Del 1
Utviklingstrekk og vurderingsgrunnlag

3 Utviklingstrekk for SPU

3.1 Innledning

Lov om Statens petroleumsfond ble vedtatt i 1990, og det første innskuddet i fondet kom i 1996. Ansvaret for forvaltningen ble lagt til Finansdepartementet. Departementet fastsatte retningslinjer for forvaltningen av midlene med utgangspunkt i retningslinjene for Norges Banks valutareserver. Framfor å opprette en egen separat organisasjon for forvaltningen, fikk Norges Bank i oppgave å plassere fondsmidlene i statspapirer med høy likviditet. Dette var noe banken allerede hadde lang erfaring med.

Siden 1996 har fondet vokst raskt, og forvaltningen er blitt utviklet gradvis. Det har gitt behov for en rekke tilpasninger i rammeverk og styringsstruktur. Det gjelder også i arbeidet med ansvarlig forvaltning og de etiske retningslinjene. I utvalgets mandat pekes det blant annet på at flere land og selskaper i fondet kan innebære utfordringer for implementeringen av de etiske retningslinjene for fondet.

Lov om Statens pensjonsfond trådte i kraft 1. januar 2006 og lov om Statens petroleumsfond opphørte fra samme dato. Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet ble da samlet under én felles «paraply», og Statens petroleumsfond endret navn til Statens pensjonsfond utland (SPU).1 Alle sentrale bestemmelser om håndteringen av statens petroleumsinntekter og forvaltningen av fondet, ble videreført. Fondet er et sparefond for staten og ikke øremerket til pensjoner eller andre utgifter over budsjettet.2

Dette kapittelet går kort gjennom styringsstrukturen for forvaltningen av SPU og sentrale utviklingstrekk for fondets investeringsstrategi.3 Dette er utgangspunktet for de vurderinger utvalget gjør om de etiske retningslinjene for fondet. I dette kapittelet er det derfor lagt vekt på forhold som har særlig betydning for ansvarlig forvaltning og retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Sentrale utviklingstrekk i mandatet for ansvarlig forvaltning og retningslinjene for observasjon og utelukkelse er nærmere omtalt i kapittel 4, mens Etikkrådets og Norges Banks praktisering er omtalt i kapittel 5.

3.2 Styringsstruktur for forvaltningen av SPU

Statens pensjonsfond utland tilhører det norske folk, både dagens og framtidige generasjoner. Stortinget har i lov om Statens pensjonsfond gitt Finansdepartementet ansvaret å forvalte SPU, mens den operative gjennomføringen er lagt til Norges Bank. I Norges Bank har hovedstyret et overordnet ansvar, mens den daglige ledelsen av forvaltningen er lagt til leder av investeringsenheten i banken, Norges Bank Investment Management (NBIM).

Styringen av fondet er basert på at rammer og retningslinjer for forvaltningen bestemmes av eier. Investeringsstrategien framkommer i et mandat Finansdepartementet har fastsatt, og Norges Bank forvalter fondet innenfor rammene i mandatet. Alle viktige veivalg i forvaltningen av fondet forankres i Stortinget før de gjennomføres. En slik forankring bidrar til at regjeringen og Stortinget har eierskap til strategien og at de er bevisste på hvilken risiko forvaltningen innebærer. Dette anses som viktig for å holde fast ved beslutningene, også i perioder med uro i finansmarkedene. Denne nærheten til de folkevalgte organer er nokså særegent for SPU sammenliknet med andre statlige fond.

Investeringsstrategien som Finansdepartementet beslutter, gjenspeiles i en referanseindeks for fondet. Referanseindeksen er en detaljert beskrivelse av hvordan fondets kapital i utgangspunktet vil være investert hvis Norges Bank ikke skal trekke på rammen for avvik fra indeksen, se nærmere omtale i kapittel 3.3 nedenfor. Norges Bank kan bare i begrenset grad avvike fra referanseindeksen for å skape meravkastning. Det innebærer at de faktiske investeringene i stor grad vil styres av referanseindeksen som Finansdepartementet har fastsatt, se også kapittel 3.3 nedenfor.

Det ble i 2004 etablert retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper, jf. nærmere omtale i kapittel 4. Et uavhengig Etikkråd gir tilrådinger til Norges Bank om selskaper skal settes til observasjon eller utelukkes. Norges Bank vurderer tilrådingene og beslutter om de skal følges eller ikke.

Kilde: Finansdepartementet.

Forvaltningsmandatet som Finansdepartementet fastsetter, uttrykker den overordnende strategien for investeringene og rammene for forvaltningen. I mandatet er det presisert at banken skal foreta investeringsbeslutninger og utøve eierrettigheter uavhengig av departementet. Figur 3.1 illustrerer styringsstrukturen for fondet. Det er en tydelig ansvarsdeling mellom Stortinget, Finansdepartementet og Norges Bank. Oppgaver og fullmakter delegeres nedover i systemet, mens rapportering av resultater og risiko går oppover. Hvert ledd i systemet har en egen tilsynsenhet som mottar rapportering fra og utøver tilsyn med leddet under. Unntaket fra dette prinsippet er at Norges Banks hovedstyre er gjenstand for tilsyn fra det stortingsoppnevnte representantskapet, som også oppnevner bankens revisor. I tillegg følger Finansdepartementet opp Norges Banks forvaltning og rapporterer til Stortinget i årlige meldinger.

Finansdepartementet legger i stortingsdokumentene og i mandatet til Norges Bank vekt på at det må være stor grad av åpenhet i forvaltningen av SPU. Åpenhet i forvaltningen anses å være en helt sentral premiss for å bevare tilliten til fondet, se også kapittel 17. Norges Banks og Etikkrådets rapportering om henholdsvis ansvarlig forvaltning og tilrådinger om observasjon og utelukkelser, er nærmere omtalt i kapittel 5.

3.3 Dagens investeringsstrategi

Formålet med forvaltningen av SPU er slått fast i lov om Statens pensjonsfond. Lovens § 2 lyder:

«Målet med investeringene i Statens pensjonsfond skal være å oppnå høyest mulig avkastning med en akseptabel risiko. Innenfor denne rammen skal fondet forvaltes ansvarlig.»

Investeringsstrategien for fondet er blitt utviklet over tid. Den er ifølge departementet utformet med utgangspunkt i formålet til fondet, fondets særtrekk som stort, langsiktig og statlig eid, samt i antakelser om hvordan finansmarkedene fungerer.

Et viktig kjennetegn ved investeringsstrategien, er at kapitalen er spredt må mange enkeltinvesteringer over hele verden. Langsiktige investorer som har spredt investeringene sine bredt – både geografisk og på ulike typer markeder, sektorer og enkeltinvesteringer – omtales gjerne som universelle eiere. Det er da den generelle, økonomiske utviklingen i verdensøkonomien som på lang sikt bestemmer verdiutviklingen til fondet, og ikke forhold knyttet til enkeltselskaper eller sektorer. En slik investeringsstrategi bidrar til å spre risikoen, og den gir investor insentiv til å arbeide for velfungerende markeder og til å redusere negative effekter på miljø og samfunn.4 SPU skal være en finansiell investor med forholdsvis små eierandeler i de enkelte selskapene.

Investeringsuniverset setter rammer for hvordan fondets midler kan plasseres. Fondets investeringsunivers er avgrenset til noterte aksjer og obligasjoner samt unotert eiendom og unotert infrastruktur for fornybar energi.5 Fondets midler kan ikke investeres i Norge eller i selskaper som er besluttet utelukket etter retningslinjene for observasjon og utelukkelse. I 2019 ble det besluttet å ta oppstrømsselskaper i energisektoren ut av SPU for å redusere samlet oljeprisrisiko i norsk økonomi.6

Den strategiske referanseindeksen som Finansdepartementet fastsetter, spiller en viktig rolle i forvaltningen av fondet. Referanseindeksen angir en fordeling av kapitalen mellom aktivaklasser, geografi og valutaer, jf. figur 3.2 og figur 3.3. På den måten uttrykker referanseindeksen eiers investeringspreferanser og risikotoleranse. Den strategiske referanseindeksen består av separate indekser for aksjer og obligasjoner, fordelt med henholdsvis 70 og 30 prosent. Referanseindeksen gjenspeiler i stor grad investeringsmulighetene i de globale aksje- og obligasjonsmarkedene, og inneholder flere tusen enkeltaksjer og obligasjonslån. Referanseindeksene tar utgangspunkt i brede, globale indekser fra ledende indeksleverandører.

Kilde: Finansdepartementet.

Kilde: Finansdepartementet og Norges Bank.

Referanseindeksen for aksjer er blitt endret over tid, se nærmere omtale i kapittel 3.5 nedenfor. Dagens indeks er basert på en indeks fra FTSE Russell, FTSE Global All Cap, og inkluderer alle land, med unntak av Norge, som indeksleverandøren klassifiserer som utviklede markeder, avanserte framvoksende markeder eller sekundære framvoksende markeder. Med bakgrunn i et pågående arbeid i Finansdepartementet med å vurdere sammensetningen av referanseindeksen for aksjer, har departementet bestemt at nye markeder fra og med inngangen til 2019 ikke skal inkluderes i fondets aksjeindeks, selv om de tas inn i FTSE Global All Cap. Det betyr at Saudi-Arabia, som FTSE Russell inkluderte i mars 2019, og Romania, som skal inkluderes i september 2020, inntil videre ikke er tatt inn i fondets referanseindeks.

FTSE Russell har egne kriterier for hvilke markeder og selskaper som skal inngå i indeksen, se boks 3.1. Innad i hver region fordeles investeringene etter størrelsen på de noterte aksjemarkedene i landene som inngår i indeksen, men med enkelte justeringer.7 Fordelingen mellom regioner i referanseindeksen avviker noe fra markedsvektene i FTSE Global All Cap ved at en større andel investeres i Europa og en mindre andel i Nord-Amerika.

Referanseindeksen for obligasjoner er basert på indekser utarbeidet av Bloomberg og består av en statsdel og en selskapsdel. Statsdelen utgjør 70 prosent og inkluderer nominelle statsobligasjoner, inflasjonssikrede statsobligasjoner og obligasjoner utstedt av internasjonale organisasjoner. Selskapsdelen utgjør 30 prosent og består av selskapsobligasjoner og obligasjoner med fortrinnsrett. Mens fordelingen av investeringene innenfor delindeksen for selskapsobligasjoner er basert på markedsvekter, er fordelingen mellom land innen statsdelen basert på økonomienes relative størrelse målt ved brutto nasjonalprodukt (BNP). Også Bloomberg gjør en rekke subjektive valg og prioriteringer om hvordan markedene og obligasjonslånene skal representeres i indeksen.

Markedsbevegelser vil kunne føre til at andelen aksjer og obligasjoner i porteføljen blir vesentlig lavere eller høyere enn de langsiktige andelene på henholdsvis 70 og 30 prosent som er fastsatt i den strategiske referanseindeksen. Hvis for eksempel aksjeverdiene stiger relativt mye over en periode, vil andelen aksjer i fondet stige til å bli mer enn 70 prosent og andelen obligasjoner synke under 30 prosent. Den porteføljen som framkommer av slike markedsbevegelser, kalles den faktiske referanseindeksen. Dersom avviket mellom den faktiske og den strategiske referanseindeksen blir stort, vil det kunne gi en annen forventet avkastning og risiko enn det som regjeringen og Stortinget har uttrykt som ønskelig gjennom fastsettelsen av den strategiske referanseindeksen. Det er derfor fastsatt bestemmelser om tilbakevekting av aksjeandelen til 70 prosent når denne avviker med mer enn 2 prosentenheter. I eksempelet over ville Norges Bank måtte selge aksjer for å komme tilbake til andelene på 70 og 30 prosent.

Norges Banks resultater blir målt mot den faktiske referanseindeksen. Norges Bank har anledning til å avvike fra den faktiske referanseindeksen innenfor en grense på 1,25 prosent forventet relativ volatilitet.8 En slik risikoramme for avvik fra referanseindeksen innebærer at Norges Bank må følge referanseindeksen nokså tett. Beregninger viser at 99 prosent av risikoen i fondet, målt ved årlige variasjoner i avkastningen, bestemmes av referanseindeksen.9

Rammen for avvik fra referanseindeksen gir rom for Norges Bank til å søke å oppnå en noe høyere avkastning enn referanseindeksen, og banken gir mulighet til en kostnadseffektiv tilpasning til indeksen. Vurderinger av blant annet miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring kan føre til at Norges Bank velger ikke å investere i enkelte selskaper når selskapene blir tatt inn i referanseindeksen, eller at Norges Bank velger å selge seg ut av selskaper de allerede er investert i, såkalt risikobaserte nedsalg. Dette trekker også på rammen banken har for å avvike referanseindeksen. Finansdepartementet har videre stilt flere krav i mandatet blant annet til miljørelaterte investeringer og til statsfinansiell styrke for investeringer i statsobligasjoner som innebærer at Norges Bank må avvike noe fra indeksen.

Akkumulert over perioden 1999 til 2019, har Norges Bank oppnådd en årlig meravkastning sammenliknet med referanseindeksen på 0,20 prosentenheter eller anslagsvis 132 mrd. kroner før kostnader, og 84 mrd. kroner etter at totale forvaltningskostnader er trukket fra.

I mandatet er det videre stilt krav om at Norges Banks hovedstyre skal godkjenne alle markeder det investeres i, både de markeder som inngår i referanseindeksen og de som ikke er omfattet. Noen markeder tilfredsstiller ikke kravene indeksleverandørene stiller for inkludering i de brede markedsindeksene. Dette gjelder blant annet såkalte front-markeder, som er mindre utviklet enn framvoksende markeder. Norges Bank hadde ved utgangen av 2019 valgt å investere i 26 såkalte front-markeder, motsvarende 24,6 mrd. kroner, se figur 3.3. Dette er land der informasjonstilgangen om etiske forhold vanligvis er langt dårligere enn i markeder omfattet av referanseindeksen, se nærmere omtale i kapittel 9. Samtidig hadde banken valgt ikke å investere i ett framvoksende marked, Pakistan, som er i referanseindeksen.

3.4 Investeringsstrategien er blitt utviklet gradvis

Investeringsstrategien for SPU er blitt utviklet over tid. Det er blitt foretatt en gradvis bredere spredning av investeringene på geografiske regioner, markeder og valutaer. Over tid er fondets markedsrisiko økt gjennom en gradvis økning i aksjeandelen og man har gått inn i mindre omsettelige investeringer, som unoterte aktiva. Dette har skjedd samtidig som fondet har vokst markert.

Utvikling i kapitalen

Kilde: Norges Bank.

Kilde: Finansdepartementet og Norges Bank.

Figur 3.5A viser veksten i kapitalen i fondet siden det første innskuddet på knapt 2 mrd. kroner i 1996. Ved utgangen av 2019 var fondets markedsverdi 10 088 mrd. kroner. Fondets størrelse svarte til om lag tre års verdiskaping i fastlandsøkonomien, eller om lag 1,9 mill. kroner per innbygger i landet. Fondet er blitt et av verdens største statlige investeringsfond.

Fondets inntekter er i henhold til lov om Statens pensjonsfond hele statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten pluss avkastningen fra investeringene fratrukket kostnadene ved forvaltningen. Fondets utgifter er en årlig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Overføringen til statsbudsjettet er ikke øremerket til pensjoner eller andre utgifter, men inngår som en del av den samlede prioriteringen av statens utgifter over budsjettet. Ifølge den politisk omforente handlingsregelen for budsjettpolitikken, skal overføringen tilsvare forventet realavkastning av fondet, anslått til 3 prosent. Denne overføringen skal dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet.

I 2019 ble 241 mrd. kroner overført til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet, se figur 3.5B. Det tilsvarte 16,7 prosent av de samlede utgiftene i statsbudsjettet. Med et fond på over 10 000 mrd. kroner, vil en endring på én prosentenhet i avkastning tilsvare over 100 mrd. kroner. Verdiskapingen i industrien i Norge utgjorde til sammenlikning 222 mrd. kroner i 2019 og i fiskeri og fiskeoppdrett rundt 47 mrd. kroner.10 Hvordan fondet forvaltes har dermed stor betydning for norsk økonomi.

¹ Figuren viser tidspunktet for beslutningene, mens selve gjennomføringen av endringene i strategien i flere tilfeller har strukket seg over flere år. Eksempelvis ble det åpnet for investeringer unotert eiendom i 2008, men Norges Banks mandat ikke ble endret før i 2010. Det første eiendomskjøpet ble foretatt i 2011.

Kilde: Finansdepartementet.

Av veksten i fondet i perioden 1996 – 2019, har netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten utgjort vel 5 500 mrd. kroner akkumulert, mens avkastningen har utgjort i overkant av 5 350 mrd. kroner. De samlede overføringene fra fondet til statsbudsjettet, det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, utgjorde i perioden i underkant av 2 200 mrd. kroner.

En viktig side ved investeringsstrategien er at investeringene utelukkende plasseres utenfor Norge. Sammen med handlingsregelen for budsjettpolitikken, bidrar det til å skjerme fastlandsøkonomien fra store og varierende inntekter fra petroleumsnæringen. I tillegg unngår man at SPU blir et budsjett nummer to for prosjekter som ikke når opp i den ordinære budsjettbehandlingen, og det bidrar til å diversifisere investeringene.

Utvikling av investeringsstrategien

Fra det første innskuddet i 1996 og fram til 1998, var fondet utelukkende investert i statsobligasjoner og statsgaranterte papirer i åtte land.

I 1998 ble aksjer inkludert i referanseindeksen for fondet med en andel på 40 prosent. Begrunnelsen for å inkludere aksjer i referanseindeksen var at det over tid forventes å gi en høyere avkastning enn obligasjoner. Samtidig ble det framhevet at en kan oppnå en diversifiseringsgevinst ved å spre investeringene på flere aktivaklasser, siden avkastningen av aksjer og obligasjoner normalt ikke varierer i takt.

Aksjeandelen ble økt videre til 60 prosent i 2007. En høyere aksjeandel ble begrunnet med at det kunne forventes å bidra til høyere avkastning på lang sikt, samtidig som risikoen fortsatt ville være akseptabel. Det ble også vist til erfaringene med retningslinjene for finanspolitikken og evnen til å håndtere store svingninger i avkastningen. Finansdepartementet mente at risikotoleransen derfor var blitt høyere.

I 2016 ble det besluttet å øke aksjeandelen i den strategiske referanseindeksen ytterligere til 70 prosent. Det ble i begrunnelsen blant annet vist til fondets lange tidshorisont og at evnen til å bære risiko var blitt høyere enn da aksjeandelen ble vurdert sist.

I 2002 ble ikke-statsgaranterte obligasjoner med høy kredittverdighet inkludert i referanseindeksen for obligasjoner. Det ble vist til at slike obligasjoner ville gi økt forventet avkastning fordi en investor normalt vil bli kompensert med en likviditets- og kredittpremie for å holde slike obligasjoner.11 Økningen i fondets risiko ble anslått å være moderat.

I 2007 ble små selskaper inkludert i fondets referanseportefølje. Den opprinnelige referanseindeksen for aksjer bestående av store og mellomstore selskaper dekket om lag 85 prosent av den samlede verdien av aksjemarkedene i verdensindeksen til indeksleverandøren FTSE. Ved å inkludere små selskaper, ble denne andelen økt til om lag 95 prosent. Utvidelsen innebar at antall selskaper i indeksen steg fra vel 2 400 til rundt 7 000 selskaper, se også kapittel 3.5 nedenfor.

I 2008 ble det besluttet å åpne for investeringer i unotert eiendom på inntil 5 prosent av fondsmidlene. Begrunnelsen var blant annet å spre risikoen i fondet ytterligere, høste premier fra investeringer i mindre omsettelige aktiva, samt å øke investeringene i realaktiva, herunder aksjer innen eiendomssektoren og unotert eiendom, for best mulig å bevare fondets internasjonale kjøpekraft. Ved utgangen av 2019 utgjorde den faktiske andelen i unotert eiendom 2,7 prosent.

I 2018 ble det lagt opp til at SPU skal kunne investeres i unotert infrastruktur for fornybar energi innenfor de miljørelaterte investeringsmandatene med samme krav til lønnsomhet og åpenhet som for fondets øvrige investeringer.

Nye markeder er gradvis tatt inn i fondets referanseindeks slik at den geografiske fordelingen er endret over tid. Utviklingen i den geografiske fordelingen er nærmere omtalt i kapittel 3.5 under.

3.5 Nærmere om hvilke vurderinger som er blitt gjort når nye markeder er tatt inn i SPU

I utvalgets mandat pekes det blant annet på at flere land og selskaper i fondet kan innebære utfordringer for implementeringen av de etiske retningslinjene for fondet. Tilgangen på informasjon er dessuten ofte begrenset i enkelte markeder. Under følger en nærmere gjennomgang av hvilke vurderinger som har ligget til grunn da framvoksende markeder er tatt inn i SPUs investeringsunivers og referanseindeks. Det er i omtalen lagt særlig vekt på hvilke vurderinger som er gjort om konsekvensene for de etiske retningslinjene.

1997: En landliste fastsatt av regjeringen med 21 utviklede land

I de første årene etter oppstarten av fondet ble det utarbeidet en liste med tillatte land for fondet å investere i. Listen ble besluttet av Finansdepartementet etter at den først var forankret i regjeringen og Stortinget. Landlisten omfattet land som tilfredsstilte kriterier om «… velfungerende og likvide finansmarkeder med betryggende selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning».12

Det ble allerede fra starten av lagt vekt på å legge «… entydige og objektive kriterier til grunn ved fastsettelse av hvor petroleumsfondet kan investeres».13 For å identifisere land som tilfredsstilte kriteriene, ble MSCI World Index for utviklede markeder valgt som indeks.

For aksjer utgjorde landlisten en liste over de landene som hadde markedsplasser for aksjer som fondet kunne plasseres i. For obligasjoner var det et krav at obligasjonene var utstedt i en valuta til et av de nevnte landene eller i ECU (forløperen til euro), samt at utsteder var hjemmehørende i et av landene. Senere ble det også stilt som krav at obligasjoner skulle ha en tilfredsstillende kredittvurdering.

Listen utgjorde fra starten av 21 utviklede land. Disse landene definerte hvilke markeder som inngikk i både investeringsuniverset og referanseindeksen.

1999: Framvoksende markeder tas inn i fondet

I 1999 vurderte regjeringen å inkludere også framvoksende markeder i landlisten for aksjer.14 Norges Bank anbefalte i den forbindelse at det burde åpnes for å kunne investere i aksjer notert på børsene i Brasil, Mexico, Sør-Korea, Taiwan, Thailand, Hellas og Tyrkia.15 Regjeringen fulgte i hovedsak opp Norges Banks forslag. Begrunnelsen var at en slik utvidelse ville bidra positivt til forholdet mellom forventet avkastning og risiko for fondet. Det ble også lagt vekt på at eventuelle nye land måtte tilfredsstille visse minstekrav til åpenhet, regulering, oppgjørssystemer, markedsstørrelse og likviditet, og til politisk og makroøkonomisk stabilitet. Når det gjaldt Tyrkia, ville likevel regjeringen vurdere saken nærmere, blant annet «ut fra en nærmere vurdering av menneskerettighetssituasjonen i landet».16 Da landlisten ble utvidet 1. januar 2000, var likevel Tyrkia inkludert.17

2004: Flere framvoksende markeder tas inn i fondet

Landlisten ble ytterligere utvidet i 2004, også da etter råd fra Norges Bank.18 Siden transaksjons- og forvaltningskostnadene øker ved en utvidelse av antall land i referanseindeksen, fikk land som skulle tas inn i referanseindeksen nå et tilleggskrav om at de måtte være «… av en slik størrelse at utvidelsen fører til en målbar effekt på forventet avkastning og risiko».19 Referanseindeksen ville dermed bestå av færre land enn investeringsuniverset.

Følgende nye framvoksende aksjemarkeder oppfylte kriteriene for å bli tatt med i landlisten, men ikke i referanseindeksen: Chile, Filippinene, India, Israel, Indonesia, Kina, Malaysia, Polen, Tsjekkia og Ungarn. Sør-Afrika ble tatt inn både i landlisten og referanseindeksen. Tyrkia ble værende i landlisten, men tatt ut av referanseindeksen på grunn av størrelsen på aksjemarkedet i landet.

Følgende nye land oppfylte kravene til å bli inkludert i landlisten for obligasjoner: Mexico, Polen, Sør-Afrika, Sør-Korea, Tsjekkia og Ungarn. Referanseindeksen for obligasjoner ble ikke endret.

Island og Kypros ble nå tatt inn i landlisten for både fondets aksje- og obligasjonsinvesteringer, men ikke referanseindeksen.

2006: Små selskaper (small cap) tas inn i referanseindeksen

Finansdepartementet drøftet i St.meld. nr. 24 (2006–2007) om også små selskaper (small cap) skulle tas inn i referanseindeksen for aksjer. Det ville innebære en utvidelse fra vel 2 400 til rundt 7 000 selskaper i indeksen. Norges Bank anbefalte en slik utvidelse og viste blant annet til at små selskaper utgjør et betydelig markedssegment som det er vanskelig å se hvorfor SPU ikke skal være investert i. Ved å ta med små selskaper i referanseindeksen kunne en ifølge banken «… forvente høyere avkastning uten at volatiliteten i indeksen øker vesentlig».20 Utvalget kjenner ikke til eventuelle evalueringer av dette i ettertid.

Departementet ba også Etikkrådet redegjøre for hvilke konsekvenser det vil ha for rådets arbeid ved en slik utvidelse. Etikkrådet skrev at flere selskaper ville kreve mer overvåking og økte kostnader for rådet. Mindre tilgjengelig informasjon i små selskaper ville øke behovet for å engasjere konsulenter med større regional forankring, og antallet saker som krever ytterligere utredning kunne forventes å øke. Etikkrådet skrev videre:

«Når antallet selskaper øker, øker også risikoen for at det vil være selskaper i porteføljen med virksomhet i strid i retningslinjene. Det kan heller ikke utelukkes at tilgangen på informasjon er dårligere for små selskaper enn for store. Rådet har likevel ikke informasjon som tilsier at investeringer i små selskaper i seg selv verken er mer eller mindre risikable fra et etisk perspektiv enn andre investeringer.»21

Departementet vurderte konsekvensene for Etikkrådet og ansvarlig forvaltning på følgende måte:

«På bakgrunn av Etikkrådets vurdering av konsekvensene for deres arbeid med å vurdere uttrekk av selskaper, og Norges Banks vurdering av at kostnaden knyttet til å drive eierskapsutøvelse i et vesentlig større antall selskaper vil være begrenset i forhold til de samlede forvaltningskostnadene, mener departementet at hensynet til arbeidet med etikk ikke bør være til hinder for utvidelsen av referanseporteføljen.»

Departementet konkluderte med å utvide referanseindeksen i SPU med segmentet for små selskaper i FTSE-indeksen.

2007: Slutt på en «politisk bestemt landliste»

I 2007 ble systemet for fastsettelse av tillatte markeder og valutaer for fondet (investeringsuniverset), endret. Regjeringen gikk da bort fra systemet med å ha en eksplisitt landliste fastsatt av politiske myndigheter med tillatte markeder og valutaer.22 I stedet skulle Norges Bank utarbeide interne retningslinjer for hvilke markeder fondet kunne plasseres i utover referanseindeksen. Departementet forutsatte at dette arbeidet inneholdt en vurdering opp mot de kravene som følger av forskrift og utfyllende retningslinjer, og at disse vurderingene ble dokumentert.

Ifølge departementet talte heller ikke «… andre hensyn, som mulige signaleffekter, etiske hensyn eller spørsmål av mer politisk karakter …» mot en slik endring.23 Listen over tillatte markedsplasser for aksjer og valutaer for obligasjoner var uansett ikke egnet til å utelukke deltakelse i virksomhet i enkeltland. Et selskap notert på en godkjent markedsplass i et bestemt land, kan for eksempel ha store deler av sin virksomhet i et land som ikke inngår i fondets investeringsunivers.

Til grunn for vurderingene var også innspill fra Etikkrådet, som skrev at en ytterligere utvidelse av antall land ville føre til at rådet ville måtte overvåke og behandle flere selskaper.24 Informasjon fra mindre selskaper og fra selskaper i framvoksende markeder var ifølge Etikkrådet ofte vanskeligere tilgjengelig enn fra store selskaper i utviklede markeder. Dette ville et stykke på vei kunne avhjelpes ved å benytte konsulenter med regional forankring og flere eksterne utredere. Det ble vist til at bruk av denne type tjenester og flere saker som krever ytterligere utredning, ville medføre økte kostnader for Etikkrådet.

2008 og 2009: Departementet kom med en vurdering av aksjereferansen

Departementet vurderte i 2008 at det var mest hensiktsmessig å inkludere alle avanserte og sekundære framvoksende aksjemarkeder i referanseindeksen slik de til enhver tid er definert av FTSE Global All Cap. Dette ville gi «objektivitet, konsistens og forutberegnelighet og er i tråd med anbefalingene fra både Norges Bank og Strategirådet».25 Det ble vist til at kriteriene som FTSE benyttet, hadde mye til felles med de kriteriene departementet hadde lagt til grunn fram til da. Markedene i indeksen var åpne for utenlandske investorer, og det var for alle markeder etablert lovverk som regulerte finansmarkedet. Det var også opprettet tilsynsordninger som sikret overvåking av markeder og markedsaktører på en slik måte at det ble ansett som forsvarlig for fondet å investere i disse markedene.

Norges Bank skulle fortsatt godkjenne ethvert nytt land før investering. 17 framvoksende markeder ble med dette lagt til i referanseindeksen, i tillegg til de fem som var der fra før, jf. boks 3.1.

Departementet skrev i meldingen at «utøvelse av eierskap og etiske hensyn kan ivaretas på en tilfredsstillende måte selv etter en utvidelse av referanseporteføljen til å omfatte samtlige avanserte og sekundære framvoksende markeder».26

2012: Framvoksende markeder tas inn i referanseindeksen for statsobligasjoner

I Meld. St. 17 (2011–2012) ble lokale valutaer fra framvoksende markeder tatt inn også i referanseindeksen for statsobligasjoner. Referanseindeksen ble utvidet til å omfatte alle valutaene som til enhver tid inngikk i indeksen til Barclays Capital. Det betød at de blant annet måtte ha høy kredittverdighet og være tilstrekkelig likvide og investerbare. I tillegg ville Norges Bank «vurdere relevant investeringsrisiko og operasjonell risiko før midler blir plassert i de nye markedene».27

Endringene var, som ved tidligere endringer i referanseindeksen, basert på vurderinger av konsekvenser for indeksens avkastning og risiko på lang sikt, og de var i tråd med råd fra blant annet Norges Bank. 28

Endringen betød at 10 valutaer fra framvoksende markeder ble tatt inn i indeksen (Chile, Mexico, Israel, Polen, Sør-Afrika, Tsjekkia, Hong Kong, Malaysia, Sør-Korea og Thailand). Disse inngikk allerede i SPUs referanseindeks for aksjer.

Framvoksende markedene for selskapsobligasjoner ble vurdert som for lite utviklede og ikke tatt inn.

2014: Krav om mer rapportering om investeringer i framvoksende markeder

I 2014 skriver Finansdepartementet i Meld. St. 19 (2013–2014) at «For å bedre synliggjøre bankens forvaltning og SPUs investeringer i framvoksende markeder og fornybar energi legges det opp til at Norges Bank skal rapportere særskilt om slike investeringer.»29 Dette er fulgt opp av banken.

2018 og 2019: Framvoksende markeder tas ut av referanseindeksen for obligasjoner

I lys av at aksjeandelen var økt fra 60 til 70 prosent, varslet Finansdepartementet i Meld. St. 13 (2016–2017) en gjennomgang av referanseindeksen for obligasjoner. Etter råd fra Norges Bank, avgrenset Finansdepartementet i Meld. St. 20 (2018–2019) referanseindeksen til obligasjoner utstedt av stater og selskaper hjemmehørende i utviklede markeder.30 Norges Bank viste blant annet til at gevinsten ved å spre risikoen geografisk, er større for aksjer enn for obligasjoner. Investeringsuniverset for statsobligasjoner ble ikke endret, men det ble fastsatt en ramme for investeringer i framvoksende markeder på fem prosent av obligasjonsindeksen, tilsvarende den andelen slike markeder utgjør i det investerbare obligasjonsmarkedet med høy kredittverdighet.

Når obligasjonsinvesteringer i framvoksende markeder ble tatt ut av referanseindeksen, stilte departementet ytterligere krav til den offentlige rapporteringen av slike investeringer, herunder om rammeutnyttelse, innretting av investeringene og bidraget til fondets relative avkastning og risiko.31

2019: Ny gjennomgang av den geografiske fordelingen i aksjereferansen varsles

Finansdepartementet varslet i Meld. St. 20 (2018–2019) om at det var startet et arbeid med å gjennomgå den geografiske fordelingen av referanseindeksen for aksjer, og at det det ikke skulle tas inn nye markeder i fondets aksjeindeks før det var tatt en beslutning om sammensetningen av denne. Det betyr blant annet at Saudi Arabia, som nylig er inkludert i FTSE Global All Cap og Romania som er planlagt inkludert i september 2020, inntil videre ikke vil inngå i fondets referanseindeks.

Hovedstyret i Norges Bank skal godkjenne alle nye markeder før det investeres i dem av NBIM, jf. over. I brev 22. august 2019 til Finansdepartementet skrev Norges Bank blant annet følgende om hva banken vurderer før det åpnes for å investere i nye markeder:

«Vi vurderer blant annet kvaliteten på lovverket, rettssystemet, omfanget av korrupsjon og andre samfunnsmessige forhold i det aktuelle landet. Disse vurderingene gjøres med bakgrunn i informasjon fra anerkjente, internasjonale organisasjoner og eksterne dataleverandører. … Tilgangen på informasjon fra nøytrale og pålitelige kilder kan være begrenset i enkelte markeder. I slike tilfeller vil godkjenningsprosessen normalt ta lengre tid, og kunne kreve møter med representanter fra myndighetene og ulike organisasjoner i landet.»

Norges Bank viste i brevet også til at «fare for tap av omdømme» er et sentralt element i risikostyringen av fondet. Banken gikk ikke nærmere inn på hva som kan forårsake tap av omdømme. Banken skrev videre at «Risikoen ved enkeltinvesteringer i framvoksende aksjemarkeder håndteres blant annet gjennom bruk av lokalt baserte eksterne forvaltere og gjennom risikobaserte nedsalg.»

Departementet skrev at det tar sikte på å legge fram vurderinger av rammeverket for og sammensetningen av aksjeindeksen i meldingen om Statens pensjonsfond våren 2020.

4 Bakgrunn og utviklingstrekk i de etiske retningslinjene og ansvarlig forvaltning

4.1 Innledning

Utvalgets mandat ber om en vurdering av de etiske retningslinjene for SPU og arbeidet under dem. Det er nå 15 år siden retningslinjene ble etablert. I dette kapittelet omtales utviklingen av de etiske retningslinjene nærmere fra de ble innført og fram til nå. I kapittel 5 omtales Etikkrådets og Norges Banks virksomhet og praktisering av retningslinjene fram til i dag.

Etiske retningslinjer for Statens pensjonsfond utland (SPU) (daværende Statens petroleumsfond) ble etablert i 2004 etter behandling i Stortinget av et forslag fra Finansdepartementet.32 Retningslinjene bygget på Graver-utvalgets utredning NOU 2003: 22 Forvaltning for fremtiden.

Det etiske grunnlaget for retningslinjene var todelt. Forvaltningen skulle sikre at også kommende generasjoner fikk del i oljeformuen, samtidig som at man respekterte grunnleggende rettigheter ved ikke å investere der det er en uakseptabel risiko for at fondet medvirket til grovt uetiske forhold. Dette skulle fremmes gjennom følgende virkemidler:

• Eierskapsutøvelse for å fremme langsiktig finansiell avkastning.

• Negativ filtrering av selskaper som produserte våpen som ved normal anvendelse brøt med grunnleggende humanitære prinsipper.

• Uttrekk av selskaper der det var uakseptabel risiko for at man ville medvirke til grove eller systematiske etiske normbrudd knyttet til blant annet menneskerettigheter og miljøskade.

Norges Bank fikk ansvaret for eierskapsutøvelsen, mens Finansdepartementet skulle beslutte eventuelle utelukkelser av selskaper etter tilråding fra Etikkrådet.

Retningslinjene er senere blitt justert. Sentrale endringer har vært:

• I 2010 ble det besluttet at produsenter av tobakk skulle utelukkes fra fondet, og observasjon av selskaper ble etablert som nytt virkemiddel.33

• Etikkrådet fikk adgang til å ha direkte kontakt med selskaper, ikke bare via Norges Bank, og selskaper skulle gis anledning til å legge fram informasjon tidlig i prosessen.

• Beskrivelsen av «medvirkning» ble justert i 2010. Mens det tidligere sto at selskaper skulle utelukkes hvis det var en «uakseptabel risiko for at fondet medvirker til» etiske brudd, ble dette endret til at utelukkelse kunne benyttes som virkemiddel «der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker» til slike brudd.

• Det ble fra 2010 lagt økende vekt på å se virkemidlene i sammenheng. Det skulle vurderes å bruke andre virkemidler før utelukkelse ble besluttet.

• Fra 2014 ble beslutningskompetansen i saker om observasjon og utelukkelse flyttet fra Finansdepartementet til Norges Bank.34

• I 2016 ble det innført et produktbasert kullkriterium og et atferdsbasert klimakriterium.

De etiske retningslinjene fra 2004 ble omgjort og delt opp i 2010. Virkemidlene om utelukkelse av selskaper ble da tatt inn i nye «Retningslinjer for observasjon og utelukkelse», mens bestemmelsene om eierskapsutøvelse ble lagt inn i «Mandat for forvaltningen av SPU».35

4.2 Graver-utvalgets forslag

4.2.1 Det etiske grunnlaget og forslag til virkemidler

Bondevik II-regjeringen satte i oktober 2002 ned et utvalg som skulle «fremme forslag om et sett av etiske retningslinjer for Petroleumsfondet». Utvalget ble ledet av professor Hans Petter Graver. I mandatet ble det pekt på at det «er naturlig at spørsmål knyttet til miljø, menneskerettigheter, arbeidstakeres rettigheter samt styre og ledelse av selskaper blir vurdert i denne sammenhengen». Utvalget skulle «definere begrepet etiske retningslinjer nærmere og vurdere formålet med slike retningslinjer for Petroleumsfondet». Utvalget skulle videre «legge vekt på at de foreslåtte retningslinjene er entydige og objektive og mulige å kontrollere ut fra tilgjengelig informasjon i kapitalmarkedene. … Krav til finansiell etterprøvbarhet av forvaltningsresultatene skal ikke svekkes som følge av etiske retningslinjer.» Graver-utvalgets vurderinger ble lagt fram i NOU 2003: 22 Forvaltning for fremtiden. Graver-utvalget mente staten gjennom sitt eierskap i fondet hadde følgende to etiske forpliktelser:

• «Petroleumsfondet er et virkemiddel for å sikre kommende generasjoner en rimelig andel av landets oljerikdom. Denne finansformuen må forvaltes slik at den gir god avkastning på lang sikt, noe som er avhengig av en bærekraftig utvikling i økonomisk, økologisk og sosial forstand. Fondets finansielle interesser skal styrkes ved at eierposisjoner fondet har, brukes for å fremme en slik bærekraftig utvikling.

• Petroleumsfondet skal ikke foreta investeringer som utgjør en uakseptabel risiko for at fondet medvirker til uetiske handlinger eller unnlatelser som for eksempel krenkelser av grunnleggende humanitære prinsipper, grove krenkelser av menneskerettighetene, grov korrupsjon eller alvorlige miljøødeleggelser.»

Graver-utvalget mente det var nyttig å skille mellom forpliktelser til å påvirke og til å unngå medvirkning. Disse kunne ifølge utvalget utledes både ut fra pliktetiske og konsekvensetiske betraktninger.

Graver-utvalget la vekt på at det var viktig at det var bred enighet om verdigrunnlaget for de etiske retningslinjene. Utvalget skrev blant annet:

«… Skal man sikre trygg forankring av de etiske retningslinjene for Petroleumsfondet i de verdier som ligger til grunn for norsk politikk, må man søke etter de stabile normative hovedlinjer. Et annet argument for å søke etter de stabile hovedlinjer er usikkerhet om hvilke etiske standpunkter fremtidige generasjoner vil innta.»

Som eksempel på slike stabile hovedlinjer viste Graver-utvalget til at det var bred enighet om at alle mennesker har krav på respekt for visse grunnleggende rettigheter, slik menneskerettighetene er et uttrykk for. Videre kunne en forpliktelse til å ivareta et bærekraftig miljø utlegges som en følge av en plikt til å sikre framtidige generasjoner de samme muligheter som våre generasjoner har hatt.36

Utvalget foreslo på denne bakgrunn at de etiske retningslinjene for Petroleumsfondet ble basert i hovedsak på internasjonale konvensjoner på områdene for miljø, menneskerettigheter inklusive arbeidstakeres rettigheter og krigens rett. Slike konvensjoner retter seg i all hovedsak til stater, og pålegger ikke direkte juridiske forpliktelser for private rettssubjekter som selskaper eller investeringsfond. Konvensjoner bidrar ifølge utvalget likevel til å konkretisere hva som ligger innenfor rammen av en internasjonal konsensus med hensyn til minstekrav som bør stilles til respekt for grunnleggende rettigheter overalt i verden, og de standarder som bør gjelde for beskyttelse av miljøet og menneskers liv og helse. FNs Global Compact, ILO, OECD og FNs underkommisjon for menneskerettigheter bidro ifølge utvalget til å konkretisere hva disse folkerettslige reglene bør innebære av forpliktelser og standarder for private aktører i markedet.37

Dette ga etter Graver-utvalgets mening et solid grunnlag for etiske retningslinjer for fondet, med overlappende internasjonal konsensus. De var i all hovedsak innenfor rammen av de spørsmålene det er bred enighet om i Norge. En forankring i internasjonalt anerkjente normer ville dermed bidra til en demokratisk forankring av retningslinjene. Av samme grunn var det ifølge Graver-utvalget viktig med åpenhet og offentlig diskusjon rundt de grunnleggende prioriteringene som gjøres, og de kriteriene som eierstyringen baseres på.

Graver-utvalget anbefalte at de etiske forpliktelsene som påligger staten gjennom eierskapet i fondet, skulle ivaretas gjennom tre virkemidler:

• Eierskapsutøvelse for å fremme langsiktig finansiell avkastning basert på FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper.

• Negativ filtrering fra investeringsuniverset av selskaper som selv eller gjennom enheter de kontrollerer produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper.

• Uttrekk av selskaper fra investeringsuniverset der det anses å være en uakseptabel risiko for å medvirke til:

  • Grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene som for eksempel drap, tortur, frihetsberøvelse, tvangsarbeid, de verste former for barnearbeid og annen utbytting av barn.

  • Alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner.

  • Alvorlig miljøskade.

  • Grov korrupsjon.

  • Andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer.

Disse virkemidlene innebar at man enten «avgrenser fondets investeringer mot uetiske forhold, eller ivaretar etiske forpliktelser gjennom utøvelse av eierskap der dette er forenlig med fondets langsiktige finansielle interesse». Norges Bank fikk ansvaret for eierskapsutøvelsen, mens Finansdepartementet skulle beslutte eventuelle utelukkelser av selskaper etter tilråding fra Etikkrådet.

4.2.2 Sammenhengen mellom de ulike virkemidlene

Eierskapsutøvelse

Det overordnede målet for Norges Banks utøvelse av eierrettigheter for Petroleumsfondet var ifølge Graver-utvalget å sikre fondets finansielle interesser. Eierskapsutøvelse skal sørge for at eiernes grunnleggende rettigheter blir respektert og at bedriftene blir styrt i aksjonærenes beste interesse. FNs «Global Compact» og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper ville bidra til en «sammenknytning av Petroleumsfondets finansielle mål med etiske hensyn …».

Gjennom eierskapsutøvelsen ville Norges Bank ifølge Graver-utvalget ha et ansvar for å gjøre retningslinjenes generelle forventninger kjent for bedriftene, og banken skulle arbeide for at bedriftene har interne rutiner og prosedyrer som viser at forventningene følges opp. Graver-utvalget understreket at Norges Bank likevel ikke kunne være garantist for at alle bedrifter til enhver tid oppfylte de etiske kravene eller forventningene som eventuelle retningslinjer fra Finansdepartementet spesifiserte.

Norges Banks eierskapsutøvelse er nærmere omtalt i kapittel 5 og 16.

Uttrekk basert på selskapenes atferd

Graver-utvalget anbefalte i utgangspunktet ikke bruk av utelukkelse for å påvirke selskapers atferd. Uttrekk av selskaper fra investeringsuniverset ville etter utvalgets mening kunne foretas hvis for eksempel hensynet til etikk var på kollisjonskurs med hensynet til best mulig avkastning av fondets investeringer, eller hvis det ikke var nevneverdig håp om å kunne endre de uetiske forholdene ved «etisk eierskap». I slike tilfeller ville den eneste muligheten til å unngå medvirkning være å selge seg ut.

Utvalget viste samtidig til at brudd på menneskerettigheter, miljøbestemmelser og andre grunnleggende etiske normer ofte var et resultat av et selskaps mangel på oppmerksomhet om slike spørsmål. Etiske overtramp kunne være et resultat av manglende rutiner for å håndtere for eksempel korrupsjon, menneskerettigheter eller miljø, snarere enn en bevisst strategi fra et selskap å benytte metoder som de fleste ville anse som uetiske. Eierpåvirkning ville i slike tilfeller kunne være mer effektivt for å påvirke et selskaps atferd enn å trekke seg ut av selskapet.

Ulempen med uttrekk som virkemiddel var ifølge Graver-utvalget at man ikke vurderte om konsekvensene for de som ble berørt av virksomheten ble bedre ved at en trakk seg ut enn om en forble investert i selskapet. Ved å være i selskapet, kunne man bruke innflytelsen som eier til å påvirke situasjonen for de som ble berørt av et selskaps virksomhet. Etiske hensyn kunne dermed tilsi «at det mest høyverdige er å beholde en eierposisjon og å utnytte de muligheter denne gir for å strebe etter gode resultater. Der hvor det dreier seg om forhold som man bare meningsfylt kan gjøre noe med gjennom en eierposisjon, er det nokså nær å slutte at fondet har en slik etisk forpliktelse.» Et eksempel på dette var ifølge Graver-utvalget å bidra til å sørge for gode styringssystemer i selskaper og kontroll med at ledelse og styrende enheter ivaretar eiernes interesser.

Graver-utvalget mente det ikke var realistisk å tro at fondet gjennom en utelukkelse alltid ville påvirke selskapets tilgang på kapital eller verdien til selskapets aksjer på en slik måte at selskapet ville forandre sin atferd. Faren for negativt omdømme kunne likevel ha en effekt for noen selskaper. Utvalget anbefalte likevel ikke bruk av utelukkelse for å påvirke selskapers atferd, og mente eierskapsutøvelse ville være mer effektivt.

Utvalget anbefalte at det ble satt ganske snevre grenser for hvilke selskaper som ble vurdert for utelukkelse. Hvis et selskap som hadde begått et overtramp, hadde iverksatt tiltak for å hindre at liknende hendelser ville skje i framtiden, var det å ha eierandeler i selskapet etter utvalgets mening ikke å medvirke til uetiske handlinger. Hvis disse tiltakene var satt inn etter at Norges Bank hadde tatt opp forholdene som ledd i sin eierskapsutøvelse, kunne det tvert imot sies at fondet hadde oppfylt en etisk forpliktelse til å gjøre noe aktivt med uetiske forhold i sitt investeringsunivers. Dette kunne etter utvalgets mening tilsi at uttrekk burde begrenses til de alvorligste tilfellene der selskaper som Petroleumsfondet var investert i, var direkte ansvarlige for uakseptable normbrudd, og der en ikke forventet at denne praksis ville opphøre.

Utvalget la vekt på at formålet med uttrekk burde rette seg mot selskapets strategi og praksis framover i tid. En beslutning om utelukkelse måtte treffes ut fra en vurdering av hvor stor grad av etisk risiko fondet skulle bære. Dette innebar at det måtte foretas en konkret etisk risikovurdering for når det forelå indikasjoner på at et fastsatt risikonivå kunne være overskredet. Ikke alle lovbrudd som et selskap ble beskyldt for å ha begått eller medvirket til, var ifølge utvalget relevante for vurderingen av om Petroleumsfondet skulle trekke seg ut. Det var bare der det forelå grove eller systematiske brudd på grunnleggende menneskerettighets- eller arbeidsrettsstandarder, regler omkring føring av grove miljøødeleggelser, grov korrupsjon eller andre grove brudd på grunnleggende etiske normer, at man burde vurdere uttrekk.

Hvis eierskapsutøvelse overfor et selskap med en uakseptabel praksis ikke ga resultater, kunne uttrekk ifølge Graver-utvalget også være aktuelt av finansielle grunner. Finansielt kunne et selskap som ikke innrettet seg etter eiers forventninger for eksempel til informasjon eller dialog, framstå som lite attraktivt som investeringsobjekt. Dette kunne føre til at fondet ville selge seg ut av det. Vurderingen av om dette skulle skje, når det skulle skje, og måten det skulle skje på, burde i så fall baseres på rene finansielle vurderinger foretatt på fritt grunnlag av forvalterne under de vanlige krav til finansielle resultater. Dette krevde ifølge utvalget ikke særlig regulering i etiske retningslinjer.

Bakgrunnen for og anvendelsen av de atferdsbaserte kriteriene er også omtalt i kapittel 5 og 13.

Negativ filtrering

Negativ filtrering ble vurdert å egne seg «der man ønsker å unngå å medvirke til fremstilling av klart uetiske produkter eller produksjonsprosesser». Her ville eierskapsutøvelse ifølge utvalget som regel ikke være formålstjenlig.

Utvalget understreket at negativ filtrering var et sterkt virkemiddel og at kriteriene derfor burde «ta utgangspunkt i produkter som norske myndigheter har tatt klart avstand fra, og som man arbeider aktivt for å begrense eller forby internasjonalt».

Det ble på denne bakgrunn vist til at Norge hadde engasjert seg aktivt i det internasjonale arbeidet med nedrustning og konvensjoner som forbyr visse typer våpen. Noen våpentyper var ulovlige etter konvensjoner Norge hadde sluttet seg til, som antipersonell landminer, kjemiske og biologiske våpen, våpen med ikke-detekterbare fragmenter, brannvåpen og blindende laservåpen. Våpenkriterier kunne ifølge Graver-utvalget også utledes fra forbud mot bruk av visse typer våpen og ammunisjon, krigføringsmetoder og fra generelle humanitære prinsipper. Slike overveielser kunne «lede til at man ikke investerer i selskaper som produserer klasebomber eller kjernevåpen». Klasevåpen var ikke forbudt da retningslinjene ble skrevet. Kjernevåpen ble omtalt som en våpentype som «etter gjeldende folkerett ikke er entydig forbudt, men som det ut fra verdier og oppfatninger som er dypt forankret i det norske samfunn, vil være uetisk å fremstille og bruke». Graver-utvalget anbefalte videre «at muligheten for å legge til nye våpen- eller ammunisjonstyper til en slik utelukkelsesliste holdes åpen».

På miljøområdet var det tre konvensjoner som hadde et så konkret utgangspunkt at de kunne være egnet for en negativ filtrering av produkter: Montrealprotokollen om ozonødeleggende stoffer, Stockholmskonvensjonen om persistente organiske forbindelser og Miljøgiftprotokollene under konvensjonen om langtransportert, grenseoverskridende luftforurensninger. Graver- utvalget mente likevel ikke at negativ filtrering ville være en effektiv strategi for å håndtere utfordringene knyttet til disse stoffene.

Utover dette var det etter Graver-utvalgets mening vanskelig å etablere et generelt, presist og entydig grunnlag for å filtrere fondet for produkter. Utvalget skrev blant annet:

«Det utelukker likevel ikke at man kan føre en spesifikk argumentasjon for å utelukke enkelte typer produkter. … Det endelige valg av produkter som fondet skal filtreres for, må derfor forankres i våre folkevalgte organer for å sikre den nødvendige legitimitet for beslutningene.»

Utvalget var delt i synet på om tobakk burde utelukkes fra Petroleumsfondet gjennom negativ filtrering.

Bakgrunnen for og anvendelsen av de produktbaserte kriteriene er også omtalt i kapittel 5 og 12.

4.2.3 Hva mente utvalget med «medvirkning»?

De investeringene som etter Graver-utvalgets mening burde unngås, var de hvor man gjennom fondet kunne risikere å medvirke til grovt uetiske forhold. Utvalget skrev blant annet:

«Det er rimelig å legge til grunn at man ved å ha eierandeler i et selskap medvirker til selskapets produksjon av produkter. Det er ikke like åpenbart at man gjennom eierskap også medvirker til selskapets handlinger og atferd. For å medvirke til en handling må handlingen kunne forventes av investoren. Det må være en form for systematikk eller årsakssammenheng mellom selskapets virksomhet og handlingene en ikke ønsker å medvirke til. Investeringer i et selskap kan ikke regnes som medvirkning til handlinger man umulig kunne forvente eller kjenne til eller forhold som heller ikke selskapet en investerer i, har nevneverdig kontroll over.»

Graver-utvalget mente at det å eie aksjer eller obligasjoner i et selskap som kunne forventes å begå grove uetiske handlinger, kunne anses som medvirkning til disse handlingene. Grunnen til dette var at slike investeringer direkte tok sikte på å oppnå avkastning fra selskapet, at de etablerte en varig forbindelse mellom Petroleumsfondet og selskapet, og at spørsmålet om å investere i et selskap var en frivillig sak.

I noen tilfeller ville det kunne oppstå spørsmål om det er uetisk å investere i selskaper som ikke selv var direkte involvert i en uetisk praksis, men hvor det var risiko for uetiske forhold hos for eksempel underleverandører. Etisk ansvar for fondet kunne ifølge utvalget også oppstå på grunnlag av aktører som handlet i selskapets interesse, for eksempel statlige sikkerhetsstyrker. Etter Graver-utvalgets mening var det neppe fornuftig å fastsette klare grenser for hvilke forbindelser av denne karakter som skulle føre til uttrekk, og hvilke som ikke skulle føre til uttrekk. Hvert enkelt tilfelle måtte vurderes konkret.

Særlige problemer reiste seg ved selskaper som hadde virksomhet i stater hvor det skjedde alvorlige brudd på menneskerettigheter. Slike brudd kunne skje også i tilknytning til selskapenes virksomhet, for eksempel ved bruk av sikkerhetsstyrker som begikk overgrep for å beskytte selskapets eiendom og anlegg, deportasjon av befolkning og miljøødeleggelser for å legge til rette for selskapets prosjekter eller arrestasjon og forfølgelse av arbeidstakere som søkte å fremme faglige rettigheter. Graver-utvalget mente det i slike tilfeller kunne være snakk om medvirkning «fra selskapets side» bare hvis handlingene var foretatt direkte for å beskytte selskapets eiendom eller investeringer, og selskapet ikke hadde truffet rimelige tiltak for å hindre overgrepene.

Investeringer i selskapsobligasjoner burde ifølge Graver-utvalget likebehandles med aksjer.

4.2.4 Statsobligasjoner

Nasjonalstater og internasjonale organisasjoner burde etter Graver-utvalgets mening behandles separat:

«Norge har økonomisk og diplomatisk samkvem med de fleste land i verden. … Ordinære utenrikspolitiske kanaler er langt viktigere for å påvirke andre lands myndigheter til å endre sin politikk i ønsket retning enn et uttrekk fra Petroleumsfondets investeringsmuligheter.

… Det er også vanskelig å begrunne forbud mot investeringer i enkelte lands statsobligasjoner med overlappende konsensus. Selv om det kan være alminnelig enighet om kritikk mot et lands politikk på enkeltområder, er det ikke nødvendigvis alminnelig enighet om å ta avstand fra landet generelt sett, eller om hvilke reaksjonsformer som er egnet i slike tilfeller.»

I tilfeller hvor FN vedtar å iverksette sanksjoner mot et enkelt land i form av bindende handelsrestriksjoner el., vil sanksjonene etter gjennomføring i norsk rett normalt sette forbud mot investeringer i det aktuelle landet. I den grad slike land har utstedt obligasjoner som inngår i Petroleumsfondets investeringsmuligheter, vil konsekvensen ifølge utvalget være at disse trekkes ut av investeringsmulighetene. I disse tilfellene vil normalt også kriteriet om overlappende konsensus være tilfredsstilt.38

4.2.5 Rekkevidden for de etiske forpliktelsene

Graver-utvalget skrev at fondet ikke er egnet til å ivareta alle etiske forpliktelser Norge har. En lang rekke av disse forpliktelsene kan ivaretas bedre med andre virkemidler enn gjennom fondets investeringsstrategi. Dette gjaldt ifølge utvalget blant annet forpliktelsene til å bekjempe nød og redusere internasjonal fattigdom. Utvalget mente slike forpliktelser var spørsmål om hvordan man skulle bruke oljepengene, ikke hvordan man skulle forvalte pengene som ble satt av i fondet. Utvalget skrev at det ville «kunne fremstå som uetisk i forhold til fremtidige generasjoner av nordmenn hvis man påfører fondet kostnader bare for å gjennomføre mer symbolsk etisk begrunnede tiltak for å støtte opp under en politikk som bedre fremmes gjennom andre midler».

4.3 2004 – retningslinjene etableres i tråd med Graver-utvalgets forslag

I 2004 fastsatte Bondevik II-regjeringen etiske retningslinjer for Petroleumsfondet, jf. St.meld. nr. 2 (2003–2004), se vedlegg 1. Retningslinjene var i hovedsak i tråd med Graver-utvalgets forslag. Regjeringen skrev blant annet følgende i stortingsmeldingen:39

«Etter departementets vurdering ivaretar Graver-utvalgets forslag de etiske forpliktelsene det er hensiktsmessig å pålegge Petroleumsfondet, på en god måte. Departementet legger opp til å innføre etiske retningslinjer for Petroleumsfondet i samsvar med Graver-utvalgets utredning.

…

Kriteriene for å filtrere ut eller utelukke selskaper bør etter departementets vurdering være strenge. Filtrering og uttrekk må veies opp mot den etiske forpliktelsen overfor framtidige generasjoner til å sikre en god langsiktig avkastning, mot sannsynligheten for å endre selskapers atferd gjennom eierskapsutøvelsen og mer generelt mot andre virkemidler staten har til rådighet.»

Norges Bank fikk ansvaret for å utøve eierrettigheter for fondet. Den overordnede målsettingen var å fremme fondets langsiktige finansielle avkastning. Departementet understreket at etiske hensyn ikke var et selvstendig mål for eierskapsutøvelsen, en avveiing mellom finansielle og etiske mål er en politisk oppgave, og kan derfor ikke utføres av Norges Bank. Videre står det i meldingen:

«… Hvis Norges Bank skulle få i oppgave å ivareta etiske hensyn utover det som er i fondets langsiktige finansielle interesse, ville det gi uklare linjer i arbeidsdelingen mellom Finansdepartementet og Norges Bank. …. Således ville bankens ansvar for de finansielle resultatene lett bli uklare, og en ville ikke lenger ha noen fullgod målestokk for å vurdere bankens prestasjoner som finansiell forvalter.»

Det ble opprettet et uavhengig Etikkråd som fikk som oppgave å vurdere og tilrå filtrering og utelukkelse av selskaper fra fondet etter de etiske retningslinjene. Finansdepartementet skulle beslutte eventuelle utelukkelser.

Et samlet Storting sluttet seg til regjerings vurderinger, jf. Budsjett-innst. S. II (2003–2004).40

4.4 2006–2007 – statsobligasjonsunntaket etableres

I St.meld. nr. 24 (2006–2007) foreslo Stoltenberg II-regjeringen «statsobligasjonsunntaket» ved at det ble lagt opp til å etablere en prosedyre der Finansdepartementet kunne avskjære Norges Bank fra å investere i statsobligasjoner utstedt av bestemte land.41 Stortinget sluttet seg til regjerings vurderinger.42

Om statsobligasjonsunntaket står det stortingsmeldingen:

«… Dette vil gi en klar ansvarsdeling mellom departementet og Norges Bank. Norges Bank vil vurdere de økonomiske sidene ved investeringene, mens departementets liste etablerer en prosess som sikrer utelukkelse av statsobligasjoner fra enkeltland dersom det er et bredt politisk ønske om det. For å unngå at det skapes usikkerhet om formålet med investeringene i fondet, legges det vekt på at slike vedtak må reflektere bred politisk enighet i tråd med prinsippet om «overlappende konsensus» fra Graver-utvalget. Vedtak om å ikke investere i enkelte lands statsobligasjoner bør derfor i første rekke gjelde land der det er vedtatt FN-sanksjoner, eller land som er omfattet av andre særlige internasjonale tiltak som Norge har sluttet opp om. …»

Med bakgrunn i EUs og andre lands tiltak mot Burma, besluttet regjeringen våren 2008 å endre retningslinjene for fondet slik at Norges Bank eksplisitt ble avskåret fra å investere fondets kapital i obligasjoner utstedt av Iran og Burma/ Myanmar.43 Disse statene er senere blitt tatt inn igjen, mens Nord-Korea og Syria er blitt utelukket fra investeringsuniverset etter denne bestemmelsen.

Regjeringen la våren 2008 opp til at fondet heller ikke skulle kunne investeres i selskaper som selger våpen eller militært materiell til stater som står oppført på listen over land omfattet av statsobligasjonsunntaket.44 Stortinget tok ikke eksplisitt stilling til dette.45

Ordlyden i statsobligasjonsunntaket ble justert med virkning fra 1. januar 2015 for å klargjøre skillet mellom FN- sanksjoner som automatisk ville være bindende for Norge, og andre restriktive tiltak som krevde en særskilt oppslutning fra norsk side.

4.5 2009 – retningslinjene evalueres

Finansdepartementet evaluerte de etiske retningslinjene i 2008 og 2009, jf. St.meld. nr. 20 (2008–2009).46 Departementet bygget evalueringen blant annet på seminarer, to eksterne rapporter og en åpen høring. En hovedkonklusjon etter evalueringen var at de etiske retningslinjene bygget på «et solid fundament og har vist seg å være rimelig robuste». Samtidig ble det foreslått noen endringer.

Departementet skrev i meldingen at hensynet til god selskapsstyring og til miljømessige og sosiale forhold «i større grad skal integreres som relevante faktorer i hele arbeidet med forvaltningen av fondet». Dette var ifølge departementet i tråd med utviklingen internasjonalt og ville innebære «et økt ambisjonsnivå på dette området». Rollen som ansvarlig investor skulle være et av premissene for Finansdepartementets arbeid med investeringsstrategien for fondet.

Departementet mente videre det var behov for å klargjøre den overordnede målsettingen for fondet som en ansvarlig investor:

«De to virkemidlene eierskapsutøvelse og uttrekksmekanismen har hver sine ulike målsettinger, henholdsvis å sikre fondets langsiktige finansielle interesser og å unngå medvirkning til grovt uetiske handlinger eller unnlatelser. Departementet foreslår å klargjøre den overordnede målsettingen for fondet som ansvarlig investor …»

Sammenliknet med gjeldende retningslinjer foreslo departementet at det ble lagt mer vekt på «å bidra til endringer i positiv retning i bærekraftsspørsmål og når det gjelder selskapers atferd innen selskapsstyring og sosiale og miljømessige forhold».

Følgende målsetting skulle ifølge departementet være retningsgivende for arbeidet som ansvarlig investor og for virkemidlene som kunne anvendes på vegne av fondet:

«Statens pensjonsfond – Utland må forvaltes slik at det gir god avkastning på lang sikt, noe som er avhengig av en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og sosial forstand samt velfungerende, legitime og effektive markeder. Fondet skal forvaltes på en ansvarlig måte som tar tilbørlig hensyn til faktorer knyttet til selskapsstyring, til miljø og til sosiale forhold.

Virkemidlene fondet har til rådighet skal anvendes med sikte på:

• å fremme god selskapspraksis og økt bevissthet blant selskapene som fondet har eierandeler i med hensyn til sosiale og miljømessige forhold

• å bidra til at selskapene i porteføljen respekterer grunnleggende etiske normer

• å fremme en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og sosial forstand

• å fremme god selskapsstyring og innretning av finansielle markeder som ivaretar fondets interesse som finansiell investor

• å avskjære fondet fra å ha investeringer som strider mot Norges folkerettslige forpliktelser

• å unngå investeringer som utgjør en uakseptabel risiko for at fondet medvirker til uetiske handlinger eller unnlatelser som for eksempel krenkelser av grunnleggende humanitære prinsipper, grove krenkelser av menneskerettighetene, grov korrupsjon eller alvorlige miljøødeleggelser.»

Før Finansdepartementet besluttet utelukkelser av selskaper, måtte departementet etter dette «ta flere hensyn i betraktning enn det som ligger til Norges Bank og Etikkrådet hver for seg». Departementet burde blant annet kunne «legge vekt på antatte virkninger av beslutninger om uttrekk ved bruken av dette virkemiddelet, utover det at man vil unngå medvirkning til grovt uetisk aktivitet». Uttrekksmekanismen burde ikke «ses løsrevet fra det øvrige arbeidet med den ansvarlige forvaltningen».

Departementet mente i tråd med dette at samvirket mellom virkemidlene burde styrkes: 47

«Ut fra en helhetsbetraktning kan det tenkes tilfeller hvor det etisk foretrukne vil være å beholde eierinteresser i selskaper som i store trekk opptrer ansvarlig, selv om det foreligger alvorlige normbrudd på et enkeltområde. Dette vil for eksempel være tilfelle der en gjennom eierskapsutøvelse eller dialog kan arbeide for at selskapet endrer praksis på de etisk problematiske områdene. …

… Selv om departementet i en konkret sak kan være enig med Etikkrådet i at et bestemt forhold er å karakterisere som brudd på kriteriene, bør departementet … først vurdere om eierskapsutøvelse kan være et hensiktsmessig virkemiddel. … Dersom eierskapsutøvelsen ikke gir resultater, kan Finansdepartementet beslutte at selskapet skal utelukkes.»

Departementet uttalte videre at mangel på informasjon fra selskaper kan spille inn i vurderingen av hvorvidt det foreligger en uakseptabel risiko for medvirkning:

«Dersom en i realiteten ikke kan skaffe seg tilstrekkelig informasjon til å vurdere risikoen for normbrudd, vil dette i seg selv kunne oppfattes som å ta en uakseptabel risiko, ut fra omstendighetene. Kravet til dokumentasjon om normbrudd bør på denne bakgrunn nyanseres i markeder der slik informasjon generelt er vanskelig tilgjengelig. Manglende evne og vilje fra selskapers side til å utlevere informasjon kan gi grunnlag for en vurdering av at risikoen for medvirkning er uakseptabelt høy, dersom det foreligger andre opplysninger i saken som støtter at kriteriene er oppfylt.»

Departementet la i meldingen videre opp til å formalisere bruk av observasjonsliste som et nytt tiltak:

«… En beslutning om å sette et selskap til observasjon kan i gitte tilfeller være et godt alternativ, fordi dette kan antas å bidra til at selskapet endrer sin atferd, eller kan føre til at selskapet gir mer informasjon som kan avklare situasjonen. Bruken av observasjonsliste antas å være særlig egnet der det er tvil om utviklingen framover i tid. Departementet viser til at departementet allerede har besluttet observasjon av et selskap i 2009. …»

Departementet skrev også at det i tillegg til en offentlig liste også ville vurdere om det skulle være en intern observasjonsliste som virkemiddel. Videre løftet departementet fram problemstillingen om «Etikkrådet bør ha mulighet til å anbefale dialog med et selskap i regi av Norges Bank.» Dette ble ikke fulgt opp.

Departementet trakk i evalueringen fram at det var positivt at Norges Bank hadde utviklet flere ulike virkemidler og innfallsvinkler til sitt eierskapsarbeid. Departementet framhevet betydningen av arbeidet som var gjort gjennom å stille forventninger til selskapene gjennom Norges Banks forventningsdokumenter om barnearbeid og prinsipper for stemmegiving, og mente disse dokumentene bidro til retningslinjenes legitimitet, både overfor selskapene i porteføljen og for allmennheten i Norge. Videre ga de et godt grunnlag for samordning med andre investorer. Samtidig pekte departementet på at normgrunnlaget i retningslinjene, FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og selskapsstyring, tematisk dekket flere forhold enn de som var tatt opp i Norges Banks forventningsdokumenter fram til da. En videreutvikling av Norges Banks eierskapsarbeid burde blant annet skje gjennom utarbeidelse av forventningsdokumenter om andre temaer, og departementet ville be Norges Bank utarbeide flere slike, blant annet innen miljøfeltet. Det kunne være blant annet «forventninger som omhandler selskapers strategier og risikoanalyser knyttet til klimautfordringer og innstramminger i klimapolitikken.»

Finansdepartementet fant det positivt at banken både arbeidet opp mot konkrete enkeltselskaper og søkte å påvirke markeder og markedsforhold:

«For en så stor og diversifisert investor som Norges Bank, vil for eksempel påvirkning av reguleringsmessige forhold kunne være det middelet som gir mest effekt ved at det vil omfatte flere av selskapene i porteføljen.»

Om bruk av eksterne forvaltere, tok departementet sikte på at forskriften om forvaltningen av fondet skulle inneholde «en bestemmelse om at det vil være et relevant moment ved valg av nye eksterne forvaltere at de kan dokumentere at de har systemer for å ta hensyn til god selskapsstyring, miljø og sosiale hensyn i tråd med Norges Banks strategi på området.»48

Departementet foreslo videre at tobakksprodusenter skulle utelukkes fra SPU. I meldingen står det blant annet om dette:

«Filtrering er et sterkt virkemiddel som bør begrenses til særlige tilfeller hvor man kan anse at det eksisterer et klart felles verdigrunnlag i den norske befolkning. Det har skjedd en utvikling i perioden etter at Graver-utvalget foreslo dagens etiske retningslinjer, internasjonalt gjennom en egen konvensjon viet tobakkskontroll (trådte i kraft i februar 2005) og nasjonalt gjennom innstrammingen av røykeloven i 2004, som må anses å utgjøre et slikt klart felles verdigrunnlag relatert til filtrering av tobakksprodusenter.»

Finansdepartementet avgrenset i denne sammenhengen også mot alkohol som produktkriterium:

«Ovenfor har departementet lagt til grunn at tobakk er et produkt som skiller seg ut når det gjelder risikoen for alvorlig sykdom og død som følge av bruk som er i tråd med forutsetningene for produktet. Det samme kan ikke sies for eksempel om alkohol. For produkter som er sterkt vanedannende og som ved overdreven bruk har sterke negative sosiale konsekvenser, vil departementet anta at markedsføring som må anses grovt uetisk eksempelvis overfor mindreårige, vil kunne bli vurdert opp mot utelukkelseskriteriet «andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer» i de etiske retningslinjenes punkt 4.4.»

Departementet kom også inn på hvilket ambisjonsnivå det mener er rimelig å ha i den ansvarlige forvaltningen:

«Departementet vil presisere at en ikke kan ha som ambisjon at enhver kritikkverdig situasjon i ulike selskaper skal utløse en bestemt reaksjon, eller bruk av et bestemt virkemiddel fra fondet som investor. Med eierskap i åtte tusen selskaper over hele verden er dette urealistisk å tenke seg. Det vil heller ikke være hensiktsmessig – virkemidlene skal anvendes målrettet og der de er egnet. I mange tilfeller må en derfor akseptere at fondet eier aksjer i selskaper hvor drift og selskapspraksis kan gi opphav til kritikk uten at dette utløser noen plikt for fondet til å ta spørsmålet opp med selskapet. Det er for eksempel ikke noen automatikk i at et selskap som Etikkrådet ser på alltid vil være relevant for Norges Bank å ta tak i gjennom aktivt eierskap. Det kan heller ikke være slik at et selskap som Norges Bank har avsluttet en eierskapsprosess overfor uten å lykkes, automatisk vil bli utelukket.»

Et flertall på Stortinget sluttet seg til departementets vurderinger, jf. Innst. S. nr. 277 (2008–2009).

4.6 2010 – evalueringen følges opp

Forslagene til tiltak som et resultat av evalueringen av de etiske retningslinjene i 2009 ble fulgt opp og iverksatt i 2010, jf. Meld. St. 10 (2009–2010).49

Som en del av oppfølgingen, ble «Etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond» formelt avviklet i 2010. Bestemmelsene om utelukkelse av selskaper i de etiske retningslinjene ble fra da av lagt inn i nye «Retningslinjer for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond utland», mens bestemmelsene om eierskapsutøvelse ble lagt inn i «Mandat for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland».

De nye retningslinjene for observasjon og utelukkelse videreførte de vesentligste bestemmelsene som omhandlet utelukkelse av selskaper i de etiske retningslinjene. Som tittelen på retningslinjene beskriver, ble dessuten observasjon tatt inn som nytt virkemiddel. I tillegg ble produksjon av tobakk tatt inn som nytt kriterium for utelukkelse. Det var på den tiden fortsatt departementet som besluttet om observasjon eller utelukkelse skulle anvendes etter tilråding fra Etikkrådet.

Retningslinjene presiserte flere forhold som departementet kunne legge vekt på ved vurderingen av om et selskap skulle utelukkes eller ikke. I meldingen sto det om dette:

«Dette gjelder blant annet sannsynligheten for framtidige normbrudd, normbruddets alvor og omfang, forbindelsen mellom normbruddene og selskapet fondet er investert i og om selskapet gjør det som med rimelighet kan forventes for å redusere risikoen for framtidige normbrudd innenfor en rimelig tidshorisont. Selskapets retningslinjer for og arbeid med å ivareta god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold og om selskapet bidrar i positiv retning overfor dem som rammes eller tidligere er blitt rammet av selskapets atferd, kan også tillegges vekt.»

Videre ble det fastsatt i retningslinjene at departementet skulle vurdere bruk av andre virkemidler før utelukkelse begrunnet i grovt uetisk atferd ble besluttet. Dette ville kunne være aktuelt «dersom andre virkemidler kan være bedre egnet til å redusere risikoen for fortsatt normbrudd, eller av andre årsaker kan være mer hensiktsmessig».

Som en del av endringene i retningslinjene ble også forståelsen av medvirkning justert og klargjort. Mens det i de etiske retningslinjene tidligere sto at selskaper skulle utelukkes «på grunn av handlinger eller unnlatelser som innebærer en uakseptabel risiko for at fondet medvirker til», ble dette endret til at utelukkelse kunne benyttes som virkemiddel «der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til» slike brudd. Med denne endringen ble det ikke lenger tatt utgangspunkt i at en investor med en liten eierandel i et selskap medvirker til eventuelle etiske brudd fra selskapet – det vesentlige er medvirkning fra selskapets side.50

Retningslinjene for observasjon og utelukkelse åpnet videre for økt dialog mellom Etikkrådet og enkeltselskaper slik at selskaper som ble vurdert for uttrekk, skulle kunne legge fram informasjon og synspunkter for Etikkrådet tidlig i prosessen:

«Rådet skal i denne sammenheng klargjøre overfor selskapet hvilke forhold som kan danne grunnlag for utelukkelse. … Økt dialog er først og fremst et verktøy for å sikre et bredere og mer fullstendig beslutningsgrunnlag, og for å øke forutsigbarheten for selskapene og deres mulighet til å komme med innvendinger.»

4.7 2010 – etablering av miljørelaterte mandater

I etterkant av evalueringen ble det videre opprettet særskilte miljørelaterte mandater rettet mot miljøvennlig aktivitet eller teknologi. Ved opprettelsen ble det lagt opp til at mandatene normalt skulle utgjøre 20 mrd. kroner. Dette intervallet er senere økt, sist i 2019 til 30 –120 mrd. kroner i forbindelse med at det ble åpnet opp for at fondet også kan investere i unotert infrastruktur for fornybar energi innenfor miljømandatene. Et intervall for miljømandatene er ment å synliggjøre at investeringsmulighetene og dermed omfanget av slike investeringer vil kunne variere over tid.

Forvaltningen av de særskilte mandatene er en del av bankens aktive forvaltning. Det innebærer at investeringene har en finansiell målsetting, måles mot referanseindeksen som Finansdepartementet har fastsatt og trekker på rammen for avvik fra denne.

Investeringene skal rettes mot miljøvennlige eiendeler eller teknologi, herunder klimavennlig energi, energieffektivisering, karbonfangst og lagring, vannteknologi og miljørelaterte tjenester som håndtering av avfall og forurensning mv. En nærmere avgrensning av miljømandatenes investeringsunivers er delegert til Norges Bank. For å inkludere et selskap i investeringsuniverset for miljømandatene, legger Norges Bank til grunn at minst 20 prosent av selskapets virksomhet må falle inn under én eller flere av hovedsegmentene banken har definert som miljørelaterte. Banken har videre bestemt at mandatene ikke skal investeres i olje- og gassprodusenter, kullselskaper og gruveselskaper.

Finansdepartementet har fastsatt særskilte rapporteringskrav om miljømandatenes omfang, strategi og type aktiva, i tillegg til kriteriene som banken legger til grunn for å avgrense miljømandatene. Norges Bank skal også rapportere om avkastning og risiko for miljømandatene, både samlet og brutt ned på de enkelte delporteføljene. Norges Bank rapporterer om forvaltningen av miljømandatene i den årlige rapporten om den ansvarlige forvaltningen.

4.8 2014 – en klarere målsetting for arbeidet med ansvarlig investeringspraksis

Regjeringen Solberg la i 2014 opp til en enda klarere målsetting for arbeidet med ansvarlig investeringspraksis, jf. Meld. St. 19 (2013–2014).51 Stortinget sluttet seg til dette.52 Finansdepartementet pekte i meldingen på at en klarere målsetting gjaldt særlig sammenhengen mellom det overordnede målet om at fondet skal forvaltes med sikte på høyest mulig avkastning innenfor et moderat risikonivå og at god avkastning på sikt anses å avhenge av en bærekraftig utvikling i økonomisk, samfunnsmessig og miljømessig forstand.53

Departementet skrev at sammenhengen mellom bærekraftig utvikling og god avkastning på sikt i mandatet måtte «forstås som en presisering innenfor den overordnede målsettingen om høyest mulig avkastning». Sammenhengen måtte ifølge departementet ses i lys av fondets svært langsiktige tidshorisont og brede spredning av investeringene. Hensynet til miljø- og samfunnsmessige forhold måtte også framover være en integrert del av forvaltningsvirksomheten og ses i sammenheng med den overordnede målsettingen. Departementet la opp til å samle relevante bestemmelser i mandatet i én ny målformulering:

• SPU skal forvaltes med sikte på høyest mulig avkastning innenfor et moderat risikonivå og innenfor de rammer som gjelder for forvaltningen.

• SPU skal ikke være investert i selskaper som bryter med visse etiske minstestandarder.54

• God avkastning på sikt anses å avhenge av en bærekraftig utvikling i økonomisk, samfunnsmessig og miljømessig forstand, samt av velfungerende, legitime og effektive markeder.

Denne målformuleringen utgjorde ifølge departementet en motivasjon for arbeidet med eierskapsutøvelse, utelukkelse og observasjon.

4.9 2014 – regjeringen foreslår å legge Etikkrådet inn i Norges Bank, men Stortinget gikk imot

Finansdepartementet skrev i Meld. St. 19 (2013–2014) at det var ønske om økt samspill mellom eierskapsutøvelsen og arbeidet med å utelukke selskaper, og at dette «bare til en viss grad [har] latt seg gjennomføre, mye grunnet at virkemidlene ligger i separate institusjoner».55 Departementet mente samspillet og ressursbruken i arbeidet med ansvarlige investeringer burde styrkes.

Departementet viste videre til at Norges Bank og Etikkrådet i økende grad arbeidet med beslektede problemstillinger, og at det kunne forventes å bli forsterket framover. Det fulgte blant annet av at banken hadde arbeidet målrettet for å integrere miljømessige og samfunnsmessige forhold i forvaltningen. Videre skrev departementet:

«… Banken har også dialog med selskaper om temaer som kan ha berøringspunkter med kriteriene for utelukkelse. Usikkerhet om hvem som reelt sett ivaretar fondets interesser innenfor et saksområde gir mindre slagkraft i arbeidet med ansvarlig investeringspraksis. Det er også viktig med konsistens og forutsigbarhet i virkemiddelbruken i fondsforvaltningen. En samling av virkemidlene gir grunnlag for en mer helhetlig tilnærming.»

Departementet hadde erfart, slik også Strategirådet framhevet, at dagens system for å utelukke selskaper fra SPU hadde en innebygget operasjonell risiko: Etikkrådet fanger opp nyheter om selskaper gjennom andre informasjonskanaler enn Norges Bank. Det kan føre til at Etikkrådet i utredningen av en sak ikke får utnyttet alle informasjonskilder som en eier normalt har tilgang til. Videre kan dagens organisering av etikkarbeidet medføre at endringer i grunnlaget for utelukkelsene som skjer mens saken er til behandling i departementet, eller etter at vedtak er fattet, ikke fanges opp. Dette kan også skape risiko for rettslige skritt.

Departementet mente videre at selve beslutningene om å sette selskaper til observasjon eller å utelukke selskaper burde flyttes fra departementet til Norges Bank. Slike beslutninger burde ha en armlengdes avstand fra politikerne:

«Erfaringen med dagens system er at det er svært krevende for et departement å skulle treffe operative beslutninger om utelukkelse av enkeltselskaper fra SPU. Som Strategirådet peker på, er det en risiko for at beslutningene i departementet oppfattes som den norske stats syn på et selskap eller et land. Det pekes på at denne risikoen må forventes å øke framover. I takt med at fondet vokser, må en også ifølge Strategirådet påregne økt offentlig interesse for enkeltinvesteringer. Departementet mener derfor at beslutningene også på denne bakgrunn bør tas på armlengdes avstand fra politiske myndigheter, slik de også gjøres i andre fond hvor staten er endelig eier av kapitalen.»

Departementet skrev videre:

«En samling av alle virkemidlene i arbeidet med ansvarlige investeringer i Norges Bank vil etter departementets syn kunne bidra til en klargjøring av at eierskapsutøvelse i enkeltselskaper og utelukkelser av selskaper ikke er et uttrykk for regjeringens syn på bestemte selskaper eller stater, men er et resultat av de etiske begrensninger som er pålagt forvaltningen. Det vil også redusere risikoen for at fondets handlinger tolkes som uttrykk for ønsker om å øve en politisk innflytelse på selskaper eller markeder der fondet er investert.»

Departementet mente på denne bakgrunn at det ville være naturlig å samle alle virkemidlene i Norges Bank. Banken hadde allerede ansvaret for utøvelsen av fondets eierrettigheter og hadde bygget opp bred erfaring og kompetanse innen dette området. Ved å legge ansvaret for å utelukke selskaper til Norges Bank ville «en få en samlet kjede av virkemidler innen arbeidet med ansvarlige investeringer, herunder det etiske arbeidet». Dette ville «bedre ivareta hensynene til operasjonell risiko, uavhengighet, konsistens, forutsigbarhet og helhet». Videre mente departementet at en slik integrering ville gjøre det lettere å dra nytte av eventuelle vekselvirkninger mellom utelukkelse og annen eierskapsaktivitet, og det vil gi bedre intern konsistens i forvaltningen av fondet:

«Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at alle virkemidlene innen ansvarlig investeringspraksis, herunder observasjon og utelukkelse, bør samles i Norges Bank. Kriteriene for hvilke typer produksjon og atferd som skal gi grunnlag for utelukkelser, skal imidlertid fortsatt bestemmes av Finansdepartementet og forankres i Stortinget.»

Departementet la i meldingen videre vekt på behovet for åpenhet og mente Norges Bank burde «rapportere om virkningen av sitt eierskapsarbeid og bruken av virkemidlene i eierskapsarbeidet, herunder dialog med enkeltselskaper på en egnet måte».

Stortinget gikk imot å legge Etikkrådet inn i Norges Bank, jf. Innst. 200 S (2013–2014). I innstillingen viste flertallet i finanskomiteen til at til at «ordningen med et uavhengig etikkråd har mange fordeler»:56

«Dette flertallet mener derfor at ordningen med Etikkrådet bør opprettholdes også når uttrekksmekanismen overføres til Norges Bank, og mener at det da bør organiseres en ordning hvor Etikkrådet oppnevnes av Finansdepartementet etter innstilling fra Norges Bank, og at rådets anbefalinger sendes Norges Bank som beslutter om selskaper i porteføljen skal utelukkes. Dette flertallet slår fast at beslutning om uttrekk skal begrunnes etter objektive kriterier fastsatt i de etiske retningslinjene, slik praksis har vært til nå.»

Stortingets finanskomité understreket at det med en slik organisering var viktig med tydeligere ansvarslinjer og bedre kommunikasjon og integrering av arbeidet mellom Norges Bank og Etikkrådet «slik at man får til en mest mulig sammenhengende kjede av virkemidler og oppfattes utad som entydig». Komiteen mente at ansvarslinjene ville tydeliggjøres ved at Norges Bank fikk ansvaret for å innstille medlemmer til Etikkrådet for departementet. Finanskomiteen mente videre at det burde vurderes hvordan retningslinjene kunne justeres «(…) slik at Norges Bank kan legge økt vekt på bredden i et selskaps aktiviteter (…)».

Finanskomiteens innstilling ble fulgt opp i St.meld. nr. 1 (2014–2015). Det ble tatt inn i forvaltningsmandatet at det skulle legges vekt på en sammenhengende kjede av virkemidler og at banken i sin vurdering av om et selskap skulle utelukkes blant annet kunne vurdere bredden i selskapets virksomhet og styring. Det ble tatt inn en bestemmelse om at Norges Bank skulle utøve fondets eierrettigheter, og det ble lagt opp til bedre koordinering og bedre informasjonsutveksling mellom Norges Bank og Etikkrådet. Det ble videre lagt vekt på kravet til rapportering om arbeidet, både om hvordan prinsippene for arbeidet er integrert i forvaltningen ellers, og om bruken av virkemidler og virkningen av eierskapsarbeidet. Og det ble tatt inn bestemmelser om at banken skulle bidra til forskning innen ansvarlig forvaltningsvirksomhet.

Endringene i rammeverket ble vedtatt med virkning fra 1. januar 2015.

4.10 2016 – et produktbasert kullkriterium og et atferdsbasert klimakriterium innføres

Helt fra 2004 hadde retningslinjene inneholdt et miljøkriterium, men erfaringen viste at det i liten grad var treffende for klimaproblemstillinger. Retningslinjene for observasjon og utelukkelse ble derfor endret og inneholder i dag to kriterier som er knyttet til klima; det produktbaserte kullkriteriet og det atferdsbaserte klimakriteriet. De to kriteriene ble innført i 2016. Kullkriteriets relative terskler ble i 2019 supplert med absolutte terskler, og departementet kom med en klargjøringen av klimakriteriet i 2019, se Meld. St. 20 (2018–2019) for begge forhold.

Utelukkelse som virkemiddel for å håndtere klimaspørsmål vurdert av ekspertgruppe i 2014

Finansdepartementet oppnevnte i 2014 en ekspertgruppe for å vurdere SPUs investeringer i kull- og petroleumsselskaper og virkemiddelbruk knyttet til slike selskaper.57 Ekspertgruppen ble blant annet bedt om å vurdere om utelukkelse av kull- og petroleumsselskaper framsto som en mer effektiv strategi enn eierskapsutøvelse for å håndtere klimaspørsmål og bidra til endringer fram i tid.

Ekspertgruppen viste til at en overgang til en «lavkarbonøkonomi» ikke ville skje over natten og at fossile energikilder ville forbli en del av energisammensetningen i mange tiår framover, også i et scenario med bærekraftige utslippsnivåer innenfor togradersmålet. Gruppen mente på denne bakgrunn at energiproduksjon, energikonsum eller CO₂-utslipp fra selskaper innen fossil energi ikke i seg selv kunne sies å være i strid med generelt aksepterte etiske normer. Det var ifølge gruppen dessuten vanskelig å se hvordan et altomfattende kriterium for utelukkelse av fossil energi kunne være i samsvar med annen norsk politikk og andre norske forpliktelser, herunder statens egne investeringer i både kull- og petroleumsutvinning.

Gruppen foreslo på denne bakgrunn ikke et produktbasert kriterium for utelukkelse av alle petroleumsselskaper eller alle kullselskaper fra SPU. Ekspertgruppen trodde det verken ville være bedre for klimaet eller for fondet om disse aksjene ble solgt til andre investorer som etter all sannsynlighet ville ha mindre ambisiøse eierskapsstrategier enn SPU.

Gruppen mente likevel at det burde kunne forventes at selskapene i fondets portefølje oppfyller visse minimumsstandarder for hvordan deres virksomhet påvirker klimaet, og anbefalte at det i retningslinjene for observasjon og utelukkelse ble tatt inn et kriterium om at selskaper kan utelukkes der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for «handlinger eller unnlatelser som på et samlet selskapsnivå fører til alvorlig skade på klimaet.»

Ekspertgruppen foreslo at tolkningen og anvendelsen av kriteriet ble overlatt til Etikkrådet, men anbefalte at følgende elementer ble tillagt vekt:

• Det gjeldende prinsippet om at det bare var de verste bruddene som ble omfattet, burde gjelde også for klimakriteriet. Terskelen for utelukkelse burde derfor være høy.

• I vurderingen av alvorlighetsgrad, burde Etikkrådet legge vekt på utslippsintensitet, og ikke nødvendigvis på absolutte utslipp.

• Etikkrådet burde ha en mer helhetlig tilnærming til et selskaps virksomhet enn det som hadde vært tilfellet ved anvendelsen av andre etiske kriterier.

• Det burde tas hensyn til at virksomheter kunne utlikne utslipp ved for eksempel handel med kvoter.

• Vurderingene burde være framoverskuende.

• Opplysninger om at et selskap motarbeider arbeid for reduksjon av utslipp, for eksempel gjennom lobbyvirksomhet, kunne være et element i vurderingene.

Gruppen skrev at hvilken sektor klimagassutslippene kommer fra, var irrelevant, men de antok at Etikkrådet av praktiske grunner vil rette søkelyset mot selskaper innen bransjer med betydelige absolutte utslippsnivåer.

Ekspertgruppen anså videre at eierskapsutøvelse var det primære virkemiddelet for å håndtere risiko knyttet til klimaendringer. Gruppen foreslo at Norges Bank først og fremst burde styrke sin eierskapsutøvelse gjennom ytterligere dialog med både selskaper, myndigheter, organisasjoner og andre investorer. Banken burde i denne sammenhengen støtte internasjonale anstrengelser for å komme til enighet om klimapolitikk og karbonprising. Banken burde videre legge vekt på åpenhet i sin rapportering om klimarisiko og om resultater fra eierskapsarbeidet.

Ekspertgruppen pekte på at en integrert kjede av virkemidler var særlig hensiktsmessig innen dette området som innbefattet både økonomiske og etiske aspekter. Gruppen understreket at det var behov for god koordinering og informasjonsutveksling mellom Norges Bank og Etikkrådet.

Gruppen understreket at hovedformålet med utelukkelsesmekanismen fortsatt burde være å unngå investeringer i selskaper som medvirket til uetisk virksomhet, og at hovedformålet med eierskapsutøvelsen burde være å sikre de langsiktige økonomiske resultatene til fondet. De la vekt på at Norges Bank ikke burde ha som oppgave å avveie klimahensyn mot målet om høyest mulig avkastning. Det ville gjøre det vanskelig å vurdere om forvalter leverer gode resultater på noen av områdene. SPU burde ikke være et klimapolitisk verktøy utover det som er forenlig med fondets finansielle målsetting.

Innføring av et klimakriterium og et kullkriterium i 2016

I Meld. St. 21 (2014–2015) støttet departementet ekspertgruppens vurderinger.58 I sin innstilling til meldingen uttalte imidlertid finanskomiteen at det er etiske aspekter ved virksomheten til en del kullselskaper innen både gruvedrift og kraftproduksjon, og at det derfor «er hensiktsmessig med et eget produktbasert kriterium i retningslinjene for observasjon og utelukkelse knyttet til slike selskaper», se Innst. 290 S (2014–2015).59

Det atferdsbaserte klimakriteriet ble innført med virkning fra 1. januar 2016, i all hovedsak slik ekspertgruppen foreslo. Kriteriet innebar at observasjon eller utelukkelse kunne besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for «handlinger eller unnlatelser som på et aggregert selskapsnivå i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser». Departementet skrev blant annet at kriteriet ville være dynamisk i sin natur og uavhengig av bransje eller sektor eller type klimagass. Kriteriet burde fange opp at normene vil kunne utvikle seg over tid, i tråd med blant annet endringer innen energiproduksjon og den teknologiske utviklingen. Det må være en forbindelse mellom et selskaps handlinger eller unnlatelser og utslippene av klimagasser. Vurderingene skulle som for øvrige atferdsbaserte kriterier være framoverskuende, og terskelen skulle være høy.

Det produktbaserte kullkriteriet ble, i tråd med finanskomiteens innstilling, fastsatt med virkning én måned senere, den 1. februar 2016.60 Kriteriet ble formulert slik at det omfattet gruveselskaper og kraftprodusenter som får 30 prosent eller mer av sine inntekter fra termisk kull, eller baserte 30 prosent eller mer av sin virksomhet på termisk kull. Flertallet i finanskomiteen delte vurderingene rundt utformingen av det nye kriteriet.

Til forskjell fra øvrige produktkriterier ble kriteriet formulert som et «kan»-kriterium, og selskaper som vurderes etter dette kriteriet skal kunne settes til observasjon. Hensikten er å gi nødvendig rom for skjønn ettersom vurderingene skal være framoverskuende, det skal legges vekt på en kjede av virkemidler og kriteriet skal vurderes opp mot andre mulige tiltak fra Norges Bank. For dette kriteriet kan Norges Bank ta beslutninger uten en tilråding fra Etikkrådet.

Det atferdsbaserte klimakriteriet presiseres i 2019

Norges Bank ga i brev til Finansdepartementet uttrykk for at klimakriteriet var krevende å anvende og ba om en klargjøring fra departementet.61 I Meld. St. 20 (2018–2019) kom departementet med en slik klargjøring.62 Flertallet i finanskomiteen sluttet seg til departementets premisser for praktiseringen av klimakriteriet.63

Departementet skrev blant annet at den etablerte, høye terskelen for utelukkelse av selskaper også skal gjelde for klimakriteriet. Kriteriet skal være dynamisk over tid, i tråd med blant annet endringer i energiproduksjon, teknologisk utvikling og i nasjonale og internasjonale klimarammeverk.

Det ble videre vist til at klimakriteriet ikke definerer produksjon av særskilte produkter som grovt uetisk i seg selv. Selskapers relative utslipp (utslippsintensitet) anses imidlertid som en konsekvens av atferd (handlinger eller unnlatelser). Det kan i noen tilfeller være relevant å vurdere atferden i lys av de valgene selskapet i praksis har stått overfor, blant annet tilgang til råvarer og teknologi, samt geografisk beliggenhet. Departementet slo videre fast at selskaper som vurderes for observasjon eller utelukkelse under kriteriet, må ha store absolutte utslipp, både aggregert og fra den typen produksjon som vurderes. Selskapet må videre ha vesentlig høyere utslippsintensitet enn selskaper det er naturlig å sammenlikne med. Videre ble det fastslått at det skal legges vekt på framoverskuende vurderinger der et sentralt element vil være om det foreligger konkrete og troverdige planer for hvordan utslippsintensiteten skal reduseres til et akseptabelt nivå innen rimelig tid.

Om betydningen av klimareguleringer skrev departementet blant annet: «I mangel av internasjonale retningslinjer eller standarder på dette feltet, er det naturlig at EUs kvotesystem, som på bakgrunn av sine regler, etterlevelsesmekanismer, nedskaleringsfaktorer og kvotepriser kan sies å være et stramt klimarammeverk, legges til grunn som en norm eller sammenligningsgrunnlag ved vurderinger av rammeverket selskaper står overfor.»

Departementet avsluttet med at «Selskapers utslippsintensitet og framoverskuende vurderinger kan være det primære vurderingsgrunnlaget. I de tilfeller selskaper opptrer i tråd med lover og regler og omfattes av en stram klimaregulering, som EUs kvotesystem, kan imidlertid ikke deres utslipp i seg selv sies å innebære en uakseptabel atferd. For slike selskaper må det derfor ligge ytterligere forhold til grunn for at atferden vurderes som uakseptabel under kriteriet.»

Av slike ytterligere forhold ble det blant annet vist til flytting av produksjon med høy utslippsintensitet fra land med stramt klimarammeverk til land uten klimarammeverk («karbonlekkasje»), motarbeidelse eller omgåelse av klimarammeverk, mangelfull rapportering av klimagassutslipp, og eventuelle unnlatelser for eksempel ved ikke å gi Etikkrådet tilstrekkelig informasjon.

Det produktbaserte kullkriteriet utvides med absolutte terskler i 2019

De relative tersklene for kullkriteriet ble i 2019 supplert med terskler for absolutt kullutvinning og kullkraftkapasitet, se Meld. St. 20 (2018–2019).64 Endringen var en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak til regjeringen om «å vurdere om dagens kriterier for utelukkelse av kullselskaper fra SPU er tilstrekkelige med tanke på å ekskludere selskaper med en betydelig kullrelatert virksomhet».65 Et flertall i finanskomiteens sluttet seg til at kriteriet bør suppleres med absolutte terskler for kullutvinning og kullkraftkapasitet.66

Departementet pekte i meldingen på at de relative tersklene tok utgangspunkt i hvor stor andel den kullrelaterte virksomheten for gruveselskaper og kraftprodusenter utgjør av selskapenes totale inntekter eller totale virksomhet. Kriteriet var dermed basert på relative størrelser, og ikke den absolutte størrelsen av den kullrelaterte virksomheten i et selskap. De relative tersklene var i tråd med finanskomiteens uttalelse om at kriteriet i utgangspunktet bør omfatte gruveselskaper og kraftprodusenter som har en vesentlig del av sin virksomhet knyttet til kull som brukes til energiformål, se Innst. 290 S (2014–2015). Videre presiserte finanskomiteen en terskelverdi på 30 prosent som vesentlig.

Departementets vurderte det slik at de relative tersklene burde suppleres med absolutte terskler for å fange opp selskaper med omfattende kullrelatert virksomhet i absolutt forstand. Departementet viste videre til analyser fra Norges Bank som viste at gjenværende kullrelatert virksomhet i fondet, både målt ved kullutvinning og kullkraftkapasitet, var konsentrert i et relativt lite antall selskaper. Fondet var ved utgangen av tredje kvartal 2019 investert i seks selskaper med en utvinning på over 20 millioner tonn og to selskaper med en kullkraftkapasitet over 10 000 MW.

Departementet skrev i meldingen at det ville «følge opp hvordan de absolutte tersklene fungerer, og i lys av dette vurdere eventuelle reduksjoner i disse terskelverdiene. Dersom karbonfangst og -lagring viser seg å være en kostnadseffektiv teknologi for å redusere utslipp fra kullkraftproduksjon på sikt, kan det være hensiktsmessig å se hen til dette i vurderingen av selskaper opp mot det produktbaserte kullkriteriet.»

Det produktbaserte kullkriteriet skulle fortsatt håndheves av Norges Bank.

5 Etikkrådets og Norges Banks arbeid

Kapittel 4 går gjennom hvordan de etiske retningslinjene har utviklet seg fra 2004 og fram til i dag. Etikkrådet og Norges Bank er gitt i oppgave å håndheve retningslinjene. I dette kapitlet omtales Etikkrådets og Norges Banks virksomhet. I kapittel 5.1 omtales først Etikkrådets og Norges Banks arbeid for å følge opp retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Norges Banks ansvarlige forvaltning omtales i kapittel 5.2.

5.1 Arbeidet med å følge opp retningslinjene for observasjon og utelukkelse

5.1.1 Innledning

Norges Bank fatter beslutninger om utelukkelse eller observasjon på grunnlag av tilrådinger fra Etikkrådet. For kullkriteriet kan Norges Bank på selvstendig grunnlag beslutte om et selskap skal utelukkes eller settes til observasjon uten tilråding fra Etikkrådet. Både beslutningene og begrunnelsen for dem skal offentliggjøres.

Ved utgangen av mai 2019 var totalt 139 selskaper utelukket fra SPU, mens 21 selskaper var satt til observasjon, jf. tabell 5.1.

5.1.2 Etikkrådet

Etikkrådet er et faglig, uavhengig råd og består av fem medlemmer som oppnevnes av Finansdepartementet etter innstilling fra Norges Bank. Etikkrådets oppgaver framkommer i § 5 i retningslinjene for observasjon og utelukkelse:

«§ 5. Etikkrådets arbeid med råd om observasjon og utelukkelse

(1) Etikkrådet skal løpende overvåke fondets portefølje, jf. § 1 andre ledd, med sikte på å avdekke om selskaper medvirker til eller selv er ansvarlig for produksjon eller atferd som nevnt i § 2 og § 3.

(2) Etikkrådet tar opp saker på eget initiativ eller etter anmodning fra banken. Etikkrådet skal utarbeide og offentliggjøre prinsipper for hvilke selskaper som velges ut for nærmere undersøkelse. Banken kan utarbeide nærmere forventninger til disse prinsippene.

(3) Etikkrådet innhenter nødvendig informasjon på fritt grunnlag og sørger for at saken er godt opplyst før råd om observasjon, utelukkelse eller oppheving av slike beslutninger gis.

(4) Et selskap som vurderes for observasjon eller utelukkelse, skal gis mulighet til å framlegge informasjon og synspunkter for Etikkrådet tidlig i prosessen. Rådet skal i denne sammenheng klargjøre overfor selskapet hvilke forhold som kan danne grunnlag for observasjon eller utelukkelse. Vurderer rådet å tilrå observasjon eller utelukkelse etter § 3, skal utkast til tilråding forelegges selskapet til uttalelse, jf. § 7.

(5) Etikkrådet skal jevnlig vurdere om grunnlaget for observasjon eller utelukkelse fortsatt er til stede. Etikkrådet kan på bakgrunn av ny informasjon anbefale banken at observasjon eller utelukkelse oppheves.

(6) Etikkrådet skal begrunne sine råd til banken, jf. § 2 og § 3. Banken kan utarbeide nærmere forventninger til utformingen av slike råd.

(7) Rutiner for Etikkrådets behandling av saker som gjelder spørsmål om en beslutning om observasjon og utelukkelse skal oppheves, skal være offentlig tilgjengelig. Selskap som er utelukket skal informeres særskilt om rutinene.»

Etikkrådet avholder normalt 10–12 møter i året. Rådet støttes av et sekretariat med åtte ansatte som utreder og forbereder saker for rådet. En nærmere beskrivelse av Etikkrådets virksomhet finnes på rådets hjemmeside: https://etikkradet.no/. På hjemmesiden er det også lenker til rådets årsrapporter og tilrådinger.

5.1.3 Kriterier for observasjon og utelukkelse

Kriteriene i retningslinjene for observasjon og utelukkelse kan deles inn i produktkriterier og atferdskriterier.

Produktkriteriene innebærer at selskaper skal utelukkes hvis de produserer tobakk, enkelte våpentyper eller selger våpen til stater som er omfattet av det såkalte statsobligasjonsunntaket (for tiden Syria og Nord-Korea). Selskaper kan også utelukkes eller settes til observasjon hvis de produserer kull eller kullbasert kraft over en terskelverdi.

Atferdskriteriene innebærer at selskaper kan utelukkes eller settes til observasjon hvis det er en uakseptabel risiko for at de gjennom handlinger eller unnlatelser er ansvarlige for eller medvirker til grove, etiske normbrudd. Atferdskriteriene er utviklet med utgangspunkt i internasjonale avtaler eller retningslinjer som Norge har sluttet seg til. Kriteriene inkluderer for eksempel menneskerettighetsbrudd, miljøskade, humanitærrettsbrudd, utslipp av klimagasser og korrupsjon. Det er fastlagt at terskelen for utelukkelse etter atferdskriteriene skal være høy.

5.1.4 Produktkriteriene

5.1.4.1 Våpen, tobakk og statsobligasjonsunntaket

Kriteriene for produktbasert observasjon og utelukkelse av selskaper er gitt i retningslinjenes § 2. Håndteringen av de ulike produktkriteriene er fordelt mellom Etikkrådet og Norges Bank på litt ulike måter. Når det gjelder visse våpentyper, tobakk og visse salg av militært materiell, er det Etikkrådet som identifiserer og tilrår hvilke selskaper som skal utelukkes. Disse produktene er regulert i første del av retningslinjenes § 2.:

Ǥ 2. Kriterier for produktbasert observasjon og utelukkelse av selskaper

(1) Fondet skal ikke være investert i selskaper som selv eller gjennom enheter de kontrollerer:

a) produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper

b) produserer tobakk

c) selger våpen eller militært materiell til stater som er omfattet av ordningen for statsobligasjonsunntak omtalt i mandatet for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland § 3-1 andre ledd bokstav c. (…)»

Kriteriene i § 2 (1) er objektive og absolutte i den forstand at ethvert selskap med virksomhet som rammes av dem, og som blir identifisert, skal utelukkes. Selskaper kan etter produktkriteriene bare utelukkes som følge av sin egen produksjon eller produksjon i selskaper de kontrollerer.

Basert på anbefalingen fra Graver-utvalget har Finansdepartementet fastsatt en uttømmende liste over hvilke våpentyper som rammes av retningslinjenes § 2 (1) bokstav a):

«Våpenkriteriet omfatter kjemiske våpen, biologiske våpen, antipersonellminer, udetekterbare fragmenter, brannvåpen, blindende laservåpen, klasevåpen og kjernevåpen. Fondet skal heller ikke være investert i selskaper som utvikler eller produserer sentrale komponenter til denne typen våpen.»

Listen framgår av de ulike stortingsmeldingene om fondsforvaltningen.67 Den omfatter de våpentyper som det er forbudt for Norge å produsere, besitte eller bruke etter konvensjoner som Norge har sluttet seg til. (Unntatt klasevåpen fram til 2008, da det kom et internasjonalt forbud mot denne våpentypen.)

Siden 2005 har Etikkrådet anbefalt å utelukke 30 selskaper etter våpenkriteriet. Følgende forhold har dannet grunnlag for utelukkelse:

• Produksjon av antipersonellminer

• Produksjon av klasevåpen

• Produksjon, utvikling eller oppgradering av sentrale komponenter til kjernevåpen.

Ingen selskaper er lenger utelukket på grunnlag av produksjon av antipersonellminer, og det har også har vært en betydelig nedgang i antall selskaper som produserer klasevåpen. Dette skyldes de internasjonale forbudene og stigmatiseringen av slike typer våpen. De aller fleste utelukkelsene gjelder nå selskaper som produserer eller utvikler sentrale komponenter til kjernevåpen. Her har grensedragningen for hva som skal omfattes av kriteriet, vært krevende og omdiskutert. Dette gjelder særlig leveringsplattformer, typisk i form av undervannsbåter, for slike våpen, som Etikkrådet ikke har anbefalt å utelukke.68 Generelt har Etikkrådet ansett at selskapers framstilling av produkter som har flere formål, såkalt dual use, ikke er grunnlag for utelukkelse, selv om et av formålene kan knyttes til kjernevåpen. Mange av selskapene som er utelukket under våpenkriteriene, er store og har både sivil og militær produksjon.

Tobakkskriteriet er avgrenset til produksjon av varer framstilt av tobakksplanten.69 De fleste selskaper som produserer tobakksvarer, er kategorisert som tobakksprodusenter av fondets indeksleverandør og dermed enkle å identifisere. 17 selskaper er utelukket etter dette kriteriet.

Statsobligasjonsunntaket innebærer at fondet ikke skal investeres i rentebærende instrumenter utstedt av stater som er gjenstand for omfattende FN-sanksjoner eller andre internasjonale tiltak av særlig stort omfang, der Norge har sluttet opp om tiltakene. Finansdepartementet beslutter hvilke stater dette skal gjelde. Videre følger det av retningslinjene at fondet heller ikke skal være investert i selskaper som selger våpen eller militært materiell til de aktuelle statene.

Statsobligasjonsunntaket gjelder i dag to stater: Nord-Korea og Syria. Ingen selskaper er i dag utelukket på grunnlag av salg av militært materiell til disse statene. Tidligere har Iran og Myanmar vært omfattet, og ett selskap var i en periode utelukket fordi det solgte militært materiell til myndighetene i Myanmar.

Etikkrådet har engasjert et konsulentselskap (ISS Ethix) som løpende kartlegger selskaper som har virksomhet som kan rammes av kriteriene, og avgir rapport til rådet om disse hvert kvartal. Rapportene omfatter også relevant, ny informasjon om selskaper som allerede er utelukket fra fondet. Rådet følger i tillegg med på informasjon fra andre kilder og undersøker løpende aktuelle selskaper. Ved mistanke om produksjon som rammes av retningslinjene, kontakter Etikkrådet selskapene. Dersom et selskap bekrefter rådets opplysninger, gis det råd til Norges Bank om utelukkelse. Selskaper som ikke besvarer henvendelsen, anbefales utelukket dersom Etikkrådets dokumentasjon viser at selskapene med stor sannsynlighet har produkter som omfattes av utelukkelseskriteriene. Etikkrådet antar at denne tilnærmingen gir en rimelig grad av sikkerhet for at selskaper med produksjon som rammes av retningslinjene, blir utelukket fra fondet. Det er likevel ingen garanti for at alle selskaper til enhver tid blir fanget opp.

Norges Bank beslutter selve utelukkelsen basert på begrunnede tilrådninger fra Etikkrådet. Disse har alltid blitt fulgt for tilrådinger under produktkriteriene.

5.1.4.2 Kullkriteriet

Kullkriteriet ble innført i 2016. Retningslinjenes § 2 annet ledd siste del, og tredje og fjerde ledd omhandler kullkriteriet:

Ǥ 2. Kriterier for produktbasert observasjon og utelukkelse av selskaper

…(2) Observasjon eller utelukkelse kan besluttes for gruveselskaper og kraftprodusenter som selv eller konsolidert med enheter de kontrollerer enten:

• a) får 30 pst. eller mer av sine inntekter fra termisk kull,

• b) baserer 30 pst. eller mer av sin virksomhet på termisk kull,

• c) utvinner mer enn 20 millioner tonn termisk kull per år, eller

• d) har en kraftkapasitet på mer enn 10 000 MW fra termisk kull.

(3) I vurderingen etter annet ledd skal det også legges vekt på fremoverskuende vurderinger, herunder av eventuelle planer som vil endre nivået på utvinning av eller kraftkapasiteten knyttet til termisk kull, redusere inntekts- eller virksomhetsandelen knyttet til termisk kull og/eller øke inntekts- eller virksomhetsandelen knyttet til fornybare energikilder.

(4) Råd og beslutninger om utelukkelse av selskaper basert på annet og tredje ledd skal ikke omfatte et selskaps grønne obligasjoner der disse er anerkjent gjennom inkludering på angitte indekser for slike obligasjoner eller verifisert av anerkjent tredjepart.»

Norges Bank har hovedansvaret for å identifisere selskaper som bør utelukkes under kullkriteriet, men Etikkrådet kan også gi råd om utelukkelse eller observasjon etter dette kriteriet. Så langt er det bare tatt beslutninger om utelukkelse eller observasjon på grunnlag av bankens egne undersøkelser. Norges Bank har i arbeidet tatt utgangspunkt i de mest aktuelle sektorene for gruveselskaper og kraftprodusenter i Industry Classification Benchmarks (ICBs) sektorklassifisering, men andre relevante selskaper er også analysert. Norges Bank peker på at informasjon om selskapers gruvevirksomhet ofte er lettere tilgjengelig enn informasjon om kraftproduksjon, der det som regel er nødvendig med mer analyse. Banken kontakter relevante selskaper og benytter flere eksterne datakilder i dette arbeidet, blant annet fordi det ikke eksisterer enkeltkilder som dekker alle aktuelle selskaper innen kraftproduksjon. Videre er den informasjonen som selskapene selv rapporterer, som regel ikke detaljert nok for analysen som kreves. Den absolutte terskelen for kraftprodusenter tar utgangspunkt i kapasitet. Det betyr at også kullkraftverk som er tatt ut av bruk, men der myndighetene ønsker at de beholdes som en kapasitetsreserve, er blitt utelukket.

Norges Bank har i brev til Finansdepartementet uttalt at kriteriets krav om relative terskler og framoverskuende vurderinger innebærer et omfattende arbeid med informasjonsinnhenting og analyse.70 Norges Bank peker i brevet på at kriteriet retter seg mot bransjer med betydelig omfang av selskapshendelser, som kjøp og salg av anlegg, noe som gjør det nødvendig med kontinuerlig overvåking av markedet også etter at selskaper er analysert og beslutninger om eventuell utelukkelse er fattet. Nærhet til forvaltningen av investeringene har vært viktig i dette arbeidet. Banken framhever at selskapskontakt har vært nødvendig for å få et godt beslutningsgrunnlag.

Ved utgangen av 2019 var 69 selskaper utelukket fra SPU etter dette kriteriet, og 14 selskaper var satt til observasjon. I mai 2020 ble ytterligere fem selskaper utelukket og fire selskaper satt til observasjon basert på de absolutte tersklene for kullselskaper.

5.1.5 Atferdskriteriene

Etikkrådet gir tilrådninger om utelukkelse eller observasjon av selskaper på grunnlag av atferdskriteriene. De er gitt i retningslinjenes § 3:

Ǥ 3. Kriterier for atferdsbasert observasjon og utelukkelse av selskaper

Observasjon eller utelukkelse kan besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for:

1. grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene som for eksempel drap, tortur, frihetsberøvelse, tvangsarbeid, de verste former for barnearbeid

2. alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner

3. alvorlig miljøskade

4. handlinger eller unnlatelser som på et aggregert selskapsnivå i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser

5. grov korrupsjon

6. andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer.»

Etter retningslinjene kan bare grove brudd på disse kriteriene være grunnlag for utelukkelse. Dette er begrunnet ut fra hensynet til forvaltningen av fondet, muligheten for å gjennomføre ordningen etter retningslinjene, påvirkningsmulighetene ved å forbli investert i selskaper og med at signaleffekten ved å utelukke få selskaper kan være sterkere.71 Under atferdskriteriene kan selskaper utelukkes både på grunnlag av egen virksomhet og virksomhet de ikke har det direkte ansvaret for. Som hovedregel må selskaper ha en betydelig innflytelse over normbruddene for å bli utelukket fra fondet.

Etikkrådet identifiserer aktuelle selskaper på flere måter. Et konsulentfirma søker løpende i et stort antall nyhetskilder på flere språk etter oppslag som knytter selskaper i porteføljen til rapporterte hendelser. Etikkrådet får rapporter fra konsulenten annenhver måned, og rådet følger også selv med på en rekke databaser med informasjon om blant annet korrupsjon og menneskerettighetsbrudd.

I løpet av ett år kommer det svært mange nyhetsoppslag om normbrudd som kan knyttes til selskaper i fondet. I utvelgelsen av saker for nærmere utredning, legger Etikkrådet vekt på normbruddets alvor og omfang, konsekvensene av normbruddet, selskapets ansvar for eller medvirkning til forholdet, selskapets tiltak for å forebygge eller bøte på skader og risikoen for tilsvarende hendelser i framtiden.

Etikkrådet velger også ut enkeltområder med høy etisk risiko som følges særlig opp, gjerne over flere år. Etikkrådet har for eksempel fulgt opp tekstilprodusenter i flere sørøst-asiatiske land siden 2015, og rådet har arbeidet med hogst av tropisk skog siden 2009.

Etikkrådet mottar videre henvendelser fra organisasjoner og enkeltpersoner, enten direkte eller via Norges Bank, med oppfordring om å vurdere enkeltsaker. Etikkrådet vurderer slike saker på samme måte som saker som fanges opp gjennom nyhetsovervåkingen.

I arbeidet med enkeltsaker innhenter Etikkrådet informasjon fra blant andre forskningsmiljøer og internasjonale, regionale og nasjonale organisasjoner. Rådet setter i mange tilfeller også ut konsulentoppdrag for å undersøke indikasjoner på brudd på retningslinjene. De selskapene i porteføljen som er under utredning, er også selv viktige informasjonskilder. Det er ofte inngående dialog med selskapene i løpet av vurderingsprosessen.

Etikkrådet bruker mesteparten av sin tid på å utrede saker etter atferdskriteriene, men det er produktkriteriene som har ført til flest utelukkelser. Siden 2015 er det offentliggjort råd om utelukkelse eller observasjon av 45 selskaper etter atferdskriteriene. Mange av disse er relativt små målt i markedsverdi, men de kan likevel ha mange ansatte.

Grove eller systematiske menneskerettighetsbrudd

I vurderingen av hva som ligger i kriteriet grove eller systematiske menneskerettighetsbrudd, baserer Etikkrådet seg på internasjonalt anerkjente konvensjoner og autoritative tolkninger av disse. Selv om det er stater og ikke selskaper som er forpliktet etter internasjonale konvensjoner, kan selskaper sies å medvirke til menneskerettighetskrenkelser. Rådet tar ikke stilling til i hvilken grad staten hvor krenkelsene foregår har ansvar for eventuelle menneskerettighetsbrudd, men legger til grunn at det er tilstrekkelig å konstatere at det aktuelle selskapet opptrer på en slik måte at det vil innebære medvirkning til grove eller systematiske krenkelser av internasjonale menneskerettigheter. Dette gjelder uavhengig av om den aktuelle staten hvor krenkelsene finner sted, har tiltrådt konvensjonene som forholdene vurderes opp mot.

Den høye terskelen for utelukkelse innebærer at ikke enhver selskapspraksis som ikke er i tråd med internasjonale menneskerettighetskonvensjoner, fører til utelukkelse fra fondet. For eksempel ble Walmart tatt inn igjen i 2019 til tross for at selskapets praksis fortsatt syntes å bryte med ILOs konvensjoner om organisasjonsfrihet.72

Etikkrådet skrev i sin første tilråding under menneskerettighetskriteriet følgende punkter som skulle utgjøre avgjørende momenter i en helhetsvurdering av om det foreligger en uakseptabel risiko for medvirkning til menneskerettighetsbrudd:73

• «Det må foreligge en form for sammenheng mellom selskapets virksomhet og de foreliggende normbruddene som er synlig for fondet.

• Normbruddene må være foretatt med sikte på å tjene selskapets interesser eller tilrettelegge forholdene for selskapet.

• Selskapet må enten aktivt ha medvirket til normbruddene, eller hatt kunnskap om normbruddene, men unnlatt å søke å forhindre dem.

• Normbruddene må enten pågå, eller det må være en uakseptabel risiko for at normbrudd vil skje i framtiden. Tidligere normbrudd vil kunne gi en indikasjon på framtidige handlingsmønstre.»

I de senere tilrådingene om menneskerettighetskrenkelser har Etikkrådet gått bort fra kravet om at normbruddene måtte være foretatt for å tjene selskapets interesser eller tilrettelegge forholdene for selskapet. Derimot har rådet lagt vekt på om særlig sårbare grupper er rammet. Etikkrådet har dessuten i tilrådinger etter 2011 vist til FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) som en målestokk for selskapers tiltak for å respektere menneskerettighetene.74 Også før UNGP ble vedtatt la Etikkrådet vekt på hva selskaper gjorde for å respektere menneskerettighetskrenkelser, men etter 2011 ble UNGP den autoritative normen for hvordan selskaper skal opptre for å respektere menneskerettighetene.75 UNGP er likevel ikke et normsett som framhever utelukkelse, men tar særlig sikte på å forbedre selskapers atferd.

Etikkrådet har siden 2005 anbefalt utelukkelse eller observasjon under menneskerettighetskriteriet av 27 selskaper, hvorav åtte i kombinasjon med miljøkriteriet. Etikkrådet har avgitt tilrådinger om observasjon eller utelukkelse basert på følgende forhold:

• Barnearbeid

• Tvangsarbeid

• Forhold som grenser mot tvangsarbeid

• Særdeles farlige arbeidsforhold

• Systematisk dårlige arbeidsforhold

• Overgrep mot demonstranter, trusler og kriminalisering av menneskerettighetsforkjempere

• Tvangsflytting, tap av livsgrunnlag og manglende kompensasjon

• Oljeleting i områder der urfolk lever i frivillig isolasjon

• Andre brudd på urfolks rettigheter

Etikkrådet har, i tråd med ordlyden i atferdskriteriet, hatt som praksis at dersom menneskerettighetsbrudd er grove, kan det være tilstrekkelig med noen få brudd for at et selskap skal utelukkes fra fondet, mens bruddene ikke behøver å være like grove hvis de er systematiske og/eller foregår i selskapets egen virksomhet. Rådet har også lagt vekt på konsekvensene av normbrudd, for eksempel i hvilken grad særlig sårbare grupper er rammet.

I brev 28. juni 2018 til Etikkrådet ba Finansdepartementet om en redegjørelse for Etikkrådets arbeid med menneskerettighetskriteriet. Etikkrådet skrev at det er et mye dårligere informasjonstilfang fra mer lukkede, repressive land, hvor det samtidig er en generell bekymring for menneskerettighetssituasjonen.76 Ifølge Etikkrådet kan dette føre til en forskjellsbehandling av selskaper ved at vestlige selskaper, som følges av presse og sivilsamfunn, lettere blir utelukket fra fondet. Etikkrådet pekte også på at forskjeller i normgrunnlag mellom land gjør at en tilråding fra Etikkrådet kan oppfattes som en kritikk rettet mot et lands myndigheter.

Etikkrådet evaluerte i 2019 sin praktisering av menneskerettighetskriteriet. Etikkrådet har i denne sammenhengen blant annet innhentet en utredning fra The Danish Institute for Human Rights, som mener at Etikkrådet bør legge sin tolkning av menneskerettighetskriteriet tettere opp mot UNGP.77

Alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig- eller konfliktsituasjoner

Dette kriteriets ordlyd eller forarbeider legger ikke direkte føringer for hvordan kriteriet skal tolkes. Graver-utvalget pekte på tilfeller der selskaper direkte tjener på at sivilbefolkningen lider eller blir utsatt for overgrep, men la til grunn at alle tilfeller hvor selskaper opptrer på en måte som kan utgjøre alvorlige krenkelser i individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner kunne omfattes.78

Siden 2005 har Etikkrådet avgitt tre tilrådinger under dette kriteriet basert på følgende forhold:

• Bygging av israelske bosettinger på Vestbredden.

• Risiko for at lokalbefolkningen får sin livssituasjon vesentlig forverret i forbindelse med et gruveprosjekt i tilknytning til et konfliktområde i Kongo.

I vurderingen av bygging av bosettinger på Vestbredden har Etikkrådet vist til autoriative folkerettskilder som FNs sikkerhetsråd og Den internasjonale domstolen i Haag som grunnlag for at disse bosettingene er i strid med artikkel 49 i IV Genèvekonvensjon, som forbyr en okkupantmakt å overføre egen befolkning til et okkupert område. Etikkrådet har på dette grunnlag funnet at selskaper som bygger israelske bosettinger på Vestbredden, har medvirket direkte til brudd på dette forbudet. Tilrådingene har vært avgrenset til å gjelde hovedentreprenører som forestår bygging av israelske bosettinger på okkupert område.

I brev til Finansdepartementet 15. mai 2006 gjorde Etikkrådet rede for sin vurdering av selskaper med annen type virksomhet i de okkuperte områdene. Etikkrådet skrev blant annet:

«Etikkrådet har videre vurdert om investeringen i Israel Electric Corporation kan utgjøre en medvirkning til normbrudd dersom selskapet forsyner ulovlige israelske bosettinger med elektrisk energi. Selv om det ikke er kjent for Etikkrådet nøyaktig hvordan elektrisitetsforsyningen til israelske bosettinger på Vestbredden foregår eller hvilken rolle Israel Electric Corporation eventuelt spiller i denne, anser Etikkrådet at slik virksomhet ikke vil rammes av fondets etiske retningslinjer. Etikkrådet anser at det skal mye til for at forsyning av elektrisk energi til sivilbefolkning skal anses som ulovlig eller uetisk og at opprettholdelse av slik infrastruktur dessuten vil være til gagn for alle parter i området.»

I vurderingen av gruveprosjektet i Kongo la Etikkrådet til grunn at krig- og konfliktkriteriet også kunne anvendes der situasjonen krever ekstra aktsomhet fra selskapets side. Dette var basert på en drøftelse av kriteriet i en stortingsmelding om forvaltningen av fondet.79

Et spørsmål som den pågående krigen i Jemen har aktualisert, er selskapers våpensalg til stater som deltar i væpnet konflikt, der våpen som selskapene har solgt, kan ha vært brukt i strid med humanitærretten. Etikkrådet har omtalt problemstillingen i sin årsmelding for 2018 og der gjort det klart at slikt salg ikke rammes av de gjeldende produktkriteriene i retningslinjene. Etikkrådet drøfter også om forholdet likevel kan danne grunnlag for utelukkelse etter atferdskriteriene. Etikkrådet skriver at dersom det skal anbefale utelukkelse etter atferdskriteriene av selskaper på grunnlag av deres salg av våpen til parter i en konflikt hvor det skjer omfattende brudd på humanitærretten eller menneskerettighetene, må det foreligge et tydelig element av medvirkning fra selskapets side til disse bruddene gjennom salget og senere bruk av disse. Det er ikke offentliggjort noen tilråding om utelukkelse av selskaper på dette grunnlaget.

Alvorlig miljøskade

Siden 2005 har Etikkrådet gitt råd om utelukkelse eller observasjon av 38 selskaper under miljøkriteriet, hvorav åtte i kombinasjon med menneskerettighetskriteriet.

Etikkrådet klargjorde i sin første tilråding under miljøkriteriet sin tolkning av kriteriet. Rådet la til grunn at internasjonale miljøkonvensjoner reflekterer hvilke verdier det internasjonale samfunn mener det er viktig å ta vare på, og hvilke forurensninger som gir så store miljø- og eller helseskader at de bør begrenses eller reduseres. Etikkrådet uttalte at det, basert på de etiske retningslinjenes forarbeider, internasjonale avtaler og anerkjente retningslingslinjer i en helhetsvurdering av miljøsaker særlig ville legge vekt på om:

• «Skaden er stor

• Skaden medfører irreversible eller langsiktige virkninger

• Skaden har store negative konsekvenser for menneskers liv og helse

• Skaden er et resultat av brudd på nasjonale lover eller internasjonale normer

• Selskapet har unnlatt å handle for å forhindre skade

• Selskapet har ikke gjennomført tiltak for å rette opp skadeomfanget i tilstrekkelig grad

• Det er sannsynlig at selskapets uakseptable praksis vil fortsette.» 80

Disse momentene tilsvarer en vurdering basert på «scale, scope and remediability» i OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Etikkrådet har holdt fast ved disse momentene i alle miljøtilrådingene. Mens miljøsakene fram til 2017 bare omhandlet miljøskade som var direkte forårsaket av selskaper i fondet eller av selskaper de kontrollerte, har Etikkrådet etter dette også vurdert enkelte saker der selskaper i fondet har medvirket til andre selskapers miljøskadelige virksomhet.81

Etikkrådet har avgitt tilrådinger under miljøkriteriet basert på følgende forhold:

• Ulovlig eller svært miljøskadelig hogst av tropisk regnskog

• Virksomhet som skader verneverdiene i verdensarvområder

• Ulovlig fiske

• Etablering av store plantasjer i tropisk regnskog

• Forurensing i forbindelse med oljeutvinning

• Forurensing til luft og vann fra kullkraftverk

• Forurensning fra skipsopphugging

• Gruveforurensning

• Industriforurensning

• Dambrudd i deponier for gruve- og prosessavfall

Om lag halvparten av sakene gjelder tap av biologisk mangfold eller skade på viktige økosystemer. I forurensningssakene er hensynet til menneskers liv og helse tillagt stor vekt.

Klimakriteriet

Klimakriteriet ble innført i februar 2016 og nærmere presisert i 2019. Bakgrunn, tolkning og praktisering av klimakriteriet er nærmere omtalt i kapittel 18, som går gjennom alle klimarelaterte virkemidler i forvaltningen av SPU.

De første utelukkelsene etter klimakriteriet ble offentliggjort i mai 2020 da fire selskaper som baserer en stor del av sin oljeproduksjon på oljesand, ble utelukket. Etikkrådet hadde opprinnelig også en tilråding under klimakriteriet om å utelukke et selskap med betydelig produksjon av kullkraft, men den ble trukket fordi Norges Bank besluttet å utelukke selskapet etter kullkriteriet.

Grov korrupsjon

Med utgangspunkt i norsk lovgivning og internasjonale konvensjoner, la Etikkrådet i sin første tilråding under korrupsjonskriteriet til grunn følgende definisjon for sine vurderinger:82

«Grov korrupsjon foreligger dersom et selskap gjennom sine representanter,

a) gir eller tilbyr en fordel – eller forsøker å gjøre det – for utilbørlig å påvirke:

i) en offentlig ansatt tjenestemann i utøvelsen av offentlige plikter eller i avgjørelser som kan tilføre selskapet en fordel, eller

ii) en person i privat sektor som tar avgjørelser eller har innflytelse på avgjørelser som kan tilføre selskapet en fordel

og

b) korrupsjonshandlingene som er nevnt i bokstav a, utføres på en systematisk eller omfattende måte.»

Senere gjorde Etikkrådet en tilføyelse i sin definisjon av grov korrupsjon slik at også mottak av bestikkelser ble omfattet.83 Tilføyelsen var foranlediget av en korrupsjonsskandale som ble avdekket i Brasil, der toppledere i det brasilianske statsoljeselskapet hadde spilt en sentral rolle for å bygge opp et system der selskaper som ønsket kontrakter med selskapet, blant annet måtte betale bestikkelser til politiske partier.

Samtidig gjorde Etikkrådet det eksplisitt klart at rådet la vekt på om selskapet hadde gjennomført effektive antikorrupsjonsprosedyrer. Fra 2010 og utover ble det publisert en rekke retningslinjer for etterlevelsessystemer blant annet gjennom FNs anti-korrupsjonsportal TRACK, Global Compact og OECD, samtidig som flere lands juridiske myndigheter tydeliggjorde hva selskaper måtte ha på plass for å oppfylle kravet om korrupsjonsforebygging.84 Etikkrådet kunne dermed bygge på slike retningslinjer i vurderingen av selskapers tiltak for å forhindre korrupsjon.

I korrupsjonssaker gjør Etikkrådet en totrinnsvurdering: Først vurderes sannsynligheten for at et selskap har vært involvert i grov korrupsjon. Rådet vurderer ikke straffeansvar, men legger vekt på om selskaper synes å ha handlet i strid med interne og eksterne retningslinjer og prosedyrer, og om dette kan medføre korrupsjonsrisiko.85 Deretter vurderer Etikkrådet selskapets tiltak for å avdekke og forebygge korrupsjon, holdt opp mot de korrupsjonssakene selskapet har vært involvert i og korrupsjonsrisikoen selskapet er utsatt for. Fordi korrupsjon er straffbart i de aller fleste land, er vurderingen av framtidig risiko særlig krevende ved anvendelse av korrupsjonskriteriet.

Etikkrådet har gitt råd om utelukkelse eller observasjon av ti selskaper etter korrupsjonskriteriet. Åtte av sakene har dreid seg om betaling av bestikkelser, og to om mottak av bestikkelser.

Andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer

Dette kriteriet kan i prinsippet anvendes på et hvilket som helst normbrudd som ikke faller inn under de andre kriteriene, under forutsetning av at den høye terskelen for utelukkelse opprettholdes. I praksis har de tilrådingene som er blitt avgitt etter dette kriteriet, ligget nært opp til tilrådingene som er avgitt etter krig- og konfliktkriteriet. Det er avgitt syv tilrådinger etter dette kriteriet. Sakene har dreid seg om følgende:

• Kjøp av fosfat fra Vest-Sahara.

• Petroleumsprospektering offshore Vest-Sahara.

• Leveranse av et overvåkningssystem til separasjonsbarrieren på delvis okkupert territorium på Vestbredden.

Sakene med tilknytning til Vest-Sahara gjelder selskapers naturressursutvinning i eller til havs utenfor et omstridt territorium. Vest-Sahara er av FN ansett som et ikke-selvstyrt område uten en anerkjent administrator. I praksis kontrollerer Marokko det meste av området og utøver myndighet der. Utgangspunktet for Etikkrådets vurderinger har vært at naturressursutvinning i området bare kan være akseptabelt dersom det skjer i samsvar med lokalbefolkningens ønsker og interesser.

Etikkrådets første tilråding om utelukkelse ble avgitt i april 2005 og gjaldt selskapet Kerr McGee Corp. Selskapet drev petroleumsprospektering offshore Vest-Sahara på oppdrag for marokkanske myndigheter. Etikkrådet mente at selskapets virksomhet utgjorde et grovt normbrudd ettersom det ikke var godtgjort at virksomheten foregikk i lokalbefolkningens interesse, og dessuten bidro til å opprettholde en uavklart situasjon i området. I 2015 ble oljeselskapet San Leon Energy Plc. anbefalt utelukket av samme grunn.

Tilsvarende vurderinger har gjort seg gjeldende i Etikkrådets anbefalinger av selskaper som kjøpte fosfat fra Vest-Sahara. Sakene har vært avgrenset til å gjelde selskaper som har kjøpt fosfat på langtidskontrakt med et statlig marokkansk selskap, hvor det har vært spesifisert at fosfatet skulle utvinnes fra en bestemt gruve i Vest-Sahara. Til forskjell fra sakene som omhandlet petroleumsprospektering, som gjaldt selskapers egne virksomheter, har sakene om kjøp av fosfat dreid seg om selskapers ansvar ved kjøp av råvarer fra en leverandør. Etikkrådet har ansett at ansvar for medvirkning til grove normbrudd også kan gjelde i slike tilfeller.

5.1.6 Observasjon

Anvendelsen av virkemidlet observasjon er regulert i retningslinjenes § 6 (4):

«(4) Observasjon kan besluttes der det er tvil om vilkårene for utelukkelse er oppfylt, om utviklingen framover i tid eller der det av andre årsaker finnes hensiktsmessig.»

Etikkrådet kan anbefale enten utelukkelse eller observasjon av et selskap. Norges Bank kan, basert på Etikkrådets tilråding, beslutte enten utelukkelse, observasjon eller eierskapsutøvelse, se omtale av Norges Banks oppgaver nedenfor. Norges Bank kan altså ikke sette et selskap til observasjon uten en forutgående anbefaling fra Etikkrådet, og Etikkrådet kan heller ikke på egen hånd sette et selskap til observasjon.

Når et selskap settes til observasjon etter råd fra Etikkrådet, blir grunnlaget for dette offentliggjort. Etikkrådet observerer selskaper der observasjon er besluttet på grunnlag av en tilråding fra Etikkrådet. Etikkrådet sender et årlig brev («observasjonsbrev») til Norges Bank hvor det redegjøres for utviklingen i selskapet det siste året. I alt har ti selskaper blitt satt til observasjon under atferdskriteriene. Observasjon er nærmere omtalt i kapittel 14.

Norges Bank følger opp selskaper som etter bankens egen vurdering er satt til observasjon etter kullkriteriet. Norges Bank omtalte i brev 25. oktober 2018 til Finansdepartementet nærmere om dette arbeidet. Kullkriteriet definerer terskler for produksjon eller inntekter fra termisk kull for gruveselskaper og kraftprodusenter, se omtale i kapittel 4. Banken skrev blant annet følgende:

«Observasjon er relevant for selskaper som vurderes å være over de aktuelle tersklene, men hvor det er informasjon om uttalte planer, initiativer og andre materielle forhold som gjør det sannsynlig at selskapet vil komme under tersklene innen rimelig tid. Eksempler på planer, initiativer og andre forhold er:

• Planlagte eller nylig gjennomførte kjøp eller salg av selskaper og eiendeler

• Offentlig kommuniserte planer om å stenge ned, starte opp ny, eller endre produksjonskapasitet

• Tørke, ulykker, eller andre særskilte hendelser som kan ha påvirket sammensetningen av energikilder.»

Ved utgangen av mai 2020 var 17 selskaper satt til observasjon etter dette kriteriet, 16 kraftprodusenter og ett gruveselskap.

5.1.7 Norges Banks oppgaver etter retningslinjene for observasjon og utelukkelse

Norges Banks oppgaver etter retningslinjene for observasjon og utelukkelse framkommer i hovedsak i § 6:

Ǥ 6.Norges Bank

(1) Banken treffer etter råd fra Etikkrådet beslutninger om observasjon og utelukkelse etter kriteriene i § 2 og § 3 og om oppheving av slike beslutninger. Banken kan på eget initiativ treffe beslutninger om observasjon og utelukkelse i henhold til § 2 annet til fjerde ledd og om oppheving av slike beslutninger.

(2) I vurderingen av om et selskap skal utelukkes etter § 3, kan banken bl.a. legge vekt på sannsynligheten for framtidige normbrudd, normbruddets alvor og omfang, samt forbindelsen mellom normbruddet og selskapet fondet er investert i. Banken kan videre vurdere bredden i selskapets virksomhet og styring, herunder om selskapet gjør det som med rimelighet kan forventes for å redusere risikoen for framtidige normbrudd innenfor en rimelig tidshorisont. Relevante momenter i disse vurderingene kan være selskapets retningslinjer for og arbeid med ivaretakelse av god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold og om selskapet bidrar i positiv retning overfor dem som rammes eller tidligere har blitt rammet av selskapets atferd.

(3) Før observasjon og utelukkelse etter § 6 første ledd besluttes, skal banken vurdere om andre virkemidler, herunder eierskapsutøvelse, kan være bedre egnet til å redusere risikoen for fortsatt normbrudd eller av andre årsaker kan være mer hensiktsmessige. Banken skal se de ulike virkemidlene den har til rådighet i sammenheng og benytte dem på en helhetlig måte.

(4) Observasjon kan besluttes der det er tvil om vilkårene for utelukkelse er oppfylt, om utviklingen framover i tid eller der det av andre årsaker finnes hensiktsmessig.

(5) Banken skal sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst før beslutning om observasjon og utelukkelse, eller oppheving av slike beslutninger treffes.

(6) Banken skal jevnlig vurdere om grunnlaget for observasjon eller utelukkelse fortsatt er til stede.»

Norges Bank treffer etter råd fra Etikkrådet beslutninger om observasjon og utelukkelse, med unntak av kullkriteriet, der banken kan treffe beslutninger på eget initiativ, jf. over. Retningslinjene er framoverskuende, og det er først og fremst risikoen for framtidige normbrudd som skal ligge til grunn for vurderingene. Her vil også de tiltak som eventuelt gjennomføres i selskapene, spille inn. Norges Bank skal i vurderingen dessuten vurdere om eierskapsutøvelse kan være bedre egnet til å redusere risikoen for fortsatt normbrudd (tredje ledd). Denne bestemmelsen må også ses i sammenheng med forvaltningsmandatets § 2-1 om at «Banken skal søke å etablere en kjede av virkemidler i arbeidet med ansvarlig forvaltningsvirksomhet.»

I en vurdering av om eierskapsutøvelse skal benyttes, har Norges Bank blant annet lagt vekt på hvor stor investeringen er som andel av fondets portefølje, og om de forholdene som er tatt opp i tilrådingen fra Etikkrådet er omfattet av bankens prioriterte eierskapstemaer, for eksempel slik disse kommer til uttrykk i forventningsdokumentene. Det kan ifølge banken også være andre sider ved selskapets situasjon, herunder aksjonær- og markedsforhold, som gjør at eierskapsutøvelse kan være mer eller mindre egnet.

Norges Banks hovedstyre har siden 2015 besluttet eierskapsutøvelse i tre saker der Etikkrådet tilrådet utelukkelse eller observasjon. To av sakene dreide seg om anti-korrupsjon og én sak om barnearbeid. Banken arbeider fra før av med to miljøsaker og én sak som gjelder både menneskerettigheter og miljø, der Finansdepartementet gikk inn for eierskapsutøvelse i stedet for utelukkelse da departementet besluttet i slike saker. Norges Bank har jevnlig dialog med disse selskapene. Målet for eierskapsutøvelsen i disse sakene er å se tiltak og endringer som tilsier at risikoen for de normbruddene som Etikkrådet har beskrevet, reduseres. Dette målet skiller seg i prinsippet fra den generelle eierskapsutøvelsen og arbeidet med ansvarlig forvaltning av SPU, der målet er finansiell avkastning på lang sikt. De endringene som søkes oppnådd hos selskapene kan likevel være de samme for eierskapsutøvelse under retningslinjene og den generelle eierskapsutøvelsen.

Norges Bank har ansvar for å påse at saken er tilstrekkelig opplyst før en eventuell beslutning om eller oppheving av observasjon eller utelukkelse treffes, jf. § 6 femte ledd. Norges Bank vurderer på denne bakgrunn både fakta og hvordan kriteriene er blitt anvendt i Etikkrådets tilråding. Dette gjelder særlig i saker som er vurdert ut fra atferdskriteriene.

Norges Banks hovedstyre har opprettet et eget saksforberedende og rådgivende eierskapsutvalg for hovedstyret. Utvalget består av en visesentralbanksjef og to av de eksterne styremedlemmene i hovedstyret. I det saksforberedende arbeidet innhentes det vurderinger fra NBIM blant annet om eierskapsutøvelse kan være et mer hensiktsmessig virkemiddel. Tilgjengelige offentlige kilder som vurderes å være relevante, blir også gjennomgått.

5.1.8 Koordinering og informasjonsutveksling mellom Etikkrådet og Norges Bank

Etter § 7 i retningslinjene for observasjon og utelukkelse skal Etikkrådet og Norges Bank koordinere arbeidet med bruken av virkemidler:

«§ 7. Informasjonsutveksling og koordinering mellom banken og Etikkrådet

(1) For å bidra til en mest mulig sammenhengende kjede av virkemidler i arbeidet med en ansvarlig forvaltningsvirksomhet, skal det jevnlig avholdes møter mellom banken og Etikkrådet for å utveksle informasjon og koordinere arbeidet.

(2) Kommunikasjonen med selskapene skal være koordinert og med mål om å oppfattes som entydig. Banken utøver fondets eierrettigheter. Banken skal søke å integrere Etikkrådets kommunikasjon med selskapene i den øvrige selskapsoppfølgingen. Banken skal gis innsyn i Etikkrådets kommunikasjon med selskapene og kan delta i møter Etikkrådet har med selskapene.

(3) Etikkrådet kan be banken om opplysninger om forhold vedrørende enkeltselskaper, herunder hvordan konkrete selskaper er håndtert i eierskapsutøvelsen. Banken kan be Etikkrådet om å stille sine vurderinger av enkeltselskaper til disposisjon.

(4) Banken og Etikkrådet skal ha nærmere rutiner for informasjonsutveksling og koordinering for å tydeliggjøre ansvarslinjer og å bidra til god kommunikasjon og integrering av arbeidet mellom banken og Etikkrådet.»

Behovet for koordinering ses etter ordlyden i retningslinjene i sammenheng med ønsket om «en sammenhengende kjede av virkemidler». Det skal holdes jevnlige møter og utveksles informasjon, og det skal etableres rutiner for dette. God koordinering er også viktig for å ha en ryddig kontakt med selskapene, og Etikkrådet og Norges Bank skal informere hverandre om de vurderingene de gjør seg.

Koordineringen og informasjonsutvekslingen mellom Norges Bank og Etikkrådet omtales jevnlig i Finansdepartementets årlige meldinger til Stortinget om forvaltningen av Statens pensjonsfond. Omtalen i meldingene bygger på brev fra Norges Bank og Etikkrådet i forkant av meldingene. Et hovedinntrykk er at begge mener at informasjonsutvekslingen og samarbeidet nå fungerer tilfredsstillende, innenfor de rammene som er gitt.

Det avholdes faste kontaktmøter mellom Norges Bank og Etikkrådet hvert kvartal. Etikkrådet informerer her blant annet om pågående saker, og Norges Bank informerer om temaer i eierskapsdialogen. Det føres referat fra kontaktmøtene. Det avholdes i tillegg møter mellom Etikkrådet og Norges Banks hovedstyre og eierskapsutvalg ved behov. Utenom disse møtes dessuten Etikkrådets sekretariat og bankens eierskapsavdeling regelmessig for å utveksle informasjon om enkelttemaer det arbeides med. I 2018 og 2019 var det slike møter om blant annet barns rettigheter, avskoging og anti-korrupsjon. Det avholdes videre et årlig møte mellom Finansdepartementet, Etikkrådet og Norges Bank.

Norges Bank sender hver måned en liste over selskaper i fondets aksje- og renteportefølje til Etikkrådet. Beholdningen i enkeltselskaper oppgis også hvis Etikkrådet ber om det.

Norges Bank oversender løpende informasjon om enkeltselskaper eller problemstillinger som banken mener kan være relevante for Etikkrådets arbeid, herunder informasjon fra eksterne parter. Etikkrådet kan på sin side gjøre banken oppmerksom på relevante forhold det oppdager gjennom sine vurderinger av selskaper. Etikkrådet sender etter hvert rådsmøte en liste over selskaper som er til undersøkelse hos Etikkrådet.

En gang i halvåret sender banken en liste over selskaper som banken har prioritert for eierskapsdialog om ulike temaer. Banken informerer også Etikkrådet etter behov om gjennomførte møter innen aktuelle temaer, som for eksempel avskoging eller korrupsjon. Banken gir årlig informasjon om sine vurderinger av selskapenes rapportering om arbeidet med bærekraft.

Når Etikkrådet ønsker å kontakte et selskap for første gang, for eksempel for å be om informasjon eller et møte, avklarer Etikkrådet med banken hvorvidt banken ønsker å koordinere selskapskontakten. I de fleste tilfellene finner Norges Bank at kontakten kan gjennomføres av Etikkrådet alene. I noen saker kan vurderingen være at pågående dialog eller andre selskapsspesifikke forhold tilsier at Norges Bank informerer selskapet om at Etikkrådet vil ta kontakt. Banken kan videre informeres om Etikkrådets kommunikasjon med selskaper i enkelte tilfeller. Norges Bank kan også etter forespørsel fra Etikkrådet kontakte selskaper dersom Etikkrådet ikke selv har fått svar på sin henvendelse. Både Norges Bank og Etikkrådet er klar på rolledelingen mellom banken og rådet i sin kontakt med selskaper der dette er relevant.

I noen tilfeller legger Etikkrådet saker til side når rådet er kjent med at banken har en dialog med et selskap. Norges Bank tar på sin side hensyn til informasjon fra Etikkrådet i sitt arbeid med ansvarlig forvaltning. Prosessen rundt slike aktiviteter er ikke beskrevet i retningslinjene for observasjon og utelukkelse.

5.2 Norges Banks ansvarlige forvaltning

5.2.1 Innledning

Norges Banks ansvar og oppgaver i arbeidet med ansvarlig forvaltning følger av lov om Statens pensjonsfond, forvaltningsmandatet fra Finansdepartementet til banken og av retningslinjene for observasjon og utelukkelse.

Mål og rammer for forvaltningen følger av § 2 i lov om Statens pensjonsfond:

«Målet med investeringene i Statens pensjonsfond skal være å oppnå høyest mulig avkastning med en akseptabel risiko. Innenfor denne rammen skal fondet forvaltes ansvarlig.»

Målet for forvaltningen gjentas i forvaltningsmandatet § 1-3, der ansvarlig forvaltning som en integrert del av forvaltningen omtales i tredje ledd:

«Banken skal integrere arbeidet med en ansvarlig forvaltningsvirksomhet i forvaltningen av SPU, jf. kapittel 2. God avkastning på lang sikt anses å avhenge av en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand, samt av velfungerende, legitime og effektive markeder.»

Mandatet gir her også som premiss en sammenheng mellom arbeidet med ansvarlig forvaltning og det finansielle målet for forvaltningen. Til forskjell for arbeidet under retningslinjene for observasjon og utelukkelse, skjer altså arbeidet med ansvarlig forvaltning generelt sett med en finansiell målsetting, på lik linje med den øvrige forvaltningen. Nærmere bestemmelser om ansvarlig forvaltning er gitt i et eget kapittel 4 i forvaltningsmandatet, jf. nærmere omtale nedenfor. Kapittelet innledes med en bestemmelse om at «banken skal søke å etablere en kjede av virkemidler i arbeidet med ansvarlig forvaltningsvirksomhet.»

Etter § 1-4 femte ledd skal banken «bidra til forskning med sikte på å øke kunnskapen om forhold som er relevante for investeringsporteføljens avkastning og risiko på lang sikt, herunder forskning innen ansvarlig forvaltningsvirksomhet. …» Det er ifølge Norges Bank et mål å øke kunnskapen om «god selskapsstyring og bærekraft og hvordan dette kan påvirke finansiell risiko og avkastning».86 Temaer som blir belyst, er blant annet effektiv utøvelse av eierskap og finansielle konsekvenser av klimaendringer.

5.2.2 Prinsipper for ansvarlig forvaltning

5.2.2.1 Hovedstyrets prinsipper for ansvarlig forvaltning

Mandatets § 4-2 pålegger banken å etablere «Prinsipper for ansvarlig forvaltningsvirksomhet»:

«(1) Hovedstyret skal fastsette prinsipper for ansvarlig forvaltningsvirksomhet for investeringsporteføljen. Prinsippene skal legges fram for departementet minst tre uker før fastsettelse.

(2) Ved utformingen av prinsippene etter første ledd skal banken vektlegge at forvaltningen av investeringsporteføljen har en lang tidshorisont, og er basert på bred spredning av investeringene.

(3) Prinsippene skal baseres på hensynene til god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold i forvaltningen i tråd med internasjonalt anerkjente prinsipper og standarder som FNs Global Compact, OECDs retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper.

(4) Prinsippene, og bruken av virkemidler for å understøtte disse, skal offentliggjøres, jf. § 4-1 og § 6-1 fjerde ledd bokstav h.

(5) Innenfor miljøområdet skal banken i forvaltningen av den unoterte eiendomsporteføljen vektlegge hensyn til blant annet energieffektivitet, vannforbruk og avfallshåndtering.»

Etter § 4-2 annet ledd skal banken legge til grunn at SPU er en langsiktig, finansiell investor med bred spredning i investeringene. Etter tredje ledd skal prinsippene baseres på anerkjente standarder fra OECD og FN. Fjerde ledd stiller krav om åpenhet i den ansvarlige forvaltningen og femte ledd omhandler unotert eiendom.

Mandatets paragraf § 4-3 slår fast at banken skal bidra til utviklingen av relevante internasjonale standarder innen ansvarlig forvaltningsvirksomhet. Standarder gir likere vilkår på tvers av markeder og kan heve listen for alle selskaper. Å «bidra til standardsetting» har derfor i lengre tid vært et eget prioritert arbeidsområde for Norges Bank innen ansvarlig forvaltning.

Prinsippene som hovedstyret har fastsatt, innledes med følgende:87

«Norges Bank forvalter fondet, og målsettingen er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor rammene gitt i forvaltningsmandatet. Fondet er en finansiell investor og investeringene spres over et stort antall markeder og verdipapirer. Ansvarlig forvaltningsvirksomhet skal støtte opp om fondets målsetting ved å fremme den langsiktige økonomiske utviklingen av investeringene og å redusere finansiell risiko forbundet med miljømessige og samfunnsmessige forhold.»

Norges Bank skriver videre i prinsippene blant annet at banken i forvaltningen skal fremme god selskapsstyring og velfungerende, legitime og effisiente markeder. Banken tar utgangspunkt i internasjonalt anerkjente standarder, som FNs Global Compact, FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP), OECDs prinsipper for god selskapsstyring og G20/OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. For statsobligasjoner legger Norges Bank til grunn prinsippene fra FN-konferansen for handel og utvikling (UNCTAD) for ansvarlige statlige utlån og låneopptak. For unotert eiendom vil i tillegg andre, relevante standarder benyttes. Norges Bank viser dermed til noen flere standarder enn de som framkommer av forvaltningsmandatet.

Foruten å bidra til standardsetting, prioriterer Norges Bank de to arbeidsområdene «Utøve eierskap» og «Risikohåndtering».88

5.2.2.2 Standardsetting

Etter forvaltningsmandatet skal Norges Bank gi «bidrag til utvikling av internasjonale standarder», jf. § 4-3:

«(1) Banken skal bidra til utviklingen av relevante internasjonale standarder innen ansvarlig forvaltningsvirksomhet.

(2) Hovedstyret skal fastsette retningslinjer for bankens arbeid etter første ledd, herunder for medlemskap eller tilsvarende tilknytning til organisasjoner eller sammenslutninger, og for kontakt med andre lands myndigheter. Retningslinjene skal legges fram for departementet minst tre uker før fastsettelse.»

Norges Bank skriver at banken «bidrar til å videreutvikle standarder som ivaretar fondets langsiktige interesser. Vi deltar i høringer og har jevnlig kontakt med internasjonale organisasjoner, regulatoriske myndigheter og andre standardsettere i våre viktigste markeder».89 I møtene formidler banken sine prioriteringer «som i 2019 omfattet styrets sammensetning, gode prosesser for stemmegivning, lederlønn, bærekraftrapportering og åpenhet om skatt.»90 Videre skriver banken blant annet:

«I løpet av året hadde vi møter med OECD, FNs Global Compact, EU- kommisjonen og International Accounting Standards Board, i tillegg til nasjonale standardsettere i Frankrike, Japan, Singapore, Storbritannia, Sveits, Sverige, Sør-Korea og Tyskland.

Vi støtter initiativer for å styrke finansmarkedene i utviklingsland. I 2019 fornyet vi vår støtte til et initiativ for å utvikle retningslinjer for selskapsstyring i Afrika. Initiativet er tilknyttet Den afrikanske unionen og støttes blant annet av Verdensbanken. Gjennom vår støtte til Det afrikanske nettverket for selskapsstyring ønsker vi å bidra til å åpne flere afrikanske land for internasjonale investeringer.»

Banken ga i alt 16 høringsinnspill i 2019. Innspillene legges løpende ut på bankens hjemmeside. Banken deltar i tillegg i flere organisasjoner og initiativer for å fremme god selskapsstyring og bærekraftig forretningsvirksomhet. Banken anser at arbeid med standarder er en effektiv måte å bidra til velfungerende markeder og god styring av selskaper:

«Standarder skaper likere vilkår på tvers av markeder og kan heve listen for alle selskaper. Vi har som mål å bidra til velfungerende markeder og god styring av selskaper.»

For å oppnå forutsigbarhet og et prinsipielt utgangspunkt for eierskapsarbeidet, publiserer Norges Bank forventningsdokumenter rettet mot selskapene i porteføljen. Banken skriver i rapporten om ansvarlig forvaltning i 2019 blant annet følgende:

«Vi ser på god selskapsstyring som en forutsetning for ansvarlig forretningsvirksomhet. Vi forventer at styrer forstår konsekvensene av selskapenes virksomhet for miljøet og samfunnet rundt seg, og at de håndterer relevante risikoer og muligheter.

Vi anser at enkelte globale trender er av særlig relevans for oss som langsiktig investor. Økonomisk aktivitet kan påføre andre selskaper, og samfunnet som helhet, store indirekte kostnader. Selskapers manglende evne til å internalisere slike kostnader er uttrykk for en markedssvikt. Negative ringvirkninger er i mange tilfeller ennå ikke priset inn i selskapenes verdi. Typiske eksempler er klimaendringer og miljøødeleggelse. Barnearbeid og andre former for sosial utbytting er i strid med grunnleggende menneskerettigheter. Skatteunndragelse og korrupsjon har også negative konsekvenser for samfunnet og økonomien.»

Dokumentene gir uttrykk for hvilke forventninger banken som finansiell investor har til selskapene om hvordan de forholder seg til ulike utfordringer. Forventningene bygger på anerkjente standarder som nevnt over. Selskapene bør etter bankens syn integrere vesentlige risikoer på disse områdene i strategiarbeidet, risikostyringen og rapporteringen. Forventningsdokumentene tar også opp selskapers forhold til eksterne interessenter og regulatoriske myndigheter. Forventningsdokumentene dekker i dag

• barns rettigheter (2008, revidert 2015)

• klimaendringer (2009, revidert 2015)

• vannforvaltning (2010, revidert 2015)

• menneskerettigheter (2016)

• skatt og åpenhet (2017)

• bærekraftig bruk av havet (2018)

• anti-korrupsjon (2018)

Forventningsdokumentene er blitt til over tid. Norges Banks hovedstyre reviderte i 2009 prinsippene og strategien for NBIMs eierskapsutøvelse og valgte ut barns rettigheter, klimaendringer og vannforvaltning som strategiske satsingsområder. Banken hadde allerede publisert et forventningsdokument om barns rettigheter. Forventningene om klimaendringer og vannforvaltning ble også initiert av banken. Forventningsdokumentene om menneskerettigheter og skatt og åpenhet kom til etter innstilling fra Stortingets finanskomite der regjeringen ble anmodet om «å be Norges Bank vurdere […]» utarbeidelse av slike dokumenter.91 Dokumentene om hav og anti-korrupsjon har banken skrevet på eget initiativ. Med utgangspunkt i de internasjonale standardene, bygger innholdet i forventningene på bankens interesser som investor. Det hentes også brede innspill fra selskaper, akademikere og andre eksperter og fra sivilsamfunnet i utarbeidelsen av dokumentene. Forventninger til selskapene om avskoging er tatt inn i klimaforventningene. Forventningene om vann og hav inkluderer også økosystemtjenester og biologisk mangfold, samt miljøpåvirkning der dette påvirker vann og hav.

Banken oppdaterer forventningsdokumentene løpende for å speile utviklingen av prinsipper og praksis. TCFD-rapporten er et eksempel på en hendelse som ledet til endringer i klimaforventningene. Det ble videre i 2015 gjort en større revisjon av klimadokumentet som følge av anbefalingene i Skancke-rapporten fra 2014 der det blant annet ble slått fast at eierskapsutøvelse bør være fondets viktigste redskap for å adressere klimaspørsmål.92 Dokumentene om vannforvaltning og barns rettigheter ble også revidert gjennom en prosess med eksterne innspill i denne perioden. I 2019 fikk alle forventningsdokumentene en mer entydig og enklere struktur. Det ble også vist til at forventningene bygger på vesentlighet, dvs. at ikke alle selskaper må følge alle forventningene.

Norges Bank publiserer også såkalte posisjonsnotater der banken gir til kjenne sitt syn på utvalgte spørsmål om selskapsstyring. I 2018 offentliggjorde banken tre posisjonsnotater om selskapsstyrers effektivitet og sammensetning. Ytterligere fem posisjoner ble lagt fram i 2020, blant annet et om bærekraftrapportering. I notatet om bærekraftrapportering tok banken utgangspunkt i styrets ansvar for at selskapets rapportering omfatter finansielt relevant bærekraftinformasjon, og annen informasjon om vesentlige miljø- og samfunnsmessige konsekvenser av selskapets virksomhet. Banken legger vekt på at styret sørger for regelmessig rapportering av kvantitativ bærekraftinformasjon og at rapporteringen bør baseres på internasjonalt aksepterte rammeverk og standarder. Posisjonsnotatene gir ifølge banken et utgangspunkt for stemmegiving og dialog med selskapenes styrer.

Banken legger også fram forvalterperspektiver om forskjellige tema. Artiklene er ikke endelige, men er ment som aktuelle innspill til nytte for alle markedsaktører. Serien baserer seg på bankens analyser og erfaringer som en stor, langsiktig forvalter. Banken publiserte i 2018 et forvalterperspektiv om FNs bærekraftsmål. Banken skriver blant annet:

«FN-målene gir en tydelig retning og et felles rammeverk for å løse viktige globale utfordringer. Nasjonale myndigheter er ansvarlige for at målene nås innen 2030. Hvordan de mobiliserer kunnskap, teknologi og kapital for å nå målene, vil ha en betydelig innvirkning på verdensøkonomien.»

I tillegg publiserte banken i 2020 et forvalterperspektiv om bærekraftrapportering. I dokumentet beskriver banken utviklingen av slik rapportering over tid, og legger fram hvilken informasjon den vurderer som særlig betydningsfull. Banken skriver blant annet at «selskapers aktiviteter kan påvirke omverdenen på måter som ikke gjenspeiles i deres markedsverdi. Selskapene selv påvirkes til gjengjeld av endringer i omgivelsene, både fysiske og samfunnsmessige. Hvordan selskaper håndterer sin bruk av naturlige og menneskelige ressurser kan påvirke deres evne til verdiskapning».93 I artikkelen beskriver banken hvordan den som en langsiktig og global investor er tjent med informasjon om hvor utsatte selskaper er for bærekraftrisikoer, om hvordan disse risikoene håndteres og om relevante måltall og resultater. Banken etterlyser også ytterligere standardisering av rapporteringen for å oppnå informasjon som er relevant og sammenlignbar. Banken skriver at det «over tid er det behov for en standard som oppfyller de samlede informasjonsbehovene til både investorer og andre interessenter».

5.2.2.3 Utøve eierskap – bruk av stemmerett og selskapsdialog

Norges Bank skal drive eierskapsutøvelse som del av den ansvarlige forvaltningen, jf. § 1-3 andre ledd i forvaltningsmandatet:

«Banken skal foreta investeringsbeslutninger og utøve eierrettigheter uavhengig av departementet.»

Eierskapet utøves ved å stemme ved generalforsamlinger og gjennom dialog med selskapene. Målet med den generelle eierskapsutøvelsen er å fremme langsiktige verdier i selskapene og redusere finansiell risiko forbundet med selskapenes håndtering av miljømessige og samfunnsmessige forhold gjennom å bidra til god selskapsstyring og ansvarlig forretningsvirksomhet.

Norges Bank har etablert retningslinjer for stemmegiving. Disse bygger på G20/OECDs prinsipper for selskapsstyring, hovedstyrets prinsipper for ansvarlig forvaltning samt bankens posisjoner og forventningsdokumenter om selskapsstyring og bærekraftig forretningsvirksomhet. Retningslinjene gir stemmeprinsipper om styrets uavhengighet, sammensetning og ansvar, samt aksjonærgodkjenning, rapportering og kapitalendringer.

Banken skriver at den stemmer på alle aksjonærmøter med mindre det er vesentlige praktiske hindringer for det. Stemmegivingen skjer gjennom stemmeinstruks som formidles selskapene elektronisk over en stemmeplattform levert av tredjepart. Stemmeinstruksen er basert på bankens egne stemmeretningslinjer og aktuelle spesifikke analyser. Banken offentliggjør stemmebeslutningene dagen etter generalforsamlingene. Norges Bank stemte i 2019 på 116 777 saker ved 11 518 generalforsamlinger, der om lag halvparten av sakene gjaldt valg av styremedlemmer.

I enkelte tilfeller offentliggjør banken sine stemmeintensjoner i forkant av generalforsamlingene for å formidle sitt prinsipielle syn til markedet. I strategiplanen for 2020–2022 oppgir banken at den innen strategiperiodens utgang har som mål å offentliggjøre alle stemmebeslutninger i forkant av generalforsamlingen.

Norges Bank har videre dialog med selskaper. Bankens prinsipper, forventninger og posisjoner danner utgangspunkt for slik dialog, jf. over. Selskapsdialogene gjennomføres av bankens forvaltere, av medarbeidere i eierskapsavdelingen eller av disse gruppene i felleskap. Det føres referater fra alle selskapsmøter. Banken hadde i 2019 dialog med 1 826 selskaper, som utgjør omkring 70 prosent av verdien til den samlede aksjeporteføljen. Klimaendringer, styrets sammensetning og lederavlønning var de temaene innen ansvarlig forvaltning som banken oftest tok opp med selskapene.94

I eierskapsdialogen prioriterer Norges Bank forhold ved selskapsstyring og bærekraft som kan ha innvirkning på fondets risiko og avkastning over tid. Banken prioriterer videre de største investeringene, der banken har mest kunnskap om selskapene. Eksempler på temaer som banken har tatt opp er overgangen til et lavutslippssamfunn for en rekke bransjer, menneskerettighetsbrudd i leverandørkjeden, tropisk avskoging, vannforurensing, skatterapportering og anti-korrupsjonsarbeid.

Dialog kan også være initiert av hendelser, informasjon fra sivilsamfunnet eller løpende analyser i risikostyringen. Norges Bank mottar jevnlig innspill fra sivilsamfunnet om problemstillinger og enkeltselskaper. Banken kartlegger løpende risiko ved miljømessige og sosiale forhold på marked, sektor og selskapsnivå. Banken gjør også analyser av selskapsrapportering om hvordan risiko blir håndtert opp mot forventingsdokumentene. På grunnlag av slik kartlegging gjør banken prioriteringer og innleder i noen tilfeller dialog med styre eller ledelse.

Banken legger vekt på selskapenes rapportering om bærekraft. God rapportering gir informasjon om selskapene som kan fremme markedenes evne til å prise bærekraftrelaterte risikoer og muligheter og bidra til bedre selskapspraksis over tid. Bankens målinger ser på selskapenes rapportering om styringsstruktur, strategi, risikohåndtering og målsettinger innen de forskjellige forventningsdokumentene. Målingene avdekker selskapspraksis og utviklingstrekk som er nyttige i oppfølgingen av disse og i stemmegivningen, selskapsdialogen og risikooppfølging. I 2019 ble det gjort 3 941 selskapsvurderinger, tilsvarende 76,2 prosent av aksjeporteføljens verdi. Banken kontakter selskaper med svak eller begrenset rapportering og oppfordrer dem til å bedre sin rapportering ved blant annet å delta i etablerte rapporteringsinitiativer. I 2019 sendte banken brev til 134 selskaper om deres rapportering på tvers av forventningsområdene. Denne oppfølgingen følger i utgangspunktet en toårig syklus, der utviklingen måles over tid.

Banken arbeider særskilt med eierskapssaker under retningslinjene for observasjon og utelukkelse, se også nærmere omtale i kapittel 7. Målet med det arbeidet er å redusere risikoen for framtidig normbrudd som er identifisert av Etikkrådet. Banken arbeider for tiden med fire selskaper om temaene barnearbeid, miljøskade og tvangsflytting. Banken avsluttet nylig den særskilte eierskapsdialogen om korrupsjonsrisiko med Eni SpA og Saipem SpA i lys av selskapenes tiltak, men vil fortsette å ta opp relevante temaer med selskapene i den ordinære eierdialogen.

Norges Bank samarbeider med selskaper, investorer og andre interessenter gjennom industriinitiativer. Initiativene bidrar ifølge banken til å fremme bærekraftig virksomhet, utviklingen av standarder og tilgang til bedre informasjon. Banken skriver at slike initiativer er aktuelle når flere selskaper i én bransje eller én verdikjede står overfor samme utfordring. Bankens første industriinitiativer var knyttet til barnearbeid ved frøproduksjon i India og kakaoproduksjon i Vest-Afrika.

I dag har det tematiske nedslagsfeltet for slike initiativer fått større bredde. Banken har for eksempel ledet eller deltatt i initiativer om barns rettigheter i klesbransjen i samarbeid med UNICEF, tropisk avskoging i leverandørkjeder i samarbeid med CDP, bærekraftig bruk av havet i samarbeid med UNGC, vannrisiko og risiko for dambrudd i gruvesektoren, klimarapportering for investorer i samarbeid med UNEP-FI og anti-korrupsjon innen helsesektoren. I 2017 inngikk banken en avtale med konsulentselskapet Shift om økonomisk støtte over tre år til deres nye initiativ kalt «Valuing Respect». Shift ønsker å finne mer hensiktsmessige måter å evaluere selskapers tiltak for å respektere og forebygge brudd på menneskerettighetene, herunder mer treffsikre resultatindikatorer.

5.2.2.4 Håndtere risiko

Norges Bank overvåker risikoen knyttet til selskapsstyring, miljø og sosiale forhold i land, bransjer og selskaper der fondet er investert. Norges Bank skriver at «hvordan selskaper forvalter naturressurser, håndterer menneskerettigheter og tilpasser seg langsiktige endringer, vil ha betydning for deres evne til å skape verdier. Vi ønsker å forstå selskapenes bredere risikobilde og hvordan det kan påvirke fondets risiko og avkastning på sikt.»95 Banken har i løpet av det siste tiåret etablert omfattende databaser med bærekraftdata som dekker en rekke faktorer på land-, bransje- og selskapsnivå. Bankens risikoanalyser kan føre til at den følger opp selskapet gjennom dialog, eller i enkelte tilfeller nedsalg for å redusere fondets eksponering for uakseptabel risiko, jf. nedenfor.

Enkelte markeder har ifølge Norges Bank høyere iboende bærekraftsrisiko. Banken skriver blant annet:96

«Dette er særlig tilfelle i fremvoksende markeder hvor for eksempel reguleringen av forurensning, barnearbeid eller korrupsjon ikke er like sterk som i mer utviklede markeder. […]

Gitt den iboende risikoen har vi særskilt oppmerksomhet på våre investeringer i fremvoksende markeder. I 2019 analyserte vi bærekraftsrisiko i om lag 1 200 selskaper i fremvoksende markeder. Analysene brukes internt i porteføljearbeidet og har vært grunnlag for dialog med eksterne forvaltere, ytterligere risikoovervåkning og, i enkelte tilfeller, risikobaserte nedsalg.»

Bankens analyser av bransjer med særskilte høy eksponering mot bærekraftrisiko er ofte første steg i arbeidet med å identifisere selskaper som krever ytterligere analyse og kan også føre til risikobaserte nedsalg. Eksempler på bransjer som banken så på i 2019 var jordbruk, skogbruk og fiske, eiendom, gruvedrift, produksjon, overføring og distribusjon av elektrisitet, og bygg og byggevarer. Norges Bank omtalte i rapporten for ansvarlig forvaltning i 2018 videre at:97

«Basert på resultatene av land- og bransjeanalysene kan vi bestemme oss for å unngå å investere i utvalgte bransjer i enkelte land for å redusere fondets eksponering mot uakseptabel risiko.»

Banken skrev i brev til Finansdepartementet 22. august 2019 om aksjeinvesteringer i framvoksende markedet for eksempel følgene at «[…] For å redusere risikoen ved enkeltinvesteringer i disse markedene, har vi valgt ta en del gruve- og råvare-, metall- og elektrisitetsproduserende selskaper ut av indeksene vi gir forvalterne». I tillegg til risikobaserte nedsalg legges det med andre ord visse begrensninger på hva det i utgangspunktet kan investeres i. Porteføljen overvåkes også løpende for å avdekke hendelser med tilknytning til selskapsstyring, miljø og sosiale forhold. Overvåkingen skjer ved hjelp av informasjonssystemer og globale medier. Etter en innledende vurdering velges selskaper for videre analyse i en hendelsesrapport. I løpet av 2019 avdekket banken 141 hendelser knyttet til bærekraft som gav opphav til 42 hendelsesrapporter. Banken vurderte hendelser om påstått korrupsjon, bedrageri, miljøforurensning, avskoging, helserisiko og sikkerhetsbrudd samt påvirkning på lokalsamfunn.

Bankens interne porteføljeforvaltere integrerer miljømessige og samfunnsmessige hensyn, og selskapsstyring i sine analyser. Som et eksempel skrev banken i 2018 i brev til Finansdepartementet om klimarisiko blant annet at «[…] Hensynet til klimaendringer inngår i vurderingene våre porteføljeforvaltere gjør i forvaltningen. I enkelte sektorer, slik som kraftproduksjon, gruvedrift og annen tungindustri, er utviklingen av klimaregulering og ny teknologi en viktig del av vurderinger av selskapenes framtidige inntjening.»98

I framvoksende markeder benytter banken seg hovedsakelig av eksterne forvaltere. De eksterne forvalterne har lokal tilstedeværelse og har spesialisert seg på markedene de investerer i. Nye eksterne forvaltere må som del av utvelgelsesprosessen ifølge banken demonstrere at de er kjent med fondets vektlegging av ansvarlig forvaltning og bankens prioriteringer. Banken stiller krav til forvalterne om at de tar hensyn til selskapsstyring, miljø og sosiale forhold i sine investeringsaktiviteter. Dette følges opp som del av fondets årlige vurdering av forvalterne.

Norges Bank har analysert porteføljens karbonavtrykk siden 2015, og banken rapporterer blant annet om klimagassutslippene fra selskapene fondet er investert i. Beregningene av porteføljens karbonavtrykk følger anbefalingene for kapitalforvaltere fra arbeidsgruppen for klimarelatert finansiell rapportering (TCFD). Norges Bank arbeider med å utvikle flere metodiske verktøy for klimascenarioer for å bedre forstå hvordan ulike scenarioer kan påvirke enkeltselskaper og porteføljen som helhet.

Mandatet fra Finansdepartementet stiller krav om at Norges Bank skal etablere særskilte miljørelaterte investeringsmandater. I gjennomføringen søker banken langsiktige investeringsmuligheter i selskaper og teknologi som legger til rette for mer miljøvennlig økonomisk aktivitet. Ved utgangen av 2019 var det investert om lag 79,4 mrd. kroner gjennom de miljørelaterte mandatene. I overkant av 62 mrd. kroner var investert i aksjer i 77 selskaper, og om lag 17 mrd. kroner var investert i grønne obligasjoner.

Med virkning fra 2018 innførte Finansdepartementet et nytt krav i forvaltningsmandatet som pålegger Norges Banks hovedstyre å godkjenne utstedere av statsobligasjoner. Godkjennelse skal være basert på en vurdering av investeringsrisiko og operasjonell risiko. Banken har utviklet et rammeverk for å kunne foreta en systematisk vurdering av investeringsrisiko og operasjonell risiko forbundet med investeringer i statsobligasjoner fra ulike utstedere. Informasjon om relevant risiko hentes fra en rekke anerkjente, internasjonale organisasjoner og dataleverandører. Vurderingen av investeringsrisiko skjer langs de tre dimensjonene stabilitet, bærekraft og betalingsevne. Bærekraft omfatter vurderinger av selskapsstyring, miljø og sosiale faktorer, herunder eksponering for forhold som klimaendringer og vern av naturressurser.

5.2.2.5 Nærmere om Norges Banks risikobaserte nedsalg

På bakgrunn av risikovurderinger har banken solgt seg ut av selskaper med utgangspunkt i at selskapenes virksomhet ikke vurderes som bærekraftige på sikt. Enkelte av selskapene inngår i den strategiske referanseindeksen. Beslutninger om risikobaserte nedsalg fattes av leder av NBIMs eierskapskomite basert på anbefaling fra risikodirektøren.

I 2019 solgte Norges Bank seg ut av 42 selskaper som følge av risikovurderinger knyttet til selskapsstyring og bærekraft. Banken oppga i august 2019 at i underkant 140 selskaper i framvoksende markeder var utelukket fra fondet.99 Til sammen har banken gjennomført nedsalg i 282 selskaper siden 2012. Dette er selskaper som Norges Bank mener driver virksomheten sin på en måte som banken anser for ikke å være bærekraftig og som kan føre til negative finansielle konsekvenser for fondet. Banken skriver om dette:100

«[…] Med dette mener vi selskaper som driver virksomheten sin på en måte som vi anser for ikke å være bærekraftig, og som kan føre til negative finansielle konsekvenser. Slike konsekvenser kan være direkte ved at selskaper for eksempel må betale bøter eller blir utestengt av markeder på grunn av uansvarlig oppførsel, eller at selskaper blir utkonkurrert av andre selskaper som håndterer risiko ved bærekraft på en bedre måte. Negative konsekvenser kan også være indirekte ved at selskapenes virksomhet fører til negative eksternaliteter for samfunnet og på sikt undergraver bærekraftig økonomisk utvikling. Vi ønsker å redusere vår eksponering mot slike selskaper over tid og vil heller allokere kapital til selskaper med mer bærekraftige forretningsmodeller. Risikobaserte nedsalg er en måte å gjøre dette på.»

I selskaper Norges Bank har betydelige investeringer, kan dialog ifølge banken være en mer egnet tilnærming enn nedsalg:

«Vi har generelt mer inngående kunnskap om våre største investeringer og mer kontakt med deres ledelse og styre. Vår diversifiserte portefølje krever at vi har en systematisk tilnærming til risikobasert nedsalg. Mange av temaene og bransjene som er omfattet av våre analyser, inngår også i vårt løpende arbeid med standardsetting og aktivt eierskap. Risikobasert nedsalg vil ofte være siste utvei etter at andre tiltak er vurdert, men funnet utilstrekkelige.»

Norges Bank vurderte blant annet temaer innen klimaendringer, herunder utslippsintensitet, kullbasert kraftproduksjon og kullgruvedrift og palmeolje, for nedsalg i 2019. Banken så også på utsatte bransjer og enkeltselskaper innenfor miljøskade, antikorrupsjon, arbeidstakerrettigheter og helse, miljø og sikkerhet.

Informasjon fra Etikkrådet, sivilsamfunnet eller andre eksterne interessenter kan være aktuell i vurderingene av nedsalg. Banken skriver at den «oppfordrer interessenter til å dele informasjon som de tror kan være av betydning for våre investeringer. I 2019 fikk vi innspill om blant annet skatt, antikorrupsjon, sjødeponering av gruveavfall, ansvarlig markedsføring samt avskoging og menneskerettighetsbrudd i leverandørkjeder for kobolt, palmeolje og kakao.»101

Norges Bank publiserer ikke en liste over selskaper banken har solgt seg ut av, men skriver om kriteriene som ligger til grunn og antallet nedsalg som er foretatt etter kriteriene. Banken vil til enhver tid kjøpe og selge selskaper på bakgrunn av en rekke forvaltningsvurderinger. Banken legger årlig fram en samlet beholdningsliste over selskaper i fondet.

5.2.3 Norges Banks rapportering om arbeidet med ansvarlig forvaltning

Forvaltningsmandatet § 2-2 fjerde ledd (se over) om Norges Banks rapportering, er nærmere presisert i § 6-2 tredje ledd bokstav h) der det heter at banken årlig skal «redegjøre særskilt for følgende (årsrapportering)»:

«Arbeidet med ansvarlig forvaltning, jf. kapittel 2, herunder bruken av virkemidler og virkningen av eierskapsarbeidet, samt hvordan prinsippene for ansvarlig forvaltning er integrert i forvaltningen.»

Denne bestemmelsen ble innført i 2014. I forkant av innføringen av bestemmelsen skrev Finansdepartementet:102

«[…] Strategirådet mener at Finansdepartementet i mandatet for SPU bør be Norges Bank utvikle og offentliggjøre prinsipper for anvendelsen av virkemidlene i eierskapsstrategien. Det påpekes samtidig at offentlig rapportering om pågående selskapskontakt kan være ødeleggende for framtidige dialoger. For å ivareta hensynet til åpenhet foreslås det at Norges Bank rapporterer mer aggregert om pågående selskapskontakt.» 103

Departementet sluttet seg til Strategirådets vurdering. Året etter uttrykte Finansdepartementet en forventning om at Norges Bank «[…] vil informere om sin dialog med enkeltselskaper på en egnet måte».104

Banken har siden 2015 lagt fram en årlig publikasjon om arbeidet med ansvarlig forvaltning. I rapporten skriver banken om arbeidet i det foregående året, gir tall for ulike aktiviteter og om prioriteringer som er gjort. Det gis en omtale av arbeidet med standardsetting og kontakten med standardsettere, deltakelse i initiativer og organisasjoner, utviklingen av utvalgte standarder og bankens innspill om disse. Videre omtales arbeidet med forventningsdokumenter og posisjonsnotater, blant annet vesentlige endringer eller nye temaer, og bankens støtte til forskningsprosjekter, herunder status for prosjektene og hovedfunn. I rapporten omtales også eierskapsdialoger som banken har hatt, hvilke temaer som har vært prioritert, hvilke sektorer eller aktiviteter arbeidet retter seg mot der det er relevant, målsetninger med dialogene og bransjeinitiativer.

Omtalen av enkeltselskaper holdes på et forholdsvis overordnet nivå. Det vises i rapportene til en rekke selskaper banken har hatt dialog med, og om utviklingstrekk i deres arbeid med aktuelle temaer. Det gis også omtale av utviklingen av selskapers rapportering opp mot Norges Banks årlige målinger av selskapenes arbeid med bærekraft, herunder utviklingen til selskaper banken har tatt kontakt med om dårlig rapportering.

For selskaper der Norges Bank har besluttet eierskapsutøvelse framfor observasjon eller utelukkelse etter tilråding fra Etikkrådet, rapporteres det mer utførlig, jf. nærmere omtale i kapittel 7.

Bankens høringsinnspill og stemmebeslutninger legges løpende på NBIMs hjemmeside. Her ligger også bankens forventningsdokumenter om bærekrafttemaer, posisjoner, forvalterperspektiver og stemmeretningslinjer.

6 Utvikling i normgrunnlaget for den ansvarlige forvaltningen og de etiske retningslinjene

6.1 Innledning

Helt siden behandlingen av rapporten fra Graver-utvalget er det blitt lagt vekt på at de etiske retningslinjene skal bygge på et verdigrunnlag som har bred støtte i befolkningen. Utvalget er blitt bedt om å vurdere «i hvilken grad det har skjedd en utvikling i såkalt norsk og internasjonal konsensus med hensyn til etiske minstekrav som bør stilles til selskaper». Dette kapitlet går nærmere inn på noen sentrale utviklingstrekk for normer og verdigrunnlaget som rammeverket bygger på.

De etiske retningslinjene og etableringen av Etikkrådet i 2004 bygget videre på uttrekksmekanismen og Folkerettsrådet for fondet som allerede var etablert. Folkerettsrådet vurderte om enkeltinvesteringer kunne innebære brudd på Norges folkerettslige forpliktelser. Grunnlaget for Norges folkerettslige forpliktelser er de internasjonale konvensjonene som Norge har sluttet seg til, eller internasjonal sedvanerett.

Etableringen av de etiske retningslinjene innebar at man ønsket å favne videre enn bare de folkerettslige forpliktelsene. Selskaper skulle kunne utelukkes selv om det å være investert i dem ikke innebar et brudd på folkeretten for den norske stat. Mens man tidligere bare la vekt på utelukkelse av selskaper, mente Graver-utvalget dessuten at også eierskapsutøvelse var et viktig virkemiddel i et etisk rammeverk.

Internasjonale konvensjoner som verdigrunnlag

Da de etiske retningslinjene ble etablert, ble internasjonale konvensjoner på områder som miljø, menneskerettigheter inklusive arbeidstakerrettigheter, krig og konflikt samt våpenreguleringer og korrupsjon lagt til grunn som et normgrunnlag for de etiske retningslinjene for SPU. Slike konvensjoner retter seg i all hovedsak til stater i egenskap av stater, og er folkerettslig forpliktende for disse, men ikke juridisk forpliktende for private rettssubjekter som selskaper eller investeringsfond. De bidrar likevel til å konkretisere hva som ligger innenfor rammen av en internasjonal konsensus med hensyn til minstekrav som bør stilles til respekt for grunnleggende rettigheter, uansett hvor man befinner seg i verden.105 Graver-utvalget pekte på at Norge er «part i de langt fleste av disse» konvensjonene og at de derfor gir «uttrykk for et etisk grunnsyn fra den norske stat». Graverutvalget la videre til grunn at selv om enkelte tema ikke var utfyllende regulert i internasjonale konvensjoner, kunne man inkludere dem i retningslinjene for utelukkelse. Dette gjaldt (i 2004) særlig på miljøområdet og våpenområdet.

Internasjonale frivillige retningslinjer som verdigrunnlag

Med utgangspunkt i at folkeretten ikke er bindende for private aktører, har flere internasjonale instanser utarbeidet retningslinjer for hvordan flere av de temaene som internasjonale konvensjoner omhandler, kan oversettes til praktisk anvendbare normer for selskaper og investeringsfond. Det finnes mange slike retningslinjer, og de varierer mye både med hensyn til innhold og detaljeringsgrad. Mange av dem overlapper og bygger delvis på hverandre.

Graver-utvalget satte opp noen kriterier som burde gjelde for at slike retningslinjer kunne være egnet for SPU. Ettersom SPU er et statlig fond med investeringer i selskaper spredt over store deler av verden, mente Graver-utvalget det var viktig at retningslinjene 106

• «Er rettet mot selskaper

• Er globale, dvs. ikke rettet mot et spesifikt land eller en spesifikk bransje, dvs. at de kan anvendes av de fleste selskaper uavhengig av land og bransje

• Adresserer miljø, menneskerettigheter og/eller andre relevante sosiale spørsmål

• Bygger på internasjonalt aksepterte lover og normer

• Er utviklet i en prosess der flere parter og interessenter er involvert

• Har internasjonal aksept, ved at både innhold og organisasjoner som har utviklet disse, har internasjonal støtte».

Med utgangspunkt i disse kriteriene, valgte Graver-utvalget å konsentrere seg om følgende retningslinjer, som alle var forankret i mellomstatlige organisasjoner: FNs Global Compact, OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, ILOs trepartserklæring om prinsipper og retningslinjer for multinasjonale selskaper og sosiale hensyn, samt FNs underkommisjons utkast til retningslinjer for menneskerettigheter for transnasjonale selskaper. Sistnevnte ble nedstemt av FNs menneskerettighetskommisjon i 2004, og «gjenoppsto» i en langt mindre «rettslig» form i John Ruggies utkast til FNs veiledende prinsipper (UNGP) noen år senere.107

Graver-utvalget viste til at det var bred enighet i Norge om de temaene som var identifisert i disse dokumentene, samtidig som de ville gi «et solid grunnlag med overlappende internasjonal konsensus» for de etiske retningslinjene for fondet. Ved å ta utgangspunkt i dem, ville Norge dessuten støtte det arbeidet som utføres av de internasjonale organisasjonene på de aktuelle områdene og bidra til å koordinere og forsterke krav og forventninger til selskapene. Det ville igjen kunne øke gjennomslagskraften.

Disse frivillige retningslinjene er alle rettet inn mot å forebygge etiske brudd. De er derfor særlig relevante for Norges Banks eierskapsarbeid, men de er også til hjelp for Etikkrådet, se nærmere drøfting i kapittel 11. I forvaltningsmandatet til Norges Bank framgår det at banken skal fastsette prinsipper for ansvarlig forvaltning av SPU som baseres på «hensynene til god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold i forvaltningen i tråd med internasjonalt anerkjente prinsipper og standarder som FNs Global Compact, OECDs retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper».

Kapittel 6.2 og 6.3 omtaler viktige utviklingstrekk og endringer i sentrale internasjonale konvensjoner og retningslinjer. I omtalen er det lagt vekt på de rammeverkene som har størst betydning for SPU, enten fordi Norge slutter opp om dem eller at de refereres til i forvaltningsmandatet til Norges Bank.108 Videre i kapittelet omtales enkelte andre standarder og retningslinjer som ikke er like førende for fondet, men som likevel er en viktig del av utviklingen i forventninger til et ansvarlig næringsliv og til ansvarlig forvaltningsvirksomhet.

I kapittel 6.4 omtales noen sentrale rapporteringsrammeverk for ansvarlig næringsliv, deretter omtales i kapittel 6.5 initiativer rettet mot investorer, ansvarlig investeringsvirksomhet og rapportering. FNs bærekraftsmål (SDG) vil ha stor betydning for både selskaper og investorer verden over og omtales i kapittel 6.6. I kapittel 6.7 omtales noen viktige initiativer knyttet til internasjonal og nasjonal regulering om ansvarlig næringsliv og til sist i kapittel 6.8 omtales teknologisk utvikling, kunstig intelligens og normer.

Utvalgets vurderinger av hvilket etisk grunnlag som bør gjelde for forvaltningen av SPU framover, er drøftet i kapittel 11 i Del II i utredningen.

6.2 Utviklingstrekk vedrørende internasjonale normer

De konvensjonene som retningslinjene for observasjon og utelukkelse delvis bygger på, er i stor grad de samme som for 15 år siden. Dette gjelder bl.a. avtaler om menneskerettigheter, våpenreguleringer og miljø. I løpet av de 15 årene som har gått har noen nye instrumenter kommet til. Særlig innen klima har det vært en betydelig utvikling. Relevante konvensjoner er nærmere omtalt der produkt- og atferdskriteriene drøftes i denne utredningen, se særlig kapitlene 12 og 13 der kriteriene for observasjon og utelukkelse i retningslinjene behandles.

Noen land og kulturer har normer som i enkelte tilfeller avviker fra den internasjonale konsensus som er uttrykt i internasjonale konvensjoner. Når myndighetene i et land forsvarer brudd på internasjonale konvensjoner ved å vise til alternative tolkninger, vil praksisen likefullt bryte med denne internasjonale konsensusen. Selskaper i fondet som operer i slike land, vil møtes med samme etiske krav som selskaper i øvrige land. Dette er behandlet i kapittel 19.

Noe annet er stater som alltid har hevdet en alternativ norm. Et eksempel er Saudi-Arabia, hvor behandling av kvinner, religiøse minoriteter og korporal avstraffelse (som amputasjon) følger tolkninger av islamsk lov som avviker fra den internasjonale konsensus som binder andre land gjennom ulike menneskerettighetskonvensjoner. Saudi-Arabia har på noen områder fått status som persistent objector, og hevder dermed en folkerettslig presedens for å avvike normen. Når fondet går inn i markeder i land med avvikende normer, oppstår noen særlige problemstillinger for håndhevelsen av retningslinjene for utelukkelse og observasjon. Disse er behandlet i kapittel 19.

En beslektet situasjon kan oppstå når sosial eller teknologisk utvikling bringer nye problemstillinger på bordet, for eksempel overvåkningsteknologi. Her har det gjerne ikke utviklet seg en bred internasjonal konsensus på området, og noen stater kan trekke grensene for hva som er etisk akseptabelt et helt annet sted enn Norge og likesinnede stater. Selskaper i fondet som opererer i stater med avvikende tolkninger av normene på slike områder, kan i noen tilfeller ende opp med å medvirke til brudd på retningslinjene selv om de opptrer i tråd med hjemstatens pålegg. Temaet er behandlet i tilknytning til selskaper med begrenset handlingsrom i kapittel 19.

På noen områder er det internasjonale samarbeidet betydelig styrket siden de etiske retningslinjene ble etablert. Dette gjelder for eksempel på klimaområdet der det i flere omganger er inngått avtaler om reduksjon av klimagasser, sist i Parisavtalen i 2015. Utfordringene på dette området ligger også til grunn for innføringen av både kullkriteriet og klimakriteriet i retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Klimahensyn i forvaltningen av SPU er nærmere omtalt i kapittel 18. Også på urfolksområdet har internasjonale normer og standarder utviklet seg. Det samme gjelder våpenreguleringer og våpenhandel. Urfolk og salg av våpen er nærmere drøftet i kapittel 13.

6.3 Viktige utviklingstrekk i sentrale frivillige retningslinjer for et ansvarlig næringsliv

Frivillige retningslinjer for næringslivets aktører er blitt betydelig videreutviklet siden de etiske retningslinjene ble etablert. Det har også utviklet seg mye tydeligere forventninger til at institusjonelle investorer skal fremme ansvarlighet og bærekraft og inkludere hensyn til miljø, samfunn og god selskapsstyring i forvaltningen, samt krav til at de rapporterer om dette arbeidet.

Det går et skille mellom retningslinjer om hvilke forventninger SPU og andre investorer kan stille til selskaper om ansvarlig forretningsvirksomhet og retningslinjer om hvilke forventninger som kan stilles til SPU som en ansvarlig institusjonell investor. De sentrale retningslinjene for ansvarlig næringsliv i bred forstand omtales her i kapittel 6.3, mens det som er spesielt rettet mot investorer omtales i kapittel 6.5. OECDs veileder for institusjonelle investorer er her særlig relevant.

6.3.1 OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper

6.3.1.1 Innledning

OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper er anbefalinger fra regjeringer til selskaper med internasjonal virksomhet.109 Målet er å fremme bærekraftig utvikling gjennom ansvarlig drift, handel og investeringer. Retningslinjene ble første gang lansert i 1976, og er siden blitt oppdatert flere ganger, senest i 2011. Norge bidro aktivt i arbeidet, og retningslinjene inngår som et av hovedelementene i regjeringens politikk for å fremme næringslivets samfunnsansvar. For å bidra til den praktiske anvendelsen av retningslinjene, er de også bygd ut med detaljerte sektorveiledere.

OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper er de de mest omfattende retningslinjene for ansvarlig næringsvirksomhet som OECD-land og enkelte andre tilsluttede land har forpliktet seg til å fremme.110 Statene forplikter seg til å beskytte mot næringslivets inngrep i rettighetene innenfor sitt territorium og myndighetsområde, fremme retningslinjene og etablere et kontaktpunkt for dem. Retningslinjene støttes av OECDs komiteer for fagbevegelsen (TUAC), næringslivet (BIAC) og sivilsamfunnet (OECD Watch).

Retningslinjene dekker hele bredden av næringslivets samfunnsansvar, inkludert åpenhet og rapportering, menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter, miljø, korrupsjon, forbrukervern, skatt, konkurranse og vitenskap og teknologi. Da retningslinjene ble revidert i 2011, ble det blant annet tatt inn et nytt kapittel om menneskerettigheter i samsvar med FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP).111 OECD-retningslinjenes menneskerettighetsfokus ble dermed utvidet til å omfatte alle rettighetene som framgår av UNGPs prinsipp 12, og førte videre til en ny og omfattende tilnærming til aktsomhetsvurdering (due diligence) og ansvarlig leverandørkjedestyring, se nærmere omtale nedenfor.

Det følger av retningslinjene at statene er forpliktet til å opprette nasjonale kontaktpunkter for ansvarlig næringsliv.112 Ved revideringen i 2011, ble rollen til de nasjonale kontaktpunktene styrket. I tillegg til å være en ikke-rettslig klageordning, skal de nasjonale kontaktpunktene veilede og bistå selskaper i implementeringen av retningslinjene. Både organisasjoner, individer og selskaper kan klage selskaper inn til kontaktpunktet for påstander om manglende etterlevelse av OECDs retningslinjer. Kontaktpunktet er ingen juridisk instans, men skal legge til rette for dialog og mekling, og kan komme med anbefalinger om hvordan et selskap kan etterleve retningslinjene bedre. Virksomheter kan bli klaget inn i det landet de er hjemmehørende eller i landet der en konflikt skal ha funnet sted.

6.3.1.2 Nærmere om OECDs generelle veileder for aktsomhetsvurderinger for ansvarlig næringsliv

I 2011 ble kravene til aktsomhetsvurderinger og ansvarlig leverandørkjedestyring i OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper mer omfattende. Retningslinjene stilte fra da av forventninger om at selskaper skal gjennomføre risikobaserte aktsomhetsvurderinger for å kartlegge, forebygge, begrense og gjøre rede for sin håndtering av faktiske og potensielle negative konsekvenser for mennesker, samfunn og miljø som følge av virksomheten. Det ble forventet at selskaper gjennomfører aktsomhetsvurderinger på de fleste områdene som retningslinjene omhandler, men med unntak av kapitlene ix-xi om vitenskap og teknologi, konkurranse og beskatning. I 2018 lanserte OECD en generell veileder for selskapers gjennomføring av slike aktsomhetsvurderinger (OECD Due Diligence Guidance for responsible business conduct).113 Veilederen er utarbeidet etter initiativ fra myndigheter, representanter fra næringslivet, fagforeninger og sivilsamfunnet. OECD har i tillegg utarbeidet veiledere for aktsomhetsvurderinger for følgende sektorer og leverandørkjeder: konfliktmineraler, landbruk, sko- og klesbransjen, utvinning, institusjonelle investorer og for bankers lånevirksomhet. Veilederen for institusjonelle investorer er særlig viktig for SPU og er nærmere omtalt i kapittel 6.5. I tillegg har det de senere år vært rettet et særlig søkelys mot banksektoren, med økte forventninger om at det skal stilles krav til hvordan kapital allokeres og følges opp. Veilederen for bankers låne- og emisjonsvirksomhet samt rammeverk knyttet til ansvarlig bankvirksomhet mer generelt, er omtalt nedenfor.

Sentralt for aktsomhetsvurderinger er at de tar utgangspunkt i risiko for negativ påvirkning på mennesker, samfunn og miljø. Selskaper forventes å vurdere, forebygge og håndtere brudd på menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter, miljøhensyn og korrupsjon i egen virksomhet, hos leverandører og hos forretningsforbindelser. Veilederen gir forklaringer, råd og illustrerte eksempler til de ulike trinnene som bør inngå i en aktsomhetsvurdering. Se boks 6.1 som beskriver framgangsmåte i en aktsomhetsvurdering.

Retningslinjene sier at alle selskaper har ansvar for å kartlegge og håndtere slik negativ påvirkning, men at forventingene om aktsomhetsvurderinger ikke er ment å flytte ansvaret fra myndigheter til selskaper eller fra et selskap som forårsaker skade, til et annet selskap som er forbundet til denne virksomheten. Et selskaps ansvar avhenger av hvordan selskapet er knyttet til den negative påvirkningen/skaden på mennesker, samfunn og miljø. OECD skiller mellom tre typer tilknytning til saksforholdet for selskapet:

• Forårsake: Når selskapets aktiviteter alene skaper den negative påvirkningen/skaden.

• Bidra til: Når selskapets aktiviteter i kombinasjon med andre skaper den negative påvirkningen/skaden, eller om selskapet tilrettelegger for at andre skaper negativ påvirkning/skade.114

• Direkte knyttet til: Når selskapets virksomhet, produkter eller tjenester er forbundet til den negative påvirkningen/skaden gjennom en forretningsforbindelse.115

Det fremste formålet med aktsomhetsvurderinger, er å forebygge, det vil si å unngå at selskapet forårsaker eller bidrar til negative konsekvenser, samt å søke så langt som mulig å forebygge negative konsekvenser som virksomheten kan være direkte knyttet til, for eksempel gjennom å påvirke og/ eller samarbeide med andre. Det er et poeng i veilederen at aktsomhetsvurderingene må tilpasses omstendighetene. Tiltak og omfang vil måtte variere med selskapets størrelse, kontekst, forretningsmodell, posisjon i leverandørkjeden og type varer eller tjenester.

Veilederen viser til at aktsomhetsvurderinger må være risikobaserte med utgangspunkt i alvorlighetsgrad (severity) og sannsynlighet for den negative påvirkningen, altså hvor alvorlig den negative påvirkningen er og hvor sannsynlig det er at den inntreffer. Videre heter det at et selskap bør prioritere tiltak basert på følgende faktorer:

1. skala (scale) – hvor alvorlig er den negative påvirkningen/skaden?

2. omfang (scope) – hvor mange gjelder det, eller hvor omfattende er den negative påvirkningen/skaden?

3. mulighet for gjenoppretting (remediability) – kan skaden rettes opp igjen?

Hvis det for eksempel er risiko for menneskerettighetsbrudd, skal risiko som representerer størst alvorlighetsgrad, prioriteres først, som for eksempel tap av liv ved store miljøødeleggelser, og der forsinket håndtering kan føre til uopprettelig skade.

Videre framheves det i veilederen at vurderingene skal være dynamiske, det vil si at det skal være en pågående og gjentakende prosess, der selskaper lærer og forbedrer sin virksomhet kontinuerlig, og der endringer i risikoprofilen på grunn av endrede forhold, fanges opp. Aktsomhetsvurderinger bør inngå som en del av selskapets bredere risikostyrings- og beslutningssystemer. Det framheves også at interessenter må involveres i en slik prosess, for eksempel arbeidstakere, fagforeninger, lokalsamfunn, sivilsamfunn, bransjeorganisasjoner mv.

I veilederen vises det til at aktsomhetsvurderinger også er et sentralt element i FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og ILOs trepartserklæring om grunnleggende prinsipper for flernasjonale selskaper og sosiale forhold, se nedenfor. OECDs definisjon av ansvar er i samsvar med UNGP og ILOs erklæring og søker å fremme en felles forståelse av hva aktsomhetsvurderinger for ansvarlig næringsliv innebærer. Også flere andre nasjonale og internasjonale retningslinjer og veiledere har inkludert aktsomhetsvurdering basert på OECD/UNGP-metodikken.

6.3.1.3 Nærmere om ansvarlig bankvirksomhet og OECDs sektorveileder for bankers låne- og emisjonsvirksomhet

Banker formidler kapital til selskaper og kan ha mange selskaper i sin klientportefølje, gjerne spredt over flere land, markeder og sektorer. SPU må forholde seg til banker gjennom å ha eierandeler i dem, se nærmere omtale i kapittel 11.

Banker forventes å foreta aktsomhetsvurderinger i sin virksomhet. Bankvirksomhet innebærer en rekke forretningsmessige forbindelser, og mange av disse har en annen karakter enn forbindelser i for eksempel leverandørkjeder. Et viktig skille går mellom forretningsforbindelser som gir risiko for medvirkning, og andre forbindelser som knytter bankens virksomhet til normbrudd, men uten at banken kan sies å medvirke. Slike vurderinger kan avhenge av hvilken type bankvirksomhet man ser på, for eksempel om det er selskapslån eller prosjektfinansiering.116

OECD har nylig utarbeidet en veileder for bankers og andre finansielle institusjoners aktsomhetsvurderinger ved ordinære selskapslån og tilrettelegging av emisjoner.117 Det er i tillegg påbegynt et arbeid med å få på plass en veileder for bankers prosjekt- og eiendelsbaserte transaksjoner.

For ordinær utlånsvirksomhet mv. vil en bank ifølge OECDs veileder om bankers aktsomhetsvurderinger sjelden bli ansett å medvirke til negative konsekvenser.118 Veilederen understreker at det er komplisert å vurdere om en bank unntaksvis skal anses å medvirke til negative konsekvenser forårsaket av en klient. I så fall må bankens aktiviteter på en eller annen måte forårsake, legge til rette for eller stimulere kunden til å forårsake skade. Veilederen gir en nærmere beskrivelse av vurderinger rundt tilknytningen til normbruddet, blant annet ved å vise til eksempler.119

Boks 6.1 Framgangsmåte i en aktsomhetsvurdering

Kilde: «OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger for ansvarlig næringsliv – En innføring», Det norske kontaktpunkt for ansvarlig næringsliv.

Trinn 1: Forankre ansvarlighet i retningslinjer og styringssystemer

Relevante retningslinjer og planer for aktsomhetsvurderinger bør være forankret og vedtatt av ledelsen. Retningslinjer og planer bør omfatte hele virksomheten, leverandørkjeden og forretningsforbindelser. Ansvar for å gjennomføre aktsomhetsvurderinger må være tydelig plassert og alle involverte må vite hva de skal gjøre. Oppmerksomheten bør særlig rettes mot de største risikoområdene. Forventinger og retningslinjer for ansvarlig næringsliv bør gjøres kjent og innarbeides i alle avtaler med leverandører og forretningsforbindelser.

Trinn 2: Kartlegg og vurder negativ påvirkning/ skade ut fra egen virksomhet, leverandørkjede og forretningsforbindelser

Selskapet bør identifisere virksomhetens mulige og faktiske negative påvirkning eller skade, inkludert i leverandørkjeden, for å kunne prioritere den mest alvorlige risikoen for mennesker, samfunn og miljø. Det bør først dannes et overordnet risikobilde, for så å prioritere risikoområder for grundigere kartlegging og tiltak. Videre må en vurdere hvordan bedriften er involvert i eventuell negativ påvirkning, for deretter å fastslå riktig respons. Involvering av interessenter er sentralt.

Trinn 3: Stans, forebygg eller reduser negativ påvirkning/skade

Funn fra kartleggingen må håndteres ved både å stanse egen negativ påvirkning og å utvikle og iverksette planer og rutiner for å forebygge framtidig negativ påvirkning. Der selskapet er direkte knyttet til den negative påvirkningen, men verken forårsaker selv eller medvirker til den negative påvirkningen, er styrking av muligheten til å påvirke viktig. Dette kan skje ved å innarbeide forventninger om ansvarlighet og aktsomhetsvurderinger i kontrakter, å prioritere samarbeid med ansvarlige partnere, å etablere langvarige relasjoner med leverandører og andre forretningsforbindelser, å gå sammen med andre kunder om å stille forventninger til ansvarlighet og aktsomhetsvurderinger overfor felles leverandører og å delta i bransjeinitiativer.

Trinn 4: Overvåk gjennomføring og resultater

Det må følges opp hvordan aktsomhetsvurderingene er gjennomført og om det som gjøres faktisk fungerer. Erfaringene må brukes til å forbedre prosessene.

Trinn 5: Kommuniser hvordan påvirkningen er håndtert

Selskaper må kommunisere eksternt (årsrapport og nettside) om arbeid med aktsomhetsvurderinger, hvordan virksomheten håndterer risiko og hvordan skade i egen virksomhet, i leverandørkjeden eller hos andre forretningsforbindelser er håndtert. Kommunikasjon med berørte rettighetshavere og interessenter er viktig.

Trinn 6: Sørg for, eller samarbeid om, gjenoppretting og erstatning der det er påkrevd

Når et selskap finner ut at det har forårsaket eller medvirket til faktisk skade, skal skaden håndteres ved å sørge for, eller samarbeide om, gjenoppretting og erstatning.

Gjenoppretting kan innebære økonomisk erstatning eller kompensasjon, en offentlig beklagelse, eller at en skade på annet vis rettes opp. Slik gjenoppretting må være i overensstemmelse med lovgivning. Internasjonale retningslinjer på de områder slike eksisterer kan gi god veiledning.

Det er også viktig at man sørger for at klager fra berørte interessenter og rettighetshavere blir håndtert. Der det trengs, bør selskapet etablere eller samarbeide om ordninger som kan behandle klager og sørge for at de som er skadelidende eller potensielt skadelidende har tilgang til en klageordning for å få sin sak hørt.

Forventningene i OECDs veileder for et ansvarlig næringsliv generelt gjelder også for banker, jf. over. Bankers utlåns- og emisjonsvirksomhet vil imidlertid ofte ha et stort antall kunder, og det vil derfor være nyttig for bankene å identifisere områder der risikoen for uheldige konsekvenser er størst og prioritere deretter. Det vises i veilederen videre til at bankens aktsomhetsvurderinger og muligheter til å påvirke kunden kan avhenge blant annet av både hvilken type bank man ser på, og hvilke kunder banken har, og av bankens porteføljesammensetning. For eksempel kan lengden på kundeforholdet ha betydning, om det er en bilateral transaksjon eller om banken deltar i en syndikert transaksjon, enten som leder eller medlem.120

Veilederen peker videre på at banker kan ha praktiske begrensninger i hvordan de kan påvirke sine klienter å forhindre eller dempe uheldige konsekvenser. For eksempel kan konkurransesituasjonen svekkes dersom andre banker har lavere krav til ansvarlig bankvirksomhet. I tillegg kan det i enkelte markeder være juridiske begrensinger når det gjelder bankers bruk av sin innflytelse for å påvirke styrer eller klienter. Et annet sentralt tema innen ansvarlig bankvirksomhet er bankers taushetsplikt knyttet til klienter.121

Se også en omtale av andre retningslinjer om ansvarlig bankdrift i boks 6.2.

6.3.2 FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter

FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) ble lagt fram i 2011 av FNs spesialrepresentant for næringsliv og menneskerettigheter, John Ruggie. Prinsippene fikk enstemmig tilslutning av FNs menneskerettighetsråd.122

FNs veiledende prinsipper er, på samme måte som OECDs retningslinjer, ikke juridisk bindende, men de har etablert seg som den rådende internasjonale standarden for hva som forventes av stater og næringsliv på menneskerettighetsområdet. Prinsippene er blitt integrert i flere ulike retningslinjer og rammeverk, som OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, FNs Global Compact, ISO 26000, Ekvatorprinsippene og IFCs Performance Standards. I tillegg er det utarbeidet en veiledning kalt «The corporate responsibility to respect human rights – An interpretive guide» som er ment å gi en mer inngående forståelse av prinsippene om næringslivets ansvar for å respektere menneskerettighetene. I 2015 ble det også lansert et rapporteringsrammeverk under navnet «The UN Guiding Principles Reporting Framework» som skal veilede hvordan næringslivet kan gjennomføre aktsomhetsvurderinger og rapportere i tråd med ansvaret om å respektere menneskerettighetene.

FNs arbeidsgruppe for næringsliv og menneskerettigheter har anbefalt at alle stater vedtar og oppdaterer nasjonale handlingsplaner om næringsliv og menneskerettigheter som en del av statens ansvar for å fremme og implementere UNGP. Arbeidsgruppen har også publisert en veileder for slike nasjonale handlingsplaner. I Norge lanserte regjeringen i 2015 en nasjonal handlingsplan for oppfølgingen av UNGP.

Menneskerettighetsbegrepet er vidtrekkende, og næringsvirksomhet kan ha innvirkning på så og si hele spekteret av rettigheter. UNGP viser til listen over rettighetene i en rekke sentrale menneskerettighetsinstrumenter, se nedenfor om UNGP prinsipp 12.

UNGP består av tre pilarer. Den første pilaren er om statenes plikt til å beskytte menneskerettighetene, den andre pilaren er om næringslivets eget ansvar for å respektere menneskerettighetene, og den tredje pilaren omhandler statens og næringslivets ansvar for å bidra til effektiv tilgang til rettslige og ikke-rettslige klageordninger for personer som mener seg utsatt for krenkelser av menneskerettighetene i forbindelse med nærlingslivsvirksomhet.

Som en del av pilar I uttrykker FNs to første veiledende prinsipper hva som er statens oppgaver. De neste åtte prinsippene konkretiserer hva staten bør gjøre for å kunne utføre oppgavene. Av disse omhandler det tredje prinsippet statens rolle som lovgiver, regulator og veileder.

Pilar II i UNGP slår fast at næringslivet har et selvstendig ansvar for å respektere menneskerettighetene. Dette er ikke et rettslig ansvar. Næringslivet er ikke et såkalt pliktsubjekt etter menneskerettighetene. De fleste land har lover og regler som pålegger næringslivet ulike plikter, og som direkte og indirekte beskytter enkeltpersoner og sårbare grupper mot krenkelser av menneskerettighetene som skyldes næringsaktivitet. UNGP setter en global standard for hva som forventes av selskapene, uavhengig av hva som følger av lokale lover og regler. Dette er særlig nødvendig når nasjonale lover og regler og håndhevingen av disse ikke er tilstrekkelige for å ivareta menneskerettighetene.

Virksomhetene forventes å unngå å forårsake eller medvirke til krenkelser gjennom sine egne aktiviteter, og dessuten å håndtere slike krenkelser dersom de skjer. Virksomheter skal også ha oversikt over risiko for krenkelser av menneskerettigheter i leverandør- eller verdikjeden, og hos andre forretningsforbindelser. Akstomhetsvurderinger er sentralt. Dette begrepet sikter til de aktiviteter bedriftene forventes å gjøre for å unngå å krenke menneskerettigheter. Prosessen med å kartlegge og håndtere risiko er her et viktig element, tilsvarende OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger omtalt over.

Det 12. prinsippet viser til en «katalog» av menneskerettigheter som selskaper kan vurdere ved sine aktsomhetsvurderinger. Denne katalogen omfatter til sammen over 30 konkrete menneskerettigheter nedfelt i Verdenserklæringen om menneskerettigheter; de to FN-konvensjonene om politiske og sivile rettigheter og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, samt ILOs åtte kjernekonvensjoner som dekker rett til kollektive forhalinger, organisasjonsfrihet, tvangsarbeid, rasediskriminering og de verste former for barnearbeid. I tillegg skal andre menneskerettigheter vurderes der det er relevant, for eksempel urfolks rettigheter ved naturinngrepssaker. Det er rettighetene i prinsipp 12 som angir selve innholdet i menneskerettighetsvurderingene selskaper forventes å foreta for sin virksomhet.

For at virksomhetene skal bidra til respekt for menneskerettighetene, gir FNs veiledende prinsipper anvisning på tre grunnleggende elementer i arbeidet:

• Selskapet må ha en policy der det forplikter seg til å respektere menneskerettighetene, og denne må innarbeides og gjennomføres i organisasjonen.

• Selskapet må gjennomføre aktsomhetsvurderinger som skal avdekke, forebygge, avhjelpe og redegjøre for hvordan selskapet håndterer sitt ansvar for å respektere menneskerettighetene.

• Selskapet må ha en prosess som setter det i stand til å gjenopprette krenkelser som det har forårsaket eller medvirket til.

FNs veiledende prinsipper ble tatt inn i OECDs retningslinjer for flernasjonale selskapers kapittel om menneskerettigheter i 2011.

Mens pilar I og II sier at stater og bedrifter skal beskytte og respektere menneskerettighetene, peker den tredje pilaren på ansvaret for å rette opp igjen hvis noen likevel har fått krenket sine rettigheter. Det 25. prinsippet under denne pilaren handler om statens overordnede ansvar for at det er på plass et velfungerende system for å kunne klage. Prinsippene 26 til 31 beskriver hvordan stater og selskaper kan bidra til dette. Prinsipp 28 til 30 handler om ikke-statlige klageordninger, for eksempel ordninger som næringslivet selv iverksetter. Det kan være ordninger knyttet til en enkelt virksomhet, for eksempel en fabrikk, eller det kan være en ordning rettet mot et konkret lokalsamfunn. Videre kan det være klageordninger som selskaper deltar i gjennom bransjeorganisasjoner eller trepartssamarbeid. Det 28. prinsippet tar for seg statens ansvar for å legge til rette for slike ikke-statlige klageordninger.

6.3.3 G20/OECDs prinsipper for selskapsstyring

Prinsippene ble for første gang publisert av OECD i 1999. I 2015 fikk oppdaterte prinsipper tilslutning også fra G20. G20/OECDs prinsipper for selskapsstyring danner et grunnlag for styrets og aksjonærenes rolle og ansvar. Det innebærer blant annet at et selskaps styre er ansvarlig for å beslutte selskapets strategi, følge opp selskapsledelsen, og svare til aksjonærene for selskapets virksomhet. Styret skal videre ta hensyn til andre interessenter. Styret er valgt av og representerer selskapets aksjonærer og skal sikre likebehandling av aksjonærer. Styret har videre en uavhengig kontrollfunksjon overfor ledelsen.

OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper viser til G20/OECD-prinsippene og anbefaler at selskaper påser at de har god eierstyring og selskapsledelse i tråd med prinsippene, mens G20/OECD-prinsippene viser til OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper for nærmere beskrivelse av hvordan blant annet miljø, anti-korrupsjon og etiske forhold er relevant for selskapenes beslutningsprosesser.123

Selskaper må som regel handle raskt og tilpasse seg skiftende markedsforhold. G20/ OECD-prinsippene legger på denne bakgrunn til grunn at investorer ikke har operasjonell kontroll med selskapene de investerer i. Investorer bør likevel utøve eierskap for å forvalte sine interesser. I OECD-veilederen for institusjonelle investorer uttales det:

«The effectiveness and credibility of the entire corporate governance framework and company oversight depend to a large extent on institutional investors’ willingness and ability to make informed use of their shareholder rights and effectively exercise their ownership functions in companies in which they invest.»

G20/OECD-prinsippene understreker at retten til å stemme på generalforsamling er én av flere kanaler for eierskapsutøvelse. Det oppfordres også til direkte kontakt og dialog med selskaper.

6.3.4 FNs Global Compact

FNs Global Compact ble lansert i 2000 og er verdens største bedriftsinitiativ for næringslivets samfunnsansvar og bærekraft basert på et samarbeid mellom FN og næringslivet.124 Det er i dag mer enn 13 000 tilsluttede deltakere, inkludert over 10 000 bedrifter fra om lag 160 land.

FNs Global Compact har to hovedmålsettinger125:

1. Gjøre de ti prinsippene til en del av forretningsvirksomheten i bedrifter over hele verden.

2. Fremme aktiviteter og partnerskap som bidrar til å innfri FNs mål om en bærekraftig utvikling.

Tilslutningen til Global Compact betyr at bedriften skal gjøre sitt beste for å drive sin virksomhet i tråd med Global Compacts ti prinsipper, se boks 6.4. Global Compact-prinsippene oppfordrer bedriftene til å fremme og respektere internasjonale grunnleggende rettigheter så langt de har mulighet for det, og sørge for at de ikke blir innblandet i medvirkning til overtredelser. De ti prinsippene er utledet fra FNs verdenserklæring om menneskerettigheter, ILO-erklæringen om grunnleggende prinsipper og rettigheter i arbeidslivet samt Rio-erklæringen om miljø og utvikling.

Da Global Compact ble revidert i 2017, ble FNs bærekraftsmål (SDG) tatt inn som en del av Global Compacts hovedmålsetting, se over.

Global Compact har etablert en rekke ulike samarbeidsplattformer for å fremme ansvarlig næringsliv og bærekraftsmålene. Mange av samarbeidspartnerne er andre FN tilknyttede organisasjoner, herunder PRI, UNEP FI, UNICEF, UNDP og UNOCHA.126 Global Compact samarbeider også med andre typer organisasjoner, som akademiske institusjoner og bransjeorganisasjoner, og har også utarbeidet en rekke rapporter og veiledere som omhandler bærekraftsmålene.

Deltagerne skal rapportere årlig om hvordan de følger opp de ti prinsippene. Omfanget og innholdet i rapporten bestemmes av bedriften selv. Bedriftene forplikter seg videre til å fremme kunnskap om Global Compact og samfunnsansvar for kunder, leverandører og offentligheten generelt. Det oppfordres også til å etablere partnerskap med andre organisasjoner for å bidra til bredere samfunnsmessige mål innen blant annet helse, utdanning, likestilling og miljø.

6.3.5 ILOs trepartserklæring

ILOs trepartserklæring om flernasjonale selskapers sosiale ansvar (MNE-erklæringen) ble vedtatt i 1977 og er revidert flere ganger, sist i 2018. Erklæringen inneholder ikke-rettslig bindende retningslinjer for selskapers sosiale ansvar. Retningslinjene tar utgangspunkt i ILO-konvensjonene og gir anbefalinger til selskaper og myndigheter om blant annet sysselsetting, organisasjonsfrihet, arbeidstakerforhold og levevilkår.

Da retningslinjene ble oppdatert i 2018, tok de hensyn til viktige utviklingstrekk i en stadig mer globalisert verdensøkonomi, som oppgangen i internasjonal handel og framveksten av globale leverandørkjeder. Det ble også tatt inn prinsipper om særskilte forhold knyttet til et anstendig arbeid og nye standarder om menneske- og arbeidstakerrettigheter, deriblant FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og FNs bærekraftsmål (SDG). Erklæringen gir i tillegg en veiledning om aktsomhetsvurderinger i samsvar med UNGP.

For å fremme overholdelsen av retningslinjene, vedtok styringsorganet for ILO flere operative virkemidler, herunder trepartsoppnevnte nasjonale kontaktpunkter. I Norge har man valgt å legge denne oppgaven til det samme organet som er kontaktpunkt for OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper.

6.4 Initiativer rettet mot ansvarlig næringsliv og rapportering

OECDs retningslinjer, FNs Global Compact, og FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter vektlegger alle åpenhet og rapportering. Rapportering kan øke bedriftenes bevissthet og bidra til at bedriftene integrerer samfunnsansvar bedre i sin daglige drift. Investorer er avhengig av åpenhet og rapportering fra selskaper for å kunne investere ansvarlig. Derfor forventer Norges Bank for eksempel at selskapene i SPU rapporterer i tråd med standarder og retningslinjer om ansvarlig næringsliv. Norges Bank er pålagt å rapportere om sitt eget arbeid med ansvarlig forvaltning, og rapporterer om dette i sin årlige publikasjon «Ansvarlig forvaltning».127

Det har vært en betydelig utvikling de siste årene for å fremme åpenhet og rapportering om ansvarlig næringsliv. De kanskje mest sentrale rammeverkene for rapportering av selskapers samfunnsansvar er Global Reporting Initiative (GRI) og Sustainability Accounting Standards Board (SASB). Mens SASB-standarden tar utgangspunkt i rapportering omkring finansiell risiko, har GRI en bredere tilnærming som også inkluderer selskapets påvirkning på omverdenen.128 På miljøområdet rapporterer mange selskaper også til CDP. CDP, GRI og SASB arbeider sammen med sentrale standardsettere, som Climate Disclosure Standards Board (CDSB), International Integrated Reporting Council (IIRC), International Organization for Standardization (ISO), Financial Accounting Standards Board (FASB) og International Accounting Standards Board (IASB), for å oppnå mer harmoniserte og standardiserte forventninger. Målet er å gjøre det enklere for selskapene å rapportere effektivt og gi konsistent og helhetlig informasjon i tråd med investorers og samfunnets behov.

Videre har TCFD etablert seg som det sentrale rammeverket for hvordan selskaper skal analysere og rapportere om klimarisiko. TCFD legger opp til at rapportering om materiell klimarisiko skal være integrert i den ordinære virksomhetsrapporteringen. TCFD deler anbefalingene opp mellom ledelse, strategi, risiko og måltall og mål. Dette innebærer at selskaper skal omtale (1) rollen til styret og ledelsen i klimaarbeidet, (2) strategisk planlegging med hensyn til klimaendringer over forskjellige tidshorisonter, (3) integrering av klimarisiko i den øvrige risikohåndteringen, og (4) selskapers rapportering opp mot indikatorer som følger av strategi- og risikoarbeidet. TCFD understreker investors rolle i å fremme selskapsrapportering og gir en egen veileder for kapitalforvaltere (se omtale under 6.5).

I tillegg har stadig flere børser innført regler om rapportering av samfunnsansvar. Slike krav er ofte en del av rapporteringskravene som følger av nasjonal regnskapslovgivning i landene der børsene opererer. 90 børser, blant dem Oslo Børs, har sluttet seg til FNs program for bærekraftige børser, «Sustainable Stock Exchanges Initiative (SSE). SSE arbeider for at børser, investorer, myndigheter og selskaper i samarbeid skal fremme økt åpenhet i kapitalmarkedet om forhold rundt samfunnsansvar og bidra til langsiktige, bærekraftige investeringer.

6.5 Forventninger til ansvarlig investeringsvirksomhet og rapportering

Det har utviklet seg mye tydeligere forventninger til institusjonelle investorers rolle i å stille forventninger til og fremme næringslivets ansvarlighet og bærekraft. Investorer forventes å inkludere hensyn til miljø, samfunn og god selskapsstyring i forvaltningen. Det er også utviklet tydeligere forventninger til investorers rapportering om den ansvarlige forvaltningen.

6.5.1 OECDs sektorveileder for institusjonelle investorer

OECD utarbeidet i 2017 en praktisk veileder om hvordan institusjonelle investorer kan anvende aktsomhetsvurderinger i tråd med OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper for å håndtere risiko knyttet til negative virkninger på mennesker, samfunn og miljø.129 I introduksjonen til veilederen pekes det på at selv om OECDs retningslinjer gjelder alle typer virksomheter og sektorer, så henviser de ikke direkte til finanssektoren. Noe av språket som brukes, er mer rettet mot leverandører og kjøpere i leverandørkjeder, snarere enn investorer og investeringsselskaper i en investeringskjede. Forholdet mellom en investor og et selskap det investeres i, er kvalitativt forskjellig fra forholdet mellom kjøper og leverandørselskaper. I det førstnevnte tilfellet er det ingen direkte operasjonelle eller kontraktsmessige bånd mellom de to, men investoren kan søke å påvirke selskaper i porteføljen gjennom eierforholdet. OECD skriver blant annet følgende om behovet for en veileder på dette området:

«The OECD project on Responsible Business Conduct in the Financial Sector supports financial sector enterprises in implementing the OECD Guidelines by elaborating practical and relevant approaches for different types of financial service providers to carry out due diligence as recommended in the OECD Guidelines, building on their existing practices and reflecting practical realities, regulations and special characteristics of the sector.»

OECD peker videre på at minoritetseiere i børsnoterte selskaper vanligvis bare er knyttet til disse selskapenes virksomhet gjennom en forretningsmessig forbindelse. For en slik investor er det således ikke snakk om ansvar for eller medvirkning til normbrudd selskapene har ansvar for. Det understrekes at det å unngå en ansvarsoverføring fra selskap til investor i denne sammenheng er viktig i seg selv. Det ligger derfor heller ikke en forpliktelse for institusjonelle investorer til å rette opp i normbruddene, men å forsøke å bruke sin påvirkningskraft til at selskapet de har investert i, hindrer eller avbøter skaden. Dersom dette ikke fører fram, kan investor vurdere å selge seg ut og avslutte eierskapet.

Aktuelle tiltak er ikke avgrenset til eierskapsutøvelse eller nedsalg. Andre investeringstilpasninger, for eksempel å investere mer i ansvarlige selskaper, framheves også. I situasjoner der problemer gjelder en gruppe selskaper eller en verdikjede, og der fellesløsninger er av betydning, kan et godt og tilpasset tiltak fra en institusjonell investor være å arbeide for industriinitiativer eller industristandarder heller enn å arbeide med enkeltselskaper.

Det er videre en uttrykt forventning om at institusjonelle investorer gjennomfører aktsomhetsvurderinger. Det innebærer løpende risikovervåking av porteføljen for å kartlegge, forebygge og begrense risikoen for negative konsekvenser og at aktuelle tiltak prioriteres med utgangspunkt i risikoens alvor og omfang. Det forventes også at investoren skal rapportere om arbeidet på et hensiktsmessig nivå. Det å opptre ansvarlig som investor er dermed å ha et bevisst forhold til risiko og å prioritere sin innsats med utgangspunkt i alvorlighetsgrad.

Det sies tydelig at det er nødvendig for en investor å prioritere, ettersom antall selskaper det investeres i kan være svært høyt. Muligheten for å påvirke gjennom eierskapsutøvelse vil avhenge av flere forhold, som investors mandat og strategi, og investeringens størrelse og eierandeler.

Veilederen har også en kort omtale av utfordringer ved datatilgang og –kvalitet.

6.5.2 Prinsipper for ansvarlige investeringer (PRI)

FNs prinsipper for ansvarlig investeringspraksis (Principles for responsible investment – PRI) ble lagt fram i 2006 og etablerer overordnede forventninger til at miljø- og samfunnsmessige hensyn og god selskapsstyring bør innarbeides i investerings- og eierskapsbeslutninger. Prinsippene framhever også betydningen av arbeid for å fremme prinsippene, investorsamarbeid og åpenhet og rapportering, se boks 6.7.

Prinsippene ble først utarbeidet av en gruppe store globale fond, men er nå signert av nærmere 2 200 kapitaleiere, kapitalforvaltere og tjenesteleverandører på området. Medlemmene [signatarene] er en nokså sammensatt global gruppe, og med ulike mandater, strategier og størrelse. SPU ved Norges Bank var en av initiativtakerne til PRI. Finansdepartementet signerte PRI i 2009 og forvalter i dag fondets medlemskap med bistand fra Norges Bank [tilslutning].130 Siden 2010 har dermed departementet, basert på innspill fra Norges Bank, rapportert til PRI om hvordan SPU arbeider med prinsippene.

PRI har utviklet seg mye siden 2006. Opprinnelig var organisasjonen et lite, FN-forankret sekretariat med formål om å fremme de seks prinsippene for ansvarlig investeringspraksis for kapitaleiere. Etter hvert er PRI blitt mer løsrevet fra FN-systemetog fra 2009/2010 formelt etablert som en uavhengig organisasjon med hovedkontor i Storbritannia.131 Gjennom den nettbaserte PRI-plattformen kan medlemmene samarbeide om selskapsdialoger og dele kunnskap om ESG-temaer. PRI gir også praktisk veiledning til medlemmene om en rekke spørsmål knyttet til prinsippene. PRI driver i dag med analyse og forskning om ansvarlig forvaltning, men også med policyarbeid og myndighetspåvirkning. PRIs arbeid er dermed langt mer omfattende og delvis av en annen karakter enn hva utgangspunktet var ved etableringen av prinsippene.

PRI har siden 2017 bedt om årlig rapportering fra medlemmene om hvordan TCFD-anbefalingene om klimarisiko følges opp. PRI-sekretariatet uttrykte i 2018 at organisasjonens målsetning for de neste ti årene er å bidra til «ansvarlige investorer, bærekraftige markeder og en rikere («more prosperous») verden for alle». Denne utviklingen knyttes i noe grad til FNs bærekraftsmål. Det er likevel ikke uttalt at dette innebærer at ansvarlige investorer skal bidra til utenom-finansielle resultater. PRI viser imidlertid til at med en lang tidshorisont, har både investorer, deres interessenter og selskaper de investerer i, en finansiell interesse av at utviklingen er bærekraftig. Det er ikke klart hvilken status og forankring denne målsettingen har blant signatarene.

6.5.3 Andre forventinger til investorer og ansvarlig forvaltningsvirksomhet

På klimaområdet er investorer allerede forventet å rapportere i tråd med anbefalingene fra arbeidsgruppen for finansiell rapportering av klimarisiko (TCFD) under rådet for finansiell stabilitets (FSB). Det er utarbeidet en egen veileder for kapitalforvaltere. Se også omtale av TCFD i kapittel 18.6.2.

I de senere årene er det i en rekke land kommet til nasjonale rammeverk for investorers eierskapsarbeid. Mange land har fastsatt egne «eierskapskodekser» (stewardship codes) for hvordan institusjonelle investorer skal utøve eierskap. Rammeverkene er i stor grad veiledende og har ofte som utgangspunkt investors rolle i å fremme god selskapsstyring og langsiktig verdiskaping i selskapene. Det ligger gjerne generelle forventninger om stemmegivning, rapportering og om at miljømessige og samfunnsmessige hensyn innarbeides i forvaltningsvirksomhetene i disse rammeverkene.

EUs direktiv om aksjonærrettigheter er nylig oppdatert, herunder med økte krav til åpenhet fra institusjonelle investorer og kapitalforvaltere. Kravene omhandler blant annet rapportering om stemmegivning og offentliggjøring av en eierskapsstrategi.

6.6 FNs bærekraftsmål (SDGs)

FNs tusenårsmål ble omtalt av Graver-utvalget. Målene ble vedtatt på et FN-toppmøte i år 2000 og underskrevet av alle verdens statsledere. Alle målene var ikke innfridd ved tidsfristen i 2015, og FNs generalforsamling vedtok samme år 17 bærekraftsmål (Sustainable Development Goals – SDG). Bærekraftsmålene bygger på FNs tusenårsmål og sikter mot at man innen 2030 blant annet skal utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene, se boks 6.8. Under de 17 målene er det 169 delmål. Gjennom FNs bærekraftsmål har verdenssamfunnet i fellesskap definert de mest sentrale utfordringene for en bærekraftig utvikling. Målene er satt av og for stater og myndigheter og angir tiltak for å oppnå en bærekraftig utvikling.

For å oppnå enighet ble målene nokså vagt formulert, men de er samtidig ambisiøse. Det er anslått at det kreves årlige investeringer for til sammen 2,5 trillioner USD for å nå målene innen 2030. Næringslivet anses derfor som en viktig del av løsningen. Statsminister Erna Solberg er en av lederne av gruppen som FNs generalsekretær har oppnevnt for å gjennomføre målene.

Se også omtale av FNs bærekraftsmål i kapittel 11.6.

6.7 Initiativer knyttet til internasjonal og nasjonal regulering om ansvarlig næringsliv

Spesielt innen EU skjer det mye på den regulative fronten på dette feltet, men også i regi av FN og nasjonale myndigheter. Omtalen under går gjennom noen sentrale initiativer.

6.7.1 EUs initiativer knyttet til bærekraft og ansvarlig næringsliv132

EUs handlingsplan for bærekraftig finansiering

I kjølvannet av forhandlingene om bærekraftsmålene og Parisavtalen oppnevnte Europakommisjonen en ekspertgruppe om bærekraftig finansiering i 2016. Gruppen leverte sin rapport i januar 2018, og på bakgrunn av denne har EU-kommisjonen lagt fram en handlingsplan for bærekraftig finansiering (Action Plan for Sustainable Finance). Handlingsplanen har som hovedmål å:

• vri kapitalflyten i en mer bærekraftig retning for å oppnå bærekraftig og inkluderende vekst,

• håndtere finansiell risiko forbundet med klimaendringene, utarming av ressurser, miljøødeleggelse og sosiale forhold, og

• fremme åpenhet og langsiktighet i finansielle markeder og i økonomien som helhet.

Kommisjonen definerer bærekraft slik at det omfatter klima, miljø og sosiale forhold. Den anser også at styringsstruktur i både offentlige og private virksomheter er avgjørende for evnen til å integrere hensynet til klima, miljø og sosiale forhold i virksomheten. ESG-arbeid (environmental, social and governance) er derfor ansett som en integrert del av arbeidet med bærekraftig finansiering. Kommisjonen legger vekt på åpenhet om ESG-risiko.

Kommisjonen la i mai 2018 fram forslag til en pakke med tre forordninger som er fremmet som en del av oppfølgingen av handlingsplanen; 1) forordning om etablering av rammer for et merkesystem (taksonomi) som skal fremme bærekraftige investeringer, 2) forordning om åpenhet knyttet til bærekraftige investeringer og risiko og 3) forordning for referanseindekser med lavkarbonprofil. Det ble oppnådd politisk enighet i EU om de to sistnevnte forslagene i februar/mars 2019.

Handlingsplanen har som delmål å øke informasjonstilfanget og åpenheten om bærekraft i både finansielle markeder og næringslivet i bredere forstand. Det er foreslått nye rapporteringsplikter og nye krav om offentliggjøring om ESG-forhold som skal bidra til å gjøre det lettere å orientere seg om risiko og hvorvidt en investering faktisk bidrar til EUs bærekraftsmål. Det vil blant annet være strenge krav til hva som kan markedsføres som grønne fond eller grønne obligasjoner. Detaljerte regler for både finansielle markeder og næringslivet i bredere forstand er under utarbeidelse og vil trolig tre i kraft i løpet av 2022 som en del av EUs bærekraftsforordning.

Som et tiltak i handlingsplanen for bærekraftig finansiering vurderes også krav til at investorer offentliggjør informasjon om hvordan de integrerer hensynet til bærekraftrisiko i investeringsprosessene. Fra 2022 skal investorer også informere om hvordan de gjennomfører aktsomhetsvurderinger og hvilke tiltak som iverksettes dersom det avdekkes vesentlige negative konsekvenser. Tiltaksplanene vil også omhandle eierskapsprinsipper og overholdelse av standarder for ansvarlig næringsliv.

Handlingsplanen har allerede resulterte i noen tiltak, mens mye arbeid vil være pågående også i årene som kommer. Blant annet har noen europeiske myndigheter fremmet et ønske om at det på lengre sikt også innføres klarere kapitalkrav for banker og forsikringsselskaper for å fremme bærekraftige investeringer. Arbeidet med og implementeringen av handlingsplanen vil påvirke kapitalstrømmene i Europa i årene som kommer.

EUs grønne plan (EU Green Deal)

EUs grønne plan ble lansert 11. desember 2019 av lederen for Europakommisjonen og presenterer tiltak og strategier som er nødvendige for at EU skal nå målet om klimanøytralitet i 2050. Den dekker de fleste politikkområder, blant annet energi, industri, transport, jordbruk og skogbruk. Endringene vil kreve store investeringer og EUs handlingsplan for bærekraftig finans vil være viktig for at målsettingene under den grønne planen oppfylles.

I tiltakene under den grønne planen inngår også en revidering av direktivet om ikke-finansiell rapportering (NFRD) for å styrke grunnlaget for bærekraftige investeringer, herunder endringer i krav til selskapers bærekraftsrapportering. Kommisjonen lanserte en offentlig høring om gjennomgangen av NFRD og ber interessenter levere sine synspunkter om potensielle revisjoner av NFRD-bestemmelsene innen 11. juni 2020.

I lys av de økonomiske konsekvensene av Korona-pandemien, har enkelte land stilt spørsmål ved om man bør skru ned tempoet i denne grønne omstillingen. Flere av tiltakene og strategiene under EUs grønne plan er utsatt, men samtidig tas det initiativer for å sikre at den grønne planen er kjernen i arbeidet med å gjenreise Europa. Blant annet har flere EU- land tatt til orde for at den grønne planen brukes som rammeverk for EUs gjenreisingsplan etter korona-pandemien og en rekke EU-parlamentarikere og ministere, sammen med industriledere, fagforeninger, NGOer og tenketanker har lansert et opprop (Green Recovery) der de ber Kommisjonen om å legge fram en omfattende gjenreisingspakke der den grønne planen står sentralt.

Den europeiske sentralbanken og forventninger til banker om klimarisiko

Den europeiske sentralbanken (ECB) har nylig åpnet for høringsinnspill til utkast til veileder med forventninger til bankens håndtering av og rapportering om klimarisiko. Formålet er å gjøre banker robuste mot klimarisiko. ECBs forventninger er utarbeidet i samarbeid med nasjonale finanstilsyn og er i tråd med EUs handlingsplan for bærekraftig finansiering, TCFD-anbefalingene og NFRD-bestemmelsene.

6.7.2 Initiativ til en internasjonal konvensjon om ansvarlig næringsliv

I 2013 initierte Equador en prosess i FN for å starte forhandlinger av en internasjonal konvensjon som skal pålegge medlemsstatene å innføre nasjonal lovgivning med spesifikke plikter for selskaper med internasjonal virksomhet. FNs menneskerettsråd vedtok i juni 2014 å nedsette en arbeidsgruppe med mandat å forberede en slik konvensjon. Det har så langt vært splittelse blant stater om dette, og EU (og Norge) har vært avventende. Det er flere grunner til dette, men en fryktet blant annet at et slikt regelverk ikke vil kunne oppnå konsensus om konkrete forpliktelser, og at man risikerte å undergrave UNGP. Men arbeidet har fått mer vind i seilene de seneste årene, og en slik konvensjon blir ikke lenger ansett som helt urealistisk.

6.7.3 Nasjonale regulative initiativer

Flere land har innført nasjonal lovgivning om ansvarlig næringsliv, herunder informasjonsplikt og plikt til aktsomhetsvurderinger. Det tyder på at ansvarlighet er noe det legges økende vekt på blant myndigheter og næringsliv, og at en anser at frivillighet ikke alltid er tilstrekkelig. Et hovedskille går mellom lover som har mer konkret tematikk som slaveriliknende arbeidsforhold i leverandørkjeder, og mer generelle lover om ansvarlig næringsliv.

Noen eksempler på nasjonale lover om ansvarlig næringsliv er:133

• Californias lov om åpenhet i leverandørkjeden134 var den første i sitt slag. Loven ble vedtatt 30. september 2010 og trådte i kraft i januar 2012. Loven stiller krav til engangsrapportering fra store detaljister og produsenter om arbeidet for å utrydde slaveri og menneskehandel i leverandørkjeden. Den tjente senere som inspirasjon til rapporteringskravet i UK Modern Slavery Act (2015).

• De britiske og australske lovene om «modern slavery» fra henholdsvis 2015 og 2019 stiller krav til rapportering om hvordan selskaper blant annet benytter aktsomhetsvurderinger for å redusere risikoen for moderne slaveri i leverandørkjeden.

• Den franske loven «devoir de vigilance» fra 2017 pålegger selskaper av en viss størrelse å gjennomføre aktsomhetsvurderinger for å redusere risikoen for menneskerettsbrudd i leverandørkjeden.

• Nederland vedtok i mai 2019 en aktsomhetslov om barnearbeid.135 Før loven kan tre i kraft, må regjeringen utarbeide utfyllende bestemmelser om blant annet valg av tilsynsmyndighet, ikrafttredelsesdato og håndhevelse. Disse bestemmelsene skal etter planen behandles i parlamentet neste år.

I Norge la Etikkinformasjonsutvalget den 28. november 2019 fram sin rapport «Åpenhet om leverandørkjeder». I rapporten foreslår utvalget blant annet følgende:

• En lov om virksomheters åpenhet om leverandørkjeder, kunnskapsplikt og aktsomhetsvurderinger (åpenhetsloven).

• Alle virksomheter pålegges:

  • En kunnskapsplikt. Dette innebærer at virksomheter skal ha kunnskap om risiko for negative konsekvenser for menneskerettigheter og arbeidsforhold.

  • En informasjonsplikt. Dette innebærer at forbrukere, organisasjoner og andre kan spørre en virksomhet om, for eksempel, menneskerettighets- og arbeidsforhold i leverandørkjeden, og hva virksomheten gjør for å forhindre negative konsekvenser.

  • Større virksomheter pålegges å foreta og offentliggjøre aktsomhetsvurderinger med hensyn til menneskerettigheter. Redegjørelsen skal gi informasjon om risiko og tiltak blant annet med hensyn til barnearbeid, tvangsarbeid og annet slaveriliknende arbeid.

  • Virksomheter som omsetter varer til forbrukere, skal offentliggjøre informasjon om produksjonssteder. Sektorer og grupper av virksomheter kan unntas fra denne plikten.

  • Forbrukertilsynet oppnevnes som håndhevingsorgan, og skal kunne gi dagbøter til virksomheter som bryter pliktene i loven.

Utvalget mente at en informasjonsplikt kan bidra til mer åpenhet og innsyn i globale verdikjeder som på sikt kan bidra til bedre vern av grunnleggende rettigheter og arbeidsvilkår i leverandørkjeden. Utvalget utredet derfor også hvordan informasjonsplikten bør utformes og håndheves, samt konsekvensene av en lovregulering.

6.8 Normutvikling for bruk av teknologi/kunstig intelligens

Etter 2004 har det skjedd en rask teknologisk utvikling, blant annet innen såkalt kunstig intelligens og selvlærende maskiner. Denne utviklingen skaper store muligheter innen mange områder i samfunnet. Hvis teknologien misbrukes, kan utviklingen også innebære etiske utfordringer. EU, OECD og andre har på denne bakgrunn utarbeidet etiske retningslinjer for bruk av kunstig intelligens, se boks 6.9. Europarådets konvensjon om personvern i forbindelse med elektronisk databehandling av personopplysninger fra 1981, ble i 2019 supplert med nye retningslinjer for Artificial Intelligence and Data Protection.136

Det er i hovedsak utvikling innenfor spesifikk eller smal kunstig intelligens som har skapt resultater. Det dreier seg om matematiske modeller som trenes opp på data, gjenkjenner mønster, og klarer å finne disse mønstrene i nye data. Noen eksempler er bildegjenkjenning (inkludert ansiktsgjenkjenning), oversettelse mellom språk og generering av tekst.

All kunstig intelligens i dag må trenes opp for spesifikke formål, hvor store mengder eksempeldata er nødvendig. Selskaper kan derfor ikke utvikle og selge generell kunstig intelligens, men vil kunne tilby en modell som er trent opp til å løse en spesifikk oppgave, og som kan trenes videre til å løse nærliggende oppgaver. Det er dermed sjelden slik at en kunstig intelligensmodell utviklet for et spesifikt formål kan gjenbrukes uten endringer for et vesentlig annet formål. Dette innebærer at produsentene av et produkt som regel vil utvikle produktene til bestemte formål, og slik kjenne til hva det skal brukes til. Det vil igjen kunne ha betydning for hvilket ansvar man bør legge på produsenten.

Dagens utvikling og trender innenfor kunstig intelligens tilsier at vi ikke vil få fundamentale gjennombrudd som tar oss i retning av generell kunstig intelligens de neste 10 årene. Det er likevel vanskelig å spå, og det kan komme gjennombrudd vi ikke klarer å forutsi i dag.

Det er spesielt tre områder hvor utvikling og bruk av kunstig intelligens kan gi grunnlag for å vurdere selskaper etter retningslinjene for observasjon og utelukkelse: 1) autonome våpen, 2) overvåking, 3) kunstig intelligens som man har mistet kontroll over i kritiske systemer. Det siste handler mer om at systemene blir så komplekse at man ikke evner å forstå konsekvensene av dem enn at systemene vil bli smartere enn oss og vi mister kontroll.

Autonome våpen er nærmere omtalt i kapittel 12 i utredningen, og overvåkingsteknologi er omtalt under menneskerettighetskriteriet i kapittel 13. Kunstig intelligens som man har mistet kontroll over i kritiske systemer, er omtalt under kriteriet for «Andre særlig grove brudd på etiske normer» i kapittel 13.

7 Konsekvenser ved bruk av ulike virkemidler

7.1 Innledning

Det er tre typer virkemidler i de gjeldende retningslinjene; eierskapsutøvelse, observasjon og utelukkelse av selskaper. Utvalget er i mandatet bedt om å belyse effektene ved bruk av de ulike virkemidlene.

Virkemidlene har ulike formål. Utelukkelse av selskaper skal benyttes for å unngå å være investert i et selskap der det er en høy risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for uakseptable normbrudd. Til dette formålet er utelukkelse et svært effektivt virkemiddel. Trekker man seg ut, er man ikke lenger knyttet til selskapets virksomhet. Observasjon benyttes dersom det er usikkerhet om grunnlaget for utelukkelse.

Å sette selskaper til observasjon eller å utelukke selskaper kan imidlertid også påvirke selskapers atferd, selv om dette ikke er formålet for disse virkemidlene. Eierskapsutøvelse har derimot som formål å påvirke selskapers atferd. Hvis selskapene endrer sin atferd, vil også tredjeparter som blir berørt av virksomheten, bli påvirket.

At Etikkrådets tilrådinger blir offentliggjort har i seg selv virkning. Mange ansvarlige investorer følger de utelukkelsene som SPU gjør, slik at virkningen for de selskapene det gjelder blir større enn at bare SPU trekker seg ut. I tillegg har tilrådingene en normdannende effekt fordi de i praksis er de eneste utførlig begrunnede anvendelsen av generelle normer om ansvarlig / etisk selskapsatferd.

En tredje type effekt, er den virkningen bruken av virkemidlene har for fondets avkastning og risiko.

Dette kapitlet ser nærmere på ulike former for effekter ved bruk av de ulike virkemidlene. I vedlegg 2 til denne utredningen er det en gjennomgang av hva litteraturen sier om dette. Mens det er mange studier som har sett på finansielle konsekvenser av eierskapsutøvelse rettet mot god selskapsstyring, er det nokså sparsomt med studier som har sett på hvordan utelukkelse og eierskapsutøvelse virker på selskapers atferd og ivaretakelse av blant annet miljø og sosiale hensyn.

Etikkrådets og Norges Banks bruk av de ulike virkemidlene er nærmere omtalt i kapittel 5.

7.2 Konsekvenser av observasjon og utelukkelse av selskaper

7.2.1 Konsekvenser for selskapers atferd

Med utgangspunkt i retningslinjene er hensikten med å sette selskaper til observasjon eller å utelukke selskaper altså ikke å påvirke selskapenes atferd. Bruk av disse virkemidlene kan likevel ha en slik effekt. Etikkrådets tilrådinger med detaljerte begrunnelser, offentliggjøres. Slik offentliggjøring som SPU praktiserer, medfører en negativ omtale som selskaper trolig helst vil unngå. Det finnes flere eksempler på at selskaper vil endre sin atferd for å unngå utelukkelse eller bli satt til observasjon, enten i forkant av at Etikkrådet ferdigstiller sin tilråding, eller i etterkant for å få en observasjon eller utelukkelse opphevet. Atferdsendring som skjer før en tilråding blir endelig avgitt, vil ofte ikke bli offentlig kjent.

Etikkrådet er alene om en slik praksis internasjonalt. Utvalget kjenner ikke til andre fond som publiserer spesifikke begrunnelser på samme måte, se nærmere omtale i kapittel 8.

Etikkrådet gjør grundige undersøkelser før et selskap utelukkes. Som en del av informasjonsinnhentingen, er Etikkrådets sekretariat og til dels også medlemmer av Etikkrådet i dialog med de selskapene som vurderes. Selv om det legges stor vekt på å være tydelig overfor selskapene om Etikkrådets ansvar, og at disse undersøkelsene ikke er en del av Norges Banks ordinære eierdialog, vil Etikkrådet framstå som en representant for eier. En dialog med Etikkrådet kan derfor bli ansett som en dialog med en eierrepresentant som vil kunne utelukke selskapet.

Arbeidet med observasjon og utelukkelse kan derfor påvirke selskapenes atferd. Undersøkelser viser at handel i aksjen og kursutslag som følge av slik handel kan påvirke atferden til et selskap, se også litteraturgjennomgangen i kapittel 7.3 nedenfor og i vedlegg 2 bak i utredningen. Effekten kan forsterkes av den kommunikasjonen selskapet har med investoren som handler. Blant annet kan dette gi selskapet informasjon om hvilke syn ulike investorer har på selskapets strategi. I noen tilfeller kan handlinger fra én investor, for eksempel et nedsalg, være et forvarsel om bekymringer og begrensninger som andre investorer har eller vil få. Det er kjent for utvalget at flere institusjonelle investorer, i Norge og internasjonalt, benytter SPUs begrunnede utelukkelser og observasjonsbeslutninger som en referanse for å vurdere egne porteføljebegrensninger, og til dels følger utelukkelsene ganske automatisk. Slik påvirkningseffekt er lagt til grunn også i internasjonale finansielle nyhetsmediers omtale av utelukkelsesbeslutninger for SPU.137

I tillegg til at atferden kan påvirkes i de selskapene som utelukkes eller vurderes for utelukkelse, kan trolig også atferden i andre selskaper bli påvirket av en slik aktivitet, for eksempel i selskaper innenfor samme bransje. Offentliggjøring av selskaper som settes til observasjon eller utelukkes med omfattende begrunnelser, vil i så fall kunne virke normdannende. Det gjelder også for de selskapene som Norges Bank velger eierskapsutøvelse basert på tilrådinger om utelukkelse eller observasjon.

Utvalget kjenner i denne sammenhengen til at Etikkrådets tilrådinger og Norges Banks beslutninger har fått betydelig oppmerksomhet i ledelsen av selskaper som er omfattet og i andre selskaper i samme bransje eller som kan være eksponert mot noen av de samme forholdene. Norges Bank og Etikkrådet erfarer i sin dialog med selskaper at det refereres til utelukkelser av andre selskaper, og at de har satt seg inn i tilrådingene. De kan blant annet være interessert i å få bedre forståelse av hvordan utelukkelseskriteriene anvendes i praksis og hvordan prosedyrene for å komme fram til en utelukkelse eller en observasjon, er.

Etikkrådet beskriver i sin årsmelding for 2019 enkelte eksempler på den normdannende funksjonen som de offentliggjorte tilrådingene kan ha. Det vises blant annet til eksempler der kartlegging av arbeidsforholdene i tekstilsektoren og beslutningen om å sette et selskap til observasjon i 2018 dannet grunnlaget for en avtale mellom selskapet, kunder, en fagforening og en kvinneorganisasjon året etter om å etablere et omfattende system for å fange opp og redusere risiko for seksuell trakassering og kjønnsbasert vold. Videre viser Etikkrådet til sine undersøkelser av problematiske forhold for migrantarbeidere i Gulfstatene, og legger til grunn at dette arbeidet også kan bidra til at andre selskaper i fondet endrer praksis ved å bedre forholdene for arbeiderne.

Det er på denne bakgrunn grunn til å tro at både observasjon og utelukkelse kan påvirke selskapers og andre investorers atferd. Utvalget kjenner ikke til noen systematiske studier av omfanget av slike effekter.

7.2.2 Konsekvenser for fondets risiko og avkastning

Norges Bank publiserer årlig opplysninger om konsekvensene som utelukkelser har for avkastningen av SPU.138 Når selskaper utelukkes fra fondet, tas de ut av referanseindeksen og investeringsuniverset. Investeringsbegrensninger reduserer fondets mulighetsrom og vil, alt annet likt, gi en forventning om lavere risikojustert avkastning. Norges Bank har beregnet konsekvensene fordelt etter kriteriene selskapene er utelukket for, jf. figur 7.1. Siden den første utelukkelsen i 2006, har avkastningen for referanseindeksen for aksjer vært 1,3 prosentenhet lavere enn en ujustert referanseindeks. Dette tilsvarer 0,04 prosentenheter lavere avkastning på årlig basis. Til sammenlikning var Norges Banks totale årlige forvaltningskostnader for SPU i underkant av 0,05 prosent i 2019.

Det må understrekes at en analyse av avkastningsdifferanse som følge av beskjæring av investeringsuniverset vil avhenge av hvilken periode en ser på. I en annen periode enn den som er blitt studert, vil avkastningsdifferansen kunne være større eller mindre og den kan være positiv eller negativ. En analyse av historisk avkastningsdifferanse vil ikke nødvendigvis være representativ for effekter av tilsvarende porteføljeendringer i framtiden.

Selv en moderat, prosentvis mindreavkastning, vil for et stort fond som SPU utgjøre betydelige beløp. En mindreavkastning på 0,01 prosentenhet årlig vil med størrelsen på aksjeporteføljen til SPU ved utgangen av 2019 utgjøre i overkant av 700 millioner kroner. Hvis en tenker seg at aksjeporteføljen gjennom perioden 2006 til 2019 hadde hatt samme størrelse som ved slutten av perioden, noe som langt fra er tilfelle i realiteten, ville mindreavkastningen som følge av de faktiske utelukkelsene ha utgjort i overkant av 90 milliarder kroner.139 I en framtidig periode kan differanseavkastningen bli annerledes, og den kan bli positiv i stedet for negativ. Det beregningene viser er i første rekke at utelukkelser fra fondet kan ha betydelig effekt på avkastningen.

Selv om utelukkelsene samlet sett medførte mindreavkastning i perioden, var det forskjeller mellom utelukkelser som skyldtes produktkriteriene og utelukkelser som skyldtes atferdskriteriene. For produktkriteriene medførte utelukkelsene en akkumulert mindreavkastning på 2,1 prosentenhet, tilsvarende 0,07 prosentenheter årlig. For atferdskriteriene medførte utelukkelsene en meravkastning på 0,8 prosentenheter i løpet av perioden, tilsvarende 0,3 prosentenheter årlig. Heller ikke for denne forskjellen mellom effekten av produkt- og atferdskriteriene vet vi noe sikkert om at historien vil gjenta seg. Igjen kan en først og fremst merke seg at porteføljejusteringer som skyldes utelukkelser, vil kunne ha betydelige effekter på verdien av fondet.

¹ Figuren viser beregninger av hva utelukkelse av selskaper har betydd for avkastningen til SPU. Sammenlikningsgrunnlaget er at selskapene ikke var blitt utelukket.

Kilde: Norges Bank.

7.3 Effekten av eierskapsutøvelse på selskapenes atferd – hva sier litteraturen?

Usikkerhet om selskapers inntjening innebærer en betydelig risiko for aksjonærene. Det er fordi selskapet må kunne innfri forpliktelsene til blant andre långivere, leverandører, ansatte og skattemyndigheter før et eventuelt overskudd kan fordeles til aksjonærene. På den annen side har aksjonærene bestemte rettigheter når det gjelder å godkjenne viktige beslutninger, som innhenting og utdeling av egenkapital, valg av styre, fastsettelse av vedtekter mv.

Både stemmeretten og muligheten til å påvirke prisen på aksjen gjennom kjøp og salg gir aksjonærer innflytelse på selskaper. Innflytelsen kan forsterkes gjennom eierdialog, enten direkte med selskapene eller ved at det uttrykkes forventninger på andre måter. For investorer er slik dialog med selskaper også nyttig for å bedre forstå inntjeningsmuligheter og risiko. Slik løpende kontakt som fra investorens side har et analyseformål, kan for selskapsledelsen være en kanal for tilbakemelding om investorpreferanser.

Både eierskapsutøvelse og utelukkelser innebærer videre kostnader i form av innkjøp av data og analyser, tekniske tjenester, spesialisert personell og et potensiale for konflikt med selskapsledelsen, som ellers er en sentral kilde til investeringsrelevant informasjon. Den eventuelle gevinsten som oppnås gjennom vellykket eierskapsutøvelse, vil videre bli delt mellom alle aksjonærene, også de som ikke driver eierskapsutøvelse. Dette utgjør i den forstand et «gratispassasjerproblem».

Det finnes en økende mengde litteratur om effektene av eierskapsutøvelse. Forskerne har dels sett direkte på endringer i selskapers atferd og styringsstruktur som følge av initiativer fra aksjonærer, eller de har sett på etterfølgende endringer i lønnsomhet, verdsettelse av aksjen og avkastning fra aksjen over tid. I sistnevnte tilfeller har en så analysert eller gjort antagelser om hvorvidt slike endringer i lønnsomhet mv. har hatt sammenheng med aksjonærenes initiativ. Resultater fra forskningen og litteraturhenvisninger er utdypet i vedlegg 2 bak i utredningen.

Flere studier tyder på at eierskapsutøvelse har effekt. Det er imidlertid ikke holdepunkter for å kunne si at eierskapsutøvelse alltid virker, eller at all type eierskapsutøvelse vil være nyttig for investorer.

Institusjonelle investorer kan velge å ha en åpen eller lukket selskapskontakt i konkrete saker. Åpen selskapskontakt vil for eksempel være å fremme aksjonærforslag på generalforsamlingen. Flere studier finner at det er blitt gjort endringer i styringen av selskaper og selskapsstrategier i etterkant av slik åpen selskapskontakt fra institusjonelle investorer. Studiene viser samtidig et blandet bilde av i hvilken grad åpen dialog fører til endringer i driftsresultat og avkastning (Gillian og Starks, 2007).140

Informasjon fra lukket selskapskontakt er i mindre grad tilgjengelig for utenforstående og dermed vanskeligere å studere effekten av. Enkelte studier der slik informasjon er blitt gjort tilgjengelig, tyder på at investorer har lyktes med å oppnå positive endringer i styringen av selskapene (Dimson m.fl., 2013). Eierskapsutøvelsen har best mulighet for å lykkes hvis den er målrettet, bygger på kunnskap og konsentrerer seg om saker med bred oppslutning blant store aksjonærer i selskapet. De eierskapsaktivitetene som har vist seg mest effektive, er blitt drevet av økonomiske motiver fra investors side og hatt en tett kobling til den finansielle strategien i selskapene.

De fleste studiene på dette området omhandler hvilken effekt aktivt eierskap har på selskapers selskapsstyring («corporate governance»). Studier om eierskapsutøvelse om miljø- og samfunnsmessige forhold, er mer begrenset. En rekke studier finner at god selskapsstyring generelt er positivt for selskapets lønnsomhet og for verdsettelsen av aksjen, se blant annet Gompers, Ishii og Metrick (2003), Masulis, Wang og Xie (2007) og Giroud og Mueller (2011). God selskapsstyring innebærer blant annet sterke aksjonærrettigheter, uavhengige styremedlemmer og en transparent rapportering. Dette gir også et godt grunnlag for eierskapsutøvelse ved at både ledelsen og styret tar hensyn til aksjonærenes innspill. En god styringsstruktur vil dermed også gjøre det lettere for aksjonærer å kunne påvirke selskapets ivaretakelse av miljø og samfunnshensyn.

Flere studier viser at selskaper som bedrer sin styringsstruktur, oppnår økt lønnsomhet og høyere aksjeverdi, se blant annet Cunat, Gine og Guadalupe (2012). Dette tyder på at det er mulig for investor å skape verdier gjennom å bedre selskapsstyringen. Det er imidlertid ofte vanskelig å påvise slike effekter gjennom tidsserieanalyser, fordi endringer skjer over et langt tidsspenn, forventninger bygger seg opp og flere ting skjer samtidig.

Flammer og Bansal (2017) har studert selskaper der generalforsamlingen med knapp margin har sluttet seg til aksjonærforslag om at sjefsavlønningen skal ha langsiktige insentiver. Denne aksjonærbestemte endringen førte til økt lønnsomhet, høyere verdsettelse av aksjen og til at ledelsen la mer vekt på innovasjon og utvikling av gode relasjoner til både ansatte og tredjeparter som berøres av miljøkonsekvensene fra virksomheten.

Visse typer aksjonærer ser ut til å ha større evne til å oppnå endringer i enkeltselskaper enn andre. For det første er forekomsten av store aksjonærer i selskapet gunstig i seg selv. Dette knyttes til at eiere av store aksjeposter har sterkere insentiver til å overvåke ledelsen og å gå i dialog hvis det trengs, se blant annet Edmans og Holderness (2017). Som nevnt ovenfor vil også aksjonærer med mindre eierposter som samarbeider om eierskapsutøvelse, kunne oppnå noen av de fordelene som aksjonærer med store eierposter har.

Det finnes også flere studier som viser at investorer med en spesialisert eierskapsfunksjon som er godt integrert i investeringsstrategien, kan oppnå betydelige resultater, se blant annet Becht, Franks, Mayer og Rossi (2009) og Dimson, Karakas og Li (2015).141 I noen tilfeller er slike investorers strategi rettet inn mot å legge press på selskaper, for eksempel gjennom offentlig kritikk. Selv om aktiviteten er kontroversiell, viser et økende antall studier at slike investorer samlet sett skaper merverdi for aksjonærene.

Edmans, Gosling og Hutton (2018) oppsummerer med at forskningen viser at både eierskapsutøvelse («voice») og overvåking/aktiv aksjehandel («trade») kan innvirke på selskapers atferd og øke verdien av selskaper i betydelig grad, men bare hvis virkemidlene brukes godt. Eierskapsutøvelsen bør være strategisk, ha spesifikke mål, bygge på ekspertise og ha tilstrekkelig med ressurser for å oppnå resultater. Sakene investoren tar opp med selskapet bør videre ha troverdig støtte blant andre aksjonærer, og det bør kunne sannsynliggjøres at selskapet, eller i hvert fall aksjonærene, har noe å vinne på å etterkomme investorens ønsker. Både langsiktig generell eierskapsutøvelse for å bedre den allmenne markedspraksisen for selskapsstyring og spesialisert eierskapsutøvelse for å endre enkeltselskaper, kan på et slikt grunnlag være effektiv. De framhever at spesielt eierne av store aksjeposter vil kunne tjene på slike strategier, fordi disse har et sterkere økonomisk insentiv enn mindre investorer til å ta på seg kostnaden ved selskapsanalyse og eierskapsutøvelse. Resultater fra forskningen utdypes i vedlegg 2.

7.4 Eksempler på resultater av eierskapsutøvelsen i SPU

Det er grunn til å anta at funnene i litteraturen om effekter av eierskapsutøvelse også er relevante for SPU. Norges Bank har dialog med over 1 500 selskaper i løpet av et år, jf. nærmere omtale i kapittel 5.142 Norges Bank rapporterer ikke fullstendig om alle temaer som blir tatt opp eller om innholdet i den løpende dialogen med enkeltselskaper. Norges Bank er videre forsiktig med å antyde en årsakssammenheng mellom enkeltdialog og selskapsrespons. I bankens rapportering er det likevel flere eksempler der selskaper har endret retningslinjer og prosedyrer som en oppfølging av problemstillinger som banken har tatt opp i eierskapsutøvelsen. Det er samtidig slik at retningslinjer alene i selskapene ikke sier noe om faktisk håndtering, resultater eller framtidig risiko.

I likhet med åpenheten rundt tilrådinger og effekten av dette, bidrar banken til standardutvikling og til utviklingen av selskapspraksis gjennom offentlige forventningsdokumenter. Disse dokumentene danner utgangspunkt for dialog, og banken følger opp selskapenes egne rapporteringer om arbeidet med temaene dokumentene omhandler. Hvert år tar banken kontakt med selskaper som den vurderer har dårlig rapportering. Over tid har banken erfart at mange selskaper den tar kontakt med, bedrer rapporteringen, og at selskapene i dialogen viser til konkrete tiltak de har gjennomført i det underliggende arbeidet. I 2019 skriver banken at «[…] Blant selskapene vi kontaktet om svak rapportering om klima- og avskogingsrisiko i 2018, så vi kun en liten forbedring i 2019. Ved rapportering om vannforvaltning og barns rettigheter så vi en forbedring hos henholdsvis 52 og 31 prosent av selskapene vi kontaktet.»143 Også arbeid i bransjeinitiativer kan gi resultater i form av for eksempel veiledninger eller handlingsplaner. Banken deltar også i høringer og har dialog med en rekke standardsettere.

Målet for den generelle eierdialogen i den ansvarlige forvaltningen er å støtte opp om fondets langsiktige avkastning, og dialogen er en integrert del av forholdet mellom forvalter og selskap. Dette målet skiller seg fra formålet i de tilfeller der banken velger eierskapsutøvelse som alternativ til observasjon eller utelukkelse. Overfor disse selskapene er målet å redusere risikoen for de normbruddene som Etikkrådet vurderer. Over tid har en sett eksempler på endret selskapsatferd i disse sakene, både for avsluttede og pågående saker.

Etikkrådet avga den 20. november 2006 en tilråding om utelukkelse av selskapet Monsanto Co. Rådet var basert på en vurdering av at det forelå en uakseptabel risiko for medvirkning til de verste former for barnearbeid ved å være investert i selskapet.144 Barnearbeidet var knyttet til produksjon av bomullsfrø i India i selskapets leverandørkjeder. Finansdepartementet besluttet våren 2007, blant annet basert på innspill fra Norges Bank, å prøve ut eierskapsutøvelse i en begrenset periode for å se om dette kunne redusere risikoen for medvirkning til grovt uetisk aktivitet. Som del av eieroppfølgingen tok Norges Bank blant annet initiativ til et bransjesamarbeid i samarbeid med Monsanto m.fl. for å bekjempe barnearbeid i frøsektoren.

Etter utløpet av perioden for eieroppfølgingen, vurderte Etikkrådet saken på nytt. Etikkrådet skrev blant annet at de påviste normbruddene fortsatt var pågående og isolert sett kvalifiserte til utelukkelse fra fondet. Samtidig var det oppnådd betydelige forbedringer, og «Norges Banks fortsatte eierskapsutøvelse overfor Monsanto, og dermed også opprettholdelsen av investeringen i selskapet, ser ut til å være en nødvendig betingelse for at forholdene faktisk skal bedre seg.»145 Senere rapporteringer fra Monsanto og andre flernasjonale selskaper med virksomhet innen produksjon av bomullsfrø, tilsier ifølge Norges Bank at omfanget av barnearbeid er ytterligere redusert i disse selskapenes leverandørkjeder.146

Etter at beslutningsmyndigheten ble overført fra Finansdepartementet til Norges Bank, har banken besluttet å benytte eierskapsutøvelse i stedet for å følge Etikkrådets tilråding om å utelukke selskapet fra fondet i tre tilfeller. To av disse sakene er avsluttet der banken vurderer at risikoen for normbrudd er redusert. Etikkrådet tilrådet i desember 2016 å sette Eni SpA og Saipem SpA til observasjon for risiko for medvirkning til grov korrupsjon. Norges Bank besluttet i mai 2017 i stedet å benytte eierskapsutøvelse overfor disse selskapene. Banken har hatt ti møter med selskapene i perioden 2017–2019 for å få informasjon om hvordan selskapene arbeider med å forebygge korrupsjon. På grunnlag av Etikkrådets tilrådinger, har banken gjennom selskapsdialogen bedt om at Eni og Saipem kartlegger korrupsjonsrisikoen i hele virksomheten, iverksetter hensiktsmessige tiltak for å forebygge korrupsjon og anerkjenner selskapsledelsens og styrets ansvar for å forebygge korrupsjon.

Ifølge Norges Bank har selskapene gjort flere forbedringer i sine antikorrupsjonsprogrammer og iverksatt tiltak på de områdene som Etikkrådet framhevet i sine tilrådinger. Norges Bank vurderte at det samlet sett synes som om risikoen for framtidige normbrudd var redusert, og banken avsluttet på dette grunnlaget nylig den særskilte eierskapsdialogen om korrupsjonsrisiko i selskapene. Banken skriver i årsrapporten om ansvarlig forvaltning for 2019 at den vil fortsette å ta opp relevante temaer med selskapene i den ordinære eierdialogen.

Banken gjennomfører for tiden særskilt eierskapsutøvelse mot fire selskaper under retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Her rapporteres framdriften årlig.

Etikkrådet sendte i juni 2012 en tilrådning om utelukkelse av AngloGold Ashanti Ltd, og i mars 2013 en tilrådning om observasjon av Royal Dutch Shell. Finansdepartementet ba i oktober 2013 Norges Bank om å inkludere oljeutslipp og miljøforhold i Nigerdeltaet i eierskapsarbeidet med Eni SpA og Royal Dutch Shell PLC i en periode på fem til ti år. Departementet besluttet videre at miljøkonsekvenser av virksomheten til gruveselskapet AngloGold Ashanti Ltd i Ghana skulle følges opp gjennom aktivt eierskap i en femårsperiode.

I arbeidet for redusert oljeutslipp i Nigerdeltaet har selskapene ifølge Norges Bank gjennomført forbedret overvåking av rørledningene, forebyggende vedlikehold, bedre sikring av brønnhoder, raskere utrykning ved utslipp og forbedret samarbeid med lokalsamfunnene.147 Utslipp som følge av driftsfeil var relativt sett lave i 2019, men selskapene opplever økning i utslipp som følge av tyveri og sabotasje. Shell jobber sammen med myndighetene i Nigeria for å rydde opp i historisk forurensing i Ogoniland, og betaler løpende ut selskapets påkrevde andel av opprydningskostnadene. Dette arbeidet er i en tidlig fase.

Målet for bankens dialog med AngloGold Ashanti Ltd er å bidra til at selskapet rydder opp eldre forurensning, og til at det driver Obuasigruven i Ghana i henhold til internasjonalt omforente standarder. Det har i perioder ikke vært drift i gruven. Den opprinnelige eierskapsperioden i AngloGold Ashanti løp ut i 2018. AngloGold Ashanti hadde da ifølge Norges Bank «gjort fremskritt mot våre mål. Likevel gjenstår det å se om gruven, når den gjenåpnes, driftes i henhold til internasjonalt aksepterte standarder, og om eldre forurensning i området blir tilfredsstillende ryddet av selskapet.»148 Norges Banks hovedstyre vedtok i desember samme år å fortsette arbeidet med selskapet i ytterligere tre år. Selskapet rapporterer ifølge Norges Bank i 2019 om god framdrift i både moderniseringsarbeidet og tilbakeføring av forstyrrede områder til naturen.149 Banken tok også opp problemstillinger ved tvangsflytting med selskapet.

Etikkrådet tilrådet i mars 2018 å sette UPL Ltd til observasjon på bakgrunn av risikoen for barnearbeid i grønnsaksfrøproduksjon i det heleide datterselskapet Advanta Seeds Pty Ltd. Norges Bank besluttet i april 2018 i stedet å benytte eierskapsutøvelse overfor selskapet. Målet med eierskapsutøvelsen er å redusere omfanget av barnearbeid. Banken skriver i rapporten om ansvarlig forvaltning i 2019 at «i løpet av året vedtok selskapets styre nye retningslinjer for å forebygge barnearbeid, og forbud mot bruk av barnearbeid ble tatt inn i kontrakter med bønder og leverandører. Styret oppga at det jevnlig ble informert av ledelsen om overholdelsen av retningslinjene og aktiviteter for å bekjempe barnearbeid, inkludert opplæring av ansatte. UPL Ltd vurderte også ulike tiltak for ytterligere å overvåke overholdelse. I vår dialog med selskapet har vi drøftet bruk av indikatorer for overvåking og rapportering.» Banken omtalte i rapporten i 2018 at selskapets styre har vedtatt nye retningslinjer for å forebygge barnearbeid. Retningslinjene er også tatt inn i selskapets oppdaterte Code of Conduct, og selskapet informerer egne ansatte om denne gjennom opplæring. Forbudet mot bruk av barnearbeid er også tatt inn i kontrakter med bønder, leverandører og tredjeparter.

Banken skriver videre at UPL har iverksatt et prosjekt kalt «United Against Child Labour» som i første omgang fokuserer på å øke bevisstheten om barns rettigheter og barnearbeid blant bønder og leverandører i frøproduksjonsområdene i India. Prosjektet involverer en rekke aktører, som frivillige organisasjoner, myndigheter, andre selskaper, lokale lærere og foreldre, i tillegg til ansatte i UPL og Advanta.

8 Praksis blant andre institusjonelle investorer

8.1 Innledning og sammendrag

For å vurdere de etiske retningslinjene for SPU opp mot den utviklingen som har funnet sted internasjonalt er det også naturlig å se på nåværende praksis hos andre institusjonelle investorer, både når det gjelder hva slags retningslinjer de har, hvilke virkemidler som tas i bruk og hvordan forventninger og eventuelle beslutninger kommuniseres.

Dette kapittelet omtaler praksis for ansvarlig forvaltning i 14 andre institusjoner fra åtte ulike land. Disse institusjonene er valgt fordi de er store og ofte trekkes fram i den internasjonale diskusjonen som eksempler på anerkjente ansvarlige investeringsvirksomheter på sine felt. Noen av disse har ansvarlig forvaltning som en prioritert del av sin virksomhet.

Det er vanskelig å finne institusjonelle investorer som er direkte sammenliknbare med SPU. Utvalget har lagt vekt på å velge institusjoner fra i hovedsak land med et åpent styresett og forventninger om en transparent forvaltningspraksis. Alle de 14 institusjonene forvalter porteføljer som er globale og store i nasjonal og internasjonal sammenheng. De har alle innslag av både aktive og mer indeksnære strategier:

• Tradisjonelle institusjonelle investorer: AP-fondene fra Sverige, APG fra Nederland, CalPERS fra USA, Canada Pension Plan Investment Board, Church Commissioners for England, Government Pension Investment Fund fra Japan, Ontario Teachers’ Pension Plan fra Canada og TIAA fra USA.

• Statseide reservefond (ofte omtalt som «sovereign wealth funds»): GIC (Government Investment Corporation, Singapore) og New Zealand Superannuation Fund.

• Kommersielle kapitalforvaltere: Aberdeen Standard Investments, BlackRock, Hermes og State Street Global Advisors.

For hver av institusjonene har vi sett på om de har en utelukkelsesmekanisme og hva som i så fall er kriteriene for denne. Videre har vi sett på rammeverket for eierskapsutøvelsen, blant annet i sammenheng med utelukkelser.

Gjennomgangen viser blant annet:

• Halvparten av institusjonene oppgir at de praktiserer utelukkelse av selskaper som en del av sin forvaltning. Av disse er det fem som oppgir eksplisitte kriterier for utelukkelsene og fire som helt eller delvis offentliggjør en liste med utelukkede selskaper.

• SPU er alene om å publisere grundige, selskapsspesifikke begrunnelser for utelukkelser.

• Ingen opplyser om hvordan referanseindekser og risikomål forholder seg til eventuelle utelukkelser.

• Institusjonene knytter i liten grad utelukkelser, selskapsanalyser eller eierskapsutøvelse til OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper eller OECDs veileder for hvordan institusjonelle investorer kan anvende aktsomhetsvurderinger i tråd med OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Bare to nevner dette og uten å gi detaljer.

• Det er vanlig med prosesser og retningslinjer for å overvåke porteføljen, etterfulgt av analyse og selskapskontakt, men ingen institusjoner oppgir å ha en forhåndsvurdering eller «screening» før investering.

• Rapporteringen fra pensjonskasser og statlig tilknyttede institusjoner har mange fellestrekk med kommersielle kapitalforvaltere som benytter rapporteringen i profilerings- og markedsføringssammenheng.

• Institusjoner rapporterer ofte at de har mye selskapskontakt, og det er også vanlig å gi brede tematiske redegjørelser for slik kontakt. Resultater av slik kontakt rapporteres i liten grad, unntatt for kommersielle kapitalforvaltere med eierskapsutøvelse som strategisk kjernevirksomhet.

Tabell 8.1 gir en oversikt over rammeverk og praksis i de fondene vi har sett på. Omtalen er basert på institusjonenes regelverk og egne rapporteringer, jf. boks 8.1.

Det er også flere norske forvaltere som legger stor vekt på ansvarlig forvaltning i sin virksomhet, blant annet KLP, Storebrand og DNB. Disse er mindre enn de internasjonale institusjonene omtalt i dette kapittelet, med mellom 620 og 740 milliarder kroner under forvaltning. Alle de nevnte har, sammen med Finans Norge, i et eget møte med utvalget gitt nyttige innspill til utvalgets vurderinger og arbeid med utredningen.150

8.1.1 Gjennomgangen av internasjonal praksis for ansvarlig forvaltning i 2017

Konsulentselskapet Inflection Point Capital Management (IPCM) utarbeidet i 2017 en rapport for Finansdepartementet om ledende global praksis innen ansvarlig forvaltningsvirksomhet.151 Rapporten ble bestilt som ledd i en gjennomgang av Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond utland (SPU). Departementet har foretatt slike gjennomganger i begynnelsen av hver stortingsperiode siden 2009.

IPCM ble bedt om å vurdere ledende praksis blant fond som SPU kunne sammenliknes med, herunder organisering av arbeidet med ansvarlig forvaltning, strategi, retningslinjer, virkemidler og ressursbruk. Videre skulle IPCM vurdere i hvilken grad aktiv forvaltning er en forutsetning for eller forbedrer en investors evne til å opptre ansvarlig.

IPCM så på flere av de samme institusjonelle investorene som vi har sett på i dette kapittelet, men med noen ulikheter. Ingen av kapitalforvalterne uten egne midler ble inkludert og heller ikke TIAA og Church Commissioners for England, bare offentlige pensjonssystemer og reservefond. Åtte slike institusjoner er dekket både i IPCM-rapporten og i dette kapittelet. IPCM bygget sin rapport på intervjuer med praktikere i disse institusjonene, i tillegg til intervjuer med andre eksperter.

De fondene som IPCM intervjuet, representerte et bredt utvalg fond med hensyn til størrelse, formål og styringsmodell, og de hadde ulike investeringsunivers, aktivaallokering og investeringsstrategier. Ifølge IPCM gjør SPUs størrelse, styringsmodell og investeringsstrategi det lite sammenliknbart med andre fond.

IPCM mente det ikke finnes én ledende modell for ansvarlig forvaltningspraksis som passer for alle fond. Den ansvarlige forvaltningen må tilpasses det enkelte fonds formål, størrelse og politiske rammebetingelser. Det er store forskjeller mellom investorers interesse for, og tilnærming til, temaet.

IPCM trakk fram noen kjennetegn de mente kunne representere en form for beste praksis. Det omfattet blant annet at ansvarlig forvaltning må ha oppmerksomhet fra ledelsen, de må erkjenne en lang tidshorisont for virksomheten, de må tro på ansvarlig forvaltning og integrere dette i investeringsfilosofien for fondet generelt. Videre må forvaltningen ha god risikostyring, en helhetlig porteføljetilnærming, det bør inngås partnerskap med andre investorer og forvalter må ha vilje til å involvere seg i selskapsstyring og søke kontinuerlig forbedring.

I sin omtale av IPCMs rapport skrev Finansdepartementet at disse kjennetegnene i stor grad er gjenspeilet i den ansvarlige forvaltningen av SPU.152

8.2 Utelukkelse av selskaper

8.2.1 Institusjoner med en utelukkelsesmekanisme

Med utelukkelse av selskaper tenker vi her på hvorvidt det finnes en offentlig kjent utelukkelsesmekanisme for å unngå investeringer som oppdragsgivere, kunder eller institusjonen ikke ønsker å være investert i av etiske eller normative grunner.

Halvparten av de 14 fondene i tabell 8.1 har en utelukkelsesmekanisme. Dette gjelder de svenske AP-fondene 1 – 4 som forvalter folketrygdmidler, det nederlandske APG og californiske CalPERS som begge forvalter offentlige pensjonskasser, New Zealands statlige reservefond, reservefondet til den engelske kirkens fond og TIAA som tilbyr pensjonsordninger og andre spareprodukter for ansatte i utdanningssektoren i USA.

Disse kapitalforvalterne har det til felles at de typisk må svare overfor offentligheten eller har store grupper hvis midler de investerer.

Investeringsstrategien fastsettes i et samspill med offentlige myndigheter / eiere og offentlig oppnevnte representanter. Institusjonene er ikke utsatt for konkurranse om fondsmidlene. De har som mål å maksimere avkastningen innenfor sine mandater, men ingen av dem har kommersielle eiere med selvstendig profittmotiv.

De fire store, kommersielle kapitalforvaltere i tabell 8.1 er de to amerikanske forvalterne BlackRock og State Street Global Advisors, verdens henholdsvis største og tredje største kapitalforvalter,153 samt de to britiske forvalterne, Aberdeen Standard Investments and Hermes Investment Management, som ligger på henholdsvis 25. og 229. plass i størrelse globalt. Begge de sistnevnte institusjonene har en høy profil innen ansvarlig investeringsvirksomhet. Av de fire er det bare Aberdeen Standard som har en offisiell utelukkelsesmekanisme, og den er begrenset til produsenter av klasevåpen. Som følge av konkurransesituasjonen, er store, kommersielle kapitalforvaltere gjennomgående opptatt av å ha lavest mulig kostnader og størst mulig investeringsunivers.

Selv uten en offisiell utelukkelsesordning, kan det tenkes at en kapitalforvalter praktiserer visse restriksjoner på eget investeringsunivers ut fra normative, risikomessige eller markedsføringsmessige betraktninger. Dette kan også være tilfelle for kapitalforvaltere som har en offisiell utelukkelsesordning. Slike restriksjoner vil trolig dreie seg om nokså få selskaper.

Et eksempel på en porteføljerestriksjon som er risikomessig og ikke normativt begrunnet, er svenske AP1s utelukkelse av fossilselskaper. Fondet vurderer at «den pågående omstillingen til en mindre fossilavhengig økonomi utgjør en stor usikkerhet for selskaper som er aktive innen kull-, olje- og gassindustrien, og investeringer i disse selskapene ventes å medføre en høyere finansiell risiko for fondet». Nedsalget ble besluttet i desember 2019 og kunngjort i mars 2020.

Det er ikke gitt at kjente utelukkelsesmekanismer alltid gjelder samtlige porteføljer som investoren har. APG oppgir for eksempel at utelukkelseslisten ikke gjelder indeksinvesteringer og børsnoterte indeksfond (ETF), men at dette uansett utgjør en liten del av den samlede porteføljen. Kommersielle kapitalforvaltere har gjerne et utvalg av avgrensede fond som tilbyr positiv eller negativ filtrering.

8.2.2 Kriterier for utelukkelse

For fem av de syv kapitalforvalterne som praktiserer utelukkelse, er utelukkelsesmekanismen bygget opp rundt kriterier som er offentliggjort. I det alt vesentlige dreier kriteriene seg om produkter og ikke atferd.

Våpen ser ut til å spille en rolle i de fleste tilfeller i denne sammenhengen. Church Commissioners for England utelukker våpen generelt. APG og New Zealand Superannuation Fund utelukker produsenter av kjernevåpen og antipersonellminer, Aberdeen Standard, APG og New Zealand Super utelukker produsenter av klasevåpen, og CalPERS og New Zealand Super utelukker produsenter av automatvåpen for sivilt bruk. For øvrig har APG et utelukkelseskriterium knyttet til framstilling av kjemiske og biologiske våpen.

Tobakksproduksjon utelukkes fra porteføljene til APG, CalPERS, New Zealand Super og den engelske kirken. Cannabis utelukkes av New Zealand Super og de svenske AP-fondene. Dette framgår av selskapslisten til Ap-fondenes felles etikkråd, selv om dette etikkrådet ikke opererer med offisielle utelukkelseskriterier.

På miljøområdet har CalPERS og den engelske kirken utelukkelseskriterier for termisk kull, uten at det er presisert hvilke avgrensninger som gjøres. Den engelske kirken har dessuten oljesand som et utelukkelseskriterium. For øvrig finner en ikke spesifikke miljørettede kriterier blant forvalterne i tabellen.154

Den engelske kirken utelukker selskaper innen pornografi, gambling, alkohol, ågerrenter og menneskelig kloning. CalPERS utelukker selskaper med visse aktiviteter i Iran og Sudan. Dette kan gjelde ikke-amerikanske selskaper med aktivitet i Iran der USA har sanksjoner. I Sudan kan det gjelde blant annet forretning knyttet til militær aktivitet og infrastruktur. New Zealand Super utelukker selskaper som prosesserer hvalkjøtt.

Tre av de 14 fondene oppgir at de har utelukkelseskriterier knyttet til enkeltselskapers atferd. APG og New Zealand Super nevner Global Compact som rammeverk. TIAA og New Zealand Super stiller et krav om at normbrudd må være alvorlige. TIAA viser til folkemord og forbrytelser mot menneskeheten og de mest alvorlige menneskerettighetsbrudd. AP-fondenes etikkråd, har utelukket flere av de samme gruveselskapene som er utelukket fra SPU på grunn av atferd.

8.2.3 APGs inkluderingsprosjekt

APG er i ferd med å gjennomføre noe de kaller «inkluderingsprosjektet». Her er idéen at APGs klienter, som er offentlige arbeidsgivere i Nederland, skal kunne velge en portefølje hvor bare selskaper med god oppfølging av FNs Global Compact, inkluderes. For hver bransje utarbeider APG spesifikke indikatorer for hva som kvalifiserer som god oppfølging av Global Compact. APG vurderer om selskapet har tilfredsstillende retningslinjer for ivaretakelse av bærekrafthensyn og om den offentlige rapporteringen er god nok. Videre kontrollerer APG om retningslinjene følges opp i praksis. Dersom det forekommer uønskede hendelser, ser APG på hvordan selskapet håndterer disse.

Alle selskapene i investeringsuniverset blir rangert på dette grunnlaget. De selskapene med svakest skår i hver bransje, kan ikke inngå i porteføljen med mindre APG har hatt dialog med dem om de problemene som den lave skåren indikerer. I slik dialog skal APG klargjøre for selskapet hvilke forbedringer som ønskes, og utviklingen vil bli ettergått av APG. Under denne prosessen må selskapene kunne klassifiseres som forbedringskandidater for å inngå i porteføljen. Kriteriet er gitt en bred anvendelse i APGs portefølje, og eierskapsutøvelsen spiller en spesifikk rolle i gjennomføringen.

I sin rapport for 2018 drøfter APG inkluderingsprosjektet med selskaper innen fossile energikilder som eksempler. Begrunnelsen for dialog framfor å utelukke selskapene med lav skår, er todelt. For det første er verden avhengig av fossil energi og forventes å være det i en stund framover. For det andre antar APG og dens klienter at det er mulig å oppnå flere resultater gjennom dialog enn ved utelukkelse.

Ved utgangen av 2018 hadde APG vurdert 7 700 selskaper opp mot inkluderingskriteriene av i alt rundt 10 000 selskaper i investeringsuniverset. 2 100 av de vurderte selskapene, mindre enn en firedel, innfridde kriteriene. Av disse ble 109 selskaper vurdert som forbedringskandidater. APG oppgir ikke størrelsen på selskapene i de ulike kategoriene eller hvor tungt kategoriene veier i den samlede porteføljen. Men i drøftingen gjengitt ovenfor, framgår det at olje- og gassprodusenter inngår blant forbedringskandidatene. APG navngir syv relativt store selskaper som forbedringskandidater.

8.2.4 Gjennomføring av utelukkelser

Utelukkelsesmekanismene har gjerne bestemmelser om hvilke organer som beslutter eventuelle utelukkelser. AP-fondene og den engelske kirken har egne råd som avgjør utelukkelse. For CalPERS og New Zealand Super tas beslutningene av fondenes ordinære styrer.

Navnene på utelukkede selskaper er lett tilgjengelig for AP-fondene, APG og New Zealand Super. APG og New Zealand Super knytter hvert selskap til kriteriet det er utelukket etter. AP-fondenes liste har ingen slik kategorisering, men AP-fondenes etikkråd opererer heller ikke med eksplisitte kriterier. New Zealand Super oppgir at utelukkelseslisten jevnlig blir gjennomgått og revidert.

APG hadde offentliggjort utelukkelse av tre selskaper knyttet til atferd og 150 på grunnlag av produkter fram til høsten 2019. New Zealand Super hadde utelukket åtte på grunn av atferd av i alt 188 utelukkelser. De utelukkelsene som disse tre kapitalforvalterne har offentliggjort på bakgrunn av selskapers atferd, var gjort etter vurderinger som delvis overlapper med de kriteriene som gjelder for SPU.

8.2.5 Eierskapsutøvelse brukt i sammenheng med utelukkelser

Eierskapsdialog benyttes ifølge flere av institusjonene blant annet dersom det ikke er åpenbart fra offentlig tilgjengelig informasjon om selskapet oppfyller utelukkelseskriteriene.

Investor kan videre søke å påvirke et selskaps atferd for å redusere risikoen for brudd og dermed unngå å utelukke selskapet. Dialogen kan også være i form av at investor opplyser om at bestemte forhold kan lede til utelukkelse dersom selskapet ikke gjør endringer.

Det er et gjennomgående trekk ved de forvalterne som har en form for utelukkelsesmekanisme at de oppgir en preferanse for eierskapsutøvelse. AP-fondene og New Zealand Super er eksempler på dette. De institusjonene som ikke har en utelukkelsesmekanisme, argumenterer også med at de foretrekker eierskapsutøvelse som virkemiddel.

Både Aberdeen Standard Investments og CPPIB oppgir at de fremmer hensyn til ESG gjennom dialog med selskaper for å forbedre resultatene for porteføljens investeringer. Også Ontario Teachers og CPPIB legger vekt på dialog med selskaper. Et særskilt trekk ved de canadiske forvalterne er deres mangeårige samarbeid om selskapsoppfølging i det lokale markedet.

I forvalternes rapportering legges det gjennomgående stor vekt på å beskrive at eierskapsutøvelsen er aktiv. Dette underbygges oftere med eksempler fra enkeltselskaper og -bransjer enn med fullstendig statistikk over omfanget og effekten av eierskapsutøvelsen.

AP-fondenes etikkråd understreker hvordan selskapsdialog kan påvirke og gjøre en forskjell, og dermed bidra til fondenes langsiktige avkastning. Rådet prioriterer sosiale og miljømessige hensyn, slik som urfolks rettigheter, forebygging av avskoging, økologisk mangfold og bruk av ugressmidler, og ulykker med dammer med gruveslam. AP-fondenes etikkråd vurderer utelukkelser etter spesifikke vurderinger av blant annet problemets alvorlighet og effekten av dialog, selv om det ikke er utarbeidet spesifikke utelukkelseskriteriet som nevnt ovenfor.

Cannabisprodusenter har blitt utelukket uten at rådet oppgir å ha hatt dialog i forkant.

8.3 Eierskapsutøvelse som ikke er knyttet til en utelukkelsesmekanisme

8.3.1 Rapportering av eierskapsutøvelse

De institusjonelle investorene rapporterer gjennomgående høy aktivitet innen eierskapsutøvelse. Eierskapsutøvelsen til institusjonelle investorer er ikke direkte observerbar, jf. nærmere omtale i kapittel 7. Rapporteringen fra ulike institusjoner har ulik form og ulikt innhold, og omtalen er ofte kvalitativ og må tolkes. Det rapporteres dessuten gjerne i form av statistikk for hele eller deler av aktiviteten, som antall møter, dialoger mv.

Institusjonene rapporterer gjennomgående mer om sin bakenforliggende filosofi og omfanget av eierskapsutøvelsen enn om oppnådde resultater. Det er i første rekke de institusjonene som har eierskap som strategisk kjernevirksomhet som rapporterer om oppnådde resultater i arbeidet.155 Eierskapsutøvelsen omhandler mange temaer, men med en hovedvekt på selskapsstyring og ulike dimensjoner av bærekraft. I kommunikasjonen med kunder, pensjonskassenes medlemmer og med øvrige interessenter, legges det betydelig vekt på at det drives eierskapsutøvelse med et sosialt og miljømessig engasjement.

I rapporten utarbeidet av IPCM framgår det at majoriteten av kapitaleierne hadde en avdeling på mellom to og syv personer som hadde ansvar for satsingen på ansvarlig investeringsvirksomhet. Eierskapsutøvelse utgjorde der en avgrenset del av disse avdelingenes samlede arbeid. Fondene som ble intervjuet var valgt ut fordi de var antatt å være ledende innen ansvarlig investeringsvirksomhet. I varierende grad vil eierskapsarbeidet kunne involvere andre ansatte i institusjonene, som blant annet porteføljeforvaltere.

8.3.2 Målformuleringer for eierskapsutøvelsen

Eierskapsutøvelse kan anses som en nødvendig aktivitet, enten fordi klienter eller offentligheten forventer det, fordi konkurransesituasjonen tilsier det eller fordi rammeverket tar som utgangspunkt at store institusjonelle investorer har en viss eieraktivitet. Et eksempel på det siste er at aksjefond i USA fra 2003 har måttet offentliggjøre sin stemmegivning i generalforsamlinger som følge av regulering fra SEC.

Et annet eksempel er anbefalinger for eierskapsutøvelse, såkalte «stewardship codes». Det britiske Financial Reporting Council utga en slik anbefaling i 2010, og slike anbefalinger har senere blitt vanlige i flere nasjonale markeder. Det er frivillig for institusjonelle investorer å slutte seg til disse eierskapsanbefalingene, men slik tilslutning er ansett som god praksis, særlig for investorer hjemmehørende i det aktuelle markedet. Anbefalingene etablerer en forventning om utvidet rapportering fra investorene om hvordan de følger opp porteføljeselskaper. Blant investorer som forvalter egne midler, såkalte «asset owners», var det nesten utelukkende britiske som hadde undertegnet den britiske stewardship-koden i 2016.156 Ontario Teachers, som inngår i vårt materiale av 14 institusjonelle investorer, var den eneste større ikke-britiske blant de 105 institusjonene som hadde undertegnet. Blant de 178 kommersielle kapitalforvalterne som hadde undertegnet, var det et noe større innslag av ikke-britiske, i det vesentlige forvaltere med egen virksomhet i London. Blant de kommersielle kapitalforvalterne i tabell 8.1 hadde alle undertegnet, det vil si britiske Hermes og forløperselskapene til Aberdeen Standard, i tillegg til amerikanske BlackRock og State Street Global Advisors.

Institusjonenes eierskapsarbeid er ofte knyttet opp til en overordnet målsetning. Vanligvis understrekes det at det ligger et økonomisk formål til grunn og at hensikten er å fremme langsiktig verdiskaping i porteføljeselskapene. Samtidig nevnes også andre målsettinger, ofte knyttet til perspektiver som oppdragsgiver, berørte eller samfunnet for øvrig kan ha. Slike bredere mål kan anses å ha betydning for fondenes profil, identitet og legitimitet. Noen eksempler på målformuleringer, er:

• De svenske AP-fondenes etikkråd ønsker gjennom bærekraftig eierskap å påvirke og utgjøre en positiv forskjell og dermed bidra til AP-fondenes langsiktige avkastning.157

• New Zealand Superannuation Fund legger til grunn at ESG har betydning for langsiktig avkastning. Fondet opplyser at de også legger vekt på ESG for å unngå skade på New Zealands omdømme i verdenssamfunnet.158

• Ontario Teachers legger til grunn at bærekraftige investeringer og forretningspraksis vil være til fordel for fondet og samtidig ha en positiv innvirkning for framtidige generasjoner.159

• BlackRocks målerklæring for bærekraft forklarer at forvalteren har dialog med selskaper om bærekraftsrelaterte temaer av vesentlig betydning, både i indeksporteføljer og i porteføljer med mål om meravkastning.160

• TIAA har som mål å fremme god styringspraksis og å overvåke temaer som kan påvirke et selskaps evne til å skape langsiktig, bærekraftig verdi.161

Offentlige pensjonskasser refererer til hensyn som har betydning for medlemmene, både som framtidig mottakere av pensjonsytelser og andre. Eierskapsaktiviteten knyttes til bærekraftig utvikling, og særlig klimaspørsmålet, men også til kjønnsmessig likestilling, sosiale spørsmål og øvrige miljø- og ressursspørsmål.

Church Commissioners of England skiller seg ut ved å ikke begrunne sitt engasjement med økonomiske motiver. Her begrunnes aktiviteten med etiske hensyn. For CalPERS og APG gis det ikke noen framtredende målformulering for eierengasjementet. Begge institusjoner har i lang tid kommunisert høye ambisjoner for ansvarlig forvaltningsvirksomhet.

Som det framgår ovenfor kan eierskapsutøvelsen til store kommersielle forvaltere av indeksfond minne om rapporteringen fra pensjonskasser og andre kapitaleiere med offentlig tilknytning. Det er særlig i de helt siste årene at indeksforvaltere har trappet opp rapporteringen av eierskapsutøvelse, engasjement for bærekraft og ansvarlig forvaltningsvirksomhet. Dette kan ha sammenheng med at disse konkurrerer om forvaltningsmandater fra de ikke-kommersielle kapitaleierne.

Singapores Government Investment Corporation og Japans Government Pension Investment Fund er eksempler på institusjonelle investorer der kommunikasjon av eierskapsutøvelse ikke har en framtredende plass. Men også disse opplyser at stemmerettene brukes. Førstnevnte stemmer med utgangspunkt i globale retningslinjer med lokal tilpasning og har dessuten dialoger om bærekraft. For sistnevnte utøver eksterne forvaltere stemmeretter, men det skal ikke legges utilbørlig press på ledelsen i selskapene.

8.3.3 Institusjoner med eierskapsutøvelse som strategisk kjerne

For et lite antall av de institusjonelle investorene i tabell 8.1 er eierskap en del av den strategiske kjernen til institusjonen. Dette gjelder i første rekke de to britiske kapitalforvalterne Aberdeen Standard Investments og Hermes Investment Management. Førstnevnte er kjent i det britiske markedet som en investor som i flere tiår har satset på eierskapsutøvelse som et virkemiddel til å fremme lønnsomhet i porteføljeselskapene.162 Institusjonen har en mer konsentrert aksjeportefølje enn de mer indeksnære forvalterne. Omfattende eierskapsarbeid er en forventning fra kunder, gitt institusjonens profil.

Hermes var tidligere forvalteren av pensjonsmidlene til British Telecom og hadde i den rollen en profil som aktiv eier. Etter hvert har Hermes utviklet en tjeneste der forvalteren representerer andre investorers kapital i møte med selskaper, i tillegg til den kapitalen selskapet selv har under forvaltning. Slike såkalte «overlay»-tjenester er et eget segment i det britiske aksjemarkedet, delvis drevet av stordriftsfordeler. En kjent akademisk studie av Becht m.fl. (2009) dokumenterer at Hermes’ historiske eiervirksomhet gjennom Focus Funds var effektiv og lønnsom. Institusjonen er i dag kontrollert av amerikanske Federated Investors Inc. og foretar eierskapsutøvelse gjennom enheten Hermes EOS.

Institusjonene som har aktivt eierskap som en del av sin strategiske kjerne, kjennetegnes gjerne ved å ha en relativt stor ekspertstab. Aberdeen Standard oppgir å ha 50 ESG-eksperter globalt. De rapporterer forholdsvis spesifikt, både når det gjelder aktivitetsstatistikk og hva de oppnår på selskapsnivå. I tillegg til den offentliggjorte informasjonen, kan slike institusjoner velge å gi mer detaljert informasjon til sine klienter.

Denne gruppen institusjoner legger ofte mest vekt på selskapsendringer som kan gi økt forventet lønnsomhet i selskapene. Virksomheten bygger på hva som anses som god selskapsstyring. Disse investorene har gjerne også aktiv dialog med myndigheter og andre standardsettere i markedene med sikte på å fremme god selskapspraksis. Investorene kommuniserer som oftest klart i styringsdokumenter hva de forventer av selskapene.

8.3.4 Hjemmemarked og utenlandske markeder

Det er ofte et skille mellom eieraktiviteten ute og hjemme. Aktivitet som retter seg mot miljøutfordringer og sosiale spørsmål, dreier seg i hovedsak om utenlandske selskaper. Når de opererer i utlandet, lener flere seg mer på eksterne parter og ulike samarbeidsopplegg for porteføljeovervåking og eventuell oppfølging. Canada Pension Plan Investment Board og New Zealand Superannuation Fund bruker henholdsvis Hermes EOS og BMO for eierskapsutøvelse i utlandet i slike spørsmål.163 De svenske AP-fondenes felles etikkråd opererer bare overfor selskaper utenfor Sverige, mens de individuelle AP-fondene ønsker selv å følge opp selskaper innenlands, der de for det meste konsentrerer seg om selskapsstyring. AP-fondenes etikkråd samarbeider med tjenesteleverandøren Sustainalytics når de har selskapskontakt utenfor Sverige. Eksempler på brede investorkoalisjoner er Climate Action 100+ og Principles for Responsible Investment (PRI) sitt samarbeidsorgan PRI Collaboration Platform, tidligere kjent som PRI Clearinghouse.

Skillet mellom hjemmemarked og utenlandske markeder viser seg ofte også i stemmegivingen, som i antall saker domineres av saker om selskapsstyring. I hjemmemarkedet er det vanlig å ha internt utviklede stemmeretningslinjer og å legge vekt på lokale normer. I utlandet er institusjonene mer tilbøyelige til å legge seg på globale standardretningslinjer fra stemmerådgivere.164 Dette fører indirekte til en koordinering av de institusjonelle investorenes synspunkter, og rådgivernes anbefalte retningslinjer kan ha stor betydning for hva som oppfattes som kurant praksis i et marked.165

Slik indirekte koordinering gjennom rådgivningstjenester skjer både globalt gjennom firmaer som Institutional Shareholder Services (ISS) og Glass Lewis,166 og nasjonalt gjennom spesialiserte rådgivningsvirksomheter som IAs Institutional Voting Information Service (IVIS) i det britiske markedet, SWIPRA i Sveits og Deutsche Schutzvereinigung für Wertpapierbesitz (DSW) i Tyskland. Stemmeretningslinjene utvikles her i et samspill med virksomhetens kunder eller medlemmer.

Det mest kjente eksempelet er kanskje likevel det amerikanske Council of Institutional Investors (CII). Denne brede alliansen av fondseiere og kapitalforvaltere er en aktiv pådriver for aksjonærrettigheter og god selskapsstyring i USA.

Institusjonene har dermed gjennomgående en mer direkte oppfølging av selskaper i sine respektive hjemland. Overfor disse selskapene går investorene dypere inn i selskapsstyringen. Institusjonene samarbeider ofte i dette arbeidet, og de oppnår dermed å redusere kostnadene, øke gjennomslagskraften og muligens også å skjerme seg mot renommerisiko.

I hjemmemarkedet legges det videre mer vekt på ikke-offentlig selskapsdialog. Her er det også mange eksempler på at eierskapsarbeidet har vært virkningsfullt. I Nederland drøfter store institusjonelle investorer både markedspraksis og enkeltselskaper gjennom samarbeidsorganet Eumedion.167 I Storbritannia utformes viktig veiledning til markedet gjennom selskapsstyringskomitéen til bransjeforeningen The Investment Association (IA).168 Selskaper tar i stor grad hensyn til veiledning herfra, for eksempel når det gjelder rammer for aksjeutvidelser og utforming av avlønningsordninger for selskapsledelsen.

Et annet eksempel er Canadian Coalition for Good Governance, der de fleste store canadiske institusjonene deltar aktivt. Diskusjoner her var vesentlige for å komme fram til canadiske investorers forventninger om bedret kjønnsbalanse i selskapenes styrer. I Sverige møtes investorer i Institutionella ägares förening for å utveksle synspunkter og noen ganger gi konkret veiledning. Svenske investorer møtes også i selskapenes valgkomitéer for å nominere styrekandidater sammen. Også investorer i Australia samarbeider gjerne indirekte gjennom bransjefora. Internasjonalt deltar institusjonene i saksorienterte investorgrupper, for eksempel i klimaspørsmålet.

8.3.5 Rapportert omfang av eierskapsutøvelse

Om lag halvparten av de institusjonelle investorene i tabell 8.1 oppgir statistikk eller lister som beskriver omfanget av kontakten med selskaper. De som oppgir å ha flest interaksjoner med selskaper er de kommersielle og i stor grad indeksorienterte forvalterne BlackRock og State Street Global Advisors. Begge opplyser å være i kontakt med rundt 1 500 selskaper på årsbasis, og begge legger fram en liste over selskaper de har vært i kontakt med.

State Street opplyser for hvert selskap om interaksjonen var i form av brev eller mer omfattende dialog, og om tematikken var innenfor selskapsstyring på den ene siden eller miljø- og sosiale spørsmål på den andre. Nær 700 av selskapene hadde State Street omfattende dialoger med. 85 prosent av interaksjonene var «aktive» i motsetning til «reaktive».

BlackRock gir ingen detaljer på selskapsnivå, men opplyser at listen ikke omfatter selskaper der interaksjonen begrenset seg til brev til selskapet. BlackRock har de siste årene publisert et årlig fellesbrev til alle selskaper i porteføljen.

Ellers rapporteres det blant annet følgende:

• Aberdeen Standard oppgir for eksempel hvilke temaer som er tatt opp i dialogene med 41 selskaper i et kvartal, og en mer inngående redegjørelse for ti av selskapene.

• Hermes EOS oppgir å ha hatt dialog med 746 selskaper på årsbasis. For 282 av disse brukte foretaket et system for å måle framgang i dialogen. For hver dialog kunne det være flere mål, slik at samlet antall aktive mål var 945 dette året. 118 mål ble innfridd fordi selskapet iverksatte relevante tiltak. Hermes redegjør for de tematiske eierskapssatsingene sine, og her nevnes utviklingen både i en del selskaper og i relevante markedsstandarder.

• AP-fondenes etikkråd lister opp temaer som er blitt tatt opp i 45 selskapsdialoger på årsbasis. Rådet gir brede redegjørelser for en rekke temaer som avskoging, svekkede bestander av bier, klimautfordringene, uforsvarlig skipsopphugging og trusler mot urfolks rettigheter. I denne sammenheng gis det opplysninger om selskapers respons i enkelte av dialogene.

• Church Commissioners for England opplyser at institusjonen hadde direkte dialog med 78 selskaper på årsbasis, for det meste om klima, selskapsstyring og alkohol.

• TIAA opplyser å ha hatt 660 selskapsdialoger på årsbasis, hvorav 93 prosent hadde å gjøre med styret og 91 prosent med diversitet og inkludering. Institusjonen understreker at hensikten er å ha dialoger som gir målbare resultater, både langsiktige og mer tidsbegrensede.

9 Rangeringer og indekseringer av land og selskaper

9.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å se på etiske hensyn knyttet til enkeltland og på spørsmål om manglende informasjonstilgang. Landspesifikke forhold i enkelte land kan bidra til å øke fondets etiske risiko når fondet er investert i selskaper som opererer i disse landene. I noen land respekterer ikke styresettet innbyggernes politiske og sivile rettigheter, og land kan ha svakt utbygde institusjoner. I tillegg kan tilgangen på informasjon være svak flere steder. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om dagens retningslinjer for fondet er egnet ved investeringer i slike land.

Et nærliggende spørsmål er om arbeidet med både den ansvarlige forvaltningen og retningslinjene for observasjon og utelukkelse kan forenkles dersom beslutninger i større grad kan baseres på indekseringer og rangeringer av land og selskaper. Det forutsetter at slike aggregerte hjelpemidler er treffende og pålitelige. Dette kapitlet går gjennom noen relevante indekseringer og rangeringer i en slik sammenheng.

Dette kapittelet ser først på utviklingen av framvoksende markeder og økonomiske særtrekk ved disse landene. Deretter belyses landspesifikke forhold i enkelte markeder som kan medføre økt politisk risiko og risiko knyttet til miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring, og som dermed kan gjøre det mer utfordrende å ivareta rollen som ansvarlig investor på en tilstrekkelig god måte.

Kapittelet omtaler videre eventuelle indekser og rangeringer som kan brukes til å si noe om fondets eksponering mot denne type risiko. En god indeks må være treffende og pålitelig, og den underliggende modellen og metoden for beregning av indeksen bør være noenlunde stabil over tid. Informasjon om modellen som benyttes og resultatene må også være lett tilgjengelig, slik at resultatene kan være mulig å etterprøve.

Kapittelet går gjennom indekser og rangeringer som forsøker å måle graden av demokrati i ulike land, kvaliteten på landenes institusjoner, korrupsjon, menneskerettighetssituasjonen og tilgangen på informasjon. Følgende rangeringer blir vurdert:

• Worldwide Governance Indicators fra Verdensbanken

• Democracy Index fra The Economic Intelligence Unit (EIU)

• Corruption Perceptions Index fra Transparency International (TI) og

• World Press Freedom Index fra Reporters Without Borders (RSF)

Kapittelet ser også på hvorvidt indekser som måler forhold knyttet til miljø, samfunn og selskapsstyring på selskapsnivå (ESG-indekser), kan være et egnet verktøy for å redusere risiko knyttet til landspesifikke forhold. I vedlegg 4 bak i utredningen finnes en bredere liste av tilgjengelige rangeringer og indekser som er vurdert, men ikke omtalt.

9.2 Framvoksende markeder i referanseindeksen

SPUs referanseindeks for aksjer består av de land som indeksleverandøren FTSE Russell klassifiserer som utviklede, avanserte framvoksende og sekundære framvoksende markeder, jf. nærmere omtale i kapittel 3.169 FTSE Russell vurderer imidlertid ikke den type etiske utfordringer, som for eksempel menneskerettighetssituasjonen, som utvalgets mandat tar opp når de klassifiserer land.

Indekser fra FTSE Russell og andre ledende indeksleverandører, som MSCI, har som mål å definere og klassifisere investerbare markeder hvor investorer trygt og effektivt kan handle verdipapirer. Det stilles krav til omsettelighet, organisering av markedsplasser og systemer for handel og oppgjør, det man kort kan kalle rettssikkerhet for investeringer. Et viktig skille går mellom framvoksende og utviklede markeder. Et framvoksende marked har noen, men ikke alle egenskapene til et utviklet marked.

Over tid er et betydelig antall markeder klassifisert som framvoksende, og den geografiske spredningen av slike markeder er blitt bred. Figur 9.1 viser utbredelsen av framvoksende markeder slik de i dag defineres av FTSE Russell.170

Kilde: FTSE Russell og Finansdepartementet.

Utvalgets mandat trekker fram at den etiske risikoen er gjennomgående høyere i framvoksende markeder. Samtidig omfatter dette en gruppe land som er svært forskjellige, der flere har et styresett som likner på vårt. FTSE Russell oppdaterer årlig en observasjonsliste med land som oppfyller, eller er nær ved å oppfylle, kriteriene for å bli en del av FTSE All Cap-indeksen, herunder delindeksen for framvoksende markeder. Over tid har det skjedd en rekke klassifiseringer og reklassifiseringer til og fra framvoksende markeder.

Framvoksende økonomier har tradisjonelt vært kjennetegnet ved lavere BNP per capita enn utviklede økonomier. Ifølge Verdensbankens inntektsrangering er det likevel mange høyinntektsland og ingen lavinntektsland som inngår i FTSE Russells definisjon av framvoksende markeder.171 Den økonomiske veksten er høyere i framvoksende enn i utviklede markeder, men forskjellene har avtatt sammenliknet med tidlig på 2000-tallet. I framvoksende markeder er videre den investerbare delen av aksjemarkedene lavere relativt til BNP enn i utviklede økonomier. Aksjemarkedene i disse landene er fortsatt ikke like tilgjengelige og åpne for investorer som i utviklede markeder.

Globalt har det økonomiske tyngdepunktet gradvis blitt skjøvet mot de framvoksende økonomiene. Disse markedene har blitt viktige for vestlige selskaper og en integrert del av den globale verdikjeden. Globaliseringen av finansmarkedene har gitt investorer muligheter til å spre investeringene og ta del i verdiskapingen i stadig flere framvoksende markeder. Særtrekkene ved framvoksende markeder, som gjennomgående høyere markedsrisiko, lavere markedsverdi og omsettelighet samt høyere politisk risiko, har samtidig blitt viktigere for avkastning og risiko i det globale aksjemarkedet.

FTSE Russell vurderer årlig hvilke land som skal være med i indeksen og hvorvidt aksjemarkedet i det aktuelle landet skal klassifiseres som utviklet, avansert framvoksende eller sekundært framvoksende. I tillegg har FTSE Russell en kategori med såkalte frontmarkeder. Dette er markeder som ikke er tilstrekkelig utviklede til å inngå i hovedindeksen. FTSE Russells prosess for klassifisering av markeder er regelbasert, men med noe innslag av skjønn.172 Et sett med regler basert på tre underliggende kategorier brukes i beslutningsprosessen: den økonomiske utviklingen i landet, markedets størrelse og likviditeten og tilgjengeligheten til markedet for internasjonale investorer.173 Tabell 9.1 viser størrelse (basert på selskapenes markedsverdi) og sammensetning av framvoksende markeder (FM) som inngår i FTSE Russell All Cap-indeksen ved utgangen av april 2020. Tabellen viser hvilke framvoksende markeder som klassifiseres henholdsvis som avanserte og sekundære, samt antall selskaper som inngår og markedsverdien av disse. Tabellen viser også andelen det enkelte markedet, målt ved selskapenes markedsverdi, utgjør av de samlede framvoksende markedene.

Målt i markedsverdi er de sekundære markedene klart størst, men det er store variasjoner i størrelsen på markedene innenfor begge segmentene. De tre største markedene, Kina, Taiwan og India, utgjorde ved utgangen av april 2020 hele 68,1 prosent av markedsverdien til framvoksende markeder totalt, der både Kina og India er sekundære framvoksende markeder.

FTSE Russell oppdaterer regelmessig en observasjonsliste med land som oppfyller, eller er nær ved å oppfylle, kriteriene for å bli en del av FTSE All Cap-indeksen. Listen inkluderer også land som vurderes reklassifisert. Romania vil bli reklassifisert til sekundært framvoksende marked (fra frontmarked) og Tanzania vil bli klassifisert til frontmarked (fra uklassifisert) fra september 2020. Vietnam er på observasjonslisten og skal vurderes reklassifisert til sekundært framvoksende marked senere i år.174 Tabell 9.2, som viser alle endringer i perioden fra januar 2001 og fram til i dag, viser at det har skjedd en rekke klassifiseringer og reklassifiseringer av markeder over tid.

Ved utgangen av april 2020 utgjorde framvoksende markeder 10 prosent av den totale verdien av FTSE All Cap. Av totalt 8 893 skaper, var 3 273 lokalisert i framvoksende markeder, og 24 av totalt 49 land i indeksen var klassifisert som framvoksende.

Figur 9.2A viser utviklingen i fordelingen mellom framvoksende og utviklede markeder i FTSE All Cap-indeksen i perioden oktober 2003 til september 2019, mens figur 9.2B viser utviklingen i antall selskaper i de to markedssegmentene i perioden mars 2004 til april 2020. Framvoksende markeders andel av friflytjustert markedsverdi har i denne perioden ligget rundt 10 prosent.175 Antall selskaper i framvoksende markeder er imidlertid mer enn doblet fra 2004 og fram til i dag. Dette viser at selv om mange markeder og selskaper over tid har blitt inkludert i FTSE All Cap, så utgjør framvoksende markeder fremdeles bare 10 prosent av den totale verdien av FTSE All Cap. Framvoksende markeder er i større grad enn utviklede markeder preget av at selskaper har strategiske eiere som kontrollerer en stor andel selskapenes aksjer, og disse er dermed ikke er tilgjengelige for investorer generelt. Indeksleverandørene justerer andelen av selskapenes markedsverdi som inngår i indeksen for dette.

Kilde: FTSE Russell og Finansdepartementet.

9.3 Makroøkonomiske særtrekk ved framvoksende markeder

I St.meld. nr. 16 (2007–2008)176 skrev departementet at det er vanlig å definere et marked som framvoksende dersom det er lokalisert til et land med lav eller middels inntekt som definert av Verdensbanken og/eller at den investerbare delen av markedet er lav relativt til landets brutto nasjonalinntekt (BNI). En tredje karakteristikk ved framvoksende markeder er at den økonomisk veksten er høy.

Tabell 9.3 viser Verdensbankens gruppering av land fordelt på fire inntektskategorier (lav, nedre-middel, øvre-middel og høy) sammen med tilsvarende fordeling av landene i SPUs referanseindeks og FTSE Russells indekser for utviklede, framvoksende og frontmarkeder ved utgangen av juni 2019. Alle de 48 landene i referanseindeksen til SPU inngår i Verdensbankens landliste. Av disse er ingen lavinntektsland og 33 er høyinntektsland. Frontmarkeder inngår ikke i SPUs referanseindeks og regnes typisk som mindre utviklede, mindre likvide og mer risikable enn framvoksende markeder. Det ser imidlertid ikke ut til å være store forskjeller i BNI per capita mellom framvoksende markeder og frontmarkeder. Av de 51 landene FTSE Russell klassifiserer som framvoksende- og frontmarkeder, er 20 høyinntektsland. Ingen er lavinntektsland.

Kilde: MSCI.

Kilde:  IMF og Finansdepartementet.

Kilde: IMF.

Figur 9.3 er hentet fra en rapport som MSCI har utarbeidet for Finansdepartementet.177 Figur 9.3A viser framvoksende markeders andel av det globale aksjemarkedet (målt med fulle og friflytjusterte markedsvekter) og Figur 9.3B viser utviklingen i framvoksende markeders andel av BNP (ikke justert for kjøpekraft). Figurene viser at framvoksende markeders andel av globalt BNP har nesten doblet seg i perioden fra 1960 og fram til i dag og utgjør nå over en tredel. Samtidig har framvoksende markeders andel av friflytjusterte markedsvekter ligget mellom 10 og 15 prosent det siste tiåret. MSCI peker på to årsaker til at den høye makroøkonomiske veksten ikke gjenspeiles fullt ut i det globale aksjemarkedet. For det første er aksjemarkedets tilgjengelighet og åpenhet fortsatt svakere i framvoksende markeder enn i utviklede markeder. I tillegg har verdsettelsen av framvoksende aksjemarkeder vokst mindre enn verdsettelsen av utviklede aksjemarkeder det siste tiåret, og her har særlig veksten i utviklede markeder i Nord-Amerika vært sterk.

Kilde: MSCI.

Figur 9.4 viser IMFs anslag for veksten i BNP i 2023 for FTSE Russells framvoksende og utviklede økonomier. Vi ser at veksten gjennomgående anslås å bli høyere i framvoksende økonomier enn i utviklede økonomier, men at det også er større variasjon i anslagene på tvers av land. Særlig er vekstanslagene høye for mange av landene som er klassifisert som sekundære framvoksende markeder.

Figur 9.5 er som Figur 9.3 hentet fra rapporten fra MSCI og viser årlig BNP-vekst for verdensøkonomien totalt, utviklede økonomier og framvoksende økonomier i perioden 1980 – 2018 og anslag for perioden fram til 2023.

Vi ser at veksten i BNP har stabilisert seg både i utviklede og framvoksende økonomier etter finanskrisen. Forventet vekst holder seg noenlunde stabilt på rundt 2 prosent årlig for utviklede økonomier og mellom 4 og 5 prosent årlig for framvoksende økonomier. Det er dermed fortsatt en forskjell, selv om den er lavere enn tidlig på 2000-tallet.

I figur 9.6 er gjennomsnittlig BNP-vekst og årlig aksjeavkastning i perioden desember 1997 – februar 2019 plottet inn for framvoksende (blå) og utviklede (rød) markeder slik disse klassifiseres av MSCI.178 Ifølge MSCI var BNP-vekst ikke en viktig forklaringsfaktor for avkastning i aksjemarkedet i denne perioden, til tross for at det både var høyere gjennomsnittlig BNP-vekst og høyere samlet aksjeavkastning i framvoksende markeder enn i utviklede markeder. Dette skyldes store variasjoner både i økonomisk vekst og aksjeutvikling på tvers av land.

9.4 Rangeringer av land basert på indikatorer for særtrekk som er relevante for fondets etiske risiko

9.4.1 Innledning

FTSE Russells klassifisering av markeder er som nevnt basert på vurderinger av økonomisk utvikling og forhold ved finansmarkedene, og ikke på forhold knyttet til landenes styresett, normer og verdisyn. Etikkrådet har uttalt at det ikke er noen nødvendig sammenheng mellom velfungerende finansmarkeder og en velfungerende rettsstat som evner å ivareta borgernes rettigheter.179 Land som i dag klassifiseres som sekundære framvoksende markeder og som skårer dårlig på slike forhold, vil dermed kunne bli reklassifisert av FTSE Russell til et avansert framvoksende marked, uten at disse forholdene er bedret.

Utviklede markeder er i stor grad kjennetegnet av frie og rettferdige valg, uavhengige og effektive institusjoner, respekt for politiske og sivile rettigheter og rettferdige rettsprosesser som sikrer likhet for loven. Med få unntak, er de utviklede markedene alle å betrakte som demokratier. Framvoksende markeder er en mye mer heterogen gruppe av land når det gjelder styresett, politisk stabilitet, rettsikkerhet, normer og verdisyn.

For å kunne vurdere fondets risiko knyttet til slike forhold trenger man informasjon. Etikkrådet framhevet i sitt brev 13. november 2018 til Finansdepartementet at tilgang på informasjon fra presse, sivilsamfunn, rettsinstanser og selskapene selv er begrenset og upålitelig i visse land, for eksempel i autoritære stater eller stater som er i konflikt, og i visse bransjer, for eksempel i forsvarsindustrien eller i høyteknologiske bransjer. Etikkrådet erfarer at det generelt er mye dårligere tilgang til informasjon fra mer lukkede, repressive land, hvor det samtidig er en generell bekymring knyttet til menneskerettighetssituasjonen. Det er gjerne få lokale kilder tilgjengelig, og de tenderer også til å rapportere mindre kritisk om saker. I land som ikke ivaretar menneskerettighetene, er det ofte få eller ingen sivilsamfunnsorganisasjoner, fungerende medier eller et fritt akademia.

9.4.2 Relevante kilder til informasjon og rangeringer

Det finnes mange tilgjengelige rangeringer og indekser som ved hjelp av ulike indikatorer prøver å måle landspesifikke forhold, som graden av demokrati, kvalitet på institusjoner, korrupsjon, menneskerettighetssituasjonen og informasjonstilgang. Flere av disse er listet opp i vedlegg 4 til denne utredningen. Et viktig spørsmål er om disse kan brukes til å si noe om fondets eksponering mot risiko knyttet til disse landspesifikke forholdene.

Kvaliteten på de tilgjengelige rangeringene og indeksene som er listet opp i vedlegget er varierende. Det er usikkert i hvilken grad de kan sies å være pålitelige nok for å kunne si noe om fondets risiko. Den underliggende modellen og metoden for beregning av indikatorer og rangeringer av land bør være noenlunde stabil over tid. Informasjon om modellen som benyttes og resultatene må også være lett tilgjengelige, slik at resultatene kan være mulig å etterprøve. Tilgjengelige rangeringer varierer også med hensyn til hvor mange land de omfatter og hvilke perioder de dekker. Indikatorene som benyttes i de ulike rangeringene har høy grad av overlapp, samvariasjon og gjensidig avhengighet. Flere av rangeringene er videre lite transparente og vanskelige å etterprøve. Det er på denne bakgrunn viktig å vurdere kritisk hvilken informasjon man kan trekke fra ulike rangeringer og indekser.

Videre i dette kapitlet ser vi nærmere på Verdensbankens seks indekser for styresett, samt ulike indekser fra the Economic Intelligence Unit (EIU), Transparency International (TI) og Reporters Without Borders (RSF). Dette er anerkjente og pålitelige rangeringer som antas å være ledende på sine områder.

Verdensbankens seks indekser for styresett er et resultat av et mangeårig og pågående forskningsprosjekt. Disse indeksene har det mest omfattende kildegrunnlaget og dekker mange forhold ved et lands styresett, som grad av demokrati, informasjonstilgang, kvalitet på institusjoner og grad av korrupsjon. Flere forskningsnotater drøfter og tolker de underliggende indikatorene og ulike metodiske og analytiske problemstillinger knyttet til dem. Indeksene viser høy grad av samvariasjon mellom ulike dimensjoner av kvaliteten på styresettet i et land, noe som tyder på at det er sammenheng og avhengighet mellom de ulike dimensjonene.180 Det er derfor utfordrende å skulle fordele underliggende variable til de seks indeksene. Vi har derfor i tillegg valgt å se på de tre andre rangeringene som er mer spisset mot enkeltforhold.

9.4.3 Nærmere om indeksene og rangeringene

9.4.3.1 The Worldwide Governance Indicators (Verdensbanken)

Verdensbankens Worldwide Governance Indicators (WGI) dekker over 200 land i perioden 1996 til 2018. Styresett defineres bredt som «de tradisjonene og institusjonene som utøver myndighet i et land». Mer spesifikt omfatter definisjonen tre områder der det for hvert av disse tre områdene er definert to indekser, noe som resulterer i totalt seks ulike dimensjoner av styresett:

• 1) Prosesser for hvordan regjeringer blir valgt, overvåket og erstattet

  Voice and Accountability Index

  Måler oppfatning av i hvilken grad et lands innbyggere kan delta fritt i valg av regjering, samt ytrings- og pressefrihet og organisasjonsfrihet.

  Political Stability and Absence of Violence/Terrorism Index

  Måler oppfatning av sannsynligheten for en destabilisering eller avsettelse av regjeringen gjennom ikke-konstitusjonelle eller voldelige midler, inkludert politisk motivert vold og terrorisme.

• 2) Regjeringens evne til effektivt å formulere og implementere en forsvarlig politikk

  Government Effectiveness Index

  Måler oppfatning av kvaliteten på offentlige tjenester og embetsverket og graden av uavhengighet fra politisk press, kvaliteten på utforming og gjennomføring av politikken, og regjeringens troverdighet når det gjelder forpliktende politikk.

  Regulatory Quality Index

  Måler oppfatning av regjeringens evne til å formulere og implementere forsvarlig politikk og regulering som tillater og fremmer utvikling av privat sektor.

• 3) Respekten innbyggerne og staten har for de institusjonene som styrer og håndhever samfunnets økonomiske og sosiale regler

  Rule of Law Index

  Måler oppfatning av i hvilken grad aktører har tillit til og overholder samfunnets regler, og særlig håndhevelse av kontrakter, eiendomsrett, politiet og domstolene, samt sannsynligheten for kriminalitet og vold.

  Control of Corruption Index

  Måler oppfatning av i hvilken grad offentlig makt utøves for privat vinning, inkludert både små og store former for korrupsjon, samt eliten og private interessers «kontroll» over staten.

WGI er basert på over 30 ulike kilder, herunder spørreundersøkelser av bedrifter og husholdninger og vurderinger av kommersielle leverandører av forretningsinformasjon, frivillige organisasjoner, multilaterale organisasjoner og andre offentlige institusjoner.181 Blant kildene inngår også de kildene som er ansvarlige for de tre andre rangeringene vi har plukket ut: The Economist Intelligence Unit (EIU), Reporters Without Borders (RSF) og Transparency International (TI). Rangeringene baseres på indikatorer som i all hovedsak er «oppfatningsbaserte» («perception based»).

De seks indeksene fra Verdensbanken rapporteres både i standard normalfordelte enheter, som varierer fra omtrent -2,5 til 2,5, og i persentiler fra 0 til 100, der høyere verdier tilsvarer bedre styresett. Det oppgis også standardavvik for hvert lands skår. Størrelsen på standardavvikene gjenspeiler antall tilgjengelige kilder for et land og i hvilken grad disse kildene er enige med hverandre (desto flere kilder og mer enighet, desto lavere feilmargin).

Figur 9.7A og 9.7B viser henholdsvis gjennomsnitt og standardavvik for WGI-indeksene for 2018 for FTSE Russells utviklede og framvoksende markeder. Vi ser at framvoksende markeder skårer betydelig lavere på alle seks dimensjoner av styresett. Det er også gjennomgående større variasjon i skårene for framvoksende markeder.182 Sekundære markeder skårer dårligst, særlig ifølge de indikatorene som omhandler politisk deltakelse, ytringsfrihet og politisk stabilitet.

Tabell 9.4 viser for hver av de seks indeksene de fem landene av de som er klassifisert som framvoksende markeder av FTSE Russell som skårer dårligst. På tvers av de seks indeksene omfatter dette 13 land som til sammen utgjør 69 prosent av markedsverdien av framvoksende markeder som inngår i SPUs referanseindeks og 72 prosent av antallet selskaper i disse landene. De fem landene med flest treff på tvers av indeksene utgjør 10 prosent av markedsverdien av framvoksende markeder og 7 prosent av selskapene.

Kilde: Verdensbanken og Finansdepartementet.

9.4.3.2 Corruption Perceptions Index (Transparency International)

Kilde: Transparency International og Finansdepartementet.

Kilde: Transparency International og Finansdepartementet.

Transparency International utgir årlig sin Corruption Perceptions Index (CPI) som rangerer 180 land og territorier ut fra oppfattelsen av korrupsjon i offentlig sektor. Korrupsjonsindeksen rangerer land på en skala fra 0 (høy grad av korrupsjon) til 100 (ingen korrupsjon). Indeksen blir blant annet brukt av politikere, firmaer, journalister, organisasjoner og ambassader verden over. Data er hentet fra 13 ulike kilder som utarbeider målinger og rangeringer, herunder Verdensbanken og EIU. Dataene blir deretter samlet og tolket av Transparency International. For hvert lands skår oppgis det antall kilder og standardavvik. Figur 9.8 viser geografisk skår for 2018, der gult indikerer høy skår og lite korrupsjon og rødt indikerer lav skår og mye korrupsjon.

Figur 9.9 viser skårene for alle landene som inngår i FTSE Russells klassifisering av framvoksende markeder samt de fem utviklede markedene med lavest skår. Gul stolpe betyr at landet er klassifisert som et sekundært framvoksende marked, rød stolpe betyr avansert framvoksende marked mens blå stolpe betyr at landet er klassifisert som utviklet. I likhet med Verdensbankens indeks ser vi at utviklede markeder oppfattes å ha betydelig mindre problemer med korrupsjon enn framvoksende markeder. Tabell 9.5 viser at de fem landene med lavest skår og dermed høy grad av korrupsjon, som er Mexico, Russland, Pakistan, Brasil og Egypt, utgjør 12 prosent av markedsverdien av framvoksende markeder i SPUs referanseindeks og 8 prosent av selskapene.

9.4.3.3 World Press Freedom Index (Reporters Without Borders)

World Press Freedom Index har blitt utgitt årlig av Reporters Without Borders (RSF) siden 2002 og måler nivå på pressefriheten i 180 land. Bak rangeringen ligger vurderinger av nivå av flerpartisystem, medias uavhengighet, hvor godt miljø det er for media og selvsensur, juridisk rammeverk og åpenhet og kvalitet på den infrastrukturen som underbygger produksjon av nyheter og informasjon.183 RSF publiserer en global rangering og i tillegg regionale rangeringer. Landskårene er basert på en kvalitativ analyse av svar på et spørreskjema som er utfylt av eksperter, som mediafolk, jurister mv. over hele verden. Den kvalitative analysen er vektet sammen med informasjon om faktiske hendelser av misbruk/vold mot journalister, men der det korrigeres for at denne type informasjon er strengt kontrollert i enkelte stater. Desto høyere poengsum et land har, desto verre er situasjonen antatt å være. Figur 9.10 viser geografisk fordeling av indeksen for 2019 der mørkere farge betyr høyere skår og mindre pressefrihet.

Kilde: RSF.

Kilde: RSF og Finansdepartemtentet.

Figur 9.11 viser skår for landene som inngår i FTSE Russells klassifisering av framvoksende markeder. Gul stolpe betyr at landet er klassifisert som et sekundært framvoksende marked og rød stolpe betyr avansert framvoksende marked. I tillegg vises det skår for de fem utviklede markedene som hadde lavest grad av pressefrihet (blå stopler). Verdt å merke seg her er at en avgrensning basert på det RSF klassifiserer som krevende også rammer Singapore, som FTSE klassifiserer som et utviklet marked, se også tabell 9.6.

Tabell 9.6 viser hvilke land RSF kategoriserer som krevende og svært alvorlig. Singapore som er et utviklet marked inngår blant disse. De andre landene som inngår er framvoksende markeder og disse landene utgjør 72 prosent av markedsverdien for framvoksende markeder i SPUs referanseindeks og 77 prosent av antall selskaper. Land kategorisert som svært alvorlig (Kina, Saudi-Arabia og Egypt) utgjør nesten 62 prosent av markedsverdien og 66 prosent av antall selskaper.

9.4.3.4 Democracy Index (the Economist Intelligence Unit)

The Economist Intelligence Unit (EIU) har siden 2006 årlig publisert Democracy Index (DI) som måler graden av demokrati i land. Frie valg og flerpartisystem kan sies å være kjernen i definisjonen av hva et demokrati er. Graden av demokrati vil i tillegg avhenge av mange forhold, herunder hvordan demokratisk besluttede avgjørelser blir implementert, i hvilken grad individers grunnleggende rettigheter ivaretas og om det eksisterer en fri presse. Et demokrati forutsetter også en rettsstat som sikrer likhet for loven og rettferdige rettsprosesser. Indeksen bygger på 60 underliggende indikatorer som summeres opp i fem delindekser og som prøver å fange forhold som kan sies å karakterisere graden av demokrati. Informasjonen som indeksen bygger på, er i stor grad basert på ekspertvurderinger, men tar også inn informasjon fra meningsmålinger der dette er relevant og tilgjengelig. Den totale skåren plasserer et land i en av fire kategorier; fullt demokrati, mangelfullt demokrati, hybrid regime og autoritært regime.

Figur 9.12 viser geografisk skår globalt for 2018, mens figur 9.13 viser skår for landene som er klassifisert som framvoksende markeder av FTSE Russell samt for noen utvalgte utviklede markeder. Blå stolpe betyr at landet er klassifisert som et sekundært framvoksende marked, rød stolpe betyr avansert framvoksende marked mens gul stolpe viser skår for de fem utviklede markedene som hadde lavest grad av demokrati. Vi ser at alle landene som EIU i dag klassifiserer som autoritære, er klassifisert som sekundære framvoksende markeder av FTSE Russell.

Kilde: The Economist Intelligence Unit.

Kilde: The Economist Intelligence Unit og Finansdepartementet.

Tabell 9.7 viser at hele 50 prosent av de landene som FTSE klassifiserer som framvoksende markeder, og som dermed inngår i SPUs referanseindeks, blir kategorisert som autoritære av EIU. Store land som Kina og Russland bidrar her til å trekke opp andelen.

9.4.4 Sammenstilling av land som er rangert lavest på tvers av rangeringer

Tabell 9.8 viser hvilke land som rangerer lavest på de rangeringene som er gjennomgått over, det vil si de landene som EIU kategoriserer som autoritære, de landene hvor det ifølge RSF er en krevende eller svært alvorlig situasjon for pressen, de fem landene med lavest skår for korrupsjonsindeksen til TI og de landene som for hver av Verdensbankens seks indekser er blant de fem med lavest skår. Vi har inkludert de landene som skårer lavest på tre eller flere av de rangeringene som er gjennomgått. Dette omfatter i alt 12 land. Samlet utgjør disse 69 prosent av verdien og 70 prosent av selskapene i de framvoksende markedene i referanseindeksen.

Tabell 9.8 viser at de fem landene som er blant de landene med lavest skår for flest rangeringer (Egypt, Pakistan, Russland, Mexico, Filippinene) utgjør rundt 10 prosent av markedsverdien av framvoksende markeder og 5 prosent av antall selskaper. Grunnen er at store land som Kina, India og Brasil ikke er blant de fem landene med lavest skår for flere av rangeringene.

EIUs rangering av demokrati og RSFs rangering av pressefrihet deler landene inn i visse kategorier basert på absolutte skår, jf. over. TI og Verdensbanken lager ikke tilsvarende kategorier av land. Verdensbankens rangeringer er dessuten relative i den forstand at et lands rangering avhenger av de andre landenes rangeringer. Et lands rangering kan dermed bedres relativt sett dersom de andre landene har en negativ utvikling, uten at det har vært noen positiv utvikling i det aktuelle landet. Land kan dermed også gå inn og ut av gruppen med de fem lavest rangerte landene fra ett år til et annet, uten at noe har skjedd i landet.

9.4.5 Høy samvariasjon mellom indeksene

Det er en gjennomgående sterk samvariasjon mellom de rangeringene vi har sett på. World Press Freedom Index, som måler tilstedeværelse av pressefrihet, kan antas å gi informasjon om hvor god tilgangen på informasjon er i landet. Democracy Index kan tilsvarende antas å gi et mål for hvor demokratisk eller autoritær en stat er. Fra tabell 9.9 ser vi at disse to indeksene viser en høy samvariasjon. Begge indeksene har dessuten høy samvariasjon med Verdensbankens indeks for «Voice and Accountability», som uttrykker i hvilken grad et lands innbyggere kan delta fritt i valg av regjering samt ytrings, presse- og organisasjonsfriheten i landet. TIs Corruption Perceptions Index samvarierer ikke like sterkt med disse indeksene, men den samvarierer sterkt med de to indeksene fra Verdensbanken som måler innbyggernes og statens respekt for institusjonene som styrer og håndhever samfunnets økonomiske og sosiale regler (Rule of Law og Control of Corruption), og med de to indeksene fra Verdensbanken som måler regjeringens evne til effektivt å formulere og implementere en forsvarlig politikk (Government Effectiveness og Regulatory Quality).

Den sterke samvariasjonen mellom rangeringene skyldes at de langt på vei søker å måle det samme, men også at de er gjensidig avhengig av hverandre og bruker mange av de samme underliggende informasjonskildene, inkludert til dels hverandre.

9.4.6 Rangeringenes stabilitet over tid

Et interessant spørsmål er om de landspesifikke rangeringene vi har sett på, er stabile over tid og om de viser en positiv eller negativ utvikling.

WGI-indikatorene er skalert slik at de hvert år har et gjennomsnitt lik null og standardavvik lik én. De kan derfor per definisjon ikke brukes til å studere endringer over tid av kvaliteten på styresett.184 Verdensbanken skriver at endringer fra et år til et annet i styresettet målt som gjennomsnitt for alle land, typisk er små og vanskelige å måle og at en derfor bør undersøke trender over lengre perioder.185

Figur 9.14 viser endringen over tiåret 2008–2018 for alle landene i framvoksende markeder i WGI indikatoren Voice and Accountability. I tillegg er gjennomsnittet for framvoksende markeder og utviklede markeder vist. Figuren plotter skår for 2008 på horisontal akse mot skår for 2018 på vertikal akse. Alle land som ligger over linjen har forbedret sitt WGI estimat, mens de som ligger under har et forverret estimat. Tilsvarende plot for de øvrige WGI indikatorene er gitt i vedlegg 3.

Kilde: World Bank og Finansdepartementet.

Framvoksende markeder har ligget langt bak gjennomsnittet for utviklede markeder over perioden 2008–2018. Det gjelder for alle WGI-indikatorene. De fleste landene ligger nært opp til linjen, noe som indikerer at endringene i kvaliteten på styresett er relativt små over denne tiårsperioden.

Tabell 9.10 viser de fem landene med lavest årlig skår på Voice and Accountability-indeksen over samme periode. Selv om rangeringene viser stor grad av stabilitet, har for eksempel Russland, FAE, Qatar og Egypt gått ut og inn av gruppen av de fem verste landene for denne rangeringen flere ganger i løpet av perioden.

Kilde: RSF og Finansdepartementet.

Pressefrihetsindeksen til RSF gir som nevnt en absolutt skår til land og kan derfor si noe om endringer over tid i pressefriheten globalt. Figur 9.15A viser utviklingen i gjennomsnittlig skår for utviklede og framvoksende markeder over perioden 2002–2017, mens figur 9.15B viser utviklingen over samme periode for de fem landene med dårligst skår. Grensen for å bli kategorisert som «difficult» (over 35) og «very serious» (over 55) er markert i figurene.

Figurene viser at situasjonen for pressefrihet er forverret for alle kategorier av markeder. Framvoksende markeder har i gjennomsnitt ligget i kategorien «difficult» i hele perioden. Figur 9.15B viser at det er store variasjoner i skår mellom de fem verste landene, men alle har vist en forverring over perioden.

9.4.7 Usikkerhet ved indeksene

Indeksene bør brukes med varsomhet. De er i hovedsak basert på ulike aktørers oppfatning og ikke på kvantitative data. Verdensbanken peker på at mange aktører baserer sine handlinger på egne oppfatninger og inntrykk. For eksempel er det grunn til å tro at bedrifter i noen grad baserer investeringsbeslutninger på egne oppfatninger av investeringsklimaet i et land. Tilsvarende baserer velgere sin stemmegivning på hvor dyktige og troverdige de mener de ulike partiene er. Slike kvalitative vurderinger av relativt komplekse forhold knyttet til lands styresett og institusjoner, vil kunne gi upresise rangeringer. Verdensbanken understreker derfor betydningen av at det oppgis standardavvik for alle indikatorverdier. Feilmarginene er ofte betydelige og illustrerer hvor vanskelig det er å måle kvaliteten på styresett.186

Et annet forhold ved indeksene er mulige systematiske skjevheter i dataene som skyldes at ulike typer respondenter varierer systematisk i sine oppfatninger av samme virkelighet. En slik type skjevhet kan være at forretningsfolk og kommersielle informasjonsleverandører har et annet syn enn husholdninger og offentlige etater på hva som er et godt styresett. En annen type skjevhet kan følge av at oppfatninger av styresett drives av faktorer som ikke er relatert til kvaliteten på styresettet, for eksempel at respondenter konkluderer med at styresettet i et land er bra fordi økonomien vokser raskt eller at landet er rikt. En tredje mulig kilde til skjevhet er at respondentene kan basere sine oppfatninger på hverandres vurderinger og at dette gir korrelerte feiloppfatninger.187 Dette vil svekke informasjonsinnholdet i indikatorene.

Til sist er det også viktig å forstå denne type rangeringer i riktig kontekst. Det er viktig å kjenne dataene og de underliggende, landspesifikke forholdene. Et eksempel er den gjennomgående lavere vurderingen av korrupsjonsrisikoen i gulfstatene som framkommer fra World Economic Forum sin spørreundersøkelse blant bedriftsledere globalt, sammenliknet med vurderingene av samme risiko fra de 12 andre kildene Transparency International bygger sin korrupsjonsindeks på. Et annet eksempel er indeksen for pressefrihet fra Reporters Without Borders som delvis bygger på faktiske hendelser av misbruk/vold mot journalister, men som samtidig sier det er en utfordring for datagrunnlaget at denne type informasjon er strengt kontrollert i enkelte type stater.

9.5 Sammenheng mellom særtrekk ved land og ESG-skår på selskapsnivå

Det finnes en rekke rangeringer, data og informasjon knyttet til miljø, samfunn og selskapsstyring (ESG) på selskapsnivå. Disse indeksene gir skår til selskaper og ikke land, slik indeksene drøftet ovenfor gjør. Rangeringer av selskaper på ESG vil imidlertid, avhengig av underliggende metode og modell, kunne reflektere landspesifikke forhold. Det er derfor interessant å se i hvilken grad slike ESG-indekser gir informasjon som kan benyttes for å vurdere fondets eksponering mot landspesifikke forhold.

Både FTSE Russell og MSCI, som er to av de mest anerkjente leverandørene av indekser for investeringsformål, tilbyr også ESG-indekser som tilfredsstiller kravene til å være investerbare indekser. Det betyr at man kan investere i de verdipapirene som inngår i indeksen på en effektiv måte, noe som krever tilstrekkelig likviditet i verdipapirene som inngår og at indeksen settes sammen med utgangspunkt i transparente, etterprøvbare kriterier slik at indeksen kan fungere som en langsiktig målestokk for forvaltningen.

Figur 9.16 viser gjennomsnittlig ESG-skår på selskapsnivå gruppert etter henholdsvis utviklede og framvoksende markeder i indeksene til FTSE Russell. Vi ser at selskaper hjemmehørende i framvoksende markeder i gjennomsnitt har en dårligere ESG-skår enn selskaper hjemmehørende i utviklede markeder. ESG-skår for selskaper hjemmehørende i framvoksende markeder viser samtidig i gjennomsnitt en raskere forbedring år for år enn selskaper i utviklede markeder.

Kilde: FTSE Russell.

Det er samtidig betydelige forskjeller mellom framvoksende markeder når det gjelder selskapers ESG, jf. figur 9.16 og 9.17.

Kilde: FTSE Russell.

9.5.1 Hvilke faktorer forklarer ESG-skår på selskapsnivå?

Ifølge FTSE ser landtilhørighet ut til å bety mer enn sektortilhørighet for ESG-skåren for selskaper hjemmehørende i framvoksende markeder, og selskapsstørrelse har ikke så stor betydning for den gjennomsnittlige ESG-skåren.188 FTSE Russell peker videre på at tilstedeværelse av sterke institusjoner, som børs, regulerende myndigheter og sterke institusjonelle investorer har betydning for både nivå og bedring i den gjennomsnittlige ESG-standarden til selskaper i et land.

FTSE Russells analyser er i overensstemmelse med flere akademiske studier som finner at landspesifikke faktorer betyr mer for ESG-skår enn selskapsspesifikke faktorer. Ioannou og Serafreim (2012)189 finner at det politiske systemet, arbeids- og utdanningssystemet og kulturen i land er de viktigste forklaringsfaktorene for E- og S-skår på selskapsnivå, mens finanssystemet har relativt mindre betydning.190

Liang og Renneboog (2017)191 finner at rettssystemet i selskapets hjemland er den viktigste forklaringsfaktoren for samfunnsansvar på selskapsnivå målt ved CSR-rangering (corporate social responsibility, dvs. ESG). Selskaper hjemmehørende i land med et sivilrettslig system («civil-law») har høyere ES-skår enn selskaper hjemmehørende i land med et anglo-saksisk rettssystem («common-law»), mens det er motsatt for G-skår (høyere G-skår i land med et anglo-saksisk rettssystem). Et selskaps ESG-skår påvirkes altså av om det er hjemmehørende i marked med et sivilrettslig system der det vektlegges en forventing om at selskaper foretar skjønnsmessige vurderinger i avveiningen mellom rettigheter og preferanser til aksjonærer og andre interessenter, eller om det er hjemmehørende i et marked med et anglo-saksisk rettssystem som i større grad baseres på juridiske avgjørelser i etterkant.192

Tabell 9.11 viser samvariasjonen mellom FTSE Russells gjennomsnittlige ESG-skår for land og de ni landspesifikke rangeringene vi har sett nærmere på.

FTSEs gjennomsnittlige ESG skår på selskapsnivå for land samvarierer mest med Verdensbankens Voice and Accountability indeks, som uttrykker i hvilken grad et lands innbyggere kan delta fritt i valg av regjering, samt med EIUs ytrings-, presse- og organisasjonsfrihet og demokratiindeks. Figur 9.18 illustrerer denne samvariasjonen.

Kilde: Finansdepartementet.

Landenes rettssystem, kvaliteten på sentrale institusjoner, graden av demokrati og ytringsfrihet synes altså å være viktige forklaringsfaktorer for selskapers gjennomsnittlige ESG-skår i framvoksende markeder.

9.5.2 Litt om utfordringer ved ESG-data og bruk av slik informasjon

Det finnes mange leverandører av rangeringer, data og informasjon knyttet til miljø, samfunn og selskapsstyring (ESG) på selskapsnivå.193 Dette inkluderer både anerkjente, globale indeks- og dataleverandører som FTSE Russell og MSCI som nevnt ovenfor, men også spesialister som dekker ESG bredt, som Sustainalytics, RiskMetrics, Vigeo Eiris, samt «nisjespesialister» som konsentrerer seg om et mer avgrenset ESG-område, for eksempel Trucost som analyserer karbondata.

Det er mange utfordringer knyttet til kvaliteten på denne type data og rangeringer av selskaper. Utgangspunktet vil alltid være hva selskapene selv rapporterer om ESG-forhold. I de markedene der det finnes krav til selskaper om å rapportere om slike forhold, er slike krav i de fleste markedene avgrenset til å gjelde «materielle forhold». ESG spenner vidt, både tematisk og i definisjonen av hva som er «materielle forhold» for det enkelte selskap og sektor. Selskapene står i stor grad fritt til å definere hva de anser som materielt og som det dermed skal rapporteres om. Det er en rekke initiativer og organisasjoner som arbeider for en standardisering av ESG-data, som for eksempel The Sustainable Accounting Standards Board (SASB), men fremdeles er man nokså langt fra å finne slike felles definisjoner på området.

De ulike leverandørene av ESG-indekser samler nødvendigvis heller ikke inn de samme dataene, og de bruker ofte ulike metoder for å estimere manglende data. Videre vektes ulike faktorer ulikt for å komme fram til en ESG-skår for et selskap. Det kan i tillegg være ulike formål med bruken av ESG-data. For eksempel vil behovet for data av ESG-skår være forskjellig om de skal brukes til å finne de beste selskapene i en bransje, dvs. positiv filtrering der man er opptatt av det relative forholdet mellom selskapers ESG-skår, eller om man ønsker å unngå selskaper som ikke når opp til en minimumsstandard, dvs. der selskaper ofte måles mot en absolutt terskel.

ESG-data er i stor grad kvalitative og lite strukturerte, spesielt sammenliknet med finansielle data. Rangeringer basert på ESG-data kan for eksempel ikke sammenliknes med rangeringer fra kredittvurderingsbyråer, der det som regel er stort sammenfall mellom vurderingene fra de forskjellige byråene fordi det som vurderes er klart definert, nært beslektet og i større grad kvantitative forhold. En sammenlikning av MSCI og Sustainalytics av ESG-data viser at det bare er en korrelasjon på 0,53 av de selskapsvise rangeringene.194 Det er tilsvarende lave korrelasjoner mellom de selskapsvise rangeringene av japanske selskaper til henholdsvis MSCI og FTSE Russell, se tabell 9.12 og figur 9.19.

Berg m.fl. (2019)195 studerer hva som forklarer forskjeller i ESG-rangeringer mellom fem ESG-leverandører.196 Samvariasjonen mellom leverandørene er i gjennomsnitt 0,61 og varierer mellom 0,42 og 0,73. Forfatterne peker på to hovedgrunner til avvik: (1) de har ulike definisjoner av hva en ESG-skår skal omfatte og (2) de har ulike tilnærminger til hvordan ESG-faktorer skal måles. Forfatterne identifiserer videre tre kilder til avvik: omfang, vekt og mål. Med omfang menes at de ulike leverandørene legger ulike sett av faktorer til grunn for sine rangeringer. For eksempel inkluderer én leverandør lobbyvirksomhet som en faktor, mens en annen holder dette utenom. Vekt refererer til ulike vurderinger av faktorenes relative betydning, for eksempel at én leverandør kan legge større vekt på menneskerettigheter i sin endelige rangering enn en annen. Med mål refereres det til at ulike leverandører måler samme faktor med ulike indikatorer. For eksempel kan én leverandør evaluere et selskaps arbeidsmiljø ut fra turnover, mens en annen bruker antall arbeidsrelaterte søksmål. Selv om begge fanger opp aspekter ved arbeidsmiljøet, vil de trolig ha ulike rangeringer. Data kan dessuten komme fra ulike kilder, som selskapsrapportering, offentlige datakilder eller medierapporter. Berg m.fl. finner at avvik som følge av ulike måter å definere omfang på, i gjennomsnitt forklarer 44 prosent av totale avvik, ulik vekt forklarer 3 prosent, mens ulike mål forklarer 53 prosent.

Kilde: CLSA and Asian Corporate Governance Association.

En rekke akademiske artikler er kritiske til å måle ESG på selskapsnivå ved hjelp av indikatorer og peker på den påfallende lave samvariasjonen mellom tilbyderne av slike data. I en oversiktsartikkel av Bhagat m.fl. (2008)197 som blant annet kritiserer metodene brukt i eksisterende litteratur, hevdes det at det ikke finnes et «beste» mål for eierstyring og selskapsledelse. Det mest effektive styringssystemet er avhengig av kontekst, som regulering og lovgiving, og av selskapsspesifikke forhold. Ideen om at man kan fange opp alt investorer trenger å vite om styringen av et selskap med én indikator, er misledende. For eksempel konstrueres rangeringene basert på et premiss om at alle styringsmekanismer er komplementære, mens data viser at de ofte er substitutter og at sammenhengen mellom dem varierer med selskapsspesifikke forhold og industrisektor. Forfatterne konkluderer med at G-indikatorer er dårlige hjelpemidler både for stemmegivning, investeringsbeslutninger og reguleringer.

Amal-Zadeh og Serafeim (2018)198 foretar en utvalgsundersøkelse om hvorfor og hvordan kapitalforvaltere rundt om i verden bruker ESG-data. Viktige svakheter ved bruk av ESG-data oppgis her å være mangel på rapporteringsstandarder og, som et resultat av det, mangel på sammenliknbarhet, pålitelighet, kvantifiserbarhet og aktualitet. Investorer benytter på denne bakgrunn ESG-data hovedsakelig som ett av flere verktøy i sine risikovurderinger og eierskapsarbeid. Den hyppigste motivasjonen som oppgis for bruk av denne type data, er betydningen de har for investeringsresultater, etterfulgt av at slik bruk kan være etterspurt av kunder, at det er nyttig for eierskapsutøvelsen og etiske hensyn.

9.5.3 Hva betyr tilstedeværelsen av utenlandsk eierskap for ESG-standarden i et marked?

Omfanget av institusjonelt eierskap har økt globalt siden begynnelsen av 2000-tallet, men det er fremdeles store forskjeller mellom markeder når det gjelder selskapers eierstruktur. Institusjonelt eierskap av selskaper er generelt vanligere i utviklede enn i framvoksende markeder. Det er likevel store variasjoner mellom land, jf. tabell 9.13.

Institusjonelle investorer dominerer i Storbritannia og USA. Institusjonelt eierskap er mer utbredt i Europa enn i de asiatiske markedene, og da særlig hvis man sammenlikner med framvoksende markeder. I Asia er en stor andel av eierskapet holdt av andre selskaper, og såkalte selskapsgrupper er utbredt i enkelte av landene. 199 I tillegg er kontrollerende familieeierskap vanlig. Reguleringen av slike selskapsgrupper og kontrollerende familieeierskap er av stor betydning for utenlandske minoritetsaksjonærers rettigheter, beskyttelse og tilgang på informasjon. Slike forhold er igjen avhengig av kvaliteten på det juridiske og institusjonelle rammeverket. I land der statlig eierskap er utbredt, vil selskapers atferd og beskyttelse av minoritetsaksjonærers interesser og rettigheter i stor grad påvirkes av eiers strategiske interesser.

Mesteparten av det institusjonelle eierskapet i asiatiske markeder er utenlandske fond, se figur 9.20.

Et spørsmål er om det er grunn til å tro at tilstedeværelse av internasjonale investorer kan bidra til å redusere risikoen for den type landspesifikke forhold som gjør det utfordrende å være en ansvarlig investor.

De fleste land er interessert i kapital fra utenlandske investorer. De har derfor insentiver til å lytte til utenlandske investorers interesser. Nedenfor følger en kort omtale av enkelte studier på området.

Aggarwal m.fl. (2011)200 finner en positiv sammenheng mellom institusjonelt eierskap og selskapsstyring, og at endringer i institusjonelt eierskap over tid fører til bedre selskapsstyring. Studien er basert på data i selskaper fra 23 utviklede markeder i perioden 2003–2008. Utenlandske institusjonelle investorer spiller ifølge studien en viktig rolle i å bedre selskapsstyringen av selskaper, spesielt investorer fra land med sterk beskyttelse av minoritetsaksjonærers rettigheter. Uavhengige investorer som ikke har forretningsmessige bånd til selskapene, er viktigere enn ikke-uavhengige institusjoner, som banker og forsikringsselskaper. Bedrifter lokalisert i land med svak investorbeskyttelse har størst fordel av internasjonale institusjonelle investorer.

Chen m.fl. (2019)201 skriver at en viktig grunn til at institusjonelle investorer ønsker å forbedre selskapenes håndtering av sosiale og miljømessige forhold i de selskapene de investerer i, er at kundene stiller krav om at det skal tas slike hensyn. Dimson m.fl. (2015a)202 finner at det de senere årene har skjedd en dreining i institusjoners forvaltningsstrategier bort fra negativ filtrering til eierskapsutøvelse for å påvirke selskapene. Mange institusjonelle investorer har en lang investeringshorisont og er såkalte «universelle eiere» med porteføljer som gjenspeiler hele kapitalmarkedet. Hvis for eksempel ett selskap i porteføljen påvirker miljøet negativt, kan de slå uheldig ut for et annet selskap i porteføljen. Det er derfor i investorenes interesse å påvirke selskapene slik at eksponeringen mot slike kostnader minimeres, se for eksempel Krüger (2015)203.

Kilde: OECD Owners of the World’s listed companies, 2019 og Finansdepartementet.

Chen m.fl. finner at høyere nivå av institusjonelt eierskap i amerikanske selskaper fører til bedre CSR-rangeringer, at institusjonelle investorer i hovedsak legger vekt på de forbedringer i CSR-spørsmål som er vesentlige for verdsettelsen av selskapet, og at økt institusjonelt eierskap reduserer skåren på negative CSR-temaer som kan føre til søksmål, slik som kjønnsdiskriminering, usikre arbeidsplasser, manglende overholdelse av miljøforskrifter eller useriøs markedsføring. Dyck m.fl. (2019)204 finner også en økonomisk og statistisk signifikant sammenheng mellom eierandelen til institusjonelle investorer og ESG-skår på selskapsnivå. Studien er basert på ESG-skår fra 45 land der både utviklede og framvoksende markeder er representert. Flere tester antyder at kausaliteten går fra institusjonelle investorers eierandel til ESG-skår. Studien finner også at effekten av institusjonelt eierskap er sterkere for selskaper med lav ESG-skår.205

Nofsinger m.fl. (2016)206 finner at institusjonelle investorer er selektive i den forstand at de undervekter selskaper med negativ skår på miljø (E) og sosiale (S) indikatorer, men at de samtidig ikke overvekter selskaper med positiv skår på de samme indikatorene. Forfatterne mener dette asymmetriske mønsteret er drevet av økonomiske insentiver der investorene ønsker å redusere risikoen for å være investert i selskaper som for eksempel går konkurs eller blir tatt av børs. I en slik sammenheng er positiv skår på E- og S-indikatorer irrelevante.

Dimson m.fl. (2015a) finner at eierskapsutøvelse i de amerikanske selskapene som institusjonelle investorer karakteriserer som vellykkede, også gir en meravkastning, og at dette også gjelder temaer knyttet til miljø og sosiale forhold i tillegg til selskapsstyring. Forskerne skriver at resultater av slik eierskapsutøvelse i stor grad er situasjonsavhengig, både når det gjelder selskap, sektor og tema, samt av investors karakteristika og kunnskap. Flere empiriske studier dokumenterer positive effekter av at selskaper håndterer slike forhold på en mer ansvarlig måte. Brandon og Krüger (2018)207 finner at institusjonelle investorer med bedre «bærekraftsavtrykk» oppnår høyere risikojustert avkastning på grunn av redusert porteføljerisiko, særlig på lang sikt. Lins m. fl. (2017)208 finner at selskaper med høyt samfunnsansvar utkonkurrerte selskaper med lavt samfunnsansvar under finanskrisen.

Dimson m. fl. (2015b)209 peker imidlertid på at investorer som velger negativ filtrering og selger ut såkalte «sin»-aksjer, vil bidra til å øke avkastningen på slike selskaper for investorer som ikke tar etiske hensyn. En analyse viser at markeder som skårer dårlig på Verdensbankens korrupsjonsindeks, har gitt høyere avkastning enn markeder som har bedre kontroll på korrupsjon over perioden 2001–2014. Selv om slike resultater kan være periodeavhengige, peker forskerne på at det også er et tegn på at dårlig styring (selskaper og land) er en priset risiko som investorer får betalt for å bære. Det vises også til at andre studier av såkalte «sin»- aksjer globalt og på landnivå har gitt en systematisk høyere avkastning enn markedet.

10 Innspill fra sivilsamfunnsorganisasjoner og andre

Utvalget inviterte sivilsamfunnsorganisasjoner til et møte i oktober 2019 der 17 organisasjoner stilte. Utvalget har også oppfordret til å gi skriftlige innspill til utvalgets arbeid. Utvalget har mottatt innspill fra i alt 36 organisasjoner og én enkeltperson.210

Dette kapittelet gir et sammendrag av innspillene. De favner bredt og dekker en rekke ulike temaer. Gjengivelsen her kan derfor ikke dekke alt. Innspillene er i sin helhet tilgjengelige på utvalgets nettside.211

Flere av organisasjonene foreslår å endre allerede eksisterende kriterier i retningslinjene for observasjon og utelukkelse, mens andre foreslår nye. Det foreslås også nye virkemidler, blant annet å forhåndsfiltrere selskaper som skal inngå i fondet. Flere peker på behovet for åpenhet i utøvelsen av virkemidlene.

Avsnitt 10.1 omtaler både eksisterende kriterier i retningslinjene og forslag til nye kriterier. Forslag til virkemiddelbruk og andre forslag omtales i avsnitt 10.2.

10.1 Kriterier for observasjon og utelukkelse

Menneskerettigheter

Ifølge § 3 bokstav a) i retningslinjene for observasjon og utelukkelse kan observasjon eller utelukkelse besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til, eller selv er ansvarlig for «grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene som for eksempel drap, tortur frihetsberøvelse, tvangsarbeid, de verste former for barnearbeid».

Amnesty International peker på at dagens formulering inneholder en ikke-uttømmende liste over grove menneskerettighetsbrudd. Amnesty mener utvalget enten bør styrke og komplettere oppramsingen i kriteriet, eller ta bort eksemplene og i stedet ha en «komplett og konsistent referanse til relevante konvensjoner». Amnesty mener kriteriet slik det nå er formulert, har ført til en selektering av visse menneskerettighetskrenkelser framfor andre, og til at grove krenkelser har blitt foretrukket som kriterium framfor systematiske krenkelser. Redd Barna stiller seg bak forslaget fra Amnesty og legger til at kriteriet mangler henvisning til retten til land og vann. Redd Barna viser videre til konkrete konvensjoner som er relevante for menneskerettighetskriteriet.

Habitat Norge mener at retten til bolig bør få større vekt i Etikkrådets gjennomføring av menneskerettighetskriteriet. Også Habitat Norge mener grove krenkelser blir prioritert framfor systematiske og viser blant annet til situasjonen i Spania der mange husholdninger ble kastet ut av sin bolig i kjølvannet av finanskrisen. Habitat Norge mener «det er nødvendig med et skifte i retningslinjene fra selektive etiske prinsipper til universelle menneskerettslige». Etikkrådet må da få mer ressurser. Habitat Norge stiller også spørsmål ved om også eierskapsutøvelsen bør ha en rolle for å ivareta dette hensynet.

Regnskogsfondet skriver at menneskerettighetskriteriet er formulert uhensiktsmessig strengt, og at man risikerer å overse andre, alvorlige menneskerettighetsbrudd ved å liste opp konkrete eksempler som i dag.

Norsk Folkehjelp og Fagforbundet anbefaler at det tas inn et punkt i de atferdsbaserte kriteriene for observasjon og utelukkelse som omfatter en «uakseptabel risiko for at et porteføljeselskap medvirker til, eller selskapet selv er ansvarlig for, brudd på folkeretten eller støtter fortsettelsen av en internasjonal ulovlighet». Organisasjonene anbefaler videre at grove eller systematiske og alvorlige brudd på menneskerettighetene defineres tydelig «i tråd med de internasjonale standardene for næringsliv og menneskerettigheter». Videre bør selskaper som vet at produkter de leverer vil bli brukt til å begå menneskerettighetsbrudd, vurderes for utelukkelse.

UNI Global Union og International Trade Union Confederation stiller seg bak forslagene i høringsinnspillet fra Norsk Folkehjelp og Fagforbundet. I tillegg foreslår organisasjonene at fondet må gjøre nødvendige aktsomhetsvurderinger av selskaper involvert i aktivitet på okkupert palestinsk territorium. Organisasjonene mener fondet mer generelt bør følge rådet om aktsomhetsvurderinger i OECDs retningslinjer. Videre foreslås det at fondet er mer åpent om resultater fra eierskapsutøvelsen. Det vil synliggjøre hvordan fondet arbeider med å redusere risikoen for framtidige brudd på retningslinjene, og styrke legitimiteten til fondet.

Unicef Norge mener at dagens retningslinjer må omfatte en helhetlig vurdering av barns rettigheter som inkluderer alle områder der selskaper påvirker barns oppvekst og levekår. På denne bakgrunn ber Unicef om at retningslinjene endres ved (i) å integrere et barneperspektiv i de atferdsbaserte kriteriene for klimagassutslipp og alvorlig miljøskade, (ii) styrke overvåking av selskapers påvirkning på barn og ungdom gjennom digitale kommunikasjonskanaler og (iii) styrke overvåking av selskaper som utøver uetisk markedsføringspraksis av usunn mat og drikke mot barn og unge.

Organisasjonen Shadow World Investigations foreslår at selskaper som medvirker til brudd på internasjonal humanitærrett skal utelukkes dersom det er tilstrekkelig bevis.

SAIH – Studentenes og Akademikernes Internasjonale Hjelpefond viser til at SPU er investert i selskaper som er delvis eid av staters militære, som igjen er ansvarlig for menneskerettighetsbrudd. Et selskap som er delvis eid av militæret i Myanmar, trekkes fram som eksempel i denne sammenhengen.

Våpenkriteriet

Flere organisasjoner argumenterer for at våpenkriteriet bør endres. ICAN Norge, Norske leger mot atomvåpen, Nei til Atomvåpen og Norges Fredsråd skriver i et felles innspill at det produktbaserte våpenkriteriet har en for smal definisjon av hva som kan medføre uttrekk. Organisasjonene mener retningslinjene må sikre at også selskaper som er involvert i kjernevåpenindustrien gjennom utvikling og produksjon av komponenter som brukes til utvikling eller bruk av kjernevåpen, herunder de selskapene som er involvert gjennom utvikling og produksjon av komponenter med dobbelt formål, utelukkes. Videre anbefaler organisasjonene at kjernevåpen nevnes spesifikt i retningslinjene. Organisasjonene får støtte fra ICAN og den nederlandske organisasjonen PAX. PAX anbefaler også at autonome våpen og selskaper som selger våpen til deltakere i konflikten i Jemen, blir omfattet av retningslinjene for observasjon og utelukkelse. De ovennevnte organisasjonene lister opp flere navngitte selskaper de mener bør utelukkes fra fondet. Også organisasjonen Campaign to Stop Killer Robots anbefaler at produksjon av autonome våpen legges til som et produktkriterium for utelukkelse av selskaper, og at «meaningful human control» inntas som et prinsipp for å vurdere våpensystemer.

Norsk Folkehjelp, Amnesty International Norge og Norges Fredslag koordinerer kampanjen «Campaign to Stop Killer Robots» i Norge. Organisasjonene anbefaler å legge til dødelig autonome våpen i retningslinjene samt legge til prinsippet om meningsfull menneskelig kontroll i våpenkriteriet. Det avgjørende er ifølge organisasjonene å sikre at alle våpensystemer til enhver tid er under meningsfull menneskelig kontroll, og under alle omstendigheter kan overholde prinsippene i humanitærretten.

Også Framtiden i våre hender og Redd Barna anbefaler justeringer av våpenkriteriet. Førstnevnte anbefaler at de etiske retningslinjene endres slik at alle våpenselskaper blir utelukket, mens Redd Barna anbefaler at kriteriet i tillegg skal omfatte produsenter av våpensystemer og nøkkelkomponenter til våpen. Definisjonen på våpen kan ifølge Redd Barna være «alle eksisterende og kommende konvensjonelle og kontroversielle våpen som beskrevet i UDs retningslinjer for eksport av forsvarsmateriell Liste 1, A-materiell.» Mens kriteriet er absolutt for produsenter av våpen, foreslår Redd Barna visse beløps- og prosentvise grenser av omsetningen for produsenter av nøkkelkomponenter til våpen.

Kriteriet for klimagassutslipp og alvorlig miljøskade

Framtiden i våre hender, Kirkens Nødhjelp, Regnskogsfondet og Spire skriver at forvaltningen av fondet bør være i tråd med Parisavtalen. Regnskogsfondet skriver at både «utelukkelse, eierskapsutøvelse og økte investeringer i klima- og naturvennlig teknologi må systematisk tas i bruk for å påvirke selskaper til å innrette sin virksomhet etter Paris-avtalen og Konvensjonen om Biologisk Mangfold». Spire mener at «all miljøskade» bør inkluderes som grunnlag for utelukkelse, og at intensjonen med klimakriteriet bør konkretiseres. Framtiden i våre hender trekker fram at dersom Parisavtalen legges til grunn, betyr det i praksis at fondet ikke kan være investert i selskaper som med sin virksomhet bryter to-gradersmålet. En investeringspraksis i tråd med Parisavtalen må derfor ifølge organisasjonen vurdere selskaper «på bakgrunn av kuttplaner og strategi for forretningsdrift i lavutslipps/nullutslipp scenarioer». De viser videre til at det finnes flere modeller for en slik praksis, blant annet PACTA-initiativet utviklet av 2° Investing Initiative. Kirkens Nødhjelp skriver at investeringene kan gjøres etter en positiv utvelgelse, og viser i tillegg til Parisavtalen også til FNs bærekraftsmål.

Verdens naturfond (WWF) mener Etikkutvalget må belyse de økte utfordringene knyttet til klima og miljø og «hvordan det bør påvirke vår forståelse av risiko og etiske forpliktelser i forbindelse med forvaltningen av SPU». Ifølge WWF må Finansdepartementet «gjøre egne vurderinger av klimarisiko» når mandatet for forvaltningen formuleres, og bidra til å utvikle metoder for å måle hvordan referanseindeksen er i tråd med Parisavtalen, og sikre at sparingen er i tråd med planetens tålegrenser.

NOAH mener at kriteriet for alvorlig miljøskade bør utvides til å inkludere selskaper som medvirker til eller selv er ansvarlig for tap av biologisk mangfold, bidrar til betydelig avskoging, truer eller bidrar til skade på verdifull natur og sårbare økosystemer og forurenser luft, jord, vann og vassdrag. Videre mener NOAH at klimakriteriet bør inkludere en henvisning til Parisavtalen.

Korrupsjonskriteriet

Organisasjonen Shadow World Investigations mener praktiseringen av korrupsjonskriteriet og spesielt de framoverskuende vurderingene basert på selskapers etterlevelsesprogrammer, ikke er egnet til å vurdere korrupsjonsrisiko. Organisasjonen mener at det bør i større grad legges vekt på selskapets historie og beskyldninger om korrupsjon. Organisasjonen foreslår derfor at retningslinjene endres slik at selskaper som systematisk har vært innblandet i korrupsjon de siste åtte årene, og at sektorer som er kjent for systematisk korrupsjon, ekskluderes. Organisasjonen trekker særlig fram forsvarssektoren, herunder våpenprodusenter.

Forslag til nye kriterier

Mange innspill rettes mot SPUs innvesteringer i finansinstitusjoner. Tax Justice Network Norge mener § 3 i dagens retningslinjer for observasjon og utelukkelse ikke er tilstrekkelig «dersom man ønsker at Oljefondet skal ivareta prinsipper om ansvarlig skatt og åpenhet». Organisasjonen foreslår å legge til et nytt punkt som omhandler «alvorlig økonomisk kriminalitet, hvitvasking eller skatteunndragelse, og tilrettelegging for dette». Tax Justice Network Norge får støtte fra Kirkens Nødhjelp og Redd Barna.Transparency International Norge (TI) mener at utvalget bør foreslå et nytt kriterium som retter seg mot «finansinstitusjoner som enten er investert i selskaper som er utelukket etter tilråding fra Etikkrådet, som selv ikke ter seg spesielt godt eller har betydelig innslag av skjulte eiere». TI viser her til konkrete eksempler. Regnskogsfondet anbefaler at banker og finansinstitusjoner som gjennom lån eller investeringer medvirker til uetisk aktivitet uten å stille krav eller gjøre aktsomhetsvurderinger, bør kunne utelukkes fra SPU.

Organisasjonene FORUT, IOGT, Blå Kors og Juvente tar til orde for «et produktbasert uttrekk fra alle alkoholinvesteringer». Organisasjonene viser blant annet til at ny forskning viser at det ikke er noen trygg grense for forbruk av alkohol uten å øke kreftrisikoen, at det har blitt etablert flere nasjonale og internasjonale rammeverk for å forebygge og redusere alkoholbruk, samt at de uetiske aspektene ved flere store alkoholselskaper er blitt avdekket. Subsidiært ber organisasjonene om at det vurderes et system der selskaper får «prikker» for «utidig innblanding i utforming av helsepolitikk, uetisk markedsføring, blant annet mot barn og unge, og andre brudd på etiske retningslinjer» gir ytterligere prikker, og at et visst antall prikker fører til uttrekk.

Også Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan mener at investeringer i alkoholindustrien kan undergrave politiske mål, og at alkoholindustrien derfor bør utelukkes fra SPU. I tillegg trekker organisasjonen fram at fondet ikke bør investere i selskaper som produserer cannabis til rusformål, og at det er nødvendig med en grundig etisk vurdering av investeringer i spillindustrien

Spire anbefaler at selskaper som medvirker til eller selv er ansvarlige for «landran», inkluderes som et atferdsbasert kriterium i retningslinjene for observasjon og utelukkelse. I forslaget defineres landran som «tvangsfordrivelse og svekkelse av lokalbefolkningens matsikkerhet eller annen form for sosiale eller økonomiske negative endring som et resultat av et selskaps virksomhet».

Rådet for dyreetikk foreslår et nytt kriterium for observasjon eller utelukkelse av selskaper for «alvorlige forsømmelser av dyrs velferdsbehov». Hensynet til dyrevelferd bør etter organisasjonens syn også vektlegges som en del av Norges Banks eierskapsutøvelse. Også Dyrevernalliansen, Humane Society Intarnational,NOAH og Siri Reimers tar til orde for at fondet spesifikt inntar dyrevelferd i etiske prinsipper og retningslinjer.

10.2 Virkemidler og andre forslag

Forhåndsfiltrering og aktsomhetsvurderinger

Flere av organisasjonene argumenterer for at det bør foretas en forhåndsvurdering av risikoen i land, sektorer og selskaper opp mot kriteriene som gjelder for utelukkelse av selskaper. Amnesty International tar til orde for at det bør vurderes en matrise-modell som identifiserer risikofaktorer og aggregerer et samlet bilde av risiko for framtidige normbrudd. Der det er flere indikasjoner på framtidige brudd, bør man sjekke selskapene og forhåndsfiltrere dem. Selskaper som ikke møter etiske minstestandarder, eller der informasjonstilgangen er for dårlig, må ifølge Amnesty International ut av indeksen. Amnesty skriver at en slik framgangsmåte ikke vil framstå som veldig annerledes enn kravene til aktsomhetsvurderinger i OECDs veiledende prinsipper for institusjonelle investorer. Organisasjonen skriver videre at hvis fondet får på plass en metode «for å identifisere risikosektorer og – selskaper, er det en mulighet å bruke den til automatisk å filtrere ut selskapene – rett og slett lage en ny indeks».

Redd Barna mener at Norges Bank bør gjennomføre aktsomhetsvurderinger av alle selskaper i sin portefølje i forkant av og under investeringene for å sikre at banken opptrer som en etisk investor i menneskerettighets- og miljøspørsmål. Også Kirkens nødhjelp og Framtiden i våre hender er blant de som tar til orde for slik foråndsfiltrering. Framtiden i våre hender viser til krav til aktsomhetsvurderinger i UNGP og OECDs retningslinjer. Norsk Folkehjelp og Fagforbundet mener at det bør være en forhøyet grad av aktsomhet hos investorer i høyrisiko- og konfliktområder, i tråd med UNGP og OECDs retningslinjer.

Den Norske Helsingforskomité, Kirkens Nødhjelp og Spire foreslår alle forhåndsfiltrering, særlig av risikoutsatte sektorer eller land. Spire viser her konkret til «Storskala plantasjevirksomhet/landinvesteringer i utviklingsland» som en risikosektor som krever positiv screening. Den Norske Helsingforskomité mener Etikkrådet «bør ha en rolle i kartleggingen av investeringsobjekter. En grundigere forhåndsfiltrering vil kunne forebygge at Fondet gjør etisk dårlige investeringer som igjen kan resultere i observasjon og eksklusjon, med de konsekvensene slike tiltak kan ha.» Organisasjonen mener det bør innføres som et generelt krav at fondet bare investerer i bedrifter som legger FNs UNGP til grunn for virksomheten.

Transparency International Norge viser til brevet fra Etikkrådet til Finansdepartementet 13. november 2018 om arbeidet og utfordringene med menneskerettighetskriteriet, og foreslår at «Etikkrådet gis et utvidet mandat til også å gi tilrådninger til banken om utelukkelse/observasjon av regioner og stater». TI foreslår også at det som en sikkerhetsventil kan stilles krav om aktsomhetsvurderinger av «selskaper man likevel ønsker å investere i forut for investeringsbeslutningen». Dette vil ifølge organisasjonen redusere risikoen for å investere i selskaper som bryter både menneskerettighetskriteriet og korrupsjonskriteriet. TI utdyper elementer som bør inngå i aktsomhetsvurderingene for korrupsjonsrisiko.

Sammenheng mellom virkemidlene og åpenhet

Redd Barna ber utvalget vurdere hvordan man kan sikre en god overgang mellom virkemidlene, særlig fra aktivt eierskap til observasjon og utelukkelse. Organisasjonen mener blant annet at det er naturlig å formalisere overgangen fra NBIMs aktive eierskap til Etikkrådets vurdering av observasjon og utelukkelse i tilfeller hvor aktiv eierskapsdialog er utprøvd over tid. Også Amnesty International og Tax Justice Network Norge skriver at virkemidlene må ses i sammenheng og mener det er nyttig å ha en «pisk» (utelukkelse) i sammenheng med den aktive eierskapsutøvelsen. Amnesty skriver: «Hvis et selskap tross aktivt eierskap over en gitt tidshorisont ikke etterlever forventningene som ligger i for eksempel forventningsdokumentene, bør sterkere virkemidler tas i bruk.»

Flere organisasjoner peker i sine innspill på at det er for lite åpenhet om Norges Banks eierskapsutøvelse og/eller risikobaserte nedsalg. Blant disse er Amnesty International, Framtiden i Våre hender, Redd Barna og Transparency International Norge. Amnesty skriver at Norges Banks risikobaserte nedsalg og eierskapsutøvelse i dag i stor grad skjer «bak lukkede dører» og at manglende åpenhet om NBIMs risikoanalyser og daglige forvaltning «gjør det umulig for sivilsamfunn å vite hvordan hensynet til bærekraftig utvikling i miljømessig og samfunnsmessig forstand faktisk tolkes og vektlegges.» Amnesty mener fondet bør «være åpen om sine risikoanalyser og kriterier for risikobasert nedsalg, i tillegg til at de bør offentliggjøre de faktiske risikobaserte nedsalgene.» Redd Barna og Framtiden i våre hender etterlyser mer rapportering om hvilke temaer som tas opp, og hvilke resultater som følger av Norges Banks eierskapsdialog med selskaper. Det pekes videre på at det er uklart om selskapers rapportering på forventningsdokumentene følges opp av Norges Bank. Framtiden i våre hender viser til at det aktive eierskapet ifølge mandatet skal evalueres og skriver at det er viktig at slike evalueringer blir gjennomført og publisert. Transparency International Norge skriver at det er behov for større åpenhet om eierskapsutøvelsen, og at det vil «bidra til å styrke fondets legitimitet. En modell som kan vurderes er Etikkrådets årlige rapportering på selskaper som er under observasjon.» TI Norge anmoder videre Norges Bank om å oppdatere offentliggjøring av porteføljen litt hyppigere enn en gang i året.

Amnesty viser til Norges Banks forventningsdokumenter og mener det «er stor kvalitetsforskjell mellom forventningsdokumentene. Organisasjonen anbefaler at forventningsdokumentet om menneskerettigheter skrives om etter modell av det nyere dokumentet om skatt.»

Selskaper må gjøre opp for seg

Det Norske Helsingforskomité,Kirkens Nødhjelp og Regnskogsfondet argumenterer for at fondet ikke bør investeres i selskaper som har brutt med retningslinjene før selskapet har innrømmet forholdet og gjort opp for seg. Et etisk brudd må ifølge Regnskogfondet regnes som pågående med mindre et selskap har ryddet opp, betalt ut eventuell erstatning og avsluttet saken med berørte parter. Organisasjonen viser til at dette vil være i tråd med UNGP der det stilles krav om oppreising eller såkalt remedy.

Statsobligasjoner

SLUG – Nettverk for rettferdig gjeldspolitikk viser til at investeringer i statsobligasjoner ikke er regulert i de etiske retningslinjene i dag.212 SLUG mener at hovedstyrets forhåndsgodkjenning av utstedere av statsobligasjoner tas inn i de etiske retningslinjene, slik at Etikkrådet kan vurdere forhåndsgodkjenningene. Land med svak informasjonstilgang bør ifølge SLUG utelukkes under statsobligasjonsunntaket. Rutinene for godkjenning av utstedere av statsobligasjoner bør være offentlig tilgjengelige, og det bør stilles krav til rapportering for godkjenning. Organisasjonen mener det bør tas inn en referanse til UNCTADs prinsipper for ansvarlig långivning i de etiske retningslinjene.

Andre forslag

Regnskogsfondet og Spire mener at fondet har en etisk forpliktelse til at kommende generasjoner skal overta en verden hvor de kan leve gode liv.

Regnskogsfondet mener videre at Etikkrådet i større grad bør ta for seg selskaper med miljøskade eller menneskerettighetsbrudd i leverandørkjeden og peker på at et slikt utvidet ansvar er sentralt i blant annet UNGP. Videre mener Regnskogsfondet at Etikkrådet bør behandle selskapsgrupper som ett, og ikke benytte en snever fortolkning av direkte ansvar. Finansielle og andre bånd mellom slike selskaper må tas med i betraktningen når Etikkrådet vurderer om en bedrift har brutt de etiske kriteriene.

Flere organisasjoner argumenterer for at Etikkrådet må tilføres mer ressurser og kapasitet for å gjennomføre oppdraget sitt, og at Etikkrådets uavhengighet må sikres. TI Norge ber utvalget vurdere om det er behov for å markere større uavhengighet for Etikkrådet, for eksempel ved at Etikkrådets årsmeldinger legges fram for Stortinget og ikke Finansdepartementet. Spire mener det bør etableres en maksimal frist på tre måneder for Norges Banks behandling av tilrådinger fra Etikkrådet, og at det bør innføres et sete til sivilsamfunnet i Etikkrådet.

Den Norske Helsingforskomité og Habitat Norway skriver at fondet må være bevisst sin politiske betydning. Sistnevnte mener også at de etiske hensynene må ta tydeligere hensyn til internasjonale sanksjonsregimer ved ikke å investere i selskaper det er sanksjoner mot.

Organisasjonen Care oppfordrer utvalget til å vurdere hvordan hensyn til likestilling kan ivaretas i SPU, og mener at dette hensynet best kan ivaretas gjennom eierskapsutøvelse og undersøkelser av selskaper. Care anbefaler ikke endringer i dagens retningslinjer, men understreker at arbeidet må tilføres tilstrekkelig med ressurser. Videre anbefaler Care et forventningsdokument om likestilling og at eierskapsutøvelsen må brukes til å fremme økt likestilling i selskapsstyrer.