Del 3
Virkemidler for å forebygge partnervold og partnerdrap

7 Hjelpeapparatets forebyggende virkemidler mot partnervold og partnerdrap

7.1 Innledning

Hjelpeapparatet består både av spesialiserte instanser som primært arbeider med vold i nære relasjoner og av instanser som yter mer generelle sosial- og velferdstjenester, slik som helse- og omsorgstjenesten og barne- og familieverntjenestene. Utvalget inkluderer også politiet i begrepet «hjelpeapparat», se punkt 1.6.

Hjelpeapparatet har en rekke virkemidler tilgjengelig i arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap – både målrettede og generelle. Eksempler på målrettede virkemidler er ileggelse av besøksforbud og krisesentrenes beskyttede botilbud for personer som blir utsatt for vold eller trusler i eget hjem. Et eksempel på et mer generelt virkemiddel er behandling for rusavhengighet i helse- og omsorgstjenesten. Et strukturert, effektivt og treffende arbeid med forebygging av partnervold og partnerdrap forutsetter at alle deler av hjelpeapparatet tar i bruk de tilgjengelige virkemidlene. I arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap er også samarbeid på tvers av instanser og etater et viktig virkemiddel. Alle instanser som er i kontakt med befolkningen har viktige roller når det for eksempel gjelder avdekking av vold eller andre bekymringsverdige forhold som bør og/eller skal videreformidles til instanser som kan iverksette tiltak. Det rettslige rammeverket for varsling og andre former for informasjonsutveksling gjennomgås i kapittel 8.

I dette kapittelet vil utvalget se nærmere på de virkemidlene som utvalget mener er mest relevante i arbeidet med forebygging av partnervold og partnerdrap. Gjennomgangen danner grunnlag for vurderingen av hjelpeapparatets håndtering av sakene før drapet i saksgjennomgangen, se kapittel 12. Utvalget har tatt utgangspunkt i de instansene som ofrene og gjerningspersonene i de gjennomgåtte sakene var i kontakt med før drapet. Utvalget har videre tatt utgangspunkt i de virkemidlene som kan brukes i konkrete saker hvor det er mistanke eller kunnskap om vold i nære relasjoner, eller hvor det er andre faktorer som kan bidra til forhøyet risiko for partnerdrap. Dette innebærer at noen instanser som det var kontakt med før drapet, ikke er inkludert i dette kapittelet. Det gjelder skole og barnehage, voksenopplæring, asylmottak, flyktningetjeneste og advokat. Utvalget har ikke tatt sikte på å beskrive mangfoldet av ulike tilbud som kan benyttes av personer som utsettes for eller som utøver vold. Dette er beskrevet i andre kilder.1 Det totale forebyggingsarbeidet er dermed mer omfattende enn det denne fremstillingen gir inntrykk av.

7.2 Politi og rettsvesen

7.2.1 Politiets og påtalemyndighetens rolle og ansvar for å forebygge partnervold og partnerdrap

Det er Riksadvokaten, som øverste påtalemyndighet, som har overordnet ansvar for straffesaksbehandlingen. Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet har overordnet ansvar for politiets øvrige arbeid. Både politiet og påtalemyndigheten har en sentral rolle i arbeidet med å forebygge partnerdrap. Dette har for politiets del først og fremst sammenheng med politiets samfunnsoppdrag og lovfestede oppgaver. Politiet skal blant annet opprettholde offentlig orden og alminnelig trygghet i samfunnet, søke å forebygge og forhindre straffbare handlinger og beskytte borgerne, jf. politiloven §§ 1 og 2.2 Arbeid knyttet til forebygging av partnerdrap omfattes dermed av politiets kjerneoppgaver.3 Politiets plikt til å forebygge kriminalitet følger av politiloven § 2 nr. 2. Forebyggingsplikten etter denne bestemmelsen må tolkes vidt; den inkluderer tiltak mot konkrete lovbrudd, og mer generelle tiltak mot kriminalitetens bakenforliggende årsaker, se også punkt 3.2.3.

Påtalemyndighetens overordnede mål er å bidra til redusert kriminalitet gjennom en målrettet og effektiv straffesaksbehandling. Straffesaksbehandlingens bidrag til redusert kriminalitet avhenger først og fremst av at straffbare handlinger blir avdekket og oppklart, at den skyldige blir straffet og at reaksjonen er adekvat.4 Det er påtalemyndigheten som har ansvar for å lede etterforskningen av straffbare forhold, og videre avgjøre om det skal reises tiltale, for eksempel i en sak om partnervold.

Påtalemyndigheten består av tre nivåer: Riksadvokaten, statsadvokatembetene og påtalemyndigheten i politiet (integrert påtale). Det er påtalemyndigheten som fører straffesaker for retten. Påtalemyndigheten kan også treffe beslutning om å iverksette en del virkemidler og tiltak, se nedenfor. Dersom iverksettelse av tiltak krever domstolens medvirkning, er det påtalemyndigheten som bringer spørsmålet inn for retten.

7.2.2 Overordnet om politietatens virkemidler i saker om partnervold

Politietatens virksomhet deles i et etterforskningsspor og et forebyggingsspor. Arbeid i forebyggingssporet vil kunne ha betydning for etterforskningssporet, og omvendt. En politipatrulje som rykker ut til en adresse hvor det forekommer partnervold vil for eksempel forebygge ved å beskytte den voldsutsatte, og sikre viktige spor til etterforskningen.

Når det gjelder etterforskningssporet, skal politiet etterforske når det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224. Straffebestemmelsene om vold og om mishandling i nære relasjoner er også underlagt offentlig påtale, jf. straffeprosessloven § 62 a.5 Dette innebærer at politiet skal opprette sak i tilfeller hvor de får opplysninger om vold i nære relasjoner.6 Det kreves ikke at den voldsutsatte eller andre anmelder, eller ønsker å anmelde, saken. Politiet har normalt en viss adgang til å løse bagatellsaker ved en advarsel på stedet uten å opprette sak. Dette kalles OPS («oppgjort på stedet»).7 Riksadvokaten fastslo imidlertid i 2008 at det ikke er akseptabelt å behandle saker om familievold som «husbråk», som etter utrykning anses «oppgjort på stedet».8 Riksadvokaten har også gitt klare føringer om at saker om vold i nære relasjoner skal prioriteres i straffesaksbehandlingen.9

Når det gjelder forebyggingssporet, har politi og rettsvesen flere virkemidler og tiltak for å beskytte personer som er utsatt for vold og trusler i nære relasjoner, for eksempel pågripelse og varetektsfengsling, ileggelse av besøksforbud, mobil voldsalarm og kontaktforbud med elektronisk kontroll (omvendt voldsalarm). Politiet har kompetanse til å iverksette flere av tiltakene. Påtalemyndigheten og/eller domstolen har kompetanse til å iverksette tvangsmidlene.10 Alle disse virkemidlene implementeres ofte parallelt, og må i mange tilfeller samvirke for å kunne forebygge partnervold.

Utvalget vil i de neste punktene gjennomgå de mest relevante tiltakene i voldsforebyggingsarbeid. Riksadvokaten har gitt føringer om at disse tiltakene skal vurderes i saker om familievold.11

7.2.3 Risikovurdering og risikohåndtering

7.2.3.1 Risikovurdering med SARA

Spousal Assault Risk Assessment (SARA) er et forskningsbasert risikovurderingsverktøy for partnervoldssaker. Modellen har blitt videreutviklet og er i dag utgitt i en tredje utgave (SARA-V3). Spousal Assault Risk Assessment Short Version (SARA:SV) er en kortversjon av SARA.12

Politiets bruk av SARA ble først initiert i Stortingsmelding nr. 15 (2012–2013).13 Politiet ble i 2013 pålagt å bruke verktøyet i alle anmeldte partnervoldssaker etter straffeloven §§ 282 og 283 (mishandling i nære relasjoner).14

SARA gjør det mulig å identifisere risiko for fremtidig partnervold i enkeltsaker. Bruken av verktøyet skal også bidra til å identifisere de mest alvorlige sakene. Hovedmålsettingen med SARA er dermed å forebygge ny partnervold og å sette inn ressurser der det trengs aller mest. Det er også en målsetting at politiet skal kunne vurdere og beslutte tiltak på grunnlag av felles kunnskap og forståelse, og at mer strukturerte og objektive vurderinger skal bedre tryggheten og rettssikkerheten til de involverte personene.15

SARA inneholder en sjekkliste med utvalgte kunnskapsbaserte risikofaktorer for partnervold. Sjekklisten understøttes av en brukermanual. Sjekklisten i SARA består av risikofaktorer som knytter seg til tre temaer:

• 1. Gjerningspersonens historie med partnervold.

• 2. Gjerningspersonens psykososiale situasjon.

• 3. Sårbarhetsfaktorer hos den voldsutsatte.

Bruksmåten for SARA varierer noe mellom politidistriktene.16 Det vanligste er at politipatruljen som har mistanke eller kunnskap om partnervold gjør en initiell risikovurdering. Dette gjøres ved hjelp av en sjekkliste for ordensoppdrag med fem risikofaktorer basert på risikofaktorene i SARA. Formålet med dette er å kartlegge et mulig trusselbilde så tidlig som mulig. Etterforskere i partnervoldssaker stiller også spørsmål knyttet til risikofaktorer fra SARA i avhør. På bakgrunn av risikovurderingene fra politipatruljen, avhør og annen relevant informasjon i saken, foretar en SARA-medarbeider en fullstendig risikovurdering ved hjelp av SARA. Resultatet kan være at risikoen antas å være «lav», «moderat», «høy», eller «ekstremt høy».17 «Høy» eller «ekstremt høy» risiko for fremtidig partnervold og partnerdrap vil normalt kreve at politiet iverksetter strategier eller tiltak for å redusere risikoen.

Det er viktig å understreke at SARA ikke erstatter politiets faglige skjønn. Politiet må bruke sin yrkesmessige kunnskap og erfaring for at SARA skal fungere som et nyttig verktøy for voldsrisikovurderinger.

Alle politidistriktene er anbefalt å ha en SARA-koordinator.18 SARA-koordinatoren koordinerer arbeidet med SARA, herunder opplæring i bruken av verktøyet. Koordinatoren er også fagansvarlig for arbeidet med partnervoldssaker i politidistriktet. En del SARA-koordinatorer har i tillegg ansvar for tiltak for å beskytte voldsutsatte, for eksempel voldsalarmer, se punkt 7.2.6. Politidistriktene har, i tillegg til SARA-koordinatorene, egne politiansatte som er opplært i bruken av SARA (SARA-medarbeidere).

7.2.3.2 PATRIARK

PATRIARK er retningslinjer for gjennomføring av faglige vurderinger av risiko for såkalt «æresrelatert vold».19 Det fungerer som et suppleringsverktøy til SARA i saker hvor partnervolden kan knyttes til en gruppe, herunder medlemmer av samme familie eller samme kulturelle gruppe. Alle politidistriktene ble i 2017 bedt om å prioritere bruk av PATRIARK.20 En del SARA-koordinatorer har også faglig ansvar for oppfølging av PATRIARK.

7.2.3.3 Motivasjonssamtale, hjemmebesøk og tverrfaglige møter

I «SARA-sporet» er det implementert tre «risikohåndteringsstrategier»: motivasjonssamtale, hjemmebesøk og tverrfaglige møter.21 Politiet vil som regel ta i bruk strategiene først, og deretter vurdere andre tiltak, se punktene 7.2.4–7.2.9. Politiet kan videre henvise voldsutøvere og voldsutsatte til andre instanser, i tillegg til at politiet kan varsle andre instanser eller saksbehandlere i politiets forvaltning som arbeider med våpentillatelser eller utstedelse av visum. Se nærmere om reglene for politiets informasjonsutveksling i punkt 8.6.

Når det gjelder motivasjonssamtaler, kan politiet tilby voldsutsatte og voldsutøver en frivillig motivasjonssamtale med en SARA-medarbeider. Målet med en motivasjonssamtale er å skape kontakt og tillit, og å kartlegge hvilke behov den voldsutsatte og voldsutøveren har. Samtalen er ikke ment å være et avhør, og den skal helst ikke finne sted på et avhørsrom. I mange saker blir det, i tillegg til motivasjonssamtale, gjennomført avhør av mistenkte/siktede som et ledd i etterforskningen av voldssaken.

Når det gjelder hjemmebesøk, er dette ment å oppleves som en trygghet for den voldsutsatte. Det utføres normalt av uniformert politi og antas å ha sterk signaleffekt. Det antas at slike besøk kan bidra til å avdekke vold som ellers ikke ville blitt anmeldt. Samtalen ved et hjemmebesøk vil variere ut fra situasjonen partene befinner seg i. Politiet kan for eksempel gi råd til voldsutsatte som ikke bor med voldsutøver om hva vedkommende selv kan gjøre for å forebygge vold, herunder skaffe seg hemmelig telefon, ny lås eller ta nye veier til jobb. Politiet kan også gi informasjon til begge parter om relevante hjelpe- og behandlingstilbud.

Når det gjelder tverrfaglige møter, kan politiet selv arrangere slike møter, eller på andre måter utveksle relevant informasjon med andre instanser.

7.2.4 Pågripelse og varetektsfengsling

Pågripelse og varetektsfengsling er tiltak som kan brukes i voldssaker, blant annet der gjentakelsesfaren er stor. Både pågripelse og varetekt inneholder sterke elementer av tvang og skal derfor praktiseres strengt.

Pågripelse av en voldsutøver kan være et akuttiltak for å forebygge alvorlig partnervold og partnerdrap. Pågripelse krever lovhjemmel. Det finnes flere bestemmelser i straffeprosessloven som gir grunnlag for pågripelse. For det første kan en person pågripes hvis han eller hun med «skjellig grunn» mistenkes for en straffbar handling som kan medføre fengselsstraff i seks måneder eller mer, jf. straffeprosessloven § 171. Ett av bestemmelsens fire vilkår må i tillegg være oppfylt; det må enten være «unndragelsesfare», «bevisforspillelsesfare», «gjentakelsesfare» eller en situasjon hvor personen selv begjærer pågripelse.

Gjentakelsesfare er et særlig aktuelt grunnlag for pågripelse i voldssaker. Pågripelse på grunnlag av gjentakelsesfare innebærer at en person som med skjellig grunn mistenkes for partnervold, kan pågripes når det antas å være påkrevd for å hindre at vedkommende utøver ytterligere vold, jf. straffeprosessloven § 171 første ledd nr. 3.22

For det andre kan en person pågripes når han eller hun mistenkes for å ha utsatt noen for grov kroppskrenkelse eller kroppsskade,23 eller for et lovbrudd som kan medføre fengselsstraff i ti år eller mer, jf. straffeprosessloven § 172 første ledd bokstav a og b. Drapsforsøk og grov mishandling i nære relasjoner har en strafferamme på mer enn ti år.24 I disse tilfellene kan den mistenkte pågripes når det foreligger en tilståelse eller andre forhold som i særlig grad styrker mistanken mot vedkommende. Selv om lovverket åpner for det, brukes pågripelse etter straffeprosessloven § 172 sjelden som et forebyggende tiltak i saker om vold i nære relasjoner. Dette har sammenheng med at terskelen for pågripelse etter straffeprosessloven § 172 er høy.25

For det tredje kan en person pågripes etter straffeprosessloven § 173 første ledd der hvor han eller hun blir tatt på fersk gjerning ved gjennomføringen av en straffbar handling. Pågripelse kan i henhold til § 173 gjøres uavhengig av hvilken straffbar handling det er tale om. Dette grunnlaget kan for eksempel være aktuelt der hvor politiet rykker ut til en adresse hvor det utøves partnervold.

En studie fra 2017 viste at politiet pågrep 47 prosent av voldsutøverene ved utrykning til adresser hvor det var meldt om partnervold. Studien viste videre at faktorer som fysisk vold og rusproblemer økte sannsynligheten for pågripelse. I tilfeller hvor politiet fikk kunnskap om at volden hadde eskalert over tid, var derimot sannsynligheten lavere for pågripelse. Dette tydet på at politiet undervurderte voldseskalering som en faktor som forhøyet risikoen for ytterligere vold.26

Pågripelse er et tvangsmiddel, og det kan derfor ikke brukes når det etter sakens art og forholdene ellers vil være et uforholdsmessig inngrep. Dette følger av straffeprosessloven § 170 a, Grunnloven § 94 og EMK artikkel 5. Om en person bør pågripes, beror på en helhetsvurdering av den konkrete saken. Det er påtalemyndigheten som kan beslutte pågripelse, og det er politiet som foretar selve pågripelsen, jf. straffeprosessloven § 175.27

Når påtalemyndigheten ønsker å beholde en pågrepet person i varetekt, må påtalemyndigheten innen tre dager fremstille vedkommende for en domstol med begjæring om fengsling, jf. straffeprosessloven § 183. En person kan varetektsfengsles når de nevnte vilkårene i straffeprosessloven §§ 171 eller 172 er oppfylt.28 Dette følger av straffeprosessloven § 184 annet ledd. Ettersom varetektsfengsling er et enda mer inngripende tvangsmiddel enn pågripelse, vil forholdsmessighetsvurderingen etter straffeprosessloven § 170 a oftere representere en skranke for bruk av fengsling, enn for bruk av pågripelse.29

7.2.5 Besøksforbud

Besøksforbud er et beskyttelsestiltak som brukes for å forebygge vold og trusler, ved at en person forbys å oppholde seg nær, eller kontakte, en annen person. Allerede i 1902 fantes det en bestemmelse i straffeloven om «oppholdsforbud». Oppholdsforbud kunne ilegges som tilleggsstraff ved andre lovbrudd. Besøksforbud som et beskyttelsestiltak mot vold og trusler ble etablert i 1995.30

Et besøksforbud retter seg mot voldsutøveren og innebærer at han eller hun får innskrenket bevegelsesfrihet. Dersom voldsutøver bryter besøksforbudet, må den voldsutsatte selv melde fra til politiet om dette.

Påtalemyndigheten kan med hjemmel i straffeprosessloven § 222 a første ledd beslutte ileggelse av besøksforbud når det er grunn til å tro at en person ellers vil:

• a. begå en straffbar handling overfor en annen person,

• b. forfølge en annen person,

• c. på annet vis krenke en annens fred, eller

• d. begå ordensforstyrrelser som er særlig belastende for en annen person.

Påtalemyndigheten foretar en konkret helhetsvurdering av risikoen for at voldsutøver vil komme til å begå noen av de opplistede handlingene. Risikoen må være nærliggende og reell, men det stilles ikke krav om sannsynlighetsovervekt.31 Tiltaket skal bare benyttes dersom det etter en avveining av hensynet til begge parter anses forholdsmessig, jf. straffeprosessloven § 170 a.32

Det mest vanlige er at den voldsutsatte selv ber om at voldsutøver ilegges besøksforbud, men anmeldelse er ikke et vilkår for å ilegge besøksforbud. Påtalemyndigheten kan også ilegge besøksforbud i tilfeller hvor den voldsutsatte ikke ønsker det, men allmenne hensyn tilsier det, jf. straffeprosessloven § 222 a annet ledd. Dette kan for eksempel være aktuelt i tilfeller hvor det er et avhengighetsforhold mellom voldsutsatt og voldsutøver.33

Et besøksforbud kan gå ut på at den forbudet retter seg mot forbys a) å oppholde seg på et bestemt sted, eller b) å forfølge, besøke eller på annet vis kontakte en annen person. I saker om vold i nære relasjoner er det alternativ b) som er aktuelt. Besøksforbud mot en annen person betyr som regel et totalforbud mot å oppsøke eller på annen måte ta kontakt med vedkommende. Besøksforbudet kan imidlertid begrenses på nærmere angitte vilkår, for eksempel for å gjennomføre samvær med felles barn.34

Der hvor det er nærliggende fare for at voldsutøver vil begå straffbare handlinger mot den voldsutsatte, kan voldsutøveren også forbys å oppholde seg i sitt eget hjem. Dette er mer inngripende enn et ordinært besøksforbud, og det stilles derfor strengere krav til ileggelse.35

Besøksforbudet skal gjelde for en bestemt tid, og et ordinært besøksforbud kan ilegges for høyst ett år av gangen. Besøksforbud i eget hjem kan ilegges for tre måneder av gangen, jf. straffeprosessloven § 222 a femte ledd. Begge typer besøksforbud kan forlenges dersom vilkårene er oppfylt ved utløpet av perioden.

Både den forbudet skal beskytte, og den forbudet retter seg mot, kan bringe påtalemyndighetens beslutning om besøksforbud inn for retten, jf. straffeprosessloven § 222 a syvende og niende ledd. Beslutning om å ilegge besøksforbud i eget hjem skal alltid bringes inn for retten, jf. straffeprosessloven § 222 a åttende ledd. Ved beslutning om besøksforbud i eget hjem har også den forbudet retter seg mot rett til forsvarer, og den forbudet skal beskytte har rett til bistandsadvokat.36

Brudd på besøksforbud er straffbart, og kan straffes med bøter eller fengsel inntil et år, jf. straffeloven § 168 bokstav b. Riksadvokaten har bedt om at det fortløpende skal vurderes å ta ut tiltale for brudd på besøksforbud, uten å avvente behandlingen av en eventuell familievoldssak i domstolen.37

Det finnes ikke et landsdekkende system hos politiet for registrering av antall ilagte besøksforbud. Det finnes heller ikke oversikt over antallet begjæringer om besøksforbud, og hvor mange av disse som er innvilget.38 Besøksforbudsordningen ble imidlertid evaluert i 2001 og i 2019.39 Et hovedfunn i den siste evalueringen, var at besøksforbud vurderes som et godt og velegnet beskyttelsestiltak i saker om vold i nære relasjoner. Informanter i politi og påtalemyndighet fortalte imidlertid at tiltaket stort sett blir brukt der et forutgående straffbart forhold, ofte fysisk vold, er anmeldt til politiet.40 I 2019 ble det registrert 2393 brudd på besøksforbud.41

7.2.6 Mobil voldsalarm

Mobil voldsalarm er et midlertidig beskyttelsestiltak for å løse en akutt volds- eller trusselsituasjon. Det er en alarmordning som gjør det mulig for den voldsutsatte å varsle politiet ved behov for hjelp. Tiltaket fungerer ved at den voldsutsatte får en modifisert mobiltelefon som er knyttet direkte til politiets operasjonssentral. Den voldsutsatte må bære med seg voldsalarmen til enhver tid og sørge for at den har GSM- og/eller GPS-dekning.42 Tiltaket krever derfor stor medvirkning fra den utsatte.

Ordningen med voldsalarm ble innført i 1997. I 2002 ble ordningen med mobile voldsalarmer for første gang utprøvd, og ordningen med mobil voldsalarm ble implementert for hele landet i 2004. En ny generasjon voldsalarmer ble tatt i bruk i 2010, og det er disse voldsalarmene som brukes i dag.43

Det rettslige grunnlaget for tildeling av mobil voldsalarm er et rundskriv fra Politidirektoratet.44 Tildeling skjer på grunnlag av søknad fra den voldsutsatte, som oftest i forbindelse med en straffesak. Det kreves ikke at den voldsutsatte har anmeldt en voldshendelse, men det må foreligge en reell risiko for at vedkommende kan bli utsatt for vold. Alarmen tildeles for tre måneder av gangen, og trusselbildet avgjør om tildelingen forlenges.

Hvis alarmen utløses, opprettes det direkte kontakt mellom den voldsutsatte og politiet. Samtidig som kontakten opprettes, får politiet informasjon om hvor den voldsutsatte befinner seg geografisk, i tillegg til annen relevant informasjon om alarmbrukeren og trusselsituasjonen. Det følger av Politidirektoratets rundskriv at politiet skal prioritere å rykke ut til alarmbruker ved utløst alarm.45

Ofte tildeles mobil voldsalarm i kombinasjon med andre beskyttelsestiltak, for eksempel ileggelse av besøksforbud, se punkt 7.2.5.

I 2018 ble det utlevert 1709 mobile voldsalarmer, og i 2019 ble det utlevert 1240 mobile voldsalarmer.46

7.2.7 Kontaktforbud med elektronisk kontroll (omvendt voldsalarm)

7.2.7.1 Kontaktforbud

Kontaktforbud innebærer at en person forbys å oppholde seg i bestemte områder, eller å forfølge, besøke eller på annet vis kontakte en annen person. Domstolen kan idømme kontaktforbud etter straffeloven § 57 dersom det er grunn til å tro at vedkommende ellers vil:

• a. begå en straffbar handling overfor en annen person.

• b. forfølge en annen person, eller

• c. på annet vis krenke en annens fred.

Der hvor det er nærliggende fare for at personen vil begå en straffbar handling overfor en annen person, kan vedkommende forbys å oppholde seg i sitt eget hjem, jf. straffeloven § 57 tredje ledd.

Bestemmelsen om kontaktforbud i sin nåværende form kom inn i straffeloven i 2005. Kontaktforbud regnes som et rettighetstap, og dermed som en straff etter straffeloven § 29 første ledd bokstav f.

Domstolene kan idømme kontaktforbud uavhengig av om påtalemyndigheten har lagt ned påstand om det. Domstolen har i tillegg en selvstendig plikt til å vurdere kontaktforbud i bestemte saker, for eksempel ved domfellelse for mishandling i nære relasjoner mot egne barn eller særkullsbarn.47

7.2.7.2 Kontaktforbud med elektronisk kontroll (omvendt voldsalarm)

Domstolen kan beslutte at kontaktforbudet skal ilegges med elektronisk kontroll i tilfeller hvor det anses nødvendig for at forbudet skal overholdes, jf. straffeloven § 57 femte ledd. Ordningen med elektronisk kontroll ble innført i 2013, og omtales ofte som «omvendt voldsalarm». Formålet med innføringen av kontaktforbud med elektronisk kontroll var særlig å gi bedre beskyttelse til personer som utsettes for vold og trusler om vold fra nåværende eller tidligere partner, i tillegg til å flytte belastningene ved tiltaket fra den voldsutsatte til den domfelte.48 Det er selve kontaktforbudet som utgjør en straff i form av rettighetstap – den elektroniske kontrollen er ment å være et supplement som gjør det mulig å kontrollere at forbudet blir overholdt.49

Elektronisk kontroll kan ilegges for hele eller deler av perioden kontaktforbudet gjelder for. Det kreves at elektronisk kontroll er «nødvendig» for at et kontaktforbud skal bli overholdt, jf. straffeloven § 57 femte ledd. Dersom domfelte tidligere har brutt et besøks- eller kontaktforbud, skal dette normalt føre til elektronisk kontroll.50

I praksis innebærer kontaktforbud med elektronisk kontroll at den domfelte får en elektronisk fotlenke. Denne gir politiet tilgang til vedkommendes posisjon ved hjelp av GSM (mobilnettet) og GPS (satellittkommunikasjon). Det etableres «fredede områder» rundt personen kontaktforbudet skal beskytte. Omfanget av det fredede området bestemmes ut fra en konkret vurdering av politiets mulighet til å rykke ut og bistå den voldsutsatte. Det må også foretas en interesseavveining mellom den voldsutsattes beskyttelsesbehov og den domfeltes behov for å bevege seg fritt. I noen tilfeller kan det fredede området være et helt fylke. Dersom den som bærer fotlenken trer innenfor det fredede området, utløser dette en alarm hos alarmsentralen. Kontaktforbud med elektronisk kontroll er ikke ment å erstatte ordningen med mobil voldsalarm, se punkt 7.2.6. Ofte vil de to tiltakene brukes i kombinasjon.51

Som følge av begrensningene kontaktforbud med elektronisk kontroll har for den domfeltes bevegelsesfrihet, gjelder det noen særskilte regler for bruken av straffereaksjonen. Den øvre grensen for varigheten av kontaktforbud med elektronisk kontroll er fem år, jf. straffeloven § 58.52 For forbud om opphold i eget hjem med elektronisk kontroll, gjelder en øvre grense på ett år, jf. straffeloven § 58 annet ledd siste punktum. Domstolene må innenfor disse rammene fastsette kontaktforbudets varighet etter en skjønnsmessig vurdering. Den som er ilagt kontaktforbud med elektronisk kontroll kan også kreve at domstolen etter seks måneder vurderer om forbudet skal opprettholdes, jf. straffeloven § 58 tredje ledd.

Ordningen med kontaktforbud med elektronisk kontroll ble evaluert i 2020, og evalueringen viste at ordningen ble lite brukt de første årene, men at dette er i endring.53 Se nærmere om evalueringen i punkt 17.1.2.

7.2.8 Adressesperre

Adressesperre ble innført som et beskyttelsestiltak i 1980.54 Tiltaket innebærer at opplysninger om den voldsutsattes adresse i folkeregisteret skjermes mot innsyn. Dette gjøres ved at opplysningene graderes og bare er tilgjengelig for en begrenset krets av personer. Formålet med tiltaket er at voldsutøveren ikke skal finne den voldsutsatte. Tiltaket innebærer blant annet at den voldsutsatte må flytte, eventuelt bytte jobb og holde oppholdsstedet hemmelig for omverdenen. Adressesperre er dermed et svært inngripende tiltak som krever mye av den voldsutsatte. Det har også stor innvirkning for eventuelle barn og annen familie.

Det finnes to typer adressesperre: adressesperre kode 6 («strengt fortrolig adresse») og adressesperre kode 7 («fortrolig adresse»). Forskjellen mellom disse er hvem som har tilgang til den voldsutsattes adresse. Adressesperre kode 6 innebærer at opplysninger om adressen ikke skal gis ut til noen. Den utsattes adresse i folkeregisteret er bare tilgjengelig for autoriserte personer. Adressesperre kode 7 innebærer at adressen ikke skal gis ut til private. Adresseopplysninger er tilgjengelig for alle offentlige myndigheter som har tilgang til opplysninger fra folkeregisteret.

Politiet kan fatte beslutning om adressesperre med hjemmel i beskyttelsesinstruksen § 4, jf. § 3. Det aktuelle politidistriktet melder beslutningen til Kripos. Kripos foretar en kvalitetskontroll av beslutningen, i tillegg til å melde fra til Skattedirektoratet. Det er deretter Skattedirektoratet som gjennomfører den faktiske sperringen i folkeregisteret.

Beslutning om adressesperre krever at det er en situasjon med fare for liv og helse.55 Politiet foreslår tiltaket på grunnlag av en trusselvurdering.56 Tiltaket besluttes for tre år av gangen. Ved forlengelse må det foretas en ny trusselvurdering og beslutning. Adressesperre iverksettes ofte etter at andre tiltak er forsøkt, eller i kombinasjon med andre, mindre inngripende beskyttelsestiltak, for eksempel mobil voldsalarm eller besøksforbud, se punktene 7.2.6 og 7.2.5.

Per oktober 2020 var det 336 personer som levde med adressesperre kode 6, mens det var 376 personer som levde med adressesperre kode 7.57 I tillegg kommer de som har adressesperre som et tiltak fra barnevernet. I oktober 2020 gjaldt dette 221 barn.58

7.2.9 Fiktiv identitet

Fiktiv identitet innebærer at den voldsutsatte får «ny» identitet i folkeregisteret. Dette betyr at vedkommendes personopplysninger, herunder fødselsnummer og oppholdssted, holdes skjult og ikke er tilgjengelig utenfor en krets av få personer som forvalter ordningen. Ordningen med fiktiv identitet trådte i kraft i 2004. Formålet med tiltaket er at den voldsutsatte ikke skal kunne spores ved hjelp av opplysninger i folkeregisteret.

Fiktiv identitet er det mest inngripende beskyttelsestiltaket i saker om partnervold. Den voldsutsatte må bygge opp livet sitt på et nytt sted, i et nytt hjem, med en ny jobb og nye sosiale relasjoner. De som bor sammen med den voldsutsatte må også få ny identitet, og all kontakt med familie og venner må opphøre. Tiltaket får derfor også dramatisk betydning for den voldsutsattes barn, og for alle som den voldsutsatte må bryte kontakten med. Siden fiktiv identitet er et særlig belastende tiltak, skal det bare brukes i ekstraordinære situasjoner.59

Politidirektoratet har kompetanse til å avgjøre søknad om fiktiv identitet med hjemmel i politiloven kapittel IIa. Beslutningen om bruk av fiktive personopplysninger er et vedtak etter forvaltningsloven, og Justis- og beredskapsdepartementet er klageinstans. For å innvilge søknad om fiktiv identitet, må den voldsutsatte stå «i fare for å bli utsatt for alvorlig kriminalitet rettet mot liv, helse eller frihet», jf. politiloven § 14a første ledd. Videre kan fiktiv identitet bare gis dersom andre tiltak ikke kan gi tilstrekkelig vern, jf. politiloven § 14a første ledd.

7.3 Helse- og omsorgstjenesten

7.3.1 Helse- og omsorgstjenestens rolle i arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap

Helse- og omsorgstjenesten er en omfattende sektor, og de som arbeider i tjenesten har en sentral rolle i arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap. Dette har blant annet sammenheng med at helsepersonell kommer i nær kontakt med både voldsutsatte og voldsutøvere. De ansatte i helsetjenesten møter også mennesker med livsutfordringer som kan gi forhøyet risiko for partnerdrap. Fysiske undersøkelser av pasienter gir mulighet til å avdekke vold og andre bekymringsverdige forhold, for eksempel når en kvinne oppsøker legevakt med omfattende skader uten en plausibel forklaring. Samtaler mellom helsepersonell og pasient kan også være en god anledning til å ta opp vanskelige temaer.

7.3.2 Forebygging av partnervold og partnerdrap som en del av helse- og omsorgstjenestens alminnelige oppgaver

7.3.2.1 Helse- og omsorgstjenestens forebyggingsplikt

Den kommunale helse- og omsorgstjenesten har ansvar for å fremme helse og forebygge sykdom, skade og sosiale problemer, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 første ledd. Dette skal skje ved opplysningsvirksomhet, råd og veiledning. Slik virksomhet kan virke primærforebyggende i relasjon til partnerdrap fordi helseplager som rusproblemer og psykiske lidelser er faktorer som kan bidra til forhøyet risiko for partnerdrap, se punkt 4.4.

Helse- og omsorgstjenesten har videre et lovbestemt ansvar for å forebygge vold og seksuelle overgrep, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 a. Det følger av bestemmelsen at kommunen skal ha særlig oppmerksomhet rettet mot at pasienter kan være utsatt for vold, eller kan stå i fare for å bli utsatt for vold. Det følger videre at «kommunen skal legge til rette for at helse- og omsorgstjenesten blir i stand til forebygge, avdekke og avverge vold».

Tilsvarende krav er innført for spesialisthelsetjenesten og for tannhelsetjenesten.60 Formålet med bestemmelsene er å tydeliggjøre ledelsens ansvar for å forebygge vold. Bestemmelsene skulle også bidra til utvikling av en kultur hvor forebygging av vold ses om en naturlig og integrert del av arbeidet i helsetjenesten.61 Bestemmelsene pålegger imidlertid ikke tjenesten noen selvstendige plikter utover dem de allerede har etter eksisterende helselovgivning.62

De ovennevnte bestemmelsene viser at helse- og omsorgstjenesten har et særlig lovbestemt ansvar for å bidra til forebygging av både generelle helseutfordringer og vold, og dermed også partnerdrap.

7.3.2.2 Helse- og omsorgstjenestens plikt til å yte helsehjelp

Helse- og omsorgstjenesten har en generell plikt til å yte helsehjelp. Plikten til å yte helsehjelp er et såkalt «sørge for»-ansvar.63 Dette innebærer blant annet at tjenesten skal sørge for tilstrekkelig kapasitet og at helsetjenestene er i tråd med samfunnsutviklingen.64 Helsehjelpen må også være nødvendig og forsvarlig.65

Verken utsatthet eller utøvelse av vold er i seg selv en sykdom eller en diagnose.66 Helse- og omsorgstjenesten yter «reparerende» helsehjelp. Dette kan bidra til å redusere helseplager som utgjør bakenforliggende årsaker til volden og faktorer som kan bidra til forhøyet risiko for partnervold og partnerdrap. Slik helsehjelp kan være behandling av psykiske helseplager eller rusbehandling. Også kontroll med medikamentbruk kan ha forebyggende effekt. I tillegg tilbyr den offentlige helse- og omsorgstjenesten behandling for volds- og aggresjonsproblemer eller sinnemestring, se punkt 7.3.3.3.67 Helsehjelp kan også direkte bidra til å forebygge hendelser i fremtiden, for eksempel ved at en voldsutsatt får støtte og hjelp til å forlate en voldelig partner.

Helse- og omsorgstjenesten mottar mye sensitiv informasjon om pasientene. Av og til vil helsepersonell få informasjon som tilsier at pasienter utsettes for partnervold. Dette vil gi rett til, og i en del tilfeller også plikt til, å varsle politiet eller andre deler av hjelpeapparatet. Se punkt 8.7 om reglene om informasjonsutveksling som gjelder for helsepersonell.

7.3.3 Helse- og omsorgstjenestens virkemidler i arbeidet med å forebygge partnerdrap

7.3.3.1 Anbefalinger om å stille spørsmål om vold

Helsepersonell i flere deler av helsetjenesten er gjennom retningslinjer og veiledere anbefalt å spørre pasienten om vold, eller på annen måte bidra til å avverge og avdekke vold, overgrep og omsorgssvikt. Utvalget vil her kort redegjøre for fem slike anbefalinger.

Helsepersonell er for første oppfordret til å avklare og utrede videre dersom de «mistenker, bør mistenke eller får vite» at noen utsettes for vold. Dette følger av en generell veileder for helsetjenestens arbeid med vold i nære relasjoner fra 2018. Veilederen inneholder også råd til hvordan samtalen med pasienten bør gjennomføres.68

Helsepersonell er for det andre sterkt oppfordret til rutinemessig å spørre gravide om erfaringer med vold. Dette følger av Nasjonal faglig retningslinje for svangerskapsomsorgen.69 Anbefalingen bygger blant annet på forskning som viser at kvinner som utsettes for vold under svangerskap og i tiden etter fødselen, er utsatt for alvorligere og mer vedvarende partnervold enn de som ikke er utsatt for vold under svangerskapet.70 I tillegg rammer partnervold mot gravide også det ufødte barnet. Det er derfor særlig viktig å avdekke partnervold mot gravide kvinner. Det anbefales i veilederen å gjennomføre én eller flere konsultasjoner med kvinnen uten partner til stede.

Helsepersonell er for det tredje oppfordret til å forsøke å avdekke vold utført av pårørende med store omsorgsoppgaver eller belastninger. Denne anbefalingen følger av Nasjonal veileder om pårørende i helse- og omsorgstjenesten (pårørendeveilederen).71

Helsesykepleier i skolehelsetjenesten er for det fjerde sterkt oppfordret til å spørre alle elever på 8. trinn om de har opplevd vold eller overgrep, eller om de selv har utøvd vold. Skolehelsetjenesten er i forbindelse med skolestartundersøkelse (1. trinn) også oppfordret til å gjennomføre samtaler med barnet og foreldrene om «forhold og faktorer relatert til vold, overgrep og omsorgssvikt.» Dette følger av Nasjonal faglig retningslinje for helsestasjon- og skolehelsetjeneste.72

Helsepersonell på helsestasjonen er for det femte sterkt oppfordret til å være oppmerksomme på forhold som kan tyde på at barnet er utsatt for vold, overgrep eller omsorgssvikt, og ved konsultasjonene i helsestasjonsprogrammet observere barnet og familien for å avverge og avdekke slike forhold.73

7.3.3.2 Risikovurdering

Helsetjenesten er oppfordret til å risikovurdere ved bruk av risikovurderingsverktøy («sikkerhetsvurderingsverktøy») ved kunnskap om voldsutsatthet. Dette følger av veilederen for helsetjenestens arbeid med vold i nære relasjoner. Veilederen gir ikke anvisning på hvilket verktøy som bør brukes.74

Helsetjenesten er også oppfordret til å bruke risikovurderingsverktøy gjennom andre retningslinjer og veiledere. Helsetjenesten er for eksempel anbefalt å gjennomføre «voldsrisikoutredning» (risikovurdering og risikohåndtering) der hvor pasienten har en alvorlig psykisk lidelse og erfaring med vold.75

Noen overgrepsmottak har tatt i bruk risikovurderingsverktøyet Danger Assessment (DA).76 DA er et risikovurderingsverktøy som er rettet mot alvorlig partnervold og partnerdrap. Det består av et skjema og en kalender. I skjemaet registreres opptil 20 risikofaktorer (DA-20) for partnerdrap, mens kalenderen brukes for å kartlegge forekomst, hyppighet og alvorlighet ved volden.77 Risikofaktorene inkluderer blant annet partnerens tidligere atferd knyttet til vold eller seksuelle overgrep, partnerens tilgang til våpen og vedkommendes arbeidsstatus.78 Bruk av DA forutsetter at helsepersonell utviser faglig skjønn og bruker sin yrkesmessige erfaring og kunnskap.

Det er utviklet et nettbasert kurs om volds- og overgrepshåndtering for legevaktspersonell. Dette kurset omfatter opplæring i kortversjonen av Danger Assessment (DA-5). Det finnes et tilsvarende kurs for fastleger. Kurset er frivillig for fastleger, men legevaktspersonell er pålagt å gjennomføre det innen 1. mai 2021, jf. akuttmedisinforskriften § 7 første ledd bokstav a og § 8, jf. § 21 tredje ledd.

7.3.3.3 Sinnemestring Brøsetmodellen

Kompetansesenter for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri (SIFER) ved St. Olavs Hospital avdeling Brøset har utviklet en behandlingsmodell for pasienter med sinne- og voldsproblematikk. Modellen kalles Sinnemestring Brøsetmodellen, og er spesielt rettet mot personer som utøver vold i nære relasjoner. Hensikten med modellen er å lære voldsutøveren å kontrollere aggresjon, og å endre vedkommendes holdninger til vold. Metoden bygger på kognitiv atferdsterapi og brukes mest i gruppebehandling, men kan også brukes individuelt. Modellen ble utviklet i 1998.

I perioden 2003–2019 har det til sammen blitt utdannet rundt 500 sinnemestringsterapeuter på landsbasis, og nye utdanningsrunder pågår. I 2016 hadde totalt 554 menn og 230 kvinner mottatt behandling. Sinnemestring Brøsetmodellen har blitt implementert i flere deler av hjelpeapparatet. Det er en rekke godkjente behandlingsinstanser som bruker modellen, blant annet 32 familievernkontorer, 35 kommunale barneverntjenester, 11 fengsler, 8 friomsorgskontorer, i tillegg til flere kommunale psykiatritjenester og poliklinikker.79 Det er politisk vedtatt at modellen skal implementeres i flere instanser. Implementeringen skjer i samarbeid mellom Brøset og de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS).80

7.3.4 Voldsforebyggende arbeid i den ikke-offentlige helse- og omsorgstjenesten

7.3.4.1 Generelt

I tillegg til flere behandlingstilbud til voldsutøvere i det offentlige hjelpeapparatet, finnes det flere ikke-offentlige aktører som tilbyr slik behandling. Enkelte tilbud drives av private stiftelser, som Alternativ til vold, Reform og Stiftelsen Tryggere, mens andre drives av private klinikker. Frivillige organisasjoner driver også med voldsforbyggende arbeid gjennom at de har tilknyttet seg terapeuter, arrangerer kurs og driver generelt informasjonsarbeid.

7.3.4.2 Alternativ til vold

Stiftelsen Alternativ til vold (ATV) er et behandlings- og kompetansesenter på vold i nære relasjoner. ATV ble startet opp i 1987, og har i dag 15 kontorer over hele landet. ATV er organisert som en privat stiftelse, og virksomheten finansieres gjennom tilskudd fra staten, kommuner, og gjennom prosjektmidler. Tilbudet retter seg primært mot voldsutøvere, både menn og kvinner. Noen av kontorene har et spesialisert terapitilbud til voldsutsatte, inkludert til barn som lever med vold i familien, og til ungdommer som bruker vold, også i kjæresteforhold.81 I tillegg tilbys det samlinger for ungdommer, unge voksne og blivende foreldre som har vokst opp med vold og er redde for selv å bli voldelige (Bryt Voldsarven).

ATV har et nært samarbeid med familievernet, se punkt 7.6.3.

ATV arbeider ut fra et tredelt mandat som består av behandling, kunnskapsutvikling og kunnskapsformidling. Behandling av voldsutøvere er den mest sentrale delen av stiftelsens arbeid. De fleste terapeutene hos ATV er psykologer. Behandlingen består av samtaler, enten individuelt med en behandler, eller i grupper. Det er frivillig å gå til behandling hos ATV, og varigheten av behandlingen varierer. De ansatte i ATV holder også seminarer om vold og gir veiledning til andre instanser, for eksempel i det kliniske arbeidet ved familievernkontorene.

7.4 Krisesenter

7.4.1 Om krisesentertilbudet

Krisesentertilbudet er et spesialisert tilbud rettet mot personer som utsettes for vold i nære relasjoner. Krisesenteret er et lavterskeltilbud. Det er gratis, og voldsutsatte kan oppsøke et krisesenter uten avtale eller henvisning fra lege eller annen instans.82 Krisesenteret er «døren inn» i hjelpeapparatet for mange voldsutsatte.

Det er svært mange mennesker som hvert år oppsøker krisesenteret fordi de er utsatt for vold. De siste ti årene (2010–2019) har norske krisesentre til sammen hatt 19 250 beboere og 23 842 dagbrukere.83 Det store flertallet (omtrent 80 prosent) av de voksne krisesenterbrukerne oppgir partner (nåværende eller tidligere ektefelle eller samboer) som voldsutøver. Mange av disse blir utsatt for alvorlig partnervold, men svært få blir drept av partneren. De siste ti årene ble det begått 76 partnerdrap i Norge, se punkt 4.3.1.3.

For voldsutsatte er krisesentertilbudet et av de viktigste tilbudene i hjelpeapparatet, og tallene kan etter utvalgets syn indikere at krisesenter er et effektivt virkemiddel i arbeidet med å forebygge partnerdrap. Flere tiårs erfaring har bidratt til at krisesentrene har en unik innsikt i fagfeltet. Krisesentertilbudet har på denne bakgrunn en nøkkelrolle i arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap.

Krisesenterets virksomhet reguleres av krisesenterlova.84 Det er kommunene som har ansvar for å sikre at alle innbyggerne har et krisesentertilbud. Etter Istanbulkonvensjonen artikkel 23 er Norge for øvrig forpliktet til å iverksette nødvendige tiltak for å opprette et tilstrekkelig antall krisesentre som er lett tilgjengelige for brukerne. Til tross for at det er staten som utad er ansvarlig for at Norge overholder menneskerettslige forpliktelser, er det kommunene som etter krisesenterlova har primæransvaret for at krisesentertilbudet oppfyller konvensjonens krav.

Kommunene kan organisere krisesentertilbudet på ulike måter. Dersom kommunen velger å drive krisesenteret selv, kan det gjøres som en del av det kommunale tjenestetilbudet, eller som et eget rettssubjekt, for eksempel en stiftelse eller et aksjeselskap. Kommunen kan også velge å drive virksomheten i samarbeid med andre kommuner, enten ved å inngå et interkommunalt samarbeid eller et vertskommunesamarbeid.85 Kommunen kan også oppfylle plikten til å ha et krisesentertilbud ved å kjøpe tjenesten fra andre.86

Per oktober 2020 var det 43 krisesentre i Norge.87 Mange av krisesentrene dekker flere kommuner.

Kommunenes implementering av krisesenterlova ble evaluert av Velferdsforskningsinstituttet NOVA i 2014.88 I tillegg utarbeidet Nordlandsforskning en kunnskapsoversikt over krisesentertilbudet i Norge på oppdrag fra Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet (Bufdir) i 2019.89

7.4.2 Krisesentrenes virksomhet

7.4.2.1 Fire hovedtjenester

Krisesentertilbudet består av fire hovedtjenester. Disse følger av krisesenterlova § 2 annet ledd bokstav a–d. Krisesenteret skal for det første tilby et beskyttet botilbud til voldsutsatte som har behov for det. Botilbudet er et akutt og midlertidig beskyttelsestiltak, og skal være tilgjengelig hele døgnet, alle dager i året. Den voldsutsatte kan ta med seg barn til krisesenteret.

For det andre skal krisesenteret ha et dagtilbud. Dagtilbudet retter seg mot personer som har behov for støtte, råd og veiledning, men som ikke har behov for et beskyttet botilbud.

For det tredje skal krisesentrene ha en døgnåpen telefonlinje. Per telefon kan voldsutsatte få råd og veiledning, også dersom de henvender seg anonymt.90

For det fjerde skal krisesentrene tilby oppfølging i en reetableringsfase. Dette vil ofte innebære kontakt med, og oppfølging fra, andre instanser i hjelpeapparatet, for eksempel sosialtjenesten eller helsetjenesten. Krisesenteret kan også tilby oppfølgingssamtaler, gruppesamtaler, hjemmebesøk eller sosiale tiltak.91

I tillegg er varsling og annen informasjonsutveksling en viktig del av krisesentrenes forebyggingsarbeid. Krisesentrene får mye informasjon som bør, og noen ganger skal, videreformidles til andre deler av hjelpeapparatet. På denne måten settes andre instanser i stand til å iverksette virkemidler og tiltak. Se kapittel 8 om reglene for informasjonsutveksling. Enkelte krisesentre benytter også risikovurderingsverktøyet SARA for å vurdere risiko for ytterligere partnervold i enkeltsaker, eventuelt sammen med støtteverktøyet PATRIARK, se punkt 7.2.3.2.

7.4.2.2 Nærmere om kravene som stilles til krisesentertilbudet

Kommunen har ansvar for å sikre at krisesentertilbudet oppfyller de kravene som stilles til tilbudet. Kommunen skal blant annet sørge for at brukerne mottar støtte og veiledning, jf. krisesenterlova § 2 annet ledd. Veiledningen skal hjelpe brukeren til å ta gode valg i en vanskelig livssituasjon. Sentrale temaer i veiledningen kan være sikkerhet, økonomi, foreldrerollen eller bolig.92

Videre skal kommunene sikre at tilbudet har god kvalitet, jf. krisesenterlova § 2 fjerde ledd. Dette innebærer blant annet at kommunen skal sørge for at de ansatte har kompetanse til å ivareta brukernes behov. Så langt det er mulig, skal krisesentertilbudet tilrettelegges for å ivareta den voldsutsattes individuelle behov, jf. krisesenterlova § 3. Kjønn, alder, etnisitet, språk, funksjonsnedsettelse eller voldserfaringer kan innebære «en særlig sårbarhet for å utsettes for vold» og «et særlig behov for tilrettelegging».93 Kommunen skal også sørge for at brukere av bo- og dagtilbudet får tilgang til en kvalifisert tolk.

Kommunen skal videre sørge for at den voldsutsatte får hjelp til å kontakte andre relevante instanser, slik at den voldsutsatte får en helhetlig oppfølging i hjelpeapparatet, jf. krisesenterlova § 4. Det er opp til kommunen hvordan samarbeidet mellom tjenestene organiseres. Samordning kan for eksempel gjennomføres ved at krisesenterets ansatte deltar i utarbeidelsen av individuelle planer for brukerne.94

Videre skal botilbudet for henholdsvis kvinner og menn være fysisk adskilt, og krisesentrene må være fysisk sikrede, jf. krisesenterlova § 2 femte og sjette ledd. Det følger av forskrift om fysisk sikkerheit i krisesentertilbodet § 2 at kommunen har ansvar for den fysiske tryggheten i krisesentertilbudet, og for at de ansatte settes i stand til å kartlegge behov for gjennomføring av individuelle sikkerhetstiltak. Det følger videre av forskriftens § 4 annet ledd at krisesenteransatte skal kartlegge brukerens trusselbilde, se også punkt 17.3.5.

7.4.2.3 Vold- og overgrepslinjen (VO-linjen)

Vold- og overgrepslinjen 116 006 (VO-linjen) åpnet i oktober 2019. Det er en hjelpelinje for alle som opplever vold eller overgrep i nære relasjoner. VO-linjen er åpen døgnet rundt, og det er gratis å ringe dit. VO-linjen driftes av Krisesentersekretariatet, i samarbeid med Oslo Krisesenter. VO-linjen finansieres av Justis- og beredskapsdepartementet. Den som ringer kan være anonym og snakke om opplevelsene sine, få hjelp, råd og svar på spørsmål. De ansatte har erfaring fra møter med personer som utsettes for vold og overgrep. Regjeringen har nylig besluttet at det også skal være en chat knyttet til VO-linjen.95

7.5 Barnevern

7.5.1 Barnevernets rolle i arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap

Studier viser at grov vold mot barn og vold mellom foreldre henger sammen.96 Dette betyr at i familier hvor barn blir utsatt for vold, vil volden ofte også ramme voldsutøverens partner, og omvendt. Barn som opplever vold i hjemmet befinner seg i en uholdbar omsorgssituasjon som direkte og negativt påvirker betingelsene for utvikling. Å leve med vold innebærer stor risiko for skjevutvikling av grunnleggende reguleringsmekanismer, som i sin tur påvirker barnets psykiske og somatiske helse, og sosiale fungering senere i barndom og voksen alder. Dette øker risikoen for å utøve og/eller bli utsatt for vold i nære relasjoner senere i livet.97

På grunnlag av det vi vet om sammenhengen mellom barns erfaringer med vold, risikoen for påfølgende levekårsutfordringer og senere sårbarhet for voldsbruk og voldsutsatthet, er arbeidet med å forebygge at barn lever i vold, eller på andre måter utsettes for omsorgssvikt, vesentlig for forebygging av partnervold og partnerdrap. Barnevernet har virkemidler som gir barneverntjenesten en unik tilgang på informasjon om, og innsikt i, familieforhold. Barnevernet har også en rekke tiltak til rådighet som kan iverksettes i familier med vold eller andre levekårsutfordringer.

Det er først og fremst barnevernloven og forvaltningsloven som regulerer og stiller krav til barnevernets arbeid. Både kommunene og staten har oppgaver og ansvar på barnevernsområdet. Den kommunale barneverntjenesten har ansvar for å utføre de oppgavene etter barnevernloven som ikke uttrykkelig er lagt til et statlig organ.98 Alle kommuner skal ha en barneverntjeneste som utfører det daglige og løpende arbeidet.99

7.5.2 Barnevernets hovedoppgave og virkemidler i arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap

Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, jf. barnevernloven § 1-1. Barnevernet har virkemidler som kan bidra til å avdekke vold og andre bekymringsverdige forhold i familien, og til å gi barn, unge og familier støtte i utfordrende situasjoner.

For det første mottar barneverntjenesten mye informasjon som ellers er taushetsbelagt fordi andre instanser har opplysningsplikt til barneverntjenesten etter barnevernloven § 6-4, se punkt 8.3.3. Også privatpersoner kan melde bekymring for et barn. Barneverntjenesten mottar på denne måten mye informasjon som enten avdekker, eller kan bidra til å avdekke, familievold. Denne informasjonen vil barneverntjenesten ha rett, og i enkelte tilfeller også plikt, til å videreformidle til andre instanser – for eksempel politiet.

For det andre har barneverntjenesten mulighet til å foreta hjemmebesøk for å undersøke forholdene i hjemmet når det er «rimelig grunn til å anta» at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 4-3. De foresatte kan ikke motsette seg slik undersøkelse, jf. § 4-3 tredje ledd. Terskelen for å at politiet kan iverksette ransaking av bolig er vesentlig høyere, jf. straffeprosessloven § 192.100 Se imidlertid punkt 7.2.3.3 om politiets mulighet for hjemmebesøk. Dette gir barnevernet et unikt innblikk i familieforhold og setter barnevernet i posisjon til å kunne avdekke familievold og forhøyet risiko for partnerdrap.

For det tredje har barnevernet mulighet for å iverksette hjelpetiltak og tvangstiltak i familier som har behov for bistand. Grunnvilkåret for å sette inn tiltak, er at barnet har et særlig behov for hjelp. Tiltaket skal ha som formål å bidra til positiv endring hos barnet, eller i familien. Barneverntjenesten kan vedta iverksettelse av en rekke frivillige hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4. Noen hjelpetiltak vil være direkte knyttet til barnet, mens andre vil rette seg mot foreldrene. Eksempler på hjelpetiltak er råd og veiledning, opphold i besøkshjem, støttekontakt, frivillig plassering utenfor hjemmet, tilsyn i hjemmet, deltakelse på kurs eller i familieterapi. I tilfeller hvor barnets foreldre ikke samtykker til hjelpetiltak, kan fylkesnemnda etter begjæring fra barneverntjenesten pålegge hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4 tredje og fjerde ledd. Barnevernloven åpner også for at det kan iverksettes svært inngripende tvangstiltak, se barnevernloven § 4-12 flg. Et slikt tvangstiltak kan for eksempel være å plassere barn utenfor hjemmet i en kortere eller lengre periode.101

7.5.3 Nærmere om kravene til barnevernets arbeid

7.5.3.1 Barneverntjenestens behandling av innkomne meldinger

Når barneverntjenesten mottar en bekymringsmelding, skal den «snarest, og senest innen en uke», avgjøre om meldingen skal gå videre til undersøkelse, eller om den skal henlegges, jf. barnevernloven §§ 4-2 og 4-3. Dersom barneverntjenesten henlegger meldingen uten undersøkelse, skal dette begrunnes skriftlig og journalføres. Begrunnelsen skal inneholde faglige vurderinger, jf. barnevernloven § 4-2 annet ledd. Barneverntjenesten må se meldinger i sammenheng med eventuelle tidligere bekymringsmeldinger og opplysninger i saken.102

Dersom barneverntjenesten mottar bekymringsmelding i en aktiv barnevernsak, vil dette som hovedregel kunne anses som opplysninger i pågående sak. Meldingen skal likevel registreres som en ny bekymringsmelding, og det må vurderes om meldingens innhold gir grunnlag for å åpne ny undersøkelse.103

7.5.3.2 Undersøkelse

En melding til barneverntjenesten som inneholder opplysninger som gir «rimelig grunn til å anta» at det er grunnlag for tiltak etter barnevernloven, skal undersøkes nærmere av barneverntjenesten, jf. barnevernloven § 4-3 første ledd. Av hensyn til barnet, er terskelen for å åpne undersøkelsessak lav. Undersøkelsen skal kartlegge barnets hjelpe- og omsorgsbehov, og gi barneverntjenesten grunnlag for å vurdere om barnet har behov for tiltak etter barnevernloven.104

Når barneverntjenesten har besluttet å åpne undersøkelsessak, skal familien informeres om begrunnelsen for dette. Barneverntjenesten bør også utarbeide en plan for undersøkelsen som gjennomgås med familien.105

Barneverntjenesten må gjennomføre undersøkelsen snarest og senest innen tre måneder, jf. barnevernloven § 6-9.106 Barneverntjenesten skal i undersøkelsen ta utgangspunkt i bekymringsmeldingen. Undersøkelsen skal gjennomføres slik at den oppleves minst mulig belastende, og den skal ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier, jf. barnevernloven § 4-3 annet ledd. Samtidig skal undersøkelsen være effektiv og omfatte barnets totale omsorgssituasjon. En undersøkelse skal tilpasses sakens alvorlighetsgrad, og det skal gjøres en løpende vurdering av undersøkelsens omfang. Det er viktig at alternative forklaringer undersøkes når det er grunn til dette. Når det er nødvendig, skal det innhentes opplysninger fra andre instanser etter barnevernloven § 6-4 annet og tredje ledd, se også punkt 8.3.3.3. Barneverntjenesten skal, med mindre hensynet til barnets beste tilsier noe annet, alltid snakke med barnet meldingen omhandler.107

7.5.3.3 Utfallet av en undersøkelse

En undersøkelse kan få tre utfall; vedtak om henleggelse, vedtak om hjelpetiltak eller en begjæring med forslag om tiltak til fylkesnemnda.

Dersom barneverntjenesten i undersøkelsen kommer til at bekymringsmeldingen er ubegrunnet eller mindre alvorlig enn antatt, skal undersøkelsen henlegges uten tiltak. Undersøkelsen skal også henlegges dersom foreldrene ikke samtykker til hjelpetiltak, og det ikke er grunnlag for å fremme en sak for fylkesnemnda. Barneverntjenesten kan i slike tilfeller ta saken opp igjen etter seks måneder.

Dersom barneverntjenesten i undersøkelsen kommer til at det er grunnlag for å iverksette tiltak, skal barneverntjenesten fatte vedtak om hjelpetiltak eller fremme en begjæring til fylkesnemnda med forslag om tiltak.

Alle vedtak skal begrunnes.108 Barneverntjenesten skal i vedtaket formulere seg slik at partene forstår hvilke vurderinger og hensyn som ligger til grunn for vedtaket. Vedtaket bør blant annet inneholde de forholdene som har gjort det nødvendig å treffe vedtaket, og de viktigste momentene i skjønnsutøvelsen. Begrunnelsen skal også vise til de faktiske forhold som vedtaket bygger på.109 Barneverntjenesten skal i vedtaket også dokumentere barnets synspunkt, hvilken vekt barnets mening er tillagt og hvordan hensynet til barnets beste er vurdert, jf. barnevernloven § 6-3a.

7.6 Familievern

7.6.1 Om familievernet

Familievernet er en nasjonal tjeneste som brukere kan oppsøke ved familierelaterte problemer. Formålet med familievernet er å forebygge og avhjelpe relasjonelle konflikter og vansker i familien, og å styrke gode familierelasjoner og oppvekstvilkår for barn.110 Familievernet er et lavterskeltilbud.111 Det er gratis, og brukere kan selv oppsøke et familievernkontor uten henvisning fra noen annen instans.112

Familievernet skal gi tilbud om behandling og rådgivning til familier, mekling ved samlivsbrudd og foreldretvister, og drive utadrettet virksomhet om familierelaterte tema. Familievernet har en viktig rolle i arbeidet med forebygging av partnervold og partnerdrap. Dette har blant annet sammenheng med at familievernet årlig er i kontakt med om lag 110 000 mennesker, herunder par som ønsker hjelp til å løse problemer i parforholdet. Dette gjør at familievernet kan komme i posisjon til å avdekke vold, og gi en mulighet til å forebygge konflikter og problemer i parforholdet som på sikt kan føre til vold. Familieverntjenesten arbeider forebyggende og legger vekt på behandling på et tidlig stadium.113

Det er staten ved Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) som har ansvaret for familievernkontorene. Det finnes, ifølge Bufdir, 49 familievernkontorer.114 Familievernets virksomhet reguleres i familievernkontorloven. Loven gjelder både de statlige og de private familievernkontorene. De ansatte i familievernet har ulik yrkesbakgrunn og består av blant annet psykologer og sosionomer med videreutdanning i familieterapi.

7.6.2 Familievernets kjerneoppgaver

Familievernkontorene har tre kjerneoppgaver som alle fremgår av familievernkontorloven § 1: klinisk arbeid, mekling i saker om samlivsbrudd og utadrettet virksomhet.

Det kliniske arbeidet består av rådgivning, terapi og behandling der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien. Par, familier og enkeltpersoner kan komme til terapi- eller rådgivningssamtaler. Samtalene kan for eksempel gjelde samliv og parforhold, foreldresamarbeid, familieproblematikk eller hjelp til barn og unge. I tillegg til samtaletilbudene, har familievernet ulike kliniske gruppetilbud og kurs. Gruppetilbudene retter seg også mot personer som har opplevd vold og overgrep, se punkt 7.6.3.115

Mekling er en lovpålagt ordning for foreldre som har felles barn under 16 år i saker om separasjon, skilsmisse eller oppløsning av samboerskap, jf. ekteskapsloven § 26. Også i saker om foreldreansvar, barnets bosted og samvær skal partene til mekling, jf. barnelova §§ 51 og 61 første ledd nr. 2.116 Målet med meklingsarbeidet er å bidra til best mulig foreldreskap for barnet etter et samlivsbrudd.117 Mekling skjer som oftest ved et familievernkontor, men det kan også gjennomføres av andre godkjente meklere. Dette kan være psykologer, advokater, prester eller forstandere i registrert trossamfunn.118

Familievernkontorenes utadrettede virksomhet kan være veiledning, informasjon og undervisning om familierelaterte tema, rettet både mot andre tjenester og publikum. Utadrettet virksomhet er den kjerneoppgaven ansatte ved familievernkontor bruker minst tid på.119

7.6.3 Nærmere om familievernets forebyggende arbeid120

I utgangspunktet er alle delene av familievernets virksomhet relevante med hensyn til forebygging av partnervold og partnerdrap. Det kliniske arbeidet er likevel det mest målrettede virkemiddelet. Det er også dette arbeidet familievernet bruker mest tid på.121

I det kliniske arbeidet følger ofte familievernet et parforhold over tid, i motsetning til det som ofte er tilfellet ved mekling. Samtaletilbudet kan bidra til at partene i forholdet lærer seg å kommunisere og å samarbeide bedre. Dette kan bidra til å dempe konflikter, som igjen kan føre til redusert risiko for partnervold og partnerdrap.

Familievernutvalget fremhevet i NOU 2019: 20 En styrket familietjeneste at vold er et tema i samtaler med en stor andel av familiene som er i kontakt med familievernet. Noen par henvender seg til familievernkontorene for å få hjelp med voldsproblematikk, men som regel avdekkes vold i løpet av samtalene. Å bistå par eller familier med voldsproblematikk, er ikke en av familievernets kjerneoppgaver, og tilgjengelige tiltak i slike tilfeller varierer fra familievernkontor til familievernkontor. Noen familievernkontor tilbyr individuell oppfølging av personer som utsettes for, eller utøver, vold, for eksempel ved traumebehandling og sinnemestringskurs.122 Tyngre voldssaker som krever kompleks behandling ligger imidlertid utenfor tjenestens ansvarsområde. Dette betyr ikke at familievernet skal avvise slike saker, men at familievernet bør henvise paret til andre mer spesialiserte instanser. Familievernutvalget fremhevet også at samarbeid med Alternativ til vold (ATV) er viktig. Flere lokale familievernkontorer og ATV-kontorer samarbeider om saker, og har etablert gjensidig henvisningspraksis. Se nærmere om ATV i punkt 7.3.4.2.123

7.7 NAV og den kommunale sosialtjenesten

7.7.1 NAV-kontortjenestens rolle i arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap

Det er lokale NAV-kontor i alle kommuner. Ved disse kontorene skal brukerne normalt møte et integrert kontor der ansatte i arbeids- og velferdsetaten (NAV) og kommunens sosialtjeneste jobber sammen om å finne gode løsninger for brukerne, se boks 7.8.

NAV og den kommunale sosialtjenestens betydning for forebygging av partnervold og partnerdrap har først og fremst sammenheng med de generelle velferdstjenestene som ytes. I tillegg har NAV og sosialtjenesten enkelte målrettede forebyggende virkemidler, se punkt 7.7.2. Ved å yte generelle velferdstjenester, kommer NAV og den kommunale sosialtjenesten i kontakt med store deler av befolkningen. En vil for eksempel komme i kontakt med disse instansene ved behov for hjelp med arbeids- eller sykdomsrelaterte spørsmål, eller ved økonomiske vansker.

NAV-kontortjenesten har også en viktig rolle med hensyn til å følge opp personer som er utsatt for vold i nære relasjoner. Voldutsatte kan ha behov for hjelp fra NAV-kontoret på ulike måter. Den voldsutsatte kan for eksempel være økonomisk avhengig av voldsutøveren, og derfor ha behov for NAV-kontorets hjelp for å være i stand til å forlate hjemmet og starte på nytt med eget arbeid, hjem og økonomi. Volden kan også ha påført den voldsutsatte varige helseskader som kan gi grunnlag for trygdeytelser. NAV er en av de instansene som krisesentre oftest henviser voldsutsatte til.124

Ansatte i NAV og sosialtjenesten står også i mange tilfeller i en posisjon til å kunne avdekke partnervold og dermed også risiko for ytterligere vold og partnerdrap. De ansatte kan for eksempel gjennom oppfølging i møter oppdage kontrollerende atferd fra partner, hvis en person alltid følges til NAV-kontoret av partneren og aldri får snakke for seg selv i møter med de ansatte.

7.7.2 NAV-kontorenes virkemidler i voldsforebyggende arbeid

7.7.2.1 Generell forebyggingsplikt i sosialtjenesten

Den kommunale sosialtjenesten er pålagt å utføre generell forebyggende virksomhet, jf. sosialtjenesteloven § 12. Det følger av bestemmelsen at kommunen blant annet skal «gjøre seg kjent med innbyggernes levekår, vie spesiell oppmerksomhet til trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale problemer, og søke å finne tiltak som kan forebygge slike problemer». Dette forebyggende arbeidet kan være rettet mot befolkningen som helhet, eller mot spesielt utsatte grupper. De forebyggende tiltakene kan blant annet være tiltak for å styrke sosiale fellesskap i kommunen, herunder bidra til å hindre sosial isolasjon.125

7.7.2.2 Samtaler med voldsutsatte

NAV har utformet en digital veileder for hva de ansatte skal og bør gjøre for å avdekke om brukerne av NAVs tjenester blir utsatt for vold i nære relasjoner. Veilederen omfatter også hva de ansatte kan og bør gjøre i saker hvor det er konstatert vold, se punkt 7.7.2.3.126

Ansatte ved NAV-kontorer har informasjons- og veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11. Formålet med den alminnelige veiledningsplikten er å gi brukere mulighet til å ivareta sine interesser i en sak på best mulig måte. I NAVs veileder slås det fast at de ansatte, under veiledningen, bør spørre om voldsutsatthet ved mistanke om dette. Å våge å spørre om voldsutsatthet er, ifølge veilederen, viktig for å gjøre riktig behovsvurdering av brukeren, vurdere riktige tiltak og for å gi bistand som personen vil ha nytte av. Veiledningen skal også sette den voldsutsatte i stand til å finne sine egne løsninger. NAV har utformet en «sjekkliste» som skal gjøre det lettere for de ansatte å ta opp vold i nære relasjoner med brukeren. Det fremgår blant annet av sjekklisten at den ansatte må sørge for å bestille tolk ved behov, og at familiemedlemmer aldri skal brukes som tolk.

7.7.2.3 Oppfølging av voldsutsatte

NAV har utarbeidet omfattende retningslinjer for hvilken oppfølging som kan gis etter en veiledningssamtale om vold. I mange saker vil det være behov for å henvise den voldsutsatte til andre deler av hjelpeapparatet, for eksempel krisesenteret eller politiet. De ansatte ved NAV-kontorene skal også yte tjenester de selv har ansvaret for. Dette skal gjøres på grunnlag av den voldsutsattes situasjon. Der det gis arbeidsrettet oppfølging, innebærer dette blant annet at den ansatte skal ta hensyn til brukerens sikkerhet. Avhengig av trusselsituasjonen, kan det for eksempel være nødvendig å vurdere om noen typer arbeid eller arbeidstid bør utelukkes i jobbsøking på grunn av sikkerhet. Det kan også være viktig å vurdere behov for tilrettelegging på arbeidsplassen, for eksempel om den voldsutsatte har behov for en skjermet kontorpult, med god avstand til inngangsområde, trapper eller heis.

7.7.2.4 Midlertidig botilbud

Kommunen ved sosialtjenesten har et særlig ansvar for å sørge for et midlertidig botilbud til personer som utsettes for vold i nære relasjoner. Sosialtjenesten er forpliktet til å finne bosted til personer som i en akutt situasjon mangler et sted å bo, jf. sosialtjenesteloven § 27. Kommunen skal også gi råd og veiledning til personer som trenger et varig botilbud, og iverksette tiltak for å sikre varig bolig til de som trenger det, og ikke har klart å finne bolig på egen hånd, jf. sosialtjenesteloven § 15.

8 Taushetsplikt og informasjonsutveksling i hjelpeapparatet

8.1 Innledning

8.1.1 Reglenes betydning for forebygging av partnervold og partnerdrap

Reglene om taushetsplikt skal sikre tillit til at opplysninger om den enkelte forvaltes forsvarlig og ikke spres unødvendig. Høy tillit til forvaltningen vil kunne bidra til at forvaltningen mottar opplysninger som i neste omgang er nødvendig for å iverksette forebyggende tiltak mot partnervold og partnerdrap. Samtidig fordrer forebygging av partnervold og partnerdrap samarbeid, og dermed også utveksling av informasjon. Ofre og gjerningspersoner i partnerdrapssaker har ofte hatt en rekke livsutfordringer som har medført kontakt med flere instanser, se også kapittel 11. Instansene kan alle sitte med bruddstykker av informasjon. Ved å samarbeide om en sak, vil hjelpeapparatet kunne få et mer helhetlig og riktig bilde av situasjonen. Det vil også kunne bidra til et mer strukturert, effektivt og treffende forebyggingsarbeid.

8.1.2 Begreper

Taushetsplikt er en plikt til å hindre at visse opplysninger blir kjent for uvedkommende. Det innebærer både et forbud mot å videreformidle opplysninger, og en plikt til å hindre at opplysninger gjøres tilgjengelig for andre enn dem opplysningene gjelder.

Reglene om taushetsplikt kategoriseres ofte i forvaltningsmessig taushetsplikt og yrkesmessig taushetsplikt. Den forvaltningsmessige taushetsplikten gjelder for alle som arbeider i offentlige forvaltningsorganer. Den yrkesmessige taushetsplikten er knyttet til visse konkrete yrkesutøvere, for eksempel helsepersonell og politi.

Det finnes en rekke begrensninger i taushetsplikten. Disse deles ofte inn i to hovedgrupper – opplysningsrett og opplysningsplikt. Opplysningsrett betyr at den som har en opplysning i visse situasjoner kan velge at opplysningen skal videreformidles. Felles for reglene om opplysningsrett er at andre hensyn veier tyngre enn hensynene bak taushetsplikten.127 Hensynet til samarbeid mellom instanser kan for eksempel, etter omstendighetene, veie tyngre enn hensynet til den enkeltes personvern.

Opplysningsplikt innebærer et taushetsforbud, og betyr at en har plikt til å videreformidle opplysninger. Formålet med bestemmelser om opplysningsplikt er å varsle om en hendelse eller å hindre hendelsen fra å skje, og opplysningsplikten kan derfor også betegnes som en varslingsplikt eller hindringsplikt. En opplysningsplikt går foran eventuell lovbestemt taushetsplikt. Etter omstendighetene kan en være pålagt både taushetsplikt og opplysningsplikt om den samme opplysningen. En lærer vil for eksempel kunne være pålagt både taushetsplikt etter reglene i forvaltningsloven og opplysningsplikt til barneverntjenesten etter barnevernloven om de samme opplysningene knyttet til et barn.

8.1.3 Forholdet mellom forvaltningsloven og særlovgivningen

Regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling er komplekst og fragmentarisk. Rettsreglene er spredt i ulike lover, og har til dels ulike formuleringer.128

Hovedreglene for den forvaltningsmessige taushetsplikten følger av forvaltningsloven. Forvaltningslovens regler gjelder for ethvert organ for stat eller kommune, jf. forvaltningsloven § 1. Forvaltningsloven omfatter dermed de fleste instansene i hjelpeapparatet som kan være involvert i arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap.

Flere instanser og/eller yrkesgrupper er regulert i særlover, og reglene i disse lovene går foran reglene i forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 1. Dette gjelder for eksempel helsepersonell og politi. Felles for regelsettene om yrkesmessig taushetsplikt er at de gir en strengere taushetsplikt enn den forvaltningsmessige taushetsplikten gir. Ansatte i hjelpeapparatet vil ofte være underlagt både yrkesmessig og forvaltningsmessig taushetsplikt. Dette gjelder for eksempel leger som arbeider på et sykehus. Disse vil være underlagt forvaltningsloven fordi de er ansatt i et forvaltningsorgan, og helsepersonelloven fordi de er helsepersonell. Taushetspliktsreglene i helsepersonelloven vil i slike tilfeller gå foran forvaltningslovens taushetspliktsregler, og de forvaltningsrettslige reglene vil gjelde supplerende.

8.1.4 Forholdet mellom taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt

Det finnes ulike regler for når rett og/eller plikt til å utlevere ellers taushetsbelagte opplysninger inntreffer. Dette betyr at det er ulike terskler for når en kan, eller må, varsle andre instanser. I noen tilfeller er det straffbart å bryte taushetsplikten ved å utlevere opplysninger, mens i andre tilfeller er det straffbart ikke å utlevere opplysninger ved å varsle. I mange tilfeller kan også informasjon deles selv om en ikke er forpliktet til å gjøre det.

Brudd på taushetsplikten kan straffes etter straffeloven §§ 209 og 210.129 Det finnes også enkelte straffebestemmelser i særlovgivningen.130 Brudd på avvergeplikten kan også straffes etter straffeloven § 196. Forholdet mellom taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt kan illustreres ved en figur, se figur 8.1.

Utvalget vil i punkt 8.3 redegjøre for avvergeplikt og opplysningsplikt som gjelder uavhengig av taushetsplikten. I punkt 8.4 vil utvalget redegjøre for hovedtrekkene i, og begrensningene ved, den forvaltningsmessige taushetsplikten. Der det gjøres relevante utvidelser, innskrenkninger eller presiseringer i relevant særlovgivning, vil utvalget presisere dette. I punktene 8.6 og 8.7 vil utvalget redegjøre for hovedtrekkene i den yrkesmessige taushetsplikten for henholdsvis politi og helsepersonell. Utvalget går ikke nærmere inn på reglene for yrkesmessig taushetsplikt for familievernkontor,131 eller på advokaters taushetsplikt.132

Utvalget understreker at dette kapittelet ikke gir en uttømmende oversikt over aktuelt regelverk. Gjennomgangen danner grunnlag for å vurdere hjelpeapparatets håndtering av sakene før drapet i saksgjennomgangen, se del 4.

8.2 Kort om erfaringer med regelverket

Det synes å være bred enighet om at regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling er fragmentert og komplekst. Olsenutvalget så blant annet på kommunikasjon mellom helsetjenesten og politiet før drapet i saker hvor gjerningspersonen hadde en kjent psykisk lidelse, se også punkt 6.2.3. Utvalget fant at det før drapet var til dels dårlig kommunikasjon mellom ulike behandlere innenfor samme nivå og mellom ulike behandlingsnivåer. Utvalget skrev blant annet følgende om forståelsen av regelverket:

«I hovedsak synes det å være liten tvil om forståelsen av taushetspliktsbestemmelsenes hovedregel […] Det er imidlertid de ulike lovbestemte unntak fra taushetsplikten som synes å volde tvil. Usikkerhet med hensyn til hvordan regelverket er å forstå, og redsel for å komme i skade for å bryte taushetsplikten, kan innebære at ulike etater eller ulikt personell vegrer seg for samarbeid med andre etater, også i situasjoner hvor etaten har rett eller plikt til å gi opplysninger til en annen etat.»133

Norsk Institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) gjennomførte i 2012–2013 en kartlegging av rettsoppfatninger og praktisering av bestemmelser om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett.134 Kartleggingen viste blant annet at det særlig er reglene om unntak fra taushetsplikten som er lite kjent, for eksempel reglene om ekstern informasjonsutveksling, se punkt 8.5.3.4. Kartleggingen viste videre at informantene var varsomme med å dele ellers taushetsbelagt informasjon uten samtykke fra den opplysningen gjaldt, til tross for at lovverket ga hjemmel for dette. Kartleggingen viste også at opplysningsplikten til barneverntjenesten var godt kjent, og at opplysningsplikten til politiet var mindre kjent.135

Barnevoldsutvalget fant i sin saksgjennomgang at det rådet stor usikkerhet i tjenestene, spesielt i helsetjenestene, om tolkningen og praktiseringen av reglene om taushetsplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett og avvergeplikt. Utvalget så også flere eksempler på brudd på opplysningsplikten til barneverntjenesten.136

Forvaltningslovutvalget pekte på at forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt og utveksling av taushetsbelagte opplysninger er innfløkte, og at de reiser flere tolkningsspørsmål som skaper usikkerhet i praksis. Utvalget merket seg særlig at reglene om deling av taushetsbelagte opplysninger oppfattes som vanskelig tilgjengelig. I utredningen heter det:

«Når man ser dette i sammenheng med at brudd på taushetsplikten er straffbart, jf. straffeloven §§ 209 og 210, kan man neppe se bort fra at forvaltningen i noen tilfeller er mer tilbakeholden med å utveksle opplysninger enn det hensynet til parten eller samfunnsmessige hensyn tilsier.»137

8.3 Avvergeplikt og opplysningsplikt

8.3.1 Innledning

I noen situasjoner har privatpersoner, offentlig ansatte og andre yrkesgrupper plikt til å opplyse, varsle eller handle, uten hensyn til eventuell taushetsplikt. Dette innebærer at ellers taushetsbelagte opplysninger i noen tilfeller skal videreformidles, uavhengig av om den opplysningene gjelder samtykker til dette. Formålet med pliktene er å sikre at taushetsplikten ikke blir et hinder for å løse akutte og alvorlige situasjoner der flere instanser og etater må involveres, og å forebygge situasjoner der liv og helse står i fare.138 Den som er omfattet av en slik plikt skal likevel ikke oppgi flere opplysninger enn nødvendig – en kan og skal si nok til at mottakeren får en aktivitetsplikt, men heller ikke mer.139 En person som oppgir ellers taushetsbelagte opplysninger for å varsle hjelpeapparatet om at en kvinne utsettes for partnervold, vil imidlertid neppe straffes for brudd på taushetsplikten.

Det finnes ingen regler i forvaltningsloven som pålegger opplysningsplikt. Reglene om opplysningsplikt følger av særlovgivningen.

Det er tre plikter som er særlig relevante for forebygging av partnerdrap: avvergeplikten, opplysningsplikt til barneverntjenesten og helsepersonells plikt til å varsle nødetater.140

8.3.2 Avvergeplikt141

8.3.2.1 Innledning

Avvergeplikten følger av straffeloven § 196, se boks 8.1. Den innebærer at vi alle142 har plikt til å søke å avverge visse straffbare handlinger, blant annet drap, grov vold, grove seksuallovbrudd og mishandling i nære relasjoner. Avvergeplikten er et viktig virkemiddel for å forebygge alvorlig partnervold og partnerdrap. Riksadvokaten har bedt påtalemyndigheten om å vurdere overholdelse av avvergeplikten i saker om gjentatt vold og seksuelle overgrep mot barn. Riksadvokaten har også, med henvisning til partnerdrap, minnet om at avvergeplikten gjelder der voksne personer er ofre.143 Bestemmelsen om avvergeplikt kommer likevel sjelden til anvendelse.144

Det kan utledes to unntak fra avvergeplikten, se straffeloven § 196 siste ledd bokstav a og b. Utvalget går ikke nærmere inn på unntakene.

8.3.2.2 Forholdet til taushetsplikten

Avvergeplikten gjelder uavhengig av taushetsplikt, jf. straffeloven § 196 første ledd.145 Dette innebærer at den også gjelder yrkesgrupper som en kan tro har absolutt taushetsplikt, for eksempel leger, psykologer, politi, krisesenteransatte, advokater og prester. Dersom en lege får kunnskap som tilsier at pasienten eller andre sikkert eller mest sannsynlig vil utsettes for, eller selv begå, en straffbar handling som omfattes av avvergeplikten, skal legen søke å avverge dette, til tross for at taushetsbelagte opplysninger røpes. Behandlere kan i mange tilfeller stå overfor vanskelige avveininger mellom sannsynlighet for at et lovbrudd vil skje, og risiko for at tillitsforholdet til pasienten skades som følge av at sensitive opplysninger deles for å avverge en hendelse. Til tross for at spenningsforholdet mellom avvergeplikten og taushetsplikten kan utløse både rettslige og etiske dilemmaer, er det avvergeplikten som er absolutt – ikke taushetsplikten. I krevende situasjoner kan også avvergeplikten ses som en håndsrekning til yrkesutøvere fordi den fritar dem fra taushetsplikten.146

Den som er pålagt avvergeplikt kan ikke røpe mer taushetsbelagt informasjon enn det som er nødvendig for å avverge det aktuelle lovbruddet. En lege som varsler politiet eller barneverntjenesten skal for eksempel ikke oversende hele journalen ufiltrert.147 Se også punktene 8.1.4 og 8.3.1.

8.3.2.3 Handleplikten

Den som har kunnskap om et fremtidig lovbrudd plikter «gjennom anmeldelse eller på annen måte å søke å avverge en straffbar handling eller følgene av den», jf. straffeloven § 196 første ledd. Dette betyr at avvergeplikten for det første rammer den som unnlater å forsøke å hindre at et straffbart forhold skjer. For det andre rammes den som unnlater å forsøke å begrense konsekvensene av et straffbart forhold som allerede har skjedd. Det er med andre ord bare den som har kunnskap om fremtidige hendelser som har avvergeplikt.148

Avvergeplikten består frem til den straffbare handlingen er fullbyrdet, eller til det ikke er flere følger å avverge. Ved et sammenhengende straffbart forhold gjelder avvergeplikten inntil forholdet er avsluttet.149 Som regel vil mishandling i nære relasjoner være et sammenhengende straffbart forhold, se straffeloven §§ 282 og 283.150

Avvergeplikten kan oppfylles «gjennom anmeldelse eller på annen måte», jf. straffeloven § 196 første ledd første punktum. Kjernen i handleplikten er at en skal forsøke å avverge lovbruddet, eller følgene av det, på mest mulig effektiv måte. Selv om anmeldelse eller varsel til politiet i de fleste tilfeller vil være den viktigste og mest praktiske avvergingshandlingen, innebærer ikke handleplikten en absolutt plikt til å varsle politiet.151 Holmboe, Leer-Salvesen og Vatnar forklarer dette med et eksempel om partnervold:

«Dersom en kvinne forteller sin lege at mannen har slått henne gjentatte ganger, kan et naturlig første skritt være å bidra til at hun får opprettet kontakt med relevant hjelpeapparat slik som krisesenter og familievernkontor. Legen kan også tilby å opprette kontakt med politiets familievoldskoordinator, dersom kvinnen samtykker til dette. Følger pasienten legens råd, har legen gjort det som kreves for å søke å avverge nye lovbrudd. Dersom legen derimot holder det som mest sannsynlig at kvinnen vil bli hos mannen, kan legen få en plikt til å melde fra til politiet uavhengig av kvinnens samtykke.»152

8.3.2.4 Kunnskapskravet

For at avvergeplikten skal gjelde, må man ha holdt det som sikkert eller mest sannsynlig at det aktuelle lovbruddet skjer eller vil skje, jf. straffeloven § 196 første ledd.153 I en del tilfeller, særlig i saker om (gjentakende) partnervold, vil denne vurderingen gjøres på bakgrunn av andre, allerede utførte handlinger. Dersom de tidligere handlingene er mindre alvorlig vold, er det ikke sikkert at disse rammes av en straffebestemmelse som omfattes av straffeloven § 196. Spørsmålet er, ifølge Holmboe, Leer-Salvesen og Vatnar, om det en allerede vet gir tilstrekkelig grunn til å holde det som «mest sannsynlig» at straffebud som er omfattet av avvergeplikten vil bli overtrådt. Vold og trusler i nære relasjoner kan ofte eskalere, og enkeltstående handlinger kan indikere et handlingsmønster som etter hvert vil gå over i mishandling og rammes av straffeloven § 282 om mishandling i nære relasjoner. Her må den enkelte bruke sitt (faglige) skjønn og vurdere om en slik utvikling er «mest sannsynlig».154 Hva som skal til for at en person skal holde dette som «mest sannsynlig», avhenger av vedkommendes kunnskap og bakgrunn.155 Sentralt i vurderingen bør være om situasjonen var slik at det for en alminnelig borger, ut fra en etisk vurdering, ville være naturlig å forsøke å avverge den.156 Som ved andre straffebestemmelser, må det tas utgangspunkt i hvordan den enkelte opplevde situasjonen, jf. straffeloven § 25. Det er grunn til å understreke at det ikke er avvergerens ansvar å bevise at det er hold i mistanken som leder til varsling i tråd med avvergeplikten. Det påhviler den instansen, som regel politiet, som skal undersøke saken videre.157

8.3.2.5 Straffebud som omfattes av avvergeplikten

De straffbare handlingene som omfattes av avvergeplikten er uttømmende opplistet i straffeloven § 196, se boks 8.1 i punkt 8.3.2.1. Det er en rekke volds- og seksuallovbrudd som er omfattet, blant annet drap og mishandling i nære relasjoner.

Det kan i mange tilfeller være vanskelig å vurdere hvilken straffebestemmelse en handling omfattes av, særlig før lovbruddet er begått. Når det gjelder bestemmelsene om mishandling i nære relasjoner i straffeloven §§ 282 og 283, kan det for eksempel være uklart hvilke handlinger som omfattes av straffeloven § 282. Mishandling i nære relasjoner er «alvorlig eller gjentatt» mishandling i form av «trusler, tvang, frihetsberøvelse, vold eller andre krenkelser», jf. straffeloven § 282 første ledd. Enkeltstående tilfeller av de opplistede handlingene i bestemmelsen rammes i utgangspunktet av egne straffebestemmelser, se punkt 3.2.2. De fleste av disse bestemmelsene er ikke omfattet av avvergeplikten. Om en for eksempel holder det som sikkert eller mest sannsynlig at en person vil bli utsatt for vold i henhold til straffeloven § 273, er det altså ikke nødvendigvis nok til å etablere en avvergeplikt.158 Grov frihetsberøvelse etter § 255 og grov kroppsskade etter § 274 kan for øvrig være elementer i mishandling i nære relasjoner, men vil også på selvstendig grunnlag utløse en avvergeplikt. Det kan i noen tilfeller være vanskelig å vurdere hvor den nedre grensen for mishandling i nære relasjoner går, og dermed også når avvergeplikten gjelder.159

Dersom en lege får kunnskap om at en person er utsatt for et enkeltstående tilfelle av mindre alvorlig partnervold, vil det nok for det fleste ha formodningen for seg at volden vil kunne gjenta seg. Til tross for at det aktuelle straffbare forholdet ikke omfattes av avvergeplikten, må legen ha rett til å avverge uten å bryte taushetsplikten. Det må også godtas at legen, uten hensyn til taushetsplikten, rådfører seg med kolleger eller politiet for å vurdere situasjonen.160 Legen vil imidlertid neppe kunne straffes for å unnlate å avverge i et slikt tilfelle.

8.3.2.6 Avvergerett

Den som ikke er underlagt taushetsplikt kan alltid varsle politiet om et fremtidig lovbrudd – uavhengig av om avvergeplikten gjelder. Spørsmålet om en har rett til å varsle om fremtidige lovbrudd i tilfeller hvor en ikke har plikt til det, kommer først på spissen når opplysningene om det potensielle lovbruddet er taushetsbelagt og den opplysningene gjelder ikke har samtykket til at opplysningene videreformidles. Spørsmålet kan for eksempel oppstå hvis den straffbare handlingen en ønsker å avverge, ikke rammes av bestemmelsen om avvergeplikt, eller i tilfeller hvor kunnskapskravet etter straffeloven § 196 ikke er oppfylt. Vurderingen av om det foreligger avvergerett må gjøres etter en avveining av kryssende hensyn: hensynene bak taushetsplikten på den ene siden og hensynet til å avverge en potensielt straffbar handling på den andre siden. Det vil i denne vurderingen kunne ha betydning om det foreligger nødrett etter straffeloven § 17 eller nødverge etter straffeloven § 18.161 Ved tvil kan også politiet i første omgang kontaktes uten å røpe taushetsbelagt informasjon. Utvalget går ikke nærmere inn på grensen for avvergerett.

8.3.3 Opplysningsplikt til barneverntjenesten

8.3.3.1 Innledning

Hovedregelen om opplysningsplikt til barneverntjenesten følger av barnevernloven § 6-4.162 I tillegg finnes det bestemmelser om opplysningsplikt til barneverntjenesten i en rekke særlover.163 Opplysningsplikten innebærer en plikt til å melde fra til barneverntjenesten i ulike situasjoner med bekymring for et barn. Opplysningsplikten til barneverntjenesten gjelder for alle som arbeider i offentlige instanser og tjenester, og for organisasjoner og private som utfører arbeid eller tjeneste for stat, fylkeskommune eller kommune. Opplysningsplikten til barneverntjenesten gjelder også for barnevernet selv, for eksempel i tilfeller hvor barneverntjenesten mistenker vold i en familie som flytter til en annen kommune.

Erfaring viser at opplysningsplikten til barneverntjenesten ikke alltid overholdes. Barnevoldsutvalget fant blant annet eksempler på saker hvor flere aktører hadde misligholdt meldeplikten.164 Bendiksen og Haugli har gitt uttrykk for at årsakene til at meldeplikten ikke overholdes trolig er flere og sammensatte. Forfatterne peker blant annet på manglende kunnskap, manglende opplæring/erfaring i å se tegn hos barn, vanskelig regelverk og frykt for å ta feil, som mulige årsaker. I tillegg kan ønsket om å bevare tillitsforhold, identifisering med foreldre eller en oppfatning av at situasjonen ikke er så alvorlig, spille inn.165

8.3.3.2 Meldeplikt av eget tiltak

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan skal uten ugrunnet opphold melde fra til barneverntjenesten i tilfeller hvor det er grunn til å tro at:

• et barn blir eller vil bli mishandlet, utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller annen alvorlig omsorgssvikt,

• et barn har en livstruende eller annen alvorlig sykdom eller skade og ikke kommer til undersøkelse eller behandling, eller at et barn med nedsatt funksjonsevne eller et spesielt hjelpetrengende barn ikke får dekket sitt særlige behov for behandling eller opplæring,

• et barn viser alvorlige atferdsvansker i form av alvorlig eller gjentatt kriminalitet, misbruk av rusmidler eller en annen form for utpreget normløs atferd, eller

• et barn blir eller vil bli utnyttet til menneskehandel.

Kravet om at det må være «grunn til å tro» at et barn befinner seg i en av overnevnte situasjonene, betyr at det må foreligge en begrunnet bekymring eller mistanke. Det stilles ikke krav om sikker viten eller sannsynlighetsovervekt, men det kreves noe mer enn bare en vag mistanke.166 Det avgjørende er om de faktiske forholdene i saken tilsier at det er naturlig å melde fra om dem.167 Spørsmålet om det foreligger meldeplikt, beror alltid på en konkret vurdering av barnets situasjon. Ved tvil kan vedkommende også drøfte saken anonymt med barneverntjenesten eller andre fagpersoner.

Meldeplikten gjelder «enhver» som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Dette betyr at plikten til å melde fra er personlig. Vurderingen kan verken overlates til kolleger, ledere eller andre instanser. Den enkelte ansatte kan heller ikke la seg instruere til ikke å melde fra. Dersom en lærer mener det er grunn til å melde fra, har vedkommende plikt til dette, uavhenging av om rektor er uenig.168

Meldeplikten er også et myndighetsansvar. Dette betyr at både staten, fylkeskommunene og kommunene har ansvar for å sikre at ansatte, og andre som utfører oppgaver på deres vegne, har tilstrekkelig kunnskap om meldeplikten.

8.3.3.3 Opplysningsplikt ved pålegg fra barneverntjenesten

De organene som er ansvarlig for gjennomføringen av barnevernloven169 kan i visse tilfeller pålegge offentlige myndigheter å gi taushetsbelagte opplysninger, jf. barnevernloven § 6-4 annet ledd. I bestemmelsens annet ledd bokstav a–j listes det opp i hvilke situasjoner det kan gis slikt pålegg.170 Det følger også av bestemmelsens tredje ledd at pålegg om å utlevere opplysninger kan gis i saker om pålegg av hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4 tredje ledd. Det er barneverntjenesten som skal vurdere om kravene som stilles er oppfylt, men den som mottar pålegget har også et selvstendig ansvar for å unngå spredning av taushetsbelagte opplysninger.171

8.3.3.4 Brudd på opplysningsplikten til barneverntjenesten

Brudd på opplysningsplikten til barneverntjenesten er ikke straffsanksjonert i barnevernloven. Alvorlige brudd på tjenesteplikter kan straffes etter straffelovens bestemmelse om tjenestefeil i § 171. Brudd på opplysningsplikten kan også gi grunnlag for arbeidsrettslige reaksjoner mot den enkelte ansatte. Det kan dessuten tenkes at et brudd kan gi grunnlag for erstatningssøksmål mot den ansatte eller arbeidsgiveren som ikke har overholdt plikten.

8.3.3.5 Opplysningsrett til barneverntjenesten

Den som ikke er underlagt taushetsplikt kan alltid melde fra til barneverntjenesten om bekymring for et barn. Spørsmålet om en har rett til å melde fra i tilfeller hvor en ikke har plikt til det, kommer først på spissen når opplysningene er taushetsbelagt og den aktuelle familien ikke har samtykket til at opplysningene videreformidles.

Dersom en offentlig ansatt har meldt fra om et forhold til barneverntjenesten uten å være forpliktet til det, vil det ikke nødvendigvis innebære et straffbart brudd på taushetsplikten. Retten til å varsle barneverntjenesten går lenger enn plikten til å varsle. Vurderingen av om det foreligger opplysningsrett må gjøres etter en avveining av de kryssende hensynene som reglene om taushetsplikt og informasjonsutveksling bygger på, se også punkt 8.3.2.6. Den som har varslet barneverntjenesten om bekymring for et barn blir neppe straffet for brudd på taushetsplikten.

8.3.4 Helsepersonells plikt til å varsle nødetater

Helsepersonell skal varsle politi eller brannvesen når det er «nødvendig for å avverge alvorlig skade på person eller eiendom», jf. helsepersonelloven § 31. Formålet med helsepersonells opplysningsplikt til andre nødetater er å sikre at nødetatene samarbeider om å avverge at alvorlig skade skjer, eller å begrense omfanget av en allerede utført handling.172 Handlinger som truer en persons sikkerhet, liv eller helse vil kunne gi helsepersonell opplysningsplikt etter helsepersonelloven § 31. Helsepersonell skal for eksempel varsle politiet når de anser at det er konkret fare for at en person vil utøve alvorlig vold eller begå partnerdrap. Helsepersonell skal også varsle politiet for å få bistand til å sikre et skadested hvor en person har blitt utsatt for vold.173

Helsepersonell vil kunne ha lite tid til rådighet for å vurdere varsling i en konkret situasjon. Det kreves derfor ikke at vedkommende har sikker kunnskap om de reelle forhold i situasjonen. Helsepersonellet vil for eksempel kunne ha plikt til å varsle politiet for å avverge et partnerdrap selv om vedkommende ikke kan vite sikkert om voldsutøver vil utøve mer alvorlig vold eller begå drap.174

Opplysningsplikten i helsepersonelloven § 31 må ses i sammenheng med den mer generelle opplysningsretten i helsepersonelloven § 23 nr. 4, se punkt 8.7.3.2. Mens opplysningsplikten tar sikte på situasjoner hvor det er nødvendig med hjelp fra nødetatene for å avverge alvorlig skade på person eller eiendom, tar den mer generelle opplysningsretten sikte på situasjoner hvor tungtveiende private eller offentlige interesser gjør det rettmessig å dele opplysningene. Opplysningsretten i § 23 nr. 4 kan dermed gi mulighet til å avverge fare i situasjoner der vilkårene for opplysningsplikt ikke er oppfylt. Det er imidlertid ikke helt klart hvor grensene mellom de to bestemmelsene trekkes.175

Helsepersonells plikt til å varsle nødetater etter helsepersonelloven § 31 går noe lenger enn avvergeplikten etter straffeloven § 196, se punkt 8.4.2.176

8.4 Forvaltningsmessig taushetsplikt

8.4.1 Hva er taushetsbelagt?

Hovedregelen om forvaltningsmessig taushetsplikt er forvaltningsloven § 13. Opplysninger om «personlige forhold» er taushetsbelagt, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.177 Opplysninger om noens personlige forhold omfatter opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv, for eksempel opplysninger om fysisk og psykisk helse, seksuell legning, følelsesliv og visse opplysninger knyttet til familie og hjem.178 I forvaltningsloven § 13 annet ledd listes det opp en del opplysninger som ikke anses som personlige forhold; opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Slike opplysninger omtales ofte som «nøytrale personopplysninger». Nøytrale personopplysninger er likevel underlagt forvaltningsmessig taushetsplikt når de røper et klientforhold eller andre forhold som må anses personlige, for eksempel sperret adresse, jf. forvaltningsloven § 13 annet ledd.

For flere instanser i hjelpeapparatet er det fastsatt en spesialregel i særlovgivningen som innebærer at nøytrale personopplysninger er omfattet av taushetsplikten. Dette gjelder medarbeidere i barnevernet, på krisesentre, i NAV og i sosialtjenesten.179 Det gjelder også ansatte i spesialisthelsetjenesten og i helse- og omsorgstjenesten som ikke er underlagt helsepersonelloven, det vil si ansatte som bare utøver forvaltningsmessig virksomhet i helseinstitusjonene.180 Felles for disse instansene er at de på ulike måter får tilgang til svært sensitive personopplysninger.181 Opplysningene er i seg selv egnet til å røpe det som antas å være et sensitivt klientforhold.182 Nøytrale personopplysninger vil for eksempel kunne røpe at barnevernet er involvert i en familie. Brukerne av krisesentertilbudet befinner seg i spesielt vanskelige livssituasjoner, og flere frykter for eget og barnas liv. Det er derfor en viktig trygghet for brukerne at medarbeiderne er underlagt en streng taushetsplikt.183

8.4.2 Hvem har taushetsplikt?

Den forvaltningsmessige taushetsplikten gjelder i utgangspunktet «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for forvaltningen», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd. Dette omfatter alle ansatte i forvaltningen, i tillegg til medlemmer av råd, utvalg, styrer, frivillige medarbeidere, innleide oppdragstakere mv.184

I særlovgivningen som regulerer de enkelte instansene i hjelpeapparatet formuleres personkretsen på liknende måter som i forvaltningsloven.185

Taushetsplikten gjelder for opplysninger medarbeideren får kjennskap til i kraft av sin arbeidsstilling, uavhengig av hvor og hvordan vedkommende får informasjonen. Opplysninger en får kjennskap til som privatperson i fritiden vil i utgangspunktet ikke være omfattet av taushetsplikten.186 Dersom opplysningene er mottatt som følge av vedkommendes yrke, for eksempel ved at en forelder ringer den ansatte i barnehagen om kvelden, vil de likevel være underlagt taushetsplikt.187 Taushetsplikten gjelder selv om yrkesutøveren har avsluttet det aktuelle ansettelsesforholdet.188

8.5 Begrensninger i forvaltningsmessig taushetsplikt – opplysningsrett

8.5.1 Innledning

Til tross for at hjelpeapparatet i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt, er det forholdsvis vid adgang til å utveksle informasjon i tråd med reglene om opplysningsrett. Opplysningsretten gir aldri fri adgang til å dele ellers taushetsbelagte opplysninger; det skal aldri gis ut mer informasjon enn det som er nødvendig for å ivareta oppgavene etter loven.189 Hva som er nødvendig vil bero på en konkret vurdering og variere fra situasjon til situasjon. Det skal mye til før en person som har varslet om et bekymringsverdig forhold blir straffet for brudd på taushetsplikten, se også punktene 8.1.4, 8.3.2.6 og 8.3.3.5.

Det er ikke alle begrensningene i taushetsplikten etter forvaltningsloven som gjelder for alle instansene i hjelpeapparatet. I flere særlover gjøres det innskrenkninger i forvaltningslovens alminnelige regler. Dette innebærer at en del instanser har en strengere taushetsplikt enn den som gjelder etter forvaltningsloven, se punkt 8.1.3.

Hovedreglene om begrensninger i den forvaltningsmessige taushetsplikten følger av forvaltningsloven §§ 13 a og 13 b. Begrensningene er delt inn i to grupper. Forvaltningsloven § 13 a gjelder begrensninger i tilfeller hvor det ikke er behov for beskyttelse, og § 13 b gjelder begrensninger i tilfeller hvor private eller offentlige interesser tilsier at opplysningene må kunne deles med andre.

I det følgende gis en oversikt over de mest relevante begrensningene i den forvaltningsmessige taushetsplikten. Der hvor det gjøres relevante utvidelser, innskrenkninger eller presiseringer i særlovgivningen, presiseres dette.

8.5.2 Unntak der det ikke er behov for beskyttelse

8.5.2.1 Opplysninger til dem det gjelder

Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysningene gjøres kjent for dem opplysningene direkte gjelder, jf. forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 1. Bestemmelsen innebærer også at opplysninger om forholdet mellom to personer kan gis til den ene, selv om det dermed også røper tilsvarende personlige opplysninger for den andre.190

8.5.2.2 Samtykke

Samtykke som grunnlag for opplysningsrett er det viktigste unntaket fra taushetsplikten på de fleste forvaltningsområder.191 Det følger av forvaltningsloven § 13 a nr. 1 at taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 ikke er til hinder for at opplysninger gjøres kjent for andre «i den utstrekning de som har krav på taushet samtykker».

Det er den opplysningene gjelder som kan samtykke til at opplysningene deles, ikke den som har gitt opplysningen til forvaltningsorganet. Videre er det den som avgir samtykket som bestemmer hvor langt samtykket skal rekke og hvilke konkrete opplysninger som kan deles. Et samtykke opphever ikke taushetsplikten på generelt grunnlag. Samtykket må være frivillig, informert og avgitt med samtykkekompetanse.192 Det stilles for øvrig ingen formkrav til samtykket.

Det gis føringer i regelverket som skal stimulere til at forvaltningen innhenter samtykke fra den opplysningene gjelder før taushetsbelagte opplysninger utleveres – også i tilfeller der opplysningsrett følger av andre unntaksbestemmelser. Et samtykke kan bidra til å ivareta tillitsforholdet mellom enkeltpersonen og forvaltningen.193 I barnevernloven § 6-4 første ledd fremgår det for eksempel at opplysninger i størst mulig grad skal innhentes i samarbeid med den saken gjelder.

8.5.2.3 Anonymisering

Anonymiserte opplysninger er opplysninger hvor personrelaterte opplysninger er utelatt, slik at den opplysningene gjelder ikke kan identifiseres.194 I tilfeller hvor opplysningene ikke kan knyttes til en bestemt person, vil utlevering av opplysningene ikke komme i konflikt med personvernhensyn. Det følger av forvaltningsloven § 13 a nr. 2 at taushetsplikt etter lovens § 13 ikke er til hinder for «at opplysningene brukes når behovet for beskyttelse må anses varetatt ved at de gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte».

Forutsetningen for å dele opplysninger etter forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 2 er at opplysningene er anonymisert, slik at det ikke er mulig å føre opplysningene tilbake til den opplysningene gjelder. Der hvor det i praksis ikke er mulig å anonymisere opplysningene, vil opplysningen være undergitt taushetsplikt.195 Dette kan være tilfellet om opplysninger knyttet til en partnervoldssak på et lite sted hvor «alle kjenner alle». Graden av anonymisering som kreves må vurderes konkret. Det kreves for eksempel en høyere grad av anonymisering på små steder enn i store byer.

8.5.2.4 Alminnelig tilgjengelige opplysninger

Det følger av forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 3 at taushetsplikt etter lovens § 13 ikke er til hinder for at «opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder». Denne regelen har sammenheng med at deling av alminnelig kjente opplysninger ikke kommer i konflikt med personvernhensyn.

I vurderingen av om opplysningene er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder, må det blant annet legges vekt på hvor sensitive opplysningene er i det konkrete tilfellet.196 Ordet «ingen» viser at terskelen er høy for å frigi opplysninger.197 Opplysninger som er kjent for vedkommendes nærmeste familie og venner er ikke «alminnelig kjent».

8.5.3 Unntak der private eller offentlige interesser tilsier det

8.5.3.1 Opplysninger til sakens parter og deres representanter

Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysningene gjøres kjent for sakens parter eller deres representanter, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1. Begrepet «part» brukes om personer som en forvaltningsavgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e.

Hva gjelder forholdet mellom unntakene i forvaltningsloven §§ 13 a første ledd nr. 1 og 13 b første ledd nr. 1, gjør førstnevnte bestemmelse unntak fra taushetsplikt for sakens parter, uavhengig av hvem de konkrete opplysningene gjelder, mens forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 1 gjør unntak for taushetsplikt for dem opplysningene direkte gjelder, uavhengig av om vedkommende er part i saken.

8.5.3.2 Opplysningene kan brukes til det formål de er innhentet for

Det kan ofte være nødvendig å kommunisere både internt og eksternt om behandlingen av en sak. Barneverntjenesten kan for eksempel ha behov for å innhente en sakkyndighetsvurdering i forbindelse med en barnevernssak. I andre tilfeller vil det være behov for å trekke inn ansatte i andre etater i saksbehandlingen som en del av en arbeidsgruppe eller et faglig team for å løse en konkret oppgave. Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 slår fast at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene brukes i saksforberedelse, avgjørelser eller i gjennomføring av avgjørelser, oppfølging eller i kontroll, for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for. Vurderingstemaet etter denne bestemmelsen er om det er nødvendig å dele opplysninger for å kunne ivareta organets lovpålagte oppgaver.198

8.5.3.3 Organintern informasjonsutveksling

Adgangen til å formidle opplysninger internt i et organ er svært vid.199 Det følger av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3 at taushetsplikten ikke til hinder for at opplysningene gjøres «tilgjengelig for andre tjenestemenn innen organet eller etaten i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning, bl.a. til bruk ved vegledning i andre saker». Bestemmelsen åpner blant annet for at flere ansatte kan samarbeide om en sak og ha full tilgang til opplysningene i den.

8.5.3.4 Ekstern informasjonsutveksling

Forvaltningslovens regler

Mens forvaltningsloven åpner for organintern informasjonsutveksling i vid utstrekning, er adgangen til ekstern informasjonsutveksling mer snever. Reglene for ekstern informasjonsutveksling har størst praktisk betydning for tverrfaglig og tverretatlig samarbeid.

Taushetsplikten er ikke til hinder for at forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger [1] om en persons forbindelse med organet og de avgjørelser som er truffet, og [2] opplysninger som er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5. Det er gjort begrensninger i særlovgivningen for en stor del av de relevante instansene i hjelpeapparatet, se nedenfor.

I henhold til [1] kan opplysninger om forbindelsen mellom enkeltpersoner og forvaltningsorganet og avgjørelser som er truffet deles med andre organer. I forarbeidene til forvaltningsloven er det blant annet vist til at beskyttelsesbehovet ikke er særlig stort overfor andre offentlige organer som er underlagt taushetsplikt.200

I henhold til [2] gis det adgang til å utveksle opplysninger som er nødvendige for å fremme avgiverorganets oppgaver. At informasjonsutvekslingen må være nødvendig, innebærer blant annet at det må være en klar og direkte sammenheng mellom utveksling av opplysninger og ivaretakelsen av avgiverorganets oppgaver. Mottakerorganets eventuelle interesse, eller behov for utveksling av opplysninger, er uten relevans. Om nødvendighetskravet er oppfylt, vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sak. Nødvendighetskravet innebærer for øvrig at det ikke er adgang til rutinemessig utlevering av opplysninger.

Bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 5 gjelder også for organer som tilhører forskjellige etater.201 Det kan med hjemmel i denne bestemmelsen dermed utveksles opplysninger mellom for eksempel skoler og barnehager. Det er selve organet som kan utlevere opplysninger i henhold til bestemmelsen, ikke den enkelte ansatte. Det har vært diskutert om såkalte ansvarsgruppemøter på tvers av etater kan etableres med hjemmel i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5.202 Som hovedregel må slike fora etableres med samtykke fra partene, og i praksis er dette også vanlig. Utover dette må det vurderes konkret hvilke opplysninger som kan utveksles med hjemmel i § 13 første ledd nr. 5.

Taushetsplikten er videre ikke til hinder for at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet når allmenne hensyn tilsier det, eller det har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6. I motsetning til de mer generelle bestemmelsene i § 13 b første ledd nr. 2–5, er nr. 6 direkte begrenset til å gjelde opplysninger i forbindelse med lovbrudd. Dette betyr at det må foreligge brudd på regler som kan danne grunnlag for straffeforfølgning eller andre sanksjoner eller inngrep fra myndighetene. Det kreves ikke at det er brudd på straffesanksjonerte regler.203 Bestemmelsen pålegger ingen plikt til å anmelde eller gi opplysninger til påtalemyndigheten eller andre kontrollmyndigheter, men gir opplysningsrett i de tilfellene bestemmelsen sikter til. Om det aktuelle organet skal anmelde, eller på annen måte dele taushetsbelagte opplysninger i slike tilfeller, beror også på en vurdering av om det er naturlig eller nødvendig etter «avgiverorganets oppgaver».204

Spesialregler i særlovgivningen

Medarbeidere i barnevernet, i NAV og på krisesentre har alle snevrere adgang til ekstern informasjonsutveksling av ellers taushetsbelagte opplysninger enn det som følger av forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6.205 Det samme gjelder personer som utøver forvaltningsmessig virksomhet i helse- og omsorgstjenesten.206

Felles for de nevnte yrkesgruppene er at de kan dele informasjon med andre organer i to tilfeller. Det må enten [1] være nødvendig for å fremme organets egne lovpålagte oppgaver, eller [2] være nødvendig for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade på noens helse.207 Medarbeidere i NAV og sosialtjenesten kan i noen tilfeller dele opplysninger eksternt på andre grunnlag, se NAV-loven § 7 fjerde ledd og sosialtjenesteloven § 44 fjerde ledd.

Et eksempel på [1] er at barnevernet kan gi skolen opplysninger om et barns omsorgssituasjon når barneverntjenesten, etter en konkret vurdering, finner at skolens bistand er nødvendig for at barneverntjenesten skal kunne sørge for en tilfredsstillende omsorgssituasjon for barnet.208 Barneverntjenesten vil også kunne formidle opplysninger til politiet i en sak der det er mistanke om at et barn direkte utsettes for vold eller opplever partnervold i hjemmet. Det må foretas en konkret vurdering av om informasjonsdeling er nødvendig for å fremme organets oppgaver. Dersom det ikke anses å være nødvendig, kan saken ofte drøftes anonymt.209

I henhold til [2] er det er uten betydning hvem som står i fare for tap av liv eller alvorlig helseskade. Krisesenteret kan for eksempel varsle politiet dersom brukeren av krisesenteret og vedkommendes barn reiser hjem til voldsutøver, og det må antas å være vesentlig fare for at de vil bli utsatt for vold.210 I slike tilfeller vil også avvergeplikten etter straffeloven § 196 kunne gjelde, se punkt 8.3.2.

8.6 Yrkesmessig taushetsplikt for politiet og påtalemyndigheten

8.6.1 Hva er taushetsbelagt?

Politiregisterloven gjelder for politiets behandling av opplysninger til politimessige formål. Som politimessige formål regnes blant annet oppgaver knyttet til etterforskning og forebyggende arbeid, jf. politiregisterloven § 2 nr. 13. Politiregisterlovens regler om yrkesmessig taushetsplikt gjelder store deler av politiets virksomhet.211 Forvaltningsloven gjelder for den delen av politiets arbeid som utgjør forvaltningsvirksomhet.212 Politiregisterlovens regler om taushetsplikt bygger ikke på forvaltningsloven. Det er likevel likhetstrekk mellom de to regelsettene, med hensyn til både omfanget av taushetsplikten og begrensningene i den.

Hovedregelen om politiets yrkesmessige taushetsplikt følger av politiregisterloven § 23. Taushetsbelagte opplysninger etter denne bestemmelsen er for det første konkret saksrelatert informasjon, for eksempel opplysninger om noens personlige forhold, jf. § 23 første ledd nr. 1.213 I motsetning til det som gjelder etter forvaltningsloven, skilles det i utgangspunktet ikke mellom nøytrale personopplysninger og andre typer personopplysninger, se punkt 8.4.1. Dette betyr at politiet har taushetsplikt om opplysninger om en persons fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted.

Taushetsbelagte opplysninger er for det andre generell informasjon knyttet til utførelsen og organiseringen av politiets operative virksomhet, jf. politiregisterloven § 23 annet ledd. Dette inkluderer opplysninger som det ut fra hensynet til etterforskningen i den enkelte sak, hensynet til spanings- og etterretningsvirksomheten eller hensynet til politiets operative virksomhet, er nødvendig for politiet å holde hemmelig. Visse opplysninger vil være underlagt taushetsplikt både etter første og annet ledd i politiregisterloven § 23.

8.6.2 Hvem har taushetsplikt?

Enhver som er ansatt i eller utfører tjeneste eller arbeid for politiet eller påtalemyndigheten, har plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til taushetsbelagte opplysninger, jf. politiregisterloven § 23 første ledd.214 Også opplysninger som personen har tilegnet seg utenfor arbeidstid vil kunne være omfattet – det avgjørende er om vedkommende har opptrådt eller fremstått som representant for politiet.215 Taushetsplikten gjelder også personer som har avsluttet tjenesten eller arbeidet.216

8.6.3 Begrensninger i taushetsplikt etter politiregisterloven – opplysningsrett

8.6.3.1 Opplysningsrett ved samtykke

Politiet kan dele ellers taushetsbelagte opplysninger med andre når den som har krav på taushet samtykker til det, jf. politiregisterloven § 24 nr. 1.217 Samtykke er ofte et lite praktisk unntak for store deler av politiets arbeid, men det er likevel et praktisk unntak i saker hvor informasjonsutveksling er nødvendig for å ivareta en voldsutsatt. Dette har sammenheng med at voldsutsatte oftere vil samtykke til dette enn personer som for eksempel er under etterforskning.

8.6.3.2 Opplysningsrett ved avvergende og forebyggende virksomhet

Politiet kan dele informasjon med andre instanser både i forbindelse med konkrete, fremtidige lovbrudd, og som del av en mer generell kriminalitetsforebyggende virksomhet, jf. politiregisterloven § 27. Denne bestemmelsen gir adgang til å utlevere ellers taushetsbelagte opplysninger når det er i politiets egen interesse. Denne formen for opplysningsrett er praktisk viktig, og det er sannsynligvis det mest omfattende unntaket fra politiets taushetsplikt.

Politiet kan for det første utlevere ellers taushetsbelagte opplysninger når det er nødvendig for å avverge et lovbrudd, jf. politiregisterloven § 27 første ledd. Avverging krever at politiet har konkret og troverdig informasjon om at en straffbar handling vil bli begått, at utførelsen av handlingen kommer innen forholdsvis kort tid og at utlevering av opplysningen er nødvendig for å kunne avverge lovbruddet, jf. politiregisterforskriften § 9-2.218 Utlevering kan skje til både offentlige organer og private. Dersom politiet for eksempel får kjennskap til at partneren til en av lærerne på en skole planlegger å ta seg inn på skolen på et bestemt tidspunkt for å begå et partnerdrap, vil politiet kunne varsle skolen uten hensyn til taushetsplikten.219 I slike tilfeller vil også avvergeplikten etter straffeloven § 196 kunne gjelde, se punkt 8.3.2.

Politiet kan for det andre utlevere ellers taushetsbelagte opplysninger til andre offentlige organer når det er nødvendig for å forebygge et lovbrudd, jf. politiregisterloven § 27 annet ledd nr. 1. Forebyggingstilfellene er mindre akutte enn avvergingstilfellene.220 Når det gjelder utlevering av opplysninger til andre offentlige organer, må det vurderes om utlevering er nødvendig. Det skal blant annet legges vekt på om det er grunn til å tro at utlevering til et annet offentlig organ vil bidra til at lovbrudd av en viss alvorlighet ikke vil bli begått, jf. politiregisterforskriften § 9-3 første ledd. Politiet kan pålegge personer som utfører tjeneste for andre offentlige organer taushetsplikt om de opplysningene de gjøres kjent med, jf. politiregisterloven § 35 annet ledd. Politiet kan også utlevere ellers taushetsbelagte opplysninger til private hvis det er nødvendig for å forebygge lovbrudd, men adgangen til dette er snevrere enn ved utlevering til andre offentlige organer, jf. politiregisterloven § 27 annet ledd nr. 2.221

Politiet kan for det tredje utlevere ellers taushetsbelagte opplysninger som en del av samarbeidet med andre instanser som har som formål å forebygge kriminalitet, jf. politiregisterloven § 27 fjerde ledd. Opplysningene kan være knyttet til både enkeltpersoner og miljøer, eller de kan være av mer politistrategisk art.222

Politiet kan bare dele opplysninger i den utstrekning det er forholdsmessig i den konkrete situasjonen, jf. politiregisterloven § 27 tredje ledd. Ulempene ved utleveringen av taushetsbelagte opplysninger må stå i et rimelig forhold til den nytteverdien som oppnås.223 Det samme gjelder for deltakelse i samarbeid om kriminalitetsforebygging med andre organer, jf. politiregisterloven § 27 fjerde ledd. I vurderingen av hvilke opplysninger som kan deles, skal det legges særlig vekt på om opplysningene videreformidles til en mottaker som er underlagt taushetsplikt, hvordan det kan forventes at mottakeren benytter opplysningene og om opplysningene etter sin art eller kilde er beheftet med usikkerhet.224 Andre viktige momenter vil være hvor sensitive opplysningene er og hva som er de personvernmessige konsekvensene av utleveringen, herunder risiko for videre spredningsfare. Det skal også legges vekt på risikoen for, og alvorligheten ved, den straffbare handlingen politiet søker å forebygge.225

8.6.3.3 Opplysningsrett til andre offentlige organer i deres interesse

Politiet kan utlevere ellers taushetsbelagte opplysninger når det er nødvendig for å fremme andre offentlige organers lovpålagte oppgaver, eller når det er nødvendig for å hindre at andre offentlige organers virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte, jf. politiregisterloven § 30 første ledd. Etter denne bestemmelsen er det tale om utlevering av opplysninger ut fra mottakerorganets interesser. Bestemmelsen er nærmest en speilvending av forvaltningsloven § 13 b nr. 5,226 se punkt 8.5.3.4.

Politiet kan etter denne bestemmelsen utlevere opplysninger til blant annet helse- og omsorgstjenesten, NAV og barneverntjenesten.227 Hvis barneverntjenesten har behov for opplysninger fra politiet for å løse bestemte oppgaver, kan de pålegge politiet utlevering av opplysninger etter barnevernloven § 6-4 annet ledd, se punkt 8.3.3.3. Politiregisterloven § 30 åpner for at politiet kan utlevere opplysninger til barneverntjenesten i større utstrekning enn det som følger av barnevernloven § 6-4 annet ledd.

Utlevering av opplysninger etter politiregisterloven § 30 er underlagt den samme forholdsmessighetsvurderingen som følger av § 27 tredje ledd, jf. § 30 annet ledd. Det skal blant annet legges vekt på om mottakerorganet med opplysningene vil settes i stand til å treffe en riktigere eller mer velbegrunnet avgjørelse, eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste, jf. politiregisterforskriften § 9-6 annet ledd.

8.7 Yrkesmessig taushetsplikt for helsepersonell

8.7.1 Hva er taushetsbelagt?

Helsepersonelloven gjelder når helsepersonell utøver pasientrettet virksomhet, mens forvaltningsloven gjelder når helsepersonell utøver forvaltningsmessig virksomhet.

Hovedregelen om taushetsplikt for helsepersonell følger av helsepersonelloven § 21.228 Helsepersonellovens regler om taushetsplikt bygger ikke på forvaltningsloven. Det er likevel likhetstrekk mellom regelsettene.

Taushetsbelagte opplysninger er etter helsepersonelloven § 21 opplysninger om «folks legems- eller sykdomsforhold», eller «andre personlige forhold». Med legems- og sykdomsforhold menes fysiske eller psykiske forhold knyttet til den enkeltes helsetilstand, for eksempel at pasienten har skader som følge av vold. Med «andre personlige forhold» siktes det til andre forhold som er knyttet til den enkelte person, men som ikke er knyttet til vedkommendes helsetilstand. I motsetning til hva som gjelder etter forvaltningsloven, skilles det i utgangspunktet ikke mellom nøytrale personopplysninger og andre typer personopplysninger, se punkt 8.4.1. Alle opplysninger som er egnet til å identifisere en person er i utgangspunktet underlagt taushetsplikt etter helsepersonelloven. Det kan for eksempel være opplysninger om sosiale og økonomiske forhold, sivilstand, opplysninger som kan lede til informasjon om noens sykdomsforhold eller opplysninger om andre personlige forhold. Opplysninger om selve kontakten mellom pasienten og helsetjenesten kan være taushetsbelagt dersom den røper informasjon om vedkommendes sykdom og helsetilstand. Det gjelder for eksempel innleggelse på et psykiatrisk sykehus eller en avrusningsenhet. Som hovedregel vil også opplysninger om kontakt med fastlegen på et konkret tidspunkt være taushetsbelagt.229

8.7.2 Hvem har taushetsplikt?

Helsepersonelloven omfatter alle som yter helsehjelp i helse- og omsorgstjenesten eller på apotek – uavhengig av utdanningsbakgrunn.230 Helsepersonell kan være leger, sykepleiere, psykologer, jordmødre, fysioterapeuter, tannleger, vernepleiere eller andre helsearbeidere.231 Ansatte i pasientadministrasjonen omfattes også, jf. helsepersonelloven § 26 fjerde ledd. I tillegg er alle som behandler helseopplysninger i helse- og omsorgsforvaltningen og i helse- og omsorgstjenesten underlagt helsepersonellovens taushetspliktsregler, jf. helseregisterloven § 17 og pasientjournalloven § 15.

Taushetsplikten gjelder opplysninger som helsepersonell får kjennskap til i kraft av å være helsepersonell, jf. helsepersonelloven § 21. Dersom personen har mottatt informasjonen utenfor arbeidstid, kan opplysningene like fullt være underlagt den yrkesmessige taushetsplikten. Det vil for eksempel være tilfellet når en voldsutsatt får skadebehandling av en nabo som er sykepleier. Det avgjørende er om vedkommende i situasjonen har fremstått som helsepersonell.232 Helsepersonells taushetsplikt fortsetter å gjelde selv om arbeidsforholdet avsluttes.233

8.7.3 Begrensninger i taushetsplikt etter helsepersonelloven – opplysningsrett

8.7.3.1 Opplysningsrett ved samtykke

Det mest praktiske unntaket fra helsepersonells taushetsplikt er informasjonsutveksling på grunnlag av samtykke fra den som har krav på taushet, jf. helsepersonelloven § 22.234 Det vil for eksempel være uproblematisk at helsepersonell anmelder partnervold til politiet når pasienten samtykker til det.

8.7.3.2 Opplysningsrett ved tungtveiende private eller offentlige interesser

Helsepersonell kan dele ellers taushetsbelagte opplysninger med andre når «tungtveiende private eller offentlige interesser gjør det rettmessig å gi opplysningene videre», jf. helsepersonelloven § 23 nr. 4. Bestemmelsen gir helsepersonell rett til å dele ellers taushetsbelagte opplysninger med andre organer for å avverge nødrettssituasjoner eller andre situasjoner hvor det kan oppstå skader av et visst omfang.235 Unntaket er viktig for forebygging av partnerdrap. Dersom en pasient for eksempel fremsetter en trussel om å drepe noen overfor en psykolog, vil psykologen etter denne bestemmelsen kunne dele disse opplysningene med politiet.236

Det er i utgangspunktet ingen begrensning med hensyn til hvem opplysningene kan deles med. Formålet med bestemmelsen er likevel at helsepersonell skal kunne varsle organer som kan avverge den aktuelle hendelsen, for eksempel politiet.237 I tråd med forholdsmessighetsprinsippet, skal det ikke utleveres flere opplysninger enn det som er nødvendig for å utløse en aktivitetsplikt hos et organ som kan agere.

Helsepersonells opplysningsrett etter helsepersonelloven § 23 nr. 4 må ses i sammenheng med helsepersonells opplysningsplikt til nødetater etter helsepersonelloven § 31 og avvergeplikten etter straffeloven § 196, se punktene 8.3.4 og 8.3.2. Helsepersonell har videre adgang til å dele ellers taushetsbelagte opplysninger etter helsepersonelloven § 23 nr. 4 enn etter straffeloven § 196 ettersom helsepersonelloven § 23 nr. 4 ikke er begrenset til å gjelde visse lovbrudd.238

8.7.3.3 Opplysningsrett til samarbeidende personell

Helsepersonell har i utgangspunktet taushetsplikt overfor annet helsepersonell. I mange tilfeller vil imidlertid helsepersonell ha stort behov for å samarbeide både internt og eksternt.239 Taushetsbelagte opplysninger kan derfor videreformidles til «samarbeidende personell» når dette er nødvendig for at helsepersonell skal kunne gi pasienten forsvarlig helsehjelp, jf. helsepersonelloven § 25 første ledd.240 Med «nødvendig» menes at opplysninger bare kan gis til personale som har behov for opplysningene for å yte helsehjelp til pasienten, og at det ikke kan gis mer informasjon enn det som er nødvendig for å yte helsehjelpen. En ambulansearbeider kan for eksempel gi opplysninger til legen som skal treffe beslutninger om videre oppfølging når pasienten blir brakt til sykehuset. Samarbeidende personell er pålagt samme taushetsplikt som helsepersonell som deler opplysningene, jf. helsepersonelloven § 25 fjerde ledd.

Taushetsbelagte opplysninger kan ikke deles mellom samarbeidende helsepersonell dersom pasienten motsetter seg dette, jf. helsepersonelloven § 25 første og tredje ledd. Dette betyr ikke at helsepersonell aktivt må innhente samtykke fra pasienten hver gang informasjonen videreformidles. Det kreves at pasienten på eget initiativ nekter informasjonsutveksling mellom helsepersonell.

8.8 Deling av opplysninger mellom organer som er underlagt forskjellige taushetspliktsregler

I en del tilfeller vil de organene som er involvert i en sak være underlagt forskjellige taushetspliktsregler. Taushetspliktsreglene i politiregisterloven gjelder for politiet, reglene i helsepersonelloven gjelder for helsepersonell og taushetspliktsreglene i forvaltningsloven og barnevernloven gjelder for barneverntjenesten. Ved tverretatlig samarbeid kan resultatet i slike tilfeller bli at det ene organet er underlagt strengere taushetsplikt enn det andre. Utgangspunktet er at det er reglene for det enkelte organ som styrer om organet har taushetsplikt om en opplysning, og om organet kan dele den aktuelle opplysningen. Når politiet mottar en opplysning fra barneverntjenesten, må politiet behandle opplysningen i tråd med politiregisterloven. Dette gjelder både med hensyn til om opplysningen er undergitt taushetsplikt, og om politiet har adgang til å dele opplysningen med andre instanser. Barneverntjenestens regelverk vil normalt være uten betydning i et slikt tilfelle. Gir ikke den aktuelle særlovgivningen svar, kommer de forvaltningsrettslige reglene supplerende til anvendelse.241