Del 5
Utvalgets anbefalinger

15 Om utvalgets anbefalinger

Partnerdrapsutvalget fremmer en rekke tiltak som, i henhold til mandatet, «kan bidra til at fremtidige tilfeller av partnerdrap forebygges og forhindres». Utvalget anbefaler at regjeringen følger opp alle tiltakene. Hovedgrunnlaget for utvalgets anbefalinger er gjennomgangen av straffesaksdokumenter i 19 partnerdrapssaker. Utvalget har i del 4 beskrevet den kontakten som ofrene og gjerningspersonene hadde med hjelpeapparatet før drapet.1 Utvalget har også beskrevet hvordan hjelpeapparatet håndterte sakene, samt utfordringene ved denne håndteringen. Se kapittel 14 for en oversikt over gjennomgående utfordringer i partnerdrapssakene. Utvalgsmedlemmenes egne erfaringer og andre kunnskapskilder har også vært viktige i arbeidet med anbefalingene.

Gjennomgangen av sakene viste at de fleste partnerdrapene skjedde etter ett eller flere forvarsler. Forskning viser at personer som lever med partnervold i kombinasjon med flere levekårsutfordringer har høyest risiko for å bli utsatt for, eller for å begå, partnerdrap. Det var partnervold før drapet i alle de 19 sakene, og mange av ofrene og gjerningspersonene hadde flere levekårsutfordringer. Politi og annet hjelpeapparat iverksatte ikke tidsnok forebyggende tiltak som kunne redusert risikoen for alvorlig partnervold og partnerdrap. Dette til tross for at hjelpeapparatet har en rekke virkemidler tilgjengelig, se kapittel 7 for en oversikt over sentrale virkemidler.

Etter utvalgets syn, viste saksgjennomgangen at det var et potensial for å forebygge partnerdrap i alle sakene. På bakgrunn av at det forekom partnervold før partnerdrapet i alle de gjennomgåtte sakene, dreier utvalgets anbefalinger seg i stor grad om avdekking, risikovurdering og håndtering av partnervold. De fleste anbefalingene skal sikre at politi og annet hjelpeapparat tidsnok tar i bruk forebyggende virkemidler og tiltak som allerede er tilgjengelig. Utvalget anbefaler også nye virkemidler og tiltak.

Utvalget anbefaler 30 generelle tiltak innenfor 14 temaer. Disse er rettet mot alle instansene i hjelpeapparatet, se kapittel 16. Utvalget anbefaler også 39 tiltak rettet mot politiet og andre instanser i hjelpeapparatet, se kapittel 17. Tiltakene rettet mot de enkelte instansene må ses i sammenheng med de generelle tiltakene. Utvalget anbefaler i tillegg at det opprettes en nasjonal permanent partnerdrapskommisjon, se kapittel 18.

16 Generelle anbefalinger

16.1 Tydeliggjøring av lederansvar og målrettet tilsyn

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Ansvaret som ledelsen i politiet og de ulike tjenestene har for implementering og iverksetting av virkemidler og tiltak for å forebygge partnervold og partnerdrap må tydeliggjøres.

• Ansvaret som ledelsen i politiet og de ulike tjenestene har for å sikre en kultur for læring av egne og andres feil, og for kvalitetsutvikling innen voldsforebygging, må tydeliggjøres.

• Tilsynsmyndigheter må prioritere tilsyn med relevante tjenesters arbeid med å forebygge partnervold og partnerdrap.

En av utfordringene i de gjennomgåtte partnerdrapssakene var at eksisterende tiltak og virkemidler ikke tidsnok ble tatt i bruk, se punkt 14.1 og 14.5.3. Dette betyr at gjeldende regelverk, retningslinjer, anbefalinger og rutiner ikke ble overholdt. Det er et lederansvar å sørge for at hjelpeapparatet benytter eksisterende forebyggende virkemidler og tiltak mot partnervold og partnerdrap. Etter utvalgets syn, ligger det et stort forebyggingspotensial i å tydeliggjøre dette lederansvaret og å føre målrettede tilsyn med tjenestenes forebyggende arbeid.

Utvalget anbefaler tre tiltak for å sikre bedre lederforankring og utvikling av arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap. For det første anbefaler utvalget at lederansvaret for forebygging av partnervold og partnerdrap tydeliggjøres. Det er, etter utvalgets vurdering, allerede i dag slik at de ulike tjenestenes ledere har ansvar for at føringene for arbeidet er godt nok kjent i tjenestene, og at disse føringene er implementert gjennom rutiner som sikrer etterlevelse. Det er også et lederansvar å sikre at tjenestene prioriterer det forebyggende arbeidet, og at de yter profesjonelle og kvalitativt gode tjenester til brukerne. Lederansvaret kan utledes av de respektive instansenes regelverk.2 Etter utvalgets syn, viste saksgjennomgangen at det er grunn til å tydeliggjøre dette ansvaret. Dette kan for eksempel gjøres ved endringer i lov, instruks, og/eller gjennom andre styringsverktøy.

For det andre anbefaler utvalget at ledelsens ansvar for å sikre en kultur for læring av feil og kvalitetsutvikling tydeliggjøres. Ledelsen må sikre at tjenestene kontinuerlig arbeider for å lære av egne og andres feil, og for å utvikle sin egen oppgaveløsning i tråd med kunnskap og erfaring. I tilfeller hvor det begås feil, er det svært viktig å gjennomgå rutiner og å iverksette tiltak for å unngå at den samme feilen begås på nytt, både i egen organisasjon og i andre organisasjoner. Det er, etter utvalgets syn, også svært viktig at slik læringsbasert utvikling gjøres på tvers av tjenester og etater. På denne måten kan feil i én tjeneste bidra til læring i flere tjenester.

For det tredje anbefaler utvalget at alle relevante tilsynsmyndigheter må prioritere tilsyn med tjenestenes arbeid med å forebygge partnervold og partnerdrap. Utvalget har ikke grunnlag for å foreslå store endringer i tilsynsvirksomheten, men vil understreke viktigheten av at de eksisterende tilsynsmyndighetene prioriterer målrettede tilsyn med det forebyggende arbeidet mot partnervold og partnerdrap. Til dette kreves det at tilsynsmyndighetene har tid, ressurser og relevant kompetanse, herunder kompetanse på vold i nære relasjoner.

16.2 Dreining fra anbefalinger til lovfestede plikter

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Lovfesting av en del oppgaver knyttet til arbeid med saker om vold i nære relasjoner, se konkrete forslag i kapittel 17.

• Behovet for ytterligere lovfesting av oppgaver knyttet til arbeid med saker om vold i nære relasjoner bør utredes nærmere.

Saksgjennomgangen viste at hjelpeapparatet hadde en rekke ubenyttede virkemidler og tiltak tilgjengelig, og at mange av disse virkemidlene og tiltakene er forankret i retningslinjer og anbefalinger som ikke er rettslig bindende, se punkt 14.4. Utvalget mener derfor at en del tiltak og oppgaver som nå er forankret i retningslinjer og anbefalinger, bør lovfestes og gjøres rettslig bindende. En dreining fra retningslinjer og anbefalinger til flere lovfestede krav vil kunne bidra til at eksisterende forebyggende virkemidler og tiltak benyttes av hjelpeapparatet.

Utvalget har forståelse for at store deler av hjelpeapparatet er i en krevende ressurssituasjon, og at tidspress og stor saksmengde kan gjøre det vanskelig å prioritere oppgaver som ikke er lovpålagt. Flere lovfestede krav vil ikke nødvendigvis forbedre denne situasjonen. For mange vil det snarere kunne bidra til enda mer tidspress. Utvalget mener likevel at en slik dreining er svært viktig for at arbeidet med forebygging av vold i nære relasjoner og partnerdrap prioriteres. Større grad av lovfesting vil kunne gjøre kravene til det forebyggende arbeidet tydeligere. Det vil også bidra til at det forebyggende arbeidet gis større legitimitet, og at det for den enkelte ansatte blir enklere å ta til orde for at oppgaver knyttet til forebygging må prioriteres internt. Det vil, etter utvalgets syn, også kunne bidra til at arbeid med forebygging løftes frem som enda viktigere, og at dette arbeidet på sikt oppnår en høyere status.

16.3 Alle må tilbys alenesamtaler med hjelpeapparatet

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Politi og annet hjelpeapparat må rutinemessig tilby alle brukere alenesamtale.

• Det bør vurderes innføring av obligatoriske alenesamtaler i deler av hjelpeapparatet.

Det kan være mange hindre for god kommunikasjon mellom brukere og hjelpeapparat, se også punkt 14.3. Et hinder som gikk igjen i flere saker var at samtalen mellom hjelpeapparatet og voldsutsatte ikke var fortrolig fordi voldsutøver eller barn var tilstede. Avdekking av vold i nære relasjoner krever fortrolighet og alenesamtaler. Utvalget mener derfor at hjelpeapparatet rutinemessig må tilby alle brukere alenesamtaler. Utvalget mener også at det må utredes nærmere om enkelte instanser eller etater skal pålegges å rutinemessig gjennomføre obligatoriske alenesamtaler med bruker. Et tilbud om alenesamtale vil i noen situasjoner ikke være tilstrekkelig, for eksempel når brukeren er underlagt kontroll og i realiteten ikke kan oppsøke hjelpeapparatet alene. I slike tilfeller vil en obligatorisk alenesamtale, pålagt av for eksempel fastlegen, være den eneste måten brukeren kan treffe hjelpeapparatet i fortrolighet.

Formålet med begge tiltakene er å tilrettelegge bedre for å avdekke vold i nære relasjoner og andre faktorer som kan bidra til forhøyet risiko for alvorlig vold og drap, og for videre samtaler om dette. Dette vil igjen bidra til at hjelpeapparatet bedre settes i stand til å foreta en risikovurdering, og eventuelt iverksette forebyggende tiltak.

16.4 Økt bruk av kvalifisert tolk

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Forslag til tolkelov må vedtas og implementeres i politiet og i alle andre deler av hjelpeapparatet.

• Det må innføres et påbud om å bruke kvalifisert tolk i alle saker med mistanke eller kunnskap om vold i nære relasjoner der hjelpeapparat og bruker ikke har et felles talespråk. Unntak bør bare kunne gjøres i en nødsituasjon eller når andre sterke grunner tilsier det.

• Det må innføres et forbud mot å bruke brukerens familiemedlemmer eller andre nærstående som tolk.

• Det må innføres gode og effektive tolkebestillingsrutiner i alle deler av hjelpeapparatet.

• Det må innføres rutiner for at tolk alltid tilbys ved behov, slik at brukerne ikke aktivt må be om dette.

Utvalgets saksgjennomgang viste at hjelpeapparatet i mange tilfeller ikke brukte kvalifisert tolk til tross for at det var behov for det, se punkt 14.3.3. Utvalget registrerte flere eksempler på at familiemedlemmer, inkludert voldsutøver og den voldsutsattes barn, ble brukt som tolk. Dette er svært problematisk. Utvalget mener at manglende bruk av kvalifisert tolk kan ha bidratt til at volden ikke ble avdekket, og at det dermed heller ikke ble iverksatt forebyggende tiltak. For å lykkes i arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap, er det svært viktig at bruker og hjelpeapparatet kan kommunisere. Tolking må, etter utvalgets syn, ses som en integrert del av tjenestetilbudet som ytes av de forskjellige instansene, ikke som en tilleggstjeneste. Det er også svært viktig at tolken er profesjonell og kvalifisert. Dette er avgjørende for at den voldsutsatte åpent skal kunne fortelle sin historie. Det er også avgjørende for at hjelpeapparatet skal få nødvendig informasjon for å kunne iverksette adekvate forebyggende tiltak.

Kunnskapsdepartementet har fremmet forslag til lov om offentlige organers ansvar for å bruke tolk (tolkeloven). Forslaget innebærer at offentlige organer skal ha en todelt plikt til å bruke tolk: 1) når det følger av lov, og 2) når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste, jf. lovforslagets § 6 første ledd. At plikten «følger av lov» betyr at offentlige organer har plikt til å bruke tolk når dette følger av særlovgivningen, se for eksempel domstolloven § 135. Videre vil det være «nødvendig» å bruke tolk i situasjoner der det offentlige formidler viktig informasjon til brukeren, og i saker med stor betydning for den enkelte. Sakens karakter kan også ha betydning for om det er nødvendig å bruke tolk. I tilfeller hvor etatene har plikt til å bruke tolk, skal det brukes kvalifisert tolk. Med «kvalifisert tolk» menes en tolk som oppfyller kravene til å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister, herunder minst kvalifikasjonskategori 5. Departementet foreslår at kravet om kvalifisert tolk skal kunne fravikes når det er nødvendig av hensyn til en effektiv saksbehandling, i nødssituasjoner eller når andre sterke grunner tilsier det. Videre heter det i lovforslaget at «når et offentlig organ ellers er i kontakt med personer som ikke kan norsk, bør organet vurdere å bruke tolk», jf. forslagets § 6 annet ledd. I disse tilfellene skal det ikke stilles krav om at tolken er kvalifisert. Se departementets høringsnotat for en nærmere beskrivelse av lovforslaget.3

Lovforslaget ble sendt på høring 1. mars 2019. Høringsfristen gikk ut i juni 2019, og saken er per desember 2020 til behandling i Kunnskapsdepartementet.

Utvalget støtter i all hovedsak lovforslaget, men anbefaler at loven på to punkter må stille strengere krav til bruk av tolk.

Utvalget anbefaler for det første at offentlige organer bør ha plikt til alltid å bruke kvalifisert tolk i saker med mistanke eller kunnskap om vold i nære relasjoner når hjelpeapparatet og brukeren ikke har et felles talespråk. Utvalget utelukker ikke at de fleste saker om vold i nære relasjoner vil omfattes av alternativ 2) i lovforslaget. Utvalget mener likevel at loven bør utformes slik at offentlige etater skal ha plikt til alltid å bruke tolk i saker hvor det er mistanke eller kunnskap om vold i nære relasjoner. I slike saker bør det bare være adgang til å gjøre unntak fra kravet om å bruke kvalifisert tolk i nødsituasjoner eller hvis sterke grunner tilsier det. Dette innebærer at offentlige instanser ikke skal kunne nedprioritere bruk av kvalifisert tolk av hensyn til effektivitet eller ressursbesparelse.

Utvalget anbefaler for det andre at tolkeloven bør inneholde et generelt forbud mot å bruke brukerens familiemedlemmer eller andre nærstående som tolk. Det bør bare kunne gjøres unntak i nødsituasjoner. Forslaget til tolkelov innebærer at det eksisterende forbudet i forvaltningsloven § 11 e mot å bruke barn som tolk videreføres, jf. forslagets § 4. Utvalgets anbefaling innebærer at dette forbudet utvides til også å omfatte andre familiemedlemmer enn barn, og andre nærstående. Et forbud mot å bruke andre familiemedlemmer kan være spesielt viktig for kvinner med minoritetsbakgrunn som utsettes for vold. Denne gruppen er ofte særlig sårbare i møte med hjelpeapparatet.

Kunnskapsdepartementets lovforslag innebærer et forslag om at offentlige organer som jevnlig bruker tolk, skal ha retningslinjer for bestilling og bruk av tolk, se lovforslagets § 9. Utvalget støtter dette forslaget, og anbefaler at alle organer etablerer gode og effektive rutiner for dette. Dette vil, etter utvalgets syn, være viktig for at regelverk og retningslinjer etterleves, og at tolketilbudet i tjenestene blir både effektive og av god kvalitet.

Utvalget anbefaler endelig at det må innføres rutiner for å tilby tolk ved behov, slik at brukerne ikke aktivt må be om dette. Det kan for noen føles nedverdigende og skamfullt å innrømme utilstrekkelige språkkunnskaper, og andre kan mangle selvinnsikt om språkvansker i en krisesituasjon. Som en del av rutinen for å tilby tolk, bør det også avklares med brukeren om det er ønskelig eller vesentlig å benytte mannlig eller kvinnelig tolk. Når det gjelder språk som bare er utbredt i mindre etniske grupper i Norge, er det viktig at hjelpeapparatet utviser særlig aktsomhet ved valget av tolk. Dette er nødvendig for å unngå uheldige bindinger mellom tolk og bruker. Utvalget vil også understreke at i tilfeller der det ikke er hensiktsmessig eller gjennomførbart med oppmøtetolk, må det brukes telefontolk eller nettbasert tolketjeneste.4

16.5 Bedre kollega- og lederstøtte

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det må sikres rutiner for bedre kollega- og lederstøtte i politiet og i alle andre deler av hjelpeapparatet for å unngå aleneansvar i saker om vold i nære relasjoner.

Saksgjennomgangen viste flere eksempler på at ansatte i for stor grad var alene om ansvaret i krevende saker hvor den aktuelle familien var i en svært sårbar situasjon, tilsynelatende uten støtte fra kolleger eller leder, se punkt 14.5.2.

I saker om vold i nære relasjoner vil de involverte alltid være i en sårbar situasjon. Dette kan forsterkes av tilstedeværelse av levekårsutfordringer. Å være alene om ansvaret i slike saker vil, etter utvalgets syn, være et for stort ansvar å bære for den enkelte ansatte, i tillegg til at det vil øke risikoen for å gjøre feilvurderinger. Utvalget anbefaler derfor at det må sikres bedre kollega- og lederstøtte i alle deler av hjelpeapparatet for å bidra til at kvaliteten heves i arbeidet som gjøres. Dette vil blant annet kunne bidra til å korrigere og nyansere den enkeltes vurderinger i saker om vold i nære relasjoner, og lette byrden som påhviler den enkelte medarbeider. Bedre kollega- og lederstøtte vil også kunne bidra til at ulik fagekspertise er involvert i sakene, slik at mangfoldet av utfordringer i sakene fanges opp. Det vises i denne forbindelse også til manualen til SARA-V3, hvor det presiseres at voldsrisikovurderinger ikke skal gjennomføres alene eller av enkeltpersoner. Utvalget understreker at det er et lederansvar å sørge for at ansatte har noen å samarbeide og å drøfte saker med, se også anbefaling i punkt 16.1.

16.6 Bedre dokumentasjonsrutiner

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det må utvikles bedre rutiner for å etterleve krav til dokumentasjon i hjelpeapparatet.

Saksgjennomgangen viste flere eksempler på manglende eller mangelfull dokumentasjon i sakene. I noen tilfeller var rapporter skrevet etter drapstidspunktet, og i andre tilfeller fremstod dokumentasjonen som uprofesjonell eller usystematisk, se punkt 14.5.5.

For å oppnå et mer profesjonelt og systematisk arbeid i saker om vold i nære relasjoner er det, etter utvalgets vurdering, helt sentralt at hjelpeapparatet dokumenterer sin håndtering av sakene. Denne dokumentasjonen må også inneholde de vurderingene som er gjort. Det finnes allerede i dag tilstrekkelige regler om journalføring i offentlig virksomhet til at slik dokumentasjon burde foretas i alle saker. Utvalget ser derfor ingen grunn til å foreslå ytterligere regler om dokumentasjon. Utvalget anbefaler i stedet at det utvikles bedre rutiner for at reglene etterleves. Det understrekes at ansvaret for at kravene til dokumentasjon etterleves påhviler lederne i de ulike instansene, se også anbefaling i punkt 16.1.

16.7 Styrking av forskning om vold i nære relasjoner

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det bør opprettes et tematisk program om vold i nære relasjoner i regi av Norges forskningsråd.

Utvalget mener at utviklingen av arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap krever styrking av forskning på vold i nære relasjoner. Arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap krever en kontinuerlig oppdatering av relevant kunnskap.

Utvalget viser til at det i perioden 2014–2019 ble gjennomført et voldsforskningsprogram ved Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) og Velferdsforskningsinstituttet NOVA ved OsloMet. Programmet ble initiert og finansiert av Justis- og beredskapsdepartementet. Programmet har frembragt nyttig kunnskap om vold i nære relasjoner, og programmet er forlenget til 2024.

Utvalget anbefaler at det opprettes et forskningsprogram på vold i nære relasjoner i regi av Norges forskningsråd. Det er nå over 20 år siden forrige gang dette ble vurdert.5 Utvalget mener at en tematisk satsning på forskning på vold i nære relasjoner i regi av Norges forskningsråd vil være svært viktig for å opprettholde både volum, kvalitet og mangfold i forskningen. Det vil også sikre nødvendig tematisk bredde og forskning på ulike fagfelt som er relatert til vold i nære relasjoner. Utvalget mener for øvrig at det er viktig å sikre videre forskning på partnerdrap i Norge. Forskningsprogrammet bør derfor inkludere forskning på partnerdrap.

16.8 Kompetanseløft i hjelpeapparatet

16.8.1 Tiltak

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det må innarbeides og sikres implementering av kunnskapskrav om vold i nære relasjoner, risikovurdering, risikohåndtering, kommunikasjon, kultursensitivitet og samhandling i alle relevante rammeplaner.6

• Kunnskapsdepartementet bør gjennomføre en kartlegging og vurdering av behovet for tilsvarende kunnskapskrav i utdanninger som ikke styres av rammeplan.

• Det må stilles kompetansekrav om vold i nære relasjoner, risikovurdering, risikohåndtering, kommunikasjon, kultursensitivitet og samhandling i alle relevante etter- og videreutdanninger.

• Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT)7 må føre tilsyn med at kunnskapskrav implementeres i utdanningene.

Saksgjennomgangen viste at mangelfull kunnskap og kompetanse syntes å være en viktig årsak til at partnervold og partnerdrap ikke ble forhindret, se punkt 14.2. For å heve kompetansen i tjenestene, mener utvalget at det er behov for et kunnskapsløft gjennom utdanning. Ansatte i politi og annet hjelpeapparat må settes bedre i stand til å avdekke, risikovurdere og håndtere risiko for partnervold og partnerdrap.

Utvalget anbefaler at det gjennomføres et kompetanseløft ved blant annet å innarbeide og å sikre implementering av kunnskapskrav om vold i nære relasjoner, risikovurdering, risikohåndtering, kommunikasjon, kultursensitivitet og samhandling i relevante rammeplaner. Formålet er at kandidater i alle relevante utdanninger, før de kommer ut i tjenestene, skoleres til å kunne avdekke partnervold og andre faktorer som kan bidra til forhøyet risiko for partnerdrap, til å vurdere faren for liv og helse og til å håndtere saker på riktig måte.

Utvalget viser til at det allerede arbeides for å heve kompetansen i hjelpeapparatet. Det skal blant annet utarbeides en tverrsektoriell kompetansestrategi om vold og overgrep.8 Dette er et ledd i oppfølgingen av Opptrappingsplanen mot vold og overgrep (2017–2021).9 Kunnskap om vold i nære relasjoner inngår også i rammeplanene for flere profesjonsutdanninger. Kunnskapsdepartementet fastsatte for eksempel høsten 2017 en forskrift om felles rammeplan for helse- og sosialfagutdanninger.10 I forskriften § 2 fremgår det blant annet at kandidatene skal ha «kunnskap om sosiale og helsemessige problemer inkludert omsorgssvikt, vold, overgrep, rus- og sosioøkonomiske problemer og kunne identifisere og følge opp mennesker med slike utfordringer». Det fremgår videre av forskriftsbestemmelsen at kandidatene skal kunne «vurdere risiko for uønskede hendelser og kjenne til metoder for å følge opp dette systematisk», og at kandidatene skal kunne «samhandle både tverrfaglig, tverrprofesjonelt, tverrsektorielt og på tvers av virksomheter og nivåer, og initiere slik samhandling». Det arbeides også i universitets- og høyskolesektoren for å videreutvikle samarbeidet mellom helsefag, sosialfag, politi- og lærerutdanninger og spesialpedagogiske utdanninger på feltet vold og overgrep.11 Målet er at tjenestene og utdanningsinstitusjonene skal samsnakke, og at dette skal bidra til å forbedre tjenestetilbudet.

Utvalget mener det er viktig å forankre konkrete kunnskapskrav i utdanningenes rammeplaner. For utdanningene som ikke styres etter rammeplan, er det viktig at tilsvarende kunnskapskrav forankres i andre styringsdokumenter. For at dette skal bidra til kompetanseheving i tjenestene, er det, etter utvalgets syn, svært viktig at disse kompetansekravene implementeres i utdanningene. Utvalget understreker at dette må gjøres i tråd med tjenestenes behov for kompetanse, og på grunnlag av forskningsbasert kunnskap.

Når det gjelder etter- og videreutdanning, bør det, etter utvalgets syn, stilles krav til vedlikehold av kunnskap og kompetanse på vold i nære relasjoner, risikovurdering, risikohåndtering, kommunikasjon, kultursensitivitet og samhandling i alle relevante yrker. Dette gjelder blant annet for leger, psykologer, sykepleiere, sosionomer, barnevernspedagoger, krisesenteransatte og politi. Det vises for øvrig til konkrete tiltak for de respektive instansene i kapittel 17.

Det er, etter utvalgets syn, viktig at det føres tilsyn med implementeringen av nye kunnskapskrav, og at utdanningskvaliteten evalueres. Utvalget mener at det særlig bør føres tilsyn med at de nevnte kunnskapskravene er implementert i utdanningene, og at de nyutdannede kandidatene imøtekommer tjenestenes kompetansebehov og brukernes behov for kvalitet i tjenestene.

16.8.2 Nærmere om kompetansebehovet

Kunnskap om og kompetanse på vold i nære relasjoner, risikovurdering, risikohåndtering, kommunikasjon, kultursensitivitet og samhandling er en grunnleggende forutsetning for å forebygge partnervold og partnerdrap, se også punkt 14.2. Politi og annet hjelpeapparat må ha god fenomenforståelse, være i stand til å oppdage ulike tegn på voldsutsatthet og voldsutøvelse, og være bevisst på at arbeidet krever både tid, tillit og tålmodighet. Det er, etter utvalgets syn, også svært viktig at hjelpeapparatet har kunnskap om at egne forhåndsoppfatninger og etablerte myter kan bidra til å farge vurderinger av situasjonens alvor. Mange kan ha med seg forforståelser om hvordan en voldsutsatt og en voldsutøver ser ut, eller hvordan en voldsutsatt eller en voldsutøver bør opptre. I møte med mennesker i krevende livssituasjoner som en selv ikke kjenner seg igjen i, kan mangelfull kunnskap bidra til at det treffes feilslutninger om risikoen for liv og helse.

For å avdekke vold i nære relasjoner, og for å vurdere risikoen i en situasjon, trenger hjelpeapparatet også informasjon. Nøkkelen til informasjon vil i mange tilfeller ligge i kommunikasjon. Hjelpeapparatet må ha god kompetanse på kommunikasjon, og være bevisst på at mennesker i krise kan ha vanskeligheter med å forstå og å kommunisere. God kommunikasjon forutsetter blant annet at hjelpeapparatet møter brukerne «der de er». Dette krever igjen både kulturforståelse og kultursensitivitet. Kommunikasjon er også viktig når ulike instanser utveksler informasjon med hverandre. Ulike profesjoner og yrkesgrupper har ulike kulturer for å omtale vold og for å vurdere risiko. En felles forståelse av, og et felles begrepsapparat for, vold i nære relasjoner, forutsetter grunnleggende utdanning, og systematisk og profesjonalisert samarbeid mellom ulike etater.

Hjelpeapparatet må også vite hvordan en risikofylt situasjon skal håndteres, herunder hvilke virkemidler og tiltak som finnes, og hvilket handlingsrom regelverk, retningslinjer, anbefalinger og rutiner gir – både i egen tjeneste og i samarbeidende tjenester.

16.9 Informasjonskampanjer og nettressurser

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det må jevnlig gjennomføres tilpassede nasjonale kampanjer om vold i nære relasjoner, partnerdrap, hjelpetilbud, varslingsplikt og avvergeplikt.

• Det må være nasjonalt tilgjengelige nettressurser, telefonlinjer og chat som gir informasjon om vold og overgrep og om muligheter til å få hjelp raskt, og det må jevnlig spres tilpasset informasjon om disse ressursene.

Saksgjennomgangen viste at ofrene ikke selv alltid var klar over at de ble utsatt for vold, at de ikke visste hvor de kunne henvende seg for å få hjelp, og at de ikke alltid hadde tillit til at hjelpeapparatet kunne hjelpe dem, se punkt 14.3. Saksgjennomgangen viste også at det bare var få familiemedlemmer, venner eller andre privatpersoner som etter drapet ga uttrykk for at de hadde fryktet at partnerdrap kunne skje, til tross for at de hadde kunnskap om alvorlig partnervold. Det var også få eksempler på at privatpersoner varslet hjelpeapparatet om bekymring for det aktuelle paret, se punkt 13.1.4. Utvalget foreslår på denne bakgrunn to tiltak for å styrke befolkningens kunnskap om, og tilgang til, relevant hjelp.

Utvalget anbefaler for det første at det jevnlig gjennomføres tilpassede nasjonale informasjonskampanjer om vold i nære relasjoner, partnerdrap, sammenhengen mellom partnervold og partnerdrap, hjelpetilbud, varslingsplikt og avvergeplikt. Utvalget vil i denne forbindelse også trekke frem viktigheten av å gjøre retten til gratis rettshjelp for vurdering av anmeldelse bedre kjent, se punktene 12.11.4 og 14.2.6.12 Etter utvalgets syn, vil informasjonskampanjer om de nevnte temaene bidra til å heve befolkningens kunnskapsnivå – både hos voldsutsatte, voldsutøver, offentlig ansatte og befolkningen ellers. Dette kan igjen bidra til at flere kontakter hjelpeapparatet i situasjoner med forhøyet risiko for alvorlig partnervold og partnerdrap. Når det gjelder tillit til hjelpeapparatet, kan ikke dette enkelt innføres gjennom iverksetting av tiltak. Tillit henger imidlertid tett sammen med kunnskap, se punkt 14.3. Utvalget mener at tiltak som øker befolkningens kunnskap om hjelpeapparatet vil kunne bidra til at hjelpeapparatet nyter høyere tillit.

Utvalget anbefaler for det andre at nasjonalt tilgjengelige nettressurser, telefonlinjer og chat, som gir informasjon om vold og overgrep og mulighet til å få hjelp raskt, må styrkes og gjøres bedre kjent. Det finnes i dag en rekke relevante tiltak. Utvalget viser blant annet til nasjonal veiviser ved vold og overgrep Dinutvei.no. På denne nettsiden finnes det kvalitetssikret informasjon om blant annet vold i nære relasjoner og om relevant hjelpetilbud for både voldsutsatt og voldsutøver. Utvalget viser også til volds- og overgrepslinjen 116 006 (VO-linjen). Dette er en telefonlinje for den som opplever vold eller overgrep i nære relasjoner, se punkt 7.4.2.3. Regjeringen har nylig besluttet at VO-linjen også får en chat.13

Utvalget understreker viktigheten av at det jevnlig spres tilpasset informasjon om de nevnte tilbudene for å sikre at de er godt kjent både i hjelpeapparatet og i befolkningen ellers. Eksempler på målrettede informasjonskampanjer er ung.no og #ikkegreit. Disse er rettet mot unge mennesker. Det er svært viktig at informasjonen som spres gjennom informasjonskampanjer og på andre måter er tilpasset alle de gruppene som det norske samfunnet består av, både gjennom utforming, språk, relevans og informasjonskanaler. Informasjonen må for eksempel være tilpasset personer i marginaliserte livssituasjoner og personer som har urfolks- og/eller minoritetsbakgrunn. Dette krever at informasjonen utarbeides i samarbeid med de gruppene som skal motta budskapet. Oversetting av allerede utarbeidet informasjon er ikke tilstrekkelig.

Det er myndighetene som har ansvar for at befolkningen har kunnskap om vold i nære relasjoner og relevante hjelpetilbud, og for at hjelpeapparatet nyter tillit i befolkningen. Ansvaret for samordning av relevante informasjonstiltak bør tilligge Justis- og beredskapsdepartementet, ettersom dette departementet har koordineringsansvar for fagfeltet vold i nære relasjoner.

16.10 Nasjonal forebyggingsstrategi mot partnervold og partnerdrap

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det bør utarbeides en nasjonal forebyggingsstrategi for en samordnet innsats mot partnervold og partnerdrap.

Saksgjennomgangen viste at offer og gjerningsperson møtte et lite samordnet hjelpeapparat, se punkt 14.6. Samordningsproblemer mellom instansene i hjelpeapparatet svekker, etter utvalgets syn, hjelpeapparatets samlede forebyggingspotensial. Utvalget mener det er behov for en samordnet innsats mot partnervold og partnerdrap som kan bidra å sikre felles innsats for forebygging, sterkere mål- og resultatstyring, bedre samarbeid på tvers og mer effektiv bruk av fellesskapets ressurser.

Årsakene til vold i nære relasjoner, herunder partnervold og partnerdrap, er mange og sammensatte. For å lykkes med forebygging, må tiltakene inkludere både individuelle, relasjonelle og kontekstuelle risiko- og beskyttelsesfaktorer, ta hensyn til flere dimensjoner av volden og rette seg mot flere målgrupper.14 Volden lar seg ikke løse eller forebygge på en enkel måte, innenfor en sektors ansvarsområde. Vold i nære relasjoner kan dermed sies å være et gjenstridig problem.15

Politiske styringsdokumenter har tilrettelagt for en mer samordnet innsats mot vold i nære relasjoner, særlig gjennom tverrdepartementale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner. Handlingsplanene utgjør et rammeverk som bidrar til at ulike tiltak for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner kombineres og ses i sammenheng på en strukturert måte.

Utvalget anbefaler, med utgangspunkt i gode samordningserfaringer på feltet, at det utvikles en egen nasjonal forebyggingsstrategi for en samordnet innsats mot partnervold og partnerdrap. Utvalget understreker viktigheten av at en nasjonal forebyggingsstrategi mot partnervold og partnerdrap utvikles som et samarbeidsprosjekt mellom relevante aktører på tvers av departementer, etat- og sektortilhørighet og forvaltningsnivå.

Partnervold og partnerdrap er alvorlig kriminalitet, og utvalget mener at Justis- og beredskapsdepartementet, som ansvarlig fagdepartement på feltet vold i nære relasjoner, bør ha ansvar for å koordinere arbeidet med å utvikle og gjennomføre en nasjonal forebyggingsstrategi. På denne måten sikres også forankring på høyt nivå.

16.11 Økt kompetanse på reglene om informasjonsutveksling

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Ny tverrsektoriell veileder om regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling bør implementeres i alle deler av hjelpeapparatet.

• Alle relevante instanser bør gjennomføre etterutdanningskurs om regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling for sine ansatte.

Saksgjennomgangen etterlot et inntrykk av at instansene i hjelpeapparatet i liten grad utvekslet informasjon i sakene, se punkt 14.6. Det syntes som om flere instanser hadde bruddstykker av relevant informasjon, men at de ikke sammenstilte denne informasjonen og dannet seg et helhetlig bilde av risikoen for liv og helse. Etter utvalgets syn, kunne mer informasjonsutveksling mellom relevante instanser økt sannsynligheten for at den reelle risikoen ble fanget opp, og for at forebyggende tiltak ble iverksatt tidsnok. Sakene etterlot videre et inntrykk av at manglende informasjonsutveksling hadde sammenheng med manglende kunnskap om og/eller manglende implementering av regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling, se punkt 14.2.6 og 14.6.2. Dette er i tråd med tidligere undersøkelser og andres erfaringer med regelverket, se punkt 8.2. Utvalget mener at det finnes et forebyggingspotensial i at hjelpeapparatet utnytter handlingsrommet i regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling. Utvalget anbefaler derfor to generelle tiltak med formål om å øke informasjonsutvekslingen mellom instansene i saker om vold i nære relasjoner. Det understrekes at utvalget ikke ser grunn til å anbefale endringer i regelverket. Formålet med anbefalingene er å gjøre regelverket bedre kjent og implementert.

Utvalget ser positivt på at det nå arbeides med en ny tverrsektoriell veileder om regelverket for taushetsplikt og informasjonsutveksling, og anbefaler at denne implementeres i alle deler av hjelpeapparatet. Veilederen bør danne grunnlag for en gjennomgang av rutiner for informasjonsutveksling i alle offentlige instanser. I en hektisk arbeidshverdag med knappe ressurser er det viktig at kunnskapen om regelverket er implementert i form av tydelige og enkle rutiner for den enkelte.

Utvalget anbefaler videre at alle relevante instanser bør gjennomføre etterutdanningskurs om regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling for sine ansatte. Det er et ledelsesansvar å sørge for at alle ansatte er godt kjent med dette regelverket, se også anbefaling i punkt 16.1. Den nye tverrsektorielle veilederen vil kunne danne grunnlag for kompetansehevingen. Det er for øvrig viktig at det i etterutdanningskursene undervises i unntakene fra taushetsplikten, både opplysningsrett og opplysningsplikt. Dette er viktig for å bidra til at offentlig ansatte blir tryggere på grensegangene mellom når informasjon ikke må deles, når informasjon kan og bør deles, og når informasjon skal deles.

Saksgjennomgangen etterlot et inntrykk av at hjelpeapparatet særlig manglet kunnskap om avvergeplikten etter straffeloven § 196, og om at opplysningsplikten til barneverntjenesten etter barnevernloven § 6-4 også gjelder i tilfeller hvor barneverntjenesten allerede er involvert i saken. Utvalget mener derfor det er særlig grunn til å fremheve behovet for mer kunnskap om disse varslingspliktene. Det syntes å være mer kunnskap og bevissthet om opplysningsplikten til barneverntjenesten enn om avvergeplikten. Utvalget mener at dette viser at tidligere arbeid med å heve kompetansen om opplysningsplikten til barneverntjenesten har hatt effekt, og at det må arbeides på samme måte for å heve kompetansen på avvergeplikten. Når det gjelder opplysningsplikt til barneverntjenesten, mener utvalget at hjelpeapparatet må bevisstgjøres om viktigheten av å melde fra til barneverntjenesten hver gang det oppstår bekymring for et barn – selv om barneverntjenesten allerede er involvert. Flere meldinger kan til sammen gi et tydeligere og mer komplett bilde av familiens situasjon, og igjen danne grunnlag for at barneverntjenesten kan gjøre en grundigere vurdering av saken og iverksette treffende tiltak.

Det er, etter utvalgets syn, også viktig å tydeliggjøre at de relevante opplysnings- og varslingspliktene gjelder for den enkelte ansatte. Dersom for eksempel rektor ved en skole ikke følger opp en lærers bekymring for et barn, har læreren en selvstendig plikt til å sende bekymringsmelding til barneverntjenesten. Utvalget mener også at muligheten for å drøfte saker anonymt med andre instanser må bli bedre kjent, og at informasjon om dette må omfattes av kurset.

16.12 Plikt for kommunene om å ha handlingsplan mot vold i nære relasjoner

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det bør innføres en lovfestet plikt for kommunene om å ha en handlingsplan mot vold i nære relasjoner.

• Det bør føres tilsyn med at kommunene etterlever plikten.

For å lykkes med forebygging av partnervold og partnerdrap, mener utvalget at det er behov for flere virkemidler som sikrer at instansene i hjelpeapparatet samarbeider og koordinerer sine tjenester overfor den enkelte – både i hjelpetilbudet til voldsutsatte og i tilbudet til voldutøvere. Utvalget mener at kommunale handlingsplaner er et egnet virkemiddel for å sikre samarbeid mellom instansene i hjelpeapparatet.

Myndighetene har oppfordret alle kommuner til å utarbeide kommunale eller interkommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner. De regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) kan bistå i utarbeidelsen av slike handlingsplaner.16 Undersøkelser viser likevel at bare 4 av 10 kommuner har vedtatt slike planer.17 Utvalget foreslår derfor at det innføres en plikt for kommunene om å ha en handlingsplan mot vold i nære relasjoner.

Utvikling av en kommunal handlingsplan mot vold i nære relasjoner vil, etter utvalgets syn, kunne sikre at det kommunale hjelpeapparatet utveksler kunnskap og erfaringer, og at hjelpeapparatet utvikler en felles fenomenforståelse og en enighet om prioriterte mål og innsatsområder. Det vil videre kunne bidra til å identifisere samarbeidsbehov, og å sikre en god fordeling av ansvar for oppgaveløsningen. Utvalget mener det er viktig at kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner inneholder strategier for håndtering av høyrisikosaker, og strategier for forebyggingsarbeid rettet mot voldsutøvere.

Det nærmere innholdet i og forankringen av plikten for kommuner om å ha en handlingsplan mot vold i nære relasjoner, må utredes nærmere. Det er flere aktuelle regelverk hvor denne plikten kan forankres, herunder krisesenterlova18 eller helse- og omsorgstjenesteloven.19

Utvalget anbefaler at fylkesmennene (statsforvalterne) pålegges ansvar for å føre tilsyn med at kommunene etterlever plikten til å ha handlingsplaner mot vold i nære relasjoner.

Anbefalingen om å lovfeste kommunale handlingsplaner må for øvrig ses i sammenheng med utvalgets anbefaling i punkt 16.10 om å utarbeide en nasjonal forebyggingsstrategi.

16.13 Plikt for kommunene til å etablere tverrfaglig og tverretatlig samarbeidsmodell

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det bør innføres en lovfestet plikt for kommunene til å etablere en kommunal eller interkommunal tverrfaglig og tverretatlig samarbeidsmodell for vurdering og håndtering av saker om vold i nære relasjoner.

• Det bør føres tilsyn med at kommunene etterlever plikten.

Saksgjennomgangen viste at sakene ikke ble fulgt opp på en helhetlig og samordnet måte før partnerdrapene, og at dette blant annet hadde sammenheng med manglende strukturer for samarbeid, se punkt 14.6. For å heve kvaliteten i de ulike instansenes samlede arbeid med saker om vold i nære relasjoner, anbefaler utvalget at kommunene pålegges en plikt til å etablere en tverrfaglig og tverretatlig samarbeidsmodell for vurdering og håndtering av slike saker.

Samarbeidsmodellen bør inkludere fagekspertise fra politi og andre instanser i hjelpeapparatet. Dette vil, etter utvalgets syn, heve kvaliteten på arbeidet med å fange opp og håndtere risiko for partnervold og partnerdrap. I noen saker kan det være behov for å søke råd og veiledning, og i andre saker kan det være behov for sammen å vurdere og håndtere risiko. Innføring av en samarbeidsmodell vil også kunne legge til rette for at ulike deler av hjelpeapparatet bruker samme type risikoverktøy. Dette vil, etter utvalgets syn, styrke det tverrfaglige samarbeidet. Utvalget mener det må være opp til den enkelte kommune, eventuelt i samarbeid med andre kommuner, å utarbeide en modell for samarbeid som er egnet for lokale forhold og behov. I store kommuner vil for eksempel et samarbeidsteam kunne opprettes på kommunalt nivå. I små kommuner vil det kunne være mer hensiktsmessig at dette opprettes på interkommunalt- eller regionalt nivå.

Ved den nærmere utviklingen av en samarbeidsmodell kan det ses hen til andre eksisterende samarbeidsmodeller, for eksempel til den britiske modellen Multi-Agency Risk Assessment Conference (MARAC),20 til Prosjekt November, se boks 7.1, og til «Prosjekt høyrisiko» i Trøndelag politidistrikt.21

Det nærmere innholdet i og forankringen av plikten for kommuner om å etablere tverrfaglig samarbeidsmodell må utredes nærmere. Det er flere aktuelle regelverk hvor denne plikten kan forankres, herunder krisesenterlova og helse- og omsorgstjenesteloven, se også anbefaling i punkt 16.12 om plikt for kommunene til å ha kommunal handlingsplan mot vold i nære relasjoner.

Utvalget anbefaler at fylkesmennene (statsforvalterne) pålegges ansvar for å føre tilsyn med at kommunene etterlever plikten til å etablere en samarbeidsmodell.

16.14 Beskyttelse av den voldsutsatte forelderen ved barns samvær med voldsutøver

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det må sikres beskyttelse av voldsutsatt forelder i tilfeller hvor felles barn har samvær med voldsutøvende forelder.

• Det bør utredes om barnelovas regler om samvær i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til å beskytte voldsutsatt forelder. En slik utredning kan ikke gjøres uten å vurdere barns stilling i disse sakene.

Saksgjennomgangen ga ingen eksempler på at partnerdrapet skjedde i forbindelse den praktiske gjennomføringen av samvær med barn. Det finnes imidlertid eksempler på dette i andre saker som er offentlig kjent. Utvalget så dessuten flere eksempler på at samvær var et konflikttema mellom offeret og gjerningspersonen før drapet. I tilfeller hvor den voldsutøvende forelder har samværsrett med felles barn, kan for eksempel situasjoner med overlevering av barn utgjøre en stor risiko for ytterligere partnervold og partnerdrap. Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreslå tiltak som omhandler barns situasjon i forbindelse med samvær med voldsutøvende forelder. Det er likevel åpenbart at slike situasjoner er svært belastende for barn, og at dette temaet bør være gjenstand for en egen utredning.

Utvalget anbefaler for det første at det bør innføres en ordning for å beskytte den voldsutsatte forelderen i den praktiske gjennomføringen av voldsutøvende forelders samvær med felles barn. Så vidt utvalget er kjent med, finnes det ingen ordning eller retningslinjer for dette i dag. Det må være en enkel og tilgjengelig ordning som effektivt hindrer kontakt mellom foreldrene i tilfeller hvor det er risiko for alvorlig partnervold og/eller partnerdrap. En slik ordning bør for eksempel gjelde i situasjoner hvor den ene forelderen er ilagt besøksforbud overfor den andre. Ordningen må imidlertid også omfatte andre tilfeller, for eksempel der det tidligere har forekommet partnervold eller der det har blitt fremsatt trusler om slik vold i forbindelse med overlevering. I slike situasjoner bør ikke den voldsutsatte delta i selve overleveringen av barna. Innføring av en slik beskyttelsesordning reiser en rekke spørsmål, blant annet om hvilken instans som bør kunne beslutte iverksettelse av ordningen og hvem som skal pålegges ansvaret for å sørge for den praktiske gjennomføringen. Innretningen av ordningen må utredes nærmere.

Utvalget mener for det andre at det bør utredes om barnelovas regler om samvær i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til å beskytte en voldsutsatt forelder. Barnets rett til samvær med foreldrene bygger på hensynet til barnets beste. I utgangspunktet har en forelder som ikke bor med barnet rett til samvær, jf. barnelova § 43. Samværet kan begrenses på nærmere angitte vilkår, for eksempel ved at det må gjennomføres under tilsyn.22 Samvær kan også nektes hvis det er til det beste for barnet, eller dersom forelderen har besøksforbud overfor barnet.23 Etter utvalgets syn, er det særlig et problem der det skal gjennomføres samvær med en forelder som har besøksforbud mot den andre forelderen, men ikke mot barnet. Verken i reglene om samvær, forarbeider eller rettspraksis er sammenhengen mellom voldsutøverens samvær med felles barn og volden mot tidligere partner behandlet i særlig grad.24 Utvalget mener samværssituasjoner kan være voldseskalerende, og at disse spørsmålene bør være gjenstand for en nærmere utredning.

17 Anbefalinger rettet mot politi og andre instanser i hjelpeapparatet

17.1 Politiet og påtalemyndigheten

17.1.1 Reell prioritering av arbeidet mot partnervold og partnerdrap

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Tildelingsbrevet fra Justis- og beredskapsdepartementet til Politidirektoratet bør inneholde tydelige føringer for å sikre at vold i nære relasjoner følges opp av politiet.

• Disponeringsskrivet fra Politidirektoratet til politidistriktene bør inneholde konkrete resultatkrav knyttet til bruk av risikovurderingsverktøy og beskyttelsestiltak.

• Politidirektoratet bør som en del av styringsdialogen rapportere til Justis- og beredskapsdepartementet på antall gjennomførte risikovurderinger og på bruken av beskyttelsestiltak i saker om vold i nære relasjoner.

Politiet og påtalemyndigheten har en svært viktig rolle i arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap. Saksgjennomgangen viste også at kontakten mellom offer/gjerningsperson og politiet var relevant for forebygging av partnerdrap i 15 av 19 saker. Partnervold var et tema i kontakten i ti saker, vold mot felles barn var et tema i to saker, og vold mot andre personer var et tema i tre saker, se punkt 12.3.

Politiet og påtalemyndigheten har en rekke virkemidler og tiltak til rådighet, og virksomheten er i stor grad regulert av regler, instrukser og skriftlige rutiner. Utvalget registrerte likevel mange eksempler på at politi og påtalemyndighet ikke handlet i tråd med gjeldende regelverk. Dette utgjorde til dels alvorlige mangler ved politiets håndtering av sakene før drapet. Straffesaksdokumentene inneholdt for eksempel ingen opplysninger om at politiet hadde gjennomført risikovurderinger. I tillegg ble det iverksatt svært få tiltak for å beskytte den voldsutsatte. Det var også eksempler på at politiet ikke opprettet straffesak til tross for kunnskap om partnervold, og på at voldssaker ble henlagt i strid med regelverket.

Utvalgets funn kan tyde på at sakene ikke ble prioritert i politiet. Også flere forskningsbidrag viser til at det er utfordringer ved politiets arbeid med å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner.25 Utvalget mener at det er behov for tiltak som sørger for at alle ledd i politi og påtalemyndigheten prioriterer arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap. Utvalgets anbefalinger rettet mot politi og påtalemyndighet dreier seg derfor i stor grad om å sikre bruk av allerede tilgjengelige tiltak.

Det er flere forhold som kan forklare hvorfor arbeidet mot vold i nære relasjoner ikke alltid får tilstrekkelig prioritet i politiet. Blant annet kan det skyldes at arbeidet oppleves som komplisert og ressurskrevende, eller at arbeidet ikke er tilstrekkelig forankret i ledelsen. Det er politiledelsens ansvar å sørge for reell prioritering av arbeidet mot vold i nære relasjoner. Reell prioritering av arbeidet mot vold i nære relasjoner forutsetter at relevant regelverk er godt kjent i politiet, at regelverket er implementert gjennom rutiner som sikrer etterlevelse, og at det er en kultur for læring av feil og kvalitetsutvikling, se også punkt 16.1.

Manglende eller utilstrekkelig implementering av regelverk og ordninger som er relevant i arbeidet mot vold i nære relasjoner kan også skyldes at nasjonale føringer og retningslinjer ikke er sterke nok.26 For eksempel viser en ny evaluering av kontaktforbud med elektronisk kontroll at nye og sterkere styringssignaler til politiet og påtalemyndigheten kan bidra til å forklare hvorfor bruken av ordningen er økende,27 se også utvalgets anbefaling i punkt 17.1.2. Riksadvokaten har også gitt tydelige signaler om at påtalemyndigheten ved ressursknapphet skal prioritere alvorlige lovbrudd hvor det er fare for nye straffbare handlinger som truer liv og helse, fremfor tilsvarende lovbrudd uten slikt farepotensial.28 Det fremgår av politiets årsrapport for 2019 at etterforsknings- og påtaleressursene er doblet i de mest alvorlige sakene, og at dette kommer som følge av bevisste prioriteringer.29

Utvalget mener det er positivt at nye og klarere styringssignaler ser ut til å gi arbeidet med vold i nære relasjoner økt prioritet i politiet. Utvalget anbefaler derfor at det sikres sterke og samstemte styringssignaler knyttet til den polisiære siden og den påtalemessige siden av arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap. Utvalget foreslår tre tiltak for å bidra til dette.

For det første anbefaler utvalget at Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev til Politidirektoratet bør inneholde tydelige føringer for å sikre at vold i nære relasjoner følges opp i politiet og gis nødvendig prioritet. For det andre anbefaler utvalget at Politidirektoratet, som en del av styringsdialogen, bør stille konkrete resultatkrav knyttet til bruk av risikovurderingsverktøy og beskyttelsestiltak. Formålet med begge tiltakene er å bidra til tydeligere lederforankring av arbeidet mot partnervold og partnerdrap, og til at det sendes tydelige signaler om hvilke krav som stilles til politiet i dette arbeidet.

Utvalget anbefaler i tillegg at Politidirektoratet, som en del av styringsdialogen, årlig rapporterer til Justis- og beredskapsdepartementet på antall gjennomførte risikovurderinger og på bruken av beskyttelsestiltak. Politidirektoratet er allerede forpliktet til å rapportere i henhold til de mål- og resultatkrav som følger av Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev.30 Formålet med tiltaket er å sikre at det finnes en nasjonal og systematisert oversikt over politiets bruk av risikovurderinger og beskyttelsestiltak. Dette finnes ikke i dag, og utvalget mener at dette er viktig og nødvendig styringsinformasjon.

Beskyttelsestiltakene som er relevante i denne forbindelse er, etter utvalgets syn: 1) besøksforbud og registrerte brudd på besøksforbud, 2) mobile voldsalarmer og 3) kontaktforbud med elektronisk kontroll (omvendt voldsalarm). I rapporteringen bør tallene settes i sammenheng med antall anmeldte saker om mishandling i nære relasjoner, jf. straffeloven §§ 282 og 283.

17.1.2 Økt bruk av kontaktforbud med elektronisk kontroll (omvendt voldsalarm)

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det må sikres økt bruk av kontaktforbud med elektronisk kontroll der det er relevant.

Det var ingen eksempler på bruk av kontaktforbud med elektronisk kontroll i de gjennomgåtte sakene. Det var imidlertid heller ingen av gjerningspersonene som var dømt for partnervold før drapet. Dersom det er grunn til å tro at domfelte vil begå visse typer handlinger i fremtiden, kan vedkommende ved dom forbys å oppholde seg på bestemte områder, eller å forfølge, besøke eller på annet vis kontakte en annen person, jf. straffeloven § 57. Hvis det er nødvendig for at kontaktforbudet skal bli overholdt, kan det suppleres med elektronisk kontroll. Formålet med tiltaket er særlig å gi bedre beskyttelse til personer som utsettes for partnervold, og å flytte belastningen med forebyggingstiltaket fra den voldsutsatte til den som truer eller utøver vold. Se punkt 7.2.7 for en nærmere beskrivelse av tiltaket.

Utvalget mener at kontaktforbud med elektronisk kontroll kan være et effektivt tiltak mot partnervold og partnerdrap. Ifølge Riksadvokaten, er det «verdt å merke seg at i de sakene hvor kontaktforbud med elektronisk kontroll er idømt og iverksatt, er det så langt ikke registrert trusselsituasjoner – definert som tilfeller av alarm utløst grunnet bevisste forsøk fra domfelte på å nærme seg den som forbudet skal beskytte».31 Det fremgår også av en evaluering av ordningen fra 2020 at kontaktforbud med elektronisk kontroll er et forholdsmessig og godt alternativ til eksisterende beskyttelsestiltak.32

Evalueringen viser videre at kontaktforbud med elektronisk kontroll inntil nylig var lite brukt. Dette har, i henhold til evalueringen, blant annet sammenheng med at påtalemyndigheten og domstolene har praktisert en langt høyere terskel for idømmelse enn det som var intendert av lovgiver. Det har også sammenheng med at ordningen har vært lite kjent i politidistriktene, at den har blitt oppfattet som komplisert og ressurskrevende og at den har vært svakt forankret i ledelsen i flere politidistrikter.

Ifølge evalueringen, har også manglende nasjonale føringer og retningslinjer, sett fra politidistriktenes side, bidratt til at virkemiddelet ikke har blitt brukt.33 Samtidig som evalueringen viser at ordningen ble lite brukt de første årene, viser den også at det har skjedd endringer. Frem til 2018 nedla påtalemyndigheten påstand om kontaktforbud med elektronisk kontroll i 2–6 saker årlig. Det ble til sammenlikning nedlagt påstand om kontaktforbud med elektronisk kontroll i 17 saker i 2019. Per september 2020 har det i år blitt nedlagt slik påstand i 29 saker.34 Dette kan, ifølge evalueringen, ha sammenheng med nye og klare styringssignaler fra overordet myndighet. I flere mål- og prioriteringsrundskriv fra de siste årene, har Riksadvokaten uttalt at påtalemyndigheten har vært altfor tilbakeholden med å legge ned påstand om kontaktforbud med elektronisk kontroll.35 Riksadvokaten har også fastslått at påtalemyndigheten alltid skal vurdere å nedlegge påstand om kontaktforbud med elektronisk kontroll i saker om vold i nære relasjoner.36

Utvalget er positiv til denne utviklingen, og mener at det fortsatt må arbeides for at kontaktforbud med elektronisk kontroll benyttes oftere i alle politidistrikt. Utvalget mener at det først og fremst er politiet og påtalemyndigheten sitt ansvar å sørge for at det legges ned påstand om kontaktforbud med elektronisk kontroll i saker hvor det tas ut tiltale for partnervold. En annen mulighet som kan bidra til økt bruk av ordningen, er å pålegge domstolene å vurdere idømmelse av kontaktforbud med elektronisk kontroll i alle saker som ender med domfellelse for partnervold etter straffeloven §§ 282 eller 283. Domstolene har allerede en slik plikt der saken gjelder mishandling mot barn, jf. straffeloven § 282 annet ledd.

17.1.3 Styrking av politiets risikovurdering og risikohåndtering

17.1.3.1 Plikt til å risikovurdere i saker om partnervold

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det bør innføres en lovfestet plikt for politiet til å bruke en oppdatert utgave av risikovurderingsverktøyet SARA i alle partnervoldssaker som er anmeldt etter straffeloven §§ 282 og 283.

Straffesaksdokumentene inneholdt ingen opplysninger om at politiet gjennomførte risikovurdering ved hjelp av risikovurderingsverktøyet SARA i noen av de 15 sakene hvor vold var et tema i kontakten mellom offer/gjerningsperson og politiet. Dette til tross for at politiet i 2013 ble pålagt å bruke risikovurderingsverktøyet SARA i alle saker om partnervold etter straffeloven §§ 282 og 283, se også punkt 7.2.3.1. Ifølge tall Politiforum har fått fra politidistriktene, var det store variasjoner i politidistriktenes bruk av risikovurderinger i partnervoldssaker i 2018.37 Ingen av politidistriktene hadde risikovurdert alle partnervoldssaker det året. Mange av distriktene hadde bare vurdert 40 prosent eller færre av sakene. Etter utvalgets syn, er dette svært alvorlig.

Utvalget anbefaler at det innføres en lovfestet plikt for politiet til å bruke risikovurderingsverktøyet SARA i alle partnervoldssaker anmeldt etter straffeloven §§ 282 eller 283. Det kan for eksempel tilføres som et nytt siste ledd i politilovens § 2. Formålet med lovfesting er å sende et tydelig signal om at risikovurderinger skal prioriteres i politiets arbeid med partnervold. Dette vil, etter utvalgets syn, bidra til at politiet bruker risikovurderingsverktøyet når det er nødvendig, se også anbefalingen i punkt 16.2.

Plikten til å bruke SARA forutsetter at ledelsen i politietaten tilrettelegger for at ansatte i politiet får opplæring i bruken av verktøyet, se punkt 17.1.3.2. Utvalget mener også at politiets saksbehandlingssystem i større grad bør oppfordre til bruk av SARA og PATRIARK.38 I praksis kan det for eksempel komme opp et pop-up-vindu i politiets saksbehandlingssystem Basis Løsning (se boks 4.2 i punkt 4.3.1.1) med et risikovurderingsskjema i de tilfellene hvor politiet har kodet en sak som mishandling i nære relasjoner etter straffeloven §§ 282 eller 283.

17.1.3.2 SARA-koordinatorer i alle politidistrikt

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det må sikres at alle politidistriktene har et tilstrekkelig antall SARA-koordinatorer.

Alle politidistrikt er anbefalt å ha SARA-koordinatorer med ansvar for opplæring i risikovurderingsverktøy og gjennomføring av risiko- og trusselvurderinger og risikohåndtering. SARA-koordinatorene har også et viktig ansvar for politiets eksterne samarbeid, herunder etablering og opprettholdelse av eksternt kontaktnettverk.

Utvalgets erfaring er at det ikke finnes SARA-koordinatorer i alle politidistriktene. Utvalget mener at det må sikres at alle politidistriktene har slike koordinatorer. Etter utvalgets syn, er SARA-koordinatorer viktige for å sikre at alle politidistriktene gjennomfører risikovurdering og risikohåndtering. Utvalget mener at det også er viktig at ledelsen for politidistriktene sørger for at flere ansatte kan løse SARA-koordinatoroppgaver. Det er nødvendig for å sikre kontinuitet, og for gjøre distriktene mindre sårbare ved for eksempel sykefravær. Dette har også Politidirektoratet fremhevet i veilederen om bruk av SARA.39

Utvalget mener også at politidistriktene må innarbeide rutiner for at SARA-koordinator umiddelbart blir underrettet om samtlige saker som angår overtredelse av straffeloven §§ 282 og 283. Deretter skal koordinatoren gis ansvar for å gjennomføre risikovurdering i disse sakene, med påfølgende vurdering av tiltak, og dokumentering av de vurderingene og tiltak som er foretatt.

17.1.3.3 Risikohåndtering i alle saker

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det må undersøkes om mistenkte/siktede har tilgang til skytevåpen i alle saker om mishandling i nære relasjoner.

• Det må undersøkes om mistenkte/siktede har tidligere voldshistorikk i alle saker om mishandling i nære relasjoner.

Utvalget anbefaler for det første at politiet alltid skal undersøke om mistenkte/siktede har tilgang til skytevåpen i saker om mishandling i nære relasjoner etter straffeloven §§ 282 og 283. I saksgjennomgangen var det to saker hvor det fremgikk at gjerningspersonen hadde tillatelse til å eie skytevåpen (våpenkort) på drapstidspunktet. I den ene saken ble skytevåpenet brukt til å begå partnerdrapet. Politiet har tilgang til våpenregisteret, se punkt 12.3.3.4. Det var imidlertid ingen opplysninger om at politiet undersøkte våpenregisteret etter at de fikk mistanke eller kunnskap om partnervold i sakene. Informasjon om tilgang til skytevåpen er viktig informasjon i en risikovurdering, og utvalget mener at politiet bør undersøke dette rutinemessig i saker om mishandling i nære relasjoner.

Utvalget anbefaler for det andre at politiet alltid skal undersøke om en mistenkt/siktet i saker om mishandling i nære relasjoner etter straffeloven §§ 282 og 283 har tidligere voldshistorikk.40 Utvalget så i saksgjennomgangen eksempler på at politiet unnlot å undersøke straffesaksregisteret i saker hvor politiet hadde mistanke eller kunnskap om partnervold. Tidligere utøvd vold er en faktor som kan bidra til å forhøye risikoen for alvorlig partnervold og partnerdrap. Utvalget mener derfor det er viktig at politiet alltid undersøker mistenkte/siktedes straffesaksregister i saker om mishandling i nære relasjoner.

17.1.3.4 Særlig om risikohåndtering i saker med høy risiko

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Politi og påtalemyndighet bør pålegges å iverksette forebyggende tiltak i alle saker om partnervold med høy risiko.

• Politiet bør pålegges å gjennomføre motivasjonssamtale med mistenkte/siktede i alle saker om partnervold med høy risiko.

Saksgjennomgangen viste at politiet iverksatte få beskyttelsestiltak, se punkt 12.3.3.3. Utvalget anbefaler at politiet pålegges å iverksette beskyttelsestiltak i alle partnervoldssaker hvor en SARA-vurdering resulterer i høy risiko for gjentatt partnervold.41 Politiet bør også pålegges å dokumentere de vurderinger som blir gjort i den forbindelse. Formålet med dette er å sikre at politiet iverksetter tiltak for å redusere risikoen for ytterligere partnervold og partnerdrap i disse sakene. På hvilken måte pålegget bør gis, må utredes nærmere.

Utvalget anbefaler videre at motivasjonssamtaler bør gjøres obligatoriske i saker om partnervold etter straffeloven §§ 282 og 283, som er risikovurdert til høy. Motivasjonssamtaler er i dag et frivillig tiltak, se nærmere om motivasjonssamtaler i punkt 7.2.3.3. Utvalgets anbefaling innebærer at politiet skal ha plikt til å snakke med alle siktede/mistenkte i denne typen saker, og at det skal være obligatorisk for siktede/mistenke å delta i slike samtaler. Formålet med tiltaket er å bidra til at politiet kommer tidlig i dialog med gjerningspersonen i det forebyggende sporet. Motivasjonssamtalen skal gjennomføres i tillegg til, og uavhengig av, eventuelle avhør i etterforskningssporet. Politiet bør i samtalen formidle hvilke tiltak de vurderer å iverksette i saken, for eksempel besøksforbud, kontaktforbud med elektronisk kontroll eller varetektsfengsling. Politiet bør også informere om hva andre instanser kan tilby eller iverksette, for eksempel muligheten for behandling og oppfølging i helsetjenesten. På hvilken måte pålegget bør gis, må utredes nærmere. Det samme gjelder eventuelle følger av at siktede/mistenkte nekter å gjennomføre samtalen.

17.1.4 Spesialiserte enheter med påtalejurister

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det må sikres at samtlige politidistrikt har egne påtalejurister med god kunnskap om og innsikt i vold i nære relasjoner.

Påtalemyndigheten treffer beslutning om en del av politiets forebyggende virkemidler og tiltak som er av inngripende karakter. Påtalejuristene skal dermed vurdere bruk av ulike beskyttelsestiltak, for eksempel pågripelse, varetektsfengsling og besøksforbud. Dersom iverksettelse av tiltak krever domstolens medvirkning (for eksempel kontaktforbud med elektronisk kontroll), er det påtalemyndigheten som bringer spørsmålet inn for retten.

Utvalget anbefaler at alle politidistrikt skal ha påtalejurister med god kunnskap om og innsikt i vold i nære relasjoner. Dette vil, etter utvalgets syn, bidra til å sikre at forebyggende tiltak iverksettes i saker hvor det er behov for slike tiltak, og til rett tid. Påtalejuristene bør ha god fenomenforståelse av vold i nære relasjoner, i tillegg til god kunnskap om både risikovurdering og risikohåndtering. Påtalejuristene bør også ha god kunnskap om relevante beskyttelsestiltak, og om regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling. Påtalejuristene bør arbeide sammen i team med SARA-medarbeidere. Dette vil kunne bidra til at etterforskningssporet og forebyggingssporet blir mer samordnet.

17.2 Helse- og omsorgstjenesten

17.2.1 Kompetanseløft i helsetjenesten

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det bør utvikles etterutdanningskurs for forskjellige grupper helsepersonell om vold i nære relasjoner, risikovurdering, risikohåndtering, kommunikasjon, kultursensitivitet og samhandling. Det bør utredes nærmere om helsepersonell i flere deler av helsetjenesten bør pålegges en plikt til å gjennomføre slike kurs.

Helse- og omsorgstjenesten kommer i nær kontakt med mennesker som har blitt, eller kan stå i fare for å bli, voldsutøver eller voldsutsatt. Saksgjennomgangen viste at offer og/eller gjerningsperson hadde kontakt med én eller flere instanser i helse- og omsorgstjenesten før drapet i alle de 19 sakene, se punkt 12.4.1.2. Det var en rekke eksempler på at vold ikke ble avdekket, og på at risiko for alvorlig partnervold og partnerdrap ikke ble fanget opp og håndtert. Sakene viste derfor at det finnes et forebyggingspotensial i helsetjenesten. Utvalget så blant annet flere eksempler som tydet på at fastleger og annet helsepersonell manglet tilstrekkelig kompetanse på vold i nære relasjoner og andre faktorer som kan bidra til forhøyet risiko for alvorlig partnervold og partnerdrap. Det var også eksempler som tydet på at fastleger manglet kompetanse på sammenhengen mellom vold i nære relasjoner og medikamentbruk, se punktene 12.4.2.3 og 12.4.4.3. Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at det utvikles etterutdanningskurs for helsepersonell. Formålet er å sette helsetjenesten bedre i stand til å avdekke, vurdere og håndtere risiko for alvorlig partnervold og partnerdrap, se også punkt 16.8.

Kompetansebehovet er særlig stort hos fastleger, psykologer, jordmødre, helsesykepleiere og andre ansatte i primærhelsetjenesten som har nær, og ofte langvarig, kontakt med pasientene. Også helsepersonell tilknyttet for eksempel skadepoliklinikk, akuttmottak, rus- og psykiatritjeneste, kvinneklinikk og barneklinikk kan ha en viktig rolle i forebygging av alvorlig partnervold og partnerdrap.

Utvalget mener at kursene bør inneholde kunnskap om vold i nære relasjoner, risikovurdering og risikohåndtering, kommunikasjon, kultursensitivitet og samhandling. Når det gjelder risikohåndtering, bør kursene gi kunnskap om hvilke handlingsalternativer helsepersonell har i saker hvor det er risiko for partnervold. Det bør også gis en grundig innføring i avvergeplikten og andre unntak fra taushetsplikten, og i elementære krav til dokumentasjon av eventuelle skader hos pasienten. Innholdet i kursene bør utvikles i samarbeid med fagorganisasjoner slik at det gjenspeiler, og forankres i, praksisfeltet til forskjellige typer helsepersonell, og slik at en i fellesskap kommer frem til best practice.

Legevaktpersonell, inkludert fastleger som har legevakt, er etter akuttmedisinforskriften42 allerede forpliktet til å gjennomføre et nettkurs i volds- og overgrepshåndtering, se punkt 7.3.3.2. Utvalget mener at det bør vurderes om et tilsvarende kurs også bør gjøres obligatoriske for helsepersonell som arbeider i andre deler av helsetjenesten.

17.2.2 Plikt til å utrede og å risikovurdere i saker om vold i nære relasjoner

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Helsepersonell bør pålegges en lovfestet plikt til å utrede vold i nære relasjoner der det foreligger mistanke om slik vold.

• Helsepersonell bør pålegges en lovfestet plikt til å gjennomføre en faglig og skriftlig risikovurdering der det foreligger kunnskap om vold i nære relasjoner.

Saksgjennomgangen viste at helsetjenesten i liten grad avdekket, eller forsøkte å avdekke, vold i nære relasjoner, se punkt 12.4. Dette gjaldt også i tilfeller hvor voldsutsatte oppsøkte helsetjenesten med fysiske voldsskader. Sakene indikerte at helsepersonell svært sjelden stilte konkrete og direkte spørsmål om vold, eller gjorde undersøkelser for å avgjøre om en skade eller en helseplage hadde sammenheng med vold. Utvalget så videre svært få eksempler på at helsetjenesten foretok en konkret vurdering av om pasientens egen forklaring stemte overens med kliniske funn. Heller ikke andre tegn som kunne gitt grunn til bekymring, for eksempel at pasienten aldri kom alene eller at ledsageren var aggressiv, syntes å ha ledet til en utredning av voldsutsatthet.

Utvalget så videre ingen eksempler på at helsepersonell hadde gjennomført en dokumentert og systematisk risikovurdering ved hjelp av risikovurderingsverktøy, som for eksempel Danger Assessment, se punkt 12.4.2.2. Utvalget registrerte heller ingen opplysninger om at helsetjenesten gjennomførte usystematiske risikovurderinger.

Det finnes allerede flere retningslinjer og veiledere med anbefalinger om at helsepersonell kartlegger voldsutsatthet ved mistanke om vold,43 eller rutinemessig i noen bestemte situasjoner, se punkt 7.3.3.1. En voldskartlegging inngår også i noen pakkeforløp.44 Helsetjenesten er gjennom retningslinjer og veiledere også anbefalt å bruke strukturerte verktøy («sikkerhetsvurderingsverktøy») der vold er avdekket.45 Slike verktøy skal hjelpe i vurderingen av om pasientens liv og helse er i fare, se punkt 7.3.3.2.

På bakgrunn av saksgjennomgangen, anbefaler utvalget for det første at helsepersonell pålegges en lovfestet plikt til å utrede vold i nære relasjoner ved mistanke. Med utredning mener utvalget en systematisk kartlegging som inkluderer direkte spørsmål om vold til pasienten. For det andre anbefaler utvalget at helsepersonell bør pålegges en lovfestet plikt til å gjennomføre en faglig og skriftlig risikovurdering der det foreligger kunnskap om vold i nære relasjoner.46 Med faglig vurdering mener utvalget at den skal bygge på forskningsbasert kunnskap. Med skriftlig menes at vurderingen skal fremgå av journal eller annen dokumentasjon. Dette vil kunne virke forpliktende og være viktig for videre oppfølging av pasienten. Dette tiltaket krever at helsepersonell får opplæring i å vurdere risiko. Det er ledelsens ansvar å tilrettelegge for dette, se punktene 16.1 og 17.2.1. Helsepersonell må for øvrig bruke sitt faglige skjønn sammen med verktøyene.

Formålet med å innføre en lovfestet plikt til å utrede og å risikovurdere i saker om vold i nære relasjoner, er å bidra til at helsepersonell oftere avdekker slik vold, at de forstår gjentakelsesfaren og alvorligheten av volden, og at de eventuelt iverksetter relevante forebyggende tiltak. Utvalget mener også at lovfesting vil kunne bidra til å tydeliggjøre hvilke krav som stilles til helsetjenestens arbeid med vold i nære relasjoner, og gi større legitimitet til arbeidet med voldsutreding og risikovurderinger, se også punkt 16.2.

Plikten bør for øvrig utredes og utarbeides i samråd med fagorganisasjonene for å sikre at voldsutredning og bruk av risikovurderinger blir etablert som best practice. Det er også avgjørende for etterlevelse av plikten at den implementeres ved innføring av rutiner i alle deler av helse- og omsorgstjenesten.

Etter utvalgets syn, vil det kunne ha en verdi at alle deler av hjelpeapparatet bruker samme risikovurderingsverktøy. Det må imidlertid utredes nærmere om helsetjenesten kan og bør bruke et felles verktøy.

17.2.3 Styrking av det spesialiserte behandlingstilbudet til voldsutøvere

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det spesialiserte behandlingstilbudet til personer som utøver partnervold bør styrkes.

Saksgjennomgangen viste ingen eksempler på at voldsutøvere oppsøkte, eller ble tilbudt, spesialiserte tilbud i eller utenfor den offentlige helse- og omsorgstjenesten, se punkt 12.4.4.3. Arbeid med å forebygge partnervold og partnerdrap bør, etter utvalgets syn, omfatte tiltak rettet mot voldsutøver, ikke kun mot den voldsutsatte. Utvalget mener derfor at det er svært viktig å sørge for et kvalitetssikret, tilgjengelig og likeverdig spesialisert behandlingstilbud til voldsutøvere.

De siste årene har det skjedd en betydelig utvikling i det spesialiserte tilbudet til voldsutøvere. Blant annet har Sinnemestring Brøsetmodellen blitt tatt i bruk ved flere behandlingssteder, og flere ATV-kontorer har blitt opprettet. Hva slags tilbud som er tilgjengelig, varierer imidlertid med hvor i landet en befinner seg.47 Utvalget anbefaler derfor at det spesialiserte behandlingstilbudet til voldsutøvere bør styrkes.

For å kvalitetssikre og å øke tilgjengeligheten av tilbud til alle voldsutøvere, bør helsetjenesten ha rutiner for å henvise pasienter til både offentlige og privatpraktiserende psykologer og terapeuter som har kompetanse på å behandle voldsutøvere. Relevante fagforeninger bør samarbeide om opprettelsen, og fortløpende oppdatering, av et register over psykologer, psykiatere og terapeuter med dokumentert videreutdanning i spesialisert behandling av voldsproblemer, som den offentlige helsetjenesten kan henvise til. Et slik register vil kunne virke effektiviserende. Det vil også kunne bidra til å senke terskelen for at den offentlige helsetjenesten henviser videre til privatpraktiserende behandlere med spesialisert kompetanse på vold i nære relasjoner. Dette vil være særlig aktuelt i regioner hvor det offentlige behandlingstilbudet til voldsutøvere er begrenset.

17.2.4 Bedre tilgjengelighet i tilbudet om psykisk helsehjelp

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det bør etableres et lavterskeltilbud for rask behandling av psykiske helseplager i alle kommuner.

• Det bør arbeides systematisk for å rekruttere helsepersonell med minoritetsbakgrunn, særlig innen psykisk helsearbeid.

• Tilbudet til flyktninger og asylsøkere med psykiske helseplager bør gjøres mer tilgjengelig.

Saksgjennomgangen viste at en stor andel av ofrene og gjerningspersonene hadde psykiske helseplager, men at få fikk behandling for dette, se punkt 12.4.4.3. Sakene etterlot et inntrykk av at psykiske helseplager, særlig hos menn med etnisk minoritetsbakgrunn og personer med bakgrunn som flyktninger, ikke ble fanget opp av helsetjenesten. Psykiske helseplager er en faktor som kan bidra til forhøyet risiko for partnervold og partnerdrap, se punktene 4.4.7 og 11.3. På denne bakgrunn anbefaler utvalget tre tiltak for å styrke tilgjengeligheten i tilbudet om psykisk helsehjelp, særlig for voldsutsatte og personer med etnisk minoritetsbakgrunn og flyktningebakgrunn.

Utvalget anbefaler for det første at det etableres et lavterskeltilbud for rask behandling av psykiske helseplager i alle kommuner. Et lavterskeltilbud vil kunne sikre at personer som opplever lette til moderate psykiske helseplager kan få behandling for dette raskt og uten henvisning fra fastlege. På denne måten kan personens situasjon bedres før mer alvorlige plager utvikler seg.

Det er allerede utviklet en modell for et kommunalt tilbud som kalles Rask psykisk helsehjelp. Tilbudet er hittil etablert i 66 kommuner,48 og det retter seg mot voksne personer som opplever lette til moderate symptomer på ulike typer angst og/eller depresjon, og som eventuelt også har begynnende rus- eller søvnproblemer. En evaluering viser at Rask psykisk helsehjelp fungerer etter målsetningen om å være et lavterskeltilbud som øker tilgangen på forskningsbasert behandling.49 Det er kommunene selv som søker om midler fra Helsedirektoratet for å etablere tilbudet. Utvalget mener at etablering av Rask psykisk helsehjelp kan være en egnet måte for kommunene å tilby innbyggerne et lavterskeltilbud for psykisk helse. De siste årene har likevel flere kommuner fått avslag på søknader om tilskudd til å opprette tilbudet på grunn av budsjettrammen.

Utvalget ser positivt på at regjeringen i statsbudsjettet for 2021 vil foreta en gradvis omlegging av etableringstilskuddet til Rask psykisk helsehjelp. Formålet er å stimulere til at flere kommuner etablerer tilbudet.50 For å sikre effektiv etablering av tilbudet i alle kommuner, mener utvalget at det bør settes et konkret mål om at alle kommuner skal etablere et lavterskeltilbud for behandling av psykiske helseplager, og en konkret frist for når målet skal være oppnådd. Det er også viktig at det sikres at tilbudet er tilgjengelig for voldsutøvere og voldsutsatte.

Utvalget anbefaler for det andre at det systematisk arbeides for å rekruttere helsepersonell med minoritetsbakgrunn. Utvalgets erfaring er at særlig menn med minoritetsbakgrunn har høy terskel for å oppsøke helsehjelp ved psykiske helseplager. For å yte best mulig helsehjelp til alle grupper, bør ansatte i helsetjenesten rekrutteres bredt. Økt representasjon av helsepersonell med minoritetsbakgrunn vil også kunne skape en gjenkjennelse hos målgruppen, og bidra til å øke tilliten til tjenestene.

Utvalget anbefaler for det tredje at tilbudet til flyktninger og asylsøkere med psykiske helseplager bør gjøres mer tilgjengelig. Flukt og migrasjon er en psykisk belastning for de fleste som opplever det. For noen vil denne belastningen medføre vedvarende psykiske helseplager. For andre kan selve tilværelsen som flyktning eller asylsøker gi grunnlag for psykiske plager. Det er med andre ord ikke nødvendigvis de eventuelle traumene fra hjemlandet som de berørte selv er mest opptatt av. Den største belastningen kan like gjerne være opplevelsen av ikke å kunne leve et meningsfullt liv, eller ikke å vite om og når en kan begynne å leve et selvstendig og trygt liv.

Flyktninger og asylsøkere som trenger behandling for alvorlige psykiske helseplager skal, som andre pasienter, ivaretas i spesialisthelsetjenesten. Det første steget mot behandling er å opprette kontakt mellom helsetjenesten og pasienten. Utvalgets saksgjennomgang tydet på at flere av personene med flyktningebakgrunn ikke selv opprettet kontakt med helsetjenesten på grunn av psykiske plager, og at helsetjenesten ikke fanget opp behovet for psykisk helsehjelp. Helsedirektoratet har anbefalt at alle kommuner oppretter flerfaglige flyktningehelseteam som skal ha en aktivt oppsøkende tilnærming. Teamet bør, ifølge Helsedirektoratet, være bemannet med lege, psykolog, sykepleiere, helsesøster og personer med sosialfaglig og flerkulturell kompetanse. Teamet skal bidra til rask kartlegging av den psykiske helsen til nyankomne flyktninger og asylsøkere. Ved indikasjoner på alvorlige psykiske plager, skal teamet henvise til videre behandling i spesialisthelsetjenesten. Utvalget mener at dette tiltaket kan bidra til at flyktninger og asylsøkere som har psykiske helseplager fanges opp, og at de dermed kan få behandling i helsetjenesten. Utvalget støtter derfor denne anbefalingen.

Asylmottakene har også en sentral rolle i å kartlegge beboernes behov for psykisk helsehjelp, og vil fremdeles ha dette etter opprettelsen av flerfaglige flyktningehelseteam. Ved at asylmottakene bidrar til systematisk å kartlegge behovet for psykisk helsehjelp, vil personene kunne få hjelp i helsetjenesten på et tidligst mulig tidspunkt. Det bør utredes nærmere hvordan samarbeidet mellom asylmottakene og flyktningehelseteamene bør organiseres.51

Når det gjelder selve behandlingstilbudet, vil utvalget understreke at det er viktig at flyktninger og asylsøkere som har oppfølgingsbehov for psykiske helseplager får et behandlingstilbud allerede fra asylmottaket, og deretter etter bosetting i en kommune. Personene må ikke «slippes» selv om de flytter ut fra asylmottaket. Videre må behandlingstilbudet være kulturelt tilpasset flyktninger og asylsøkere. Dette forutsetter kunnskap i helsetjenesten om hvordan flyktninger i krevende livssituasjoner bør møtes.52 Utvalget viser til anbefaling i punkt 16.8.2 om behovet for kulturforståelse og kultursensitivitet i hjelpeapparatet.

17.3 Krisesenter

17.3.1 Tydeliggjøring av kommunenes ansvar for krisesentertilbudet

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Kommunenes ansvar for å sikre gjennomføring og finansiering av krisesentertilbudet må tydeliggjøres i krisesenterlova.

Saksgjennomgangen viste at bare 4 av 19 drapsofre hadde kontakt med krisesenter før drapet, se punkt 12.5.1. Det er vanskelig å si noe sikkert om hvorfor få av ofrene i de gjennomgåtte sakene var i kontakt med krisesenter før drapet, se punkt 12.5.4.2. Utvalget mener at det er all grunn til å tro at krisesenter er et effektivt virkemiddel i arbeidet med å forebygge partnerdrap. Krisesentrene tilbyr et beskyttet botilbud til voldsutsatte, gir støtte, råd og veiledning gjennom dagtilbudet og en døgnåpen telefonlinje, og tilbyr oppfølging i en reetableringsfase, se også punkt 7.4. Utvalgets hovedanbefaling er å styrke krisesentertilbudet, slik at flere voldutsatte kan få effektiv beskyttelse mot partnervold og partnerdrap.

Etter krisesenterlova § 2 har kommunen ansvar for alle sider ved krisesentertilbudet. En kunnskapsoversikt over krisesentertilbudet i Norge viser imidlertid at ansvaret for tilbudet i stor grad fortsatt hviler tungt på krisesentrene.53 Rundt halvparten av krisesentrene har oppgitt at de har tilstrekkelige ressurser til å lede og å drifte krisesenteret. En fjerdedel oppga at de «i noen grad» har tilstrekkelige ressurser. Åtte krisesentre oppga at de ikke har nok stillinger/kapasitet til å lede arbeidet. Tolv krisesentre oppga at de ikke har nok brukerrettede stillinger/bemanning.54 Utvalget erfarer at for noen krisesentrene er ressurssituasjonen svært utfordrende. Samisk krisesenter i Karasjok ble for eksempel nedlagt i 2019 som følge av kommunenes manglende evne til å finansiere et tilfredsstillende tilbud.

En grunnleggende forutsetning for å sikre et trygt og helhetlig krisesentertilbud til personer som utsettes for vold i nære relasjoner er, etter utvalgets syn, at kommunene fullt ut tar det lovpålagte ansvaret for krisesentertilbudet. En tydeliggjøring av krisesenterlova kan bidra til dette. Utvalget understreker i denne forbindelse viktigheten av at kommunene sikrer tilstrekkelige ressurser. Dette bør fremkomme av krisesenterlova.

17.3.2 Styrking av arbeidet for et likeverdig krisesentertilbud

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Kommunenes ansvar for å sikre et likeverdig krisesentertilbud for alle voldsutsatte må tydeliggjøres i krisesenterlova, og være et prioritert innsatsområdet i kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner.

• Fylkesmennene må føre målrettet tilsyn med at kommunene tar ansvar for å sikre et likeverdig krisesentertilbud av god kvalitet.

• Spredning av informasjon om krisesentertilbudet må være et prioritert innsatsområde i kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner.

• Det bør utredes å innføre en bemanningsnorm for krisesentrene.

Både forskning og utvalgets saksgjennomgang har vist at mennesker som befinner seg i en marginalisert livssituasjon har høyest risiko for å bli utsatt for, eller for å begå, alvorlig partnervold og partnerdrap, se punkt 11.2. Et likeverdig krisesentertilbud er en forutsetning for at alle grupper voldsutsatte skal ha mulighet til å benytte seg av tilbudet.

Det er et uttalt mål at alle offentlige tjenester skal være likeverdige for alle innbyggerne i landet. Av myndighetenes aktivitetsplikt etter likestillings- og diskrimineringsloven § 24 følger det at tjenester skal være av like god kvalitet og tilpasset den enkelte brukeren og dennes behov. Med andre ord skal alle ha tilgang til likeverdige tjenester.55 Voldsutsatte kan ha ulike behov som følge av for eksempel alder, kjønn, etnisitet, funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsuttrykk, kjønnsidentitet, religion, livssyn, helseutfordringer, rusproblematikk, sosioøkonomisk status, nasjonal minoritetstilhørighet, migrasjonserfaring og oppholdsstatus. En undersøkelse fra 2017 konkluderer med at krisesentertilbudet til voldsutsatte med levekårsutfordringer varierer, og at krisesenterlova gir kommunene rom for å nedprioritere et differensiert tilbud til disse.56 En kunnskapsoversikt fra 2019 viser videre at kommunene har en utfordring når det gjelder å sikre et krisesentertilbud til voldsutsatte med levekårsutfordringer som rusproblemer og psykiske lidelser.57 Krisesenterstatistikken for 2019 viser at personer med utviklingshemming, rusproblemer eller psykisk lidelse sjelden bor på krisesentrene.58 At det er få beboere med slik tilleggsproblematikk ved krisesentrene kan bety at de har blitt avvist fordi tilbudet ikke er tilrettelagt for dem. Mangelen på tilrettelagt tilbud kan også være en grunn til at disse personene ikke oppsøker krisesentrene i utgangspunktet. Kunnskapsoversikten fra 2019 viser også at krisesentrene retter lite oppmerksomhet mot særskilte utfordringer knyttet til den samiske befolkningen.

Etter krisesenterlova, skal kommunen sørge for at tilbudet så langt som mulig blir lagt til rette slik at det kommer de individuelle behovene til brukerne i møte, jf. § 3 første ledd. Det følger også av krisesenterlova at de ansatte på krisesentrene skal ha kompetanse til å ivareta de særskilte behovene til brukerne, jf. § 2 tredje ledd. Verken krisesenterlova, forarbeider eller Bufdirs veileder gir imidlertid en samlet definisjon av hva et likeverdig krisesentertilbud innebærer, se også punkt 7.4.2.

For å sikre en likeverdig og reell tilgang til krisesenter for alle voldsutsatte, foreslår utvalget fire tiltak. For det første anbefaler utvalget at det må utarbeides en sammenstilling av bestemmelser og forpliktelser som viser det totale omfanget av kommunenes ansvar for et likeverdig krisesentertilbud. Dette ansvaret bør tydeliggjøres i krisesenterlova. Utvalget mener at en tydeliggjøring av hva et likeverdig krisesentertilbud innebærer, vil kunne bidra til at flere får benyttet tilbudet. Arbeidet for et likeverdig krisesentertilbud må også være et prioritert innsatsområde i kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner, se også utvalgets anbefaling i punkt 16.12.

For det andre anbefaler utvalget at fylkesmennene (statsforvalterne) fører målrettede tilsyn med krisesentrene, særlig med hensyn til kommunenes ansvar for å sikre et likeverdig krisesenterilbud. Dette fordrer blant annet at fylkesmennene har kunnskap om og kompetanse på innholdet i krisesentertilbudet, og utfordringer knyttet til feltet vold i nære relasjoner.

For det tredje mener utvalget at det må informeres bredt om krisesentertilbudet. Dette for å sikre at flere utsatte for partnervold kommer i kontakt med krisesentrene. Utvalget anbefaler at også spredning av informasjon om krisesentertilbudet er et prioritert innsatsområde i kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner. Det er kommunenes plikt å opplyse om krisesentertilbudet, jf. kommuneloven § 4.

For det fjerde anbefaler utvalget at det bør utredes nærmere å innføre en bemanningsnorm for krisesentrene. Som følge av ressursknapphet tvinges krisesentre til å drive tilbudet med lavere bemanning enn det som er forsvarlig. En bemanningsnorm kan bidra til å sikre krisesentrene tilstrekkelig ressurser og tilstrekkelige bemanning for å kunne ivareta målsetningen om et likeverdig tilbud.

17.3.3 Informasjonskampanje

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det må gjennomføres en landsdekkende informasjonskampanje for å informere om krisesentertilbudet.

Utvalget så i saksgjennomgangen en rekke eksempler på at offentlige instanser ikke informerte den voldsutsatte om krisesentertilbudet og/eller tilrettela for at det ble opprettet kontakt med et krisesenter. Det kan være én av grunnene til at det ikke var kontakt med krisesenter i flere saker. Saksgjennomgangen viste også enkelte eksempler på at den voldsutsatte tilsynelatende ikke ønsket å kontakte et krisesenter. Én av grunnene til det, kan ha vært frykt for at kontakt med krisesenter ville øke risikoen for ytterligere og mer alvorlig vold.

Utvalget foreslår at det gjennomføres en felles landsdekkende kampanje for å informere om krisesentertilbudet. Kampanjen må innrettes slik at den når alle grupper i befolkningen. Informasjonen som gis må være lett tilgjengelig og forståelig for alle innbyggere. Det må informeres på en rekke arenaer, for eksempel gjennom media, skoler, internett og sosiale plattformer. Se også utvalgets anbefaling i punkt 16.9.

Krisesentrene bør involveres systematisk i utformingen og gjennomføringen av ulike informasjonstiltak, både lokalt og nasjonalt. Krisesenteransatte bør også være delaktige i undervisning og kompetanseheving om vold i nære relasjoner, både i politi og annet hjelpeapparat, på skoler og i høyere utdanning, og for befolkningen ellers.

17.3.4 Kompetansekrav til krisesenteransatte

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det må stilles formelle kompetansekrav til krisesenteransatte.

• Det må stilles formelle krav til relevant etter- og videreutdanning av krisesenteransatte.

Det følger av krisesenterlova § 2 siste ledd at departementet kan gi forskrift om krav til kompetanse hos de ansatte. Det er ikke gitt forskrift om kompetansekrav, og det stilles i dag ingen formelle kompetansekrav til krisesenteransatte. Utvalget mener at det gjennom lov eller forskrift bør stilles krav om minimum 3-årig relevant høyskole- og/eller universitetsutdanning for alle nye som ansettes på krisesentrene. Formålet er å sikre at ansatte har nødvendig kompetanse for å yte et godt og helhetlig krisesentertilbud til voldsutsatte. Krisesentrene bør også sterkt oppfordres til å rekruttere bredt, slik at mangfoldet i brukergruppen gjenspeiles blant de ansatte på krisesentrene.

Utvalget mener videre at det må stilles formelle krav til videre- og etterutdanning av krisesenteransatte. Det er viktig at krisesenteransatte har kompetanse på blant annet vold i nære relasjoner, risikovurdering, risikohåndtering, kommunikasjon, kultursensitivitet og samhandling. Utvalget foreslår at ansatte på krisesentre får opplæring i bruk av voldsrisikovurderingsverktøyene SARA og PATRIARK, og i utarbeiding av individuell sikkerhetsplan. Se også utvalgets anbefaling om lovfestet plikt til å tilby alle brukere å utarbeide en sikkerhetsplan i punkt 17.3.5. Krisesenteransatte bør videre ha god kunnskap om beskyttelsestiltak som mobil voldsalarm, kontaktforbud med elektronisk kontroll (omvendt voldsalarm), besøksforbud og adressesperre, i tillegg til regler om oppholdstillatelse. Krisesenteransatte bør også ha god kunnskap om reglene for taushetsplikt og informasjonsutveksling, særlig reglene om avvergeplikt og opplysningsplikt til barneverntjenesten (også i aktiv barnevernssak). Endelig mener utvalget at alle krisesenteransatte bør ha kompetanse på bruk av kvalifisert tolk i møte med både voksne og barn. Dette må gjelde for bruk av tolk i oppmøte, per telefon eller digitalt.

17.3.5 Plikt til å tilby alle brukere å utarbeide en sikkerhetsplan

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Krisesentrene må pålegges en lovfestet plikt til å tilby alle brukere å utarbeide en sikkerhetsplan. Dersom brukere ikke ønsker en slik plan, må krisesenteret dokumentere at tilbudet er gitt.

Utvalget registrerte ingen opplysninger i de gjennomgåtte sakene om at det ble utarbeidet sikkerhetsplan, se punkt 12.5.4.3. Dette kan ha hatt sammenheng med at krisesentre ikke er pålagt journalplikt og at dokumentasjonen fra krisesentrene var noe mangelfull.

I Bufdirs faglige veileder for innholdet i krisesentertilbudet fremgår det at arbeidet med sikkerhet innebærer at truslene den enkelte bruker er stilt overfor skal kartlegges før en, sammen med brukeren, utarbeider en individuell sikkerhetsplan,59 se også punkt 7.4.2.2. Det fremgår videre at det er viktig at den krisesenteransatte og brukeren i fellesskap gjennomgår og oppdaterer sikkerhetsplanen, slik at den tilpasses en ny situasjon når brukeren for eksempel flytter ut. Utvalget mener at en sikkerhetsplan vil kunne være avgjørende for at intervensjoner og beskyttelsestiltak iverksettes tidsnok. En slik sikkerhetsplan innebærer vurdering og håndtering av risiko. For å sikre at så mange brukere som mulig får en sikkerhetsplan, anbefaler utvalget at krisesentrene får en lovfestet plikt til å tilby og å utarbeide sikkerhetsplan for alle brukere. Plikten bør omfatte både beboere og dagbrukere. Etter utvalgets syn, vil anbefalingen bidra til å styrke sikkerhetsarbeidet, og dermed krisesenterets mulighet til å forebygge partnerdrap.

Krisesentrene skal være et lavterskeltilbud som voldsutsatte kan oppsøke uten at volden er anmeldt. Utarbeiding av sikkerhetsplan skal heller ikke være et vilkår for å benytte seg av tilbudet. Det kan bare utarbeides i de tilfellene der brukeren ønsker det og bidrar med informasjon. Dersom brukeren ikke ønsker en sikkerhetsplan, eller ikke er tilgjengelige for å utarbeide en sikkerhetsplan, må krisesenteret dokumentere at tilbudet er gitt. Samtidig skal krisesentrene, på selvstendig grunnlag, foreta en risikovurdering, og avvergeplikten gjelder også for de ansatte på krisesentrene.

Utvalget understreker at det er svært viktig at informasjon fra krisesentrene er underlagt streng taushetsplikt, og at den ikke kommer voldsutøver og andre uvedkommende i hende. Ved innføring av en lovfestet plikt til å tilby å utarbeide individuell sikkerhetsplan, må denne plikten følges av en streng taushetsplikt. Rettsspørsmålene knyttet til taushetsplikt, offentleglova og dokumentasjon fra krisesentrene må utredes nærmere.

17.3.6 Fagkontakter

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det bør vurderes en formalisert ordning med utnevning av fagkontakter i andre samarbeidende instanser for å sikre effektivt samarbeid mellom krisesentrene og andre deler av hjelpeapparatet. Kommunene må påse at fagkontakter utnevnes.

En kunnskapsoversikt fra 2019 viser at krisesentrene som regel samarbeider med andre instanser om enkeltsaker. Samarbeidet er sjeldent formalisert.60 Saksgjennomgangen viste heller ingen dokumentasjon på formalisert samarbeid mellom krisesenter og andre deler av hjelpeapparatet, se punkt 12.5.3.

For at voldsutsatte skal motta et godt og helhetlig krisesentertilbud kreves det, etter utvalgets syn, et effektivt samarbeid mellom den voldsutsatte, krisesenteret og andre instanser i hjelpeapparatet. Mange som oppsøker et krisesenter, kommer fordi volden har eskalert til et farlig nivå. I tillegg til belastningene det er å leve med trusler om vold, kan det for den voldsutsatte oppleves både krevende og skremmende å måtte ha kontakt med flere ulike instanser for å klare å etablere seg uten voldsutøver. En effektiv tiltakskjede vil kunne bidra til at voldsutsatte opplever hjelpeapparatet tilgjengelig og imøtekommende. Dette kan bidra til å gi voldsutsatte tro på at det er mulig å bryte helt ut av et voldelig forhold og etablere seg på nytt. Når voldsutsatte har behov for beskyttelse på et krisesenter, og videre oppfølging svært raskt under krisesenteroppholdet, forutsetter det et slikt tverrfaglig samarbeid.

Mangel på samarbeid mellom instansene kan for eksempel føre til at voldutsatte blir stående i en utrygg økonomisk situasjon, uten et egnet fremtidig botilbud. Det kan resultere i at den voldutsatte ikke ser noen annen utvei enn å flytte tilbake til voldsutøver. Dette øker risikoen for ytterligere vold og partnerdrap.

Utvalget foreslår at det vurderes en formalisert ordning med utnevning av fagkontakter i andre samarbeidende instanser for å sikre effektivt samarbeid mellom krisesentrene og andre deler av hjelpeapparatet. Et slikt «hurtigspor» for mer helhetlige og sammenhengende tjenester kan bety en stor forskjell for ivaretakelse av voldsutsatte. Samarbeidsavtalene mellom krisesentrene og aktuelle samarbeidspartnere bør evalueres årlig. Kommunene må påse at fagkontaktene utnevnes.

17.4 Barnevern

17.4.1 Kompetanseløft i barneverntjenesten

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Kompetanse på vold i nære relasjoner, partnerdrap, risikovurdering og risikohåndtering må inkluderes i kvalitets- og kompetanseløftet i de kommunale barneverntjenestene (2017–2024).

Barnevernet har virkemidler som gir barneverntjenesten en unik tilgang på informasjon om, og innsikt i, familieforhold, se punkt 7.5.2. Barneverntjenesten var en av de instansene som gjerningsperson og offer hadde mest kontakt med før drapet. Saksgjennomgangen viste en rekke utfordringer med barneverntjenestens håndtering av barnevernssakene, se punkt 12.6.4. Flere av utfordringene syntes å handle om manglende kompetanse på vold i nære relasjoner. Dette samsvarer med Barnevoldsutvalgets funn i deres gjennomgang av saker om alvorlig vold og omsorgssvikt mot barn, jf. NOU 2017: 12. Studier viser at grov vold mot barn og vold mellom foreldre henger sammen, se punkt 7.5.1. Utvalget mener derfor at et kompetanseløft vil kunne bidra til at barneverntjenesten settes bedre i stand til å benytte potensialet til å forebygge partnervold og partnerdrap.

Det pågår allerede en omfattende kompetansesatsing i de kommunale barneverntjenestene (Kvalitets- og kompetanseløftet (2017–2024)). Satsningen er en del av barnevernsreformen og har som mål å sikre høy faglig kompetanse og god kvalitet i tjenestene. Som en del av satsningen har det blant annet blitt etablert veiledningsteam som skal kunne bistå kommunene med å utvikle den lokale barneverntjenesten. I tillegg har Bufdir fremmet forslag om kompetanse- og utdanningskrav for barnevernsansatte. Se mer om barnevernsreformen i boks 7.7 i punkt 7.5.3.2.

Utvalget mener at det må sikres at kunnskap om vold i nære relasjoner, partnerdrap, risikovurdering og risikohåndtering inkluderes i kompetansesatsingen. På denne måten kan barneverntjenesten oppnå en mer helhetlig og konsekvent tilnærming til arbeid i saker om vold i nære relasjoner, til det beste for både voksne og barn i de aktuelle sakene. Det bør for eksempel gis tilbud om etterutdanning til de ansatte, og veiledning til tjenestesteder om forebygging av partnervold og partnerdrap.

17.4.2 Etterlevelse av avvergeplikten i saker om vold i nære relasjoner mot voksne

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Ledelsen for barneverntjenesten må sikre at avvergeplikten i straffeloven § 196 etterleves der hvor tjenesten har kunnskap om vold i nære relasjoner mot voksne.

Saksgjennomgangen viste flere eksempler på at ulike instanser i hjelpeapparatet hadde kunnskap om vold i nære relasjoner uten å varsle politiet. Utvalget har blant annet på denne bakgrunn anbefalt tiltak for å øke kunnskapen og å sikre implementeringen av regelverket om informasjonsutveksling, se punkt 16.11.

Når det gjelder barneverntjenesten, registrerte utvalget ingen eksempler på at barneverntjenesten varslet politiet i tilfeller hvor de hadde kunnskap om partnervold mot voksne, se punkt 12.6. Utvalget har ikke hatt tilstrekkelige opplysninger for å ta stilling til om barneverntjenesten i disse sakene hadde avvergeplikt etter straffeloven § 196. Utvalget mener imidlertid at saksgjennomgangen tydet på at avvergeplikten ikke var godt nok kjent i barneverntjenesten. Manglende varsling til politiet kan også hatt sammenheng med at barneverntjenestens hovedoppgave er å sikre at barn og unge får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, og at barneverntjenesten derfor i mindre grad vurderer voldsutsatte voksnes situasjon, se også punkt 7.5.2. Barneverntjenesten har hjelpetiltak og tvangstiltak til rådighet som kan bidra til å forebygge og avverge vold mot barn, se punkt 7.5.2. Barneverntjenesten har ikke tilsvarende tiltak til rådighet for å forebygge partnervold og partnerdrap. De ansatte skal likevel varsle politiet i medhold av avvergeplikten, se punkt 8.3.2. Barnevernet har i tillegg noen virkemidler, blant annet opplysningsplikten etter barnevernloven § 6-4, som gir barneverntjenesten en unik tilgang på informasjon om, og innsikt i, familieforhold. Etter utvalgets syn, bidrar dette til at barneverntjenesten har en svært viktig rolle i arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap. Utvalget anbefaler derfor at barneverntjenestens ledelse må sikre at avvergeplikten er godt kjent i alle deler av tjenesten. Ledelsen må også sikre at det utvikles gode rutiner for at barneverntjenesten varsler politiet i henhold til avvergeplikten når barneverntjenesten får kunnskap om partnervold mot voksne. Dette vil, etter utvalgets syn, bidra til at politiet i flere tilfeller kan opprette etterforskning og vurdere iverksettelse av forebyggende tiltak.

Bufdir har utviklet retningslinjer for når barneverntjenesten skal varsle politiet ved mistanke eller kunnskap om vold mot barn. Det tas i retningslinjene utgangspunkt i reglene om avvergeplikt og opplysningsrett. Det fremheves blant annet at det er barnets beste som bør være det fremste hensynet i vurderingen av om barnevernet skal varsle politiet. Det skal blant annet legges vekt på faren for nye voldshendelser og familiesituasjonen for øvrig.61 Tilsvarende retningslinjer finnes ikke for tilfeller hvor barneverntjenesten har kunnskap om partnervold. Utvalget foreslår derfor at informasjon om avvergeplikten i saker om vold i nære relasjoner mot voksne implementeres i disse retningslinjene. Ved vurderingen av om barneverntjenesten skal varsle politiet, skal det ikke foretas en barnets beste-vurdering. I slike tilfeller har barnevernet ingen egne virkemidler, og den eneste måten avvergeplikten kan etterleves, er ved å varsle politiet i henhold til straffeloven § 196.

Utvalget understreker at opplysningsretten gir barneverntjenesten et videre handlingsrom for å varsle politiet enn det som følger av avvergeplikten. Barneverntjenesten kan, i henhold til barnevernloven § 6-7, dele taushetsbelagte opplysninger med politiet når dette fremmer barneverntjenestens oppgaver, se mer om dette i punkt 8.5.3.4. I saker med vold i nære relasjoner vil det ofte kunne være nødvendig å varsle politiet for å fremme barneverntjenestens oppgaver. Det er viktig at også dette er godt kjent i barneverntjenesten, se også anbefalingene i punkt 16.11.

17.5 Familievern

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Veilederen om familieverntjenestens arbeid mot vold i nære relasjoner må implementeres ved alle familievernkontor.

• Arbeidet med nasjonal fagutvikling av familieverntjenestens arbeid med vold i nære relasjoner må videreføres og forankres i forskningsbasert kunnskap, og spisskompetansemiljøet (SKM-vold) og de regionale ressursmiljøene i familieverntjenesten må videreføres.

Familievernet har mulighet til å forebygge konflikter og problemer i parforholdet, og til å avdekke og forebygge partnervold. Det var kontakt med familievernet i 8 av de 19 gjennomgåtte sakene, men basert på saksdokumentene var det bare mulig å si noe om kontakten i noen få saker, se punkt 12.7.1. I disse sakene syntes det som om familievernet ikke oppfattet risikoen for partnervold, og at dette ledet til mangelfull håndtering, se punkt 12.7. Utvalget så et eksempel på at familievernet var mer opptatt av andre utfordringer i parforholdet enn partnervold til tross for at paret fortalte at begge utøvde vold mot hverandre. Utvalgets anbefalinger handler derfor om kompetanseheving og fagutvikling i familieverntjenesten.

Familievernet har tradisjonelt jobbet med forebygging av andre familierelaterte problemer enn vold i familien. Tjenesten bør, etter utvalgets syn, bruke disse erfaringene til å systematisere arbeidet med å forebygge vold i nære relasjoner. Det er også svært viktig at familievernet tilføres ny kompetanse på vold i nære relasjoner, se også punkt 16.8.

Siden tidlig på 2000-tallet har det skjedd en utvikling i familieverntjenestens arbeid mot vold i nære relasjoner. Der fagutviklingen tidligere skjedde etter lokale prioriteringer på det enkelte familievernkontor, skjer den nå på nasjonalt nivå med felles prioriteringer og satsningsområder – i regi av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir). Utvalgets anbefalinger handler derfor også om implementering, videreføring og styrking av det arbeidet som allerede er igangsatt.

Bufdir har utarbeidet en digital veileder om familievernets arbeid mot vold i nære relasjoner.62 Arbeidet med å implementere denne startet i 2019. Utvalget vil understreke viktigheten av at denne veilederen implementeres og brukes på alle familievernkontor. Det må sørges for at den enkelte behandler i familievernet er i stand til å oppfylle veilederen gjennom tilstrekkelig kunnskap og kompetanse, og at det innføres rutiner for å følge veilederen i arbeidet med å avdekke, risikovurdere og risikohåndtere familievoldssaker. Utvalget mener det er særlig viktig at det i forbindelse med implementeringen av veilederen tilbys opplæring i bruk av risikovurderingsverktøy. Dette er et lederansvar, se også anbefalingen i punkt 16.1.

I 2015 ble det etablert et spisskompetansemiljø (SKM-vold) ved Enerhaugen familievernkontor som skal koordinere familieverntjenestens fagutvikling på vold i nære relasjoner. I tillegg har familieverntjenesten to kontorer som jobber spesielt med å konkretisere kultursensitivitet innen familie- og barnevernfeltet – henholdsvis Regionalt Samisk kompetansesenter (RESAK) i Karasjok og Familievernkontor nord i Oslo. Disse to kontorene kan bistå SKM-vold i arbeidet med fagutviklingen. Det er også opprettet ressursmiljøer for arbeidet mot vold i nære relasjoner ved utvalgte familievernkontorer i hver region. Disse kontorene skal bistå andre kontorer i regionen med veiledning og støtte, og bidra til bedre kompetanse på vold i nære relasjoner i familievernet. Arbeidet som legges ned i spisskompetansemiljøet, i ressursmiljøene og i hvert enkelt familievernkontor, er et uttrykk for en betydelig standardisering av arbeidet mot vold i nære relasjoner.63

Utvalget anbefaler at spisskompetansemodellen med SKM-vold, og regionale ressursmiljøer som mellomledd til de enkelte familievernkontorene, videreføres. Utvalget mener at arbeidet også bør få en tydeligere forankring i forskningsbasert kunnskap. Det må sikres at den nye kunnskapen som frembringes gjennom spisskompetansemodellen blir formidlet og implementert på hvert enkelt familievernkontor. Dette krever tett samarbeid med det enkelte familievernkontor.

17.6 NAV og sosialtjenesten

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Alle kommuner må sikre at det finnes overgangsboliger eller andre egnede midlertidige botilbud for voldsutsatte.

• NAV-kontorene bør prioritere personer som er utsatt for vold i nære relasjoner ved å tilby økonomisk støtte og økonomisk rådgivning i et «hurtigspor».

Saksgjennomgangen viste at mange av gjerningspersonene og ofrene var i kontakt med NAV eller den kommunale sosialtjenesten før drapet. Straffesaksdokumentene inneholdt ikke nærmere opplysninger om kontakten, og utvalget hadde derfor ikke grunnlag for å vurdere eventuelle utfordringer ved NAV eller sosialtjenesten sin håndtering av sakene, se punkt 12.8.1. Utvalget registrerte imidlertid at en stor andel av de voldsutsatte ble værende i parforholdet med voldsutøver til tross for at den voldsutsatte hadde uttrykt et ønske om brudd. Enkelte voldsutsatte flyttet hjem igjen til voldsutøver etter et opphold på krisesenter. Utvalget registrerte også at flere voldsutsatte syntes å være økonomisk avhengig av voldsutøveren. Utvalgets anbefalinger handler derfor om å sikre voldsutsatte en reell mulighet til å forlate voldsutøver gjennom å tilby alternative botilbud og økonomisk støtte og rådgivning.

Usikkerhet knyttet til bolig og økonomi kan føre til at voldsutsatte blir værende i relasjonen, eller flytter tilbake til voldsutøver med risiko for å bli utsatt for ytterligere partnervold. Flere tjenester som ytes gjennom NAV-kontorene er derfor svært viktige for at den voldsutsatte skal kunne gjennomføre et brudd med voldsutøveren. Det gjelder spesielt et reelt, alternativt botilbud og økonomisk støtte og rådgivning. Sosialtjenesten ved NAV-kontorene har allerede i dag plikt til å tilby midlertidig botilbud til voldsutsatte som har behov for det, jf. sosialtjenesteloven § 27, se punkt 7.7. Trygdeytelser og økonomisk sosialhjelp forvaltes også gjennom NAV-kontorene, og NAV har et tilbud om økonomisk rådgivning. Erfaring viser imidlertid at disse tjenestene ikke alltid er tilgjengelige for voldsutsatte. Krisesentrene erfarer for eksempel at problemer med å skaffe ny bolig forlenger krisesenteroppholdet for mange beboere. Dette er en belastning for både beboere og sentrene.64 Mange krisesentre har over tid arbeidet for å ansvarliggjøre kommunene når det gjelder midlertidige botilbud til voldsutsatte. Utvalget erfarer også er at det ofte er lang ventetid på tilbudet om økonomisk rådgivning, og at voldsutsatte i noen tilfeller må vente lenge på å få utbetalt stønader de har krav på.

Utvalget mener det er viktig å sikre at voldsutsatte får reell tilgang til de nevnte tjenestene, slik at sjansen for at vedkommende flytter tilbake til voldsutøver reduseres. Utvalget anbefaler derfor for det første at alle kommuner må sikre at det finnes tilgjengelige overgangsboliger eller andre midlertidige egnede botilbud, som kan tas i bruk av voldsutsatte som har behov for det. For å sikre at dette gjennomføres, mener utvalget at ordningen med overgangsboliger eller andre midlertidige botilbud bør forankres i kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner. Se også utvalgets anbefaling om plikt for kommunene om å ha slike handlingsplaner i punkt 16.12. På denne måten kan også kommuner som samarbeider om en handlingsplan, løse behovet for midlertidig bosted til voldsutsatte interkommunalt. Ved at kommunene sikrer et midlertidig bosted raskt, vil den voldsutsatte sikres bedre beskyttelse. Det må unngås at voldsutsatte må bo på hospits eller campingplasser i mangel på andre bosteder. Tilbudet må videre ivareta den voldsutsattes sikkerhetsbehov, og være egnet for at barn kan bo der.

For det andre anbefaler utvalget at NAV-kontorene bør prioritere personer som utsettes for vold i nære relasjoner der det er ventetid på tjenestene, og at disse bør få tilbud om økonomisk rådgivning og støtte i et «hurtigspor». Det er viktig at voldsutsatte som har rett til økonomiske ytelser fra NAV eller sosialtjenesten får dette raskt.

Utvalget understreker endelig at NAV må være oppmerksom på at en del av de voldsutsatte har så omfattende levekårsutfordringer at de har krav på en individuell plan, jf. sosialtjenesteloven § 28 og NAV-loven § 15. Individuelle planer er viktige for å ivareta personer med et stort og sammensatt hjelpebehov.65

17.7 Asylmottak, flyktningetjenesten og voksenopplæring

17.7.1 Kompetanseløft i alle tre tjenestene

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det bør opprettes et etterutdanningstilbud til ansatte i asylmottak, flyktningetjenesten og voksenopplæringen (introduksjonsprogram) om vold i nære relasjoner, risikovurdering, risikohåndtering, kommunikasjon, kultursensitivitet og samhandling.

Ansatte i asylmottak, flyktningetjenesten og voksenopplæringen66 har ofte daglig kontakt med mennesker i sårbare, krevende, og i noen tilfeller, marginaliserte livssituasjoner, og det var flere eksempler på slik kontakt i sakene. Dette kan gi en mulighet til å forebygge vold i nære relasjoner og partnerdrap. Saksgjennomgangen viste at det tilsynelatende manglet tilstrekkelig kunnskap om og kompetanse på vold i nære relasjoner i asylmottakene, i flyktningetjenesten og blant dem som tilbød undervisning i introduksjonsprogrammet på voksenopplæringen, se punktene 12.9 og 14.2. Utvalget så flere eksempler på at instansene ikke avdekket vold i nære relasjoner til tross for at ansatte syntes å merke seg bekymringsverdige forhold.

Avdekking av vold, vurdering av risiko og håndtering av saker om vold i nære relasjoner krever kunnskap og kompetanse, se også punkt 14.2. Så vidt utvalget kjenner til, tilbys ikke ansatte i disse instansene systematisk og relevant etterutdanning om vold i nære relasjoner. Utvalget anbefaler derfor at det opprettes et etterutdanningstilbud til de ansatte om vold i nære relasjoner, risikovurdering, risikohåndtering, kommunikasjon, kultursensitivitet og samhandling. Formålet med tiltaket er å heve kompetansen i tjenestene, slik at flere ansatte settes i stand til å avdekke, vurdere og håndtere situasjoner hvor det kan være forhøyet risiko for alvorlig partnervold og partnerdrap. Det kan etter utvalgets syn, vurderes om oppdraget med å utarbeide et etterutdanningstilbud bør gis til de regionale ressurssentrene for vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS). Den nærmere organiseringen av og innholdet i tilbudet må utredes nærmere.

17.7.2 Særlig om asylmottak

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Asylmottakenes oppfølging av retningslinjer og rutiner for arbeid mot vold i nære relasjoner bør være et prioritert område i Utlendingsdirektoratets kontroll med driften av mottakene.

• Tilbudet Dialoggrupper om vold til menn som bor på asylmottak bør videreføres. Det bør også utvikles et tilsvarende tilbud tilpasset kvinnelige beboere.

Saksgjennomgangen viste at det var flere ofre og gjerningspersoner som kom til Norge som asylsøkere, og som dermed var i kontakt med et asylmottak før drapet, se punkt 10.3. I straffesaksdokumentene var det opplysninger om at det forekom vold i nære relasjoner på asylmottaket i flere av disse sakene. Utvalget så likevel få eksempler på at vold i nære relasjoner ble avdekket på asylmottaket, eller at de ansatte varslet andre tjenester om bekymring for en familie eller en beboer. Utvalget mener på denne bakgrunn at det finnes et ubenyttet potensial for forebygging av vold i nære relasjoner og partnerdrap i asylmottakene, og anbefaler derfor tiltak som skal bidra til å heve kompetansen på vold i nære relasjoner blant de ansatte, se punkt 17.7.1. I tillegg anbefaler utvalget to tiltak i asylmottakene. Det ene omhandler kontroll med asylmottakenes arbeid med vold i nære relasjoner, og det andre omhandler videreføring av det eksisterende tiltaket Dialoggrupper om vold.

Alle asylmottak er underlagt flere retningslinjer fra Utlendingsdirektoratet om driften av asylmottak. Dette gjelder uavhengig av hvordan asylmottaket er organisert. Ifølge retningslinjene om generelle krav til driften, skal ledelsen av asylmottakene blant annet sørge for at de ansatte har kompetanse på sårbare grupper, herunder personer utsatt for vold i nære relasjoner, og deres behov og utfordringer.67 Mottakene er også pålagt å følge rutiner for arbeid mot vold i nære relasjoner hos beboerfamiliene. Rutinene angir blant annet at de ansatte har et «identifiseringsansvar». Det vil si at den ansatte skal gjøre nærmere undersøkelser for å avdekke vold i nære relasjoner der hvor beboeren tilhører en risikogruppe, eller det foreligger opplysninger om at personen blir utsatt for vold. Rutinene inneholder også informasjon om når og hvordan de ansatte skal gjennomføre samtaler med beboerne om vold i nære relasjoner, og hvordan saker om vold skal følges opp.68 Utlendingsdirektoratet gjennomfører kontroll med mottakene, og kan gi pålegg om retting av eventuelle mangler innenfor en gitt frist. For å sikre at asylmottakene etterlever retningslinjene knyttet til avdekking og håndtering av saker om vold i nære relasjoner, anbefaler utvalget at Utlendingsdirektoratet prioriterer dette i sin kontroll av asylmottakene.

Alle ordinære asylmottak har siden 2017 brukt Dialoggrupper om vold som et forebyggende virkemiddel. Dialoggruppene er et frivillig tilbud for menn som bor på asylmottak. Formålet med tilbudet er å bidra til å endre holdninger til vold.69 Dialoggruppene gjennomføres på mottakene. De ansatte som leder dialoggruppene har fått opplæring av Alternativ til vold.70 Utvalget mener at tilbudet Dialoggrupper om vold er et relevant tiltak for å forebygge vold i nære relasjoner og partnerdrap, og anbefaler at dette, eller tilsvarende tiltak, videreføres. Etter utvalgets syn, er det også behov for et slikt tilbud for kvinner – enten de er utsatt for vold, utsetter andre for vold eller er vitne til vold mot andre. I saksgjennomgangen så utvalget eksempler på alle tre tilfellene. Utvalget anbefaler at dialoggruppene tilpasses kvinnelige beboere, og at kvinner og menn tilbys separate dialoggrupper.

17.7.3 Særlig om voksenopplæring (introduksjonsprogram)

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det bør utarbeides en veileder for arbeid med avdekking og håndtering av vold i nære relasjoner for de ansatte ved voksenopplæringen (introduksjonsprogram).

• Det må innhentes kunnskap om hvordan introduksjonsprogrammene oppfyller læreplanmålet om å formidle kunnskap til elevene om vold i familien.

Saksgjennomgangen viste at enkelte ofre og gjerningspersoner hadde daglig kontakt med voksenopplæringen gjennom deltakelse i introduksjonsprogram før drapet, se punkt 12.9.4. Ansatte ved voksenopplæringen kommer i kontakt med familier og enkeltpersoner i potensielt krevende livssituasjoner, som det ellers kan være vanskelig å nå ut til med informasjon. Denne kontakten gir, etter utvalgets syn, et forebyggingspotensial. Likevel var det i saksgjennomgangen ingen eksempler på at volden ble avdekket eller håndtert av ansatte i voksenopplæringen. Utvalget mener dette kan tyde på manglende kompetanse på og kunnskap om vold, og har derfor anbefalt et kompetanseløft gjennom etterutdanning, se punkt 17.7.1. Saksgjennomgangen etterlot videre et inntrykk av at det manglet rutiner for hvordan de ansatte kunne gå frem for å avdekke, vurdere og håndtere vold i nære relasjoner. Utvalget har i tillegg et inntrykk av at informasjonen om vold i nære relasjoner som gis elevene ved introduksjonsprogrammene verken er systematisert eller strukturert, og det kan være store variasjoner mellom de forskjellige lærestedene. Utvalget anbefaler på denne bakgrunn to tiltak.

For det første bør det utarbeides en veileder for arbeidet med vold i nære relasjoner i introduksjonsprogrammene. Denne veilederen kan bidra til å sette de ansatte bedre i stand til å avdekke, vurdere og håndtere vold i nære relasjoner hos de enkelte elevene. Dette vil gi viktig støtte til lærere som har mistanke om at elever utsettes for vold, men som ikke vet hvordan de skal gå frem for å undersøke dette nærmere eller håndtere situasjonen. Veilederen bør inneholde informasjon om hvordan lærerne kan snakke med den enkelte eleven om vold, og hvordan en bør gå frem hvis vold blir avdekket, herunder informasjon om avvergeplikten.

Utvalget anbefaler for det andre at det må innhentes mer kunnskap om innholdet i voksenopplæringens undervisning om vold i nære relasjoner i introduksjonsprogrammet. Denne kunnskapen vil være første steg på veien mot å systematisere innholdet i opplæringen. Det eksisterende læreplanmålet går ut på at elevene skal «få kunnskap om at vold mot barn og andre familiemedlemmer, kjønnslemlestelse og tvangsekteskap er forbudt, og om straffereaksjoner ved slike lovbrudd».71 Det må, etter utvalgets syn, belyses om introduksjonsprogrammene oppfyller læreplanmålet på en tilstrekkelig god måte. Det må i tillegg vurderes om elevene får god nok oversikt over hjelpetilbudet for personer som utsettes for vold i nære relasjoner.72

17.8 Skole og barnehage

De gjennomgåtte partnerdrapssakene dannet ikke grunnlag for å foreslå spesielle tiltak rettet mot skole og barnehage for å forebygge partnervold og partnerdrap. De generelle anbefalingene i kapittel 17 gjelder imidlertid også for skole og barnehage. Dette gjelder særlig anbefalinger som handler om kunnskap og kompetanse, kommunikasjon og informasjonsutveksling. Utvalget så flere eksempler i sakene på at skole og barnehage brøt opplysningsplikten til barneverntjenesten. Utvalget vil understreke viktigheten av at skole og barnehage implementerer gode rutiner for at ledelsen eller den enkelte ansatte melder fra om bekymringsverdige forhold knyttet til et barn eller en familie. Utvalget vil også understreke viktigheten av at ansatte på skoler og i barnehager har kunnskap om avvergeplikten, se punkt 8.3.2.

Utvalget vil endelig understreke viktigheten av at skole og barnehage er bevisst sin unike tilgang til familier, og dermed også sin rolle og posisjon i arbeidet med voldsforebygging. I en del tilfeller kan skole og barnehage være de eneste offentlige instansene familien er i kontakt med.

17.9 Advokat

De gjennomgåtte sakene inneholdt få opplysninger om kontakten med advokater, og de dannet derfor ikke grunnlag for å foreslå spesielle tiltak rettet mot advokatstanden for å forebygge partnervold og partnerdrap. Enkelte av de generelle anbefalingene i kapittel 17 gjelder imidlertid også for advokater. Utvalget vil for øvrig understreke viktigheten av at advokater har kunnskap om faktorer som kan bidra til forhøyet risiko for partnervold og partnerdrap. Advokater er i kontakt med personer med ulike levekårsutfordringer, inkludert personer som har blitt utsatt for vold eller som utsetter andre for vold. Utvalget understreker at avvergeplikten også gjelder for advokater – uavhengig av advokaters taushetsplikt. Se mer om avvergeplikten i punkt 8.3.2.

18 Permanent partnerdrapskommisjon

18.1 Anbefaling

Utvalget anbefaler å opprette en nasjonal permanent kommisjon som skal gjennomgå saker om partnerdrap. Formålet med kommisjonens arbeid bør være læring av feil og videre utvikling av arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap. Det er flere aktører som tidligere har fremsatt forslag om å opprette en slik kommisjon, se boks 18.1. Forslag om å opprette en «havarikommisjon» for partnerdrap var også en viktig del av bakgrunnen for oppnevning av Partnerdrapsutvalget. Offentlige ordninger for gjennomgang av partnerdrapssaker har for øvrig blitt stadig mer utbredt internasjonalt, se mer om andre lands ordninger i punkt 18.3.

Partnerdrapsutvalget er ikke gjennom mandatet særskilt bedt om å vurdere opprettelsen av en permanent kommisjon. Utvalget er imidlertid bedt om å gi anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller av partnerdrap forebygges og forhindres. Etter utvalgets syn, vil en permanent partnerdrapskommisjon bidra til dette. Partnerdrapsutvalgets erfaring tilsier at arbeidet med å søke etter ny lærdom om og innsikt i hvordan hjelpeapparatet kan forebygge partnerdrap bør fortsette i en permanent kommisjon. Se mer om behovet for en permanent kommisjon i punkt 18.4.

Partnerdrapskommisjonen bør være administrativt tilknyttet Justis- og beredskapsdepartementet. Det er for øvrig svært viktig at kommisjonen er uavhengig – både i organisasjonsform og arbeid. Utvalget foreslår at en slik kommisjon opprettes som en seksårig prøveordning, se nærmere om forslaget i punkt 18.5.

18.2 Norske faste undersøkelsesordninger

18.2.1 Statens havarikommisjon

Statens havarikommisjon (SHK) er et fast, uavhengig forvaltningsorgan administrativt underlagt Samferdselsdepartementet. Havarikommisjonen undersøker ulykker og hendelser innen luftfart, jernbane, veitrafikk og sjøfart, både i transport- og forsvarssektoren. Den første faste havarikommisjonen ble etablert i 1989. Kommisjonen undersøkte da bare saker om sivil luftfart. Kommisjonens mandat har senere blitt utvidet flere ganger, sist 1. juli 2020. Mandatet ble da utvidet til å omfatte undersøkelser av ulykker og alvorlige hendelser som gjelder transport i forsvarssektoren. SHKs oppgaver og mandat, og andre instansers varslingsplikt til kommisjonen, er regulert av flere lover og forskrifter som gjelder for de ulike transportformene.73

Formålet med SHKs undersøkelser er å utrede omstendigheter som en tror kan ha betydning for forebygging av nye ulykker, og på denne måten bidra til økt sikkerhet. Basert på undersøkelsene utarbeider kommisjonen rapporter som skal inneholde en uttalelse om årsaksforholdene til ulykken/hendelsen. Rapportene kan også inneholde eventuelle tilrådinger til myndighetene om tiltak som bør iverksettes for å hindre liknende tilfeller. Kommisjonen er imidlertid ikke bedt om å skissere konkrete løsninger. Kommisjonen tar heller ikke stilling til sivil- eller strafferettslige skyld- eller ansvarsforhold. Det skal legges frem en rapport om undersøkelsene senest 12 måneder etter at ulykken/hendelsen fant sted. Hvis fristen ikke kan overholdes, skal kommisjonen avgi en foreløpig rapport minst hver 12. måned.74 I 2019 ble det avgitt 40 rapporter. Det ble påpekt sikkerhetsfunn i alle rapportene og gitt til sammen 50 sikkerhetstilrådninger.75

18.2.2 Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten

Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten (UKOM) er en uavhengig og selvstendig kommisjon administrativt underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. UKOM ble opprettet i 2019.76 Kommisjonen undersøker alvorlige hendelser og andre alvorlige forhold i helse- og omsorgstjenesten. Undersøkelser som viste at en betydelig del av uønskede hendelser i helsetjenesten kan forebygges, var en viktig del av bakgrunnen for opprettelsen av UKOM. Formålet med undersøkelsene er å fremskaffe kunnskap om hendelsesforløpet, og om årsakene bak, for å forebygge nye alvorlige hendelser. Dette skal igjen bidra til bedre pasient- og brukersikkerhet i helse- og omsorgssektoren.77

UKOMs virksomhet reguleres av lov om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten. Kommisjonen skal ikke ta stilling til sivil- eller strafferettslige ansvarsforhold. Den skal heller ikke vurdere administrative reaksjoner overfor helsepersonell eller virksomheter. UKOM mottar varsler om alvorlige hendelser eller forhold fra helsepersonell, pasienter, brukere og pårørende. Kommisjonen skal deretter avgjøre om det skal iverksettes undersøkelse. Kommisjonen avgjør selv hvilke hendelser og forhold som skal undersøkes, tidspunktet for og omfanget av undersøkelsen, og hvordan undersøkelsen skal gjennomføres, jf. lov om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten §§ 5 tredje ledd og 7.

Basert på undersøkelsene, skal kommisjonen utarbeide en rapport, jf. lovens § 15. Rapporten skal inneholde en redegjørelse for hendelsesforløpet i saken og en vurdering av årsaksforholdene. Rapporten skal også inneholde kommisjonens eventuelle tilrådinger om tiltak for å forebygge liknende hendelser i fremtiden.

Da UKOM ble opprettet, vurderte departementet at kommisjonen ville ha en selvstendig funksjon og rolle ved siden av politiet og eksisterende tilsynsmyndigheter. I enkelte saker vil dermed den samme hendelsen bli undersøkt av flere aktører. De tre aktørene vil imidlertid ha forskjellige formål med undersøkelsen. I forarbeidene til loven om UKOM heter det:

«Tilsynsmyndighetenes undersøkelser vil avdekke om det foreligger avvik fra kravene som stilles til helsepersonellet og virksomheten i lov og forskrifter. Dersom det foreligger avvik følger tilsynsmyndighetene opp til forholdene er brakt i orden/i henhold til regelverkets krav, eventuelt ved bruk av pålegg mot virksomheten eller administrative reaksjoner mot helsepersonell. Politiet vil foreta sine undersøkelser for å avdekke om det har skjedd straffbare forhold.

Undersøkelseskommisjonen skal foreta grundige undersøkelser for å utrede hendelsesforløpet og avdekke alle faktorene som har hatt betydning for utfallet i saken. Formålet er å kunne bidra til læring og å forbygge nye alvorlige hendelser.

Departementet er enig med mindretallet i utvalget [Ariansonutvalget, jf. NOU 2015: 11] som peker på at en uavhengig undersøkelseskommisjon vil kunne dekke behovet for en bred undersøkelse av årsaksfaktorer og bakenforliggende forhold gjennom anvendelse av ulike analysemetoder som ikke er avgrenset til en vurdering av om tjenesten er forsvarlig eller om regelverksbrudd har forekommet. Undersøkelseskommisjonen vil kunne belyse flere faktorer som for eksempel rammebetingelser, beslutningstaking på ulike systemnivå, arbeidsmiljø og sikkerhetskultur som vil gi en bedre oversikt over systemet hendelsen oppsto i og hvordan den kunne skje. En slik tilnærming vil etter departementets vurdering gi en større forståelse av alvorlige hendelser enn det som oppnås ved undersøkelser foretatt av de øvrige aktørene.

Fordi en undersøkelseskommisjon ikke har som formål å vurdere skyld og ansvar vil det være grunn til å anta at den også vil kunne bli møtt med større åpenhet. Dette kan bidra til at saken blir bedre opplyst.» 78

18.3 Andre lands ordninger for gjennomgang av partnerdrapssaker

18.3.1 Innledning

Offentlige ordninger for gjennomgang av partnerdrapssaker har blitt stadig mer utbredt internasjonalt. Ordningene er organisert svært forskjellig. De har imidlertid til felles at de skal bidra til læring for å forebygge alvorlig vold i nære relasjoner og partnerdrap i fremtiden.

Etter det utvalget kjenner til, har fem land etablert egne nasjonale eller regionale organer for å gjennomgå drap i nære relasjoner. Dette er USA, Canada, Storbritannia, Australia og New Zealand.79 I andre land, for eksempel Sverige, har myndighetene gitt oppgaven med å gjennomgå partnerdrapssaker til et allerede eksiterende offentlig organ.

Utvalget vil i korte trekk presentere ordningene i Sverige, Storbritannia og Canada. I ulike land brukes ulike fagbegreper. Utvalget har brukt terminologien slik den brukes i det landet ordningen er etablert.

18.3.2 Sverige

Svenske myndigheter opprettet i 2008 en permanent ordning for utredning av saker om drap eller vold mot barn. I 2012 ble ordningen utvidet til å inkludere partnerdrap og visse andre former for drap på voksne.80 I 2019 ble ordningen ytterligere utvidet, og den omfatter nå også saker om forsøk og forberedelse til drap eller vold. Ordningen er regulert i lag om utredningar för att förebygga vissa skador och dödsfall.81

Det er Socialstyrelsen82 som gjennomfører utredningene. I utredningsarbeidet deltar personer med forskjellig kompetanse, blant annet på forskning om vold i nære relasjoner, jus, skolevesenet, sosialtjenesten, helsetjenesten og psykiatrien.83 Utredningene skal bidra til å identifisere og å belyse systemsvikt i det offentlige hjelpeapparatets håndtering av sakene før drapet. Socialstyrelsens utredning og vurdering danner i neste omgang grunnlag for innspill til regjeringen om hvilke forebyggende tiltak som bør iverksettes. Socialstyrelsen tar ikke stilling til spørsmål om sivil- eller strafferettslig skyld eller ansvar. Ordningen er heller ikke en tilsynsordning, og formålet er ikke å utpeke konkrete og mangelfulle tjenestesteder eller tjenestepersoner. Statskontoret84 fører tilsyn med Socialstyrelsens utredningsvirksomhet.

Socialstyrelsen gjennomgår saker hvor offeret er død som følge av en straffbar handling utført av partner eller tidligere partner.85 Det stilles også krav om at det var grunn til å tro at offeret hadde behov for beskyttelse før drapet, for eksempel på grunn av partnervold. I praksis blir det regnet som tilstrekkelig at offeret var i kontakt med offentlige myndigheter for å be om hjelp før drapet.86

Den svenske påtalemyndigheten har plikt til å melde aktuelle, rettskraftige partnerdrapssaker til Socialstyrelsen.87 Deretter vurderer Socialstyrelsen om saken skal utredes. Socialstyrelsen innhenter i så fall dokumentasjon fra offentlige instanser som har hatt kontakt med offeret og/eller gjerningspersonen. Flere offentlige tjenesteinstanser har opplysningsplikt til Socialstyrelsen, blant annet helsetjenesten.88

Socialstyrelsen publiserer omtrent annet hvert år rapporter som presenterer funn fra utredningene i anonymisert form. Utredningene av sakene har blant annet ledet til at det i Sverige har blitt rettet stor oppmerksomhet mot offentlige instansers plikt til å spørre brukere om voldsutsatthet. Den svenske regjeringen har også tatt initiativ til å utarbeide sektorovergripende planer for økt samhandling mellom instansene, blant annet for oftere å kunne oppdage vold i nære relasjoner. Socialstyrelsen har videre utviklet et eget risikovurderingsverktøy kalt FREDA, til bruk for sosialtjenesten og andre virksomheter i arbeidet mot vold i nære relasjoner.89

18.3.3 Storbritannia

I Storbritannia ble det i 2011 opprettet en permanent ordning for gjennomgang av saker om drap som følge av vold i nære relasjoner, herunder partnerdrapssaker. Gjennomgangene kalles Domestic Homicide Reviews (DHR). Ordningen er forankret nasjonalt, men ansvaret for gjennomgangene er delegert til grupper på lokalt nivå. Ordningen ble innført ved Domestic Violence, Crime and Victims Act 2004 Section 9.90

Det er politiet som tar initiativ til å gjennomgå en sak, men det er såkalte Community Safety Partnerships (CSP)91 som avgjør om saken skal gjennomgås og eventuelt velger en arbeidsgruppe for å gjennomføre saksgjennomgangen. Arbeidsgruppen kan være permanent oppnevnt i et geografisk område, eller settes sammen spesielt ut fra omstendighetene i den konkrete saken. Ofte består arbeidsgruppen av statlige og ikke-statlige representanter, blant annet fra politiet.92

Formålet med gjennomgangene er å lære av sakene, og undersøke hvordan det offentliges håndtering av saker om vold i nære relasjoner kan forbedres. Det legges særlig vekt på å identifisere hvordan instansene bedre kan samarbeide med hverandre. En DHR er ikke ment å erstatte rettsmedisinske vurderinger eller straffesaksbehandling, og adresserer ikke hvem som er strafferettslig ansvarlig for dødsfallet.93

Gjennomgangene resulterer i en DHR-rapport. I rapporten gis det anbefalinger basert på den lærdom som kan utledes fra saken. Det angis også en tidsramme for gjennomføringen av anbefalingene. Home Office har systematisert 40 DHR-rapporter til én nasjonal rapport fra 2016. Rapporten viste at anbefalingene i størst grad ble rettet til Community Safety Partnerships (CSP), helsetjenesten og politiet. Anbefalingene rettet seg mot mange ulike områder av svikt i det offentlige hjelpeapparatet, blant annet opplæring, risikoidentifisering og risikoregistrering, og rutiner og kommunikasjon mellom tjenester.94

18.3.4 Canada

I Canada finnes det regionale ordninger for gjennomgang av partnerdrap i flere provinser. Ordningene har litt forskjellige navn, blant annet Domestic Violence Death Review Committee (DVDRC). De er også organisert på forskjellige måter.95 Felles for ordningene er at tverrfaglige, rådgivende komiteer har ansvar for å gjennomgå voldsrelaterte dødsfall i familien. Formålet med gjennomgangene er å innhente kunnskap og å anbefale forebyggende tiltak. Gjennomgangene skal også bidra til at trender og risikofaktorer for partnerdrap blir identifisert, og at «hull» i hjelpeapparatet blir tettet.96

Ontarios ordning for gjennomgang av partnerdrap (Ontario DVDRC) ble etablert i 2002. Dette er den eldste av de canadiske regionale ordningene. Administrativt er Ontario DVDRC knyttet til et offentlig organ bestående av rettsmedisinere (The Office of the Chief Coroner) som utreder dødsfall.97

Ontario DVDRC består av representanter fra blant annet justissektoren, helsetjenesten, sosialtjenesten og forskningsmiljøet om vold i nære relasjoner. Komiteen gjennomgår bare rettskraftig avgjorte eller henlagte saker (for eksempel drap-selvdrap). Komiteen gjennomgår forskjellige saksdokumenter, for eksempel straffesaksdokumenter og dokumenter fra barnevern, helsetjenesten, terapeuter og psykologer. Med utgangspunkt i en sjekkliste på over 40 kunnskapsbaserte risikofaktorer, identifiseres risikofaktorer som forelå før drapet, og kontakten med offentlige instanser.98

Komiteen har jevnlige møter, og resultatene fra komiteens saksgjennomganger samles i årlige offentlige rapporter. Rapportene inneholder blant annet informasjon om antallet saker som er gjennomgått, karakteristika for drapene, forekomsten av risikofaktorer og anbefalinger om forebyggende tiltak. Komiteens anbefalinger gjøres kjent for de aktuelle instansene de retter seg mot, men de medfører ikke rettslige forpliktelser om å etterleve anbefalingene.99

18.4 Behovet for en permanent partnerdrapskommisjon

Partnerdrapsutvalget har vært oppnevnt for en begrenset tidsperiode og har gjennomgått et begrenset antall saker i en kvalitativ dokumentanalyse. Saksgjennomgangen viste en rekke gjennomgående utfordringer ved politi og annet hjelpeapparat sin håndtering av sakene før drapet, se kapittel 12 og 14. Saksgjennomgangen viste også at det var stor variasjon mellom sakene. Alle sakene ga utvalget ny innsikt og lærdom på forskjellige måter. Utvalget mener at det var et forebyggingspotensial i de gjennomgåtte sakene, og at den kvalitative saksgjennomgangen bidro til å avdekke dette potensialet. Utvalget mener derfor at det er grunn til å fortsette arbeidet med å søke etter ny lærdom og innsikt om hvordan politi og annet hjelpeapparat kan forbedre sitt arbeid med forebygging av partnerdrap i en permanent partnerdrapskommisjon.

En permanent kommisjon vil kunne fange opp flere utfordringer enn det utvalget har kunnet gjøre i sin dokumentanalyse. I tillegg vil en permanent kommisjon kunne fange opp en utvikling i hjelpeapparatets håndtering av disse sakene over tid. Utvalgets erfaring er at det har skjedd endringer i både regelverk og struktur i hjelpeapparatet etter at drapet i de gjennomgåtte sakene ble begått. En permanent kommisjon vil kunne følge med på denne utviklingen, og vurdere eventuelle endringer i arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap. Utvalget har også anbefalt en rekke tiltak som vil kunne bidra til at partnerdrap forhindres i fremtiden, se kapittel 16 og 17.

Siden hjelpeapparatet utvikler seg og det er vanskelig å måle effekten av forebyggende tiltak,100 er det etter utvalgets syn, viktig å kontinuerlig arbeide med å innhente kunnskap om hvorfor noen saker får fatale følger, og med å finne løsninger på hvordan slike tilfeller kan forhindres. Siden det er nær sammenheng mellom partnervold og partnerdrap, og det forekom partnervold i alle sakene utvalget gjennomgikk, handler mange av utvalgets anbefalinger om avdekking, risikovurdering og håndtering av partnervold. Det er nærliggende å anta at en permanent kommisjon sitt arbeid også vil kunne bidra til å forebygge alvorlig partnervold, ikke bare partnerdrap. Oppnevningen av Partnerdrapsutvalget bør på denne bakgrunn ikke være et argument mot opprettelse av en permanent kommisjon. Oppnevningen av Partnerdrapsutvalget har snarere gitt kunnskap og erfaring som tilsier at det er behov for en permanent kommisjon for kontinuerlig forbedringsarbeid med forebygging av alvorlig partnervold og partnerdrap.

Å lære av tidligere feil krever at det utvikles systemer og kulturer for dette. Det krever også systemer som kan formidle lærdommen til de forskjellige tjenestene, og et system for å endre og å implementere nye tiltak basert på lærdommen. Et sentralt spørsmål for å vurdere behovet for en permanent partnerdrapskommisjon, er om vi i dag har gode nok systemer for å lære av feil. En mulig motforestilling mot å opprette en permanent kommisjon kan være at vi allerede har tilsyns- og evalueringsordninger for ulike instansers virksomhet. Det kan hevdes at et alternativ til en permanent partnerdrapskommisjon vil være å benytte disse ordningene i større utstrekning, og å samkjøre deres funn på tvers av etater. Etter et partnerdrap som for eksempel involverer en gjerningsperson og/eller offer med psykiatrisk sykehistorie, kan det foretas internt tilsyn hos politiet og helsetjenesten. Har paret hatt kontakt med barnevernet, kan det i tillegg gjennomføres tilsyn hos barneverntjenesten. Fordelen med en slik løsning er at det kan tas utgangspunkt i allerede etablerte ordninger. Det er imidlertid også en rekke svakheter ved en slik løsning.

For det første er offer og gjerningsperson ofte i kontakt med flere instanser før et partnerdrap, og det vil derfor ofte måtte gjennomføres mange separate tilsyn for å få et bilde av hjelpeapparatets håndtering av saken før drapet. Det kan være både tid- og ressurskrevende å samkjøre de ulike tilsynsmyndighetenes funn. For det andre vil det være uklart hva som skal være utløsende kriterier for når de ulike instansene skal iverksette sitt tilsyn, og hvem som eventuelt skal ha koordinerende ansvar for tilsynene knyttet til partnerdrap. Tilsynsordningene har også forskjellige oppstartsrutiner. For det tredje bruker tilsynsmyndighetene ulik systematikk i arbeidet sitt. Dette kan gjøre det krevende å sammenstille informasjonen som tilsynsvirksomheten gir. For det fjerde evner ikke alminnelige tilsynsordninger å fange opp samvirket av årsaker til et partnerdrap, og heller ikke svikt i samhandlingen mellom forskjellige instanser i hjelpeapparatet. Tilsynsvirksomhet begrenser seg i stor grad til å se på avvik og lovbrudd i tjenesten det føres tilsyn med. Det er som regel flere faktorer som samlet bidrar til å forhøye risikoen for partnerdrap, se punkt 4.4. og kapittel 11.

Utvalgets arbeid viser også at det ikke er noen instans som alene kan forebygge et partnerdrap. Selv om noen saker etterlot et inntrykk av at det ble begått betydningsfulle feil i enkeltinstanser, er utvalgets innrykk likevel at det største forebyggingspotensialet ligger i innsatsen fra et samlet hjelpeapparat. Manglende informasjonsutveksling mellom instanser og svikt i samordning av forebyggingsarbeidet, pekte seg ut som en sentral og gjennomgående utfordring, se punkt 14.6. Slike utfordringer vil ikke fanges opp i allerede etablerte tilsynsordninger.

En permanent partnerdrapskommisjon kan bruke ulike analysemodeller fra forskjellige tilsynsmyndigheter, og en kommisjon kan se etter forklaringer og årsakssammenhenger utenfor tjenestens oppgaver. Tilsynsordningenes manglende evne til å få et helhetlig bilde av saken er, etter utvalgets syn, et sentralt argument for å opprette en permanent kommisjon. Det var også et sentralt argument da den svenske ordningen ble etablert, se punkt 18.3.2. Den svenske regjeringen la blant annet vekt på at kunnskapen om svikt i tjenestene, og i samhandlingen mellom tjenestene, skulle kunne sammenstilles systematisk. Dette ble regnet som sentralt for forebyggingsarbeidet, og krevde, ifølge svenske myndigheter, et eget utredningssystem. Eksisterende tilsynsordninger ble ikke regnet som tilstrekkelig.101

Utvalget anbefaler likevel ikke at det etableres en ordning etter modell fra Sverige. Ansvaret for å gjennomføre utredninger etter den svenske ordningen er lagt til et allerede eksisterende offentlig organ. For å oppnå formålet om å lære av feil og å utvikle forebyggingsarbeidet er det, etter utvalgets syn, svært viktig å ivareta hensynet til uavhengighet i arbeidet med å gjennomgå partnerdrapssaker. Å legge en permanent partnerdrapskommisjon til et allerede eksisterende offentlig organ, vil ikke ivareta dette hensynet. Utvalget vil understreke viktigheten av at kommisjonen etableres på en måte som sikrer både faglig og organisatorisk uavhengighet fra offentlige myndigheter. Den svenske ordningen har også blitt kritisert for å ha et ensidig fokus rettet mot offeret. Etter utvalgets syn, er det svært viktig at partnerdrapskommisjonen vurderer og anbefaler tiltak rettet mot både offeret og gjerningspersonen.

Utvalget anbefaler heller ikke at det etableres en ordning som den britiske eller canadiske ordningen. Når det gjelder den britiske ordningen, fremstår samarbeidet mellom politiet og Community Safety Partnerships (CPS) som lite egnet for norske forhold, se punkt 18.3.3. Vi har ikke organer som tilsvarer CPS i Norge. Det skjer også langt færre partnerdrap per år i Norge sammenliknet med Storbritannia. Dette innebærer at den britiske ordningen antakelig er for omstendelig til å fungere som en modell for en norsk partnerdrapskommisjon.

Når det gjelder den canadiske ordningen, består denne av flere regionale ordninger. Også i Canada skjer det mange flere partnerdrap per år enn i Norge, og det kan derfor være grunner til å velge en regional løsning der. Med et gjennomsnitt på åtte partnerdrap per år, mener utvalget at den norske ordningen bør etableres som en nasjonal ordning.

18.5 Nærmere om utvalgets anbefaling

18.5.1 Kommisjonens kunnskapsgrunnlag

Utvalget mener at partnerdrapskommisjonen bør ha tilgang til fullstendige straffesaksdokumenter i partnerdrapssakene som skal gjennomgås. Kommisjonen bør, etter utvalgets syn, også supplere informasjon gjennom dokumentinnhenting fra involverte instanser og/eller intervjuer med offentlig ansatte. En full informasjonstilgang kan bare sikres gjennom at en rekke offentlige organer får plikt til å utlevere dokumenter til kommisjonen, og til å bistå med å opplyse de sakene som kommisjonen undersøker. Kommisjonen bør også kunne forespørre etterlatte om intervju.

Kommisjonens arbeid vil forutsette tilgang til svært sensitive taushetsbelagte opplysninger. Utvalget antar at det kan ses hen til lov om informasjonstilgang m.m. for Partnerdrapsutvalget ved den nærmere utformingen av kommisjonens informasjonstilgang. Den nærmere reguleringen må imidlertid utredes nærmere.

18.5.2 Kommisjonens mandat

Formålet med en permanent partnerdrapskommisjon skal være læring og utvikling – ikke fordeling av skyld. Dette er, etter utvalgets syn, svært viktig. Når en ansatt i hjelpeapparatet skal gjennomgå egne valg og handlinger etter et drap, vil frykt for skyld og straff kunne hindre læring. Utvalget mener derfor at kommisjonen verken skal ta stilling til strafferettslige eller sivilrettslige skyld- eller ansvarsforhold. Den bør heller ikke vurdere administrative reaksjoner overfor tjenestepersoner eller virksomheter.

Kommisjonen bør, etter utvalgets syn, bare gjennomgå saker hvor det foreligger rettskraftig avgjørelse, eller hvor saken er henlagt som følge av at gjerningspersonen er død. Henlagte saker bør bare gjennomgås av kommisjonen når påtalemyndigheten anser forholdet som tilstrekkelig bevist i henhold til det strafferettslige beviskravet.

Videre bør kommisjonen gjennomgå sakene med en systematisk, samordnet og helhetlig tilnærming med formål om å avdekke om, i hvilken grad og eventuelt på hvilken måte det forekom svikt i det offentlige tjenesteapparatets håndtering av sakene før drapene. Utvalget mener for øvrig at kommisjonen selv må bestemme omfanget av, og metoden for, sine undersøkelser.

Utvalget foreslår at partnerdrapskommisjonen utarbeider årlige anonymiserte rapporter, og at disse leveres til Justis- og beredskapsdepartementet. Rapportene bør også publiseres offentlig med tidsintervaller som sikrer tilstrekkelig anonymisering av sakene.102 Justis- og beredskapsdepartementet bør, som koordinerende departement for vold i nære relasjoner, ha ansvar for å følge opp rapportene. Partnerdrapskommisjonen bør også kunne utarbeide særskilte rapporter rettet mot enkeltinstanser, og kunne peke på forbedringspunkter i blant annet etterlevelse av regelverk, rutiner og praksis, kultur og holdninger og samhandling.

18.5.3 Organisering

Det er, etter utvalgets syn, svært viktig at partnerdrapskommisjonen opprettes som et uavhengig organ – både faglig og organisatorisk. Utvalget foreslår at kommisjonen er administrativt tilknyttet Justis- og beredskapsdepartementet. Den må imidlertid ikke være underlagt departementets instruksjonsmyndighet. Faglig og organisatorisk uavhengighet er sentralt for at kommisjonen skal nyte den nødvendige tillit – både i befolkningen og på alle nivåer i forvaltningen. En uavhengig kommisjon sikrer tillit ved at den opptrer upartisk og kan undersøke og vurdere hjelpeapparatets arbeid i partnerdrapssaker uten bindinger til noen etater.

Utvalget mener at partnerdrapskommisjonen må være bredt sammensatt av personer med ulik yrkesbakgrunn, herunder representanter fra politi og påtalemyndighet, helse- og omsorgstjenesten, barne- og familievern, krisesenter, NAV og sosialtjenesten. Utvalget mener også at det bør oppnevnes representanter fra dommerstanden og fra akademia/forskningsfeltet vold i nære relasjoner. Det bør stilles krav om at alle medlemmene skal ha relevant faglig kompetanse, og til at ett eller flere medlemmer har urfolks- og/eller minoritetsbakgrunn. Det er viktig at de som oppnevnes som medlemmer i en slik kommisjon ikke har bindinger som gjør at de er, eller kan oppfattes å være, uhildet, og at de nyter allmenn tillit.

Utvalget foreslår at kommisjonsmedlemmene oppnevnes av Kongen i statsråd for tre år av gangen, med mulighet til forlengelse i ytterligere tre år. For den nærmere utpenslingen av prosedyren for oppnevning, foreslår utvalget at det ses hen til andre og sammenliknbare uavhengige kommisjoner, for eksempel Den rettsmedisinske kommisjon og Gjenopptakelseskommisjonen for straffesaker.

Det må også opprettes et sekretariat for partnerdrapskommisjonen. Dette reiser en rekke spørsmål, herunder hvilke oppgaver sekretariatet skal tillegges, hvilken kompetanse sekretariatet bør ha og plassering av sekretariatet. Gjennomgang av partnerdrapssaker er et stort og tidkrevende arbeid. Utvalget antar derfor at sekretariatet bør tillegges både administrative og faglige utredningsoppgaver. All den tid det er tale om et lite antall saker som skal gjennomgås per år, mener utvalget at det er grunn til å utrede nærmere om sekretariatet kan samlokaliseres med et allerede eksisterende organ. Plasseringen må imidlertid sikre kommisjonens uavhengighet.

18.5.4 Evaluering

Utvalget mener at den permanente partnerdrapskommisjonen må evalueres etter de første fem årene. Etter seks år bør det vurderes om ordningen skal videreføres.

19 Økonomiske og administrative konsekvenser

19.1 Innledning

Det følger av utvalgets mandat at «[d]e økonomiske og administrative konsekvensene av foreslåtte tiltak skal – så langt det er hensiktsmessig og innenfor tidsfristen for utvalgets arbeid – utredes i samsvar med reglene i utredningsinstruksen».

Utvalget har totalt fremmet 70 konkrete tiltak, som utvalget anbefaler at regjerningen følger opp. Disse inkluderer 30 generelle tiltak innenfor 14 temaer som er rettet mot hele hjelpeapparatet, 39 tiltak som er rettet spesielt mot politi og andre instanser i hjelpeapparatet og én anbefaling om å opprette en permanent partnerdrapskommisjon.

Svært mange av utvalgets anbefalinger dreier seg om å lovfeste eller implementere retningslinjer, anbefalinger og rutiner. Flere forslag dreier seg om å tydeliggjøre og forsterke det ansvaret ledelsen i tjenestene allerede har for å prioritere og å følge opp forebyggingsarbeid mot vold i nære relasjoner og partnerdrap. Formålet med disse anbefalingene er at hjelpeapparatet tar i bruk allerede eksisterende forbyggende virkemidler og tiltak mot partnervold og partnerdrap. Disse anbefalingene innebærer ikke ny virksomhet – de handler om å følge opp regelverk og rutiner som allerede gjelder. Tjenestene skal allerede være i stand til å etterleve disse. Etterlevelse vil fordre en tydeligere prioritering internt. Hvilke prioriteringer som må gjøres, og hvilke økonomiske og administrative konsekvenser dette eventuelt vil kunne få, har ikke utvalget hatt grunnlag for å vurdere.

Noen av utvalgets anbefalinger dreier seg om ny virksomhet, og disse anbefalingene vil ha økonomiske og administrative konsekvenser. De fleste av disse forslagene må imidlertid utredes nærmere. Anbefalingene som innebærer nye tiltak kan innrettes på ulike måter og i ulikt omfang, og slike justeringer vil få følger for de økonomiske og administrative konsekvensene. Utvalgets hovedoppgave har vært å gjennomgå konkrete partnerdrapssaker, og utvalgets funksjonstid har ikke tillatt full utredning av alle anbefalingene. Uten et mer detaljert beregningsgrunnlag, vil økonomiske og administrative beregninger bli så skjønnsmessige at de ikke gir en treffende indikasjon på konsekvensene. Utvalget har derfor ikke hatt grunnlag for å foreta meningsfulle beregninger av de anbefalingene som dreier seg om ny virksomhet.

Som følge av det overnevnte, har utvalget ikke hatt grunnlag for å foreta beregninger av de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets anbefalinger. Utvalget vil nedenfor likevel gi noen eksempler på anbefalinger som ikke vil kreve ny virksomhet, og noen eksempler på anbefalinger som vil kreve ny virksomhet.

19.2 Anbefalinger som ikke krever ny virksomhet

Svært mange av utvalgets anbefalinger vil ikke kreve ny virksomhet. Utvalget anbefaler for eksempel tydeliggjøring av ansvaret ledelsen i de ulike tjenestene har for implementering og iverksetting av forebyggende tiltak, og ansvaret ledelsen har for å sikre en kultur for læring av egne og andres feil. Utvalget anbefaler også at de ulike instansenes forebyggende arbeid gjøres til et prioritert område hos relevante tilsynsmyndigheter, se punkt 16.1. Tilsvarende anbefaler utvalget tiltak som skal bidra til reell prioritering av politiets arbeid mot partnervold og partnerdrap, se punkt 17.1.1. Tydeliggjøring av lederansvar og å sørge for målrettet tilsyn kan, etter utvalgets syn, gjøres innenfor tjenestenes allerede eksisterende økonomiske og administrative rammer.

For å sikre den fortrolighet som skal til for å avdekke partnervold og andre faktorer som kan bidra til forhøyet risiko for partnerdrap, anbefaler utvalget at hjelpeapparatet rutinemessig tilbyr alle brukere alenesamtaler. Forslaget innebærer kun innføring av en rutine om at eventuelle ledsagere må vente utenfor. Dette kan utgjøre en stor forskjell i den enkelte sak, men tiltaket medfører ingen økte kostnader. Alenesamtaler bør i mange tilfeller også gjennomføres etter allerede gjeldende retningslinjer.

For å sikre at politiet gjennomfører risikovurdering i alle saker om mishandling i nære relasjoner, anbefaler utvalget at politiet pålegges en lovfestet plikt til å risikovurdere i alle saker som anmeldes etter straffeloven §§ 282 og 283, se punkt 7.2.3.1. Politiet har siden 2013 vært pålagt å gjennomføre risikovurdering i slike saker. Utvalgets erfaring er at dette likevel ikke gjøres, og utvalget anbefaler en lovfestet plikt for å sikre etterlevelse. Anbefalingen innebærer dermed ikke ny, kostnadskrevende virksomhet.

Utvalget har i kapitlene 16 og 17 redegjort for anbefalingene, og om anbefalingene er ment å sikre etterlevelse av allerede eksisterende anbefalinger, retningslinjer og regelverk. Det vises til de nevnte kapitlene for en full oversikt over slike anbefalinger.

19.3 Anbefalinger som krever ny virksomhet

Noen av utvalgets anbefalinger dreier seg om ny virksomhet, og disse anbefalingene vil ha økonomiske og administrative konsekvenser.

Utvalget anbefaler for eksempel å opprette en nasjonal permanent partnerdrapskommisjon som skal gjennomgå partnerdrapssaker, se kapittel 18. Formålet med kommisjonens arbeid bør være læring av feil og videre utvikling av arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap. Utvalget foreslår at en slik kommisjon opprettes som en seksårig prøveordning. Kommisjonen kan organiseres mer eller mindre omfattende, og den nærmere organiseringen av kommisjonen må utredes videre. Utvalget har derfor ikke hatt grunnlag for å foreta meningsfulle beregninger av de økonomiske og administrative konsekvensene av en slik kommisjon.

For å sikre at hjelpeapparatet har den nødvendige kunnskap om og kompetanse på vold i nære relasjoner, risikovurdering, risikohåndtering, kommunikasjon, kultursensitivitet og samhandling, anbefaler utvalget både generelle og konkrete tiltak knyttet til kompetanseheving. Den generelle anbefalingen som blant annet dreier seg om å innarbeide og å sikre implementering av kunnskapskrav i alle relevante rammeplaner, behøver i seg selv ikke å medføre økonomiske og administrative konsekvenser, se punkt 16.8. Det gjør heller ikke anbefalingen som dreier seg om å innføre kompetansekrav for krisesenteransatte, se punkt 17.3.4. Eventuell utarbeidelse av nye læremidler eller økt behov for lærekrefter, kan imidlertid medføre økte kostander. Det samme vil anbefalingen om å opprette et tematisk program om vold i nære relasjoner i regi av Norges forskningsråd og anbefalingene om kompetanseheving som dreier seg om etterutdanningskurs, se punktene 16.7, 16.11, 17.2.1 og 17.7.1. Omfanget av både kostander og administrative konsekvenser vil imidlertid avhenge av hvordan anbefalingene implementeres.