Del 4
Utvalgets vurderinger og forslag

12 Hensyn for og imot avkriminalisering

12.1 Innledning

Utvalgets mandat er å utrede og foreslå en modell for å oppnå formålet med regjeringens rusreform. Mandatet bruker ikke uttrykket «avkriminalisering». Derimot er det en forutsetning i mandatet at «ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til egen bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten». Videre er utvalget bedt om å vurdere særskilt erfaringene fra Portugal, der bruk av narkotika og erverv og innehav av narkotika til egen bruk ble avkriminalisert og gjort til administrative lovbrudd i 2001 (se kapittel 6).

Formålet som søkes oppnådd med regjeringens rusreform, og henvisningen til erfaringene fra Portugal, innebærer at utvalget bør behandle de hensyn som taler henholdsvis for og imot avkriminalisering av bruk av narkotika, samt av erverv og innehav som henger sammen med personens egen bruk av narkotika, og hvordan en eventuell avkriminalisering av slike handlinger kan gjennomføres i en norsk kontekst.

Hvilke hensyn som taler for og imot en endringene som reformen innebærer, kan ikke bare bestå av en analyse av virkningene av å oppheve enkelte eksisterende regler. Analysen må også omfatte betydningen av nye regler som innføres. Den samlede vurderingen av hvilke virkninger som kan forventes som følge av utvalgets foreslåtte reform, kan følgelig ikke innsnevres til et spørsmål om hva som kan tenkes å skje med narkotikabruken i Norge som følge av et bortfall av en straffetrussel mot bruk og tilhørende befatning med narkotika. Vurderingen må også ta inn i seg hvordan den nye sivilrettslige reaksjonsmodellen som utvalget foreslår, vil fungere. Ulike aspekter ved den foreslåtte nye modellen er drøftet og beskrevet i kapittel 14–16.

Det inneværende kapitlet fokuserer på spørsmål som direkte knytter seg til straffleggingen av narkotikabruk og tilhørende befatning med narkotika. Først gis en oversikt over grunnleggende normative utgangspunkter for å vurdere rettmessigheten og hensiktsmessigheten av å bruke strafferettslige virkemidler for å motvirke en bestemt type adferd i samfunnet se punkt 12.2. Deretter, i punkt 12.3, beskrives mer eller mindre sannsynlige tilsiktede og utilsiktede konsekvenser av avkriminalisering. Slike konsekvensers innbyrdes sammenheng og vekt behandles i et avsluttende punkt 12.4.

Det saklige virkeområdet for utvalgets foreslåtte modell, og dermed den konkrete avgrensningen av avkriminalisering, behandles i kapittel 13. Der drøftes blant annet forholdet til ulike grupper i befolkningen, ulike typer stoffer som er å regne som narkotika etter legemiddelloven § 22 og narkotikaforskriften, og hvilken mengde av slike stoffer som bør anses som innehav til egen bruk, som faller innenfor utvalgets foreslåtte modell.

12.2 Utgangspunkter for å vurdere rettmessigheten og hensiktsmessigheten av bruk av straff

Utvalget tar utgangspunkt i at straff er samfunnets sterkeste virkemiddel for å motvirke og fordømme innbyggernes uønskede handlinger. Bruk av straff innebærer menneskelige kostnader for den som straffes og vedkommendes familie, som varierer avhengig av hvilken type straff som benyttes.

I nyere norsk kriminalpolitikk anses straff gjennomgående som et middel og ikke som et mål i seg selv. For ordens skyld presiseres det at det med «virkemiddel» også menes de tilfeller der handlinger strafflegges med det formål å påvirke holdninger i befolkningen eller å gi uttrykk for grunnleggende verdier. Strafflegging, som innebærer at staten er beredt til å påføre sine innbyggere en tilsiktet lidelse, må derfor ha en «solid begrunnelse».1 Det enkelte straffebud må følgelig ha et identifisert formål, og det må vises hvordan strafflegging er egnet til å oppnå dette formålet på en slik måte at straffens menneskelige og økonomiske kostnader rettferdiggjøres. I dette ligger at byrdene ved bruk av straff må stå i et rimelig forhold til straffens tilsiktede virkninger. Det er altså forventningen om de eventuelle samlede tilsiktede og utilsiktede konsekvenser av bruk av straff – og at fordelene i tilstrekkelig grad veier opp for ulempene strafflegging innebærer – som eventuelt kan rettferdiggjøre samfunnets bruk av straff.

Ettersom en rekke umiddelbare kostnader ved strafflegging, både i økonomisk og menneskelig forstand, nærmest er uløselig knyttet til vårt begrep om straff, ligger argumentasjons- og bevisbyrden på dem som ønsker at staten skal straffe sine innbyggere for en bestemt type handling. Mangel på god kunnskap om virkningene av strafflegging av en bestemt type adferd tilsier derfor stor varsomhet med bruk av straff, slik at man ikke påfører menneskelige og økonomiske kostnader til liten eller ingen nytte. Dersom tilgjengelig kunnskap tilsier at formålene ved bruk av straff ikke oppnås gjennom strafflegging, bortfaller også rettferdiggjørelsen av straffleggingen, og det kan konstateres en «feilinvestering i straff».2 Slike feilinvesteringer i straff innebærer at den moralske (konsekvensetiske) rettferdiggjøringen av statens tilsiktede påføring av et onde på egne innbyggere svikter. Fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel kan det tilføyes at feilinvestering i straff utgjør en lite formålstjenlig, og kanskje til og med kontraproduktiv, bruk av fellesskapets ressurser.

Spørsmålet er så hvilke tilsiktede virkninger av straff som kan rettferdiggjøre kostnadene. Et alminnelig akseptert utgangspunkt i norsk kriminalpolitikk er at straff bare bør benyttes for å motvirke handlinger som er til skade for andre (skadefølgeprinsippet). Handlinger som primært bare rammer en selv (for eksempel selvskading eller ekstremsport som innebærer stor risiko for skade) skal, i henhold til skadefølgeprinsippet, i utgangspunktet ikke strafflegges. Skadefølgeprinsippet reiser imidlertid utfordringer når det skal anvendes i praksis, særlig når det gjelder hva som skal regnes som en relevant «skade» som påføres andre. For eksempel anses det å skade samfunnets økonomiske interesser som en straffverdig handling når staten risikerer å miste inntekter forårsaket av en grovt uaktsom feil i skattemeldingen, men ikke når staten påføres utgifter til en redningsaksjon forårsaket av en dumdristig og dårlig planlagt fjelltur. Det har vært ansett som en relevant indirekte skade av bruk av narkotika at bruken medfører psykiske skader og belastninger for gjerningspersonenes nære pårørende.3

Vurderingen av om en bestemt skade kan rettferdiggjøre bruk av straff, knytter seg på denne måten uløselig til en (ofte implisitt) vurdering av den moralske statusen til handlingen skaden springer ut av.4 Skadefølgeprinsippet er dermed vagt, og det anvendes heller ikke uten unntak i straffelovgivningen. Det finnes såkalte paternalistiske straffebud,5 som kun er ment å verne mennesker mot skade på seg selv, og straffebud som kun ivaretar kontroll- eller effektivitetshensyn.6

I norsk ruspolitikk er det bred enighet om et mål om å «redusere alle negative konsekvenser av narkotikabruk for enkeltpersoner, for tredjeparter og for samfunnet».7 Det er naturlig for utvalget å ta utgangspunkt i dette målet ved vurderingen av bruk av straff innen rusmiddelpolitikk og å vurdere om strafflegging av befatning med narkotika til egen bruk er egnet til å fremme et slikt mål. Samtidig må det være klart, ut fra den norske strafferettslige tradisjonen, at det må stilles krav om nødvendighet og forholdsmessighet; ikke enhver negativ konsekvens av narkotikabruk for andre eller for samfunnet kan anses som så alvorlig at det vil være rimelig å strafflegge handlingen. I forarbeidene til straffeloven er dette formulert som to tilleggskrav til skadefølgeprinsippet:

«(1) Straff bør bare benyttes dersom andre reaksjoner og sanksjoner ikke finnes eller åpenbart ikke vil være tilstrekkelige. (2) Straff bør bare brukes dersom nyttevirkningene er klart større enn skadevirkningene.»8

Ved den konkrete vurderingen av straffens tilsiktede og utilsiktede konsekvenser vil det nødvendigvis bero på en skjønnsvurdering hvilken grad av sikkerhet som kreves i kunnskapsgrunnlaget. Det ligger i sakens natur at det kan være krevende og i noen tilfeller umulig å etablere sikker kunnskap om hvilken innvirkning en bestemt faktor har på innbyggernes handlemåte i et åpent og komplekst samfunn hvor ulike faktorer må antas å virke inn, både på samfunns- og individnivå. Når det gjelder innbyggernes befatning med narkotika, kompliseres bildet av at det finnes lite sikker informasjon om omfanget per i dag. Mørketallene for bruk av narkotika, forstått som tilfeller av bruk som ikke anmeldes, antas å være svært høye.9 Gitt at ulovlig befatning med narkotika til egen bruk er straffbart, har innbyggerne et insentiv til hemmelighold som også kan påvirke opplysninger som gis i spørreundersøkelser og i andre sammenhenger, noe som svekker informasjonsgrunnlaget.

Det må også antas å være store individuelle variasjoner i hvordan enkeltpersoner reagerer på straffereaksjoner, og hvordan enkeltpersoner reagerer på opplevelser med rusmidler. Spørsmålet om hva som kan forventes å inntre som følge av en kriminalisering eller avkriminalisering, beror imidlertid på empiriske spørsmål om nåværende adferd og teorier om hvordan endrede samfunnsforhold kan medføre endringer i adferd. Dette er med andre ord spørsmål om deskriptive forhold. Den normative vurderingen – det ruspolitiske verdivalget – ligger i hvordan ulike sannsynlige konsekvenser bør vektes mot hverandre.

I norsk strafferett har avkriminalisering i stor grad skjedd gjennom fjerning av straffebud som tiden har løpt fra. Et velkjent eksempel på dette er avkriminaliseringen av seksuell omgang mellom menn og av konkubinat (samboerskap) i 1972.10 Det finnes likevel noen eksempler på avkriminalisering av handlinger som jevnlig ble strafforfulgt helt frem til lovendringen, som er av en viss rettshistorisk interesse. Som eksempler på dette kan nevnes avkriminaliseringen av overtredelser av parkometerbestemmelser i 1963, der det ble innført en sivilrettslig tilleggsavgift (parkeringsgebyr) til erstatning for strafferettslig bøtestraff.11 Også avkriminaliseringen av åpenbar beruselse på offentlig sted i 1970 gjaldt et straffebud som hadde praktisk anvendelse frem til lovendringen. Feilparkering og åpenbar beruselse på offentlig sted anses fremdeles som uønskede handlinger som det offentlige bør kunne gripe inn overfor, og avkriminaliseringen skyldtes kun at straff ikke lenger ble ansett som det rette virkemiddelet for inngripen. I forarbeidene til lovendringen som avkriminaliserte åpenbar beruselse på offentlig sted, ble det lagt vekt på at erfaringer med avkriminalisering i Sverige og Finland viste at straffebudet ikke syntes å ha de tilsiktede preventive virkningene, og at bruk av straff ikke fremsto som nødvendig.12

12.3 Tilsiktede og mulige utilsiktede konsekvenser av avkriminalisering

12.3.1 Innledning

Variasjoner i rusmidlers skadevirkninger, både på samfunnsnivå og individnivå, påvirkes av et stort antall faktorer, herunder faktorer som styresmaktene ikke direkte rår over. En modell som tar sikte på å forklare sammenhenger mellom faktorer og rusmiddelbruk i befolkningen, må derfor ta høyde for en lang rekke forhold, og utvalget vil ikke forsøke å gi en uttømmende analyse av alle slike faktorer. Som en innledning til drøftelsen av mulige konsekvenser av avkriminalisering er det likevel av betydning å peke på noen slike faktorer, for å sette betydningen av den formelle juridiske reguleringen i en kontekst.

Det kan gjøres en inndeling i ulike grupper av faktorer som kan antas å ha betydning for omfang og konsekvenser av rusmiddelbruk, henholdsvis faktorer knyttet til bruk og brukere av narkotika, faktorer knyttet til markedsmekanismer for narkotikaomsetning, faktorer knyttet til helse-, omsorgs- og velferdstjenester og faktorer knyttet til ulike reguleringer og normsett i samfunnet. Det vil samtidig være innbyrdes gjensidig påvirkning mellom faktorene. Dette er fremstilt visuelt i figur 12.1.

Spørsmålet om hvorvidt enkelte handlinger knyttet til egen narkotikabruk skal møtes med en strafferettslig reaksjon, må ses i en slik større sammenheng, hvor den formelle rettslige reguleringen i samfunnet bare utgjør én av mange faktorer.

Stilt overfor et slikt sammensatt fenomen, med til dels ukjente årsakssammenhenger, er det av betydning å unngå å fokusere innsatsen på ett isolert problem, eller ett bestemt virkemiddel, for eksempel fordi dette fremstår håndgripelig eller synes å innebære en enkel løsning.13

I det følgende drøftes mulige tilsiktede og utilsiktede konsekvenser av avkriminalisering. Det kan bemerkes generelt at det empiriske grunnlaget for kunnskap om virkninger på befolkningen av lovendringer isolert sett er begrenset.

Forstørr bilde

12.3.2 Tilsiktede konsekvenser av avkriminalisering

12.3.2.1 Redusert stigmatisering av personer som bruker rusmidler?

Redusert stigma er et eksplisitt mål med rusreformen. Straffetiltaksapparatets påføring av stigma i det nåværende systemet blir samtidig fremstilt som et av de sentrale hindrene for å nå ruspolitiske mål om en helserettet og human ruspolitikk. I tråd med dette har regjeringen i utvalgets mandat lagt til grunn at straffeforfølging av bruk og besittelse av illegale rusmidler til egen bruk «har bidratt til stigmatisering, marginalisering og sosial utstøting». Samtidig er det i liten grad klargjort hva stigma er og eventuelt hvilke forhold i straffesakskjeden som faktisk virker stigmatiserende og på hvilken måte. Et videre spørsmål er i hvilken grad redusert stigma kan forventes ved bortfall av straff.

Uttrykket «stigma» kommer av det greske ordet for «merke», eller «sårmerke», og kan brukes i billedlig forstand om et mindreverdighetsstempel.14 I det antikke Hellas var stigma et helt konkret brennmerke som ble påført slaver og lovbrytere.15 Stigma er en nedvurderende kategorisering av en person som overgår alle andre og langt viktigere personlige kjennetegn, og som befester seg i samhandling med andre med definisjonsmakt.16 Dette innebærer en generalisering der ett bestemt særtrekk ved personen definerer vedkommendes allmenne karakter. En stigmatiseringsprosess innebærer at personen selv aksepterer denne nedvurderingen av seg selv, og at følelsen av mindreverdighet preger personens selvforståelse og identitet. Stigma virker ofte gjensidig forsterkende ved at personen etter hvert oppfatter seg selv og opptrer som om den stigmatiserte identiteten er vesentlig i sosial samhandling. Dermed bekreftes betydningen av dette overfor andre, noe som igjen utløser vedvarende negative responser. Dette gjør at personens avvikende adferd kan befestes og forverres.

Stigma har gradsforskjeller, og det vil være varierende hvilke sosiale konsekvenser merkingen har, og i hvilken grad den setter personen utenfor i bestemte sammenhenger.17 Den stigmatiserte personen kan bli sterkere eller svakere assosiert med en rekke negative egenskaper eller personlige kjennetegn, og avvisingen kan være mer eller mindre uttalt. En stigmatiserende myndighetsbruk innebærer å degradere og ekskludere mennesker fra deltagelse, å redusere deres mulighet for å kommunisere og si sin mening, og å basere seg på nedlatende karakteristikker og praksiser som får den enkelte til å føle skam og skyldfølelse for sine problemer og annerledeshet.18

Stigma antas å virke negativt inn på den enkeltes velferd og en gruppes muligheter for å bli hørt av offentlige myndigheter og samfunnet for øvrig. Stigmatiseringen kan videre prege personens handlingsvalg på en negativ måte, fordi andre ressurser og egenskaper ved personen ikke blir tilstrekkelig sett eller verdsatt på arenaer som kan skape livskvalitet og sosial mobilitet, i møte med hjelpeapparat, skole og arbeidsliv. En konsekvens av opplevelsen av stigma er at det kan skape en mistillit og en motstand som kan få vanskeligstilte til å unnlate å søke hjelp når de trenger det. I mange tilfeller har personer med rusproblemer psykiske vansker eller lidelser, de kan ha vært utsatt for traumatiske livshendelser, for eksempel vold og overgrep, omsorgssvikt og mobbing i barndommen.19 I slike tilfeller vil stigmatisering knyttet til narkotikabruk utgjøre en ytterligere byrde i en allerede krevende hverdag.

Straffeforfølgning er det sterkeste virkemiddel et samfunn kan ta i bruk for å markere sitt syn på uønskede handlinger. I forarbeidene til straffeloven legges det til grunn at strafflegging innebærer en stigmatisering av lovbryteren.20 Stigmatisering er der omtalt som en «i og for seg uønsket, men likevel meget virkningsfull del av straffen».21 Spørsmålet er konkret hvilke mekanismer som gjør at strafflegging og ileggelse av straffereaksjoner kan skape stigmatisering, marginalisering og sosial utstøting.

Politiets, påtalemyndighetens, domstolenes og kriminalomsorgens utførelse av oppgaver på ulike trinn i straffesakskjeden, fra pågripelsen til etterforskningen, iretteføringen og straffarten, kan ha betydning for hvilken grad av stigma straffleggingen innebærer. Ser man nærmere på lovovertrederes kontakt med straffesakskjeden, er det særlig prosessuelle faktorer, som hvorvidt politiet og domstolene opptrådte på en respektfull, rettferdig og upartisk måte – måten den enkelte ble møtt, sett, hørt og behandlet på – som har avgjørende betydning for opplevelsen av stigma og tilliten til myndighetene.22 Dette må ses i sammenheng med at effekten av kontakterfaring på tillit til strafferettsapparatet synes å være asymmetrisk i den forstand at negative opplevelser har større effekt enn positive opplevelser. Dermed er det en utfordring at det kan være enklere å miste tillit enn å øke tillit ved kontakt. Dette gjelder på tvers av demografiske og sosioøkonomiske variabler i befolkningen, som kjønn, etnisitet, bo- og yrkesstatus. Slike forhold er gjennomgående funnet å ha større betydning for folks rettsfølelse enn de mer instrumentelle sidene ved møtet, slik som utfallet av strafferettsapparatets saksbehandling og oppfatninger om effektivitet.23

Politiets såkalte «stopp og sjekk» av personer og kontroll knyttet til straffeforfølgning, blir i forskningen trukket frem som et stigmasensitivt område. Pågripelse og eventuelt ransaking på offentlig sted, eller foran nærstående, kolleger eller klassekamerater, vil rimeligvis kunne virke stigmatiserende for den det gjelder. Når det gjelder opplevelsen av å bli pågrepet på skolen, er dette for eksempel omtalt i evalueringen av TIUR-modellen:

«De ungdommene som ble avdekket på skolen var svært kritisk til dette. De følte seg stigmatisert og følte at personvernet deres ikke ble ivaretatt. Flere forteller at ryktene sprer seg og at foreldre til kamerater vet om at de er tatt.»24

Det er gode grunner til å ønske å vite mer om hvorvidt det er særskilte mekanismer som gjør seg gjeldende spesifikt for personer som straffes for narkotikalovbrudd, herunder personer i ulike livssituasjoner (for eksempel unge eksperimentelle brukere og eldre brukere med langvarig bruk av narkotika) og ulike typer narkotiske stoffer.

Opplevelsen av stigma knyttet til kontroll og straff vil imidlertid variere mellom ulike brukergrupper og i ulike kontekster. Kjennetegn ved brukere, som type og omfang av rusmiddelbruk, varighet av bruk, alder, kjønn og etnisitet vil ha betydning for samfunnets reaksjoner og grad av inngrep. Noen i befolkningen blir gjenstand for mer systematisk kontroll og straffeforfølgning for sin narkotikabruk enn andre. Problembrukere eller utsatt ungdom som fra før er marginalisert, kan oppleve å bli ytterligere stigmatisert fordi politiet oftere tar kontakt i en adferdskorrigerende, kontrollerende og straffeforfølgende hensikt og følger med på hva de gjør.25 Å bli hyppig utsatt for kontroll i det offentlige rom bidrar til å forsterke den individuelle skamfølelsen knyttet til bruk av rusmidler og opplevelsen av å være annerledes og mindreverdig.

På samme tid finnes det rekreasjonsbrukere som i liten grad berøres av stigmaet. Statistikk fra Oslo tyder på at stigmaet rammer skjevt. Svar på spørreundersøkelsen Ung i Oslo viser at en høyere andel personer med norskfødte foreldre har prøvd cannabis enn unge med innvandrerbakgrunn. Når det kommer til andelen av unge som har prøvd cannabis, topper bydelen Frogner i Oslo vest statistikken, og mange bydeler i vest har et høyere nivå enn bydeler i øst.26 Til tross for dette synes det å være en høyere grad av avdekking av cannabis i utsatte områder på østkanten enn på vestkanten i Oslo.27 En gjennomgang foretatt av NRK i 2018 viste at det i 2017 ble registrert nesten tre ganger så mange narkotikaforhold hos ungdom på politihuset på Grønland som ved Majorstua politistasjon. En politileder som uttalte seg i saken, så dette i sammenheng med at befolkningen på østkanten kan bo i trange leiligheter, og derfor oppholder seg mer utendørs, enn på vestkanten.28

Det gjør seg videre gjeldende et klasseperspektiv ved at cannabisbrukere fra sosioøkonomisk vanskeligstilt bakgrunn oftere blir anmeldt.29 En nylig studie gjennomført i Oslo viste at bruken av cannabis var høyere blant ungdom med foreldre med høy utdanning. Imidlertid var risikoen for å bli «tatt» av politiet mer enn syv ganger høyere for ungdom som har foreldre med lav utdanning, når andre forhold er like.30 Et utilsiktet problem med stigma knyttet til straffeforfølgning er dermed at den rammer sosialt skjevt og kan gjøre vanskeligstilte brukere mer skadelidende enn andre.31

Det er viktig å være varsom med å generalisere utenlandske forskningsresultater til norske forhold, ettersom bruksmønster, politi- og rettsvesen og tiltaksapparat ofte skiller seg betraktelig fra land til land. Samtidig kan det være interessant å dra veksler på internasjonale studier av stigma hos narkotikabrukere. En amerikansk studie som gjorde bruk av teoretisk baserte stigma- og diskrimineringsmål som følge av narkotikabruk, fant at marginaliserte brukere opplevde høye nivåer av stigma og diskriminering, samt at disse erfaringene var assosiert med svak mental og fysisk helse.32

Britiske forskere har påpekt at det bare er en minoritet av dem som bruker, eller som for den saks skyld omsetter, narkotika, som blir straffet med de konsekvensene som følger med stempling som kriminell og avvikende. Mer sosialt privilegerte brukere unngår rutinemessige pågripelser og sanksjoneringer og er heller ikke gjenstand for forskning.33 Kanskje derfor knyttes bildet av brukere av narkotika til karakteristikker ved de gruppene som oftest blir straffet – karakteristikker som ikke nødvendigvis trenger å være relatert utelukkende til selve rusbruken, som for eksempel lav sosioøkonomisk status, psykiske vansker og lignende.34 En skotsk studie har antydet at en straffbasert narkotikapolitikk som kobler rusbruk med avhengighet, kriminalitet og antisosial adferd, ikke var kompatibel med studiedeltagernes egne erfaringer. En politikk som ble vurdert som stigmatiserende, førte til at ikke-avvikende og produktive samfunnsmedlemmer som brukte narkotika, skjulte rusmiddelbruken og iverksatte identitetskontrollstrategier og metoder for å unngå sosiale krenkelser.35

Et annet konkret utslag av stigmatisering er at strafferettslige reaksjoner for overtredelse av narkotikalovgivningen registreres i reaksjonsregisteret. Dette kan anmerkes på politiattest for personen, for eksempel politiattest som kreves for å kunne ha stillinger eller verv som innebærer et ansvarsforhold overfor mindreårige.36 Stigma- og krenkelsesprosesser knyttet til å sone straff er behørig dokumentert i norsk og internasjonal forskning.37 Straff innebærer å bli moralsk degradert i andres og egnes øyne, å bli ekskludert fra det sosiale fellesskapet, å miste sin personlige autonomi og å bli underlagt andres kontroll.38

Innsatte med rusproblemer er en særlig utsatt gruppe som kan oppleve stigma sterkere enn andre, både under og etter soning.39 Den enkeltes «rushistorikk» og avhengighet av rusmidler er viktige bestanddeler i det moralske grensearbeidet som utspiller seg i fengselshverdagen, og som får betydning for hvordan den enkelte blir sett, hørt, fulgt opp og behandlet.40 Personer som bruker narkotika, opplever at rettsapparatet møter dem med en hjelpe- og kontrollambivalens (se kapittel 3 og 10).41 Dels blir mennesker med rusproblemer i dag møtt med større anerkjennelse, oppmerksomhet og forståelse enn tidligere. Bruk blir forstått som et helseanliggende som kan gi grunnlag for pasientstatus og bli betraktet som en formildende omstendighet og gir mulighet for en alternativ reaksjon med vekt på rehabilitering. Samtidig kan brukere oppleve at de lett blir stemplet som mindre troverdige, endringsvillige og ansvarlige, med økt risiko for tilbakefall.42 Som både innsatt, kriminell og «rusavhengig» med belastet bakgrunn blir den domfelte gjenstand for et mangefasettert stigma, som forsterker vanskelighetene med tilbakeføring, endring, evne til livsutfoldelse og livskvalitet.43

Et annet spørsmål er hvilket forhold det er mellom stigmatisering som kommer av strafflegging som sådan, og stigmatisering som kan komme av andre mekanismer i samfunnet.

Erfaringsmessig må det legges til grunn at deler av befolkningen har negative oppfatninger om enkelte handlinger eller livsstiler som ikke nødvendigvis er ulovlige eller straffbare, for eksempel røyking av tobakk.44 Også forhold ved bruken av narkotika i seg selv har en stigmatiserende effekt. Bruk av rusmidler kan svekke en persons evne til egenomsorg, slik at vedkommende fremstår uflidd og skiller seg betydelig fra majoriteten. I tillegg vil rusmiddelbruk ofte føre til en mindre kritisk vurdering av egen adferd, som også vil kunne medføre at vedkommende blir sett på som annerledes og i enkelte sammenhenger truende eller ubehagelig. Narkotikabruk skiller seg fra alkoholbruk i så måte, da alkoholbruken ofte foregår i en mer sosialt akseptert sammenheng, som for eksempel fredags- og lørdagsfyll.

Det er derfor grunn til å tro at stigma mot personer med rusrelaterte lidelser – samt mot personer som bruker narkotika uten å ha rusrelaterte lidelser – vil eksistere også etter en avkriminalisering, siden bruken av slike rusmidler trolig fremdeles vil oppfattes som uakseptabel adferd i mange sammenhenger og med risiko for helseskader eller andre negative konsekvenser.

Utbredelsen og virkningene av stigma er, i sin natur, vanskelig å kvantifisere, og enda vanskeligere dersom en krever kunnskap om konkrete grupper av personer som bruker narkotika. Fraværet av en nærmere beskrivelse i forskning av hvilken stigmatisering av personer som bruker narkotika, som kan tilskrives straffbarheten isolert sett, og hva som kan tilskrives andre forhold i samfunnet, innebærer etter utvalgets syn ikke en svekkelse av antagelsen om at strafflegging av en handling fører til stigmatisering. Det ligger så å si i straffens natur at den til en viss grad virker stigmatiserende, noe som også er lagt til grunn i forarbeidene til straffeloven omtalt ovenfor.

Avkriminalisering fremstår som et nødvendig skritt å ta dersom en skal kunne redusere stigmatisering av personer med rusproblemer eller som står i fare for å utvikle et rusproblem. Selv om det kan stilles spørsmål ved hvor mye avkriminaliseringen isolert sett reduserer stigmaet, vil det legge til rette for ytterligere tiltak for å endre holdninger mot denne gruppen i befolkningen. Når straff er samfunnets sterkeste virkemiddel for å fordømme en handling, er det vanskelig å se et rom for å redusere stigmatiseringen av personer med ruslidelser, eller personer som står i fare for å utvikle et rusproblem, uten at personenes egen bruk av narkotika er avkriminalisert.

12.3.2.2 Styrking av skadereduksjon og hjelpesøkende adferd?

I regjeringens mandat til utvalget heter det at straffeforfølgning av bruk og besittelse av illegale rusmidler til egen bruk «kan ha stått i veien for å møte den enkelte bruker med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging». Det kan tenkes at straffbarheten av ulovlig bruk og befatning med narkotika gjør at personer skjuler sin rusmiddelbruk fra andre.

Dersom personer oppfatter politiet som den rette offentlige instansen å henvende seg til for hjelp og oppfølging for egen eller andres rusmiddelbruk, kan det også antas at de vegrer seg mot å søke hjelp, i frykt for at politiet skal opprette en straffesak mot vedkommende. I innspill til utvalget har det blitt gitt uttrykk for at avkriminalisering vil kunne senke terskelen for å tilkalle helsehjelp45 og å snakke om egen rusmiddelbruk med helsepersonell.46 Utvalget ser meget alvorlig på at blant annet pårørende til personer med rusproblemer opplever at kriminaliseringen av personer som bruker narkotika, fungerer som en barriere mot å oppsøke helsehjelp. De empiriske studiene utvalget har funnet om emnet, støtter inntrykket som gis i innspillene. Forskning på åpne russcener viser at områder med høyt kontroll- og straffenivå kan hindre skadereduksjon.47 Brukere planlegger livet sitt for å unngå kontakt med politiet og begrenser sin bruk av offentlige rom og nærliggende hjelpetiltak av frykt for å bli gjenstand for politiets inngripen. Dette kan også føre til mer risikabel rusmiddelbruk, for eksempel ved at injisering må foregå raskt, uhygienisk og uten tilgang til bistand for eksempel ved overdose. Denne dynamikken vil kunne svekkes hvis politiet får mulighet til å opptre med en tydelig hjelpeorientert tilnærming i tett samarbeid med hjelpeinstansene.

En nylig studie som omfattet land med ulik grad av liberalisering av narkotikapolitikken, indikerer at personer som bruker narkotika, har større tillit til helsetjenester i land der det føres en mindre restriktiv politikk overfor narkotikabrukere.48 En aktuell svensk undersøkelse viste at så mange som 40 prosent av de spurte ville utsette i det lengste å kontakte medisinske nødtjenester, eller under ingen omstendigheter ville kontakte slike tjenester, dersom det inntraff en narkotikarelatert medisinsk nødsituasjon.49 Dette knyttes i artikkelen til den forholdsvis strenge narkotikapolitikken som har vært ført i Sverige.

Straffeforfølgning kan videre hindre hjelp ved å skape motstand og mistillit, basert på en oppfatning av at en stigmatiserende og uforholdsmessig maktbruk overfor brukere mangler legitimitet. Et aspekt knyttet til virkningen av kontroll og straffetiltak som kan hindre hjelpeoppsøkende adferd, er knyttet til den såkalte gatekapitalen i utsatte miljøer der bruk av rusmidler ufarliggjøres. Gatekapital er kompetanse og ferdigheter som utvikles for å lykkes med å unngå straff i et fellesskap der narkotika brukes og omsettes.50 Kjennskap til og eksperimentering med rusmidler blir av gruppemedlemmene forherliget og anerkjent som utforsking av en alternativ livsstil i opposisjon mot samfunnets konformitetspress. Ferdigheter som å unngå politiets oppmerksomhet – det vil si å unngå å bli stoppet, sjekket eller arrestert – og å vise motstand og ikke samarbeide med politiet gir anerkjennelse og respekt. Manglende lovlydighet blir rettferdiggjort som en reaksjon på samfunnets maktbruk, måten myndighetene griper inn på, og de verdier som ligger til grunn for inngrepet. Innsatsen for å bekjempe narkotika gjennom stigma, strafferettslige virkemidler og den moralske forargelsen og bekymringen brukere blir møtt med, kan dermed paradoksalt nok gjøre at den subkulturelle verdien av å være involvert i narkotikakriminalitet forsterkes. Resultatet er at det oppstår et uhensiktsmessig motsetningsforhold som gjør det vanskeligere å komme i en konstruktiv dialog med vanskeligstilt ungdom og andre som står i fare for å bli ytterligere marginalisert og trenger hjelp.

Mulighetene for å nå frem med skadereduserende tiltak og helsehjelp til personer med problematisk rusmiddelbruk vil påvirkes av hvorvidt personer i disse miljøene er i stand til og villig til å oppsøke hjelp. Det er naturlig å se problemstillingen i sammenheng med stigmatisering av personer med rusrelaterte problemer som er omtalt ovenfor i punkt 12.3.2.1.

Særlig problembelastet og marginalisert ungdom kan ha et anstrengt forhold til politiet og være preget av skepsis og mistillit til offentlige myndigheter og deler ikke med letthet informasjon om sine problemer og vanskeligheter. 51 Dette kommer kan hende også til uttrykk ved at ungdommer fra Oslo øst som er på «urinprøvekontrakter», opplever tiltaket mer som straff og kontroll enn ungdom fra Oslo vest, som opplever at tiltaket bærer mer preg av hjelp.52 En betydningsfull barriere er mangelfull kunnskap om det eksisterende hjelpetilbudet utenfor straffesak (se kapittel 11). Dette gjelder særlig utsatte ungdommer og vanskeligstilte familier. Et problem er at ungdom med minoritetsbakgrunn og deres foresatte i mindre grad er kjent med, og sjeldnere oppsøker, hjelpeapparatet ved behov.53

Det fremstår krevende å samle sikker kunnskap om barrierer mot å oppsøke eller ta imot tilbud om helsehjelp for rusrelaterte problemer. Likevel våges påstanden om at slike barrierer finnes. Narkotikabrukere kan oppleve å få mangelfull tilgang på hjelp, fordi avholdenhet fra rusmidler kan være en forutsetning for å få visse tjenester. At narkotikabruk er straffbart og kan få konsekvenser for den enkelte på flere områder, kan også hindre personer fra å gi informasjon om bruk av rusmidler overfor kontroll- og hjelpeapparatet når dette er nødvendig for å gi tilfredsstillende oppfølging.

Videre kan det opplevde stigmaet knyttet til rusmiddelbruk være et hinder for tillit mellom den enkelte og hjelpeapparatet; en person kan oppleve å bli vurdert som mindre kompetent og mindre i stand til å foreta rasjonelle valg som følge av bruken av rusmidler. Antagelser om mangelfull autonomi på grunn av ruspåvirkning og skader knyttet til rusbruk kan gjøre at personens vurderinger og informasjon om seg selv i mindre grad blir anerkjent og tatt hensyn til.

Mottatte innspill og de studiene som er beskrevet ovenfor, gir grunnlag for å anta at innretningen av det offentliges reaksjoner på rusmiddelbruk har betydning for graden av hjelpesøkende adferd hos personer med problematisk bruk av narkotika, og at fjerning av straffereaksjoner mot brukere av slike rusmidler vil kunne bidra til å styrke kontakten med det offentlige hjelpeapparatet. Utvalget har ikke funnet holdepunkter som svekker antagelsen i mandatet om at straffeforfølgningen kan ha stått i veien for å møte den enkelte bruker med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging.

12.3.2.3 Mer åpenhet og tillit mellom politiet og brukere av narkotika?

Københavns politi har i møte med utvalgets sekretariat fremholdt at den såkalte frisonen i København vest har gjort det enklere å skape kontakt mellom politiet og brukermiljøene. Under utvalgets studietur til Portugal ga representanter for politiet i Lisboa uttrykk for en tilsvarende erfaring etter avkriminalisering. Utvalget har fått innspill fra politi også i Norge om at en god dialog med personer i brukermiljøene gir muligheter til å avdekke distribusjonsledd, og at det kan være aktuelt å ikke «stresse» brukere som selv gjør noen småsalg, fordi brukerne i stedet kan hjelpe politiet med å etterforske personer lenger opp i distribusjonskjeden.54

Erfaringsmessig kan personer i rusmiljøer være utsatt for større risiko for ulike former for kriminalitet enn befolkningen for øvrig. Dette innebærer et behov for bistand og trygghet som en slik styrket kontakt med politiet kan gi. Også etter en avkriminalisering av visse former for befatning med narkotika til egen bruk vil politiet måtte håndtere straffesaker som springer ut av rusmiljøer, enten i form av straffbare narkotikalovbrudd eller i form av rusrelatert kriminalitet.

En avkriminalisering av befatning med narkotika til egen bruk vil utvide den rettslige vitneplikten om de avkriminaliserte handlingene, simpelthen fordi de ikke lenger er straffbare. Personer som er mistenkt eller siktet, kan nekte å forklare seg, jf. straffeprosessloven § 90. Vitner i saken kan etter gjeldende rett nekte å svare på spørsmål dersom de risikerer å utsette seg selv eller nære familiemedlemmer for straffansvar, jf. straffeprosessloven § 123. Gitt at bruk og besittelse av narkotika er straffbart, kan vitner for eksempel nekte å svare på om de selv eller familiemedlemmer var påvirket av narkotika i en gitt situasjon som er av interesse for politiet. Den begrensningen av vitneplikten som kriminalisering av handlinger innebærer, ble i 1928 fremholdt av Oslo politikammer som et argument mot å kriminalisere kjøpere av narkotika (se kapittel 3).

Etter en avkriminalisering vil vitneplikten i straffesaker som hovedregel omhandle befatning med narkotika til egen bruk. Straffeprosessloven § 123 første ledd tredje punktum gir likevel retten adgang til å frita for forklaring ved vesentlig tap av sosialt omdømme eller vesentlig velferdstap av annen art for vitnet eller vitnets nærstående, når det ut fra en vurdering av sakens art, forklaringens betydning for sakens opplysning og forholdene ellers ville være urimelig å pålegge vitnet å forklare seg. Hvorvidt unntaket fra vitneplikt kommer til anvendelse, vil avhenge av omstendighetene i den konkrete saken. Det er lagt til grunn i rettspraksis at unntaksregelen må brukes med varsomhet.55

12.3.2.4 Rolleavklaring mellom helse- og velferdstjenester og justissektoren

Noen nåværende og tidligere polititjenestepersoner som har uttalt seg til utvalget, har gitt uttrykk for at helse- og velferdstjenester i kommunene i utilstrekkelig grad har tatt ansvar for oppfølging av personer som bruker narkotika. Dette har, hevder de, medført at politiet har måttet gripe inn med sine straffeprosessuelle hjemler, selv om straffeforfølgning i og for seg har vært ansett som lite formålstjenlig. Dette forklares med at det uten politiets inngripen ikke ville være noen offentlig instans som engasjerte seg i en uakseptabel situasjon.

Dette skaper en dobbeltrolle for politiet, hvor politiet anvender strafferettslige virkemidler – for eksempel anmeldelse av forholdet og avgjørelse av saken med en påtaleunnlatelse med vilkår – der polititjenestepersoner selv anser formålet med inngrepet å være hjelp og ikke straff.56 I evalueringen av politireformen svarte politiets samarbeidspartnere på det forebyggende området at det er viktig å klargjøre politiets rolle i skjæringsfeltet mellom ordensmakt og hjelpeutøver.57 Det blir lagt vekt på at et av suksesskriteriene for det kriminalitetsforebyggende arbeidet handler om at politiet ikke påtar seg andre myndigheters arbeidsoppgaver, men konsentrerer seg om de politifaglige oppgavene de er pålagt. Det er blitt pekt på at en klarere rollefordeling kan gjøre det enklere for hjelpetjenestene, for eksempel utekontakter og andre oppsøkende tjenester, å oppnå tillit og etablere kontakt med marginaliserte grupper, fordi tjenesten ikke assosieres med «ordensmakten».58

En overføring «fra straff til helse», som regjeringens mandat til utvalget forutsetter, kan innebære en klarere plassering av ansvar hos kommunens helse-, omsorgs- og sosialtjenester, og det følger av mandatet at utvalgets foreslåtte løsning skal legge til rette for en god rollefordeling.

Rolleavklaringen kan også gjøre det tydeligere for det alminnelige publikum hvilken del av det offentlige som bør kontaktes for å få hjelp og oppfølging for egen eller andres bruk av narkotika.

12.3.2.5 Reduksjon av menneskelige og økonomiske kostnader knyttet til strafflegging?

Straffens økonomiske og menneskelige kostnader er omtalt innledningsvis i dette kapittelet. De menneskelige kostnader ved strafflegging er i hovedsak beskrevet i punkt 12.3.2.1 om stigma. Det har vært gjort forsøk på å tilpasse straffereaksjoner til de særlige hensyn som gjør seg gjeldende der kriminaliteten er knyttet til lovbryterens egen bruk av narkotika, såkalte alternative straffereaksjoner. Disse er omtalt i kapittel 10 om strafferettslige reaksjoner.

Utvalgets modell og formålet med rusreformen tar sikte på å bidra til å redusere de menneskelige kostnadene ved narkotikabruken i seg selv gjennom å tilby adekvate helse- og velferdstjenester og gjennom fraværet av strafferettslige reaksjoner.

Straffarter som bøtelegging og frihetsberøvelse kan også ha en indirekte negativ virkning på den straffedes nærmeste pårørende. Det er trukket frem som en av straffens «største skyggesider» at uskyldige personer på denne måten indirekte rammes av straff.59 I tilfeller der personer med dårlig økonomi blir ilagt bøter, kan nærstående oppleve et press om å betale boten for å unngå at kravet vokser som følge av inndrivelseskostnader, eller at den bøtelagte må sone den subsidiære fengselsstraffen. Det finnes ingen statistikk som viser hvor stor andel av bøter som betales av andre enn domfelte selv, men tematikken anses velkjent blant pårørende til straffede personer. Problematikken trekkes frem i et innspill til utvalget fra en mor som hadde betalt en rekke bøter for sin datter for å forhindre at datterens situasjon skulle forverres som følge av fengselsstraff.

Det kan antas at gjentatt strafflegging for mindre alvorlige narkotikalovbrudd på denne måten legger en psykologisk og økonomisk byrde på den straffedes nærmeste pårørende som kommer i tillegg til andre problemer og bekymringer som narkotikabruken kan medføre for de pårørende.60 Å fjerne straffereaksjonene mot personer som har en narkotikabruk av et visst omfang, kan derfor isolert sett antas å lette byrden for de pårørende.

For personer i en livssituasjon preget av narkotikabruk og narkotikarelatert kriminalitet vil strafflegging av bruk og befatning med narkotika til egen bruk ofte kun utgjøre ett av flere straffbare forhold som påtalemyndigheten reagerer overfor. Dette innebærer at personer som i dag straffes blant annet for mindre alvorlige narkotikalovbrudd, ikke nødvendigvis vil gå klar av straffansvar etter rusreformen, men de vil ikke lenger straffes for de minst alvorlige narkotikalovbruddene.

Utvalget har fått utredet økonomiske kontrollkostnader knyttet til dagens regulering. Dette er beskrevet i rapport fra Oslo Economics. 61 Grunnet mangel på data om hvor mange av straffesakene etter straffeloven § 231 som gjelder erverv eller oppbevaring av små mengder narkotika til egen bruk, knytter det seg usikkerhet til estimeringen av kostnader direkte knyttet til straffleggingen av slike handlinger.

Oslo Economics har også utarbeidet et notat om kostnader knyttet til utvalgets foreslåtte modell.62 Også her vil det hefte usikkerhet ved estimatet. Utvalget antar likevel at de samlede kontrollkostnadene under dagens regulering vil overstige de kostnadene som vil oppstå som følge av utvalgets forslag til ny modell for overføring av samfunnets reaksjoner på narkotikabruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk fra justissektoren til helsetjenesten. I tillegg kommer den mer langsiktige reduksjon av samfunnsmessige kostnader knyttet til narkotikabruk som følge av en ny modell som i større grad tar sikte på tilby hjelp og oppfølging.

For nærmere redegjørelser av de økonomiske kontrollkostnadene vises det til Oslo Economics rapport og notat samt utredningens kapittel 19 om økonomiske og administrative konsekvenser.

12.3.3 Mulige utilsiktede konsekvenser av avkriminalisering

12.3.3.1 Vil avkriminalisering føre til økt bruk av og en lavere terskel for eksperimentering med narkotika?

I tidligere drøftelser av avkriminalisering av bruk av narkotika, samt erverv og innehav av narkotika til egen bruk, har et sentralt argument for å beholde straffebudet vært at en ikke ønsket å sende et uheldig signal til unge personer i en valgsituasjon.63 Det har i den forbindelse vært anført at avkriminalisering kan oppfattes dit hen at det å bruke narkotika ikke lenger anses som skadelig eller farlig. Det har også vært hevdet at også politiske diskusjoner om avkriminalisering påvirker ungdommers holdninger til narkotika på en uheldig måte.64

Det kan tenkes en rekke ulike mekanismer som gjør at et straffebud, eller ileggelse av en straffereaksjon i den enkelte sak, kan ha en forebyggende effekt, og ulike måter å systematisere teorier om slike virkninger på.

Myhrer har skjematisk fremstilt mulige forebyggende virkninger av straff, fordelt på ulike målgrupper i befolkningen, i et forebyggingsperspektiv, se tabell 12.1.65

En annen, og noe enklere, måte å systematisere teorier om straffens forebyggende virkninger på, er å trekke en linje mellom allmennprevensjon (også kalt generalprevensjon), som dreier seg om straffens forebyggende virkninger på befolkingen samlet sett, og individualprevensjon (også kalt spesialprevensjon), som dreier seg om straffens virkning på den straffede lovbryteren.66

Hvilke forebyggende virkninger som eventuelt gjør seg gjeldende, kan stille seg ulikt avhengig av hvilken type kriminalitet det er tale om, og om en vurderer effekten på befolkningen samlet eller på bestemte grupper. Litteratur om straffens preventive virkning er preget av at det er krevende å forske på hvilken virkning straff isolert sett har for forekomsten av straffbare handlinger i et gitt samfunn.

I det følgende drøftes mulige forebyggende virkninger som fremstår relevante å ta i betraktning når det gjelder bruk av narkotika samt erverv og innehav av en liten mengde narkotika til egen bruk.

Allmennprevensjon

Som nevnt ovenfor er det flere mulige mekanismer som gjør at straff kan virke allmennpreventivt. En slik mekanisme er straffens rent avskrekkende virkning, forstått som at risikoen for straff virker inn på innbyggernes overveielser om å begå en straffbar handling, og fører til at flere avstår fra å begå den aktuelle handlingen på grunn av risikoen for å bli straffet. Det er naturlig å se straffens avskrekkende virkning for bestemte handlingstyper i sammenheng med om handlingstypen kan antas å være resultatet av overveide beslutninger, og hva som er oppdagelsesrisikoen for den forbudte handlingen.67

Ved siden av straffens avskrekkende virkning har det vært lagt til grunn at straffebud kan ha en normforsterkende, eller holdningsskapende, funksjon: Fellesskapet kommuniserer gjennom straffleggingen at en type handlinger er uakseptable og straffverdige, og disse verdioppfatningene kan internaliseres av innbyggerne selv. Den allmennpreventive mekanismen består da i at innbyggere avstår fra de forbudte handlingene ikke bare for å unngå straff, men fordi de selv har kommet til å anse handlingene som gale.68 Straffebud kan på denne måten rette søkelys mot negative konsekvenser av de forbudte handlingene.

Det kan være vanskelig å si med sikkerhet hvordan lovgivning i seg selv påvirker holdninger, blant annet fordi det er uklart i hvilken grad befolkningen faktisk kjenner innholdet i lovgivningen, og fordi selve medieoppmerksomheten rettet mot samfunnsproblemet som har ledet til vedtagelsen av en gitt lovbestemmelse, i seg selv kan tenkes å ha virket inn på holdningene. Myhrer har brukt straffleggingen av kjøring i ruspåvirket tilstand som eksempel på at langvarig, streng og konsekvent håndheving av et straffebud bidrar til å skape en moralsk norm. Holdningene som er skapt gjennom straffleggingen, forebygger ifølge Myhrer den forbudte handlingen også der oppdagelsesrisikoen er meget liten, eller når nordmenn er i land der lovgivningen er annerledes.69 Kjøp av seksuelle tjenester ble kriminalisert i 2009. Ifølge en studie gjennomført i 2008–2009 av holdninger til omsetning av seksuelle tjenester var lovendringen ikke forbundet med endringer i holdninger i befolkningen sett under ett.70 Personer bosatt i Oslo – hvor prostitusjon er og har vært mer synlig enn mange andre steder i landet – fikk derimot noe mer negative holdninger til omsetning av seksuelle tjenester enn de hadde før lovendringen. Det er imidlertid vanskelig å isolere effekten av selve lovendringen som sådan fra effekten av det offentlige ordskiftet og den politiske situasjonen som foranlediget lovendringen.

Det er også hevdet at lovgivning kan ha en vanedannende effekt, hvor innbyggere avstår fra å bryte loven uten noen nærmere avveining av mulige fordeler og ulemper ved den forbudte handlingen, simpelthen fordi handlingen er ulovlig.71 Der en slik vanemessig lovlydighet kan oppnås, antas dette å være den mest effektive formen for allmennprevensjon.72 Dette er det imidlertid ikke lett å finne eksempler på i praksis, utenfor kontrollerte kontekster der det legges vekt på innøving av disiplin, slik som i politiet og militærvesenet.73

Individualprevensjon

«Individualprevensjon» er en betegnelse på straffens virkninger for den enkelte lovbryter som ilegges en straffereaksjon.

Én mekanisme for individualprevensjon er at straffen kan inkapasitere lovbryteren, det vil si at straffen gjør lovbryteren ute av stand til å begå nye lovbrudd. Dette vil først og fremst være relevant for frihetsstraffer, som i mindre grad er relevant som reaksjon på bruk av narkotika, eller erverv eller besittelse/oppbevaring av mindre mengder narkotika. Når det gjelder narkotikalovbrudd, er det ikke slik at en frihetsstraff nødvendigvis setter den straffede ute av stand til å begå nye narkotikalovbrudd: Smugling av narkotika og deling av narkotika mellom de innsatte er et kjent problem.74

Det antas at straff vil kunne ha en oppdragende effekt for den straffede. Reaksjoner som formelt er strafferettslige, slik som påtaleunnlatelse med vilkår om at lovbryteren inngår og gjennomfører en ungdomskontrakt med ruskontroll, kan bringe det offentlige i en posisjon til å intervenere i en negativ utvikling. Det er varierende erfaringer med bruk av såkalte «ruskontrakter» og ulike oppfatninger om ruskontrakter er nyttige tiltak og fungerer, se utredningens kapittel 10 om straffereaksjoner og 11 om forebyggende innsatser og ruskontrakt. Det er et problem at det i liten grad er gjort undersøkelser av ungdommers erfaringer med oppfølgningen de får og om den langsiktige forebyggende effekten av slike alternative straffetiltak. For en del unge ser det imidlertid ut som ruskontrakter under gitte forutsetninger trolig kan ha en positiv effekt. Et gjennomgående tema blant ungdom, foreldre og ansatte i de undersøkelsene som er gjort er at oppfølgning gjennom samtaler er det viktigste forebyggende hjelpemidlet, og at kontrolldrevet rustesting uten videre støttetiltak/hjelpetilbud tilpasset den enkeltes behov både er problematisk og lite effektfullt. En del ungdom, foreldre og ansatte opplever urinprøvekontroll som et konstruktivt virkemiddel når hjelpehensynet er det overordnede formålet. Et problem med ruskontrakter er imidlertid at det i en del tilfeller brukes mer i en straffende og kontrolldrevet hensikt, og at dette kan føre til at de mest vanskeligstilte ungdommene, som har mer sammensatte problemer og risikoatferd, og som trenger mest hjelp, står i fare for uhensiktsmessig stigmatisering og ytterligere marginalisering. Videre fremstilles forutsetningen om frivillighet som avgjørende for endringsmotivasjon. En slik forutsetning om frivillighet kan være særlig krevende i en situasjon ved påtaleunnlatelse når det foreligger en formell straffetrussel dersom kontrakten brytes. Mange ungdommer samtykker i praksis til hjelpe- og kontrolltiltak uten å ha tilstrekkelig innsikt i hva de har samtykket til. Begrepet kontrakt tilsier at det bør være en form for likeverd og gjensidighet mellom partene. Det kan stilles spørsmål ved graden av slik likeverd og gjensidighet i «kontrakter» som gir den ene parten anledning til å bruke inngripende virkemidler som ofte ikke er klart fastsatt, og der bruk av en ordinær straffereaksjon er eneste tilgjengelige alternativ til inngåelse av kontrakten. Det er ikke uten videre klart at det er nødvendig å bruke en slik underliggende trussel om straff overfor de av ungdommene som oppgir positive endringer etter gjennomført ruskontrakt. For personer som ikke er i målgruppen for ungdomskontrakt, vil forelegg (bot) være en praktisk viktig reaksjon. Det har vært reist spørsmål om hvorvidt bøtestraff, og trusselen om den subsidiære fengselsstraffen, kan føre til at den bøtelagte begår vinningskriminalitet for å betale boten75, se kapittel 10.

Når det gjelder narkotikalovbrudd i form av bruk av narkotika, samt erverv og innehav eller oppbevaring av narkotika til egen bruk, som begås av voksne, anses de viktigste straffereaksjonene i praksis å være forelegg eller påtaleunnlatelse med vilkår. Utvalget er ikke kjent med studier av hvilken effekt et forelegg i tråd med politidistriktenes gjeldende påtaledirektiver om narkotikalovbrudd har på lovbryteren med tanke på sannsynligheten for fremtidig narkotikabruk eller andre lovbrudd.

Empirisk forskning på om avkriminalisering fører til økt bruk, og overføringsverdien av slike forskningsfunn til Norge

For personer med avhengighet av et rusmiddel, en lidelse kjennetegnet ved at personen har vanskelig for å la være å bruke rusmiddelet, fremstår det nokså klart at et straffebud med lav oppdagelsesrisiko vil være lite virkningsfullt med tanke på å avskrekke bruk av rusmiddelet. Dette har blitt fremholdt for utvalget gjennomgående i mottatte innspill.

Derimot har det blitt uttalt i flere innspill til utvalget at avkriminalisering kan få negative konsekvenser særlig for arbeidet med å forebygge at barn og unge eksperimenterer med narkotika og utvikler rusproblemer. Andre har gitt uttrykk for at avkriminalisering neppe vil ha en nevneverdig selvstendig virkning på bruk.

Det vises til kapittel 6, særlig punkt 6.4, der det er gjennomgått forskning på virkninger av avkriminalisering i andre land på innbyggernes bruk av narkotika. Der er det også kort drøftet momenter av betydning for overføringsverdien av slike funn til Norge. Det samlede inntrykket av denne forskningen er at det ikke finnes et godt empirisk grunnlag for å anta at avkriminalisering som sådan vil forårsake en nevneverdig økning i narkotikabruk i befolkningen. Basert på denne foreliggende forskningen må det kunne sies å hefte en sterk tvil ved påstanden om at straffebud mot bruk av narkotika og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk har en påviselig selvstendig preventiv virkning.

Det er flere forhold som gjør at et slikt funn ikke fremstår som overraskende. Det er svært lav oppdagelsesrisiko for bruk av narkotika. For virkningen av en lovendring i Norge vil det trolig kunne ha betydning at en ikke ubetydelig del av befolkningen har overtrådt straffebudet som rammer selve bruken og straffebudene mot slike handlinger som henger tett sammen med bruk, nemlig erverv og besittelse, jf. legemiddelloven § 31 og straffeloven § 231. Undersøkelser gjennomført i 2015–2017 viste at 22 prosent av befolkningen i Norge mellom 16 og 64 år hadde prøvd cannabis. Prosentandelen var 29,9 blant respondenter mellom 16 og 34 år. Det fremgår av en undersøkelse i utelivet i Oslo at mer enn halvparten av respondentene hadde prøvd cannabis noen gang,76 og 38 prosent av gutter i tredje trinn på videregående skoler i Oslo oppga å ha prøvd hasj eller marihuana.77 I innspill til utvalget har det blitt gitt uttrykk for at mindreårige i noen miljøer opplever det som vanlig at det brukes cannabis på fester, og at det oppfattes mer normalt enn tidligere. Dette innebærer at mange i befolkningen vil ha direkte kjennskap til, eller personlig erfaring med, at forbudet brytes. Som følge av den lave oppdagelsesrisikoen for bruk av narkotika må det legges til grunn at mesteparten av denne bruken skjer uten rettslige konsekvenser. Dette svekker straffetrusselens troverdighet og dermed dens alminnelige avskrekkende virkning.

Det finnes lite empiri om straffens holdningsskapende virkning, og som følge av den nødvendige forbindelsen mellom politikk og lovgivning er det vanskelig å måle effekten av lovgivningen som sådan. Om det er en slik effekt, må den sees i sammenheng med omfanget i befolkningen som har prøvd cannabis noen gang, og den plass cannabis har fått i populærkulturen i blant annet USA – hvor omsetning av stoffet til ikke-medisinsk bruk er legalisert i mange delstater. Når normer i lovgivningen ikke harmonerer med observert atferd og trender i populærkulturen, er det nærliggende å anta at den holdningsskapende virkningen av et straffebud vil være svekket.

Endringer i lovgivningen om befatning med narkotika til egen bruk kunne også tenkes å ha virkninger for prissettingen i markedet for slike rusmidler, som igjen kan påvirke adferden til personer som bruker rusmidlene. Det er imidlertid ikke uten videre klart hvordan prisen på narkotika i sluttbrukerleddet skulle bli lavere som følge av en avkriminalisering av brukere av narkotika. Som påpekt av Bretteville-Jensen skal en avkriminalisering «i prinsippet ikke bidra til reduserte salgspriser på cannabis, siden produksjon og salg fremdeles er ulovlig.78» Dette vil i prinsippet gjelde likt også for andre stoffer. Omsetning av narkotika vil, også etter en avkriminalisering av handlingene til dem som bruker narkotika, kunne straffes med inntil 21 års fengsel, og ethvert tilfelle av salg vil etter lovens ordlyd kvalifisere til frihetsstraff i inntil 2 år. Den høye strafferammen for slike lovbrudd innebærer at det fremdeles vil være forbundet med risiko for strengt straffansvar å omsette narkotika. Det er uvisst i hvilken grad denne risikoen per i dag har betydning for prisdannelsen, men det fremstår som en rimelig antagelse at bakmenn og selgere tar en slik risiko i betraktning. Risikoen for et strengt straffansvar vil også gjøre seg gjeldende etter gjennomføringen av en reform slik utvalget foreslår. En empirisk undersøkelse av narkotikamarkedet i Portugal konkluderte med at avkriminaliseringen av brukere som ble gjennomført i 2001, ikke forårsaket lavere priser.79

Straffebudene mot selgere og bakmenn, som det ikke ligger innenfor utvalgets mandat å vurdere endringer i, uttrykker et meget klart signal om at slike rusmidler er uønsket og utgjør et alvorlig samfunnsproblem. Det viser også at myndighetene tar spredningen av slike rusmidler på det største alvor. Også etter en avkriminalisering innenfor den modellen utvalget foreslår, vil altså signalet som innbyggerne kan få fra lovgivningen, være at narkotika som sådan er uønsket.

Ved vurderingen av virkningene av avkriminalisering må det dessuten tas hensyn til hvilke andre endringer som gjennomføres på samme tid. Utvalgets foreslåtte modell innebærer at bruk av narkotika, samt tilhørende befatning med narkotika til egen bruk, vil møtes med en reaksjon, se kapittel 15. Det foreslås undersøkelseshjemler for politiet, og narkotika vil kunne beslaglegges, se utredningens kapittel 14 om avdekking mv. I lys av den lovhjemlede adgangen det offentlige vil ha til å intervenere i den personlige sfære, er det vanskelig å se noe rimelig grunnlag for å forstå den foreslåtte reformen som et signal om at det er lovlig eller ufarlig å bruke narkotika.

Utvalget har konkludert med at den beste tilgjengelige kunnskapen per i dag tilsier at det er lite trolig at avkriminalisering som sådan vil forårsake en nevneverdig endring i bruken av narkotika. Det vil like fullt være av betydning å overvåke gjennomføringen av rusreformen, herunder om det forekommer endringer i befolkningens bruk av rusmidler. En eventuell reduksjon eller økning i bruk, eller andre endringer i bruksmønstre, kan ha betydning for innretningen av de nærmere detaljene i modellen, som vil kunne justeres i lys av erfaringene etter gjennomføringen. Evaluering og overvåking er nærmere omtalt i kapittel 17.

12.3.3.2 Folkehelseperspektivet på bruk av narkotika i befolkningen – virkninger av en eventuell endring i bruk

Bruk av rusmidler er forbundet med skadevirkninger. I flere innspill utvalget har mottatt, gis det uttrykk for bekymring for hva avkriminalisering kan bety i et folkehelseperspektiv. Resonnementet som ligger til grunn for en slik bekymring, omtales gjerne som totalkonsummodellen, en modell som i mange år har ligget til grunn for norsk alkoholpolitikk.80 Modellen tar utgangspunkt i at det er befolkningens totale konsum av alkohol, og endringer i dette, som vil ha størst betydning for skadevirkninger som kan relateres til alkoholbruk, enten det er sykdom, avhengighet, sykdommer, ulykker, kriminalitet, herunder voldshandlinger, med videre. Hvordan forbruket fordeler seg i befolkningen, vil ikke nødvendigvis endre seg med økt totalkonsum, men konsumet per person som drikker, vil gå opp. I et samfunn med et høyt gjennomsnittskonsum, vil det være mange storforbrukere av alkohol, mens et lavere gjennomsnitt gir færre slike storkonsumenter. Med økt totalkonsum antas også antallet storkonsumenter å øke.

Uavhengig av variasjoner i totalforbruket og av variasjoner i drikkevaner, vil et fåtall i samfunnet stå for en stor del av det samlede alkoholkonsumet. Vanligvis anslås det at 10 prosent av den delen av befolkningen som drikker mest, konsumerer om lag 50 prosent av all alkoholen som drikkes.81

Atferden til den delen av befolkningen som drikker moderat, antas imidlertid å ha større konsekvenser for omfanget av de samlede skadevirkningene av alkohol på aggregert nivå. Tankegangen er klart formulert i for eksempel St.meld. nr. 17 (1987–88) Alkohol og folkehelse:

«Fordi antallet lavkonsumenter er så mye større enn antallet storkonsumenter, er lavkonsumentene som gruppe ansvarlig for en større del av det totale antallet alkoholulykker.»82

Dette er bakgrunnen for det såkalte prevensjonsparadokset, eller forebyggingsparadokset, i alkoholpolitikken. Forholdsvis små reduksjoner i det totale forbruket av alkohol i samfunnet antas å medføre en større nedgang i alkoholrelaterte problemer enn det en forholdsvis større nedgang i stordrikkernes forbruk isolert sett vil føre til. Det er disse forholdene som gjør at det er et mål i ruspolitikken å begrense bruken av rusmidler i befolkningen som helhet. Disse forutsetningene tilsier at alkoholpolitiske virkemidler, for å være mest effektive med hensyn til å redusere de samlede skadevirkningene på samfunnsnivå som følge av alkoholbruk, ikke nødvendigvis skal rettes spesielt mot storbrukerne, men mot bruken av alkohol i samfunnet generelt.

Dersom en legger til grunn som en faktisk premiss at avkriminalisering vil lede til at bruken av narkotika øker i befolkningen, tilsier totalkonsummodellen at dette kan innebære skadevirkninger av mange forskjellige slag. Dette gjelder med tanke på økt konsum, både i gruppene som allerede bruker narkotika, så vel som i nye grupper som følge av den såkalte signaleffekten som utvalget har omtalt i punkt 12.3.2.1 ovenfor og i utredningens kapittel 6. Hvorvidt den faktiske premissen om økt bruk som følge av en avkriminalisering kan belegges med empiri, har en avgjørende betydning for om totalkonsummodellen kan anses å forutsi skadevirkninger som følge av avkriminalisering. Hva som vil være konsekvensene av en eventuell økning i bruken vil dessuten avhenge av hvem som begynner å bruke, og hvordan det brukes.83

12.3.3.3 Samfunnssikkerhetsperspektiver på bruk av narkotika i befolkningen – virkninger av en eventuell endring i bruk

Bruk av narkotika kan ha betydning for sikkerheten. Dette gjelder for eksempel bruk blant personer som innehar funksjoner som har betydning for samfunnssikkerheten, militært personell, politi, flygere og annet luftfartspersonell, helsepersonell med videre. Problematikken er løftet frem for utvalget blant annet i innspill fra Forsvaret. Det kan også pekes på åpenbare farer ved rusmiddelbruk i tilknytning til veitrafikk og andre aktiviteter der beruselse medfører fare for skade på brukeren selv eller andre personer.

Utvalgets mandat knytter seg ikke til å endre reglene om ruspåvirket kjøring, regler om pliktmessig avhold for bestemte yrker eller i bestemte situasjoner og lignende regler som direkte retter seg mot å bekjempe rusmiddelbruk som kan ha betydning for samfunnssikkerhet. Det er med andre ord klart nok ikke tale om å avkriminalisere det å føre motorvogn under påvirkning av narkotika eller å fjerne bestemmelser om pliktmessig avhold eller lignende.

Utvalget mener videre at krav om pliktmessig avhold i visse yrker, samt adgangen til å sanksjonere der rusbruk i slike tilfeller avdekkes, ivaretar samfunnssikkerhetsmessige interesser knyttet til både legale og illegale rusmidler i kritiske yrker. Reguleringen av pliktmessig avhold, og kontroll på grunnlag av mistanke om rusmiddelbruk, i slike yrker, vil kunne gjøres uavhengig av et generelt straffebud mot bruk av narkotika i befolkningen.

I tillegg viser utvalget til at avkriminalisering ikke vil medføre endringer i dagens reguleringer av andre straffbare forhold relatert til bruk av narkotika.

Politiet vil ha samme anledning som før rusreformen til for eksempel å tilbakekalle retten til å føre motorvogn med bakgrunn i en vurdering av edruelighetskrav etter vegtrafikkloven § 34, eventuelt ikke gi slik førerrett etter § 24 fjerde ledd i samme lov. Utvalget viser i den sammenhengen også til bestemmelser i helse- og velferdslovgivningen om taushets- og opplysningsplikt og peker spesielt på lege, psykolog og optikers opplysningsplikt etter helsepersonelloven § 34 vedrørende pasienter med førerkort for motorvogn eller sertifikat for luftfartøy som ikke oppfyller de helsemessige kravene som stilles.

Videre vil politiet ha de samme hjemler for å utlevere opplysninger etter politiregisterloven § 27, for eksempel i det kriminalitetsforebyggende arbeidet, og etter § 30, som gir politiet adgang til å utlevere opplysninger til andre offentlige organer i deres interesse, dersom dette er nødvendig for å fremme mottagerorganets oppgaver etter lov eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte.

Dette informasjonstilfanget kan likevel bli redusert dersom politiet nedprioriterer avdekking av bruk av narkotika til fordel for etterforskning av straffbare handlinger, eller dersom politiets reelle muligheter til å foreta slik avdekking blir redusert.

Spørsmålet er derfor hvorvidt det å endre samfunnets reaksjoner overfor brukere av narkotika fra strafferettslige virkemidler til helse- og velferdstiltak isolert sett kan antas å ha noen innvirkning på samfunnssikkerheten. For å besvare et slikt spørsmål positivt må det legges til grunn en faktisk premiss om at avkriminalisering leder til en økning eller endring av bruken i befolkningen, eller en holdningsendring som påvirker innbyggernes tilbøyelighet til å bryte andre straffebud som ikke fjernes, for eksempel straffebudet mot å føre motorvogn under påvirkning av narkotika.

Som omtalt ovenfor tilsier den beste tilgjengelige kunnskapen per i dag, etter utvalgets syn, at avkriminalisering som sådan lite trolig vil føre til noen nevneverdig økning i bruken av narkotika.

12.3.3.4 Bortfall av mulige positive effekter av strafferettslige reaksjoner?

Ved siden av straffens allmennpreventive virkning, som er omtalt ovenfor, kan straff også føre til at den straffede personen blir mindre tilbøyelig til å begå nye lovbrudd. Dette omtales gjerne som straffens individualpreventive virkning.

Påtalemyndigheten og kriminalomsorgen forvalter en rekke alternative straffereaksjoner som er utformet spesielt med tanke på personer med rusrelaterte problemer. Dette er strafferettslige reaksjoner, men de er i større grad enn tradisjonelle straffereaksjoner tilpasset behovene til personer med rusrelaterte problemer.

Eksempler på dette er såkalt ruskontrakt (betinget påtaleunnlatelse, som regel på vilkår om deltagelse i oppfølgingssamtaler og avleggelse av urinprøver for å kontrollere for bruk av narkotika), program mot ruspåvirket kjøring, soning i institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12 og narkotikaprogram med domstolskontroll. Det kan tenkes at alternative straffereaksjoner stiller personen bedre enn dersom myndighetene ikke hadde grepet inn overfor personens narkotikabruk, og at slike positive effekter går tapt dersom bruk, innehav og erverv av narkotika til egen bruk avkriminaliseres. Alternative straffereaksjoner kan bare benyttes som reaksjon på straffbare handlinger.

Den store majoriteten av de alternative straffereaksjonene som hevdes å ha en positiv effekt på personer som straffes for rusrelatert kriminalitet, er upåvirket av utvalgets forslag, idet de gjelder annen kriminalitet enn selve narkotikabruken som på ulike vis har en sammenheng med lovbryterens egen narkotikabruk. Slike alternative straffereaksjoner vil dermed fremdeles være aktuelle for personer som bruker narkotika og begår for eksempel vinningskriminalitet, voldslovbrudd, salg av narkotika eller oppbevaring av mer enn kun en liten mengde ment til egen bruk (se kapittel 13).

Derimot vil betinget påtaleunnlatelse med vilkår som innebærer kontroll av rusfrihet og oppfølgingssamtaler – såkalte ungdomskontrakter eller ruskontrakter – ikke lenger kunne brukes for handlinger som etter utvalgets forslag skal avkriminaliseres.

I utvalgets foreslåtte modell, som er beskrevet i kapittel 15 og 16, vil det være hjemler for å gripe inn overfor personer som bruker narkotika, samt å tilby ulike former for oppfølging for rusmiddelbruken. Utvalget har i utredningens kapittel 15 drøftet ulike sider ved ruskontrakter i form av urinprøvetaking og anser at tiltaket er både inngripende og ikke alltid forholdsmessig, overtredelsen tatt i betraktning. Slike tiltak er heller ikke tilstrekkelig evaluert. Utvalgets forslag til ny reaksjonsmodell innebærer tilbud om oppfølging og behandling ved behov, basert på samtykke og uten tvangsmidler. Utvalget legger likevel ikke opp til å fjerne muligheten til å inngå avtale med helsetjenesten eller andre deler av velferdstjenesten i kommunen om urintesting basert på et informert og reelt samtykke. For å inngå slike avtaler kreves det ikke at befatningen med narkotika må være en straffbar handling. Den reelle forskjellen for slike tiltak etter rusreformen blir dermed at en ruskontrakt, som også i dag i prinsippet skal være basert på samtykke fra den det gjelder, vil bli inngått uten at personen står overfor en trussel om en tradisjonell straffereaksjon dersom personen ikke samtykker.

12.3.3.5 Mer synlig bruk av narkotika i det offentlige rom?

Når bruk, samt enhver befatning med narkotika til egen bruk, er straffbart, har personer som bruker disse rusmidlene, et klart insentiv til å bruke rusmidlene i skjul. Dersom dette insentivet bortfaller, kan det tenkes at bruk i større grad forekommer på offentlig sted, noe som kan skape en opplevelse av utrygghet eller ubehag for andre personer i nærheten.

Det er også tenkelig at det som følge av rusreformen finner sted en endring i holdningene til narkotika som gjør at bruk som tidligere har skjedd i lukkede rom, i større grad skjer i det offentlige rom. Utvalget er ikke kjent med forskning på om avkriminalisering på nasjonalt nivå (ikke begrenset til et gitt område, for eksempel i nærheten av et lavterskel skadereduksjonstiltak eller kun i én bydel) påvirker omfanget av bruk av narkotika på offentlig sted i et samfunn.

Etter utvalgets foreslåtte modell vil politiet ha mulighet til å gjøre inngrep overfor brukere av narkotika, noe som både innebærer håndheving av det sivilrettslige forbudet som erstatter straffebudene, og kan bidra til at personen får hjelp og oppfølging for et eventuelt rusproblem. Personer vil fremdeles ha et insentiv til å unngå oppmerksomhet fra politiet, ettersom politiet vil kunne undersøke personen og beslaglegge narkotika som personen bærer på seg. Dette er beskrevet nærmere i kapittel 14.

Forstyrrelse av offentlig ro og orden eller den lovlige ferdsel, samt forulemping av andre, danner grunnlag for innbringelse og arrestasjon etter politiloven § 9. Det er derfor ikke slik at en avkriminalisering vil fjerne politiets hjemmel til å gripe inn med makt overfor utagerende berusede personer på offentlig sted samt tilintetgjøre de rusmidler vedkommende har hos seg ved anholdelsen, jf. politiloven § 9 siste ledd. Avkriminaliseringen som ligger i utvalgets forslag, rører heller ikke ved politiets rettslige adgang til å gripe inn dersom det er skjellig grunn til å mistenke at en person selger narkotika, som fra tid til annen foregår åpenlyst på åpne russcener, ettersom slike handlinger fremdeles vil være belagt med straff på inntil 2 års fengsel, jf. straffeloven § 231.

Det vil derfor ikke være slik at det offentlige etter en avkriminalisering av brukere av narkotika står uten virkemidler til å reagere overfor bruk av narkotika, og befatning med narkotika, i det offentlige rom. I hvilken grad omfanget av bruk av narkotika på offentlig sted endres i årene fremover, vil blant annet, som i dag, avhenge av hvordan politiet velger å anvende sitt håndhevelsesskjønn i møte med åpne rusmiljøer.

Åpne rusmiljøer kan antas å innebære risiko for at personer blir eksponert for narkotiske stoffer som de ellers ikke ville brukt. Det vil imidlertid være av betydning i et forebyggingsperspektiv å fange opp personer som beveger seg inn i etablerte rusmiljøer i ung alder. Det er utvalgets klare inntrykk at dette er en tematikk som prioriteres, og det må legges til grunn at den fortsatt vil bli prioritert etter en avkriminalisering.

Samtidig foregår det en utvikling i retning av digitaliserte og desentraliserte markedsplasser for narkotika.84 Unge personer eksponeres nå for tilbud gjennom andre kanaler enn tidligere, blant annet gjennom egne grupper i sosiale medier og det såkalte mørke nettet,85 som for mange unge nok vil ha større tiltrekningskraft enn de tradisjonelle åpne rusmiljøene. Dette gir holdepunkter for at de tradisjonelle åpne rusmiljøene ikke i dag fremstår som den avgjørende inngangsporten til bruk av narkotika.

12.3.3.6 Endring i mulighetene for avdekking av bruk av narkotika og narkotikarelatert kriminalitet?

Så lenge all befatning med narkotika er straffbart, har politiet hjemmel til å benytte visse straffeprosessuelle tvangsmidler for å etterforske forholdet. Ved en avkriminalisering vil adgangen til å benytte straffeprosessuelle tvangsmidler for å etterforske bruk og besittelse til egen bruk som sådan falle bort. Det har vært anført i innspill til utvalget, blant annet fra Norsk Narkotikapolitiforening, at politiets adgang til å bruke tvangsmidler utgjør en viktig inngang til å kunne ta opp utfordringer i livssituasjonen til personer med rusproblemer og for å avdekke annen kriminalitet.

For å bruke straffeprosessuelle tvangsmidler med sikte på etterforskning av andre lovbrudd enn egen bruk av narkotika med videre, må det per i dag foreligge skjellig grunn til mistanke om slike forhold. Utvalgets forslag medfører ingen endring i de rettslige rammene for politiets etterforskning av slike alvorlige forhold.

Det har vært hevdet at politiet gjennom å ransake en person etter skjellig grunn til mistanke om innehav av narkotika til egen bruk også i praksis avdekker annen kriminalitet som politiet ellers ikke ville ha avdekket, for eksempel ulovlig oppbevaring av våpen. Utvalget har fått presentert et slikt tilfelle i innspill under utvalgets møte i Bergen.

Utvalgets foreslåtte modell innebærer at politiet gis adgang til å undersøke personer, uten samtykke hvis det er nødvendig, med henblikk på å avdekke befatning med narkotika til egen bruk. Eventuelle funn skal kunne beslaglegges av politiet og gi grunnlag for helserettede tiltak, som beskrevet i kapittel 14–16. De inngrepshjemlene utvalget foreslår, begrenser seg til det som anses nødvendig for å danne et grunnlag for en overføring til helse- og velferdstjenestenes oppfølging av personen knyttet til vedkommendes befatning med narkotika og eventuelle tjenestebehov. Dette innebærer at offentlige myndigheter opprettholder muligheten til å intervenere overfor skadelig eller potensielt skadelig bruk av narkotika i befolkningen. Det innebærer også at politiet vil kunne undersøke personer på grunnlag av at det fremstår sannsynlig at de besitter narkotika.

En rusreform gjennomført slik utvalget foreslår, innebærer dessuten, som nevnt ovenfor i punkt 12.3.2.3, at personer som bruker narkotika, eller kjøper og besitter narkotika til egen bruk, i utgangspunktet ikke lenger vil kunne nekte å avgi vitneforklaring om forholdet under henvisning til selvinkrimineringsvernet. De kan heller ikke, som hovedregel, avgi uriktig forklaring om dette uten å risikere straff for uriktig forklaring. Det kan også oppstå en bedre relasjon mellom politiet og brukermiljøene, som kan danne grunnlag for å innhente mer informasjon om miljøet.

Dette kan igjen gi grunnlag for nye arbeidsmetoder i bekjempelsen av narkotikakriminalitet. Slik ny tilgang til informasjon kommer i tillegg til de betydelige straffeprosessuelle tvangsmidlene som er tilgjengelig for politiet der det foreligger skjellig grunn til mistanke om distribusjon og salg av narkotika, som er omtalt i kapittel 9 om straffeprosessuelle tvangsmidler.

En stor del av narkotikalovbruddene etter legemiddelloven § 31 knytter seg til sakskomplekser med andre straffbare forhold, hvorav mange av sakene gjaldt kjøring i ruspåvirket tilstand.86 Overtredelser av legemiddelloven utgjør flertallet av registrerte narkotikalovbrudd.87 Utvalgets forslag innebærer ingen endringer i straffbarheten eller mulighetene for å avdekke ruspåvirket kjøring. Når det gjelder disse sakene, som utgjør en «stor» ikke-tallfestet andel av sakene, vil en avkriminalisering av narkotikabruk og tilhørende befatning med narkotika dermed ikke innebære noen endring i politiets muligheter til å avdekke narkotikabruken.

Etter dette fremstår den eventuelle effekten av en avkriminalisering på politiets muligheter til å avdekke bruk av narkotika og narkotikarelatert kriminalitet som usikker og begrenset. Samtidig må det anerkjennes at den foreslåtte reformen vil innebære at politiet vil måtte tenke nytt omkring brukere av narkotika og hvordan innsatsene kan forsterkes mot de såkalte bakmennene i narkotikahandelen.

12.3.3.7 Konsekvenser for politiets forvaltningsvirksomhet?

Politiets straffesaker for narkotikalovbrudd gir et tilfang av informasjon om narkotikabruk hos enkeltpersoner i befolkningen, som igjen kan danne grunnlag for forvaltningsmessige avgjørelser i politiet. Dette knytter seg til avgjørelser om blant annet våpenløyve, førerrett for motorvogn og utstedelse av politiattester som benyttes av andre aktører i samfunnet.

Isolert sett vil en avkriminalisering innebære at grunnlaget for å innhente og lagre slik informasjon faller bort. Derimot kan lagring av informasjon i forbindelse med politiets håndheving av et sivilrettslig forbud trolig danne grunnlag for et informasjonstilfang i den utstrekning dette anses forholdsmessig og saklig nødvendig.

I hvilken grad informasjonstilfanget til politiets forvaltningsvirksomhet som berører innbyggernes narkotikabruk vil bli påvirket av en avkriminalisering og innføring av et sivilrettslig forbud, vil i stor grad avhenge av politiets ressursbruk og i hvilken grad mulighetene for avdekking av bruk av narkotika endres som følge av avkriminalisering (se ovenfor).

12.3.3.8 Statistiske utslag i oppklaringsprosent og gjennomsnittlig saksbehandlingstid for straffesaker

De små narkotikasakene er en type straffesaker som kan oppklares relativt enkelt og relativt raskt. Dette gir seg utslag i en relativt sett høy oppklaringsprosent og kort saksbehandlingstid. I 2018 var oppklaringsprosenten for påtaleavgjorte saker om narkotikalovbrudd 79 prosent, mot 52 prosent for alle kriminalitetstyper. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for narkotikalovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd var 75 dager, sammenlignet med gjennomsnittet på 101 dagers saksbehandlingstid.88 For narkotikalovbrudd etter straffeloven § 231 var gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 125 dager, men her må det antas at noen større narkotikasaker etter § 231, som ikke vil bli påvirket av utvalgets forslag, trekker opp gjennomsnittet.89

Ved en avkriminalisering vil denne kriminalitetstypen ikke lenger inngå i statistikken for straffesaker. Dette vil innebære at den samlede oppklaringsprosenten statistisk blir noe lavere, og den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden statistisk muligvis blir noe lengre.

12.4 Sammenhenger mellom, og den innbyrdes vekten av, mulige tilsiktede og utilsiktede konsekvenser av avkriminalisering

Det er en utbredt enighet om at skadevirkninger av rusmiddelbruk i samfunnet bør motarbeides. Frykt for at avkriminalisering vil kunne ha en «signaleffekt» som fører til økning eller endring i bruk som øker rusmiddelrelaterte skadevirkninger i samfunnet, har vært et sentralt argument for å opprettholde straffetrusselen.

Det er etter utvalgets syn en nødvendig sammenheng mellom på den ene side mulige holdningsskapende virkninger av straffebud som rammer narkotikabruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk, og på den annen side stigmatiseringen av personer som bruker narkotika. En sammenheng mellom en såkalt signaleffekt og allmennprevensjon er også lagt til grunn i forarbeidene til straffeloven og i faglitteratur om strafferett. For eksempel har jussprofessor Johs. Andenæs påpekt at omgivelsenes uvilje og forakt mot lovovertrederen «tjener til å styrke hemningene mot å begå lovbrudd».90 Straffens stigmatiserende virkning kan på denne måten tenkes å fungere allmennpreventivt, men det blir vanskeligere å integrere den stigmatiserte personen i samfunnet.91

Stigmatisering av enkeltpersoner kan på denne måten anses som skyggesiden av det som iblant omtales som «signaleffekten» av straffebud som rammer den enkeltes egen bruk og innehav av narkotika til egen bruk. Tilgjengelig kunnskap om disse fenomenene tilsier, som beskrevet ovenfor, at den allmennpreventive effekten av straffebud som rammer narkotikabruk, er svært liten, om den i det hele tatt kan påvises. I alle tilfeller vil det signalet en lovendring sender, og virkningene av en slik reform på befolkningens adferd og skadevirkningene av rusmidler, også bestemmes av hva som innføres i stedet for straffetrusselen.

Utvalgets foreslåtte modell, som innebærer en oppmøteplikt for å muliggjøre en helserettet respons på rusmiddelbruken, viser at samfunnet tar problemer knyttet til rusmiddelbruk på alvor og ikke anser bruk av narkotika som et rent privat anliggende. Det offentlige vil på denne måten fremdeles involvere seg i enkeltpersoners liv på grunnlag av personens forhold til narkotika. Sett i sammenheng med det strenge straffansvaret for salg av narkotika er det etter utvalgets syn tydelig at rusreformen ikke gir uttrykk for en ufarliggjøring av narkotika. De foreslåtte reglene er derimot ment å signalisere at personer som bruker disse rusmidlene, bør gis god informasjon om rusmidlenes mulige risiko samt tilbys hjelp ved behov. Bruk av narkotika anses med dette som helseskadelig og som noe som bør forebygges, men den enkelte bruker stemples ikke av det offentlige som en kriminell lovbryter. Etter utvalgets syn skulle det være meget gode muligheter for å formidle dette til det alminnelige publikum, herunder ungdom og unge voksne, på en pedagogisk måte. Pedagogisk forebyggende arbeid vil, som i dag, være av stor betydning. Den eventuelle positive virkningen en straffereaksjon for narkotikalovbrudd kan ha må ses i sammenheng med det som tilføres i utvalgets foreslåtte modell.

Det har stor betydning for analysen av mulige konsekvenser av en avkriminalisering om man tror dette vil medføre en økt bruk i befolkningen eller ikke. Dette henger sammen med totalkonsummodellen, som knytter en rekke negative konsekvenser til økning i bruk på befolkningsnivå. En kunnskapsbasert ruspolitikk må ta utgangspunkt i den foreliggende forskningen på mulige virkninger av avkriminalisering. Samlet sett gir denne forskningen lite empirisk støtte til en prognose om at avkriminalisering vil føre til nevneverdige endringer av narkotikabruken i befolkningen, selv om det også finnes eksempler på at endringer har forekommet.

Utvalget anerkjenner at det er av betydning å sørge for en adekvat håndhevingsintensitet når det gjelder narkotikalovbrudd. Modellen utvalget foreslår, innebærer en adgang for politiet til å undersøke personer med sikte på å avdekke bruk og innehav av narkotika. I hvilken grad håndhevingsintensiteten endres som følge av at overtredelse av legemiddelloven § 24 ikke lenger rammes av et straffebud, men kan møtes med en reaksjon utenfor strafferetten, vil blant annet avhenge av hvilke valg som gjøres av politiet og regjeringen.

Dersom det er slik at kriminaliseringen av brukere av narkotika i dag gir muligheter for å avdekke kriminalitet som ellers ville gått uoppdaget, blir spørsmålet hvilken vekt dette skal tillegges. Utvalget antar at økt kontroll eller overvåking overfor en gruppe i befolkningen kan innebære en økt oppdagelsesrisiko for annen kriminalitet utført av personer i denne gruppen, og at dette slik sett ikke er unikt for personer som bruker narkotika. Det ville trolig avdekkes mer kriminalitet jo større andel av befolkningen som til enhver tid kunne ransakes av politiet, og dette gjelder ikke bare personer som bruker narkotika. Utvalget anser det imidlertid lite forenelig med en moderne strafferettstenkning å kriminalisere en adferd som et virkemiddel for å gi politiet adgang til å bruke straffeprosessuelle tvangsmidler med sikte på å avdekke annen mulig kriminalitet begått av disse personene. Gitt de negative konsekvensene straffereaksjoner for narkotikalovbrudd kan ha for fremtidige muligheter til blant annet karriere, reise og førerrett til motorvogn, kan skjevheten i håndhevingen av narkotikalovbrudd i verste fall bidra til å reprodusere sosioøkonomiske forskjeller i befolkningen, noe som fremstår som særlig uheldig.

Samfunnets håndtering av rusmiddelbruk i det offentlige rom er et komplekst tema som innebærer en rekke dilemmaer. Åpne rusmiljøer oppleves av mange som et ubehagelig element i bybildet. En slik reaksjon kan være utslag av fortvilelse over situasjonen til dem det gjelder, men det kan også skyldes frykt for uforutsigbar adferd. I spørreundersøkelser oppgir en stor andel av respondentene at narkotika fører til en opplevelse av utrygghet i offentlige byrom.92 Det er blitt hevdet at såkalte uforutsigbare grupper (det vil si personer med ruslidelser, ungdom, psykisk syke osv.) kan bidra til et inntrykk av uorden og skremme andre folk vekk.93 En slik opplevelse av ubehag eller utrygghet er imidlertid ikke et avgjørende argument for å strafflegge handlingen.94 Utvalget tar imidlertid denne opplevde utryggheten på alvor og anerkjenner dette som en negativ konsekvens av rusmiddelbruk som bør forsøkes begrenset. Samtidig nyanseres bildet gjennom undersøkelser som vurderer situasjonen for personene som selv tilhører rusmiljøet. En undersøkelse av trygghet i Skippergata og tilliggende områder i Oslo i 2007 viste at det var personene som selv var en del av det åpne rusmiljøet, som rapporterte mest utrygghet.95

Atferden som skaper opplevd utrygghet både for utenforstående og personer som selv er del av åpne rusmiljøer, vil i mange tilfeller være utslag av en sykdom eller også av annen sosial nød eller utenforskap. De sosiale og medisinske utfordringene som kommer til syne i åpne rusmiljøer, fortjener oppmerksomhet og tiltak fra medborgere, ideelle organisasjoner og offentlige tjenester, herunder politiet, men det er på ingen måte åpenbart at tiltak av repressiv eller straffende art er best egnet til å møte slike utfordringer. Straffeforfølgning, avskrekkende og «reaktive» kontrolltiltak samt bøtelegging har vist seg å ha bare begrenset forflytningseffekt, samtidig som brukere blir skadelidende.96 Det kan også stilles spørsmål ved rimeligheten av å bruke slike tiltak overfor en utsatt gruppe. Utvalget legger til grunn at man ikke reduserer de reelle skadevirkningene av rusmiddelbruk gjennom å tvinge rusmiddelbruken inn i mindre synlige rom og former. Tvert imot kan det bli enklere for oppsøkende tjenester og ideelle organisasjoner å komme i kontakt med hjelpetrengende personer på offentlige steder.

Utvalget har ikke et klart grunnlag for å konkludere med at bruk av narkotika i større grad kommer ut i offentlige rom etter en avkriminalisering. Som i dag vil dette blant annet avhenge av hvordan politiet og andre relevante offentlige og private aktører innretter og samordner sitt arbeid overfor narkotikabruk. Dersom det skulle skje en endring, slik at mer av rusmiddelbruken skjer offentlig, kan dette ha både positive og negative aspekter. Et positivt aspekt ved en slik utvikling er at mulighetene for å respondere på akutte nødsituasjoner knyttet til rusbruk, og dermed avverge alvorlige skader eller død, er bedre dersom personen er sammen med andre enn dersom personen bruker rusmiddelet alene. I akutte situasjoner knyttet til narkotikabruk kan liv gå tapt dersom hjelp ikke tilkalles i tide. Dette er hensyn som må tillegges betydelig vekt, samtidig som opplevelsen av utrygghet som åpne rusmiljøer kan skape hos utenforstående, anerkjennes.

På grunnlag av det ovenstående synes den beste tilgjengelige kunnskapen å gi et klarere grunnlag for å konstatere at straffleggingen av brukere av narkotika har en problematisk skyggeside, enn for å konstatere at straffleggingen har preventiv effekt som ikke kan oppnås gjennom alternative virkemidler. Indikasjoner på at denne skyggesiden kan ramme skjevt, avhengig av personens bosted og sosioøkonomiske bakgrunn, må tas på stort alvor. Ved avkriminaliseringen av åpenbar beruselse på offentlig sted i 1970 ble det lagt vekt på at personene som erfaringsmessig ble rammet av straffebudet, i stor utstrekning var personer med rusproblemer som ikke hadde anledning til å skjule sin beruselse innendørs. De kunne derfor vanskelig unngå arrestasjon.97 Det samme argumentet for å avskaffe straffebudet gjør seg gjeldende for forbudet mot den rent personlige bruk av narkotika i dag, i hvert fall når det gjelder dem som har rusrelaterte problemer og ikke disponerer private rom hvor rusmiddelbruken kan foregå.

Utvalget mener at det normative kravet om en «solid begrunnelse» for å strafflegge, som oppstilles i forarbeidene til straffeloven, må respekteres, idet det er denne begrunnelsen som er grunnlaget for straffens legitimitet. Som nevnt ovenfor innebærer kravet blant annet at strafflegging må anses å føre til klart større fordeler enn ulemper, og det må anses nødvendig for å oppnå disse fordelene. Når det gjelder strafflegging av innbyggernes egen bruk av narkotika, og tilhørende befatning med en liten mengde til egen bruk, kan utvalget ikke se at dette begrunnelseskravet er oppfylt.

13 Anvendelsesområdet for utvalgets foreslåtte modell

13.1 Innledning

Utvalgets foreslåtte modell innebærer å endre samfunnets reaksjoner overfor personer som har befatning med narkotika til egen bruk, fra strafferettslige tiltak til helserettede tiltak. De helserettede tiltakene er beskrevet i kapittel 15.

Nær sagt enhver befatning med narkotika til egen bruk uten lovlig adgang er i dag omfattet av straffebudene i legemiddelloven § 31 og straffeloven § 231. For å muliggjøre oppfølging innenfor utvalgets foreslåtte modell bør det trekkes en ny grense for hvilken adferd som er straffbar, slik at ansvarsdelingen mellom justissektoren og helsesektoren kommer klart frem av lovverket. Det vises til kapittel 12 når det gjelder prinsipielle spørsmål om å fjerne enkelte handlinger nært knyttet til bruk av narkotika fra virkeområdet til straffebudene.

Dette innebærer at det må trekkes en ny grense mellom på den ene side adferd som fortsatt skal være straffbar, og på den annen side adferd som skal være ulovlig og møtes med helserettede tiltak innenfor utvalgets modell. Grensegangen som beskrives i dette kapitlet, vil være bestemmende for hvordan enkeltmennesker vil bli møtt av det offentlige i forbindelse med deres bruk av narkotika.

Den foreslåtte justeringen som dette medfører, vil etter utvalgets syn bidra til et tydeligere skille mellom samfunnets bruk av straff og samfunnets hjelpetiltak. Den vil også markere et tydelig skifte i synet på befatning med narkotika som direkte knytter seg til egen narkotikabruk.

Uansett de nærmere fasettene i denne grensedragningen, skal narkotika som oppdages av politiet kunne beslaglegges og destrueres, også når de kun er ment til personens egen bruk. Utvalgets forslag innebærer dermed klart nok at det offentlige ikke kan anses å tillate, godkjenne eller anbefale bruk av disse rusmidlene ved avkriminalisering. Forslaget er derimot ment å signalisere en endring av det offentliges håndtering av slik adferd.

Valgene som foretas i denne forbindelse, har betydning for hvor mange mennesker som vil bli omfattet av modellen, og hvordan modellen bør innrettes for å oppnå sine formål. Det er knyttet noen presiserende merknader til disse formålene i punkt 13.2.

Tilfeller av befatning med rusmidler til egen bruk kan i prinsippet sorteres etter blant annet følgende egenskaper:

• egenskaper ved personen, herunder personens alder, familiesituasjon og forhold til rusmidler (punkt 13.3)

• ulike typer handlinger knyttet til et illegalt rusmiddel, det vil si ulike former for befatning med rusmiddelet (punkt 13.4)

• egenskaper ved rusmiddelet personen har befatning med, herunder type, styrkegrad og mengde (punkt 13.5)

• egenskaper ved situasjonen, herunder hva slags type sted handlingene foregår på, eller konteksten handlingen inngår i. Et eksempel kan være å skille mellom bruk på (en bestemt type) offentlig sted og bruk på privat sted eller etter hvorvidt bruken skjer i tilknytning til en annen bestemt type aktivitet (punkt 13.6)

Utvalgets mandat omtaler bruk og besittelse og ber utvalget ta stilling til hvor store mengder som skal omfattes av uttrykket «besittelse». Mandatet reiser også uttrykkelig spørsmål om hvorvidt forsøk på anskaffelse av rusmidler skal være omfattet av utvalgets modell. Forholdet til forsøk og medvirkning må uansett avklares også for andre handlingstyper enn anskaffelse.

13.2 Utgangspunkt: Modellens formål

Utvalget har tatt utgangspunkt i målsettingen som kommer til uttrykk i mandatet om å føre en kunnskapsbasert ruspolitikk, med mål om forebygging av rusproblemer, skadereduksjon og begrensing av skadevirkninger.

Målformuleringen i mandatet er meget vid. Mandatet er ikke innsnevret til bestemte typer personer, bestemte typer narkotika eller situasjoner knyttet til narkotika.

På grunnlag av dette har utvalget tatt sikte på å trekke grensen for modellens anvendelsesområde slik at den skal kunne bidra til at personer som ikke ennå har utviklet problematisk bruk av rusmidler, mottar forebyggende hjelp og bistand, og til at personer med et allerede etablert rusmiddelproblem skal motta hjelp til å slutte med rusmiddelbruken eller minimere skadevirkningene av bruken. Det er også vurdert om hensynet til barn som pårørende og vesentlige interesser for tredjepersoner berøres ved de ulike valgene som er foretatt.

For de enkelte spørsmålene som er behandlet i de følgende punktene, er det derfor lagt vekt på å velge løsninger som basert på tilgjengelig kunnskap fremstår best egnet til å redusere skadevirkninger av rusmiddelbruk, redde liv og sikre verdighet.

Vurderingene bør ses i sammenheng med kapittel 12 om hensyn som taler for og imot avkriminalisering.

13.3 Egenskaper ved personen

13.3.1 Oversikt

Mandatet omtaler på ett sted «rusavhengige» og et annet sted «bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk», uten at dette avgrenses til kun å omfatte personer med rusavhengighetslidelse, for eksempel personer diagnostisert med avhengighetssyndrom.

Utvalget har vurdert om mandatet er ment å være avgrenset til personer med avhengighetssyndrom. Flertallet, alle unntatt utvalgsmedlem Swahn, kan ikke se at ordlyden i mandatet eller de formålene som modellen er ment å ivareta, taler for å utelukke personer med andre ruslidelser enn avhengighetssyndrom, eller personer som bruker narkotika uten å være diagnostisert med en ruslidelse. Mindretallet, utvalgsmedlem Swahn, legger i sin dissens, som er inntatt som utredningens kapittel 20, til grunn at utvalgets mandat er avgrenset til rusavhengige personer.

I innspill til utvalget fra Actis og en rekke andre organisasjoner er det foreslått at det skilles mellom ulike grupper av personer som kan falle inn under modellen: personer under 18 år, personer med en rusrelatert lidelse eller andre egenskaper som gjør rusmiddelbruken risikofylt (for eksempel en psykisk lidelse) og andre. Den sistnevnte restkategorien vil omfatte voksne personer som bruker narkotika av og til og ikke oppfyller diagnosekriterier for en ruslidelse, og kan for enkelthets skyld betegnes som rekreasjonsbrukere.

Utvalget legger til grunn at det ofte vil være forskjellige tiltak som vil være aktuelle, avhengig av om personen er mindreårig eller ikke, og avhengig av om personen er diagnostisert med en rusrelatert lidelse eller ikke. Disse egenskapene påvirker også hvilke rettigheter personen har etter gjeldende rett, innen blant annet barnevern og spesialisthelsetjenesten.

Hvilke konkrete helserettede tiltak som vil være best egnet til å forebygge og/eller begrense skade hos den enkelte, må etter utvalgets syn bero på helse- og sosialfaglige vurderinger etter de faglige retningslinjer mv. som til enhver tid gjelder for de relevante etatene, og utvalget er ikke nedsatt for å evaluere slike faglige retningslinjer.

Utvalgets foreslåtte modell legger derimot til rette for å bringe personen saken gjelder, i kontakt med et apparat med den aktuelle fagkompetansen til å gjøre slike vurderinger. Det er knyttet noen særskilte merknader til ulike personkretser nedenfor.

Det foreligger lite sikre data om størrelsen på de ulike kategoriene av personer. Til en viss grad vil et skille mellom kategoriene av personer sammenfalle med et skille mellom ulike typer rusmidler, i den forstand at visse typer rusmiddelbruk (for eksempel injisering av heroin) alltid vil kunne betegnes som risikofylt.

13.3.2 Personens forhold til narkotika

For enkelte får rusmiddelbruk en slik betydning for fysisk og psykisk helse og livssituasjonen for øvrig at det oppfyller diagnosekriterier for ruslidelser etter diagnosestandardene som brukes i Norge.98 I slike tilfeller har personen rett til helsehjelp for sin lidelse. Sett hen til formålet med regjeringens rusreform, må disse personene utvilsomt omfattes av utvalgets foreslåtte modell.

Når det gjelder personer som ikke oppfyller kriteriene for en rusdiagnose, kan det ikke legges til grunn at de har behov for behandling. Det vil likevel være ønskelig at det kan etableres en kontakt mellom personen og offentlige instanser som kan bidra til å forebygge at rusmiddelbruken eventuelt utvikler seg til et helseproblem. Det kan også være andre rusrelaterte problemer i personens liv som tilsier et oppfølgingsbehov, men som ikke utgjør en ruslidelse. For å tilrettelegge for intervensjoner i forebyggende øyemed bør derfor også disse personene omfattes av utvalgets modell. Det vil også være slik at en forsvarlig vurdering av om personen har et behov for behandling eller annen oppfølging av sin rusmiddelbruk, neppe vil kunne gjøres før en faglig instans er involvert.

Utvalget finner derfor ikke grunn til å skille mellom personer med og uten en ruslidelse i medisinsk forstand. Det bør heller ikke ekskludere noen fra modellen dersom lovlige rusmidler, først og fremst alkohol eller legemidler vedkommende har lovlig adgang til å bruke, inngår som en del av personens samlede rusmiddelbruk.

13.3.3 Mindreårige

I vår rettsorden er det et gjennomgående trekk at offentlige myndigheter og foreldre eller foresatte har myndighet til å bestemme over barns liv. Begrunnelsen for dette er at barn ofte ikke er i stand til å ta informerte valg av betydning for sin egen velferd. Beslutningene og inngrepene i barnets private sfære skal alltid ta hensyn til barnets beste. Barnet tilkjennes gradvis mer autonomi og selvstendig ansvar frem til oppnådd myndighetsalder.99

Kommunen har et lovpålagt ansvar for å følge nøye med i de forhold barn lever under, og finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og adferdsproblemer, jf. barnevernloven § 3-1 første ledd. Barneverntjenesten skal søke avdekket omsorgssvikt, adferdsmessige, sosiale og emosjonelle problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette, jf. barnevernloven § 3-1 annet ledd, og kan iverksette en rekke særlige tiltak etter lovens kapittel 4, herunder hjelpetiltak for barn og barnefamilier, jf. § 4-4.

Fra et helse- og sosialfaglig perspektiv er det klart ønskelig å utsette debuten for barn og unges bruk av rusmidler. Tidlig debut med rusmidler kan føre til økt sårbarhet sammenlignet med debut i senere alder, samtidig som det kan være uttrykk for bekymringsfulle forhold hos barnet selv eller ved barnets omsorgssituasjon. Utvalget legger derfor til grunn at det også i fremtiden må sikres adekvate hjemler for å gripe inn overfor mindreåriges bruk av narkotika – både forebyggende tiltak og tiltak etter påvist rusmiddelbruk hos barnet.

Etter utvalgets syn innebærer den foreslåtte modellen en god måte å ivareta barn på. Utvalget viser til at det etter den foreslåtte modellen vil være hjemler til undersøkelser for å avklare bruk av rusmidler og til å ta opp rusmiddelproblematikk med barnet og barnets foresatte, i tråd med kommunens og barnevernets lovpålagte oppgaver.

Barnets egen bruk av narkotika vil etter utvalgets modell ikke medføre strafferettslige konsekvenser for barnet selv. Dette antas å bidra til større åpenhet mellom foreldre, skole og offentlige myndigheter om observerte mulige tegn til rusmiddelbruk hos barnet. Det er nærliggende å anta at enkelte – men langt fra alle – foreldre under dagens ordning er varsomme med å dele slike opplysninger med offentlige etater på grunn av frykt for å utløse rettslige konsekvenser for barnet, all den tid barnet selv risikerer straffansvar for slike handlinger fra fylte 15 år.100 Det samme gjelder personer i barnets omgangskrets som kan mistenke at barnet har problemer, men ikke ønsker å utløse rettslige konsekvenser for barnet. Terskelen kan bli lavere for å søke hjelp og bistand ved et gryende rusmiddelproblem når man kan være sikker på at personen saken gjelder, ikke vil bli utsatt for straff. Etter utvalgets syn er det sterkt ønskelig at terskelen for å melde fra er lav, slik at forebyggende innsatser kan iverksettes på et så tidlig stadium som mulig.

Tiltak som i dag gjennomføres basert på frivillighet, særlig oppfølgingssamtaler og ruskontroll som barnet selv ønsker å gjennomføre for å dokumentere rusfrihet overfor sine omsorgspersoner, vil kunne videreføres som frivillige tiltak innenfor rammen av utvalgets foreslåtte modell.

Politiet ivaretar viktige oppgaver for å sikre trygge rammer for barns oppvekst, blant annet ved at de varsler om tilfeller der barn under 15 år lever under forhold som må antas å innebære alvorlig risiko for deres helse eller utvikling, jf. politiinstruksen § 12-4 første ledd. Bestemmelsen gir anvisning på primært å varsle barnets foresatte, eller dersom det ikke er mulig eller tilrådelig, det stedlige barnevern. Utvalgets foreslåtte modell vil ikke innebære noen endring i denne bestemmelsen. Utvalget har ikke kunnskap om hvor ofte politiet varsler foresatte etter bestemmelsen. Barnevernet mottok i 2018 1 745 meldinger fra politiet som gjaldt foreldres rusbruk, og 739 meldinger knyttet til barnets egen rusmiddelbruk.101 Utvalgets foreslåtte modell innebærer ikke at politiet skal la være å melde fra til barnevernet om barn som lever under forhold som antas å innebære alvorlig risiko for barnets helse eller utvikling.

13.3.4 Personer med omsorg for mindreårige

Noen barn utsettes for alvorlige negative opplevelser under oppveksten som følge av foresattes bruk av alkohol eller narkotika. Kommunens plikt til å følge nøye med på barns oppvekstvilkår omtalt i forrige punkt kan tale for at det skal gjelde særskilte regler for saker vedrørende personer som har omsorg for barn, slik at det kan vurderes om det er nødvendig å iverksette tiltak for å bidra til å gi barnet gode levekår og utviklingsmuligheter, jf. barnevernloven kapittel 4. Slike tiltak kan utelukkende begrunnes med konkrete vurderinger av barnets behov i det enkelte tilfellet og skal ikke benyttes for å fremme allmennpreventive ruspolitiske formål, herunder å avskrekke bruk av narkotika eller å signalisere overfor innbyggerne at bruk av narkotika er farlig og uønsket. Tvert imot fremstår det klart ønskelig å etablere en lav terskel for å oppnå kontakt mellom offentlige hjelpetiltak og personer med omsorg for mindreårige som kan ha et gryende rusmiddelproblem, for å forebygge en mulig problematisk utvikling som på sikt kan ha negative konsekvenser for barnet.

Utvalget ser det derfor som formålstjenlig å inkludere personer med omsorg for mindreårige i den foreslåtte modellen.

13.3.5 Personer i bestemte yrker

For en rekke yrker er det fastsatt pliktmessig avhold i lov eller med hjemmel i lov. Utvalgets foreslåtte modell innebærer ingen endring i slike bestemmelser. Der overtredelse av bestemmelser om pliktmessig avhold er straffesanksjonert, vil selve bruken av rusmidler derfor forbli straffbar også etter utvalgets forslag.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere egnetheten av de ulike bestemmelsene om pliktmessig avhold for bestemte yrker. Behovet for slike straffesanksjonerte plikter må vurderes spesifikt ut fra de risikofaktorene som typisk gjør seg gjeldende i den aktuelle bransjen.

13.4 Typer av handlinger knyttet til et illegalt rusmiddel

13.4.1 Bruk og innehav til egen bruk

13.4.1.1 Egen bruk

Utvalgets mandat gir ikke noen nærmere avgrensning av hvilke handlinger som omfattes av uttrykket «egen bruk». Selve inntaket av et rusmiddel i egen kropp, hva enten det skjer ved for eksempel svelging, inhalering eller injeksjon, er klart nok omfattet. Et særlig spørsmål er om det å dele en brukerdose, for eksempel en sigarett med marihuana, skal anses som «egen bruk» for alle som deltar, eller om den som har skaffet sigaretten til veie og sender den videre til en annen, skal anses å ha overtrådt straffeloven § 231, som rammer det å overdra narkotika til en annen.

I alkoholloven brukes uttrykket «eget bruk» som vilkår i enkelte unntak fra plikter eller forbud. Departementet kan gi forskrifter om adgang for den som driver engrossalg, til å selge alkohol til ansatte til egen bruk, jf. § 1-4c tredje ledd. Den alminnelige bevillingsplikten for tilvirkning av alkoholholdig drikk gjelder ikke for tilvirkning til eget bruk av alkoholholdig drikk som ikke er brennevin, jf. § 6-1 første ledd. Det gis ikke oppklarende merknader i departementets håndbok til alkoholloven.102 I forarbeidene til alkoholloven nevnes som eksempel at «egenprodusert drikk kan blandes med lovlig innkjøpt brennevin, for eksempel for å lage egen kirsebærlikør eller lignende».103 Etter det utvalget erfarer, praktiseres ikke vilkåret «eget bruk» i alkoholloven så strengt at for eksempel brygging av øl som deles med venner i eget hjem, anses som tilvirkning i strid med alkoholloven § 6-1. Overtredelse av denne bestemmelsen er straffbart, jf. alkoholloven § 10-1, men utvalget kjenner ikke til noen tilfeller av straffeforfølging for slike handlinger, selv om hjemmebrygget øl deles i ulike sosiale sammenhenger. En god sammenheng i lovverket kunne dermed tilsi at et vilkår om egen bruk kunne omfatte en sosial deling av rusmiddelet innenfor rammene av privat bruk i en lukket krets.

Også når det gjelder illegale rusmidler, må sosial deling av rusmiddelet antas å være utbredt. I spørreundersøkelser i 2012–2018 oppga 54 prosent av personer som hadde brukt cannabis i løpet av det siste året, at de hadde fått rusmiddelet.104

Et eksempel på en rettslig avgrensning av personlig bruk som ikke utelukker en slik sosial deling (såfremt det skjer uten fortjeneste for den som anskaffet stoffet) finnes i Østerrikes lovgivning om mindre alvorlige narkotikalovbrudd, som er beskrevet i kapittel 6. Østerrike har ikke avkriminalisert besittelse til egen bruk, eller avhending til andre, men det er innført et helserettet alternativ til opprettelse av straffesak for de minst alvorlige narkotikalovbruddene.

Utvalget har på grunnlag av dette vurdert om «egen bruk» burde defineres på en slik måte at ikke-kommersiell deling av rusmidler omfattes. Dette ville innebære at overlevering av narkotika til andre personer på visse vilkår ikke lenger ville rammes av straffeloven § 231.

Utvalget foreslår ikke å lovfeste et slikt vidt «egen bruk»-begrep. For det første ville en slik regel kunne gjøre det vanskeligere i praksis å føre bevis for en straffbar salgshandling, idet det ikke bare måtte bevises en avhending av stoffet fra én person til en annen, men også at personen fikk, eller forventet å få, et vederlag. Dersom vilkåret ble utformet slik at det ble stilt krav om fortjeneste, måtte det bevises at vederlaget var tilstrekkelig stort til å være egnet til å gi fortjeneste. Dette måtte antas å ville medføre en ikke ubetydelig forvansking av straffeforfølgingen av småsalg av narkotika.

For det andre har det betydning for forholdet til Norges folkerettslige forpliktelser etter FNs narkotikakonvensjoner at de foreslåtte lovendringene kun gjelder befatning med narkotika til personens egen bruk, se kapittel 7. En lovendring som medfører at personer kan overdra narkotika straffritt til andre, fremstår i denne forbindelse problematisk.

13.4.1.2 Innehav

Utvalget velger å benytte uttrykket «innehav» om slik type besittelse etter legemiddelloven § 24 og oppbevaring etter § 231 som utvalget mener bør omfattes av modellen. For å omfattes av innehavbegrepet må to kriterier være oppfylt. For det første må stoffet være til egen bruk, se ovenfor i punkt 13.4.1.1. For det andre må mengden ikke overskride terskelverdiene som er fastsatt for det aktuelle stoffet, se punkt 13.5.2 nedenfor.

Selve vurderingen av om stoffet som innehas er til personens egen bruk, må vurderes konkret etter sakens omstendigheter. Det kan neppe gis noen uttømmende liste over aktuelle holdepunkter. Til en viss grad må dette løses gjennom etablering av en praksis og utarbeidelse av interne instrukser i politiet og påtalemyndigheten. For eksempel har rigsadvokaten i Danmark utarbeidet veiledende momenter for den konkrete vurderingen av om avdekket narkotika er til personens egen bruk, se omtale i kapittel 8. I den forbindelse vil det kunne bygges på erfaringer med bevisvurderinger som gjøres jevnlig i politiet og påtalemyndigheten allerede i dag. Blant annet følgende momenter vil trolig kunne være relevante i mange saker:

• tidligere kjent historikk med bruk av narkotika

• emballeringen av stoffet, hvor inndeling i et antall salgsklare emballasjer taler for videresalg, mens én samlet emballasje taler for egen bruk

• hvorvidt personen besitter et kontantbeløp som det er naturlig å se i sammenheng med salg av narkotika

Innehav av et utvalg av flere typer stoff vil ikke nødvendigvis være et holdepunkt for eller imot at stoffene er tiltenkt egen bruk. Såkalt blandingsbruk er vanlig forekommende og mange som bruker narkotika bruker ulike typer stoffer, for eksempel heroin, benzodiazepiner, og amfetamin, hver for seg eller i kombinasjon.

13.4.2 Anskaffelse

Utvalgets mandat ber utvalget vurdere om «forsøk på anskaffelse av illegale rusmidler til eget bruk» skal inngå i modellen.

Formålet med regjeringens rusreform tilsier i utgangspunktet at handlinger som er uløselig knyttet til en persons egen bruk av narkotika, ikke bør medføre et straffansvar. Det er vanskelig å tenke seg noen realistisk situasjon der en person kommer i posisjon til å bruke narkotika uten at personen først har mottatt minst én brukerdose (enten i ubearbeidet form eller preparert for eksempel i en «joint», pipe eller sprøyte) fra en annen person. Dersom kun bruk og innehav omfattes av utvalgets modell, slik at det å motta rusmiddelet fra en annen person fremdeles er straffbart, vil personer som bruker narkotika, i realiteten fremdeles kunne straffes utelukkende på grunnlag av sin personlige bruk.

Dette taler for at det ikke bør opprettholdes et straffansvar for anskaffelse av narkotika til egen bruk. Slike handlinger bør i stedet møtes med tiltak innenfor utvalgets foreslåtte modell.

Mot en slik løsning kan det argumenteres med at det blir vanskeligere å straffeforfølge selgere dersom kjøpere som sådan ikke kan straffeforfølges. Et slikt utfall er ikke uten videre åpenbart. Når det gjelder det rent juridiske, er det ikke nødvendig for å bevise salg at man har identifisert eller straffeforfulgt kjøperen. Tiltale etter straffeloven § 231 kan tas ut for salg av narkotika til en uidentifisert person. Når kjøpere ikke selv kan straffes for kjøpet, vil de heller ikke være fritatt fra vitneansvar om opplysninger om kjøpet på grunnlag av selvinkrimineringsvernet, jf. straffeprosessloven § 90 og EMK artikkel 6,105 og kjøperen vil kunne straffes dersom vedkommende gir uriktige opplysninger til politiet i forbindelse med etterforskningen av salget, jf. straffeloven § 221 første ledd bokstav d.106 Se også punkt 12.3.2.3.

Unntak fra straffansvar for én av to parter i en ulovlig transaksjon er ikke ukjent i lovverket. Når det gjelder kjøp av seksuelle tjenester, har lovgiver valgt kun å kriminalisere én av partene i den ulovlige transaksjonen, og for øvrig tredjeparter som tilrettelegger for, eller får fortjeneste av, virksomheten. Høyesterett har sammenfattet lovgivers intensjoner med regelverket slik:107

«Prostitusjon anses altså som klart uønsket fra samfunnets side, og lovgivningen kriminaliserer bredt handlinger som kan knyttes til slik virksomhet. Når salg av seksuelle tjenester ikke er straffbart, er det av hensyn til de prostituerte selv, som anses for å være en svak og utsatt gruppe.»

Mange personer som anskaffer narkotika til egen bruk, er i en sårbar situasjon. Formålet med rusreformen er å bidra til å styrke hjelpetiltak overfor denne gruppen, og å signalisere et holdningsskifte overfor rusmiddelproblematikk. En presis og mer nyansert straffelovgivning rettet mot dem som omsetter narkotika, og som ikke rammer kjøperen, fremstår nødvendig med tanke på å fremme dette formålet. Utvalget foreslår derfor at også anskaffelse av narkotika til egen bruk omfattes av modellen. De betraktninger som er gjort om mengden av stoff i forbindelse med besittelse til egen bruk, får tilsvarende anvendelse der det er tale om anskaffelse. At identiske mengdeangivelser kan være egnet for både anskaffelse og innehav, understøttes av at riksadvokaten i rundskriv nr. 2/2014 har angitt foreleggsgrenser som gjelder likt for både erverv og oppbevaring.

13.4.3 Forsøk og medvirkning

Ved en fjerning av straffansvaret for bruk av narkotika og befatning med narkotika til egen bruk vil forsøk på, og medvirkning, til slike handlinger i utgangspunktet heller ikke være straffbart. Utvalget antar at avdekking av forsøk på slike handlinger kan være en like sterk indikasjon på at det er ønskelig med et helserettet tiltak som om det ble avdekket en fullbyrdet handling. Det vil derfor være grunn til å omfatte forsøkshandlinger i utvalgets modell.

Medvirkning til slike handlinger som omfattes av utvalgets modell, indikerer ikke nødvendigvis at personen har, eller står i fare for å utvikle, et helseproblem knyttet til rusmiddelbruk. Utvalget antar derfor at slike handlinger ikke bør omfattes av modellen.

Det er imidlertid ikke uten videre gitt at medvirkningshandlinger bør være straffbart etter et særskilt straffebud. Det måtte i så fall rette seg mot andre medvirkningshandlinger enn for eksempel det å overlate et illegalt rusmiddel til en annen, som allerede rammes av straffeloven § 231.

Utvalget legger til grunn at det under noen omstendigheter kan fremstå klanderverdig å fremme mindreåriges bruk av narkotika, for eksempel gjennom å gi barnet penger med kjennskap til at pengene mest sannsynlig vil bli brukt på kjøp av narkotika, eller å tilrettelegge for mindreåriges bruk av narkotika gjennom å stille til rådighet oppholdssted og brukerutstyr. Et straffebud mot slike handlinger vil imidlertid vanskelig kunne avgrenses mot handlinger som det ville være støtende å straffe, for eksempel foreldres eller andres forsøk på å begrense skadeomfanget av en mindreårig persons bruk av narkotika gjennom å sørge for at den mindreårige har penger til livsopphold og et oppholdssted om nettene. Et slikt straffebud kunne også gjøre det vanskelig for ansatte i offentlige etater, og kanskje særlig i ideelle organisasjoner, å gjennomføre skadereduserende tiltak overfor unge med alvorlige rusproblemer, for eksempel gjennom utdeling av røykefolie for heroin for å avverge injeksjon av rusmiddelet.

13.4.4 Innførsel av narkotika til egen bruk

Utvalget er ikke kjent med statistikk som viser hvor stor andel av innførselen av narkotika som avdekkes, som gjelder stoff til egen bruk. Personer som for eksempel bestiller narkotika fra utlandet over Internett og får dette levert i posten, kan ha ulike grunner til å velge å handle på dette markedet fremfor å oppsøke kjente russcener. Det kan oppleves tryggere, eller det kan være fordi vedkommende ikke identifiserer seg med brukergrupper som finnes i disse miljøene, og ikke ønsker å assosieres med dem. Også de som ikke oppsøker fysiske rusmiljøer vil likevel kunne ha behov for helse- og velferdstjenester i anledning rusmiddelbruken, og det vil kunne være i samfunnets interesse å ha mulighet til å intervenere overfor slike handlinger med helserettede tiltak. Når det gjelder de helsemessige sidene ved narkotika, vil det trolig ofte være likheter mellom personer som kjøper rusmidler til egen bruk i Norge og personer som kjøper rusmidler til egen bruk fra en selger i utlandet gjennom å reise dit eller gjennom bestilling av en postforsendelse. Dette taler for å omfatte avdekkede tilfeller av innførsel av stoff til egen bruk i utvalgets modell.

Imidlertid er det viktige samfunnsinteresser, herunder behovet for å begrense illegal omsetning av rusmidler over riksgrensen, som taler for at det fortsatt skal reageres strengt når slike rusmidler innføres. Gitt at narkotika i liten grad tilvirkes i Norge, er det en forutsetning for spredning av narkotika her at stoffet føres inn over riksgrensen. Opprettholdelse av straffebud mot innførsel av narkotika kan dessuten være av betydning for det internasjonale samarbeidet mot omsetning av narkotika.

Sett i lys av disse hensynene foreslår utvalget at innførsel av narkotika ment til egen bruk ikke skal omfattes av utvalgets modell.

13.4.5 Tilvirkning

Utvalget anser det lite ønskelig å endre reaksjonene på tilvirkning av narkotika fra straff til sivilrettslige reaksjoner. I denne forbindelse gjør i det vesentlige de samme hensynene seg gjeldende som for drøftelsen av innførsel av narkotika omtalt ovenfor.

13.5 Egenskaper ved rusmiddelet

13.5.1 Typer av rusmidler

Utvalgets mandat gir ikke anvisning på et skille mellom ulike typer av stoff som regnes som narkotika.

Utvalget har vurdert om straffansvar bør opprettholdes fullt ut for noen rusmidler, for eksempel for å forhindre spredning av enkelte stoffer som fremstår særlig uønskede. Det er flere grunner som gjør at dette ikke fremstår som ønskelig eller nødvendig.

For det første kan det settes spørsmålstegn ved den preventive effekten av straffebud mot befatning med rusmidler til egen personlig bruk. Dette er drøftet særlig i kapittel 12. Det er derfor uklart om opprettholdelse av straffansvar for bestemte rusmidler ville gi noen klare fordeler.

For det andre vil det kunne være viktig med åpenhet om forekomst av rusmidler som er i omløp. En slik åpenhet må antas å bli fremmet ved at personene som selv bruker narkotika, ikke risikerer straff ved å fortelle om det.

Åpenhet om at det for eksempel er fentanylforbindelser i omløp i markedet, ville være en stor fordel i skadereduksjonsarbeidet. Kripos har i sin rapport om narkotikabeslag i 2018 meldt om økning i beslag av slike stoffer.108 Karfentanil, som anses å være 10 000 ganger mer potent enn morfin, medfører en stor fare for dødbringende forgiftning og fremstår som en «versting» i denne forbindelse,109 men er ifølge Kripos’ rapport kun beslaglagt én gang i Norge.

Personer som ellers bruker andre illegale rusmidler, vil ofte forsøke å unngå de potente fentanylforbindelsene, ettersom det er «umulig ikke å ta overdose».110 Det er utvalgets oppfatning at slike stoffer derfor kommer inn på markedet blant annet ved at stoff som i utgangspunktet er av lav kvalitet, er blandet med farligere syntetiske stoffer for å gi en tilstrekkelig sterk rusvirkning. Det vil i de fleste tilfeller også være umulig for kjøper å fastslå på forhånd hvorvidt produktet inneholder denne type potente stoffer.

Etter utvalgets syn vil det være ønskelig at en kjøper melder til politiet ved mistanke om at en selger i rusmiljøet sprer fentanylblandet stoff. Terskelen for å kontakte politiet i slike tilfeller kan bli lavere dersom kjøperens handlinger ikke medfører et straffansvar. På den måten kan kjøperen være trygg på at politiet ikke vil benytte informasjonen om melderens kjøp av narkotika fra mistenkte til å straffeforfølge kjøperen for befatning med fentanyl. Dette taler imot å opprettholde dagens straffansvar for personer som har kjøpt fentanyl til egen bruk.

Det avdekkes med jevne mellomrom nye syntetiske rusmidler, og det bør derfor vurderes om det er hensiktsmessig å avgrense utvalgets modell til en uttømmende liste av rusmidler. Til fordel for dette kan det anføres at en dermed ikke jevnlig må vurdere hvor store mengder som rimeligvis kan anses å være til egen bruk, og andre spørsmål om grensedragningen mellom utvalgets modell og strafferettslige reaksjoner. Dette gjelder imidlertid et meget lavt antall saker. Ifølge Kripos har antallet beslag av nye psykoaktive stoffer falt de siste årene, og det utgjorde 1 prosent av alle beslag i 2018.111 Slike tilfeller vil derfor trolig ikke utgjøre noen nevneverdig praktisk utfordring av betydning for de ansatte som skal implementere modellen. Vurderingene det er tale om, gjøres per i dag når funn av nye psykoaktive stoffer skal forfølges strafferettslig. Det må da estimeres omtrent hvor mange rusdoser en gitt mengde av stoffet omfatter. Det vil være naturlig å trekke på de samme fagmiljøer som i dag for å sørge for faglig kvalitet i slike vurderinger, selv om befatning med slike stoffer til eget forbruk ikke skal forfølges strafferettslig.

Utvalget har etter dette ikke funnet avgjørende grunner til å unnta bestemte typer stoff fra utvalgets modell. Dette innebærer at endringen fra strafferettslige virkemidler til utvalgets foreslåtte modell omfatter de stoffene som til enhver tid omfattes av legaldefinisjonen av «narkotika», jf. legemiddelloven § 22.

13.5.2 Terskelverdier

13.5.2.1 Innledning og oversikt over utvalgets forslag

Utvalget er bedt om å ta stilling til hvor mye som bør omfattes av uttrykket «besittelse». Problemstillingen er å finne en hensiktsmessig avgrensning av hvor mye narkotika til egen bruk som skal omfattes av det sivilrettslige forbudet, slik at forholdet utløser en reaksjon innenfor utvalgets foreslåtte modell og ikke straffeforfølging.

I stedet for å endre grensen mellom besittelse og oppbevaring etter henholdsvis legemiddelloven § 24 og straffeloven § 231, foreslår utvalget å benytte uttrykket «innehav» om handlingen. Det nye innehavbegrepet, som utvalget benytter i utkastet til nye lovbestemmelser (se kapittel 23), omfatter slik besittelse etter legemiddelloven § 24 og slik oppbevaring etter § 231 som utvalget mener bør omfattes av modellen.

Definisjonen av ulovlig innehav beror på to vilkår, som begge må være oppfylt:

• Stoffet må være til personens egen bruk (se punkt 13.4.1).

• Mengden må ikke overskride terskelverdier fastsatt for stoffet.

Dersom det aktuelle stoffet ikke er til egen bruk, eller overskrider terskelverdi fastsatt for stoffet, vil handlingen være straffbar som besittelse eller oppbevaring. Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall når det gjelder den konkrete fastsettelsen av terskelverdiene.

13.5.2.2 Kunnskap om hvor store mengder brukere har befatning med per i dag

Ettersom narkotikabruk er straffbart, finnes det av naturlige grunner ingen fullstendig oversikt over hvor store mengder som kjøpes og selges i Norge, eller hvor mye det er normalt å bruke for ulike grupper av brukere.

En informasjonskilde om adferden i narkotikamarkedet er hvor store mengder som beslaglegges. Det kan generelt legges til grunn at de fleste beslag som gjøres i dag, gjelder små mengder,112 men det foreligger lite offentlig tilgjengelig kunnskap om størrelsen på de enkelte beslag av hvert enkelt stoff. På bakgrunn av dette henvendte utvalget seg til Kripos for å innhente ytterligere informasjon om størrelsen på beslag. Kripos har forut for utvalgets henvendelse etablert et system som gjør det mulig å hente ut statistikk om antallet beslag av et gitt stoff, fordelt på angitte mengdekategorier. Et slikt uttrekk er kun tilgjengelig for beslag gjort fra og med første halvdel av 2019.113 Det er imidlertid opplyst fra Kripos at det ikke er grunner til å tro at statistikk for de foregående årene ville gitt veldig ulike resultater. Kripos’ besvarelse av henvendelsen er inntatt som digitalt vedlegg til utredningen.

Beslagene telles løsrevet fra person- og saksnivå, og det kan derfor ikke vites hvor mange saker og personer disse beslagene stammer fra. For eksempel vil én straffesak der én person er tatt med cannabis, heroin og amfetamin, stå for tre av beslagene som telles på denne måten (ett beslag for hvert rusmiddel). Statistikken skiller heller ikke mellom hvorvidt beslagene ble gjort i en sak om narkotika til egen bruk eller i en sak om narkotika tiltenkt videresalg. Fordelingen på mengdekategorier kan imidlertid fortelle noe om antallet beslag av ulike størrelser av et gitt rusmiddel.

Figur 13.1 gir en visuell fremstilling av overordnede trekk i tallmaterialet. Som det fremgår, gjelder halvparten av beslagene cannabis, og nesten en tredjedel (30,2 prosent) av beslagene besto av 5 gram cannabis eller mindre. Det stoffet det er tatt nest flest beslag av, er amfetamin (17 prosent av beslagene), og deretter følger klonazepam114 (7,8 prosent).

Forstørr bilde

Kilde: Kripos.

En annen kilde er opplysninger fra personer som selv bruker eller har brukt narkotika, og opplysninger fra andre som har observert deres adferd over tid. Utvalget har ikke tatt direkte kontakt med personer som bruker narkotika, for å innhente informasjon om deres egen rusmiddelbruk. Derimot har utvalget kontaktet organer og organisasjoner som forsker på eller arbeider med slike grupper, med sikte på å etablere holdepunkter for hva som kunne anses som normale mengder narkotika å ha befatning med til egen bruk. Utvalgets henvendelse, og svar på denne henvendelsen fra Folkehelseinstituttet, Politidirektoratet, Mottaks- og omsorgssenteret Gyldenpris i Bergen kommune, Uteseksjonen i Oslo kommune, Helse- og overdoseteamet i Trondheim kommune, Foreningen for Human Narkotikapolitikk (FHN), Norsk Narkotikapolitiforening (NNPF), Foreningen Tryggere Ruspolitikk (FTR) og MARBORG, er inntatt som digitale vedlegg til utredningen.

Det står meget klart for utvalget at brukere av narkotika ikke er en ensartet gruppe, med et ensartet bruksmønster. Som Folkehelseinstituttet skriver i sitt svar på utvalgets henvendelse, vil det for alle typer narkotika være stor variasjon i bruken. Folkehelseinstituttet peker på at det grovt sett kan skilles mellom på den ene side rekreasjonsbrukere som bruker narkotika av og til, og på den annen side personer som har et mer regelmessig og omfattende bruksmønster (høyrisiko- eller problembruk). Det vil etter utvalgets syn være slik at bruksmønstre varierer både mellom disse gruppene og innad i gruppene.

Det kan antas at en større andel i gruppen personer med problematisk bruk er i kontakt med bestemte typer offentlige hjelpetiltak i anledning rusbruken enn personer med rekreasjonell bruk. Slike kontaktpunkter kan danne grunnlag for systematisk informasjonsinnhenting115 og for opparbeiding av erfaring og kunnskap om bruksmønstre hos personer som arbeider i de aktuelle tjenestene. For den større personkretsen av rekreasjonsbrukere fremstår svar i bredere befolkningsundersøkelser og for eksempel Folkehelseinstituttets utelivsundersøkelser som relevante informasjonskilder. Imidlertid spørres det sjelden om bruksfrekvens (utover hvor lenge det er siden sist gang personen brukte) og dosering av rusmidlene.

Svarene utvalget har mottatt, gjelder til dels ulike geografiske områder, og fremgangsmåten som er benyttet for å besvare spørsmålene, har vært noe ulik. Dette henger naturlig sammen med de ulike kompetansene, kunnskapsgrunnlagene og rollene som de ulike avsenderne har, som danner grunnlag for ulike perspektiver på et mangefasettert fenomen.

Svarene tegner et nokså heterogent bilde. Som en illustrasjon på kunnskapsgrunnlaget sammenlignes svarene angående heroin nedenfor. Når det gjelder hva som kan anses som et normalt spenn av forbruk per døgn, har utvalget mottatt følgende svar:

• Resultatene av en spørreundersøkelse med spørsmål om forbruk siste døgn ga en medianverdi på 0,6 gram og en gjennomsnittsverdi på 0,88 gram (Folkehelseinstituttet)

• 1 gram, med normal variasjon fra 0,5 til 3 gram (Uteseksjonen i Oslo kommune)

• 0,5–1 gram (Helse- og overdoseteamet i Trondheim kommune)

• Vanskelig å svare på, noen brukere besøker brukerrommet én gang i måneden, andre fem ganger i løpet av en dag (Mottaks- og omsorgssenteret Gyldenpris i Bergen kommune)

• 0,2–2 gram (FHN)

• Fra 0,25 gram til flere gram, avhengig av tilgang og kvalitet (MARBORG)

• Enkelte injiserer i dag opptil 5 gram heroin daglig, og langt større mengder ville kreves dersom de skulle røyke det (FTR)

• Dette er det ikke mulig å svare kort og treffsikkert på. Det vil være svært store variasjoner mellom stofftyper, inntaksmåte, en uerfaren førstegangsbruker og en tungt rusavhengig med mer (NNPF)

Svarene tegner også et nokså ulikt bilde av hva som kan regnes som normal variasjon når det gjelder hva som anses som en normal brukerdose heroin:

• Resultatene av en spørreundersøkelse med spørsmål om mengde i siste skudd ga en medianverdi på 0,25 gram og en gjennomsnittsverdi på 0,36 gram (Folkehelseinstituttet)

• 0,5 gram, med variasjon fra 0,2 til 1 gram (Uteseksjonen i Oslo kommune)

• 0,2–0,5 gram (FHN)

• 1/8 til 1/4 gram (Helse- og overdoseteamet i Trondheim kommune)

• 0,25 gram er mest vanlig. Fra 0,1 til 1 gram oppgis, men 1 gram er svært sjeldent. Den vanligste «store» dosen er 0,5 gram. (Mottaks- og omsorgssenteret Gyldenpris i Bergen kommune)

• Politidirektoratet har påpekt at brukerdosen av et stoff ikke er en klart definert mengde, men varierer svært mye både ut fra stoffblandingens styrkegrad og fra én bruker til en annen, avhengig av hvor tilvent brukeren er, eller hvor sterk rus som ønskes. I vedlegget til brevet vises en beregning av hvilken stoffmengde som gir 1 rusdose, som defineres som den mengden som medfører psykomotorisk påvirkning svarende til cirka 1 promille alkohol i blod.116 Dersom den gjennomsnittlige styrkegraden (15 %) i analyserte heroinbeslag i første halvår av 2019 legges til grunn, tilsvarer dette 0,07 gram. Stoffmengden blir 0,25 gram hvis en lav styrkegrad (4 %) legges til grunn.

• I svaret fra Politidirektoratet er det dessuten vist til en avgjørelse fra Høyesterett der det drøftes hva som bør anses å utgjøre en gjennomsnittlig rusdose injisert heroin for en ikke-tilvent person. Fra avgjørelsen hitsettes (utvalgets utheving):117

«En rusdose injisert heroin er av de sakkyndige anslått til 10 mg ren heroin for en ikke tilvent person. Heroinen som er beslaglagt i Norge i perioden 2000 til 2010, har i gjennomsnitt hatt en styrkegrad på 30 prosent. Ved sammenligning mellom opium og heroin må det tas utgangspunkt i den gjennomsnittlige styrkegraden, jf. Rt. 2010 side 1391 avsnitt 16. Dette betyr at jeg for min sammenlikning tar utgangspunkt i at en gjennomsnittlig rusdose injisert heroin veier 30 mg.»

13.5.2.3 Hensyn som gjør seg gjeldende ved fastsettelsen av terskelverdier

Ved fastsettelsen av terskelverdier som regnes til eget forbruk, er det en rekke mulige hensyn som bør vurderes.

Ved pådømmelsen av saker om oppbevaring av narkotika til egen bruk er det ikke uvanlig at retten påpeker at stoff i en viss mengde innebærer en spredningsfare selv om det anses bevist at stoffet var tiltenkt domfeltes egen bruk.118 En slik spredningsfare utgjør da en del av begrunnelsen for at det av allmennpreventive grunner må reageres med en ubetinget fengselsstraff. Etter utvalgets syn er det naturlig å ta utgangspunkt i at stoffet i slike tilfeller har nådd en sluttbruker som normalt vil innta stoffet innen kort tid. I seg selv er det vanskelig å se grunner til å legge stor vekt på en slik abstrakt og generell spredningsfare som det er gjort i rettspraksis der det er idømt ubetinget fengselsstraff for oppbevaring av mindre mengder heroin til egen bruk. De aktuelle brukerdosene har i disse tilfellene allerede nådd sluttbrukerleddet og er med andre ord allerede spredt. Det kan riktignok være en fare for videre spredning i form av deling eller småsalg på brukernivå. I hvert fall når det er tale om en begrenset mengde som det fremstår sannsynlig at innehaveren vil komme til å konsumere i nær fremtid, er det imidlertid lite nærliggende å legge noen særlig vekt på at brukeren kunne komme til å ombestemme seg og likevel avhende stoffet til en annen i stedet for å bruke det selv.

Fastsettelse av grenseverdier for utvalgets modell kan også tenkes å påvirke adferden til kjøpere og selgere i markedet for narkotika på ulike vis. For det første har det blitt påpekt for utvalget av Norsk narkotikapoliti forening (NNPF) og ulike representanter for politidistriktene som utvalget har møtt, at selgere ofte tilpasser seg terskelverdier, blant annet foreleggsgrensene som er satt av riksadvokaten.119 En høy terskelverdi kan gjøre det vanskelig å skille selgere fra sluttbrukere og gjøre det mer krevende for politiet å bevise at en selger oppbevarer stoff med sikte på videresalg. Dette fremstår først og fremst som et bevismessig spørsmål i straffesaker mot selgere av narkotika. Med tanke på at det i strafferetten gjelder en uskyldspresumsjon, vil påtalemyndigheten i politiet uansett måtte finne det bevist utover enhver rimelig tvil at personen har solgt narkotika, eller foretar handlinger med salgshensikt, for å straffeforfølge en person for salg. Som beskrevet i kapittel 14, vil politiet i alle tilfeller kunne beslaglegge avdekket narkotika.

Det kan også tenkes at kjøperne vil inneha større mengder enn tidligere dersom grensene settes høyere enn dagens foreleggsgrenser. Ved innehav av en større mengde kan det tenkes at den enkeltes forbruk også kan øke. Funn innen adferdsøkonomi tilsier for eksempel at størrelsen på en middagstallerken eller matemballasje har innvirkning på hvor mye en person spiser.120 Utvalget kjenner ikke til forskning på tilsvarende effekter av terskelverdier på adferd blant personer som bruker narkotika. I den grad høyere terskelverdier enn dagens foreleggsgrense medfører at det kjøpes større mengder av gangen, og kjøperne av denne grunn innehar mer stoff på én gang enn tidligere, kan det derfor ikke utelukkes at kjøperen kan konsumere mer narkotika innenfor et gitt tidsrom. Det er imidlertid grunn til å stille spørsmål ved om rusavhengige personers valg mellom å kjøpe for eksempel 1 gram eller 5 gram heroin på én gang vil styres av en terskelverdi for straffansvar. Andre faktorer, for eksempel personens tilgang på penger, tilvenning til stoffet og helsetilstand, fremstår som viktige faktorer i denne forbindelse.

Det vil være slik at det gis en kvantumsrabatt, for eksempel ved kjøp av mer enn bare noen få brukerdoser, for eksempel 5 gram med heroin. I den grad en bruker har de nødvendige kontaktene og pengene til å anskaffe en slik mengde heroin, kan det ha en positiv effekt (for bruker) i form av redusert stressnivå og at vedkommende kan redusere kontakten med selgere. Dersom dette blir mer utbredt, vil det kunne innebære at den gjennomsnittlige kjøpsprisen per gram blir noe redusert, noe som i prinsippet kan føre til at brukere får råd til mer stoff. Det er imidlertid betydningsfulle økonomiske og praktiske begrensninger som gjør seg gjeldende i rusmiljøene, og som gjør at det kan fremstå lite ønskelig å inneha mer enn svært små mengder av gangen. Større kjøp krever betalingsevne. Det er dessuten en risiko for at den mengden som brukeren innehar på én gang, kan bli stjålet av andre som bruker rusmidlene, eller bli beslaglagt av politiet, noe som på kort sikt medfører en økonomisk og velferdsmessig belastning for en bruker med rusavhengighet. En slik mulighet for tyveri eller ran og at politiet beslaglegger stoffet, vil foreligge også etter innføringen av en slik reform som utvalget foreslår. En tilbakemelding fra Uteseksjonen i Oslo kommune er at personer i åpne russcener ofte begrenser seg til en slik bruk som i miljøet omtales som å «holde seg frisk». Det vil si at de bruker en dosering som er tilstrekkelig til å unngå abstinenssymptomer, og noe sjeldnere tar en noe større dose for å oppnå en rusopplevelse.

På grunnlag av disse forutsetningene er det krevende på forhånd å danne seg et klart bilde av hvordan innføring av terskelverdier eventuelt vil påvirke mengden av rusmidler som kjøpes og brukes.

Oppgaven kompliseres ytterligere av at det ikke er vanntette skott mellom kjøpere og selgere i markedet. Etter opplysninger utvalget har fått fra blant andre Uteseksjonen i Oslo kommune, er det ikke uvanlig at personer med avhengighet og et betydelig forbruk av rusmidler kjøper en noe større mengde enn hva de selv har behov for på kort sikt. Ved kjøp av en større mengde oppnår kjøperen en betydelig kvantumsrabatt sammenlignet med enhetsprisen ved kjøp av én enkelt eller noen få brukerdoser, noe som gir mulighet for videresalg med fortjeneste av brukerdoser enkeltvis. Daglig bruk av de fleste illegale rusmidler medfører et betydelig kostnadsnivå, og noen vil foretrekke å finansiere sin egen bruk gjennom kjøp og videresalg med fortjeneste fremfor alternative kilder til kortsiktig inntekt, som tigging, vinningskriminalitet eller salg av seksuelle tjenester.

Dersom en forutsetter at det kan trekkes et klart skille mellom kjøpere og selgere, kompliseres også bildet av at brukerne langt ifra er en ensartet gruppe. Ulike bruksmønstre og preferanser, samt ulik grad av tilvenning, gjør at mengden enkeltpersoner kjøper og bruker over en gitt periode, varierer i et nokså betydelig spenn.

Det er ikke mulig å sette en terskelverdi for straffbarhet som vil skape et perfekt skille mellom forbrukere og forhandlere i praksis.121 Til dette er variasjonen mellom de ulike brukerne, og mellom de ulike selgerne, for stor.

Terskelverdier som settes relativt høyt i spennet av forventet variasjon blant brukerne, vil kunne gjøre det enklere for selgere å innrette sin virksomhet og unngå straffansvar enn hvis terskelverdiene var lavere. Noen selgere vil kunne bli ansett kun som brukere, slik at de får en sivilrettslig reaksjon i stedet for å bli straffeforfulgt for oppbevaring med sikte på videresalg. Dersom det foreligger tilstrekkelig bevis for at stoffet ikke var til egen bruk, vil de imidlertid kunne straffes for oppbevaring selv om mengden er innenfor terskelverdiene.

Terskelverdier som settes relativt lavt i spennet av forventet variasjon blant brukerne, vil på sin side føre til at flere av dem som bruker narkotika, og som skulle være i målgruppen for de sivilrettslige reaksjonene, blir straffeforfulgt på grunn av befatning med narkotika ment for egen bruk, enn hvis terskelverdiene var høyere. Derimot vil det kunne være enklere å straffeforfølge dem som oppbevarer narkotika med sikte på videresalg, uten at det må bevises at stoffet ikke var til personens egen bruk.

13.5.2.4 Utvalgets forslag til terskelverdier

På grunn av det komplekse forholdet mellom personkretsene av kjøpere og selgere, samt den betydelige variasjonen mellom personer som bruker narkotika, bør terskelverdier etter utvalgets syn ikke alene være avgjørende for om en person skal møtes med helserettede tiltak innenfor utvalgets modell.

Dersom en person innehar en mindre mengde narkotika, men det foreligger konkrete omstendigheter som tilsier at personen innehar dette med sikte på videresalg, bør terskelverdien ikke være til hinder for etterforskning og eventuelt straffeforfølging. Dette vil gi politiet, påtalemyndigheten og rettsvesenet et handlingsrom til å finne materielt riktige løsninger i enkeltsaker, slik at oppbevaring med sikte på videresalg etterforskes og straffeforfølges.

Dette innebærer at det kan få avgjørende betydning i enkeltsaker hvorvidt det foreligger konkrete holdepunkter for at stoff er tiltenkt egen bruk eller videresalg. Se punkt 13.4.1 ovenfor om avgrensningen av «egen bruk».

Etter utvalgets syn vil det ikke være hensiktsmessig å etablere en norm som baserer seg på et objektivt standardisert nivå for døgnforbruk eller lignende. Mengden som inngår i en persons bruk av rusmidler, vil variere i betydelig grad mellom personer, og den vil også kunne variere over tid for samme person. På den annen side fremstår det meget ressurskrevende dersom det i hver enkelt sak blir strengt nødvendig å foreta en subjektiv vurdering av hver enkelt persons gjennomsnittlige døgnforbruk, eller gjennomsnittlig brukerdose for enkeltpersonen. En slik ordning ville dessuten ikke gi tilstrekkelig forutberegnelighet om grensen for straffbare handlinger. Det bør derfor, etter utvalgets syn, fastsettes terskelverdier i form av absolutte mengdeangivelser.

Den konkrete fastsettelsen av den øvre grensen for ulovlig, men ikke straffbar befatning med narkotika til egen bruk vil, som vist i punktene ovenfor, nødvendigvis innebære en avveining mellom en rekke ulike hensyn. Utvalget har ved denne avveiningen delt seg i et flertall og et mindretall.

Flertallet, alle utvalgsmedlemmene unntatt Amundal og Swahn, har lagt vekt på å sette terskelverdier som er tilstrekkelig høye til at de fanger opp det som kan forventes som normal variasjon blant brukere. Innehav av narkotika innenfor disse tersklene vil kunne straffeforfølges når det ikke er til egen bruk. Der det foreligger rimelig grunn til å etterforske om stoffet ikke var til egen bruk, vil det kunne iverksettes etterforskning etter straffeprosesslovens alminnelige bestemmelser.

Mindretallet, utvalgsmedlemmene Amundal og Swahn, har funnet flertallets forslag til terskelverdier for høye for enkelte av stoffene. Mindretallet legger vekt på at så vel kjøpere som selgere vil innrette seg etter terskelverdiene. For høye terskelverdier vil trolig gjøre det vanskeligere å håndheve straffebudet mot oppbevaring av narkotika med sikte på videresalg, noe som vil gjøre samfunnets bekjempelse av narkotikaproblemet mindre effektiv. Det legges også vekt på at kjøpere vil kunne komme til å anskaffe og besitte mer narkotika av gangen enn de gjør i dag. Dette kan innebære en større risiko for spredning i sluttbrukerleddet til personer som ellers ikke ville vært i kontakt med stoffet, eller at narkotika kommer på avveie. Det innebærer også en fare for at brukerne inntar mer av stoffet av gangen, noe som blant annet innebærer en økt risiko for overdoser.

Forslagene til terskelverdier fremgår av tabell 13.1. Både flertallets og mindretallets forslag har tatt utgangspunkt i styrkegrad på de ulike stoffene slik de forekommer i narkotikamarkedet per i dag. Utvalget har kommet til at det ikke bør ha betydning for anvendelsen av terskelverdiene som sådan om stoffet avviker fra den normale styrkegraden. Dersom det derimot foreligger opplysninger om at stoffet er av unormalt høy styrkegrad, slik at det tilsvarer svært mange flere brukerdoser enn dersom stoffet var av en mer normal renhetsgrad, vil dette kunne være en omstendighet som taler for at stoffet ikke er ment til egen bruk, slik at handlingene likevel er straffbare.

For andre stoffer enn dem som fremgår av tabellen med mengdeangivelser, vil det måtte foretas en konkret vurdering av om stoffet er til egen bruk eller ikke, eventuelt på grunnlag av etterforskning dersom det foreligger rimelig grunn til å undersøke om stoffet ikke er til egen bruk, jf. straffeprosessloven § 224.

13.5.2.5 Utvalgets foreslåtte terskelverdier anvendt på beslagsstatistikk for 1. halvår 2019

Som omtalt ovenfor, har det fra og med første halvår vært mulig for Kripos å utarbeide statistikk som viser antall beslag av ulike typer stoff, fordelt på forhåndsdefinerte mengdekategorier. Figur 13.2 og 13.3 viser hvor store andeler av antallet beslag av de ulike typene stoff som basert på beslagets størrelse vil kunne omfattes av henholdsvis flertallets og mindretallets forslag til terskelverdier. Det understrekes at dette kun reflekterer den kvantitative begrensningen i utvalgets foreslåtte modell. Det vil trolig være slik at mange av beslagene som kvantitativt faller innenfor virkeområdet til modellen likevel ikke omfattes, og fremdeles er straffbare, fordi stoffet ikke er til personens egen bruk (se punkt 13.5.2.1 ovenfor).

Som det fremgår av figur 13.2, vil flertallets forslag omfatte om lag 70 prosent av beslagene av heroin og kokain, og litt over 60 prosent av beslagene av amfetamin. For gruppen GHB med videre og LSD vil flertallets forslag omfatte litt under halvparten av beslagene, mens litt over halvparten av MDMA-beslagene omfattes. Når det gjelder cannabis og sopp omfattes henholdsvis tre av fire og ni av ti av beslagene.

Forstørr bilde

Som det fremgår av figur 13.3, vil mindretallets forslag omfatte om lag en tredjedel av beslagene av heroin og kokain. Videre omfattes omtrent en fjerdedel av beslagene av amfetamin, GHB med videre og LSD. Når det gjelder MDMA og cannabis vil henholdsvis litt over halvparten og seks av ti beslag omfattes. Ni av ti beslag av sopp vil omfattes.

Forstørr bilde

13.6 Egenskaper ved situasjonen

13.6.1 Befatning med narkotika som berører mindreårige

Det er viktig å skjerme mindreårige fra rusmidler for å hindre eller forsinke unges debut med rusmiddelbruk. Det er også viktig å skjerme tredjepersoner, og særlig mindreårige, fra negative opplevelser knyttet til andre personers rusmiddelbruk.

På grunnlag av den interessen samfunnet har i å verne mindreårige, har utvalget vurdert om det bør opprettholdes et straffansvar for befatning med rusmidler til egen bruk der bruken berører mindreårige på en negativ måte, altså der barnet får en negativ opplevelse eller utsettes for fare for skade. Formålet med et slikt unntak fra utvalgets foreslåtte modell måtte i så fall være at myndighetene fortsatt skal kunne reagere med straff overfor personer som utsetter mindreårige for potensielle negative skadevirkninger av rusmiddelbruk.

En slik løsning reiser flere utfordringer. For det første vil det måtte finnes en presis og forutberegnelig måte å avgrense straffansvaret på, som verner den aktuelle interessen. Den fysiske avstanden eller nærheten mellom personen som bruker rusmiddelet og barnet kan ikke i seg selv være avgjørende. For eksempel er det vanskelig å se tilstrekkelig gode grunner til å straffe en person som bruker narkotika i nærheten av en mindreårig dersom den mindreårige er uvitende om og uberørt av rusmiddelbruken. En eventuell regel måtte trolig i alle fall inneholde et vilkår om at bruken må medføre skade, eller fare for skade, på en mindreårig. Det er imidlertid ikke uten videre klart hvordan et slikt vilkår kunne formuleres på en måte som både oppfyller formålet og oppfyller de krav til klarhet som må stilles til lovgivning på strafferettens område.

Eksisterende straffebud som ikke vil bli berørt av utvalgets forslag, gir dessuten et vern for mindreårige. Det å forsyne mindreårige med rusmidler, med eller uten vederlag, vil forbli straffbart, jf. straffeloven § 231. Der en annen persons rusmiddelbruk går utover barn, vil forholdet kunne rammes av andre straffebud som utvalgets forslag ikke endrer ved. I situasjoner der den mindreåriges omsorgspersoner som følge av rusmiddelbruk ikke gir barnet tilstrekkelig omsorg, kan det etter omstendighetene oppstå så vidt alvorlige situasjoner at adferden er straffbar etter straffeloven § 288, som rammer den som hensetter en annen i en hjelpeløs tilstand eller unnlater å hjelpe noen som personen har en plikt til å dra omsorg for.122 Unnlatelse av å gi stell og pleie kan, i alvorlige tilfeller, antas å utgjøre en form for mishandling som omfattes av uttrykket «andre krenkelser» i straffeloven § 282 om mishandling i nære relasjoner.123 Det finnes altså allerede i dag en rekke straffebud som retter seg mot situasjoner der rusmiddelbruk har negative konsekvenser for barn.

Utenfor disse alvorlige tilfellene, som rammes av et strengt straffansvar, kan omsorgspersoners rusmiddelbruk utløse inngrep fra myndighetenes side i form av undersøkelser og tiltak som ikke krever samtykke fra familien det gjelder, jf. barnevernsloven kapittel 4, eventuelt med politiets bistand, jf. barnevernsloven § 6-8.

Sett i lys av disse eksisterende straffebudene og inngrepshjemlene, legger utvalget til grunn at det ikke synes å være noe klart behov for et særskilt unntak fra utvalgets modell for tilfeller der personer bruker narkotika på en måte som berører barn. Det vil kunne være av stor betydning at det interveneres tidlig overfor narkotikabruk hos personer med omsorg for barn. Personer med omsorg for barn bør derfor ikke utelukkes fra utvalgets foreslåtte modell, som er ment å fremme slik intervensjon og kontakt med offentlige hjelpetjenester. Slike tiltak har et potensial til å gi betydelige positive effekter for barnets oppvekstsvilkår.

13.6.2 Befatning med narkotika på offentlig sted

Berusede personer kan utgjøre en forstyrrelse av den alminnelige fred og orden og kan forulempe andre. Dette er straffbart etter straffeloven § 181 om ordensforstyrrelse, og det ligger utenfor utvalgets mandat å utrede hvorvidt dette straffebudet bør endres. Politiets adgang til å innbringe berusede personer etter politiloven § 9 og politiinstruksen kapittel 9 gir dessuten betydelige hjemler for inngrep. Etter utvalgets syn representerer dette inngrepshjemler som ivaretar ordensinteresser i samfunnet.

Et straffansvar for befatning med narkotika til egen bruk på offentlig sted, eller for å være påvirket av narkotika på offentlig sted, ville i realiteten innebære at personer som jevnlig bruker slike rusmidler, fremdeles i stor utstrekning vil bli straffet for handlinger som er uløselig knyttet til rusmiddelbruken. Dette ville i ikke ubetydelig grad undergrave formålene med rusreformen. Utvalget er derfor av den klare oppfatning at det ikke skal opprettholdes et straffeansvar for befatning med narkotika til egen bruk på offentlig sted.

13.6.3 Bruk i institusjoner, bestemte yrker med videre

Utvalget foreslår ingen endringer i særskilte forbud mot bruk eller innehav av narkotika som gjelder for personer i institusjoner eller bestemte yrker eller tjenesteplikter. I slike kontrollerte omgivelser vil det etter utvalgets foreslåtte modell være en uendret adgang for ansvarlige myndigheter til å fastsette regelverk med forbud eller restriksjoner på bruk av rusmidler samt bestemmelser for å avdekke brudd på regelverket og sanksjonering av dette.

På bakgrunn av at særskilte straffebud kan fastsettes i spesiallovgivningen, er det ikke behov for å gjøre unntak for slike sektorer i utvalgets foreslåtte generelle bestemmelser.

14 Avdekking av bruk og tilhørende befatning med narkotika – pålegg om oppmøteplikt for en rådgivningsenhet – politiets og andres rolle

14.1 Innledning

I dette kapitlet behandles spørsmål knyttet til avdekking av befatning med narkotika som faller inn under virkeområdet for utvalgets foreslåtte modell.

Fordi utvalget foreslår avkriminalisering av bruk av narkotika, samt av erverv og innehav av små mengder til egen bruk, vil det ikke lenger kunne brukes straffeprosessuelle tvangsmidler for å avdekke slike handlinger. Straffeprosessuelle tvangsmidler vil imidlertid kunne brukes til å avdekke befatning med narkotika i forbindelse med etterforskning av overtredelser av straffeloven § 231, herunder salg, tilvirkning eller innførsel av narkotika.

Innbyggernes bruk av narkotika skjer oftest i skjermede omgivelser og uten noen fornærmet i tradisjonell forstand. Avdekkingsgraden er per i dag utvilsomt lav.

Utvalget legger til grunn at det offentlige også etter en avkriminalisering bør ha tilgjengelig virkemidler for å avdekke bruk og tilhørende befatning med narkotika.124 Avdekking kan være en forutsetning for tidlig intervensjon for å avverge en uheldig utvikling for den enkelte bruker samt for mulighetene til å motarbeide omsetning av narkotika. Uten virkemidler for avdekking ville for øvrig det fortsatte forbudet mot bruk av narkotika kunne få liten praktisk realitet. Avdekkingen ville i så fall begrense seg til de rene tilfeldighetsfunn.

I punkt 14.2 gjøres det rede for utvalgets vurdering av om ansvar for avdekking av ulovlig bruk av narkotika – og eventuelt myndighet til å pålegge oppmøte for en rådgivningsenhet – bør tillegges (også) andre enn politiet. Deretter gjøres det i punkt 14.3 rede for utvalgets syn på politiets rolle ved avdekking av avkriminaliserte narkotikalovbrudd og for utvalgets vurdering av om personer som får bistand av politi og ambulansepersonell ved overdoser, skal inngå i modellen utvalget foreslår. I punkt 14.4 drøftes spørsmålet om hvorvidt personer som bryter lov eller forskrift under påvirkning av alkohol, skal omfattes av modellen. Avslutningsvis drøftes muligheten for å benytte den nye modellen overfor personer som har en befatning med ulovlige rusmidler som ikke omfattes av forslaget til avkriminalisering punkt 14.5.

14.2 Bør andre etater enn politiet ha ansvar for avdekking av bruk og tilhørende befatning med narkotika?

14.2.1 Utgangspunkter for vurderingen

I mandatets punkt 1 heter det at reformen omhandler personer som tas for bruk og besittelse av illegale rusmidler til egen bruk, og at regjeringen vil gjennomføre en rusreform der ansvaret for samfunnets reaksjoner på slik bruk «overføres fra justissektoren til helsetjenesten». Videre viser mandatet til Jeløya-plattformen fra 2018125 og gjengir en formulering der om at politiet skal kunne pålegge at den rusavhengige skal møtes med helserettede tiltak.

Etter utvalgets forslag vil bruk av narkotika, samt erverv og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk, ikke lenger være en straffbar handling. Det vil likevel være slik at politiets oppgaveløsning vil spille en betydelig rolle for hvordan utvalgets modell vil fungere i praksis. Politiet kan ha et behov for å avdekke befatning med narkotika, herunder som et ledd i politiets arbeid med å forebygge og etterforske straffbare narkotikalovbrudd og annen kriminalitet. Det er også en kjensgjerning at politiet i forbindelse med løsningen av andre oppdrag, som i utgangspunktet ikke gjelder mistanke om et straffbart narkotikalovbrudd, ikke sjelden gjør tilfeldighetsfunn av narkotika.

Selv om politiet på denne bakgrunn fortsatt vil ha en avdekkerfunksjon etter en avkriminalisering, er det et prinsipielt spørsmål om ansvaret for å håndheve et sivilrettslig forbud mot bruk og tilhørende befatning med narkotika bør ligge hos politiet eller til andre offentlige myndigheter eller andre instanser. Også personer som ikke blir «tatt» av politiet for narkotikalovbrudd, kan ha et udekket behov for helse- og velferdstjenester knyttet til narkotikabruk som ikke er kjent for det aktuelle tjenesteapparatet. Særlig med tanke på denne gruppen kan det stilles spørsmål om hvorvidt også andre instanser enn politiet – for eksempel helse- eller sosialtjenesten, skolesektoren og barneverntjenesten, foreldre og foresatte eller arbeidsgivere – bør kunne kanalisere brukere av narkotika inn i utvalgets foreslåtte modell, uten at saken behøver å gå veien om politiet.

For hver av de andre instansene, ved siden av politiet, som kunne være aktuelle kandidater for et slikt ansvar, oppstår det to problemstillinger som må vurderes særskilt. For det første må det vurderes om det er tilrådelig at den aktuelle instansen gis hjemler til å anvende slike virkemidler som er nødvendig for å undersøke narkotikabruk på en betryggende måte, herunder inngripende virkemidler. For det andre må det vurderes om det er tilrådelig at instansen gis hjemmel til å pålegge oppmøteplikt for rådgivningsenheten som utvalget foreslår.

Utvalget mener det er gode grunner til å trekke et prinsipielt skille mellom på den ene side den avdekkingen av narkotika som gjøres av politiet og tollvesenet, som er gitt i oppgave å håndheve narkotikaforbudet som sådan, og på den annen side identifisering av narkotikabruk som skjer hos andre instanser. Felles for de sistnevnte instansene er at de kan ha saklige grunner til å spørre om personers forhold til narkotika, men at formålet ikke primært er å håndheve et narkotikaforbud som sådan, slik tilfellet er for politiet og tollvesenet. Formålet med kontrollen eller undersøkelsene vil i slike tilfeller gjerne knytte seg til å motvirke uønsket bruk av så vel legale som illegale rusmidler hos bestemte personer eller i bestemte situasjoner eller å hjelpe personer som har utviklet eller står i fare for å utvikle et rusproblem.

For å tydeliggjøre dette skillet omtales politiets og tollvesenets oppdagelse og undersøkelse av bruk av narkotika i det følgende som avdekking, mens oppdagelse og undersøkelse av bruk av narkotika i de øvrige instansene nevnt ovenfor omtales som identifisering.

I de følgende punktene, som gjelder ulike offentlige organer og private aktører som kan tenkes å identifisere bruk av narkotika, vil det begrunnes hvorfor utvalget mener disse organene og aktørene ikke bør tillegges slikt ansvar og myndighet som normalt forbindes med rettshåndhevende virksomhet overfor enkeltpersoner.

14.2.2 Helse- og velferdstjenestene

Personell i helse- og omsorgstjenesten, herunder fastleger, psykologer og annet helsepersonell, sosialtjenesten og barnverntjenesten vil i mange tilfeller identifisere bruk av narkotika i sin kontakt med pasienter og brukere.

Helse- og velferdstjenestene skal sikre at personer får tilbud om tjenester de har behov for, fra den instansen som har ansvaret, uavhengig av hvilken tjeneste som først kommer i kontakt med vedkommende. Tilbud om tjenester knyttet til personens rusmiddelbruk mottas i utgangspunktet på frivillig basis. Bare i særlige tilfeller kan det anvendes tvang overfor brukere av tjenestene, for eksempel etter reglene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10 og barnevernloven kapittel 4.

Tjenesteyternes taushetsplikt er en forutsetning for tillitsforholdet med tjenestemottageren. I noen få situasjoner viker denne taushetsplikten. Dette gjelder blant annet dersom en lege, psykolog eller optiker finner at en pasient med førerkort for motorvogn ikke oppfyller de helsemessige kravene som stilles, som blant annet innebærer et krav om edruelighet,126 der tilstanden antas ikke å være kortvarig, jf. helsepersonelloven § 34 første ledd. I noen tilfeller kan bruk av narkotika utløse en varslingsplikt til barnevernet etter barnevernloven § 6-4. Disse bestemmelsene er ment å avverge uønskede hendelser av så alvorlig karakter at det rettferdiggjør inngrepet i taushetsplikten og tillitsforholdet.

Utvalget mener at det vil kunne være uforenelig med grunnleggende verdier i helse- og velferdstjenestene dersom disse tjenestene mer generelt skal gis et håndhevingsansvar for et sivilrettslig narkotikaforbud overfor sine pasienter og brukere. Dette vil også kunne virke negativt for tillitsforholdet som er nødvendig for behandling og tjenesteyting basert på den enkeltes samtykke. Utgangspunktet for rusreformen er å fjerne en straffetrussel og i stedet tilby hjelp, behandling og oppfølging. Det fremstår da unødvendig og lite formålstjenlig at personell som i dag allerede yter helsehjelp eller annen bistand som springer ut av en persons bruk av narkotika, heretter skal reagere overfor slike funn med tiltak som har karakter av reaksjon på et lovbrudd.

Disse forutsetningene taler imot å gi helse- og velferdstjenestene nye undersøkelseshjemler for å avdekke bruk av narkotika, eller befatning med narkotika til egen bruk, uten samtykke fra vedkommende pasient eller bruker.

I situasjoner der tjenestene får kjennskap til narkotikabruk uten bruk av nye undersøkelsesmetoder, kan det spørres om de bør kunne gi pålegg om oppmøte for rådgivningsenheten for oppfølging innenfor utvalgets foreslåtte modell. I disse tilfellene vil det imidlertid allerede være kontakt med helse- og velferdstjenester, og et viktig mål vil være å komme i posisjon til å gi informasjon og bistand på en måte som brukeren selv ønsker og er motivert for. I en slik situasjon er det vanskelig å se for seg at det vil være formålstjenlig at vedkommende pålegges en oppmøteplikt som en reaksjon på lovbruddet. Derimot må tjenestene vurdere om vilkårene er oppfylt for undersøkelse eller tiltak uten personens samtykke etter eksisterende regler.

14.2.3 Forsvaret

I forarbeidene til forsvarsloven er det beskrevet flere viktige hensyn som taler for pliktmessig avhold og kontroll med rusmiddelbruk i Forsvaret:127

«I Forsvaret håndterer personellet våpen, ammunisjon, eksplosiver og annet farlig materiell som ved uforsvarlig bruk kan forårsake store skader på mennesker og kostbart materiell. Det er også behov for et slikt forbud fordi personellet i sin tjeneste vil kunne få adgang til informasjon av betydning for rikets sikkerhet eller Norges forhold til fremmede makter. Bruk av rusmidler fører til svekket kontroll og vurderingsevne, og vil derfor representere en fare for sikkerheten. I tillegg er avhold fra bruk av rusmidler i tjenesten viktig fordi misbruk virker nedbrytende på disiplin og moral og dermed på evnen til å gjennomføre de oppgaver som Forsvaret måtte bli pålagt.»

Det er opprettet en egen narkotikagruppe under Forsvarets personell- og vernepliktssenter (FPVS), som gjennom forebyggende tiltak og kontrolltiltak arbeider for å hindre narkotika- og dopinglovbrudd. Det er også innført rusmiddelnemnder og ruskontakter. Forsvarssjefen har fastsatt et rusmiddeldirektiv med det uttalte mål å «forebygge rusmiddelmisbruk og tilby hjelp til eventuelle misbrukere i Forsvaret, i den hensikt å bli kvitt misbruket – ikke misbrukeren».128

FPVS har i innspill til utvalget bemerket at hjemlene for ransaking og beslag etter straffeprosessloven er «grunnpilarer for det forebyggende arbeidet mot narkotika også i Forsvaret». Ransaking og beslag etter straffeprosessloven kan ikke gjøres i forebyggende øyemed i snever forstand, men skjer som ledd i etterforskningen av et straffbart forhold. Det antas derfor at det med dette har vært ment at muligheten for ransaking og beslag i enkelttilfeller, der straffeprosesslovens vilkår er oppfylt, anses nødvendig for å opprettholde en troverdig oppdagelsesrisiko og adekvat håndhevingsintensitet for lovbrudd.

Når det gjelder mulighetene for å identifisere bruk av narkotika i Forsvaret, kan tjenestepliktige i Forsvaret gjennom rutinekontroll eller stikkprøve uten mistanke pålegges foreløpig rustesting etter samme prosedyrer som foreskrevet i vegtrafikkloven § 22 a første ledd, jf. forsvarsloven § 62 annet ledd annet punktum.129 Beslutning om dette kan treffes av en med politimyndighet i Forsvaret, jf. § 62 fjerde ledd.130 Hvis resultatet av en slik foreløpig test eller andre forhold gir grunn til å tro at en tjenestepliktig har brutt avholdsplikten etter forsvarsloven § 62 første ledd, kan det gjennomføres undersøkelse i samsvar med vegtrafikkloven § 22 a andre og tredje ledd, som nevner blant annet blodprøve og klinisk legeundersøkelse, jf. forsvarsloven § 62 tredje ledd. Denne undersøkelseshjemmelen, som har til formål å forhindre ulykker,131 avhenger ikke av lovligheten av rusmidlene det testes for, men knytter seg til avholdsplikten.

Når det gjelder undersøkelse rettet mot rusmidler som personen besitter eller oppbevarer, gir den alminnelige militære underordning og den militære inspeksjonsretten en vidtgående adgang til å undersøke militært område, både hva som befinner seg der, og hva som innføres eller utføres.132 Straffeprosessloven § 193 annet ledd gir dessuten en særskilt hjemmel til å gjennomføre straffeprosessuell ransaking i kaserne, brakke, militært fartøy og militære bygninger og rom uten at det foreligger skjellig grunn til mistanke om en handling som kan medføre frihetsstraff.

Utvalget kan ikke på dette tidspunktet se at de endringsforslag som inngår i utvalgets foreslåtte modell, skaper behov for nye undersøkelseshjemler for Forsvaret som sådan. Forsvaret samarbeider med politiet, og det er også gitt særskilte bestemmelser om utøvelse av politimyndighet i Forsvaret i medhold av lov om politimyndighet i Forsvaret. Det kan vurderes nærmere som ledd i gjennomføringen av utvalgets foreslåtte modell hvorvidt de nye undersøkelseshjemlene utvalget foreslår å tillegge politiet, også bør inngå i utøvelsen av politimyndighet i Forsvaret, og om dette vil kreve nye hjemler i lov om politimyndighet i Forsvaret. Den samme vurderingen bør gjøres av om politiets myndighet til å pålegge oppmøte for rådgivningsenheten som utvalget foreslår, skal inngå i utøvelse av politimyndighet i Forsvaret.

Et spørsmål for seg er om Forsvaret som sådan (sett bort fra eventuell utøvelse av politimyndighet i Forsvaret) bør kunne pålegge en person som er tatt for bruk av narkotika, eller for befatning med narkotika til egen bruk, å møte for rådgivningsenheten som utvalget foreslår. Vurderingen av behovet for en slik påleggshjemmel må ta hensyn til eksisterende muligheter for sanksjoner, hjelp og andre tiltak. Ved mistanke om narkotikalovbrudd vil narkotikagruppen som hovedregel varsle vedkommendes avdelingssjef. Forholdet kan lede til en ny vurdering av om personen er skikket til å ha sikkerhetsklarering, og en vurdering av tilsettingsforholdet, eventuelt dimittering. Forsvaret opplyser at personell i Forsvaret som bruker narkotika, blir anmeldt til politiet. Dersom man får en straffereaksjon for brudd på narkotika- og dopinglovgivningen, kan dette føre til tap av sikkerhetsklarering, eventuelt også dimittering.133

Utvalgets forslag til avkriminalisering vil ikke endre forsvarsloven § 62 om pliktmessig avhold for tjenestepliktige i Forsvaret.134 Overtredelse av plikten etter § 62 kan refses etter reglene i disiplinærloven, jf. forsvarsloven § 65. Etter disiplinærloven § 5 første ledd kan følgende refselsesmidler benyttes:

• «1) Arrest inntil 20 dager

• 2) Bot som fastsettes på grunnlag av det tjenestetillegget som gjelder for vernepliktige i tjeneste:

  • a) Overfor menige, inntil 20 ganger tjenestetillegget,

  • b) Overfor militært tilsatte, tilsvarende inntil 50 ganger tjenestetillegget.

• 3) Frihetsinnskrenkning som består i forbud mot til visse tider av dagen eller hele døgn:

  • a) å gå utenfor leiren eller annet nærmere avgrenset område eller fartøy for et tidsrom inntil 30 dager, eller

  • b) å forlate fartøy for bestemte landgangsturer innen samme tidsrom.

• 4) Irettesettelse som gis i form av

  • a) streng irettesettelse i nærvær av flere vernepliktige i tjeneste eller militært tilsatte, eller

  • b) simpel irettesettelse i enerom eller i tjenestlig skriv.»

Utvalgets forslag til avkriminalisering innebærer kun at reaksjoner som direkte avhenger av straffbarheten av en persons narkotikabruk, ikke vil kunne anvendes.

Utvalget konstaterer at Forsvaret per i dag har en rekke virkemidler for å reagere på bruk av narkotika knyttet til den særlige sikkerhetsrisikoen legal og illegal rusmiddelbruk kan utgjøre i Forsvaret. På dette tidspunktet kan utvalget ikke se at det vil være nødvendig for Forsvaret som sådan å ha adgang til å gi pålegg om oppmøteplikt for den foreslåtte rådgivningsenheten dersom det identifiseres bruk av narkotika eller besittelse av narkotika til egen bruk. Forsvaret antas å kunne arbeide forebyggende med rusmiddelbruk samt håndtere identifisert rusmiddelbruk hos forsvarspersonell innenfor sitt eksisterende apparat og gjeldende regelverk om konsekvenser av rusmiddelbruk for ansettelsesforhold. Dersom det i tillegg til dette anses ønskelig at Forsvaret skal kunne initiere en sak som kan lede til pålegg, bør det vurderes å etablere en egen hjemmel for dette, for eksempel knyttet til utøvelse av politimyndighet i forsvaret, som er omtalt ovenfor.

Hvilken betydning bruk av narkotika, eller befatning med narkotika til egen bruk, bør ha for vurderingen av om personen fremstår tilstrekkelig pålitelig til å inneha sikkerhetsklarering, omfattes ikke av utvalgets mandat. At kjent bruk av legale og illegale rusmidler tas i betraktning ved vurdering av om personen kan ha sikkerhetsklarering, kan i Forsvaret – som i andre virksomheter der det stilles krav om sikkerhetsklarering – bidra til at rusmiddelbruk ikke skaper en uakseptabel risiko. Informasjon om rusmiddelbruk som danner grunnlag for slike vurderinger, behøver ikke nødvendigvis å springe ut av en strafferettslig etterforskning.

14.2.4 Kriminalomsorgen

Innen kriminalomsorgen vil det være et viktig mål å etablere et miljø som er mest mulig fritt for rusmidler, av hensyn til sikkerheten og til innsatte som har utviklet eller står i fare for å utvikle problemer med rusmidler. En betydelig andel av innsatte i norske fengsler har rusrelaterte problemer, og en forskningsrapport fra 2016 viste at 54 prosent av spurte innsatte hadde brukt narkotika og/eller ikke-forskrevne medikamenter månedlig eller daglig i de siste 6 månedene før soning.135 Totalt 35 prosent av de spurte oppga at de hadde brukt narkotika eller ikke-forskrevne medisiner for å ruse seg under nåværende eller tidligere fengselsopphold.136

Kriminalomsorgen kan ved de fleste former for straffegjennomføring pålegge domfelte å medvirke til kontroll av bruk av rusmidler, for eksempel urinprøve, og tiltak for å undersøke om personen skjuler rusmidler på eller i kroppen.137 Disse hjemlene, som ikke stiller som vilkår at det mistenkes et straffbart narkotikalovbrudd, berøres ikke av utvalgets foreslåtte modell. Utvalget kan ikke se at utvalgets forslag skaper behov for nye undersøkelseshjemler for narkotika innen kriminalomsorgen.

Spørsmålet er så om kriminalomsorgen i de tilfeller hvor det identifiseres narkotikabruk, bør kunne pålegge vedkommende oppmøte for rådgivningsenheten som inngår i utvalgets foreslåtte modell. Vurderingen av et behov for en slik påleggshjemmel må ta hensyn til eksisterende muligheter for sanksjoner og andre tiltak innenfor kriminalomsorgen. Straffegjennomføringsloven § 40 gir kriminalomsorgen adgang til å reagere overfor forsettlige og uaktsomme regelbrudd, herunder ulovlig rusmiddelbruk, med ulike reaksjoner:

«Følgende reaksjoner kan anvendes:

1. skriftlig irettesettelse,

2. tap av dagpenger i en bestemt periode, ​

3. tap av begunstigelse,138

4. utelukkelse fra fritidsfellesskapet eller andre aktiviteter i fritiden for et tidsrom av inntil 20 dager for brudd som utmåles i samme reaksjonssak, eller

5. tap av adgang til permisjon for et tidsrom av inntil fire måneder.»

Innenfor kriminalomsorgen er det utvalgets oppfatning at det bør finnes rutiner og systemer som sikrer at domfelte med tjenestebehov knyttet til rusmiddelbruk får tilgang til nødvendige og forsvarlige helse- og velferdstjenester. Det vil etter utvalgets oppfatning være naturlig at kriminalomsorgen arbeider tett sammen med fengselshelsetjenesten139 om personer som bruker narkotika under soning.

Andre tiltak kriminalomsorgen har anledning til å iverksette overfor domfelte som benytter rusmidler under soning, for eksempel «russamtale» (se punkt 10.5.2), vil kunne komme i tillegg. Det ligger utenfor utvalgets oppdrag å gå nærmere inn på bruk av reaksjoner i medhold av straffegjennomføringsloven § 40 og straffegjennomføringsforskriften § 3-37 overfor innsatte som bruker narkotika under soning.

Sett i lys av de muligheter som finnes per i dag for reaksjoner og oppfølging overfor ulovlig rusmiddelbruk i kriminalomsorgen, kan utvalget ikke se at kriminalomsorgen har behov for en særskilt hjemmel til å pålegge oppmøte for rådgivningsenheten som utvalget foreslår.

14.2.5 Andre yrker og virksomheter med særlige behov for risikostyring

Ved mange arbeidsplasser og institusjoner er det viktig å motvirke bruk av legale og illegale rusmidler. Særlige forhold i visse sektorer kan tilsi behov for krav om pliktmessig avhold fra rusmidler i forbindelse med tjenesteutøvelse, kontroll av at slike plikter overholdes, samt vandels- og edruelighetskrav for personell. En slik adgang kan også begrunnes i at tilliten til en etat kan svekkes dersom rusmiddelbruk finner sted.

Eventuell kontroll av ansatte og yrkesutøvere er regulert i arbeidsrettslig lovgivning og lovregulering av bestemte samfunnsområder eller yrker, blant annet arbeidsmiljøloven kapittel 9 om kontrolltiltak i virksomheten og kapittel 9 i skipsarbeidsloven. Noen virksomheter er også pålagt å etablere et arbeidsreglement, jf. arbeidsmiljøloven § 14-16.140 Regulering av bruk av alkohol og andre rusmidler i arbeidstiden, eller som for øvrig har betydning for utøvelsen av arbeidet, kan inngå i arbeidsreglementet.

Krav om pliktmessig avhold og kontroll finnes også i sektorlovgivningen. For luftfarten vises det til luftfartsloven §§ 6-11, 6-12 og 6-13, se også luftfartsloven § 5-3 om krav til tjenestegjørende om bord på luftfartøy. Se også helsepersonelloven § 8 tredje ledd, jernbaneloven § 3 c, vegtrafikkloven § 22 a (som også gjelder for yrkessjåfører) og sjøloven § 145.

Utvalget mener det i hovedsak bør ligge til den enkelte virksomhet å håndtere rusmiddelbruk i sin organisasjon, inkludert å ha et arbeidsreglement, en tydelig utarbeidet rusmiddelpolicy141 samt aktivt søke samarbeid med Arbeidslivets kompetansesenter for rus- og avhengighetsproblematikk (Akan) og andre.

I den grad det gjør seg gjeldende særlige behov i bestemte yrker som ikke ivaretas på en betryggende måte uten lovhjemlede kontrolltiltak, bør det fastsettes særskilte bestemmelser i sektorlovgivningen, tilpasset slike hensyn som gjør seg gjeldende i den enkelte sektor.

Utvalget kan ikke se at den foreslåtte modellen medfører et behov for at arbeidsgivere generelt skal gis utvidede rettigheter eller plikter knyttet til kontroll og undersøkelse av bruk av narkotika sammenlignet med det som følger av gjeldende rett. Utvalget finner ikke grunn til at arbeidsgivere generelt skal gis noen hjemmel til å pålegge sine ansatte oppmøteplikt for den foreslåtte rådgivende enhet for narkotikasaker.

Utvalget antar at det etter omstendighetene kan være like alvorlig at en person er ureglementert påvirket av legale rusmidler som at personen er påvirket av ulovlig narkotika, og at gode grunner derfor taler for felles regler for rusmiddelkontroll, uavhengig av om rusmiddelet er legalt eller illegalt.

Når det gjelder hvilken rolle Forsvaret og kriminalomsorgen bør ha, vises det til henholdsvis punkt 14.2.3 og 14.2.4 ovenfor.

14.2.6 Skolen

Mange skoler har i dag egne handlingsplaner for å forebygge, oppdage og håndtere rusmiddelbruk blant elever, både på ungdomsskoler og på videregående skoler. Skolen har imidlertid ingen hjemler for å avdekke bruk og besittelse for eksempel ved å kreve rusmiddeltesting eller undersøkelse av person.

Noen skoler, spesielt videregående skoler, har inntatt en proaktiv rolle for å identifisere bruk og besittelse av narkotika blant elever.

Flere skoler har hatt samarbeid med politiet om søk med narkotikahund på skolens områder og lokaler, inkludert i klasserom. Skoler og politiet har hatt et samarbeid om demonstrasjon av søk med narkotikahund med et uttalt forebyggingsformål, som skal skje på grunnlag av elevenes samtykke. Slike søk har vært omdiskutert, idet aktivitetene kan komme i et skjæringspunkt mellom forebyggende aktiviteter, som utelukkende retter seg mot å forhindre fremtidige lovbrudd, og etterforskningsskritt egnet til å avdekke pågående eller fortidige straffbare forhold.

Utvalget foreslår ikke særskilte hjemler for å muliggjøre at skolene skal kunne undersøke narkotikabruk eller befatning med narkotika til egen bruk. Utvalget legger til grunn at det er et viktig prinsipp i opplæringssektoren at skolene ikke utøver tvang eller tar i bruk virkemidler som har, eller kan oppfattes å ha, et etterforskende formål.142

Flere av handlingsplanene som utvalget kjenner til, legger derimot opp til at politiet kan – og i noen tilfeller skal – involveres i bestemte situasjoner. For eksempel har Akershus fylkeskommune i sin handlingsplan for rusforebyggende arbeid i de videregående skolene143 lagt opp til at skolen kan vurdere å kontakte politiet der elever opptrer ruset i skoletiden. Der elever faktisk bruker rusmidler på skolen, og der ansatte oppdager eller mistenker omsetning og oppbevaring av rusmidler på skolen, skal politi kontaktes.

Utvalget har heller ikke funnet grunner til å gi skolen hjemmel til å ilegge elever en oppmøtelikt for utvalgets foreslåtte rådgivende enhet. Utvalget legger til grunn at mange skoler allerede i dag løser mange bekymringssaker knyttet til barn og unges bruk av rusmidler i samarbeid med eleven selv, elevens foresatte og for eksempel skolehelsetjenesten, uten at forholdet meldes til politiet.

Etter utvalgets syn må det bero på en konkret vurdering om mistanke om bruk av narkotika, eller befatning med en liten mengde narkotika til egen bruk, tilsier involvering av politiet, og eventuelt helse- og velferdstjenestene, blant annet sett i lys av graden av bekymring og hvilke tiltak skolen selv kan sette i verk i dialog med eleven og elevens foresatte.

Når narkotikabruk og visse former for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk ikke lenger medfører et straffansvar, vil det etter utvalgets syn heller ikke være naturlig at skolen involverer politiet på enkeltsaksnivå dersom det ikke også er mistanke om straffbare forhold. Utvalget vil imidlertid presisere at det fortsatt vil være full anledning til dialog mellom skole og politiet i kriminalitets- og rusforebyggende arbeid som ikke omhandler enkeltpersoner konkret, for eksempel gjennom modellen Samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak (SLT). Dersom skolen mistenker at elever eller utenforstående på skolens område har befatning med narkotika som utgjør straffbare handlinger etter utvalgets foreslåtte reform, for eksempel salg eller oppbevaring av narkotika for andre, fremstår derimot melding om forholdet til politiet i utgangspunktet som en naturlig del av skolens håndtering av situasjonen.

Utvalget viser til ovennevnte handlingsplan for rusforebyggende arbeid i de videregående skolene og understreker behovet for at det utarbeides gode rutiner og systemer for oppfølging av elever som bruker narkotika. Dette omfatter også et formalisert samarbeid mellom skolen, helse- og velferdstjenestene og andre aktører.144

Utvalget viser også til annet regelverk som skal sikre at barn som har utviklet eller står i fare for å utvikle problemer, får adekvat bistand. Skolepersonalet, som har daglig kontakt med barna på skolen, er pålagt å være oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak fra barnevernstjenesten, jf. opplæringsloven § 15-3 første ledd. Etter § 15-4 skal skolepersonalet på samme måte være oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak fra sosialtjenesten, og på eget initiativ gi sosialtjenesten relevante opplysninger, men bare etter samtykke fra eleven eller foresatte. I tillegg skal skolen etter opplæringsloven § 15-8 samarbeide med relevante kommunale tjenester om vurdering og oppfølging av barn og unge med helsemessige, personlige, sosiale eller emosjonelle vansker.

14.2.7 Foreldre og andre pårørendes identifisering av bruk av narkotika

Utvalget har gjennom møter og innspill blitt orientert om behovet for at foreldre og andre pårørende til personer som bruker narkotika, møtes på en god måte av tjenesteapparatet, får tilstrekkelig informasjon og tilbys støtte og oppfølging. Polititjenestepersoner som har møtt utvalget, opplyser også at de blir kontaktet av foreldre som er bekymret for deres ungdommers bruk av narkotika, men som ikke vet hvordan de skal håndtere dette, eller hvor de kan henvende seg om problemet. I den sammenhengen kan det synes som om foreldre og eventuelt andre pårørende som tar kontakt med politiet, ikke er kjent med tjenestetilbud som kan finnes i kommunen, eller ikke opplever å få adekvat bistand om de henvender seg til kommunale instanser.

Det finnes allerede veletablerte innganger til helse- og velferdstjenestene, og det påligger kommunene å gjøre sine tjenester tilgjengelige for sine innbyggere. Utvalget vil derfor ikke foreslå at foreldre eller pårørende som oppdager at deres nærmeste bruker narkotika, skal gis en særlig rett til å benytte utvalgets foreslåtte modell som inngang til tjenesteapparatet, i form av en særlig myndighet til å pålegge en tredjeperson en oppmøteplikt. Det presiseres at utvalget med dette ikke foreslår noen endring i den eksisterende plikten kommunen har til å vurdere tvangstiltak etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 10-2 og 10-3 etter melding fra pårørende om omfattende rusmiddelbruk, og gi tilbakemelding til den pårørende, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 10-1 første ledd.

Modellen utvalget foreslår, vil imidlertid, i de kommuner/regioner der dette fremstår som hensiktsmessig, kunne fungere som den «ene døren» inn til hjelpeapparatet i den forstand at den som henvender seg til personell som jobber i rådgivningsenheten, settes i kontakt med relevante tjenester, se også utredningens kapittel 16. Beslutning om en slik organisering tilligger kommunene.

Utvalget understreker at både helse- og omsorgtjenesten og sosialtjenesten har en rådgivnings- og veiledningsplikt, også overfor pårørende.145 Utvalget mener det er av stor betydning at pårørende møtes på en god måte, at deres behov blir ivaretatt, og at kommunene gjør sine tjenester synlige og lett tilgjengelig for dem som har behov for dem.

14.2.8 Utvalgets konklusjon om avdekking av bruk og besittelse av narkotika og om pålegg om oppmøteplikt for det foreslåtte myndighetsorganet

Det er etter utvalgets mening ikke formålstjenlig å gi andre enn politiet nye hjemler for å undersøke bruk av narkotika uten at den det gjelder, samtykker til det. Utvalget går heller ikke inn for at andre enn politiet skal kunne pålegge oppmøte for rådgivningsenheten som utvalget foreslår opprettet.

Modellen utvalget foreslår, utelukker likevel ikke at de ansatte i rådgivningsenheten for narkotikasaker – avhengig av hvordan den nærmere organiseres i den enkelte kommune – kan fungere som et kontaktpunkt for å melde behov for råd og veiledning eller annen hjelp og bistand fra helse- og velferdstjenestene fra ikke-offentlige aktører som for eksempel foreldre/pårørende, fastlege, skolehelsetjeneste, utekontakt og arbeidsgivere. Dette vil kunne legge til rette for kartlegging og oppfølging av personer basert på samtykke (uten et pålegg om oppmøteplikt) og samordning av tilbud til personen på en effektiv måte.

14.3 Politiets rolle og oppgaver ved avdekking av bruk og tilhørende befatning med narkotika

14.3.1 Innledning

Mistanke om befatning med narkotika til egen bruk kan etter dagens regulering utløse en rekke tiltak fra politiets side overfor den enkelte bruker, se omtale i utredningens kapittel 8 og 9. Utvalget legger til grunn at politiet vil spille en viktig rolle i samfunnets samlede innsats knyttet til narkotika også etter en slik reform som utvalget foreslår.

Under løsningen av sitt samfunnsoppdrag, herunder i forbindelse med patruljering og ordenstjeneste eller under etterforskningen av andre mulige straffbare handlinger, for eksempel trafikklovbrudd, kommer politiet regelmessig i kontakt med personer som besitter eller er påvirket av narkotika.

Utvalget mener som nevnt ovenfor i punkt 14.2 at den mest hensiktsmessige og naturlige løsningen er at bare politiet gis hjemler knyttet til avdekking av avkriminaliserte narkotikalovbrudd. Det bør også være forbeholdt politiet å ilegge møteplikt for rådgivningsenheten som følge av lovbruddet, selv om handlingene det er tale om, ikke lenger vil være straffbare. I punkt 14.3.2 nedenfor behandler utvalget politiets avdekking av slike saker. I punkt 14.3.3 behandles registering og pålegg. Punkt 14.3.4 og 14.3.5 omhandler henholdsvis registrering og klageadgang.

14.3.2 Avdekking

14.3.2.1 Krav om nødvendighet og forholdsmessighet

Adgangen til bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler i narkotikasaker er beskrevet i utredningens kapittel 9. Ved en slik avkriminalisering som utvalget foreslår bortfaller de straffeprosessuelle hjemlene for blant annet ransaking. Spørsmålet blir da hvilke metoder og virkemidler politiet bør kunne ta i bruk for å avdekke overtredelser.

Effektivitet (forstått som formålseffektivitet og ressurseffektivitet) er et viktig hensyn ved utformingen av regelverket. Samtidig skal virkemiddelbruken være forholdsmessig og ikke mer inngripende enn nødvendig for berørte personer. Når det gjelder straffeprosessuelle tvangsmidler, er kravene om forholdsmessighet og nødvendighet lovfestet i straffeprosessloven § 170 a. Krav om nødvendighet og forholdsmessighet gjelder også som krav til utførelsen av polititjenesten utenfor straffesaker, jf. politiloven § 6 annet ledd:146

«Politiet skal ikke ta i bruk sterkere midler uten at svakere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige, eller uten at slike forgjeves har vært forsøkt. De midler som anvendes, må være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig.»

Et viktig mål med reformen er å redusere stigmatisering av personer som bruker narkotika, særlig personer med rusproblemer. Det er derfor viktig at de overordnede strategier som politiet kan og bør anvende for å avdekke bruk og tilhørende befatning med narkotika i ulike målgrupper, forvaltes på en effektiv og hensynsfull måte. Politiets virkemiddelbruk bør innrettes slik at den bidrar til målet om å forebygge skadelig rusbruk, fremmer helsesøkende atferd og hindrer slik maktbruk som skaper og opprettholder stigmatisering.

Etter utvalgets syn er det ikke tilstrekkelig at politiet reagerer kun overfor tilfeldighetsfunn av narkotika, altså stoffer eller påvirkning som oppdages som følge av at politiet undersøker et annet forhold. Behovet for en rimelig grad av håndheving av forbudet mot narkotika, også etter en avkriminalisering, tilsier at politiet må kunne benytte egnede virkemidler for å avdekke ytterligere opplysninger i tilfeller der det er tilstrekkelig grunn til å tro at en person har befatning med narkotika. Hvor langt politiet bør gå i å benytte virkemidler til avdekking i den enkelte sak, må vurderes i lys av de generelle kravene til nødvendighet og forholdsmessighet omtalt ovenfor. Det er fremhevet i forarbeidene at politiet skal gjennomføre visitasjoner på en skånsom måte, særlig overfor «de deler av befolkningen som står i fare for å bli utsatt for etnisk diskriminering».147

Det vil etter utvalgets mening være nødvendig med systematiske opplæringstiltak og utarbeidelse av retningslinjer for politiets arbeid knyttet til håndtering av bruk og tilhørende befatning med narkotika innenfor utvalgets foreslåtte modell.

14.3.2.2 Visitasjon av person, gjenstand eller oppbevaringssted

Avdekkingsbehovet for fysiske gjenstander (selve stoffet) foreslås ivaretatt gjennom en ny bestemmelse i politiloven. Utvalgets flertall foreslår en bestemmelse som gir adgang til å foreta visitasjon dersom det er overveiende sannsynlig at en person innehar narkotika. Mindretallet, bestående av utvalgsmedlem Swahn, mener at adgangen til å undersøke etter den nye bestemmelsen bør rekke like langt som dagens bestemmelser om straffeprosessuell ransaking, se hans dissens i utredningens kapittel 20.

Uttrykket «innehar» omfatter slik besittelse av narkotika og slik oppbevaring av narkotika til egen bruk som omfattes av utvalgets forslag til avkriminalisering, se kapittel 13. Hvorvidt det er sannsynlighetsovervekt for innehav må vurderes konkret i den enkelte sak. Relevante holdepunkter vil for eksempel kunne være at personen fremstår påvirket av narkotika eller at det avdekkes brukerutstyr som klart er til personens egen bruk.

Uttrykket «visitere» brukes i politiloven §§ 7 annet ledd, 7 a første ledd og 10 annet ledd, og uttrykket «visitere person» i utvalgets forslag skal i utgangspunktet forstås på samme måte. I henhold til forarbeider til bestemmelser i politiloven innebærer visitasjon av person «en ytre besiktigelse av personens kropp, samt undersøkelse av vedkommendes klær, veske og øvrige håndbagasje».148 Ved visitasjon etter bestemmelsen skal det, etter utvalgets syn, ikke være adgang til avkledning av personen som ledd i visitasjonen. Uttrykket «gjenstand» i den foreslåtte bestemmelsen synliggjør at også andre ting enn veske og håndbagasje som personen har med seg, kan undersøkes.

Etter politilovens visitasjonshjemler i §§ 7 annet ledd og 7 a første ledd kan politiet også visitere personens kjøretøy. I henhold til forarbeidene til politiloven skal uttrykket «kjøretøy» omfatte «minst enhver innretning som er bestemt til å kjøre på bakken uten skinner, sml. vegtrafikkloven § 2 annet ledd».149 For effektivt å kunne avdekke narkotika bør visitasjonsadgangen i disse sakene etter utvalgets syn rekke lenger enn kun personens klær, gjenstander i personens umiddelbare nærhet (veske, håndbagasje og lignende) og personens kjøretøy. Visitasjonsadgangen bør også kunne omfatte oppbevaringssteder personen disponerer. Utvalgets foreslåtte bestemmelse bruker derfor uttrykket «oppbevaringssted», som skal forstås likt som i straffeprosessloven § 192. Det er lagt til grunn at dette omfatter «for eksempel siktedes bil, lystbåt, koffert i en oppbevaringsboks eller et telt som mistenkte har slått opp og bruker».150

Hvor inngripende den enkelte visitasjon kan være, innenfor rammene som trekkes opp ovenfor, vil avhenge av blant annet formålet med visitasjonen og de generelle kravene til politiets tjenesteutøvelse i politiloven § 6.

Etter det utvalget har fått opplyst, forekommer det at ransaking og beslag av elektroniske bevis (såkalt dataransaking) benyttes blant annet for å avdekke omfanget av bruk av narkotika hos personer som er siktet for bruk eller besittelse til egen bruk. I tillegg har utvalget fått forklart at metoden har vært benyttet til å undersøke om det finnes informasjon om mulige nettverk av brukere og selgere av narkotika som eieren av mobiltelefonen kan være tilknyttet. Dette skal ha omfattet opplysninger på mobiltelefonen til en person som er siktet for bruk av narkotika. Etter utvalgets syn er det diskutabelt om en slik praksis er i henhold til gjeldende bestemmelser om straffeprosessuell ransaking. Utvalget kjenner ikke til systematisk innhentet kunnskap om det eventuelle omfanget av slik praksis.

I lys av den utstrakte bruken av mobiltelefoner og andre elektroniske datalagringsenheter, og betydningen slik teknologi kan ha for personlig utfoldelse og utviklingen av sosiale relasjoner, må gjennomgang av mobiltelefoner anses som et ikke ubetydelig inngrep i personens privatliv. Selv om det kan finnes opplysninger lagret i en persons mobiltelefon av betydning for å vurdere omfanget av personens narkotikabruk, vil gjennomgang av opplysninger på en persons mobiltelefon etter utvalgets syn ikke være forholdsmessig, sett i lys av at handlingen ikke lenger er straffbar. Det foreslås derfor ikke hjemmel for et slikt inngrep.

Salg av narkotika, og oppbevaring med sikte på salg, er underlagt et strengt straffansvar etter straffeloven § 231. Politiet er gitt betydelige straffeprosessuelle hjemler til ransaking og andre etterforskningsmetoder med sikte på å avdekke salg av narkotika. Disse hjemlene, som er nærmere omtalt i utredningens kapittel 9, omfatter blant annet adgang til på nærmere vilkår å foreta ransaking overfor tredjepersoner (en straffri kjøper). Slik metodebruk vil være tilgjengelig for politiet også etter gjennomføringen av rusreformen for å etterforske og straffeforfølge personer som selger narkotika og oppbevarer narkotika som ikke er til egen bruk.

Modellen for avkriminalisering som utvalget foreslår, vil etter utvalgets syn tydeliggjøre skillet mellom avdekking av befatning med narkotika til egen bruk og tilhørende befatning med narkotika og etterforskning av personer som selger narkotika til andre. Førstnevnte har som formål å tilby hjelp til å håndtere et rusproblem og forebygge en uheldig utvikling mot ytterligere rusproblematikk og kriminalitet. Etterforskning av salg har derimot blant annet som formål å ramme distribusjonskjeden og omsetningen av narkotika for å bidra til å begrense tilgjengeligheten av stoffene.

Det vil dessuten være adgang til ransaking etter straffeprosesslovens bestemmelser dersom det foreligger skjellig grunn til mistanke om oppbevaring av en mengde narkotika til egen bruk som overskrider de terskelverdiene utvalget foreslår som avgjørende for straffbarhetsgrensen. Terskelverdiene er beskrevet i kapittel 13.

Utvalget har vurdert om politiet bør gis adgang til å foreta undersøkelse av bolig for å avdekke avkriminalisert besittelse av narkotika til egen bruk. Det har i denne forbindelse betydning at Grunnloven § 102 forbyr husransakelse «unntatt i kriminelle tilfeller». Det er på det rene at handlinger som omfattes av utvalgets foreslåtte modell for avkriminalisering, ikke lenger er å anse som kriminelle tilfeller, og det avgjørende tolkningsspørsmålet i denne sammenhengen er derfor hvor grensen går for å anse en gjennomsøkning etter narkotika som en husransakelse i grunnlovsbestemmelsens forstand.

Uttrykket «husransakelse» i Grunnloven § 102 anses ikke bare å omfatte ransaking etter bestemmelsene i straffeprosessloven kapittel 15, og kan omfatte andre former for undersøkelser ved tvang av en persons bolig. Basert på Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2004 s. 1723 avsnitt 45 må det legges til grunn at «en fullstendig undersøkelse – om nødvendig i skuffer og skap og fra kjeller til loft – i et privat hjem» vil være i kjerneområdet for bestemmelsen.151 Saken gjaldt grunnlovsmessigheten av kontrollordningen hjemlet i våpenloven § 27 a. Høyesterett kom til at ordningen ikke var grunnlovsstridig, og la vekt på at husundersøkelsen kunne begrenses til bestemte steder i boligen anvist av boligeieren, og at undersøkelsen var forhåndsvarslet.152

Utvalget legger til grunn at en hjemmel til å undersøke en persons hjem med sikte på å avdekke besittelse av narkotika til egen bruk bare ville være egnet til å oppnå formålet dersom den ga mulighet for en fullstendig undersøkelse, og altså ikke kunne avgrenses til bestemte steder anvist av beboeren selv, slik tilfellet er med kontroll etter våpenloven § 27 a. I saker om narkotikalovbrudd vil det videre åpenbart være lite formålstjenlig å gjennomføre en undersøkelse dersom den skal være forhåndsvarslet, slik tilfellet er med kontroll etter våpenloven, jf. § 27 a annet ledd annet punktum.

Det må også tillegges vekt at formålet med undersøkelsen kan gi opphav til en mistanke som mange vil kunne oppleve som belastende, idet den bygger på at politiet antar at personen innehar narkotika. Det har tradisjonelt blitt tillagt vekt ved tolkingen av Grunnloven § 102 hvorvidt formålet med undersøkelsen er forbundet med en krenkende mistanke om at ulovligheter er begått.153

På grunnlag av disse momentene legger utvalget til grunn at en hjemmel til undersøkelse av bolig utelukkende med sikte på å avdekke straffri, men ulovlig befatning med narkotika til egen bruk, ikke vil være forenelig med Grunnloven § 102. Såfremt mistanken utelukkende gjelder befatning med narkotika til egen bruk, fremstår undersøkelse av bolig etter utvalgets syn dessuten i utgangspunktet som et uforholdsmessig inngrep i den enkeltes privatliv og eventuelt også i privatlivet til andre i samme husstand.

Det vil derfor ikke være anledning til å visitere eller på annen måte gjennomsøke personens bolig med hjemmel i visitasjonsbestemmelsen som utvalget foreslår.154

Utvalget legger til grunn at samfunnets behov for avdekking av narkotika i noens hjem i tilstrekkelig grad kan oppfylles gjennom adgangen til å gjennomføre straffeprosessuell ransaking av siktedes og andres bolig i anledning mistanke om straffbare narkotikaovertredelser (salg med videre), jf. straffeloven § 231 jf. straffeprosessloven kapittel 15, og gjennom den adgangen og plikten til undersøkelse i et barns hjem som følger av lov om barnevern § 4-3, eventuelt med politiets bistand, jf. samme lovs § 6-8.

14.3.2.3 Rustesting

Der polititjenestepersoner i dag mistenker påvirkning av narkotika, vil de ofte forsøke å få personens frivillige medvirkning til en systematisk undersøkelse som gjøres med metoden «tegn og symptomer».155 Dette omfatter blant annet en vurdering av pupillstørrelse, tidsoppfatning og andre observerbare tegn og symptomer på påvirkning av et rusmiddel. En slik undersøkelse innebærer ikke at det tas prøver av personens biologiske materiale, og antas å være mindre inngripende enn andre former for rustester.

Utvalget mener politiet bør gis adgang til å foreta testing ved bruk av metoden «tegn og symptomer» dersom en person fremstår som påvirket av narkotika, og det er rimelig grunn til å forsøke å bekrefte eller avkrefte dette.

Dersom politiet anser det overveiende sannsynlig at personen er påvirket av eller har brukt narkotika, enten på grunnlag av en «tegn og symptomer»-undersøkelse eller på grunnlag av andre omstendigheter, skal personen gis tilbud om å motbevise et slikt funn ved gjennomføring av foreløpig rustesting. Metoder for foreløpig rustesting som er nevnt i vegtrafikkloven § 22 a første ledd, vil kunne anvendes så langt de passer. Dette kan for eksempel gjøres på stedet ved hjelp av en særskilt testpinne som personen plasserer i munnen.156 Hjemmelen er imidlertid teknologinøytral, og testmetodene som tas i bruk, vil kunne endres i takt med utviklingen av tilgjengelige testmetoder.

Der en slik foreløpig test viser et positivt resultat, skal personen for å bekrefte eller avkrefte inntaket av narkotika tilbys å gjennomføre utåndingsprøve, blodprøve, spyttprøve og klinisk legeundersøkelse, som etter vegtrafikkloven § 22 a annet ledd. Hvilken testmetode som vil være relevant, vil avhenge av omstendighetene i saken, herunder hvilket eller hvilke stoff det legges til grunn at personen har inntatt, og hvor lang tid som har gått siden inntaket. Personen har krav på å få tilbud om en slik prøve i den grad det foreligger en tilgjengelig prøvemetode som er egnet til å opplyse saken. Det vil kunne oppstå tilfeller der en kombinasjon av tiden som har gått mellom det antatte inntaket og egenskaper ved stoffet som antas inntatt, innebærer at ingen testmetode vil være egnet til å bekrefte eller avkrefte inntaket. I slike tilfeller vil det måtte bero på en konkret vurdering av omstendighetene i saken om beviskravet for oppmøtepålegg er oppfylt.

Utvalget foreslår altså ikke at det skal gis hjemmel til å foreta prøvetaking uten personens samtykke. Testing uten samtykke er et inngrep i den personlige fysiske integriteten overfor den det gjelder, og er ressurskrevende for politiet. Bestemmelsene om testing som foreslås, ivaretar imidlertid hensynet til den enkeltes behov for å kunne motbevise det vedkommende mener er en uriktig anklage.

Helsepersonelloven § 12 pålegger i dag lege, helsesekretær eller bioingeniør å medvirke til undersøkelse av ruspåvirkning etter anmodning fra politiet i forbindelse med straffbare forhold. Gjennomføring av rustesting ved fremstilling av personen for helsepersonell uten personens samtykke ville derfor kreve en endring av helsepersonelloven § 12, eventuelt en ny § 12 b i loven, som hjemler prøvetaking ved vedtak om undersøkelse av påvirkning av et narkotisk stoff. Endringen ville innebære at leger på samme måte som i dag kunne bli pliktig til å medvirke til å avklare om en ikke-samtykkende person har brukt narkotika, men på et annet rettslig grunnlag. Dette ville reise en rekke prinsipielle spørsmål knyttet til forholdet mellom helsepersonell og offentlige myndigheters håndhevingsoppgaver.

I utvalgets utkast til lovbestemmelse er det, gjennom henvisning til vegtrafikkloven § 22 a tredje ledd, forutsatt at blodprøve, spyttprøve og klinisk legeundersøkelse foretas av lege, sykepleier, helsesekretær eller bioingeniør. Ettersom undersøkelsen i de tilfellene som bestemmelsen regulerer vil basere seg på samtykke fra personen som skal undersøkes, legges det til grunn at det ikke er nødvendig med noen særskilt bestemmelse om medvirkningsplikt for slikt helsepersonell i helsepersonelloven, utover det som følger av den foreslåtte lovbestemmelsen. Det vises til merknader til paragrafen i kapittel 22.

Det presiseres for ordens skyld at forslaget ikke påvirker gjeldende rett om straffeprosessuell legemsundersøkelse etter straffeprosessloven § 157, som kan gjennomføres under etterforskningen av straffbare forhold. Utvalgets forslag om en hjemmel til rustesting er heller ikke ment å erstatte hjemmelen til testing av ruspåvirkning i vegtrafikkloven § 22 a.

Etter gjennomført rustesting etter bestemmelsen skal funnet nedtegnes. Dette gjøres av hensyn til notoritet, herunder med tanke på oppfølging av personen etter pålagt oppmøte hos rådgivningsenheten for narkotikasaker. Nøyaktig hvordan nedtegnelsen gjøres, har utvalget ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på, men det antas at negativt funn kan nedtegnes i politiets operative logg (PO-logg). Et positivt funn bør dokumenteres på en måte som er egnet som underlagsdokumentasjon for vedtak om oppmøteplikt (se punkt 14.3.3 nedenfor).

I figur 14.1 er de foreslåtte virkemidlene til politiets avdekking av bruk og innehav av narkotika utenfor straffesak, og sammenhengen med beslag og vedtak om oppmøteplikt for rådgivningsenheten, visualisert i et flytskjema.

Forstørr bilde

14.3.2.4 Beslag

Utvalget har mottatt innspill om og synspunkter på hvorvidt politiet i alle tilfeller bør beslaglegge brukerdoser med narkotika. Denne problemstillingen har blant annet aktualitet overfor opiatavhengige brukere, med tydelige abstinenssymptomer, som besitter en brukerdose heroin som forventes konsumert i nær fremtid. Det kan hevdes at beslag av brukerdosen i en slik situasjon kan medføre lidelse for brukeren, i form av abstinenssymptomer, og at det er en risiko for at vedkommende vil begå ulovlige eller uønskede handlinger, for eksempel vinningskriminalitet eller salg av seksuelle tjenester, for å finansiere en ny brukerdose. En slik stressituasjon kan heller ikke anses å redusere faren for overdose.

Flere forhold taler etter utvalgets syn likevel for beslag der det avdekkes besittelse av narkotika. Et forhold er potensialet for skade som rusbruken kan innebære, herunder kriminalitet som følger av beruselsen i seg selv. Et annet forhold er spredningsfaren av stoffer med skadepotensial, og et tredje er beslagenes betydning for samfunnets oversikt over mengde og type rusmidler som til enhver tid konsumeres i befolkningen, samt rusmidlenes styrkegrad. Beslag av stoffet understreker også at besittelse av narkotika fremdeles er ulovlig, om enn ikke straffbart, og har således en side til håndheving av forbudet. Til dette kommer at Norges folkerettslige forpliktelser etter FNs narkotikakonvensjoner, som er nærmere beskrevet i kapittel 7, tilsier at det vil være problematisk å etablere et formelt unntak fra beslagshjemmelen.

Etter utvalgets syn er den type situasjoner som her er skissert, så sammensatte at de vanskelig kan reguleres uttømmende. Det vil imidlertid, som i dag, være rom for politiet til å vurdere skjønnsomheten av håndheving i konkrete tilfeller, se punkt 14.3.2.6 om politiets håndhevingsskjønn nedenfor. Ved skjønnsutøvelsen bør det kunne ses hen til praksis i forbindelse med adgang til brukerrom og plassorientert samarbeid med andre aktører som arbeider med åpne rusmiljøer.

Utvalget legger til grunn at beslag av narkotika bør sendes Kripos for registrering og destruksjon, som i dag.157 Det er verdifullt at registrering av beslag gjøres samlet hos én instans, noe som blant annet danner grunnlag for beslagsstatistikk. Utvalget foreslår ikke å endre ved politidistriktenes praksis på dette punkt når det gjelder destruering av små beslag.

Per i dag skal beslaglagt narkotika som hovedregel analyseres. Analyse kan imidlertid unnlates i saker som avgjøres med forelegg eller påtaleunnlatelse.158 Utvalget antar at stoffet i saker som omfattes av den foreslåtte modellen, så langt det lar seg gjøre, bør søkes identifisert av personell i politidistriktet, uten at det må foretas analyse av stoffet hos Kripos. Analyse ved Kripos bør imidlertid være tilgjengelig for saker der forholdene tilsier det.

14.3.2.5 Beslutningsmyndighet for visitasjon, rustesting og beslag

De undersøkelsene utvalget foreslår å innføre lovhjemler for, er av en slik art at de i noen tilfeller må kunne besluttes meget raskt for at undersøkelsens formål skal kunne oppnås. Gjennomføring av rustesting vil i mange tilfeller være tidskritisk av biologiske grunner, og en visitasjon vil kunne bli formålsløs dersom den ikke kan gjennomføres umiddelbart.

Uten personens skriftlige samtykke kan visitasjon bare gjøres etter beslutning fra politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt. Dersom det må antas at formålet med visitasjonen vil forspilles ved oppholdet kan beslutningen likevel treffes av politiet på stedet. Utvalget antar at det i mange tilfeller vil kunne være slik at formålet med undersøkelsen forspilles dersom den ikke kan gjennomføres umiddelbart. Bestemmelsens struktur synliggjør imidlertid utgangspunktet om at personens samtykke bør forsøkes innhentet. Beslaglegging besluttes av politiet på stedet.

Når det gjelder rustesting, innebærer bestemmelsene at testing ved bruk av foreløpig test eller fremstilling for prøvetaking er avhengig av personens samtykke. Utvalget foreslår at testing ved bruk av tegn og symptomer kan besluttes av politiet på stedet.

14.3.2.6 Politiets håndhevingsskjønn

Politiets håndhevingsskjønn vil ha betydning for antallet saker som kommer til den foreslåtte rådgivningsenheten, og vil kunne bidra til at ressurser prioriteres på en hensiktsmessig måte. Som i dag bør det være en adgang for politiet til å vurdere hensiktsmessigheten av lovhjemlede inngrep når tjenestepersonen er stilt overfor en konkret situasjon hvor det fremstår sannsynlig at det kan foreligge bruk av narkotika.159

Det finnes personer med avhengighetsforhold til narkotika som overtrer narkotikalovgivningen nærmest daglig, og som er kjenninger av så vel politiet som offentlige helse- og velferdstjenester. Det er lagt til grunn i forarbeidene til straffeloven at politiet i praksis er «tilbakeholdende med å pågripe og strafforfølge» personer i denne gruppen.160 Det er opplyst fra politiet selv at man ikke prioriterer å «jage» kjente brukere per i dag.161

Det vil kunne være lite formålstjenlig å pålegge personer med kjent omfattende bruk av narkotika møteplikt for rådgivningsenheten hver gang politiet får opplysning om at denne personen har befatning med narkotika til egen bruk. Å reagere formelt i ethvert slikt tilfelle overfor kjente brukere av narkotika ville kunne bidra til en opplevelse av vedvarende stress og fremstår heller ikke hensiktsmessig med henblikk på å sikre personen adekvat helsehjelp.

For at ileggelse av møteplikt skal være hensiktsmessig i det enkelte tilfellet, må det derfor vurderes om det politifaglig fremstår nødvendig og formålstjenlig og innebærer riktig bruk av ressurser å reagere formelt på overtredelsen. Ved vurderingen bør det være et moment om det fremstår ønskelig at personell med helse- og sosialfaglig kompetanse i rådgivningsenheten kommer i en posisjon til å samtale med vedkommende om personens behov for helse- og velferdstjenester med videre.

Når det gjelder håndhevingsskjønnet i områder der det er vedvarende åpne rusmiljøer, antas det at det vil kunne være hensiktsmessig å fastsette nærmere bestemmelser om politiets håndheving i instruks på lokalt nivå, i samråd med andre instanser som har oppgaver knyttet til rusmiljøet. Dette vil kunne bidra til en god rolleavklaring mellom politiet og helse- og velferdstjenester på stedet og bidra til at bruken av rådgivningsenhetens ressurser prioriteres på en formålstjenlig måte.

14.3.2.7 Særlig om personer som får bistand av politiet ved overdose

Utvalget er kjent med at oppfølging av personer etter ikke-dødelige overdoser kan være av stor betydning, fordi tidligere overdoseerfaring er en prediktor for overdosedødsfall.162 Utvalget mener det viktigste er at en bruker i en overdosesituasjon får adekvat hjelp på stedet og oppfølging i ettertid.

Utvalget har vurdert om politiet bør gi pålegg om oppmøteplikt for den foreslåtte rådgivningsenheten for brukere som de yter bistand til ved overdoser. Det ligger i sakens natur at det vil være en høy sannsynlighet for at legemiddellovens bestemmelser er overtrådt i slike tilfeller. Hvorvidt det vil være hensiktsmessig for politiet å ilegge et pålegg om møteplikt for det foreslåtte myndighetsorgan i slike tilfeller, er imidlertid et annet spørsmål.

Dersom ambulansepersonell eller annet helsepersonell allerede ser til personen, og personen dermed allerede er i kontakt med helsetjenester, vil videre oppfølging tilrettelegges som en del av tiltaket om å utarbeide et pakkeforløp for oppfølging etter ikke-dødelige overdoser i Nasjonal overdosestrategi 2019–2022.163

Dersom ambulansepersonell eller annet helsepersonell ikke har sett til personen, kan det etter omstendighetene være formålstjenlig at brukeren ilegges en oppmøteplikt som kan legge til rette for at vedkommende får adekvat oppfølging. Polititjenestepersonen må i slike situasjoner vurdere om overdosepasienten er i en tilstand hvor vedkommende forstår pålegget og hva det innebærer.

14.3.2.8 Forholdet til forvaltningsloven

Politiets oppgaveløsing utenfor straffesaker omfattes av forvaltningslovens bestemmelser, jf. forvaltningsloven § 1. Et spørsmål er således om avgjørelser om visitasjon, beslag og testing skal anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Avgjørelser som treffes i forbindelse med avdekking av narkotika i utvalgets foreslåtte modell vil treffes under utøvelse av offentlig myndighet og gjelde rettigheter og plikter for bestemte personer. Etter utvalgets syn vil de imidlertid ikke være enkeltvedtak, ettersom de treffes som ledd i behandlingen av en sak som kan munne ut i et vedtak om oppmøteplikt. Det er dette eventuelle vedtaket om oppmøteplikt som vil være realitetsavgjørelsen i saken, mens avgjørelsene knyttet til visitasjon, rustesting og beslag er avgjørelser som fattes under sakens gang.164 Forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak i lovens kapittel IV-VI får derfor ikke anvendelse på disse avgjørelsene, men på det eventuelle vedtaket om oppmøteplikt, jf. lovens § 3 første ledd. Partens adgang til å ivareta sine egne rettigheter anses tilstrekkelig ivaretatt med de alminnelige kravene som stilles til politiets tjenesteutøvelse. Se også punkt 14.3.5 om klageadgang.

For det tilfelle at det som utvalget anser som prosessledende avgjørelser skulle bli gitt status som enkeltvedtak, for eksempel gjennom en særskilt bestemmelse om dette, burde det trolig gjøres unntak fra begrunnelsesplikten etter forvaltningsloven § 24 første og annet ledd. Det vises til unntaket i forvaltningslovforskriften § 21 bokstav b fra begrunnelsesplikten for påbud som gis av politiet for å opprettholde ro og orden. Unntaket må antas å ha en praktisk begrunnelse, ettersom det for eksempel vil kunne være vanskelig for politiet å løse oppgaver på stedet dersom vedtak måtte begrunnes skriftlig.165 Når det gjelder avgjørelser om visitasjon, rustesting og beslag i saker som omfattes av utvalgets foreslåtte modell, vil etter utvalgets syn de samme hensyn gjøre seg gjeldende som ved påbud som gis for å opprettholde ro og orden.

14.3.3 Vedtak om oppmøteplikt for rådgivningsenheten

14.3.3.1 Beviskrav

Et særskilt spørsmål er hvilken grad av bevismessig sikkerhet som bør kreves for at politiet skal kunne gi pålegg om oppmøte for rådgivningsenheten.

For å reagere strafferettslig (herunder gjennom påtaleunnlatelse og såkalt ungdomskontrakt) kreves det i dag at det er bevist utover enhver rimelig tvil at personen har begått narkotikalovbruddet. Når bruk av narkotika, eventuelt erverv og besittelse til egen bruk, først er avdekket, har sakene et oversiktlig bevisbilde. Dette kommer til syne blant annet ved den svært høye oppklaringsprosenten for overtredelser av legemiddelloven § 24.166

Ved en avkriminalisering vil politiets eventuelle avgjørelser om pålegg være sivilrettslige avgjørelser. Det alminnelige beviskravet i sivilretten er sannsynlighetsovervekt, altså at det må anses mer sannsynlig at personen har begått handlingen, enn at dette ikke er tilfelle. Beviskravet er med andre ord lavere enn i strafferetten.

Unntak gjelder for sivilrettslige krav som baserer seg på et særlig belastende faktum, hvor det stilles strengere krav til bevisene, jf. Rt. 2005 s. 1322 avsnitt 28. I kjernen for en slik regel ligger oppreisningskrav som bygger på at skadevolderen har begått straffbare handlinger, for eksempel seksuelle overgrep eller drap, som vedkommende er frifunnet for i en straffesak. Det er ikke slik at ethvert straffbart forhold er tilstrekkelig til å utgjøre et særlig belastende faktum. Normen anvendes ikke relativt, det er altså ikke grunnlag for å legge vekt på at personen saken gjelder, tilhører et belastet miljø, jf. Rt. 2005 s. 1322 avsnitt 28.

Utvalget finner ikke grunn til å fravike det alminnelige beviskravet i sivilretten. Etter gjeldende rett er de handlingene bevistemaet gjelder, blant de relativt sett mindre alvorlige straffbare handlingene, og de er uten noen fornærmet i strafferettslig forstand. Lovbruddenes karakter skiller seg dermed betydelig fra slike handlinger som i rettspraksis har blitt ansett å utgjøre et særlig belastende faktum. Til dette kommer at handlingene etter utvalgets forslag ikke lenger vil utgjøre straffbare handlinger.

Vurderingen av hvilket beviskrav som bør legges til grunn, vil kunne stille seg annerledes dersom en konstatering av handlingen i seg selv skulle kunne utløse straffelignende sanksjoner, noe utvalget ikke foreslår.

14.3.3.2 Meddelelse av pålegg om oppmøte og fastsettelse av oppmøtetidspunkt

Etter utvalgets syn er det ikke nødvendig med en forkynning av pålegget etter bestemmelsene i domstolloven. På samme måte som for innkalling av mindreårige og deres foresatte til bekymringssamtale etter politiloven § 13 må det være tilstrekkelig at politiet på den mest hensiktsmessige måte i den enkelte sak forsikrer seg om at meddelelsen er mottatt av pliktsubjektet, uten at det nødvendigvis skal foretas en forkynning.167 Eventuelle konsekvenser av å unnlate å oppfylle oppmøteplikten, se kapittel 15, må også fremgå av meddelelsen.

I Portugal-modellen, som utvalget særlig har fått i oppdrag å vurdere, fastsetter politiet et bestemt oppmøtetidspunkt for personen som har brukt ulovlige rusmidler eller vært i besittelse av slike rusmidler til egen bruk. En fordel ved en slik løsning er at innholdet i pålegget umiddelbart blir avklart, og at oppmøtetidspunktet ligger nær i tid, slik at det blir enklere å forholde seg til for personen det gjelder. En utfordring er imidlertid at politiet vil ha begrenset kunnskap om kapasiteten i den rådgivende enheten for narkotikasaker som skal følge opp personen videre. Under utvalgets studietur til Portugal, hvor utvalget besøkte en nemnd for fraråding av bruk av narkotika (se omtale i utredningens kapittel 6), ble det opplyst at det ikke sjelden forekom en opphopning av personer som i løpet av helgen var blitt pålagt av politiet å møte mandag morgen. Det ble opplyst at ventetiden som følge av dette kunne bli lang for enkelte. Denne erfaringen kan tilsi at politiet ikke bør fastsette et bestemt tidspunkt for oppmøte uten at det skjer i dialog med instansen der oppmøte skal skje. Se nærmere om dette i kapittel 16.

Innenfor en norsk kontekst må det tas hensyn til at kapasitet, kompetanse og tjenestetilbud vil kunne være svært forskjellig i ulike kommuner og regioner, og at dette kan få betydning for hvordan pålegget helt konkret bør utformes. Utvalget mener i utgangspunktet at formålet med å pålegge oppmøte kan oppnås uten at det nødvendigvis må fastsettes et bestemt tidspunkt i pålegget. Utvalget anbefaler derfor at kommunen ved rådgivende enhet for narkotikasaker kan tillegges myndigheten til å fastsette tidspunkt for oppmøte og sende innkalling. Utvalget legger til grunn at det bør etableres avtaler mellom politiet og kommunen vedrørende prosessen fra pålegg om oppmøte er ilagt av politiet, melding er avgitt til kommunenes rådgivende enhet og innkalling er formidlet fra enheten til den som skal møte. Spørsmål om når oppmøte senest skal skje, og hvordan innkalling kan formidles til vedkommende, omtales i utredningens kapittel 15.

Utvalget redegjør i kapittel 16 nærmere for saksbehandlingsregler for rådgivende enhet for narkotikasaker og gir en konkretisering av opplysninger enheten skal motta fra politiet.

Utvalget anser det ikke nødvendig å stille særskilte vilkår for kompetanse innad i politiet for vedtaket om oppmøteplikt.

14.3.3.3 Forholdet til forvaltningsloven

Pålegg om oppmøte påfører personen saken gjelder, en handleplikt. Brudd på handleplikten kan igjen lede til konsekvenser og faller dermed i utgangspunktet inn under definisjonen av «enkeltvedtak», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Pålegget kan riktignok ses som et forberedende skritt til den videre oppfølgingen av personen saken gjelder, og kunne under en slik synsvinkel ses som en prosessledende avgjørelse. Prosessledende avgjørelser anses i utgangspunktet ikke som enkeltvedtak, og dermed kommer forvaltningslovens bestemmelser om klagerett ikke til anvendelse i slike tilfeller.

Utvalget mener samlet sett de beste grunner taler for å anse politiets ileggelse av pålegg i den enkelte sak som et enkeltvedtak, og ikke (bare) som en prosessledende avgjørelse. Det legges i den forbindelse vekt på at politiets pålegg skaper en rettslig forpliktelse for den det gjelder. Utvalget peker også på at den videre oppfølgingen som vil skje i forbindelse med det pålagte oppmøtet (det vil si oppfølgingen av personen hos den rådgivende enheten), ikke nødvendigvis vil munne ut i et enkeltvedtak. Det tilkommer dermed ikke noe etterfølgende enkeltvedtak som politiets pålegg kan anses som prosessledende for.

Utvalgets forslag innebærer at personen skal underrettes om pålegget skriftlig, og at begrunnelsen fremgår av vedtaket. Krav til begrunnelsens innhold fremgår av forvaltningsloven § 25. Begrunnelsen skal kort nevne

• lovbestemmelsen som er overtrådt,

• hvilket stoff personen har hatt befatning med, og

• bestemmelsen om politiets adgang til å ilegge oppmøteplikt for rådgivningsenheten (utkastet § 9c).

Når pålegget anses som et enkeltvedtak, vil det som hovedregel gjelde et krav om forhåndsvarsling etter forvaltningsloven § 16. Politiet vil i den enkelte sak måtte vurdere om vilkårene for unntak fra forhåndsvarsling etter § 16 tredje ledd bokstav a er oppfylt, altså om varsling ikke er praktisk mulig eller vil medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres. Utvalget antar at dette unntaket vil kunne komme til anvendelse i mange saker.168

Se punkt 14.3.5 om klageadgang.

14.3.4 Registrering av saksbehandling i politiregister

I tilfeller der politiet avdekker ulovlig bruk og tilhørende befatning med narkotika, bør opplysninger om kontakten med politiet registreres. En slik registrering vil være nødvendig for å sikre etterrettelighet (notoritet) om politiets arbeid, herunder om kontakten som fant sted mellom politiet og den enkelte bruker, eventuelle undersøkelser som er foretatt i den forbindelse, og eventuelt beslag og tilintetgjøring av rusmidler.

Et annet formål med innhenting av opplysninger er at opplysningene skal danne grunnlaget for politiets pålegg om oppmøte for den rådgivende enheten for narkotikasaker som foreslås opprettet som en reaksjon på overtredelse av narkotikalovgivningen, se utredningens kapittel 15 om reaksjonsmodell med videre og kapittel 16 om forankring, innretning og kompetansekrav i modellen med videre. Hensynet til effektiv saksbehandling taler for at politiet registrerer enkelte opplysninger som kan videreformidles til enheten som grunnlag for den innledende saksbehandlingen der.

Det vises til drøftelsen i kapittel 18 av problemstillinger knyttet til registrering og tilgang til opplysninger i forbindelse med politiets forvaltningsoppgaver.

14.3.5 Klageadgang

Politiets saksbehandling utenfor straffesak omfattes av forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 1. Avgjørelser om undersøkelse, beslag og testing, se punkt 14.3.2 ovenfor, utgjør etter utvalgets syn ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, da det er tale om prosessledende avgjørelser, se punkt 14.3.2.8 ovenfor. Det vil imidlertid være mulighet til å benytte de alminnelige ordningene som finnes for å ta opp feil som enkeltpersoner mener er begått av politiet. Dette kan gjøres ved direkte henvendelse til politidistriktet eller, dersom personen mener at en tjenesteperson har begått en straffbar handling, gjennom en anmeldelse til Spesialenheten for politisaker. Dersom disse avgjørelsene skulle bli ansett som enkeltvedtak, bør de innlemmes i unntaksbestemmelsen i forvaltningslovforskriften § 30 første ledd bokstav a, som etter gjeldende rett fastsetter at klagerett etter forvaltningsloven § 28 ikke gjelder for påbud som treffes av politiet for å opprettholde ro og orden.

Det vil derimot være klagerett for selve vedtaket om oppmøteplikt, som etter utvalgets syn utgjør et enkeltvedtak. Uenigheter knyttet til prosessledende avgjørelser vil kunne behandles i en eventuell klagesak om vedtaket om oppmøteplikt. Etter forvaltningsloven § 42 vil det være opp til politiet og eventuelt Politidirektoratet å avgjøre om en klage skal gis oppsettende virkning. Oppmøtet for rådgivende enhet bør finne sted snarlig etter politiets pålegg, og utvalget antar derfor at en klage bare unntaksvis, hvis særlige grunner taler for det, bør gis oppsettende virkning.

Når det gjelder politiets lagring av opplysninger i politiets register, vil personen kunne kreve retting eller sletting etter bestemmelsene i politiregisterloven kapittel 8 og 9, og politiregisterforskriften. De nærmere enkelthetene om dette vil avhenge av hvordan opplysningene lagres, som drøftet i kapittel 18.

14.4 Vurdering av hvorvidt personer som bryter lov eller forskrift under påvirkning av alkohol, skal inngå i modellen

Det følger av mandatet at utvalget skal vurdere hvorvidt personer som bryter lov eller forskrift under påvirkning av alkohol, skal inngå i modellen. I utgangspunktet er mandatets formulering noe utfordrende, da bruk av narkotika skiller seg fra bruk av alkohol. Forskjellen i stoffenes rettslige status vil fortsatt gjøre seg gjeldende etter reformen. Videre vil formuleringen «brudd på lov og forskrift» spenne over et meget bredt felt av ulike lovbrudd.

Utvalget ser mandatets ordlyd i lys av at reformen – dersom den bare gjøres gjeldende for narkotika – kan oppfattes uten tilstrekkelig grunn å forskjellsbehandle brukere av narkotika og brukere av alkohol: En person som tas for bruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk, skal kunne ilegges oppmøteplikt for helsetjenesten og underforstått motta helsetjenester, uavhengig av omfanget av bruk og hvorvidt det i det hele tatt foreligger et hjelpebehov. En person som har en skadelig og problematisk bruk av alkohol som bringer personen i det offentliges søkelys, skal derimot ikke kunne ilegges tilsvarende møteplikt og med det ikke få samme tilbud eller tilgang til helsetjenester.

Mandatets henvisning til «personer som bryter lov/forskrift grunnet beruselse eller påvirkning av alkohol» favner svært vidt og rommer i utgangspunktet så ulike lovbrudd som drap, ruspåvirket kjøring og forulemping av offentlig tjenestemann dersom lovbruddet kan sies å skyldes beruselse eller påvirkning av alkohol. Det fremstår unødvendig å gå inn i en drøftelse av om alle slike lovbrudd skal tas inn i utvalgets foreslåtte modell.

Kriminelle handlinger som begås under påvirkning av alkohol, vil, i likhet med de samme handlinger begått under påvirkning av narkotika, regelmessig kreve reaksjoner av en karakter som ligger utenfor en slik sivilrettslig modell som utvalget foreslår, se også utredningens kapittel 15. Utvalgets oppfatning er at slike handlinger bør føre til en adekvat reaksjon selv om de har en sterk relasjon til et underliggende rusproblem. Dette er en oppgave som ligger til straffesakskjeden.

Utvalget understreker betydningen av at innsatte i fengsler, eller personer som gjennomfører soning utenfor fengsel, får tilgang til adekvat rusbehandling og oppfølging samt at alternative straffereaksjoner brukes og videreutvikles på en måte som møter rusproblemer som medvirkende årsak til domfeltes kriminalitet.

En praktisk viktig form for lovbrudd som skyldes påvirkning av alkohol, er ruspåvirket kjøring, jf. vegtrafikkloven § 31, jf. § 22. Som reaksjon mot slike lovbrudd kan det i dag gis fullbyrdingsutsettelse av en idømt straff på den betingelse at personen gjennomfører program mot ruspåvirket kjøring (tidligere kjent som promilleprogram), jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav f. Utvalget ser det ikke som aktuelt å endre straffansvaret for ruspåvirket kjøring og anser det ikke nødvendig å innta reaksjoner for slike lovbrudd i den modellen utvalget foreslår, hva enten lovbruddet skyldes påvirkning av alkohol eller narkotika.

Omsetning og bruk av alkohol er underlagt streng regulering gjennom alkoholloven og alkoholforskriften. Herunder er det etter loven belagt med bøter eller fengsel inntil seks måneder å drikke alkohol på offentlig plass og på et innenriks transportmiddel for allmennheten, jf. alkoholloven § 10-1 jf. § 8-9 første ledd nr. 5 og 6. Det ligger ikke i utvalgets mandat å vurdere om samfunnets reaksjoner på straffbart inntak av alkohol skal endres fra straff til helserettede tiltak. Omfanget av bruk av alkohol i befolkningen,169 og omfanget av brudd på alkoholloven § 8-9 første ledd nr. 5 om drikking på offentlig plass, for eksempel i parker om sommeren, tilsier at det ville være et meget stort antall personer som ville kunne kvalifisere til inntak i reaksjonsmodellen. Det betyr at saksmengden vil kunne bli ressurskrevende og vanskelig å håndtere for tjenesteapparatet, uavhengig av hvordan modellen organiseres.

Når brudd på alkoholloven § 8-9 første ledd ved ulovlig drikking av alkohol fremstår så vidt utbredt, er det også grunn til å anta at det vil være en høy andel av denne gruppen lovbrytere som ikke har behov for helse- og velferdstjenester. Dersom slike personer skulle tas inn i modellen på grunnlag av ulovlig drikking, ville det kunne legge beslag på ressurser til saker om bruk og besittelse av narkotika. Dette ville være uheldig, all den tid foranledningen for utvalgets foreslåtte modell er at den skal erstatte dagens bruk av strafferettslige reaksjoner mot befatning med narkotika.

Utvalget legger til grunn at personer som begår kriminalitet, eller som gjentatte ganger bortvises eller innbringes av politi som følge av alkoholberuselse, i mange tilfeller vil kunne ha behov for hjelp til å avslutte eller redusere sin alkoholbruk. Utvalget kan ikke finne tall for antall innbringelser etter politiloven § 9 eller for hvor mange som overføres til helsetjenesten, for eksempel legevakt eller rusakutt i spesialisthelsetjenesten, der dette finnes. Når dette omhandler barn og unge, varsles ofte foresatte eller barneverntjenesten, men overfor unge voksne og voksne er det svært uklart hva slags oppfølging eller tilbud som gis utover overnatting i arrest eller på legevakt. På samme måte som politiet og kommunene samarbeider om lokale kriminalitets- og rusforebyggende tiltak, kunne et tilsvarende samarbeid etableres hva angår personer som gjentatte ganger innbringes av politiet etter politiloven § 9 eller bortvises etter § 7 for forstyrelse av ro og orden. Ettersom en slik ordning går noe utenfor utvalgets mandat, avstår utvalget fra å utarbeide et mer konkret forslag til hvordan et slikt samarbeid kan gjennomføres.

14.5 Forholdet mellom straffeforfølging i tilknytning til lovbrudd begått under påvirkning av narkotika og pålegg om oppmøte for rådgivningsenheten

I de tilfeller der politiet på samme tid avdekker narkotikabruk (samt slik befatning med narkotika til egen bruk som utvalget foreslår å avkriminalisere) og mulige straffbare forhold som politiet finner rimelig grunn til å etterforske, oppstår spørsmålet om hvorvidt pålegg om oppmøteplikt skal kunne ilegges parallelt med straffeforfølgingen.

Utvalget har ikke funnet grunn til å vedta bestemmelser som er til hinder for dette. Pålegget om oppmøteplikt retter seg da mot den avdekkede ikke-straffbare bruken og befatningen med narkotika, mens straffeforfølgingen retter seg mot de straffbare forholdene som avdekkes.

Hvorvidt to slike parallelle prosesser bør iverksettes, vil imidlertid bero på en helhetlig vurdering hos politiet. Noen relevante momenter ved vurderingen vil kunne være hvilken grad av sammenheng det er mellom kriminaliteten og rusen, hvorvidt det fremstår sannsynlig at personen vil bli tilbudt en alternativ straffereaksjon som retter seg mot rusbruken, hvorvidt personen vil bli pågrepet og fremstilt for varetektsfengsling, og hvorvidt det fremstår hensiktsmessig at personen får oppfølging gjennom rådgivningsenheten i tiden som går fra hendelsestidspunktet og frem til en eventuell straffesak vil bli avgjort.

15 Samfunnets reaksjoner på bruk av narkotika

15.1 Innledning

Regjeringens intensjon med rusreformen er å «endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika fra straff til hjelp, behandling og oppfølging». Det sentrale virkemiddelet for å oppfylle denne intensjonen er å overføre ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av narkotika til egen bruk fra justissektoren til helsetjenestene. I mandatet gjengis også en formulering fra regjeringens politiske plattform fra 2018170 om at politiet skal kunne pålegge at den rusavhengige skal møtes med helserettede tiltak, og at manglende oppfølging vil medføre sanksjoner.

Utvalget foreslår en modell der helse- og velferdstjenestene ikke forvalter sanksjoner av straffelignende karakter, og der politiet ikke kan pålegge noen å motta helsehjelp som ellers krever samtykke etter helselovgivningen. I dette kapitlet redegjør utvalget for vurderingene som leder frem til en slik konklusjon.

Som nevnt i utvalgets forståelse av mandatet i utredningens kapittel 1, ser ikke utvalget at ovennevnte formulering begrenser reformens omfang til å omfatte personer med en diagnostisert rusavhengighet. Utvalget anser heller ikke at denne formuleringen medfører at politiet skal gis hjemler til å pålegge en person å motta helsehjelp (eller andre velferdstjenester), eller at politiet skal ha myndighet til å instruere helse- og velferdstjenester til å yte slik hjelp. Slike hjemler ville bryte med grunnleggende prinsipper i helse- og velferdstjenestene og ville videre føre til en uheldig rollesammenblanding. Det ville også medføre endringer i helsetjenestens muligheter til å vurdere og prioritere pasienter. Videre ser utvalget det som en lite aktuell mulighet at manglende oppfølging av et tjenestetilbud som er gitt etter samtykke, skal kunne medføre sanksjoner.

Utvalget er gitt i oppdrag å utrede en modell for gjennomføring av reformen, herunder hvilke reaksjoner som skal gis ut fra den enkeltes livssituasjon, alvorlighetsgrad av rusproblem og individuelle behov. Utvalget foreslår en ny, tredelt reaksjonsmodell, der (1) politiet gis myndighet til å ilegge en person møteplikt for et offentlig organ (rådgivende enhet for narkotikasaker), (2) det pålagte møtet med rådgivingsenheten gjennomføres og etterfølges av (3) et påfølgende samtykkebasert tjenestetilbud i form av helse- og velferdsrettede tiltak basert på den enkeltes tjenestebehov og rettigheter. Selve gjennomføringen av det pålagte oppmøtet og det videre tjenestetilbudet, det vil si modellens punkt (2) og (3), er beskrevet nærmere i kapittel 16.

I det følgende gjør utvalget først rede for sin forståelse av mandatets uttrykk «reaksjoner», «sanksjoner» og «helserettede tiltak» i punkt 15.2. Deretter beskrives skillet mellom hva politiet kan pålegge og helse- og velferdsrettede tiltak i punkt 15.3 og prinsippene om samtykke og brukermedvirkning i helse- og velferdsretten i punkt 15.4.

Utvalget redegjør så for forholdet mellom sanksjon og straff på den ene siden og helsehjelp og andre velferdstjenester på den andre siden, herunder utvalgets synspunkter på hvorvidt det i utvalgets modell bør åpnes for reaksjoner som har preg av sanksjon, sett i lys av reformens formål og prinsippet om samtykkebaserte helsetjenester i punkt 15.5. Her gjøres det også rede for utvalgets vurderinger av hvorvidt det er formålstjenlig å benytte sanksjoner ved manglende oppfølging av hjelpetilbud, og hvorvidt det skal gis «trinnvis skjerpede» reaksjoner ved gjentatte overtredelser av forbudet.

Punkt 15.6 omhandler narkotikabruk hos barn og unge spesielt. I punkt 15.7 gjøres det rede for utvalgets synspunkter på hvorvidt alternative straffereaksjoner skal inngå i utvalgets foreslåtte modell. Punkt 15.8 behandler spørsmålet om hvorvidt adgangen til bruk av tvang og kontroll i helse- og velferdstjenestene bør utvides.

I punkt 15.9 presenterer utvalget sitt forslag til ny modell for hvordan samfunnet skal reagere overfor personer som overtrer forbudet mot bruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk etter rusreformen, avgrenset til omtale av forhold knyttet til oppmøteplikten. Utvalget presenterer sitt prinsipale syn om at det ikke er hensiktsmessig å reagere med administrative sanksjoner på unnlatt oppmøte. For det tilfelle at et en slik sanksjon, for eksempel i form av et gebyr, skulle anses som nødvendig for å oppfylle Norges forpliktelser etter FNs narkotikakonvensjoner (se utredningens kapittel 7), gir utvalget likevel uttrykk for sitt syn på rammene for et slikt gebyr.

15.2 Mandatets uttrykk «reaksjoner», «sanksjoner» og «helserettede tiltak»

15.2.1 Reaksjoner

Uttrykket «reaksjon» kan tillegges en snever betydning, slik at det viser til handlinger og vedtak som utløses av et lovbrudd eller annet normbrudd, og som er reaktivt i relasjon til det ulovlige ved handlingen saken gjelder. Innenfor en slik forståelse av uttrykket «reaksjon» faller for eksempel straffereaksjoner og administrative sanksjoner på lovbrudd. Av årsaker som drøftes i dette kapitlet, mener utvalget at det ville være uheldig dersom helse- og velferdstjenestene skulle tillegges myndighet, og eventuelt også en tjenestemessig plikt, til å treffe beslutning om reaksjoner i snever forstand overfor pasienter og brukere på grunnlag av bruk av narkotika.

Uttrykket «reaksjon» kan også brukes i en videre forstand, der også andre handlinger og vedtak foranlediget av en persons bruk av narkotika, som ikke nødvendigvis er reaktive i relasjon til det ulovlige ved handlingen, omfattes. Helse- og velferdstjenestene iverksetter allerede i dag en rekke tiltak, så vel proaktivt forebyggende som reaktive, som utløses av enkeltpersoners bruk av rusmidler. Dette kan sies å utgjøre en del av samfunnets reaksjoner på befatning med narkotika i en slik videre forstand. Der det i utredningen tales om en foreslått reaksjonsmodell eller lignende, benyttes uttrykket «reaksjon» i en slik videre forstand.

15.2.2 Sanksjoner

I mandatet benyttes uttrykket «sanksjoner». En sanksjon kan defineres som «[e]n negativ eller positiv reaksjon på noens atferd». I dagligtale «er det vanlig å oppfatte sanksjoner først og fremst som negative reaksjoner rettet mot uønsket atferd eller avvik».171

I Sanksjonsutvalgets utredning er følgende definisjon, som utvalget i det vesentlige kan slutte seg til, lagt til grunn:

«En sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål.»172

Med pønalt menes her «straffende».173 Det karakteristiske for en sanksjon er at den er tilbakeskuende. Den utløses av en normovertredelse, og formålet er å påføre gjerningspersonen et onde som en reaksjon mot overtredelsen.

15.2.3 Helse- og velferdsrettede tiltak

Mandatet bruker videre uttrykket «helserettede tiltak». Dette uttrykket har ingen entydig og autoritativ rettslig eller faglig definisjon. Utvalget har drøftet om uttrykket viser til et meningsinnhold som sammenfaller med begrepet «helsehjelp» slik dette er definert i pasient- og brukerrettighetsloven174 § 1-3 bokstav c: «handlinger som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende, rehabiliterende eller pleie- og omsorgsformål, og som er utført av helsepersonell».

En slik definisjon omfatter med andre ord bare handlinger utført av en bestemt personkrets (helsepersonell), og det ligger i sakens natur at det skjer basert på en helsefaglig vurdering. Etter utvalgets syn fremstår det unaturlig å legge til grunn en så snever definisjon av uttrykket «helserettede tiltak», slik det er brukt i mandatet.

Variasjonene mellom enkeltpersoner og grupper av personer som har brukt narkotika, innebærer etter utvalgets syn at det bør anlegges et bredt perspektiv på hvilke tiltak som skal kunne tilbys den enkelte, basert på en individuell vurdering. Dette bør ikke være låst til slike tiltak som regnes som helsehjelp etter helselovgivningen. Utvalgets forståelse understøttes av følgende setning i mandatet (punkt 2): «Den valgte modellen må sikre at tjenester og tilbud som i dag rettslig og organisatorisk ligger til kommunesektoren, spesialisthelsetjenesten og andre relevante sektorer, som arbeids- og velferdssektoren, barnevernet, utdanningssektoren mv, kan inngå i tilbudet til den enkelte bruker.»

Dette er betydningsfullt fordi modellen også skal omfatte brukere av narkotika som ikke nødvendigvis har behov for helsehjelp for rusproblematikk slik «helsehjelp» er definert i lov om pasient- og brukerrettigheter. Mange kan i tillegg til eller i stedet for helsehjelp ha behov for økonomiske ytelser fra sosialtjenesten, hjelp til å finne bolig eller bistand til å komme inn i arbeids- eller utdanningsløp. For andre kan det tenkes at det ikke foreligger et aktuelt behov for bistand eller tjenesteyting av noe slag fra det offentlige.

Utvalget legger derfor til grunn at uttrykket «helserettede tiltak» må omfatte, men ikke kan avgrenses til, helsehjelp slik dette er definert i pasient- og brukerrettighetsloven.

Utvalget finner det hensiktsmessig å betegne relevante tilbud og tiltak som kan gis av instanser utenfor helse- og omsorgstjenesten, samlet sett som «velferdstjenester» og benytter uttrykket «helse- og velferdsrettede tiltak» som en samlebetegnelse for tjenester og tilbud som skal kunne gis den enkelte innenfor den foreslåtte modellen. Det vil føre for langt å angi uttømmende alt som kan anses som relevante helse- og velferdsrettede tiltak. Vesentlige tjenestetilbud som omfatter, eller direkte retter seg mot, personer med rusproblematikk, er imidlertid beskrevet i utredningens kapittel 5. Utvalget vil likevel peke spesielt på barneverntjenesten, da utvalgets modell tillegger barneverntjenesten en særlig rolle, se også utredningens kapittel 16.

15.3 Skillet mellom politiets pålegg og helse- og velferdsrettede tiltak

Utvalget trekker et prinsipielt skille mellom reaksjoner (i snever forstand) på ulovlig bruk og tilhørende befatning med narkotika, samt hjemler for eventuelle inngripende virkemidler knyttet til avdekking av dette, se utredningens kapittel 14, og de tiltak som omfatter hjelp, behandling og oppfølging knyttet til den enkeltes rusmiddelbruk (helse- og velferdsrettede tiltak). En person vil kunne ha en rett til helse- og velferdsrettede tiltak basert på en medisinskfaglig, sosial og psykososial vurdering av behandlings- og oppfølgingsbehov. Dette kan for eksempel omfatte rett til tjenester fra primærhelsetjenesten eller behandling i spesialisthelsetjenesten etter pasient- og brukerrettighetsloven.175 Det kan også være krav på ytelser etter sosialtjenesteloven. Slike tjenester skal i utgangspunktet bare ytes med samtykke fra den det gjelder.

Det ville harmonere dårlig med den etablerte ansvarsfordelingen mellom offentlige etater, og heller ikke være formålstjenlig, å gi politiet hjemmel til å pålegge en person å motta slike tjenester. Dette ville kunne føre til at pålegg ble gitt uten nødvendig helse- og sosialfaglig kompetanse, og til at alminnelige regler om ressursprioritering og frivillighet innen helse- og velferdstjenestene ble satt til side av en utenforstående etat.

Disse vurderingene kan riktignok synes å stå i et visst spenningsforhold til noen av dagens alternative straffereaksjoner, hvor påtalemyndigheten eller domstolene kan stille som vilkår for en betinget straffereaksjon at personen tar imot behandling for et rusproblem. Alternative straffereaksjoner med slike vilkår anvendes imidlertid etter innhentet samtykke fra personen saken gjelder, og ofte i samråd med helse- og velferdstjenestene eller på grunnlag av tilsagn om for eksempel mulighet for døgnopphold i en institusjon.176

Innholdet i et pålegg overfor personer som er tatt for bruk, innehav og erverv av narkotika til egen bruk, bør etter utvalgets syn begrenses til en oppmøteplikt i helse- og omsorgstjenesten i kommunen, i en foreslått ny lovpålagt funksjon kalt rådgivende enhet for narkotikasaker. Dette er beskrevet nærmere i punkt 15.8 og kapittel 16. Etter utvalgets syn vil en hjemmel til å gi pålegg om oppmøte i seg selv innebære en reaksjon på overtredelser av forbudet mot bruk av narkotika.

Gjennom kontakten som oppnås gjennom oppmøteplikten, kan helsetjenesten komme i posisjon til å vurdere behovet for, og samtidig kunne tilby, helse- og velferdstjenester. Utvalget legger til grunn at helse- og velferdstjenestene følger sine alminnelige prinsipper for vurdering av tjenestebehov og ikke iverksetter tiltak overfor en person på grunnlag av bruk av narkotika med mindre det foreligger et faktisk tjenestebehov. I tillegg må personen det gjelder, samtykke til å motta slike tjenester, eventuelt må vilkårene for bruk av tvang overfor personer som på grunn av sin rusmiddelbruk utsetter seg selv for fare, jf. helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10 om tvangstiltak overfor rusmiddelavhengige, eller hjemlene i tilsvarende lovverk, være oppfylt.177 Utvalget foreslår ingen nye tvangshjemler for rådgivningsenheten som personen ilegges en oppmøteplikt for.

På denne måten går det et viktig prinsipielt og praktisk skille mellom virkeområdet og rettsgrunnlaget for politiets pålegg og de tiltakene som eventuelt iverksettes av helse- og velferdstjenestene i anledning enkeltpersoners bruk av narkotika.

15.4 Krav til samtykke, medvirkning og informasjon

15.4.1 Samtykke til helse- og velferdsrettede tiltak

Enhver har rett til respekt for sitt privatliv, jf. Grunnloven § 102, Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 8 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17. På helserettens område innebærer dette at pasienten har en selvbestemmelsesrett over egen kropp og helse, som omfatter en rett til å nekte å ta imot behandling.178

Dette er reflektert i norsk helselovgivning. Helsehjelp, inkludert helsehjelp for rusproblemer, kan bare gis med pasientens eller brukerens samtykke, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-1. Helsehjelp uten samtykke kan likevel ytes i enkelte situasjoner der det foreligger en uttrykkelig lovhjemmel eller annet gyldig rettsgrunnlag. Slike bestemmelser finnes for eksempel i helse- og omsorgstjenestelovens kapittel 9 om rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming, kapittel 10 om tvangstiltak overfor rusavhengige,179 psykisk helsevernloven kapittel 3 om etablering og opphør av tvungent psykisk helsevern180 og i helsepersonelloven § 7 om helsepersonells plikt til å yte øyeblikkelig hjelp selv om pasienten ikke er i stand til å gi samtykke eller motsetter seg slik hjelp.181 Utvalget viser også til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 om helsehjelp til personer uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelpen mv.

Alle personer over 18 år har etter pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 bokstav a samtykkekompetanse om ikke annet følger av § 4-7 eller annen særlig lovbestemmelse. Personer mellom 16 og 18 år har etter bokstav b samtykkekompetanse hvis ikke annet følger av særlig lovbestemmelse eller av tiltakets art. Det samme gjelder i en viss utstrekning også personer mellom 12 og 16 år, jf. bokstav c.

For pasienter under 16 år har foreldrene eller andre med foreldreansvaret som hovedregel rett til å samtykke til helsehjelp slik det fremgår av pasient- og brukerrettighetsloven § 4-4 første ledd. Det samme gjelder for ungdom mellom 16 og 18 år som mangler samtykkekompetanse, såfremt vedkommende ikke motsetter seg helsehjelpen, jf. § 4-5. For barn mellom 12 og 16 år skal imidlertid ikke foreldre eller andre som har foreldreansvaret, informeres dersom vedkommende «av grunner som bør respekteres» motsetter seg dette, jf. § 3-4 annet ledd.

For andre tilbud og tjenester enn dem som omfattes av pasient- og brukerrettighetslovens virkeområde, for eksempel tiltak innenfor utdanningssektoren eller arbeids- og velferdssektoren, legger utvalget til grunn at dette vil være tjenester som det heller ikke er aktuelt å tilby med mindre personen saken gjelder, ønsker dette.

Som det fremgår av utredningens kapittel 16 foreslår utvalget at enkeltpersoner skal kunne pålegges å møte til en rådgivningssamtale. Rådgivningssamtalen, som er beskrevet nærmere i nevnte kapittel, vil ha to alternative innretninger avhengig av hvorvidt vedkommende som er ilagt møteplikt samtykker eller ikke samtykker til kartlegging av rusmiddelbruk, livssituasjon for øvrig samt mulig tjenestebehov.

Det første alternativet omfatter personer som ikke gir samtykke til kartlegging og består av generell rådgivning og informasjon om narkotikabruk også relatert til omstendighetene som foranlediget oppmøteplikten samt fraråding av videre bruk av narkotika. Personen vil ha en plikt til å møte til denne samtalen, men pålegges ingen plikt til å besvare spørsmål om egen rusbruk og lignende. Alternativet utgjør ikke, etter utvalgets syn, helsehjelp etter helselovgivningen.

Alternativ to vil omfatte kartlegging av relevante forhold knyttet til rusmiddelbruk og psykososiale forhold samt boforhold og økonomi. Deretter gis det veiledning vedrørende muligheter for bistand og henvisning til relevante instanser. Dette alternativet anses som helsehjelp og krever et informert samtykke.

Utvalgets foreslåtte løsning innebærer at politiet gis hjemmel for å ilegge en person oppmøteplikt for en kommunal virksomhet i tilfeller av avdekket bruk av narkotika og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk. Politiet har videre hjemmel for å sende melding til helse- og omsorgstjenesten i kommunen om ilagt møteplikt uten at det er påkrevet å innhente samtykke fra personen saken gjelder, til å dele disse opplysningene (se utredningens kapittel 14).

Tilsvarende vil det gis hjemmel i forskrift til den nye bestemmelsen om rådgivende enhet for narkotikasaker i helse- og omsorgstjenesteloven for kommunens adgang til å melde tilbake til politiet om manglende oppfyllelse av møteplikten uten at samtykke er påkrevet (se utredningens kapittel 22).

Rådgivningsenheten for narkotikasaker i utvalgets foreslåtte modell vil være en lovpålagt oppgave for kommunene etter helse- og omsorgstjenesteloven, se kapittel 16. Utvalget legger til grunn at meldinger fra politiet til rådgivningsenheten derfor omfattes av det eksisterende unntaket fra politiets taushetsplikt for utlevering av opplysninger til virksomheter som yter tjenester etter spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven, jf. politiregisterloven § 30, jf. politiregisterforskriften § 9-6 første ledd nr. 3.

15.4.2 Brukermedvirkning og rett til tilpasset informasjon

Pasient og bruker har rett til å medvirke ved gjennomføring av helsehjelpen, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1. Dette omfatter retten til å medvirke ved valg mellom tilgjengelige og forsvarlige undersøkelses- og behandlingsmetoder.

En forutsetning for pasient og brukers mulighet til å gi samtykke og til å medvirke på en meningsfylt måte er at det gis adekvat informasjon. Det er helsepersonellet som yter helsehjelpen, som har plikt til å gi slik informasjon, jf. helsepersonelloven § 10.

Pasient og bruker skal ha den informasjonen som er nødvendig for å få innsikt i egen helsetilstand og innholdet i helsehjelpen, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2. Pasient og bruker skal også få informasjon om mulige risikoer og bivirkninger av helsehjelpen, og informasjonen skal tilpasses pasient og brukers forutsetninger, herunder alder, modenhet, erfaring, kultur- og språkbakgrunn. Pasient- og brukerrettighetsloven § 3-4 regulerer informasjon som skal/kan gis til foreldre eller andre som har foreldreansvaret, når pasient eller bruker er under 18 år.

Pasienter og brukere kan og skal gjøre egne vurderinger. Disse vurderingene kan stride mot fagpersoners råd og meninger. Helsepersonell skal likevel også i slike sammenhenger understøtte den enkeltes selvbestemmelsesrett og bidra til at pasienter og brukere kan fatte sine egne beslutninger. Dette gjøres for eksempel gjennom å tydeliggjøre konsekvensene av ulike alternativer for å bidra til at den enkelte kan vurdere disse alternativene opp mot hverandre.

Tilsvarende krav om medvirkning finner vi også i annet regelverk i velferdssektoren. For eksempel skal sosialtjenesten etter sosialtjenesteloven182 § 42 i så stor grad som mulig utforme sitt tjenestetilbud i samarbeid med tjenestemottager, og vedkommendes mening skal tillegges stor vekt.183

Barn har tilsvarende rettigheter til å bli hørt i saker som gjelder dem selv, i overensstemmelse med deres alder og utvikling, jf. Grunnloven § 104 første ledd annet punktum. Dagens barnevernlov § 6-3 gir barn rett til å uttrykke sin mening etter fylte syv år.184

15.5 Hvilket rom finnes for sanksjoner etter en overføring fra straff til helse?

15.5.1 Innledning

På grunnlag av utvalgets mandat, og utvalgets forslag om å avkriminalisere bruk av narkotika samt erverv og innehav av en nærmere definert mengde narkotika til egen bruk, oppstår spørsmålet om hvorvidt de avkriminaliserte handlingene likevel bør møtes med administrative sanksjoner.

I det følgende drøfter utvalget hensiktsmessigheten og rettmessigheten av sanksjoner, gitt mandatets forutsetning om å overføre samfunnets reaksjoner på narkotikabruk fra justis- til helsesektoren, sett i lys av den eksisterende adgangen til å anvende tvangs- og kontrolltiltak i helsetjenestene. Videre redegjør utvalget for sine synspunkter på hvorvidt sanksjoner i tradisjonell forstand skal utløses av manglende oppfølging av tilbud om helse- og velferdstjenester, jf. mandatets punkt 1: «[M]anglende oppfølging vil medføre sanksjoner.» Det vises til punkt 15.8 for utvalgets vurderinger av om adgangen til å anvende tvang i helse- og velferdstjenestene bør utvides.

15.5.2 Tvangs- og kontrolltiltak og konsekvenser av regelbrudd i dagens helse- og velferdstjenester

Det finnes i dag virkemidler for tvang og kontroll i helse- og velferdstjenestene, og noen av disse omtales kort i det følgende. Innen velferdsretten er det imidlertid verken tradisjon eller hjemler for å ilegge pasienter og brukere sanksjoner med det formål å markere overfor personen selv, eventuelt også overfor befolkningen for øvrig, at en handling eller atferd var klanderverdig.

Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10 hjemler tvangstiltak overfor rusmiddelavhengige dersom den enkelte fyller bestemte vilkår.185 Vilkårene i bestemmelsene knytter seg imidlertid til en vurdering av personens nåtidige tilstand og behov og er klart nok ikke uttrykk for et formål om å straffe personen for rusmiddelbruken.

I motsetning til poliklinikker har rusbehandlingsinstitusjoner, inkludert kommunale institusjoner med heldøgns helse- og omsorgstjenester for rusmiddelavhengige,186 anledning til å benytte tvang og restriksjoner overfor pasienter etter forskrift om rettigheter og tvang i rusinstitusjon.187 Slike tvangstiltak kan utløses av pasientens handlinger og tar sikte på å regulere fremtidig atferd og understøtte formålet med oppholdet. Pågående bruk av rusmidler under behandling kan for eksempel redusere effekten av behandlingen som ytes.

Etter forskriften kan det også treffes vedtak om kroppsvisitasjon og undersøkelse ved begrunnet mistanke om at rusmidler og enkelte andre gjenstander vil bli forsøkt innført eller er innført i institusjonen, når slike tiltak er nødvendig for å oppnå formålet med oppholdet, jf. forskriftens § 8. Denne typen inngripende virkemidler kan nok i enkelte tilfeller oppleves av pasient og bruker som en sanksjon som følge av en gitt handling eller atferd. Formålet er imidlertid å kontrollere for bruk av rusmidler, ikke å straffe personen for handlingene.

Brudd på husordensregler, fastsatt etter § 4 første ledd i forskrift om rettigheter og tvang i rusinstitusjon, for eksempel om bruk av rusmidler under behandling, kan også medføre konsekvenser for en pasient. For eksempel kan pasienten, etter en vurdering av hvorvidt vedkommende nyttiggjør seg behandling i døgninstitusjon, overføres til poliklinikk eller om pasienten ikke ønsker dette, bli skrevet ut av behandling. Helsedirektoratet presiserte i 2018 at slike konsekvenser ikke skal gis rutinemessig, men vurderes med utgangspunkt i den enkeltes behandling/rehabilitering.188 Også i poliklinisk behandling kan utskrivning fra behandling være et mulig utfall dersom det vurderes at pasienten ikke nyttiggjør seg behandling, og andre former for behandling ikke vurderes å være til nytte.

Det må legges til grunn at det også utenfor institusjoner i en viss utstrekning benyttes tvang som reaksjon på overtredelse av ordensregler og lignende, men da på et mindre sikkert rettslig grunnlag enn i institusjonene. Utvalget viser i den sammenhengen til en rapport fra NAPHA om bruk av rettighetsinngripende tiltak i kommunale botilbud.189

Innenfor velferdsretten kan den alminnelige vilkårslæren gi et visst rom for å knytte vilkår til tildelingen av en ytelse, slik at brudd på vilkår kan føre til vedtak som gir negative konsekvenser for mottageren. Dette er lovfestet for sosialtjenestens vedtak om sosial stønad, jf. sosialtjenesteloven § 20, og i enkelte andre lovbestemmelser på velferdsrettens område.190 For unge under 30 år er sosialtjenestene nå pålagt å stille slike vilkår ved tildeling av sosial stønad, jf. samme lovs § 20 a. Ved vurderingen av om bruddet skal få konsekvenser, og i så fall hvilke, skal sosialtjenesten foreta en konkret og individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til om årsaken er tjenestemottagerens evne eller vilje.191 Dette innebærer at vedtak om konsekvenser som følge av brudd på vilkår har et visst element av å reagere på uønsket atferd. Etter utvalgets syn er det imidlertid lite treffende å anse slike konsekvenser som en sanksjon som sådan, forstått som et tilsiktet onde for å markere et regelbrudd. Vilkårene fastsettes individuelt som ledd i en tilpasning av en ytelse på en måte som skal bidra til å motivere og påvirke tjenestemottager til å komme seg ut av en vanskelig livssituasjon.192 Et annet eksempel på lovregulerte vilkår som fastsettes knyttet til ytelser, hvor brudd på vilkårene kan medføre negative konsekvenser, finnes i folketrygdlovens193 bestemmelser om arbeidsavklaringspenger, jf. §§ 11-7 til 11-9.

Til tross for at det både finnes formell adgang til å regulere pasienters atferd, og det til en viss grad må antas at det forekommer mer uformell bruk av inngripende tiltak med samme formål, er det etter utvalgets syn en klar prinsipiell forutsetning at helsetjenestene i dag ikke forvalter sanksjoner i den betydningen det er redegjort for ovenfor. Velferdstjenestene står etter utvalgets syn i det vesentlige i samme stilling som helsetjenestene når det gjelder konsekvenser av regelbrudd.

Utvalget peker på betydningen av at vilkår som stilles ved tildeling av sosial stønad, og konsekvenser som følge av brudd på vilkårene er i henhold til de krav som følger av loven, og at det utøves et forsvarlig skjønn. Konsekvensene må fremstå som forholdsmessige, også i betraktning av at sosiale stønader i utgangspunktet er samfunnets sikkerhetsnett og skal ivareta utsatte grupper. Tilsyn og klagesaker som er behandlet hos fylkesmannen, viser ikke alltid at praksis er i henhold til myndighetskrav.194

I rusbehandling påpeker utvalget at ilagte konsekvenser av en pasients atferd subjektivt kan oppleves som sanksjon, selv om det etter utvalgets oppfatning ikke faller inn under definisjonen av sanksjon. Det forutsettes en skjønnsom forvaltning av regelverket, både i poliklinisk og døgnbasert rusbehandling.

15.5.3 Sanksjoner ved narkotikabruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk

Utvalget tar utgangspunkt i at formålet med rusreformen er å endre myndighetenes reaksjoner på bruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk, «fra straff til hjelp, behandling og oppfølging». Av dette følger det, etter utvalgets oppfatning, at strafferettslige reaksjoner ikke lenger skal være en del av samfunnets virkemidler direkte overfor enkeltpersoners bruk av narkotika. Selv om ordlyden ikke utelukker sanksjoner som reaksjon på narkotikabruk, harmonerer det dårlig med mandatets intensjon å innføre straffelignende tiltak som en reaksjon på bruken som sådan.

Det ligger per i dag utenfor helse- og velferdssektoren ansvarsområde å forvalte straffelignende tiltak som reaksjon på bruk av narkotika. Utvalget vil ikke foreslå noen endring i dette prinsipielle utgangspunktet. Statens helsetilsyn har i sitt skriftlige innspill til utvalget påpekt at dagens helsetjeneste i utgangspunktet ikke er oppbygd med tanke på at helsepersonell skal ha en rolle som kontrollører eller varslere eller sanksjonere pasienter. Fellesorganisasjonen har i sitt innspill til utvalget også advart mot å innføre innhold i tjenestene som kan oppfattes som alternative straffereaksjoner.

Å legge ansvaret for slike reaksjoner til helse- og velferdstjenestene ville kunne påvirke tillitsforholdet mellom bruker eller pasient og tjenesteyter negativt. Det ville være uheldig, fordi tillit ofte vil være en forutsetning for å kunne yte god og forsvarlig helsehjelp og andre velferdstjenester. Slike reaksjoner kan derfor etter utvalgets oppfatning ikke ilegges av helse og velferdstjenestene.

Utvalget er klar over at dette ikke er et argument for at sanksjoner som sådan ikke skal ilegges overtredere av forbudet mot bruk av narkotika. Sanksjoner som knytter seg til selve bruken eller befatningen med narkotika, kunne for eksempel ilegges administrativt av politiet. Slik utvalget ser det, ville dette imidlertid innebære liten endring sammenlignet med gjeldende rett, hvor forelegg utgjør en praktisk viktig reaksjonsform. Utover noen mulige positive konsekvenser ved bortfall av straff som sådan, som er omtalt i kapittel 12, er det vanskelig å se at en overgang til administrative sanksjoner ilagt av politiet ville kunne tjene til å oppnå slike formål som mandatet beskriver. Dette gjelder etter utvalgets syn både for problembrukere og andre brukere av narkotika.

15.5.4 Sanksjoner ved manglende oppfølging av tilbud om helse- og velferdsrettede tiltak

15.5.4.1 Innledning

Spørsmålet er så om en person som ikke følger opp de helse- og velferdstilbud vedkommende tilbys, skal ilegges en sanksjon.

Dette kan for det første ses som et spørsmål om hvorvidt personens befatning med narkotika likevel skal anses som straffbar, og anmeldes, dersom personen ikke tar imot (eller avbryter) tilbud om helse- og velferdsrettede tiltak knyttet til narkotikabruken. I et slikt perspektiv vil ikke rusreformen fremstå som vesentlig annerledes enn påtaleunnlatelse med vilkår. Det er utvalgets oppfatning at regjeringens formål med rusreformen slik det fremkommer i mandatet – «fra straff til hjelp, behandling og oppfølging» –, utelukker en tilbakeføring til straffesakskjeden etter avkriminalisering av bruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk.

For det andre kan dette ses som et spørsmål om hvorvidt manglende oppfølging bør føre til administrative sanksjoner. Mange av de samme hensyn som er omtalt ovenfor i forbindelse med spørsmålet om sanksjoner for den rene bruk eller befatning med narkotika til egen bruk, gjør seg også gjeldende her. Det ville være uheldig å legge ansvaret for slike reaksjoner til tjenestene som har til formål å hjelpe personen. Også her kan det riktignok tenkes løsninger der tjenestene selv ikke direkte fatter vedtak om sanksjonering, noe som fremstår som mindre problematisk. Det kan tenkes modeller der saken, i tilfelle manglende oppfølging fra pasienten eller brukeren, oversendes fra tjenesteapparatet til en juridisk avdeling i kommunen, eventuelt til en enhet i politidistriktet med ansvar for forvaltningsoppgaver, og at vedtak om en administrativ sanksjon fattes der. En slik løsning vil innebære at personer med et behandlings- eller oppfølgingsansvar overfor pasient eller bruker slipper å treffe avgjørelsen om sanksjonering. Det vil imidlertid forutsette et initiativ til sanksjonsvedtaket fra tjenestene som kan være egnet til å svekke enkeltpersoners tillit til helse- og velferdstjenestene. En slik løsning blir dermed også betenkelig av de grunner som er omtalt ovenfor, til tross for at det i prinsippet blir en armlengdes avstand mellom helse- og velferdstjenestene og selve vedtaket om sanksjonering. Nedenfor er denne problemstillingen drøftet særskilt for problembrukere og eksperiment- og rekreasjonsbrukere.

Etter gjeldende rett finnes det en hjemmel for å avkreve fraværsgebyr fra pasienter som ikke møter til avtalt time i spesialisthelsetjenesten og ikke har avbestilt timen mer enn 24 timer i forkant, jf. forskrift om betaling frå pasientar for poliklinisk helsehjelp i spesialisthelsetenesta195 § 7, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 5-5 første ledd nr. 2. Formålet med gebyret er å «redusere forekomsten av ubenyttede polikliniske timer».196 Utvalgets forslag innebærer ikke en endring av disse bestemmelsene.

15.5.4.2 Problembrukere

En viktig gruppe å ta i betraktning er personer som har en bruk av rusmidler som for eksempel faller inn under diagnosekriterier for skadelig bruk og avhengighetssyndrom (ICD-10).197

Kapasiteten til å følge opp tjenestetilbud og behandling kan i mange tilfeller være svekket som følge av personens totale livssituasjon, herunder omfanget av rusmiddelbruken, somatisk sykdom og andre psykososiale utfordringer personen til enhver tid står overfor. Det tvangsmessige aspektet av rusmiddelbruk ved avhengighetstilstander tilsier at det i utgangspunktet ikke enkelt kan legitimeres å påføre personen et tilsiktet onde som resultat av avhengighetsatferden. Inntak av rusmidler i slike sammenhenger kan neppe sies å være et resultat av en overveid og rasjonell vurdering, selv om personen med rusproblematikk er tilregnelig og har samtykkekompetanse. Selv om en persons handlinger, her inntak av rusmidler, står i direkte motstrid til personens erklærte ønske om å ikke å bruke rusmidler, har det ikke vært tradisjon for å forstå dette misforholdet som uttrykk for redusert samtykkekompetanse, men mer som uttrykk for mangel på motivasjon.

Utvalget har vanskelig for å se at en trussel om sanksjoner som sådan generelt kan være egnet til å oppnå at personer med alvorlige og omfattende rusproblemer vil slutte å bruke rusmidler. Det er utvalgets oppfatning at det i all hovedsak er konsensus, både i fagmiljøer og politiske miljøer, så vel som i politi, påtalemyndighet og offentligheten generelt, om at det er lite formålstjenlig å straffe personer med et alvorlig rusproblem for deres rusmiddelbruk. Både i og utenfor behandlingsapparatet har man i stor grad gått bort fra tanken om at negative konsekvenser skal ha effekt ved avhengighet. Det reflekteres både i selve diagnosekriteriene og i bruken av alternative straffereaksjoner. Individuelt tilpassede intervensjoner basert på helse- og sosialfaglige vurderinger fremstår minst like godt egnet til å avhjelpe skadelig rusmiddelbruk som bruk av straff.

De fleste synes også å være enige om at bøtelegging av personer med omfattende rusproblemer og avhengighet og som allerede befinner seg i en krevende livssituasjon, ikke er konstruktivt. Det fremstår mer ønskelig at personer i denne gruppen får den hjelp de måtte ha behov for. Utvalget legger til grunn at de samme hensyn i det vesentlige gjør seg gjeldende for administrative gebyrer. Mange mennesker med rusutfordringer har også svak tilknytning til arbeidslivet, dårlig økonomi og offentlig og privat gjeld, herunder narkotikagjeld. Økonomisk er denne gruppen ofte avhengig av sosialhjelp eller andre velferdsytelser som viktigste inntektskilde.198 Sanksjoner i form av et pengegebyr vil dermed være å legge sten til byrden for den enkelte, med høy risiko for at personens behandlings- og rehabiliteringsprosess vanskeliggjøres.

Utvalget legger også vekt på at det vil være i strid med rimelige oppfatninger om en human tilnærming til personer med alvorlige rusproblemer å videreføre straff eller straffelignende reaksjoner, inkludert administrativt ilagt pengegebyr, som reaksjon på pågående narkotikabruk eller tilbakefall til narkotikabruk, også der dette kunne anses som manglende oppfølging av hjelpetilbud.

15.5.4.3 Eksperiment- og rekreasjonsbrukere

Gruppen av eksperiment- og rekreasjonsbrukere omfatter, som nevnt i kapittel 4, personer som har brukt narkotika mer eller mindre jevnlig, men uten at det har ført til helseproblemer eller utpregede negative sosiale konsekvenser for brukeren. Som argument for å opprettholde straffelignende reaksjoner overfor slik bruk kan det fremholdes at disse brukerne kan antas å ha et mer bevisst forhold til sin egen bruk enn problembrukerne som er omtalt ovenfor. Det vil si at personen er bevisst risikoen ved rusmidler og ikke minst sin egen rolle som konsument i et kriminelt marked. I tillegg kan det anføres at gruppen har et større moralsk ansvar for at bruk av narkotika alminnelig- og ufarliggjøres (signaleffekten) enn de avhengige eller sterkt marginaliserte brukerne, også med tanke på skadevirkninger på aggregert nivå. Dette innebærer at spørsmålet om bruk av virkemidler med et element av straffehensikt kan stå i en annen stilling når det gjelder rekreasjonsbrukere enn når det gjelder personer med mer alvorlige rusmiddelproblemer og avhengighet.

Bekymringen for signaleffekter av avkriminalisering knytter seg først og fremst til at økt rekreasjonsbruk skal påvirke barn og unge til økt bruk. Opprettholdelse av straffebudet mot bruk av narkotika har da også til dels vært begrunnet med ønsket om å forhindre at barn og unge i en sårbar oppvekstsituasjon blir eksponert for narkotika og selv begynner å bruke slike rusmidler.199 Utvalget viser her også til drøftelsen av argumentet om signaleffekt i utredningens kapittel 12.

For grupper som har særlig risiko for å utvikle problemer, også problemer med narkotika, mener utvalget at det er andre faktorer som fremstår langt mer betydningsfulle enn signaleffekten fra en gruppe mennesker som bruker narkotika i rekreasjonsøyemed. Både genetisk disposisjon og oppvekstbetingelser kan gi økt risiko for utvikling av rusproblematikk:

«Alkoholavhengighet er i tvillingstudier, adopsjons[s]tudier og i dyremodeller vist å ha stor arvelighet (40–60 prosent). For andre rusmidler ligger arveligheten på fra 0,4 for hallusinogener til 0,7 for kokain.200 Avhengighet er en ‘kompleks genetisk sykdom’ som innebærer interagerende genetiske faktorer og miljøfaktorer.»201

Foreldres rusmiddelbruk, psykiske lidelser og generelle omsorgsevne er videre av stor betydning for utviklingen av problemer hos barn og unge generelt. Traumatiske opplevelser i barndommen, som vold, overgrep og omsorgssvikt, peker seg ut som særlige risikofaktorer for fremtidig rusproblem.202

Utvalget mener uansett at det verken fremstår som nødvendig eller formålstjenlig å reagere med straffelignende reaksjoner overfor rekreasjonsbrukere for å formidle at narkotika er ulovlig. Det er heller ingen grunn til å tro at administrative sanksjoner innebærer noen preventiv effekt som ikke allerede oppnås gjennom en slik oppmøteplikt som utvalget foreslår. Det anses videre at det er langt viktigere – i et helseperspektiv – å formidle at all rusmiddelbruk, også bruk av narkotika, kan føre til alvorlige helseskader og særlig dersom bruken skjer i ung alder.

Utvalget legger også vekt på at personer som kan kategoriseres som eksperiment- eller rekreasjonsbrukere, ikke er en homogen gruppe. Innenfor denne gruppen vil det også kunne være personer som har belastninger, risikofaktorer eller sårbarheter hvor rusmiddelbruk kan forsterke eller konsolidere psykososiale problemer og marginalisering og medføre helseskader eller risiko for helseskader på sikt.203 Det er heller ikke på noen måte gitt at straff eller straffelignende sanksjoner overfor disse brukerne nødvendigvis fører til at de avstår fra bruk av narkotika.

Som omtalt i utredningens kapittel 12 kan det ikke finnes noe klart empirisk belegg for at en straffetrussel har betydning for omfanget av bruk av narkotika i et samfunn i den forstand at en streng strafferettslig regulering fører til mindre bruk og omvendt. Det kan være grunner til å tro at heller ikke administrative sanksjoner vil ha betydning for hvorvidt borgerne avstår fra bruk av narkotika. I verste fall kan en slik reaksjon, på samme måte som straff, bidra til å konsolidere eller forsterke en negativ utvikling og identitetsopplevelse og forverre forholdet til hjelpetjenestene, også når det handler om rekreasjonsbrukere.

I tillegg til at det i praksis ville bli en vanskelig oppgave å skille mellom brukergruppene, er det utvalgets oppfatning at det ikke vil fremstå som rimelig å straffe, eller ilegge sivilrettslige sanksjoner overfor, en bestemt gruppe personer og ikke en annen gruppe for samme handling, her bruk av narkotika.

15.5.4.4 Konklusjon

Utvalget legger, i tillegg til de ovennevnte vurderinger, til grunn at mandatets formål om å gå «fra straff til hjelp, behandling og oppfølging» innebærer at pasienter og brukere ikke skal tilbakeføres til straffesakskjeden som en konsekvens av manglende oppfølging av helse- og velferdsrettede tiltak. Utvalget foreslår heller ikke at det skal innføres nye former for straffelignende tiltak knyttet til narkotikabruk innenfor helse- og velferdstjenestene.

Uavhengig av den enkeltes måte å bruke narkotika på må det, etter utvalgets syn, være en forholdsmessighet mellom lovovertredelsen og reaksjonen som skal gis. Dette fordrer igjen en forventet skade som følge av handlingen som er av en slik karakter at en fortsatt straffelignende reaksjon gir nyttevirkninger som er klart større enn de ulempene de påfører den personen saken gjelder. Dette gjelder også med tanke på samfunnets samlede ressursbruk. En slik tilnærming gjør seg gjeldende også for en eventuell sanksjon som ligger utenfor strafferetten.

Videre må prinsippet om likhet for loven gjelde uavhengig av hvorvidt bruken av narkotika anses å være knyttet til problembruk eller rekreasjonsbruk.

15.5.5 Bør reaksjonen «trappes opp» ved gjentatte overtredelser?

Hensynene som tilsier at straff ikke bør benyttes som reaksjon på befatning med rusmidler til egen bruk, gjør seg etter utvalgets syn like sterkt gjeldende uavhengig av om en person overtrer forbudet én eller flere ganger.

I enkelte land som har avkriminalisert bruk av narkotika (se kapittel 6) er det innført ordninger som lar antallet ganger personen er blitt tatt for narkotikabruk, være bestemmende for reaksjonen. For eksempel kan det i noen land reageres administrativt kun én gang, slik at det reageres med strafferettslige reaksjoner ved ytterligere overtredelser. Alternativt kan størrelsen på et administrativt gebyr øke ved gjentagelser, slik utvalget har fått opplyst at det gjøres i Portugal (se mer utførlig om Portugal-modellen i utredningens kapittel 6). Etter utvalgets syn er en tilnærming med opptrapping lite hensiktsmessig.

For personer med vedvarende narkotikabruk og avhengighet vil en trinnvis skjerping av reaksjon være problematisk, ettersom bruken av rusmidler gjerne er av tvangsmessig karakter, slik at andre hensyn og vurderinger av konsekvenser settes til side. I slike tilfeller er det grunn til å tro at forbudet overtres på daglig eller nesten daglig basis, og at rettslige konsekvenser ikke er egnet til å avskrekke personen fra å begå nye lovbrudd.

Utvalget finner det heller ikke i tråd med formålet med rusreformen å innføre trinnvis skjerpet reaksjon overfor andre brukergrupper. Det er neppe grunn til å anta at det er en sterk og direkte sammenheng mellom antall ganger en person blir tatt, og omfanget av vedkommendes rusmiddelbruk eller behandlings- og bistandsbehov. Det kan bero på tilfeldigheter om en persons bruk av narkotika avdekkes hyppig eller sjeldent. Dersom regelverket for det offentliges reaksjoner knytter rettsvirkninger til gjentatte overtredelser av forbudet, vil dette etter utvalgets syn stå i veien for å møte den enkelte bruker med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging.

Utvalget antar at det, som i dag, vil være et lite antall personer som til stadighet overtrer forbudet mot befatning med narkotika til egen bruk. Dersom det er tale om personer som nylig har vært pålagt oppmøteplikt, og som er kjent for tjenestene, vil det kunne være tilstrekkelig å nøye seg med å registrere overtredelsen, og eventuelt beslaglegge rusmiddelet, såfremt det ikke foreligger omstendigheter som tilsier at vedkommende bør oppsøkes eller kalles inn til en ny samtale for ny rådgivning og kartlegging av mulig tjenestebehov.

15.6 Særlig om barn og unge som bruker narkotika

Det offentliges reaksjoner på barns bruk av narkotika skjer i dag i ulike spor, avhengig av om bruken skjer før eller etter at barnet har nådd den strafferettslige lavalderen på 15 år, og avhengig av om barnet er tatt av politiet for narkotikalovbrudd eller har kommet i kontakt med offentlige tjenester på annet vis. Etter en avkriminalisering vil det ikke være nødvendig å videreføre et slikt formelt skille mellom ulike spor for oppfølging i anledning de avkriminaliserte handlingene.

Utvalget foreslår ingen straffelignende reaksjoner for personer under 18 år av samme grunner som det ikke foreslås slike reaksjoner overfor voksne brukere (se utredningens kapittel 12). Rusmiddelbruk hos barn og unge innebærer imidlertid større risiko for skade enn hos voksne. Dette gjelder både for fysiologisk, psykisk, kognitiv og sosial utvikling. Videre har samfunnet et særskilt ansvar for å sørge for gode oppvekstsvilkår for barn og unge.204 Begge disse forholdene taler til en viss grad for å legge mindre vekt på barn og unges rett til selvbestemmelse og privatliv enn i saker som gjelder voksne. Vurderingen av om det bør innføres adgang til mer inngripende tiltak som reaksjon på narkotikabruk, står derfor i en noe annen stilling for barn enn for voksne.

Påtaleunnlatelse med vilkår skal i dag være den «foretrukne» reaksjonsformen i saker der personer under 18 år har brukt narkotika, se omtale i utredningens kapittel 10. Ofte skjer dette i samarbeid med, eller som en del av, det rus- og kriminalitetsforebyggende arbeidet i kommunene, for eksempel gjennom det såkalte SLT-samarbeidet.205 Vilkårene består ofte av krav om avhold fra narkotika gjennom såkalte ungdoms- eller ruskontakter, som inkluderer rusmiddeltesting, hovedsakelig i form av urinprøver som et sentralt kontrolltiltak, og med trussel om tilbakeføring til den ordinære straffesakskjeden ved brudd på vilkårene. Etter en avkriminalisering vil det ikke lenger være en straffetrussel som kan fungere som et pressmiddel overfor unge brukere for å få dem til å delta i slike programmer.

Det er flere som overfor utvalget har fremmet synspunkter på at det også etter en avkriminalisering bør opprettholdes en mulighet for å intervenere overfor ungdom på samme måte som det i dag kan gjøres innenfor rammen av påtaleunnlatelse med vilkår. Det er vist til politiets myndighet som avgjørende for at den unge forstår alvoret i saken og faktisk møter til oppfølging. Utvalget har gjennom sine møter, blant annet med politiet, hørt argumenter om at unge opplever narkotikarus som noe positivt og i mindre grad enn voksne har evnen til å vurdere mulige fremtidige negative konsekvenser av narkotikabruk, og at det derfor er nødvendig at politiet kan sørge for at ungdom møter håndfaste konsekvenser av slik bruk. Dette handler om å informere om mulige negative helsekonsekvenser, men også om at politisaken som opprettes, er et poeng i seg selv. Sammen med andre følger, slik som inndragning av førerkort med videre, skal dette oppleves som så negative konsekvenser av lovbruddet at den unge avstår fra å bruke narkotika.

Utvalget er kjent med at det foreligger noe kunnskap om at hjelpetiltak kan få et positivt utfall selv om inngangen til tiltaket er tvungen, og at dette også gjelder barn og unge.206 Men dersom det er usikkerhet om virkningene av en intervensjon, hva enten den er nyutviklet eller baserer seg på eksisterende praksis, bør den etter utvalgets syn kun benyttes dersom det er vurdert som sannsynlig at tiltaket ikke vil være til skade eller ulempe for personen det gjelder.207 Videre må det være særlige gode grunner til å tro at slike tiltak forventes å ha positiv effekt før de benyttes, og tiltakene må stå i forhold til alvorlighetsgraden av lovbruddet som sådan. Se også utvalgets vurderinger av tvang i punkt 15.8.

Tvangslovutvalget har konkludert med at kunnskapsgrunnlaget om virkninger av å anvende tvang overfor barn er mangelfullt.208 Selv om rapporten nok i stor utstrekning viser til tvang som anvendes innen psykisk helsevern for barn og unge (BUP) og i barnevernsammenheng, antar Rusreformutvalget likevel at de samme hensyn som gjør seg gjeldende i disse sektorene, også må tillegges vekt for bruk av tvang overfor barn og unge på rusfeltet. Dette gjelder uformell så vel som formell tvang.

Det integritetskrenkende elementet i å utsettes for en uønsket (helse- og velferdsrettet) intervensjon skal heller ikke undervurderes. Tvangslovutvalget peker på at barn og unge kan ha en mindre utviklet evne enn voksne til å forstå at tvangsbruk kan være nødvendig og riktig i et gitt tilfelle, og derfor på kort og lang sikt ha en mer negativ opplevelse av å bli utsatt for tvang. Tvangslovutvalget nevner likevel at noe forskning viser at det de omtaler som anerkjennende og proporsjonal tvangsbruk, blir opplevd av den enkelte som mindre krenkende enn andre former for tvang.209

Barn og unge må akseptere at deres autonomi på en rekke områder begrenses av deres foresattes plikt til å yte omsorg og i den sammenheng måtte ta beslutninger på deres vegne. Tvangslovutvalget har behandlet denne problematikken i sin omtale av hvorvidt den menneskerettslige utviklingen tilsier endringer i reguleringen av tvang mot barn.210 Her pekes det på at barns, og deres foresattes, rettigheter må vektes på en måte som sikrer at barns interesser og rettigheter ivaretas. Dette gjelder særlig overfor sårbare barn og unge. Det vises til følgende formulering fra Tvangslovutvalgets rapport:

«Det er grunn til å påpeke at barn i enda større grad enn voksne kan komme i en underlegen stilling overfor dem som skal ta stilling til hvilke tiltak som skal anvendes. Derfor må det utvises ekstra tilbakeholdenhet med å utøve tvangstiltak overfor barn. Når det er spørsmål om å benytte tiltak barn motsetter seg, vil det være en forpliktelse å holde barnets standpunkt opp mot det godet som tiltaket skal fremme, som i disse tilfellene vil være av helse- og omsorgsmessig karakter.»211

Utvalget er positiv til samtaleintervensjoner og tilbud om oppfølging til unge mennesker, også der deres motivasjon for endring ikke nødvendigvis er eksplisitt uttrykt. Selv om det foreligger lite systematisk evaluering av tiltak som er påtvunget for eksempel som vilkår ved påtaleunnlatelse, indikerer de rapportene som foreligger, at tilbud om samtaler og oppfølging kan oppleves som positivt av ungdommen selv.212

Det er etter utvalgets oppfatning likevel ikke evidens for at det er selve tvangen, i form av straffetrussel eller andre sanksjoner som bidrar til eventuelle ønskede effekter. Utvalget mener at det gjennom helse- og sosialfaglige intervensjoner vil være mulig å motivere den unge til å reflektere over sin rusmiddelbruk, og til å redusere eller avslutte denne, selv uten en straffetrussel.213 Dette kan, innenfor rammene av samtykke, likevel gjøres med en viss pågåenhet fra helse- og velferdstjenestene, ikke minst basert på den kunnskap og erfaring som er utviklet gjennom det rus- og kriminalitetsforebyggende arbeidet. Utvalget viser her også til de anbefalinger som gis i Nasjonal faglig retningslinje for tidlig oppdagelse av utsatte barn og unge.214

Utvalget vil på bakgrunn av sine vurderinger ikke foreslå adgang til bruk av tvang overfor barn og unge, for eksempel i form av tvungen rustesting, som ikke allerede følger av dagens regelverk i helse- og omsorgstjenesteloven, barnevernloven og lov om psykisk helsevern.

Der det oppstår akutte situasjoner som følge av barn og unges bruk av rusmidler, viser utvalget til de virkemidlene som følger av politiloven § 8 om innbringelse, § 9 om inngrep overfor berusede personer og § 13 om inngrep overfor barn.

15.7 Bør dagens alternative straffereaksjoner inngå i utvalgets foreslåtte modell?

Utvalget har i tråd med mandatet vurdert hvorvidt dagens alternative straffereaksjoner bør inngå i den nye reaksjonsmodellen. For nærmere omtale av de ulike alternative straffereaksjonene, se kapittel 10. Alternative straffereaksjoner forutsetter at en handling er straffbar. Etter rusreformen vil ikke det lenger være tilfelle for bruk, innehav og erverv av narkotika til egen bruk, og det vil således ikke være aktuelt å innlemme noen former for straffereaksjoner innenfor den modellen utvalget her foreslår. Alternative straffereaksjoner skal etter utvalgets oppfatning forbeholdes personer som dømmes for forhold som ikke omfattes av utvalgets forslag til avkriminalisering.

Utvalgets forslag nødvendiggjør således ingen endringer i praktiseringen av alternative straffereaksjoner for handlinger som utvalget ikke foreslår å avkriminalisere.

At helse- og velferdstjenester er en del av tilbudet til personer som ilegges alternative straffe-reaksjoner, og at det til dels kan benyttes samme metoder i oppfølgingen av disse personene i helse- og velferdssektoren som i kriminalomsorgen, har etter utvalgets oppfatning ikke betydning i denne sammenhengen. For at en person skal motta tjenester fra helse- og velferdssektoren, må det etter utvalgets oppfatning - også i en tilknytning til en alternativ straffereaksjon - foreligge et tjenestebehov og rett til slike tjenester samt samtykke fra personen det gjelder.

15.8 Bør adgangen til bruk av tvang og kontroll i helse- og velferdstjenestene utvides i forbindelse med rusreformen?

15.8.1 Generelt om bruk av tvang i helse- og velferdstjenestene

Utvalget har i fortsettelsen av diskusjonene om alternative straffereaksjoner vurdert hvorvidt det, til tross for prinsippet om samtykkebaserte helse- og velferdstjenester, skal innføres nye administrative hjemler for tvang overfor personer som tas for bruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk. Dette kunne for eksempel være tvang ved gjennomføring av pålagte samtaler samt kontroll med rusmiddelbruk utover den adgang til bruk av tvang og de vilkår som allerede finnes i helse- og velferdslovgivningen.

Erfaring tilsier at en relativt stor andel av de som tas for bruk av narkotika, ikke nødvendigvis har et behov for behandling for sitt rusproblem som tilsier at det skal gis pasientrettigheter i spesialisthelsetjenesten. Det er heller ikke gitt at det er behov for tjenester fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten, sosialtjenesten mv. Svært få vil oppfylle kriteriene for bruk av tilbakehold etter helse- og omsorgstjenestelovens kapittel 10.

For å rettferdiggjøre et inngrep innenfor helsesektoren må det, med en viss grad av sikkerhet, påvises at inngrepet vil ha en effekt som oppveier de ulemper og potensielle skader inngrepet kan ha for den berørte personen. Hvilke positive virkninger et inngrep kan ventes å gi, vil også virke inn på vurderingen av hvordan, og på hvem, helsetjenestenes ressurser skal benyttes, ut fra de kriterier som er lagt til grunn for prioriteringer i helsetjenesten.

Utvalget ser ikke bort fra at et behandlings- eller hjelpetiltak kan få et positivt utfall selv om inngangen til tiltaket er tvungen.215 Kunnskapsgrunnlaget er imidlertid mangelfullt. Tvangslovutvalget har nylig gjennomgått kunnskapsgrunnlaget om effekt og bivirkninger av behandling under tvang.216 Tvangslovutvalget påpekte at svakhetene ved kunnskapsgrunnlaget i den sammenhengen er enda mer mangelfullt innen rusfeltet enn i psykisk helsevern: «[D]en vitenskapelige litteraturen er av lav kvalitet og gir motstridende funn.»217 En foreliggende norsk studie218 indikerer, slik Tvangslovutvalget tolket resultatene,219 at tre pasienter i snitt må behandles mot sin vilje for å hindre at én av dem faller tilbake til injisering av rusmidler. En premiss i studien var «at alternativet til bruk av tvang er ingen behandling i det hele tatt og fortsatt livstruende rusmiddelbruk», et argument Tvangslovutvalget ikke umiddelbart godtok som et utgangspunkt for å anvende tvang.220

Tvangslovutvalgets undersøkelser gjaldt tvang anvendt overfor personer med alvorlig rusproblematikk, som utgjør en liten andel av den totale populasjonen som bruker narkotika mer eller mindre jevnlig. Rusreformutvalget tar likevel Tvangslovsutvalgets vurderinger til støtte for synspunktet om at det ikke er et solid empirisk grunnlag som tilsier at helse- og velferdstjenestenes adgang til tvungen behandling av personer som tas for bruk av narkotika, bør utvides sammenlignet med gjeldende rett. Mange hensyn som er omtalt i drøftelsen ovenfor av prinsippet om samtykkebaserte helse- og velferdstjenester, og forholdet til sanksjon og straff, gjør seg gjeldende også i denne sammenhengen.

I mange tilfeller ville økt bruk av tvang, etter utvalgets syn, fremstå som uforholdsmessig sett i lys av narkotikabruken som utløser reaksjonen. Det vil også kunne stilles spørsmål om hvorvidt dette kan sies å være hensiktsmessig bruk av helse- og velferdstjenestenes ressurser, noe som neppe kan besvares bekreftende.

15.8.2 Rustesting i forbindelse med såkalt ruskontrakt

Utvalget har vurdert om det er behov for særskilte regler overfor barn og unge for å kunne videreføre rustesting og oppfølgingssamtaler for ungdom, ofte kalt «ruskontrakt» eller «ungdomskontrakt». Dette brukes etter gjeldende rett i praksis ofte ved påtaleavgjørelser for narkotikalovbrudd begått av mindreårige, men forekommer også på et klarere frivillig grunnlag uten at det er opprettet straffesak.221 Når ruskontrakt benyttes som vilkår for en påtaleunnlatelse, står personen saken gjelder, overfor et valg mellom å få avgjort saken gjennom å inngå en slik kontrakt eller ved at det utferdiges et forelegg med bøtestraff.

Påtaleunnlatelse kan bare brukes som reaksjon overfor handlinger som er straffbare. Etter utvalgets foreslåtte reform vil det derfor ikke være adgang til å bruke «ungdomskontrakt» eller lignende som vilkår for påtaleavgjørelse dersom ungdommen bare har begått slike handlinger som utvalget foreslår å avkriminalisere.

Ved en slik avkriminalisering oppstår det dermed spørsmål om hvorvidt det bør innføres sivilrettslige hjemler (som går lenger enn rent samtykkebasert oppfølging) for å komme i posisjon til å inngå ruskontrakter, på en lignende måte som politiet frem til nå har kunnet gjøre i tilknytning til påtaleunnlatelser. Det måtte da innebære at ikke å samtykke til å inngå en kontrakt om oppfølging og prøvetaking, eventuelt brudd på vilkår fastsatt i en slik kontrakt, skulle kunne utløse straffelignende reaksjoner for personen. Dette ville innebære et element av rettslig press for å inngå avtalen og avlevere urinprøver.

Utvalget stiller seg kritisk til bruk av tvungen rusmiddeltesting, spesielt gjennom krav om å avlegge urinprøver, med negative konsekvenser dersom testen viser positivt resultat, eller ungdommen ikke avlegger prøven. Slik rustesting er etter utvalgets syn et alvorlig inngrep i den personlige sfære og derfor ikke forholdsmessig tatt i betraktning den type lovbrudd utvalget foreslår å avkriminalisere. For å motvirke manipulering avgis urinprøver normalt under tilsyn.222 Dette innebærer at barnet eller ungdommen må akseptere at en fremmed person ser på mens de urinerer, noe som innebærer en blottlegging av intime kroppsdeler. Dette utgjør etter utvalgets syn et betydelig inngrep i privatlivet og vil kunne oppleves som særdeles krenkende. Det må kreves meget gode grunner for å rettferdiggjøre anvendelse av rettslig press for å gjennomføre et slikt tiltak.

Selv om dagens praksis i hovedsak synes å være at ungdommen også følges opp gjennom samtaler, og urinprøver i mindre grad forekommer isolert, er utvalget informert om at praksis er ulik fra sted til sted, og at urinprøver noen steder kan være eneste tiltak som iverksettes overfor den unge.223 Det finnes per i dag ikke god og oppdatert systematisk kunnskap om slike tiltak.

Kunnskapsgrunnlaget om slik rustesting og programmene de inngår i, er mangelfullt. Studier fra USA har vist at bruk av rustesting som en del av en strafferettslig reaksjon på kjøring i ruspåvirket tilstand, hvor positive prøveresultater eller unnlatt oppmøte leder til en snarlig og kortvarig frihetsberøvelse, har gitt positive effekter i form av redusert rusmiddelbruk og rusrelatert kriminalitet.224 Den konkrete konteksten slik rustesting inngår i, gjør det imidlertid tvilsomt om resultatene har overføringsverdi til rustesting utenfor straffesaker i en norsk kontekst. Det finnes uttalelser fra ungdom som taler for at rustesting anvendt som vilkår i en alternativ straffereaksjon kan bidra positivt til å opprettholde rusfrihet. Utvalget har funnet slike uttalelser både i en evaluering av den såkalte TIUR-modellen225 og i en evaluering av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging.226

På den annen side viser internasjonal forskning på bruk av narkotika at de fleste unge mennesker som eksperimenterer med narkotika, avslutter bruken på egen hånd.227 I og med at unge eksperimentbrukere uten omfattende rusproblemer eller psykososiale utfordringer kan omfattes av gruppen som vi finner i tiltak som TIUR-modellen, kan et funn av at unge som har kommet inn i en ordning med rustesting, avslutter narkotikabruken, ikke nødvendigvis anses som en effekt av tiltaket. Dette utelukker likevel ikke at det kan ha virket positivt i enkelttilfeller. Den samlede effekten, og hvilke eventuelle negative effekter rustesting innebærer, er det vanskelig å si noe om. Klarere funn om dette ville kreve at det gjennomføres kontrollerte studier, der utfall av tiltaket sammenlignes med utfall i en gruppe hvor tiltaket ikke benyttes. Utvalget mener på bakgrunn av dette at tvungen rustesting isolert sett ikke kan anses som et tilfredsstillende kunnskapsbasert tiltak. Etter utvalgets vurdering er det ikke tilstrekkelig klare holdepunkter for at det er forsvarlig å bruke et program med urinprøver som en reaksjon på bruk av narkotika eller på manglende oppfølging av helse- og velferdsrettede tiltak.

Utvalget vil på denne bakgrunn ikke anbefale å opprette hjemler for tvungen rusmiddeltesting eller at rustesting under trussel om straffelignende tiltak inngår som en del av oppfølging eller kontroll av unge menneskers bruk av narkotika innenfor utvalgets foreslåtte modell.

Dette skal likevel ikke være til hinder for at ungdommen frivillig kan avtale et program med rustesting. Utvalget har fått opplyst at noen ungdommer i enkelte tilfeller ønsker en slik prøvetaking, for eksempel for å vise overfor foresatte og andre at ungdommen holder seg rusfri. Med forbehold om at barn og unge ikke utsettes for utilbørlig press, verken fra foresatte eller tjenesteytere, vil frivillig rusmiddeltesting, for eksempel i skolehelsetjenesten, fortsatt kunne inngå som en del av oppfølgingen av barn og unge, sammen med andre forebyggende tiltak, også etter rusreformen. Hvor langt personens eget samtykke kan danne grunnlag for inngripende tiltak i en frivillig avtalt periode, vil måtte vurderes konkret, og det bør utvises varsomhet med å bruke mindreåriges samtykke som grunnlag for inngrep.

Utvalget vil påpeke at det er gjort konsistente funn i studier av systemer med belønning for negative urinprøver, eller for oppfyllelse av andre mål som del av en oppfølging, som viser at dette har en positiv effekt.228 Slike belønninger kan for eksempel gis i form av poeng som kan byttes inn i en gjenstand, eller lignende. Ut fra formålene som er nevnt i reformen, kan det fremstå mer nærliggende å bruke slike «gulrøtter» heller enn «pisk» for å forsterke motivasjonen til å delta i oppfølging og gjennomføre. Samtidig vil det være viktig at slike ordninger ikke gjennomføres på en måte som medfører en skjevfordeling av ressurser til oppfølging eller belønning av ungdom som klarer seg fint og leverer negative prøver, til fortrengsel for oppfølging av ungdom som har behov for hjelp med problemer og ikke klarer å møte opp eller ikke klarer å holde seg rusfri.

15.9 Utvalgets forslag

15.9.1 Innledning

Utvalget foreslår en ny modell (reaksjonsmodell) for samfunnets reaksjon på narkotikabruk og innehav og erverv av narkotika til egen bruk i form av en tredelt prosess etter rusreformen:

1. politiets avdekking og pålegg om møteplikt

2. møte med rådgivningsenheten for narkotikasaker som har to alternative innretninger:

   1. uten samtykke til kartlegging og helsehjelp: generell informasjon om narkotikaforbudet, konsekvenser av narkotikabruk og offentlige hjelpetilbud

   2. med samtykke: kartlegging og individuelt tilpasset rådgivning

3. henvisning til oppfølging og behandling utenfor rådgivningsenheten ved behov

Utvalget vil i det følgende gjøre rede for sine vurderinger av den første delen av prosessen, om ilagt møteplikt for et offentlig organ. Deretter redegjør utvalget for sine synspunkter på hvordan den foreslåtte modellen skal møte brukere som ikke oppfyller politiets pålegg, personer som ikke følger opp eller tar imot tilbud om helse- og velferdsrettede tiltak, og personer som gjentatte ganger bryter forbudet.

Innledningsvis i dette kapitlet er det redegjort for utvalgets skille mellom det som anses som reaksjon på narkotikalovbrudd, og de helse- og velferdsrettede tjenestene og tilbudene som kan gis etter en kartlegging av tjenestebehov, og som er basert på den enkeltes samtykke. Utvalget har i lys av dette skillet funnet det mest hensiktsmessig å redegjøre for del 2 og 3 i prosessen, om rådgivnings- og kartleggingssamtaler og videre tilbud om oppfølging, i utredningens kapittel 16.

15.9.2 Møteplikt som reaksjon på narkotikabruk

15.9.2.1 Hjemmel og formål

Utvalget har kommet til at det overfor personer som overtrer forbudet mot bruk og tilhørende befatning med narkotika, bør gis hjemmel for politiet til å pålegge vedkommende å møte for et myndighetsorgan. Dette vil være et likhetstrekk mellom den norske rusreformen og Portugal-modellen, hvor personer som bryter forbudet, kan pålegges av politiet å møte for en nemnd (CDT), se utredningens kapittel 6.

Et pålegg om oppmøte hos en offentlig etat vil være et uvanlig sterkt og inngripende virkemiddel for en handling som ikke anses som kriminell. Innenfor helseretten er det bare i smittevernloven § 5-1 at personer kan få en rettslig plikt til å oppsøke offentlige myndigheter. Brudd på denne plikten er imidlertid ikke straffesanksjonert, jf. unntaket i lovens straffebestemmelse i § 8-1 første punktum. Utvalgets forslag innebærer også at foresatte, dersom narkotikaovertredelsen er begått av en mindreårig person, kan innkalles til møte med rådgivningsenheten sammen med den mindreårige. En slik møteplikt ligner dagens ordning med såkalte bekymringssamtaler etter politiloven § 13, hvor foresatte, uten selv å ha begått en straffbar handling, pålegges en plikt til å møte hos politiet sammen med den mindreårige. En viss parallell finnes også i bestemmelsene om obligatorisk personlig oppmøte til mekling etter ekteskapsloven § 26 første ledd og barneloven § 51. Slik mekling tilbys ved familievernkontorene, hvor det blant annet er ansatt psykologer. Det er etter utvalgets syn på det rene at det må kreves sterke grunner for å pålegge innbyggerne en oppmøteplikt. Når utvalget foreslår å innføre hjemmel for at politiet kan gi pålegg om en slik møteplikt, er det fordi det anses formålstjenlig med tanke på et overordnet ruspolitisk mål om å forebygge og redusere problematisk bruk av narkotika. Møteplikten vil etter utvalgets syn kunne skape nye muligheter for personell med helse- og sosialfaglig kompetanse til å gi informasjon om narkotika basert på en vurdering av risiko knyttet til personens atferd. Møtet skaper også muligheter til å avdekke eventuelle udekkede behandlings- eller tjenestebehov hos personer som ikke selv i utgangpunktet oppsøker hjelp på eget initiativ.

Utvalget har mottatt flere innspill som gir uttrykk for bekymring for at avkriminalisering sender et signal, særlig til barn og unge, om at bruk av narkotika ikke er skadelig, eller at avkriminaliseringen kan bidra til å «normalisere» bruken av narkotika i ungdomskulturen. En møteplikt for en offentlig etat, pålagt av politiet, vil kunne lette oppgaven med å formidle at forbudet mot å bruke narkotika fremdeles gjelder også etter en avkriminalisering. I den grad det er grunn til å frykte en slik signaleffekt av avkriminalisering, vil bestemmelsen om oppmøteplikt kunne antas å motvirke dette.

Utvalget ser dilemmaet ved at ileggelse av en slik møteplikt kan oppleves som mer inngripende for den berørte personen enn dagens reaksjon ved brudd på legemiddelloven § 24 første ledd og § 31 annet ledd om forbud mot å bruke eller være i besittelse av narkotika, som vanligvis vil være bøtestraff gitt ved forelegg for voksne lovbrytere. Risikoen for at den enkelte opplever stigmatisering og ydmykelse i forbindelse med å måtte møte for et offentlig organ, bør ikke undervurderes, spesielt der vedkommende selv ikke opplever problemer knyttet til sin bruk av narkotika. Det vil være viktig at det formidles tydelig hva som er formålet med oppmøtet. Formålet er ikke å straffe personen for et lovbrudd, men å gjennomføre en informerende samtale om mulige negative konsekvenser av rusmidler, og å avklare om personen har et behov for helse- og velferdsrettede tiltak, i tråd med gjeldende faglige retningslinjer og internasjonale anbefalinger,229 dersom personen samtykker til dette. Se nærmere omtale av slike anbefalinger i utredningens kapittel 7.

15.9.2.2 Konsekvenser ved unnlatelse av å oppfylle møteplikten

Av praktiske hensyn, blant annet med tanke på politiets håndhevingsskjønn, foreslår utvalget at rådgivende enhet formelt skal gi politiet tilbakemelding om hvorvidt en person har oppfylt sin ilagte møteplikt. Det ligger ingen sanksjonering i dette, men det vil være et elementet for politiets vurdering om pålegg om ny møteplikt dersom vedkommende på nytt tas for bruk av narkotika. Se nærmere om politiets håndhevingskjønn i utredningens kapittel 14.

Pålegget om møteplikt innebærer en rettslig forpliktelse for personen saken gjelder. Den rettslige forpliktelsen anses oppfylt enten ved at den som har fått pålegget, faktisk møter for den foreslåtte rådgivningsenheten, eller ved at det etableres kontakt med fjernmøteteknologi dersom enheten anser dette forsvarlig. Oppmøteplikten vil dessuten falle bort dersom rådgivningsenheten beslutter at personen likevel ikke skal møte. Se nærmere om skjønnsmessig adgang til å suspendere møteplikt i utredningens kapittel 16.

Selv om det legges til rette for at oppfyllelse av møteplikten skal være minst mulig komplisert, vil det være personer som av ulike grunner ikke vil møte for et slikt myndighetsorgan. Dette kan være av prinsipielle grunner, for eksempel fordi vedkommende mener at bruk av narkotika ikke bør være forbudt, eller det kan være fordi brukerens livssituasjon og rusproblem gjør det vanskelig for vedkommende å oppfylle plikten. Rådgivningsenheten personen skal møte for, bør strekke seg langt for å etablere kontakt med brukere, for eksempel gjennom telefon, brev eller ved å oppsøke personen på vedkommendes adresse eller samarbeide med andre instanser som personen kan ha et tillitsforhold til. Formålet med møteplikten er at det oppnås kontakt, og at det dannes en mulighet for å gi rådgivning og tilbud om oppfølging. Dersom rådgivningsenheten har etablert tilstrekkelig kontakt med personen, for eksempel ved at enheten aktivt har oppsøkt vedkommende, bør det derfor ikke knyttes virkninger til at personen ikke på eget initiativ har oppfylt møteplikten.

Utvalget har vurdert hvorvidt det bør etableres en hjemmel for avhenting uten samtykke av personer som ikke oppfyller en møteplikt som er ilagt av politiet. Utvalget mener imidlertid at omkostningene, forstått som negative konsekvenser for den enkelte, for tillitsforholdet mellom tjenesteyter og tjenestemottager og for ressursbruk i tjenestene, tilsier at det ikke skal anvendes makt for å bringe personen inn til møtet.

Utvalget har også vurdert om det bør innføres adgang til å ilegge et administrativt ilagt gebyr for manglende oppfyllelse av møteplikten. I mange land som har avkriminalisert, og ikke legalisert, befatning med narkotika til egen bruk, er det innført hjemler for å ilegge overtredelsesgebyr for narkotikabruken (se omtale i kapittel 6). Et slikt gebyr for manglende oppmøte vil kunne skape et insentiv for den enkelte til å etterkomme pålegget om å møte, og trusselen om et slikt gebyr kan bidra til å understøtte oppmøteplikten og understreke at narkotikabruk fremdeles er ulovlig. På den annen side er det en risiko for at overtredelsesgebyr vil kunne skade tillitsrelasjonen mellom pasient eller bruker og tjenestene.

Utvalget har mottatt innspill fra voksne pårørende til personer med ruslidelser om at det ikke er uvanlig at pårørende betaler ilagte bøter for å unngå soning av en subsidiær fengselsstraff. Dersom det innføres et administrativt gebyr som reaksjon på bruk eller besittelse av narkotika til erstatning for bøter etter en avkriminalisering, kan en lignende negativ effekt for pårørende forventes; presset til å gjøre opp for offentlig gjeld for en nærstående med ruslidelser vil kunne være stort, også uten trusselen om en subsidiær fengselsstraff.

Utvalget har kommet til at et pengegebyr for manglende oppfyllelse av møteplikten på mange måter vil fremstå som et nytt navn på en gammel praksis, nemlig bøtelegging av personer som bruker og har befatning med narkotika til egen bruk, uavhengig av om dette registres i bøteregister eller ikke.

Utvalget foreslår heller ingen annen sanksjonering i form av straffelignende reaksjoner for brukere som ikke oppfyller møteplikten.

15.9.2.3 Forholdet til helsehjelpbegrepet i helselovgivningen

Ved avklaringen av hvilket regelverk som kommer til anvendelse, har det betydning hvorvidt møtet med kommunen regnes som helsehjelp i helserettslig forstand. Når et tiltak anses som helsehjelp, utløses en rekke bestemmelser i helselovgivningen, blant annet om krav til tiltakets innhold og til saksbehandlingen.230

Helsehjelp er legaldefinert i blant annet helsepersonelloven § 3 tredje ledd:

«Med helsehjelp menes enhver handling som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende, rehabiliterende eller pleie- og omsorgsformål og som utføres av helsepersonell.»

Definisjonen er etter sin ordlyd meget vid. Hvorvidt en bestemt type handling faller innenfor helsehjelpbegrepet, beror ifølge Helsedirektoratet på en helhetsvurdering.231 Helsedirektoratet har lagt til grunn at rådgivning for å fremstå som helsehjelp må være individuelt tilpasset, av handlingsrettet karakter og basert på informasjon som pasienten gir fra seg.232

Politiets saksbehandling og pålegg ytes ikke av personell med helsefaglig kompetanse og kan ikke sies å utgjøre behandling eller rådgivning. Handlingene knytter seg derimot til kontroll og håndheving av forbudet mot narkotika og til å bringe personen i kontakt med en relevant offentlig tjeneste. Opplysninger om personens helsesituasjon vil ikke ha direkte betydning for politiets håndtering, utover det håndhevingsskjønnet som er omtalt i kapittel 14. Politiets saksbehandling og pålegg anses derfor, etter utvalgets syn, klart ikke som helsehjelp.

Når det gjelder møtet mellom personen og rådgivningsenheten som foreslås i dette kapitlet, bør det første møtealternativet (uten samtykke til kartlegging med videre) ikke anses som helsehjelp. Riktignok vil personen som gjennomfører samtalen på vegne av rådgivningsenheten, være en person som er kompetent til å gjennomføre møtealternativ to (etter samtykke til kartlegging med videre) som utvalget klart anser som helsehjelp. Det er videre et forebyggende aspekt ved første møtealternativ, noe som kan tale for at det er tale om helsehjelp. Formålet med samtalen er imidlertid å gi personen opplysninger om forbudet mot narkotika og tilgjengelige tilbud, og om muligheten for eventuell videre kartlegging basert på personens samtykke. Se nærmere om samtalens formål i utredningens kapittel 16.

Ved den nærmere grensedragningen av om rådgivning bør anses som helsehjelp, finner utvalget en viss veiledning i Helsedirektoratets uttalelse om grensene for helsehjelpbegrepet i helsepersonelloven § 3 tredje ledd i forbindelse med rådgivning som gis til enkeltpersoner i apotek. I den forbindelse ble følgende lagt til grunn:

«[V]eiledning, råd og informasjon om bruk av legemidler som gis i forbindelse med ekspedering, er helsehjelp i den grad veiledningen og informasjonen er individuelt tilpasset, av handlingsrettet karakter og basert på informasjon personen gir i fra seg. Dersom rådene som gis er av en mer generell og uforpliktende karakter, ikke tilpasset den enkelte person, men som for eksempel vil gjelde for en større gruppe mennesker, vil ikke dette være helsehjelp etter definisjonen.»233

Helsedirektoratet la også til grunn at legemiddelsamtale mellom pasient og farmasøyt, røykesluttveiledning, behandling av pasienter i LAR og vurdering av interaksjoner mellom legemidler var å anse som helsehjelp. Derimot ble presisering av produktinformasjon, for eksempel veiledning i forbindelse med bruk av diabetesutstyr eller inhalasjonsmedisin, eller formidling av offentlig helserelatert informasjon rettet mot en større, ubestemt kundekrets, ikke ansett som helsehjelp.

Utvalget legger vekt på at samtalen (uten samtykke til kartlegging med videre) i rådgivningsenheten ikke vil være av individuelt handlingsrettet karakter eller basert på informasjon som pasienten gir fra seg. Dersom pasienten ikke samtykker til oppfølging, vil det obligatoriske møtet bestå av informasjon fra rådgivningsenheten som vil være av en art som kan gis til en større, ubestemt krets av personer, nemlig personer som har brukt en bestemt type narkotika. Den vil kunne fokusere på det narkotiske stoffet saken gjelder, i henhold til opplysninger i meldingen fra politiet, men den vil ikke basere seg på en individuell faglig vurdering knyttet til enkeltpersonens helsemessige situasjon og lignende. Rådgivningsenheten vil imidlertid kunne benytte muligheten som ligger i oppmøtet, til å gi tilbud om helsehjelp som kan tas imot på stedet i form av kartlegging av personens rusproblemer og individuell oppfølging, basert på vedkommendes samtykke og en faglig vurdering av personens situasjon. Den profesjonelle parten som skal gjennomføre samtalen, vil i alternativ 1 kunne formidle budskapet på en måte som gjør det tilgjengelig for mottageren, sett i lys av for eksempel mottagerens alder og bakgrunn. Samtalen skal derimot ikke gå over i individuelt tilpasset helsehjelp uten personens samtykke.

Utvalget har på dette grunnlaget ikke ansett det nødvendig å foreslå en egen lovbestemmelse som uttrykkelig sier at den obligatoriske samtalen, uten samtykke til kartlegging med videre, ikke utgjør helsehjelp etter helselovgivningen. For sammenhengens skyld påpekes det at rådgivningsenheten i kommunene etter utvalgets forslag vil være en lovpålagt oppgave med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 7, se kapittel 16. Den profesjonelle parten i samtalen vil ha en straffbelagt taushetsplikt etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-1, og fylkesmannen fører tilsyn med lovligheten av kommunenes oppfyllelse av pliktene, jf. § 12-3 første ledd. Helsepersonelloven fastsetter krav til personell med autorisasjon eller lisens, jf. helsepersonelloven §§ 48 a eller 49, herunder krav til faglig forsvarlighet og taushetsplikt.

Det andre alternativet, som er betinget av personens samtykke, baserer seg på en dialog med personen og tar sikte på å avklare behov for tjenester basert på personens konkrete rusmiddelbruk, livssituasjon og andre relevante opplysninger. Dette alternativet utgjør etter utvalgets syn klart helsehjelp i helserettslig forstand. Det legges i den forbindelse vekt på at dette er individuelt tilpasset, handlingsrettet og basert på informasjon som pasienten gir den ansatte i rådgivningsenheten med henblikk på kartlegging.

Som nevnt ovenfor er de alternative møtene nærmere beskrevet i kapittel 16.

15.9.2.4 Forholdet til retten til privatliv

Utvalget anerkjenner at en ilagt oppmøteplikt er et inngrep i den enkeltes autonomi, og at dette må gjøres i samsvar med den enkeltes rett til respekt for sitt privatliv etter Grunnloven § 102 første ledd første punktum, Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 8 nr. 1 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17 nr. 1. Inngrep i den enkeltes rett til privatliv er ikke rettmessig med mindre det har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. blant annet Rt. 2015 s. 93 avsnitt 60.

Utvalgets forslag til lovbestemmelser utformes med sikte på å oppfylle kravet til en tilstrekkelig hjemmel for inngrepet. Det vises til merknadene til de enkelte bestemmelsene.

Formålet med inngrepet, som er å begrense de negative konsekvensene av rusmiddelbruk i samfunnet, har bred politisk oppslutning i Norge og internasjonalt234 og må anses som et legitimt formål for inngrepet. Utvalgets forslag, som innebærer å endre samfunnets reaksjoner på narkotikabruk fra straff til hjelp og behandling, forsøker dessuten å bidra til at den enkelte kan motta formålstjenlig hjelp for eventuelle rusrelaterte problemer basert på den enkeltes samtykke, som kan bidra til oppnåelsen av en høyere fysisk og psykisk helsetilstand for en utsatt gruppe.235 Hensyn som gjør det nødvendig med inngrep i innbyggeres privatliv som følge av bruk av narkotika, knytter seg blant annet til ivaretakelse av helse og offentlig trygghet samt forebygging av uorden og kriminalitet. I enkelte situasjoner, herunder i situasjoner der voksnes bruk av narkotika virker negativt på oppvekstsvilkårene til barn personen har omsorgen for, kan inngripen også være nødvendig for å verne andres rettigheter, som nevnt i EMK artikkel 8 nr. 2, jf. også Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 og 33.

Bruk av narkotiske stoffer i befolkningen innebærer samlet sett et samfunnsproblem som det derfor anses nødvendigog forholdsmessig å kunne intervenere overfor. Etter gjeldende lovgivning kan den rene bruk av narkotika i prinsippet hjemle en straff på fengsel i inntil 6 måneder, jf. legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 første ledd. Ethvert erverv av narkotika, samt oppbevaring av narkotika til egen bruk utover 1–2 brukerdoser, kan i prinsippet hjemle en straff på fengsel i inntil 2 år, jf. straffeloven § 231 (se nærmere omtale i utredningens kapittel 8). Som en konsekvens av disse strafferammene, som riktignok ikke utnyttes til sin ytterste konsekvens i saker om narkotika til egen bruk, foreligger det hjemmel for betydelige inngrep overfor den enkelte ved bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler (se utredningens kapittel 9). Denne gjeldende rettstilstanden antas å være i samsvar med retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og de folkerettslige bestemmelsene som var mønster for bestemmelsen, selv om det finnes eksempler på at domstoler i andre land har kommet til at strafflegging av personlig bruk av cannabis utgjør et uforholdsmessig inngrep i den enkeltes personlige autonomi.236

Utvalget har ved utformingen av sitt forslag søkt å ivareta behovet for et adekvat inngrep, samtidig som dette inngrepet ikke går lenger enn det som anses som nødvendig for å begrense negative konsekvenser av ulovlig rusmiddelbruk. Reaksjonsmodellen utvalget foreslår, vurderes samlet sett å være mindre inngripende enn de reaksjonene som ble lovfestet i forbindelse med avkriminalisering i Portugal.

De hjemler som er gitt for politiets undersøkelse, går ikke lenger enn det som anses nødvendig for å oppnå en rimelig håndheving av et sivilrettslig forbud mot befatning med narkotika til egen bruk. Sammenlignet med gjeldende rett er hjemlene for politiets adgang til å gripe inn i den enkeltes privatliv begrenset, ved at det for eksempel ikke vil være adgang til å ransake personens hjem på grunnlag av funn av en mindre mengde narkotika, se omtale i utredningens kapittel 9. Forholdet til forbudet mot husransakelse utenom i kriminelle tilfeller i Grunnloven § 102 første ledd annet punktum er drøftet i kapittel 14.

Adgangen til å ilegge en rettslig plikt til oppmøte fremstår som nødvendig for å muliggjøre inngripen overfor uønsket bruk av narkotika i samfunnet når slike handlinger ikke lenger skal møtes med straffeforfølging. Personen blir ikke bedømt som kriminell og ilegges ikke en straffereaksjon for handlingene som det reageres mot.237 Etter utvalgets vurdering er oppmøteplikt ikke et uforholdsmessig inngrep i tilfeller der det avdekkes bruk av narkotika eller erverv og innehav av narkotika til egen bruk. Utvalget bygger dette blant annet på hjelpetjenestenes behov for informasjon om narkotikabruk og mulighet for tidlig identifisering av potensielt skadelig atferd og forebygging av utviklingen av rusmiddelbruk.

Utvalget har lagt til grunn at det pålagte oppmøtet ikke utgjør helsehjelp etter helselovgivningen. Tiltaket ligger imidlertid i skjæringspunktet mellom politiets håndheving av forbudet og offentlige hjelpetjenesters oppfølging av enkeltpersoners bruk av rusmidler. Det oppstår derfor et spørsmål om hvorvidt tiltaket kan anses som et inngrep på helseområdet, slik at det omfattes av anvendelsesområdet for Oviedo-konvensjonens artikkel 5.238 Bestemmelsen fastslår at inngripen på helseområdet bare kan foretas etter at den berørte personen har gitt et fritt og informert samtykke. Ordlyden, og konvensjonens formål, kan tale for at også inngrep som ikke nødvendigvis utgjør helsehjelp, omfattes. Hvorvidt oppmøteplikten faller innenfor konvensjonen, kan det per i dag neppe gis et sikkert svar på.

For det tilfelle at oppmøteplikten faller innenfor Oviedo-konvensjonens virkeområde, anses tiltaket som rettmessig i medhold av konvensjonens artikkel 26 nr. 1. Bestemmelsen gir anledning til å foreta lovhjemlede inngrep i rettigheter som følger av konvensjonen, dersom det er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige sikkerhet, for å forebygge kriminalitet, til vern om folkehelsen eller til vern om andres rettigheter og friheter. Oppmøte for et offentlig kontor til en samtale anses relativt sett lite inngripende, og det vil etter utvalgets forslag ikke være belagt med straff eller sanksjoner å motsette seg tiltaket (se punkt 15.9.2.2 ovenfor og 15.9.2.5 nedenfor). Det legges til grunn at vurderingstemaene som denne bestemmelsen gir anvisning på, i det vesentlige vil være sammenfallende med om inngrepet er i samsvar med retten til respekt for privatliv etter Grunnloven § 102 og dens internasjonale forbilder som er omtalt ovenfor. Utvalgets forslag vil dermed ikke være i strid med Norges forpliktelser etter Oviedo-konvensjonen.

15.9.2.5 Utvalgets syn på administrativt ilagt gebyr som reaksjon på manglende etterlevelse av pålegg – forholdet til folkerettslige forpliktelser

Utvalget anbefaler, som nevnt ovenfor, at det ikke gis hjemmel for ileggelse av gebyrer som reaksjon på manglende oppfyllelse av ilagt oppmøteplikt for rådgivningsenheten. Utvalget mener at den foreslåtte modellen ikke kommer i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser etter FNs narkotikakonvensjoner. Det vises til kapittel 7, hvor det fremgår at det er en viss tolkningsmessig tvil knyttet til hvorvidt det kreves innføring av lovhjemmel for administrative sanksjoner ved en avkriminalisering av besittelse av narkotika til egen bruk. Utvalget anser administrative sanksjoner som lite hensiktsmessige. Statspartenes praksis er langt ifra entydig når det gjelder det rettslige regimet for innbyggernes befatning med narkotika til egen bruk, og de rådende oppfatningene om hva som er rettmessig og formålstjenlig virkemiddelbruk i narkotikapolitikken, synes til dels å være i rask utvikling, se omtale om dreiningen mot en mer helseorientert narkotikapolitikk i utredningens kapittel 7.

I hvilken utstrekning Norge skal benytte seg av handlingsrommet som tilligger statene etter FNs narkotikakonvensjoner, for å gjennomføre en kunnskapsbasert narkotikapolitikk i tråd med mandatet som er gitt utvalget, vil til dels kunne bero på utenrikspolitiske avveininger som ligger utenfor utvalgets mandat.

For det tilfellet at utvalgets fortrukne forslag ikke anses å oppfylle Norges forpliktelser etter narkotikakonvensjonene med tilstrekkelig grad av sikkerhet, vil utvalget skissere et alternativ som ligger innenfor narkotikakonvensjonenes rammer med større margin. Dette innebærer tilføyelsen av en hjemmel for administrativt pengegebyr som en reaksjon på manglende oppfyllelse av møteplikten. Det understrekes at gebyret ikke bør utløses av selve narkotikabruken som sådan eller være en konsekvens av manglende aksept av eller gjennomføring av tilbud om behandling eller lignende tiltak som rådgivningsenheten foreslår. Det er manglende overholdelse av oppmøteplikten som eventuelt måtte sanksjoneres.

Ileggelse av et slikt gebyr må i så fall skje etter en individuell vurdering. Overtredelsesgebyr bør bare kunne ilegges dersom gebyret, basert på den informasjonen som er tilgjengelig for rådgivningsenheten, ikke vil være urimelig tyngende sett i lys av overtrederens økonomiske situasjon og livssituasjon for øvrig. Det må kunne dokumenteres at rådgivningsenheten har benyttet de muligheter man har til rådighet for å oppnå kontakt med vedkommende før gebyret utferdiges. Overtredelsesgebyr bør etter utvalgets syn, som i Portugal-modellen, ikke kunne benyttes overfor brukere med alvorlig rusproblematikk og avhengighet. Det bør også vurderes om en advarsel vil være et adekvat tiltak. Det må antas at dette vil kunne være relevant i tilfeller av eksperimentell bruk, eller rekreasjonsbruk, særlig der det er første gang det reageres overfor personen. Det bør av hensyn til klarhet for organene som skal anvende lovgivningen, vedtas vilkår om tilregnelighet og minstealder som personlige forutsetninger for å kunne bli ilagt gebyr.239

Gebyrets størrelse må fastsettes individuelt på bakgrunn av inntekt og betalingsevne. Et ilagt gebyr bør etter utvalgets syn annulleres dersom den som er ilagt gebyret, tar kontakt, og et møte lar seg gjennomføre innen rimelig tid, fortrinnsvis før gebyret forfaller til betaling.

Behovet for individuelle vurderinger tilsier at det bør være en adgang, og ikke en plikt, til å ilegge overtredelsesgebyr dersom vilkårene er oppfylt.240 Gitt at vedtaket må basere seg på slike faglige vurderinger basert på den enkeltes situasjon, bør vedtaket forberedes av rådgivningsenheten. Hensynet til relasjonen mellom rådgivningsenheten og personen saken gjelder, som det fremdeles vil være ønskelig å komme i kontakt med for å gjennomføre en rådgivningssamtale, taler imidlertid for at vedtaket ikke fattes og formidles av selve rådgivningsenheten. Vedtaket kan i stedet fattes av juridisk team eller annen egnet enhet i kommunens administrasjon, på grunnlag av innstilling fra rådgivningsenheten.

Fylkesmannen bør være klageinstans for eventuelle vedtak om overtredelsesgebyr.

Som det fremgår vil ikke utvalget foreslå at det gis hjemmel for overtredelsesgebyr. Dette er begrunnet i faglige vurderinger av hvilke virkemidler som fremstår best egnet til å minimere de negative konsekvensene av narkotikabruk i samfunnet.

16 Organisering og innretning av rådgivende enhet for narkotikasaker

16.1 Innledning

I henhold til utvalgets mandat skal utvalget «utrede og foreslå en modell for å oppnå formålet med rusreformen». Formålet med reformen er beskrevet i mandatets punkt 1:

«Regjeringen ønsker å endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika fra straff til hjelp, behandling og oppfølging.

Regjeringen vil gjennomføre en rusreform for å sikre et bedre tilbud til rusavhengige, der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten.»

Utvalget har redegjort for sin tolkning av reaksjoner i denne sammenhengen i utredningens kapittel 15. I det inneværende kapitlet gjøres det rede for hvordan utvalgets foreslåtte modell bør forankres organisatorisk og administrativt, og for hvordan modellens funksjoner bør innrettes.

De funksjoner som inngår i utvalgets foreslåtte modell, kan enten ivaretas av særorganer (heretter kalt nemndsmodell) eller av personell som i større grad er integrert i eksisterende etater som også ivaretar andre oppgaver overfor personer i tilknytning til deres rusmiddelbruk (heretter kalt integrert modell). Hensyn som taler henholdsvis for og imot begge løsninger, drøftes i dette kapitlet.

Utvalgets foreslåtte modell innebærer en integrert modell som er forankret i de ordinære helse- og velferdstjenestene, med hovedansvaret lagt til det kommunale forvaltningsnivået. Enhetens primære funksjon vil være å gi råd og informasjon til personer som ilegges møteplikt for enheten på bakgrunn av avdekket bruk, innehav eller erverv av narkotika til egen bruk, samt å kartlegge behov for tjenester etter samtykke og å videreformidle disse personene til adekvate tjenestetilbud.

I punkt 16.2.2 omtales kort Portugal-modellen, og i 16.2.3 skisseres to alternative nemndsmodeller i en norsk kontekst. Den ene modellen innebærer opprettelse av nye særorganer etter inspirasjon fra Portugals avkriminaliseringsreform, mens den andre baserer seg på de eksisterende fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker.

I punkt 16.2.4 gjøres det mer grundig rede for begrunnelsene for utvalgets foretrukne integrerte modell. Utvalget foreslår å opprette en rådgivende enhet for narkotikasaker enten i hver kommune eller gjennom interkommunalt samarbeid mellom to eller flere kommuner der dette fremstår hensiktsmessig. I samme punkt beskrives også modellens organisatoriske og administrative forankring, kompetansekrav med videre.

Utvalget redegjør deretter i punkt 16.3 for saksgang og prosess fra politiets pålegg om oppmøteplikt til saken avsluttes. I hovedsak gjøres det i utredningens kapittel 14 rede for politiets rolle og atferd i forbindelse med avdekking, men det nevnes her noen forhold som er relevante for politiets oppgaver. Utvalget redegjør også kort for hvilke opplysninger som skal følge politiets pålegg om oppmøte for de rådgivende enhetene. Videre gjøres det rede for utvalgets vurderinger av innholdet i modellen og ulike hensyn som må ivaretas.

Utvalget har i punkt 16.4 vurdert særskilt hvordan barn og unge under 18 år skal ivaretas i modellen, mens saksbehandlingsregler, herunder klageadgang og tilsyn, er behandlet i punkt 16.5. I punkt 16.6 redegjør utvalget for spørsmål om journalføring og registrering av personopplysninger. I punkt 16.7 omtales modellens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen, og i punkt 16.8 redegjør utvalget for sine synspunkter på hvordan modellen skal forholde seg til utlendinger uten fulle rettigheter etter helse- og velferdslovgivningen. Punkt 16.9 omhandler pårørendeperspektivet, herunder både barn som pårørende og øvrige pårørende. Avslutningsvis, i punkt 16.10, omtales kort behovet for tilrettelagt oppfølging av minoriteter og kjønnsspesifikke behandlings- og oppfølgingsbehov.

16.2 Alternative modeller – nemndsmodellen og den integrerte modellen

16.2.1 Innledning

Utvalget har, i henhold til sitt mandat, særskilt vurdert erfaringer fra avkriminaliseringen i Portugal, herunder det rettslige grunnlaget og valg av organisering og virkemidler, særlig de såkalte frarådningsnemndene. Dette er nærmere behandlet i utredningens kapittel 6. Utvalget anbefaler ikke en slik organisering av den norske rusreformen, men skisserer for sammenligningens skyld likevel kort to mulige organiseringer av en nemndsmodell.

16.2.2 Portugal-modellen

Portugal avkriminaliserte bruk og besittelse av all narkotika til egen bruk i 2001 (se utvalgets omtale av Portugal i utredningens kapittel 6). Portugal-modellen løftes ofte frem i det nasjonale og internasjonale ordskiftet om avkriminalisering. Også Stoltenberg-utvalget anbefalte i 2010 å innføre en nemndsmodell etter inspirasjon fra Portugal241.

I tillegg til en kraftig oppbygging og opprusting av tjenesteapparatet, var opprettelsen av de såkalte frarådningsnemndene en vesentlig bestanddel i Portugals innsats for å oppnå sine ruspolitiske mål. Portugisiske myndigheter viser også til den brede politiske forankringen som betydningsfull, både for oppslutningen og gjennomføring av reformen. Myndighetene peker også på en stram styringsstruktur, fra helsedepartementet via et eget rusdirektorat (SICAD) og ned til nemndene (CDT-ene), som viktig for vedlikehold av modellen. Se nærmere om Portugal i utredningens kapittel 6.

Nemndene i Portugal er forankret i helsesektoren, men har likevel anledning til å sanksjonere enkeltpersoner på grunnlag av rusmiddelbruk. Blant norske forvaltningsorganer fremstår fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker som mest sammenlignbare med frarådningsnemndene i Portugal. Samtidig er det viktige forskjeller. Fylkesnemndene i Norge sorterer administrativt under Barne- og familiedepartementet, ikke under helseforvaltningen, slik CDT-ene i Portugal gjør. Fylkesnemndene kan treffe vedtak om bruk av inngripende virkemidler, for eksempel plassering og tilbakehold av barn i institusjon uten barnets samtykke, jf. barnevernloven § 2-24. Fylkesnemndene har derimot ikke myndighet til å benytte rent sanksjonerende virkemidler, som for eksempel overtredelsesgebyr, slik frarådningsnemndene i Portugal har. Frarådningsnemndene både undersøker saken og treffer vedtaket, slik også enkelte tilsyn og kommisjoner i norsk sammenheng gjør.242 Til sammenligning er saksbehandlingen i fylkesnemndene basert på kontradiksjon og likebehandling av den offentlige parten (kommunen) og den private parten, jf. barnevernloven § 7-3 annet ledd bokstav c og d, det vil si at partene er gitt samme mulighet til å påvirke utfallet av saken blant annet gjennom vitneførsel.

16.2.3 Nemnder i en norsk kontekst

16.2.3.1 Innledning

Nemndsordninger for rusmiddelbruk er ikke ukjent i Norge. Som det vises til i utredningens kapittel 3, ble det i 1957 gjort endringer i edruskapsloven som brakte «narkomane» inn under lovbestemmelsene om behandling av «drikkfeldige». Lovendringen innebar blant annet at kommunale edruskapsnemnder kunne pålegge innleggelse av en person til undersøkelse, behandling eller kur på grunnlag av vedkommendes narkotikabruk. To tiår senere ble det konstatert at utskillelsen av saker om «rusmisbruk» i en særskilt nemnd innebar en «oppsplitting og særbehandling» som edruskapsvernet led under, og i løpet av 1980-årene var ordningen avviklet i de fleste av landets kommuner. Utviklingen gikk således i retning av å avvikle særomsorg og mot å integrere personer med rusmiddelproblematikk i det ordinære tjenestetilbudet. Rusreformutvalgets forslag om en integrert modell kan sies å knytte an til denne tradisjonen.

En ny nemdsmodell i en norsk sammenheng ville uansett ikke kunne bygge på de gamle edruskapsnemndene verken i form eller innhold. Utvalget har sett på to alternative organiseringer av en nemndsmodell i en norsk kontekst, henholdsvis en ny nemndsordning og en utvidelse av ansvars- og oppgaveområdet til fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker.

Nemndenes funksjoner og oppgaver ville i stor utstrekning være sammenfallende med oppgavene som er beskrevet i forbindelse med utvalgets redegjørelse for sitt forslag om integrert modell, se punkt 16.3.

16.2.3.2 Ny nemnd for narkotikasaker?

Et argument for å opprette en ny nemndsordning for narkotikasaker er at det ville fremstå som en tydelig markering av bruddet med den tidligere kriminaliseringspolitikken. Slike nemnder kunne tenkes plassert på regionalt nivå, eventuelt som et oppgavefellesskap mellom fylker. Det fremstår nærliggende at det øverste faglige ansvaret i så fall burde ligge til Helse- og omsorgsdepartementet, med ansvar for styring og faglig oppfølging delegert til Helsedirektoratet.

For å sikre en tverrsektoriell koordinering og forankring av aktivitetene i de nye nemndene ville det være tilrådelig å opprette et tverrdirektoralt råd for narkotikasaker, bestående av Bufdir, POD, KDI, AVdir og Udir, under ledelse av Helsedirektoratet. Også dette ville være etter inspirasjon fra Portugal. I tillegg ville utvalget foreslått å opprette et eget brukerutvalg. Råd for narkotikasaker ville innledningsvis ha et felles ansvar for etablering av nemndene, deretter ansvar for å sikre en enhetlig og faglig forsvarlig praksis i regionene og endelig ansvar for videreutvikling og vedlikehold av nemndene.

Opprettelsen av et helt nytt nemndsapparat vil antageligvis være den mest ressurskrevende av løsningene som skisseres i dette kapitlet.

16.2.3.3 Fylkesnemnder for barnevern, sosiale saker – og narkotikasaker?

En utvidelse av fylkesnemndas oppgave- og ansvarsområde forutsetter en styrking av medisinsk-, psykolog- og sosialfaglig vurderingskompetanse i nemnda eller eventuelt en utvidelse av antall sakkyndige som skulle bidra til å kartlegge den enkeltes tjenestebehov. Fylkesnemndene er i dag underlagt Barne- og familiedepartementet. Det måtte her lages en struktur for hvordan Helse- og omsorgsdepartementet skulle inngå som overordnet organ for fylkesnemndenes håndtering av narkotikasaker, med tanke på mandatets forutsetning om å flytte ansvaret for samfunnets reaksjoner på bruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk til helsetjenesten. På samme måte som i alternativet ovenfor kan Helsedirektoratet gis ansvar for nemndene og for drift av et tverrdirektoralt råd for narkotikasaker.

Også dette alternativet ville kreve en betydelig kapasitetsutvidelse, avhengig av omfanget av saker. For utvalgtes vurderinger av omfang av saker, se utredningens kapittel 19.

16.2.3.4 Utvalgets vurdering av nemndsmodeller i en norsk kontekst

Utvalget går inn for en ikke-sanksjonsbasert reaksjonsmodell for bruk av narkotika og tilhørende befatning med narkotika som omfattes av avkriminaliseringen. Det etableres et tydelig skille mellom reaksjon på selve narkotikalovbruddet – her politiets pålegg om oppmøte for et myndighetsorgan – og påfølgende tilbud om helse- og velferdstjenester basert på samtykke (se utredningens kapittel 15).

En nemndsmodell som i Portugal vil etter utvalgets oppfatning ha preg av en sivilrettslig sanksjonsmodell, som etter utvalgets syn ikke kan legges til helse- og velferdssektoren, slik mandatet forutsetter, uten å komme i konflikt med grunnleggende prinsipper som regulerer disse tjenestene (se utredningens kapittel 15). I tillegg er utvalgets forståelse av mandatet at samfunnet ikke skal anvende straff overfor personer som tas for narkotikabruk eller innehav eller erverv av narkotika til egen bruk, men møte disse med hjelp, oppfølging og behandling. Utvalget foreslår heller ikke å utvide adgangen til å anvende tvang overfor personer som bruker narkotika.

Utvalget går ikke inn for at den nye modellen skal avgjøre «skyldspørsmål» om hvorvidt vedkommende faktisk har overtrådt forbudet mot bruk, innehav eller erverv av narkotika til egen bruk. Dette spørsmålet forutsettes avklart fra politiets side før pålegg om oppmøte gis til personen saken gjelder. Utvalget viser til at politiets pålegg om oppmøte for myndighetsorganet er å anse som et enkeltvedtak, som kan påklages til den lokale politimyndighet og eventuelt videre til Politidirektoratet (se utredningens kapittel 14).

Modellen utvalget foreslår er tenkt å fremme kontakt mellom helse- og velferdstjenestene og enkeltpersoner som kan ha behov for deres tjenestetilbud. Med et slikt utgangspunkt er det etter utvalgets oppfatning lite som taler for å opprette et nytt domstolslignende organ for å ivareta formålet med rusreformen. Av samme grunn foreslår heller ikke utvalget å utvide ansvars- og oppgaveområdet til de allerede eksisterende fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker til å omfatte saker om bruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk.

Nemdene i Portugal har for øvrig en særlig funksjon ved at de, i tillegg til å forvalte sivilrettslige sanksjoner, også vurderer en persons tjenestebehov og formidler personer til behandling og sosiale tjenestetilbud med videre. Utvalget påpeker i den forbindelse at det i Norge allerede er veletablerte strukturer for inngang til helse- og velferdstjenestene. Å opprette et nytt forvaltningsorgan som skal utføre samme oppgaver som helse- og velferdstjenestene selv, for eksempel kartlegging av rusmiddelbruk, helsemessige og psykososiale behov, for deretter å henvise videre til disse tjenestene, fremstår som unødig byråkratisk og vil dessuten være kostnads- og tidkrevende.

Etter utvalgets syn vil en nemndsmodell som i Portugal ikke være formålstjenlig med tanke på å oppnå formålet med rusreformen. Utvalget mener at det vil være mest hensiktsmessig og minst ressurskrevende å forankre en ny modell innenfor dagens helse- og velferdstjenester, fremfor å bygge en helt ny struktur eller å utvide ansvarsområdet for fylkesnemndene.

16.2.4 En integrert modell – en rådgivende enhet for narkotikasaker

16.2.4.1 Overordnet organisatorisk og administrativ forankring

En tydelig forankring i de sentrale helsemyndighetene var et uttalt suksesskriterium i den portugisiske tilnærmingen, både med tanke på implementering, utvikling og vedlikehold av modellen. Utvalget mener det vil være hensiktsmessig også i en norsk sammenheng å etablere en tilsvarende tydelig forankring av den nye modellen som her foreslås, fra Helse- og omsorgsdepartementet som overordnet nivå, til kommunene som utøvende nivå.

Utvalget foreslår en tilsvarende overordnet organisatorisk modell som ble skissert ovenfor for nemndsmodeller, der Helse- og omsorgsdepartementet har det overordnede ansvaret for det myndighetsorganet som tar imot personer som politiet har ilagt en oppmøteplikt. Om politiets saksbehandling og pålegg om oppmøteplikt (se utredningens kapittel 14). Dette ansvaret omfatter å sikre nødvendig forankring og oppfølging i berørte sektordepartementer og nødvendige bevilgninger til drift. Helsedirektoratet kan tillegges et delegert ansvar for styrings og faglig oppfølging. For å sikre en tverrsektoriell ansvarsforankring foreslår utvalget å opprette et tverrdirektoralt råd (for narkotikasaker), for eksempel bestående av Bufdir, POD, KDI, AVdir og Udir, under ledelse av Helsedirektoratet. I tillegg foreslår utvalget å opprette et eget brukerutvalg i tilknytning til dette rådet.

Rådet kan innledningsvis ha ansvar for implementering av modellen og deretter sikre en enhetlig faglig praksis nasjonalt gjennom systematisk opplæring og utarbeidelse av veiledende materiell. Endelig skal rådet ha ansvar for evaluering, overvåking, videreutvikling og vedlikehold av modellen.

16.2.4.2 Lokal organisatorisk og administrativ forankring

Utvalget har lagt til grunn at de organisatoriske enheten bør ha geografisk nærhet til personer som skal pålegges møteplikt. Dette gjør det mulig å ilegge oppmøteplikt innen et kort tidsrom og gjør det enkelt for personen det gjelder, å oppfylle sin oppmøteplikt. Videre bør det være nærhet, også organisatorisk, til tjenestetilbudene. Utvalget antar at mange personer som kanaliseres inn i denne modellen, sannsynligvis har behov for kommunale tjenester uavhengig av om de har samtidig behov for spesialisthelsetjenester. Dette taler etter utvalgets mening også for en organisering på kommunalt nivå.

Utvalget understreker allerede her at modellen, selv om den omtales som en «enhet», ikke forutsetter at det opprettes en egen organisatorisk enhet, atskilt fra kommunens øvrige helse- og omsorgstjenester. Utvalget peker på at det er funksjonene og den tverrfaglige kompetansen som skal inngå i modellen, som er utslagsgivende. Kommunen kan velge å organisere dette arbeidet ut fra sine lokale forutsetninger, men skal kunne vise til hvordan de ulike elementene i utvalgets foreslåtte modell ivaretas.

Utvalgets mandat forutsetter at modellen utvalget skal utrede, ikke vil medføre noen endring av dagens prinsipielle ansvars- og oppgavefordeling mellom kommunene og spesialisthelsetjenesten. Utvalget tar dette til støtte for at oppgaveløsingen skal skje nærmest personene som vil inngå i ordningen, samtidig som det ordinære systemet for henvisninger til spesialisthelsetjenesten skal fungere også innenfor den foreslåtte modellen. Samlet sett taler disse hensynene for at modellen forankres på kommunalt nivå, tilknyttet helse- og omsorgstjenestene, men med et tverrfaglig kompetanse- og samhandlingskrav.

Utvalget ser mulige utfordringer som kan oppstå i en kommunalt forankret modell. Blant annet vil det i små kommuner kunne oppleves som problematisk at helsetjenesten, som en innbygger møter i mange sammenhenger, også blir kjent med en persons narkotikabruk. Dette kan kanskje oppleves spesielt problematisk i tilfeller der personen ikke er kjent av tjenesten fra tidligere, og bruken heller ikke er av en karakter som medfører helseskader. Utvalget mener imidlertid at dette er en problemstilling som kan oppstå på mange områder i helse- og velferdstjenestene, og at det må legges til grunn at helsepersonell og annet personell som inngår i modellen, ivaretar sin taushetsplikt og for øvrig tar imot personen det gjelder, på en respektfull måte.

I henhold til mandatet skal den nye modellen forankres i helsetjenestene. Uavhengig av kommunens organisering av sine ulike tjenestetilbud vil alle kommunene ha en helse- og omsorgstjeneste. Det vil etter utvalgets syn være naturlig at den integrerte modellen har en forankring i denne tjenesten, og at det innføres en hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven om krav til en rådgivende enhet for narkotikasaker. En slik ordning innebærer et funksjonskrav og ikke et krav til en nærmere bestemt organisering. Et eksempel på lovfesting av denne typen enhet er kravet om koordinerende enhet i kommunene etter helse- og omsorgstjenesteloven § 7-3 og hjemmelen i samme paragraf til å gi nærmere bestemmelser i forskrift om ansvaret til slike enheter.

Med tanke på at tilgangen til relevant kompetanse kan være en knapp faktor i enkelte mindre kommuner, mener utvalget at det i denne sammenhengen bør legges til rette for interkommunal oppgaveløsning, jf. kommuneloven kapittel 5 om interkommunalt samarbeid.

Utvalget understreker at den foreslåtte modellen innebærer at kommunenes ansvar i denne sammenhengen omfatter alle relevante kommunaleinstanser. I tillegg peker utvalget på at øvrige sektorer og forvaltningsnivåer samt offentlige instanser utenfor kommunen har en forpliktelse til å yte tjenester som bidrar til helhetlige, koordinerte og sammenhengende forløp. Utvalget viser her til det generelle kravet til forvaltningsmessig samarbeid som ligger i de fleste deler av helse- og velferdssektoren for å sikre at de respektive etater oppfyller sine plikter etter eget lovverk, for eksempel etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-4, barnevernloven § 3-2 og sosialtjenesteloven § 13.

Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 gir pasient og bruker som har behov for langvarige og koordinerte helse- og omsorgstjenester, rett til å få utarbeidet en individuell plan (IP). IP er i seg selv et samhandlingsverktøy, og de fleste deler av helse- og velferdssektoren er etter eget lovverk forpliktet til å opprette IP eller delta i arbeidet med IP. Plikten til å etablere IP er forankret i helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1, spesialisthelsetjenesteloven § 2-5, psykisk helsevernloven § 4-1, barnevernloven § 3-2 a og sosialtjenesteloven §§ 28 og 33. Skolen er forpliktet til å delta i arbeidet med individuell plan etter opplæringslova § 15-5, og også kriminalomsorgen skal samarbeide med andre aktører for å sikre at domfelte får de tjenester de har krav på etter lovverket, jf. straffegjennomføringsloven § 4.

Utvalget anbefaler at det etableres en lokal samarbeidsavtale mellom politiet og rådgivningsenheten med henblikk på mest mulig effektiv samhandling og oppfølging av pålegg fra politiet.

Utvalget forutsetter som nevnt ovenfor ikke at enheten nødvendigvis må opprettes som et eget organ eller en avdeling som er administrativt adskilt fra de øvrige deler av kommunens tjenester. Utover utvalgets forslag om å etablere en ny bestemmelse i helse- og omsorgstjenesteloven med krav til en rådgivende enhet for narkotikasaker som funksjon vil kommunene organisatorisk kunne plassere enheten i den delen av tjenestene som de finner mest hensiktsmessig for enhetens oppgaveløsning, under forutsetning av at kompetansekravene og samhandlingsplikten ivaretas.

En organisering på tvers av avdelinger, der personell som inngår i enheten, kan ha sin primære tilhørighet i andre deler av tjenestene, kan være en hensiktsmessig løsning for noen kommuner. I den sammenheng vil det være formålstjenlig å vurdere å knytte personell som har sin tilhørighet for eksempel i oppsøkende tjenester, formelt til rådgivningsenheten med tanke på etablering av kontakt med personer som erfaringsmessig kan være vanskelige å nå av de ordinære tjenestene.

En slik organisering kan også være spesielt aktuell for små kommuner hvor det ikke forventes mange saker til behandling. Utvalget understreker likevel at det bør være kontinuitet i enhetens personell, slik at det etableres og opprettholdes erfaring, kunnskap og kompetanse i enheten. Mange kommuner har en egen rustjeneste eller felles rus- og psykisk helsetjeneste, og det vil etter utvalgets syn være naturlig at kommunene vurderer hvorvidt den rådgivende enheten kan forankres innenfor en slik organisering.

Kommunen gis ansvar for å peke ut det personellet som skal være tilknyttet enheten, herunder en person som skal ha lederfunksjon i enheten. Lederen bør ha avgrenset instruksjonsmyndighet overfor personell som er tilknyttet enheten, men som er ansatt i andre deler av tjenesteapparatet.

Kommunen vil videre ha ansvaret for at enheten til enhver tid har de rammebetingelser som er nødvendig for å kunne utføre sine oppgaver på en forsvarlig måte, på samme måte som for kommunens øvrige tjenester.

16.2.4.3 Kompetansekrav i rådgivende enhet for narkotikasaker

Narkotikabruk har et bredt spenn, fra tilfeldig eksperimentbruk uten behandlings- eller oppfølgingsbehov til sammensatte og kompliserte sykdomsbilder med avhengighet og samtidige psykiske og somatiske lidelser. Utvalget mener at det er nødvendig med en flerfaglig tilnærming for å kunne gi adekvat rådgivning og foreta en helhetlig og forsvarlig vurdering av tjenestebehov hos personer med rusproblematikk. Utvalget mener også at erfaring fra rollen som bruker av relevante offentlige tjenestetilbud, såkalt erfaringskompetanse, både er ønskelig og nødvendig i en slik modell. Utvalget foreslår derfor at slik kompetanse skal inngå i modellen. I saker som angår barn og unge under 18 år, skal rådgivende enhet alltid styrkes med barnevernfaglig kompetanse.

Utvalgets forslag til sammensetning av kompetanse i rådgivningsenheten blir dermed slik:

• medisinskfaglig

• psykologfaglig

• sosialfaglig

• erfaringsbasert

• barnevernfaglig (ved behov)

Utvalget foreslår at kravet om medisinskfaglig kompetanse kan ivaretas gjennom avtale mellom kommuner og fastleger, jf. fastlegeforskriften § 12.243 Psykologfaglig kompetanse blir et lovfestet krav i den kommunale helse- og omsorgstjenesten fra 2020. Deltagelse i enheten kan inngå som en del av de kommunale psykologenes arbeidsoppgaver.

Utvalget understreker at lege og psykolog i denne sammenheng ikke trenger å ha en utøvende funksjon, forstått som å skulle delta i møtet med vedkommende som er ilagt møteplikt for rådgivningsenheten. Det som er sentralt, er at deres særlige kompetanse er tilgjengelig i det tverrfaglige vurderingsarbeidet i saker der personer har samtykket til kartlegging av tjenestebehov.

Sosialfaglig kompetanse er allerede til stede i mange kommuners helse- og omsorgstjeneste. Dersom slik kompetanse ikke finnes i helse- og omsorgstjenesten, kan kommunene benytte sosialfaglig personell, for eksempel fra sosialtjenesten i NAV. Erfaringskompetanse kan kommunene sikre ved å ansette erfaringskonsulenter eller medarbeidere med brukererfaring i sine tjenester, eventuelt inngå samarbeid med brukerorganisasjonene. Barnevernfaglig kompetanse vil kunne hentes fra den kommunale barneverntjenesten.

I tillegg til oversikt over tilgjengelige hjelpetjenester vil enhetens personell måtte ha oppdatert kunnskap om ulike rusmidler, deres utbredelse, bruksmønster og skadepotensial, herunder påvirkning av somatisk helse, psykisk helse og kognitive funksjoner. Utvalget foreslår at helsemyndighetene, i samarbeid med relevante kompetansemiljøer, utvikler og etablerer et kvalitetssikret opplæringssystem i en form som lett lar seg oppdatere.

16.3 Saksgang og prosess

16.3.1 Meldings- og mottaksfase

16.3.1.1 Pålegg og melding fra politiet

Det må i tilfeller der politiet avdekker bruk eller befatning med narkotika som omfattes av avkriminaliseringen, etableres et system for ileggelse av møteplikt og melding av forholdet til kommunen ved rådgivningsenheten. I hvilken utstrekning politiet skal kunne unnlate å ilegge møteplikt og gi melding til kommunen, omtales i utredningens kapittel 14.

Politiets melding til kommunen kan følge en ferdig utarbeidet mal i form av et standardisert meldingsskjema. Sentrale opplysninger vil være personalia, hvilket eller hvilke rusmidler forholdet gjelder, samt hvor og under hvilke omstendigheter avdekkingen fant sted. For barn og unge bør det inneholde et punkt om hvorvidt foreldre/foresatte er varslet, og om det er sendt melding til barnverntjenesten. Det bør også følge en skjønnsmessig vurdering av personen fra politiet, for eksempel om vedkommende vurderes å ha omfattende rusmiddelbruk, og om fysisk og psykisk helse ellers tilsier en særlig rask behandling av forholdet. Også andre forhold, for eksempel omsorgsansvar for mindreårige barn, kan ha betydning for den påfølgende saksbehandlingen.

For registrering av opplysninger om befatning med narkotika som omfattes av avkriminaliseringen i politiets registre, se omtale i utredningens kapittel 14.

Melding fra politiet om pålegg om oppmøteplikt sendes kommunen ved leder for rådgivende enhet for narkotikasaker med gjenpart til personen som pålegges oppmøte. Meldingen bør sendes straks, og innen én virkedag. Det må videre påføres informasjon om klageadgang på politiets vedtak på gjenpart til den som er pålagt en slik plikt, se nærmere omtale i utredningens kapittel 14.

16.3.1.2 Hvilken kommune som skal stå som mottager av melding fra politiet

Det kan oppstå uklarheter om hvilken kommune som skal stå som mottager av melding fra politiet dersom det avdekkes bruk, innehav eller erverv av narkotika til egen bruk i én kommune, og vedkommende er hjemmehørende i en annen kommune. I hovedsak skal melding gå til personens bostedskommune for oppfølging der. Ved tvil om hvilken kommune som vil være rette mottager av melding, bør oppholdskommuneprinsippet legges til grunn. Det vil uansett måtte påhvile kommunene å samarbeide om løsninger for personer som har uklar tilknytning til en bestemt kommune.

16.3.1.3 Mottak av melding om pålagt oppmøteplikt i kommunen

Opplysninger i meldeskjemaet som sendes fra politiet, er personsensitive, og meldinger fra politiet kan dermed ikke formidles elektronisk i form av e-post fra politiet i det ordinære e-postprogrammet som benyttes i kommunene. Mange kommuner har tatt i bruk sikre digitale kanaler for å sende og motta personsensitive opplysninger digitalt.244 Det må uansett sikres at slik melding formidles i et system som ivaretar gjeldende krav til personvern.

Melding om oppmøteplikt rettes til rådgivende enhet for narkotikasaker ved leder. Med tanke på at det bør være kort responstid på meldingene, må det være et system med stedfortrederansvar, slik at det sikres at meldingen blir håndtert uten unødig opphold. Det bør vurderes å sette en frist i rutiner for saksbehandlingen.

16.3.2 Gjennomføringsfase

16.3.2.1 Innkalling

På bakgrunn av melding til kommunen om pålagt plikt om oppmøte for rådgivende enhet fra politiet innkalles personer som er ilagt møteplikt, til møte med enheten. Bakgrunnen for å legge myndigheten til å sette oppmøtetidspunkt til kommunen er enhetens behov for å kunne planlegge sin virksomhet. Enheten bør ha en viss fleksibilitet med tanke på tidspunkt, slik at det ikke blir en opphopning av saker på bestemte ukedager. Innkalling bør sendes personen innen tre virkedager. Utvalget foreslår ingen bestemt frist for selve oppmøtet for enheten, men oppmøtetidspunktet bør være så nær som mulig det tidspunktet da politiets pålegg ble gitt.

Innkalling skal alltid være skriftlig og i tillegg til tidspunkt og sted for gjennomføring av møtet inneholde en kort forklaring om hvilke elementer møtet inneholder, samt om saksgang og prosess. Det må opplyses om samtykkeregler, klageadgang med videre og eventuell frist for å søke utsettelse. Eventuelle konsekvenser av å unnlate å oppfylle oppmøteplikten (se utredningens kapittel 15), må også fremgå av innkallingen. Utvalgets foretrukne forslag inneholder ingen andre konsekvenser enn at politiet informeres om hvorvidt møteplikten er oppfylt, og at kommunen etter omstendighetene selv kan oppsøkende vedkommende.

Enheten må, så langt det er mulig, legge til rette for at vedkommende som er ilagt oppmøteplikt, mottar innkallingen. Dette kan innebære at det er nødvendig å kontakte vedkommende på telefon, e-post og i enkelte tilfeller også oppsøke vedkommende på adresse. For personer uten kjent adresse eller fast oppholdssted, eller som aktivt unndrar seg kontakt, bør rådgivningsenheten kunne samarbeide for eksempel med andre relevante deler av kommunens tjenester, for eksempel oppsøkende tjenester og utekontakt. Innhenting og utlevering av opplysninger må finne sted innenfor rammene som følger av forvaltningsloven § 13 og særlovgivning, som for eksempel helsepersonelloven kapittel 5.

16.3.2.2 Vurdering av hvorvidt innkalling til oppmøte i enkelte tilfeller ikke er formålstjenlig

Det kan i enkelte tilfeller fremstå som lite hensiktsmessig eller til og med kontraproduktivt å kreve at en person må oppfylle en oppmøteplikt som er ilagt av politiet. Utvalget mener at det derfor bør være rom for at rådgivende enhet vurderer hvorvidt det er formålstjenlig å kreve at møteplikten oppfylles i det konkrete tilfellet. Utvalget foreslår derfor at den rådgivende enheten tillegges en skjønnsmessig adgang til å la være å innkalle, selv om personen i utgangspunktet er ilagt oppmøteplikt av politiet. I slike tilfeller vil personen få beskjed om at oppmøte likevel ikke er nødvendig. En slik suspendering av oppmøteplikten kan for eksempel inntre overfor personer som tidligere har vært ilagt oppmøteplikt (innenfor et visst tidsrom), og som da ble vurdert ikke å bruke narkotika på en måte som gir særlig risiko for helseskade, og hvor det heller ikke foreligger andre psykososiale risikofaktorer som tilsier et hjelpebehov. Beslutningen kan bygge på opplysninger fra politiet i den enkelte sak og den rådgivende enhetens kunnskap om den aktuelle personen. Det samme kan også gjelde for personer som bruker rusmidler på en måte som medfører høyere risiko for skade, men som allerede mottar adekvate tjenester relatert til sin narkotikabruk.

For personer som har, eller anses å kunne ha, en avhengighetstilstand, og som følge av det bruker narkotika med høy hyppighet, vil det kunne være uforholdsmessig å kreve en oppfyllelse av møteplikt hver gang vedkommendes narkotikabruk blir avdekket. Å møte til timer, enten det er hos fastlege, sosialtjeneste eller andre offentlige tjenester, kan være utfordrende i seg selv for mennesker som lever kaotiske liv, og som mangler stabile rammer. Et krav om å oppfylle møteplikten i slike tilfeller kan bidra til å øke presset i en livssituasjon som allerede oppleves som uoversiktlig og problematisk, i tillegg til at det også fremstår som uhensiktsmessig bruk av enhetens ressurser.

Det bør ved en slik vurdering tas i betraktning om vedkommendes situasjon er endret i retning av at nytt møte bør gjennomføres for å sikre at personen det gjelder, har tilgang til adekvate hjelpe- og behandlingstilbud. Personer med kjent rusproblem skal etter utvalgets forslag alltid gis tilbud om oppfølging og behandling, men altså ikke nødvendigvis en plikt til oppmøte.

16.3.2.3 Gjennomføring av møtet utenfor kontor og uten krav om fysisk oppmøte

Utvalget mener også at det overfor enkelte brukere bør vurderes å gjennomføre møtet utenfor enhetens kontor, for eksempel på en nøytral arena. Gjentatte møter med det offentlige tjenesteapparatet kan i noen tilfeller bidra til å forsterke en negativ identitetsutvikling og bidra til å befeste en persons opplevelse av seg selv som en som står utenfor normalsamfunnet. Her vil det kunne være riktig å legge opp til minst mulig formalisert systemkontakt. Overfor særlige risikogrupper, for eksempel marginalisert ungdom med liten tillit til det offentlige hjelpeapparatet, vil en slik alternativ tilnærming kunne være formålstjenlig.

Det kan i enkelte deler av landet være krevende å gjennomføre møter innen rimelig tid. Utvalget forutsetter at det bør være et relativt kort tidsrom mellom oppmøtepålegg og gjennomføring av møtet. Utvalget erkjenner at geografiske forhold, herunder lange avstander mellom deler av kommunen og administrative sentra, kan medføre at fysisk oppmøte for den rådgivende enheten kan være praktisk vanskelig å gjennomføre. Utvalget peker her på ulike teknologiske løsninger som allerede er tatt i bruk innen helsetjenestene i deler av landet, og som kan muliggjøre oppfyllelse av oppmøteplikten uten fysisk tilstedeværelse ved rådgivningsenhetens kontor.

16.3.2.4 Gjennomføring av møtet med personen som er ilagt møteplikt

Selve møtet med personen som er ilagt oppmøteplikt, gjennomføres i form av en samtale. Utvalget antar at det i utgangspunktet vil være tilstrekkelig med én person fra enheten til stede i møtet, da det vil kunne være upraktisk og unødig ressurskrevende dersom alt personell i enheten skal delta i gjennomføringen. Det vil også kunne være uheldig for samtaledynamikken med tanke på maktforholdet mellom tjenesteutøver og personen som er ilagt møteplikt, dersom flere enn én person fra enheten er til stede.

Rådgivningsenhetens personell skal innledningsvis gi tilstrekkelig informasjon til at vedkommende som er ilagt møteplikt kan foreta en informert beslutning om å samtykke – eller ikke samtykke – til videre kartlegging av rusmiddelbruk, livssituasjon for øvrig samt mulig tjenestebehov.

Møtet vil ha to alternative innretninger som det prinsipielt er vesentlig å skille fra hverandre avhengig av hvorvidt vedkommende som er ilagt møteplikt samtykker eller ikke samtykker til slik kartlegging som nevnt ovenfor. Det første alternativet omfatter personer som ikke gir samtykke til kartlegging og vil bestå av generell rådgivning og informasjon, som er obligatorisk i kraft av oppmøteplikten personen er ilagt av politiet. Det andre alternativet omfatter personer som samtykker til slik kartlegging.

Alternativ 1. Obligatorisk og generell rådgivning

Formålet med samtalen er å opplyse om forbudet mot bruk av narkotika samt opplyse og bevisstgjøre personen på konsekvenser av rusmiddelbruk, både for vedkommende selv og for andre.245 Det er ikke et krav om at vedkommende må utlevere personlige opplysninger i denne samtalen og møtet vil ikke anses som helsehjelp etter helselovgivningen (se omtale i utredningens kapittel 15).

Eksempelvis vil samtalen kunne forløpe slik:

Bakgrunn for innkalling, herunder lovbruddet, formålet med samtalen og den videre prosessen, tas opp med den som er ilagt møteplikt. Det opplyses om personalets taushetsplikt, og om at vedkommende ikke er pliktig til å oppgi personlige opplysninger.

Personellet gir generell informasjon og rådgivning om narkotikabruk basert på informasjon fra politiets melding. Informasjonen som gis, vil typisk omhandle skadevirkninger på somatisk og psykisk helse samt kognitive funksjoner og mulige sosiale og relasjonelle konsekvenser av bruken, både av akutt og varig karakter.

Det er viktig at informasjonen som gis til enhver tid er oppdatert og korrekt og ikke tar sikte på verken å overdrive eller bagatellisere skadepotensialet ved det enkelte rusmiddel.

Personen informeres om tjenestetilbud som finnes og gis mulighet for selv å ta kontakt dersom vedkommende senere ønsker det. Det kan i den sammenheng gis tilbud om en konkret dato og tidspunkt for et slikt møte som personen kan velge å møte til eller ikke.

Samtalens avsluttes med en generell oppfordring om å avstå fra videre bruk av narkotika eller redusere bruken av narkotika.

Alternativ 2. Kartlegging og rådgivning etter samtykke

Utvalget legger til grunn at kartlegging av den innkaltes individuelle situasjon vil falle inn under definisjonen av helsehjelp og dermed forutsetter et samtykke etter reglene som gjelder i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4, eventuelt på grunnlag av samtykke fra foresatte dersom vedkommende er mindreårig, se nærmere omtale i punkt 16.4.1. Mindreåriges rett til å begrense foresattes medvirkning og tilgang på opplysninger i forbindelse med helsehjelp, jf. pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-4 og 4-4, må respekteres i dette alternativet. Utvalget redegjør mer utførlig for krav om samtykke ved helsehjelp i utredningens kapittel 15.

Utvalget peker på at det kan være hensiktsmessig å benytte strukturerte kartleggings- og samtaleverktøy for å avdekke omfanget av rusmiddelbruk, risiko og tjenestebehov hos den enkelte.246 Det fremstår naturlig å ta utgangspunkt i kjent metodikk, for eksempel korte intervensjoner og motiverende intervju, som er anbefalt av Verdens helseorganisasjon og FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC) som et kunnskapsbasert forebyggende tiltak mot narkotikabruk hos ungdom og voksne når det ikke er tale om vedvarende rusproblemer.247

Kartleggingssamtalen kan forløpe på følgende måte:

Gjennom bruk av kartleggings- og samtaleverktøy avklares omfanget og alvorlighetsgraden av rusmiddelbruken samt vedkommendes fysiske og psykiske helse. Vedkommendes livssituasjon kartlegges med tanke på sosiale relasjoner, økonomi, bolig, arbeid, utdanning med videre.

På bakgrunn av kartleggingen skal personellet gi råd og veilede personen både med tanke på konsekvenser av narkotikabruk og hvilke muligheter som finnes for å få hjelp ved behov. Der det identifiseres et udekket behov for tjenester eller bistand fra andre sektorer, for eksempel fra sosialtjenesten og den øvrige arbeids- og velferdsforvaltningen, utdanningssektoren, spesialisthelsetjenesten eller andre, skal rådgiver i saken sørge for at det etableres kontakt med aktuelle instanser.

Kartlegging må gjennomføres på en måte som er tilpasset personen og situasjonen og det vil bero på faglige vurderinger nøyaktig hvilken type kartlegging som bør gjennomføres, og hvilke tiltak som fremstår som relevante å foreslå for personen.

16.3.2.5 Vurdering i teamet

I saker der det anses hensiktsmessig med en tverrfaglig vurdering, skal enhetens personell, eller deler av enhetens personell, drøfte og vurdere forhold ved den enkelte brukers kartlagte behov med tanke på å initiere adekvate tjenestetilbud. På bakgrunn av denne drøftelsen vil det kunne gis ytterligere informasjon om videre tjenestetilbud, og personen vil kunne henvises direkte videre til kommunale helse- og sosialtjenestetilbud eller til videre utredning og behandling av ruslidelser eller somatiske eller psykiske lidelser. Slik henvisning vil følge det ordinære systemet for henvisninger til spesialisthelsetjenesten.

I saker som angår barn og unge under 18 år, skal teamet alltid styrkes med barnevernfaglig kompetanse.

16.3.2.6 Samtykke og brukermedvirkning i prosessen

Som nevnt ovenfor vil første møtealternativ, hvor det gis generell informasjon om forbudet mot narkotikabruk med videre og generelle råd knyttet til det rusmiddelet saken gjelder, etter utvalgets syn ikke være å anse som helsehjelp etter helselovgivningen.

Prosessen som sådan må likevel ivareta brukerens rett til samtykke, medvirkning og informasjon, jf. pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 om samtykke til helsehjelp og kapittel 3 om brukermedvirkning og informasjon. Evnen til å gi et gyldig samtykke og til å medvirke forutsetter at brukeren får den informasjonen som er nødvendig for å få innsikt i egen helsetilstand og tilstrekkelig grunnlag til å velge mellom tilgjengelige og forsvarlige undersøkelses- og behandlingsmetoder. Informasjonen skal tilpasses den enkeltes forutsetninger, som alder, modenhet, erfaring, kultur- og språkbakgrunn.

Rådgiver skal alltid spørre den det gjelder, om ønsker og tanker om tjenestebehov og -tilbud og legge vekt på den enkeltes synspunkter.

16.3.2.7 Avslutning av saker i rådgivningsenheten

I utgangspunktet avsluttes en sak fra rådgivningsenhetens side i det vedkommende har oppfylt sin møteplikt. Dette gjelder både i tilfeller der det er gjennomført en obligatorisk og generell samtale uten samtykke til kartlegging av rusmiddelbruk, livssituasjon og tjenestebehov og der det er gitt samtykke og slik kartlegging er gjennomført.

Imidlertid bør det, dersom personer som ikke samtykker til videre oppfølging kan antas å ha et behandlingstrengende rusproblem eller en alvorlig psykisk eller somatisk lidelse, vurderes om bekymringen for vedkommendes liv og helse tilsier at personen likevel bør motiveres til å motta behandling og oppfølging i strid med eget ønske. Dette kan for eksempel skje gjennom henvisning til aktivt oppsøkende behandlingsteam (se omtale i utredningens kapittel 5) eller annen oppsøkende tjeneste. Dersom omstendighetene tilsier det, må det også vurderes om det er grunnlag for å anvende regler om tvang innenfor helsetjenestene.

Personer som har behov for og som samtykker til videre oppfølging, skal som nevnt ovenfor ha informasjon om relevante tjenestetilbud samt henvises videre til helse- og omsorgstjenesten, sosialtjenesten eller andre instanser. Ved behov skal enheten også sikre at personen henvises til behandling i spesialisthelsetjenesten. Enheten bør vurdere om det skal oppnevnes en koordinator og om det er behov for å utarbeide en IP for vedkommende, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1. Videre bør det vurderes å opprette en ansvarsgruppe eller på annen måte sikre en strukturert oppfølging av den enkelte. Ved behov skal enheten initiere dette arbeidet.

Rådgivende enhet skal også rutinemessig foreta en kontroll av hvorvidt aktuelle instanser har iverksatt tiltak og tjenester, og i den forbindelse melde avvik, eventuelt underrette tilsyns-myndigheter, dersom tjenestetilbud uteblir.

16.3.3 Tilbud om oppfølging og behandling – konsekvenser ved manglende oppfølging

Tjenestetilbudet kan ytes av ulike aktører. Utvalget understreker behovet for at nødvendige tiltak og tjenester raskt iverksettes overfor brukere, og at alle relevante aktører ved behov inngår i tjenestetilbudet, herunder den kommunale helse- og omsorgstjenesten, spesialisthelsetjenesten, sosialtjenesten, barneverntjenesten og utdanningssektoren. Utvalget foreslår på bakgrunn av drøftelsene i utredningens kapittel 15 at det ikke på noen måte skal sanksjoneres overfor personer som etter å ha mottatt informasjon i møtet med rådgivningsenheten avslår tilbud om hjelp eller behandling i tilknytning til sin rusmiddelbruk. Utvalget foreslår heller ingen form for sanksjonering overfor personer som avbryter hjelpetiltak eller behandling.

16.4 Særlig om barn og unge som ilegges møteplikt og forholdet til barneverntjenesten

16.4.1 Innledning

Utvalget har vurdert om barn og unge som selv bruker narkotika, burde følges opp utenfor utvalgets foreslåtte modell. Etter utvalgets syn fremstår det imidlertid verken kostnadseffektivt eller faglig hensiktsmessig å lage to spor for narkotikasaker basert på alder, hvorav det ene ligger i helse- og omsorgstjenesten og det andre for eksempel i barneverntjenesten.

Utvalgets oppfatning er således at barn og unge under 18 år som selv bruker narkotika skal inngå i den nye reaksjonsmodellen (se også utvalgets vurderinger av barn og unge i utredningens kapittel 15).

I utvalgets foreslåtte modell skal barneverntjenesten likevel ha en særlig rolle der det vurderes å iverksette tiltak uten barnets samtykke. Barnevernet er allerede en instans som er involvert i slikt arbeid, blant annet gjennom å behandle bekymringsmeldinger knyttet til barn og unges egen rusmiddelbruk, iverksetting av undersøkelsessaker og hjelpetiltak uten samtykke. Utvalget ønsker generelt ikke å foreslå nye tvangshjemler i helsesektoren, heller ikke overfor mindreårige. Utvalget har derfor sett hen til eksisterende hjemler som kan anvendes overfor barn og unge som har en risikofull eller skadelig rusmiddelbruk, herunder adgangen til å anvende tvang etter kapittel 10 i helse- og omsorgstjenesteloven og barnevernloven §§ 4-4 og 4-24.

Utvalgets modell forutsetter at det i alle saker der det gjøres en vurdering av barn og unge, sikres en barnevernfaglig kompetanse. For videre oppfølging bør det etableres samarbeid med relevante instanser, som skolehelsetjenesten, helsestasjon for ungdom og psykisk helsevern for barn og unge, i henhold til kravene om forvaltningsmessig samarbeid eller, ved behov, etter bestemmelsene i sektorlovverk om individuell plan. Se omtale i punkt 16.2.4.2 ovenfor. Ikke minst må det legges til rette for et godt samarbeid med barnet eller ungdommen selv og de foresatte.

16.4.2 Politiets pålegg til barn og unge om møteplikt for rådgivende enhet for narkotikasaker og forholdet til meldinger til barneverntjenesten

Politiet skal etter rusreformen kunne gi pålegg om oppmøteplikt for den rådgivende enheten til barn og unge der det avdekkes bruk, innehav eller erverv av narkotika til egen bruk, på samme måte som for voksne. Av meldingen til rådgivende enhet må det fremgå om foreldre, eller den som har foreldreansvar, eventuelt barnevernet, er varslet i den aktuelle saken. For mindreårige må det i utgangspunktet legges til grunn at foreldre skal ha informasjon om forhold vedrørende barnet som er av betydning for å kunne utøve sitt foreldreansvar etter barneloven § 30. Barnets narkotikabruk kan ha betydning for ivaretagelse av foreldreansvaret, og som hovedregel må det forutsettes at foreldre eller foresatte varsles ved avdekking av narkotikabruk hos mindreårige.

Det kan imidlertid være forhold som tilsier at det må anses som ikke tilrådelig at foreldre eller foresatte varsles om narkotikabruk. Det kan for eksempel være situasjonen dersom det er grunn til å tro at barnet vil bli utsatt for utilbørlige reaksjoner fra foreldre dersom de får kjennskap til barnets narkotikabruk. Politiet må sikre at denne informasjonen følger melding til rådgivende enhet.

Politiet sender i dag et betydelig antall bekymringsmeldinger til barneverntjenesten, også der det handler om barn og ungdommers rusmiddelbruk. Utvalget understreker at den nye modellen ikke kommer i stedet for politiets opplysningsplikt, jf. barnevernloven § 6-4, dersom det er (andre) forhold ved barnets situasjon som tilsier at opplysninger skal avgis til barnevernet.

Politiinstruksen § 12-4 vil også gjelde på samme måte som tidligere, jf. første ledd første punktum: «Hvis politiet får kunnskap om at noen under 15 år lever under forhold som må antas å innebære alvorlig risiko for vedkommendes helse eller utvikling, skal barnets foresatte, eller dersom dette ikke antas mulig eller tilrådelig, det stedlige barnevern underrettes uten opphold.»

16.4.3 Saksgang i saker som omhandler barn og unge under 18 år

Rådgivende enhet skal etter utvalgets forslag styrkes med barnevernfaglig kompetanse i alle saker som omhandler barn og unge under 18 år, i den tverrfaglige vurderingen av tjenestebehov.

Barn og unge under 18 år som er pålagt å møte for rådgivende enhet, skal innkalles med foreldre eller den som har foreldreansvaret, dersom dette ikke av særlige grunner bør unnlates. Se omtale av forhold som kan tilsi at dette ikke er tilrådelig, i punkt 16.4.2. Ungdom som har fylt 16 år og som har samtykket til kartlegging av rusmiddelbruk, livssituasjon og tjenestebehov, kan også, etter eget ønske og dersom ungdommens modenhet tilsier det, gjennomføre kartleggingssamtalen med rådgivningsenheten enten alene eller med en annen tillitsperson enn foresatte. Bakgrunnen for dette skillet ligger i de gjeldende reglene om samtykkekompetanse i pasient- og brukerrettighetsloven, se nærmere om samtykkereglene i utredningens kapittel 15.

For barn og unge under 16 år kan foresatte gi samtykke på vegne av barnet til kartlegging av behandlings- og tjenestebehov samt videre oppfølgingstilbud, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-4 første ledd. Det må likevel vurderes individuelt hvorvidt foresattes samtykke skal innhentes og legges til grunn i den enkelte sak, jf. samme lovs § 4-3 første ledd bokstav c, jf. § 3-4 annet ledd.

Avhengig av behovet for hjelpetilbud og tjenester vil den videre oppfølgingen kunne skje i regi av helse- og omsorgstjenesten, sosialtjenesten, barneverntjenesten, i spesialisthelsetjenesten ved BUP eller TSB eller i et samarbeid mellom alle relevante tjenesteytere (se omtale av plikt til samarbeid og individuell plan i punkt 16.2.4.2).

På samme måte som overfor voksne skal det også overfor barn og unge rutinemessig vurderes om det er hensiktsmessig med koordinator, individuell plan (IP), opprettelse av ansvarsgruppe og lignende. For de yngste barna mener utvalget at det bør utpekes en person med relevant kompetanse som skal ha et koordinerende ansvar for oppfølging av det enkelte barnet. Denne funksjonen synes det mest formålstjenlig å forankre i barneverntjenesten, og utvalget viser i den sammenhengen til barnevernloven § 3-2 a første ledd, om plikt til å utarbeide individuell plan.248

16.4.4 Tiltak overfor barn og unge – ansvarsfordeling mellom helse- og omsorgstjenesten og barneverntjenesten

Tiltak som tilbys etter tjenestebehov og samtykke, vil være hjemlet i det ordinære regelverket for den eller de tjenestene som yter tilbudet.

Utvalget ønsker som nevnt ovenfor ikke å foreslå nye tvangshjemler, heller ikke overfor mindreårige i narkotikasaker. Utvalget har derfor sett til gjeldende lovverk som kan anvendes overfor barn og unge som har en risikofylt eller skadelig rusmiddelbruk, og som ikke samtykker til eller følger opp de tilbudene som er gitt. I denne sammenhengen ser utvalget særlig til reglene i barnevernloven.

I saker som omhandler mindreårige, der oppmøteplikten ikke er oppfylt, eller samtykke til videre oppfølging ikke gis, bør rådgivningsenheten vurdere om opplysningsplikten etter barnevernloven § 6-4 første ledd bokstav a eller c, eller helsepersonelloven § 33 annet ledd bokstav a eller c, er utløst. Dette gjelder både der barnets egen rusmiddelbruk er årsaken til bekymring, og der omsorgspersons rusmiddelbruk gir grunn til å tro at barn blir eller vil bli utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller annen alvorlig omsorgssvikt.249

Dersom rådgivende enhet sender melding til barneverntjenesten, vil dette kunne utløse plikt til å undersøke saken, jf. barnevernloven §§ 4-2 og 4-3. Ansvaret for eventuelle tiltak som iverksettes overfor barnet eller dets foresatte uten samtykke fra personene det gjelder, vil etter utvalgets syn tilligge barneverntjenesten og hjemles i reglene i barnevernloven.

Utvalget påpeker at det i enkelte tilfeller tas i betraktning hvorvidt den unge bør vurderes med tanke på anvendelse av bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10, med forbehold for de mulige endringer som følger av Tvangslovutvalgets forslag om ny tvangsbegrensningslov.250

Hvor barnet eller den unge skal ha sitt påfølgende tjenestetilbud – i barnevernet, spesialisthelsetjenesten (TSB eller BUP), den kommunale helse- og omsorgstjenesten eller skolehelsetjenesten – vil være avhengig av det kartlagte behandlings- og/eller tjenestebehovet.

Utvalget understreker at de ulike sektorenes pålagte krav om samhandling og samarbeid gjelder uavhengig av hvilket regelverk som anvendes.

16.5 Saksbehandlingsregler, klageadgang og tilsyn

16.5.1 Saksbehandlingsregler

Ettersom oppfølgingen etter politiets avdekking legges til kommunen, med mulighet for involvering av ulike etater etter behov, vil saksbehandlingen reguleres av gjeldende lovgivning for kommunens tjenester, sektorlovgivning og de alminnelige reglene i forvaltningsloven kapittel III.251 Utvalget har ikke sett behov for å fravike gjeldende lovregulering.

16.5.2 Klageadgang og tilsyn

Rådgivende enhet for narkotikasaker fatter ikke vedtak om tildeling av eller avslag på tjenester som kan påklages. Forhold ved saksbehandlingen, herunder om krav til samtykke og brukermedvirkning i pasient- og brukerrettighetsloven er oppfylt, kan imidlertid påklages etter de alminnelige klagereglene.

For tjenester som ytes av den øvrige helse- og omsorgstjenesten, spesialisthelsetjenesten, sosialtjenesten med videre, gjelder klageadgangen som er nedfelt i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 7 og de respektive sektorenes særlover.

Idet rådgivningsenheten er en del av helse- og omsorgstjenestene, vil det være fylkesmannen som fører tilsyn med rådgivningsenhetens virksomhet, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

16.6 Registrering og behandling av opplysninger om enkeltsaker – forholdet til journalplikten

16.6.1 Registrering av pålegg om oppmøteplikt og obligatorisk rådgivningssamtale

Behovet for et forsvarlig kunnskapsgrunnlag for riktig og nødvendig oppfølging, og ikke minst hensynet til den enkelte borgers rettssikkerhet, tilsier at narkotikasaker registreres.

Videre vil innholdet i registrere og journaler kunne danne grunnlag for kvalitets-, rapporterings- og forskningsarbeid som kan styrke kunnskapsgrunnlaget for tiltak på rusfeltet.

Utvalget legger til grunn at det i utgangspunktet vil være nødvendig å registrere følgende opplysninger:

1. personens navn, adresse og telefonnummer

2. fødselsnummer

3. yrke og stilling

4. eventuelt navn og adresse til foresatte/verge

5. hvorvidt personen har omsorg for mindreårige barn

6. oppsummering av melding(er) mottatt fra politiet til rådgivende enhet for narkotikasaker

7. eventuelt behov for tolk o.l. ved kommunikasjon med personen

Adgangen til slike registeroppføringer bør begrenses til ansatte i kommunen som har tilknytning til rådgivningsenheten for narkotikasaker.

16.6.2 Journal for kartlegging og tilpasset rådgivning

For den delen av utvalgets forslag som utgjør helsehjelp i helserettslig forstand (se ovenfor), må kommunen føre et pasientjournalsystem, jf. helsepersonelloven § 39 og pasientjournalloven § 8.

Etter utvalgets syn ville det i utgangspunktet være ønskelig om opplysninger fra rådgivningsenhetens saker kunne registreres i en tilpasset, adskilt journal i de eksisterende journalsystemene som benyttes i helse- og omsorgstjenesten i kommunene. Dette ville bidra til å sikre at opplysninger knyttet til meldinger fra politiet om narkotikabruk begrenses til medlemmer av enheten, samt gi bedre tilpassing til sakstypen. Det ville også kunne bli lettere å hente ut statistikk til evaluerings- og forskningsformål.

Erfaring fra IKT-prosjekter, selv knyttet til mindre endringer i journalsystemer, tyder imidlertid på at kostnadene til etablering av tilpassede løsninger kan bli uforholdsmessig høye sammenlignet med gevinsten av å ha et eget tilpasset system for narkotikasaker (se notat fra Oslo Economics, som foreligger som digitalt vedlegg til utredningen),

Utvalget foreslår både av økonomiske og tidsmessige hensyn at registrering av meldinger fra politiet, samt av opplysninger fra gjennomføring av møter med personene det gjelder, inntil videre gjøres i dagens arkiv- og journalsystemer i helse- og omsorgstjenesten. Det legges til grunn at det kan gis adekvat beskyttelse av personopplysninger med de muligheter for adgangsbegrensning som ligger i systemene kommunene benytter per i dag.

Utvalget vil likevel foreslå at det på sikt, både av hensyn til personvern og muligheten for uttrekk av statistikk til evaluering og forskning, vurderes å etablere egne moduler i journalsystemene. Dette bør ses i sammenheng med utviklingen av kommunalt pasientregister (KPR) og utvikling av elektronisk journal i kommunal sektor, som er en del av ansvarsområdet til Direktoratet for e-helse.

Det kan neppe gis noen uttømmende liste over opplysninger som det vil være nødvendig å registrere i alle tilfeller. Generelle krav til innholdet i pasientjournal fremgår av pasientjournalforskriften § 4. For øvrig viser utvalget til journalforskriftens bestemmelser, særlig § 7 om journalføring og § 8 om journalens innhold, vedrørende utformingen av en eventuell slik særjournal for narkotikasaker. Imidlertid må det i den delen av journalen som omhandler overtredelse av forbudet mot befatning med narkotika til egen bruk, fremkomme hva som var utfallet av saken, for eksempel avslutning uten oppfølging, henvisning til annen kommunal instans eller henvisning til spesialisthelsetjenesten.

Dersom personen, etter samtykke, henvises til behandling eller mottar tjenester som følger av vedtak i helse- og omsorgstjenesten, sosialtjenesten eller av andre tjenesteytere, journalføres den videre oppfølgingen i de ordinære journalsystemene i de respektive virksomheter.

Personen saken gjelder, vil ha rett til journalinnsyn i henhold til pasient- og brukerrettighetsloven § 5-1 og vil på nærmere angitte vilkår kunne kreve retting og sletting av journalopplysninger, jf. helsepersonelloven §§ 42 og 43.

16.7 Om modellens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen

Etter utvalgets oppfatning bør rusreformen i prinsippet også gjelde på Svalbard og Jan Mayen. Straffebudet i legemiddelloven § 31, jf. § 24, gjelder for begge steder, jf. forskrift om helselovgivning for Svalbard og Jan Mayen § 11 første ledd. Det samme gjelder straffeloven § 231, jf. § 4 første ledd og Svalbardloven § 2.

Sysselmannen har myndighet som politimester, jf. Svalbardloven § 5 annet ledd. Avdekkingsfunksjonen knyttet til bruk, innehav eller erverv av narkotika til egen bruk og vedtaket om oppmøteplikt kan derfor etter utvalgets mening ivaretas av Sysselmannens politiavdeling.

I og med at Universitetssykehuset Nord-Norge (UNN) HF ved Longyearbyen sykehus ivaretar helsetjenestetilbudet på både primær- og spesialisthelsetjenestenivå,252 kan det være nærliggende å legge funksjonen som skal ivaretas av rådgivende enhet for narkotikasaker, til Longyearbyen sykehus.

For personer som oppholder seg på Svalbard, men ikke er registrert i befolkningsregisteret på Svalbard, kan det være aktuelt å pålegges oppmøte for rådgivende enhet i vedkommendes hjemkommune dersom det synes mer hensiktsmessig.

Klageadgang og tilsyn med de funksjoner som ligger til rådgivende enhet for narkotikasaker, vil, som for helse- og omsorgstjenestene for øvrig, ligge til fylkesmannen, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 2. Etter forskrift om helselovgivning for Svalbard og Jan Mayen § 6 tredje ledd er det Fylkesmannen i Troms (og Finnmark253), som skal føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten på Svalbard. Tilsynet for Svalbard skal gjennomføres i samråd med Sysselmannen. Fylkesmannen for Jan Mayen, jf. forskriftens § 21 annet ledd, er Fylkesmannen i Nordland.

16.8 Særlig om utlendinger uten fulle rettigheter etter helse- og velferdslovgivningen

Utvalget har vurdert hvordan politi og helsetjenesten skal forholde seg til avdekket narkotikabruk hos utlendinger som oppholder seg i Norge, og som ikke har fulle rettigheter til helsehjelp254 eller ikke er medlemmer av folketrygden.255

Utvalget har konkludert med at også personer uten slike rettigheter bør omfattes av utvalgets foreslåtte modell. Det ville av prinsipielle grunner være uheldig å trekke et skille som får betydning for om befatning med narkotika til egen bruk skal være straffbar eller ikke, som i mange tilfeller vil være basert på nasjonalitet.

Under utvalgets studietur til Portugal ble det redegjort for håndteringen av utenlandske borgere, herunder turister, i frarådningsnemndene (CDT-ene) der. Dersom en utenlandsk statsborger blir tatt for befatning med narkotika innenfor den grensen som er satt for straffrihet, vil vedkommende henvises til nemnda i den byen eller det distriktet overtredelsen fant sted. Utvalget legger til grunn at en lignende løsning vil være formålstjenlig i Norge.

Dersom det avdekkes avkriminalisert befatning med narkotika til egen bruk, skal personen, uavhengig av om vedkommende har fulle rettigheter til helsehjelp, eller medlemskap i folketrygden, pålegges oppmøte for rådgivende enhet i den kommunen vedkommende har opphold. Enheten vil deretter gjennomføre en rådgivende samtale på vanlig måte.

I denne sammenhengen vil det oppstå spørsmål om videre oppfølging og tilbud om helse- og velferdstjenester. Utvalget ser at dette kan reise flere prinsipielle spørsmål, som strekker seg ut over utvalgets mandat. Omfanget av et eventuelt tilbud om ytterligere oppfølging og behandling som kan tilrettelegges gjennom rådgivningsenheten, vil nødvendigvis avhenge av hvilken helsehjelp og andre ytelser personen har krav på etter gjeldende rett.256

16.9 Særlig om pårørendes situasjon

16.9.1 Barn som pårørende til personer som ilegges møteplikt for rådgivningsenheten for narkotikasaker

Barn som pårørende vil i mange tilfeller være særlig utsatt for påkjenninger som følge av familiemedlemmers helseutfordringer, herunder rusproblem. Barn som vokser opp i en familie hvor én eller begge foresatte har et rusmiddelproblem, har større risiko enn andre barn for å utvikle egne psykiske og fysiske helseproblemer samt atferdsproblemer og vanskeligheter på skolen.257

Barn som pårørende har derfor behov for og rett til særskilt vern og oppfølging. Helsepersonelloven § 10 a pålegger helsepersonell å bidra til at mindreårige barn som pårørende får den informasjon og oppfølging de kan ha behov for som følge av foreldrenes tilstand. Dette gjelder pasienter med psykisk sykdom og ruslidelser så vel som personer med alvorlig somatisk sykdom eller skade.

Utvalgets mandat forutsetter at «hensynet til barn som pårørende ivaretas, at barnets omsorgssituasjon vurderes og at barnets beste legges til grunn». Dersom personer med omsorg for barn pålegges oppmøte for enheten, bør vedkommendes rusmiddelbruk i relasjon til omsorgsevne alltid tematiseres i rådgivningssamtalen. Barnekonvensjonen258 artikkel 3 pålegger offentlige myndigheter å legge til grunn barnets beste som et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn, og konvensjonens artikkel 33 pålegger statene en særskilt plikt til å beskytte barn mot negative konsekvenser av ulovlig bruk av narkotika.

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, har også en opplysningsplikt etter lov om barneverntjenester § 6-4, som vil tre i kraft der det er grunn til å være bekymret for barnets omsorgssituasjon, eller der forhold ved barnets atferd og psykiske helse tilsier et grunnlag for tjenester og tiltak etter bestemmelsene i barnevernloven. Videre har helsepersonell en selvstendig og individuell plikt til å gi opplysninger til barnevernstjenesten hvis de har grunn til å tro at barn blir mishandlet i hjemmet, eller at det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. helsepersonelloven § 33.

På denne bakgrunn skal rådgivningsenheten alltid vurdere hvorvidt en persons rusmiddelbruk er av en slik karakter at det kan være grunn til bekymring for barns omsorgssituasjon som tilsier at personellets opplysningsplikt259 etter barnevernloven trer i kraft.

Utvalget legger til grunn at enhetens personell i tilfeller der det er barn som pårørende, alltid skal vurdere om barnet kan ha selvstendig oppfølgingsbehov fra andre deler av tjenesteapparatet, også utover tiltak fra barneverntjenesten. Det må sikres at barnet kommer i kontakt med riktig instans, enten det er i kommunen eller i spesialisthelsetjenesten.

Enheten bør i denne sammenheng utarbeide rutiner og prosedyrer for ivaretagelse av barn som pårørende. Det følger av spesialisthelsetjenesteloven § 3-7 a at helseforetakene i nødvendig utstrekning skal ha barneansvarlig personell. Barneansvarlig personell har ansvar for å fremme og koordinere helsepersonells oppfølging av barn som er pårørende til foreldre eller søsken med psykisk sykdom, rusavhengighet, alvorlig sykdom eller skade. En tilsvarende plikt for kommunene om barneansvarlig personell skal vurderes i forbindelse med opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020).260

Pliktene omtalt ovenfor, samt retningslinjer, veiledere og lokale fagprosedyrer,261 danner de faglige rammene for hvordan dette skal gjennomføres i tjenestene.

16.9.2 Andre pårørende enn personens egne barn

Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreslå endringer i tjenestetilbudet til andre pårørende enn barn av personer som omfattes av utvalgets foreslåtte modell. For utvalget er det likevel nærliggende kort å nevne pårørendes behov.

Pårørende og nærstående kan utsettes for psykiske belastninger, som stress, angst, skyldfølelse og skam. Også vold og trusler kan være en del av det å være pårørende. Ikke minst kan stigma som rammer personer med rusproblemer, også ramme de pårørende. Ofte har søkelyset vært rettet mot foreldre av personer med rusproblematikk. Disse problemstillingene gjelder i stor grad også søsken.262

Utvalget peker på at helse- og omsorgstjenesten skal ha systemer og rutiner som legger til rette for informasjon, samtale og dialog med pårørende. Dette gjelder enten pårørende har rollen som informasjonskilde for helsetjenesten, representerer bruker/pasient, er omsorgsgiver eller opplever belastninger i en slik grad at den pårørende selv har behov for støtte og behandling.263

16.10 Særlig om behov for tilrettelagt oppfølging av minoriteter og om kjønnsspesifikke behandlings- og oppfølgingsbehov

Det vil være de samme normerende føringer som ligger til grunn for helse- og velferdssektoren for øvrig, som etter utvalgets mening vil være gjeldende for den rådgivende enhetens tilnærming til ulike grupper som pålegges møteplikt for enheten. Utvalget viser her i hovedsak til Helsedirektoratets faglige retningslinje om behandling og rehabilitering av rusmiddelproblemer og -avhengighet,264 som inneholder anbefalinger for hvordan tjenestene skal nærme seg pasienter med etnisk minoritetsbakgrunn, herunder hvordan tjenestene skal ivareta språklige og kulturelle forskjeller. Retningslinjen har også anbefalinger knyttet til den samiske delen av befolkningen og til seksuelle minoriteter.

Det er videre erkjent at menn og kvinner med rusproblemer kan ha ulike erfaringer og opplevelser knyttet til sitt rusmiddelproblem, og at dette kan kreve ulik tilnærming og tilrettelegging av tiltak og innsatser. Utvalget viser her til Helsedirektoratets faglige retningslinje om behandling og rehabilitering av rusmiddelproblemer og -avhengighet, som anbefaler at kjønnsspesifikke behandlings- og oppfølgingsbehov bør ivaretas.

Retningslinjen er primært rettet mot spesialisthelsetjenesten, men prinsippet i anbefalingen vil også gjelde for tjenesteytere i primærhelsetjenesten, og utvalget forutsetter at dette ivaretas i tjenestene.

17 Evaluering av rusreformen

17.1 Innledning

Regjeringens formål med rusreformen og utvalgets forslag til modell for gjennomføring av reformen anses som en betydelig endring i nasjonal narkotikapolitikk. Innenfor et politikkområde av så stor samfunnsmessig interesse som narkotikapolitikken vil det etter utvalgets mening være nødvendig å igangsette en evaluering, senest fra og med implementeringen av rusreformen.

På statlig nivå er alle virksomheter pålagt å gjennomføre evalueringer. Denne plikten følger av Reglement for økonomistyring i staten265 kapittel V om kontroll § 16:

«Alle virksomheter skal sørge for at det gjennomføres evalueringer for å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde og aktiviteter. Evalueringene skal belyse hensiktsmessighet av eksempelvis eierskap, organisering og virkemidler, herunder tilskuddsordninger. Frekvens og omfang av evalueringene skal bestemmes ut fra virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet.»

Tradisjonelt iverksettes evalueringer på et avgrenset felt med en begynnelse og en slutt. Erfaringer og kunnskap fra evalueringer kan ha mer eller mindre relevant overføringsverdi til beslektede områder. Utvalget har fått forståelsen av at rusfeltet generelt oppleves som forskningssvakt, og at det er kunnskapshull på flere områder. Utvalgets oppfatning er videre at overordnede helsemyndigheter, så vel som justissektoren ved politiet, kriminalomsorgen med videre, ikke i tilstrekkelig grad har kunnskap om kvantitet, kvalitet eller effekt av innsatser, tiltak og tjenestetilbud på rusfeltet. Dette gjelder tjenester som leveres på kommunalt nivå, fra ideelle og kommersielle aktører og fra spesialisthelsetjenesten. Statistiske data på områder som potensielt kunne være av stor betydning for ruspolitiske retningsvalg, finnes ikke, eller er ikke umiddelbart tilgjengelige.

Utvalget peker særlig på følgende forhold/tiltak med behov for mer empiri:

• ruskontrakter for ungdom, sammenlignet med resultatene for ungdom som ikke går på kontrakt, men får annen oppfølging eller ingen oppfølging

• andre tiltak som har grader av tvang, for eksempel tilbakehold etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10

• hvilke mekanismer som skaper stigmatisering av personer med rusproblematikk og deres pårørende

• hvilke forhold som kan motvirke hjelpesøkende atferd for problemer med narkotika, og hva som utgjør hindre for å oppsøke hjelp

• forskning på hvilke virkninger lovendringer kan ha på befolkningen (mye av forskningen omhandler lovbestemmelser om besittelse av cannabis. Det finnes lite forskning på virkninger av lovbestemmelser som gjelder annen narkotika)

I utvalgets mandat, og i regjeringens politiske plattform,266 fremkommer det at regjeringen vil føre en kunnskapsbasert ruspolitikk. Evaluering av rusreformen inngår som en del av en slik kunnskapsbasert ruspolitikk, men etter utvalgets oppfatning burde evalueringen av rusreformen inngå i et større systematisk forskningsarbeid. En kunnskapsbasert ruspolitikk forutsetter en systematisk tilnærming til området som helhet. En forskningsmessig tilnærming til ruspolitiske tiltak og virkemidler er avgjørende for å ha best mulig evidens for ruspolitiske retningsvalg og for utvikling av kostnadseffektive tiltak på samfunns- og individnivå. Slik forskning, som kommer i tillegg til evalueringer av avgrensede tiltak, er også helt nødvendig for å forsikre seg om at de valgene som tas, og de tiltak som iverksettes, ikke har uakseptable, utilsiktede negative konsekvenser for individ og samfunn.

For evaluering av rusreformen spesielt vil det etter utvalgets oppfatning være nødvendig å utarbeide hensiktsmessige måleparametere for flere forhold ved rusfeltet som kan knyttes til reformen. Dels handler det om å vurdere i hvilken grad og på hvilke forhold ved rusfeltet avkriminaliseringen kan antas å ha effekt, både hva gjelder tilsiktede og utilsiktede konsekvenser, og dels handler det om hvordan den nye reaksjonsmodellen påvirker de samme forholdene.

Utvalget har ikke utarbeidet et uttømmende evalueringsprogram eller fullstendige parametere for evaluering av rusreformen. Denne oppgaven bør etter utvalgets syn tilligge helsemyndighetene og evaluator. Utvalget begrenser seg i dette kapitlet til først kort å redegjøre for sitt syn på hvor ansvaret for evalueringen bør forankres, se punkt 17.2. Deretter omtales noen prinsipper knyttet til selve evalueringsprosessen i punkt 17.3. I punkt 17.4 peker utvalget på noen forhold av særlig betydning som kan bli påvirket av rusreformen, og som bør tas i betraktning under evalueringen. Avslutningsvis, i punkt 17.5, fremheves noen særskilte områder hvor det, etter utvalgets mening, foreligger ytterligere utredningsbehov.

17.2 Administrativ forankring av evalueringen

Utvalget har i sitt forslag til modell for avkriminalisering foreslått en administrativ forankring i Helse- og omsorgsdepartementet med delegert myndighet til Helsedirektoratet som fagansvarlig direktorat. I tillegg har utvalget foreslått et tverrdirektoralt råd for narkotikasaker hvor relevante direktorater inngår, under ledelse av Helsedirektoratet. Dette rådet skal i henhold til forslaget ha ansvar for å sikre tilstrekkelig oppfølging av den nye reaksjonsmodellen innen sine sektorer, herunder etablering, opplæring og overvåking. Se nærmere om dette i utredningens kapittel 16.

Det vil på denne bakgrunn være nærliggende å tillegge Helsedirektoratet ansvaret for en evalueringsprosess knyttet til rusreformen på vegne av Helse- og omsorgsdepartementet som øverste ansvarlige instans. Utvalget foreslår videre at Justis- og beredskapsdepartementet også deltar i evalueringsarbeidet, for eksempel ved Politidirektoratet, for å sikre at kunnskap om rusreformens betydning for politiets arbeid kommer med i evalueringen.

17.3 Evalueringsprosessen

17.3.1 Trinn og prinsipper i en evalueringsprosess

Det finnes mye litteratur som beskriver innhold og mulige inndelinger av evalueringsprosessers trinn eller faser. Utvalget har sett hen til en publikasjon fra EMCDDA fra 2017267 som tar for seg trinnene i evaluering av ruspolitikk, og til publikasjoner fra henholdsvis Finansdepartementet268 og Direktoratet for økonomistyring (DFØ).269

17.3.2 Ledelsesforankring

En ledelsesmessig forpliktelse er avgjørende for å lykkes med en evalueringsprosess.270 Dette handler både om prioriteringer som gir tilstrekkelig ressursallokering til evalueringsarbeidet, og om at funn i evalueringen blir gjenstand for læring og konkret oppfølging der dette er nødvendig. I en ruspolitisk sammenheng vil en slik overordnet ansvarsforankring som nevnt ovenfor være nødvendig for at evalueringsdata skal få betydning for ruspolitiske veivalg og innsatser.

17.3.3 Valg av evalueringsform og tidsperspektiv

Ofte er evaluering et endepunkt etter at et tiltak eller en endring er gjennomført, eventuelt har virket en stund. Det må tas stilling til på hvilket tidspunkt evalueringen av rusreformen skal starte, om det skal være en for-evaluering (ex ante), om evalueringen skal være i form av en følge-evaluering underveis (ex nunc), eller om evalueringen tar sikte på å måle resultater og effekter av reformen etter et gitt tidsrom etter at den er iverksatt (ex post).271

I tillegg til evaluering som tar sikte på å belyse resultater og effekt, kan det iverksettes en prosessevaluering. I denne sammenhengen kan evalueringen være knyttet til implementering av nye bestemmelser i regelverket, implementering av modellen, lokale variasjoner, etterlevelse av regelverk, instrukser med videre. Dette kan være av interesse fordi effektene av rusreformen vil være avhengig av flere ulike aktørers innsats og deres oppfølging av reformens intensjoner.

Formålene, det vil si det myndighetene ønsker å oppnå med rusreformen, er av en slik karakter at det må antas at effekter først inntrer etter noe tid. Dette vil også kunne være tilfelle for eventuelle utilsiktede konsekvenser av reformen. Utvalget mener at evalueringen av rusreformen ikke må starte på et senere tidspunkt enn fra og med implementeringen av rusreformens modell, og evalueringen bør løpe i alle fall i en tiårsperiode, om den ikke gjøres tidsubestemt. Samtidig må det tas høyde for at korrigerende eller forsterkende tiltak kan bli iverksatt underveis. Utvalget viser til den såkalte kvalitetssirkelen,272 som er en kjent visualisering av hvordan systematisk evaluering bør inngå som en del av en virksomhets kvalitetsarbeid, ikke bare som enkeltstående hendelser, men – ideelt sett – som en løpende prosess.

17.3.4 Gap-analyse

Det finnes allerede tilgjengelig statistikk på noen områder på rusfeltet som overvåkes, og som kan tenkes å endre seg som følge av rusreformen. På andre områder vil det være lite informasjon tilgjengelig, se for eksempel omtalen av endringer i Colorados cannabislovgivning i underkapitlet om USA i utredningens kapittel 6.

Det kan være av interesse å sammenligne dagens situasjonsbilde med en fremtidig ønsket tilstand. Dette gjøres ofte gjennom en såkalt gap-analyse.273 Utvalget mener det så raskt som mulig etter at reformen vedtas implementert, bør igangsettes et arbeid som i større grad enn det Rusreformutvalget har hatt tid og anledning til, konkretiserer hvilken tilstand som ønskes realisert på rusfeltet gjennom rusreformen. På det grunnlaget anbefales det å iverksette en gap-analyse for å se på avstanden mellom nåsituasjonen og ønsket tilstand. En slik analyse kan gi informasjon om hvilke andre tiltak som eventuelt bør iverksettes, i tillegg til avkriminalisering og utvalgets foreslåtte modell, for å bringe disse to situasjonsbildene i samsvar.

17.3.5 Ønsket tilstand etter rusreformen

Tilstanden etter rusreformen er, basert på utvalgets mandat – svært forenklet uttrykt – at ingen straffes for befatning med narkotika omfattet av avkriminaliseringen, og at det gis tilbud om hjelp, behandling og oppfølging til personer som overtrer forbudet, og som har behov for slik hjelp. Politiet skal kunne gi en person pålegg om oppmøteplikt for et myndighetsorgan forankret i helsetjenesten der det er avdekket narkotikabruk, innehav eller erverv av narkotika til egen bruk.

Brukere av narkotika opplever redusert stigma knyttet til sin bruk av narkotika, mindre grad av marginalisering og økt sosial integrering. Terskelen for å søke hjelp oppleves som lavere, og den enkelte bruker møtes med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging. Tjenestetilbudet omfatter tjenester fra kommunen, spesialisthelsetjenesten og andre relevante sektorer, som arbeids- og velferdssektoren, barnevernet, utdanningssektoren med videre.

Modellens struktur, organisering og innhold bidrar til et bedre tjenestetilbud til brukerne. Modellen sikrer at ulike tjenester og tjenestenivåer samhandler, og er i tråd med internasjonale anbefalinger om rehabilitering og reintegrering. Hensynet til barn som pårørende ivaretas, barns omsorgssituasjon vurderes, og barnets beste legges til grunn ved utforming av tjenestetilbud og tiltak.

Politiet opplever å ha adekvate og effektive virkemidler for kriminalitetsbekjempelse samt tilstrekkelig informasjonstilgang til å ivareta sine forvaltningsmessige og kriminalitetsforebyggende oppgaver.

Bruken av narkotika er generelt lav i befolkningen, og høyrisikobruk og skadelig bruk er redusert. Det er ikke økt skadeomfang som relateres til bruk av narkotika på individ- eller samfunnsnivå.

17.3.6 Utarbeidelse av evalueringsspørsmål og parametere

Det er av særlig betydning at spørsmål og problemstillinger som ønskes evaluert, er av en slik art og beskrives på en måte som gjør at de lar seg måle. Videre må de ha relevans i den forstand at de faktisk sier noe om resultater og effekter av reformen. Utvalget legger til grunn at dette vil være en av de store utfordringene med tanke på å evaluere reformen isolert sett, fordi en rekke faktorer utenom rusreformen vil ha innvirkning på utviklingen av ulike variabler på narkotikaområdet.

Spørsmålene som evalueres, må være knyttet til det myndighetene ønsker å oppnå med reformen, det vil si de formål og målsettinger som er reformens intenderte konsekvenser. Samtidig må evalueringen innrettes på en måte som også kan fange opp eventuelle utilsiktede konsekvenser av rusreformen, ikke minst uønskede utilsiktede konsekvenser.

17.3.7 Gjennomføring og oppfølging

Gjennomføringsfasen handler primært om innsamling og analyse av relevante data. Hvilke data som innhentes, valg av metode med videre vil blant annet være avhengig av hvilke problemstillinger som skal evalueres, samt tid og ressurser til rådighet. Som nevnt mener utvalget at evalueringen av rusreformen bør løpe over lengre tid, og at sentrale variabler bør overvåkes fortløpende. Dette vil være viktig for å kunne iverksette korrigerende tiltak dersom en trend innen én eller flere av variablene synes å avvike fra en ønsket utvikling.

Dersom en evaluering skal gi realiserbare gevinster, må funn og anbefalinger fra evalueringen inkorporeres i modellen for rusreformen fortløpende, eventuelt som en del av nye strategier og handlingsplaner på rusfeltet. Allerede før evalueringen tar til, bør det være en plan for hvordan man systematisk skal sikre at dette integreres i utviklingen av ruspolitiske tiltak og virkemidler.274

17.4 Forhold av betydning for å vurdere resultater og effekter av rusreformen

Utvalget peker her på noen forhold som oppfattes som særlige betydningsfulle, som må følges tett og inngå som en del av evalueringen av rusreformen. Disse forholdene løftes frem på bakgrunn av utvalgets gjennomgang av forskningsrapporter som omhandler effekter av endringer i regulering av narkotikafeltet i andre land, samt problemstillinger som er reist i utvalget og i innspill fra eksterne personer og virksomheter.

For at eventuelle endringer i disse forholdene skal kunne relateres til reformen, forutsetter det både kvantitative og kvalitative undersøkelser og analyser.

Det bør etter utvalgets oppfatning konkretiseres parametere i tilknytning til

• holdninger til narkotika og til brukere av narkotika

• tilgang til narkotika

• faktisk bruk av narkotika

• bruksmønster i den delen av befolkningen som bruker narkotika

• skadeomfang knyttet til bruk av narkotika på individ- og samfunnsnivå

• kriminalitet relatert til narkotika

• politiets og påtalemyndighetens oppfølging av reformen

• helse- og velferdstjenestens oppfølging av reformen

• ulike aktørers opplevelse av reaksjonsmodellen, herunder brukertilfredshet med modellen hos personer ilagt møteplikt

Utvalget understreker at listen ovenfor ikke er uttømmende, og at det innenfor disse forholdene ved rusfeltet kan oppstilles et nærmest uendelig antall underproblemstillinger. Utvalget vil likevel peke særlig på behovet for å følge med på hvordan lovverket praktiseres og hvilke grupper som bruker narkotika som faller inn under straffrihet, og hvilke som vil følge straffesakskjeden. Spesielt av interesse vil det være å se om det er forskjeller med utgangspunkt i etniske, sosiale, geografiske og kjønns- og aldersmessige skillelinjer. Videre vil det være av interesse å ha statistikk over antall saker som straffeforfølges som salg selv om mengden er innenfor den avkriminaliserte mengden narkotika, og omvendt: hvor mange som følges opp i straffesakskjeden for oppbevaring av narkotika over mengdebegrensningen, men ansett som til egen bruk. Dette kan ha betydning blant annet for fremtidig justering av terskelverdier.

Utvalget er også klar over at flere av disse forholdene allerede følges, for eksempel gjennom Norges tilknytning til EMCDDA, Ungdata- og ESPAD-undersøkelsene. Her vil det være nødvendig å finne metoder for å se om eventuelle endringer i utviklingen på disse områdene i noen grad, eller i det hele tatt, kan relateres til avkriminalisering og den nye reaksjonsmodellen.

Utvalget mener at det bør være helsemyndighetene, i samarbeid med fag- og forskningsmiljøer, som definerer hvilke forhold som skal inngå i evalueringen, og som utarbeider problemstillinger og parametere som skal være sentrale i evalueringen av rusreformen og ruspolitikken generelt.

17.5 Ytterligere utredningsbehov

17.5.1 Innledning

Utvalget ser at det har skjedd svært mye på rusfeltet de siste 20 årene. Utvalget peker blant annet på rusreformen av 2004, to opptrappingsplaner (hvorav den siste skal virke ut 2020), utprøving av evidensbaserte modeller som ACT/FACT, Housing First, Rask psykisk helsehjelp, IPS med videre (se omtale av disse tilbudene i utredningens kapittel 5). I 2010 kom en rapport om narkotika275 og i 2012 en stortingsmelding om rusfeltet.276 På kunnskapssiden fikk vi i 2003 en NOU som oppsummerte kunnskap om effekt av tiltak på rusmiddelfeltet,277 og det produseres regelmessig (sektorielle) rapporter, som Statusrapport for LAR278, PasOpp-undersøkelser279, NPR-rapporter280, Brukerplan-årsrapporter281, Kommunalt psykisk helse- og rusarbeid – årsverk, kompetanse og innhold i tjenestene282 og nå sist KvaRus283.

Det har imidlertid ikke blitt gjort noe forsøk på å vurdere helheten i hjelpe- og behandlingstilbudet til personer med rusrelaterte problemer siden et utvalg oppnevnt av sosialminister Magnhild Meltveit Kleppa i 1999 leverte tre rapporter om rusfeltet.284

Rusreformutvalgets mandat har ikke omfattet å utrede det samlede hjelpe- og tjenestetilbudet til personer med rusproblemer som sådan, men det synes å være uløste utfordringer på rusfeltet, som utvalget har kommet i kontakt med i løpet av sitt utredningsarbeid. Utvalget foreslår derfor at det nedsettes et offentlig utvalg som har som mandat å utrede forslag til endring og utvikling av tjenestetilbudet som kan bidra til å hente ut mer effekt av alle de tiltakene som er satt i verk de siste 20 årene. Mandatet bør videre omfatte å utarbeide forslag til en ny struktur eller organisering av det overordnede ansvaret for rusfeltet, som – kanskje mer enn noe annet felt med så stor samfunnsmessig interesse – har mangelfullt kunnskapsgrunnlag og store samhandlings- og koordineringsbehov.

Utvalget vil i det følgende peke på et utvalg områder som kan være aktuelle for et slikt utvalg å utrede nærmere.

17.5.2 Områder med behov for ytterligere utredning

17.5.2.1 Oppfølging av somatiske og psykiske lidelser hos narkotikabrukere

Utvalget mener at tjenestene narkotikabrukere har behov for, ikke i tilstrekkelig grad er organisert på en måte som gjør dem tilgjengelige for de brukerne som kanskje trenger dem mest. Det bør utredes om spesialisthelsetjenesten i større grad må ta ansvar, sammen med kommunene og fastlegene, for å sikre at pasienter med omfattende rusmiddelbruk også får dekket sine somatiske og psykiske behandlingsbehov. Det kunne for eksempel vurderes å opprette tilbud om døgnopphold i et samarbeid mellom kommuner og helseforetak etter modell av Gatehospitalet.285 Utvalget viser også til aktivt oppsøkende behandlingsteam som ACT og FACT, som er omtalt i utredningens kapittel 5, som kan være effektive modeller for å tilgjengeliggjøre behandlingstilbud for personer med rusmisbruk og samtidige psykiske lidelser.

17.5.2.2 Akuttmottak og sømløse overganger

Fra politihold er det overfor utvalget fremmet behov for akuttmottak hvor politiet kan bringe personer i forkommen tilstand som gir uttrykk for et ønske om behandling og rehabilitering. Utvalget viser til behovet for at rusbehandling, inkludert avrusingstilbud, bør tilbys svært raskt til personer med rusproblemer, ettersom «motivasjonsvinduet» (eller et ønske om å ta imot behandling på et gitt tidspunkt) kan være smalt. Det kunne vurderes om et delt kommunalt og statlig ansvar for døgnplasser med raskt inntak, for videre behandling i spesialisthelsetjenesten, kunne være aktuelt.

17.5.2.3 Brukerrom

Oslo og Bergen er de to eneste kommunene i Norge som tilbyr en brukerromsordning som en del av helse- og omsorgstjenestetilbudet til problembrukere av narkotika. Utvalgets sekretariat har i møter med ulike tiltak, blant annet i Oslo kommune, hørt argumenter for at det i tilknytning til lavterskel botilbud eller lignende, der beboerne i stor grad er aktive brukere av narkotika, bør etableres lokale brukerrom med lavere krav enn det ordningen forutsetter i dag. Utvalget mener regelverket for brukerrom bør vurderes med tanke på å muliggjøre desentraliserte brukerrom der det kan være et behov for slike.

17.5.2.4 Modeller med sikte på varig arbeid i ordinært arbeidsliv

Utvalget peker på at arbeidslivet fungerer som en arena både for økonomisk sikring og for bygging av relasjoner og sosial integrering. Dette gjelder også personer med rusproblemer. Utvalget viser til at det innen psykisk helse-feltet er gode erfaringer med bruk av særskilt metodikk for å etablere personer med psykiske lidelser i ordinært og varig arbeid (se utredningens kapittel 5). Utvalget mener at slike tilbud systematisk bør styrkes, videreutvikles og tilpasses personer som aktivt bruker rusmidler.

17.5.2.5 Oppsøkende virksomhet

Utvalget mener at oppsøkende virksomhet kan være av stor betydning for å ha en oversikt over rusmiddelbruken i samfunnet, spesielt i ungdomsmiljøene. Oppsøkende tjenester kan bidra til å identifisere og intervenere tidlig overfor unge som kan være i risiko for å utvikle rusproblematikk. I tillegg vil en systematisk tilstedeværelse ute blant ungdom i risiko og andre marginaliserte grupper, bidra til å bygge opp et kunnskapsgrunnlag om faktorer som bidrar til utstøting og marginalisering. Slik kunnskap kan igjen bidra til å utvikle tiltak som mer effektivt kan være med på å reversere en uheldig utvikling. Fra fagfeltet selv pekes det på behov for at overordnede myndigheter tilrettelegger for et nasjonalt faglig løft og styrker den faglige kompetansen i feltet, blant annet ved å (reetablere) et nasjonalt koordinerende faglig knutepunkt for det oppsøkende feltet. Tidligere lå slike funksjoner til KoRus Oslo, som var en viktig nasjonal ressurs for hele fagfeltet, og kanskje særlig for oppsøkende tjenester i de små kommunene.

17.5.2.6 Samhandling

Fragmenterte, uoversiktlige og ofte kortvarige tjenestetilbud vil kunne gjøre det vanskelig for personer med rusproblematikk å få fullt utbytte av de tjenestene som mottas, i tillegg til at de kan være vanskelig tilgjengelige i seg selv. Det er behov for å koordinere tjenester fra ulike sektorer og forvaltningsnivåer. Utvalget trekker frem prosjekter som koordinerende tillitsperson286 som eksempel på en måte å organisere rusarbeidet på, som varer over tid og med det skaper en langvarig terapeutisk relasjon, og samtidig bistår i å koordinere et uoversiktlig hjelpeapparat.

Samhandling og koordinering synes å være den største utfordringen på rusfeltet og har vært en tilbakevendende problemstilling nesten helt siden «narkotikaproblemet» i sin tid oppsto. Utvalget stiller spørsmål ved årsakene til at denne samhandlingen synes å være så vanskelig å få til. Utvalgets oppfatning er at det samlede regelverket for helse- og velferdstjenestene i seg selv ikke nødvendigvis er årsak til såkalte glippsoner, for eksempel som følge av uklar rolle- og ansvarsfordeling mellom kommunene og spesialisthelsetjenesten. Utvalget kan heller ikke se at det er vesentlige forhold som ikke reguleres av lov. Utvalget stiller derimot spørsmål om hvorvidt forvaltningen, også gjennom organiseringen av sine tjenester, faktisk etterlever de kravene som ligger til grunn for å kunne yte sømløse, helhetlige og individuelt tilrettelagte tjenestetilbud.

18 Problemstillinger etter avkriminalisering: håndtering av opplysninger, behandling av ikke-avgjorte saker og ikke-fullbyrdede reaksjoner samt lemping av gjeldsbyrde

18.1 Innledning

I dette kapittelet behandles enkelte problemstillinger som reises ved en eventuell avkriminalisering, som på ulike vis knytter seg til reintegrering av personer som er ilagt straffereaksjoner for slik befatning med narkotika som utvalget foreslår å avkriminalisere, se kapittel 13. Dette gjelder for det første hvilken tilgang politiet bør ha til opplysninger om overtredelse av legemiddelloven § 24 når dette ikke lenger er straffbart, men en ulovlig handling som politiet gis hjemmel til å reagere overfor, se kapittel 14, se punkt 18.2. Dette har betydning for blant annet håndteringen av forvaltningsoppgaver i politiet, herunder førerkortsaker. For det annet oppstår spørsmålet om hvorvidt straffereaksjoner som er ilagt forut for en avkriminalisering, skal fremgå av politiattest og vandelsvurdering etter avkriminaliseringen, se punkt 18.3.

For det tredje fremlegger utvalget sitt syn på håndteringen av straffesaker som ikke ennå er rettskraftig avgjort, og straffereaksjoner som ikke ennå er (ferdig) fullbyrdet ved avkriminaliseringen, se punkt 18.4.

Gjeldsproblematikk er en kjent problemstilling for personer med rusrelaterte problemer som ønsker å endre sin livssituasjon. Avslutningsvis, i punkt 18.5, behandles et forslag til lemping av gjeldsbyrde ved gjennomføring av behandling for alvorlige rusproblemer.

18.2 Håndtering av opplysninger om overtredelser av forbudet mot narkotikabruk og befatning med narkotika til egen bruk

18.2.1 Innledning

Som ledd i polititjenesten vil politiet kunne undersøke personer for å avdekke bruk og besittelse av narkotika, beslaglegge narkotika og treffe vedtak om oppmøteplikt for rådgivningsenheten, se kapittel 14–16. Utvalget legger til grunn at politiet har saklig behov for å kunne behandle opplysninger om enkeltpersoners bruk av narkotika, ettersom dette er nødvendig for å utføre lovpålagte forvaltningsoppgaver. Blant de mest aktuelle lovbestemmelsene som legger slike oppgaver til politiet, er

• vegtrafikkloven § 34 femte ledd, jf. § 24 fjerde ledd, som gir grunnlag for tilbakekall av førerrett dersom personen ikke anses edruelig,

• yrkestransportloven § 37 f, jf. § 37 c, som gir grunnlag for tilbakekall av retten til å føre motorvogn ved persontransport mot vederlag (kjøreseddel) dersom personen ikke anses edruelig, og

• våpenloven § 10 første ledd, jf. § 7 tredje ledd, som gir grunnlag for tilbakekall av våpenkort dersom personen ikke anses edruelig.

Noen endring i disse lovpålagte oppgavene for politiet ligger det utenfor utvalgets mandat å vurdere, og utvalget anser det heller ikke som sin oppgave å evaluere politiets nåværende oppgaveløsning i disse sakene.

En persons forhold til rusmidler kan etter omstendighetene ha betydning for politiets forvaltningsmessige oppgaver, herunder edruelighetsvurderinger knyttet til tillatelser fra det offentlige til å inneha våpen eller føre motorvogn. Opplysninger om befatning med narkotika som er lagret i blant annet politiets registre, kan utleveres til andre gjøremål i politiet i medhold av bestemmelser i politiregisterloven kapittel 5 og 6 samt politiregisterforskriften del 3. Ansatte i politiet som arbeider med slike oppgaver, kan gis direkte tilgang til opplysninger i politiets reaksjonsregister, jf. politiregisterloven §§ 21 og 29 og politiregisterforskriften §§ 9-5 og 44-6. Det samme gjelder politiets politioperative registre og lydlogg, jf. politiregisterforskriften § 53-7, kriminalitetsetteretningsregisteret, jf. § 47-8, arrestjournal og opptak av lyd og bilde i politiarrest, jf. § 54-6, og utlendingsregisteret, jf. § 56-5.

Politidirektoratet har i en redegjørelse til utvalget gitt uttrykk for at blant annet «bekymringsmeldinger, rapporter utarbeidet på bakgrunn av informasjon fra PO-registeret, straffeattest, bøteattest, avhør og dommer» er underlagsdokumenter for politiets forvaltningsoppgaver.287 Det er påpekt i redegjørelsen at underlagsdokumentene må være verifiserbare, innholdsrike og relevante.

Ved en slik avkriminalisering som utvalget foreslår, vil politiet ikke lenger få samme tilfang av informasjon gjennom behandlingen av straffesaker for så vidt gjelder de handlingene som foreslås avkriminalisert.

Utvalgets forslag innebærer imidlertid at politiet vil ha oppgaver knyttet til håndhevingen av det sivilrettslige forbudet mot narkotikabruk, se kapittel 14. Politiets oppgaveløsing i denne sammenhengen innebærer derfor at politiet vil håndtere opplysninger om enkeltpersoners narkotikabruk. Spørsmålet er i hvilken grad politiet skal lagre opplysninger om sivilrettslige narkotikasaker, og for hvilke formål slike opplysninger eventuelt skal kunne brukes.

Politidirektoratet har gitt uttrykk for klar bekymring for at slik informasjon vil bli «mindre tilgjengelig og mindre prioritert i politiets kontakt med aktuelle personer» dersom reaksjoner på bruk og besittelse flyttes fra justissektoren til helsesektoren.288 Det er også en bekymring for at det vil bli utfordringer med å få tilgang, og at det vil oppstå forsinkelser, dersom politiet må få utlevert slike opplysninger fra helsepersonell for å ivareta forvaltningsmessige oppgaver.289

18.2.2 Forholdet til politiets registreringsplikt for tiltak som følge av lovbrudd, jf. politiregisterloven § 9

Politiregisterloven § 9 pålegger politiet en plikt til å føre et reaksjonsregister med opplysninger om personer som har vært ilagt straff eller andre strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak som følge av lovbrudd. Dersom pålegget om oppmøte for rådgivningsenheten er å anse som et «tiltak som følge av lovbrudd» omfattes dette av registreringsplikten i § 9. Pålegg må i så fall registreres i politiets reaksjonsregister.

Ordlyden er i utgangspunktet meget vidtrekkende, på grunn av de nokså åpne uttrykkene tiltak og lovbrudd. Formålet med reaksjonsregisteret er, i henhold til politiregisterforskriften § 44-1, å ivareta politiets og påtalemyndighetens behov for informasjon om strafferettslige reaksjoner og andre avgjørelser eller tiltak som følge av lovbrudd i forbindelse med forebygging, straffeforfølgning og som grunnlag for vandelskontroll og akkreditering. Det følger av forarbeidene til hjemmelsparagrafen at den viderefører den opphevede strafferegistreringsloven av 1971 § 1.290 Etter den opphevede bestemmelsen, som anses videreført i ny lov, var politiet ilagt en plikt til å registrere straffereaksjoner (frihetsstraff, bot, påtaleunnlatelse med videre), andre strafferettslige reaksjoner (overføring til tvungent psykisk helsevern med videre), dommer på anbringelse i arbeidsskole for unge lovbrytere og dommer på anbringelse i tvangsarbeid eller kursted etter løsgjengerloven av 1900 eller andre lover. Dommer på anbringelse i tvangsarbeid eller kursted etter løsgjengerloven var det vi med dagens språkbruk ville kalle en alternativ straffereaksjon. En idømt fengselsstraff kunne falle bort helt eller delvis dersom personen i stedet ble anbragt i en slik anstalt, hvor personens såkalte ørkesløshet eller drukkenskap skulle kunne behandles.291 Det synes derfor klart at strafferegistreringsloven av 1971 § 1 bare innebar en plikt til å registrere tiltak som følge av lovbrudd som var straffbare. Formuleringen «tiltak som følge av lovbrudd» i politiregisterloven § 9 bør tolkes i lys av dette, ettersom bestemmelsen er ment å være en videreføring av strafferegistreringsloven av 1971 § 1. Det er derfor mest naturlig å forstå registreringsplikten etter § 9 slik at den gjelder tiltak som følge av straffbare lovbrudd.

Denne forståelsen innebærer at beslutning om oppmøteplikt som treffes av politiet etter utvalgets foreslåtte modell, ikke er en slik reaksjon som vil omfattes av registreringsplikten i politiregisterloven § 9.

18.2.3 Utvalgets forslag til registrering av opplysninger i politiet og tilgangen til slike opplysninger

Gitt at utvalgets forslag innebærer håndhevingsoppgaver for politiet som gjør at de får opplysninger om personers bruk av narkotika, vil det i utgangspunktet være naturlig å åpne for at politiet kan bruke slike opplysninger for å løse spesifikke lovpålagte oppgaver.

I tillegg til behovet for at det ligger verifisert informasjon til grunn for forvaltningsoppgavene omtalt ovenfor, vil det være av betydning å sikre notoritet om slike undersøkelser og beslag som politiet vil kunne gjøre under håndhevelsen av det sivilrettslige forbudet som utvalget foreslår.

Spørsmålet er om behandlingen av slike opplysninger krever at det opprettes et nytt politiregister, eller om dette informasjonsbehovet, og hensynet til personvernet til den saken gjelder, kan imøtekommes innenfor et av politiets eksisterende registre.

Vurderingen vil til en viss utstrekning avhenge av hvordan eksisterende politiregistre eventuelt kan videreutvikles. Et beslektet spørsmål er om det vil være ønskelig med et registersystem som samler informasjon om politiets møter med enkeltpersoner med et forebyggende siktemål, utenfor straffesak. Et register som inneholder slik informasjon lagret på enkeltpersonnivå på en strukturert måte, ville gjøre det mulig med mer adekvate søkefunksjoner og lette utarbeidelse av statistikk om forebyggende tiltak, som kunne understøtte evalueringer og forskning på slike tiltak. Samtidig reiser dette spørsmål knyttet til personvern og publikums forhold til politiet. Utvalget antar at det kan være grunn til å vurdere problemstillingen nærmere, men dette reiser spørsmål som det ikke er rom for å løse innenfor rammene av denne utredningen.

Etter gjeldende rett vil det være rom for å registrere opplysninger i politioperative registre om politiets utførelse av oppgaver etter de nye bestemmelsene utvalget foreslår. Etter politiregisterloven § 10 skal politiet føre registre som gir en fortløpende og døgnkontinuerlig oversikt over alle vesentlige opplysninger om ordning og utførelse av polititjenesten på vedkommende sted, såkalte politioperative registre. Slike registre kan brukes til politimessige, forvaltningsmessige og administrative formål. I henhold til politiregisterforskriften § 53-1 er formålet med politioperative registre å

1. bidra til en forsvarlig planlegging og gjennomføring av polititjenesten, herunder å ivareta politiansattes sikkerhet,

2. sikre notoritet om alle vesentlige forhold og opplysninger vedrørende ordning, planlegging og utførelse av polititjenesten, og

3. bidra til utøvelse av politiets ordenshåndhevelse, forvaltningsoppgaver og kriminalitetsbekjempende virksomhet

Særlig formål nr. 2 og 3 er treffende med hensyn til de oppgaver politiet vil ha etter utvalgets foreslåtte modell. Det følger av politiregisterforskriften § 53-6 første ledd at det i slike registre kan registreres opplysninger som er nødvendig for å oppnå formål som nevnt i § 53-1, se ovenfor. Politiregisterforskriften § 53-7 første ledd gir mulighet til å gi tilgang til direkte søk i politioperative registre i den utstrekning det er nødvendig for utøvelsen av politiets forvaltningsvirksomhet.

Det vil føre for langt å spesifisere de tekniske detaljene for hvordan slik lagring, og tilgang, eventuelt skal gjennomføres. Som et utgangspunkt antar imidlertid utvalget at det bør unngås å opprette nye datasystemer for å behandle sakstypen knyttet til avkriminaliserte narkotikasaker.

Utvalget legger til grunn at en mulig hensiktsmessig løsning er å innføre en rutine for behandlingen av slike saker i politiets eksisterende Basisløsning (BL). Dersom dette ikke anses ønskelig, for eksempel ut fra et utgangspunkt om at BL ikke bør benyttes for andre saker som skal inngå i straffesaksregisteret, kan det tenkes løsninger der for eksempel hendelsen og politiets tjenesteutøvelse lagres i politioperativ logg (PO-logg). En rekke hendelser som omfattes av politiets tjenesteutøvelse etter politilovens annet kapittel, herunder bortvisning og visitasjon etter politiloven § 7, registreres i utgangspunktet i PO-loggen, dersom det ikke er opprettet særskilt register for slike hendelser.292 De undersøkelser og det pålegget som politiet gis kompetanse til etter utvalgets foreslåtte modell, kan anses å ha en slik likhet med denne typen inngrep at det fremstår nærliggende å lagre opplysninger på lignende vis. Meddelelsen som sendes til den foreslåtte rådgivningsenheten, må i så fall lagres i politiets dokumentbehandlingssystem utenfor straffesaker.293

18.3 Håndtering av opplysninger om tidligere registrerte straffereaksjoner for narkotikalovbrudd som avkriminaliseres

18.3.1 Innledning

Som omtalt ovenfor er politiet underlagt en plikt til å føre register over straffereaksjoner, jf. politiregisterloven § 9. Den generelle regelen må forstås slik at den også omfatter rettskraftige straffereaksjoner for handlinger som er blitt avkriminalisert etter ileggelsen. Et særskilt spørsmål er om den avkriminaliseringen som utvalget foreslår, bør ha konsekvenser for lagringen og håndteringen av tidligere registrerte straffereaksjoner for de avkriminaliserte handlingene. Når handlinger avkriminaliseres, kan det diskuteres i hvilken grad det er nødvendig at straffereaksjoner for slike handlinger fremdeles lagres og fremgår av politiattester og vandelsvurderinger.

Utvalget er kjent med at det i noen land som har gjennomført avkriminalisering, også er tatt skritt for å slette tidligere ilagte straffereaksjoner for handlingene, eller at det er vedtatt særskilte regler som innebærer at slike reaksjoner ikke fremgår av politiattester.

I Storbritannia er det vedtatt særskilte bestemmelser som gir adgang til å søke om å få slettet straffereaksjoner for tidligere straffbare seksuelle handlinger mellom personer over den seksuelle lavalder.294 Utvalget kjenner ikke til at det er tatt tilsvarende skritt i Norge for å fjerne fra strafferegisteret registrerte straffereaksjoner for overtredelse av forbudet i straffeloven av 1902 mot seksuell omgang mellom menn etter at slike handlinger ble avkriminalisert i 1972. Ingen slike tiltak er beskrevet i forarbeidene til lovendringen. En mulig forklaring på at spørsmålet ikke har hatt aktualitet, uavhengig av hva som måtte ha vært den prinsipielle tilnærmingen til spørsmålet, er at straffebudet sjelden ble anvendt i praksis forut for avkriminaliseringen,295 og at det tidvis ble brukt i kombinasjon med andre bestemmelser om sedelighetslovbrudd som ikke ble avskaffet i 1972.

I delstaten New York i USA ble det tidligere i år vedtatt avkriminalisering av mindre alvorlige narkotikalovbrudd.296 Samtidig ble det vedtatt at registrerte straffesaker for slike lovbrudd ikke skal anmerkes i vandelsattester som utstedes fra delstatens offentlige kontorer. Innen 29. juli 2020 skal slike lovbrudd regnes som nulliteter, og de skal merkes som dette i delstatens registre. Fra dette tidspunktet kan personer som er ilagt reaksjoner for slike lovbrudd, lovlig benekte at dette har hendt. Unntak gjelder for personer som søker jobb i føderale etater, politistyrkene og enkelte andre arbeidsgivere med særskilte unntak i delstatslovgivningen.

18.3.2 Grunnlag for vandelskontroll etter gjeldende rett

18.3.2.1 Oversikt

Vandelskontroll reguleres av politiregisterloven kapittel 7 og politiregisterforskriften. Vandelskontroll kan bare foretas når det foreligger hjemmel i lov eller forskrift i medhold av lov. Opplysninger fra vandelskontroll gis ved politiattest, vandelsvurdering og straffattest, jf. politiregisterloven § 35 første ledd. Fremstillingen i det følgende retter seg hovedsakelig mot politiattester. Vandelsvurderinger skal som hovedregel inneholde anmerkning om forhold som fremgår av uttømmende politiattest, jf. § 41 nr. 1, jf. § 45 første ledd. Straffattest skal inneholde anmerkning om alle straffer, andre strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som følge av lovbrudd, jf. § 46 annet ledd.

Hva slags politiattest som utstedes er avhengig av hva som er bestemt i hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av politiattesten. Det finnes to hovedtyper politiattester: ordinær og uttømmende. Omfanget av ordinær og uttømmende politiattest er kortfattet beskrevet nedenfor, med vekt på hvordan dette slår ut for narkotikalovbrudd og særskilte regler om unge lovbrytere. Både ordinær og uttømmende politiattest kan gjøres avgrenset eller utvidet. Avgrenset politiattest gjelder bare bestemte typer lovbrudd, mens utvidet politiattest også omfatter saker som ikke ennå er endelig avgjort (såkalte verserende saker).

18.3.2.2 Ordinær politiattest, jf. politiregisterloven § 40:

De følgende typer reaksjoner skal i utgangspunktet tas med i ordinær politiattest:

1. dom på betinget og ubetinget fengsel,

2. dom på forvaring, eventuelt sikring,

3. dom på samfunnsstraff, eventuelt samfunnstjeneste,

4. dom på ungdomsstraff,

5. dom på rettighetstap,

6. bot for lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel i mer enn 6 måneder, og

7. dom på overføring til tvungent psykisk helsevern.

De følgende typer reaksjoner skal i utgangspunktet ikke tas med i ordinær politiattest:

1. betinget dom hvor fastsetting av straff utstår,

2. påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven §§ 69 og 70,

3. bot for lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel inntil 6 måneder,

4. forenklet forelegg,

5. overføring til Konfliktråd, eller

6. overføring til Barnevernstjenesten.

Tidsbegrensning: Som hovedregel skal reaksjoner likevel ikke tas med i ordinær politiattest, hvis det har gått mer enn tre år fra dommen ble avsagt eller forelegget ble vedtatt, jf. § 40 nr. 5. Det gjelder unntak fra dette for noen alvorligere reaksjoner, for eksempel ubetinget fengsel på mer enn 6 måneder, hvor reaksjonen anmerkes hvis det er mindre enn 10 år fra løslatelsen.

Bortfall pga. lav alder: De følgende reaksjonene anmerkes ikke i en ordinær politiattest:

1. dom på betinget fengsel eller bot, dersom lovbruddet er begått av person under 18 år mer enn 2 år før utstedelsen av attesten, eller

2. dom på ungdomsstraff eller samfunnsstraff, dersom lovbruddet er begått av person under 18 år mer enn 5 år før utstedelsen av attesten.

18.3.2.3 Uttømmende politiattest, jf. politiregisterloven § 41:

På uttømmende politiattest skal det anmerkes alle straffer, andre strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som er registrert i reaksjonsregisteret som følge av lovbrudd, uten tidsbegrensninger. De følgende reaksjonene anmerkes likevel ikke:

1. Overføring til konfliktråd etter strpl. § 71a første og annet ledd, dersom vedkommende ikke har begått nye lovbrudd 2 år etter at det er inngått godkjent avtale, ungdomsplan eller plan i konfliktrådet.

2. Forenklet forelegg (ikke aktuelt i narkotikasaker etter gjeldende rett).

3. Reaksjon ilagt en person som var under 18 år på gjerningstidspunktet og som ikke har begått alvorlig eller gjentatte lovbrudd, og som heller ikke har begått nye lovbrudd.

Når det gjelder unntaket for unge lovbrytere i bokstav c, er det fastsatt mer detaljerte regler i politiregisterforskriften § 30-3 annet ledd. I henhold til bestemmelsen skal reglene for utstedelse av ordinær politiattest (se ovenfor) gjelde for reaksjoner på lovbrudd begått før fylte 18 år, selv om politiet utsteder en uttømmende politiattest. Denne mildere regelen gjelder likevel ikke dersom personen:

1. er ilagt reaksjon for lovbrudd begått før fylte 18 år med øvre strafferamme på fengsel i mer enn 3 år;

2. er ilagt reaksjon for 5 eller flere lovbrudd begått før fylte 18 år med øvre strafferamme på fengsel i inntil 1 år, eller tre eller flere lovbrudd begått før fylte 18 år med øvre strafferamme på fengsel i mer enn 1 år. Reaksjon anmerkes uansett dersom vedkommende er ilagt reaksjon for til sammen fem lovbrudd før fylte 18 år uavhengig av lovbruddets øvre strafferamme; eller

3. er ilagt reaksjon for nytt lovbrudd etter fylte 18 år som ble begått innenfor de fristene reaksjonen skal vises på ordinær politiattest etter politiregisterloven § 40 nr. 5 og 7.

18.3.2.4 Barneomsorgsattest, jf. politiregisterloven § 39

En praktisk viktig type politiattest er såkalt barneomsorgsattest, som kreves i ulike sammenhenger der personer skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige, eller personer med utviklingshemming, jf. politiregisterforskriften § 34-1. Dette omfatter også oppgaver i regi av frivillige organisasjoner. Norges Idrettsforbund krever fremvisning av politiattest uten anmerkninger fra alle over 15 år som utfører oppgaver som innebærer et ansvars- eller tillitsforhold overfor mindreårige eller personer med utviklingshemming.297

Barneomsorgsattest er avgrenset i den forstand at det er fastsatt hvilke lovbrudd som eventuelt skal med på barneomsorgsattester, jf. politiregisterloven § 39 første ledd, og det gjelder hovedsakelig seksual-, volds-, og narkotikalovbrudd. Overtredelse av straffeloven av 1902 § 162 eller straffeloven § 231 om narkotikalovbrudd inngår i opplistingen. Anmerkninger for disse lovbruddene skal anmerkes som for ordinær politiattest (se ovenfor). Barneomsorgsattesten er utvidet i den forstand at det også skal anmerkes om personen er siktet eller tiltalt – det kreves altså ikke at personen allerede er ilagt en rettskraftig reaksjon.

18.3.3 Utvalgets vurdering og forslag

Ved en avkriminalisering kan det ha gode grunner for seg å sperre eller slette straffereaksjoner som tidligere er ilagt for de handlingene som avkriminaliseres. Spørsmålet om fortsatt lagring og bruk av en ilagt straffereaksjon for en handling som senere ble avkriminalisert, kommer ikke minst på spissen i de tilfeller der det har gått lang tid siden lovbruddet, og personen ellers har vært lovlydig. På den annen side vil personen ha overtrådt straffebud som gjaldt på handlingstidspunktet, og personen har slik sett utvist en vilje til å sette seg over normene som regulerer atferden i samfunnet. For noen typer stillinger som krever fremlagt en uttømmende politiattest, kan en slik vilje og evne til lovbrudd tenkes å være av interesse, i den grad det indikerer en lavere grad av respekt for lovens rammer. Det vil imidlertid ikke nødvendigvis foreligge noe klart grunnlag for å trekke en slik konklusjon. Begrunnelsen for å tillegge det betydning at en person har utvist vilje og evne til å overtre en lovbestemmelse, fremstår nokså abstrakt når det er tale om en lovbestemmelse som samfunnet senere fant grunn til å avskaffe. Et slikt prinsipielt utgangspunkt om at ethvert lovbrudd, også et relativt sett lite alvorlig lovbrudd som senere er blitt avkriminalisert, skal tillegges betydning, harmonerer dessuten dårlig med gjeldende regler om politiattester: Forenklede forelegg, som innebærer en konstatering av skyld for en straffbar handling, anmerkes ikke på uttømmende politiattest eller vandelsvurdering, jf. politiregisterforskriften § 30-2.

I utvalgets mandat er det pekt på at straffeforfølgning av bruk og besittelse har bidratt til stigmatisering, marginalisering og sosial utstøting. Et kriminelt «rulleblad» som følge av mindre alvorlige narkotikalovbrudd knyttet til egen bruk kan utgjøre en del av dette bildet, selv om bestemmelser i politiregisterloven og politiregisterforskriften innebærer at gamle reaksjoner, eller også handlinger begått av mindreårige, i mange tilfeller ikke vises på politiattesten grunnet tidsbegrensninger.

Utvalget mener at hensynene som er beskrevet ovenfor, kan imøtekommes gjennom en ordning der visse tidligere ilagte reaksjoner unntas fra politiets attester og vandelsvurderinger.

Etter gjeldende rett har Politidirektoratet myndighet til å beslutte at færre opplysninger skal anmerkes på politiattester, dersom dette ikke strider mot formålet med attesten, jf. politiregisterforskriften § 33-3, jf. politiregisterloven § 42. Bestemmelsen innebærer en adgang til å beslutte at politiattest skal utstedes med færre opplysninger enn det som følger av hjemmelsgrunnlaget for attesten. I forarbeidene til politiregisterloven er det gitt følgende eksempel for å illustrere bestemmelsens anvendelsesområde:

«Bestemmelsen kan for eksempel være praktisk dersom utenlandske myndigheter krever at en person må fremlegge politiattest fra sitt hjemland før inngåelse av ekteskap i vedkommende land. Det er i så fall ikke nødvendig ut fra formålet å opplyse at vedkommende er dømt for kjøring i påvirket tilstand. Dersom det er fare for at denne opplysningen i seg selv vil være et hinder for at vedkommende kan inngå ekteskap, bør opplysningen ikke tas med i attesten.»298

Etter denne bestemmelsen vil det, i prinsippet, kunne treffes en beslutning, etter søknad, om at et avkriminalisert narkotikalovbrudd ikke anmerkes på politiattest som utstedes for eksempel i forbindelse med søknad om visum i et annet land.

Etter utvalgets syn vil det være ønskelig å fastsette mer generelle regler om avkriminaliserte narkotikalovbrudd i lov eller forskrift. Dette kan ha fordeler ved at det reduserer behovet for konkrete vurderinger i enkeltsaker. Politiattest og vandelsvurdering vil kunne være aktuelt i forbindelse med tilsettelse og utøvelse av bestemte yrker. Den velferdsmessige betydningen som en politiattest eller vandelsvurdering kan ha i slike tilfeller, tilsier at det bør være en forutberegnelighet i avgjørelsene, noe som taler for å gi presise vilkår. På den annen side er det krevende å ta høyde for alle omstendigheter som kan ha betydning ved en slik vurdering, for alle de ulike situasjonene som kan foranledige behov for politiattest og vandelsvurdering.

Det vil være nødvendig å skille mellom overtredelser av legemiddelloven § 24 på den ene side og overtredelser av straffeloven § 231 og tidligere straffelovs § 162 første ledd på den annen. Når det gjelder de to sistnevnte straffebudene, vil registrerte reaksjoner i politiets registre kunne gjelde befatning med narkotika som ikke var til egen bruk, eller narkotika til egen bruk som overskrider de mengdebegrensningene utvalget foreslår. Det vil med andre ord omfatte handlinger som utvalget ikke foreslår å avkriminalisere.

Situasjonen vil derfor være at enhver overtredelse av legemiddelloven § 24 etter utvalgets forslag vil være avkriminalisert, mens bare noen overtredelser av straffeloven § 231 (eller tidligere lovs § 162 første ledd) vil være avkriminalisert. Dette tilsier at det kan fastsettes en generell regel om at overtredelse av legemiddelloven § 24 ikke oppføres i politiattester og ikke inngår i vandelsvurderinger.

Når det gjelder overtredelse av straffeloven § 231 (tidligere lovs § 162 første ledd), vil det som et utgangspunkt kunne trekkes et skille mellom saker som er avgjort ved forelegg, og andre saker. Forelegg kan i henhold til rundskriv fra riksadvokaten og rettspraksis bare utferdiges i saker som gjelder erverv og/eller oppbevaring av mindre mengder narkotika, og der befatningen med stoffet ikke tar sikte på videresalg. Forelegg kan imidlertid også benyttes som reaksjon på innførsel av en liten mengde narkotika til egen bruk, noe utvalget ikke foreslår å avkriminalisere. Det vises også til at det foreligger en dissens med hensyn til hvor stor mengde som skal omfattes av avkriminaliseringen, og at det for noen stoffer vil være slik at de foreslåtte terskelverdiene vil være lavere enn dagens foreleggsgrenser. Dette innebærer at det må gjøres en konkret vurdering av tidligere saker etter straffeloven § 231 (og tidligere lovs § 162 første ledd) for å fastslå om forholdet omfattes av utvalgets foreslåtte avkriminalisering.

Spørsmålet er så om slike reaksjoner som ikke lenger skal anmerkes på uttømmende politiattest og vandelsvurdering, bør slettes fra reaksjonsregisteret. Sletting innebærer at opplysningen fjernes fra reaksjonsregisteret, og avleveres til Arkivverket, jf. politiregisterforskriften § 16-2 annet ledd nr. 3, jf. § 44-13 tredje ledd. Dette vil få den praktiske betydning at slike reaksjoner ikke vises på straffattest som utarbeides til bruk i den enkelte straffesak, jf. politiregisterloven § 46. Å ha vært straffet tidligere kan innvirke på straffutmålingen i en ny straffesak, jf. straffeloven § 77 bokstav k og § 79 bokstav b.

For sammenhengens skyld vises det til at opplysninger om overføring til konfliktråd slettes fra reaksjonsregisteret, jf. politiregisterforskriften § 44-13 annet ledd, når de ikke lenger skal anmerkes på uttømmende politiattest, jf. politiregisterforskriften § 30-1 tredje ledd. Reaksjoner som ikke skal anmerkes på grunn av lovbryterens unge alder, skal ikke slettes fra reaksjonsregisteret, men sperres, jf. § 30-3 fjerde ledd.

Utvalget kan ikke se avgjørende motforestillinger mot å slette opplysning om tidligere reaksjoner ilagt for slike handlinger som utvalget foreslår å avkriminalisere, dersom det er konstatert at de ikke skal anmerkes på uttømmende politiattest og vandelsvurdering. Utvalget anbefaler derfor at det ved en avkriminalisering innføres bestemmelser i politiregisterforskriften som medfører at reaksjoner for overtredelse av legemiddelloven § 24 første ledd slettes. Når det gjelder ilagte reaksjoner for overtredelse av straffeloven § 231 (eller tidligere lovs § 162 første ledd), må det, som for vurderingen av om lovbruddet skal anmerkes på en uttømmende attest (se ovenfor), foretas en konkret vurdering av om handlingen faller innenfor det vedtatte omfanget av avkriminalisering, herunder mengden av stoffet. Ettersom bestemmelsene om dette vil avhenge av den endelige formen som en eventuell avkriminalisering vil ta, har utvalget ikke utarbeidet forslag til konkrete lovendringer om dette i inneværende utredning.

18.4 Verserende straffesaker og rettskraftige straffereaksjoner som ikke er fullbyrdet

Behandlingen av en straffesak, og fullbyrdelsen av en ilagt straffereaksjon, kan ta tid. Avkriminalisering av en handling som årlig utgjør grunnlaget for et ikke ubetydelig antall straffereaksjoner, vil kunne skape en situasjon der et antall personer er under straffeforfølgning, eller er ilagt en straff som ikke er avsluttet, på det tidspunktet lovendringen trer i kraft.

Antallet tilfeller som kommer i en slik stilling, vil avhenge av hvor mange nye straffesaker som innledes for slike handlinger som lovgiver vedtar å avkriminalisere, og hvordan allerede innledede saker håndteres. Omfanget av dette vil påvirkes gjennom påtalemyndighetens håndtering av slike forhold i en overgangsperiode i påvente av ikrafttredelse av en vedtatt avkriminalisering. For eksempel ville en amnestiordning i påvente av ikrafttredelse trolig innebære at slike problemstillinger unngås helt eller delvis.

Når det gjelder straffesaker som ikke ennå er rettskraftig avgjort, må lovendringen, som vil være til siktedes gunst, legges til grunn, jf. straffeloven § 3 første ledd annet punktum.

Når det gjelder rettskraftige straffereaksjoner som ikke er fullbyrdet, må det finnes ulike løsninger avhengig av om det er en straffereaksjon ilagt ved vedtatt forelegg eller ved dom. I alle tilfeller bør det etter utvalgets syn tas skritt for at reaksjonen ikke får en realitet. Vedtatte forelegg, som er en praktisk viktig type straffereaksjon for den type saker det gjelder, vil kunne oppheves til gunst for siktede av overordnet påtalemyndighet, jf. straffeprosessloven § 258. Dette kan gjøres av statsadvokatene, som er overordnet påtalemyndigheten i politiet. Bestemmelsen oppstiller ingen tidsbegrensning for en slik omgjøringsadgang.299 Når det gjelder en rettskraftig dom som ennå ikke er fullbyrdet når en eventuell avkriminalisering finner sted, bør personen opplyses om adgangen til å søke om benådning, jf. Grunnloven § 20 første ledd. Det antas at en slik eventuell benådning ville kunne gjøres ved at et stort antall saker behandles samlet av Kongen i statsråd.

Dersom det ikke er truffet vedtak om omgjøring av forelegg, eller benådning, bør skritt for å inndrive gjeld, eventuelt skritt for å gjennomføre soning av subsidiær fengselsstraff som følge av manglende betaling av boten, stilles i bero. Det samme gjelder fullbyrdelse av dom på fengselsstraff. Dersom noen skulle sone fengselsstraff, herunder subsidiær fengselsstraff for en ilagt bot, for de avkriminaliserte handlingene på ikrafttredelsesdatoen, må vedkommende etter utvalgets syn straks løslates.

Der det er utmålt en felles straffereaksjon for flere straffbare forhold, herunder noen som avkriminaliseres og andre ikke, må det vurderes konkret hvor stor del av straffen, om noen, som må tilskrives handlingene som omfattes av avkriminaliseringen. Dersom reaksjonen er ilagt ved forelegg, vil det opprinnelige forelegget kunne oppheves, og et nytt og lavere forelegg utferdiges.

18.5 Tiltak for håndtering av gjeldsbyrde for personer med langvarige rusproblemer

18.5.1 Innledning

Dårlig økonomi og en stadig voksende gjeldsbyrde er ofte en tilleggsbelastning for personer med et alvorlig rusmiddelproblem. Håpløshet knyttet til gjeldsbyrden kan erfaringsmessig utgjøre et hinder i rehabiliteringsprosessen og kan vanskeliggjøre tilbakeføring til et mer normalt liv etter avsluttet rusmiddelbruk.

Det finnes en viss adgang til å lempe på gjeld til det offentlige i form av betalingsutsettelse, avtale om avdragsvis betaling eller nedsettelse av krav, jf. lov om Statens innkrevingssentral § 8. Bestemmelsen åpner for betalingsutsettelse eller betalingsnedsettelse etter de samme vilkår som skattebetalingsloven §§ 15-1 og 15-2.

Utvalget har ikke funnet informasjon om i hvilken grad ordningen er kjent blant personer med vanskeligheter som følge av rusmiddelbruk, eller omfanget av praktisk bruk, men konstaterer at det er vedvarende økonomiske problemer i denne gruppen per i dag. Dette til tross for at det fremstår klart ønskelig både med tanke på rehabilitering og forebygging av nye lovbrudd at personer i denne gruppen får lempet på en alvorlig gjeldsbyrde.

Nedenfor beskrives utvalgets forslag til en ordning med lemping av gjeld til det offentlige knyttet til gjennomføring av behandling for rusproblemer. Deretter beskrives forholdet til den forholdsvis nye ordningen bøtetjeneste, som gjør det mulig å gjennomføre samfunnsnyttig arbeid i stedet for å sone en subsidiær fengselsstraff etter manglende betaling av en bot. Erfaringer med bøtetjeneste som landsdekkende tiltak vil kunne ha betydning for vurderingen av behovet for en slik ordning med gjeldslemping som utvalget har beskrevet nedenfor.

18.5.2 Forslag til lemping av gjeld i forbindelse med gjennomføring av behandling for rusproblemer

Det vil være en rekke elementer som kan inngå i oppfølgings- og behandlingsarbeidet etter rusreformen, og utvalget ser det ikke som hensiktsmessig eller realistisk å foreta en utredning av gjeldende praksis og mulige nye tiltak knyttet til det sosialfaglige arbeidet som gjøres overfor personer med rusproblemer. Rusreformutvalget vil imidlertid fremsette et konkret forslag som tar sikte på å forsterke motivasjonen til å delta i oppfølgings- og behandlingsopplegg.

Utvalget har mottatt forslag fra Norsk Narkotikapolitiforening om å etablere en ny ordning der personer med et alvorlig rusmiddelproblem kan få lempet gjeld til det offentlige dersom de gjennomfører behandlingstiltak. En slik ordning vil kunne bidra til å motivere rusavhengige til å gjennomføre behandling og på samme tid legge forholdene bedre til rette for rehabilitering.

Forslaget reiser minst tre viktige avgrensningsspørsmål: Hvem bør kunne motta slik lemping, hvilke krav bør kunne lempes, og hvilke krav bør stilles til deltagelse eller oppfølging for at lemping skal skje? Ved avgrensningen av omfanget av ordningen må det tas hensyn til at andre personer i en utsatt situasjon og med betydelig gjeldsbyrde kan oppleve det som urettferdig eller støtende dersom en annen gruppe får lemping, og ordningen bør ikke være egnet til å svekke den alminnelige betalingsmoralen, som tradisjonelt står sterkt ved vurderingen av lemping av gjeld i andre sammenhenger.300

Ved avgrensningen av personkrets for ordningen bør det stilles visse krav til personens rusmiddelproblem og personens økonomiske situasjon. Når det gjelder rusmiddelproblemet, fremstår det hensiktsmessig å ta utgangspunkt i kriteriene som er satt for adgang til brukeromsorgsordningens tjenester, jf. brukerromsforskriften § 1 annet ledd. Ved å ta utgangspunkt i eksisterende avgrensningskriterier som allerede praktiseres i Oslo og Bergen, vil det være mindre rom for tvil knyttet til vurderingen i enkelttilfeller og mulighet til å bygge på erfaringer som er gjort i disse to byene om grensedragningen i tvilstilfeller.

Etter brukerromsforskriften stilles det krav om langvarig narkotikaavhengighet, en helseskadelig injeksjonspraksis, og at personen har fylt 18 år. Utvalget anser det ikke tjenlig å gjennomføre et vilkår om at personen må ha inntatt narkotika gjennom injisering. Det er vanskelig å finne en saklig grunn til at alle personer som inntar rusmidler på annet vis enn ved injeksjon, skulle nektes adgang til ordningen utvalget foreslår, dersom vilkårene for øvrig er oppfylt. Det samme gjelder den nedre aldersgrensen på 18 år. Det foreslås derfor at «langvarig narkotikaavhengighet» skal være det avgjørende kriteriet ved avgrensningen av ordningen.

Når det gjelder personens økonomiske situasjon kan det stilles krav om at personen ikke antas å være i stand til å betale ned gjelden, og at det ikke fremstår som sannsynlig at personen kan bedre sin inntektsevne i overskuelig fremtid. Ved vurderingen bør det rimeligvis tas utgangspunkt i hvilken bedring i inntektsevnen som fremstår som sannsynlig uten den behandling som ordningen er ment å motivere personen til. Avklaring av formuessituasjon antas å kunne skje ved innhenting av skatteattest. For å unngå å skape utilsiktede konsekvenser – som for eksempel at personer med en tungt belastet personlig økonomi forverrer eller overdriver et moderat rusproblem, eller at en person som har lyktes med å slutte å bruke rusmidler, gjenopptar rusmiddelbruken – bør det gjennomføres en vurderingssamtale med personen. I denne sammenheng må det forutsetningsvis gis samtykke til fritak fra taushetsplikt i den utstrekning som er nødvendig for å avklare bakgrunnen for at personen søker om ordningen, og for å fremskaffe et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag til å kunne vurdere om det er hensiktsmessig å anvende ordningen i det aktuelle tilfellet.

De pengekrav som kan inngå i ordningen, bør i utgangspunktet være krav som tilkommer det offentlige.301 Hensynene som begrunner ordningen, vil for så vidt også kunne gjøre seg gjeldende for krav som tilkommer private, men innkreves av Statens innkrevingssentral, men i slike tilfeller står hensynet til kreditor i en annen stilling.

En slik avgrensning av ordningen som utvalget foreslår, ville derimot ikke være til hinder for at det kan inngås en privatrettslig avtale om ettergivelse av gjeld – eventuelt en privatrettslig avtale med en tredjeperson om å betale kravet på debitors vegne – som stiller krav om at debitor gjennomfører en nærmere bestemt behandling.

Hvilke krav som bør stilles til deltagelse i behandling eller lignende som vilkår for lemping, må fastsettes individuelt. Likhetshensyn tilsier likevel at det utarbeides nasjonale retningslinjer, og at vurderingene ikke alene baseres på behandlerens skjønn. For ikke å gjøre terskelen for høy, antar utvalget at det vil kunne være hensiktsmessig med en trinnvis opptrapping av lempingen, med ulike krav til personen i de enkelte fasene. For eksempel bør det kunne stilles lavere krav i en innledende periode, der lempingen består i en stans i inndrivelse av krav. Etter en viss tid med tilfredsstillende deltagelse i behandlingen kan det gjennomføres gradvis ettergivelse av gjeld etter nærmere fastsatte satser. Ettersom tilbakefall ikke er uvanlig under et behandlingsforløp, bør tilbakefall ikke i seg selv medføre utestengelse – det avgjørende må være om pasienten etter en konkret vurdering anses å delta i behandlingsforløpet på en tilfredsstillende måte.

Den praktiske gjennomføringen av ordningen må skje i samarbeid mellom helsetjenesten i kommunen eller spesialisthelsetjenesten, der den aktuelle behandlingen finner sted, på den ene side og Statens innkrevingssentral på den annen. Ordningen forutsetter en informasjonstilgang som innebærer at personen må frita de involverte offentlige myndighetene fra taushetsplikt i nødvendig utstrekning. Det vil kunne iverksettes forsøksordninger der sosialtjenesten i kommunen, eventuelt den rådgivende enheten for narkotikasaker som utvalget foreslår opprettet, fungerer som et kontaktpunkt for de involverte tjenestene.

I og med at forslaget ikke ligger i kjernen av utvalgets mandat, utformes det ikke et konkret forslag til en lovendring for å gjennomføre ordningen. Utvalget antar at ordningen vil kunne implementeres ved en justering av lov om Statens innkrevingssentral.

18.5.3 Forholdet til ny landsdekkende ordning med bøtetjeneste

Den 7. juni 2018 trådte bestemmelser som åpner for såkalt bøtetjeneste som et alternativ til soning av en subsidiær fengselsstraff ved manglende betaling av en bot, i kraft, se straffegjennomføringsloven § 16 a og forskrift om straffegjennomføring kapittel 8. Ordningen ble iverksatt i kriminalomsorgens regioner øst, sør og vest 1. mai 2019 og gjort landsdekkende fra 1. oktober 2019.302

Formålet er ifølge et rundskriv fra kriminalomsorgen at «personer som ikke evner å betale boten får muligheten til å gjøre opp for seg ved samfunnsnyttig tjeneste istedenfor å sone den subsidiære straffen i fengsel».303

Ordningen bygger på erfaringer med en forsøksordning i Troms fylke siden 2014, og det foreligger evalueringsrapporter fra 2014 og 2015.304

Bøtetjenesten skal i henhold til forskriften § 8-4 første ledd normalt bestå i samfunnsnyttig tjeneste. Bestemmelsens annet ledd åpner imidlertid for andre tiltak:

«Dersom helsemessige forhold eller andre omstendigheter gjør samfunnsnyttig tjeneste særlig byrdefullt for botlagte, kan bøtetjenesten unntaksvis bestå av program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke kriminalitet.»

På grunnlag av bestemmelsens ordlyd legger utvalget til grunn at tiltak knyttet til rusrelatert kriminalitet i utgangspunktet vil kunne inngå i bøtetjeneste i medhold av denne bestemmelsen. I rundskriv til forskriften beskrives bestemmelsen som «en snever unntaksregel som kommer til anvendelse kun når det er strengt nødvendig», det vil si at samfunnsnyttig tjeneste «ikke lar seg gjøre på en forsvarlig eller hensiktsmessig måte».305 Det er understreket i rundskrivet at «[v]urderingen av om disse vilkårene er oppfylt er svært streng».306

Bestemmelsene om bøtetjeneste har vært i kraft på landsbasis i for kort tid til å vurdere i hvilken grad denne ordningen vil bidra positivt til å avhjelpe gjeldsproblematikk for personer med rusproblemer. Erfaringer fra forsøksordningen i Troms i 2015 viste at det var en «økende andel rusmisbrukere som gjennomfører bøtetjeneste»,307 men samtidig er det bemerket at «[a]rbeidsledernes inntrykk var at få var rusavhengige og ingen hadde merkbare psykiske lidelser».308 Ordningen var på det tidspunktet avgrenset til samfunnsnyttig tjeneste og ikke andre kriminalitetsforebyggende tiltak.

19 Økonomiske og administrative konsekvenser

19.1 Innledning

Det følger av utvalgets mandat at økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslaget til valgt modell for rusreformen skal utredes i samsvar med instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) kapittel 2. Mandatet pålegger også utvalget å synliggjøre hvorvidt den modellen utvalget foreslår, kan gjennomføres uten økte bevilgninger. Utvalget forstår det slik at det forutsettes en vurdering av hvorvidt forslaget kan baseres på en uendret ressursbruk, det vil si gjennomføres innenfor de økonomiske rammene for helsetjenestene og kostnadene knyttet til dagens kontrollpolitikk. Dagens helse- og velferdstjenester er omtalt i utredningens kapittel 5, mens regelverk og straffereaksjoner er omtalt i henholdsvis kapittel 11 og kapittel 12.

Det hefter usikkerhet ved estimater av kostnader knyttet til dagens kontrollregime hva angår narkotikabruk. Dette gjelder de direkte kostnadene knyttet til politiets, påtalemyndighetens og kriminalomsorgens håndtering av narkotikasaker, så vel som de menneskelige omkostningene for brukeren selv, pårørende og samfunnet generelt.

Tilsvarende usikkerhet gjelder for helse- og velferdstjenestene. Det er i praksis ikke mulig å beregne de samlede kostnadene knyttet til helse- og velferdstjenester som ytes til brukere av narkotika, verken i kommunene eller i spesialisthelsetjenesten. Utfordringen knyttet til kostnadsberegning av tjenester til personer med rusproblematikk illustreres ved det mangfoldet av aktører og ulike tjenestetilbud fra ulike sektorer og forvaltningsnivåer som omtales i utredningens kapittel 5.

For å få et best mulig kunnskapsgrunnlag ga Rusreformutvalget Oslo Economics i oppdrag å gjøre en utredning av kostnader og andre konsekvenser avhåndhevingen av dagens forbudmot bruk av og tilhørende befatning med narkotika (rapport) og i fortsettelsen av dette et tilleggsoppdrag om å gjøre en beregning av kostnadene ved den foreslåtte modellen (notat). Rapport og notat fra Oslo Economics foreligger som digitale vedlegg til utredningen. Utvalget behandler ikke dagens kontrollkostnader utover det som følger av den innhentede analysen, men redegjør i det følgende kort for økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til utvalgets forslag til modell for rusreformen. Rusreformutvalget gjentar heller ikke Oslo Economics’ ulike beregninger og forutsetningene for disse, men bygger delvis på deres notat i det følgende, med de forbehold som knytter seg til slike beregninger.

Utvalget har ikke grunnlag for å tallfeste konsekvensene av forslaget utover de nevnte begrensede beregninger det vises til i vedleggene fra Oslo Economics. De samlede økonomiske konsekvensene av forslaget avhenger dels av ulike sider ved implementering og organisering av reformen, dels av antall personer og saker som skal håndteres i den nye modellen, og dels av i hvilken utstrekning helse- og velferdstjenestene må yte tjenester i større omfang enn i dag. Det første avhenger av hvor mye som vil kreves av sentralforvaltningen og kommunene med tanke på organisering av den nye funksjonen. Det neste vil avhenge av politiets grad av avdekking og pålegg om oppmøte, (i tillegg til en mulig økt hjelpesøking og tjenesteyting som følge av at kommunenes tilbud blir bedre kjent og koordinert som følge av utviklingsarbeid i tilknytning til modellen), og det siste av hvilke brukergrupper som blir henvist, og forhold ved rådgivningsenhetens kartlegging og vurdering av brukergruppens situasjon og tjenestebehov.

Det vil ikke nødvendigvis være slik at majoriteten av dem som pålegges oppmøte for enheten, faktisk har et videre tjenestebehov. En viss andel av dem som pålegges å møte for enheten vil dessuten allerede være mottagere av tjenester, slik at oppmøtet ikke nødvendigvis krever ytterligere tjenester. Utvalget antar at disse forholdene vil redusere behovet for økte ressurser. Utvalget legger uansett til grunn at forslaget samlet sett vil medføre en reduksjon av samfunnsutgiftene knyttet til narkotikabruk på lang sikt. Eventuelle økte utgifter til helse- og velferdstjenester vil for øvrig under enhver omstendighet i all hovedsak være en følge av at allerede lovfestede rettigheter realiseres.

19.2 Utvalgets forslag om modell for gjennomføringen av rusreformen

Utvalgets forslag innebærer at det etableres en rådgivende enhet for narkotikasaker i kommunene, hjemlet i helse- og omsorgstjenesteloven. Enheten skal innkalle til og gjennomføre møter med personer som er tatt for befatning med narkotika som omfattes av utvalgets forlag til avkriminalisering, og som er ilagt en oppmøteplikt for enheten av politiet, se utredningens kapitler 14, 15 og 16.

19.3 Administrative konsekvenser

19.3.1 Administrative konsekvenser for sentralforvaltningen

Utvalgets forslag innebærer at Helse- og omsorgsdepartementet har overordnet ansvar for ordningen. Helsedirektoratet tillegges et delegert styringsansvar og faglig oppfølgingsansvar blant annet ved å lede og drifte et tverrdirektoralt råd for narkotikasaker, bestående av Bufdir, POD, KDI, AVdir og Udir, under ledelse av Helsedirektoratet. I tillegg må rådet også etablere et brukerutvalg.

19.3.2 Administrative konsekvenser for kommunene

Det utøvede ansvaret i den nye modellen skal legges på kommunalt nivå, og kommunene pålegges et krav om å ha en rådgivende enhet for narkotikasaker hjemlet i helse- og omsorgstjenesteloven. Der forholdene tilsier det, bør det legges til rette for interkommunal oppgaveløsning. Utvalget forutsetter ikke at enheten nødvendigvis må opprettes som et eget organ eller en avdeling som er administrativt adskilt fra de øvrige deler av kommunens tjenester. Det vil være enhetens funksjon og flerfaglige kompetanse som vil være avgjørende for valg av organisering.

Utvalget foreslår at kommunens rådgivende enhet må ha medisinsk-, psykolog-, og sosialfaglig kompetanse og erfaringsbasert kompetanse. Ved behov må det også involveres barnevernfaglig kompetanse.

Modellen legger i en viss forstand ingen nye oppgaver på kommunene utover innkalling til og gjennomføring av møter med personer som er ilagt møteplikt. Forslaget tar utgangspunkt i at kommunene allerede har personell og tjenesteavdelinger som utfører oppgavene som utvalget beskriver i sin modell. Dette handler om mottak av personer som på bakgrunn av sin narkotikabruk har behov for råd og veiledning, kartlegging og vurdering av tjenestebehov. Utvalgets modell innebærer ingen opprettelse av nye former for tjenestetilbud, men forutsetter at den som har behov for tjenester fra kommunen eller spesialisthelsetjenesten, får disse dekket etter det alminnelige regelverket.

Det foreslås ikke at det etableres nye saksbehandlingsregler eller andre forvaltningsmessige endringer som følge av rusreformen, med unntak av etablering av et system for å ta imot meldinger fra politiet og innkalle personer til møte med enheten. Se nærmere om dette i utredningens kapittel 15.

19.3.3 Administrative konsekvenser for politi og domstol

Politiet vil fremdeles være den etaten som avdekker bruk og besittelse av narkotika, og gis med rusreformen en hjemmel for å pålegge personer som bruker narkotika, en oppmøteplikt for rådgivende enhet i kommunen. Det vil måtte etableres en struktur for hvordan opplysninger om at en person er pålagt oppmøte, skal meddeles kommunen. I og med at et slikt pålegg er å anse som et enkeltvedtak, må det videre etableres en struktur for å håndtere klagesaker som gjelder ilagt oppmøteplikt. Se nærmere omtale i utredningens kapittel 14.

Utover dette foreslås ingen endringer vedrørende politiet som skulle ha direkte betydning for deres øvrige etterforskningsmessige, polisiære og forvaltningsmessige oppgaver knyttet til narkotikaovertredelser. Det forutsettes videre at politiet fortsatt vil drive sitt kriminalitetsforebyggende arbeid samt være til stede i åpne rusmiljøer med videre.

Utvalgets forslag til modell for rusreformen medfører heller ingen administrative konsekvenser for påtalemyndigheten, domstolene, eller kriminalomsorgen – utover den lettelse som følger av at straffesaksapparatet etter en avkriminalisering ikke lenger skal behandle saker om bruk av og tilhørende befatning med narkotika.

19.3.4 Administrative konsekvenser for andre sektorer

Utvalgets forslag innebærer ingen administrative konsekvenser for andre kommunale sektorer og forvaltningsnivåer. Alle relevante sektorer, som NAV, barneverntjenesten, skolen og spesialisthelsetjenesten, skal kunne yte tjenester overfor brukere der det identifiseres et tjenestebehov eller rettigheter etter de respektive regelverk. Utvalgets forslag vil kunne gjennomføres innenfor rammene av dagens regelverk, for eksempel krav til forvaltningsmessig samarbeid med videre. Tilsynsmyndighetene vil i henhold til dagens regelverk også føre tilsyn med rådgivende enhet for narkotikasaker i kommunene. Det er vanskelig å si noe med høy grad av sikkerhet om hvilke merkostnader dette vil kunne påføre tilsynsmyndighetene. I og med at enhetene ikke tildeler konkrete og individuelle tjenester som for eksempel gir klagerett er det, etter utvalgets syn, grunn til å anta at etablering av rådgivningsenheter i begrenset grad vil få konsekvenser for tilsynsmyndighetene.

19.3.5 Administrative konsekvenser for brukere av narkotika og deres pårørende

For personer som tas for narkotikabruk, innehav eller erverv av narkotika til egen bruk, vil reformen medføre en ilagt oppmøteplikt for den rådgivende enheten i kommunen. For foresatte til mindreårige som er ilagt slik oppmøteplikt, vil reformen kunne medføre at de må møte som verge sammen med den mindreårige. Rusreformen medfører ingen andre konsekvenser av administrativ art for brukere av narkotika eller deres pårørende.

I den grad den nye modellen enten kan forebygge eller redusere risikobruk av narkotika ved å tilby adekvate tjenestetilbud, kan dette få positive virkninger for brukere av narkotika og deres pårørende på mange livsområder.

19.4 Økonomiske konsekvenser

19.4.1 Økonomiske konsekvenser for sentralforvaltningen

Helse- og omsorgsdepartementet har allerede det overordnede ansvaret for helse- og omsorgstjenesten. Utvalget legger til grunn at krav om en rådgivende enhet for narkotikasaker hjemlet i helse- og omsorgstjenesteloven ikke skulle generere merarbeid for departementet i betydelig grad. Imidlertid vil departementets budsjett måtte belastes for de kostnadene som oppstår som følge av implementering av modellen, herunder finansiering av underordnede etaters arbeid og ansvarsoppgaver i tilknytning til reformen. Dette omfatter plan for implementering og oppfølging av modellen, herunder produksjon av veiledende materiell og opplæring samt evaluering. Utvalget antar at det tverrdirektorale arbeidet vil kunne foregå innenfor rammen av allerede eksisterende samarbeid mellom direktoratene.

I den utstrekning avkriminaliseringen skulle medføre et betydelig økt antall personer som vurderes å ha rett til behandling i spesialisthelsetjenesten, kan det innebære behov for å tilføre økonomiske ressurser til de regionale helseforetakene.

Rusreformen vil også kunne ha økonomiske konsekvenser for andre departementer, herunder Finansdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet.

19.4.2 Økonomiske konsekvenser for kommunene

Det vil påløpe merkostnader for kommunene til etablering av den rådgivende enheten som funksjon, herunder opplæring av personell og etablering av systemer for innkalling av personer ilagt møteplikt med videre. Utvalget foreslår både av økonomiske og tidsmessige hensyn at registrering av meldinger fra politiet, samt av opplysninger fra gjennomføring av møter med personene det gjelder, inntil videre gjøres i dagens arkiv og journalsystemer i helse- og omsorgstjenesten.

Utvalget antar at kompetansekravet som modellen forutsetter, dekkes av personell som finnes i de aller fleste kommuner. I hvilken grad kommunene må ansette nytt personell, er usikkert og vil være knyttet til – foruten graden av interkommunalt samarbeid – antall personer eller saker som må håndteres av enheten. Antall personer som pålegges oppmøte, avhenger igjen av politiets prioriteringer og ressursbruk i avdekking av bruk og besittelse av narkotika, som igjen kan ha sammenheng med prevalensen av narkotikabruk i befolkningen som sådan.

Oslo Economics’ notat viser at det er usikkerhet vedrørende antall personer som i dag kan ilegges bøter eller gis påtaleunnlatelse med vilkår, og som etter en avkriminalisering i stedet kan pålegges en oppmøteplikt for enheten. Dersom dette antallet skulle vise seg å bli betydelig, vil det kunne medføre behov for å styrke kommunene, for eksempel gjennom inntektssystemet. Videre vil det, under samme forutsetning om et betydelig antall personer som må møte for enheten, kunne påføres kommunene økte utgifter knyttet til å måtte tilby tjenester ved identifiserte behov.

19.4.3 Økonomiske konsekvenser for politi, påtalemyndighet og domstol

Utvalgets forslag medfører ikke nye oppgaver for politiet som antas å medføre økonomiske konsekvenser. I dag anmeldes den type saker som etter rusreformen skal henvises til rådgivende enhet. Det vil sannsynligvis ikke være mer kostnadskrevende å pålegge oppmøteplikt enn å anmelde et forhold.

I og med at slike saker ikke lenger skal anmeldes, vil det ifølge notatet fra Oslo Economics medføre et mindrearbeid for påtalejurister.

Fordi langt de fleste saker som omhandler mindre alvorlige narkotikaovertredelser, i dag avgjøres ved forelegg, vil det ikke kunne påregnes mindrearbeid i domstolene, som på samme måte som i dag vil behandle mer alvorlige narkotikaovertredelser. Det vil også være et spørsmål om i hvilken grad antall fengselsopphold som idømmes for narkotikaovertredelser, kan bli redusert som følge av reformen. De som dømmes til fengselsstraff, dømmes i hovedsak for mer alvorlige forhold eller flere forhold, hvor bruk og besittelse av narkotika kan inngå i sakskomplekset, men uten at det har betydning for straffeutmålingen – eller i alle fall uten at det fremgår hvilken betydning det har. Likevel er det, ifølge Oslo Economics (se digitale vedlegg), om lag 600 personer som soner på bakgrunn av befatning med narkotika av en karakter som kunne tenkes å falle inn under reformen. I tillegg er det flere som soner bøter som kan være relatert til samme befatning med narkotika til egen bruk. Dette kan bety en viss reduksjon av kostnader knyttet til fengselsdøgn for kriminalomsorgen.

19.4.4 Økonomiske konsekvenser for andre sektorer

Som nevnt ovenfor vil identifisert tjenestebehov hos et betydelig antall personer kunne medføre behov for økte ressurser i spesialisthelsetjenesten. Tilsvarende vil det kunne ha økonomiske konsekvenser også for andre deler av kommunal sektor dersom det skulle vise seg at det avdekkes tjenestebehov hos et stort antall av dem som pålegges møteplikt for enheten.

19.4.5 Økonomiske konsekvenser for brukere av narkotika og deres pårørende

For brukere av narkotika som ellers ville bli ilagt forelegg, vil rusreformen kunne bidra til mindre økonomisk belastning. Også for pårørende som eventuelt vil bli berørt av den nærståendes økonomiske situasjon, kan dette oppleves som en positiv virkning. Ikke minst gjelder det for personer som i utgangspunktet har dårlig betalingsevne, og som ofte pådrar seg inkassosaker, tvangsinndrivelse og eventuelt også soning av bøter.

19.5 Gjennomføring av utvalgets modell for rusreform innenfor dagens budsjettrammer

Utvalget legger til grunn at kommunenes utgifter relatert til rusarbeid i dag i hovedsak dekkes gjennom inntektssystemet til kommunesektoren, og at kommunene må løse sine oppgaver innenfor den økonomiske rammen de til enhver tid har. Utvalgets forslag legger i prinsippet ingen nye oppgaver til kommunene (med unntak for selve mottaksapparatet i rådgivningsenheten), men kan forstås som en tydeliggjøring av ansvaret for å avdekke tjenestebehov og yte tjenester, både i et behandlende, rehabiliterende og forebyggende perspektiv. Overfor andelen personer som ikke tidligere er kjent av tjenestene, men som har et tjenestebehov, skulle det i utgangspunktet kanskje vært iverksatt tiltak for å identifisere slike behov tidligere. Således kunne det forventes at kommunene løste oppgaven innenfor dagens økonomiske rammer.

Utvalget viser for øvrig til at kommunesektoren fra 2016 og frem til i dag er tilført betydelige midler gjennom opptrappingsplanen for rusfeltet.309 I tillegg forvalter Helse- og omsorgsdepartementet om lag 500 millioner kroner over statsbudsjettet øremerket til kommunalt rusarbeid.310 Utvalget mener at det bør vurderes om denne tilskuddsordningen i sin helhet bør øremerkes rusreformen.

Eventuelle innsparinger i andre sektorer som følge av rusreformen, for eksempel i justissektoren, kan i liten grad tallfestes. Erfaringsmessig vil heller ikke innsparinger i én sektor uten videre overføres til en annen sektor. Utvalget forutsetter likevel at det tas hensyn til at helsesektoren overtar et ansvar fra justissektoren, og at det i den anledning vurderes hvorvidt Justis- og beredskapsdepartementet (og andre relevante departementer) i dag forvalter tilskuddsordninger eller har bevilgninger som kan benyttes til nødvendig ressursallokering for gjennomføring av rusreformen.

20 Dissens fra utvalgsmedlem Rune Solberg Swahn

20.1 Vedrørende utvalgets mandat

Utvalget er gitt i oppgave å utrede og foreslå en modell for å oppnå formålet med regjeringens rusreform, der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten. Dette innebærer etter utvalgets forståelse en avkriminalisering.311

Utvalget er ikke gitt i oppgave å utrede spørsmålet om hvorvidt bruk og besittelse av narkotika bør avkriminaliseres. Dette spørsmålet burde etter mitt syn vært inntatt i utvalgets mandat. Utvalget drøfter likevel dette spørsmålet i en viss utstrekning i utredningens kapittel 12. Dette er et stort og komplekst spørsmål med en rekke hensyn, og det er knyttet usikkerhet til flere sider av spørsmålet. Jeg anbefaler at høringsinstansene spesielt inviteres til å belyse dette temaet.

20.2 Vedrørende utvalgets tolkning av mandatet og omfanget av avkriminalisering

Utvalgets mandat kan tolkes på flere måter. Deler av utvalgets tolkning gjengis her:312

«Mandatet er ikke entydig med tanke på hvilke brukere eller brukergrupper av illegale rusmidler som skal omfattes av avkriminaliseringen. Eksempelvis ønsker regjeringen å ‘endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika’, noe som kan tilsi en forståelse av personkretsen som omfattes av avkriminaliseringen til å gjelde alle brukere av narkotika. Samtidig kan formuleringen om at ‘Regjeringen vil gjennomføre en rusreform for å sikre et bedre tilbud til rusavhengige’, forstås som en innsnevring til en mindre gruppe brukere med en diagnostisert ruslidelse, eventuelt et kjent alvorlig og omfattende rusproblem.

Utvalget har lagt til grunn at formålet ‘om å sikre et bedre tilbud til rusavhengige’ ikke utelukker at avkriminaliseringen kan omfatte bruk og besittelse av illegale rusmidler til egen bruk helt generelt. Utvalget har således ikke forstått mandatet slik at det står i veien for utvalgets forslag til en modell for avkriminalisering som omfatter alle grupper av brukere, uavhengig av alder og bruksmønster.»

Min vurdering av mandatet er at utvalgets oppdrag er å foreslå en modell som skal gjelde for rusavhengige (min utheving).313

20.3 Vedrørende virkninger av avkriminalisering

20.3.1 Kommunikasjon omkring avkriminalisering

Utvalget beskriver en rekke mulige tilsiktede og utilsiktede virkninger og signaler ved avkriminalisering.314 Det fremheves at bruk og besittelse fortsatt skal være forbudt, og at samfunnet i en ny modell sender et klart signal om dette. Drøftelsene om virkninger av avkriminalisering avgrenses mot legalisering.

Jeg vil hevde at det er utfordrende å kommunisere rundt betydningen av avkriminalisering. Ved utvalgets besøk hos EMCDDA i Portugal uttalte en av deres eksperter på narkotikalovgivning at avkriminalisering er et problematisk ord, og at få har en klar forståelse av hva ordet innebærer. Min påstand er at det er relativt enkelt å sende et klart og tydelig budskap om at narkotika fortsatt er ulovlig. Imidlertid tror jeg mange vil tolke summen av samfunnets signaler ved en avkriminalisering av alle typer narkotika som at narkotika nå har blitt lovlig. Særlig gjelder dette brukere av narkotika og potensielle brukere av narkotika. Jeg tror også at en slik fortolkning (fra straffbart til lovlig) vil påvirke befolkningens tilbøyelighet til å prøve narkotika første gang, bruk generelt, holdninger til narkotika og holdninger til narkotikabruk i situasjoner som kan føre til økt samfunnsrisiko. I denne sammenhengen vises det til Ungdata-undersøkelsen fra 2018, der man finner en mer liberal holdning til cannabis fra 2015 til 2018.315

Det finnes omfattende kunnskap innen blant annet psykologien som vil kunne belyse de kommunikasjonsmessige sidene ved avkriminalisering. Jeg vil anbefale at det innhentes høringsuttalelser rundt dette temaet.

20.3.2 Sannsynlig endret politipraksis

20.3.2.1 Ressursbruk og prioritering

Jeg mener det er sannsynlig at politiet i en ny modell vil endre sin praksis i retning av å bruke betydelig mindre ressurser på å avdekke bruk og besittelse av narkotika. Både formelle og uformelle møter med politiet under utvalgets studietur til Portugal tyder på at en slik dreining har forekommet der. I et formelt møte med en av Lisboas politistasjoner ga politiet klart uttrykk for at de etter avkriminaliseringen i 2001 kunne bruke sine ressurser på andre ting enn å avdekke bruk og besittelse av narkotika. Under uoffisielle samtaler med to tilfeldige politipatruljer ga disse klart inntrykk for at de «overså» bruk og besittelse av narkotika på gaten.

20.3.2.2 Politiets avdekkingsfunksjon

Slik jeg ser det, er det viktig å opprettholde politiets avdekkingsfunksjon i det norske samfunnet, både for å muliggjøre tidlig intervensjon hos barn og unge,316 for å ivareta politiets informasjonstilgang i forvaltningssaker, for å opprettholde en effektiv retur av utenlandske borgere som begår narkotikakriminalitet, og for å redusere samfunnsrisikoen. Det kan hevdes at å prioritere avdekking av bruk og besittelse i en ny modell kan ivaretas gjennom overordnede instrukser. Imidlertid vet vi både fra organisasjonsteorien og politiforskning at politiet i stor grad også styres av kultur, og at den enkelte har relativt stor autonomi. Den enkle forestillingen om instrumentell styring av politiet er derfor ikke en tilstrekkelig forståelsesramme.

20.3.3 Konsekvenser for politiets forvaltningsvirksomhet

Mitt syn er at muligheten til å ivareta det kriminalitetsforebyggende samfunnsoppdraget i politiets forvaltningsvirksomhet svekkes gjennom utvalgets anbefalte modell. Grunnen til dette er todelt og bygger på at anmeldelser og andre straffesaksdokumenter i bruk-, besittelses- og oppbevaringssaker317 er en viktig informasjonskilde i politiets edruelighetsvurderinger. Edruelighetsvurderinger foretas i saker vedrørende våpentillatelse,318 førerkort og kjøreløyve.

Dersom man legger til grunn en endret politipraksis med mindre avdekking, vil informasjonstilfanget til politiets forvaltningsvirksomhet bli mindre. I tillegg vil informasjonsmengden i den enkelte sak i mange tilfeller bli mindre. Dette fordi saker som i dagens modell ville vært gjenstand for etterforskning (inkludert avhør av siktede med dertil høy informasjonsmengde om siktedes forhold til narkotika), i utvalgets forslag ikke underlegges etterforskning. I stedet vil avdekkingssakene trolig kun inneholde et registreringsskjema for tid, sted, situasjon og mengde.

Når det gjelder avkriminalisering og betydning for politiets forvaltningsmessige oppgaver, vises det for øvrig til svar på utredningsoppdrag fra Politidirektoratet til Rusreformutvalget, særlig vedlegget om politiets forvaltningsmessige oppgaver.

20.3.4 Konsekvenser for retur av utenlandske borgere som begår narkotikakriminalitet

Utvalgets anbefalte modell vil svekke samfunnets mulighet til effektiv retur av utenlandske borgere som begår narkotikakriminalitet. For det første er det sannsynlig at narkotikaselgere i praksis vil tilpasse seg den mengden som straffritt kan besittes. Det å bevise salg i slike situasjoner krever mer politiressurser enn å bevise det som i dag er straffbar besittelse eller oppbevaring under grenseverdiene i den foreslåtte modellen. Utvalgets foreslåtte modell vil dermed svekke politiets effektivitet på dette punkt.

For det andre kan både EØS-borgere og tredjelandsborgere som har lovlig opphold i Norge, utvises på nærmere vilkår når det foreligger rettskraftig avgjørelse om begått narkotikakriminalitet. For EØS-borgere reguleres dette av UDIs rundskriv RS 2010-022, «Bortvisning og utvisning av EØS-borgere av hensyn til offentlig orden eller sikkerhet», se spesielt punkt 10.6 om narkotika. For tredjelandsborgere reguleres dette av RS 2010-024, «Utvisning etter utlendingsloven §§ 66, 67 og 68 – brudd på utlendingsloven og/eller straffbare forhold», se spesielt punkt 10.2.3 og 10.3.2.

Gitt at de nevnte rundskrivene fra UDI ikke endres til å omfatte straffri besittelse av narkotika som bortvisnings- og utvisningsgrunn, hvilket etter mitt syn er lite trolig (om overhode mulig), vil modellen medføre at vilkårene for å starte bortvisningssak og utvisningssak vil bli vesentlig svekket.

Hvor grenseverdiene319 for straffrihet settes i ny modell, har også direkte betydning for spørsmålet om adgangen å bortvise og utvise i henhold til de nevnte rundskrivene.

Et kort utdrag fra RS 2010-024 gjengis her for forståelsens skyld:

«Hasj og marihuana

• Ved besittelse av 1 gr. inntil 5 gr. vurderes bortvisning.

• Ved innførsel av mindre enn 1 gr. vurderes bortvisning.

• Ved innførsel av 1 gr. inntil 5 gr. vurderes utvisning med 2 års innreiseforbud.

• Ved oppbevaring av mer enn 5 gr. inntil 20 gr. vurderes utvisning med 2 års innreiseforbud.

• Ved innførsel av mer enn 5 gr. inntil 20 gr. vurderes utvisning med 5 års innreiseforbud.

• Ved oppbevaring av inntil 100 gr. vurderes utvisning med 5 års innreiseforbud

• Ved innførsel av mer enn 20 gr. vurderes utvisning med varig innreiseforbud.

• Ved oppbevaring av mer enn 100 gr. vurderes varig utvisning.

Kokain, amfetamin, heroin

• Ved besittelse inntil 1 gr. vurderes bortvisning.

• Ved innførsel av inntil 1 gr. vurderes utvisning med 2 års innreiseforbud.

• Ved oppbevaring inntil 5 gr. vurderes utvisning med 5 års innreiseforbud.

• Ved oppbevaring av mer enn 5 gr. vurderes utvisning med varig innreiseforbud.»

20.4 Anbefaling

20.4.1 Prinsipal anbefaling

Min anbefaling er å videreføre dagens mulighet for bruk av straff, dog med enkelte presiseringer: Bruk av straff ovenfor de som er narkotikaavhengige (problembrukere), anbefales som hovedregel ikke, fordi det etter mitt syn er svært liten eller ingen individualpreventiv effekt for denne brukergruppen. I tillegg vil det være å legge sten til byrden for en allerede tungt belastet gruppe i befolkningen. Praksis for som hovedregel ikke å anvende straff i slike saker, kan reguleres gjennom for eksempel påtaledirektiv.

For å styrke helsehjelpen til problembrukere bør det, i tillegg til den styrkede helsehjelpen som foreslås i flertallets modell, pålegges kommunene å opprette drop-in-plasser som er tilgjengelige 24 timer i døgnet. På den måten kan politiet eller andre bidra til å utnytte eventuell motivasjon som finnes hos brukeren der og da når vedkommende blir avdekket av politiet.

For ikke-avhengige brukere av narkotika (eksperimentbrukere og rekreasjonsbrukere, inkludert personer under 18 år) anbefaler jeg å opprettholde mulighet for bruk av straff, men med en utvidelse av de alternative straffereaksjoner. Det kvalitative innholdet i dagens alternative straffereaksjoner anbefales forbedret, og andelen der det brukes alternative straffereaksjoner for denne gruppen, anbefales økt. For personer under 18 år som avdekkes for bruk og besittelse av narkotika, anbefales i tillegg en pålagt foreldreveiledningssamtale utført av ruskonsulent i kommunen.

20.4.2 Subsidiær anbefaling

Dersom Stortinget skulle vedta avkriminalisering for bruk og besittelse til egen bruk for alle typer narkotika og for alle brukergrupper, stiller jeg meg bak utvalgets anbefalte modell med følgende unntak:

• Grenseverdiene om straffrihet i kapittel 13 punkt 13.5.2 settes i tråd med mitt forslag.

• Politiets avdekkingsadgang omtalt i kapittel 14 punkt 14.3.2.2 begrenses ikke til visitasjon, slik utvalget foreslår, men avdekkingshjemler gis tilsvarende dagens adgang til ransaking.