Del 3
Rettslige rammer og virkemidler i narkotikapolitikken

7 Folkerettslige forpliktelser og internasjonale anbefalinger i narkotikapolitikken

7.1 Innledning

I henhold til mandatet skal utvalgets rapport inneholde en vurdering av forholdet mellom endringene utvalget foreslår, og «Norges folkerettslige forpliktelser, blant annet FNs narkotikakonvensjoner og menneskerettighetene». I dette kapitlet drøftes forholdet mellom Norges folkerettslige forpliktelser og en mulig forflytning av ansvaret for samfunnets reaksjon mot narkotikabruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk fra justissektoren til helsetjenesten.

I punkt 7.2 gis en kortfattet oversikt over utviklingstrekk i internasjonal narkotikapolitikk, herunder den rettslige reguleringen og anbefalinger om narkotikapolitikk i FN-systemet, fra annen halvdel av 1900-tallet og til i dag.

En sentral kilde til folkerettslige forpliktelser av betydning for norsk narkotikapolitikk er FNs tre konvensjoner om narkotikakontroll. Norges handlingsrom for rusreform innenfor disse konvensjonene drøftes i punkt 7.3. To sentrale spørsmål som behandles i den forbindelse, er i hvilken grad konvensjonene tillater at statspartene avkriminaliserer bruk av narkotika, samt befatning med mindre mengder til egen bruk, og hvorvidt det i så fall må innføres administrative sanksjoner i stedet for straffleggingen.

En rekke menneskerettskonvensjoner gjelder ikke bare som folkerettslig bindende tekster, men også som lovgivning etter norsk intern rett, jf. menneskerettighetsloven § 2. Det er likevel naturlig å behandle dem i det inneværende kapitlet, se punkt 7.4, ettersom det er ønskelig å gi en samlet fremstilling av folkerettslige forpliktelser. Folkerettslige forpliktelser mellom stater må ses i lys av hverandre, herunder må narkotikakonvensjonene leses i lys av menneskerettighetskonvensjonene. Den eneste av menneskerettighetskonvensjonene som omtaler narkotika uttrykkelig, er barnekonvensjonen, jf. dens artikkel 33. Andre menneskerettslige forpliktelser som behandles i dette kapitlet, er retten til den høyest oppnåelige helsestandard og retten til privatliv og familieliv.

I punkt 7.5 gis en kortfattet oversikt over øvrige internasjonale anbefalinger om narkotikapolitikk, herunder spørsmålet om strafflegging, forebygging, behandling, rehabilitering og skadereduksjon. I henhold til utvalgets mandat skal utvalgets foreslåtte modell «være i tråd med internasjonale anbefalinger om rehabilitering og reintegrering bl.a. fra FN og EMCDDA». Det presenteres også anbefalinger fra enkelte uavhengige ekspertgrupper og ikke-statlige internasjonale organisasjoner. For sammenhengens skyld presiseres det at internasjonale anbefalinger om håndteringen av innbyggernes bruk av narkotika også kommer til uttrykk i uttalelser fra internasjonale organisasjoner som er beskrevet flere steder i kapitlet, herunder i punkt 7.2 og i tolkingen av konvensjoner som gjøres i punkt 7.3 og 7.4.

7.2 Oversikt: Dreiningen fra krigsretorikk til en helseorientert narkotikapolitikk

7.2.1 FNs narkotikakonvensjoner som et fundament for internasjonalt samarbeid i annen halvdel av 1900-tallet

Internasjonalt narkotikapolitisk samarbeid ble i annen halvdel av 1900-tallet hovedsakelig tuftet på kontroll gjennom FNs tre internasjonale narkotikakonvensjoner, som er beskrevet nærmere i punkt 7.3 (se også kapittel 3). Konvensjonene har etablert et samlet reguleringsregime for stoffer som heretter for enkelthets skyld omtales samlet som «narkotika». Konvensjonene innebærer forpliktelser til å kriminalisere ulike former for ulovlig befatning med narkotika. Samtidig berører narkotikapolitikk en rekke interesser som er vernet av andre konvensjoner, ikke minst internasjonale menneskerettighetskonvensjoner, som de senere tiårene er blitt viet stadig større oppmerksomhet innen det internasjonale narkotikapolitiske samarbeidet. Dette gjelder blant annet statenes forpliktelser knyttet til enhvers rett til den høyest oppnåelige helsestandard.

Det internasjonale samarbeidet var lenge preget av en nullvisjon og oppfatningen om at det var mulig å oppnå en verden helt fri for ulovlig narkotika. Virkemidlene som ble ansett relevante for å oppnå en slik nullvisjon, har langt på vei vært av repressiv karakter. Dette kom til uttrykk gjennom krigsretorikk, som klarest ble formulert da den amerikanske presidenten Richard Nixon erklærte krig mot narkotikaondet i 1971.1 Selv om det narkotikapolitiske arbeidet også har omfattet elementer av forebygging av bruk og rekruttering av nye brukere, samt rehabilitering av allerede etablerte brukere, har målet vært å utrydde narkotika og narkotikabruk. Et strengt forbud mot enhver befatning med narkotika, også enkeltpersoners befatning med narkotika til egen bruk, har vært ansett som et viktig element i dette arbeidet. FNs generalforsamling avholdt i 1998 en spesialsesjon om narkotika (UNGASS) under slagordet «A drug-free world – We can do it!».2 Slagordet uttrykker en streng kontrollpolitikk og en nullvisjon for bruk av narkotika.

7.2.2 Skadereduksjon som en utfordring for kontrollregimet

Som beskrevet i kapittel 3 og 6 har det funnet sted en gradvis endring i mange lands tilnærminger til innbyggernes bruk og besittelse av narkotika til egen bruk. Bruk av strafferettslige virkemidler har blitt revurdert, og skadereduksjonsperspektivet har fått en mer fremtredende plass i håndteringen av hivproblematikken blant injiserende brukere og utfordringer knyttet til åpne russcener i Europa. Dette innebærer i noen tilfeller innføring av praksiser som er beslektet med praksiser som fantes forut for den strenge kontrollperioden i annen halvdel av 1900-tallet.3

Konvensjonene ble utfordret gjennom smitteverntiltak som utdeling av brukerutstyr for injisering. I Norge kom dette til uttrykk blant annet gjennom den såkalte sprøytebussen (egentlig AIDS-Informasjonsbussen) i Oslo i 1988.4 Senere kom også opprettelsen av ordninger der brukere straffritt kunne bruke narkotika under oppsyn av kvalifisert helse- og sosialfaglig personell, såkalte sprøyterom eller brukerrom i Norge.5

Slike tilbud ble tidligere ansett å være i strid med FNs narkotikakonvensjon av INCB6. INCB har imidlertid de siste årene gitt uttrykk for at slike rom er forenelig med konvensjonene, gjennom en påminnelse til de statene som har etablert slike tilbud, om at særskilte vilkår må være oppfylt for at sprøyterom ikke skal være i strid med konvensjonene.7

Det er naturlig å se Portugals rusreform i forlengelsen av utviklingen av skadereduksjonstiltak. Reformen avkriminaliserte bruk av narkotika, samt erverv og innehav av narkotika til egen bruk, og innførte i stedet et system med helserettede reaksjoner på innbyggernes narkotikabruk (se kapittel 6). Avkriminaliseringen og innføringen av helserettede reaksjoner inngikk som ett av flere virkemidler for å redusere de negative konsekvensene av narkotika. INCBs umiddelbare reaksjon på reformprosessen i Portugal var at landet brøt sine forpliktelser etter narkotikakonvensjonene.8 Siden har INCB endret sin posisjon og anser i dag Portugal-modellen å være i henhold til narkotikakonvensjonene, se punkt 7.3.2 nedenfor.

7.2.3 Folkehelse og menneskerettighetsperspektiver – fra straff til helse

I takt med utviklingen av skadereduksjonstenkningen har også folkehelseperspektivet fått gjennomslagskraft. De negative helsemessige konsekvensene av en narkotikapolitikk bygget på forbud, kontroll og straffeforfølgning, og som kriminaliserer en gruppe mennesker, har i større grad fått plass som tema på den internasjonale arenaen. Dette kommer til uttrykk for eksempel i en erkjennelse av utilsiktede konsekvenser av det internasjonale samarbeidet om narkotikakontroll i en rapport publisert av FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC)9 i 2009. UNODC pekte blant annet på negative virkninger for personer som bruker narkotika:10

«The fifth unintended consequence is the way the authorities perceive and deal with the users of illicit drugs. A system appears to have been created in which those who fall into the web of addiction find themselves excluded and marginalized from the social mainstream, tainted with a moral stigma, and often unable to find treatment even when motivated to seek it.

These unintended consequences constitute some of the international community’s most challenging problems. In order to address them, the multilateral system needs to be re-invigorated and, in a sense, modernized.»

I det samme dokumentet fremhevet UNODC behovet for å endre ved det som har vært et sterkt fokus på rettshåndhevelse, på bekostning av folkehelseperspektivet.11

En studie av offentlige uttalelser fra høytstående FN-tjenestepersoner i forbindelse med FNs generalforsamlings spesialsesjon om narkotika i 2016 (UNGASS 2016) peker på en dreining av oppmerksomhet bort fra strafflegging og til de muligheter som ligger i konvensjonene for å bruke behandling som alternativ til strafflegging.12 I et åpent brev til FNs generalsekretær uttalte følgende instanser i FN-systemet at kriminalisering av narkotikabruk og besittelse til egen bruk har en rekke negative konsekvenser for helse, sikkerhet og menneskerettigheter for berørte enkeltmennesker og samfunn:13

• FNs arbeidsgruppe mot vilkårlig fengsling

• FNs spesialrapportør for utenomrettslige og vilkårlige henrettelser

• FNs spesialrapportør for tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff

• FNs spesialrapportør for retten til helse

• FNs barnerettighetskomité

I en felles uttalelse fra tolv enheter i FN-systemet om bekjempelse av diskriminering i helsetjenestene tas det til orde for endring og avskaffing av straffelovgivning som har negative konsekvenser for tilgangen til helsetjenester. Ifølge avsenderne omfatter dette blant annet lovgivning som kriminaliserer bruk av narkotika eller innehav av narkotika til egen bruk.14

Internasjonale organisasjoners ruspolitikk, og endringer i disse holdningene og anbefalingene over tid, må ses i sammenheng med endringer i medlemsstatenes nasjonale narkotikapolitikk samt ny vitenskapelig kunnskap om rusmidlene og brukerne av rusmidler.

USA har spilt en lederrolle siden de tidligste mellomstatlige tiltakene knyttet til samarbeid om bekjempelse av opiumshandelen på begynnelsen av 1900-tallet, og det er naturlig å se utformingen og vedtagelsen av FNs narkotikakonvensjoner på 1960–1980-tallet delvis i sammenheng med interne politiske forhold i USA.15 I takt med legaliseringen av cannabis til medisinsk og deretter rekreasjonell bruk i mange av USAs delstater i nyere tid (se omtale i utredningens kapittel 6) er det blitt påpekt at landet nå inntar en mindre hard linje enn tidligere i internasjonale samarbeidsfora knyttet til dette spørsmålet. Enkelte land i Asia og Midtøsten fremstår i dag som de klareste tilhengerne av en kontrollpolitikk basert på en strengere fortolkning av narkotikakonvensjonene.16

Ved siden av statenes stemmer i internasjonale organisasjoner har ikke-statlige organisasjoner, herunder brukerorganisasjoner, politiforbund og ulike fagmiljøer, vært betydningsfulle pådrivere for å reformere retorikk og innhold i ruspolitikken. Frem mot UNGASS om narkotika i New York i 2016 mobiliserte sivilsamfunnet, spesielt brukerorganisasjoner, overfor sine respektive lands delegasjoner med tanke på å fremme helse- og menneskerettighetssituasjonen for brukere av narkotika og å rette søkelyset mot konsekvensene av stigma som påføres brukerne gjennom kriminaliseringsregimene.

Helseminister Bent Høie uttalte da han åpnet Rusreformkonferansen 21. august 2018,17 at hans egen holdningsendring i ruspolitikken kom i forbindelse med at flere brukerorganisasjoner i rusfeltet18 gikk sammen om et opprop i forbindelse med forberedelsene til UNGASS 2016. Oppropet ble støttet av en rekke privatpersoner, politikere, akademikere og kulturarbeidere fra inn- og utland. Oppropets anbefalinger for Norges bidrag til UNGASS lød:19

1. Menneskerettigheter må ligge til grunn for all internasjonal ruspolitikk.

2. Norge må kreve at land i Asia og Midtøsten umiddelbart slutter med dødsstraff for og internering av brukere og selgere av illegale rusmidler.

3. Bruk og besittelse av rusmidler til eget bruk må avkriminaliseres helt, uten at straff erstattes med nye og inngripende sanksjoner.

4. Norge må være åpne om at de aller fleste som bruker illegale rusmidler, ikke har rusproblemer. I et demokrati har disse rett til å slippe straff og forfølgelse.

5. Skadereduserende tiltak med lav terskel, bedre boliger, styrket ettervern og andre hjelpetiltak for dem som får problemer med rusmidler, må gjøres bredt tilgjengelige og være reelt frivillige.

6. Norge bør gå inn for på en fornuftig måte å regulere det som i dag er illegale rusmidler, innenfor loven, i stedet for et generelt forbud som virker mot sin hensikt, med katastrofale følger både hjemme og i utlandet.

I Norges innlegg til CND i forkant av UNGASS 2016 ble det tatt til orde for at helseperspektivet og menneskerettigheter i større grad måtte anerkjennes som grunnleggende i narkotikapolitikken:

«We recognize with satisfaction that a perspective grounded in health and public health is far more often included and paid attention to now than before. The same is true of a human rights-based approach. While not satisfactory on all levels, we see the acceptance for and the inclusion of civil society is improving.

All these developments show us moving in a direction we appreciate. However, we still have a long way to go in reaching a sufficient balancing of health and control. We need a broader recognition that the perspective of public health and human rights is actually essential to limiting the problematic use of and demand for drugs. In that way we will also strengthen the efforts of the criminal justice sector in limiting the illegal trade in narcotic drugs – while approaching the issue in a more humane way. Those hit hardest by the problems created by the trade of narcotic drugs may benefit from that.»20

Talen vekket oppmerksomhet internasjonalt. Ifølge Ann Fordham, leder av den ikke-statlige organisasjonen International Drug Policy Consortium (IDPC), plasserte innlegget Norge i en «ledende rolle i det internasjonale samfunnet, sammen med Portugal, Sveits, EU og en håndfull andre land, som nå promoterer en helsepolitisk tilnærming til stoffbruk og brukere».21

Sammen med Verdens helseorganisasjon (WHO) utarbeidet UNODC i 2018 en publikasjon som inneholder en rekke begrunnelser for hvorfor behandling er å foretrekke fremfor domfellelse og straff for personer med ruslidelser («Rationale for treatment as an alternative to conviction or punishment»).22 Publikasjonen tar ikke sikte på å fremme avkriminalisering, men blant annet på å streke opp det mulighetsrommet statene har på dette området innenfor rammene av narkotikakonvensjonene.

I november 2018 vedtok koordineringsorganet for toppledere i FN-systemet (United Nations System Chief Executives Board for Coordination), som ledes av FNs generalsekretær, en fellesposisjon for narkotikapolitikk i FN-systemet. Fellesposisjonen omfatter blant annet de følgende tre punktene:23

«We, therefore, commit to stepping up our joint efforts and supporting each other:

• To promote alternatives to conviction and punishment in appropriate cases, including the decriminalization of drug possession for personal use, and to promote the principle of proportionality […];

• To call for changes in laws, policies and practices that threaten the health and human rights of people;

• To promote measures aimed at reducing stigma and eliminating discrimination and achieving universal coverage of evidence-based prevention, treatment and rehabilitation»

Det bør for ordens skyld bemerkes at FNs generalsekretær ved vedtagelsen påpekte at posisjonsdokumentet ikke i seg selv er ment som en anbefaling som sådan til statene om deres nasjonale narkotikapolitikk, men som en intern rettesnor for FNs arbeid.24 Det ble vedtatt å opprette en arbeidsgruppe for å utarbeide operasjonaliserbare handlingspunkter basert på fellesposisjonen og samle kunnskap som kan bidra til at medlemsstater kan treffe informerte og evidensbaserte valg i narkotikapolitikken.25

Fellesposisjonen i FN-systemet gjenspeiler det som nå fremstår som hovedstrømningen i det internasjonale narkotikapolitiske samarbeidet de senere årene, og særlig etter UNGASS 2016. FNs narkotikakonvensjoner har ligget til grunn uendret gjennom tiår hvor staters og internasjonale organisasjoners tilnærming til narkotikapolitikk har gjennomgått betydelige endringer. Dette har ledet til diskusjon i akademia om en påtagelig spenning mellom konvensjonenes ordlyd og statsparters praksis, blant annet knyttet til regulering av personlig bruk av narkotika, skadereduksjon, menneskerettighetsspørsmål og legalisering av produksjon og omsetning av cannabis.26

7.3 FNs narkotikakonvensjoner av 1961, 1971 og 1988

7.3.1 Oversikt og utgangspunkter for tolkingen

Siden vedtagelsen av den internasjonale opiumskonvensjonen av 1912 har det eksistert et multilateralt rettslig forpliktende samarbeid for å motarbeide illegal omsetning av narkotiske stoffer.27 De sentrale konvensjonene som særskilt regulerer det internasjonale samarbeidet om narkotika (i det øvrige omtalt samlet som narkotikakonvensjonene), er i dag:

• Single Convention on Narcotic Drugs, 1961 (1961-konvensjonen, også kalt Den alminnelige narkotikakonvensjon på norsk). Endret ved protokoll i 1972.

• Convention on Psychotropic Substances, 1971 (1971-konvensjonen).

• Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, 1988 (1988-konvensjonen).

Norge er part til de tre konvensjonene samt endringsprotokollen av 1972 til 1961-konvensjonen. De to første konvensjonene hadde til formål å etablere et samlet internasjonalt kontrollregime for narkotiske og psykotrope stoffer. Gjennom vedtagelsen av 1988-konvensjonen ble kontrollregimet utvidet til også å gjelde stoffer som kan anses som forstadier28 til de stoffene som allerede var omfattet av de to tidligere konvensjonene. I det følgende skilles det ikke mellom narkotika og de andre betegnelsene som benyttes i konvensjonene, og «narkotika» brukes for enkelhets skyld som en samlebetegnelse på samme måte som det engelske uttrykket «drugs» som benyttes i internasjonal sammenheng. 1988-konvensjonen tilførte dessuten sterkere bestemmelser om bekjempelse av «trafficking» og hvitvasking samt bestemmelser som styrker internasjonalt rettslig samarbeid i straffesaker om narkotikalovbrudd. Bestemmelsene i den enkelte konvensjon som gjelder forbud mot narkotika, må ses i sammenheng, ettersom de nyere konvensjonene til dels bygger på og utfyller de eldre. Samarbeidet er i dag forankret i UNODC i samarbeid med WHO.

I henhold til folkerettslig sedvanerett står traktaters ordlyd sentralt ved utlegningen av det rettslige meningsinnholdet.29 Ordlyden skal tolkes i god tro, i overensstemmelse med en normal språklig forståelse av uttrykkene i den konteksten uttrykkene er anvendt, sett i lys av traktatens kontekst, innhold og formål.30 Det anses å være et overordnet formål med narkotikakonvensjonene å fremme helse og velferd.31

Etterfølgende omstendigheter, herunder avtaler inngått mellom konvensjonspartene, samt hvordan partene har praktisert konvensjonen, vil være relevante ved vurderingen av hvordan ordlyden skal forstås.32 Det samme gjelder andre folkerettslige regler som kommer til anvendelse på forholdet mellom konvensjonspartene.

Forarbeider til en konvensjon, eller rapporter fra konferansen der konvensjonen ble fremforhandlet, tillegges normalt ikke selvstendig vekt ved fortolkninger av traktater. Slike dokumenter kan likevel unntaksvis ha betydning som supplerende momenter ved tolkingen, idet de belyser bakgrunnen og konteksten for ordlyden i bestemmelsene.33

Ved fastleggingen av Norges folkerettslige forpliktelser etter en konvensjon vil det være naturlig å se hen til relevante uttalelser fra eventuelle konvensjonsorganer.34 Hvor stor vekt konvensjonsorganenes uttalelser skal tillegges, vil blant annet kunne avhenge av hvor klart uttalelsene kan anses å gi uttrykk for overvåkningsorganets forståelse av partenes forpliktelser etter konvensjonen.

International Narcotics Control Board (INCB) er et konvensjonsorgan under de tre narkotikakonvensjonene med ansvar for å overvåke etterlevelsen av statenes konvensjonsforpliktelser.35 Konvensjonsorganet skal i henhold til 1961-konvensjonen artikkel 15 nr. 1, 1971-konvensjonen artikkel 18 nr. 1 og 1988-konvensjonen artikkel 23 nr. 1 avgi en årlig rapport der det redegjør for blant annet informasjon innhentet fra statsparter, samt observasjoner og anbefalinger til statspartene. Dersom INCB mener at en statspart misligholder sine forpliktelser, kan organet be om informasjon fra staten, be om konsultasjoner om emnet, publisere rapporter og på nærmere angitte betingelser formelt gjøre de øvrige statspartene oppmerksomme på at en statspart misligholder sine konvensjonsforpliktelser.36 Det kan få folkerettslige og politiske konsekvenser dersom andre statsparter anser at en av partene har brutt sine forpliktelser etter konvensjonen. I forarbeidene til lovgivningen om brukerrom i Norge er det lagt til grunn at det i utgangspunktet er grunn til å legge vekt på uttalelsene til INCB, men det er samtidig bemerket at INCB er et rådgivende kontrollorgan uten myndighet til å treffe rettslig bindende avgjørelser. Videre uttales det:37

«Uttalelsene fra INCB om tolkningen av konvensjonene kan derfor ikke anses som avgjørende i seg selv. Det må også ses hen til om INCBs tolkning er uttrykk for en festnet oppfatning som har fått bred aksept.»

For hver av de tre narkotikakonvensjonene foreligger det kommentarutgaver, utarbeidet i regi av FNs generalsekretær.38 Kommentarutgavene beskriver blant annet hendelsesforløpet under forhandlingsmøtene og kan på denne måten kaste lys over hvilken forståelse statspartene la til grunn under forhandlingene.

7.3.2 Krever narkotikakonvensjonene at ulovlig bruk av narkotika, eller erverv eller besittelse av narkotika til egen bruk, skal være straffbart?

Det følger av ordlyden i konvensjonene at statene skal gjennomføre nødvendige lovgivningsmessige og administrative tiltak for å begrense tilvirkning, innførsel/utførsel, distribusjon, handel, bruk og besittelse av narkotika til medisinske og vitenskapelige formål. Dette kommer til uttrykk i 1961-konvensjonen artikkel 4 bokstav c og 1971-konvensjonen artikkel 5 og 7. Konvensjonene av 1961 og 1971 inneholder bestemmelser som krever forbud mot blant annet erverv og besittelse av narkotika, men åpner eksplisitt for andre tiltak enn reaksjoner av straffende art dersom lovbryteren selv ulovlig bruker narkotika.39 Bestemmelsene anses imidlertid å rette seg mot slikt erverv og besittelse som skjer i forbindelse med tilvirkning og omsetning av narkotika.40

Den sentrale bestemmelsen for spørsmålet om hvorvidt statene er forpliktet til å strafflegge erverv og besittelse av mindre mengder narkotika til egen bruk (ikke knyttet til produksjon og omsetning av narkotika), er 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2:

«Article 3 – Offences and sanctions

[…]

• 2. Subject to its constitutional principles and the basic concepts of its legal system, each Party shall adopt such measures as may be necessary to establish as a criminal offence under its domestic law, when committed intentionally, the possession, purchase or cultivation of narcotic drugs or psychotropic substances for personal consumption contrary to the provisions of the 1961 Convention, the 1961 Convention as amended or the 1971 Convention.»

Ordlyden i bestemmelsen tilsier at innehav, erverv og tilvirkning av narkotika til egen bruk, i strid med 1961-konvensjonens eller 1971-konvensjonens bestemmelser, i utgangspunktet skal være straffbare handlinger etter statspartenes nasjonale lovgivning. Det skal for ordens skyld påpekes at selve den ulovlige bruken av narkotika ikke er nevnt i bestemmelsen. Henvisningen til de tidligere konvensjonene og til konstitusjonelle prinsipper og rettsgrunnsetninger41 i hver enkelt statsparts rettssystem innebærer at ordlyden i artikkel 3 nr. 2 ikke gir uttrykk for en entydig klar folkerettslig forpliktelse til å strafflegge handlinger som omfattes av ordlyden.42 Ordlyden innebærer en mer forbeholden regel enn den samme bestemmelsens nr. 1 bokstav a og b om strafflegging av handlinger knyttet til produksjon og omsetning av narkotika (trafficking). Når artikkel 3 nr. 1 og 2 leses i sammenheng, er det derfor naturlig å forstå bestemmelsene slik at statspartene har større fleksibilitet med hensyn til lovgivning om handlinger knyttet til enkeltpersoners egen bruk av narkotika enn det som gjelder lovgivningen om personer eller virksomheter som produserer eller omsetter narkotika.43

Konvensjonen gir ikke nærmere veiledning for forståelsen av uttrykkene «konstitusjonelle prinsipper» og «rettsgrunnsetninger», og rekkevidden av denne fleksibiliteten i artikkel 3 nr. 2 lar seg derfor ikke avgrense presist på grunnlag av ordlyden alene. Et mulig tolkningsalternativ er at statene er forpliktet til å strafflegge med mindre det er konstatert at slik strafflegging ville være uforenelig med landets skrevne og uskrevne konstitusjonelle normer, med andre ord at nasjonale myndigheter ikke lovlig kan vedta slik lovgivning. Et annet tolkningsalternativ vil være at statene, som selv autoritativt avgjør hva som er de grunnleggende prinsippene og grunnsetningene i sine interne rettsordener, kan unnlate å belegge handlingene med straff dersom dette anses å komme i et motsetningsforhold til slike prinsipper og grunnsetninger. Ordlyden gjør det mest nærliggende å legge sistnevnte tolkingsalternativ til grunn, ettersom det vises til prinsipper og rettsgrunnsetninger, fremfor rettslige skranker, slik det gjøres i bestemmelsens nr. 1, som omhandler de mer alvorlige lovbruddene. Uavhengig av hvilket av disse tolkningsalternativene som legges til grunn, er det på det rene at ordlyden gir forhold i statspartenes interne rettsorden bestemmende betydning for omfanget av konvensjonsforpliktelsen.

Så langt forpliktelsen etter artikkel 3 nr. 2 rekker, må den ses i lys av samme artikkels nr. 4 bokstav d, som åpner for at statene kan anvende tiltak rettet mot behandling, undervisning, ettervern, rehabilitering og sosial reintegrering som alternativer til domfellelse eller straff:

«The Parties may provide, either as an alternative to conviction or punishment, or in addition to conviction or punishment of an offence established in accordance with paragraph 2 of this article, measures for the treatment, education, aftercare, rehabilitation or social reintegration of the offender.»

Det er lagt til grunn i juridisk litteratur at denne bestemmelsens opplisting av mulige alternative tiltak (behandling, utdanning, ettervern, rehabilitering og sosial reintegrering) ikke skal forstås uttømmende.44

I norske offentlige utredninger og rapporter har det vært lagt til grunn forskjellige fortolkninger av 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2. Straffelovkommisjonen la i 2002 til grunn at statspartene «står fritt med hensyn til å kriminalisere bruk og besittelse – derunder også kjøp eller annen ervervsmåte – av narkotika til eget bruk».45 En arbeidsgruppe nedsatt av Justis- og politidepartementet i 2010 for å utrede alternative reaksjoner for mindre alvorlige narkotikalovbrudd la derimot til grunn at «statene har en plikt til å strafflegge forsettlig anskaffelse, besittelse, kjøp og salg av narkotiske stoffer til personlig bruk».46 I Stoltenberg-regjeringens stortingsmelding om en helhetlig ruspolitikk legges det til grunn at statspartene til 1988-konvensjonen i kraft av konvensjonens artikkel 3 er «forpliktet til å sette straff for forsettlig anskaffelse, besittelse, kjøp og salg av narkotiske stoffer til personlig bruk, når stoffet stammer fra ulovlig handel».47

Spørsmålet om hvorvidt 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2 innebærer en forpliktelse til å vedta nasjonal lovgivning som strafflegger erverv og innehav som knytter seg til egen bruk av narkotika, har vært omdiskutert blant statspartene, og det foreligger ikke en omforent fortolkning eller praktisering av bestemmelsen.48 Noen stater har lagt til grunn at de står fritt til å unnlate å strafflegge etter de eldre konvensjonene som bestemmelsen viser til, mens andre har hevdet at konvensjonene forutsetter strafflegging av slike handlinger. Det er uttalt i kommentarene til 1988-konvensjonen at formuleringen i artikkel 3 nr. 2 var et resultat av kompromisser mellom stater som ønsket å regulere befatning med narkotika knyttet til personlig bruk i konvensjonen, og stater som ikke delte dette synet.49 Mens mange statsparter strafflegger erverv og innehav til egen bruk, er det også statsparter som ikke har slik lovgivning, se kapittel 6.50 Enkelte statsparter har gått lenger og tolerert eller regulert salg av cannabis som rusmiddel (ikke utelukkende til medisinsk bruk).

Konvensjonsorganet INCB har i ulike sammenhenger uttalt seg om avkriminalisering av erverv og innehav av narkotika til egen bruk, og organets posisjon har endret seg over tid. Som beskrevet i kapittel 6 medførte en lovendring i Portugal vedtatt i år 2000 at bruk av narkotika, samt erverv og innehav av narkotika til egen bruk, ikke lenger er straffbart. Slike handlinger er fremdeles ulovlige og kan møtes med sivilrettslige reaksjoner på nærmere angitte vilkår. INCBs umiddelbare reaksjon på lovforslaget var at dette stred mot Portugals forpliktelser etter 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2. Etter et besøk i Portugal i 2004 uttalte INCB i sin årsrapport at det er forenelig med narkotikakonvensjonene å unnta saker om mindre mengder narkotika fra straffeforfølgning.51 Det ble blant annet pekt på at bruk, erverv og besittelse fremdeles regnes som lovbrudd etter portugisisk rett.52 INCBs posisjon har imidlertid ikke vært helt entydig i disse årene: I sin årsrapport for 2009 uttrykte organet bekymring for det de beskrev som en økende bevegelse mot avkriminalisering av besittelse av cannabis til egen bruk i Latin-Amerika.53 INCB har senere uttalt seg mer uforbeholdent til støtte for reformen i Portugal. I årsrapporten for 2012 uttalte organet at Portugal, som er part til de tre narkotikakonvensjonene, «is fully committed to the objectives of those treaties».54 I 2015 uttalte presidenten for INCB at Portugal-modellen er en «model of best practices», og at «[t]he whole procedure including the decision of the CDT can be considered as a complex alternative measure of education, treatment, aftercare, rehabilitation and social reintegration that is in full compliance with the three Drug Control Conventions».55

Det er naturlig å forstå uttalelsen slik at overføringen av reaksjoner mot bruk av narkotika fra justissektoren til et forvaltningsorgan i helsesektoren ble ansett som en «alternative measure» i henhold til 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 4 bokstav d, som er omtalt ovenfor.

I INCBs årsrapport for 2015, påpekte dessuten INCB at statspartene har et visst handlingsrom når det gjelder sanksjonering av besittelse til eget forbruk:

«The deterrent effect of criminalizing drug possession depends on the specific circumstances of countries. The conventions oblige States to ensure that possession of drugs – even in small quantities – shall be a punishable offence. The 1988 Convention allows a certain flexibility regarding sanctions for possession for personal consumption, making that obligation subject to the constitutional principles and the basic concepts of the legal system of States. As the Board has stated on numerous occasions, the international drug control conventions do not require the incarceration of drug users. Rather, they oblige States parties to criminalize supply-related behaviour while encouraging them to consider prevention, treatment and rehabilitation as alternatives to punishment.»56

I den samme årsrapporten påpekte konvensjonsorganet at det overordnede formålet med narkotikakonvensjonene er å ivareta helse og velferd, jf. første avsnitt i fortalen til 1961-konvensjonen.57 Det kan være nærliggende å se denne utviklingen i INCBs posisjon i sammenheng med den dreiningen som har skjedd mot en mer helseorientert tilnærming i det internasjonale narkotikapolitiske samarbeidet i omtrent det samme tidsrommet, se punkt 7.2 ovenfor.

INCBs uttalelser i årene etter reformen i Portugal fra år 2001 indikerer at det har skjedd en utvikling i retning av større vektlegging av konvensjonenes formål om å fremme helse og velferd og en mindre vektlegging av ordlyden i 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2 om bruk av straff overfor personer som har befatning med en mindre mengde narkotika til egen bruk.

Sett i lys av den mottakelsen som reformen i Portugal har fått, fremstår det unaturlig å legge til grunn en streng fortolkning av ordlyden i denne bestemmelsen i konvensjonen. I en analyse publisert av EU-organet EMCDDA i 2005 er det lagt til grunn at konvensjonene lar det være opp til statene om handlinger knyttet til bruk av narkotika skal være straffbart eller møtes med andre reaksjoner.58 En slik forståelse understøttes av uttalelser fra instanser i FN-systemet, som de senere årene har anbefalt at statene avkriminaliserer, eller utreder å avkriminalisere, innehav av narkotika til egen bruk. Se uttalelser knyttet til retten til helse i punkt 7.2.3 og 7.4.2. Disse anbefalingene forutsetter, i likhet med INCBs uttalelser om Portugal-modellen, en forståelse av narkotikakonvensjonene som tillater statene å avkriminalisere innehav av narkotika til egen bruk.

I lys av det ovenstående er det forsvarlig å legge til grunn at det er forenelig med Norges forpliktelser etter narkotikakonvensjonene å avkriminalisere erverv og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk, såfremt slik befatning med narkotika forblir ulovlig og kan møtes med andre tiltak som er egnet til å oppnå konvensjonenes formål.59 Særlig vekt legges i den forbindelse på de uttalelser konvensjonsorganet INCB har avgitt om reformen i Portugal, og variasjonen i statspartenes praksis på dette punktet.60

7.3.3 Krever narkotikakonvensjonene at det skal kunne ilegges sivilrettslige sanksjoner overfor personer som erverver eller innehar narkotika til egen bruk?

Under forutsetning av at 1988-konvensjonen artikkel innehav nr. 2 ikke krever strafflegging av erverv og besittelse av narkotika til egen bruk, oppstår spørsmålet om hvorvidt Norge er folkerettslig forpliktet til å ilegge administrative sanksjoner for slike lovovertredelser ved en eventuell avkriminalisering.

Som beskrevet i punkt 7.3.2 har konvensjonsorganet INCB uttalt at det er i samsvar med narkotikakonvensjonene å avkriminalisere erverv og innehav, slik det er gjort i Portugal. Det er imidlertid påpekt i den forbindelse at slike handlinger fortsatt er ulovlige, og at overtredelser er «punishable». På den annen side er det, som vist ovenfor, blitt fremhevet av INCB at 1988-konvensjonen gir statene fleksibilitet med hensyn til håndteringen av saker om mindre mengder narkotika knyttet til egen bruk. Konvensjonen artikkel 3 nr. 2 og nr. 4 bokstav d tillater dessuten at statspartene i stedet anvender tiltak med sikte på behandling, undervisning, ettervern, rehabilitering og sosial reintegrering. Spørsmålet om hvorvidt konvensjonene i tilfelle avkriminalisering krever at det innføres administrative sanksjoner, er imidlertid lite omtalt.

Hvorvidt 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2 krever at erverv og innehav til egen bruk skal kunne sanksjoneres, eventuelt med en mulighet for alternative tiltak etter nr. 4 bokstav d, beror på hva som anses å utgjøre konstitusjonelle prinsipper og rettsgrunnsetninger i Norge, jf. unntaket i bestemmelsens nr. 2. Som beskrevet ovenfor er i punkt 7.3.2 det ikke enkelt å gi en presis avgrensning av dette. Hva som kan anses som en statsparts egne konstitusjonelle prinsipper og rettsgrunnsetninger, synes i stor grad å være opp til statsparten selv å definere, forutsatt at dette skjer i god tro. Ordlyden tilsier imidlertid ikke at det gjelder et krav om at de konstitusjonelle prinsippene og rettsgrunnsetningene skal være fastsatt uttrykkelig i statspartens konstitusjon. Se til sammenligning artikkel 3 nr. 10, som viser til konstitusjonelle skranker, som dermed – etter en rimelig forståelse av ordlyden – innebærer en høyere terskel for unntak fra bestemmelsen.61

I en norsk kontekst er det grunn til å tro at Grunnlovens bestemmelser om individets rettigheter omfattes av uttrykket konstitusjonelle prinsipper. Dette omfatter blant annet retten til respekt for privatliv og familieliv, jf. Grunnloven § 102, og barns rett til helse jf. § 104 tredje ledd. Disse rettighetene er omtalt nedenfor i inneværende kapittel.

Foruten de menneskerettigheter som er gitt grunnlovs rang gjennom egne grunnlovsbestemmelser, følger det av Grunnloven § 92 at statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i Grunnloven og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter. I Holship-dommen, som ble avsagt av Høyesterett i plenum i 2015, er det lagt til grunn at § 92 er et «pålegg til domstolene og andre myndigheter om å håndheve menneskerettighetene på det nivå de er gjennomført i norsk rett».62 Denne konstitusjonelle plikten til å respektere og sikre menneskerettighetene tilsier at bestemmelser i menneskerettighetskonvensjoner som Norge er bundet av, vil kunne omfattes av konstitusjonelle prinsipper og rettsgrunnsetninger i vår interne rett, også rettighetsbestemmelser som ikke på selvstendig grunnlag er gitt grunnlovs trinnhøyde. Menneskerettighetskonvensjonene som er inkorporert gjennom menneskerettighetsloven av 1999, med forrang foran annen lovgivning, kan sies å ha en «semi-konstitusjonell karakter», i «en trinnhøyde mellom lov og Grunnlov».63

Myndighetenes plikt etter Grunnloven § 92 til å respektere og sikre menneskerettighetene omfatter blant annet retten for enhver til den høyest oppnåelige helsestandard både fysisk og psykisk, jf. konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 12, som er omtalt i punkt 7.4.2. Dette tilsier at Norges eventuelle forpliktelse til å anvende sanksjoner overfor innehav eller erverv av en mindre mengde narkotika til egen bruk, må ses i lys av hvorledes dette vil innvirke på innbyggernes rett til den høyest oppnåelige helsestandard. En vektlegging av retten til helse, som innføringen av Grunnloven § 92 omfatter, harmonerer for øvrig godt med narkotikakonvensjonenes overordnede mål om å ivareta helse og velferd, og en økt oppmerksomhet i det internasjonale samfunnet om utilsiktede konsekvenser av kontrollpolitikken, se særlig punkt 7.2.3 og 7.4.64

Dette tilsier at norske myndigheter ikke er forpliktet etter 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2 til å ta i bruk sanksjoner på en måte som står i et motsetningsforhold til myndighetens plikt til å respektere, beskytte og oppfylle retten til respekt for privatliv, eller innbyggernes rett til den høyest oppnåelige helsestandard.

Ordlyden i 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2 er ikke direkte til hinder for å tillegge grunnleggende prinsipper i norsk rett som ikke er nedtegnet i Grunnloven, betydning i den grad de kan anses som anerkjente prinsipper av tilstrekkelig høy rang eller rettsgrunnsetninger. Dette kan for eksempel omfatte skadefølgeprinsippet, som er lagt til grunn som et utgangspunkt og et grunnvilkår for strafflegging og innebærer krav om forholdsmessighet (se kapittel 12.2).65 Det kan også omfatte prinsippet om at helsehjelp skal være samtykkebasert, som ble kodifisert i pasientrettighetsloven i 1999 og videreført i pasient- og brukerrettighetsloven fra 2011.66 Slike prinsipper i vår interne rett kan altså legitimere unntak fra konvensjonsbestemmelsen.

Det fremstår på grunnlag av det ovenstående mulig å gjennomføre en reform som ikke gjør bruk av sanksjoner, og som samtidig oppfyller konvensjonene i god tro, i kraft av unntaket i 1988-konvensjonens artikkel 3 nr. 2 som gjelder for konstitusjonelle prinsipper og rettsgrunnsetninger. Som det fremgår av drøftelsen ovenfor, er imidlertid grensedragningen for dette unntaket beheftet med noe usikkerhet.

For det tilfelle at det ikke anses tilstrekkelig sikkert at unntaket i artikkel 3 nr. 2 beskrevet ovenfor kommer til anvendelse, kan det vedtas en hjemmel for administrative sanksjoner, på nærmere angitte vilkår. Det kan ikke gis et klart svar på hvor vidtrekkende og inngripende en eventuell sanksjonshjemmel må være. Artikkel 3 nr. 4 bokstav d som er beskrevet ovenfor, innebærer at statspartene uansett står fritt til å tilby en rekke tiltak av ikke-straffende art overfor personer som bryter forbudet mot narkotika og selv bruker narkotika. Formålet med 1988-konvensjonen, som artikkel 3 nr. 2 må tolkes i lys av, tilsier at reaksjonene som anvendes, skal være egnet til å bidra til å motvirke den samlede etterspørselen og profitten i det illegale narkotikamarkedet, jf. fortalens syvende avsnitt:

«Desiring to eliminate the root causes of the problem of abuse of narcotic drugs and psychotropic substances, including the illicit demand for such drugs and substances and the enormous profits derived from illicit traffic.»

Dette målet må ses i sammenheng med retten til den høyest oppnåelige helse for innbyggerne og narkotikakonvensjonenes overordnede formål om å fremme helse og velferd.67 Behovet for en slik avveining kommer til uttrykk i konvensjonsorganet INCBs årsrapport fra 2015:68

«There are a number of unintended consequences that can flow from a variety of factors, including the unbalanced implementation of national and international drug control measures.

[…]

The challenge that States parties face is to implement their treaty obligations in a balanced way that minimizes the negative impact of drug abuse and measures to control drug trafficking, and to educate and treat victims of such trafficking.»

Eventuelle sanksjoner må dessuten innrettes på en måte som er egnet til å oppnå forebygging, tidlig intervensjon, behandling, opplæring, ettervern, rehabilitering og sosial reintegrering, jf. 1961-konvensjonen artikkel 38.

Nøyaktig hvor det rette balansepunktet for sanksjonering ligger, beror på en utpreget politisk vurdering, og utfallet av avveiningen vil neppe være lik for alle statsparter. Vurderingen vil også kunne være ulik i forskjellige nasjonale kontekster. Det fremstår klart at statspartene har et betydelig handlingsrom.

I Portugal-modellen, som er beskrevet av INCBs president som «best practice» i henhold til narkotikakonvensjonene, kan personer som har overtrådt det sivilrettslige forbudet mot bruk av narkotika, eller erverv eller besittelse av narkotika til egen bruk, pålegges en oppmøteplikt for en nemnd.69 Det er på det rene at sanksjonering av brukere av narkotika ikke anses som hovedformålet med ordningen.70 Det følger direkte av lovgivningen i Portugal at det ved første gangs overtredelse ikke skal ilegges en sanksjon, og sanksjoner i form av overtredelsesgebyr er utelukket for personer med rusavhengighet.71 Et mulig utfall av nemndens saksbehandling er at personen får en advarsel om konsekvenser av personens adferd og en oppfordring til å avstå fra narkotikabruk, men mer inngripende virkemidler kan også benyttes.72 I punkt 6.2.6.6 beskrives statistikk om utfallet av nemndenes saksbehandling. Som det fremgår der, ender et stort flertall av sakene med utfall som ikke kan beskrives som en sanksjon. Primærreaksjonen på narkotikabruk i Portugal-modellen, slik den praktiseres, er samtalen som personen pålegges å møte til.

Beskrivelsen av Portugal-modellen som en løsning helt i samsvar med konvensjonene må forstås slik at INCB anser at landet har truffet en balanse for sanksjonering som etter INCBs syn er optimal, og at den ikke nødvendigvis representerer et minimumsnivå for hvilken grad av sanksjonering som kreves etter narkotikakonvensjonene. Hvor minimumsnivået ligger, kan ikke fastslås med sikkerhet. Det kan meget vel være at det kan gjennomføres en variant av Portugal-modellen som utelater overtredelsesgebyrer, uten at ordningen kommer i strid med Norges forpliktelser etter narkotikakonvensjonene. Dette forutsetter trolig at ordningen innrettes på en måte som fremmer helse og velferd, og at det i god tro gjennomføres tiltak som er egnet til å begrense etterspørsel i det illegale narkotikamarkedet. Hvilke tiltak som fremstår egnet til å fremme slike formål, er et empirisk og faglig spørsmål. Internasjonale anbefalinger om forebygging av narkotikabruk utgitt i fellesskap av UNODC og WHO fremstår som en av flere relevante kilder for kunnskap om slike tiltak.73

Innlemmelse av en mulighet for å ilegge overtredelsesgebyr på nærmere vilkår ville gi en høy grad av sikkerhet for at en rusreform som omfatter avkriminalisering av brukerne, ikke kommer i strid med Norges forpliktelser etter 1988-konvensjonen. Derimot kan innføringen av slike straffelignende administrative gebyrer etter omstendighetene komme til å stå i et motsetningsforhold til innbyggernes rett til privatliv mv. og retten til helse. Som det fremgår av det ovenstående kan det ikke oppstilles noen klar konklusjon om at 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2 krever at statsparter som avkriminaliserer innbyggernes erverv og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk, og erstatter dette med et sivilrettslig forbud, skal innføre overtredelsesgebyrer for å håndheve forbudet.

7.3.4 Krever narkotikakonvensjonene at myndighetene skal beslaglegge brukerdoser i brukerens besittelse?

Et særskilt spørsmål som kan ha interesse for en reform fra straff til helse, er om det er forenelig med narkotikakonvensjonene å vedta en bestemmelse som tillater å unnlate beslaglegging av en mindre mengde av et rusmiddel dersom beslag fremstår lite formålstjenlig med tanke på personens helsetilstand eller andre allmenne hensyn. Slike hensyn kan for eksempel gjøre seg gjeldende i tilfeller der en sterkt avhengig person, som ikke ønsker rusbehandling, finansierer sin rusmiddelbruk gjennom vinningskriminalitet eller salg av seksuelle tjenester. Det kan etter omstendighetene fremstå sannsynlig at personen i et slikt tilfelle snarlig vil foreta nye slike handlinger for å skaffe en ny brukerdose av rusmiddelet for å unngå abstinenstilstand. På den annen side bør staten sørge for å begrense utbredelsen av narkotika.

Etter 1961-konvensjonen artikkel 37 skal det i henhold til statenes nasjonale lovgivning være anledning til å beslaglegge («seize») og konfiskere («confiscate») narkotika, stoffer og utstyr som er benyttet eller tenkt benyttet til lovbrudd som nevnt i konvensjonens artikkel 36. Artikkel 36 nr. 1 bokstav a nevner ulovlig innehav («possession») av narkotika. Det er noe uklart hvorvidt «possession» i denne sammenhengen omfatter innehav av narkotika ment for personlig bruk, eller om det kun omfatter innehav av narkotika som knytter seg til tilbudssiden av narkotikamarkedet. Det går frem av kommentaren til 1961-konvensjonen at det var delte meninger om dette spørsmålet under forhandlingene,74 og det anerkjennes at «[p]enalization of the possession of drugs for personal consumption amounts in fact also to a penalization of personal consumption».75

Uttalelsene i kommentaren er naturlig å forstå slik at det er en reell valgfrihet i tolkingen av «possession», blant annet gir forfatterne av kommentarene enkelte anbefalinger til de statspartene som forstår artikkel 36 slik at det ikke kreves bruk av straff for innehav til egen bruk.76 Det kan på grunnlag av dette være forsvarlig å tolke artikkel 37, jf. artikkel 36 nr. 1 bokstav a, slik at den ikke krever at statenes lovgivning skal gi hjemmel til å beslaglegge narkotika ment for egen bruk. Etter 1961-konvensjonen artikkel 4 bokstav c er statspartene likevel forpliktet til å ta skritt for å begrense bruk og innehav av narkotika til medisinske og vitenskapelige formål. Ved tolkingen av uttrykket «possession» i denne sammenhengen skal det, ifølge til kommentarene til konvensjonen, legges til grunn at dette omfatter innehav både til egen bruk og til videreformidling.77 I henhold til samme konvensjons artikkel 33 skal statene ikke tillate innehav av narkotika med mindre det foreligger et særskilt rettslig grunnlag for innehavet: «The Parties shall not permit the possession of drugs except under legal authority.» Det vil kunne være vanskelig å komme til en klar konklusjon om at norsk lovgivning gir tilstrekkelig grunnlag for en effektiv etterlevelse av denne forpliktelsen, lest i sammenheng med artikkel 4 bokstav c, dersom det ikke foreligger en hjemmel for å konfiskere narkotika også i tilfeller hvor rusmiddelet utelukkende er tiltenkt innehaverens egen bruk.78

Slik konvensjonen er praktisert, kreves det imidlertid ikke at statene skal reagere på ethvert tilfelle av ulovlig innehav av narkotika til egen bruk.

Som beskrevet i kapittel 7, underkapittel om brukerrom, er det etablert ordninger i enkelte land, herunder Norge, der personer straffritt kan besitte små mengder narkotika i forbindelse med brukerrom. Norske myndigheter har lagt til grunn at dette ikke er i strid med narkotikakonvensjonene, og i 2018 ga INCB uttrykk for at brukerrom kan være forenelig med konvensjonene på nærmere angitte vilkår.79 Dette illustrerer at det er blitt ansett forenelig med konvensjonene formelt å tolerere at en avgrenset gruppe personer med alvorlige rusproblemer på nærmere angitte vilkår innehar en liten mengde narkotika, når dette skjer som ledd i tiltak for å redusere skadevirkningene av bruk av narkotika, og på en måte som ikke gir uttrykk for noen godkjenning av omsetning og bruk av rusmiddelet.

Ved siden av slike formelle grunnlag for toleranse må det legges til grunn at det i praksis i dag unnlates å reagere i et uvisst antall tilfeller der personer med kjent rusmiddelproblematikk antas å inneha narkotika. Det er i samsvar med dette lagt til grunn i forarbeidene til straffeloven av 2005 at det i liten grad er hensiktsmessig å straffeforfølge «langvarige, tunge misbrukere», og departementet viste til at politiet i praksis er «tilbakeholdende med å pågripe og straffeforfølge denne gruppen av narkotikamisbrukere».80 Narkotikakonvensjonene anses ikke å være til hinder for et slikt håndhevelsesskjønn.

7.4 Internasjonale menneskerettigheter

7.4.1 Barns rett til å beskyttes mot ulovlig bruk av narkotika

Barnekonvensjonen fra 1989 er den eneste av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene som eksplisitt omtaler narkotika, jf. artikkel 33:

«Partene skal treffe alle egnede tiltak, herunder lovgivningsmessige, administrative, sosiale og undervisningsmessige tiltak, for å beskytte barnet mot ulovlig bruk av narkotiske eller psykotrope stoffer, slik disse er definert i de relevante internasjonale traktater, og for å hindre at barn blir brukt i ulovlig produksjon og handel med slike stoffer.»81

Bestemmelsens ordlyd er i samsvar med en utbredt enighet i norsk narkotikapolitikk om at det er nødvendig å forebygge bruk av narkotika blant barn og å hindre at barn involveres i produksjon og omsetning av narkotika.

Bestemmelsene i barnekonvensjonen gjelder som norsk lov og går ved motstrid foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.

Det er stilt spørsmål ved om konvensjonsbestemmelsen helt eller delvis er til hinder for at statspartene avkriminaliserer bruk og besittelse av narkotika, eller om bestemmelsen i alle fall tilsier at statspartene bør opprettholde kriminalisering. Spørsmålet er om bestemmelsen må forstås slik at den oppstiller et krav om at statspartene strafflegger befatning med illegale rusmidler til egen bruk,82 eller om andre tiltak, for eksempel sivilrettslige reaksjoner og beslaglegning av narkotika, kan være tilstrekkelig til å oppfylle forpliktelsen.

Ved tolkingen av innholdet i barnekonvensjonen artikkel 33 er det naturlig å legge vekt på veiledning i uttalelser fra konvensjonsorganet, FNs barnekomité. Barnekomiteen har ikke avgitt noen særskilt generell kommentar om tolkingen av artikkel 33, men har berørt artikkelen i andre uttalelser.

I generell kommentar nr. 15 (2013) om barnets rett til å nyte godt av den høyest oppnåelige helsestandard, jf. barnekonvensjonens artikkel 24, understreket komiteen viktigheten av en rettighetsbasert tilnærming til rusmiddelbruk og anbefalte at passende skadereduksjonsstrategier bør innføres for å minimere negative helsevirkninger. Komiteen understreket de negative konsekvensene av strafflegging.83

I generell kommentar nr. 20 (2016) om gjennomføringen av barns rettigheter i ungdomstiden pekte barnekomiteen på at statspartene har en forpliktelse til å beskytte ungdom mot ulovlig bruk av narkotiske og psykotropiske stoffer. I den forbindelse uttalte komiteen at statene bør sikre ungdommers rett til helse knyttet til bruk av slike stoffer, samt tobakk, alkohol og løsemidler, og gjennomføre forebygging, skadereduksjon og behandling uten diskriminering og med adekvate budsjettmidler. Alternativer til straffende eller repressiv rusmiddelpolitikk ble ønsket velkommen, og ungdommer burde etter komiteens syn motta presis og objektiv informasjon basert på vitenskapelig evidens med et mål om å forebygge og minimere skadene av rusmiddelbruk.84 I generell kommentar nr. 21 (2017) om barn i gatesituasjoner behandles artikkel 33 i samme avsnitt som artikkel 24 om retten til helse, uten at komiteen foretar noe klart skille mellom innholdet i de to bestemmelsene. Det er nærliggende å se forbindelsen mellom disse bestemmelsene i lys av den økte oppmerksomheten om helseperspektivet i det internasjonale narkotikapolitiske samarbeidet, som er beskrevet i punkt 7.2.3 ovenfor.

Ved barnekomiteens behandling av en rapport fra Armenia i 2004 ga komiteen uttrykk for bekymring for at barn som bruker narkotika, ble ansett som kriminelle og ikke som barn med behov for omsorg og beskyttelse. Komiteen oppfordret til å sikre at barn som bruker narkotika, ikke kriminaliseres.85 Ved behandlingen av en rapport fra Ukraina i 2011 anbefalte komiteen å forsterke skadereduksjonstiltak rettet mot ungdom. Komiteen anbefalte i den samme uttalelsen at statsparten skulle sikre at landets straffelovgivning ikke hindrer tilgang til slike tjenester, herunder gjennom å endre straffelovgivning som kriminaliserte barns innehav av narkotika til egen bruk.86

Uttalelsene er ikke forenelige med en forståelse av barnekonvensjonen som innebærer at statene er forpliktet til å strafflegge befatning med narkotika til egen bruk. Derimot har komiteen, som det fremgår av det ovenstående, vektlagt forebyggende tiltak og skadereduksjon og anbefalt avkriminalisering av barns innehav av narkotika til egen bruk for å unngå at straffelovgivningen er til hinder for skadereduserende tiltak. FNs høykommissær for menneskerettigheter har, under henvisning til Barnekonvensjonen, anbefalt stater å slutte å straffeforfølge barn for narkotikalovbrudd.87 Som omtalt ovenfor, i punkt 7.2.3, var barnekomiteen en av avsenderne av et åpent brev til FNs generalsekretær i 2016 som påpekte en rekke negative konsekvenser av strafflegging av personer som bruker narkotika og innehar narkotika til egen bruk.

I lys av dette synes artikkel 33 å forstås slik at statene skal iverksette alle egnede tiltak for å forebygge og minimere skadene av illegal rusmiddelbruk for barn. Verken ordlyden eller konvensjonsorganets uttalelser gir belegg for å forstå bestemmelsen slik at statene er forpliktet til å anvende strafferettslige virkemidler mot brukere av narkotika i alminnelighet for å oppfylle forpliktelsen etter bestemmelsen. Derimot kan flere av barnekomiteens uttalelser som er gjengitt ovenfor, forstås slik at strafferettslige virkemidler overfor personer som bruker narkotika, har blitt ansett å innebære en rekke negative konsekvenser, blant annet at det kan hindre tilgangen til relevante hjelpetjenester.

Utvalget er ikke kjent med at barnekomiteen har uttalt seg om spørsmålet om administrative sanksjoner og hjemmel for beslag av narkotika. I hvilken grad slike virkemidler er egnede for å oppnå forpliktelsen etter barnekonvensjonen artikkel 33, synes å måtte vurderes konkret, basert på beste tilgjengelige kunnskap om forventede virkninger av slike virkemidler.

Det kan ikke gis et generelt svar på om artikkel 33 krever at det ved en eventuell avkriminalisering samtidig må innføres administrative sanksjoner mot narkotikabruk. Det avgjørende i den forbindelse synes å være om den aktuelle sanksjonen kan anses som et egnet virkemiddel for å oppfylle forpliktelsen etter artikkel 33, herunder at den beskytter barn og ikke kommer i veien for helserettede tiltak.

7.4.2 Retten til den høyest oppnåelige helsestandard

Enhver har rett til «den høyest oppnåelige helsestandard både fysisk og psykisk», jf. Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 12.88 Barn har en Grunnlovsfestet rett til helse, jf. § 104 tredje ledd. Retten til helse fremgår også av barnekonvensjonen artikkel 24 og konvensjonen om avskaffelse av alle former for diskriminering mot kvinner artikkel 12. Bestemmelsene i disse konvensjonene gjelder som norsk lov og går ved motstrid foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 2 og § 3. Enhver har dessuten rett til vern av helse etter Den europeiske sosialpakt artikkel 11 og rett til sosial og medisinsk hjelp etter sosialpaktens artikkel 13.

Rettighetenes innhold er ikke presist angitt i disse dokumentenes ordlyd og må utledes av praksis.89 En sentral kilde for veiledning ved tolkningen er FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheters (ØSK-komiteen) generelle kommentarer og uttalelser ved behandlingen av rapporter fra enkeltland om gjennomføringen av konvensjonen.

ØSK-komiteen har fastslått at retten til helse har fire elementer:90

• tilbud av blant annet helsetjenester og goder i tilstrekkelig utstrekning

• tilgjengelighet for alle, uten forskjellsbehandling

• respekt for medisinsk etikk og tilpasning til kultur, bakgrunn, kjønn og livssyklus

• god kvalitet, basert på vitenskapelige og medisinske krav

ØSK artikkel 12 pålegger statene tre typer forpliktelser.91 For det første skal statene respektere retten, det vil si avstå fra å gripe negativt inn i individers helsesituasjon. Dersom staten formelt eller uformelt begrenser tilgang til goder og tjenester i helsevesenet til bestemte grupper, og det er sannsynlig at dette fører til skade, unødvendig morbiditet (sykdom) eller unngåelige dødsfall, utgjør dette et brudd på statens forpliktelse til å respektere innbyggernes rett til helse etter ØSK artikkel 12.92 Retten til helse innebærer også retten til selvbestemmelse over egen helse og kropp, herunder retten til å kunne velge ikke å ta imot medisinsk behandling.93 For det andre skal statene beskytte retten, det vil si hindre andre i å påvirke innbyggernes helse negativt. Mangelfulle tiltak for å motvirke tilvirkning, omsetning og konsum av tobakk, narkotika og andre skadelige stoffer kan utgjøre et brudd på statens forpliktelse til å beskytte innbyggernes rett til helse etter ØSK artikkel 12.94 For det tredje skal statene oppfylle retten, det vil si treffe nødvendige tiltak for å realisere den. Mangelfull overvåkning av helsetilstanden i befolkningen og mangelfull helseplanlegging som fører til at enkeltpersoner eller grupper, særlig marginaliserte eller sårbare grupper, ikke får nyte godt av helsevesenet, kan utgjøre brudd på statens forpliktelse til å oppfylle innbyggernes rett til helse etter ØSK artikkel 12.95

ØSK artikkel 12 nr. 2 forplikter statene til å treffe nærmere angitte tiltak som del av statenes arbeid for å fremme innbyggernes helse. I henhold til bestemmelsens bokstav b skal statene treffe tiltak som er nødvendige for å «[f]orbedre alle sider ved hygienen i miljø og industri». ØSK-komiteen har tolket bestemmelsen til å omfatte tiltak for å «discourage the abuse of alcohol, and the use of tobacco, drugs and other harmful substances».96

I henhold til ØSK artikkel 12 nr. 2 bokstav d skal tiltakene statene iverksetter for å realisere retten til helse, omfatte tiltak som er nødvendige for å «[s]kape vilkår som trygger alle legebehandling og pleie under sykdom».

Hvordan en stats narkotikapolitikk bør innrettes for å fremme retten til den høyest oppnåelige helsestandard, avhenger av hva som etter beste tilgjengelige kunnskap anses å være de faktiske virkningene av politikken. Flere instanser i FN-systemet har gitt uttrykk for at kriminalisering av innehav av narkotika til egen bruk er til hinder for oppfyllelse av retten til helse. WHO har anbefalt å avkriminalisere bruk av narkotika, da dette vil være en «critical enabler» for å forbedre situasjonen for hivsmittede.97 FNs spesialrapportør for retten til helse har anbefalt stater å avkriminalisere eller nedkriminalisere bruk og innehav av narkotika.98 FNs høykommissær for menneskerettigheter har anbefalt stater å vurdere nedkriminalisering eller avkriminalisering av bruk og innehav av narkotika, ettersom strafflegging på flere vis er til hinder for å fremme retten til helse.99 Atter flere enheter i FN-systemet har uttalt at kriminalisering av bruk av narkotika og innehav til egen bruk utgjør et hinder for å yte god helsehjelp til utsatte grupper, se omtale i punkt 7.2.3 ovenfor. Se i denne forbindelse også uttalelser med samme meningsinnhold fra FNs høykommissær for menneskerettigheter og FNs barnekomité gjengitt i punkt 7.4.1 ovenfor.

Disse internasjonale anbefalingene tilsier at å endre innretningen av nasjonal narkotikapolitikk fra straff til helse, gjennom en avkriminalisering av bruk og innehav og innføring av helserettede tiltak som reaksjon på narkotikabruk vil bidra til at Norge bedre respekterer og oppfyller innbyggernes rett til helse.

I utvalgets mandat er det lagt til grunn at strafflegging av bruk og innehav av narkotika til egen bruk «kan ha stått i veien for å møte den enkelte bruker med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging». I den grad strafflegging står i veien for å møte innbyggerne med hensiktsmessig og tilpasset helsehjelp, står straffleggingen i et motsetningsforhold til disse innbyggernes rett til den høyest oppnåelige helsestandard. Antagelsen i mandatet er drøftet i punkt 12.3.2.2, hvor det vises til en studie fra Sverige og en internasjonal sammenlignende studie som gir en slik antagelse et visst empirisk belegg. Hvorvidt det samme gjelder straffelignende administrative sanksjoner, for eksempel overtredelsesgebyr, vil avhenge av hvordan slike sanksjoner innrettes, og hvordan innbyggerne responderer på dem. Dersom slike sanksjoner svekker relasjonen mellom enkeltpersoner og tjenesteapparatet, slik at de reduserer marginaliserte og utsatte personers reelle muligheter til å nyte godt av helsevesenet, vil dette stå i et motsetningsforhold med retten til helse.

7.4.3 Retten til respekt for privatliv og familieliv, hjem og korrespondanse

Etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 8 har enhver «rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse».100 EMK gjelder som norsk lov, jf. menneskerettighetsloven § 2, og denne rettigheten ble ved grunnlovsendringene i 2014 inkorporert på konstitusjonelt nivå i Grunnloven § 102.

I flere land, herunder Mexico, Sør-Afrika og Tyskland,101 er straffeforfølgning av voksne personer for besittelse av cannabis til egen bruk blitt konstatert å være uforenelig med konstitusjonelle bestemmelser om retten til respekt for privatliv eller beslektede bestemmelser om individets rett til autonomi som det er naturlig å se i sammenheng med retten til privatliv etter EMK artikkel 8 og retten til fri utvikling av personlighet etter FNs verdenserklæring om menneskerettigheter artikkel 22. I Georgia ble lovgivning som hjemlet sivilrettslige sanksjoner av et forbud mot cannabis, kjent forfatningsstridig og ugyldig i 2018, fordi det innebar et uforholdsmessig inngrep i innbyggernes autonomi, se omtale i kapittel 6.

Inngrep i utøvelsen av retten til privatliv mv. kan bare skje «når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter», jf. artikkel 8 nr. 2.

For å være forenelig med EMK artikkel 8 må inngrep i retten til respekt for privatliv mv. fremme et legitimt formål og være nødvendig i et demokratisk samfunn.

Tiltak for å forebygge og begrense skader som følge av bruk av narkotika må anses å ha til hensikt å fremme et legitimt formål. Slike tiltak springer ut av politiske mål om blant annet å forebygge uorden, beskytte helse og beskytte andres rettigheter, formål som er uttrykkelig nevnt i artikkel 8 nr. 2.

Ved vurderingen av om et inngrep i innbyggernes rettigheter etter artikkel 8 kan anses nødvendig i et demokratisk samfunn, tilkjennes statspartene i henhold til rettspraksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) en viss skjønnsmargin («margin of appreciation»). Dersom saken gjelder et politikkområde som av domstolen er blitt ansett som sensitivt for statspartene – herunder kontroversielle etiske eller moralske samfunnsspørsmål –, og det ikke kan finnes en konsensus mellom statenes nasjonale lovgivning, tilkjennes en noe videre skjønnsmargin.102 Det samme gjelder i tilfeller der statene må avveie konkurrerende private og offentlige interesser eller konvensjonsrettigheter.103 Det er på det rene at lovgivning i europeiske land varierer betydelig når det gjelder mulige rettslige konsekvenser av narkotikabruk og hvilke tvangsmidler som kan benyttes for å avdekke slik bruk (se kapittel 6 og 8), og det må legges til grunn at statene har en vid skjønnsmargin ved vurderingen av om inngrep i retten til privatliv og familieliv i denne forbindelse er forenelige med EMK artikkel 8.

Kravet om nødvendighet innebærer like fullt at det må påvises at inngrepet svarer til et presserende samfunnsmessig behov («pressing social need»). Det må også vises at inngrepet er forholdsmessig holdt opp mot formålet med inngrepet, tatt i betraktning relevante interesser som må avveies ved vurderingen.104 Det påhviler i første rekke statspartene å foreta disse vurderingene, men EMD kan overprøve om argumentene som hevdes å begrunne inngrepet, er relevante og forholdsmessige og om rettighetene i tilstrekkelig grad ble respektert i beslutningsprosessen som ledet frem mot vedtagelsen av inngrepet.105

Det følger av dette at det til grunn for et forslag om tiltak som griper inn i retten til privatliv og familieliv, må foretas en begrunnet vurdering av om tiltaket er forholdsmessig.

Norge er blitt innklaget for EMD for påstått brudd på EMK artikkel 8 gjennom beslag av førerkort på grunn av bruk av cannabis, jf. vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Saken er ennå ikke behandlet av domstolen.106

7.5 Internasjonale anbefalinger

7.5.1 Anbefalinger knyttet til den overordnede innretningen av narkotikapolitikken – målsettinger og bruk av strafferettslige virkemidler

7.5.1.1 UNODC

I 2010 publiserte UNODC et arbeidsdokument der det argumenteres for at en dreining fra en sanksjonsorientert til en helseorientert narkotikapolitikk, er i tråd med narkotikakonvensjonene.107 Det ble påpekt at det foreligger stadig mer bevis for at en helseorientert tilnærming er mest effektiv med tanke på å redusere ulovlig narkotikabruk og de sosiale skadene av slik bruk.108 I dette dokumentet omtales også en helseorientert tilnærming til brukere av narkotika som ikke har et avhengighetsproblem. Dette omfatter opplæring, pålitelig informasjon og (kortvarige) intervensjoner i form av motivasjonssamtaler («brief motivational and behavioural counselling») som tar sikte på å integrere personen med rusproblem i samfunnet og forebygge sosial ekskludering.109

7.5.1.2 Verdens helseorganisasjon (WHO)

I takt med en dreining mot mer vektlegging av helseperspektivet har WHO inntatt en mer aktiv rolle i diskusjoner om det internasjonale narkotikasamarbeidet. WHO anbefalte avkriminalisering i sine retningslinjer for hivforebygging, behandling og oppfølging overfor særlig utsatte grupper («key populations») fra 2014,110 som også omfatter personer som bruker narkotika. Retningslinjen anbefaler nasjonene å utvikle politikk og lovverk som avkriminaliserer injisering og annen bruk av narkotika, blant annet for å forebygge innsettelse i fengsel. Videre anbefales land som i dag ikke tillater utlevering av brukerutstyr, sprøyter med videre, og som ikke tillater bruk av substitusjonslegemidler i behandling av opioidavhengige, å avkriminalisere og legalisere slike programmer. WHO anbefaler også at landene skal forby tvungen behandling for personer som brukere rusmidler.

UNAIDS har anbefalt avkriminalisering av narkotikabruk, samt erverv, besittelse og dyrking av narkotika til egen bruk, som en måte å beskytte menneskerettighetene til personer som bruker narkotika på.111

7.5.1.3 Andre FN-organer

En rekke uttalelser fra enheter i FN-systemet er beskrevet i punkt 7.2.3 og 7.4 ovenfor. Til det som er omtalt der, kan det følgende tilføyes: FNs utviklingsprogram (UNDP) uttalte i 2015 at lovgivning som kriminaliserer bruk av narkotika og innehav av små mengder til egen bruk, er blant faktorene som bidrar til å hindre brukeres tilgang til grunnleggende tjenester, slik som bolig, utdanning, helsetjenester, sysselsetting, sosialtjenester og behandling.112

Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) har utarbeidet anbefalinger om håndtering av alkohol- og narkotikarelaterte problemer på arbeidsplassen.113 Organisasjonen anbefaler at rusproblematikk håndteres som et helseproblem og håndteres som ethvert annet helseproblem på arbeidsplassen, uten diskriminering.114 Arbeidsgivere bør respektere rusmiddellovgivningen og samarbeide med rettshåndhevende myndigheter der det foreligger skjellig grunn til mistanke om lovbrudd, men bør ikke anses å ha noen plikt til å ta skritt på vegne av rettshåndhevende myndigheter for å håndheve straffebud mot narkotika.115

7.5.1.4 EU

EU har vedtatt en narkotikastrategi for 2013–2020 som bygger på de internasjonale narkotikakonvensjonene og den universelle menneskerettighetserklæringen,116 som kan anses som et uttrykk for organisasjonens overordnede veivalg i narkotikapolitikken og har dannet grunnlaget for handlingsplaner for periodene 2013–2016 og 2017–2020.

Strategien skiller mellom på den ene side reduksjon av ulovlig etterspørsel, som vektlegger blant annet tidlig intervensjon, forebygging, skadereduksjon og rehabilitering,117 og på den annen side reduksjon av ulovlig tilbud, som vektlegger kriminalitetsbekjempelse.118 Strategien fremhever også blant annet betydningen av tre gjennomgående temaer: (1) koordinering, (2) internasjonalt samarbeid og (3) forskning, monitorering og evaluering.

EU-organet EMCDDA ble opprettet i 1993. Det sammenfatter tilgjengelig kunnskap med sikte på å bidra til en evidensbasert utforming av ruspolitikk på nasjonalt nivå. Norge er tilknyttet EMCDDA i kraft av en samarbeidsavtale som trådte i kraft i 2001.119 I møte med utvalget opplyste representanter for EMCDDA at de ikke har ønsket å anbefale en bestemt posisjon i den narkotikapolitiske debatten om legalisering og avkriminalisering, som oppfattes som et kontroversielt spørsmål blant medlemsstatene. Organets rolle anses å være å levere empirisk faktakunnskap om tilstanden i medlemslandene og et evidensbasert beslutningsgrunnlag for narkotikapolitiske spørsmål.

EMCDDAs nettbaserte «Best Practice»-ressurs om forebygging, behandling og skadereduksjon beskriver relevante tiltak for å begrense negative konsekvenser av narkotikabruk i ulike kontekster, med videre henvisninger til det vitenskapelige kunnskapsgrunnlaget for anbefalingene.120 Strafferettslige reaksjoner på bruk av narkotika som sådan er ikke omtalt i denne ressursen. EMCDDA har uttalt at det ikke er mulig å observere noen klar sammenheng mellom endringer i straffansvaret for brukere av cannabis og prevalensen av cannabisbruk i befolkningen mellom 15 og 34 år.121

7.5.1.5 The Lancet Commission on Drug Policy and Health

I forkant av UNGASS 2016 satte Johns Hopkins University og det vitenskapelige medisinske tidsskriftet The Lancet sammen en kommisjon bestående av eksperter innen helseforskning. Formålet var å bidra med et beslutningsgrunnlag basert på vitenskapelig kunnskap om narkotikapolitikk og folkehelse.122

Kommisjonens rapport123 konkluderer med at kriminalisering av brukere av narkotika har skadevirkninger som langt overskrider mulige positive effekter av en slik politikk. Det påpekes også at det finnes alternative måter å reagere overfor narkotikabruk på som gir mindre skadevirkninger. Rapporten munner ut i anbefalinger til statene om grep i narkotikapolitikken for å fremme FN-charteret, målene for bærekraftig utvikling og menneskerettighetene. Blant disse anbefalingene er at statene bør avkriminalisere bruk, innehav og småsalg. Kommisjonen viser til erfaringer fra blant annet Portugal og Tsjekkia.124 Kommisjonen anbefaler også blant annet at skadereduksjonsprinsipper legges til grunn som en søyle i innretningen av en folkehelsetilnærming til ruspolitikken.125

7.5.1.6 Global Commission on Drug Policy

Global Commission on Drug Policy (GCDP) er en ikke-statlig organisasjon (etablert i 2011), som blant annet består av nåværende og tidligere verdensledere og representanter med erfaring fra internasjonale organisasjoner. GCDP utga i 2011 rapporten War on drugs (stilisert War on drugs på rapportens forside),126 der de konstaterte at krigen mot narkotika har vært feilslått, og at skadene som påføres enkeltindivider og samfunn som følge av denne krigen, er langt større enn skadevirkningen av narkotikabruk i seg selv.127

Rapporten inneholder elleve anbefalinger på ulike områder knyttet til konkrete handlinger, på nasjonalt og globalt nivå, blant annet at kriminalisering erstattes med helsehjelp og behandlingstilbud, og at det (av det internasjonale samfunnet) oppfordres til forsøk med legal og regulert omsetning av nå illegale rusmidler (for eksempel cannabis). Stoltenbergutvalgets Rapport om narkotika (2010) har mange sammenfallende synspunkter og anbefalinger, og utvalgets leder, Thorvald Stoltenberg, var også medlem av GCDP.

GCDP har utgitt flere rapporter med annen relatert tematikk, og i 2014 lanserte gruppen fem «stier» til «narkotikapolitikk som virker».128 Avkriminalisering av narkotika til personlig bruk beskrives som en del av en slik politikk. I 2016 utga GCDP en ny rapport129 som bygde på de foregående, men hvor avkriminalisering som sådan var hovedtema. I rapporten trekkes flere elementer inn som begrunnelse for hvorfor en avkriminalisering (og legalisering) etter organisasjonens syn vil være det mest hensiktsmessige grunnlaget for en effektiv ruspolitikk og for så vidt juridisk (menneskerettighetsbasert) og moralsk sett en nødvendig utvikling. GCDP problematiserer videre straffebudene knyttet til bruk og innehav av narkotika til egen bruk opp mot at (befolkningens) respekt for loven undergraves. GCDP opprettholder i denne rapporten også sitt tidligere standpunkt om at en tvungen inngang til behandling, for eksempel gjennom såkalte «drug courts», ikke er et akseptabelt alternativ til avkriminalisering:

«The Commission reiterates its position in previous reports that drug courts are a conceptually flawed and insufficient approach. Drug treatment should be a matter for health professionals working in the health sector and should never involve the criminal justice system. Coercing people into treatment through the threat of a criminal sanction is wholly unethical and counterproductive.»130

Når det gjelder sivilrettslige reaksjoner eller sanksjoner overfor personer som bruker eller besitter narkotika til erstatning for strafferettslige reaksjoner, fremholder GCDP at dette egentlig bare bidrar til å opprettholde forestillingen om bruk av narkotika som en umoralsk eller «sosialt uakseptabelt» handling som fremdeles må straffes. Kommisjonens anbefaling er derfor å fjerne enhver straffende reaksjon overfor personer som bruker narkotika:

«A number of countries have decriminalized drug possession and/or use. However, almost all rely on penalizing the user with civil sanctions. Thus, drug use is still unnecessarily deemed to be a socially unacceptable act that needs to be punished. The Commission advocates for a model of decriminalization that involves no punishment of people who use drugs. This must be the policy that countries strive to implement when reforming their drug laws, in recognition of their human rights obligations, and the need to uphold the principles of human dignity and the rule of law.»131

7.5.1.7 Drug Policy Futures

Det internasjonale ikke-statlige samarbeidet Drug Policy Futures,132 som blant annet de norske organisasjonene Actis og FORUT er tilknyttet, har tatt til orde for det som omtales som en tredje vei mellom ytterpunktene i internasjonal narkotikapolitikk, det vil si mellom angivelig krigføring mot narkotika og legalisering.133 Drug Policy Futures har, på samme måte som UNODC, påpekt at konvensjonene ikke pålegger nasjonene å straffe bruk av narkotika (med fengselsstraff). Drug Policy Futures har formulert 13 anbefalinger om hva statene bør prioritere ved utformingen av narkotikapolitikk:134

• «1. Reduce drug use prevalence

• 2. Invest in prevention

• 3. Mobilize communities

• 4. Prioritize early intervention and assistance to vulnerable groups

• 5. Prioritize screening and brief interventions

• 6. Offer treatment, rehabilitation, and harm-reduction alternatives

• 7. Foster reintegration of people who use drugs

• 8. Support self-help groups for drug users and people in recovery

• 9. Social programs = Effective drug policy programs

• 10. Support alternative development

• 11. Develop and implement alternatives to incarceration

• 12. Implement the principle of proportionality in sanctions

• 13. Focus on the special needs of women.»

7.5.1.8 International Drug Policy Consortium

Det internasjonale ikke-statlige samarbeidet International Drug Policy Consortium (IDPC), som blant annet de norske organisasjonene Foreningen for human narkotikapolitikk og Foreningen Tryggere Ruspolitikk er tilknyttet, har lagt vekt på nødvendigheten av å ta de utilsiktede negative konsekvensene av narkotikakontrollregimet på alvor. IDPC har lagt vekt på at narkotikapolitikken må innrettes på en måte som er egnet til å styrke bredere mål knyttet til helse, menneskerettigheter, utvikling, fred og sikkerhet, i tråd med FNs bærekraftsmål. Kriminalisering av personer som bruker narkotika, medfører at risikoer som denne gruppen er utsatt for, blir forsterket, og at kriminaliseringen skaper politiske og praktiske barrierer for å sørge for tilgjengelighet til helsetjenester, skadereduksjon og behandling for rusavhengighet. På dette grunnlaget har IDPC på vegne av sine medlemsorganisasjoner tatt til orde for at FN, og særlig UNODC og WHO, må innta en lederrolle for å fremme skadereduksjon og avkriminalisering av narkotikabruk samt besittelse av narkotika til egen bruk.135

Den internasjonale ikke-statlige organisasjonen Human Rights Watch, som er medlem av IDPC, har uttalt at strafferettslige virkemidler i narkotikapolitikken har undergravd retten til helse og retten til privatliv, og har oppfordret statene til å avkriminalisere bruk og besittelse av narkotika.136

7.5.2 Oppsummering av internasjonale anbefalinger og prinsipper for narkotikapolitikken

7.5.2.1 Helseperspektivet

Folkehelseperspektivet skal ligge til grunn for utviklingen av ruspolitikken. Det innebærer både å forebygge og redusere bruken i hele og i grupper av befolkningen og å redusere skadevirkningen av bruken gjennom lavterskeltjenester, adekvate behandlingstilbud til brukere av narkotika, rusbehandling og behandling for blodbårne sykdommer og virusinfeksjoner.

7.5.2.2 Menneskerettighetsperspektivet

Menneskerettighetsperspektivet står også sentralt i de fleste anbefalinger. Et hovedsiktemål er å forhindre brudd på menneskerettigheter som følger av kontrollpolitikken, som vilkårlig fengsling og uproporsjonale straffer for narkotikakriminalitet, herunder bruk og besittelse, og manglende tilgang til helsetjenester.

7.5.2.3 Sammensatte utfordringer og sammensatte løsninger

På bakgrunn av feltets kompleksitet anbefales en bred innsats knyttet til rusmiddelproblematikk. Dette innebærer involvering og koordinering av helse- og sosialsektoren samt alle andre deler av velferdssektoren, justissektoren og sivilsamfunnet.

7.5.2.4 Avkriminalisering

Det har de senere årene blitt økt oppmerksomhet i blant annet FN-systemet og sivilsamfunnet om de negative virkningene av strafflegging av bruk av narkotika og besittelse til egen bruk. Avkriminalisering av brukerne inngår ifølge svært mange internasjonale organisasjoner som del av en helhetlig og balansert narkotikapolitikk og beskrives som en nødvendig forutsetning for blant annet å redusere stigma og fremme helseperspektivet i narkotikapolitikken.

7.5.3 Anbefalinger om forebygging, behandling, rehabilitering og skadereduksjon

7.5.3.1 UNODC og WHOs internasjonale standarder for forebygging

I 2013 utarbeidet UNODC og WHO i samarbeid internasjonale standarder for forebygging av bruk av narkotika, som ble oppdatert i 2018.137 Publikasjonen spenner fra forebyggende innsatser rettet mot gravide kvinner til forebyggende innsatser i skole, arbeidsliv, uteliv med videre.

Organisasjonene understreker at forebygging er en hovedbestanddel i en helseorientert tilnærming til ikke-medisinsk bruk av narkotika.138 Publikasjonen peker på begrensninger i tilgjengelig forskningsdata, men fremhever forebyggende tiltak som understøttes av forskningsmessig belegg.139

Det understrekes at forebygging ikke kan utvikles og gjennomføres isolert fra samfunnet for øvrig. Tiltakene må utvikles i en helhetlig helseorientert og balansert tilnærming, som omfatter (1) rettshåndhevelse og tiltak rettet mot å redusere tilbudet i det ulovlige markedet, (2) behandling av ruslidelser og (3) skadereduksjonstiltak.140 Et hovedgrep i publikasjonen er å skille mellom fire ulike livsfaser i beskrivelsen av forebyggende tiltak: spedbarn og småbarn, barn, tidlig ungdom og ungdoms- og voksenlivet.

I publikasjonens del III er det beskrevet hva som karakteriserer et effektivt forebyggingssystem på nasjonalt nivå:

«An effective national drug prevention system delivers an integrated range of interventions and policies based on scientific evidence, in multiple settings, targeting relevant ages and levels of risk. This should come as no surprise given the complex interplay of factors that make children, youth and adults alike, vulnerable to substance use and other risky behaviours.»141

Et slikt integrert forebyggingssystem med tilstrekkelig bredde må bygge på142

• en støttende politikk og juridisk rammeverk

• vitenskapelig evidens og forskning

• koordinering av en rekke involverte sektorer og forvaltningsnivåer (helse- og sosialsektoren, skole, politi og påtalemyndighet, sivilsamfunnet med videre)

• opplæring, både av dem som skal fatte beslutninger, og av dem som skal utføre oppgavene

• en forpliktelse til å sørge for tilstrekkelige ressurser og vedlikehold av systemet over tid

Basert på en gjennomgang av 48 litteraturundersøkelser uttales det at korte intervensjoner143 og motiverende intervju (IM) kan redusere rusmiddelbruk betraktelig.144 Dette tiltaket er beskrevet i publikasjonens del om forebygging for ungdom og voksne. Publikasjonen gjengir tidligere anbefalinger fra WHO om å tilby korte intervensjoner til personer som bruker cannabis eller stimulerende stoffer når slik bruk avdekkes, utenfor spesialisthelsetjenestene.145 WHO har tidligere utarbeidet manualer og verktøy for screening og korte intervensjoner, som er omtalt i publikasjonen. Det er uttalt at det bør vurderes henvisning til spesialistbehandling for personer med vedvarende rusproblemer, og der korte intervensjoner ikke har effekt.

7.5.3.2 Anbefalinger om behandling og rehabilitering

UNODC og WHO lanserte et diskusjonsnotat i 2008 om prinsipper for behandling av rusavhengighet.146 I 2017 har de lansert et utkast til internasjonale standarder for behandling av ruslidelser.147

Publikasjonen lister opp tre mål for behandling:

1. redusere bruk av rusmidler og trangen til å bruke rusmidler

2. bedre helse- og velferdssituasjonen og sosial fungering for den enkelte

3. forebygge fremtidig skade ved å redusere risiko for komplikasjoner og tilbakefall

I tillegg fremholdes det at behandling av ruslidelser må:

1. være i samsvar med menneskerettighetserklæringen og FN-konvensjonene

2. fremme personlig autonomi

3. fremme individ- og samfunnssikkerhet

Videre settes det opp syv prinsipper for behandling:

1. Behandling må (faktisk) finnes, være tilgjengelig, attraktiv og tilpasset.

2. Det må sikres at etiske standarder implementeres i behandlingstilbudene.

3. Behandling av ruslidelser må fremmes gjennom en effektiv koordinering av tiltak og innsatser i strafferettssystemet og i helse- og velferdstjenestene.

4. Behandlingen må være evidensbasert og tilpasset spesifikke behov hos personer med ruslidelser.

5. Behandlingen må være tilpasset behovene til ulike grupper i befolkningen.

6. Det må sikres god styring av behandlingstilbud og programmer rettet mot personer med ruslidelser.

7. Innretningen av behandlingen, tjenester og prosedyrer må støtte en integrert tilnærming til behandling, og nødvendige koplinger til andre tjenesteleverandører må kontinuerlig monitoreres og evalueres.

Utvalget viser til selve publikasjonen for en mer detaljert beskrivelse av anbefalt innhold i behandlingstjenester for personer med ruslidelser.

7.5.3.3 Anbefalinger om skadereduksjon

WHO har følgende anbefalinger om skadereduserende tiltak overfor personer som injiserer narkotika, med utgangspunkt i forebygging av hivsmitte:148

• «– All people from key populations who inject drugs should have access to sterile injecting equipment through needle and syringe programmes.

• – All people from key populations who are dependent on opioids should be offered and have access to opioid substitution therapy.

• – All people from key populations with harmful alcohol or other substance use should have access to evidence-based interventions, including brief psychosocial interventions involving assessment, specific feedback and advice.

• – People likely to witness an opioid overdose should have access to naloxone149 and be instructed in its use for emergency management of suspected opioid overdose.»

Slik utvalget vurderer det, har disse anbefalingene generell gyldighet med tanke på å forebygge ikke bare hivsmitte, men også annen blodbåren smitte og for å forebygge og redusere overdosedødsfall og skadelig injeksjonspraksis som sådan.

WHO peker også på at skadereduserende tiltak overfor personer som bruker narkotika, men som ikke injiserer, også er av stor betydning:

«Harm reduction interventions for people who use drugs but who do not inject are also important. They should include evidence-based drug dependence treatment and provision of non-injecting drug use paraphernalia as appropriate to the local context and patterns of drug use.»

8 Straffebud mot narkotikalovbrudd

8.1 Innledning

I dette kapitlet beskrives gjeldende strafferettslig regulering av ulovlig befatning med narkotika, med vekt på befatning med narkotika til egen bruk. Fremstillingen av rettstilstanden i Norge (punkt 8.2) er disponert etter straffebudene i legemiddelloven, matloven og straffeloven. Deretter beskrives rettstilstanden i Danmark, Finland og Sverige (punkt 8.3) samt EU-lovgivning om narkotikalovbrudd på strafferettens område (punkt 8.4). I et eget vedlegg til teksten er det inntatt en sammenstilling av de øvre kvantumsangivelsene i retningslinjer for påtalemyndigheten om bruk av forelegg i straffesaker om befatning med narkotika til egen bruk i Norge, Finland, Sverige og Danmark.

8.2 Rettstilstanden i Norge

8.2.1 Legaldefinisjonen av «narkotika»

«Narkotika» er definert i narkotikaforskriften150 § 3:

Ǥ 3. Definisjoner

Som narkotika regnes

• a) stoffer, grupper av stoffer, droger, planter og sopper som er oppført i narkotikalisten, jf. § 4

• b) salter, stereoisomere, estere og etere av stoffer og grupper av stoffer oppført på narkotikalisten, forutsatt at stoffene har, eller antas å ha, psykoaktiv effekt

• c) blandinger (flytende, i fast form eller i gassfase) med innhold som nevnt i bokstav a) eller b).

Med psykoaktiv effekt menes effekt på sentralnervesystemet i form av stimulering eller nedstemthet med minst én av følgende virkninger: hallusinasjoner, forstyrrelser i motoriske funksjoner, tenkning, adferd, oppfattelse eller sinnsstemning.

Med blandinger menes oppløsninger, fortynninger, ekstrakter, konsentrater, tinkturer og produkter av enhver art, herunder farmasøytiske preparater, samt bearbeidede former av de aktuelle stoffer, droger, planter og sopper, forutsatt at bearbeidelsen ikke fører til en kjemisk endring av stoffene.»

Som det fremgår av bestemmelsens første ledd, er innholdet i den såkalte narkotikalisten, som gjelder som en del av narkotikaforskriften, jf. § 4, avgjørende for definisjonens avgrensning. Narkotikalisten inneholdt per november 2019 til sammen 571 stoffer, droger, planter eller sopper, som dermed omfattes av definisjonen av narkotika. I tillegg angis elleve grupper av kjemiske forbindelser som også skal regnes som narkotika. Myndigheten til å fastsette innholdet i narkotikalisten er delegert til Statens legemiddelverk.151

I henhold til narkotikaforskriften § 4 annet ledd første punktum skal narkotikalisten inneholde «de stoffer, planter og droger som kommer inn under Den alminnelige narkotikakonvensjon 30. mars 1961 eller Konvensjon om psykotrope stoffer 21. februar 1971». Det vises til nærmere omtale av disse konvensjonene i kapittel 7. I tillegg kan stoffer, grupper av stoffer, droger, planter og sopper oppføres «dersom de har, eller antas å ha, lignende effekt som de stoffer, planter og droger som kommer inn under konvensjonene», jf. annet punktum.

Som for enhver annen legaldefinisjon er det legitimt å stille spørsmål ved om den gjeldende definisjonen av «narkotika» er hensiktsmessig utformet. Sett fra en medisinskfaglig synsvinkel omfatter det juridiske narkotikabegrepet substanser med svært ulike farmakologiske egenskaper og er betydelig mer omfattende enn den tradisjonelle forståelsen av narkotika, som begrenser seg til morfinlignende bedøvende midler.152 Det er påpekt at samlebegrepet «narkotika» i mange sammenhenger er upresist, og at en av denne grunn heller bør bruke mer presise betegnelser knyttet til substansene som omtales (opioider, benzodiazepiner og så videre) samt et mer nøytralt og presist samlebegrep som «rusmidler».153

Det ligger utenfor utvalgets mandat å ta stilling til om den gjeldende legaldefinisjonen av narkotika, som har direkte betydning for en lang rekke andre bestemmelser enn dagens forbud mot narkotikabruk og befatning med narkotika til egen bruk, bør endres.

8.2.2 Straffansvar for bruk og besittelse etter legemiddelloven

Legemiddelloven § 24 første ledd forbyr «uten lovlig adkomst å være i besittelse av eller å bruke narkotika og å skaffe seg adgang til å få kjøpt slike varer under falske opplysninger, f.eks. om navn, bosted, sykdom eller sykdomstegn».

Med hjemmel i legemiddelloven § 22 annet ledd er det dessuten i narkotikaforskriften § 5 inntatt et forbud mot «[t]ilvirkning, anskaffelse, omsetning, innførsel, utførsel, oppbevaring, besittelse og bruk av narkotika oppført i narkotikalisten med henvisning til denne bestemmelsen». Denne bestemmelsen har ikke praktisk betydning i straffesaker om befatning med narkotika, ettersom de strengere bestemmelsene i legemiddelloven § 24 og straffeloven § 231 (omtalt nedenfor) kommer til anvendelse.

Overtredelse av legemiddellovens bestemmelser, eller forskrifter, forbud eller påbud som er gitt med hjemmel i loven, straffes med bøter eller fengsel i inntil 3 måneder, eller begge deler, jf. lovens § 31 første ledd. Besittelse og bruk av narkotika, jf. § 24 første ledd, straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder, eller begge deler, jf. § 31 annet ledd.

Mens det er nokså selvforklarende hva det vil si å bruke narkotika, kan uttrykket besittelse volde noe tolkningstvil, først og fremst når det gjelder grensedragningen mot oppbevaring, som rammes av straffeloven § 231 (omtalt nedenfor).

Grensedragningen har for det første et intensjonsaspekt: Innehavet regnes som besittelse bare dersom rusmiddelet er til personens egen bruk. Dersom stoffet ikke er til egen bruk, men for eksempel beregnet på videresalg, anses forholdet som oppbevaring.154

For det andre har grensedragningen et mengdeaspekt. I Ot.prp. nr. 23 (1983–84) er grensedragningen beskrevet slik:

«Besittelse til forskjell fra oppbevaring, vil først og fremst forekomme i samband med den rene bruk og bør ses i sammenheng med dette. I de tilfelle hvor vedkommende blir tatt med en større mengde narkotika, vil dette i praksis bli sett på som oppbevaring, og dermed rammes det av straffeloven.»155

Det er blitt lagt til grunn av riksadvokaten at grensen normalt går ved én til to brukerdoser.156 Mengdeaspektet kommer i praksis også til uttrykk i bøtesatser i politidistriktenes påtaledirektiver. For eksempel er det i direktivet for Oslo politidistrikt, som er gjengitt i kapittel 10, angitt en bøtesats for besittelse av cannabis som får anvendelse på mengder på inntil 2 gram. Satsene som er angitt for cannabismengder utover dette er derimot beskrevet som bøtesatser for oppbevaring.

For det tredje har grensedragningen et tidsaspekt, som er beslektet med mengdeaspektet. Innehav over lengre tid vil kunne regnes som oppbevaring, selv om det er på det rene at narkotikaen er til personens egen bruk. I Ot.prp. nr. 23 (1983–84) er det uttalt at legemiddelloven omfatter «den rent midlertidige besittelse av den type som normalt er forbundet med bruk» (utvalgets utheving).157 I Rt. 2005 s. 1319 ble det uttalt at mengden som saken gjaldt (13,14 gram hasj) var «klart meir enn det som kan reknast å vere til eigen bruk på heilt kort sikt» (utvalgets utheving).158 Forholdet ble ansett som oppbevaring etter straffeloven § 231 første ledd, og ikke besittelse etter legemiddelloven § 24 første ledd.

Uaktsom overtredelse av legemiddelloven er straffbart, jf. § 31 første ledd. Erfaringsmessig påtales langt færre uaktsomme overtredelser enn forsettlige overtredelser. Et nylig eksempel på uaktsomhetsansvar finnes i en avgjørelse fra Eidsivating lagmannsrett fra 2018.159 Politiet var blitt varslet om at en person hadde blitt utsatt for vold av sin samboer og derfor hadde flyktet med bil fra stedet. En blodprøve av kvinnen avdekket at hun hadde alkohol og MDMA (ecstacy) i blodet. På grunn av voldssituasjonen ble hun frikjent for å ha kjørt bil i ruspåvirket tilstand, jf. straffeloven § 17 om nødrett. Hun ble imidlertid idømt en bot på kr 5 000 for overtredelse av legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 første ledd. Selv om hun benektet å ha tatt MDMA, ble det ansett som bevist utover enhver rimelig tvil at hun hadde inntatt stoffet, og at hun «i det minste var uaktsom i så måte».

Forsøk, for eksempel besittelse og bruk av knust kritt eller kalk i den tro at det var kokain, straffes som fullbyrdet overtredelse, jf. § 31 siste ledd. Medvirkning til besittelse eller bruk, for eksempel ved positivt å tilskynde en annen til å prøve narkotika, er straffbart etter straffeloven § 15. Bestemmelsen om strafferettslig medvirkningsansvar må imidlertid tolkes innskrenkende i lys av den alminnelige rettsstridsbegrensingen og blant annet enhvers rett til ytringsfrihet, jf. Grunnloven § 100.160

Straffereaksjonen ved overtredelse av legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 første ledd, er som regel bot161 eller påtaleunnlatelse på vilkår som er nærmere beskrevet i utredningens kapittel 10 om bruk av strafferettslige reaksjoner.

Den største praktiske betydningen av hevingen av maksimumsstraffen for narkotikalovbrudd etter § 31 annet ledd fra lovens hovedregel om 3 måneders fengselsstraff til 6 måneder må antas å være at lovbruddets øvre strafferamme derved oppfyller vilkårene for en rekke tvangsmidler hjemlet i straffeprosesslovens fjerde del, herunder pågripelse og varetektsfengsling.162 Behovet for å kunne pågripe og varetektsfengsle i mindre alvorlige narkotikasaker har vært omtalt i forbindelse med behandlingen av de alminnelige vilkårene for varetektsfengsling, se blant annet Ot.prp. nr. 53 (1983–84) Om lov om ikraftsetting og endring av den nye straffeprosesslov m.m., s. 21. Tilgjengelige straffeprosessuelle tvangsmidler i narkotikasaker er omtalt i kapittel 9 om straffeprosessuelle tvangsmidler i narkotikasaker.

8.2.3 Straffritak for bruk og besittelse av én brukerdose i brukerrom

Brukerromsloven163 § 4 etablerer et begrenset straffritak for bruk og besittelse av narkotika til egen bruk. Bestemmelsen slår også fast at de ansattes rådgivning til personer som skal innta narkotika i brukerrom, for eksempel om hvor og hvordan en injeksjon bør gjøres, er lovlig:

Ǥ 4. Bruk av brukerromsordningen

Den som med lovlig adgang til en godkjent brukerromsordning

• a) inntar narkotika i ordningens injiseringsrom eller inhaleringsrom, eller

• b) besitter en brukerdose narkotika til eget bruk i brukerromsordningens lokaler eller tilstøtende behandlingsrom, kan ikke straffes for dette etter legemiddelloven​ § 31, jf. § 24 første ledd.

Det er tillatt for personalet i brukerromsordningen å gi brukerne individuell og konkret rådgivning i forbindelse med inntak av narkotika i injiseringsrommet og inhaleringsrommet.»

Straffritaket må ses i sammenheng med brukerrommenes formål, slik dette kommer til uttrykk i lovens formålsbestemmelse, se § 1 annet ledd:

«Brukerromsordningen skal bidra til økt verdighet for mennesker med langvarig narkotikaavhengighet ved å tilby hygieniske rammer for injisering av narkotika og motivere for mer skånsomme inntaksmåter. Videre skal brukerromsordningen bidra til økt helsemessig trygghet, blant annet forebygge infeksjoner og smitte og gi raskere hjelp ved overdoser, gjennom tilstedeværelse og tilsyn av helsepersonell. Formålet er også å bidra til økt mulighet for kontakt og samtaler mellom den enkelte bruker og hjelpeapparatet med sikte på tverrfaglig oppfølging og behandling.»

Dersom ordlyden i brukerromsloven § 4 tas strengt på ordet, kan besittelse utenfor, men i umiddelbar nærhet av brukerrommets lokaler ikke anses omfattet av straffriheten. I forbindelse med ikrafttredelsen av sprøyteromsordningen fra 1. februar 2005 ga imidlertid riksadvokaten retningslinjer for påtalemyndighetens arbeid, hvor det blant annet ble påpekt at politiet må respektere intensjonen bak opprettelsen av sprøyterom:

«Selv om oppbevaring av en brukerdose heroin er straffbart umiddelbart utenfor sprøyterommet, ville det være illojalt om politiet rutinemessig tok oppstilling utenfor slike steder for derved å kunne ransake personer på vei inn. På den annen side skal det selvsagt ikke være nok til straffrihet at man hevder å ‘være på vei til sprøyterommet’.

Det er etter riksadvokatens skjønn ikke mulig å gi presise generelle, retningslinjer som skal gjelde i alle byer hvor det etableres sprøyterom. Politimesteren må sørge for at operativt personell får de nødvendige direktiver basert på de lokale forhold til enhver tid.»164

Det er antatt i forarbeidene at en bruker straffritt kan medvirke til en annen brukers injeksjon.165 Når det gjelder ansattes konkrete rådgivning til brukerne, følger det som nevnt av brukerromsloven § 4 annet ledd at dette ikke bare er staffritt, men tillatt og lovlig. Se også beskrivelse av brukerromsordningen (tidligere kalt sprøyterom) i kapittel 3 og 5.

8.2.4 Straffansvar etter matloven, jf. forskrift om såvarer

Innførsel og omsetning av frø som inneholder narkotiske stoffer, eller som stammer fra plante som inneholder narkotiske stoffer, er straffbart etter matloven § 28, jf. forskrift om såvarer § 39, jf. § 28. Innehav av frøene rammes derimot ikke av straffebudet.166 Strafferammen er bøter eller fengsel i inntil 1 år, eller begge deler. Under særlig skjerpende omsetninger kan fengsel i inntil 2 år anvendes.

Straffebudets praktiske anvendelsesområde i norske domstoler er saker der domfelte har anskaffet cannabisfrø, eventuelt i kombinasjon med straffeloven § 231, som strafflegger tilvirkning og oppbevaring av cannabisplanter, se omtale av denne bestemmelsen nedenfor. For sammenhengens skyld påpekes det at oppføringen av cannabis på narkotikalisten, omtalt i punkt 8.2.1 ovenfor, ikke omfatter frøene, såfremt de ikke inneholder stoffet tetrahydrocannabinolum (THC).167

Nylig underrettspraksis er beskrevet i en dom avsagt av Inntrøndelag tingrett fra 2016,168 som gjaldt innførsel av 34 stk. cannabisfrø via brevpost fra Nederland:

«Det foreligger lite rettspraksis som gjelder innførsel av cannabisfrø. Påtalemyndigheten har vist til en dom fra Øst-Finnmark tingrett – TOSFI-2013-151825 som gjaldt innføring av 74 cannabisfrø, samt besittelse av 2 kapsler inneholdende dopingmidler. Retten kom til at straffen skulle settes til betinget fengsel i 30 dager med en prøvetid på 2 år.

I avgjørelsen er det vist til to upubliserte underrettsavgjørelser. Den første avgjørelsen er en tilståelsesdom fra Oslo tingrett av 18. juni 2013 hvor det ble ilagt 14 dager betinget fengsel for innførsel av 10 cannabisfrø. Den andre avgjørelsen er en tilståelsesdom fra Øst-Finnmark tingrett av 20. februar 2012 hvor det ble ilagt 14 dager betinget fengsel for innførsel av 30 cannabisfrø fra Nederland til Norge.»

8.2.5 Straffansvar etter straffeloven

Straffeloven § 231, som er inntatt i lovens kapittel om vern av folkehelsen og det ytre miljø, forbyr tilvirkning, innførsel, utførsel, erverv, oppbevaring, sending og overdragelse av narkotika.

Straffebudet kommer i praksis til anvendelse både for personer som har befatning med narkotika utelukkende til egen bruk, og personer som det er mer naturlig å betegne som selgere og distributører. I tråd med utvalgets mandat retter fremstillingen i det følgende seg særlig mot de delene av straffebudets gjerningsbeskrivelse som anses mest relevante i tilfeller av befatning med narkotika til egen bruk, nemlig tilvirkning, innførsel, erverv og oppbevaring.

Tilvirkning omfatter, slik det er uttrykt i en kommentarutgave til straffeloven, «enhver fremstilling eller produksjon av narkotika – både ved dyrking og ved kjemisk fremstilling».169 Befatning med cannabisfrø og relevant utstyr med sikte på dyrking av cannabis kan medføre straff for forsøk på tilvirkning, jf. straffeloven § 16.170 Ved straffutmåling for produksjon av cannabis tas det utgangspunkt i produksjonsanleggets kapasitet, under en normalbetraktning om at hver plante ville gitt 30–40 gram tørket marihuana (primært toppskudd) med en THC-konsentrasjon på omkring 7 prosent.171

Innførsel omfatter det å transportere narkotika over en riksgrense. I nyere tid har bestemmelsen blant annet kommet til anvendelse på kjøp av narkotika til egen bruk via Internett som leveres med postforsendelse fra utlandet.172

Ordet erverv ble tatt i bruk ved en redaksjonell endring, det vil si uten noen tilsiktet realitetsendring, i forbindelse med omorganiseringen av narkotikastraffebudene i legemiddelloven og straffeloven i 1984.173 Uttrykket omsetning i den tidligere legemiddelloven § 43 ble erstattet med de to mer presise uttrykkene erverver og overdrar. «Erverv» anses i dag å omfatte enhver form for mottak til eie av narkotika fra andre, inkludert egenmektig tilegnelse gjennom for eksempel ran.174 Ettersom legemiddelloven § 24 ikke rammer erverv, og § 231 ikke oppstiller noen nedre grense for mengden av stoff som erverves, vil også erverv av en liten mengde narkotika utelukkende tiltenkt egen bruk rammes av § 231.

Oppbevaring etter § 231 avgrenses nedad mot besittelse i den mildere bestemmelsen i legemiddelloven § 31, jf. § 24, se omtale av denne grensedragningen ovenfor. Innehav av narkotika som går utover det som regnes som besittelse, er å anse som oppbevaring etter § 231, også dersom narkotikaen utelukkende er ment til egen bruk.175 Det ligger i sakens natur at stoff som ulovlig besittes eller oppbevares av domfelte, ofte også er blitt ulovlig ervervet forut for innehavet. Det kan på denne måten ilegges straff for to lovbrudd knyttet til det samme partiet narkotika i tilknytning til egen bruk.176

Strafferammen for forsettlig overtredelse av § 231 er bot eller inntil 2 års fengsel. Medvirkning til og forsøk på overtredelse er straffbart med samme strafferamme, jf. straffeloven §§ 15 og 16. Uaktsom overtredelse straffes med bot eller inntil 1 års fengsel, jf. § 231 annet ledd.

Ved subsumsjon og straffutmåling i narkotikasaker står stoffets art og mengde helt sentralt, og etableringen av straffenivå for et bestemt narkotikum gjøres først og fremst ut fra farlighetsgraden. Vurderingen av farlighetsgraden av det enkelte stoffet skal ifølge Høyesterett i prinsippet skje «basert på den til enhver tid tilgjengelige fagkunnskap. Det må åpenbart være riktig å ta hensyn ikke bare til rusvirkningen; det må også legges vekt på tilvenningsfare, fare for alvorlige sykdommer og andre negative konsekvenser av bruk».177 Et eksempel på at faregraden justeres over tid, finnes i en dom avsagt i 2017, der Høyesterett kom til at LSD, vurdert på grunnlag av ny tilgjengelig kunnskap, måtte anses å ha en lavere farlighetsgrad enn det som var lagt til grunn i tidligere rettspraksis, og at dette innebar et lavere straffenivå.178 For å oppnå ensartethet og likebehandling ved straffutmåling i narkotikasaker er det naturlig å sammenligne med straffenivået for andre stoffer gjennom en beregning av sammenlignbare rusdoser gitt tilgjengelig kunnskap om styrke og normal konsentrasjon.179

Ved overtredelser av straffeloven § 231 knyttet til egen bruk av narkotika er forelegg en praktisk viktig reaksjonsform. Riksadvokaten har fastsatt nærmere retningslinjer for avgjørelsen av slike saker med forelegg, herunder øvre mengdebegrensninger for ulike typer stoffer. Dette er omtalt i kapittel 10.

Mer alvorlige narkotikalovbrudd ligger utenfor utvalgets mandat. For sammenhengens skyld skal det likevel kort nevnes at straffeloven § 232 fastsetter høyere strafferammer for tre grader av forsettlig grov narkotikaovertredelse, som kan medføre fengsel i inntil 10 år (grov narkotikaovertredelse, jf. første ledd), 15 år (overtredelse som gjelder en meget betydelig mengde, jf. annet ledd første punktum) eller 21 år (overtredelse begått under særdeles skjerpende omstendigheter, jf. annet ledd annet punktum). Strafferammen for uaktsom grov narkotikaovertredelse er fengsel i inntil 6 år, jf. § 232 tredje ledd.

8.3 Rettstilstanden i Danmark, Finland og Sverige

8.3.1 Danmark

8.3.1.1 Den straffbare handlingen

Lov om euforiserende stoffer (lovbekentgørelse af 13. juni 2016) §§ 1 og 2 forbyr befatning uten lovlig adgang med visse typer stoffer som fastsettes nærmere av departementet. Gjerningsbeskrivelsen for ulovlig befatning rammer «ind- og udførsel, salg, køb, udlevering, modtagelse, fremstilling, forarbejdning og besiddelse». Bruk av stoffene er altså ikke nevnt i gjerningsbeskrivelsen, men innehav til egen bruk straffes etter bestemmelsen.

Alvorligere narkotikalovbrudd knyttet til omsetning av narkotika til et større antall personer, eller mot betydelig vederlag eller under andre særlig skjerpende omstendigheter, straffes etter straffeloven § 191.180 Straffebudet oppstiller en strafferamme på inntil 10 års fengsel. Strafferammen er hevet til 16 års fengsel hvis det er tale om en betydelig mengde særlig farlig eller skadelig stoff, eller overdragelsen i øvrig har en særlig farlig karakter.

8.3.1.2 Stofindtagelsesrum (brukerrom)

Stofindtagelsesrum (brukerrom) reguleres av bekendtgørelse om stofindtagelsesrum (bekendtgørelse nr. 972 af 28. juni 2016). Lov om eurforiserende stoffer inneholder ikke egne bestemmelser om straffrihet for lovlige brukere av stofindtagelsesrum (brukerrom), men det følger av forarbeidene til loven og instruks fra Rigsadvokaten at politiet ikke skal forfølge innehav i og i umiddelbar nærhet av slike rom.181

Ordningen gjelder for «personer på 18 år eller derover med en stærk afhængighed som følge af et længere og vedvarende misbrug af euforiserende stoffer», jf. bekendtgørelse om stofindtagelsesrum § 1. Rigsadvokaten har uttalt følgende vedrørende det geografiske omfanget hvor slik besittelse ikke skal forfølges:

«Det er Rigsadvokatens vurdering, at ‘i umiddelbar nærhed’ som udgangspunkt må omfatte (en del af) gaden, hvor stofindtagelsesrummet er beliggende, samt de umiddelbart tilstødende gader.

Med henblik på at sikre ensartethed i politiets håndhævelse i relation til det enkelte stofindtagelsesrum vil det kunne være hensigtsmæssigt, at politiet lokalt foretager en nærmere afgrænsning af det område i umiddelbar nærhed af stofindtagelsesrummet, hvor forbuddet mod besiddelse af euforiserende stoffer til eget forbrug under visse omstændigheder ikke vil blive håndhævet af politiet.»182

8.3.1.3 Strafferettslige reaksjoner på ulovlig befatning med narkotika til egen bruk

Lov om euforiserende stoffer § 3 første ledd lyder:

«Overtrædelse af denne lov eller de i medfør af den udfærdigede forskrifter straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år. Ved udmåling af straffen, herunder ved fastsættelse af bøder, skal der lægges vægt på skadevirkningerne af de pågældende stoffer. Advarsel kan i almindelighed ikke meddeles, medmindre sociale forhold taler for at meddele en advarsel og besiddelsen af stoffet er udslag af en stærk afhængighed som følge af et længere og vedvarende misbrug af euforiserende stoffer. […]»

Se også omtale av erfaringene med advarselsordningen i Danmark i kapittel 6. Som det fremgår der, synes ordningen å ha blitt nokså lite brukt i praksis.

Rigsadvokaten har gitt retningslinjer for subsumsjonen og reaksjonsfastsettelsen i narkotikasaker i Rigsadvokatmeddelelsen (instruks til påtalemyndigheten). Som i Norge har det stor betydning hvorvidt rusmidlene anses å være til mistenktes egen bruk eller for videresalg. Normalreaksjonen ved besittelse til egen bruk er bøter, mens det som en klar hovedregel reageres med frihetsstraff i saker om besittelse med sikte på videresalg.183 Retningslinjene for vurderingen av om stoff i mistenktes besittelse er til egen bruk, hitsettes:184

«Når en person findes i besiddelse af euforiserende stoffer, skal det overvejes, om der er tale om besiddelse af euforiserende stoffer til eget forbrug, eller besiddelse af euforiserende stoffer med henblik på videreoverdragelse, herunder videresalg.

Det beror på en konkret vurdering, om de euforiserende stoffer, som en person findes i besiddelse af, er bestemt til eget forbrug. Ved denne vurdering spiller mængden en stor rolle, og større kvanta kan almindeligvis ikke anses for bestemt til eget forbrug.

Skema 1: Mængder indtil det angivne anses som udgangspunkt som bestemt til eget forbrug [se tabell 8.1].

De i skema 1 anførte mængder er ikke udtryk for en absolut grænse, som i sig selv er eneafgørende for vurderingen af, om der er tale om besiddelse af euforiserende stoffer til eget forbrug.

Der kan eksempelvis være konkrete omstændigheder, som indikerer, at besiddelse af mindre mængder euforiserende stoffer end de ovenfor angivne er bestemt til videreoverdragelse. Eksempler på sådanne omstændigheder kunne være, at:

• Den mængde euforiserende stoffer, som den sigtede er i besiddelse af, er opdelt i mindre portioner, herunder i pakker forberedt til salg,

• den sigtede er i besiddelse af værktøj (vægt mv.) til opvejning af små mængder narkotika,

• den sigtede er i besiddelse af genstande til opbevaring af mindre portioner stof (eksempelvis ‘pølsemandsposer’),

• den sigtede er i besiddelse af et regnskab, der kan antages at kunne henføres til gennemførte salg af euforiserende stoffer,

• den sigtede er i besiddelse af et sortiment af flere forskellige typer stof,

• den sigtede findes i besiddelse af euforiserende stoffer (eksempelvis små opdelte mængder narkotika, herunder eventuelt sammen med et større pengebeløb) på et sted, hvor der normalt foregår salg af euforiserende stoffer, eller

• den sigtede findes i besiddelse af større kontantbeløb, der ikke står i rimeligt forhold til den sigtedes indkomst.»

Som det fremgår av det siterte, tjener mengdeangivelsene som en fravikelig faktisk presumsjon til mistenktes fordel og ikke som en øvre grense for hva som skal anses å være til eget forbruk. I Rigsadvokatmeddelelsen er det også fastsatt bøtesatser for innehav av ulike typer og mengdeintervaller av narkotika til egen bruk. Ved innehav av stoff til egen bruk som overskrider det største mengdeintervallet fastsatt i tabellen, skal det som utgangspunkt reageres med frihetsstraff. Fra Rigsadvokatmeddelelsen hitsettes:185

«De forhøjede bøder i gentagelsestilfælde anvendes således, at gentagelsesvirkningen indtræder i forhold til alle tidligere afgørelser efter lov om euforiserende stoffer og straffelovens § 191, uanset hvilket stof den tidligere afgørelse vedrørte, uanset om den tidligere sag vedrørte besiddelse eller videresalg mv., og uafhængigt af, om den tidligere sag er afgjort med bøde eller frihedsstraf, jf. bemærkningerne til lovforslaget til lov nr. 526 af 6. juni 2007 (L 201 af 28. marts 2007, de almindelige bemærkninger pkt., 2.4.4.4.).

Tidligere afgørelser om narkotikakriminalitet har gentagelsesvirkning i 10 år ved senere lovovertrædelser, der består i besiddelse af euforiserende stoffer til eget forbrug, jf. forarbejderne til lovforslaget (L 201 af 28. marts 2007, de almindelige bemærkninger, pkt. 2.4.5.3.).

[…]

Med hensyn til tilfælde, hvor der foreligger flere overtrædelser af lov om euforiserende stoffer til samtidig pådømmelse, skal der ske en skønsmæssig, samlet vurdering af bødens størrelse, når flere overtrædelser bedømmes under én sag, jf. forarbejderne til lovforslaget (L 201 af 28. marts 2007, de almindelige bemærkninger, pkt. 2.4.5.5.)

Bøderne nedsættes for unge under 18 år og for personer med særlig lav indtægt i overensstemmelse med ordningen på færdselslovens område. Det er alderen og indtægtsforholdene på gerningstidspunktet, der er afgørende for spørgsmålet om bødenedsættelse.»

Dersom det er tale om innehav med sikte på videresalg, skal det som den «altovervejende hovedregel» reageres med frihetsstraff, uavhengig av mengde, men i enkelte førstegangstilfeller kan det reageres med bot.186

Bøtesatser og foreleggsgrenser for ulike typer stoff i Norge er beskrevet nærmere i kapittel 10. Det skal bemerkes at de øvre mengdeintervallene for bøtestraff i Danmark gjelder for relativt store mengder stoff, og at bøtesatsene angir relativt lave beløp, sammenlignet norske foreleggsgrenser og bøtesatser. Tabell 8.5 som er inntatt på slutten av dette kapittelet inneholder en sammenstilling av de øvre mengdebegrensningene for bøtesatser i Norge, Sverige, Danmark og Finland.

8.3.2 Finland

Strafflagen av 19. desember 1889 nr. 39 kapittel 50 § 1 gir følgende gjerningsbeskrivelse for narkotikabrott:

«Den som olagligen

• 1) tillverkar eller försöker tillverka narkotika eller odlar eller försöker odla kokabuske, kat (Catha edulis) eller Psilocybesvampar,

• 2) odlar eller försöker odla opiumvallmo, hampa eller kaktusväxter som innehåller meskalin för att användas som narkotika eller råvara för narkotika eller för att användas vid tillverkning eller produktion av narkotika,

• 3) för eller försöker föra narkotika in i eller ut ur landet eller transporterar eller låter transportera narkotika eller försöker transportera eller försöker låta transportera narkotika,

• 4) säljer, förmedlar, till någon annan överlåter eller på annat sätt sprider eller försöker sprida narkotika, eller

• 5) innehar eller försöker anskaffa narkotika,

ska för narkotikabrott dömas till böter eller fängelse i högst två år.»

Straffebudet om grovt narkotikabrott i samme lov 50 kap. 2 § bærer en strafferamme på 1 til 10 års fengsel.

Bruk og besittelse til egen bruk er regulert i et eget, mildere, straffebud, jf. 50 kap. 2 a §: «Den som olagligen brukar narkotika eller för eget bruk innehar eller försöker anskaffa en liten mängd narkotika, skall för straffbart bruk av narkotika dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.»187 Polisstyrelsen har publisert en retningslinje for hva som skal anses som «en liten mängd» i henhold til bestemmelsen, som er inntatt som tabell 8.3.188 Det fremgår av dokumentet at rusmidlene inndeles i tre klasser, med ulikt nivå for reaksjonsfastsettelsen.

Strafflagen 50 kap. 7 § oppstiller en egen regel om åtgärdseftergift i saker om narkotikalovbrudd som har sammenheng med egen bruk av narkotika. Åtgärdseftergift kan knytte seg både til påtale og straff og forstås som en hjemmel til å enten unnlate å påtale eller unnlate å utmåle en straff for et påtalt forhold. Lovbestemmelsen oppstiller to alternative vilkår for slik ettergivelse:

• «det misstänkta brottet eller brottet med hänsyn till mängden och typen av narkotika, brukssituationen och omständigheterna även i övrigt bedömt som en helhet måste anses ringa»

• «den som misstänks för brott eller gärningsmannen har sökt vård som godkänts av social- och hälsovårdsministeriet»

8.3.3 Sverige

8.3.3.1 Den straffbare handlingen

Narkotikastrafflagen (1968:64) 1 og 2 §§ oppstiller straffansvar for alminnelige og «ringa» (mindre alvorlige) narkotikalovbrudd:

«1 § Den som olovligen

• 1. överlåter narkotika,

• 2. framställer narkotika som är avsedd för missbruk,

• 3. förvärvar narkotika i överlåtelsesyfte,

• 4. anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar, förvarar eller tar annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk,

• 5. bjuder ut narkotika till försäljning, förvarar eller befordrar vederlag för narkotika, förmedlar kontakter mellan säljare och köpare eller företar någon annan sådan åtgärd, om förfarandet är ägnat att främja narkotikahandel, eller

• 6. innehar, brukar eller tar annan befattning med narkotika

döms, om gärningen sker uppsåtligen, för narkotikabrott till fängelse i högst tre år.

Bestämmelser om straff för olovlig införsel och utförsel av narkotika och olovlig befattning i vissa fall med narkotika finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

2 § Är brott som avses i 1 § första stycket med hänsyn till arten och mängden narkotika samt övriga omständigheter att anse som ringa, döms för ringa narkotikabrott till böter eller fängelse i högst sex månader.»

Det følger av Högsta domstolens dom i NJA 2017 s. 415 at den som har innehatt og brukt stoff, bare skal dømmes for bruk (lovbruddet «bruk» konsumerer lovbruddet «innehav»).

De øvre strafferammene for grovt og «sinnerligen grovt» narkotikalovbrudd er henholdsvis 7 og 10 års fengsel, jf. 3 §.

8.3.3.2 Straffrettslige reaksjoner på ulovlig befatning med narkotika til egen bruk

Riksåklagaren har i et rättspromemorior om nivåer for bøtestraff for enkelte typer lovbrudd inntatt en forholdsvis detaljert tabell om straffenivået for ringa narkotikabrott som avgjøres med bot, se RättsPM 2012/07, oppdatert mai 2019, s. 12–15. Bruk straffes med 30 dagsbøter,189 uavhengig av stofftype. For innehav av ulike typer stoffer til egen bruk er det gitt trinnvise nivåer på mellom 30 og 150 dagsbøter avhengig av art og mengde. Maksimumskvantum for hvert stoff (som gir overtrederen 150 dagsbøter) ved avgjørelse etter narkotikastrafflagen 2 § fremgår av tabell 8.4.

Utover disse mengdene vil ulike former for frihetsstraff kunne komme til anvendelse på forholdet.

En undersøkelse publisert av Brottsförebyggande rådet viser at bruken av åtalsunderlåtelse (påtaleunnlatelse) for ringa narkotikabrott økte betraktelig fra 2005 til 2012. I 2012, som var det siste undersøkte året i denne studien, var ringa narkotikabrott den formen for lovbrudd der størst andel av saker (30 prosent) ble avgjort ved påtaleunnlatelse.190

8.4 Rettstilstanden i EU

EUs narkotikastrategi er beskrevet i kapittel 7. EUs medlemsstater har en rettslig forpliktelse til å ta nødvendige skritt for å sikre at de følgende handlingene er straffbare, såfremt de begås forsettlig og uten tillatelse, jf. Rådets rammeavgjørelse om ulovlig narkotikahandel artikkel 2. nr. 1:191

• «a) produktion, fremstilling, udvinding, tilberedning, tilbud, udbud til salg, distribution, salg, levering på hvilke som helst betingelser, mæglervirksomhed, forsendelse, transitforsendelse, transport, import eller eksport af narkotika

• b) dyrkning af opiumsvalmue, kokabusk eller cannabisplante

• c) besiddelse eller køb af narkotika med henblik på udøvelse af en af de i litra a) anførte former for virksomhed

• d) fremstilling, transport og distribution af prækursorer med viden om, at de skal anvendes i forbindelse med eller til ulovlig produktion eller fremstilling af narkotika.»

Medvirkning til og forsøk på slike handlinger skal også som hovedregel kunne straffes, jf. artikkel 3. Handlinger som er begått «udelukkende med henblik på personligt forbrug som defineret i national lovgivning» er derimot ikke omfattet av rammeavgjørelsens anvendelsesområde, jf. artikkel 2 nr. 2.

Straffenivået for handlingene omfattet av rammeavgjørelsen skal være effektive, stå i et rimelig forhold til overtredelsen og ha avskrekkende virkning, jf. artikkel 4 nr. 1. Det er angitt i bestemmelsen at den øvre strafferammen for de alvorligste lovbruddene, hvis de er begått innenfor rammen av en kriminell organisasjon, skal være på minst 10 års fengselsstraff.

8.5 Sammenstilling av kvantumsangivelser i Norge, Sverige, Danmark og Finland

9 Straffeprosessuelle tvangsmidler i narkotikasaker

9.1 Innledning

I det følgende gis en oversikt over straffeprosessuelle tvangsmidler, det vil si inngrep hjemlet i straffeprosesslovens fjerde del, som politiet kan foreta som ledd i etterforskningen av narkotikasaker etter gjeldende rett. Adgangen til tvangsmiddelbruk etter utvalgets foreslåtte modell er beskrevet i kapittel 14.

Straffeprosessloven krever i de fleste tilfeller at beslutninger om bruk av et straffeprosessuelt tvangsmiddel treffes av påtalemyndigheten, eller at påtalemyndigheten fremmer en begjæring for retten om bruk av tvangsmiddelet. Dette sikter i utgangspunktet til påtalemyndigheten i politiet, jf. straffeprosessloven § 67 første ledd.192

Straffeprosessloven § 170 a fastsetter et grunnleggende krav om hensiktsmessighet og forholdsmessighet ved bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler: «Et tvangsmiddel kan brukes bare når det er tilstrekkelig grunn til det. Tvangsmidlet kan ikke brukes når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep.»

Lovgiver har gjennom minstekrav til øvre strafferamme for det forhold som etterforskes, og også gjennom særskilte hjemler for etterforskning av bestemte straffbare handlinger, avgrenset adgangen til å bruke de enkelte tvangsmidlene. Dette kan ses som et minstekrav til hvor alvorlig forholdet må være før den anvendelsen av statens tvangsmakt som etterforskningsskrittet innebærer, overhodet kan anses rettmessig. Straffeprosessloven § 170 a får betydning ved at det i saker der kravet til strafferammen er oppfylt, alltid i tillegg må gjøres en skjønnsmessig vurdering av om forholdene i saken er av et slikt alvor med videre, og inngrepet er så vidt hensiktsmessig, at bruk av tvang kan anses forsvarlig i det konkrete tilfellet.

I de sakene utvalgets mandat retter seg mot, vil ransaking og beslag være de mest aktuelle tvangsmidlene.

Den adgangen enkelte offentlige myndigheter har til å gjennomføre undersøkelser som har likhetstrekk med straffeprosessuell ransaking med videre, for eksempel innen Forsvaret og kriminalomsorgen, omfatter som regel også å lete etter rusmidler som ikke er illegale, og henger dermed ikke med nødvendighet direkte sammen med straffbarheten av besittelse av narkotika. Slike undersøkelser er kort omtalt i kapittel 14 om avdekking.

Fremstillingen i det følgende er disponert etter straffebudene som rammer ulovlig befatning med narkotika, ordnet fra laveste til høyeste øvre strafferamme. Dette innebærer at tvangsmidlene omtalt i punkt 9.2 er hjemlet i alle narkotikasaker. Dersom saken gjelder overtredelse av straffeloven § 231 (narkotikaovertredelse), er i tillegg tvangsmidlene omtalt i punkt 9.3 hjemlet. Dersom saken gjelder overtredelse av straffeloven § 232 (grov narkotikaovertredelse), er i tillegg tvangsmidlene omtalt i punkt 9.4 hjemlet. Punkt 9.5 behandler søk med narkotikahund, et virkemiddel som har reist spørsmål om skjæringspunktet mellom etterforskning og forebyggende arbeid.

9.2 Tvangsmidler i saker om overtredelse av legemiddelloven § 24 første ledd og forskrift om såvarer § 39

9.2.1 Ransaking og beslag

9.2.1.1 Ransaking av hus eller rom som etter sin art er tilgjengelig for alle, av sted for en virksomhet som krever tillatelse av politiet, eller av militære bygninger og rom, jf. straffeprosessloven § 193

Bestemmelsen stiller ikke krav om at det må foreligge en konkret mistanke knyttet til det aktuelle stedet, men ransakingen må skje i forbindelse med en (allerede igangsatt) straffesak og skal skje i etterforskningsøyemed. I og med at vilkåret for etterforskning i straffeprosessloven § 224 også gjelder for det enkelte etterforskningsskritt, må det imidlertid være «rimelig grunn» til den aktuelle ransakingen. Det er lagt til grunn i juridisk teori at bestemmelsen ikke innebærer adgang til ransaking som ledd i «stikkprøvekontroll».193

9.2.1.2 Ransaking av bolig, rom eller oppbevaringssted, jf. straffeprosessloven § 192

Ved skjellig grunn til mistanke om en handling som etter loven kan medføre frihetsstraff, kan mistenktes bolig ransakes for å sette i verk pågripelse eller for å søke etter bevis eller etter ting som kan beslaglegges, eller som det kan tas heftelse i, jf. straffeprosessloven § 192. Ettersom adgangen til å ransake forutsetter at det foreligger en konkret mistanke om et straffbart forhold, kan det ikke foretas ransaking for å undersøke om man kan finne bevis for at noen kan ha begått andre (og for politiet ukjente) straffbare handlinger enn forholdet som ligger til grunn for ransakingen. Tilfeldighetsfunn fra en lovlig ransaking kan riktignok beslaglegges og benyttes som bevis, men det er aldri et lovlig ransakingsformål å søke etter slike bevis.

Ransaking kan foretas hos andre enn mistenkte, også for det tilfelle at det ikke er noen identifisert mistenkt i saken, såfremt det foreligger mistanke om en handling som kan medføre frihetsstraff. Straffeprosessloven § 192 tredje ledd fastsetter følgende tilleggsvilkår for slik ransaking hos tredjemann:

• «1) handlingen er foretatt eller mistenkte pågrepet der,

• 2) mistenkte har vært der under forfølgning på fersk gjerning eller ferske spor, eller

• 3) det for øvrig er særlig grunn til å anta at mistenkte der kan pågripes, eller at det der kan finnes bevis eller ting som kan beslaglegges eller som det kan tas heftelse i.»

I forlengelsen av alternativ 3 i det siterte kan det bemerkes at politiet i en etterforskning av salg av narkotika vil kunne ta beslag i stoffet som utgjør gjenstanden for den straffbare handlingen som etterforskes, uten at det kreves en konkret mistanke rettet mot en bestemt selger, eller at det er opprettet straffesak mot kjøperen. Ransaking etter § 192 tredje ledd nr. 3 hos en annen enn selgeren for å finne narkotikaen må imidlertid skje som ledd i etterforskningen av et konkret straffbart forhold.

Uten skriftlig samtykke kan ransaking av mistenktes eller andres bolig mv. som utgangspunkt bare foretas etter beslutning av retten, jf. straffeprosessloven § 197. Dersom det er fare ved opphold, kan beslutningen treffes av påtalemyndigheten, jf. bestemmelsens annet ledd. Politimann kan foreta ransaking uten slik beslutning av retten eller påtalemyndigheten når mistenkte påtreffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor, eller når det er sterk mistanke om en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i mer enn 6 måneder, og det er nærliggende fare for at formålet med ransakingen ellers vil forspilles, jf. § 198.

Strafferammen etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 første ledd, som åpner for å idømme både bot og inntil 6 måneder fengsel, anses å oppfylle vilkåret «mer enn 6 måneder» slik det brukes i straffeprosessloven.194

9.2.1.3 Beslag av ting som antas å ha betydning som bevis, jf. straffeprosessloven § 203

Ting som antas å ha betydning som bevis eller som antas å kunne inndras, kan beslaglegges inntil rettskraftig dom foreligger i saken, jf. straffeprosessloven § 203 første ledd. Bestemmelsen stiller ikke uttrykkelig krav til grunnlaget for mistanken, men det er lagt til grunn at det må foreligge skjellig grunn til mistanke om en straffbar handling.195 Det stilles derimot ikke noe minstekrav til strafferammen i det aktuelle straffebudet.

Beslutning om beslag skal normalt treffes av påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 205. Politimann kan beslutte å ta beslag uten slik beslutning når han setter i verk beslutning om ransaking eller pågripelse, og ellers når det er fare ved opphold, jf. straffeprosessloven § 206.

Enhver som rammes av beslaget, kan i utgangspunktet kreve rettslig prøving av om det skal opprettholdes, jf. straffeprosessloven § 208. En forutsetning er imidlertid at vedkommende er kjent med beslaget. Etter § 208 a kan påtalemyndigheten beslutte utsatt underretning i inntil åtte uker dersom underretning vil være til vesentlig skade for etterforskningen i saken eller en annen verserende sak om en lovovertredelse hvor det kan besluttes utsatt underretning, eller hensynet til politiets etterforskningsmetoder eller omstendighetene for øvrig gjør det strengt nødvendig. Kriminalitetskravet i bestemmelsen – høyere straff enn fengsel i 6 måneder – er oppfylt i saker som gjelder legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 første ledd.

9.2.1.4 Nærmere om ransaking av datasystem (mobiltelefoner o.l.) samt beslag og gjennomgang av elektronisk lagrede opplysninger, jf. straffeprosessloven § 199 a

Politiets adgang til å foreta beslag omfatter ikke bare legemlige gjenstander, men også elektronisk lagrede opplysninger, jf. Rt. 1992 s. 904. Gjennomgang av et elektronisk lagringsmedium for informasjon betegnes som «ransaking av et datasystem» i straffeprosessloven § 199 a, noen ganger kalt dataransaking.196 Straffeprosessloven § 199 a gir politiet myndighet til å pålegge enhver som har befatning med datasystemet, å gi nødvendige opplysninger for å gi tilgang (passord og lignende) og til å foreta biometrisk autentisering (for eksempel avlesing av fingeravtrykk). Dersom noen nekter å etterkomme pålegg om biometrisk autentisering, kan det etter beslutning av påtalemyndigheten brukes tvang for å gjennomføre dette. Dersom det er fare ved opphold, kan politiet gjennomføre biometrisk autentisering ved tvang etter beslutning på stedet, jf. bestemmelsens annet ledd.

De alminnelige begrensningene i adgangen til ransaking og beslag, herunder at det ikke er tillatt å dra på «fisketur» for å avdekke mulige nye straffbare forhold, gjelder også ved ransaking av datasystem. Dersom det er tale om et allerede oppklart (eventuelt også tilstått) straffbart forhold, og det ikke foreligger skjellig grunn til mistanke om andre straffbare handlinger som personen kan ha begått, vil det ikke være adgang til å foreta gjennomgang av innholdet på personens mobiltelefon for å avdekke mulige nye forhold begått av personen eller andre i vedkommendes omgangskrets, like lite som det vil være adgang til å ransake vedkommendes husrom i slikt øyemed. Dersom politiet kommer over opplysninger om andre straffbare forhold, vil det imidlertid kunne iverksettes etterforskning av disse forholdene på selvstendig grunnlag.

For helhetens skyld nevnes at straffeprosessloven § 215 a gir påtalemyndigheten adgang til å gi pålegg om midlertidig sikring av elektronisk lagrede data som kan antas å ha betydning som bevis i en etterforskning. Dette omfatter i prinsippet alle former for data som er lagret elektronisk. Praktiske eksempler vil være trafikkdata (avsender og mottager av melding eller anrop) og innholdsdata (tekst, bilde, lyd, osv.) for elektronisk kommunikasjon.

9.2.2 Personransaking og kroppsundersøkelse, jf. straffeprosessloven §§ 195 og 157

Ved skjellig grunn til mistanke om en handling som kan medføre frihetsstraff, kan det gjennomføres personransaking etter straffeprosessloven § 195 og kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157 første ledd.

Ransaking av person kan bare gjøres «dersom det er grunn til å anta at det kan føre til oppdagelse av bevis eller av ting som kan beslaglegges eller som det kan tas heftelse i», jf. § 195. Vilkårene for å foreta kroppslig undersøkelse, som blant annet kan omfatte undersøkelse av kroppens hulrom, er formulert noe annerledes, idet det kreves at undersøkelsen «antas å være av betydning for opplysningen av saken og ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep», jf. § 157. I forarbeidene til bestemmelsen er det uttalt at den i utgangspunktet bare bør benyttes i narkotikasaker, og at den ellers må brukes med stor varsomhet.197

Straffeprosessloven § 195 tredje ledd hjemler personransaking av andre enn mistenkte. For å gjennomføre dette kreves det at «særlige omstendigheter» taler for å foreta ransakingen. I en etterforskning av salg av narkotika vil en kjøper som ikke straffeforfølges, kunne falle inn under personkretsen «andre enn mistenkte» i relasjon til denne bestemmelsen. Kroppslig undersøkelse kan ikke foretas av andre enn mistenkte.

Begge tvangsmidlene krever i utgangspunktet samtykke fra den det gjelder, eller rettslig beslutning, men kroppslig undersøkelse kan besluttes av påtalemyndigheten «dersom formålet med undersøkelsen ellers kunne forspilles», og personransaking kan foretas etter beslutning av påtalemyndigheten dersom det er fare ved opphold, jf. straffeprosessloven §§ 157 tredje og fjerde ledd og 197 annet ledd. Hvis mistenkte påtreffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor, eller når det er sterk mistanke om en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i mer enn 6 måneder, og det er nærliggende fare for at formålet med ransakingen ellers vil forspilles, kan personlig ransaking av mistenkte foretas av polititjenestemann uten beslutning av retten eller påtalemyndigheten, jf. § 198 første ledd. Det er ingen hjemmel for at polititjenestepersoner i hastetilfeller kan foreta kroppsundersøkelse uten beslutning fra påtalemyndigheten.

9.2.3 Pågripelse og varetektsfengsling, jf. straffeprosessloven §§ 171 og 183

En person som med skjellig grunn kan mistenkes for handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder, kan etter straffeprosessloven § 171 pågripes når

• «1) det er grunn til å frykte for at han vil unndra seg forfølgingen eller fullbyrdingen av straff eller andre forholdsregler,

• 2) det er nærliggende fare for at han vil forspille bevis i saken, f.eks. ved å fjerne spor eller påvirke vitner eller medskyldige,

• 3) det antas påkrevd for å hindre at han på ny begår en straffbar handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder, eller

• 4) han selv begjærer det av grunner som finnes fyllestgjørende.»

Vil påtalemyndigheten beholde den pågrepne, må den snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen fremstille ham for tingretten på det sted der fremstilling mest hensiktsmessig kan skje, med begjæring om fengsling, jf. straffeprosessloven § 183 første ledd.

Dersom personen er under 18 år, gjelder det et særvilkår om at pågripelse må være «særlig påkrevd», jf. straffeprosessloven § 174. Pågrepne under 18 år skal, hvis politiet ønsker å beholde personen i sin varetekt, fremstilles for retten snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen, jf. straffeprosessloven § 183 annet ledd. I slike tilfeller skal dessuten barneverntjenesten varsles om saken og møte i rettsmøtet om fengsling.

9.2.4 Avlytting eller opptak av samtale der politiet selv deltar, eller der en av partene samtykker, jf. straffeprosessloven § 216 c

Etter straffeprosessloven § 216 l kan politiet ved teknisk innretning avlytte eller gjøre opptak av en samtale mellom personer der minst én av disse har samtykket, eller der politiet selv deltar, dersom noen med rimelig grunn mistenkes for en handling eller forsøk på en handling som etter loven kan medføre frihetsstraff.

Vilkåret «rimelig grunn mistenkes» innebærer et svakt beviskrav. Det lignende vilkåret «rimelig grunn til å undersøke» benyttes i straffeprosessloven § 224, som regulerer adgangen til å iverksette etterforskning, og det er lagt til grunn i juridisk teori at vilkåret i § 216 l skal forstås på samme måte.198 I lovforarbeidene er det lagt til grunn at opptak/avlytting etter straffeprosessloven § 216 l utgjør et forholdsvis lite inngripende tvangsmiddel.199 Beslutningen treffes av påtalemyndigheten, jf. bestemmelsens annet ledd.

Erfaringsmessig brukes dette tvangsmiddelet sjelden i saker om bruk eller besittelse i dag. Bestemmelsen innebærer for eksempel at politiet etter avtale med en person som kjøper narkotika til egen bruk, kan foreta avlytting eller opptak av samtalen mellom kjøper og selger som ledd i etterforskning av selgeren.

9.3 Ytterligere tvangsmidler i saker om narkotikaovertredelse, jf. straffeloven § 231 – skjulte etterforskningsmetoder

9.3.1 Bakgrunn

Frem til 1999 kunne telefonavlytting bare brukes i saker som gjaldt rikets sikkerhet, og i narkotikasaker. Den særskilte hjemmelen for telefonavlytting i narkotikasaker ble gitt i en midlertidig lov i 1976, som ble innlemmet som et nytt kapittel 16 a i straffeprosessloven i 1992 (som fremdeles i dag er lovens kapittel om telefonavlytting og annen kommunikasjonskontroll, også i saker som gjelder andre typer lovbrudd). Den historiske bakgrunnen for bruken av avlytting i narkotikasaker var at man anså slike saker som vanskelige å etterforske, fordi gjerningspersonene ofte skjuler sine spor, og fordi lovbruddene sjelden anmeldes til politiet.200 Adgangen til å benytte denne etterforskningsmetoden ble utvidet til andre straffbare forhold av en viss grovhet i 1999, blant annet med henvisning til utfordringen med kriminalitet begått av organiserte, lukkede kriminelle miljøer.201 Årsrapporten for 2017 fra Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll opplyste at noe over halvparten av sakene hvor det ble benyttet kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesing, gjaldt narkotikakriminalitet.202

9.3.2 Kommunikasjonsavlytting og annen kontroll av kommunikasjonsanlegg, jf. straffeprosessloven kapittel 16 a

Dersom noen med skjellig grunn mistenkes for handling eller forsøk på handling som rammes av straffeloven § 231, kan det foretas kommunikasjonsavlytting (telefonavlytting), jf. straffeprosessloven § 216 a første ledd bokstav b, og annen kontroll av kommunikasjonsanlegg, jf. § 216 b første ledd bokstav b. Det kreves ikke noen bestemt mistenkt i saken som etterforskes. Tillatelse til kommunikasjonskontroll kan bare gis dersom det må antas at slik avlytting eller kontroll vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort, jf. straffeprosessloven § 216 c.

Kommunikasjonsavlytting er definert i § 216 a tredje ledd:

«Kommunikasjonsavlytting kan bestå i å avlytte samtaler eller annen kommunikasjon til og fra bestemte telefoner, datamaskiner eller andre anlegg for elektronisk kommunikasjon som den mistenkte besitter eller kan antas å ville bruke. Som kommunikasjonsavlytting regnes også identifisering av kommunikasjonsanlegg ved hjelp av teknisk utstyr, jf. § 216 b annet ledd bokstav c, som skjer ved å avlytte samtaler eller annen kommunikasjon.»

Annen kontroll av kommunikasjonsanlegg er definert i § 216 b annet ledd:

«Kontrollen kan gå ut på

• a) å innstille eller avbryte overføring av samtaler eller annen kommunikasjon til eller fra bestemte telefoner, datamaskiner eller andre kommunikasjonsanlegg som den mistenkte besitter eller kan antas å ville bruke,

• b) å stenge anlegg som nevnt i bokstav a for kommunikasjon,

• c) å identifisere eller lokalisere anlegg som nevnt i bokstav a ved hjelp av teknisk utstyr,

• d) at eier eller tilbyder av nett eller tjeneste som benyttes ved kommunikasjonen, skal gi politiet opplysninger om hvilke kommunikasjonsanlegg som i et bestemt tidsrom skal settes eller har vært satt i forbindelse med anlegg som nevnt i bokstav a, andre data knyttet til kommunikasjon, og den geografiske posisjonen til et slikt anlegg,

• e) å overføre skjulte signaler til anlegg som nevnt i bokstav a, i forbindelse med tiltak som nevnt i bokstav c og d.»

Kommunikasjonskontroll krever i utgangspunktet en kjennelse avsagt av en domstol (tingretten), men dersom det ved opphold er stor fare for at etterforskningen vil lide, kan ordre fra påtalemyndigheten tre i stedet for rettens kjennelse, jf. § 216 d første ledd. Tillatelsen skal begrenses til et tidsrom som ikke er lenger enn strengt nødvendig, og kan ikke gis for mer enn 4 uker om gangen, jf. straffeprosessloven § 216 f.

9.3.3 Skjult kameraovervåking på offentlig eller privat sted, jf. straffeprosessloven § 202 a

Dersom det foreligger skjellig grunn til mistanke om handling eller forsøk på handling som rammes av § 231, kan det foretas skjult kameraovervåking på eller fra offentlig sted samt på privat sted, jf. straffeprosessloven § 202 a første og annet ledd.

Tillatelse kan bare gis dersom det må antas at slik overvåking vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort, jf. bestemmelsens tredje ledd. Som kameraovervåking regnes vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende overvåkingskamera eller annet lignende utstyr som er fastmontert, jf. fjerde ledd. Manuell bruk av kamera som ikke er fastmontert, fjernbetjent eller automatisk virkende, faller dermed utenfor denne bestemmelsen. Lydopptak, samt kameraovervåking som det er opplyst om eller som foregår åpenlyst, faller også utenfor.203

Bestemmelsen gir ikke hjemmel for overvåking av noens private hjem, jf. § 202 a fjerde ledd tredje punktum. Tillatelse til skjult kameraovervåking gis av retten for et bestemt tidsrom, som ikke må være lenger enn strengt nødvendig og høyst 4 uker. Dersom det ved opphold er stor fare for at etterforskningen vil lide, kan ordre fra påtalemyndigheten tre i stedet for rettens avgjørelse.

9.3.4 Dataavlesing ved mistanke om hvitvasking av utbytte fra narkotikaovertredelse, jf. straffeprosessloven kapittel 16 d

I henhold til § 216 o første ledd bokstav b kan dataavlesing benyttes ved skjellig grunn til mistanke om hvitvasking eller selvvasking av utbytte fra (simpel) narkotikaovertredelse, jf. straffeloven §§ 337 og 340, jf. § 231. Straffebudene mot hvitvasking og selvvasking rammer den som forsettlig eller uaktsomt

• «a) yter bistand til å sikre utbyttet av en straffbar handling for en annen ved for eksempel å innkreve, oppbevare, skjule, transportere, sende, overføre, konvertere, avhende, pantsette eller investere det, eller

• b) gjennom konvertering eller overføring av formuesgoder eller på annen måte skjuler eller tilslører hvor utbyttet av en straffbar handling han selv har begått, befinner seg, stammer fra, hvem som har rådigheten over det, dets bevegelser, eller rettigheter som er knyttet til det.»

I denne definisjonen er gjenstand, fordring eller tjeneste som trer i stedet for utbyttet av en straffbar handling, likestilt med utbyttet.

Med dataavlesing menes «avlesing av ikke offentlig tilgjengelige opplysninger i et datasystem», jf. straffeprosessloven § 216 o første ledd. Bestemmelsen inngår i kapittel 16 d, som ble tilføyd i straffeprosessloven i 2016. Uttrykket betegner ingen klart avgrenset teknologisk fremgangsmåte, og det er i forarbeidene lagt til grunn at det kan vise til avlesing av blant annet204

• lydstrømmen som sendes fra en tilknyttet mikrofon til operativsystemets drivere

• lydstrømmen som sendes ut til en tilknyttet høyttaler fra operativsystemets drivere

• videostrømmen som sendes fra et tilknyttet kamera (webkamera) til operativsystemets drivere

• tastetrykkene som sendes fra et tastatur til operativsystemets drivere

• innholdet på en harddisk, minnepenn eller annet tilkoblet lagringsmedium

• data som hentes inn fra eller sendes ut på Internett eller andre nettverk

• data i fysiske og virtuelle minneområder

• gjeldende IP-adresser for nettverksenhetene

• geografisk koordinatinformasjon fra en tilknyttet GPS-enhet

• signalstrømmen mellom tilkoblet skjerm og datautstyret

Det kan bare gis tillatelse til å avlese bestemte datasystemer eller brukerkontoer til nettverksbaserte kommunikasjons- og lagringstjenester som den mistenkte besitter eller kan antas å ville bruke. Avlesingen kan omfatte kommunikasjon, elektronisk lagrede data og andre opplysninger om bruk av datasystemet eller brukerkontoen, jf. § 216 o fjerde ledd.

Politiet kan bryte eller omgå beskyttelse i datasystemet (med andre ord «hacke» seg inn i datasystemet) dersom det er nødvendig for å kunne gjennomføre avlesingen. Tekniske innretninger og dataprogram kan installeres i datasystemet og i annen maskinvare som kan knyttes til datasystemet, jf. § 216 p.

Tillatelse etter første ledd kan bare gis dersom det må antas at dataavlesing vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort, jf. § 216 o tredje ledd. Når retten ikke bestemmer noe annet, kan politiet også foreta innbrudd for å plassere eller fjerne tekniske innretninger eller dataprogram som er nødvendig for å gjennomføre dataavlesingen, jf. § 216 p. Dersom det ved opphold er stor fare for at etterforskningen vil lide, kan ordre fra påtalemyndigheten tre i stedet for kjennelse av retten, jf. § 216 d første ledd.

9.4 Ytterligere tvangsmidler i saker om grov narkotikaovertredelse, jf. straffeloven § 232

9.4.1 Pågripelse og varetektsfengsling av hensyn til allmennhetens rettsfølelse og opplevd trygghet

Når noen mistenkes for et lovbrudd som kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer, eller forsøk på et slikt lovbrudd, og det foreligger tilståelse eller andre forhold som i særlig grad styrker mistanken, kan personen pågripes og varetektsfengsles, jf. straffeprosessloven §§ 172 og 184 annet ledd. Det skal ved vurderingen legges særlig vekt på om det er egnet til å støte allmennhetens rettsfølelse eller skape utrygghet dersom den mistenkte er på frifot, jf. § 172 annet punktum.

Grov narkotikakriminalitet er ikke i kjerneområdet for bestemmelsen, og det er stilt spørsmål om hvorvidt bruk av bestemmelsen i slike saker er forenelig med Norges forpliktelser etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, sett i lys av Den europeiske menneskerettighetsdomstolens praksis.205 Fengslingsgrunnlaget benyttes derfor med varsomhet, men Høyesterett har uttalt at samfunnsmessige behov og rettshåndhevelseshensyn etter en individuell og konkret vurdering kan tilsi at dette fengslingsgrunnlaget anvendes i grove narkotikasaker.206

9.4.2 Skjulte etterforskningsmetoder

9.4.2.1 Plassering av teknisk peileutstyr (teknisk sporing), jf. straffeprosessloven §§ 202 b og 202 c

Når noen med skjellig grunn mistenkes for en handling eller forsøk på handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i 5 år eller mer, kan peileutstyr benyttes på kjøretøy, gods eller andre gjenstander for å klarlegge hvor mistenkte eller gjenstander befinner seg, jf. straffeprosessloven § 202 b. For eksempel kan politiet bruke peileutstyr for å avdekke destinasjonen til et parti narkotika i en operasjon der politiet på forhånd har fått kjennskap til en planlagt ulovlig innførsel. Plassering av teknisk peileutstyr etter denne bestemmelsen besluttes av påtalemyndigheten.

Dersom det gjelder saker med strafferamme på fengsel i 10 år eller mer, kan politiet plassere peileutstyr i klær eller gjenstander som den mistenkte bærer på seg, samt i veske eller annen håndbagasje som den mistenkte bærer med seg, jf. straffeprosessloven § 202 c. Dette kravet til strafferamme er oppfylt dersom narkotikaovertredelsen er grov, jf. straffeloven § 232 annet ledd. I slike tilfeller kan politiet på nærmere vilkår foreta innbrudd hvis det er nødvendig for å plassere teknisk peileutstyr. Tillatelse til teknisk sporing av denne typen må gis av retten ved kjennelse for 4 uker om gangen eller ved midlertidig ordre fra påtalemyndigheten.

9.4.2.2 Romavlytting, jf. straffeprosessloven § 216 m

Romavlytting er definert i straffeprosessloven § 216 m som «annen hemmelig avlytting enn kommunikasjonsavlytting ved tekniske midler». Romavlytting kan foretas når noen med skjellig grunn mistenkes for en handling eller forsøk på en handling som regnes som grov narkotikaovertredelse som omfatter en meget betydelig mengde, jf. straffeloven § 232 annet ledd, utført som ledd i aktivitetene til en organisert kriminell gruppe, jf. straffeloven § 79 bokstav c. Med organisert kriminell gruppe menes et samarbeid mellom tre eller flere personer som har som et hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 3 år, eller der en ikke ubetydelig del av aktivitetene består i å begå slike handlinger.

Tillatelse til romavlytting kan bare gis dersom det må antas at avlytting vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort, jf. § 216 m tredje ledd. Tillatelse til romavlytting kan bare gis for sted hvor det må antas at den mistenkte vil oppholde seg. Tillatelse til avlytting av offentlig sted eller annet sted som er tilgjengelig for et større antall personer, kan bare gis når det foreligger særlige grunner, jf. bestemmelsens fjerde ledd.

Tillatelse til romavlytting gis av retten, eller midlertidig ved ordre av påtalemyndigheten hvis det ved opphold er stor fare for at etterforskningen vil lide. Tillatelsen kan gis for to uker av gangen, jf. § 216 m sjette ledd.

9.4.2.3 Dataavlesing, jf. straffeprosessloven § 216 o

Dataavlesing, jf. straffeprosessloven § 216 o, som er beskrevet i punkt 9.3.1.4 ovenfor, kan benyttes ved skjellig grunn til mistanke om handling eller forsøk på handling som rammes av straffeloven § 232.

9.5 Virkemidler i skjæringspunktet mellom etterforskning og forebyggende arbeid – særlig om søk med narkotikahund

Utvalget er kjent med at aksjoner med narkotikahund i enkelte politidistrikter har vakt atskillig diskusjon, og det er blitt reist spørsmål om lovligheten av slike tiltak.

Bruk av narkotikahund til å undersøke personers eiendeler på et sted hvor mange befinner seg, for eksempel skolesekker som elever bærer med seg på en skole, er å anse som personransaking dersom vedkommende pålegges å finne seg i undersøkelsen.207 Dette reguleres av straffeprosessloven § 195, som blant annet krever at det (på forhånd) foreligger skjellig grunn til mistanke om at den den undersøkte personen har begått en handling som kan medføre frihetsstraff, se nedenfor. Utvalget antar at oppbevaringsskap som enkeltelever disponerer på skolen, etter omstendighetene kan betraktes som oppbevaringssted som kan ransakes dersom det foreligger konkret mistankegrunnlag, se omtale av straffeprosessloven § 192 ovenfor. Det foreligger derimot ingen lovbestemmelse som hjemler forebyggende utvendig undersøkelse av personers eiendeler ved bruk av narkotikahund.

Utvalget har merket seg at Justis- og beredskapsdepartementet høsten 2013 meddelte at bruk av hund i rusforebyggende arbeid ikke skal gjennomføres på en slik måte at det kan ha karakter av kontroll eller ransaking som vil kreve lovhjemmel, for eksempel ved at hunden søker på elevene eller deres eiendeler uten at det foreligger konkret mistankegrunnlag.208 Det vises også til en skriftlig besvarelse fra Justis- og beredskaps- og innvandringsministeren til Stortinget i 2018:209

«Søk etter narkotika rettet mot enkeltelever og deres eiendeler er et inngrep som krever et hjemmelsgrunnlag uavhengig av om det skjer som ledd i etterforskning eller forebygging. Utenfor straffeprosessloven, som krever kvalifisert mistanke, finnes ingen lovhjemmel som gir grunnlag for slike søk.»

Det må antas å være rom for demonstrering av søk med narkotikahund basert på samtykke innenfor visse rammer. Den alminnelige kompetansebegrensningen for umyndige personer i vår rettsorden tilsier at det må stilles skjerpede krav til bruk av mindreårige personers privatautonomi (samtykke) som grunnlag for handlinger som i utgangspunktet er å anse som straffeprosessuelle etterforskningsskritt.

I september 2012 formidlet Politidirektoratet et hefte utarbeidet av Oslo politidistrikt om rettslige rammer og fremgangsmåte for bruk av narkotikahund på skoler til alle politidistriktene.210 Opplegget som beskrives i heftet, innebærer at elever ved skolestart får beskjed om forebyggende samarbeid mellom politiet og skolen. Elevene kan krysse av for om de ønsker å delta i slike aksjoner eller ikke, og de foresatte skal krysse av for at de er kjent med elevens standpunkt. Elever som ved skolestart har krysset av for at de ønsker å delta, kan trekke samtykket tilbake på stedet hvis de likevel ikke ønsker å delta i en konkret aksjon. Det er presisert i heftet at elever som ikke ønsker å delta, skal kunne gå ut av lokalet og ta med seg sekk og andre personlige eiendeler. Når det gjelder behandlingen av disse elevene, heter det:

«Elever som går ut må holdes godt atskilt fra hunden slik at den ikke får mulighet til å søke på disse.

Elevene som går ut skal ikke presses til å begrunne hvorfor de gikk ut, eller stilles andre nærgående spørsmål som kan gi inntrykk av at politiet har konkret mistanke mot dem. Politiet bør ikke ta personalia på elever som går ut alene av den grunn at de har gått ut.»

Det er blitt fremholdt av Elevorganisasjonen at aksjoner på skolen fører til en stigmatisering av enkeltelever og påvirker læringsmiljøet negativt.211 Det antas at politidistrikter som anvender narkotikahund i søk på skoler, forutsetningsvis anser dette som et hensiktsmessig virkemiddel i sitt arbeid mot straffbar befatning med narkotika. Utvalget kjenner ikke til at det er gjennomført noen kartlegging av hvor mange funn som eventuelt gjøres under slike undersøkelser, eller hvilken virkning slike tiltak har på elevene, herunder hvordan det oppleves for elever som gjør bruk av sin rett til å forlate forsamlingen før søk med hund gjennomføres.

10 Strafferettslige reaksjoner

10.1 Innledning

I dette kapitlet gjøres det rede for strafferettslige reaksjoner som kan benyttes overfor personer som har begått narkotikalovbrudd knyttet til egen bruk.

Fremstillingen tar også sikte på å gi kunnskap om virkningen av straffeforfølgning for bruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk i Norge. Dette har stor betydning for å forstå de menneskelige og økonomiske kostnadene ved dagens praksis. Utvalget har i denne sammenhengen utelatt omtale av straffetiltak som i liten grad anvendes overfor denne gruppen, for eksempel soning med elektronisk kontroll (fotlenke).

Innledningsvis gjøres det rede for reaksjoner og oppfølging utenfor domstolen. Hovedvekten av saker om mindre narkotikalovbrudd blir i dag avgjort med forelegg (punkt 10.2) og påtaleunnlatelse (punkt 10.3). Videre beskrives konfliktrådenes rolle (punkt 10.4). Avslutningsvis gjøres det rede for hvordan personer med rusproblemer blir ivaretatt under soning av dom (punkt (10.5).

For en samlet vurdering av straffleggingen av narkotikabruk og tilhørende befatning med narkotika, se kapittel 12.

10.2 Forelegg

10.2.1 Oversikt

Bøter kan ilegges ved forelegg, som utferdiges av påtalemyndigheten uten domstolsbehandling, jf. straffeprosessloven § 255 første ledd. Et vedtatt forelegg, det vil si et forelegg som siktede har godtatt, har samme virkning som en dom, jf. straffeprosessloven § 258 annet ledd.

Forelegg er en praktisk viktig reaksjonsform for overtredelse av legemiddelloven § 24 og de minst alvorlige overtredelsene av straffeloven § 231. En stor andel av narkotikalovbruddene politiet avdekker knyttet til bruk og besittelse til egen bruk, avgjøres ved forelegg. I 2017 ble det totalt gitt 7613 forelegg.212 Dette utgjorde 72 prosent av de narkotikarelaterte straffereaksjonene. 61 prosent (4627) av foreleggene ble gitt for brudd på legemiddelloven. Antall straffereaksjoner for bruk av narkotika er betydelig høyere enn reaksjoner knyttet til mindre besittelser.213

Det vil normalt ikke være knyttet noen form for rehabiliterende oppfølging som kan antas å ha en individualpreventiv effekt til ileggelse av boten.

Bruk og besittelse av narkotika som faller inn under legemiddelloven § 31, straffes som oftest med bøter, selv om fengsel i inntil 6 måneder kan idømmes (se kapittel 9). Ved overtredelser av straffeloven § 231 første ledd vil forelegg kunne benyttes i saker som gjelder erverv og/eller oppbevaring som ikke tar sikte på videresalg, når mengden narkotika ikke overskrider de såkalte foreleggsgrensene fastsatt i riksadvokatens narkotikarundskriv, se tabell 10.1.214 Forelegg kan også benyttes i saker om innførsel, men da bare inntil halvparten av mengden som fremgår av tabellen. Som det fremgår av tabell 10.2 nedenfor, fastsettes dessuten forelegget til det dobbelte av det stoffets mengde ellers skulle tilsi.

I norsk rett er det ikke tradisjon for å fastsette rammer for størrelsen på bøtestraff i straffebudene, slik det gjøres for frihetsstraff. Ved utmåling av botens størrelse skal det legges vekt på lovbryterens inntekt, formue, forsørgelsesbyrde, gjeldsbyrde og andre forhold som påvirker den økonomiske evnen, jf. straffeloven § 53 annet ledd. Ved fastsettelsen av botens størrelse i forelegg medtas gjerne en viss tilståelsesrabatt, som faller bort dersom forelegget ikke vedtas, og saken må bringes inn for retten. Nivået på bøter vil rimeligvis endre seg over tid i lys av endrede samfunnsforhold.

Det er imidlertid fastsatt bøte- og påtaledirektiver for politidistriktene som standardiserer utmålingen av forelegg for visse typer straffbare handlinger, herunder de narkotikalovbruddene som kan avgjøres ved forelegg i henhold til riksadvokatens rundskriv omtalt ovenfor. Direktivene fastsetter bøtesatser avhengig av mengden innenfor foreleggsgrensene. Bøtesatser i Oslo politidistrikt er inntatt i tabell 10.2 som et eksempel på slike bøte- og påtaledirektiver. Om de andre mottatte direktivene kan det sies at det er en viss variasjon i nivået på bøtesatsene, og i hvor stor grad det skilles mellom ulike typer stoff og ulike mengdekategorier av stoffene. For eksempel har Nordland politidistrikt noe lavere satser enn Oslo for cannabis, men høyere satser enn Oslo for flere hardere stoffer.

Forhøyede bøtesatser i belastede områder

Politiet har muligheten til å legge høyere bøter for narkotikalovbrudd begått i områder som på forhånd er definert som særlig belastet. I både Oslo og Bergen har det vært definert slike områder, knyttet til utordringer med åpne russcener. Et høyere kontroll- og straffenivå er ment å bidra til å motvirke spredningsfare, ordensforstyrrelse og kriminalitet i åpne russcener.

I direktiver for henholdsvis Oslo og Vest politidistrikt omtales muligheten for å sette bøtesatsene vesentlig høyere i forhåndsdefinerte geografiske områder.215 Politiet i Bergen innførte i perioden 2014–2017 forhøyede bøtesatser i tre soner av sentrum i tilknytning til åpne russcener, men dette praktiseres ikke lenger i dag. I Oslo er det i 2019 definert tre områder der det gis anledning til bruk av høyere bøtesatser.216 Når disse forhøyede bøtene ilegges skal det som hovedregel skrives inn i selve forelegget, at «bøtesatsen er forhøyet under henvisning til at forholdet har skjedd i et definert område der det skjer omfattende omsetning av narkotika og at denne omsetningen skjer åpenlyst».217

En beskrivelse av slik praksis er offentliggjort i en avgjørelse av Borgarting lagmannsrett fra 2013:218

«Oslo politidistrikt iverksatte i juni 2011 en særlig innsats mot de åpne rusmiljøene i Oslo. I særlig belastede områder, med åpenlys omsetning av narkotika, og som er sterkt trafikkerte og beferdete, ble det satt inn vesentlig mer synlig og sivilt politi, personer som kjøpte eller solgte narkotika ble i langt større utstrekning bortvist, og det ble etablert bedre samarbeid med blant annet helsevesenet og barneverntjenesten. Videre ble i det påtaledirektivet angitt bøtesatser for ‘Ordensforstyrrelser mm’, som i utgangspunktet er minimumssatser basert på siktede uten fast arbeid og uten fast bopel. For ‘kjøp/besittelse av narkotika på belastet område’ – med straffeloven § 162 første ledd som angitt hjemmel – er satsen 10 000 kroner ved forelegg etter tilståelse, jf. straffeloven § 59 andre ledd, mens påstanden i retten skal være 12 000 kroner. De belastede områdene er i direktivet angitt som nedre del av Grünerløkka, Vaterlandsområdet og området rundt Oslo sentralstasjon. Etter direktivet skal bøtesatsen økes i takt med mengde/stofftype.

For tilsvarende overtredelser i andre deler av byen skal det ifølge direktivet utstedes forelegg på 3 000 kroner.»

I det konkrete tilfellet som lagmannsrettssaken gjaldt, var tiltalte idømt et forelegg satt til direktivets minstesats på kr 10 000 for besittelse av 19 Rivotril-tabletter à to milligram. Ifølge lagmannsrettens dom injiserte tiltalte heroin og brukte Rivotril ulovlig for å dempe sosial angst, og han hadde en «utvilsomt stram» økonomi. Lagmannsretten ga uttrykk for «stor forståelse for at boten rammer ham hardt, og at den for ham framstår som urimelig høy», men fant ikke at dette kunne begrunne å redusere botens størrelse.

I en annen dom avsagt av Borgarting lagmannsrett i 2013 ble tiltalte idømt en bot på kr 14 000 for besittelse av 0,49 gram heroin og for å ha brutt pålegg gitt av politiet samme dag om å holde seg borte fra nedre del av Karl Johans gate.219 Sistnevnte dom ble anket til Høyesterett, idet det ble anført at praksisen stred mot likhetsprinsippet og evneprinsippet for utmåling av bøter. Høyesteretts ankeutvalg sluttet seg til Borgarting lagmannsretts tidligere vurdering av de forhøyede bøtesatsene og tillot ikke anken fremmet.220

10.2.2 Subsidiær fengselsstraff

Dersom overtrederen er over 18 år, skal det ved utmåling av bot fastsettes en subsidiær fengselsstraff som kan fullbyrdes dersom boten ikke betales og ikke kan inndrives, jf. straffeloven § 55 og straffeprosessloven § 456 annet ledd første punktum. Imidlertid skal subsidiær fengselsstraff bare kunne idømmes når den bøtelagte har evne til å betale boten, eller allmenne hensyn taler for fullbyrding. Fra 1. mai 2019 har det blitt mulig å sone bøtestraff gjennom samfunnsnyttig tjeneste etter straffegjennomføringsloven § 16 a. Formålet er å gi personer som ikke klarer å betale, en mulighet til å gjøre opp for seg uten å måtte sone i fengsel. Friomsorgen har ansvaret for gjennomføringen av bøtetjenestene. Personen må selv søke kriminalomsorgen om å få sone straffen gjennom samfunnsnyttig arbeid. Etter forskrift om straffegjennomføring § 8-2 skal timetallet tilsvare 2 timer bøtetjeneste for hver dag av den subsidiære fengselsstraffen.

Det er Statens innkrevingssentral som har ansvaret for inndrivelse av bøter, jf. lov om Statens innkrevingssentral § 1. Boten skal forsøkes inndrives i tre år. Det påligger innkrevingssentralen å følge god «inkassoskikk». Dersom personen ikke betaler, forsøkes det å ta dekning i skyldnerens eiendeler, lønn eller trygd.221 I tilfeller der boten ikke kan inndrives, sendes anmodning om soning av bøter til politidistriktene, som treffer vedtak om soning. Et alminnelig utgangspunkt for fastsettelsen av den subsidiære fengselsstraffen er 2 dager per kr 1000.222

På forespørsel fra utvalget har Statens innkrevingssentral opplyst at det ble sendt 6091 anmodninger om bøtesoning i 2017 og 5584 anmodninger om bøtesoning i 2018, hvorav henholdsvis 125 og 107 anmodninger gjaldt soning i et annet nordisk land. Disse anmodningene gjelder imidlertid ikke bare narkotikakriminalitet. Det har ikke latt seg gjøre å hente ut grunnlagsdata om de underliggende lovbruddene i sakene som den enkelte anmodning om soning knytter seg til. Statens innkrevingssentral har derfor ikke kunnet oppgi det nøyaktige antallet døgn bøtesoning som knytter seg til bøter for overtredelse av legemiddelloven.

Utvalget har fått opplyst fra Politidirektoratet at politiet ikke fører statistikk over hvilke personer som blir innkalt til bøtesoning, og at Kriminalomsorgsdirektoratet ikke registrerer kriminalitetstypen som ligger til grunn for bøter som subsidiær fengselsstraff sones for. Det foreligger derfor ikke statistikk som gjør det mulig å tallfeste omfanget av soning av fengselsstraff på grunnlag av bøter som utskrives for overtredelse av legemiddelloven.

10.2.3 Bortvisning og bøtelegging for ikke å etterkomme pålegg

Oppholdsforbud er et av tiltakene som er brukt i Portugal-modellen (se kapittel 6). Å vurdere ulike aspekter av Portugal-modellen er en del av utvalgets mandat, og den norske lovhjemmelen for og praktiseringen av oppholdsforbud i form av bortvisning har derfor interesse. Bortvisningssakene er et av politiets mange virkemidler utenfor straffesak. Imidlertid kan slike saker i mange tilfeller likevel ende med straff i form av bøteforelegg, og spørsmålet berøres derfor i denne sammenheng.

Oppholdsforbud eller bortvisning blir av politiet betraktet som en hensiktsmessig og skadereduserende tilnærming og er et ofte benyttet virkemiddel i tilknytning til åpne russcener. I politiets handlingsplaner fremgår det at politiet skal prioritere bruk av bortvisningshjemlene for å forebygge åpenlys bruk og befatning med narkotika.223 Bortvisning eller oppholdsforbud, jf. politiloven § 7, er ikke et straffetiltak, men politiets hjemmel til å håndheve den offentlige ro og orden. Paragrafen er ikke spesielt utformet med henblikk på rusmiddelbrukere, men blir svært hyppig brukt i politiets arbeid for å «avverge og stanse lovbrudd», jf. politiloven § 7 tredje ledd. Bortvisning blir anvendt overfor ruspåvirkede personer det er grunn til å «mistenke» for å være i befatning med narkotika,224 for å hindre offentlig og åpenlys kjøp, bruk, salg og besittelse av narkotika, og for å forhindre annen kriminalitet når det er nærliggende fare for det.

Et vedtak om bortvisning blir gitt av den enkelte patrulje på grunnlag av egne observasjoner eller på grunnlag av informasjon som følge av spaning. Et bortvisningsvedtak angir tidsrom for bortvisningen, navn på den bortviste og eventuelle unntak fra forbudet om opphold (for eksempel for å gi adgang til lavterskeltilbud/hjelpetiltak eller bolig), se figur 10.1. Dersom for eksempel personen bruker lavterskeltilbudene som befinner seg innenfor den angitte bortvisningssonen til måltider, blir dette normalt godtatt av politiet og skrevet på vedtak om oppholdsforbud i det konkrete tilfellet.

Forstørr bilde

Det finnes ikke noen oppdatert oversikt over det totale omfanget av bortvisninger, men basert på tidligere undersøkelser – og at bortvisning fremstilles som en av politiets hovedstrategier – er det grunn til å tro anta antallet er stort.225 Dette underbygges av tall som viser at fra sommeren 2011 til 2015 ble det gitt omtrent 37 000 bortvisninger fra de åpne rusmiljøene i Oslo.226

Dersom en person bryter et oppholdsforbud ilagt av politiet, kan vedkommende straffes, jf. politiloven § 30 jf. §§ 5 og 7. I praksis blir slike saker avgjort med bøteforelegg.

Det foreligger ikke tall over hvor mange som blir bøtelagt for å bryte et ilagt oppholdsforbud, men en undersøkelse i 2012 fant at dette skjedde i 6 prosent av i alt 5719 bortvisningsaker, noe som må regnes som et relativt høyt antall.227

10.2.4 Utfordringer med bruk av bøtestraff for bruk av narkotika og andre narkotikarelaterte lovbrudd

I vår rettstradisjon er det et grunnleggende skille mellom bot og fengsel. Fengsel blir betraktet som en strengere straff, som ikke skal idømmes i stedet for bot, selv om den tiltalte ønsker det.228 Regelen i straffeloven § 55 om at det skal fastsettes en subsidiær fengselsstraff ved bøtelegging, innebærer likevel at en del personer med svak økonomi fengsles i bøtesaker.229 Problemet på narkotikaområdet underbygges av at det er en overrepresentasjon av personer fra sosioøkonomisk vanskeligstilt bakgrunn som blir anmeldt, og som dermed kan ha dårligere betalingsevne enn andre.230 I mange tilfeller har personer med rusproblemer også store, sammensatte utfordringer av ulik art, blant annet psykiske lidelser; de lever under ustabile og midlertidige boforhold, har mangelfull tilknytning til arbeidslivet og stor gjeld fra før.231 En bot vil i en slik situasjon kunne innebære en ikke ubetydelig økonomisk belastning og påføre en ytterligere psykisk og sosial byrde i en allerede krevende hverdag.

Et rettssikkerhetsproblem som har blitt påpekt, er at den som nekter å vedta en bot, normalt ikke får rettshjelp og oppnevnt offentlig betalt forsvarer, jf. straffeprosessloven § 96 annet ledd nr. 2.232 Et problem med en bøteleggingssituasjon kan også være at noen opplever at de blir presset til å vedta boten uten tilstrekkelig betenkningstid, på tross av at de selv mener de ikke har gjort noe som er beviselig straffbart.233 Enkelte brukere oppgir også at de har vedtatt et forelegg de ikke helt forstår grunnlaget for. I noen situasjoner kan påvirkning av rusmidler svekke vurderingsevnen i kontakten med politiet. Videre kan det forhastede ved situasjonen være drevet av en opplevelse av stigma eller ubehag ved å snakke ytterligere med politiet av frykt for å kunne bli innbrakt til avhør og mulighet for ytterligere inngripen og fare for påfølgende abstinensreaksjoner.

Selv om subsidiær fengselsstraff lenge har vært kritisert for å ramme sosialt skjevt,234 ble ordningen opprettholdt i den nye straffeloven av 2005. Bakgrunnen var en overbevisning om at trusselen om fengselsstraff ble ansett å være nødvendig for å skape et betalingspress.235 Samtidig ble det lagt vekt på at det kan være i strid med den alminnelige rettsfølelsen i befolkningen dersom tilbakefallsforbrytere som ikke betaler sine bøter, kan unngå fengsel. Denne tilbakefallsproblematikken er særlig aktuell på narkotikafeltet, der gjentatte lovbrudd kan være knyttet til en persons avhengighetsforhold til narkotika. Den avskrekkende effekten av bøtestraff vil dermed kunne være særlig liten overfor marginaliserte narkotikabrukere med få ressurser og lang kriminell historie.236

Spørsmålet om hvorvidt bøtelegging er kriminalitetsreduserende, må også ta i betraktning hvordan den bøtelagte har skaffet betalingsmidlene, og om andre uskyldige parter blir skadelidende. Statens innkrevingspraksis gir grunn til å spørre om ikke pengene ofte er skaffet enten ved at andre betaler boten, ved at betalingen går ut over forsørgelsen av familien, eller ved at det begås nye lovbrudd.237 I de tilfeller der en narkotikasak avgjøres med bøtestraff, fremstår det nærliggende å anta at det i en del tilfeller kan medføre at den bøtelagtes familie eller andre nærstående betaler boten for å skåne personen fra fengselsoppholdet. Mange problembrukere er gjeldsbelastet og har få muligheter til å skaffe seg inntektsbringende arbeid. En kartlegging viser at 26 prosent av dem som sitter i fengsel, har ubetalte bøter,238 og det kan antas at mange av dem har problemer med narkotika (se punkt 10.5).239 Gjeld, narkotikaproblemer og kriminalitet er ofte tett knyttet sammen. Straffedømte personer med gjeldsbyrder på grunn av ubetalte bøter og annen gjeld har større vanskeligheter med å få innpass i det ordinære arbeidsmarkedet og vil dermed kunne være mer tilbøyelig til å løse pengeproblemer på ulovlig vis.240 Dette vil i så fall stride mot straffens formål.

Straff overfor særlig vanskeligstilte brukere av narkotika kan dermed få utilsiktede konsekvenser for den enkelte og samfunnet og ramme uskyldige barn og familier sosialt og økonomisk.

Samlet sett fremstår rusavhengige dårligere stilt til å ivareta sine interesser i beslutningsprosesser knyttet til narkotikaovertredelser når forelegg ilegges, inndrives og overprøves.241

Et annet problem med bøtesoningen er den lange ventetiden fra boten blir ilagt, til det blir avklart om, når og hvor boten skal sones. Venting blir av mange oppfattet som et mer destruktivt element av straffen enn selve soningen.242 Mange straffedømte rapporterer at ventingen har en rekke negative konsekvenser for personens muligheter til livsutfoldelse og deltagelse i produktive aktiviteter. Uavklarte saker knyttet til ubetalte bøter over et lengre tidsrom fører til større passivitet og usikkerhet knyttet til fremtiden og kan skape problemer for planleggingen og oppfølgingen av hjelpetjenester personen benytter seg av.

Korte fengselsopphold, som bøtesoninger innebærer, skaper også dårlige betingelser for å gi et konstruktivt innhold i straffen for å kunne motivere den enkelte til å ta imot hjelp. Utilstrekkelig tid vanskeliggjør muligheten for å igangsette konstruktive tiltak og oppfølging ved behov. Mangel på behandlingstiltak vil i verste fall kunne bidra til å gjøre den betydelig forhøyede overdoserisikoen som er påvist ved løslatelse, enda høyere.243

Den ovennevnte kritikken mot bøtesoning førte til at det som tidligere omtalt (se punkt 10.2.2 ovenfor) fra 1. mai 2019 har blitt innført et nytt straffetiltak. Etter en lengre prøveordning er det blitt mulig å sone bøtestraff gjennom samfunnsnyttig tjeneste etter straffegjennomføringsloven § 16 a.244 Antallet som søker bøtetjeneste, er imidlertid betydelig lavere enn antatt.245 Dette kan ha sammenheng med at «[d]en som er i stand til å gjennomføre tjenesten, slipper med det; den som er for nedkjørt til å gjennomføre noen tjeneste, risikerer fengsel», som Morten Holmboe uttrykker det.246 I en evalueringsrapport som ble utgitt i 2015, vises det til forhold som gjør at bøtetjenesten ikke er egnet for alle.247 Et hovedproblem som trekkes frem er at målgruppen for bøtetjenesten har utfordringer på en rekke livsområder. Rusproblemer, ustabile boforhold og svak tilknytning til lokalmiljøet fremstilles som hovedårsaker.

10.3 Påtaleunnlatelse

10.3.1 Oversikt

Påtalemyndigheten kan unnlate å påtale en straffbar handling selv om det er bevist at vilkårene for straffbarhet er oppfylt, når «helt særlige grunner tilsier det», jf. straffeprosessloven § 69 første ledd. Påtaleunnlatelse er en såkalt positiv påtaleavgjørelse som konstaterer straffskyld, og må ikke forveksles med at forholdet henlegges. Påtaleunnlatelse kan være ubetinget eller betinget. Ubetinget påtaleunnlatelse innebærer et fritak for videre straffeforfølgning, mens betinget påtaleunnlatelse gis på vilkår om at vedkommende i en nærmere fastsatt prøvetid ikke gjør seg skyldig i en ny straffbar handling, jf. § 69 annet ledd. Det kan dessuten settes bestemte vilkår for reaksjonen, slik det fremgår av straffeloven § 37. Selv om det formelt sett er påtalemyndigheten som fastsetter vilkår, vil det i praksis bli avklart med siktede om personen samtykker til eventuelle vilkår som alternativ til påtale. Straffeprosessloven § 69 tredje ledd tredje punktum fastsetter at den siktede «så vidt mulig» skal få uttale seg om vilkårene før de fastsettes. De vilkårene som er mest relevant i saker som omhandler befatning med narkotika til egen bruk, er kravet om å avstå fra å bruke rusmidler og avgi nødvendige rusprøver, jf. straffeloven § 37 bokstav d og/eller å gjennomgå ulike former for behandlingstiltak for å motvirke misbruk, jf. straffeloven § 37 bokstav e. De særlige vilkår knyttet til å gjennomføre narkotikaprogram med domstolskontroll behandles under punkt 10.5.4. Vilkår knyttet til gjennomføring av strafferettslige reaksjoner i konfliktråd behandles under punkt 10.4.

I 2017 ble det utferdiget 2058 påtaleunnlatelser, hvorav 1434 gjaldt brudd på legemiddelloven.248 I underkant av halvparten av sakene (44 prosent) er påtaleunnlatelsen gjort betinget.249 De fleste av disse gjaldt brudd på legemiddelloven; 74 prosent av sakene var betingede påtaleunnlatelser som følge av brudd på legemiddelloven, 17 prosent for straffeloven og 8 prosent for brudd på begge lover. Ungdom i alderen 15–20 år utgjorde 70 prosent av alle saker med betinget påtaleunnlatelse, det vil si omtrent 490 saker.250 Hvilke vilkår som ble gitt ved disse påtaleunnlatelsene, fremgår ikke av statistikken, men trolig gjelder det i hovedsak såkalte ruskontrakter (se under). Det er ikke kjent hvilke type(r) rusmidler sakene omfattet.

Påtaleunnlatelse er i liten grad brukt for overtredelse av legemiddelloven for voksne, selv om rehabiliterende hensyn skulle gjøre seg gjeldende. Betinget påtaleunnlatelse var også en ubetydelig reaksjonsform for unge på begynnelsen av 2000-tallet.251 Imidlertid har påtalemyndigheten her endret sin praksis. Betinget påtaleunnlatelse er nå den mest brukte reaksjonsformen mot unge i aldersgruppen 15–17 år.252 Bakgrunnen er at ileggelse av forelegg ble betraktet som en lite hensiktsmessig reaksjon overfor unge, fordi det ble antatt å ha en liten rehabiliterende effekt. I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 om narkotikasaker fremgår det at påtaleunnlatelser bør anvendes i stedet for bot:

«Påtaleunnlatelse med prøvetid kan være en særlig egnet straffereaksjon overfor unge lovbrytere ved mindre alvorlig narkotikalovbrudd, hvor formålet er å forebygge videre rusbruk, og/eller stimulere til fortsatt rehabilitering. Særlig for ungdom mellom 15 og 18 år bør slike reaksjoner anvendes framfor illeggelse av bot.»253

I aldersgruppen 15–17 år ble betinget påtaleunnlatelse i 2014 brukt dobbelt så ofte som forelegg.254

10.3.2 Påtaleunnlatelse med vilkår om ruskontrakt med oppfølging og rustesting

Selv om bruken av påtaleunnlatelser er omfattende, finnes det ikke mange studier gjort av påtaleunnlatelse med vilkår om oppfølging og bruk av ruskontrakter. Imidlertid viser undersøkelsene som er gjort, og utredningen fra Politidirektoratet255 at det er mange positive erfaringer med enkelte tiltak. Samtidig påpekes mange problematiske forhold og flere utfordringer i gjennomføringen.256

Det som kalles påtaleunnlatelse med «ruskontrakt», benyttes ofte overfor ungdom som har begått mindre narkotikalovbrudd. Ruskontrakt omtales ofte også som «ungdomskontrakt». «Ruskontrakt» kan også inngå som et frivillig tilbud i saker med bekymring rundt rus som ennå ikke har endt i en straffesak (se kapittel 11 punkt 11.6). Ved påtaleunnlatelse er imidlertid «ruskontrakten» et vilkår for å slippe ordinær straff. «Kontrakten» inngås mellom på den ene side ungdommen og foresatte og på den annen side politi og kommune. I «kontrakten» forplikter ungdommen seg til å gjennomføre spesifiserte aktiviteter.

Beslutning om å tilby å avgjøre straffesaken med påtaleunnlatelse med «ruskontrakt» gjøres etter en konkret vurdering fra påtalemyndighetens side. Det kreves – som for påtaleunnlatelser for øvrig – at helt særlige grunner tilsier at påtale unnlates, og at ikke sterke allmennpreventive hensyn taler mot denne avgjørelsesmåten. Ung alder og rehabiliteringshensyn knyttet til narkotikabruk kan være slike helt særlige grunner som må foreligge for å velge påtaleunnlatelse med vilkår. En slik reaksjon brukes blant annet for å unngå den belastning og de negative følger en straffesak vil kunne ha for ungdommens videre utdanning og yrkesliv.

Oppfølgingen av den enkelte ungdom som er ilagt påtaleunnlatelse med ruskontrakt, skjer ofte gjennom ulike former for samarbeid mellom politiet og kommunene. Vilkårene i ruskontrakten kan for eksempel være deltagelse i ulike rusprogram i regi av kommunene, slik som hasjavvenningstiltaket Ut av tåka og andre programmer som legger til rette for individuell oppfølging og rehabiliterende prosesser, som Tidlig ute og TIUR-modellen (se omtale nedenfor). Ofte er rustesting en sentral del av kontrakten.

«Ruskontrakter» benyttes også ofte som en del av andre alternative straffereaksjoner. Dette kan være betinget fengselsdom, narkotikaprogram med domstolskontroll (ND-dom), såkalt § 12-soning i institusjon eller ungdomsoppfølging og ungdomsstraff, se omtale i punkt 10.5 nedenfor.

Tiltak for og oppfølging av ungdom som bruker narkotika, er i praksis sterkt varierende. I flere kommuner er det imidlertid igangsatt prosjekter for å etablere og forbedre samarbeidsstrukturer samt skape rammer for en mer ensartet praksis for oppfølging og reaksjoner knyttet til ungdommers bruk av narkotika. Noen av disse tiltakene fremstilles i det følgende.

10.3.3 TIUR-modellen

TIUR-modellen (Tidlig Intervensjon – Unge og Rus, heretter omtalt som TIUR) er et rusforebyggende tverrsektorielt tiltak basert på SLT-samarbeidet (samordning av lokale rus-og kriminalitetsforebyggende tiltak mellom kommune og politi, se kapittel 11). TIUR startet først som et prosjekt, men har nå blitt et permanent tiltak i Ringsaker kommune. Mange av ungdommene i TIUR har deltakelse i tiltaket som vilkår for påtaleunnlatelse.

Antallet ungdom som får oppfølgning gjennom Tiur har økt betydelig og nær fordoblet seg i perioden 2014-2019. I 2014 hadde TIUR 46 deltagere.257 I 2019 fikk 79 ungdommer oppfølgning gjennom Tiur-modellen, hvorav 12 jenter og 67 gutter.258 Det er dermed en betydelig større andel gutter i tiltaket, bare 15 prosent av de som følges opp er jenter. Halvparten (40 unge) hadde deltagelse i tiltaket som vilkår for påtaleunnlatelse. Det oppgis at 39 av det totale antall saker omhandler bruk av andre typer narkotika259 enn cannabis, og at bruk av andre stoffer preger sakene i stadig større grad. De siste årene rapporterer flere særlig om bruk av MDMA og kokain.

Målet med TIUR-tiltaket er å forebygge at ungdom som har prøvd narkotika, fortsetter bruken og får problemer knyttet til rusmidler og kriminalitet. I håndbok for TIUR-modellen er målet angitt slik:

«Forebygge at ungdom i alder opp mot 24 år, som har debutert med narkotika, opprettholder sitt [sic] bruk med fare for å utvikle avhengighet og varige problemer knyttet til rus og kriminalitet. Virkemidler skal blant annet bestå av tidlig intervensjon, tverrprofesjonelt samarbeid og individtilpassede tiltak.»260

Gjennom etableringen av TIUR ønsket man å utvikle en god samarbeidsstruktur mellom politi og kommune i det rusforebyggende arbeidet. Tiltaket inkluderer barneverntjenesten, ungdomskontakten, NAV, helsestasjon for ungdom og politi, som sammen har utviklet kompetanse og metoder for tverrfaglig samarbeid. Samarbeidsformen skal sørge for en bedre organisering, med tydelige regler for koordinering, kommunikasjon og avklarte roller, oppgaver og funksjoner i behandling av den enkelte sak. TIUR tilstreber også høy grad av foreldremedvirkning.

De obligatoriske virkemidlene i TIUR består av avdekking og kartlegging av bruk av narkotika, oppfølging av enkeltungdom med samtaler, urinprøvekontroll hos politi eller hos helsesykepleier og en avslutningssamtale. Formålet med TIUR-modellen er å tilby en rekke tiltak som gjør det mulig å gi et helhetlig tilbud tilpasset den enkelte ungdoms særlige behov.

Tradisjonelt er det politiet som har hatt den viktigste rollen i å avdekke bruk av rusmidler. Et viktig mål for TIUR var å styrke den tverretatlige kunnskapen om narkotikabruk og å sørge for god avdekkingskompetanse blant alle som arbeider med ungdom, herunder ansatte i ungdomsskoler, videregående skole, barnevern, ungdomskontakt, ungdomshelsetjenesten, NAV, psykisk helse- og rustjenester, fritidsklubber og politi. Denne kompetansehevingen har bidratt til at ansatte i skoler og andre tjenester nå i større grad enn tidligere avdekker rus og narkotikabruk blant ungdom.261

Tidligere har det vært politiet som har stått for urinprøvekontroll. TIUR-modellen har også gitt muligheter for at ungdom på frivillig basis avtaler å gjennomføre urinprøvetesting på helsestasjon for ungdom. Det kan være mer hensiktsmessig og mindre belastende å la helsepersonell utføre denne kontrollen, uten unødig involvering av politiet. Krav om rustesting vil følge av vilkårene ved påtaleunnlatelsen. Lege, sykepleier, helsesekretær eller bioingeniør skal etter helsepersonelloven § 12 tredje ledd ta blodprøve eller lignende rusprøve på anmodning fra politiet.

Skolen som samarbeidspartner er en vesentlig del av TIUR-tenkningen. SLT-oppvekstteam, som er etablert på alle ungdomsskoler og videregående skoler i Ringsaker, fungerer som en informasjonsdelings- og erfaringsutvekslingskanal, der konkrete bekymringer og informasjon om tiltak drøftes. Når skolen får kjennskap til at en elev enten bruker narkotika eller er i et risikomiljø for bruk, skal foresatte varsles og informeres om TIUR.

Skolene kan også anonymt søke råd og veiledning hos ungdomskontakten eller politiet om konkrete saker ved mistanke om narkotikabruk. Videre kan skolen være arena for samarbeidsmøter mellom ungdom, foresatte og instanser som følger opp eleven gjennom TIUR. Utover dette skal skolen bidra med aktivt informasjonsarbeid overfor foreldre for å øke kunnskapsnivået om rusmidler og gi råd om hvordan de kan oppdage bruk av narkotika, og hvordan de kan håndtere dette best mulig.

Det er utarbeidet en rekke veiledere og maler for gjennomføring av TIUR som tydeliggjør ansvarsforhold, oppgaver, regler og saksbehandling, og som gjør at tiltaket fremstår som mer ensartet og helhetlig for berørte parter.262

TIUR-prosjektet ble evaluert i 2016.263 Det ble gjennomført intervjuer med ansatte (10) og ungdom (19) som hadde deltatt i tiltaket. Dataene i evalueringen er ikke tilstrekkelige til å se klare årsakssammenhenger, og resultatene kan være preget av en seleksjonseffekt, ved at ungdommer med positive erfaringer fra tiltaket kan være overrepresentert. Undersøkelsen gir heller ikke svar på de langsiktige virkningene. Samtidig kan undersøkelsen gi kunnskap om hvorfor noen ungdommer har hatt overveiende gode erfaringer med TIUR.

I prosjektevalueringen var det avdekking av bruk av narkotika, urinprøver og samtaler med ungdomskontakt ungdommene trakk frem som de mest sentrale tiltakene i TIUR. Opplevelsen av en bedring av ungdommers livssituasjon var for mange særlig knyttet til jevnlige samtaler med ungdomskontakten. Samtalene bidro til en bevisstgjøring om egen rusmiddelbruk og farene knyttet til fortsatt bruk.

Tiltaket synes å ha best resultater på ungdommene som fra før hadde en problematisk livssituasjon, med dårlig fungeringsnivå i skole- og jobbsammenheng, problembruk av rusmidler og psykiske utfordringer. Det ser dermed ut til at de som trenger mest hjelp og støtte, opplever tiltaket som mest nyttig. For dem bidro deltagelsen til endring på flere livsområder, med større stabilitet og bedre mestring av familierelasjoner, skole og jobb og mindre skadelig bruk av rusmidler. Dette er interessant, da andre undersøkelser av bruk av ruskontrakt tyder på at særlig vanskeligstilt ungdom kan ha lavere fullføringsgrad og dårligere utbytte enn mer ressurssterke ungdommer (se kapittel 11, punkt 11.6).264 Mulighetene for individuell tilpasning og om hjelpehensyn er styrende for oppfølgingen, kan være avgjørende for et godt resultat.265 Foreldrenes ulike ressurser og forutsetninger for å gi ungdom støtte vil uansett kunne gjøre noen unge mer utsatt enn andre.

Ungdommene i undersøkelsen hadde imidlertid i liten grad fått individtilpassede tiltak utover de obligatoriske. Dette kan synes påfallende, da noen av deltagerne oppgav å ha utfordringer på mange livsområder.

For de ungdommene som opplevde å ha en tilfredsstillende livssituasjon, og som mestret venne- og familierelasjoner og skole på en god måte, var det ikke ventet at tiltaket nødvendigvis ville føre til en vesentlig endring. Det ble lagt vekt på at den rusforebyggende målsettingen i møte med disse relativt velfungerende ungdommene først og fremst er å endre deres holdninger til bruk av narkotika for å forebygge videre bruk og hindre problembruk. Undersøkelsen viste at selv om noen av ungdommene fortsatt hadde en liberal holdning til narkotika (det vil her si hovedsaklig cannabis) etter gjennomføring av tiltaket, valgte likevel mange å ikke bruke det.

Undersøkelsen viste også at både ungdom, foreldre og ansatte i tiltaket har opplevd urinprøvekontroll som et konstruktivt virkemiddel. Ungdommene selv sier at kontrollene hjalp dem å avstå fra narkotikabruk. Det ga dem en mulighet for en (rusfri) pause, der de fikk anledning til å reflektere rundt sitt forhold til rusmidler og konsekvensene av bruk. Kontrollformen har også bidratt til å gjenopprette tillitsforholdet til foresatte, idet det ga dem større trygghet om at ungdommen holder seg rusfri.

Kontakten med politiet blir imidlertid opplevd som mer sammensatt. Selve avdekkingen opplevde mange som belastende og stigmatiserende ved å bli definert som kriminell. Samtidig ble det å bli tatt av politiet fremstilt som et konstruktivt vendepunkt, ved at rusmiddelbruk ble oppdaget. Ungdommene med størst problemkompleks opplevde at dette bidro til at de fikk bedre og tettere oppfølging i hjelpeapparatet.

Evalueringen viser til at TIUR-samarbeidet har ført til kompetanseøkning om cannabis og andre rusmidler som har bedret de involvertes forutsetninger for å fremstå som balanserte og troverdige i formidlingen og samtalen om bruk av rusmidler med ungdommen og foreldre.

Samarbeidsmetodikken i TIUR kan ha overføringsverdi til andre områder innen rus- og kriminalitetsforebyggende arbeid. Imidlertid kan det synes som det brukes svært mye ressurser på samarbeidsmøter, samtidig som det er uklart hvordan den enkelte ungdom blir involvert og opplever medvirkning. I handlingsplanen står det relativt lite om hvordan TIUR sikrer at ungdommenes ønsker, behov og interesser blir ivaretatt gjennom de relativt omfattende og inngripende tiltakene og prosessene som deltagelse i TIUR innebærer.

TIUR fremstår som en ressurskrevende samarbeidsmodell, og tiltakene er relativt omfattende og inngripende, noe som ikke alltid vil være nødvendig overfor ungdom som i hovedsak mestrer livet sitt tilfredsstillende, og som ikke har rusproblemer. Etter utvalgets oppfatning er det viktig med mer forskning på effekter og resultater av slike tiltak for å vurdere hvorvidt bruk av slike alternative straffereaksjoner kan anses kostnadseffektivt og forholdsmessig.

10.3.4 Tidlig ute

Tidlig ute er et rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak i samarbeid mellom Hordaland politidistrikt, Bergen kommune og Helse Bergen, som ble startet i 2009. Deltagere er ungdom fra 15 til 25 år som begår narkotikarelatert kriminalitet og blir oppdaget av politiet. De som samtykker til deltagelse, får påtaleunnlatelse for narkotikalovbruddet og forplikter seg til seks måneders oppfølging og to års prøvetid. I perioden 2009–2017 har 229 personer deltatt i Tidlig ute. I 2017 var antallet 79, og i 2018 var det 91 deltagere. 42 av dem var under 18 år.

Det er Utekontakten i Bergen som er ansvarlig for gjennomføringen av Tidlig ute. De sakene Utekontakten får, kommer på oppdrag fra politiet. Ofte kan dette gjelde ungdom som Utekontakten ikke kjenner fra før. Dette utgjør en betydelig forskjell fra Utekontaktens øvrige saker, der de selv definerer hvem som skal tilbys oppfølging, ofte basert på langvarig kontakt og tillitsforhold med ungdom som selv ønsker oppfølging.

Når Utekontakten får forespørsel om å følge opp en ungdom med påtaleunnlatelse, betyr det at ungdommen har samtykket til å delta i Tidlig ute og til at den videre oppfølgingen skal gjøres av Utekontakten. Selv om frivillighet er utgangspunktet når ungdommen møter Utekontakten, bruker kontaktpersonen i Utekontakten tid på å undersøke hvorvidt deltagelse i tiltaket er basert på et reelt samtykke, og på å snakke med ungdommen om hvorvidt motivasjonen for endring er iboende eller skapt av ytre press – og i så fall hvilket press. Hensikten er å undersøke mulige motivasjonsfaktorer ungdommen har og skape et mer genuint forhold og større eierskap til egen endringsprosess.

Gjennom de første møtene gjøres en kartlegging av blant annet rusproblematikk, fysisk og psykisk helse, sosial fungering, nettverk, skolegang, boligsituasjon og holdninger til kriminalitet hos ungdommene som skal delta i Tidlig ute. Etter kartleggingen får hver deltaker en fast kontaktperson som følger dem gjennom ukentlige samtaler under hele oppfølgingstiden. «Matching» opp mot den enkelte ungdom er avgjørende for valg av kontaktpersonen. Dette baseres på erfaringen med at personlige trekk ved kontaktpersonen er avgjørende for tillit og for å få en god samtaleprosess. Det fremheves som svært viktig å ha høy grad av fleksibilitet i møte med den enkelte ungdoms behov, og tilgjengelighet utenfor hjelpetiltakenes ordinære kontortid. Blant annet sørges det for at samtalene ikke griper uforholdsmessig inn i ungdommers liv på tidspunkter som går ut over deltagelse i skolegang og fritidsaktiviteter. En oppfølgingsplan utarbeides i samråd med hver enkelt deltager. Samtlige deltagere gjennomfører strukturerte bevisstgjøringssamtaler om egen bruk av cannabis og alkohol.

I Tidlig ute kan deltagere blant annet få266

• veiledning til å slutte med rusmidler

• veiledning i forbindelse med skole, praksis og arbeid

• bistand i kontakt med øvrig hjelpeapparat, eksempelvis NAV, barnevern, fastlege, oppfølgingstjenesten (OT) og pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT)

• samtale hos behandler ved Helse Bergen, avdeling for rusmedisin, og vurdering av behov for videre behandling

• bistand til oppstart av annen aktuell behandling

Tidlig ute synes i større grad enn andre tilsvarende tiltak å være et hjelpetiltak, der kontrollaspekter er mindre fremtredende. I Tidlig ute har ikke politiet noen rolle i oppfølgingen av ungdommen. Utekontakten har spisskompetanse i å snakke med ungdom, og det vektlegges at å bli fulgt opp av Utekontakten oppleves som mindre stigmatiserende enn å være i kontakt med det ordinære straffesystemet. Urinprøvekontroll er ikke obligatorisk, og brukes relativt sjelden. Utekontaktens praksis er at tilbud om å avlegge urinprøve kun gis når deltagerne uttrykkelig selv ønsker det. En av grunnene til at testene ikke påtvinges, er at tiltaket kan oppleves som uforholdsmessig ressurskrevende og belastende, og at andre, mindre inngripende virkemidler for å avdekke rusbruk fremstår som mer egnet, mer skånsomme og mer motiverende. Ved avslutning av tiltaket får alle deltagerne i Tidlig ute tilbud om videre individuell oppfølging dersom de ønsker det.

Både politiet og Utekontakten har svært positive erfaringer med Tidlig ute. Det er ikke gjort noe forskning på tiltaket, men Utekontakten gjennomfører selv systematiske evalueringer av hvordan det går med de unge som deltar i programmet.267 Resultatene fra en spørreskjemaundersøkelse av 29 unge som deltok i programmet siste halvdel av 2018 og begynnelsen av 2019, seks måneder etter fullført program/tiltak, viser at de fleste ungdommene overveiende er fornøyd med oppfølgingen de har fått.268 De fleste deltagerne (90 prosent) oppgir at de ikke lenger bruker cannabis.269 Imidlertid er det en utfordring at kjennskap til Tidlig ute vanskeliggjøres av at det finnes lite tilgjengelig informasjon om tiltaket, og ved at maler og veiledningsmateriell for gjennomføring ikke er gjort offentlig tilgjengelig. Det etterlyses en videre evaluering av tiltaket for å få kunnskap om tiltakets rus- og kriminalitetsforebyggende funksjon og eventuell overføringsverdi til andre distrikter.

10.4 Konfliktråd

10.4.1 Innledning

Konfliktrådet er en statlig tjeneste som tilbyr megling som metode for å håndtere konflikter. Det fremgår av konfliktrådsloven § 1 femte ledd at konfliktrådets virksomhet «skal bygge på en gjenopprettende prosess som legger til rette for at partene og andre som er berørt av et lovbrudd eller en konflikt i fellesskap bestemmer hvordan virkningene skal håndteres». Hensikten er altså at partene gjennom dialog skal kunne finne frem til løsninger og gjøre opp for lovbrudd og eventuelt gjenopprette mellommenneskelige relasjoner («restorative justice»).

Det finnes 22 konfliktråd i Norge. Sekretariatet for konfliktrådene ligger i Oslo og har det faglige og administrative ansvaret for ordningen. Konfliktrådets virksomhet er regulert i konfliktrådsloven og forskrift om konfliktrådsbehandling. Straffesaker kan overføres til konfliktråd fra påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 71.

Konfliktrådet er tillagt ansvaret for å gjennomføre de strafferettslige reaksjonene mekling i konfliktråd (straffeloven § 37 bokstav i), oppfølging i konfliktråd (straffeloven § 37 bokstav i), ungdomsoppfølging (straffeprosessloven § 71 a nr. 2) og ungdomsstraff (straffeloven § 52 a).

Ruskontroll og håndtering av brudd på forbud mot bruk av narkotika vil ofte være en del av innholdet i konfliktrådets oppfølging av den enkelte.

Konfliktrådet fikk utvidet sitt ansvarsområde da de nye straffereaksjonene ungdomsoppfølging og ungdomsstraff ble innført 1. juli 2014. Ungdomsstraff idømmes for alvorlige lovbrudd som ellers ville ha ført til fengselsstraff. Denne straffarten er ikke aktuell for lovbrudd knyttet til narkotikabruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk og behandles derfor ikke nærmere her.

10.4.2 Ruskontrakter med oppfølging av konfliktrådet – samarbeidsavtale om lik praksis i Trøndelag

Trøndelag politidistrikt og 37 kommuner i fylket inngikk i 2017 en samarbeidsavtale for å designe en «lik praksis ved gjennomføring av ruskontrakter» med oppfølging i konfliktråd.270 Dette innebærer et system der det er konfliktrådet som koordinerer alle ruskontraktene, også sakene om påtaleunnlatelse med vilkår om ruskontrakt, som politiet tidligere hovedsakelig hadde ansvaret for. Disse sakene blir nå overført direkte til det som kalles «ungdomsoppfølging – ruskontrakt». Bakgrunnen for initiativet var et behov for erfaringsoverføring og samarbeid mellom kommuner og politidistrikt når det gjelder gjennomføring av ulike tiltak både i og utenfor straffesak. Formålet med samordningen i konfliktrådet er å motvirke uheldige variasjoner mellom kommuner og politidistrikter og å skape et bedre grunnlag for å utvikle en modell som gir best ressursutnyttelse og rolleavklaring mellom politi og hjelpetjenestene. Videre ønskes det å sikre mest mulig treffsikker hjelp knyttet til ungdommens utfordringsnivå og en standardisert og kvalitetssikret rustesting. Prosjektet omfatter også kompetansehevingstilbud der opplæring i «russamtalen» og rustesting står sentralt. «Lik praksis» sørger også for at økonomi ikke skal være en barriere for den unges deltagelse, ved at det ikke er noen form for egenbetaling knyttet til oppfølging og testing. Det blir også trukket frem som vesentlig at ungdom ikke får saken på sin uttømmende vandelsattest.

Målgruppen er ungdommer i alderen 15–18 år som er anmeldt for brudd på narkotikalovgivningen.271 Innholdet i ruskontraktene er basert på rustesting og samtaler ut fra behovet til den enkelte. Dette arbeidet ble tidligere ofte utført av politiet. Testing og samtaler gjennomføres nå i regi av den enkelte kommune hvor ungdommen til enhver tid oppholder seg når ruskontrakten gjennomføres. Samtalene fremstilles som det viktigste forebyggende verktøyet. Politiet involveres dersom det avdekkes «kontraktsbrudd».

De fleste av de unge mellom 15 og 18 år som har ruskontrakt, går på skole, og en utfordring kan være at rustesting ofte foretas i skoletiden på grunn av begrensede åpningstider. Et viktig mål med prosjektet er derfor å sørge for et samarbeid med skolen der det legges til rette for at ungdommen ikke mister undervisningstilbud eller blir hindret i å delta i fritidsaktiviteter. Dette kan både hindre det rehabiliterende arbeidet og bli oppfattet som en urimelig tilleggsstraff.

10.4.3 Ungdomsoppfølging

Ungdomsoppfølging kan gis lovbrytere i alderen 15–18 år som har begått én eller flere kriminelle handlinger, dersom det vurderes at tett oppfølging vil kunne forebygge ny kriminalitet. Det er påtalemyndigheten som avgjør om ungdomsoppfølging er en egnet reaksjon for ungdommen. Ungdomsoppfølging kan enten fastsettes som vilkår for påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69, ved overføring til konfliktrådet etter straffeprosessloven § 71 a eller fastsettes som vilkår for betinget fengsel.272 Oppfølgingen krever at både den unge og den unges foresatte har samtykket. Den øvre grensen for gjennomføringstid er ett år. Det er konfliktrådet som har ansvar for straffegjennomføringen.

Ungdomsoppfølging er en strafferettslig reaksjon som bygger på prinsippet om gjenopprettende prosess: «Tanken er at lovbruddet skal møtes med en form for sanksjonering som bidrar til at lovbryteren og den skadelidte (offeret) skal om mulig forsones.»273 Oppfølgingens innhold og lengde varierer etter type lovbrudd og type straffereaksjon. Alle ungdommer forplikter seg imidlertid uansett til å være med i ungdomsstormøte, til å delta i utarbeidelsen av en ungdomsplan og til at et oppfølgingsteam følger ungdommen i gjennomføringsperioden.274 Ungdomsplanen inneholder krav til individuelt tilpassede tiltak som må gjennomføres, for eksempel skolegang, arbeid eller arbeidssøking, oppfølging fra ulike hjelpetjenester og avhold fra rusmidler i de saker der dette er aktuelt.

Fra ungdomsoppfølging ble opprettet 1. juli 2014 og til utgangen av 2018 har det blitt behandlet omtrent 1500 saker i konfliktrådet.275 En tredjedel av disse ungdommene var dømt eller ilagt straff for det som omtales som «rusrelaterte forhold». I 2018 mottok konfliktrådene 124 ungdomsoppfølginger der «narkotika» er registrert som det eneste forholdet.276 I tillegg til de 124 ungdomsoppfølgingssakene har konfliktrådene mottatt 31 ungdomsoppfølginger der «narkotika» er ett av flere forhold ungdommene er blitt siktet for. I flere andre saker ble det også avdekket at ungdommen hadde rusrelaterte problemer. Det er per dags dato ikke et registreringssystem som skiller mellom bruk og besittelse på den ene side og salg på den annen.

En nylig publisert studie av ungdomsoppfølging påpeker en rekke både praktiske og prinsipielle utfordringer knyttet til gjennomføringen av denne formen for straffereaksjon.277

Det påpekes at ungdomsoppfølgingen i mange tilfeller oppleves som svært krevende.278 Flere oppgir at det oppleves som tyngre enn alternativene, som samfunnsstraff eller fengsel. Mange har store vanskeligheter med å gjennomføre kravene. Dette kommer til uttrykk ved at en tredjedel av sakene på landsbasis avbrytes før straffegjennomføringen er fullført.279 De omfattende tiltak og endring av livsførsel som stilles som krav for fullføring, forutsetter høy grad av motivasjon, selvdisiplin og egeninnsats.

Det stilles også spørsmål ved at gjenopprettende prosess, som står sentralt ved ungdomsoppfølging, skal være obligatorisk. Særlig kan det være lite hensiktsmessig og vanskelig å ha en gjenopprettende prosess i tilfeller av «offerløse» lovbrudd, der det mangler direkte berørte parter og ofre, slik det vil være for lovbrudd knyttet til bruk av narkotika. Samtidig påpekes det for ungdomsoppfølging, som i undersøkelser av andre alternative straffereaksjoner mot ungdom (se ovenfor), at det er relasjonen mellom foreldre og ungdom som står i fokus etter at et lovbrudd har skjedd, og at det i oppfølgingen bør arbeides særlig med å rette opp denne.

En utfordring ved ungdomsoppfølging generelt – men som kanskje særlig er uheldig i saker som handler om narkotikabruk – er den lange saksbehandlingstiden som ble dokumentert i rapporten. I 2018 gikk det i gjennomsnitt 190 dager fra lovbruddet til saken ble behandlet i konfliktrådet, og 67 dager til oppfølgingen ble startet. Mangel på ressurser og prioriteringer blir oppgitt som hovedgrunn.

Det påpekes at lang ventetid kan føre til at ungdommenes problemer med rusmidler forsterkes og nye lovbrudd begås. Venteperioder gir en usikkerhet som kan oppleves som passiviserende og demotiverende. Rusbruken kan trappes opp og bli mer utprøvende i påvente av at saken kommer opp, i visshet om at det ikke får noen ytterligere konsekvenser for den reaksjonen som uansett venter.

Det er fremholdt som en utfordring at ungdommene i noen tilfeller vet hva de samtykker til, men samtykker uten å ha en reell intensjon om å avholde seg fra rusmidler. I evalueringen beskriver flere av ungdommene at de fra starten av straffegjennomføringen var lite motivert for å trappe ned på bruken av rusmidler. Særlig gjaldt dette røyking av cannabis.280

Et gjennomgående funn i forskning på ruskontroll er at testing ikke alltid verken er et egnet eller et sikkert virkemiddel for å avdekke og forebygge bruk av rusmidler. For noen ungdommer kan det «gå sport i» å lure systemet.281 Selv om testene tas uten forvarsel, erfarer ungdommene at det er en viss regelmessighet i testingen, som kan utnyttes. Dette gjør at noen tar sjansen på å ruse seg umiddelbart etter en test, med liten oppdagelsesrisiko.

Kontroll er dermed ikke en entydig god og sikker forebyggingsstrategi som motiverer ungdom til endring. Dette forsterkes av at det er varierende hvilke konsekvenser som følger av «kontraktsbrudd».282 Enkelte steder viser oppfølgingsteamet og påtalemyndigheten fleksibilitet og tar individuelle hensyn ved brudd, slik at dette ikke automatisk fører til at oppfølgingen stopper. Noen ungdommer påpeker at «det er for slapt» at positive prøver ikke får tydelige konsekvenser, og utnytter det ved å ta sjanser. Samtidig vises det til at når bruddmeldingen fører til at ungdomsoppfølgingen stopper, kan dette forverre situasjonen for den enkelte og bidra til ytterligere tilbakefall. Dette gjelder også situasjoner knyttet til langvarige uavklarte perioder, når rusbruk er avdekket, mens bruddmeldingen behandles av påtalemyndigheten, og det ennå ikke er avgjort hvilke konsekvenser en avlagt positiv prøve skal få. Når oppfølgingen stopper opp, kan dette få konsekvenser for både igangsatte tiltak som helsehjelp, opplæring og arbeid og for økonomi og rusbruk. En for rigid håndtering av brudd kan dermed motvirke straffens individualpreventive formål. Denne situasjonen kan avhjelpes ved å sørge for at ungdommene som har mer omfattende utfordringer, får tettere individuell oppfølging.283

10.5 Soning av straff

10.5.1 Oversikt

Bøter har vært den klart mest brukte straffereaksjonen for de minst alvorlige formene for narkotikalovbrudd. Selv om bøter har vært den dominerende reaksjonen, og det i dag er få som soner i fengsel for bruk alene, har narkotikabruk betydning for fengselsstraff. Bruk av ubetinget fengselsstraff utelukkende for brudd på legemiddelloven gjaldt bare åtte saker i 2017,284 med en gjennomsnittlig straffegjennomføringstid på 24 dager.285 En betydelig større andel saker som fremmes for domstolsapparatet, er «ikke-grove» narkotikaovertredelser etter straffeloven § 231, som gjelder erverv eller oppbevaring av små mengder narkotika til egen bruk. De fleste straffereaksjonene med ubetinget fengselsstraff for befatning med narkotika til egen bruk gjelder brudd på straffeloven. Et anslag som er gjort, indikerer at det gjaldt i underkant av 600 saker.286 Det gjennomsnittlige antall dager med fengselsstraff utgjorde 76 dager.287 Narkotikabruk har også betydning for fengselsstraff fordi befatning med narkotika kan være ett av flere tiltalepunkter i sakskompleks som til sammen medfører frihetsstraff.288 Noen brukere av narkotika er involvert i salg av narkotika eller kriminalitet knyttet til finansiering av egen bruk eller på grunn av ruspåvirkning. Enkelte soner også subsidiær fengselsstraff på grunn av ubetalte bøter for bruk og besittelse til egen bruk.

En betydelig andel av fengslede har mer alvorlig narkotikakriminalitet som hovedlovbrudd. I 2016 var dette tilfellet i en fjerdedel av sakene, og omtrent 30 prosent har «rusmiddellovbrudd»289 som hovedlovbrudd.290 Disse tallene må ses i lys av at dette kun gjelder tilfeller hvor narkotikalovbrudd var hovedlovbruddet. Statistikken fanger dermed ikke opp omfanget av den narkotikakriminaliteten som inngår i et sakskompleks der andre straffbare forhold er registrert som hovedlovbrudd. Det er heller ikke gjort beregninger av den narkotikarelaterte kriminaliteten – hvor mange straffesaker som er følgekriminalitet knyttet til narkotikabruk. Imidlertid viser en spørreundersøkelse at over 55 prosent oppga å være ruspåvirket da de begikk lovbruddet de sonet for, og over halvparten brukte narkotika regelmessig i perioden før fengsling.291

Narkotikabruk som kriminalpolitisk problem viser seg også ved undersøkelser gjort de siste tiårene som dokumenterer at nær halvparten av innsatte i Norge har et alvorlig og behandlingstrengende rusproblem.292 Mange bruker også rusmidler under soningen.293 35 prosent oppgav å ha brukt narkotika i fengsel.294

Overdoserisikoen er et betydelig problem i forbindelse med løslatelse fra fengsel. Innsatte med avhengighet av opioider har forhøyet risiko for å dø av overdose de fire til seks første ukene etter løslatelse, og overdosedød er den vanligste dødsårsaken blant løslatte fra norske fengsel.295

Domfelte for narkotikalovbrudd har høyere tilbakefall enn siktede i andre lovbruddsgrupper.296 Dette gjelder også for narkotikalovbrytere som har sonet i behandlingsinstitusjon (§ 12), innsatte som har deltatt i et program297 og domfelte som har sonet under Narkotikaprogram med domstolskontroll. For alle løslatte i årene 2010–2014 var tilbakefallet – målt som ny dom som må sones i kriminalomsorgen – 24 prosent i løpet av 3 år og 26 prosent i løpet av 5 år.298 Tilbakefallet blant narkotikadømte var 30 prosent etter 3 år, og steg til 33 prosent innen fem år etter løslatelsen. Unge narkotikadømte under 25 år med tidligere fengselsopphold har imidlertid enda høyere tilbakefall enn andre. Tilbakefallet for unge var 39 prosent innen fem år.

Mange av de narkotikadømte har et tidligere fengselsopphold bak seg før siste løslatelse. Dette gjaldt for 2 av 3 løslatte (61 prosent).

Den utbredte bruken av fengselsstraff overfor personer med rusproblemer har vært omdiskutert, se punkt 3.3. Dette har sammenheng med at kriminaliseringslinjen har medført at personer som bruker narkotika, de siste tiårene har utgjort en stor andel av fengselspopulasjonen, at rusmiddelbruk er forbundet med økt risiko for ny kriminalitet, og at mange med rusproblemer har store og sammensatte helse- og levekårsutfordringer.299 Som følge av denne kritikken og den ovennevnte situasjonen har det de siste ti årene vært en økt satsing på å tilby hjelp, tjenester og tiltak med straffedømte med rusproblematikk som målgruppe.

Vekten på rehabilitering kan tolkes som et uttrykk for en revitalisering av individualprevensjonens rolle i kriminalpolitikken, noe som tydeliggjøres i stortingsmeldingen Straff som virker.300 Alternative og individuelt tilrettelagte straffeinnsatser fremstilles som potensielt både mer kriminalitetsforebyggende, humane og nyttige og konstruktive investeringer i straff.

Dette gjenspeiler seg i at «normalitetsprinsippet» de siste tiårene har vært en av pilarene i den norske kriminalomsorgen.301 Normalitetsprinsippet innebærer at domfelte har de samme rettigheter som andre borgere, og at tilværelsen under straffegjennomføring, så langt det er mulig og under forutsetning om at det er sikkerhetsmessig forsvarlig, skal være lik tilværelsen ellers i samfunnet. Den såkalte importmodellen, som ble gradvis innført på 1970- og 1980-tallet, skal sikre at innsatte i fengsel tilbys oppfølging av de samme velferdstjenesteleverandørene som utenfor fengsel.302 For å sørge for at de innsatte får oppfylt sine rettigheter ble ideen om en «tilbakeføringsgaranti» lansert i stortingsmelding nr. 37 (2007-2008). Innsatte garanteres individuelt tilrettelagt hjelp til å skaffe seg en tilfredsstillende bolig, utdanning eller opplæring, arbeids-, helse- og sosialtjenester og økonomisk rådgivning.

Satsningen på tilbakeføringsinnsatser kommer også til uttrykk i at det nylig ble opprettet et tilbakeføringsutvalg og lansert en nasjonal Nasjonal strategi for samordnet tilbakeføring etter gjennomført straff (2017). Hovedmålet er å sørge for en forpliktende sektoroverskridende planlegging av soningsforløpet og å unngå «glippsoner» i tilbakeføringsarbeidet. Tilbakeføring handler om et vidt spekter av tiltak under og etter straffegjennomføring som skal påvirke den domfelte til å avstå fra å begå nye straffbare handlinger og dermed forebygge videre kriminalitet. Disse hjelpetiltakene kan kategoriseres i to hovedgrupper: Enten som eksternt rettede innsatser, der formålet er å endre den innsattes livssituasjon/levekår etter soning som bolig, arbeid og utdanning, eller internt rettede tiltak, som omfatter kognitivt orienterte samtaleprogrammer der hensikten er å jobbe med den enkeltes endringsmotivasjon.303

En mer helseorientert tilnærming kommer til uttrykk i at personer med en ruslidelse som soner i fengsel, har samme rett til helse- og omsorgstjenester som befolkningen for øvrig og krav på spesialisthelsetjenester (tverrfaglig spesialisert rusbehandling, herunder substitusjonsbehandling) dersom de har pasientrettigheter etter pasient- og brukerrettighetsloven. Kriminalomsorgens ansatte har også som en av sin viktigste oppgaver å bidra til å motivere domfelte til å starte en endringsprosess, jf. straffegjennomføringsloven § 3. Pasienter i legemiddelassistert rehabilitering (LAR) får fortsette eller starte opp behandling ved innsettelse i fengsel. Rustiltakene i kriminalomsorgen består også av ulike påvirkningstiltak og endringsprogram og samtalemetodikken «motiverende intervju», som skal bedre den enkeltes evne til å mestre sine rusutfordringer, ta ansvar og hanskes med seg selv og sine tankemønstre og foreta konstruktive handlingsvalg.

Det finnes altså et vidt spekter av tilbakeføringstiltak under soning av straff. De kanskje mest sentrale behandlingsrettede tiltakene er etablering av rusmestringsenheter i fengsler, mulighet for soning i behandlingsinstitusjon etter straffegjennomføringsloven § 12 og ordningen med narkotikaprogram med domstolskontroll (ND).

10.5.2 Rusmestringsenhetene i fengslene

Rusmestringsenhetene er et tilbud om rehabilitering og behandling til innsatte som til dels har omfattende rusproblemer, ofte sammen med psykiske lidelser og andre tilleggsproblemer. Formålet med rusmestringsenhetene er å gi tilbud om rehabilitering og behandling som kan gjøre innsatte bedre i stand til å mestre sitt rusproblem og sin livssituasjon.304 I perioden 2007–2012 ble det etablert 13 rusmestringsenheter i 13 norske fengsler som skal tilby rehabilitering og behandling i et samarbeid mellom kriminalomsorgen og spesialisthelsetjenesten. I 2018 var det til sammen 109 plasser i rusmestringsenhetene, noe som utgjør i underkant av 4 prosent av det totale antall fengselsplasser.305 Det var 447 som søkte om å få sone på en rusmestringsenhet, men det var bare omtrent halvparten (227) av disse som fikk innvilget plass.306 Enhetene er lokalisert i fengsler med både høyere og lavere sikkerhet. De skal helst være plassert som en skjermet og avgrenset enhet i det enkelte fengsel. Hver enhet har fra 6 til 14 plasser. Det er ikke nærmere angitt hvor lenge opphold ved rusmestringsenhetene skal, kan eller bør være.

Ytterligere tre tilbud etter modell av Stifinner-modellen er etablert som følge av opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020).307

Kriminalomsorgen er hovedansvarlig for driften av rusmestringsenhetene, men tiltaket er organisert som et formalisert samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten og kriminalomsorgen. Helsetjenesten er ansvarlig for helsetjenestetilbudet i rusmestringsenhetene. I praksis innebærer det at TSB bidrar med rusfaglig kompetanse, fortrinnsvis en psykolog, som har det overordnede faglige ansvaret. Bemanningen fra kriminalomsorgens side skal bestå av sosialarbeidere og fengselsbetjenter med kompetanse på rusproblematikk.

Kriminalomsorgens tilbud i rusmestringsenhetene er motiverende samtaler og russamtaler. Russamtalen er et rehabiliterende tiltak som har som mål å308

• Ansvarliggjøre og bevisstgjøre domfelte i forhold til egen rusadferd

• Forebygge rusing under straffegjennomføring

• Legge til rette for å endre rusvaner

Russamtalene foregår primært i grupper. Aktivitetene kan være deltagelse i kognitive program, opplæring eller arbeid. Det skal utarbeides behandlingsplaner der det gis mål, ansvar og oppgaver i oppfølging av den enkelte. Rusmestringsenhetene skal være en del av en rehabiliteringsprosess, der overføring til soning i institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12 (se punkt 10.5.3) og videre frivillig behandling etter løslatelse er et siktemål.

En mer hjelpeorientert tilnærming viser seg også i at innsatte som bryter rusforbud i fengsel, først og fremst skal bli tilbudt en russamtale og ikke sanksjoner og straff.309 Dette innebærer at dersom den innsatte har avlagt en positiv urinprøve, har erkjent bruk av rusmidler og er motivert for rehabilitering, får vedkommende tilbud om russamtaler i stedet for disiplinærtiltakene i straffegjennomføringsloven § 40. Alternative disiplinærtiltak for brudd kan innebære vesentlig endrede soningsvilkår, som tap av dagpenger, utelukkelse fra fellesskap og fritidsaktiviteter eller nektelse av permisjon.310 Imidlertid blir en betydelig andel skrevet ut av rusmestringsenhetene på grunn av «brudd på vilkårene». Dette gjaldt 69 personer i 2018.311 Om dette skyldes bruk av narkotika eller andre disiplinærbrudd, er ikke oppgitt.

Motivasjon til videre behandling er et av hovedmålene for rusmestringsenhetene.I 2018 fikk 101 innsatte innvilget rett til nødvendig helsehjelp under oppholdet i rusmestringsenheten, jf. pasient- og brukerrettighetsloven, mens 58 innsatte hadde fått innvilget rett til nødvendig helsehjelp før inntak i rusmestringsenheten. Tall fra 2017 viser at 34 personer gikk videre til soning i behandlingsinstitusjon (12 §), mens 6 gikk videre til frivillig institusjonsbehandling idet straffen var ferdig sonet.312 Dette indikerer at intensjonen om å tilrettelegge for behandlingsmotivasjon under soning i en viss utstrekning oppnås. Det er samtidig relativt få som fortsetter i videre frivillig institusjonsbehandling når de løslates.

Det er gjort flere undersøkelser av rusmestringsenhetene. Disse undersøkelsene viser at deltagerne ved mange rusmestringsenheter får et bedre soningstilbud, men at dette i stor grad varierer mellom ulike rusmestringsenheter. Manglende overordnede føringer for hva enhetene skal være, hvordan de skal drives, og hvilke tilbud de skal gi, forklarer noen av disse variasjonene. En studie som sammenlignet fire rusmestringsenheter, viser at de som var fornøyd med oppfølgingen i fengslet, hadde opplevd individuell tilrettelegging og brukermedvirkning.313 To av enhetene beskrives som relativt velfungerende, men ved de to andre opplevde de ansatte uklarhet om hva de skulle gjøre, og hvilket tilbud de skulle gi.

I en studie av tre rusmestringsenheter fra et ansattperspektiv314 ble det trukket frem at tiltaket skaper noen «alternative rom» i fengselet som legger bedre til rette for tverrfaglig arbeid og ansvarsfordeling. Samtidig påpekes det at det kan oppstå en rekke spenningsfylte forhold når ulike yrkesgrupper skal samhandle i implementeringen av rusrehabilitering i fengselshverdagen, når sikkerhetshensyn er overordnet.

En studie av en rusmestringsenhet ved høysikkerhetsfengslet «Kollen» i 2015 viser til en rekke positive forhold.315 Det pekes på gode materielle betingelser, tillitsfulle relasjoner mellom ansatte og innsatte, dedikerte ansatte og at det var godt tilrettelagt for å få hjelp til å ordne praktiske forhold i forbindelse med løslatelsen. Forvaltningssamarbeidet og fengselet framstod som tett integrert i det alminnelige norske velferdsstatlige apparatet. Imidlertid fremsto rehabiliteringens innhold og formål på denne avdelingen, for både de innsatte og ansatte, som uklart. De som deltok i rusmestringsenhetene, opplevde i liten grad at de ble underlagt et behandlings- eller rehabiliteringsprogram.

Russamtalene som alternativ til disiplinærreaksjon når rusmiddelbruk i fengsel avdekkes, blir trukket frem hovedsakelig som et konstruktivt hjelpemiddel.316 Imidlertid kunne noen oppleve at det var vanskelig å være ærlig om sitt rusproblem og sin rusbruk i fengsel. Det ble viktig å opptre med «en passende oppriktighet» for å fremstå som troverdige nok til å få nye sjanser av betjentene og å unngå beskyldninger om tysting og represalier fra andre innsatte.317

Narkotikakontrollen på disse enhetene var samtidig omfattende.318 De fleste innsatte og ansatte mente at en viss form for narkotikakontroll er nødvendig for å kunne drive rusbehandling i et mest mulig rusfritt miljø. Imidlertid kan narkotikakontrollen også bidra til å undergrave det rehabiliterende formålet med rustiltak i fengsel. En for omfattende narkotikakontroll kan oppleves krenkende og stigmatiserende og bidra til å produsere mistillit fremfor tillit.

En utfordring som påpekes i studien av «Kollen», var at kontrollen i liten grad var avskrekkende, men bidro til å gi rusbruk en opposisjonell meningsdimensjon.319 Tilgangen på rus var stor. Innførsel, bruk, distribusjon, deling, skjuling og oppbevaring av rusmidler var aktiviteter som skapte fellesskap blant fanger i hverdagen i fengselet.320 Den illegale rusøkonomien fikk dermed som funksjon å lindre «the pains of imprisonment» ved å gjøre tilværelsen mer utholdelig.

En utfordring for rusmestringstiltak i fengsel som diskuteres i forskningen, er at kapasitetsutfordringer, kontrollbehov, sikkerhetshensyn, forskjellsbehandling og manglende ønske og motivasjon hos innsatte til å engasjere seg i endringsarbeid, kan gjøre det utfordrende å forankre rehabiliteringen i fengselshverdagen.321 Det trekkes frem som en utfordring at en rusmestringsenhet skal forsøke å forene tilsynelatende motstridende prinsipper: straff, kontroll og sikkerhet på den ene side og omsorg, behandling og rehabilitering på den annen. Disse konfliktene fremholdes som mer eller mindre permanente i et slik tiltak som rusmestringsenhetene og for behandling i fengsel generelt.

Satsingen på å etablere rusmestringstiltak i fengsel har bidratt til at flere mottar rusbehandling under straffegjennomføring. Den ovennevnte forskningen viser at noen har nytte av slike tiltak og opplever mer tilrettelagte soningsforhold. Det er samtidig en utfordring at det mangler forskning på om slike rehabiliteringstiltak har betydning for rusmestring, livskvalitet og tilbakefallsrisiko på sikt. Det er også slik at det eksisterende rusmestringstilbudet er forbeholdt de få, og at mange som ønsker hjelp, ikke får et tilbud.322 Beregnet ut fra de 134 plassene i 2019323 utgjør denne typen plasser om lag 3 prosent av det totale antallet fengselsplasser (totalt 4164). Tar vi utgangspunkt i tidligere rapporterte tall, som tilsier at 45 prosent av innsatte i norske fengsler har et alvorlig og behandlingstrengende rusproblem324, vil omtrent 1600 innsatte til enhver tid være i rusmestringsenhetenes målgruppe. Kapasiteten på 134 plasser vil da si at man har et tilbud til om lag 8 prosent av den estimerte målgruppen. Verken fengslenes eller samfunnets utfordringer knyttet til rusproblematikk løses således i særlig grad gjennom dagens antall plasser i rusmestringsenheter, Tyrili Stifinnerteam eller de Stifinner-inspirerte enhetene i fengslene.

10.5.3 Soning i behandlingsinstitusjon etter straffegjennomføringsloven § 12

Straffegjennomføringsloven § 12 gir anledning til en alternativ form for soning av fengselsstraff for domfelte med rusproblemer som har behov for behandling og oppfølging av rusmiddelproblemer, eventuelt også psykiske problemer, som ikke kan gis i fengslene. Bestemmelsen åpner for at fengselsstraff i slike særlige tilfeller helt eller delvis kan gjennomføres ved heldøgnsopphold i institusjon. Straffegjennomføring i institusjon gjennomføres i institusjoner som ikke er innenfor kriminalomsorgens ansvarsområde. Vilkåret er at et slikt opphold er nødvendig for å bedre domfeltes evne til å fungere sosialt og lovlydig, eller at andre tungtveiende grunner taler for det.

Utvalget erkjenner at straffegjennomføring i helseinstitusjon, for eksempel i tverrfaglig spesialisert rusbehandling i døgninstitusjon, kan skape en uheldig dobbeltrolle for helsetjenesten knyttet til å forvalte straffegjennomføring og samtidig yte helsehjelp. Det vises til utredningens kapittel 15 for drøftelser av helsetjenestens forhold til straff og sanksjoner med videre.

Overføring etter § 12 er mest aktuelt det siste året av en fengselsstraff for å få en gradvis overgang til samfunnet utenfor, men det er mulig å søke plass på ethvert stadium av straffegjennomføringen. Den innsatte må selv søke om slik overføring. Helsetjenesten foretar først en vurdering av de helsemessige behov.

Det er også anledning til å sone hele straffen i institusjon etter § 12. Søknad må sendes i god tid før det innkalte soningstidspunktet. Dette krever at en behandlingsinstitusjon har vurdert om den domfelte har rett til tverrfaglig spesialisert rusbehandling på forhånd, og at den domfelte kan legge ved en bekreftelse på at det er gitt plass. I behandlerens uttalelse skal det videre fremgå at behandlingen er avgjørende for å hindre ny kriminalitet, og at døgnbehandling vil være mer egnet enn fengsel. Et opphold etter § 12 skal normalt ikke vare mer enn 1 år.

Kriminalomsorgen godkjenner bare opphold når det er sikkerhetsmessig forsvarlig. Det legges vekt på om det er risiko for nye straffbare forhold under oppholdet. Kriminalomsorgen skal kontrollere at domfelte følger opp rehabiliteringen under institusjonsoppholdet. I 2018 ble ansvaret for oppfølgingen av domfelte i institusjon overført fra fengslene til friomsorgskontorene. Ved brudd på institusjonens regler, som positive prøver, er konsekvensen som hovedregel innsettelse i fengsel.

Det har vært en betydelig nedgang i antall personer som soner i institusjon etter § 12. I 2015 omfattet ordningen 671 personer. I 2017 var det bare 329 personer som mottok slik behandling, det vil si nesten en halvering.325 Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) viser til at en nedgang i antall soninger etter § 12 kan skyldes veksten i antall dommer til narkotikaprogram med domstolskontroll, såkalte ND-dommer. Det antas at flere som ville vært aktuelle for § 12-soning, nå går direkte til ND i stedet.326

Fengslene er pålagt å gjennomføre såkalte utslusningssamtaler.327 Her skal domfelte bli orientert om muligheter for videre progresjon i straffegjennomføringen, herunder opphold i institusjon eller delgjennomføring med elektronisk kontroll.328 Disse samtalene skal registreres, og regionene er pålagt resultatkrav når det gjelder antall gjennomførte samtaler.329

Det er ikke gjort noen systematisk forskning på domfeltes erfaringer med soning under institusjonsopphold etter § 12, verken hva gjelder situasjonen ved utskrivingstidspunktet etter gjennomføring eller ved tilbakefall til rus og kriminalitet. En evaluering gjort i 2006 viser imidlertid stor brukertilfredshet blant de fleste domfelte, men at søknadsprosessen kan være krevende, og at ordningen er for lite kjent.330 Etter at denne undersøkelsen ble gjennomført, har det blitt utgitt en ny rutinebeskrivelse som vil kunne bidra til en mer effektiv saksbehandling av søknader om straffegjennomføring i medhold av § 12.331

En tilbakefallsstudie viser at om lag 10 prosent (448) av de narkotikadømte som var løslatt i tidsperioden 2010–2014, hadde fått tilbud om soning i behandlingsinstitusjon under soningen. 26 prosent av dem som hadde fullført oppholdet og ble løslatt fra slik soning hadde tilbakefall til kriminalomsorgen innen 3 år332, noe som er betydelig lavere enn gjennomsnittet for narkotikadømte (30 prosent). Etter 5 år øker imidlertid tilbakefallet til 30 prosent, men fortsatt er dette lavere enn andre i samme lovbruddsgruppe. Dette indikerer at § 12 soning kan være et hensiktsmessig kriminalitetsforebyggende alternativ til fengsel som gir noen hjelp.

10.5.4 Narkotikaprogram med domstolskontroll (ND)

I 2006 ble narkotikaprogram med domstolskontroll (heretter omtalt som ND) innført som et prøveprosjekt i Oslo og Bergen. I 2016 ble ND-programmet et landsdekkende tilbud. ND er en strafferettslig reaksjon som er et alternativ til en ubetinget fengselsstraff. Narkotikaprogram med domstolskontroll gis som vilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel), jf. straffeloven § 34, jf. også § 37 første ledd bokstav f og § 38, som hjemler forskrift om gjennomføringen.

Formålet med ND er å forebygge kriminalitet, fremme den domfeltes rehabilitering og bidra til å styrke og samordne praktiske hjelpe- og behandlingstilbud for domfelte som er avhengige av narkotika, jf. forskrift om narkotikaprogram med domstolskontroll § 1.333

Det er egne ND-sentre i Oslo og Bergen som har spesialisert kompetanse på rusproblematikk og denne formen for straffegjennomføring. Sentrene består av tverrsektorielle team med representanter for kriminalomsorgen, spesialisthelsetjenesten, opplæringssektoren og kommunale tjenester. I landet for øvrig følges den enkelte opp av det lokale friomsorgskontoret og tilhørende domstol. Selv om enhver domstol kan avsi ND-dom, er det bare 14 av domstolene som er pålagt et oppfølgingsansvar. Dette kan i praksis medføre at tilbudet til ND-deltagere vil kunne variere.

Målgruppen for ND er personer som er avhengige av narkotika og har begått narkotikarelatert kriminalitet. Ordningen er aktuell dersom personen dømmes for brudd på straffeloven § 231 første ledd, § 232 eller legemiddelloven § 31 andre ledd, og dersom lovbruddet er begått under ruspåvirkning eller for å finansiere egen rusmiddelbruk.334 Dette innebærer at målgruppen i utgangspunktet er stor, både når det gjelder type narkotikabruk og lovbrudd. Likevel omfatter tiltaket i praksis i hovedsak personer som har en langvarig belastet bakgrunn med rus og kriminalitet, og som har stort behov for og ønske om hjelp. En ND-dom krever samtykke fra den som skal dømmes.

En person som er tiltalt for narkotikarelatert kriminalitet, og som har et narkotikaproblem, kan i praksis sammen med sin forsvarer søke om å få en ND-dom, uansett hvor personen befinner seg i landet. Påtalemyndighetene ber deretter kriminalomsorgen (ND-senteret/friomsorgskontoret) om å utføre en personundersøkelse for å vurdere om den siktede er egnet til å delta i ND-programmet.335 Et viktig kriterium for å kunne bli dømt til ND er at den straffetiltalte fremviser et genuint ønske om å bli rusfri og en «sterk og varig» motivasjon.336 Andre sentrale forhold som undersøkes, er rusmiddelhistorikk, boligstatus, jobberfaring, alder og utdanning. Vurderingen av den tiltaltes egnethet for ND-dommen er en omfattende prosess, som har som hensikt å selektere personer som har gode forutsetninger for å lykkes med endring og oppnå et funksjonsnivå som gjør tilbakeføring til samfunnet mulig. Domstolen vurderer på denne bakgrunn om ND kan settes som særvilkår for en betinget dom. Det blir angitt en prøvetid med varighet mellom to og fem år.

Til forskjell fra andre straffereaksjoner blir den domfelte underlagt domstolskontroll under gjennomføringen. Dette innebærer at den domfelte under gjennomføringen må ha hyppige møter med en dommer som fører kontroll med hvorvidt vilkårene er overholdt, og at det er progresjon i rehabiliteringen.337 Domstolskontrollen blir ansett som vesentlig for gjennomføringen.

ND-programmet kjennetegnes av å vektlegge et individuelt tilpasset innhold i straffen. Straffegjennomføringen foregår i frihet, men under et relativt strengt regulert regime med tett oppfølging og kontroll av et ND-senter eller et friomsorgskontor. Etter en avsagt ND-dom får den domfelte kartlagt sine behov på sitt lokale friomsorgskontor eller et av ND-sentrene. Kontaktpersonen, den domfelte og eventuelt en bredere sammensatt ansvarsgruppe ved det respektive ND-senter eller friomsorgskontor utarbeider et forslag til gjennomføringsplan som domstolen må godkjenne. Innholdet kan være knyttet til et bredt spekter av tiltak, som rusbehandling, opplæring, helsetjenester, nettverksarbeid, økonomirådgivning og fritidsaktiviteter.

Straffegjennomføringen foregår gjennom fire faser, som fastsettes etter «en individuell vurdering og under hensyn til en realistisk progresjon», jf. forskriftens § 7. Disse fasene består av iverksettelsesfasen, der kartleggingen av behov og ønsker hos den domfelte står sentralt, stabiliseringsfasen, som handler om å gjøre den domfelte vant med en mer stabil hverdag, ansvarsfasen og videreføringsfasen. Overgangen mellom de ulike fasene markeres ved at den domfelte sammen med en ansatt i kriminalomsorgen møter opp i domstolen. Retten skal vurdere og eventuelt avsi en kjennelse om at den domfelte kan gå videre til neste fase. Den domfelte må også møte i retten ved statusmøter, startmøter og ved eventuelle brudd på de rettslige vilkårene.

De ansatte ved ND-senteret og friomsorgskontorene skal jobbe tett på den domfelte og ha en koordinatorrolle i det tverrsektorielle arbeidet med den enkelte. Dette innebærer å legge til rette for og organisere møter og avtaler med eksterne aktører, sette den domfelte i kontakt med ulike helse- og velferdstjenester og opplærings- og arbeidstreningstiltak, slik at disse kan yte sine lovbestemte tjenester til den domfelte. De domfelte må avlegge regelmessige urinprøver under straffegjennomføringen for å kontrollere for rusmiddelbruk.

Manglende eller for sent oppmøte, å møte ruspåvirket til avtaler samt ikke å følge opp fastsatte tiltak eller ruskontroll anses som brudd på vilkårene. Dersom retten finner at en domfelt har brutt vilkårene for ND, kan det besluttes at den domfelte må sone resten av straffen i fengsel. Tiden i programmet blir da automatisk avskrevet som soningstid. Dessuten får domfelte normalt et fradrag i fengselsstraffen dersom vedkommende for en del har fulgt opp programmet. Størrelsen på fradraget avhenger av hvor lenge en person har stått i programmet, hvordan vedkommende har fulgt opp, og grad av måloppnåelse. Retten kan også gi reaksjon på brudd i form av forlengelse av prøvetid, eventuelt omgjøre deler av straffen til fengsel, slik at domfelte fortsetter i programmet etter en kortere soning.

Det har vært en markant økning i antall ND-dommer etter at straffereaksjonen ble gjort landsdekkende i 2017. I 2016 var antallet 32, i 2017 132, og i 2018 ble det avsagt 163 ND-dommer på landsbasis.338 Imidlertid er det mange som ønsker å sone ND-dom, men som ikke blir vurdert som egnet eller aktuell. 454 personundersøkelser ble rekvirert av ND-sentrene/friomsorgen i 2018, men bare 182 av de domfelte ble betraktet som «egnet», det vil si at omtrent 60 prosent av sakene ikke ble brakt inn for videre prøving i domstolen.

ND er et tiltak forbeholdt en selektert gruppe særlig motiverte, med få unge. Gjennomsnittsalderen for ND-deltagere er 36,8 år. Mange har tidligere behandlingserfaring, om lag en fjerdedel (40) av de domfelte er pasienter i LAR. 15 personer fullførte ND-dom i 2018. 46 av sakene ble brutt på grunn av ny kriminalitet eller andre brudd på vilkår og ordinær straff ilagt. Oversikten over registrerte tiltak som ble iverksatt, viser at svært mange blir henvist til behandling. Dette gjaldt omtrent 75 prosent av deltagerne (118 personer).

Vurderingen av ND må ta i betraktning at dette er et tiltak for en gruppe belastede gjengangere med sammensatte behov med stor tilbakefallsrisiko, og som trenger oppfølging som fengsler vanskelig kan ivareta.

Tilbakefallsstudier kan være en indikator på et straffetiltaks effektivitet og virkninger. Det kan gi kunnskap om hvilke programmer som fungerer slik samfunnet ønsker, og bidra til å forbedre dagens straffesystem.339

Mens tilbakefallet er 24 prosent for alle løslatte, har domfelte som soner ND betydelig høyere tilbakefall. 49 prosent av de domfelte ble registret med nytt straffbart forhold innen 3 år.340 Tilbakefallet for dem som sonet under narkotikaprogram med domstolskontroll i årene 2010–2014 økte til 62 prosent når målingen ble gjort etter 5 år.341

I en evaluering av tiltaket i 2014342 ble det påpekt at muligheten for tilbakeføring må vurderes opp mot at tilbakefallsfaren for rusavhengige gjengangere som er dømt til fengselsstraff for narkotikakriminalitet, i utgangspunktet er betydelig høyere enn for andre domfelte.

Undersøkelsen viste at omtrent en tredjedel fullfører straffegjennomføringen. Disse resultatene synes å være tilfredsstillende, sammenlignet med resultater fra tilsvarende tiltak i andre land.343 Sett i forhold til tilbudene ved norske rusbehandlingsinstitusjoner kan også resultatene anses som relativt gode, ettersom en vanlig gjennomføringsrate i rusbehandlingsinstitusjoner i spesialisthelsetjenesten ligger på rundt 20–30 prosent.344 Selvrapporteringen om rusmiddelbruk, kriminalitet, psykisk og fysisk helse, utdanning, arbeid og sosialt nettverk, viser at de som fullfører ND-dom, kom bedre ut enn de som dropper ut av programmet.

ND synes også å ha en viktig koordinatorrolle ved å samordne ulike tiltak og innsatser for personer med sammensatte behov, noe som skaper bedre betingelser for rusmestring og mer lovlydige liv.345 ND kan dermed på mange måter synes å være et konstruktivt tiltak som gir noen straffebelastede personer en bedre rus- og livsmestring, i en situasjon der fengselsstraff er eneste alternativ.

Styrking av ulike straffalternativer og behandlingstiltak i og utenfor fengsel vil kunne ha stor betydning for i hvilken grad samfunnet er i stand til å møte den enkelte bruker av narkotika med «hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging», som er rusreformens mål.

11 Forebyggende tiltak og oppfølging utenfor straffesak

11.1 Innledning

I dette kapitlet beskrives sentrale forebyggende strategier og oppfølging av saker om mindre narkotikalovbrudd utenfor straffesak. Det legges vekt på samarbeidstiltak som har blitt opprettet de siste tiårene for å styrke det tverrsektorielle forebyggende arbeidet.

Forebygging i denne sammenhengen er en betegnelse på tiltak som skal bidra til å hindre at «rusrelaterte problemer, helseskade eller andre rusmiddelproblemer oppstår og utvikler seg».346 Det kan skilles mellom tre grunnleggende forebyggingsformer: universelle tiltak, som har hele eller store deler av befolkningen som målgruppe, selektive tiltak, som er rettet mot kjente risikogrupper, og indikative tiltak, som er innsatser som skal sørge for at personer som allerede har et problem, får hjelp til å begrense og hindre videre problemutvikling.

Det er mange samfunnsaktører som bidrar i det kriminalitetsforebyggende arbeidet, og tiltakene er omfattende. I gjennomgangen redegjøres det for kommunenes forebyggende arbeid (punkt 11.2), skolenes forebyggende arbeid (punkt 11.3) politiets forebyggende arbeid, rolle og strategier (punkt 11.4), det formaliserte kriminalitets- og rusforebyggende arbeidet (SLT) (punkt 11.5) og «frivillige ruskontrakter» (punkt 11.6).

11.2 Kommunenes plikt til å drive forebyggende arbeid

11.2.1 Folkehelsearbeidet

Forebygging handler generelt om å skape gode betingelser og iverksette tiltak som forhindrer utvikling og konsolidering av uønskede tilstander. Plikten til å drive forebyggingsarbeid i helsesammenheng er regulert i folkehelseloven.347 I folkehelseloven § 1 heter det:

«Formålet med denne loven er å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevner sosiale helseforskjeller. Folkehelsearbeidet skal fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse.»

Loven gjelder for statlige organer så vel som for fylkeskommunale og kommunale myndigheter. Folkehelseloven vil i hovedsak omfatte universell forebygging, vanligvis forstått som tiltak og innsatser som styrker helsetilstanden i befolkningen som sådan, begrenser risikofaktorer og styrker beskyttelsesfaktorer.348 Innsatsen kan være regulatorisk, som for eksempel alkohollovgivningen, opplysende, som for eksempel Helsedirektoratets kampanje «Alkoholfritt svangerskap», eller støttende, som gjennom utdeling av ulike former for materiell til bruk i forebyggingsarbeid.349

Offentlige virksomheter er også pålagt å ivareta forebyggende hensyn i sitt planarbeid etter plan- og bygningsloven, jf. § 3-1 f, hvor det fremkommer at planer etter denne loven skal «fremme befolkningens helse og motvirke sosiale forskjeller samt bidra til å forebygge kriminalitet».

11.2.2 Tidlig identifisering og intervensjon

Kommunene organiserer sitt forebyggende arbeid på forskjellig vis. 216 kommuner oppga i 2018 at de har et tverrgående system for identifisering av personer med behov for tidlig intervensjon ved rusrelatert problematikk. Utvalget viser her til SINTEFs rapportering for 2018 for omtale av hvordan dette arbeidet organiseres, og hvilke tiltak som kan inngå.350

Satsingen på forebyggende tiltak med unge som målgruppe har vært vektlagt de siste årene, og det er tydeliggjort at mange kommunale aktører, samt skole og politi, spiller sentrale roller.351

Det er en erkjennelse at det er en sammenheng mellom tidlig rusdebut, fremtidig utvikling av problemadferd og marginalisering.352 Det forutsettes således at de rus- og kriminalitetsforebyggende innsatsene settes inn på et så tidlig tidspunkt som mulig for å lykkes i å forhindre en negativ utvikling.

For å utsette unges debut med rusmidler og sørge for «rett innsats til rett tid» er myndighetene avhengig av å identifisere barn og unge som står i fare for å utvikle problemer, og av at intervensjonene rettes mot de bakenforliggende faktorene som øker risikoen for negativ adferd. Forebygging fremstilles samtidig som samfunnsøkonomisk kostnadsbesparende:

«På grunnlag av økt kunnskap om unge menneskers utvikling av kriminelle løpebaner, de sosiale forholds betydning for utvikling av gjeng- og gjengangerkriminalitet, og ikke minst økt kunnskap om kriminalitetens utvikling og samlede kostnader i samfunnet, ønsker Regjeringen i sterkere grad å satse på forebygging av kriminalitet. Dersom samfunnet lykkes i sin forebyggende innsats må en kunne forvente færre saker i straffesakskjeden og samfunnsøkonomiske besparelser.»353

Generelt har forebygging blitt styrket. Tilgjengelig kunnskap er gjort mer praksisvennlig ved at en rekke veiledere på en rekke myndighetsområder knyttet til forebygging har blitt utviklet de senere år. I 2012 ble nettstedet tidligintervensjon.no opprettet for å gi aktuelle etater veiledning i avdekking og oppfølging av rusrelaterte problemer. Utvalget viser her også til Helsedirektoratets kommende nasjonale faglige retningslinje for tidlig oppdagelse av utsatte barn og unge.

11.2.3 Oppsøkende sosialt arbeid

Oppsøkende sosialt arbeid har tradisjonelt blitt oppfattet som et sentralt virkemiddel i kommunenes folkehelse-, forebyggings- og tidlig intervensjonsarbeid rettet mot ungdom og unge voksne.354 90 av landets kommuner har etablert oppsøkende tjenester,355 selv om tjenesten ikke er lovpålagt. Utekontaktene har en viktig forebyggende rolle i å nå ut til utsatte og vanskeligstilte grupper som står i fare for å involvere seg i rus og kriminalitet og utvikle psykiske helseproblemer, og som det vanligvis er vanskelig å nå med andre tilnærminger. På bakgrunn av målet om tidlig innsats er oppfølging av ungdom en av de viktigste arbeidsoppgavene for feltarbeiderne i de oppsøkende tjenestene.356 En viktig forutsetning for kontakten er at den er basert på frivillighet fra ungdommenes side og taushetsplikt. I det oppsøkende arbeidet legges det vekt på høy grad av fleksibilitet og tilgjengelighet, ved å være til stede både på dagtid og kveldstid hver dag hele året, utenfor mange av de offentlige tjenestetilbudenes ordinære åpningstider. Det tilstrebes lavest mulig terskel for kontakt med målgruppen, uten krav til henvisning eller egenbetaling. De oppsøkende tjenestene bruker relasjonsbygging for å skape og opprettholde kontakt med grupper eller enkeltpersoner i utsatte miljøer.357 Det benyttes personer med erfaringskompetanse som personalressurs for å styrke brukerperspektivet og likepersonsarbeid, der unge med egenerfaring hjelper andre unge gjennom ung-til-ung-formidling.

For utekontakter gjøres oppsøkende arbeid særlig på arenaer der utsatte ungdommer befinner seg. Noen hovedarenaer er offentlige uteområder, som gater, plasser og T-baneholdeplasser, buss- og togstasjoner, samt innendørsarenaer som kjøpesentre, skoler, kafeer og ungdomsklubber. En utfordring for utekontakten er at ungdom i betydelig mindre grad enn tidligere benytter sin fritid i det offentlige rom og i større grad tilbringer tid hjemme, på digitale arenaer. Derfor satses det nå i større grad på oppsøkende arbeid på skoler.358 Gjennom kontakten med unge initieres egne støttetiltak, og det opprettes samarbeid med andre hjelpetjenester, foreldre, nettverk, skole og andre ved behov. Hensikten er å skape positive endringer i den enkelte ungdoms livsbetingelser. Gjennom kartlegging, samtaler og aktiviteter skal det legges til rette for en endringsprosess knyttet til uønsket adferd og en belastende livssituasjon.

Utekontaktene bidrar også med systematisk kartlegging og lokal informasjon om nye trender og rusbruk i utsatte ungdomsmiljøer som det øvrige hjelpeapparatet er lite kjent med, blant annet gjennom såkalt hurtig kartlegging og handling (HKH). Dette utgjør en viktig kunnskapskilde for kommunenes tiltakskjede for å målrette innsatsene i det forebyggende arbeidet rettet mot særlig sårbare unge som har stor marginaliseringsrisiko.

11.3 Skolenes forebyggende rolle

Skolene spiller en viktig rolle i livet til barn og unge. Elevene tilbringer mye tid på skolen, og skolen er en arena som kan bidra til positiv utvikling i unge menneskers liv. På skolene arbeides det også både med universelle, selektive og indikative tiltak, og det er utarbeidet faglig støttemateriell og kunnskapsgrunnlag for det forebyggende arbeidet i skolen.359

Samarbeid med foresatte fremstilles som avgjørende. Gjennom et tillitsfullt skole–hjem-samarbeid og gode relasjoner mellom lærer og foreldre kan det utveksles informasjon og opprettes dialog om elevens trivsel og fungering og om bekymringsfulle forhold knyttet til risikoadferd og bruk av rusmidler. Etter forskrift til opplæringslova § 20-4 er skolen forpliktet til å gi foreldre til ikke myndige elever viktig informasjon om eleven. Det legges til grunn at en slik varslingsplikt inntreffer dersom det avdekkes at eleven er involvert i bruk, besittelse, kjøp eller salg av rusmidler i skoletiden.360 Dersom eleven er myndig kan foreldrene bare gis slik informasjon hvis eleven har samtykket til det.

Skolehelsetjenestene, som er en gratis «drop-in»-tjeneste for elever og deres foreldre,361 skal være et lett tilgjengelig tjenestetilbud for elever med rusmiddelproblematikk. Disse tjenestene skal blant annet drive oppsøkende virksomhet ved behov og skal ha rutiner for å sende melding til koordinerende enhet i kommunen om barn med behov for oppfølging og individuell plan.362

Utdanningsetater eller representanter for skoler inngår dessuten i forebyggende samarbeid med andre offentlige instanser og organisasjoner, for eksempel i den såkalte SLT-modellen (omtalt nedenfor) som benyttes i mange kommuner, og i Samarbeidsforum for foreldrefokusert forebygging i Oslo.363 Skolen skal bistå med hjelp til å formidle kontakt med hjelpetjenestene og tilrettelegge for samarbeid ved behov for individuell oppfølging.

Skolen skal videre bidra med kunnskap om, refleksjon over og bevisstgjøring om rusmiddelbruk.364 Narkotika skal i tråd med læreplanverket være undervisningstema på slutten av ungdomsskolen og i videregående skole. Det skilles mellom didaktiske og interaktive tiltak.365 Didaktiske tiltak innebærer faktaorientert klasseromsbasert kunnskapsformidling, noen ganger ved hjelp av undervisning av ulike eksperter, som politi og personer med brukererfaring. Interaktive tiltak er basert på elevens medvirkning og ferdighetstrening, som skal styrke den enkeltes evne til å foreta reflekterte valg. Forskning viser at skolebaserte programmer gir bedre kunnskapsnivå om rusmidlers skadevirkninger, men at ren faktaorientert kunnskapsformidling (didaktiske tiltak) ikke påvirker elevenes holdninger til og bruk av rusmidler.366 Interaktive programmer, der elevene aktivt involveres, kan imidlertid ha en noe positiv virkning på endring i adferd på kort sikt.367 Imidlertid er det lite kunnskap om utbredelsen av ulike forebyggingstiltak i skolen og hvordan dette gjøres i praksis. Det etterlyses mer kunnskap om hvordan forebyggingstiltak tas i bruk i skolen, og hvilke tiltak som kan begrense risikofylt og skadelig bruk av rusmidler.368

11.4 Politiets forebyggende rolle

11.4.1 Strategier og mål

11.4.1.1 Oversikt

I Handlingsplanen mot barne- og ungdomskriminalitet skisseres de ulike myndighetsinstansenes rolle i arbeidet med barn og unge.369 Politiet tillegges her en hovedrolle.

I politiloven § 6 beskrives overordnede regler om hvordan polititjenesten skal utføres:

«Tjenesteoppdragets mål skal søkes nådd gjennom opplysning, råd, pålegg eller advarsel eller ved iverksettelse av regulerende eller forebyggende tiltak.

Politiet skal ikke ta i bruk sterkere midler uten at svakere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige, eller uten at slike forgjeves har vært forsøkt. De midler som anvendes, må være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig.

Politiet skal opptre saklig og upartisk og med omtanke for personers integritet, slik at den som er gjenstand for inngrep fra politiet, ikke utsettes for offentlig eksponering i større grad enn gjennomføringen av tjenestehandlingen krever.

Politiet kan anvende makt under tjenesteutførelsen i den utstrekning det er nødvendig og forsvarlig.»

Politiet gjennomfører eller deltar per i dag i en rekke tiltak knyttet til forebygging av kriminalitet.370 I politiets virksomhetsplan frem mot 2025 er kriminalitetsforebygging ett av fire overordnede strategiske tema.371 Forebygging fremstilles som politiets primærstrategi på alle kriminalitetsområder. Dette overordnede målet for politiets virksomhet er beskrevet i politiloven § 1 annet ledd:

«Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig.»

Forebyggingen skal skje i et nært og forpliktende samarbeid med øvrige offentlige instanser. Videre presiseres det at kriminalitetsbekjempelsen skal basere seg på en kombinasjon av forebyggende og reaktive strategier, og at disse strategiene er samvirkende elementer, som må kombineres i politiets arbeid.

Forebygging omfatter tiltak for å hindre at kriminalitet oppstår. Vektlegging av forebygging som primærstrategi begrunnes i den samfunnsøkonomiske gevinsten som oppstår ved å hindre skader som følge av at straffbare forhold begås. Dette er en viktig del av politiets arbeid. Politiets primærforebyggende aktiviteter skjer på rusfeltet gjennom holdningsskapende informasjonsarbeid om skadepotensial ved ulike typer narkotika og følgene av å bryte forbudet mot bruk av narkotika.

11.4.1.2 Kunnskapsbasert politiarbeid

Kunnskapsbasert politiarbeid blir ansett som det mest effektive virkemidlet i det forebyggende arbeidet og skal være politiets hovedstrategi.372 Kunnskapsbasert politiarbeid innebærer å systematisk innhente og kombinere et bredt spekter av tverrfaglige, erfaringsbaserte og vitenskapelige kunnskapskilder, med det formål å skape et best mulig grunnlag for treffsikre forebyggende tiltak, i tett samarbeid med andre instanser.373

På rusfeltet vil forebyggingstiltak både være rettet mot å forhindre bruk av narkotika og nyrekruttering og mot å forebygge skader som følge av rusbruk. Mens det proaktive arbeidet viser til politimetoder som tas i bruk for å forhindre at lovbrudd oppstår, er reaktive metoder polititiltak som settes inn i etterkant av lovbrudd.374 Videre kan politiets innsats mot narkotika deles inn i to strategier, ut fra hvilket nivå i narkotikadistribusjonskjeden som er målet.

Det kan skilles mellom forebygging, som bidrar til tilgjengelighetsreduksjon, der formålet er å redusere produksjon, innførsel og omsetning, og tiltak som bidrar til etterspørselsreduksjon.375 På den ene side skal politiet drive med kriminalitetsbekjempelse rettet mot bakmenn og organiserte kriminelle nettverk. Samtidig skal de forebygge rusproblemer og sørge for at personer ikke begynner å bruke narkotika. Forebyggende strategier tar utgangspunkt i at:

«politiet skal komme bort fra det tradisjonelle reaktive og hendelsesstyrte politiarbeidet, hvor politiet bare rykker ut og griper inn overfor enkelthendelser, og hvor man ikke gjenfinner noen innsats som påvirker de forhold som skaper hendelsene»376.

På narkotikafeltet underbygges dette av forskning som viser at reaktive metoder som intensivert politiinnsats og straffeforfølgning av mindre mengder narkotika, har begrenset forebyggende og kriminalitetsreduserende effekt og heller kan bidra til stigmatisering, sosial utstøting og ytterligere marginalisering av vanskeligstilte brukere.377 Politiarbeid skal ha en preventiv funksjon, med virkemidler og løsninger som innebærer at det tradisjonelle rettsapparatet i mindre utstrekning tas i bruk.

11.4.2 Politiets forebyggende innsats overfor barn og unge

Tidlig innsats overfor unge lovbrytere skal være en prioritert oppgave hos politiet.378 Dette arbeidet skal organiseres i retning av generell forebygging mot ungdomsgruppen og gjennom å arbeide mot konkrete personer eller grupper som befinner seg i risiko for å tidlig debut og bruk av rusmidler. Videre skal politiet drive lokalorientert forebygging ved å sette inn tiltak i konkrete situasjoner og områder som er ansett som særlig kriminalitetsbelastede og kriminalitetsfremmende.

Det vektlegges at politiet skal være i dialog med risikoutsatt ungdom, og at politiet samhandler med foreldre og skole. Videre fremheves samarbeid med kommunale etater og den såkalte SLT-modellen (se punkt 11.5) og politiråd379 som sentrale verktøy. Politiets primære oppgaver i dette samarbeidet beskrives som å bidra med kartlegging av enkelte ungdommer og ungdomsmiljøer og å melde fra om bekymringsfulle forhold.380 Det vektlegges at god kriminalitetsforebygging krever grunnleggende kartlegging av hva som foregår i utsatte miljøer, og at det arbeides med å skaffe oversikt over den registrerte barne- og ungdomskriminaliteten. Politiet skal gi sine samarbeidspartnere systematisk informasjon gjennom bruk av analyse- og registreringsverktøy, sine observasjoner og kontakter i barne- og ungdomsmiljøene. Ut fra den samlede informasjonen kan politiet og kommunen i fellesskap analysere barne- og ungdomsmiljøene og sette inn målrettede tiltak.

Det er videre politiets plikt å ta hånd om barn som påtreffes under omstendigheter som klart innebærer en alvorlig risiko for barnets helse og utvikling. Dersom personer under 18 år påtreffes ruset eller i tilknytning til rusmiljøer, skal politiet bringe barnet til sine foresatte. Det skal også vurderes om det skal sendes bekymringsmelding til barnevernsmyndighetene. Politiets samarbeidsplikt, jf. politiinstruksen § 15-1, innebærer at politiet skal samarbeide med andre offentlige instanser og særlig skal det innledes samarbeid, med skole og sosiale myndigheter. Politiet skal gi disse instansene informasjon om forhold som kan være av betydning for deres virksomhet. Videre har politiet mulighet til å informere skole og andre offentlige myndigheter om ellers taushetsbelagt informasjon når det er kjent at en elev bruker narkotika, eller det er risiko for at narkotika vil kunne bli omsatt på skolen, jf. politiregisterloven § 27. Politiets rolle i tiltakskjeden er å gjøre relevante samarbeidsinstanser oppmerksom på unge som har risikoadferd knyttet til bruk av rusmidler, og å ha en pådriverrolle for å bidra til at disse får nødvendig oppfølging av kommunen.

11.4.3 Bekymringssamtale

11.4.3.1 Oversikt over ordningen

Et av politiets viktigste forebyggende tiltak overfor unge som utøver risikoadferd og kriminalitet, er samtaleverktøyet «bekymringssamtalen».381 Bekymringssamtale er fremstilt som et av de mest brukte og viktigste personrettede forebyggende virkemidler utenfor straffesaksbehandling.382 Det er imidlertid ikke mulig å fastslå omfanget av slike samtaler knyttet til narkotika, fordi dette ikke registreres i politiets driftsstatistikk. Bekymringssamtalen brukes overfor ungdom som har begått en straffbar handling, eller som politiet mistenker har gjort det.383 Samtalen kan gjennomføres etter initiativ fra politiet eller etter ønske fra foresatte eller andre.

Bekymringssamtalen kan innledes i ett av to hovedspor. Politiet kan invitere til en frivillig samtale med den unge alene og/eller eventuelt den unges foresatte. Dette krever ikke lovhjemmel, men kan knyttes til politiets lovpålagte oppdrag med å forebygge kriminalitet og ordensforstyrrelser. Dersom det er grunn til å tro at et barn har begått en straffbar handling (eller en person under 15 år har begått en handling som ville vært straffbar hvis personen var over 15 år på gjerningstidspunktet), kan barnet og foreldrene pålegges å møte til en bekymringssamtale for å forebygge ytterligere lovbrudd, jf. politiloven § 13 fjerde ledd. Uttrykket «grunn til å tro» innebærer at det ikke stilles strenge krav til bevis for at barnet har begått den aktuelle handlingen. Ved unnlatt oppmøte uten lovlig forfall kan politiet beslutte å avhente barnet og foreldrene for å gjennomføre samtalen, jf. § 13 femte ledd. Verdifulle opplysninger som fremkommer i bekymringssamtalen, skal registreres.

Politidirektoratet har laget en veileder for gjennomføring av bekymringssamtalen for å sørge for bedre rutiner og likhet og for å sikre god og trygg informasjonsdeling mellom aktører.384

I veilederen fremgår det at bekymringssamtalen skal bidra til å kartlegge ungdommens livssituasjon, nettverk, årsaker til rusbruk og risikofaktorer og beskyttelsesfaktorer for gjentatt kriminalitet. Et formål med samtalen er å ansvarliggjøre den enkelte ungdom og å prøve å finne ut av hvilken motivasjon og hvilke ønsker og mål ungdommen selv har. Aktuelle tiltak for å hindre videre rusbruk og eventuelle hjelpebehov skal diskuteres med den enkelte. Det kan gjøres nærmere avtale om både kortsiktige og langsiktige mål for hvordan ungdommen selv kan bidra til å forebygge egen kriminalitet, hva de foresatte skal gjøre, og hva politiet skal gjøre. Ved behov og etter eget ønske kan det også settes opp oppfølgingssamtaler.

11.4.3.2 Vurdering av bekymringssamtalen

Bekymringssamtalen kan være et viktig virkemiddel for tidlig innsats, ved å generere støttetiltak for vanskeligstilt ungdom som står i risiko for å få et problematisk forhold til rusmidler, og som hjelpeapparatet ellers ikke har fanget opp. Tidlig cannabisdebut kan ha særlig negative langsiktige konsekvenser,385 og avdekking og oppfølging gjennom bekymringssamtalen kan være en avgjørende start for å snu en negativ utvikling i tide. Bekymringssamtalen kan være et konstruktivt tiltak hvis det bidrar til å aktivere ungdommenes endringsressurser og støtteapparatet rundt.386

Flere forhold kan påvirke effekten av samtalen. De personlige kvalifikasjonene til personellet som leder samtalen, kan ha vesentlig betydning for muligheten for å komme i posisjon overfor den enkelte ungdom og dermed for virkningen av ulike tiltak. Muligheten for positiv påvirkning handler også om viktigheten av å formidle saklig informasjon om narkotika og skadevirkningene og unngå moraliserende kommunikasjon.387

Samtidig kan bruk av bekymringssamtale være et betydelig inngrep i barn og unges liv. Det er derfor et vesentlig problem at forskningen på bruk og effekt av bekymringssamtale som et forebyggende virkemiddel er mangelfull – på alle kriminalitetsområder generelt og knyttet til rusmiddelbruk spesielt. Det foreligger ikke statistikk over hvor ofte slike samtaler benyttes i saker om narkotikabruk, og heller ikke over utfallet av samtalene. Det er derfor vanskelig å vurdere kvalitetene ved dette som et kriminalitetsforebyggende tiltak og om dette kan bygges videre på som et tiltak i en kommende rusreform.

Forskningslitteraturen belyser imidlertid at det kan knytte seg flere problematiske forhold til politiets bruk av bekymringssamtale. Et generelt kritisk punkt i tiltak som er basert på tidlig intervensjon, er faren for uhensiktsmessig stempling og stigmatisering.388 Særlig problematisk kan dette være når bekymringssamtalen er påtvunget. Selv om tidlig intervensjon gjennom bekymringssamtalen i mange tilfeller vil være et bidrag for å bevisstgjøre, informere og påvirke ungdom, er det samtidig viktig at politiet er bevisst på å vurdere hensiktsmessigheten av iverksetting av en bekymringssamtale. Når politiet velger å involvere seg, må de også vurdere mulige konsekvenser. For enkelte ungdommer kan en slik kontakt oppleves mer som et belastende inngrep enn som hjelp. Intervensjon gjort på feil tid og på feil måte kan ha negative konsekvenser i den forstand at den kan forsterke den individuelle skamfølelsen og opplevelsen av å være annerledes og mindreverdig, samtidig som den subkulturelle statusen knyttet til et kriminelt utenforskap og rus kan utvikles og forsterkes.389

I mange tilfeller kan det være mer hensiktsmessig at hjelpeinstansene gjennomfører en samtale uten politiets tilstedeværelse.

Informasjonsdeling er vesentlig for det tverrsektorielle kriminalitetsforebyggende arbeidet. Imidlertid er det en utfordring for å ivareta et tillitsforhold til den enkelte ungdom dersom politiet bruker bekymringssamtalen til å skaffe seg opplysninger som senere brukes i en kontrollerende og straffende heller enn forebyggende hensikt.390 Det understrekes at hensikten med bekymringssamtalen ikke er å være en informasjonskanal for politiet om andre kriminelle forhold.391 Samtalen skal fungere forebyggende og hjelpe den unge, ikke politiet.

11.5 Rus- og kriminalitetsforebyggende samarbeid gjennom SLT-modellen

11.5.1 Innledning

Rus- og kriminalitetsforebyggende arbeid er en del av kommunens generelle plikt til å drive forebyggende arbeid, særlig overfor barn og unge.392 Kommunene er ikke pålagt å organisere dette arbeidet på noen spesiell måte, men om lag 200 kommuner organiserer dette arbeidet i samarbeid med politiet etter SLT-modellen. Utvalget bruker her denne modellen som eksempel på systematisk rus- og kriminalitetsforebyggende arbeid.

SLT står for Samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak og ble utviklet på 1990-tallet. SLT-modellen har som hovedformål å skape en felles strategi for samordning mellom politi, kommune og øvrige lokale virksomheter i det rus- og kriminalitetsforebyggende arbeidet overfor barn og unge under 23 år.393 Målet er at kommunens barn og unge skal få riktig hjelp til riktig tid av et hjelpeapparat som samarbeider godt på tvers av etater og faggrupper.

Modellen skal sørge for bedre informasjonsflyt, kunnskap og ressursbruk og mer forpliktende samarbeid mellom politi og relevante kommunale enheter. Hensikten med slike tverrsektorielle møteplasser er å gi bedre kunnskapsnivå og erfaringsoverføring og legge til rette for at bekymringsfulle forhold fanges opp, og at tiltak kan settes inn tidligere, samtidig som risikoen for dobbeltarbeid og overlapping reduseres.

Kompetansesenter for kriminalitetsforebygging (Kfk) har ansvaret for å følge opp kommunene som har opprettet SLT-samarbeid.

SLT-modellen organiseres på tre nivåer: det styrende, det koordinerende og det utførende nivået. De tre nivåene skal sørge for en klar ansvarsfordeling, styring, koordinering og utføring av det forebyggende samarbeidet på tvers av sektorer og være forankret i linjen fra toppledernivå til utførernivå.

Styringsnivået. SLT-modellen skal forankres på øverste nivå i kommuneledelsen og politiet i en styringsgruppe. Styringsgruppen har ansvaret for kommunens samlede innsats for forebygging av rus og kriminalitet. Gruppen skal sørge for å innhente nødvendig kunnskap, angi klare mål og prioriteringer og innlemme disse målene i det kommunale planverket for rus- og kriminalitetsforebygging. Styringsgruppen skal gi nødvendige fullmakter direkte til de koordinerende og utøvende nivåene.

Koordineringsgruppen. Koordineringsnivået består av et nettverk av representanter for de tiltakene som arbeider med den aldersgruppen innsatsen skal rettes mot. Viktige instanser knyttet til rusproblematikk vil være politi, barnevern, skole, helse, utekontakt, konfliktråd, oppfølgingsteam og videregående skole. Koordineringsgruppen har ansvaret for den praktiske koordineringen av kommunens rus- og kriminalitetsforebyggende arbeid på tvers av etatene. Gruppen skal innhente tverrsektoriell kunnskap og innspill som er nødvendig for å avdekke problemer og utfordringer, og ut fra dette gi råd om hva hver enkelt sektor bør sette i gang av kortsiktige og langsiktige tiltak.

Det utførende nivået. Det utførende nivået består av deltagerne i rus- og kriminalitetsforebygging i praksis. Alle som er i direkte kontakt med barn og unge, skal delta. Det kan være ansatte i kommunale virksomheter og forebyggende politi, og frivillige organisasjoner og lokalt næringsliv kan inkluderes når dette er hensiktsmessig i forebyggingssammenheng.

Modellen er basert på en SLT-koordinator ansatt i kommunen i hel- eller deltidsstilling som har en nøkkelrolle ved både å ha et administrativt og faglig ansvar og å delta i møteaktiviteter på alle styringsnivåer. Koordinatoren skal sikre at alle som deltar i rus- og kriminalitetsforebyggende arbeid, møtes regelmessig, avdekker behov og ressurser, oppnår en felles problemforståelse og samordner sine tiltak. SLT-koordinator skal være en pådriver og et bindeledd i samarbeidet.

SLT-modellen er fleksibel for å kunne implementeres i kommuner med svært ulike utfordringer når det gjelder forebygging av kriminalitet. Modellen bygger på ideer om selvstyring og betydningen av å danne lokale nettverk og forebyggingsløsninger.

11.5.2 Vurdering av SLT

Evalueringene av SLT har primært fokusert på å vurdere selve organiseringens betydning for samarbeid og mindre på å gi kunnskap om og vurdere konkrete tiltak og modellens forebyggende effekter.394 Selv om samarbeidet erfares som godt på systemnivå, behøver ikke dette nødvendigvis å resultere i det som oppleves som treffsikre løsninger for mottagerne av tiltakene.

Undersøkelsene viser at SLT-modellen gir god informasjons- og erfaringsutveksling, dialog og samarbeid, som fører til bedre koordinering av partenes innsats og avklaring av ansvar mellom aktørene. SLT-arbeidet bidrar til at avdekking, initiering av tiltak og samarbeid bygger på et bredt og tverrfaglig sammensatt kunnskapsgrunnlag.

Evalueringene viser at en høyt plassert koordinatorstilling er vesentlig for at arbeidet skal bli en sentral del av kommunens totale samordning og helhetlige innsats mot kriminalitet.

Samtidig viser undersøkelsene at SLT er godt forankret i kommunens planer, og at det er viktig at politiledelsen er sterkt inne som støttespillere for modellen.

Imidlertid påpekes det at SLT-modellens trenivåmodell for organisering av det kommunale samarbeidet ikke er like egnet for alle kommuner. Norske kommuner representerer stor variasjon. Noen kommuner mangler et naturlig mellomnivå mellom styringsnivå og utføringsnivå. Dette har ført til at nesten halvparten av SLT-kommunene er organisert etter en tonivåmodell. For disse kommunene representerer trenivåmodellen en lite egnet samarbeidsstruktur, og trenivåstrukturen kan oppleves som unødvendig byråkratisk.

Det blir påpekt at det er liten grad av brukerinvolvering og medbestemmelse fra ungdom i utvalgene, og det er heller ikke prosesser som sikrer at deres stemme blir hørt.

En sentral utfordring i slike tverrsektorielle samarbeid som SLT representerer, er at for dem som deltar, vil taushetsplikten i varierende grad utgjøre en hindring for utveksling av informasjon knyttet til enkeltpersoner. Imidlertid viser en spørreundersøkelse blant samarbeidspartnerne i SLT at de involverte i liten grad opplever taushetsplikten som noe vesentlig hinder.395 Dette kan skyldes at aktørene ikke har forstått hvilke begrensninger som følger av taushetsplikten. Undersøkelsen viser også at de yrkesgruppene som er strengest regulert av taushetsplikt, som helsepersonell, i mindre grad opplever det som et hinder enn politiet, som i minst utstrekning har krav om taushetsplikt. Politiet er den eneste etaten som har et formålsbestemt unntak fra taushetsplikten når formålet er å forebygge kriminalitet. At politiet opplever taushetsplikten som mer begrensende, selv om de er minst begrenset av lovverket, kan skyldes at politiet opplever at taushetsplikten kan hindre andre aktører fra å bidra med opplysninger som politiet finner det formålstjenlig å ha for å utøve sitt forebyggende arbeid.

11.6 Ruskontrakter

11.6.1 Innledning

«Ruskontrakt» innebærer at en person inngår en avtale med politiet, kommunen eller andre myndigheter om rustesting over en gitt tidsperiode. «Ruskontrakt» benyttes enten som ledd i behandlingen av en straffesak, ved at ruskontrakten utgjør et vilkår for å avgjøre saken ved en påtaleunnlatelse for mindre alvorlige narkotikalovbrudd, eller som et rent frivillig tilbud, uten at personen er anmeldt for narkotikalovbrudd.

«Ruskontrakt» som gjennomføres som et vilkår i forbindelse med en betinget påtaleunnlatelse, omtales særskilt i kapittel 10 om strafferettslige reaksjoner.

Frivillig ruskontrakt, eller frivillig rusmiddelkontroll, er først og fremst et forebyggende tiltak. Hovedmålgruppen er ungdom opp til 18 år, men mange steder tilbys kontrakter til unge opp til 24 år. «Kontrakten» innebærer at den enkelte og foresatte frivillig inngår en formalisert avtale med hjelpeapparatet om jevnlig urintesting for å kontrollere hvorvidt den unge avstår fra å bruke narkotika. Ofte er det foreldres bekymring som er foranledningen for tiltaket. Ungdommens motivasjon oppgis ofte å være knyttet til behovet for å gjenopprette tillit til sine foreldre, men kan også ha sammenheng med en opplevelse av press. Kontrakten har vanligvis en varighet på seks til tolv måneder. Den enkelte skal også få tilbud om å bli fulgt opp gjennom samtaler eller andre oppfølgings- og behandlingstiltak i regi av helse- og sosialtjenesten. Den enkelte kommune avgjør om det er helsesøstre ved skolen eller helsestasjon for ungdom, barneverntjenesten, fastlege eller andre som skal følge opp ungdommene. «Frivillig ruskontrakt» skiller seg fra ruskontrakt som vilkår ved påtaleunnlatelse ved at partene i prinsippet når som helst kan avslutte kontrakten uten juridiske konsekvenser.

Utvalget er ikke kjent med at det foreligger noen oversikt over omfanget av bruk av «frivillige ruskontrakter» i Norge. Det er ikke utarbeidet nasjonale faglige retningslinjer for tiltaket.

Tilbudet om forebyggende tiltak og oppfølging knyttet til bruk av rusmidler er i praksis sterkt varierende. Noen av disse tiltakene, og variasjoner i erfaringene med og studiene av dem, fremstilles i det følgende.

11.6.2 Vurdering av frivillige ruskontrakter

En studie gjort av «frivillige ruskontrakter» for ungdom mellom 13 og 18 år i ulike bydeler i Oslo og kommuner i Follo politidistrikt, sett fra praksisfeltets side, viser at bruk av ruskontrakter er sterkt varierende.396 Selv om målgruppen er ungdom som eksperimenterer med rus, og ikke ungdommer med etablert rusproblematikk, er det i praksis store variasjoner når det gjelder hvem som tilbys kontrakt. Det er hovedsakelig gutter som tilbys kontrakt, og hovedvekten ligger på ungdom i videregående skole. Både førstegangsbrukere av cannabis og ungdom med etablert problembruk deltar.

I undersøkelsen fremgår det at det er betydelige forskjeller mellom bydelene i Oslo i hvordan tiltakene fungerer. I Oslo øst er kontraktene et tilbud som i stor grad er rettet mot risikoutsatte minoritetsgutter. I Oslo vest397 er det i større grad majoritetsungdom i «godt integrerte familier» som deltar.398 Oppfølgingstilbudet varierer også langs disse sosiale skillelinjene. I vest brukes mest tid på samtaler og familierelatert oppfølging. I øst bærer «ruskontraktene» mer preg av å være et kontrolltiltak, med vekt på testing og mindre familieinvolvering.

Hvem som gjennomfører og finansierer tiltaket, varierer. Økonomi kan ha betydning for om tiltaket blir tatt i bruk. Det påpekes at det er mangelfull dokumentasjon av samtaler og utvikling underveis i prosessen med den enkelte ungdom. Videre er det også et problem at det er mangelfulle rutiner for oppfølging etter fullført kontrakt.

Undersøkelsen viser at praksisfeltet har ulike oppfatninger om hvorvidt «ruskontrakter» er et nyttig tiltak og fungerer. Det vektlegges at deler av praksisfeltet i liten grad kommuniserer at frivillig ruskontrakt faktisk er et kontrolltiltak, og at det er avgjørende at de involverte er klar over følgene av kontraktsbrudd. Foreldrenes engasjement i arbeidet er viktig, men anledningen til og forutsetningene for å bidra er ulike. Studien gir imidlertid ingen kunnskap om ungdommenes erfaringer, noe som er nødvendig for å vurdere den forebyggende effekten av slike tiltak.

En innvending mot «ruskontraktene» er forutsetningen om frivillighet. Samtykket til å inngå kontrakt kan være preget av et visst påtrykk og en opplevelse av tvang selv om det ikke nødvendigvis foreligger en formell straffetrussel dersom kontrakten ikke inngås eller brytes. Generelt vet vi for lite om hvorvidt slike tiltak bidrar til varige endringer. Selv om noen kan oppleve tiltaket som positivt, bidrar ikke «ruskontraktene» nødvendigvis til langvarig endring etter kontraktenes opphør. Dette forsterkes av at det i mange tilfeller er mangelfulle rutiner for oppfølging etter fullført kontrakt.

Undersøkelsen viser også at de mest ressurssterke ungdommene har større tilbøyelighet til og bedre forutsetninger for å gjennomføre kontraktene. Ungdommers sosioøkonomiske bakgrunn og foreldres grad av involvering og støtte har stor betydning for livsmestring og fungering.399

Selv om mange ungdom eksperimenterer med cannabis og andre rusmidler, er det svært få som utvikler et rusproblem.400 Mange av disse ungdommene har tilstrekkelige ressurser, nettverk, fungerer bra, har ikke problem med rus og vil klare seg godt, også uten systematisk oppfølging fra hjelpeinstansene. Variasjonene mellom ungdommene som har kontrakt, er store, og hjelpetiltakene bør justeres deretter.

Det er manglende føringer og sentraliserte maler for «ruskontrakter» både hos politi, kommune og helsevesen. Manglende systematikk i kontraktene har blitt påpekt som et problem. Det foreligger ikke noen standard for ruskontrakt. Kommuner, bydeler og politistasjoner har egne kontrakter og rutiner for oppfølging av både frivillig ruskontrakt og kontrakt som vilkår for påtaleunnlatelse.401 Noen steder er de «frivillige ruskontraktene» utformet etter samme mal som ruskontrakter med påtaleunnlatelse, andre steder ikke.402 Forskjellene gjelder hvilket tidsrom kontraktene gjelder for, hvilket innhold kontraktene har, og hvilke reaksjoner som iverksettes ved brudd på kontrakten. Videre vises det til at rutiner knyttet til registrering og oppfølging av kontrakter noen steder er mangelfulle.

«Kontraktene» mangler enkelte steder et tilbud om helsemessig oppfølging, noe som svekker den forebyggende funksjonen med kontraktene. Et videre problem er mangel på kvalitetssikring av urintester. Det er også variasjoner i hvilke instanser som bærer kostnadene med urinprøvekontroll. Enkelte steder må ungdommene og deres foresatte selv betale. Dette kan gjøre at vanskeligstilte som selv ønsker og har nytte av det, ikke får mulighet til å velge alternative løsninger til straff og dermed ikke får nødvendig hjelp. Økonomi bør ikke være styrende for bruk av ruskontrakter hvis dette er ønsket av foreldre og ungdom.

Det etterlyses bedre og felles rutiner for gjennomføring av testene, og at det økonomiske ansvaret for testene avklares. I 2014 kom veilederen Prosedyrer for rustesting, der det fastsettes kvalitetskrav for prøvetaking, screening og tolkning av prøvesvar, som kan bidra til mer enhetlige og forsvarlige metoder.403

Det kan stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig at det enkelte steder brukes rusprøvekontroller for alle ungdommer der det avdekkes bruk av narkotika. Førstegangsbrukere har ikke nødvendigvis nytte av kontrakt, men kan trenge andre, mindre inngripende tiltak. Ungdommer som har et etablert rusproblem, kan på sin side trenge tettere oppfølging. At kontroll er en standardløsning for ungdommer som ikke har nytte av det og burde hatt andre tilbud for å få treffsikker hjelp, er problematisk. I verste fall kan slike tiltak virke mot sin hensikt ved å påføre ungdommene unødvendige belastninger og stigma, som virker demotiverende.404 Det kan dermed stilles spørsmål om hvorvidt slik ressursbruk og slike inngrep overfor normalt fungerende ungdom i mange tilfeller er både unødvendig og uforholdsmessig, og om den omfattende oppfølgingen bør forbeholdes dem som virkelig trenger hjelp.

Det ser også ut til at det kan være en tendens til en klasse- og kjønnsskjevhet i hvem som tilbys «ruskontrakter», og hvordan de implementeres. Selv om mange jenter eksperimenterer med rus, er det hovedsakelig gutter som tilbys ruskontrakter. Videre synes det også som ruskontrakter i en del tilfeller brukes i en mer kontrolldrevet hensikt overfor de mest vanskeligstilte ungdommene med mer sammensatte problemer og risikoadferd. Dette ser ut til å gjelde særlig minoritetsgutter på Oslo øst, ifølge Lien og Larsen:

«Vi synes altså å skimte en tendens til at marginaliserte unge gutter fra Oslo øst får ruskontrakt først og fremst som et kontroll- og straffetiltak, mens majoritetsguttene fra vest får ruskontrakt som et hjelpetiltak der kontroll er et element sammen med samtaler og støtte. Det kan synes som om ruskontrakt, slik det praktiseres i Oslo i dag, fungerer best for de unge som har mest ressurser fra før.»405

Denne studien tyder på at de som har best forutsetninger for å klare seg, får mer og bedre hjelp enn ungdom som har større utfordringer. Denne sosiale skjevheten kan indikere at «ruskontrakter» i praksis ikke virker som et like godt forebyggende virkemiddel for mange av de ungdommene som har det vanskeligst.

Urinprøvekontrakter og samordnet innsats uten eksplisitt tillatelse til utveksling av opplysninger fra personen det samordnes rundt, er store og omfattende inngrep, som frem til nå er gjennomført uten effektstudier. Det er nødvendig med mer kunnskap om ungdommenes erfaring med oppfølgingen de får, både for å hindre uheldig bruk av unødig ressurskrevende og inngripende tiltak og for å vite hva som gir best hjelp til alle. Utvalget viser her også til sine vurderinger av for eksempel urinprøvetaking i utredningens kapittel 15.