å ville innlate seg på misbruk av narkotika.»47

For det tredje ble det lagt vekt på at strafferettslige reaksjoner i visse tilfeller kan skape et handlingsrom for nødvendig medisinsk behandling. Det ble i denne forbindelse vist til muligheten for å bruke påtaleunnlatelse eller betinget dom for å iverksette terapeutiske tiltak og muligheten for iverksette kurativt påvirkningsarbeid ved fullbyrdelse av en dom på ubetinget fengselsstraff.

På grunnlag av Straffelovrådets innstilling ble det i 1968 vedtatt endringer i bestemmelsene i legemiddelloven av 1964 om straff for bruk og besittelse av narkotika.48 Lovens § 22 første ledd ble revidert slik at det fremgikk uttrykkelig av bestemmelsen at også bruk av narkotika uten lovlig atkomst var forbudt og straffbart, med en strafferamme på bøter eller fengsel i inntil 3 måneder, jf. § 43 første ledd. Etter § 43 annet ledd var innførsel, utførsel, gjennomførsel, omsetning, utlevering, sending eller besittelse av narkotika, jf. lovens kapittel VI, straffbart med bøter eller fengsel inntil 2 år.

I lovvedtaket fra 1968 ble det også innført en ny § 162 i straffeloven av 1902. Denne nye § 162 oppstilte en strafferamme på fengsel i inntil 6 år:

«Den som til et større antall personer eller mot betydelig vederlag eller under andre særlig skjerpende omstendigheter ulovlig overdrar eller medvirker til å overdra stoffer som etter lov eller regler fastsatt med hjemmel i lov anses som narkotika, straffes med fengsel inntil seks år. Bøter kan anvendes sammen med fengselsstraff.

På samme måte straffes ulovlig tilvirkning, innførsel, utførsel, gjennomførsel, erverv, utlevering, sending eller oppbevaring av slike stoffer for å foreta omsetning som nevnt i første ledd, eller medvirkning hertil.»49

Bestemmelsen fikk etter hvert det uoffisielle kortnavnet «proffparagrafen».50

En viktig kontrollpolitisk diskusjon som ble reist i kjølvannet av lovreformarbeidet, var spørsmålet om farlighetskriteriet, nærmere bestemt om lovovertredelser som omfattet cannabis, skulle straffes mildere. Skadevirkningen av cannabis i forhold til andre stoffer ble i proposisjonen fra 1967 viet særskilt oppmerksomhet. Bakgrunnen var en særskilt orientering om hallusinogener og marihuana utarbeidet av dosent dr.med. Nils Retterstøl som var bilagt Straffelovrådets innstilling. På grunnlag av tilgjengelig forskning basert på materiale fra Bengalen, Egypt og USA, og med henvisning til foreliggende forskningslitteratur, konkluderte Retterstøl slik:

«Det er neppe tvil om at marihuana må sies å være et farlig stoff. Det er forståelig, og etter min mening, riktig at man forsøker å forhindre at dette stoff vinner innpass i vårt land, så meget mer som marihuana overhodet ikke har noen anvendelse som legemiddel.»51

På grunnlag av denne sakkyndige vurderingen la departementet til grunn at bruk av marihuana ikke i særlig grad fører til fysisk avhengighet av stoffet, men at det kan medføre psykisk avhengighet. Videre ble det påpekt at cannabis og cannabisharpiks var underlagt vidtgående kontrolltiltak etter FNs narkotikakonvensjon av 1961, og at en derfor ikke uten å bryte konvensjonen kunne gå inn for å behandle marihuana «som et forholdsvis uskyldig stoff».52 Departementet bemerket videre at man «[u]ansett hvor store eller små skader brukerne av marihuana måtte påføre seg selv» måtte ta hensyn til at den som bruker stoffet i en gruppe, i praksis vil påvirke andre til å gjøre det samme, og at «når man først har etablert et narkotikamiljø, vil det lett kunne skje en utglidning til verre misbruk».53

Selv om det i lovendringsdebatten ble differensiert mellom ulike stoffer og deres potensial for avhengighet og skader ved bruk, ble det ikke foreslått ulike strafferammer for bruk eller salg av ulike stoff. Frykten for ufarliggjøring av mildere stoffer ved et slikt skille ble ansett som viktig. Oppfatningen av cannabisbruk som et startpunkt for misbruk og av den sosiale smittefaren ved enhver bruk gjorde det ikke ønskelig å forskjellsbehandle rusmidlene i strafferettslig forstand. Signaleffekten om farligheten av alle stoffer ble fortsatt ansett som et viktig narkotikabekjempende virkemiddel.

3.2.2.4 Straffeskjerpelser (1972–1981)

Strafferammene for narkotikalovbrudd i straffeloven § 162 ble i perioden 1972–1981 hevet to ganger. Etablering av et tydeligere skille mellom brukere og storskalaselgere (de profesjonelle) ble en viktig kriminalpolitisk distinksjon for de straffeskjerpende forslagene i denne perioden. En moralsk fordømmelse av selgere som profitterte på andres ulykke, var en dominerende bakgrunn for lovendringsdebatten.54 For å ramme disse ble strafferammen i § 162 først hevet fra 6 til 10 år i 1972.55 I forarbeidene til lovendringen ble det lagt til grunn at

«narkotikaforbrytelser av profesjonell karakter må betraktes som noen av de mest alvorlige forbrytelser i vårt samfunn. […] Det understrekes at det er med sikte på å ramme profesjonelle narkotikaforbrytere at forhøyelsen foreslås. Forslaget har ingen betydning for straffene overfor de rene brukere, som mer må betraktes som offere [sic] enn som gjerningsmenn».56

I 1981 ble straffen ytterligere skjerpet. Justis- og politidepartementet konstaterte at strafferammen på inntil 10 år var «sprengt» – straffutmålingspraksis hadde beveget seg «helt opp mot maksimumsgrensen».57 Det ble blant annet vist til dommer der det var utmålt 9 års fengsel for to personer som fungerte som kurérer for et parti på 14 kilo heroin, og 10 års fengsel for personer som hadde stått for planlegging og gjennomføring av omsetning av store mengder hasj. Departementet la til grunn at det kunne tenkes enda grovere tilfeller enn dette, og at det for de grovere tilfellene ville være behov for en enda høyere strafferamme. På dette grunnlaget ble det foreslått å heve strafferammen til fengsel i inntil 15 år. Departementet presiserte at det ved dette ikke mente det var grunn til noen skjerping i straffutmålingspraksis for mindre alvorlige overtredelser av straffeloven § 162.58 Den foreslåtte lovendringen ble vedtatt samme år.59

Forestillingen om «de profesjonelle» som lå til grunn for straffeskjerpelsene, skulle imidlertid bli omdiskutert i de kriminalpolitiske diskusjonene som fulgte på 1980-tallet (se omtale nedenfor). Bakgrunnen var blant annet en undersøkelse av bruk av «proffparagrafen» som ble gjort av straffelovrådet (1982), som, i tråd med funn i flere tidligere og senere studier,60 viste at paragrafen først og fremst rammet narkomane med tung rusmiddelbruk og dårlige levekår, stikk i strid med intensjonen i loven om å ramme bakmenn.

3.2.2.5 Omorganisering av straffebestemmelsene for narkotikalovbrudd og fastsetting av gjeldende strafferammer (1984)

Straffelovrådet avga i 1982 en innstilling etter mandat fra Justisdepartementet om å foreslå endringer i gjerningsbeskrivelsen og strafferammen i straffeloven § 162. Bakgrunnen for mandatet var en oppfatning om at forholdet mellom legemiddelloven § 43 og straffeloven § 162, samt ordlyden i § 162, gjorde bestemmelsen vanskelig tilgjengelig.61

Straffelovrådet la til grunn at narkotika utgjør en fare for menneskers liv og helse, i likhet med enkelte andre straffbare handlinger som bar lovens strengeste straff. Samtidig ble det påpekt at sammenligningen av disse handlingene var vanskelig, ettersom det var tale om skade på personer som selv medvirket til den risiko de utsatte seg for.62 Basert på en undersøkelse av rettspraksis63 konstaterte rådet videre at «klientellet etter strl. § 162 er blitt mindre profesjonelt preget» enn det man regnet med ved innføringen av bestemmelsen i 1968, at det hadde blitt flere saker etter bestemmelsen enn antatt, og at mange av de domfelte var preget av vanskelige familie- og oppvekstforhold:

«De rene profesjonister som selv ikke bruker narkotika, er i klart mindretall i domsmaterialet, og de helprofesjonelle toppfigurer innen internasjonal, organisert narkotikadistribusjon er knapt nok representert i materialet. Det store flertall av de domfelte selgerne ser ut til å ha utviklet seg gradvis fra stoffmisbrukere til selgere.»64

Straffelovrådet la dessuten til grunn at det var vanskelig å vurdere hvor stor betydning den enkelte selger i virkeligheten har:

«Om en selger trekker seg ut eller blir satt ut av spill, kommer kanskje andre inn. Så lenge det finnes et marked som gir utsikt til stor fortjeneste med akseptabel risiko, må man regne med at det finnes leverandører som vil utnytte situasjonen.»65

Det ble videre stilt spørsmål ved om straffenivået har betydning for straffens allmennpreventive virkning overfor omsetning av narkotika:

«De store narkoforhandlerne vil satse på sjansen for å unngå straff; de aller største vil oppholde seg i utlandet, langt utenfor norsk rekkevidde. Om maksimumsstraffen i tilfelle av oppdagelse og pågripelse er 15, 20 eller 21 år, må antas å spille en underordnet rolle.»66

Rådet mente videre at det for straffebestemmelsenes allmennpreventive virkning var «langt viktigere at grensekontrollen og narkotikapolitiets spanings- og etterforskningsvirksomhet er mest mulig effektiv».67

Straffelovrådet fant likevel tilstrekkelige grunner som talte for en adgang til å benytte lovens strengeste straff. En høyere strafferamme ble ansett ønskelig dersom man skulle lykkes å få tak i en av de «virkelig store organisatorer av den internasjonale handel med de aller farligste narkotika». Videre ble det anført at straffeskjerpelsen kunne ha en viss symbolverdi «som uttrykk for samfunnets syn på straffverdigheten av forholdet».68

Det ble derfor foreslått å heve maksimumsrammen til fengsel i inntil 21 år for grove narkotikalovbrudd som gjaldt et meget betydelig kvantum av særlig farlig stoff. For grove narkotikaovertredelser skulle maksimalstraffen være fengsel i 15 år dersom saken gjaldt et særlig farlig stoff, og fengsel i 10 år for andre typer narkotika. Dersom det gjaldt et «ubetydelig kvantum av stoff som ikke regnes til de særlig farlige», skulle forholdet etter Straffelovrådets forslag derimot ikke straffes etter straffeloven § 162, men etter det mildere straffebudet i legemiddelloven § 43.69

Straffelovrådet foreslo følgende definisjon av særlig farlig stoff: «heroin, morfin, amfetamin, kokain, LSD og andre stoffer som i farlighetsgrad kan sidestilles med noen av disse».70 For de andre stoffene påpekte rådet at det var en «slik vesensforskjell i farlighet sammenliknet med de harde stoffene, at det også bør komme til uttrykk i strafferammen».71 Det ble dessuten ansett som ønskelig å muliggjøre en enklere behandling av de mindre alvorlige narkotikaovertredelsene, gjennom en avgjørelse om bøteforelegg eller en advarsel gitt av politiet.72

Straffelovrådets forslag ville innebære at momenter som i praksis har stor betydning for påtalemaktens og domstolenes faktiske reaksjoner på narkotikalovbrudd, nemlig stoffets art og farlighet, ble nedfelt i loven.73 Straffelovrådets forslag om å la stoffets farlighet få avgjørende betydning ble ikke videreført i Justis- og politidepartementets proposisjon. Departementet medga at det var problematisk at den eksisterende bestemmelsen, som ikke skilte mellom ulike typer stoffer, ga «så liten veiledning med hensyn til straffverdigheten av de enkelte lovbrudd og derved ved straffutmålingen».74 Imidlertid mente departementet at det ville være uheldig om en ulik maksimumsstraff «skulle bidra til en større sosial akseptering av for eksempel cannabis eller tolkes slik at myndighetene ser på en betydelig omsetning av slike stoffer som mindre alvorlig».75

Samtidig med hevingen av strafferammen for de mest alvorlige narkotikalovbruddene til inntil 21 års fengsel ble strafferammen for bruk eller besittelse av narkotika satt til fengsel i inntil 6 måneder, jf. legemiddelloven § 43 annet ledd. For besittelse innebar dette en reduksjon fra den tidligere strafferammen på inntil 2 år, mens det for bruk innebar en dobling av strammerammen. Som følge av hevingen av strafferammen for bruk av narkotika gikk lovbruddet fra å være en forseelse til en forbrytelse, jf. dagjeldende straffelov § 3. Etter departementets syn fikk man dermed markert lovbruddets grovhet. Forsøk på bruk av narkotika ble etter dette straffbart, noe som etter departementet syn ikke var urimelig.76

Det ble påpekt at det var hensiktsmessig at politiet, som følge av hevingen av strafferammen for bruk, heretter kunne pågripe og varetektsfengsle personer som var mistenkt kun for bruk av narkotika.77

Perioden 1965–1984 ble dermed en fase preget av straffeskjerpelser og kontrolltiltak.78 Den strafferettslige utviklingen i denne perioden står i en særstilling i både norsk og internasjonal målestokk.79 Det hersket en sterk tiltro til effekten av høye straffer, og avskrekkelse av dem som sto i fare for å begynne å bruke narkotika, særlig de unge, preget straffediskusjonene.

3.2.3 Straffelovkommisjonens forslag til avkriminalisering (2002)

Mens straffelovgivningen i 1980- og 1990-årene hadde gått mest i straffeskjerpende retning, kan Straffelovkommisjonens80 innstilling i 2002 betraktes som et tydelig brudd i norsk narkotikakontrollpolitikk. For første gang fremmet et offentlig utvalg forslag til lovendringer for å avkriminalisere bruk av narkotika, samt erverv og besittelse av narkotika til egen bruk.81

Forslaget må ses i sammenheng med en sterk økning i bruk av narkotikastraffer fra midten av 1990-tallet, som nådde en foreløpig historisk topp i 2001,82 uten at de høye strafferammene hadde noen beviselig avskrekkende effekt på befolkningens bruk av narkotika.83 Innstillingen ga generelt uttrykk for et langt mer nyansert syn på straff som adferdsstyrende virkemiddel enn det synet som tidligere hadde preget narkotikadebatten.84 Kommisjonen la til grunn at det kreves en moralsk begrunnelse for å gjøre en bestemt handlemåte straffbar, ettersom selve straffleggingen innebærer at staten tilfører innbyggerne et tilsiktet onde.85 Det ble påpekt at lovgiver

«i mange sammenhenger har hatt en for optimistisk tro på hva som kan oppnås med straff. I mange tilfeller kan det se ut til å ha vært en kort vei fra en handlingstype har vært mislikt av de styrende myndigheter, til den har blitt belagt med straff. Forholdet mellom straffens nyttevirkninger og omkostninger har ikke alltid blitt tilstrekkelig vurdert i denne sammenhengen».86

Kommisjonens flertall, som foreslo avkriminalisering, anså det å hindre utbredelsen av narkotika som en oppgave av helse- og sosialpolitisk art, der andre virkemidler enn straff måtte benyttes.87 Det ble lagt vekt på at skadefølgeprinsippet, som innebærer at «straff bare bør brukes som reaksjon på handlinger som medfører, eller kan medføre, at noen påføres skade», tilsier at den enkeltes egen bruk av narkotika ikke rettferdiggjør bruk av straff mot brukeren.88

Videre ble menneskelige hensyn knyttet til belastningen ved den stigmatiseringen som straffeforfølgningen innebærer, brukt som argument for avkriminalisering. Det ble lagt til grunn at den «stigmatiserende effekt som en strafforfølgning har, vil […] kunne føre til at de sosiale båndene til ikke-brukende miljøer svekkes, og at vedkommende lettere vil kunne fortsette i et brukermiljø».89 Også et lavt straffenivå vil ramme urimelig, mente kommisjonens flertall. For de langtkomne brukerne talte etter flertallets syn «rent menneskelige hensyn» for en avkriminalisering. Kommisjonen påpekte også at det finnes hjemler for å gripe inn overfor brukere av narkotika innen helse- og velferdsretten og barnevernloven.90

Annen befatning med narkotika skulle fortsatt være straffbart, jf. kommisjonens lovutkast § 25-1, som i stor grad videreførte straffeloven 1902 § 162. Kommisjonen sto også samlet om en nedkriminalisering ved et forslag om en reduksjon av maksimumsstraffene for narkotikaforbrytelser og en reduksjon av narkotikastraffene generelt.

Kritikken mot kriminaliseringen og straffenivået på narkotikafeltet innebar en prinsipiell drøfting av behovet for å unngå uforklart forskjellsbehandling i lovreguleringen. I innstillingen ble det argumentert for at det var et misforhold mellom straffenivået for narkotikalovbrudd og for annen kriminalitet, for eksempel særdeles alvorlige sedelighetssaker og drap. Kommisjonen fremhevet også som et problem at strafferammene i Norge sto i en særstilling i forhold til de andre nordiske landene. Det ble vist til at maksimumsstraffen for narkotikaforbrytelser hadde blitt betydelig forhøyet i løpet av relativt kort tid, fra maksimumsstraffen på inntil 2 års fengsel som gjaldt frem til 1968, til den betydelige skjerpelsen til inntil 21 års fengsel i 1984, uten at det hadde hatt «nevneverdig betydning for omfanget av den ulovlige narkotikaomsetningen her i landet».91

Kommisjonen foreslo 10 års fengsel som øverste strafferamme for grov narkotikaovertredelse.92 Bestemmelsen om grov narkotikaovertredelse skulle bare komme til anvendelse på overtredelser som gjaldt «et meget betydelig kvantum av et særlig farlig stoff».93 Kommisjonen kom til enighet om at det er en vesensforskjell i farlighet mellom cannabisstoffene og de harde stoffene, slik som heroin, kokain og amfetamin, og at dette burde gjenspeiles i lovgivningen. Det ble dermed foreslått å lovfeste et skille i straffebestemmelsen på grunnlag av farligheten til stoffet som overtredelsen gjelder, noe som også var blitt foreslått av Straffelovrådet om lag 20 år tidligere.94 Befatning med cannabis ble, basert på en slik vurdering av farlighet, ikke ansett som en handling som kunne betegnes som en grov narkotikaovertredelse. Kommisjonen påpekte at slike lovbrudd like fullt vil kunne straffes med flere års fengsel, og at forslaget dermed ikke kunne utlegges som noen form for aksept av for eksempel cannabis.95 Skyldkravet for uaktsom narkotikaovertredelse ble foreslått hevet til grov uaktsomhet.

Forslaget var en dramatisk endring i forhold til den daværende lovgivning,96 og disse endringene ble ikke videreført i departementets behandling av Straffelovkommisjonens innstilling. Departementet la vekt på at en avkriminalisering ville bli oppfattet som en legitimering av narkotikabruk.97 Signaleffekten av en avkriminalisering overfor unge ble det mest tungtveiende argumentet fra Justisdepartementet for å videreføre straffetrusselen mot bruk av narkotika.98 I tillegg ble hensynet til skader og belastninger for pårørende gjort tydelig gjeldende. Etter departementets syn hadde kommisjonen lagt til grunn en for snever forståelse av skadefølgeprinsippet:

«Et flertall i Straffelovkommisjonen trekker skadefølgeprinsippet så langt at det går inn for å avkriminalisere narkotikamisbruk, jf. utredningen side 80–81. Her gjør imidlertid synspunktet om at en avkriminalisering kan tolkes som en legitimering seg gjeldende. I tillegg kommer at alvorlig misbruk i betydelig grad også fører til psykiske skader og belastninger hos gjerningspersonenes nære pårørende. Indirekte har det derfor en skadevirkning. I tillegg kommer de store samfunnsmessige virkningene narkotikamisbruk fører med seg. Etter departementets syn tilsier derfor skadefølgeprinsippet at bruk av narkotika fortsatt bør være straffbart. Straffens preventive virkninger er særlig viktige for å hindre at barn og unge begynner å bruke narkotika i en sårbar oppvekstsituasjon».99

Departementet uttalte også at det generelt er uenig i at bare helse- og sosialpolitiske virkemidler bør brukes for å bekjempe narkotikabruk. Det ble vist til at «et slikt syn ikke har fått gjennomslag ellers i Europa».100 Imidlertid støttet departementet langt på vei kommisjonen i at det overfor langtkomne brukere er uhensiktsmessig med straff. Generelt erkjente departementet at «menneskelige hensyn» bør spille en større rolle, særlig i møte med «langvarige rusmisbrukere», og at alternative straffereaksjoner oftere skal tas i bruk i saker om «mindre alvorlige narkotikaovertredelser».101

Dette signaliserte en vilje til mer tilpassede reaksjoner overfor problembrukere. Departementet tok samtidig avstand fra synspunktet om at «det er moralsk uakseptabelt å – reelt sett – straffe tunge misbrukere i den hensikt å holde andre fra å bruke stoff».102 Det å straffe den enkelte for samtidig å avholde andre fra å gjøre tilsvarende handlinger var ifølge departementet kjernen i allmennprevensjonen, og det ble vist til at straffleggingen var viktig for å markere grunnleggende verdier i samfunnet.

Departementet la til grunn at andre reaksjoner eller sanksjoner ikke ville være tilstrekkelige, men drøftet i den forbindelse bare tvangshjemlene i sosialtjenesteloven og barnevernloven eksplisitt. Disse tvangstiltakene ville ikke kunne benyttes overfor personer «som er i en nybegynnerfase med narkotikabruk». På et slikt tidlig stadium mente departementet at strafferettslige tiltak ville være nødvendige for å sette grenser.103

Avgjørende argumenter for departementets beslutning om ikke å ta til følge forslaget om avkriminalisering synes dermed å ha vært at strafflegging markerer at narkotika er uønsket i samfunnet, og at strafflegging for innbyggerne, særlig unge, til å avstå fra å eksperimentere med narkotika.

Hvorvidt det fantes empirisk bevis for at bruk av straff faktisk hadde hatt en preventiv effekt, og om avskrekking hadde vært et virkningsfullt virkemiddel for å redusere rusmiddelbruk blant unge, ble ikke drøftet i denne forbindelse.

3.2.4 Offentlige utredninger av alternativer til straff (2010–2011)

3.2.4.1 Stoltenbergutvalget

Det siste tiåret har en kontrollpolitisk vilje til oppmykning av straffenivået kommet til uttrykk i en rekke initiativ til å utrede behovet for straff samt å utvikle og finne modeller for et større mangfold av alternative straffereaksjoner.

I 2009 satte regjeringen ned et utvalg ledet av Thorvald Stoltenberg (Stoltenbergutvalget) med formål om å vurdere og foreslå tiltak for den gruppen av narkotikabrukere som var mest marginalisert, og som hadde de største psykiske og somatiske helseutfordringene. Utvalgets mandat var omfattende, men omhandlet ikke en vurdering av avkriminalisering. Oppdraget var å finne ut «hvordan hjelpetilbudene bedre kan innrettes, tilrettelegges og tilpasses den aktuelle målgruppen».104

Utvalget avga i juni 2010 sin rapport, som besto av 22 forslag knyttet til forebygging, behandling og alternative straffereaksjoner for å bedre de rusavhengiges hverdag.105 To av disse forslagene innebar å innføre straffefrie reaksjoner for mindre alvorlige narkotikalovbrudd.106 I saker om bruk eller besittelse av brukerdoser med narkotiske stoffer skulle det tilbys avtaler om oppfølging som alternativ til påtale og anmerkning i strafferegisteret (forslag 3) dersom rusbrukeren samtykker i et behandlingsopplegg eller godtar andre former for kontroll og oppfølging. Utvalget foreslo (forslag 4) at slike tiltak skulle organiseres under en nemndsordning, etter inspirasjon fra Portugal-modellen. Slike tverrfaglige nemnder skulle vurdere tiltak for personer som pågripes for bruk og besittelse av narkotika. I forslaget ble det satt en absolutt grense for personer som tas for kjøp og salg av narkotika, selv om disse lovbruddene var knyttet til egen bruk. Enhver form for kjøp og salg skulle fortsatt straffeforfølges av politi og rettsapparat. Forslaget innbar med andre ord å avkriminalisere bruk og besittelse av brukerdoser, men å opprettholde straffenivået for annen mindre alvorlig narkotikakriminalitet knyttet til egen bruk.

3.2.4.2 Alternative straffereaksjoner for mindre alvorlig narkotikalovbrudd

Behovet for å konkretisere Stoltenbergutvalgets forslag førte til at regjeringen 16. desember 2010 oppnevnte en arbeidsgruppe som skulle se nærmere på alternative reaksjoner mot mindre alvorlig narkotikarelatert kriminalitet.107 Mandatet innebar «å tenke nytt om reaksjoner ved narkotikarelatert kriminalitet» og vurdere disse overfor ulike målgrupper.108 Arbeidsgruppen utredet, vurderte og konkretiserte Stoltenbergutvalget to forslag, om å tilby avtaler om oppfølging som alternativ til påtale og anmerkning i strafferegisteret og å etablere tverrfaglige nemnder som skulle vurdere tiltak for personer som pågripes for bruk og besittelse av narkotika. Selv om Stoltenbergutvalgets forslag innebar avkriminalisering, var dette ikke en politisk aktuell løsning. Arbeidsgruppen vurderte dermed ikke dette spørsmålet nærmere. I juli 2011 publiserte arbeidsgruppen sin rapport.109

Forslagene i rapporten innebar en nedkriminalisering, ettersom straffenivået skulle reduseres og gjeldende straffereaksjoner erstattes med mindre inngripende reaksjonsformer. Det ble lagt vekt på at reaksjonene skulle være fleksible og tilpasses lovovertrederens særlige situasjon og forhold til narkotikabruk. Intervensjonene skulle inntas som vilkår for en betinget straffereaksjon, som hovedregel en betinget påtaleunnlatelse, alternativt en betinget dom. Personens samtykke var en forutsetning for deltagelse. Ved fravær av samtykke, eller dersom vedkommende gjentatte ganger brøt vilkårene for de alternative reaksjonene, skulle saken bli behandlet som en ordinær straffesak.

Arbeidsgruppen gikk imidlertid ikke inn for at disse programmene skulle implementeres innenfor en ny organisatorisk struktur, slik Stoltenbergutvalgets forslag om innføring av system med en nemndsmodell ville innebære. Tiltakene skulle heller videreutvikles innenfor rammen av den allerede eksisterende ordningen med oppfølgingsteam, underlagt konfliktrådets organisasjon.

Til forskjell fra hos Stoltenbergutvalget ble ikke målgruppen for tiltakene begrenset til utelukkende å omfatte lovbrudd knyttet til bruk og besittelse av narkotika, jf. legemiddelloven § 24 første ledd og § 31 annet ledd). Arbeidsgruppen la til grunn at mange narkotikabrukere som oppbevarer og selger små kvanta for å finansiere egen forbruk, det vil si handlinger i det nedre sjiktet av dagjeldende straffelov § 162 første ledd, også vil kunne være hjelpetrengende. Av individualpreventive grunner burde disse ikke ekskluderes fra muligheten til å nyttiggjøre seg alternativ til straff. Arbeidsgruppen fant imidlertid ikke grunn til å gå nærmere inn på grensedragningen over hva som skal regnes som små og store kvanta, men mente dette spørsmålet burde bli overlatt til påtalemyndigheten og domstolene.

Arbeidsgruppens rapport ble sendt på høring,110 men forslagene ble ikke, etter det utvalget er kjent med, ytterligere fulgt opp av departementet. Utvalget tar forbehold om at rapportenes faglige anbefalinger og metodikk for oppfølging kan ha hatt innflytelse på kriminalomsorgens praksis innenfor de allerede eksisterende – og på det tidspunktet kommende – alternative straffereaksjonene, herunder ruskontrakt som vilkår ved påtaleunnlatelse, Narkotikaprogram med domstolskontroll og ungdomsoppfølging.

3.3 Tidlig kriminaliseringskritikk

Opprettholdelse av straffenivået har i hele kriminaliseringsfasen vært forankret i en bred politisk enighet. Utenfor de politiske miljøene vokste det imidlertid tidlig frem en tydelig kritisk offentlighet, kanskje særlig fra de samfunnsfaglige forskningsmiljøene. I Norge kom en narkotikapolitisk opposisjon, representert av sentrale forskere og jurister, med kritikk av narkotikaforbudets uheldige virkninger sterkest til uttrykk fra midten av 1980-tallet.111

Brit Bergesen Lind var blant de første som studerte utviklingen av den norske narkotikakontrollpolitikken.112 Lind viste hvordan bestemte myndighetspersoner i helse- og justissektoren var premissleverandører for forståelsen av narkotikaproblemet. Hun diskuterte også hvordan mediene sterkt bidro til å sette narkotikaproblemet på dagsordenen, men at mediedekningen samtidig skapte en offentlig panikk ved å tegne et uproporsjonalt bilde av farene ved og den faktiske utbredelsen av narkotika.

Christie og Bruuns bok Den gode fiende113 var en av de første utgivelser i Norden som på bakgrunn av forskning tok opp spørsmålet om kontrollpolitikkens legitimitet og konsekvenser. Blant annet stilte de spørsmål ved forestillingene om stoffenes farlighet som lå til grunn for straffetenkningen, og de påviste problemer som oppstår ved å trekke grenser mellom de ikke-aksepterte psykoaktive stoffer, som cannabis og heroin, og de aksepterte, som tobakk og brennevin. Brukerne av narkotika straffes, mens brukerne av andre rusmidler går fri. Det ble hevdet at oppfatningene om aksepterte og ikke-aksepterte stoffer er kulturelt og historisk betinget og vil skifte over tid.

Videre ble den såkalte trappetrinnshypotesens114 empiriske grunnlag, der cannabis ble betraktet som inngang til bruk av heroin, utfordret. Denne forestillingen var en straffepolitisk viktig forutsetning, som Christie og Bruun mente var misvisende. Det ble også pekt på at «narkotikahaiene» først og fremst var en politisk figur, uten empirisk belegg. Det kategoriske skillet mellom brukere og bakmenn som lå til grunn for den samtidige straffetenkningen, tegnet ikke et realistisk bilde av de faktiske forhold. I tillegg ble det stilt spørsmål om hvorvidt mange av de skadevirkninger som er tillagt bruken av stoffene, i realiteten kan tilbakeføres til selve kontrollsystemet og de sanksjoner brukerne utsettes for.

Christie og Bruun pekte mot det de mente var misvisende forestillinger som lå til grunn for kriminalpolitikken og kostnadene ved den. Samtidig pekte de på mulige pragmatiske reformer. Det var imidlertid de mer ytterliggående politiske forslagene, som legalisering og anbefalingen om å selge hasj på apotek, som fikk mest offentlig oppmerksomhet. De prinsipielle innvendingene mot den eksisterende straffepolitikken fikk ikke politisk gjennomslag.

Kritikken mot den repressive straffelinjen satte også kontrollskadene av straff og innsattes perspektiv på dagsordenen.115 Det ble argumentert med at straff hadde utilsiktede konsekvenser, og pekt på det uforholdsmessige i å idømme misbrukere lange fengselsstraffer – uten at de høye strafferammene hadde noen beviselig effekt.116 Stigma knyttet til straffeforfølging ble diskutert, og det ble også pekt på at fengsel primært fungerer som en «forbryterskole», gjennom en kriminaliseringsprosess der lovbrytere gjennom soningsoppholdet tilegner seg ferdigheter og sosiale relasjoner som bidrar til at risikoen for tilbakefall til rus og kriminalitet øker.117 Dette ble underbygget av tilbakefallsstudier, som viste at siktede for narkotikalovbrudd har høyere tilbakefallsprosent enn siktede i andre lovbruddsgrupper.118

Denne forskningen fikk politisk betydning, ved krav om mer humane og innholdsrike fengselsforhold og bedring av innsattes ytringsfrihet. Den bidro også til at innsatte selv fikk en tydeligere stemme i straffediskusjonene, særlig gjennom opprettelsen av den innsattdrevne organisasjonen Norsk forening for kriminalreform (KROM) i 1968.

Et vedvarende tema har også vært at straff rammer sosialt skjevt.119 To studier problematiserte anvendelsen av tidligere straffelovs § 162 (proffparagrafen) og satte særlig to forhold på den politiske dagsordenen:120 For det første rammet narkotikalovgivningen hovedsakelig de sosialt og økonomisk vanskeligstilte, og for det andre var de fleste av de domfelte etter straffeloven § 162 også brukere av narkotika og ikke først og fremst involvert i den illegale narkotikaøkonomien som profittmaksimerende selgere.

Oppmerksomheten om denne gråsoneproblematikken som forskningen påviste, førte imidlertid ikke til en liberalisering av lovgivningen. At kontrollpolitikken rammet den flytende overgangen mellom bruker og selger på en uheldig måte, ble diskutert ved flere anledninger, men fikk ingen konsekvenser for lovgivningen. Straff ble fastslått som nødvendig for å markere samfunnets syn på alvorligheten av å være i befatning med narkotika.

Levekårsundersøkelsene blant innsatte i fengsler spilte senere en viktig rolle i å besvare hvem de innsatte var, og hva som skiller dem fra andre befolkningsgrupper.121 Denne forskningen dokumenterte at innsatte i fengsler generelt er fattigere og dårligere stilt enn den øvrige befolkningen, og at innsatte med rusproblemer er særlig dårlig stilt. På denne bakgrunn ble det tydeliggjort at innsatte utgjør en særlig sårbar gruppe fanger som har behov for omfattende hjelpetiltak, knyttet til både somatisk og psykisk helse og rusbehandling.

Samtidig ble det også problematisert at den allmennpreventive begrunnelsen fikk en så sentral rolle i strafferetten på narkotikafeltet.122 Straffeteorienes individualpreventive formål handler om å straffe for å forhindre at vedkommende skal gjenta handlingen, det vil si befatningen med narkotika, mens det allmennpreventive formålet innebærer at straff skal avskrekke andre fra å utføre bestemte handlinger. Professor Johs. Andenæs har påpekt at den politiske situasjonen på narkotikafeltet var dominert av en moralsk indignasjon og hevnmotiver og en overbevisning om at lovovertrederen fortjener straff. Slike situasjoner, hevder han, gjør at preventive grunner blir brukt mer ukritisk i straffelovgivningen.123 Straff blir brukt som virkemiddel for å uttrykke en moralsk fordømmelse ved å påføre gjerningspersonen et onde, og dette er straffens formål.

Straffens manglende virkning ble underbygget av undersøkelser som viste at bruk av narkotika økte nærmest i takt med straffenivået på 1990-tallet.124 Den mest markante økningen i bruk av narkotiske stoffer skjedde på 1990-tallet, etter at maksimumsstraffen på 21 år var innført. Bruken av straff rammet imidlertid i liten grad de stereotype storselgerne som var det primære målet. Den rammet i stedet i stor utstrekning de hjelpetrengende og vanskeligstilte brukerne og hindret heller ikke økende innførsel og bruk av narkotika.

Den utbredte bruken av fengselsstraff overfor behandlingstrengende rusmiddelbrukere med store utfordringer på flere livsområder, samt forholds- og hensiktsmessigheten av slik straff, ble en viktig del av den videre avkriminaliseringsdebatten. Andenæs stilte med sin kjente formuleringspørsmål om hvorvidt dette innebar en «feilinvestering i straff».125

Det ble også vist til kontrollpolitikkens utilsiktede effekt – dens kriminalitetsskapende effekt på en rekke områder. Andenæs fremhever det han kaller «en skyggeside» ved narkotikakriminaliteten som man ikke har ved andre forbrytelser: «Det er den strenge kriminaliseringen som skaper det høye prisnivået, og dermed brukerens behov for å finansiere sitt forbruk ved tyveri og andre lovbrudd (eller for kvinnenes vedkommende prostitusjon).»126 Oppmerksomheten var også knyttet til at et høyt straffenivå kunne føre til en brutalisering av narkotikamiljøet med økt vold.

De kriminaliseringskritiske diskusjonene hadde en relativ liten påvirkning på samtidig praktisk politikk. Med henblikk på dette har tidligere høyesterettsdommer Ketil Lund karakterisert norsk narkotikapolitikk som en «virkelighetsresistent misgjerning».127

På denne bakgrunn kan det hevdes at det på det narkotikapolitiske feltet i Norge har vært stor avstand mellom politikk og vitenskap.128

Samtidig har de problemstillingene som ble reist, vært viktige ved at de ga grobunn for en mer markant motstand mot straffskjerpelser, som skulle følge utviklingen på 1980-tallet. Forskningen har skapt oppmerksomhet om kontrollkostnadene generelt og soningsforholdene for innsatte med rusproblemer spesielt og gitt grunnlag for å utvikle tiltak som har bidratt til å gjøre fengselsopphold mindre belastende, mer meningsfulle og konstruktive.

3.4 Historiske utviklingstrekk i bruk av straff

3.4.1 Økende omfang

Kontrollpolitikk og straff i et samfunn kan ikke bare studeres gjennom lovgivningen. Det må også undersøkes hvordan den faktisk har kommet til anvendelse. Selv om den norske narkotikalovgivningen i stor grad har stått uendret siden 1980-tallet, har straff blitt brukt i ulik grad overfor ulike brukergrupper. Dette har sammenheng med det handlingsrommet de rettshåndhevende organer har i implementering av lovverket. Den faktiske rettshåndhevelsen vil være avhengig av en rekke forhold, som prioritering, ressurser og hvilke politistrategier som til enhver tid regnes som de mest effektive. Håndhevingsintensiteten og straffeutmåling vil også variere ut fra de skiftende narkotikapolitiske utfordringene og ulike forestillinger om hva som er den mest tilgjengelige og hensiktsmessige reaksjonsformen.

Narkotikakriminalitet blir hovedsakelig avdekket av politiet. Omfanget av saker vil dermed i stor grad være betinget av politiets prioriteringer og innsats og kan ikke uten videre forstås som et speilbilde av den til enhver tid faktisk forekommende narkotikabruk.

En historisk oversikt over narkotikasakene viser at bruk av straff har vært omfattende, men at strafferettspraksisen på narkotikafeltet har gjennomgått betydelige endringer fra 1980 og til i dag.

Narkotikasakenes dominans i kriminalitetsbildet kan illustreres ved å se på hvor stor andel narkotikasakene har utgjort av den registrerte kriminaliteten for alle lovbruddskategorier.129 Siktede for narkotikaforbrytelser utgjorde i 1970 3,45 prosent av alle siktede, mens andelen i 2007 hadde økt til 40 prosent. I 2009 var narkotikakriminalitet hovedlovbrudd i 43 prosent av alle forbrytelsessakene og den klart største forbrytelsesgruppen.130 Totalt steg andelen straffedømte for narkotikaovertredelser i perioden 1980–2002 fra 6 til 42 prosent.131

Statistikk fra de siste tiårene viser at siden første tiltale ble tatt ut mot en cannabisbruker i 1965, har det vært en dramatisk økning i omfang av siktelser for narkotikalovbrudd frem til 2014.132 Mens antallet narkotikalovbrudd i perioden 1974–1979 lå relativt stabilt på om lag 900 personer i året, viser statistikken utover 1980- og 1990-tallet en nærmest eksplosiv økning i antall straffereaksjoner.133 I 1980 gjaldt dette 1400 siktede. På 1990- tallet skjedde en fordobling i antall saker til om lag 3000 på årsbasis. Politiets anmeldelser av bruk og besittelse av narkotika økte med 405 prosent fra 1993 til et foreløpig historisk toppnivå i 2013.134

Utviklingen siden 2014 viser at omfang av saker fortsatt ligger på et høyt nivå, men at det samtidig har skjedd en markant nedgang, som illustreres i figur 3.1.

Forstørr bilde

Siden toppnivået i 2013 har det skjedd en betydelig reduksjon i denne type straffesaker. Sammenlignet med 2014 viser tallene fra 2018 en 20,7 prosent nedgang i antall anmeldte narkotikalovbrudd etter legemiddelloven.135 I 2018 ble det påtaleavgjort 18 738 forhold som gjaldt narkotikalovbrudd etter legemiddelloven, som utgjorde 55 prosent av alle narkotikalovbruddene.

Nedgangen kan ha sammenheng med at politiet i mindre grad aktivt oppsøker situasjoner for å avdekke bruk. Særlig gjelder dette av sosiale og helsemessige hensyn knyttet til vanskeligstilte heroinbrukere.136 Dette må ses i sammenheng med at riksadvokaten i 2014 ga politiet instruks om at straffeforfølgningen av mindre alvorlige narkotikasaker skal nedprioriteres, og at alternative reaksjoner heller skal velges når det er mulig.137

3.4.2 Fra fengsel til bot og oppfølging

De kriminalpolitiske diskusjonene har ikke bare handlet om straffenivået, men også om hva som skal være straffens innhold og formål. Selv om narkotikasakene har vært dominerende i kriminalstatistikken, har narkotikastraffenes omfang og innhold variert betydelig siden de siste straffebestemmelsene ble innført på midten av 1980-tallet.

I starten ble så å si samtlige narkotikasaker behandlet av domstolene, og de fleste sakene medførte idømmelse av betinget etter ubetinget fengselsdom.138 På 1980-tallet endret imidlertid de strafferettslige reaksjonsformene seg betydelig. Forelegg ble den dominerende reaksjonen for overtredelse av legemiddelloven. Disse endringene hadde sammenheng med domstolenes rettsskapende rolle i straffeutmålingen. Domstolene, anført av Høyesterett, begynte i økende grad å idømme bøtestraff fremfor fengselsstraff i slike saker. På 1990-tallet gjaldt dette også de mildeste narkotikastraffene hjemlet i straffeloven knyttet til erverv og oppbevaring av mindre mengder narkotika, som ikke var knyttet til videresalg. Dette førte til at påtalemyndigheten endret sin rettspraksis. Forelegg ble den foretrukne reaksjonen, og færre saker ble brakt for domstolen. I 1980 var forelegg nesten ikke i bruk.139 I 1990 ble forelegg ilagt i omtrent halvparten av sakene og i 2010 i 69 prosent av sakene.140

Samtidig økte bruken av betinget påtaleunnlatelse, særlig overfor unge. Betinget påtaleunnlatelse var en ubetydelig reaksjonsform på begynnelsen av 2000-tallet. Imidlertid har påtalemyndigheten endret sin praksis, slik at betinget påtaleunnlatelse nå har blitt den mest brukte reaksjonen for aldersgruppen 15–17 år (se kapittel 10). Bakgrunnen er at ileggelse av forelegg ble betraktet som en lite hensiktsmessig reaksjon overfor unge, fordi det ble antatt å ha liten rehabiliterende effekt. I aldersgruppen 15–17 år ble betinget påtaleunnlatelse i 2014 brukt dobbelt så ofte som forelegg.141 Dette innebærer at påtalemyndigheten unnlater å fremme straffesak såfremt den siktede ikke begår ny kriminalitet og overholder nærmere bestemte individuelt tilpassede vilkår om oppfølging av hjelpetiltak. Dreiningen mot mer rehabiliteringsrettede reaksjonsformer med unge som målgruppe viser seg også i at ungdomsstraff og ungdomsoppfølging ble innført i 2014.142

Forelegg er imidlertid fortsatt den klart dominerende reaksjonsformen som ilegges voksne lovovertredere. Strafferettsapparatet skiller således i stor grad skiller mellom voksne og unge i valg av reaksjonsform.

Endringene viser samtidig at påtalemyndigheten har fått en viktigere rolle i praktisering av narkotikalovgivningen knyttet til narkotikabruk. Den ilegger en større andel av reaksjonene enn tidligere og bruker mer differensierte reaksjonsformer, med varierende vilkår og inngrepsnivå.143

Selv om vilkår i straffegjennomføring formelt blir regnet som mindre tyngende enn tradisjonell straff, vil det av den unge lovovertrederen kunne føles langt mer inngripende enn tidligere reaksjoner, som bot. Det er dermed omdiskutert om disse reaksjonene kan betegnes som mildere eller mindre inngripende, og om disse endringene skal karakteriseres som et tegn på en faktisk oppmykning og nedkriminalisering.144

En rettsutvikling med gradvis reduksjon i straffenivået med bruk av forelegg og en noe lavere håndhevingsintensitet kan samtidig indikere at det i en viss utstrekning i praksis er en bevegelse mot en faktisk ned- og avkriminalisering av bruk av narkotika. Særlig gjelder dette overfor de mest marginaliserte og hjelpetrengende brukerne.

3.4.3 Rehabilitering og fengselsstraff

En økt behandlingsoptimisme i kriminalpolitikken viser seg i at det i de siste tiårene har vært en betydelig satsing på å tilby hjelp, tjenester og tiltak med rusavhengige straffedømte som målgruppe (se kapittel 10). Et mer differensiert straffegjennomføringstilbud er etablert for å styrke kriminalomsorgens mulighet for behandling og forebyggende arbeid.145 Straffegjennomføringsloven av 2001 bedret også muligheten for soning etter § 12, som åpner for at deler av straffen kan gjennomføres ved behandlingsinstitusjon utenfor fengsel (se kapittel 10). Kriminalomsorgens ansatte har også som oppgave å gi hjelp til å motivere de innsatte til å starte en endringsprosess, jf. straffegjennomføringsloven § 3.

Det er straffens individualpreventive begrunnelse som kommer sterkest til uttrykk i stortingsmeldingen Straff som virker – mindre kriminalitet – tryggere samfunn, som kom ut i 2008.146 Her lanseres også den såkalte tilbakeføringsgarantien, som slo fast at innsatte skal garanteres individuelt tilrettelagthjelp til å skaffe seg en tilfredsstillende bolig, utdanning eller opplæring, arbeids-, helse- og sosialtjenester og økonomisk rådgivning. Garantien innebar også et krav om et sektoroverskridende forpliktende samarbeid for å danne en bro over glippsonen mellom fengsel og kommunen for å hindre tilbakefall.147

Denne økte rehabiliterende satsingen kan tolkes som et uttrykk for en revitalisering av individualprevensjonens rolle i kriminalpolitikken. Alternative og individuelt tilrettelagte straffeinnsatser fremstilles som potensielt både mer kriminalitetsforebyggende, humane, nyttige og konstruktive investeringer i straff.

3.5 Hovedlinjer i helse- og sosialpolitikken

3.5.1 Innledning

Den norske narkotikapolitikken handler om langt mer enn bare straff og kontroll.148 Helse, behandling og forebygging er og har vært bærende prinsipper i narkotikapolitikken, som i ruspolitikken generelt. I stortingsmeldingen fra 1975 om narkotikaproblemer ble misbruk av avhengighetsskapende stoffer omtalt primært som et helseproblem.149

Men også 40 år før dette var det en forståelse av at rusproblematikk hadde helsemessige og sosiale implikasjoner som krevde en annen tilnærming enn den straffeorienterte. Dette kom blant annet uttrykk gjennom opprettelsen av edruelighetsnevndene i 1932, se omtale i punkt 3.5.2.

Den delen av helse- og sosialpolitikken som omfatter rusfeltet, har imidlertid gjennomgått en betydelig utvikling de siste tiårene, og tilbudene for brukere som ønsker hjelp, er blitt mer mangfoldige og bruker- og rettighetsorienterte. Synet på personer som bruker narkotika, har også endret seg. Avhengighet eller bruk av rusmidler som medfører skade, betraktes i større grad ut fra et helse- og sykdomsperspektiv enn som uttrykk for personens moralske karakter. Men også før dette hadde helsemessige og sosiale hensyn en viss gjennomslagskraft i tilnærmingen til personer med rusproblemer.

En viktig bakgrunn for å forstå dagens narkotikapolitiske situasjon og diskusjoner er de endringer i sosial- og helsepolitikken som fulgte lovreformene på 1980-, 1990- og 2000-tallet. En mer rettighetsorientert, helsesentrert og skadereduserende tilnærming fikk gradvis større betydning. Sosialtjenesten, og senere helsetjenesten, fikk hovedansvaret for rusfeltet. Et endret syn på rusproblemet kom også til uttrykk i at helseperspektivet fikk en stadig sterkere forankring i det rusfaglige arbeidet, både på statlig og kommunalt nivå. Det ble samtidig lagt større vekt på tverrsektorielle løsninger. Dette politiske skiftet kommer tydelig til uttrykk i tidsperiodens sentrale dokumenter, reformer, begivenheter og i den videre utviklingen av et mer differensiert behandlings- og tjenestetilbud.

3.5.2 Lov om edruelighetsnevnder og behandling av drikkfeldige og narkomane (edruskapsloven)

En autoritet knyttet til avholdsbevegelsen, legen og skribenten Johan Scharffenberg, foreslo tidlig på 1900-tallet at det skulle opprettes edruskapsnemnder og steder som skulle gi alkoholikere og familiene deres råd og hjelp. Disse ideene var grunnleggende for det som ble lov 26. februar 1932 om edruelighetsnevnder og behandling av drikkfeldige (edruskapsloven). I alle kommuner hvor det var gitt bevilling til salg eller skjenking av brennevin, vin, fruktvin, mjød eller øl med mer enn 2,5 volumprosent alkohol skulle det oppnevnes en «særskilt edruelighetsnevnd», heretter omtalt som edruskapsnemnd. Edruskapsnemndene skulle «virke for bedre edruelighetsforhold i kommunen», jf. lovens § 3. Dette omfattet blant annet å «ta seg av drikkfeldige og yde råd og hjelp til deres pårørende», jf. bestemmelsens første ledd nr. 1.

Nemndene hadde plikt til å iverksette undersøkelser dersom de mottok melding fra vedkommende selv eller pårørende, verge, overformynder, prest, lege, vergerådet, fattigstyret, forsorgs- og verneforeninger eller politiet, jf. § 4. Politiet skulle i henhold til lovens § 4 nr. 3 gi melding til edruskapsnemnden i oppholdskommunen om alle personer som var ilagt straff for beruselse tre ganger i løpet av de siste 12 månedene.

Lovens §§ 4 til 7 hjemlet relativt betydelige inngrep overfor de såkalt drikkfeldige. Nemden kunne opplyse saken ved å undersøke vedkommendes hjem og oppta forklaring fra vedkommende selv eller andre personer som var kjent med forholdene. Nemndene kunne også innhente uttalelser fra andre offentlige myndigheter, jf. lovens § 4 nr. 4.

Gjennom samtaler med personen skulle nemnden «søke å bevege vedkommende til bedre livsførsel», jf. § 5 første ledd. Dette kunne omfatte blant annet å hjelpe personen til å få arbeid, eller å få personen til å inngå i en ordning hvor lønn ble forvaltet av personens ektefelle eller en annen person. Nemdene kunne videre foreslå at personen oppsøkte lege, eller tok opphold i et kursted.

Etter lovens §§ 6 og 7 kunne det treffes beslutning om anbringelse i kursted, pleiehjem, tvangsarbeidsanstalt eller annen godkjent anstalt, dersom drikkingen førte til at personen 1) mishandlet sin ektefelle eller sine barn, eller utsatte barna for «sedelig forderv eller vanrøkt», 2) forsømte sin forsørgelsesplikt, 3) voldte fare for sig selv eller andre, eller gjentatte ganger forulempet sine omgivelser, 4) falt fattigvesenet eller sin familie til byrde, eller 5) forødet eller forspilte sitt gods «så det må fryktes for at det kan opstå trang for ham selv eller hans familie».150 Beslutning om dette ble truffet av vergemålsretten etter begjæring fra edruskapsnemnden. Såfremt personen avga et skriftlig løfte om å leve totalavholdende, og dette ble ansett troverdig, kunne saken utsettes, og dersom løftet ble holdt i ett år, kunne saken heves, jf. § 11.

På 1950-tallet anslo Helsedirektoratet at det var om lag 500 misbrukere av opioider og amfetamin og nesten 3000 misbrukere av barbiturater.151 I en innstilling avgitt til Sosialdepartementet i 1950 påpekte Alkoholistforsorgkomitéen at man savnet generelle regler om det offentliges adgang til å «ta seg av narkomane og om tvangsmessig adgang til å behandle disse folk i sykehus eller kursted».152 På grunnlag av komiteens innstilling ble det i 1957 gjort endringer i edruskapsloven som brakte «narkomane» inn under lovbestemmelsene om behandling av «drikkfeldige».153 Dette innebar at kommunale edruskapsnemnder blant annet kunne pålegge innleggelse av en person til undersøkelse, behandling eller kur på grunnlag av vedkommendes narkotikabruk, jf. lovens § 6 a. På nærmere vilkår kunne nemndene vedta anbringelse i kursted eller sykehus i inntil to år uten personens samtykke, jf. § 7.

Et forsøk med et behandlingstilbud for narkomane ble etablert på Ørje Kursted, før pasientene i 1961 ble overført til den første spesialiserte institusjonen for behandling av personer som var avhengige av narkotika, Statens klinikk for narkomane på Hov i Land.154

Om lag ti år etter lovendringen ble det i Ot.prp. nr. 46 (1967–68) påpekt at ordningen ikke fungerte særlig effektivt. To tiår senere ble det konstatert at utskillelsen av saker om rusmisbruk i en særskilt nemnd innebar en «oppsplitting og særbehandling» som edruskapsvernet led under.155 I 1984–87 hadde om lag tre fjerdedeler av alle kommuner fått dispensasjon fra lovkravet om egne edruskapsnemnder. Det ble ofte i stedet opprettet en ordning med felles helse- og sosialstyre.156

Edruskapsloven ble beskrevet som den av sosiallovene som virket mest foreldet, idet den blant annet la stor vekt på tvang begrunnet «vel så mye i samfunnsbeskyttelse som i hjelp til den enkelte».157 Utformingen av lovens vilkår ble oppfattet som «svært moraliserende», og det ble påpekt at lovens saksbehandlingsregler bidro til å gjøre den lite anvendelig: «De er temmelig kompliserte og er i stor utstrekning bygget på et straffeprosessuelt mønster. De virker derfor nokså fremmed for et moderne, behandlingsorientert hjelpeapparat.»158

3.5.3 Lov om sosiale tjenester mv. (sosialtjenesteloven)

Sosialtjenesteloven av 1991 avløste edruskapsloven av 1932. Dagens ordning med fylkesnemnder ble opprettet, og det ble utformet nye bestemmelser om bruk av tvang overfor personer med rusmiddelproblemer.159 Noe av bakgrunnen for dette finner vi i at synet på problematisk rusmiddelbruk som uttrykk for karakterbrist og dårlig moral som måtte reguleres av særlover etter hvert ble erstattet med et mer nyansert syn på hva som var de bakenforliggende årsakene til rusproblemer, både på individ- og samfunnsnivå. Lovreguleringen av tjenestesiden, behandlingstilbud, sosial omsorg med videre var frem til begynnelsen av 1990-årene til dels både gammeldags og utdatert, og det ble erkjent at det var et behov for å revidere lovverket knyttet til disse sektorene. Regelverket knyttet til edruskapsvern og alkoholistomsorgen med videre var både preget av et foreldet syn på brukere av rusmidler og lite egnet til å møte nye grupper av rusmiddelbrukere:

«Samfunnsutviklingen har ført til at de sosiale problemene har endret karakter. Lovene er derfor dårlig tilpasset dagens problemer og er mindre effektive instrumenter i realiseringen av målene i sosialpolitikken.»160

Blant annet på denne bakgrunn satte Sosialdepartementet ned et utvalg som skulle utrede forslag til ny sosialtjenestelov,161 som ble fremmet for Stortinget i 1990.162 Sosialtjenesteloven trådte i kraft i 1993163 og avløste tre tidligere lover som til da hadde regulert rusfeltet, herunder hva gjelder behandling og sosialfaglige tiltak.164

Den kommunale sosialtjenesten fikk etter den nye loven et overordnet ansvar for tjenester til personer med rusproblemer, og ansvaret omfattet også forebyggende tiltak, jf. § 3-1, og den enkelte brukers familie og nettverk, jf. § 6-1. I tillegg ble det gitt adgang for kommunene til å fremme saker om tilbakehold av rusmiddelmisbrukere i «egnet» institusjon i inntil tre måneder med sikte på avrusing og for å motivere til å «etablere en positiv innstilling til behandling».165 Avgjørelsesmyndigheten i tvangssaker fremmet etter sosialtjenesteloven ble lagt til fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker. En vesensforskjell fra tidligere tvangslovgivning var imidlertid at det var vedkommendes risiko for skade på seg selv som utgjorde vilkår for anvendelse av tvang, ikke hensynet til tredjepart eller samfunnet generelt. Et unntak var bestemmelsen om tvang overfor gravide rusmiddelbrukere, som ble begrunnet med hensyn til mulig skade hos fosteret.

3.5.4 Rusreform I og II

Fra og med 1993 var behandlingen av personer med rusproblemer underlagt sosialtjenesteloven, og sosialfaglige perspektiv og sosialpedagogisk166 behandlingsmetodikk hadde en fremtredende posisjon i behandlingstilbudene. Kommunene og fylkeskommunene hadde et delt økonomisk ansvar for rusbehandling i institusjon, og fylkeskommunene hadde det overordnede ansvaret for at det fantes rusbehandlingstilbud i fylket, jf. sosialtjenesteloven167 §§ 7-1 og 7-2.

En utfordring i rusfeltet var blant annet den uønskede variasjonen som fantes nasjonalt, både med tanke på tilgang til behandling og variasjoner i faglig kvalitet på det behandlingstilbudet som ble gitt. Etter hvert var man også i økende grad oppmerksom på at personer med rusproblemer også kunne ha store utfordringer knyttet til psykisk helse, mange også med en høy somatisk sykdomsbelastning,168 og dødeligheten var høy blant dem med den mest alvorlige rusmiddelbruken. Det var videre en erkjennelse av at det var et behov for å sikre høyere faglige standarder og bidra til mer likeverdige tjenestetilbud, ikke minst samme tilgang til rusbehandling i hele landet.

Allerede i 2002 var det blitt gjennomført en sykehusreform169 der staten overtok eierskapet til de fylkeskommunale sykehusene gjennom opprettelsen av de regionale helseforetakene.

I 2003 vedtok Stortinget å overføre deler av det fylkeskommunale ansvaret for rusmiddelmisbrukere (Rusreform I).170 Det ble da trukket et skille mellom spesialiserte helsetjenester (til rusmiddelmisbrukere), som ble et statlig ansvar, og institusjoner for rusmiddelbrukere, som omfattet såkalte spesialiserte sosiale tjenester og omsorgsinstitusjoner, som forble på fylkeskommunalt nivå. En målsetting for Rusreform I var «[å] legge det organisatoriske grunnlaget for en styrking av spesialisthelsetjenesten overfor rusmiddelmisbrukere».171

I januar 2004 trådte Rusreform II i kraft. De regionale helseforetakene overtok med det hele ansvaret for spesialisthelsetjenester til rusmiddelavhengige, som tidligere hadde ligget til fylkeskommunene. Kommunens ansvar for rusmiddelmisbrukere forble i hovedsak uendret etter rusreformen. Fortsatt var kommunen forpliktet til å yte sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven og tjenester etter kommunehelsetjenesteloven også til personer med rusproblematikk. Sosialtjenesten fikk beholde sin status som henvisende instans, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 3-12, og fastlegene fikk henvisningsrett til rusbehandling.

Reformen var viktig for rusfeltet, ikke minst fordi ruslidelser nå ga pasientrettigheter etter pasientrettighetsloven172 og rett til behandling i spesialisthelsetjenesten i den nye disiplinen som fikk navnet «tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelmisbruk», nå oftest kalt tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB).

De regionale helseforetakene ble tillagt ansvaret for å sørge for at det tilbys TSB til innbyggerne i de respektive regioner, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a første ledd nr. 5. Det tverrfaglige aspektet var et bevisst valg og avgjørende for å kunne beholde den sosialfaglige og miljøterapeutiske behandlingsmetodikken som allerede var en sentral del av behandlingstilbudene, i tillegg til den medisinske kompetansen som ble tilført gjennom overføring til spesialisthelsetjenesten.

Samtidig som det ble etterstrebet en mer helserettet rusbehandling, var det likevel en forståelse av at det var behov for å styrke samhandlingen mellom sosialtjenesten og spesialisthelsetjenesten. Et sentralt virkemiddel i den sammenhengen var en lovfestet rett til individuell plan for pasienter med behov for langvarige og koordinerte helsetjenester.173

Rusreformen ble evaluert i 2006.174 Evalueringsrapporten konkluderte med at det forvaltningsmessige målet om statlig overtagelse av kommunalt og fylkeskommunalt ansvar, der behandlingstilbudet ble underlagt de samme lovkrav som gjaldt for spesialisthelsetjenesten for øvrig, ble innfridd. Derimot kunne evalueringen ikke påvise at pasientenes behandlingsbehov ble ivaretatt på samme måte som i spesialisthelsetjenesten for øvrig, eller at bemanningsfaktoren i TSB var på samme nivå som på andre spesialisthelseområder. Rapporten pekte også på at reformens øvrige mål, som tverrfaglige og helhetlige tjenester, individuell tilrettelegging med videre ikke syntes å være nådd, med unntak av at tjenestene faktisk var blitt mer tverrfaglige:

«Til nå synes implementeringen av rusreformen å ha ført til et mer fragmentert og rigid tilbud, med mange brudd i behandlingsforløpene og mindre individuelt tilpasset behandling som resultat. Den største utfordringen for de tverrfaglige spesialiserte tjenestene for rusmiddelmisbrukere blir dermed å utvikle samhandlingsmodeller og praksisformer som oppfyller faglige krav til sammenhengende og tilpasset behandling […].»175

3.5.5 NAV-reformen og lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven)

I 2005 la regjeringen frem forslag til ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV-reformen).176 Reformen samordnet med dette tre tidligere etater: den kommunale sosialtjenesten og de statlige etatene Aetat (Arbeidsmarkedsetaten) og trygdeetaten, regulert gjennom NAV-loven.177 Bakgrunnen for reformen var en opplevelse av at disse tre etatene, som til dels hadde felles formål, ikke samhandlet godt nok, bidro til fragmenteringen av velferdstjenestene178 og brukere ble kasteballer mellom systemene.179 Den nye konstruksjonen fikk navnet «Ny arbeids- og velferdsforvaltning» med akronymet NAV, som nå er etatens egennavn.

Reformen hadde følgende mål:

• flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad

• enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov

• en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning180

Det ble lagt opp til stor grad av frihet for den statlige delen av NAV-etaten og kommunen til å velge organisering internt. Den statlige delen av NAV og kommunen avtaler seg imellom hvilke tjenester som skal inngå i den kommunale delen av NAV-kontoret, jf. NAV-loven § 14 om samarbeid og oppgavedeling. Det betyr at det finnes variasjoner i tjenesteinnhold mellom de ulike NAV-kontorene.181

Generelt skulle reformen sikre at etatene samarbeider om å yte tjenester til personer med behov for tjenester fra flere instanser, og at ingen faller mellom tjenestene eller forblir i en uavklart situasjon. Dette gjelder i stor grad også mennesker med rusproblemer, som kan motta statlige ytelser, som arbeidsavklaringspenger, sykepenger, uføretrygd med videre, men også kan ha nytte av arbeidsrettede tiltak, som er organisert på kommunalt nivå. Mange kan også ha behov for økonomisk sosialhjelp, midlertidig bolig med videre, som ligger til sosialtjenesten.

Sosialtjenesten har beholdt sin rett til å henvise til TSB samt anledning til å fremme saker om tvangstiltak overfor rusmiddelavhengige etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10, avhengig av hvordan kommunene har organisert sitt rusarbeid.

3.5.6 Opptrappingsplan for rusfeltet (2007–2010) og Meld. St. 30 (2011–2012)

3.5.6.1 Opptrappingsplan for rusfeltet (2007–2010) (2012)

Det har vært utarbeidet flere stortingsmeldinger på rusfeltet, henholdsvis i 1975,182 1985,183 1996184 og 2011185 som har tatt sikte på å samle kunnskap og gi retning til det ruspolitiske arbeidet. I 1979 la regjeringen frem en plan for økt innsats mot narkotikaproblemer,186 som også tilførte feltet økonomiske ressurser, og som la vekt på sosialfaglige tiltak og behandling, forebygging og kontroll.187 Også i perioden 2003–2005 og 2006–2008 hadde regjeringen dedikerte handlingsplaner mot rusmiddelproblemer,188 forankret i henholdsvis Sosialdepartementet og Arbeids- og sosialdepartement.

Etter hvert så man likevel et behov for en mer systematisk opprustning av rusfeltet og som et uttrykk for at helseperspektivet var blitt langt mer fremtredende, var det daværende helseminister Sylvia Brustad, som i 2007 lanserte Opptrappingsplan for rusfeltet (2007–2010).189 Planen skulle opprinnelig løpe ut 2010, men ble forlenget frem til 2012.

Bakgrunnen for opptrappingsplanen var den bekymringen som har vært til stede hva gjelder bruk av narkotika i samfunnet siden 1960-årene, og ikke minst den høye overdosedødeligheten. Planen var også et svar på de mangler og utfordringer tjenesteapparatet sto overfor, både faglig og kapasitetsmessig. Det ble blant annet vist til Helsetilsynet, som hadde påpekt at «en økende andel av personer med rusmiddelavhengighet har omfattende og sammensatte problemer, og at de ikke mottar nødvendige og forsvarlige tjenester».190 Opptrappingsplanen tok også utgangspunkt i erfaringer fra rusreformen av 2004 og de behov for videreutvikling av kompetanse og samhandling som fulgte av denne. Helsedirektoratet omtalte opptrappingsplanens mål og tiltak på følgende måte:

«Opptrappingsplanen […] har blant annet som intensjon å gi rusreformen et faglig innhold, med tiltak for å ruste opp kapasiteten i kommuner og spesialisthelsetjenesten, samt øke kvaliteten på det samlede tilbudet.»191

Det ble videre vektlagt at tjenestene nå skulle ha mer individuelt tilrettelagt utforming, og at det var behov for bedre samhandling og mer sammenhengende forløp.192

Helsedirektoratet anslår at rusfeltet samlet sett ble styrket med 1,035 milliarder kroner (prisjustert 2012)193 i forbindelse med opptrappingsplanen. I og med at planen som sådan ikke ble evaluert, og at man i liten utstrekning hadde konkret kunnskap for eksempel om kapasitet i de kommunale tjenestene fra før planen ble iverksatt, er det vanskelig å si noe entydig om effektene av opptrappingsplanen.

3.5.6.2 Meld. St. 30 (2011–2012) Se meg! En helhetlig rusmiddelpolitikk

Opptrappingsplanen ble avløst av en ny melding til Stortinget på rusfeltet i 2012,194 som blant annet pekte på betydningen av å komme tidligere inn i problemforløp, å skape bedre sammenheng i og mellom tjenestenivåer samt bidra til helhetlige og sammenhengende tjenestetilbud. Meldingen varslet også den kommende overdosestrategien, og ikke minst gikk meldingen gjennom Stoltenbergutvalgets rapport om narkotika fra 2010,195 med tilhørende forslag.

3.5.7 Samhandlingsreformen (2012–2016) og lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.

Stortingsmeldingen om samhandlingsreformen, Samhandlingsreformen – Rett behandling – på rett sted – til rett tid, ble lagt frem i 2008. Allerede i forordet til reformen omtales personer med rusproblemer som en av gruppene som taper på manglende samhandling.196 I presentasjonen av reformen ble det lagt vekt på behovet for samhandlende tjenestenivåer – derav navnet – for å sikre gode tjenester og forløp og forebygge behandlingsavbrudd. Videre ble det lagt vekt på behovet for en «venstreforskyvning» av ressursene, det vil si mer penger til forebygging for å hindre økt sykdomsbelastning i fremtiden.

I tillegg til ulike økonomiske insentiver, som for eksempel kommunenes betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter og overføring av ressurser fra helseforetakene til kommunene, var de lovpålagte samarbeidsavtalene197 mellom de regionale helseforetakene og kommunen et sentralt virkemiddel for å oppnå målene i samhandlingsreformen.

De store reformene som allerede var implementert, som Rusreformene og NAV-reformen, samt samhandlingsformen som var igangsatt, forutsatte også endringer i reguleringen av de kommunale helsetjenestene.

I 2010 la Helse- og omsorgsdepartementet frem forslag til en egen helse- og omsorgstjenestelov198 til erstatning for kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. I tillegg ble det foreslått endringer i andre lover, blant annet i pasientrettighetsloven og spesialisthelsetjenesteloven.

Den nye helse- og omsorgstjenesteloven,199 som trådte i kraft i 2012, tydeliggjorde primærhelsetjenestens ansvar overfor personer med rusproblematikk, jf. § 3-1 annet ledd. For personer med rusproblemer kunne det også ses som en ytterligere forsterkning av helseperspektivet knyttet til rusmiddelbruk som allerede var uttrykt gjennom Rusreform II i 2004.

Den delen av kapittel 6 av sosialtjenesteloven som omhandlet tilbakehold uten samtykke overfor personer med rusproblematikk, ble, med små endringer i ordbruken, tatt inn i helse- og omsorgstjenestelovens kapittel 10. Se for øvrig utredningens kapittel 5 for nærmere omtale av tjenestetilbud og tiltak overfor personer med rusproblematikk.

3.5.8 Opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020)

I 2015 la regjeringen frem et forslag til en ny opptrappingsplan for rusfeltet for perioden 2016–2020.200 Opptrappingsplanen tar utgangspunkt i tre innsatsområder; tidlig innsats for å forebygge rusavhengighet, behandling og oppfølgingstjenester etter behandling. Planen er hovedsakelig innrettet mot mennesker som allerede har – eller som står i fare for å utvikle – et rusproblem. De rent primærforebyggende innsatser forutsettes ivaretatt innenfor rammene av folkehelsearbeidet.

Opptrappingsplanen har en økonomisk ramme på 2,4 milliarder kroner.201 Veksten i TSB er eksplisitt holdt utenfor og skal ivaretas gjennom den såkalte gylne regel, som ble gjeninført i 2015.202 Planen legger til grunn at utfordringene på rusfeltet er størst i kommunal sektor, og planen tar derfor sikte på å bidra til kapasitetsvekst i kommunalt rusarbeid. Samtidig er det også tiltak i planen som skal bidra til kvalitetsutvikling i tjenestene, mer tilpassede og fleksible tjenester og ikke minst økt brukermedvirkning.

Helsedirektoratet har fått ansvaret for å følge opp Helse- og omsorgsdepartementets tiltak i planen og koordinerer også innsatsen fra berørte direktorater og andre aktører. FAFO evaluerer planen på oppdrag fra Helsedirektoratet og har levert to rapporter i forbindelse med evalueringsoppdraget.203

3.6 Behandlingstilbud og skadereduksjon

3.6.1 Behandlingstilbudene

Med utgangspunkt i bekymringen for bruk av narkotika i ungdomsgenerasjonen ble tiltak som uteseksjonen i Oslo opprettet i 1969. I Bergen ble det i 1971 opprettet et psykiatrisk (ungdoms)team (PUT), som skulle gi behandling til ungdom med rusproblematikk. I 1974 ble et tilsvarende team opprettet i Oslo.204 St.meld. nr. 66 (1975–76) Om narkotikaproblemer fremmet forslag om å formalisere polikliniske psykiatriske ungdomsteam, og slike team begynte å vokse frem mot slutten av 1970 årene, forankret i psykisk helsevern. Med statens overtagelse av den fylkeskommunale sykehusdriften i 2002,205 fulgte PUT-ene med og er i dag mange steder en del av det polikliniske rusbehandlingstilbudet innen TSB.

Fra 1970-årene ble institusjonsbehandling en sentral del av tilnærmingen til personer med rusproblemer, spesielt de unge. I tidens ånd ble disse institusjonene i stor utstrekning organisert som bo- og arbeidskollektiver, hvor solidaritets- og fellesskapsideologien fra 1970-årene var fremherskende. Det første kollektivet i Norge, Sollia, ble opprettet av Statens klinikk for narkomane i 1970.206

Hivproblematikken blant injiserende brukere medførte også en betydelig vekst i antall institusjonsplasser fra siste halvdel av 1980-tallet.207 Mange av rusbehandlingstilbudene ble opprettet av stiftelser og organisasjoner, ideelle og religiøse. Dette har bidratt til at det har vært et mangfold av faglige behandlingstilnærminger og perspektiver på rusmiddelbruk og rusproblematikk.208

Med Rusreform II i 2004 fikk de regionale helseforetakene (RHF-ene) tillagt ansvaret for å yte TSB i sine regioner. I tillegg til selv å ha både akutt-, avrusings-, poliklinisk behandlings- og døgnbehandlingstilbud i egen regi anskaffer RHF-ene en betydelig mengde døgnplasser fra private tilbydere gjennom anbudskonkurranser. De private aktørene som leverer helsetjenester er omfattet av de faglige kompetansekrav som følger av å være en spesialisthelsetjeneste og må følge de nasjonale faglige retningslinjer på rusfeltet som utgis av Helsedirektoratet. De står dermed noe mindre fritt enn tidligere til selv eksklusivt å definere innhold og innretning (herunder lengde på døgnbehandling) av sitt behandlingstilbud.

3.6.2 Skadereduksjon

3.6.2.1 Økt oppmerksomhet om skadereduksjon

Skadereduksjonstilnærmingen i folkehelsearbeidet knyttet til håndteringen av befolkningens rusproblemer fikk på 1990-tallet økt innflytelse både i forskning, politikk og praksis.209 En viktig bakgrunn var den sterke økningen av injiserende heroinbrukere over hele Europa med dårlig helsetilstand.210 Antallet heroinbrukere i Norge fordoblet seg i løpet av 1990-tallet.211 Mange av brukerne av heroin og andre stoffer hadde høy sykdomsbelastning. Dødeligheten i gruppen var høy, og narkotikadødsfallene fikk stadig større oppmerksomhet i mediene.212 Hivepidemien på 1980-tallet og den raske spredningen av hiv blant injiserende brukere bidro til å sette fart i utviklingen av skadereduserende tiltak. De åpne russcenene, ofte svært synlige, ble dominert av stadig flere særlig forkomne injiserende brukere. Dette førte til at den offentlige og politiske bekymringen økte.

Begrepet «skadereduksjon» omfatter den politikk og de tiltak som søker å redusere skader av rusmiddelbruk, og må forstås som et mangfoldig begrep som inkluderer et vidt spekter av «skader» (helseskader, sosiale skader, økonomiske skader), ikke bare på brukere av narkotika selv, men også på nærstående og samfunnet for øvrig. En slik bred forståelse av skadereduserende tiltak og målet med disse kom første gang politisk tydelig til uttrykk i stortingsmeldingen fra 1996:

«Selv om målet for vår innsats er rusfrihet, vil det forekomme situasjoner der misbrukerne ikke har et uttalt ønske om å komme seg ut av misbruket. I disse tilfellene må hjelpeapparatet bidra til skadereduserende og stabiliserende tiltak. […] Med skadereduksjon forstås tiltak for å redusere de skadelige virkningene av et pågående narkotikamisbruk, for den enkelte misbrukers helse og for samfunnet. Eksempler på slike tiltak er informasjon til misbrukere for å forebygge overdoser, og utdeling av rene sprøyter og kanyler for å forebygge smitte og hindre spredning av leverbetennelser og HIV. Tiltakene er forankret i en helsemessig tilnærming til narkotikamisbrukere og de akutte helseproblemene misbruket ofte fører med seg.»213

Skadereduksjon var likevel kontroversielt, fordi tiltakene var rettet mot å hindre skadene ved rusmiddelbruk og ikke rusmiddelbruk i seg selv.214 Visjonen om et narkotikafritt samfunn, som etter utvalgets forståelse først ble uttrykt i et offentlig policydokument i forbindelse med stortingsmeldingen fra 1985,215 ble oppfattet å være under press. Det ble en opphetet debatt knyttet til om skadereduksjon innebar en undergraving av forbudet og en liberalisering av narkotikapolitikken ved at nullvisjonen om et narkotikafritt samfunn med dette ble forlatt.216 I stortingsmeldingen om narkotikapolitikken fra 1996 ble det uttalt at det «ikke [er] realistisk å tro at narkotikaproblemene skal kunne løses innen overskuelig framtid».217 Ifølge stortingsmeldingen skulle en restriktiv narkotikapolitikk, og visjonen om et narkotikafritt samfunn, likevel stå ved lag:

«Liberalisering ville først og fremst ha den negative signaleffekten at samfunnet ikke lenger vurderer narkotika som et alvorlig problem. Liberalisering ville også etter alt å dømme øke tilgjengeligheten av narkotika og føre til økt misbruk. Det er derfor viktig å holde fast ved det langsiktige, overordnede politiske målet; å arbeide fram mot et samfunn fritt for misbruk av narkotika.»218

3.6.2.2 Smittevern og lavterskeltilbud

Det første skadereduserende tiltaket, som ble innført i 1988, møtte – til tross for motstanden mot liberalisering av narkotikapolitikken – lite motstand.219 Det dreide seg om utdeling av rene sprøyter og kanyler for å forebygge overdoser, smitte og spredning av sykdommer. Sprøyteutstyr ble i oppstarten først kun utdelt fra «aidsinformasjonsbussen» i Oslo. I dag er imidlertid sprøyteutdeling nærmest et landsdekkende tiltak.220

En viktig skadereduserende satsing, spesielt i storbyene, har vært en utbygning av gatenære lavterskel helsetilbud og væresteder som drives både av kommuner og ideelle organisasjoner. Et fellestrekk ved tiltakene er at målgruppen er personer med rusproblemer, de er åpne på dagtid og uten timebestilling eller egenandeler med videre (derav «lavterskel»).

3.6.2.3 Legemiddelassistert rehabilitering (LAR)

Tiltak for å forebygge overdosedødsfall og redusere skader av heroinbruk har vært hovedformålet for mange skadereduserende tiltak. Etablering av substitusjonsbehandling i Norge, kalt legemiddelassistert rehabilitering (LAR), har kanskje vært den største og viktigste satsingen. Det første metadontiltaket i Norge ble igangsatt i Oslo på begynnelsen av 1990-tallet som et forsøksprosjekt for hivpositive sprøyteinjiserende brukere med langtkommet immunsvikt.221

Metadonbehandling var imidlertid ikke ukontroversielt.222 Motstanden synes å være knyttet til det tradisjonelle målet om rusfrihet for alle som bruker narkotika, og forestillingen om det narkotikafrie samfunnet. I tillegg ble det også problematisert fra ulikt hold at legemidler kunne komme til erstatning for annen behandling eller andre rehabiliterende innsatser.

I 1997 vedtok Stortinget likevel substitusjonsbehandling223 som et permanent og landsdekkende tilbud.224 På relativt kort tid ble LAR den dominerende behandlingen for opioidavhengighet. I 2017 var det nærmere 7600 pasienter i LAR.225 En av de viktigste grunnene til denne økningen har vært endring av inntakskriterier og de dokumenterte positive effektene, særlig i form av lavere sykelighet, dødelighet og kriminell aktivitet.226

3.6.2.4 Fra sprøyterom til brukerrom

En kraftig økning i overdosedødsfall fra 1980, med 60 dødsfall,227 til toppåret i 2001, med hele 405 døde, var foranledningen for en prøveordning med et såkalt sprøyterom i Oslo i 2005. Formålet med sprøyterom er å forebygge overdoser, å styrke brukerens verdighet, å øke brukerens kontakt med helse- og sosialfaglige tjenester og å bedre hygienen rundt inntak av rusmidler.228 Målgruppen for disse tiltakene var hardt belastede brukere som i et visst omfang inntok narkotikaen i det offentlige rom.

I lovgivningen om sprøyterom, som først ble vedtatt som en midlertidig lov i 2004, ble det slått fast at personer med lovlig adgang til sprøyterommet ikke skal straffes for inntaket av narkotika, eller besittelse av en brukerdose som skal inntas på sprøyterommet.229 Både i og i umiddelbar nærhet av sprøyterommene ble besittelse av narkotika til egen bruk i praksis straffritt for rommets brukere.

Sprøyterommet førte til en narkotikapolitisk debatt med mange vanskelige prinsipielle avveininger, først og fremst fordi mange mente dette la til rette for bruk av skadelige og forbudte stoffer.230 Det ble oppfattet som et skritt i retning av å legalisere narkotika og med det svekke Norges posisjon i internasjonalt narkotikasamarbeid.

Det ble også fryktet at narkotikabrukere som også er selgere, i praksis ville bli gitt en slags frisone. Videre ble det også argumentert med at sprøyterom går på tvers av prinsippet om likhet for retten, siden enkelte brukere ville få adgang til å bruke narkotika uten frykt for straff. At noen brukergrupper skulle fritas for straff, og at dette skulle forbeholdes bruken av de mest skadelige narkotiske stoffene, var ikke i tråd med den øvrige narkotikapolitiske reguleringen.

På tross av at sprøyterom kanskje har vært det mest kontroversielle tiltaket, ble forsøksloven gjort permanent i 2009.231 Evalueringene av ordningen har vist at en slik plassorientert avkriminalisering kan skape bedre betingelser for skadereduksjon ved at rusbrukere slipper kontroll og straff, i mindre grad blir stigmatisert, får være i fred og kan ta seg tid til å tilberede stoff til egen bruk, med mindre risiko for feildosering og hurtige injiseringer.232

I 2016 ble det etablert et sprøyterom også i Bergen kommune.

Inntil 2018 var det bare heroin som var omfattet av straffrihet, og injisering var eneste tillatte inntaksmåte. Det ble av flere problematisert at sprøyteromsordningen ikke understøttet Switch-kampanjen, som var et av de viktigste tiltakene i Nasjonal overdosestrategi.233 Kampanjen handler om å motivere til overgang fra injisering til tryggere inntaksmåter, hovedsakelig inhalering, som er langt mindre helseskadelig enn injisering og reduserer faren for overdose til et minimum.

I 2018 erklærte regjeringen i sin politiske plattform234 at den ville «styrke innsatsen mot overdosedødsfall, ved at det i brukerrom åpnes for å injisere flere stoffer som gir risiko for overdosedødsfall. Det skal også gis opplæring i overgang fra injisering til mer skånsom bruk for tunge rusavhengige». Regjeringen la deretter frem forslag til endringer i sprøyteromsloven,235 som ble vedtatt av Stortinget samme år. Endringene innebar også at betegnelsen «sprøyterom» ble endret til «brukerrom».236

3.6.2.5 Heroinassistert behandling (HAB)

Stoltenbergutvalget hadde allerede i 2010 foreslått et tidsbegrenset forsøksprosjekt der behandling med heroin skulle inkluderes i LAR. Dette ble møtt med stor motstand i fagmiljøene. Det ble tatt til orde for at slik behandling ble ansett som lite kostnadseffektivt, og at det i stedet burde satses på å videreutvikle tilbudet om annen substitusjonsbehandling.237 I 2018 gikk regjeringen likevel inn for å gjennomføre forsøk med heroinassistert behandling. Opprettelsen av et forsøksprosjekt har vært planlagt i 2019, men er ennå ikke igangsatt.238 Formålet er å nå en svært hjelpetrengende gruppe rusavhengige og hjelpe dem til å få et mer verdig liv. Målgruppen for heroinassistert behandling er en liten gruppe mennesker med omfattende rusavhengighet som det har vist seg vanskelig å nå med dagens behandlingstilbud.

3.7 Brukermedvirkning, brukerkompetanse og brukerorganisasjoner

3.7.1 Brukermedvirkning på individnivå

Forvaltningsloven av 1967 § 11 innførte en generell veiledningsplikt for forvaltningsorganer, som for så vidt var et uttrykk for at borgeres rettigheter overfor staten ble tydeligere.239 Dette ble enda tydeligere fra 1995, da det i § 11 første ledd ble lagt til følgende: «Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte.»240

Fra midten av 1970-tallet og utover 1980- og 1990-tallet gjennomgikk forvaltningen store endringer gjennom forvaltningspolitiske programmer og handlingsplaner, med vekt på avbyråkratisering, demokratisering og en mer «brukerrettet» tilnærming i alle deler av offentlig sektor, også innenfor velferdssektoren.241

Retten til brukermedvirkning ble tatt inn i regelverket da sosialtjenesteloven242 erstattet den tidligere sosialomsorgsloven.243 Før dette var det for eksempel i sosialtjenesten en generell plikt til å opplyse en sak så godt som mulig, men ikke eksplisitt uttrykt at brukeren skulle kunne komme til orde, eller at vedkommedes mening skulle tillegges vekt ved tjenesteutformingen. Dagens sosialtjenestelov pålegger kommunene en plikt til å rådføre seg med tjenestemottager ved utformingen av tjenestetilbudet, jf. § 42.

Pasient- og brukerrettighetsloven av 1999 ga pasienter og brukere av helsetjenesten rett til medvirkning, jf. lovens § 3-1.244

Brukermedvirkning på individnivå, forstått som (reell) innflytelse på utformingen og utmålingen av tjenestetilbud, det være seg i kommunen likevel i spesialisthelsetjenesten, forekommer nok derimot i varierende grad i den daglige tjenesteutøvelsen. Det vil i stor grad være kommunen som vurderer en persons tjenestebehov etter pasient- og brukerrettighetsloven 2-1 a. Tjenester som tilbys, kan i utgangspunktet være tjenester kommunene allerede har tilgjengelig, og de utmåles i henhold til kommunenes ressurser. Det vil i den sammenhengen alltid måtte ligge krav om forsvarlighet til grunn for tjenesteyting.

Spesialisthelsetjenesten skal på samme måte foreta en vurdering av hvorvidt en person har krav på spesialisthelsetjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b, og fastsetter på hvilket nivå behandling skal gis (for eksempel døgnbehandling eller poliklinisk behandling), samt frist for behandlingsstart.

Under gjennomføring av behandling, både i poliklinikk og i TSB-institusjon, gjelder også pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1.

Ordningen med fritt sykehusvalg og fritt behandlingsvalg, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-4, er også tenkt å gi pasienter større grad av valgfrihet innen helsesektoren og kan ses i sammenheng med den «brukerrettingen» av forvaltningen som er nevnt ovenfor.

3.7.2 Brukermedvirkning på systemnivå

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-10 pålegger kommunene et ansvar for å sikre pasienters og brukeres innflytelse på systemnivå. Tilsvarende bestemmelse finnes i NAV-loven § 6.

Se mer om brukermedvirkning i utredningens kapittel 5.

3.7.3 Brukerkompetanse

At egenerfaring med rusproblemer anses som en ressurs i arbeidet med rehabilitering av andre personer med rusproblemer, er ikke av ny dato. Et eksempel er opprettelsen av organisasjonen Alcoholics Anonymous (AA) i 1935, som fikk en avlegger i Narcotics Anonymous (NA) i 1953.245 Tanken var at personer som hadde sluttet å bruke rusmidler, kunne støtte og bistå hverandre i å opprettholde rusfrihet. Selvhjelp og selvhjelpsgrupper246 bygger på samme idé om at et egenopplevd problem kan løses gjennom interaksjon med andre som har opplevd det samme, samtidig som den enkelte selv kan bistå andre i deres håndtering av sine problemer og utfordringer.

I tillegg er erfaring som pasient og tjenestemottager etter hvert blitt ansett som en viktig kompetanse i behandlings- og rehabiliteringsarbeidet. Det er opprettet egne stillinger som erfaringskonsulenter, medarbeidere med brukererfaring med videre.247

3.7.4 Brukerorganisasjoner

Brukerorganisasjonene248 på rusfeltet vokste frem på 1990-tallet, da rettighetsperspektivet og brukermedvirkning i større grad fikk gjennomslag og etter hvert også ble lovfestet i helse- og sosialsektoren. Organisasjonene har betydd svært mye for anerkjennelsen av brukermedvirkning. Felles for mange av brukerorganisasjonene i Norge er at de etter hvert har blitt godt integrert i både nasjonale og internasjonale organisasjons- og fagnettverk og med det fått en faglig tyngde som har bidratt til at de nå er sentrale premissleverandører for politikkutformingen på rusfeltet, et felt der de ruspolitiske organisasjonene, religiøse og ideelle, nesten hadde rådd grunnen alene.

3.8 Ruspolitiske organisasjoner

3.8.1 Tradisjonelle ruspolitiske organisasjoner

I Norge er det en rekke organisasjoner som på ulikt vis arbeider for å forebygge og redusere bruk av rusmidler i befolkningen.249 Noen har alkohol som hovedtema, andre narkotika, men de fleste synes å forholde seg til begge deler. Felles for mange av disse organisasjonene, hva enten de har hatt politisk eller religiøs forankring, er at de springer ut av avholdsbevegelsen.250

De ruspolitiske organisasjonene har hatt stor politisk gjennomslagskraft og har vært premissleverandører for mye av den ruspolitiske utviklingen, ikke minst som pådrivere for utvikling av behandlings- og rehabiliteringstilbud. Selv om det ideologiske utgangspunktet har vært forskjellig, har i all hovedsak disse organisasjonene vært omforent i sin holdning til narkotika og nesten uten unntak sluttet opp om målet om det «narkotikafrie samfunn». Få av disse organisasjonene har tatt til orde for å lempe på forbudslinjen hva angår narkotika, uavhengig av det enkelte rusmiddels skadepotensial. Enkelte har også vært tydelige motstandere av skadereduserende tiltak, det være seg utlevering av brukerutstyr, substitusjonsbehandling eller etablering av sprøyterom, og nå også avkriminalisering.251

3.8.2 «Nye» ruspolitiske organisasjoner

Utover 2000-tallet har imidlertid den relativt homogene massen av ruspolitiske organisasjoner og virksomheter blitt utfordret av nye organisasjoner, ofte kalt rusliberalister, som argumenterer både for avkriminalisering og til dels også legalisering.252 Disse aktørene fremholder det uforholdsmessige i straffetilnærmingen knyttet til bruk av narkotika, peker på negative konsekvenser av en repressiv kontrollpolitikk, nasjonalt og globalt, og stiller spørsmål ved enkelte forbudte rusmidlers faktiske skadepotensial. Dessuten fremheves ofte det rent prinsipielle knyttet til personlig valg og retten til å bestemme over hva man velger å tilføre sin egen kropp.

Tidligere var flere slike organisasjoner marginalisert og avfeid som lite seriøse legaliseringstilhengere, men de siste årene har de hatt en ikke-ubetydelig påvirkningskraft i samfunnsdebatten, ikke minst på politiske partier. Spesielt gjelder dette for ungdomspartiene, hvorav flere nå også argumenterer for å legalisere narkotika, i alle fall cannabis.253

3.9 De senere års utvikling frem mot dagens diskusjon om avkriminalisering

Forståelsen av narkotikaproblemet har gjennomgått betydelige endringer siden det oppsto i Norge på midten av 1960-tallet, og de politiske tiltakene har vært forankret i ulike perspektiver.254 Men på tross av en tydeligere helsetilnærming og brukerorientering er fortsatt de to til dels motsetningsfylte hovedlinjene med henholdsvis straff og hjelp beskrivende for dagens narkotikapolitiske situasjon. Stadig flere behandlingstilbud og skadereduserende tiltak innføres, og personer med ruslidelser defineres som syke i den forstand at ruslidelser utløser rett til nødvendig helsehjelp både på kommunalt- og spesialisthelsetjenestenivå. Samtidig opprettholdes en repressiv narkotikapolitikk som antas å kunne hindre eller begrense tilgangen til helsehjelp og produsere en rekke kontrollskader.

Erkjennelsen av at straffeforfølging kan hindre hjelp, og bidra til stigma og marginalisering, har i større grad preget den politiske debatten de senere år og gjort at diskusjonen om avkriminalisering igjen har blitt satt på den politiske dagsordenen. Dette har også sammenheng med at avkriminalisering har fått bred internasjonal og forskningsmessig anerkjennelse.

En viktig internasjonal begivenhet som fikk stor oppmerksomhet, var Portugals avkriminalisering av bruk, samt erverv og innehav av narkotika til egen bruk, i 2001 (se utredningens kapittel 6). Dette fikk etter hvert internasjonal aksept gjennom omtale som beste praksis av presidenten for kontrollorganet International Narcotics Control Board (INCB) i 2015.255

Både FNs generalsekretær, FNs spesialrapportør for retten til helse256 og FNs høykommissær for menneskerettigheter har anbefalt stater å vurdere nedkriminalisering eller avkriminalisering av besittelse og bruk av narkotika. Hovedargumentet er at strafflegging på flere vis er til hinder for å fremme retten til helse,257 og at det bør vurderes alternativer til strafflegging av dem som bruker narkotika.258 Også blant annet Verdens helseorganisasjon (WHO) og FNs utviklingsprogram (The United Nations Development Programme) har erklært et ønske om avkriminalisering.

Av vesentlig betydning for anerkjennelsen av avkriminalisering er også en relativ unison helse- og medisinskfaglig forskning.259 Det rådende synet i internasjonal forskning om ruspolitikk er at avkriminalisering vil være det klart beste alternativet i et folkehelseperspektiv. Kriminalisering av narkotikabruk og -besittelse og intensivert straffeforfølging av brukere har store negative implikasjoner for rusbrukeres livssituasjon og helse. En kunnskapsoppsummering publisert av en internasjonal ekspertgruppe i det internasjonale medisinske tidsskriftet The Lancet konkluderer med at kriminalisering

«have contributed directly and indirectly to lethal violence, communicable-disease transmission, discrimination, forced displacement, unnecessary physical pain, and the undermining of people's right to health».260

En annen viktig internasjonal begivenhet var FNs spesialsesjon om narkotika (UNGASS), som ble holdt i New York i 2016. Frem mot UNGASS mobiliserte sivilsamfunnet, spesielt brukerorganisasjonene, støttet av både forskermiljøer og ruspolitiske aktivister, opp mot sine respektive lands delegasjoner med tanke på å fremme helse- og menneskerettighetssituasjonen for brukere av narkotika og hindre de konsekvensene av stigma som påføres brukere av narkotika gjennom kriminaliseringsregimene. Menneskerettighetsperspektivet, vektlegging av kontrollskader og krav om avkriminalisering av bruk og befatning med narkotika til egen bruk var elementer i dette.

Den internasjonale utviklingen må antas å ha hatt betydning for at avkriminalisering ble satt på den narkotikapolitiske dagsordenen i Norge fra om lag 2015. Særlig har det helserettslige perspektivet blitt avgjørende for oppslutningen om endringen i den ruspolitiske tilnærmingen.

Dette var helseminister Bent Høies utgangspunkt i 2016, da han for første gang i et debattinnlegg i Dagbladet under tittelen «Hjelp, ikke straff, narkotikabrukere»261 lanserte ideen om en rusreform. Den ruspolitiske programerklæringen helseministeren uttrykte i dette innlegget, innebar at oppfølging av personer som tas for narkotikabruk, skulle flyttes fra justissektoren til helsetjenesten.

Utgangspunktet for ministerens syn var en erkjennelse av at «[s]traff og bøter mot narkotikabruk og besittelse gjør ofte mer skade enn gagn på både samfunn og den enkelte». I innlegget skiller Høie mellom «nye brukere» og de «som er avhengige av stoffer», men var klar på at en reform må gjelde alle brukere:

«Å gi dem bøter og et rulleblad kan gjøre skråplanet brattere. Disse bør heller hjelpes på rett spor, der man kan gripe fatt i de bakenforliggende årsakene for at de søker rus. Å bli tatt for narkotikabruk bør bli et vendepunkt, ikke ende opp som den [sic] første av mange stopp på en kriminell løpebane.»

I samme debattinnlegg uttrykte Høie at å kalle dette for avkriminalisering ikke var heldig, fordi dette ikke utelukkende handlet om å slutte å straffe, men om å erstatte straff med hjelp:

«Derfor synes jeg ordet avkriminalisering er lite heldig. Det holder ikke bare å si [at] vi ikke skal straffe og bøtelegge brukere. Vi må også sette kommunene, Nav og helsetjenesten i stand til å gjøre det som trengs for å følge opp dem som tas for bruk og besittelse.»

Argumentene mot straff for bruk av narkotika som Høie igjen brakte på den politiske agendaen, var på mange måter de samme som kriminaliseringskritikerne hadde forfektet fra 1980-tallet. Også motargumentene i det offentlige ordskiftet i dag følger de samme hovedlinjene som ved tidligere anledninger da avkriminalisering har vært brakt på banen, for eksempel av straffelovkommisjonen i 2002262 og Stoltenbergutvalget i 2010.263 Argumentene mot avkriminalisering er blant annet knyttet til den såkalte signaleffekten: Det antas at når straffetrusselen fjernes, vil narkotikabruk ufarliggjøres, normaliseres og øke, spesielt i ungdomsbefolkningen. Videre pekes det på hva avkriminalisering kan bety for politiets mulighet til effektivt å etterforske innførsel og omsetning, og hva eventuell økt bruk kan bety for samfunnssikkerheten.264 Utvalget redegjør blant annet for denne argumentasjonen i utredningens kapittel 12.

4 Narkotikasituasjonen i Norge

4.1 Innledning

I det følgende gis en kortfattet oversikt over narkotikasituasjonen i Norge. Datakildene er blant annet spørreundersøkelser i ulike deler av befolkningen, beslag av narkotika, narkotikalovbrudd, narkotikarelaterte dødsfall og pasienter i behandling for narkotikaproblemer. Det vil variere hvorvidt det foreligger opplysninger frem til og med 2018. For mer utfyllende informasjon henvises det til de angitte kildene.

Først gjøres det i punkt 4.2 rede for narkotikabruk i befolkningen generelt, deretter, i punkt 4.3, for problembruk. Forhold ved narkotikamarkedet omtales i punkt 4.4, og i punkt 4.5 gjøres det rede for konsekvenser av narkotikabruk, herunder skader og narkotikautløste dødsfall. Avslutningsvis omtales narkotikakriminalitet i punkt 4.6.

4.2 Bruk av narkotika

4.2.1 Oversikt

Det er flere faktorer som påvirker bruk av narkotika. Hvorvidt en person prøver et narkotisk stoff, hvorvidt han eller hun fortsetter å bruke stoffet, og hvor ofte og hvor mye som brukes, vil blant annet avhenge av pris og tilgjengelighet, lovgivning, opplevd sannsynlighet for straffereaksjoner, sosial påvirkning, normklima og individuelle faktorer.

Når vi skal gi et bilde av personer som rapporterer bruk av narkotika, kan disse personene deles inn i grupper:

• eksperimentbrukere, det vil si de som bruker / har brukt narkotika én eller noen få ganger og så slutter / har sluttet

• rekreasjonsbrukere, det vil si de som bruker / har brukt narkotika mer eller mindre jevnlig, men uten at det nødvendigvis fører / har ført til nevneverdige problemer

• problembrukere, det vil si de som bruker / har brukt narkotika i et omfang som fører til helsemessige, sosiale og/eller økonomiske problemer

Akutte skader som følge av bruk kan inntreffe blant alle de tre gruppene, men risikoen for negative konsekvenser vil vanligvis øke med hva og hvor mye som brukes, samt varighet av bruken. Spørreskjemaundersøkelser i den generelle befolkningen gir først og fremst informasjon om eksperiment- og rekreasjonsbruk. Personer som bruker narkotika eller andre rusmidler på en slik måte at de kan klassifiseres som problembrukere, er av ulike grunner vanskeligere å nå med slike undersøkelser. Dette gjelder eksempelvis de som injiserer heroin eller andre opioider. For å få kunnskap om omfanget av den mer problematiske bruken, må en derfor ha spesialundersøkelser. En tilnærming kan her være å innhente informasjon fra personer som er i kontakt med ulike hjelpe-/behandlingstjenester på grunn av sin rusmiddelbruk.

4.2.2 Bruk i befolkningen som helhet

Daværende Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS)265, Folkehelseinstituttet (FHI) og Statistisk sentralbyrå (SSB) har i en årrekke foretatt spørreundersøkelser om bruk av rusmidler blant et representativt utvalg av befolkningen i alderen 16–64 år.

Undersøkelsene viser at cannabis er det mest utbredte illegale rusmiddelet i Norge. Figur 4.1 viser andelen som i perioden 1985–2018 har oppgitt å ha brukt cannabis henholdsvis noen gang, i løpet av de siste 12 måneder og i løpet av de siste 4 uker. Vi ser at andelen som oppga å ha brukt cannabis noen gang, økte fra rundt 9 prosent i årene 1985–1991 til et gjennomsnitt på 22 prosent for perioden 2013–2018. Andelen som oppga nylig bruk, er langt lavere, og fra midten av 1990-tallet og frem til 2018 har den vært ganske stabil, ved at rundt 5 prosent har oppgitt bruk i løpet av de siste 12 måneder og rundt 2 prosent i løpet av de siste fire uker. Til sammenligning var det 83 prosent som i 2018 oppga å ha drukket alkohol i løpet av de siste 12 måneder.266 Det er viktig å understreke at de fleste som rapporterer bruk av cannabis, bare har brukt stoffet noen få ganger. Det ser med andre ord ut til at de fleste som oppgir å ha brukt cannabis noen gang, er det vi kan kalle eksperimentbrukere.

Forstørr bilde

Kilde: SIRUS/SSB/FHI.

Spørreskjemaundersøkelsene viser ellers at en større andel menn enn kvinner rapporterer å ha brukt cannabis. Ser vi på årene 2016–2018 samlet, finner vi at 28 prosent blant menn oppga å ha brukt cannabis noen gang, mens det samme gjaldt rundt 18 prosent av kvinner. Tilsvarende var det snaut 6 prosent blant menn og 3 prosent blant kvinner som oppga bruk i løpet av de siste 12 måneder, og henholdsvis 3 og 1 prosent som oppga bruk i løpet av de siste fire uker.

Hvorvidt en person har brukt cannabis, varierer også mye med alder. Figur 4.2 illustrerer dette ved at det er langt høyere andeler i de yngste enn i de eldste aldersgruppene som for årene 2016–2018 oppga å ha brukt cannabis henholdsvis noen gang, i løpet av de siste 12 måneder og i løpet av de siste fire uker. Men har man først prøvd cannabis én gang, er det en erfaring man har med seg livet ut, slik at andelen for noen gangs bruk stort sett reflekterer andelen som prøvde cannabis mens de var unge.

Forstørr bilde

Kilde: SSB/FHI.

Undersøkelsene for 2016–2018 viser ellers at de fleste som prøver cannabis, gjør dette første gang mens de er i tenårene; gjennomsnittlig debutalder i aldersgruppen 16–64 år var 18,9 år. Mer enn to av tre (69 prosent) av dem som oppga å ha brukt, var 19 år eller yngre første gang de prøvde, og bare 2 prosent var over 30 år.267 Cannabis brukes ofte sammen med alkohol eller andre rusmidler. Eksempelvis viser en undersøkelse at halvparten av dem som oppga å ha brukt cannabis, hadde drukket alkohol like før første gang de brukte stoffet.268 En tilsvarende andel oppga å ha brukt alkohol i forkant av cannabisbruken forrige gang de brukte rusmiddelet.

Selv om omtrent en fjerdedel av befolkningen oppgir at de har prøvd cannabis, har – som allerede nevnt – de fleste av dem bare brukt stoffet én eller noen få ganger. For årene 2016–2018 oppga i overkant av 20 prosent av dem som hadde brukt cannabis noen gang, at det bare dreide seg om én gang. For mer enn to av tre var bruken begrenset til ti eller færre ganger. Disse kan karakteriseres som eksperimentbrukere. De øvrige av dem som oppga å ha brukt cannabis, vil hovedsakelig være rekreasjonsbrukere, da de rapporterte en noe mer hyppig bruk. Rundt 16 prosent av dem som hadde prøvd cannabis, oppga å ha brukt stoffet mer enn 50 ganger i løpet av livet. Enkelte av disse kan ha utviklet et mer problematisk bruksmønster, men som nevnt vil trolig problembrukere være underrepresentert i slike generelle befolkningsstudier.

Etter cannabis er de sentralstimulerende stoffene kokain, amfetaminer (amfetamin/metamfetamin) og ecstasy/MDMA (3,4-metylendioksymetamfetamin) de mest brukte illegale stoffene som rapporteres i befolkningsundersøkelsene. Figur 4.3 gir en oversikt over andel i aldersgruppen 16–64 år som for årene 2016–2018 samlet oppga å ha brukt disse stoffene. Mens det var 4–5 prosent som oppga å ha brukt de ulike stoffene noen gang, rapporterte i underkant av 1 prosent å ha brukt et sentralstimulerende stoff i løpet av de siste 12 måneder. Også her var det forskjell mellom menn og kvinner ved at en omkring dobbelt så høy andel menn som kvinner oppga å ha brukt stoffene henholdsvis noen gang og i løpet av de siste 12 måneder.

Forstørr bilde

Kilde: SSB/FHI.

I likhet med cannabis er bruk av sentralstimulerende stoffer mest utbredt blant unge voksne. Figur 4.4 viser andel i alderen 16–34 år som for årene 2016–2018 samlet oppga å ha brukt de ulike sentralstimulerende stoffene henholdsvis noen gang og i løpet av de siste 12 måneder. Mellom 5 og 9 prosent oppga å ha brukt de ulike stoffene noen gang, mens mellom 1 og 3 prosent rapporterte bruk i løpet av de siste 12 måneder. Andelen menn blant unge voksne som rapporterte bruk, var stort sett dobbelt så høy som blant kvinner.

Forstørr bilde

Kilde: SSB/FHI.

Ser vi på bruk av de ulike stoffene i et europeisk perspektiv, finner vi at andelen som i Norge rapporterer bruk, er lavere enn gjennomsnittet for Europa som helhet når det gjelder cannabis, mens den er på omtrent samme nivå eller noe høyere for kokain, amfetaminer og MDMA.269

4.2.3 Bruk blant ungdom

Norge inngår i den store europeiske skoleundersøkelsen The European School Survey Project on Alcohol and Other Drugs (ESPAD), som omfatter 15–16-åringer i omkring 35 land. I Norge foretas undersøkelsen blant tiendeklassinger. Den første undersøkelsen fant sted i 1995, og undersøkelsen er deretter gjennomført hvert fjerde år. På samme måte som for befolkningen som helhet er cannabis det mest brukte narkotiske stoffet blant ungdom. Figur 4.5 viser andelen som i de ulike undersøkelsesårene oppga at de hadde brukt cannabisstoffene hasj eller marihuana henholdsvis noen gang og i løpet av de siste 30 dager. Mens det var en økning fra 6 prosent i 1995 til 12 prosent i 1999 i andelen som oppga å ha brukt cannabis noen gang, har det deretter vært en nedgang til 7 prosent i 2015.270 Andelen som rapporterte at de hadde brukt cannabis i løpet av de siste 30 dagene, er naturlig nok lavere. Ellers fremkommer det at litt over halvparten som oppga å ha brukt cannabis, bare hadde brukt hasj eller marihuana én eller to ganger. I denne undersøkelsen er det ingen vesentlige kjønnsforskjeller, verken når det gjelder bruk noen gang eller bruk i løpet av de siste 30 dager.

Forstørr bilde

Kilde: SIRUS/FHI.

Det er igjen viktig å understreke at denne type undersøkelser ikke gir noe bilde av andelen som har eller vil få problemer knyttet til bruk av rusmidler. For de fleste vil det begrense seg til eksperimenterende bruk. Andelen 15–16-åringer som oppga at de hadde brukt cannabis mer enn fem ganger, har i perioden 2003–2015 variert mellom 2 og 3 prosent.

Siden den europeiske skoleundersøkelsen ESPAD gjennomføres likt i landene som deltar, gir den en god mulighet til å sammenligne rusmiddelbruk blant de yngste i Norge med samme aldersgruppe i andre land. Som det fremgår av figur 4.6, befinner norske 15–16-åringer seg helt i nedre del av sjiktet når det gjelder noen gangs bruk av cannabis. Mens det i land som Tsjekkia og Frankrike i 2015 var over 30 prosent i samme aldersgruppe som oppga at de hadde brukt cannabis noen gang, var den tilsvarende andelen for Norge 7 prosent. Ser vi på de andre nordiske landene, topper Danmark målingen med 12 prosent, Finland har 8 prosent, mens Island og Sverige lå på samme nivå som Norge, med 7 prosent.

Forstørr bilde

¹ Belgia (Flandern): Begrenset geografisk dekning.

² Latvia, Spania og USA: Begrenset sammenlignbarhet.

³ De oransje søylene er andelen jenter og de blå søylene andelen gutter. Oppgitt i prosent.

Kilde: ESPAD Report 2016.

Ungdata er en annen kilde til informasjon om bruk av cannabis blant ungdom i Norge. Dette er lokale undersøkelser der skoleelever på ungdomstrinnet og i videregående skoler over hele landet svarer på spørsmål om ulike sider ved egen livssituasjon, deriblant bruk av rusmidler. Undersøkelsene koordineres av Velferdsforskningsinstituttet NOVA, som også sammenstiller resultatene.271 Andelen blant elever på ungdomstrinnet som oppga å ha brukt cannabis, endret seg lite fra ungdatamålingene startet i 2010 og frem til 2016. De siste årene har det imidlertid vært en liten økning. Mens 3 prosent for årene 2016–2018 samlet oppga at de hadde brukt cannabis i løpet av siste år, var den tilsvarende andelen for årene 2017–2019 4 prosent. Blant elever i videregående skole har økningen vært mer markant. Mens det for årene 2016–2018 var 13 prosent som oppga å ha brukt cannabis i løpet av siste år, var andelen 18 prosent for årene 2017–2019.

Som det fremgår av figur 4.7, var andelen gutter som i disse undersøkelsene oppga å ha brukt cannabis i løpet av det siste året, høyere enn andelen jenter. Dette gjelder både for elever på ungdomstrinnet og elever i videregående skole. Det har også vært en markant økning i andelen som har blitt tilbudt hasj eller marihuana. Undersøkelsene viser at på slutten av videregående oppga halvparten av guttene og hver tredje jente at de hadde blitt tilbudt hasj eller marihuana.

Forstørr bilde

Kilde: Bakken (2019).

Ellers viser spørreskjemaundersøkelser blant ungdom at sentralstimulerende stoffer som amfetamin, kokain og lignende er svært lite utbredt. Som det fremgår av tabell 4.1, var det omkring 1 prosent som i de to siste ESPAD-undersøkelsene (2011 og 2015) oppga at de noen gang hadde brukt amfetamin, ecstasy, kokain eller LSD. Utviklingen i bruk av amfetamin og ecstasy følger ellers utviklingen for cannabis, med en moderat topp i 1999, etterfulgt av lavere andeler i 2011 og 2015. Andelen som rapporterte bruk av kokain, var noe høyere i 2007 enn i 2011 og 2015, mens utviklingen i LSD-bruk har vært stabil i perioden 2007–2015.

På samme måte som for bruk av cannabis befinner norske 15–16-åringer seg helt i det nedre sjiktet sammenlignet med andre land i Europa også når det gjelder bruk av andre narkotiske stoffer. Det samme gjelder for våre naboland Sverige, Danmark og Finland.

4.2.4 Rekreasjonsbruk og bruk i selekterte grupper

Såkalte «eksperiment- og rekreasjonsbrukere» har et bruksmønster som, i alle fall på det aktuelle tidspunktet, ikke nødvendigvis innebærer en helseskade eller risiko for slik skade. I internasjonal forskningslitteratur brukes gjerne uttrykket «recreational drug use», ofte oversatt til «rekreasjonsbruk» på norsk, altså bruk av rusmidler i rekreasjonsøyemed. Dette forstås blant annet som bruk av narkotika i sosiale sammenhenger, men hvor rusmidlet i seg selv ikke er hovedgrunnen til samværet. Motivasjonen for slik bruk kan forstås som en tilpasning og tilhørighet til en (sub-)kultur og livsstil, hvor bruk av narkotika inngår. Rekreasjonell bruk kan imidlertid også være bruk av narkotika av enkeltpersoner alene, for eksempel som å bruke cannabis i helgen i hovedsak som andre benytter alkohol. Gruppen rekerasjonsbrukere kan også omfatte personer som benytter narkotika i forbindelse med seksuell aktivitet, for eksempel såkalt «chemsex».272

Felles i for brukergruppene er at brukeren ikke opplever bruken som problematisk og heller ikke identifiserer seg som avhengig eller som «misbruker».273 Også det sporadiske elementet ved slik bruk fremholdes:

«Begrepet «rekreasjonsbruker» eller «sporadisk bruker» henviser nettopp til at personen bare bruker det aktuelle rusmiddelet av og til. For tyngre stoffer, som heroin og amfetamin, er det fremdeles mindre vanlig å skille mellom rekreasjonsbrukere og misbrukere, selv om det også her gjøres i økende grad.»274

Mange rekreasjonsbrukere kan være mer aktive i det vi gjerne kaller «utelivet». I 2014 ble det gjennomført en undersøkelse om bruk av rusmidler blant 1084 personer påtruffet ved utesteder/nattklubber i Oslo.

I 2017 ble det foretatt en tilsvarende undersøkelse som både omfattet utesteder i Oslo (1018 personer) og andre byer på Østlandet (987 personer).275 De som inngikk i undersøkelsen i 2017, hadde en gjennomsnittsalder på i overkant av 25 år, og omkring to tredjedeler var menn. Informasjon om rusmiddelbruk ble samlet inn gjennom spørreskjema, alkometermålinger og analyser av spytt-/salivaprøver. Her gjengis noen hovedfunn fra spørreskjemaundersøkelsene. Det må imidlertid bemerkes at resultatene fra salivaprøvene viste at mens det ikke var stor forskjell på resultat av salivaprøver og selvrapportert bruk av cannabis i løpet av de siste 48 timer (henholdsvis 12,5 og 10,8 prosent), var det en langt større andel med positiv salivaprøve for kokain enn hva gjaldt selvrapportert bruk (henholdsvis 13,6 og 3,7 prosent).

Cannabis var også her det mest brukte illegale rusmiddelet, både når det gjaldt bruk noen gang og bruk i løpet av de siste 12 måneder (tabell 4.2). I 2017 oppga omkring to av tre påtruffet ved utesteder/nattklubber i Oslo å ha prøvd stoffet noen gang, mens i overkant av én av tre oppga bruk i løpet av de siste 12 måneder. Det var ingen klar (signifikant) forskjell i andel som oppga å ha brukt cannabis i de to undersøkelsesårene. For amfetamin og NPS (nye psykoaktive stoffer) var det en nedgang fra 2014 til 2017 i bruk noen gang, og nedgangen var størst når det gjaldt bruk av NPS (fra 8 prosent til 2 prosent). Bruk i løpet av de siste 12 måneder var uendret for alle de fem stoffene som inngikk i undersøkelsen, bortsett fra en svak økning for MDMA/ecstasy.

Ser vi på bruk av narkotika blant dem som frekventerer utelivet i byer på Østlandet utenom Oslo, finner vi at bruk av cannabis, kokain og MDMA/ecstasy ser ut til å være mindre vanlig her enn i Oslo. Dette gjelder både bruk noen gang og bruk i løpet av de siste 12 måneder. Eksempelvis rapporterte 63 prosent av dem som inngikk i Oslo-utvalget i 2017, at de hadde prøvd cannabis minst én gang i løpet av livet, mens den tilsvarende andelen i de øvrige byene var 48 prosent. Mens omtrent 14 prosent i Oslo oppga å ha brukt sentralstimulerende stoffer som MDMA/ecstasy og kokain i løpet av de siste 12 måneder, var det henholdsvis 5 og 7 prosent i øvrige østlandsbyer som oppga det samme. I 2017 ble bruk av amfetamin og NPS rapportert på samme nivå i Oslo som de andre byene.

Mens de fleste som rapporterer å ha brukt narkotika i befolkningen som helhet, trolig er det vi vil kalle eksperimentbrukere, er det grunn til å tro at en langt større andel av dem som rapporterte bruk i de to utelivsstudiene, er det vi vil kalle rekreasjonsbrukere. Noen av dem vil også kunne være problembrukere.

4.3 Problembruk

4.3.1 Innledning

For å få best mulig informasjon om problemfylt bruk av narkotika kan det være formålstjenlig å gå til grupper en vet eller har grunn til å tro bruker narkotika på måter som fører til problemer både for dem selv, deres nære omgivelser og samfunnet generelt. Eksempel på slike grupper er innsatte i norske fengsler og personer som påtreffes i tilknytning til ulike lavterskel hjelpe-/helsetilbud for personer med rusmiddelproblemer.

4.3.2 Bruk blant innsatte i fengsler

Selv om en i Norge i dag sjelden settes i varetekt eller idømmes fengselsstraff for bruk av narkotika i seg selv, er det grunn til å tro at mange som sitter i varetekt eller soner dommer, har erfaring med bruk av narkotika. Dette bekreftes av en omfattende undersøkelse om bruk av rusmidler blant 1499 innsatte (1396 menn, 96 kvinner, 7 ubesvart) i 57 fengselsenheter i perioden 2013–2014.276

Av dem som inngikk i undersøkelsen, oppga 65 prosent at de hadde brukt én eller flere typer narkotika/medikamenter noen gang. Omkring 60 prosent oppga å ha brukt cannabis og omkring 50 prosent amfetamin og kokain. Noe over 40 prosent oppga å ha brukt ecstasy, en tredjedel oppga å ha brukt GHB, i underkant av en tredjedel oppga å ha brukt LSD, og en fjerdedel oppga å ha brukt heroin. En snau fjerdedel oppga å ha brukt anabole steroider og syntetiske cannabinoider. I underkant av en tredjedel oppga å ha injisert narkotika noen gang, mens en fjerdedel oppga at de hadde hatt perioder med daglig bruk av sprøyte.

De innsatte ble også spurt om bruk av rusmidler i løpet av de siste seks månedene før innsettelse. Det fremkom da at halvparten oppga daglig bruk av narkotika og/eller medikamenter (ikke forskrevne) i løpet av de siste seks månedene før innsettelse. Omkring en tredjedel oppga å ha brukt cannabis daglig, mens en fjerdedel oppga daglig bruk av benzodiazepiner og en tiendedel daglig bruk av (ikke-forskrevne) LAR-medisiner. Om lag 7 prosent oppga å ha brukt heroin daglig.

Halvparten av dem som inngikk i undersøkelsen, oppga å ha vært påvirket av rusmidler da de begikk lovbruddet de var fengslet for. Videre oppga omtrent halvparten å ha siktelser eller domfellelser knyttet til rusmiddelrelatert kriminalitet (bruk og besittelse, innførsel og omsetning samt kjøring i beruset tilstand).

Når det gjaldt bruk av rusmidler under soning/varetekt, oppga 35 prosent å ha brukt narkotika og/eller ikke-forskrevne medikamenter mens de sonet sin fengselsdom eller satt i varetekt. Flest oppga bruk av cannabis (30 prosent), etterfulgt av ikke-forskrevne LAR-medisiner (18 prosent) og ulike former for benzodiazepiner (17 prosent). Ellers oppga 11 prosent at de hadde brukt sprøyte under nåværende eller tidligere fengselsopphold. Undersøkelsen peker med andre ord i retning av at mange innsatte i norske fengsel er det vi vil kalle problembrukere av narkotika.

4.3.3 Problembrukere i syv byer

Høsten 2013 ble det foretatt en undersøkelse av til sammen 1020 problembrukere av narkotika i Oslo, Bergen, Stavanger/Sandnes, Kristiansand, Trondheim og Tromsø.277 Av disse oppga 60 prosent å ha injisert amfetamin, 43 prosent å ha injisert heroin, mens 29 prosent oppga å ha injisert både amfetamin og heroin, alt i løpet av de siste fire uker. Samlet oppga 80 prosent å ha tatt stoff i sprøyte i løpet av de siste fire uker. Mens det i Oslo var en større andel som oppga å ha injisert heroin enn amfetamin, var amfetamin vanligere å injisere i de andre byene. Av andre stoffer brukt ved injisering i løpet av de siste fire uker, oppga 26 prosent å ha injisert piller og 19 prosent morfin. Når det gjaldt bruk av narkotika uten å ha injisert, oppga 82 prosent å ha brukt cannabis i løpet av de siste fire uker, 83 prosent å ha inntatt piller, 19 prosent å ha røykt eller sniffet heroin, 22 prosent å ha sniffet eller spist amfetamin og 9 prosent å ha spist eller sniffet morfin. Ellers oppga 11 prosent å ha brukt metadon (ikke forskrevet) og 16 prosent Subutex/Suboxone (ikke forskrevet) i løpet av de siste fire uker.

Undersøkelsen ble gjentatt i 2017 blant 497 personer.278 De som ble intervjuet i 2017, var svært like de i 2013, bortsett fra at gjennomsnittsalderen var steget med to år (fra 41,5 år til 43,8 år), at en lavere andel hadde en ustabil bosituasjon (henholdsvis 17 prosent i 2017 mot 29 prosent i 2013) og at en høyere andel var i LAR (henholdsvis 51 prosent i 2017 mot 40 prosent i 2013). På samme måte som i 2013 var det også i 2017 flest, 57 prosent, som oppga å ha injisert amfetamin i løpet av de siste fire uker, mens 32 prosent oppga å ha injisert heroin, 21 prosent piller og 18 prosent morfin. Om annen bruk av narkotika i 2017 oppga 78 prosent å ha brukt cannabis, 73 prosent å ha spist piller, 16 prosent å ha spist eller sniffet heroin og 23 prosent å ha spist eller sniffet amfetamin, alt i løpet av de siste fire uker. Det var også i 2017 en viss andel som oppga å ha brukt illegal metadon (12 prosent) og Subutex/Suboxone (24 prosent) i løpet av de siste fire uker.

4.3.4 Beregning av antall problembrukere

Selv om det foreligger undersøkelser blant ulike grupper av problembrukere av narkotika, gir ikke slike undersøkelser informasjon om hvor mange det dreier seg om. For å få et bilde av omfang av problembruk må en bruke andre, indirekte tilnærminger. I Norge har Folkehelseinstituttet ved hjelp av to slike indirekte indikatorer – en dødelighetsmultiplikator (mortality multiplier) og en behandlingsmultiplikator (treatment multiplier)279 – gjort beregninger av antall som inngår i ulike grupper av problembrukere. Det må imidlertid understrekes at det er store usikkerhetsintervaller ved slike estimater.

Mens det foreliggende estimatet over antall sprøytebrukere gir et bilde av situasjonen i 2016, gir estimatene over antall problembrukere for de ulike stoffene et bilde av situasjonen i 2013.280 Ettersom usikkerhetsintervallene for de ulike estimatene som nevnt er relativt store, er det imidlertid grunn til å tro at en estimering av dagens situasjon vil ligge innenfor de samme intervallene. Da mange problembrukere av narkotika bruker flere stoffer, må det også understrekes at estimatene for de ulike gruppene ikke kan summeres for å anslå et samlet antall problembrukere av narkotika i Norge.

• Antall aktive sprøytebrukere ble i 2016 beregnet til 8 700 personer (usikkerhetsintervall 7 400–10 500).

• Antall med høyrisikobruk av opioider (heroin mv.) ble i 2013 beregnet til 9 000 personer (usikkerhetsintervall 6 700–14 000). De ca. 7 000 i legemiddelassistert rehabilitering (LAR) er ikke medregnet.

• Høyrisikobruk av cannabis ble i 2013 beregnet til å omfatte 0,4 prosent av befolkningen i aldersgruppen 16–64 år. Dette tilsvarer 12 300 personer (usikkerhetsintervall 7 000–17 600).

• Antall med høyrisikobruk av amfetaminer ble i 2013 beregnet til 11 900 personer (usikkerhetsintervall 6 300–17 600).

• Antall med høyrisikobruk av kokain ble i 2013 beregnet til 5 000 personer (usikkerhetsintervall 900–9 200).

4.4 Narkotikamarkedet

4.4.1 Innledning

Da det av naturlige årsaker ikke finnes omsetningstall for narkotika slik det gjør for alkohol og tobakksvarer, må vi også når det gjelder narkotikamarkedet, ta i bruk indirekte metoder for å danne oss et bilde. Det må videre nevnes at dette er et marked som har gjennomgått store endringer i de senere år ved at deler av omsetningen nå foregår via ulike kanaler på Internett. Selv om omsetningen via Internett trolig er liten sammenlignet med det totale markedet, ser den ut til å være økende.281

4.4.2 Beslag

Ved siden av spørreundersøkelser om bruk av rusmidler er beslag av ulike stoffer som gjøres av toll og politi, en indikator som kan gi et bilde på omfang og endringer i narkotikamarkedet. Av det samlede antall beslag av narkotika som gjøres i Norge, utgjør cannabis den klart største andelen. Ifølge Kripos utgjorde hasj, marihuana og cannabisplanter til sammen 46 prosent av antall beslag i 2018. Antall cannabisbeslag har i perioden 2016-2018 vært omkring 13 500 (figur 4.8). Når det gjelder beslaglagt mengde, har det vært noe variasjon fra år til år. På samme måte som i Europa for øvrig, har styrkegraden (innholdet av THC282) økt i de senere årene, selv om det kan være store variasjoner.

Forstørr bilde

Kilde: Kripos.

Amfetaminer utgjorde i 2018 den nest største gruppen av narkotikabeslagene (17 prosent). Det har vært en jevn nedgang i antall beslag av amfetamin/metamfetamin, fra i overkant av 7200 i 2014 til litt over 5000 i 2018, mens beslaglagt mengde har variert. Rundt 2010 utgjorde metamfetamin størstedelen av beslagene av amfetaminer, både i antall og mengde. Dette er imidlertid endret, ved at metamfetamin nå utgjør en mindre del av så vel antall (figur 4.8) som mengde. En gjennomgang av styrkegrad på 2018-beslagene viste en økning for amfetamin og en nedgang for metamfetamin.

Det har i de senere år vært en jevn økning i antall belag av kokain, fra 800–900 årlige beslag i årene rundt 2010 til noe over 1300 beslag i 2018. Beslaglagt mengde har i de siste årene variert fra 83 kg til noe over 100 kg. Når det gjelder styrkegrad, har det vært en betydelig økning i senere år. Også for MDMA (ecstasy) har det vært en jevn økning i antall beslag, mens beslaglagt mengde har vært relativt stabil.

Ellers har det gjennom flere år vært en nedgang i antall beslag av heroin, fra 1575 i 2010 til 635 i 2018, mens det har vært relativt store variasjoner i beslaglagt mengde.

4.4.3 Priser

Det foreligger naturlig nok heller ingen oversikt over hva de ulike stoffene koster. På samme måte som for andre varer er det imidlertid grunn til å tro at prisen for større mengder er relativt lavere enn for det som gjerne kalles brukerdoser. Det kan ellers være grunn til å tro at prisen i noen grad avhenger av hvor i landet en befinner seg. Eksempelvis viste den tidligere nevnte undersøkelsen av narkotikabruk på gateplan i syv norske byer283 at det gjennomgående var stor prisforskjell mellom Oslo og Bergen på den ene side og de andre fem byene på den annen (tabell 4.3). Mens de som inngikk i undersøkelsen fra Oslo og Bergen i 2017-undersøkelsen, oppga å ha betalt kr 100 (median) for ett gram hasj, oppga de i Stavanger/Sandnes, Tromsø og Kristiansand å ha betalt kr 150 og i Trondheim kr 200. Når det gjaldt heroin, oppga de i Oslo og Bergen å ha betalt henholdsvis kr 200 og kr 250 (median) for en brukerdose på 0,2 gram, mens de i Stavanger/Sandnes, Trondheim og Tromsø oppga å ha betalt kr 400/425. Det fremkom ellers at mens de i Oslo oppga å ha betalt kr 600 for ett gram kokain, oppga de i Bergen å ha betalt kr 1 350. Den viktigste grunnen til forskjellen i pris er trolig tilgangen på de ulike narkotiske stoffene.

4.5 Konsekvenser av narkotikabruk

4.5.1 Innledning

Bruk av narkotika kan føre til ulike konsekvenser. Det vil eksempelvis være stor forskjell på konsekvensene av moderat bruk av cannabis og langvarig og omfattende bruk av amfetaminer og opioider. I tillegg til hva slags stoff som brukes, vil hvor mye som brukes, og måten stoffet eller stoffene inntas på, ha betydning både for omfang og type av skader og problemer. De fysiske og sosiale omgivelsene knyttet til bruken vil også være viktig. Det vil ikke være mulig å gi et fullstendig bilde av de ulike konsekvenser bruk av narkotika kan medføre, men her gis noen eksempler.

4.5.2 Helsemessige og sosiale konsekvenser

4.5.2.1 Oversikt

For dem som får problemer med sin rusmiddelbruk, finnes det et bredt spekter av ulike hjelpe- og behandlingstilbud, dels i regi av kommunene, dels i regi av spesialisthelsetjenesten. Kommunene har ansvar for de grunnleggende helse- og sosialtjenestene, mens mer spesialisert behandling for rusmiddelproblemer er et ansvar for spesialisthelsetjenesten. Problembrukere av narkotika vil også kunne pådra seg ulike somatiske og psykiske lidelser som en konsekvens av sin bruk. Dette gjelder eksempelvis hivinfeksjon og hepatitt C ved deling av sprøyter, sår og infeksjoner som følge av sprøytebruk samt psykoser utløst av cannabis eller andre stoffer. Videre kan problembruk av narkotika utløse dødsfall. Det er ellers grunn til å tro at mange problembrukere av narkotika har en generell oversykelighet både når det gjelder somatiske sykdommer og psykiske lidelser.

4.5.2.2 Hjelpe- og omsorgsmottagere i kommunene

Ved siden av ordinære tjenester rettet mot befolkningen som helhet har mange av de store kommunene ulike hjelpetilbud rettet mot personer med rusmiddelproblemer. Dette gjelder eksempelvis lavterskel helsetilbud, omsorgs- og overnattingstilbud, sprøyteutdeling, sprøyterom og så videre Det foreligger så langt ingen systematisk oversikt over antall personer som mottar slike hjelpetjenester, ei heller over antall pasienter i primærhelsetjenesten med ulike narkotikarelaterte lidelser/sykdommer.

Gjennom arbeidet med det som er gitt betegnelsen Brukerplan, foretas det imidlertid en kartlegging i et stort antall kommuner over helse- og sosialtjenestemottagere som har rusmiddelproblemer.284 Kartleggingen for 2017 omfattet i overkant av 23 000 tjenestemottagere med alkohol- og/eller narkotikaproblemer i 267 kommuner. Det fremgår at 16 prosent injiserte narkotika, 8 prosent var bostedsløse, mens 19 prosent hadde en annen utilfredsstillende bosituasjon. Det ble ellers anslått at 14 prosent av tjenestemottagerne med rusmiddelproblemer ble vurdert å ha en meget dårlig levekårsindeks, mens 20 prosent hadde et alvorlig psykisk helseproblem kombinert med rusmiddelproblemer.

4.5.2.3 Behandling i spesialisthelsetjenesten

Når det gjelder behandling i spesialisthelsetjenesten, har vi først og fremst informasjon om pasienter i behandling for selve rusmiddelproblemet. I Norsk pasientregister (NPR) foreligger det fra og med 2010 data over hvor mange pasienter som har mottatt slik behandling. Dette omfatter så vel pasienter i behandlingstiltak innen TSB som pasienter i behandling for rusmiddelproblemer innen psykisk helsevern (PHV). Av de omkring 18 500 som var i behandling for narkotikaproblemer i 2018, var i underkant av 30 prosent i døgnbehandling, mens noe over 70 prosent var i ulike former for poliklinisk behandling.285

Figur 4.9 viser utviklingen i antall pasienter i behandling i spesialisthelsetjenesten for narkotikaproblemer i perioden 2010–2018. Som det fremgår, har det vært en økning i antall i behandling med problembruk av opioider som hoveddiagnose, samtidig som det har vært en nedgang i antall pasienter diagnostisert med problemer med bruk av «flere stoffer». Det er grunn til å tro at dette delvis er et resultat av bedre diagnosesetting. Det har også vært en økning i antall pasienter i behandling med problembruk av cannabis som hoveddiagnose, mens antall pasienter i behandling for problemer med andre narkotiske stoffer har vært relativt stabilt. Det må her bemerkes at hoveddiagnose indikerer det stoffet pasienten vurderes å ha størst problemer knyttet til, men at det i de fleste tilfeller også vil dreie seg om problembruk av andre stoffer.

Jevnt over fremkommer det at 30 prosent av pasientene er kvinner og 70 prosent menn. Ser vi på pasientene i 2018, finner vi ellers at i overkant av 25 prosent av pasientene var i 20-årene, mens i underkant av 30 prosent var i 30-årene. Videre er det store forskjeller i aldersfordeling mellom pasienter med de ulike hoveddiagnosene. I 2018 var eksempelvis opp mot 60 prosent av cannabispasientene i 20-årene, mens det samme gjaldt 8 prosent av dem som var i behandling for problemer med bruk av opioider. Det kan også nevnes at de fleste som var i behandling for problembruk av opioider, var i LAR. I de første årene LAR var tilgjengelig i Norge, sto mange på venteliste for å få sin søknad vurdert eller for å påbegynne behandlingen. Dette gjelder nå bare et lite mindretall.286

Forstørr bilde

Kilde: Norsk pasientregister.

4.5.2.4 Nye pasienter

Mange som er i behandling for narkotikaproblemer, har vært i slik behandling over lang tid. Dette gjelder spesielt pasienter i LAR. Andre kan ha behov for flere behandlinger med større eller mindre mellomrom. Dette gjør at antall pasienter i behandling i et bestemt år i stor grad gjenspeiler situasjonen for personer som har hatt problemer med sin narkotikabruk over lang tid. Antall nye pasienter i et gitt år vil derfor i større grad gi et bilde av hvor mange som for første gang får så omfattende problemer med sin narkotikabruk at det er nødvendig med behandling i spesialisthelsetjenesten.

I 2018 ble det tatt inn 2716 nye personer i behandling for narkotikaproblemer (TSB/PHV).287 Den vanligste hoveddiagnosen var cannabisproblemer (39 prosent), deretter fulgte «flere samtidige rusmiddelproblemer/flere stoffer» (22 prosent). Problemer med opioider, som utgjør den vanligste hoveddiagnosen for alle pasienter som er i behandling for rusmiddelproblemer, utgjorde 11 prosent blant nye pasienter, amfetaminer 10 prosent, sedativer og hypnotika 13 prosent, kokain 3 prosent, mens 1 prosent ble diagnostisert til å ha problemer med andre stoffer.

En ny pasient er her definert som en pasient tatt inn i behandling i spesialisthelsetjenesten med hoveddiagnosen «lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av narkotiske stoffer» i 2018 (ICD-10-kode F11–F16, F18, F19), og som ikke har vært i slik behandling etter 2009. Ettersom norsk pasientregister ble etablert for denne gruppen i 2009, vet vi ikke hvor mange som har vært i slik behandling før 2009.

4.5.3 Narkotikautløste dødsfall

Mens antall narkotikautløste dødsfall i 2015 og 2016 på landsbasis var henholdsvis 288 og 284, var det en nedgang til 247 i 2017.288 I 2018 var antallet tilbake på tilsvarende nivå som foregående år da 286 personer døde.289 Nedgangen i narkotikautløste dødsfall i 2017 kan dermed være en tilfeldig variasjon, men kan også skyldes endringer i tilgang til eller renhetsgraden på narkotika det året. I perioden 2003–2018 har antallet variert rundt et gjennomsnitt på 266 slike dødsfall per år (se figur 4.10). 73 prosent av dødsfallene i 2018 var forgiftningsulykker, og 82 prosent var knyttet til bruk av opioider, som er en samlebetegnelse for naturlige og syntetiske stoffer som etterligner virkningen av opium.

Inndelingen etter type opioider for 2018 er som følger:

• andre opioider, som legemidlene morfin, kodein og oksykodon (28 prosent)

• heroin (23 prosent)

• syntetiske opioider, somsom buprenorfin, fentanyl og petidin (17 prosent)

• metadon (14 prosent)

Forstørr bilde

Kilde: FHI.

Antall narkotikautløste dødsfall i Norge er relativt høyt sammenlignet med andre land i Europa. Dette er imidlertid tall som må tolkes med varsomhet, blant annet på grunn av systematisk underrapportering i enkelte land og ulike analyse- og rapporteringsrutiner.290

4.5.4 Smittsomme sykdommer

Når det gjelder sykdommer direkte relatert til bruk av narkotika, har vi først og fremst informasjon om hivinfeksjon og hepatitt. Antall diagnostiserte med hivinfeksjon der sprøytebruk antas å være smittemåte, er lav i Norge. I de senere år gjelder dette færre enn ti tilfeller per år.291 Av de seks meldte tilfellene i denne gruppen i 2018, er fem menn og én kvinne. Fire av disse er innvandrere som ble smittet i sitt opprinnelige hjemland før de kom til Norge. I to av tilfellene er personen født i Norge, hvorav én antas smittet her i landet, mens én antas smittet i Øst-Europa.

Av de meldte tilfellene av hepatitt C i de senere år (omkring 650 de siste par år), antas sprøytebruk å være smittemåten i de langt fleste tilfeller der smittemåte er kjent. Det er ikke kjent hvor mange av de tilmeldte tilfellene som er akutte, eller hvor mange som er kroniske infeksjoner hvor smitten kan ha skjedd for mange år siden. Det var i 2018 ingen rapporterte tilfeller av akutt hepatitt B, der sprøytebruk antas å være smittemåte. Antallet i de foregående år har vært fem eller færre. Det er også få tilfeller av meldte tilfeller av kronisk hepatitt B, der sprøytebruk antas å være smittemåte.

4.5.5 Sosiale konsekvenser og kostnader

Problemer med narkotikabruk vil først og fremst ramme personen selv, men kan i tillegg ramme pårørende og samfunnet for øvrig. Eksempelvis har mange med langvarig og risikofylt narkotikabruk økonomiske problemer ved at de aldri har vært integrert i eller hatt en stabil tilknytning til arbeidslivet. De tjener derfor lite og mottar offentlig støtte. Mange vil være utelukket fra ulike sosiale arenaer og føle seg stigmatisert. Ellers vil mange pårørende og venner få sin livskvalitet forringet på grunn av andres problemfylte rusmiddelbruk. En studie gjennomført i Norge om hvorvidt folk var bekymret for andres bruk av rusmidler og tobakk, viste at bekymring knyttet til andres drikking var mest utbredt (31 prosent), etterfulgt av andres sigarettrøyking (26 prosent) og andres bruk av narkotiske stoffer (10 prosent).292 Blant dem som bekymret seg, forårsaket imidlertid andres røyking og narkotikabruk hyppigere bekymring enn hva gjaldt drikking av alkohol.

4.6 Narkotikakriminalitet

4.6.1 Innledning

Det er grunn til å tro at bruk av narkotika er en faktor i ulike former for vinnings- og voldskriminalitet. Omfanget er imidlertid ikke kjent, da det ikke foretas systematisk registrering av hvorvidt bruk av rusmidler inngår i slike lovbrudd. Tilgjengelig informasjon er, som allerede nevnt, beslag av narkotika som gjøres av toll og politi. Videre har vi informasjon om registrerte brudd på narkotikabestemmelsene i legemiddel- og straffeloven. Vi har også informasjon om antall saker/prøver der det påvises bruk av narkotika hos førere av motorkjøretøy.

4.6.2 Narkotikalovbrudd

Narkotikaforskriften293 fastsetter hva som er narkotika. Omgang med mindre mengder narkotika – bruk og besittelse til egen bruk – straffes etter legemiddelloven § 31, mens omgang med større mengder – tilvirkning, innførsel omsetning osv. – straffes etter straffeloven §§ 231 og 232.

Kriminalstatistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB) gir en oversikt over antall anmeldte, antall etterforskede, antall siktede og antall reaksjoner for narkotikalovbrudd. En må her være oppmerksom på at narkotikalovbrudd er det som kalles «lovbrudd uten offer», i den forstand at det sjelden eller aldri er lovbrudd der anmeldelser kommer fra allmennheten. Det vil derfor være innsatsen fra politi og tollvesen som avgjør hvor mange lovbrudd som anmeldes, etterforskes og fører til straffereaksjoner. Forskjeller fra ett år til et annet vil derfor til en viss grad kunne ha sammenheng med kontrollinnsats, slik at det ikke nødvendigvis avspeiler forskjeller i det faktiske antallet lovbrudd.

Figur 4.11 viser utviklingen i antall straffereaksjoner for narkotikalovbrudd for perioden 2005–2017. Som vi ser, har det vært en nedgang de siste årene, både når det gjelder reaksjoner for brudd på straffeloven og brudd på legemiddelloven.

Forstørr bilde

Kilde: SSB.

Strafferammene for narkotikalovbrudd økte frem til midten av 1980-tallet, da så godt som alle narkotikasaker ble brakt inn for domstolene og endte med idømmelse av betinget eller ubetinget fengselsdom. Utover 1990-tallet tok imidlertid de strafferettslige virkemidlene gradvis nye former, og forelegg ble etter hvert den dominerende reaksjonsformen (figur 4.12). I noen grad har også samfunnsstraff og betinget påtaleunnlatelse blitt tatt i bruk.294

I tiåret fra 1980 til 1990 gikk antall narkotikasaker som ble avgjort med forelegg, opp, fra så godt som ingen til omkring halvparten. Dette var nesten uten unntak saker som gjaldt overtredelse av legemiddelloven, det vil si saker som gjaldt bruk eller besittelse av små mengder. Utover 1990-tallet ble også stadig flere av de mindre narkotikalovbruddene under straffeloven avgjort ved forelegg. Dreiningen fra fengselsstraff til bruk av forelegg har ført til en gradvis reduksjon i straffenivået i mindre narkotikasaker. Det har imidlertid også vært en viss straffereduksjon i mer alvorlige saker.

Forstørr bilde

Kilde: SSB.

4.6.3 Narkotikabruk i trafikken

På samme måte som for alkohol setter vegtrafikkloven grenser for påvirkning av ulike narkotiske stoffer for førere av motorkjøretøy. Oslo universitetssykehus har ansvar for å analysere prøver i saker der fører mistenkes for å være påvirket av et rusmiddel. Alkohol er fortsatt det rusmiddelet som påvises i flest saker fra bilførere mistenkt for kjøring i beruset tilstand. I 2018 ble det påvist alkohol i 3069 prøver av totalt 8336295 saker. THC (tetrahydrocannabinol), som er virkestoffet i cannabis, ble påvist hyppigst etter alkohol (i 42 prosent av analyserte saker). Andre stoffer som påvises hyppig, er amfetamin og klonazepam (virkestoffet i Rivotril), som ble påvist i henholdsvis 33 og 22 prosent av tilfellene. Forekomsten av de vanligste stoffene har endret seg lite sammenlignet med tidligere år. Hovedbudskapet for 2018 er at

• antall saker hvor politiet har bedt om analyse for andre stoffer enn bare alkohol, er det høyeste noen gang

• antall saker med påvist metamfetamin har sunket med 44 prosent fra 2017, mens amfetamin har hatt en liten økning på 5 prosent

• det ses en fortsatt økning i MDMA, GHB og kokain

• det har vært en stor økning av designerbenzodiazepinet diklazepam, som nå er det tolvte hyppigst påviste stoffet

5 Tjenestetilbud og tiltak overfor personer med rusproblematikk

5.1 Innledning

I Norge er helsetjenestene og det sosiale sikkerhetsnettet godt utbygget sammenlignet med mange andre land. Også tjenestetilbudet til brukere av narkotika må anses å være relativt mangfoldig og omfattende. Mange av de tiltakene som oppgis som sentrale i avkriminaliseringsreformen i Portugal, finnes allerede i Norge og har vært her i mange år. Likevel er det et vedvarende problem at mennesker med rusproblemer ikke alltid får nødvendig oppfølging og behandling. Dette kan i særlig grad gjelde personer med omfattende rusproblematikk i kombinasjon med psykiske lidelser.296

Å gi et fullstendig oversiktsbilde av tjenestetilbudet til personer med rusproblematikk er krevende. Ikke alle kommuner tilbyr tjenestetilbudene som nevnes i dette kapittelet, og enkelte kommuner tilbyr tjenester som ikke nevnes her. Tjenestetilbudet vil kunne variere på bakgrunn av kommunenes størrelse, identifisert problemomfang, utfordringsbildet i befolkningen og ikke minst den enkelte kommunes prioritering av rusfeltet.

Språkbruken på helsefeltet kan være tvetydig. For eksempel brukes uttrykkene «tjeneste» og «tiltak» både om de konkrete tilbudene en person kan motta, og om selve tjenesteyterne. I dette kapittelet gis et riss av de offentlige helse- og velferdstilbudene som omfatter eller retter seg særlig mot personer med rusproblematikk, samt noen sentrale tjenesteytere. Utvalget redegjør først for hvordan tjenestene er organisert og styres i punkt 5.2, og deretter for hvilke sektorer og tjenester som kan inngå i det samlede tjenestetilbudet til personer som bruker narkotika, og hvordan disse er regulert. Utvalget omtaler her i hovedsak tjenestetilbud som følger av regelverket for helse- og velferdstjenesten, og redegjør for den kommunale helse- og omsorgstjenesten (primærhelsetjenesten) i punkt 5.3. Utvalget redegjør så for tjenestetilbud som ikke direkte følger av regelverket, som lavterskel helsetjenester og brukerrom, i punkt 5.4.

Tjenestetilbudet i spesialisthelsetjenesten omtales i punkt 5.5. Deretter omtales arbeids- og velferdsforvaltningen og barneverntjenesten i henholdsvis punkt 5.6 og 5.7. Det fylkeskommunale ansvaret for tannhelsetjenester er omtalt i punkt 5.8. Kriminalomsorgen omtales kort i punkt 5.9 og frivillig sektor i punkt 5.10. Utvalget tar deretter for seg brukermedvirkning i punkt 5.11 og omtaler samhandling mellom tjenester og tjenestenivåer i punkt 5.12. Oppfølging etter rusbehandling (ettervern) omtales i punkt 5.13. I punkt 5.14 redegjør utvalget nærmere for tvang overfor personer med rusproblematikk etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10.

5.2 Organisering og styring av de offentlige helse- og velferdstjenestene

Ansvaret for offentlige tjenestetilbud til personer med rusproblemer ligger både på kommunalt nivå og i spesialisthelsetjenesten. I tillegg til helse- og omsorgstjenestene er en rekke ulike offentlige aktører involvert, herunder sosialtjenesten, barneverntjenesten og boligkontor med videre. Også private tjenesteleverandører, både ideelle og kommersielle, yter tjenester på vegne av det offentlige. De regionale helseforetakene (RHF) anskaffer over halvparten av det samlede antallet døgnbehandlingsplasser innenfor TSB fra private leverandører for å oppfylle sitt sørge-for-ansvar innen rusbehandling. Også kommunene anskaffer tjenester som inngår i det lovpålagte kommunale tjenestetilbudet fra private aktører. I tillegg er det flere ideelle aktører som enten på frivillig basis eller finansiert av statlige tilskuddsmidler yter tjenester som skal supplere og utfylle de offentlige tjenestetilbudene.

Det kommunale selvstyret, jf. blant annet kommuneloven § 2-1,297 innebærer at kommuner og fylkeskommuner i stor utstrekning står fritt til å organisere sine tjenestetilbud, herunder rusarbeid, etter lokale behov og utfordringer. Dette medfører at tilbudene på kommunalt nivå kan være organisatorisk forankret på ulike steder, og at både navn og innhold kan variere.

Som eier av de regionale helseforetakene har staten større anledning til å styre disse tjenestene enn hva den har overfor kommunene. Staten kan blant annet sette vilkår for tildeling av ressurser etter helseforetaksloven § 16. Når det gjelder kommunene, kan staten for eksempel anmode kommunen om å prioritere midlene gitt i rammetilskudd på bestemte måter (kommunenes frie inntekter298). Føringer gitt gjennom anmodning er i langt mindre grad forpliktende for kommunene enn vilkårsadgangen er overfor helseforetakene.299

Utvalget er klar over at det på tross av statens anledning til tettere styring av tjenestetilbudet i spesialisthelsetjenesten likevel finnes variasjoner og varierende grad av samordning og samhandling. Mens noe av denne variasjonen er ønsket, finner tilsynsmyndighetene også en del uønsket variasjon.300 Heller ikke rusbehandlingstilbudene i spesialisthelsetjenesten er standardiserte eller organisatorisk plassert på samme sted i de respektive helseforetakene.

Styring av tjenestene gjøres også gjennom kontroll av kommuner og helseforetak i form av tilsyn. Etter kommuneloven § 30-2 kan fylkesmannen «føre tilsyn med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov». Statens helsetilsyn (som overordnet organ) og fylkesmannen er gitt myndigheten til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenestene etter reglene i heletilsynsloven. Se også helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 om statlig tilsyn. Fylkesmannen behandler også rettighetsklager etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 og sosialtjenesteloven § 47 og fører tilsyn med barneverntjenesten.301

For helsetjenestene vil forsvarlighetskravene i helselovgivningen være betydningsfulle i tilsynssammenheng, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1 og 4-2 og spesialisthelsetjenesteloven § 2-2. I tillegg har helsepersonell et individuelt ansvar for forsvarlighet etter helsepersonelloven § 4. For forsvarlighetskravet i sosialtjenesten gjelder i hovedsak forvaltningslovens regler, jf. sosialtjenesteloven § 41 og utdypende tekst i Rundskriv til lov om sosiale tjenester i NAV, kapittel 5.302

I tillegg til lovkrav, rundskriv med videre er også nasjonale faglige retningslinjer styrende for hva som til enhver tid kan anses for å være innenfor forsvarlighetskravet til helsetjenestene. Slike retningslinjer gis på områder med behov for nasjonal normering, blant annet med formål om å hindre uønsket variasjon og sikre god kvalitet i tjenestene.303 Etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5, er det Helsedirektoratet som er gitt ansvar for å utvikle, formidle og vedlikeholde nasjonale faglige retningslinjer og veiledere for helsetjenesten. Nasjonale faglige retningslinjer skal inneholde systematisk utviklede faglige anbefalinger som etablerer nasjonale standarder for utredning, behandling og oppfølging av pasientgrupper, brukergrupper eller diagnosegrupper. Helsedirektoratet har blant annet publisert retningslinjer som har til formål å dekke hele bredden av rusbehandling.304

Helsedirektoratet – og andre direktorater – produserer også veiledere til bruk for kommuner med anbefalinger, men med mindre normerende kraft enn nasjonale retningslinjer.

I denne sammenhengen vil utvalget trekke frem Sammen om mestring – veileder i lokalt psykisk helsearbeid og rusarbeid305 og den digitale veiviseren Bolig for velferd306 om kommunenes boligsosiale arbeid som eksempler på normerende materiell for kommunal sektor. Her finner kommunene eksempler på hvordan de kan organisere, utvikle og tilrettelegge sine tjenester i tråd med det som anses for å være beste tilgjengelige praksis på feltet.

5.3 Kommunal helse- og omsorgstjeneste (primærhelsetjenesten)

5.3.1 Innledning

Kommunene er etter helse- og omsorgstjenesteloven pliktige til å yte nødvendig helsehjelp til den som oppholder seg i kommunen, jf. § 3-1 første ledd. Annet ledd tydeliggjør at ansvaret omfatter alle «pasient- og brukergrupper», herunder personer med «rusmiddelproblem».

Retten til nødvendig helsehjelp fra kommunens helse- og omsorgstjeneste er forankret i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a.

Tilbud kommunene skal ha til sine innbyggere, er (ikke uttømmende) listet opp i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 og omfatter blant annet – av særlig betydning for personer med rusproblematikk – helsefremmende og forebyggende tjenester (nr. 1), hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner (nr. 3), utredning, diagnostisering og behandling (nr. 4), sosial, psykososial og medisinsk habilitering og rehabilitering (nr. 5) og plass i institusjon (nr. 6 bokstav c).

5.3.2 Kommunalt rusarbeid (rus- og psykisk helsetjeneste)

5.3.2.1 Innledning

Kommunalt rusarbeid er vanligvis en del av den kommunale helse- og omsorgstjenesten, men kan ofte også ha sosialfaglig personell. Utvalget velger her å omtale den kommunale rustjenesten sammen med den psykiske helsetjenesten. Bakgrunnen for dette er både at helsemyndighetene i all hovedsak omtaler disse fagfeltene samlet, og at over halvparten av landets kommuner har valgt å organisere rusarbeid og psykisk helsearbeid i samme enhet/avdeling eller team.307

Utvalget er klar over at noen kommuner har organisert sitt rusarbeid med utgangspunkt i sosialtjenesten, men hovedinntrykket er at de fleste kommunene nå har en egen rustjeneste eller dedikert personell som ivaretar det kommunale rusarbeidet. En organisering som den i Sandnes kommune kan være illustrerende, i alle fall for større kommuner:

«Tjenestene for rus og psykisk helse ligger under kommunaldirektør for levekår sammen med NAV, flyktningenheten, boligtjenester, tjenester for funksjonshemmede og AKS. Mestringsenheten (ME) utgjør hovedtilbudet i kommunens rustjeneste og samler rus- og psykisk helsetjenester i samme enhet. Rus- og psykisk helsefeltet ble slått sammen for 8–9 år siden og er en bydekkende tjeneste som gir psykisk helse- og rustjenester til voksne.»308

I de minste kommunene kan oppgavene, både innen rusfeltet og psykisk helsefeltet, falle på én enkelt medarbeider eller et mindre team av kommunens ansatte.

5.3.2.2 Nøkkeltall fra kommunalt psykisk helse- og rusarbeid

I 2018 rapporterte kommunene 12 563 årsverk i kommunalt psykisk helse- og rusarbeid309 rettet mot voksne og 232 årsverk i tjenester rettet mot barn og unge.310 Også personell i andre deler av kommunal sektor, herunder ansatte i pleie- og omsorgstjenestene og i NAV, utfører betydelige arbeidsoppgaver overfor personer med rusproblematikk og psykiske helseproblemer i kommunene, men uten at dette kan tallfestes.

I 2018 kartla 268 kommuner gjennom Brukerplan311 23 762 voksne brukere av kommunale tjenester med rusproblemer.312 Det ble kartlagt 230 brukere med rusproblematikk under 18 år som mottok kommunale tjenester.313 På aggregert nivå, det vil si dersom alle landets kommuner hadde deltatt i kartleggingen, anslås det at det totalt ville vært kartlagt om lag 28 000 tjenestemottagere med rusproblematikk. Kjønnsfordelingen blant tjenestemottagere med rusproblemer har ligget stabilt på 30 prosent kvinner og 70 prosent menn. Kjønnsfordelingen er lik som i TSB, inkludert LAR. Gjennomsnittsalder på kartlagte brukere var i 2018 på 43 år.

Brukerplan-rapporten viser de kartlagte brukernes score på ulike levekårsområder.314 Samlet sett befinner hoveddelen av kartlagte brukere med rusproblemer seg i de segmentene rapporten kaller «gul» og «rød», altså en situasjon der man har middels til dårlig score på de ulike levekårsområdene.315 Ifølge Brukerplan-rapporten omfatter dette 86 prosent av de kartlagte brukerne. Brukere med samtidige ruslidelser og psykiske lidelser (ROP) scorer særlig dårlig på levekårsområdene i Brukerplan. Med utgangspunkt i Helsedirektoratets avgrensning av ROP-lidelse til brukere med omfattende bruk av rusmidler og alvorlige psykiske helseproblemer ble antall personer med ROP-lidelse på nasjonalt nivå beregnet til om lag 6000 personer.316

5.3.2.3 Ruskonsulent

Mange kommuner har ruskonsulenter. I motsetning til for eksempel medisinskfaglig kompetanse, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 annet ledd, er kommunen ikke lovpålagt å ha en særlig rusfaglig kompetanse. Likevel finnes det én eller flere ruskonsulentstillinger i mange kommuner. Ruskonsulent er ingen egen utdanningsretning eller linje og stillingen innehas ofte av personell med sosialfaglig eller helsefaglig utdanning, eventuelt med videreutdanning innen rus- og psykisk helsearbeid. Generelt har personell i kommunalt rus- og psykisk helsearbeid helse- og sosialfaglig utdanning på høyskolenivå.317 Ruskonsulenter finnes i rustjenester forankret i helse- og omsorgstjenestene, men kan også finnes i sosialtjenesten. Stillingsbetegnelsen finnes også i spesialisthelsetjenesten.

Typiske oppgaver for en ruskonsulent kan være rådgivning og veiledning, psykososial oppfølging, praktisk bistand og hjelp til å komme i arbeid eller utdanningsløp eller henvisning til TSB. Ruskonsulenten kan også føre samtaler med formål om rusmestring. Enkelte kommuner tilbyr for eksempel såkalte hasjavvenningskurs.318 Arendal kommune beskriver ruskonsulentens oppgaver slik:

«Ruskonsulenten svarer blant annet på spørsmål om tjenestetilbud, søknadsrutiner og andre relevante spørsmål før, under og etter institusjonsopphold.

Ruskonsulenten kan henvise deg og bistå med å hjelpe deg inn til behandling. Ruskonsulenten vil sørge for at du får oppfølging mens du er i behandling og i god tid før du blir utskrevet, slik at du har noe å komme ut til.»319

5.3.3 Fastlege

Enhver person som er bosatt i Norge, skal være sikret en fast allmennlege å forholde seg til.320 Dette gjelder følgelig også personer som bruker narkotika. Brukerplan-rapporten for 2018 viser at fastlegetjenesten er den mest brukte kommunale helse- og omsorgstjenesten blant brukere med rusproblematikk (83 prosent av de kartlagte har benyttet sin fastlege).321

Fastlegen er den som i stor grad henviser pasienter til rusbehandling, og har videre en sentral rolle i LAR.322

Utvalget mener det er grunn til å tro at fastlegene i en viss utstrekning møter pasienter med rusproblematikk som ikke er kjent av de øvrige helse- og velferdstjenestene. Trolig behandler fastlegene pasienter for rusproblematikk. Utvalget er imidlertid ikke kjent med om det finnes tall for hvor mange personer med rusproblematikk som utelukkende mottar behandling fra fastlege.

5.3.4 Psykolog i kommunal helse- og omsorgstjeneste

Krav om psykologkompetanse i kommunenes helse- og omsorgstjeneste blir lovfestet med virkning fra 2020.323 Det er imidlertid ikke fastsatt noe krav om antall psykologårsverk per innbygger eller lignende. Helsedirektoratet oppgir at det per april 2019 er gitt tilskudd til 590 psykologstillinger i 365 kommuner/bydeler.324

Psykologårsverkene i kommunene skal tjene et bredt spekter av formål. I tilskuddsordningen for rekruttering av psykologer i de kommunale helse- og omsorgstjenestene heter det at «rekruttering av flere psykologer i de kommunale helse- og omsorgstjenestene er en av regjeringens satsinger for å styrke kvalitet og kompetanse i det tverrfaglige arbeidet innen psykisk helse og rus, vold- og traumefeltet».325 Videre skal psykologkompetansen benyttes på systemnivå, til kvalitets- og kompetanseutviklingsarbeid, til helsefremmende og forebyggende arbeid samt lavterskel tjenestetilbud og utadrettet arbeid.

I 2018 var 72 psykologårsverk knyttet til psykisk helse- og rusarbeid i kommunene for voksne, mens 330 årsverk var knyttet til tjenester rettet mot barn og unge.326 Med psykologkompetansen bundet opp i arbeidet med barn og unge er det usikkert i hvilken grad psykologårsverkene kommer personer med etablert rusproblematikk til gode. Imidlertid kan det tenkes en indirekte effekt som følge av at psykologkompetansen generelt bidrar til å heve kvaliteten på de øvrige tjenestene, for eksempel gjennom psykologens bidrag i kompetansehevende tiltak, opplæring og veiledning av annet personell med videre.

5.3.5 Prehospitale tjenester

Leger og annet helsepersonell i ambulanse- og legevakttjeneste samt personell i brann- og redningstjeneste er også i kontakt med brukere av narkotika. Dette kan være tilfelle ved ulykker, vold, overgrep og ved abstinenstilstander og komorbide327 psykiatriske tilstander.

Prehospitale tjenester har alltid hatt en viktig rolle i arbeidet med å forebygge dødsfall som skyldes narkotikaoverdoser. Eksempelvis yter ambulansetjenesten livredding ved overdoser, så vel som oppfølging i det kritiske tidsrommet etter at en person er vekket til live. Prehospitale tjenester kan også stå i en særstilling for å kunne oppdage risikofull eller skadelig bruk av rusmidler. På samme måte som personell i somatiske sykehusavdelinger kan for eksempel ambulansepersonell og legevakt kople pasienten til kommunale rustjenester for oppfølging. Dette skjer i dag i varierende grad, og utvalget viser her til den nasjonale overdosestrategien samt til tiltaket om pakkeforløp for oppfølging av ikke-dødelige overdoser.328

Legevakten i Oslo har et eget tiltak for oppfølging av unge som legges inn med rusmiddelforgiftninger: Ungdom og rus. Formålet er å forhindre nye innleggelser og forebygge skadelig bruk gjennom å gi informasjon, råd og veiledning til ungdom som innlegges med rusmiddelforgiftning, samt tilbud om videre oppfølging. En klar majoritet av pasientene er lagt inn med alkoholforgiftning.329

5.3.6 Helsestasjon og skolehelsetjeneste

Kommunen plikter etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 å tilby helsetjeneste i skoler og helsestasjonstjeneste. Helsestasjon og skolehelsetjenesten er ikke tjenester til personer med rusproblemer som sådan, men er en del av det alminnelige forebyggende og helsefremmende arbeidet. Skolehelsetjenesten og helsestasjon for ungdom kan også være en del av oppfølgingstilbudet til ungdom med risikoadferd knyttet til rusmidler. Utvalget er kjent med at disse flere steder inngår i oppfølging av både frivillige ruskontrakter/ungdomskontrakter og tilsvarende kontrakter som inngås som vilkår ved påtaleunnlatelse. Se nærmere omtale av slike kontrakter i utredningens kapittel 10, 11 og 15.

Helsestasjonen er en viktig instans for å snakke med gravide kvinner om deres bruk av rusmidler, også narkotika. I konsultasjonene som anbefales fra Helsedirektoratet, er rusmiddelbruk nevnt som tema for oppfølging. Utvalget viser her til Helsedirektoratets retningslinjer for skolehelsetjenesten og helsestasjon.330

Tjenestene regnes som en del av det kommunale psykisk helse- og rusarbeidet, og 45 prosent av årsverkene rettet mot barn og unge er forankret i helsestasjon og skolehelsetjenesten.331

5.3.7 Fengselshelsetjenesten

Kommuner med fengsler har ansvaret for å yte helse- og omsorgstjenester til innsatte, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9. Innsatte har krav på helse- og omsorgstjenester av samme kvalitet som tjenestene til den øvrige befolkningen, tilpasset den enkeltes individuelle behov.332

En relativt høy andel innsatte i norske fengsler har problemer knyttet til rusmidler, enten ved at de bruker narkotika under soningen, ved at de soner dommer for narkotikaforbrytelser, eller en kombinasjon. Se også utredningens kapitler 4 og 10.

Som følge av Opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020)333 ble fengselshelsetjenesten tilført ressurser i 2017 og 2018. Det finnes imidlertid ikke tall for hvor mange innsatte som mottar helse- og omsorgtjenester fra fengselskommunen på grunn av rusproblematikk. Utvalget legger til grunn at utfordringene knyttet til rusproblematikk og soning i fengsel langt fra er løst, og viser i den forbindelse til arbeidet med den nasjonale strategien for samordnet tilbakeføring etter gjennomført straff.334

5.3.8 Øyeblikkelig hjelp døgntilbud (ØHD) – rus

Kommunenes plikt til å tilby øyeblikkelig hjelp døgntilbud (ØHD) følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-5 tredje ledd. Kommunen skal tilby slik hjelp når det antas at hjelpen er «påtrengende nødvendig».

Fra januar 2017 ble plikten utvidet til også å gjelde pasienter med psykiske lidelser eller rusproblemer. Hensikten var å styrke det samlede tjenestetilbudet til brukerne i målgruppen. Pasienter som nevnes som aktuelle for slik innleggelse, er pasienter «som har behov for en innleggelse i et trygt miljø, for eksempel i påvente av oppstart av døgnbehandling i tverrfaglig spesialisert behandling av ruslidelse (TSB)»335, men kan også være pasienter «som gjennomgår kortvarig og ukomplisert avrusning, og som har behov for tilgang til medisinskfaglig kompetanse».336

I 2018 rapporterte 212 kommuner innleggelser i ØHD i kategorien «psykisk helse og rus», med totalt 3111 opphold. Det reelle antallet personer med rusproblemer eller psykiske helseproblemer kan imidlertid være høyere enn oppgitt, ettersom en somatisk tilstand kan ha foranlediget innleggelsen og dermed blitt registrert som årsak.337

5.3.9 Pleie og omsorg (hjemmetjenester, sykehjem mv.)

Ifølge Helsedirektoratet utgjør psykisk helsehjelp en stor del av kommunens helsetilbud til pasienter som ikke har behov for innleggelse, såkalte hjemmeboende pasienter. Ofte omtales ikke rusproblematikk spesifikt, men som et vedheng til omtalen av psykisk helse. Eksempler på tjenester som ytes, kan være ambulante psykiske helsetjenester, psykiatrisk hjemmesykepleie og generell oppfølging av personer med psykisk helse- og rusproblematikk.338 I tillegg kan hjemmetjenesten ha ansvar for utlevering av medikamenter til personer i substitusjonsbehandling og for oppfølging av andre somatiske sykdommer, herunder følgeskader av rusmiddelbruk.

Personer med rusproblemer kan ofte ha psykiske plager eller lidelser i tillegg til rusproblemene. Mennesker med psykiske lidelser dør tidligere enn resten av befolkningen, og rusmiddelbruk øker også risikoen for tidlig død.339 Befolkningens gjennomsnittlige levealder som sådan har økt og selv om gruppen med rusproblematikk har høyere risiko for tidlig død, lever også denne gruppen lenger enn tidligere, ikke minst på grunn tilbudet om substitusjonsbehandling.340 De får dermed de samme aldersrelaterte helseproblemene som alle andre grupper i befolkningen. Omfattende rusmiddelbruk kan også medføre at slike helseproblemer oppstår tidligere enn de ellers ville ha gjort, slik at denne gruppen vil kunne ha behov for tidligere og mer omfattende tjenester fra pleie- og omsorgstjenesten.

Behovene kan omfatte sykehjemtilbud, som har høyere grad av omsorgsnivå enn de institusjonene og botiltakene som er omtalt i neste punkt. Utvalget er kjent med at det både i Oslo341 og Stavanger342 er etablert egne sykehjemsavdelinger for personer med rusproblematikk, hvor det ikke kreves avhold fra rusmidler for å få plass.

5.3.10 Kommunal institusjon og kommunale botiltak

5.3.10.1 Kommunal helse- og omsorgsinstitusjon

Det fremgår av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 bokstav c at kommunen er pliktig til å tilby plass i institusjon for å tilby «nødvendige helse- og omsorgstjenester,» jf. § 3-1 første ledd. For personer med rusproblematikk kan plikten ivaretas gjennom tilbud om plass i «institusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester for rusmiddelavhengige», etter forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 bokstav b.

Det finnes ingen objektive kriterier for når plass i institusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester for rusmiddelavhengige anses som nødvendig helsehjelp. I en eventuell klagesak vil en klageinstans vurdere hvorvidt et kommunalt tjenestetilbud, som alternativ til institusjonsplass, kan anses å oppfylle kravene til forsvarlighet, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

Det har ikke lyktes utvalget å finne en samlet oversikt over antall døgnplasser i institusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester for rusmiddelavhengige. Det er imidlertid grunn til å tro at det bare er de største kommunene som har institusjoner for personer med rusproblemer i egen regi. Noen kommuner eier selv slike døgnplasser, som tildeles etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2, mens andre kommuner anskaffer slike plasser for enkeltbrukere ved å kjøpe tjenesten av private ideelle eller kommersielle tjenesteleverandører.

Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet finnes det ingen helhetlig oversikt over kommunenes kjøp av slike tilbud fra ideelle eller kommersielle tilbydere.

Helse- og omsorgsdepartementet har en tilskuddsordning dedikert til institusjonsdrift i ideell regi.343 Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet tilbys om lag 350 plasser gjennom virksomheter som mottar tilskudd, med en kapasitetsutnyttelse på om lag 70 prosent.344 Kommunene benytter slike tilbud til sine brukere i varierende grad. Det stilles kommunal dekningsgaranti for 20 prosent forbrukte liggedøgn ved institusjoner som mottar tilskudd.345 Det finnes heller ikke ideelle/private tjenestetilbud tilgjengelig for formålet i alle kommuner eller regioner.

Generelt synes det å ha funnet sted en bevegelse bort fra bruk av institusjonsplasser også i russammenheng, i retning av etablering i egen bolig, eventuelt med oppfølgingstjenester. Dette har vært både et verdimessig, faglig og økonomisk begrunnet valg. Å bo mest mulig selvstendig og integrert i samfunnet er ansett som en verdi i seg selv.346 Institusjonsopphold antas ikke alltid å ha overføringsverdi til mestring av tilværelse i egen bolig. Derfor fremstår det mer hensiktsmessig både faglig og økonomisk at kommunens ressurser benyttes til å bistå personer med rusrelaterte problemer i egen bolig, i stedet for at det betales for dyre institusjonsopphold. Se også omtale av kommunenes boligsosiale arbeid i punkt 5.3.11. De samme faglige problemstillingene har gjort seg gjeldende ved bruk av langvarige institusjonsopphold i TSB. Imidlertid angår ikke dette spørsmålet om økonomisk prioritering fra kommunens side, siden behandling i spesialisthelsetjenesten ikke medfører kostnader for kommunen. Men det er kjent at kommunen og spesialisthelsetjenesten ikke alltid er omforent om hva som er grunnlaget for pasientens behov, hva enten det er for døgnplassering, omsorg eller behandling. Dette kan ha sammenheng med ulike perspektiver på forsvarlig ressursbruk både fra kommunen og spesialisthelsetjenesten.

5.3.10.2 Kommunale botiltak

I kommunene finnes det ulike former for botiltak for personer med rusproblematikk, eventuelt i kombinasjon med psykiske lidelser. Dette kan være i form av samlokaliserte boliger, bofellesskap med videre. Avhengig av hva som er inngangen til tilbudet, om vedkommende er tildelt plass etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 eller har inngått en husleieavtale med kommunen, vil oppholdet kunne reguleres henholdsvis av forskrift om rettigheter og tvang i rusinstitusjon347 eller husleieloven348. Dette gjelder uavhengig av bemanning eller av om det ytes helse- og omsorgstjenester i direkte tilknytning til botilbudet.

Ved tiltak som reguleres av husleieloven, er det begrenset hva slags husregler og kontrolltiltak kommunen kan iverksette overfor beboerne349. Ofte er det likevel en forutsetning for å få leiekontrakt ved kommunale botiltak at leietager tar imot tjenestetilbud. Ettersom enkelte av tilbudene derfor synes å befinne seg i grenseland mellom institusjon og bolig, kan den rettslige reguleringen i praksis fremstå som uklar. Uklarheten aktualiseres eksempelvis ved kontrolltiltak knyttet til rusmiddelbruk og krav om etterlevelse av ordensregler som går utover alminnelige regler for borettslag. Spørsmålet om hvilken lov som regulerer tilfellet, har også betydning for klageadgang ved utskrivelse (fra institusjon) eller fravikelse av bolig.

Enkelte botiltak driftes av ideelle organisasjoner på oppdrag fra kommunene eller ved at kommunen kjøper tilbudet. Det finnes ingen samlet oversikt over antall plasser i slike botiltak, men i 2018 var 40 prosent av årsverkene i kommunalt psykisk helse- og rusarbeid bundet opp i boliger med bemanning.350 Det er imidlertid ikke klart hvordan disse årsverkene er fordelt mellom psykisk helsefeltet og rusfeltet.

5.3.11 Boligsosialt arbeid

Arbeidet med boliger til vanskeligstilte kalles ofte «boligsosialt arbeid» og omfatter et bredt spekter av innsatser for vanskeligstilte på boligmarkedet, herunder personer med rusproblematikk. Både helse- og omsorgstjenesten og sosialtjenesten er viktige aktører i arbeidet innen økonomi og oppfølging av bosatte med rusproblemer. Akkurat hvor det boligsosiale arbeidet er forankret, kan variere fra kommune til kommune.

Boligsosialt arbeid kan være regulert av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 5 om sosial og psykososial rehabilitering eller nr. 6 bokstav b om praktisk bistand og opplæring, mv. Arbeidet kan også ligge til sosialfaglig personell i NAV eller (ideelt sett) i et samarbeid på tvers av sektorene. Utvalget viser til den nasjonale strategien for boligsosialt arbeid for en nærmere beskrivelse av dette tverrgående arbeidet.351

I flere kommuner er det boligsosiale arbeidet forankret i et såkalt boligkontor. Et eksempel på en slik praksis er den som er beskrevet i Sarpsborg kommune:

«Boligkontoret kan gi informasjon, råd og veiledning om å skaffe eller beholde egen bolig. Boligkontoret har ansvar for saksbehandling av boligsosiale saker.»352

Kommunene er etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7 pålagt å medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte, det vil si personer som «ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet». Også sosialtjenesteloven § 15 pålegger kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen å medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte.353 Personer med utfordringer knyttet til rus eller psykisk helse kan falle innunder betegnelsen vanskeligstilte på boligmarkedet. Ingen av disse bestemmelsene gir en person et rettskrav på varig bolig, for eksempel rett til kommunal bolig, men bare krav på bistand fra kommunen til å fremskaffe bolig. Et unntak fra dette fremgår imidlertid av sosialtjenesteloven § 27, som forplikter kommunen til å finne midlertidig botilbud for dem som ikke klarer det selv.

5.4 Ikke-lovpålagte tjenestetilbud

5.4.1 Innledning

I tillegg til de tjenester kommunen er pålagt å yte gjennom regelverket, finnes det ulike tjenestetilbud som kommunene kan opprette på frivillig basis. Ofte handler det likevel om alternative former for organisering og tilgjengeliggjøring av tjenestetilbud som til dels også ytes i de ordinære tjenestene. Dette kan være prosjekter og utviklingstiltak initiert av helsemyndighetene, og som er delvis finansiert gjennom statlige tilskuddsmidler. Det kan også være mer permanente tjenestetilbud som supplerer de lovpålagte tjenestene.

5.4.2 Rask psykisk helsehjelp

Rask psykisk helsehjelp (RPH) er et lavterskel korttids behandlingstilbud rettet mot personer over 16 år med milde til moderate angst- og depresjonslidelser og søvnvansker. Ordningen ble startet av Helsedirektoratet i 2012354 og nevnes her fordi den i 2017 ble utvidet til å omfatte personer med begynnende rusproblemer.355 Ordningen er en pågående satsing og fremmes gjennom en statlig tilskuddordning. Per i dag er det gitt tilskudd til 62 kommuner/bydeler fordelt på 54 RPH-tiltak.356

5.4.3 Oppsøkende tjenester – utekontakt

Kommunen kan ha ulike former for oppsøkende tjenester, herunder utekontaktordning. Enkelte steder yter slike team også tjenester til voksne, men etter utvalgets forståelse opererer de fleste i hovedsak med målgruppen 13–23 år. Kommunene som har slike tjenester, organiserer dette på ulikt vis og med ulik kompetanse.

Utekontaktene oppsøker miljøer der unge i risikogrupper oppholder seg, og slik oppsøkende virksomhet kan være av stor betydning. Eksempelvis er oppsøkende team i posisjon til å identifisere unge som er i risiko for å utvikle rusproblemer, og til å hjelpe unge med å knytte kontakt med hjelpeapparatet. Utekontakter kan tjene som viktige brobyggere mellom hjelpetjenestene og unge med mistillit til «systemet». Oppsøkende tjenester kan også bidra til å samle og formidle kunnskap om risikomiljøer, hvilket igjen kan gi grunnlag for å forebygge og intervenere på bedre måter.

Det er omlag 90 kommuner som har etablert en oppsøkende tjeneste, se også omtale av oppsøkende sosialt arbeid i utredningens kapittel 11. Det finnes ingen overordnede faglige retningslinjer eller lignende for oppsøkende arbeid. Utvalget finner heller ikke at det foreligger oppsummert kunnskap av nyere dato fra oppsøkende virksomhet nasjonalt.357

5.4.4 Aktivt oppsøkende behandlingsteam

Enkelte personer med alvorlige og komplekse problemer fanges ikke opp av det ordinære tjenesteapparatet. Det er godt dokumentert at bruk av aktivt oppsøkende behandlingsteam med tverrfaglig sammensetning er effektivt i slike tilfeller.

Eksempler på slike aktivt oppsøkende behandlingsteam er såkalte Assertive Community Treatment Team og Flexible Assertive Community Treatment Team (ACT- og FACT-team).358 Disse teamene yter samtidige tjenester både fra kommunene og spesialisthelsetjenesten og er forankret i samarbeidsavtaler mellom kommuner og helseforetak.359 Modellene er utarbeidet innen feltet for psykisk helse, for å ivareta psykosepasienter. En stor andel pasienter som mottar bistand fra slike team, har imidlertid også rusproblematikk. Modellene har vist seg å ha effekt også på psykoselidelser i kombinasjon med rusproblematikk. Enkelte steder er det også etablert såkalte ROP-team360, som retter seg konkret mot brukere med rusproblemer og samtidige psykiske lidelser.

I 2018 var det åtte ACT-team og 17 FACT-team. Helsedirektoratet anslår på bakgrunn av en rapport fra 2017, at det er et potensial for å etablere flere ACT- og FACT-team i Norge.361 Helsedirektoratet opplyser at det også gis tilskudd til såkalte tverrfaglige samhandlings- eller behandlingsteam direkte rettet mot rusfeltet. 362 Det eksisterer imidlertid ingen oversikt over hvor mange kommuner som benytter denne tilnærmingen i sitt rusarbeid, i eller utenfor samarbeid med spesialisthelsetjenesten.

5.4.5 Skadereduserende tiltak – lavterskel helsetilbud og brukerrom

5.4.5.1 Lavterskel helsetilbud

Ved lavterskel helsetjenester for personer med rusproblematikk trenger brukerne verken å bestille time eller betale for tilbudet. Kommunene plikter å tilby nødvendige (og forsvarlige) helse- og omsorgstjenester, men står fritt til å velge hvordan tilbudene skal organiseres. Det er således ikke alle kommuner som har slike lavterskeltilbud til narkotikabrukere. Noen steder i landet tilbys lavterskeltjenester i et samarbeid mellom kommuner og ideelle virksomheter. Ideelle virksomheter regnes som sentrale aktører innen gatenære tilbud.

Det finnes ingen nasjonal oversikt over lavterskel helsetilbud eller over hvor mange som benytter slike tiltak. I Brukerplan-rapporten for 2018 oppgis det at 12 prosent av kartlagte brukere, om lag 2800 personer, benyttet seg av lavterskeltilbud i kommunene.363 I forbindelse med den nasjonale overdosestrategien drifter KoRus-Øst et fagnettverk av lavterskelhelsetiltak som i løpet av 2019 skal omfatte 35 kommuner.364

Tiltakene yter helsehjelp, for eksempel i form av sårstell og oppfølging av skader som følge av injiseringspraksis, tilbyr vaksinasjon, og kan bidra til videreformidling i tjenesteapparatet. Personellet kan også ha støttesamtaler med pasientene. Tiltakene kan inngå som en del av oppfølging av enkeltpasienter, for eksempel oppfølging av medisinering med videre. Lavterskeltiltakene kan være stasjonære, slik som feltpleien ved Prindsen mottakssenter i Oslo,365 eller ambulante, slik som helse- og overdoseteamet i Trondheim.366

Kommunene plikter å ha ordninger som gjør brukerutstyr for injeksjon gratis og enkelt tilgjengelig for alle injiserende rusmiddelbrukere som oppholder seg i kommunen, jf. smittevernloven § 7.367 Utlevering av brukerutstyr er viktig i skadereduksjonsarbeidet for å forebygge smitte av blodbårne sykdommer som hiv og hepatitt C som følge av praksisen med å dele brukerutstyr. I tillegg forebygger det infeksjoner som oppstår ved bruk av forurenset utstyr. Av de 298 kommunene som i 2017 svarte på en undersøkelse om utdeling av utstyr for skadereduksjon ved rusmiddelbruk, var det 93 kommuner som delte ut slikt utstyr.368

Brukerutstyr deles ofte ut ved lavterskel helsetjenestetilbud i de store kommunene. I de mindre kommunene er det mer vanlig at hjemmesykepleie, legekontor og legevakt deler ut slikt utstyr.

Gjennom innsats knyttet til overdoseforbygging, smittevern og annen helsehjelp er personell i lavterskel tjenestetilbud viktige kontaktpunkter for brukere av narkotika og kan fungere som bindeledd mellom brukere og det øvrige tjenesteapparatet. Brukere av lavterskelhelsetilbud tilhører ofte gruppen personer med de mest alvorlige ruslidelsene og med generelt dårlig allmennhelsetilstand. Flere har alvorlige psykiske og somatiske lidelser. Lavterskel helsetilbud behandler i en viss utstrekning helsetilstander som optimalt sett burde vært behandlet på somatiske sykehusavdelinger, og møter også pasienter med alvorlige psykiske lidelser.369

5.4.5.2 Brukerrom

Brukerrom er regulert av brukerromsloven og brukerromsforskriften.370 Det foreligger ingen plikt for kommunene å tilby brukerrom, men der slike rom er etablert, anses det å være en kommunal helse- og omsorgstjeneste, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-6. Kommunene står fritt til å opprette brukerromsordning (under forutsetning om godkjenning, jf. brukerromsloven § 3), men ordningen kan ikke driftes av andre enn kommunen selv.

I Norge finnes det bare brukerrom (tidligere sprøyterom) i Oslo og Bergen. Per første halvår 2019 har brukerrommet i Bergen 655 registrerte brukere. Fra begynnelsen av januar til utgangen av juli 2019 ble det foretatt om lag 4700 injeksjoner i dette rommet. Brukerommet i Oslo har over 3000 registrerte brukere, inkludert personer som av ulike grunner ikke lenger benytter seg av tilbudet. Ved annet tertial 2019, rapporterte brukerrommet i Oslo 21 576 besøk fordelt på 803 unike brukere.

Formålet med brukerromsordningen er blant annet å bidra til økt verdighet, opplæring i mindre skadelige måter å innta rusmidler på, redusert smittefare og økt kontakt mellom brukeren av ordningen og helsetjenestene, jf. brukerromsloven § 1.

Personellet i brukerrommene har langt på vei samme rolle som ved øvrige lavterskel helsetilbud. En viktig forskjell fra andre tilbud er imidlertid at man i brukerrom gis adgang til straffritt å besitte og bruke (injisere eller inhalere) én brukerdose narkotika. For brukerrom stilles det dessuten særskilte krav til personalets kompetanse og til tjenestene som inngår i ordningen.

5.4.6 Aktivitets- og arbeidsrettede tilbud utenfor arbeids- og velferdsforvaltningen

Både frivillige og ideelle organisasjoner, så vel som brukerorganisasjoner, er sentrale tilbydere av aktivitetstilbud til personer med rusproblemer.

Også kommunene har aktivitets- og arbeidsrettede tiltak. Av årsverkene i kommunalt psykisk helse- og rusarbeid går 13 prosent til ulike arbeids- og aktivitetstiltak.371 Tilbud kan være av sosial karakter, i tillegg til turer, friluftsliv, idrettsaktiviteter med videre.372 Arbeidsrettede tilbud er ofte knyttet til renovasjon og enklere vedlikeholdsoppgaver eller arbeid ved serveringssteder.373 Tiltakene omtales ofte som viktige for rehabilitering, ved at de bygger sosiale ferdigheter hos brukere samt bidrar til en meningsfylt hverdag.

5.5 Spesialisthelsetjenesten

5.5.1 Tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB)

5.5.1.1 Innledning

De regionale helseforetakene (RHF-ene) skal sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted innen helseregionen tilbys spesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a. Rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten følger av pasient- og brukerettighetsloven § 2-1 b.

Rusbehandling i spesialisthelsetjenesten omfatter øyeblikkelig hjelp (rusakuttmottak),374 avrusingstilbud, poliklinisk behandling, døgnbehandling – herunder institusjonsplasser som kan ta imot rusmiddelavhengige med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven §§ 10-2 til 10-4 og substitusjonsbehandling.

5.5.1.2 Nøkkeltall i TSB

I 2018 mottok 32 343 personer over 18 år TSB.375 Det totale antallet pasienter er noe redusert sammenlignet med 2017. Om lag to tredjedeler av pasientene var menn. Det var på samme tid en nedgang i både oppholdsdøgn og polikliniske konsultasjoner.

Den største andelen pasienter (8057 pasienter) var mellom 30 og 39 år. I 2018 var om lag 160 pasienter i aldersgruppen 13–17 år. Omfanget av pasienter i denne aldergruppen har vært på samme nivå de siste fem årene. Det har imidlertid vært en økning i andel pasienter under 18 år sammenlignet med 2017. I 2018 var 209 pasienter under 19 år i rusbehandling. Fra Helsedirektoratet opplyses det at også psykisk helsevern for barn og unge arbeider med rusmiddelbruk, uten at dette kommer tydelig frem gjennom aktivitetsrapporteringen, da det sjelden settes en rusrelatert hoveddiagnose. Barn og unge med rusproblematikk kan også være plassert i statlige barneverninstitusjoner, jf. barnevernloven § 4-24 (se omtale i punkt 5.7 om barneverntjenesten).

Ved utgangen av 2018 mottok 7762 personer LAR.376 Gjennomsnittsalderen var 46,6 år, og gruppen som mottar LAR, er aldrende, på tross av at nedre aldersgrense for inkludering i LAR er fjernet. Andelen kvinner er 30 prosent.

Aktivitetsdata fra TSB viser fordelingen av antall pasienter i poliklinikk, døgnbehandling, akuttplasser med videre. Kapasitet for døgnplasser i TSB er noe redusert fra 2017. Ved utgangen av 2018 var døgnplasskapasiteten på 1889 plasser. Av disse er 1115 plasser i privat regi. Den såkalte dekningsraten i 2018 for døgnplasser i TSB var 45 plasser per 100 000 innbyggere over 18 år og har vist en svak nedgang de siste årene.377

Det publiseres ingen samlet oversikt over kompetanse i TSB. Den siste samlede oversikten utvalget har funnet frem til, er fra 2014.378 Gjennom Statistisk sentralbyrås (SSB) publiseringer finner utvalget at det i 2018 var 4516 årsverk i TSB.379 Andelen ansatte med helsefaglig bakgrunn, som leger, sykepleiere, vernepleiere og psykologer med videre, er om lag 55,7 prosent. Andelen sosialfaglig personell (sosionomer og barnevernspedagoger) utgjør om lag 16,5 prosent, mens andelen uten helse- og sosialfaglig utdanning er på 19,3 prosent. Personell med utdanning fra videregående skole, eller med annen universitets- eller høgskoleutdanning utgjør 8,5 prosent.

5.5.1.3 Henvisning

Henvisningsrett til spesialisthelsetjenesten er blant annet knyttet til reglene om finansiering av helsetjenester, herunder særlig reglene om refusjon og takster etter reglene i folketrygdloven380 og poliklinikkforskriften.381 Henvisning fra lege er ofte en forutsetning for godtgjørelse, og det er vanligvis leger som henviser pasienter til spesialisthelsetjenesten. Annet helsepersonell vil likevel kunne henvise,382 også der en henvisning ikke utløser refusjon. Dette innebærer at spesialisthelsetjenesten også må rettighetsvurdere slike henvisninger.383

Henvisninger til TSB står i en særstilling, da andre instanser enn lege og helsepersonell har henvisningsrett til TSB.384 Følgende instanser har per i dag henvisningsrett til TSB:

• sosialtjenesten i kommunene (fikk slik rett i forbindelse med rusreformen 2004)

• fastlege / allmennpraktiserende lege

• privatpraktiserende legespesialister

• leger i andre deler av spesialisthelsetjenesten

• leger i fengselshelsetjenesten

• psykologer, herunder privatpraktiserende og i kommunen (fikk slik rett i 2015)

• barneverntjenesten

5.5.1.4 Rettighetsvurdering

Vurderingen av henvisninger til TSB er en spesialistvurdering på lik linje med vurdering av andre henvisninger til spesialisthelsetjenesten. TSB er likevel i særstilling sammenlignet med andre disipliner i spesialisthelsetjenesten med sitt krav om tverrfaglighet. For å sikre at sosial-, psykolog- og medisinskfaglig kompetanse er ivaretatt, er det krav om en tverrfaglig sammensetning av vurderingsenheter. Vurderingsenhetene har ansvar for å vurdere pasienter med hensyn til all behandling som tilbys innenfor TSB, fra avrusing til døgnbehandling med videre. Bruker- og pasientrettighetsloven § 2-2 setter en frist på ti virkedager for å informere pasienten om hvorvidt vedkommende har rett til helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Dersom slik rett er gitt, skal det samtidig informeres om når utredning eller behandling skal igangsettes. Rettighetsvurderingen gjøres blant annet ved bruk av kost/nytte-prinsippet, slik at det skal være et rimelig forhold mellom forventet nytte og kostnaden ved behandling, jf. prioriteringsforskriften § 2. Frist for oppstart av utredning eller behandling settes ut fra alvorlighetskriterier. Såkalte prioriteringsveiledere385 gir føringer for hvordan pasientens tilstand skal vurderes. Det skal videre fastsettes på hvilket nivå behandling skal gis, det være seg poliklinikk eller døgnbehandling, herunder korttids- eller langtidsopphold.

5.5.1.5 Innholdet i behandlingen

Som ved kommunale helse- og omsorgstjenester kan behandling innenfor TSB variere. Det politiske ønsket om mangfold gjør seg også gjeldende innenfor TSB. Rusbehandling har tradisjonelt hatt et sosialfaglig perspektiv, se omtale i utredningens kapittel 3. Selv om andelen helsefaglig personell har økt, er en del av metodikken som anvendes innenfor TSB, forankret i sosialfaglige tradisjoner. Ettersom kommunene selv også besitter en relativt omfattende tverrfaglig kompetanse, er det ikke alltid åpenbart hva som skiller behandlingen i TSB fra kommunal behandling og oppfølging.

Nasjonale retningslinjer legger også føringer for tilbyderne av spesialisthelsetjenester innen TSB. Tilgjengelig fagkompetanse og bestemte behandlingsmetoder og -ideologier, kan imidlertid være utslagsgivende for innholdet i behandling i en gitt poliklinikk eller ved en bestemt døgnbehandlingstjeneste.

Faglige retningslinjer er relativt svake innenfor rusfeltet. Dette skyldes blant annet at det i mindre grad finnes forskning på rusfeltet enn i andre disipliner i spesialisthelsetjenesten. Utvalget anser at det er et potensial for å innrette behandling av ruslidelser etter forskningsfunn i større grad enn det gjøres i dag, under forutsetning av at det forskes mer konkret på metodikk og effekt innen rusbehandling.

Pakkeforløpene på rusfeltet samt det nye kvalitetsregisteret for behandling av skadelig bruk eller avhengighet av rusmidler (KVARUS)386 har som ambisjon å bidra til å redusere uønsket variasjon i rusbehandling samt å bidra til ny kunnskap om effekten av ulike faglige tilnærminger.

5.5.1.6 Tverrfaglig spesialisert rusbehandling i fengsel

Spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a pålegger de regionale helseforetakene ansvaret for å sørge for at personer som oppholder seg i helseregionen, får tilbud om nødvendige spesialisthelsetjenester i og utenfor institusjon. Dette ansvaret omfatter også innsatte i fengsler i regionen, der helseforetakene skal tilby TSB, herunder poliklinikk- og substitusjonsbehandling. Nasjonale faglige retningslinjer, prioriteringsveiledere med videre regulerer også spesialisthelsetjenestens rusarbeid i fengsel.

Kriminalomsorgen har 13 såkalte rusmestringsenheter i norske fengsler.387 Enhetene skal tilby rehabilitering og behandling og er organisert som et samarbeid mellom kriminalomsorgen og spesialisthelsetjenesten. I tillegg finnes det to såkalte Stifinner-prosjekter ved Oslo og Bredtveit fengsel (fra 2018 kalt Tyrili Stifinnerteam)388 hvor kriminalomsorgen, i samarbeid med Stiftelsen Tyrili, tilbyr et rehabiliteringsopplegg for innsatte med rusproblemer. Det er etablert tre nye rusenheter inspirert av stifinnermodellen i Indre Østfold avdeling Eidsberg, Trondheim og Bjørgvin, basert på samarbeid mellom kriminalomsorgen og spesialisthelsetjenesten.389

Det var 447 søkere i 2018, hvorav 227 fikk plass ved en rusmestringsenhet. Stifinneravdelingene i Oslo og Bredtveit fengsler, til sammen 25 plasser, hadde 92 søkere i 2018, og 51 fikk plass. De tre nye rusenhetene inspirert av stifinnermodellen (Indre Østfold, avdeling Eidsberg, Trondheim og Bjørgvin fengsler) hadde 218 søkere, hvorav 121 fikk plass i 2018.390

Utvalget viser i denne sammenhengen også til tiltak i den nasjonale strategien for samordnet tilbakeføring etter gjennomført straff.391

5.5.2 Psykisk helsevern – utredning av somatiske lidelser i poliklinikk

Pasienter med samtidige ruslidelser og psykiske lidelser kan motta behandling både i TSB og i psykisk helsevern. Helsedirektoratet oppgir at pasienter med alvorlige psykiske lidelser og samtidig ruslidelse i stor grad mottar behandling for sin rusproblematikk i psykisk helsevern. Rapportering av aktivitetsdata er inndelt etter sektor. Dette medfører at pasienter som mottar behandling for rusproblematikk i psykisk helsevern, ikke er medregnet i det totale antallet pasienter (om lag 33 000 pasienter) som oppgis å ha mottatt behandling i TSB i 2018.392

At mennesker med ruslidelser også kan ha alvorlige psykiske lidelser, er ingen ny erkjennelse. Heller ikke utfordringene som har heftet ved samhandling mellom psykisk helsevern og TSB om pasienter med sammensatte behov, er av ny dato. Samarbeid med pasientens fastlege står sentralt, særlig for polikliniske pasienter. Utvikling av pakkeforløp skal bidra til bedre samhandling gjennom å sikre bedre utredninger av personer som kan tenkes å ha behov for samtidige forløp i psykisk helsevern og rusbehandling.

Også pasienter med mindre alvorlige psykiske lidelser og mindre alvorlig rusmiddelbruk vil i noen tilfeller behandles i psykisk helsevern. Pasienter med psykiske lidelser i kombinasjon med rusproblematikk blir ikke utredet for somatiske lidelser i tilstrekkelig grad. Dette fremholder Helsetilsynet i en rapport basert på et landsomfattende tilsyn.393 Helsetilsynet slo fast at kartlegging og utredning av pasienters somatiske helsetilstand manglet eller var utilstrekkelig i over halvparten av alle distriktspsykiatriske sentre (DPS). Utvalget viser her også til Helsedirektoratets pakkeforløp om somatisk helse og levevaner ved psykiske lidelser og rusmiddelproblemer.394 Her tydeliggjøres forventninger til et helhetlig helsetilbud og behovet for at somatisk helse skal utredes også når pasienten er henvist med ruslidelse som primærfokus. Her vil samarbeid med pasientens fastlege fremstå nærliggende.

5.5.3 Somatiske sykehusavdelinger

Spesialisthelsetjenesten kommer i kontakt med brukere av narkotika også ved dagbehandling og innleggelser i somatiske sykehusavdelinger og poliklinikker.

Det har imidlertid ikke vært gode systemer for å møte pasientenes rusmiddelbruk, selv når rus var del av bakgrunnen for innleggelse eller kunne ha betydning for bedring av tilstanden. I Helse- og omsorgsdepartementets oppdragsdokument til de regionale helseforetakene i 2013 og i 2015 ble problemene løftet frem, og helseforetakene ble bedt om å etablere systemer for å oppdage og håndtere underliggende rusproblemer hos pasienter i somatiske avdelinger.395

Utvalget er kjent med at det er iverksatt flere arbeider på dette området. For eksempel har Helse Vest etablert et regionalt nettverk som skal se nærmere på hvordan rusrelaterte problemer hos pasienter i somatiske avdelinger kan oppdages og håndteres. Nettverket ledes av KORFOR, Helse Vest.396 Også andre helseforetak er involvert i dette arbeidet, for eksempel St. Olavs hospital HF.397

Helsepersonell i somatiske avdelinger kan ha særlig god anledning til å intervenere ved avdekking av rusproblematikk gjennom korte intervensjonssamtaler om rusmiddelbruk og somatisk helse. Det kan likevel være mer betydningsfullt med langvarig kontakt og oppfølging enn korte intervensjoner. Det er derfor av betydning at helsepersonell i somatikken formidler kontakt med rustjenester i kommunen, eventuelt henviser videre til rusbehandling i spesialisthelsetjenesten.

5.6 Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV)

5.6.1 Innledning

NAV er tuftet på et samarbeid mellom stat og kommune. Hvilke tjenester som skal inngå i den kommunale delen av NAV-kontoret, bygger på avtale med staten. Innholdet i tjenestene varierer derfor på tvers av ulike NAV-kontorer.398

Mennesker med rusproblemer kan motta arbeidsavklaringspenger, sykepenger og uføretrygd mv. Mange er likevel avhengig av økonomisk sosialhjelp. Sosiale tjenester tildeles etter sosialtjenesteloven. Kommunen har ansvar for å yte sosiale tjenester til personer som oppholder seg i kommunen, jf. sosialtjenesteloven § 3. Tjenestene skal være forsvarlige, jf. § 4. Forvaltningslovens generelle regler gjelder med de særreglene som er fastsatt i sosialtjenesteloven, jf. sosialtjenesteloven § 41 og utdypende regulering i Rundskriv til lov om sosiale tjenester i NAV kapittel 5.399

Tildeling av sosiale tjenester tar utgangspunkt i søkerens individuelle behov. Retten til tjenester avhenger ikke av årsaken til personen har et behov, for eksempel et rusproblem. Arbeids- og sosialdepartementet opplyser at det ikke finnes noen samlet oversikt over personer med rusmiddelproblematikk som for eksempel er deltagere i kvalifiseringsprogram og andre arbeidsrettede tiltak, eller som mottar råd og veiledning fra NAV etter sosialtjenesteloven § 17 med videre.

Innsatte i fengsler har krav på sosiale tjenester, herunder økonomisk sosialhjelp, etter de samme reglene som befolkningen for øvrig. Den innsattes oppholdskommune i forkant av soning har ansvaret for å yte hjelp, jf. sosialtjenesteloven § 3 annet ledd.400

Kommunen har et medvirkningsansvar for arbeidet med vanskeligstilte på boligmarkedet, jf. sosialtjenesteloven § 15. Kommunen er dessuten forpliktet til å finne midlertidig botilbud til personer som ikke klarer det selv, jf. § 27. For å finne gode løsninger for personer med rusproblemer, og for å bidra til at det iverksettes tiltak for overgang til tilrettelagt eller varig bolig, er det sentralt at det utvikles gode samarbeidsstrukturer mellom sosialtjenesten og helse- og omsorgstjenesten.

5.6.2 Nøkkeltall om rus fra arbeids- og velferdsforvaltningen

Brukerplan-rapporten for 2018 viser at 49 prosent av kartlagte personer med rusmiddelproblematikk mottok råd og veiledning fra arbeids- og velferdsforvaltningen i 2018.401 Økonomi og gjeldsrådgivning kan være betydningsfullt for personer med rusrelaterte problemer, men det registreres ikke hvor mange personer med rusproblematikk som mottar slik rådgivning.

Økonomiske ytelser fra arbeids- og velferdsforvaltningen, herunder økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven § 18 og ulike trygdeytelser, er viktigste kilde til inntekt for langt de fleste brukere av tjenesteapparatet i kommunene. Utvalget viser til Brukerplan-rapporten for 2018 for et oversiktsbilde av ulike tjenester og andel brukere som mottar tjenester fra NAV.402

5.6.3 Modeller med varig arbeid som mål

Arbeid er en viktig dimensjon i de fleste menneskers liv. Arbeid gir enkeltpersoner en sikker og stabil økonomi, bidrar til sosial integrering og kan fylle hverdagen med mening.

Tradisjonelle tilnærminger til å få personer med psykiske lidelser eller ruslidelser i arbeid har ofte lagt opp til en skjermet og trinnvis kvalifisering til ordinært arbeid. Tiltak hvor en person plasseres direkte inn i en ordinær arbeidssituasjon, synes imidlertid å ha bedre effekt. Eksempler på slike modeller kan være individuell jobbstøtte (individual placement and support, IPS), jobbmestrende oppfølging (JMO) og jobbstøtte (supported employment, SE).403 Slike tilbud skal også tilbys personer med rusproblemer. Likevel kan ting tyde på at rusproblematikk kan ekskludere enkelte deltagere fra slike tiltak. Bare 13 prosent av brukere med rusproblemer kartlagt gjennom Brukerplan i kommunene i 2018 oppgis å være i arbeid. I dette inngår også tiltak i regi av NAV. Bare 7 prosent i gruppen oppgis å være i ordinært arbeid.

Tradisjonelt har det blitt lagt vekt på å mestre rusproblemet, eller bli rusfri, før man kan prøve seg i arbeid, utdanning mv. Erfaring fra psykisk helsefeltet er imidlertid at arbeid parallelt med behandling kan ha god effekt.404 Utvalget er kjent med at IPS er tatt i bruk på rusfeltet i Helse Bergen i samarbeid med NAV.405 Videre var det 89 av 395 kommuner som i 2018 svarte bekreftende på spørsmål om hvorvidt de hadde tatt i bruk IPS eller SE på rusfeltet.406

5.7 Barneverntjenesten

5.7.1 Innledning

Barn som vokser opp i hjem som preges av rusmiddelbruk, har større risiko for å utvikle egne psykiske og fysiske helseproblemer samt atferdsproblemer og vanskeligheter på skolen enn andre barn.407 Rusmiddelbruk i ung alder hos barnet selv kan være uttrykk både for forhold ved barnet og for forhold ved barnets omsorgssituasjon som kan gi behov for tiltak fra barnverntjenesten.

Barnevernloven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Etter barnevernloven § 4-4 første ledd skal barneverntjenesten bidra til å gi det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter ved råd, veiledning og hjelpetiltak. Hjelpetiltak skal ha som formål å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien. Etter barnevernloven § 4-4 tredje ledd kan fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker iverksette kompenserende tiltak ved pålegg til foreldre. Det kan pålegges tilsyn, meldeplikt og urinprøver.

Etter barnevernloven § 4-4 femte ledd kan fylkesnemnda vedta foreldrestøttende tiltak overfor barn som har vist alvorlige atferdsvansker, jf. § 4-24 første ledd, eller som er i ferd med å utvikle slike alvorlige atferdsvansker. Tiltakene har som formål å redusere barnets atferdsvansker og kan gjennomføres uten barnets samtykke. Slike foreldrestøttende tiltak kan også gjennomføres uten barnets samtykke når tiltakene iverksettes som ledd i avslutningen av et institusjonsopphold med hjemmel i § 4-24.

5.7.2 Særlig om barn som bruker rusmidler

Etter barnevernloven § 4-24 første ledd kan et barn som har vist alvorlige atferdsvansker, blant annet ved vedvarende bruk av rusmidler, uten eget samtykke eller samtykke fra den som har foreldreansvaret for barnet, plasseres i institusjon for observasjon, undersøkelse og korttidsbehandling i opptil fire uker. Dersom det er behov for mer langvarig behandling, kan det etter annet ledd treffes vedtak om plassering i opptil tolv måneder. Barn kan også legges inn ved slik institusjon med samtykke, jf. § 4-26 første ledd.

Det er et statlig ansvar å tilby plass i institusjon. Dette fremgår av barnevernloven kapittel 5. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har en oversikt over institusjoner som benyttes ved ulike former for plasseringer etter bestemmelsene i barnevernloven, på sine nettsider.408

Det er av avgjørende betydning at barn og unge som på grunnlag av sin rusmiddelbruk anbringes på institusjon, hva enten det er med eller uten samtykke, faktisk får den hjelpen de har behov for. Videre skulle det kunne forutsettes at i den grad tvang og tvangsmidler benyttes, gjøres det i henhold til gjeldende regelverk og på mest mulig skånsom måte. Tilsyn med barneverninstitusjoner viser at dette ikke alltid er tilfelle, verken når det gjelder behandling og oppfølging eller anvendelse av tvang.

Helsetilsynet gjennomførte i 2018 et landsomfattende tilsyn med barneverninstitusjoner. Temaet for tilsynet var forsvarlig omsorg og bruk av tvang, med barnas rett til medvirkning som integrert tema. Fylkesmennene rapporterte svikt på alle tilsynsområdene:

«Tilsynet viser at i institusjoner med lovbrudd svikter det gjennomgående i systematisk arbeid for å gi forsvarlig omsorg og i arbeidet med å bruke tvang i henhold til regelverket. I tillegg er det avdekket store mangler i bemanning og kompetanse ved mange institusjoner. Det ble avdekket at barn med problemer knyttet til rus og psykisk helse bodde i institusjoner uten ansatte med tilstrekkelig kompetanse på områdene. Svikten i bemanning og kompetanse innebærer at barn ikke får de rammene og den faglige oppfølgingen de har behov for og krav på i institusjonen. Dette er alvorlig fordi det kan føre til utrygghet, manglende behandling og god utvikling hos barna.»409

Tvangslovutvalget410 har undersøkt valg av hjemmel for tilbakehold av barn i institusjon uten samtykke på grunnlag av barnets bruk av rusmidler. Det er barnevernloven § 4-24 som oftest kommer til anvendelse, fremfor helse- og omsorgstjenesteloven § 10-2, som også kunne ha blitt benyttet i slike tilfeller. Anvendelse av barnevernloven § 4-24 innebærer, ifølge Tvangslovutvalget, at institusjonen der barnet holdes tilbake, ikke trenger å dokumentere de samme krav til kompetanse som det ville kreves av spesialisthelsetjenesten i saker etter helse-og omsorgstjenesteloven § 10-2. Videre gir bestemmelsen i barnevernloven adgang til å fatte vedtak om tilbakehold i inntil 12 måneder av gangen, mens bestemmelsen i helse- og omsorgstjenesteloven hjemler vedtak med varighet på inntil 3 måneder av gangen.

Rusreformutvalget er kjent med at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Helsedirektoratet i samarbeid har utarbeidet utkast til samhandlingsforløp for kartlegging og utredning av psykisk helse og rus hos barn i barnevernet, som har vært på høring.411

I høringsbrevet fremkommer det at «[m]ålet med samhandlingsforløpet er å bidra til at barn og unge i barnevernet blir kartlagt og utredet tidlig for sine eventuelle psykiske vansker og rusmiddelproblemer slik at de sikres nødvendig helsehjelp når de har behov for det, i kombinasjon med riktig tiltak fra barnevernet»412.

Utvalget mener at rusbehandlingstilbud for barn og unge må være et tydelig ansvar for spesialisthelsetjenesten på lik linje som for voksne. Utvalget mener derfor at det i tillegg til pakkeforløp som skal sikre god samhandling, også må tydeliggjøres at de regionale helseforetakene har et overordnet faglig ansvar for tilbudet til barn og unge med rusproblematikk, både i og utenfor barneverninstitusjonene i regionen.

5.7.3 Nøkkeltall fra barnevernet knyttet til rusmiddelbruk hos barn og unge

Det finnes ikke noe estimat over antall barn og unge under 18 år som kan ha en rusmiddelbruk som tilsier et behandlingsbehov for rusmiddelbruken i seg selv. Ofte opptrer rusmiddelbruken, i den grad den er særlig bekymringsfull, sammen med annen adferdsproblematikk eller kriminalitet. Likevel kan det være av interesse å se hen til omfanget av bekymringsmeldinger til barneverntjenesten samt plassering i institusjon som skyldes barnets egen rusmiddelbruk.

I 2018 ble det sendt 1648 bekymringsmeldinger til barnevernet vedrørende barns egen rusmiddelbruk.413 Det fremkommer imidlertid ikke i statistikken hvorvidt meldingene gjelder alkohol eller narkotika. Det var 296 nye barn som mottok hjelpetiltak fra barnevernet på grunnlag av egen rusmiddelbruk i 2018,414 og det ble fattet 195 vedtak av barneverntjenesten i saker om barns egen rusmiddelbruk.415

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet bruker uttrykket «atferdsplassering» for saker etter §§ 4-24 og 4-26 og skiller mellom «lav risiko», «høy risiko» og «rusplasseringer».416

Av antall barn i institusjon ved utgangen av 2017 opplyser Barne- og familiedepartementet til Rusreformutvalget at det var 185 barn som var plassert på barneverninstitusjon i disse tre kategoriene, hvorav 80 barn var på såkalt rusplassering (Oslo kommune ikke iberegnet). Departementet ga ikke tilsvarende oppdaterte tall for 2018. Oslo kommune skiller ikke ut plasseringer som følger av rusmiddelbruk, men oppgir at det i 2018 var 20 plasseringer i kategoriene «lav risiko» og «høy risiko», inkludert nye plasseringer i 2018. Dette er plasseringer som skyldes sammensatte utfordringer, der rus ofte inngår som en del av atferdsproblematikken.417

5.8 Særlig om fylkeskommunenes ansvar for tannhelsetjenester

Etter tannhelsetjenesteloven418 har fylkeskommunen ansvar for den offentlige tannhelsetjenesten. Den offentlige tannhelsetjenesten omfatter tannhelsetjeneste som utføres på ulike persongrupper med rett til tannhelsehjelp etter tannhelsetjenesteloven § 2-1.

Personer med rusproblemer har rett til samme tannhelsehjelp som den øvrige befolkningen frem til året de fyller 20 år. Gruppene som har rett til nødvendig tannhelsehjelp i den offentlige tannhelsetjenesten, er opplistet i tannhelsetjenesteloven § 1-3. Gjennom budsjettvedtak har Stortinget bevilget midler til tannhelsehjelp også for andre grupper, blant annet til personer med rusproblemer, men Stortingets bevilgning gir i seg selv ikke en rett til slik hjelp. Fylkeskommunen kan imidlertid fatte egne vedtak der pasienter med rusproblematikk kan gis rett til tannhelsehjelp som prioritert gruppe, jf. tannhelsetjenesteloven § 1-3 bokstav e.

Regjeringen har lagt frem forslag om lovfesting av det kommunale ansvaret for å tilby tannhelsetjenester til personer med rusavhengighet og innsatte i fengsler og viser til at «dette er hovedsakelig en kodifisering av gjeldende rett».419

5.9 Kriminalomsorgen

Kriminalomsorgen kan etter utvalgets oppfatning ikke kalles tjenesteyter i samme forstand som de øvrige aktørene som omtales i dette kapittelet. Likevel vil utvalget peke på at det utføres et betydelig rusrelatert arbeid i fengsler og i regi av friomsorgen. Rusmestringsenhetene er allerede omtalt ovenfor i punkt 5.5.1.6, og kriminalomsorgen gjennomfører også såkalte russamtaler420 og har ulike programmer i egen regi rettet mot innsatte og domfelte med rusproblematikk. Disse anses likevel å falle innunder alternative straffereaksjoner og omtales nærmere i utredningens kapittel 10.

5.10 Særlig om brukerorganisasjoner og frivillig og ideell sektor

Foruten å fremme interessene til brukere av tjenesteapparatet driver brukerorganisasjonene selv ulike tiltak for personer med rusproblematikk. Eksempler på dette er aktivitetstilbud, drift av brukerstyrte sentre421og såkalt likepersonsarbeid, for eksempel ved å bistå enkeltbrukere i møtet med tjenestene.

Frivillige organisasjoner og stiftelser utfører en betydelig andel av innsatsen i helsesektoren. På rusfeltet er denne innsatsen svært mangfoldig og inkluderer blant annet lavterskel helsetjenester, aktivitetstilbud, arbeidsrettede tilbud, væresteder og kaféer, institusjonsdrift mv. En del av disse aktørene tilbyr også helse- og omsorgstjenester, både til helseforetakene og kommunene. Se også omtale i punkt 5.3.10 om institusjoner med heldøgns helse- og omsorgstjenester med videre.

Mye av innsatsen er i samarbeid med kommunene. Uten at dette defineres nærmere, pålegger helse- og omsorgstjenesteloven § 3-10 tredje ledd kommunen å legge til rette for samarbeid med frivillige organisasjoner som arbeider med de samme oppgaver som helse- og omsorgstjenesten. Kommunen skal også legge til rette for samarbeid med frivillig sektor, jf. folkehelsetjenesteloven § 4 tredje ledd.

Det finnes ingen helhetlig oversikt over frivillige og ideelle aktører eller over andel av innsatsen på rusfeltet som utføres av frivillig og ideell sektor.422 Flere tiltak hel- eller delfinansieres imidlertid over statsbudsjettet. Ifølge Helsedirektoratet ble det utbetalt 927,6 millioner kroner fra direktoratets tilskuddsordninger til frivillige og ideelle organisasjoner i 2018. Av dette ble 732,2 millioner kroner utbetalt til organisasjoner innen rus- og psykisk helse-feltet.423

5.11 Særlig om brukermedvirkning

5.11.1 Brukermedvirkning på individ- og systemnivå

Brukermedvirkning er ikke en tjeneste, men omtales i dette kapittelet i kraft av å være et tverrgående krav til tjenesteytere og tjenesteleveranse. Brukermedvirkning kan foregå på ulikt vis og på ulike nivåer:

«Brukerperspektivet kan dreie seg om ulike grader av brukerinvolvering. Brukerorientering kan ha to betydninger; at fagfolk setter seg ned og prøver å tenke som brukere, eller at brukere orienteres om de beslutninger fagpersoner eller tjenestesteder har fattet. Brukermedvirkning – enten det er på system-, eller individnivå – innebærer at brukeren er med på å utforme tilbudet sammen med fagfolk. Brukerstyring er når brukere styrer tjenesten eller tiltaket.»424

Retten til medvirkning for den enkelte bruker av helsetjenestene er forankret i pasient- og brukerrettighetsloven § 31. Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-10 pålegger kommunene et ansvar for å sikre pasienters og brukeres innflytelse på systemnivå. Tilsvarende bestemmelse finnes i NAV-loven § 6.425 Sosialtjenesteloven § 42 pålegger kommunene en plikt til å rådføre seg med tjenestemottager ved utformingen av tjenestetilbudet. Kravet fremkommer også i pakkeforløpene både for rus og for psykisk helse, konkretisert til bruk av feedbackverktøy.426

På systemnivå kan det sies at brukermedvirkning, eller brukerinnflytelse, er relativt godt etablert i tjenestene og forvaltningen. Utvalget er kjent med såkalte brukerråd427 i flere kommuner. Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet er det brukerråd i alle de regionale helseforetakene, og det er etablert flere brukerråd ved lokale helseforetak. Også sentrale helsemyndigheter, som Helsedirektoratet, har et overordnet brukerråd428 i tillegg til et eget brukerråd (BrukerRop) for psykisk helse- og rusfeltet.

Brukermedvirkning på individnivå, forstått som (reell) innflytelse på utformingen av tjenestetilbud til den enkelte er nok i noe mindre grad til stede i den daglige tjenesteutøvelsen. KoRus Midt evaluerer brukertilfredshet med kommunale tjenester for personer med rusmiddelproblemer429 i forbindelse med opptrappingsplanen for rusfeltet.430 I den kvalitative delen av rapporten vises det til at det er variasjoner i graden av opplevd innsyn, for eksempel i egen økonomi og i egne saker som behandles i tjenesteapparatet. Imidlertid uttrykker flere av informantene at det å delta i undersøkelsen ga en opplevelse av å kunne påvirke tjenestene.

Flere kommuner og helseforetak tar også i bruk verktøy som for eksempel klient- og resultatstyrt praksis (KOR). Slike verktøy bidrar både til økt brukermedvirkning og gir behandler løpende informasjon om hvorvidt den terapeutiske innsatsen oppleves å ha effekt for enkeltbrukere og pasienter.431

Utvalget ser at kommunenes og spesialisthelsetjenestens organisering og valg av innretning på tjenestetilbudene til personer med rusproblemer ikke nødvendigvis alltid åpner for individuell tilpasning, og at kommunene ikke alltid har (økonomisk og faglig) rom til å «skreddersy» løsninger for sine brukere. Det kan i en viss utstrekning synes som om at «det vi har, er det du får» eller «one size fits all». Dette kan illustreres ved følgende utsagn fra en av informantene i rapporten nevnt ovenfor knyttet til innsyn og medvirkning i egen sak og rusbehandling, en kvinne i 20-årene:

«Absolutt. Jeg føler jo at jeg har hatt påvirkning, altså brukermedvirkning hele veien, men det er jo på en måte vanskelig å ha brukermedvirkning når tilbudene er så pass innskrenket, da. Som den faste timen i uka.»432

5.11.2 Brukerkompetanse i tjenestene

Erfaring fra å være mottager av tjenester anses nå som en viktig kompetanse i behandlings- og rehabiliteringsarbeid.433 Flere kommuner har ansatt såkalte erfaringskonsulenter, eller medarbeidere med brukererfaring, eller har avtaler med brukerorganisasjoner om likepersonsarbeid.434 105 kommuner/bydeler rapporterte i 2018 at de har til sammen 147 årsverk som dekkes av personer med erfaringskompetanse i psykisk helse- og rusarbeid.435

5.12 Særlig om samhandling

5.12.1 Innledning

Mennesker med sammensatte utfordringer kan ha behov for tjenester fra flere sektorer og forvaltningsnivåer. For at tjenestene fra én sektor skal anses å være forsvarlige, kan det forutsette et samarbeid og samhandling med en annen sektor.

Det foreligger generelle krav til forvaltningsmessig samarbeid i de fleste deler av helse- og velferdssektoren. Dette er for å sikre at de respektive sektorer oppfyller sine plikter etter eget lovverk, for eksempel i helse-og omsorgstjenesteloven § 3-4 og sosialtjenesteloven § 13. Bestemmelser om samhandlingsverktøyet individuell plan (IP), se omtale nedenfor, finnes i flere deler av velferdssektoren. Også kriminalomsorgen skal samarbeide med andre aktører for å sikre at domfelte får de tjenester de har krav på etter lovverket, jf. straffegjennomføringsloven § 4.

5.12.2 Samarbeidsavtalene mellom kommuner og de regionale helseforetakene

Etter bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven § 6-1 første ledd er kommunene forpliktet til å inngå samarbeidsavtaler med det regionale helseforetaket eller det helseforetak det regionale helseforetaket bestemmer.436 Formålet er ifølge bestemmelsens annet ledd «å bidra til at pasienter og brukere mottar et helhetlig tilbud om helse- og omsorgstjenester».

Helse- og omsorgstjenesteloven § 6-2 lister opp minimumskravene til innholdet i avtalene som skal sikre nødvendig samhandling mellom kommuner og helseforetak. Av særlig interesse for personer med rusproblematikk er kravet i første ledd nr. 2 om «retningslinjer for samarbeid i tilknytning til innleggelse, utskrivning, habilitering, rehabilitering og lærings- og mestringstilbud for å sikre helhetlige og sammenhengende helse- og omsorgstjenester til pasienter med behov for koordinerte tjenester» og i første ledd nr. 5 om «retningslinjer for samarbeid om utskrivningsklare pasienter som antas å ha behov for kommunale tjenester etter utskrivning fra institusjon».

Utfordringer knyttet til samhandling mellom kommune og spesialisthelsetjeneste synes oftest å forekomme i forbindelse med døgnbehandling av personer med rusproblematikk.

Forskrift om kommunal betaling for utskrivningsklare pasienter legger noen ytterligere føringer for samhandlingen mellom helseforetak og kommunene.437 Helseforetaket har etter forskriftens § 7 særlig ansvar for å vurdere en pasients behov for tjenester fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten etter utskrivning. Foretaket skal også etter § 8 varsle kommunen om innlagt pasient dersom det vurderes behov for slike tjenester. Egnet bolig er særskilt nevnt.

Partene står fritt til å inngå samarbeidsavtaler som går utover minimumskravene, for eksempel om felles finansiering av ambulante tverrfaglige team, som ACT og FACT, se omtale i punkt 5.4.4 om samhandlingsteam.

Utvalget viser også til anbefalinger fra KS knyttet til god samhandling i rus- og psykisk helsearbeid.438

5.12.3 Individuell plan og pakkeforløp

Retten til individuell plan (IP) følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5. Kommunene er etter helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1 pliktige til å utarbeide IP for dem som har behov for langvarige og koordinerte tjenester. IP er også forankret i sosialtjenesteloven §§ 28 og 33, i spesialisthelsetjenesteloven § 2-5, i psykisk helsevernloven § 4-1 og i barnevernloven § 3-2 a. Skolen er forpliktet til å delta i arbeidet med IP etter opplæringsloven § 15-5.

Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator kapittel 5, tydeliggjør ansvar og roller i forbindelse med opprettelse, innhold og gjennomføring av IP. Formålet med forskriften er også å «[s]tyrke samhandlingen mellom tjenesteyter og pasient og bruker og eventuelt pårørende, og mellom tjenesteytere og etater innen et forvaltningsnivå eller på tvers av forvaltningsnivåene», jf. § 1.439

Kommunene oppgir at IP er utarbeidet for om lag 14 prosent av personer med rusproblemer som mottar kommunale tjenester.440 Imidlertid er det langt flere som har fungerende ansvarsgrupper og eventuelt andre typer planer. I TSB er det nasjonalt bare 13,4 prosent av pasientene som har fått utarbeidet eller igangsatt utarbeidelse av IP. Det er likevel usikkerhet knyttet til tallene, ettersom virksomhetene i TSB ikke alltid rapporterer på IP og informasjon mangler for 47 prosent av pasientene.441 For utvalget fremstår det som om IP er uforholdsmessig lite benyttet som verktøy, særlig fordi mange pasienter som er vurdert å ha behov for samarbeidsmøter, ikke har fått utarbeidet IP. Utvalget peker også på Stortingets vedtak om at det skal utarbeides en IP for alle pasienter etter døgnbehandling i TSB.442

På bakgrunn av at IP ikke er tatt i bruk i det omfang som synes mulig, så kan det antas at planen som samhandlingsverktøy, ikke har fungert slik det var tenkt. Helsedirektoratet har nå utarbeidet pakkeforløp for TSB, som er under implementering i tjenestene.443 Det knytter seg store forventninger til at pakkeforløpene skal kunne bidra til å avhjelpe mange av de utfordringene som samarbeidsavtalene og IP ikke har løst:

«Pakkeforløpene skal legge til rette for gode individuelle behandlingsforløp gjennom bedre samhandling mellom sektorene, klare ansvarsforhold og gode overganger. Forløpene er et utviklingsarbeid som bygger på nasjonale faglige retningslinjer og veiledere.»444

Utvalget peker på at IP og pakkeforløpene ikke gir pasientene rett på tjenester, verken fra primær- eller spesialisthelsetjenesten, som ikke allerede følger av gjeldende rett. Pakkeforløpene vil imidlertid kunne bidra til å avdekke uidentifiserte behandlings- og tjenestebehov og til å sikre at pasienter henvises videre til riktig behandlings- og oppfølgingsinstans.

5.13 Særlig om oppfølging etter døgnbehandling (ettervern)

Oppfølging etter døgnbehandling, ofte kalt ettervern, omtales i mange sammenhenger som om det var et særskilt tjenestetilbud eller som et tjenestetilbud som mangler. Det følger imidlertid ingen særlig rett til oppfølging kun ved å ha mottatt TSB i døgninstitusjon. Oppfølging etter døgnbehandling er heller ingen egen tjeneste, verken etter spesialisthelsetjenesteloven eller helse- og omsorgstjenesteloven. De tjenestene som kan inngå i et oppfølgingsarbeid, er de samme tjenestene man i utgangspunktet kan ha rettskrav på i henhold til regelverket for de respektive sektorer. Dette gjelder enten man har mottatt rusbehandling i døgninstitusjon eller i poliklinikk eller man ikke har mottatt TSB i det hele tatt.

Oppfølgingstjenester kan således være en pakke av ulike tjenester og kan være svært forskjellige avhengig av den enkeltes situasjon, ønsker og behov. Oppfølgingstjenester kan ytes fra forskjellige sektorer og kan omfatte samtaler med ruskonsulent, videre behandling i poliklinikk, hjelp til å finne bolig og praktisk bistand til å mestre boforhold. Det kan også være tale om økonomiske ytelser fra NAV, trygdeytelser, gjelds- og økonomirådgivning eller bistand til å komme i arbeid eller inn i kvalifiserings- eller utdanningsløp.

Betegnelsen «ettervern» kan synes å henge igjen fra da tiltak overfor personer med rusproblematikk ofte ble kalt «rusvern».445 Før rusreformen av 2004 drev institusjonene i stor utstrekning eget oppfølgingsarbeid etter utskrivning. Noen institusjoner driver fremdeles slikt oppfølgingsarbeid på vegne av og etter avtale med den enkelte pasients hjemkommune. Selv om oppfølgingsarbeid ikke er en spesialisthelsetjeneste (utover for eksempel oppfølging i poliklinikk), kan det antas at oppfølgingsarbeid fremdeles i en viss utstrekning ytes av de private, og da særlig de ideelle tilbyderne av døgnbehandling, uten vederlag.

Utvalget har fått en rekke innspill knyttet til oppfølging av pasienter etter utskrivning fra døgnbehandling i rusinstitusjon. Mange opplever det som paradoksalt at man investerer store ressurser i behandling uten å sikre at effekten av behandling vedlikeholdes etter institusjonsopphold, når kunnskapsgrunnlaget tilsier at tilbakefallsrisikoen etter rusbehandling er høy. Spesielt fra brukerorganisasjonene på rusfeltet er det pekt på behov for å rettighetsfeste oppfølgingstjenester etter rusbehandling.

Utvalget tar ikke stilling til disse problemstillingene her, men viser til de kravene som ligger til samhandling mellom spesialisthelsetjenesten og kommunen, som det er redegjort for i punkt 5.12. Disse vil langt på vei, dersom de faktisk etterleves, kunne bidra til bedre og mer sammenhengende tjenestetilbud, også med tanke på tett og individuell oppfølging av personer som har vært i behandling for sitt rusproblem.446

5.14 Særlig om tvangstiltak overfor personer med rusproblemer

I enkelte tilfeller der en person bruker rusmidler på en måte som utgjør en særlig risiko for fysisk eller psykisk helseskade, men ikke samtykker til behandling, kan det anvendes tvang overfor vedkommende. Etter helse- og omsorgstjenesteloven § 10-2 kan en person på nærmere vilkår tas inn institusjon i spesialisthelsetjenesten uten samtykke og holdes tilbake der i opptil tre måneder for «undersøkelse og tilrettelegging av behandling». Etter samme lovs § 10-3 kan også gravide kvinner tas inn på tilsvarende institusjon uten samtykke og holdes tilbake der i hele svangerskapet «dersom misbruket er av en slik art at det er overveiende sannsynlig at barnet ellers vil bli født med skade, og dersom hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig». Hensikten med en slik innleggelse er å forhindre eller redusere sannsynligheten for at det ufødte barnet påføres skade som følge av rusmiddelbruk under svangerskapet. Under tvangsoppholdet skal også kvinnen selv tilbys hjelp for sin rusmiddelbruk og hjelp til å kunne ivareta barnet.

Kommunen er gitt ansvaret for å reise slike saker for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker,447 som fatter vedtak i saken, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 10-8. Fylkesnemndas vedtak kan bare overprøves av domstolene, og frist for å reise søksmål for tingretten er én måned. Selve tvangsoppholdet gjennomføres i spesialisthelsetjenesten, som etter spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a første ledd nr. 5 skal sørge for at det tilbys «tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelavhengighet, herunder institusjonsplasser som kan ta imot rusmiddelavhengige med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven​ §§ 10-2 til 10-4».

Dette forutsetter et godt samarbeid mellom tjenestenivåene og at det foreligger gode rutiner og prosedyrer for slike saker. Pasienter som er innlagt på institusjon uten samtykke, utgjør en svært liten andel av pasientene i TSB. Inngrepet er imidlertid av alvorlig karakter, og utvalget vil understreke at både kommunen og spesialisthelsetjenesten må anses å ha et særlig ansvar for å gi pasienter i en slik situasjon god oppfølging, både under og etter institusjonsoppholdet.

For prosessen knyttet til saksforberedelse, prosessen frem til vedtak er behandlet i fylkesnemnd, og selve gjennomføringen av tvangsoppholdet viser utvalget til Helsedirektoratets veileder om tvangstiltak overfor personer med rusmiddelproblemer448 og forskrift om rettigheter og tvang i rusinstitusjon.449 Utkast til ny diagnoseuavhengig lov om bruk av tvang ble levert 18. juni 2019.450 Dersom slik lov vedtas, vil den erstatte eksisterende lovverk. Utvalget er kjent med at det skulle utvikles en komponent om bruk av tvang etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10 innenfor pakkeforløp på rus- og psykisk helsefeltet. Helse- og omsorgsdepartementet har opplyst utvalget om at dette arbeidet er utsatt i påvente av at høringen av Tvangslovutvalgets forslag ferdigstilles.

Omfanget av tvang overfor personer med rusmiddelproblemer er i utgangspunktet lavt sammenlignet med antall personer som mottar behandling i TSB. I det følgende bygger utvalget på opplysninger innhentet fra Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker451 og Helse- og omsorgsdepartementet. Sentralenheten oppgir at fylkesnemnda i 2018 behandlet 116 midlertidige og 110 ordinære vedtak etter helse- og omsorgstjenesteloven § 10-2. Det ble videre behandlet 23 midlertidige vedtak og 11 ordinære vedtak etter § 10-3 (gravide). Tallene gjelder ikke nødvendigvis antall personer underlagt tvang, fordi det kan ha vært fattet flere vedtak overfor samme person. Antallet ordinære vedtak kan også omfatte personer som har hatt et midlertidig vedtak i forkant av at ordinært vedtak ble fattet. Den offentlig part, kommunene, fikk medhold i 99 prosent av alle midlertidige vedtak, 97 prosent av alle ordinære vedtak etter § 10-2 og 96 prosent av alle midlertidige vedtak og 91 prosent av alle ordinære vedtak etter § 10-3.

Utvalget har i utredningens kapittel 15 redegjort for sitt syn på hvorvidt bruken av tvang skal inngå i eller utvides innenfor utvalgets foreslåtte modell. Rusreformutvalget er kjent med Tvangslovsutvalgets arbeid og refererer også til deres utredning i sine vurderinger i kapittel 15.452 Utvalget har på denne bakgrunn søkt etter oppdatert kunnskap om effekt av anvendelse av tvang i behandlingssammenheng. Utvalget finner ikke lett tilgjengelige data vedrørende tvangssaker. Sentralenheten opplyser at de per i dag ikke har mulighet til å hente opplysninger om alder, kjønn, geografi og type rusmiddel i saker etter § 10-2. Etter utvalgets forståelse blir slike variabler registrert i Norsk pasientregister (NPR), men registreringen av personer underlagt tvang etter helse- og omsorgsloven kapittel 10 praktiseres ulikt på institusjonene, slik at det er utfordrende å hente ut slik statistikk fra NPR.

Etter reglene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10 skilles det ikke mellom type rusmiddel, herunder mellom alkohol og narkotika. I tvangssakene har det imidlertid vært langt færre som har et rusproblem knyttet til alkohol enn til narkotika, og dette gjaldt særlig for kvinner.453 Det antas at det samme er tilfelle i dag, men det finnes altså ingen samlet oversikt av nyere dato.

Det finnes heller ingen oversikt over vedtak som av ulike grunner ikke blir iverksatt, vedtak som avsluttes på initiativ fra kommunene, eller over personer som avbryter behandling før vedtaket utløper, uten at disse hentes tilbake til institusjonen. Utvalget har heller ikke kunnet bringe på det rene antall pasienter/saker med «avtalt tvang», det vil si tilbakehold i institusjon på grunnlag av eget samtykke etter helse- og omsorgstjenesteloven § 10-4.

Rusreformutvalget er imidlertid ikke bedt om å vurdere bruken av tvangsbestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven eller foreslå endringer i disse. Utvalget viser her til Tvangslovutvalgets utredning og forslag om ny felles tvangsbegrensningslov454, der også helse- og omsorgslovens kapittel 10 er omtalt.

Utvalget mener det er viktig å styrke kunnskapsgrunnlaget om bruk av tvang, tatt i betraktning at tilbakehold av mennesker i institusjon uten samtykke må anses å være et svært inngripende tiltak. Dette gjelder etter utvalgets oppfatning selv om antall personer som utsettes for slike tiltak, er begrenset. I tråd med Tvangslovutvalgets vurderinger av kunnskapsgrunnlaget når det gjelder anvendelse av tvang på rusfeltet, vil Rusreformutvalget også understreke behovet for mer kunnskap om hvilke personer bestemmelsene i kapittel 10 anvendes overfor, samt behovet for mer kunnskap om effekt av tilbakehold uten samtykke.455

6 Erfaringer fra rusreform i andre land

6.1 Innledning

Punkt 2 i utvalgets mandat ber utvalget om å «særskilt vurdere erfaringer fra Portugal og den portugisiske modellen, med tanke på hvorvidt denne, eller deler av denne, kan være egnet i en norsk sammenheng». Utvalget står også fritt til å se til andre lands erfaringer med lignende tilnærminger.

I punkt 6.2 beskrives Portugals rusreform, som fant sted i perioden 1998–2001. I punkt 6.3 beskrives erfaringer fra noen utvalgte europeiske land og deretter fra noen utvalgte land utenfor Europa. Ettersom Portugal er uttrykkelig nevnt i mandatet, er det viet betydelig mer plass til omtalen av dette landet enn av andre land.

Formålet med redegjørelsen er å belyse eksempler på justering av samfunnets reaksjoner overfor bruk av narkotika – og annen befatning med narkotika forbundet med egen bruk – bort fra ileggelse av straffereaksjoner overfor brukeren. Kapittelet viser en betydelig variasjon i narkotikapolitiske tilnærminger og virkemidler.

Et element i Portugal-modellen som har fått mye oppmerksomhet, er avkriminaliseringen av bruk av narkotika samt erverv og besittelse til egen bruk. Med «avkriminalisering» menes i denne utredningen at gitte handlinger ikke lenger er straffbare eller ikke lenger straffes i praksis. De aktuelle handlingene forblir ulovlige etter en avkriminalisering, og denne ulovligheten kan danne grunnlag for rettslige konsekvenser, for eksempel administrative sanksjoner. Samfunnets reaksjoner på de avkriminaliserte handlingene kan dermed fremdeles være inngripende. Dette er en praktisk og prinsipielt viktig forskjell mellom avkriminalisering og legalisering. Legalisering innebærer at handlingen blir lovlig. Det er mest vanlig å tale om legalisering der lovendringen gjelder produksjon og omsetning av et stoff. Også for rusmidler som legalt produseres og omsettes, vil den rettslige reguleringen av slike aktiviteter normalt inneholde begrensninger som danner yttergrenser for lovlig produksjon og omsetning av rusmiddelet. I Norge er det for eksempel ikke bare ulovlig, men også straffbart med bøter eller fengsel i inntil 6 måneder å overtre bestemmelsene gitt i eller i medhold av alkoholloven, jf. lovens § 10-1 første ledd.

Avkriminaliseringsreformer varierer betydelig fra land til land, og i visse tilfeller er det også betydelige forskjeller mellom områder innad i land. De kan være formalisert, detaljstyrt og rettsliggjort i større eller mindre grad.456 En de jure avkriminaliseringsreform innebærer at endringer er rettsliggjort gjennom lovendring. En de facto avkriminalisering innebærer at straffbare handlinger i henhold til instruks eller fast praksis ikke blir straffeforfulgt. At straffebud ikke håndheves, kan i større eller mindre grad være et uttalt resultat av politiets strategiske overveielse og vurderinger av ressursprioriteringer.

Viktige forhold som beskrives, er blant annet hvordan innehav og erverv av narkotika til egen bruk defineres, hvordan brukerdoser defineres, hvilket rom for skjønn som gis de rettshåndhevende myndighetene, og hvilke reaksjoner et lovbrudd kan utløse. Andre relevante spørsmål er hvordan håndhevingsregimet er organisert, hvordan loven faktisk blir praktisert, og hvilke konsekvenser håndhevingen har for ulike berørte grupper i samfunnet. Dette er store og komplekse spørsmål, som ikke kan besvares i sin fulle bredde for hvert enkelt land som behandles i det følgende. Enhver sammenligning av rettstilstanden i ulike land reiser metodologiske utfordringer. Hvert land har sine unike politiske og rettslige kontekster, som naturligvis ikke kan beskrives fullt ut innenfor rammen av et kapittel i en utredning som hovedsakelig gjelder rusreform i Norge. Dette kan medføre at det skjuler seg ulikheter og nyanser under overflaten. Redegjørelsen kan likevel bidra til å utvide forestillingsevnen for regelutforming og virkemiddelbruk, også i Norge. Den gir et grunnlag for å lære av andre beslutningstakeres erfaringer, selv om ikke alle erfaringene nødvendigvis kan overføres direkte til en norsk kontekst.

I punkt 6.4 beskrives sammenligninger på tvers av land som har forsøkt å synliggjøre effekter av rusreform, hvor det sentrale spørsmålet er om fjerning av straffereaksjoner forårsaker endringer i rusmiddelbruken i befolkningen. Av åpenbare forskningsetiske grunner er det krevende å forske på hvilken effekt rusreform har på befolkningen, og et perfekt eksperiment kan neppe skapes. Derimot har forskere gjort mange forsøk på å kontrollere for ulikheter mellom sammenlignede land for å undersøke hvilke effekter rusreform eventuelt kan ha. Mulige virkninger av avkriminalisering er også drøftet i kapittel 12.

6.2 Portugal

6.2.1 Innledning

Rusreformen i Portugal, som ble utredet og gjennomført i 1998–2001, har vakt betydelig interesse og diskusjon internasjonalt.457

Den såkalte Portugal-modellen er beskrevet i internasjonal litteratur,458 på norsk av blant annet Rusmisbrukerens Interesseorganisasjon (RIO) i samarbeid med Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF) og OsloMet – storbyuniversitetet.459 Redegjørelsen i det følgende bygger på en gjennomgang av denne litteraturen og informasjon innhentet under utvalgets studietur til Portugal i februar 2019.460

6.2.2 Portugal før reformen

6.2.2.1 Historisk og politisk utgangspunkt

Fra 1926 til 1974 var Portugal et diktatur461 som til en viss grad var isolert fra resten av Europa. Etter åpningen av Portugals grenser innebar landets geografiske plassering at mye av innførselen av narkotika til Europa naturlig passerte gjennom landet.462 Etter nærmere 40 år med diktatur og isolasjon ble bruk av narkotika forbundet med en motkulturell strømning og sett som et uttrykk for frihet. Bruken av narkotika som etter hvert utviklet seg, var ikke forbeholdt bestemte grupper og spredte seg til ulike sosiale lag.463

Andelen av befolkningen i narkotika i Portugal som har brukt narkotika, har historisk sett blitt betraktet som lav.464 Det fantes lite statistikk om bruk av narkotika i Portugal før en befolkningsundersøkelse ble gjennomført i 2001.465 Da hadde landets rusreform allerede trådt i kraft. Undersøkelsen viste at 7,8 prosent i alderen 15–64 år hadde brukt et illegalt rusmiddel noen gang i løpet av livet og 3,4 prosent i løpet av de siste 12 månedene.466

Til tross for manglende statistikk vokste bekymringen for narkotikabruk som et folkehelseproblem utover 1980- og 1990-tallet. Dette gjaldt særlig den økende andelen av brukerne som injiserte heroin.467 Forekomsten av heroinavhengige i Portugal ble da antatt å være blant de høyeste i Europa. Oppmerksomheten om narkotikaproblemet hadde også sammenheng med at åpne russcener i sentrum av byene var i sterk fremvekst. Casal Ventoso i Lisboa, som opprinnelig var et slumområde med stor sosial nød i utkanten av byen,468 ble omtalt som det største åpne narkotikamarkedet i Europa.469 Situasjonen i dette området var prekær, og mediedekningen av det presserende hjelpebehovet fikk stor betydning.470 Så mange som 5 000 mennesker oppsøkte dette området daglig for å erverve narkotika, hovedsakelig heroin.471 Mange kom fra sosialt dårlige kår, var vanskeligstilte og hjelpetrengende og brukte harde narkotiske stoffer.

Prevalensen av hiv, aids, tuberkulose og hepatitt økte i løpet av 1990-tallet.472 Fra 1990 til 1998 økte antallet narkotikarelaterte tilfeller av aids fra 4,3 til 54,7 per én million innbyggere.473 Mellom 1990 og 1997 økte antallet kjente narkotikabrukere med aids fra 47 til 590 personer.474 En undersøkelse av hivinfeksjon blant injiserende brukere som ble gjennomført i 1998/99, viste at 48 prosent av undersøkte personer i Lisboa var hivpositive og 14 prosent på landsbasis. Ifølge EMCDDA hadde Portugal den høyeste hivprevalensen i Europa blant injiserende brukere i 1999.475 De åpne rusmiljøene der heroininjiserende brukere kjøpte stoffet, ble alminnelig kjent.476

Antallet akutte narkotikarelaterte dødsfall økte svært mye i løpet av 1990-tallet, fra i underkant av 100 til i overkant av 200 per år i perioden 1990–1997. På slutten av tiåret (1999) hadde antallet økt til 369 dødsfall per år, noe som utgjorde en økning på 57 prosent sammenlignet med 1997.477

Antallet behandlingsepisoder innen rusbehandling for narkotikabruk økte fra 56 438 i 1990 til 288 038 i 1999.478 Behandlingsepisodene i 1999 var fordelt på 27 750 pasienter. Tall fra 1997 viste at 95,4 prosent av pasienter ved sentre for avhengighetsbehandling var heroinbrukere.479 Substitusjonsbehandling var lite utbredt.

Personer som ble straffet for befatning med en mindre mengde narkotika til egen bruk ble i praksis ilagt en bot.

På denne bakgrunn ble helseutfordringene knyttet til bruk av narkotika tydelig satt på den politiske dagsordenen. Reformarbeidet som ble igangsatt mot slutten av 1990-tallet (se nedenfor), kan ses i lys av at skadereduksjonstilnærmingen på denne tiden fikk økt innflytelse i både forskning, politikk og praksis.480

6.2.2.2 Rettstilstanden før reformen

Bruk, salg, erverv, besittelse og dyrking av narkotika til egen bruk var straffbelagt med bøter eller inntil 3 måneders fengsel, jf. Portugals narkotikalov av 1993481 artikkel 40 nr. 1. Hvis mengden overskred det som ble regnet som tre dagers gjennomsnittlig bruk, var strafferammen inntil 1 års fengsel, jf. artikkel 40 nr. 2. Virkeområdet for disse bestemmelsene ble betydelig begrenset etter ikrafttredelsen av en ny lov i 2001 i forbindelse med landets rusreform (se nedenfor). Narkotikaloven av 1993 er fremdeles i kraft og inneholder viktige bestemmelser om blant annet definisjonen av ulike klasser av narkotika og straffebud mot produksjon og omsetning av narkotika.

I fortalen til narkotikaloven fremheves det at loven skal bidra til å bekjempe produksjon og omsetning av narkotika. Merknader om strafflegging av bruk av narkotika utgjør en betydelig del av fortalen til narkotikaloven. Fortalen viser til forarbeider til lovgivning fra 1983, hvor det ble uttalt at personer med rusavhengighet først og fremst burde anses som behandlingstrengende. I fortalen gis det også uttrykk for at lovgivningen, så langt det lar seg gjøre, skal bidra til at personer med rusavhengighet eller sporadisk bruk av narkotika mottar behandling og rehabilitering, og at de bør reintegreres i samfunnet. Fortalen er meget klar på at straffebudene ikke bør praktiseres slik at de stempler eller vanskeliggjør livet for personer som bruker narkotika sporadisk: «[I]t is necessary above all to avoid them being labelled, marginalised, pushed into an impasse or towards avenues whose only way out is drugs.»482

For å fremme disse målene ga narkotikaloven adgang til å unnlate å reagere med straff på overtredelser av straffebudet i artikkel 40. Overfor personer med rusavhengighet ga lovens artikkel 44 og 45 adgang til å gjøre straffereaksjoner betinget på vilkår av at personen samtykket til å motta behandling. Personer som bare sporadisk483 brukte narkotika, kunne fritas fra straff dersom mengden narkotika ikke overskred tre dagers forbruk, jf. artikkel 40 nr. 3.

I år 2000 hadde Portugal 145 fengselsinnsatte per 100 000 innbyggere, som relativt sett er et meget høyt tall, og størst andel narkotikadømte blant de innsatte, sammenlignet andre land i Vest-Europa.484

Det var en økende bekymring i ulike deler av samfunnet, herunder i justis- og helsesektoren, for den sosiale ekskluderingen og marginaliseringen av personer som brukte narkotika, og strafflegging ble i økende grad sett på som en del av problemet, snarere enn som en løsning.485

6.2.3 Utredning og gjennomføring av reformen

6.2.3.1 Ekspertkommisjon og regjeringens strategi og handlingsplan

Den 16. februar 1998 oppnevnte Portugals regjering en kommisjon bestående av ni fageksperter som skulle utrede og foreslå en ny helhetlig narkotikapolitikk. Ekspertkommisjonens rapport ble overlevert til regjeringen 2. oktober 1998.486 Forslaget fra ekspertkommisjonen ble i det vesentlige lagt til grunn for landets første narkotikastrategi, som ble vedtatt av regjeringen det påfølgende året.487

Regjeringens strategidokument beskrev seks overordnede mål:488

• bidra til en hensiktsmessig og effektiv strategi i EU og internasjonalt med hensyn til begrensning av etterspørselen og tilbudet av narkotika, herunder bekjempelse av ulovlig omsetning (trafficking) og hvitvasking

• formidle bedre informasjon om fenomenene narkotika og narkotikaavhengighet, samt farene ved de enkelte stoffene, med et preventivt siktemål

• redusere omfanget av narkotikabruk, særlig i de yngre delene av befolkningen

• sikre nødvendige ressurser til behandling og sosial reintegrering av personer med narkotikaavhengighet

• beskytte folkehelsen og sikkerhet for mennesker og eiendom

• bekjempe ulovlig omsetning (trafficking) av narkotika og hvitvasking

Strategien baserte seg på åtte såkalte strukturerende prinsipper. Ut fra sammenhengen og innholdet i prinsippene, som er nærmere forklart i rapporten, fremstår dette som verdivalg som ligger til grunn for valg av virkemidler:

• internasjonalt samarbeid

• forebygging

• humanisme

• pragmatisme

• sikkerhet

• koordinering og rasjonalisering av ressurser

• subsidiaritet489

• deltagelse

Basert på disse målene og prinsippene beskrev strategiplanen 13 tiltak:490

• styrke internasjonalt samarbeid

• avkriminalisere bruk av narkotika og innføre et sivilrettslig forbud

• rette oppmerksomhet mot primærforebygging

• bedre kvaliteten på og responskapasiteten til helse- og omsorgstjenestene for narkotikaavhengige

• utvide skadereduksjonstiltak

• styrke initiativer for å støtte sosial reintegrering og sysselsetting, herunder positiv forskjellsbehandling

• sikre tilgang til behandling for innsatte i fengslene med narkotikaavhengighet og utvide skadereduksjonstiltak i fengsler

• sikre de nødvendige mekanismer for behandling av narkotikaavhengige som et alternativ til fengselsstraff eller annen straff

• styrke vitenskapelig forskning og kompetansebygging innen narkotika og narkotikaavhengighet

• etablere metoder og prosedyrer for evaluering av offentlige og private tiltak på feltet

• etablere en forenklet modell for tverrdepartemental politisk samordning for utviklingen av en nasjonal narkotikastrategi. Institute for Drugs and Drug Addiction skulle få ansvaret for primærforebygging, regionale tjenester og etablering av partnerskap med lokale myndigheter

• styrke kampen mot narkotikaomsetning og hvitvasking samt bedre grensesnittet mellom ulike nasjonale og internasjonale myndigheter

• doble offentlige midler til blant annet forebygging, forskning og opplæring, til 32 milliarder portugisiske escudo (10 prosent per år) over de neste fem årene

Ekspertkommisjonen hadde en enstemmig anbefaling om å avkriminalisere bruk av narkotika, men det var et dissenterende mindretall i kommisjonen i spørsmålet om å avkriminalisere besittelse og erverv av narkotika til egen bruk.491 I regjeringens strategiplan, som bygget på og videreutviklet forslagene i ekspertkommisjonens rapport, ble det derfor viet plass til begrepsavklaring og drøftelser av egnetheten av ulike tilnærminger.

På grunn av Portugals folkerettslige forpliktelser etter FNs narkotikakonvensjoner (se kapittel 7), ble det ikke ansett som noen aktuell løsning å etablere en regulering for legal omsetning av narkotiske stoffer (legalisering). Det måtte fremdeles være forbudt å erverve og besitte narkotika til egen bruk. Det ble lagt til grunn at narkotikakonvensjonene ikke krever at overtredelser av forbudet skal være straffbart, såfremt det kan reageres med administrative sanksjoner på lovbruddet.492

Strategidokumentet493 begrunner valget om å avkriminalisere bruk av narkotika, samt erverv og besittelse av narkotika til egen bruk, med at det ikke fremstår som rettmessig å strafflegge brukere av narkotika basert på strategiens humanistiske prinsipp. Det er også lagt til grunn at slik strafflegging verken er hensiktsmessig eller nødvendig for å oppnå strategiens mål.

Et funn i ekspertkommisjonens rapport var at adgangen til å gjøre reaksjoner betinget på vilkår om samtykke til behandling for rusavhengighet ble lite benyttet. Det samme gjaldt den skjønnsmessige adgangen til å gi en advarsel fremfor å gi en straff. I praksis ble overtredelser straffet med bøter, og noen få domfelte ble ilagt fengselsstraff. Det ble derfor konkludert med at praktiseringen av narkotikaloven av 1993 ikke samsvarte med lovgiverens intensjoner.494

Når det gjelder hensynet til bekjempelse av ulovlig omsetning, er det vist til at slike handlinger fremdeles vil være belagt med straffansvar, og at fortsatt innsats mot omsetning vil bidra til å begrense tilgjengeligheten av stoffene. Når det gjelder trafikksikkerhet, er det i strategidokumentet vist til at ruspåvirket kjøring fremdeles vil være straffbart, og at lovgivningen om dette nylig var skjerpet.

Det er også påpekt at det ikke var godtgjort at straffeforfølgning av en person utgjorde den mest hensiktsmessige og effektive måten å intervenere overfor bruk av narkotika på. For førstegangsbruk eller sporadisk bruk ble det å iverksette den strafferettslige tiltakskjeden ansett som en overdreven reaksjon. Når det gjelder personer med rusavhengighet, burde det heller sørges for behandling, noe som kunne gjøres basert på lovgivning som gjorde narkotikabruk til et sivilrettslig lovbrudd. På grunnlag av dette ble det konkludert med at kriminaliseringen av den rene bruk av narkotika, samt erverv og besittelse til egen bruk, var uforholdsmessig, mindre fleksibelt enn et sivilrettslig forbud og unødvendig.

I regjeringens resolusjon som vedtok strategidokumentet, ble det besluttet å opprette en arbeidsgruppe som skulle revidere narkotikalovgivningen.495 Strategidokumentet ga begrunnede retningslinjer for arbeidsgruppens oppdrag.496

For det første ble det presisert at det ikke var ønskelig eller nødvendig å lage noe nytt straffebud for bruk av narkotika, eller erverv eller besittelse av narkotika til egen bruk, på offentlig sted. Som begrunnelse for dette ble det blant annet vist til at myndighetene alltid vil ha anledning til å gripe inn overfor overtredelser av et sivilrettslig forbud, og at det kunne være uheldig å knytte grensen for straffbarhet til skillet mellom offentlig sted og privat sted, fordi dette skillet tidvis kan være vanskelig å fastslå på forhånd.

For det andre ble det presisert at det var grunn til å kunne reagere ulikt på «myke» og «harde» narkotiske stoffer, selv om alle narkotiske stoffer som følge av narkotikakonvensjonene måtte være omfattet av det sivilrettslige forbudet.

For det tredje ble det presisert at reaksjonene på det sivilrettslige forbudet må være tilpasset til den enkeltes situasjon og respektere det humanistiske prinsippet som strategien bygger på. Blant annet fremsto det hensiktsmessig å gi en advarsel for førstegangslovbrudd og for mindre alvorlige forhold. Det ble ikke ansett nødvendig å gi nye tvangshjemler til politiet og andre rettshåndhevende myndigheter, ettersom det etter portugisisk rett allerede fantes tvangsmidler for å undersøke lovbrudd, sikre offentlig ro og orden og straffeforfølge personer involvert i ulovlig omsetning av narkotika.497

På grunnlag av regjeringens strategidokument ble det utarbeidet en detaljert handlingsplan som beskrev mer konkrete handlingspunkter frem mot året 2004 og identifiserte de berørte statlige myndighetene.498 I handlingsplanen forpliktet regjeringen seg til å øke offentlige bevillinger på narkotikaområdet med 10 prosent årlig frem mot 2004,499 og planen inneholdt føringer for fordeling av nye offentlige bevilgninger til ulike tiltak i den nye narkotikapolitikken.500

6.2.3.2 Endringer i rettslig regulering og omlegging av myndighetsorganer og tjenestetilbud i forbindelse med reformen

I forbindelse med reformen ble det gjennomført en rekke endringer i reguleringen på narkotikaområdet.

Etter at ekspertkommisjonen hadde avgitt sin rapport i 1998, men før regjeringen vedtok narkotikastrategien i 1999, etablerte regjeringen et nasjonalt narkotikainstitutt med et lovbestemt ansvar for blant annet å innhente data og sørge for koordinering av offentlige organer med sikte på å forbedre beslutningsgrunnlaget for narkotikapolitikken og styrke tiltak på området.501 Det nasjonale narkotikainstituttet ble etablert blant annet på grunnlag av et eksisterende kontor for narkotikaspørsmål i landets justisministerium. Ved en endring i 2002 ble instituttet slått sammen med et kontor for forebygging og behandling av narkotikaproblemer og innordnet under landets helseministerium.502 Instituttet ble senere erstattet av et direktorat for intervensjoner overfor avhengighetsadferd og avhengighet (heretter benevnt SICAD, som er et akronym for direktoratets portugisiske navn).503 Dermed ble disse ansvarsoppgavene knyttet til avhengighetsproblematikk for både legale og illegale rusmidler samlet i ett offentlig organ.

Den mest sentrale blant endringene i rettstilstanden var vedtagelsen i år 2000 av en egen lov om bruk av narkotika, samt erverv og besittelse av narkotika til egen bruk, samt den helsemessige og sosiale velferden til personer som bruker slike stoffer uten medisinsk forskrivning (heretter benevnt lov nr. 30/2000).504 Loven gjennomførte en avkriminalisering, som er nærmere beskrevet i punkt 6.2.4 nedenfor, og etablerte et sivilrettslig forbud med reaksjoner som er beskrevet i punkt 6.2.5 og 6.2.6 nedenfor. Straffebudene mot bruk av narkotika, samt erverv og besittelse av narkotika til egen bruk, i narkotikaloven, som er omtalt i punkt 6.2.2.2 ovenfor, ble imidlertid bare delvis opphevet. Dette innebærer at det fremdeles eksisterer et straffebud som i prinsippet kan komme til anvendelse på handlinger som faller utenfor virkeområdet til brukerloven. Lov nr. 30/2000 trådte i kraft 1. juli 2001, og samme år ble det vedtatt en lov som fastsatte nærmere bestemmelser om nemnder for behandlingen av enkeltsaker, og om politiets og nemndenes behandling av slike saker.505

Ved to lover vedtatt i 2000, som ble erstattet av én lov i 2003, ble det opprettet to nasjonale råd for å styrke koordineringen og videreutviklingen av narkotikapolitikken. For det første ble det etablert et råd bestående av statsministeren og tolv øvrige regjeringsmedlemmer med ansvarsområder som berøres av narkotikapolitikken.506 Rådet møtes én gang årlig og har opprettet en teknisk kommisjon bestående av representanter for statsrådene og den nasjonale koordinatoren for narkotikaspørsmål,507 som igjen har underkommisjoner for særskilte spørsmål.508 For det andre ble det opprettet et nasjonalt råd for bekjempelse av narkotika og rusavhengighet med deltagelse fra sivilsamfunnet. Rådet ledes av statsministeren eller helseministeren og består av representanter for 22 ulike instanser i offentlig og privat sektor.509 Rådet har representanter for blant annet forebyggende og behandlende tjenester, riksadvokatembetet, domstolene, sammenslutningen for lokale styresmakter, utdanningssektoren, det nasjonale ungdomsrådet, trossamfunn, ideelle private organisasjoner og mediene.510

I 2001 ble det vedtatt nye lovbestemmelser om tiltak innen forebygging og skadereduksjon på narkotikaområdet, under henvisning til prinsippene om pragmatisme og humanisme som lå til grunn for regjeringens narkotikastrategi.511 Loven pålegger myndighetene gradvis å innføre en rekke tjenester, eventuelt i samarbeid med andre offentlige organer og private virksomheter, etter behov.512 Loven omfatter bestemmelser om blant annet støttekontorer for rusavhengige,513 mottakssentre,514 beredskapsovernatting,515 kontakt- og informasjonssentre for narkotika,516 mobile behandlingstjenester for forebygging av smittsomme sykdommer,517 lavterskel substitusjonsbehandling,518 sprøyteutlevering519 og brukerrom.520

6.2.4 Avkriminaliseringen – grensen mellom ulovlig og straffbar befatning med narkotika

Lov nr. 30/2000 artikkel 1 nr. 2 fastslår at bruk av narkotika, samt erverv og innehav av narkotika til egen bruk, er et administrativt lovbrudd. Lovens artikkel 2 nr. 2 oppstiller en mengdebegrensning for erverv og innehav som administrative lovbrudd: «[T]he acquisition and possession for own use of the substances referred to in the preceding paragraph shall not exceed the quantity required for an average individual consumption during a period of 10 days.»521

Dagsforbruket, som etter denne bestemmelsen kan multipliseres med ti, beregnes ikke individuelt for den enkelte person, men er fastsatt på grunnlag av verdier fastsatt i en forordning fra 1996.522 Disse mengdeangivelsene har blant annet blitt brukt ved vurderingen av grovheten av narkotikalovbrudd.

På grunnlag av lovbestemmelsen og verdiene i forordningen kan blant annet de følgende øvre grensene regnes ut: 1 gram amfetamin, 1 gram MDMA, 1 gram heroin, 2 gram kokain, 5 gram hasj og 25 gram marihuana.523 Mengdebegrensningene er formidlet på en pedagogisk måte overfor publikum gjennom materiell som tydeliggjør hvor grensen går mellom sivilrettslig og strafferettslig narkotikalovbrudd, i antall gram av de forskjellige stoffene. Disse terskelverdiene har ikke blitt endret siden lovens vedtagelse i 2000. For stoffer det ikke er fastsatt slike faste verdier for, foretas en konkret vurdering av om stoffet var til personens egen bruk, innenfor begrensningen satt i lovens artikkel 2 nr. 2. I 2013 ble det vedtatt å innlemme nye psykoaktive stoffer (som ikke hadde vært undergitt det samme regelverket) i ordningen som lov nr. 30/2000 opprettet.524

Etter lovens ordlyd er det med andre ord to vilkår, som begge må være oppfylt, i saker som gjelder erverv og innehav, for at forholdet skal regnes som et administrativt lovbrudd og ikke et straffbart forhold:

• For det første må rusmiddelet som erverves eller besittes, være til personens egen bruk.

• For det andre må mengden ikke overskride terskelverdien som er fastsatt for stoffet.

Erverv og innehav av narkotika med sikte på videresalg faller derfor utenfor bestemmelsen og er fremdeles straffbart etter narkotikaloven, se omtale i punkt 6.2.2.2 ovenfor. Det samme gjelder erverv og besittelse av narkotika til egen bruk som overskrider mengdebegrensningene som følger av brukerloven artikkel 2 nr. 2.525

Ifølge en feltstudie fra Portugal er det en viss variasjon i praktiseringen av reglene, som enkelte steder innebærer at påtalemyndigheten og domstolene henviser personer til reaksjonsmodellen for administrative lovbrudd også i tilfeller der vedkommende var i besittelse av en mengde til egen bruk som overskred terskelverdiene, eller der personen hadde omsatt narkotika for å finansiere eget forbruk, altså forhold som etter lovens ordlyd er straffbare også etter reformen.526 Det avgjørende for at personer i slike tilfeller ble overført til nemndsbehandling og ikke straffeforfulgt, synes å være at saken knyttet seg til personens egen bruk av narkotika.

Det å inneha narkotika som ikke er til egen bruk, omfattes ikke av avkriminaliseringen og er straffbart etter narkotikaloven artikkel 21. Dersom det anses bevist at en gitt mengde narkotika er tiltenkt flere personer på deling, men bare én av disse personene er i besittelse av stoffet når det avdekkes, forekommer det imidlertid at regelverket praktiseres slik at mengden kan deles på flere personer og dermed likevel omfattes av lov nr. 30/2000.527 Dersom for eksempel tre personer sammen har en mindre mengde stoff som er innenfor terskelverdiene multiplisert med tre, kan de tre på denne måten alle bli omfattet av brukerlovens bestemmelser. De kan da få en sivilrettslig reaksjon, fremfor at de straffeforfølges for besittelse av narkotika som overskrider terskelverdiene, eller medvirkning til dette.

6.2.5 Politiets oppgaver og myndighet knyttet til avdekking av narkotika og pålegg om oppmøte

Politiets ansvar for å avdekke og etterforske tilvirkning, innførsel, distribusjon og omsetning av narkotika ble ikke endret ved reformen i Portugal. I forbindelse med avkriminaliseringen av brukere av narkotika som erverver og innehar en liten mengde til egen bruk (se punkt 6.2.4 ovenfor), ble politiet ilagt oppgaver knyttet til håndhevingen av det nye sivilrettslige forbudet.

I henhold til lov nr. 30/2000 artikkel 4 nr. 1 skal politiet fastslå identiteten til personer som bruker narkotika. Bestemmelsen gir politiet hjemmel til å søke etter og beslaglegge narkotika i personens besittelse. Beslaglagt narkotika oversendes den stedlige nemnda for narkotikasaker (se punkt 6.2.6 nedenfor). I tilfeller der personens identitet ikke kan fastslås på stedet, kan politiet innbringe528 personen, såfremt det anses nødvendig for å sørge for at personen fremstilles for en nemnd, jf. artikkel 4 nr. 2. Slik innbringelse reguleres av alminnelige bestemmelser i portugisisk rett om innbringelse for å fastslå en persons identitet.529 Ifølge opplysninger gitt til utvalget fra politiet i Lisboa gir dette adgang til å holde på personen i seks timer.530 Personer som innbringes på dette grunnlaget, har rett til å kontakte familiemedlemmer og en advokat etter personens eget valg.531 Politiet kan, på nærmere angitte vilkår, fremstille personen for helsepersonell dersom vedkommendes fysiske eller psykiske tilstand tilsier det, eventuelt i samråd med nemnda.532 I tilfeller der personen er innbrakt, kan vedkommende fremstilles direkte for en nemnd, etter avtale med nemnda.533

Ved avdekking av overtredelse av det sivilrettslige forbudet mot bruk, erverv og innehav skal politiet utarbeide en rapport om534

• hva lovbruddet består i (forholdet som utgjør en lovovertredelse)

• dato, klokkeslett, sted og omstendigheter for hendelsene

• andre forhold vedrørende personen og vedkommendes bosted

• hvilke skritt politiet har tatt i sakens anledning

• hvilke bevis som foreligger, herunder angivelse av vitner som kan bekrefte opplysningene i saken

Rapporten skal sendes nemnda innen 36 timer etter hendelsen.535 Når rapporten er utarbeidet, skal personen pålegges å møte for en nemnd for behandling av saken, og oppmøtetidspunktet skal være innen 72 timer etter hendelsen. Politiet skal informere eventuelle verger så snart det lar seg gjøre.

Under utvalgets studiereise til Portugal ble det opplyst fra politiet i Lisboa at det normalt tok omtrent én time å behandle slike saker.536

Dersom politiet mener at et stoff er narkotika, men dette benektes av personen, kan det sendes til analyse for å avklare spørsmålet.537 Dersom analysen bekrefter at stoffet var narkotika, kan det offentliges kostnader ved analysen kreves dekket av personen. Utvalget har fått opplyst at det er meget sjelden at personer bestrider at stoff politiet avdekker, er narkotika.538

Dersom det i forbindelse med en straffesak fremkommer at tiltalte har overtrådt det sivilrettslige forbudet, skal det sendes en melding om dette fra rettsorganet som behandler saken, til den stedlige nemnda.539

Dersom saken gjelder et barn under 16 år, skal nemnda sørge for at barnet ivaretas av offentlige helsetjenester. Saken registreres kun for statistiske formål og registreres ikke som en overtredelse begått av barnet.540

6.2.6 Helserettede tiltak og reaksjoner

6.2.6.1 Innledning

I strategien for Portugals nye narkotikapolitikk, som er omtalt ovenfor, ga regjeringen uttrykk for at et forbud mot bruk av narkotika, samt erverv og innehav av narkotika til egen bruk, skulle opprettholdes. Overtredelser av forbudet skulle imidlertid møtes med mer hensiktsmessige og forholdsmessige tiltak enn strafferettslige reaksjoner. Strafferettslige reaksjoner ble dermed erstattet med et helhetlig og tverrfaglig system som var ment å fremme helse og velferd.541

Samtidig utviklet man innsatsen i det forebyggende arbeidet, gjorde lavterskel- og skadereduserende tiltak mer mangfoldige og brukernære, utvidet og kortet ned ventetiden til poliklinisk behandling og døgnbehandling og styrket oppfølging etter behandling.542 Utbygging av lavterskel metadonprogrammer var en viktig satsing for å begrense etterspørselen av narkotika. Tverrfaglige og oppsøkende helseteam ble opprettet og sørget for mobil metadonutdeling og behandling av infeksjoner som hiv og hepatitt.543

Som en del av denne overføringen av ansvar fra justissektoren til helsetjenestene ble det opprettet en ny form for rettslig pålagte intervensjoner overfor brukere av narkotika. Formålet med disse intervensjonene, og nemndene som ble opprettet for å forvalte regelverket, er å gi informasjon om rusmidler og deres skadevirkninger, fraråde ulovlig bruk av slike rusmidler og motivere personer med rusrelaterte problemer til å motta helsehjelp.544 Selv om det etter reformen er helserettede tiltak, og ikke strafferettslige reaksjoner, som anvendes overfor brukere av narkotika, innebærer nemndenes avgjørelser en konstatering av at det har funnet sted et lovbrudd, og nemndene kan under denne synsvinkelen også ses som en del av rettshåndhevingsapparatet. I henhold til en grunnverdi om at nemndene først og fremst skal behandle og ikke straffe («tratar, não punir»), blir straffelignende reaksjoner derimot betraktet som en siste utvei.545

Intervensjonstilnærmingen har fellestrekk med det som kalles terapeutisk jus («therapeutic jurisprudence»).546 Det terapeutiske perspektiv innebærer at psykologiske og sosiale faktorer utgjør en viktig del av tilnærmingen, og at intervensjonen skal tilpasses den enkeltes behov og endringsvilje her og nå.547

6.2.6.2 Nemndenes sammensetning og organisering

Nemndenes virksomhet er styrt av lov nr. 30/2000 og nr. 130-A/2001. Det er etablert nemnder i hvert av Portugals 18 distrikter.548 Hver nemnd består av tre faste nemndsmedlemmer, hvorav én er nemndsleder, jf. lov nr. 30/2000 artikkel 7. Et av nemndsmedlemmene skal være jurist549 og oppnevnes av justisministeriet. De to øvrige skal ha rusfaglig ekspertise og oppnevnes av helseministeriet. I en ikke-uttømmende opplisting av yrkesgruppene disse nemndsmedlemmene kan velges fra, nevnes leger, psykologer, sosiologer og sosialarbeidere. Det fremgår av SICADs retningslinjer for nemndenes arbeid at nemndsmedlemmene velges blant høyerestående offentlige tjenestepersoner.550

Nemndsmedlemmene bistås av et tverrfaglig sekretariat.551 Sekretariatet består gjerne av 3 til 5 personer, og denne funksjonen koordineres av SICAD.552 Sekretariatet kan inneha psykologfaglig, juridisk og sosialfaglig kompetanse. Det tverrfaglige teamet ivaretar funksjoner knyttet til blant annet å evaluere personens tilstand, å etablere kontakt med helsetjenester og å undersøke om den behandling som inngår som et vilkår for prøvetid, faktisk gjennomføres.553

For å oppfylle sine lovbestemte oppgaver kan nemndene hente inn bistand fra andre offentlige myndigheter (sosial- og helsesektoren, politi og andre administrative instanser) etter behov i den enkelte sak, jf. lov nr. 30/2000 artikkel 9 nr. 2.

Nemndene er organisert med sikte på å sikre554

• fleksibilitet: Avgjørelsene skal i stor grad baseres på skjønn.

• lokal orientering: Oppfølgingen skal være tilpasset lokale forhold og tjenestetilbud.

• informasjon: Det legges vekt på å gi informasjon og råd om bruk av narkotika.

• brukermedvirkning: Den enkelte skal gis anledning til å bli hørt.

• myndiggjøring: Brukeren skal gis bedre evne til å foreta reflekterte valg om konsekvensen av videre bruk av narkotika.

Nemndene samarbeider med andre instanser, herunder politiet, utdanningsinstitusjoner og sivilsamfunnet, og det er etablert avtaler og protokoller for slikt samarbeid.555 Utvalget kjenner ikke til andre land som har valgt tilsvarende organisatorisk løsning for å håndtere narkotikalovbrudd.

6.2.6.3 Nemndenes saksbehandling

Når en person møter for nemnda, vil saksbehandlingen innebære et visst element av utspørring og en mulighet for kontradiksjon og medvirkning. Møtet skal være uformelt og foregår i et ordinært møterom, hvor det er et bevisst mål å unngå å skape et asymmetrisk maktforhold mellom deltagerne.556

En ansatt i nemndas sekretariat gir parten informasjon om prosessen, mulighet til å stille spørsmål og til eventuelt å korrigere opplysninger som nemnda allerede har mottatt om personen og vedkommendes rusmiddelbruk.

Omfanget av informasjonsinnhenting og vurderinger kan tilpasses behovene i den enkelte sak. Dersom parten benekter at stoffet saken gjelder, er narkotisk eller psykoaktivt, eller hvis politiet har gitt uttrykk for tvil om dette, skal nemnda sørge for analyse av stoffet så langt det er nødvendig for å avklare sakens faktum.557

Informasjonsinnhentingen og kartleggingen som er beskrevet i tabell 6.1, gjøres hovedsakelig av nemndas sekretariat. Et medlem av sekretariatet legger frem saken for minst to av nemndsmedlemmene, som treffer avgjørelse i saken.558 Nemndens vurdering av personens rusmiddelbruk, og hvilke tiltak eller sanksjoner som fremstår passende, legges frem for personen, som gis mulighet til å uttale seg. I møtet med nemnda kan det fastsettes datoer for videre oppfølging av personen.559

Møtene i nemndene er lukket for allmennheten, men lederen av nemnda kan tillate at en støtteperson er til stede dersom parten ønsker det.560 Parten kan be om at en behandler etter eget ønske kan delta i saksbehandlingen.561 Nemnda kan, på eget initiativ eller etter anmodning fra parten, innkalle medlemmer av partens husstand eller partens nærmeste pårørende for å belyse partens historikk og livssituasjon, samt for å involvere familiemedlemmer i oppfølgingen av parten.562 Nemnda kan, på eget initiativ eller etter anmodning fra parten, innkalle tjenestepersonen i politiet som har skrevet innrapporteringen, til nemnda for å belyse sakens faktum.563

I utgangspunktet kan møtet med personen inneholde momentene som er beskrevet i tabell 6.1.

Personen er lovpålagt å møte for nemnda. Hvis personen ikke møter opp, skal nemndas leder ta alle nødvendige skritt for å komme i kontakt med personen og forsøke å motivere personen til å møte opp innen en ny, rimelig frist, jf. lov 130-A artikkel 13 nr. 3. Hvis dette ikke lykkes etter gjentatte forsøk, som også kan involvere bruk av oppsøkende tjenester på stedet,564 ber nemnda politiet om å forkynne et innkallingsbrev for personen. Hvis det fortsatt ikke lykkes å få tak i personen, forsøker nemnda å spore opp personen ved å kontakte helse- og sosialtjenester, sjekke om vedkommende er innlagt på sykehus eller innsatt i fengsel. Ifølge opplysninger mottatt fra SICAD under utvalgets studietur kan det i ytterste konsekvens være straffbart å unnlate å møte etter å ha mottatt et forkynt innkallingsbrev, men det er ukjent i hvilken grad et slikt straffebud håndheves.

Dersom personen ikke møter, kan nemnda behandle saken og treffe vedtak, jf. lov 130-A/2001 artikkel 13 nr. 5.

Ifølge SICAD oppfyller de aller fleste pålegget om å møte. En undersøkelse gjennomført i 2015 viste at dette var tilfelle i mer enn 92,7 prosent av sakene.565

6.2.6.4 Rett til å la seg bistå av advokat og klagerett

Parten kan la seg bistå av en advokat i saken, og nemnda kan oppnevne advokat på partens vegne dersom det anses nødvendig.566

Parten kan kreve rettslig overprøving av nemndas avgjørelser om reaksjoner etter alminnelige bestemmelser i portugisisk rett om administrative lovbrudd, jf. lov nr. 130-A/2001 artikkel 31 og forutsetningsvis artikkel 8 nr. 2.

6.2.6.5 Statistikk om saksbehandlingen i nemndene: antall saker, typer rusmidler og egenskaper ved innkalte personer

Antall saker samt fordeling på kjønn, alder og arbeid eller utdanning

Figur 6.1 viser antallet saker for nemndene og antall enkeltpersoner som er innkalt per år, for årene 2001–2018. Som det fremgår, har nemndenes saksmengde økt mer eller mindre jevnt siden 2001, med et fall i antall saker fra 12 847 i 2017 til 11 201 i 2018.

Forstørr bilde

Kilde: SICAD (2019a).

Selv om politiet har den primære rollen som avdekker og henviser, fungerer også domstolene som en inngang til nemndene. I 2018 ble 85 prosent av saker henvist fra politiet og 15 prosent fra domstolene.567

Statistikken om saksinntak viser at de som møter for nemnda er unge. I figur 6.2 er personene som ble innkalt i 2018, fordelt på aldersgrupper. Som det fremgår, utgjør personer i alderen 16–24 år litt over halvparten (52,6 prosent) av alle innkalte personer.

Forstørr bilde

Kilde: SICAD(2019a) s. 143.

Dette kan indikere at politiet er særlig oppmerksomme på unges rusmiddelbruk og prioriterer å gripe inn overfor unge. Bekymringen kan ha sammenheng med at unge blir betraktet som mer sårbare og mindre i stand til å overskue konsekvensene av fortsatt bruk av rusmidler. En tanke om at inngripen er mer legitim og hensiktsmessig for denne gruppen enn for andre, og den uttalte målsettingen i regjeringens narkotikastrategi om å forhindre bruk av narkotika særlig i de yngre delene av befolkingen, kan ligge til grunn for dette. Tallene kan også være et utslag av at unge mennesker eksperimenterer med narkotika, og at eksperimenteringen avtar i voksen alder.

Det er også et markant trekk ved sakene at det store flertallet gjelder menn. Kjønnsfordelingen var i 2018 91 prosent menn og 9 prosent kvinner.568 I 2017 var de tilsvarende prosentandelene henholdsvis 92,6 og 7,4.569 Den mannlige overvekten er interessant, siden det ikke gjenspeiler de reelle kjønnsforskjellene i rusbruk i befolkningen.570 Tall fra EMCDDA for 2016 viser at 5 prosent av kvinnene og 10,9 prosent av mennene i alderen 15–34 år rapporterte at de hadde brukt cannabis siste år. Som det fremgår nedenfor, gjelder de fleste sakene som nemndene behandler, cannabis. For kokain var de tilsvarende tallene 0,3 prosent for kvinner og 0,4 prosent for menn. I hele EU er det kjønnsforskjeller i bruk av narkotika, men kjønnsforskjellene varierer betydelig mellom land.571

Overrepresentasjonen av menn kan ha sammensatte årsaker. Det kan blant annet ha sammenheng med at menn av ulike grunner oftere får politiets oppmerksomhet enn kvinner. Forskning på åpne russcener i Norge har vist at flere menn enn kvinner oppholder seg der.572 Unge og vanskeligstilte gutter som lever under trangbodde og usatte familieforhold, inntar oftere rusmidler i offentlige, politiovervåkede områder, i mangel av andre meningsfulle aktiviteter og alternativer.573 Politiets aktiviteter og prioriteringer av en sterkere patruljeringsinnsats i det som betraktes som belastede nabolag, høyner risikoen for å bli tatt i bestemte områder mer enn andre.574 Det kan antas at kvinnelige brukere sjeldnere blir utsatt for politiets oppmerksomhet fordi de i mindre grad bruker rusmidler åpenlyst, ofte har en mer perifer rolle i den gatenære illegale rusøkonomien og ikke like ofte er involvert i narkotikarelatert kriminalitet. Kjønnede offerkonstruksjoner kan også bidra til at hjelpe- og kontrollapparatet behandler kvinnelige brukere mildere, fordi kvinner blir oppfattet som mer sårbare og stigmautsatte enn menn.575 Under utvalgets besøk i Portugal ble denne antagelsen bekreftet av et nemndsmedlem i Lisboa, som kommenterte at politiet i større grad velger å la kvinner slippe å møte for nemnda av slike grunner.

At menns narkotikarelaterte kriminalitet oftere blir avdekket, handler også om kjønnsforskjeller i risikooppfatninger og risikoavvergelsesstrategier.576 En bestemt mannlig selvpresentasjonsform, en form for gateopptreden, kan påkalle politiets oppmerksomhet.

Under utvalgets studietur til Portugal ble det opplyst at personer med minoritetsbakgrunn i mindre grad kontakter helsetjenestene for å få behandling for rusproblemer. Det var ikke mulig å fremskaffe statistikk som belyser i hvilket omfang personer med minoritetsbakgrunn blir innkalt til nemndene.

Når det gjelder brukernes sosiale bakgrunn, er tilgjengelig statistikk noe begrenset, men det finnes data for personenes arbeids- og utdanningssituasjon, se figur 6.3.

Forstørr bilde

Kilde: SICAD(2019a) s. 143.

Statistikk fra perioden 2001–2013 viste at 40 prosent var i arbeid, 28 prosent hadde oppgitt status som arbeidsløs, 18 prosent som elever/studenter og 4 prosent var innsatt.577 I 2018 hadde de aller fleste (9 223 av 10 517) sivilstatus som enslig.578

Personens forhold til rusmidler: Vurdering av avhengighet og risiko samt type rusmiddel

De aller fleste ble ikke klassifisert som rusavhengige, og få ble ansett å ha et alvorlig rusproblem. I 2018 ble det foretatt en vurdering av rusavhengighet for 7 656 av de totalt 10 517 personene som var innkalt. Figur 6.4 A viser avhengige og ikke-avhengige. Av de 7 656 personene ble risiko knyttet til bruk kartlagt for 5 681 personer. Resultatene fremgår av figur 6.4 B.

Forstørr bilde

Kilde: SICAD (2019a) s. 149.

Utviklingen i antallet personer vurdert som enten rusavhengige eller ikke rusavhengige i årene 2001–2018 er vist i figur 6.5.

Forstørr bilde

Kilde: Tall mottatt fra SICAD.

På den ene side kan den lave andelen rusavhengige fremstå påfallende, ettersom personer med rusproblemer er en brukergruppe det vil kunne antas at politiet oftere kommer i kontakt med, og som kan ha behov for oppfølging. At rusavhengige ikke utgjør en større andel i statistikken, kan tenkes å skyldes at politiet allerede er kjent med brukerne og vet at brukerne allerede har kontakt med hjelpetiltak. Nytten av å reagere formelt fra politiets side kan i slike tilfeller fremstå som begrenset. En slik antagelse er forenelig med det faktum at de aller fleste som innkalles, ikke er registrert med tidligere overtredelser av det sivilrettslige narkotikaforbudet, se figur 6.6.

På den annen side kan disse tallene være et utslag av at det i stor grad er unge mennesker som bringes inn for nemndene (se aldersfordelingen ovenfor) og et resultat av særskilt oppmerksomhet rettet mot unge menneskers narkotikabruk fra politiets side. Disse tallene kan også henge sammen med at opplysningene om overtredelsen oppbevares i fem år. Dersom det ikke oppdages nye overtredelser i femårsperioden destrueres saksmappen. Etter destruering av saksmappen behandler nemndene en eventuell ny overtredelse begått av personen som førstegangsovertredelse av forbudet.

Forstørr bilde

Kilde: Tall mottatt fra SICAD.

De aller fleste sakene omhandler bruk av cannabis, se figur 6.7. Dette er ikke overraskende, i og med at cannabis er det desidert mest brukte illegale rusmiddelet i befolkningen, også i Portugal. En feltstudie fra 2014 konstaterte at et meget betydelig flertall av sakene gjaldt rekreasjonsbrukere av cannabis som var tatt for første gang.579 Dette synes å være forenelig med tall for 2017. Nesten ingen av tilfellene gjaldt bruk av amfetamin eller hallusinogener.580

Forstørr bilde

Kilde: Tall mottatt fra SICAD.

Saker som gjaldt bruk av flere stoffer, gjaldt ofte enten kokain og heroin eller kokain og cannabis, se figur 6.8.

Forstørr bilde

Kilde: Tall mottatt fra SICAD.

6.2.6.6 Nemndenes vedtak

Oversikt

Figur 6.9 viser nemndenes vedtak fordelt på ulike typer utfall for årene 2001–2017. Som det fremgår, har det vært en betydelig vekst i antallet vedtak fra første hele år i 2002 til 2017, med to tydelige «bølgedaler» i perioden 2004–2008 og 2010–2012. Flertallet av vedtakene gjelder ikke-avhengige personer som får saken stilt i bero, jf. lov nr. 30/2000 artikkel 11 nr. 1. I 2017 ble i underkant av 10 prosent av sakene stanset mens en person som ble ansett som rusavhengig, mottar behandling. I underkant av 20 prosent av vedtakene i 2017 innebar en reaksjon, for eksempel overtredelsesgebyr eller pålegg om jevnlig oppmøte ved en helsestasjon eller annet sted bestemt av nemnda. I de følgende avsnittene gjennomgås de mulige utfallene av nemndenes saksbehandling: stansing av saken med prøvetid, reaksjon, betinget reaksjon eller betinget fullbyrdelse, samt frifinnelse.

Forstørr bilde

Kilde: Tall mottatt fra SICAD.

Stansing av saken med prøvetid, jf. artikkel 11

I tilfeller der det ikke er registrert tidligere overtredelser begått av parten, og parten ikke er rusavhengig, skal saken stanses, jf. lov nr. 30/2000 artikkel 11. Dette innebærer at partens rusmiddelbruk kartlegges og forholdet registreres, og at saken deretter stilles i bero i inntil to år, jf. artikkel 13 nr. 1. Det kan treffes en begrunnet avgjørelse om å forlenge denne perioden med ett år. Dersom saken gjelder en part uten rusavhengighet, og parten ikke på nytt tas for narkotikabruk i løpet av denne perioden, skal saken lukkes, jf. artikkel 13 nr. 2 bokstav a.

I tilfeller der det ikke er registrert tidligere overtredelser begått av parten, og parten er rusavhengig, skal saken stanses dersom parten samtykker til behandling, jf. artikkel 11 nr. 2. Dersom det foreligger samtykke til behandling fra en part med rusavhengighet, kan nemnda stanse saken også i tilfeller der det er registrert tidligere overtredelser begått av parten. Når saken stanses på grunnlag av partens samtykke til å ta imot behandling, skal det avklares hvilken institusjon parten skal behandles av, og institusjonen skal rapportere til nemnda hver tredje måned om hvorvidt behandlingen fremdeles pågår eller er avbrutt, jf. artikkel 12 nr. 3. Såfremt parten ikke avbryter behandlingen av grunner som kan klandres parten selv,581 skal saken lukkes ved utløpet av prøvetiden, jf. artikkel 13 nr. 2 bokstav b.

Som omtalt i punkt 6.2.6.5 ovenfor destrueres opplysningene om en persons overtredelse av forbudet etter fem år, dersom det ikke er avdekket nye overtredelser. Etter destruering regnes en eventuell ny overtredelse som et førstegangstilfelle.

En avgjørelse om å stanse saken kan ikke overprøves, jf. artikkel 11. nr. 4.

Reaksjon, jf. artikkel 15–18

I henhold til lov nr. 30/2000 artikkel 15 nr. 1 kan overtredelse av forbudet mot bruk, erverv og besittelse sanksjoneres ved overtredelsesgebyr eller ikke-økonomiske reaksjoner. Reaksjoner skal i henhold til artikkel 15 nr. 3 anvendes med sikte på å forhindre bruken av narkotika og psykotrope stoffer. Ved avgjørelsen skal det tas hensyn til følgende momenter, jf. samme bestemmelse nr. 4:

1. overtredelsens alvorlighetsgrad

2. brukerens skyldgrad ved overtredelsen

3. hva slags type stoff overtredelsen gjelder

4. om bruk skjedde på offentlig eller privat sted

5. i tilfelle bruk på offentlig sted: hvilket offentlig sted

6. i tilfelle ikke-avhengig bruker: om bruken har skjedd leilighetsvis eller vanemessig

7. brukerens personlige økonomiske forhold

Overtredelsesgebyr kan bare ilegges personer som ikke er rusavhengige, jf. artikkel 15 nr. 1 og 2. Gebyret fastsettes innenfor rammer angitt i lovens artikkel 16. Bestemmelsen angir to ulike nivåer, avhengig av hvilken klassifisering stoffet saken gjelder har i Portugals narkotikalovgivning. Dersom saken gjelder for eksempel heroin, kokain, MDMA eller amfetamin,582 kan det fastsettes et gebyr på minimum € 25 og maksimum € 600, jf. artikkel 16 nr. 1.583 Dersom saken gjelder for eksempel cannabis584 kan det fastsettes et gebyr på minimum € 25 og maksimum € 150, jf. artikkel 16 nr. 2. Gebyrets størrelse i hver enkelt sak, innenfor disse rammene, fastsettes etter en individuell vurdering. Utvalget har fått opplyst fra nemnda i Lisboa at et normalt nivå for overtredelsesgebyr der en person tas med cannabis for annen gang (første gangen blir saken stanset, se ovenfor), ofte vil være fra € 30 til € 40, avhengig av mengden. Deretter kan nivået øke gradvis ved gjentagelser.

Nemndene har kompetanse til å ilegge en rekke ikke-økonomiske reaksjoner, jf. artikkel 17 nr. 2:

1. yrkesforbud for eksempel ved yrker som krever autorisasjon (og lignende), dersom yrkesutøvelsen kan medføre en fare for brukerens eller andres helse

2. forbud mot å oppholde seg på bestemte steder

3. forbud mot å omgås (gi husvære, oppsøke, ta imot besøk av) visse personer

4. forbud mot å forlate landet uten særskilt tillatelse

5. plikt til jevnlig oppmøte på et sted bestemt av nemnda

6. tap av retten til å besitte og bære våpen

7. beslag av gjenstander som tilhører brukeren, dersom disse medfører en risiko for brukeren eller for omgivelsene, eller dersom det er nærliggende at gjenstandene benyttes til fremtidige lovbrudd

8. tap av retten til å disponere over midler som brukeren mottar fra offentlige myndigheter, som skal disponeres av CDT på brukerens vegne dersom brukeren samtykker i dette

Varigheten av reaksjoner etter artikkel 17 nr. 2 skal være på minst én måned og maksimalt tre år, jf. artikkel 24.

Som et alternativ til gebyr etter artikkel 16 og reaksjonene nevnt i artikkel 17 nr. 2 kan saken i stedet avgjøres ved at parten pålegges å gi et pengebidrag til en veldedig organisasjon eller avtjene samfunnsnyttig tjeneste, jf. artikkel 17 nr. 3. Dette kan bare besluttes med partens samtykke.

Dersom nemnda på grunnlag av brukerens personlige forhold, samt typen og mengden narkotika som er brukt, legger til grunn at brukeren ikke vil begå nye overtredelser, kan forholdet avgjøres ved at nemnda gir parten en advarsel, jf. artikkel 18 nr. 1, jf. artikkel 17 nr. 1. Advarselen skal omfatte en muntlig reprimande, hvor parten advares om konsekvensene av sine handlinger og gis en sterk oppfordring om ikke å begå nye overtredelser, jf. artikkel 18 nr. 2.

Figur 6.10 viser antallet reaksjoner fra 2001 (kun annet halvår) til 2017. Som det fremgår, har det vært en vekst i bruken av reaksjoner.

Forstørr bilde

Kilde: Tall mottatt fra SICAD.

Betinget reaksjon og betinget fullbyrdelse, jf. artikkel 14 og 19

Selv om vilkårene for ileggelse av en reaksjon er oppfylt, kan nemnda beslutte å gjøre reaksjonen betinget hvis saken gjelder en part som er rusavhengig, og parten samtykker til å ta imot behandling, jf. artikkel 14. Ved ileggelse av en betinget reaksjon fastsettes det en prøvetid på inntil tre år, jf. lov nr. 30/2000 artikkel 14 nr. 2. Dersom parten i løpet av prøvetiden avbryter eller ikke påbegynner behandlingen, og dette skyldes forhold som parten selv rår over,585 kommer reaksjonen til anvendelse, jf. artikkel 14 nr. 3. I motsatt fall lukkes saken uten at reaksjonen kommer til anvendelse, jf. artikkel 14 nr. 4.

Nemnda kan også gjøre fullbyrdelsen av en allerede besluttet reaksjon betinget, jf. artikkel 19. Dette kan gjøres dersom saken gjelder en part som er rusavhengig, og det enten ikke finnes plausible behandlingstilbud for personen eller personen ikke samtykker til behandling, jf. artikkel 19 nr. 1. I slike tilfeller skal det fastsettes vilkår om at personen jevnlig melder seg til en helsetjeneste med sikte på en forbedring av personens tilstand. Betinget fullbyrdelse av en reaksjon kan også besluttes dersom saken gjelder en part som ikke er rusavhengig, såfremt dette etter nemndas vurdering fremstår som hensiktsmessig med tanke på å oppnå målet om å forhindre nye overtredelser, jf. artikkel 19 nr. 2.

Uavhengig av om parten anses rusavhengig eller ikke, kan nemnda ved en avgjørelse om betinget fullbyrdelse fastsette vilkår som nevnt i artikkel 7 nr. 2 bokstav a til d (se omtale ovenfor), jf. artikkel 19 nr. 3. Prøvetiden for betinget fullbyrdelse etter artikkel 19 skal settes til minst én måned og maksimalt tre år, jf. artikkel 24. Ved prøvetidens utløp lukkes saken, og reaksjonen faller bort, med mindre parten gjentatte ganger har brutt vilkårene i avgjørelsen, jf. artikkel 23.

Frifinnelse

Dersom kommisjonen kommer til at sakens faktum ikke innebærer noen overtredelse av forbudet mot bruk av narkotika, eller mot erverv eller besittelse av narkotika til egen bruk, skal saken avsluttes, jf. lov nr. 130-A/2001, artikkel 27 nr. 1. Saken registreres da kun for statistiske formål.

6.2.7 Utviklingen i Portugal etter reformen

6.2.7.1 Utfordringer med å analysere effekter av avkriminalisering og andre tiltak i Portugals rusreform

En undersøkelse av virkningene av reformen i Portugal må ta høyde for at avkriminaliseringen til en viss grad kan ses som en videreføring av en utvikling som hadde begynt før avkriminaliseringen trådte i kraft i 2001.586 Som vist i punkt 6.2.2.2 inneholdt den tidligere narkotikalovgivningen mekanismer som gjorde det mulig å unnlate å straffe brukere. Brukere som fikk en straff før reformen, ble i praksis ilagt en bot.587 Bruk, innehav og erverv forble ulovlig etter reformen, men er ikke lenger straffbart. Derimot finnes det en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr, som riktignok bare benyttes i en liten andel av sakene, se punkt 6.2.6.6 ovenfor. Politiet er ansvarlig for avdekking av narkotika også som følge av reformen. Antallet narkotikarelaterte møter mellom politiet og befolkningen ble ifølge Laqueur ikke endret etter reformen, se punkt 6.2.7.7 nedenfor. Slike elementer av kontinuitet før og etter reformen har betydning for i hvilken grad det fremstår nærliggende å anta en årsakssammenheng mellom reformen og utviklingen i Portugal i årene fra 2001 og til i dag.

De mulige effektene av lovendringer og satsinger som inngikk i reformen, kan heller ikke bedømmes uavhengig av konteksten i Portugal på slutten av 1990-tallet, herunder den politiske oppslutningen som muliggjorde reformen.588 Utviklingene som beskrives, må også ses i lys av at bredere europeiske og globale trender kan ha betydning for utviklingen innenfor et gitt enkeltland.

6.2.7.2 Stigma

Reduksjon av stigmatiseringen av personer som bruker narkotika, var et viktig mål for reformen, og dette trekkes også frem av flere som en viktig konsekvens av reformen. I forskningen på Portugal-modellen er det i liten grad undersøkt empirisk hvilke forhold i straffesakskjeden som faktisk virket stigmatiserende, og i så fall på hvilken måte, og hvordan den sivilrettslige tilnærmingen og de ulike reaksjonene som erstattet straff, faktisk har bidratt til redusert opplevd stigma. Dr. João Goulão, som var en av opphavspersonene for reformen og i dag leder for SICAD, har uttalt: «[T]he biggest effect has been to allow the stigma of drug addiction to fall, to let people speak clearly and to pursue professional help without fear.»589 Det finnes flere eksempler på slike utsagn fra ansatte i nemndssystemet.590

Avstigmatisering og hjelpesøkende adferd følger ikke nødvendigvis av en avkriminalisering, men avhenger av hva som erstatter straff, måten andre reaksjoner pålegges brukere av narkotika og hvordan de følges opp. At brukere etter avkriminalisering slipper straff og strafferegistrering og belastningene knyttet til dette, kan bidra til å begrense stigmatisering. Straff innebærer i seg selv en moralsk fordømmelse som uunngåelig i større eller mindre grad vil virke stigmatiserende. Dette uttrykket for fordømmelse kan sies å være en del av formålet med bruk av straff (se kapittel 12).

Som omtalt ovenfor skal oppmøte for nemnda skje innen en frist på 72 timer etter hendelsen.591 Saken behandles og avgjøres dermed innen svært kort tid, noe som kan antas å innebære en redusert belastning for personen saken gjelder.

6.2.7.3 Brukernes erfaringer med nemndene og synet på egen bruk av rusmidler etter intervensjonen

Et viktig hensyn i vurderingen av nemndenes virksomhet er brukernes erfaring med nemndsprosessen. Et hovedformål med å erstatte en straffesaksmodell med en nemndsmodell var å redusere og fjerne unødig stigma som fulgte med å bli gjenstand for straffeforfølgning.

Under studiereisen til Portugal møtte utvalget representanter fra brukerforeningen Consumidores Associados Sobrevivem Organizados (CASO). De ga uttrykk for at det var stor variasjon mellom de ulike provinsene i nemndenes behandling av saker, noe som kunne føre til manglende forutberegnelighet. Dette kan knyttes til den store graden av skjønn som lovverket gir nemndsmedlemmene når saken gjelder personer med rusavhengighet.

Nemndenes arbeid kan også vurderes ut fra dens virkninger på personenes rusmiddelbruk og helse, altså om nemndene bidrar til å redusere samlede negative konsekvenser av narkotikabruk. SICAD gjennomførte en undersøkelse av hvordan personer oppfattet nemndsprosessen, og hvilken betydning reaksjonene og oppfølgingen fra nemnda har hatt for omfang av rusmiddelbruk og problematisk bruk samt endringer i risikobevissthet og helse- og livssituasjon.592 Hovedfunn som fremgår av det engelskspråklige sammendraget, er blant annet følgende:

• 61 prosent svarte bekreftende på spørsmål om de tror kontakten med nemnda bidro til å forandre deres oppfatninger om narkotika. 26 prosent svarte at de hadde fått økt kunnskap om virkningene av narkotika.

• 52 prosent svarte at de hadde fått mer kunnskap om risiko forbundet med narkotika. Blant dem som hadde sporadisk eller jevnlig bruk av cannabis som ikke ble klassifisert som problematisk bruk, hadde en tredjedel fått økt risikooppfatning.

• 74 prosent svarte at kontakten med nemnda hadde betydning for endring av egen narkotikabruk, hovedsakelig at de hadde avsluttet eller redusert egen narkotikabruk. 20 prosent svarte at kontakten med nemnda hadde betydning for endring av eget konsum av alkohol.

• For 56 prosent av respondentene var det ingen endring på spørsmålet om de hadde brukt narkotika nylig (siste 30 dager). 42 prosent av respondenter som tidligere hadde svart bekreftende, svarte nå avkreftende. 2 prosent som tidligere hadde svart avkreftende, svarte nå bekreftende.

• Blant dem som fortsatt brukte cannabis, oppga en tredjedel at de nå hadde en lavere bruksfrekvens. En fjerdedel av dem som hadde brukt alkohol og narkotika, hadde sluttet med blandingsbruk.

• 89 prosent svarte at de anså nemndene som et viktig eller svært viktig alternativ til domstolene.

Denne studien indikerer at nemndene har en betydelig forebyggende betydning, særlig i møte med unge rekreasjonsbrukere av cannabis som ikke har utviklet et rusproblem. Et slikt funn passer godt med Verdens helseorganisasjon (WHO) og FNs kontor for narkotika og kriminalitets kunnskapsbaserte anbefaling om å bruke korte intervensjoner («brief interventions») og motiverende intervju (MI) som et forebyggende tiltak overfor ungdom og voksne (se omtale i kapittel 7).

Som vist i punkt 6.2.6.5 ovenfor, gjelder de fleste sakene nemndene behandler unge cannabisbrukere uten tidligere saker. Nemnda representerer dermed den første kontakten brukeren har hatt med en myndighetsinstans der deres bruk av narkotika er tema. Nemnda oppnår på den måten kontakt med en stor gruppe brukere som ikke har hatt kontakt med hjelpeapparatet, og bidrar til å bevisstgjøre brukerne med tanke på forbudet, omfang av egen rusbruk og i hvilken grad fortsatt bruk kan være problematisk.

Ifølge ansatte i nemndene bidrar fraværet av muligheten for en straffelignende reaksjon ved første overtredelse til at personen saken gjelder, blir mer mottagelig for råd og anbefalinger.593

På denne bakgrunn synes en viktig effekt av Portugal-modellen å være at den bidrar til faktorer som kan forebygge narkotikabruk i de yngre delene av befolkningen. Dette oppnås primært med det som må kunne betraktes som en lite kostnads- og ressurskrevende intervensjon og et nokså mildt inngrep i den enkelte brukers liv sammenlignet med en straffereaksjon.

6.2.7.4 Helse og dødelighet

Reformen i Portugal var ment å senke terskelen for helseoppsøkende adferd, skape bedre betingelser for skadereduksjon og få flere i behandling.

Det finnes noen holdepunkter for at tilgangen til rusbehandling ble betraktelig bedre i tiåret etter reformen. Antallet polikliniske rusbehandlingssentre økte fra 53 i 1998 til 79 i 2010. Antallet rusavhengige i behandling, både poliklinisk og døgnbehandling, økte fra 23 654 personer i 1998 til 38 532 personer i 2008.594 Dette omfattet også personer i substitusjonsbehandling, som utgjorde omtrent tre fjerdedeler av pasientene.595

Tilgjengelig substitusjonsbehandling kan ha positive virkninger i form av lavere sykelighet, dødelighet og kriminell aktivitet.596 I forskningslitteraturen trekkes også slike lavterskeltilbud frem som et av de avgjørende virkemidlene i arbeidet med å redusere problemet med åpne russcener.597 Samtidig er den lave terskelen for å motta slik behandling i Portugal, og den relativt sett lave graden av oppfølgning og kontroll, omdiskutert.598

Portugal har etter reformen fortsatt hatt en høy forekomst av hiv og hepatitt C (HCV).599 Antallet nye hiv- eller aidsdiagnoser hos rusavhengige har imidlertid falt betydelig, se figur 6.11, som inneholder tall fra 2008 til 2017.

Forstørr bilde

Kilde: SICAD (2019b).

Antall overdosedødsfall i Portugal kan belyses av flere kunnskapskilder. I Portugals innrapportering av dødsfall til EMCDDA, som følger kriterier basert på den internasjonale standarden International Classification of Diseases (ICD),600 er det oppgitt 30 narkotikautløste dødsfall i 2016.601 Opioider ble påvist i forbindelse med omtrent tre av fire dødsfall.602 I Portugals nasjonale spesifikke register for overdosedødsfall ble det ifølge SICAD registrert 38 overdosedødsfall i 2017.

Forstørr bilde

¹ EMCDDA (2019d). Noter hitsettes fra tabellen:

«National definitions usually refer to acute deaths directly related to drug consumption (‘overdoses’, ‘poisonings’ or ‘drug-induced’). Note that, in a few countries, the figures might include also a limited number of cases of deaths indirectly related to drug use (e.g. accidents with positive toxicology). Note in addition that in some countries, statistics published at national level may differ from those presented here, owing to differences of case definition used at national level. […]

Portugal: starting from publication year 2019 reported Portuguese data are based on EMCDDA definition for General Mortality Register so called ‘Selection B’ as National definition.»

Kilde: EMCDDA (2019d), Overdose deaths, national definition¹ og SICAD (2019b), s. 7.

Registrering av narkotikautløste dødsfall i Portugal var av begrenset kvalitet inntil 2010, da EMCCDA og Instituto da Droga e da Toxicodependência (IDT) implementerte kvalitetssikrede prosedyrer i tråd med internasjonale standarder.603

Hughes og Stevens har analysert to alternative datakilder for narkotikarelaterte dødsfall i årene umiddelbart etter reformen. Den ene datakilden i undersøkelsen, med tall fra både før og etter reformen, er antallet positive funn i toksikologiske undersøkelser ved obduksjoner. Disse tallene har to svakheter: For det første påvirkes de absolutte tallene av antallet toksikologiske undersøkelser som gjennomføres. Det fant sted en økning i slike undersøkelser fra 2005 til 2009. For det andre vil slike data også inneholde funn for narkotika uten at narkotikaen nødvendigvis hadde noen sammenheng med dødsfallet eller er blitt vurdert som årsaken til dødsfallet. Antallet narkotikarelaterte dødsfall basert på slike data viser en tydelig nedgang fra 2000 til 2002 og en økning fra 2004 til 2008.604 Det finnes data fra 2001 (samme år som reformen trådte i kraft) der dødsårsak er registrert i henhold til den internasjonale standarden International Classification of Diseases (ICD).605 Også disse tallene viser en tydelig nedgang de første årene etter reformen.

Det er krevende å knytte en årsakssammenheng mellom bestemte deler av reformen i Portugal, hver for seg, og reduksjonen av antall dødsfall ved årtusenskiftet.606 Som nevnt tidligere i kapittelet omfattet reformen ikke bare avkriminalisering og innføring av helserettede reaksjoner på narkotikabruk, men også en satsing på blant annet forebygging, behandling og skadereduksjon.

De rapporterte narkotikautløste dødsfallene i Norge (se kapittel 4) viser et betydelig høyere antall enn i Portugal. Land har ulike forutsetninger for å avdekke og rapportere de reelle årsakene til narkotikautløste dødsfall, og sammenligninger mellom land må derfor gjøres med varsomhet.607 Ulikheter i rapporterte tall kan til dels skyldes blant annet kvaliteten og utbredelsen av rettstoksikologiske undersøkelser i forbindelse med obduksjon, i hvilken grad informasjon er tilgjengelig for fagpersonen som avgjør dødsårsak i det enkelte tilfellet, hvilket kodifikasjonssystem som benyttes, og kvaliteten på rapporteringssystemet.608 En sammenligning av antallet rapporterte dødsfall mellom land må derfor leses med forbehold om at ulikheter både kan skyldes variasjoner i den faktiske forekomsten av slike dødsfall og av hvorvidt dødsfallene rapporteres.

6.2.7.5 Narkotikabruk

Hvilken sammenheng det er mellom endringer i lovgivningen og bruken av rusmidler i befolkningen, er et sentralt spørsmål i den internasjonale forskningen på narkotikapolitikk (se punkt 6.4 nedenfor og kapittel 12). I hvilken grad reformen i Portugal forårsaket en endring i bruken av narkotika i befolkningen, har vært omdiskutert, ettersom spørsmålet kan besvares noe ulikt, avhengig av hvilke datakilder som undersøkes.609 Hughes og Stevens hevder at de beste indikatorene for aktuelle trender i befolkningen er nylig bruk (det vil si i løpet av de siste 12 månedene) eller nåværende bruk (de siste 30 dagene).610

Datagrunnlaget om narkotikabruk i Portugal er begrenset, da det ikke ble gjort befolkningsundersøkelser av bruken av alkohol og narkotika før 2001, samme år som reformen trådte i kraft.611 Det foreligger befolkningsundersøkelser for årene 2001, 2007, 2012 og 2016/17, publisert av SICAD.612

Forstørr bilde

Kilde: Balsa, Vital og Urbano (2018) s. 28–30. (2001: n = 14 184, 2007: n = 12 202, 2012: n = 5 355 og 2016/17: n = 9 632).

Prevalensen av bruk av et illegalt rusmiddel fremgår av figur 6.13. I likhet med i Norge er cannabis det mest brukte illegale rusmiddelet i Portugal. Prevalensen for bruk av cannabis fremgår av figur 6.14. Som det fremgår av figuren, har prosentandelen som svarer at de har brukt cannabis noen gang i livet, vært høyere i årene etter reformen enn i reformåret. Tallene viser en «topp» i 2007. Når det gjelder nylig bruk (siste 12 måneder) og nåværende bruk (siste 30 dager), viser disse tallene liten økning eller ingen endring i prevalensen frem til 2007, deretter en reduksjon til under 2001-nivå i 2012, og så en økning til over 2001-nivå i 2016/17.

Forstørr bilde

Kilde: Balsa, Vital og Urbano (2018) s. 28–30. (2001: n = 14 184, 2007: n = 12 202, 2012: n = 5 355 og 2016/17: n = 9 632).

Det er en nokså liten andel som svarer at de har brukt andre stoffer enn cannabis. Prevalensen av bruk noen gang i livet fremgår av figur 6.15. Som for statistikken om cannabisbruk noen gang i livet, var 2007 et «toppår» for mange stoffer, og en lignende tendens var synlig i tallene for nylig og nåværende bruk.613 Ettersom andelen av befolkningen som opplyser å ha brukt disse stoffene, er såpass liten, bør tallene tolkes med varsomhet.

Forstørr bilde

Kilde: Balsa, Vital og Urbano (2018) s. 28. (2001: n = 14 184, 2007: n = 12 202, 2012: n = 5355 og 2016/17: n = 9673).

Portugal deltar i The European School Survey Project on Alcohol and Other Drugs (ESPAD), som samler sammenlignbare data om rusmiddelbruk blant 15–16 år gamle skoleelever i 35 europeiske land hvert fjerde år. Prosentandelen av spurte elever i årene 1995, 1999, 2003, 2007, 2011 og 2015 som hadde brukt cannabis, eller et annet illegalt rusmiddel enn cannabis, noen gang i livet, fremgår av figur 6.16.614 For å se tallene i lys av utviklingen i andre land i Europa er tilsvarende prosentandeler for alle ESPAD-landene samlet tatt med i figuren. En slik sammenligning av prosentandelen for enkeltland og den samlede prosentandelen for alle landene i undersøkelsen gjøres også i ESPAD-rapportene.

Forstørr bilde

Kilde: ESPAD

Både i Portugal og i ESPAD-landene sett under ett fant det sted en betydelig økning i perioden 1995–2003 i andelen som svarte at de hadde brukt cannabis noen gang i livet. Portugal ligger stadig lavere enn ESPAD-landene samlet sett, men differansen er redusert fra seks prosentpoeng i 2007 til ett prosentpoeng i 2011 og 2015. Differansen mellom Portugal og ESPAD-landene samlet i den første undersøkelsen etter avkriminalisering (2003) var noe mindre enn året før avkriminalisering (1999), men større enn i den første ESPAD-undersøkelsen (1995). Også for bruken av andre stoffer fant det sted en betydelig økning i annen halvdel av 1990-tallet. Portugal ligger lavere enn det samlede ESPAD-nivået også for disse stoffene, og det har ikke skjedd en slik reduksjon av differansen fra 2011 som for cannabis. Det foreligger også enkelte andre spørreundersøkelser som omfatter skoleungdom i Portugal, men disse gir ikke grunnlag for sammenligninger med andre europeiske land på samme måte som ESPAD-resultatene. Resultatene i disse andre undersøkelsene harmonerer med en oppadgående trend fra slutten av 1990-tallet og frem til de første årene av 2000-tallet, og deretter en reduksjon frem mot 2006/2007.615

Når det gjelder problematisk bruk616 av rusmidler, er det estimert at Portugal har 33 290 personer med problematisk bruk av opiater,617 det vil si 5,21 per 1 000 innbyggere i alderen 15–64 år. Dette er relativt sett høyt, sammenlignet med Norges estimerte rate på 2,68 per 1 000 i EMCDDAs statistikk.618 Når det gjelder injiserende brukere, er det estimert en rate på 2,06 for Portugal og 2,52 for Norge per 1 000 innbyggere i alderen 15–64 år.619

En annen mulig kilde til kunnskap om bruk er antallet beslag og omfanget av beslaglagt narkotika i et land. Portugal er imidlertid, som følge av sin geografiske plassering, et kjent transittland for narkotika på vei til Europa620, og beslaglagt narkotika vil derfor ikke nødvendigvis ha vært ment for det portugisiske markedet. Det er også en kjensgjerning at antallet beslag, og hvilken type beslag som gjøres, avhenger av politiets oppgaveløsing, herunder hvilke ressurser og metoder de har til rådighet, samt hvilken del av narkotikamarkedet som prioriteres i politiets arbeid. Beslagsstatistikk for narkotika fra før reformen trådte i kraft, viser en økning i antallet beslag for heroin, kokain og hasj frem til et toppår i 1999, og deretter en reduksjon eller utflating.621 I årene etter at reformen trådte i kraft, var antallet beslag av kokain og hasj stabilt eller økende, mens den påbegynte nedgangen i antallet heroinbeslag fortsatte frem til 2004, før antallet økte. Statistikk for mengden beslaglagt stoff varierte for de ulike stoffene og ulike år og er preget av at det noen enkeltår er beslaglagt svært mye. For heroin var det slike topper særlig i 2000–2001, mens det for kokain var et nokså jevnt nivå frem til en topp i 2006. Mengden beslaglagt hasj har variert svært mye.622

Selv om endringene beskrevet ovenfor fant sted i årene etter at avkriminaliseringen trådte i kraft, er det ikke uten videre gitt at det kan etableres en årsakssammenheng mellom reformen og endringene i statistikken over år. Utviklingen viser ikke en entydig trend når tallene fra Portugal fra ulike årstall sammenlignes. En avkriminalisering antas å kunne ha betydning for i hvilken grad det tales åpent om bruk av narkotika, og i hvilken grad det svares ærlig om for eksempel bruk av narkotika i spørreundersøkelser.623 Det er krevende å vurdere om en slik effekt gjør seg gjeldende, og i så fall i hvilken grad. En sammenligning av statistikk fra Portugal med statistikk fra Spania og Italia (land som har en sammenlignbar geografisk plassering) i årene etter reformen viste at utviklingen i Portugal for det meste er tilsvarende som i disse landene, noe som kan tilsi at endringene skyldes bredere regionale eller globale trender.624 Av disse grunnene må det derfor utvises varsomhet ved tolkingen av disse tallene.

I punkt 6.2.7.3 ovenfor beskrives funnene fra en studie av personer som har møtt for nemndene. Studien viste at personene hadde en større bevissthet om virkninger og risiko knyttet til narkotika, og at mange opplevde at møtet med nemndene førte til opphør eller reduksjon av nylig narkotikabruk. Dersom avkriminalisering førte til endrede priser i det illegale narkotikamarkedet, kunne dette tenkes å endre konsumet. Det er imidlertid ikke påvist noen klar effekt av avkriminalisering på prisdannelsen i det illegale narkotikamarkedet i Portugal.625

På grunnlag av det ovenstående er det vanskelig å konstatere hvilken effekt avkriminalisering som sådan, eller de andre enkeltelementene i Portugals rusreform, har hatt på omfanget av bruken av narkotika i Portugal. De endrede vilkårene for brukerne som en avkriminalisering innebærer, må ses i sammenheng med at de portugisiske myndighetene etter reformen har styrket det forebyggende befolkningsrettede arbeidet og lyktes med å ta i bruk andre virkemidler enn trusselen om straff for å kommunisere risiko- og skadepotensialet forbundet med bruk av narkotika.

6.2.7.6 Betydningen av nemndsmodellen

Selve prosessen i nemndene utgjør en viktig del av den portugisiske modellen, men er i liten grad blitt gjenstand for forskning. Spørsmålet er hvilken rolle nemndene har hatt, og hva som er resultatene av nemndenes arbeid.

En nemndsmodell gir muligheter for å fungere som en selvstendig, enhetlig og spesialisert institusjon utenfor det ordinære forvaltnings- og hjelpeapparatet. En slik relativt frittstående rolle kan innebære fordeler. Nemndene treffer ikke bare avgjørelser om reaksjoner ved sivilrettslige narkotikalovbrudd, men kan også forvalte bestemte former for oppfølging over tid (se punkt 6.2.6.6 ovenfor) i samarbeid med andre relevante organisasjoner og tjenester og kontrollere gjennomføringen av slik oppfølging. Dette kan trolig ha betydning overfor personer som har begrensede ressurser til å ivareta egne behov, fremme sine rettigheter og påtale tilfeller av mangelfull tjenesteyting på egne vegne.

Nemndenes tverrfaglige sammensetning av spesialisert kompetanse fremstår betydningsfull. Kvalifikasjonskrav skal sikre at medlemmene har god innsikt i de rusfaglige og juridiske spørsmålene sakene reiser. En slik saklig spesialisering som man finner i nemndene, har trolig fordeler. Videre kan daglig erfaring med dette rusfaglige saksområdet sørge for både et bedre faglig nivå på særskilte spørsmål som er relevant for disse sakene, og større grad av likebehandling enn hvis saksbehandlingen var mer desentralisert til flere organer.

Nemndene kan også sies å ha en symbolsk betydning, ved at de er et klart uttrykk for dreiningen fra straff til helse i narkotikapolitikken. Nemndene ligger administrativt under helseministeriet, ikke under justisministeriet. At nemndene samtidig har en rettshåndhevende funksjon, kan bidra til å ivareta innbyggernes opplevelse av at forbudet håndheves, at narkotikaproblemet er under kontroll, og at det tas på alvor av myndighetene. På den annen side kan det fremstå betenkelig å legge en rettshåndhevende oppgave, med hjemmel til å ilegge blant annet overtredelsesgebyr eller reiseforbud som reaksjon på lovbruddet, til et forvaltningsorgan på helseområdet.

Den korte ventetiden fra forholdet blir avdekket til det treffes avgjørelse i nemnda, er et vesentlig aspekt ved modellen. At modellen er organisert på en måte som gjør en så rask respons mulig, må kunne antas å ha stor betydning, ved at man begrenser eller unngår negative konsekvenser som venting kan ha på personens velferd. Uavklarte saker fører til større passivitet, usikkerhet knyttet til fremtiden og kan skape problemer for planleggingen og oppfølgingen til hjelpetjenester personen benytter seg av. Det fremstår også hensiktsmessig at reaksjonen kommer så kort tid etter handlingene med tanke på nemndenes pedagogiske oppgave. Til sammenligning var Portugals straffesakssystem, som håndterte narkotikasaker før avkriminaliseringen, overbelastet.626

6.2.7.7 Kriminalitetsbekjempelse og samfunnssikkerhet

I en artikkel fra 2015 av Hannah Laqueur er det lagt til grunn at det er lite grunnlag for å hevde at de relativt beskjedne endringene i rettstilstanden i Portugal har innvirket på utviklingene i forekomsten av kriminalitet i landet.627 I artikkelen påpekes det at en sammenstilling av narkotikarelaterte pågripelser (for straffbare forhold før reformen) og nemndshenvisninger (straffrie forhold etter reformen) ikke viser nevneverdige endringer i omfanget av politiets kontakt med befolkningen i forbindelse med bruk eller omsetning av narkotika fra og med ikrafttredelsen av avkriminaliseringen i 2001. Dette er illustrert i figur 6.17 som viser antallet avdekkede antatte gjerningspersoner for ulike typer narkotikalovbrudd i Portugal.628 De straffbare handlingene er avdekket av politiet. Avkriminaliserte brukersaker er i det vesentlige, men ikke utelukkende, avdekket av politiet. På bakgrunn av disse tallene ser det ikke ut til at avkriminaliseringen førte til en vesentlig endring i politiets faktiske avdekking av narkotikabruk, eller en såkalt «net widening»-effekt.629 Avdekkingen var mye høyere årene umiddelbart før avkriminaliseringen enn den hadde vært i de foregående årene, og noe lavere årene umiddelbart etter avkriminaliseringen, før antallet begynte å stige igjen. Laqueur har påpekt at funnet er interessant fordi en har sett at omfanget av politiets intervensjoner overfor bruk av narkotika i andre land som har gjennomført en avkriminalisering, enten har økt (fordi det er blitt mindre arbeidskrevende for politiet å intervenere etter avkriminaliseringen) eller minket.630

Forstørr bilde

Kilde: Portugals årlige innrapportering til EMCDDA, 2000–2014.

En viktig endring etter reformen er reduksjonen i antallet domfellelser og i straffenivået for andre typer narkotikalovbrudd enn innehav til egen bruk. Antallet domfellelser som omhandlet narkotikahandel («drug trafficking»), sank med 40 prosent i tiåret etter reformen. I 2010 var antallet personer som satt fengslet for narkotikakriminalitet som ikke knyttet seg til egen bruk, nesten halvert (fra 3 647 personer i 2000 til 1 950 personer i 2010).631 Det skjedde også en betydelig nedgang i andelen av innsatte som var dømt for narkotikalovbrudd: I 2000 utgjorde personer dømt for narkotikakriminalitet som ikke knyttet seg til egen bruk, 43 prosent av alle innsatte, mens bare 21 prosent av fengslede i 2010 var dømt for narkotikakriminalitet.632

Derimot var det ikke veldig store endringer i politiets avdekking av antatte gjerningspersoner i den samme perioden, se figur 6.17. Dette har blitt sett som uttrykk for at synet på brukere som primært behandlingstrengende som ligger til grunn for reformen, gjenspeiler seg i domstolenes praksis. Det endrede synet fremtrer også i saker som omhandler personer som selv bruker narkotika, men som har begått narkotikalovbrudd som fremdeles er straffbare etter reformen.633 Se også omtale av praktiseringen av lovgivningen om avkriminaliserte narkotikalovbrudd i punkt 6.2.4, der det beskrives at påtalemyndigheten og enkelte domstoler etter hva det er opplyst overfører saker som strengt tatt ikke er omfattet av avkriminaliseringens virkeområde etter ordlyden i lovgivningen, til nemndene for oppfølging, fremfor å strafforfølge forholdet.

Avkriminaliseringen førte dermed til en endring i praksis som innebar reduksjon i straff og hyppigere bruk av ikke-straffende reaksjoner for narkotikalovbrudd.

Vidt rom for skjønnsbruk og lav terskel for inngrep kan tenkes å føre til større aktivitet og kontaktsøking og et kontrollnivå som kan oppleves som stigmatiserende. Samtidig vil politiet, med et tydeligere hjelpende formål, kunne oppnå kontakt med og bidra til oppfølging av flere brukere som ikke tidligere har mottatt hjelp. Dette kan resultere i at politiet i mindre grad enn tidligere tar i bruk inngripende tiltak og heller bruker ressurser på å henvise til hjelp. Politiets henvisningsrolle, som reformen la opp til, kan dermed ha bidratt til å endre kontakten og tillitsforholdet mellom brukere og politi på en positiv måte ved at brukere i mindre grad unngår politiet av frykt for straffeforfølgning.

Som nevnt ovenfor skjedde det en satsing på substitusjonsbehandling og skadereduksjon i forbindelse med reformen. Det har blitt påpekt at økningen av metadonassistert behandling for rusavhengige fjernet en mulig drivkraft for kriminalitet.634 Praktikere som ble intervjuet i en studie publisert i 2014, uttalte at de opplevde en nedgang i kriminalitet som var forbundet med rusavhengighet.635 Dette gjaldt særlig lovbrudd begått mot eiendom.

I forbindelse med reformen ble det målt om det fant sted noen endring i forekomsten av enkelte typer straffbare handlinger som etter sin art kan være naturlig å se i sammenheng med ulovlig narkotikabruk.636 Det registrerte antallet av slike handlinger økte fra 160 492 i 1999 til 175 502 i 2003, det vil si en økning på om lag 9 prosent. Den samlede mengden kriminalitet i Portugal økte med 7 prosent fra 2003 til 2009, noe som tilsvarte utviklingen i de nærliggende landene Spania og Italia, og det var ingen endring i voldskriminalitet.637 Laqueurs studie av tilgjengelige data fra perioden konkluderer med at det er lite grunnlag for å knytte endringene i kriminalitet til avkriminaliseringen som sådan.638

6.2.7.8 Sikkerhet i trafikken og på arbeidsplasser

Et særskilt spørsmål er om avkriminalisering i Portugal kan ha påvirket sikkerheten i trafikken og på arbeidsplasser. Det er begrensede data tilgjengelig for å besvare spørsmålene, men tilgjengelige data gir ikke holdepunkter for å tro at det har skjedd en negativ utvikling på disse samfunnsområdene.

Etter at avkriminalisering av narkotikabruk trådte i kraft i 2001, falt antallet trafikkuhell med skadelidte fra 4,3 per 1 000 innbyggere til 3 per 1 000 innbyggere i 2012. Ratioen har deretter økt til 3,5 per tusen innbyggere i 2018, som er det siste tilgjengelige tallet.639 Utvalget kjenner ikke til statistikk for ruspåvirkning hos sjåfører i Portugal som gir sammenlignbare tall før og etter reformen. Legrand og kolleger har analysert prevalensen av alkohol, ulovlig narkotika og psykoaktive medisiner hos omkomne sjåfører i Finland, Norge, Portugal og Sverige.640 Datamaterialet var fra 1 118 sjåfører som omkom innen 24 timer etter et trafikkuhell, i perioden 2006–2009.641 Studien ble gjennomført med standardisering av datainnsamling og analyse og en kvalitetssikring av de involverte laboratoriene, som gjør det mulig å sammenligne data mellom land.642 I Portugal var det en noe høyere prevalens av alkohol, men gjennomgående lav prevalens av de narkotiske stoffene som ble målt. Narkotika ble påvist i dødsulykker i Norge i større grad enn i Portugal. For enkelte stoffer var det en markant forskjell mellom Norge og Portugal. Særlig gjaldt dette amfetamin (Norge: 7,4 prosent, Portugal: 0 prosent), THC (Norge: 6,1 prosent, Portugal: 0 prosent) og benzodiazepiner (Norge: 9,7 prosent, Portugal: 1,8 prosent).643 I Norge omfattet studien en noe lavere andel av det totale antallet omkomne sjåfører enn i de andre landene i undersøkelsen, noe som kan ha bidratt til den relativt sett høye prevalensen i de norske resultatene.

Antallet arbeidsulykker i Portugal har blitt redusert fra avkriminaliseringen trådte i kraft. I 2001 inntraff 244 936 arbeidsulykker, hvorav 365 fatale. I 2017 (siste tilgjengelige tall) inntraff 209 390 arbeidsulykker, hvorav 140 var fatale.644 Utvalget er ikke kjent med undersøkelser av rusbruk i risikofylte yrker i Portugal.

6.2.7.9 Administrative og økonomiske konsekvenser

Det er på det rene at reformen i seg selv innebar en betydelig økning av det offentliges budsjetter knyttet til forebyggende innsatser, se omtale ovenfor av regjeringens strategidokument i 1999. Det er krevende å gjøre en detaljert analyse av ringvirkningene av slike tiltak. Gonçalves og da Silva har beregnet sosiale kostnader ved ruspolitikken i Portugal i en artikkel fra 2015. Sosiale kostnader defineres på følgende vis: «In practice, social costs of drug use in any given year are viewed as a sum of public expenditure on drugs, private costs (incurred by individual drug users) and costs incurred by society (indirect costs, such as lost productivity).»645 Det konkluderes der med at samlede sosiale kostnader falt med 18 prosent fra 1999 til 2010. I en rapport utarbeidet av SICAD i 2014 er det derimot opplyst at data om offentlige kostnader på narkotikaområdet var spede og hullete, og en økonomisk analyse var ikke mulig å gjennomføre.646

I en kvalitativ undersøkelse publisert i 2014 uttalte eksperter som var intervjuet, at det var frigjort kapasitet hos politiet og domstolene og frigjort soningsplasser.647

6.3 Eksempler på rusreform i andre land

6.3.1 Oversikt

Gjennomgangen nedenfor beskriver utviklingen i 16 utvalgte land med sikte på å belyse eksempler på justering av samfunnets reaksjoner overfor innbyggernes bruk av narkotika – og annen befatning med narkotika forbundet med egen bruk – bort fra ileggelse av straffereaksjoner. I en slik fremstilling må det nødvendigvis gjøres en utvelgelse av land.648 Utvalget har, i tråd med veiledningen i mandatet, prioritert å undersøke land der det er valgt tilnærminger til håndtering av egen ikke-medisinsk bruk av narkotika med en viss likhet med Portugal-modellen. Land det fremstår naturlig å sammenligne med Norge, er gitt prioritet. Det er som hovedregel lagt vekt på å fremstille regler eller praksiser som er permanente og landsdekkende (nasjonalt eller på delstatsnivå), fremfor geografisk avgrensede lokale prosjekter.

Flertallet av landene som er beskrevet, har gjennomført en avkriminalisering de facto eller de jure. Disse landene er i det følgende sortert etter hvorvidt det også er innført andre former for sanksjoner mot ulovlig befatning med narkotika til egen bruk, se punkt 6.3.2 og 6.3.3.

Enkelte erfaringer fra land der det er innført regulert omsetning av cannabis til egen ikke-medisinsk bruk, blant annet knyttet til hvordan offentlige myndigheter har gått frem for å kartlegge virkninger av liberalisering av cannabis, kan være av interesse også med tanke på en regelendring som kun består i avkriminalisering. Slike erfaringer er derfor omtalt særskilt i punkt 6.3.4.

I punkt 6.3.5 behandles erfaringer med straffrihet i forbindelse med brukerrom for narkotika.

6.3.2 Fjerning av straffereaksjoner (de facto eller de jure) uten bruk av administrative sanksjoner

6.3.2.1 Belgia

De fleste former for befatning med narkotika er straffbart i Belgia, men bruk er ikke i seg selv straffbart. I 2003 ble det innført nye regler for tilfeller der en voksen besitter inntil 3 gram cannabisprodukt eller én dyrket cannabisplante til personlig bruk.649 I slike tilfeller kan politiet foreta en forenklet registrering av forholdet.650 Forholdet kan danne grunnlag for en bot, men forfølging av slike forhold skal i henhold til et direktiv utstedt av landets justisministerium og høyere påtalemyndighet gis laveste prioritet.651 Informasjon om forenklede registreringer oversendes månedlig fra politiet til påtalemyndigheten, men føres ikke inn i en sentralisert database for straffesaker.652 Cannabisproduktet eller -planten saken gjelder, kan i disse sakene bare beslaglegges og destrueres dersom lovbryteren samtykker til det.653

Reglene om forenklet registrering av cannabissaker som beskrevet ovenfor gjelder ikke dersom handlingene er utført med mindreårige til stede eller har medført skade på andre og heller ikke i følgende tilfeller:654

• besittelse i en institusjon underlagt kriminalomsorgen eller barnevernet,

• besittelse på en skole eller lignende institusjon, eller i deres umiddelbare nærhet,

• åpenlys besittelse655 på et offentlig sted eller sted som er tilgjengelig for allmennheten eller

• besittelse i andre konkrete situasjoner der påtalemyndigheten har utstedt direktiver for å ivareta ro og orden i folkeansamlinger.

I slike tilfeller straffeforfølges forholdet etter alminnelige regler.

I kjølvannet av nedprioriteringen av straffeforfølging av dyrking av cannabis til personlig bruk har det forekommet tilfeller av organisert fellesdyrkning av cannabisplanter (såkalte «cannabis social clubs»). Dette er blitt straffeforfulgt av belgiske myndigheter.656

I forbindelse med endringen av narkotikalovgivningen i 2003 ble det opprettet en ny offentlig stilling for å bistå påtalemyndigheten i narkotikasaker med sosialt rettet arbeid, blant annet med sikte på å henvise lovbrytere som bruker narkotika, til behandling og rådgivning. Ordningen ble ikke godt mottatt av påtalemyndigheten og rettshjelpere, som påpekte at slike funksjoner allerede var ivaretatt av ansatte i domstolsapparatet. Denne siden ved lovendringen ble derfor ikke fulgt opp i praksis.657

I ESPAD-undersøkelsen for 2003 (se omtale av ESPAD-undersøkelsene i punkt 6.2.7.5 ovenfor) oppga 32 prosent av spurte elever i Flandern at de hadde prøvd cannabis noen gang i livet. Denne andelen har falt i hver av ESPAD-undersøkelsene som er gjennomført siden. I 2015 oppga 17 prosent (ett prosentpoeng over nivået for alle ESPAD-landene samlet) at de hadde prøvd cannabis noen gang i livet.

6.3.2.2 Danmark

I henhold til lov om euforiserende stoffer er det straffbart å ha befatning med narkotika uten lovlig adgang. Bruk av narkotika er ikke i seg selv straffbart. En nærmere fremstilling av de danske rettskildene gis i punkt 8.3.

Fra 1964 til 2004 praktiserte Danmark en de facto avkriminalisering av besittelse av narkotika til egen bruk. Overfor slike lovbrudd ble det som hovedregel reagert med en advarsel.658 Som en respons på økende prevalens av narkotikabruk ble det fra 2004 innført en regel om at besittelse av narkotika til egen bruk som hovedregel skulle føre til minst en bot. Ordningen med advarsler ble dermed avskaffet.

I 2007 ble bøtenivået betydelig forhøyet, men det ble innført en unntaksbestemmelse som åpnet for å reagere med kun en advarsel i saker om besittelse av narkotika til egen bruk når lovbryteren er en person med alvorlige rusproblemer: «Advarsel kan i almindelighed ikke meddeles, medmindre sociale forhold taler for at meddele en advarsel og besiddelsen af stoffet er udslag af en stærk afhængighed som følge af et længere og vedvarende misbrug af euforiserende stoffer.»659 Dette tar sikte på å omfatte personer som bruker narkotika hver dag, og at personen ikke har annen innkomst enn offentlige ytelser og ingen oppsparte midler av betydning.660 I rettspraksis661 og retningslinjer fra Rigsadvokaten662 synes det å være lagt til grunn at advarsel etter denne bestemmelsen skal gis dersom vilkårene er oppfylt.

Avviklingen av praksisen med å reagere med advarsler i 2004, og anvendelsen av unntaksbestemmelsen som ble innført i 2007, har vært omdiskutert. En utredning av praktiseringen av narkotikalovgivningen i 2002–2008 (altså i perioden hvor lovendringen fant sted) på oppdrag fra Justitsministeriet konkluderte i 2013 med at adgangen til å gi advarsel ikke ble benyttet i det omfang som loven åpner for,663 noe som indikerer at lovgivers intensjoner med bestemmelsen ikke oppfylles. I analysen ble det konstatert at personer som hadde en historikk i rusbehandling og mottok kontanthjelp eller førtidspensjon, var involvert i litt over en tiendedel av alle besittelsessaker både før og etter lovendringen i 2004. For denne gruppen falt andelen saker som ble avgjort med advarsler, fra 16–18 prosent før lovendringen til 3–9 prosent etter lovendringen i 2004. Forskerne konkluderte med at en nulltoleransepolitikk hadde blitt prioritert over sosiale hensyn, selv om straffebestemmelsen åpnet for å ta slike hensyn.664

Utredningen fra 2013 vekket offentlig interesse, og landets justisminister har siden gitt uttrykk for at advarselsregelen bør gis større oppmerksomhet av politiet.665 I 2018 ble slike advarsler benyttet på 96 (0,4 prosent) av totalt 24 051 forhold som gjaldt besittelse av narkotika til egen bruk, og det var ikke-ubetydelige variasjoner i denne prosentandelen mellom de ulike politikretsene.666 Den vedvarende lave andelen av saker om besittelse av narkotika til egen bruk som avgjøres med advarsel i årene fra 2004 til 2018, fremstår som en indikasjon på at det i praksis har vært krevende å gjennomføre bestemmelsen om advarsler, fremfor bøter, til personer med alvorlige ruslidelser.

Etter en avtale mellom politiet og København kommune er det innført en frisone for besittelse av narkotika til egen bruk i bydelen Vesterbro. Plasseringen av frisonen henger sammen med at det i denne bydelen er etablert brukerrom. Ordningen gjelder for personer som er i målgruppen for brukerrommene, det vil si personer med sterk avhengighet som følge av vedvarende bruk av narkotika. Etter det utvalget har fått opplyst fra representanter for lavterskeltilbud og fra lokalpoliti for området, har ordningen i praksis hovedsakelig fungert etter hensikten: Det er etablert et fungerende forhold mellom brukere av narkotika i området og politiet. Dette innebærer at politiet er i en bedre posisjon til å gripe inn overfor annen kriminalitet enn befatning med narkotika til egen bruk og andre utfordringer som gjør seg gjeldende i rusmiljøet, og politiet er i stand til å ivareta behovene til gruppen på en bedre måte.

6.3.2.3 Georgia

Ved dom avsagt 30. juli 2018 av Georgias konstitusjonsdomstol ble en bestemmelse om sivilrettslige reaksjoner på illegal bruk av marihuana kjent ugyldig.667 Domstolen kom til at bestemmelsen var uforenelig med artikkel 16 i landets konstitusjon, som oppstiller et konstitusjonelt krav om selvbestemmelse og autonomi for innbyggerne. Forbudet ble ansett å fremme et legitimt formål, men konsekvensene av forbudet ble ansett å være uproporsjonale sammenlignet med konsekvensene av den enkeltes bruk av marihuana. Befatning med narkotika, også marihuana til egen bruk, har tradisjonelt vært belagt med strengt straffansvar i landet. Det ventes rettsavgjørelser som tar stilling til forholdet mellom forfatningen og forbud mot andre rusmidler enn cannabis, som saken fra 2018 gjaldt.

6.3.2.4 Storbritannia – forsøksordningen i Lambeth, London

Besittelse av narkotika til egen bruk er straffbart med fengsel i Storbritannia.668 I bydelen Lambeth i London ble det fra juli 2001 til juli 2002 gjennomført en forsøksordning der saker som gjaldt besittelse av mindre mengder cannabis, ble håndtert ved at politiet beslagla stoffet og ga personen en advarsel. Formålet med forsøket var å prøve ut en ordning som ville innebære at færre ble anmeldt for narkotikalovbrudd, og som samtidig kunne frigjøre ressurser i politiet til andre oppgaver.669

Forskning på forsøket har konkludert med at det fikk en rekke ulike konsekvenser:670

• en økning i antallet cannabisrelaterte lovbrudd

• reallokering av politiressurser til ikke-narkotikarelatert kriminalitet og, i noe mindre grad, til kriminalitet som gjaldt hardere narkotiske stoffer

• lavere boligpriser

• flere sykehusinnleggelser knyttet til hardere stoffer

• personer som ble innlagt på sykehus var i en mer alvorlig tilstand

Noen av effektene vedvarte i flere år etter at forsøket ble avsluttet. Forskningsfunnene skiller seg fra det meste av den publiserte forskningen på virkninger av avkriminalisering, ved at det i studiene er funnet tydelige effekter.671 En del av forklaringen på effektene antas å knytte seg til narkotikaturisme til bydelen, noe en i mindre grad ville ha skapt dersom ordningen var gjennomført i hele London.672 I en kunnskapsoppsummering er det lagt til grunn at erfaringene fra Lambeth-forsøket antageligvis ikke er overførbare til tiltak med et større geografisk anvendelsesområde.673

6.3.2.5 Tyskland

Bruk av narkotika er ikke straffbart i Tyskland. Blant annet dyrking/tilvirkning, import, kjøp og innehav av narkotika til egen bruk er straffbart, men domstolene har adgang til å frita tiltalte for straff dersom saken gjelder en liten mengde stoff til egen bruk.674 Tysklands narkotikalov § 31 a gir dessuten påtalemyndigheten en skjønnsmessig adgang til å unnlate straffeforfølging av befatning med narkotika til egen bruk dersom lovbryterens skyldgrad er liten, og allmenne hensyn ikke tilsier straffeforfølgning.675

Tysklands forfatningsdomstol behandlet i 1994 spørsmålet om hvorvidt strafflegging av innehav av cannabis til egen bruk var i strid med forfatningens krav til forholdsmessighet ved inngrep overfor den enkelte.676 Etter domstolens vurdering innebærer leilighetsvis personlig bruk av cannabis ingen nevneverdig grad av skyld hos brukeren og liten fare for skade, såfremt det ikke foreligger omstendigheter som innebærer at bruk direkte berører barn, finner sted i en militærforlegning, skole mv., eller brukeren utøver et yrke som gjør bruken problematisk. I fravær av slike omstendigheter, påpekte domstolen, tilsier ikke allmenne interesser straffeforfølgning av forholdet. Retten kom på dette grunnlaget til at påtalemyndigheten, for å overholde forfatningens krav om forholdsmessighet, må avstå fra straffeforfølgning i slike tilfeller.677 Straffebudet ble derimot ikke kjent ugyldig av domstolen, ettersom unntaksbestemmelsen i eksisterende lovgivning åpner for å unnlate straffeforfølgning.

De tyske delstatene har vedtatt retningslinjer for å konkretisere hva som anses som en liten mengde narkotika til egen bruk, slik at lovgivningen praktiseres i tråd med uttalelsene i 1994-avgjørelsen. En gjennomgang av slike retningslinjer i 2006 viste at de sprikte i ikke ubetydelig grad, både med tanke på arten av narkotiske stoffer og mengdebegrensningene som var angitt.678 I nyere oversikter er det angitt at grensene for cannabis varierer fra 6 til 15 gram, hvor et flertall av delstatene har fastsatt en grense på 6 gram.679 Når det gjelder andre narkotiske stoffer, er mengdebegrensningene styrt av lokal rettspraksis, men noen delstater har fastsatte grenser for ecstasy (f.eks. 3 gram), heroin (f.eks. 1 gram), kokain (f.eks. 1 eller 3 gram) og amfetamin (f.eks. 3 gram).680 Det er lagt til grunn at politiet kan gjennomføre avhør av lovbryteren, blant annet med sikte på å avdekke bakmenn, samt undersøke og uskadeliggjøre eller destruere stoffet, også i saker der straffeforfølgning unnlates i medhold av narkotikaloven § 31 a.681

Mange delstater i Tyskland anvender et kvalitetssikret program for tidlig intervensjon overfor førstegangsbrukere av narkotika («Frühintervention bei erstauffälligen Drogenkonsumenten», forkortet FreD). Målgruppen er i første rekke personer mellom 14 og 18 år, men omfatter også personer inntil 25 år som er kommet i politiets søkelys for første gang som følge av bruk av narkotika. Programmet består hovedsakelig av en innledende samtale og et åtte timers kurs med sikte på å forebygge rusmiddelavhengighet og kriminell adferd. Inntak i programmet krever ikke at det er opprettet en straffesak mot personen. FreD er blitt evaluert i en undersøkelse gjennomført i samarbeid mellom 17 EU-land i regi av EMCDDA fra 2007 til 2010, hvor prosjektet ble implementert i 11 land. Evalueringen av prosjektet viste at 90,6 prosent av deltagerne gjennomførte kurset på en fullgod måte, og så mange som 84,6 prosent av respondentene sa at de ville anbefale opplegget til andre.682

Prevalensen av cannabisbruk i Tyskland er i et mellomsjikt i europeisk sammenheng: 13,3 prosent av unge voksne (15–34 år) oppgir å ha brukt cannabis i løpet av det siste året. De tilsvarende tallene for MDMA, amfetamin og kokain er henholdsvis 1,3 prosent, 1,9 prosent og 1,2 prosent. Det var i 2015 2,8 høyrisikobrukere av opioider per 1 000 innbyggere.683

6.3.2.6 Østerrike

Bruk av narkotika er ikke nevnt som et eget lovbrudd i Østerrikes lovgivning, men de fleste former for befatning med narkotika til egen bruk er straffbar.684

Narkotikalovgivningen gir påtalemyndigheten adgang til å unnlate straffeforfølgning av befatning med narkotika når handlingene utelukkende knytter seg til mistenktes egen bruk av narkotika eller en annens bruk såfremt mistenkte ikke drar noen fordel av dette.685 Det er vedtatt at mistanke om bruk av narkotika hos en skoleelev eller vernepliktig i militæret skal håndteres gjennom en henvisning fra henholdsvis skoleverket og militæret til helsetjenesten og ikke ved anmeldelse til politiet. Skoler kan i første omgang i stedet følge opp saken ved hjelp av leger tilknyttet skolen.

Etter en lovendring i 2016 skal saker om besittelse av narkotika til egen bruk (eller til andres personlige bruk som lovbryteren ikke drar fordel av) som avdekkes av offentlige institusjoner, henvises til helsetjenestene, uten at det innledes straffeforfølgning.686 Der hvor forholdet er avdekket av politiet, skal saken henvises direkte til helsetjenesten, og det skal samtidig sendes en orientering om henvisningen til påtalemyndigheten.687

Det er fastsatt en omfattende liste med maksimalgrenser for innehav som kan anses å være til egen bruk, se utdrag i tabell 6.2.688

Når helsetjenesten mottar en henvisning som gir rimelig grunn til å tro at en person har brukt narkotika, skal de innkalle personen til en legeundersøkelse. Helsetjenesten kan likevel unnlate å innkalle personen dersom saken utelukkende gjelder cannabis eller sopp som inneholder psilocin, psilotin eller psilocybin, og det er den første saken registrert på personen i løpet av en femårsperiode.

Basert på gjennomført undersøkelse av personen skal helsetjenesten vurdere om det er nødvendig med helserettede tiltak, som kan omfatte:

1. overvåkning av personens helsetilstand,

2. medisinsk behandling,

3. psykologisk rådgivning og støttetiltak,

4. psykoterapi og

5. psykososial rådgivning og støttetiltak.

Dersom slike tiltak vurderes som nødvendige, skal helsetjenesten motivere personen til å ta imot tjenestene, og sørge for at tiltaket gjennomføres.689 I 2017 kom helsetjenesten til at 56 prosent av mottatte saker ikke krevde tiltak. Blant de 44 prosent av tilfellene der det ble ansett som nødvendig med tiltak, gjaldt de fleste av sakene cannabis (28 prosent), opioider (7 prosent) og sentralstimulerende stoffer (5 prosent).690 I flertallet av provinsene ble et flertall av sakene som gjaldt cannabis, besluttet løst utelukkende gjennom psykososial rådgivning og støttetiltak. Flertallet av sakene som gjaldt opioider, ble besluttet løst gjennom helsehjelp fra en lege.691

Der en sak er avdekket av politiet, og det er gitt melding til påtalemyndigheten om henvisningen fra politi til helsetjenesten, stiller påtalemyndigheten saken i bero i ett år. Såfremt påtalemyndigheten ikke i løpet av denne ettårsperioden mottar melding fra helsetjenesten om at personen ikke følger opp besluttede tiltak, unnlater påtalemyndigheten å forfølge saken videre. Det fremgår imidlertid ikke av regelverket om helsetjenesten har noen plikt til på eget initiativ å gi opplysninger til påtalemyndigheten om manglende oppfølging fra pasientens side. Under en studietur til Østerrike ble det opplyst til utvalget at manglende oppfølging av tiltak besluttet av helsetjenesten kan ha betydning for behandlingen av eventuelle nye lovbrudd begått av personen.

6.3.3 Fjerning av straffereaksjoner (de facto eller de jure) og innføring av administrative sanksjoner

6.3.3.1 Australia

I løpet av 1980- og 1990-tallet ble det vedtatt lovendringer i delstaten Sør-Australia samt fastlandsterritoriene Australian Capital Territory og Northern Territory som endret reaksjonene på besittelse av en begrenset mengde cannabis. Gjennom lokal lovgivning ble det innført et sivilrettslig reaksjonssystem med hjemmel til å ilegge et administrativt gebyr for slike overtredelser. En lignende lovendring ble gjennomført i delstaten Vest-Australia i 2004, men den ble betydelig endret i 2011. De sivilrettslige ordningene har enten fortrengt eller eksisterer side om side med et tradisjonelt straffansvar for befatning med narkotika til eget forbruk.

I Sør-Australia kan det utstedes et sivilrettslig gebyr («Cannabis Expiation Notice», forkortet CEN) til personer som er i besittelse av inntil 100 gram marihuana eller 20 gram hasjisj, eller som dyrker én cannabisplante, til egen bruk.692 Avkriminaliseringen gjelder også bruk av cannabis, unntatt på offentlig sted og enkelte andre steder. Overtredelse av forbudet kan føre til ileggelse av et gebyr på inntil 300 australske dollar. Størrelsen på gebyret avhenger av om det er tale om bruk, besittelse, eller dyrking.693 Muligheten til straffritt å dyrke cannabis er blitt snevret inn siden ordningen ble innført i 1987. Det maksimale antallet planter som kan dyrkes straffritt, er gradvis blitt redusert fra 10 til én plante, og bruk av hydroponisk metode eller andre særlige fremgangsmåter som fremmer vekst og styrkegrad, er igjen gjort straffbart.

I Australian Capital Territory har politiet adgang til å utstede et sivilrettslig gebyr på 100 australske dollar («Simple Cannabis Offence Notice») til personer som besitter inntil 50 gram cannabis, eller som dyrker inntil to cannabisplanter, til eget forbruk.694 Dersom gebyret betales innen fristen, anses personen ikke skyldig i å ha begått en straffbar handling. Dersom gebyret ikke betales, kan det innledes straffesak. Territoriet har vedtatt å legalisere bruk av cannabis, og dyrking og innehav til egen bruk med samme mengdebegrensninger som per i dag gjelder for det sivilrettslige gebyret.695 Lovendringen er ventet å tre i kraft i 2020. Legaliseringen vil ikke gjelde for personer under 18 år, og heller ikke for bruk av cannabis i nærheten av mindreårige eller på offentlig sted. Legaliseringen omfatter ikke omsetning av cannabis.

I Northern Territory har politiet adgang til å ilegge et sivilrettslig gebyr til personer som er i besittelse av inntil 50 gram cannabis, eller som dyrker inntil to planter.696 Botens størrelse er satt til to bøteenheter, som i 2018–2019 samlet tilsvarer 310 australske dollar.697

I Vest-Australia ble det i 2004 innført en ordning som hadde vesentlige likhetstrekk med de sivilrettslige gebyrene omtalt ovenfor, men ordningen ble avviklet etter et politisk maktskifte i delstaten. Hvorvidt avkriminaliseringen førte til en økning i bruk av cannabis, har vært et omdiskutert tema.698 I 2010 ble det vedtatt en ordning der politiet i stedet for å utstede et gebyr kan pålegge lovbryteren å delta i et intervensjonsprogram knyttet til cannabisbruk («Cannabis intervention requirement», forkortet CIR).699 Formålet med intervensjonen er å informere deltagerne om helsemessige og sosiale konsekvenser av å bruke cannabis, lovgivningen på området og egnede måter å håndtere cannabisbruk på.700 Personen kan delta i programmet uten å erkjenne skyld, og oppfyllelse av en CIR utgjør en sperre for strafferettslig eller sivilrettslig forfølging av forholdet eller forholdene som saken gjaldt. CIR kan imidlertid gis kun én gang til voksne, og to ganger til mindreårige – etter at CIR er gjennomført, vil eventuelle nye cannabislovbrudd straffeforfølges. En utredning gjennomført av delstatsforsamlingen i Vest-Australia som ble ferdigstilt i november 2019 konkluderer med at straffebud mot narkotikabruk og besittelse av narkotika til egen bruk bør erstattes med sivilrettslige forbud.701

Konsekvensene av avkriminalisering i Australia, og eventuelt omfanget av disse, er omdiskutert.702 En gjennomgang av undersøkelser av virkningene av avkriminalisering i Australia indikerer at avkriminalisering var forbundet med en liten økning i cannabisbruk, hovedsakelig blant personer over 25 år.703 Endringene førte til færre negative konsekvenser for personer som ble tatt for cannabis, men samtidig ble det ilagt flere reaksjoner for cannabis enn tidligere som følge av at det ble enklere for politiet å behandle sakene.704

I et oversiktsnotat om avkriminalisering av narkotikabruk og innehav av narkotika til egen bruk som er publisert av National Drug & Alcohol Research Centre, et rusforskningssenter ved University of New South Wales, er det uttalt at avkriminalisering

• reduserer samfunnskostnader, særlig innen justissektoren,

• reduserer sosiale kostnader for enkeltpersoner,

• ikke fører til økning i bruk av narkotika,

• ikke fører til økning i annen kriminalitet, og

• kan føre til en økning i antallet personer som kommer i kontakt med straffetiltakskjeden, som følge av såkalt «net-widening».705

Særlig reformen i Sør-Australia er gjort til gjenstand for forskning.706 En evaluering av virkningene av avkriminaliseringen omfattet en studie av personer i Sør-Australia og Vest-Australia, i en periode der avkriminalisering var gjennomført i Sør-Australia men ikke i Vest-Australia. Studien tok sikte på å undersøke hvordan en strafferettslig og sivilrettslig reaksjon for lignende lovbrudd påvirket personen som var ilagt reaksjonen. Resultatene av undersøkelsen viste at personer som var ilagt en reaksjon i Vest-Australia hadde en større grad av frykt og mistillit overfor politiet enn personer som var ilagt en sivilrettslig reaksjon i Sør-Australia. Respondentene som var ilagt en straffereaksjon i Vest-Australia oppga å ha større problemer med arbeid, sosiale relasjoner og bolig enn personer som var ilagt en sivilrettslig reaksjon for samme type lovbrudd i Sør-Australia. Undersøkelsen viste også at personer som ble ilagt straffereaksjonen i Vest-Australia hadde en høyere sannsynlighet for å på nytt komme i kontakt med straffesakskjeden enn personer som ble ilagt den sivilrettslige reaksjonen i Sør-Australia. Det kunne derimot ikke påvises ulikheter i personenes syn på vanskeligheter med å reise utenlands, dannelsen av et selvbilde som kriminell eller selvrapportert bruk av narkotika etter lovbruddet.707

En undersøkelse publisert i 1994 som belyste befolkningens kunnskap og oppfatninger viste at personer i Australian Capital Territory og Sør-Australia - som var de eneste to områdene i Australia hvor det på undersøkelsestidspunktet var gjennomført avkriminalisering - i større grad var feilinformert om den rettslige statusen til cannabis enn befolkningen ellers i landet. Mens om lag 10 prosent av befolkningen i de fleste områder feilaktig trodde at det var lovlig å bruke cannabis, gjaldt dette 34 prosent i Sør-Australia og 43 prosent i Australian Capital Territory.708

Antallet utstedte CEN i Sør-Australia økte betydelig i noen år etter innføringen, fra 6000 saker i 1987–1988 til omkring 17 000 i 1993–1994. Økningen i antallet saker knyttes ikke til en økning i bruk og beskrives derfor som et tilfelle av «net widening».709 Dette utfallet er blitt forklart med at politiet ved hjelp av CEN kunne reagere på en lite arbeidskrevende måte overfor forhold som tidligere ble håndtert uformelt på stedet uten opprettelse av en straffesak. Ordningen ble godt mottatt i justissektoren.710

En sammenligning av Sør-Australia med andre områder i Australia i årene etter avkriminalisering og innføring av CEN-ordningen viste at det hadde funnet sted en økning i bruk av cannabis i flere av de undersøkte områdene, og at en økning i delstaten Sør-Australia ikke kunne knyttes til avkriminaliseringen.711

I en artikkel som sammenlignet flere områder i Australia med og uten gjennomført avkriminalisering, er det ikke påvist signifikant effekt av avkriminalisering på sannsynligheten for bruk av cannabis i befolkningen samlet sett.712 Studien fant imidlertid at avkriminalisering i noen grad var forbundet med en lavere debutalder hos personer som ville ha begynt å bruke cannabis. Effekten gjorde seg gjeldende de første fem årene etter lovendringen.713 I den samme perioden på fem år etter avkriminalisering fant forskerne også en liten økning i andelen av befolkningen som oppga å ha prøvd cannabis noen gang. Slike effekter kunne ifølge denne studien ikke påvises etter at avkriminaliseringen hadde vært i kraft i fem år.

For hele Australia var gjennomsnittsalderen for debut med cannabis for personer som noensinne har prøvd stoffet, 18,7 år i 2016, som innebærer en svak nedgang fra 19,1 år i 1995.714

6.3.3.2 Italia

Innehav av narkotika til egen bruk er ulovlig etter italiensk rett, men ble avkriminalisert i 1975.715 Selve bruken er ikke i seg selv ulovlig eller straffbart.

Ved første gangs overtredelse av forbudet mot innehav til egen bruk reageres det normalt med en formell advarsel og en oppfordring til å avstå fra nye overtredelser. Deretter reageres det med administrative sanksjoner: først og fremst midlertidig inndragning av førerrett for motorvogn med et straffende formål,716 men loven hjemler også midlertidig inndragning av våpenløyve, pass eller oppholdstillatelse.717 Etter en lovendring i 2014 er det innført et skille mellom mindre farlige og mer farlige illegale rusmidler. Klassifiseringen av rusmiddelet saken gjelder, avgjør om rettighetsinndragningen får en varighet på 1–3 måneder (mindre farlige stoffer) eller 2–12 måneder (mer farlige stoffer).718 Disse administrative sanksjonene kan kombineres med helserettede tiltak.

6.3.3.3 Spania

Spania innførte i 1971 lovgivning om narkotika som gjør mange former for befatning med narkotika straffbart. Det ble presisert i en høyesterettsavgjørelse kort tid etter vedtagelsen at straff etter bestemmelsene var ment å ramme adferd som fremmet andres bruk av narkotika, og derfor ikke skulle ramme innehav av narkotika kun til egen bruk.719 Deling (overdragelse uten vederlag) av narkotika innenfor en lukket krets anses heller ikke som en straffbar handling.720

I 1992 ble det innført en adgang til å reagere sivilrettslig mot personer som bruker eller innehar narkotika på offentlig sted, og mot virksomheter som tolererer bruk og besittelse av narkotika i offentlig tilgjengelige lokaler.721 Forut for dette var bruk av narkotika og innehav av narkotika til egen bruk ikke gjenstand for straffereaksjoner eller sivile reaksjoner etter spansk rett. Etter en lovendring i 2015 kan det også reageres sivilrettslig overfor dyrking av cannabis til egen bruk hvis planten er synlig fra et offentlig sted.722 Reaksjonene kan bestå i et administrativt gebyr fra € 601 til € 30 000.723

Det følger av etablert praksis at det tillates en mengde tilsvarende inntil fem dagers forbruk, som er ansett å svare til følgende tallfestede mengdebegrensninger: 100 gram marihuana, 25 gram hasjisj, 2,4 gram ecstasy, 3 gram heroin eller 7,5 gram kokain.724

Kollektiv dyrking av cannabis til egen bruk innenfor en lukket krets av personer som kjenner hverandre og samarbeider uten profittmotiv (såkalte «cannabis clubs» eller «social clubs»), er ikke nødvendigvis straffbart. Det er påpekt i juridisk litteratur at den rettslige grensedragningen mellom straffri deltagelse i cannabisdyrking i en «social club» og straffbar deltagelse i tilvirkning av cannabis – som kommer til uttrykk i en rekke høyesterettsdommer i enkeltsaker – ikke er entydig og klar.725 Enkelte lokale folkevalgte organer har vedtatt lovgivning som nærmere angir rammene for «social clubs» innenfor deres lokale jurisdiksjon.726

Prevalensen av cannabisbruk i Spania er i det øvre sjiktet i europeisk sammenheng: 17,1 prosent av unge voksne (15–34 år) rapporterer å ha brukt cannabis det siste året. De tilsvarende tallene for MDMA, amfetamin og kokain er henholdsvis 1,3 prosent, 1 prosent og 3 prosent. Det var i 2015 2,2 høyrisikobrukere av opioider per 1000 innbyggere.727

6.3.3.4 Sveits

Bruk av narkotika og de fleste former for befatning med narkotika til egen bruk er straffbart i Sveits. Etter en lovendring i 2012 anses innehav av inntil 10 gram cannabis til egen bruk, eller til felles bruk med en annen voksen person, ikke lenger som en straffbar handling.728 En sak om ulovlig bruk av cannabis kan avgjøres ved et forenklet gebyr på 100 sveitsiske franc, såfremt det gjelder en person over 18 år.729

6.3.3.5 Tsjekkia

Innehav av narkotika ble avkriminalisert i Tsjekkia i 1990 i kjølvannet av overgangen fra det kommunistiske regimet til demokrati. Som følge av økende oppmerksomhet på sosiale problemer knyttet til narkotika ble det i 1998 vedtatt nye straffebud som rammet innehav av narkotika i mer enn små mengder.730 Rettstilstanden i landet er blitt endret en rekke ganger siden, blant annet gjennom fastsettelse av maksimalbegrensninger på hva som anses som «mer enn små mengder». I henhold til en avgjørelse fra Tsjekkias høyesterett gjelder i dag grenser for straffrihet som fremgår av tabell 6.3.731

Slike lovbrudd er ikke straffbare forhold, men overtredere kan ilegges et sivilrettslig gebyr på inntil 15 000 tsjekkiske koruna.732

I 2010 ble dyrking av inntil fem cannabisplanter til eget forbruk avkriminalisert, og straffene for cannabislovbrudd ble betydelig redusert. I en studie av data fra 2008 og 2012 (henholdsvis før og etter lovendringen) kunne det ikke påvises at liberaliseringen og den ytterligere avkriminaliseringen for eget forbruk av cannabis hadde påvirket debutalderen. Det er påpekt i artikkelen at bruk av cannabis allerede var nokså utbredt i landet før disse lovendringene.733

6.3.4 Regulert omsetning av cannabis til egen ikke-medisinsk bruk

6.3.4.1 Canada

Canada har avskaffet straffeforfølgning og vedtatt legalisering av omsetning, dyrking og innehav av cannabis med virkning fra 17. oktober 2018.734 Aldergrensen for befatning med cannabis er 18 år. Det er tillatt å inneha inntil 30 gram lovlig kjøpt cannabis, å dele med andre voksne, å dyrke inntil fire planter til personlig forbruk med utgangspunkt i godkjente frø eller stiklinger og å tilberede cannabisbaserte produkter slik som drikke eller mat, såfremt det ikke dreier seg om å tilvirke et konsentrert cannabisprodukt. Spiselige produkter og konsentrater gjort lovlig med utsatt ikrafttredelse ett år etter ikrafttredelsen av de øvrige bestemmelsene. Provinser og territorier i landet er gitt en viss myndighet til å gi nærmere bestemmelser med hjemmel i loven. Blant annet kan det vedtas en senkning av mengdebegrensningen for lovlig innehav, ytterligere begrensninger i adgangen til dyrking, økning av aldersgrensen for kjøp, samt for eksempel betingelser for omsetningstillatelse, plassering og åpningstider for utsalgssteder.

Det er belagt med strengt straffansvar å selge eller gi cannabis (eller produkter som påstås å være cannabis) til en person under 18 år735 eller å involvere en person under 18 år i et cannabisrelatert lovbrudd.736 Det er også belagt med straffansvar å omsette cannabisprodukter som antas å appellere til ungdom, å emballere cannabisprodukter på en måte som antas å appellere til ungdom eller å selge gjennom selvbetjente automater eller lignende. Det er også straffbart å promotere cannabisbruk, unntatt i sammenhenger hvor unge personer ikke blir utsatt for promoteringen.

Med tanke på det korte tidsrommet som har gått siden legaliseringen trådte i kraft, vil det neppe være mulig å trekke klare konklusjoner om varige konsekvenser av lovendringen på omfanget av bruk og bruksmønstre eller andre utilsiktede og tilsiktede konsekvenser av avskaffelsen av forbudspolitikken.

Det føderale organet Statistics Canada har siden februar 2018 gjennomført kvartalsvise undersøkelser av cannabisbruk i landet, med et uttalt mål om å kunne overvåke mulige endringer i bruk etter legaliseringen av cannabis. En undersøkelse gjennomført i første kvartal av 2019 (det første kvartalet som har forløpt siden legalisering trådte i kraft) viser at 18 prosent av befolkningen over 15 år rapporterte å ha brukt cannabis de siste tre månedene, opp 4 prosentpoeng sammenlignet med en undersøkelse i 2018.737 Det var minimale endringer i alle provinser unntatt Ontario, hvor prosentandelen økte fra 14 prosent til 20 prosent. Undersøkelsen viste en nedgang i andelen brukere som skaffet seg tilgang til cannabis gjennom «dealere» eller venner og familie. 47 prosent av brukerne skaffet seg tilgang til cannabis på lovlig vis.

6.3.4.2 Nederland

Omsetning og innehav av narkotika er straffbart etter Nederlands lovgivning. Siden 1970-tallet har imidlertid landets myndigheter i det vesentlige unnlatt å straffeforfølge overtredelser av forbudet mot innehav av cannabis til egen bruk, og lovgivningen praktiseres i dag slik at omsetning av cannabis til voksne forbrukere fra såkalte «coffee shops» mange steder aksepteres av myndighetene.738

Det rettslige grunnlaget for toleransepolitikken på statlig nivå er påtalemyndighetens skjønnsmessige adgang til å unnlate straffeforfølgning selv om de rettslige og faktiske betingelser for forfølgning er til stede,739 tilsvarende det vi i norsk straffeprosess omtaler som opportunitetsprinsippet. Nederlands påtalemyndighet har utstedt en instruks om å unnlate straffeforfølging på nærmere vilkår. Dette gjøres av hensyn til å skille markedene og miljøene for myke og harde stoffer fra hverandre, og av hensyn til offentlig ro og orden.740 Salg aksepteres bare i mengder inntil 5 gram, og kundene må være over 18 år. Det er ikke tillatt å reklamere for narkotika, og virksomhetene er ansvarlige for å unngå forstyrrelser av ro og orden i nærområdet. Coffee shops kan ikke ha et lager på mer enn 500 gram cannabis.741

Coffee shops tolereres dersom de har en tillatelse fra kommunale myndigheter, som utgjør grunnlaget for toleransepolitikken på lokalt nivå. Flertallet av kommunene (69,7 prosent i 2014, og da særlig de mindre kommunene) fører en nulltoleransepolitikk hvor ingen slike tillatelser gis, mens de øvrige kommunene gir tillatelser til et visst antall virksomheter.742 På lokalt nivå kan det fastsettes bestemmelser om for eksempel minstekrav til avstand til skoler, forbud mot utendørs servering og begrensninger av åpningstider.

Konsekvensene av toleransepolitikken har vært omdiskutert, blant annet grunnet problemer med narkotikaturisme, ordensforstyrrelser og narkotikakriminalitet, noe som har medvirket til visse skjerpelser av politikken i senere år.743

I forskning på betydningen av coffee shops er det blitt påpekt at fraværet av håndheving av forbudet i seg selv ikke synes å ha påvirket cannabisbruk, men at bruken økte fra 1984 til midten av 1990-tallet samtidig med en gradvis innføring av de facto legalisering og kommersialisering av cannabisutsalg.744 Etter at aldersgrensen for kjøp i coffee shops ble hevet fra 18 til 19 år i 1996, avtok bruken i en periode fra 1997 og 2005. Det er ikke påvist en årsakssammenheng med vitenskapelig sikkerhet. Til støtte for en hypotese om en slik sammenheng er det likevel pekt på at aksept for kommersielle utsalg i bybildet åpner for andre former for promotering av cannabis overfor unge og en ny rolle for cannabis i ungdomskulturen, enn i en tilstand hvor stoffet bare er avkriminalisert.

En studie fra 2010 sammenlignet data om cannabisbruk blant unge samlet inn gjennom skoleundersøkelser i USA, Canada og Nederland i 2005–2006. På dette tidspunktet hadde Nederland en mer liberal cannabispolitikk enn de to andre landene. Det kunne ikke påvises forskjeller i bruken av cannabis mellom landene, annet enn at jenter i Nederland i mindre grad oppga å ha brukt cannabis.745

I mars 2017 fantes det 567 coffee shops i Nederland.746 Tidligere estimater av omsetningen har konkludert med en samlet omsetning på mellom € 875 millioner og € 1,25 milliarder, med om lag € 515 150 i gjennomsnittlig omsetning for coffee shops i Amsterdam.747

Et iboende paradoks i toleransepolitikken er at leverandørleddet bakenfor coffee shops, som under denne ordningen får del i betydelige verdier, nødvendigvis er kriminelle aktører som omsetter cannabis ulovlig. På denne bakgrunn er det fremsatt lovforslag om å åpne for eksperimentering med regulering av et begrenset antall virksomheter som leverandører. Lovforslaget ble vedtatt i underhuset i januar 2019,748 og vil på et senere tidspunkt bli behandlet i overhuset.

Prevalensen av bruk i siste år blant unge voksne (15–34 år) var på 15,7 prosent, som er i det øvre sjiktet av landene omfattet av EMCDDA.749 En større andel av Nederlands unge voksne oppgir å ha brukt MDMA og amfetamin i løpet av det siste året enn i noe annet europeisk land, og landet ligger i øvre sjikt når det gjelder bruk av kokain.750 På den annen side er antallet høyrisikobrukere av opioider i det nedre sjiktet i Europa, med 1,3 per 1 000 innbyggere.751

6.3.4.3 USA

Tilvirkning, import, innehav, bruk og omsetning av narkotiske stoffer er straffbart i medhold av føderal lovgivning.752 Siden 1970-tallet har imidlertid en rekke delstater endret lokal lovgivning i retning av mildere straffansvar og innføring av sivilrettslige sanksjoner for innehav av mindre mengder cannabis.753 En rekke delstater har i løpet av de senere år legalisert kommersiell omsetning av cannabis. De første delstatene som vedtok legalisering av begrensede mengder cannabis til rekreasjonell bruk, var Washington754 og Colorado,755 begge i 2012. Ifølge en oversikt utarbeidet i desember 2018 var cannabis til rekreasjonell bruk legalisert i ti delstater i USA samt District of Columbia.756 Lovendringene i retning av legalisering av cannabis på delstatsnivå i USA har vært gjenstand for betydelig offentlig interesse og debatt, også i Norge.

Siden avkriminalisering på delstatsnivå tok til på 1970-tallet, har det vært forsket på tilsiktede og utilsiktede konsekvenser av regelendringene, herunder hvorvidt de har ført til færre cannabisrelaterte pågripelser, og hvorvidt det har påvirket bruk av cannabis, særlig i yngre deler av befolkningen. En studie på tvers av delstater fra 2003 viste en negativ sammenheng mellom straffenivå for bruk av cannabis og andelen unge som oppgir å ha brukt cannabis i løpet av de siste 30 dagene, noe som gir en viss støtte til hypotesen om at reduksjon eller avskaffelse av straff kan lede til økt bruk.757 En studie av konsekvenser av avkriminalisering i California viste at skoleungdom på 12. klassetrinn i delstaten oppfattet cannabis som mindre farlig, og at risikoen for bruk av cannabis økte, etter avkriminalisering.758 Studien undersøkte data fra 2007–2013, og avkriminalisering i delstaten fant sted i 2012. Selv om forfatterne ikke hevder å påvise en årsakssammenheng mellom avkriminalisering og endringen i oppfatninger og bruk, gir resultatene en viss støtte til hypotesen om at avkriminalisering av cannabis ga en signaleffekt som innebærer at ungdom oppfatter stoffet som mindre farlig. Forfatterne peker imidlertid også på at forutgående reklamekampanjer for medisinske cannabisprodukter i California, og ungdommers økte tilgang til media, kan ha hatt betydning for konsekvensene av avkriminaliseringen i delstaten i denne perioden.759

En studie fra 2018, der data fra fem delstater som avkriminaliserte cannabis i 2008–2014, ble sammenlignet med en gruppe på 27 delstater som ikke har avkriminalisert cannabis, fant ikke økning i bruk av cannabis som kunne tilskrives avkriminaliseringen.760 I den amerikanske debatten om cannabispolitikk er avkriminalisering av mindre mengder til egen bruk blitt trukket frem av enkelte fagmiljøer som en mellomposisjon som reduserer de økonomiske og menneskelige kostnadene knyttet til bruk av straff, og samtidig unngår risikoen for økning i bruk av cannabis blant ungdom som knyttes til legalisering.761

Endringene i lovgivningen på delstatsnivå i retning av legalisering har de senere år skjedd i et slikt omfang og tempo at det på dette tidspunktet fremstår krevende å trekke klare konklusjoner om eventuelle konsekvenser på kortere eller lengre sikt. Mange av lovendringene er blitt foreslått gjennom borgerinitiativer og vedtatt gjennom direkte folkeavstemninger. Et interessant aspekt i denne sammenhengen er hvordan myndighetene i slike tilfeller har innrettet seg for å overvåke mulige konsekvenser av endringene. Colorado gir et eksempel på en transparent og systematisk prosess i så måte:

I etterkant av folkeavstemningen om legalisering i Colorado i 2012 ble det vedtatt av delstatens folkevalgte at myndighetene skulle samle statistikk om nærmere angitte parametere som ble sett i sammenheng med legaliseringen av cannabis, blant annet762

• kontakt mellom befolkningen og politi foranlediget av cannabis,

• informasjon fra skolene, herunder antallet utvisninger og politisaker knyttet til bruk og salg av ulike kategorier av narkotika,

• cannabisrelaterte pågripelser,

• betydningen av cannabis for organisert kriminalitet,

• trafikkuhell, herunder dødsfall og alvorlige personskader, knyttet til cannabispåvirkning

• tilgang til cannabis for personer under 21 år,

• kontakt med medisinske nødhjelpstjenester og giftinformasjon knyttet til cannabis,

• lekkasje av cannabis fra Colorado til andre delstater, og

• barn som er negativt påvirket av narkotika, særlig cannabis

Delstatsmyndighetene i Colorado fikk deretter gjennomført analyser av hvilke data som eksisterte fra før, og hva som måtte skaffes til veie for å oppfylle disse kravene på en god måte.763 I oktober 2018 ble det publisert en omfattende sammenstilling av data om disse parameterne.764 Et uttalt formål med 2018-rapporten var å etablere utgangsverdier for vurderinger av legaliseringspolitikkens konsekvenser i samfunnet – ettersom historisk statistikk for en del av parameterne manglet eller av ulike grunner ikke var direkte sammenlignbar med ny statistikk – som et beslutningsgrunnlag for prioriteringer og eventuelle justeringer i ruspolitikken.765

I mange delstater har det vært gjennomført programmer i justissektoren som tar sikte på hjelp og rehabilitering fremfor straffeforfølgning av personer som har problemer med rusmidler. Et kjent eksempel på et slikt program er Law Enforcement Assisted Diversion (LEAD), som ble opprettet i 2011. Formålet med programmet er å flytte oppfølgingen av personer mistenkt for mindre alvorlige narkotika- eller prostitusjonslovbrudd fra straffeapparatet til en sosial lavterskeltjeneste og forhindre tilbakefall til ny kriminalitet. Programmet innebærer at politiet overfører personer som kvalifiserer til programmet, direkte til en sosialtjeneste uten at det innledes straffeforfølging.766 Mange andre tiltak er innført som alternative reaksjoner i tilknytning til en konkret straffesak. Et kjent eksempel på et program innenfor straffesaksapparatet er Hawaii’s Opportunity Probation with Enforcement (HOPE). Kjernen i programmet er oppfølging og kontroll, herunder tilfeldig og relativt hyppig rustesting, av personer som er løslatt på prøve eller ilagt prøvetid for en betinget straffereaksjon. Formålet er å skape en høy oppdagelsesrisiko for nye lovbrudd samt ilegge raske og forholdsmessige reaksjoner i tilfelle nye overtredelser.767

6.3.4.4 Andre land som har tatt skritt med sikte på legalisering

Luxembourgs regjering har erklært at de innen 2021 vil gjennomføre en reform der cannabis legaliseres til ikke-medisinsk bruk.768 Luxembourg vil i så fall bli den første staten i Europa som gjennomfører en de jure legalisering av cannabis til ikke-medisinsk bruk. Ifølge en uttalelse fra landets helseminister vil legaliseringen bare gjelde for landets egne innbyggere, og det vil ikke være tillatt å bruke cannabis på offentlig sted.769

New Zealand har besluttet å gjennomføre en bindende folkeavstemning i 2020 om legalisering av cannabis. Regjeringen har kunngjort at aldergrensen for lovlig befatning etter forslaget vil være 20 år. I henhold til dette forslaget vil det innføres en begrenset adgang til dyrking i private hjem, og regulering av kommersielle leverandører.770 Etter gjeldende rett er bruk og innehav av narkotika straffbart med fengsel i inntil 6 måneder, bøter eller begge deler,771 men en særskilt lovbestemmelse fastslår at bruk og besittelse av narkotika ikke skal straffeforfølges med mindre allmenne hensyn tilsier det, og at det i den forbindelse i den enkelte sak blant annet skal vurderes om en helserettet tilnærming vil være mer fordelaktig.772

6.3.5 Straffrihet i forbindelse med brukerrom for narkotika

I en rekke større byer er det etablert ordninger hvor brukere kan innta medbrakt narkotika med rent utstyr i hygieniske omgivelser, under oppsyn av kvalifisert personale. Et overordnet formål med slike ordninger er å redusere negative konsekvenser av rusmiddelbruk blant utsatte personer med alvorlige ruslidelser.

Enkelte uformelle eksperimenter med brukerrom er kjent fra 1970-tallet,773 og fra 1980-tallet er det blitt etablert offisielle brukerrom i en rekke europeiske storbyer.774 Brukerrom finnes også i Australia og Canada.775 Brukerrommene eies og driftes av det offentlige eller av ideelle organisasjoner.

Ifølge en oversikt publisert av EMCDDA i 2018 finnes det totalt 78 offisielle brukerrom i Europa, inkludert et rom i Oslo og et i Bergen.

Forstørr bilde

Kilde: EMCDDA

Det ligger i sakens natur at det kreves en form for toleranse fra det offentlige for besittelse og bruk av narkotika – enten de jure eller de facto gjennom for eksempel lokale overenskomster mellom tjenesten og rettshåndhevende myndigheter – for at brukerrom skal kunne nå sine målgrupper og fungere etter hensikten. Dette gjelder som et minimum for brukerens egen befatning med dosen som skal inntas, og de handlingene ansatte ved brukerrommene foretar for å tilrettelegge for inntak av en brukerdose på en måte som kan redusere skaderisikoen ved inntaket.

Omfanget av straffriheten kan være mer eller mindre presist avgrenset med tanke på hvem den gjelder for, hvilken type og mengde rusmiddel og den geografiske rekkevidden. For eksempel har man i København, som nevnt ovenfor, valg å gjøre hele bydelen der byens brukerrom er plassert, til en frisone, basert på en skriftlig overenskomst. Tidvis vil de nærmere vilkårene for straffrihet hvile på et pragmatisk og noe mer uformelt grunnlag – i Paris er for eksempel hovedreglene forankret i nasjonal lovgivning, men enkelte av vilkårene for straffrihet i området omkring brukerrommet er basert på en muntlig avtale mellom brukerrommet og det lokale politiet.776 I Nederland finnes det ikke noe skriftlig rettslig rammeverk som unntar brukerrommene eller deres brukere fra straffansvar.777

Ifølge en kunnskapsgjennomgang publisert av EMCDDA evner brukerrom i stor grad å nå og opprettholde kontakt med svært marginaliserte målgrupper. Kontakten har ført til umiddelbare forbedringer i hygiene og medført mindre risikofylt inntak av rusmidler samt andre helsefordeler og forbedringer med hensyn til offentlig ro og orden. Evalueringer av lokalsamfunnet omkring brukerrommene viser samlet sett en positiv virkning av brukerrom, blant annet i form av en reduksjon i injeksjoner og sprøytespisser på offentlig sted. En studie av brukerrommet i Sydney fant ikke bevis for at det forårsaket noen økning eller reduksjon av antallet tyverier og ran i området. Det har av enkelte som har vært skeptiske eller kritiske til brukerrom, blitt hevdet at muligheten til å injisere narkotika på en tryggere måte fører til økt bruk eller mer hyppig bruk, men det er ikke funnet belegg for denne påstanden.778

6.4 Sammenligninger og oppsummering av erfaringer i andre land

6.4.1 Oversikt

Gjennomgangen viser en nokså stor variasjon i de undersøkte landene. Variasjonen gjør seg gjeldende langs flere dimensjoner. For det første fremgår det at enkelte land har gjennomført nokså betydelige reformer innenfor eksisterende lovgivning, uten å endre ved et rettslig utgangspunkt om at bruk av narkotika fremdeles er straffbart. Det mest iøynefallende tilfellet er Nederland, hvor gjeldende lovtekst fremdeles oppstiller et straffansvar for kjøp og bruk av cannabis, samtidig som myndighetene tolererer at rusmiddelet omsettes kommersielt.

For det andre trekkes det i mange land et skille mellom ulike typer narkotika. Rusmiddelet cannabis står i en særstilling blant de undersøkte landene – mange av eksemplene på avkriminalisering gjennom lovgivning, toleransepolitikk eller rettsavgjørelser gjaldt spesifikt for dette rusmiddelet. Der det gis straffrihet i forbindelse med besøk i brukerrom, anses dette derimot mest aktuelt for de mer farlige rusmidlene.

For det tredje skiller enkelte land mellom brukere med og uten rusproblemer. Reglene om straffrihet i forbindelse med brukerrom vil gjelde personer med alvorlige rusproblemer. Frisonen i København gjelder ikke for personer som ikke er i målgruppen for brukerrom. I Danmark og i Portugal vil det i henhold til landenes lovgivning ha betydning for det offentliges reaksjon på bruken om personen har en rusmiddelavhengighet. En forskjell er imidlertid at vurderingen i Danmark gjøres av politiet på stedet, mens den i Portugal gjøres av nemndene. Som beskrevet ovenfor om erfaringene fra Danmark, synes det å ha vært utfordrende å gjennomføre et slikt skille når det gjelder avgjørelsen om hvorvidt det skal gis en advarsel i stedet for en bot for forholdet. Derimot har anvendelsen av et slikt skille tilsynelatende ikke bydd på problemer når det gjelder vurderingen av om en person har slike rusproblemer at vedkommende er i målgruppen for frisonen i København.

I tillegg gjør en rekke andre ulikheter seg gjeldende, blant annet hvilke responser, om noen, som kommer til anvendelse der egen bruk (eller tilhørende befatning med narkotika til egen bruk) ikke lenger straffeforfølges, eventuelle aldersgrenser og svært ulike maksimalgrenser for mengder av rusmidler som kan innehas straffritt. Gjennomgangen viser også eksempler på at land har vedtatt unntak fra avkriminalisering, ved at ulike omstendigheter knyttet til det enkelte lovbruddet kan medføre at adferden likevel straffeforfølges, av hensyn til andre verneverdige interesser, for eksempel mindreårige.

Med variasjon for alle disse parameterne kan et forsøk på å gjøre gjennomgangen mer oversiktlig gjennom å visualisere de undersøkte landene langs én dimensjon, fra det mest liberale til det mest repressive, lede til misforståelser. Et eksempel på at en endimensjonal analyse basert på for eksempel formelt straffansvar ikke gir et dekkende bilde av samfunnets reaksjoner på besittelse av narkotika til egen bruk, kan gis ved å sammenligne Portugal og Østerrike. Mens Portugal har avkriminalisert erverv og innehav til egen bruk og pålegger oppmøte i nemnder som kan vedta administrative sanksjoner eller ulike former for helserettede oppfølgingstiltak, har Østerrike formelt beholdt et straffebud. Østerrikes lovbestemte ordning med oppfølging av overtredelser utelukkende gjennom helsevesenet, uten hjemler for overtredelsesgebyrer eller lignende i den forbindelse, kan imidlertid gi mindre inngripende resultater for den enkelte, og maksimalbegrensningene for hvilke mengder av rusmidlene som kan anses å være til eget forbruk, er høyere i Østerrike enn i Portugal (for eksempel tre ganger høyere for heroin). Østerrikes ordning med helserettet oppfølging uten igangsettelse av straffesak omfatter dessuten uttrykkelig innehav av rusmidler også utover det personen skal bruke selv, dersom det er ment å deles med en annen uten vinning for den saken gjelder.

En måte å skape oversikt over ulikheter mellom de undersøkte statene på er å sammenstille i hvilken grad type rusmiddel og kategorisering av brukeren (fra rekreasjonsbruker til bruker med alvorlige rusmiddelproblemer) har betydning for om befatning med narkotika de jure eller de facto unntas fra straffansvar, se tabell 6.4. Tabellen må leses med forbehold om at det er gjort forenklinger for oversiktens skyld, slik at enkelte nyanser går tapt.

Portugal, Italia, Spania, Tsjekkia, Tyskland og Østerrike praktiserer ulike former for straffrihet som omfatter mindre farlige og mer farlige typer rusmidler, og som omfatter alle kategorier av brukere. Belgia, Nederland, Sveits, Georgia og enkelte områder i Australia praktiserer ulike former for straffrihet for cannabis som omfatter alle kategorier av brukere. I forbindelse med brukerrom, og i Danmark, praktiseres derimot i varierende grad ulike former for straffrihet som kun gjelder personer med alvorlige rusmiddelproblemer.

Med tanke på virkninger i befolkningen må det kunne antas at endringer som gjelder de mindre farlige rusmidlene, har betydning for straffansvaret til et høyere antall innbyggere, idet cannabis er det av de illegale rusmidlene som en størst andel av befolkningen oppgir å ha prøvd. Endringer som gjelder kun personer med problematisk bruk eller rusmiddelavhengighet, vil ha betydning for straffansvaret til en mindre andel av befolkningen, men dette er en gruppe som i de fleste land står for en vesentlig del av det samlede antallet narkotikalovbrudd og en vesentlig del av totalkonsumet av narkotika.

Mengdebegrensninger for straffrihet spriker i meget stor grad, både når det gjelder tallstørrelser og målemetode (herunder om grensen gjelder brutto mengde av et bestemt produkt eller kun mengden av det psykoaktive virkestoffet). I enkelte land foreligger ikke utvetydige grenser, mens det i andre land finnes meget detaljerte tabeller for ulike stoffer, som også varierer mellom ulike geografiske områder i landet eller med unntak for bestemte type steder. Rettsvirkningene som knyttes til mengdebegrensningene, varierer også. Av denne grunn vil det føre for langt, og trolig være lite fruktbart, å gjøre en komparativ sammenstilling av mengdebegrensninger i inneværende kapittel.

6.4.2 Empiriske undersøkelser av effekter av avkriminalisering på bruk av narkotika i befolkningen

I internasjonal forskning på effekter av endringer i narkotikalovgivningen fremstår spørsmålet om virkninger på bruk i befolkningen som et sentralt tema.779 Utvalget har fått presentert forskningsfunn og har også selv undersøkt kilder til empirisk kunnskap om virkninger av avkriminalisering på bruk av narkotika i befolkningen.780

I en gjennomgang av forskning på konsekvensene av avkriminalisering av narkotika er det i boken Drug Policy and the Public Good pekt på flere begrensninger i eksisterende forskning:781

• Det kan være enklere å studere rettstilstanden slik den kommer til uttrykk i lovtekster enn faktisk praksis, men det kan være betydelige forskjeller mellom lovens ordlyd og praksis. Selv om en lovendring, for eksempel avskaffelsen av et straffebud, kan tidfestes nøyaktig, kan det være vanskeligere å tidfeste når håndhevingen av dette straffebudet opphørte. I praksis kan landets rettshåndhevende myndigheter ha innført en de facto avkriminalisering før dette er blitt vedtatt de jure gjennom en lovendring.

• Konsekvensene av endringer i håndhevingen kan først komme fullt til syne etter mange år.

• Straffebud som har til hensikt å ramme bruk av narkotika, rammer ofte direkte kun innehav av narkotika. Det samlede antallet saker kan også inneholde saker der personen ikke selv bruker narkotika. Det er en fare for at eventuelle skiller i nasjonal rett mellom innehav til egen bruk og oppbevaring med sikte på videresalg går tapt i internasjonale studier.

• Et overveiende flertall av studiene undersøker kun lovendringer i én retning, nemlig reduksjon eller avskaffelse av straff, og de fleste studiene gjelder kun ett rusmiddel, nemlig cannabis.

Ved siden av begrensningene som er nevnt ovenfor, kan det også pekes på at grunnlaget for undersøkelsene ofte er spørreundersøkelser, hvor respondentene selv gir opplysningene om sin bruk av narkotika. Det vil kunne være ukjente forskjeller i graden av ærlighet mellom ulike grupper av respondenter. Personer kan vegre seg for å innrømme straffbare handlinger, selv i anonyme undersøkelser, og eksisterende underrapportering av egen erfaring med bruk av narkotika kan på denne måten reduseres som følge av en avkriminalisering.782

Til tross for disse begrensningene, foreligger det funn i empirisk forskning som etter utvalgets syn er egnet til å belyse spørsmålet om virkninger av lovgivningen.

Én mulig kilde til kunnskap er den forskningen som foreligger om utviklingen i land som har gjennomført lov- eller praksisendringer som reduserer eller fjerner bruken av strafferettslige virkemidler overfor brukere av narkotika. En rekke slike studier av enkeltland er omtalt i tilknytning til landene som beskrives ovenfor i dette kapittelet. Slike studier fra enkeltland kan være av interesse, men det er samtidig en risiko for at det er andre forhold i landet, ved siden av endringen i lovgivning eller praksis, som har betydning for resultatene. For eksempel har det i USA vært en sterk bevegelse i retning av legalisering av cannabis, og det ble gjennomført mye omtalte reformer for medisinsk bruk av cannabis, som gjør at virkningene av en avkriminalisering kan bli annerledes i en amerikansk delstat enn i andre land. I Tsjekkia er prevalensen av cannabis svært høy, noe som kan forårsake at effektene av en endring i cannabispolitikken der vil kunne være annerledes enn i andre land.

Det er derfor av betydning å undersøke internasjonale studier som sammenligner data på tvers av land, med sikte på å undersøke mulige effekter av avkriminalisering som sådan. Disse studiene er interessante i den forstand at de kan få frem hvilken virkning av lovgivningen som kan observeres, kontrollert for slike faktorer som innebærer ulike nasjonale kontekster for lovgivningen og forhold på individnivå.

I en nylig publisert tverrfaglig gjennomgang av forskning på effekten av liberalisering av cannabislovgivning på bruk blant personer under 25 år, ble det konkludert med at avkriminalisering av cannabis eller legalisering av cannabis til medisinsk bruk ikke forårsaker økt bruk:

«Our systematic review and meta-analysis of 41 research articles published across disciplines (epidemiology, economics and social policy) and using a variety of datasets and statistical methods shows that cannabis decriminalisation or legalisation of use for medical purposes do not result in higher levels of use among youths. Legalisation of use for recreational purposes appears to possibly result in a small increase.»783

Funnene i to studier fra Australia og USA som viste uheldige effekter på bruk i befolkningen, som er omtalt ovenfor,784 betegnes som tilsynelatende «outliers».785 Dette innebærer i seg selv ingen kritikk av de to studiene som sådan, det betyr bare at forfatterne av denne gjennomgangen anser de to studiene som avvik fra funn i de øvrige gjennomgåtte studiene.

Tre forskere ved EMCDDA har undersøkt hvorvidt det kan påvises en sammenheng mellom på den ene siden skjerping eller på den annen side lemping (det vil si nedkriminalisering eller avkriminalisering) av straffansvaret for cannabis og prevalensen av cannabisbruk i løpet av de siste 12 månedene blant personer mellom 15 og 34 år. Dette er gjort ved å undersøke prevalensen i årene før og etter lovendringen. Resultatene er visualisert i figur 6.19, hvor stiplede linjer viser prevalensen i land som skjerpet straffansvaret, og heltrukne linjer viser land som lempet på det. Hypotesen om straffens preventive virkning skulle tilsi at de heltrukne linjene steg ved året for lovendringen, og at de stiplede linjene falt. Som det fremgår av figuren, tegner det seg ikke noe slikt mønster. Analysen, som riktig nok har et enkelt forskningsdesign, viser ingen klar sammenheng mellom lovendringen og prevalensen av cannabisbruk i denne delen av befolkningen.786

Forstørr bilde

Kilde: Reprodusert fra Hughes, Matias og Griffiths (2018).

I en artikkel publisert i 2013 presenteres en analyse av bruk av narkotika blant unge i alderen 15–24 år i 15 EU-medlemsland.787 Artikkelen undersøker sammenhengen mellom bruk i løpet av den siste måneden og faktorer på individnivå (blant annet kjønn, utdanningsnivå og hvorvidt personen bor i distriktet, i en småby eller en storby) og egenskaper på nasjonalt nivå (blant annet hvorvidt bruk av et illegalt rusmiddel til eget forbruk var straffbart, brutto nasjonalprodukt og antallet pasienter i substitusjonsbehandling per 100 000 innbyggere). Studien fant en negativ effekt av avkriminalisering på bruk av rusmidler, det vil si at sannsynligheten for at respondenter oppga å ha brukt narkotika den siste måneden, var lavere i stater der besittelse til eget forbruk ikke var straffbart. Det skal bemerkes at studien kun synes å ha undersøkt virkninger av de jure avkriminalisering, altså av lovendringer og ikke praksisendringer.788

I en artikkel publisert i 2018 presenteres en analyse av sammenhengen mellom cannabisbruk i løpet av de siste fire ukene hos 12–15-åringer og cannabispolitikk i 27 land. Landenes politikk er fordelt på fire kategorier, avhengig av hvilken rettslig status cannabis har i de ulike landenes rettssystemer. Kontrollert for blant annet landenes brutto nasjonalprodukt og hvor utbredt cannabisbruk var i landet i hele befolkningen, fant forfatterne ingen sammenheng mellom cannabispolitikk og bruk hos 12–15-åringer i de siste fire ukene.789 Studien tyder på at andre faktorer enn eksistensen av en straffetrussel var bestemmende for om personer i disse aldersgruppene nylig hadde brukt cannabis.

En artikkel fra 2015 som baserte seg på data fra en internasjonal skoleundersøkelse i 38 land, gjennomført i 2001/2002, 2005/2006 og 2009/2010, fant en positiv sammenheng mellom liberalisering av cannabispolitikk og sannsynligheten for bruk av cannabis blant ungdom.790 Dette gjaldt for bruk noen gang i livet, siste års bruk og jevnlig bruk. I en artikkel publisert tidligere i år ble det imidlertid hevdet at 2015-studien hadde mangler som hadde virket inn på resultatet. I en ny analyse av datamaterialet, der det også ble tatt med tall for Sverige for 2005/2006 og 2010/2010 (som manglet i 2015-artikkelen) og tall for respondenter som ikke hadde svart på antall søsken (som dermed hadde blitt regnet som ufullstendige svar og blitt holdt utenfor analysen) og justert for kjønnssammensetning, ble det ikke påvist noen statistisk signifikant effekt av liberalisering på bruken i befolkningen.791

På grunnlag av foreliggende forskning, uttales blant annet det følgende i boken Drug Policy and the Public Good i 2018:

«[T]here is now a considerable literature that examines many types of changes in user sanctions in many different countries, and the overall finding is that short-term effects on use are quite modest, if they can be detected at all.»792

«Perhaps the best summary at present would be to conclude that reducing user sanctions can affect consumption, but it need not and, at least if applied across populations generally, does not seem to produce very large effects on consumption.»793

Dette er forenelig med en oppsummering av kunnskap utarbeidet eller innhentet av FN-organer de siste ti årene, publisert av FN i mars 2019, hvor det er lagt til grunn at narkotikapolitikk basert på strafflegging ikke fremstår egnet til å bekjempe illegal bruk av narkotika.794

I en nylig norsk publikasjon om cannabis, påpekes det at den foreliggende forskningslitteraturen er mangelfull, idet det er «mange spørsmål vi gjerne skulle hatt sikre og detaljerte svar på.»795 Det trekkes imidlertid forsøksvis noen konklusjoner, blant annet den følgende om virkningene av avkriminalisering:

«En legalisering av cannabis vil mest sannsynlig gi økt forbruk gjennom reduserte priser og økt tilgjengelighet […] Om, og eventuelt hvor mye, cannabisbruken vil øke ved en avkriminalisering er vanskeligere å forutse og vil avhenge av hvilke reaksjoner som erstatter forbudet. Hvor problematisk en økning i forbruket vil være vil avhenge av hvem og hvordan cannabis brukes. Stor økning blant unge og marginaliserte grupper vil gi større negative konsekvenser enn hvis det er voksne, velfungerende, sporadiske brukere med god fysisk og psykisk helse som bruker mer enn før. Dersom produksjon og salg forblir forbudt, vil man uansett forvente mindre effekter på forbruket enn ved en full legalisering.»796

I lys av disse empiriske funnene er det grunn til å stille spørsmål ved noen forutsetninger som har ligget til grunn for antagelser om at straffetrusselen har stor betydning for innbyggernes narkotikabruk. Den foreliggende empirien svekker det som har vært en rådende hypotese om at det å fjerne straffansvar for brukere av narkotika nødvendigvis fører til en økning av bruken i befolkningen.

6.4.3 Hvorvidt erfaringer fra andre land kan anses å ha overføringsverdi til Norge

Som påpekt tidligere i dette kapitlet og i punkt 12.3, er det svært mange forhold som kan tenkes å påvirke rusmiddelbruk i befolkningen, og endringer i lovgivningen inngår bare som én av mange faktorer. Som omtalt ovenfor, viser forskning på virkninger av avkriminalisering i andre land at det samlet sett er vanskelig å påvise noen effekt overhodet på narkotikabruken i befolkningen. Dette tilsier at nettopp andre faktorer enn lovgivning og lovendringer som sådan har stor betydning for rusmiddelbruken i befolkningen.

Det vil alltid kunne stilles spørsmål ved om erfaringer fra andre land, og funn i internasjonal forskning på tvers av land, er overførbare til norske forhold. Utgangspunktet bør være at funn fra studier som har sammenlignet mange forskjellige land, kan antas å være overførbare også til Norge, med mindre det kan påpekes relevante forskjeller mellom Norge og de undersøkte landene som gir grunn til å tro at forholdene stiller seg annerledes her til lands.

På den ene side er bruken av narkotika i Norge ikke utpreget høy sammenlignet med mange andre europeiske land. Det kan tenkes at det derfor er et større potensial for rekruttering av nye brukere i Norge enn i enkelte andre land, der bruken av narkotika historisk har vært mer utbredt før en avkriminalisering fant sted.797

På den annen side er det en relativt høy levestandard i Norge og et høyt utdanningsnivå blant unge voksne.798 Dette kan tilsi at det er bedre forutsetninger for å fange opp personer som står i fare for å utvikle et rusmiddelproblem, enn i land der levestandarden er lavere, og offentlige utdanningssystemer og velferdstjenester har mer begrensede midler enn det som er tilfelle i Norge.

Flere land som har avkriminalisert handlinger forbundet med bruk av narkotika, for eksempel Portugal, Spania og Italia, har en geografisk plassering som innebærer at narkotika passerer gjennom landet på vei fra produksjonsland og inn i Europa. Norge befinner seg ikke på samme måte langs en transportrute for slike stoffer. Norge har dessuten et straffenivå for omsetning av narkotika som er meget høyt sammenlignet med mange andre land i Europa.

En uttømmende drøftelse av mulig relevante likheter og ulikheter, og nærmere vekting av hvorvidt det er grunn til å tro at slike forhold gjør at Norge vil skille seg fra hvert enkelt annet land som er undersøkt i den forskningen som er beskrevet ovenfor, vil føre for langt i dette kapittelet.

Tilsiktede og mulige utilsiktede virkninger av avkriminalisering i Norge er drøftet nærmere i utredningens kapittel 12.