Del 1
Innledning

1 Hovedkonklusjoner

1.1 Innledning

Domstolkommisjonens målsetting er å legge til rette for at domstolene også fremover skal kunne fylle sin sentrale rolle i rettsstaten. For det første er det viktig å sikre domstolenes uavhengighet også under mer omskiftelige samfunnsforhold. For det andre bør det rettslige rammeverket og arbeidsprosessene forbedres, slik at domstolene kan være den sentrale konfliktløseren i samfunnet.

Domstolene nyter høy tillit i befolkningen. I tillegg er rettsstatskulturen i Norge sterk. Domstolkommisjonen ønsker å bygge videre på og forsterke dette fundamentet. For å kunne oppfylle samfunnets behov og forventninger anbefaler kommisjonen tilpasninger både når det gjelder hvordan domstolene administreres og hvordan de løser sine oppgaver. Et gjennomgående trekk i kommisjonens anbefalinger er at dommere og domstolene skal sikres større innflytelse og et større medansvar for utviklingen av domstolene.

Kommisjonen er i hovedsak samlet om anbefalingene, selv om det på enkelte punkter er dissenser eller særmerknader.

Utredningen må ses i sammenheng med NOU 2019: 17 Domstolstruktur. Samlet sett utgjør de to utredningene Domstolkommisjonens anbefalinger.

1.2 Domstolenes funksjon og rolle

Det er en hovedtendens at domstolene i første- og anneninstans får færre, men mer komplekse saker enn tidligere. Videre tar sakene lengre tid. Det gjelder både tiden som går med til rettsmøter, og samlet saksbehandlingstid.

Det har over tid blitt færre alminnelige straffesaker (meddommersaker) for domstolene, og tingrettene idømmer samlet sett færre straffereaksjoner enn før. For enedommersaker finner man vekst i relativt rutinepregede oppgaver, som for eksempel oppnevnelser av forsvarere og bistandsadvokater. Det kan være flere årsaker til denne utviklingen. I tillegg til at fallet i saker speiler endringer i kriminalitetsbildet, avgjøres flere saker med administrative sanksjoner.

Når det gjelder sivile saker, har det de siste ti årene vært et fall i innkomne alminnelige tvistesaker. Analysene kan også tyde på at domstolene behandler færre tvister mellom næringsdrivende. Det har derimot vært en vekst i saker som gjelder barn. Under halvparten av sakene som bringes inn for tingrettene, avgjøres ved dom. I mange saker finner partene selv en løsning, enten ved hjelp av rettsmekling eller utenfor retten. Av sivile saker som avgjøres ved dom i tingrettene, ankes omtrent en tredjedel inn for lagmannsrettene.

Utviklingen gir grunn til å stille spørsmål om konfliktløsningen er i ferd med å bevege seg bort fra de alminnelige domstolene. Kommisjonen observerer også at domstolenes samlede kontroll med forvaltningen er beskjeden, både i antall saker og sammenliknet med andre land. Kommisjonen peker på at domstolene i dag bare er én av et økende antall mulige konfliktløsere i samfunnet. Alternativet kan være voldgift, mekling eller private tvisteløsningsordninger. Mange tvisteløsningsoppgaver er dessuten lagt til offentlige nemnder. Det kan være grunn til å vurdere om domstolene i større grad bør spille en rolle i å sikre uavhengigheten til og kvaliteten på den alternative tvisteløsningen.

Av hensyn til rettsstaten er det viktig å hegne om domstolene som samfunnets sentrale konfliktløser og å sikre befolkningens tilgang til domstolene. Kommisjonens vurdering er at domstolenes oppgave som konfliktløser for sivile saker og straffesaker bør videreføres. Kommisjonen anbefaler verken å ta ut eller tilføre domstolene større saksområder. For å sikre domstolenes relevans er det i tillegg til en omorganisering som foreslått i strukturutredningen, nødvendig å iverksette flere tiltak. Kommisjonen peker særlig på behovet for en raskere digitalisering av domstolene og en forbedret tvistesaksbehandling.

1.3 Forvaltning av domstolene

Overblikk

Forvaltningen av domstolene er i dag fordelt mellom Stortinget, regjeringen og særskilte organer. Ved en reform på begynnelsen av 2000-tallet ble Domstoladministrasjonen, Innstillingsrådet for dommere (Innstillingsrådet) og Tilsynsutvalget for dommere (Tilsynsutvalget) etablert.

Kommisjonens anbefaling er å videreutvikle dagens ordning, som har vist seg å være god. Tilsvarende ordninger er også valgt i de andre nordiske landene. De endringene som er foreslått, er dels begrunnet med erfaringene med dagens ordning og dels med samfunnsutviklingen både i vårt eget land og rundt oss i Europa. Det er avgjørende å finne et balansepunkt mellom statsmaktene.

Domstolenes uavhengighet står sentralt i kommisjonens arbeid. Grunnloven § 95 annet ledd, som ble vedtatt i 2014, slår fast at statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommeres uavhengighet og upartiskhet. Både vedtakelsen av § 95 og den internasjonale utviklingen tilsier en fornyet vurdering av det institusjonelle rammeverket for domstolene. Domstolforvaltningen må sikre den dømmende uavhengigheten.

Domstolene utøver samtidig betydelig samfunnsmakt, og må være ansvarlige i sin maktutøvelse. På bakgrunn av den norske demokrati- og rettsstatstradisjonen bør alle de tre statsmaktene fortsatt være involvert i forvaltningen av domstolene.

Stortinget har i dag den overordnede styring av domstolene gjennom lov og budsjett. Kommisjonen ser ingen grunn til å foreslå endringer her. Det foreslås imidlertid enkelte justeringer i budsjettprosessen mellom Domstoladministrasjonen, regjeringen og Stortinget.

Regjeringen er i lov tillagt en forholdsvis utstrakt myndighet og innflytelse over domstoladministrative forhold. Det er et spørsmål om den utøvende makts styring av den sentrale domstoladministrasjonen indirekte kan føre til at uavhengigheten til den dømmende makt svekkes.

Kommisjonen foreslår at noe beslutningskompetanse overføres fra den utøvende makt til Domstoladministrasjonen. Samlet sett er det likevel tale om en relativt beskjeden oppgaveforskyvning.

Et av de viktigste forslagene er at Domstoladministrasjonen gis større innflytelse knyttet til oppnevnelse av medlemmer til Innstillingsrådet og Tilsynsutvalget. Videre foreslår kommisjonen at regjeringen ikke lenger skal ha instruksjons- og omgjøringskompetanse overfor Domstoladministrasjonens styre eller myndighet til å gi forskrifter om Domstoladministrasjonens virksomhet, samt at prosessen for oppnevnelse av medlemmene av Domstoladministrasjonens styre forankres hos alle de tre statsmaktene.

Kommisjonen foreslår å bevare en mulighet for regjeringen til å avsette Domstoladministrasjonens styre i situasjoner hvor styret ikke har fulgt bestemmelser fastsatt i lov eller ikke har fulgt opp kritikk fra Riksrevisjonen. Det forankrer et parlamentarisk ansvar for regjeringen. I sum mener kommisjonen at forslagene bidrar til en bedre balanse mellom de tre statsmaktene.

Høyesterett

Høyesterett står i en særstilling blant de norske domstolene. Domstolen har et eget budsjettkapittel i statsbudsjettet, lønn til høyesterettsdommere fastsettes av Stortinget, og konstitusjoner av dommere besluttes av Justis- og beredskapsdepartementet. I samarbeidet med Domstoladministrasjonen har Høyesterett en rekke spesialløsninger som skal sikre domstolens særlige stilling. Organiseringen av Høyesterett ligger utenfor Domstolkommisjonens mandat, og kommisjonen har ikke utredet nærmere hvordan Domstoladministrasjonen best kan understøtte Høyesterett.

Den sentrale administrasjonen av domstolene

Domstoladministrasjonen bør i grove trekk beholde dagens rolle, myndighet og oppgaver. Styret har ansvar for Domstoladministrasjonens virksomhet og skal blant annet arbeide for at domstolene samlet sett har tilstrekkelige ressurser til å løse sine oppgaver, for at Stortingets retningslinjer for domstolene følges, og for at rettssikkerheten sikres. Styret har også en rolle som buffer mot de øvrige statsmaktene.

Kommisjonen anbefaler at Domstoladministrasjonens styre fortsatt skal ha en blandet sammensetning av medlemmer med ulik kompetanse og erfaring. Det anbefales at antallet styremedlemmer øker. Kommisjonen er delt i synet på om dommere bør utgjøre et flertall av styremedlemmene. Domstolkommisjonens flertall anbefaler at den någjeldende ordningen, hvor dommere og øvrige ansatte i domstolene til sammen utgjør et flertall, bør videreføres. Ved oppnevnelse av dommermedlemmene til styret, anbefaler flertallet videre at regjeringen bare kan velge mellom kandidater som er nominert av dommerne selv.

Fastsettelse av domstolstruktur

Kommisjonen anbefaler at myndigheten til å dele landet inn i rettskretser og lokalisere domstolenes hovedkontor fortsatt bør ligge til regjeringen og Stortinget. At disse grunnleggende beslutningene treffes av de politiske myndighetene, er etter kommisjonens syn viktig for å ivareta domstolenes demokratiske forankring i samfunnet. Imidlertid bør domstolene få økt innflytelse i spørsmål om å justere rettskretser og fastsette andre rettssteder enn hovedkontoret.

Utnevnelse av dommere

Innstillingsrådet bør fortsatt være et bredt sammensatt kollegialt organ. Rådet bør på grunn av den betydelige arbeidsbelastningen utvides noe.

Av hensyn til domstolenes uavhengighet bør regjeringen ikke fritt kunne velge et flertall av Innstillingsrådets medlemmer. Kommisjonen anbefaler at Domstoladministrasjonen velger dommermedlemmene, og at minst én av advokatene i rådet skal oppnevnes etter forslag fra Advokatforeningen.

Kommisjonen er delt i synet på om dommere bør utgjøre et flertall av medlemmene i Innstillingsrådet. Flertallet i kommisjonen anbefaler av hensyn til demokratisk legitimitet at dommere skal utgjøre et mindretall i Innstillingsrådet.

Videre foreslår kommisjonen å videreføre den gjeldende ordningen med at Innstillingsrådet innstiller tre søkere i rangert rekkefølge, men anbefaler en strammere ramme rundt regjeringens adgang til å fravike rangeringen eller gå utenfor innstillingen.

Utnevnelse av høyesterettsdommere bør som utgangspunkt følge samme prosess som for øvrige dommere. For høyesterettsjustitiarius anbefales det å lovfeste en prosess hvor justitiarius utnevnes av regjeringen etter innstilling fra et uavhengig råd oppnevnt for formålet. Rådet bør bestå av en representant utpekt av Justis- og beredskapsdepartementet, en representant utpekt av Innstillingsrådet for dommere og en representant utpekt av Advokatforeningens hovedstyre.

Disiplinærordningen for dommere

Domstolkommisjonens vurdering er at det gjeldende systemet for disiplinærprosesser mot dommere er formålstjenlig. Systemet foreslås i hovedsak videreført. Etter den gjeldende ordning er domstolenes kompetanse avgrenset til å prøve vedtakets lovlighet når Tilsynsutvalgets vedtak bringes inn for domstolene. Kommisjonen foreslår dette endret til at domstolene kan prøve alle sider av saken. Kommisjonen har også gjort vurderinger av om det bør opprettes en forvaltningsmessig klageadgang over Tilsynsutvalgets disiplinærvedtak og vedtak om innsynsbegjæringer.

I dag ligger myndigheten til å oppnevne medlemmene av Tilsynsutvalget hos regjeringen. Prinsipielt er det uheldig at et disiplinærorgan for dommere oppnevnes av den utøvende makt, uten krav til involvering av domstolene eller andre domstolsorganer. Etter kommisjonens vurdering bør myndigheten overføres til styret for Domstoladministrasjonen.

Kommisjonen er delt i spørsmålet om hvorvidt dommere bør utgjøre et flertall eller et mindretall av medlemmene i Tilsynsutvalget. Et flertall i kommisjonen mener at dommere bør utgjøre et mindretall, for å unngå et inntrykk av selvdømme.

Midlertidige dommere

Kommisjonen mener det er nødvendig å begrense dagens omfattende bruk av midlertidige dommere. Det skal tungtveiende grunner til for å forsvare behov for midlertidige dommerstillinger. Videre bør det være klare lovhjemler for når slike stillinger kan benyttes, og det bør være åpenhet rundt konstitusjoner. Det foreslås derfor betydelige begrensninger i adgangen til å konstituere dommere. En samlet kommisjon er også av den oppfatning at dommerfullmektigordningen ikke bør videreføres i sin nåværende form. Flertallet av kommisjonens medlemmer foreslår å videreføre dommerfullmektigordningen med betydelige innstramminger, mens et mindretall foreslår at ordningen avvikles.

Sentral og lokal ledelse av domstolene

Det formelle og reelle ansvaret for ledelse og administrasjon av domstolene er i dag delt mellom Domstoladministrasjonen og domstolleder i den enkelte domstol. Domstolkommisjonen peker på at det er behov for bedre koordinering av domstolenes virksomhet, samtidig som uavhengige dommere og selvstendige domstoler er av fundamental betydning. Det er nødvendig å tydeliggjøre ledelsesfunksjonene både i Domstoladministrasjonen og i domstolene, samtidig som det sikres en hensiktsmessig arbeidsfordeling og et godt samarbeid mellom domstollederne og Domstoladministrasjonen. Kommisjonen anbefaler å lovfeste Domstoladministrasjonens oppgaver overfor domstolene i første- og anneninstans slik disse er i dag. Kommisjonen anbefaler videre at Domstoladministrasjonen styrker sin tilsyns- og etterlevelsesfunksjon, samt at det legges til rette for et tettere og mer formalisert samarbeid mellom domstollederne og Domstoladministrasjonen.

Saksfordeling

Kommisjonen anbefaler å styrke rammeverket rundt den interne uavhengigheten til norske dommere ved å lovregulere kriterier for saksfordelingen. Saker skal fordeles etter saklige og objektive kriterier for å hindre at det tas utenforliggende hensyn. Omfordeling av en sak mot en dommers vilje skal etter kommisjonens forslag kreve begrunnelse.

Finansering av domstolene

Kommisjonen anbefaler enkelte endringer i budsjettprosessen for domstolene. Formålet er å reflektere domstolenes særlige status i vårt konstitusjonelle system og heve terskelen for at bevilgningsmyndigheten brukes til å undergrave domstolenes uavhengige rolle. Den utøvende og dømmende makt bør ha formelle møter der de økonomiske rammene drøftes. Kommisjonen anbefaler å lovfeste en plikt for regjeringen til å legge ved domstolenes budsjettforslag til budsjettproposisjonen dersom regjeringens forslag etter drøftelser avviker fra Domstoladministrasjonens forslag, enten avviket er i kapitlet for Høyesterett eller i kapitlet for de andre domstolene og Domstoladministrasjonen.

Lønnsfastsettelse for dommere

Domstolkommisjonen mener at det av uavhengighetshensyn er grunn til å fastsette en ny fremgangsmåte for lønnsfastsettelse for dommere i lagmannsrettene, tingrettene og jordskifterettene. Professor emeritus Stein Evju har utredet ulike alternativer for lønnsfastsettelse og kommisjonen anbefaler at utredningen følges opp. Kommisjonen anbefaler videre at man samtidig gjennomgår lønnsordningen for Høyesterett.

Et helhetlig grunnlovsvern

Domstolkommisjonen mener det er behov for å gi en nærmere konstitusjonell regulering av domstolene, herunder styrke det konstitusjonelle vernet for uavhengige domstoler og dommere. En modernisering og oppdatering av Grunnlovens bestemmelser om domstolene er nødvendig for at grunnlaget for den tredje statsmakt skal være tilstrekkelig robust også i fremtiden. På den bakgrunn foreslår kommisjonen å ta inn regler i Grunnloven om domstolshierarkiet, et øvre tak på antall dommere i Høyesterett, utnevnelsesprosessen for dommere, dommeres stillingsvern og en uavhengig administrasjon av domstolene.

Særmerknad fra medlemmet Hagen

Medlemmet Hagen har utarbeidet en særmerknad som gjelder forvaltningen av domstolene. For ytterligere å tydeliggjøre domstolenes rolle som en uavhengig statsmakt foreslår medlemmet Hagen å etablere et nytt konstitusjonelt og uavhengig organ, Riksdomstolene, som overtar alle fullmakter Stortinget, regjeringen og Justis- og beredskapsdepartementet har når det gjelder domstolene.

1.4 Forbedrede arbeidsprosesser i domstolene

Innledning

For å sikre at domstolene forblir en sentral og god konfliktløser, er det behov for å gjennomføre endringer i domstolenes arbeidsprosesser. Kommisjonen peker på utfordringer ved saksavviklingen i domstolene, først og fremst lang saksbehandlingstid, teknologisk etterslep, begrenset bruk av spesialisering og en betydelig økning i tilkjente sakskostnader. For lagmannsrettene er det i tillegg en særlig utfordring at de gjennomgående foretar en fullstendig omprøving av saken som ble behandlet i tingretten. Ofte utvides også saken i anneninstans.

Dommernes arbeidshverdag består ikke lenger først og fremst av å administrere hovedforhandlinger. Det tidligere idealet om «den uforberedte dommer» som utøver sitt virke i en rettssal, må anses for å være forlatt. At store deler av dommeres arbeidstid går med til å utføre oppgaver før og etter hovedforhandling, har betydning for vurderingen av hvilke virkemidler som bør tas i bruk for å forbedre og effektivisere arbeidsprosessene.

Kommisjonen pekte i sin første delutredning på etablering av større rettskretser og domstoler som et viktig tiltak for å sikre kvalitet, effektivitet og fleksibilitet i domstolene. I denne utredningen konsentrerer kommisjonen seg om ytterligere tiltak som økt digitalisering, bedre tvistesaksbehandling i førsteinstans, moderat spesialisering av dommere og en spissing av ankeinstansens funksjon og rolle. I tillegg gjøres det en analyse av sakskostnader.

Digital transformasjon av domstolene

Domstolene må gjennomføre et betydelig digitaliseringsløft. Det er forventninger om at domstolene skal tilby flere digitale og mer brukervennlige tjenester. Digitalisering vil endre arbeidsprosessene i domstolene og vil kunne bidra til både kvalitativt bedre og mer effektive tjenester.

Teknologi i domstolene har ikke vært prioritert av bevilgende myndigheter, noe som er en viktig årsak til det teknologiske etterslepet i domstolene. Bedre digital infrastruktur er en forutsetning for å kunne gjennomføre andre endringer i domstolene, først og fremst en reform av ankeinstansen. Men også en mer effektiv saksbehandling er vanskelig å gjennomføre uten bedre digitale verktøy. En kortere og mer konsentrert saksbehandling kan sikres blant annet ved hjelp av strukturerte data og digital beslutningsstøtte.

Kommisjonen viser særlig til teknologi som muliggjør virtuelle rettsmøter, automatiske oversettelser og bedre og mer brukervennlige plattformløsninger, og til utviklingen innen maskinlæring som kan bidra til å gi dommere gode verktøy for beslutningsstøtte. Ved økt digitalisering av domstolene er det viktig med samordning med andre aktører i justissektoren.

Bedre tvistesaksbehandling

Endringer i domstolenes saksavvikling og arbeidsprosesser kan bidra til å heve kvaliteten på og øke effektiviteten ved tvistesaksbehandlingen. Kommisjonen peker på utfordringer i behandlingen av sivile saker. Det er særlig et mål å redusere den samlede tidsbruken, både forut for og under hovedforhandling. En mer konsentrert saksbehandling kan både styrke kvaliteten og redusere kostnadene.

Kommisjonen ser først og fremst på førsteinstans, men anbefalingene gjelder også i stor grad lagmannsrettene og jordskifterettene.

Et hovedformål med de tiltak kommisjonen anbefaler, er å styrke saksforberedelsen, legge til rette for økt skriftlighet i prosessen og redusere tiden som brukes til muntlig bevisførsel under hovedforhandlingen. Dette er i tråd med den generelle tendensen i europeisk prosesslovgivning. Ved å bedre og styrke saksforberedelsen vil saken lettere kunne konsentreres om omtvistede spørsmål.

Kommisjonen foreslår blant annet at retten gis en plikt til å utarbeide en skriftlig sammenfatning av sakens tvistespørsmål under saksforberedelsen, og at saksforberedelse anerkjennes som et eget ledd i dommeres arbeidsprosess, på lik linje med hovedforhandling og domsskriving. Videre foreslår kommisjonen en ordning hvor man ikke lenger leser opp dokumenter under hovedforhandlingen, men kort påberoper dem.

Etter kommisjonens syn bør retningslinjer, veiledere og maler for ulike sakstyper i større grad tas i bruk i saksbehandlingen. Det er gode virkemidler for erfaringsutveksling og bidrar til å sikre likebehandling av borgerne, styrke kvaliteten og effektivisere saksbehandlingen. Dommere må lede arbeidet med å utvikle og vedlikeholde slike instrumenter.

En raskere saksavvikling er også avhengig av saksinngang og ressurssituasjonen i den enkelte domstol. Det er en grunnleggende utfordring at forholdet mellom saksmengde og bemanning varierer betydelig mellom tingrettene. Som påpekt i strukturutredningen vil større rettskretser gi mer fleksibilitet. Domstollovens bestemmelser om overføring av saker eller dommere mellom domstoler er bare egnet til å løse enkeltstående eller tidsavgrensede utfordringer. De vil ikke kunne løse de underliggende strukturelle forskjellene mellom domstolene eller kunne benyttes for å utjevne ulikheter i ressursbehov over tid.

Spesialisering

Moderat spesialisering er et godt virkemiddel for å heve både kvaliteten ved den enkelte rettsavgjørelse og effektiviteten i saksbehandlingen. Kommisjonen anbefaler derfor at det legges til rette for større grad av moderat spesialisering i domstolene.

Hvilke sakstyper og oppgaver som best egner seg for en mer spesialisert behandling, kan variere. Domstolene bør ha frihet til å avgjøre hvordan moderat spesialisering skal gjennomføres. Kommisjonen anbefaler spesialisering i blant annet barnesaker, saker som berører samiske interesser, store kommersielle tvistesaker og store økonomiske straffesaker. Videre anbefaler kommisjonen at domstolene vurderer mulighetene for spesialisering innen ulike prosessformer og oppgaver, herunder rettsmekling.

Tilkjente sakskostnader i domstolene

Domstolkommisjonen har kartlagt utviklingen i tilkjente sakskostnader i sivile saker i tingrettene, lagmannsrettene og Høyesterett. Sakskostnadene har over tid økt betydelig, også korrigert for prisvekst. Den reelle veksten i sakskostnader har vært høyere enn den reelle veksten i verdiene det tvistes om.

Den betydelige økningen i nivået på tilkjente sakskostnader anses som alvorlig, og det er særlig bekymringsfullt med tanke på borgernes tilgang til domstolene. Tiltakene kommisjonen foreslår for å forbedre saksbehandlingen i domstolene, kan få en viss betydning for sakskostnadene. De vil imidlertid ikke alene være tilstrekkelige til å bringe sakskostnadene ned på et nivå som er mer i tråd med lovgivers intensjoner. Kommisjonen anbefaler at det nedsettes et utvalg for å utrede ytterligere tiltak som kan dempe veksten i sakskostnader.

Ankedomstolenes funksjon og saksbehandling

Kommisjonen har sett nærmere på ankeinstansens funksjon og anbefaler at lagmannsrettene i større grad bør overprøve tingrettenes avgjørelser fremfor å behandle sakene fullt ut på nytt.

Ved vurderingen av hvilke virkemidler som bør tas i bruk for å få en bedre ankebehandling, har kommisjonen sett hen til utviklingen ellers i Europa og særlig hentet inspirasjon fra våre naboland. Kommisjonen presenterer flere reformforslag som tar sikte på å endre lagmannsrettenes ankebehandling. Et hovedgrep er å innføre såkalt preklusjon mellom instansene, slik at lagmannsrettsbehandlingen ikke skal kunne bli mer omfattende enn tingrettsbehandlingen.

Kommisjonen foreslår også at lagmannsrettene ikke lenger skal behandle saker som førsteinstans, slik at alle saker innenfor de alminnelige domstolene skal starte i tingrettene. Siden det er relativt få og spesialiserte saker som starter i lagmannsrettene, anbefaler kommisjonen at disse fordeles mellom noen utvalgte tingretter.

Jordskifte

I strukturutredningen ga kommisjonen sine anbefalinger om ny struktur for jordskifterettene. I denne utredningen drøfter kommisjonen den overordnede utviklingen av jordskifterettene. Kommisjonen anbefaler at styringsmodellen for jordskifterettene skal være mest mulig lik som for de alminnelige domstolene. Jordskifterettene bør videreføres som et lavterskeltilbud, og brukerperspektivet må være i forgrunnen ved alle vurderinger av oppgaver. Kommisjonen foreslår også flere tiltak for å fremme en enklere og mer brukertilpasset og effektiv saksbehandling.

Endelig gir kommisjonen noen overordnede anbefalinger om samarbeid mellom jordskifterettene og tingrettene. Med utgangspunkt i anbefalingene i begge utredningene tilrår kommisjonen en styrking av samarbeidet mellom jordskifteretter og tingretter, og at jordskifteretter og tingretter som en følge av det samlokaliseres så langt det er mulig. I tillegg til de gevinstene som følger av samlokalisering, vil det også kunne være utviklende og kulturbyggende med tanke på et tettere fremtidig samarbeid om domstolenes oppgaver. Etter kommisjonens syn bør det langsiktige målet være at tingrettene og jordskifterettene blir en felles førsteinstansdomstol som behandler alle typer saker, og med innslag av spesialisert kompetanse innenfor blant annet eiendomsrettslige spørsmål. Selv om samlokalisering som et første steg etter kommisjonens syn utvilsomt vil være riktig, bør det derfor i et noe lengre perspektiv utredes om det eventuelt også er grunnlag for en sammenslåing av tingrettene og jordskifterettene.

2 Om Domstolkommisjonen

2.1 Sammensetning

Ved kongelig resolusjon 11. august 2017 ble det oppnevnt et utvalg for å utrede domstolenes organisering. Domstolkommisjonen har følgende sammensetning:

• sorenskriver Yngve Svendsen, Kristiansand/Oslo (leder)

• høyesterettsdommer Cecilie Østensen Berglund, Oslo

• lagdommer Nils Asbjørn Engstad, Tromsø

• jordskifterettsleder Vidar Otterstad, Førde

• direktør i Domstoladministrasjonen Sven Marius Urke, Trondheim

• førstestatsadvokat Anne Margrete Katteland, Drammen

• advokat Inger Marie Sunde, Stavanger

• professor Ragna Aarli, Bergen

• professor Jostein Askim, Oslo

• forskningssjef Erling Røed Larsen, Oslo

• samfunnsøkonom Steinar Juel, Sandvika

• professor Arne Krokan, Nittedal

• administrerende direktør Inger-Marie Sperre, Ålesund

• pensjonist Carl Ivar Hagen, Oslo

• varaordfører Bjørg Tysdal Moe, Stavanger

• sorenskriver Kirsti Bjørneset, Ålesund (tiltrådte 3. oktober 2018)

Tingrettsdommer Terese Smith Ulseth har ledet kommisjonens sekretariat, som ellers har bestått av utvalgssekretærene Eirik Dyrstad, Martin Eiebakke og Kristina Vågen Fiskum.

2.2 Mandat

Utvalget fikk ved oppnevningen følgende mandat:

«1. Innledning

På begynnelsen av 2000-tallet ble organiseringen av domstolene reformert. Det ble opprettet et forvaltningsorgan med stor grad av selvstendighet, Domstoladministrasjonen, og gjort en rekke andre tiltak for å sikre uavhengighet for dommerne og domstolene som statsmakt. Det ble samtidig gjort endringer av domstolstrukturen, blant annet ved at antallet førsteinstansdomstoler ble betydelig redusert.

De norske domstolene fungerer godt og har generelt svært høy tillit hos befolkningen. Dommerne fremstår som uavhengige og nøytrale, og generelt behandler domstolene saker raskt og med høy kvalitet. Dette har stor betydning for rettssikkerhet, forutsigbarhet og samfunnsmessig stabilitet, og bidrar til at Norge er attraktivt for handel og investeringer.

Selv med et godt utgangspunkt står norsk økonomi overfor betydelige utfordringer. Det krever kloke veivalg. Fellesskapets ressurser må utnyttes best mulig og effektiviteten i offentlig sektor må bedres. Utgiftene til domstolsbehandling har økt. Det må derfor legges til rette for effektivisering og forbedring av arbeidet i domstolene, blant annet gjennom raskere saksavvikling og digitalisering.

Domstolene har en sentral rolle i en rettsstat som statsmakt, med å sikre rettigheter og som konfliktløser. I tiden som har gått siden den siste reformen, har domstolenes rammebetingelser endret seg. Det er stadig flere saker for domstolene og de er generelt mer krevende enn før, blant annet på grunn av økende internasjonal påvirkning på norsk rett og samfunnet generelt. Dette stiller store krav til dommernes kompetanse og kapasitet. Også befolkningen og demografien har endret seg, blant annet gjennom innvandring og at en større andel av befolkningen bor i sentrale strøk. Kommunikasjon og arbeidsmåter endres i takt med digitaliseringen av samfunnet.

Det er i dag 63 alminnelige førsteinstansdomstoler, der mer enn en tredjedel er bemannet med to eller tre dømmende årsverk. I tillegg er det 34 jordskifteretter, nesten halvparten med ett eller to dømmende årsverk. Det er et behov for endringer i denne domstolstrukturen.

Internasjonalt har det blitt økt oppmerksomhet om betydningen av uavhengige domstoler. Det er vedtatt en rekke rekommandasjoner om dette, og utviklingen i en del europeiske land har illustrert betydningen av skranker mot inngripen i domstolenes virksomhet. I mai 2014 ble det også vedtatt en bestemmelse i Grunnloven § 95 som slår fast at ‘Statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet’.

For å opprettholde den høye tilliten, må domstolene kunne fungere like godt under nye rammebetingelser, nå og i fremtiden. Det nedsettes derfor et utvalg for å gjøre en ny utredning av hvordan domstolene bør organiseres for å være best mulig rustet til å ivareta forventninger om effektivitet og kvalitet og sikre deres uavhengighet gjennom omskiftelige samfunnsforhold. Utvalget må identifisere hvilke sentrale utfordringer domstolene står overfor i årene som kommer. Utredningen må ta sikte på en organisering og oppgaveløsning som er fleksibel, sikrer åpenhet og tilgjengelighet og gjør domstolene i stand til å imøtekomme fremtidig teknologisk og samfunnsmessig endring. Domstolene må også sikres mulighet for god rekruttering og faglig og organisatorisk utvikling. Utvalget må undersøke hvordan disse hensynene er ivaretatt. Videre må utvalget, under hensyntagen til det særegne ved norske domstoler, se hen til hvordan domstolene er organisert i andre sammenliknbare land, herunder skal utvalget se på hvordan andre land har gjennomført tiltak for å effektivisere domstolsbehandlingen og bedre kostnadskontrollen.

I utredningen skal det være et viktig formål at brukerne har god tilgang til tvisteløsning av høy kvalitet, herunder for den samiske befolkningen.

2. Domstolenes oppgaver og organisering

Domstolenes oppgaver og oppgaveløsning

Utvalget skal på et prinsipielt nivå vurdere hvilke oppgaver, både av dømmende og forvaltningsmessig art, som bør utføres av de alminnelige domstolene og jordskifterettene. Utvalget kan anbefale at bestemte oppgaver tilføres eller flyttes ut av de alminnelige domstolene og jordskifterettene, men skal i utgangspunktet ikke vurdere spørsmål knyttet til bestemte andre særdomstoler, den sivile rettspleie på grunnplanet eller forvaltningsorganer med dømmende eller tvisteløsende funksjoner.

Utvalget skal også vurdere om domstolene kan utføre sine oppgaver på måter som gir økt effektivitet, kvalitet og tilgjengelighet for publikum, både når det gjelder organisering av saksbehandlingen og avviklingen av den enkelte sak. Det skal blant annet vurderes om dette kan oppnås ved bruk av digitale hjelpemidler og lyd- og bildeoverføring, en mer fleksibel saksbehandling og mer aktiv saksstyring, og om det bør være større frihet ved valg av verneting. Det skal også vurderes om noen oppgaver kan utføres av utvalgte domstoler eller et administrativt organ, og om det bør legges til rette for økt spesialisering blant dommerne. I NOU 2017: 8 anbefaler særdomstolsutvalget at kun noen av landets tingretter skal avgjøre barnevernsaker og foreldretvister i førsteinstans. Utvalget kan vurdere om dette kan være aktuelt på andre områder.

Saksbehandlingen i ankeinstans

Utvalget skal vurdere om adgangen til å få saker behandlet av en overordnet instans bør begrenses. Det skal også vurderes om selve ankeprøvingen kan begrenses og om saksbehandlingen for ankeinstansen kan gjøres mer effektiv. Blant annet må det vurderes hvilken betydning behandlingen i underinstansen bør ha i ankeinstansen.

Utvalget skal ikke gå inn på konkrete prosessregler med mindre det er en følge av utvalgets øvrige forslag, og skal ikke vurdere rettsmiddelordningen for jordskifterettene. Høyesteretts organisering og sammensetning i den enkelte sak skal ikke vurderes.

Domstolstruktur

Utvalget skal foreslå overordnete kriterier for rettskretsinndeling og lokalisering på første- og anneninstansnivå. Kriteriene må ta sikte på en bærekraftig domstolstruktur, som også gir grunnlag for fleksibilitet ved at senere strukturendringer kan baseres på de samme kriteriene.

På grunnlag av utvalgets forslag til overordnete kriterier, anbefalinger om domstolenes oppgaver og oppgaveløsning og analyse av samfunnsmessig lønnsomhet skal det skisseres alternativer til en konkret domstolstruktur for de alminnelige domstolene på første- og anneninstansnivå og for jordskifterettene.

Utvalget må vurdere om det bør åpnes for flere permanente rettssteder for samme domstol eller at det kan avholdes rettsmøter flere steder, som alternativ til opprettholdelse av flere domstoler. Det må også vurderes i hvilken grad dommerembeter og domstollederstillinger bør knyttes til flere domstoler og om domstolstilknytningen kan være fleksibel.

Utvalget skal også vurdere hvor kompetansen til å vedta endringer av rettskretser og lokalisering av domstoler bør ligge.

3. Domstolenes og dommernes uavhengighet

Utvalget skal utrede hvilke krav til uavhengighet for dommere og domstolene som statsmakt som følger av konstitusjonelle og internasjonale normer, og hvilke konsekvenser dette får for andre aktørers forhold til domstolene og dommerne. Videre skal det vurderes om endringene som ble innført på begynnelsen av 2000-tallet har gitt de ønskede resultater og i lys av dette om det bør gjøres nye endringer. Det skal i tillegg vurderes om det bør gjøres endringer for å legge til rette for økt effektivisering og raskere saksavvikling eller for å ivareta hensynet til uavhengighet og kvalitet og de øvrige formål som er påpekt i punkt 1 også i fremtiden.

Utvalget skal vurdere om det bør gjøres endringer i dagens system for styring av domstolene, herunder hvilket forhold det bør være mellom Stortinget og regjeringen på den ene siden, og domstolene som statsmakt og Domstoladministrasjonen på den andre.

Utvalget skal videre vurdere forholdet mellom Domstoladministrasjonen og den enkelte domstol og hvilke krav som kan stilles til domstolledere og administrative ledere. Utvalget skal også utrede grensene for domstollederes styringsrett overfor den enkelte dommer.

4. Nærmere om utvalgets arbeid

Forholdet til tidligere utredninger

En rekke offentlige utredninger og stortingsproposisjoner fra de siste 20 årene berører temaer i utvalgets mandat. Utvalget bør i sine drøftelser ta utgangspunkt i tidligere utredninger og forslag, og eventuelt henvise til disse dersom det ikke ser grunn til å gjøre nye vurderinger av spørsmål utredet der.

Utvalget skal ikke utrede temaer som nylig er utredet i NOU 2011: 13 Juryutvalget, NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov eller NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder?, med mindre utvalgets øvrige forslag gjør det nødvendig med nye vurderinger av tema drøftet der.

Utvalgets utredning

Utvalget skal utrede og ta stilling til alle spørsmål i mandatet, og utarbeide en skriftlig rapport som legges frem for Justis- og beredskapsdepartementet i form av en NOU.

Utvalget må lage utkast til lovendringer eller nye lover som følge av utvalgets forslag. Utvalget skal ikke utrede endringer i prosesslovene og domstolloven som sådan, men kan komme med forslag til endringer i disse lovene dersom det er en følge av utvalgets øvrige forslag. Det må også vurdere behovet for endringer i Grunnloven, og eventuelt lage utkast til nye grunnlovsbestemmelser. Utvalget skal utforme lovforslagene i samsvar med anbefalingene i veilederen Lovteknikk og lovforberedelse. Vurderingen av domstolenes organisering skal skje i henhold til Retningslinjer for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Utredningsinstruksen skal ligge til grunn for alle utvalgets forslag. Utvalget skal vurdere om noen tiltak krever grundigere utredninger enn minimumskravene i utredningsinstruksen.

Utredningene skal inngå i grunnlaget for alle utvalgets vurderinger. Dette skal gjenspeiles fortløpende i utvalgets rapport, og ikke bare behandles adskilt i et eget kapittel. I kapittelet om økonomiske og administrative konsekvenser skal det legges frem en oppsummering av positive og negative virkninger av hvert enkelt forslag. Det skal i tillegg gjøres en vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene som helhet.

Forslag til endringer av domstolstrukturen skal ta utgangspunkt i en full samfunnsøkonomisk analyse, herunder analyse av lønnsomhet (netto nåverdi) og ikke prissatte virkninger av dagens domstolstruktur og utvalgets skisserte alternativer til ny struktur. Det skal komme tydelig frem hva som er virkningen for enkeltpersoner/grupper, næringslivet og ulike offentlige instanser. Det vises til rundskriv R 109/14 Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv. og DFØs Veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

Anslagene for økonomiske konsekvenser skal synliggjøres over tid, for det enkelte budsjettår og eventuelt på kapittel og post i statsbudsjettet. I de tilfeller hvor det er vanskelig å gi presise anslag, kan det tas i bruk intervaller. Det må i så fall forklares hvorfor presise anslag er vanskelig å gi. Usikkerhet i beregningene skal i alle tilfeller forklares.

Alle analyser og beregninger skal være etterprøvbare. Det skal redegjøres for hvordan utvalget har kommet frem til beløp og vurdert ikke-verdsatte virkninger, og for metodene som er tatt i bruk. Statistikk- og tallgrunnlaget skal være strukturert, slik at det kan gjenbrukes.

Utvalget bør identifisere særlig kostbare og tidkrevende forhold og være konkret på forslag til forbedringer av effektiviteten.

Generelt om utvalgets arbeid

Utvalgsleder kan fastsette utvalgets arbeidsform, herunder foreta en inndeling i arbeidsgrupper eller undergrupper. Utvalget avgjør selv i hvilken grad det er hensiktsmessig med drøftelser med berørte aktører, å foreta befaringer eller studiereiser eller innhente utredninger av særlige spørsmål. Utvalget bør opprette et eget nettsted og bør gjennom dette og annen utadrettet virksomhet legge til rette for offentlig ordskifte om temaene i mandatet.

Den budsjettmessige rammen for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt. Utvalget kan etter nærmere avtale med Justis- og beredskapsdepartementet engasjere sakkyndig hjelp til utredningsarbeidet. Om godtgjøring gjelder regulativet for godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i statlige utvalg, med mindre annet er avtalt.

Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Justis- og beredskapsdepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

Utvalgets arbeid skal være sluttført innen tre år fra oppnevnelse.»

Justis- og beredskapsdepartementet ba i juni 2018 utvalget om å avgi en delutredning om punktet Domstolstruktur innen 1. oktober 2019.

Videre kom Justisdepartementet i brev av 12. april 2019 med en presisering av mandatet. Domstolkommisjonen ble her bedt om å legge pressemelding av 6. februar 2019 fra Justis- og beredskapsdepartementet (nr. 7 – 2019) til grunn for sitt arbeid:

«Slik skal særdomstolsutvalget følges opp

Regjeringen har nå besluttet hvordan særdomstolsutvalgets forslag i NOU 2017: 8 skal følges opp: For å styrke fagkompetansen, skal det arbeides videre med å samle foreldretvistene og rettslig overprøving av barnevernssakene i noen tingretter. Fylkesnemndene skal bestå som det forvaltningsorgan som fatter vedtak i barnevernssakene. Lovbestemte obligatoriske kompetansekrav for dommere innføres ikke.

Særdomstolsutvalget foreslo i NOU 2017: 8 å samle behandlingen av barnevernssakene og foreldretvistene i noen tingretter. Videre foreslo utvalget at fylkesnemndene skulle legges ned og fylkesnemndslederne skulle utnevnes til tingrettsdommere. Utvalget foreslo også at det skulle innføres lovbestemte obligatoriske kompetansekrav for dommere som skal behandle disse sakene. Regjeringen ser på forslaget om å samle behandlingen av barnesakene i noen tingretter for å styrke kompetansen innenfor disse krevende områdene som interessant. Foreldretvistsakene behandles i dag etter en skreddersydd prosess som er laget for disse sakene i domstolene. Behandlingen vil bli ytterligere styrket dersom bare et utvalg av tingrettene skal behandle disse sakene.

– Vi foreslår å samle behandlingen av barnesakene i noen tingretter. Mer spesialisert behandling gir økt kompetanse og erfaring hos de aktuelle dommerne. Oppfølgingen vil inngå som en naturlig del av Domstolkommisjonens arbeid og regjeringens oppfølging av dette, sier justis- og innvandringsminister Tor Mikkel Wara (FrP).

Regjeringen har valgt å ikke gå videre med utvalgets forslag om å avvikle fylkesnemndene. Bakgrunnen for dette er ønsket om å hegne om domstolenes rolle som kontrollør av forvaltningen i barnevernssakene. Det bør derfor som i dag treffes et forvaltningsvedtak før eventuell behandling i domstolene. Regjeringen ønsker derfor ikke å følge opp utvalgets forslag om å legge førsteinstansbehandlingen av disse sakene til tingretten.

– Fylkesnemndene behandler barnevernssakene på en betryggende måte og fungerer godt som vedtaksorgan i barnevernssakene. Regjeringen ønsker derfor at fylkesnemndene fortsatt skal treffe vedtak i barnevernssakene. Statens helsetilsyns nylige gjennomgang av 106 barnevernssaker understøtter at fylkesnemndene har en betryggende saksbehandling, sier barne- og familieminister Kjell Ingolf Ropstad (KrF).»

2.3 Arbeidsmåte

2.3.1 Utvalgsmøter

Domstolkommisjonen hadde sitt første møte 22. september 2017 og sitt siste møte 13. august 2020. Til sammen har kommisjonen hatt 28 utvalgsmøter. Flesteparten av møtene har vart over to dager.

Kommisjonen har under utvalgsmøtene besøkt Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen, Domstoladministrasjonen, Gulating lagmannsrett, Inntrøndelag tingrett, Namdal tingrett, Nord-Trøndelag jordskifterett, Norges Høyesterett, Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett og Sametinget. Kommisjonen har også vært på befaring med Akershus og Oslo jordskifterett. Et av møtene ble avholdt under Rettssikkerhetskonferansen 2019, hvor kommisjonen hørte innlegg fra førstepresidenten i Polens høyesterett.1 I tillegg har kommisjonen avholdt flere møter i Oslo tinghus. De fire siste kommisjonsmøtene ble gjennomført digitalt.

Under møtene har kommisjonen hatt en rekke innledere. Disse er gjengitt nedenfor i kronologisk rekkefølge med den stilling de da hadde:

• sorenskriver Vegard Sunde, Glåmdal tingrett

• sorenskriver Geir Engebretsen, Oslo tingrett

• avdelingsdirektør Jann Ola Berget, Domstoladministrasjonen

• seniorrådgiver Frank Egil Holm, Domstoladministrasjonen

• seniorrådgiver Morten Strand, Domstoladministrasjonen

• prosjektleder Ingrid Olsen, Digitale domstoler

• førstelagmann Magni Elsheim, Gulating lagmannsrett

• jordskifterettsleder Trond Berge, Sør-Rogaland jordskifterett

• teknisk utreder Lars Tore Gustavsen, Sør-Rogaland jordskifterett

• riksadvokat Tor-Aksel Busch, Riksadvokatembetet

• statsadvokat Harald Strand, Riksadvokatembetet

• tingrettsdommer Ingjerd Thune, leder av Dommerforeningen

• dommerfullmektig Eli Husjord, leder av Dommerfullmektigforeningen

• dommerfullmektig Vegard Lauvdahl, styremedlem i Dommerfullmektigforeningen

• generalsekretær Merete Smith, Advokatforeningen

• advokat Knut Boye, Advokatforeningen

• advokat Bendik Falch-Koslung, Advokatforeningen

• leder Tore Solheim, Teknas etatsforening for jordskifterettene

• hovedtillitsvalgt Erlend Andersen, Nito i domstolene

• hovedtillitsvalgt Nina Kristin Anderson, Parat i domstolene

• leder Ranveig Øverby, NTL Domstolene

• høyesterettsjustitiarius Toril Marie Øie, Norges Høyesterett

• professor Eirik Holmøyvik, Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• professor Eivind Smith, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• professor Anne Sanders, Universität Bielefeld

• sorenskriver Finn-Arne Selfors, Indre Finnmark tingrett

• seniorrådgiver Johan Strömgren, Norges institusjon for menneskerettigheter

• advokat Anne Marit Pedersen, Hegg og Co AS

• ordfører Frank M. Ingilæ, Tana kommune

• politiinspektør Odd Skei Kostveit, Politidirektoratet

• seniorrådgiver Siv Dovland, Riksrevisjonen

• tingrettsdommer/avdelingsleder Anne Margrethe Lund, Oslo tingrett

• seniorforsker Astri Syse, Statistisk sentralbyrå

• professor Per Kåre Sky, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

• jordskifterettsleder Øystein Jakob Bjerva, Akershus og Oslo jordskifterett

• overingeniør Odd Svarstad, Akershus og Oslo jordskifterett

• avdelingsdirektør Solveig Moen, Domstoladministrasjonen

• jordskiftelagdommer Magne Reiten, Frostating lagmannsrett

• jordskifterettsleder Arve Konstali, Lista jordskifterett

• sorenskriver Ivar K. Iversen, Inntrøndelag tingrett

• direktør Tore Tennøe, Teknologirådet

• senior prosjektleder Hilde Lovett, Teknologirådet

• tingrettsdommer Frode Støle, Digitale domstoler

• lagdommer Espen Ødegaard, Digitale domstoler

• tingrettsdommer/avdelingsleder Kjetil Myhrvold, Digitale domstoler

• General Counsel Hans Henrik Klouman, Equinor

• Vice President Legal Olav Hustad, Equinor

• lagdommer Christian Lund, Borgarting lagmannsrett

• førstelagmann Sverre Nyhus, Eidsivating lagmannsrett

• førstelagmann Marianne Vollan, Borgarting lagmannsrett

• seniorrådgiver Ingunn Botheim, Difi

• avdelingsdirektør Kjetil Moen, Skattedirektoratet

• sorenskriver Frank Kjetil Olsen, Senja tingrett

• advokat/områdedirektør Tor Allstrin, KS

• direktør Sverre A.C. Kittelsen, Frischsenteret

• professor Finn R. Førsund, Frischsenteret

• sorenskriver Lisa Elin Bech, Namdal tingrett

• jordskifterettsleder Oda Buhaug, Nord-Trøndelag jordskifterett

• seniorrådgiver Henrik Høidahl, Opinion

• direktør Hilde Singsaas, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ)

• lagmann Martin Tenold, Gulating lagmannsrett

• lagmann Rolf Strøm, Gulating lagmannsrett

• direktør Kari Tepstad Utvær, Gulating lagmannsrett

• professor Magne Strandberg, Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• professor Anna Nylund, Det juridiske fakultet, UiT – Norges arktiske universitet

• stipendiat Nils Gunnar Skretting, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• professor Hans Petter Graver, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• seniorrådgiver Dag Solumsmoen, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ)

• professor Benedikte Moltumyr Høgberg, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• tingrettsdommer Ingebjørg Tønnessen, leder av Rettshjelpsutvalget

2.3.2 Øvrige møter og innspill

Kommisjonen har innhentet innspill også utover utvalgsmøtene. Kommisjonen inviterte alle domstolledere i lagmannsrettene, tingrettene og jordskifterettene til regionsmøter. Det ble avholdt seks regionsmøter våren 2019, ett i hvert lagdømme. Til sammen møtte 80 representanter for de ulike domstolene i Norge, i tillegg til medlemmer fra kommisjonen og sekretariatet. På møtene redegjorde kommisjonens leder for arbeidet i Domstolkommisjonen, og det ble åpnet for innspill og diskusjon.

Kommisjonens leder og sekretariatet har hatt møter i Oslo tinghus med Hardangerrådet (11. desember 2018), Vest-Telemarkrådet (5. mars 2019), Hardangerrådet og Samarbeidsrådet for Sunnhordland (27. mars 2019), tillitsvalgte for dommere og saksbehandlere i Rana, Alstahaug og Brønnøy tingretter (10. mai 2019) og med tillitsvalgte for jordskifterettsdommere i Tekna (19. november 2019).

Kommisjonens leder og medlemmene Urke og Askim hadde sammen med sekretariatet møte med dommer Gerard Winter fra The District Court of New Zealand i Oslo tinghus (24. april 2019).

Utvalgsmedlemmet Engstad hadde sammen med sekretariatet møte med representanter for Same- og minoritetspolitisk avdeling i Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Sivilavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet (16. mai 2019).

Kommisjonen har også mottatt over hundre skriftlige innspill, hvorav flesteparten knytter seg til spørsmålet om strukturendringer.

2.3.3 Studieturer

Representanter for kommisjonen har gjennomført studieturer til Danmark, Island og Sverige.

Utvalgsmedlemmene Engstad og Juel og sekretariatet besøkte den danske domstolsadministrasjonen (Domstolsstyrelsen) i København henholdsvis 27. og 28. februar 2019 (Engstad) og 4. november 2019 (Juel).

Utvalgsmedlemmene Engstad og Juel og sekretariatet besøkte den islandske domstoladministrasjonen (Dómstólasýslan), Hæstiréttur (Høyesterett) og Landsrettur (anneninstans) i Reykjavik 7. og 8. januar 2020.

I tillegg besøkte sekretariatet Domstolsverket og Svea hovrätt (anneninstans) i Stockholm den 15. oktober 2018.

2.3.4 Ekstern bistand

Kommisjonen har gjennomført spørreundersøkelser om tingrettene i regi av Norstat og Opinion. Resultatene er vedlagt NOU 2019: 17 Domstolstruktur (strukturutredningen).

Til arbeidet med domstolstruktur innhentet kommisjonen to samfunnsøkonomiske analyser som er vedlagt strukturutredningen:

• Finn R. Førsund og Sverre A.C. Kittelsen: Effektivitets- og produktivitetsanalyse av norske tingretter, Frischsenteret

• Manudeep Bhuller og Henrik Sigstad: Forskjeller i ankefrekvenser mellom tingrettsdommere

Til arbeidet med denne utredningen har kommisjonen innhentet seks eksterne utredninger, som alle er vedlagt:

• Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM), Menneskerettslige rammer for domstolenes uavhengighet

• jordskiftedommer Øystein Bjerva, Jordskifterettens saksbehandlingsregler – forslag til forenkling og økt fokus på effektivitet

• jordskiftelagdommer Magne Reiten, Oppgaver inn i og ut av jordskifteretten

• DFØ-rapport 2020:5, Et godt råd? Evaluering av Innstillingsrådet for dommere

• Irene Hagen, Kartlegging av regler for føring av muntlig dokumentbevis for retten i europeiske land

• professor emeritus Stein Evju, Lønnsfastsettelse for dommere – Ordninger og alternativer

• utreder i Norges Høyesterett / konstituert lagdommer i Hålogaland lagmannsrett, Gjermund Aasbrenn, Undersøkelse av tilkjente sakskostnader i lagmannsrettene og Høyesterett

Ved utformingen av kapittel 25 har kommisjonen fått bistand fra professor Anna Nylund, Det juridiske fakultet, UiT – Norges arktiske universitet, og professor Magne Strandberg, Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen. Med utgangspunkt i kommisjonens anbefalinger har de bistått både med utformingen av teksten og lovforslagene knyttet til lagmannsretten.

Ved utformingen av kapittel 24 har kommisjonen fått bistand fra utreder i Norges Høyesterett/konstituert lagdommer i Hålogaland lagmannsrett Gjermund Aasbrenn. Med utgangspunkt i kommisjonens anbefalinger har han bistått med utforming av tekst. I tillegg har han gjennomført en undersøkelse av tilkjente sakskostnader i lagmannsrettene og Høyesterett.

Til å utforme og kvalitetssikre alternative forslag til grunnlovsbestemmelser har kommisjonen fått bistand fra professor Benedikte Moltumyr Høgberg ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo og professor Eirik Holmøyvik ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen. Med utgangspunkt i kommisjonens anbefalinger har Høgberg og Holmøyvik utformet utkast til grunnlovsbestemmelser og bistått med utformingen av kapittel 18. I tillegg har Språkrådet ved seniorrådgiver Bård Eskeland bistått kommisjonen ved kvalitetssikring av de endelige forslagene til grunnlovsbestemmelser.

Til å gjennomføre en tvistesaksanalyse har kommisjonen engasjert stud.jur. Karin Johanne Nordby og cand.jur. Marie Legernes Teigen, se kapittel 6. Nordby og Teigen har i tillegg foretatt kildesjekk av både denne utredningen og strukturutredningen.

Korrektur av begge utredningene er lest av Åsta Mari Aune, Aune språkvask og korrektur.

Lagmann Anders Bøhn, sjefarkitekt IT i NAV Petter Hafskjold og stipendiat Silje Gjølberg Finnanger har gitt innspill til utkast til deler av denne utredningen.

Kommisjonen har fått bistand av Domstoladministrasjonen til å fremskaffe tallmateriale, statistikk og andre data om domstolene.

Sekretariatet har hatt kontor i Oslo tinghus og har fått administrativ bistand av Oslo tingrett. Aina Lerskau har bidratt ved gjennomføringen av utvalgsmøter og andre praktiske gjøremål. I tillegg har sekretariatet fått bistand av Sivilavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet, som også fungerte som sekretariat for utvalget i oppstartsfasen, og fra sekretariatet til Rettshjelpsutvalget.

2.3.5 Utadrettet virksomhet

Kommisjonen har drevet en betydelig utadrettet virksomhet. I samarbeid med PluriCourts, som er et Senter for fremragende forskning ved Institutt for offentlig rett under Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo, har kommisjonen arrangert Ryssdalseminaret 2018 og 2019. Det er et årlig seminar som tar opp spørsmål om norsk og internasjonal rett og menneskerettigheter og samspillet mellom disse. Seminaret er åpent for alle, men er først og fremst rettet mot dommere og forskere.

I 2018 og 2019 tok seminaret sikte på å gi innspill til kommisjonens arbeid. Temaet for seminaret i 2018 var domstolenes uavhengighet og kvalitet kontra effektivitet i domstolene. I tillegg til kommisjonens leder og enkelte av utvalgsmedlemmene holdt følgende personer innlegg (i kronologisk rekkefølge):

• professor Andreas Føllesdal, senterleder PluriCourts

• førsteamanuensis emeritus Jan Helgesen, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• høyesterettsdommer Erik Møse, Norges Høyesterett

• professor emeritus Inge Lorange Backer, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Anine Kierulf, fagdirektør ved Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

• Øyvind Østerud, professor ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

• Geir Engebretsen, tidligere sorenskriver i Oslo tingrett

• professor Jørn Øyrehagen Sunde, Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• styreleder Bård Tønder, Domstoladministrasjonen

• advokat Mette Yvonne Larsen, Advokatfirmaet Mette Y. Larsen & Co

Temaet for Ryssdalseminaret i 2019 var digitalisering (kunstig intelligens) og alternative tvisteløsningsmetoder. I tillegg til kommisjonens leder og enkelte av utvalgsmedlemmene holdt følgende personer innlegg (i kronologisk rekkefølge):

• professor Geir Ulfstein, leder av PluriCourts

• professor Malcolm Langford, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• førsteamanuensis Frederik Waage, Det juridiske fakultet, Syddansk Universitet

• likestillings- og diskrimineringsombud Hanne Bjurstrøm,

• professor Hans Petter Graver, Det juridiske fakultet, Universitet i Oslo

• høyesterettsdommer Arne Ringnes, Norges Høyesterett

• professor Giuditta Cordero-Moss, Det juridiske fakultet, Universitet i Oslo

• Executive Vice President, General Counsel, Kristine Ryssdal, Yara

• professor Ivar Alvik, Det juridiske fakultet, Universitet i Oslo

I forbindelse med overleveringen av utredningen fra Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM), Menneskerettslige rammer for domstolenes uavhengighet, arrangerte NIM og kommisjonen et åpent frokostmøte i Oslo 5. mars 2019. I tillegg til kommisjonens leder holdt følgende personer innlegg:

• direktør i NIM Adele Matheson Mestad

• statssekretær Torkil Åmland i Justis- og beredskapsdepartementet

• seniorrådgiver i NIM Anniken Barstad Waaler

Under overleveringen ledet utvalgsmedlemmet Juel en panelsamtale om domstolenes betydning for samfunnet sett fra pressens perspektiv. Deltakere i panelet var

• politisk redaktør Eirin Eikefjord, Bergens Tidende

• politisk kommentator Andreas Slettholm, Aftenposten

• redaktør Kjetil Kolsrud, Rett24

I tillegg ble det holdt en panelsamtale om finansiering av domstolene ledet av seniorrådgiver i NIM Kristian Reinert Haugland Nilsen. Deltakere i panelet var

• førstelagmann Magni Elsheim, Gulating lagmannsrett

• Justiskomiteens medlem Peter Christian Frølich (Høyre)

• Justiskomiteens leder Lene Vågslid (Arbeiderpartiet)

I tillegg har kommisjonens leder holdt innlegg om Domstolkommisjonens arbeid på et seminar om fremtidens domstolstruktur på Stortinget, i regi av Senterpartiets stortingsgruppe (7. mai 2019), og på seminar for justispolitiske rådgivere på Stortinget i Borgarting lagmannsrett, i regi av Domstoladministrasjonen (22. mai 2019). Kommisjonens leder har også holdt innlegg på årsmøte for Parat i domstolene 2019, på seminar for domstolledere i Eidsivating lagdømme og på fagdag for Kristiansand tingrett. Han har også holdt orientering om arbeidet for Dommerforeningens styre og på såkalt utvidet dømemøte for jordskifterettene.

Kommisjonens leder og utvalgsmedlemmene har i tillegg deltatt i debatter og på folkemøter og holdt en rekke innlegg og presentasjoner vedrørende strukturutredningen, herunder for dommere, advokater, ansatte i departementene og andre interessenter. Kommisjonen har også skrevet en betydelig mengde kronikker og debattartikler i både riks- og lokalaviser.

Sekretariatet innledet og fikk innspill på naturressurslunsj om kommisjonens arbeid med jordskifterettene, som ble arrangert av forskergruppe for naturressursrett og Nordisk institutt for sjørett ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo (25. oktober 2019).

Kommisjonen har også hatt en egen hjemmeside, hvor publikum har kunnet gi innspill, og hvor eksterne utredninger og annen informasjon om utvalgets arbeid har blitt publisert.

2.3.6 Organisering av kommisjonens arbeid

Den 1. oktober 2019 avga kommisjonen strukturutredningen til Justis- og beredskapsdepartementet. Frem til overleveringen av utredningen om struktur arbeidet kommisjonen parallelt med begge utredningene.

Utvalgsmedlemmet Engstad har i deler av perioden tiltrådt kommisjonens sekretariat for å delta i skrivearbeidet.

Kommisjonen har i tillegg hatt en intern arbeidsgruppe, ledet av medlemmet Aarli og med deltakelse fra medlemmene Hagen og Juel, som har utredet alternative forslag om grunnlovsvernet for domstolene og dommere for videre drøftelser i kommisjonen.

2.4 Utredningen

Den delen av mandatet som gjelder domstolstruktur, er behandlet i NOU 2019: 17 Domstolstruktur. De øvrige spørsmålene behandles i denne utredningen.

Enkelte av spørsmålene kommisjonen behandler i denne utredningen, har berøringspunkter til spørsmålet om struktur. I den grad strukturen har betydning for kommisjonens anbefalinger, er dette synliggjort i denne utredningen.

Denne utredningen består av fem deler samt digitale vedlegg:

• Del I Innledning

• Del II Domstolenes funksjon og rolle

• Del III Forvaltning av uavhengige domstoler

• Del IV Forbedrede arbeidsprosesser i domstolene

• Del V Lovforslag og merknader

• Digitale vedlegg

3 Rammer for domstolene

3.1 Innledning

Domstolkommisjonen er gitt et omfattende mandat, som i sum innebærer å gi anbefalinger om en organisering av domstolene slik at den tredje statsmakt best mulig skal kunne fylle sin rolle i det norske demokratiet og i vår rettsstat. Domstolenes rolle og funksjon må ses i sammenheng med det norske konstitusjonelle demokratiet og de rettsstatsprinsipper samfunnsorganiseringen bygger på.

I dette kapitlet redegjøres det kort for den funksjonelle maktfordelingen mellom statsmaktene, om domstolenes virksomhet spesielt og de konstitusjonelle og menneskerettslige normene som ligger til grunn for den. Det er forhold som gir grunnleggende rammer for domstolenes virksomhet og dermed føringer for de vurderinger kommisjonen skal gjøre om organiseringen av domstolene.

3.2 Det konstitusjonelle demokratiet

Vår konstitusjon og vårt demokrati springer ut av folkesuvereniteten. All legitim statsmyndighet utgår i prinsippet fra folket med utgangspunkt i en folkevalgt nasjonalforsamling. Grunnloven gir de fundamentale reglene om statsstyret, og den gir rammene og setter skranker for utøvelsen av statsmakt. Grunnloven etablerer en funksjonell maktfordeling, hvor statsmaktene skal balansere og kontrollere hverandre for å hindre maktmisbruk. Tanken om maktfordeling bygger på at «makt skal stanse makt», og skal forhindre vilkårlig maktbruk. Statsmakten fordeles derfor slik at ulike funksjoner ivaretas av forskjellige organer og personer. Denne funksjonelle maktfordelingen er et virkemiddel for å realisere samfunnsmedlemmenes frihet i et samfunn styrt av lover og regler. Grunnloven gir en funksjonell kompetansefordeling mellom den lovgivende, den utøvende og den dømmende makt og angir grensene for deres myndighet innbyrdes.

Konstitusjonelle begrensninger for utøvelsen av statsmakt gjør at det norske demokratiet betegnes som et konstitusjonelt demokrati. Demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene er de sentrale verdiene Grunnloven skal sikre.2 Demokrati innebærer som et utgangspunkt at flertallsviljen er styrende, og at mindretallet må bøye seg for flertallet. Statsmakten og demokratiets flertallsstyre er underlagt grunnlovsmessige begrensninger gjennom rettsstatsprinsipper, maktfordeling og beskyttelse av samfunnsmedlemmenes grunnleggende rettigheter. Grunnloven gir et betydelig sterkere vern mot fremtidige politiske endringsprosesser enn alminnelig lovs vern.

Demokrati, rettsstat og beskyttelse av menneskerettigheter er grunnleggende verdier også for internasjonale samarbeidsorganisasjoner som Europarådet og EU. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har fremholdt at demokrati er den eneste politiske styreform som er forenlig med Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), og at beskyttelse av konvensjonsrettighetene er nødvendig for å sikre verdiene i et demokratisk samfunn.3 Pluralisme, ytringsfrihet og forsamlingsfrihet er, sammen med frie og rettferdige valg, nødvendige forutsetninger for et fungerende demokrati.

Folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget, og Stortingets representanter velges gjennom frie og hemmelige valg, jf. Grunnloven § 49. De folkevalgte avgjør hovedlinjene i politikken gjennom lover og vedtak av mer allmenn og generell karakter. Lovene er uttrykk for statsviljen, og domstolene og forvaltningen avgjør konkrete saker ved å anvende disse normene. Lovgiverkompetansen er begrenset av Grunnloven, av konstitusjonell sedvanerett og av folkerettslige forpliktelser. Stortinget har beskattende og bevilgende myndighet og setter gjennom statsbudsjettene rammene for statens virksomhet. Stortinget har også som oppgave å føre kontroll med den utøvende makt.

Lovgiverkompetansen er adskilt fra kompetansen til å iverksette lovene. Regjeringen har som utøvende makt ansvar for å iverksette Stortingets vedtak. Regjeringen er videre tildelt en viss kompetanse til å utfylle lover ved å gi forskrifter, den forbereder saker som behandles av Stortinget, og har for øvrig en sentral rolle i statens budsjett- og lovgivningsprosesser. Grunnloven tillegger regjeringen noen særskilte oppgaver, som embetsutnevnelser, kontroll over forsvarsmakten og utenriksstyre, se Grunnloven §§ 21, 25 og 26. Parlamentarismen innebærer at regjeringen dannes på bakgrunn av Stortingets sammensetning, og at regjeringen må ha Stortingets tillit. Gjennom det parlamentariske ansvaret står regjeringen og regjeringsmedlemmene ansvarlige overfor Stortinget til enhver tid.

Grunnloven tillegger domstolene som statsmakt den dømmende kompetanse med Høyesterett som øverste myndighet. Høyesterett dømmer i siste instans, og høyesterettsdommer kan «i intet tilfelle påankes», jf. Grunnloven §§ 88 og 90. Bestemmelsene forutsetter at domstolene har kompetanse som ikke kan legges til andre. Domstolenes kompetanse omfatter blant annet å utøve kontroll med den lovgivende og den utøvende makt. Domstolene skal sikre individene deres rettigheter etter Grunnloven, lover og internasjonale konvensjoner som staten er bundet av. På denne måten beskytter domstolene minoriteter mot flertallsstyret. Dommerne må derfor være uavhengige av den lovgivende og den utøvende makt.

Selv om Grunnloven plasserer domstolene sentralt i demokratiet og i den norske stats verdigrunnlag, er det en grunnleggende forskjell mellom domstolene og de øvrige statsmaktene med hensyn til demokratisk legitimitet. Dommerne er ikke valgt av folket og kan heller ikke avsettes av folket gjennom valg. Det betyr likevel ikke at domstolene ikke har demokratisk legitimitet.

Så vel domstolenes kompetanse til å drive dømmende virksomhet som kravet om at domstolene skal være uavhengige av de andre statsmaktene, er et resultat av demokratiet og folkesuvereniteten. Dommerne utnevnes i kraft av Grunnloven og dømmer etter lover gitt i kraft av Grunnloven. Dette gir den enkelte dommer både konstitusjonell og demokratisk legitimitet. En del av domstolenes rolle i vårt konstitusjonelle demokrati er å våke over selve demokratiet gjennom grunnlovskontrollen og med at demokratisk fastsatte yttergrenser for myndighetenes handlinger ikke overskrides. Domstolskontrollen har også en legitimerende effekt på andre myndighetshandlinger nettopp ved at de er undergitt kontroll av en upolitisk og uavhengig instans. Det store innslaget av lekfolks deltakelse i den dømmende virksomhet gir også domstolene demokratisk legitimitet.

Domstolene er heller ikke fri for kontrollmekanismer som ansvarliggjør domstolene og den enkelte dommer. Ankeordningen er en sentral mekanisme for at domstolene utøver korrekt rettsanvendelse og saksopplysning. Rettergangen og domstolenes avgjørelser er i all hovedsak offentlige og står på denne måten under kontroll av offentligheten og de andre statsmaktene. Dersom lovgiver skulle finne at rettstilstanden, slik denne er fortolket av domstolene, er uheldig, kan lovgiver endre lovene. I tillegg kan erstatningsordninger avhjelpe feil begått i rettsvesenet. Dommere står strafferettslig ansvarlig ved grov svikt i embetsførselen, og for mindre alvorlige krenkelser av prinsippene for god dommerskikk eksisterer det disiplinærregler og et disiplinærsystem som sanksjonerer slike handlinger.

Dertil kommer Grunnlovens kompetansefordeling mellom statsmaktene, som innebærer at den lovgivende og den utøvende makt gir rammer for domstolenes virksomhet. Stortinget gir ikke bare de materielle og prosessuelle lovene domstolene skal anvende i sin dømmende virksomhet. Stortinget fastsetter også de økonomiske rammene og mål for domstolenes virke. Regjeringen har en sentral rolle i å sette rammene for domstolenes virksomhet gjennom budsjett- og lovgivningsprosesser.

Mens parlamentarismen som styringsprinsipp har svekket maktfordelingen mellom den lovgivende og den utøvende makt, har domstolenes kompetanse og rolle som statsmakt blitt mer tydeliggjort i Grunnloven de senere år, blant annet gjennom vedtakelsen av Grunnloven §§ 89 og 95.

3.3 Rettsstaten

Det foreligger ingen internasjonal konsensus om innholdet i begrepet «rettsstat». Fortalen til EMK viser blant annet til de europeiske statenes felles arv av idealer og rettsstatsprinsipper, uten at prinsippet er nærmere definert i konvensjonen. Noen grunnleggende elementer som former en rettsstat, lar seg likevel definere.4

Legalitet er et grunnleggende prinsipp i rettsstatstenkingen. Statens myndighetsutøvelse må skje med grunnlag i lov og rettsregler, slik at vilkårlig myndighetsutøvelse unngås. Begrepet «legalitet» kan ha forskjellig innhold i ulike lands rettstradisjoner. I norsk sammenheng henvises det gjerne til legalitetsprinsippet og kravet om at myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov, jf. Grunnloven § 113. Men det må også finnes rettsregler som regulerer adferd og forholdet mellom borgerne, domstoler som avgjør tvister mellom borgerne, og håndhevingsorganer som kan gjennomføre retten.

Rettsstaten stiller kvalitetskrav til loven. Den må være generell. Alle er like for loven. Lovene må være forståelige, forutsigbare og ha indre konsistens. Loven må være gjort kjent slik at borgerne kan innrette seg etter den. Forutberegnelighet og innrettelseshensynet tilsier at lover ikke kan ha tilbakevirkende kraft. Lovene må videre utformes med respekt for menneskerettighetene. Grunnloven av 1814 hadde klare rettsstatsinnslag gjennom prinsippet om maktfordeling og ved at flere av de klassiske menneskerettighetene ble vernet av loven. Senere har nye rettigheter og rettighetskategorier kommet til, noe som gjenspeiler demokrati- og rettsstatsutviklingen i Norge og internasjonalt over tid.

Legalitetsprinsippet retter seg både mot forvaltningen og mot domstolene. Forvaltningen må handle med grunnlag i lov og er bundet av lovens rammer. Domstolene skal kontrollere at det ikke er avvik mellom forvaltningens handlinger og de lovlige rammene for disse. Domstolene skal slik sett sikre samfunnsmedlemmene rettssikkerhet og forutberegnelighet ved å se til at inngripende beslutninger bygger på de gjeldende rettsreglene og på et korrekt faktum. Derfor må borgerne ha tilgang til domstolene. Rettsstaten forutsetter eksistensen av uavhengige domstoler og stiller krav om et element av maktfordeling mellom en lovgivende, en utøvende og en dømmende makt. Uten domstolstilgang for å få prøvd om myndighetshandlingene er lovlige, vil rettsbeskyttelsen fort bli innholdsløs. For at domstolsprøvingen skal være reell og ha samfunnsmedlemmenes tillit, må domstolene være upartiske og uavhengige av de andre statsmaktene. Borgerne må også ha tilgang til domstolene for å få avgjort tvister der det er et reelt behov for rettslig avklaring.

Rettsstaten stiller krav til prosessuelle garantier for behandlingen av saker ved domstolene. Det er et grunnleggende krav om at rettergangen skal være rettferdig. Retten til en rettferdig rettergang vil arte seg forskjellig alt etter om det er tale om sivile saker eller straffesaker, men de sentrale elementene er i hovedtrekk de samme.

3.4 Konstitusjonelle og menneskerettslige normer

3.4.1 Innledning

Grunnloven og internasjonale konvensjoner som Norge er tilsluttet, stiller en rekke krav til organiseringen av domstolene. Reguleringene skal bidra til å sikre domstolene uavhengighet i forholdet til de andre statsmaktene og borgernes rett til en rettferdig rettergang. I det følgende vil kommisjonen kort gjøre rede for de viktigste konstitusjonelle og menneskerettslige kravene.

3.4.2 Grunnleggende rettigheter

Retten til en rettferdig rettergang regnes som en helt grunnleggende rettssikkerhetsgaranti i moderne rettsstater. I Norge er denne rettigheten vernet av Grunnloven § 95, som gir enhver rett til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid. Bestemmelsen ble inntatt ved grunnlovsrevisjonen i 2014 og er inspirert av reguleringene om retten til rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 14. Grunnloven § 95 skal tolkes i lys av disse folkerettslige forpliktelsene. Ved den nærmere forståelsen av innholdet i retten til en rettferdig rettergang, vil det være naturlig å se hen den omfattende internasjonale praksis på området, særlig praksis fra EMD.5

Retten til en rettferdig rettergang stiller krav til domstolenes virke og saksbehandling. Det følger av EMK artikkel 6 nr. 1 at en domstol må være opprettet ved lov og i samsvar med loven. Dette omfatter ikke bare grunnlaget for domstolen som sådan, men også grunnlaget for kompetansen til rettens medlemmer. Den utøvende makt kan ikke etablere «lovlige» domstoler og drive dømmende virksomhet.6 Forutsatt at de grunnleggende bestemmelsene om domstolenes organisering og jurisdiksjon er gitt ved lov, kan særlige forhold overlates til den utøvende makt å avgjøre etter delegert lovgivning underlagt domstolskontroll.7

Videre følger det av EMK artikkel 6 nr. 1 at dømmende virksomhet også kan utøves av organer som faller utenfor det tradisjonelle domstolsbegrepet. Begrepet «tribunal» i EMK artikkel 6 nr. 1, slik den lyder i original engelsk versjon, omfatter «judisielle» organer som kan treffe bindende avgjørelser, og som fyller visse kriterier, slik som uavhengighet av den utøvende makt og partene i saken, krav til medlemmenes funksjonsperiode og prosessuelle garantier. Tribunalet må være opprettet i lov og i samsvar med loven.8 Det medfører at flere nemnder faller inn under denne definisjonen av «tribunal». Domstolkommisjonens mandat er i utgangspunktet avgrenset til de alminnelige domstolene og jordskifterettene. Kommisjonen vurderer likevel domstolenes oppgaver som konfliktløser i sammenheng også med virksomheten til nemndene, se kapittel 7.

Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6 nr. 1 stiller også grunnleggende krav til hvordan domstolene skal gjennomføre rettergangen. Retten til en rettferdig rettergang vil arte seg noe forskjellig alt etter om det er tale om sivile saker eller straffesaker, men de sentrale elementene er likevel i stor grad de samme:9

• retten til å la seg representere av en advokat

• retten til å gjøre seg kjent med anklagene mot seg

• retten til å forsvare seg mot anklagene (kontradiksjon)

• retten til tilstrekkelig tid til å forberede sitt forsvar

• retten til å føre og eksaminere vitner

• retten til tolk

• retten til offentlig rettergang

• retten til begrunnelse for avgjørelsen

• retten til anke

• retten til å få en avgjørelse innen rimelig tid

• retten til å få saken prøvd for en uavhengig og upartisk domstol med habile dommere

Også rettigheter vernet av andre bestemmelser i Grunnloven og EMK, som prinsippet om likhet for loven, uskyldspresumsjonen i strafferetten og forbud mot dobbeltstraff er en del av retten til en rettferdig rettergang.

Retten til en rettferdig rettergang omfatter også en rett til å få saken prøvd for en uavhengig og upartisk domstol. Domstolene må for det første være uavhengige av partene i en sak for å kunne treffe en upartisk avgjørelse, og for at rettergangen skal fremstå som rettferdig. Fordi domstolene utøver kontroll med de andre statsmaktene, må domstolene både være og fremstå som uavhengige av de andre statsmaktene for fullt ut å kunne ivareta denne kontrollfunksjonen.

Videre er kravet om kontradiksjon sentralt. Det innebærer en rett til å gjøre rede for sitt syn, få kunnskap om motpartens syn og anledning til å imøtegå dette gjennom bevisføring og argumentasjon. Rettens avgjørelser må treffes på bakgrunn av innspill fra begge parter og etter at begge parter har hørt hverandres og eventuelle andre aktørers synspunkter. Et eksempel på en måte å gjennomføre kontradiksjon på, er muntlige rettsforhandling. Muntlige rettsforhandlinger er videre et eksempel på at det legges til rette for offentlighet i rettergangen. Offentlighet er ikke bare en rett for partene, men også for allmennheten, som etter Grunnloven § 100 femte ledd har rett til å «følge forhandlingene i rettsmøter».

Avgjørelse innen rimelig tid er også et viktig element i retten til en rettferdig rettergang. Hva som betraktes som rimelig saksbehandlingstid, beror på flere forhold, men det er grunn til å merke seg at de fleste krenkelser av EMK artikkel 6 nettopp skyldes at saken ikke er avgjort innen rimelig tid. Ressursmangel eller restanseproblemer er ingen unnskyldningsgrunn.

Retten til anke står sentralt i retten til en rettferdig rettergang og har betydning for hvordan ankebehandlingen organiseres.

Myndighetene plikter å organisere domstolvesenet slik at disse grunnleggende elementene i retten til en rettferdig rettergang sikres. Rettighetene er dermed av betydning for organiseringen av domstolenes arbeidsprosesser og saksbehandling og reguleringen av dette i lov og forskrifter. Retten til en rettferdig rettergang stiller også krav til de organer som forvalter og administrerer domstolene.

3.4.3 Menneskerettslige rammer for domstolenes uavhengighet

Det klassiske maktfordelingsprinsippet som konstitusjonelle demokratier normalt hviler på, gir i seg selv ikke nevneverdig veiledning for organiseringen av domstolene med henblikk på å sikre uavhengigheten. Det mer finmaskede nettet av prinsipper og hensyn som i dag er knyttet til domstolenes uavhengighet institusjonelt og for den enkelte dommer, er utviklet de siste tiårene av organer som overvåker sentrale menneskerettskonvensjoner, og av internasjonale organisasjoner som stater har etablert for å fremme demokrati, rettsstatsprinsipper og beskyttelse av menneskerettigheter. Normene inneholder reguleringer som skal bidra til å sikre domstolenes uavhengighet i forholdet til de andre statsmaktene og å sikre borgernes rett til en rettferdig rettergang.

Domstolkommisjonen ba Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) om å utrede konstitusjonelle og internasjonale krav til uavhengige domstoler. Temarapport 2018 Menneskerettslige rammer for domstolenes uavhengighet ble overlevert kommisjonen 5. mars 2019. Den gir en grundig gjennomgang av de krav til uavhengighet for dommere og domstoler som følger av konstitusjonelle og internasjonale normer. Rapporten er inntatt som vedlegg til denne utredningen.

Rapporten danner et viktig grunnlag for kommisjonens arbeid. Temaene som omtales, er relevante for flere av kommisjonens vurderinger knyttet til forvaltning av uavhengige domstoler, administrasjon av domstolene, utnevnelse av dommere, disiplinærordningen for dommere, finansiering av domstolene, dommeres lønn og arbeidsvilkår samt intern uavhengighet og saksfordeling. Relevante anbefalinger er omtalt underveis der det er tematisk naturlig. I dette innledende kapitlet om rammer for domstolene gis en kort redegjørelse for de viktigste konstitusjonelle og menneskerettslige kravene og anbefalingene.

3.4.4 Domstolenes uavhengige stilling i Grunnloven

Kravet om uavhengige og upartiske domstoler er grunnleggende i retten til en rettferdig rettergang. Kjernen i kravet er at dommeren skal kunne fastlegge innholdet i rettsreglene og de faktiske sidene av en sak uten noen form for bindinger eller utilbørlig press. For å beskytte uavhengigheten i den dømmende funksjonen må det foreligge regler på konstitusjonelt nivå som sikrer en viss maktfordeling mellom den dømmende makt og de øvrige statsmakter. De øvrige statsmaktene skal ikke kunne instruere eller påvirke domstolene i den enkelte sak eller omgjøre avsagte dommer.

Prinsippet om domstolenes uavhengighet har i dag bred konstitusjonell forankring ved at det kommer til uttrykk flere steder og på flere måter i Grunnloven. For det første er det uttrykt i Grunnlovens overskriftssystem, som skiller den dømmende makt fra den lovgivende og den utøvende makt. Prinsippet om domstolenes uavhengighet kommer også til uttrykk i Grunnloven §§ 88 og 90 om at Høyesterett dømmer i siste instans, og at Høyesteretts dommer ikke kan påankes.

En garanti for uavhengige domstoler er også gitt i Grunnloven § 22 annet ledd, som regulerer embetsdommeres stillingsvern. Etter Grunnlovens system regnes dommere som embetsmenn, som ikke kan «avsettes» uten etter dom. Dette er et av de eldste virkemidlene for å sikre domstolenes uavhengighet. Prinsippet om uavsettelighet innebærer at dommere skal kunne forbli i embetet så lenge de ikke har nådd den obligatoriske aldersgrensen.

Domstolenes plassering i rettsstaten ble synliggjort i 2012, da formålsbestemmelsen om at Grunnloven skal «sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene» ble tatt inn i § 2 annet punktum. Grunnlovfestingen i henholdsvis 2014 og 2015 av retten til en rettferdig rettergang i § 95 og domstolenes prøvingsrett i § 89 tydeliggjør også domstolenes uavhengige stilling i vår statsforfatning.

Grunnloven § 95 annet ledd bestemmer at statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet. Dette innebærer en dobbel forpliktelse for staten, som på den ene siden må avså fra innblanding i den dømmende virksomheten og på den annen side treffe nødvendige tiltak for å sikre at domstolene er uavhengige og upartiske.10

Elementer i kravet til upartiskhet kan være relevante ved vurderingen av kravene til domstolenes uavhengighet. I norsk rett har utviklingen av reglene om dommeres upartiskhet vært knyttet til bestemmelsene om «ugildhet» i domstolloven av 1915. Ved tolkingen av disse reglene har domstolene sett hen til EMDs forståelse av EMK artikkel 6 nr. 1, som gir rett til en rettferdig og offentlig rettergang for en uavhengig og upartisk domstol.11

Det er nær sammenheng mellom uavhengighet og upartiskhet, og grensen kan være flytende. Fellesnevneren er at domstolenes dømmende virksomhet ikke skal være gjenstand for illegitim påvirkning. I dette ligger det at det heller ikke skal fremstå som om den dømmende virksomheten kan være gjenstand for illegitim påvirkning.

3.4.5 Internasjonale rettskilder og normer

Det finnes en rekke krav til domstolenes uavhengighet og upartiskhet i internasjonale konvensjoner og anbefalinger. Disse er til dels utviklet av organer som overvåker sentrale menneskerettskonvensjoner, og til dels av internasjonale organisasjoner som har som formål å fremme beskyttelse av menneskerettighetene.

Bindende normer vil først og fremst være utslag av forpliktelser som staten har påtatt seg gjennom å tiltre folkerettslige traktater. Traktatene har ulik status. Avgjørende er hvilket nivå de er gjennomført på i norsk rett.12 Sentrale bestemmelser om domstolene er gitt i EMK og SP. Begge konvensjonene gjelder som norsk lov, og ved motstrid går konvensjonsbestemmelser foran bestemmelser i annen lovgivning.13 EMK, SP og overvåkningsorganenes praksis om uavhengige domstoler står derfor i en særstilling som de mest sentrale kildene. De øvrige traktatene er gjerne spesielt innrettet mot den særlige rettighetstypen eller rettighetshaveren konvensjonen gjelder, og tilfører neppe noe ytterligere ut over det som allerede følger av EMK og SP.14

Hovedelementene i kravet til uavhengige domstoler i SP artikkel 14 er langt på vei tilsvarende som i EMK artikkel 6. Det finnes imidlertid mindre praksis og færre relevante uttalelser fra FNs menneskerettighetskomité enn fra EMD.

De ikke-bindende normenes kvalitet og styrke varierer avhengig av hvilket organ som har gitt anbefalingen, statenes tilslutning til anbefalingen, hva anbefalingen går ut på, hvordan den sammenfaller med andre kilder, og om den kan anses å uttrykke en felleseuropeisk minimumsstandard. Det må gjøres en konkret vurdering av de ikke-bindende normenes betydning for norsk rett sett i lys av vår eksisterende rettsstatsregulering, den etablerte rettsstatskulturen og behovet for formelle garantier knyttet til domstolenes uavhengighet hvis det kulturelle og tradisjonsbaserte vernet skulle forvitre.

Det finnes en rekke internasjonale anbefalinger om domstolenes uavhengighet. Anbefalingene springer blant annet ut av FN, Europarådssystemet og EU. På mange punkter er de sammenfallende eller peker i samme retning, men det er også ulikheter, nyanser og forskjeller i detaljeringsgrad. Selv om de internasjonale anbefalingene ikke er rettslig bindende, kan de etter omstendighetene ha rettslig betydning. Det er en rekke eksempler på at EMD bruker slike anbefalinger i sine avgjørelser, noe som medfører at de kan få innvirkning på innholdet i rettssetningene domstolen oppstiller.15 I det følgende omtales de mest sentrale internasjonale anbefalingene som er av betydning for kommisjonens arbeid.

FNs Basic Principles on the Independence of the Judiciary angir grunnprinsipper for domstolenes uavhengighet. Prinsippene har sitt utspring i blant annet SP artikkel 14 og gir nærmere anbefalinger om domstolenes uavhengighet, dommeres ytringsfrihet og forholdet til andre menneskerettigheter, kvalifikasjonskrav til dommere, utnevnelse av dommere, dommeres arbeidsvilkår og om disiplinære forføyninger overfor dommere.

Europarådets Ministerkomités Rec (2010)12 of the Committee of Ministers of the Council of Europe to Member States on Judges: Independence, Efficiency and Responsibilities er den mest sentrale kilden i europeisk sammenheng hva gjelder ikke-bindende anbefalinger om domstolenes uavhengighet og ansvarliggjøring. Rekommandasjonen er blant annet utarbeidet på bakgrunn av EMK artikkel 6 og EMDs praksis.16

Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges (2010) og Judicial Appointments (2007) er avgitt av Den europeiske kommisjonen for demokrati gjennom lovgivning (Veneziakommisjonen). Veneziakommisjonen er et rådgivende organ til Europarådet for konstitusjonelle spørsmål, som har som hovedoppgave å gi rådgivende uttalelser til stater om grunnlovsendringer og lovreformer.

Det er også grunn til å nevne anbefalingene fra Europarådets konsultative råd av dommere (CCJE) og Den europeiske kommisjonen for effektivitet i justissektoren (CEPEJ). CCJE er et rådgivende organ for Europarådet om spørsmål knyttet til dommeres uavhengighet, upartiskhet og kompetanse, mens CEPEJ skal bidra til å fremme kvalitet og effektivitet innen justissektoren i Europarådets medlemsstater.

3.4.6 Særlig om EU-retten

Kravet om uavhengige domstoler har fått økt oppmerksomhet innen EU, og innholdet i dette er stadig under utvikling av EU-domstolen.

Hovedpilaren i Norges forhold til EU er EØS-avtalen, som ble vedtatt i 1992 og trådte i kraft i 1994. Formålet med EØS-avtalen er å knytte EFTA-statene til deler av EU-samarbeidet, i første rekke EUs indre marked. Norges forhold til EU er ikke bare regulert gjennom EØS-samarbeidet, men også gjennom en rekke andre avtaler. For å få delta i EUs indre marked måtte EFTA-statene forplikte seg til å gjennomføre den foreliggende EU-retten og forplikte seg til å tolke avtalen i tråd med den underliggende EU-retten. Norske domstoler har en sentral rolle i kontrollen med at norske myndigheter gjennomfører og etterlever EU/EØS-reglene korrekt. EU/EØS-regler som er gjennomført i norsk rett, er etter EØS-loven fra 1992 § 2 gitt forrang fremfor vanlig norsk lov.

EU-samarbeidet er basert på traktater inngått mellom medlemsstatene. Grunnleggende er traktaten om Den europeiske union (TEU) og traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV). EU-retten følger av traktatene, bestemmelser gitt med hjemmel i dem og av EU-domstolens praksis.

TEU artikkel 2 legger til grunn at medlemsstatenes felles verdigrunnlag blant annet skal være demokrati, rettsstaten og respekt for menneskerettighetene. Etter TEU artikkel 19 nr. 1 annet ledd skal medlemsstatene sørge for den nødvendige adgang til domstolsprøving for å sikre et effektivt rettslig vern på de områder som omfattes av unionsretten. Ifølge TEU artikkel 6 anerkjennes EUs pakt om grunnleggende rettigheter av 7. desember 2000, tilpasset 12. desember 2007, som likeverdig med traktatene. Pakten har status som rettslig bindende primærrett innen EU. Ifølge paktens artikkel 47 skal enhver hvis rettigheter og friheter som er sikret av EU-retten, er blitt krenket, ha adgang til effektive rettsmidler for en domstol. Artikkel 47 gir også rett til en rettferdig rettergang for en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov. Denne artikkelen korresponderer med EMK artikkel 6 nr. 1, og det følger av paktens artikkel 52 tredje ledd at rettighetsvernet etter artikkel 47 annet ledd skal være minst like sterkt som vernet etter EMK artikkel 6 nr. 1. Potensielt kan grunnrettighetspaktens artikkel 47 annet ledd få et mer vidtrekkende innhold enn EMK artikkel 6 nr. 1. Så langt synes imidlertid ikke EU-domstolen å ha gitt bestemmelsen en slik mer vidtrekkende tolkning.

EU-domstolen har i flere avgjørelser behandlet saker som berører spørsmålet om hvilke krav som stilles for at en domstol skal betraktes som uavhengig i henhold til EU-retten, og har i flere avgjørelser understreket at EU-domstolen og de nasjonale domstolene har et felles ansvar for å beskytte rettighetene som følger av artiklene om retten til uavhengig domstolsprøving.

TEU artikkel 19 og EUs pakt om grunnleggende rettigheter artikkel 47 er ikke omfattet av EØS-avtalen og har heller ingen paralleller i denne. Kommisjonen legger likevel til grunn at det vil være lite ønskelig for norske myndigheter å stille svakere krav til norske domstolers uavhengighet enn hva som følger av EU-retten. Også EU-retten om uavhengige domstoler vil derfor være en relevant rettskilde for Domstolkommisjonens vurderinger.

Av interesse er også undersøkelsene som utføres av The European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ), det europeiske nettverket for domstolsråd. Dette er en organisasjon som er åpen for alle nasjonale institusjoner i EU som har ansvar for administrasjonen av uavhengige domstoler. Institusjoner utenfor EU kan være observatører, og Domstoladministrasjonen har en slik observatørstatus. ENCJ utvikler kriterier for domstolenes uavhengighet og undersøker uavhengigheten i medlemsstatene og observatørstatene.

4 Førende hensyn for endringer

4.1 Innledning

Det overordnede formålet med Domstolkommisjonens anbefalinger er å legge til rette for at domstolene kan fylle sin rolle i det konstitusjonelle demokratiet og i rettsstaten. I så måte er det noen hensyn som trer frem som førende.

Domstolene har en viktig rolle i vår demokratiske rettsstat, først og fremst ved å skulle sikre borgernes rettssikkerhet. Organiseringen av domstolene må ivareta domstolenes uavhengighet og synliggjøre Grunnlovens maktfordeling og kontrollmekanismer. Siktemålet med anbefalingene er å styrke allmennhetens tillit til domstolene og kvaliteten i domstolenes arbeid og virke. Domstolene skal være tilgjengelige og åpne. Både prosessene ved domstolene og domstolenes avgjørelser skal ha god kvalitet.

Som lagt til grunn i NOU 2019: 17 Domstolstruktur, vil god domstolledelse, kompetente medarbeidere og gode teknologiske støttesystemer være viktig for fremtidens domstoler. Det legger føringer også for denne utredningen. Det er i tillegg grunn til å understreke betydningen av den samiske dimensjonen i domstolene.17

I det følgende vil kommisjonen særlig fremheve hensynet til domstolenes demokratiske legitimitet, domstolenes rettsstatsrolle og hensynet til domstolenes effektivitet og utviklingsevne.

4.2 Domstolenes demokratiske legitimitet

Domstolenes legitimitet i det konstitusjonelle demokratiet er et grunnleggende hensyn. Det ligger i Grunnlovens kompetansefordeling mellom statsmaktene at Stortinget og regjeringen gir sentrale rammer for domstolenes virksomhet. Stortingets beskattende og bevilgende myndighet innebærer at Stortinget fremdeles skal gi de økonomiske rammene for domstolenes virksomhet. Det ligger til demokratiet å avgjøre kvaliteten på domstolene så langt kvaliteten avhenger av finansielle rammer. Det ligger videre som et selvsagt premiss at domsmakten utøves under lovene.

Legitimitets- og tillitsbygging stiller krav til organiseringen av domstolene. Den må underbygge domstolenes rolle i det konstitusjonelle demokratiet, og dette må være synlig utad. Det norske demokratiet er ikke bare karakterisert av maktfordeling, men også av maktspredning og pluralisme. Betydelig kompetanse er delegert til kommunale og regionale politisk valgte organer. Sametinget er opprettet med det formål å sikre den samiske befolkningen politisk representasjon og medvirkning. Sivilsamfunnet er høyst levende og spiller en viktig rolle i det norske demokratiet, slik også mediene og en opplyst offentlig samtale gjør. Domstolene forholder seg daglig til en påtalemyndighet som opptrer uavhengig av den utøvende makt i den enkelte sak. Innenfor domstolrelaterte oppgaver er det opprettet et stort antall nemnder, og domstolene får avgjørelser fra disse til overprøving. Det er vesentlig for demokratiet og rettsstaten at domstolene har tillit og legitimitet i alle disse relasjoner.

Domstolene må være rustet til å kunne vedlikeholde sin demokratiske legitimitet og folkets tillit. Det reiser spørsmål knyttet til sammensetningen og ikke minst hvem som skal utnevne eller velge medlemmene av organene som utøver sentral administrasjon av domstolene.

Det reiser også spørsmål knyttet til prosessen for utnevning av dommere, som må sikre at dommerembetene besettes av kandidater med god dommerfaglig kompetanse. Legitimitets- og tillitsbygging krever at dommerne utøver sitt virke i tråd med høye etiske standarder, og at det eksisterer mekanismer som holder dommere ansvarlige overfor de andre statsmaktene og det samfunnet dommerne tjener.

Ordningene må i tillegg vurderes under hensyn til vår parlamentariske statsskikk, hvor regjeringen og den ansvarlige statsråd står ansvarlige overfor Stortinget til enhver tid.

Det er avgjørende å sikre tilstrekkelig kompetanse hos dommerne og øvrige ansatte i domstolene. For å kunne opprettholde tilliten må domstolene også speile et stadig mer mangfoldig samfunn. Det stiller blant annet økte krav til offentlig innsyn og kontroll med hvordan dommere rekrutteres.

I tillegg til saksavviklingen handler domstolenes tillit og legitimitet blant annet om å spre kunnskap om domstolene i befolkningen og å tilrettelegge for sårbare grupper i samfunnet. En viktig side av dette er at domstolenes rolle i samfunnet synliggjøres gjennom utdanningsløpet, og at domstolene samarbeider med utdanningsinstitusjonene. Dette har også en side til samspillet mellom domstolene og akademia. Kunnskap om hvordan domstolene fungerer i samfunnet er også en nødvendig forutsetning for demokratisk styring av rettssystemet.

4.3 Domstolenes rettsstatsrolle

Hensynet til samfunnsmedlemmenes rettssikkerhet må være førende for all organisering av domstolene. Dette kan betegnes som domstolenes rettsstatsrolle. Denne rollen kan ses på som demokratiets grensevaktrolle, hvor domstolene skal våke over at flertallsmakt og myndighetsinngrep ikke går utover grensene for det tillatte. Rettsstaten forutsetter domstolstilgang til uavhengige og upartiske domstoler for tvisteløsning og straffesaksbehandling, og stiller også krav om at rettergangen skal være rettferdig.

Domsmakten skal som tidligere nevnt utøves under lovene, men også slik at den dømmende virksomhet utøves uten annen myndighetspåvirkning enn loven. Dommeren skal være uavhengig i den dømmende virksomhet. Det fremmer hensynet til forutsigbarhet og hindrer vilkårlighet. Dommernes uavhengighet er begrunnet i retten til en rettferdig rettergang og i hensynet til borgernes rettssikkerhet, ikke i hensynet til dommerne selv.

Organiseringen av domstolene må ivareta domstolenes uavhengighet og rettsstatsrolle. Det dreier seg ikke om at domstolene skal ha maksimal uavhengighet. For Domstolkommisjonen er det nærliggende å søke etter en optimal balanse mellom de kryssende hensyn som ligger i Grunnlovens formålsbestemmelse om beskyttelsen av rettsstaten og menneskerettigheter, og de mulige konflikter som ut fra disse hensyn kan oppstå i forholdet til et demokratisk flertallsstyre.

Rettferdig rettergang ved domstolene er en viktig rettssikkerhetsgaranti for den enkelte borger både i straffesaker og i sivile saker. En viktig samfunnsmessig funksjon for domstolene er, ved siden av å løse den konkrete tvisten, å gjennomføre lovgivningen. Innholdet i gjeldende rett avklares av domstolene med Høyesterett som øverste instans, ofte i samspill med akademia. Ved tilsig av saker hvor det er rettslige konflikter, offentliggjøring av avgjørelsene og anke videre oppover i systemet, skapes rettsenhet. Det sikrer stabilitet og forutberegnelighet i samfunnet.

For å sikre at domstolene fyller sin funksjon som garantist for rettsikkerheten til borgere, er det ikke tilstrekkelig at domstolenes uavhengighet ivaretas. Det er også et spørsmål om hvordan domstolene bør organiseres for at de skal ha evne og mulighet til å utføre sine oppgaver på en måte som brukerne opplever som tilstrekkelig attraktiv.

4.4 Effektivitet og domstolenes utviklingsevne

Domstolene må gjennomføre rettssikre prosesser innenfor rimelige tidsrammer og med god kvalitet. De som har et reelt behov for å få et krav avgjort av domstolene, må ha domstolstilgang, og prosessene ved domstolene må gjennomføres innen rimelig tid. Dette stiller krav til domstolenes effektivitet, men også til domstolenes utviklingsevne. Domstolene må være effektive og innovative. Et sentralt hensyn er at domstolene må kunne videreutvikles slik at de kan tilby gode tjenester til innbyggere og brukere til en rimelig kostnad, og slik at domstolene gjør god bruk av samfunnets ressurser.

Både den sentrale og lokale ledelsen av domstolene, samt utnevnelse- og tilsynsordningen for dommere, må innrettes slik at disse hensynene ivaretas. Det reiser spørsmål knyttet til sammensetningen av organene som utøver den sentrale ledelsen av domstolene og om hvilken kunnskap, kompetanse og erfaring medlemmene av disse organene bør ha, men også hvordan domstolene best kan ledes og videreutvikles lokalt. Videre er det spørsmål om hvordan prosesslovgivningen og finansieringsmodellen for domstolene bør utformes.

Det er også et spørsmål om hvordan arbeidsprosessene i domstolene bør innrettes for å sikre at domstolene klarer å løse tvister og avsi straffedommer av høy kvalitet, innen rimelig tid, til lavest mulig kostnader. Det er flere virkemidler som kan bidrar til å sikre befolkningens tilgang til domstolene. Det handler blant annet om hvordan den pågående digitaliseringen av domstolene kan styrkes. Videre er det et spørsmål om økt grad av spesialisering kan bidra til å imøtekomme forventninger om kvalitet og effektivitet, og ikke minst om hvordan ankebehandlingen bør innrettes.