Del 3
Forvaltning av uavhengige domstoler

8 Forvaltning av domstolene

8.1 Innledning

Med «forvaltning av domstolene» sikter Domstolkommisjonen til myndigheten til å administrere domstolene, utnevne dommere og avgjøre disiplinærspørsmål for dommere, kompetanse- og etterutdanningstiltak for dommere og andre ansatte, dommeres sidegjøremål, finansiering av domstolene mv. Forvaltning av domstolene i denne forstand omfatter også kompetansen til å fastsette og endre rettskretser og å fastsette dommeres lønns- og arbeidsvilkår.

«Forvaltning av domstolene», slik kommisjonen anvender begrepet, må ikke forveksles med «offentlig forvaltning», som kan forstås som den virksomhet som drives av staten, fylkeskommuner og kommuner, og som ikke er lovgivning eller rettspleie.

Forvaltningen av domstolene er i dag fordelt mellom Stortinget, regjeringen og særskilte organer opprettet i medhold av lov, samtidig som domstolene generelt, og Høyesterett spesielt, har betydelig grad av frihet i ulike administrative spørsmål. De viktigste særorganene er Domstoladministrasjonen, Innstillingsrådet for dommere (Innstillingsrådet) og Tilsynsutvalget for dommere (Tilsynsutvalget). Felles for disse er at de ble innført som en del av en større reform på begynnelsen av 2000-tallet. En del av Domstolkommisjonens mandat er å vurdere om de endringene som da ble gjort, har gitt de ønskede resultater, og om det bør gjøres nye endringer i lys av dette.

I kapitlene 9 til 18 drøfter kommisjonen en rekke ulike spørsmål knyttet til domstolforvaltningen. Utvelgelsen av temaer er et resultat av kommisjonens arbeid med å identifisere og vurdere de sentrale utfordringene domstolene står overfor, i lys av mandatet.

I dette kapitlet vil kommisjonen ha et overordnet blikk på forvaltningen av domstolene. Det er etter kommisjonens syn viktig å se domstolforvaltningen som en helhet. Siktemålet til kommisjonen er å finne løsninger som ikke bare hver for seg er gode, men som også samlet sett bidrar til å realisere hensynet til domstolenes demokratiske legitimitet og rettsstatsrolle og hensynet til effektivitet og utviklingsevne. Det er avgjørende å finne et balansepunkt mellom statsmaktene og i spredningen av kompetanse og makt mellom ulike organer.

Domstolenes uavhengighet står sentralt i kommisjonens arbeid. Både den internasjonale utviklingen og vedtakelsen av Grunnloven § 95 annet ledd tilsier en fornyet vurdering av hvordan staten best kan sikre domstolenes uavhengighet. Domstolforvaltningen må sikre den dømmende uavhengigheten og legge til rette for en god uavhengighetskultur. Samtidig må det ikke tapes av syne at domstolene utøver betydelig samfunnsmakt. Med det følger også et stort ansvar. Internasjonalt knyttes ofte domstolens uavhengighet til begrepet «accountability».1 Begrepet er vanskelig å oversette til norsk. Essensen er at samfunnet har behov for å ansvarliggjøre domstolene og dommerne i deres maktutøvelse.

I vårt system er det en rekke mekanismer som bidrar til å ansvarliggjøre og sikre tilliten til domstolene. Et helt grunnleggende trekk ved rettsstaten er at dommerens avgjørelser er basert på den til enhver tid gjeldende lovgivning. I tillegg står offentlighetsprinsippet sentralt. Styringsmodellen for forvaltningen av domstolene, inkludert tilsyns- og disiplinærsystemet, spiller også en avgjørende rolle. Den er ment både å sikre uavhengighet og ivareta samfunnets legitime kontrollbehov, men også å legge til rette for effektiv og rettssikker saksavvikling.

I punkt 8.2 og 8.3 gjennomgår kommisjonen utviklingen av og hovedtrekkene i dagens forvaltningsordning. Deretter gjøres det rede for ulike modeller for domstolsforvaltning i Europa, se punkt 8.4. Kommisjonens hovedanbefaling er at alle de tre statsmaktene bør være involvert i forvaltningen av domstolene, se punkt 8.5. Kommisjonen anbefaler i tillegg å bygge videre på dagens løsninger, der forvaltningen er spredt til flere organer. I de spørsmål hvor det er en fare for at man trår den dømmende virksomheten for nær, bør det legges bedre til rette for økt dommerinvolvering.

8.2 Utviklingen av en frittstående domstolforvaltning

8.2.1 Justisdepartementet som sentraladministrasjon for domstolene

Frem til 2002 var ansvaret for den sentrale administrasjonen av domstolene lagt til Justisdepartementet. Det var imidlertid etablert noen frittstående råd utenfor departementet hvor dommere og andre domstolstilsatte hadde ansvaret for visse administrative tiltak. Utnevnelse av dommere lå da, som nå, til Kongen i statsråd. I saker om utnevnelse av dommere ga et rådgivende organ tilrådninger til Justisdepartementet. Dette rådet var oppnevnt av departementet etter forslag fra Den Norske Dommerforening, Den Norske Advokatforening og Norges Juristforbund. Regjeringens tilsyns- og disiplinærmyndighet overfor dommere ble utøvd av Justisdepartementet. Det var imidlertid uklart hva disiplinærmyndigheten besto av, og departementet var gjennomgående tilbakeholden med å gripe inn overfor kritikkverdig atferd blant dommere. Det var heller ikke etablert noen formell klageordning for publikum.

8.2.2 NOU 1999: 19 Domstolene i samfunnet

Den forrige domstolkommisjonen foreslo i NOU 1999: 19 Domstolene i samfunnet grunnleggende endringer i forvaltningsordningen for domstolene. Arbeidet står sentralt i utviklingen av dagens domstolforvaltning.2 Ved den politiske behandlingen av forslagene bygget departementet og Stortinget i store trekk på flertallet i kommisjonens syn om at det burde etableres en domstolforvaltning utenfor Justisdepartementet. På enkelte punkter anbefalte likevel kommisjonens flertall å gå lenger enn det som ble resultatet i den politiske behandlingen.

Kommisjonens flertall foreslo at administrasjonen av domstolene skulle flyttes fra Justisdepartementet til en egen domstoladministrasjon, som skulle ha et eget styre, delvis oppnevnt av regjeringen og delvis valgt av Stortinget. Flertallet foreslo at styret skulle ha syv medlemmer. To av styremedlemmene skulle velges av Stortinget som allmennhetens representanter, og tre dommere og to advokater skulle oppnevnes av regjeringen. Kommisjonens mindretall foreslo at den sentrale domstoladministrasjonen skulle forbli i departementet, men at det ble opprettet et eksternt råd for departementets domstoladministrasjon.

Domstolkommisjonen foreslo også endringer i prosessen for utnevnelse av dommere. Kommisjonen anbefalte at dommere fortsatt skulle utnevnes som embetsmenn av Kongen i statsråd, men at det skulle skje på bakgrunn av en formell innstilling fra et eget innstillingsorgan. Flertallet foreslo at Domstoladministrasjonens styre skulle være innstillingsorganet. Mindretallet foreslo at det skulle opprettes et eget innstillingsråd for dommere, sammensatt av to representanter for allmennheten, tre dommere og to jurister utenfor domstolene.

Domstolkommisjonen foreslo videre en ny administrativ klage- og disiplinærordning for dommere ved at det skulle opprettes et tilsynsutvalg for dommere som både etter klage og av eget tiltak skulle behandle saker om mulig kritikkverdig dommeratferd. Tilsynsutvalget skulle ha fem medlemmer og bestå av to representanter for allmennheten, valgt av Stortinget, to dommere og en advokat, oppnevnt av regjeringen, alle med personlige varamedlemmer.

Domstolkommisjonen foreslo også en godkjennings- og registreringsordning for dommeres sidegjøremål.

8.2.3 Etableringen av en egen domstoladministrasjon

Justisdepartementet fulgte opp kommisjonens arbeid i Ot.prp. nr. 44 (2000–2001) Om lov om endringer i domstolloven m.m. (den sentrale domstoladministrasjon og dommernes arbeidsrettslige stilling). Departementet fulgte i hovedtrekk flertallet i Domstolkommisjonen ved å foreslå at den sentrale administrasjonen av domstolene skulle flyttes fra Justisdepartementet til en egen domstoladministrasjon, ledet av et styre oppnevnt dels av Stortinget og dels av regjeringen. Når det gjaldt utnevnelse av dommere, foreslo departementet at det ble etablert et eget innstillingsråd for dommere, hvor samtlige medlemmer av rådet skulle oppnevnes av Kongen i statsråd. Kommisjonens forslag om en tilsyns- og disiplinærordning for dommere og forslaget om godkjennings- og registreringsordning for dommeres sidegjøremål ble i hovedsak fulgt av departementet.

Ved endringslov til domstolloven ble den sentrale administrasjonen av domstolene overført fra Justisdepartementet til Domstoladministrasjonen, som ble etablert i 2002.3 Administrasjonsordningen skulle redusere Justisdepartementets innflytelse, samtidig som regjeringen og Stortinget skulle gis direkte innflytelse gjennom utforming av sentralt fastsatte retningslinjer og en instruksjonsrett ved kongelig resolusjon.4 Begrunnelsen for større uavhengighet for domstolene i administrativ henseende var først og fremst at det støttet opp om uavhengigheten i dommerarbeidet.5 Det ble videre opprettet et Innstillingsråd for dommere som skulle avgi innstillinger i forbindelse med dommerutnevnelser. Tilsynsutvalget for dommere ble opprettet, og domstolloven fikk et nytt kapittel om behandling av klager på og disiplinærtiltak mot dommere. I domstolloven ble det også gitt regler om melding, registrering og godkjenning av sidegjøremål for dommere.6

Etter reformen på begynnelsen av 2000-tallet har det bare skjedd mindre justeringer av forvaltningsordningen. I 2006 ble jordskifterettene administrativt underlagt Domstoladministrasjonen, og forvaltningsordningen for jordskifterettene er i dag den samme som for de alminnelige domstolene.

8.3 De øvrige statsmakters innflytelse

8.3.1 Regjeringens innflytelse

Samlet sett har regjeringen i dag stor innflytelse over forvaltningen av domstolene, selv om den alminnelige instruksjonsretten for departementet ble avskåret gjennom reformen på begynnelsen av 2000-tallet.7 I dette punktet gis det oversikt over det ansvaret som er lagt til departementet eller regjeringen når det gjelder domstolenes administrasjon.

Statsråden og regjeringen har det konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret for domstolene. Regjeringen er i lov tillagt betydelig myndighet, først og fremst gjennom kompetanse til å avgjøre sammensetningen av forvaltningsorganene for domstolene, og ved at regjeringen formelt sett har et betydelig handlingsrom ved utnevnelse av dommere.

Opplistingen i boks 8.1 gir uttrykk for bredden og omfanget av regjeringens formelle myndighet over domstolene. I hvor stor grad regjeringen benytter myndigheten, varierer innenfor de ulike områdene.

Regjeringen har samlet sett betydelig innflytelse over finansieringen av domstolene, styringen av Domstoladministrasjonen, utnevnelsen av dommere og disiplinærsystemet.

I tillegg er Justis- og beredskapsdepartementet gjennom domstolloven, tvisteloven og straffeprosessloven tillagt atskillig myndighet i grenseområdet mellom domstolenes administrasjon, arbeidsrutiner og prosessordninger. Denne myndigheten er konsentrert om tre hovedområder:

• domstolenes ytre organisering (for eksempel rettskretsinndeling, domsmyndighet på kontinentalsokkel, rettsgebyr)8

• domstolenes indre organisering og rutiner (for eksempel saksfordeling, dommerforsikring, elektronisk kommunikasjon med domstolene, rettsanmodninger til/fra utlandet, forkynning)9

• prosessordninger (for eksempel rettsmekling, fjernmøter, lyd- og bildeopptak)10

Landbruks- og matdepartementet har langt på vei tilsvarende myndighet med hensyn til jordskifterettenes administrasjon, arbeidsrutiner og prosessordninger.

Regjeringen utarbeider også sentralt fastsatte reglementer og instrukser for statsforvaltningen. Eksempler på dette er Statens retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser og Instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor. Utgangspunktet er at reglementer og instrukser ikke er bindende for Domstoladministrasjonen uten at de er vedtatt ved kongelig resolusjon, se domstolloven § 33 tredje ledd. Det er likevel grunn til å peke på at det for Domstoladministrasjonen vil kunne oppstå situasjoner der det er nødvendig å forklare hvorfor instrukser som ellers benyttes i statlig sektor, eventuelt er fraveket. På den måten vil slike instrukser og reglementer kunne ha innflytelse på virksomheten til Domstoladministrasjonen og domstolene.

8.3.2 Stortingets innflytelse

På et overordnet nivå gir Stortinget rettslig og finansielt rammene for domstolenes virke. Stortinget gir lovene domstolene skal anvende, og avgjør hvilke domstoler vi skal ha.

Gjennom budsjettproposisjonen gir Stortinget de økonomiske rammene som skal gjelde for Domstoladministrasjonen og domstolene, og fastsetter samtidig generelle retningslinjer for domstolarbeidet. Et eksempel på dette er mål for saksbehandlingstid. Videre kan Stortinget regulere arbeidsoppgaver gjennom lov og plenarvedtak i Stortinget. Rettspleielovene er her sentrale, og det er særlig grunn til å fremheve domstolloven, tvisteloven og straffeprosesslovens regulering av domstolenes organisering og saksbehandling samt jordskifteloven for jordskifterettenes del.

Gjennom regjeringens parlamentariske og konstitusjonelle ansvar, har Stortinget en viss styring og kontroll med forvaltningen av domstolene. Videre er domstolene og de særskilte organene som utgjør den daglige domstolforvaltningen, underlagt en delvis kontroll av Stortingets kontrollorganer. Riksrevisjonen utøver kontroll med Domstoladministrasjonen hva gjelder regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Domstolenes virksomhet er imidlertid unntatt Sivilombudsmannens arbeidsområde, men dette unntaket gjelder ikke Domstoladministrasjonen eller deler av virksomheten til Innstillingsrådet og Tilsynsutvalget.11 Som eksempler av nyere dato på utøvelse av denne kontrollvirksomheten kan trekkes frem Riksrevisjonens undersøkelse av saksbehandlingstid og effektivitet i tingrettene og lagmannsrettene i 2019 og Sivilombudsmannens uttalelse fra 2016 i forbindelse med utnevnelse av ny justitiarius i Høyesterett.12

8.4 Ulike modeller i Europa

Den sentrale administrasjonen av domstolene er i Europa organisert på flere ulike måter. Det er likevel fire hovedmodeller som særlig går igjen, og som det her redegjøres kort for. De ulike modellene kan finnes i ulike varianter, og det er glidende overganger mellom dem. Modellene gir ikke nødvendigvis uttrykk for hvor uavhengige domstolene i realiteten er, fordi det også avhenger av blant annet tradisjoner, lokal ledelse av domstolene og landets rettsstatskultur.13

I en departementsstyrt modell er det regjeringen ved et departement som har det utøvende administrative ansvaret for den sentrale domstoladministrasjonen. Dette var den norske modellen frem til 2002, da ansvaret for den sentrale administrasjonen av domstolene ble flyttet fra Justisdepartementet til den frittstående Domstoladministrasjonen.

I en direktoratliknende forvaltningsmodell er den sentrale administrasjonen av domstolene lagt til et forvaltningsorgan underlagt et departement. I denne modellen beholder statsråden den overordnede politiske styringen, men med en mindre detaljstyring enn ved departementsmodellen.

En tredje modell er en domstoladministrasjonsmodell, hvor den sentrale administrasjonen av domstolene er lagt til et uavhengig forvaltningsorgan hvor regjeringens instruksjonsrett overfor domstoladministrasjonen er redusert til et minimum. Forvaltningsorganet har visse styringsfunksjoner overfor domstolene, særlig knyttet til budsjett og økonomiforvaltning. Normalt spiller forvaltningsorganet en mindre rolle ved dommerutnevnelser og disiplinærprosesser for dommere.

En fjerde modell er en domstolsrådmodell, hvor en uavhengig organisasjon, domstolsrådet, typisk tar beslutninger knyttet til utnevnelse, forfremmelse, disiplinærtiltak og avsettelse av dommere. Det finnes mange ulike varianter av denne modellen i Europa, hvorav domstolsrådet også kan ha et større eller mindre tilfang av administrative oppgaver.

I Europa finnes det også en rekke hybridmodeller, som kombinerer ulike elementer av de ovenfor nevnte modellene og hvor myndigheten til utnevnelse, disiplinærprosesser og administrasjons- og kvalitetsarbeid gjerne er spredt mellom politiske myndigheter og organisasjoner eller råd oppnevnt for bestemte formål.

8.5 Hovedanbefalinger om forvaltning av domstolene

Domstolkommisjonen står langt på vei samlet i sine hovedanbefalinger om organiseringen av domstolforvaltningen. Kommisjonen anbefaler å bygge videre på dagens ordning med en frittstående domstolforvaltning basert på domstolsadministrasjonsmodellen.

På enkelte punkter er det dissenser, og disse fremgår fortløpende i drøftelsene. I tillegg er det inntatt en særmerknad fra medlemmet Hagen i kapittel 19. For ytterligere å tydeliggjøre domstolenes rolle som en uavhengig statsmakt foreslår medlemmet Hagen å etablere et nytt konstitusjonelt og uavhengig organ, Riksdomstolene, som overtar alle fullmakter Stortinget, regjeringen og Justis- og beredskapsdepartementet har når det gjelder domstolene. Medlemmet Hagen har imidlertid deltatt fullt ut i resten av kommisjonens drøftelser av domstolforvaltningen og gitt sitt subsidiære syn på de enkelte spørsmål.

Ut fra den norske demokrati- og rettsstatstradisjonen bør alle de tre statsmaktene være involvert i forvaltningen av domstolene. Domstolkommisjonen foreslår derfor å inkludere alle statsmaktene på en tydelig måte i prosessen for oppnevnelse av medlemmer til domstolenes forvaltningsorganer. Gjennom forslagene beholdes det et parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar for regjeringen og ansvarlig statsråd, samtidig som forslagene innebærer en økt uavhengighet for domstolene. Domstolkommisjonen vurderer det slik at det er viktig å styrke domstolenes institusjonelle uavhengighet overfor den utøvende makt. Det kan bidra til å gi administrasjonsordningen større legitimitet både overfor domstolene og ellers i samfunnet.

Domstolkommisjonen har videre vurdert om den løpende administrasjonen samt utnevnelse av og tilsyn med dommere bør ligge til ett eller flere organer. Det er i prinsippet ikke noe i veien for at Domstoladministrasjonen kan ivareta oppgaver som nå ligger til andre organer, som å ha en innstillingsfunksjon ved dommerutnevnelser eller å håndtere disiplinærprosesser for dommere. En konsentrasjon av oppgavene til ett organ kan gi fordeler i form av en mer effektiv organisering av domstolsforvaltningen samt styrke organisasjonen som skal arbeide for domstolene legitimitet, tillit og uavhengighet.

En konsentrasjon av oppgaver kan imidlertid også innebære en risiko for sårbarhet. Erfaringer fra noen land i Europa viser at en konsentrasjon av makt til ett forvaltningsorgan for domstolene innebærer en risiko for at politiske krefter søker å ta kontroll over organet. Det kan føre til at forvaltningsorganet politiseres, og at domstolenes uavhengighet svekkes eller opphører. En uønsket kontroll kan også tas innenfra i organet, med en agenda som er lite forenlig med de bærende hensyn om domstolenes og dommernes uavhengighet og et effektivt og velfungerende domstolsystem.14

Domstolkommisjonen anbefaler at forvaltningsoppgavene fortsatt bør være fordelt på flere uavhengige organer, og at hovedlinjene i forvaltningsordningen bør ligge fast. Domstolene skal selv fortsatt ha et betydelig ansvar. Videre bør ansvaret for den sentrale administrasjonen av domstolene fortsatt ligge til et sentralt administrasjonsorgan, utnevnelse av dommere bør fortsatt involvere et uavhengig innstillingsråd for dommere, mens disiplinærprosessene for dommere fortsatt bør ligge til et eget, uavhengig administrativt tilsynssystem.

Kommisjonen foreslår likevel at noe beslutningskompetanse overføres fra den utøvende makt til Domstoladministrasjonen. Begrunnelsen er et ønske om å ytterligere tydeliggjøre at domstolene er en uavhengig statsmakt. Samlet sett er det likevel tale om en relativt beskjeden maktforskyvning. Et av de viktigste forslagene er at Domstoladministrasjonen gis større innflytelse i prosessen knyttet til oppnevnelse av medlemmer til Innstillingsrådet for dommere og Tilsynsutvalget for dommere. Videre foreslår kommisjonen at regjeringen ikke lenger skal ha instruksjons- og omgjøringskompetanse overfor Domstoladministrasjonens styre eller myndighet til å gi forskrifter om Domstoladministrasjonen, samt at prosessen for oppnevnelse av medlemmene av Domstoladministrasjonens styre forankres hos alle de tre statsmaktene og rettssamfunnet utenfor domstolene. Det foreslås også enkelte justeringer i budsjettprosessen mellom Domstoladministrasjonen, regjeringen og Stortinget.

På bakgrunn av de foreslåtte endringene, har kommisjonen vurdert om administrasjonsorganets navn bør endres. Kommisjonen har vurdert både Domstolsrådet og Domstolsstyret, men har kommet frem til å beholde navnet Domstoladministrasjonen. Det er et innarbeidet navn, som signaliserer at hovedlinjene i dagens administrasjonsordning består.

Stortingets overordnede styring av domstolene ligger fast, både gjennom lov og gjennom budsjettet. Videre foreslår kommisjonen å bevare en mulighet for regjeringen til å avsette Domstoladministrasjonens styre. Stortinget kan da holde regjeringen parlamentarisk ansvarlig for ikke å ha avsatt styret i situasjoner hvor styret ikke har fulgt bestemmelser fastsatt i lov eller ikke har fulgt opp kritikk fra Riksrevisjonen. I sum mener kommisjonen at forslagene bidrar til bedre balanse mellom de tre statsmaktene.

Kommisjonen anbefaler videre å grunnlovsfeste et prinsipp om at myndighetene skal sikre en uavhengig administrasjon av domstolene. Det vil innebære at ansvaret for den sentrale administrasjonen av domstolene ikke kan tilbakeføres til departementet uten grunnlovsendring, noe som vil innebære en styrking av domstolenes uavhengighet i administrative forhold.

Kommisjonens anbefalinger vil bidra til å befeste og videreutvikle den reformen som fant sted tidlig på 2000-tallet. De endringene som er foreslått, er dels begrunnet med erfaringer man siden da har vunnet, og dels med samfunnsutviklingen både i vårt eget land og rundt oss i Europa. Domstolforvaltningen bør videreutvikles både for å tilpasse seg endringene ellers i samfunnet og for å styrke domstolenes funksjon i vårt styringssystem. Samlet sett vil det bidra til å hegne om rettsstaten.

8.6 Høyesteretts særstilling

Høyesterett står i en særstilling blant de norske domstolene. Det reflekteres også i samarbeidet med Domstoladministrasjonen der Høyesterett har en rekke spesialløsninger som skal sikre domstolens uavhengighet. Videre har Høyesterett et eget budsjettkapittel, lønn til høyesterettsdommere fastsettes av Stortinget, og konstitusjoner besluttes av Justis- og beredskapsdepartementet. Organiseringen av Høyesterett ligger utenfor Domstolkommisjonens mandat og kommisjonen har ikke utredet nærmere hvordan Domstoladministrasjonen best kan understøtte Høyesterett.

9 Den sentrale administrasjonen av domstolene

9.1 Innledning

Etableringen av Domstoladministrasjonen i 2002 innebar at ansvaret for den sentrale administrasjonen av de alminnelige domstolene ble overført fra Justisdepartementet til et eget organ. Det skulle bidra til større uavhengighet fra den utøvende makt for domstolene i administrativt henseende. Departementet la til grunn at det er «selve kjernen i rettsstaten at domstolene ikke skal stå under noen politisk styring eller kontroll i sin domsfunksjon».15

Ved etableringen av en ny administrasjonsordning ble det samtidig lagt vekt på regjeringens parlamentariske og konstitusjonelle ansvar for domstolene. Domstoladministrasjonen skulle sortere under et departement og en ansvarlig statsråd. Videre skulle Stortinget og regjeringen fortsatt ha en viss innflytelse over administrative spørsmål, blant annet gjennom sentralt fastsatte retningslinjer i den årlige budsjettproposisjonen og instruksjonsrett for regjeringen ved kongelig resolusjon.

Den nye administrasjonsordningen skulle bidra til økt styringslegitimitet overfor domstolene. Departementet la til grunn at en ny og mer uavhengig domstoladministrasjon ville ha større gjennomslagskraft enn Justisdepartementet i den overordnede administrative styringen av domstolene, særlig når det må gripes inn overfor uheldige administrative forhold ved den enkelte domstol. For å oppnå styrket tillit og legitimitet – både fra domstolenes og publikums side – skulle Domstoladministrasjonen ledes av et bredt sammensatt styre. Styret skulle veie faglige og samfunnsmessige forhold mot hverandre.16

Domstolkommisjonen er i mandatet bedt om å vurdere om det bør gjøres endringer i dagens administrasjonsordning for domstolene. Det er først og fremst et spørsmål om hvorvidt det er behov for endringer i forholdet mellom Domstoladministrasjonen på den ene side og Stortinget og regjeringen på den annen. Men kommisjonen vurderer også om det bør gjøres endringer med sikte på å oppnå styrket legitimitet overfor domstolene og publikum, herunder om den sentrale administrasjon for domstolene bør tilføres ny kompetanse eller oppgaver som i dag ligger til andre organer. Kommisjonen har sett det som sin hovedoppgave å se på det rettslige rammeverket for Domstoladministrasjonen. Kommisjonen har i liten grad gått inn på hvordan Domstoladministrasjonen håndterer sine oppgaver. Domstoladministrasjonens ansvarsområder og myndighet drøftes i kapittel 14.

9.2 Administrasjonsordningene i de nordiske landene

9.2.1 Danmark

Den norske reformen på begynnelsen av 2000-tallet var inspirert av løsningen i Danmark. I 1999 ble administrasjonen av de danske domstolene flyttet fra Justitsministeriet til en uavhengig domstoladministrasjon, Domstolsstyrelsen. Domstolsstyrelsen er i henhold til loven en «selvstændig statsinstitution» som ledes av et styre og en direktør.17 Styret oppnevnes av justisministeren, mens det er styret som ansetter direktøren. Domstolsstyrelsen skal ivareta domstolenes budsjettmessige og administrative forhold og sørge for en forsvarlig og hensiktsmessig drift av domstolene. Domstolene hører fremdeles inn under justisministerens konstitusjonelle ansvarsområde, men justisministeren har ingen instruksjonsmyndighet overfor Domstolsstyrelsen og kan heller ikke endre Domstolsstyrelsens avgjørelser. Justisministeren kan likevel pålegge styret å gjennomføre tiltak som er anbefalt av Rigsrevisionen hvis revisjonen har vesentlige kritiske bemerkninger om revisjonsspørsmål, og justisministeren kan avsette styret dersom det ikke etterkommer påleggene. Domstolsstyrelsen må videre fremsette sitt budsjettforslag for Justitsministeriet.

Styret består av elleve medlemmer, hvorav åtte er domstolsansatte. I tillegg er det en advokat og to personer med særlig ledelses- og samfunnsinnsikt. De domstolsansatte medlemmene er en høyesterettsdommer, innstilt av Højesteret, to landsdommere, innstilt av landsrettene, to byrettsdommere, innstilt av Dommerforeningen, en representant for det øvrige juridiske personalet ved domstolene, innstilt av Dommerfullmektigforeningen, og to representanter for det administrative personalet ved domstolene, innstilt av fagforeninger. Advokaten utnevnes etter innstilling fra Advokatrådet. Medlemmene med særlig ledelses- og samfunnsinnsikt utnevnes etter innstilling fra henholdsvis Beskæftigelsesrådet og Rektorkollegiet. Styret velger selv styrets leder. Så langt har styrets leder vært en høyesterettsdommer. Medlemmene utnevnes for fire år og kan gjenoppnevnes. Det utnevnes personlig varamedlem for hvert medlem. Medlemmer av sentrale, regionale og lokale politiske organer kan ikke være medlemmer av styret.

9.2.2 Finland

Fra januar 2020 har de finske domstolene blitt administrert av Domstolsverket. Domstolloven 19 a kap regulerer Domstolsverkets virksomhet. Domstolsverket er et uavhengig forvaltningsorgan som ivaretar den sentrale administrasjonen av domstolene. Domstolsverket skal sikre at domstolene kan utøve dømmende myndighet av høy kvalitet, og at domstolene er effektivt og hensiktsmessig organisert. Domstolsverket skal fremme forslag overfor justisdepartementet om eget og domstolenes budsjett og fordele budsjettmidler til domstolene. Högsta domstolen og Högsta förvaltningsdomstolen har rett til å uttale seg om budsjettforslaget for domstolene og om saker som Domstolsverket behandler som kan få stor prinsipiell betydning for domstolene.

Styret er Domstolsverkets øverste organ og oppnevnes av regjeringen for fem år etter en særskilt prosess for nominering av kandidater. Styret består av åtte medlemmer. Syv av medlemmene er domstolsansatte, herunder seks dommere: en dommer fra Högsta domstolen, en dommer fra Högsta förvaltningsdomstolen, en hovrättsdommer, en tingsrättsdommer, en dommer fra forvaltningsdomstolene og en dommer fra spesialdomstolene. Styret har også en representant for de øvrige ansatte i domstolene og et medlem som har særskilt kunnskap om ledelse av offentlig forvaltning. Hvert medlem har personlig varamedlem. Medlemmer av riksdagen og regjeringsmedlemmer er ikke valgbare til styret. Det samme gjelder for medlemmer av Ålands lagting og for kommunestyremedlemmer. Styret velger selv sin leder og sin nestleder. Styremedlemmene fra de øverste domstolene nomineres av disse domstolene. Dommermedlemmer og andre medlemmer fra domstolene nomineres av domstolledere etter konsultasjoner med arbeidstakerorganisasjonene. Domstolsverket ledes av en direktør, som ansettes av styret.

9.2.3 Island

Fra 2018 har de islandske domstolene blitt administrert av Dómstólasýslan. Det er et uavhengig organ som har til oppgave å ivareta domstolenes felles bevilgningsmessige og administrative forhold. Dómstólasýslan opptrer utad i domstolenes felles interesse, ivaretar etterutdanningen for ansatte i domstolene og har det overordnede ansvaret for bruk av informasjonsteknologi i domstolene, utstyr for opptak av lyd og bilde fra rettsforhandlingene, domstolstatistikk mv. Dómstólasýslan kan også fastsette retningslinjer om koordinerende arbeidsprosesser og praksis i herredsrettene, men ikke for rettssaker. I henhold til domstolloven er sistnevnte den enkelte dommers ansvar.

Dómstólasýslan utarbeider årlige budsjettforslag for domstolene og for Dómstólasýslan. Budsjettforslaget overleveres til justisministeren, som kan fravike forslaget, men som i så fall må gi Alltingets finansutvalg en begrunnet redegjørelse for fravikelsen. Dómstólasýslan fordeler den samlede budsjettildelingen for herredsrettene, men for Høyesterett og Landsretten fastsetter Alltinget særskilte budsjettrammer.

Dómstólasýslan ledes av et styre på fem medlemmer og av en direktør som styret ansetter for fem år. Direktøren skal ha juridisk embetseksamen og har status som embetsmann. Fire av styrets fem medlemmer er domstolsansatte: en høyesterettsdommer valgt av dommerne i Høyesterett, en landsrettsdommer valgt av dommerne i Landsretten, en herredsrettsdommer valgt av herredsrettsdommerne og en representant valgt av og blant de øvrige ansatte i domstolene. I tillegg har styret ett medlem som utnevnes av justisministeren. Høyesterettsdommeren skal i henhold til loven være styrets leder. Styremedlemmene utnevnes formelt av justisministeren. Utnevnelsen gjelder for fem år, men slik at utnevnelsen utløper hvert år for ett av medlemmene. Et medlem kan gjenoppnevnes én gang.

9.2.4 Sverige

Domstolsverket ble opprettet i 1975 som administrativ myndighet for Sveriges Domstolar med oppdrag å samordne domstolenes virksomhet og se til at denne ble drevet effektivt. Domstolsverket overtok da oppgaver som tidligere var blitt skjøttet av blant annet Justitiedepartementet. Domstolsverket skal yte administrativ støtte og service til domstolene og skal i administrativ henseende lede og samordne virksomheten for å skape en rettssikker virksomhet som drives effektivt. Domstolsverket skal være en drivende og støttende kraft i utviklings- og kvalitetsarbeidet i domstolene. I dette arbeidet skal verket iaktta domstolenes uavhengighet i henhold til regeringsformen.

I 2008 ble Domstolsverkets styre avskaffet, og Domstolsverket ble et såkalt enrådighetsverk, en myndighet under regjeringen, som ledes av generaldirektøren alene. Generaldirektøren utnevnes av regjeringen. Verkets virksomhet styres av regjeringens årlige reguleringsbrev, som gir de finansielle rammene og retningslinjene for hvordan Domstolsverket og domstolene skal arbeide. Domstolsverkets innsynsråd består av ti medlemmer. Rådet utøver innsyn i verkets virksomhet og fungerer som et rådgivende organ for generaldirektøren. Domstolsverket fordeler budsjettildelingen til domstolene og har også innflytelse over lønnsfastsettelsen til de ansatte i domstolene.

Riksdagen anmodet i mai 2017 regjeringen om en nærmere utredning om de svenske domstolenes uavhengighet, herunder Domstolsverkets rolle og prosessen med å fastsette domstolenes budsjett. I februar 2020 satte den svenske regjeringen ned et utvalg som blant annet har fått i oppgave å bedømme om Domstolsverkets organisasjon, styring og rolle bør endres for å styrke domstolenes og dommernes uavhengighet samt å foreslå eventuelle grunnlovsendringer i denne sammenheng.18

9.2.5 Oppsummering

Bortsett fra i Sverige er domstolene i de nordiske landene underlagt en domstoladministrasjonsmodell. Modellen kjennetegnes av at ansvaret for den sentrale domstoladministrasjonen er flyttet fra justisdepartementet til et uavhengig organ. I Danmark ble ordningen innført i 1999, i Norge i 2002, på Island i 2018 og i Finland i 2020.

Felles for disse ordningene er at den sentrale domstoladministrasjonen har ansvaret for å ivareta domstolenes budsjettmessige og administrative forhold og skal sørge for en forsvarlig og hensiktsmessig drift av domstolene. Dommerutnevnelser og disiplinærprosesser for dommere utøves imidlertid av andre, separate organer. Domstolene hører inn under justisministerens ansvarsområde, men justisministeren har begrenset instruksjonsmyndighet overfor domstoladministrasjonen. De sentrale domstoladministrasjonene i Norden utarbeider budsjettforslag for domstolene og domstoladministrasjonen, men budsjettprosessen er noe ulik i de forskjellige nordiske land, se kapittel 16.

Den sentrale domstoladministrasjonen i Danmark, i Finland og på Island ledes av et styre og en direktør, som ansettes av styret. Styret oppnevnes av justisdepartementet eller regjeringen. Til forskjell fra i Norge har domstolene i Danmark, i Finland og på Island en lovregulert rolle ved utnevnelsen av styrets medlemmer. I Finland og på Island utgjør dommermedlemmene et flertall i styret. I Danmark utgjør dommere og andre domstolansatte et flertall av styrets medlemmer, slik som i Norge. I Danmark og Finland velger styret hvilket styremedlem som skal være styrets leder. På Island er det regulert i domstolloven at høyesterettsdommeren i styret skal være styrets leder. For øvrig er det forskjeller landene imellom når det gjelder annen representasjon i styret. I Danmark og Norge er for eksempel advokater representert i styret, mens dette ikke er tilfellet i Finland og på Island. I Danmark og Finland stiller loven krav om at ett eller flere medlemmer skal ha særskilt ledelses- og samfunnsinnsikt eller særskilt kunnskap om ledelse av offentlig forvaltning.

9.3 Utgangspunkter for kommisjonens vurderinger

Domstolkommisjonen vurderer den eksisterende ordningen med en sentral domstoladministrasjon som en velfungerende ordning og vil derfor bevare hovedtrekkene i den. Kommisjonen har vurdert andre modeller, men har kommet til at forvaltningsoppgavene for domstolene fortsatt bør være fordelt på flere uavhengige organer, se punkt 8.5. En frittstående domstoladministrasjon var den løsningen flertallet i den forrige domstolkommisjonen gikk inn for, og som departementet og lovgiver senere sluttet seg til.19 Kommisjonen bygger videre på dette i sitt arbeid. Videre har kommisjonen lagt vekt på at dette er den dominerende modellen i de nordiske landene.

Domstoladministrasjonen bør i grove trekk beholde dagens rolle, myndighet og oppgaver. Det innebærer blant annet at Domstoladministrasjonens virksomhet fortsatt bør anses som en form for forvaltningsvirksomhet, og at forvaltningsloven og offentlighetsloven bør gjelde for virksomheten.20 Videre bør et styre fortsatt lede den sentrale administrasjonen av domstolene på en hensiktsmessig og forsvarlig måte, jf. domstolloven § 33 første ledd.

På en rekke områder mener kommisjonen likevel det er behov for endringer i dagens ordning. Kommisjonen har tatt utgangspunkt i at administrasjonsordningen må være robust nok til å beskytte domstolenes uavhengighet også i mer omskiftelige tider. Ordningen bør synliggjøre Grunnlovens maktfordeling og prinsipp om uavhengige domstoler på en bedre måte enn i dag. Administrasjonsordningen bør dessuten reflektere den nordiske og internasjonale utviklingen på området siden Domstoladministrasjonen ble etablert i 2002, og den samfunnsutviklingen som ellers har funnet sted.

Videre må endringer i administrasjonsordningen fremme hensynet til kvalitet, effektivitet og utviklingsevne i domstolenes arbeid. For å sikre god internstyring og enhetlig praksis er det avgjørende at Domstoladministrasjonen nyter høy grad av legitimitet i domstolsystemet. Dette fordrer et godt samarbeid og samspill mellom Domstoladministrasjonen og de enkelte domstolene. Legitimitet og tillit internt har imidlertid også en side til maktbalansen mellom Domstoladministrasjonen og regjeringen og Stortinget. Det fordrer en hensiktsmessig balanse mellom hensynet til uavhengighet på den ene side og hensynet til demokratisk forankring på den annen.

I de følgende punktene ser kommisjonen nærmere på både Stortingets og regjeringens myndighet overfor Domstoladministrasjonen. I gjennomgangen av de to statsmaktenes myndighet og beslutningskompetanse overfor Domstoladministrasjonen har kommisjonen forsøkt å identifisere lovhjemler i gjeldende lovgivning som kan representere en rettsstatlig risiko i en ekstraordinær situasjon, eller som ikke er tilpasset dagens behov. Flere av de lovbestemmelser som kommisjonen setter søkelyset på, er lite i bruk eller har ikke blitt anvendt. Spørsmålet er om de likevel tjener et begrunnet formål. Kommisjonen har hatt som et utgangspunkt at det bør etableres ordninger som både har nødvendig legitimitet og tillit i rettsstatens godværsdager og rettsstatlig motstandsdyktighet i regnværsdager.

9.4 Stortingets myndighet overfor Domstoladministrasjonen

9.4.1 Videreføring av hovedtrekkene i dagens ordning

Som lovgivende og bevilgende myndighet er det Stortinget som både rettslig og formelt angir rammene for domstolenes virke. Innenfor konstitusjonens rammer bestemmer Stortinget det rettslige grunnlaget for domstolenes dømmende virksomhet, det vil si hvilke lover domstolene skal dømme etter. Stortinget regulerer også domstolenes arbeidsoppgaver og arbeidsform, først og fremst gjennom de ulike prosesslovene.

Videre bestemmer Stortinget hva slags domstoler landet skal ha, herunder antall instanser, domstolenes ansvarsområde mv. Gjennom sin bevilgning til domstolene fastsetter også Stortinget de økonomiske rammebetingelsene for domstolene. Stortinget kan samtidig fastsette mål og trekke opp generelle retningslinjer og forventninger om for eksempel saksbehandlingstid.

Stortingets styring og kontroll med selve domstolforvaltningen skjer først og fremst gjennom regjeringens parlamentariske og konstitusjonelle ansvar, se kapittel 8.

Domstolkommisjonen vurderer det slik at dagens arbeids- og ansvarsfordeling mellom Stortinget og Domstoladministrasjonen i hovedsak etablerer en god balanse mellom domstolenes uavhengighet og demokratisk styring og kontroll.

Stortinget gir de finansielle rammene for Domstoladministrasjonens virksomhet. Kommisjonen anbefaler endringer i budsjettprosessen for domstolene, se kapittel 16 om finansiering av domstolene. Dersom regjeringens forslag til budsjett for domstolene etter drøftelser avviker fra Domstoladministrasjonens forslag, skal Domstoladministrasjonens forslag følge budsjettproposisjonen til Stortinget som trykt vedlegg. Det vil kunne bidra til at domstolenes særstilling kommer tydeligere frem i Stortingets budsjettbehandling.

Kommisjonen foreslår å videreføre Stortingets adgang til å gi årlige retningslinjer for domstoladministrasjonens virksomhet og administrasjonen av domstolene gjennom den årlige behandlingen av budsjettproposisjonen, jf. domstolloven § 33 annet ledd. Slik sikres den overordnede samfunnsmessige innflytelsen på hvilke hovedretninger arbeidet med domstoladministrasjonen skal ta, og hvilken utvikling samfunnet forventer av domstolene med hensyn til administrative spørsmål. Innenfor dette definerte handlingsrommet skal Domstoladministrasjonen fortsatt ha stor handlefrihet, samtidig som retningslinjene kan gi Domstoladministrasjonen styringslegitimitet. Det er imidlertid viktig å fremheve at retningslinjer gitt ved behandlingen av budsjettproposisjonen ikke skal formuleres som formell instruks, og at Stortinget ikke kan gi individuelle pålegg om virkemiddelbruk.21

Etter kommisjonens vurdering bør alle tre statsmaktene være involvert ved sammensetningen av Domstoladministrasjonens styre. Kommisjonen anbefaler derfor at Stortinget fortsatt skal ha en rolle ved oppnevnelse av medlemmer til styret, se punkt 9.6.4.6.

9.4.2 Stortingets kontrollmekanismer overfor domstolene og Domstoladministrasjonen

I likhet med andre statlige organer er Domstoladministrasjonen underlagt kontroll av Stortingets kontrollorganer. Riksrevisjonen utøver kontroll med Domstoladministrasjonen både hva gjelder regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Domstolenes virksomhet er unntatt fra Sivilombudsmannens arbeidsområde, jf. sivilombudsmannsloven § 4, men Domstoladministrasjonen faller ikke inn under dette unntaket.

Kommisjonen har ikke funnet grunn til å foreslå noen grunnleggende endringer i disse kontrollmekanismene. Selv om Domstoladministrasjonen skal være et uavhengig organ, kan den ikke være uten kontroll og muligheter for offentlighetens innsyn. Det samme gjelder for domstolene, selv om disse er unntatt fra Sivilombudsmannens arbeidsområde. Det er kommisjonens vurdering at det kontrollregimet Domstoladministrasjonen og domstolene er underlagt, har fungert godt og etter hensikten. Kommisjonen vil likevel knytte en bemerkning til Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon.

Gjennom forvaltningsrevisjon gjør Riksrevisjonen større, systematiske undersøkelser der målet er å vise hvordan regjeringen og statsforvaltningen gjennomfører det Stortinget har bestemt, og hvilke virkninger offentlige tiltak har hatt. Riksrevisjonen utfører iblant forvaltningsrevisjon av domstolene, slik det senest ble gjort i 2019 ved Riksrevisjonens undersøkelse av saksbehandlingstid og effektivitet i tingrettene og lagmannsrettene.22

Riksrevisjonens kontroll reiser noen særskilte spørsmål knyttet til domstolenes uavhengighet, slik Justisdepartementet pekte på i forarbeidene til någjeldende lovgivning:

«[P]å grunn av prinsippet om domstolenes dømmende uavhengighet er [det] visse grenser for forvaltningsrevisjonen av domstolene. Det kan eksempelvis ikke være aktuelt for Riksrevisjonen å gå inn og kvalitetsvurdere den enkelte dom eller kjennelse. Det er også problematisk om Riksrevisjonen vurderer domstolers prioriteringer av hvilke ressurser som skal settes inn i den enkelte sak.»23

Den forrige domstolkommisjonens flertall beskrev problemstillingen noe mer utfyllende:

«Forvaltningsrevisjonen er egnet til å ivareta det grunnleggende demokratihensynet. Det må imidlertid settes visse grenser for en forvaltningsrevisjon av domstolene, p g a prinsippet om domstolenes dømmende uavhengighet. Det er uakseptabelt om Riksrevisjonen går inn og kvalitetsvurderer den enkelte dom og kjennelse, og det samme kan etter omstendighetene gjelde andre dommeravgjørelser enn dommer og kjennelser. Det er også problematisk om Riksrevisjonen vurderer domstolers prioriteringer av hvilke ressurser som skal settes inn i den enkelte sak, og likeledes om Riksrevisjonen vurderer rettsmøter og domskonferanser i forhold til krav om effektiv utnyttelse av ressursene. En vurdering av om saksbehandlingstiden er tilfredsstillende, kan også være problematisk, selv om det foreligger omforente målsettinger for saksbehandlingstid.

(…)

Flertallet finner det imidlertid vanskelig å utforme noe forslag til lovbestemte avgrensninger av Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av domstolene. En praktisk løsning kan være at revisjonsloven tar et forbehold om begrensninger i forvaltningsrevisjon i domstolene, og at Stortinget i sin instruks for Riksrevisjonen søker å gi noen nærmere retningslinjer på grunnlag av forslag som kan utarbeides av Riksrevisjonen og Domstoladministrasjonen i fellesskap.»24

Kommisjonen slutter seg til de vurderinger som Justisdepartementet og den forrige domstolkommisjonen gjorde knyttet til Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av domstolene. Kommisjonen ser det imidlertid ikke som problematisk at Riksrevisjonen vurderer om domstolene samlet sett eller enkeltvis oppfyller saksbehandlingstidene satt av Stortinget. Det ville likevel være problematisk dersom Riksrevisjonen skulle gå inn i vurderinger av enkeltsaker.

Kommisjonen mener det bør presiseres i riksrevisjonsloven at Riksrevisjonen ikke fører kontroll med verken kvaliteten på domstolenes avgjørelser eller domstolenes prioriteringer av hvilke ressurser som skal settes inn i den enkelte sak. Dette vil være en viktig påminnelse om at det går en grense for forvaltningsrevisjonen av domstolene. På denne bakgrunn foreslår kommisjonen en endring i riksrevisjonsloven § 9 tredje ledd. Som alternativ til lovfesting kan det gjøres endringer i Instruks for Riksrevisjonens virksomhet, under et nytt kapittel om «Riksrevisjonens kontroll med domstolene».25

9.5 Regjeringens myndighet overfor Domstoladministrasjonen

9.5.1 Innledning

Forholdet mellom Domstoladministrasjonen og den utøvende makt kan utgjøre en større risiko for domstolenes uavhengighet enn forholdet mellom Domstoladministrasjonen og den lovgivende makt.26 Regjeringen er i lov tillagt en forholdsvis utstrakt myndighet og innflytelse over domstoladministrative forhold, se oversikten i punkt 8.3.1. Denne myndigheten kan være problematisk i lys av prinsippet om domstolenes uavhengighet. Når uavhengighet drøftes i relasjon til domstolenes sentrale administrasjon, gjelder det spørsmålet om den utøvende makts styring av den sentrale domstoladministrasjon indirekte kan føre til at den dømmende uavhengigheten blir svekket.

Siden ansvaret for den sentrale administrasjonen av de alminnelige domstolene ble overført fra Justisdepartementet til Domstoladministrasjonen i 2002, har samspillet mellom Domstoladministrasjonen og regjeringen vært regulert av følgende hovedprinsipper:27

• Justis- og beredskapsdepartementet har ingen alminnelig instruksjonsmyndighet over domstolene i administrative spørsmål.

• Regjeringen kan ved kongelig resolusjon instruere Domstoladministrasjonen i administrative enkeltsaker, jf. domstolloven § 33 tredje ledd.

• Styring av domstoladministrasjonen skjer ved lov, forskrift eller plenarvedtak i Stortinget etter forslag fra regjeringen.

Det er også et viktig element i ansvarsfordelingen at regjeringen fremmer forslag til budsjett for domstolene overfor Stortinget. I tillegg oppnevner regjeringen syv av de ni medlemmene av Domstoladministrasjonens styre.

Utover regjeringens instruksjonsrett ved kongelig resolusjon er regjeringen gjennom lov på flere områder tillagt en overordnet styringsrolle overfor Domstoladministrasjonen. For det første er Kongen i statsråd klageinstans for beslutninger truffet av Domstoladministrasjonens styre, jf. domstolloven § 33 b. Det innebærer at regjeringen kan omgjøre styrets vedtak. Videre kan regjeringen gi forskrifter om Domstoladministrasjonens virksomhet, jf. domstolloven § 33 d. Endelig kan regjeringen, på nærmere bestemte vilkår, avsette Domstoladministrasjonens styre, jf. domstolloven § 33 a fjerde ledd.

De nevnte bestemmelsene bidrar til å forankre regjeringens parlamentariske ansvar og ivaretar slik sett hensynet til demokratisk legitimitet. Kommisjonen reiser likevel spørsmål om hvorvidt den utøvende makt samlet sett har en så bred innflytelse over styringen av Domstoladministrasjonen at den ville vært sårbar for maktmisbruk dersom rettsstaten skulle møte mer urolige tider. I de påfølgende punktene vurderer kommisjonen regjeringens instruksjonsmyndighet, omgjøringskompetanse og forskriftskompetanse. Regjeringens innflytelse ved sammensetningen av Domstoladministrasjonens styre samt adgangen til å avsette både enkeltmedlemmer av styret og styret som helhet omtales særskilt i punkt 9.6.

9.5.2 Regjeringens instruksjonsmyndighet

Domstolloven § 33 tredje ledd fastslår:

«Kongen i statsråd kan treffe vedtak om domstoladministrasjonens virksomhet og administrasjonen av domstolene. Domstoladministrasjonen skal gis anledning til å uttale seg før det treffes slike vedtak. Stortinget skal underrettes om vedtaket.»

Kongens kompetanse etter bestemmelsen kan ikke delegeres til Justis- og beredskapsdepartementet, som følgelig ikke kan instruere Domstoladministrasjonen og heller ikke den enkelte domstol. Muligheten for politisk styring av den sentrale domstoladministrasjonen er likevel fremdeles til stede.28 Denne instruksjonsmyndigheten forankrer regjeringens konstitusjonelle ansvar.29

I motsetning til generelle retningslinjer gitt av Stortinget ved behandlingen av budsjettproposisjonen dreier regjeringens instruksjonsmyndighet seg om pålegg i administrative enkeltsaker.30 Ifølge lovforarbeidene skal instruksjonsretten ikke kunne anvendes som en generell og alminnelig myndighet for regjeringen til å overprøve Domstoladministrasjonens avgjørelser. Før regjeringen bruker instruksjonsretten, skal Domstoladministrasjonen ha hatt anledning til å uttale seg, og Stortinget skal underrettes om vedtaket.31 Regjeringens instruksjonsmyndighet må utøves ved kongelig resolusjon, som er gjenstand for Stortingets kontroll, jf. Grunnloven § 75 bokstav f. Etter någjeldende ordning skal det omtales i den årlige budsjettproposisjonen for Justis- og beredskapsdepartementet dersom instruksjonsretten er benyttet.32

Regjeringens instruksjonsadgang overfor Domstoladministrasjonen har ikke vært benyttet. Justisdepartementet antok at en slik regel ville ha begrenset praktisk betydning. Det ble sett i lys av at svært mange endringer innenfor det domstoladministrative området krever lovendring eller budsjettvedtak. Departementet vurderte det slik at en instruksjonsrett likevel kunne ha en funksjon som en sikkerhetsregel. Ved å ha en slik mulighet for regjeringen til å instruere Domstoladministrasjonen i enkeltsaker ville betenkelighetene ved å gi så vidt omfattende administrativ frihet og vide fullmakter til domstolene og Domstoladministrasjonen bli redusert. Ifølge departementet kunne instruksjonsretten benyttes dersom det eksempelvis skulle oppstå tolkningsproblemer eller avgrensningsspørsmål knyttet til forholdet mellom budsjettproposisjonen, komitéuttalelser eller uttalelser i stortingsdebatten.33

Ifølge lovforarbeidene vil det i enkelte tilfeller «kunne være aktuelt å gripe inn overfor enkeltstående vedtak truffet av domstoladministrasjonen». Det er videre presisert at instruksjonsretten gjelder «alle domstoladministrative spørsmål».34 I et utredningsoppdrag for Difi har professor Eivind Smith vurdert dette slik: «Forarbeidene synes å legge til grunn at Kongens myndighet er begrenset til forhold av administrativ karakter (jf. Ot.prp. nr. 44 (2000–2001) s. 185). En slik begrensning har imidlertid uklare grenser og savner i alle tilfelle klart belegg i lovteksten selv.»35

Domstolkommisjonen er enig i dette. Det er problematisk at denne forutsetningen ikke er uttrykt i lovteksten. Avgrensningen av hva som er et domstoladministrativt spørsmål, er ikke uten videre gitt. Det må være klart nok at saker som berører domstolenes dømmende virksomhet, faller utenfor instruksjonsmyndigheten. Hva som berører dømmende virksomhet, er imidlertid ikke helt enkelt å fastslå. Domstoladministrasjonens ansvar for kompetansearbeid for dommere har for eksempel et klart berøringspunkt med dømmende virksomhet. Kommisjonen legger videre til grunn at personalsaker faller utenfor instruksjonsmyndigheten. Av hensyn til organets uavhengighet er det avgjørende at Domstoladministrasjonen ikke kan instrueres av regjeringen i enkeltsaker som angår ansettelsesmyndigheten og personalsaker for øvrig. Styret skal for eksempel ikke kunne instrueres av regjeringen om hvem som skal ansettes som direktør. Etter kommisjonens syn vil det være svært betenkelig om instruksjonsmyndigheten benyttes i andre saker som har klare berøringspunkter med domstolenes uavhengighet, eksempelvis arbeid med organisasjons- og ledelsesutvikling.

Kommisjonen mener det er problematisk at regjeringens instruksjonsmyndighet har såpass uklare grenser. Kommisjonen har vurdert om instruksjonsmyndigheten bør oppheves i sin helhet, eller om den bør begrenses til rent administrative forhold, herunder med en presisering om at personalsaker og saker som har nær tilknytning til domstolenes dømmende virksomhet, faller utenfor. Man kunne også sett for seg at det introduseres en høyere terskel for å ta instruksjonsmyndigheten i bruk, eksempelvis at den bare kan benyttes i «ekstraordinære situasjoner».36 Hva som vil være «ekstraordinære situasjoner», er imidlertid vanskelig å forutsi.

Kommisjonen reiser derfor spørsmål om det er nødvendig å videreføre noen instruksjonsmyndighet overhodet. Erfaringen gjennom snart 20 år tilsier at tiltak som regjeringen vurderer som nødvendige å iverksette på domstolenes område, iverksettes på andre måter enn ved bruk av instruksjonsmyndigheten. Det kan vitne om at det ikke er behov for en instruksjonshjemmel utover de andre styringsredskapene regjeringen og Stortinget har tilgjengelig. Det forhold at instruksjonsmyndigheten ikke har blitt benyttet siden Domstoladministrasjonen ble opprettet, er en indikasjon på at Domstoladministrasjonen har stor faktisk uavhengighet i sitt virke.

Instruksjonsmyndigheten begrenser likevel Domstoladministrasjonens uavhengighet formelt og rettslig sett. Når dette ses i sammenheng med at regjeringen er klageinstans for styrets vedtak, jf. domstolloven § 33 b første ledd, innebærer det at regjeringen både har instruksjons- og omgjøringsadgang overfor Domstoladministrasjonen. Dersom rettsstaten skulle møte mer urolige tider, vil adgangen til å instruere Domstoladministrasjonen kunne misbrukes. En høyere formell terskel vil heller ikke være noe fullgodt vern i en slik situasjon. Den økende internasjonale oppmerksomheten om behovet for uavhengige domstoler gir dessuten større grunn til bekymring for at den administrative friheten blir for snever enn for at den blir for vid.

På denne bakgrunn har kommisjonen kommet til at regjeringens instruksjonsmyndighet overfor Domstoladministrasjonen bør opphøre i sin helhet. Instruksjonsretten begrenser Domstoladministrasjonens rettslige uavhengighet. Selv om instruksjonsretten skulle bortfalle, vil Stortinget og regjeringen fremdeles ha tilstrekkelige styringsredskaper tilgjengelig gjennom å vedta lover og forskrifter på domstolenes område og ved å tildele de økonomiske rammene og fastsette retningslinjer for domstolenes og Domstoladministrasjonens virke. Statens aktiviteter på justisområdet kan følgelig samordnes gjennom andre styringsmekanismer. Instruksjonsmyndighetens funksjon som en mulig sikkerhetsbestemmelse i en normalsituasjon for rettsstaten må veies opp mot den risiko den representerer for mulig misbruk i en ekstraordinær situasjon. Ved denne avveiningen finner kommisjonen at hensynet til domstolenes uavhengighet og hensynet til å unngå risiko for mulig misbruk av hjemmelen veier tyngre enn de styringshensyn som kan tale for en instruksjonsrett.

Kommisjonen kan ikke se at Grunnloven er til hinder for at regjeringens instruksjonsmyndighet overfor Domstoladministrasjonen bortfaller. Grunnloven § 3 bestemmer at den utøvende makt er hos Kongen, men bestemmelsen er ikke forstått som en regel som gir Kongen enekompetanse (prerogativ). Stortinget kan derfor ved lov bestemme at et forvaltningsorgan skal være uavhengig av Kongen, og hva uavhengigheten skal innebære.37 Dette er annerledes enn for regjeringens instruksjonsmyndighet overfor departementene og utenriksvesenet, hvor henholdsvis Grunnloven §§ 12 og 26 setter skranker mot at denne myndigheten fratas regjeringen i lov.38 Prinsippet om domstolenes uavhengighet er ved vedtakelsen av Grunnloven § 95 dessuten gitt en bredere forankring. Etter kommisjonens syn tilsier også dette at regjeringens instruksjonsmyndighet bør bortfalle.

På denne bakgrunn foreslår kommisjonen at domstolloven § 33 tredje ledd oppheves og erstattes av en bestemmelse om at Domstoladministrasjonen ikke kan instrueres i utøvelsen av sin myndighet.

9.5.3 Regjeringens forskriftsmyndighet

Domstolloven § 33 d gir Kongen hjemmel til å gi forskrifter om Domstoladministrasjonens virksomhet. Ifølge forarbeidene til bestemmelsen åpner den for å gi særlige regler for saksbehandlingen i Domstoladministrasjonen og regler om hvilke ansvarsområder som omfattes av Domstoladministrasjonens virksomhet. Det er forutsatt at bestemmelsen brukes med forsiktighet sett i lys av Domstoladministrasjonens spesielle stilling. Konkret angis det at det bør kunne gis regler som for eksempel åpner for større innsyn i Domstoladministrasjonens beslutninger eller pålegg og retningslinjer som gis av styret til de ansatte. I stor utstrekning forutsettes det likevel at Domstoladministrasjonen selv utarbeider retningslinjer for arbeidet innenfor de rammer som forvaltningsloven og offentlighetsloven gir.39

Forskriftshjemmelen er i tråd med lovforarbeidene blitt brukt med forsiktighet. Den har kun blitt brukt til å gi forskrift om Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark, som Domstoladministrasjonen har det overordnede administrative ansvaret for.40 Forskriften er imidlertid ikke utelukkende gitt med hjemmel i domstolloven § 33 d og var slik sett ikke en nødvendig forutsetning for å gi bestemmelser om Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark.41

Etter kommisjonens syn vitner dette om at det ikke er behov for en hjemmel til å gi forskrifter om Domstoladministrasjonens virksomhet, utover de andre styringsredskapene regjeringen har tilgjengelig. Kommisjonen peker videre på at forutsetningen om at forskriftsmyndigheten skal brukes med forsiktighet, er uklar, og at myndigheten kan misbrukes i en ekstraordinær situasjon. Det tilsier at hjemmelen bør oppheves. Etter kommisjonens vurdering harmonerer det best med Domstoladministrasjonens selvstendige stilling at den selv utarbeider retningslinjer for sitt arbeid innenfor den til enhver tid gjeldende lovgivning og retningslinjer fra Stortinget. Det er også i tråd med ordningen i Danmark og på Island, hvor administrasjonsorganene selv fastsetter regler om egen virksomhet. 42

På denne bakgrunn foreslår kommisjonen å oppheve forskriftshjemmelen i domstolloven § 33 d.

9.5.4 Regjeringens rolle som klageinstans over styrets vedtak

Det følger av domstolloven § 33 b første ledd at forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder for domstoladministrasjonens virksomhet. Som nevnt ovenfor mener kommisjonen at forvaltningsloven og offentlighetsloven også i fremtiden bør gjelde for Domstoladministrasjonens virksomhet. Offentlighetsloven § 2 fjerde ledd gjør i utgangspunktet unntak for saker som behandles etter rettspleielovene, og det bør derfor fortsatt være særskilt bestemt at offentlighetsloven gjelder.

Med forvaltningsloven følger regler om klage og omgjøring. Domstolloven § 33 b første ledd annet punktum fastslår at styret er klageinstans for «direktørens vedtak», og at Kongen i statsråd er klageinstans for styrets vedtak. Med «direktøren» siktes det også til andre ansatte i Domstoladministrasjonen som treffer vedtak i henhold til intern delegasjon. Begrunnelsen for regelen er at det bør unngås at klager må avgjøres av Kongen i statsråd. Dette medfører at blant annet klager over avgjørelser om dokumentinnsyn i henhold til forvaltningsloven og offentlighetsloven kan behandles av styret. Det følger av forvaltningslovens alminnelige regler om klagerett at et slikt vedtak av styret ikke igjen kan påklages til Kongen i statsråd.43

En gjennomgang av styreprotokollene for de siste ti årene viser at Domstoladministrasjonens styre har få klager over administrasjonens vedtak til behandling i løpet av et år – typisk fem eller færre. I 2019 var det ingen klagesaker til behandling. Klagene er begrenset til to kategorier: avslag på innsynsbegjæringer og avslag på adgang til domstolenes pressetjeneste på nett.

Selv om det er få klagesaker over administrasjonens vedtak, mener kommisjonen det av rettssikkerhetshensyn er viktig å opprettholde denne klageadgangen. Det er naturlig og riktig at styret for administrasjonen er klageinstans. Kommisjonen foreslår derfor å videreføre ordningen med at styret er klageinstans for direktørens vedtak.

Kommisjonen reiser derimot spørsmål om hvorvidt Kongen i statsråd bør være klageinstans for styrets vedtak. I forarbeidene til domstolloven § 33 b er det fremhevet at Kongen i statsråd, i lys av Domstoladministrasjonens stilling, bør vise varsomhet med å omgjøre eller sette vedtak fra Domstoladministrasjonens styre til side.44 Hva som menes med «varsomhet», er imidlertid ikke uten videre klart.

Det er grunn til å fremheve at ordningen skiller seg ut blant de øvrige nordiske landene som har uavhengige domstoladministrasjoner. Den danske lov om Domstolsstyrelsen § 2 stk. 2 bestemmer at «[j]ustitsministeren har ingen instruktionsbeføjelse over for Domstolsstyrelsen, og Domstolsstyrelsens afgørelser kan ikke påklages til ministeren». Den finske domstolloven 23 kap. 8 § bestemmer at «[o]mprövning av beslut som Domstolsverket fattat med stöd av 19 a kap. får begäras på det sätt som föreskrivs i förvaltningslagen», noe som forstås å innebære overprøving ved en forvaltningsdomstol. Den islandske domstolloven har ikke bestemmelser om klagerett eller overprøving av domstoladministrasjonens avgjørelser.

Etter det Domstolkommisjonen er kjent med, har Kongen i statsråd bare hatt én klagesak over styrets vedtak til behandling. At det er få slike saker, skyldes med stor sannsynlighet at styret som hovedregel ikke treffer vedtak som kan påklages (enkeltvedtak) etter forvaltningslovens regler. Etter kommisjonens vurdering er dette en naturlig arbeidsfordeling mellom administrasjonen og styret. Styret skal behandle alle saker av viktighet for Domstoladministrasjonen, herunder budsjettforslag for domstolene og Domstoladministrasjonen og fordeling av budsjettmidler innenfor rammer fastsatt av Stortinget. Styret skal også gi generelle retningslinjer for Domstoladministrasjonens virksomhet.45 Det er følgelig på et mer overordnet nivå at styret påser at administrasjonen av domstolene skjer på en forsvarlig og hensiktsmessig måte. Vedtak om oppsigelse, avskjed og ordensstraff må imidlertid treffes av styret som førsteinstans, med Kongen i statsråd som klageinstans.

Kommisjonen mener regjeringens rolle som klageinstans for styrets vedtak fremstår som problematisk. Selv om klageadgangen i praksis synes å ha liten betydning, svekker det inntrykket av Domstoladministrasjonens uavhengige stilling. Når dette ses i sammenheng med regjeringens nåværende instruksjonsadgang, innebærer det at regjeringen både har instruksjons- og omgjøringsadgang overfor den sentrale domstoladministrasjonen.

Kommisjonen mener at Kongen i statsråd ikke bør være klageorgan for vedtak truffet av Domstoladministrasjonens styre. Domstolkommisjonen foreslår derfor å avskjære klageadgangen helt, slik at overprøving av vedtak truffet av styret for Domstoladministrasjonen som første instans eventuelt må skje i de alminnelige domstolene. Det må ses i sammenheng med kommisjonens forslag til endringer i Domstoladministrasjonens tilsettingsmyndighet og kompetanse i andre personalsaker, se punkt 9.6.3.

Kommisjonen vil på denne bakgrunn fremme forslag til endring i domstolloven § 33 b første ledd annet punktum.

9.5.5 Særlig om generelle instrukser for statsforvaltningen

Det finnes en rekke reglementer, instrukser, retningslinjer mv. som gjelder gjennomgående for flere eller for alle statlige organer. Som eksempler kan det vises til Reglement for økonomistyring i staten, Statens retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser og Instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor. Det er ikke uvanlig at det henvises til slike reglementer og instrukser i Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev til Domstoladministrasjonen.46

Etter gjeldende lovgivning kan instrukser om Domstoladministrasjonens virksomhet og administrasjon av domstolene bare gjøres gjeldende ved kongelig resolusjon, jf. domstolloven § 33 tredje ledd. Utgangspunktet må derfor være at Domstoladministrasjonen ikke er bundet av instrukser gitt av et departement, som ikke er fastsatt av Kongen i statsråd. At det er henvist til instruksen i tildelingsbrevet, endrer ikke dette utgangspunktet.47

Kommisjonens vurdering er som nevnt at regjeringens instruksjonsmyndighet etter domstolloven § 33 tredje ledd bør oppheves. Av hensyn til Domstoladministrasjonens uavhengige stilling, bør regjeringen etter kommisjonens syn ikke ha adgang til å treffe vedtak om Domstoladministrasjonens virksomhet og administrasjon av domstolene, se punkt 9.5.2. Spørsmålet er om det likevel skal beholdes en adgang for regjeringen til å gjøre generelle instrukser eller reglementer som gjennomgående gjelder for flere eller alle statlige organer, gjeldende også for Domstoladministrasjonen.

Ifølge forvaltningslovutvalget avhenger spørsmålet om hvor langt en generell instruks vil gjøre innhogg i mottakerens autonomi, av innholdet og detaljnivået i instruksen. Statens alminnelige instrukser om tjenesteforhold og generelle administrative forhold – eksempelvis personalreglementet og økonomireglementet – gjelder i dag for uavhengige organer. Etter forvaltningslovutvalgets vurdering er det neppe noen grunn til at uavhengige forvaltningsorganer skal være fritatt for å følge slike regler.48 Kommisjonen er enig i dette, og legger til grunn at tilsvarende også må gjelde for Domstoladministrasjonen. Så lenge den aktuelle instruksen er utformet generelt for flere eller alle statlige virksomheter, og ikke spesielt er rettet mot administrasjonen av domstolene, er det etter kommisjonens syn ikke noen prinsipiell grunn til at Domstoladministrasjonen automatisk skal være fritatt fra å følge den.49

Summen av statlige instrukser, retningslinjer og reglementer bør imidlertid ikke bli for omfattende. Den utøvende makt bør ikke pålegge Domstoladministrasjonen å følge generelle instrukser som ikke er forenlige med hensynet til å sikre en god, effektiv og uavhengig administrasjon av domstolene. Etter kommisjonens syn bør det derfor ikke være automatikk i at slike instrukser gjøres gjeldende for administrasjonen av domstolene. For å etablere en terskel, kan beslutningsmyndigheten legges til øverste forvaltningsnivå, det vil si Kongen i statsråd. Et krav om kongelig resolusjon vil innebære at instruksen blir gjenstand for Stortingets kontroll, jf. Grunnloven § 75 bokstav f.

Kommisjonen er klar over at et krav om kongelig resolusjon kan by på praktiske utfordringer, men mener de ikke behøver å bli særlig omfattende. Det vil for eksempel være mulig å bestemme at flere instrukser skal gjøres gjeldende i samme vedtak. På denne bakgrunn foreslår kommisjonen å innta en bestemmelse i domstolloven § 33 om at Kongen i statsråd kan gjøre generelle instrukser for statlige organer gjeldende for domstoladministrasjonens virksomhet.

9.5.6 Uformell kontakt og signaler

Det er en relativt utstrakt og regelmessig kontakt mellom Domstoladministrasjonen og Justis- og beredskapsdepartementet. Det var også forutsatt i forarbeidene til opprettelsen av Domstoladministrasjonen.50 I dag er det etablert en rutine med to møter i året med justis- og beredskapsministeren. På disse møtene er Domstoladministrasjonen representert med styreleder, nestleder i styret og direktøren. Dette er relativt uformelle møter, hvor budsjettprioriteringer og viktige lovspørsmål diskuteres. I tillegg er det etablert en ordning med tre formelle møter i året mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Domstoladministrasjonen på administrativt nivå. Disse møtene tar utgangspunkt i Stortingets retningslinjer og departementets forventninger om oppfølgning av disse slik det kommer til uttrykk i tildelingsbrevet for det aktuelle år. Dessuten har administrasjonen løpende kontakt med departementet vedrørende utformingen av satsingsforslag, andre budsjettsaker, større byggeprosjekter, relevante lovendringer for domstolene og andre forhold som måtte komme opp.

Slik ansvarsforholdet for viktige spørsmål knyttet til domstolenes funksjon er organisert, er det helt nødvendig med en relativt utstrakt kontakt mellom Domstoladministrasjonen og Justis- og beredskapsdepartementet. Et godt samarbeid hvor partene trekker veksler på hverandres kompetanse, er en fordel både for domstolene og regjeringen.

Kommisjonen peker likevel på at en utstrakt uformell kontakt kan medføre at styringssignaler benyttes fremfor de formelle instruksjonshjemlene. Det kan for eksempel tenkes at en for nær og uformell kontakt kan medføre at Domstoladministrasjonen identifiserer seg med departementet på en slik måte at primærfunksjonen som buffer mellom den dømmende makt og den utøvende makt trues.

Domstolkommisjonen peker videre på at det som følge av Domstoladministrasjonens uavhengighet er begrenset hvilke styringssignaler departementet kan gi i form av tildelingsbrev, og viser til punkt 16.8.

9.6 Domstoladministrasjonens styre

9.6.1 Innledning

Kommisjonen foreslår å videreføre styret som Domstoladministrasjonens øverste organ. Styret skal lede den sentrale domstoladministrasjonen på en hensiktsmessig og forsvarlig måte, jf. domstolloven § 33 første ledd.

I de følgende punktene vil kommisjonen først se nærmere på styrets rolle og sammensetning. Spørsmålet om hvem som bør sitte i Domstoladministrasjonens styre, må vurderes i lys av hensynet både til uavhengighet og demokratisk legitimitet og til domstolenes effektivitet og utviklingsevne. Det er avgjørende å sikre et styre som besitter både domstolfaglig kompetanse og kompetanse fra brukersiden. Men det er også viktig å få utenforståendes perspektiv representert i Domstoladministrasjonens øverste organ, for å forhindre at administrasjonen av domstolene utvikler seg i retning av å bli en lukket institusjon.

Videre vil kommisjonen se nærmere på hvilke organer som bør oppnevne styrets medlemmer. Et viktig spørsmål i denne sammenheng er hvilken innflytelse regjeringen og Stortinget bør ha ved oppnevnelsen, og om domstolene selv bør sikres større innflytelse enn etter dagens ordning.

9.6.2 Styrets oppgaver

Styret er Domstoladministrasjonens øverste myndighet. Styret har et selvstendig og reelt ansvar for virksomheten. Det understrekes av at regjeringens instruksjonsmyndighet overfor Domstoladministrasjonen er begrenset.51

Styret tilsetter direktøren og har myndighet til å fastsette den nærmere arbeidsfordelingen mellom styret og direktøren. I forarbeidene er det forutsatt at styret skal behandle saker av større eller av prinsipiell betydning. Det er konkretisert i styreinstruksen § 1, hvor det fremgår at styret skal behandle alle saker av viktighet for Domstoladministrasjonen, herunder budsjettforslag for domstolene og Domstoladministrasjonen og fordeling av budsjettmidler innenfor rammer som er fastsatt av Stortinget.52

Styret skal lede den sentrale domstoladministrasjonen på en hensiktsmessig og forsvarlig måte. I dette ligger, ifølge forarbeidene, at styret skal lede administrasjonen av domstolene på en måte som er egnet til å styrke allmennhetens tillit til domstolene, og som gjør at ressursutnyttelsen og saksbehandlingen blir effektiv, samtidig som grunnleggende hensyn til publikums rettssikkerhet ivaretas.53

Styret har et forvalter- og tilsynsansvar for Domstoladministrasjonens virksomhet. Det skal sørge for en forsvarlig organisering av virksomheten, sørge for at Domstoladministrasjonen har tilstrekkelig ressurser, og påse betryggende styring og kontroll av administrasjonen.

Styret har imidlertid et ansvar som strekker seg videre enn Domstoladministrasjonens virksomhet i snever forstand. Det skal arbeide for at domstolene samlet sett har tilstrekkelige ressurser til å løse sine oppgaver, for at Stortingets retningslinjer for domstolene følges, og for at rettssikkerheten sikres. Styret skal også, sammen med administrasjonen, forsvare domstolene mot angrep på uavhengigheten. Det kan, i noen situasjoner, innebære at styret må innta en relativt synlig rolle som buffer mot de øvrige statsmaktene. Allmennhetens tillit til domstolene innebærer også at styret skal arbeide for at domstolene ikke utvikler seg i retning av å bli en lukket samfunnsinstitusjon, og styret bør være et talerør både innad i domstolene og utad mot samfunnet for de verdier som domstolene i Norge skal ivareta.

9.6.3 Særlig om tilsettingsmyndighet og kompetanse i andre personalsaker

I henhold til domstolloven § 33 b annet ledd er styret tilsettingsmyndighet for Domstoladministrasjonens stillinger. Direktøren skal gi forslag til styret i forbindelse med ansettelse av ledere. Andre innstillinger skal gjøres av et innstillingsråd etter den nå opphevede tjenestemannsloven. Styret kan delegere til direktøren å foreta ansettelser. Paragrafens andre og tredje ledd har følgende ordlyd:

«Styret har tilsettingsmyndighet for domstoladministrasjonens stillinger. For lederstillinger utenom stillingen som domstoladministrasjonens direktør, avgir direktøren forslag. For andre stillinger avgis innstillingen fra et innstillingsråd etter tjenestemannsloven. Styret kan delegere til direktøren å foreta ansettelser.

Når styret er tilsettingsmyndighet, skal minst to representanter for de ansatte i domstoladministrasjonen tiltre styret. Dette gjelder også når styret behandler slike saker som nevnt i tjenestemannsloven §§ 8 til 10 og §§ 12 til 17 nr. 3.»

I henhold til lovens delegasjonsadgang er tilsettingsmyndigheten delegert til direktøren hva gjelder ansettelse av saksbehandlere. Delegasjonsadgangen omfatter ikke myndigheten til å ilegge ordensstraff, beslutte oppsigelse eller meddele avskjed. Disse sakene må behandles av styret som første instans.

Saksbehandlere i Domstoladministrasjonen ansettes av direktøren etter innstilling fra et innstillingsråd. Denne ordningen avviker fra statsansattelovens alminnelige regler. Hovedregelen i statsforvaltningen er at tilsettingskompetansen ligger til et kollegialt organ og ikke til en enkeltperson. På denne bakgrunn mener kommisjonen det er grunn til å endre bestemmelsene om tilsettingsmyndighet.

Kommisjonen foreslår at styret fremdeles skal ha tilsettingskompetansen, men at denne kompetansen skal kunne delegeres til et ansettelsesråd som fatter tilsettingsvedtak etter innstilling fra direktøren. Tilsettingskompetansen vil også omfatte kompetansen til å meddele oppsigelse, avskjed og ordensstraff. Det bør gis adgang til å skille mellom saksbehandlerstillinger og lederstillinger. Tilsettingsmyndigheten for saksbehandlerstillinger bør kunne delegeres til et ansettelsesråd, mens tilsettingsmyndigheten når det gjelder lederstillinger, bør kunne delegeres til direktøren. Etter en slik omlegging vil ordningen for tilsettingssaker i Domstoladministrasjonen bli i samsvar med det som ellers gjelder i statsforvaltningen, samtidig som styrets rolle opprettholdes.

Endringen vil medføre at styret blir klageorgan for alle personalsaker. Dersom personalsaken gjelder direktøren, vil styret måtte behandle saken i første instans. Etter gjeldende ordning vil direktøren i prinsippet kunne påklage vedtaket til Kongen i statsråd. I så fall kan det reises søksmål om lovligheten av klageinstansens vedtak. At klagemuligheten har vært utnyttet, er en absolutt prosessforutsetning for å reise søksmål, jf. statsansatteloven § 34. Søksmål skal i et slikt tilfelle reises mot klageinstansen, altså Kongen i statsråd. Dette fremstår som upraktisk. Etter Domstolkommisjonens vurdering bør klageadgangen avskjæres også her, slik at direktøren i et slikt tenkt tilfelle må reise søksmål ved tingretten mot Domstoladministrasjonen ved styrets leder i stedet for å påklage vedtaket, se også punkt 9.5.4.

Kommisjonens anbefalte endringer i bestemmelsene om tilsettingsmyndighet er i tråd med Domstoladministrasjonens høringsuttalelse til utkast til ny domstollov.54 Kommisjonen vil for øvrig bemerke at henvisningene i domstolloven til den nå opphevede tjenestemannsloven bør oppdateres med relevante referanser til någjeldende lovgivning. Dette gjelder foruten domstolloven § 33 b annet og tredje ledd også domstolloven §§ 27 og 62. Kommisjonen har ikke gjort nærmere vurderinger av disse bestemmelsene.

9.6.4 Styrets sammensetning og oppnevnelse av medlemmer

9.6.4.1 Dagens ordning

Domstoladministrasjonens styre består i dag av ni medlemmer med personlige varamedlemmer, jf. domstolloven § 33 a. Syv av medlemmene er oppnevnt av regjeringen, og to er valgt av Stortinget. Regjeringen oppnevner tre medlemmer fra de alminnelige domstolene, en jordskiftedommer, en representant fra de øvrige tilsatte i domstolene og to advokater. Stortinget velger to representanter for allmennheten. Domstoladministrasjonens direktør eller den direktøren bemyndiger, har møterett i styret, unntatt når styret behandler klager over direktørens vedtak, jf. domstolloven § 33 b første ledd.

Regjeringen står fritt i vurderingen av hvem som skal oppnevnes som styremedlemmer, og fastsetter også hvilket medlem som skal være styrets leder. Dommermedlemmene kan være fra hvilken som helst av de tre alminnelige rettsinstansene. Det er ikke noe pålegg om at en domstolleder skal sitte i styret. Ifølge forarbeidene bør dommermedlemmene ha erfaring fra dommerrollen og innsikt i administrative spørsmål. Bare faste dommere bør kunne utnevnes til styremedlemmer. Regjeringen står også fritt ved oppnevnelsen av advokatmedlemmer. Det kan være privatpraktiserende advokater eller advokater fra offentlig forvaltning eller påtalemyndigheten. Selv om regjeringen står fritt ved vurderingen av hvem som skal oppnevnes, er det ingenting i veien for at domstolene og ulike yrkesorganisasjoner, eksempelvis Den Norske Dommerforening og Advokatforeningen, fremmer forslag overfor regjeringen.55

Stortinget står fritt når det gjelder valg av representanter for allmennheten. Ifølge forarbeidene bør dette være medlemmer som nyter allmenn tillit og har integritet og personlige egenskaper som kan gjøre dem skikket til å delta i styret. Disse medlemmene skal ikke være jurister. Sammensetningen av styret må ellers gjøres på grunnlag av de krav likestillingsloven setter til representasjon av begge kjønn.56

Oppnevnelse og valg skjer for en periode på fire år, med adgang til gjenoppnevnelse eller gjenvalg for én periode. En oppnevnelse eller et valg kan trekkes tilbake dersom et medlem ikke er i stand til eller ikke er villig til å utføre vervet på en forsvarlig måte, jf. § 33 a tredje ledd. Ordningen er ment å fungere som en sikkerhetsventil slik at en person som enten ikke ønsker å være i styret, eller som ikke kan utføre sine oppgaver der, skal kunne fristilles fra oppnevnelsen.57

Etter § 33 a fjerde ledd har regjeringen fire grunnlag for å avsette Domstoladministrasjonens styre. Kommisjonen anbefaler at bare to av disse grunnlagene beholdes, se nærmere punkt 9.6.5.2 nedenfor.

9.6.4.2 Internasjonale anbefalinger

Den sentrale administrasjonen av domstolene er i Europa organisert på flere ulike måter. Europarådets rekommandasjon fra 2010 om dommeres uavhengighet, effektivitet og ansvar gir ingen eksplisitt anbefaling om hvilken organisasjonsløsning som bør velges. I tilknytning til administrasjonen av domstolene og prosessen for fastsettelse av domstolenes budsjett omtaler rekommandasjonen organisasjonsformene «domstolsråd» eller «et annet uavhengig organ med ansvar for administreringen av domstolene». Rekommandasjonen anerkjenner videre at domstoladministrasjon også kan utøves av et forvaltningsorgan.58

Domstolsråd beskrives i rekommandasjonen som et uavhengig organ, etablert ved lov eller i konstitusjonen, som har som formål å beskytte domstolenes uavhengighet generelt og dommernes uavhengighet spesielt. Ministerkomiteen anbefaler at minst halvparten av rådets medlemmer bør være dommere utpekt av dommere fra alle domstolsnivåer.59 Rekommandasjonen gir ingen nærmere beskrivelse eller anbefalinger om sammensetningen av andre uavhengige organer med ansvar for administrasjonen av domstolene.

Organer som Europarådets konsultative råd av dommere (CCJE), Veneziakommisjonen og The European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) har utarbeidet mer detaljerte anbefalinger om domstolsråd. Anbefalingene er samstemte om at dommermedlemmene i rådet bør utpekes av sine egne, og at aktive parlamentsmedlemmer ikke bør være medlemmer av rådet. Mens CCJE og ENCJ anbefaler at rådet bør bestå av et flertall av dommere, mener Veneziakommisjonen at rådet bør ha en betydelig dommerandel, men ikke et flertall av noen enkeltgrupper. Når det gjelder kvalifikasjonene til medlemmene av rådet som ikke er dommere, pekes det i anbefalingene på andre juridiske profesjoner og personer med kompetanse innen IT, økonomi og ledelse.60

Selv om de nevnte anbefalingene ikke er bindende for de europeiske statene, utgjør de et relevant kunnskapsgrunnlag for Domstolkommisjonens vurderinger og anbefalinger.

9.6.4.3 Et bredt sammensatt styre

Kommisjonen anbefaler å beholde ordningen med en blandet sammensetning av medlemmer med ulik kompetanse og erfaring.

Når det gjelder dommerrepresentasjonen i styret, foreslår kommisjonen at denne som et utgangspunkt gjenspeiler domstolsnivåene, herunder også jordskifterettene. Kommisjonen mener i tillegg det er ønskelig at både dommere og domstolledere er representert. Dommermedlemmene må være yrkesaktive dommere.

Kommisjonen foreslår også å videreføre den gjeldende ordningen med representasjon fra de øvrige tilsatte i domstolene. Dette utgjør en forholdsvis stor gruppe arbeidstakere i domstolene, som etter kommisjonens syn bør være representert i styringen av administrasjonsorganet. Ordningen er dessuten egnet til å tilføre styret verdifulle impulser i domstoladministrative saker.

Kommisjonen vil videre anbefale å fortsatt ha representasjon fra advokater i styret. Det er verdifullt og viktig for domstolenes utviklingsevne og kompetansearbeid at også brukersiden, representert ved advokater, tar del i styringen av Domstoladministrasjonen. Etter dagens ordning er advokatene representert i styret med to medlemmer. Disse kan være privatpraktiserende advokater, advokater ansatt i næringslivet, advokater fra offentlig forvaltning eller advokater fra påtalemyndigheten.61 Kommisjonen mener det bør presiseres i loven at minst én av advokatene skal være privatpraktiserende for å sikre representasjon fra privat virksomhet.

Kommisjonen vil videre anbefale å beholde medlemmer som ikke er jurister. Kommisjonen vil ikke foreslå lovbestemmelser som regulerer kvalifikasjonskrav til disse medlemmene, men peker på at internasjonale anbefalinger fremhever at medlemmene som ikke kommer fra domstolene, bør utnevnes på grunnlag av sin kompetanse og erfaring, gjerne innen økonomi, ledelse, IT, sikkerhet og samfunnskunnskap.62 Tilførsel av slik kompetanse i domstolforvaltningen kan gi nødvendige og verdifulle bidrag til bred samfunnsforståelse, innovasjon, teknologiutvikling og effektivitet. Det bør være en forutsetning at medlemmene er yrkesaktive.

Kommisjonen vil også understreke at samer som urfolk bør ha en plass i forvaltningen av domstolene. Lov om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter § 5 bestemmer for eksempel at institusjonens styre skal bestå av fem medlemmer, hvorav ett av medlemmene skal ha særlig kjennskap til samiske spørsmål. De hensyn som kommisjonen her har fremhevet, bør være tungtveiende ved valg til Domstoladministrasjonens styre.

Samlet sett er det etter kommisjonens vurdering behov for et utvidet styre for Domstoladministrasjonen. Et utvidet styre er nødvendig for å sikre en bred dommerrepresentasjon, bestående av både dommere og domstolledere. Behovet for diversitet i kompetansetilfanget og hensynet til arbeidstakers medbestemmelse begrunner også en slik utvidelse. Konkret anbefaler kommisjonen at styret utvides fra ni til elleve medlemmer med personlige varamedlemmer.

Kommisjonen vil imidlertid foreslå visse restriksjoner for valgbarhet til styret. For å unngå at skillene mellom statsmaktene viskes ut, bør visse politiske posisjoner ikke være representert i styret. Tilsvarende bør gjelde ansatte som er nært knyttet til regjeringen og Stortinget. Dette bør fremgå av domstolloven, og bestemmelsen bør omfatte stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer samt medarbeidere på Stortinget, i departementene og ved Statsministerens kontor. Det innebærer at heller ikke statssekretærer, politiske rådgivere, komitésekretærer på Stortinget mv. kan være medlem av styret. Kommisjonen foreslår at en slik bestemmelse inntas i domstolloven § 33 a.63

9.6.4.4 Styrets leder

Etter kommisjonens syn bør dagens ordning med at departementet utpeker styrets leder, opphøre. Av hensyn til domstolenes uavhengighet, mener kommisjonen styret bør ledes av en dommer fra de alminnelige domstolene. Kommisjonen foreslår derfor at styret selv velger sin leder blant dommermedlemmene fra de alminnelige domstolene.

9.6.4.5 Dommerandelen i styret

I dag er fire av de ni medlemmene i Domstoladministrasjonens styre dommere. I tillegg er det en representant for de øvrige tilsatte i styret, hvilket innebærer at styret har et flertall av domstolansatte, men ikke et flertall av dommere. Anbefalingen om å utvide Domstoladministrasjonens styre bør etter kommisjonens syn uansett innebære at antallet dommermedlemmer øker. Kommisjonen er imidlertid delt i synet på om dommere bør utgjøre et flertall av medlemmene i Domstoladministrasjonens styre.

Domstolkommisjonens flertall, som består av kommisjonens leder Svendsen og medlemmene Askim, Bjørneset, Hagen, Juel, Katteland, Krokan, Moe, Otterstad, Røed Larsen, Sperre, Sunde, Urke og Aarli, mener at dommere ikke bør utgjøre et flertall i styret for Domstoladministrasjonen. Flertallet anbefaler derimot at den någjeldende ordningen, hvor domstolansatte utgjør et flertall, bør videreføres.

Flertallet er skeptisk til en ordning hvor dommere utgjør majoriteten av administrasjonsorganets styre. Dersom den administrative styringen av domstolene skal avgjøres av dommerstanden selv, ser flertallet en risiko for at domstolenes demokratiske legitimitet og tillit i samfunnet kan forvitre.64 Domstolene er en statsmakt i et demokratisk system hvor dommere ikke bør ha det avgjørende ord om statsmaktens administrative styring. Flertallet finner grunn til å minne om begrunnelsen fra den forrige domstolkommisjonen om dette spørsmålet:

«Kommisjonen har i flere sammenhenger gitt uttrykk for at man ikke bør velge en styringsmodell etter laugsprinsippet for domstoladministrasjonen, både for å sikre tilstrekkelig endringsvillighet og åpenhet og for å sikre at domstolene har den nødvendige tillit blant publikum.»65

Flertallet mener disse synspunktene fortsatt har gyldighet. Flertallet er kjent med ordninger i nordiske land hvor dommere utgjør en majoritet av styret, men kan ikke se at dette har avgjørende betydning for styresammensetningen i et administrasjonsorgan som skal virke i Norge. Flertallet er også kjent med ordninger i Europa der selvstyrte administrasjonsorganer for domstolene har hatt uheldige samfunnsmessige konsekvenser for den alminnelige tilliten til domstolene og for domstolenes evne til å være i inngrep med det sivile samfunn de skal tjene.66

Flertallet er også kjent med at mange andre europeiske land i nyere tid, med variabelt hell, har etablert selvstyrte domstolsråd for å øke tilliten til det nasjonale domstolsystemet.67 I Norge nyter domstolene i dag svært høy tillit, og flertallet mener det er nødvendig å gå varsomt frem for å unngå tap av tillit. De øvrige tiltakene som er foreslått for å styrke uavhengigheten til den dømmende makt i dette kapitlet, vil etter flertallets syn være tilstrekkelige til å sikre domstolenes uavhengighet for fremtiden. Dersom domstolene og Domstoladministrasjonen skal gis så vide fullmakter som kommisjonen har foreslått, er det etter flertallets syn betenkelig å gi flertall til én enkelt interessegruppe.

En ordning med bred styresammensetning med et flertall av domstolansatte og et vesentlig innslag av dommerrepresentasjon harmonerer etter flertallets syn også best med norske demokratiske styringstradisjoner. Ordningen som har fungert i Norge gjennom snart to tiår, hvor ansatte i domstolene utgjør et styreflertall, vurderes som god og som å gi et godt vern om domstolenes og administrasjonsorganets uavhengighet. Ordningen medfører også at styret har et domstolfaglig tyngdepunkt, uten at dommerne utgjør en majoritet, noe som etter flertallets syn er vesentlig sett hen til administrasjonsorganets oppgaver og rolle. Flertallets konkrete forslag til sammensetning av styret fremgår av punkt 9.6.4.7.

Et mindretall, bestående av medlemmene Østensen Berglund og Engstad, foreslår at seks av styrets elleve medlemmer skal være dommere, slik at styret har en majoritet av dommere. Mindretallet begrunner det med at det bedre trygger organets og domstolenes uavhengighet enn flertallets forslag. Dette synet finner støtte i internasjonale anbefalinger og er også ordningen for de nyopprettede domstoladministrasjonene i Finland og på Island, etablert henholdsvis i 2020 og 2018. Én begrunnelse for dommerflertallet i disse nabolandene er hensynet til administrasjonsorganets uavhengighet. I den finske lovproposisjonen er dommermajoriteten fremholdt som et vesentlig hensyn:

«Direktionen ska ha åtta ledamöter. Majoriteten av dem, dvs. sex ledamöter, ska vara domare. Domarmajoriteten betraktas som väsentlig med tanke på verkets ställning och kraven på oberoende. Även internationella rekommendationer förutsätter en domarmajoritet.»68

Også styret for den danske Domstolsstyrelsen har i praksis et flertall av medlemmer rekruttert fra dømmende stillinger. Styret består av elleve medlemmer, hvorav seks i dømmende stillinger: fem dommere og én representant for det øvrige akademiske (juridiske) personalet ved domstolene, som alltid er fast ansatt dommerfullmektig, innstilt av Dommerfullmektigforeningen. Den danske ordningen har hatt en funksjonstid på mer enn 20 år, og de danske domstolene nyter stadig høyest tillit i samfunnet blant de europeiske landene.

I Sverige er det i 2020 iverksatt et utredningsarbeid for å styrke vernet for domstolenes og dommernes uavhengighet.69 Mandatet for utvalget omfatter blant annet å vurdere Domstolsverkets organisering og rolle. For mindretallet er det interessant å registrere at mandatet fremholder som et alternativ for å styrke domstolenes uavhengighet at Domstolsverket innrettes med et styre sammensatt hovedsakelig av dommere:

«Ett alternativ som har lyfts fram för att stärka de svenska domstolarnas oberoende är tillskapandet av en från regeringen mer oberoende administration av domstolsväsendet, exempelvis genom att på nytt inrätta en styrelse för Domstolsverket sammansatt huvudsakligen av domare. I arbetet med att se över behovet av att ytterligare stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt finns det skäl att utreda om Domstolsverkets organisation, styrning och roll bör förändras. Som konstitutionsutskottet uttalat skulle även alternativa organisationsformer kunna övervägas.»70

Det gjenstår å se hva det svenske utredningsarbeidet vil lede frem til, men dersom Sverige gjeninnfører ordningen med et styre for Domstolsverket, og dette styret sammensettes med et flertall av dommere, vil den norske ordningen med et mindretall av dommere i styret være en unntaksordning i Norden.

Mindretallet vil også fremheve at det domstolfaglige arbeidet utgjør tyngdepunktet for administrasjonsorganets rolle og oppgaver, og i den sammenheng er det neppe noen ulempe med et styreflertall av dommere rekruttert fra alle domstolsnivåer. Mindretallets konkrete forslag til sammensetning av styret fremgår av punkt 9.6.4.8.

9.6.4.6 Oppnevnelse av medlemmer til styret

Kommisjonen mener alle de tre statsmaktene bør være involvert ved oppnevnelsen av medlemmer til styret for Domstoladministrasjonen. Etter kommisjonens vurdering bør dommermedlemmene til styret velges av dommerne selv etter en bred nominasjonsprosess. Dette representerer en nyvinning sammenliknet med dagens ordning, og vil gi dommerne større innflytelse i spørsmålet om hvem som bør delta i styringen av Domstoladministrasjonen. Dette vil bidra til å sikre Domstoladministrasjonen større legitimitet og tillit, både internt i domstolene og i samfunnet for øvrig.

Nominasjonsordningen bør administreres av Domstoladministrasjonen, som kan fastsette nærmere regler for gjennomføringen. Kommisjonen har imidlertid delt seg i et flertall og et mindretall når det gjelder spørsmål om hvor bundet regjeringen skal være av dommernes valg, se punktene 9.6.4.7 og 9.6.4.8 nedenfor.

Tilsvarende mener en samlet kommisjon at representanten for de øvrige tilsatte i domstolene bør nomineres blant de øvrige tilsatte ved Høyesterett, lagmannsrettene, tingrettene og jordskifterettene.

Kommisjonen foreslår å videreføre ordningen med at Stortinget velger to medlemmer som ikke er jurister.

Regjeringen oppnevner de øvrige medlemmene. Når det gjelder oppnevnelsen av advokatrepresentantene til styret, bør regjeringen motta forslag fra Advokatforeningen og Riksadvokaten.

9.6.4.7 Flertallets forslag

Domstolkommisjonens flertall, som består av kommisjonens leder Svendsen og medlemmene Askim, Bjørneset, Hagen, Juel, Katteland, Krokan, Moe, Otterstad, Røed Larsen, Sperre, Sunde, Urke og Aarli, foreslår konkret at fem av styrets elleve medlemmer skal være dommere: en dommer fra Høyesterett, en domstolleder eller lagdommer fra lagmannsrettene, en domstolleder og en dommer fra tingrettene og en jordskifterettsleder eller jordskiftedommer. De øvrige ansatte i domstolene foreslås å ha en representant i styret. Samlet gir dette et flertall av styremedlemmer av ansatte i domstolene og betryggende sikring av organets og domstolenes uavhengighet, se punkt 9.6.4.5 ovenfor.

Flertallet foreslår videre at minst to medlemmer av styret utgjøres av ikke-jurister, og at disse velges av Stortinget. De tre øvrige medlemmene oppnevnes av regjeringen uten forutgående valg eller nominasjon. To av disse skal være advokater, hvorav minst én skal være privatpraktiserende. Flertallet er åpen for at ett av de tre medlemmene til styret som etter flertallets forslag skal oppnevnes av regjeringen, også kan være med annen kompetanse enn juss. Ved vurderingen bør det tas hensyn til hva slags kompetanse styret har behov for, samt representasjon fra det samiske folk.

Flertallet foreslår at regjeringen oppnevner dommermedlemmene til styret, men at regjeringen bare kan velge mellom dommere som er nominert av dommerne selv. En nominasjonsordning vil kreve et forholdsvis detaljert regelverk. Det er naturlig at et slikt regelverk gis av Domstoladministrasjonen i forskrift. I tillegg til at prosessen må lede ut i en nominasjon av tilstrekkelig mange kandidater fra hver instans, må ordningen sikre representasjon med hensyn til både kjønn og geografi.

I utgangspunktet foreslår flertallet at det nomineres minst tre kandidater for hvert styremedlem. For Høyesterett bemerkes det særskilt at domstolen har få dommere, og at det derfor kan være utfordrende å nominere tre dommere. Det foreslås derfor at høyesterettsdommeren i styret utpekes av dommerne i Høyesterett. Flertallet foreslår følgende ordning:

1. Høyesterettsdommeren utpekes av dommerne i Høyesterett.

2. Dommerne i lagmannsrettene nominerer tre dommere, hvorav minst én skal være førstelagmann eller lagmann.

3. Dommerne i tingrettene nominerer seks dommere, hvorav minst tre skal være domstolledere.

4. Dommerne i jordskifterettene nominerer tre kandidater, hvorav minst én skal være jordskifterettsleder.

Hvert medlem skal ha personlig varamedlem. Regjeringen oppnevner varamedlemmene blant de nominerte. På denne bakgrunn fremmer flertallet forslag til endringer i domstolloven § 33 a.

9.6.4.8 Mindretallets forslag

Mindretallet, bestående av medlemmene Engstad og Østensen Berglund, foreslår at seks av styrets elleve medlemmer skal være dommere: en dommer fra Høyesterett, en domstolleder og en dommer fra lagmannsrettene, en domstolleder og en dommer fra tingrettene og en jordskifterettsleder eller jordskiftedommer. De øvrige ansatte i domstolene foreslås også av dette mindretallet å ha en representant i styret. Mindretallet tiltrer flertallets vurderinger om at regjeringen oppnevner to advokatrepresentanter til styret, hvorav minst én skal være privatpraktiserende. Mindretallet foreslår videre at to av medlemmene av styret utgjøres av medlemmer som ikke er jurister, og at disse velges av Stortinget.

Mindretallet tiltrer også flertallets vurderinger om at regjeringen utnevner dommermedlemmene etter nominasjon i særskilte valgkretser. Mindretallet foreslår imidlertid at regjeringen skal være bundet av valgresultatet ved dommervalget innen valgkretsene slik:

1. Høyesterettsdommeren utnevnes etter valg blant dommerne i Høyesterett.

2. Førstelagmannen eller lagmannen utnevnes etter valg blant landets førstelagmenn og lagmenn, som avgir stemme i én og samme valgkrets.

3. Lagdommeren utnevnes etter valg blant landets lagdommere.

4. Domstollederen i tingrettene utnevnes etter valg blant landets domstolledere i tingrettene.

5. Tingrettsdommeren utnevnes etter valg blant landets tingrettsdommere.

6. Jordskifterettslederen eller jordskiftedommeren utnevnes etter valg blant landets jordskifterettsledere og jordskiftedommere, som utgjør én og samme valgkrets.

Hvert medlem skal ha personlig varamedlem. Regjeringen utnevner som varamedlem den dommeren innen valgkretsen som har fått nest flest stemmer.

Medlemmet Østensen Berglund tilføyer at både med flertallets og mindretallets forslag vil det være kontinuerlig representasjon fra Høyesterett i styret. Høyesterett har få dommere å fordele dette vervet på, og dommerne kan ikke pålegges å påta seg dette, selv om domstolen legger til rette for at dommergjerningen kan kombineres med styrevervet. Det kan derfor unntaksvis oppstå en situasjon der vervet ikke kan bekles. I slike tilfeller kan det styremedlemmet som normalt skulle vært oppnevnt av Høyesterett, i stedet oppnevnes blant de andre nominerte dommerkandidatene, slik at antall dommerrepresentanter i styret forblir det samme. Alternativt kan styrets leder gis dobbeltstemme. Det bør vurderes om Høyesterett i slike unntakstilfeller kan være representert i styret på annen måte.

9.6.5 Adgangen til å avsette Domstoladministrasjonens styre

9.6.5.1 Avsettelse av enkeltmedlemmer

Domstolloven § 33 a tredje ledd bestemmer at enkeltmedlemmer av Domstoladministrasjonens styre kan avsettes dersom de «ikke er i stand til eller villig til å utføre vervet på en forsvarlig måte». Avsettelse skjer ved at den myndigheten som oppnevnte eller valgte medlemmet, det vil si regjeringen eller Stortinget, trekker oppnevnelsen eller valget for dette medlemmet tilbake. Hjemmelen har ikke blitt anvendt.

Etter kommisjonens syn bør det fortsatt være en hjemmel – en sikkerhetsventil – for å avsette et styremedlem som enten ikke ønsker å være i styret, eller som ikke kan utføre sine oppgaver der. Avsettelse er imidlertid et inngripende vedtak. Det bør derfor være strenge vilkår for å kunne avsette et styremedlem. Kommisjonen foreslår at det etter mønster fra stiftelsesloven § 29 klargjøres at avsettelse bare kan skje dersom styremedlemmet vesentlig tilsidesetter sine plikter ved utøvelsen av vervet, klart viser seg uegnet eller ikke fyller lovens krav til å være styremedlem. Nytt medlem må oppnevnes eller velges så snart som mulig etter bestemmelsene for oppnevnelse og valg av styremedlemmer. Kommisjonen foreslår på denne bakgrunn en endring av domstolloven § 33 a.

9.6.5.2 Avsettelse av et samlet styre

I tillegg til at oppnevnelsen eller valget av enkeltmedlemmer av styret kan trekkes tilbake av regjeringen eller Stortinget, har regjeringen fire grunnlag for å avsette Domstoladministrasjonens styre som helhet, jf. domstolloven § 33 a fjerde ledd. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

«Kongen kan avsette styret dersom det ikke følger opp kritikk fra Riksrevisjonen. Styret kan også avsettes hvis det kan bebreides for ikke å følge opp retningslinjer etter § 33 annet ledd eller vedtak av Kongen i statsråd etter § 33 tredje ledd. Det samme gjelder hvis styret ikke følger bestemmelser fastsatt i lov eller forskrift. Kongen skal straks underrette Stortinget om at styret er avsatt.»

Regjeringen kan for det første avsette styret dersom det ikke følger opp kritikk fra Riksrevisjonen. Ifølge forarbeidene til bestemmelsen vil en slik forgåelse være klanderverdig og bør i seg selv kunne lede til at styret kan avsettes. Dette vil først og fremst være kritikk knyttet til driften av Domstoladministrasjonen. Domstoladministrasjonens styre vil imidlertid også være ansvarlig for å legge til rette for at domstolene etterlever gjeldende instrukser og bestemmelser. Kritikk fra Riksrevisjonen om driften av den enkelte domstol eller domstolene samlet sett må derfor også følges opp av Domstoladministrasjonen.71

For det andre kan regjeringen avsette styret dersom det ikke følger opp retningslinjer gitt av Stortinget i forbindelse med behandlingen av budsjettproposisjonen, og styret kan bebreides for det. På denne måten vil det også for slike typer forgåelser stilles opp visse krav til omfang og grad knyttet til spørsmålet om skyld.

For det tredje kan regjeringen avsette styret dersom det ikke følger instruksjonsvedtak gitt av Kongen i statsråd etter § 33 tredje ledd (instruksjonsmyndigheten). Ifølge forarbeidene til bestemmelsen er det også her et vilkår at den manglende oppfølgingen kan bebreides styret.

Endelig kan regjeringen avsette styret dersom det opptrer i strid med lover og forskrifter som gjelder for styrets virksomhet og andre lovpålagte krav, dersom styret kan bebreides, uavhengig av skyldkrav eller aktsomhetsnorm som er oppstilt i de aktuelle bestemmelsene. Dette alternativet omfatter også tilfeller der Domstoladministrasjonen har brutt bestemmelser for styring av statlige midler, for eksempel omfattende budsjettoverskridelser.

Etter bestemmelsens fjerde punktum må Kongen straks underrette Stortinget om at styret er avsatt. En beslutning om å avsette styret vil være en alvorlig sanksjonsmulighet, og Stortinget kan reagere overfor regjeringen dersom det er uenig i beslutningen.72

Den forrige domstolkommisjonen foreslo at regjeringen bare skulle kunne avsette styret på grunn av manglende oppfølgning av kritikk fra Riksrevisjonen.73 De øvrige tre grunnlagene for å avsette styret ble tilføyd i Justisdepartementets lovforslag, som også ble vedtatt av Stortinget.74

Sammenliknet med lovreguleringen for domstoladministrasjonene i Danmark, i Finland og på Island går den norske lovgivningen lengst i å gi den utøvende makt kompetanse til å avsette administrasjonsorganets styre. Den finske og islandske domstolloven, som er de nyeste reguleringene i Norden på dette området, legger ingen slik kompetanse til departementet eller regjeringen. Domstolkommisjonen er ikke kjent med at slik kompetanse følger av annen lovgivning. Den danske loven om Domstolsstyrelsen gir justisministeren kompetanse til å pålegge styret å iverksette tiltak så fremt riksrevisor fremsetter vesentlige kritiske bemerkninger om revisjonsspørsmål, og til å avsette styret hvis det ikke etterkommer slike pålegg.75

Kommisjonen reiser spørsmål om regjeringen i det hele tatt bør ha særskilt hjemmel i domstolloven til å avsette styret for Domstoladministrasjonen. Kommisjonen kan ikke se at det finnes sammenliknbare ordninger i lovgivningen for øvrig. Sentralbankloven og Folketrygdfondloven har for eksempel ingen slik regulering for de styrende organer for henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet.

Forvaltningslovutvalget, som i 2019 avga forslag til ny forvaltningslov, har nylig gjort vurderinger av kontrollmekanismer for uavhengige forvaltningsorganer.76 Utvalget trekker frem rapportering og åpenhet som kontrollmekanismer, sammen med straffelovens bestemmelser om ansvar for tjenestehandlinger samt Riksrevisjonens og Sivilombudsmannens kontrolloppgaver overfor uavhengige forvaltningsorganer. Disse kontrollmekanismene er allerede virksomme overfor Domstoladministrasjonen.

Ingen av grunnlagene for å avsette styret har blitt brukt. Det kan tilsi at de neppe har noen praktisk betydning i en normalsituasjon for demokratiet og rettsstaten. Samtidig kan bestemmelsene åpne for misbruk i en ekstraordinær situasjon.

På den annen side forankrer bestemmelsene et parlamentarisk ansvar for regjeringen som kommisjonen har vært opptatt av å bevare. Stortinget kan holde regjeringen parlamentarisk ansvarlig for ikke å ha avsatt styret i situasjoner hvor styret har vært å bebreide. Når kommisjonen anbefaler å oppheve regjeringens instruksjonsmyndighet, forskriftshjemmel og omgjøringskompetanse i kraft av å være klageinstans for styrets vedtak, er det et spørsmål om et visst parlamentarisk ansvar for regjeringen bør bestå på dette området.

Kommisjonen foreslår at regjeringens instruksjonsmyndighet oppheves, se punkt 9.5.2. Det innebærer at dette grunnlaget for regjeringen til å avsette styret, uansett utgår.

Videre mener et flertall av kommisjonens medlemmer at adgangen til å avsette styret dersom det kan bebreides for ikke å ha fulgt retningslinjer gitt av Stortinget gjennom den årlige behandlingen av budsjettproposisjonen, fremstår som betenkelig. Stortingets retningslinjer gis i form av overordnede mål og forventninger, og ikke i form av formell instruks eller individuelle pålegg. Hvorvidt slike retningslinjer i tilstrekkelig grad er fulgt opp, vil måtte være en skjønnsmessig vurdering. Bestemmelsen gir dermed regjeringen vid fullmakt til å vurdere hvor terskelen for inngrep skal settes, og i hvilken grad Domstoladministrasjonens styre er å bebreide. I urolige tider for rettsstaten kan denne adgangen misbrukes.

Vurderingen stiller seg annerledes i en situasjon hvor styret ikke har fulgt bestemmelser fastsatt i lov. Det må forutsettes at Domstoladministrasjonens styre følger den til enhver tid gjeldende lovgivning. Dersom Domstoladministrasjonen ikke følger loven på en tilfredsstillende måte, kan gode grunner tilsi at regjeringen bør kunne vurdere å avsette styret ved kongelig resolusjon. I en slik situasjon vil Stortinget kunne holde regjeringen parlamentarisk ansvarlig for ikke å ha avsatt styret. Hjemmelen åpner dessuten for betydelig mindre grad av skjønn fra regjeringens side og representerer slik sett i mindre grad en risiko for misbruk i en ekstraordinær situasjon.

Tilsvarende legger kommisjonen til grunn at det bør være adgang til å avsette styret på grunnlag av mangelfull oppfølging av kritikk fra Riksrevisjonen. Riksrevisjonen er Stortingets kontrollorgan, som skal utføre sine oppgaver uavhengig og selvstendig. Flertallet i den forrige domstolkommisjonen mente det burde være en ordning for å gjøre ansvar gjeldende overfor administrasjonsorganets styre dersom Riksrevisjonens kritikk – etter regnskapsrevisjon eller forvaltningsrevisjon – ikke følges opp på en rimelig måte. Ved å gi regjeringen slik rett og plikt til å følge opp tung kritikk fra Riksrevisjonen, ville det på en effektiv måte kunne knyttes parlamentarisk ansvar til oppfølging av kritikk fra Stortingets eget kontrollorgan.77

På denne bakgrunn mener kommisjonens flertall, bestående av kommisjonens leder Svendsen og medlemmene Bjørneset, Engstad, Hagen, Juel, Katteland, Krokan, Moe, Otterstad, Røed Larsen, Sperre, Sunde, Østensen Berglund og Aarli, at regjeringens adgang til å avsette Domstoladministrasjonens styre dersom det ikke følger opp kritikk fra Riksrevisjonen eller ikke følger bestemmelser fastsatt i lov, bør videreføres. De øvrige grunnlagene for regjeringen til å avsette styret bør etter flertallets syn oppheves. Plikten til straks å underrette Stortinget om at styret er avsatt, bør videreføres. Flertallet foreslår på denne bakgrunn at domstolloven § 33 a endres.

Et mindretall i kommisjonen, bestående av medlemmene Askim og Urke, mener regjeringen bør ha adgang til å avsette Domstoladministrasjonens styre også dersom det kan bebreides for ikke å følge opp retningslinjer gitt av Stortinget etter domstolloven § 33 annet ledd.

Mindretallet viser til at Stortingets myndighet til å gi generelle retningslinjer for Domstoladministrasjonens virksomhet sikrer en nødvendig demokratisk forankring av den langsiktige driften og utviklingen i domstolene. Dersom denne myndigheten skal fremstå som tilstrekkelig reell og effektiv, må en unnlatelse av å følge opp retningslinjene kunne medføre den konsekvens at styret kan avsettes. Etter ordlyden i bestemmelsen må styret kunne «bebreides» for «ikke å følge opp» retningslinjene. Det vil si at styret bare kan avsettes dersom det ignorerer retningslinjene gitt av Stortinget. Det er ikke tilstrekkelig at styret ikke lykkes i sin oppfølgning. Mindretallet viser også til at kommisjonen, for å styrke domstolenes uavhengighet fra den utøvende makt, har foreslått en rekke endringer som vil redusere regjeringens innflytelse på Domstoladministrasjonens virksomhet. Av hensyn til balansen mellom statsmaktene bør man derfor opprettholde muligheten for regjeringen til å avsette styret ved manglende oppfølgning av retningslinjer gitt av Stortinget.

10 Fastsettelse av domstolstruktur

10.1 Innledning

En hensiktsmessig domstolstruktur er av stor betydning for at domstolene skal kunne oppfylle sitt samfunnsoppdrag. Kommisjonen har i strukturutredningen redegjort for sitt syn på utfordringene ved dagens domstolstruktur og kommet med forslag til endringer i rettskretsinndelingen og lokalisering av domstoler. Kommisjonen går ikke nærmere inn på dette her, utover å påpeke at vurderinger knyttet til endringer i domstolstrukturen må bygge på en rekke hensyn.78

I dette kapitlet vurderer kommisjonen hvor myndigheten til å vedta endringer i domstolstrukturen bør ligge. Vurderingen berører spørsmål om fordeling av myndighet mellom de tre statsmaktene ved forvaltningen av domstolene. Spørsmålet er om endringer i domstolstrukturen først og fremst bør vedtas av politiske myndigheter, eller om det er behov for større innflytelse fra domstolenes side.

10.2 Dagens regler

Kompetansen til å dele landet inn i rettskretser for tingrettene og lagmannsrettene ligger til Kongen, jf. domstolloven §§ 16 og 22. Praksis er likevel at regjeringen forelegger mulige endringer for Stortinget før de vedtas.79 Inndelingen i rettskretser er formelt foretatt av Kongen i statsråd gjennom forskrift om domssogns- og lagdømmeinndeling.80 Forskriften er fremmet av Justis- og beredskapsdepartementet. Også myndigheten til å dele landet inn i rettskretser for jordskifterettene er lagt til Kongen, jf. jordskifteloven § 2-1. Inndelingen i rettskretser er formelt foretatt av Kongen i statsråd gjennom forskrift om inndeling i jordskiftesokn mv., som er fremmet av Landbruks- og matdepartementet.81

Når det gjelder lokalisering av domstoler, har Stortinget ved lov bestemt at «Høyesterett har sitt sete i rikets hovedstad når ikke særlige forhold er til hinder», jf. domstolloven § 3. For lagmannsrettenes, tingrettenes og jordskifterettenes del har Stortinget lagt den formelle kompetansen til å lokalisere domstolenes hovedkontor til regjeringen. Praksis har likevel vært at også spørsmål om lokalisering av hovedkontor legges frem for Stortinget.82 Av forskrift om domssogns- og lagdømmeinndeling fremgår det hvor tingrettene har sete, det vil si hovedkontor. Ifølge forskriften har enkelte tingretter flere seter, det vil si flere faste kontorsteder. Det fremgår ikke av forskriften hvor lagmannsrettene er lokalisert. Hvor jordskifterettene har sine hovedkontor, fremgår av forskrift om inndeling i jordskiftesokn mv.

Domstolloven § 18 første ledd gir Domstoladministrasjonen adgang til å fastsette ett eller flere rettssteder for hvert lagsokn. Tilsvarende gir § 25 første ledd Domstoladministrasjonen myndighet til å fastsette ett eller flere rettssteder for tingrettene. Da domstolloven ble vedtatt, lå myndigheten etter § 18 til Kongen, mens myndigheten etter § 25 lå til amtmannen, senere fylkesmannen. Bestemmelsene ble endret ved opprettelsen av Domstoladministrasjonen i 2002.83

Det er uklart om uttrykket rettssted i domstolloven §§ 25 og 18 først og fremst sikter til steder med rettssaler der rettsmøtene avvikles, eller om det også omfatter rettssteder med fast bemanning, det vil si kontorsteder. Hva som menes med å «fastsette» rettssteder, fremstår også som uklart.

Disse spørsmålene har fått fornyet aktualitet ved Domstolkommisjonens forslag til endringer i domstolstrukturen. For å sikre at domstolene er tilgjengelige og har geografisk nærhet til brukerne, anbefaler kommisjonen at tingretter i områder med spredt befolkning og store avstander har flere bemannede rettssteder innen samme rettskrets. Disse kontorstedene kan være organisert som egne avdelinger. Denne grunntanken er fulgt opp i Justis- og beredskapsdepartementets alternative forslag til endringer i domstolstrukturen.84 Begge forslag aktualiserer spørsmålet om hvem som skal ha myndighet til å fastsette andre rettssteder enn domstolenes hovedkontor.

Også Justis- og beredskapsdepartementet peker i sitt høringsbrev på at det er uklart hvor langt Domstoladministrasjonens myndighet til å fastsette rettssteder rekker.85 For å klargjøre rettstilstanden la departementet frem et forslag om å lovfeste praksisen med å vedta rettsstedene etter samme prosess og på samme måte som for rettskretsene. Forslaget innebærer å overføre myndigheten etter domstolloven § 25 første ledd til Kongen samt å klargjøre i § 22 at rettssteder vedtas og bare kan legges ned ved forskrift gitt av regjeringen. Departementet påpekte at en liknende endring kan være aktuell i jordskifteloven § 2-1.86

For å sørge for at domstolenes brukere fortsatt har og opplever nærhet til domstolene, skisserte også departementet en ordning med at saker skal behandles på rettsstedet i den delen av rettskretsen hvor saken geografisk hører hjemme. Den nærmere reguleringen er foreslått gitt gjennom forskrift om fordeling av saker i tingrettene, jf. domstolloven § 19 siste ledd. Forslaget er nærmere omtalt i kapittel 15 om saksfordeling.

Departementets vurderinger på dette punktet er i tråd med merknader som Stortingets justiskomité ga til utkast til domstolloven § 25 i komiteens innstilling fra 1912.87 Justiskomiteen pekte da på at forslaget om at det skulle kunne fastsettes flere rettssteder innen en rettskrets, var begrunnet ut fra ønsket om å beholde de eksisterende rettsstedene i større sorenskriverier. Den naturlige ordningen for sorenskriveriene ville da være den samme som for lagmannsrettene, jf. § 18, det vil si at sakene regelmessig behandles på det rettsstedet innen sorenskriveriene hvor saken hørte hjemme, og at det burde «vises størst mulig hensynsfuldhet overfor tilvante forhold». Justisdepartementets forslag har slik sett forankring i hensyn som har vært fremholdt fra før domstolloven ble vedtatt i 1915.

10.3 Ordningen i de nordiske landene

I de nordiske landene har den lovgivende og den utøvende makt stor innflytelse over rettskretsinndelingen og lokaliseringen av domstoler. Myndigheten er først og fremst delt mellom parlamentet og regjeringen. Danmark skiller seg ut i denne sammenheng ved at Domstolsstyrelsen er tillagt en viss beslutningsmyndighet. Tilsvarende er det på Island forutsatt at Dómstólasýslan skal ha en viss innflytelse over enkelte strukturspørsmål.

I Sverige er det først og fremst regjeringen som har myndighet til å endre rettskretser og lokalisere domstoler.88 Tingrettenes geografiske virkeområde og lokalisering er bestemt av regjeringen i förordning (1982:996) om rikets indelning i domsagor, som er fremmet av justisdepartementet. Forordningen angir hvilke kommuner som inngår i den enkelte rettskrets, samt hvilke hovretter (ankedomstoler) tingrettene hører under. Selve inndelingen i hovretter er gjort av Riksdagen i lov, mens deres domskretser avgjøres av regjeringen.89

I Finland er myndigheten til å vedta endringer i domstolstrukturen delt mellom den lovgivende og den utøvende makt. Den finske domstolloven angir hvilke tingretter det skal være, mens regjeringen fastsetter det geografiske virkeområdet for hver tingrett.90 Også tingrettenes lokalisering bestemmes av regjeringen.91 Tilsvarende angir loven hvilke hovretter det skal være, mens regjeringen beslutter deres geografiske virkeområde og lokalisering.92

På Island er det i lov bestemt at det skal være åtte herredsretter. Deres rettskretser og lokalisering er fastsatt i domstolloven. Justisministeren er likevel gitt myndighet til å fravike rettskretsinndelingen etter å ha innhentet uttalelser fra den berørte herredsrett og Dómstólasýslan. Justisministeren har også en viss myndighet til å justere rettskretsene som følge av kommunesammenslåinger.93 Island har bare én ankedomstol (Landsréttur). Det er ved lov fastsatt at ankedomstolen som utgangspunkt holder rettsmøter i Reykjavik.94

I Danmark er myndigheten til å endre rettskretser og lokalisere domstoler delt mellom Folketinget, regjeringen og Domstolsstyrelsen. Folketinget har ved lov bestemt at det skal være 24 byretter. Justisministeren er imidlertid gitt myndighet til å foreta endringer i rettskretsinndelingen, så lenge endringen ikke innebærer en opprettelse eller nedleggelse av en rettskrets.95 Myndigheten til å endre byrettenes lokalisering er delt mellom Folketinget og Domstolsstyrelsen. Hovedkontoret til hver byrett er fastsatt i retsplejeloven, mens Domstolsstyrelsen er gitt myndighet til å fastsette rettssteder («tingstederne») etter forhandling med den enkelte byrettspresident.96 Når det gjelder anneninstans, er landsrettenes rettskretser og lokalisering regulert i retsplejeloven, mens Domstolsstyrelsen fastsetter rettsstedene. Den enkelte landsrett er likevel gitt fleksibilitet med hensyn til hvor sakene avvikles.97

10.4 Myndighet til å endre rettskretser og lokalisere domstoler

Tradisjonelt har spørsmålet om hva slags domstolstruktur vi skal ha, det vil si antall domstoler og lokaliseringen av disse, vært ansett som utpreget politiske spørsmål. Dette ble trukket frem av departementet i forbindelse med behandlingen av forslagene til den forrige domstolkommisjonen, der det ble uttalt at «Stortingets medvirkning i disse overordnede beslutningene om domstolenes organisering representerer en viktig demokratisk innflytelse på domstoladministrasjonen».98 Tilsvarende betraktninger ble også gjort gjeldende av den forrige domstolkommisjonen.99

Domstolkommisjonen finner at disse synspunktene fortsatt har gyldighet. Spørsmål om hvor mange domstoler landet skal ha, og hvor de skal lokaliseres, har en side til allmenne styrings- og fordelingsprinsipper, som regjeringen og Stortinget bør ha stor innflytelse over. Dette synes også å være utgangspunktet i de nordiske landene, hvor det først og fremst ligger til de politiske myndighetene å treffe beslutninger om endringer i domstolstrukturen. Kommisjonen kan heller ikke se at hensynet til domstolenes uavhengighet gjør seg gjeldende med styrke på dette området, så lenge myndighetene sørger for at domstolene er tilgjengelige for befolkningen, og for at tildelte midler kan disponeres på en slik måte at domstolene kan oppfylle sitt samfunnsoppdrag.

På denne bakgrunn anbefaler kommisjonen at myndigheten til å dele landet inn i rettskretser og lokalisere domstolenes hovedkontor fortsatt bør ligge til regjeringen og Stortinget. At disse grunnleggende beslutningene treffes av de politiske myndighetene, er etter kommisjonens syn viktig for å ivareta domstolenes demokratiske forankring i samfunnet. I praksis kan beslutningene treffes på samme måte som i dag, det vil si at spørsmål om sammenslåinger og lokalisering av hovedkontor forelegges Stortinget av regjeringen, som deretter vedtar endringer i domstolstrukturen ved kongelig resolusjon. Alternativt kan beslutningsmyndigheten formelt sett overføres til Stortinget, i den forstand at antall rettskretser og lokaliseringen av hovedkontor reguleres i alminnelig lov.

Fra tid til annen kan det oppstå behov for å foreta mindre justeringer i rettskretsene, eksempelvis ved kommunesammenslåinger. Spørsmålet om hvilken rettskrets den nye kommunen skal tilhøre, kan bero på flere forhold, som den enkelte domstols saksinngang, bemanning, tilgjengelige kontorer og rettssaler mv. I tillegg kan forespeilet befolkningsutvikling, rekrutteringsgrunnlag mv. få betydning for avgjørelsen. Tilsvarende kan det oppstå behov for å opprette eller legge ned rettssteder innad i den enkelte rettskrets, eksempelvis som følge av befolkningsutviklingen eller fordi rettskretsens geografiske virkeområde er utvidet. Dette kan være rettssteder med eller uten fast bemanning.

Gode og fremtidsrettede beslutninger vedrørende rettskretsjusteringer og fastsettelse av andre rettssteder enn hovedkontoret forutsetter en viss kunnskap om og kjennskap til de lokale forholdene på stedet. Etter kommisjonens syn tilsier dette at domstolene bør gis økt innflytelse over disse spørsmålene. Når det gjelder hvilke organer som bør ha beslutningsmyndighet på dette området, har kommisjonen vurdert to alternative løsninger.

Den første løsningen kommisjonen har vurdert, er å overføre noe beslutningsmyndighet til et organ hvor domstolene har betydelig innflytelse. Konkret innebærer denne løsningen å legge myndigheten til å foreta rettskretsjusteringer samt opprette eller nedlegge rettssteder til Domstoladministrasjonens styre. Domstoladministrasjonen har oversikt over domstolenes saksinngang, bemanning og ressurssituasjon og vil derfor ha gode forutsetninger for å sikre tilstrekkelig grad av fleksibilitet i den enkelte rettskrets. Det bør i så fall presiseres at Domstoladministrasjonen ikke kan opprette eller nedlegge rettskretser, men bare foreta justeringer mellom dem. Tilsvarende bør det presiseres at Domstoladministrasjonen ikke kan vedta endringer i domstolenes hovedkontor, men bare opprette eller nedlegge øvrige rettssteder. Ettersom rettskretsjusteringer og fastsettelse av rettssteder er beslutninger av mindre overordnet karakter, er det etter kommisjonens syn ikke nødvendig at disse treffes ved kongelig resolusjon. Tvert imot kan det være behov for større fleksibilitet på dette området, noe som tilsier at beslutninger bør kunne treffes raskt og på et lavere nivå.

Den andre løsningen kommisjonen har vurdert, er å sikre domstolenes innflytelse gjennom dialog og drøftelser med regjeringen. Konkret innebærer denne løsningen at myndigheten til å justere rettskretser fortsatt ligger hos regjeringen og Stortinget, men at det lovfestes en plikt for regjeringen til å drøfte endringsbehovet med Domstoladministrasjonen og berørte domstoler. Det er i og for seg selvsagt at berørte domstoler og Domstoladministrasjonen skal høres i slike prosesser, men en drøftelsesplikt kan være en viktig påminnelse om å lytte til kunnskap om lokale forhold i den enkelte rettskrets. Når det gjelder opprettelser og nedleggelser av rettssteder, bør Domstoladministrasjonens myndighet etter domstolloven §§ 18 og 25 klargjøres, alternativt bør myndigheten formelt overføres til regjeringen, men da med en plikt til å drøfte også slike spørsmål med berørte domstoler og Domstoladministrasjonen.

Behovet for større fleksibilitet når det gjelder rettskretsjusteringer og fastsettelse av rettssteder, taler for den første løsningen der Domstoladministrasjonen gis formell myndighet.

Domstolkommisjonen fremmer imidlertid ikke noe forslag om å endre den gjeldende myndighetsfordelingen mellom statsmaktene. Det vises til den pågående prosessen knyttet til endringer i domstolstrukturen. Kommisjonen antar at den fremtidige kompetansefordelingen må vurderes i sammenheng med hvilke endringer som eventuelt blir foretatt i gjeldende domstolstruktur. Ettersom dette er til behandling i departementet, fremmer kommisjonen i denne sammenheng heller ingen formelle forslag til lovendringer.

10.5 Særlig om inndeling i avdelinger

Domstolloven § 11 fjerde ledd første punktum og § 19 fjerde ledd første punktum gir Domstoladministrasjonen adgang til å beslutte at lagmannsrettene og tingrettene kan inndeles i avdelinger. Denne myndigheten lå tidligere til Kongen.

Etter kommisjonens syn bør Domstoladministrasjonens myndighet til å bestemme at domstoler kan inndeles i flere avdelinger, videreføres. Dette gjelder selv om Domstoladministrasjonens myndighet til å fastsette rettssteder skulle bli overført til regjeringen, slik Justis- og beredskapsdepartementet har foreslått. Det er i denne sammenheng grunn til å fremheve at et bemannet rettssted og en avdeling ikke nødvendigvis er det samme. En domstol kan for det første ha flere avdelinger i samme bygning, slik for eksempel Oslo tingrett har i dag. For det andre kan en domstol ha et bemannet rettssted uten at det er organisert som en egen avdeling med en avdelingsleder. Hvorvidt det er gunstig å organisere et rettssted som en avdeling, kan bero på flere forhold, som saksinngang, hvor mange ansatte som har sitt primære kontorsted der, budsjettmessige forhold mv. Etter kommisjonens syn er det naturlig at Domstoladministrasjonen treffer beslutninger om slike forhold i samråd med domstolleder.

Etter ordlyden i domstolloven §§ 11 og 19 fjerde ledd kan en domstol bare inndeles i avdelinger hvor «saksmengden» gjør det påkrevd. Justis- og beredskapsdepartementet har forutsatt at vilkåret ikke er til hinder for at en avdeling kan ha begrenset fagkrets dersom dette er ønskelig.100 Kommisjonen har i sin første delutredning fremhevet at også andre forhold enn saksmengde og spesialiseringstiltak i den enkelte domstol, herunder geografiske avstander, bør kunne begrunne en inndeling i avdelinger. Kommisjonen vil anbefale at dette synliggjøres ved at domstolloven §§ 11 og 19 fjerde ledd utvides til å regulere inndeling i avdelinger på mer generell basis, og fremmer på denne bakgrunn forslag til endringer i disse bestemmelsene.

Etter domstolloven § 4 er myndigheten til å bestemme at Høyesterett kan deles i flere avdelinger, lagt til Kongen.101 Etter kommisjonens syn bør den utøvende makt ikke ha adgang til å bestemme Høyesteretts interne organisering. Høyesteretts særlige konstitusjonelle stilling tilsier at myndigheten bør ligge til høyesterettsjustitiarius. På denne bakgrunn foreslår også kommisjonen en endring i domstolloven § 4.

11 Utnevnelse av dommere

11.1 Innledning

Prosedyrene for utnevnelse av dommere har stor betydning for virksomheten i domstolene. For det første er kvaliteten på dommere en avgjørende faktor for et velfungerende domstolsystem. Utnevnelsesprosessen må derfor sikre en god vurdering av søkernes faglige og personlige egenskaper. For det andre har prosedyrer for dommerutnevnelser stor betydning for domstolenes uavhengighet. Dersom det foreligger et lojalitetsbånd mellom dommeren og det organ som utnevner, er det en risiko for at dette får innflytelse på den dømmende virksomheten. Og selv om slike forhold rent faktisk ikke påvirker den dømmende virksomheten, kan de være problematiske fordi de påvirker borgernes tillit til domstolene. Samfunnet må ha tillit til at prosessen er sikker og forsvarlig, uten risiko for urettmessig og usaklig påvirkning.

11.2 Dagens utnevnelsesordning

11.2.1 Dommere utnevnes av Kongen i statsråd

Etter Grunnloven § 21 er det Kongen i statsråd som har den formelle kompetansen til å utnevne dommere. Grunnloven gir ingen detaljerte føringer for utnevnelsesprosessen eller for kriterier for å bli utnevnt som dommer. Grunnloven § 91 fastsetter en nedre aldersgrense på 30 år for å bli dommer i Høyesterett, og § 21 bestemmer at «kongelige prinser» ikke kan utnevnes til dommer.

Utnevnelse av dommere er nærmere regulert i domstolloven tredje kapittel. Her er det stilt enkelte krav for å kunne bli utnevnt som dommer, om blant annet alder, juridisk embetseksamen, norsk statsborgerskap mv.102 Det er også lovfestet et prinsipp om at dommere må tilfredsstille høye krav til faglige kvalifikasjoner og personlige egenskaper samt at de bør rekrutteres blant jurister med forskjellig yrkesbakgrunn.103

Domstollovens tredje kapittel trekker videre opp rammene for den nærmere utnevnelsesprosessen. Før en dommer blir utnevnt, skal Kongen innhente innstilling fra Innstillingsrådet for dommere, jf. domstolloven § 55 b første ledd

11.2.2 Innstillingsrådet for dommere

Innstillingsrådet for dommere ble etablert som et nytt eksternt organ i 2002, på bakgrunn av den forrige domstolkommisjonens utredning.104 Ordningen med et frittstående råd utenfor Justisdepartementet skulle sikre hensynet til domstolenes uavhengighet. Samtidig skulle hensynet til parlamentarisk ansvar ivaretas ved at utnevnelsen fortsatt formelt skulle foretas av regjeringen. Flertallet i den forrige domstolkommisjonen foreslo at styret for domstoladministrasjonen også skulle være innstillingsråd for dommerutnevnelser, men en slik ordning ble vurdert som uheldig av departementet. Det ble blant annet vist til at arbeidsmengden for rådets medlemmer ville bli stor, og at kravene til kompetanse ikke er de samme for de to organene.105 Lovgiver sluttet seg til disse vurderingene, og det ble dermed etablert et nytt eksternt organ med betydelig innflytelse på dommerutnevnelsene.

Innstillingsrådet for dommere avgir innstillinger for faste dommer- og domstollederstillinger i alle tre rettsinstanser i de alminnelige domstolene, jordskifterettene og Utmarksdomstolen for Finnmark.106 Innstillingsrådet avgir ikke innstillinger for utnevnelse av høyesterettsjustitiarius. Innstillingsrådet avgir også innstillinger ved visse typer konstitusjoner, se punkt 12.6.3.

Innstillingsrådet gir en begrunnet innstilling av tre kvalifiserte søkere til ledige dommerembeter, jf. domstolloven § 55 b tredje ledd. Dersom det ikke innstilles tre søkere, skal dette begrunnes. Formelt kan regjeringen velge blant de tre innstilte. En søker som innstilles av et mindretall av Innstillingsrådet, skal også anses som innstilt. Det er forutsatt at Justis- og beredskapsdepartementet foretar en ordinær vurdering av de aktuelle søkerne, likevel slik at Innstillingsrådets vurdering skal tillegges meget stor vekt under behandlingen i departementet, som er forutsatt å være «svært begrenset».107 I tillegg kan regjeringen gå utenfor kretsen av de innstilte. I så fall skal det bes om en uttalelse fra Innstillingsrådet om denne søkeren, jf. domstolloven § 55 c. Dersom vedkommende søker fortsatt ikke blir innstilt, kan regjeringen likevel utnevne vedkommende søker. Formelt sett står med andre ord regjeringen fritt ved dommerutnevnelser. I praksis blir likevel Innstillingsrådets innstilling nå alltid fulgt.

Innstillingsrådet består av syv medlemmer, hvorav tre skal være dommere fra Høyesterett, lagmannsrettene eller tingrettene. Det er ikke noe krav til hvilke dommere som bør oppnevnes eller noen lovbestemt plikt til at alle tre rettsinstanser er representert.108 I tillegg består rådet av en advokat, en jurist ansatt i det offentlige og to medlemmer som ikke er jurister. Når Innstillingsrådet behandler saker som gjelder utnevnelse eller konstitusjon av jordskiftelagdommere og jordskiftedommere, deltar en jordskiftelagdommer eller en jordskiftedommer og en jordskiftekandidat i stedet for henholdsvis en dommer og juristen ansatt i det offentlige.109 For hver utlyste stilling oppretter Innstillingsrådet en intervjugruppe ledet av en dommer med to andre rådsmedlemmer og en representant fra Domstoladministrasjonen. I tillegg deltar domstolleder ved intervjuene til dommerstillinger.

Innstillingsrådets medlemmer med personlige varamedlemmer oppnevnes av Kongen i statsråd etter forberedelse i Justis- og beredskapsdepartementet. Det er også Kongen i statsråd som fastsetter hvilket medlem som skal være leder for Innstillingsrådet. Rådet velger imidlertid selv sin nestleder. Departementet ber rutinemessig om forslag fra Dommerforeningen når det skal oppnevnes en dommer, fra Advokatforeningen når det skal oppnevnes en advokat, fra Juristforbundet når det skal oppnevnes en jurist i det offentlige, og fra universitetene når det skal oppnevnes et medlem som ikke er jurist. I tillegg blir Domstoladministrasjonen spurt om forslag.110 Medlemmene oppnevnes for fire år, med adgang til gjenoppnevnelse for én periode. Direktøren i Domstoladministrasjonen eller den direktøren bemyndiger, har møterett, men ikke stemmerett i rådet. Rådets dagsorden består av innstillinger, konstitusjoner og eventuelle prinsipielle diskusjoner.

Innstillingsrådet må settes sammen i samsvar med de kravene likestillings- og diskrimineringsloven setter til at begge kjønn skal være representert.

11.2.3 Domstoladministrasjonens rolle

Innstillingsrådet samarbeider med Domstoladministrasjonen på flere områder. For det første er Domstoladministrasjonen vertsinstitusjon for Innstillingsrådets sekretariat. Sekretariatet er faglig underlagt Innstillingsrådet, men administrativt underlagt Domstoladministrasjonens ledelse. Personene i sekretariatet er ansatt i Domstoladministrasjonen.

Videre er det Domstoladministrasjonen, og ikke Innstillingsrådet, som primært har ansvar for arbeidet med rekruttering av dommere. Det er dermed Domstoladministrasjonen som har ansvar for søkertilfanget til stillingene, og som sørger for kunngjøringen av disse.

I tillegg møter som hovedregel en representant for Domstoladministrasjonen i Innstillingsrådets intervjugruppe, sammen med to andre rådsmedlemmer og domstolleder for den aktuelle domstolen. Domstoladministrasjonen representeres da enten av direktøren, sekretariatsleder eller andre ansatte.111

11.3 Evaluering av Innstillingsrådet

11.3.1 Innledning

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har på oppdrag fra Domstolkommisjonen gjort en evaluering av Innstillingsrådet for dommere. Evalueringen er publisert som Rapport 2020:5 Et godt råd? Evaluering av Innstillingsrådet for dommere, og inngår som digitalt vedlegg til utredningen. Formålet med evalueringen har vært å vurdere om systemet og prosessene for innstilling av dommere og domstolledere er slik at best mulig dommere utnevnes, og om prosessen er effektiv innenfor de rammene domstolloven trekker opp.

11.3.2 Samlede vurderinger og anbefalinger

DFØs samlede vurdering er at Innstillingsrådet i hovedsak fungerer godt. Innstillingsrådet og sekretariatet gjør et grundig arbeid med innstillingene, saksbehandlingen holder god fremdrift, og rådet og sekretariatet er opptatt av å søke kontinuerlige forbedringer i arbeidsprosessene.

En overordnet anbefaling er at Innstillingsrådet videreføres som et kollegialt organ. Det sikrer at ingen enkeltperson har mulighet til å avgjøre ansettelser på egen hånd. Et uavhengig, kollegialt organ er viktig for å sikre tillitvekkende utnevnelser av dommere til en uavhengig statsmakt.

DFØ påpeker at Innstillingsrådet som et uavhengig forvaltningsorgan bør forpliktes til utstrakt åpenhet blant annet om de kriteriene og vurderingene rådet bygger sin virksomhet på. Det kan også gjelde rådets overordnede vurdering, for eksempel en redegjørelse for hvordan rådet oppfatter sine utfordringer og valg av strategi. Dette vil gi offentligheten et bredt grunnlag for å vurdere hvordan rådet forvalter den uavhengigheten det er tildelt.

Videre anbefaler DFØ at sekretariatet for Innstillingsrådet fortsatt bør legges til Domstoladministrasjonen som vertsinstitusjon. Et eget sekretariat atskilt fra Domstoladministrasjonen ville skape klarere linjer, men ville være vesentlig mer ressurskrevende. Fordelen ved den nåværende løsningen er at sekretariatet kan trekke på fagkompetanse og administrative ressurser fra vertsinstitusjonen uten at disse er fordelt til sekretariatet i utgangspunktet.

DFØ anbefaler likevel at det skapes et klarere skille mellom Domstoladministrasjonens rolle som sekretariat og rollen som representant for arbeidsgiverinteressen. De som representerer Domstoladministrasjonen i rådsmøter og intervjugrupper, bør ikke være en del av Innstillingsrådets sekretariat, og det bør etableres rutiner for å synliggjøre dette. Sekretariatet bør derfor være organisert som en egen enhet med en egen leder, som opererer faglig uavhengig av Domstoladministrasjonens ledelse.

For øvrig peker DFØ på forbedringsområder knyttet til rutiner for rekruttering, identifisering av de best kvalifiserte søkere, rutiner for gjennomføring av intervjuer, disponering av ressurser mv. Etter Domstolkommisjonens vurdering er disse anbefalingene av en slik karakter at de best kan følges opp av Innstillingsrådet og Domstoladministrasjonen.

11.3.3 Utvalgte observasjoner

DFØs konklusjoner og anbefalinger bygger på omfattende dokumentstudier og intervju med informanter både innenfor og utenfor Innstillingsrådet. For nærmere informasjon om DFØs funn og vurderinger vises det til rapporten. Kommisjonen vil her trekke frem noen av de viktigste funnene:

Et komplisert system. DFØ omtaler Innstillingsrådet for dommere som et komplisert system. Det er en finmasket rollefordeling mellom rådet på den ene siden og sekretariatet, Domstoladministrasjonen, domstollederne og Justis- og beredskapsdepartementet på den annen. Ifølge DFØ har balansen mellom disse aktørene endret seg underveis siden 2002, og den har til tider vært noe omstridt. DFØ har lagt merke til at konfliktlinjene i hovedsak har holdt seg uendret siden Statskonsult evaluerte rådet i 2007.112 Som iøynefallende ankepunkter nevnes følgende:

• Domstoladministrasjonen fremholder at den i dag har en uformell innflytelse som bør formaliseres. Dette kan gjøres ved at en representant fra Domstoladministrasjonen blir ordinært medlem av intervjugruppene og får stemmerett ved rådsbehandlingen.

• I Domstoladministrasjonen er det en oppfatning om at Domstoladministrasjonen og sekretariatet kan overta flere av rådets oppgaver for å avlaste rådsmedlemmene og skape en mer effektiv arbeidsordning.

• Både i rådet og eksternt er det enkelte som vil begrense Domstoladministrasjonens og sekretariatets innflytelse ytterligere, og som mener at rådet bør sikres økt uavhengighet ved å få et eget sekretariat, løsrevet fra Domstoladministrasjonen.

• Enkelte domstolledere mener de bør få mer direkte innvirkning på hvem som ansettes, og at deres rolle bør formaliseres. I tillegg til å gi en uttalelse bør de delta i diskusjonen om forslaget til innstilling.

Et godt balansert råd. DFØ omtaler Innstillingsrådet som et godt balansert råd. De fleste av DFØs informanter mener sammensetningen av rådet representerer en god balanse. Det legges da vekt på at dommerne ikke er i flertall, og at allmennheten er representert med to medlemmer. En profesjonsforening mener imidlertid at dommerne burde være i flertall i rådet. En annen profesjonsforening etterlyser representasjon fra arbeidstakere som motvekt til at Domstoladministrasjonen har møterett i rådet og kan fremme arbeidsgivers interesser.

Varamedlemmene er lite utnyttet. Tidligere ble varamedlemmer innkalt til de fleste rådsmøtene, og de deltok i flere intervjugrupper enn nå. Av innsparingshensyn er dette ikke lenger praksis. Når varamedlemmer sjelden deltar på rådsmøtene, blir de også tilsvarende sjelden med i intervjugruppene som avtales under rådsmøtene. Flere omtaler denne tendensen som uheldig, fordi faste medlemmer har for stor arbeidsbelastning, mens varamedlemmene ikke kommer inn i rutinene for rådets arbeid.

Lite kompetanse på personalutvelgelse. I forarbeidene til domstolloven er det lagt vekt på at Innstillingsrådets medlemmer skal ha «særlig kompetanse innenfor personutvelgelse og rekruttering».113 Ifølge Justis- og beredskapsdepartementet er dette kriteriet i varierende grad brukt eksplisitt. Manglende kompetanse i rådet vil kunne kompenseres av den kompetanse sekretariatet kan stille opp med. Men av dem som arbeider for sekretariatet, er det fire jurister og bare én med HR-kompetanse. Flere informanter både i rådet og sekretariatet vurderer da også at det ville være nyttig med mer HR-kompetanse i sekretariatet, blant annet for å kunne gi rådet mer kvalifisert rekrutteringsfaglig bistand.

Uforpliktende styringsdokument. DFØ omtaler Innstillingsrådets praksisnotat som et uforpliktende styringsdokument. Rådet har siden 2007 utviklet det som tidligere ble kalt praksis-/policynotat, dels som et styringsdokument for sin egen virksomhet, dels som informasjon og veiledning eksternt. Notatet er imidlertid ikke bindende for rådet, som når som helst kan endre sin praksis så lenge dette holdes innenfor de rammer som domstolloven trekker opp. Siden rådet ikke er bundet av en formell godkjenningsprosedyre for å gjøre endringer, kan rådslederne i kraft av sin posisjon sette et sterkt preg på den praksis som utvikles. Notatet blir stort sett endret i tråd med de praksisendringer som er gjort.

Delt ansvar for rekrutteringsprosessen. Når DFØ omtaler Innstillingsrådet som et komplisert system, er det også fordi ansvaret for rekrutteringsprosessen er delt: Domstoladministrasjonen har ansvaret for den første fasen. Den omfatter å avgjøre når stillinger skal utlyses, å foreta utlysningen, eventuelt å oppfordre potensielle kandidater til å søke, og å utlyse stillingen på nytt dersom det ikke innkommer et tilstrekkelig antall søknader. For at prosessen skal kunne videreføres effektivt av Innstillingsrådet, må rådet holdes løpende informert om det som skjer i denne første fasen.

Domstoladministrasjonen har en uklar rollekombinasjon. Som sekretariat betjener Domstoladministrasjonen rådet med praktisk tilrettelegging, saksforberedelse og oppfølging. Parallelt inntar Domstoladministrasjonen en rolle som representant for arbeidsgiverfunksjonen, der organet ikke er underlagt rådet, men snarere er å betrakte som en part. Dette kommer klarest til uttrykk når det gjelder domstollederstillinger. Det synes ikke alltid å være klarhet i hvor skillet mellom rollene går.

Oppnevnelse av Innstillingsrådets medlemmer. Noen informanter er kritiske til prosessen for oppnevnelse av medlemmer til rådet. Når det gjelder spørsmålet om hvilken instans som foreslår for Kongen i statsråd hvem som skal oppnevnes, er det flere som er kritiske til at Justis- og beredskapsdepartementet alene har hånd om dette. Det pekes blant annet på at de to medlemmene som ikke er jurister, burde oppnevnes av Stortinget, slik tilfellet er for Domstoladministrasjonens styre. Fra profesjonsforeningene hevdes det at de ikke bare burde forespørres om kandidater, men at de burde kunne oppnevne hvert sitt medlem. En annen kritikk fra flere av informantene er at oppnevnelsesprosessen er lite transparent. Det er ikke klart for de eksterne aktørene hvilke kriterier man går ut fra, hvem som spørres om forslag til kandidater osv.

Justis- og beredskapsdepartementet holder seg på en armlengdes avstand. Da Innstillingsrådet ble etablert, ble det lagt opp til at Justisdepartementet kunne overprøve rådets innstillinger. I praksis er forholdet annerledes, fordi departementet klart ønsker å markere rådets uavhengighet. Bortsett fra å oppnevne rådets leder og medlemmer holder departementet seg på klar avstand. Det legger konsekvent rådets innstillinger til grunn. Det er over ti år siden departementet foretok endringer i innstillingene. Departementet vurderer heller ikke rådets årsrapporter eller budsjett. I den grad det er kontakt, skjer det helst på rådsleders initiativ, for eksempel for å drøfte rekrutteringssituasjonen.

Holdningene til Innstillingsrådets uavhengighet har endret seg. Sammenliknet med tidligere ser det ut til at holdningene til rådets uavhengighet har endret seg. Det har tidligere vært «relativt regelmessig møtevirksomhet på generelt grunnlag mellom Innstillingsrådet og departementets ledelse».114 Det kunne også hende at politisk ledelse deltok. Videre fremgår det av Statskonsults evaluering i 2007 at flere rådsmedlemmer den gang ønsket et årlig møte med Justisdepartementet for å utveksle erfaringer, og at departementet var positiv til en slik ordning.115 Slik kontakt vurderes ikke lenger som aktuelt.

DFØ har også gjort en rekke andre observasjoner av Innstillingsrådets arbeid. Det påpekes blant annet at rådet har en stor arbeidsbelastning, at det er avsatt lite tid til opplæring, og at det er et stort rom for skjønn i utnevnelsesprosessen. For en nærmere redegjørelse av dette vises det til rapporten.

11.4 Internasjonale rammer og anbefalinger

Etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 14 er prosessen for utnevnelse av dommere og kriteriene for utnevnelsen, herunder hvem som utnevner dommere, et sentralt moment i vurderingen av om domstolen er uavhengig. Dette ses gjerne i sammenheng med andre omstendigheter rundt utnevnelsen, som muligheten for avsettelse.116 Den relative vekten av disse momentene beror på hvordan og i hvilken grad prosedyren og kriteriene er egnet til å sikre utnevnelser på grunnlag av kvalifikasjoner og egnethet og samtidig beskytte mot politisk påvirkning. Generelt skal det mye til for at slike innretninger medfører at en domstol ikke anses uavhengig. Staten har derfor et betydelig handlingsrom når det gjelder utformingen av prosedyrer og kriterier for dommerutnevnelser, forutsatt at øvrige tiltak for å sikre uavhengigheten er godt ivaretatt. Hvorvidt utnevnelsesordningen gir tilfredsstillende garantier for en dommers uavhengighet, vil bero på en helhetsvurdering.

Europarådets Ministerkomité anbefaler at kompetansen til å utnevne dommere legges til et organ som er uavhengig av den utøvende og den lovgivende makt. Minst halvparten av medlemmene i dette organet bør være dommere som velges av dommere. I land hvor utnevnelsesmyndigheten ifølge grunnlov eller lov er lagt til statsoverhodet, utøvende eller lovgivende makt, bør et uavhengig organ sammensatt med en substansiell andel av dommere innstille eller kunne komme med uttalelser om utnevnelsen, som i praksis bør følges av utnevnende myndighet.117

Den europeiske kommisjonen for demokrati gjennom lovgivning (Veneziakommisjonen) fremhever at det er en rekke systemer for dommerutnevnelser i Europa, og at det ikke finnes én modell som vil passe for alle land.118 Kommisjonen skiller mellom eldre og nyere demokratier. I de eldre kan systemer der den utøvende makt har innflytelse på utnevnelse av dommere, fungere i praksis på grunn av sterke rettsstatstradisjoner. I de nyere demokratiene har ikke slike tradisjoner som kan forhindre misbruk, fått utvikle seg. Veneziakommisjonen har derfor vist varsomhet med å anbefale endring av utnevnelsessystemer for dommere i etablerte og velfungerende demokratier.119 I Europarådets konsultative råd av dommeres (CCJE) Magna Carta of Judges fra 2010 fremgår det at et domstolsråd eller et annet særskilt organ skal treffe avgjørelse om «selection, nomination and career».120 Den formelle utnevnelsen kan foretas av utøvende makt eller lovgiver.

Internasjonale anbefalinger, herunder Europarådets Ministerkomités rekommandasjon fra 2010, tilrår at beslutninger om dommerutnevnelser bør baseres på objektive kriterier fastsatt i lov eller av kompetent myndighet. Utnevnelser bør skje på grunnlag av kvalifikasjoner og egnethet til å utøve dommergjerningen. Grunnkriteriene for å kunne utnevnes som dommer bør fremgå av lov. De objektive kriteriene skal bidra til å sikre at dommerutnevnelser skjer på grunnlag av profesjonelle og faglige hensyn.

Ministerkomiteen fremhever også ikke-diskriminering som et viktig prinsipp ved dommerutnevnelser og spesifiserer i denne sammenheng at krav om statsborgerskap i angjeldende land ikke anses som diskriminering. Positiv forskjellsbehandling kan tillates ved dommerutnevnelser, såfremt det er legitimt og regulert. Typiske eksempler kan være hensyn til kjønn og etnisk opphav fordi man ønsker en bredere sammensetning av dommerstanden. Nedsatt funksjonsevne bør ikke hindre utnevnelse som dommer, med mindre den nedsatte funksjonen påvirker vedkommendes evne til å fungere som dommer.

Anbefalingene fremhever også viktigheten av at det er åpenhet og innsyn rundt prosedyrene for dommerutnevnelser. Det er også enkelte anbefalinger om at kandidater bør ha anledning til å klage på avgjørelsen eller i det minste på beslutningsprosessen.

11.5 Utnevnelse av dommere i andre nordiske land

11.5.1 Innledning

Det er en utbredt ordning i europeiske stater at dommere utnevnes av den utøvende makt. Det er også vanlig at utnevnelsen skjer etter at et organ uavhengig av den utøvende og den lovgivende makt har vurdert søkernes kvalifikasjoner og avgitt en innstilling på hvem av kandidatene som anses som best kvalifisert. Et slikt organ kan være et innstillingsråd oppnevnt av den utøvende makt eller et domstolsråd hvor en stor del eller et flertall av medlemmene er dommere utpekt av dommere.

Ordningen med at et domstolråd har en sentral rolle i utnevnelsen av dommere og i dommeres karriereforløp, finner vi i en rekke land i det sørlige Europa og i Sentral- og Øst-Europa. Den formelle utnevnelsen av dommere skjer gjerne av statsoverhodet, men etter innstilling fra domstolsrådet. I Italia ligger kompetansen til å utnevne dommere til Domstolsrådet, som er ledet av republikkens president. Det italienske domstolsrådet favner både om domstolene og påtalemyndigheten, men har et flertall av dommere og representanter fra påtalemyndigheten.

I de nordiske landene utnevnes dommere av statsoverhodet eller regjeringen etter innstilling fra et uavhengig innstillingsråd for dommere. Den utnevnende myndighet er ikke bundet av innstillingen, men praksis i alle de nordiske landene synes å være at innstillingen blir fulgt. Medlemmene av de nordiske innstillingsrådene oppnevnes formelt av regjeringen, eventuelt av både regjeringen og parlamentet, slik ordningen er i Sverige. Sett bort fra Norge er domstolene i alle de nordiske landene tildelt en formell rolle ved oppnevnelse av medlemmene. Blant de nordiske landene er det bare innstillingsrådet i Norge som er sammensatt med et mindretall av dommere. I det følgende gis en nærmere beskrivelse av ordningen i de nordiske landene.

11.5.2 Danmark

Danske dommere skal ha juridisk embetseksamen.121 Ved utnevnelse av dommere skal det gjøres en samlet vurdering av søkerens kvalifikasjoner, hvor juridiske og personlige kvalifikasjoner tillegges avgjørende vekt.122 Tidligere hadde dommerrekrutteringen i Danmark karakter av et dommerkarrieresystem, hvor man typisk startet som dommerfullmektig eller som ansatt i Justisdepartementet i et karriereløp innrettet mot arbeidet i domstolene. Etter ti til tolv års ansettelse kunne man søke stilling som retsassessor eller dommer ved en byrett.

Domstolsreformen som ble innført i 1999, hadde blant annet til formål å sikre en bredere rekruttering av dommere og større åpenhet ved utnevnelse av dommere. Som del av reformen ble et særskilt innstillingsråd for dommere, Dommerudnævnelsesrådet, opprettet.

Dommere utnevnes av Dronningen etter innstilling fra Justisdepartementet. Departementet mottar for hver utnevnelse en innstilling fra Dommerudnævnelsesrådet.123 Rådet består av seks medlemmer, som oppnevnes av justisministeren for fire år. Medlemmene kan ikke gjenoppnevnes. To medlemmer trer ut av nemnda annethvert år. Medlemmene har personlige varamedlemmer. Lederen av rådet skal være en høyesterettsdommer innstilt av Højesteret. Videre består rådet av en landsdommer, som er innstilt av landsrettene, en byrettsdommer, som er innstilt av Den Danske Dommerforening, en advokat, som er innstilt av Advokatrådet, og to representanter for offentligheten, innstilt av henholdsvis Kommunernes Landsforening og Dansk Folkeoplysnings Samråd. Medlemmer av politiske organer på sentralt, regionalt eller lokalt nivå kan ikke være medlemmer av rådet.

Rådets leder har dobbeltstemme ved stemmelikhet, noe som åpner for at dommermedlemmene av rådet kan ha avgjørende innflytelse over hvem som utnevnes som dommere. Rådet avgir begrunnede innstillinger til alle faste dommerstillinger, unntatt Højesterets president. Alle dommerstillinger rådet avgir innstilling til, har på forhånd vært utlyst av Domstolsstyrelsen. Domstolsstyrelsen stiller sekretariatsbistand til rådighet for Dommerudnævnelsesrådet. Sekretæren er undergitt rådslederens instruksjon.

Rådet innstiller bare én søker til en stilling. Innstillingen er begrunnet og avgis til justisministeren, som har begrenset kompetanse. Justisministeren kan ikke utnevne en annen enn den som er innstilt, men har adgang til å forkaste innstillingen. Det fremgår av lovforarbeidene at justisministeren skal underrette Folketingets Retsutvalg dersom ministeren unntaksvis skulle velge ikke å følge innstillingen fra Dommerudnævnelsesrådet.124

Før noen kan utnevnes til høyesterettsdommer, skal vedkommende ha godtgjort sin egnethet ved som prøve å votere først i minst fire saker i Højesteret. Dommerudnævnelsesrådet avgir innstilling på den dommer som skal innstilles til prøvevotering. Før rådet avgir sin innstilling, avgir Højesteret, etter at dommerne i domstolen har behandlet søknadene på et plenumsmøte, en uttalelse om hvem som bør utnevnes. Dommerudnævnelsesrådet følger i praksis innstillingen fra Højesteret. Siden 1861 har det vært praksis at Højesterets president utnevnes blant dommerne i domstolen, og siden 1915 har rettens dommere avgitt innstilling om hvem som bør utnevnes. Innstillingen, som vedtas på et plenarmøte i domstolen, avgis til justisministeren.125

11.5.3 Finland

Til dommere kan utnevnes finske statsborgere med mastergrad innen juss som har de nødvendige personlige egenskaper, og som gjennom tidligere ansettelse ved en domstol eller i annen virksomhet har vist at vedkommende besitter nødvendig innsikt til å gjøre tjeneste som dommer.

For å trygge språkrettighetene skal det ved de tospråklige domstolene være et tilstrekkelig antall dommere som har utmerkede skriftlige og muntlige kunnskaper i minoritetsspråket i rettskretsen og inngående muntlige og skriftlige kunnskaper i majoritetsspråket.126

I henhold til den finske grunnloven utnevner republikkens president ordinære dommere.127 Utnevnelsen reguleres nærmere i den finske domstolloven. Den uavhengige Domarförslagsnämnden forbereder utnevnelsen og avgir begrunnede innstillinger til utnevnelse av dommere. Innstillingen avgis til statsrådet, som foredrar om utnevnelsen for landets president.128 Presidenten har ikke utnevnt andre enn dem som har blitt foreslått av nemnda.

Domarförslagsnämnden innstiller ikke på dommerembeter i Högsta domstolen og Högsta förvaltningsdomstolen. Disse domstolene innstiller selv overfor republikkens president hvem som bør utnevnes.

Av nemndas tolv medlemmer er ni dommere, alle utpekt av dommere selv etter nærmere beskrevne prosedyrer. Nemndas leder skal være dommer i Högsta domstolen. Nemndas nestleder skal være dommer i Högsta förvaltningsdomstolen. Øvrige medlemmer er en hovrättspresident, en overdommer ved en förvaltningsdomstol, en lagmann ved en tingsrätt, en hovrättsdommer, en tingsrättsdommer, to förvaltningsrättsdommere eller en forvaltningsrättsdommer og en dommer fra en spesialdomstol, en advokat utpekt av Advokatforeningen, en jurist fra påtalemyndigheten utpekt av riksadvokaten og en jurist som representerer juridisk forskning og undervisning, utpekt av Justisdepartementet. Hvert medlem har personlige varamedlemmer. Nemnda oppnevnes for fem år av regjeringen etter at medlemmene er valgt i henhold til prosedyren nevnt ovenfor.

Domarförslagsnämnden har et eget sekretariat som forbereder nemndas møter og tar hånd om korrespondanse mellom nemnda, domstoler og søkere. Det nye Domstolsverket har fått forvaltningsoppgaver knyttet til Domarförslagsnämnden.

11.5.4 Island

Utnevnelse av dommere er regulert i domstolloven kapittel 3. Dommere skal ha juridisk embetseksamen eller juridisk bachelor- og kandidateksamen. Dommere i Høyesterett og landsretten utnevnes av Islands president etter innstilling fra justisministeren. Dommere i herredsrettene utnevnes av justisministeren. Ministeren mottar for hver utnevnelse en innstilling fra Dommerutnevnelsesrådet. Rådet består av fem medlemmer som oppnevnes av justisministeren for fem år om gangen. Medlemmene kan gjenoppnevnes én gang. Ett medlem trer ut av rådet hvert år. Lederen av rådet skal være innstilt av Høyesterett, men må ikke være en høyesterettsdommer. Videre består rådet av en landsdommer, som er innstilt av landsretten, ett medlem som er innstilt av Dómstólasýslan, en advokat, som er innstilt av Den islandske advokatforening, og ett medlem valgt av Alltinget.

Rådet avgir skriftlige og begrunnede innstillinger til justisministeren. Rådet skal ta stilling til hvem som er best kvalifisert, men kan finne at to eller flere søkere er like godt kvalifiserte. Dersom justisministeren vil utnevne en annen søker enn den eller de søkerne rådet har funnet best kvalifisert, må justisministeren forelegge saken for Alltinget for godkjenning. Dersom ikke lovens tidsfrist på 14 dager for å forelegge saken for Alltinget overholdes, og Alltinget ikke innen lovens frist på én måned godkjenner fravikelsen, er justisministeren bundet av Dommerutnevnelsesrådets innstilling.129

Domstolledere til de islandske domstolene utnevnes etter en litt annerledes prosedyre. Presidenten og visepresidenten for Høyesterett og presidenten og visepresidenten for landsretten velges av dommerne i de respektive domstolene for en periode på fem år. Dómstólasýslan utnevner domstollederne for herredsrettene for en periode av fem år. I herredsretter med tre eller flere dommere velger dommerne ved domstolen en av dommerne til å være domstolleder, men valget er ikke bindende for Dómstólasýslan ved utnevnelsen av domstolleder.

Det er grunn til å nevne at Island ble felt for brudd på Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 i en avgjørelse fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) i mars 2019.130 Saken gjaldt utnevnelse av 15 dommere til den nye ankedomstolen som ble opprettet på Island i 2017. Justisministeren fravek innstillingen og utnevnte fire søkere som ikke var rangert blant de 15 best kvalifiserte. EMDs flertall fant at prosessen var i strid med EMK artikkel 6. Sentralt for avgjørelsen var at justisministeren ikke på noen forsvarlig måte hadde utredet eller begrunnet hvorfor innstillingen ble fraveket. Reglene ble også brutt av Alltinget, som stemte over de femten navnene en bloc i stedet for enkeltvis, slik loven foreskrev. Saken er til behandling i EMDs storkammer.

11.5.5 Sverige

I henhold til den svenske regeringsformen, som er en av Sveriges fire grunnlover, utnevnes ordinære dommere av regjeringen.131 Utnevnelsesprosessen er nærmere regulert i lov. Regjeringen utnevner dommere etter innstilling fra Domarnämnden. Regjeringen er ikke bundet av nemndas forslag, men dersom regjeringen vurderer å utnevne en kandidat som ikke er foreslått av nemnda, skal nemnda få anledning til å uttale seg om ham eller henne.132

Domarnämnden skal bestå av ni medlemmer.133 Fem av disse oppnevnes av regjeringen etter forslag fra de alminnelige domstolene og forvaltningsdomstolene. Medlemmene skal være, eller ha vært, dommere. To medlemmer av nemnda skal være jurister som arbeider utenfor domstolene, og én av disse skal være advokat. Regjeringen utnevner disse to medlemmene etter forslag fra de forvaltningsmyndigheter og organisasjoner regjeringen bestemmer. To medlemmer skal representere allmennheten og velges av Riksdagen. Domarnämnden velger selv sin leder og nestleder. En representant for Domstolsverket kan være til stede og ytre seg under Domarnämndens møter, men har ikke stemmerett. Domarnämnden har et eget sekretariat.

11.6 Forholdet mellom Innstillingsrådet og regjeringen

11.6.1 Regjeringens handlingsrom ved utnevnelser

Det er i godt samsvar med vårt konstitusjonelle system at dommere utnevnes av Kongen i statsråd. Regjeringens plikt til å innhente innstilling fra et uavhengig innstillingsråd sikrer at dommere utnevnes på bakgrunn av kvalifikasjoner og egnethet. Prosessen er også i samsvar med ordningene i de andre nordiske landene, hvor den utøvende makt utnevner dommere på bakgrunn av en innstilling fra et uavhengig råd. Kommisjonen har også lagt vekt på at dette er en praksis som er anerkjent både av Den europeiske menneskerettsdomstol og i internasjonale anbefalinger om domstolenes uavhengighet.

Etter den gjeldende ordning har regjeringen formelt sett et stort handlingsrom ved utnevnelse av dommere. For det første kan regjeringen velge fritt blant de tre kandidatene i innstillingen fra Innstillingsrådet. Det innebærer at regjeringen kan velge å utnevne en annen søker enn den som er vurdert som best kvalifisert av Innstillingsrådet. For det andre kan regjeringen gå utenfor kretsen av de innstilte. På denne måten ivaretas regjeringens parlamentariske ansvar ved dommerutnevnelser.

Regjeringen har ikke fraveket Innstillingsrådets innstilling etter 2010. I praksis er følgelig hensynet til domstolenes uavhengighet fremtredende ved dommerutnevnelser. Kommisjonen har ingen innvendinger mot denne praksisen.

Kommisjonen reiser likevel spørsmål om regjeringens handlingsrom formelt sett bør begrenses, det vil si om reguleringen i lov i større grad bør reflektere gjeldende praksis hvor Innstillingsrådets innstilling følges. En begrensning av regjeringens formelle handlingsrom vil redusere risikoen for politisk påvirkning ved dommerutnevnelser.

Vårt konstitusjonelle system setter imidlertid grenser for hvor sterke begrensninger som kan aksepteres i Kongens frie utvelgelse av dommere etter Grunnloven § 21. Bestemmelsen er forstått som et prerogativ, som ikke kan fratas Kongen uten grunnlovsendring. Den forrige domstolkommisjonen antok for eksempel at det vil kreve grunnlovsendring dersom det bare skal innstilles én søker til hver stilling, og Kongen ikke kan gå utenfor innstillingen.134 Synet på prerogativene har riktignok vært under utvikling, i retning av mindre definitive grenser for hva Stortinget kan legge til andre organer enn Kongen, og for hvor langt Stortinget kan gå i å gi instrukser om hvordan Kongens enerett skal utøves. I hvilken grad Kongens valgfrihet kan begrenses i relasjon til Grunnloven § 21, kan neppe besvares generelt.

Kommisjonen har gjennomgående forsøkt å finne løsninger som bygger opp om vernet av domstolenes uavhengighet, men samtidig ivaretar det parlamentariske ansvaret. Når kommisjonen ikke ønsker å lovfeste det som i dag er praksis, det vil si at regjeringen utnevner den kandidaten Innstillingsrådet har rangert som best kvalifisert, skyldes det ønsket om å bevare et parlamentarisk ansvar. Formelt sett bør det fortsatt være et visst handlingsrom for regjeringen ved dommerutnevnelser, men etter kommisjonens syn bør dette handlingsrommet begrenses.

11.6.2 Forslag til endringer i utnevnelsesprosessen

Kommisjonen foreslår å videreføre den gjeldende ordningen med at Innstillingsrådet innstiller tre søkere rangert, forutsatt at det finnes tre kvalifiserte blant søkerne. Dersom Innstillingsrådet ikke innstiller tre søkere, skal dette begrunnes.

Kommisjonen vil imidlertid foreslå en noe strammere ramme rundt regjeringens adgang til å fravike rangeringen. Med å fravike rangeringen menes at regjeringen ikke utnevner den Innstillingsrådet har vurdert som best kvalifisert. Kommisjonen vil også foreslå at regjeringen ikke har adgang til å gå utenfor innstillingen, men innfører heller en adgang til å forkaste innstillingen én gang.

For det første foreslår kommisjonen at regjeringen må orientere Innstillingsrådet dersom regjeringen har valgt å fravike rangeringen, og gi en begrunnelse for det. Begrunnelsen skal være tilgjengelig for offentligheten. En slik orientering vil formelt og reelt heve terskelen for å fravike rangeringen, samtidig som ordningen vil gi et informasjonsgrunnlag for Innstillingsrådet til å justere sin praksis dersom det er saklig grunn for det. Ved at begrunnelsen gjøres offentlig tilgjengelig, vil allmennheten gis et grunnlag for å vurdere om regjeringens vurdering bygger på legitime hensyn, og slik sett gi et ytterligere grunnlag for demokratisk kontroll med dommerutnevnelser.

For det andre foreslår kommisjonen at regjeringen ikke kan gå utenfor innstillingen, det vil si utnevne en søker som ikke er innstilt av Innstillingsrådet. Regjeringen kan imidlertid forkaste innstillingen én gang og sende saken tilbake til Innstillingsrådet for ny vurdering av søkerne. Dersom Innstillingsrådet ikke finner grunn til å endre innstillingen, skal stillingen lyses ut på ny. Når Innstillingsrådet har avgitt annengangs innstilling etter ny utlysning, kan regjeringen bare velge blant kandidatene som er innstilt. Dersom regjeringen fraviker rangeringen, skal Innstillingsrådet orienteres om grunnene til det, og begrunnelsen skal være tilgjengelig for offentligheten.

Kommisjonen mener den utnevnelsesprosessen som her er skissert, balanserer hensynet til domstolenes uavhengighet mot hensynet til demokratisk legitimitet på en god måte. Regjeringens formelle og reelle mulighet til å velge mellom kandidatene Innstillingsrådet har innstilt, og forkaste innstillingen én gang forankrer regjeringens parlamentariske og konstitusjonelle ansvar. Regjeringens orienterings- og begrunnelsesplikt fremmer likevel hensynet til domstolenes uavhengighet. Ordningen innebærer at Innstillingsrådet får det siste ordet med hensyn til hvem som skal innstilles, mens regjeringen får det siste ordet med hensyn til valget blant de innstilte.

Etter kommisjonens syn er utnevnelsesprosessen som her er skissert, i tråd med de konstitusjonelle rammene for utnevnelse av embetsmenn, jf. Grunnloven § 21. Det vises til at regjeringen fortsatt vil ha stor innflytelse ved dommerutnevnelser, både i den enkelte sak og over tid, ved at Innstillingsrådet gis et informasjonsgrunnlag til å justere sin praksis. Kommisjonen mener uansett at det uavhengige Innstillingsrådets funksjon i utnevnelsesprosessen bør forankres konstitusjonelt, og fremmer derfor et forslag til en ny grunnlovsbestemmelse om utnevnelse av dommere, se kapittel 18.

Endelig nevnes at kommisjonen har vurdert om det bør foreslås at regjeringen må orientere Stortinget dersom regjeringen har valgt å fravike rangeringen i Innstillingsrådets innstilling. En slik ordning ville tydeliggjøre regjeringens parlamentariske ansvar ved dommerutnevnelser og gi Stortinget en anledning til etterfølgende kontroll. Etter kommisjonens syn kan en slik ordning imidlertid skape inntrykk av at dommerutnevnelser blir partipolitisert, noe som vil kunne svekke inntrykket av domstolene som en upartisk og uavhengig statsmakt. En slik ordning vil også kreve nærmere regulering av Stortingets behandlingsmåte av disse sakene. Etter kommisjonens vurdering vil det være en bedre løsning at regjeringens orientering gis til den innstillende myndighet som et offentlig tilgjengelig dokument.

Kommisjonen peker på at utnevnelsesprosessen i normale tilfeller antakelig vil gå raskere etter denne ordningen, ettersom behandlingen i departementet forutsettes å være svært begrenset og mer summarisk enn i dag.135

Kommisjonen anbefaler at utnevnelse av høyesterettsdommere i all hovedsak følger samme prosess som for dommere til de lavere instansene, se punkt 11.10.1. Kommisjonen foreslår imidlertid en annen ordning for utnevnelse av høyesterettsjustitiarius, se 11.10.2.

11.7 Innstillingsrådets sammensetning og oppnevnelse av medlemmer

11.7.1 Innledning

Den evaluering av Innstillingsrådet kommisjonen har tatt initiativ til, viser at rådet i hovedsak fungerer godt, og at innstillingene blir fulgt av regjeringen. Kommisjonen anbefaler derfor å videreføre rådet som et kollegialt organ, med en blandet sammensetning.

I dag består Innstillingsrådet av syv medlemmer, hvorav tre er dommere fra de alminnelige domstolene. I tillegg består rådet av en advokat, en jurist ansatt i det offentlige og to medlemmer som ikke er jurister. Ved utnevnelse av jordskiftedommere deltar en jordskiftedommer og en jordskiftekandidat i stedet for henholdsvis en dommer og juristen ansatt i det offentlige. Innstillingsrådets medlemmer oppnevnes av Kongen i statsråd, som ikke er bundet til å følge forslag fra utenforstående organer, se punkt 11.2.2.

I det følgende ser kommisjonen først nærmere på oppnevnelsen av Innstillingsrådets medlemmer. Et viktig spørsmål i denne sammenheng er om domstolene bør sikres større innflytelse ved oppnevnelsen enn etter dagens ordning. Deretter ser kommisjonen nærmere på Innstillingsrådets sammensetning. Hvem som bør være medlem av Innstillingsrådet, må vurderes i lys av hensynet til både uavhengighet, kvalitet og effektivitet. Det er avgjørende at rådet besitter både domstolfaglig kompetanse og kompetanse fra brukersiden. Samtidig er det viktig å sikre et perspektiv utenfra på domstolene. Så langt som mulig bør sammensetningen av Innstillingsrådet også gjenspeile mangfoldet i befolkningen.

11.7.2 Oppnevnelse av medlemmer

Domstolkommisjonen foreslår at myndigheten til å oppnevne Innstillingsrådets medlemmer formelt sett fortsatt skal ligge til Kongen i statsråd. Av hensynet til domstolenes uavhengighet ved dommerutnevnelser, bør regjeringen imidlertid ikke stå fritt ved oppnevnelsen av alle medlemmene til Innstillingsrådet. Kommisjonen vil derfor anbefale at Domstoladministrasjonen tildeles en formell og mer avklart rolle ved oppnevnelsen av dommermedlemmene til Innstillingsrådet.

Konkret foreslår kommisjonen at dommermedlemmene i Innstillingsrådet og deres varamedlemmer velges av Domstoladministrasjonens styre. Ved at Domstoladministrasjonen velger dommermedlemmene til Innstillingsrådet, vil noe av den utøvende makts innflytelse overføres til et organ hvor domstolene og dommere har betydelig grad av påvirkning, se punkt 9.6.4.6. Det innebærer at dommere vil få en mer fremtredende rolle i utnevnelsesprosessen, samtidig som regjeringens innflytelse begrenses.

Videre foreslår kommisjonen at minst én av advokatene i Innstillingsrådet med varamedlem oppnevnes etter forslag fra Advokatforeningen. Advokatforeningen skal foreslå minst to menn og minst to kvinner, og regjeringen må velge blant disse.

Når det gjelder oppnevnelsen av de øvrige medlemmene av Innstillingsrådet, foreslår kommisjonen at regjeringen skal stå fritt. Ordningen ivaretar hensynet til demokratisk legitimitet ved oppnevnelsen. Det er i tillegg en fordel at Innstillingsrådets kompetansebehov til enhver tid kan hensyntas ved oppnevnelsen. Kommisjonen understreker likevel at representasjon fra det samiske folk bør tilstrebes. I tillegg vil kompetanse innen personal- og lederrekruttering være nyttig for arbeidet med både rekruttering og innstillinger. Endelig stiller likestillings- og diskrimineringsloven § 28 første ledd krav til representasjon av begge kjønn når et offentlig organ oppnevner styrer mv. Har utvalget flere enn ni medlemmer, skal hvert kjønn være representert med minst 40 prosent. Kommisjonens forslag reiser ingen særskilte utfordringer knyttet til likestillingskravet.

Kommisjonen foreslår å videreføre gjeldende ordning med at oppnevnelsen skal skje for en periode på fire år med adgang til gjenoppnevnelse for én periode, og at oppnevnelsen kan trekkes tilbake dersom et medlem ikke er i stand til eller villig til å utføre vervet på en forsvarlig måte, jf. domstolloven § 55 a annet og tredje ledd.

11.7.3 Et bredt sammensatt innstillingsråd

11.7.3.1 Dommerrepresentasjon

Dommerrepresentasjonen i Innstillingsrådet bør etter kommisjonens syn i utgangspunktet gjenspeile domstolsnivåene. Domstolloven § 55 a stiller ikke noe krav til hvilke dommere som bør utnevnes som medlemmer av Innstillingsrådet. Det er ingen lovbestemt plikt om at alle rettsinstanser skal være representert. Regjeringen velger fritt hvilke dommere som skal oppnevnes, ut fra kvalifikasjon og ikke ut fra hvilken type domstol de representerer. Ifølge forarbeidene til bestemmelsen bør det tilstrebes at det oppnevnes medlemmer med domstolfaglig kompetanse og kunnskap om og interesse for rekrutteringsarbeid og personalutvelgelse.136

Så langt har Høyesterett ikke vært representert i Innstillingsrådet. I andre nordiske land etterstreber man representasjon fra alle domstolsnivåer i et innstillingsråd for dommere, også fra landets høyesterett. I Danmark og Finland er det bestemt ved lov at en høyesterettsdommer skal lede innstillingsrådet. På Island skal lederen av rådet være innstilt av Islands høyesterett, men må ikke være en høyesterettsdommer.

Kommisjonen har vurdert om det bør lovfestes at dommere fra alle instanser skal være representert i Innstillingsrådet, men har kommet til at dette ikke bør gjøres. Kommisjonens vurderinger skyldes at vervet som medlem av Innstillingsrådet er tidkrevende og fordrer særskilt interesse og kunnskap blant de dommere som tar del i dette arbeidet. Kommisjonen går derfor inn for å videreføre ordningen med at domstolfaglig kompetanse og interesse for rekrutteringsarbeid skal veie tungt ved utnevnelse av dommermedlemmer til Innstillingsrådet. Kommisjonen mener for øvrig at både dommerperspektivet og domstolledererfaring bør være representert i Innstillingsrådet.

Kommisjonen anbefaler videre at en jordskiftedommer gis fast representasjon i Innstillingsrådet. Dette kan være enten en dommer eller en domstolleder fra førsteinstans. Det vil være en fordel at jordskiftemedlemmet tar del i arbeidet med innstillinger til dommerembeter i de alminnelige domstolene, og at medlemmene fra de alminnelige domstolene tar del i innstillinger av jordskiftedommere og jordskiftelagdommere.

Midlertidige dommere utgjør i dag omtrent en tredjedel av den dømmende virksomheten i domstolene. Det er nærliggende å reise spørsmålet om ikke en så stor gruppe innenfor den dømmende virksomheten bør ha en stemme i Innstillingsrådet. Domstolkommisjonen anbefaler imidlertid at omfanget av midlertidige dommere reduseres betydelig, se kapittel 12. Stillingenes midlertidige karakter gjør uansett at kommisjonen ikke ser det som naturlig at denne gruppen skal være representert i Innstillingsrådet.

11.7.3.2 Jurister utenfor domstolene

Det har stor verdi at jurister utenfor domstolene tar del i utnevnelsesprosessen for dommere. Det gir en forankring blant dem som bruker domstolene mest, og som i stor grad anvender domstolens avgjørelser og referanse i sitt arbeid. Kommisjonen vil derfor videreføre representasjon fra jurister utenfor domstolene.

Kommisjonen mener advokatrepresentasjonen i rådet må videreføres. Advokatmedlemmene kan være privatpraktiserende advokater, advokater ansatt i næringslivet, advokater fra offentlig forvaltning, og advokater fra påtalemyndigheten. Med sine erfaringer fra domstolene tilfører representasjonen fra advokatmiljøet verdifulle bidrag i innstillingsprosessen. Kommisjonen anbefaler at minst én av advokatene skal være privatpraktiserende.

Kommisjonen vil videre videreføre representasjon fra jurister ansatt i det offentlige. Begrunnelsen for dette er hensynet til bredest mulig kontaktflate mot rekrutteringsmiljøene. Jurister ansatt i offentlig forvaltning utgjør en mindre andel av dem som nå utnevnes til dommere. Størsteparten av utnevnte dommere kommer fra fast eller konstituert dommerstilling og privat advokatpraksis.137 Det kan likevel være av verdi i utnevnelsesprosessen at jurister ansatt i det offentlige er representert i Innstillingsrådet, særlig dersom de også har erfaring fra rekrutterings- og ansettelsesprosesser i det offentlige. Jurister ansatt i det offentlige kan også være rekruttert fra det juridiske forskningsmiljøet. I likhet med påtalemyndigheten har ikke det juridiske forskningsmiljøet vært representert i Innstillingsrådet.

11.7.3.3 Medlemmer som ikke er jurister

Kommisjonen mener det bør videreføres en representasjon i Innstillingsrådet fra medlemmer som har en annen yrkesbakgrunn enn jurister. Kommisjonen anser det ikke som hensiktsmessig å lovregulere kompetansekrav til disse representantene, ettersom behovet kan endre seg over tid. Kommisjonen påpeker likevel at kompetanse innen personal- og lederrekruttering vil være nyttig. I tillegg bør oppnevnende myndighet søke representasjon fra det samiske folk.

For å unngå at skillene mellom statsmaktene viskes ut, bør den någjeldende praksis om at politikere og andre nært knyttet til de øvrige to statsmaktene ikke deltar i Innstillingsrådet, videreføres. På dette området bør det gjelde tilsvarende regler som de som er foreslått for Domstoladministrasjonens styre. Det innebærer at verken stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, medarbeidere på Stortinget, i departementene og ved Statsministerens kontor kan være medlem av Innstillingsrådet, se punkt 9.6.4.3. Kommisjonen peker videre på at medlemmene som ikke er jurister bør rekrutteres fra samfunnet utenfor domstolene. Det innebærer at heller ikke ansatte i Domstoladministrasjonen kan være medlem av Innstillingsrådet.

11.7.3.4 Øvrige tilsatte i domstolene

Kommisjonen har vurdert om øvrige tilsatte i domstolene bør være representert i Innstillingsrådet for dommere. Hvem som utnevnes som dommere, er av stor betydning også for domstolenes øvrige personale, særlig i mindre domstoler. Utnevnelsesordningen er imidlertid ikke primært begrunnet ut fra arbeidsrettslig deltakelse i prosessen, men ut fra bredere demokratiske og rettsstatlige hensyn.

Kommisjonen har etter en helhetlig vurdering kommet til at øvrige tilsatte i domstolene ikke bør ha en fast plass med stemmerett i Innstillingsrådet. Kommisjonen anser det likevel som viktig å legge til rette for at de øvrige tilsatte har mulighet til å øve en viss innflytelse. For vanlige dommerstillinger bør Innstillingsrådet innhente uttalelse fra de tillitsvalgte underveis i prosessen. Det bør etableres systemer som sikrer at dette skjer rutinemessig.

Når det gjelder domstolledere, mener kommisjonen de øvrige tilsatte bør ha noe større innflytelse. Domstolledere er arbeidsgiver og leder for andre ansatte, herunder saksbehandlere, som utgjør en forholdsvis stor gruppe arbeidstakere i domstolene. Hvem som innstilles, og til slutt utnevnes, har dermed stor betydning for denne gruppen. På denne bakgrunn anbefaler kommisjonen for det første at Innstillingsrådet innhenter en uttalelse fra de tillitsvalgte underveis i prosessen, og at denne uttalelsen blir en del av grunnlaget for innstillingen. For det andre bør en representant for de tillitsvalgte gis anledning til å uttale seg muntlig under Innstillingsrådets behandling, men da uten stemmerett. En slik uttalerett vil gi de tillitsvalgte mulighet til å komme med innspill til hvilke krav som bør stilles til ledere, og slik øve større innflytelse over innstillingen.

11.7.3.5 Domstolleders deltakelse i prosessen

Innstillingsrådet har lagt til grunn at domstolleder skal sikres en reell og god innflytelse ved utnevnelse av dommere til vedkommende domstol, i tråd med uttalelser i lovforarbeidene.138 Det er domstolleder som vet hvilke egenskaper og ferdigheter som er ønsket i en ledig stilling. Domstolleder har også innflytelse over hvem som velges ut for intervju. Dersom domstolleder ønsker noen til intervju som intervjugruppen ikke i utgangspunktet hadde tenkt å kalle inn, utvides antallet søkere til intervju for å imøtekomme domstolleders ønske.139

Domstollederen deltar i intervjuene av søkerne. Før rådet innstiller, avgir domstollederen en skriftlig uttalelse med rangering av søkerne, jf. domstolloven § 55 b annet ledd. Dette gjelder likevel ikke ved utnevnelse til ledig embete som høyesterettsdommer, hvor høyesterettsjustitiarius gir muntlig eller skriftlig uttalelse direkte til departementet etter at Innstillingsrådet har gitt sin innstilling, jf. domstolloven § 55 b fjerde ledd. Utnevnelse av høyesterettsdommere er nærmere omtalt i punkt 11.10.1.

Domstolleder ved den gjeldende domstol bør fortsatt ha en reell og god innflytelse ved utnevnelse av dommere til domstolen. Dette er i hovedsak begrunnet med at domstollederen har personalansvar og ansvar for ressursbruk og måloppnåelse i egen domstol. Domstolleder har også best oversikt over kompetansebehovet i domstolen. Det er derfor naturlig at domstolleders vurdering av søkerne inngår i det samlede grunnlaget for Innstillingsrådets vurdering. Spørsmålet er om den gjeldende ordningen er den optimale i så henseende.

Den gjeldende ordningen gir domstolleder en reell og god innflytelse i prosessen. Domstollederen redegjør for hvilke kvalifikasjoner det er behov for til Innstillingsrådet, domstollederen har innflytelse over hvem som skal intervjues, og domstollederen avgir sin vurdering og rangering av søkerne til Innstillingsrådet. DFØ beskriver domstolleders uttalelse med forslag til rangering av kandidatene som et viktig element i forberedelsen av innstillingene. DFØ har fått opplyst at rådet de siste fem årene har fulgt domstolleders forslag i 92 prosent av innstillingene. Det kan gi grunn til å reise spørsmål om hvorvidt domstollederne har for stor innflytelse over dommerutnevnelsene. Samtidig påpekes det i rapporten at det bør tas i betraktning at valget i mange tilfeller kan være ganske enkelt, ved at det ofte er noen som peker seg ut. Enkelte av DFØs informanter mener imidlertid at domstolleders innflytelse i alle fall ikke bør være større, og de ser rådet som et korrektiv til domstolleders vurderinger.140

Kommisjonen har likevel vurdert om domstolleder i den aktuelle domstolen bør gis tale- og stemmerett ved Innstillingsrådets behandling og avgjørelse. Det er et grunnleggende hensyn at arbeidsgiverfunksjonen, som i første rekke ivaretas av domstolens leder, skal tydeliggjøres ved dommerutnevnelser. I tillegg er det viktig å synliggjøre sammenhengen mellom innflytelse og ansvar. Etter gjeldende ordning har domstolleder «reell og god innflytelse» over hvem som utnevnes, men domstolleders mening om dette gjøres ikke kjent for andre enn utnevnende myndighet. Systemet er lite transparent. Ved å gi domstolleder tale- og stemmerett i rådsmøtet vil domstolleders syn bli offentliggjort, noe som bidrar til å ansvarliggjøre domstolleder.

På denne bakgrunn anbefaler kommisjonen at domstolleder deltar i Innstillingsrådets møter med tale- og stemmerett ved rådets avgjørelse om innstilling av dommere til vedkommende domstol. Det vil da ikke lenger være nødvendig at domstolleder avgir en skriftlig uttalelse til Innstillingsrådet i forkant, slik praksis er i dag.141

11.7.3.6 Domstoladministrasjonens deltakelse i prosessen

Kommisjonen foreslår at Domstoladministrasjonens direktør, eller den direktøren bemyndiger, gis tale- og stemmerett i Innstillingsrådets møter ved innstilling av søkere til domstollederstillinger. Begrunnelsen er den samme som for å gi domstolledere tale- og stemmerett i rådsmøtene ved innstilling av ordinære dommere, nemlig å synliggjøre sammenhengen mellom innflytelse og ansvar, se punkt 11.7.3.5 ovenfor. At Domstoladministrasjonens syn gjøres offentlig kjent ved innstillinger av domstolledere, vil bidra til dette. Domstoladministrasjonen bør normalt også delta i intervjugruppene. På denne måten vil Domstoladministrasjonens direktør, eller den direktøren bemyndiger, bli et fullverdig medlem av Innstillingsrådet ved rekruttering av lederstillinger. Det vil bidra til å tydeliggjøre arbeidsgivervurderingene.

Kommisjonens forslag innebærer at Domstoladministrasjonen ikke vil delta i rådsmøtene ved innstilling av ordinære dommere, noe som innebærer en endring i forhold til dagens praksis. I stedet for deltakelse fra Domstoladministrasjonen, vil domstolleder ivareta arbeidsgiverfunksjonen ved dommerutnevnelser. Kommisjonen anbefaler likevel å videreføre dagens praksis med at Domstoladministrasjonen deltar i intervjuprosessen ved innstilling av søkere til ordinære dommerembeter. Domstoladministrasjonen har et helhetlig blikk på domstolenes behov som vil kunne være verdifullt. Det innebærer at Domstoladministrasjonens representant kan være med på utvelgelsen til intervju og møte i intervjugruppene. Kommisjonen peker likevel på at Domstoladministrasjonen bør ha en forholdsvis tilbaketrukket rolle i prosessen.

11.7.3.7 Et utvidet råd

DFØs evaluering av Innstillingsrådet viser blant annet at kapasiteten i rådet og sekretariatet tidvis er svært presset. En konsekvens kan bli at prosessen blir for personavhengig og dermed sårbar. DFØ har beskrevet flere muligheter for å avlaste rådet og bedre kapasiteten, eksempelvis ved at sekretariatet overtar deler av det arbeidet som i dag utføres av rådsmedlemmene, herunder referanseinnhenting.142 De fleste alternativene som skisseres, er slike som Innstillingsrådet selv må ta stilling til. Kommisjonen har imidlertid merket seg at evalueringsrapporten foreslår å øke antall rådsmedlemmer.143 Kommisjonen slutter seg til dette og foreslår at Innstillingsrådet utvides fra syv til elleve medlemmer.

Når kommisjonen slutter seg til synspunktet om at Innstillingsrådet bør utvides, skyldes det ikke bare kapasitetssynspunktet, men også at medlemmene av rådet bør kunne ta del i alle sider av rådets arbeid. En utvidelse av Innstillingsrådet vil åpne for at jordskiftemedlemmet tar del i arbeidet med innstillinger til dommerembeter i de alminnelige domstolene, og at alle dommermedlemmene fra de alminnelige domstolene tar del i innstillinger til dommerembeter i jordskifterettene og innstilling til embeter som jordskiftelagdommere.

11.7.3.8 Innstillingsrådets leder

Lederen av Innstillingsrådet for dommere spiller en sentral rolle i rådets arbeid. Etter domstolloven § 55 a fastsetter Kongen hvilket medlem av Innstillingsrådet som skal være dets leder. Dette er en ordning som avviker fra ordningene i de andre nordiske land, hvor det enten er loven eller organet selv som bestemmer valg av styreleder. For innstillingsrådet i Danmark og i Finland er det lovbestemt at lederen av rådet skal være en høyesterettsdommer. På Island er det lovbestemt at lederen av innstillingsrådet skal være innstilt av Høyesterett, men lederen må ikke være en høyesterettsdommer. I Sverige velger innstillingsrådet selv sin leder og nestleder.

Domstolkommisjonen mener Innstillingsrådet bør ledes av et av medlemmene som er dommer ved de alminnelige domstolene. Dette har vært praksis siden rådet ble opprettet, og har vist seg å være en god ordning. Etter kommisjonens syn bør regjeringen ikke i fortsettelsen fastsette hvilket medlem som skal lede Innstillingsrådet. Kommisjonen mener det harmonerer best med Innstillingsrådets selvstendige rolle at rådet selv velger sin leder blant dommermedlemmene, tilsvarende som i Sverige.

11.7.3.9 Flertall av dommere?

I dag er tre av Innstillingsrådets syv medlemmer dommere. Kommisjonens anbefaling om å utvide rådet til elleve medlemmer bør etter kommisjonens syn innebære at også antallet dommermedlemmer øker. Kommisjonen er imidlertid delt i synet på om dommere bør utgjøre et flertall av medlemmene i Innstillingsrådet.

Kommisjonens flertall, som består av kommisjonens leder Svendsen og medlemmene Askim, Bjørneset, Hagen, Juel, Katteland, Krokan, Moe, Otterstad, Røed Larsen, Sperre, Sunde og Urke, mener dommere bør utgjøre et mindretall i Innstillingsrådet for dommere. Dette begrunnes først og fremst i hensynet til demokratisk legitimitet. En utnevnelsesprosess hvor dommere har det avgjørende ord, passer etter flertallets syn best i systemer med karrieredommere, hvor konstitusjonsdomstoler utøver grunnlovskontrollen, slik det er i en rekke europeiske land. I systemer med karrieredommere blir dommere regelmessig evaluert av andre dommere, og evalueringen danner et viktig grunnlag for beslutninger om forfremmelser i domstolshierarkiet. Medlemmer av konstitusjonsdomstolene oppnevnes som hovedregel etter bredere vurderinger og hensyn.

Det norske systemet for dommerrekruttering er åpent og ikke basert på et løp i en dommerkarriere. Norske dommere er alle konstitusjonsdommere i den forstand at det ligger til domstolene å prøve om lover og andre beslutninger truffet av statens myndigheter strider mot Grunnloven. Etter flertallets vurdering tilsier denne konstitusjonelle rollen at dommere bør utnevnes etter en prosess som på best mulig måte ivaretar behovet for domstolenes demokratiske legitimitet. En innstillingsordning hvor ingen yrkesgrupper har flertall i rådet, vil etter flertallets syn best ivareta dette hensynet. Flertallet viser også til at det bærende argumentet i lovforarbeidene til forvaltningsordningen for domstolene som ble innført på begynnelsen av 2000-tallet, var at man ikke burde velge en styringsform etter laugsprinsippet. Etter flertallets syn har disse argumentene også vekt i dag. Et innstillingsråd hvor ingen grupperinger har flertall, sikrer endringsvillighet og tillit. Man unngår også ordninger som kan føre til selvrekruttering.

Flertallets konkrete forslag til sammensetning og oppnevnelse av Innstillingsrådets medlemmer fremgår av punkt 11.7.4 nedenfor.

Kommisjonens mindretall, bestående av medlemmene Engstad, Østensen Berglund og Aarli, viser til at nordisk praksis siden forvaltningsordningen for domstolene ble innført i Norge på tidlig 2000-tall, har gått i retning av at dommere utgjør et flertall i forvaltningsorganene for domstolene. Dette er først og fremst begrunnet ut fra at et dommerflertall bidrar til å trygge domstolenes uavhengighet. Innstillingsrådets ansvarsområde er begrenset og dommerfaglige vurderinger bør ha stor vekt ved de råd som skal gis ved utnevnelse av dommere og jordskiftedommere i ordinære stillinger. Blant de nordiske landene er det som nevnt i punkt 11.5.1 bare innstillingsrådet i Norge som er sammensatt med et mindretall av dommere. I Danmark utgjør dommerandelen riktignok ikke mer enn halvparten av rådet, men her er dobbeltstemmen til lederen avgjørende ved stemmelikhet, og lederen er en høyesterettsdommer utpekt av Højesteret. Utviklingen i de andre nordiske land har videre gått i retning av en mer åpen dommerrekruttering, slik vi har i Norge, og domstolene i de andre nordiske land har, i likhet med de norske domstolene, prøvingsrett hva gjelder lover og andre statlige myndighetshandlingers forhold til grunnlovene. Ordningen i de øvrige nordiske land er slik sett i god overensstemmelse med Europarådets rekommandasjon om dommernes uavhengighet, effektivitet og ansvar, som anbefaler at der man har opprettet et domstolsråd, som normalt har en sentral rolle i prosessen for utnevnelse av dommere, bør minst halvparten av rådets medlemmer være dommere fra alle domstolsnivåer.144 Denne anbefalingen er begrunnet med at dette vil bidra til å trygge domstolenes uavhengighet, og dette er også hovedbegrunnelsen for kommisjonens mindretall, som mener at Innstillingsrådet bør ha et flertall av dommere ved utnevnelse av dommere. Ved utnevnelse av dommere til domstollederstillinger har overordnede styringshensyn større betydning. En samlet kommisjon går derfor inn for at Domstoladministrasjonens direktør, eller den direktøren bemyndiger, skal delta med stemmerett i innstillingsrådet ved utnevnelse av domstolledere. På bakgrunn av de løsninger mindretallets medlemmer har gått inn for når det gjelder sammensetningen av styret for Domstoladministrasjonen, aksepterer også mindretallet at dommere kommer i mindretall i innstillingsrådet ved utnevnelse av domstolledere.

Mindretallets konkrete forslag til sammensetning og oppnevnelse av Innstillingsrådets medlemmer fremgår av punkt 11.7.5 nedenfor.

11.7.4 Flertallets forslag

Kommisjonens flertall, som består av kommisjonens leder Svendsen og medlemmene Askim, Bjørneset, Hagen, Juel, Katteland, Krokan, Moe, Otterstad, Røed Larsen, Sperre, Sunde og Urke, foreslår at Innstillingsrådet utvides til elleve medlemmer med personlige varamedlemmer. Rådet skal ha følgende sammensetning:

• tre dommere fra Høyesterett, lagmannsrettene eller tingrettene

• en jordskiftedommer

• to advokater, hvorav minst én er privatpraktiserende

• en jurist ansatt i det offentlige

• tre medlemmer som ikke er jurister

• domstolleder for den aktuelle domstolen ved innstilling av dommere og Domstoladministrasjonens direktør, eller den direktøren bemyndiger, ved innstilling av domstolledere

Minst ett av advokatmedlemmene skal være privatpraktiserende advokat. Når Innstillingsrådet behandler saker som gjelder utnevnelse eller konstitusjon av en dommer, deltar lederen for den domstolen det skal utnevnes dommer til, med tale- og stemmerett. Domstoladministrasjonens direktør, eller den direktøren bemyndiger, deltar med tale- og stemmerett når Innstillingsrådet behandler saker som gjelder utnevnelse eller konstitusjon av en domstolleder.

Regjeringen oppnevner Innstillingsrådets medlemmer og varamedlemmer. Dommermedlemmene med varamedlemmer utpekes av Domstoladministrasjonens styre, etter dialog med Den norske Dommerforening og Teknas etatsforening i jordskifterettene. Minst ett av advokatmedlemmene med varamedlem skal oppnevnes etter forslag fra Advokatforeningen. Regjeringen står derimot fritt ved oppnevnelsen av de øvrige medlemmene og varamedlemmene av Innstillingsrådet. Løsningen innebærer at verken regjeringen eller Domstoladministrasjonen velger et flertall av Innstillingsrådets medlemmer. Innstillingsrådet velger selv sin leder blant medlemmene som er dommere ved de alminnelige domstolene.

På denne bakgrunn foreslås en endring av domstolloven § 55 a.

11.7.5 Mindretallets forslag

Kommisjonens mindretall, bestående av medlemmene Engstad, Østensen Berglund og Aarli, foreslår at Innstillingsrådet skal ha følgende sammensetning:

• fire dommere fra Høyesterett, lagmannsrettene eller tingrettene

• en jordskiftedommer

• to advokater, hvorav minst én er privatpraktiserende

• en jurist ansatt i det offentlige

• to medlemmer som ikke er jurister

• domstolleder for den aktuelle domstolen ved innstilling av dommere og Domstoladministrasjonens direktør, eller den direktøren bemyndiger, ved utnevnelse av domstolledere

Mindretallets forslag innebærer at Innstillingsrådet vil være sammensatt av et flertall av dommere ved innstillinger til dommerembeter. Ved innstilling til domstollederstillinger deltar Domstoladministrasjonens direktør i stedet for en av dommerne (domstolleder).

Mindretallet foreslår at dommermedlemmene i Innstillingsrådet og deres varamedlemmer oppnevnes av regjeringen etter innstilling fra Domstoladministrasjonen. Regjeringen skal være bundet av innstillingen. Ved innstillingen kan Domstoladministrasjonen kun velge blant dommere som er nominert av dommerne selv, i tråd med prinsippene i forslaget fra flertallet om valg av medlemmer til Domstoladministrasjonens styre, punkt 9.6.4.7. Den konkrete ordningen for nominering av kandidater må utarbeides nærmere, eksempelvis av Domstoladministrasjonens styre etter innspill fra de berørte foreningene.

11.8 Forholdet mellom Innstillingsrådet og Domstoladministrasjonen

11.8.1 Innledning

Domstoladministrasjonen har ansvaret for rekruttering av søkere til ledige dommerembeter, er vertsinstitusjon for Innstillingsrådets sekretariat og deltar også i intervjuer av søkere og på rådets møter med møterett, men ikke stemmerett. DFØ har i sin evaluering påpekt at denne rollekombinasjonen ved dommerutnevnelser er uklar.145 I det følgende ser kommisjonen nærmere på forholdet mellom Innstillingsrådet og Domstoladministrasjonen.

11.8.2 Ansvaret for rekruttering

I dag er det betydelige variasjoner mellom domstolene når det gjelder søkertilfanget til dommerstillinger. Både Innstillingsrådet og Domstoladministrasjonen har over tid vært bekymret over den svake rekrutteringen, spesielt til domstollederstillinger og jordskiftedommerstillinger.146 Arbeid med rekruttering er av stor betydning for å skaffe tilstrekkelig gode søkere til dommerstillinger. Det bør gjennomføres prosesser som identifiserer de kandidatene som har kompetanse og kvalifikasjoner til å gjøre en best mulig jobb.

Etter gjeldende ordning er det Domstoladministrasjonen som har ansvaret for rekruttering av søkere til ledige dommerembeter. Kommisjonen vil anbefale at dette rekrutteringsansvaret overføres til Innstillingsrådet. Etter kommisjonens syn vil det være fordelaktig at arbeid med rekruttering, intervjuer og innstillinger av kandidater ligger til samme organ. Det harmonerer også godt med Innstillingsrådets uavhengige stilling at Innstillingsrådet selv har ansvar for dette arbeidet. Dette må ses i lys av at kommisjonen anbefaler at Domstoladministrasjonen skal gis økt innflytelse ved oppnevnelsen av Innstillingsrådets medlemmer.

En overføring av rekrutteringsarbeid fra Domstoladministrasjonen til Innstillingsrådet forutsetter at Innstillingsrådets sekretariat styrkes med noen som har kompetanse innen HR og rekruttering.

11.8.3 Rollen som vertsinstitusjon for Innstillingsrådets sekretariat

Kommisjonen har vurdert om Innstillingsrådet bør organiseres med et eget sekretariat, adskilt fra Domstoladministrasjonen. En slik løsning ville ha skapt klarere linjer, fordi de ansatte i sekretariatet da ville vært underlagt rådet både faglig og administrativt. DFØ anbefaler imidlertid at Innstillingsrådet fortsatt organiseres med et sekretariat lagt til Domstoladministrasjonen.147 Fordelen med den nåværende løsningen er at sekretariatet kan trekke på fagkompetanse og administrative ressurser fra vertsinstitusjonen uten at alle tilgjengelige ressurser er fordelt til sekretariatet i utgangspunktet. Kommisjonen slutter seg til denne vurderingen, og legger til grunn at Domstoladministrasjonen fortsatt bør ha arbeidsgiveransvaret for sekretariatet.

Kommisjonen anbefaler likevel at det etableres et klarere skille mellom sekretariatet og Domstoladministrasjonen, for å tydeliggjøre at sekretariatet opererer faglig uavhengig av Domstoladministrasjonens ledelse. Etter kommisjonens syn er dette særlig viktig når arbeidet med rekruttering skal overføres til Innstillingsrådet, slik kommisjonen anbefaler. Kommisjonen peker også på at det vil bli lettere å etablere mer vanntette skott mellom Domstoladministrasjonen og sekretariatet, fordi sekretariatets arbeidsmengde vil øke. I dag jobber bare én av de ansatte i sekretariatet 100 prosent med arbeid for Innstillingsrådet.148

Kommisjonen anbefaler videre at sekretariatet er identifiserbart som en faglig uavhengig enhet i Domstoladministrasjonens organisasjon.

11.8.4 Deltakelse i rådsmøter og intervjuer

Domstoladministrasjonens uklare rolle ved utnevnelsesprosessen har sammenheng med at Domstoladministrasjonen både er vertsinstitusjon for Innstillingsrådets sekretariat og samtidig er representant for arbeidsgiverfunksjonen i Innstillingsrådets intervjuer og rådsmøter. I den førstnevnte situasjonen er Domstoladministrasjonen underlagt Innstillingsrådet. I den sistnevnte situasjonen er Domstoladministrasjonen snarere å betrakte som part, særlig ved innstilling til domstollederstillinger.

Rollekombinasjonen håndteres ved at det i noen grad er ulike personer som ivaretar de to rollene. Samtidig vil de som representerer Domstoladministrasjonen i intervjuer og rådsmøter, i praksis også løse enkelte sekretariatsoppgaver. Det er ikke alltid klart hvor skillet mellom rollene går.

DFØ anbefaler at det skapes et klarere skille mellom Domstoladministrasjonens rolle som henholdsvis sekretariat og representant for arbeidsgiverfunksjonen. Kommisjonen slutter seg til denne vurderingen. Det tilsier at de som representerer Domstoladministrasjonen i rådsmøter og intervjuer ikke bør være en del av sekretariatet, og at det etableres rutiner som sikrer at dette ikke skjer i praksis. Når det gjelder innstillinger av domstolledere, anbefaler kommisjonen at Domstoladministrasjonens direktør, eller den direktøren bemyndiger, skal være et fullverdig medlem av Innstillingsrådet, se punkt 11.7.3.6. Dette vil i seg selv bidra til å skape et klarere skille mellom Domstoladministrasjonen og sekretariatet.

11.8.5 Myndighet til å gi forskrifter om behandlingen av innstillingssaker

Domstolloven § 55 b sjette ledd gir Kongen hjemmel til å gi forskrifter om behandlingen av innstillingssaker. Slik forskrift er ikke gitt. Innstillingsrådet har gjennom sitt praksisnotat utarbeidet retningslinjer for sitt arbeid, som fungerer som informasjon og veiledning både internt og eksternt.149

Kommisjonen anbefaler at Kongens forskriftsmyndighet oppheves. Den utøvende makt bør etter kommisjonens syn ikke ha adgang til å øve innflytelse over Innstillingsrådets arbeid. Adgangen harmonerer dårlig med den utnevnelsesprosessen kommisjonen har anbefalt, herunder Innstillingsrådets uavhengighet. Regjeringen vil fortsatt beholde et handlingsrom med hensyn til hvem som utnevnes som dommer, men bør ikke kunne gi instrukser om behandlingen av selve innstillingen. Når forskriftsmyndigheten heller ikke har vært brukt, ser kommisjonen ikke noen grunn til å videreføre den.

Etter kommisjonens syn bør Innstillingsrådet selv bestemme hvordan behandlingen av innstillingssaker skal foretas, herunder hvordan rådsmøter, intervjuer mv. skal gjennomføres. Innstillingsrådet bør med andre ord selv kunne fastsette sin forretningsorden innenfor de rammer domstolloven, forvaltningsloven og offentlighetsloven gir.

Kommisjonen mener likevel det kan ha en verdi at et organ utenfor Innstillingsrådet øver innflytelse på overordnede mål for arbeidet, etiske retningslinjer mv. Det vises i denne sammenheng til at DFØ omtaler Innstillingsrådets praksisnotat som et uforpliktende styringsdokument, som rådsmedlemmene i liten grad føler seg bundet av fordi notatet stort sett endres i tråd med de praksisendringer som blir gjort.150 Dette er uheldig med sikte på å nå overordnede mål for arbeidet med dommerutnevnelser. Kommisjonen mener det er naturlig at Domstoladministrasjonen, som er et organ hvor domstolene har stor innflytelse, tildeles oppgaven med å utforme et praksisnotat for Innstillingsrådet. På denne bakgrunn foreslår kommisjonen at Domstoladministrasjonen gis adgang til å utforme retningslinjer for behandlingen av innstillingssaker, bortsett fra det som gjelder innstillingsrådets forretningsorden, og at dette inntas i domstolloven § 55 b.

11.9 Øvrige forhold ved Innstillingsrådets arbeid

11.9.1 Innledning

Kommisjonen har i punkt 11.3 fremhevet et utvalg av DFØs observasjoner ved evalueringen av Innstillingsrådet for dommere. Kommisjonen har i liten grad gått nærmere inn på DFØs evaluering av rådets arbeidsmetoder og rutiner. Kommisjonen har sett det som sin hovedoppgave å foreslå rammer for rådets arbeid som gjør at det kan fungere kvalitativt godt, uavhengig, effektivt og med tilstrekkelig åpenhet til å sikre tillit. Rådet bør selv gjøre kontinuerlige vurderinger og forbedringer av sitt arbeid.

I det følgende vil kommisjonen likevel fremheve to forhold av stor betydning for Innstillingsrådets arbeid. Det gjelder offentlighet i utnevnelsesprosessen samt rekruttering av samiskspråklige dommere og medarbeidere.

11.9.2 Offentlighet i utnevnelsesprosessen

Internasjonale anbefalinger fremhever viktigheten av at det er åpenhet og innsyn rundt prosedyrene for dommerutnevnelser. Det er av betydning at offentligheten får innsyn i prosessene som leder frem til at dommere blir utnevnt. Det gjelder utnevnelse til sentrale stillinger innenfor en av statsmaktene, hvor den enkelte borger ikke har noen direkte innflytelse. Offentligheten bør derfor kunne gjøre seg kjent med hvilke kriterier utnevnelsene bygger på, søkerlister, hvem som blir utnevnt, og hvem som ikke ble utnevnt i konkurransen om stillingen.

Det er likevel grenser for hvor langt offentligheten bør ha innsyn i prosessene. Det er åpenbart at Innstillingsrådets rangeringer bør være offentlige, ikke minst for å avdekke om det oppstår uenighet mellom rådet og regjeringen. På den annen side bør ikke offentlighet rundt dommerutnevnelser være så vid at eksempelvis opplysninger som normalt er taushetsbelagte etter forvaltningsloven, skal gjøres offentlig kjent ved dommerutnevnelser. Dessuten bør reglene om offentlighet rundt utnevnelse av dommere ta hensyn til den norske modellen med en åpen dommerrekruttering, noe som kan begrunne visse restriksjoner på offentlighet av hensyn til å rekruttere gode kandidater til dommerstillingene.

Etter domstolloven § 55 i gjelder offentlighetsloven for dommerutnevnelser. Offentlighetsloven § 25 bestemmer at det kan gjøres unntak for tilsettingssaker, men ikke for søkerlister. For all øvrig journalføring og dokumenthåndtering til og fra Innstillingsrådet for dommere gjelder loven, som har som formål å sikre at virksomheten er åpen og gjennomsiktig. Etter offentlighetsloven § 25 annet ledd skal organet snarest etter at søknadsfristen er gått ut, sette opp søkerliste med navn, alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune. Etter domstolloven § 55 i skal den offentlige søkerlisten også inneholde opplysninger om utdanning og praksis i offentlig og privat virksomhet. På dette punkt går domstolloven lenger enn offentlighetsloven

Etter offentlighetsloven kan det gjøres unntak dersom en søker ber om det. Det skal uansett fremgå av søkerlisten hvor mange som har søkt, og hvilket kjønn søkerne har. Etter domstolloven § 55 i er det ikke åpnet for unntak fra å stå på offentlig søkerliste, men det følger av at offentlighetsloven er gitt generell anvendelse.151

Etter domstolloven § 55 i tredje ledd er Innstillingsrådets innstillinger på tre navn i rangert rekkefølge offentlige, og innstillingen legges ut på Innstillingsrådets hjemmeside samme dag eller dagen etter at Innstillingsrådet har truffet sine vedtak. Det samme gjelder Innstillingsrådets vedtak om konstitusjoner.

Offentlighet gjelder etter domstolloven § 55 i tredje ledd ikke Innstillingsrådets begrunnelser. Domstolleders uttalelse og referanseuttalelser er unntatt offentlighet. Etter offentlighetsloven § 13 er dessuten opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter blant annet forvaltningsloven, unntatt offentlighet.

Innenfor de ovenfor nevnte reglene praktiserer Innstillingsrådet adgang til å få unntak fra å stå på offentlig søkerliste. Det kan gis unntak for advokater og selvstendig næringsdrivende som sannsynliggjør at offentliggjøring vil medføre klare ulemper for deres videre virksomhet. Søkere i lederstillinger hvor det sannsynliggjøres at offentliggjøring vil medføre vesentlige skader eller problemer for arbeidsgivers videre virksomhet, vil også kunne gis unntak. Søkere som sannsynliggjør at offentliggjøring vil medføre vesentlige problemer for deres yrkesmessige fremtid hos deres nåværende arbeidsgiver, kan unntaksvis få unntak. Søkere som ikke gir noen begrunnelse eller først og fremst begrunner sin søknad i ubehag ved offentliggjøring, vil ikke kunne oppnå unntak. Dette er retningsgivende og ikke uttømmende typetilfeller. Terskelen for å unnta offentlighet for søkere til dommerstillinger i Høyesterett er i praksis meget høy, og her vil det sjelden finnes grunnlag for unntak. Terskelen for å unnta offentlighet for søkere til stilling som domstolleder, andre lederstillinger og vanlige dommerstillinger er høy, men ikke like høy som for dommerstillinger i Høyesterett.

Kommisjonen vurderer det slik at det gjeldende regelverket i all hovedsak gir rammer som balanserer de ulike hensyn knyttet til offentlighet rundt dommerutnevnelser. Kommisjonen vil derfor ikke foreslå noen særregler i domstolloven som utvider offentlig innsyn utover de gjeldende regler.

Kommisjonen har særlig vurdert om det bør stilles krav om at navn, alder, yrke mv. for samtlige søkere bør være offentlig tilgjengelig, slik at det ikke kan gis unntak fra offentlighet om hvem som har søkt dommerstillinger. Det er av betydning for allmennhetens mulighet til å vurdere godheten av den enkelte dommerutnevnelse at allmennheten også har tilgang til opplysninger om hvem som har søkt og ikke blitt innstilt eller utnevnt. Kommisjonen har likevel blitt stående ved at det gjeldende regelverket alt i alt er hensiktsmessig, ikke minst av hensyn til dommerrekrutteringen. Til mange dommer- og domstollederstillinger er det bekymringsfullt få søkere, noe Innstillingsrådets årsmeldinger underbygger.152 Større innsyn vil kunne ha negative konsekvenser for dommerrekrutteringen. Innstillingsrådet har mulighet til en annen praktisering av regelverket dersom rekrutteringshensynet etter hvert skulle få mindre vekt.

Når det gjelder spørsmål om innsyn i domstolleders uttalelse ved dommerutnevnelser, viser kommisjonen til forslaget om at domstolleder skal delta med stemmerett i Innstillingsrådets møter, se punkt 11.7.3.5. Det vil da ikke lenger være nødvendig for domstolleder å avgi en skriftlig uttalelse til rådet i forkant, og rett til innsyn vil da heller ikke være et aktuelt spørsmål. Hensynet til offentlighet vil her ivaretas ved at domstolleders stillingtagen til innstillingen blir kjent gjennom offentliggjøringen av innstillingen.

Endelig nevnes at Innstillingsrådet har lagt til grunn at Justis- og beredskapsdepartementet er klageinstans når rådet avgjør krav om innsyn i sin journal eller dokumenter som gjelder en bestemt sak, jf. offentlighetsloven § 32. Kommisjonen foreslår ingen endring i denne praksisen. Departementets rolle som klageinstans må ses i sammenheng med at departementet fortsatt skal ha en rolle i å saksforberede dommerutnevnelser i statsråd.

11.9.3 Rekruttering av samiskspråklige dommere og medarbeidere

Domstolkommisjonen har i NOU 2019: 17 Domstolstruktur redegjort for sentrale bestemmelser og sentrale hensyn knyttet til den samiske dimensjonen i domstolene og dens betydning for domstolstrukturen. Et sentralt poeng for kommisjonen er at saker med samiske interesser skal behandles av dommere og domstoler som oppfyller de samme høye krav til kvalitet som i andre saker. Det stiller krav til kunnskap om same- og urfolksrett i domstolene og kjennskap til de samiske språk, samisk kultur og de samiske samfunn.

For den samisktalende delen av befolkningen har det stor verdi at domstoler som ligger innenfor det samiske bosettingsområdet, har dommere og saksbehandlere med gode språkkunnskaper i samisk. Det bør derfor være et generelt mål å øke rekrutteringen av samiskspråklige dommere og medarbeidere i domstolene. Etter kommisjonens syn bør dette ansvaret primært hvile på Innstillingsrådet, se punkt 11.8.2.

Kommisjonen vil eksempelvis nevne at det i stillingsannonser til stillinger i aktuelle domstoler kan fremheves at kompetanse innen samisk språk og kultur er ønskelig. Dette kan og bør formuleres slik at det generelle rekrutteringsgrunnlaget ikke svekkes. Å fremheve et ønske om kompetanse på området vil, i tillegg til å gi et signal til potensielle søkere til den aktuelle stillingen, gi tydelige signaler om at kunnskaper om samisk språk og samisk kultur verdsettes og etterspørres i domstolene.153

Ut over å fremheve disse generelle målene peker kommisjonen på den finske domstolloven 10 kap. 10 §, som særskilt omhandler de tospråklige tingrettene. Bestemmelsen lyder i svensk språkdrakt slik:

«Vid de tvåspråkiga tingsrätterna ska det för att trygga de språkliga rättigheterna finnas ett tillräckligt antal tingsdomartjänster för vilka det av dem som utnämns till tjänsterna krävs utmärkta muntliga och skriftliga kunskaper i befolkningsminoritetens språk inom domkretsen samt nöjaktiga muntliga och skriftliga kunskaper i majoritetens språk. Vid varje tvåspråkiga tingsrätt ska det dock alltid finnas minst en sådan tingsdomartjänst.»

Kommisjonen har i sin strukturutredning særskilt foreslått tiltak for å styrke Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett.154 Denne domstolen er i dag den eneste domstolen med samiskspråklige dommere og øvrige domstolsansatte. Kommisjonen vurderer den samiskspråklige kompetansen å være av sentral betydning for det tjenestetilbudet domstolen representerer i sin embetskrets, og for ivaretakelsen av språkrettighetene i området. For å sikre et minimum av samisk språkkompetanse ved domstolen foreslår kommisjonen at det inntas en bestemmelse i domstolloven § 136 a om at det ved Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett stilles krav om at minst én dommer skal beherske nordsamisk skriftlig og muntlig.

11.10 Særlig om Høyesterett

11.10.1 Utnevnelse av høyesterettsdommere

Etter gjeldende ordning skal Innstillingsrådet behandle utnevnelser av dommere til Høyesterett på lik linje med de øvrige dommerutnevnelser. Domstolloven § 55 b fjerde ledd har imidlertid en bestemmelse som særskilt gjelder ved utnevnelse av høyesterettsdommere. Innstillingsrådet skal avgi sin innstilling og gjøre den kjent for Høyesterett før høyesterettsjustitiarius uttaler seg. Uttalelsen fra justitiarius skal gis direkte til departementet. Justitiarius avgjør om uttalelsen skal ha karakter av en anbefaling av én eller flere søkere eller bare være en orientering til justisministeren om den kjennskap justitiarius har til søkerne og andre forhold av betydning for avgjørelsen. Uttalelsen kan gis skriftlig eller muntlig.

Kommisjonen har vurdert om det er grunn til å foreta endringer i utnevnelsesprosessen for høyesterettsdommere. I prinsippet kan det tenkes flere alternative ordninger. Det vises til at utnevnelsesprosessen for høyesterettsdommere er noe ulik i de nordiske land. I Danmark og i Finland er det i praksis høyesterett selv som bestemmer hvem som skal innstilles som dommer i disse domstolene. I Danmark avgir Højesteret en uttalelse om hvem som bør utnevnes, etter at dommerne i domstolen har behandlet søknadene på et plenumsmøte. Dommerudnævnelsesrådet følger i praksis innstillingen fra Højesteret. I Finland innstiller Högsta domstolen og Högsta förvaltningsdomstolen selv overfor republikkens president hvem som bør utnevnes. Innstillingsrådet for dommere har ingen rolle i denne prosessen. I Norge og på Island er det innstillingsrådet som innstiller også dommere til Høyesterett, men i Norge gjelder den særskilte ordningen at høyesterettsjustitiarius ikke avgir sin uttalelse før etter at Innstillingsrådets innstilling foreligger.

Det er grunn til å nevne at det i juni 2020 ble fremmet et forslag fra en stortingsrepresentant om endringer i Grunnloven §§ 21 og 91 som gjelder utnevnelse av dommere til Høyesterett. I § 91 er det foreslått å innta følgende bestemmelse: «Beskikkelse til medlem av Høyesterett krever samtykke fra Stortinget med minst to tredjedeler av stemmene.» Som bakgrunn for forslaget vises det til at regjeringen i dag fritt kan utnevne dommere som kan undergrave både demokratiet og rettsstaten, og at det derfor er behov for å gi Stortinget en kontrollmulighet før dommere til Høyesterett formelt sett utnevnes og tiltrer.155

Kommisjonen ser at ordningen som er foreslått ville skapt høy grad av demokratisk legitimitet, men vil ikke gi sin tilslutning til en slik utnevnelsesprosess for høyesterettsdommere. Etter kommisjonens syn bør Stortinget ikke være involvert i utnevnelsesprosessen. En utnevnelsesprosess som krever samtykke fra Stortinget, kan skape forestillinger om partipolitiske dommerutnevnelser, noe som er fremmed for vår statsskikk. Det kan også svekke inntrykket av Høyesterett som en upartisk og uavhengig domstol. I tillegg er det en risiko for at en mer politisk prosess kan føre til at kvalifiserte kandidater unnlater å søke.

Kommisjonen vil heller ikke anbefale en ordning hvor Høyesterett selv bestemmer hvem som skal innstilles som dommer, slik ordningen i praksis er i Danmark og i Finland. Selv om det er viktig å sikre at Høyesterett blir hørt i prosessen, bør innstillingen foretas av et uavhengig organ.

Etter kommisjonens syn bør utnevnelse av høyesterettsdommere som utgangspunkt følge samme prosess som for øvrige dommere, det vil si utnevnelse av Kongen i statsråd etter innstilling fra Innstillingsrådet for dommere, se punkt 11.6.2. Kommisjonen vil imidlertid foreslå en noe annen løsning hva gjelder domstolleders, det vil si høyesterettsjustitiarius’, deltakelse i utnevnelsesprosessen. For de lavere instansene har kommisjonen foreslått at domstolleder for den domstol det skal utnevnes en dommer til, skal ha møte- og stemmerett i Innstillingsrådet, se punkt 11.7.3.5. Etter kommisjonens syn tilsier Høyesteretts særlige konstitusjonelle stilling at justitiarius ikke bør ha like stor innflytelse i prosessen som domstolledere i de lavere instansene. For Høyesterett er det i tillegg særlig viktig å unngå prosesser som kan etterlate et inntrykk av selvrekruttering. Et slikt inntrykk ville kunnet svekke tilliten både til Høyesterett og til Innstillingsrådet for dommere. På denne bakgrunn vil kommisjonen ikke foreslå at justitiarius gis møte- og stemmerett i Innstillingsrådet.

Høyesteretts leder bør likevel gis mulighet til å gi uttrykk for sitt syn til Innstillingsrådet. Kommisjonen anbefaler derfor at justitiarius deltar i intervjuene som foretas av Innstillingsrådet, gjerne sammen med eldste dommer etter ansiennitet. Selv om det ved utnevnelse av dommere til lavere instanser bare er domstolleder som deltar i intervjuene, tilsier Høyesteretts særlige stilling at praksis med at eldste dommer etter ansiennitet videreføres, eventuelt slik at en annen erfaren dommer møter sammen med justitiarius.

Videre bør justitiarius, på samme måte som i dag, kunne gi en uttalelse til Justis- og beredskapsdepartementet når innstillingen foreligger, jf. domstolloven § 55 b fjerde ledd. Dette er ikke til hinder for at justitiarius også kan gi en uttalelse til Innstillingsrådet før rådet innstiller. Ut fra hensynene til offentlighet, notoritet og forsvarlig saksbehandling, bør en eventuell skriftlig uttalelse til Innstillingsrådet være offentlig.

Kommisjonens anbefalinger på dette punktet innebærer at Innstillingsrådet vil bestå av ti medlemmer ved behandling av innstillinger til embete som høyesterettsdommer. Kommisjonen foreslår derfor at Innstillingsrådet i disse tilfellene skal ha dobbeltstemme ved stemmelikhet. Løsningen innebærer at forholdstallet mellom dommermedlemmene og de øvrige medlemmene av rådet blir det samme som ved utnevnelse av dommere til de lavere instansene.

11.10.2 Utnevnelse av høyesterettsjustitiarius

Det er i dag ingen formelle regler om utnevnelse av høyesterettsjustitiarius eller særskilte krav til søkere av stillingen, utover domstollovens generelle krav til dommere. Oppgavene til justitiarius er likevel av en annen karakter enn hva tilfellet er for øvrige høyesterettsdommere.

Som fremste representant for den tredje statsmakt ligger det visse konstitusjonelle plikter til stillingen. Dette innebærer blant annet at justitiarius jevnlig representerer domstolene i offentlige sammenhenger. Etter hoffrangkalenderen er justitiarius nummer fire i rang, etter Kongen, stortingspresidenten og statsministeren.156

Videre er det etter Grunnloven § 86 justitiarius som leder en eventuell riksrett. Justitiarius leder retten i plenum og storkammer samt de avdelingssaker og ankeutvalg justitiarius deltar i, jf. domstolloven § 4, Høyesteretts forretningsorden for storkammer § 1 og Høyesteretts forretningsorden for ankeutvalget § 3. Avgjørelsen om at Høyesterett skal sette forsterket rett, treffes av justitiarius, jf. domstolloven § 6.

Etter domstolloven § 8 er det justitiarius som har ansvaret for saksavviklingen og fordeling av saker blant Høyesteretts dommere. Nærmere regler om dette er fastsatt i forretningsorden for Høyesteretts ankeutvalg og for storkammer.

Det følger av dette at det ved vurderingen av hvilke kvalifikasjonskrav som bør stilles til justitiarius, må ses hen til at justitiariusembetet er tredelt. For det første er justitiarius domstolenes fremste representant, som i ulike sammenhenger opptrer på vegne av den tredje statsmakt. For det andre er justitiarius domstolleder, og for det tredje er justitiarius dommer.

Domstolkommisjonen vil understreke at med det tunge faglige ansvaret som etter Grunnloven og domstolloven ligger til justitiarius, er det avgjørende at justitiarius er jurist med de aller beste kvalifikasjoner. Slike kvalifikasjoner må være et absolutt krav, og det vil være avgjørende for at justitiarius oppnår den nødvendige autoritet og respekt, både innad i Høyesterett og utad.

I denne sammenheng må det også ses hen til at justitiarius etter loven alltid vil være rettens leder i de sakene som justitiarius deltar i, herunder plenums- og storkammersaker. Rettens leder har et særlig ansvar for gjennomføringen av sakene fra start til slutt og for kvaliteten på avgjørelsen. Dette fordrer meget god innsikt i rettsstoffet, stor arbeidskapasitet, gode samarbeidsevner, evne til å være lyttende og eventuelt endre mening underveis, men også evne til å gi tilbakemelding på en konstruktiv måte. Justitiarius må også kunne forene ulike syn. Denne kombinasjonen av faglig tyngde og evne å lede arbeidet på en hensiktsmessig måte, i en god atmosfære, er svært sentralt.

Ledelse av retten krever inngående kjennskap til dommerarbeidet, noe som særlig opparbeides gjennom erfaring. Det vil derfor være en betydelig fordel at justitiarius har dommererfaring fra tingretten, lagmannsretten eller Høyesterett, og det vil trolig sjelden være aktuelt å utnevne en person uten forutgående dommererfaring til stillingen. Det kan argumenteres for at det bør være et krav at den fremste representanten for Norges domstoler har forutgående dommererfaring, utover det som følger av en eventuell dommerfullmektigperiode.

I tillegg til at dommeroppgavene i embetet er helt sentrale, er også funksjonen som leder meget viktig. Domstollederrollen er svært sentral for at domstolen skal fungere optimalt. Høyesterett er en arbeidsplass med ansatte med svært høy faglig kompetanse, som gjerne kommer fra ledende eller selvstendige stillinger. Det kan være en krevende oppgave å lede et kollegium av slike fagpersoner. Selv om dommerne er uavhengige i avgjørelsen av den enkelte sak, er det avgjørende at justitiarius er samlende. Dette gjelder både i prinsipielle diskusjoner knyttet til Høyesteretts rolle i samfunnet og i sentrale rettslige spørsmål, hvor det kan være ulike fraksjoner i Høyesterett, for eksempel når det gjelder forholdet mellom stat og individ og betydningen av internasjonalisering. Samtidig må justitiarius evne å ta upopulære beslutninger når det er nødvendig. Justitiarius må også være særdeles bevisst på skillet mellom administrative forhold og dømmende oppgaver som tilligger den enkelte dommer.

Som domstolleder bør justitiarius ha erfaring med ledelse og økonomi og ha en viss kjennskap til teknologi. Justitiarius må videre ha gode samarbeidsevner og være innstilt på et tett samarbeid med Høyesteretts direktør og øvrige administrasjon. Videre må justitiarius ta ansvar for å forene hensynet til tradisjon med behovet for modernisering. Det er avgjørende for domstolenes legitimitet at Høyesterett følger med i samfunnsutviklingen, og justitiarius må ta initiativ til å gjennomføre nødvendige endringer og reformer i domstolen. Dette innebærer også å sørge for at Høyesterett fremstår som en attraktiv arbeidsplass, slik at det legges til rette for god rekruttering. Videre er det viktig å arbeide for et godt samarbeid med domstolens aktører.

Selv om Høyesterett står i et annet forhold til Domstoladministrasjonen enn de øvrige domstolene i Norge, samarbeider Høyesterett med Domstoladministrasjonen på ulike felt. Det er derfor viktig med et godt samarbeid mellom Høyesterett og Domstoladministrasjonen, og en gjensidig forståelse av institusjonenes ulike roller.

En viktig del av arbeidet som justitiarius er knyttet til rollen som fremste representant for Høyesterett og derved for domstolene i Norge. Dette innebærer at justitiarius må ivareta konstitusjonelle plikter og være innstilt på at embetet innebærer relativt omfattende representasjon, ikke bare i Norge, men også internasjonalt. Det er videre svært viktig at justitiarius er bevisst på rollefordelingen mellom de tre statsmakter og forstår betydningen av et avklart forhold til Stortinget og regjeringen. Justitiarius må videre være villig til å forsvare domstolenes uavhengighet og akseptere å ha en tydelig profil i offentligheten. Som leder for landets øverste domstol bør justitiarius arbeide for et godt forhold til mediene og allmennheten, slik at disse kjenner betydningen av Høyesteretts rolle og arbeid.

Samlet sett er arbeidet som justitiarius svært omfattende og krevende. Dette fordrer meget stor arbeidskapasitet og vilje å utføre en betydelig del av pliktene utenfor alminnelig arbeidstid. Det helt sentrale ved utnevnelse av justitiarius vil være evnen til å fylle rollen som rettens leder og dommer, men også de øvrige forhold som er trukket frem i dette kapitlet, må veie tungt.

Ifølge domstolloven § 55 b syvende ledd gjelder ikke de vanlige prosedyrene for utnevnelse av dommere når det skal utnevnes høyesterettsjustitiarius. Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen at stillingen som justitiarius i Høyesterett står i en særstilling, og at det ikke er naturlig at denne stillingen behandles av Innstillingsrådet.157 Videre følger det:

«I slike saker er det vanlig at regjeringen konsulterer Stortinget før utnevnelsen finner sted. Denne praksis bør fortsette. I tillegg tilsier hensyn til stillingens karakter og funksjon, at regjeringen bør kunne stå friere i slike saker enn ved andre dommerutnevnelser uten at det kommer i strid med prinsippet om Høyesteretts uavhengighet.»158

Kommisjonen mener at Stortinget ikke bør involveres formelt ved utnevnelse av høyesterettsjustitiarius. Kommisjonen forstår det slik at dette også er den rådende oppfatningen hos Stortingets presidentskap.159 Kommisjonen legger dermed til grunn at det ikke er aktuelt at regjeringen konsulterer Stortinget før utnevnelse av høyesterettsjustitiarius.

Forut for utnevnelsen av ny høyesterettsjustitiarius i 2016 ble regjeringen bistått i prosessen av tre rådgivere, henholdsvis assisterende departementsråd i Justis- og beredskapsdepartementet, leder av Advokatforeningen og leder av Innstillingsrådet for dommere. Rådgiverne skulle i henhold til sitt mandat ikke rangere søkerne.

I forbindelse med denne utnevnelsen avga Sivilombudsmannen (setteombudsmann) 17. februar 2016 en uttalelse om departementets avslag på begjæringer om innsyn i rapporten fra regjeringens rådgivere. Setteombudsmannen fant ikke grunnlag for å kritisere departementets avgjørelse om ikke å offentliggjøre hele eller deler av rapporten, men uttalte avslutningsvis:

«Avslutningsvis bemerkes at det etter mitt syn er behov for å vurdere regelverket og rutinene for behandlingen av saker om utnevning av høyesterettsjustitiarius, med sikte på å etablere prosedyrer som sikrer allmennheten en videre rett til innsyn enn i dag. Etter mitt syn gir det liten mening at det er mindre offentlighet knyttet til utnevning av høyesterettsjustitiarius sammenlignet med ordinære dommerutnevninger. Det vises herunder til mine bemerkninger ovenfor om den betydelige offentlige interesse som er knyttet til utnevning av justitiarius i Høyesterett, en svært sentral stilling i det norske samfunnet. Det bør da være åpenhet om hvilke hensyn som tillegges vekt i prosessen. At utnevning skjer på en måte som ikke gir grunnlag for tvil knyttet til om den bygger på saklige kriterier, er viktig også av hensyn til den tillit og uavhengighet som denne stillingen er avhengig av.»160

Sivilombudsmannen uttalte videre at det vil være mulig å finne frem til løsninger som ivaretar dette hensynet, samtidig som det tas hensyn til blant annet behovet for å holde tilbake personsensitive opplysninger og å sikre en forsvarlig utnevnelsesprosess. Én mulighet er at det utarbeides en rangering av søkerne som tilsvarer Innstillingsrådets innstillinger, og at denne rangeringen offentliggjøres.

Kommisjonen slutter seg til Sivilombudsmannens uttalelse. Også utnevnelsen av justitiarius bør følge lovbestemte prosedyrer. Kommisjonen har vurdert flere ulike modeller.

Den første modellen kommisjonen har vurdert, er at Innstillingsrådet for dommere håndterer søknader til stillingen som justitiarius. Medlemmene av Innstillingsrådet har omfattende erfaring knyttet til dommerutnevnelser og viktig kunnskap fra prosesser med utnevnelse av domstolledere i lavere instanser. Ettersom det klart viktigste kriteriet for en søker til stillingen som justitiarius er egenskapene som dommer, og da som rettens leder, ville Innstillingsrådet være godt egnet til å ivareta denne del av prosessen. Det samme gjelder de krav som stilles til en domstolleder.

Reelt sett er det imidlertid slik at embetet som justitiarius ikke kan sammenliknes med andre domstollederstillinger eller dommerstillinger i landet. Både domstollederoppgavene og dommeroppgavene har en annen karakter, ettersom Høyesterett har en annen rolle enn de øvrige domstolene. Medlemmene i Innstillingsrådet har ikke nødvendigvis erfaring fra dommerarbeid i Høyesterett, og vil dermed ikke ha inngående kjennskap til hva som kreves i denne stillingen. Dersom Innstillingsrådet skulle ha et dommermedlem fra Høyesterett, må det antas at medlemmet vil erklære seg inhabil ved behandlingen av søkere til stillingen som justitiarius. Videre bør den konstitusjonelle rollen tillegges betydelig vekt. Denne viktige delen av embetet vil normalt være ukjent for Innstillingsrådet, noe som innebærer en fare for at søkernes egnethet her ikke i tilstrekkelig grad vil bli belyst. Kommisjonens vurdering er derfor at det samlet sett ville vært krevende, men ikke umulig, for Innstillingsrådet å foreta en tilstrekkelig opplyst vurdering av de ulike kandidatene til embetet som justitiarius.

Den andre modellen kommisjonen har vurdert, er en ordning hvor justitiarius velges av og blant de øvrige dommerne i Høyesterett, slik prosessen er i Danmark og på Island. En klar fordel ved denne løsningen er at det velges en leder som allerede kjenner dommeroppgavene og arbeidet i Høyesterett svært godt. Gjennom et internt valg vil man være sikker på at justitiarius oppfattes som meget faglig sterk innad i domstolen, med evne til å lede retten i tråd med de krav som fremgår ovenfor. Det kan også legges til grunn at de kvalifikasjoner som stilles til justitiarius som domstolleder, er ivaretatt gjennom et internt valg. I tillegg kommer at alle dommerne i Høyesterett deltar ved ulike offisielle anledninger, og mange vil være kjent med de konstitusjonelle pliktene som ligger til embetet som justitiarius.

Et internt valg vil innebære at de øvrige statsmakter ikke har innflytelse på hvem som skal lede Høyesterett. Dette kan være positivt i omskiftelige tider. Samtidig vil man ha en politisk forankring gjennom den tidligere dommerutnevnelsen gjort av Kongen i statsråd. På samme måte vil valget kunne sies å ha forankring i domstolene og blant aktørene gjennom deres representanter i Innstillingsrådet. Med en løsning som i Danmark og på Island vil det ved dommerutnevnelse til Høyesterett være klart at den som utnevnes, på et senere tidspunkt vil kunne bli valgt som justitiarius i Høyesterett. Et internt valg vil derfor ivareta de krav som er nødvendig for å fylle stillingen.

På den annen side innebærer valg av justitiarius blant Høyesteretts dommere at det ikke vil være mulig for eksterne kandidater å søke embetet. Dette kan være uheldig, for eksempel dersom det anses nødvendig med en kursendring i ledelsen av Høyesterett. Et internt valg blant dommerne i Høyesterett vil videre kunne lede til en form for posisjonering med tilhørende fraksjonering, som kan vanskeliggjøre arbeidet i domstolen i en lengre periode forut for et justitiariusskifte. Dette vil også kunne lede til at ikke den beste lederen velges. Videre vil man kunne komme i den situasjon at ingen av dommerne ønsker, eller internt anses som tilstrekkelig kvalifisert til, rollen som domstolleder.

Den tredje modellen kommisjonen har vurdert, er at justitiarius utnevnes av Kongen i statsråd, etter innstilling fra et ad hoc-innstillingsråd oppnevnt for formålet. Som tidligere nevnt oppnevnte Justis- og beredskapsdepartementet tre rådgivere til å bistå i arbeidet med utnevnelse av justitiarius i 2016. Disse fungerte langt på vei som et ad hoc-innstillingsråd, bestående av assisterende departementsråd i Justis- og beredskapsdepartementet, lederen av Innstillingsrådet og lederen av Advokatforeningen.

Denne sammensetningen innebar at rådet hadde forankring i det politiske miljøet, i domstolene og blant rettens aktører. Sett hen til de ulike oppgaver som ligger til embetet, fremsto en slik forankring som viktig. Sammensetningen sikret videre at ikke én statsmakt alene sto for prosessen knyttet til utnevnelse av justitiarius. I lys av den særlige uavhengigheten som er og bør være knyttet til dette embetet, fremsto dette som en styrke.

Den aktuelle sammensetningen bidro også til at de ulike kompetansebehovene som er knyttet til embetet, kunne belyses grundig. Representanten fra departementet hadde inngående kunnskap om de konstitusjonelle pliktene som ligger til stillingen, og hvilket ansvar som påhviler den fremste representanten for den tredje statsmakt. Lederen av Innstillingsrådet hadde grundig innsikt i ansvaret som den fremste dommerepresentanten har. I tillegg hadde lederen inngående kunnskap om hvilke krav som stilles til en domstolleder, og hvilke faglige kvalifikasjoner som stilles til dommere i Høyesterett. Lederen av Advokatforeningen hadde inngående kunnskap om hvilke krav og forventninger aktørene har til justitiarius, og kunne i kraft av sin advokatrolle også ivareta allmennhetens interesser.

En vektig innvending mot ad hoc-innstillingsrådet var at den utøvende makt alene oppnevnte rådet. Dette kunne vært svært uheldig i urolige tider hvor domstolenes uavhengighet sto under press. Det forelå ingen regler for oppnevnelse av rådet, og det ble lagt opp til en prosess som ledet til manglende mulighet for innsyn i rådets arbeid og anbefalinger. Det må også anses som en svakhet at rådet ikke var gitt i oppdrag å rangere søkerne. Videre er det normalt en ulempe at et råd kun trer sammen ved én anledning og derved i liten grad opparbeider seg kompetanse og erfaring på området. En ytterligere svakhet ville ha foreligget dersom en av de tre personene hadde sittet kort tid i stillingen og ikke hadde tidligere erfaring av betydning for prosessen.

Disse innvendingene mot et ad hoc-innstillingsråd kan avhjelpes ved å fastsette nærmere lovregler om bruk av et slikt råd. Ved å lovfeste hvem som utgjør rådet, og hvordan rådet skal arbeide, vil man unngå at de øvrige statsmakter gis for stor innflytelse på prosessen. De regler som nedfelles, kan, så langt mulig, følge prosessen for alminnelige dommerutnevnelser. I lys av merknadene fra Sivilombudsmannen er det naturlig at rådet avgir en offentlig innstilling, og det fremstår da som naturlig med rangering av tre kandidater.

For at rådet ikke bare skal komme sammen én enkelt gang, nevner kommisjonen at det kan være hensiktsmessig at det samme rådet benyttes også ved behandlingen av enkelte andre særlige stillinger, slik en del av det nevnte ad hoc-rådet ble benyttet ved nominasjon av norsk dommer til Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) og til EFTA-domstolen. Det faller imidlertid utenfor kommisjonens mandat å vurdere disse spørsmålene nærmere.

Kommisjonens vurdering er at et ad hoc-innstillingsråd samlet sett vil ivareta de ulike hensynene knyttet til utnevnelsesprosessen på en tilfredsstillende måte. Avgjørende for kommisjonens syn er at embetet som justitiarius ikke kan sammenliknes med andre domstollederstillinger. Et råd oppnevnt for formålet vil dermed best kunne belyse de ulike kompetansebehovene som er knyttet til embetet.

På denne bakgrunn vil kommisjonen anbefale at det lovfestes en prosess hvor høyesterettsjustitiarius utnevnes etter innstilling fra et uavhengig råd oppnevnt av departementet for formålet. Et slikt råd, som relativt sjelden trer sammen, bør ikke være større enn nødvendig. Etter kommisjonens syn er et utvalg på tre personer tilstrekkelig. Rådet bør bestå av en representant utpekt av Justis- og beredskapsdepartementet, en representant utpekt av Innstillingsrådet for dommere og en representant utpekt av Advokatforeningens hovedstyre. Domstollovens regler om habilitet bør gjelde ved sammensetningen av rådet. Sekretariatsfunksjonen for rådet bør ligge til Justis- og beredskapsdepartementet.

En slik utnevnelsesprosess ivaretar hensynet til demokratisk legitimitet på en god måte, for det første ved at justitiarius utnevnes av Kongen i statsråd, og for det andre ved at departementet utpeker ett av rådets medlemmer. Samtidig ivaretas hensynet til domstolenes uavhengighet ved at det uavhengige Innstillingsrådet for dommere utpeker rådets andre medlem. Interessene til allmennheten og brukerne av Høyesterett ivaretas av at Advokatforeningen utpeker rådets tredje medlem.

På denne bakgrunn fremmer kommisjonen forslag til endringer i domstolloven § 55 b syvende ledd.

12 Midlertidige dommere

12.1 Innledning

Midlertidige dommere er fagdommere med myndighet til å dømme for en tidsbegrenset periode. De største gruppene av midlertidige dommere er konstituerte dommere, tilkalte dommere og dommerfullmektiger. Disse gruppene er tema for dette kapitlet.

De konstitusjonelle og internasjonale normene som gir føringer for ordningen med midlertidige dommere, gjennomgås i punkt 12.2. Deretter redegjøres det for dagens praksis i Norge og enkelte andre land i punkt 12.3 og 12.4. En samlet kommisjon anbefaler i punkt 12.5 at bruken reduseres, og foreslår i punkt 12.6 alternative måter å organisere domstolenes virksomhet på som bedre kan ivareta de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende. Det siktes da særlig til den dømmende uavhengigheten og kvaliteten på arbeidet i domstolene, men også til hensynet til fleksibilitet og rekruttering.

Ved vurderingen av fremtiden til dommerfullmektigordningen har kommisjonen delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet foreslår å videreføre ordningen med betydelige innstramninger, mens mindretallet foreslår å avvikle den og erstatte den med dommere og utredere i tingretten, se punkt 12.7. Kommisjonen har også delt seg i spørsmålet om hvorvidt det bør innføres åremål for domstolledere, se punkt 12.8

12.2 Konstitusjonelle og internasjonale normer

I henhold til Grunnloven § 21 utnevnes dommere i statsråd som embetsmenn. De er frem til pensjonsalder vernet mot avskjed på annen måte enn etter rettergang og dom. Det konstitusjonelle utgangspunktet er at dommere skal utnevnes i faste dommerstillinger. Helt fra Grunnlovens tilblivelse har det likevel vært en forutsetning at man må akseptere visse ordninger med midlertidige dommere, selv om de ikke har det samme grunnlovfestede stillingsvernet. I alle fall i nyere tid har det vært lagt til grunn at bruken av midlertidige stillinger bør begrenses til det strengt nødvendige, og at hensynet til domstolenes uavhengighet må vektlegges i betydelig grad ved praktiseringen av regelverket.161 Den nye bestemmelsen i Grunnloven § 95 annet ledd som ble vedtatt i 2014, fastslår at statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet. Det må antas å legge visse føringer også for bemanningen av domstolene.

De menneskerettslige rammene for bruk av midlertidige dommere er redegjort for i rapporten kommisjonen har innhentet fra Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM).162 Kort oppsummert er gjeldende rett slik at verken Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 eller FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 14 oppstiller et eksplisitt krav om at dommere må utnevnes på livstid, eller et krav om slik regulering i nasjonal rett. Det er likevel klart at dersom dommere utnevnes frem til pensjonsalderen, er dette et moment som vil slå positivt ut i den helhetsvurderingen Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) foretar av om domstolen og den enkelte dommer er uavhengig etter EMK artikkel 6.

Det fremgår også av NIMs rapport at samtlige internasjonale anbefalinger understreker betydningen av permanente dommerutnevnelser for å sikre reell uavhengighet, og at midlertidige tilsettinger må skje ved betryggende prosedyrer. Særlig Veneziakommisjonen har uttalt seg kritisk til bruken av prøvetidsordninger og har uttalt at slike ordninger kan utgjøre en reell trussel mot domstolenes uavhengighet.

Det hører også med til bildet at ordningene med midlertidige dommere i Norge har blitt kritisert av Europarådets overvåkningsorgan for korrupsjon, Greco. I tillegg til å anbefale større grad av åpenhet i tilsettingsprosessen rådet Greco i 2014 og i 2016 Norge til å vurdere å redusere bruken av midlertidige dommere.163 Større grad av åpenhet er gjennomført ved at midlertidige stillinger nå kunngjøres på nettsiden til domstolene, men som gjennomgangen i punkt 12.3 viser, er bruken av midlertidige stillinger ikke nevneverdig redusert de senere år.

12.3 Midlertidige dommere i norske domstoler

12.3.1 Innledning

Det finnes i dag flere ulike ordninger for midlertidige dommerstillinger i norske domstoler.

Adgangen til konstitusjon og tilsetting av midlertidige dommere er uttømmende regulert i domstolloven.164 I tillegg er det en ordning med tilkalling av dommere til en annen domstol enn den de er fast utnevnt ved.165

Kompetansen til å konstituere, tilkalle eller tilsette midlertidige dommere er i dag lagt til ulike organer. Dommere kan enten konstitueres i statsråd, av Innstillingsrådet for dommere eller av Domstoladministrasjonen, mens dommerfullmektiger tilsettes lokalt av domstolleder og gis fullmakt til å dømme fra denne. Domstolleder kan videre tilkalle dommere fra en sideordnet eller lavere domstol.

Felles for alle midlertidige dommere er at de må fylle kravene som ellers gjelder for dommere i domstolloven.166 Som et utgangspunkt har midlertidige dommere kompetanse til å dømme i saker på lik linje med faste dommere, og de er underlagt det samme regelverket som andre fagdommere, herunder disiplinærsystemet.

Selv om midlertidige dommere har samme stillingsvern som ordinære dommere i den perioden konstitusjonen eller tilsettingen gjelder, går det et grunnleggende skille mellom ekstern og intern midlertidighet.167 Ved utløp av perioden som midlertidig dommer må den eksterne dommeren over i annet arbeid og er ikke sikret stilling i domstolene. Annerledes er dette når en fast utnevnt dommer arbeider midlertidig i en annen domstol enn den vedkommende er utnevnt til. Interne konstitusjoner handler således primært om utnyttelse av dommerkapasitet på tvers av domstoler, mens eksterne konstitusjoner er et spørsmål om å hente inn midlertidig arbeidskraft utenfra domstolene.

I tillegg til skillet mellom intern og ekstern midlertidighet finnes det i grove trekk tre hovedkategorier av midlertidige dommerstillinger i dag:

Konstituerte dommere dømmer for en kortere periode i en domstol på lik linje med andre dommere. Konstituerte dommere kan både rekrutteres internt fra domstolene og eksternt. Ordningene gjennomgås i punkt 12.3.2 og 12.3.3.

Tilkalte dommere er faste dommere som i en kortere periode tilkalles til en tingrett eller lagmannsrett for å delta i behandlingen av én eller flere saker, se punkt 12.3.4.

Dommerfullmektiger dømmer på fullmakt fra domstolleder i tingrettene og jordskifterettene som en del av en opplæringsstilling, se punkt 12.3.5. I likhet med de eksternt konstituerte dommerne har ikke dommerfullmektiger noe stillingsvern som dommer etter at tjenestetiden som dommerfullmektig er utløpt.

I tillegg finnes det enkelte andre særordninger som gjennomgås i punkt 12.3.5.

12.3.2 Konstitusjon som dommer

Domstolloven gir en relativt vid adgang til å ta i bruk konstitusjoner. Konstitusjon av en dommer forutsetter enten ledighet eller fravær i dommerstilling, inhabilitet, behov for ekstra dommere eller omorganisering av domstoler, jf. domstolloven § 55 e.

Konstitusjoner kan i de alminnelige domstolene skje for inntil to år og i jordskifterettene for inntil fire år.168 Regelverket er forstått slik at en forlengelse av en konstitusjon er en selvstendig konstitusjon.169

I både de alminnelige domstolene og jordskifterettene skal konstitusjoner i første omgang skje blant dommere som har fast stilling i en sideordnet domstol, og da slik at dommeren fungerer som dommer i begge domstolene. Dette omtales gjerne som «krysskonstitusjon». Bestemmelsen anvendes også ved konstitusjon i egen domstol når en av dommerne konstitueres som domstolleder i den faste domstolleders fravær, selv om dette ikke passer helt med ordlyden i § 55 e («ved en sideordnet domstol»).170

Bortsett fra konstitusjoner med varighet i inntil tre måneder, som kan foretas av domstollederen selv, er kompetansen til å foreta konstitusjoner etter § 55 e første ledd lagt til Innstillingsrådet for dommere.171 Innstillingsrådet kan imidlertid delegere kompetansen til Domstoladministrasjonen, og har gjort dette for konstitusjoner på inntil seks måneder. Ved konstitusjoner på mellom tre og seks måneder skal Innstillingsrådets leder kontaktes i forkant.172

Dersom behovet for en midlertidig dommer ikke lar seg fylle ved konstitusjon etter § 55 e ved siden av fast dommerstilling eller ved felles dommerstillinger etter domstolloven § 33 c annet ledd (såkalte flyttbare dommere), kan en ny dommer konstitueres for inntil to år, jf. domstolloven § 55 f.

Det er ingen begrensninger for hvilke stillinger eller yrker konstituerte kan komme fra eller ha permisjon fra, og lønnen er tilsvarende som for faste dommere. Ofte konstitueres allerede konstituerte dommere eller dommerfullmektiger til slike stillinger, men også advokater og andre jurister samt jordskiftekandidater konstitueres.

Betegnelsen «ekstraordinære dommere i lagmannsrettene» brukes om midlertidige dommere som konstitueres etter domstolloven § 55 f til å gjøre tjeneste som dommere i lagmannsretten på deltid frem til de fyller 73 år. I henhold til domstolloven § 10 er det enkelte begrensninger på hvilke saker disse dommerne kan behandle. Ordningen skal sikre tilstrekkelig kapasitet ved saksavviklingen i lagmannsrettene. I tillegg er den ment som et seniorpolitisk tiltak for dommere. Men tidvis konstitueres også andre pensjonerte jurister enn dommere.

Ekstraordinære lagdommere tilkalles av vedkommende førstelagmann etter behov og avlønnes etter en dagsats. I den enkelte sak fungerer de ekstraordinære dommerne på linje med faste dommere, men de skriver normalt ikke utkast til avgjørelser og administrerer heller ikke i retten.173 I den enkelte sak kan det ikke være mer enn én ekstraordinær dommer.

Ekstraordinære dommere konstitueres på bakgrunn av en tilråding fra domstolleder i lagmannsretten. Domstolleder skal vurdere både egnetheten til kandidaten og lagmannsrettens behov. Kompetansen til å foreta konstitusjonen følger ellers de alminnelige reglene i § 55 f.

Kompetansen til å foreta konstitusjoner av dommere etter § 55 f er lagt til Innstillingsrådet såfremt konstitusjonen er på inntil ett år. Konstitusjoner over ett år og inntil to år gjøres av Kongen i statsråd etter innstilling fra Innstillingsrådet.

Konstitusjoner av høyesterettsdommere foretas av Kongen i statsråd etter at høyesterettsjustitiarius har gitt uttalelse direkte til Justis- og beredskapsdepartementet uten at Innstillingsrådet er involvert, jf. domstolloven § 55 f annet ledd. I praksis er det slik at disse konstitusjonene bare foretas på bakgrunn av Høyesteretts eget initiativ, og de er få i antall. I 2018 var det én konstituert dommer i Høyesterett, mens det var to i 2019. Alle konstitusjonene hadde en varighet på under seks måneder. De konstituerte dommerne disse årene var en førstelagmann og to professorer i juss.

Omfanget av konstitusjoner ved de lavere rettsinstansene er langt mer omfattende, men her er det vanskelig å finne pålitelige måltall. Domstolkommisjonen har gjennomgått data fra Innstillingsrådet, Sidegjøremålsregisteret for dommere og Domstoladministrasjonen som gir noen indikasjoner på bruken av konstituerte dommere i lagmannsrettene og tingrettene.

I 2018 konstituerte Innstillingsrådet til sammen tolv dommere. Tallet var syv i 2017 og ti i 2016. I tillegg kommer dommere som konstitueres i statsråd og av Domstoladministrasjonen, men det publiseres ikke statistikk over slike tilsettinger.

Alle midlertidige dommere som tilsettes for lengre tid enn én måned, skal imidlertid registrere seg i et sidegjøremålsregister for dommere. En gjennomgang foretatt 1. november 2019 viste at det til sammen var registrert 110 konstituerte dommere i tingrettene og lagmannsrettene, hvorav 61 var vanlige konstituerte dommere (og ikke ekstraordinære dommere). Det kan ikke ut fra dette slås fast at alle disse 110 dommerne er konstituerte per 1. november 2019, fordi det tar tid før opplysningene slettes. I tillegg kan flere av dem ha vært konstituert gjentatte ganger, slik at antallet konstitusjoner over tid reelt sett er høyere enn antall personer som er registrert. Videre er det slik at registeret ikke nødvendigvis fanger opp interne konstitusjoner, fordi dommerne allerede er registrert som faste dommere når de konstitueres. Det er heller ikke gitt at alle midlertidige dommere registrerer seg.

Kommisjonen har også sett på regnskapsdata fra Domstoladministrasjonen, men føringspraksis synes å variere for denne kategorien dommere.

Det er uansett nøyaktig antall grunn til å anta at bruken av konstituerte dommere i Norge er større enn tidligere. Ifølge opplysninger innhentet av den forrige domstolkommisjonen var det per 1. august 1964 til sammen 14 konstituerte dommere i alle instanser, og per 31. desember 1996 var det samlede offisielle antallet 15. Dette omfattet ikke ekstraordinære dommere. Den forrige kommisjonen stilte imidlertid spørsmål ved om tallet var korrekt, da deres egen spørreundersøkelse til dommere indikerte at 30 dommere var konstituerte i 1996.174

I tillegg til konstitusjonene nevnt ovenfor har omtrent en tredjedel av dommerne som hvert år går av med pensjon, de siste årene blitt konstituert som ekstraordinære lagdommere. I perioden 2016–2018 er det til sammen 29 dommere som har gått over til slik stilling.175 Sidegjøremålsregistret viste per 1. november 2019 at det er registrert til sammen 49 slike dommere der. Selv om ekstraordinære dommere ikke arbeider i fulle stillinger, er det til sammenlikning ca. 170 fast utnevnte lagdommere i Norge.176

12.3.3 Tilkalte dommere

Tilkalte dommere er faste dommere som tilkalles til en tingrett eller lagmannsrett for å delta i behandlingen av én eller flere saker. En forskjell fra ordningen med konstitusjoner av faste dommere er at tilkallinger gjelder et kortere tidsrom og gjerne flere perioder.

I lagmannsretten er det førstelagmannen (domstollederen i lagmannsretten) som beslutter tilkalling, jf. domstolloven § 10 annet ledd. Ordningen er ment å sikre tilstrekkelig kapasitet i lagmannsrettene og er også antatt å gi tingrettsdommere nyttig erfaring fra anneninstans.

Utgangspunktet er at det er dommere fra tingrettene i lagmannsrettens rettskrets som tilkalles til å gjøre tjeneste. Ut fra ordlyden i domstolloven kreves det formelt sett ikke samtykke. I praksis er det likevel slik at man baserer seg på avtale med dommeren og domstolen vedkommende tilkalles fra, og det er domstollederen som midlertidig gir avkall på en dommer som beslutter hvilken dommer som skal tilkalles.177 Også dommere i tingretter og lagmannsretter utenfor rettskretsen kan tilkalles, såfremt særlige grunner foreligger, og de er villige til å gjøre tjeneste.

I likhet med for ekstraordinære dommere gjelder det begrensninger for bruken av tilkalte dommere i enkeltsaker. Bortsett fra når en av lagmannsrettens dommere uventet får forfall, kan lagmannsretten ikke settes med mer enn én tilkalt dommer, og med mindre det er slikt forfall, kan tilkalte dommere heller ikke behandle saker hvor retten skal settes med to fagdommere etter straffeprosessloven § 332 første ledd første punktum.

Det er formelt sett ingen begrensninger på hvor lenge tilkalte dommere kan gjøre tjeneste om gangen. Det vanlige for en tingrettsdommer har vært å tjenestegjøre i lagmannsretten én uke av gangen, gjerne én til to ganger per år. Av regnskapsdataene til lagmannsrettene fremgår det at antallet tilkalte dommere har blitt redusert de senere år. Dette samsvarer med kommisjonens inntrykk av at lagmannsrettene i mindre grad enn før tilkaller dommere fra tingrettene.

Også i tingrettene er det adgang til å tilkalle dommere, jf. domstolloven § 19 annet ledd. Domstolleder kan tilkalle dommere som er villige til å gjøre tjeneste, fra tingretter i samme eller et annet lagdømme og kan ellers be lagmannsretten om å foreta tilkalling av slike dommere innen lagdømmet. Ordningen er særlig ment for tilkallinger til enedommerembeter som skal sette forsterket rett, jf. straffeprosessloven § 276 tredje jf. annet ledd og tvisteloven § 9-15 femte ledd.178

12.3.4 Dommerfullmektiger

Den største gruppen midlertidige dommere er dommerfullmektiger. Stillingen regnes etter statsansatteloven som en utdanningsstilling.179 Formelt sett dømmer dommerfullmektiger på fullmakt fra domstolleder, eventuelt fra Domstoladministrasjonen, jf. domstolloven § 23 annet ledd. I praksis er det overlatt til domstolleder å gi fullmakt. Hvis domstolleder er inhabil til å avgjøre en sak, medfører dette også automatisk inhabilitet hos dommerfullmektigen.180

Hvor raskt dommerfullmektiger gis alminnelig fullmakt til å dømme, varierer fra domstol til domstol. I retningslinjene heter det at slik fullmakt kan gis etter en periode på normalt tre måneder om vedkommende anses skikket, men det er åpnet for en fleksibel praktisering. Ut fra kommisjonens kjennskap er hovedregelen i praksis at slik fullmakt gis etter en kortere periode.

Med alminnelig fullmakt gjelder det få absolutte begrensninger i dommerfullmektigenes funksjoner sammenliknet med embetsdommere. Den viktigste forskjellen er at retten ved hovedforhandling ikke kan settes med dommerfullmektig i saker hvor tiltalen gjelder lovbrudd som (hver for seg) kan medføre fengsel i mer enn seks år, unntatt i saker som gjelder grov kroppsskade etter straffeloven (2005) § 274 første ledd.181 I NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov foreslås det å fjerne begrensingene i dommerfullmektigenes kompetanse, slik at dommerfullmektiger kan tildeles alle straffesaker etter domstolleders skjønn.

Begrensningen i dommerfullmektigers kompetanse i straffesaker gjelder i utgangspunktet ikke i tilståelsessaker, hvor strafferammen kan være inntil 10 år. I midlertidig lov om tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 mv. er det i § 6c gitt adgang til tilståelsespådømmelse i tingretten også i saker om lovbrudd som kan medføre fengsel i mer enn 10 år. Det fremgår imidlertid av tredje ledd at retten ikke kan settes med dommerfullmektig i slike saker.

Dommerfullmektiger kan heller ikke delta når tingretten settes med forsterket rett etter tvisteloven § 9-12(5), og kan heller ikke behandle saker etter utlendingsloven kapittel 14 eller statsborgerskapsloven § 7 annet ledd (saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn).182

I tillegg til de absolutte begrensningene er det noen sakstyper som etter lov krever særskilt fullmakt fra domstolleder. Det gjelder blant annet skjønnssaker.183

Det foreligger også retningslinjer for hvilke sakstyper dommerfullmektiger ikke bør behandle.184 Det gjelder blant annet saker etter barnevernloven. Som det fremgår av strukturutredningen, følges disse retningslinjene i begrenset grad. En undersøkelse Dommerfullmektigforeningen gjorde i 2019, viste at 47 prosent av medlemmene behandler barnelovssaker, mens 33 prosent behandler barnevernssaker. Videre viste kommisjonens undersøkelser at dommerfullmektiger i enkelte mindre tingretter har fungert som domstolleder i opp mot 30 prosent av domstolens årlige åpningstid.

Det er Domstoladministrasjonen som beslutter hvilke tingretter som skal ha dommerfullmektiger, men selve ansettelsen skjer lokalt av den enkelte domstolleder, jf. domstolloven § 23 første ledd. Ansettelsen er for inntil to år, med mulighet for forlengelse i inntil ett år. Det er i alminnelighet seks måneders prøvetid, men stillingsvernet er deretter likt som for andre midlertidige dommere. Lønnsnivået er vesentlig lavere enn for embetsdommere. Avhengig av ansiennitet er lønnen på mellom ca. 40 og 50 prosent av lønnen til embetsdommere, og lønnen til dommerfullmektigene reguleres av gjeldende hovedtariffavtale.

Oslo tingrett har i tillegg til vanlige dommerfullmektiger en særordning med dommerfullmektig I. Dette er dommerfullmektiger som har minst to års praksis som dommerfullmektig i Oslo tingrett eller en annen tingrett. De ansettes på bedre lønnsvilkår og blir i utgangspunktet tildelt saker på lik linje med embetsdommere (bortsett fra straffesaker med strafferamme over seks år). Det er ikke uvanlig at dommerfullmektiger som ansettes i slik stilling, har en samlet ansettelsestid som midlertidig dommer på 4–5 år.

Dommerfullmektigforeningens medlemsundersøkelse i 2019 viste at foreningens medlemmer i gjennomsnitt hadde 4,2 års arbeidserfaring etter fullførte studier før de ble ansatt som dommerfullmektig. 84 prosent av dommerfullmektigene hadde tidligere jobbet som advokater eller advokatfullmektiger. Etter endt tjenestetid går de fleste over til andre stillinger forut for en eventuell utnevnelse som embetsdommer. Det er anslått at om lag 80 prosent av dommerne som utnevnes til faste embeter, har vært dommerfullmektig på et eller annet tidspunkt i yrkeskarrieren. De fleste dommerfullmektiger blir likevel ikke embetsdommere, men går over til annet juridisk arbeid, typisk som advokater. Samlet sett er det en omfattende bruk og hyppig utskifting av dommerfullmektiger i domstolene.

Bruken av dommerfullmektiger har historisk sett vært svært høy i Norge. På 1960- og 1970-tallet utgjorde andelen dommerfullmektiger over 50 prosent av de dømmende stillingene i tingrettene, mens andelen var om lag 33 prosent på slutten av 1990-tallet, da strukturutvalget og den forrige domstolkommisjonen leverte sine utredninger.185 Begge utvalgene anbefalte at antall dommerfullmektiger burde reduseres. Etter en evaluering av ordningen i 2009 vedtok Domstoladministrasjonens styre i 2010 at andelen i utgangspunktet ikke skal være over 25 prosent.

Domstolkommisjonens gjennomgang i strukturutredningen viste at det i 2018 i henhold til disponeringsskrivene fra Domstoladministrasjonen var 161 dommerfullmektigstillinger i tingrettene, og at dette utgjorde omtrent 30 prosent av de dømmende stillingene.186 På grunn av permisjoner, fratredelser i løpet av et år og noen kortvarige tilsettinger er imidlertid antallet dommerfullmektiger som dømmer i løpet av et år, betydelig høyere. Data kommisjonen har innhentet fra Domstoladministrasjonen, viser at mellom ca. 250 og ca. 280 forskjellige personer årlig mottok lønn som dommerfullmektig i perioden 2014–2018. Det er grunn til å understreke at dette ikke sier noe om antall årsverk, men bare hvor mange personer som har hatt dommerfullmektigstilling i løpet av et år. Sagt på en annen måte er omtrent halvparten av fagdommerne som dømmer i tingrettene i løpet av et år, dommerfullmektiger.

I tillegg til i tingrettene er det også dommerfullmektiger i jordskifterettene. I 2019 var det til sammen ansatt ni slike jordskiftedommerfullmektiger.187 Jordskiftedommerfullmektigen utfører oppgaver på vegne av jordskiftedommeren.188 Tittelen «jordskiftedommerfullmektig» ble innført ved vedtakelsen av jordskifteloven i 2013, men også tidligere var det mulighet for å gi en jordskiftekandidat fullmakt til å utføre oppgaver på vegne av jordskiftedommeren.189 Imidlertid er fungeringstiden lengre enn i tingrettene. En jordskiftedommerfullmektig kan tilsettes for tre år med mulighet for ett års forlengelse.

Jordskiftedommerfullmektigenes myndighetsområde er nærmere regulert i forskrift til jordskifteloven § 2-3.190 Det er fastsatt at det er jordskifterettslederen som avgrenser jordskiftedommerfullmektigens kompetanse til å opptre som dommer. I likhet med dommerfullmektiger i tingrettene kan jordskiftedommerfullmektiger bare avholde skjønn etter særskilt bemyndigelse eller i uforutsette tilfeller.191

12.3.5 Andre typer midlertidige dommere

Det er også noen andre ordninger som inngår i det totale bildet av midlertidige dommere.

For det første er det en gruppe med såkalte ressursgruppedommere. Den består av tidligere domstolledere som er overtallige etter strukturendringer. Noen av dem gjør midlertidig tjeneste i ulike domstoler etter nærmere avtale.

I tillegg er det en ordning med såkalte fungeringer som domstolleder. Ved kortvarig fravær hos domstolleder eller dennes nestleder skal den av de andre dommerne i domstolen som har lengst ansiennitet, gjøre tjeneste så lenge ingen stedfortreder er oppnevnt.192 I lagmannsretten er utvelgelseskretsen i første omgang begrenset til lagmennene og ikke lagdommerne. Ordningen med fungering gjelder også for Høyesterett.193

Det er også langvarig praksis for at lagdommere fra forskjellige lagmannsretter bytter embeter for kortere perioder, eller slik at en lagdommer hospiterer ved en annen lagmannsrett mot en senere hospitering motsatt vei.194

Tidligere var det også praksis at dommere ble konstituert til enkeltsaker (såkalte settedommere). Dommerne blir nå konstituert til å fungere en bestemt periode og ikke til en enkeltsak. I praksis er det likevel slik at bakgrunnen for konstitusjonen kan være en konkret sak. For eksempel kan inhabilitet hos dommerne i en domstol gi grunnlag for konstitusjon. I tillegg kan en enkeltsak være av et slik omfang at domstolene trenger en ekstra dommer på grunn av manglende kapasitet.

Utredere i Høyesterett og i lagmannsrettene regnes ikke som dommere, men blir tidvis konstituert som dommere i lagmannsrettene og tingrettene i tråd med de regler som ellers gjelder for konstitusjon av jurister til dommerstillinger, se punkt 12.3.2.

Også i særdomstolene er det bruk av midlertidige dommere. Eksempelvis er alle dommerne i Utmarksdomstolen for Finnmark konstituerte dommere.

12.3.6 Reformen på 2000-tallet og forslagene fra forrige domstolkommisjon

På bakgrunn av forslag fra den forrige domstolkommisjonen ble det gjennomført flere generelle endringer for midlertidige dommere på begynnelsen av 2000-tallet. Midlertidige dommere ble i lovs form gitt det spesielle stillingsvernet som ellers gjelder for dommere, innenfor tilsettingsperioden. Opprettelsen av Innstillingsrådet medførte at den utøvende makt ikke lenger stod alene om utvelgelsen av midlertidige dommere. Dette ble av forrige kommisjon ansett å gjøre bruk av midlertidighet mindre betenkelig. Midlertidige dommere ble også underlagt disiplinærsystemet for dommere.

Det ble også gjennomført noen mindre endringer om konstitusjoner. Vilkårene for konstitusjon av dommere som ekstrahjelp ble innskjerpet, slik at dette bare kan være en subsidiær løsning etter at domstolleder og Domstoladministrasjon har vurdert om behovet kan dekkes ved felles dommer for flere domstoler eller ved bistand fra en annen domstol. Fylkesmannens adgang til å konstituere dommere ved ledighet inntil tre måneder ble også opphevet, og det ble lagt til grunn at dommere ikke lenger skulle konstitueres til å behandle bestemte saker. Det ble videre innført flyttbare dommerstillinger og stillinger felles for flere domstoler for å avdempe behovet for midlertidighet.

Kommisjonen hadde i tillegg flere forslag som ikke ble fulgt opp. Den foreslo å avskaffe ordningen med ekstraordinære lagdommere. Dessuten foreslo den flere endringer i dommerfullmektigordningen, herunder å innføre et prinsipp om at det ikke skal være flere dommerfullmektiger enn faste dommere ved noen domstol. Videre foreslo den at tilsetting av dommerfullmektiger ikke skulle ligge hos domstolleder, men hos et lokalt tilsettingsråd, med Innstillingsrådet som klageorgan. Endelig ble det foreslått en mulighet for å gjennomføre mer systematisk siling av saker som tildeles dommerfullmektiger, og også en lengre praktikantperiode før dommerfullmektigene ble satt til å dømme.195

12.4 Midlertidige dommere i andre land

12.4.1 Innledning

I alle sammenliknbare land er det innslag av midlertidige dommere i en eller annen form. I land som i likhet med Norge har relativt bred og åpen dommerrekruttering, rekrutteres gjerne midlertidige dommere utenfra domstolene, typisk blant advokater. Et eksempel på dette er domstolene i England og Wales. I land med mer lukkede karrieresystemer for dommere er det vanlig at dommere forfremmes oppover i systemet etter en viss tid, men også her kan det rekrutteres vikardommere utenfra.196 Et eksempel på det er Frankrike. Et annet eksempel er Tyskland, hvor det er utstrakt bruk av juridiske professorer som deltidsdommere.197 Også i internasjonale domstoler er det vanlig med midlertidige dommere. Nedenfor gjennomgås ordningene med midlertidige dommere i de andre nordiske landene.

12.4.2 Sverige

I Sverige er samlet sett om lag en tredjedel av dommerne i alle domstoler såkalte ikke-ordinære dommere. I hovrätten er om lag halvparten av dommerne ikke-ordinære.198 Slike dommere utnevnes både av regjeringen og av domstolene selv. De kan både ansettes i opplæringsøyemed (fiskaler og assessorer) og som vikarer for ordinære dommere. Felles for de ikke-ordinære dommerne er at de dømmer i en domstol for en tidsbegrenset periode. I underrettene er det i tillegg en rekke såkalte notarier (om lag 600) som er ansatt av Domstolsverket. Disse regnes ikke som dommere, men gis ofte fullmakt av underrettene til å dømme i enklere saker. Notarier rekrutteres vanligvis rett fra studiet basert på eksamenskarakterer.199

12.4.3 Danmark

Den danske retsplejeloven legger ned forbud mot midlertidige dommere i Højesteret.200 Loven gir imidlertid adgang til å konstituere dommere ved de to landsrettene og de 24 byrettene. Domstolsstyrelsen har kompetanse til å konstituere dommere ved ledighet i dommerstilling eller ved en fast dommers fravær, i utgangspunktet i inntil ett år. En byrettsdommer kan pålegges å gå inn i en slik stilling i tillegg til sin egen, men inntrykket er at denne ordningen ikke brukes i praksis.201 Justisministeren har kompetanse til å konstituere dommere for inntil ett år ved landsrettene og byrettene utover det minimumsantallet dommere som loven fastsetter skal være ved en domstol.202 Konstitusjonen kan forlenges under visse vilkår. Justisministeren kan også konstituere advokater som dommere for en periode på tre måneder.203 Presidentene for landsrettene har under visse forutsetninger også kompetanse til å konstituere dommere i landsretten og byrettene.204 Også de midlertidige dommerne er beskyttet mot avskjed og forflytning gjennom bestemmelser i retsplejeloven.

Dommerfullmektigene ved de danske domstolene er fast ansatt. Det er imidlertid vanlig at dommerfullmektiger konstitueres i byrettene, og de konstitueres også i landsrettene. Konstituerte dommere for nedbygging av restanser i landsrettene er vanlig, men de rekrutteres som hovedregel fra byrettene.

En indikasjon på bruken av konstitusjoner gir årsrapporten til det danske Dommerudnævnelsesrådet. Her fremgår det at det i 2016 ble gitt til sammen 82 innstillinger om dommerstillinger og konstitusjoner, hvorav 60 var konstitusjoner (midlertidige).205

12.4.4 Island

Også på Island er det innslag av midlertidige dommere. Domstolloven åpner for at det kan konstitueres dommere ved domstolene ved behov i ferier, ved inhabilitet blant dommere eller ved annet midlertidig fravær av dommere. De som konstitueres, skal fortrinnsvis være tidligere dommere, eller må i alle fall oppfylle kriteriene for å kunne bli dommer. Konstituerte dommere har samme stillingsvern som faste dommere.

Ordningen med dommerfullmektiger ved de islandske domstolene ble avskaffet i 1998. Forskjellen på den tidligere ordningen på Island og dagens ordning i Norge er at departementet hadde adgang til å si opp dommerfullmektigene. I dag er det imidlertid juridisk utdannede assistenter i alle tre instanser på Island. I de øvre instansene har de oppgaver tilsvarende utredere i lagmannsretten og Høyesterett i Norge, mens de i herredsrettene har nokså begrensede dømmende oppgaver som likner på de helt nyansatte norske dommerfullmektigenes ansvarsområde i tiden før de gis alminnelig fullmakt. I sivile saker kan domstolleder gi dem enhver annen oppgave enn å behandle og avsi realitetsavgjørelse i saker hvor det føres et forsvar, mens de i straffesaker kan behandle og treffe avgjørelser i alle saker forut for hovedforhandling.206

12.4.5 Finland

I Finland kan dommere utnevnes midlertidig, men som hovedregel ikke bare for å gjøre tjeneste i én sak.207 Stillingen skal utlyses dersom utnevnelsen gjelder for en tidsperiode på mer enn seks måneder. For midlertidig stilling som dommer ved de høyeste domstolene skal stillingen lyses ut uansett utnevnelsens lengde. Republikkens president utnevner midlertidige dommere til Högsta domstolen og Högsta förvaltningsdomstolen, mens disse domstolene har kompetanse til å utnevne midlertidige domstolledere og midlertidige dommere ved de underordnede domstolene. Ved hovrättene, forvaltningsdomstolene og ved spesialdomstoler kan det i utdanningsøyemed ansettes assessorer som tjenestegjør for tre år, med mulighet for forlengelse i inntil to år.208 Før assessorene utnevnes og tar del i den dømmende virksomheten, skal de ha minst tre års yrkeserfaring enten fra domstolene, advokatvirksomhet, erfaring fra arbeid i påtalemyndigheten eller annen relevant juridisk yrkeserfaring. Det er også opprettet et eget utdanningsprogram for assessorer.

12.5 Overordnet vurdering

Verken de konstitusjonelle eller de internasjonale normene om domstolenes uavhengighet er til hinder for bruk av midlertidige dommere. I praksis er det også innslag av midlertidige dommere i alle land det er naturlig å sammenlikne Norge med. Det avgjørende er at bruk av slike stillinger er begrenset, og at borgernes krav på å få sin sak avgjort av uavhengige domstoler reelt sett er sikret. Likevel er det føringer både i Grunnloven og i EMK artikkel 6 som tilsier at bruken av midlertidige dommere bør begrenses til det strengt nødvendige. Vedtakelsen av Grunnloven § 95 annet ledd om at statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet, aktualiserer en fornyet vurdering av midlertidige dommere i Norge.

De ulike hensynene som gjør seg gjeldende, kan slå forskjellig ut for de ulike midlertidige dommerstillingene som er i norske domstoler i dag. Etter kommisjonens syn er det særlig grunn til å gjøre et skille mellom bruk av interne og eksterne midlertidige dommere. Det er sistnevnte kategori som primært er temaet for vurderingen i det følgende.

Gjennomgangen i punkt 12.3 viser at det i praksis er omfattende bruk av eksterne midlertidige dommere i tingrettene og lagmannsrettene. Om lag en tredjedel av de ca. 700 fagdommere som dømmer i tingrettene og lagmannsrettene, er slike midlertidige dommere.209 Selv om det også er innslag av slike dommere i andre nordiske land, synes reguleringen å være noe strengere, og bruken mindre, enn i Norge. Samlet sett er det grunn til å stille spørsmål ved om både reguleringen i domstolloven og omfanget av bruken i for stor grad utfordrer de konstitusjonelle og internasjonale normene.

For å ivareta uavhengigheten kan dommere i sin alminnelighet ikke fjernes fra embetet før de når pensjonsalder. Midlertidige dommere uten fast dommerstilling har derimot ikke noe slikt vern utover tilsettingsperioden. For disse ligger det derfor en teoretisk fare for at de har sin videre karriere i tankene ved behandlingen av saker. Selv om grunnleggende dommeretiske prinsipper tilsier at hensynet til egen stilling aldri skal få innvirkning på en dommers avgjørelser, kan situasjonen utad likevel oppfattes på en måte som kan være egnet til å svekke tilliten. Dette er uheldig.

Bruken av midlertidige dommere kan også vurderes opp mot krav til intern uavhengighet i domstolen. Det er antatt at den enkelte dommer skal være uavhengig av domstolleder og kolleger i utførelsen av den dømmende virksomhet, se kapittel 14. Særlig for dommerfullmektiger utfordres dette utgangspunktet fordi dommerfullmektigen dømmer på fullmakt fra domstolleder. Selv om kommisjonens inntrykk er at dette fungerer godt i praksis i dag, er ordningen sårbar. Midlertidige dommere er generelt mer avhengig av domstolleder enn faste dommere. Allerede ved tilsettingen er det klart at domstolleder vil være en viktig referanse ved søknad på andre stillinger i og utenfor domstolen.

De omskiftende samfunnsforhold og presset på uavhengigheten til domstolene i land rundt oss kan tilsi en fornyet vurdering av bruken av midlertidige dommere i norske domstoler. Også den økte oppmerksomheten om dommeres habilitet generelt og hvordan eventuelle koblinger fremstår utad for partene og publikum, kan gi grunn til å revurdere en ordning hvor dommere dømmer som en del av sin videre yrkesvei.

Videre er det slik at større innslag av moderat spesialisering og systematisk arbeid med fagutvikling krever at domstolene bemannes med dommere som står i stillingen over noe tid. Kommisjonens undersøkelser viser at de midlertidige dommerne skiftes ut hyppig. Det gjelder også dommerfullmektigene. Det taler for at midlertidige dommere ikke bør være et bærende element i den dømmende bemanningen i en domstol slik de er i dag.

På den annen side tilsier hensynet til fleksibilitet at det i alle fall bør være en viss åpning for midlertidighet. Bruk av midlertidige dommere er antatt å være viktig for en smidig saksavvikling og for å unngå overkapasitet. Innslag av slike stillinger gjør det lettere å ta unna restanser som følge av svingninger i saksinngang og sykdom. Det kan også være et nyttig verktøy i forbindelse med planlagte strukturendringer, for eksempel ved at det kan konstitueres domstolledere i domstoler hvor det kan være aktuelt med sammenslåinger i nokså nær fremtid. Også hensynet til ikke å binde opp for mye av det økonomiske handlingsrommet fremover kan tale for at enkelte dommere ansettes midlertidig.

Hvor langt fleksibilitetsargumentet rekker, er imidlertid diskutabelt. For det første er det lagt ganske store begrensninger på bruk av midlertidighet ellers i arbeidslivet. I dømmende virksomhet, hvor stillingsvernet står helt sentralt, burde bruken av midlertidighet trolig være mindre enn ellers. I tillegg er dagens bruk av midlertidige stillinger i stor grad en levning fra en tid med helt andre og begrensede muligheter for kommunikasjon og samarbeid. Kommisjonens arbeid med domstolstruktur har synliggjort at det i dag finnes en rekke andre mekanismer for å sikre fleksibilitet, herunder større rettskretser, nasjonale køordninger og felles dommerstillinger.

Vel så viktig som fleksibilitet er kanskje hensynet til rekruttering. Gjennom midlertidige stillinger er det lettere å vurdere egnetheten til en potensiell embetsdommer. Dette må ses i sammenheng med at faste utnevnelser gir et særskilt stillingsvern, og at terskelen for avskjed er meget høy.

At såpass mange jurister dømmer i kortere perioder, er også med på å synliggjøre domstolene som en attraktiv arbeidsplass. Det er som nevnt anslått at om lag 80 prosent av dem som utnevnes til embetsdommere, har erfaring som dommerfullmektiger. I tillegg til å styrke rekrutteringen sikrer midlertidige stillinger kjennskap og tillit til rettssystemet blant profesjonelle aktører. Det gjelder ikke minst blant advokater.

Det er likevel et spørsmål om økt bruk av andre stillinger, som utredere, langt på vei kan sikre rekruttering og kjennskap til domstolene. Videre er det ikke gitt at bruk av midlertidighet utelukkende er positivt for rekrutteringen. Det kan bidra til å skape en egen rekrutteringskanal til domstolene som medfører at domstolens kjennskap til en søker resulterer i at denne senere får et fast dommerembete, tross bedre kvalifiserte søkere.

En fullstendig avskaffelse av ordninger med midlertidige dommere kan ha så store negative konsekvenser at det i alle fall på kort sikt er lite praktisk gjennomførbart. I tillegg til redusert saksavvikling vil det være utfordrende å rekruttere et tilstrekkelig høyt antall faste dommere på kort tid.

Samlet sett er kommisjonens syn at bruken av midlertidige dommere bør begrenses i langt større grad enn i dag. Dette har imidlertid vært et mål over tid, uten at bruken er blitt nevneverdig redusert. Tvert imot er det indikasjoner på at bruken har økt siden den forrige domstolkommisjonen ga sine anbefalinger. Kommisjonens syn er at det bør innføres større skranker for bruk av slike dommere. Hensynet til uavhengighet er styrende for hvordan regelverket bør utformes fremover. En overordnet rettesnor bør være at det skal tungtveiende argumenter til for å kunne forsvare muligheten for midlertidige dommerstillinger i domstolene. Det bør i tillegg være klare lovhjemler for slike stillinger, og bruken av dem bør være transparent.

På bakgrunn av den overordnede vurderingen av dagens ordning med midlertidige dommere vil kommisjonen foreslå endringer i regelverket om midlertidige dommere. I punkt 12.6 gjøres det rede for kommisjonens endringsforslag knyttet til konstitusjoner. Dommerfullmektigordningen drøftes deretter særskilt i punkt 12.7 og spørsmålet om åremål for domstolledere til slutt i punkt 12.8. Kommisjonens forslag til lovendringer i domstolloven og merknader til forslagene er inntatt i del V.

12.6 Konstitusjoner

12.6.1 Adgang til å foreta konstitusjoner

Innledning

Ved vurderingen av hvordan midlertidige dommere bør reguleres fremover, har kommisjonen vurdert å foreslå et øvre tak på bruken i lov. At reduksjon over lang tid har vært et mål, kan tale for at slike virkemidler bør tas i bruk. Imidlertid er det en risiko for at taket blir normen. Kommisjonen mener derfor at det er mer hensiktsmessig å innskjerpe vilkårene for bruken av midlertidige dommerstillinger. For dommerfullmektiger spesielt vises det til punkt 12.7. I det følgende drøftes fellesspørsmål knyttet til dommerkonstitusjoner.

Fellesspørsmål

Konstitusjon etter §§ 55 e og 55 f kan i dag bare skje ved behov som nevnt i § 55 e første ledd nr. 1 til 4. Kommisjonen foreslår i hovedtrekk å opprettholde denne systematikken.

Felles for alle domstoler foreslås det at det bare bør være adgang til konstitusjoner når behovet er midlertidig. Særlig § 55 e første ledd nr. 3, som åpner for å konstituere ved «behov for ekstra dommere», gir en svært vid adgang og synes også å gå lenger enn ordningene i sammenliknbare land. Kommisjonen foreslår å tydeliggjøre at behovet for ekstra dommere også etter dette alternativet må være midlertidig. Hvis en domstol over lang tid har behov for flere dommere enn de som allerede er fast utnevnt, bør dette løses ved å utnevne flere faste dommere, eventuelt ved å bruke flyttbare dommere, og ikke ved fortløpende konstitusjoner.

Hvis det derimot er tale om en forbigående situasjon, bør det fortsatt kunne konstitueres ekstra dommere ved behov. Et eksempel på en slik forbigående situasjon er den reduserte saksavviklingen i domstolene våren 2020 som følge av koronaepidemien. Etter hvert som saksavviklingen tok seg opp, brukte mange domstoler konstitusjoner som virkemiddel for å klare å ta unna restansene som hadde bygd seg opp.

Konstitusjoner ved ledighet eller fravær i dommerstilling kan i tillegg være nødvendig for å sikre en forsvarlig drift ved sykdomsfravær, permisjoner eller i påvente av at en utnevnt fast dommer skal tiltre. Også i forbindelse med planlagte strukturendringer kan det midlertidig være behov for å konstituere dommere. Disse mulighetene bør etter kommisjonens syn derfor videreføres.

Kommisjonen mener derimot at det ikke er en god løsning å bruke konstitusjoner ved inhabilitet. Selv om det ved endringen på 2000-tallet ble lagt til grunn at konstitusjoner formelt sett ikke skal gjelde en bestemt sak, er det kommisjonens inntrykk at det reelt sett fortsatt skjer. Det innebærer et avvik fra saksfordelingsprinsippene som kommisjonen ellers vil styrke, se kapittel 15, og kan potensielt svekke tilliten til domstolene.

Ved større rettskretser slik kommisjonen har foreslått, vil det ikke lenger reelt sett være behov for konstitusjoner begrunnet med habilitet. Men også i dagens struktur bør dette løses på andre måter. Hvis samtlige dommere i rettskretsen skulle være inhabile, kan saken overføres til en annen rettskrets etter domstolloven § 119. I andre tilfeller, der de gjenstående habile dommerne i rettskretsen ikke bør tildeles saken grunnet for eksempel stor arbeidsbyrde, vil det også være mulig å overføre saken etter domstolloven § 38. Slike løsninger er å foretrekke fremfor konstitusjoner og er heller ikke til hinder for at rettsmøtet holdes i lokalene til domstolen som overførte saken.210

Når det gjelder Høyesterett spesielt, er det med forslaget i punkt 12.6.4 om tilkallinger ved inhabilitet heller ikke behov for konstitusjoner begrunnet med inhabilitet. Kommisjonen foreslår på denne bakgrunn å fjerne adgangen til slike konstitusjoner i domstolloven § 55 e første ledd nr. 2.

Domstolloven § 55 e

Domstolloven § 55 e gir hjemmel for konstitusjon av dommere som er fast ansatt. Verken eksterne eller dommerfullmektiger kan konstitueres med hjemmel i denne bestemmelsen, se nedenfor om § 55 f.

Av endringer som bare får virkning for interne konstitusjoner, vil kommisjonen foreslå en ny hjemmel i domstolloven § 55 e til å foreta konstitusjoner av dommere som utsettes for alvorlige sikkerhetshendelser. Forslaget går ut på at dommere da midlertidig kan «bytte» til en annen sideordnet domstol, og bygger på en utredning fra høyesterettsdommer Bergsjø fra 2017.211 Bakgrunnen for utredningen var alvorlige straffbare handlinger rettet mot daværende sorenskriver i Hedmarken tingrett i anledning hans arbeid som dommer.212 For å sikre at en dommer fortsatt kan utøve sitt virke også ved slike alvorlige hendelser, er det behov for å kunne bytte domstol midlertidig. Slike ordninger er nødvendig både for å sikre domstolenes uavhengighet og ivareta den berørte dommer bedre enn dagens ordninger legger opp til.

I tillegg foreslår kommisjonen at det gis hjemmel for intern konstitusjon av dommer i fast stilling i ledende dommerstilling i egen domstol. Adgangen omfatter konstitusjon i alle ledende dommerstillinger, heriblant avdelingsleder og avdelingslagmann. Etter kommisjonens syn vil slike konstitusjoner av stedfortreder gjennomgående være mer hensiktsmessig enn at dommeren med lengst ansiennitet automatisk fungerer som leder, jf. domstolloven §§ 11 annet ledd og 19 første ledd.

Domstolloven § 55 f

Domstolloven § 55 f gjelder i dag alle andre konstitusjoner enn konstitusjoner av faste dommere til sideordnet domstol. Det er behov for å gjøre innskjerpinger i bruken av slike konstitusjoner. For å oppnå dette foreslår kommisjonen dels å innskjerpe adgangen til å ta slike konstitusjoner i bruk og dels å begrense hvor lenge personer kan ha slike stillinger.

Dommerfullmektiger og jordskiftedommerfullmektiger bør etter kommisjonens syn ikke konstitueres i ledende dommerstilling, heller ikke for å vikariere for domstolleder i egen domstol ved sykdom eller annet fravær. Kommisjonens undersøkelser i strukturutredningen viste, som nevnt ovenfor, at dommerfullmektiger i enkelte mindre tingretter hadde fungert som domstolleder i opp mot 30 prosent av domstolens årlige åpningstid.213 Etter kommisjonens syn er det lite tilfredsstillende at unge jurister med begrenset erfaring innehar en ledende dommerstilling, selv i korte perioder. Det bør derfor inntas en begrensning i domstolloven § 55 f som tydeliggjør at det ikke er adgang til slike konstitusjoner.

Kommisjonen anbefaler også å avskaffe ordningen med ekstraordinære dommere. Betegnelsen brukes om pensjonister som konstitueres etter domstolloven § 55 f til å gjøre tjeneste som dommere i lagmannsretten på deltid frem til de fyller 73 år, se punkt 12.3.3. I tillegg til at bruken av midlertidige dommere bør begrenses til det strengt nødvendige, er dagens praksis med at førstelagmannen skal gjøre en vurdering av egnetheten, betenkelig. Det er tale om å vurdere en dommer som kan ha vært en nær kollega i mange år. Ordningen har frem til i dag ikke bare dekket et fleksibilitetsbehov, men også et reelt ressursbehov i lagmannsrettene. At lagmannsretten nå settes med to og ikke tre fagdommere i mange straffesaker, innebærer dessuten at behovet fremover vil være mindre.

12.6.2 Lengden på konstitusjoner

I vurderingen av lengden på konstitusjonene anbefaler kommisjonen at det fortsatt bør være mulig med konstitusjoner i inntil to år. Etter kommisjonens syn er det ikke nødvendig å legge inn ytterligere skranker på lengden av interne konstitusjoner. Dommeren er da allerede rekruttert i tråd med de alminnelige prinsippene for dommerutnevnelser, og stillingsvernet er sikret. Det bør derfor for disse dommerne kunne åpnes for forlengelser gjennom ny konstitusjon også etter to år.

For eksterne konstitusjoner stiller det seg annerledes. Selv om det tidvis er behov for å kunne forlenge konstitusjoner ved å foreta en ny konstitusjon av samme dommer, bør ingen uten fast dommerstilling til sammen være konstituert over lengre tid. Etter kommisjonens syn bør denne grensen gå ved to års konstitusjon. Begrensningen bør ikke knyttes til noe embete, men til den konstituerte dommerens person. Den vil da gjelde både ved forlengelse og ved bytte av domstol.

Kommisjonen har vurdert, men ikke funnet grunn til å åpne for å forlenge tidsgrensen til inntil tre år ved «særlige grunner». Det kan for eksempel være aktuelt i situasjoner der en dommer gjør et annet arbeid som blir forsinket, eller sykdomsperioden trekker ut i tid. Etter kommisjonens syn tilsier imidlertid gode grunner at man i domstolene holder seg godt under grensen som gjelder i andre deler av arbeidslivet. Her vil personen som vikarierer, etter arbeidsmiljøloven § 14-9 kunne ha krav på fast ansettelse etter tre år. Det reelle behovet for lengre konstitusjoner enn to år synes heller ikke å være stort. I den grad det unntaksvis oppstår et slikt behov, bør det heller løses ved konstitusjon av en annen person.

En person som har vært konstituert i to år, bør heller ikke gis adgang til ny konstitusjon ved en annen domstol. Slike konstitusjoner utfordrer vårt alminnelige system for dommerutnevnelser og kan skape en forventning om fast utnevnelse. I tillegg er det i rekrutteringsøyemed ønskelig å sikre tilstrekkelig bredde i personkretsen som konstitueres.

Kommisjonen foreslår videre å avskaffe den særlige regelen om at lengden på konstitusjoner til jordskifteretten kan være inntil fire år, se kapittel 26.214

12.6.3 Kompetansen til å foreta konstitusjoner

Kommisjonen vil også foreslå enkelte endringer i kompetansen til å foreta konstitusjoner.

Som utgangspunkt bør kompetansen ligge til Innstillingsrådet for dommere, slik ordningen også er i dag for alle interne konstitusjoner og eksterne konstitusjoner inntil ett år. En løsning hvor Innstillingsrådet har kompetansen, ivaretar domstolenes uavhengighet. Den sikrer også at konstitusjonene skjer i tråd med kvalifikasjonsprinsippet. Det er særlig viktig når konstitusjonene er av lengre varighet.

Ved interne konstitusjoner foreslår kommisjonen at domstolleders kompetanse utvides fra tre til seks måneder. Det gjelder også for ledende dommerstillinger. Utvidelsen er begrunnet med at slike konstitusjoner utelukkende gjelder dommere som allerede er utnevnt etter § 55, og at Innstillingsrådets arbeid bør begrenses til å gjelde utnevnelser og konstitusjoner av større betydning.

Eksterne konstitusjoner over ett år bør ikke lenger ligge hos Kongen i statsråd. Kompetansen bør i sin helhet overføres til Innstillingsrådet​. Løsningen harmonerer også med den rollen kommisjonen ellers mener at rådet skal ha ved dommerutnevnelser, se kapittel 11. Med de begrensningene som ellers er lagt inn for konstitusjoner, vil dommere i større grad rekrutteres i tråd med den faste utnevnelsesprosedyren, hvor Kongen i statsråd fortsatt formelt skal utnevne dommere. Endringen svekker derfor heller ikke den demokratiske styringen av domstolene og kan ikke anses å være i strid med Kongens prerogativ etter Grunnloven § 21, se kapittel 11.

Innstillingsrådet har i dag adgang til å delegere enkelte konstitusjoner til Domstoladministrasjonen. Av hensyn til Innstillingsrådets arbeidsbelastning bør denne adgangen videreføres. Ettersom kommisjonen går inn for å styrke sekretariatet til Innstillingsrådet, er det nærliggende at delegasjonen skjer til sekretariatet fremfor til andre enheter i Domstoladministrasjonen. Det kan også være aktuelt å delegere kompetanse til rådets leder eller andre medlemmer. Ved kortvarige eksterne konstitusjoner, vil det kunne være hensiktsmessig at arbeidet i praksis overlates til den enkelte domstolleder. Det er uansett viktig at domstolleder sikres reell innflytelse også ved konstitusjoner. Eksterne konstitusjoner av domstolleder bør foretas av Innstillingsrådet.

12.6.4 Høyesterett

Ved utforming av regelverket om midlertidige dommere må Høyesteretts særskilte stilling tas i betraktning. Som prejudikatdomstol for alle rettsområder vil Høyesterett være særlig utsatt i urolige tider hvor domstolenes uavhengighet kan komme under press. For å verne rettsstaten generelt, og Høyesterett spesielt, bør regelverket for midlertidige dommere i Høyesterett utformes med dette for øye. Adgangen til bruk av midlertidige dommere i Høyesterett bør etter kommisjonens syn derfor være mindre enn i lavere instanser. I tillegg bør den så langt som mulig uttømmende reguleres i lov.

I praksis skjer konstitusjoner av dommere til Høyesterett i dag bare etter direkte henvendelse fra Høyesterett til departementet. Formelt sett er det likevel lagt få begrensninger på regjeringens adgang til å foreta konstitusjoner. I tillegg til at vilkårene er lempelige, gjelder det ingen øvre begrensning på hvor mange dommere som kan konstitueres.

Selv om det i grunnlov fastsettes et øvre tak på antall dommere i Høyesterett, se forslag om dette i kapittel 18, er det enkelte andre aspekter ved dagens ordning som også kan gi et mangelfullt vern av uavhengigheten til domstolen. Det gjelder særlig ved inhabilitet hos mange eller alle dommere i Høyesterett i én eller flere saker.215 Med dagens system vil det da være opp til den utøvende makt å konstituere dommere. Kanskje først og fremst når staten er part i saken, eller saken gjelder betydelige offentlige interesser, kan dette utfordre tilliten til domstolens uavhengighet og upartiskhet. Ordningen kan gi grunnlag for spekulasjoner om at utenforliggende hensyn har kunnet påvirke valget av den konstituert dommeren. Men også en ordning der kompetansen til å foreta konstitusjoner legges til domstolleder i Høyesterett eller til Innstillingsrådet, har betenkeligheter. Det vil i alle tilfeller være klart at konstitusjonen gjelder bestemte saker.

Utviklingen i retning av å tolke habilitetsregelverket noe strengere enn tidligere må også tas i betraktning. Det har den senere tid vært flere eksempler på saker hvor mange av Høyesteretts dommere anses inhabile. Høyesterett i plenum avsa i 2007 tre dommer om grunnlovsmessigheten av bestemmelser i tomtefesteloven. Bare syv av dommerne kunne delta ved avgjørelsen, fordi elleve dommere var erklært inhabile.216 I 2016 var 15 av 20 dommere inhabile da Høyesterett behandlet saken om stortingspensjon, fordi dommen ville kunne få betydning for deres fremtidige pensjonsutbetaling.217 Disse sakene illustrerer at det potensielt kan oppstå saker hvor alle dommerne i Høyesterett er inhabile.

Ved vurderinger av alternativer til dagens ordning har kommisjonen sett hen til at det i Danmark er et forbud mot midlertidige dommere i øverste instans, se punkt 12.4.3. Det er likevel en åpning for å tilkalle dommere fra landsretten (anneninstans) til å behandle en enkeltsak hvis det nødvendige antallet dommere ikke er til rådighet.218

Kravet til upartiskhet tilsier at konstitusjoner aldri bør brukes i én enkelt sak. Hvis det i den enkelte sak likevel ikke er tilstrekkelig antall dommere, bør det heller være adgang til å tilkalle faste dommere fra underordnede instanser, tilsvarende som i Danmark. Kommisjonen legger til grunn at tilkalling bør være begrenset til de tilfeller hvor Høyesterett ellers ikke vil være domfør, slik at det bare er aktuelt dersom færre enn fem høyesterettsdommere kan gjøre tjeneste. Dersom en sak skulle gått for forsterket rett, men bare fem av Høyesteretts dommere er habile, skal saken avgjøres av disse fem, uten tilkalling fra lavere instanser. Det er begrunnet med hensynet til at saker i siste instans så langt som mulig bør avgjøres av dommere utnevnt til Høyesterett og ikke til lavere instanser.

En bestemmelse om tilkalling til Høyesterett kan inntas flere steder i domstolloven. Ved utformingen av sitt lovforslag har kommisjonen tatt utgangspunkt i någjeldende § 3, og foreslått et nytt annet og tredje ledd til bestemmelsen. En slik regulering vil samsvare med ordningene for lagmannsrettene og tingrettene, hvor dette er regulert i henholdsvis §§ 11 og 19. Alternativt kan bestemmelsen inntas til slutt i § 5, som regulerer Høyesteretts sammensetning i den enkelte sak. Et tredje alternativ kunne være å flytte alle bestemmelsene som gjelder tilkalling til sideordnet eller høyere domstol, til kapittel 3 i domstolloven.

Kompetansen til å foreta tilkallingen kan legges til domstolleder i Høyesterett. Dersom domstolleder er inhabil, foretas tilkallingen av eldste habile dommer. Dersom alle Høyesteretts dommere er inhabile, bør tilkallingen foretas av Innstillingsrådet. Prosedyrene for hvem som tilkalles, bør likevel være forhåndsbestemt. Særlig fordi tilkallingen gjelder en enkeltsak, bør det etter kommisjonens syn inntas en relativt skjematisk regel om hvem som skal tilkalles. Kommisjonen vil foreslå at slike tilkallinger først skjer blant førstelagmennene etter ansiennitet, deretter blant lagmenn etter ansiennitet. For det tilfellet at samtlige lagmenn i landet også skulle være inhabile, bør konstitusjonen foretas blant lagdommere etter ansiennitet. Dette fremstår imidlertid som så lite praktisk at kommisjonen ikke har funnet grunn til å foreslå at det lovfestes.

Etter kommisjonens syn bør det for å imøtekomme praktiske behov i tillegg være en viss adgang til kortvarige konstitusjoner som ikke gjelder en bestemt sak, også i Høyesterett. Kommisjonen mener slike konstitusjoner bare bør kunne skje ved ledighet eller fravær i dommerstilling i Høyesterett og ikke ha en varighet på mer enn tolv måneder. Det gir mulighet til å konstituere dommere til Høyesterett på grunn av sykdom eller permisjoner, men også i påvente av at en fast dommer skal tiltre. I slike situasjoner vil det ikke være aktuelt å utnevne en ny fast dommer, og dette kan også komme i konflikt med et eventuelt øvre tak for dommere i Høyesterett.

En forutsetning for en ordning der dommere unntaksvis konstitueres til Høyesterett, er at den ikke skaper en egen rekrutteringskanal til Høyesterett, og at den også sett utenfra inngir tillit. Kommisjonen vil derfor foreslå at personkretsen som konstitueres, begrenses til fast utnevnte dommere i lagmannsretten, men slik at førstelagmenn og lagmenn vurderes først. Kommisjonen legger til grunn at det er erfarne lagdommere som konstitueres.

Kommisjonen har vurdert om kretsen burde vært begrenset til førstelagmennene, men vil ikke foreslå dette, da kretsen blir svært snever, noe som innebærer at flere vil kunne bli kalt til tjeneste gjentatte ganger i løpet av sin karriere. Førstelagmennene har i tillegg krevende lederoppgaver i egen domstol, som gjør at det i perioder kan være vanskelig å komme fra. I flere lagmannsretter er også ledelsesoppgavene av en slik karakter at førstelagmannen i mindre grad går i retten, noe som vil være en ulempe ved en eventuell konstitusjon i Høyesterett. Videre vil førstelagmannen i Borgarting lagmannsrett være inhabil i svært mange saker, ettersom et stort antall saker for Høyesterett er anker over avgjørelser fra denne domstolen. Heller ikke en utvidelse til andre ledende dommerstillinger (lagmenn) i lagmannsretten anses tilstrekkelig, ut fra de samme hensyn til habilitet og at gruppen bør være tilstrekkelig stor til at ikke de samme personene konstitueres mer enn et par ganger.

Kommisjonen har på denne bakgrunn utformet et lovforslag om konstitusjoner til Høyesterett, se del V. I tillegg har kommisjonen vurdert om det fortsatt bør være adgang til å konstituere professorer i juss til Høyesterett. Dette kan utvilsomt være verdifullt for rettslivet, men ettersom persongruppen er så stor, krever det en særskilt utvelgelsesprosess som i så fall bør utredes videre. En mulighet kan være at de juridiske fakultetene i utgangspunktet konsulteres etter tur, og at hvem som skal konstitueres, avgjøres etter nærmere drøftelse mellom domstolleder i Høyesterett og dekanen ved det aktuelle fakultetet. Det bør fortrinnsvis unngås at samme person konstitueres mer enn to ganger. Dersom det ikke skal være anledning til å konstituere juridiske professorer, bør samspillet mellom Høyesterett og akademia ivaretas på andre måter, herunder ved utnevnelse av faste dommere til Høyesterett.

Kommisjonen har videre vurdert om utvelgelsen blant lagdommerne bør reguleres i domstolloven, herunder om konstitusjonene bør gå på omgang mellom lagmannsrettene. Fordi konstitusjoner krever frivillighet, og det uansett vil være nødvendig å se hen til forhold ved den aktuelle lagmannsrett, er kommisjonen likevel kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Den beste løsningen synes å være at kompetansen legges til domstolleder i Høyesterett, og at utvelgelsen skjer i dialog med førstelagmennene. Over tid bør det imidlertid tilstrebes en spredning mellom lagmannsrettene.

Ettersom gruppen det kan konstitueres fra, er lovbestemt, anses det ikke nødvendig at konstitusjonen forelegges Innstillingsrådet. Kommisjonen viser her til at den har foreslått at domstolledere i lavere instanser kan konstituere dommere internt for inntil seks måneder uten at det i disse tilfellene er stilt krav om ansiennitet hos den som i så tilfelle skal konstitueres. Det fremstår som hensiktsmessig at domstolleder i Høyesterett gis den samme adgangen, selv om perioden er noe lengre, gitt at det her er snakk om å konstituere erfarne embetsdommere fra lagmannsrettene. Dagens praksis om at slike konstitusjoner ikke skal brukes i rekrutteringsøyemed, bør videreføres.

Endelig er det grunn til å presisere at forslaget i punkt 12.6.1 om at det i domstolloven § 55 e gis hjemmel for intern konstitusjon i ledende dommerstilling i egen domstol, også gjelder for Høyesterett. Domstolleder vil ha kompetanse til selv å foreta slik konstitusjoner for inntil seks måneder.

12.7 Dommerfullmektigordningen

12.7.1 Innledning

Dommerfullmektigordningen har sterk forankring i det norske domstolsystemet, og dommerfullmektiger utgjør den største gruppen midlertidige dommere. Kommisjonens overordnede vurdering i punkt 12.5 har overføringsverdi også til denne ordningen. Hensynet til uavhengighet står i et spenningsforhold til midlertidighet generelt. Det er derfor både et spørsmål om ordningen er strengt nødvendig, og eventuelt om det er alternative måter å organisere den på som i større grad ivaretar de grunnleggende hensyn.

I tillegg til uavhengighet er den fremste innvendingen mot ordningen gjerne at dommerfullmektigene er relativt sett uerfarne jurister med begrenset livserfaring. Selv om mange dommerfullmektiger i dag har flere års yrkeserfaring bak seg, har de ikke den samme bredde av yrkes- og livserfaring som dommere.

Gjennomgangen i punkt 12.3.4 viser at omtrent halvparten av fagdommerne som dømmer i tingrettene i løpet av et år, er dommerfullmektiger, og at disse arbeider relativt kort tid i domstolene. Det kan spørres om ikke dette har negative konsekvenser for domstolene samlet sett. Det siktes da både til opplæringskostnaden og til det systematiske kvalitetsarbeidet som domstolene skal drive med.

Historisk var dommerfullmektigordningen ment som en opplæringsstilling og skulle også avlaste sorenskriveren. I dag er det andre hensyn som begrunner den. Ordningen antas å være rimelig for det offentlige, fordi lønnsnivået er under halvparten av embetsdommernes. Den bidrar også til å sikre rekruttering til domstolene, ved at mange dommerfullmektiger får inngående kjennskap til arbeidet i domstolene og senere søker seg til dommerstillinger. I tillegg sikrer den god dynamikk i domstolene. Gjennomstrømningen bidrar til å sikre et større mangfold i den enkelte tingrett, og særlig i domstoler på steder med få ansatte og relativt faste eksterne aktører kan det være viktig med slik vitalisering. Men også i større domstoler kan dommerfullmektigene bidra, både med ny juridisk kunnskap og med ikke-juridisk kompetanse som bruk av teknologiske løsninger i saksbehandlingen. Dommerfullmektigenes kompetanse har blant annet vært viktig for å sikre saksavvikling ved hjelp av heldigitale hovedforhandlinger under koronaepidemien.

Selv om de midlertidige dommerne gjennomgående holder høyt nivå, er ikke rekrutteringen basert på den samme bredde som ved rekruttering av embetsdommere.219 Det er et spørsmål om dette fører til kvalitetsforskjeller i det dømmende arbeidet. Spørsmålet er vanskelig å vurdere, men kommisjonen har forsøkt å innhente nyere data som kan kaste lys over det.220

Dommerfullmektiger er underrepresentert i tilsynssaker for Tilsynsutvalget. Tall fra Tilsynsutvalget per januar 2018 viste at 15 prosent av alle klager på dommere gjaldt dommerfullmektiger. Av antall klager som medførte kritikk eller advarsel, var imidlertid dommerfullmektigandelen bare 7 prosent. Mens ca. 4 prosent av klager mot dommere medfører kritikk eller advarsel, er andelen ca. 2 prosent for dommerfullmektiger.221

En gjennomgang i Oslo tingrett av løslatelsesfrekvensen til henholdsvis embetsdommere og dommerfullmektiger ved avgjørelse av varetektsfengsling viste at tilbøyeligheten til å løslate siktede var lik.222 Det er altså ikke holdepunkter for å si at bruk av dommerfullmektiger i fengslingssaker gir kvalitetsforskjeller på avgjørelsene.

Kommisjonen har for egen del foretatt en undersøkelse av forskjeller i ankefrekvenser mellom dommerfullmektiger og embetsdommere, se Domstolkommisjonens vedlegg. Gjennomgangen viser at det er større tilbøyelighet til å anke avgjørelser fra dommerfullmektiger enn fra dommere innen barnelovssaker, saker om barnevern og tvungent psykisk helsevern, saker etter ekteskapsloven og arbeidsrettssaker. Det motsatte er tilfellet for meddommersaker med strafferamme under 6 år. Innen fengslinger er det ikke nevneverdige forskjeller mellom gruppene.

De data som foreligger, gir etter kommisjonens syn ikke grunnlag for å konkludere med at det er kvalitetsforskjeller mellom dommerfullmektiger og dommere.

Et annet spørsmål er knyttet til brukernes tillit til kvaliteten. Brukerundersøkelsen kommisjonen utførte i forbindelse med strukturutredningen, viser at én av tre faste brukere mener ordningen fungerer svært godt, mens en nesten like stor andel mener den har svakheter. Blant dem som oppga at de mente dommerfullmektigordningen har svakheter, svarte 60 prosent at dommerfullmektigene blir satt til å håndtere for komplekse saker, og 50 prosent at det er manglende kompetanse hos dommerfullmektigene som er årsak til svakhetene. En mindre andel mente at partene ikke hadde tillit til dommerfullmektiger (14 prosent), eller at de ikke er tilstrekkelig uavhengige (16 prosent).223 Undersøkelsene indikerer at de faste brukernes innvendinger først og fremst er knyttet til kvalitet.

I tillegg til brukernes tillit er det grunn til å fremheve at det er produktivitetsforskjeller mellom dommerfullmektiger og embetsdommere. Kommisjonens beregninger viser at produktiviteten til dommerfullmektiger er ca. to tredjedeler av embetsdommernes, se Domstolkommisjonens vedlegg. Den lavere produktiviteten gjenspeiles i, og oppveies av, at dommerfullmektigenes lønninger er betydelig lavere enn embetsdommernes.

Selv om det er innslag av midlertidighet i domstolene i en rekke land, fremstår den norske ordningen med dommerfullmektiger som avvikende. Norge er det eneste nordiske landet med en ordning der mange unge jurister som er midlertidig ansatt, dømmer i tilnærmet samme typer saker som embetsdommere. Det nærmeste man kommer noe liknende, er i Danmark, men der er dommerfullmektigene fast ansatt.

Samlet sett er kommisjonens vurdering at dommerfullmektigordningen ikke bør videreføres i sin nåværende form.

Kommisjonen har vurdert to alternativer til dagens ordning. I punkt 12.7.2 skisseres et alternativ der det gjøres justeringer i ordningen. Deretter redegjøres det i punkt 12.7.3 for et alternativ som går ut på å erstatte ordningen med utredere og flere faste dommere i tingrettene. I punkt 12.7.4 gir kommisjonen sin vurdering av alternativene. Den samfunnsøkonomiske virkningen av forslagene er inntatt i Domstolkommisjonens vedlegg.

12.7.2 Justeringer i dommerfullmektigordningen

Et alternativ til dagens dommerfullmektigordning er å vende tilbake til det historiske utgangspunktet da ordningen var ment for opplæring og for å avlaste sorenskriveren.

Den forrige domstolkommisjonen foreslo å innføre en mer systematisk siling av hvilke saker som tildeles dommerfullmektiger. Retningslinjene som til nå har vært gjeldende om sakstildelingen, synes i begrenset grad å ha blitt etterlevd. Det kan tilsi at det bør legges inn noen flere absolutte skranker for dommerfullmektigens oppgaver, uavhengig av tjenestetid.

I både tvistesaker og straffesaker kan det være nærliggende å se hen til saker hvor retten settes med mer enn én fagdommer, og saker hvor det ved tildeling av saken er klart at den har betydelig offentlig interesse.

I tvistesaker kan det i tillegg settes opp noen øvrige skranker, som tvistesum over en viss størrelse. Et tak kan her knyttes til grunnbeløpet i folketrygden (G), slik at det står seg over tid. I tillegg til tvistesum kan gruppesøksmål, saker om administrative tvangsvedtak og saker etter vergemålsloven og barneloven unntas.

I straffesaker kan det i tillegg til en skranke knyttet til en strafferamme på over seks år også være nærliggende å legge inn begrensninger på saker om mishandling i nære relasjoner, terrorhandlinger og saker knyttet til grunnleggende nasjonale interesser. Også saker hvor siktede er mindreårig, kan være aktuelle å unnta fra dommerfullmektiger.

De absolutte skrankene kan knyttes til å lede hovedforhandling og avsi dom. Øvrig saksbehandling, herunder å lede rettsmøter og avsi kjennelser, bør i utgangspunktet kunne utføres av dommerfullmektiger. Slik sikrer man både en viss fleksibilitet og at den viktigste delen av saksbehandlingen utføres av embetsdommere i disse sakstypene.

I tillegg til de absolutte begrensningene kan en ny regulering bygge på at dommerfullmektigordningen er en opplæringsstilling hvor kompetansen til å utføre oppgaver gradvis blir større.

For å sikre at det settes av nok tid til opplæring, og for å sikre at oppgavene blir større etter hvert som dommerfullmektigen høster erfaring som dommer, kan man tenke seg flere trappetrinn i dommerfullmektigløpet som kommer i tillegg til de absolutte begrensningene. I grove trekk kan det tenkes følgende regulering:

• Den første tiden forbeholdes i større grad opplæring basert på et felles opplegg for alle domstoler.

• I løpet av det første halvåret kan en dommerfullmektig gradvis gis flere oppgaver, herunder også muligheten til å avsi dom i tilståelses- og småkravsaker.

• Fra seks måneder kan det gis anledning til å lede hovedforhandling og avsi dom i mindre sivile saker med hovedforhandling og mindre straffesaker.

• Etter ett år kan det gis anledning til å være rettsmekler, avsi dom i tvister med tvistesum over en viss størrelse samt i straffesaker av noe størrelse.

Nærmest uansett hvilke endringer som gjøres i reguleringen skissert ovenfor, er det ikke mulig å fange opp alle situasjonene hvor saker ikke bør tildeles en dommerfullmektig. I alle fall gjelder det så lenge man også skal tilstrebe at dommerfullmektiger fortsatt kan tildeles en viss mengde saker. Det er nødvendig både for at dommerfullmektigene skal kunne bidra til en effektiv saksavvikling, og for å legge til rette for at de opparbeider seg bred kompetanse fra domstolen. Det er heller ikke slik at det nødvendigvis vil være hensiktsmessig å gjøre avgrensningen ut fra hvilket rettsområde det er tale om. For eksempel vil saker etter arbeidsmiljøloven både kunne romme relativt enkle tvister og meget kompliserte og prinsipielle rettsspørsmål med stor personlig og samfunnsmessig betydning.

De formelle begrensningene kan heller aldri erstatte domstolleders ansvar for å gjøre en konkret vurdering av saken og av dommerfullmektigen, også utenom sakstypene hvor det legges inn skranker. En regulering som skissert ovenfor gir likevel bedre uttrykk for dommerfullmektigstillingens karakter enn i dag. Den sikrer også større grad av likebehandling mellom rettskretser.

Selv om det gjøres betydelige innskjerpinger, er det ikke noe i veien for at dommerfullmektigene bistår dommeren også i saker som ikke tildeles dommerfullmektiger. Det kan både skje gjennom utredningsoppgaver og gjennom å være med dommeren underveis i saksbehandlingen, for eksempel under rettsmekling. På den måten kan også opplæringselementet i stillingen bedre ivaretas.

Det er videre grunn til å vurdere endringer i lengden på ansettelsen til dommerfullmektigene. Man kan tenke seg at tjenestetiden settes til to eller tre år, uten mulighet for forlengelse utover denne tidsbegrensningen. Særordningen med dommerfullmektig I i Oslo tingrett vil da bli avskaffet, og det vil ikke være opp til domstolleder å beslutte om dommerfullmektigens kontrakt skal forlenges.

Det kan også gjøres endringer i tilsettingsprosedyrene, herunder ordningen med at domstolleder ansetter dommerfullmektiger i tingrettene. Denne ordningen øker faren for selvrekruttering til domstolene. Ordningen er heller ikke i tråd med regler som ellers gjelder om bruk av tilsettingsråd i staten. Det sentrale bør være å formalisere at flere enn domstolleder tar del i ansettelsen. Detaljene i en ny ordning kan utformes av Domstoladministrasjonen.

En ny regulering kan endelig omfatte at dommerfullmektiger aldri kan konstitueres som domstolleder.

Når det gjelder jordskiftedommerfullmektiger spesielt, er det nærliggende at reguleringen blir mest mulig lik som for dommerfullmektigene ellers. Det vises her til kapittel 26.

12.7.3 Utredere og dommere i tingretten

Et annet alternativ til dagens dommerfullmektigordning er å erstatte den med en ordning med utredere og flere faste dommere.

Ved utvikling av en utrederordning i tingretten kan det hentes veiledning fra Europarådets konsultative råd av dommere (CCJE). Rådet har kommet med en anbefaling om rollen til juridiske assistenter (utredere) i domstolene.224 En hovedanbefaling er at utrederne skal ha en støttefunksjon for dommerne, bidra til å sikre effektiviteten i domstolene og få opplæring i dommerfaget. I tillegg til å avlaste dommerne med blant annet å innhente fakta, skrive utkast til avgjørelser og utrede juridiske spørsmål er det også åpnet for en regulering der en utreder kan arbeide med saker på egen hånd, så lenge dette skjer under tett oppfølging av en dommer.

I en ny struktur kan utredere tilsettes i hver rettskrets og utføre oppgaver på vegne av dommerne. Slike stillinger er vanlig i andre land vi ellers sammenlikner Norge med. Erfaringene fra andre instanser i Norge er også gode. Det gjelder både bruken av utredere i Høyesterett og i Gulating og Borgarting lagmannsrett. I tillegg er det jordskifteutredere i lagmannsrettene og tekniske utredere (ingeniører) i jordskifterettene.

I lagmannsrettene arbeider utrederne særlig med siling av anker. Utrederne i Høyesterett forbereder alle type saker for ankeutvalget og bistår i saksforberedelsen. En del av oppgavene i ankeinstansene finnes ikke i tingrettene. Behovet for utredere er derfor trolig noe mindre i tingrettene enn i høyere instanser, og ikke alle dommerfullmektigstillinger bør gjøres om til utrederstillinger. Det kan løses ved å tilsette flere faste dommere.

12.7.4 Forslag til ny regulering

En samlet kommisjon er av den oppfatning at dommerfullmektigordningen ikke bør videreføres i sin nåværende form, se punkt 12.7.1. Ved vurderingen av hvilken ordning som bør anbefales i det videre, har kommisjonen delt seg i et flertall og et mindretall.

Kommisjonens flertall, som består av kommisjonens leder Svendsen og medlemmene Bjørneset, Hagen, Juel, Katteland, Krokan, Moe, Otterstad, Sperre, Sunde, Urke og Østensen Berglund, foreslår å videreføre dommerfullmektigordningen med betydelige innstramninger.

Kommisjonens mindretall, som består av medlemmene Askim, Engstad, Røed Larsen og Aarli, foreslår å avvikle dommerfullmektigordningen og erstatte den med en ordning med utredere og flere faste dommere i tingretten.

Flertallet foreslår å justere ordningen slik som skissert i punkt 12.7.2. Innstramningene gjelder både hvilke saker en dommerfullmektig kan behandle, og endringer i prosedyren for tilsetting og lengden på tjenestetiden.

Dommerfullmektigordningen er etter flertallets syn både viktig for rekruttering, effektiv saksavvikling og vitalisering av domstolene. Selv om mindretallets forslag om utredere i tingrettene vil avhjelpe noe av dette, vil de ikke kunne erstatte dommerfullmektigenes arbeidsoppgaver fullt ut. Det må derfor i så fall også utnevnes betydelig flere embetsdommere. Selv om det er ønskelig med flere faste embetsdommere, tross de kostnader det vil medføre, er flertallet av den oppfatning at særlig rekrutteringshensynet tilsier en forsiktig videreføring av en dommerfullmektigordning.

Det er ikke tvilsomt at muligheten for dømmende oppgaver er noe av det mest interessante ved dommerfullmektigstillingene. Det er illustrerende at 90 prosent av Dommerfullmektigforeningens medlemmer rapporterte at de gikk ned i lønn da de begynte som dommerfullmektig. I snitt dreide det seg om en lønnsnedgang på om lag 200 000 kroner per år. Motivasjonen for å søke seg til domstolene synes å ligge i de faglige utfordringene som stillingen fører med seg, herunder å få lede rettsmøter. Rene utrederstillinger i tingrettene vil neppe være like attraktive for de beste juristene. Flertallet mener det har stor betydning å sikre at det også i fremtiden finnes mange gode kandidater til dommerstillinger med forutgående erfaring fra dømmende virksomhet. Det samme gjelder også blant advokater som bruker domstolene.

På denne bakgrunn mener flertallet at det er hensiktsmessig å videreutvikle dagens dommerfullmektigordning fremfor å innføre en ny stillingskategori i tingrettene.

En avgjørende forutsetning for at dommerfullmektigordningen kan videreføres, er etter flertallets syn at det innføres klart større skranker for hvilke saker dommerfullmektiger kan behandle alene, og et mer strukturert opplæringsopplegg. I tillegg bør dommerfullmektigenes oppgaver innbefatte utredningsoppdrag for embetsdommerne.

Flertallet vil også fremheve at en forutsetning for en fortsatt dommerfullmektigordning er at det legges bedre til rette for et opptrappingsløp i tråd med stillingenes karakter. Fordi dommerfullmektigene erfaringsvis søker seg til andre stillinger i god tid før de er tvunget til å fratre, bør funksjonstiden for alle dommerfullmektigstillinger være inntil tre år. Det vil legge til rette for at flere står i stillingen over noe lengre tid, og gjøre det lettere å sette av tid til mer opplæring. Det bør ikke være adgang til forlengelse utover treårsgrensen. Det vil bidra til å ivareta den interne uavhengigheten i større grad. Ordningen bør videre være lik i hele landet.

En konsekvens av flertallets syn er at stillingen som dommerfullmektig I i Oslo tingrett bør avvikles. Det vil kunne få stor betydning for denne domstolens ressurssituasjon, fordi de aller mest erfarne dommerfullmektigene er omtrent like produktive som embetsdommerne. Som en følge vil derfor Oslo tingrett måtte tilføres nyopprettede dommerstillinger som kompenserer for dette.

Kompetansen til å tilsette dommerfullmektiger foreslås av flertallet lagt til et organ som består av flere enn domstolleder, for eksempel domstolleder og to andre dommere. Det kan også være grunn til å vurdere om ikke-dømmende personale bør delta i tilsettingsprosessen. Detaljene i en ny tilsettingsordning kan utformes av Domstoladministrasjonen.

Flertallet er videre av den oppfatning at det bør innføres et absolutt tak på hvor mange dommerfullmektiger som kan tilsettes i hver rettskrets, og da slik at andelen dommerfullmektiger ikke overstiger 20 prosent av den dømmende kapasiteten i rettskretsen. Et slik tak er nødvendig for å sikre at dommerfullmektigen får den nødvendige opplæringen, og det vil sikre at de fleste større sakene ved en domstol behandles av faste embetsdommere. I den grad rettskretser har flere rettssteder, bør et fast bemannet rettssted ha minst tre embetsdommere dersom det skal være aktuelt at også en dommerfullmektig skal tjenestegjøre der. Dette taket bør også gjelde for tingrettene i dagens struktur. Kommisjonen bemerker videre at begrensingene som utgangspunkt også bør gjelde Indre Finnmark tingrett, men at det her kan være aktuelt med unntak som følge av domstolens særlige ansvar for å ivareta den samiske dimensjonen i rettsvesenet. Det anbefales også å gjøre tilpasninger for jordskifterettene, fordi de gjennomgående har færre dømmende årsverk, og ingeniørene inngår i fagmiljøet. Det vises her til kapittel 26.

Den lovtekniske utformingen av flertallets forslag fremgår av del V. Om den samfunnsøkonomiske virkningen av flertallets forslag, se Domstolkommisjonens vedlegg.

Kommisjonens mindretall, som består av medlemmene Askim, Engstad, Røed Larsen og Aarli, foreslår å avvikle dommerfullmektigordningen. Arbeidet dommerfullmektiger utfører i den gjeldende ordningen, foreslås utført dels av dommere og dels av utredere i tingretten. All dømmende virksomhet foreslås utført av dommere. Selv om verken Grunnloven eller EMK forbyr bruk av midlertidige dommere, bør omfanget av midlertidighet blant dommere etter mindretallets oppfatning holdes på et vesentlig lavere nivå enn i dag – det bør være begrenset til det som er strengt nødvendig knyttet til uforutsette variasjoner i bemanning og saksinngang i domstolene. Utnevnelse til pensjonsalder med særskilt stillingsvern er en av de sentrale garantiene for uavhengighet i den dømmende virksomheten – uavhengighet overfor sakens parter og overfor domstolleder, Domstoladministrasjonen og regjeringen. I lys av dette er det uheldig med et stort innslag av midlertidige dommere i domstolene. Mindretallet viser til redegjørelsen ovenfor, som påpeker flere forhold ved dommerfullmektigordningen som fremstår som uheldig. Flertallets forslag vil i noen grad avhjelpe betenkelige sider ved ordningen. Flertallets forslag om å forlenge ansettelsestiden til tre år innebærer likevel at ansettelsesperioden er kort, og det imøtegår ikke den grunnleggende betenkelighet: at enkelte kan tro eller påstå at andre hensyn enn de rent saklige tas i dømmende virksomhet.

Betenkeligheter knyttet til dommerfullmektigordningen og omfanget av den ble redegjort for blant annet av den forrige domstolkommisjonen. Til tross for dette er det i praksis ikke blitt gjort noe for å redusere dette sterke innslaget av midlertidighet i det norske dommerkorpset. Mindretallet mener det er god grunn til å anta at omfanget av dommerfullmektigordningen neppe vil bli vesentlig og tilstrekkelig redusert så lenge ordningen eksisterer.

Etter mindretallets syn er den beste løsningen å erstatte dommerfullmektigordningen med flere fast utnevnte embetsdommere kombinert med utredere i tingrettene særlig i lys av de internasjonale perspektivene. Utredere kan utføre saksforberedelser og andre ikke-dømmende oppgaver som i dag utføres av faste dommere og dommerfullmektiger. All dømmende virksomhet skal utføres av dommere. Mindretallet finner liten tyngde i argumentet om at dommerfullmektigstillinger skal være opplæringsstillinger. Argumentet hadde gitt mening dersom dommerfullmektigene skulle fortsette i en intern dommerkarriere etter utløp av opplæringstiden. Slik er det ikke. Dersom argumentet om opplæring er ment å hvile på at domstolene bør ta ansvar for at yngre jurister får erfaring fra arbeid i domstolene, vil en utrederordning ivareta dette hensynet.

Analysen av samfunnsøkonomiske virkninger (se Domstolkommisjonens vedlegg) viser at det ikke blir dyrere å avvikle dommerfullmektigordningen enn å justere den i tråd med flertallets forslag. Sammenlignet med flertallets forslag, kan dommerfullmektigene uten merkostnad erstattes med 80 nye embetsdommere og 80 juridiske utredere. Forutsetningen er at embetsdommerne behandler noe flere saker per år enn i dag (8 prosent), noe som er realistisk gitt støtte fra utredere og fritak fra opplæring og oppfølgning av dommerfullmektiger.

12.8 Domstolledere på åremål?

I dag utnevnes domstolledere, i likhet med øvrige dommere, av Kongen i statsråd etter innstilling fra Innstillingsrådet. Domstolledere er uavsettelige embetsmenn, også i sin lederfunksjon.225 Med økte krav til ledelse og raskere endringstakt i samfunnet er det et spørsmål om det er hensiktsmessig at domstolledere skal fungere som toppledere frem til de fratrer som embetsdommere ved pensjonsalder.226 Et mulig alternativ til dagens ordning er domstollederstillinger på åremål. I prinsippet kan åremål også være aktuelt for øvrige lederstillinger i domstolene. Hensynene som taler for og imot åremål for domstolledere, er imidlertid ikke uten videre overførbare til andre lederstillinger. Den videre drøftelsen er derfor begrenset til spørsmål om domstollederstillinger på åremål.

Kommisjonen legger til grunn at en ordning med åremål lar seg gjennomføre innenfor Grunnlovens rammer. Grunnloven § 22 tredje ledd lyder: «Det kan bestemmes ved lov at visse embetsmenn, som ikke er dommere, kan utnevnes på åremål.» Forbudet mot å utnevne dommere på åremål har sin bakgrunn i hensynet til å sikre domstolenes uavhengighet. Det er antatt at dette hensynet ikke gjør seg gjeldende med samme styrke når det gjelder domstolleders ledelsesoppgaver og administrative funksjoner. Konstitusjonelt sett er det derfor neppe noe til hinder for at lederfunksjonene ved den enkelte domstol legges til én fast utnevnt embetsdommer på åremålsbasis.227 Ved å endre domstolloven og statsansatteloven med tilhørende forskrift er det mulig å lage en ordning der embetet som dommer formelt sett skilles fra lederoppgavene.228 Så lenge lederen også er dommer, trenger det heller ikke å være noe større problem at enkelte ledelsesoppgaver er nært knyttet til den dømmende virksomhet, eksempelvis saksfordeling.

Det er likevel et spørsmål om domstollederstillinger på åremål støter an mot hensynet til domstolens og dommernes uavhengighet. Siden domstolledere kan øve stor innflytelse over dommere, er det særlig viktig å sikre uavhengige domstolledere. Dersom rettsstaten skulle møte mer urolige tider, kan midlertidige lederstillinger i prinsippet gjøre det lettere for makthavere å kvitte seg med «brysomme» domstolledere. På den annen side kan det også argumenteres for at hyppigere utskifting av domstolenes toppledelse kan gjøre det vanskeligere for makthavere å skaffe seg kontroll over domstolene.229 Hensynet til uavhengighet kan med andre ord tale både for og imot en ordning med domstollederstillinger på åremål.

Kommisjonen legger til grunn at dagens utnevnelsesprosess for dommere, som kommisjonen foreslår å videreføre med enkelte justeringer, vil være godt rustet til å sikre hensynet til uavhengighet også ved en eventuell ordning med åremål. Særlig gjelder dette hvis det er tale om én åremålsperiode uten adgang til forlengelse, og hvor domstollederen uansett har fast stilling som dommer. Et uavhengig innstillingsråd vil ha den sentrale funksjonen i prosessen, og det er etablert gode mekanismer for å sikre at utnevnelsene skjer basert på faglige kvalifikasjoner. Den som innstilles som domstolleder, må oppfylle kravene til å være både dommer og domstolleder. Hovedprinsippene for innstillinger av domstolledere vil kunne være de samme som i dag, uavhengig av om det innføres åremål.

Spørsmålet om domstollederstillinger på åremål kan imidlertid ikke avgjøres ut fra hensynet til uavhengighet alene. Det er en rekke andre hensyn som taler både for og imot innføring av åremål for domstolledere. Ved avveiningen av disse hensynene har kommisjonen delt seg i et flertall og et mindretall.

Kommisjonens flertall, som består av kommisjonens leder Svendsen og medlemmene Bjørneset, Engstad, Juel, Katteland, Moe, Otterstad, Urke og Østensen Berglund, er enige i at åremål kan sikre dynamikk i domstolene gjennom hyppigere utskiftning av toppledelsen. Det kan gjøre det lettere å rekruttere yngre domstolledere. Mer dynamikk kan bidra til både vitalisering og profesjonalisering av ledelsen, og gi positive effekter i domstoler som har hatt svak ledelse over lengre tid. Flertallet har likevel kommet til at det ikke vil anbefale å innføre domstollederstillinger på åremål. Etter flertallets syn er det flere ulemper ved en slik ordning.

For det første er det et spørsmål om åremål kan gjøre det vanskeligere å ta upopulære, men nødvendige valg i ledelsen av domstolen. Det gjelder særlig dersom det skal være adgang til å fortsette som ordinær dommer i samme domstol etter åremålsperiodens utløp, noe flertallet legger til grunn at det bør være. Det vil kunne få negative konsekvenser for rekrutteringen av ledere dersom man etter åremålsperiodens utløp i praksis blir nødt til å flytte for å utøve embetet som ordinær dommer i en annen domstol.

For det andre peker flertallet på at samfunnets krav og forventninger til lederrollen trolig vil øke i en struktur med større rettskretser, slik kommisjonen har foreslått i strukturutredningen.230 I utgangspunktet er dette et hensyn som kan tale for åremål. Flertallet antar imidlertid at ledelsesoppgavene i en ny struktur vil kunne bli så omfattende at det i de fleste domstoler vil være mindre tid til å dømme i enkeltsaker samtidig som man er leder. Det kan derfor bli utfordrende å gå tilbake til en ordinær dommerstillinger. Det gjelder særlig dersom åremålsperioden er lang, noe flertallet legger til grunn at den bør være. Dersom den aktuelle lederen har begrenset dommererfaring fra før, eller nærmer seg pensjonsalder ved åremålsperiodens utløp, vil det kunne bli særlig utfordrende å gå tilbake til en ordinær dommerstilling. Det er en fare for at dette vil svekke rekrutteringen til topplederstillinger.

For det tredje vil en ordning med åremål kunne begrense mulighetene til å gjøre «karriere» innen domstolledelse. Det gjelder særlig hvis det ikke skal være mulig å søke forlengelse av åremålet eller et nytt åremål i en annen domstol, noe hensynet til uavhengighet i utgangspunktet kan tale imot.

Endelig peker flertallet på at en ordning med lederstillinger på åremål vanskelig lar seg gjennomføre i en struktur der mange rettskretser er små. Dersom domstolledere skal ha rett til å gå tilbake til ordinær dommerstilling i samme domstol, vil det forutsette at domstolen har et ledig embete. Den som går tilbake til vanlig dommerstilling etter endt åremål som domstolleder, vil i praksis risikere å være «overtallig» med mindre etterfølgeren rekrutteres blant de eksisterende dommerne. En slik intern rekruttering vil imidlertid neppe generelt være hensiktsmessig for å rekruttere de beste lederne. Selv om rettskretsene gjennomgående skulle bli større, slik kommisjonen har foreslått, vil noen av kretsene antakelig fortsatt være for små til at åremål vil kunne fungere godt. Man måtte eventuelt gjort unntak for disse, ved at domstolledere for mindre domstoler utnevnes som i dag. Etter flertallets syn vil en slik unntaksordning være uheldig.

Flertallet har etter en samlet vurdering kommet til at ulempene ved åremål er så grunnleggende at de overstiger fordelene knyttet til hyppigere utskiftning av domstolledere. Det avgjørende er at åremål etter flertallets syn vil gjøre domstollederstillingene mindre attraktive, noe som vil være uheldig i en tid hvor betydningen av god ledelse i domstolene blir stadig viktigere. Det er for øvrig allerede i dag gjennomgående svært få søkere til domstollederstillinger.231 Å gjøre stillingene mindre attraktive vil forsterke disse rekrutteringsutfordringene.

Kommisjonens mindretall, som består av medlemmene Askim, Hagen, Krokan, Røed Larsen, Sperre, Sunde og Aarli, vil anbefale å innføre domstollederstillinger på åremål. Etter mindretallets syn vil det være vanskelig å få gjort noe med at det over lang tid kan være svak ledelse i enkelte domstoler dersom man ikke innfører en ordning med åremål. Innføring av åremål vil innebære økt konsentrasjon om lederoppgaver. Med kommisjonens forslag til struktur vil det ikke by på store problemer at domstollederen gis rett til å fortsette som ordinær dommer ved åremålsperiodens utløp. Mindretallet er videre av den oppfatning at domstollederen bør ha adgang til å søke nytt åremål i en annen domstol. Samlet sett vil dette sikre hensynet til rekruttering. Mindretallet peker også på at åremål kan skape større grad av fleksibilitet. Det vil for eksempel være lettere å unngå overtallige domstolledere ved eventuelle fremtidige omorganiseringer av domstolene.

I det videre skisseres hovedtrekkene i mindretallets anbefalte løsning med åremål.

Etter mindretallets syn bør det være tale om én åremålsperiode uten adgang til forlengelse. Åremålsperioden bør derfor være forholdsvis langvarig, fortrinnsvis lengre enn det som ellers er vanlig i staten eller på universiteter og høyskoler. For en statsansatt som er øverste leder i en virksomhet, er åremålsperioden normalt 6 år, men ansettelsen på åremål kan gjentas én gang for hver statsansatt i samme stilling.232 Etter universitets- og høyskoleloven er åremålsperioden for rektor og prorektor fire år. De kan ikke være ansatt på åremål i en sammenhengende periode på mer enn åtte år.233 Ordningen som gjelder for dommere i EMD, vil kunne være et egnet utgangspunkt for domstolledere. De velges for en periode på 9 år, uten mulighet til gjenvalg.

Hensynet til å rekruttere bredt og finne de beste lederne tilsier at lederstillinger bør lyses ut eksternt, slik de gjør i dag. Den som ansettes som domstolleder, vil i så fall ikke nødvendigvis være dommer fra før. Utnevnelse som dommer og ansettelse som domstolleder på åremål vil i slike tilfeller måtte skje samtidig. Etter omstendighetene vil dette kunne innebære at tidligere ledere starter karrieren som ordinær dommer i relativt høy alder. Tidligere dommererfaring vil være en fordel dersom vedkommende skal tilbake til ordinær dommerstilling etter åremålsperiodens utløp. Ut fra Innstillingsrådets praksis legger mindretallet til grunn at dette gjennomgående vil bli vektlagt tungt ved rekrutteringen. Å sette dette som et absolutt vilkår vil likevel i enkelte tilfeller kunne begrense mulighetene for å rekruttere de beste lederne.

Rekruttering av domstolledere må videre ses i sammenheng med spørsmålet om man ved åremålsperiodens utløp bør ha rett til å gå tilbake til ordinær dommerstilling i samme domstol. Det vil i så fall forutsette at domstolen har et ledig dommerembete. Med større rettskretser vil åremål lettere la seg forene med en rett til å gå tilbake til ordinær dommerstilling i samme domstol. Det vil da være en tilstrekkelig naturlig utskifting av dommere, slik at avgående domstolleder lettere kan innplasseres.

Selv om det ikke gis adgang til å forlenge åremålet, kan det ved en eventuell innføring av åremål for domstolledere gis en adgang til å søke nytt åremål i en annen domstol. Det skal svært tungtveiende grunner til for å nekte noen å søke en offentlig stilling. Ledererfaring fra en mindre domstol er i dag en av de viktigste kvalifikasjonene for å bli leder av en større domstol. Dersom domstolleder ikke gis adgang til å søke nytt åremål i en annen domstol, vil man kunne gå glipp av de best kvalifiserte lederne. Adgang til å søke nytt åremål i en annen domstol vil også kunne bidra til å gjøre lederstillinger mer attraktive, noe som vil være positivt for rekrutteringen. Hensynet til kontinuitet og lederutvikling tilsier også at det bør være en slik adgang. Med de forslag kommisjonen fremmer for å sikre uavhengige dommerutnevnelser, er i tillegg risikoen ved en slik adgang liten. De beste grunner tilsier derfor at det bør være adgang til å søke nytt åremål i en annen domstol.

Lederstillinger på åremål reiser også spørsmål om man ved åremålsperiodens utløp skal beholde lederlønnen eller gå ned til ordinær dommerlønn. Hensynet til rekruttering kan som utgangspunkt tilsi at domstollederen beholder tillegget. Dersom domstollederen etter endt åremål må tilbake til ordinær dommerlønn, er det en fare for at domstollederstillinger blir lite attraktive, og at gode ledere søker seg ut av domstolene etter åremålsperiodens utløp. Med en slik ordning vil det imidlertid på sikt bli en god del dommere som har høyere lønn enn sine kolleger. Det vil virke urimelig og bli kostbart. Etter mindretallets syn tilsier skillet mellom utnevnelsen som embetsdommer og åremålet som leder at det er naturlig at domstolleder går ned til ordinær dommerlønn etter åremålsperiodens utløp. Lønnen bør reflektere stillingen, og høyere lønn som domstolleder bør betraktes som et funksjonstillegg. Med en adgang til å søke lederstilling i en annen domstol er heller ikke rekrutteringsargumentet like sterkt. Samlet sett tilsier dette at domstolleder bør gå ned til ordinær dommerlønn ved utløp av åremålet.

13 Disiplinærordningen for dommere

13.1 Innledning

Domstolene og dommerne er gitt stor makt som samfunnets uavhengige konfliktløsere. Med makt følger ansvar. At domstolene står ansvarlige overfor samfunnet, kan ses som et overordnet hensyn som har betydning for hele domstolsystemet.

Mekanismer for å ansvarliggjøre dommere kan romme en rekke ulike tiltak, og begrepet har ingen klar avgrensning. Et helt grunnleggende trekk er at dommerens avgjørelser er basert på loven. I tillegg er offentlighetsprinsippet sentralt. Det er ment å sikre demokratisk kontroll med domstolene.

Dommere har ansvar for å ivareta sin uavhengighet og for å opptre upartisk og med rimelig hurtighet i den enkelte sak. En dommer bør også opptre på en måte som inngir alminnelig tillit og respekt. Dersom dommere opptrer i strid med god dommerskikk, bør dette kunne møtes med reaksjoner. Samtidig er det viktig å sikre at reaksjonssystemer mot dommere ikke brukes til å øve utilbørlig press mot dommere, verken fra de øvrige statsmaktene eller fra partene i saken. Reaksjonssystemer må derfor innrettes slik at det også ivaretar domstolenes og den enkelte dommers uavhengighet.234 I dette kapitlet vil kommisjonen særlig se på disiplinærordningen for dommere og om det bør gjøres justeringer i denne.

13.2 Den gjeldende disiplinærordningen

13.2.1 Tosporet system

Den norske disiplinærordningen for dommere følger to spor. Saker om avskjedigelse og straff er de mest alvorlige sanksjoner som kan ilegges dommere, og Grunnloven krever at slike saker reises for domstolene.235 Andre disiplinærsaker undergis en forvaltningsmessig behandling ved Tilsynsutvalget for dommere, med adgang til overprøving av domstolene.

Tilsynsutvalget for dommere er et forvaltningsorgan. Utvalget kan treffe vedtak om disiplinærtiltak dersom en dommer «forsettlig eller uaktsomt overtrer de plikter som stillingen medfører, eller for øvrig opptrer i strid med god dommerskikk», jf. domstolloven § 236 første ledd. Etiske prinsipper for dommeradferd, vedtatt i 2010 av Den Norske Dommerforening, Tekna Stats Etatsforening i Jordskifterettene og Domstoladministrasjonen, danner en ramme for utvalgets vurderinger.

Tilsynsutvalget skal ha en mest mulig uavhengig og upartisk status og er ikke en integrert del av det ordinære forvaltningshierarkiet. Forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder likevel for utvalgets saksbehandling, med de unntak som følger av domstolloven §§ 238 og 239. Ingen instans kan instruere utvalget, og det er bare de ordinære domstolene som kan overprøve utvalgets avgjørelser.236 Domstolloven kapittel 12 gir nærmere bestemmelser om behandlingen av klager på og disiplinærtiltak mot dommere.237

13.2.2 Tilsynsutvalgets kompetanse

Tilsynsutvalgets kompetanse omfatter alle fagdommere i tingrettene, lagmannsrettene, Høyesterett og jordskifterettene. Ordningen gjelder foruten de faste embetsdommerne også midlertidige dommere, herunder dommerfullmektiger, konstituerte dommere og ekstraordinære dommere. Det er klanderverdig opptreden som gir grunnlag for reaksjon fra utvalgets side. Dommeren må kunne bebreides handlingen eller unnlatelsen ved å ha utvist uaktsomhet eller forsett. Tilsynsutvalget kan reagere med kritikk eller advarsel. Advarsel er en kvalifisert form for kritikk. Kjerneområdet for Tilsynsutvalgets klagebehandling er dommerens opptreden i arbeidet med rettssakene, typisk i forbindelse med saksforberedelsen, rettsmøtene eller domsskrivingen. De «plikter som stillingen medfører» omfatter både dommerens plikter etter prosesslovgivningen og typiske arbeidsrettslige plikter, som overtredelse av regler om adgang til å inneha sidegjøremål, overtredelse av arbeidstidsbestemmelser, regler om ferieavvikling mv.

En viktig begrensning i Tilsynsutvalgets myndighet følger av domstolloven § 236 fjerde ledd, hvoretter utvalget ikke kan «vurdere forhold som kan overprøves etter reglene i rettspleielovgivningen for øvrig». Tilsynsutvalget skal ikke være en overprøvingsinstans av rettslige avgjørelser. Dersom et forhold kan brukes som grunnlag for anke eller gjenåpning, kan Tilsynsutvalget ikke vurdere dette. Klager som gjelder saksbehandlingen, dommerens beslutninger og vurderinger, herunder innholdet i rettsavgjørelser, blir dermed avvist. Det er uten betydning om det er truffet avgjørelse i saken, og om ankeadgangen er benyttet eller ikke.

Den samme begrensningen i utvalgets myndighet gjelder også for avgjørelser som er så skjønnsmessige at de ikke kan prøves av ankeinstansen. Dette gjelder for eksempel innsigelser mot dommerens beslutninger i forbindelse med saksbehandlingen, prosessledelsen eller innvendinger mot selve rettsavgjørelsen. Lang saksbehandlingstid frem til domsavsigelsen kan etter omstendighetene utgjøre en saksbehandlingsfeil som kan benyttes som ankegrunn etter rettspleielovgivningen. Tilsynsutvalget har likevel lagt til grunn at reglene i tvisteloven § 11-6 ikke er til hinder for at utvalget kan vurdere lang saksbehandling i relasjon til normene for god dommerskikk, og at det er tale om to regelverk som gjelder ved siden av hverandre.238

13.2.3 Saksbehandlingen

Forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder som nevnt for Tilsynsutvalgets saksbehandling, jf. domstolloven § 238 første ledd. Reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven gjelder, noe som innebærer rett til forhåndsvarsel og anledning til å uttale seg før avgjørelse tas, plikt til å sørge for at disiplinærsaken blir forsvarlig utredet før avgjørelse tas, rett til dokumentinnsyn, skriftlige og begrunnede vedtak, underretning til partene om vedtaket mv.

En part har rett til å forklare seg muntlig for Tilsynsutvalget, jf. domstolloven § 238 annet ledd. Dette gjelder likevel ikke dersom utvalget finner det åpenbart unødvendig av hensyn til sakens opplysning. Når utvalget finner at det vil være av vesentlig betydning for sakens opplysning, kan utvalget pålegge en part å avgi forklaring for utvalget. Tilsynsutvalget treffer sine vedtak i møte, jf. domstolloven § 238 fjerde ledd. For at utvalget skal være vedtaksført, må alle medlemmer være til stede. Møtene holdes for lukkede dører. Når det holdes muntlige forhandlinger, og utvalget finner det forsvarlig av hensyn til sakens parter, kan utvalget bestemme at forhandlingene skjer for åpne dører. I særlige tilfeller kan utvalget behandle saken skriftlig. I praksis er skriftlig behandling likevel hovedregelen ved Tilsynsutvalgets saksbehandling.

Etter domstolloven § 240 kan Kongen gi nærmere forskrifter om organiseringen og behandlingen av disiplinærsaker i Tilsynsutvalget. For tiden er det ikke gitt forskrifter i medhold av denne bestemmelsen.

13.2.4 Klageadgang

Tilsynsutvalgets vedtak kan ikke påklages etter forvaltningslovens regler, jf. domstolloven § 239. De eneste måtene å få overprøvd vedtaket på, er ved å fremme en omgjøringsbegjæring til Tilsynsutvalget eller å reise søksmål mot «staten ved Tilsynsutvalget for dommere». Ved behandlingen av slike saker skal tingretten og lagmannsretten settes med meddommere fra de alminnelige utvalgene. Domstolene kan «bare prøve vedtakets lovlighet», jf. domstolloven § 239 tredje ledd. Ved prøving av vedtakets lovlighet skal retten ta stilling til om vedtaket er innholdsmessig lovlig, om det er truffet av den myndighet som kreves etter domstolloven, og om det er blitt til på lovlig måte. Søksmålsfristen er to måneder etter at partene ble underrettet om vedtaket. Denne fristen er absolutt.239

13.2.5 Tilsynsutvalgets sammensetning

Tilsynsutvalget består av fem medlemmer med personlige varamedlemmer. Det er sammensatt av to dommere ved de alminnelige domstolene, to representanter for allmennheten og en advokat, jf. domstolloven § 235 første ledd. Ved behandling av saker som gjelder en jordskiftelagdommer eller en jordskiftedommer, deltar en dommer fra jordskiftedomstolene i stedet for en dommer fra de alminnelige domstolene. Kongen oppnevner medlemmene av Tilsynsutvalget med personlige varamedlemmer og fastsetter hvilket medlem som skal være utvalgets leder. Oppnevnelse skjer for en periode på fire år med adgang til gjenoppnevnelse for én periode. Tilsynsutvalgets sekretariat er plassert i Domstoladministrasjonen.

13.2.6 Hvem kan fremme klage for Tilsynsutvalget?

Personer som direkte og personlig kan anses for å være utsatt for dommeres eventuelle kritikkverdige adferd, har rett til å initiere en sak overfor Tilsynsutvalget, og utvalget har som utgangspunkt plikt til å behandle en slik klage. Parter, prosessfullmektiger, sakkyndige, vitner og andre personer som mener at en dommer har overtrådt bestemmelsene i § 236, og som selv har vært direkte berørt av dette, er klageberettiget. Departementet, Domstoladministrasjonen, domstollederen ved den domstol som dommeren er tilknyttet, og Den Norske Advokatforening eller andre som har en særlig interesse i å få Tilsynsutvalgets vurdering av dommerens adferd, har også klagerett.

Bare departementet, Domstoladministrasjonen og domstollederen ved den domstol dommeren er tilknyttet, har rett til å klage en dommer inn for Tilsynsutvalget på grunn av forhold utenfor tjenesten. Tilsynsutvalget kan også ta en sak til behandling etter henvendelse fra andre eller av eget tiltak. Den alminnelige klagefristen er tre måneder etter at det påklagede forholdet fant sted, jf. domstolloven § 237 fjerde ledd. Tilsynsutvalget kan også treffe vedtak om disiplinærtiltak for forhold utenfor tjenesten, men klageadgangen er da forbeholdt Justis- og beredskapsdepartementet, Domstoladministrasjonen og vedkommende domstolleder, jf. domstolloven § 237.

13.2.7 Saker om suspensjon og avskjed

Etter Grunnloven § 22 annet ledd regnes dommere som embetsmenn som ikke kan «avsettes uten etter dom». Ordlyden i § 22 annet ledd sett i sammenheng med resten av grunnlovsbestemmelsen tilsier at dommere er uoppsigelige. Deres arbeidsforhold kan bare bringes til opphør gjennom avskjed ved dom. Avskjed innebærer at arbeidsforholdet opphører med øyeblikkelig virkning. Vilkårene for avskjed er derfor strenge.

Grunnloven angir ikke de materielle vilkårene for å fjerne en embetsmann fra sin stilling. Vilkårene for dom på avskjed fremgår av statsansatteloven §§ 27 og 28. De er i utgangspunktet de samme som gjelder for andre embetsmenn. Prinsippet om domstolenes og dommeres uavhengighet setter imidlertid også grenser for hvilke pliktbrudd som kan gi grunnlag for avskjed av dommere.240 At dommere står i en særstilling i denne sammenheng, fremgår ikke direkte av verken Grunnloven eller statsansatteloven, se punkt 18.6.6.

Det er Kongen i statsråd som, etter saksforberedelse i Justis- og beredskapsdepartementet, fatter beslutning om å anlegge sak for domstolene om avskjedigelse av en dommer. Det er altså den utøvende makt som har den formelle kompetansen til å anlegge sak om avskjedigelse. Domstolene foretar en full prøving av alle sider av avskjedsspørsmålet.

Etter statsansatteloven § 29 kan en dommer suspenderes dersom det er grunn til å anta at dommeren har gjort seg skyldig i forhold som kan medføre avskjed, og virksomhetens behov tilsier at suspensjon ilegges. Suspensjon innebærer at dommeren verken kan utføre sitt arbeid eller oppholde seg på arbeidsstedet. Vedkommende skal heller ikke ha tilgang til virksomhetens IKT-systemer. Vedtak om suspensjon ilegges av ansettelsesorganet, i et slikt tilfelle Kongen i statsråd.241

13.2.8 Dommeres straffansvar

Dommere har som privatpersoner ingen immunitet mot straffeforfølgning. Men også dommeres tjenestehandlinger kan under visse omstendigheter medføre straffeansvar. I Norge kan dommere holdes strafferettslig ansvarlig for sine tjenestehandlinger blant annet etter straffeloven § 173 om misbruk av offentlig myndighet og §§ 171 og 172 om tjenestefeil og grovt uaktsomme tjenestefeil. Også andre straffebestemmelser kan etter omstendighetene være relevante, for eksempel §§ 387 og 388 om korrupsjon og grov korrupsjon.

Straffeforfølgning av dommere i første- og anneninstans foregår etter den alminnelige prosessordningen. For straffeforfølgning av høyesterettsdommere oppstiller Grunnloven § 86 en særregulering om at slike saker skal pådømmes av Riksretten. Riksretten er en særdomstol, sammensatt av seks medlemmer valgt av Stortinget og fem dommere fra Høyesterett, herunder høyesterettsjustitiarius.242 Det har aldri vært reist riksrettssak mot høyesterettsdommere i Norge.243 Ut over dette inneholder ikke Grunnloven noen nærmere regulering av i hvilke tilfeller dommere, herunder høyesterettsdommere, kan holdes ansvarlig for strafferettslige handlinger. Dette reguleres av straffeloven, etter prosessordningen i straffeprosessloven.

En dommer kan ilegges rettergangsstraff etter domstolloven § 200, jf. § 213 annet ledd, dersom dommeren gjør seg skyldig i «forsømmelig eller annet utilbørlig forhold under rettergang, tvangsfullbyrdelse eller midlertidig sikring». Slikt rettergangsansvar kan bare ilegges av en høyere rett. Rettergangsstraff er generelt lite brukt og er i nyere tid knapt nok brukt overfor dommere.

13.2.9 Dommeres erstatningsrettslige ansvar

I Norge kan dommere helt eller delvis ilegges erstatning til den skadelidte dersom han eller hun gjør «sig skyldig i forsømmelig eller annet utilbørlig forhold under rettergang, tvangsfullbyrdelse eller midlertidig sikring». Det er staten som innestår for erstatningskravet.244 En dommer kan også pålegges av en høyere rettsinstans helt eller delvis å erstatte økte omkostninger en part har hatt som følge av åpenbare feil ved en dommeravgjørelse.245 Det følger av rettspraksis at det i alle tilfeller må foreligge et kvalifisert klanderverdig forhold for at en dommer skal kunne ilegges et slikt ansvar.246 Tvisteloven § 20-12 inneholder også en bestemmelse om statens ansvar for partenes sakskostnader i tilfeller hvor retten har begått feil ved behandlingen av saken, og feilen ubetinget skal tillegges virkning etter tvisteloven § 29–21, eller dersom feilen skyldes at retten er «vesentlig å bebreide».

13.2.10 Disiplinærsaker i perioden 2002–2019

Tilsynssystemet for dommere trådte i kraft i 2002. I løpet av perioden 2002–2019 mottok Tilsynsutvalget 1981 klagesaker. Utvalget traff 1907 vedtak, hvorav 998 var avvisningsvedtak. 791 saker ble realitetsbehandlet av et samlet utvalg. De resterende sakene ble avsluttet på annen måte, vanligvis ved at klagen ble trukket eller bortfalt av andre grunner. Tilsynsutvalget traff vedtak om disiplinærtiltak i totalt 83 saker, og i seks av disse sakene ble det gitt advarsel. To av kritikkene ble i ettertid omgjort.247

Antallet klager har variert fra år til år, med 66 klager i 2003 (som det laveste) og 176 klager i 2011 (som det høyeste). Et utviklingstrekk i denne perioden har vært at antall klager har stabilisert seg på høyere nivå enn tidligere. En grunn til dette kan være at klageordningen har blitt bedre kjent hos parter og aktører, samt at terskelen for å klage på dommere har blitt lavere i den perioden utvalget har eksistert.

Det store bildet har vært stabilt over tid når det gjelder Tilsynsutvalgets klagebehandling. Det er først og fremst partene i saken som klager. Advokater og andre aktører klager i liten grad på dommere. De fleste klagene og reaksjonene gjelder dommeradferd i forbindelse med rettssakene. Deretter kommer klager som knytter seg til forhold ved saksforberedelsen og sen saksbehandling. Det er svært sjelden at dommere blir klaget inn for forhold utenom tjenesten. De klagene som blir avvist, gjelder som regel forhold som kan brukes som ankegrunn eller oversittelse av klagefristene.

Så langt kommisjonen er kjent med, har domstolene så langt bare hatt én disiplinærsak til realitetsbehandling. Saken gjaldt avskjed ved dom fra embete som tingrettsdommer som følge av brudd på tjenesteplikter og krav til god dommerskikk over flere år. Både Oslo tingrett og Borgarting lagmannsrett kom til at vilkårene for avskjed var til stede. Lagmannsretten la også vekt på at domskravet i Grunnloven § 22 innebærer at saker om avskjedigelse av dommere behandles etter de særlige rettssikkerhetsgarantiene tvisteloven oppstiller, i tillegg til at uavhengighetskravet vil medføre at prøvingen av om vilkårene for avskjed er oppfylt, vil være særlig inngående for dommere.248 Anke til Høyesterett ble ikke tillatt fremmet.249

13.3 Internasjonale normer og utenlandske ordninger

Det følger av Den europeiske menneskerettsdomstols (EMD) praksis at Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 nr. 1 kommer til anvendelse på disiplinærsaker mot dommere med mindre annet er særlig fastsatt.250 Dette utløser et krav om at prosessene i slike saker må være i samsvar med EMKs krav til rettferdig rettergang. Dette medfører at slike saker må avgjøres av et uavhengig organ som oppfyller kravene til tribunal etter EMK artikkel 6 nr. 1. I dette ligger det at enten disiplinærorganet selv må oppfylle disse vilkårene, eller at dets beslutninger må kunne prøves av et domstolorgan som tilfredsstiller disse vilkårene og har full prøvingsrett.251 Innenfor disse rammene har statene stor frihet i måten disiplinærsystemet for dommere innrettes på.

EU-domstolen har også understreket at disiplinærordningen for dommere må ha de nødvendige garantier for å unngå enhver risiko for at ordningen brukes til politisk kontroll med innholdet i rettsavgjørelser. Reglene må definere hvilken adferd som utgjør disiplinærforseelser, og hvilke sanksjoner som kommer til anvendelse. Disiplinærprosesser mot dommere må tilfredsstille kravene til rettferdig rettergang i artikkel 47 og 48 i EUs pakt om grunnleggende rettigheter.252

Når EMD tar stilling til om disiplinærorganet er uavhengig og upartisk etter EMK artikkel 6, tar den utgangspunkt i de samme momentene som generelt kan utledes av kravet til uavhengige domstoler.253 I flere stater er disiplinærmyndigheten lagt til et domstolsråd eller et annet uavhengig organ. EMD legger særlig vekt på prosedyrene for utnevnelse av medlemmer og andelen dommermedlemmer i sin vurdering av om disiplinærorganet kan anses som uavhengig etter EMK artikkel 6 nr. 1. I saken Oleksandr Volkov mot Ukraina uttalte domstolen følgende:

«The Court has held that where at least half of the membership of a tribunal is composed of judges, including the chairman with a casting vote, this will be a strong indicator of impartiality (…). It is appropriate to note that with respect to disciplinary proceedings against judges, the need for substantial representation of judges on the relevant disciplinary body has been recognised in the European Charter on the statute for judges (…).»254

I denne saken kom EMD til at disiplinærsaken mot en ukrainsk dommer ikke var avgjort av en uavhengig domstol. EMD la blant annet vekt på at dommerandelen i det ukrainske domstolsrådet var svært lav, og at de øvrige medlemmene av domstolsrådet i stor utstrekning var utnevnt av den utøvende eller den lovgivende makt. EMD kom også til at den manglende uavhengigheten ved domstolsrådet ikke var kompensert ved den etterfølgende behandlingen av saken i parlamentet eller av ankebehandlingen i The Higher Administrative Court.

Kravet til dommerandelen i beslutningsorganet ble også understreket av EMDs kammeravgjørelse i Ramos Nunes de Carvalho e Sá mot Portugal.255 At dommerne var i mindretall i det portugisiske domstolsrådet, som blant annet hadde ansvar for disiplinærreaksjoner, sto i et problematisk forhold til uavhengighetskravet i EMK artikkel 6. nr. 1. EMDs kammer la i stor grad vekt på de internasjonale anbefalingene i sin vurdering av det portugisiske disiplinærorganet. Det er vanskelig å utlede noen absolutte krav av EMDs praksis om sammensetningen av slike domstolsråd med ansvar for disiplinærprosesser, ettersom den konkrete vurderingen også vil avhenge av om avgjørelsene til disiplinærorganet kan overprøves av en domstol som fullt ut tilfredsstiller vilkårene i EMK artikkel 6 nr. 1. Likevel viser denne saken at dersom domstolsrådet, her med funksjon som et disiplinærorgan, består av en betydelig andel dommere som er valgt av sine egne, vil dette slå positivt ut i EMDs vurdering. Som nevnt foran ble saken senere behandlet av EMDs storkammer. For storkammeret anførte den portugisiske stat, for første gang i prosessen, at anførselen om domstolsrådets uavhengighet og upartiskhet var for sent fremsatt, noe storkammeret sluttet seg til. Storkammeret tok derfor ikke stilling til disse anførslene.

Europarådets Ministerkomité anbefaler at en dommer ikke bør holdes ansvarlig for feil ved sin lovtolkning, vurdering av faktum eller bevisvurdering, verken sivilrettslig eller ved disiplinærreaksjoner, med mindre dommeren har utvist forsett eller grov uaktsomhet i tjenesten.256 Men en dommer kan få disiplinærreaksjoner mot seg dersom vedkommende ikke ivaretar oppgavene sine på en effektiv og god måte. Det bør videre gjelde et proporsjonalitetsprinsipp for disiplinærreaksjoner, slik at reaksjonen står i forhold til overtredelsen.257 Det anbefales med andre ord en forholdsvis høy terskel for å ilegge dommere disiplinærreaksjoner knyttet til feil ved blant annet lovtolkning og bevisvurdering, mens terskelen synes lavere for andre typer forsømmelser, for eksempel dersom en dommer opptrer i strid med god dommerskikk eller ved lang saksbehandlingstid.258

FNs Basic Principles on the Independence of the Judiciary er spesielt detaljerte når det gjelder kravene til prosessen i disiplinærsaker. Det fremheves at klager mot dommere skal behandles raskt og rettferdig i tråd med prinsipper om rettferdig rettergang.259 Granskning av saken i dens innledende stadier skal være konfidensiell, med mindre dommeren selv har bedt om noe annet.260 Det fremheves videre at saker om disiplinærsanksjoner skal være gjenstand for uavhengig prøving, med mindre avgjørelsen er truffet av statens øverste domstol, ved riksrett eller liknende.261

Det er variasjoner i måten ulike europeiske land har organisert disiplinærprosesser for dommere på. Det europeiske nettverket for domstolsråd (ENCJ) har identifisert tre hovedmodeller. I noen land er disiplinærmyndigheten lagt til et domstolsråd eller et disiplinærkammer innenfor rådet. I andre land er disiplinærorganet et uavhengig organ utenfor et domstolsråd eller tilsvarende organ. I en tredje hovedmodell er det domstolene som avgjør disiplinærsaker mot dommere.262 Ingen av de nordiske landene har et domstolsråd, og her varierer ordningene noe mellom den andre og den tredje modellen.

I Danmark kan dommere og øvrige juridiske ansatte ved domstolene ilegges disiplinærreaksjoner fra domstolledere eller av Den Særlige Klageret. En rettspresident kan gi advarsel av eget tiltak eller etter klage dersom dommeren har utvist forsømmelse eller skjødesløshet i tjenesten som ikke er av strafferettslig karakter, eller på annen måte har opptrådt utilbørlig eller usømmelig. Den Særlige Klageret kan ilegge reaksjoner i form av misbilligelse, bot, suspensjon eller avskjed. Den Særlige Klageret består av en dommer fra Højesteret, en landsdommer, en byretsdommer, en advokat og en universitetslærer i rettsvitenskap eller en annen jurist med særlig vitenskapelig utdanning.263

I Finland kan en domstolleder gi en dommer skriftlig advarsel etter statstjenestemannsloven for å ha brutt eller tilsidesatt sin tjenesteplikt.264 En domstolleder kan tilvises skriftlig advarsel av domstollederen for nærmeste overordnede domstol. Suspensjon og avskjed av dommere avgjøres av domstolene.

På Island kan dommere ilegges disiplinærreaksjon i form av advarsel fra domstolledere eller reaksjoner besluttet av Utvalget for dommervervet. Utvalget avgjør klager over dommeres opptreden og spørsmål om dommeres sidegjøremål. Utvalget er et uavhengig organ opprettet i medhold av domstolloven § 9. Forvaltningsloven gjelder for utvalgets saksbehandling, men utvalgets vedtak kan ikke påklages. Medlemmene av utvalget oppnevnes av Dómstólasýslan. Ett medlem innstilles av den islandske dommerforening, ett medlem innstilles av de juridiske fakultetene, og ett medlem utpekes av Dómstólasýslan. Det sistnevnte medlemmet skal fylle kvalifikasjonskravene til å være dommer i Høyesterett og er også utvalgets leder. Når utvalget finner at klagen er begrunnet, kan den uttrykke kritikk eller gi dommeren en advarsel. En dommer som har mottatt en advarsel, kan reise sak for domstolene med påstand om at advarselen oppheves. En dommer kan suspenderes fra sin stilling dersom dommeren ikke har innrettet seg etter en irettesettelse, eller dersom dommeren innenfor et tidsrom på tre år mottar ny irettesettelse. En dommer kan også suspenderes dersom dommeren ikke lenger fyller kravene for å være dommer. Suspensjon av slike grunner kan føre til avskjed ved dom.

I Sverige avgjør Högsta förvaltningsdomstolen spørsmål om hvorvidt et medlem av Högsta domstolen skal avskjediges, suspenderes eller gjennomgå legeundersøkelse. Dersom en slik sak gjelder et medlem av Högsta förvaltningsdomstolen, behandles saken av Högsta domstolen. For øvrige dommere avgjør Statens ansvarsnämnd slike saker. Beslutningen kan ikke påklages, men kan bli gjenstand for en arbeidsrettslig tvist. Disiplinæransvar for offentlig ansatte er regulert i lov, som også gjelder for dommere. En arbeidstaker som forsettlig eller uaktsomt tilsidesetter sine plikter etter arbeidsforholdet, kan tildeles en disiplinærreaksjon for tjenesteforsømmelse. Reaksjonen kan være advarsel eller reduksjon i lønn. Statens ansvarsnämnd avgjør spørsmål om disiplinæransvar for dommere. Nemndens avgjørelser kan ikke påklages, men kan bringes inn for domstolene som en arbeidstvist.

13.4 Behovet for endringer

Domstolkommisjonens vurdering er at det gjeldende systemet for disiplinærprosesser mot dommere er godt innrettet. Systemet bør derfor videreføres, men med noen endringer. Kommisjonen har vært opptatt av å identifisere forbedringspunkter med utgangspunkt i hensynet til domstolenes uavhengighet og de rettssikkerhetsgarantier som følger av EMDs praksis og av internasjonale anbefalinger.

Kommisjonen foreslår ingen endringer i reglene for dommeres straffansvar og erstatningsansvar. Den gjeldende reguleringen vurderes som tilfredsstillende opp mot internasjonale anbefalinger om at de tilgjengelige reaksjonsformene i disiplinærsaker bør være fastsatte i lov, og at reaksjonen må stå i forhold til overtredelsen.

Kommisjonen finner heller ikke grunn til å gjøre endringer i bestemmelsene om hvem som har rett til å klage dommere inn for Tilsynsutvalget for dommere. Kretsen av klageberettigede er vid, og det bør den være av hensyn til tilliten til klage- og disiplinærsystemet. Domstoladministrasjonens og domstollederes klageadgang bør videreføres, slik at mulig kritikkverdige overtredelser kan følges opp. Kommisjonen foreslår heller ingen endringer i Justis- og beredskapsdepartementets klageadgang. Det kan ikke utelukkes at også departementet kan ha saklig interesse i å klage på en dommer. En vid klageadgang er i utgangspunktet uproblematisk så lenge klagen behandles under betryggende rettssikkerhetsgarantier av et uavhengig og upartisk organ.

Kommisjonen finner heller ikke grunn til å foreslå endringer i de materielle reglene i domstolloven kapittel 12 knyttet til disiplinærreaksjoner mot dommere. Tilsynsutvalget kan treffe vedtak om disiplinærtiltak når en dommer forsettlig eller uaktsomt overtrer de plikter som stillingen medfører, eller for øvrig opptrer i strid med god dommerskikk. Europarådets ministerkomité anbefaler riktignok at terskelen legges høyere enn vanlig uaktsomhet hvor en dommer har gjort feil ved sin lovtolkning eller bevisvurdering, og at det for slike tilfeller bør kreves at det er utvist forsett eller grov uaktsomhet i tjenesten.265 Terskelen synes noe lavere for andre forsømmelser. Den begrensning i Tilsynsutvalgets myndighet som følger av bestemmelsen i domstolloven § 236 fjerde ledd, hvoretter utvalget ikke kan «vurdere forhold som kan overprøves etter reglene i rettspleielovgivningen for øvrig», medfører at dommernes rettslige avgjørelser i all hovedsak ikke kan vurderes av Tilsynsutvalget. Etter kommisjonens vurdering er dette en viktig begrensning som bør videreføres, og som derfor heller ikke påkaller øvrige endringer i de materielle reglene som gjelder for dommeres ansvar etter domstolloven kapittel 12.

Når det gjelder forslag til endringer, anbefaler kommisjonen at noe av den myndighet overfor Tilsynsutvalget for dommere som i dag ligger til regjeringen, overføres til Domstoladministrasjonen. Det gjelder myndigheten til å oppnevne medlemmer av Tilsynsutvalget for dommere samt adgangen etter domstolloven § 240 til å gi retningslinjer om organiseringen og behandlingen av disiplinærsaker i Tilsynsutvalget.

Kommisjonen foreslår også endringer i Tilsynsutvalgets sammensetning, og vurderer om utvalget bør bestå av et flertall av medlemmer som er dommere. Kommisjonen har videre gjort vurderinger av om det bør opprettes en forvaltningsmessig klageadgang over Tilsynsutvalgets disiplinærvedtak og vedtak om innsynsbegjæringer.

Etter den gjeldende ordning er domstolenes kompetanse avgrenset til å prøve vedtakets lovlighet når Tilsynsutvalgets vedtak bringes inn for domstolene. Kommisjonen foreslår dette endret til at domstolene kan prøve alle sider av saken.

13.5 Tilsynsutvalgets sammensetning og oppnevnelse av medlemmer

13.5.1 Jordskiftemedlem som fast medlem

Ved Tilsynsutvalgets behandling av saker som gjelder en jordskiftedommer eller en jordskiftelagdommer, trer en dommer fra de alminnelige domstolene ut av utvalget, og en dommer fra jordskiftedomstolene trer inn i stedet. Kommisjonen vurderer dette som en uheldig ordning. Det er et fåtall saker utvalget har til behandling som omhandler dommere fra jordskifterettene. I 2019 mottok utvalget 130 klager, hvorav åtte var rettet mot jordskifterettene.266

Etter kommisjonens vurdering bør Tilsynsutvalgets medlemmer være faste medlemmer som tar del i behandlingen av alle saker. Ved at jordskiftemedlemmet kun unntaksvis tar del i behandlingen av saker, medfører det fare for at dette medlemmet ikke deltar med samme oversikt og erfaring som de andre medlemmene. Kommisjonen ser ingen grunn til at dommere fra jordskifterettene og de alminnelige domstolene ikke skal kunne behandle saker fra begge domstolskategorier. Dommeretikken er felles for dommerne i jordskifterettene og de alminnelige domstolene, og det samme gjelder reglene for disiplinæransvar. Kommisjonen foreslår derfor at jordskiftemedlemmet blir fast medlem av Tilsynsutvalget for dommere.

13.5.2 Flertall av dommere?

Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt dommere bør utgjøre et flertall eller et mindretall av medlemmene i Tilsynsutvalget for dommere, har kommisjonen delt seg i et flertall og et mindretall.

Kommisjonens flertall, som består av kommisjonens leder Svendsen og medlemmene Askim, Bjørneset, Hagen, Juel, Krokan, Moe, Otterstad, Røed Larsen, Sperre, Sunde og Urke, mener dagens ordning, hvor dommere utgjør et mindretall av medlemmene, bør videreføres. Flertallet kan ikke se at det stilles noe krav etter EMDs praksis om at det skal være et flertall av dommere i disiplinærorganet. Forslaget om at jordskiftemedlemmet skal være fast medlem av Tilsynsutvalget, innebærer at sammensetningen av utvalget må endres. Den någjeldende ordning, hvor dommere er i mindretall i Tilsynsutvalget, ble begrunnet med å hindre inntrykket av selvdømme.267 Etter flertallets vurdering er det en begrunnelse som fremdeles er relevant, og ordningen med et mindretall av dommere bør videreføres. Tilsynsorganets uavhengighet vil totalt sett bli godt ivaretatt ved den ordning som flertallet foreslår. Tilsynsutvalget kan da enten utvides fra fem til syv medlemmer eller sammensettes med bare én dommer fra de alminnelige domstolene, slik at antallet medlemmer etter gjeldende ordning videreføres.

Et tilsynsutvalg bestående av syv medlemmer kan kanskje synes å bli et noe tungrodd kollegium. Flertallet vurderer det likevel slik at det er vesentlig at disiplinærordningen er egnet til å vekke alminnelig tillit, ikke bare blant aktørene i rettssaker og i folkeopinionen, men også blant dommere. Den største andelen av klager retter seg mot dommere i de alminnelige domstolene, og etter flertallets vurdering bør utvalget fortsatt ha to medlemmer som er dommere i de alminnelige domstolene. Disse to bør komme fra ulike instanser. Ettersom det er få saker som involverer jordskiftedommere, bør den gjeldende praksis med at utvalget ledes av en dommer fra de alminnelige domstolene, videreføres og lovfestes.

Kommisjonens flertall foreslår derfor at antallet medlemmer utvides fra fem til syv ved at en jordskiftedommer blir fast medlem av utvalget, at utvalget styrkes med ytterligere ett advokatmedlem, og at det lovfestes at utvalget bør ledes av en dommer fra de alminnelige domstolene. Sammensetningen blir da to dommere ved de alminnelige domstolene, en dommer fra jordskiftedomstolene, to advokater og to representanter for allmennheten. På denne bakgrunn fremmes forslag til endringer i domstolloven § 235.

Kommisjonens mindretall, som består av medlemmene Engstad, Katteland, Østensen Berglund og Aarli, viser til at den någjeldende ordning hvor dommere er i mindretall i Tilsynsutvalget, ble begrunnet med å hindre inntrykket av selvdømme.268 Etter mindretallets vurdering er det en begrunnelse som fremdeles er relevant, men som er svekket etter nyere avgjørelser fra EMD. Det fremgår av EMDs praksis at andelen dommere i et disiplinærorgan for dommere anvendes som en indikator på disiplinærorganets uavhengighet og upartiskhet, se punkt 13.3. Heller ikke mindretallet forstår det slik at det stilles noe krav om at det skal være et flertall av dommere i disiplinærorganet. Forslaget om at jordskiftemedlemmet skal være fast medlem av Tilsynsutvalget, innebærer at sammensetningen av utvalget må endres. Med mindre det blir gjort andre endringer, betyr det at utvalget utvides fra fem til seks medlemmer, og at tre av medlemmene skal være dommere. I et slikt tilfelle er det nærliggende at utvalgets leder har dobbeltstemme ved stemmelikhet når utvalget skal treffe vedtak. Utvalget har siden opprettelsen i 2002 blitt ledet av en dommer. Også mindretallet ser det som naturlig at denne praksisen videreføres. En slik ordning vurderes å være i godt samsvar med EMDs uttalelse i saken Oleksandr Volkov mot Ukraina om at det vil være en sterk indikator på upartiskhet hvor minst halvparten av medlemmene av et disiplinærorgan for dommere er dommere, inkludert der lederen har dobbeltstemme ved stemmelikhet.269

På denne bakgrunn foreslår kommisjonens mindretall at Tilsynsutvalget utvides fra fem til seks medlemmer. En dommer fra jordskifterettene skal være fast medlem av utvalget i tillegg til de som allerede fremgår av loven. Utvalgets leder skal være dommer fra de alminnelige domstolene, og lederen skal ha dobbeltstemme i tilfelle stemmelikhet.

13.5.3 Oppnevnelse av medlemmer

I dag ligger myndigheten til å oppnevne medlemmene av Tilsynsutvalget hos regjeringen. Ut fra hensynet til domstolenes uavhengighet kan det fremstå som noe uheldig at et disiplinærorgan for dommere oppnevnes av den utøvende makt, uten krav til involvering av domstolene eller andre domstolsorganer. Etter kommisjonens vurdering bør myndigheten overføres til styret for Domstoladministrasjonen. På denne bakgrunn foreslår kommisjonen å endre domstolloven § 235 første ledd.

13.5.4 Retningslinjer for virksomheten

Kommisjonen foreslår også at adgangen etter domstolloven § 240 til å fastsette retningslinjer om organiseringen og behandlingen av disiplinærsaker i Tilsynsutvalget overføres fra regjeringen til Domstoladministrasjonens styre. Anbefalingen er begrunnet ut fra hensynet til domstolenes uavhengighet. Dersom det opprettes et klageorgan for Tilsynsutvalgets vedtak, se punkt 13.6 nedenfor, bør adgangen til å fastsette retningslinjer også omfatte klageorganet. Selv om slike retningslinjer i dag ikke er gitt, bør det etter kommisjonens vurdering fortsatt være adgang til dette.

13.6 Klageadgang over Tilsynsutvalgets avgjørelser

Det norske systemet for disiplinærsaker mot dommere inneholder ingen forvaltningsrettslig klageordning. Domstolloven § 239 første ledd gjør unntak fra den retten til å klage som ellers følger av forvaltningsloven. Departementet begrunnet regelen med at «hensynet til Tilsynsutvalgets uavhengighet (…) tilsier at det ikke etableres en administrativ klageadgang».270 Hensynet til uavhengighet kan imidlertid ivaretas ved å opprette et uavhengig klageorgan, utenfor Justis- og beredskapsdepartementet.

Den Norske Dommerforenings etikkutvalg har gjort en vurdering av hvorvidt Norges internasjonale forpliktelser krever at det må etableres en forvaltningsmessig klagebehandling i tillegg den adgangen partene (herunder den innklagede dommeren) har til å bringe Tilsynsutvalgets vedtak inn for domstolene. Etikkutvalget konkluderte med at det ikke foreligger noen plikt til å opprette et klageorgan.271 Dette er begrunnet i den adgang det i Norge er til å bringe Tilsynsutvalgets vedtak inn for domstolene. Domstolkommisjonen slutter seg til denne vurderingen. Dommerforeningen har likevel uttrykt et ønske om at det etableres en administrativ klageordning over vedtak truffet av Tilsynsutvalget.272 Bakgrunnen for dette er at en administrativ overprøving vil være en enklere løsning for partene enn å måtte reise søksmål for domstolene for å få overprøvd Tilsynsutvalgets vedtak.

Kommisjonen erkjenner at en administrativ klageadgang vil kunne medføre at det tar lengre tid før saker får sin endelige avslutning. Etter kommisjonens syn veier likevel fordelene med å opprette en administrativ klageordning over Tilsynsutvalgets vedtak tyngre enn ulempene. Det vises til at det for mange parter kan være en høy terskel for å begjære Tilsynsutvalgets vedtak overprøvd av domstolene. En administrativ klageadgang vil i så henseende fremstå som et mer tilgjengelig alternativ. Det vil også kunne styrke rettssikkerheten til de involverte. På denne bakgrunn tilråder kommisjonen at det innføres en forvaltningsmessig klageordning over Tilsynsutvalgets disiplinærvedtak. Klager over Tilsynsutvalgets vedtak bør ikke behandles av det ordinære forvaltningsapparatet, men av et uavhengig organ.

Klageinstansen bør ha full overprøvingskompetanse. Det omfatter også skjønnet knyttet til om det skal ilegges reaksjon, og valg av reaksjonsform. En eventuell klageinstans bør kunne ta nye opplysninger med i sin vurdering av saksforholdet og bør kunne treffe nytt realitetsvedtak i saken. Klageinstansen bør også ha kompetanse til å endre vedtaket til skade for klageren i den forstand at dersom en dommer som har mottatt et vedtak om kritikk, påklager Tilsynsutvalgets vedtak, bør klageinstansen ha kompetanse til å ilegge dommeren advarsel dersom vilkårene for det finnes å være til stede. Tilsvarende bør klageinstansen ha kompetanse til å konkludere med at det ikke er grunnlag for å treffe et vedtak om disiplinærtiltak, dersom en klageberettiget innklager en dommer for Tilsynsutvalget.

Klagebehandlingen bør som utgangspunkt være skriftlig. Adgangen til muntlighet må likevel være til stede. Dersom parter eller vitner avhøres av Tilsynsutvalget, bør det gjøres lydopptak, eventuelt lyd- og bildeopptak, som lagres slik at de kan følge med videre ved en eventuell klagebehandling.

Forvaltningslovens regler om klagefrist og saksforberedelse i underinstansen antas å måtte kunne gjelde også ved klager over Tilsynsutvalgets vedtak. Det samme gjelder hvem som har klagerett. Det innebærer at partene, det vil si den vedtaket retter seg mot, og som saken ellers direkte gjelder, har klagerett. Kommisjonen antar at det bare unntaksvis vil være aktuelt for andre med «rettslig klageinteresse» å påklage et vedtak, men muligheten bør være til stede for det, jf. forvaltningsloven § 28.

Det ligger i forvaltningslovens klagesystem at Tilsynsutvalget kan omgjøre det påklagede vedtaket dersom vilkårene for det er oppfylt, og avvise klager hvor klagevilkårene ikke er oppfylt, jf. forvaltningsloven § 33. Avvisningsvedtaket kan påklages til klageinstansen. Klageinstansen bør ha anledning til å gi sin leder eller et annet av klageinstansens medlemmer myndighet til å avvise en klage når det ikke foreligger klageadgang etter domstollovens bestemmelser, og å avgjøre en klagesak når klagen er åpenbart ubegrunnet. Klageorganets vedtak i disiplinærsaker bør være offentlige i anonymisert form.

Etter kommisjonens vurdering bør klagemulighetene være uttømt før det kan reises sak for domstolene. Det må legges til grunn at klager over Tilsynsutvalgets vedtak kan behandles raskt. Det at klagemuligheten må være uttømt før det kan reises sak ved tingretten, vil derfor neppe føre til noen stor risiko for at klagebehandlingen tar så lang tid at det vil innebære en uforholdsmessig søksmålsbegrensing.

Kommisjonen har vurdert to alternative løsninger for etableringen av et uavhengig klageorgan. Det ene alternativet er at Domstoladministrasjonens styre, eventuelt et underutvalg av styret, tildeles rollen som klageinstans. Det andre alternativet er å opprette et nytt, uavhengig klageorgan for tilsynsavgjørelser mot dommere.

Det er flere betenkeligheter knyttet til en ordning der Domstoladministrasjonens styre tildeles rollen som klageorgan. Styrearbeidet er allerede arbeidskrevende, og kommisjonen har anbefalt at styrets ansvarsområde skal utvides, blant annet ved oppnevnelse av medlemmer til Tilsynsutvalget. Det er også forutsatt at dommermedlemmene av styret skal være yrkesaktive dommere. Det er dermed en risiko for at det å behandle disiplinærsaker i tillegg til andre styresaker, kan bli uforholdsmessig byrdefullt. Dertil kommer at rollen som styre for Domstoladministrasjonen er vesentlig forskjellig fra rollen som disiplinærorgan. Den kompetanse og erfaring som etterspørres for medlemmene, kan være ulik for rollen som medlem av et styre og som medlem av et disiplinærorgan. Det kan være en risiko for at den kunnskap og de interesseområder som rollen som disiplinærmyndighet krever, kan bli underordnet behovet for å sette sammen et domstoladministrativt kompetent styre.

Domstoladministrasjonen er berettiget til å klage en dommer inn for Tilsynsutvalget, noe kommisjonen anbefaler å videreføre. Dersom Domstoladministrasjonen skal være klageinstans for Tilsynsutvalgets vedtak hvor det er Domstoladministrasjonen som har klaget en dommer inn for utvalget, bør klage over utvalgets vedtak være avskåret. Slike vedtak vil eventuelt måtte bringes inn for tingretten for overprøving.

Betenkelighetene knyttet til en slik løsning kan tilsi at det kan være aktuelt å opprette et nytt, uavhengig klageorgan. Et nytt klageorgan bør i tilfelle bestå av dommere fra både de alminnelige domstolene og jordskifterettene. I tillegg bør advokater og allmennheten være representert.

Kommisjonen anbefaler at disse spørsmålene utredes nærmere. Et viktig premiss for videre utredninger er at klageorganet skal være uavhengig. Domstoladministrasjonen bør være vertskapsinstitusjon for klageorganet. Dersom Domstoladministrasjonens styre – eventuelt et underutvalg – skal tillegges denne oppgaven, vil det imidlertid være viktig å etablere saksbehandlingsrutiner for å unngå interessekonflikter mellom Domstoladministrasjonens rolle som administrasjonsorgan for domstolene, som vertskap for Tilsynsutvalgets sekretariat og som klageorgan over Tilsynsutvalgets vedtak. Disse saksbehandlingsrutinene må fastlegges i et samarbeid med den sentrale domstoladministrasjonen, Tilsynsutvalget for dommere og klageorganet over Tilsynsutvalgets vedtak.

Dersom det opprettes et klageorgan for Tilsynsutvalgets vedtak i disiplinærsaker, anbefaler kommisjonen at dette organet også skal være klageinstans for Tilsynsutvalgets vedtak om innsynsbegjæringer. Justisdepartementets lovavdeling la i 2002 til grunn at Justisdepartementet er rett klageinstans for avslag på Tilsynsutvalgets innsynsbegjæringer.273 Uttalelsen ble avgitt på bakgrunn av en henvendelse fra Tilsynsutvalget 8. oktober 2002, hvor det ble redegjort for at Domstoladministrasjonen som Tilsynsutvalgets sekretariat skulle ta standpunkt til innsynsbegjæringene når de kom inn. Lovavdelingen kom til at hensynene bak klageretten og en reell toinstansbehandling tilsa at Justisdepartementet anses som rett klageinstans. Kommisjonen anbefaler at Tilsynsutvalgets sekretariat fortsatt skal være lokalisert hos Domstoladministrasjonen, men at sekretariatet skal være klart atskilt fra administrasjonsorganets virksomhet, se punkt 13.7 nedenfor. Hensynet til en reell toinstansbehandling vil ved dette bli ivaretatt dersom klageinstansen for disiplinærvedtak gjøres til klageinstans for avslag på Tilsynsutvalgets innsynsbegjæringer.

13.7 Tilsynsutvalgets sekretariat

Tilsynsutvalgets sekretariat er lagt til Domstoladministrasjonen. Lovforarbeidene til ordningen forutsatte at sekretariatet ble organisert innenfor retningslinjer gitt av Tilsynsutvalget selv, og at sekretariatet skulle ligge i Domstoladministrasjonen.274 Det er et potensielt konfliktforhold mellom Domstoladministrasjonens rolle som administrativt lederorgan for domstolene, med selvstendig rett til å klage en dommer inn for Tilsynsutvalget, og rollen som sekretariat for det samme utvalget. Det er derfor utarbeidet skriftlige saksbehandlingsrutiner for sekretariatet, hvor formålet har vært å avhjelpe noen av ulempene i form av tilgangsnekt til informasjon i klagesaker for andre ansatte i Domstoladministrasjonen enn de som sitter i sekretariatet, og at Domstoladministrasjonen alltid må begjære innsyn for å få tilgang i klagesaker.

Kommisjonen har vurdert hvorvidt sekretariatet for Tilsynsutvalget bør flyttes ut fra Domstoladministrasjonen og etableres som et selvstendig sekretariat, men har kommet til at en slik løsning kan bli lite hensiktsmessig fordi det vil omfatte forholdsvis få ansatte. Sekretariatet består av en koordinator som utfører administrative oppgaver, samt to til tre jurister som forbereder sakene for utvalget. Disse arbeider ikke fulltid med sekretariatarbeid, men anslagsvis 30–50 prosent for Tilsynsutvalget og resten for Domstoladministrasjonen. Det er iverksatt tiltak for å skjerme saksbehandlingen ved Tilsynsutvalgets sekretariat fra Domstoladministrasjonens øvrige virksomhet.275 Kommisjonen har også vurdert om det kan være hensiktsmessig å lokalisere dette sekretariatet sammen med et sekretariat for Innstillingsrådet for dommere, også utskilt fra Domstoladministrasjonen, men vurderer det slik at de samme hensyn gjør seg gjeldende i et slikt tilfelle. Etter kommisjonens syn bør begge sekretariatsfunksjonene være lokalisert hos Domstoladministrasjonen.

Det bør likevel gjøres særlige tiltak for å så langt som mulig unngå konfliktsituasjoner mellom de ulike rollene. Kommisjonen foreslår derfor at sekretariatet for Tilsynsutvalget tilordnes en leder som rapporterer direkte til utvalgets leder, og at ytterligere tiltak som finnes nødvendige for å skjerme saksbehandlingen ved Tilsynsutvalgets sekretariat fra Domstoladministrasjonens øvrige virksomhet, blir iverksatt. Det samme må gjelde for sekretariatet til et eventuelt klageorgan over Tilsynsutvalgets avgjørelser. De nærmere enkeltheter i ordningen må avklares mellom Tilsynsutvalget, klageorganet og Domstoladministrasjonen.

13.8 Domstolsprøving av Tilsynsutvalgets vedtak

Domstolsprøvingen av Tilsynsutvalgets vedtak reguleres av domstolloven § 239 tredje ledd, som har følgende ordlyd:

«Retten kan bare prøve vedtakets lovlighet. Ved prøving av vedtakets lovlighet skal retten ta stilling til om vedtaket er innholdsmessig lovlig, om det er truffet av den myndighet som kreves etter loven her og om det er blitt til på lovlig måte. Ved behandlingen i tingretten og lagmannsretten skal retten settes med meddommere.»

Domstolenes kompetanse er følgelig avgrenset til å prøve om vedtaket er innholdsmessig lovlig, om det er truffet av den myndighet som kreves etter loven, og om det er blitt til på lovlig måte. I lovforarbeidene er det redegjort nærmere for hva som ligger i dette:

«Departementet foreslår at overprøvingen begrenses til prøving av rettsanvendelsen, saksbehandlingen og det faktiske grunnlaget for vedtaket. Dette bringer instituttet i overensstemmelse med det som er vanlig ved domstolsprøving av forvaltningsvedtak, noe som må være tilstrekkelig. I og med at også subsumsjonen er gjenstand for prøving, foreslår departementet at retten skal settes med meddommere for å unngå inntrykk av selvdømme. Det som ikke er gjenstand for prøving, er om – og i tilfelle hvilken – reaksjon som skal tildeles.»276

Kommisjonen legger til grunn at reglene for domstolsprøving av Tilsynsutvalgets vedtak i all hovedsak fyller de særskilte krav som er oppstilt i EMDs praksis knyttet til disiplinærsaker mot dommere, men finner grunn til å reise spørsmål ved om kravet om at domstolene skal ha full prøvingsrett, er oppfylt.277 Den fulle prøvingsretten i denne sammenheng forstås å innebære, dersom disiplinærorganet er et forvaltningsorgan, at domstolorganet ved den etterfølgende behandlingen må ha kompetanse til å prøve sakens relevante fakta, de relevante rettslige spørsmål saken reiser, eventuelle prosessuelle mangler ved behandlingen for forvaltningsorganet og forholdsmessigheten av sanksjonen. Etter kommisjonens vurdering er det grunn til å reise spørsmål om hvorvidt kravet om at domstolene også skal kunne prøve forholdsmessigheten av sanksjonen, er tilfredsstillende regulert.278

Etter domstolloven § 236 første ledd «kan» Tilsynsutvalget gjøre vedtak om disiplinærtiltak når vilkårene er til stede. I den grad utvalget har noe valg hvis det først konstateres brudd, er dette «kan»-skjønnet på vanlig måte et fritt skjønn som er unndratt fra prøving – sett bort fra reglene om myndighetsmisbruk. Rettens konklusjon må på vanlig måte gå ut på enten at vedtaket er ugyldig, eller at staten ved Tilsynsutvalget frifinnes. Domstolen kan ikke prøve det skjønnsmessige spørsmålet om den sanksjonen det er reist sak om, burde eller ikke burde vært ilagt. Antakelig kan retten heller ikke prøve Tilsynsutvalgets valg mellom kritikk og advarsel som reaksjon, dersom retten finner at vilkårene for ileggelse av reaksjon var til stede. I praksis kan domstolene altså ikke fastlegge grensen mellom dommeropptreden som gir grunnlag for kritikk, og opptreden som berettiger til den strengere reaksjonsformen advarsel.279 Denne grensen er ikke uvesentlig. En advarsel er en kvalifisert form for kritikk og vil kunne være av betydning for spørsmål om en dommer kan straffes etter straffeloven § 171 for forsømmelse i tjenesten, eller om det skal reises suspensjons- eller avskjedssak.280

Flertallet i den forrige domstolkommisjonen mente at det å åpne for full overprøving av Tilsynsutvalgets vedtak ville bidra til at utviklingen av normer for god dommerskikk i stor grad ville bli overført til domstolene, og at utviklingen av slike normer burde tilligge Tilsynsutvalget som et relativt uavhengig og bredt sammensatt organ.281

Denne kommisjonen mener det er utilfredsstillende at domstolsprøvingen skal være avgrenset. Kommisjonen viser til anbefalingen om å opprette et klageorgan for Tilsynsutvalgets vedtak, og at det dermed vil være klageorganets vedtak som blir gjenstand for domstolsprøving. Det antas at det vil bli reist få slike saker for domstolene, og at det sannsynligvis fortsatt vil være tilfellet også om det åpnes for at domstolene gis anledning til å prøve vedtakene fullt ut. Behovet for domstolsprøving vil trolig bli mindre dersom det innføres en forvaltningsmessig klageadgang over vedtakene. Noen saker vil imidlertid kunne ha stor betydning både for dommeren og klageren, slik mindretallet i den forrige domstolkommisjonen pekte på. Ut fra hensynet til rettssikkerhet bør domstolene derfor kunne prøve vedtaket fullt ut.

Kommisjonen foreslår at domstolene også skal prøve om reaksjon skal ilegges, og i tilfelle hvilken reaksjon som skal ilegges. Det ligger i dette forslaget at domstolene skal kunne prøve alle sider av saken og ha samme kompetanse som klageinstansen for Tilsynsutvalgets vedtak. På denne bakgrunn foreslår kommisjonen en endring i domstolloven § 239 tredje ledd.

13.9 Myndighet til å initiere prosess for suspensjon og avskjed av dommere

Dommere utnevnes som uavsettelige embetsmenn av Kongen i statsråd, jf. Grunnloven § 21 og § 22 annet ledd. Kongen i statsråd fatter beslutning om suspensjon av dommere og om å anlegge sak for domstolene om avskjedigelse av en dommer, jf. statsansatteloven § 27 og § 28. Myndigheten inkluderer også eventuelle forhandlinger om fratredelse, herunder å inngå avtale. I praksis er det likevel slik at Domstoladministrasjonen langt på vei forbereder avskjedssaker. Dette er naturlig, tatt i betraktning at Domstoladministrasjonen har mer inngående kunnskap om interne forhold i domstolene. I lys av dette ville det være naturlig om også myndigheten til å initiere prosess for suspensjon og avskjed for dommere lå til Domstoladministrasjonen.

Kommisjonen peker derfor på at det kan være aktuelt å overføre også den formelle myndigheten til å starte avskjedssak til Domstoladministrasjonen. En innvending mot dette er at den formelle kompetansen til å utnevne dommere fortsatt skal ligge hos Kongen i statsråd. Det kan tilsi at også den formelle kompetansen til å initiere avskjedsprosess fortsatt bør ligge hos Kongen i statsråd. En alternativ løsning kan være at både Domstoladministrasjonen og regjeringen har slik myndighet. Dette må i så fall utredes nærmere, herunder må behovet for en eventuell grunnlovsendring avklares.

Kommisjonen har ikke funnet grunn til å foreta en nærmere vurdering av disse spørsmålene. Kommisjonen ser det som en lite aktuell eller praktisk problemstilling at Justis- og beredskapsdepartementet og regjeringen ikke skulle følge Domstoladministrasjonens anbefalinger om å starte en avskjedssak. Det er i tråd med vekslende regjeringers tilbakeholdenhet i både ansettelses- og disiplinærprosesser for dommere generelt. Den endelige myndigheten til å avgjøre avskjedsspørsmål ligger uansett til domstolene.

14 Sentral og lokal ledelse av domstolene

14.1 Innledning

Selv om de norske domstolene fungerer godt og har høy tillit i befolkningen, står de overfor flere utfordringer.282 Det vil kreve endringer i måten domstolene utfører sine oppgaver på. En nødvendig digitalisering av domstolene vil medføre endrede arbeidsprosesser og stille nye krav til domstolenes ansatte. Videre vil domstolene antakelig stå overfor effektiviseringskrav også i fremtiden som følge av at det offentlige økonomiske handlingsrommet forventes å bli mindre. For at domstolene skal kunne møte disse utfordringene og gjennomføre nødvendige endringer, stilles det større krav til ledelse og administrasjon av domstolene.

Det formelle og reelle ansvaret for ledelse og administrasjon av domstolene er delt mellom Domstoladministrasjonen og domstolleder i den enkelte domstol. Mens domstolene er de grunnleggende organisatoriske enhetene i domstolsystemet, har Domstoladministrasjonen ansvaret for den sentrale administrasjonen. Denne arbeidsdelingen er praktisk, bygger på tradisjon og sikrer maktspredning. Samtidig innebærer det delte ledelsesansvaret en utfordring, blant annet når det gjelder å gjennomføre felles løsninger.

Domstolkommisjonen ser i det følgende på strukturene for ledelse og administrasjon av domstolene. Innledningsvis pekes det på at uavhengige dommere og selvstendige domstoler er av fundamental betydning for styringsintensiteten i hele kjeden fra Stortinget via Domstoladministrasjonen til domstolleder og til den enkelte dommer. Samtidig er det et behov for bedre koordinering av domstolenes virksomhet til det beste for brukerne og for å unngå unødvendig ressursbruk. På den bakgrunn er det nødvendig å tydeliggjøre ledelsesfunksjonene både i Domstoladministrasjonen og i domstolene. Det må dessuten i større grad sikres en hensiktsmessig arbeidsfordeling og et godt samarbeid mellom domstollederne og Domstoladministrasjonen.

Dette kapitlet omhandler først og fremst domstolene i de lavere instansene. Høyesteretts forhold til Domstoladministrasjonen er berørt i punkt 8.6.

14.2 Domstoladministrasjonens myndighet

14.2.1 Innledning

Grunnlaget for Domstoladministrasjonens myndighet følger av lov og forskrift. De viktigste bestemmelsene finner man i domstolloven kapittel 1A. Domstoladministrasjonen skal sørge for den sentrale administrasjonen av domstolene og har budsjettkompetanse. I tillegg er Domstoladministrasjonen tillagt en rekke andre lovbestemte oppgaver knyttet til domstolenes organisering og funksjon.283

Utgangspunktet for Domstoladministrasjonens virksomhet var å overta de oppgavene som lå til Justisdepartementet. Allerede ved opprettelsen av Domstoladministrasjonen i 2001 var den sentrale administrasjonen av domstolene ganske omfattende.284 Domstoladministrasjonen er imidlertid i dag betydelig større enn Domstolavdelingen i Justisdepartementet var. Domstoladministrasjonen holder til i Trondheim og har ca. 120 ansatte fordelt på fem avdelinger: juridisk utviklings- og lovgivningsarbeid; HR og kommunikasjon; informasjon og teknologi; innovasjon og domstolsutvikling; og økonomi og styring.

14.2.2 Mellomledd mellom domstolene og Stortinget

Domstolene som virksomhet er underlagt styring, først og fremst av Stortinget. Stortinget vedtar lovgivningen som setter rammer for domstolenes virksomhet, vedtar budsjett med retningslinjer for domstolene og medvirker i beslutningsprosessen for domstolenes struktur.

Gjennom Stortingets behandling av budsjettproposisjonen gis årlige retningslinjer for Domstoladministrasjonens virksomhet og administrasjonen av domstolene, jf. domstolloven § 33 annet ledd. Stortinget vedtar retningslinjer sammen med budsjettet.

Domstoladministrasjonen er gitt en rolle som mellomledd mellom domstolene på den ene side og Stortinget på den annen. Det fremgår av domstolloven § 33 annet ledd og § 33 c. Retningslinjene fra Stortinget er formelt rettet mot Domstoladministrasjonen, men uttrykker mål for både domstolenes og Domstoladministrasjonens virksomhet. Domstoladministrasjonen har et ansvar for å følge opp domstolene, slik at Stortingets retningslinjer blir respektert og gjennomført. Rollen som mellomledd skal sikre både demokratisk kontroll med driften og utviklingen av domstolene og domstolenes uavhengighet.

Regjeringen legger frem forslag til retningslinjer for Stortinget i de årlige budsjettproposisjonene. De gjelder for det påfølgende året. Regjeringen utvikler forslaget til retningslinjer i dialog med Domstoladministrasjonen. Etter at retningslinjene er vedtatt av Stortinget, mottar Domstoladministrasjonen et tildelingsbrev fra Justis- og beredskapsdepartementet med beskrivelse av hvordan Stortingets retningslinjer skal etterleves. Domstoladministrasjonen rapporterer årlig til regjeringen vedrørende måloppfyllelsen, og i budsjettproposisjonen vil resultatet fra det foregående året bli beskrevet for Stortinget.

De delene av retningslinjene som er relevante for domstolene, formidler Domstoladministrasjonen videre til domstolene, og de blir fulgt opp med dialog og rapporteringsrutiner.

Rollen som mellomledd illustreres også av Riksrevisjonens revisjon av domstolene, som ble gjennomført for lagmannsrettene og tingrettene i 2019.285 Den relativt skarpe kritikken av domstolenes virksomhet ble ikke rettet mot domstolene, men mot Domstoladministrasjonen. Også de forholdsvis omfattende anbefalingene fra Riksrevisjonen vedrørende domstolenes kjernevirksomhet ble rettet mot Domstoladministrasjonen. På denne måten fungerer Domstoladministrasjonen som en buffer mellom den lovgivende makt på den ene side og den dømmende makt på den annen.

Hvor uavhengig Domstoladministrasjonen er fra de øvrige statsmaktene, vil kunne ha betydning for hvor langt Domstoladministrasjonens administrative myndighet bør strekke seg. Kommisjonen foreslår på en rekke punkter å styrke Domstoladministrasjonens uavhengighet. En administrativ ordning som har tilstrekkelig avstand fra de andre statsmaktene, har større legitimitet og kan gi rom for en mer effektiv nasjonal administrasjon av domstolene.286

14.2.3 Selvstendige domstoler

Domstoladministrasjonen skal sørge for den sentrale administrasjonen av domstolene. Det fremgår av domstolloven § 33 første ledd. Domstoladministrasjonen er tillagt utøvelsen av den administrative myndighet som ikke er lagt til den enkelte domstolleder. Sentral administrasjon må avgrenses mot lokal administrasjon, altså de selvstendige domstolene. Hver domstol ledes av en domstolleder, som har det overordnede ansvaret for hele domstolen med resultat-, budsjett- og personalansvar, jf. domstolloven § 13 og § 21 første ledd samt jordskifteloven § 2-3 første ledd jf. § 2-2. Ansvaret omfatter også de administrative sidene ved saksavviklingen og andre rutiner samt ansvaret for ressursbruken ved domstolen.

Selvstendige domstoler er viktig for å sikre kvalitet og effektivitet. For at en domstol best skal kunne gjennomføre saker godt og effektivt, kreves det kunnskap om forholdene i den enkelte domstol. Beslutninger om lokale administrative forhold bør derfor tas lokalt. Domstollederen har de beste forutsetninger for å treffe riktige avgjørelser for domstolen. Domstolene i Norge er, og vil også etter en eventuell strukturendring være, svært ulike både i størrelse og i sakstyper. Lokal kreativitet og lokalt handlingsrom er viktig for domstolenes utviklingsevne.

Selvstendige domstoler trenger gode og tydelige ledere. Omfattende sentral styring kan redusere domstolleders mulighet til å lede organisasjonen. Er handlingsrommet for domstolledere for lite, kan det få en negativ virkning for rekrutteringen av gode ledere.

For sterk styring av domstolene kan undergrave den uavhengighetskulturen som er nødvendig for å utvikle og sikre den dømmende virksomheten. Hensynet til uavhengighet tilsier at Domstoladministrasjonen ikke skal ha mer myndighet enn det som er nødvendig for at Domstoladministrasjonen og domstolene skal kunne løse sitt samfunnsoppdrag på en effektiv og kvalitativ god måte.

På denne bakgrunn må det etableres en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom domstolene og den sentrale domstoladministrasjonen. Hvordan denne arbeidsdelingen skal være, vil kunne endre seg over tid. I et administrativt perspektiv er det også forskjeller mellom lagmannsrettene, tingrettene og jordskifterettene. På samme måte vil det være forskjeller mellom de største domstolene med eget administrativt apparat og de aller minste domstolene. Det er må derfor etableres gode beslutningsprosesser i Domstoladministrasjonen og fungerende samarbeidsordninger mellom Domstoladministrasjonen og domstollederne.

14.2.4 Sentral administrasjonsmyndighet

Den sentrale administrasjonen av domstolene skal skje på en forsvarlig og hensiktsmessig måte, jf. domstolloven § 33 første ledd. I forarbeidene er Domstoladministrasjonens oppgaver innen den sentrale administrasjonen oppsummert på følgende måte:287

• «– Styringsfunksjon gjennom budsjettmyndighet

• – Tilsyn med oppfyllelsen av omforente målsettinger og målsettinger oppstilt av regjering og Stortinget i form av sentralt fastsatte retningslinjer

• – Utøvelsen av den administrative myndighet som ikke legges til den enkelte domstolleder

• – Initiativtaker, pådriver og samarbeidspartner i forhold til ulike utviklingstiltak i domstolene, både i forbindelse med IT-utvikling, regelverksutvikling, utvikling av målsettinger for domstolenes virksomhet og generell organisasjonsutvikling

• – Formidler av synspunkter og behov i forhold til regjering og storting

• – Serviceyter og kompetansesentrum i forhold til informasjonsteknologi, regnskapsarbeid, arkivarbeid osv.»

Domstolkommisjonen legger til grunn at forarbeidene fortsatt gir uttrykk for det som også i dag er Domstoladministrasjonens sentrale oppgaver. Videre understrekes det at en viktig funksjon for Domstoladministrasjonen er å være et senter for administrative tjenester i domstolene, og at Domstoladministrasjonen skal legge til rette for domstolenes kjernevirksomhet.

Innenfor det ansvarsområde som Domstoladministrasjonen er tillagt i lov, legges det til grunn at Domstoladministrasjonen har myndighet til å gi bindende retningslinjer.

Forarbeidene gir uttrykk for en ganske omfattende myndighet til å tilrettelegge for domstolenes virksomhet gjennom fellesløsninger. Forutsetningen for at Domstoladministrasjonen skal kunne utføre sine oppgaver, er at domstolene er forpliktet til å delta i fellesløsningene.

Behovet for fellesløsninger er også blitt etterspurt av domstolene selv, advokater og andre aktører.288 Økt vekt på effektiv ressursutnyttelse i offentlig sektor generelt har virket i samme retning. Videre fremgår det av Stortingets retningslinjer for 2020 at Domstoladministrasjonen skal sørge for «effektiv ressursutnytting gjennom felles praksis og større satsing på aktiv saksstyring og utnytte moglegheitene til effektiv saksavvikling som allereie ligg i lovverket».289

Domstoladministrasjonen har fulgt opp dette ved å utvikle flere fellesløsninger for domstolene. Denne utviklingen har vært mest markant innenfor IT-området, hvor standardisering av arbeidsmåter er et helt grunnleggende trekk og en forutsetning for strukturert informasjon og digital transformasjon. Sentralisering av regnskapsfunksjonen og et felles personvernombud for domstolene og Domstoladministrasjonen er andre eksempler på ressurseffektive fellesløsninger som profesjonaliserer aktiviteten. Kommisjonen ser det som naturlig og nødvendig at denne utviklingen fortsetter i tråd med at ny teknologi blir tilgjengelig, og i samsvar med den generelle omstillingen som skjer i offentlig sektor for øvrig.

Noen ganger er utviklingen av fellesløsninger nær knyttet opp mot utøvelsen av den dømmende virksomheten. Da må dommerne og domstolene selv – ofte i et samarbeid med andre aktører i domstolene – ha styringen over utviklingen slik at de løsninger man kommer frem til, blir rådgivende. På denne måten har for eksempel retningslinjer for avvikling av sivile saker og straffesaker blitt utviklet. I slike sammenhenger er det naturlig at Domstoladministrasjonen har en vesentlig mer tilbaketrukket rolle og først og fremst fungerer som sekretariat for arbeidet.

Domstolkommisjonen gjennomførte i forbindelse med strukturutredningen en undersøkelse blant ansatte i domstolene.290 Der ble også ansatte i domstolens opplevelse av Domstoladministrasjonen undersøkt. Av denne undersøkelsen fremgår det at 52 prosent mente Domstoladministrasjonen i en viss eller stor grad bidrar til utvikling av domstolene, 27 prosent mente Domstoladministrasjonen i liten grad gjør det, mens 21 prosent syntes det var vanskelig å vurdere. Blant dem som mente at Domstoladministrasjonen til en viss eller i stor grad fremmer utviklingen av domstolene, mente 45 prosent at den ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til innspill fra domstolene, og 38 prosent var av den oppfatning at Domstoladministrasjonen ikke leverer tilstrekkelig gode tjenester innenfor IT, HR eller andre servicefunksjoner. Det er totalt 35 prosent som har høy eller svært høy tillit til Domstoladministrasjonen, mens 27 prosent har lav eller svært lav tillit. De resterende har ingen klar oppfatning av dette. Resultatet i undersøkelsen understreker behovet for økt samhandling mellom domstolene og Domstoladministrasjonen, klargjøring av hva som er Domstoladministrasjonens oppgaver overfor domstolene, samt bedret kommunikasjon fra Domstoladministrasjonen ut i domstolene.

14.2.5 Budsjettmyndighet

Domstoladministrasjonen har budsjettmyndigheten for Norges domstoler etter domstolloven § 33 c første ledd. Budsjettmyndighet er et av de viktigste styringsredskapene i offentlig sektor. Det innebærer i denne sammenhengen en rett og en plikt til å fremme forslag om budsjett for domstolene og å gjennomføre den etterfølgende fordelingen av bevilgede midler til de enkelte domstolene. Men budsjettmyndigheten omfatter også et ansvar for å følge opp at bruken av midlene skjer i henhold til gjeldende regelverk og i samsvar med Stortingets retningslinjer.

Domstoladministrasjonen har ansvar for å utarbeide budsjettforslag for både sin egen og domstolenes virksomhet.

Arbeidet med utvikling av budsjett, fordeling av midler og oppfølging overfor domstolene krever en betydelig arbeidsinnsats både for administrasjonen og styret i Domstoladministrasjonen. Det er en av de mest sentrale administrative arbeidsoppgavene som Domstoladministrasjonen overtok fra departementet.

Det ble lagt til grunn i forarbeidene til opprettelsen at det er naturlig at Domstoladministrasjonen (i den grad ikke noe annet fastlegges gjennom Stortingets budsjettbehandling) foretar de nødvendige prioriteringer innenfor domstolene.291

Lønnsmidler utgjør en svært stor del av budsjettrammen. Budsjettmyndigheten henger derfor nær sammen med fastsettelsen av antall dommerstillinger i den enkelte domstol. Med unntak for Høyesterett ligger denne myndigheten hos Domstoladministrasjonen, jf. domstolloven § 33 c annet ledd.

Fordelingen av budsjettmidlene er nå basert på normbaserte modeller med utgangspunkt i tildelte bemanningsressurser og kjente (kontraktsfestede) utgifter til lokaler mv. To ressursfordelingsmodeller, en for tingrettene og en for lagmannsrettene, har blitt utviklet av Domstoladministrasjonen i samarbeid med domstolene og Veritas.292 Disse brukes som et utgangspunkt i forhandlingene med de enkelte domstoler når det er aktuelt med endringer i bemanningen som følge av det vedtatte budsjettet eller endringer i saksinngangen.

Domstolkommisjonen har merket seg at de gjeldende ressursfordelingsmodellene har fungert i svært langt tid, og at det er et visst påtrykk i domstolene for at det bør gjennomføres en mer omfattende revisjon av modellene. Det er i så fall et arbeid som må ledes av Domstoladministrasjonen og gjennomføres i nært samarbeid med domstolene.

Myndigheten til å fremme forslag til budsjett på vegne av domstolene og til å fordele tildelte midler som den enkelte domstol kan bruke til stillinger, drift og utvikling, gir Domstoladministrasjonen en betydelig styringsevne. Initiering og finansiering av sentrale utviklingstiltak gir også betydelig styringskraft.

Det vil kunne oppstå spørsmål om hvor stor frihet den enkelte domstolleder har innenfor sitt budsjett, og hvor langt Domstoladministrasjonen kan gå i å styre budsjettet i den enkelte domstol. Det er i utgangspunktet Domstoladministrasjonen som har myndighet til å fordele midler, fastsette mål og resultatkrav innenfor rammene fra Stortinget, men domstolleder bør ha tilstrekkelig budsjettmessig frihet til å kunne være en reell leder av domstolen. Den enkelte domstol må selv kunne forvalte og prioritere midlene innenfor sin budsjettramme.

Domstolkommisjonen vil peke på at domstolenes størrelse har betydning for hvor stor budsjettmessig frihet domstolleder har. Kommisjonen legger derfor til grunn at så lenge det er en struktur med stor variasjon i domstolenes størrelse og dermed også budsjett, vil det også være variasjon med hensyn til domstolleders budsjettmessige frihet.

Kommisjonen mener at budsjettmyndigheten fortsatt bør ivaretas av Domstoladministrasjonen som en del av den samlede løpende administrasjon av domstolene. Kommisjonen peker likevel på at en god beslutningsprosess og tett dialog med domstolene er særlig viktig når det gjelder budsjettspørsmål.

14.2.6 Lovregulering av Domstoladministrasjonens myndighet

Forholdet mellom Domstoladministrasjonen og domstolene ble i liten grad problematisert ved etableringen av Domstoladministrasjonen. Det var grenseoppgangen mellom Domstoladministrasjonen og de øvrige statsmaktene som var gjenstand for drøftelser og regulering. Også i lovproposisjonen for Stortinget ble det lagt til grunn at det etter etableringen av en sentral domstoladministrasjon ville arbeides med avklaringer med hensyn til organisering, rutiner og ansvarsforhold.293

I løpet av de nesten 20 årene som har gått siden etableringen av en sentral administrasjon utenfor Justisdepartementet, har det nærmere forholdet og grenseoppgangen mellom Domstoladministrasjonen og domstolene etablert seg gjennom praksis.

Oppgavefordelingen mellom Domstoladministrasjonen og domstolene bør være tydelig og hensiktsmessig. Det gjelder å redusere overlappende arbeid, fremme effektiv anvendelse av ressurser og utvikle domstolenes virksomhet. At det i dag fremstår som uklart hvor langt Domstoladministrasjonens myndighet strekker seg, kan tale for at myndigheten bør klargjøres nærmere. Det kan skape forutsigbarhet for domstolledere og Domstoladministrasjonen. Det kan gjøres gjennom en noe mer detaljert lovgivning enn den vi har i domstolloven i dag, som er forholdsvis taus om hvilke oppgaver Domstoladministrasjonen skal ivareta overfor domstolene.

Både på Island og i Finland er det i lovgivning gitt nærmere regulering av domstoladministrasjonens myndighet overfor domstolene. Island fikk ny domstollov i 2018, hvor Domstolsstyrelsens kompetanse ut over budsjett- og økonomiansvar ble regulert. Sammenliknet med Norge innebærer dette en presisering av ansvaret til det sentrale administrasjonsorganet.

Kommisjonen mener lovgivningen i større grad bør gi uttrykk for Domstoladministrasjonens ansvarsområde og oppgaver slik disse er i dag. En tydeliggjøring av Domstoladministrasjonens mandat og oppgaver i loven vil etter kommisjonens syn kunne bidra til å styrke Domstoladministrasjonens legitimitet i de beslutninger som tas. På denne bakgrunn fremmer kommisjonen forslag til et nytt annet ledd i domstolloven § 33 om Domstoladministrasjonens ansvarsområde overfor første og annen instans.

Det konkrete innholdet i ansvarsområdet må utvikles over tid og tilpasses de oppgaver og føringer som Stortinget pålegger Domstoladministrasjonen. Domstolkommisjonen peker på at uenighet mellom domstolledere og Domstoladministrasjonen først og fremst bør finne sin løsning i dialog mellom partene. Etter kommisjonens syn bør derfor samarbeidet mellom domstollederne og Domstoladministrasjonen kanaliseres via et domstollederforum. Det vil sikre et bedre domstolfaglig grunnlag for beslutningene og nødvendig forankring i domstolene. Det vises særlig til at Domstoladministrasjonens beslutninger skal implementeres i domstolene. Dette er også i tråd med den praksis som har utviklet seg i forholdet mellom Domstoladministrasjonen og domstollederne.

14.3 Økt samhandling mellom domstolene og Domstoladministrasjonen

14.3.1 Innledning

Domstolkommisjonen peker på at det er et behov for økt samhandling mellom domstolene og Domstoladministrasjonen. God ledelse av domstolene krever koordinering av lokale og sentrale initiativ. Rettssikkerhet, effektivitet og kvalitet er et felles ansvar for Domstoladministrasjonen og domstollederne.

Samhandling mellom Domstoladministrasjonen, domstolledere og domstolenes medarbeidere kan sikres på flere måter. Kommisjonen skisserer nedenfor enkelte mulige tiltak, men peker på at disse eventuelt må utvikles nærmere av Domstoladministrasjonen i samarbeid med domstolledere, domstolenes medarbeidere og deres organisasjoner.

14.3.2 Formalisert lederdialog

Domstolkommisjonen mener det er nødvendig at det legges til rette for et tettere og mer formalisert samarbeid mellom domstollederne og Domstoladministrasjonen. Domstollederne må kunne gi sine synspunkter før styret i Domstoladministrasjonen treffer beslutninger av vesentlig betydning for domstolene. Det vil sikre bedre forståelse for og innsikt i de enkelte domstolenes virksomhet. Domstoladministrasjonen har i dag kontakt med domstollederne, men kontakten er ikke i tilstrekkelig grad formalisert.

Ved ujevne mellomrom organiseres domstolledermøter hvor alle domstolledere er representert. I tillegg til å være en arena for informasjon fungerer møtene som en møteplass for domstollederne. Med dagens struktur, er imidlertid domstollederne en stor gruppe med til dels ulike behov, og det kan derfor være vanskelig å få til en hensiktsmessig dialog under de kollektive møtene. På den bakgrunn avholder Domstoladministrasjonen gjerne flere møter med grupper av domstollederne – med henholdsvis lagmannsrettene, de største tingrettene (den såkalte T13-gruppen), to grupper av de mindre tingrettene og jordskifterettene. Disse møtene gjennomføres én til to ganger i året. I tillegg til de kollektive møtepunktene er det en utstrakt formell og uformell kontakt mellom Domstoladministrasjonen og domstolene i løpet av et år.

Domstolledere er også representert i styringsgrupper for større utviklingsprosjekter, de to faste komiteene som styrer kompetansearbeidet for dommere og saksbehandlere, samt det nylig opprettede Digitaliseringsrådet for domstolene.

Domstoladministrasjonen har også nylig etablert en prøveordning med direkte dialog med hver enkelt domstolleder i T13-gruppen og for lagmannsrettene. Dialogen har vært gjennomført ved hjelp av fjernmøteteknologi. Å gjennomføre slik dialog med alle domstollederne, vil i dag være svært tidkrevende på grunn av antallet antall domstolledere.

Nye tiltak eller initiativ som gjelder driften og utviklingen av domstolene, vil i tillegg normalt sendes ut på høring til domstollederne før styret fatter sin beslutning. Videre offentliggjøres styresakene på forhånd, men ikke nødvendigvis i tide til at domstollederne rekker å sende sine kommentarer til styret.

For jordskifterettene er det opprettet en representativ dømegruppe som møter direktøren i Domstoladministrasjonen tre til fire ganger i året. På disse møtene diskuteres aktuelle saker og utfordringer for jordskiftedomstolene. Representantene for domstolene er domstolledere valgt i sine respektive lagdømmer. Hver enkelt av disse skal selv sørge for kommunikasjon ut til de andre lederne i lagdømmet.

Dagens organisering, med et høyt antall toppledere, fremstår som et hinder for en god styrings- og lederdialog. Den reelle lederdialogen vil bli styrket ved færre toppledere. Det vil legge til rette for bedre kommunikasjon mellom domstolene og Domstoladministrasjonen. På den måten vil domstolene få økt innflytelse over både utviklingsarbeidet i og driften av domstolene samlet sett.

Domstolkommisjonen mener det er et behov for en formalisert og intensivert dialog mellom Domstoladministrasjonen og domstollederne om spørsmål som angår domstolene. Domstollederne må ha tilstrekkelig tillit til at de blir involvert i beslutningsprosessen. Det vil kunne styrke autoriteten og legitimiteten til de beslutninger som fattes av Domstoladministrasjonen. Det gjelder i særlig grad dersom det ikke gjennomføres en større endring i dagens domstolstruktur.

Gjennom en formalisert og intensivert dialog med domstollederne kan man også sikre at Domstoladministrasjonen har et tilstrekkelig bredt kunnskapsgrunnlag for de beslutninger som blir tatt. Ulike domstoler har ulike behov, og Domstoladministrasjonen har et behov for nødvendig og bred kunnskap om og fra domstolene. Referat fra en slik dialog vil kunne være en viktig del av underlaget til saker for styret.

Domstolkommisjonen anbefaler at det etableres et formalisert domstollederforum for dialog med Domstoladministrasjonen. Det vises til en liknende ordning i Danmark hvor domstolledere for alle domstolene møter i Domstolenes ledelsesforum.294 Formålet er å skape dialog og sammenheng i organisasjonen. Forumet har møter med Domstolsstyrelsen tre til fire ganger i året der de drøfter vesentlige og generelle spørsmål om ledelse. Et slik forum kan bidra til å skape god balanse mellom sentral og lokal ledelse.

Kommisjonen legger til grunn at et domstollederforum etableres ved styrevedtak i Domstoladministrasjonen. Retningslinjer eller vedtekter for forumet må utarbeides i samarbeid med domstollederne.

Skal et lederforum være et effektivt organ i dialog med Domstoladministrasjonen, kan det ikke være for stort. Dagens domstolledermøter vitner om at et organ med over hundre deltakere ikke fungerer som et dialogorgan. Dersom dagens tingrettsstruktur beholdes, vil det antakelig måtte utvikles en representasjonsordning.

14.3.3 Tilsyn og etterlevelse

Domstoladministrasjonen har et ansvar for å føre tilsyn med domstolene både når det gjelder økonomi og måloppnåelse. Det fremgår av Stortingets retningslinjer, men også av lovkravet om at administrasjonen av domstolene skal skje på en forsvarlig og hensiktsmessig måte. Domstoladministrasjonen må derfor ha gode rutiner og systemer for oppfølgning av domstolene.

Riksrevisjonen peker i sin revisjon av domstolene i 2019 på at det er svakheter i oppfølgningen av domstolene.295 Domstoladministrasjonen har ifølge rapporten et potensial for å kunne ha mer og bedre informasjon om saksbehandlingen i domstolene. Det kunne gitt en mer komplett styringsinformasjon og et bedre grunnlag for oppfølgningen av domstolene og iverksetting av tiltak. Noe av styringsinformasjonen er i dag for vanskelig tilgjengelig og i for liten grad systematisert. Bedre styringsinformasjon er viktig både for lokal og sentral ledelse av domstolene.

Domstoladministrasjonens tilsyn med at domstolene i tilstrekkelig grad tilstreber å nå fastsatte mål, for eksempel for saksbehandlingstid, bør styrkes. Domstoladministrasjonens må iverksette tiltak for å følge opp anbefalingene fra Riksrevisjonen eller retningslinjene fra Stortinget. Ofte vil valg av tiltak måtte tilpasses den enkelte domstol etter dialog med domstolleder.

Korrekt statistikk er spesielt viktig for en god styring, tilsyn med og utvikling av domstolene, og det er innenfor Domstoladministrasjonens administrative myndighet å gi pålegg vedrørende registrering av data som kan gi grunnlag for bedre statistikk. Domstoladministrasjonen er ansvarlig for at domstolenes statistikk og rapporter standardiseres. Domstolkommisjonen peker videre på at det er en viktig oppgave for styret i Domstoladministrasjonen å beslutte hvilken styringsinformasjon som er nødvendig, og hvilke mål domstolene skal rapportere i henhold til.

Domstolkommisjonen peker videre på at bedret statistikk og bedre styringsinformasjon også vil legge til rette for økt synlighet og offentlig interesse rundt domstolenes virksomhet. Transparens rundt arbeidet som skjer i domstolene, er viktig. Informasjon om domstolene må være tilgjengelig og forståelig. Det er i dag forholdsvis liten interesse hos journalister og akademikere for nærmere undersøkelser av og forskning på domstolene og deres virksomhet. Domstolkommisjonen understreker at større interesse hos journalister og akademikere vil være viktig for å forbedre og utvikle domstolene til det beste for samfunnet. Dette forutsetter at Domstoladministrasjonen tilrettelegger og tilgjengeliggjør relevante data for slike analyser.

14.3.4 Tilrettelegge for faglig utvikling

Etter kommisjonens syn bør retningslinjer, veiledere og maler for ulike sakstyper i større grad tas i bruk i saksbehandlingen i tingrettene. Retningslinjer, veiledere og maler er en nødvendig og god form for erfaringsutveksling. Det bidrar til å sikre likebehandling av borgerne, styrke kvaliteten og effektivisere saksbehandlingen. Det vises til punkt 22.5.4 om utvikling av slik beslutningsstøtte ved tvistesaksbehandlingen.

Domstolkommisjonen understreker at utarbeidelse og bruk av veiledere og maler for behandling av saker og avgjørelser som ligger under dommernes kompetanse, i utgangspunktet ikke er i strid med den interne uavhengigheten. Veiledere og maler er hjelpemidler, ikke instrukser. Dommere må uansett foreta en konkret vurdering og gjøre de endringer og tilpasninger som er nødvendige ut fra de konkrete omstendighetene i den enkelte sak. Veiledere kan bidra til å skape åpenhet og forutsigbarhet om dommernes arbeid og grunnlaget for deres vurderinger og dermed tillit hos domstolenes brukere.296

Det er et spørsmål hvordan slike hjelpemidler skal utvikles. Domstolkommisjonen viser til at det er en oppgave for Domstoladministrasjonen å tilrettelegge for kompetansehevende tiltak, men at Domstoladministrasjonen ikke har myndighet til å gi retningslinjer for den dømmende virksomhet. Slike instrumenter bør derfor utvikles i domstolene. Dommerne og domstolene har et grunnleggende ansvar for å sikre at saksbehandlingen for domstolene er rettssikker og hensiktsmessig – ikke bare gjennom avgjørelser i den enkelte sak, men også gjennom utvikling av gode rutiner og praksis.

Med den brede dommerrekrutteringen vi har i Norge, sitter dommerne på erfaring fra mange sektorer og fra ulike deler av landet og har kontakter i forskjellige deler av det juridiske fagfellesskapet. Dommerne kan derfor være en stor ressurs for fagfellesskapet både i og utenfor egen domstol, utover behandlingen av enkeltsaker. Det er viktig at domstolene har tilstrekkelige muligheter til å høste gevinster av dette, eksempelvis ved at dommerressurser i større grad frigjøres til utvikling av retningslinjer og veiledninger for utøvelse av dømmende virksomhet.

Kommisjonen peker på at det er en utfordring med tilstrekkelig kvalitetssikring, oppdatering og videreutvikling av retningslinjer, veiledere og maler. I dag skjer utviklingen av retningslinjer og veiledere gjennom ad hoc-utvalg. Det er et behov for å gjøre disse prosessene mer enhetlige. Selv om disse hjelpemidlene ikke er bindende, og dommeren må ta selvstendig ansvar for hvordan de anvendes i en konkret sak, er det av hensyn til borgernes rettssikkerhet og domstolenes tillit viktig at det sikres stor faglig tyngde i alle deler av prosessen.

Domstolkommisjonen anbefaler derfor at det etableres et dommersammensatt forum hvor oppgaven er å initiere og kvalitetssikre veiledende retningslinjer og anbefalinger for utøvelse av den dømmende virksomheten. Medlemmene bør være dommere med betydelig faglig tyngde.

Kommisjonen legger til grunn at forumet etableres ved styrevedtak i Domstoladministrasjonen. Retningslinjer eller vedtekter for organet må Domstoladministrasjonen utarbeide i samarbeid med Dommerforeningen og domstollederne.

14.3.5 Særlig om ledelse i ekstraordinære situasjoner

Under ekstraordinære forhold kan det oppstå spørsmål om hvem som har myndighet til å ta beslutninger om hvordan saker skal avvikles i domstolene. En problemstilling under covid-19-pandemien var hvem som hadde myndighet til ta avgjørelse om delvis nedstengning av domstolene. Etter kommisjonens syn må utgangspunktet være at også slike situasjoner løses innenfor dagens system.

Domstolkommisjonen peker på at retten til en rettferdig rettergang er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti som følger av Grunnloven § 95, Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 6 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 14. Domstolene må holde åpent for å sikre borgerne retten til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid. Det er et ansvar for dommere, domstolledere og Domstoladministrasjonens å sikre at disse rettighetene ivaretas. Det gjelder ikke minst i ekstraordinære situasjoner.

Også i en ekstraordinær situasjon er ledelse av domstolene delt mellom Domstoladministrasjonen og domstolledere. Det fremgår av domstollovens regler at domstolleder må ta ansvar for hvordan avviklingen av saker gjennomføres i den enkelte domstol, og at virksomheten opprettholdes på en forsvarlig måte, jf. §§ 13 og 21. Samtidig har Domstoladministrasjonen ansvar for felles tiltak, jf. domstolloven § 33. Det er innenfor Domstoladministrasjonen ansvarsområde å koordinere domstolenes behov for kontakt med øvrige myndigheter i en ekstraordinær situasjon, for eksempel helsemyndighetene under pandemien. Det er også innenfor Domstoladministrasjonens ansvarsområde å utarbeide felles retningslinjer. Av hensyn til brukerne kan det være viktig med koordinering blant domstolene for å skape forutsigbarhet. En situasjon som beskrevet vil kreve et godt samarbeid mellom Domstoladministrasjonen og domstolledere.

Dersom saksavviklingen ikke kan gå som normalt internt i den enkelte domstol, er det avgjørende med et godt samarbeid mellom domstolleder, dommerne og øvrige tilsatte ved domstolen. I ekstraordinære situasjoner har domstolleder myndighet til å prioritere saker.

Det er viktig å høste erfaringer fra covid-19-pandemien med tanke på å gjøre domstolene bedre rustet til å møte ekstraordinære situasjoner som vanskeliggjør normal avvikling av saker.

Ettersom adgangen til å få prøvd saken for retten innen rimelig tid er en grunnleggende menneskerettighet, kan det reises spørsmål ved om ikke det bør være mulig å påanke en avgjørelse om ikke å beramme eller å utsette saker i situasjoner hvor det ikke skjer en normal saksavvikling. Kommisjonen vil foreslå at dette vurderes ved den gjennomgangen som anbefales i punkt 25.5.7 om adgangen til å anke over saksbehandlingen.

14.4 Lokal ledelse i domstolene

14.4.1 Innledning

Overordnet sett har domstollederen i den enkelte domstol ansvaret for hele organisasjonen med resultat-, budsjett- og personalansvar. Domstollederen har også ansvaret for de administrative sidene ved saksavviklingen og andre rutiner samt for ressursbruken ved domstolen.297

For å utføre sine oppgaver kan domstolleder ensidig treffe beslutninger av betydning for arbeidsforholdet til ansatte i domstolen. Det gjelder også overfor dommere.

Domstolleders styringsrett hviler for det første på lovbestemmelser. Det følger som nevnt av lov at domstolleder har det administrative ansvaret for domstolen, jf. domstolloven §§ 13 og 21 første ledd og jordskifteloven § 2-3 første ledd jf. § 2-2. I tillegg kommer særskilte lovbestemmelser som gir domstolleder funksjoner knyttet til saksavvikling, herunder regler om saksfordeling og plikt til å føre tilsyn med sakens fremdrift.

Dessuten inngår dommere i et administrativt hierarki. Dommere har arbeidsrettslige plikter og rettigheter. Som følge av arbeidsforholdet er dommere også underlagt arbeidsgivers styringsrett. Domstolleders myndighet til å lede domstolen som følger av domstolloven, må derfor fylles ut av de alminnelige og ulovfestede regler om styringsrett.

Dommere er imidlertid en særskilt gruppe arbeidstakere, og prinsippet om dommeres uavhengighet rammer inn arbeidsgivers styringsrett i betydelig grad. Overfor dommere kan man derfor snakke om en administrativstyringsrett.298 Det markerer at dommere er uavhengige i sin dømmende virksomhet. Samtidig understrekes det at dommere ikke har en administrativ uavhengighet i sitt arbeidsforhold.

14.4.2 Uavhengige dommere

En dommer skal være uavhengig i sin dømmende virksomhet. Det fremgår av domstolloven § 55 tredje ledd og kan forankres i Grunnloven § 95. Dommeren har faglig autonomi i kraft av uavhengighetsprinsippet.299 Det er et krav om intern uavhengighet, slik at dommeren har fritt spillerom til å forme de premisser og de domsslutninger som hun eller han finner riktig på bakgrunn av det eksisterende rettskildematerialet og sakens beviser.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har i sin rapport Menneskerettslige rammer for domstolenes uavhengighet trukket opp de konstitusjonelle og menneskerettslige rammene for den interne uavhengigheten til dommere. Basert på praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) og internasjonale krav, oppsummerer NIM det slik:

«Kravet til intern uavhengighet og upartiskhet forutsetter at det foreligger et rammeverk som ivaretar dommerens uavhengighet internt i domstolen, overfor domstollederen og andre dommere. Rammeverket bør ivareta de formelle sidene ved uavhengigheten, herunder avklare rollen til domstolledere og positivt beskytte den enkelte dommers uavhengighet. I tillegg bør det ses hen til at den interne innretningen ikke legger opp til mer indirekte påvirkningsmuligheter som kan skape en ‘chilling effect’ for den enkelte dommers utøvelse av dommergjerningen.»300

Foruten at dommerens uavhengighet er forankret i grunnlov og lov, er den interne uavhengigheten i stor grad sikret ved at beslutninger som er særlig egnet til indirekte å kunne påvirke en dommer i utøvelsen av dommergjerningen, i liten grad er lagt til domstolleder. Domstolleder kan ikke ta beslutning om verken ansettelse, forfremmelse, lønn, disiplinærreaksjoner eller avskjedigelse av dommere. I tillegg er dommerens oppgaver rammet inn av prosesslovgivningen, og dommernes avgjørelser kan bare bli overprøvd av en ankedomstol.

Det er imidlertid domstolleder som fordeler saker mellom dommerne. Domstolkommisjonen foreslår å lovregulere kriterier for saksfordelingen blant annet av hensynet til den interne uavhengighet, se kapittel 15. Saker skal fordeles etter saklige og objektive kriterier for å hindre at det tas utenforliggende hensyn. Omfordeling av en sak mot en dommers vilje skal etter kommisjonens forslag kreve begrunnelse. Med en slik endring i reglene om saksfordeling blir rammeverket rundt den interne uavhengigheten til norske dommere styrket.

Hvorvidt bestemmelser fastsatt av domstolleder, enten det gjelder administrative rutiner og instrukser eller enkeltbeslutninger, krenker dommerens interne uavhengighet, må avgjøres etter en konkret vurdering. I tillegg til å vurdere grensene oppstilt i lovgivningen må man se på om beslutningen har sammenheng med innholdet av én eller flere dommeres rettsavgjørelser eller andre utenforliggende hensyn, eller om beslutningen er egnet til å påvirke dommernes uavhengighet.301

European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) foretok i 2019 en undersøkelse av uavhengighet blant dommere i europeiske land.302 Blant norske dommere svarte mer enn 60 prosent. Der fremgår det at norske dommere opplever å ha en høy generell og personlig uavhengighet.303 Det er også grunn til å fremheve at norske dommere i undersøkelsen i svært liten grad rapporterer å ha opplevd internt press fra domstolleder eller en domstoladministrasjon.

14.4.3 Domstolleders administrative ansvar

Ved ledelsen av dommerne i den enkelte domstol må domstolleder se hen til de rammer som er gitt for domstolenes virksomhet. Det gjelder blant annet frister i lovgivning, Stortingets retningslinjer og krav til saksbehandlingstider (effektivitet) samt praksis utviklet for god dommeratferd av Tilsynsutvalget. Det er nødvendig med rutiner og instrukser som sikrer god flyt i saksbehandlingen fra saken kommer inn, til den er avgjort. Fellesløsninger som initieres av Domstoladministrasjonen, må gjennomføres i den enkelte domstol. Videre har domstollederen ansvaret for både det faglige og det organisasjonsmessige utviklingsarbeidet og må arbeide systematisk og målrettet for å opprettholde og forbedre kvaliteten og effektiviteten i domstolene. Passivt lederskap vil få uheldige konsekvenser for domstolenes brukere. Domstolleder har også et ansvar for at kompetansen i domstolen blir utnyttet best mulig.

I en velfungerende domstol må det også legges til rette for et godt arbeidsmiljø og for en god samhandling både mellom de ansatte og med eksterne aktører som for eksempel påtalemyndigheten og advokater. Domstolene skal være attraktive arbeidsplasser og dermed klare å tiltrekke seg og beholde godt kvalifiserte og motiverte dommere og andre ansatte.

Domstolkommisjonen peker på at behovet for ledelse ikke synes å være avhengig av domstolens størrelse. De fleste spørsmålene gjør seg gjeldende i like stor grad i små domstoler som i større domstoler.

Dommere har en særlig uavhengig stilling i arbeidsrettslig forstand og har betydelig frihet til å organisere egen arbeidstid og arbeidsoppgaver. Dommere må likevel forholde seg til rammebetingelser som setter krav til hvordan arbeidet skal utføres.304 Det er nødvendig av hensyn til å sikre god avvikling av saker, et godt arbeidsmiljø for alle ansatte i domstolene, kompetanseoverføring og effektiv bruk av budsjettmidler. Det innebærer blant annet at domstolleder kan fastsette rutiner på mange områder, for eksempel for oppmøte og tidsfrister, normaltid for rettsdagene, retningslinjer for bruk av digitale verktøy og for kompetansetiltak.

Domstollederen har videre myndighet til å gi generelle retningslinjer for saksbehandlingen.305 Kommisjonen peker på at det i den enkelte domstol er behov for interne rutiner for saksbehandling og saksavvikling av hensyn til å skape gode arbeidsprosesser, forutsigbarhet for aktører, likebehandling av parter og effektiv ressursbruk. Videre er det slik at prosesslovgivningen åpner for mange måter å løse saksavviklingen på, og en viss koordinering i den enkelte domstol vil kunne bedre kvaliteten på domstolenes tjenester uten å gå ut over uavhengigheten til den enkelte dommer. Det er domstolleder som har overblikket over tilgjengelige ressurser, saksinngang og saksavviklingen i den enkelte domstol og dermed hvordan sakene samlet sett mest forsvarlig kan gjennomføres.

Det er likevel slik at rutinene verken enkeltvis eller samlet må hindre dommeren i å utøve det skjønn som er tillagt ham eller henne i lovgivningen. Dommeren må kunne gjennomføre saken i henhold til de krav prosesslovgivningen oppstiller, og andre grunnleggende krav til rettssikkerhet. Ved spørsmål om hvilken myndighet som ligger til den enkelte dommer, må man tolke de aktuelle lovbestemmelsene i prosesslovgivningen. I denne sammenhengen er det viktig både hvordan rutiner og retningslinjer er fastsatt, og hvilken mulighet det er for å fravike dem.

Det er grunn til å tro at digitaliseringen av domstolene vil medføre at rutiner og retningslinjer for saksbehandlingen først og fremst gjennomføres gjennom plattformen Lovisa. Det vises til kapittel 21 om digital transformasjon av domstolene. Ved digitaliseringen av arbeidsprosessene i domstolene vil antakelig behovet for rutiner forsterkes. Det understreker betydningen av gode prosesser for hvordan arbeidsprosesser digitaliseres, og at det er dommere som har avgjørende innflytelse på innretningen til obligatoriske digitale arbeidsprosesser.

Domstolleders ansvar for saksavviklingen og personalansvar innebærer myndighet til å ta opp med en enkelt dommer manglende overholdelse av interne retningslinjer og administrative beslutninger. Dersom dommere ikke forholder seg til slike rutiner, vil det kunne skape dårlig arbeidsmiljø, merarbeid for andre samt merkostnader. Domstollederen har videre et ansvar for å føre tilsyn med sakenes fremdrift og skal iverksette tiltak dersom en dommers fremdrift i saksbehandlingen ikke er tilfredsstillende.306 Det pekes på at manglende saksavvikling kan være et objektivt og saklig kriterium ved tildeling av nye saker.

14.4.4 Ordninger som verner om intern uavhengighet

Med de endringene som Domstolkommisjonen foreslår i reglene om sakstildeling, vil rammeverket om den interne uavhengigheten i domstolene være godt og i tråd med internasjonale krav og anbefalinger. I tillegg er det i de norske domstolene mekanismer som bidrar til å sikre at den interne uavhengigheten respekteres i praksis. Det gjelder både i forkant av at beslutninger tas, og dersom en dommer mener den interne uavhengigheten er krenket.

Et viktig tiltak for intern uavhengighet er å sikre sterk dommerrepresentasjon i Domstoladministrasjonens styre, se punkt 9.6.4. Styret i Domstoladministrasjonen har som mandat også å ivareta domstolenes uavhengighet, noe kommisjonen også foreslår å lovfeste. Kommisjonen peker også på at det i et forum for domstolledere vil kunne tas opp spørsmål knyttet til intern uavhengighet og dermed bidra til å sikre uavhengighetskulturen.

En viktig ordning er medbestemmelsesordningene på norske arbeidsplasser. Det er en sentral rettighet i norsk arbeidsliv som i vid forstand omfatter alle tiltak som gir de ansatte innflytelse på beslutninger som har betydning for arbeidsprosesser og arbeidssituasjonen. Gode beslutningsprosesser internt i domstolene og hos Domstoladministrasjonen, som inkluderer representanter både for dommere og andre ansatte, kan bidra ikke bare til å sikre gode og hensiktsmessige løsninger, men også til at den interne uavhengigheten ivaretas.

Dommerforeningen organiserer over 90 prosent av norske dommere ved de alminnelige domstolene. Foreningen har som formål å verne rettsstaten og å samle dommere til felles arbeid for deres interesser og oppgaver og for reformer innen rettslivet.307 Dommerforeningen har lokalavdelinger ved de fleste domstolene. Dommere og Dommerforeningen er ikke part i noen tariffavtale, og den nærmere organiseringen av samarbeidet mellom domstolleder og tillitsvalgte er ikke regulert. Domstolkommisjonen reiser spørsmål om hvorvidt det burde være retningslinjer for eller avtale om samarbeidet mellom tillitsvalgte og domstolleder i de enkelte domstolene, og viser til at det eventuelt kan utredes sammen med spørsmålet om lønnsfastsettelse, se kapittel 17.

Dommerne i jordskifterettene er i hovedsak representert i Tekna. Jordskiftedommerne er gjennom hovedtariffavtalen i staten sikret ordninger med medbestemmelse.

Samarbeidsrådet er et forum for informasjonsutveksling mellom domstolansattes organisasjoner og Domstoladministrasjonen. Samarbeidsrådet skal sikre kommunikasjonen mellom organisasjonene i domstolene og Domstoladministrasjonen. I dag er dette i liten grad et forum hvor det diskuteres ledelse og intern uavhengighet, men kommisjonen peker på at dialog mellom representantene for ulike grupper i domstolene er viktig også i denne sammenhengen.

Dersom en dommer mener domstolleder har krenket hans eller hennes uavhengighet, er det flere mekanismer som legger til rette for at spørsmålet kan vurderes av en utenforstående. En dommer kan, i tillegg til å henvende seg til tillitsvalgte for Dommerforeningen eller Tekna i den enkelte domstol eller i Domstoladministrasjonen, klage til Tilsynsutvalget eller varsle under varslerordningen.

Det går ikke uttrykkelig frem av domstolloven at en dommer har anledning til å klage inn domstolleder til Tilsynsutvalget på grunn av at uavhengigheten anses krenket. Det legges likevel til grunn at retten til klage følger av domstolloven § 237 første ledd nr. 1. Dette alternativet omfatter også situasjoner som ikke er knyttet direkte til en sak for retten. Dessuten har Domstoladministrasjonen klagerett etter domstolloven § 237 første ledd nr. 3. Det kan i konkrete tilfeller være slik at Domstoladministrasjonen bør ta belastningen med å klage dersom det er kommet frem forhold som kan tyde på at en domstolleder har brutt sine plikter overfor dommerne.

Domstoladministrasjonen har etablert en varslerordning i medhold av arbeidsmiljøloven kapittel 2A. Under denne ordningen kan det varsles til Domstoladministrasjonen om kritikkverdige forhold som gjelder den øverste ledelse i domstolene.

15 Saksfordeling i domstolene

15.1 Innledning

Saksfordeling er et praktisk viktig tema i domstolene. Den har betydning for å sikre en god arbeidsfordeling og ressursutnyttelse internt i domstolene. Men også for partene er saksfordelingen viktig. Dersom den er innrettet slik at den i stor grad beror på skjønn, kan kompetansen til å fordele saker misbrukes på måter som kan få betydning for uavhengigheten. I ytterste konsekvens kan fordelingen av en sak til en bestemt dommer være et virkemiddel til å påvirke utfallet av enkeltavgjørelser.308 Selv om dette rent faktisk ikke skjer, er det avgjørende at systemet er innrettet slik at partene og publikum har tillit til fordelingen.

I Norge er det domstollederen i tingretten, jordskifteretten og lagmannsretten som fordeler saker mellom dommerne i domstolen. Det er i liten grad gitt nærmere regler for saksfordelingen, men det er alminnelig antatt å gjelde et prinsipp om at saker skal fordeles tilfeldig mellom dommerne. Hva som ligger i det såkalte tilfeldighetsprinsippet, er imidlertid uklart. Det er heller ikke gitt nærmere regler for dommerbytte, det vil si når en sak som allerede er tildelt en dommer, kan omfordeles til en annen.

Det norske systemet åpner med andre ord for en forholdsvis høy grad av skjønn ved saksfordelingen. Kommisjonen vurderer dette som uheldig. På denne bakgrunn foreslår kommisjonen at alminnelige prinsipper og kriterier for saksfordelingen fastsettes i lov. Kommisjonen ser samtidig behovet for fleksibilitet ved saksfordelingen og at ulike behov for rutiner og systemer kan gjøre seg gjeldende i ulike domstoler. Kriteriene kommisjonen anbefaler, har derfor til hensikt å kunne tilpasses den enkelte domstols behov og forutsetninger. I tillegg søker kommisjonens forslag å legge til rette for at saker kan fordeles i tråd med samfunnets forventning om at det tas hensyn til dommernes fagkunnskap, kompetanse og erfaring. Når det gjelder jordskifterettene spesielt, vises det til kapittel 26.

15.2 Konstitusjonelle og internasjonale krav

15.2.1 Menneskerettslige rammer

Både Grunnloven § 95, som gir enhver rett til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol, og Grunnloven § 22 annet ledd om uavsettelige dommere, innebærer visse skranker knyttet til tildeling av saker og dommerbytte. Også Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 om retten til en rettferdig rettergang ved en uavhengig og upartisk domstol setter visse grenser. De fleste sakene Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har hatt til behandling knyttet til dommeres interne uavhengighet, omhandler tilfeller der en dommer er blitt fratatt en sak. Dette kan gi inntrykk av at domstollederen ønsker et særskilt utfall av saken. Et eksempel er saken Moiseyev mot Russland, der domstollederen hadde erstattet dommerpanelet i saken tre ganger. EMD fant at dette rettferdiggjorde klagerens inntrykk av at dommerne ble erstattet fordi de ville komme til å avgjøre saken annerledes enn det domstollederen ønsket.309

Statene har i utgangspunktet en vid skjønnsmargin når det gjelder ordninger for saksfordelingen mellom dommere. I Bochan mot Ukraina uttalte EMD at det i utgangspunktet faller innenfor skjønnsmarginen å ta stilling til rammene for å fordele en sak til en spesifikk dommer eller domstol, og at tildeling kan skje ut fra en rekke hensyn, så som ressurser, kvalifikasjoner, tilgang på rettslokale mv. EMD fremhevet at den praktiske begrensningen ligger i kravet om objektiv uavhengighet, altså om det er legitim grunn til å frykte at tildelingen medfører at dommeren ikke er uavhengig eller upartisk.310

Den interne saksfordelingen i domstolen var et sentralt tema i Moiseyev mot Russland. Domstollederen kunne etter nasjonale regler både fritt tildele saker når de kom inn, og fritt omfordele saker etter at de i utgangspunktet hadde blitt tildelt, noe som også skjedde i praksis. EMD la til grunn at fraværet av prosessuelle mekanismer for å hindre saksfordeling på usaklig grunnlag medførte at dommerne ble sårbare for påvirkning. Det ble også vist til at partene verken ble informert eller fikk anledning til å uttale seg samt at beslutningen heller ikke kunne overprøves av en høyere rettsinstans. Samlet kom EMD til at kravet til uavhengighet og upartiskhet ikke var oppfylt.311

Den interne saksfordelingen i domstolen var også et tema i Miracle Europe Kft mot Ungarn. Her understreket EMD betydningen av et juridisk rammeverk, med klare og transparente kriterier for fordeling av saker mellom dommere. EMD uttalte:

«An element of discretion in the allocation or reassignment of cases could be misused as a means of putting pressure on judges by for instance overburdening them with cases or by assigning them only low-profile ones. It is also possible to direct politically sensitive cases to certain judges and to avoid allocating them to others.»312

EMD konkluderte med at fraværet av juridiske rammer for saksfordelingen innebar en krenkelse av konvensjonen.313

15.2.2 Internasjonale anbefalinger

Det foreligger en rekke anbefalinger om saksfordeling og dommerbytter med utspring i Europaråds- og EU-systemet. Et grunnleggende fellestrekk er at saksfordeling og dommerbytter bør bygge på etablerte og objektive kriterier.314 Utenfor det europeiske systemet er imidlertid ikke dette like opplagt. I FNs Basic Principles on the Independence of the Judiciary fremgår det at saksfordeling er et internt anliggende for den enkelte stat.315

Europarådets ministerkomité har påpekt at det finnes flere alternative systemer for saksfordeling. Det avgjørende er at den faktiske saksfordelingen ikke innebærer påvirkning av den dømmende virksomheten, og at den ikke er «designed to benefit any of the parties».316 Som eksempler vises det til saksfordeling etter alfabetisk rekkefølge, automatisk fordeling av saker mellom ulike avdelinger i domstolen, fordeling etter trekning eller at domstollederen fordeler saker. Det er verdt å merke seg at en del av systemene det vises til, legger opp til at saksfordelingen i svært liten grad beror på domstollederens skjønn eller vurderinger. I praksis er det likevel neppe mulig å ha et system som er helt uten slike innslag, for eksempel hvis sykdom eller kapasitetshensyn medfører at et tilfeldighetsprinsipp ikke kan følges fullt ut.

Det fremgår også av anbefalingene at det kan være flere legitime grunner til at dommerbytter finner sted.317 Den generelle retningslinjen er at dommerbytte bare kan skje i den utstrekning det ikke underminerer domstolens uavhengighet. Effektivitetshensyn kan være en gyldig begrunnelse, eksempelvis på grunn av restanser eller sykdom, eller at en dommer er tildelt en tidkrevende sak som gjør at han eller hun ikke har kapasitet til å håndtere andre tildelte saker. Beslutninger om omfordeling av saker bør treffes av kompetent myndighet, for eksempel domstolleder.

Veneziakommisjonen understreker at prosedyrene for saksfordeling ikke bør være ad hoc eller personavhengig, men bør følge objektive og transparente kriterier «to the maximum extent possible».318 Kriteriene bør lovfestes eller fastsettes i regler som har grunnlag i lov.319 Kommisjonen tar høyde for at et rendyrket tilfeldighetsprinsipp ikke kan fungere fullt ut i praksis. Arbeidsbyrden til den enkelte dommer, behov for spesiell fagkunnskap, at saken krever en erfaren dommer, eller at nyutnevnte dommere i en periode får sitte i dommerpanel med mer erfarne dommere, kan være legitime grunner for å fravike det ordinære saksfordelingssystemet. Vilkårene for å fravike ordinær saksfordeling bør imidlertid være fastsatt på forhånd, slik at de er kjent for det rettssøkende publikum, og bør ideelt sett kunne påklages.

The European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) har lagt tilsvarende anbefalinger til grunn for saksfordelingen i domstolene.320 Etter ENCJs kriterier for uavhengighet skårer Norge lavt på indikatoren «saksfordeling», se punkt 15.4.1.

15.3 Dagens ordning

15.3.1 Rettslige utgangspunkter

I Norge er det domstollederen for den enkelte tingrett og lagmannsrett som fordeler saker mellom dommerne i sin domstol, jf. domstolloven § 19 tredje ledd og § 11 første ledd. Dersom domstolen har flere avdelinger, fordeler domstolleder sakene mellom avdelingene. Deretter fordeler avdelingslederen sakene mellom dommerne i sin avdeling.321

Domstolloven gir for øvrig ingen nærmere føringer for hvordan saksfordelingen skal skje. I domstolloven §§ 11 og 19 femte ledd er det gitt hjemmel for å fastsette nærmere regler for saksfordelingen i henholdsvis lagmannsrettene og tingrettene i forskrift, men denne adgangen er i dag ikke benyttet.

I perioden 1966–1990 var det gitt regler om saksfordelingen for de fire største kollegiale byrettene.322 Forskriften skilte mellom seks ulike typer sivile saker og to typer straffesaker. For hver av sakstypene skulle fordeling av saker skje etter en skriftlig og offentlig turordning for dommere. I domstoler med flere avdelinger var det plikt til å fastsette en turnusplan, slik at alle dommere tjenestegjorde i alle avdelinger. Angivelig var det bare Oslo byrett som iverksatte ordningen, og forskriften ble opphevet i 1990. Siden den gang har det ikke blitt gitt regler om saksfordelingen i tingrettene.

For Høyesterett er det gitt skriftlige regler om tilfeldig saksfordeling i forretningsorden for Høyesteretts ankeutvalg, der det fremgår at det skal være lik deltakelse i ankeutvalget, og at sakene skal fordeles tilfeldig mellom dommerne i utvalget.323 Det kan besluttes underutvalg og at visse saker bør ses i sammenheng og behandles av de samme dommerne. I forretningsorden for Høyesterett i storkammer fremgår det at justitiarius skal delta, og at de øvrige dommerne tas ut ved loddtrekning.324 Etter Domstolkommisjonens syn er reglene for ankeutvalget og storkammer i samsvar med hva som kan utledes av praksis fra EMD og hva som følger av internasjonale anbefalinger.

Flere har tatt til orde for at saksfordelingsreglene for Høyesterett gir uttrykk for et prinsipp om tilfeldig saksfordeling, som også gjelder i de lavere instanser.325 Det hersker imidlertid uenighet om dette, da det i tingrettene og lagmannsrettene ofte tas hensyn til erfaring, fagkompetanse og personlig egnethet ved saksfordelingen.326 Innholdet i det såkalte tilfeldighetsprinsippet er i alle tilfelle uklart.327

Saksfordelingen i tingrettene må ses i sammenheng med at det gjelder enkelte begrensninger for hvilke saker som kan tildeles dommerfullmektiger, se punkt 12.3.4. Ettersom dommerfullmektiger utgjør omtrent 30 prosent av de dømmende i tingrettene, innebærer dette i praksis begrensninger for sorenskrivers saksfordeling, herunder for muligheten til å gjennomføre en tilfeldig fordeling.

Domstolloven gir ingen føringer for hvordan dommerbytte i en sak skal skje, utover særreglene i domstolloven §§ 15 og 21 annet ledd, som angir adgangen til å fortsette hovedforhandling i henholdsvis lagmannsretten og tingretten der en av rettens medlemmer får forfall. Loven sier imidlertid ikke noe om hvordan dommerbytte skal gjennomføres under saksforberedelsen, det vil si før hovedforhandling er påbegynt, eller når omfordeling av en sak er tillatt.

For sivile saker er det grunn til å nevne særregelen i tvisteloven § 11-7 annet ledd om reaksjon ved manglende saksstyring. Ved vesentlig tilsidesetting av plikten til aktiv saksstyring skal domstollederen overføre saken til en annen dommer eller overta den selv, dersom det er nødvendig av hensyn til en forsvarlig videre behandling. Hjemmelen skal ikke brukes uten at det er forsøkt andre løsninger. Etter § 11-7 første ledd skal domstollederen gi nødvendige pålegg for at mangler eller for sen saksstyring rettes. Det er først etter at domstolleder eventuelt har gitt et slikt pålegg, og dommeren har fått sjanse til å rette på forholdet, at saken kan overføres til en annen dommer. Tvisteloven § 11-7 er ment å oppfylle de krav til prøvingsrett som parter har i henhold til EMK artikkel 13 når retten til domstolsbehandling innen rimelig tid blir krenket.328

Straffeprosessloven har ikke noen bestemmelse som tilsvarer tvisteloven § 11-7. I straffesaker kan domstolleder derfor ikke ha noen større kompetanse til å gripe inn enn det som følger av alminnelige organisatoriske prinsipper og de grensene som prinsippet om dommernes uavhengighet setter. Retten til domstolsbehandling innen rimelig tid etter Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6 kan imidlertid tilsi at domstolleder må kunne gripe inn dersom saksforberedelsen trekker urimelig ut i tid.329

15.3.2 Tidligere lovforslag

Det har vært enkelte tidligere forslag om å regulere saksfordelingen i lov, som så langt ikke har fått tilslutning.

I 1980 fremmet Domstolutvalget forslag til relativt detaljerte regler for saksfordeling i tingrettene.330 Utvalget foreslo at saksfordelingen i tingretter med mer enn tre faste dommere skulle skje etter en fastsatt turordning for ulike sakstyper. Forslaget inneholdt også en liste av unntak for når fastsatt tur- og turnusordning skulle kunne fravikes, og for når omfordeling av saker kunne skje. Forslagene ble imidlertid ikke fulgt opp.

Saksfordeling var også et tema i Domstoladministrasjonens prosjekt om ledelse, organisering og kompetanse (LOK-prosjektet), som pågikk i perioden 2004–2006. Det ble ikke gitt forslag til konkrete reguleringer, men gruppen anbefalte å ta utgangspunkt i en turnusordning eller annen fast ordning for fordeling av ulike typer saker. Det ble samtidig påpekt at det er vesentlig for en smidig og effektiv saksavvikling at domstolen inntar en fleksibel og pragmatisk holdning til tilfeldighetsprinsippet. Gruppen mente videre at det med «dagens klima i norsk rettspleie» ikke kunne reises tungtveiende innvendinger mot håndplukking av dommere i spesielle saker.331

I 2014 ble det lagt frem et utkast til ny domstollov, hvor prinsipper om saksfordeling er foreslått lovfestet. Forslaget er inntatt i et utkast til ny domstollov, utarbeidet av Tron Løkken Sundet. Som bakgrunn for forslaget er det blant annet vist til Europarådets anbefalinger om dommeres uavhengighet. Utkastet til bestemmelsen om saksfordeling lyder:

«Fordeling av saker skal bygge på objektive kriterier som legger til rette for rimelig arbeidsfordeling mellom dommerne og en effektiv bruk av domstolens ressurser.»332

Høyesterett kom med enkelte innvendinger til lovforslaget i sitt høringssvar. Det ble blant annet pekt på at det ville være uheldig om det ikke skulle være anledning til å legge vekt på erfaring og personlig egnethet ved saksfordelingen – noe det var uklart om lovforslaget åpnet for. Høyesterett pekte også på at det ikke burde gjelde andre kriterier for fordelingen av saker enn at den må bygge på «saklige hensyn», noe det etter Høyesteretts syn var unødvendig å si i lovs form.333

15.4 Utfordringer

15.4.1 Manglende transparens

Vi har lite informasjon om i hvor stor grad det såkalte tilfeldighetsprinsippet praktiseres (eller fravikes) i norske domstoler. Analysen Forskjeller i ankefrekvenser mellom tingrettsdommere, utført av Manudeep Bhuller og Henrik Sigstad ved Økonomisk institutt ved Universitetet i Oslo, gir likevel en viss støtte for at straffesaker som behandles av meddomsrett i tingrettene, fordeles tilfeldig.334 Forskerne undersøkte om det var grunnlag for å hevde at omtrent 40 000 meddomsrettssaker avsagt mellom 2005 til 2017 som de undersøkte, ble tilfeldig fordelt mellom dommere i samme domstol, ettersom ikke-tilfeldig saksfordeling ville svekke deres funn. Konklusjonen var at de ikke kunne «forkaste en hypotese om at saksallokering foretas nærmest tilfeldig» på tvers av dommerne i samme domstol.335 At hypotesen ikke kunne forkastes, er imidlertid ikke ensbetydende med at den er riktig.

Det er klart at det i praksis gjøres mange unntak fra eller tillempninger av tilfeldighetsprinsippet, både i tingrettene og i lagmannsrettene. Ved saksfordelingen tas det ofte hensyn blant annet til erfaring, fagkompetanse, alder, helse, en rimelig arbeidsbelastning mellom dommerne, arbeidskapasitet og gjennomføringsevne og i noen saker kjønn.336 I praksis er det umulig å unngå slike unntak og tillempninger. Av hensyn til partene ville det dessuten være uheldig om det ved tildelingen av saker ikke skulle være anledning til å legge vekt på andre hensyn, eksempelvis særskilt fagkompetanse, eventuelt erfaring med mediehåndtering i saker som forventes å vekke særlig stor medieinteresse mv.

Vektlegging av slike hensyn er ikke i seg selv i strid med kravene til uavhengighet som følger av konstitusjonelle og internasjonale rettslig bindende normer. Det fremstår likevel som uheldig at det ikke er transparent for omverdenen hvilke kriterier saksfordeling og dommerbytte skjer etter. Saksfordeling bør ikke bare skje på en måte som sikrer at dommerne reelt sett er uavhengige – den bør også sikre at dommerne utad fremstår som uavhengige og upartiske.

Det er grunn til å fremheve at Norge skårer lavt på indikatoren «saksfordeling» etter ENCJs kriterier for uavhengighet. Dette indikerer i seg selv at dagens ordning er uheldig i lys av prinsippet om intern uavhengighet.337 For perioden 2014–2015 fikk Norge en skår på 20 prosent og for perioden 2016–2017 en skår på 30 prosent.338 Dette er den laveste skåren blant landene som deltok i undersøkelsen, som omfattet 23 europeiske land. Til sammenlikning fikk Sverige i 2016–2017 en skår på 70 prosent, Danmark fikk 65 prosent, mens Finland og Nederland lå på rundt 40 prosent. Tysklands skår var nær 90 prosent.339 I forbindelse med ENCJs arbeid har Domstoladministrasjonen beskrevet det norske systemet for saksfordeling i tingrettene og lagmannsrettene som lite transparent og antakelig lite bærekraftig.340

Selv om det er liten grunn til å tro at det skjer i dag, åpner mangelen på forhåndsfastsatte kriterier for at domstolleder kan misbruke sin myndighet, eksempelvis ved å tildele politisk sensitive saker til håndplukkede dommere. Samtidig er det grunn til å legge vekt på at domstolledere har behov for en viss fleksibilitet ved saksfordelingen for å sikre en effektiv saksavvikling med høy kvalitet og en lik arbeidsbelastning mellom dommere. Noen saker er av ekstraordinær karakter og kan være spesielt krevende å håndtere både i og utenfor rettsmøter. Dommere kan være i ulike livsfaser og ha ulik kapasitet til å følge opp saken. Domstolleder kan følgelig ha legitime grunner til å fordele en sak til en bestemt dommer og til å fravike fastsatte rutiner eller turnusordninger. Dersom domstolleders mulighet til å gjøre konkrete vurderinger bindes opp i for stor grad, vil også dette kunne få uheldige utslag overfor partene, som skal sikres en dommer med tilstrekkelig tid, kunnskap og erfaring til å behandle saken på en forsvarlig måte innen rimelig tid.

15.4.2 Særlig om moderat spesialisering

Kommisjonen anbefaler at det legges til rette for større grad av moderat spesialisering av domstolene, se kapittel 23.341 Moderat spesialisering har en side mot saksfordelingen, ettersom det forutsetter at fordeling og omfordeling av saker skjer på bakgrunn av dommeres spesialkompetanse og erfaring med særskilte rettsområder. Det innebærer en viss tillempning av tilfeldighetsprinsippet, i den forstand at saker fordeles tilfeldig blant en mindre gruppe spesialiserte dommere innen hvert saksområde. Dette praktiseres allerede i dag i noen utstrekning ved mellomstore og store domstoler.

Etter kommisjonens syn er det uheldig at det ikke er synlig for omverdenen at enkelte sakstyper fordeles blant en mindre krets av dommere på bakgrunn av deres fagkunnskap, kompetanse eller erfaring. Med økt innslag av moderat spesialisering i norske domstoler vil transparens rundt saksfordelingen bli desto viktigere. Dette underbygger at det er behov for en tydeligere regulering.

I kapittel 23 har kommisjonen også pekt på at domstolleders adgang til å gjennomføre moderat spesialisering bør synliggjøres i domstolloven, for å gi domstolene incentiver til å utvikle spisskompetanse innen særskilte rettsområder, og fordele saker på bakgrunn av dette. Også på denne bakgrunn mener kommisjonen det er behov for en tydeligere hjemmel enn det domstolloven §§ 11 og 19 gir i dag.

15.5 Saksfordeling i andre land

15.5.1 Innledning

Ordninger for saksfordeling varierer betydelig mellom europeiske domstolssystemer. Enkelte land, som Italia og Tyskland, har automatiserte og relativt rigide saksfordelingssystemer som i liten grad åpner for unntak. Dersom domstollederen fraviker saksfordelingssystemet, kan hun i prinsippet bli underlagt disiplinærreaksjoner. Dommerbytte er bare tillatt etter skriftlig avgjørelse fra domstolleder, med støtte fra domstolsrådet. Denne typen systemer fremmer den interne uavhengigheten, men kan gjøre det vanskelig å fordele saker på en effektiv og fleksibel måte.342

I andre land, som Danmark, England og Wales, står domstollederen friere ved saksfordelingen, og dommerbytte kan skje mer uformelt. Saksfordelingssystemet er typisk ikke, eller bare i liten grad, lovregulert.

De fleste europeiske domstolssystemer opererer med en eller annen form for spesialisering ved saksfordelingen. Et fellestrekk er at dommerspesialiseringen «går foran» tilfeldighetsprinsippet i den forstand at saksfordelingen først følger spesialiseringen og deretter fordeles tilfeldig blant de spesialiserte dommerne. Hvordan dette konkret gjennomføres i praksis, varierer likevel mellom landene.343

I det følgende gjøres det rede for ordninger for saksfordeling i de nordiske landene. Den klare tendensen er at saksfordelingsregler nedfelles i lov. Med unntak av Danmark har alle de nordiske landene lovfestet mer eller mindre detaljerte regler i løpet av de siste årene.

15.5.2 Danmark

I Danmark er det domstolleder for den enkelte byrett og landsrett som bestemmer saksfordelingen mellom dommerne.344 Av retsplejeloven § 7 første ledd om landsrettene og § 12 første ledd om byrettene fremgår det:

«Præsidenten træffer efter forhandling med rettens øvrige dommere bestemmelse om sagernes fordeling mellem dommerne og om sagernes administrative behandling.»

Bestemmelsen ble vurdert endret av Domstolenes Strukturkommission, nedsatt av Justitsministeriet i 1998. Kommisjonen fant at det ikke var grunnlag for å endre bestemmelsen, men påpekte likevel at saksfordelingen skal skje etter saklige kriterier, slik at det ikke oppstår mistanke om at domstolleder søker å påvirke utfallet av den enkelte sak.345

I praksis fordeles saker i danske domstoler stort sett automatisk, og dermed tilfeldig, gjennom et datasystem. Domstolleder griper bare unntaksvis inn, typisk hvis det er en veldig komplisert sak som trenger spesiell oppmerksomhet. Selv om ordningen i stor grad er automatisert, er den ansett for å være fleksibel. Det må antakelig ses i sammenheng med at generalistprinsippet står sterkt i danske domstoler, slik at alle dommere i prinsippet kan behandle alle saker. I tillegg kan dommerne bytte saker uformelt hvis det oppstår forfall.346

15.5.3 Finland

I Finland ble det i 2016 vedtatt en ny domstollov, som har bestemmelser om både saksfordeling og omfordeling av saker. I lovforarbeidene er det pekt på at saksfordelingspraksis varierte mellom domstolene og at den til og med kunne variere mellom domstolenes rettsavdelinger. Man ønsket derfor å foreslå generelle bestemmelser for alle domstoler i lov som i større grad fulgte internasjonale anbefalinger.347Av lovens 8 kap. 7 § om saksfordeling fremgår det:

«Målen och ärendena ska fördelas för beredning och avgörande i enlighet med de grunder som fastställs i arbetsordningen. Dessa grunder ska vara tydliga och de ska säkerställa parternas rätt att få sitt mål eller ärende avgjort på ett oberoende, opartiskt och snabbt sätt.»

Omfordeling av saker er regulert i 8 kap. 8 §:

«Ett mål eller ärende som tilldelats en domare för behandling och avgörande kan omfördelas mot den domarens vilja endast om det finns vägande skäl på grund av domarens sjukdom, dröjsmål i målet eller ärendet, domarens arbetsmängd eller någon annan motsvarande omständighet.

Chefsdomaren beslutar om omfördelning av mål och ärenden i de fall som avses i 1 mom. Vid högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen beslutar presidenten om omfördelning. Beslut om omfördelning ska motiveras.»

Det må følgelig foreligge berettigede grunner for å omfordele saker mot en dommers vilje, og domstolleders beslutning skal begrunnes. Bestemmelsen gjelder ikke der dommere er inhabile.348

De nærmere kriteriene for saksfordelingen skal fastsettes i den enkelte domstols arbeidsordning, slik at det kan tas hensyn til den enkelte domstols særpreg med hensyn til organisering mv. Arbeidsordningen fastsettes av domstolleder i samråd med ledergruppen, og skal være offentlig og tilgjengelig.349 I lovforarbeidene er det forutsatt at det skal være adgang til å ta hensyn til hva slags spesialkompetanse saken krever, og at saksfordelingen skal sikre en effektiv ressursutnyttelse og rimelig arbeidsfordeling mellom dommerne. I arbeidsordningen kan det også fastsettes unntak fra kriteriene.350

15.5.4 Sverige

I Sverige ble et prinsipp om saksfordeling grunnlovfestet i den svenske regeringsformen i 2011.351 Prinsippet lyder:

«Ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare.»

Videre ble grunnleggende bestemmelser om saksfordeling innført i lov i 2018. Av rättegångsbalken 4 kap. 11 a § følger det:

«En fördelning av mål och ärenden mellan enskilda domare ska vara baserad på objektiva kriterier som domstolen fastställt i förväg. Fördelningen får inte vara ägnad att påverka målens eller ärendenas utgång.»352

Bestemmelsen gjelder for samtlige instanser i de alminnelige domstolene. Tilsvarende regler er også vedtatt for forvaltningsdomstolene og Arbetsdomstolen.353 I forarbeidene er det pekt på at man ikke så noen grunn til å skille mellom fordeling og omfordeling i lovteksten, ettersom de samme regler og prinsipper bør gjelde i begge situasjoner.354

Bestemmelsen er utformet slik at den så langt som mulig kan anvendes av alle domstoler, uansett type og organisasjonsform. Mer detaljerte kriterier for saksfordelingen er forutsatt fastsatt i domstolenes arbeidsordning eller et annet domstolsinternt dokument. I forarbeidene er det pekt på at kriteriene som fastsettes bør være så utførlige at de i etterkant kan forklare en part eller andre utenforstående hvordan en sak er fordelt.355

I forskrift er det bestemt at Domstolsverket gir allmenne råd til domstolene om utformingen av overordnede kriterier for saksfordelingen i arbeidsordningen.356 Ifølge Domstolsverket har det så langt ikke blitt utarbeidet noen skriftlige råd om dette.357 Domstolkommisjonen har imidlertid fått tilsendt et eksempel på en intern arbeidsordning fra Jönköpings tingsrätt. Utgangspunktet er ifølge arbeidsordningen at saker fordeles tilfeldig. Domstolens ledelse kan fravike den tilfeldige fordelingen og omfordele saker mellom avdelingene dersom det er nødvendig for å utjevne arbeidsbelastningen, eller dersom en sak bør tildeles en dommer med spesialkunnskap. Det er også fastsatt prinsipper for hvordan saker skal fordeles i visse situasjoner, som der en dommer anser seg selv som inhabil, har hatt befatning med saken tidligere mv. Utover dette inneholder arbeidsordningen forholdsvis detaljerte oversikter over avdelinger og turordninger for ulike sakstyper og grupper av dommere.358

15.5.5 Island

På Island trådte en ny domstollov i kraft i 2018, som gir regler om fordeling av saker i herredsrettene og den nyopprettede landsretten. Av den danske oversettelsen av § 33 annet ledd om herredsrettene fremgår det:

«Ved fordelingen af sager til dommer eller afdelinger bør retspræsidenten påse at arbejdsbyrden bliver så jævn som muligt og det bør tilstræbes at fordelingen bliver tilfældig om hvilken dommer får en sag til behandling.

Er en sag blevet fordelt til en afdeling af dommere kan de bestemme hver af dem skal behandle sagen.»359

Spesialisering er ikke nevnt i bestemmelsen, noe som antakelig må ses i sammenheng med at generalistprinsippet står sterkt i islandske domstoler. De fleste herredsrettene på Island er dessuten for små til at det antakelig er mulig å gjennomføre noen organisert form for spesialisering.360

Domstolloven § 33 fjerde ledd regulerer når en dommer kan begjære seg fritatt fra å få en sak tildelt til seg. Dommeren kan for det første begjære seg fritatt dersom hun har tilknytning til sakens gjenstand, en av partene eller advokatene. Det gjelder selv om terskelen for inhabilitet ikke er nådd, så lenge begjæringen er velbegrunnet, og en annen dommer ved retten kan behandle saken. Videre kan en dommer begjære seg fritatt på grunn av høy arbeidsbelastning. Det er domstollederen som tar stilling til begjæringen. Domstolleders beslutning kan deretter påklages av den aktuelle dommeren til Domstolsstyrelsen, som fatter endelig avgjørelse.

Omfordeling av saker er regulert i § 33 femte og sjette ledd:

«Retspræsidenten kan tilbagetrække en fordeling af en sag uden begæring herom fra en dommer som har fået sagen allokeret, hvis han ikke retter sig efter retspræsidentens henstilling om at færdigbehandle sagen indenfor et bestemt tidsrum eller hvis dennes sygdom eller lignende forhold gør det vanskeligt for ham at udføre arbejdet. Den pågældende dommer kan indbringe retspræsidentens beslutning for Domstolsstyrelsen til afgørelse. Domstolsstyrelsens afgørelse kan ikke påklages til anden myndighed.

Viger en herredsretsdommer sæde i en sag bør retspræsidenten fordele sagen påny, forsåvidt en anden dommer opfylder habilitetskriterierne for at kunne behandle den. Om fornødent kan retspræsidenten henvende sig til Domstolsstyrelsen med begæring om at den fordeler sagen til en dommer ved en anden herredsret til behandling.»

Bestemmelsen gir den dommer som fratas saken, mulighet til å bringe domstolleders beslutning inn for Domstolsstyrelsen, som treffer endelig avgjørelse. Så vidt kommisjonen er kjent med, har denne klageadgangen så langt ikke vært benyttet.361

15.6 Forslag til ny regulering

15.6.1 Innledning

Kommisjonen legger til grunn at domstolleders myndighet ved saksfordelingen bør knyttes til lovbestemte kriterier. Det kan være ulike synspunkter på hvor langt man bør gå i å fastsette regler om saksfordelingen i lov. Et transparent juridisk rammeverk er først og fremst viktig for å sikre tilliten til domstolenes uavhengighet og upartiskhet eksternt, men også for å skape en intern kultur som er forenlig med prinsippet om dommeres uavhengighet. Samtidig vil for detaljerte regler lett komme i konflikt med hensynet til fleksibilitet. Selv om domstolleders skjønnsutøvelse bør knyttes til lovbestemte kriterier, vil det være uheldig om domstolleder i realiteten avskjæres fra muligheten til å foreta individuelle vurderinger i enkeltsaker. Ved utformingen av en lovbestemmelse om saksfordelingen har kommisjonen søkt å balansere disse motstridende hensynene.

Kommisjonen understreker at saksfordelingskompetansen fortsatt bør ligge hos domstolleder, eventuelt avdelingsleder dersom domstolen har flere avdelinger. Dette er ikke til hinder for at en saksbehandler eller berammer på domstolleder eller avdelingsleders vegne i praksis foretar den løpende fordelingen av saker. Sentralt står prinsippet om at de øvrige statsmaktene ikke skal ha adgang til å instruere domstolene i fordeling av enkeltsaker. På denne bakgrunn ser kommisjonen grunn til å knytte noen kommentarer til den kompetanse regjeringen i dag har etter domstolloven §§ 11, 19 og 20, se punkt 15.6.7.

15.6.2 Forhåndsfastsatte kriterier i lov

En lovbestemmelse om saksfordelingen bør ta utgangspunkt i prinsippet om at saksfordelingen ikke skal kunne påvirke utfallet av en sak. Kommisjonen mener dette prinsipielle utgangspunktet bør fremgå av loven.

De alminnelige domstolene er av ulik størrelse, har ulik saksinngang, bemanning og organisasjonsform. Det gjelder både tingrettene og lagmannsrettene. Mens landets største domstol har rundt 110 dømmende årsverk fordelt på sju avdelinger, har de minste domstolene to til tre dømmende årsverk. Det er også store forskjeller i størrelsen på rettskretsene. Enkelte tingretter har flere rettssteder med fast bemanning innen samme rettskrets, mens andre bare har ett rettssted. Disse forholdene kan påvirke systemene for saksfordeling, se punkt 15.6.6 nedenfor. De ulike domstolene må følgelig ha adgang til å fastsette egne systemer og rutiner. Det vil neppe være mulig å detaljregulere dette fullt ut i én felles lovbestemmelse.

Kommisjonen vil foreslå å lovfeste at saksfordelingen må være saklig og objektiv. «Objektive kriterier» er benyttet i internasjonale anbefalinger om saksfordeling («objective criteria») og i andre nordiske lovbestemmelser om saksfordeling. Det er også inntatt i Tron Løkken Sundets forslag til bestemmelser om saksfordelingen, se punkt 15.3.2. Uttrykket «saklige» er derimot mer i tråd med norsk lovgivningstradisjon.362 Det ble også foreslått i høringen som fulgte i etterkant av Sundets utredning.363 Etter kommisjonens syn tydeliggjør de to uttrykksformene til sammen at sakstildelingen skal sikre en upartisk og uavhengig saksbehandling i domstolene.

Loven bør i tillegg gi eksempler på forhold som ivaretar kravene til saklighet og objektivitet. Det bør tydeliggjøres at prinsippet om tilfeldig saksfordeling bør etterstrebes i domstolene. Muligheten for tillempninger er likevel viktig, først og fremst av hensyn til partene, som skal sikres en dommer med tilstrekkelig tid og kapasitet til å avgjøre saken på en forsvarlig måte innen rimelig tid. Det har også en side til å sikre at dommeren har tilstrekkelig erfaring sett hen til sakens karakter. Såfremt det fortsatt skal være innslag av dommerfullmektiger i tingrettene, må det både tas hensyn til de formelle begrensningene i deres myndighet til å avgjøre enkelte saker og til deres erfaring. I tillegg kan tillempninger være viktig for dommernes arbeidshverdag og trivsel. Kommisjonen mener det bør være synlig for omverdenen at disse hensynene vektlegges. Det bør derfor også fremgå av loven at det ved fordelingen kan legges vekt på å sikre en rimelig arbeidsfordeling mellom dommerne og en effektiv bruk av domstolenes ressurser.

Endelig bør det tydeliggjøres i loven at det ved tildelingen kan ses hen til særskilt fagkunnskap. Domstolleders adgang til å gjennomføre moderat spesialisering ved saksfordelingen bør fremgå av loven. Som et klart utgangspunkt bør tilfeldighetsprinsippet deretter følges ved fordelingen av saker blant de spesialiserte dommerne. Med andre ord skal de samme kriteriene legges til grunn for saksfordelingen der en mindre krets av dommere behandler saker innenfor særskilte rettsområder. Kommisjonen understreker videre at domstolene bør etablere transparente systemer både for hvilke saker som er gjenstand for moderat spesialisering, og for utvelgelsen av dommere til ulike rettsområder, se kapittel 23.

Også ved tildeling av saker som ikke er gjenstand for moderat spesialisering, bør det være adgang til å vektlegge fagkunnskap, kompetanse og erfaring. Det tilsier at loven gir uttrykk for dette og ikke begrenses til å gjelde tilfeller hvor slik spesialisering er innført.

15.6.3 Interne retningslinjer

Kommisjonen har vurdert om domstolene bør gis en plikt til å fastsette nærmere systemer, rutiner, turordninger mv. i interne retningslinjer som gjøres tilgjengelig for allmennheten. En slik plikt er innført i Sverige og Finland, se punkt 15.5. En alternativ løsning kommisjonen har vurdert, er om Domstoladministrasjonens styre bør publisere mer utfyllende retningslinjer til hjelp for domstolene, eventuelt gis myndighet til å godkjenne den enkelte domstols interne saksfordelingssystem.

Kommisjonen kan imidlertid ikke se at det er behov for å innføre noen plikt for domstolene til å fastsette nærmere retningslinjer. Ved utarbeidelsen av kriterier har kommisjonen lagt vekt på å fange opp både tilfeldig saksfordeling, moderat spesialisering og fordeling med sikte på å skape en rimelig arbeidsbelastning mellom dommerne og en effektiv utnyttelse av domstolenes ressurser. Dette anses tilstrekkelig.

15.6.4 Omfordeling av saker

Som tidligere nevnt omfatter de fleste sakene EMD har hatt til behandling knyttet til dommeres interne uavhengighet, at en dommer er fratatt en sak. Det kan gi inntrykk av at domstollederen ønsker et særskilt utfall av saken.

Dommerbytte underveis i saken kan imidlertid være nødvendig av flere grunner. Et praktisk viktig eksempel er dersom det foreligger inhabilitetsgrunner som ikke var kjent da saken ble tildelt. Også andre årsaker kan gjøre det nødvendig for en dommer å fratre, eksempelvis ved sykdom, høy arbeidsbelastning eller andre personlige årsaker. En del domstoler har dessuten systemer hvor saken først fordeles til en forberedende dommer, og deretter en hovedforhandlingsdommer. I slike tilfeller bør omfordeling foretas etter de samme prinsipper og kriterier som de som gjelder for saksfordelingen generelt. Etter kommisjonens syn er det derfor ikke noen grunn til å skille mellom fordeling og omfordeling i lovteksten.

Kommisjonens inntrykk er at omfordeling av saker skjer relativt hyppig i mange domstoler, med det formål å legge til rette for en smidig og effektiv saksavvikling. Det foreligger imidlertid få opplysninger om omfang og årsak. Selv om kommisjonen ikke er kjent med at dommere er fratatt saker mot sin vilje, bør reglene om omfordeling ta sikte på å sikre notoritet dersom dette skulle skje.

På denne bakgrunn mener kommisjonen at det bør lovfestes en plikt for domstolleder til å begrunne omfordelingen av en sak dersom en dommer motsetter seg den. Begrunnelsen bør registreres i domstolenes saksbehandlingssystem, slik at det i ettertid kan kontrolleres at omfordelingen var berettiget og i tråd med kriteriene som ellers gjelder for sakstildeling.

Etter kommisjonens syn er det ikke nødvendig med en nærmere begrunnelse der dommeren ikke motsetter seg at saken omfordeles – typisk dersom helsemessige forhold eller arbeidsbyrde tilsier en slik omfordeling. Ordningen vil heller ikke være til hinder for domstoler som har systemer med forberedende dommer og hovedforhandlingsdommer. Saken bør også kunne omfordeles uten nærmere begrunnelse der dommeren allerede ved tildeling ser at det kan foreligge inhabilitet. Dersom inhabilitet først oppdages senere, eller det fremsettes inhabilitetsinnsigelser, kommer de alminnelige reglene i domstolloven til anvendelse.

Kommisjonen har vurdert om det bør innføres en særskilt adgang for partene til å påanke eller påklage saksfordelingen, men kan ikke se at dette er nødvendig. Prosesslovgivningen inneholder andre mekanismer for partene, gjennom inhabilitetsreglene og reglene om anke over bedømmelsen av faktiske forhold, rettsanvendelsen eller saksbehandlingen som ligger til grunn for avgjørelsen. I tillegg kommer adgangen til å klage en dommer inn for Tilsynsutvalget, se kapittel 13.

Når det gjelder sivile saker, er det videre grunn til å nevne at domstolleders beslutning etter tvisteloven § 11-7 annet ledd om å gripe inn overfor en dommer der plikten til aktiv saksstyring er tilsidesatt, kan ankes av partene, jf. § 11-7 tredje ledd. Det gjelder enten lederen griper inn eller ikke tar en begjæring fra partene om å gripe inn til følge.364 Tvisteloven § 11-7 er ment å oppfylle de krav til prøvingsrett som parter har i henhold til EMK artikkel 13 når retten til domstolsbehandling innen rimelig tid blir krenket.365

Kommisjonen legger til grunn at disse mekanismene i prosesslovgivningen i tilstrekkelig grad ivaretar partenes rettssikkerhet. Kommisjonen kan heller ikke se at det er behov for en særskilt klageadgang for dommere til å påklage domstolleders omfordeling av en sak.

15.6.5 Om forslaget til lovregulering

Kommisjonen foreslår at regler om saksfordelingen inntas i et nytt femte ledd i domstolloven §§ 11 og 19. Kommisjonen foreslår følgende ordlyd:

Saksfordelingen skal ikke kunne påvirke utfallet av en sak. Saksfordelingen skal baseres på saklige og objektive kriterier som tilfeldighet, særskilt fagkunnskap, kompetanse eller erfaring. Det skal legges til rette for en rimelig arbeidsfordeling mellom dommerne og en effektiv bruk av domstolenes ressurser. Fordeling av en sak som allerede er tildelt en dommer, skal begrunnes skriftlig når dommeren motsetter seg omfordeling.

Det er redegjort nærmere for lovforslaget i merknaden til bestemmelsen, se punkt 27.3.

Medlemmet Engstad kan i det vesentlige slutte seg til kommisjonens drøftelser av hvordan saksfordelingen bør reguleres, men vil fremheve at det klare utgangspunktet må være at saker fordeles tilfeldig mellom dommerne. En lovbestemmelse om saksfordelingen bør gi uttrykk for at dette er hovedregelen, heller enn å angi tilfeldighet som et eksempel på ett av flere likestilte kriterier.

På denne bakgrunn fremmer medlemmet Engstad et alternativt forslag til §§ 11 og 19 femte ledd:

Saksfordelingen skal ikke kunne påvirke utfallet av en sak. Saksfordelingen skal bygge på saklige og objektive kriterier som sikrer retten til en uavhengig og upartisk dommer. Saker skal fordeles slik at det er tilfeldig hvilken dommer som får saken til behandling. Domstolleder kan fravike tilfeldig fordeling for å sikre en rimelig arbeidsfordeling mellom dommerne, eller dersom det er behov for særskilt fagkunnskap, kompetanse eller erfaring i den enkelte sak. Ved domstoler der en mindre krets av dommere behandler saker innenfor særskilte rettsområder, skal tilsvarende kriterier ligge til grunn for saksfordelingen. Fordeling av en sak som allerede er tildelt en dommer, skal begrunnes skriftlig når dommeren motsetter seg omfordeling.

15.6.6 Saksfordeling i rettskretser med flere rettssteder

Kommisjonen har i strukturutredningen, NOU 2019: 17, kommet med forslag til en ny domstolstruktur. Hovedanbefalingen er å utvide rettskretsene for å gi større og mer fleksible organisasjoner med sterke fagmiljøer, der det kan gjennomføres moderat spesialisering. Kommisjonen anbefaler at domstoler i områder med spredt befolkning og store avstander har avdelinger på flere rettssteder i rettskretsen. For tingrettenes del foreslås det en struktur med totalt 22 rettskretser og 30 bemannede rettssteder. Kommisjonen ser grunn til å kommentere hvordan saksfordelingen bør gjennomføres i de rettskretsene som har flere rettssteder.

Først og fremst må det understrekes at saklige kriterier som tilfeldighet, særskilt fagkunnskap, kompetanse, erfaring og hensynet til å skape en jevn arbeidsbyrde mellom dommere må danne grunnlaget for saksfordelingen også i tingretter som har virksomhet på flere rettssteder. For å høste gevinster av det totale fagmiljøet i rettskretsen bør moderat spesialisering gjennomføres i organisasjonen som sådan og ikke innenfor hvert enkelt rettssted. Det innebærer at det vil stilles økte krav til mobilitet blant dommere, som må påregne en viss reisevirksomhet mellom rettsstedene. Kommisjonen har lagt til grunn at reisebelastningen for partene så langt som mulig bør reduseres, og at reisebelastningen som hovedregel bør påhvile dommerne.366

For sakstyper som ikke er gjenstand for moderat spesialisering, kan det oppstå spørsmål om hvorvidt tilfeldighetsprinsippet bør praktiseres på tvers av rettsstedene, eller om det er tilstrekkelig at saker fordeles tilfeldig blant de dommerne som til daglig holder til på samme rettssted. Kommisjonen legger til grunn at dette vil avhenge både av størrelsen på rettsstedene og organiseringen av disse, herunder om de er organisert som avdelinger med egne avdelingsledere. Etter domstolloven § 19 fjerde ledd vil domstolleder i så fall kunne fordele sakene til avdelingene, hvor de deretter fordeles lokalt av avdelingslederen. Dette må være uproblematisk så lenge avdelingen er stor nok til at tilfeldighetsprinsippet får reell betydning. Det vil også være tilfellet for de aller fleste rettssteder i kommisjonens strukturforslag.

Kravene til mobilitet vil kunne bli større i rettskretser som har små rettssteder med få dømmende årsverk, der det heller ikke er hensiktsmessig å dele organisasjonen inn i avdelinger med egne avdelingsledere. For at tilfeldighetsprinsippet skal kunne realiseres i størst mulig grad, bør saker som utgangspunkt fordeles blant samtlige dommere i rettskretsen. Det vil øke kravene til dommermobilitet, hvilket tilsier at tilfeldighetsprinsippet i slike tilfeller må avveies mot hensynet til å skape en rimelig arbeidsfordeling mellom dommerne og en effektiv saksavvikling. Det er neppe mulig å gi én oppskrift på praktiske løsninger som passer de rettskretsene dette gjelder. Kommisjonen legger til grunn at domstolene fastsetter egne systemer og rutiner, som balanserer disse hensynene ved saksfordelingen. Det avgjørende er at saker fordeles etter saklige og objektive kriterier, som sikrer retten til en uavhengig og upartisk dommer. Dette bør også være synlig utad. Det tilsier at de ordningene som etableres, gjøres offentlig kjente.

15.6.7 Særlig om regjeringens kompetanse

Kommisjonen har understreket at de øvrige statsmaktene ikke skal ha adgang til å instruere domstolene i fordelingen av enkeltsaker. På denne bakgrunn ser kommisjonen grunn til å knytte noen kommentarer til den kompetansen regjeringen i dag har etter enkelte bestemmelser i domstolloven.

Domstolloven §§ 19 og 11 femte ledd

Domstolloven §§ 19 og 11 femte ledd fastslår at regjeringen kan gi nærmere regler om saksfordelingen i henholdsvis tingrettene og lagmannsrettene. Denne adgangen har ikke vært benyttet siden 1990, da forskriften om forretningsfordelingen ved kollegiale byretter ble opphevet, se punkt 15.3.1.

I mars 2020 foreslo Justis- og beredskapsdepartementet å benytte hjemmelen i domstolloven § 19 femte ledd til å gi nærmere regler om saksfordelingen i tingrettene. Forslaget omfattes av departementets alternative forslag til en ny domstolstruktur, som sammen med kommisjonens forslag i strukturutredningen ble sendt på høring 2. mars 2020.367 Departementet foreslår å endre tingrettenes rettskretser i tråd med Domstolkommisjonens forslag, men opprettholde alle de bemannede rettsstedene i dagens tingrettsstruktur. Av departementets høringsbrev fremgår videre følgende:

«For å sørge for at domstolenes brukere fortsatt har og opplever nærhet til domstolene, vurderer departementet også en hovedregel om at saker skal behandles på rettsstedet i den delen av rettskretsen hvor saken geografisk hører hjemme. En mulig måte å gjennomføre dette på, er ved å gi nærmere regler i forskrift om fordeling av saker i tingrettene, jf. domstolloven § 19 siste ledd. Fordelingen kan for eksempel skje etter de samme prinsippene som gjelder for fordeling av saker mellom rettssteder i lagmannsrettene, se domstolloven § 18 første ledd annet punktum. I praksis medfører dette at det ved fordeling av saker tas utgangspunkt i hvilke kommuner rettsstedene (altså de tidligere rettskretsene) dekket før rettskretsendringene. En slik ordning vil medføre at dommerne må påregne noe økt reisevirksomhet innenfor de nye rettskretsene.»368

Departementet foreslår følgelig å regulere saksfordelingen i forskrift, med hjemmel i domstolloven § 19 femte ledd. Prinsipielt sett er det grunn til å stille spørsmål ved om loven i det hele tatt bør gi den utøvende makt en adgang til å gi nærmere regler om saksfordelingen i domstolene. Bestemmelsen harmonerer for det første dårlig med overføringen av administrativ styring av domstolene fra Justisdepartementet til Domstoladministrasjonen i 2002. Videre kan en slik hjemmel true domstolenes uavhengighet dersom rettsstaten skulle møte urolige tider.

Det er imidlertid grunn til å understreke at det er saksfordelingen mellom rettsstedene i rettskretsen departementet foreslår å regulere, og ikke saksfordelingen mellom dommerne i rettskretsen. I utgangspunktet er dette to separate forhold. Mens sistnevnte forhold kan være betenkelig i lys av prinsippet om uavhengighet, kan det argumenteres for at lovgiver bør kunne la den utøvende makt regulere hvor saker skal avvikles innenfor en rettskrets med flere rettssteder. Det har en side til domstolstrukturen som sådan, herunder antall tinghus og lokaliseringen av disse. Tradisjonelt er dette ansett for å være utpreget politiske spørsmål, der hensynet til demokratisk legitimitet gjør seg gjeldende med en viss styrke.369

At saksfordeling mellom dommere og mellom ulike rettssteder i utgangspunktet er to separate forhold, illustreres av domstolloven §§ 11 og 18 om lagmannsrettene. Mens § 11 femte ledd gir Kongen hjemmel til å regulere saksfordelingen, fastslår § 18 at en sak som utgangspunkt skal behandles på rettsstedet hvor saken «hører hjemme». For lagmannsrettene hører saken «hjemme» i det lagsognet der rettsmøte i førsteinstans ble holdt.370 Domstolloven § 25 om tingrettene inneholder ikke noen tilsvarende regulering. Det har neppe vært nødvendig, ettersom de fleste rettskretser tradisjonelt bare har hatt ett rettssted. At lovgiver for lagmannsrettenes del har regulert hvor saken hører hjemme, er imidlertid ikke det samme som at den utøvende makt generelt bør gis myndighet til det.

Prinsipielt sett er det gode grunner til at loven – også for tingrettenes del – bør skille mellom fordeling av saker mellom dommere og fordeling av saker mellom rettssteder. Det tilsier isolert sett at en eventuell regulering bør forankres i domstolloven § 25 heller enn i forskrift med hjemmel i § 19.371 På den annen side vil regulering i forskrift gi rom for atskillig større fleksibilitet, noe det kan være behov for på dette området.

Kommisjonen anser det ikke som naturlig å konkludere rundt disse spørsmålene, all den tid kommisjonens forslag til domstolstruktur fortsatt er til behandling. På denne bakgrunn fremmer kommisjonen heller ikke et formelt forslag om å oppheve domstolloven §§ 11 og 19 siste ledd, men understreker at det er prinsipielle betenkeligheter med disse reglene. Utgangspunktet er, etter kommisjonens syn, at domstolleder ved saksfordelingen bør rette seg etter rettsregler i lov og ikke instrukser fra den utøvende makt. Dersom saksfordeling mellom rettssteder i rettskretsen skal reguleres, bør det med andre ord skje ved formell lov, og ikke ved forskrift.

Kommisjonen ser videre grunn til å påpeke at departementets forslag om å endre rettskretsene, men opprettholde alle bemannede rettssteder i dagens tingrettsstruktur, kan innebære en viss risiko for at saksfordelingen mellom rettsstedene indirekte også påvirker saksfordelingen mellom dommerne. I så fall vil det være mer betenkelig at reglene er gitt av den utøvende makt. Med små rettssteder, med få dømmende årsverk, vil det være uheldig om saksfordelingen mellom dommere skjer lokalt. Det vil undergrave både tilfeldighetsprinsippet og mulighetene for å gjennomføre moderat spesialisering. I en slik struktur vil det følgelig bli desto viktigere at saker først fordeles blant dommerne i rettskretsen og deretter fordeles til de ulike rettsstedene. Som departementet selv påpeker, vil dette innebære økt reisebelastning på dommerne. Etter kommisjonens syn vil det imidlertid være nødvendig, dersom formålene bak større rettskretser skal realiseres.

Domstolloven § 20 første ledd

Domstolloven § 20 første ledd fastslår: «Kongen kan bestemme, at en eller flere av tingrettenes forretningsgrener skal styres selvstændig av en eller flere av dommerne eller henlægges til særskilte embedsmænd.»372 Bestemmelsen har en litt uklar funksjon. Kompetansen loven legger til Kongen, begrenser klart nok domstolleders kompetanse. I og med at Kongen gis en skjønnsmessig adgang til å gripe inn i den organisatoriske ordningen av domstolen, er det uklart hvilket handlingsrom som gjenstår for domstolleder.

I tillegg hjemler bestemmelsen opprettelse av særskilt skifterett og namsrett (byfogdembete), med en særskilt utpekt embetsmann som leder.373 Fra 2006 er det bare ett slikt byfogdembete igjen: Oslo byfogdembete.

Det er vanskelig å se noen reell innholdsforskjell mellom de to alternative formuleringene «styres selvstændig av en eller flere av dommerne» og «henlægges til særskilte embetsmænd». Opprinnelig tok uttrykkene muligens sikte på det samme, nemlig opprettelse av spesialiserte embeter. Regelen er imidlertid ikke begrenset til dette. Første del av bestemmelsen må forstås slik at den hjemler spesialisering av saker innenfor dommerkorpset, ved at den gir regjeringen adgang til å la noen typer saker behandles av bestemte dommere innenfor domstolen.374 På denne bakgrunn er det antatt at domstolloven § 20 første ledd setter visse skranker for domstolleders adgang etter § 19 til å beslutte vidtrekkende og varige former for spesialisering ved saksfordelingen.375 Forholdet mellom Kongens kompetanse etter § 20 første ledd og domstolleders kompetanse etter § 19 er følgelig i dag noe uklart.

Domstolloven § 20 første ledd kan ikke tolkes dit hen at regjeringens kompetanse til å la noen typer saker behandles av bestemte dommere innen domstolen er til hinder for at domstolleder gjennomfører moderat spesialisering ved saksfordelingen. Kommisjonen vurderer det likevel som prinsipielt betenkelig at den utøvende makt skal ha adgang til å sette grenser for domstolleders kompetanse ved saksfordelingen376.

Kommisjonen mener regjeringens adgang etter § 20 til å la noen typer saker behandles av bestemte dommere innenfor domstolen, bør oppheves. Etter kommisjonens syn er det heller ingen grunn til å videreføre regjeringens adgang til å opprette spesialiserte embeter ved kongelig resolusjon i fremtiden. Det vises i denne sammenheng til kommisjonens forslag om å slå sammen Oslo byfogdembete og Oslo tingrett til én fullfaglig domstol.377 På denne bakgrunn anbefaler kommisjonen at § 20 første ledd oppheves i sin helhet.

16 Finansiering av domstolene

16.1 Innledning

Grunnlovens krav om at staten skal sikre domstolenes uavhengighet, kan vanskelig oppfylles uten at domstolene får den finansieringen de trenger for å fylle rollen de er satt til. Domstolene er den tredje statsmakt, men er finansielt avhengig av de to andre, regjeringen og – særlig – Stortinget. Det er vanskelig å se for seg at domstolene skal kunne finansieres på annen måte enn ved bevilgninger fra Stortinget. Domstolenes særlige konstitusjonelle stilling tilsier imidlertid at de underlegges en noe annen budsjettprosess enn andre statlige virksomheter, som kan bidra til å oppfylle Grunnlovens krav om at regjeringen og Stortinget skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet.378

I dette kapitlet vurderes den budsjettprosessen domstolene i dag er underlagt, og om alternative prosesser kunne understøtte domstolenes uavhengighet på en bedre måte.

16.2 Dagens budsjettordning

16.2.1 Budsjettprinsippene i staten

Det norske statsbudsjettet er basert på kontantprinsippet og er ettårig. Statsbudsjettet vedtas av Stortinget etter forslag fra regjeringen. Ettårige budsjetter er ikke til hinder for at det kan vedtas tiltak som har budsjettkonsekvenser over flere år. Utgiftsforpliktelser som følger av tidligere stortingsvedtak, utgjør en del av startpunktet for de årlige budsjettbehandlingene. Kontantprinsippet innebærer at utgifter og inntekter budsjetteres og regnskapsføres når de faktisk påløper, og at investeringer i bygninger, veier og andre varige kapitalgjenstander føres som utgifter etter hvert som investeringene gjennomføres. Varige kapitalgjenstander aktiveres ikke i statsregnskapet.

Statsbudsjettet i Norge er inndelt i programmer, kapitler og poster. For eksempel er rettsvesenet et programområde (06.20), som er inndelt i kapitler for drift og investeringer til Høyesterett (61), domstolene (410), som også omfatter Domstoladministrasjonen, og forliksråd og andre domsutgifter (414). Under hvert kapittel kan det være egne poster, for eksempel driftsutgifter. I statsbudsjettet settes det noen mål for de ulike programområdene. Noen er kvantitative, mens andre er kvalitative eller av førende art. Ofte er det uklar sammenheng mellom de målene som settes, og bevilgningene. Etter at statsbudsjettet er vedtatt av Stortinget, får de ulike statlige virksomhetene et tildelingsbrev fra sitt departement, hvor budsjettrammene stadfestes, fullmakter tildeles, og de mål som er satt, angis, sammen med krav til rapporteringer og oppfølgingsmøter med departementet.

I de årlige budsjettene som fremmes for Stortinget, bygger man inn budsjettmessige konsekvenser av tidligere års stortingsvedtak. Det er et krav i budsjettreglementet at forslag til nye tiltak fra fagdepartementene skal omfatte budsjettkonsekvenser også for de tre neste årene etter budsjettåret. Budsjettdokumentene regjeringen presenterer for Stortinget, inneholder derfor også fremskrivninger for de nærmeste årene, basert på uendrede regelstyrte ordninger, uendrede skatteregler, uendret utgiftsnivå og flerårskonsekvenser av tidligere stortingsvedtak.

Bruk av flerårige budsjetter har fra tid til annen vært vurdert, senest av et utvalg som avga sin innstilling i NOU 2015: 14. Utvalget vurderte to former for flerårige budsjetter: et opplegg hvor flerårige budsjetter ble brukt på noen enkeltområder, blant annet på samferdselsområdet, og et opplegg der det ble vedtatt budsjettrammer for staten samlet for flere år fremover. Sistnevnte alternativ brukes i flere land og har vært foreslått av OECD for Norge.379 Utvalget konkluderte med at det ville være uheldig å bruke flerårige budsjetter bare på noen områder, fordi det ville legge uheldige bindinger på den økonomiske politikken og gi en skjev fordeling av eventuelle innstramninger.

Budsjettprosessen i staten strekker seg over ett år. Alle statlige virksomheter leverer inn sine første forslag til satsinger til sine fagdepartementer i slutten av kalenderåret året før statsbudsjettet offentliggjøres. Forslagene summeres opp og vurderes av fagdepartementene, og deretter av Finansdepartementet, før regjeringens første budsjettkonferanse, som normalt finner sted i første del av mars året før budsjettåret.

Til budsjettkonferansen i mars har departementene utarbeidet anslag på konsekvensjusterte budsjetter, det vil si de økonomiske konsekvensene av å videreføre eksisterende aktivitet og ordninger samt konsekvensene av tidligere stortingsvedtak. I tillegg til konsekvensjustert budsjett kommer departementene med forslag til nysatsinger og oversikt over mulige såkalte budsjettiltak. Med «budsjettiltak» menes forslag til mulige kutt i utgifter eller økninger i inntekter. Endelig skal departementene fremlegge tall for flerårige budsjettkonsekvenser av det som foreslås, det vil si budsjettkonsekvenser for de tre påfølgende årene etter budsjettåret.

På marskonferansen fastsetter regjeringen budsjettrammene for de enkelte departementer, uten å ta endelig stilling til hvilke nye satsinger som skal innarbeides i budsjettet. Det settes av en samlet ramme for nye satsinger, som regjeringen først på budsjettkonferansen i august bestemmer hvordan skal anvendes.

Frem til augustkonferansen utarbeider fagdepartementene forslag til prioriteringer innenfor de rammene de fikk tildelt i mars. Forslag til større omdisponeringer i et departement må imidlertid først behandles av regjeringen. Forut for budsjettkonferansen i august justerer Finansdepartementet også budsjettene for nye forutsetninger om økonomisk utvikling, pris- og lønnsvekst, skatte- og avgiftsinntekter og nye anslag på regelstyrte ordninger. Mellom budsjettkonferansene i mars og august koordinerer Finansdepartementet fagdepartementenes budsjettarbeid og vurderer i særlig grad deres forslag til nye større satsinger.

Finansdepartementet har ansvaret for å forberede beslutningsgrunnlaget til regjeringens budsjettkonferanser, både når det gjelder den samlede økonomiske politikken, budsjettpolitikken og skatte- og avgiftsopplegget. Forslaget fra finansministeren innrettes slik at fagdepartementenes samlede utgifter og inntekter, sammen med skatte- og avgiftsopplegget, harmonerer med den økonomiske politikken regjeringen ønsker å føre.

Budsjettets samlede innretning blir vedtatt av regjeringen på augustkonferansen.380

16.2.2 Budsjettprosess for domstolene

Budsjettprosessen til domstolene følger det samme forløpet som andre enheter i staten, og som er skissert foran i punkt 16.2.1.

Domstolenes utgiftsbudsjett fordeles over to kapitler i statsbudsjettet – ett for Høyesterett (kap. 61), ett for de andre domstolene og Domstoladministrasjonen (kap. 410) – og skal dekke årlige driftsutgifter og investeringer. Utgifter til regelstyrte ordninger knyttet til domstolenes virksomhet budsjetteres for seg. Utgifter til salærer og reise- og kostgodtgjørelser til rettsoppnevnte forsvarere, bistandsadvokater, tolker og sakkyndige dekkes over statsbudsjettets kap. 466 «Særskilte straffesaksutgifter», mens utgifter til advokater, sakkyndige og meddommere m.m. i saker der det er gitt fri rettshjelp etter reglene i lov om fri rettshjelp, dekkes av kap. 470 «Fri rettshjelp». I tillegg dekkes godtgjøring av meddommere, enkelte sakkyndige, vitner og rettsvitner m.m og tilknyttede reiseutgifter over kap. 414 «Forliksråd og andre domsutgifter». I det følgende behandles domstolenes utgiftsbudsjett, kap. 61 og kap. 410.

Domstoladministrasjonen skal fremme forslag til budsjett for domstolene for departementet, jf. domstolloven § 33 c første ledd. Dette skjer ved at Domstoladministrasjonen i god tid før regjeringens budsjettkonferanse i mars oversender forslag til satsinger til Justis- og beredskapsdepartementet. Forslaget er basert på Domstoladministrasjonens rullerende fireårs økonomiplan, pluss et eget budsjettforslag for Høyesterett. Normalt oversender Domstoladministrasjonen sine forslag til departementet i oktober/november året før. I bunnen for Domstoladministrasjonens budsjettinnspill til departementet ligger hvert år konsekvensjustert budsjett fra året før.

Domstoladministrasjonen sender en kopi av sine forslag til satsinger til Stortingets justiskomité. Det har vært vanskelig å få til noen dialog med justiskomiteen om dette budsjettforslaget, siden regjeringens budsjettforslag (Prop. 1 S) først foreligger lenge etterpå, i oktober året før budsjettåret.

I forkant av regjeringens budsjettkonferanse i mars året før budsjettåret, er det et formelt møte mellom Domstoladministrasjonen og politisk ledelse i Justis- og beredskapsdepartementet, hvor Domstoladministrasjonens forslag til satsinger gjennomgås. Domstoladministrasjonen får imidlertid ikke kjennskap til hvilke satsingsforslag for domstolene som reelt blir behandlet i budsjettkonferansen i mars.

Etter første budsjettkonferanse mottar Domstoladministrasjonen et rammefordelingsforslag for det kommende året. I all hovedsak er dette en konsekvensjustert ramme, det vil si kun en ramme som viderefører eksisterende budsjettramme, med helårsvirkningene av allerede etablerte tiltak samt pris- og lønnsendringer. Nye satsingsområder er enda ikke med, fordi regjeringen først konkluderer med dem på augustkonferansen. Domstoladministrasjonen tar imidlertid igjen opp forslag til satsinger med departementet, både skriftlig og i møter, som forberedelse til regjeringens budsjettkonferanse i august, hvor regjeringens samlede budsjettopplegg fastsettes. Kontakten er lite preget av drøftelser, og departementet angir ikke noe om hva det vil gå inn for.

Den fremgangsmåten som er beskrevet ovenfor kan variere noe fra år til år. Noen år og for noen typer satsingsforslag kan Domstoladministrasjonen bli tettere koblet opp mot de interne prosessene i departementet. Det gjelder særlig hvor departementet har behov for utfyllende informasjon i perioden fra budsjettkonferansen i mars til budsjettkonferansen i august. I hvilken grad Domstoladministrasjonen blir informert om utviklingen i budsjettarbeidet kan også være avhengig av føringer fra den politiske og administrative ledelsen i departementet.

Etter at regjeringen har offentliggjort sitt budsjettforslag i begynnelsen av oktober, deltar Domstoladministrasjonen på lik linje med eksterne organisasjoner i budsjetthøring med Stortingets justiskomité. Det settes typisk av 5 til 10 minutter. Det finner også sted uformell kontakt mellom Domstoladministrasjonen og enkeltrepresentanter på Stortinget. Få andre statlige organer driver denne type påvirkningsarbeid i Stortinget.

Normalt er det betydelig avvik mellom Domstoladministrasjonens forslag til satsinger og det som blir fremlagt i endelig budsjett. Det gjelder særlig forslag til investeringer i teknisk utstyr. I driftsbudsjettene legges det normalt heller ikke inn rammer til utskiftninger og vedlikehold av utstyr.

I domstolenes budsjettkapitler blir det bygd inn det samme sjablongmessige kravet til avbyråkratisering og effektivisering (ABE-reformen) som overfor øvrige statlige virksomheter.

Etter at budsjettet er vedtatt av Stortinget, får Domstoladministrasjonen et tildelingsbrev fra departementet, hvor budsjettrammene, mål og føringer for domstolenes drift angis, sammen med rapporteringskrav og angivelse av oppfølgingsmøter. Hvilke fullmakter Domstoladministrasjonen har til å inngå avtaler som binder utgifter over flere år, angis også i tildelingsbrevet, sammen med instruks om hvordan eventuelle ubrukte budsjettmidler kan håndteres.

Domstolbudsjettenes utgiftsbudsjett (kapittel 410) inneholder få poster. Det betyr at domstolene ved Domstoladministrasjonen i prinsippet har stor frihet til å disponere budsjettrammen. I praksis begrenses handlefriheten av dommeres vern mot oppsigelse og forflytting, av at en domstol må ha en minimumsbemanning og av at det inngås langsiktige leieavtaler for tinghus. Tabell 16.2 angir 2020-budsjettet for domstolene utenom Høyesterett slik det fremkom i budsjettproposisjonen.381

Domstolene er en bruttobudsjetterende virksomhet, det vil si at inntekter og utgifter budsjetteres hver for seg. Det innebærer at avvik i inntektene i forhold til budsjett ikke får konsekvenser for hvilke utgifter domstolene kan ha. Domstolene har nærmere 300 millioner kroner i inntekter, hvorav det meste er rettsgebyr.

Domstoladministrasjonen fordeler budsjettmidlene på de enkelte domstoler, med unntak av Høyesterett, som disponerer bevilgningen på kapittel 61. Domstoladministrasjonen har utviklet to ressursfordelingsmodeller for tildeling av bemanning, en for tingrettene og en for lagmannsrettene. Disse brukes som et utgangspunkt ved fordelingen av budsjettmidlene på de enkelte domstoler, og nærmere 70 % av de totale midlene anvendes til det formålet.

16.3 Domstolenes budsjettmessige avhengighet

16.3.1 Internasjonale krav og rammer

Finansieringen av domstoler er ett av mange temaer som behandles i rapporten Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har utarbeidet for Domstolkommisjonen.382 I rapporten går NIM gjennom hva ulike internasjonale konvensjoner og anbefalinger sier om domstolenes finansiering. Ingen av dem gir klare retningslinjer for eller anbefalinger om hvordan prosessen rundt finansieringen av domstolene bør være. Det er likevel et førende prinsipp at domstolene skal tildeles tilstrekkelig ressurser. I noen av anbefalingene pekes det på at det bør være stabilitet og forutsigbarhet i domstolenes finansiering. Finansieringen av domstolene bør ikke avhenge av skiftende politiske flertall i nasjonalforsamlingen. Den europeiske kommisjonen for demokrati gjennom lovgiving (Veneziakommisjonen) anbefaler en finansering basert på objektive og offentlig kjente kriterier og ikke på andre myndigheters skjønnsmessige avgjørelser.383

I NIM-rapporten vises det til at Europarådets Ministerkomité har fremhevet at et domstolråd, et annet uavhengig domstolorgan, domstolene selv eller dommerforeninger «may be consulted» når domstolenes budsjetter fastsettes.384 Europarådets konsultative råd av dommere (CCJE) uttaler at det organet som forvalter domstolene, bør kunne samordne de ulike domstolenes budsjettbehov og legge frem et samlet innspill til de myndighetene som fastsetter budsjettet. Organet som er satt til å forvalte domstolene, bør også ha mulighet til å komme med begrunnede innspill i prosessen videre. CCJE mener også at domstolene bør ha et eget budsjett.385

Ut over dette gir internasjonale konvensjoner og anbefalinger få føringer.

16.3.2 Tidligere vurderinger av budsjettprosessen for norske domstoler

Domstolenes budsjettprosess ble også diskutert av den forrige domstolkommisjonen i NOU 1999: 19 Domstolene i samfunnet. I utredningens kapittel 6 drøftet kommisjonen ulike modeller for organisering og budsjettprosesser.

Kommisjonen så budsjettprosessen i sammenheng med den organiseringen av domstolene kommisjonen foreslo. I vurderingene av budsjettprosessen var den forrige domstolkommisjonen opptatt av at det måtte være en budsjettordning som ikke svekket domstolenes dømmende uavhengighet.

Flertallet i kommisjonen, som også foreslo opprettelsen av Domstoladministrasjonen, la til grunn at regjeringens budsjettmyndighet ikke innebar noen fare for at den utøvende makt ville øve irregulær påvirkning på domstolenes dømmende myndighet. Men det ble samtidig fremhevet at budsjettfrihet på lengre sikt kunne bidra til å skape holdninger både innenfor domstolene, i forvaltningen og i samfunnet for øvrig som vil støtte opp om domstolenes dømmende uavhengighet. Flertallet mente det ikke var riktig å gå inn for en ny budsjettordning ut fra motivet om å gjøre det lettere for domstolene å oppnå budsjettmessig vekst sammenliknet med andre statlige sektorer. Regjeringen har det overordnede ansvaret for den økonomiske styringen av landet, og det ville være problematisk om de økonomiske rammebetingelsene for én sektor utviklet seg svært forskjellig fra andre sektorer. Flertallet mente at det var viktig at domstolenes egne budsjettforslag ble gjort kjent for Stortinget ved siden av regjeringens forslag, slik at Stortinget kunne foreta en reell prioritering mellom domstolene og andre virksomheter på og utenfor justisområdet.

Flertallets forslag ble derfor:

• Domstoladministrasjonens budsjettforslag kan bearbeides av regjeringen og inngår i det samlede budsjettfremlegget fra regjeringen.

• Stortinget bør gjøres kjent med Domstoladministrasjonens budsjettforslag og eventuelle vurderinger av målsettinger mv. ved at budsjettforslaget følger som et trykt vedlegg i statsbudsjettet.

Mindretallet mente at både domstolenes stilling og ressurstilgangen kunne bli svekket dersom man valgte en administrasjonsløsning som reduserte det parlamentariske ansvaret. Mindretallet pekte på viktigheten av en balansert fordeling av ressursene i straffesakskjeden, og at ett enkelt ledd derfor ikke måtte bli overdimensjonert og eventuelt bidra til flaskehalser i systemet. Dersom Stortinget fikk presentert interne «sektorforslag», ville det kunne skape problemer for en helhetlig bevilgningsprosess. Mindretallet ønsket heller ikke noen annen form for budsjettmessig særstilling for domstolene og uttalte at det ikke var noen grunn til noen skjerming eller beskyttelse av domstolenes budsjett.

Regjeringen fulgte ikke opp domstolkommisjonens forslag om at Domstoladministrasjonens budsjettforslag skulle følge som et trykt vedlegg til statsbudsjettet. Det ble lagt til grunn at Domstoladministrasjonen selv kunne sende sitt budsjettforslag til Stortinget, som på denne måten ville gjøres kjent med det.386

16.4 Finansieringen av domstolene i andre land

16.4.1 Island

På Island trådte en ny domstollovgivning i kraft 1. januar 2018, hvor blant annet Domstoladministrasjonen med et eget styre ble etablert som en ny enhet. Hensikten var å styrke domstolenes uavhengighet. Budsjettprosessen for domstolene ble også endret ved at Domstoladministrasjonen fikk en betydelig myndighet.

Basert på innspill fra de enkelte domstoler utarbeider Domstoladministrasjonen hvert år budsjettforslag for domstolene og for Domstoladministrasjonen selv. Budsjettforslaget oversendes Justisdepartementet, og det drøftes i møter, også med justisministeren. Hvis regjeringen i det forslaget den fremmer for Alltinget, avviker fra Domstoladministrasjonens forslag, skal det begrunnes med en særskilt redegjørelse til Alltinget. Dette er nedfelt i Islands domstollovgivning. Det er løpende kontakt mellom Domstoladministrasjonen og Justisdepartementet når departementet vurderer domstolenes budsjettforslag.

Etter den islandske finanskrisen i 2007–2010 kom det i 2015, etter anbefaling fra Det internasjonale pengefondet (IMF) en ny budsjettlov på Island, hvor det ble innført en generell ordning med femårige rullerende budsjettplaner. Domstoladministrasjonen utarbeider derfor også hvert år femårige budsjetter, som oversendes Justisdepartementet.

Domstolene har, som i Norge, et særskilt kapittel i både forslaget til statsbudsjett og det vedtatte budsjettet. I det vedtatte budsjettet gjøres det en fordeling av bevilgningene på Høyesterett, Landsretten, herredsrettene samlet og på Domstoladministrasjonen. Domstoladministrasjonen fordeler budsjettrammen som er tildelt herredsrettene på de enkelte domstoler og bestemmer ved det antall ansatte.

Ettersom den nye domstolloven trådte i kraft i januar 2018, har man bare erfaringer med budsjettprosessen i to budsjettrunder. Justisdepartementet, regjeringen og Alltinget har ikke i noen av disse avveket fra Domstoladministrasjonens budsjettforslag. Etter Domstoladministrasjonens vurdering så langt har den nye ordningen fungert godt og bidratt til å styrke domstolenes uavhengighet.387

16.4.2 Finland

Før 1. januar 2020 hadde ikke Finland noen uavhengig administrativ enhet for domstolene tilsvarende som i de andre nordiske landene. Budsjettprosessen var derfor en ordinær departementsprosess.

Fra 1. januar 2020 administreres domstolene av Domstolsverket, se punkt 9.2.2. Domstolsverket skal fremme forslag overfor Justisdepartementet om eget og domstolenes budsjett og fordele budsjettmidler til domstolene. Til forskjell fra i Norge bestemmer den finske domstolloven at de to høyesterettene skal få uttale seg om budsjettforslaget for domstolene. I skrivende stund er det ikke klart hvordan etableringen av Domstolsverket vil påvirke budsjettprosessen i Finland.

16.4.3 Danmark

I Danmark forvalter Domstolsstyrelsen budsjettrammer for domstolene, etter at departementets budsjett er vedtatt av Folketinget.388 Lov om Domstolsstyrelsen § 3 stk. 3 fastslår:

«Bestyrelsen træffer beslutning i alle spørgsmål, som er af væsentlig betydning, herunder om:

• 1) Domstolsstyrelsens budgetforslag for kommende finansår. Forslaget fremsættes over for justisministeren.

• 2) Den overordnede fordeling af bevillingerne inden for de rammer, der er fastsat på finansloven.»

Budsjettprosessen starter med at Finansdepartementet i februar året før budsjettåret tildeler de ulike departementene, herunder Justisdepartementet, budsjettrammer. Domstolsstyrelsen oversender sitt budsjettforslag til Justisdepartementet, som etter noen tekniske oppklaringer sender forslaget videre til Finansdepartementet. Med utgangspunkt i den tildelte totalrammen for justissektoren forhandler så Finansdepartementet med Justisdepartementet og Domstolsstyrelsen om domstolenes budsjett. I første fase er forhandlingene av mer teknisk karakter, hvor en går gjennom domstolenes ressursbruk, produktivitet og investeringsønsker. I denne fasen kan det også bli bestilt nye analyser utover det som følger av Domstolsstyrelsens ressursfordelingsmodeller og prognoser for saksutviklingen. Investeringsønsker blir også gjennomgått og vurdert. I Danmark gjøres det også et fradrag for effektivisering og avbyråkratisering tilsvarende som det norske ABE-fradraget. Generelt er fradraget i Danmark på 2 prosent for budsjetterende enheter, men det er redusert til 1,2 prosent for domstolene. Det sterke stillingsvernet til dommerne og domstolenes begrensede muligheter til å effektivisere arealbruken på grunn av behovet for arealer til rettssaler og venteområder er brukt som begrunnelse for et lavere ABE-fradrag i Danmark.

Det endelige budsjettforslaget som inngår i regjeringens samlede budsjettforslag, og som oversendes Folketinget, fastsettes i et møte mellom styreleder for Domstolsstyrelsen, øverste administrative ledelse i Justisdepartementet og en representant fra Finansdepartementet. Deretter oversendes budsjettavtalen til regjeringens økonomiutvalg, som består av fem statsråder, og bygges deretter inn i regjeringens budsjettforslag, som i august presenteres for Folketinget.

Det har ikke forekommet at regjeringen eller Folketinget har avveket fra budsjettavtalen som Domstolsstyrelsen, Justisdepartementet og Finansdepartement er blitt enige om. Domstolsstyrelsen har som en sikkerhetsventil adgang til å oversende sitt budsjettforslag direkte til Folketinget dersom forhandlingene med departementene ikke skulle føre til enighet. Domstolsstyrelsen har aldri benyttet seg av denne adgangen. De siste 20 årene har det flere ganger i Domstolsstyrelsen blitt vurdert om domstolene, tilsvarende som Riksrevisjonen, bør gå over til å presentere sine budsjettforslag direkte til Folketinget, uten forhandlinger med Justisdepartementet og Finansdepartementet. Hver gang har Domstolsstyrelsen konkludert med at det ikke vil være en ønskelig løsning.

Det har variert over tid om det inngås ettårige eller flerårige budsjettavtaler mellom Domstolsstyrelsen, Justisdepartementet og Finansdepartementet. Siden 2014 har det blitt forhandlet frem fireårige budsjettavtaler. Når det finner sted regjeringsskifte, er det tradisjon for at nye regjeringer respekterer inngåtte budsjettavtaler med domstolene.

Hvis det i løpet av en budsjettperiode blir snakk om tilleggsbevilgninger til domstolene, for eksempel for å løse problemer i én eller noen domstoler, forberedes dette i samarbeid med Domstolsstyrelsen. Budsjettbehandlingen i Folketinget ender aldri opp med overraskende øremerkede tilleggsbevilgninger. Ansvaret for anvendelsen av bevilgede midler er delegert til Domstolsstyrelsen.

Domstolsstyrelsen fordeler budsjettmidlene til de enkelte domstoler basert på ressursfordelingsmodeller. Om lag 20–25 prosent av budsjettrammen beholder Domstolsstyrelsen til fellestiltak, som egen administrasjon, opplæringstiltak, IT og andre prosjekter.

16.4.4 Sverige

Budsjettprosessen i Sverige avviker ikke mye fra budsjettprosessen i Norge. Domstolsverket oversender sitt budsjettforslag til Justisdepartementet i februar året før budsjettåret. I utarbeidelsen av budsjettforslaget får Domstolsverket bistand fra en gruppe dommere/domstolledere. Budsjettforslaget er treårig, men domstolbudsjettet som vedtas av Riksdagen, gjelder kun for ett år av gangen. I budsjettforslaget fokuseres det på saksinngang og nødvendige ressurser for å avvikle saker til rett tid.

Regjeringens forslag til statsbudsjett legges frem for Riksdagen i september året før budsjettåret. Domstolsverket kan få noen signaler om budsjettramme før proposisjonen legges frem, men er ikke part i regjeringens budsjettbehandling, som i Danmark og på Island. I budsjettet gis det i utgangspunktet ikke full kompensasjon for kostnadsutviklingen. Etter at statsbudsjettet er vedtatt av Riksdagen, mottar Domstolsverket et «Regleringsbrev», tilsvarende bevilgningsbrev i Norge, fra Justisdepartementet. Her angis mål, resultatkrav og økonomiske rammer. Tildelingsbrevet legger grunnlaget for en omfattende rapportering i februar/mars året etter budsjettåret.

Domstolsverket og domstolene har fått innvilget en låneramme som kan benyttes til investeringer. Regnskapet føres etter periodiseringsprinsipper, hvor avskrivningene fra investeringene inngår i driftsregnskapet.389

16.4.5 Nederland

Også i Nederland er det et fellesorgan for domstolene, Domstolrådet, som fungerer som mellomledd mellom de enkelte domstolene og Justisdepartementet. Det gjelder også i budsjettsaker. Finansieringen av de nederlandske domstolene er basert på et stykkprissystem og dermed direkte knyttet til domstolenes aktivitetsnivå i form av avvikling av saker. Finansieringssystemet er regulert i domstolloven og i en egen forskrift.

Domstolrådet disponerer budsjettrammene Justisdepartementet har fått bevilget til domstolene, og fordeler pengene til de ulike domstolene. Budsjettrammen til Domstolrådet styres av hvor mange saker domstolene i sum er anslått å ville behandle i budsjettåret. Domstolrådet fordeler så midlene på de enkelte domstoler etter hvor mange og hvilke typer saker de behandler. Ut fra tidsstudier er det beregnet gjennomsnittskostnad per sakstype. Det er definert 70 forskjellige sakstyper det er angitt en stykkpris på. Systemet minner om systemet for innsatsstyrt finansiering (ISF) av norske sykehus, hvor det er utarbeidet stykkpriser basert på såkalt diagnoserelaterte grupper (DRG).

I januar i året før budsjettåret sender Domstolrådet inn et forslag til Justisdepartementet om hvor mange saker det ventes at domstolene skal behandle. Forslaget er basert på prognoser for saksavvikling. Prognosene lages av Domstolrådet i samarbeid med Justisdepartementet og berørte parter, som påtalemyndigheten, immigrasjonsmyndighetene o.a. I budsjettforslaget regjeringen presenterer for nasjonalforsamlingen i september året før budsjettåret, angis det hvor mange domstolsaker regjeringen legger opp til å finansiere. Det kan være et annet antall enn det Domstolrådet foreslo, men avvik fra Domstolrådets forslag må begrunnes overfor nasjonalforsamlingen. Når budsjettåret er slutt, gjøres det opp regnskap over hvor mange saker som faktisk har vært gjennom domstolene, om det har vært flere eller færre enn anslått. Er det flere, kompenseres domstolene med 70 prosent av stykkprisene; er det færre, reduseres tildelte midler, også med i utgangspunkt 70 prosent av stykkprisene.390

For å hindre at stykkprisfinansieringen skulle gi insentiver til å behandle flest mulig saker fortest mulig, ble det innført visse kvalitetskrav som skal oppfylles. Det er reist kritikk mot at kvalitet i praksis er blitt tonet ned.391 Systemet oppmuntrer til effektivitet, og erfaringen har vært at effektivitetsforskjellene mellom de enkelte domstolene er redusert. Stykkprisprinsippet skal dekke kostnadene til driften av domstolene, mens kostnader til innhenting av sakkyndige mv. dekkes separat. Stykkprisene reforhandles hvert tredje år.

Stykkprisfinansieringen i Nederland har dekket det alt vesentligste av domstolsystemets kostnader, om lag 95 prosent. De resterende 5 prosent er kommet som basisfinansiering. I løpet av de siste årene har kostnadene knyttet til ulike sakstyper økt, mens stykkprisene til dels har blitt redusert, blant annet som ledd i regjeringens finanspolitiske innsparinger. Domstolene bruker i dag i gjennomsnitt mer tid per sak enn tidligere, og antallet behandlede saker har falt. I gjennomsnitt anslås saksbehandlingstiden å ha økt med om lag 30 prosent i tiårsperioden 2008–2017. Antallet behandlede saker falt med 20 prosent mellom 2010 og 2017. At saker tar lengre tid og øker belastningen på domstolene uten at domstolene har fått betalt for det, tilskrives nye prosesskrav, gjennomgående mer komplekse saker, at partene og deres advokater er blitt mer spesialiserte, og at domstolene i stadig større grad må forholde seg til internasjonale konvensjoner og rettsakter. Når antallet saker synker, er det også blitt mindre penger til å dekke ikke-skalerbare kostnader til IT- og kvalitetsprosjekter, da slike faste kostnader også har vært bygd inn i stykkprisene.392

Økte kostnader per sak, som ikke ble kompensert, og en nedgang i antallet behandlede saker, gjorde at domstolene i Nederland fikk økende underskudd. Regjeringen har derfor endret systemet. Fra og med 2020 vil en større del av bevilgningene komme som en basisfinansiering uavhengig av antallet saker domstolene behandler. Basisfinansieringen vil fra 2020 dekke halvparten av domstolenes kostnader: Stykkprissystemets finansieringsandel synker dermed fra 95 til 50 prosent. Videre skal stykkprisene fremover i større grad settes ut fra faktisk målt tidsbruk enn tilfellet til nå har vært.393

16.5 Behov for endringer i dagens budsjettordning

Domstoler er helt avhengig av finansiering for å kunne fungere. Domstolenes uavhengighet er definert ved at de i vårt konstitusjonelle demokrati anses for å være en tredje statsmakt. Dommere skal ikke kunne instrueres av Stortinget eller regjeringen, og i rettssaker skal ingen gis særbehandling, heller ikke staten når den er part. I Norge er domstolenes uavhengighet i stor grad basert på en innarbeidet sterk rettstradisjon som har vært ivaretatt av skiftende politiske flertall på Stortinget. I denne utredningen foreslår kommisjonen på flere områder en formalisering av den etablerte tradisjonen for bedre å beskytte domstolenes uavhengighet over tid. Slik beskyttende lovgivning kan imidlertid i gitte situasjoner undergraves hvis Stortinget i tilknytningen til bevilgningene setter betingelser som griper inn i domstolenes dømmende uavhengighet, eller skjærer så mye ned på bevilgningene at domstolene blir lammet.

Om dette har tidligere høyesterettsjustitiarius Tore Schei uttalt:

«… sider ved Stortingets og Regjeringens maktutøvelse overfor Høyesterett reiser spørsmål om ikke Høyesterett i noen grad må ha en institusjonell uavhengighet. Stortinget har etter Grunnloven den bevilgende myndighet. Det er Stortinget som, etter forslag fra Regjeringen, fastsetter hvilke midler som skal stilles til disposisjon for domstolene. I utgangspunktet skaper ikke det noe problem for domstolenes uavhengighet. Budsjetter gir ikke føringer for løsningen av enkeltsaker. Det er imidlertid klart at de ressurser som stilles til disposisjon for domstolene, også påvirker domstolenes muligheter for å løse sine oppgaver. Domstolene kan ikke kreve å være upåvirket av budsjettsituasjonen. Men det er viktig at Stortinget er seg bevisst de rettssikkerhetsmessige sider det har, både i sivile saker og i straffesaker, at saker kan behandles og avgjøres på en god og rask måte. Dette har en side til tilliten til domstolene som er viktig i en rettsstat som vår. Videre er det nødvendig at Stortinget ved tildelingen av ressurser til domstolene tar hensyn til at domstolene har kontrolloppgaver overfor de to andre statsmakter. Det vil for eksempel bryte med de hensyn som ligger bak kontrollen med forvaltningen om domstolenes ressurser blir slik at de som får et vedtak av et offentlig myndighetsorgan mot seg, ikke kan få prøvd gyldigheten av dette innen rimelig tid.»394

Dette viser at det ikke er uproblematisk at domstolene som den tredje statsmakt finansielt er helt avhengig av de andre statsmaktene.

Til sammenlikning har Norges Bank, som ikke er en statsmakt, men er landets sentralbank, en stor grad av selvstendighet og er finansielt uavhengig av Stortinget fordi den tjener penger på forvaltningen av landets valutareserver og utlån til banker. Selv om domstolene ideelt sett bør ha større økonomisk selvstendighet enn sentralbanken, er det vanskelig å se for seg et system hvor domstolene på tilsvarende måte vil kunne være selvfinansierende.

Kommisjonen har vært opptatt av å finne frem til endringer i budsjettprosessen for domstolene som markerer domstolenes spesielle status i vårt konstitusjonelle system, og som kan heve terskelen for at bevilgningsmyndigheten misbrukes til å undergrave domstolenes uavhengige rolle. Det er avgjørende at domstolene i budsjettsammenheng ikke likestilles med «andre sektorer» eller behandles som et forvaltningsorgan.

I NOU 1999: 19 uttrykte mindretallet i den forrige domstolkommisjonen frykt for at ressurstilgangen til domstolene ville svekkes hvis en fulgte flertallets forslag om å legge den sentrale administrasjonen av domstolene til et uavhengig organ utenfor departementet.395 Mindretallet mente domstolene ville miste en talsperson i regjeringen og Stortinget som talte domstolenes sak. Flertallet i kommisjonen foreslo endringer i budsjettprosessen samtidig med opprettelsen av Domstoladministrasjonen.396 Budsjettprosessen ble imidlertid ikke endret. Som vist i punkt 16.8 er bevilgningene til domstolene over en årrekke blitt hengende etter den generelle veksten i offentlig forvaltning generelt og de andre leddene i straffesakskjeden spesielt. Opprettelsen av Domstoladministrasjonen, uten at det samtidig ble foretatt endringer i budsjettprosessen, kan ha svekket domstolenes strategiske posisjon i forhandlingene om budsjettmidler. Når kommisjonen mener det er behov for endringer i budsjettprosessen knyttet til domstolene, er det også for å rette opp denne skjevheten.

Flere av momentene i den forrige domstolkommisjonens utgangspunkt for å se på budsjettprosessen til domstolene har fortsatt gyldighet. En endring vil understøtte domstolenes uavhengighet og bidra til å forsterke holdningene i befolkningen, i domstolene selv, i Stortinget og i regjeringen om at domstolene har, og må ha, en særstilling som den tredje statsmakt. I perioder med større politiske skiftninger og uro er høy bevissthet om viktigheten av domstolenes uavhengighet av stor betydning for å bevare rettsstaten. Så langt har det ikke vært noen tegn til at regjeringen eller Stortinget noen gang har søkt å bruke budsjettprosessen til å utøve irregulær påvirkning på domstolene. Stortingets budsjettvedtak for domstolene består i all hovedsak av en overordnet ramme og er derfor i liten grad styrende for domstolenes interne virksomhet. Budsjettrammenes størrelse har imidlertid betydning for rettssikkerheten, fordi tildelte midler er avgjørende for saksavviklingen i domstolene.

16.6 Alternative modeller til dagens budsjettprosess

16.6.1 Drøftelser mellom Domstoladministrasjonen og regjeringen

Da regjeringen i sin tid valgte ikke å følge den forrige domstolkommisjonens forslag om å la Domstoladministrasjonens budsjettforslag følge som vedlegg til Justisdepartementets budsjettproposisjon, var etableringen av Domstoladministrasjonen og større indre selvstyre for domstolene en ny konstruksjon. Etableringen av en domstoladministrasjon utenfor Justisdepartementet var omstridt. Domstoladministrasjonen er nå et veletablert organ, og det er ikke lenger noen strid om Domstoladministrasjonens eksistens. I flere land som har en domstolsadministrasjon eller et domstolsråd, er det etablert budsjettprosesser der dette organet i større grad er part i prosessen helt frem til regjeringen sluttfører sitt budsjettforslag og presenterer det for nasjonalforsamlingen. Erfaringene med budsjettprosessen etter at Domstoladministrasjonen ble etablert, tilsier etter kommisjonens vurdering at det bør ses på en videreutviklet versjon av budsjettprosessforslaget foreslått av den forrige domstolkommisjonen.

Domstoladministrasjonens rolle i budsjettprosessen overfor departementet/regjeringen skiller seg ikke fra andre statlige organers rolle i samme prosess. Utgangspunktet for domstolenes budsjett er konsekvensjustert budsjett fra året før og innspill fra Domstoladministrasjonen om satsinger og tillegg. Ved Justis- og beredskapsdepartementets behandling av budsjettet er det noe kontakt med Domstoladministrasjonen. Kontakten består i at Domstoladministrasjonen gjennomgår og argumenterer for sine forslag for departementet, og bærer ikke preg av å være drøftelser hvor det søkes å komme frem til et omforent budsjettforslag tilsvarende slik prosessen er i Danmark, se punkt 16.4.3.

Når Domstoladministrasjonen oversender sitt budsjettforslag til Justis- og beredskapsdepartementet noen måneder før regjeringens budsjettkonferanse i mars, sendes det også en kopi til Stortingets justiskomité. Dette er imidlertid mellom trekvart og ett år før regjeringens budsjettforslag behandles i Stortinget. På høsten, når budsjettbehandlingen pågår i Stortinget, får Domstoladministrasjonen møte i Justiskomiteen for å argumentere for sitt budsjettutgangspunkt. Videre møter Domstoladministrasjonen enkeltrepresentanter i komiteen. Få andre statlige organer har slik direkte kontakt med Stortinget under dets budsjettbehandling. Eksterne bevilgningsmottakere tar derimot ofte direkte kontakt med Stortinget for å forsøke å påvirke budsjettprosessen der. Domstolenes selvstendige kontakt med Stortinget kan sies å gjenspeile deres uavhengige stilling. Det er likevel et spørsmål om dette er en god praksis. Når domstolenes budsjett skal inngå i regjeringens samlede budsjettfremlegg for Stortinget, bør heller prosessen mot Justis- og beredskapsdepartementet revideres slik at Domstoladministrasjonen ikke i annet enn ekstraordinære tilfeller søker å påvirke Stortingets budsjettvedtak.

Domstolkommisjonen legger til grunn at Høyesterett fortsatt bør ha sitt eget budsjettkapittel. Det baseres på Høyesteretts særstilling blant domstolene, se punkt 8.6. Kommisjonen ser ingen grunn til å endre praksis. Høyesterett bør derfor også sikres direkte kontakt med departementet for så vidt gjelder sitt budsjett.

Tas det utgangspunkt i dagens budsjettordning, med årlige vurderinger og vedtak av domstolenes budsjettrammer, kunne man innpasset en budsjettprosess tilsvarende som i Danmark eller på Island. Domstoladministrasjonen ville da som representant for den tredje statsmakt, sammen med Høyesterett for så vidt gjelder deres budsjett, hatt mer reelle drøftelser med Justis- og beredskapsdepartementet om budsjettet, og deltatt sammen med departementet når domstolenes budsjett behandles i møter med Finansdepartementet. Utgangspunktet burde være at de kom frem til et omforent forslag som blir regjeringens budsjettforslag. Som en sikkerhetsventil dersom enighet ikke oppnås, burde Domstoladministrasjonens budsjettforslag gå til Stortinget som et trykt vedlegg til regjeringens forslag. Det ville da også vært naturlig at departementet i budsjettdokumentet kommenterte forskjellene mellom det forslaget regjeringen fremmer, og forslaget fra Domstoladministrasjonen. En slik ordning vil fremstå som en kombinasjon av den danske og den islandske modellen og være en videreutviklet versjon av den løsning som den forrige domstolkommisjonen foreslo.

Som utgangspunkt og hjelpemiddel i budsjettforhandlingene bør det kunne utvikles omforente modellverktøy for å anslå veksten i saksinngang av ulike typer, måling av tidsbruk på ulike sakstyper og kostnadskonsekvenser for domstolene. I en slik budsjettprosess bør regjeringen, med utgangspunkt i et omforent faktagrunnlag, kunne stille krav til effektivitetsforbedringer i domstolene.

16.6.2 Flerårige budsjetter

Selv om bruk av flerårige budsjetter i staten generelt nylig har vært vurdert, og ble avvist, står domstolene som den tredje statsmakt i en særstilling. Den praksis som ellers gjelder for statlige organer, bør derfor ikke alene være avgjørende for spørsmålet om domstolene skal tildeles flerårige budsjetter.

Domstolene har et stort etterslep på investeringer i teknologi og lokaler. Investeringer som dette vil være velegnet å få vedtatt gjennomført etter planer som strekker seg over flere år og med budsjettmessige rammevedtak. Flerårige budsjettrammer for domstolene kunne gitt større forutsigbarhet og redusert risikoen for angrep på domstolenes uavhengighet.

På budsjettområder hvor utgiftene i stor grad består av investeringer som går over flere år, fremmer regjeringen langtidsplaner som behandles av Stortinget. Dette gjelder blant annet for transportsektoren (Nasjonal transportplan, NTP) og for forsvaret (Langtidsplan for Forsvaret). Planene inneholder både forslag til planlagte investeringer og budsjettrammer. Planene er imidlertid ikke bindende, heller ikke budsjettrammene, men må følges opp med årlige budsjettvedtak. I perioder har de årlige budsjettvedtakene ofte ikke vært store nok til å oppfylle de flerårige planene.

NRK fikk en ordning med flerårige budsjettsignal i 2020, da ordningen med lisenser ble erstattet med skattefinansiering. I tillegg til årlige budsjetter skal regjeringen hvert år gi et uforpliktende signal om hvilken budsjettramme NRK kan regne med de neste tre årene. Det første budsjettsignalet som ble gitt, var at NRK kan regne med uendret konsekvensjustert budsjett fratrukket et effektivitetskrav på 0,5 prosent per år frem til og med 2022. Dette er i praksis det som er startpunktet for alle statlige enheter når budsjettprosessen starter. Ordningen med budsjettsignaler må vare i noen år før en kan få vurdert hva NRK i praksis oppnår.

Hensynet til den samlede styringen av statsbudsjettet gjør at de fleste regjeringer vil være forsiktige med å binde opp budsjettets utgiftsside over lang tid på nye områder. Store budsjettposter er allerede bundet opp av rettighetsstyrte ordninger, som trygder, skole, barnehage, omsorg og helse. Når en regjering skal prioritere hvordan knappe totalrammer for nye tiltak skal fordeles, kan det også være en risiko for at virksomheter som har fått langsiktige budsjettsignaler, kan komme lenger ned på prioritetslisten enn andre, fordi det kan kvitteres ut at de allerede har fått beskjed om hva de skal forholde seg til. Til tross for dette er kommisjonen av den oppfatning at flerårige budsjettrammer for domstolene bør utredes nærmere dersom den finansieringsformen som nå foreslås, viser seg utilstrekkelig når det gjelder å sikre domstolene økonomisk uavhengighet og handlefrihet. Domstolkommisjonen peker her på at domstolene, som den tredje statsmakt, står i en annen stilling enn andre sektorer.

16.6.3 Innsatsstyrt finansiering (stykkprisfinansiering)

Innsatsstyrt finansiering, tilsvarende det man har i nederlandske domstoler, ville ikke vært et fremmed system i den norske budsjettvirkeligheten. Spesialisthelsetjenesten er finansiert på denne måten, og det samme er til dels høyskoler og universiteter. Erfaringene fra de nederlandske domstolene og spesialisthelsetjenesten i Norge er at det kan være vanskelig å holde stykkprisene oppdatert slik at de reflekterer den faktiske utviklingen i tidsbruk og kostnader ellers. Det er også et relativt omfattende apparat som skal til for å holde systemet ved like.

Et system med innsatsstyrt finansiering kan fungere godt i virksomheter hvor en stor andel av kostnadene er variable, og dersom en fritt kan avvikle små enheter hvor enhetskostnadene blir veldig høye på grunn av fallende saksvolum. Utover kostnader til tolker, advokater mv., hvor finansieringen allerede i dag er innsatsstyrt, er domstolenes kostnader i stor grad faste. De består i hovedsak av lønn til ansatte og kostnader til lokaler. For den enkelte domstol, og for domstolene samlet, vil det ikke være lett å skalere kostnadene opp og ned fra år til år, avhengig av hvor mange saker de behandler. Domstolene kunne eventuelt gå over til å ha færre fast ansatte og også flere midlertidige dommere, men rettssikkerhetsmessig er det ikke tilrådelig. Tvert imot mener kommisjonen at andelen midlertidige dommere allerede er for høy i dag, se kapittel 12.

Mange domstoler i Norge er små. Dette vil bli vesentlig annerledes dersom Domstolkommisjonens anbefaling til strukturendringer blir fulgt. Fortsatt vil det imidlertid være noen domstoler som vil være så små at deres enhetskostnader blir høye. Avstander gjør også at det trolig vil opprettholdes avdelinger som relativt sett vil være dyre. Slike domstoler og avdelinger vil trolig bli underfinansiert dersom man ikke kompenserer dem spesielt. Man kunne tenke seg å løse dette ved at Domstoladministrasjonens bevilgninger fra departementet var basert på gjennomsnittsstykkpriser for alle tingretter, alle lagmannsretter og alle jordskifteretter, men at Domstoladministrasjonen når den skulle fordele pengene videre ut til den enkelte domstol, brukte ulike stykkpriser overfor domstoler av ulik størrelse og ut fra om de har avdelingskontorer eller ikke. Det kunne la seg gjøre, men ville vært et kompliserende element og ville lett utløst mye diskusjon. I tillegg ville et slik system begrenset de effektivitetsincentivene som et stykkprissystem er ment å skulle ha. Det er trolig enklere å anvende et system med innsatsfinansiering når domstolene er mer like i størrelse og med hensyn til geografisk tilgjengelighet, slik tilfellet er i Nederland.

Et stykkprissystem som det nederlandske er omdiskutert også ut fra rettssikkerhetshensyn. Systemet kan få en domstolleder til å presse dommerne til å legge for mye vekt på tidsbruk kontra kvalitet. Normtiden på ulike saker blir i siste instans bestemt av departementet, noe som kan være problematisk ut fra et uavhengighetshensyn. Dette er spørsmål som er blitt reist på lederplass i tidsskriftet International Journal for Court Administration.397

Skulle man hatt et innsatsstyrt finansieringssystem for domstolene i Norge, ville man også her måtte ha et betydelig innslag av basisfinansiering i bunn, sannsynligvis minst 50 prosent. Dette skyldes både at andelen faste kostnader er høy, og at domstolene fremover har behov for en betydelig teknologisk oppgradering.

I et hybridopplegg kunne man tenke seg en todelt finansieringsmodell som bestod både av en grunnbevilgning basert på antall dommere og ikke-dømmende ansatte ved domstolen og en stykkprismodell basert på aktivitetsnivået.

Samlet sett er det imidlertid uklart om et system med innsatsstyrt finansiering med en høy andel basisfinansiering i bunn ville gi mer forutsigbare budsjettrammer enn det domstolene har i dag, samt understøttet domstolenes uavhengighet. Saksmengden er ustabil, og som erfart i Nederland kan stykkprisene reduseres når en regjering har behov for å foreta finanspolitiske innstramninger. Det samme kan basisfinansieringen.

16.6.4 Budsjettprosess direkte med Stortinget

Domstolenes særstilling som egen statsmakt kan tilsi at de leverer sine budsjettforslag direkte til Stortinget, på samme måte som Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen, EOS-utvalget, Ombudsmannen for Forsvaret og Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM).

Budsjettprosessen til disse institusjonene er løsrevet fra regjeringens. De sender inn sine budsjettforslag til Stortingets presidentskap i slutten av første kvartal året før budsjettåret. Prosessen med Stortingets administrasjon er mer begrenset enn det bevilgningsmottakere opplever med embetsverket i departementene. Stortingets administrasjon har ikke fullmakter til å forhandle eller anbefale noe, bare til å passe på at presidentskapet får tilstrekkelig budsjettunderlag. Det har så langt ikke vært noe krav om å splitte opp budsjettforslaget i konsekvensjustert budsjett og satsinger, men dette er nå i ferd med å endres. I mai/juni året før budsjettåret vedtas budsjettforslagene av presidentskapet, og de tas så inn i Finansdepartementets fagproposisjon, Prop. 1 S. De siste årene har Sivilombudsmannen opplevd at deres budsjettforslag er blitt kuttet noe, noe som ikke var vanlig tidligere. Finansdepartementet foretar ingen vurderinger av budsjettforslagene som kommer fra Stortinget. Det forslaget presidentskapet har vedtatt, tas rett inn i proposisjonen. Etter at statsbudsjettet er lagt frem i oktober, behandles budsjettene til Sivilombudsmannen, Ombudsmannen for Forsvaret, Riksrevisjonen og EOS-utvalget av kontroll- og konstitusjonskomiteen, mens budsjettet til NIM går til justiskomiteen. Før innstillingene fra de enkelte fagkomiteene foreligger, vedtar imidlertid Stortinget, etter innstilling fra finanskomiteen, rammer for det enkelte rammeområdet, herunder området for konstitusjonelle organer. Til slutt vedtas budsjettene sammen med statsbudsjettet for øvrig av Stortinget i plenum.398

De institusjonene som fremmer sine budsjettforslag direkte til Stortinget, er enten Stortingets egne organer, eller som NIM et uavhengig organ organisatorisk underlagt Stortinget. Domstolene har ikke en tilsvarende tilknytning til Stortinget, men er en uavhengig tredje statsmakt. Det er viktig at domstolene er uavhengige av den utøvende makt. De kontrollerer både i straffe- og forvaltningssaker at utøvende makt holder seg innenfor lover og menneskerettighetene. Domstolene har også en kontrollfunksjon overfor Stortinget gjennom kontrollen med lovers grunnlovsmessighet. I praksis vil domstolene oftere utøve en kontrollfunksjon overfor forvaltningen enn overfor Stortinget, noe som kan være et argument for at det bør være Stortinget direkte som vedtar domstolenes budsjett, etter forslag fra Domstoladministrasjonen.

En slik ordning vil kreve at Stortinget må bygge opp et større apparat for direkte budsjettbehandling enn det har i dag. Domstolenes budsjett er betydelig større og omfatter betydelig flere ansatte enn tilfellet er for de organer som i dag får sine budsjetter behandlet direkte av Stortinget.

Kommisjonen har en rekke forslag som vil styrke domstolenes uavhengighet av den utøvende makt. Hovedkontaktflaten mellom domstolene og de andre statsmaktene vil likevel fortsatt bli mot regjeringen. Domstolene må også på andre områder primært forholde seg til regjeringen, enten det gjelder struktur, lovendringer eller forhold som gjelder grenseflaten mellom domstolene og aktørene i straffesakskjeden. Kontakten med departementet og behovet for samordning med andre aktører kan være kompliserende hvis budsjettet til domstolene går etter et spor utenom den ordinære koordineringen i regjeringen. Kobles regjeringen fra domstolenes budsjettprosess, kan det svekke domstolenes forhold til departementet og redusere regjeringens motivasjon for å forsvare domstolenes interesser når tverrgående tiltak planlegges, og om å bevare og forsvare domstolenes uavhengighet.

16.6.5 Overordnet vurdering

Kommisjonen har vurdert alle modellene ovenfor og vil fremheve enkelte punkter.

Det er høyst uklart om et system med stykkpriser tilsvarende som i Nederland vil bidra til å understøtte domstolenes uavhengighet og gi større budsjettmessig forutberegnelighet. Det er en fare for at domstolene gjøres til forretningsenheter. Et større innslag av basisfinansiering vil i noen grad dempe «jaget etter penger» gjennom sakshåndteringen i domstolene, men ikke fjerne det. Ved å ha en relativt detaljert pristabell stiller man seg åpen for at bevilgende myndigheter vil kunne påvirke domstolenes tidsbruk på et relativt detaljert saksnivå. Det vil kunne komme i konflikt med domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomhet. Domstolene har også et stort innslag av faste kostnader, og det er uheldig å ha mange dommervikarer og tilkallingsdommere. Når kommisjonen mener at bruken av midlertidige dommere bør reduseres, frarådes følgelig en finansieringsform som oppmuntrer til mer bruk av midlertidige dommere.

Alminnelige budsjettvedtak for flere år er ikke en del av det norske budsjettsystemet. Det er likevel vanlig at offentlige virksomheter får stortingsvedtak på prosjekter og investeringsplaner som strekker seg over flere år. På denne bakgrunn mener kommisjonen at det bør utarbeides en flerårig rullerende plan med budsjettrammer for investeringer i teknologiske løsninger og lokaler for domstolene.

Spørsmålet om flerårige budsjettrammer, eller eventuelt ikke-bindende budsjettsignaler for flere år, bør utredes nærmere dersom de løsninger som nå foreslås, viser seg utilstrekkelige når det gjelder å sikre den tredje statsmakts uavhengighet og nødvendige handlefrihet.

En budsjettprosess direkte med Stortinget vil kunne tenkes å gi noe mer forutsigbarhet i budsjettrammer og kan bidra til å styrke domstolenes uavhengighet. I Stortingets budsjetthåndtering for sine egne organer er krav om konsekvensjustert budsjett kommet, krav om ABE-reduksjon diskuteres, og det diskuteres å gi Stortingets administrasjon utvidede fullmakter til å forhandle direkte med de enhetene Stortinget håndterer budsjettene til. Stortinget har i dag ikke noe egnet apparat til å håndtere budsjettene for domstolene og måtte i tilfelle bygd opp en kapasitet for å kunne gjøre det. Et system hvor domstolene går rett til Stortinget, vil bryte med den arbeidsdelingen som er mellom regjeringen og Stortinget i den norske statsordningen. Tillitsforholdet mellom domstolene, Justis- og beredskapsdepartementet og regjeringen vil kunne svekkes. Det vil også kunne vanskeliggjøre samordnende tiltak mellom domstolene og de andre leddene i straffesakskjeden, for eksempel etablering av sømløse teknologiløsninger for saksflyt. Det er ikke kjent at budsjettene til domstolene i noe annet vestlig land behandles direkte i nasjonalforsamlingen uten å gå via regjeringen. Domstolkommisjonen vil heller ikke anbefale en slik ordning i Norge.

Av de alternativene som er skissert ovenfor, vil kommisjonen anbefale en budsjettprosess som skissert i punkt 16.6.1. Ordningen tar utgangspunkt i den forrige domstolkommisjonens forslag, men tar i tillegg inn i seg elementer fra ordningene i Danmark og Island. Det vil innebære at Domstoladministrasjonen, og Høyesterett for så vidt gjelder deres budsjett, tar mer aktivt del i budsjettbehandlingen frem til regjeringen vedtar sitt endelige budsjettforslag. Dette vil skje ved at Domstoladministrasjonen og Høyesterett har drøftelsesmøter med Justis- og beredskapsdepartementet og er med når Finansdepartementet involveres i behandlingen av domstolenes budsjett. Dersom det ikke oppnås enighet om budsjettet for domstolene, bør Domstoladministrasjonens formelle budsjettforslag som inkluderer forslaget fra Høyesterett, følge med som et vedlegg til regjeringens budsjettproposisjon. Dersom det oppnås enighet, bør Domstoladministrasjonens budsjettforslag ikke gå videre til Stortinget. Da vil det heller ikke være naturlig at Domstoladministrasjonen tar eget initiativ overfor Stortinget når budsjettet behandles der.

16.7 Nærmere om Domstoladministrasjonens rolle i budsjettprosessen

16.7.1 Skisse av budsjettprosessen

Kommisjonen vil, som nevnt ovenfor, anbefale en budsjettprosess hvor domstolenes særlige stilling understrekes. Det har en egenverdi at utøvende og dømmende makt har formelle møter om drøftelse av de økonomiske rammene. Det kan over tid bidra til å styrke domstolenes uavhengighet og gi grunnlag for en mer åpen og offentlig diskusjon om domstolenes rolle.

Konkret vil et slik opplegg kunne ha et forløp hvor Domstoladministrasjonen, som i dag, oversender budsjettforslagene til Justis- og beredskapsdepartementet i god tid før regjeringens budsjettkonferanse i mars året før budsjettåret. I forkant av konferansen bør det være budsjettmøter mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Domstoladministrasjonen samt Høyesterett, hvor en søker å bli enige om hvilke prioriterte nysatsinger for domstolene justisministeren skal presentere på marskonferansen. Etter konferansen, når rammene for det kommende års statsbudsjett er fastsatt, men nysatsingene enda ikke er fordelt på områder, bør det være nye drøftelser mellom Domstoladministrasjonen og Høyesterett på den ene siden og Justis- og beredskapsdepartementet og Finansdepartementet på den andre, hvor en søker å komme frem til et endelig, omforent budsjettforslag for domstolene. Intensjonen bør være at dette vedtas av regjeringen på den avsluttende budsjettkonferansen i august.

Dersom Domstoladministrasjonen opplever at drøftelsene ikke leder frem til tilfredsstillende forslag, skal Domstoladministrasjonens budsjettforslag vedlegges regjeringens budsjettforslag. Siktemålet bør være at dette bare unntaksvis skal skje. I de situasjoner hvor dette skulle skje, bør domstolenes budsjettbehandling i Stortinget underlegges en særskilt behandling ved at de parlamentariske lederne vurderer domstolenes budsjett før finansinnstillingen fremmes, og før budsjettforslaget går videre til justiskomiteen.

En budsjettprosess som beskrevet ovenfor bør i hovedtrekk lovfestes. Det vil gi domstolene en viss særstilling sammenliknet med andre statlige virksomheter, uten at det bryter med det norske budsjettsystemet. Prosessen legger opp til samarbeid og god kommunikasjon med regjeringen, uten at regjeringen stiller krav til domstolenes sakshåndtering annet enn på et overordnet nivå. Etter at budsjettet er fremlagt for Stortinget, bør ikke Domstoladministrasjonen møte i Stortinget på egen hånd annet enn i de tilfeller hvor Domstoladministrasjonens budsjett følger med som vedlegg til regjeringens budsjettforslag.

Når det i løpet av et budsjettår er snakk om tilleggsbevilgninger, bør de forberedes sammen med Domstoladministrasjonen.

En prosedyre som dette vil etter kommisjonens vurdering være i god overensstemmelse med anbefalingene fra Europarådets ministerkomité om at organet som forvalter domstolene, bør ha adgang til å gi begrunnede innspill underveis i regjeringens budsjettprosess, se punkt 16.3.1 ovenfor.

16.7.2 Forslag til lovregulering

Den interne organiseringen i departementene, herunder den interne budsjettprosessen, ligger utenfor Stortingets ansvarsområde og kan dermed ikke lovfestes. Men det er ønskelig å synliggjøre domstolenes særlige stilling i budsjettprosessen. Domstolkommisjonen foreslår derfor å lovfeste en plikt for departementet til å drøfte rammene for domstolenes budsjett med Domstoladministrasjonen. Høyesterett deltar ved behandlingen av Høyesteretts budsjett.

Drøftelsesplikten understreker at det er regjeringen som har det siste ordet når det gjelder budsjettrammer til domstolene. Regjeringen skal fortsatt være fullt ansvarlig for budsjettforslaget for domstolene og har det samlede ansvaret for landets økonomiske utvikling. Drøftelsesplikten vil imidlertid gi domstolene en særstilling i budsjettprosessen. Drøftelser bør finne sted før viktige milepæler i regjeringens budsjettprosess. Slik praksis er i dag, bør drøftelsene typisk finne sted mens departementet forbereder sine forslag til regjeringens budsjettkonferanse i mars. Videre bør det finne sted drøftelser når departementet forbereder sine forslag før budsjettkonferansen i august.

Domstolkommisjonen anbefaler videre å lovfeste en plikt for regjeringen til å legge ved domstolenes budsjettforslag til budsjettproposisjonen dersom regjeringens forslag etter drøftelser avviker fra Domstoladministrasjonens forslag. Det vil således bare være aktuelt hvis drøftelsene med departementet ikke leder frem til et omforent budsjettforslag. Kommisjonen legger til grunn at det må være et avvik av en viss betydning før denne plikten blir aktuell, enten det gjelder avvik i kapitlet for Høyesterett eller i kapitlet for de andre domstolene og Domstoladministrasjonen. Det er naturlig at regjeringen i sin budsjettproposisjon begrunner avviket.

Også i NOU 1999: 19 ble det foreslått at Domstoladministrasjonens budsjettforslag skulle følge med statsbudsjettet som trykt vedlegg.399 Den forrige domstolkommisjonen fremhevet det som ønskelig at den reelle prioriteringen mellom domstolene og andre virksomheter innenfor og utenfor justisvesenet ble foretatt fullt ut i Stortinget, og det forutsatte at domstolenes eget budsjettforslag blir gjort kjent for Stortinget ved siden av regjeringens forslag. Domstolkommisjonen støtter denne begrunnelsen.

16.8 Disponering av tildelte midler

Gjennom Stortingets behandling av budsjettproposisjonen gis årlige retningslinjer for Domstoladministrasjonens virksomhet og administrasjonen av domstolene, jf. domstolloven § 33 annet ledd. Prosessen med å formulere retningslinjer starter ved at Domstoladministrasjonen skriver utkast i forbindelse med utarbeidingen av budsjettforslag, som deretter behandles av departementet før fremleggelse av budsjettet for Stortinget. På denne måten fastsettes mål, forventninger og generelle retningslinjer for domstolarbeidet samtidig med de økonomiske rammene. Denne samlede fremstillingen av rammebetingelsene definerer handlingsrommet for Domstoladministrasjonen.

Domstolkommisjonen understreker at Domstoladministrasjonen forholdsvis fritt bør disponere tildelte midler innenfor rammene. Det er også understreket i forarbeidene til domstolloven, hvor det fremgår at Domstoladministrasjonen skal ha «betydelig handlefrihet i forhold til utforming av delmål og valg av virkemidler».400

Etter at budsjettet er vedtatt i Stortinget, sender Justis- og beredskapsdepartementet hvert år et tildelingsbrev til Domstoladministrasjonen. Alle statlige organer får slike brev fra sine fagdepartementer. Bevilgningsbrevene inneholder typisk informasjon om budsjettrammer, angivelse av fullmakter, overordnede eller detaljerte mål og krav til rapporteringer. Tildelingsbrevene til Domstoladministrasjonen er relativt lite detaljerte sammenliknet med hva de fleste andre statlige organer mottar, og målene som angis, er knyttet til administrative spørsmål og saksbehandlingstid.401 Brevene er klare på at domstolene er uavhengige i sin dømmende virksomhet. Domstolkommisjonen ser ingen problemer med den formen tildelingsbrevene til Domstoladministrasjonen i dag har, men understreker samtidig at tildelingsbrevene ikke må inneholde instrukser som direkte eller indirekte kan true domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomhet.

Øremerkede bevilgninger bør unngås, særlig dersom de ikke er i samsvar med ønskene til Domstoladministrasjonens styre.

Grensesnittet mellom Domstoladministrasjonens og departementets ansvar på det økonomisk-administrative området bør klargjøres. Det bør ikke være slik at departementet uten videre kan bruke § 7 i Reglement for økonomistyring i staten til å holde tilbake bevilgede midler i flere år.402 Det er også et spørsmål hvor hensiktsmessig det er at Domstoladministrasjonen på vegne av domstolene ble underlagt instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor, som kom 13. januar 2017.403 Det vises til at både forsvarsbygg og spesialbygg knyttet til drift av vei- og jernbanenett er unntatt fra instruksen for bygge- og leiesaker. Domstolkommisjonen foreslår i punkt 9.5.5 at regjeringen bare ved kongelig resolusjon kan pålegge Domstoladministrasjonen å følge generelle instrukser for statsforvaltningen. Det vil innebære at det er nødvendig å gjennomgå om og i hvilken utstrekning generelle instrukser skal gjøres gjeldende for Domstoladministrasjonen.

16.9 Budsjettrammen

Den forrige domstolkommisjonen fremhevet at hensikten med å foreslå endringer i budsjettprosessen ikke var at domstolene skulle ha lettere tilgang til romslige økonomiske rammer enn andre bevilgningsmottakere.404 Det er heller ikke grunnen til at denne kommisjonen foreslår endringer. Kommisjonen vil likevel påpeke et par forhold knyttet til bevilgningenes størrelse.

Som påpekt ovenfor har regjeringen og Stortinget en særlig grunnlovbestemt plikt til å sikre at domstolene og dommerne er uavhengige, noe som også må gjenspeiles i de økonomiske rammene de får til disposisjon. Hva som er tilstrekkelige rammer, er vanskelig å definere presist. Domstolene må ha tilstrekkelige rammer til å kunne oppfylle sitt samfunnsoppdrag.

Samtidig må bevilgende myndigheter kunne stille krav til domstolenes effektivitet. Domstolenes handlingsrom for egne effektiviseringstiltak begrenses imidlertid av dommeres stillingsvern, av den fastsatte domstolstrukturen og av lovbestemte prosesskrav. I NOU 2019: 17 foreslo Domstolkommisjonen større strukturendringer, og i denne utredningen foreslås det flere prosessendringer som antas å ville bedre domstolenes effektivitet. Når det av statsfinansielle grunner er nødvendig å foreta innstramninger og kutt i statsbudsjettets utgifter, må det aksepteres at innstramninger også kan ramme domstolenes budsjett. Særegne kutt i domstolenes økonomiske rammer, kan derimot være konstitusjonelt problematisk. Dette vil særlig være tilfellet dersom det kombineres med andre tiltak som kan føre til at domstolenes uavhengighet reduseres.

Selv om domstolene opplever å ha hatt trange rammer de siste årene, kan det vanskelig hevdes at regjeringen og Stortinget har brutt noen grunnlovsbestemt plikt. Figur 16.1 nedenfor viser at realveksten i domstolenes budsjettrammer de siste 15 årene har vært lavere enn for andre områder innen justis- og beredskapssektoren og for offentlig forvaltning totalt. Det gjelder særlig i årene etter 2012. De siste årene har innkomne saker til domstolene, særlig alminnelige tvistesaker, gått noe ned, men mange av sakene er mer komplekse enn tidligere.405 Manglende bevilgninger har medført at domstolenes handlingsrom er svært begrenset, noe som igjen får betydning for deres virksomhet i form av blant annet manglende bemanning, manglende mulighet for å gjennomføre varetektsfengslinger utenfor ordinær rettstid, manglende organisasjonsutviklingsarbeid og kompetanseutvikling. Videre har det eksempelvis ikke vært rom for å sørge for tilstrekkelig sikkerhet i en rekke tinghus. Rettssikkerhetsmessig er det problematisk dersom parter på grunn av manglende kapasitet i domstolene må vente lenge før deres saker kan komme opp.

Merknad: For domstolene gjelder tallene kapittel 410 og 61 i statsregnskapet. Før 2017 inngikk ikke innbetalinger til Statens pensjonskasse (SPK) i disse kapitlene, mens de gjør det i årene fra og med 2017. For å få sammenliknbare tall over tid er innbetalinger til SPK renset ut av tallene for 2017–2018.

Kilde: Domstolkommisjonen, Statsregnskapet.

17 Lønnsfastsettelse for dommere

17.1 Innledning

Domstolkommisjonen mener at det er grunn til å fastsette en ny fremgangsmåte for lønnsfastsettelse for dommere i lagmannsrettene, tingrettene og jordskifterettene. På denne bakgrunn har Domstolkommisjonen bedt professor emeritus Stein Evju om å utrede mulige modeller for lønnsfastsettelse, hvor hensynet til uavhengighet for dommere og Stortingets bevilgningsmyndighet er ivaretatt. Utredningen følger som vedlegg til NOU-en.

Nedenfor følger en kort redegjørelse for dagens ordning, behovet for endring og mulige alternative modeller.

Det fremheves at fremstillingen nedenfor og Evjus utredning ikke omfatter lønn til høyesterettsdommere. De har i dag en egen ordning hvor lønnen fastsettes av Stortinget.

17.2 Dagens ordninger

17.2.1 Tingretts- og lagmannsrettsdommere

Lønn for dommere i tingrettene og lagmannsrettene fastsettes administrativt av regjeringen, nå ved Kommunal- og moderniseringsdepartementet.406 Disse stillingene ble tatt ut av virkeområdet for hovedtariffavtalene i staten fra 1. oktober 1999. Det skjedde ved en avtale mellom (det daværende) Arbeids- og administrasjonsdepartementet og de daværende hovedsammenslutningene og Norsk Lærerlag.

Ved overgangen til ny ordning for lønnsfastsettelse i 1999 ble det fastsatt lønnskategorier i fem trinn for tingrettsdommere (by- og herredsrettsdommere) og i fem trinn for dommere i lagmannsrettene. Kategoriene omfatter også domstollederne i de to instansene. Antallet kategorier er senere utvidet for tingrettene.

Avtalen fra 1999 fastsetter ikke noe bestemt om tidspunkt for eller hyppighet av reguleringer av lønnssatsene. Staten står dermed fritt. I praksis har lønningene vært regulert årlig, etterskuddsvis per 1. oktober.

Som følge av at dommerlønningene fastsettes administrativt av departementet, finner det ikke sted noen forhandlinger – verken om lønnskategoriene, profiler eller lønnssatser. Det gjennomføres samtaler mellom Domstoladministrasjonen og departementet i forkant av de årlige lønnsreguleringene. Denne dialogen har imidlertid ingen formell status.

Arbeidstakerne, representert ved Dommerforeningen, deltar i utgangspunktet ikke i samtalene med departementet. Det føres uformelle samtaler mellom Dommerforeningen og Domstoladministrasjonen forut for Domstoladministrasjonens samtaler med departementet.

I og med at dommere i tingrettene og lagmannsrettene ikke er omfattet av hovedtariffavtalene i staten, gjelder disse avtalenes ulike bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår heller ikke for dommerne. Avtalen fra 1999 forutsetter at enkelte av tariffavtalenes bestemmelser likevel kan gis anvendelse ved at det fastsettes særskilt av departementet. Avtalen fastsetter dessuten at enkelte særskilte bestemmelser skal ha anvendelse, spesielt gjelder det rett til avtalefestet pensjon (AFP).

I henhold til avtalen fra 1999 fastsatte departementet en standard arbeidsavtale om lønns- og arbeidsvilkår, der blant annet slike utvalgte tariffavtalebestemmelser er gjort til vilkår i de individuelle arbeidsavtalene. Standardavtalene har vært endret og justert en del ganger siden 1999. I praksis har dette vært gjort av Domstoladministrasjonen. De individuelle arbeidsavtalene inngås av Domstoladministrasjonen med den enkelte dommer.

17.2.2 Jordskiftedommere

Stillingene som jordskiftedommer, jordskifterettsleder og jordskiftedommerfullmektig omfattes av hovedtariffavtalene. Den alt overveiende del av dommerne er organisert i Tekna, som er tilsluttet Akademikerne, og omfattes dermed av hovedtariffavtalen mellom staten og Akademikerne.

Etter denne hovedtariffavtalen skjer all lønnsdannelse lokalt gjennom forhandlinger på «forhandlingsstedet». Domstoladministrasjonen er forhandlingssted for alle grupper ansatte som er organisert i Akademikerne. I denne sammenhengen pekes det på at ved de lokale forhandlingene inngår dommerne i jordskifterettene i en felles gruppering med dommerfullmektiger, ingeniører ved jordskifterettene, utredere og administrativt personale ved alle domstolene. Lønnsnivåene for jordskiftedommere ligger i dag atskillig under nivåene for dommere i de alminnelige domstolene.

Da stillingene som jordskifteoverdommer og jordskifteoverrettsleder ble overført til lagmannsrettene som jordskiftelagdommere, ble de samtidig brakt inn under virkeområdet for avtalen fra 1999. Disse følger derfor lønnsutviklingen til lagdommere.

17.3 Behov for endring av hvordan lønn fastsettes

Lønn- og pensjonsvilkår for dommere kan være viktig i et uavhengighetsperspektiv. For det første er et tilstrekkelig lønns- og pensjonsnivå for dommere essensielt for å ivareta domstolenes uavhengighet. Tilstrekkelige lønns- og pensjonsordninger er én måte å sikre at dommere ikke fristes av utilbørlig press utenfra som kan påvirke deres atferd og dømmende virke. For det andre må prosessen med lønnsfastsettelsen sikre at dommere ikke kan risikere at lønnsnivået påvirkes av innholdet i rettsavgjørelsene. Lønnsfastsettelsen må sikres gjennom felles, objektive vilkår, nettopp for å unngå utilbørlig påvirkning av dommerne under utøvelse av deres dømmende funksjoner.407

Dagens ordning innebærer at dommernes lønn fastsettes ensidig av et embetsverk underlagt regjeringens styring og kontroll. I tillegg må avtalen av 1999 forstås slik at departementet står svært fritt med hensyn til om lønnen skal reguleres, og med hensyn til nivået på reguleringen. Dette er uheldig med tanke på domstolenes uavhengighet.408 Staten er part i en rekke av sakene domstolene behandler. I tillegg til at straffesaker er en kjerneoppgave for domstolene, har domstolene også en viktig rolle i å kontrollere forvaltningens myndighetsutøvelse. Det er derfor av avgjørende betydning for tilliten til domstolene at lønnssystemet ikke kan gi noe grunnlag for mistanke om at statlige myndigheters tilfredshet eller misnøye med domstolenes avgjørelser kan påvirke lønnsfastsettelsen.

17.4 Mulige modeller

Det er flere alternative modeller til dagens ordning for fastsettelse av dommerlønninger. Nedenfor omtales kort de modellene som anses som mest aktuelle innenfor det norske systemet. De er gruppert under to hovedretninger – bruk av et uavhengig lønnsutvalg og bruk av tariffavtale. Modellene er nærmere redegjort for i utredningen til professor Evju.

Kommisjonen legger til grunn at det ikke er aktuelt å bringe ting- og lagmannsrettsdommeren tilbake under de alminnelige hovedtariffavtalenes paraply. Dette alternativet er derfor ikke tatt med.

• Uavhengig lønnsutvalg

  Man kan tenke seg at dommeres lønninger fastsettes ved hjelp av et uavhengig lønnsutvalg.

  Én vei å gå kan være å legge lønnsfastsettelsen for ting- og lagmannsrettsdommeren inn i den samme ordningen som nå gjelder for høyesterettsdommere.409 Den er slik at Stortingets presidentskap utarbeider en innstilling til Stortinget etter uformelle samtaler med justitiarius og en høyesterettsdommer. Stortinget treffer deretter vedtak om lønnsfastsettelsen for Høyesteretts medlemmer.

  En annen mulig vei er en særskilt «lønnskommisjon» bestående av uavhengige personer oppnevnt av Stortinget. Det kan være en lønnskommisjon som avgir innstilling til Stortinget. Det vil likne den løsningen som gjelder for stortingsrepresentanter. Alternativt kan man tenke seg en kommisjon som fastsetter lønninger med endelig virkning.

• Tariffavtale

  Det legges til grunn at det lar seg gjøre å finne løsninger der lønnsfastsettelsen skal skje gjennom forhandlinger og tariffavtaler. Dommerlønn fastsettes ved tariffavtaler både i Danmark og Nederland.

  Forutsetningen er at det er snakk om å etablere en ordning atskilt fra de alminnelige hovedtariffavtalene. En eventuell ordning bør forankres i lov.

17.5 Videre oppfølgning

Domstolkommisjonen anbefaler at professor emeritus Stein Evjus utredning følges opp av regjeringen. Det er viktig av hensyn til domstolenes uavhengighet at man får etablert en bedre prosess for fastsettelse av lønn til dommere. Jordskiftedommere bør bringes inn i samme ordning som dommere i tingrettene og lagmannsrettene. Både Domstoladministrasjonen som representant for arbeidsgiverne og Dommerforeningen og Tekna som representanter for arbeidstakerne bør være involvert i arbeidet. En ordning må sikre at hensynet til Stortingets bevilgningsmyndighet ivaretas.

Domstolkommisjonen anbefaler at man samtidig gjennomgår lønnsordningen for Høyesterett. Lønnsfastsettelsen bør skje på en måte som i størst mulig utstrekning er egnet til å styrke uavhengigheten til Høyesterett, og med stor grad av åpenhet og forutberegnelighet. Det krever blant annet at systemet lovfestes. Modellen med en særskilt «lønnskommisjon» bestående av uavhengige personer oppnevnt av Stortinget, er aktuell å vurdere for Høyesterett.

17.6 Særmerknad fra medlemmene Otterstad, Sunde og Østensen Berglund

Medlemmene Otterstad, Sunde og Østensen Berglund viser til at jordskiftedommere har en annen ordning for lønnsfastsettelse enn dommerne i de alminnelige domstolene, og til at lønnen er vesentlig lavere enn for dommerne i de alminnelige domstolene. I tillegg til forslaget om å bringe jordskiftedommere inn under samme ordning som for dommerne i tingrettene, anbefaler disse medlemmene at dommere på samme domstolsnivå skal ha lik lønn, og da også embetsdommere i særdomstoler. Ellers i domstolene er det slik at dommere i domstoler som ikke har full fagkrets, som for eksempel Oslo byfogdembete, har samme lønn som dommerne i tingretter med full fagkrets. Disse medlemmene viser dessuten til at det er få søkere til dommerembetene i jordskifterettene, og i enkelte tilfeller har ledige embeter stått uten kvalifiserte søkere. Disse medlemmene mener utfordringene med rekruttering i vesentlig grad skyldes lite konkurransedyktig lønn. Lønnslikestilling mellom dommere i tingrettene og i jordskifterettene vil etter disse medlemmenes syn sikre bedre rekruttering av godt kvalifiserte kandidater til jordskifterettene

18 Et helhetlig grunnlovsvern for domstolene

18.1 Innledning

Domstolkommisjonen er i mandatet bedt om å vurdere behovet for endringer i Grunnloven som gjelder domstolene, og eventuelt lage utkast til nye grunnlovsbestemmelser. Det reiser for det første spørsmål om hvorvidt det er nødvendig å gjøre endringer fordi Grunnloven er til hinder for å gjennomføre kommisjonens forslag til organisering av domstolene. Kommisjonen har vurdert dette fortløpende, men finner ikke at noen av kommisjonens anbefalinger forutsetter grunnlovsendring. For det andre er det et spørsmål om det kan være gode grunner til å endre Grunnloven. Kommisjonen har konkludert med at dette er tilfelle. Det er behov for å gi en mer dekkende konstitusjonell regulering av domstolene, herunder styrke det konstitusjonelle vernet for uavhengige domstoler og dommere.

Prinsippet om domstolenes uavhengighet har helt siden 1814 vært ansett som en følge av maktfordelingsprinsippet, som Grunnloven bygger på. De siste tiårene er det nærmere innholdet i prinsippet videreutviklet av organer som overvåker sentrale menneskerettskonvensjoner Norge er tilsluttet. Et mer finmasket nett av hensyn som i dag er knyttet til domstolenes og dommeres uavhengighet, er også utviklet av internasjonale organisasjoner etablert for å fremme demokrati, rettsstatsprinsipper og beskyttelse av menneskerettigheter, se kapittel 3. Utviklingen bidrar til å begrunne behovet for en modernisering og oppdatering av Grunnlovens bestemmelser om domstolene for at det rettslige grunnlaget for den tredje statsmakt skal være tilstrekkelig robust også i fremtiden.

Betydningen av å verne om domstolenes funksjonsevne og uavhengighet har fått fornyet aktualitet de senere årene. I enkelte europeiske land har man sett en urovekkende tendens til at folkevalgte organer undergraver domstolenes uavhengighet ved lovreformer som angriper arbeidsvilkårene i domstolene. Eksempelvis har EU satt i gang en formell prosedyre mot Polen for å sikre uavhengigheten til polske dommere.410 Utviklingen har skapt økt bevissthet om betydningen av å verne domstolene mot kortvarige politiske strømninger – også i vesteuropeiske land.411 Bedre grunnlovsvern for domstolene og dommere kan være et virkemiddel for å forebygge en slik utvikling.

Domstolkommisjonen vil fremheve at selve prinsippet om domstolenes uavhengighet allerede i dag har forankring i blant annet Grunnloven § 95, og at nærmere reguleringer av innholdet i prinsippet først og fremst bør fremgå av alminnelig lov. Enkelte bestemmelser er likevel så viktige for uavhengigheten og funksjonsevnen til domstolene og dommere at kommisjonen mener det er nødvendig å løfte dem inn i Grunnloven. En bredere konstitusjonell forankring vil gi domstolene et vern mot raske lovendringer fra et knapt politisk flertall. Dette vil være viktig dersom rettsstaten skulle møte mer urolige tider. Men også i en normalsituasjon der rettsstaten ikke er truet, vil et utvidet grunnlovsvern kunne bidra til økt forståelse for domstolenes stilling som den tredje statsmakt.

Det er også andre argumenter for å endre og utvide det eksisterende vernet av domstolene i Grunnloven. I det følgende vil kommisjonen fremme forslag om et mer helhetlig grunnlovsvern for domstolene og dommere.

18.2 Betydningen av regulering i grunnlov

Grunnloven gir et betydelig sterkere vern mot fremtidige politiske endringsprosesser enn alminnelig lovs vern. Det har sammenheng med at grunnlovsendringer er avhengig av et større flertall i Stortinget enn endringer i annen lovgivning, og at de tar lengre tid å gjennomføre. Mens en lov kan endres av et flertall på Stortinget relativt raskt etter at et lovforslag er fremsatt, er det i henhold til Grunnloven § 121 nødvendig med to tredjetalls flertall i Stortinget for å endre Grunnloven. Videre skal grunnlovsendringer fremsettes på ett storting og vedtas i det neste, etter at det er avholdt mellomliggende valg. Prosedyrene i § 121 gjør på denne måten Grunnloven til et verktøy for å verne sentrale institusjoner, rettigheter og verdier mot raske endringer.

Grunnloven er vårt rettssystems høyest rangerte rettskilde. Det innebærer at den også gir et sterkere vern enn bestemmelser om domstoler og dommere i internasjonale konvensjoner som Norge har sluttet seg til. Sentrale bestemmelser om uavhengige domstoler er blant annet gitt i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP). Begge konvensjoner gjelder som norsk lov og skal ved motstrid gis forrang for annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Konvensjonene er likevel gjennomført på alminnelig lovs nivå, i de former som er bestemt i Grunnloven §§ 76 flg. Det gjelder også forrangsregelen i menneskerettsloven § 3. I prinsippet kan derfor et alminnelig flertall på Stortinget endre eller oppheve denne loven ved alminnelig lovvedtak.

Det følger av dette at grunnlovsreguleringer også innebærer en større innsnevring av det fremtidige politiske handlingsrommet enn bestemmelser i alminnelig lov. Dersom styringsmekanismene som skal reguleres, er under utvikling og bør kunne endres raskt, er alminnelig lov et mer fleksibelt verktøy. Norsk grunnlovstradisjon kjennetegnes derfor av forholdsvis knappe og generelle bestemmelser. Det gir rom for mer detaljerte reguleringer på alminnelig lovs nivå, som raskere kan endres i tråd med samfunns- og rettsutviklingen.

18.3 Dagens grunnlovsvern for domstolene og dommere

18.3.1 Prinsippet om domstolenes uavhengighet

Da Grunnloven ble vedtatt i 1814, kom prinsippet om domstolenes uavhengighet ikke eksplisitt til uttrykk i grunnlovsteksten. Domstolenes uavhengighet ble likevel ansett som en opplagt følge av maktfordelingsprinsippet, som Grunnloven bygde på.412 Prinsippet kom til uttrykk i Grunnlovens overskriftsystem, som skiller den dømmende makt fra den lovgivende og den utøvende makt. Domstolene ble dermed forankret som den tredje statsmakt.

Prinsippet om domstolenes uavhengighet ble også understreket ved at de øverste domstolene, Høyesterett og Riksretten, fikk egne bestemmelser i et eget kapittel i Grunnloven. Domstolenes uavhengighet kom også til uttrykk i bestemmelsene i nåværende §§ 88 og 90 om at Høyesterett dømmer i siste instans, og at Høyesteretts dommer ikke kan påankes. En garanti for uavhengige domstoler ble også uttrykt i nåværende § 22 annet ledd om at dommere bare kan avskjediges ved dom. Videre ga forbudet mot straff uten dom i § 96 første ledd uttrykk for at den dømmende funksjonen bare kan utøves av domstolene.413

Domstolenes uavhengige stilling har senere blitt tydeligere nedfelt i Grunnloven. I 1992 ble Grunnloven § 22 tredje ledd endret, slik at visse embetsmenn kan utnevnes på åremål. Det er gjort eksplisitt unntak for bruk av åremålsstillinger for dommere. Forbudet mot å utnevne dommere på åremål har sin bakgrunn i hensynet til uavhengighet, se punkt 12.8.

I 2003 ble § 62 endret, slik at Høyesteretts medlemmer ikke skulle være valgbare til Stortinget. Også dette var et utslag av ønsket om å markere domstolenes uavhengige stilling.414 Videre ble formålsbestemmelsen om at Grunnloven skal «sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene», tatt inn i Grunnloven § 2 annet punktum i 2012. Bestemmelsen plasserer domstolene sentralt i den norske stats verdigrunnlag.415

Etter revisjonen av Grunnloven i 2014 slår § 95 fast at borgerne har rett til en rettferdig rettergang for en uavhengig og upartisk domstol, og at statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet, se nærmere punkt 18.3.4 nedenfor. I 2015 ble dessuten domstolenes rett og plikt til å prøve grunnlovsmessigheten av lover og «beslutninger truffet av statens myndigheter» kodifisert i § 89. Ordlyden i bestemmelsen ble endret 14. mai 2020, blant annet for å tydeliggjøre at prøvingsretten gjelder alle avgjørelser truffet under utøvelse av offentlig myndighet. Dette inkluderer også forvaltningsvedtak truffet av andre enn staten selv, som kommuner eller private organisasjoner. Dette var ikke ment som noen endring av rettstilstanden.416 Gjennom prøvingsretten har domstolene fått en rolle som kontrollinstans overfor den lovgivende og den utøvende makt. Grunnloven § 89 synliggjør domstolenes uavhengige stilling i vår statsforfatning.

I dag har følgelig selve prinsippet om domstolenes uavhengighet bred konstitusjonell forankring ved at det kommer til uttrykk flere steder og på flere måter.

18.3.2 Dommeres stillings- og forflytningsvern

Dommeres stillingsvern er regulert i Grunnloven § 22 annet ledd. Etter Grunnlovens system regnes dommere som embetsmenn som ikke kan «avsettes» uten etter dom. Ordlyden i § 22 annet ledd sett i sammenheng med resten av grunnlovsbestemmelsen tilsier at dommere er uoppsigelige. Deres arbeidsforhold kan bare bringes til opphør gjennom avskjed ved dom. Bestemmelsen innebærer en viktig skranke mot å besette dommerstillinger med avsettelige tjenestemenn.

Av § 22 annet ledd fremgår det videre at embetsmenn «ikke kan forflyttes mot sin vilje». Vernet mot tvungen forflytning inngår som en del av dommeres stillingsvern og er viktig for å sikre reell uavhengighet. Omfanget av det konstitusjonelle forflytningsvernet er imidlertid uklart.

Midlertidige dommere, herunder dommerfullmektiger, har i tilsettingstiden det samme stillings- og forflytningsvernet som faste dommere, jf. domstolloven § 55 h. Vernet er imidlertid ikke regulert i Grunnloven.

18.3.3 Høyesterett

Grunnlovens kapittel D om den dømmende makt inneholder seks paragrafer, hvorav fire omhandler Høyesterett.

Det fremgår av § 88 første ledd første punktum at «Høyesterett dømmer i siste instans». Bestemmelsen slår fast at Høyesterett er øverste dømmende instans, og at ingen annen myndighet kan overprøve Høyesteretts dommer. Videre forutsetter bestemmelsen et hierarkisk oppbygd domstolsapparat der underordnede domstolers avgjørelser kan bringes inn for Høyesterett. Disse to sidene ved § 88 utgjør en viktig del av den forfatningsmessige plattformen for Høyesteretts stilling som statsmakt og prejudikatdomstol i dag.417 Siden 1911 har § 88 første ledd annet punktum uttrykkelig åpnet for at innskrenkninger i retten til å få en sak avgjort av Høyesterett kan fastsettes ved lov.418

Etter § 88 annet ledd skal Høyesterett «bestå av en justitiarius og minst fire andre medlemmer». Bestemmelsen har vært forstått ikke bare som en regel om minimumsantallet av dommere ved domstolen, men som et minstekrav til antall dommere ved behandlingen av den enkelte rettssak i avdeling i Høyesterett.419 Noe øvre antall medlemmer av Høyesterett er ikke fastsatt i Grunnloven, se nærmere punkt 18.6.4.

Grunnloven § 90 fastslår: «Høyesteretts dommer kan i intet tilfelle påankes.» Bestemmelsen forbyr at noen annen statlig instans overprøver Høyesteretts dommer, men er ikke til hinder for at en internasjonal domstol tar stilling til spørsmålet om den norske stats ansvar for en høyesterettsavgjørelse.420

Endelig bestemmer § 91 at «[i]ngen kan beskikkes til medlem av Høyesterett før han eller hun er 30 år gammel». I dag spiller den formelle aldersgrensen liten rolle, ettersom det stilles en rekke kvalifikasjonskrav ved utnevnelse av dommere til Høyesterett som i praksis utelukker søkere under 30 år.

18.3.4 Grunnloven § 95

Grunnloven § 95 sikrer retten til en rettferdig rettergang ved en uavhengig og upartisk domstol. Bestemmelsen ble vedtatt ved grunnlovsrevisjonen i 2014, som hadde som formål å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett ved å gi sentrale menneskerettigheter grunnlovs rang.421 Bestemmelsen er plassert i Grunnlovens kapittel E om menneskerettighetene.

Første ledd første punktum fastslår at «[e]nhver har rett til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid». Bestemmelsens utforming er inspirert av de folkerettslige forbildene i EMK artikkel 6 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 14 om retten til en rettferdig rettergang. Av bestemmelsens annet ledd følger det at «[s]tatens myndigheter skal sikre domstolenes og dommeres uavhengighet og upartiskhet». På denne måten etablerer § 95 en dobbel forpliktelse for staten, som på den ene side må avstå fra innblanding i domstolenes dømmende virksomhet og på den annen side må treffe nødvendige tiltak for å sikre at domstolene er uavhengige og upartiske.422

Hva som forstås med «uavhengig domstol», kan være uklart. Helt grunnleggende står prinsippet om at domstolene eller den enkelte dommer ikke kan instrueres i utøvelsen av den dømmende myndighet. Den enkelte dommer skal ha fritt spillerom til å forme de premisser og de domsslutninger som hun eller han finner riktig på bakgrunn av det eksisterende rettskildematerialet. Det knytter seg større usikkerhet til hvilke krav som stilles til de institusjonelle rammene for domstolene.423 Selv om bestemmelsen har en knapp utforming, rommer den en del gjennom såkalt dynamisk tolkning, der formålsbetraktninger står sentralt. Bestemmelsen skal videre tolkes i lys av de internasjonale forbildene i blant annet EMK artikkel 6. Ved den nærmere forståelsen av hva som menes med uavhengige domstoler, vil det være naturlig å se hen til Den europeiske menneskerettsdomstols (EMD) rettspraksis på området.424

18.4 Andre lands konstitusjoner

18.4.1 Innledning

De fleste land har skrevne konstitusjoner som gir uttrykk for maktfordeling og uavhengige domstoler. Variasjonene er likevel store – noen lands konstitusjoner har kortfattede og generelle bestemmelser, mens andre har detaljreguleringer. Utformingen beror på en rekke forhold, som samfunnssystem, rettskultur og tradisjon. I tillegg er tidspunktet for vedtakelsen av konstitusjonen og prosedyrene for å endre den av betydning.

Det må understrekes at grunnlovsbeskyttelsen av domstolene verken er en nødvendig eller en tilstrekkelig betingelse for at domstolene reelt sett skal være uavhengig av de andre statsmaktene. Eksempelvis regnes domstolene i Storbritannia – som ikke har noen skreven grunnlov – for å være uavhengige.425 Samtidig har den polske konstitusjonens forholdsvis omfattende vern av domstolene i liten grad tjent som bolverk mot myndighetenes forsøk på å skaffe seg kontroll over domstolene. Det illustrerer at rettslig regulering – også på konstitusjonelt nivå – ikke er tilstrekkelig dersom samfunnsutviklingen først tar en uønsket retning. Grunnlovsreguleringer kan forsinke, men neppe forhindre politiske endringsprosesser.

Ved vurderingen av om grunnlovsvernet for domstolene og dommere bør styrkes, og hvordan dette i så fall kan gjøres uten at rammene for organisasjonsendringer blir for lite fleksible, er det likevel av interesse å undersøke andre lands konstitusjoner, både med tanke på hvilke prinsipper og ordninger som er vernet, og med tanke på hvordan vernet er utformet. Kommisjonen har viet størst oppmerksomhet til konstitusjonene i de nordiske landene, men har også undersøkt den tyske og den franske konstitusjonen. Endelig har kommisjonen sett hen til enkelte nyere europeiske konstitusjoner som er etablert etter kommunismens fall på begynnelsen av 1990-tallet.

18.4.2 De nordiske konstitusjonene

Bestemmelsene om domstolene og dommere i de nordiske konstitusjonene må leses i lys av når de ble skrevet. Danmarks Riges Grundlov ble vedtatt i 1953, men er svært lik den første demokratiske forfatningen i Danmark – Junigrundloven av 1849. Islands grunnlov er fra 1944, men mange av bestemmelsene er svært like bestemmelsene i den første islandske grunnloven av 1874, som igjen var inspirert av den danske Junigrundloven.

Den svenske og den finske reguleringen av statsforfatningen skiller seg ut som mer moderne i nordisk sammenheng. Sverige har fire lover som anses å utgjøre den svenske konstitusjonen, der først og fremst regeringsformen omhandler domstolene. Regeringsformen trådte i kraft i 1975 og har siden blitt endret flere ganger. Tidligere hadde også Finland fire forfatningslover, men disse ble 1. mars 2000 erstattet av en ny grunnlov, som senest ble endret i 2011.

Kontrollen med lovers grunnlovsmessighet utøves av de alminnelige domstolene i alle de nordiske landene. Dette er også uttrykkelig fastslått i den svenske regeringsformen og den finske grunnloven.426 Det vil si at det ikke finnes egne forfatningsdomstoler i de nordiske landene.

Bestemmelsene om domstolene i Danmarks grunnlov har en forholdsvis knapp og generell utforming. Prinsippet om domstolenes uavhengighet kommer til uttrykk i § 3 om maktfordelingsprinsippet. Bestemmelsen suppleres av § 62, som fastslår at «[r]etsplejen skal stedse holdes adskilt fra forvaltningen». Domstolenes funksjonelle uavhengighet kommer til uttrykk i § 64 første punktum, som lyder: «Dommere har i deres kald alene at rette sig efter loven.» I likhet med Norges grunnlov gir den danske grunnloven dommere et særskilt stillingsvern og et vern mot forflytning.427 Grunnloven inneholder i tillegg et forbud mot domstoler nedsatt for å behandle en bestemt sak. Forbudet er begrunnet ut fra hensynet til domstolenes uavhengighet.428

Den danske grunnloven har ingen «menneskerettighetskatalog», og det finnes ikke noen uttrykkelig henvisning til retten til en rettferdig rettergang for en uavhengig og upartisk domstol. Enkeltbestemmelser verner likevel visse grunnleggende menneskerettigheter, for eksempel ytringsfriheten. Initiativ til å endre den danske grunnloven har så langt ikke blitt fulgt opp, noe som har sammenheng med at den er vanskelig å endre. Det kreves blant annet at 40 prosent av samtlige velgere stemmer for endringen ved folkeavstemning.429

Bestemmelsene om domstolene i den islandske grunnloven er svært lik den danske, både i innhold og utforming. Utover maktfordelingsprinsippet og prinsippet om domstolenes funksjonelle uavhengighet er det først og fremst stillings- og forflytningsvernet som gir dommere en særskilt beskyttelse. I motsetning til den danske grunnloven fikk den islandske grunnloven en ny «menneskerettighetskatalog» i 1995, der retten til en rettferdig rettergang av en uavhengig og upartisk domstol nå er forankret.430

I 2011 ble det skrevet utkast til en ny islandsk grunnlov, avgitt av et grunnlovsråd nedsatt av Alltinget. Utkastet inneholdt bestemmelser om domstolenes organisasjon og jurisdiksjon, herunder en egen bestemmelse om Islands høyesterett. Videre ble hovedtrekkene i utnevnelsesprosedyren for dommere foreslått grunnlovfestet.431 Utkastet til den nye grunnloven ble godkjent ved en uforpliktende folkeavstemning i oktober 2012, men ble ikke vedtatt av Alltinget i 2013.432 Grunnlovsvernet av domstoler og dommere på Island er med andre ord fortsatt nokså knapt.

Den svenske regeringsformen har en noe mer omfattende regulering av domstolene. Kjernen i prinsippet om domstolenes funksjonelle uavhengighet kommer til uttrykk i regeringsformen 11 kap. 3 §, som fastslår at «[i]ngen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall». 3 § inneholder også et prinsipp om saksfordeling mellom dommere i samme domstol.433

Regeringsformen inneholder også bestemmelser om hvilke alminnelige domstoler og forvaltningsdomstoler Sverige har, samt forholdsvis detaljerte regler om dommeres stillings- og forflytningsvern.434 Videre er hovedtrekkene i utnevnelsesprosessen for dommere grunnlovfestet.435 Unntaket er innstillingsorganets (dommernemndens) funksjon ved utnevnelsesprosessen, som kun er regulert i lov. Regeringsformen har i tillegg en omfattende «menneskerettighetskatalog», med flere bestemmelser om rättssäkerhet.436

I Sverige ble det i 2020 nedsatt et utvalg som skal utrede behovet for å styrke domstolenes og dommeres konstitusjonelle beskyttelse ytterligere. Utvalget skal ifølge mandatet særlig vurdere om dommeres pensjonsalder og antall dommere i Högsta domstolen og Högsta forvaltningsdomstolen bør grunnlovfestes. I tillegg skal utvalget vurdere å forankre Domstolsverkets rolle, styring og organisasjon i konstitusjonen.437 Utredningen skal leveres innen februar 2023.

Den finske grunnlovens regulering av den dømmende makt har flere likhetstrekk med den svenske. Maktfordelingsprinsippet er knesatt i 3 §, som også uttrykkelig taler om uavhengige domstoler. Kapittel 9 om domstolene inneholder bestemmelser om hvilke alminnelige domstoler Finland har, og om oppgavene til de øverste instansene (Högsta domstolen og Högsta forvaltningsdomstolen).438 Hovedtrekkene i utnevnelsesprosessen for dommere og dommeres stillings- og forflytningsvern er også grunnlovfestet.439 I likhet med den danske grunnloven har Finlands grunnlov et særskilt forbud mot opprettelse av tillfälliga (midlertidige) domstoler. Retten til en rettferdig rettergang er forankret i grunnlovens 21 §.

18.4.3 Utvalgte europeiske konstitusjoner

Kommisjonen har undersøkt et utvalg konstitusjoner for andre europeiske land, først og fremst den tyske grunnloven av 1949 og den franske grunnloven av 1958.440 Som eksempler på europeiske konstitusjoner av nyere dato har kommisjonen viet oppmerksomhet til Slovenias grunnlov av 1991 og Estlands grunnlov av 1992.441 Disse konstitusjonene er utviklet for å sikre maktfordeling, herunder uavhengige domstoler, i postkommunistiske samfunn. Dette er av interesse i denne sammenheng, selv om rettssystemene for øvrig i mindre grad likner våre egne.

Ifølge den tyske føderale grunnlovens artikkel 97 er den dømmende myndigheten tillagt uavhengige dommere, som bare skal være underlagt loven. Den tyske grunnloven har detaljerte regler om organiseringen av domstolene. Den dømmende makt utøves av den føderale forfatningsdomstolen, de føderale domstolene fastsatt i grunnloven og domstolene i delstatene.442 Den føderale forfatningsdomstolens jurisdiksjon og sammensetning er regulert i artikkel 93–94. Halvparten av dommerne velges av Forbundsdagen (Bundestag), den andre halvparten av Forbundsrådet (Bundesrat). Dommerne kan ikke være medlemmer av Forbundsdagen, Forbundsrådet, den føderale regjeringen eller noe tilsvarende organ i en delstat.443 Grunnloven har også bestemmelser om de fem føderale høyesterettene og de øvrige føderale domstolene.444 Dommerne i de føderale høyesterettene velges i fellesskap av den ansvarlige føderale ministeren (justisministeren) og en valgkomité bestående av justisministrene for delstatene og et tilsvarende antall medlemmer valgt av Forbundsdagen.445

Den tyske grunnloven inneholder videre bestemmelser om dommeres uavsettelighet og vern mot forflytning samt sentrale vilkår for avskjedigelse av dommere.446 Pensjonsalderen er ikke regulert i grunnloven, men i alminnelig lov. Som i den danske og den finske grunnloven finner man et særskilt forbud mot opprettelse av midlertidige eller såkalt ekstraordinære domstoler (Ausnahmegerichte).447 Samme bestemmelse fastslår at domstoler for bestemte rettsområder bare kan opprettes ved lov.448

Ifølge den franske grunnloven er dommere uavhengige og uavsettelige.449 Grunnloven fastslår at Frankrikes president skal beskytte domstolenes uavhengighet, og i den forbindelse skal presidenten bistås av et domstolsråd (Conseil supérieur de la magistrature).450 Domstolsrådets oppgaver og sammensetning er utførlig regulert. Domstolsrådet består av en seksjon med jurisdiksjon over dommere og en seksjon med jurisdiksjon over statsadvokater. Seksjonen for dommere har 15 medlemmer og er bredt sammensatt. Seks av medlemmene er dommere, herunder seksjonens leder, som er førstepresident i kassasjonsdomstolen (Cour de cassation). Grunnloven tillegger domstolsrådet særskilt myndighet i saker om utnevnelse av dommere og i disiplinærsaker mot dommere.451 Den franske grunnloven inneholder ikke noen fullstendig oversikt over domstolssystemet, som består av både alminnelige domstoler, forvaltningsdomstoler og særdomstoler. Grunnloven omtaler likevel særskilt myndigheten til kassasjonsdomstolen og den høyeste forvaltningsdomstolen (Conseil d'État).

Slovenias og Estlands grunnlover har begge omfattende reguleringer av domstolenes uavhengighet og tar dermed avstand fra den tidligere funksjonen til domstolene under et kommunistisk styresett. Maktfordelingsprinsippet er grunnlovfestet i begge konstitusjoner, som også fastslår at den dømmende makt ligger hos uavhengige domstoler som utøver sine plikter i samsvar med grunnloven og lovene. Begge grunnlover har bestemmelser om hvilke domstoler som utgjør de alminnelige domstolene, samt et forbud mot ekstraordinære domstoler. Grunnlovene har også bestemmelser om domstolenes jurisdiksjon, regler om stillingsvern, utnevnelse, avskjedigelse og sidegjøremål for dommere. Retten til en rettferdig rettergang for en uavhengig og upartisk domstol er omfattet av begge grunnlovers menneskerettighetskatalog.452

I likhet med Frankrike har Slovenias grunnlov en bestemmelse om domstolsrådet, rådets sammensetning og hvem som oppnevner medlemmene. Ifølge grunnloven skal rådet bestå av elleve medlemmer. Et flertall av disse (seks medlemmer) skal være dommere, som velges blant dommere. De resterende fem medlemmene velges av nasjonalforsamlingen, etter forslag fra republikkens president. Domstolsrådet velger selv sin leder.453 Rådet er tillagt særskilt myndighet i saker om utnevnelse av dommere. Dommere velges av nasjonalforsamlingen, etter forslag fra domstolsrådet.454 Domstolsrådet kan i tillegg reise forslag overfor nasjonalforsamlingen om avskjedigelse av dommere.455

Videre har Slovenias grunnlov viet et eget kapittel til konstitusjonsdomstolen. Antall dommere i konstitusjonsdomstolen er fastsatt i artikkel 163, som fastslår at konstitusjonsdomstolen skal bestå av ni medlemmer. Slovenias grunnlov har i tillegg en bestemmelse om lekdommeres deltakelse i domstolene.456

18.4.4 Oppsummering

Domstolenes uavhengighet fra de øvrige statsmaktene er forankret i alle grunnlovene kommisjonen har undersøkt – ofte uttrykt ved en formulering om at dommere bare er underlagt loven. Regler om dommeres stillings- og forflytningsvern går også igjen. Videre sikrer de fleste grunnlovene borgerne rett til en rettferdig rettergang for en uavhengig og upartisk domstol.

De fleste grunnlovene har bestemmelser om hvordan domstolene er organisert, det vil si hvilke domstoler og instanser rettssystemet består av. Flere har også et grunnlovfestet forbud mot å opprette såkalte midlertidige eller ekstraordinære domstoler nedsatt for å behandle en bestemt sak. Med unntak av Danmark og Island har alle landene grunnlovfestet hovedtrekkene i utnevnelsesprosedyren for dommere. Den estiske og den slovenske grunnloven har i tillegg bestemmelser om dommeres sidegjøremål.

Hovedtrekkene i forvaltningsordningen for domstolene er grunnlovfestet i Frankrike og Slovenia gjennom bestemmelser om domstolsrådet. Begge konstitusjoner tillegger domstolsrådet myndighet i saker om utnevnelse av dommere og disiplinærsaker mot dommere. I motsetning til det franske domstolsrådet har det slovenske domstolsrådet et flertall av dommermedlemmer. Slovenias grunnlov skiller seg videre ut blant grunnlovene kommisjonen har undersøkt, ved at antall dommere i konstitusjonsdomstolen er grunnlovfestet.

Sammenliknet med nyere konstitusjoner i Europa fra 1990-tallet fremstår reguleringen av domstolene i Norges grunnlov som forholdsvis knapp. Forskjellene er mindre sammenliknet med Tyskland og Frankrike, selv om også Tysklands grunnlov har mer utførlige bestemmelser om domstolene enn den norske. Blant de nordiske landene har den norske reguleringen av domstolene større likhetstrekk med den danske og den islandske grunnloven enn med den svenske og den finske. Det må ses i lys av at Grunnloven av 1814 er en av verdens eldste grunnlover som fortsatt er gjeldende rett, og at bestemmelsene om domstolene i liten grad har vært gjenstand for revisjon. Stabile politiske forhold har også hatt betydning. Siden andre verdenskrig har norske domstoler ikke vært utsatt for ytre politisk press som har foranlediget behov for et styrket domstolsvern. Dette er likevel ikke unikt i nordisk sammenheng. I forlengelsen av dette er det interessant å merke seg det svenske initiativet til å vurdere behovet for å styrke domstolenes og dommeres beskyttelse i grunnloven.457

18.5 Bør grunnlovsvernet for domstolene styrkes?

Selve prinsippet om domstolenes uavhengighet har bred konstitusjonell forankring ved at det kommer til uttrykk i flere bestemmelser og på flere måter i dagens grunnlov. Prinsippet ble også tydeliggjort gjennom vedtakelsen av Grunnloven § 95 om retten til en rettferdig rettergang for en uavhengig og upartisk domstol i 2014. Ved vedtakelsen av § 95 la Stortinget følgende til grunn:

«Denne bestemmelsen er én av flere bestemmelser som synligjør en side av den maktfordeling som for lengst er norsk statsskikk. Hvordan domstolenes uavhengighet og upartiskhet skal sikres, må imidlertid avgjøres av politiske myndigheter gjennom en mer detaljert regulering enn det grunnloven kan gi plass til.»458

Kommisjonen er enig i at Grunnlovens prinsipp om uavhengige domstoler først og fremst må følges opp gjennom alminnelig lovgivning, slik kommisjonen også foreslår i denne utredningen. Grunnloven kan ikke gi plass til de mange detaljerte reguleringene som er nødvendige for at domstolene og dommere skal fungere som uavhengige av de andre statsmaktene.

Finmaskede konstitusjonelle reguleringer som har som formål å tydeliggjøre hvilke skranker prinsippet om domstolenes uavhengighet setter, kan virke mot sin hensikt. De kan bidra til å synliggjøre hvor de til enhver tid sittende makthavere har et handlingsrom, med den konsekvens at grensene presses og utfordres. Det kan følgelig ha en verdi i seg selv å utvise tillit til at de øvrige statsmaktene forvalter det handlingsrommet Grunnloven gir, på nettopp den måten prinsippet om uavhengighet foreskriver.

Selve prinsippet om domstolenes uavhengighet setter skranker for inngrep fra andre statsmakter, men gir ikke svar på hvordan uavhengigheten nærmere skal sikres. Grunnloven er for eksempel taus om hvilke domstoler som skal kunne gi borgerne en rettferdig rettergang, og om hvordan man skal sikre at dommere utnevnes uavhengig av politiske hensyn. De seks paragrafene som utgjør Grunnlovens kapittel D om den dømmende makt, gir i så måte et lite dekkende bilde av vårt rettssystem. Til dels fremstår reguleringen av domstolene som fragmentert og tilfeldig.

Dette er særlig synlig dersom man sammenholder reguleringen av den dømmende makt med reguleringen av den lovgivende og den utøvende makt. Kapitlene om de øvrige statsmaktene har også i større grad vært gjenstand for revisjon. I denne sammenhengen er det grunn til å merke seg Valglovutvalgets forslag til endringer i Grunnlovens kapittel C om den lovgivende makt. Utvalget foreslår blant annet en ny og forholdsvis omfattende bestemmelse i Grunnloven § 72 om riksvalgstyret, som skal behandle klager knyttet til gjennomføring av valg.459 I den grad initiativ til å videreutvikle og oppdatere Grunnlovens regulering av de øvrige statsmaktene følges opp, vil fremstillingen av domstolene fremstå som stadig mer ufullstendig og mangelfull.

Mot dette kan det innvendes at domstolene ikke har noen maktstilling eller innflytelse på samfunnsutviklingen som kan måle seg med den som tilkommer Stortinget og regjeringen. Det kan virke rimelig at dette også gjenspeiles i Grunnloven. På den annen side er betydningen av uavhengige domstoler de siste tiårene synliggjort både internasjonalt og i norsk rett for øvrig. Internasjonale og europeiske organer som overvåker bestemmelser om domstoler og dommere i sentrale menneskerettighetskonvensjoner, har utviklet nærmere prinsipper om domstolenes uavhengighet – både institusjonelt og for den enkelte dommer. Som gjennomgangen i punkt 18.4 ovenfor viser, har flere europeiske konstitusjoner tilpasset seg denne utviklingen, ved å løfte rammene for domstolenes institusjonelle uavhengighet opp på konstitusjonelt nivå. En tilsvarende utvikling gjenspeiles ikke i den norske grunnloven.

Kommisjonen mener enkelte garantier for uavhengige domstoler i vårt rettssystem er så viktige at de bør gis et særskilt grunnlovfestet vern. Dersom rettsstaten skulle møte mer urolige tider, vil et mer helhetlig grunnlovsvern for domstolene bidra til å sikre stabilitet og forutsigbarhet. Et viktig poeng i denne sammenheng er at grunnlovsvernet bør bygges ut i rolige tider hvor uavhengigheten ikke er truet. Men også i en normalsituasjon vil et mer helhetlig grunnlovsvern kunne ha en viktig bevisstgjørende funksjon og gi økt forståelse for domstolenes stilling i vår statsforfatning. På denne bakgrunn legger kommisjonen til grunn at det er behov for en oppdatering av Grunnlovens kapittel D om den dømmende makt.

18.6 Sentrale garantier for uavhengige domstoler

18.6.1 Innledning

Kommisjonen har i denne utredningen sett nærmere på hva som er nødvendig for å sikre uavhengige domstoler og dommere. Ved vurderingen av hva som er så sentralt for domstolene og dommere at det bør forankres i Grunnloven, har kommisjonen for det første søkt å identifisere områder hvor domstolene ville vært særlig sårbare for maktmisbruk dersom rettsstaten skulle møte mer urolige tider. For det andre har kommisjonen søkt å balansere hensynet til stabilitet og forutsigbarhet på den ene side mot hensynet til fleksibilitet på den annen. Kommisjonen er derfor forsiktig med å anbefale grunnlovfesting av nyvinninger. De bør etter kommisjonens syn i første omgang gis forankring i alminnelig lov.

Med dette som utgangspunkt vil kommisjonen i det følgende løfte frem fem forhold som etter kommisjonens syn er så sentrale for domstolenes funksjonsevne og uavhengighet at de bør gis et særskilt vern i Grunnloven. Samlet sett vil disse bidra til å sikre et oppdatert og helhetlig grunnlovsvern for den tredje statsmakt.

For det første foreslås en bestemmelse om domstolshierarkiet, som utgjøres av Høyesterett, lagmannsrettene og tingrettene. Bestemmelsen tar sikte på å sikre dagens treinstansordning.

For det andre anbefales det at et øvre tak på antall dommere i Høyesterett inntas i Grunnloven § 88. En grunnlovfesting av det øvre antallet dommere i vår øverste rettsinstans vil sikre dagens ordning med Høyesterett som en uavhengig prejudikatdomstol og motvirke at de øvrige statsmaktene kan manipulere sammensetningen av domstolen.

For det tredje anbefaler kommisjonen at prosedyren for utnevnelse av dommere, herunder Innstillingsrådets funksjon i utnevnelsesprosessen, reguleres særskilt i kapittel D om den dømmende makt.

For det fjerde foreslår kommisjonen at dommere gis et særskilt stillings- og forflytningsvern i kapittel D, der også aldersgrensen for dommere fastsettes. Selv om dommere regnes som embetsmenn, og dermed er omfattet av stillingsvernet i Grunnloven § 22 annet ledd, tilsier prinsippet om domstolenes uavhengighet at dommere står i en særstilling. Dette bør komme til uttrykk i Grunnlovens kapittel om den tredje statsmakt. En egen regulering av dommeres stillingsvern vil i tillegg gi dommere en særskilt beskyttelse mot eventuelle fremtidige endringer i embetsmannsordningen.460

Endelig foreslår kommisjonen å grunnlovfeste et prinsipp om at statens myndigheter skal sikre en uavhengig administrasjon av domstolene. Bestemmelsen tar sikte på å verne domstolenes uavhengighet i administrative forhold og må forstås i lys av Grunnloven § 95 annet ledd.

Kommisjonen har også vurdert andre forslag til endringer i Grunnloven som kan bidra til å sikre domstolenes uavhengighet, blant annet på bakgrunn av innspill fra eksterne aktører. Det gjelder blant annet regler om bruk av midlertidige dommere og dommerkonstitusjoner samt regler for fastsettelse av budsjett og lønn. På disse områdene kan det imidlertid være behov for fremtidig fleksibilitet, noe som illustreres av kommisjonens forslag til lovendringer. Kommisjonen har også vurdert om flere overordnede prinsipper for sammensetning av domstolene og rekruttering til domstolene bør inntas i Grunnlovens kapittel D, eksempelvis lekdommerprinsippet og prinsippet om bred dommerrekruttering fra det praktiske rettsliv. Selv om dette er prinsipper som er viktige for domstolene, har kommisjonen valgt å begrense forslagene til områder hvor behovet for et mer oppdatert vern for uavhengige domstoler og dommere fremstår som mer presserende.

Kommisjonen har videre vurdert behovet for en mer detaljert regulering i Grunnloven. Det gjelder blant annet utnevnelsesprosessen for dommere, herunder Innstillingsrådets sammensetning og hvem som oppnevner medlemmene. Også på dette området foreslås det endringer i lov, som etter kommisjonens syn bør få virke før de eventuelt forankres på grunnlovs nivå, se kapittel 11. Detaljerte reguleringer harmonerer i tillegg i mindre grad med norsk grunnlovstradisjon, som ellers kjennetegnes av forholdsvis knappe og generelle bestemmelser. Ved utformingen av de grunnlovsforslag som fremmes, har kommisjonen søkt å videreføre denne tradisjonen, gjennom knappe, men likevel mest mulig presise formuleringer.

Kommisjonen har ikke vurdert å foreslå ytterligere endringer i den nylig reviderte bestemmelsen om domstolenes prøvingsrett i Grunnloven § 89. Dette vil etter kommisjonens syn kreve en større utredning, der det blant annet tas stilling til behovet for en rendyrket forfatningsdomstol og hvilken rolle en slik domstol skal ha i vårt rettssystem. Dette er ikke noe kommisjonen er bedt om å vurdere i sitt mandat.

I det følgende vil kommisjonen først komme med et forslag til en teknisk restrukturering av dagens bestemmelser i Grunnloven kapittel D om den dømmende makt. Formålet er å frigjøre paragrafnumre for regulering av kommisjonens forslag til nye grunnlovsbestemmelser. Deretter presenteres kommisjonens forslag til nye bestemmelser i Grunnloven. For samtlige forslag gis det først en kort redegjørelse for dagens rettstilstand, deretter presenterer kommisjonen sitt syn på behovet for grunnlovfesting og diskuterer hvilken utforming bestemmelsen bør ha. En samlet oversikt over kommisjonens konkrete forslag til grunnlovsendringer fremgår av kapittel 27.2.

18.6.2 Teknisk revisjon av Grunnloven kapittel D

Grunnloven §§ 86–87

Gjeldende § 87 foreslås flyttet til § 86 som nytt femte ledd. Forslaget innebærer utelukkende en teknisk restrukturering, med formål om å samle bestemmelsene om Riksretten i én paragraf. Gjeldende § 87 inneholder bare en delegasjonsbestemmelse om at Riksrettens sammensetning og saksbehandling kan reguleres i lov.461 Det vanlige i Grunnloven er å hekte slike delegasjonsbestemmelser på slutten av de materielle bestemmelsene, se for eksempel § 63 annet og tredje ledd. En flytting av gjeldende § 87 til § 86 vil frigjøre paragrafnummer § 87 til bruk for en bestemmelse om domstolshierarkiet. En slik organisering vil etter kommisjonens syn gi en bedre struktur i kapittel D og vil i tillegg skille bedre mellom særdomstolen Riksretten og reguleringen av de alminnelige domstolene.

Grunnloven §§ 90–91

Gjeldende §§ 90 og 91 foreslås flyttet til § 88 som respektive nytt tredje ledd og nytt annet ledd annet punktum. Forslaget innebærer utelukkende en teknisk restrukturering. Både §§ 90 og 91 gjelder tematisk Høyesterett, og disse bestemmelsene bør derfor samles i § 88, som er fanebestemmelsen for Høyesterett. Dette vil frigjøre paragrafnummer 90 for regulering av utnevnelse av dommere og dommeres stillingsvern og paragrafnummer 91 for prinsippet om en uavhengig administrasjon av domstolene. I tillegg vil det gi en mer ryddig struktur når bestemmelsene om Høyesterett samles i én paragraf.

18.6.3 Domstolshierarkiet

Grunnloven § 88 første ledd, som fastslår at Høyesterett dømmer i siste instans, forutsetter et hierarkisk oppbygget domstolsapparat der underordnede domstolers avgjørelser kan bringes inn for Høyesterett. Grunnloven inneholder imidlertid ingen nærmere regler om hvilke underordnede domstoler dette er. Riksretten og Høyesterett er de eneste domstolene som omtales av Grunnloven, som ellers er taus om hvilke lavere instanser domstolssystemet består av. Dette følger i dag av domstolloven § 1, som fastslår at de alminnelige domstoler er Høyesterett, lagmannsrettene og tingrettene.462

Ettersom verken tingrettene eller lagmannsrettene nyter grunnlovsvern, kan lovgiver fritt bestemme hvordan domstolshierarkiet skal utformes, hvor mange rettsinstanser det skal være, og hvilken stedlig kompetanse den enkelte underinstans skal ha. Det innebærer at et sittende storting i prinsippet kan foreta nokså radikale endringer i domstolshierarkiet.

Etter kommisjonens syn bør også lagmannsrettenes og tingrettenes rolle i domstolshierarkiet fremgå av Grunnlovens kapittel D om den dømmende makt. Høyesteretts rolle som prejudikatdomstol forutsetter at et tilstrekkelig antall saker ankes videre fra underinstansene. Videre er det viktig å synliggjøre også lagmannsrettenes og tingrettenes stilling i statsforfatningen, spesielt i en tid hvor de alminnelige domstolene opplever konkurranse fra alternative tvisteløsningsorganer, se kapittel 6. Bestemmelser om hvilke instanser som utgjør domstolshierarkiet, er forholdsvis vanlig i andre lands konstitusjoner, se punkt 18.4 ovenfor.

En regulering av domstolshierarkiet på konstitusjonelt nivå vil for det første ha et pedagogisk formål ved å synliggjøre i Grunnloven de alminnelige domstolene i alle tre instanser. En grunnlovsbestemmelse om domstolshierarkiet vil også ha et rettslig formål ved at den gir uttrykk for at kompetansen til den dømmende makt gjelder hele domstolshierarkiet, og ved at den avgrenser hvilke organer som omfattes av dagens treinstansordning. Bestemmelsen bør videre ses i lys av påbudet i Grunnloven § 95 om at staten skal sikre uavhengige domstoler. Samlet er bestemmelsen ment å sikre domstolsprøving av sivile saker og straffesaker for domstoler bestående av uavhengige og upartiske dommere.

På denne bakgrunn foreslår kommisjonen at det inntas en bestemmelse om domstolshierarkiet i § 87. Gjeldende § 87 foreslås flyttet til § 86 om Riksretten, se punkt 18.6.2 ovenfor. Kommisjonen foreslår følgende formulering:

«De alminnelige domstolene er Høyesterett, lagmannsrettene og tingrettene. De behandler og avgjør sivile saker og straffesaker.»

Første ledd annet punktum må ses i lys av Grunnloven § 88 om at Høyesterett dømmer i siste instans, og gir uttrykk for at de alminnelige domstolene som hovedregel utøver den dømmende makten i Norge. Ordlyden «sivile saker» omfatter etter vår tradisjon også søksmål om gyldigheten av forvaltningens vedtak. Ordlyden må forstås i sammenheng med det som utgjør de alminnelige domstolenes kompetanse i dag, og at rekkevidden av deres kompetanse nærmere reguleres i lov. Ordlyden må også ses i sammenheng med § 89 om prøvingsretten, som gjelder alle avgjørelser truffet under utøvelse av offentlig myndighet. Bestemmelsen er ikke ment å endre gjeldende rett hva gjelder lovgivers mulighet til å legge visse tvister til særdomstoler i første instans eller avskjære anke til de alminnelige domstolene.463 Hvor grensen går for avskjæring av de alminnelige domstolenes kompetanse ved opprettelse av særdomstoler, er ikke mulig å besvare generelt, men må ses i lys av formålet med opprettelsen av særdomstolen.

Ordlyden «behandler og avgjør» er ment å fange opp at domstolene ikke bare avgjør rettslige tvister, men også gjennomfører rettsmekling og legger til rette for at forlik kan inngås mellom partene. Bestemmelsen er ikke ment som en begrensning av hvilke oppgaver som kan legges til de alminnelige domstolene i alminnelig lov, eksempelvis enkelte forvaltningsoppgaver, se kapittel 7.

Riksretten og jordskifterettene er i dag faste særdomstoler, jf. Grunnloven § 86 og domstolloven § 2.464 Slike domstoler kan etableres med hjemmel i lov. Ettersom jordskifterettene utgjør en viktig del av domstolene i Norge, mener kommisjonen i utgangspunktet det ville være fordelaktig å synliggjøre særdomstolenes stilling i Grunnloven. Kommisjonen har derfor vurdert å grunnlovfeste at særdomstoler kan etableres ved lov, sammen med et vilkår om at slike særdomstoler må være faste, for å tydeliggjøre at det ikke kan etableres ad hoc-domstoler nedsatt for å behandle en bestemt sak.465 Kommisjonen har likevel valgt å ikke fremme et slikt forslag. Det vises først og fremst til at norsk rettstradisjon over lang tid har bygget på en oppfatning om at det skal helt spesielle omstendigheter til for å begrunne opprettelse av særdomstoler. Videre har Utmarksdomstolen for Finnmark en spesiell stilling i dag, ettersom dette er en særdomstol som vil kunne avvikles etter at kartleggingen av rettigheter etter Finnmarksloven er fullført.466 Kommisjonen peker videre på at en grunnlovsbestemmelse om de alminnelige domstolene uansett ikke kan forstås slik at den vil være til hinder for å opprette faste særdomstoler med hjemmel i lov.

18.6.4 Antall dommere i Høyesterett

I dag følger det av Grunnloven § 88 annet ledd at «Høyesterett skal bestå av en justitiarius og minst fire andre medlemmer». Bestemmelsen er viktig, ettersom Høyesterett må ha minst fem medlemmer for å fungere som øverste domstol, jf. domstolloven § 5. Bestemmelsen har vært forstått ikke bare som en regel om minimumsantallet av dommere ved domstolen, men også som et minstekrav til antall dommere ved behandlingen av den enkelte rettssak i avdeling i Høyesterett.467 Noe øvre antall dommere er imidlertid ikke fastsatt i Grunnloven.

Det følger av domstolloven § 3 annet ledd annet punktum at Høyesterett «skal ha en formann og så mange andre dommere som til enhver tid er bestemt». I dag består Høyesterett av en justitiarius og 19 andre dommere. Myndigheten til å fastsette antall dommerstillinger for Høyesterett er lagt til Kongen, jf. domstolloven § 33 c annet ledd siste punktum.468 Ettersom Grunnloven ikke fastsetter noe øvre antall medlemmer av Høyesterett, innebærer dette at den utøvende makt i prinsippet kan utnevne langt flere høyesterettsdommere enn 20.

Etter kommisjonens syn tilsier Høyesteretts særlige stilling som øverste instans og prejudikatdomstol at Grunnloven ikke bare bør gi uttrykk for et minste antall, men også et øvre antall dommere i Høyesterett. Høyesterett har en særlig viktig funksjon som kontrollinstans overfor både den lovgivende og den utøvende makt, jf. Grunnloven § 89. Det bør derfor inntas en skranke i Grunnloven for de øvrige statsmaktenes mulighet til å forsøke å påvirke Høyesteretts dømmende virksomhet gjennom å utnevne flere dommere enn det Høyesterett trenger for å oppfylle sin funksjon som øverste domstol.

Behovet for å grunnlovfeste det øvre antallet dommere i vår øverste rettsinstans kan også ses i lys av Høyesteretts hovedoppgave: gjennom avgjørelser å bidra til rettsavklaring og rettsutvikling innenfor de rammene som følger av Grunnlov og lov.469 For at disse oppgavene skal bli løst best mulig, kan Høyesterett verken ha for få eller for mange medlemmer. Kommisjonen vil videre vise til at den utøvende makts adgang til å utnevne flere dommere i de øverste rettsinstansene er et tema som har fått økt oppmerksomhet de senere årene. Dette er noe av bakgrunnen for at Sverige nylig har nedsatt et utvalg som blant annet skal vurdere om antall dommere i Högsta domstolen og Högsta forvaltningsdomstolen bør grunnlovfestes.470

Kommisjonen har vurdert om Grunnloven bør gi uttrykk for dagens antall medlemmer av Høyesterett som et absolutt tall. En slik bestemmelse vil imidlertid gi lite rom for fleksibilitet. Kommisjonen vil derfor heller anbefale at den nedre grensen i § 88 annet ledd suppleres med en øvre grense, og at dagens antall dommere fastsettes i domstolloven § 3. Det vil innebære at myndigheten til å fastsette antallet dommerstillinger i Høyesterett legges til Stortinget som lovgiver. Domstolloven § 33 c annet ledd siste punktum bør dermed oppheves. I forlengelsen av dette foreslår kommisjonen også en endring i domstolloven § 4 første punktum, ved at myndigheten til å bestemme at Høyesterett deles i flere avdelinger, overføres fra Kongen til høyesterettsjustitiarius.

Kommisjonens flertall, som består av kommisjonens leder Svendsen og medlemmene Askim, Bjørneset, Engstad, Hagen, Juel, Katteland, Krokan, Moe, Otterstad, Røed Larsen, Sperre, Sunde, Urke og Østensen Berglund, anbefaler at det øvre taket på antall medlemmer av Høyesterett settes til 21 i tillegg til justitiarius.

Flertallet viser til at Høyesterett i dag består av en justitiarius og 19 dommere. Antall dommere ble i 2010 økt fra 18 til 19, som følge av tilpasninger for eldre arbeidstakere som fikk virkning for alle dommere i landet.471 Tilpasningen førte til at Høyesterett i praksis mistet ett årsverk. Så vidt kommisjonen kjenner til, ble det den gang ikke gjennomført noen prinsipielle drøftelser knyttet til det totale antall dommere i Høyesterett.

Kommisjonen har heller ikke hatt anledning til å foreta en dypere analyse av dette spørsmålet. Det skyldes blant annet at det ligger utenfor kommisjonens mandat å vurdere interne forhold i Høyesterett, noe som ville vært nødvendig å gå inn på dersom det skulle foreslås større endringer i dommerantallet. Flertallet nøyer seg derfor med å peke på at utviklingen i retning av at Høyesterett fremstår som en tilnærmet prejudikatdomstol, kunne dannet grunnlag for en drøftelse av om alle saker bør behandles av en samlet Høyesterett, bestående av for eksempel ni eller elleve dommere.

Ettersom kommisjonen ikke går nærmere inn på dette, må det ved grunnlovfesting av antall medlemmer i Høyesterett tas utgangspunkt i de oppgaver Høyesterett nå har, og dagens dommerantall. De prinsipielle sidene som taler for selve grunnlovfestingen, må ivaretas, samtidig som nødvendig fleksibilitet i lys av den fremtidige samfunnsutviklingen må sikres. Også i fremtiden kan det tenkes innført generelle ordninger som gir et legitimt behov for å øke antall dommere. Videre kan det oppstå hendelser i samfunnet som tilsier at dommerkapasiteten i domstolene må økes midlertidig, slik det nå gjøres i tingrettene og lagmannsrettene som følge av covid-19-utbruddet. Dersom slike forhold innebærer at også Høyesterett midlertidig har behov for å øke dommerantallet, ville det være uheldig om Grunnloven stengte for det. Det samme gjelder om sakstilgangen generelt øker. Ut fra Høyesteretts rolle i samfunnet ville det være svært uheldig om arbeidsbelastningen i Høyesterett skulle få betydning for hvorvidt en sak av prinsipiell karakter ble tillatt fremmet til ankebehandling. Dette er heller ikke i samsvar med gjeldende prosesslovgivning.

Kommisjonens flertall mener disse hensynene tilsier at det bør grunnlovfestes at det øvre taket på antall medlemmer av Høyesterett settes til 21 i tillegg til justitiarius. Dette er også i tråd med hva Høyesterett og Dommerforeningen har gitt uttrykk for. For å ivareta både de prinsipielle hensyn og hensynet til fleksibilitet vil kommisjonens flertall imidlertid foreslå at det også inntas i domstolloven § 3 at en økning av antall dommere i Høyesterett kun kan skje med samtykke fra høyesterettsjustitiarius. På den måten vil ikke politiske interesser, knyttet til for eksempel utfallet av en mulig plenumssak, kunne gi grunnlag for en utvidelse av antall dommere i Høyesterett. Videre fremstår det som lite hensiktsmessig å øke dommerantallet uten at Høyesterett har gitt uttrykk for at det faktisk er behov for dette.

Et mindretall, bestående av medlemmet Aarli, mener at dersom Grunnloven skal angi et øvre tak på antall dommere, bør taket settes til det antall dommere Høyesterett har i dag, det vil si 19 medlemmer i tillegg til justitiarius. Mindretallets anbefaling er nærmere begrunnet i særmerknaden nedenfor.

Kommisjonen fremmer derfor to alternative forslag til endring av § 88 annet ledd, hvorav det ene forslaget setter grensen på maksimalt 22 dommere, mens det andre setter grensen på maksimalt 20 dommere.

Endelig anbefaler en samlet kommisjon at bestemmelsene om Høyesterett samles i fanebestemmelsen for Høyesterett i § 88, se punkt 18.6.2 ovenfor. Gjeldende §§ 90 og 91 foreslås flyttet til § 88 som respektive nytt tredje ledd og nytt annet ledd annet punktum.

Flertallets forslag lyder:

«Høyesterett dømmer i siste instans. Begrensninger i adgangen til å få Høyesteretts avgjørelse kan bestemmes ved lov.

Høyesterett skal bestå av en justitiarius og minst 4, høyst 21, andre medlemmer. Ingen kan utnevnes til medlem av Høyesterett før fylte 30 år.

Høyesteretts dommer kan ikke i noe tilfelle påankes.»

Første ledd viderefører gjeldende § 88 første ledd, med enkelte språklige moderniseringer i annet punktum. Disse er ikke ment å endre bestemmelsens saklige innhold.

Annet ledd første punktum viderefører gjeldende § 88 annet ledd, men der den nedre aldersgrensen på fem medlemmer suppleres med en øvre grense. Det vil hindre de øvrige statsmaktene i å utnevne et høyt antall nye dommere til Høyesterett, og slik sikre et vern mot forsøk på manipulasjon av sammensetningen av vår øverste domstol. Bestemmelsen er likevel ikke til hinder for en svært begrenset bruk av midlertidige dommere i Høyesterett i situasjoner hvor det er påkrevd, eksempelvis ved inhabilitet eller fravær i dommerstilling, se punkt 12.6.4.

Annet ledd annet punktum og tredje ledd viderefører henholdsvis gjeldende §§ 91 og 90, med enkelte språklige moderniseringer som ikke er ment å endre bestemmelsenes saklige innhold.

Kommisjonen har tidligere påpekt at den formelle aldersgrensen i någjeldende § 91 spiller en liten rolle i dag, ettersom de reelle kvalifikasjonskravene for dommerembete i Høyesterett i praksis utelukker søkere under 30 år. På denne bakgrunn fremmes også et alternativ til endringer i § 88 uten aldersgrense, ved at annet ledd annet punktum utelates i forslaget ovenfor. I praksis vil dette innebære en opphevelse av § 91, uten at bestemmelsen tas inn i § 88.

Særmerknad fra medlemmet Aarli

Flertallets forslag om å grunnlovfeste et øvre tak på 22 medlemmer i Høyesterett etablerer en forbigående, men ikke varig fleksibilitet for Høyesterett til å utvide kapasiteten i domstolen etter eget ønske. Dersom behovet for fleksibilitet anses for å være av avgjørende betydning, vil dette medlemmet fraråde å grunnlovfeste et øvre tak. Grunnloven er et verktøy til å etablere varige, ikke forbigående, skranker for maktfordeling mellom myndighetene. Grunnloven skal også sikre varig, ikke forbigående, vern av grunnleggende verdier. Et tak på 22 medlemmer gir ingen fleksibilitet når taket er nådd, og det er vanskelig å se noen egenverdi i å få øket tallet på dommere med to. Dersom det skal grunnlovfestes et øvre tak, mener dette medlemmet at et tak som tilsvarer dagens tall på dommere, best samsvarer med formålet med en slik regel.

Formålet med å grunnlovfeste et øvre tak på antall dommere i Høyesterett kan betraktes som todelt. Et øvre tak skaper for det første et vern mot manipulasjon av den tredje statsmakt fra de øvrige statsmaktene. For det andre bidrar et øvre tak på antall dommere til å bestemme hvilken rolle Høyesterett kan spille i domstolhierarkiet. Høyesterett har i nyere tid utviklet seg fra å være en ankedomstol til å bli en prejudikatdomstol.472 Det vil si at primæroppgaven til Høyesterett i dag er å treffe avgjørelse i saker som kan gi retningslinjer for liknende saker i fremtiden, ikke å sørge for at konkrete parter får avklart et rettsspørsmål. De lavere domstolene skal sikre at en sak uten vesentlig verdi for andre enn sakens parter får en forsvarlig behandling. Både i Europa og ellers i verden er det vanlig å fordele ansvaret for rettsavklaring av offentlig og privat verdi slik i domstolhierarkiet.473

Dette medlemmet mener at begge de nevnte formålene med å grunnlovfeste et øvre tak på antall dommere best blir ivaretatt om taket settes til det antall dommere som Høyesterett har i dag, det vil si til 20 medlemmer. Dersom det øvre taket settes høyere enn antall dommerstillinger i dagens Høyesterett, åpner det for en uønsket mulighet til manipulasjon av den dømmende makt inntil taket på 22 dommere er nådd. For den alminnelige borger kan det være vanskelig å kontrollere og vanskelig å kunne ha tillit til at en utvidelse av antall dommere i forkant av behandlingen av en sak av stor samfunnsmessig betydning, har funnet sted på grunn av legitime behov og etter ønske fra Høyesterett selv, og ikke på bakgrunn av politisk manipulasjon. Dette gjelder særlig ved plenumssaker av stor samfunnsmessig betydning der staten selv er part, og der konfliktlinjene både i samfunnet og innad i domstolen kan være mange og sterke.

Rollen som prejudikatdomstol i domstolhierarkiet ivaretas også best av en domstol med et forholdsvis lavt antall dommere. Jo flere dommere, desto vanskeligere kan det være for domstolen å opptre som enhet og opprettholde tilliten til at sammensetningen av dommere i den enkelte sak er uten betydning for saksutfallet. Andre stater med tilsvarende ordning for sine øverste domstoler har gjerne langt færre medlemmer enn 20. Om vi sammenlikner den norske prejudikatdomstolen med tilsvarende domstoler i de øvrige nordiske land, fremstår tallet 20 som høyt. Högsta domstolen i Sverige har 16 dommere, Danmarks Højesteret har 18 dommere, Högsta domstolen i Finland har 18 dommere, og Islands Hæstiréttur har 8 dommere. Alle disse domstolene fungerer som prejudikatdomstoler.

En prejudikatdomstol skal bare behandle prinsipielle saker og har muligheten til mer aktiv bruk av silingsinstituttet dersom arbeidsbelastningen blir for stor. Det er naturlig at vurderingen av hvilke saker som har prinsipiell betydning, endrer seg over tid, med raskere endringstakt i samfunnet og med økende sakstilfang. Dette medlemmet anser det som ankeutvalgets oppgave å sikre at det som til enhver tid kan anses for prinsipielle saker, blir avklart av Høyesterett, og at det er domstolleders oppgave å sikre at de mest prinsipielle sakene blir behandlet i storkammer eller plenum.

I lys av de to formålene med å fastsette et øvre tak på antall dommere i Høyesterett anbefaler derfor dette medlemmet at det grunnlovfestes at Høyesterett skal bestå av «en justitiarius og minst 4, høyst 19, andre medlemmer».

Avslutningsvis vil dette medlemmet peke på at tallet 22 ikke er nærmere begrunnet av flertallet og fremstår som arbitrært ut fra de oppgaver Høyesterett skal løse. Høyesterett opptrer i dag i roterende og tidsbegrensede fraksjoner på 3 (ankeutvalget) og 5 (avdeling) og i enkeltsaker av særlig viktighet i fraksjoner på 11 (storkammer) eller 20 (plenum). Flertallet gir ingen forklaring på hvorfor en fleksibilitet på akkurat to, og ikke for eksempel tre eller fem, dommere er det rette supplementet til dagens tall på 20. Et øvre tak på 22 vil også ha den virkning at dagens storkammer på 11 dommere ikke lenger utgjør noen majoritet av dommerne i Høyesterett. Uansett hvilket fiktivt tall som velges, vil Høyesteretts ønske om, og legitime behov for, fleksibilitet neppe opphøre når taket er nådd.

Særmerknad fra medlemmet Hagen

Kommisjonens medlem Hagen slutter seg til at Høyesterett kan settes med minimum fem dommere i ordinære saker. Dette medlem mener imidlertid at i saker hvor brudd på Grunnloven er hovedtema, bør det som et minimum være behandling i storkammer med elleve medlemmer som behandler saken. Det er ikke forsvarlig at kun fem medlemmer, og særlig ikke de sist utnevnte medlemmer, har rett til å avgjøre en sak hvor spørsmålet er om en lovbestemmelse eller en tidligere rettsavgjørelse medfører et brudd på Grunnloven eller ikke er gyldig, slik dette medlem har opplevd. Når grunnlovsspørsmålet er et hovedpunkt, bør det minimum være elleve medlemmer som behandler saken. På denne bakgrunn mener dette medlemmet at også dagens minsteantall på fem medlemmer i Grunnloven § 88 annet ledd bør økes til elleve. Dette medlem vil i en annen sammenheng bidra til å fremme det nødvendige grunnlovsforslag for å få dette behandlet.

18.6.5 Utnevnelsesprosessen for dommere

Kompetansen til å utnevne dommere ligger til Kongen i statsråd, jf. gjeldende Grunnloven § 21, som regulerer utnevnelse av embetsmenn.474 Kompetansen kan ikke delegeres. Grunnloven gir ingen detaljerte føringer for utnevnelsesprosessen eller for kriterier for å bli utnevnt som dommer. Grunnloven § 91 fastsetter en nedre aldersgrense på 30 år for å bli dommer i Høyesterett, og § 21 bestemmer at «kongelige prinser» ikke kan utnevnes til dommere.

Utnevnelsesprosessen for dommere er nærmere regulert i domstollovens tredje kapittel. Etter domstolloven § 55 b innhenter Kongen innstilling fra Innstillingsrådet for dommere før dommere utnevnes.

Domstolkommisjonen har ikke funnet grunn til å endre den etablerte ordningen med at dommere utnevnes av den utøvende makt gjennom Kongen i statsråd, etter innstilling fra et uavhengig innstillingsråd for dommere. Det foreslås imidlertid enkelte endringer i prosessen som begrenser regjeringens innflytelse. Flertallet foreslår også endringer i Innstillingsrådets sammensetning samt i oppnevnelsen av Innstillingsrådets medlemmer. Forslaget er nærmere beskrevet i kapittel 11.

Kommisjonen har vurdert om de endringene som foreslås i utnevnelsesprosessen, forutsetter endringer i Grunnloven. Forslagene berører de regler i vår forfatning som gir enerett for Kongen til bestemt myndighetsutøvelse (prerogativer), og som ikke kan fratas Kongen ved alminnelig lov. Etter kommisjonens vurdering er det imidlertid ikke nødvendig å endre Grunnloven som følge av kommisjonens forslag til lovendringer, se punkt 11.6.2.

Kommisjonen anbefaler likevel at utnevnelse av dommere reguleres særskilt i kapittel D om den dømmende makt. Bakgrunnen for denne anbefalingen er tredelt:

For det første mener kommisjonen at regjeringens plikt til å innhente innstilling fra et uavhengig råd bør gis konstitusjonell forankring. Ettersom denne lovbestemte plikten i dag ikke nyter grunnlovsvern, kan et sittende storting i prinsippet avvikle Innstillingsrådet gjennom alminnelig lovendring. En grunnlovfesting av det uavhengige rådets funksjon ved dommerutnevnelser vil gi domstolene et vern mot politisk påvirkning i utnevnelsesprosessen. Det vil sikre at også fremtidens dommere utnevnes på grunnlag av kvalifikasjoner og egnethet.

For det andre vil det ha et pedagogisk formål å samle bestemmelsene om domstolene i Grunnlovens kapittel D om den dømmende makt. Utnevnelsesprosessen er sentral for å sikre at domstolene fungerer uavhengig av de andre statsmaktene. Dette bør etter kommisjonens syn komme til uttrykk i Grunnlovens kapittel om den tredje statsmakt.

For det tredje anser kommisjonen det som hensiktsmessig å legge frem et forslag til grunnlovsendring for det tilfellet at de politiske myndigheter under den følgende behandlingen skulle ha en annen mening om grunnlovsspørsmålet, eller de under enhver omstendighet måtte ønske avklaring i grunnlovs form.

På denne bakgrunn foreslår kommisjonen at utnevnelse av dommere reguleres i Grunnloven § 90 første ledd. Gjeldende § 90 foreslås flyttet til § 88 som nytt tredje ledd, se punkt 18.6.2 ovenfor. Kommisjonen foreslår følgende formulering:

«Dommere utnevnes av Kongen etter innstilling fra et uavhengig råd. Nærmere bestemmelser om dommerutnevninger fastsettes ved lov.»

Første ledd gjentar utgangspunktet i Grunnloven § 21 om at kompetansen til å utnevne dommere ligger til Kongen i statsråd. Ordlyden «utnevne» viser til at bestemmelsen bare gjelder for utnevnelse til fast dommerembete, jf. også Grunnloven § 21. Dette er også i samsvar med terminologien i domstolloven.475 Første ledd stiller imidlertid opp et særskilt prosessuelt vilkår for utnevnelser til dommerembeter. Utnevnelse av dommere kan bare skje etter innstilling fra et uavhengig råd. Brudd på vilkåret vil ha som konsekvens at utnevnelsen er ugyldig, og dette kan prøves av domstolene med hjemmel i Grunnloven § 89.

På denne måten medfører forslaget til ny § 90 første ledd en presisering av de alminnelige vilkårene for utnevnelse av embetsmenn i Grunnloven § 21. Utformingen av § 21 er ikke til hinder for at dommerutnevnelser reguleres spesielt i en annen bestemmelse i Grunnloven. Eksempelvis inneholdt utkastet til Konstitusjonskomiteen på Riksforsamlingen i 1814 en egen bestemmelse for dommeres stillingsvern.476

Kommisjonen har vurdert om utnevnelsesprosessen og det uavhengige rådet bør reguleres mer detaljert, slik at Grunnloven for eksempel fastsetter hvordan rådet skal være sammensatt. En mer utfyllende regulering på grunnlovs nivå kan gi de sentrale reglene for utnevnelsesprosessen større stabilitet. På dette området foreslår imidlertid kommisjonen enkelte lovendringer, som etter kommisjonens syn bør virke før de eventuelt forankres i Grunnloven. Det er heller ikke gitt at en mer omfattende regulering på grunnlovsnivå gir et sterkere vern av domstolenes uavhengighet, som er det sentrale formålet med regulering av utnevnelsesprosessen. Det vesentligste er å sikre at dommerutnevnelser skjer på grunnlag av faglige og andre legitime og objektive kvalifikasjonsgrunnlag og uavhengig av politiske hensyn, personlige relasjoner mv. For å oppnå dette formålet antar kommisjonen at det er tilstrekkelig at innhenting av innstilling fra et uavhengig råd grunnlovfestes som et vilkår for dommerutnevnelser.

Første ledd legger enkelte føringer på den videre reguleringen av utnevnelsesprosessen i lov. Før Kongen i statsråd utnevner, må det foreligge en innstilling, og utnevnelsen må gjøres på grunnlag av denne. Videre stiller bestemmelsen krav til at vurderingen og innstillingen av søkerne gjøres av et kollegialt organ som er opprettet for formålet.

Nærmere regler om dommerutnevnelser fastsettes i lov. Det gjelder både kvalifikasjonskrav for dommere, kompetanseregler og saksbehandlingsregler for utnevnelsesprosessen samt innstillingsrådets sammensetning og arbeidsform.

Bestemmelsens krav om at rådet skal være uavhengig, gir likevel enkelte rammer for reguleringen i loven. Lovgiver står fritt til å bestemme sammensetning av og arbeidsform for rådet så lenge det er uavhengig i sin virksomhet. Uavhengighetskravet har både en subjektiv og en objektiv side. Den subjektive siden retter seg mot de enkelte medlemmenes forhold til det utnevnende organet på den ene side og søkere til dommerstillinger på den annen side. Dette tilsier at innstillingsrådet bør ha varamedlemmer, og at loven bør regulere habilitetsspørsmål, se domstolloven § 55 b femte ledd.

Den objektive siden av uavhengighetskravet innebærer at rådet bør ha en sammensetning og en arbeidsform som gir allmennheten tillit til at rådets innstillinger gjøres uavhengig av den utnevnende myndigheten eller annen utenforliggende ekstern påvirkning. Dette kravet må imidlertid ikke forstås slik at det er til hinder for at ulike interessegrupper er representert i innstillingsrådet. Bestemmelsen stiller heller ikke krav om at rådet er fast, men prosedyrene for oppnevnelse av et ad hoc-råd, for eksempel ved utnevnelse av høyesterettsjustitiarius, må være fastsatt på forhånd og ha et innhold som sikrer at rådet kan opptre uavhengig.

Uavhengighetskravet medfører videre et instruksjonsforbud overfor medlemmene av innstillingsrådet fra det organet som utnevner disse, det vil si Kongen, og fra de organ eller foreningene medlemmene representerer. Rådet kan med andre ord ikke instrueres med hensyn til selve innstillingen. Hvilke kandidater som blir innstilt til tjeneste som dommer, skal ikke kunne påvirkes av verken regjeringen, Stortinget eller andre maktorganer. Bestemmelsen tar derimot ikke sikte på å regulere selve utnevnelsen, som ligger til Kongen i statsråd. Det nærmere forholdet mellom rådets uavhengige innstilling og Kongens utnevnelse fastsettes i lov, se punkt 11.6.2.

Kravet om at dommerutnevnelser bare kan skje etter innstilling fra et uavhengig råd, må ses i sammenheng med kravet til uavhengige domstoler og dommere i Grunnloven § 95. Selv om den konkrete vurderingen av uavhengigheten til innstillingsrådet ikke nødvendigvis er den samme som for dommere, er utnevnelsesprosedyren et viktig moment i vurderingen av domstolenes og dommeres uavhengighet.477

18.6.6 Dommeres stillingsvern

Dommeres stillingsvern er regulert i Grunnloven § 22 annet ledd. Etter Grunnlovens system regnes dommere som embetsmenn, som ikke må «avsettes uten etter dom». Kompetansen til å suspendere en dommer er lagt til Kongen (i statsråd), og en sak om avskjed må umiddelbart bringes inn for en domstol.478 Dommere kan altså ikke uten videre sies opp, verken av Kongen i statsråd eller andre. Dette gir dommere et sterkt stillingsvern. Arbeidsforholdet til en dommer kan bare bringes til opphør gjennom at det reises sak om avskjed ved domstolene.

Grunnloven § 22 angir ikke hva som skal til for å avsette en embetsmann. De materielle vilkårene for dom på avskjed fremgår av statsansatteloven §§ 27 og 28. De er i utgangspunktet de samme som for andre embetsmenn. Prinsippet om domstolenes og dommeres uavhengighet setter imidlertid grenser for hvilke pliktbrudd som kan gi grunnlag for avskjed av dommere.479

Vernet mot avsettelse er sentralt for å sikre domstolenes uavhengighet. Muligheten for å avskjedige dommere står også sentralt i EMDs helhetsvurdering av uavhengighetskravet i EMK artikkel 6. Muligheter for avsettelse kan påvirke den dømmende virksomheten og dermed utgjøre en direkte trussel mot dommernes uavhengighet.

Grunnloven § 22 annet ledd fastslår i tillegg at embetsmenn «ikke kan forflyttes mot sin vilje». Vernet mot forflytning inngår som en del av dommeres stillingsvern og er viktig for å sikre reell uavhengighet.

Betydningen av et sterkt stillingsvern for å sikre uavhengige domstoler kommer i dag ikke til uttrykk i Grunnlovens kapittel D om den dømmende makt. Kommisjonen mener dette er uheldig. Stillingsvernet i Grunnloven § 22 gjelder embetsmenn generelt, og bestemmelsen er derfor plassert i kapittel B om den utøvende makt. Selv om vilkårene for dom på avskjed i utgangspunktet er de samme som for andre embetsmenn, tilsier prinsippet om domstolenes og dommeres uavhengighet at dommere står i en særstilling. Det bør etter kommisjonens syn komme til uttrykk i Grunnlovens kapittel om den tredje statsmakt. En egen regulering av dommeres stillingsvern, løsrevet fra § 22 om embetsmenn, vil i tillegg gi dommere en særskilt beskyttelse mot eventuelle fremtidige endringer i embetsmannsordningen.480

På denne bakgrunn vil kommisjonen foreslå at dommere gis et særskilt stillingsvern i kapittel D, som der blir et uttrykk for den dømmende makts uavhengighet fra de øvrige statsmakter. For helhetens skyld bør også dommeres vern mot forflytning inntas i samme bestemmelse. Det vises videre til at det ikke bare vil ha en rettslig, men også en pedagogisk funksjon å regulere dommeres stillingsvern i kapittel D om den dømmende makt, som en naturlig forlengelse av reguleringen av utnevnelsesprosessen for dommere. Utformingen av § 22 annet ledd er heller ikke til hinder for at dommeres stillings- og forflytningsvern reguleres spesielt i en annen bestemmelse i Grunnloven, se også punkt 18.6.5 ovenfor.

Videre vil kommisjonen anbefale at bestemmelsen om dommeres stillingsvern suppleres med en regulering av dommeres aldersgrense. Dommeres aldersgrense er i dag ikke forankret i Grunnloven. Etter § 22 tredje ledd kan embetsmenn uten foregående dom avskjediges når de har nådd en aldersgrense fastsatt ved lov. Aldersgrensen er regulert i aldersgrenseloven § 2 første ledd, som fastslår at den alminnelige aldersgrensen for statsansatte er 70 år.481 Grunnloven gir dermed ingen direkte beskyttelse mot at aldersgrensen for dommere senkes gjennom alminnelig lovendring, med formål om å fornye dommerkorpset med dommere som kan representere andre verdier enn dem som må vike sete på grunn av alder.

Endringer i dommeres aldersgrense som har til hensikt å omgå det grunnlovfestede stillingsvernet, vil riktignok være i strid med Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6. Etter kommisjonens syn bør et vern for dommere mot å måtte avgå med pensjon før de har nådd en viss alder, likevel komme direkte til uttrykk i Grunnloven. Erfaringene fra Europa de seneste årene har vist at dette er et område hvor domstolene kan være særlig sårbare for maktmisbruk.482 Dette er noe av bakgrunnen for at det svenske utvalget som skal utrede behovet for å styrke domstolenes grunnlovsvern, blant annet skal vurdere å grunnlovfeste når en dommer må avgå med pensjon.483

Kommisjonen har vurdert om aldersgrensen for dommere i Grunnloven bør settes til 70 år, som er dagens grense, eller om det bør åpnes for at aldersgrensen settes høyere. Med økende gjennomsnittlig levealder kan det diskuteres hva som er en passende aldersgrense. Det vises til at arbeidsmiljølovens aldersgrense for opphør av oppsigelsesvernet i 2015 ble hevet fra 70 til 72 år.484

Formålet med en grunnlovfestet aldersgrense er å etablere et vern mot at aldersgrensen senkes. Kommisjonen ser ikke bort fra at det kan bli aktuelt å øke aldersgrensen i offentlig sektor generelt. Ved utformingen av en grunnlovsbestemmelse har kommisjonen likevel valgt å ta utgangspunkt i dagens aldersgrense på 70 år. Dommeres uavhengighet i den dømmende virksomheten innebærer at det vanskelig lar seg gjøre å foreta individuelle vurderinger av om dommere bør fortsette utover en viss alder. Videre må det tas hensyn til at den enkelte dommer utøver stor makt. Der dommeren ikke lenger er i stand til å fylle dommerrollen, er avskjed den eneste muligheten om dommeren ikke frivillig fratrer sitt embete. På denne bakgrunn vil kommisjonen anbefale at aldersgrensen fastsettes til 70 år. Det innebærer at det grunnlovfestede stillings- og forflytningsvernet opphører idet aldersgrensen er nådd. Bestemmelsen er ikke til hinder for at den enkelte dommer selv velger å gå av med pensjon før fylte 70 år i henhold til ellers gjeldende regler om dette.

Kommisjonen foreslår at en bestemmelse om dommeres stillings- og forflytningsvern og aldersgrense inntas i et nytt § 90 annet ledd. Det foreslås følgende formulering:

«Før fylte 70 år kan dommere ikke avsettes uten etter dom og heller ikke forflyttes mot sin vilje.»

For det tilfelle at Stortinget ikke ønsker å grunnlovfeste aldersgrensen for dommere til 70 år, legger kommisjonen også frem et alternativt forslag til § 90 annet ledd, som bare regulerer stillingsvernet og vernet mot forflytning mot en dommers vilje. Dersom aldersgrensen ikke grunnlovfestes, bør dommeres stillingsvern uansett reguleres i en egen bestemmelse, løsrevet fra reguleringen av embetsmenn i Grunnloven § 22. Kommisjonen foreslår følgende formulering:

«Dommere kan ikke avsettes uten etter dom og heller ikke forflyttes mot sin vilje.»

Endelig nevnes at kommisjonen har vurdert om dommeres stillingsvern bør reguleres mer detaljert, ved at de materielle vilkårene for avsettelse etter dom fastsettes i Grunnloven. Som nevnt er de materielle vilkårene for dom på avskjed i utgangspunktet de samme som gjelder for andre embetsmenn, likevel slik at prinsippet om domstolenes uavhengighet setter grenser for hvilke pliktbrudd som kan gi grunnlag for avskjed av dommere. Det er lite rettspraksis på dette området, og problemstillingen har så langt ikke vært drøftet av Høyesterett.485 Etter kommisjonens syn tilsier dette at vilkårene for avsettelse ikke inntas i Grunnloven. Det vesentligste er etter kommisjonens syn å sikre at dommere bare kan avsettes etter domstolsbehandling og ikke administrativt av den myndighet som har utnevnt dem. For å oppnå dette formålet er en mer detaljert regulering på grunnlovs nivå ikke nødvendig.

18.6.7 En uavhengig administrasjon av domstolene

Etableringen av Domstoladministrasjonen i 2002 innebar at ansvaret for den sentrale administrasjonen av de alminnelige domstolene ble overført fra Justisdepartementet til Domstoladministrasjonen. Denne administrative uavhengigheten skulle bedre markere og støtte opp om domstolenes uavhengighet. Domstoladministrasjonens virksomhet er regulert i domstolloven kapittel 1A.

En uavhengig administrasjonsordning er viktig for å sikre domstolenes institusjonelle uavhengighet. Administrative spørsmål, som ressurstildeling, arbeidsvilkår, infrastruktur, lokaler, kontortjenester, etterutdanningstiltak, kvalitetsarbeid mv., angår ikke den dømmende virksomheten direkte, men har likevel stor betydning for domstolene og den enkelte dommer. Dette er forhold som kan ha en mer indirekte innflytelse på den dømmende virksomheten.

I de nordiske landene har det konstitusjonelle vernet av domstolene tradisjonelt tatt sikte på å etablere skranker for direkte påvirkning av dommernes dømmende funksjon. Administrasjonsorganenes rolle overfor domstolene, som ikke handler om direkte inngrep i, men om de administrative betingelser for den dømmende virksomhet, er så langt ikke forankret i de nordiske konstitusjonene. Dette er annerledes i enkelte andre europeiske land, hvor et domstolsråd fungerer som en buffer mellom domstolene og de andre statsmaktene, se punkt 18.4.486

Det kan være vanskelig å trekke en skarp grense mellom rent administrative forhold og forhold som kan ha en innvirkning på dømmende funksjoner. Et eksempel på dette er administrative ordninger for saksfordeling. Betydningen av å verne domstolene også mot mer indirekte innflytelse fra de øvrige statsmaktene har fått økt oppmerksomhet de senere årene. Det illustreres av mandatet til det svenske utvalget som skal utrede behovet for å styrke domstolenes vern i den svenske konstitusjonen. Et av spørsmålene som skal utredes, er behovet for å grunnlovfeste nettopp Domstolsverkets rolle, styring og organisasjon.487

For å sikre domstolenes uavhengighet også i administrative forhold, har kommisjonen vurdert om Domstoladministrasjonens rolle, styring og organisasjon bør forankres i Grunnloven. Dette forutsetter imidlertid at det foretas en nærmere avgrensning mot den administrative myndighet som ligger til den enkelte domstol. Domstoladministrasjonen har ikke alene ansvaret for å administrere domstolene; en rekke administrative oppgaver utøves av den enkelte domstolleder. Den nærmere grensedragningen mellom sentral og lokal administrasjon ligger ikke fast og kan endre seg over tid. Arbeidsdelingen er heller ikke nødvendigvis lik for alle domstoler. Som øverste instans står for eksempel Høyesterett i en særstilling, noe som også reflekteres i Høyesteretts forhold til Domstoladministrasjonen. Grenseoppgangen mellom sentral og lokal administrasjon er lite egnet for grunnlovsregulering.

Kommisjonen legger til grunn at det er prinsippet om å sikre domstolenes uavhengighet i administrative forhold som bør vernes av Grunnloven – uavhengig av om den administrative myndigheten utøves av Domstoladministrasjonen eller den enkelte domstolleder. Det bør etableres en skranke mot at de øvrige statsmaktene griper inn i administrasjonen av domstolene på måter som kan true uavhengigheten. En grunnlovfesting av Domstoladministrasjonens rolle vil ikke nødvendigvis alene etablere en slik skranke. Det er den administrative uavhengigheten i vid forstand som bør vernes av Grunnloven.

På denne bakgrunn vil kommisjonen foreslå å grunnlovsfeste et prinsipp om at myndighetene skal sikre en uavhengig sentral administrasjon av domstolene. Prinsippet foreslås inntatt i Grunnloven § 91, til slutt i kapittel D. Gjeldende § 91 foreslås flyttet til § 88 som nytt annet ledd annet punktum, se punkt 18.6.2. Kommisjonen foreslår følgende formulering:

«Statens myndigheter skal sikre en uavhengig administrasjon av domstolene.»

Bestemmelsen må forstås som en forlengelse og en presisering av påbudet i Grunnloven § 95 annet ledd om at statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet. Dagens administrasjonsordning med Domstoladministrasjonen oppfyller prinsippet om en uavhengig sentral administrasjon. Bestemmelsen er likevel ikke til hinder for andre måter å organisere en sentral domstoladministrasjon på.

Kravet om at administrasjonen av domstolene skal være uavhengig, setter likevel visse grenser for organiseringen og reguleringen i lov. Bestemmelsen vil for eksempel være til hinder for lovgivning som griper inn i domstolleders eller Domstoladministrasjonens administrative myndighet på måter som krenker domstolenes og dommeres uavhengighet. Det innebærer at ansvaret for den sentrale administrasjonen av domstolene ikke uten grunnlovsendring kan tilbakeføres til den utøvende makt. Videre innebærer bestemmelsen at administrasjonsorganet ikke kan underlegges departementets alminnelige instruksjonsmyndighet uten at Grunnloven endres. Det vil innebære en vesentlig styrking av domstolenes uavhengige stilling.

19 Særmerknad fra medlemmet Hagen

19.1 Innledning

Dette forslaget er skrevet basert på de innspill Domstolkommisjonen mottok tidlig i sitt arbeid, hvor det ble et selvstendig formål å lage en organisatorisk konstruksjon for en tredje statsmakt som var uavhengig av de to øvrige, og som et simpelt flertall i Stortinget vanskelig kunne overta styringen av. Dette hadde sin bakgrunn i utviklingen i noen europeiske land, hvor det har oppstått betenkelige utviklingstrekk når det gjaldt domstolenes uavhengighet. Dette medlem fant det derfor betimelig å konstruere et system som virkelig ville sikre et uavhengig domstolsystem som ikke ville kunne overtas eller styres av de øvrige statsmakter, som en garanti mot en nedbygging av rettsstaten. Det følgende er således basert på at man begynner med helt blanke ark i arbeidet med å organisere helt uavhengige domstoler innenfor et system basert på maktfordelingsprinsippet. Noen av synspunktene og forslagene kan vel stimulere til en viss ettertanke og brukbare ideer, selv om mye er langt fra virkelighetens verden slik den i dag er organisert. Noen elementer kan også allikevel inkorporeres i et fremtidig system i Norge.

Forslaget eller synspunktene er lagt opp som en redegjørelse for systemet etter at det er etablert, med forklaring etter de enkelte punkter.

19.2 Riksdomstolene som et nytt system

Riksdomstolene betegner i det nye systemet Norges tredje statsmakt på linje med de andre to, Stortinget som lovgivende, bevilgende og kontrollerende makt og regjeringen som utøvende makt. Riksdomstolene er den tredje, dømmende, statsmakt.

Maktfordelingen mellom disse tre statsmaktene bygger på maktfordelingsprinsippet som ble etablert i Europa og USA etter den franske borgerkrig, og som Norges grunnlov fra 1814 ble basert på da Eidsvollmennene laget rikets første grunnlov i moderne tid. Fra 1814 og frem til innføringen av det parlamentariske styringssystem i 1884 var det en reell maktfordeling mellom den utøvende makt, i form av kongen (i Sverige) og regjeringen, og Stortinget. Samtidig ble prinsippene for en rettsstat bygget inn i Grunnloven. Dette ble på nytt stadfestet ved grunnlovsvedtak i 2014. Maktfordelingsprinsippet og rettsstatsprinsippene er av avgjørende betydning for å sikre en demokratisk utvikling videre for Norge og for å hindre at én maktbase tilraner seg en eneveldig makt, med stor mulighet for etterfølgende maktmisbruk overfor landets borgere. Én makt skal ikke gis adgang eller mulighet til å overkjøre de andre to. Derfor bygger systemet på formelle og lovbestemte begrensninger for hver enkelt statsmakts utøvelse av makt. De tre statsmakter skal holde en forsvarlig balanse av makt seg imellom og således hindre en sentralisering av makt til én makt, som så lett kan misbruke all makt uten hindring av andre makter, altså en eneveldig makt.

Maktfordelingsprinsippet bygger også på at hver enkelt statsmakt skal være formelt og reelt uavhengig av de to øvrige. I så måte er det parlamentariske styringssystem en meget sterk utfordring mot maktfordelingsprinsippet. Når Stortinget og regjeringen virker gjennom en flertallsregjering, er det nesten en fullstendig sammensmeltning av den utøvende og den lovgivende makt. Regjeringen blir på en måte hovedmakten, idet regjeringen selv kontrollerer flertallet i Stortinget ved at de politiske partier i en flertallsregjering har sine viktigste ledere som medlemmer av regjeringen, og stortingspartiene til regjeringen ser det som sin viktigste oppgave å sikre at regjeringens forslag blir vedtatt. Selv om regjeringen utgår fra Stortinget, er den reelle og daglige situasjonen med en flertallsregjering at Stortinget reelt sett er underordnet den utøvende makt, regjeringen. I vår tid, med meget sterke partiorganisasjoner og partivedtekter, vil i realiteten ledelsen av regjeringspartienes stortingsgrupper se på seg selv som regjeringens forlengede arm og ikke som en selvstendig makt som skal kontrollere regjeringen. Enkeltrepresentanter i regjeringspartienes stortingsgrupper som er uenig i forslag fra regjeringen, blir i interne fora brakt til taushet og blir underlagt disiplinære reaksjoner hvis de ikke føyer seg for flertallets vurderinger og voteringer. Hensynet til fremtidige karrieremuligheter og mulighet for renominasjon og viktige oppgaver innebærer at selvstendige representanter som truer med å stemme imot partiets og regjeringens forslag, raskt kan bli kneblet. (Dette medlem har selv erfart dette personlig.)

Fremveksten av sterke partiorganisasjoner har endret den viktige maktfordelingen mellom Stortinget og regjeringen ved flertallsregjeringer, og da er domstolene den eneste og viktigste kontrollinstans, og den eneste instans som kan stoppe maktmisbruk. Selv under sterke mindretallsregjeringer kreves det stortingsrepresentanter som er seg bevisst sitt selvstendige ansvar for å kontrollere den utøvende makt, regjeringen, og som på selvstendig grunnlag behandler lovforslag og bevilgningsforslag, slik det ble vist under regjeringen Solbergs forsøk på å overta mye lovgivningsansvar gjennom fullmaktslovforslaget i forbindelse med koronakrisen våren 2020. Under slike omstendigheter er det bare domstolene, med Høyesterett i siste instans, som kan stoppe lovstridig maktmisbruk, men det fordrer at noen utfordrer mulige grunnlovsstridige lover. Når så ikke skjer, som ved «århundrets største bankran» på 1990-tallet, da staten stjal Kreditkassen fra eierne i strid med lov og grunnlov, bør også Høyesterett gis en selvstendig mulighet for inngripen mot grunnlovsstridige lover. Enhver borger bør gis anledning til å anmode Høyesterett om å vurdere en lovs forhold til Grunnloven, og Høyesterett bør på eget initiativ gis adgang til å prøve et lovforslags eller et lovvedtaks forhold til Grunnloven.

Riksdomstolene som her foreslås og beskrives, vil være middelet mot en for allmektig utøvende makt fra regjeringen når regjeringen og Stortinget er smeltet sammen i én dominerende makt. Organisasjonen Riksdomstolene må derfor bygge på et formelt lovbestemt og grunnlovsfestet grunnlag som sikrer Riksdomstolene reell og prinsipiell uavhengighet av Stortinget og regjeringen.

De forslag som dette medlem fremmer om organisering av domstolene, er basert på blanke ark, men kan fremdeles innføres i Norge gjennom overgangsordninger, selv om dette vil kreve en del tid. Innføringen av Riksdomstolene vil utgjøre et bolverk mot at et simpelt flertall i Stortinget i praksis overtar styringen også av domstolene.

19.3 Domstoltinget

For å sikre reell uavhengighet av Stortinget og regjeringen må det ikke være mulig for disse to organer å utnevne nye lojale dommere og/eller avskjedige dommere ved å endre aldersbestemmelser og størrelse på domstoler. Særlig gjelder dette Høyesterett. Som det øverste og styrende organ for Riksdomstolene foreslås opprettet Domstoltinget.

19.3.1 Valg til Domstolstinget

Domstolstinget etableres som et selvstendig og uavhengig organ med 30 medlemmer (kan gjøres større) som velges/utnevnes for en seksårsperiode, hvorav halvparten velges/utnevnes hvert tredje år. For å sikre en allsidig og bred og uavhengig sammensetning foreslås følgende system for valg/utnevnelse:

• Regjeringen velger 4 medlemmer blant tidligere statsråder.

• Stortinget velger 4 medlemmer blant tidligere stortingsrepresentanter.

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) utnevner 4 medlemmer blant tidligere hovedstyremedlemmer.

• Landsorganisasjonen (LO) utnevner 2 medlemmer blant tidligere medlemmer av sekretariatet.

• Øvrige fagforbund velger 2 medlemmer blant tidligere styremedlemmer.

• Akademia ved universiteter/høgskoler utnevner 2 medlemmer.

• Advokatforeningen utnevner 2 medlemmer.

• Dommerforeningen velger 4 medlemmer fra tidligere hovedstyremedlemmer.

• Folket velger 6 medlemmer. Dette kan samordnes med stortingsvalg, eventuelt kommunevalg.

(Selvsagt kan også andre landsomfattende organisasjoner velge medlemmer hvis det ønskes en større og bredere forsamling av erfarne folk.)

Domstoltinget velger selv sin president samt første og andre visepresident.

Når det foreslås å utnevne tidligere medlemmer fra de ulike partene, skyldes det at disse må forventes å ha nødvendig erfaring og komme fra en tid hvor det ikke var noen fare for maktovergrep fra et nytt stortingsflertall med mangelfull respekt for rettsstatsprinsipper. De forventes også å ha kunnskap om et behov for uavhengige domstoler bygget på maktfordelingsprinsippet. Det vil utgjøre et bolverk mot lovvedtak som undergraver uavhengighetsprinsippet, slik vi har sett i noen østeuropeiske land. Tidligere medlemmer av ledelsen i viktige sivile samfunnsorganisasjoner kan også, som meget selvstendige personer som har vært ute en vinternatt før, forventes å være i besittelse av stor integritet samt være imot en uakseptabel maktsentralisering.

Det har vært mye diskutert om dommere bør ha flertall i styret for Domstoladministrasjonen eller i et domstolråd. Motforestillinger har vært av typen «bukken og havresekken» og andre forhold. Derfor foreslås det en bredde i sammensetningen av Domstoltinget, hvor ingen gruppering er i nærheten av et flertall.

Samtidig må det hindres at regjering og storting får en helt avgjørende innflytelse på sammensetningen av det øverste organ for den tredje statsmakt. De bør likevel kunne velge noen av medlemmene i Domstoltinget. For å sikre bredde i erfaringsgrunnlag og demokratisk legitimitet utnevnes et betydelig innslag av personer med erfaring fra ledende posisjoner i det sivile liv og akademia samt direkte valgte personer. Da blir det en erfaren og allsidig og bred sammensetning med omtrent ingen mulighet for en blokk som styrer og fjerner domstolenes uavhengighet. (Antallet fra de ulike instanser som oppnevner, kan selvsagt diskuteres, og spørsmålet om hvorvidt det bør være flere instanser som utnevner, er selvsagt også åpent.)

19.3.2 Domstoltingets oppgaver

Domstoltinget overtar alle de fullmakter Stortinget, regjeringen og Justis- og beredskapsdepartementet på gjennomføringstidspunktet innehar overfor domstolene i landet.

Domstoltinget får en grunnlovsfestet rett til å vedta forskrifter for domstolsvirksomheten, fastsette domstolsstrukturen, gi instrukser for domstolledere, fastsette budsjett og lønninger og ellers vedta alle bestemmelser som skal gjelde for domstolsvirksomheten. Alle viktige prinsipielle bestemmelser som skal sikre uavhengighet, nedfelles i Grunnloven. Særlig viktig er Høyesteretts prøvingsrett og kontroll med at Stortinget ikke fatter vedtak som krever grunnlovsendring. Det innføres også en selvstendig rett for Høyesterett til å prøve lovvedtaks forhold til Grunnloven uten at det foreligger en konkret sak for domstolsprøving. Enhver borger kan anmode Høyesterett om å gjennomføre en slik prøving, men det er domstolen selv som bestemmer om den vil gjennomføre en prøving eller legge saken bort.

Domstoltinget utnevner alle medlemmer av Høyesterett og øvrige dommere i Riksdomstolene etter utlysning, hvor søkernes kvalifikasjoner skal være utslagsgivende for utnevnelse. Alle utnevnelser skjer på ubestemt tid, og de utnevnte sitter i embetet til de selv velger å slutte eller blir fradømt embetet grunnet uskikkethet. Det foreslås ingen øvre aldersgrense, etter mønster av USA.

Domstoltinget vedtar domstolenes budsjett med utgifter og gebyrer og overføring fra statsbudsjettet med endelig virkning (forpliktende for regjering og Stortinget). Deretter gis regjeringen og Stortinget anledning til å avgi en offentlig kommentar til budsjettforslaget. Økonomisk støtte og finansiering av de regelstyrte politisk fastsatte ordninger for fri rettshjelp, bistandsadvokater, tolketjenester, forsvarervalg og regler om betalingssatser, opprettholdes som en del av de politiske myndigheters ansvar og finansieres over det ordinære statsbudsjettet. Domstolene opprettholder sin kontroll med godkjennelse av salærkrav.

Når fastsettelse av domstolstrukturen flyttes fra politisk valgte forsamlinger til et domstolsting som ikke er avhengig av velgernes gunst og distriktspolitiske vurderinger, men er opptatt av rettssikkerhet, uavhengighet, kvalitet i arbeidet og rasjonell og forsvarlig økonomisk virksomhet, medfører det bare fordeler. Der hvor det er fornuftig og praktisk med flere ulike rettssteder for en domstol, vil det selvsagt gjennomføres. Her kan det lages ordninger hvor hensynet til parters kostnader legges inn som et kriterium.

Ved en grunnlovfesting av alle viktige bestemmelser som skal sikre uavhengigheten, blir det umulig for et tilfeldig stortingsflertall å gjennomføre en knebling eller overstyring av domstolene. Bare hvis det fremmes forslag til endring av Grunnloven, kan det gjennomføres, og med et stortingsvalg imellom kan slike forslag bli et avgjørende innslag i en stortingsvalgkamp. Da vil borgerne avgjøre, og det kan også settes krav om tre fjerdedels flertall – eller et annet forholdstall – for å endre Domstoltingets uavhengighet.

Når regjeringen og Stortinget avgir offentlige kommentarer til domstolenes budsjett, vil det raskt bli en offentlig debatt dersom Domstoltinget skulle «flotte seg» med høye utgifter og lønninger. Erfarne medlemmer fra fagbevegelsen og arbeidsgiversiden vil også være godt kjent med behovet for akseptable rammer og fornuftige disponeringer og vil ønske å gå foran med et godt eksempel. En offentlig debatt om budsjettforslag fra Domstoladministrasjonen til Domstoltinget medfører også at det åpnes for synspunkter fra akademia, arbeidsgiverforeninger og fagforbund før endelig budsjett vedtas.

Det er naturlig at det vil være et politisk ansvar å vurdere hvor rundhåndet man vil være med bruk av tolketjenester (det kan muligens etableres en ordning hvor domstolene sender regning for helt nødvendige tolketjenester som følger av myndighetenes asyl- og innvandringspolitikk, til ansvarlig departement), bistandsadvokater, fri rettshjelp og satser for forsvarsadvokater og salærregler i det ordinære statsbudsjettet. Slike ordninger, som i hovedsak er velferdsordninger, må vurderes opp mot andre statsoppgaver og andre velferdsformål.

Hva angår strukturspørsmål, er det åpenbart at slike spørsmål bør avgjøres på faglig grunnlag og ikke som en konkurranse om såkalt distriktspolitikk, og da må myndigheten til å fastsette domstolstrukturen flyttes fra regjering og Stortinget til en forsamling eller et organ som ikke er avhengig av popularitet hos velgere med liten innsikt i spørsmål om rettssikkerhet og rasjonell virksomhet og behovet for uavhengige domstoler.

19.3.3 Domstoltingets møtevirksomhet

Domstoltinget møtes til to til tre flerdagsmøter i løpet av et kalenderår, eller når styret i Domstoladministrasjonen eller en tredjedel av Domstoltinget innkaller til et ekstraordinært møte for å behandle bestemte saker. Møtene er i utgangspunktet åpne, men kan lukkes ved behandling av enkelte saker, eksempelvis personalsaker og saker som berører rikets sikkerhet.

Faste møter om våren og høsten er et godt utgangspunkt når det bare er meget viktige spørsmål som skal avgjøres. Det må imidlertid åpnes for flere møter når situasjoner og saker krever det. Med åpne møter vil også befolkningen gis mulighet til å kommentere de vedtakene Domstoltinget skal treffe, før vedtak fattes, da det som regel foreligger en offentlig innstilling fra Domstoladministrasjonen.

19.4 Administrasjonen av Riksdomstolene

19.4.1 Domstoladministrasjonens styre

Domstoltinget velger blant sine medlemmer ni representanter til et styre for Domstoladministrasjonen, sammensatt slik: ett medlem fra de regjeringsoppnevnte, ett medlem fra de stortingsoppnevnte, ett medlem fra Dommerforeningens oppnevnte, ett medlem fra Advokatforeningens oppnevnte, to medlemmer fra de folkevalgte, ett medlem fra de øvrige. I tillegg velges ett medlem av og blant landets dommere og ett medlem av og blant de øvrige ansatte i domstolene.

Styreleder og nestleder velges også av Domstoltinget. Disse kan velges blant alle representantene og ikke bare fra én spesiell gruppe.

Styret i Domstoladministrasjonen har innstillende myndighet overfor Domstoltinget for alle forslag om forskriftsendringer, lovendringer for fremsettelse overfor Stortinget, budsjettspørsmål, kompetansetiltak og lignende saker. Forskrifter og valg av medlemmer til Innstillingsrådet og Tilsynsutvalget foretas av Domstoltinget, og disse to organene gis innstillende myndighet til Domstoltinget ved utnevnelse av dommere og ved reaksjoner i tilsynssaker. Både Innstillingsrådets og Tilsynsutvalgets sammensetning vurderes og baseres på at ingen grupper har flertall.

En stor organisasjon som overtar den totale styringen av domstolene i Norge, med mange ansatte og betydelig virksomhet over hele landet, må ha et ansvarlig styre. Styret må være bredt sammensatt, hvor ulike grupper er representert. Ingen gruppe bør ha flertall, og ingen nåværende tillitsvalgte, folkevalgte, dommere som er fagforeningstillitsvalgte eller tillitsvalgte i Advokatforeningen, bør være med, slik at styremedlemmenes individuelle uavhengighet er sikret. De skal være individuelle medlemmer i styret, slik styremedlemmer i aksjeselskaper er bedriftens tillitsvalgte, og ikke være eller opptre som representanter for noen.

Når leder og nestleder ikke skal komme fra en spesiell gruppe, kan det både være aktuelt med en tidligere tillitsvalgt i Dommerforeningen, en tidligere tillitsvalgt i Advokatforeningen, en tidligere tillitsvalgt i Stortinget og en tidligere statsråd, slik at det blir personenes kvalifikasjoner og omdømme i samfunnet som tillegges avgjørende vekt.

19.4.2 Fastsettelse av budsjett

Budsjettet for Rikdomstolforsamlingens totale virksomhet vedtas av Riksdomstolforsamlingen etter forslag fra styret i Domstoladministrasjonen. Det vedtatte budsjettet sendes regjeringen for inntagelse i forslaget til statsbudsjett, hvor det settes opp som egen ramme. Det kan vurderes om Stortinget kan vedta endringer som følge av landets økonomiske situasjon, men slike endringer kan kun skje ved to tredjedels flertall (eller tre fjerdedels flertall eller et annet forholdstall).

Lønnsfastsettelsen bygger særlig på rekrutteringshensyn, som sikrer godt kvalifiserte personer. Det bør også åpnes for en viss geografisk differensiering.

Det er videre et spørsmål om det bør åpnes for innsatsstyrt finansiering av de enkelte domstoler. Kommisjonen har i punkt 16.6.3 pekt på farer ved slik løsning. Kommisjonens medlem Hagen er enig i at det kan være en konflikt mellom den tid som blir berammet for en sak, og kvaliteten på domstolsbehandlingen. Det må allikevel påpekes at det har vært eksempler på meget lang saksbehandlingstid i retten, særlig i straffesaker. Domstolene bør nøye vurdere tidsbruken opp mot også domstolens ventetid for å få behandlet andre saker. Det gjelder særlig hvis tidsbruken ikke har noen innflytelse på hverken skyldspørsmålet eller straffeutmålingen. Også behovet personer og bedrifter som må vente i måneder og kanskje år har for å få sin sak behandlet, må tillegges stor vekt ved bestemmelser om tidsbruk i saker som i utgangspunktet er klare.

19.4.3 Domstoladministrasjonen

Riksdomstolene ledes, administreres og styres i det daglige av Domstoladministrasjonen, under ledelse av en direktør som er ansvarlig og svarer overfor styret i Domstoladministrasjonen. Direktøren ansettes av og må følge instrukser fra styret.

Domstoladministrasjonen bør overta en del nåværende ansatte i Justis- og beredskapsdepartementet som har relevant kunnskap og kompetanse for de saker som blir overført til en uavhengig riksdomstolorganisasjon, slik at kontinuiteten sikres.

Domstoladministrasjonen skal sørge for en fornuftig oppbygging av Riksdomstolene både geografisk og etter en inndeling av domstolene i tre grupper basert på størrelse: de med under 10 dømmende årsverk (gruppe C), de med fra 10 til 25 dømmende årsverk (gruppe B) og de med 26 eller flere dømmende årsverk (gruppe A).

Det etableres interne arbeidsprosessregler og styringsregler for de tre ulike gruppene som alle innen en gruppe domstoler skal følge, og som domstolleder blir bundet av. Domstoladministrasjonen vurderer og fastsetter i hvilken utstrekning en domstol kan benytte ulike faste rettssteder i sin virksomhet for å gi brukerne et godt tilbud og en rasjonelt styrt og forsvarlig økonomisk virksomhet.

Domstoltinget skal fastsette et kriteriesystem for domstolstruktur, hvor brukernes reisebehov og tilknytning må inngå i vurderingsgrunnlaget.

Domstoltinget skal fastsette en organisasjonsoppbygging for Riksdomstolene, hvor det bør etableres en struktur basert på regiondomstoler som omfatter alle domstoler i en region, med en regiondomstolleder og eventuelt et regiondomstolstyre for å avgjøre mer geografisk betingede spørsmål. Alle administrative arbeidsoppgaver som kan gjennomføres med moderne digitale løsninger bør sentraliseres og legges enten til et nasjonalt eller regionalt nivå.

Domstoladministrasjonen skal vedta at spesielt store, vanskelige og tidkrevende saker bare blir behandlet av de største domstolene og av godt kvalifiserte dommere. Domstoladministrasjonens administrative styringsansvar gjennomføres for alle domstoler på de områder som egner seg for en felles nasjonal ledelse.

Domstoladministrasjonen skal instruere de middelstore og største domstolene om å foreta en spesialisering, henholdsvis av domstolavdelinger (for de største domstolene) og for individuelle dommere (for de mellomstore) samt innføre et system hvor spesielt store, vanskelige og tidkrevende saker tildeles de dommere som har spesielle kvalifikasjoner for å behandle slike saker. Ordinære saker tildeles fortsatt basert på et tilfeldighetsprinsipp. Egne særdomstoler opprettes ikke, fordi en moderat spesialisering i de ordinære domstoler kan ivareta slike formål.

Domstoltinget, som også overtar ansvaret for alle budsjettspørsmål og lønnsfastsettelsessystemer, behandler spørsmålet om en geografisk differensiering av lønninger basert på å sikre en forsvarlig rekruttering over hele landet. Når levekostnadene varierer sterkt i ulike deler av landet, er det naturlig at også lønnsnivået differensieres geografisk.

Domstoltinget fremmer sitt budsjettforslag direkte overfor Stortinget, som bare kan gjøre endringer med to tredjedels flertall.

Straffeprosessloven bør også endres, slik at det i straffesaker kreves en viss grad av skriftlig forhåndsbehandling, slik det skjer i sivile saker. På denne måten vil dommeren kjenne sakens hovedinnhold før hovedforhandling, slik at aktiv dommerstyring kan gjennomføres.

19.4.4 Sammenslåing av tingretter og jordskifteretter

Jordskiftedomstolene inkorporeres i tingrettene, som får jordskifte som en egen liten avdeling. Alle dommere behandles og avlønnes etter hvert likt, basert på forhandlinger mellom dommernes organisasjoner og/eller Domstoladministrasjonen. Lønnen fastsettes av Riksdomstolforsamlingen.

19.5 Domstollederes ansvar og styringsmyndighet

Domstoladministrasjonen innfører et regelverk som styrker domstolleders ansvar og instruksjonsmyndighet overfor dommerne i sin domstol, slik at domstolleder godkjenner berammingstider og varighet for hovedforhandling, dommeres plikt til deltakelse i kompetansehevende kurs og seminarer mv. Domstolleder må også kunne gi råd og veiledning i dommers utforming av dommer basert på juridisk kvalitet. Domstolleder sikres instruksjonsmyndighet overfor sine dommere, men gis ikke myndighet til å endre resultatet i dommer.

Domstolledere gis ansvar og myndighet til å fastsette den tid en dommer gis til å avgi sin dom i enkeltsaker basert på dommerens redegjørelse etter avsluttet sak. Mer enn én gangs overtredelse av slik frist medfører personalmessige konsekvenser. Domstolleder får ansvar for at tiden som settes av til domsskrivelse før en dommer gis et nytt dommeroppdrag, er adekvat og fornuftig. Aktører har krav på en raskest mulig, men likevel forsvarlig domsavsigelse. Domstolleder må ha ansvar for dette gjennom sin instruksjonsmyndighet.

Domstoladministrasjonen stiller krav og fastsetter pensum for en forsvarlig dommeropplæring for nyutnevnte dommere uten tidligere dommererfaring. Slik opplæring skal særlig sikre en aktiv dommerstyring i saker samt en innsiktsfull og kunnskapsrik basis før hovedforhandling påbegynnes.

I en organisasjon som en domstol må det også ledes. Bortsett fra å lede hovedforhandlinger, delta i domsavsigelser i dommermøte eller bestemme kjennelser bør de aller fleste arbeidsoppgaver også for en dommer kunne ledes av en domstolleder, som også vurderer sine dommere basert på en del objektive kriterier.