Del 2
Utvalgets vurderinger

11 Retningslinjenes etiske grunnlag, formål og virkemidler

11.1 Innledning

Mye har skjedd med fondet og med tenkningen omkring bærekraft og ansvarlig næringsliv og forvaltning siden retningslinjene ble innført i 2004. Det samme gjelder økonomiske og politiske forhold i verden. Fondet er blitt vesentlig større og investeringene er spredt på flere selskaper, land og regioner. Globaliseringen har økt ytterligere, der verdiskaping og leverandørkjeder er blitt tettere vevd sammen over landegrenser. Levestandarden har økt i store deler av verden i denne tiden, men dette har ikke skjedd uten kostnader.

Den økonomiske utviklingen har lagt press på verdens naturressurser. Naturmangfoldet er under press, og klimaendringene utgjør en alvorlig trussel. Informasjonsutviklingen har medvirket til at menneskerettighetsbrudd, der både myndigheter og næringsliv er delaktige, lettere avdekkes nå enn tidligere. Samtidig er menneskerettighetsforsvarere mange steder under større press, og det er økende risiko forbundet med å rapportere om menneskerettighetsbrudd.

Det har videre skjedd en rask teknologisk utvikling i perioden. Det gir økte muligheter, men kan også være etisk problematisk hvis teknologien misbrukes, som for eksempel innen overvåkingsteknologi. Videre har utviklingen innenfor krig og konflikter bragt fram nye problemstillinger. Disse utfordringene er viktige å håndtere på en god måte i forvaltningen av SPU.

Det har med visse unntak vært en økende erkjennelse i verdenssamfunnet av behovet for å møte utfordringene i fellesskap og på forsvarlig vis. Klimaforhandlinger pågår mellom land, og det utvikles standarder i regi av blant andre FN og OECD om plikter og forventninger til ansvarlighet og bærekraft blant myndigheter og næringsliv.

Rammeverket for SPU er blitt endret underveis for å fange opp aktuelle utviklingstrekk, både retningslinjene for observasjon og utelukkelse og mandatet for Norges Banks ansvarlige forvaltning. Etter utvalgets mening har rammeverket i det store og hele fungert godt. Utvalget foreslår likevel å justere retningslinjene for observasjon og utelukkelse på flere områder i lys av den erfaring man har opparbeidet seg og på bakgrunn av nye forventninger og utfordringer som er kommet til de siste 15 årene. Utvalget foreslår også enkelte endringer i mandatet for bankens ansvarlige forvaltning.

Utvalget legger til grunn at SPU er, og skal være, et sparefond for det norske folk, både for nålevende og senere generasjoner. Fondet er en langsiktig finansiell investor, med små eierandeler spredt ut over store deler av verden. Avkastning og risiko for fondet gjenspeiler dermed i store trekk utviklingen i verdensøkonomien.

Dette er det første kapittelet i Del II av utredningen med utvalgets vurderinger. Vurderingene i Del II bygger blant annet på faktagrunnlaget omtalt i kapitlene 3 – 9 i Del I. Innspill som er kommet til utvalget, er gjengitt i kapittel 10 og inngår også løpende under utvalgets drøftinger i kapitlene som følger nedenfor.

I dette kapitlet ser vi på noen overordnede problemstillinger for retningslinjene for observasjon og utelukkelse og den ansvarlige forvaltningen. De omhandler hvilke etiske forpliktelser som bør gjelde for fondet, og hvordan man kan legge grunnlag for såkalt overlappende konsensus om de føringer som legges på forvaltningen. Kapittelet går også nærmere inn på hva utviklingen i normer og standarder de senere årene betyr for SPUs etiske rammeverk. En omtale av ansvarlig næringsliv og FNs bærekraftsmål følger til slutt.

De neste kapitlene går nærmere inn på de ulike delene av utvalgets mandat.

11.2 To overordnede etiske forpliktelser i forvaltningen av SPU

SPU er et redskap for å forvalte inntektene fra våre petroleumsressurser. Ressursene tilhører både nålevende generasjoner og de som kommer etter oss. Sparingen i SPU skal bidra til at også framtidige generasjoner får glede av petroleumsressursene.

Finansdepartementet forvalter SPU på vegne av det norske folk.1 Norges Bank forestår den operative forvaltningen etter mandat fra departementet. Alle viktige veivalg i investeringsstrategien blir forankret i Stortinget.2 Et uavhengig Etikkråd tilrår om selskaper skal settes til observasjon eller utelukkes fra fondet etter retningslinjer fastsatt av departementet. Departementet rapporterer om forvaltningen i en årlig melding til Stortinget.

En slik nærhet til forvaltningen for de folkevalgte organer, både i fastsettelse av investeringsstrategien og i oppfølgingen av forvaltningen, er etter utvalgets mening viktig for legitimiteten til fondet, og trolig særlig i perioder som er krevende for forvaltningen. Tilsvarende er stor grad av åpenhet i forvaltningen avgjørende for at tilliten skal bevares.

Én etisk forpliktelse er knyttet til hva fondet skal oppnå. Å forvalte fondet med sikte på varig verdiskaping for nålevende og framtidige generasjoner er i seg selv en etisk forpliktelse. Investeringsstrategien for fondet er utformet med utgangspunkt i å oppnå høy avkastning på investeringene, samtidig som det ikke tas for mye risiko. I lov om Statens pensjonsfond § 2 er denne forpliktelsen formulert ved at «Målet med investeringene i Statens pensjonsfond skal være å oppnå høyest mulig avkastning med en akseptabel risiko.» Investeringsstrategien er nærmere beskrevet i kapittel 3.

En annen etisk forpliktelse handler om hva fondet skal unngå. Noen virksomheter og aktiviteter er av en slik karakter at fondet av etiske grunner ikke skal være investert i visse selskaper. Retningslinjene har som formål å unngå at fondet er investert i selskaper som medvirker til eller selv er ansvarlig for grovt uetiske forhold. De kan være knyttet til produksjon av visse produkter, som tobakk og visse typer våpen, eller det kan skyldes grove, etiske brudd som grove menneskerettighetskrenkelser, alvorlige miljøødeleggelser eller uakseptable klimautslipp som følge av selskapers atferd. Kriteriene i retningslinjene for observasjon og utelukkelse er nærmere drøftet i kapittel 12 og 13.

Disse to etiske forpliktelsene bør etter utvalgets mening fortsatt ligge til grunn for forvaltningen av fondet. De balanserer de hensynene som det er rimelig å anta at det norske folk vil kreve at fondet ivaretar.

11.3 Ansvarlig forvaltning støtter opp om begge de etiske forpliktelsene

Lov om Statens pensjonsfond § 2 slår fast at fondet skal forvaltes ansvarlig. I mandatet for forvaltningen heter det at bankens prinsipper for ansvarlig forvaltning «skal være i tråd med internasjonalt anerkjente prinsipper og standarder som OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og for eierstyring og selskapsledelse og FNs Global Compact», se avsnitt 11.5 nedenfor. Det innebærer at bankens arbeid med ansvarlig forvaltning skal fremme god selskapsstyring og en atferd i selskapene som tar hensyn til mennesker, miljø og en bærekraftig utvikling. Dette støtter opp om begge de overordnede etiske forpliktelsene.

Forvaltningsmandatet er tydelig på at ansvarlig forvaltningsvirksomhet skal være en integrert del av forvaltningen, og mandatet uttrykker en forventning om at ansvarlig forvaltning støtter opp om målet om høyest mulig avkastning. Dette er uttrykt som at god avkastning på lang sikt «anses å avhenge av en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand …».3

Når Norges Bank stiller forventninger til selskaper om å opptre på en ansvarlig og bærekraftig måte, overlapper temaene betydelig med de vurderingstemaene som Etikkrådet ser på i sin behandling av om selskaper bryter med retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Viktig i Norges Banks eierskapsarbeid er å bidra til at selskapene respekterer menneskerettigheter, tar hensyn til miljøet og forebygger korrupsjon mv. Ved å stille forventninger og krav til selskapene fondet er investert i på disse områdene, bidrar banken positivt til at selskaper i større grad overholder de etiske standardene som Etikkrådet vurderer selskaper opp mot. Norges Bank har her et vidtrekkende sett med virkemidler, blant annet selskapsdialog, bransjeinitiativer og samarbeid med andre investorer, bidrag til standardsetting og forskning, se nærmere omtale i kapittel 5.

Norges Banks ansvarlige forvaltning er viktig for å bidra til fondets langsiktige avkastning ved å fremme både god selskapsstyring og en atferd i selskapene som tar hensyn til mennesker, miljø og en bærekraftig utvikling.

11.4 Retningslinjenes formål, virkemidler og kriterier

Den etiske forpliktelsen om at fondet ikke skal være investert i selskaper som medvirker til eller selv er ansvarlig for grovt uetiske forhold, skal etter retningslinjene fremmes gjennom utelukkelse, observasjon og eierskapsutøvelse.

Utelukkelser gjøres etter både produktbaserte og atferdsbaserte kriterier, jf. §§ 2 og 3 i retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Selskaper som produserer visse typer våpen og tobakk skal utelukkes, og selskaper som, etter nærmere bestemte kriterier, baserer sin virksomhet på kull skal vurderes for utelukkelse. Under atferdskriteriene kan utelukkelse blant annet besluttes for selskaper «… der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene …, alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner, alvorlig miljøskade, … i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser .., grov korrupsjon …» eller «[a]ndre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer». Norges Bank beslutter om selskaper skal utelukkes på grunn av sin atferd etter tilrådinger fra Etikkrådet.

Observasjon kan etter § 6 (4) i retningslinjene «besluttes der det er tvil om vilkårene for utelukkelse er oppfylt, om utviklingen framover i tid eller der det av andre årsaker finnes hensiktsmessig.»4 I St.meld. nr. 20 (2008–2009) ble det vist til at en «beslutning om å sette et selskap til observasjon kan i gitte tilfeller være et godt alternativ, fordi dette kan antas å bidra til at selskapet endrer sin atferd, eller kan føre til at selskapet gir mer informasjon som kan avklare situasjonen».5

Før Norges Bank beslutter observasjon eller utelukkelse av et selskap, skal banken «vurdere om andre virkemidler, herunder eierskapsutøvelse, kan være bedre egnet til å redusere risikoen for fortsatt normbrudd eller av andre årsaker kan være mer hensiktsmessige».6 Norges Bank vurderer da om banken gjennom eierskapsutøvelse kan påvirke selskapet til å endre sin atferd slik at risikoen for normbrudd framover reduseres tilstrekkelig. Eierskapsutøvelsen vil da være knyttet til den risikoen for normbrudd som Etikkrådet beskriver i sin tilråding.

Etikkrådet følger opp og kommuniserer med selskaper som er satt til observasjon for å vurdere om atferden er blitt endret eller for å innhente informasjon. Etikkrådet rapporterer årlig til Norges Bank om selskapene. Fra rapportene framgår det hvorvidt selskapene har gjennomført relevante endringer i observasjonsperioden og om andre forhold som er viktig for Etikkrådets vurdering av selskapet.

Formålet med retningslinjene er altså å søke å unngå at fondet er investert i selskaper som medvirker til grove etiske normbrudd. Dette gjøres gjennom å utelukke selskaper som bryter med retningslinjene fra fondet. Formålet kan også oppnås ved å observere et selskap for å klargjøre om det bryter med retningslinjene, eller om selskapet selv eller utviklingen for øvrig bidrar til at risikoen for normbrudd reduseres. Selv om formålet ikke er å påvirke selskapers atferd, er det liten tvil om at Etikkrådets arbeid med utelukkelses- og observasjonssaker påvirker selskaper i større eller mindre grad til å bli mer ansvarlige, jf. nærmere omtale i kapittel 7. Der en velger eierskapsutøvelse er formålet å oppnå en atferdsendring hos selskapet som gjør at det ikke lenger medvirker til grove etiske normbrudd.

Det er følgelig en viss overlapp og vekselvirkning mellom Norges Banks arbeid med ansvarlig forvaltning og Etikkrådets arbeid med de etiske retningslinjene, jf. over. Det viktigste for fondet er at rammeverket samlet sett fungerer på en best mulig måte, ikke hva Etikkrådet og Norges Bank gjør hver for seg. I et samlet rammeverk er det samtidig viktig med klare ansvarslinjer og en klar arbeidsdeling mellom aktørene. Formålet for arbeidet under retningslinjene for observasjon og utelukkelse bør fortsatt være å unngå å være investert i selskaper som medvirker til grove etiske normbrudd.

Utvalget mener at virkemidlene under retningslinjene fortsatt bør være utelukkelse, observasjon og eierskapsutøvelse. Utvalget foreslår enkelte endringer i kriteriene for observasjon og utelukkelse, jf. nærmere omtale i senere kapitler.

Da de etiske retningslinjene ble innført i 2004, hadde de også en formålsparagraf for utelukkelser av selskaper, men denne ble ikke videreført da de etiske retningslinjene ble lagt inn i henholdsvis «Retningslinjer for observasjon og utelukkelse fra SPU» og «Mandat for forvaltningen av SPU» i 2010. Utvalget foreslår at følgende formålsparagraf tas inn i retningslinjene for observasjon og utelukkelse:

«Formålet med retningslinjene for observasjon og utelukkelse av selskaper fra Statens pensjonsfond utland (retningslinjene) er å unngå at fondet er investert i selskaper som forårsaker eller medvirker til alvorlige krenkelser av grunnleggende etiske normer som fastsatt i disse retningslinjene §§ 3 og 4.»

Dette tilsvarer i hovedsak den formålsparagrafen som inngikk i de etiske retningslinjene fra 2004 og som siden har vært lagt til grunn i praktiseringen av retningslinjene. Hva som ligger i begrepet «grunnleggende etiske normer», framkommer under de enkelte kriteriene for observasjon og utelukkelse. Framgangsmåtene for å redusere sannsynligheten for slike investeringer, er nærmere beskrevet i de senere kapitlene om utelukkelse, observasjon og eierskapsutøvelse.

11.5 Normutvikling og etisk grunnlag for SPU

11.5.1 Innledning

Utvalget er blitt bedt om å vurdere «i hvilken grad det har skjedd en utvikling i såkalt norsk og internasjonal konsensus med hensyn til etiske minstekrav som bør stilles til selskaper», og om «innholdet i de eksisterende etiske kriteriene i retningslinjene bør endres …». I utvalgets mandat vises det blant annet til at det har vært en utvikling i internasjonale konvensjoner og standarder. Blant annet har det kommet til flere nye retningslinjer for god selskapspraksis «som for eksempel FNs retningslinjer for næringsliv og menneskerettigheter og ulike retningslinjer for forebygging av korrupsjon». Utvalgets mandat er gjengitt i kapittel 2.

Utvalget mener at et etisk rammeverk som har en forankring i internasjonale konvensjoner og avtaler, gir et godt grunnlag for konsensus nasjonalt og internasjonalt. En tett kobling til slike konvensjoner er likevel ikke hensiktsmessig for alle kriteriene i retningslinjene. Videre bør også de ikke-rettslig bindende retningslinjene fra OECD og FN fortsatt ligge til grunn for den ansvarlige forvaltningen av fondet, som spesifisert i dagens mandat til Norges Bank. En oversikt over utviklingen i veiledende prinsipper er gitt i kapittel 6.

11.5.2 Normgrunnlag

De konvensjonene som retningslinjene for observasjon og utelukkelse delvis bygger på, er i stor grad de samme som for 15 år siden. I 2004 var Norge bundet av konvensjoner som forbyr biologiske våpen, kjemiske våpen, antipersonellminer, udetekterbare fragmenter, brannvåpen og blindende laservåpen. I tillegg var Norge etter ikkespredningsavtalen forpliktet til ikke å skaffe seg kjernevåpen. Norge var også part til de aller fleste konvensjoner på menneskerettighetsområdet inklusive arbeidstakerrettigheter, samt konvensjoner om klima, miljø og korrupsjon.

I løpet av de 15 årene som har gått har noen nye instrumenter kommet til. Særlig innen klima har det vært en betydelig utvikling. Det pågår internasjonale klimaforhandlinger, og det er blitt inngått internasjonale avtaler om å begrense klimagassutslipp. På miljøområdet ble konvensjonene kvikksølv, Minamatakonvensjonen, ratifisert i 2017. På menneskerettighetsområdet er det særlig FNs konvensjon om funksjonshemmedes rettigheter og FNs konvensjon om ufrivillige forsvinninger, samt Europarådets konvensjon om vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen) som det er verd å merke seg. Også på urfolksområdet har internasjonale normer og standarder utviklet seg. Urfolks rettigheter omtales nærmere i kapittel 13. Det samme gjelder forbud mot visse våpen. Både klasevåpen og kjernevåpen har blitt gjenstand for internasjonale forbud, selv om Norge ikke har sluttet seg til kjernevåpenforbudet. Våpenhandel og bekjempelse av økonomisk kriminalitet har også vært gjenstand mer omfattende regulering i konvensjoner.

Videre har det skjedd mye i utviklingen av frivillige retningslinjer og prinsipper om et ansvarlig næringsliv i regi av OECD, FN og andre organisasjoner. Mange nye initiativer er kommet til, og eksisterende dokumenter er blitt utviklet videre.

Disse retningslinjene har særlig relevans for Norges Banks arbeid. Etter gjeldende forvaltningsmandat § 4-2 (3) skal Norges Bank som nevnt utarbeide prinsipper for ansvarlig forvaltningsvirksomhet som «skal baseres på hensynene til god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold i forvaltningen i tråd med internasjonalt anerkjente prinsipper og standarder som FNs Global Compact, OECDs retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper.» Norges Bank viser også selv til disse dokumentene i hovedstyrets prinsipper for ansvarlig forvaltning. I tillegg viser Norges Bank til enkelte andre rammeverk, blant annet FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter, UNGP, som grunnlag for bankens ansvarlige forvaltning. UNGP ble vedtatt i 2011 og har etablert seg som den rådende internasjonale standarden for hva som forventes av stater og næringsliv på menneskerettighetsområdet.

Retningslinjer og prinsipper fra OECD og FN danner på denne måten et viktig verdigrunnlag for Norges Banks ansvarlige forvaltning. Et slikt verdigrunnlag bør etter utvalgets mening forankres hos våre folkevalgte organer og dermed framkomme i forvaltningsmandatet fra departementet til banken. I tillegg til de retningslinjene som allerede er framhevet i mandatet, mener utvalget derfor at også UNGP bør tas med. Norges Bank bør fortsatt kunne legge vekt på andre standarder i tillegg til de som nedfelles i mandatet, dersom banken mener det er hensiktsmessig.

OECD-medlemslandenes regjeringer har forpliktet seg til å fremme OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, og på en liknende måte har regjeringer forpliktet seg til å fremme FNs veiledende prinsipper for menneskerettigheter og næringsliv. FNs Global Compact er et globalt instrument som utgjør et samarbeid mellom FN og næringslivet med mål å fremme næringslivets samfunnsansvar.

OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper dekker hele bredden av næringslivets samfunnsansvar, inkludert åpenhet og rapportering, menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter, miljø, korrupsjon, forbrukervern, skatt, konkurranse og vitenskap og teknologi. I revisjonen av OECD-retningslinjene i 2011 ble det tatt inn et nytt kapittel om menneskerettigheter i samsvar med UNGP og nye bestemmelser om gjennomføring av aktsomhetsvurderinger og om ansvarlig leverandørkjedehåndtering. Det er videre vist til at selskaper skal følge ILOs erklæring om grunnleggende prinsipper og rettigheter i arbeidslivet og OECDs prinsipper for eierstyring og selskapsledelse. Det er dessuten utviklet en egen veileder for institusjonelle investorer der det stilles forventninger til hvordan institusjonelle investorer som Norges Bank skal følge opp OECDs retningslinjer, se også nedenfor.

UNGP består av tre pilarer. Den første pilaren er om statenes plikt til å beskytte menneskerettighetene, den andre pilaren er om næringslivets eget ansvar for å respektere menneskerettighetene og den tredje pilaren omhandler statens og næringslivets ansvar for å bidra til effektiv tilgang til rettslige og ikke-rettslige klageordninger for personer som mener seg utsatt for krenkelser av menneskerettighetene i forbindelse med næringslivsvirksomhet. Begrepet aktsomhetsvurderinger (Human Rights Due Diligence (HRDD)) er sentralt både i UNGP og i OECD-retningslinjene. Begrepet sikter til de prosesser bedriftene forventes å følge for å redusere risikoen for unngå å krenke andres rettigheter. Prosessen med å kartlegge og håndtere risiko er et viktig element, på tilsvarende måte som i OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger. I OECDs retningslinjer omfatter aktsomhetsvurderingene også samfunn og miljø i bredere forstand.

FNs Global Compact er verdens største initiativ for næringslivets samfunnsansvar, med over 10 000 bedriftsmedlemmer fra 160 land, og det gir føringer for selskapene fondet er investert i. Målene for FNs Global Compact er å støtte virksomheter til å drive en ansvarlig virksomhet ved å innrette virksomhetens strategier og operasjoner i tråd med ti prinsipper om menneskerettigheter, arbeidslivsstandarder, miljø og anti-korrupsjon, og å gjennomføre strategiske aktiviteter med vekt på samarbeid og innovasjon for å fremme bredere sosiale mål, slik som FNs bærekraftsmål. Global Compact har etablert en rekke ulike samarbeidsplattformer for å fremme ansvarlig næringsliv og bærekraftsmålene.

11.5.3 Retningslinjene for observasjon og utelukkelse står på egne ben, men OECDs retningslinjer og FNs prinsipper kan gi veiledning

Retningslinjene står på egne ben

Retningslinjene for observasjon og utelukkelse danner det operative normgrunnlaget for Etikkrådets arbeid og for Norges Banks vurderinger av tilrådinger banken mottar fra rådet. Kriteriene reflekterer internasjonale og norske grunnleggende etiske verdier.

Noen av kriteriene i retningslinjene er knyttet til eksisterende internasjonale instrumenter, mens andre ikke er det. I noen tilfeller gir slike instrumenter veiledning (for eksempel når det gjelder brudd på arbeidstakerrettigheter), men i andre tilfeller finnes ikke tilsvarende detaljerte normsett (for eksempel når det gjelder tap av naturmangfold).

Både OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter tjener som veiledning for Norges Bank om hvilke forventninger og krav som bør stilles til selskapene i porteføljen, og om prioriteringer i eierskapsarbeidet. Institusjonelle investorer forventes å gjennomføre aktsomhetsvurderinger og løpende overvåke porteføljen for å kartlegge, forebygge og begrense risikoen for negative konsekvenser. Ifølge OECDs veileder for institusjonelle investorer betyr dette at investorer må ha et bevisst forhold til risiko og prioritere sin innsats med utgangspunkt i normbruddets alvorlighetsgrad. Veilederen presiserer samtidig at siden antallet selskaper det investeres i kan være svært høyt, er det nødvendig for investorer å prioritere områder og selskaper for nærmere vurderinger. Hvis en hendelse som medfører en negativ konsekvens har skjedd, skal investoren forsøke å påvirke selskapet de har investert i til å avbøte skaden. Dersom dette ikke fører fram, kan investor vurdere å selge seg ut og avslutte eierskapet. Det forventes at investorer rapporterer om arbeidet på en hensiktsmessig måte.

Utvalget har vurdert om formuleringene i retningslinjene for utelukkelse og observasjon bør legges tettere opp til ordlyden i OECD- og UNGP-rammeverkene, slik flere innspill til utvalget fra sivilsamfunnet tar til orde for. Formuleringene og forventningene ville da være gjenkjennelige for selskapene, og OECDs og UNGPs veiledere kunne ligge til grunn for Etikkrådets arbeid. Blant annet Norsk Folkehjelp og Fagforbundet mener også at terskelen for utelukkelse bør vurderes i lys av disse rammeverkene.

Dette er viktige hensyn, men argumentene treffer bare delvis. Retningslinjene for observasjon og utelukkelse har et annet formål enn både OECDs retningslinjer og FNs veiledende prinsipper. Verken OECDs retningslinjer eller FNs veiledende prinsipper har som utgangspunkt å definere kriterier for utelukkelse av selskaper. OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper har som mål «å fremme positive bidrag fra selskaper til økonomiske, miljømessige og sosiale fremskritt verden over».7 Tilsvarende har FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter som formål å bidra til at menneskerettighetene blir respektert. Hensikten med disse rammeverkene er dermed ikke å utelukke selskaper, men å forebygge etiske normbrudd. I forvaltningen av SPU er det Norges Bank som har en slik rolle gjennom eierskapsutøvelsen, og ikke Etikkrådet. OECDs retningslinjer viser til at utelukkelse kan være aktuelt, enten på bakgrunn av et produktkriterium eller dersom det er ingen villighet i selskaper til å endre sin atferd.8

Etikkrådets arbeid bør på denne bakgrunn etter utvalgets mening fortsatt bygge på egne kriterier i retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Det er samtidig viktig å understreke at både OECDs retningslinjer og FNs prinsipper likevel vil være til hjelp i Etikkrådets arbeid, blant annet ved å klargjøre hvilke forventninger som bør stilles til selskapene. Disse rammeverkene kan også bidra til at Etikkrådets skjønnsutøvelse er konsistent over tid og på tvers av ulike områder. Både kriterier og terskel for utelukkelse av et selskap bestemmes likevel av retningslinjene for observasjon og utelukkelse, og kan ikke utledes av dokumentene fra OECD eller FN.

Medvirkning gjennom eierskap og leverandørkjeder

Etter retningslinjene kan observasjon og utelukkelse besluttes «for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for» normbrudd etter nærmere definerte kriterier. Utvalget foreslår å videreføre denne ordlyden. Det er imidlertid da viktig å være oppmerksom på at uttrykket «medvirkning» etter retningslinjene ikke har samme høye terskel som strafferettslig medvirkning. Begrepet brukes i retningslinjene synonymt med «bidrar til». Det er ikke intensjonen med retningslinjene å vurdere om selskaper medvirker til et normbrudd i strafferettslig forstand eller om selskapers handlinger er nødvendige for at et normbrudd skal finne sted. Formålet med retningslinjene er å unngå å være investert i selskaper som er ansvarlig for eller bidrar til grovt uetisk virksomhet.9

Selskaper kan på ulike måter medvirke til normbrudd som andre aktører har det direkte ansvaret for. OECDs retningslinjer og FNs prinsipper kan gi veiledning for hvordan selskapers medvirkning til normbrudd kan vurderes. Selskaper skal kartlegge risikoen for å medvirke til normbrudd gjennom eierskap og andre former for forretningsforbindelser, og de skal treffe tiltak for å hindre slike brudd.

Forventningene til at selskaper kartlegger risiko for og avbøter normbrudd, har på denne bakgrunn økt siden de etiske retningslinjene ble etablert. Når det gjelder medvirkning gjennom eierskap, la for eksempel Graver-utvalget opp til at et selskap bare skulle kunne utelukkes på grunnlag av eierskap hvis det har kontroll over den virksomheten som er involvert i det kritiske forholdet. Dette har vært forstått som at selskapet må ha minst 50 prosent eierandel eller delta i et joint venture-foretak som er ansvarlig for eller medvirker til et normbrudd, hvis det skal bli utelukket fra fondet.10

Når det gjelder andre typer forretningsforbindelser, la Graver-utvalget opp til en mer skjønnsmessig vurdering av medvirkning. Det ble for eksempel lagt til grunn at et kunde/leverandørforhold kan nærme seg medvirkning hvis forholdet er langvarig eller gjentas etter at de uetiske forholdene er avdekket.11 I OECD-retningslinjene for flernasjonale selskaper og i FNs veiledende prinsipper blir det i visse sammenhenger skilt mellom tre situasjoner av kobling til klanderverdige forhold. For det første når selskaper selv forårsaker disse, for det andre når de medvirker til dem og for det tredje når det bare består en forretningsforbindelse mellom selskapet og forholdet, typisk lenger ute i en leverandørkjede. Ved anvendelsen av medvirkningsvilkåret i retningslinjene for observasjon og utelukkelse, må vilkåret tolkes selvstendig. Det inneholder ikke nødvendigvis samme avgrensning som medvirkningsbegrepet i OECD-retningslinjene eller FNs veiledende prinsipper, der skillet særlig er oppstilt for å avgrense mot situasjoner der et selskap likevel ikke bør holdes ansvarlig for avbøtende tiltak overfor ofre for et menneskerettsbrudd eller andre klanderverdige handlinger.

I praksis har selskaper blitt utelukket fra fondet hvis de har hatt nær tilknytning til svært grove normbrudd, for eksempel via en leverandør, uten å ha iverksatt tiltak for å forhindre normbrudd. I de fleste saker der leverandørkjeder har vært vurdert av Etikkrådet, har leverandørkjedene vært korte (opp til to ledd), og selskapene har gjerne hatt en form for kontroll med produksjonen. Videre har selskapers nærhet til normbruddet for øvrig blitt tillagt vekt, for eksempel dersom det har vært inngått langsiktige kontrakter og der selskapets handlinger har vært vesentlige for at normbruddet har funnet sted.

I lange leverandørkjeder kan ofte flere selskaper på ulike vis knyttes til det samme normbruddet. Komplekse strukturer kan gjøre det utfordrende å avdekke ansvar og årsakssammenheng, og å avgjøre hva som skiller de ulike selskapenes innsats for å kartlegge og avbøte risiko. Det er likevel ingenting i veien for at lengre leverandørkjeder kan vurderes under dagens retningslinjer så lenge selskapets medvirkning til normbruddet er klar. Et eksempel hvor etisk ansvar for medvirkning til normbrudd kan vurderes å foreligge, kan være i tilfeller der et selskap er en betydelig kjøper av en type vare hvor det normalt er stor risiko for barnearbeid eller tvangsarbeid i leverandørkjeden, og selskapet ikke har tatt skritt for å undersøke eller forhindre normbrudd.

Mange av de groveste normbruddene som er knyttet til selskaper i fondet, gjelder forhold et stykke ned i leverandørkjeden. Mange av disse normbruddene er allment kjent og godt dokumentert, for eksempel barnearbeid i kakaoproduksjonen i Vest-Afrika eller utvinning av kobolt i Kongo. Utvalget peker på at Graver-utvalget i sin innstilling la opp til at eierskapsutøvelse ville være bedre egnet enn utelukkelse i slike saker. En del av problemstillingene som gjelder komplekse leverandørkjeder, kan best løses gjennom strukturelle endringer som kan kreve innsats fra flere aktører samtidig, for eksempel felles bransjeinitiativer. Norges Bank deltar i flere slike initiativer på investorsiden for å bedre forholdene i bestemte industrier. Selskaper som gjennom forhold i leverandørkjeden risikerer å medvirke til de alvorligste normbruddene, bør bli gjenstand for enten eierskapsutøvelse, observasjon eller utelukkelse. Det er her viktig med et godt samspill mellom virkemidlene og god koordinering og informasjonsutveksling mellom Norges Bank og Etikkrådet, jf. nærmere omtale i kapittel 16.

Nærmere om medvirkning gjennom finansiering

Et særskilt medvirkningsspørsmål, som har vært mye diskutert de siste årene, og som også utvalget har fått innspill om, knytter seg til finansiering.

Det er åpenbart at banker kan utelukkes for normbrudd de har det direkte ansvaret for. Som andre selskaper, kan også banker medvirke til normbrudd gjennom forretningsforbindelser. Spørsmålet utvalget vurderer her, er i hvilke tilfeller en finansinstitusjon medvirker til normbrudd i retningslinjenes forstand gjennom virksomhet som den finansierer.

Medvirkning i retningslinjenes betydning innebærer ikke nødvendigvis at selskapets handling er nødvendig for at normbruddet skal finne sted. Graver-utvalget uttrykte dette slik:

«Den som holder døren oppe for bankraneren, blir medskyldig i ranet selv om raneren utmerket godt ville klart å komme seg ut gjennom døren på egen hånd.»12

Terskelen for utelukkelse operasjonaliseres både gjennom grovheten i normbrudd som kvalifiserer for utelukkelse, og i nærheten til normbrudd. Nærhet kan blant annet oppstå dersom et selskaps handlinger eller unnlatelser kan sies å lede til, legge til rette for eller oppmuntre til at forretningsforbindelsen begår et normbrudd. I særlig grove og påregnelige normbrudd kan kravene til nærhet være mindre.

Ta for eksempel byggingen av et vannkraftverk som fører til alvorlig miljøskade eller grove menneskerettighetsbrudd. For det første må noen bygge vannkraftverket. En trenger også en rekke innsatsfaktorer som sement, stål og turbiner, men også kapital. Kapital kan ses som en innsatsfaktor på lik linje med andre innsatsfaktorer. I utgangspunktet kan en kanskje tenke at alle leverandører av innsatsfaktorer bør behandles likt slik at den som finansierer vannkraftverket, bør behandles på samme måte som den som leverer turbinen eller sementen.

Utvalget mener at man her må finne en balansegang. Formålet er å trekke en grense for hva fondet kan være investert i.

Hovedansvaret ligger åpenbart hos den som eier prosjektet og således «bestiller» normbruddene. Den som bygger og prosjekterer vannkraftverket, har også et selvstendig ansvar for å påse at sosiale og miljømessige forhold er kartlagt og avbøtt, og er dermed også direkte involvert. Leverandørene vil ellers medvirke i varierende grad, avhengig av hvor vesentlig den enkeltes bidrag er, hvilket aktsomhetskrav det er rimelig å stille og om normbruddet er påregnelig.

Generelt sett er prosjektfinansiering eller andre former for eiendelsbasert finansiering eksempler på finansieringsformer med en nærmere tilknytning mellom bank og klient enn ordinær utlånsvirksomhet. Forretningsforbindelsen eksisterer ikke kun på selskapsnivå, men er knyttet til et konkret prosjekt eller en eiendel. Finansieringen vil ofte være et vesentlig bidrag til prosjektet. Banken vil ha full oversikt over planene for prosjektet og mulighet til å stille krav gjennom spesifikke klausuler i lånevilkårene som krav til konsekvensvurdering og tiltaksplaner, klagemekanismer og oppdateringer av framdrift eller status for menneskerettighetsarbeid. Dersom en bank ikke har stilt noen krav i en situasjon der muligheten var til stede og normal aktsomhet skulle tilsi det, kan det samlet sett tale for at banken medvirker til skade som klienten forårsaker.

Noen prosjekter vil forårsake alvorlig skade, uavhengig av hvordan prosjektet gjennomføres. I svært alvorlige tilfeller, mener utvalget at dette kan danne grunnlag for utelukkelse fra fondet. En bank tar et aktivt valg om å finansiere et prosjekt, men kunne ha latt være. Hvis det er vanskelig å erstatte en banks finansiering med andre finansieringskilder, kan det gi ytterligere nærhet til bruddet.

I noen tilfeller kan det i praksis være vanskelig for en bank å avstå fra å finansiere et prosjekt. Utvalget mener likevel at et slikt selskap kan utelukkes fra fondet hvis det er snakk om svært grove normbrudd. Kriteriene gir etiske begrensninger for hva fondet kan investeres i utfra en vurdering av enkeltselskapers virksomhet. Hvis fondet ikke skal være forbundet med denne virksomheten, er den eneste muligheten å bryte forbindelsen.

Retningslinjene er framoverskuende. Det vil derfor også være sentralt for vurderingen om banken viser vilje til å endre atferd. Generelle endringer i hvordan en gjennomfører aktsomhetsvurderinger, eller hvilke krav en stiller ved långiving framover, kan også være relevante.

Utvalget mener at finansinstitusjoner ikke bør utelukkes bare fordi de finansierer andre selskaper som er utelukket fra fondet. Kriteriene for utelukkelse er selvpålagte, etiske begrensninger som gjelder for fondet. En kan vanskelig ha som en grunnleggende forventning at andre selskaper vil legge de samme kriteriene til grunn for finansiering av lovlig virksomhet.

Etter utvalgets syn skal det svært mye til før banker bør utelukkes fra SPU som følge av lånevirksomhet eller liknende forretningsmessige forhold der risikoen for normbrudd følger av klientens atferd, uten konkrete forhold som knytter bankens egen atferd nærmere til normbruddet. For det første er det ikke en rimelig forventning at fondet skal ha oversikt over slike forretningsforhold fordi banker i mange land ikke har lov til å offentliggjøre detaljer om sine utlån, som hvem de låner ut penger til. For det andre skal det svært mye til for at fondet ellers utelukker et selskap «oppstrøms» i en verdikjede på grunn av normbrudd lenger «nede». Mangelfulle aktsomhetsvurderinger kan i seg selv ikke være grunnlag for utelukkelse med mindre det kan anses som medvirkning til et meget alvorlig forhold. Utvalgets vurdering er at en slik tilnærming til bankers virksomhet er i tråd med hvordan en ellers vurderer leverandørkjedeforhold og medvirkning under atferdskriteriene.

Banker driver også ofte andre former for virksomhet, herunder kapitalforvaltning. Minoritetsposter eller andre finansielle investeringer bør etter utvalgets syn ikke gi grunnlag for utelukkelse, uten at andre forhold eller forbindelser knytter selskapet nærmere til et underliggende normbrudd gjennom for eksempel faktisk kontroll eller en form for identifikasjon mellom selskapene. Dette må ses i sammenheng med hvordan en under retningslinjene ellers bedømmer selskaper som har eierandeler i selskaper som er ansvarlige for grove normbrudd, jf. omtalen over.

Både bankenes bransjepraksis og investorenes forventninger har endret seg vesentlig de siste årene. OECDs veiledere og Ekvator-prinsippene gir spesifikke normer å bygge på i dette arbeidet. UNEP-FIs relativt nylig lanserte prinsipper for ansvarlig bankvirksomhet setter den globale standarden for hva det vil si å være en ansvarlig bank. Utvalget viser også til initiativer om spesifikke problemstillinger som Responsible Ship Recycling Standard og Poseidon Principles. Slike veiledere, prinsipper og initiativer har ikke som utgangspunkt å definere kriterier for utelukkelse av selskaper, men å forebygge etiske normbrudd og fremme ansvarlighet i bankvirksomheten, jf. omtale i kapittel 6. De kan dermed først og fremst tjene som veiledning til Norges Bank om hvilke forventninger og krav som bør stilles til bankselskapene i porteføljen, og om prioriteringer i eierskapsarbeidet. Utvalget mener dette gir et godt grunnlag for Norges Bank til å ta opp tematikk ved ansvarlig bankdrift i den ordinære eierskapsutøvelsen

Utvalget viser videre til eksempler på eierskapstemaer som Norges Bank allerede har prioritert de siste årene, som TCFD-rapportering for internasjonale banker, finansiering og avskoging i Sørøst-Asia og Latin-Amerika og prosjektfinansiering og menneskerettigheter i forbindelse med Dakota Access Pipeline. Dialogene og aktiviteten har blant annet bygget på forventninger om aktsomhetsvurderinger. Utvalget har også merket seg at Norges Banks forventningsdokumenter om klimaendringer allerede har en spesifikk omtale av finansieringsvirksomhet. Utvalget mener i denne forbindelse at det kan være naturlig å klargjøre at forventningen om aktsomhetsvurderinger også gjelder for bankvirksomhet, og å vurdere enkeltforventninger innenfor de forskjellige temadokumentene i lys av dette.

11.6 FNs bærekraftsmål og SPU

FNs bærekraftsmål definerer de mest sentrale utfordringene for en bærekraftig utvikling. Målene er satt av og for stater og myndigheter, og de angir politiske tiltak for å utrydde ekstrem fattigdom, sikre en inkluderende, bærekraftig utvikling og fremme velferd, fred og rettferdighet for alle. For å oppnå enighet ble målene nokså vagt formulert, men de er samtidig ambisiøse. Bærekraftsmålene er nærmere omtalt i kapittel 6.

Oppnåelse av bærekraftsmålene krever store investeringer

Ifølge UNCTAD er den årlige kostnaden for å finansiere bærekraftsmålene i utviklingsland mellom 3,3 og 4,5 billioner dollar, hvorav 2,5 billioner dollar står udekket.13 Det er på denne bakgrunn fra flere hold blitt gitt uttrykk for forventninger om at også privat næringsliv og investorer må bidra til å nå målene. Utvalget har mottatt innspill om at strategien for SPU i større grad bør baseres på positiv utvelgelse av selskaper og at fondet bør støtte opp om FNs bærekraftsmål, se nærmere omtale i kapittel 10.

Bærekraftsmålene er viktige og indikerer hvilken retning det internasjonale samfunnet ønsker å ta for å møte de globale utfordringene verden står overfor. Målene vil være utfordrende å nå og de innebærer usikkerhet rundt framtidige regulative rammer og krav, men kan samtidig gi nye muligheter for næringsliv og investorer. Selskaper vil måtte tilpasse seg de nye rammebetingelsene, den teknologiske utviklingen og nye investeringsbehov som oppstår. Se også omtale i kapittel 18 om klima, jf. bærekraftsmål nummer 13 om å stoppe klimaendringene.

Staten har flere ulike virkemidler som støtter opp om bærekraftsmålene

Den norske stat har flere ulike instrumenter for å bidra til å nå de ulike bærekraftsmålene. Dette er i stor grad målrettede tiltak som bevilges over statsbudsjettet. Bevilgninger til tiltak under bærekraftsmålene blir i tråd med en slik tilnærming vurdert og besluttet som del av Stortingets prioriteringer i den samlede budsjettbehandlingen. Dette er etter utvalgets mening en prinsipielt ryddig behandlingsmåte.

Norge har blant annet som mål å gi én prosent av brutto nasjonalinntekten til bistand. Norske myndigheter støtter også opp om internasjonalt samarbeid på en rekke områder som dekkes av bærekraftsmålene. Regjeringen har opprettet en egen nettside som viser de ulike engasjementene og bidragene staten har for å støtte opp om bærekraftsmålene, både i Norge og internasjonalt.14

Staten har videre etablert egne fond med formål som overlapper helt eller delvis med ett eller flere av FNs bærekraftsmål. Dette gjelder blant annet Norfund, som i mandatet er pålagt at minst halvparten skal investeres i fornybare energiprosjekter. Et annet investeringsfond er Nysnø, som har som formål å redusere klimagassutslipp gjennom investeringer i unoterte selskaper.

Ansvarlig næringsliv er en forutsetning for oppnåelse av bærekraftsmålene

Gjeldende rammeverk for den ansvarlige forvaltningen av SPU bidrar etter utvalgets mening til å støtte opp om bærekraftsmålene. Et ansvarlig næringsliv er en forutsetning for å oppnå bærekraftsmålene. Professor John Ruggie, leder av FNs arbeidsgruppe som utarbeidet UNGP, har uttrykt sammenhengen mellom ansvarlighet og bærekraft på følgende måte:

«De veiledende prinsippene setter den globale standarden for hva næringslivet må gjøre for å sikre respekt for menneskerettighetene gjennom sine forretninger og relasjoner. Bærekraftsmålene, på sin side, er en visjonær erklæring om en handlingsplan for å nå sosial og miljømessig bærekraft på vår planet. Logisk og i praksis bør de to være uløselig koblet, hvor de veiledende prinsippene slår an tonen for de sosiale delene av bærekraftsmålene som næringslivet er forventet å bidra til.»15

SPU skal forvaltes ansvarlig, blant annet med utgangspunkt i OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og for selskapsstyring, og FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter. Disse retningslinjene bygger på internasjonale konvensjoner og dekker til sammen hele bredden av næringslivets samfunnsansvar. OECDs retningslinjer og FNs veiledende prinsipper er nærmere beskrevet i kapittel 6.

Et ansvarlig næringsliv forventes, i tråd med OECDs retningslinjer og FNs veiledende prinsipper, å unngå å forårsake eller medvirke til krenkelser av andres rettigheter gjennom sine egne aktiviteter og dessuten å håndtere slike krenkelser dersom de skjer. Selskaper forventes også å ha oversikt over og forebygge risiko for krenkelser i leverandør- eller verdikjeden og hos andre forretningspartnere. Med dagens komplekse verdikjeder, betyr det at svært mange mennesker, også i fattige deler av verden, er involvert i verdikjedene til flernasjonale selskaper. Ved å stille krav til virksomheten og til forretningsforbindelser om for eksempel anstendige arbeidsforhold og levelønn, kan disse selskapene frambringe positive effekter for bærekraftig utvikling.

OECDs veileder for institusjonelle investorer omtaler sammenhengen mellom ansvarlige investeringer og bærekraftsmålene på følgende måte:

«By carrying out due diligence in line with the OECD Guidelines, investors will not only be able to avoid negative impacts of their investments on society and the environment, but also avoid financial and reputational risks, respond to expectations of their clients and beneficiaries and contribute to global goals on climate and sustainable development. Increasing, failing to consider long-term investment value drivers, which include environmental, social and governance issues, in investment practice is seen to be a failure of fiduciary duty. Since the introduction of the Paris Climate Agreement in 2015, investors have been facing increasing expectations to manage climate risks in their portfolios.

International financial institutions have also signalled plans to mobilise USD 400 billion towards achieving the Sustainable Development Goals (SDGs). Strong due diligence processes can help ensure that investments are put towards projects and companies that behave responsibly and ultimately help achieve the objectives of the SDGs.»

Ved å være investert i over 9 000 selskaper i mer enn 70 land, tilbyr SPU langsiktig kapital til verdens finansmarkeder. Flere av disse landene er framvoksende økonomier, der behovet for kapital anses å være stort.16

SPU er en langsiktig og universell investor med et klart og entydig, finansielt mål om å oppnå høyest mulig avkastning innenfor en akseptabel risiko, jf. ovenfor. Målet støttes opp av en ansvarlig forvaltning. Norges Bank legger i den ansvarlige forvaltningen vekt på å fremme god styring av selskaper og på selskapenes påvirkning på samfunn og miljø. Som en universell investor vil SPU i utgangspunktet ha om lag samme finansielle risiko og muligheter knyttet til oppnåelse av bærekraftsmålene som de underliggende markedene, bransjene og selskapene fondet er investert i. SPU og andre investorer er avhengige av en bærekraftig økonomisk vekst i verden for å skape langsiktig avkastning. Selv om bærekraftsmålene ikke er et mål for investorer i seg selv, vil SPUs mål som en ansvarlig, langsiktig og universell investor i stor grad sammenfalle med bærekraftsmålene.17

Hvordan det enkelte selskap håndterer risiko og muligheter for å nå bærekraftsmålene, er på denne bakgrunn noe som opptar eierne av selskapene, og som naturlig vil være en del av eierskapsutøvelsen og dialogen med selskapene. Norges Bank håndterer risiko og muligheter knyttet til ulike bærekraftstema innenfor rammen av forvaltningsmandatet. Blant annet vil arbeidet med bedre og mer sammenliknbar selskapsrapportering på slike områder være viktig for risikostyringen og integrering av hensynet til bærekraft i investeringsbeslutningene.

Utvalget legger til grunn at fondet fortsatt skal være en finansiell, langsiktig global investor. Norges Bank bør fortsette å håndtere risiko og muligheter knyttet til bærekraft innenfor rammen av forvaltningsmandatet. Fondet kan etter utvalgets oppfatning imidlertid ikke være et spisset instrument i arbeidet for å oppnå bærekraftsmål. Spørsmålet om eventuell omlegging av SPUs strategi til positiv utvelgelse av selskaper basert på bærekraftsmålene, som er reist i noen innspill til utvalget, ville innebære en grunnleggende endring av investeringsstrategien og faller utenfor utvalgets mandat. Utvalget mener at ulike elementer i forvaltningen av SPU generelt er med å underbygge bærekraftsmålene og at kravene til ansvarlig næringsliv er den sentrale delen av dette som SPU må søke å fremme. Gjennom ansvarlig forvaltning og ved å utelukke selskaper som opptrer i strid med retningslinjene for observasjon og utelukkelse, er fondet med på å etablere en viktig forutsetning for at bærekraftsmålene kan nås.

12 Produktbasert utelukkelse og statsobligasjonsunntaket

12.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere i hvilken grad det har skjedd en normutvikling med hensyn til etiske minstekrav som bør stilles til selskaper, og om de eksisterende kriteriene i retningslinjene bør endres på bakgrunn av dette, herunder om enkelte kriterier bør tas ut eller nye tas inn. I dette kapittelet vurderes de produktbaserte utelukkelsene. Utvalget er også bedt om å vurdere om det er hensyn som tilsier at det bør gjøres endringer i det gjeldende statsobligasjonsunntaket. Spørsmål om selskapers salg av våpen til krigførende stater som kan benytte disse på en måte som er i strid med humanitærretten, blir behandlet i kapittel 13. En vurdering av statsobligasjonsunntaket følger i kapittel 12.2 under. Bestemmelsen om våpenkriteriet er omtalt i kapittel 12.3, og kriteriet om salg av våpen til visse stater i kapittel 12.4, med en henvisning til en nærmere drøfting i kapittel 13. Kjernevåpenkriteriet er omtalt i kapittel 12.5 og autonome våpen i 12.6. I kapittel 12.7 og 12.8 er utelukkelse av alkohol-, tobakk- og cannabisprodusenter og pengespill drøftet. En oppsummering følger i kapittel 12.9.

12.2 Statsobligasjonsunntaket

Ordningen med statsobligasjonsunntak ble etablert i 2007 og innebærer at Finansdepartementet kan avskjære SPU fra å være investert i statsobligasjoner utstedt av enkelte stater. I St.meld. nr. 24 (2006–2007) står det:18

«… Dette vil gi en klar ansvarsdeling mellom departementet og Norges Bank. Norges Bank vil vurdere de økonomiske sidene ved investeringene, mens departementets liste etablerer en prosess som sikrer utelukkelse av statsobligasjoner fra enkeltland dersom det er et bredt politisk ønske om det. For å unngå at det skapes usikkerhet om formålet med investeringene i fondet, legges det vekt på at slike vedtak må reflektere bred politisk enighet i tråd med prinsippet om «overlappende konsensus» fra Graver-utvalget. Vedtak om å ikke investere i enkelte lands statsobligasjoner bør derfor i første rekke gjelde land der det er vedtatt FN-sanksjoner, eller land som er omfattet av andre særlige internasjonale tiltak som Norge har sluttet opp om. …»

Stortinget sluttet seg til regjerings vurderinger.19 Ordlyden i statsobligasjonsunntaket ble justert med virkning fra 1. januar 2015 for å klargjøre skillet mellom FN- sanksjoner som automatisk vil være bindende for Norge, og andre restriktive tiltak som krever en særskilt oppslutning fra norsk side.

Bestemmelsen er tatt inn § 2-1 annet ledd bokstav c i mandatet for forvaltningen av SPU. Bestemmelsen innebærer at fondet ikke skal investeres i rentebærende instrumenter utstedt av stater som er gjenstand for omfattende FN-sanksjoner eller andre internasjonale tiltak av særlig stort omfang, og der Norge har sluttet opp om tiltakene. Kriteriet er nærmere omtalt i kapittel 4.4.

Vurderingene av hvilke land som kvalifiserer for dette vilkåret gjøres årlig av rettsavdelingen i Utenriksdepartementet før en eventuell beslutning treffes av Finansdepartementet. For tiden er Syria og Nord-Korea omfattet av kriteriet. Tidligere har også Burma/ Myanmar og Iran vært omfattet.

Dette er etter utvalgets syn et objektivt og lite problematisk kriterium. Samtidig er det et kriterium som har liten reell betydning for fondet. De landene som er og har vært omfattet, har uansett ikke vært aktuelle for fondets investeringer. Utvalget antar at aktuelle land under dette kriteriet heller ikke i framtiden vil være land som vil være aktuelle for SPUs investeringer i statsobligasjoner.

Finansdepartementet snevret i 2018 inn referanseindeksen for statsobligasjoner til å omfatte bare obligasjoner utstedt av land som Bloomberg klassifiserer som utviklede markeder. Det gjør etter utvalgets mening statsobligasjonsunntaket enda mindre relevant. Videre skal Norges Banks hovedstyre på forhånd godkjenne alle nye markeder det investeres i etter en særskilt vurdering. Utvalget antar at Norges Bank vil vurdere land utenom referanseindeksen særskilt nøye, og at land som kan være aktuelle for statsobligasjonsunntaket uansett ikke vil komme i betraktning.

Sannsynligheten for at statsobligasjonsunntaket vil få en reell betydning for fondet i framtiden, er på denne bakgrunn ikke svært stor. Basert på det vi vet i dag, vil det også framover ramme statsobligasjoner som neppe vil være aktuelle for SPUs investeringer. Utvalget går likevel ikke inn for at bestemmelsen fjernes. Fondet er bredt investert over store deler av verden, og det er vanskelig å overskue utviklingen flere år fram i tid.

12.3 Produksjon av våpen

12.3.1 Gjeldende retningslinjer

Kriteriene for produktbasert observasjon og utelukkelse av selskaper er gitt i retningslinjenes § 2. § 2 første ledd bokstav a lyder:

«(1) Fondet skal ikke være investert i selskaper som selv eller gjennom enheter de kontrollerer:

a) produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper»

Selskaper kan etter dette kriteriet bare utelukkes som følge av sin egen produksjon eller produksjon i selskaper de kontrollerer. Basert på anbefalingen fra Graver-utvalget har Finansdepartementet fastsatt en uttømmende liste over hvilke våpentyper som rammes av retningslinjenes § 2 (1) bokstav a):

«Våpenkriteriet omfatter kjemiske våpen, biologiske våpen, antipersonellminer, udetekterbare fragmenter, brannvåpen, blindende laservåpen, klasevåpen og kjernevåpen. Fondet skal heller ikke være investert i selskaper som utvikler eller produserer sentrale komponenter til denne typen våpen.»

Listen framgår av de ulike stortingsmeldingene om fondsforvaltningen.20 Den omfatter de våpentyper som det er forbudt for Norge å produsere, besitte eller bruke etter konvensjoner som Norge har sluttet seg til. Siden 2005 har Etikkrådet anbefalt å utelukke 30 selskaper etter våpenkriteriet, se nærmere omtale i kapittel 5.

12.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener våpenkriteriet i hovedsak er hensiktsmessig utformet. Utvalget foreslår en mindre justering i bestemmelsens ordlyd slik at det klart framgår at både produksjon og utvikling av våpen er ment å rammes, samt både våpen og deres sentrale komponenter. Med en slik endring vil retningslinjene samsvare med Finansdepartementets begrepsbruk ved omtalen av produktbasert utelukkelse i stortingsmeldingene.

Listen med våpentyper som skal omfattes av kriteriet, er nokså stabil over tid, og utvalget foreslår at den tas inn i retningslinjene. Utvalget foreslår derfor at våpenkriteriet endres til følgende, jf. ny § 3 (1):

a) utvikler eller produserer våpen eller sentrale komponenter til våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper, herunder biologiske våpen, kjemiske våpen, kjernevåpen, ikke-detekterbare fragmenter, brannvåpen, blindende laservåpen, antipersonellminer, klaseammunisjon og dødelige autonome våpen.

Forslaget bringer ordlyden i tråd med dagens forståelse og praktisering av kriteriet. Dødelige autonome våpen er her lagt til våpenlisten, se nærmere omtale i kapittel 12.6 nedenfor.

Utvalget har fått innspill om at våpenkriteriet bør omfatte alle typer våpen. Dette er nærmere drøftet i kapittel 13.4.6.

12.4 Utelukkelse av selskaper på bakgrunn av salg av våpen til enkelte stater

12.4.1 Gjeldende retningslinjer

I tillegg til selskapers produksjon av enkelte typer våpen, har selskapers salg av våpen og militært materiell til visse stater vært et spesifikt grunnlag for utelukkelse fra SPU siden 2007. Det følger av retningslinjenes § 2 (1) bokstav c at fondet ikke skal være investert i selskaper «som selv eller gjennom enheter de kontrollerer selger våpen eller militært materiell til stater som er omfattet av ordningen for statsobligasjonsunntak», se kapittel 12.2 ovenfor.

Omfanget av utelukkelser etter retningslinjenes § 2 (1) bokstav c har vært begrenset til ett selskap som i perioden 2008 til 2014 var utelukket fra fondet fordi det leverte militære kjøretøy til myndighetene i Myanmar.21 Utelukkelsen av selskapet ble opphevet da Myanmar ble tatt av listen over stater som var omfattet av statsobligasjonsunntaket.

12.4.2 Praksis til nå

Ingen selskaper er for tiden utelukket fra SPU på bakgrunn av deres salg av våpen eller militært materiell til bestemte stater, og omfanget har vært begrenset til det ene selskapet som er omtalt over.

Det har vært kritisert at SPU har investert i selskaper som selger våpen til enkelte krigførende stater. Etikkrådet omtalte temaet i sin årsmelding for 2018. Rådet skrev blant annet:

«Følgelig er det slik at dersom et selskap produserer våpen som ikke står på våpenlisten, eller selger våpen til stater som ikke står på landlisten, vil forholdet ikke rammes av produktkriteriene i SPUs etiske retningslinjer. Det vil da ikke være grunnlag for å anbefale at selskapet utelukkes fra SPU etter produktkriteriene.»22

Listene som det her vises til, er listen over våpentyper som omfattes av utelukkelseskriteriet for våpen som ved normal bruk bryter med grunnleggende humanitære prinsipper, og listen over stater omfattet av statsobligasjonsunntaket.

12.4.3 Utvalgets vurdering

Å knytte et kriterium for salg av våpen eller militært materiell opp mot stater som er omfattet av ordningen for statsobligasjonsunntaket, er etter utvalgets mening lite treffsikkert for å hindre salg av våpen til enkelte krigførende stater. I kapittel 12.2 går utvalget inn for at statsobligasjonsunntaket opprettholdes. Dette vil som omtalt dreie seg om stater som er gjenstand for omfattende FN-sanksjoner eller andre internasjonale tiltak av særlig stort omfang. Det omfatter meget få stater, og disse er ikke nødvendigvis krigførende. Selv om denne bestemmelsen i retningslinjene ikke hittil har hatt særlig stor betydning, går utvalget inn for at også kriteriet for å utelukke selskaper som selger våpen eller militært materiell til stater som er omfattet av statsobligasjonsunntaket, skal opprettholdes.

I tillegg foreslår utvalget å innføre en nytt kriterium for å begrense SPUs investeringer i selskaper som selger militært materiell som brukes i strid med humanitærretten. Det foreslåtte kriteriet skal være løsrevet fra statsobligasjonsunntaket. I slike situasjoner er det ikke de aktuelle våpnene i seg selv som er problematiske, men derimot den atferden som ligger i salg av våpen til en mottaker som benytter våpen systematisk på måter som bryter med humanitærretten. Kriteriet er på denne bakgrunn foreslått plassert under atferdskriteriene i retningslinjene, se nærmere drøfting i kapittel 13.4.

12.5 Kjernevåpen

12.5.1 Praktiseringen av kriteriet siden 2005

Kjernevåpen har vært omfattet av de etiske retningslinjene helt siden de ble innført i 2004. Slike våpen skiller seg både politisk, strategisk og rent teknisk vesentlig fra de øvrige våpentyper som er omfattet av kriteriene for utelukkelse. Kjernevåpen har for eksempel et langt større ødeleggelsespotensial enn de øvrige våpentypene som er omfattet av retningslinjene. Men på samme måte som antipersonellminer og klasevåpen (samt biologiske og kjemiske våpen), faller kjernevåpen klart innenfor vilkåret i retningslinjene om at normal anvendelse av våpenet vil stride med grunnleggende humanitære prinsipper.

Graver-utvalgets utredning gir enkelte avgrensninger av produktkriteriet med hensyn til kjernevåpenproduksjon, men disse er ikke utfyllende på alle områder, og det er ikke gitt ytterligere veiledning siden den gang.23 Etikkrådet diskuterte kriterieavgrensninger i sin første tilråding som kom i 2005 om utelukkelse av kjernevåpenselskaper.24 Avgrensningene som denne tilrådingen la opp til, har i all hovedsak vært praktisert siden. Praksisen er nærmere omtalt under.

Det eksisterer ingen konvensjon som fullt ut definerer hvilke komponenter som inngår i kjernevåpen, og kjernevåpen er betydelig mer komplekse og ressurskrevende i sin framstilling enn andre våpentyper. De inngår dessuten i store våpensystemer. Til sammen gjør dette at praktiseringen av utelukkelseskriteriet for kjernevåpenproduksjon har vært krevende. Etikkrådet redegjorde for disse problemstillingene i sin årsmelding for 2015.25

Etikkrådet peker her på at utelukkelseskriteriet knyttet til kjernevåpenproduksjon innebærer tre hovedutfordringer:

• Å finne en avgrensning som er fornuftig og praktiserbar

• Konsistens i praktiseringen – altså å behandle like forhold likt

• Informasjonstilgang

Foruten produksjon av selve stridshodet, har Etikkrådet lagt til grunn at også andre typer virksomhet kan rammes. Siden retningslinjene ble innført i 2004 har det skjedd en utvikling, særlig i USA, hvor virksomhet på statlig eide anlegg for produksjon, oppgradering, vedlikehold og testing av kjernevåpen helt eller delvis settes ut til kommersielle selskaper. Også dette har dannet grunnlag for utelukkelse av selskaper fra SPU.

Flere formål (flerbruksformål) / «dual use»

Kriteriet rammer de delene av et kjernevåpen som er sentrale for våpenets produksjon eller bruk. Virksomhet eller produkter som ikke har annet formål enn å inngå i kjernevåpensystemer, har dannet grunnlag for utelukkelse. Produksjon av produkter med flere formål, hvorav kun ett er knyttet til kjernevåpen, har derimot ikke vært ansett som grunnlag for utelukkelse. Etikkrådet viser i sin årsmelding for 2015 til Graver-utvalgets utredning i denne forbindelse:26

«Produksjon av komponenter som kan fylle andre, legitime formål (flerbruksvarer), bør etter utvalgets oppfatning ikke danne grunnlag for utelukkelse».

12.5.2 Forståelsen av «sentrale komponenter»

Graver-utvalget var klar på at det ville føre for langt å forsøke å utelukke enhver produsent av komponenter til kjernevåpen: «det er ikke noe poeng i å ramme for eksempel en skrueprodusent». Samtidig spesifiserte Graver-utvalget at «produksjon av helt sentrale komponenter må sies å falle innenfor definisjonen.»

I sin årsmelding fra 2015 skrev Etikkrådet at det ikke er åpenbart hvilke komponenter som er sentrale, kanskje bortsett fra selve stridshodet og spaltbart materiale til dette. Kjernevåpen består av et stort antall komponenter hvis man går helt ned til de minste bestanddeler. Detaljert informasjon om alle enkeltkomponenter er uansett ikke fritt tilgjengelig, og Etikkrådet har følgelig ingen oversikt over disse.

Etikkrådet har tilnærmet seg problemstillingen ved å konsentrere seg om komponenter som ikke kan ha flere formål og hvor komponentens relative betydning til andre komponenter i våpensystemet er slik at de kan sies å være avgjørende for våpenets funksjon. I praksis har dette avgrenset kriteriet til å omfatte:

• Stridshoder og spaltbart materiale

• Leveringssystemer i form av missiler som ikke har annen funksjon enn å levere kjernevåpen, inkludert framdriftssystemer for disse

For missiler har Etikkrådet anbefalt å utelukke selskapene som har hovedansvaret for sluttproduksjonen av missilene og produksjonen av motorene, men ikke samtlige underleverandører utover dette; rådet har i sine vurderinger ikke gått på undernivået til hovedkomponenter, som for eksempel produksjon av deler til rakettmotorer.

Etikkrådet har videre ikke anbefalt å utelukke selskaper som leverer andre komponenter som for så vidt godt kan anses som sentrale komponenter til leveringssystemer, som styrings-, navigasjons- og kommunikasjonssystemer. Etikkrådet skriver i sin årsmelding for 2015 at man anser at det vil være for krevende å skulle vurdere slike systemer med hensyn til for eksempel grad av formålstilpasning, og at det her er vanskelig å trekke konsistente systemgrenser. Informasjonstilgangen om slike systemer er i tillegg svært begrenset.

12.5.3 Produksjon og utvikling

Etikkrådet har lagt til grunn at selskapers vedlikehold og oppgradering av eksisterende kjernevåpen kan sidestilles med første gangs produksjon. Første gangs tilvirkning av kjernevåpen, og særlig spaltbart materiale, er svært ressurskrevende, og ikke noe sted foregår kontinuerlig nyproduksjon av dette. Kjernevåpensystemer kan holdes operative over flere tiår ved kontinuerlige oppgraderinger, vedlikehold og ikke-destruktiv testing, og rådet har i sin praksis sidestilt slik virksomhet med første gangs tilvirkning. Dette har utgjort grunnlaget for utelukkelse av flere av selskapene etter kjernevåpenkriteriet.

12.5.4 Informasjonstilgang

Anbefalingene om utelukkelse av selskaper bygger på offentlig tilgjengelig informasjon. Vanlige informasjonskilder er pressemeldinger i forbindelse med kontraktsinngåelser og øvrig informasjon fra selskapene. Etikkrådet skriver i sin årsmelding fra 2015 at omfanget av tilgjengelig informasjon generelt er lite, og den som eksisterer, er som regel lite spesifikk. Relevant informasjon om kjernevåpenproduksjon i ikke-vestlige land er ifølge Etikkrådet enda mer begrenset i omfang. Etikkrådets erfaring er videre at selskaper ved henvendelser normalt ikke har anledning til å kommentere eller redegjøre særlig detaljert for virksomhet knyttet til kjernevåpenproduksjon.

12.5.5 Etikkrådets evaluering i 2017 av praktiseringen av kriteriet

På grunn av kompleksiteten i håndteringen av dette kriteriet besluttet Etikkrådet i 2017 å engasjere en ekstern konsulent for å utarbeide en rapport. Oppdraget gikk ut på følgende:

• beskrive kjernevåpenproduksjon i dag og forventet utvikling i framtiden

• vurdere rådets praksis siden 2005 med hensyn til konsistens og hvordan praksis samsvarer med retningslinjer og forarbeider

• beskrive og vurdere hva som kan anses som et kjernevåpens sentrale komponenter

• vurdere hva som i denne sammenheng naturlig faller under begrepene produksjon og utvikling

• vurdere andre investorers/fonds praksis på området

• foreslå en avgrensning av utelukkelseskriteriet med hensyn til selskapers produkter og virksomhet

Rapporten diskuterer inngående begrepene sentrale komponenter, key components, herunder ulike måter å avgrense komponenter med flere formål.27 Videre er begrepene produksjon og utvikling diskutert.

Det ble i rapporten foreslått følgende definisjon av hvilke typer komponenter som kan danne grunnlag for utelukkelse av selskaper:

«A single-purpose key component of a nuclear weapon is one that is specially designed, developed, produced, or adopted for use in a nuclear weapon system and that is essential for the intended use of a weapon».

I rapporten er det videre argumentert for at såkalte leveringsplattformer som ikke har annet formål enn å levere kjernevåpen, bør anses som sentrale komponenter. Det samme kan gjelde komponenter til leveringsplattformer. I praksis gjelder dette i første omgang undervannsbåter og komponenter til slike, men det kan for så vidt også gjelde kjøretøy og fly og komponenter til disse som ikke har andre formål enn å være plattform for kjernevåpen.

De færreste av andre investorer og fond som utelukker kjernevåpenprodusenter har ifølge rapporten formulert et entydig kriterium, og få utelukker på grunnlag av produksjon av leveringsplattformer, se også kapittel 8 om andre institusjonelle investorer. Svært få investorer offentliggjør hvilke selskaper de utelukker, selv om de har som policy å utelukke kjernevåpenprodusenter.

Etikkrådet vurderte rapporten i sin årsmelding for 2017.28 Selv om utvikling og produksjon av kjernevåpen er strengt regulert for blant annet å hindre spredning av slike våpen, finnes det ingen omforent definisjon av hva kjernevåpen, og spesielt dets sentrale komponenter, faktisk er. Etikkrådet må derfor bruke betydelig skjønn i vurderingene. Rapporten ga etter Etikkrådets vurdering nyttige innspill til mulige måter å avgrense kriteriet på. Rådet anså at den foreslåtte definisjonen av begrepet sentrale komponenter virket som en fornuftig rettesnor for det videre arbeidet med kriteriet, men at heller ikke en slik definisjon løser alle avgrensningsspørsmål.

Et vanskelig spørsmål for Etikkrådet har vært om rammene for hva som skal omfattes av kjernevåpenkriteriet bør utvides. Evalueringsrapporten viste spesielt til at utelukkelse av produsenter av strategiske undervannsbåter og noen av deres komponenter ville være i tråd med den foreslåtte definisjonen. Flere stater har omfattende programmer for bygging av nye strategiske undervannsbåter. Et stort antall selskaper er leverandører av komponenter til disse.

Etikkrådet skrev i sin årsmelding for 2017 at selv om den foreslåtte definisjonen legges til grunn for det videre arbeidet, kan andre hensyn tilsi at grensene for kriteriet ikke skal utvides:

«I forarbeidene så man i utgangspunktet ikke for seg noen utelukkelser på grunnlag av kjernevåpenproduksjon, da det ble antatt at slik virksomhet kun foregikk i statlige foretak. Etikkrådet anbefalte likevel i 2005 utelukkelse av flere selskaper som drev med testing av kjernevåpenstridshoder og produksjon av missiler som kun fører kjernevåpen. Senere har listen over produkter og aktiviteter som leder til utelukkelse økt noe, men det har i alle saker vært knyttet til stridshoder og missiler. Selv om forarbeidene var lite spesifikke på området, er det gjennomgående at terskelen for utelukkelse av selskaper skulle være høy. Å utvide grunnlaget for utelukkelse til å gjelde strategiske undervannsbåter og til deler til slike båter virket etter Etikkrådets oppfatning fjernt fra det man så for seg i forarbeidene. Ettersom forarbeidene er lite tekniske i sin omtale av kjernevåpen, må en normal språklig forståelse av begrepene som brukes der, legges til grunn. Det virker i en slik tolkning rimelig å anta at farkoster som båter og skip og deler til disse, uansett formål og type, faller utenfor den normale forståelsen av begrepet kjernevåpen og deres sentrale komponenter.»

Etikkrådet ga også en noe mer teknisk begrunnelse for at produksjon av undervannsbåter ikke skal rammes av kriteriet, ved at disse rent fysisk er adskilt fra kjernevåpenet. En strategisk undervannsbåt frakter missiler som igjen fører stridshoder til kjernevåpen. Missiler og stridshoder (som er grunnlag for utelukkelse) henger fysisk sammen i en enhet. Båten er en separat enhet som er konstruert og bygget adskilt fra kjernevåpenet, selv om den er tilpasset dette. Etikkrådet anså derfor i 2017 at det ikke var naturlig å sidestille virksomheten med å bygge undervannsbåter med produksjon av kjernevåpen, altså stridshoder og missiler.

Ifølge Etikkrådet er det først og fremst i USA, og i noen grad også i Storbritannia, Frankrike og India, at børsnoterte selskaper har noen rolle i kjernevåpenproduksjon. Dette reflekteres i den geografiske tilhørigheten til selskapene som er utelukket fra SPU på grunnlag av dette. For tiden er 15 selskaper utelukket fra fondet på grunn av kjernevåpenproduksjon. Disse er amerikanske og europeiske selskaper.

12.5.6 Utvalgets vurdering

Etikkrådet har ved flere anledninger pekt på utfordringene ved å operasjonalisere utelukkelseskriteriet for kjernevåpen. Med hensyn til spørsmålet om leveringsplattformer, og da særlig undervannsbåter, skal omfattes av kriteriet, har Etikkrådet gjort en selvstendig vurdering som går på tvers av rådet som det innhentet fra en ekstern ekspertgruppe i 2017. Etikkrådet har vist til at forarbeidene ikke gir noe klart svar på spørsmålet om leveringsplattformer skal omfattes av kriteriet, og har valgt å legge seg på en forsiktig linje i dette spørsmålet.

Utvalget bemerker at begrepet «leveringsplattform» ikke er brukt i forarbeidene, men er innført av Etikkrådet for å avgrense kriteriet mot enkelte typer produkter. Utvalget har forståelse for at kriterieavgrensninger for kjernevåpenkriteriet medfører krevende grensedragninger. Likevel mener utvalget at visse undervannsbåter vanskelig kan sees på som annet enn en nødvendig og integrert del av et kjernevåpensystem, dersom de ikke er bygget for noe annet formål enn å være plattform for utskyting av kjernevåpenmissiler. En slik undervannsbåt vil etter utvalgets syn falle inn under en rimelig forståelse av hva som er å anse som sentrale komponenter til kjernevåpen.

Vurderingen av produkter som har flere formål, altså dual use, reiser flere problemstillinger. Ved operasjonaliseringen av utelukkelseskriteriet har praksis vært at produksjon eller utvikling av produkter som har flere formål, hvorav ett er knyttet til kjernevåpen, ikke har vært grunnlag for utelukkelse av selskaper. Denne hovedregelen bør etter utvalgets mening ligge fast. Imidlertid kan det skje en utvikling hvor et økende antall systemer og produkter har flere formål, hvorav ett er knyttet til kjernevåpen. Ved framtidig praktisering av utelukkelseskriteriet for kjernevåpenproduksjon, kan det derfor bli nødvendig å gjøre enkelte unntak fra hovedregelen med hensyn til vurdering av komponenter med flere formål.

Et utgangspunkt for vurdering av hvilke typer produkter som kan gi grunnlag for utelukkelse kan være:

En sentral komponent til et kjernevåpen er en komponent som er designet, utviklet, produsert eller tilpasset for bruk bare i et kjernevåpen og som er kritisk for våpenets funksjon og bruk.

Etikkrådet kan gjennomføre de foreslåtte endringene i praktiseringen innenfor den nåværende produktbaserte våpenbestemmelsen i retningslinjene. Utvalget foreslår i kapittel 12.3 å endre ordlyden i våpenkriteriet slik at det klart framgår at både produksjon og utvikling og sentrale komponenter til våpen skal omfattes. Etter utvalgets oppfatning er det derfor ikke nødvendig å endre ordlyden ytterligere i retningslinjene med hensyn til utelukkelse av kjernevåpenprodusenter.

Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at den framtidige praktiseringen av retningslinjene endres i tråd med ovenstående når det gjelder utelukkelse av produsenter av kjernevåpen.

12.6 Autonome våpensystemer

Siden retningslinjene ble innført i 2004, har det skjedd en utvikling innen våpenteknologi i retning av såkalte autonome våpensystemer (AV).29

Utviklingen med økende grad av automatisering av våpensystemer reiser flere krevende problemstillinger. Med økende grad av automatisering reduseres den menneskelige involveringen i beslutningen om bruken av makt. Når automatisering blir så omfattende at man taler om autonomi, innebærer det at ikke bare utførelsen av maktbruk, men selve beslutningen om maktbruk overlates til maskiner. Da vil systemet selv – uten et reelt menneskelig inngrep – kunne velge ulike grader av når, mot hvem og hvordan makt skal brukes. Et kjennetegn ved AV er at beslutningen om maktbruk ikke er underlagt direkte menneskelig kontroll. Autonomi er altså en egenskap ved et våpensystem, ikke et våpensystem i seg selv.

Graver-utvalget tok høyde for at den teknologiske utviklingen kunne føre til endringer i grunnlaget for de produktbaserte utelukkelsene: «Det er ikke utenkelig at nye våpen eller ammunisjonstyper vil kunne vise seg å falle innenfor det som strider mot de humanitærrettslige grunnprinsipper. […] Utvalget vil videre anbefale at muligheten for å legge nye våpen – eller ammunisjonstyper til en slik utelukkelsesliste holdes åpen.»30

12.6.1 Særlige problemstillinger knyttet til AV

Det er en glidende skala fra lav til høy grad av automatisering og over til autonomi. Når en viss grense for automatisering er overskredet, er systemet autonomt. Det finnes ingen omforent definisjon av hva som vil utgjøre et autonomt våpensystem, og det er vanskelige avgrensningsspørsmål knyttet til en slik definisjon.

Blant dagens eksisterende, kjente våpensystemer som er i bruk, kan neppe noen kategoriseres som AV. Det finnes imidlertid våpensystemer med høy grad av automatisering som nok kan sies å grense mot autonomi. Den våpenteknologiske utviklingen går på en rekke områder i retning av økt automatisering og på noen områder mot autonomi.

Etikkrådet omtalte problematiske sider ved denne utviklingen i sin årsmelding for 2015: 31

«For Etikkrådet er problemstillinger knyttet til AV aktuelle ettersom det i SPUs etiske retningslinjer (§ 2 a) heter at fondets midler ikke skal være investert i selskaper som produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper. Disse grunnleggende prinsippene som retningslinjene refererer til, ligger til grunn for det humanitærrettslige regelverk for krigføring som er nedfelt i bl.a. Genèvekonvensjonene.»

Prinsippene innebærer blant annet at det i strid kun skal rettes angrep mot lovlige, militære mål (distinksjonsprinsippet), at de stridende skal balansere påregnelige sivile tap mot forventet militær fordel (proporsjonalitetsprinsippet) og at de stridende skal ta de nødvendige forholdsregler for å overholde disse prinsippene, for eksempel ved ikke å blande egne militære mål blant sivile (krav om forholdsregler). Våpen med egenskaper som gjør at de ikke kan brukes i tråd med disse reglene, vil være forbudt.

I tillegg er det innført særlige forbud mot spesifikke våpentyper. Disse grunnleggende humanitære prinsippene kommer til anvendelse både på tradisjonell krigføring og når krigføringen endrer karakter, for eksempel cyber-krig.»

Utvikling og bruk av AV reiser en rekke etiske problemer. Noen av disse er ikke nye eller unike for AV, men AV kan aktualisere dem på nye måter. Det gjelder for eksempel forholdet mellom humanitærrett og rettshåndhevelse i bekjempelsen av terror.

På et overordnet plan kan det stilles etiske spørsmål ved selve konseptet rundt AV dersom slike våpensystemer innebærer at avgjørelser som medfører tap av menneskeliv, overlates til maskiner og deres algoritmer. Det vil være prinsipielt problematisk å innføre våpensystemer som selv beslutter valg av mål og bruk av makt. I en viss forstand kan diskusjonen av AV sies å falle utenfor humanitærrettens rammer, ettersom denne er ment å regulere og ansvarliggjøre handlinger og beslutninger foretatt av mennesker. Ansvarsforhold blir uklare hvis maskiner tar selvstendige beslutninger. Et sentralt spørsmål vil derfor være hvem som kan stilles til ansvar for eventuelle lovbrudd ved bruk av AV. Det er en bekymring ved autonomi i våpensystemer at grunnleggende humanitære prinsipper i praksis vil bli satt til side fordi ansvarsforholdene som det humanitærrettslige regelverk forutsetter, desintegrerer.

Andre overordnede tema som er mer politiske eller strategiske, er om utviklingen av autonome våpensystemer kan senke terskelen for bruk av makt og derfor føre til flere væpnede konflikter, og om spredning av AV-teknologi kan starte nye våpenkappløp.

Fra et humanitærrettslig perspektiv er hovedproblemstillingen om AV ved sin normale bruk vil stride med grunnleggende humanitære prinsipper, for eksempel om slike systemer vil kunne skille mellom stridende og sivile, om de kan oppfatte at stridende er såret eller kapitulerer, og om de kan vurdere hensyn til siviles beskyttelse opp mot militær nødvendighet. En utvikling i retning av AV-systemer som er ment brukt mot mennesker, vil åpenbart være bekymringsfull. Med utgangspunkt i den teknologien som finnes i verden i dag, må det antas at AV-systemer vil måtte basere seg på en form for mønstergjenkjenning for å identifisere lovlige mål. Disse algoritmene har så store svakheter nå og i overskuelig framtid, at det kan tenkes flere grunner til at slike systemer kan ta gale avgjørelser eller at algoritmene som systemene baserer seg på, kan manipuleres. Fordi vurderingene som må foretas for å kunne avgjøre om et gitt angrep er i tråd med humanitærrettens grunnkrav er så komplekse, vil risikoen på kort sikt være stor for at AV ved alminnelig bruk vil stride mot grunnleggende humanitære prinsipper.

Det kan imidlertid være mulig å se for seg begrensede bruksområder hvor AV ikke er rettet mot mennesker eller hvor få eller ingen sivile er til stede. Da vil slike problemstillinger være mindre aktuelle. Det er altså ikke gitt at bruk av AV under enhver omstendighet vil være i strid med grunnleggende humanitære prinsipper for krigføring. Videre kan en tenke seg våpensystemer hvor kunstig intelligens og autonome systemer brukes til overvåking, etterretning og identifikasjon av mål, men hvor kritiske funksjoner i beslutningene om bruk av makt likevel er forbeholdt mennesker. Slike våpensystemer vil ikke være autonome og dermed mindre problematiske. Hovedproblemet med AV er mangelen på meningsfylt menneskelig kontroll over kritiske funksjoner.

Et annet spørsmål er om det er mulig å se for seg at det i framtiden utvikles AV som ikke vil stride mot etablerte humanitære prinsipper om distinksjon. Teknologiske gjennombrudd kan føre til at autonome våpensystemer i framtiden vil kunne være svært presise i måten de identifiserer militære mål. Det er mulig å se for seg at teknologien om noen år vil gjøre at autonome våpensystemer vil kunne levere høyere grad av presisjon enn menneskelige vurderinger. Likevel vil det hefte alvorlige etiske problemer ved en utvikling hvor beslutninger om å ta menneskeliv ikke lenger skal gjøres av andre mennesker, men overlates til maskiner slik at ansvarsforhold blir uklare.

12.6.2 Arbeidet med et forbud mot AV

En rekke organisasjoner fra sivilsamfunnet har engasjert seg for at det skal etableres et forbud mot AV. Siden 2014 har det i regi av rammeverket for FN-konvensjonen om inhumane våpen (CCW)32 vært arbeidet med dette spørsmålet.33 Dette arbeidet har en regulering av utvikling og bruk av AV som målsetting. Imidlertid framstår det som lite sannsynlig at prosessen faktisk vil ende opp med en protokoll under denne konvensjonen. Et alternativt forløp kunne være at en mellomstatlig avtale kommer i stand utenfor CCW-rammeverket, slik konvensjonene for landminer og klasevåpen i sin tid ble til. En tredje mulighet kan være at det blir en prosess som ender opp i mer uforpliktende retningslinjer (guiding principles) som over tid ville kunne få status som sedvanerett.

Det vil trolig være flere hindre på veien mot en internasjonal AV-konvensjon. I utgangspunktet har stater svært ulike interesser i dette spørsmålet. Det er også en rekke kompliserte definisjons- og avgrensningsspørsmål som må tas stilling til for å ramme inn hva en konvensjon skal forby. Ettersom AV ikke er en våpentype, men en funksjon som kan knyttes til ulike typer våpen, må begrensningen trolig rette seg mot funksjon. Det må altså trekkes en grense mellom akseptabel automatisering og uakseptabel autonomi for våpensystemer. Videre kan man tenke seg at spørsmålet om ansvarsforhold vil bli sentralt. Under humanitærretten vil våpen som av ulike grunner ikke er regulert i konvensjoner, like fullt underkastes grunnleggende regler for krigføring. Dette framgår av den såkalte Martensklausulen fra 1899, som er kodifisert for våpen i Første tilleggsprotokoll til Genèvekonvensjonene av 1977 samt i CCWs rammekonvensjon fra 1980.

Martensklausulen innebærer at både sivile og stridende også i tilfeller som ikke er regulert i en spesifikk konvensjon, skal beskyttes av grunnleggende humanitære prinsipper og av det som omtales som the dictates of public conscience, altså den offentlige samvittighets krav. Dette innebærer at dersom det er trekk ved utviklingen av AV som gjør at et våpensystem ikke kan brukes i tråd med grunnleggende humanitære prinsipper eller på andre måter bryter med grunnleggende etiske forventninger, kan stater likevel anses forpliktet til å ikke utvikle eller anvende slike våpen.34

12.6.3 Omfanget av SPUs investeringer i AV-selskaper

Uten en klar definisjon av hva som skal anses som AV, er det vanskelig å danne seg et eksakt bilde av omfanget av SPUs investeringer i selskaper som utvikler AV-teknologi. Den nederlandske organisasjonen PAX publiserte en rapport i august 2019 som kartlegger teknologiselskapers holdninger til og deltagelse i AV-programmer.35 Rapporten peker på flere store selskaper med virksomhet innen informasjonsteknologi som datalagring, kunstig intelligens, dataanalyse mv. som er involvert i utvikling av systemer som kan være relevante for AV, uten at en slik forbindelse er verifisert. Flere av disse selskapene er i SPUs portefølje. Videre peker rapporten på en del mindre selskaper med virksomhet innen robotteknikk, produksjon av dronefly mv. Dette synes ikke å dreie seg om børsnoterte selskaper, og de er uansett ikke i SPUs nåværende portefølje. SPUs eksponering mot AV-produksjon kan imidlertid endre seg over tid hvis teknologien blir mer utbredt og AV-systemer settes i produksjon i børsnoterte selskaper.

Utvalget har ikke kartlagt nærmere SPUs eksponering mot AV-produsenter. Ettersom kjente våpensystemer som framstilles i dag neppe kan karakteriseres som autonome, vil det heller ikke være selskaper i SPU som i dag framstiller autonome våpen. Det kan imidlertid være selskaper som driver utvikling med et framtidig siktemål om å framstille ulike systemer som kan inngå i AV, og utviklingen på området kan også ha gått lenger enn det som er offentlig kjent. På forespørsel har Etikkrådets konsulent for analyse av våpenselskaper, ISS-Ethix, opplyst at de foreløpig ikke tilbyr kartlegging av selskaper med henblikk på å identifisere deres rolle i utvikling av AV. Mangel på en klar og omforent definisjon av hva AV er, gjør slike undersøkelser vanskelige.

12.6.4 Utvalgets vurdering

Siden 2004 har utgangspunktet for utelukkelser av selskaper som produserer visse typer våpen vært at SPU ikke skal være investert i selskaper som produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper for krigføring. Kriteriet er teknologinøytralt. Dersom det utvikles nye våpentyper, for eksempel AV, som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper for krigføring, bør kriteriet også omfatte produsenter av slike våpen. Graver-utvalget anbefalte at listen over våpentyper omfattet av utelukkelseskriteriet burde utvides hvis den teknologiske utviklingen tilsier dette.

Etikkrådet skrev i sin årsmelding for 2015 at ettersom det ikke er etablert et spesifikt eksklusjonskriterium for AV, kan det være aktuelt å vurdere selskapers utvikling og produksjon av slike våpen opp mot atferdskriteriene i retningslinjene. Etikkrådet pekte på at en slik anvendelse av atferdskriteriene vil være krevende. Etter utvalgets syn er det av hensyn til konsistens og likebehandling uheldig dersom utelukkelse av selskaper på grunnlag av utvikling eller produksjon av spesifikke våpentyper deles mellom produkt- og atferdskriteriene.

Skulle det komme i stand en internasjonal avtale som forbyr AV, enten under CCW eller utenfor, og Norge slutter seg til denne, legger utvalget til grunn at autonome våpen uansett vil måtte bli lagt til listen over våpentyper som SPU ikke skal investere i produksjon av.

Det er imidlertid uvisst både om en internasjonal AV-avtale kan komme i stand og når det eventuelt kan skje. Etter utvalgets mening er ikke en slik avtale en forutsetning for at selskaper som utvikler og produserer AV skal kunne utelukkes fra SPU. Det er uansett ingen direkte kobling mellom retningslinjene for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU og Norges folkerettslige forpliktelser. Utvalget vil i denne sammenheng vise til at da de nåværende retningslinjene ble innført i 2004, og det ble besluttet at produksjon av klasevåpen skulle være grunnlag for utelukkelse av selskaper fra SPU, var dette fire år før det kom i stand en internasjonal avtale som forbød klasevåpen og som Norge sluttet seg til. I mangel av en klar og omforent definisjon av hva som skulle omfattes av et utelukkelseskriterium for klasevåpenprodusenter, var det i perioden 2004 – 2008 opp til Etikkrådet å foreslå utelukkelse av klasevåpen som ved alminnelig bruk var i konflikt med grunnleggende humanitære prinsipper, særlig distinksjonsregelen. Etter at klasevåpenkonvensjonen ble etablert, la Etikkrådet de tekniske definisjonene i denne til grunn for sitt videre arbeid med å identifisere og anbefale utelukkelse av klasevåpenprodusenter. På samme måte ville en eventuell AV-konvensjon være til stor hjelp for Etikkrådets arbeid og Norges Banks beslutninger, fordi den vil måtte inneholde tekniske definisjoner som kan brukes til å avgrense kriteriet. En slik konvensjon er imidlertid ingen forutsetning for utelukkelse av selskaper fra SPU.

I fravær av en klar og omforent definisjon av hva AV omfatter, vil det ved vurdering av selskaper være naturlig å ta utgangspunkt i våpensystemer som faller innenfor en rimelig forståelse av begrepet AV, og hvor det virker klart at deres intenderte bruk vil stride mot grunnleggende humanitære prinsipper for krigføring. Praktiseringen av et utelukkelseskriterium må være innrettet slik at det først og fremst er selskaper som har sluttproduksjonen, altså setter sammen de ulike komponentene, som rammes. Det synes også åpenbart at leverandører av programvarekomponenter som er sentrale for å oppnå autonomi for drapsbeslutningen bør være rammet av et utelukkelseskriterium.

Vurdering av produkter med flere formål, dual use, vil trolig være særlig aktuelt i forbindelse med AV. Utvalget legger til grunn at Etikkrådet vil anvende de samme prinsipper for vurdering av dual use innen AV som for andre våpentyper. Det ligger også fast at terskelen for utelukkelse av selskaper fra SPU skal være høy, og at det ikke er meningen at ethvert selskap som kan knyttes til produksjon eller utvikling av AV, skal rammes av kriteriet. Likevel vil det trolig være slik at sentrale programvarekomponenter, for eksempel en kunstig intelligens-modell for å identifisere eller velge ut mål, vil være spesialprodusert for å brukes i et autonomt våpensystem, og derfor ikke kommer innenfor dual-use unntak.

Etter utvalgets oppfatning er det ikke nødvendig å innføre et særskilt kriterium for å håndtere utelukkelse av AV-produsenter. Utelukkelse av AV-produsenter kan håndteres på samme måte som utelukkelse av produsenter av kjernevåpen og klasevåpen.

Gjeldende § 2 i retningslinjene lyder: «Fondet skal ikke være investert i selskaper som selv eller gjennom enheter de kontrollerer: a) produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper.»

Det er etter utvalgets mening fortsatt sentralt at det er våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper som er grunnlaget for utelukkelse. Utvalget vil i denne forbindelse presisere at det legges til grunn at henvisningen til grunnleggende humanitære prinsipper også omfatter den offentlige samvittighets krav slik dette framgår av den såkalte Martens-klausulen.36 Dette innebærer at våpen som i framtiden vil ha et teknologisk nivå som setter dem i stand til å gjøre avanserte beslutninger, som vil kunne tilfredsstille humanitærrettens krav til distinksjon, likevel vil underkastes etiske vurderinger i tråd med andre grunnleggende etiske forventninger som samfunnet vil ha til slike våpensystemer. Det å overlate selve beslutningen om dødelig maktbruk til en maskin er i seg selv dypt problematisk fra et humanitært og etisk synspunkt.

Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at autonome våpen legges til listen over våpen som er grunnlag for utelukkelse etter produktkriteriene.

Utvalgets forslag i avsnitt 12.3 om å endre retningslinjenes § 2 (1) bokstav a (ny § 3(1)) slik at det klart framgår at både produksjon og utvikling av våpen er ment å rammes, samt både våpen og deres sentrale komponenter, er også sentralt for AV.

12.7 Tobakksprodusenter

Tobakkskriteriet er avgrenset til produksjon av varer framstilt av tobakksplanten.37 De fleste selskaper som produserer tobakksvarer, er kategorisert som tobakksprodusenter av fondets indeksleverandør og dermed enkle å identifisere.

Utvalget foreslår ingen innholdsmessig endring i dette kriteriet, bortsett fra en språklig endring for å presisere at det er produksjon av tobakk eller tobakksvarer som er grunnlaget for utelukkelse, jf. omtalen av cannabis nedenfor. Med tobakksvarer menes varer laget av tobakksplanten og som er beregnet på røyking eller snusing.

12.8 Cannabis, alkohol og pengespillselskaper

Cannabisprodusenter

Siden 2018 er det flere børsnoterte selskaper som produserer og selger cannabis som nytelsesmiddel. Det er kommet innspill til utvalget om at produsenter av cannabis bør utelukkes fra fondet, jf. nærmere omtale i kapittel 10. Cannabis er omfattet av FNs narkotikakonvensjon som Norge er tilsluttet, og regnes som et narkotisk stoff som er ulovlig, bortsett fra når det brukes i medisinsk øyemed og under streng kontroll. Det er likevel nå flere tegn på en endring i oppfatningen av stoffet, og Canada har nylig tillatt produksjon og salg av cannabis til rekreasjon og religiøse formål. Uruguay og flere stater i USA har gjort det samme. Dette førte til at det i 2018 kom selskaper som lovlig produserer cannabis til slik bruk inn i SPUs referanseindeks. Cannabis dekkes ikke av tobakkskriteriet da dette er forbeholdt produksjon basert på tobakksplanten alene.

Etikkrådets leverandør av screeningtjenester for produktkriteriene, ISS-Ethix, opplyser at den tilbyr screening for produksjon av cannabis, og skiller da mellom produksjon til medisinsk bruk og til rusformål. Det er anslagsvis seks selskaper i fondets referanseindeks som faller inn under kategorien for produksjon av cannabis til rusformål. Antallet kan øke framover i og med at det foregår en oppmyking av regelverket rundt cannabis flere steder. Utvalget kjenner ikke til analyser av hvordan dette kan utvikle seg.

Rusreformutvalget foreslår i sin utredning, NOU 2019: 36 Rusreform – fra straff til hjelp, en modell der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten.38 Det skilles ikke her mellom cannabis og andre former for narkotika. Rusreformutvalget understreker at en slik avkriminalisering skiller seg klart fra legalisering. Bruk og besittelse vil fortsatt være ulovlig, og salg av narkotika vil medføre et strengt straffansvar. Spørsmålet om legalisering var ikke en del av rusreformutvalgets mandat.39

Et produktkriterium skal ifølge Finansdepartementet være et sterkt virkemiddel «som bør begrenses til særlige tilfeller hvor man kan anse at det eksisterer et klart felles verdigrunnlag i den norske befolkning». Utvalget er enig i dette og mener det både er hensyn som trekker i hver sin retning i spørsmålet om produsenter av cannabis kan anses å kvalifisere for et slikt kriterium.

På den ene siden kan det faktum at cannabis regnes som et narkotisk stoff som er ulovlig i Norge, samtidig som Norge har gitt sin tilslutning til FNs narkotikakonvensjoner, gi uttrykk for et verdigrunnlag som gjør at produksjon og salg av cannabis til rusformål bør tas inn som nytt kriterium for å utelukke selskaper fra fondet. Det tas da utgangspunkt i dagens situasjon, uten å spekulere i hvordan utviklingen vil bli i lovgivningen framover i Norge. Utvalget forstår det slik at Norges Bank i dag ikke eier aksjer i selskaper som er direkte eksponert mot cannabis til rusformål. Norges Bank har ikke begrunnet disse nedsalgene. Hvis fondet ikke skal være i slik virksomhet av etiske grunner, vil det være prinsipielt riktig at slike utelukkelser gjøres etter retningslinjene fastsatt av departementet og forankret i Stortinget, og ikke at Norges Bank må gjøre det som en del av Norges Banks aktive forvaltning.

På den andre siden merker utvalget seg at det er en utvikling internasjonalt der cannabis er blitt legalisert i stadig flere land og at dette også diskuteres i ulike fora i Norge. Dette gir uttrykk for en endring i holdningen til cannabis internasjonalt og i Norge som kan tilsi at det ikke er et tilstrekkelig verdigrunnlag i befolkningen i dag for et kriterium på dette området.

Alkoholprodusenter

Utvalget har fått flere innspill som tar til orde for «et produktbasert uttrekk fra alle alkoholinvesteringer», se nærmere omtale i kapittel 10. I innspillene vises det blant annet til de uheldige helsemessige og sosiale konsekvensene som misbruk av alkohol kan medføre.

Utvalget er innforstått med at misbruk av alkohol har svært uheldige konsekvenser, både for misbrukerne selv, for nærstående og for samfunnet. Selskaper som produserer eller selger alkohol må, blant annet i sin markedsføring, være seg bevisst at alkohol er et vanedannende produkt som kan lede til avhengighet. Utvalget legger til grunn at selskapers markedsføring som anses grovt uetisk, for eksempel overfor mindreårige, omfattes av det atferdsbaserte utelukkelseskriteriet «andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer» i de etiske retningslinjene.

Utvalget mener likevel det ikke er tilsvarende argumenter for å innføre et produktbasert kriterium for alkohol som for tobakk. Det er viktig å holde fast ved at et produktkriterium er et sterkt virkemiddel som bør begrenses til særlige tilfeller hvor man kan anse at det eksisterer et klart felles verdigrunnlag i den norske befolkning. Alkohol er et lovlig produkt i Norge. Da kriteriet for tobakk ble innført i 2007, ble det blant annet vist til konvensjonen om tobakkskontroll og til innstrammingen av røykeloven i Norge, se omtale i kapittel 4. Det ble også vist til at «tobakk er et produkt som skiller seg ut når det gjelder risikoen for alvorlig sykdom og død som følge av bruk som er i tråd med forutsetningene for produktet». Det foreligger etter utvalgets mening ikke et tilsvarende verdigrunnlag som uttrykker en nasjonalt konsensus for å innføre et produktbasert kriterium for alkohol.40

Pengespill

Også pengespill er blitt diskutert som et utelukkelseskriterium. Stortinget fremmet i 2018 et anmodningsvedtak til regjeringen om å utrede grunnlaget for å trekke pengespillselskaper ut fra SPU. Finansdepartementet skrev blant annet at spillvirksomhet, innenfor gitte rammer, er lovlig i mange land, også i Norge, og at det ikke foreligger et bredt nasjonalt verdigrunnlag og internasjonale normer som grunnlag for et slikt kriterium i retningslinjene for observasjon og utelukkelse.41 Stortinget sluttet seg til dette.

Utvalget er enig i denne vurderingen.

12.9 Oppsummering av utvalgets forslag til endringer av produktkriteriene

Utvalget foreslår flere endringer i det produktbaserte våpenkriteriet.

Våpenkriteriet i retningslinjene spesifiserer ikke hvilke våpentyper som omfattes av kriteriet, men sier at produsenter av våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper, skal omfattes. De aktuelle våpentypene framkommer i en liste som Finansdepartementet skriver i den årlige stortingsmeldingen om fondet. Utvalget foreslår at listen med våpen tas inn i retningslinjene, og at det samtidig gjøres klart at listen ikke nødvendigvis er uttømmende.

Utvalget foreslår videre å endre kriteriets ordlyd slik at det klart framgår at både produksjon og utvikling av våpen er ment å rammes, samt både våpen og deres sentrale komponenter. Dette vil bringe ordlyden i kriteriet i tråd med dagens praktisering.

Utvalget foreslår videre at dødeligeautonome våpen legges til våpenlisten. Når automatisering blir så omfattende at man taler om autonomi, innebærer det at ikke bare utførelsen av maktbruk, men selve beslutningen om maktbruk med mulig dødelig utgang, overlates til maskinene. Da vil systemet selv – uten et reelt menneskelig inngrep – kunne velge ulike grader av når, mot hvem og hvordan makt skal brukes. Det er etter utvalgets mening prinsipielt problematisk at beslutningen om maktbruk ikke er underlagt direkte menneskelig kontroll. Selv om det i framtiden skulle komme en så avansert teknologi at den vil kunne tilfredsstille humanitærrettens krav om distinksjon, det å skille mellom militære og sivile mål, vil slik autonomi være etisk problematisk fordi ansvarsforholdene som det humanitærrettslige regelverk forutsetter, blir uklare og desintegrerer.

For kjernevåpen foreslår utvalget at visse typer leveringsplattformer som bare kan benyttes for kjernevåpen, bør omfattes av kriteriet. I dag blir ikke slike plattformer utelukket. Dette gjelder i første rekke ubåter, men det kan også være andre typer plattformer. En slik utvidelse av virkeområdet krever en endring av praktiseringen, men ingen endring i teksten i retningslinjene.

Det eksisterende statsobligasjonsunntaket er etter utvalgets syn et objektivt og lite problematisk kriterium. Samtidig er det et kriterium som har liten reell betydning for fondet. De landene som er og har vært omfattet, har uansett ikke vært aktuelle for fondets investeringer. I dag gjelder dette Syria og Nord-Korea. Basert på det vi vet i dag, vil kriteriet også framover ramme statsobligasjoner som neppe vil være aktuelle for SPUs investeringer. Utvalget går likevel ikke inn for at bestemmelsen fjernes. Det samme gjelder for kriteriet som begrenser fondets investeringer i selskaper som selger våpen og militært materiell til stater som er omfattet av statsobligasjonsunntaket. Fondet er bredt investert over store deler av verden, og det er vanskelig å overskue utviklingen flere år fram i tid.

Når det gjelder spørsmålet om produsenter av cannabis til rusformål bør utelukkes, mener utvalget at det er argumenter både for og mot å innføre et slikt kriterium.

13 Atferdsbasert utelukkelse

13.1 Innledning

Utvalget er blitt bedt om å vurdere om de eksisterende kriteriene i retningslinjene for observasjon og utelukkelse bør endres, og om noen av dem bør tas ut eller nye tas inn. Utvalget er videre bedt om å vurdere «Andre grenseganger mellom selskap og stat, herunder hvordan disse kan håndteres. Et eksempel er selskapers salg av våpen til stater som kan benytte disse på en måte som er i strid med humanitærretten.» Kriterier for produktbasert utelukkelse, inklusive visse våpentyper, er drøftet i kapittel 12. I dette kapittelet drøftes kriteriene for atferdsbasert utelukkelse.

Utvalget har vurdert om de atferdsbaserte kriteriene fortsatt er dekkende i lys av blant annet normutviklingen og nye utfordringer som er kommet til etter at retningslinjene ble innført i 2004. Det har blant annet skjedd en rask teknologisk utvikling som skaper nye muligheter, men også nye utfordringer dersom teknologien misbrukes. Urfolks rettigheter og menneskerettighetene generelt er mange steder under press. Det samme gjelder hensynet til biologisk mangfold og klima. Videre avdekkes det stadig grove tilfeller av korrupsjon og annen økonomisk kriminalitet. Væpnede konflikter har også bragt fram nye problemstillinger som kan danne grunnlag for utelukkelse fra SPU.

De enkelte kriteriene i retningslinjene dekker gjerne mer enn ett av disse temaene. I kapittel 13.2 drøftes først menneskerettighetskriteriet, herunder urfolks rettigheter, overvåkingsteknologi og bioteknologi. I 13.3 presenteres kriteriet om alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner. Spørsmålet om salg av våpen til visse stater drøftes i 13.4. Utvalget foreslår et nytt kriterium for å dekke temaet. Miljøkriteriet er behandlet i 13.5, mens klimakriteriet er kort omtalt i 13.6 og utdypet i et eget kapittel 18 om klimahensyn i forvaltningen av SPU. I kapittel 13.7 er det diskutert om korrupsjonskriteriet bør utvides til å omfatte annen økonomisk kriminalitet, og i kapittel 13.8 omtales temaer som kan omfattes av kriteriet om «Andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer», som blant annet dyrevelferd. Utvalgets forslag oppsummeres til slutt i 13.9.

13.2 Menneskerettighetskriteriet

13.2.1 Endring av utformingen av kriteriet

Menneskerettighetskriteriet lyder:

«Observasjon eller utelukkelse kan besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for:

a) grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene som for eksempel drap, tortur, frihetsberøvelse, tvangsarbeid, de verste former for barnearbeid.»

Det er avgitt rundt 20 tilrådinger om utelukkelse eller observasjon under menneskerettighetskriteriet siden retningslinjene ble etablert. I tillegg har flere av sakene som er vurdert under andre kriterier også en menneskerettighetsdimensjon. Hensynet til menneskers liv og helse blir for eksempel tillagt vekt i vurderingen av forurensing fra en gruve eller et industrianlegg.

For menneskerettighetskriteriet er normgrunnlaget nedfelt i internasjonale konvensjoner, og det foreligger ofte også tolkningsuttalelser fra organer som overvåker disse. Normgrunnlaget er dermed som oftest ganske klart. Undersøkelsene av slike saker kan derimot være krevende ettersom menneskerettighetskrenkelser også skjer i konfliktsituasjoner der hendelsesforløpet kan være uklart, og der det kan være vanskelig å bedømme selskapets medvirkning. Videre krever mange saker at Etikkrådet får gjort egne undersøkelser ettersom flere typer normbrudd, som for eksempel systematiske brudd på arbeidstakerrettigheter, sjelden fanges opp av porteføljeovervåkingen fra tredjepart.

Flere høringsinnspill tar til orde for at eksemplene som er gitt i menneskerettighetskriteriet bør strykes. Eksemplene i kriteriet angir kun grove brudd på menneskerettigheter, men kriteriets ordlyd tilsier at både grove og systematiske menneskerettighetsbrudd er dekket, samt at kriteriet ikke er begrenset til eksemplene i teksten. For eksempel har flere selskaper blitt utelukket på grunnlag av systematiske brudd på arbeidstakerrettigheter der det enkelte normbruddet i seg selv ikke er grovt, men der omfanget av krenkelser er så betydelig at det utgjør et handlingsmønster. Det hender likevel at listen over menneskerettighetsbrudd i denne teksten oppfattes å være uttømmende.

Utvalget mener at eksemplene i denne bestemmelsen er unødvendige, at de kan skape uklarhet, og at de bør tas ut av retningslinjene.

Nedenfor følger en omtale av tre temaer på menneskerettighetsområdet der det har vært en utvikling i internasjonalt anerkjente normer siden de etiske retningslinjene ble etablert, eller der de underliggende utfordringene har blitt større. Dette er ikke ment å endre hva kriteriet faktisk skal omfatte, men omtalen peker på problemstillinger som kan føre til flere utelukkelser i framtiden.

13.2.2 Urfolks rettigheter

FN har styrket sitt arbeid for urfolks rettigheter siden de etiske retningslinjene ble etablert i 2004. Erklæringen om urfolks rettigheter ble vedtatt av FNs generalforsamling i 2007.42 Erklæringen etablerer ikke nye rettigheter for urfolk og stammefolk, men bekrefter at eksisterende menneskerettigheter gjelder, særlig på urfolks områder. Erklæringen kan sees som en sammenstilling og anerkjennelse av urfolks rettigheter. Erklæringen omhandler både individuelle menneskerettigheter og urfolks kollektive rettigheter. Den har bestemmelser som gjelder både sivile og politiske rettigheter og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, samt bestemmelser om bruk av tradisjonelle ressurser og landområder.

FN har også styrket sine mekanismer i arbeidet med urfolksspørsmål siden 2004. Mens FNs permanente forum for urfolkssaker ble etablert i 2001, samme år som FNs første spesialrapportør for urfolks rettigheter ble oppnevnt, ble FNs ekspertmekanisme for urfolks rettigheter først etablert i 2008. Disse organene setter søkelys på brudd på urfolks rettigheter og viser gjennom sine uttalelser hvordan bestemmelser om urfolks rettigheter skal forstås. FN-organene har også fokusert mer på selskapers rolle i saker som gjelder urfolks rettigheter. Blant annet tar spesialrapportøren direkte kontakt med selskaper om slike krenkelser, og i 2013 kom FNs arbeidsgruppe for menneskerettigheter og næringsliv med en rapport om hvordan urfolks rettigheter skal forstås i lys av FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP).43 Arbeidsgruppen har også tatt opp brudd på urfolks rettigheter i forbindelse med utbyggingsprosjekter i sine rapporter.44 På FNs årlige konferanse om oppfølgingen av UNGP er urfolk ofte godt representert, og mange saker som diskuteres, gjelder næringsvirksomhet som berører urfolk.

FNs komité for konvensjonen om sivile og politiske rettigheter har også i flere individklagesaker behandlet spørsmål om urfolks rettigheter i møte med næringslivet etter denne konvensjons artikkel 27. I en sak fra 2009 fant komiteen at en berørt folkegruppe ville ha rett til å motsette seg næringslivstiltak som ville føre til ødeleggelse av selve livsgrunnlaget for gruppen.45

Samtidig har det de siste årene vært en bekymringsfull utvikling i angrep på forsvarere av urfolks rettigheter. I sin årlige rapport til FNs menneskerettsråd i 2018 skrev FNs spesialrapportør for urfolks rettigheter at hun var:

«… gravely concerned at the drastic increase in attacks and acts of violence against, criminalization of and threats aimed at indigenous peoples, particularly those arising in the context of large-scale projects involving extractive industries, agribusiness, infrastructure, hydroelectric dams and logging.»

Under et seminar utvalget holdt i 2019 som ledd i sitt arbeid, opplyste organisasjonen The Business and Human Rights Resource Center at de fra 2015 hadde registrert mer enn 2000 angrep (fra søksmål til drap) på menneskerettighetsforkjempere som hadde engasjert seg i næringsrelaterte spørsmål. De fleste angrepene var knyttet til landbruket og gruveindustrien, men mange tilfeller var også knyttet til utbygging av fornybar energi og utvinning av olje og gass. Urfolk var offer for 25 prosent av disse angrepene til tross for at urfolk bare utgjør 5 prosent av verdens befolkning.

Urfolks rettigheter er omfattet av menneskerettighetskriteriet under retningslinjene for observasjon og utelukkelse, og krenkelser av urfolks og stammefolks menneskerettigheter har vært et tema i flere av Etikkrådets vurderinger siden 2007, se boks 13.1. I likhet med de sakene som Human Rights Resource Center pekte på, har også disse sakene dreid seg om etablering av gruver i urfolksområder, oljeleting i områder der urfolk lever i frivillig isolasjon, plantasjedrift i områder der urfolk lever, og utbygging av fornybar energi med alvorlige konsekvenser for urfolkssamfunn. Av Etikkrådets virksomhetsplan for 2020 framgår det at rådet også framover vil fokusere på krenkelser av urfolks rettigheter.

Utvalget hadde i desember 2019 møte med Sametinget der utvalget fikk belyst viktige problemstillinger knyttet til urfolks rettigheter. Sametinget opplyste om utfordringer på dette området og om hvilke hensyn de mener bør vektlegges i forvaltningen av SPU framover. De spilte inn til utvalget at det bør etableres et eget atferdskriterium.46 Et slikt kriterium vil ifølge Sametinget bli lagt merke til og gi en positiv signaleffekt om dette temaet. Sametinget mener også at det bør være urfolkskompetanse i Etikkrådet, og at Sametinget bør få komme med forslag til aktuelle kandidater.

Stortinget behandlet i 2017 et forslag om å ta inn en eksplisitt henvisning til ILOs konvensjon 169 om urfolks og stammefolks rettigheter i de etiske retningslinjene. Forslaget fikk ikke tilslutning fra Stortinget fordi det prinsipielt sett ble ansett som uheldig og lite hensiktsmessig å vise til enkelte menneskerettigheter/konvensjonsbestemmelser framfor andre.47

Det er kjent at urfolk er svært sårbare for menneskerettighetskrenkelser, særlig i forbindelse med større utbyggingsprosjekter og utvinning av naturressurser. Utvalget legger til grunn at dette er spørsmål som både Etikkrådet og Norges Bank må arbeide med innenfor sine respektive mandater. Utviklingen de siste årene der FN-organer og andre internasjonale organisasjoner i økende grad uttaler seg om prosjekter der urfolks rettigheter blir krenket, kan gjøre det lettere for Etikkrådet å innhente informasjon og bedømme slike saker framover.

Utvalget mener at urfolks rettigheter ikke bør skilles ut fra menneskerettighetskriteriet som et eget kriterium. For å framheve at alle menneskerettigheter er omfattet, foreslår utvalget at eksemplene i kriteriet strykes. Menneskerettighetene, inklusive urfolks rettigheter, er nedfelt i en lang rekke konvensjoner og erklæringer. Hvis enkelte av disse skal løftes fram, vil dette reise spørsmål om hvorfor andre ikke er nevnt, og om det i realiteten betyr en nedprioritering av disse. Utvalget mener at en generell henvisning til menneskerettighetene, uten opplisting av enkelte rettigheter, medfører at bestemmelsen blir styrket. Innenfor denne ordlyden kan Etikkrådet ta utgangspunkt i normbruddets alvor, herunder risikoen for uopprettelig skade, i sine prioriteringer. Etikkrådet, som legger til grunn en høy aktsomhetsforventning i møte med særlig sårbare grupper, vil lettere kunne fange opp nettopp spørsmål som berører urfolk. Dette er fordi store utbyggingsprosjekter ikke bare har potensiale til å krenke individuelle rettigheter, men også sette urfolks kultur, levemåte og livsgrunnlag i fare.

13.2.3 Overvåkingsteknologi

Utviklingen av overvåkingsteknologi de siste årene har knyttet mange selskaper i fondet til ulike typer normbrudd. Flere FN-organer har de siste årene behandlet slike problemstillinger i sine rapporter.48 Dette var ikke et like aktuelt tema da de etiske retningslinjene ble etablert. Spørsmålet er om denne type normbrudd fanges opp av de eksisterende retningslinjene eller om det er behov for et eget kriterium.

Eksempler på overvåkingsteknologi er utstyr og programvare som gjør det mulig å avlytte kommunikasjon, oppdage, gjenkjenne og identifisere personer, analysere data, overvåke internettrafikk, m.m. I en rapport fra FNs spesialrapportør for ytringsfrihet kategoriseres ulike typer overvåkningsteknologi på følgende måte:49

• Hacking av datamaskiner eller mobile enheter: Teknologi som gjør det mulig for inntrengere å få tilgang til den enkeltes mobile enheter, datamaskin eller nettverk.

• Nettverksovervåking: Teknologi som fungerer i et nettverk for å muliggjøre målrettet overvåking, for eksempel overvåking av telefonnettet.

• Ansiktsgjenkjenning: Teknologi som fanger opp og registrerer ansiktssærtrekkene til en person, og som kan brukes til profilering av individer basert på deres etnisitet, rase, nasjonale opprinnelse, kjønn og andre kjennetegn.

• International Mobile Subscriber Identity catchers: «IMSI-Catchers» etterlikner basestasjoner for å innhente kommunikasjon og posisjonsdata som overføres via mobiltelefon.

• Deep Packet Inspection: Teknologien muliggjør overvåking, analyse og omdirigering av datatrafikk som passerer gjennom kommunikasjonsnettverk. Det kan også brukes til å omdirigere brukere til nettsteder som er infisert med skadelig programvare og hindrer dem i å få tilgang til visse nettsteder.

Selskaper kan være involvert i ulike sider ved slik aktivitet, fra telekommunikasjonsselskaper og produsenter av nettverkssystemer til selskaper som er spesialisert på å utvikle og produsere overvåkingsteknologi.

Overvåking kan gripe inn i ulike menneskerettigheter, men er i første omgang et inngrep i retten til privatliv som følger av konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17 og den Europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 8. FNs spesialrapportør for retten til privatliv har framhevet at privatliv ikke er et mål i seg selv, men at privatliv er «an essential right which enables the achievement of an over-arching fundamental right to the free, unhindered development of one’s personality.»50

Retten til privatliv er nært knyttet til flere andre rettigheter, og brudd på retten til privatliv kan også medføre brudd på retten til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet som følger av SP artikkel 18, samt retten til menings- og ytringsfrihet som følger av artikkel 19, og retten til bevegelsesfrihet som følger av artikkel 12. Overvåking kan også ha diskriminerende aspekter om den særskilt rammer en etnisk eller religiøs minoritet.

Temaet berører SPUs investeringer for eksempel hvis selskaper i SPUs portefølje leverer overvåkingsteknologi til myndighetene i land som begår menneskerettighetsbrudd mot sine innbyggere som politiske meningsmotstandere, journalister og menneskerettighetsforkjempere eller etniske minoriteter.

Det er i denne sammenhengen viktig å peke på at det finnes legitime grunner for stater til å overvåke innbyggere, særlig med tanke på forebygging og etterforsking av kriminalitet og terrorisme eller hindre spredning av epidemier. Retten til privatliv er ikke en absolutt rett, og statene kan treffe tiltak som begrenser blant annet denne rettigheten. Fra et menneskerettighetsperspektiv må slike tiltak være nødvendige, forholdsmessige og hjemlet i lov. Det kan være vanskelig for en investor å gå inn i slike forholdsmessighetsvurderinger. I noen saker vil det likevel kunne gjøres, for eksempel der statens tiltak er rettet mot en bestemt religiøs eller etnisk minoritet. I de mest alvorlige tilfellene kan informasjonen som er innhentet gjennom overvåkingen, føre til internering, tortur eller utenomrettslige henrettelser. Det er med andre ord ikke overvåkingen i seg selv, men hva den innhentede informasjonen fører til, som ofte vil utgjøre normbruddet.

Et selskap vil trolig sjelden utføre selve normbruddet i saker som gjelder overvåkingsteknologi. Når selskapet leverer produkter og tjenester, er det typisk et spørsmål om selskapet medvirker til normbrudd kjøperen er ansvarlig for. Det er likevel selskapenes handlinger som skal vurderes etter retningslinjene. Et viktig punkt i en slik vurdering er i hvilken grad selskapet visste eller burde vite hva formålet med overvåkingen var. Dersom selskapet ikke hadde mulighet til å vite hva informasjonen skulle brukes til, kan det vanskelig sies å ha medvirket til eventuelle normbrudd. Andre spørsmål som kan ha betydning i vurderingen, er blant annet om selskapet har levert standardprodukter eller -tjenester, eller skreddersydde løsninger for overvåking. Det kan også ha betydning om selskapet også skal være ansvarlig for drift og vedlikehold av systemene.

Menneskerettighetsbrudd som blir muliggjort ved bruk av overvåkningsteknologi, reiser en rekke spørsmål både i vurderingen av om det foreligger et alvorlig normbrudd og om selskapets tilknytning til menneskerettsbruddet. Om grunnlaget for utelukkelse er til stede, må vurderes fra sak til sak. Etter utvalgets syn kan slike saker vurderes etter det eksisterende menneskerettighetskriteriet, og det er på denne bakgrunn ikke behov for å endre retningslinjene for å håndtere denne typen saker.

13.2.4 Bioteknologi

Graver-utvalget vurderte genmodifisert mat og kom til at slik produksjon i seg selv ikke skulle danne grunnlag for utelukkelse, men berørte i liten grad andre spørsmål i tilknytning til bioteknologi. Det er ingen selskaper som er utelukket eller satt til observasjon som følge av uetisk bruk av bioteknologi. Utvalget vil likevel peke på noen etiske gråsoner der børsnoterte selskaper i framtiden kan bli involvert.

Bioteknologi er et vidt begrep med flere ulike definisjoner. Bioteknologi er en samlebetegnelse på teknologi som bruker mikroorganismer, celler fra planter, sopp eller dyr, eller deler av disse til å framstille eller endre produkter, forbedre planter og dyr, eller utvikle mikroorganismer for spesifikke anvendelser.51

Dette favner svært vidt, fra tradisjonell ølbrygging og rakfiskproduksjon til genterapi på fostre, genmanipulering av planter for å skape resistens mot plantevernmidler og til produksjon av biologiske våpen. Syntetisk biologi, DNA-teknologi som gjør det mulig å designe og fremstille organismer og molekyler med helt nye egenskaper, er en gryende bransje som kan reise nye etiske dilemmaer.

Bruk av bioteknologi har ført til store framskritt blant annet i medisin og matproduksjon og kan i seg selv ikke sies å være uetisk. Det er flere tiår siden en overførte et gen, som gjorde at en flyndreart tålte frost, til tomater, slik at tomater tåler nedkjøling bedre. Mulighetene er nå betydelig flere. De fleste anvendelser av bioteknologi har verken virkninger eller bivirkninger som kan kategoriseres som grovt uetiske. Men det er noen gråsoner, og utviklingen peker i retning av at det vil kunne komme etiske utfordringer framover.

Bioteknologi brukes i betydelig omfang innen medisinfaget, både diagnostisk og terapeutisk. Særlig har en teknologi som kalles CRISPR/Cas nylig endret mulighetene på feltet. Med denne teknologien er genredigering enklere, slik at det mulig å fjerne, bytte ut eller legge til gener på en betydelig mer nøyaktig og samtidig raskere og billigere måte. Den store variasjonen innen menneskearten skyldes i betydelig grad genforskjeller. Kunnskapen om hvilke gener som koder hva, er svært mye bedre enn for få år siden. Det forskes derfor for eksempel på å overføre ønskede egenskaper til fostre.

Mange av et menneskes egenskaper er resultat av et samspill mellom ulike gener som er vanskelig å replisere. En kan likevel tenke seg at det med dagens metoder kan være kommersielt attraktivt å tilby modifikasjoner på fostre. Fordi dette i hvert fall foreløpig er kostbart og komplisert, er det mer sannsynlig at det vil utvikles teknologi som gjør det kommersielt interessant å tilby tjenester der en dyrker opp mange egg fra mor, befrukter dem, og velger det embryoet som har de egenskapene en ønsker.

Et annet problemområde er diagnostikk. Vi kan alle enkelt ta en prøve fra munnen, sende den til et laboratorium utenlands og få informasjon om egen etnisk opprinnelse og medisinske forhold, basert på genetisk materiale i prøven. Mange spørsmål reiser seg, fra hvem som eier kunnskapen om deg, hvem som får rett til å se eller bruke informasjonen, til hvem som eier rettighetene til genene i prøven.

Et annet spørsmål er hvordan informasjon om framtidig sykdom skal håndteres. Det er alltid en usikkerhet knyttet til testene. En vil kunne hevde at kunder som kjøper tester på nettet, ikke bør få informasjon om at de er bærere av anlegg for uhelbredelige sykdommer, dels på grunn av usikkerheten ved prøven, og dels ved at det er vanskelig å vite om kunden reelt ønsker å vite dette. Det kan også tenkes at forsikringsselskaper eller arbeidsgivere kan være interessert i slike data.

Foreløpig har ikke saker fra denne industrien blitt vurdert av Etikkrådet, men det er mange uheldige sider ved kommersialiseringen av slik teknologi som i framtiden kan bli knyttet til selskaper i fondet.

Fra et menneskerettighetsperspektiv er det særlig Europarådets konvensjon om menneskerettigheter og biomedisin (biomedisinkonvensjonen/Oviedo-konvensjonen) som er relevant på dette området. Konvensjonen tar utgangspunkt i etablerte menneskerettigheter som retten til liv, helse og privatliv. Formålet til Europarådets biomedisinkonvensjon er blant annet å beskytte alle menneskers verdighet og identitet og uten diskriminering, å garantere respekten for alles integritet og andre rettigheter samt grunnleggende friheter i forbindelse med anvendelsen av biologi og medisin. Et viktig prinsipp i konvensjonen er at hensynet til det enkelte menneskets interesser alltid må komme foran samfunnets og forskningens interesser. I en vurdering av om en gitt praksis innen bioteknologi er i strid med menneskerettighetene, vil konvensjonen kunne gi nyttig veiledning.

Menneskerettighetene gjelder likevel ikke for egg, embryoer og fostre, og kommer derfor ikke til anvendelse for disse. Utvalget mener at det er sannsynlig at saker knyttet til grovt uetisk atferd basert på bruk av terapeutiske eller diagnostiske teknikker i all hovedsak vil kunne vurderes enten under kriteriet «Andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer» eller under menneskerettighetskriteriet.

Utvalget mener på denne bakgrunn det ikke er behov for å endre kriteriene i retningslinjene for å håndtere bioteknologi. Dette er et område der utviklingen skjer raskt, og der man i dag ikke overskuer helt hvilke muligheter og utfordringer som vil komme. Det er derfor et område der man må følge utviklingen nøye.

Utvikling eller produksjon av våpen med utgangspunkt i bioteknologi eller syntetisk biologi vil kunne vurderes etter produktkriteriet for våpen som bryter med grunnleggende humanitære prinsipper i retningslinjenes § 3(1).

13.3 Alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner

Krig- og konfliktkriteriet ble innført for å kunne stille krav til aktsomhet for selskaper som opererer i krig- og konfliktsituasjoner. Kriteriet lyder:

«Observasjon eller utelukkelse kan besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for:

b) alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner.»

Hensikten med kriteriet var at det skulle være mulig å utelukke selskaper som velger å operere i konfliktområder med sikte på å tjene på at «sivilbefolkningen lider eller blir utsatt for overgrep».52 Kriteriet dekker situasjoner der et selskap selv er ansvarlig for brudd på humanitære regler. Dette kan for eksempel gjelde et selskap som leier ut sikkerhetsvakter til interneringsleirer hvor det foregår tortur. Videre er kriteriet ment å dekke medvirkning til alvorlige krenkelser som er foretatt av andre enn selskapet. Selskaper kan sies å medvirke til krenkelser gjennom for eksempel å levere varer eller tjenester til eller inngå i forretningsforhold med parter i en konflikt som begår alvorlige krenkelser. Dette kan for eksempel dreie seg om selskaper som kjøper diamanter fra opprørsgrupper i Kongo eller driver forretninger med Den islamske staten (IS) i Syria og Irak.

I krig- og konfliktsituasjoner vil humanitærretten og menneskerettighetene gjelde i samspill. Humanitærrettens hovedformål er å redusere menneskelig lidelse til et minimum for både stridende og ikke-stridende i væpnet konflikt, og å gjøre overgangen til fred lettere. Blant annet regulerer humanitærretten maktbruken i militære konflikter til å være rettet mot militære mål, og bort fra områder og mennesker som ikke har en militær funksjon, altså sivile. Hvilke humanitærrettslige regler som gjelder, er avhengig av konfliktens karakter, det vil si om det er okkupasjon eller en mellomstatlig eller en ikke-internasjonal væpnet konflikt. Intensiteten i stridighetene spiller også inn på hvilket regelsett som kommer til anvendelse. I situasjoner hvor det ikke (ennå) er væpnet konflikt, og terskelen for at humanitærretten gjelder derfor ikke er nådd, vil menneskerettighetene uansett gjelde.

Da kriteriet ble innført, var formuleringen myntet på selskaper involvert i overgrep som begås av både stater og ikke-statlige konfliktparter. Etter kriteriet er det videre underordnet hvorvidt konfliktsituasjonen formelt sett når opp til terskelen for væpnet konflikt under humanitærretten. Man skulle dermed ikke avgrense kriteriet basert på finstilte juridiske grensedragninger. Også ikke-statlige aktører som begikk overgrep i tilknytning til krig og væpnet konflikt, skulle omfattes. For eksempel ville IS sine menneskerettighetsbrudd overfor innbyggere i IS-kontrollerte områder ellers ha falt utenfor retningslinjene, dels fordi IS formelt sett ikke var en statsmakt bundet av menneskerettighetskonvensjoner, og dels fordi mange av overgrepene ikke var omfattet av humanitærrettens regler (i tilfeller hvor terskelen for væpnet konflikt ikke var nådd).

På generelt grunnlag mener utvalget at retningslinjene ikke skal knyttes tettere opp mot folkeretten enn tilfellet er i dag. Internasjonale konvensjoner er viktige kilder til å identifisere normer som har allmenn tilslutning. Tidvis kan det imidlertid være vanskelig å holde selskapers atferd opp mot mellomstatlige avtaler (konvensjoner). Å gjøre det kunne også i noen tilfeller ha gitt de etiske retningslinjene en utilsiktet utenrikspolitisk dimensjon. Utvalget legger til grunn at krig- og konfliktkriteriet allerede omfatter medvirkning til grove brudd på humanitærretten, og viser blant annet til at selskaper har blitt utelukket for medvirkning til brudd på fjerde Genèvekonvensjon.

De senere årene har det oppstått nye problemstillinger knyttet til selskapers ansvar for eller medvirkning til selve krigshandlingene. Noen selskaper leverer militært mannskap til krigførende parter. Andre selskaper selger våpen til krigførende stater som gjennomgående benytter disse våpnene i strid med de regler for krigføringen som har til hensikt å begrense krigens effekter for sivilbefolkningen. Enkelte krigførende stater benytter høyteknologiske og kraftige våpen i krigføringen uten å ha betryggende systemer på plass for å hindre at våpnene brukes i strid med humanitærretten. I mandatet er utvalget bedt om å vurdere «andre grenseganger mellom selskap og stat, herunder hvordan disse kan håndteres. Et eksempel er selskapers salg av våpen til stater som kan benytte disse på en måte som er i strid med humanitærretten». Spørsmålet om utelukkelse av selskaper på bakgrunn av salg av våpen til enkelte stater er behandlet i punkt 13.4 nedenfor.

Praktiseringen av krig- og konfliktkriteriet har særlig rammet selskaper som selv driver virksomhet i krig- og konfliktområder. Der risikoen er særlig stor, kan man forvente at selskaper gjør særlig grundige aktsomhetsvurderinger for å unngå å medvirke til at sivilbefolkningen blir utsatt for overgrep. Selskaper som leverer varer eller tjenester til okkupasjonsmakt eller tilsvarende vil kunne omfattes og dermed bryte retningslinjene dersom selskapet bidrar til for eksempel brudd på Genèvekonvensjonene. Kriteriet har da også primært vært anvendt på selskaper med virksomhet i okkupert område hvor selskaper aktivt medvirker til statens brudd på fjerde Genèvekonvensjon. Selskaper har blitt utelukket fordi de forestår bygging av israelske bosettinger på Vestbredden og i Øst-Jerusalem.53 Dette har vært entreprenørselskaper som står som byggherre for selve byggingen av bosettingene. Det er bred enighet om at den israelske byggingen av bosettinger på Vestbredden er folkerettsstridig. Kriteriet har også vært anvendt i en sak som gjaldt tvangsflytting av mennesker i forbindelse med et gruveprosjekt i et konfliktområde i DR Kongo.

Selskapers virksomhet i krig- og konfliktområder vil alltid gi vanskelige avgrensningsspørsmål. For eksempel er de største israelske bosettingene på Vestbredden i realiteten moderne byer med 40–50 000 innbyggere, med alt hva det innebærer av selskapers tilstedeværelse i form av produkter og tjenester. Etikkrådet har trukket en grense ved selskaper som fysisk bygger bosettinger. Det er fastlagt at terskelen for utelukkelse skal være høy. Terskelen kommer til uttrykk både ved en kvalifisering av normbrudd og ved bedømmelsen av selskapers medvirkning til normbruddene. Etter at de etiske retningslinjene ble etablert, har det vært en normutvikling i retning av at selskaper har et større ansvar enn tidligere for å redusere risikoen for normbrudd de medvirker til eller er knyttet til gjennom forretningsforbindelser. Medvirkning gjennom finansiering er drøftet i kapittel 11.

I kapittel 19 drøfter utvalget problemstillinger knyttet til selskaper som operer i land med høy etisk risiko og hvor selskapene har begrenset handlingsrom. Disse vurderingene kan tidvis være relevante for vurdering av selskaper også under krig- og konfliktkriteriet.

13.4 Utelukkelse av selskaper på bakgrunn av salg av våpen til enkelte stater

Selskapers produksjon av våpen som ved normal bruk bryter med grunnleggende humanitære prinsipper, vil rammes av produktkriteriene, se kapittel 12.3. Spørsmålet her er om retningslinjene også skal ramme selskapers salg av andre typer våpen til stater som benytter våpnene i strid med humanitærretten. I slike situasjoner er det ikke de aktuelle våpnene i seg selv som er problematiske, men derimot en mottakerstat som benytter våpen systematisk til for eksempel krigsforbrytelser.

I retningslinjenes § 2 (1) bokstav c heter det i dag at SPU ikke skal være investert i selskaper som selger våpen eller militært materiell til stater som er omfattet av ordningen for statsobligasjonsunntak. Bare ett selskap har blitt utelukket etter dette punktet i retningslinjene. Det dreide seg om et kinesisk selskap som solgte militære kjøretøy til myndighetene i Myanmar i 2008. Det er ingen spesifikke kriterier i retningslinjene som begrenser investeringer i selskaper som selger våpen til krigførende stater.

Utvalget foreslår et nytt atferdskriterium for salg av våpen til stater som benytter våpnene i strid med humanitærretten. Som bakgrunn for vurderingen av dette spørsmålet, gjennomgås i det følgende innspill utvalget har fått om dette spørsmålet fra sivilsamfunnsorganisasjoner. Videre omtales Etikkrådets praksis fram til nå rundt utelukkelse og observasjon basert på selskapers salg av produkter, normutviklingen rundt salg av våpen etter innføringen av retningslinjene i 2004, våpensalg som utelukkelsesgrunn og selskapers rolle i internasjonal våpenhandel. Til slutt presenteres utvalgets forslag og vurderinger.

13.4.1 Innspill fra organisasjoner

PAX og andre organisasjoner har tatt til orde for at selskaper som selger våpen til deltakere i konflikten i Jemen, må bli omfattet av retningslinjene for observasjon og utelukkelse.

Fremtiden i våre hender har i et innspill til utvalget tatt til orde for et utelukkelseskriterium som omfatter alle våpenprodusenter. Organisasjonen begrunner dette blant annet med at «Våpenprodusenter har som forretningsmodell å selge produkter som jevnlig brukes til ulovlige drap og folkerettsbrudd».

Redd Barna skriver i sitt innspill til utvalget at ingen våpenprodusenter har blitt utelukket fra SPU på grunn av risiko for medvirkning til brudd på menneskerettighetene eller humanitærretten. Redd Barna viser i denne forbindelse til fondets investeringer i selskaper som har levert våpen til de krigførende partene i Jemen-konflikten. Organisasjonen mener at det ikke vil være tilstrekkelig med en innstramming av bruken av atferdskriteriene for å begrense omfanget av slike investeringer, at «våpen og ammunisjon er av natur utsatt for stor risiko for brudd på menneskerettigheter og humanitærretten» og videre at samfunnskostnaden ved bruk av våpen er ekstremt høy og at levetiden på militært utstyr gjør det vanskelig å beskytte mot framtidige normbrudd. Videre skriver Redd Barna at mangel på åpenhet og informasjon om produkter, produsenter og sluttbruk gjør det nærmest umulig å kontrollere selskapers atferd på dette området. Informasjonen som er tilgjengelig om slike forhold, vil være sporadisk og ofte utdatert. Redd Barna anbefaler derfor at retningslinjene endres til å omfatte et produktbasert utelukkelseskriterium som omfatter selskaper som produserer våpen, våpensystemer og deres nøkkelkomponenter. Det foreslås en gradering hvor alle selskaper som produserer ferdige våpen utelukkes, i tillegg til selskaper med en viss andel produksjon av sentrale komponenter til konvensjonelle våpen.

Organisasjonen Shadow World Investigations framhever i sitt innspill til utvalget det problematiske, nære forholdet mellom våpenprodusenter, politikere og andre aktører, og risikoen for korrupsjon i selskaper i forsvarsindustrien som argumenter for at SPU ikke bør være investert i denne sektoren: «The trade in weapons is systemically corrupt. Corruption is built into the structure and economics of the trade. As the Transparency International Defence Index reveals, there are certain countries with whom it is virtually impossible to do business without engaging in corruption. But all of the defence companies included in the GPFG’s portfolio do business with at least one, and often numerous, of these institutionally corrupt countries. It is not possible to engage in the arms trade without participating in corruption.»

De mottatte innspillene peker altså på problematiske sider ved forsvarsindustrien og internasjonal handel med forsvarsmateriell.

13.4.2 Etikkrådets praksis

Etikkrådet har ved flere anledninger vurdert om et selskaps salg av våpen eller militært materiell til en stat i seg selv kan anses som en handling som kan rammes av atferdskriteriene i retningslinjene. Etikkrådet har i utgangspunktet ikke avvist dette, og skrev i sin årsmelding for 2018:

«Under adferdskriteriene er det i utgangspunktet selskapers handlinger som skal vurderes, og selskaper kan kun utelukkes hvis det er rimelig å bebreide selskapet for handlinger eller unnlatelser som medfører grove normbrudd. Etikkrådet har tidligere lagt til grunn at et selskaps salg av et produkt eller en gjenstand kan anses som en handling som danner grunnlag for utelukkelse. I prinsippet kan det derfor også være mulig å vurdere selskapers våpensalg etter adferdskriteriene.»

Etikkrådet viser her til tre tidligere saker hvor rådet har vurdert utelukkelse av selskaper på bakgrunn av deres salg. Ved to av disse har selskaper etter anbefaling fra Etikkrådet blitt utelukket fra SPU på bakgrunn av hva de selger:

• På forespørsel fra Finansdepartementet ga Etikkrådet i 2006 sin vurdering av flere selskaper som kunne knyttes til konflikten på Vestbredden/Gaza. Bakgrunnen var at SPU var kritisert for sin investering i det amerikanske selskapet Caterpillar, som leverte bulldosere til den israelske hæren. Dette er i utgangspunktet sivile maskiner som i Israel ble bygget om med pansring og utstyrt til militær bruk. Slike pansrede bulldosere hadde blitt brukt av den israelske hæren mot palestinsk sivilbefolkning blant annet til å rive palestinske hjem og ødelegge palestinsk jordbruksland. Etikkrådets vurdering var at på samme måte som med alminnelig militært materiell, også lovlige våpentyper, ville anvendelsen kunne være både legitim og lovlig, men også at våpentypene kunne benyttes til handlinger som måtte anses som uetiske eller til og med ulovlige. Etikkrådet antok at det ville være vanskelig å finne fakta som kunne gi grunnlag for utelukkelse av selskapet fordi det hadde levert materiell til israelske myndigheter.

• Etikkrådet anbefalte i 2009 utelukkelse av det israelske selskapet Elbit. Bakgrunnen var at selskapet leverte overvåkningsutstyr til den israelske separasjonsbarrieren («muren») mot Vestbredden. Deler av barrierens trasé er ansett som ulovlig etter folkeretten. Etikkrådet la i sin vurdering vekt på at utstyret som Elbit leverte, var spesielt utviklet til barrieren og ikke hadde noen andre anvendelsesområder. Etikkrådet la derfor til grunn at det ville være kjent for Elbit at (deler av) formålet med leveransen var ulovlig.

• I 2017 anbefalte Etikkrådet å utelukke rederiselskaper som hadde avhendet (solgt) utrangerte skip til opphugging ved strandsetting i Pakistan og Bangladesh, såkalt beaching, som medfører uakseptable miljø- og arbeidsforhold. Etikkrådet la her til grunn at rederiselskapene solgte sine skip til oppkjøpere med beaching som eneste formål, at dette var intensjonen til rederiselskapene ved salget og at selskapene hadde full kunnskap om forholdene ved opphuggingen, men likevel valgte slik avhending av utrangerte skip for å maksimere egen fortjeneste.

De tre ovennevnte forholdene handler hver på sin måte om selskapers medvirkning til normbrudd via salg. Et gjennomgående vurderingstema har for Etikkrådet vært hvilken kunnskap om framtidige normbrudd som følge av salget selskapene måtte forventes å ha da salget fant sted. Etikkrådet har pekt på at en slik forventet kunnskap blant annet vil henge sammen med nærheten i tid mellom det som er selskapets handling (salget) og det underliggende normbruddet.

Avslutningsvis skrev Etikkrådet i årsmeldingen for 2018:

«Dersom Etikkrådet skal anbefale utelukkelse under adferdskriteriene av selskaper på grunnlag av deres salg av våpen til parter i en konflikt hvor det skjer omfattende brudd på humanitærretten eller menneskerettighetene, må det foreligge et tydelig element av medvirkning fra selskapets side til disse bruddene gjennom salget og senere bruk av disse våpnene.»

Etikkrådet har også uttalt seg i pressen i saker hvor det er omtalt at SPU har vært investert i selskaper som har levert våpen til Saudi-Arabia, og at våpen som har vært produsert av disse selskapene, har vært brukt i angrep mot sivile i Jemen. Rådet uttalte i 2019 om bruken av våpen som var solgt til parter i konflikten:

«Ettersom det ikke er noe generelt forbud mot at SPU kan investere i selskaper som produserer våpen, virker det uunngåelig at det kan oppstå situasjoner hvor våpen som er produsert av selskaper som fondet har investert i, brukes i strid med humanitærretten. Det er imidlertid ingen automatikk i at dette vil føre til utelukkelse av selskapet fra SPU. […] Som tidligere omtalt reiser selskapers salg av militært materiell til krigførende parter en rekke kompliserte spørsmål om hvor langt selskapers ansvar for bruken av deres produkter strekker seg.»54

13.4.3 Normutvikling på området siden 2004

Siden 2004 har reguleringen av internasjonal handel med konvensjonelle våpen blitt strengere. Utvalget vil i denne sammenhengen særlig peke på EUs felles holdning om våpeneksport (2008) og FNs våpenhandeltraktat (Arms Trade Treaty, ATT) (2014).

EUs felles holdning om våpeneksport

EU vedtok i 2008 en felles posisjon til våpeneksport (Council Common Position 2008/944/FUSP). Den er rettslig bindende for EUs medlemsland og representerer en styrking av EUs felles tilnærming når det gjelder eksport av konvensjonelle våpen og militære varer. Endelige beslutninger om å tillate eksport av forsvarsmateriell ligger fremdeles hos de enkelte medlemslandene. Det gjelder også vurderingen av de enkelte kriteriene for slik eksport.

EUs felles holdning omfatter åtte kriterier som har utviklet seg til et internasjonalt referanseverk for lisensiering av våpen og militært materiell. Kriteriene gjelder for EUs medlemsstater og er også innarbeidet i Norges eksportkontrollregelverk.

Kriterium 2 pålegger blant annet statene å ikke eksportere militært materiell dersom det er en åpenbar risiko for at det vil bli brukt til intern undertrykking eller i strid med humanitærretten, og til å utvise særlig aktsomhet ved salg til stater hvor det begås grove menneskerettighetsbrudd:

«Criterion Two: Respect for human rights in the country of final destination as well as respect by that country of international humanitarian law.

– Having assessed the recipient country’s attitude towards relevant principles established by international human rights instruments, Member States shall: (a) deny an export licence if there is a clear risk that the military technology or equipment to be exported might be used for internal repression;

(b) exercise special caution and vigilance in issuing licences, on a case-by-case basis and taking account of the nature of the military technology or equipment, to countries where serious violations of human rights have been established by the competent bodies of the United Nations, by the European Union or by the Council of Europe. […]

– Having assessed the recipient country’s attitude towards relevant principles established by instruments of international humanitarian law, Member States shall: (c) deny an export licence if there is a clear risk that the military technology or equipment to be exported might be used in the commission of serious violations of international humanitarian law.»

Etter EU-regelverket skal altså medlemsstater nekte sine bedrifter eksportlisenser dersom det er en klar risiko for at militært materiell kan bli brukt til å begå alvorlige brudd på humanitærretten.

FNs våpenhandeltraktat (ATT)

Norge har sammen med 104 andre stater tiltrådt ATT fra 2014, som har som formål å regulere salg av konvensjonelle våpen mellom stater. Verken USA, Kina eller Russland har tiltrådt ATT, men alle stater i Vest-Europa har tiltrådt. USA har egne interne reguleringer for salg til stater som antas å benytte våpen på måter som systematisk bryter med krigens folkerett, men har ikke noe eksplisitt forbud mot slik eksport.

Formålet med traktaten er å regulere eksport av konvensjonelle våpen for å hindre at de brukes i strid med internasjonale regler, blant annet i krigføring. Stater som er tilsluttet ATT, har forpliktet seg blant annet til å:

«[…] not authorize any transfer of conventional arms covered under Article 2 (1) or of items covered under Article 3 or Article 4, if it has knowledge at the time of authorization that the arms or items would be used in the commission of genocide, crimes against humanity, grave breaches of the Geneva Conventions of 1949, attacks directed against civilian objects or civilians protected as such, or other war crimes as defined by international agreements to which it is a Party.» (Artikkel 6.3)

Videre heter det:

«If the export is not prohibited under Article 6, each exporting State Party, prior to authorization of the export of conventional arms […], shall, in an objective and non-discriminatory manner, taking into account relevant factors, including information provided by the importing State in accordance with Article 8 (1), assess the potential that the conventional arms or items:

would contribute to or undermine peace and security;

could be used to:

commit or facilitate a serious violation of international humanitarian law;

[…]

If, after conducting this assessment and considering available mitigating measures, the exporting State Party determines that there is an overriding risk of any of the negative consequences in paragraph 1, the exporting State Party shall not authorize the export.» (Artikkel 7)»

Stater som har tiltrådt ATT, er altså forpliktet til å hindre eksport av våpen dersom de vet at våpnene vil bli brukt til folkemord, forbrytelser mot menneskeheten eller krigsforbrytelser (altså vilkåret i artikkel 6), eller dersom det etter en risikovurdering er funnet å være en overveiende risiko for at våpnene kan bli brukt til alvorlige brudd på internasjonal humanitær rett eller menneskerettigheter (vilkåret i artikkel 7).

Våpenembargo

FNs sikkerhetsråd kan med bindende virkning vedta sanksjoner mot stater, personer eller enheter. I tillegg vedtar også EUs råd restriktive tiltak overfor ulike stater, personer eller enheter. Norge er folkerettslig forpliktet til å gjennomføre Sikkerhetsrådets bindende vedtak, og etter en konkret vurdering kan Norge slutte opp om EU-tiltak. Flere av sanksjons- og tiltaksregimene inneholder bestemmelser om våpenembargo. Norsk våpenembargo innebærer at det er forbudt å eksportere våpen og forsvarsmateriell fra Norge til bestemte land. Per i dag er det 17 stater som er omfattet av norsk våpenembargo, se også drøfting i kapittel 13.4.6 nedenfor.

13.4.4 Selskapers salg av våpen som utelukkelsesgrunnlag

Etter retningslinjene slik de er utformet i dag, kan både selskapers utvikling ogproduksjon av enkelte våpentyper og selskapers salg av enhver våpentype til visse stater være grunnlag for utelukkelse fra SPU.

Salg av våpen og militært materiell kan i praksis dreie seg om langsiktige kontrakter med leveranser som strekker seg over flere år, men kan også være av mer begrenset varighet og i noen tilfeller dreie seg om én enkelt forsendelse. I utgangspunktet skal enhver utelukkelse av selskaper fra SPU vare så lenge grunnlaget for den er til stede. Utelukkelsen av produsenter av visse typer våpen er knyttet til nettopp selskapenes produksjon, som normalt vil være en aktivitet som strekker seg over en viss tid. Når det gjelder utelukkelse av selskaper som produserer for eksempel klasevåpen, har praksis vært at grunnlaget for utelukkelsen faller bort når produksjonen har opphørt. Etter utvalgets mening er dette en rimelig forståelse av retningslinjene. Selv om bakgrunnen for at produsenter av klasevåpen blir utelukket fra SPU er at bruken av slike våpen bryter med humanitære prinsipper for krigføring, holdes ikke selskapet utelukket fra SPU etter at produksjonen er sluttført, uavhengig av om den eventuelle bruken av våpnene er avsluttet. Det ville være vanskelig å vurdere hvor lenge en utelukkelse i så fall skulle opprettholdes.

I en sak fra 2008 hvor et selskap ble utelukket fra SPU fordi det leverte militære kjøretøy til myndighetene i Myanmar som på det tidspunktet var rammet av statsobligasjonsunntaket, hadde det aktuelle selskapet redegjort for Etikkrådet om en pågående leveranse av et stort antall kjøretøy som skulle pågå over flere år. Etikkrådet la dessuten til grunn at det i framtiden trolig ville være leveranser av reservedeler til kjøretøyene. Selskapets salg var i dette tilfellet en aktivitet som strakte seg ut i tid, og dette var grunnen til at utelukkelsen ble opprettholdt i flere år. I andre tilfeller kan som nevnt selve salget eller leveransen være av begrenset varighet. Spørsmålet blir da om et selskaps ansvar opphører idet salget er sluttført, eller, hvis ikke, hvor lenge det strekker seg og på hvilket grunnlag dette skal kunne vurderes. Militære våpen kan bli brukt flere tiår etter at de blir produsert og solgt. Det kan slik utvalget ser det, virke urimelig å skulle holde selskaper ansvarlig i dag for leveranser som ble gjort for lang tid siden.

For tiden er det rundt 20 selskaper i SPU som er indeksklassifisert under «Defence», altså selskaper som har sin hovedvirksomhet innen produksjon av forsvarsmateriell. I tillegg er det om lag 40 selskaper som er klassifisert under «Aerospace», hvor det også kan være produksjon av ulike former for militært materiell. Utover disse kommer en lang rekke selskaper med noe virksomhet innen produksjon av våpen og militært materiell. Omfanget av dette er ikke klart, se nærmere omtale i boks 13.2.

Selskaper innen våpenindustri vil som regel ha en annen rolle i krig- og konfliktsituasjoner enn selskaper som selv har sin virksomhet i form av fysisk tilstedeværelse i slike konfliktområder. Aktsomhetskravet vil derfor rette seg mot selskapers salg av militært materiell, ikke mot selskapets eller dets ansattes handlinger i konfliktområdet. Selskaper i våpenindustrien har også en særlig nær tilknytning til statlige aktører.

Det er flere mekanismer for overføring av våpen mellom stater. Selskapers rolle i slik handel vil variere, avhengig av omstendighetene. For eksempel kan selskaper hjemmehørende i en stat produsere og selge våpen til myndighetene i en annen stat etter tillatelse fra egen stats myndigheter. Selskaper hjemmehørende i en stat kan også etablere produksjon i mottakerstaten, eller etablere produksjon i en annen stat og selge produkter derfra til myndighetene i en tredje stat. Videre kan selskaper produsere og selge våpen og militært materiell til myndighetene i sin hjemstat, som så overfører disse til myndighetene i en alliert stat. Slike overføringer kan gjelde både nytt og brukt materiell. Salg av våpen og militært materiell kan også inngå i større kjøps- og gjenkjøpsavtaler mellom stater. Selskapers rolle kan variere fra engangsleveranser hvor selskapet avslutter sin ytelse ved endt levering, til rammeavtaler hvor vedlikehold og til dels også drift av moderne våpensystemer skal besørges av selskapet.

13.4.5 Utvalgets vurdering

13.4.5.1 Selskaper vs. stater

Utvalget mener at selskaper som selger våpen, bør utelukkes når det er en uakseptabel risiko for at disse kan bli brukt i strid med humanitærretten (folkerettens regler for stridighetene). Det har skjedd en normutvikling innenfor dette området etter 2004. Karakteren av selskapers medvirkning til normbrudd i krig og konflikt har også utviklet seg de siste 15 årene. På 2000-tallet var det særlig selskapers rolle i utnyttelse av naturresurser i konflikt-områder som skapte utfordringer. I dag oppstår i tillegg særlige spørsmål rundt selskapers rolle i bruken av luftmakt, beleiring og bruk av kraftige våpen hos krigførende nasjoner. Utvalget mener at dette bør reflekteres i retningslinjene.

ATT og EUs regelverk er utformet for å regulere staters våpeneksport og ikke selskapers virksomhet eller investeringer i våpenindustrien. Våpenindustrien skiller seg fra andre industrier ved at selskapene gjerne har egne lands myndigheter som hovedkunde, og ved at eksport er strengt myndighetsregulert og dessuten harmonisert med hjemlandets utenriks- og sikkerhetsinteresser. I spørsmål om eksport av våpen forholder selskaper seg i første rekke til lisenser fra egne myndigheter.

Under ATT og EUs regelverk er det statene, og ikke selskaper, som skal gjøre risikovurderinger og treffe nødvendige tiltak for å redusere risikoen for ulovlig bruk. I prinsippet er det likevel ikke noe i veien for at SPU kan vurdere et selskaps virksomhet opp mot normgrunnlaget som springer ut av EUs reguleringer og ATT. Dette gjelder også uten hensyn til om staten der selskapet er hjemmehørende, er forpliktet av disse.

I en av Etikkrådets første tilrådinger (Total-saken i 2005) understreket rådet at dets rolle var å vurdere selskaper, ikke stater:

«[…] Spørsmålet er om Total medvirker til regimets menneskerettighetsbrudd utelukkende gjennom sin tilstedeværelse og generering av skatteinntekter for regimet. Retningslinjene legger opp til at selskapets atferd må vurderes konkret. Rådet legger til grunn at tilstedeværelse i seg selv ikke kan gi grunnlag for uttrekk i henhold til de fire kriteriene som etter forarbeidene må være oppfylt. Et bekreftende svar på dette spørsmålet ville for øvrig reise spørsmål om i hvilken grad andre regimer har en menneskerettighetssituasjon som er så kritikkverdig at det samme burde gjelde for dem. Dette innebærer vurderinger av stater som retningslinjene ikke legger opp til at rådet skal foreta». 55

En slik vurdering innebærer en krevende balansegang, men bør like fullt fortsatt gjøres. På den ene siden er det klart at Etikkrådet ikke er tiltenkt en rolle i å vurdere staters atferd. På den annen side kan det sentrale i vurderingen av et selskaps virksomhet være nettopp spørsmål om selskapets medvirkning til en krenkelse begått av en stat. Eventuelle utelukkelser av selskaper som følge av selskapers salg av våpen til visse stater, vil indirekte berøre både staten som kjøper våpen som benyttes til å begå brudd på humanitærretten, men også staten som velger ikke å stanse eksport av våpen til tross for bruddene. Etikkrådet har som nevnt tatt stilling til selskapers medvirkning til staters normbrudd en rekke ganger tidligere, uten at det har vært ansett som en vurdering av stater. Implisitt innebærer for eksempel enhver vurdering av selskapers medvirkning til menneskerettighetsbrudd også en vurdering av staters handlinger eller unnlatelser, ettersom det formelle ansvaret for menneskerettighetsbrudd alltid ligger hos stater. Det er uansett ikke SPUs investeringer generelt i den aktuelle staten som Etikkrådet vurderer, men selskapers medvirkning til statens eventuelle normbrudd innenfor et konkret, avgrenset område.

Som vist til over, vil selskaper som er involvert i internasjonal handel med våpen, gjerne forholde seg til to stater: Hjemstaten som gir eksportlisens, og kundestaten som mottar våpnene. Dette nære forholdet mellom våpenproduserende selskaper og stater gjør at våpenindustrien skiller seg fra de fleste andre bransjer. Selv om det kan virke urealistisk å forvente at selskaper som produserer militært utstyr gjør selvstendige risikovurderinger av staters bruk av deres produkter, eller at produkter selges med særskilte forbehold fra selskapet om at de kun skal brukes i bestemte situasjoner, er ikke det til hinder for at SPUs investeringer i slike selskaper kan vurderes på lik linje med andre selskaper for medvirkning til brudd på humanitærretten. Uansett kan selskaper etter utvalgets mening godt bebreides for sin virksomhet selv om de opererer innenfor rammene av myndighetsgodkjenning. Etter anbefaling fra Etikkrådet har flere selskaper blitt utelukket fra SPU etter atferdskriteriene selv om deres virksomhet var drevet i samsvar med nasjonal lovgiving eller til og med på oppdrag av myndigheter.

Utvalget har merket seg at Etikkrådet har pekt på andre utfordringer med å praktisere et atferdskriterium på dette området på en konsistent måte, blant annet å vurdere selskapers kunnskap og grad av aktsomhet, eller hvor lenge grunnlaget for slike utelukkelser skal anses å være til stede. Et atferdskriterium vil likevel åpne for muligheten for en skjønnsmessig vurdering av enkeltselskaper der observasjon av selskaper vil kunne være et alternativt virkemiddel.

Det er viktig at et nytt kriterium utformes på en slik måte at det er praktisk mulig å operasjonalisere det på en god måte og med en effektiv ressursbruk. Dette innebærer blant annet at anvendelsen av kriteriet må kunne baseres på informasjon som kan fremskaffes med en rimelig anstrengelse. Informasjonen må være faktabasert og saklig. Ved utformingen må det videre tas høyde for at det skal være anvendbart på forskjellige typer situasjoner. Kriteriet må dessuten utformes på en måte som må antas å gi allmenn forståelse og aksept.

13.4.5.2 Utvalgets forslag: Et atferdskriterium knyttet til selskapers salg av våpen til visse stater

Problemer knyttet til selskapers salg av våpen til krigførende stater løses ikke av det gjeldende produktkriteriet i retningslinjene som er rettet mot produksjon av inhumane våpentyper. Det er ikke våpnenes egenskaper som er problemet her, men at de anvendes i strid med folkerettens regler for stridighetene. Videre er det klart at utelukkelseskriteriet for våpensalg som knyttes til statsobligasjonsunntaket, som vi har i dag, omfatter meget få stater og som ikke nødvendigvis er krigførende, jf. over. Statsobligasjonsunntaket er heller ikke utformet med dette siktemålet.

Det eksisterende atferdskriteriet som omhandler krenkelser av individers rettigheter i krig- og konfliktsituasjoner, er etter utvalgets mening ikke treffende nok til å begrense SPUs investeringer i selskaper som under gitte omstendigheter selger våpen til enkelte stater. Et nytt kriterium bør etter utvalgets mening være rettet spesielt mot de produktene som har en særlig funksjon i selve krigføringen.

Utvalget mener at det bør utformes et nytt kriterium i retningslinjene for observasjon og utelukkelse under atferdskriteriene for å ekskludere selskaper fra fondet som selger våpen til parter i væpnede konflikter som benytter våpnene til å begå alvorlige og systematiske brudd på humanitærrettens regler for stridighetene.

Det bør ikke være begrensinger i kriteriets virkeområde med hensyn til hvilke konflikter det er snakk om, størrelsen på selskaper eller leveranser, eller størrelse av spesifikke leveranser som andel av et selskaps totale omsetning.

Kriteriet bør omfatte militært materiell som kan benyttes i stridigheter og dermed ramme sivile direkte. Det bør derfor omtales som våpen. Kriteriet vil i praksis trolig særlig rette seg mot kraftige våpen, inkludert høyteknologiske våpen, som forårsaker betydelige ødeleggelser ved bruk, og hvor konsekvensene blir særlig omfattende for sivile når våpnene gjennomgående blir benyttet på måter som ikke samsvarer med folkerettens regler for stridighetene.

Kriteriet er ikke ment å ramme selskapers salg til krigførende parter som har nødvendige systemer på plass for å ivareta reglene om distinksjon, og som har meningsfulle håndhevelsesmekanismer. Kriteriet retter seg spesielt mot selskaper som selger våpen til parter hvor det er et gjennomgående trekk ved krigføringen at målutvelgelse, forholdsregler eller proporsjonalitetsvurderinger, svikter. Det er særlig her at salg av våpen vil kunne ramme på måter som folkerettslig og etisk sett er uakseptable.

Kriteriet vil også kunne ramme selskapers salg av høyteknologiske våpen som er konstruert for å kunne redusere sivil følgeskade. Det er ikke våpnene som sådanne som er problemet, men mottaker-apparatet hos kjøper som innretter og benytter dem. Effektene for sivile vil bli mer omfattende jo kraftigere våpen det er tale om. De fordelene som høyteknologiske våpen er ment å gi for utsiktene til å redusere sivil følgeskade, forsvinner dersom brukere ikke har eller ønsker å ha nødvendige systemer på plass for å forvalte slike kraftige våpen.

Med begrepet «alvorlige og systematiske brudd på folkerettens regler for stridighetene», mener utvalget gjentatte tilfeller av bruk av våpen i strid med humanitærretten, særlig de reglene som har til hensikt å beskytte sivile. Stridigheter innebærer kamphandlinger i væpnede konflikter, som definert i Genèvekonvensjonene og deres tilleggsprotokoller. Bruddene på humanitærretten må være alvorlige og systematiske (vedvarende) og reflektere systemisk svikt, for eksempel i målutvelgelse, forholdsregler eller proporsjonalitetsvurderinger. Utfordringer med identifisering av militære mål vil variere med konfliktens karakter og skal tas høyde for i vurderingen. Hvorvidt årsaken til alvorlige og systematiske brudd på humanitærretten ligger i manglende evne eller vilje til etterlevelse, er underordnet.

For å kunne utelukke selskaper under et atferdskriterium på bakgrunn av deres salg av det som i utgangspunktet er lovlige produkter, må det godtgjøres med en rimelig grad av sikkerhet at selskapet har kunnskap om eller burde kunne forutse bruk som innebærer brudd på internasjonal humanitærrett. I situasjoner med væpnede konflikter er det ofte mange anklager og påstander om brudd på krigens regler. Utvalget mener derfor at det bør stilles krav til bredde og autoritet i kildetilfanget på dette feltet.

Utvalget mener at det finnes egnede referanser som Etikkrådet kan se hen til for å identifisere hvilke krigførende stater som kriteriet skal gjelde for. Utvalget understreker at en slik vurdering kun er ment for å operasjonalisere dette kriteriet, og ikke gir føringer for SPUs investeringer for øvrig. Identifisering av aktuelle kjøpere bør baseres på om denne er involvert som krigførende aktør i en pågående væpnet konflikt, herunder om det foreligger troverdig informasjon om partens alvorlige eller systematiske brudd på humanitærretten. Det vil også kunne tillegges vekt om parten har iverksatt reelle tiltak for å hindre slike brudd, og om staten har igangsatt etterforskning og straffeforfølgning av mulige krigsforbrytelser.

Når en væpnet konflikt utvikler seg i en retning hvor en eller flere parter begår alvorlige eller systematiske brudd på humanitærretten, vil dette gjenspeiles i synet på konflikten i internasjonale og nasjonale organer. Beskrivelser av vedvarende og systematiske brudd på regler for stridighetene bør som nevnt være basert på et bredt tilfang av autoritative kilder fra statlige og ikke-statlige institusjoner.

Utvalget har merket seg at varigheten av en utelukkelse kan være vanskelig å vurdere når den bakenforliggende handlingen hos et selskap er et salg. Utelukkelser er ikke ment som en mekanisme for å straffe selskapers handlinger som er begått, men for å bryte fondets tilknytning til uakseptable forhold som er pågående eller framtidige. Utvalget ser det som rimelig at selskaper som utelukkes etter dette kriteriet, blir utelukket fram til det er klart at dets leveranser til den aktuelle staten har opphørt, eller dersom den aktuelle konflikten har opphørt. Et selskap kan over tid ha leveranser av flere typer våpen og militært materiell til samme stat. Bare nye leveranser av våpen som i seg selv ville vært grunnlag for utelukkelse etter kriteriet, bør være grunnlag for å opprettholde utelukkelsen for et selskap.

Det må tas høyde for at det vil være tidsforsinkelse mellom selskapers salg av våpen og at Etikkrådet får kunnskap om forholdet. Utgangspunktet for Etikkrådets vurdering av selskaper bør være pågående leveranser eller salg som har foregått de siste 1-2 år.

I slike saker kan selskapers manglende svar på henvendelser eller manglende deling av annen informasjon tillegges vekt av Etikkrådet i vurderingen av framtidig risiko forbundet med en investering.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det fastsettes et eget utelukkelseskriterium:

«Observasjon eller utelukkelse kan besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for:

c) salg av våpen til stater i væpnede konflikter som benytter våpnene på måter som utgjør alvorlige og systematiske brudd på folkerettens regler for stridighetene».

13.4.6 To andre mulige tilnærminger til et nytt utelukkelseskriterium som utvalget har vurdert

Utvalget har vurdert to andre modeller for et utelukkelseskriterium knyttet til salg av våpen: å knytte kriteriet opp mot eksportkontrollregelverket eller å utelukke alle våpenprodusenter fra fondet. Utvalget vil ikke anbefale disse modellene.

13.4.6.1 Vurdering av å knytte kriteriet opp mot eksportkontrollregelverket

Utvalget har drøftet muligheten for å knytte kriteriet for våpensalg opp mot det norske eksportkontrollregelverket. Med en slik ordning ville utelukkelseskriteriet være i tråd med allerede etablerte normer på området. Man kunne tenke seg et kriterium som utelukker selskaper som selger våpen til stater som norske selskaper ikke har anledning til å selge våpen til. Enkelte stater omfattes av internasjonale restriksjoner som innebærer at våpen og militært materiell ikke kan eksporteres fra Norge (og andre land) til disse statene. I praksis fungerer dette som våpenembargoer. Statene dette gjelder, framkommer i vedtak i FNs Sikkerhetsråd eller ved at Norge har valgt å slutte opp om EU-sanksjoner.

Oversikten over hvilke stater dette til enhver tid gjelder, er offentlig tilgjengelig. For tiden er det restriksjoner overfor 17 stater. I tillegg behandler Utenriksdepartementet løpende søknader om eksporttillatelse for våpen og militært materiell til stater som ikke omfattes av våpenembargoen. Det gjøres da konkrete vurderinger av forhold i mottakerland og type militært materiell som søkes eksportert. Vurderingene er ikke offentlig tilgjengelige.

Fordelen med et mulig utelukkelseskriterium med kobling til den til enhver tid gjeldende norske landlisten som er generert av FN- eller EU-sanksjoner, ville være at det ikke ville være behov for egne vurderinger av kriteriets virkeområde. Det ville dermed være definert av norske myndigheter og enkelt å implementere. Det ville kunne anses som en harmonisering med deler av det allerede eksisterende regelverket på området.

Det er imidlertid etter utvalgets syn ikke hensiktsmessig å legge seg tett opp til det norske eksportkontrollregimet. Den offentlige landlisten er som nevnt bare en liten del av dette regimet. Hensikten med et kriterium på dette feltet bør være å begrense fondets investeringer i selskaper som selger våpen til stater som bruker disse i strid med humanitærretten. Det kan være andre hensyn enn dette som er styrende for det norske eksportkontrollregimet for våpen. For eksempel er Irak og Afghanistan gjenstand for norsk våpenembargo, men ikke Syria. De to førstnevnte er stater som Norge yter militær bistand til for at de skal kunne ivareta sin egen sikkerhet. Det kan da være vanskelig å begrunne hvorfor selskaper som selger våpen til myndighetene i disse statene, skulle utelukkes fra SPU på bakgrunn av slikt salg, men ikke selskaper som selger våpen til myndighetene i Syria. Kritikken som har vært reist mot SPUs investeringer i selskaper som selger våpen til partene i den pågående konflikten i Jemen, ville heller ikke blitt avbøtt gjennom en slik ordning. Statene dette gjelder, er ikke gjenstand for norsk våpenembargo, selv om det for tiden ikke gis tillatelse fra norske myndigheter til våpensalg til noen av de krigførende partene i denne konflikten.

Mangel på offentlighet omkring hvordan eksportkontrollregimet til enhver tid praktiseres, vil videre gjøre det vanskelig å benytte slik informasjon for å operasjonalisere et utelukkelseskriterium for SPU. Det er avgjørende for legitimiteten til ordningen at utelukkelser av selskaper fra SPU er basert på informasjon som er offentlig tilgjengelig eller som kan offentliggjøres. Å legge seg tett opp til det norske eksportkontrollregimet ville også medføre at retningslinjene på dette området blir direkte knyttet til norsk utenrikspolitikk. Selv om forsvars- og sikkerhetspolitikk kanskje er det området hvor dette vil være mest forståelig og akseptabelt, vil det likefullt bryte med grunntanken om at de etiske retningslinjene og forvaltningen av fondet nettopp ikke skal være utenrikspolitikk, men være basert på noen etiske minstestandarder. I tillegg er SPU investert i selskaper som kan levere våpen til stater hvor det ikke vil være relevant for norske myndigheter å gjøre en eksportvurdering, fordi statene ikke er aktuelle som kunder for norsk våpeneksport.

Utvalget anser på bakgrunn av dette at utforming av et utelukkelseskriterium med kobling til eksportkontrollregimet vil være lite heldig. En slik ordning ville også kunne endre handlefriheten for norske utenrikspolitiske myndigheter ettersom effektene av en embargobeslutning ville bli betydelig større gjennom at også SPU ville bli bundet av den. På sikt ville en slik ordning trolig føre til at fondet i større grad ville bli knyttet nærmere opp mot og assosiert med norske myndigheters politiske beslutninger når det gjelder visse typer væpnede konflikter. Utvalget vil på bakgrunn av dette ikke anbefale et utelukkelseskriterium som er knyttet til det norske kontrollregimet for våpeneksport.

13.4.6.2 Vurdering av å utelukke alle våpenprodusenter fra fondet

I utgangspunktet kan ethvert våpen brukes i strid med humanitærretten. Så lenge det finnes våpenprodusenter i SPU, er det mulig at våpen som har vært produsert av en av disse, kan bli brukt ulovlig. Det mest vidtgående alternativet for å unngå investeringer i selskaper som har produsert våpen som blir brukt ulovlig, ville derfor være å utelukke samtlige våpenprodusenter fra SPU. Dette er foreslått av flere organisasjoner, se punkt 13.4.1.

En begrunnelse for utelukkelse av samtlige våpenprodusenter fra SPU kunne være at det er nødvendig å avskjære fondets muligheter for investeringer i selskapene i denne industrien for å hindre noen uønskede investeringer som det ellers ikke ville være mulig å unngå. Som omtalt består våpenindustrien av noen store og en rekke mindre selskaper. Utvalget har ikke kartlagt hvor mange selskaper i SPUs portefølje som har produksjon av våpen og militært materiell. Selskaper i porteføljen som har dette som sin hovedvirksomhet, er imidlertid klassifisert i referanseindeksene for aksjer og obligasjoner i sub-sektorene «Defense» og «Aerospace/Defense», se boks 13.2.

Dersom fondet ble avskåret fra å investere i selskaper med denne indeksklassifiseringen, ville en vesentlig del av formålet kunne oppnås. Operasjonelt ville en slik investeringsbegrensning være enkel å innføre. Dersom det etter dette likevel skulle være selskaper i fondet som selger militært materiell til stater hvor det er en uakseptabel risiko for at materiellet blir brukt i strid med humanitærretten eller til å begå menneskerettighetsbrudd, kunne Etikkrådet håndtere dette under de eksisterende atferdskriteriene.

Det er imidlertid etter utvalgets oppfatning ikke grunnlag for å si at det er bred oppslutning i Norge om at all produksjon eller salg av militære våpen og militært materiell i seg selv er uetisk. Norge har et militært forsvar og allmenn verneplikt, den norske stat kjøper våpen og militært utstyr fra en rekke produsenter, det foregår våpenproduksjon i Norge og selskaper eksporterer slikt materiell til andre stater etter godkjenning fra norske myndigheter. Når det for eksempel er etablert et kriterium som utelukker samtlige tobakksprodusenter fra SPU, er dette utfra forutsetningen om at enhver bruk av tobakk er skadelig og dermed uønsket. Man kan ikke på samme måte legge til grunn at all produksjon, salg eller bruk av militære våpen er uønsket.

Utvalget anbefaler ikke at alle selskaper som er klassifisert som våpenprodusenter, utelukkes fra SPUs investeringsmuligheter. Etter utvalgets syn bør formålet som vist ovenfor i stedet søkes oppnådd med et mer målrettet kriterium. I tilfeller der våpensalg innebærer korrupsjon, vil en utelukkelse av selskapet kunne skje i medhold av korrupsjonskriteriet.

13.5 Miljøkriteriet

Miljøkriteriet lyder:

«Observasjon eller utelukkelse kan besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for:

c) alvorlig miljøskade.»

Miljøkriteriet har så langt blitt brukt der en alvorlig miljøskade kan knyttes til ett enkelt selskaps virksomhet. Ved kumulative virkninger, der mange selskapers virksomhet bidrar til miljøskaden, har det vært vanskeligere å anvende kriteriet. Før klimakriteriet ble etablert, var dette særlig uheldig fordi klimautfordringen i liten grad ble fanget opp av de etiske retningslinjene. Klimakriteriet er nærmere omtalt i kapittel 18.

Internasjonale konvensjoner kan som regel ikke danne det direkte normgrunnlaget for hva som er en uakseptabel praksis på selskapsnivå på miljøområdet. Da de etiske retningslinjene ble etablert, var det derfor først nødvendig å definere alvorlig miljøskade og hvilke faktorer som skulle kunne danne grunnlag for utelukkelse. Det er til sammen avgitt over 30 tilrådinger om observasjon og utelukkelse av selskaper etter miljøkriteriet. Om lag to tredeler av sakene er forurensningssaker, mens de øvrige gjelder tap av biologisk mangfold, for eksempel som følge av hogst eller infrastrukturutbygging. Etter utvalgets oppfatning har miljøkriteriet fungert godt. Et punkt som fortjener særlig omtale, er likevel tap av biologisk mangfold ettersom dette er en problemstilling som har fått enda større internasjonal oppmerksomhet de seneste årene, sist gjennom FNs naturpanels rapport fra 2019.

13.5.1 Nærmere om tap av biologisk mangfold som grunnlag for utelukkelse

I mai 2019 kom FNs naturpanel med sin rapport som vurderer den globale naturtilstanden.56 Ifølge rapporten er tap av naturmangfold en like stor trussel mot verden som klimaendringer, samtidig som naturmangfoldet i seg selv er et av de viktigste redskapene til å bremse klimaendringene. Rapporten sier at i gjennomsnitt 25 prosent av alle arter på land, i ferskvann og i havet er truet. Hele tre firedeler av landjordens overflate er omfattende endret, og områder der ville dyr kan leve på landjorden, er 30 prosent mindre enn de var for noen tiår siden.

De viktigste årsakene til tap av biologisk mangfold på land er endringer i arealbruk gjennom økning i landbruksareal, vekst av urbane områder og økning i bygging av infrastruktur. Overfiske, forurensing og utvikling av kystnære områder er de viktigste årsakene til reduksjon av marint naturmangfold.

Tap av natur skjer lokalt, men konsekvensene kan være mer vidtrekkende. Når økosystemene ødelegges, vil naturen etter hvert ikke kunne levere økosystemtjenester som rent drikkevann, fruktbar jord og ren luft. FNs naturpanel peker også på «kaskadeeffekter», som innebærer at økosystemer vil rakne og forsvinne når et stort antall arter er utryddet og store nok naturområder er ødelagt.

Det er for eksempel dokumentert at et økosystems produktivitet og evne til å motstå tørke og andre former for ytre stress øker med antall arter, men man vet lite om hvilke arter som kan tapes før systemet forringes.57 Det er likevel bred enighet om at naturmangfold er viktig for å hindre at økosystemer tipper over i tilstander hvor de ikke lenger fungerer, selv om man ikke kan fastslå hvor grensen går.

Etikkrådet har i sin tolkning av miljøkriteriet blant annet lagt vekt på konvensjonen om biologisk mangfold som trådte i kraft i 1993, se også boks 13.3 om saker som Etikkrådet har vurdert som berører biologisk mangfold.58 I vurderingen av skog- og plantasjeselskaper har rådet tatt utgangspunkt i at kommersiell hogst og konvertering av skog til plantasjer er en av de største truslene mot bevaring av økosystemer og biologisk mangfold, særlig i tropene.59 Tap av biologisk mangfold har også vært et sentralt hensyn i vurderinger av selskaper som har virksomhet i eller utenfor verdensarvområder,60 og i rådets arbeid med ulovlig fiske.61 Etikkrådet har i liten grad tatt opp andre konsekvenser som for eksempel forringelse av økosystemtjenester og indirekte konsekvenser (kaskadeeffekter, for eksempel at tap av en art kan akselerere tap av en annen).

Utvalget legger til grunn at det er svært viktig å begrense tap av biologisk mangfold og at det er en bred internasjonal enighet om dette. Utvalget noterer seg også at målene som er satt for oppfølgingen av konvensjonen om biologisk mangfold, på langt nær er nådd.62

Flere sivilsamfunnsorganisasjoner har kommet med innspill om biologisk mangfold, se nærmere omtale i kapittel 10. Regnskogsfondet mener at utelukkelse bør tas i bruk for å påvirke selskaper til å innrette sin virksomhet etter konvensjonen for biologisk mangfold, mens NOAH mener kriteriet for alvorlig miljøskade eksplisitt bør nevne tap av biologisk mangfold på linje med flere andre forhold. Spire argumenterer for at «all miljøskade» bør inkluderes som grunnlag for utelukkelse.

Utvalget er enig med disse organisasjonene i at tap av biologisk mangfold er et viktig tema som bør være omfattet av de etiske retningslinjene, men mener likevel ikke at dette krever en endring av retningslinjene.

Tap av biologisk mangfold er allerede en viktig begrunnelse for en stor del av Etikkrådets tilrådinger etter miljøkriteriet. Utvalget har merket seg at Etikkrådet ifølge sin virksomhetsplan for 2020 vil kartlegge verneområder som ikke har verdensarvstatus, men som har høye verneverdier, og der selskaper i fondet har aktivitet som kan føre til alvorlige skader på verneområdet. Etikkrådet vil altså fortsette å arbeide med denne problemstillingen.

13.6 Klimakriteriet

Klimakriteriet ble innført i 2016.63 Kriteriet innebærer at observasjon eller utelukkelse kan besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for «handlinger eller unnlatelser som på et aggregert selskapsnivå i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser». Fire selskaper er utelukket etter dette kriteriet knyttet til utvinning av olje fra oljesand. Fondets samlede arbeid med klimaendringene er omtalt i kapittel 18.

13.7 Korrupsjonskriteriet og annen grov økonomisk kriminalitet

Korrupsjonskriteriet lyder:

«Observasjon eller utelukkelse kan besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for:

c) grov korrupsjon.»

To selskaper er utelukket under korrupsjonskriteriet, mens fem selskaper står eller har stått til observasjon. To selskaper har også blitt fulgt opp gjennom eierskapsutøvelse på grunnlag av en tilråding om observasjon fra Etikkrådet.

Siden de etiske retningslinjene ble etablert, har kravene til selskapers etterlevelsessystemer økt. Både internasjonale organisasjoner, nasjonale myndigheter og sivilsamfunnsorganisasjoner har i de senere årene kommet med omfattende veiledninger til utforming av slike systemer.64 Selskaper som er involvert i korrupsjon, kan bli ilagt høye bøter om de ikke har et tilfredsstillende system for å forebygge, avdekke og håndtere korrupsjon.

Utgangspunktet for at Etikkrådet vurderer et selskap etter korrupsjonskriteriet, er alltid at selskapet har vært forbundet med korrupsjon. Den høye terskelen for utelukkelse innebærer at korrupsjonen må være grov for at et selskap skal kvalifisere for utelukkelse fra fondet.65 Etikkrådet har operasjonalisert dette ved bare å vurdere saker der korrupsjonen har vært systematisk eller omfattende.66 Sentrale spørsmål i denne vurderingen er om korrupsjonen synes å ha pågått over tid, om det dreier seg om flere uavhengige tilfeller, om korrupsjonen involverer toppledelsen i selskapet og om bestikkelsene er av en viss størrelse. Etikkrådet belegger gjerne korrupsjonsanklagene med dommer, tiltalebeslutninger eller annen offisiell informasjon om etterforskninger.

Rådet vurderer imidlertid ikke straffeansvar, men legger vekt på om selskaper synes å ha handlet i strid med interne og eksterne retningslinjer og prosedyrer, og om dette kan medføre korrupsjonsrisiko framover i tid. Etikkrådet vurderer korrupsjonsrisikoen basert på flere forhold. Disse omfatter i første rekke selskapets reaksjon på korrupsjonsanklagene, de tiltak selskapet har iverksatt eller iverksetter for å forhindre nye korrupsjonstilfeller («compliance«), selskapets virksomhetsstyring («corporate governance») og selskapets grad av vilje til å gi relevant, detaljert informasjon til Etikkrådet. Et selskap som har en omfattende korrupsjonshistorikk, men som så iverksetter tiltak som etter rådets skjønn er tilstrekkelige til å redusere risikoen for nye korrupsjonshandlinger, vil ikke bli anbefalt utelukket fra fondet.

For å vurdere et selskap må Etikkrådet gjerne ha detaljert informasjon fra selskapet ettersom det ikke er noen automatikk i at et selskap som har etablert skriftlige retningslinjer og prosedyrer i tråd med autoritative anbefalinger, etterlever disse i praksis. I korrupsjonssaker er Etikkrådet altså i større grad enn i andre saker både avhengig av at myndigheter eller andre autoritative kilder avdekker forholdene, og at selskaper informerer sannferdig om hvordan de arbeider for å forhindre normbrudd. Når det er kjent at omfanget av korrupsjon på verdensbasis er stort, samtidig som en brøkdel av korrupsjonstilfellene etterforskes og pådømmes, viser det at det kan være ganske tilfeldig om, og eventuelt når, Etikkrådet får tilgang til dokumenterbar informasjon som er tilstrekkelig til å kunne tilrå observasjon eller utelukkelse av et selskap.

Utvalget har mottatt flere innspill fra sivilsamfunnsorganisasjoner som mener det er for få selskaper som er utelukket fra fondet etter korrupsjonskriteriet. Noen tar til orde for at selskaper som har en viss korrupsjonshistorikk, må kunne utelukkes på grunnlag av dette alene. Det er også kommet innspill om å forhåndsvurdere selskaper med virksomhet i land der korrupsjonsrisikoen er stor og informasjonstilgangen liten.

I lys av at bare to selskaper er utelukket etter korrupsjonskriteriet, mens mange selskaper i fondet har vært knyttet til korrupsjonshandlinger, er det forståelig at mange mener at terskelen for utelukkelse er for høy. Utgangspunktet for de etiske retningslinjene var imidlertid å hindre at fondet medvirket til grove normbrudd, ikke å straffe selskaper for det de hadde gjort i fortiden. Selv om både Graver-utvalget og Etikkrådet har lagt til grunn at tidligere handlingsmønstre er en indikasjon på hvilken atferd man kan vente av et selskap framover, må dette samtidig veies opp mot de faktorene som påvirker risikoen for framtidige normbrudd mer direkte.67 Dette gjelder spesielt de tiltak som selskapene selv gjennomfører for å hindre nye normbrudd. Erfaringen hittil har vært at de fleste selskaper som blir involvert i store korrupsjonssaker, gjennomfører en rekke tiltak i etterkant for å forsøke å forhindre at det samme gjentar seg i framtiden.

Det at det kan gå svært lang tid fra korrupsjon har funnet sted til den blir avdekket av politietterforskere eller gravejournalister, innebærer også at mange saker er såpass gamle når Etikkrådet identifiserer dem, at de ikke lenger er særlig relevante som indikatorer på selskapers etiske opptreden i framtiden. Alle disse faktorene – kravene om framtidig risiko og høy terskel for utelukkelse, og det faktum at veldig mange saker er gamle før de havner på Etikkrådets bord – bidrar til å forklare hvorfor så få selskaper er utelukket eller satt til observasjon på korrupsjonsområdet.

Det er imidlertid et betydelig rom for skjønnsutøvelse etter retningslinjene. Ett av momentene som vil kunne bli tillagt enda større vekt i framtiden, er selskapenes vilje og evne til å samarbeide i forbindelse med Etikkrådets utredninger, se nærmere omtale i kapittel 20.

Selv om både utelukkelse av særlig risikoutsatte bransjer og forhåndsvurderinger av selskaper ville kunne redusere risikoen for at selskaper i fondet blir involvert i grov korrupsjon, går utvalget ikke inn for det. Utvalget mener at risikoen for korrupsjon ikke skiller seg vesentlig fra risikoen for menneskerettighetsbrudd eller miljøskade i enkelte land, og dermed bør undergis samme form for behandling som andre saker. Men det at korrupsjon er straffbart og sanksjonert ellers på en annen måte enn medvirkning til menneskerettighetsbrudd eller brudd på miljølovgivning, gjør at selskaper vil legge stor innsats i å holde hemmelig eventuell korrupt aktivitet. Dermed bør det stilles mindre strenge krav til sannsynliggjøringen av framtidige nye korrupsjonshandlinger ved vurderingen av utelukkelse.

13.7.1 Utvidelse av korrupsjonskriteriet – annen grov økonomisk kriminalitet

Mange av innspillene fra sivilsamfunnet til utvalget tar til orde for at ikke bare korrupsjon, men også andre former for økonomisk kriminalitet tas eksplisitt inn i retningslinjene. Blant annet mener Tax Justice Network Norway, Kirkens Nødhjelp og Redd Barna at det i retningslinjene bør legges til et nytt punkt som omhandler «alvorlig økonomisk kriminalitet, hvitvasking eller skatteunndragelse, og tilrettelegging for dette.»

Andre typer økonomisk kriminalitet enn korrupsjon ble ikke vurdert av Graver-utvalget. I media er det de siste årene rapportert om svært mange saker knyttet til ulike former for økonomisk kriminalitet som for eksempel svindel, hvitvasking og skatteunndragelser. I prinsippet kan Etikkrådet vurdere slike saker under kriteriet «andre grove brudd på grunnleggende etiske normer», men rådet har hittil ikke anbefalt å utelukke selskaper på et slikt grunnlag. Utvalget legger til grunn at det er en bred internasjonal enighet om å bekjempe all slags økonomisk kriminalitet, ikke bare grov korrupsjon. Dette kommer tydeligst til uttrykk for hvitvasking, som er omfattet av flere internasjonale konvensjoner som for eksempel FNs konvensjon om organisert kriminalitet fra 2000 og FNs konvensjon om ulovlig narkotikahandel fra 1988.68 Det foregår et utstrakt internasjonalt samarbeid for å hindre hvitvasking, for eksempel gjennom The Financial Action Task Force som ble opprettet av de største industrilandene (G7) i 1989, og som nå har 37 medlemsland og to regionale medlemsorganisasjoner. Norge har vært medlem siden 1991. Det opprinnelige formålet til organisasjonen var å bekjempe hvitvasking. Bekjempelse av finansiering av terrororganisasjoner og spredning av masseødeleggelsesvåpen til ikke-statlige aktører har senere kommet til blant organisasjonens målsettinger. Organisasjonen utvikler standarder og retningslinjer, evaluerer landene og påser at standardene følges.69

Også på andre områder foregår det et internasjonalt samarbeid for å hindre økonomisk kriminalitet, som for eksempel gjennom samarbeidsorganisasjonen for tilsyn med verdipapirmarkedet, IOSCO.70 IOSCO er internasjonal standardsetter for regulering, overvåking og håndheving av regler i verdipapirmarkedet. Medlemmene er nasjonale verdipapirtilsyn, for eksempel det norske Finanstilsynet. Organisasjonen er anerkjent av blant annet G20 og Financial Stability Board. IOSCOs standarder gir grunnlag for evalueringen av verdipapirsektoren for «the Financial Sector Assessment Programs» som gjennomføres av det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken.

I EØS var finanskrisen i 2008 katalysator for en reguleringsbølge hvor alle direktiver og forordninger på finansområdet er omarbeidet eller erstattet med et fullharmonisert regelverk. Det er opprettet tre europeiske tilsynsmyndigheter i finansmarkedet for bankområdet (EBA), forsikringsområdet (EIOPA) og verdipapirområdet (ESMA). Tilsynet med finansmarkedene er styrket ved å stille krav om at nasjonale tilsynsmyndigheter skal ha konkrete virkemidler til rådighet, slik at effektiv og avskrekkende håndheving av regelverket kan gjennomføres i hele EØS.71 Arbeidet mot verdipapirkriminalitet blir styrket ved gjennomføring av en ny forordning om markedsmisbruk (MAR) og et strafferettsdirektiv på samme område (MAD II)72. På flere nye områder gis det direktiver og forordninger som gjelder på tvers av bransjer og konsesjonstyper. For eksempel gjennomfører lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering fra 2018 hvitvaskingsdirektivet i norsk rett og gir regler som blant annet gjelder for hele finanssektoren. Referanserenteforordningen er gjennomført i referanserenteloven ved endringer i 2019.

Mye av regelverket som skal forhindre økonomisk kriminalitet, retter seg altså mot finansnæringen. Bank- og kredittnæringen er en sektor som generelt er underlagt streng regulering og myndighetskontroll. Når det dukker opp nye saker om økonomisk kriminalitet, griper som regel tilsynsmyndigheten fatt i disse sakene og sanksjonerer involverte. De sakene som kommer opp til overflaten, gjelder ofte forhold som ligger noen år tilbake i tid. Flere saker fra før finanskrisen i 2008 er for eksempel ennå ikke avsluttet. Det framoverskuende elementet som ligger i retningslinjene for utelukkelse og observasjon, gjør at det ikke er tilstrekkelig å påvise at et selskap har begått alvorlige lovbrudd. På samme måte som for korrupsjonssaker ville Etikkrådet måtte vurdere om selskapet etablerer prosedyrer som kan hindre tilsvarende normbrudd framover i tid, og om selskapet faktisk følger disse prosedyrene.

Når tilsynsmyndigheter avdekker og sanksjonerer slike forhold, vil det være vanskelig for fondet å legge til grunn at risikoen for tilsvarende hendelser framover i tid, er uakseptabel. Det er ofte mer sannsynlig at atferden vil endres. Samtidig kan det ikke utelukkes at det finnes enkelttilfeller der selskaper har vært involvert i ulike former for grov økonomisk kriminalitet som samlet sett kan etablere et handlingsmønster som gjør risikoen for ny økonomisk kriminalitet uakseptabel. Dette vil blant annet være avhengig av i hvilke land eller bransjer et selskap opererer.

Tilnærmingen kunne da tilsvare tilnærmingen til korrupsjonssaker, der nyhetsovervåking brukes for å avdekke at forholdene har funnet sted, hyppigheten av saker brukes til å vurdere om det er et handlingsmønster, og en nærmere gjennomgang av selskapets rutiner og prosedyrer gir grunnlag for å vurdere den framtidige risikoen.

Normbrudd som ligger tilbake i tid, og forhold som overvåkes, etterforskes og håndteres av politi og tilsynsmyndigheter, kan også gjelde selskaper som er skyldige i skatteunndragelser. Utvalget viser i den sammenhengen videre til Norges Banks forventningsdokument om skatt og åpenhet, som er grunnlaget for selskapsdialogene banken har om skatt. Forventningsdokumentet om skatt og åpenhet er forankret i internasjonale prinsipper, herunder OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og G20s/OECDs prinsipper for selskapsstyring. Dokumentet er basert på tre hovedprinsipper. Det første prinsippet er at skatt bør betales der økonomiske verdier skapes. Det andre prinsippet er at selskapenes skatteordninger er styrets ansvar. Det tredje prinsippet er at offentlig land-for-land-rapportering er et sentralt element i åpen selskapsrapportering. Dokumentet legger blant annet opp til åpenhet om virksomhet i lavskatteregimer. Selskaper kan etablere seg i lavskatteregimer av ulike årsaker. Norges Banks anliggende som investor er å oppfordre til formålstjenlig skatteatferd forankret i styret, og at rapporteringen fra selskapene gjør det mulig å vurdere skatterisiko. Norges Bank skrev til Finansdepartementet i 28. januar 2018 at den «[…] legger vekt på betydningen av åpenhet og god rapportering for å bygge tillitt, motvirke konsekvenser av hemmelighold og understøtte riktig skattelegging på tvers av jurisdiksjoner». Banken beskrev videre mangelfullt informasjonsgrunnlag og at den «[…] vil utvikle våre analyser og vektlegge temaet i eierskapsutøvelsen».

Utvalget vil framheve at bruken av forventingsdokumenter er viktig på dette området, men at utelukkelse av selskaper også bør kunne være et virkemiddel. Selv om det kan være utfordringer med å vurdere risikoen for at selskaper er ansvarlig for grov økonomisk kriminalitet, mener utvalget at det er inkonsistent om bare grov korrupsjon kan danne grunnlag for utelukkelse fra fondet på det økonomiske området. Utvalget foreslår derfor at kriteriet «grov korrupsjon» erstattes med «grov korrupsjon eller annen grov økonomisk kriminalitet.» Utvalget viser samtidig til at observasjon eller eierskapsutøvelse ofte vil være aktuelle virkemidler i slike saker, både i lys av dynamikken rundt saksforhold og tiltak fra selskapenes side, og de finansielle konsekvensene handlingene kan ha for virksomheten.

13.8 Andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer

Kriteriet lyder:

«Observasjon eller utelukkelse kan besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for:

f) andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer.»

Denne bestemmelsen omfatter saker som ikke naturlig faller inn under de øvrige punktene, men der normbrudd er like alvorlige som under de andre kriteriene. Kriteriet har for det meste vært anvendt på selskaper som driver naturressursutvinning i Vest-Sahara, men det kan brukes også på helt andre forhold. For eksempel har Etikkrådet opplyst at det nylig har vurdert å anvende det på selskaper involvert i den såkalte opioid-epidemien i USA. Det er ikke hensiktsmessig å lage retningslinjer som omfatter alle tenkelige saksforhold som kan være grunnlag for utelukkelse fra SPU. Derfor mener utvalget at det er nødvendig at dette punktet i retningslinjene opprettholdes.

Under dette kriteriet kunne en for eksempel vurdere normbrudd knyttet til DNA-manipulasjon som verken rammes av menneskerettighetskriteriet eller miljøkriteriet. Videre kan en se for seg at det kan avdekkes normbrudd knyttet til utvikling eller bruk av kunstig intelligens som ikke rammes av våpenkriteriene eller menneskerettighetskriteriet, men som kan vurderes etter dette kriteriet.

13.8.1 Nærmere om dyrevelferd

Et eksempel på saksforhold som også kunne tenkes å falle innenfor dette kriteriet, er grove brudd på dyrevelferd. Utvalget har fått flere innspill om at dyrevelferd bør være et eget kriterium under atferdskriteriene, blant annet fra Rådet for dyreetikk, Dyrevernalliansen, Humane Society International og NOAH.

Etikkrådet har hittil ikke avgitt tilrådinger om dyrevelferd, men har opplyst at saker om dyrevelferd har vært vurdert. For eksempel har Etikkrådet sett på uforsvarlig transport av dyr som skal slaktes i andre land, og bruk av kroppsdeler eller produkter fra ville dyr som brukes i tradisjonell medisin.

Det er bred oppslutning i Norge og internasjonalt om at dyr har rett til å bli behandlet uten unødige påkjenninger eller belastninger. Lov om dyrevelferd (dyrevelferdsloven) ble innført i 2010, og § 3 lyder: «Dyr har egenverdi uavhengig av den nytteverdien de måtte ha for mennesker. Dyr skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger.» I EUs Lisboa-traktat om dyrs velferd (2009) er det på tilsvarende måte slått fast at EUs medlemsstater plikter å ta hensyn til individuelle dyrs velferdsbehov. Norge er sammen med 177 andre stater medlem av World Organization for Animal Health (OIE), som er en standardsettende organisasjon blant annet i WTO-sammenheng. OIE har vedtatt dyrevelferdsstandarder som er å anse som globale standarder. Innen matproduksjon har ISO-standarden «ISO/TS 34700 Animal welfare management — General requirements and guidance for organizations in the food supply chain» blitt etablert. Dette reflekterer en bred oppslutning om at dyrs velferdsbehov skal ivaretas.

Selv om det har vært en utvikling i norsk og internasjonal konsensus på dette området, mener utvalget likevel ikke at det er hensiktsmessig å opprette et eget kriterium for dyrevelferd. Det er viktig at retningslinjene holdes på et tilstrekkelig overordnet nivå, slik at hensyn på ulike områder kan omfattes uten å bli særskilt nevnt. Hvis en løfter ut enkelte spørsmål, vil dette innebære et signal om at disse områdene må prioriteres særskilt. Utvalget mener at denne prioriteringen bør overlates til Etikkrådet. Utvalget vil likevel peke på at det kan være vanskelig å fange opp forhold som ikke faller direkte inn under de spesifikke kriteriene. Det er derfor viktig at Etikkrådet følger med og fanger opp nye eller uvanlige problemstillinger og også har en dialog med sine tjenesteleverandører for å sikre seg at relevante forhold fanges opp gjennom porteføljeovervåkingen.

13.9 Oppsummering av utvalgets forslag

Det har kommet til nye utfordringer som må håndteres i forvaltningen av SPU. Den raske teknologiske utviklingen gir nye muligheter, men kan være etisk problematisk hvis den misbrukes, for eksempel innen overvåkingsteknologi. Urfolks rettigheter og menneskerettighetene generelt er mange steder under press. Det samme gjelder hensynet til klima og biologisk mangfold. Også utviklingen innenfor krig og væpnede konflikter har bragt fram nye problemstillinger som er relevante for fondet.

De eksisterende atferdskriteriene omfatter menneskerettigheter, krig og konflikt, korrupsjon, miljø og klima. Kriteriene er formulert slik at de gir rom for å kunne anvende dem på nye problemstillinger på de aktuelle områdene, og utvalget mener at det for de fleste kriteriene ikke er behov for å endre kriteriets ordlyd i lys av utviklingen som har skjedd. Utvalget peker i omtalen likevel på områder der det er viktig at Etikkrådet og Norges Bank er oppmerksomme i sin skjønnsutøvelse, blant annet i håndteringen av urfolks rettigheter. Utvalget forsøker også å klargjøre forståelsen av klimakriteriet.

For menneskerettighetskriteriet foreslår utvalget å fjerne eksemplene som er nevnt i bestemmelsen. Dette er ikke ment å innebære en endring i kriteriets innhold, men skal tydeliggjøre at kriteriet omfatter alle menneskerettigheter.

Utvalget foreslår videre å utvide korrupsjonskriteriet slik at det også omfatter annen økonomisk kriminalitet. Slike saker kan dreie seg om hvitvasking, men også andre former for økonomisk kriminalitet.

Det kan ikke utelukkes at det kan komme situasjoner der et etisk brudd ikke naturlig kan plasseres like lett innenfor noen av kriteriene. Derfor er det viktig også å videreføre kriteriet for «Andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer».

Utvalget foreslår et nytt atferdskriterium for salg av våpen til stater involvert i væpnet konflikt hvor det er en uakseptabel risiko for bruk av våpnene i militære operasjoner som innebærer alvorlige og systematiske brudd på humanitærretten. Dette kommer i tillegg til det gjeldende kriteriet om salg av våpen som er knyttet opp mot statsobligasjonsunntaket. I arbeidet med å identifisere hvilke selskaper som vil kunne omfattes, skal Etikkrådet basere seg på et bredt tilfang av informasjon og rapporter fra autoritative institusjoner som viser at våpnene gjennomgående blir benyttet på måter som ikke samsvarer med folkerettens regler for stridighetene. Bruddene på humanitærretten må være alvorlige og reflektere systemisk svikt over tid, for eksempel i målutvelgelse, forholdsregler eller proporsjonalitetsvurderinger. Terskelen for utelukkelse etter et slikt kriterium vil være høy.

14 Observasjon

14.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere «om og når eierskapsutøvelse er bedre egnet enn observasjon eller utelukkelse til å ivareta fondets etiske forpliktelser eller av andre årsaker kan være mer hensiktsmessig». Videre skal utvalget vurdere «effekten av de ulike virkemidlene og i hvilken grad de fører til endringer i selskapers atferd, slik at risikoen for fremtidige brudd på retningslinjene reduseres …».

Effekter av virkemidlene er nærmere redegjort for i kapittel 7. Dette kapittelet drøfter observasjon som virkemiddel, og hvordan observasjon best kan følges opp.

14.2 Bakgrunn

Den første beslutningen om observasjon ble fattet i 2009 da Finansdepartementet på grunnlag av en tilråding om utelukkelse fra Etikkrådet påla både Etikkrådet og Norges Bank i stedet å observere selskapet Siemens AG i en periode på inntil fire år. Selskapet hadde vært involvert i meget omfattende korrupsjonssaker, men var i ferd med å gjennomføre tiltak som kunne redusere risikoen for nye korrupsjonshendelser. På det tidspunktet var ikke observasjon formelt innført som virkemiddel, men var et av forslagene som hadde kommet opp i en evaluering av de etiske retningslinjene Finansdepartementet var i ferd med å gjennomføre.

Finansdepartementet redegjorde for denne beslutningen i St.meld. nr. 20 (2008–2009). Departementet skrev blant annet:

«På bakgrunn av dette har departementet besluttet at Siemens settes under observasjon i en periode på inntil fire år, slik at man har et bedre grunnlag for å kunne vurdere om tiltakene som iverksettes kombinert med det samlede presset mot selskapet, kan gi positive resultater. Dersom det oppdages nye tilfeller av korrupsjon i selskapet vil terskelen for uttrekk være lav. Departementet antar at man gjennom å offentliggjøre observasjonstiltaket kan gi Siemens en særlig oppfordring til å intensivere eget arbeid mot korrupsjon.

(…) Dette gir også et signal til andre selskaper om hva man i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland forventer av selskaper som håndterer liknende problemer.»

Finansdepartementet la i meldingen opp til å formalisere bruk av observasjon som virkemiddel og skrev blant annet:

«En beslutning om å sette et selskap til observasjon kan i gitte tilfeller være et godt alternativ, fordi dette kan antas å bidra til at selskapet endrer sin atferd eller til at selskapet gir mer informasjon som kan avklare situasjonen. Bruken av observasjonsliste antas å være særlig egnet der det er stor usikkerhet om utviklingen framover i tid.»

Viktige begrunnelser for å innføre observasjon som virkemiddel var altså både å bidra til endring i selskapsatferd og å bidra til at selskapene deler mer informasjon. Observasjon ble også beskrevet som et «gult kort» til selskaper ved at terskelen for utelukkelse ved nye normbrudd skal være lav. Det ble videre lagt vekt på signaleffekten offentlig observasjon kan ha for andre selskaper.

Stortingets finanskomite støttet forslaget, men ga samtidig føringer for at observasjon ikke skulle erstatte utelukkelse i et stort antall saker. I Innst. S. nr. 277 (2008–2009) skrev finanskomiteen:

«Flertallet støtter formaliseringen av en observasjonsliste som et tiltak for å forsterke samvirket mellom eierskapsutøvelsen og uttrekksmekanismen. Flertallet er enig i at en slik liste kan være hensiktsmessig i enkelttilfeller hvor det er særlig stor usikkerhet om eierskapsutøvelse eller andre forhold vil føre til reelle og betydelige forbedringer fra selskapets side med hensyn til påviste alvorlige brudd på fondets etiske regler. Flertallet legger til grunn at dette ikke svekker betydningen av uttrekksmekanismen som verktøy for å ivareta fondets etiske forpliktelser.»

Observasjon ble tatt inn i retningslinjene 1. mars 2010. Observasjon kan etter retningslinjenes § 6 (4) «besluttes der det er tvil om vilkårene for utelukkelse er oppfylt, om utviklingen framover i tid eller der det av andre årsaker finnes hensiktsmessig.»73 Etikkrådet gir råd om utelukkelse eller observasjon etter atferdskriteriene, og Norges Bank beslutter virkemiddelbruken. Norges Bank vurderer og beslutter på eget initiativ observasjon etter kullkriteriet.

14.3 Etablert praksis ved bruk av observasjon

14.3.1 Observasjon etter atferdskriteriene

Så langt har 11 selskaper stått til observasjon etter atferdskriteriene, se kapittel 5. Etikkrådet har anbefalt observasjon i ytterligere fem saker der Norges Bank i stedet har valgt eierskapsutøvelse.

Med unntak av den aller første saken har Etikkrådet fulgt opp de selskapene som er satt til observasjon etter atferdskriteriene.

Norges Bank kan etter retningslinjene § 5 (6) uttrykke en forventning om de råd som Etikkrådet gir, både i saker om utelukkelse og observasjon.Banken har i den forbindelse uttrykt en forventning om at Etikkrådet skal avgi en årlig rapport til banken om selskaper som står til observasjon.74 Dette var en videreføring av praksisen fra da Finansdepartementet behandlet Etikkrådets tilrådinger og besluttet om selskaper skulle utelukkes eller settes til observasjon. Selskapene får anledning til å kommentere et utkast til den årlige observasjonsrapporten.

I de fleste sakene er selskaper satt til observasjon for en tidsavgrenset periode. Når observasjonsperioden utløper, avgir Etikkrådet en ny tilråding, men Etikkrådet kan også tilrå enten å utelukke eller å ta selskapet av observasjonslisten på et tidligere tidspunkt. Det lengste et selskap så langt har stått til observasjon, er fire år.

Tabell 14.1 gir en oversikt over selskaper som er satt til observasjon eller hvor Etikkrådet har avgitt tilråding om dette.

Etikkrådets oppfølging av selskapene som er under observasjon, har ulik form avhengig av saksforholdet. Den første saken der Etikkrådet anbefalte observasjon, gjaldt et selskap som skulle etablere en gruve i Den demokratiske republikken Kongo med det til følge at 15 000 mennesker måtte flytte. I denne saken gjennomførte Etikkrådet årlige møter med selskapet og kontraherte i tillegg en konsulent til å gjøre en årlig undersøkelse av forholdene rundt gruven.

Fem selskaper står eller har stått til observasjon etter at Etikkrådet har avgitt en tilråding om utelukkelse eller observasjon på grunn av risikoen for grov korrupsjon. Siden korrupsjonshandlinger for de fleste selskaper vil framstå som sjeldne enkelthendelser, innebærer observasjon i korrupsjonssaker først og fremst en gjennomgang av utviklingen av selskapers etterlevelsessystemer over tid. De fleste selskaper rapporterer ganske overordnet om slike systemer. Hvis man skal forstå om systemene er implementert, er det derfor nødvendig med dialog med selskapene. Etikkrådet har som regel årlige møter med selskapene. Hvis selskaper ikke ønsker å samarbeide med Etikkrådet gjennom dialog, blir det i praksis svært vanskelig å gjennomføre observasjonen.

To pågående observasjonssaker gjelder brudd på arbeidstakerrettigheter i selskapenes egen virksomhet. Etikkrådet har på initiativ fra selskapene hatt flere møter med dem per år, og rådet har også besøkt én av selskapenes fabrikker. Rådet har også fått informasjon fra andre kilder. Dialogen med selskapene dreier seg om tiltak de setter i verk for å sikre gode og trygge arbeidsforhold. Før et selskap tas av observasjonslisten på grunnlag av brudd på arbeidstakerrettigheter, vil Etikkrådet få gjennomført nye undersøkelser av arbeidsforholdene.

Ett selskap står til observasjon etter miljøkriteriet på grunn av risikoen for avskoging og tap av biologisk mangfold. Etter at Etikkrådet fikk en henvendelse fra en sivilsamfunnsorganisasjon om brudd på urfolks rettigheter i forbindelse med selskapets virksomhet, har rådet tatt også dette spørsmålet opp med selskapet. Etikkrådet har hatt møter med selskapet og besøkt plantasjen det gjelder.

I den siste observasjonssaken, som gjelder skipsopphugging på strender i Bangladesh eller Pakistan, er observasjonen begrenset til spørsmålet om ytterligere skip hugges opp. Skipsopphuggingen følges tett av sivilsamfunnsorganisasjoner, og det har derfor ikke vært behov for at Etikkrådet gjør egne undersøkelser. Etikkrådet har bare hatt skriftlig kommunikasjon med dette selskapet.

14.3.2 Observasjon etter kullkriteriet

Norges Bank har hovedansvaret for å identifisere selskaper som bør utelukkes eller settes til observasjon etter kullkriteriet. Norges Bank har i arbeidet tatt utgangspunkt i de mest aktuelle sektorene for gruveselskaper og kraftprodusenter i Industry Classification Benchmarks (ICBs) sektorklassifisering, men andre relevante selskaper er også analysert.

Norges Bank peker på at informasjon om selskapers gruvevirksomhet ofte er lettere tilgjengelig enn informasjon om kraftproduksjon, der det som regel er nødvendig med mer analyse. Banken kontakter relevante selskaper og benytter flere eksterne datakilder i dette arbeidet, blant annet fordi det ikke eksisterer enkeltkilder som dekker alle aktuelle selskaper innen kraftproduksjon. Videre er den informasjonen som selskapene selv rapporterer, som regel ikke detaljert nok for analysen som kreves.

Vurderingene av selskaper etter kullkriteriet er i større grad basert på kvantitative terskler enn de kvalitative vurderingene som atferdskriteriene bygger på. Det gjør at kriteriene i en viss forstand er enklere å følge opp ved at de bygger på klarere terskelverdier. Det vil likevel være usikkerhet knyttet til utviklingen framover i tid.

Ved utgangen av mai 2020 var 17 selskaper satt til observasjon etter dette kriteriet, 16 kraftprodusenter og ett gruveselskap.

14.4 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at virkemidlet observasjon bør videreføres, og at arbeidet bør organiseres og praktiseres stort sett som i dag. Det betyr at Etikkrådet gir råd om observasjon etter atferdskriteriene, mens Norges Bank fatter beslutninger om virkemiddelbruk. Etikkrådet følger så opp selskaper som Norges Bank setter til observasjon, og rapporterer om utviklingen. Norges Bank vurderer og beslutter på eget initiativ observasjon etter kullkriteriet.

Det er flere grunner til utvalget har kommet fram til dette:

Selskaper som Etikkrådet har observert, har ifølge Etikkrådet gitt mer informasjon enn de gjorde før de ble satt til observasjon. De fleste selskapene har ifølge rådet også iverksatt tiltak i løpet av observasjonsperioden for å redusere risikoen for normbrudd.

Observasjonsordningen har derfor trolig ført til at færre selskaper har blitt utelukket enn det som ellers ville ha vært tilfelle, og kan ha bidratt til mer innsyn i arbeidet som gjøres under retningslinjene, ettersom tvilstilfeller kanskje ellers ville blitt lagt bort.

Utvalget mener samtidig at det fortsatt er hensyn som taler for at observasjon bør brukes med forsiktighet. Utvalget er enig med det Stortingets finanskomité uttalte da observasjon ble tatt inn i retningslinjene, om at observasjon ikke skulle svekke betydningen av uttrekksmekanismen som verktøy for å ivareta fondets etiske forpliktelser.

Som hovedregel bør derfor observasjon benyttes for selskaper der det er tvil om vilkårene for utelukkelse er oppfylt eller om utviklingen framover i tid. For at observasjon skal være hensiktsmessig, bør det også være relativt klart hva som kreves for at selskapet ikke skal utelukkes fra fondet etter endt observasjon.

Det bør etter utvalgets mening angis en tidsbegrensning for de enkelte observasjonssakene. Det vil bidra til å gjøre virkemiddelet mer forutsigbart. Dagens praksis med en begrensning opp til fire år synes å være hensiktsmessig.

Utvalget ser at ordningen er ressurskrevende for Etikkrådet fordi den krever vedvarende oppfølging av selskapene. Hvis Norges Bank skulle fatte beslutning om observasjon i et stort antall saker utover de som rådet selv tilrår, ville det redusere Etikkrådets mulighet til å gjøre egne prioriteringer av potensielle utelukkelsessaker. Videre legger det beslag på betydelige ressurser å utarbeide observasjonsrapporter om de enkelte selskapene hvert år. Det bør vurderes om det er tilstrekkelig med slike rapporter noe sjeldnere, for eksempel annet hvert år. Hva som er en hensiktsmessig frekvens, vil også kunne variere mellom selskaper, avhengig av hvilket selskap og hvilken type brudd det er snakk om. Utvalget legger til grunn at Norges Bank og Etikkrådet sammen vil komme fram til en hensiktsmessig ordning.

Ettersom selskaper som står til observasjon fortsatt er i fondet, kan Norges Bank ha dialog med selskapene. Banken har løpende dialog med de fleste av de 1 000 største selskapene i fondet, og også en rekke andre selskaper. Mange selskaper tar dessuten jevnlig kontakt med banken, blant annet fordi SPU er en betydelig aksjonær. Hvis Norges Bank har dialog med selskaper som Etikkrådet samtidig følger opp gjennom observasjon, kan dette skape uklarhet om hvilken institusjon som forvalter eierrettighetene til fondet. Det er derfor viktig med god koordinering og informasjonsutveksling mellom Etikkrådet og Norges Bank, og det er viktig med god kommunikasjon med selskaper om rolledelingen. Det er ellers utvalgets inntrykk at iallfall større selskaper har klart for seg rolledelingen mellom Etikkrådet og Norges Bank.

Utvalget legger til grunn at når banken, etter tilrådning fra Etikkrådet, har besluttet observasjon av et selskap, så kan slike saker vanligvis offentliggjøres raskere enn saker der banken har besluttet utelukkelse av et selskap.

15 Opphevelse av observasjon og utelukkelse

15.1 Innledning og bakgrunn

Beslutninger om selskaper som er satt til observasjon eller utelukket, kan bli opphevet dersom grunnlaget for utelukkelse ikke lenger er til stede. Også opphevelse av slike beslutninger skal bygge på grundige utredninger.

Prosedyrene for opphevelse av utelukkelse eller observasjon er fastsatt i de etiske retningslinjene §§ 5 og 6. Etter § 5 (5) skal Etikkrådet jevnlig vurdere om grunnlaget for observasjon eller utelukkelse fortsatt er til stede. Etikkrådet kan på bakgrunn av ny informasjon anbefale at utelukkelse eller observasjon oppheves. Etter § 6 (1) fatter Norges Bank beslutning om slik opphevelse.

Etikkrådets rutiner for spørsmål som gjelder opphevelse, skal videre etter § 6 (7) være offentlig tilgjengelige, og utelukkede selskaper skal informeres om disse.75 I henhold til § 5 (2) kan Norges Bank uttrykke forventninger til Etikkrådets prinsipper for hvilke selskaper som velges ut for nærmere undersøkelse. Norges Bank ga i brev av 20. mars 2015 til Etikkrådet uttrykk for forventninger om at rådet årlig avgir en innstilling til banken om grunnlaget for utelukkelse eller observasjon fortsatt er til stede.

I tråd med retningslinjene og Norges Banks forventninger gjennomgår Etikkrådet hvert år alle utelukkede selskaper basert på offentlig tilgjengelige kilder. Tilsier gjennomgangen at det er vesentlige endringer i grunnlaget for utelukkelse, gjør rådet nærmere undersøkelser. Finner Etikkrådet at et selskap ikke lenger bør være utelukket, gir Etikkrådet Norges Bank råd om å oppheve utelukkelsen. Etikkrådet skriver også et årlig brev til Norges Bank der rådet redegjør for arbeidet som er gjort. Banken gjør på sin side Etikkrådet oppmerksom på relevante endringer den fanger opp i sin oppfølging av utelukkelsesbeslutninger.

I vurderingen av om en observasjon eller utelukkelse skal oppheves, vil de samme momentene som lå til grunn da selskapet ble satt til observasjon eller utelukket, være relevante. Norges Bank skal i sin vurdering av om et selskap skal utelukkes blant annet legge vekt på om selskapet gjør det som med rimelighet kan forventes for å redusere risikoen for framtidige normbrudd, jf. § 6 (2). Som relevante momenter i disse vurderingene pekes det på selskapets arbeid med en god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold, og om selskapet bidrar positivt overfor de som rammes eller tidligere har blitt rammet av selskapets atferd.

Så langt har utelukkelser av 22 selskaper blitt opphevet, mens grunnlaget for utelukkelse har blitt endret for tre selskaper. De sistnevnte sakene gjelder selskaper som har avsluttet produksjon av klasevåpen, men som er involvert i produksjon av kjernevåpen. De fleste utelukkelsene som har blitt opphevet, skyldes at selskapene har sluttet med eller solgt den virksomheten som var grunnen til utelukkelsen i utgangspunktet.76 I ett tilfelle har Etikkrådet etter en grundig gjennomgang av et selskaps prosedyrer og arbeid for å hindre brudd på arbeidstakerrettigheter i leverandørkjeden anbefalt å oppheve utelukkelsen av selskapet.77 En tilsvarende gjennomgang av et annet selskaps innsats for å hindre miljøskade og menneskerettighetsbrudd førte til at utelukkelsen av selskapet ble opprettholdt.78

15.2 Pågående brudd og avbøting av skade

Grunnene til at selskaper er satt til observasjon eller utelukket, er forskjellige. Noen er utelukket på grunnlag av et spesifikt forhold, mens andre er utelukket på grunnlag av at selskapet generelt har et handlingsmønster som innebærer en uakseptabel risiko for normbrudd. Derfor vil vurderingen av om utelukkelsen av et selskap skal oppheves nødvendigvis også bli forskjellig fra sak til sak.

Utelukkelse er ikke en straffemekanisme. Gjeldene praksis er at utelukkelser oppheves for selskaper som ikke lenger forårsaker eller medvirker til et normbrudd, og der risikoen for nye normbrudd er liten. Det er likevel ikke alltid klart hva som skal regnes som et pågående normbrudd. En rekke hogst- og plantasjeselskaper som forårsaker alvorlig skade på tropisk regnskog har blitt utelukket fra fondet. Da Etikkrådet anbefalte å utelukke selskapene, var hogsten eller konverteringen av skog til plantasjer pågående. Framtidig risiko ble vurdert ut fra at selskapene hadde konsesjonsområder der hogst eller konvertering ikke var påbegynt, men som selskapene planla å ta i bruk framtiden. Også i vurderingen av aktivitet i verneområder, la Etikkrådet vekt på at virksomheten var pågående, og at den ville fortsette i flere år framover.

Enkelte plantasjeselskaper vil om få år ha konvertert alle sine konsesjonsområder til plantasjer. Miljøskaden vil da ha skjedd, og risikoen for at nye områder blir konvertert, er liten. En liknende betraktning kan gjøres gjeldende for utbyggere av kraftverk. Kraftverket kan være bygget, skaden skjedd, og sannsynligheten for nye, miljøskadelige prosjekter er uviss.

Det er mulig å argumentere for at slik alvorlig miljøskade som er irreversibel, og som derfor ikke lar seg avbøte, er pågående. Samtidig er det også mulig å legge til grunn at risikoen for framtidige normbrudd ikke lenger er uakseptabel når utvikling av plantasjer er opphørt, eller et kraftverk er ferdig bygget.

På tilsvarende måte kan det også i menneskerettighetssaker være vanskelig å avgjøre når grunnlaget for en utelukkelse ikke lenger er til stede. Dette er særlig problematisk når selskaper er utelukket på grunnlag av en enkeltstående hendelse som ligger tilbake i tid, og som var svært alvorlig. Det kan for eksempel være en situasjon der sikkerhetsstyrken til et selskap har utøvet grov vold, eller der et selskap har betalt paramilitære styrker for å få mulighet til å operere i et område hvor det ellers ville være umulig.

Utvalget har fått innspill om at selskaper bør forbli utelukket inntil de har avbøtt skaden de har forvoldt. Flere organisasjoner har vist til at slik avbøting er et viktig element i både UNGP og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Utvalget peker i kapittel 11 på at retningslinjene for utelukkelse og observasjon har et annet formål enn UNGP og OECDs retningslinjer. UNGP og OECDs retningslinjer kan likevel være til hjelp i Etikkrådets vurderinger.

I noen saker vil mangelfull kompensasjon være et hovedelement i normbruddet, og inntil kompensasjon er gitt, kan normbruddet anses som pågående. Dette vil for eksempel være tilfellet hvis mennesker har blitt tvangsflyttet eller har mistet sitt livsgrunnlag og av den grunn har fått sin livssituasjon vesentlig forringet.

I andre saker kan avbøting være ett av flere forhold en kan legge vekt på. Det er store forskjeller på hvordan selskaper håndterer miljøskade de har forårsaket eller menneskerettighetsbrudd de har medvirket til.

Forskjellene kan for eksempel ligge i hvordan viktige verneverdier i et konsesjonsområde forvaltes, hvordan ødelagte områder gjenopprettes, eller selskapets vilje til å dele konkret informasjon som gjør det mulig å vurdere om selskapets handlinger har effekt. Slike forhold kan være relevante i vurderingen av risikoen for at selskapet på nytt vil bli involvert i grove normbrudd. Eventuelle endringer i selskapenes retningslinjer eller forretningsdrift kan også spille inn i slike vurderinger.

Andre eksempler kan gjelde gruveselskaper, der det er store forskjeller i hvordan selskaper håndterer skade de har forvoldt. Noen selskaper tar umiddelbart skritt for å redusere skade og kompensere berørte, mens andre forsøker å bagatellisere eller dekke over hendelser og redusere sitt eget ansvar for å avbøte skade.

15.3 Utvalgets vurdering

For atferdskriteriene kan vurderingen av mulig gjeninkludering være ganske ressurskrevende. Som vist til over blir selskaper gjerne utelukket for et spesifikt normbrudd, som for eksempel forurensninger fra en gruve, skade på verneverdier i et spesifikt område eller for dokumenterte brudd på arbeidstakerrettigheter i én bestemt fabrikk. Etter noen år vil dette normbruddet ligge tilbake i tid, og det må gjøres nye undersøkelser dersom selskaper skal vurderes grundig.

I retningslinjenes § 5 (3) kreves at alle saker «er godt opplyst før råd om observasjon, utelukkelse eller oppheving av slike beslutninger gis». Dette peker mot at samme grundighet skal gjelde ved opphevelse som ved utelukkelser av selskaper. Utvalget mener dette er viktig.

Videre i retningslinjene heter det i § 5 (5) at «Etikkrådet skal jevnlig vurdere om grunnlaget for observasjon eller utelukkelse fortsatt er til stede. Etikkrådet kan på bakgrunn av ny informasjon anbefale banken at observasjon eller utelukkelse oppheves.» I § 6 (6) er Norges Bank gitt en helt likelydende oppgave.

En slik «jevnlig» gjennomgang kan skape forventninger om at Etikkrådet og Norges Bank årlig skal vurdere om grunnlaget for alle utelukkelser er til stede. Det er ressurskrevende og i mange tilfeller lite hensiktsmessig. En bør kunne ha en noe mer skjønnsmessig tilnærming, der alle selskaper ikke nødvendigvis vurderes like hyppig. Hvor ofte ulike selskaper skal vurderes, bør blant annet kunne avhenge av selskapenes størrelse og betydning for fondet, bakgrunnen for utelukkelsen, om det er særskilte hendelser som gjør at enkelte selskaper bør ses på igjen, for eksempel ved henvendelser fra selskapene selv.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å myke opp denne bestemmelsen ved at retningslinjene i stedet sier at Etikkrådet skal ha rutiner for å vurdere om grunnlaget for observasjon eller utelukkelse fortsatt er til stede, og ikke jevnlige gjennomganger som det står i dag, jf. forslag til ny § 5 (7):

«Etikkrådet skal ha rutiner for å vurdere om grunnlaget for observasjon eller utelukkelse fortsatt er til stede. Basert på ny informasjon kan Etikkrådet anbefale banken at observasjon eller utelukkelse oppheves. Rutinene skal offentliggjøres. Selskap som er utelukket skal informeres særskilt om rutinene.»

Utvalget foreslår på tilsvarende måte at retningslinjenes § 6 (6) endres til at Norges Bank «kan på bakgrunn av ny informasjon be Etikkrådet om en vurdering av om grunnlaget for observasjon eller utelukkelse fortsatt er til stede», se forslag til ny § 6 (7).

Dette vil gi rom for en noe mer pragmatisk tilnærming til slike saker når det gjelder hyppigheten av vurderingene.

16 Eierskapsutøvelse. Samspillet mellom virkemidlene og aktørene

16.1 Innledning og bakgrunn

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere «Om og når eierskapsutøvelse er bedre egnet enn observasjon eller utelukkelse til å ivareta fondets etiske forpliktelser eller av andre årsaker kan være mer hensiktsmessig», se kapittel 2.Utvalget skal i denne sammenhengen også vurdere «Effekten av de ulike virkemidlene og i hvilken grad de fører til endringer i selskapers atferd, slik at risikoen for fremtidige brudd på retningslinjene reduseres …» Effekter av ulike virkemidler er nærmere omtalt i kapittel 7.

Utelukkelse av selskaper og eierskapsutøvelse har ulike formål, jf. nærmere drøfting i kapittel 11. Samtidig kan effekten ved bruken av dem gripe over i hverandre. Det er de senere årene fra regjeringen og Stortinget blitt lagt økende vekt på at utelukkelse og eierskapsutøvelse må vurderes i sammenheng. Hensynet til å se virkemidlene i sammenheng veide blant annet tungt da beslutningskompetansen i saker om observasjon og utelukkelse ble flyttet fra Finansdepartementet til Norges Bank i 2015. Stortingets finanskomité uttrykte den gang et ønske om å styrke intensjonen om «et samspill mellom virkemidlene».79

Norges Bank ble da gitt følgende oppgave i retningslinjene for observasjon og utelukkelse § 6 (3): «Før observasjon og utelukkelse etter § 6 første ledd besluttes, skal banken vurdere om andre virkemidler, herunder eierskapsutøvelse, kan være bedre egnet til å redusere risikoen for fortsatt normbrudd eller av andre årsaker kan være mer hensiktsmessige. Banken skal se de ulike virkemidlene den har til rådighet i sammenheng og benytte dem på en helhetlig måte.» I mandatet for forvaltningen av SPU § 2-1 ble det samtidig slått fast at Norges Bank skal «… søke å etablere en kjede av virkemidler i arbeidet med ansvarlig forvaltningsvirksomhet».

Det er rutiner og praksis for utstrakt informasjonsutveksling mellom Etikkrådet og Norges Bank i dag. Utvalget foreslår enkelte justeringer slik at det i retningslinjene kommer enda tydeligere fram behovet for en god samordning gjennom hele prosessen i Etikkrådets og Norges Banks arbeid med selskaper. I kapittel 16.2 drøftes Norges Banks eierskapsutøvelse og enkelte sider ved samspillet mellom virkemidlene i dag. Utvalgets vurderinger og forslag følger i kapittel 16.3.

16.2 Eierskapsutøvelse og samspillet mellom virkemidlene

Utelukkelse, observasjon og eierskapsutøvelse kan støtte opp om hverandre som virkemidler hvis de brukes godt og hvis de blir forstått i markedet. God samordning mellom Etikkrådet og Norges Bank er derfor viktig. God koordinering legger et grunnlag for effektiv ressursbruk, en klar og entydig kommunikasjon med selskaper og offentligheten og til at det virkemiddelet som vurderes som det mest hensiktsmessige, kan bli benyttet i hver enkelt sak som Etikkrådet og Norges Bank arbeider med.

Idéen om samspill har blitt framstilt som et mål om en sammenhengende kjede av virkemidler. Tanken om en sammenhengende kjede er ofte litt for ureflektert omtalt. Eierskapsutøvelse er ikke nødvendigvis relevant i hver sak. Når det gjelder utelukkelse etter produktkriteriene, er tanken om en sammenhengende kjede oftest irrelevant. Det samme gjelder i stor grad saker om utelukkelse på grunn av svært alvorlige normbrudd eller der bruddene på retningslinjene er del av en bevisst politikk, slik som visse aktiviteter på den okkuperte Vestbredden eller i Vest-Sahara.

Med «en kjede av virkemidler» er det nærliggende å tenke seg en ordning der eierskapsutøvelse prøves ut først, og der utelukkelse først blir aktuelt dersom eierskapsutøvelse ikke fører fram. For de selskapene som Etikkrådet etter atferdskriteriene tilråder utelukket eller satt til observasjon, vurderer imidlertid vanligvis ikke Norges Bank eierskapsutøvelse som et alternativ før en tilråding fra Etikkrådet foreligger. Begrepet «en sammenhengende kjede» er på denne bakgrunn ikke helt treffende for prosessene i disse sakene. Man starter i realiteten med vurdering av utelukkelse, mens en kan argumentere for at en heller skulle starte i motsatt ende. Det er klart at Stortinget har forestilt seg at Norges Banks eierskapsutøvelse i mange tilfeller vil fange opp atferden i slike saker som så blir valgt ut av Etikkrådet. Men det er i praksis ofte ikke tilfelle.

Etikkrådet prioriterer saker med utgangspunkt i risikoen for at selskaper vil medvirke til eller selv være ansvarlige for etiske brudd etter de kriteriene som er angitt i retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Prioriteringen gjøres på grunnlag av normbruddets alvor og omfang, konsekvensene av normbruddet, selskapets ansvar for eller medvirkning til forholdet og selskapets tiltak for å forebygge eller bøte på skader som er skjedd. Etikkrådet skal være framtidsrettet og vurderer risikoen for slike hendelser i framtiden. Rådet velger også ut sektorer eller områder for særlige undersøkelser der rådet anser risikoen for brudd på retningslinjene som særlig stor.

Hvis Norges Bank i saker den mottar fra Etikkrådet beslutter eierskapsutøvelse framfor utelukkelse av et selskap, vil banken i dialogen med selskapet legge vekt på de samme temaene som Etikkrådet har vurdert i sin tilråding. Norges Bank har uttrykt at banken i sin beslutning om virkemiddelbruk blant annet legger vekt på investeringens størrelse og om de forholdene som er tatt opp i tilrådingen fra Etikkrådet, inngår i bankens prioriterte eierskapstemaer, blant annet slik disse kommer til uttrykk i forventningsdokumentene. Det kan ifølge banken også være andre sider ved selskapets situasjon som gjør at eierskapsutøvelse kan være mer eller mindre egnet.80

I litteraturen tyder en rekke studier på at eierskapsutøvelse kan ha effekt, se nærmere omtale i kapittel 7 og vedlegg 2. Det er imidlertid ikke holdepunkter for å kunne si at eierskapsutøvelse alltid virker, eller at all type eierskapsutøvelse vil være hensiktsmessig for investorer. Generelt sett bør eierskapsutøvelsen være strategisk motivert, ha spesifikke mål, bygge på ekspertise og ha tilstrekkelig med ressurser for å oppnå resultater. Sakene investoren tar opp med selskapet, bør videre blant annet ha troverdig støtte blant andre aksjonærer, og det bør kunne sannsynliggjøres at selskapet, eller i hvert fall aksjonærene, har noe å vinne på å etterkomme investorens ønsker. Utvalget antar at Norges Bank vil kunne legge vekt på slike forhold i en samlet vurdering av hvorvidt eierskapsutøvelse er hensiktsmessig i en bestemt sak.

Målet for eierskapsutøvelsen i saker hvor Etikkrådet har gitt en tilråding om utelukkelse eller observasjon, er å redusere risikoen for de normbruddene som Etikkrådet har beskrevet. Dette målet skiller seg fra den generelle eierdialogen i den ansvarlige forvaltningen til Norges Bank, der målet er fondets langsiktige avkastning innenfor en akseptabel risiko. Forventningen i bankens mandat om at en god avkastning er avhengig av en bærekraftig utvikling i «økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand» innebærer samtidig at den ansvarlige forvaltningen støtter opp om begge målene.

Ansvarlig forvaltningsvirksomhet skal etter Norges Banks mandat «være en integrert del av forvaltningen av investeringsporteføljen».81Samtidig som at dette arbeidet skjer etter en finansiell målsetting, er det betydelig overlapp mellom de vurderingstemaene som Norges Bank der legger vekt på, og de temaene som Etikkrådet vurderer etter retningslinjene for observasjon og utelukkelse, jf. omtale også i kapittel 11. Dette understrekes av at banken etter § 4-2 i mandatet for forvaltningen skal basere den ansvarlige forvaltningen på «hensynene til god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold i tråd med internasjonalt anerkjente prinsipper og standarder som FNs Global Compact, OECDs retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper», jf. også tidligere kapitler. OECD utarbeidet i 2017 en veileder for hvordan institusjonelle investorer kan anvende aktsomhetsvurderinger i tråd med OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper for å håndtere risiko knyttet til negative virkninger på mennesker, samfunn og miljø. Det forventes der at banken løpende overvåker porteføljen for å kartlegge, forebygge og begrense risikoen for negative konsekvenser for samfunn, mennesker og miljø. I praksis betyr det at Norges Bank arbeider med utvalgte enkeltselskaper for å søke å påvirke til endring bort fra faktisk og potensielt uheldig atferd. OECDs veileder er likevel tydelig på at det er nødvendig for investor å prioritere blant annet ut fra alvorlighetsgrad og fordi antall selskaper det investeres i, kan være høyt. OECD viser også til at prioriteringene vil måtte tilpasses forvalters mandat forøvrig. Denne prioriteringen gjør at Norges Bank ikke nødvendigvis vil ha sett på de samme selskapene i porteføljen som Etikkrådet tilråder satt til observasjon eller utelukket.

Den ansvarlige forvaltningen i Norges Bank er blitt videreutviklet mye siden 2004, både den direkte kontakten mot selskaper og i kommunikasjonen med markeder og myndigheter. Innen eierskapsarbeidet prioriterer Norges Bank dialog med selskaper der den vurderer at utsiktene til effekt er gode. Formålet er å redusere risiko og fremme verdiskaping. Bankens prinsipper, forventninger og posisjoner danner utgangspunkt for slik dialog. Investeringens og eierandelens størrelse er en del av prioriteringen. Banken har ofte mest kunnskap om de største selskapene. Banken følger også opp selskaper på bakgrunn av risikohendelser eller den løpende risikoovervåkingen.

Det tematiske nedslagsfeltet framkommer i stor grad i bankens posisjonsnotater om selskapsstyring og i bankens forventningsdokumenter om klimaendringer, vannforvaltning, bærekraftig bruk av havet, barns rettigheter, menneskerettigheter, anti-korrupsjon og skatt og åpenhet. Banken bidrar også til utvikling i standarder og markedspraksis gjennom innspill til standardsettere og støtte til akademikere.

Gjennom den ansvarlige forvaltningen bidrar Norges Bank på denne måten til å løfte standarden blant selskaper til å respektere de hensynene Etikkrådet vurderer etter retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Banken bidrar dermed til at færre selskaper er aktuelle for utelukkelse. Bankens arbeid med barns rettigheter er ett område der en over tid ser ut til å ha oppnådd vekselvirkninger mellom Norges Banks eierskapsutøvelse og arbeidet med observasjon og utelukkelse.82 Det er mulig at tilsvarende vekselvirkninger også kan tenkes for andre områder. For eksempel omhandler Norges Banks dokumenter om menneskerettigheter og korrupsjon temaer som er nokså likelydende med de tilsvarende kriteriene i retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Dette er trolig blitt tillagt vekt når banken i flere saker den senere tiden har besluttet å benytte eierskapsutøvelse framfor å følge Etikkrådets tilråding om utelukkelse som følge av etiske normbrudd på disse områdene. Også på miljøområdet er det en del sammenfall mellom Norges Banks dokumenter og de normbruddene Etikkrådet vurderer etter retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Norges Bank kan i enkelte tilfeller velge et annet virkemiddel enn det Etikkrådet har tilrådet hvis situasjonen har endret seg eller det foreligger mer informasjon siden Etikkrådets vurderinger.

Selv om det er overlapp mellom hvilke hensyn som ligger til grunn for arbeidet, vil Etikkrådets og Norges Banks ulike oppgaver og mål altså kunne innebære at de kan prioritere ulikt med hensyn til hvilke selskaper som skal følges opp. Etikkrådet vil trolig prioritere strengere, både som følge av at rådet i utgangspunktet bare jobber med enkeltselskaper og at terskelen for å utelukke eller sette selskaper til observasjon er høy, og som følge av at ressursene til rådet er begrenset. Norges Banks samlede forvaltningsoppdrag innebærer at banken må arbeide bredere i eierskapsutøvelsen og risikooppfølgingen, og generelt med utgangspunkt i finansielle vurderinger. Banken vil derfor prioritere større selskaper i sitt eierskapsarbeid, siden slike selskaper har størst effekt på fondets avkastning og risiko. Selskapenes størrelse har ingen betydning for Etikkrådet.

16.3 Utvalgets vurdering

Utvalget skal i henhold til mandatet legge til grunn at Etikkrådet og Norges Bank fortsatt skal være to uavhengige aktører. Etikkrådet og Norges Banks forvaltningsvirksomhet er to separate institusjoner med egne mandater fra Finansdepartementet. Etikkrådet er faglig uavhengig fra både departementet og banken i sine vurderinger av om selskaper rammes av retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Etikkrådet bestemmer selv hvilke selskaper rådet vil prioritere for en nærmere vurdering, men Norges Bank kan også be om at rådet ser nærmere på enkelte selskaper. Selve vurderingene av selskapene opp mot retningslinjene gjøres uansett av Etikkrådet uavhengig fra andre. Norges Bank beslutter bruken av virkemidler basert på Etikkrådets tilrådinger. Beslutningene fattes av banken alene, men hvilke selskaper banken behandler, avhenger av hvilke tilrådinger banken mottar.

Utvalget mener en slik organisering er hensiktsmessig. Det er imidlertid da viktig med et godt samspill mellom institusjonene for at systemet skal fungere effektivt. De må informere hverandre om saker de arbeider med og om selskaper de mener den andre parten bør se på.

Utvalget mener videre det er viktig at intensjonen om å se de ulike virkemidlene i sammenheng blir videreført. Begrepet «kjede av virkemidler» beskriver ikke alle situasjoner treffende selv om det er et innarbeidet begrep. Ambisjonen bør være et effektivt samspill mellom virkemidlene. Målet er slik utvalget forstår det, at man på en effektiv måte benytter det virkemiddelet som er best egnet i hvert enkelt tilfelle.

Selv om Etikkrådet og Norges Banks forvaltning har ulike mål, er det som nevnt ofte overlapp mellom de hensynene som ligger til grunn for Etikkrådets og Norges Banks overvåking av porteføljen. Begge overvåker porteføljen med sikte på å avdekke risiko knyttet til negative virkninger fra selskapenes virksomhet på mennesker, samfunn og miljø. Norges Bank legger dessuten særlig vekt på at selskaper som ikke anses å ha en bærekraftig forretningsmodell, vil innebære en finansiell risiko for fondet over tid. Det kan derfor oppstå overlapp i hvilke selskaper som fanges opp for videre oppfølging. I noen selskaper som Etikkrådet har hatt under vurdering, har Norges Bank for eksempel foretatt risikobaserte nedsalg. Etikkrådet har på sin side lagt saker til side fordi det er blitt kjent med at Norges Bank ser på samme problemstilling gjennom den generelle eierskapsutøvelsen.

Utvalget mener at denne form for samspill og vekselvirkninger er positive i arbeidet med retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Utvalget legger til grunn at Norges Bank også framover vil kunne velge eierskapsutøvelse framfor utelukkelse eller observasjon der banken vurderer det sannsynlig at dette vil være effektivt for å redusere den etiske risikoen som har framkommet gjennom Etikkrådets arbeid. Det er slik rollefordelingen og arbeidet er innrettet i dag. Det som i dag ikke er like klart, er hvordan Etikkrådet og banken kan prioritere arbeidet sitt som følge av informasjonsutvekslingen på et tidligere stadium i vurderingen av selskaper.

Samarbeidet mellom Etikkrådet og Norges Bank er blitt utviklet over tid, og utvalgets inntrykk er at det i dag fungerer gjennomgående godt. Utvalget foreslår likevel enkelte endringer i retningslinjene for observasjon og utelukkelse for å tydeliggjøre forventningen om et effektivt samspill i de ulike fasene av Etikkrådets og Norges Banks arbeid med selskaper. Det kan bidra til at dobbeltarbeid unngås og at Norges Bank gis et grunnlag for å vurdere aktuell informasjon fra Etikkrådets overvåking opp mot bankens generelle arbeid med ansvarlig forvaltning. Aktuelle tiltak fra bankens del kan være økt aktsomhet, konkret eierskapsarbeid eller nedsalg innenfor gjeldende rammer. Etikkrådet får på sin side mer klarhet i Norges Banks arbeid og kan prioritere sine ressurser i lys av det. Det kan også være situasjoner der Norges Bank har informasjon om selskaper der det er hensiktsmessig at Etikkrådet innleder mer detaljerte vurderinger.

Utvalget har i den sammenhengen merket seg Etikkrådets brev til Finansdepartementet 19. desember 2018 der det blant annet står at et enda «bedre samspill kunne ha vært oppnådd dersom Norges Bank og Etikkrådet hadde en større grad av koordinering av planprosesser og arbeid. Vi tror også at det fortsatt er mulig å nyttiggjøre seg den samlede informasjonen i de to institusjonene bedre.» Utvalget har inntrykk av at dette i ettertid har blitt bedre, men foreslår at samordningen mellom institusjonene på et tidlig stadium bør komme tydeligere fram i retningslinjene. Slik informasjonsutveksling tidlig i utredningsprosessen foreslås klargjort i § 7 (2) ved at det tas inn følgende:

«Etikkrådet gir banken informasjon om selskaper det har identifisert for innledende vurderinger under disse retningslinjene, slik at banken kan vurdere aktuelle tiltak. Banken gir Etikkrådet oversikt over selskaper den arbeider med, og selskapsinformasjon som kan være relevant for Etikkrådets vurderinger.»

Utvalget ser for seg at Etikkrådet etter en overordnet, innledende vurdering av aktuelle saker, formidler informasjon om disse til Norges Bank. Det vil bidra til å samordne ressursbruk og prioriteringer i begge institusjonene. Norges Bank kan da si fra om banken ønsker å prioritere disse i den generelle eierskapsutøvelsen. Etikkrådet bør i slike tilfeller avvente Norges Banks resultater fra dialogen. Det er da viktig at Norges Bank informerer Etikkrådet om framdriften i den enkelte sak. Dersom det er selskaper som Norges Bank identifiserer gjennom den generelle eierskapsutøvelsen eller risikoovervåkingen, som banken mener Etikkrådet bør vurdere for observasjon eller utelukkelse, skal banken informere om det. Samtidig er det viktig at Etikkrådets og Norges Banks vurderinger av selskapene skal gjøres uavhengig fra hverandre. Det er også viktig at aktiviteten gjennom samspillet tidligere i vurderingen av selskaper, ikke er førende for vurderingene av utelukkelse observasjon og eierskapsutøvelse på det tidspunktet Etikkrådet har avgitt en tilråding. Vurderingene som da skal gjøres, er fastsatt i retningslinjene.

I § 7 (3) i gjeldende retningslinjer heter det videre at Etikkrådet kan be banken om opplysninger om enkeltselskaper og hvordan selskaper er håndtert i eierskapsutøvelsen. Utvalget foreslår å tilføye følgende:

«… Etikkrådet kan be banken kontakte selskaper Etikkrådet ikke oppnår kontakt med for å innhente informasjon. Banken kan be Etikkrådet om å stille sine vurderinger av enkeltselskaper til disposisjon og om innsyn i Etikkrådets kommunikasjon med selskapene.»

Dette kan i enkelte saker bidra til at Etikkrådet og Norges Bank får tilstrekkelig med informasjon for sine vurderinger. Det foreslås i tillegg enkelte redaksjonelle justeringer i bestemmelsene om informasjonsutveksling mv.

Utvalget foreslår i kapittel 17 om rapportering og åpenhet en presisering i retningslinjene som stiller klare forventninger til bankens rapportering om eierskapssaker under retningslinjene. Det er viktig at banken også er klar på når eierskapsutøvelsen i slike saker anses som avsluttet. Dersom eierskapsutøvelse ikke fører fram, dvs. at risikoen for alvorlige etiske normbrudd ikke anses å ha blitt redusert tilstrekkelig gjennom eierskapsutøvelsen, legger utvalget til grunn at banken på nytt vil vurdere å utelukke selskapet med utgangspunkt i Etikkrådets opprinnelige tilråding. Norges Bank bør også i enkeltsaker kunne be Etikkrådet om en oppdatert tilråding dersom det er behov for det.

17 Rapportering og åpenhet

17.1 Innledning

Åpenhet er et viktig gode i vårt samfunn. Åpenhet skaper tillit mellom myndigheter og borgere, og er grunnsteinen i et demokrati. Praktisering av åpenhet er et særlig hensyn i statsapparatet og offentlig forvaltning. I Norge og svært mange andre land åpnet lovgivingen gjennom det forrige århundret for økt innsyn og offentlighet i forvaltningen for alle borgere. Dette har vært begrunnet med at det gir økt mulighet for borgere å orientere seg om forvaltningens virksomhet og grunnlag for å kunne ta opp kritikkverdige forhold. Videre har det bidratt til å myndiggjøre borgerne ved at de får bedre grunnlag for å delta i politiske prosesser. Underliggende er tanken om at forvaltningen utøver makt, og at den må kontrolleres både ut fra demokratiske hensyn og av hensyn til rettssikkerheten.83 Med det omfang og den rollen som SPU har fått er det viktig at åpenhet også preger forvaltningen av dette.

Åpenhet er allerede en grunnleggende premiss også i rammeverket for Etikkrådet og Norges Banks forvaltning av SPU. Norges Bank og Etikkrådet er statlige institusjoner som, innenfor mandater gitt av Finansdepartementet, har stor faglig uavhengighet. I mandatene stilles det krav om institusjonenes rapportering til departementet og til offentligheten, se avsnitt 17.2 nedenfor. Som oppdragsgiver skal departementet påse at Etikkrådet og Norges Bank følger opp mandatene, og departementet rapporterer videre om virksomhetene i årlige meldinger til Stortinget. Utvalget har i denne sammenheng merket seg at regjeringen i sin samarbeidsplattform fra Granavolden skrev at den vil vurdere «rapporteringskrav rundt SPUs aktive eierskapsutøvelse».84 Rapporteringen fra Etikkrådet og Norges Bank må være tilstrekkelig til at departementet og Stortinget kan kontrollere at institusjonene ivaretar sitt ansvar. Ettersom eierne av fondet er det norske folk, er det er avgjørende at det også informeres til allmennheten om investeringene som er foretatt, avkastning og risiko, ansvarlig forvaltning mv.

I tillegg legger utvalget vekt på at åpenhet om hva SPU forventer som eier, i seg selv bidrar til at mandatene i større grad blir oppfylt. Klarhet overfor selskapene om hva som forventes i den ansvarlige forvaltningen og i skjønnsutøvelsen av retningslinjene for observasjon og utelukkelse, gir selskapene mulighet til å opptre i tråd med forventningene. Som det framgår av kapittel 7, er mange av konsekvensene av bruken av de ulike virkemidlene avhengige av offentlighet om hva som gjøres. Utvalget mener i tillegg at åpenhet er viktig for arbeidet i Etikkrådet og Norges Bank, blant annet ved at det gir insentiver til en effektiv drift og bidrar til å skape en sunn kultur med høy kvalitet.

Samtidig som åpenhet er et viktig hensyn, må det praktiseres innenfor visse rammer. I selskapsdialogen kan banken få informasjon om forretningsmessige forhold som er taushetsbelagt og som ikke kan offentliggjøres. Dette kan også omfatte børssensitiv informasjon. Dette gjelder også for Etikkrådet. Alle Etikkrådets vurderinger og kilder i tilrådingene om observasjon eller utelukkelse blir imidlertid offentlig tilgjengelig. For å legge grunnlaget for en effektiv selskapsdialog over tid, er det videre avgjørende at det er gode relasjoner og tillit mellom banken og selskapene. Selskapene må ha en trygghet for at ikke all informasjon nødvendigvis vil tilflyte allmennheten. Også for Etikkrådets innhenting av informasjon og dialog med selskaper gjelder disse hensynene. Dermed er også effektiviteten av virkemidlene paradoksalt nok også avhengig av taushet om visse aktiviteter og visse forhold, iallfall i perioder. I balansegangen mellom disse ulike hensynene må retningslinjene for åpenhet fastsettes og praktiseres.

17.2 Krav og regler om åpenhet og rapportering. Taushetsplikt

Åpenhet i offentlig forvaltning er regulert i offentlighetsloven. For Etikkrådet og Norges Bank er det i tillegg bestemmelser om rapportering og åpenhet i retningslinjene for observasjon og utelukkelse og i forvaltningsmandatet fra Finansdepartementet til banken.85

Ifølge § 8 i retningslinjene for observasjon og utelukkelse skal Norges Bank offentliggjøre sine beslutninger om utelukkelse og observasjon. Samtidig med at beslutningen offentliggjøres, skal Etikkrådet ifølge samme paragraf offentliggjøre sine tilrådinger. For beslutninger etter kullkriteriet skal bankens beslutningsgrunnlag offentliggjøres samtidig med beslutningen. Norges Bank skal også føre en offentlig liste over selskaper som er utelukket fra fondet eller satt til observasjon etter retningslinjene.86

I § 6 i forvaltningsmandatet stilles det krav til Norges Banks rapportering om forvaltningen generelt.87 I første ledd slås det fast at den offentlige rapporteringen om forvaltningen av SPU skal gi «en rettvisende og utfyllende oversikt over hvordan banken løser forvaltningsoppdraget», herunder de valg og prioriteringer banken gjør og resultater som oppnås. Banken skal årlig redegjøre særskilt for arbeidet med ansvarlig forvaltning, «herunder bruken av virkemidler og virkningen av eierskapsarbeidet, samt hvordan prinsippene for ansvarlig forvaltning er integrert i forvaltningen».

§ 5-2 i sentralbankloven omhandler taushetsplikt.88 Første ledd sier at «Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Norges Bank, plikter å hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til det han eller hun i tjenesten får vite om bankens eller andres forretningsmessige forhold eller om noens personlige forhold.» Andre ledd lyder: «Taushetsplikten etter første ledd gjelder også for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Finansdepartementet, Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland og Finanstilsynet når Finansdepartementet, Etikkrådet eller Finanstilsynet har opplysninger som nevnt i første ledd.»

Bestemmelsens første ledd sier blant annet at informasjon om forretningsmessige forhold som Norges Bank får tilgang til i eierdialogen med enkeltselskaper, er taushetsbelagt. Andre ledd sier at taushetsplikten også gjelder informasjon om forretningsmessige forhold som Finansdepartementet og Etikkrådet selv besitter, og ble tatt inn i forbindelse med revideringen av sentralbankloven i 2019. Forarbeidene gir ikke ytterligere veiledning om hvordan denne tilføyelsen i bestemmelsen skal forstås.89 Utvalget legger til grunn at Etikkrådet skal kunne arbeide opp mot selskaper og publisere tilrådinger på en fullgod måte også framover. Bestemmelsen kan være til hjelp for Etikkrådets dialog med selskaper ved at den gir større mulighet for rådet til å kunne motta mer relevant informasjon fra selskapene enn tidligere. Taushetsbestemmelsen viser samtidig at åpenheten i forvaltningen har tydelige grenser.

17.3 Etikkrådets og Norges Banks praktisering

Etikkrådets tilrådinger og bankens beslutningsgrunnlag offentliggjøres samtidig med offentliggjøringen av bankens beslutninger om observasjon og utelukkelse, i tråd med retningslinjene. Etikkrådets arbeid materialiserer seg hovedsakelig i tilrådinger til Norges Bank om observasjon eller utelukkelse av selskaper. Tilrådingene inneholder Etikkrådets faktagrunnlag, kildetilfang og rådets vurderinger av enkeltselskaper opp mot kriteriene i retningslinjene. På denne måten blir mye av det arbeidet Etikkrådet gjør offentlig tilgjengelig. De sakene som ikke ender med tilråding til Norges Bank, er det derimot ikke åpenhet omkring.

Etikkrådet publiserer i tillegg årsrapport, observasjonsbrev, en årlig virksomhetsplan samt prinsipper for utvelgelsen av selskaper for nærmere undersøkelse og rutiner for revurdering av utelukkede selskaper. I årsrapporten redegjør Etikkrådet for arbeidet gjennom året. Rådet oppgir blant annet hvor mange saker det har arbeidet med, hvor mange selskaper det har kontaktet eller møtt, budsjettet for virksomheten og hvor mange rådsmøter som er avviklet. Etikkrådet drøfter også problemstillinger under de ulike kriteriene, hvilke prioriteringer som gjøres og det informerer om utredninger som er utført. Årsrapportene ligger på Etikkrådets hjemmeside på internett.90 De gjennomgås også gjerne i et årlig møte med sivilsamfunnsorganisasjoner.

Norges Bank har siden 2015 lagt fram en årlig publikasjon om arbeidet med ansvarlig forvaltning. Før dette gikk omtalen av den ansvarlige forvaltningsvirksomheten inn som en del av den ordinære årsrapporten for fondet. Omfanget av rapporteringen har økt i takt med at den ansvarlige forvaltningsvirksomheten har økt. I rapporten omtales arbeidet med standardsetting og med bankens forventningsdokumenter og posisjonsnotater. Det opplyses om bankens støtte til forskningsprosjekter og om resultater fra disse. Videre omtales eierskapsdialoger som banken har hatt, hvilke temaer som har vært prioritert, hvilke sektorer eller aktiviteter arbeidet retter seg mot og bransjeinitiativer. Banken omtaler eksempler på utvikling i enkeltselskaper innenfor de prioriterte eierskapsaktivitetene, og den skriver om årlige målinger av selskapsrapporteringen om temaer i forventningsdokumentene. Banken rapporterer videre om klimagassutslipp fra selskapene i porteføljen, og det opplyses om antall risikobaserte nedsalg, kriteriene for nedsalgene og hvordan de har vært tematisk fordelt. Banken legger fram beholdningslister med alle selskapsinvesteringer årlig og rapporterer fortløpende om fondets stemmegivning på selskapenes generalforsamlinger, se NBIMs hjemmeside.91 Bankens strategiplan, retningslinjer, forventningsdokumenter, forvalterperspektiver, posisjonsnotater og høringsinnspill finnes også på hjemmesiden.

Se kapittel 5 for en nærmere omtale av innholdet i Etikkrådets og Norges Banks rapportering.

17.4 Utvalgets vurdering

Utvalget mener åpenhet er viktig og nødvendig, slik det også legges opp til i både retningslinjene for observasjon og utelukkelse og forvaltningsmandatet. Utvalget noterer at det praktiseres åpenhet fra Etikkrådet og Norges Bank innenfor deres respektive rammer i dag.

Etikkrådets tilrådinger er meget grundige og bidrar etter utvalgets mening på en god måte til å informere om Etikkrådets og Norges Banks skjønnsutøvelse i anvendelsen av retningslinjene. Det blir opplyst om fakta, kildegrunnlag og hva vurderingene bygger på, slik at de er etterprøvbare for andre. Tilrådingene blir forelagt selskapene for uttalelse før de avgis. Dette bidrar også til åpenhet om vurderingene av selskapene.

Utvalget er videre kjent med at tilrådingene, fordi de offentliggjøres og er grundige, tjener som vurderingsgrunnlag også for andre finansinstitusjoners ansvarlige forvaltning, og kan sånn sett ha en normativ effekt. Tilrådingene bidrar slik til å veilede selskaper om hva som forventes på de aktuelle områdene. Grundigheten og offentliggjøringen er etter utvalgets mening viktig for fondets legitimitet og for tilliten til rammeverket.

En slik praksis er Etikkrådet, slik utvalget forstår det, alene om. Det framgår av gjennomgangen av andre institusjonelle investorer i kapittel 8 at ingen av disse publiserer begrunnelser som er i nærheten av å være like spesifikke og detaljerte, selv de som ofte trekkes fram som ledende eksempler på ansvarlig forvaltning. I den grad disse institusjonene praktiserer åpen utelukkelse eller observasjon, angis som oftest kun et generelt tema som begrunnelse for virkemiddelbruken.

Utvalget mener videre at innføringen av observasjon som virkemiddel har bidratt til økt åpenhet. Selskaper som er under observasjon blir fulgt opp, og Etikkrådet publiserer årlige observasjonsrapporter om dem. Dette bidrar til at offentligheten får kjennskap til selskapenes atferd over tid og vurderingen av den, se også kapittel 14 om observasjon.

I oppfølgingen av retningslinjene for observasjon og utelukkelse kan Norges Bank beslutte å benytte eierskapsutøvelse framfor å følge en tilråding fra Etikkrådet om observasjon eller utelukkelse. Målet for eierskapsutøvelsen er da i utgangspunktet ikke finansielt for dette selskapet, men å forsøke å påvirke selskapene slik at det ikke er en uakseptabel risiko for at de medvirker til eller er ansvarlige for normbruddene som er omfattet av retningslinjene for observasjon og utelukkelse. I de tilfeller der Norges Bank beslutter noe annet enn det Etikkrådet har tilrådet, er det viktig at Norges Bank opplyser om vurderingene bak.

Utvalget merker seg at det rapporteres særskilt om eierskapsoppfølgingen av selskaper der Norges Bank har valgt eierskapsutøvelse framfor å følge Etikkrådets tilråding om observasjon eller utelukkelse. Grunnlaget for eierskapsutøvelsen overfor disse selskapene bygger på Etikkrådets offentlige tilråding. Norges Bank informerer her om det er en utvikling i selskapene som kan tilsi at risikoen for at selskapet vil forårsake eller medvirke til etiske brudd, reduseres.

Norges Banks rapportering om den ansvarlige forvaltningen har generelt utviklet seg mye de senere årene, se nærmere omtale i kapittel 5. Bankens årlige rapport om «Ansvarlig forvaltning» er en sentral kanal i denne sammenhengen. Utvalget er videre kjent med at Norges Bank også har seminarer og møter med blant andre sivilsamfunnsorganisasjoner i løpet av året. Det er viktig å ha med seg at målet for den ansvarlige forvaltningen er å bidra til høyest mulig avkastning innenfor de rammer som er gitt i mandatet. Ansvarlig forvaltning skal være en integrert del av forvaltningen forøvrig. I forvaltningsmandatet anses god avkastning på lang sikt «å avhenge av en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand». Hvordan banken arbeider med slike bærekrafthensyn skal være en del av rapporteringen. Norges Bank bør tilstrebe å være så opplysende og konkret den kan være, også om prioriteringer, milepæler og resultater i arbeidet, uten at det går på bekostning av en effektiv utøvelse av eierrollen og en forsvarlig forvaltning generelt sett.

I innspill til utvalget mener flere organisasjoner at det er for lite åpenhet om Norges Banks eierskapsutøvelse og risikobaserte nedsalg. De skriver at dette gjør det vanskelig for sivilsamfunnet å vite hvordan hensynet til bærekraftig utvikling i miljømessig og samfunnsmessig forstand «tolkes og vektlegges av banken». Det etterlyses mer rapportering om hvilke temaer som tas opp, og hvilke resultater som følger av Norges Banks eierskapsdialog med selskaper. Flere organisasjoner etterlyser også mer åpenhet om bankens risikobaserte nedsalg. Innspill til utvalget er nærmere omtalt i kapittel 10.

Utvalget legger vekt på disse innspillene. Sivilsamfunnsorganisasjonene er sentrale mottakere og lesere av bankens rapportering, og de har innsikt på feltet.

Etikkrådet offentliggjør ingenting konkret om pågående saker dersom ikke selskapet selv har offentliggjort noe om det, eller rådet bekrefter at det har mottatt en henvendelse om et eller flere navngitte selskaper, eller at rådet bekrefter at det er kjent med ulike forhold. Dette kan være frustrerende for journalister og sivilsamfunnsorganisasjoner som gjerne ønsker å vite om konkrete saker blir fulgt opp eller ikke. Utvalget noterer imidlertid at hensynet til fortrolighet i arbeidet gjør at Etikkrådet ikke kan si noe konkret om sine saker før en tilråding blir offentliggjort i tråd med retningslinjene. Det dreier seg ofte om alvorlige saksforhold, og det er først når tilrådingen er behandlet at prosessen har vært tilstrekkelig grundig for en offentliggjøring.

På tilsvarende måte har utvalget forståelse for at Norges Bank er avhengig av å ha en fortrolighet til selskapene for å kunne ha en konstruktiv dialog. Det er derfor grenser for hva banken kan opplyse av enkeltheter i bankens dialog og kontakt med navngitte enkeltselskaper. Opplysninger som gis om bankens risikobaserte nedsalg må tilsvarende ta hensyn til at disse ikke bygger på tilrådinger eller beslutningsgrunnlag som de utelukkelsene som gjøres etter retningslinjene for observasjon og utelukkelse, men inngår i en samlet finansiell vurdering som del av bankens aktive forvaltning.

Utvalget vil samtidig understreke at både Etikkrådet og Norges Bank må arbeide for å være så åpne som de kan. Det er stor aktivitet i oppfølgingen av retningslinjene og i den ansvarlige forvaltningen, og denne utvikles stadig. God informasjon om dette arbeidet til offentligheten er avgjørende for tilliten til forvaltningen.

Norges Banks mandat angir krav til bankens årsrapportering om forvaltningen av SPU. Den omfattende publikasjonen «Ansvarlig forvaltning» inngår formelt ikke som en del av denne, men er en publikasjon som utgis i tillegg. Også Norges Banks årsrapport om forvaltningen omtaler arbeidet med ansvarlig forvaltning, men på et mer overordnet nivå. I lys av at publikasjonen «Ansvarlig forvaltning» er blitt en svært viktig publikasjon om et sentralt område i bankens forvaltningsoppdrag, mener utvalget at Finansdepartementet bør angi den eller en tilsvarende rapportering om dette området som en del av bankens offisielle årsrapportering i forvaltningsmandatet. Det vil blant annet bidra til at rapporten få en klarere forankring i Norges Banks hovedstyre.

Utvalget foreslår videre at det i retningslinjene for observasjon og utelukkelse stilles klarere forventninger til bankens rapportering om eierskapssaker under retningslinjene. Utvalget foreslår at det i ny § 10 (2) om offentliggjøring tas inn et nytt punkt om at «Banken skal årlig redegjøre for framdriften i eierskapssaker under retningslinjene». Det er her viktig at banken også er klar på når eierskapsutøvelsen i slike saker anses som avsluttet. Dersom eierskapsutøvelse ikke fører fram, dvs. at risikoen for alvorlige etiske normbrudd ikke anses å ha blitt redusert tilstrekkelig gjennom eierskapsutøvelsen, legger utvalget til grunn at banken på nytt vil vurdere å utelukke selskapet med utgangspunkt i Etikkrådets opprinnelige tilråding. Norges Bank bør også i enkeltsaker kunne be Etikkrådet om en oppdatert vurdering dersom det er behov for det. Samspill mellom Norges Bank og Etikkrådet er nærmere omtalt i kapittel 16.

18 Hensynet til klima i forvaltningen av SPU

18.1 Innledning

Klimakrisen er vår tids største utfordring. Utslipp av klimagasser fører til global oppvarming. Dersom dagens globale utslippstrend fortsetter, vil det kunne ha betydelige negative virkninger for livsgrunnlaget for befolkningen i store deler av verden. Flere internasjonale klimaavtaler er inngått.

I 2016 ble både et kullkriterium og et atferdsbasert klimakriterium innført i retningslinjene for observasjon og utelukkelse for å kunne håndtere noen av de klimarelaterte problemstillingene, se også omtale i kapittel 4. Kullkriteriet, som i utgangspunktet var politisk omstridt, har allerede medført flere utelukkelser fra SPU enn de andre kriteriene til sammen. Fire selskaper er utelukket etter klimakriteriet.

Fordi klimafeltet er så viktig og samtidig i så sterk utvikling, har utvalget valgt å behandle de klimarelaterte spørsmålene samlet og derunder sett på sammenhengen mellom Norges Banks forvaltning og Etikkrådets oppgaver på dette området.

Det iverksettes tiltak i ulike land for å redusere utslipp, men de er foreløpig ikke tilstrekkelige til å oppfylle Parisavtalens mål om å holde gjennomsnittlig global temperaturøkning godt under 2 grader sammenliknet med førindustrielt nivå. Klimautfordringene er globale, og en løsning krever deltakelse fra mange av verdens land. Mens kostnadene ved tiltak kommer raskt, vil størstedelen av gevinstene komme lenger fram i tid.

SPU er ikke et klimapolitisk verktøy. Klimarisiko er imidlertid en viktig finansiell risikofaktor som må håndteres i forvaltningen av SPU. Fondet er en universell, langsiktig eier med en bredt diversifisert og markedsvektet portefølje.92 SPU vil dermed i utgangspunktet ha om lag samme finansielle klimarisiko som de underliggende markedene og bransjene det investeres i.

Veksten i verdensøkonomien og selskapenes inntjening vil påvirkes av både klimaendringene i seg selv og de tiltakene som gjøres av myndigheter og andre for å bremse eller tilpasse seg klimaendringene.93 Selskapene må tilpasse seg nye rammebetingelser i overgangen til et lavutslippssamfunn. Hvordan det enkelte selskap håndterer risiko og muligheter i en overgang til en mer bærekraftig verden, er derfor noe som opptar eierne av selskapene, og som de naturlig vil kunne ta opp i dialogen med dem. Norges Bank håndterer klimarisiko innenfor rammen av forvaltningsmandatet. Banken opplyser at den søker å identifisere investeringsmuligheter og redusere fondets eksponering mot uakseptabel risiko.94

Klima har videre vært en del av Norges Banks ansvarlige forvaltning helt siden 2005. Norges Bank har en bred tilnærming til klima i den ansvarlige forvaltningen, der banken gir uttrykk for forventninger til selskapenes håndtering av klimarisiko i et eget forventningsdokument og i eierskapsutøvelsen. Banken jobber for å heve standarden for klimarisikohåndtering og –rapportering på tvers av selskaper og markeder, og banken støtter forskning på sammenhengen mellom klima og finans.

I dette kapitlet gis det først et overblikk over viktige sider ved klimautfordringene og hvordan dette er møtt av politiske myndigheter. Deretter omtales håndteringen av klimarisiko i forvaltningen av SPU, herunder hvilke virkemidler i den ansvarlige forvaltningen og i retningslinjene for observasjon og utelukkelse som berører dette området.

18.2 Klimautfordringen

Utslipp av klimagasser over mange år har bidratt til å øke gjennomsnittstemperaturen globalt. Ifølge FNs klimapanel skyldes det meste av temperaturøkningen utslipp av klimagasser. Hvis utviklingen ikke snus, vil det ha store negative konsekvenser for store deler av verdens befolkning. Å redusere verdens samlede utslipp i tråd med Parisavtalen er derfor et globalt anliggende, se under.

Den raske økningen av menneskeskapte klimagasser har nær sammenheng med befolkningsvekst og økonomisk aktivitet. Verdens befolkning er nær tidoblet siden 1750, til om lag 7,5 mrd. mennesker, og produksjonen av varer og tjenester er mange hundre ganger større enn i førindustriell tid. Store mengder fossile brensler har blitt brukt, samtidig som i underkant av 40 prosent av verdens landareal som ikke er dekket av is, er blitt omgjort til landbruksland. Bare en firedel av jordoverflaten er nå upåvirket av direkte menneskelige inngrep.95

Verdens energiforbruk er om lag femdoblet siden 1950. I samme periode har verdens befolkning blitt rundt tre ganger større. Det aller meste av veksten i energiforbruk er kommet fra fossile kilder. Bruk av fossil energi og avskoging medfører utslipp av CO₂ som stårfor om lag ¾ av de globale klimagassutslippene. Øvrige klimagassutslipp som metan, lystgass og fluorholdige gasser, kommer i hovedsak fra jordbruk og industri. Verdens samlede utslipp av klimagasser er i dag om lag 60 prosent over nivået i 1990 og 120 prosent over nivået i 1970. Regnet som gjennomsnitt per person i verden er utslippene likevel om lag på samme nivå som i 1970, se figur 18.1.

Fram til og med de første tiårene etter andre verdenskrig var det industrilandene som stod for størstedelen av klimagassutslippene. Etter 1990 har utslippene fra utviklingsland og framvoksende økonomier økt sterkt og utgjør nå nær 70 prosent av verdens klimagassutslipp. Regnet per innbygger er utslippene fortsatt størst i de rike landene, men forskjellen har blitt mindre i løpet av de siste tiårene. For eksempel var utslipp av klimagasser per innbygger i 1990 nesten fire ganger høyere i EU enn i Kina. I 2017 var utslipp per person i Kina litt høyere enn i EU, se figur 18.1.

Kilde: Crippa, M., Oreggioni, G., Guizzardi, D., Muntean, M., Schaaf, E., Lo Vullo, E., Solazzo, E., Monforti-Ferrario, F., Olivier, J.G.J., Vignati, E., Fossil CO₂ and GHG emissions of all world countries – 2019 Report.

Dersom verden fortsetter som i dag, vil globale utslipp øke i årene framover, se figur 18.2. En slik utvikling vil kunne gi en temperaturøkning på opp mot 4 grader i 2100 sammenliknet med førindustriell tid. Det vil kunne føre til smelting av breer, økt havnivå, mer tørke i tørre områder og hyppigere forekomst av ekstremvær. Faren for uforutsette endringer i klimasystemet med alvorlige konsekvenser, øker. Endringene vil få negative følger for matproduksjon og kan bidra til økt spredning av sykdommer.

Klimarisikoutvalget skriver at «rike land på den nordlige halvkule er gjennomgående mindre utsatt for direkte negative virkninger av klimaendringene enn fattigere land i sør. Samtidig har rike land som Norge stort sett mer velfungerende institusjoner, et høyere utdanningsnivå og et mer variert næringsliv. Høyere inntektsnivå og fleksible arbeidsmarkeder gir større evne til å bære omstillingskostnader på veien til et lavutslippssamfunn.»96

Det er gjort flere forsøk på å tallfeste de økonomiske virkningene av klimaendringer, men usikkerheten er stor, særlig for scenarioer med høy global temperaturøkning. Slike beregninger favner ofte ikke over alle konsekvensene, som skader på økosystemer og tap av økosystemtjenester. Beregningene undervurderer i så fall konsekvensene av global oppvarming.

18.3 Internasjonalt klimaarbeid – FNs klimakonvensjon og Parisavtalen

Det internasjonale klimasamarbeidet er forankret i FNs klimakonvensjon. Konvensjonen har som formål å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig, menneskeskapt påvirkning av jordens klima. I 2015 ble nær alle verdens land enige om Parisavtalen som en del av arbeidet med å gjennomføre klimakonvensjonen. Ambisjonen i avtalen er å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 grader sammenliknet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader. For å nå dette er det i avtalen definert et mål der de globale utslippene av klimagasser skal nå toppunktet så snart som mulig og deretter reduseres raskt. Det siktes mot å oppnå balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser – såkalt klimanøytralitet – i løpet av andre halvdel av dette århundret. Avtalen retter seg mot stater, og statene velger selv hvordan de fordeler byrdene mellom ulike sektorer og bransjer.

Målet om å begrense til 1,5 grader vil ifølge FNs klimapanel kreve at utslippene av klimagasser må reduseres med 40–50 prosent innen 2030 sammenliknet med 2010, og før 2050 må det være nær balanse mellom utslipp og opptak av klimagasser. En slik utvikling vil kreve rask og omfattende omstilling i alle land og alle sektorer.97 Ifølge det Internasjonale Energibyrået (IEA) kan rundt to tredeler av den reduksjonen i utslipp som er nødvendig fram mot 2040 i hovedsak oppnås gjennom redusert bruk av kull brukt til kraftproduksjon og oppvarming. Forbruket av kull vil i 2040 da kunne være 60 prosent lavere enn i 2018, samtidig som kraft fra vind og sol vil kunne utgjøre ni ganger dagens nivå. Også andre fossile energikilder reduseres i perioden, men ikke like mye. Transportsektoren bidrar ifølge IEAs framskrivinger med 18 prosent av nødvendig reduksjon.

FNs klimapanel anslår at nesten en firedel av de globale utslippene av klimagasser kommer fra jordbruk, avskoging og annen arealbruk. Reduserte utslipp fra disse sektorene ville derfor bidra til å nå målet i Parisavtalen. En rapport fra Havpanelet98 peker på at utvikling og utplassering av havvindmøller og effektivisering og elektrifisering av skipsfart, fiske og oppdrett vil kunne bidra med om lag en femdel av nødvendige utslippsreduksjoner for å nå Parisavtalens temperaturmål.

Figur 18.2 viser utviklingen av CO₂-utslipp i ulike scenarioer som IEA har utarbeidet. I scenarioet «sustainable development» antas det at Parisavtalen nås, og forventet global oppvarming begrenses til to grader. Som figuren viser, krever også det betydelige kutt.

Kilde: World Energy Outlook 2019, IEA.

Parisavtalen er basert på at de enkelte landene melder inn nødvendige nasjonale bidrag til utslippsreduksjoner, og at disse følges opp. Avtalen forplikter i utgangspunktet ikke det enkelte land til bestemte utslippsmål. Avtalen skiller ikke mellom industriland og utviklingsland, men sier at industriland fortsatt bør gå foran ved å påta seg absolutte utslippsmål som dekker hele økonomien. Landenes bidrag er forskjellige, der noen har mål om bestemte utslippsreduksjoner innen 2030, mens andre har mål om å redusere utslippsintensiteten eller andelen fossile kilder i energiforsyningen. En del av de innmeldte bidragene er videre betinget, for eksempel av at også andre land innfører en ambisiøs politikk eller at landene får tilgang til teknisk og finansiell støtte.

De nasjonale bidragene som er rapportert, er ikke tilstrekkelige til å redusere de samlede utslippene i tråd med Parisavtalens mål. Ifølge FNs miljøprogram svarer de innmeldte nasjonale bidragene til vel 30 prosent av de reduksjonene som er nødvendige for å begrense temperaturøkningen til 2 grader, og under 20 prosent av det som må til for å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader.99

18.4 Prising av utslipp og EUs kvotehandelssystem

I et marked som er uregulert er bruken av naturen underpriset eller gratis. De som forurenser eller på andre måter forringer naturen, stilles dermed ikke overfor de reelle kostnadene som virksomheten påfører samfunnet. Det fører til overforbruk og overbelastning av naturressurser det er knapphet på.

Klimaproblemet har med andre ord sammenheng med at de som slipper ut klimagasser, ikke betaler for virkningene utslippene har på klimaet. Hvis det settes en pris på utslipp av klimagasser, vil utslipper måtte avveie nytten av å bruke ressursene mot kostnadene dette har for samfunnet. Når det koster å slippe ut klimagasser, vil det dessuten være mer lønnsomt å utvikle ny og mer klimavennlig teknologi. Det kan eventuelt gjøres i kombinasjon med andre former for reguleringer eller økonomisk støtte.

En pris på utslipp av CO₂ kan oppnås enten ved at det innføres en skatt på utslippene, eller gjennom et system med kvantitative reguleringer av tillatte utslipp og der det er mulig for aktører å handle utslippstillatelser med hverandre. I teorien er disse to tilnærmingene ekvivalente; mengden karbon som tillates å bli sluppet ut, kan fastsettes slik at kvotene handles til samme pris som en tilsvarende skattesats. I den virkelige verden vil det likevel være usikkerhet om hvor store reduksjoner en gitt skattesats vil gi. I tillegg kan styringsmessige og politiske hensyn tale for det ene eller andre systemet.

I 2019 var bare om lag 13 prosent av verdens utslipp stilt overfor en direkte pris på utslipp i form av kvoteplikt eller avgift, og mange land subsidierer til og med bruk av fossil brensel.100 Dagens pris på utslipp må derfor økes betydelig for å nå målene i Parisavtalen. Det er likevel stor usikkerhet om hvor høy prisen må være. Det vil blant annet avhenge av hvor raskt verden vil klare å utvikle nye og mer klimavennlige teknologier.

EU fører en ambisiøs klimapolitikk i dette bildet. Norge tar del i EUs klimarammeverk. Gjennom EØS-avtalen har Norge deltatt i EUs kvotesystem (EU ETS) siden 2008, se boks 18.1. EUs kvotesystem reflekterer at samarbeid om utslippsreduksjoner gjør det mulig å redusere utslippene mer enn om land går alene.

EUs klimarammeverk er også en sentral referanse for klimakriteriet i retningslinjene for observasjon og utelukkelse, se omtale nedenfor.

Ikke-kvotepliktige utslipp består i hovedsak av utslipp fra transport og oppvarming av bygg, i tillegg til utslipp fra jordbruk, avfall og flere mindre kilder. Også for disse sektorene settes det mål om utslippsreduksjoner som vil bli bindende.101 Regelverket er fleksibelt blant annet ved at land som overoppfyller sin forpliktelse, kan selge overskuddet av utslippsreduksjoner til andre land.

European Green Deal

EU Kommisjonen la i desember 2019 fram et lovforslag om en «European Green Deal», se også kapittel 6. Forslaget ble lagt fram for Europaparlamentet 4. mars 2020 og består av et stort antall tiltak som skal gjøre EU klimanøytralt innen 2050. Tiltakene vil omfatte blant annet satsing på fornybar energi, nullutslippsløsninger i transport- og byggsektorene, bærekraftig landbruk og beskyttelse av biologisk mangfold. Dette vil også få betydning for de europeiske selskapene der SPU er investert.102

Kommisjonen skal kunne justere utslippsmålet hvert femte år. Kommisjonspresidenten har antydet at målet om utslippskutt for 2030 kan bli strammet til, fra dagens mål på 40 prosent til rundt 50–55 prosent målt mot nivået i 1990.

Lovforslaget skal sikre lik gjennomføring i alle EU-land. Dersom loven blir godkjent, vil den få store konsekvenser for alle EU-landene. Det er ventet motstand mot lovforslaget fra land som er sterkt avhengige av fossile brensler i energiproduksjonen. Norge vil også trolig bli bundet av loven gjennom EØS-avtalen.

Green Deal inkluderer også en investeringsmekanisme som skal sørge for en rettferdig og solidarisk overgang til det grønne skiftet. Mekanismen består av et investeringsfond som over de neste ti årene vil investere 1000 mrd. euro i grønn teknologi og grønt næringsliv. De ulike tiltakene skal konkretiseres nærmere i løpet av 2020 og må deretter bli godkjent av både Europaparlamentet og Rådet.

Den norske klimaloven

Den norske klimaloven trådte i kraft i januar i 2018 og innebærer at vedtatte klimamål for 2030 og 2050 er lovfestet. Klimamålet er at utslipp av klimagasser i 2030 reduseres med minst 40 prosent fra referanseåret 1990 og at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050, i tråd med Parisavtalen. For å fremme omstilling til et lavutslippssamfunn skal regjeringen i 2020 og deretter hvert femte år legge fram for Stortinget oppdaterte klimamål, i tillegg til å årlig redegjøre for gjennomføringen. SPU er ikke omfattet av den norske klimaloven.

18.5 Betydningen av klimarisiko i finansielle investeringer

Det er stor usikkerhet om hvilke konsekvenser klimaendringer vil ha for selskaper, industrier og markeder, og dermed også hvilken finansiell risiko det vil ha for investorer. Både fysisk risiko og overgangsrisiko kan påvirke selskaper og deres evne til inntjening. En reduksjon i verdens samlede utslipp i tråd med Parisavtalen vil ha stor betydning for selskaper og den økonomiske utviklingen framover. Dette vil imidlertid kreve betydelige tiltak på flere områder, både i klimapolitikken, teknologisk og på investeringssiden. Tidlig og gradvis overgang til lavere klimarelaterte utslipp vil medføre økte kostnader på kort sikt, men alternativet kan være en brå og mye dyrere tilpasning senere. Omfang og type klimapolitiske tiltak og teknologiutvikling vil påvirke disse risikofaktorene, og også forholdet mellom dem. Utfallsrommet er stort og krevende å anslå.

Omstillingen til et lavutslippssamfunn vil kreve store investeringer, og en stor andel av investeringene kan kanaliseres gjennom finansmarkedene. I velfungerende kapitalmarkeder vil kapitalen fordeles til de investeringsprosjektene og selskapene som gir høyest forventet risikojustert avkastning. Mangel på tilgjengelig og relevant informasjon om hvilken klimarisiko selskapene står overfor, betyr imidlertid at det er vanskelig for markedet å prise denne type risiko. Det kan føre til at markedene ikke nødvendigvis fordeler kapitalen til de virksomhetene som er best rustet for å tåle klimarisiko, eller dit muligheten for bærekraftig verdiskaping er størst.

For at finansmarkedene skal kunne bidra til omstilling og et samfunn med lavere utslipp av klimagasser på en effektiv og god måte, må aktørene ha kunnskap og informasjon om både risiko og muligheter som følger av endringer i klima, klimapolitikk og ny teknologi. Klimarisikoutvalget skriver at manglende informasjon hemmer finansmarkedene og gir høyere klimarisiko, og videre at feilprising av klimarisiko og feilallokering av kapital kan øke risikoen for finansiell ustabilitet på lang sikt.

Det er en økende interesse blant aktører i finansmarkedene for ansvarlig forretningsdrift og kunnskap om sammenhengen mellom lønnsomhet og bærekraft, og hva dette betyr for deres virksomhet. De senere årene er det igangsatt flere initiativer som skal legge til rette for mer velinformerte investeringsbeslutninger. Det inkluderer blant annet rammeverk som skal sikre mer sammenliknbar rapportering om hvilken risiko klimaendringer og endret klimapolitikk utgjør for selskapers forretningsmodeller.

18.6 Hensynet til klima i forvaltningen av SPU

18.6.1 Norges Banks integrering av klimarisiko i investeringsbeslutninger

Norges Bank håndterer klimarisiko innenfor rammen av forvaltningsmandatet. Sammensetningen av fondet følger i stor grad av referanseindeksen. Norges Bank viser i brev 26. november 2019 til Finansdepartementet at en bredt diversifisert og markedsvektet portefølje som SPU, som utgangspunkt vil ha om lag samme finansielle klimarisiko som de underliggende markedene og bransjene det investeres i. Norges Bank søker å identifisere investeringsmuligheter og redusere fondets eksponering mot uakseptabel risiko. Et element i dette arbeidet er å integrere hensynet til bærekraft og klimarisiko i investeringsbeslutningene, både for aksjer, obligasjoner og unotert eiendom.103

Investeringer i aksjer og selskapsobligasjoner

Banken skriver i brevet at innenfor enkelte sektorer i aksjeporteføljen, slik som kraftproduksjon, gruvedrift og annen tungindustri, transport og olje- og gassektoren, er utviklingen av klimaregulering og ny teknologi sentrale faktorer ved vurderingen av selskapenes framtidige inntjening. De samme hensynene vil være relevante for investeringer i selskapsobligasjoner. Banken uttaler videre at hensynet til en bærekraftig utvikling vurderes løpende av porteføljeforvaltere som en integrert del av investeringsbeslutningene og at dette er reflektert i forvaltningsmandatene til både interne og eksterne forvaltere.

Gitt fondets brede eksponering på tvers av land og sektorer, vil en vesentlig del av fondet være investert i selskaper med miljørelatert virksomhet, uavhengig av kravet om at banken skal etablere særskilte miljørelaterte investeringsmandater, jf. omtale nedenfor. I meldingen om fondet for 2019 vises det til at ved utgangen av juli 2018 var rundt seks prosent av selskapene i fondets referanseindeks for aksjer klassifisert som miljørelatert. Obligasjonene som inngår i MSCI Bloomberg Green Bond Index utgjorde på samme tidspunkt 0,3 prosent av fondets referanseindeks for obligasjoner. Samlet tilsvarte dette om lag 340 mrd. kroner.

Statsobligasjoner

Banken har utviklet et rammeverk for systematiske vurderinger av investeringsrisiko og operasjonell risiko for utstedere av statsobligasjoner, som blant annet omfatter vurderinger av miljøfaktorer, herunder eksponering for klimaendringer og utslippsintensitet.

Unotert eiendom

For unotert eiendom gjøres det grundige undersøkelser og analyser i forkant av investeringene. Slike analyser inkluderer blant annet vurderinger av hvordan eiendommen kan eksponere fondet for fysisk risiko og overgangsrisiko.

Miljømandatene og unotert infrastruktur for fornybar energi

I samsvar med forvaltningsmandatet investerer banken mellom 30 og 120 milliarder kroner i særskilte miljørelaterte mandater. Mandatene ble opprettet i 2010 i etterkant av evalueringen av de etiske retningslinjene som et særskilt investeringsprogram rettet mot miljøvennlig aktivitet eller teknologi.104

Ved opprettelsen ble det lagt opp til at mandatene over tid skulle utgjøre 20 mrd. kroner. I 2012 ble rammen i mandatet tallfestet til 20–30 mrd. kroner. Denne er senere økt tre ganger, sist i 2019 i forbindelse med at det i forvaltningsmandatet ble åpnet opp for at fondet kan investere i unotert infrastruktur for fornybar energi innenfor miljømandatene.

Forvaltningen av de særskilte mandatene er en del av bankens aktive forvaltning. Det innebærer at investeringene måles mot referanseindeksen som Finansdepartementet har fastsatt og trekker dermed på rammen for avvik fra denne.

I forvaltningsmandatet stilles det krav om at de miljørelaterte investeringsmandatene skal rettes mot miljøvennlige eiendeler eller teknologi, herunder klimavennlig energi, energieffektivisering, karbonfangst og lagring, vannteknologi og miljørelaterte tjenester som håndtering av avfall og forurensning mv. Norges Bank kategoriserer de miljørelaterte investeringene som investeringer i lavutslippsenergi og alternative drivstoff, ren energi- og energieffektiviseringsteknologi og teknologier tilknyttet naturressursforvaltning. Banken har videre bestemt at mandatene ikke skal investeres i olje- og gassprodusenter, kullselskaper og gruveselskaper.

Hva som er et miljørelatert selskap er ikke entydig. Mulighetsområdet for slike investeringer består av både store konglomerater med en liten andel miljørelatert virksomhet og mer rendyrkede miljøselskaper i ulike sektorer. For å inkludere et selskap i investeringsuniverset for miljømandatene, legger Norges Bank til grunn at minst 20 prosent av selskapets virksomhet må falle inn under én eller flere av hovedsegmentene banken har definert som miljørelaterte.

Departementet har fastsatt særskilte rapporteringskrav for miljømandatene, som omfatter omfang, strategi og type aktiva. Norges Bank rapporter om forvaltningen av miljømandatene i den årlige rapporten om den ansvarlige forvaltningen. I rapporteringen angis blant annet investert beløp ved utgangen av året fordelt på aksjer og obligasjoner, samt oppnådd avkastning av de miljørelaterte aksjemandatene. Banken rapporterer i tillegg om de ti største eksponeringene i miljømandatene innenfor de ulike kategoriene nevnt over.

Ved utgangen av 2019 var markedsverdien av investeringene 79,4 mrd. kroner, fordelt med 62,3 mrd. kroner i noterte aksjer og 17,1 mrd. kroner i grønne obligasjoner.

Risikobaserte nedsalg

Norges Bank har siden 2012 solgt seg ned i 282 selskaper som følge av risikovurderinger knyttet til selskapsstyring og bærekraft. Dette er selskaper som Norges Bank mener driver virksomheten sin på en måte som banken anser for ikke å være bærekraftig, og som kan føre til negative finansielle konsekvenser for fondet. Banken offentliggjør ikke hvilke selskaper det gjelder, men er åpne om kriteriene som ligger til grunn for beslutningene i den årlige rapporten om ansvarlig forvaltning.

I brevet om klimarisiko peker banken på at selskaper med virksomhet eller verdikjede som har særskilt store klimagassutslipp, kan være eksponert for betydelig overgangsrisiko. Banken har i perioden fra 2012 til 2019 gjennomført risikobaserte nedsalg i 170 selskaper basert på vurderinger av klimarisiko. Dette dreier seg i hovedsak om relativt små selskaper som har særlige høye utslipp av klimagasser eller som bidrar til avskoging.

18.6.2 Norges Banks arbeid med klimarisiko i den ansvarlige forvaltningen

Risikoovervåking

Norges Bank overvåker risikoen knyttet til selskapsstyring, miljø og sosiale forhold i land, bransjer og selskaper der fondet er investert. Norges Bank skriver at banken arbeider med «å utvikle vår forståelse av mulige sammenhenger mellom bærekraft, risiko og avkastning» og at det kan gi «… en bedre forståelse av risikoer og muligheter i våre investeringer». Banken har på denne bakgrunn etablert «omfattende databaser med bærekraftdata som dekker en rekke faktorer på land-, bransje- og selskapsnivå.»

Norges Bank har analysert porteføljens karbonavtrykk siden 2015, og rapporterer blant annet om klimagassutslippene fra selskapene fondet investerer i, med utgangspunkt i utslippsinformasjon rapportert direkte av selskapene eller beregninger fra tredjeparter der selskapene selv ikke rapporterer tilstrekkelig. Banken peker på at begrenset tilgang til gode og relevante data er en generell utfordring. Beregningene av porteføljens karbonavtrykk følger anbefalingene for kapitalforvaltere fra arbeidsgruppen for klimarelatert finansiell rapportering (TCFD).105 I tillegg til totale utslipp beregner banken antall tonn CO₂-ekvivalenter per million amerikanske dollar i omsetning, som angir utslippsintensitet.

Banken skriver i brev 26. november 2019 til departementet at den benytter scenarioanalyser for å bedre sin forståelse av hvordan klimarisiko kan påvirke enkeltselskaper og fondets portefølje. Slike analyser kan bidra til å belyse både fysisk risiko og overgangsrisiko i porteføljen, men vil samtidig være beheftet med stor grad av usikkerhet ved at en må basere seg på klimamodeller, forventninger om teknologisk utvikling og mulige regulatoriske endringer. Scenarioanalysene kan bidra til å illustrere ulike utfallsrom, men er ikke uttrykk for prediksjoner om framtiden. Banken arbeider med å utvikle flere metodiske verktøy for klimascenarioer for å forstå bedre hvor og hvordan klimarisiko i ulike scenarioer kan påvirke enkeltselskaper og porteføljen som helhet. Foreløpige analyser viser at enkelte selskaper i sektorer som industri, energi, råvarer, forsyning og forbruksvarer vil kunne få finansielle utfordringer som følge av framtidig karbonprising.

Norges Bank peker videre i sitt brev på at fondets unoterte eiendomsinvesteringer er direkte eksponert for klimarisiko. Det gjelder både fysisk risiko og overgangsrisiko. Eksponeringen mot disse risikoene påvirkes hovedsakelig av eiendommenes beliggenhet og om byggetekniske løsninger og drift gjør disse godt rustet i møte med klimaendringer og forventede regulatoriske tiltak. Fondet er også eksponert for markedsrisiko knyttet til fallende etterspørsel etter bygg uten grønne kvaliteter og energieffektiv drift.

Standardsetting

Norges Bank skriver i brevet 26. november 2019 til departementet at arbeidet med standardsetting innebærer at banken aktivt bidrar til videreutvikling av markedsstandarder om bærekraftig utvikling og velfungerende markeder. Som ledd i dette arbeidet støtter banken utviklingen av bedre standarder for rapportering om bærekraft og klimarisiko.

Norges Bank har gjennom de siste årene bidratt med innspill til flere initiativer, blant annet til CDPs utvikling av rapporteringsstandarder for miljøforhold og klimaendringer. Banken har videre gitt innspill til TCFD i utarbeidelsen av et overordnet rammeverk for rapportering av klimarisiko, og til SASBs utvikling av standarder for rapportering av bærekraft. Siden 2018 har banken støttet Transition Pathway Initiative som utvikler verktøy for analyse og måling av overgangsrisiko i ulike sektorer. Banken er videre medlem av en arbeidsgruppe i regi av Better Buildings Partnership i Storbritannia som fokuserer på klimatilpasning i eiendomssektoren, og da spesielt fysisk klimarisiko.

For å oppnå forutsigbarhet og et prinsipielt utgangspunkt for eierskapsarbeidet, publiserer Norges Bank forventningsdokumenter rettet mot selskapene i porteføljen. Forventningene dekker i dag blant annet klimaendringer og avskoging. I forventningsdokumentet om klimaendringer gir banken uttrykk for at klimaendringer på sikt vil påvirke de fleste næringer og markeder. Banken forventer at selskaper vurderer klimarisiko i sin virksomhet og planlegger for relevante klimaforløp. Banken viser til tiltak som risikotilpasning og risikoreduksjon, for eksempel økt energi- og ressurseffektivitet, bruk av mindre karbonintensive råstoffer, optimalisering av logistikk og distribusjon, landskapsvern, omstilling av virksomhet og andre tiltak som kan gjøre virksomheten mer robust mot klimaendringer. Videre fremmer banken rapportering om klimarisiko og åpenhet rundt kontakt med regulerende myndigheter om klimalovgivning.

Forventningene om klimarisikohåndtering ble sist oppdatert i 2018. Blant annet ble bankens holdning til bankenes rolle i finansieringen av kullvirksomhet tydeliggjort. Banken forventer at selskaper som fortsatt bidrar med kullfinansiering er åpne om retningslinjene de har for utlån, og vurderingene de gjør for de gir nye lånetilsagn. Banken ber også om informasjon om andre utlån til virksomhet innen fossilt brennstoff, for eksempel utvinning, infrastruktur og kraftverk. Samtidig ber banken om informasjon om utlån til fornybar energi og andre klimarelaterte muligheter og utviklingsprosjekter. Det gir banken et utgangspunkt for å vurdere hvor utsatt bankene er for overgangsrisiko. Banken ber også om rapportering av fysisk risiko, og uttrykker forventninger til at selskaper rapporterer om eiendeler og anlegg, herunder beliggenhet og teknisk informasjon.

Forskning

Norges Bank fremmer forskning som kan støtte opp under forståelsen av hvordan hensynet til bærekraft og klimarisiko kan påvirke finansiell risiko og avkastning. Temaer som blir belyst, er blant annet effektiv utøvelse av eierskap og finansielle konsekvenser av klimaendringer.

I 2015 tok Norges Bank initiativ til forskning for å belyse den langsiktige risikoen av klimaendringer for finansielle investorer. Banken ga økonomisk støtte til den første vitenskapelige konferansen om eiendeler som kan få lavere verdi som følge av klimaendringer (såkalte strandede eiendeler). Konferansen ble arrangert ved universitetet i Oxford. Senere støttet banken utarbeidelsen av en rapport106 om ulike risikofaktorer for selskaper innen kullbasert virksomhet. Analysen inkluderte en framoverskuende vurdering av miljørelatert risiko for kullselskaper, herunder prising av klimagassutslipp og teknologiske endringer.

Banken har siden 2017 støttet et forskningsprosjekt ved New York University Stern School of Business (NYU Stern) om de finansielle konsekvensene av klimaendringene. Prosjektet ser på metoder for å måle og modellere miljørisiko og hvordan man kan bruke moderne risikostyringsmetoder for å ta hensyn til klimarisiko ved sammensetning av investeringsporteføljer.

Banken ga i perioden 2017 til 2019 støtte til Columbia University i New York for å drive forskning på klimaendringer og effektive kapitalmarkeder. Målet er å bidra til at flere ledende finansforskere ser på klimaspørsmål.107

Eierskapsutøvelse

Selskapsdialog er et viktig virkemiddel i Norges Banks arbeid med klimaendringer i forvaltningen av SPU. Banken stemmer også på generalforsamlinger. I eierskapsdialogen prioriterer Norges Bank forhold ved selskapsstyring og bærekraft som kan ha innvirkning på fondets avkastning over tid. Avskogingsrisiko og overgangsrisiko for skipsfart, sement-, tekstil- og bilbransjen er blant flere eksempler på forhold som ble tatt opp i 2019. Klimaendringer ble tatt opp i møter med 422 selskaper i 2019, tilsvarende snaut 20 prosent av aksjeporteføljens verdi.108

Banken legger vekt på å fremme selskapenes rapportering om bærekraft. God rapportering gir informasjon om selskapene som kan fremme markedenes evne til å prise bærekraftrelaterte risikoer og muligheter og å bidra til bedre selskapspraksis over tid. Banken har i flere år særlig fulgt utviklingen i hvordan selskaper rapporterer om klimaendringer, vannforvaltning og barns rettigheter.

Norges Bank samarbeider med selskaper, investorer og andre interessenter gjennom industriinitiativer. Initiativene bidrar ifølge banken til å fremme ansvarlig virksomhet, utviklingen av standarder og tilgang til bedre informasjon. Innen klimaområdet har banken ledet eller deltatt i initiativer om blant annet tropisk avskoging i leverandørkjeder i samarbeid med CDP og om klimarapportering for investorer i samarbeid med UNEP-FI.

18.6.3 Kullkriteriet og klimakriteriet i retningslinjene for observasjon og utelukkelse

Retningslinjene for observasjon og utelukkelse inneholder i dag to kriterier som er knyttet til klima; det produktbaserte kullkriteriet og det atferdsbaserte klimakriteriet:

Kullkriteriet

Ǥ 2.Kriterier for produktbasert observasjon og utelukkelse av selskaper

… (2) Observasjon eller utelukkelse kan besluttes for gruveselskaper og kraftprodusenter som selv eller konsolidert med enheter de kontrollerer enten:

• a) får 30 pst. eller mer av sine inntekter fra termisk kull,

• b) baserer 30 pst. eller mer av sin virksomhet på termisk kull,

• c) utvinner mer enn 20 millioner tonn termisk kull per år, eller

• d) har en kraftkapasitet på mer enn 10 000 MW fra termisk kull.

(3) I vurderingen etter annet ledd skal det også legges vekt på framoverskuende vurderinger, herunder av eventuelle planer som vil endre nivået på utvinning av eller kraftkapasiteten knyttet til termisk kull, redusere inntekts- eller virksomhetsandelen knyttet til termisk kull og/eller øke inntekts- eller virksomhetsandelen knyttet til fornybare energikilder.

(4) Råd og beslutninger om utelukkelse av selskaper basert på annet og tredje ledd skal ikke omfatte et selskaps grønne obligasjoner der disse er anerkjent gjennom inkludering på angitte indekser for slike obligasjoner eller verifisert av anerkjent tredjepart.»

Klimakriteriet

Ǥ 3.Kriterier for atferdsbasert observasjon og utelukkelse av selskaper

Observasjon eller utelukkelse kan besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for:

d) handlinger eller unnlatelser som på et aggregert selskapsnivå i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser»

De to kriteriene ble innført i 2016. Kullkriteriets relative terskler ble i 2019 supplert med absolutte terskler og departementet kom med en klargjøring av klimakriteriet i 2019, se Meld. St. 20 (2018–2019) for begge forhold.

Utelukkelse som virkemiddel for å håndtere klimaspørsmål vurdert av ekspertgruppe i 2014

Finansdepartementet oppnevnte i 2014 en ekspertgruppe for å vurdere SPUs investeringer i kull- og petroleumsselskaper og virkemiddelbruk knyttet til slike selskaper.109 Ekspertgruppen ble blant annet bedt om å vurdere om utelukkelse av kull- og petroleumsselskaper framstår som en mer effektiv strategi enn eierskapsutøvelse for å håndtere klimaspørsmål og bidra til endringer fram i tid.

Ekspertgruppen viste til at en overgang til en «lavkarbonøkonomi» ikke ville skje over natten og at fossile energikilder ville forbli en del av energisammensetningen i mange tiår framover, også i et scenario med bærekraftige utslippsnivåer innenfor togradersmålet. Gruppen mente på denne bakgrunn at energiproduksjon, energikonsum eller CO₂-utslipp fra selskaper innen fossil energi ikke i seg selv kunne sies å være i strid med generelt aksepterte etiske normer. Det var ifølge gruppen dessuten vanskelig å se hvordan et altomfattende kriterium for utelukkelse av fossil energi kunne være i samsvar med annen norsk politikk og andre norske forpliktelser, herunder statens egne investeringer i både kull- og petroleumsutvinning.

Gruppen foreslo på denne bakgrunn ikke et produktbasert kriterium for utelukkelse av alle petroleumsselskaper eller alle kullselskaper fra SPU. Ekspertgruppen trodde det verken ville være bedre for klimaet eller for fondet om disse aksjene ble solgt til andre investorer som etter all sannsynlighet ville ha mindre ambisiøse eierskapsstrategier enn SPU.

Gruppen mente likevel at det burde kunne forventes at selskapene i fondets portefølje oppfyller visse minimumsstandarder for hvordan deres virksomhet påvirker klimaet, og anbefalte at det i retningslinjene for observasjon og utelukkelse ble tatt inn et kriterium om at selskaper kan utelukkes der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for «handlinger eller unnlatelser som på et samlet selskapsnivå fører til alvorlig skade på klimaet.»

Ekspertgruppen foreslo at tolkningen og anvendelsen av kriteriet ble overlatt til Etikkrådet, men anbefalte at følgende elementer ble tillagt vekt:

• Det gjeldende prinsippet om at det bare var de verste bruddene som ble omfattet, burde gjelde også for klimakriteriet. Terskelen for utelukkelse burde derfor være høy.

• I vurderingen av alvorlighetsgrad, burde Etikkrådet legge vekt på utslippsintensitet, og ikke nødvendigvis på absolutte utslipp.

• Etikkrådet burde ha en mer helhetlig tilnærming til et selskaps virksomhet enn det som hadde vært tilfellet ved anvendelsen av andre etiske kriterier.

• Det burde tas hensyn til at virksomheter kunne utlikne utslipp ved for eksempel handel med kvoter.

• Vurderingene burde være framoverskuende.

• Opplysninger om at et selskap motarbeider arbeid for reduksjon av utslipp, for eksempel gjennom lobbyvirksomhet, kunne være et element i vurderingene.

Gruppen skrev at hvilken sektor klimagassutslippene kommer fra, var irrelevant, men de antok at Etikkrådet av praktiske grunner vil rette søkelyset mot selskaper innen bransjer med betydelige absolutte utslippsnivåer.

Ekspertgruppen anså videre at eierskapsutøvelse var det primære virkemiddelet for å håndtere risiko knyttet til klimaendringer. Gruppen foreslo at Norges Bank først og fremst burde styrke sin eierskapsutøvelse gjennom ytterligere dialog med både selskaper, myndigheter, organisasjoner og andre investorer. Banken burde i denne sammenhengen støtte internasjonale anstrengelser for å komme til enighet om klimapolitikk og karbonprising. Banken burde videre legge vekt på åpenhet i sin rapportering om klimarisiko og om resultater fra eierskapsarbeidet.

Ekspertgruppen pekte på at en integrert kjede av virkemidler var særlig hensiktsmessig innen dette området som innbefattet både økonomiske og etiske aspekter. Gruppen understreket at det var behov for god koordinering og informasjonsutveksling mellom Norges Bank og Etikkrådet.

Gruppen understreket at hovedformålet med utelukkelsesmekanismen fortsatt burde være å unngå investeringer i selskaper som medvirket til uetisk virksomhet, og at hovedformålet med eierskapsutøvelsen burde være å sikre de langsiktige økonomiske resultatene til fondet. De la vekt på at Norges Bank ikke burde ha som oppgave å avveie klimahensyn mot målet om høyest mulig avkastning. Det ville gjøre det vanskelig å vurdere om forvalter leverer gode resultater på noen av områdene. SPU burde ikke være et klimapolitisk verktøy utover det som er forenlig med fondets finansielle målsetting.

Innføring av et klimakriterium og et kullkriterium i 2016

I Meld. St. 21 (2014–2015) støttet departementet ekspertgruppens vurderinger.110 I sin innstilling til meldingen uttalte likevel finanskomiteen at det er etiske aspekter ved virksomheten til en del kullselskaper innen både gruvedrift og kraftproduksjon, og at det derfor «er hensiktsmessig med et eget produktbasert kriterium i retningslinjene for observasjon og utelukkelse knyttet til slike selskaper», se Innst. 290 S (2014–2015).111

Det atferdsbaserte klimakriteriet ble innført med virkning fra 1. januar 2016, i all hovedsak slik ekspertgruppen foreslo. Kriteriet innebar at observasjon eller utelukkelse kunne besluttes for selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for «handlinger eller unnlatelser som på et aggregert selskapsnivå i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser». Departementet skrev blant annet at kriteriet ville være dynamisk i sin natur og uavhengig av bransje eller sektor eller type klimagass. Kriteriet burde fange opp at normene vil kunne utvikle seg over tid, i tråd med blant annet endringer innen energiproduksjon og den teknologiske utviklingen. Det må være en forbindelse mellom et selskaps handlinger eller unnlatelser og utslippene av klimagasser. Vurderingene skulle som for øvrige atferdsbaserte kriterier være framoverskuende, og terskelen skulle være høy.

Det produktbaserte kullkriteriet ble, i tråd med finanskomiteens innstilling, fastsatt med virkning én måned senere, den 1. februar 2016.112 Kriteriet ble formulert slik at det omfattet gruveselskaper og kraftprodusenter som får 30 prosent eller mer av sine inntekter fra termisk kull, eller baserte 30 prosent eller mer av sin virksomhet på termisk kull.

Til forskjell fra øvrige produktkriterier er kriteriet formulert som et «kan»-kriterium, og selskaper som blir vurdert etter dette kriteriet skal kunne settes til observasjon. Hensikten er å gi nødvendig rom for skjønn til at vurderingene skal være framoverskuende, at det skal legges vekt på en kjede av virkemidler og at kriteriet skal vurderes opp mot andre mulige tiltak fra Norges Bank. For dette kriteriet kan Norges Bank ta beslutninger uten en tilråding fra Etikkrådet.

Det atferdsbaserte klimakriteriet presiseres i 2019

Etikkrådet og Norges Bank ga i brev til Finansdepartementet uttrykk for at klimakriteriet var krevende å anvende og ba om en klargjøring fra departementet.113 I Meld. St. 20 (2018–2019) kom departementet med en slik klargjøring.114

Departementet skrev blant annet at den etablerte, høye terskelen for utelukkelse av selskaper også skal gjelde for klimakriteriet. Kriteriet skal være dynamisk over tid, i tråd med blant annet endringer i energiproduksjon, teknologisk utvikling og i nasjonale og internasjonale klimarammeverk.

Det ble videre vist til at klimakriteriet ikke definerer produksjon av særskilte produkter som grovt uetisk i seg selv. Selskapers relative utslipp (utslippsintensitet) anses imidlertid som en konsekvens av atferd (handlinger eller unnlatelser). Det kan i noen tilfeller være relevant å vurdere atferden i lys av de valgene selskapet i praksis har stått overfor, blant annet tilgang til råvarer og teknologi, samt geografisk beliggenhet. Departementet slo videre fast at selskaper som vurderes for observasjon eller utelukkelse under kriteriet, må ha store absolutte utslipp, både aggregert og fra den typen produksjon som vurderes. Selskapet må videre ha vesentlig høyere utslippsintensitet enn selskaper det er naturlig å sammenlikne med. Videre ble det fastslått at det skal legges vekt på framoverskuende vurderinger der et sentralt element vil være om det foreligger konkrete og troverdige planer for hvordan utslippsintensiteten skal reduseres til et akseptabelt nivå innen rimelig tid.

Om betydningen av klimareguleringer skrev departementet blant annet: «I mangel av internasjonale retningslinjer eller standarder på dette feltet, er det naturlig at EUs kvotesystem, som på bakgrunn av sine regler, etterlevelsesmekanismer, nedskaleringsfaktorer og kvotepriser kan sies å være et stramt klimarammeverk, legges til grunn som en norm eller sammenligningsgrunnlag ved vurderinger av rammeverket selskaper står overfor.»

Departementet avsluttet med at «Selskapers utslippsintensitet og framoverskuende vurderinger kan være det primære vurderingsgrunnlaget. I de tilfeller selskaper opptrer i tråd med lover og regler og omfattes av en stram klimaregulering, som EUs kvotesystem, kan imidlertid ikke deres utslipp i seg selv sies å innebære en uakseptabel atferd. For slike selskaper må det derfor ligge ytterligere forhold til grunn for at atferden vurderes som uakseptabel under kriteriet.»

Av slike ytterligere forhold ble det blant annet vist til flytting av produksjon med høy utslippsintensitet fra land med stramt klimarammeverk til land uten klimarammeverk («karbonlekkasje«), motarbeidelse eller omgåelse av klimarammeverk, mangelfull rapportering av klimagassutslipp, og eventuelle unnlatelser for eksempel ved ikke å gi Etikkrådet tilstrekkelig informasjon.

Det produktbaserte kullkriteriet utvides med absolutte terskler i 2019

De relative tersklene for kullkriteriet ble i 2019 supplert med terskler for absolutt kullutvinning og kullkraftkapasitet, se Meld. St. 20 (2018–2019).115 Endringen var en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak om å be regjeringen om «å vurdere om dagens kriterier for utelukkelse av kullselskaper fra SPU er tilstrekkelige med tanke på å ekskludere selskaper med en betydelig kullrelatert virksomhet».116

Departementet pekte i meldingen på at de relative tersklene tok utgangspunkt i hvor stor andel den kullrelaterte virksomheten for gruveselskaper og kraftprodusenter utgjør av selskapenes totale inntekter eller totale virksomhet. Kriteriet var dermed basert på relative størrelser, og ikke den absolutte størrelsen av den kullrelaterte virksomheten i et selskap. De relative tersklene var i tråd med finanskomiteens uttalelse om at kriteriet i utgangspunktet bør omfatte gruveselskaper og kraftprodusenter som har en vesentlig del av sin virksomhet knyttet til kull som brukes til energiformål, se Innst. 290 S (2014–2015). Videre presiserte finanskomiteen en terskelverdi på 30 prosent som vesentlig.

Departementet fant at de relative tersklene burde suppleres med absolutte terskler for å fange opp selskaper med omfattende kullrelatert virksomhet i absolutt forstand. Departementet viste videre til at analyser fra Norges Bank som viste at gjenværende kullrelatert virksomhet i fondet, både målt ved kullutvinning og kullkraftkapasitet, var konsentrert i et relativt lite antall selskaper. Fondet var ved utgangen av tredje kvartal 2019 investert i seks selskaper med en kullutvinning over 20 millioner tonn og to selskaper med en kullkraftkapasitet over 10 000 MW.

Departementet skrev i meldingen at det ville «følge opp hvordan de absolutte tersklene fungerer, og i lys av dette vurdere eventuelle reduksjoner i disse terskelverdiene. Dersom karbonfangst og -lagring viser seg å være en kostnadseffektiv teknologi for å redusere utslipp fra kullkraftproduksjon på sikt, kan det være hensiktsmessig å se hen til dette i vurderingen av selskaper opp mot det produktbaserte kullkriteriet.»

Selskaper satt til observasjon eller utelukket under kriteriene

Ved utgangen av 2019 var 69 selskaper utelukket fra SPU etter det produktbaserte kullkriteriet, og 14 selskaper var satt til observasjon.117

De første utelukkelsene etter klimakriteriet ble offentliggjort 12. mai 2020.118 Fire selskaper ble da besluttet utelukket etter tilråding fra Etikkrådet grunnet klimagassutslipp fra utvinning av olje fra oljesand, se boks 18.2.

I 2019 besluttet regjeringen å ta oppstrømselskaper i energisektoren ut av SPU.119 Begrunnelsen for dette var ikke av hensyn til klima, men å redusere samlet oljeprisrisiko i norsk økonomi. Stortinget sluttet seg til dette.

18.7 Utvalgets vurdering

Klimarisiko utgjør en viktig, finansiell risikofaktor for SPU, og klima er et viktig hensyn i den ansvarlige forvaltningen av fondet og i retningslinjene for observasjon og utelukkelse.

Klimarisiko og Norges Banks ansvarlige forvaltning

Utvalget mener den brede tilnærmingen som Norges Bank anvender for ansvarlig forvaltning, er formålstjenlig. Ved å stille klare forventninger, arbeide opp mot standardsettere og å ha klima som en del av eierskapsutøvelsen, blir mange markeder, sektorer og selskaper omfattet. Utvalget legger til grunn at banken følger med på utviklingen i normer, forskning og utfordringer på dette området, og tilpasser virkemiddelbruken på en hensiktsmessig måte.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere hvordan klima som en finansiell risikofaktor håndteres i den overordnede forvaltningsstrategien for fondet og hvordan banken integrerer slik risiko i investeringsbeslutningene og risikostyringen. Utvalget vil samtidig peke på at den brede tilnærmingen til klimarisiko kan gi vekselvirkninger i form av kompetanse, erfaring og kunnskap om blant annet enkeltselskaper og markeder som kan utnyttes i hele forvaltningsvirksomheten.

Norges Banks arbeid må gjøres innenfor målet som er satt for forvaltningen om å oppnå høyest mulig avkastning innenfor de rammene som mandatet setter.

Kullkriteriet og klimakriteriet

Det produktbaserte kullkriteriet ble endret så sent som i 2019. Utvalget merker seg at departementet i meldingen i 2019 som det er vist til over peker på at fondets gjenværende kullrelaterte virksomhet, både målt ved kullutvinning og kullkraftkapasitet, er konsentrert i et relativt lite antall selskaper. Utvalget har videre merket seg at departementet vil følge opp hvordan de absolutte tersklene fungerer og foreta justeringer dersom det viser seg hensiktsmessig. Utvalget foreslår ikke endringer i kullkriteriet.

Det atferdsbaserte klimakriteriet krever mer skjønn og er mer utfordrende å anvende. Ettersom såpass mange selskaper er utelukket etter kullkriteriet, er mange av de selskapene som ville være aktuelle under klimakriteriet, allerede ute av fondet. Klimakriteriet kommer i slik forstand «på toppen».

Ved en vurdering av atferd som i uakseptabel grad fører til klimagassutslipp, skal Etikkrådet og Norges Bank slik utvalget forstår departementets presisering i 2019 legge vekt på om et selskap:

• har store absolutte utslipp, både aggregert og fra den typen produksjon som vurderes

• har vesentlig større utslipp per produsert enhet enn selskaper som det er naturlig å sammenlikne med har ved samme produksjon

• kan vise til planer og handlinger som gjør det sannsynlig at selskapet innen rimelig tid har klimagassutslipp som ikke lenger er uakseptable

• er innenfor EUs kvotesystem eller et tilsvarende stramt klimarammeverk

Det fjerde strekpunktet innebærer at EUs klimarammeverk skal anses som et normgivende sammenlikningsgrunnlag. Utvalget mener det er rimelig. En reduksjon av klimautslipp kan best møtes gjennom en riktig prising av slike utslipp. Det er ikke gitt at EUs kvotesystem gir en pris som tilsvarer de totale kostnadene for samfunnet ved utslipp, men EUs system er langt mer ambisiøst enn det de fleste andre land og regioner i verden har, jf. ovenfor. EUs system legger videre opp til en gradvis innstramming av kvotene, noe som vil reflekteres i kvoteprisen. Det er et håp at andre regioner og land vil følge etter.

Dette betyr samtidig at selskaper som er del i EUs kvotesystem i utgangspunktet ikke er aktuelle for utelukkelse, selv om en vurdering under de tre første strekpunktene ovenfor skulle tilsi utelukkelse. Grunnen er at det innenfor et stramt og troverdig klimarammeverk, kan legges til grunn at selskapene vil ta hensyn til kostnader for utslipp – kvoteprisen – i sine investerings- og produksjonsplaner, og at de samlede utslippene fra alle selskapene i systemet på sikt vil reduseres.

I Finansdepartementets presisering av kriteriet i 2019 ble det lagt vekt på at selskaper i EU som bevisst søker å «jukse» seg unna kvotesystemet eller som motarbeider klimapolitikken, likevel kan vurderes. Utvalget finner dette hensiktsmessig. Utvalget har samtidig forståelse for at det kan være krevende å få tilgang til informasjon om slike forhold.

Så lenge EUs system er det mest ambisiøse klimarammeverket, betyr det også at det fjerde strekpunktet vist til over i liten grad vil være tilfredsstilt utenfor EU. I andre deler av verden vil det derfor i dag trolig være de tre første punktene som først og fremst vil være relevante å vurdere. Selskaper i ikke-kvotepliktig sektor i EU bør vurderes på tilsvarende måte som andre selskaper utenfor kvotesystemet.

Dersom det etableres like stramme rammeverk som EUs kvotesystem også andre steder, bør selskaper som omfattes bli vurdert på tilsvarende måte som selskaper i dag gjøres innenfor EUs kvotesystem.

Terskelen for utelukkelse bør etter utvalgets syn være høy, i likhet med de andre atferdsbaserte kriteriene i retningslinjene. Kriteriets ordlyd om «uakseptabel grad» viser til at også innenfor klimakriteriet er det den verste atferden som skal rammes, se også boks 18.2.

Utvalget legger vekt på at dette er et område i rask endring. Kriteriet må forstås dynamisk og følge utviklingen i normer og regelverk. Utvalget mener på denne bakgrunn det ikke er nødvendig å endre ordlyden i klimakriteriet.

Utvalget legger til grunn at behandlingen av saker under klimakriteriet vil kunne ta kortere tid framover, nå som en har vunnet erfaring med anvendelsen av kriteriet.

19 Særskilte forhold ved investeringer i selskaper med et begrenset handlingsrom i land med høy etisk risiko

19.1 Innledning

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere ulike sider ved grensegangen mellom selskap og stat for SPUs investeringer.120 Utvalget skal vurdere «[e]tiske hensyn knyttet til fondets investeringer i enkeltland med lovgiving og regelverk som bryter med anerkjente internasjonale konvensjoner og standarder», og om «dagens retningslinjer er egnet ved investeringer i slike land».

I utvalgets mandat er det vist til at «selskapers handlingsrom for å etterleve enkelte av kriteriene, særlig menneskerettighetskriteriet, vil være begrenset i slike land». En problemstilling som reises i mandatet, er «hvordan kravene som stilles i de etiske retningslinjene kan oppfylles, samtidig som man unngår at fondet anses somet virkemiddel i utenrikspolitikken». En annen problemstilling er «hvilken betydning selskapenes handlingsrom skal ha for vurderingene under retningslinjene».

Utvalget har fått flere innspill på dette området som peker mot de samme problemstillingene som er tatt opp i mandatet, se nærmere omtale i kapittel 10 og i den videre drøftingen nedenfor.121 Også Etikkrådet pekte i brev til Finansdepartementet i november 2018 på liknende utfordringer.122 Utvalget har videre merket seg at Stortingets finanskomite uttalte følgende i sin innstilling i forbindelse med framleggelse av Finansdepartementets stortingsmelding om SPU i 2018:

«Når SPUs referanseindeks utvides til å omfatte land hvor det er grunn til bekymring for menneskerettighetssituasjonen generelt, er det viktig at retningslinjene for observasjon og uttrekk gjennomgås og operasjonaliseres slik at de er tilstrekkelig robuste i forhold til utfordringene i disse markedene».123

Utvalget er enig i dette. I det følgende drøftes spørsmålet om hvordan man bør håndtere investeringer i selskaper som har et begrenset handlingsrom til å operere på det normgrunnlaget som retningslinjene for observasjon og utelukkelse bygger på. Som det er vist til i mandatet, er disse utfordringene særlig framtredende i enkelte land med en lovgiving og et verdigrunnlag som avviker fra det normgrunnlaget som retningslinjene for fondet bygger på.

Temaet må ses i sammenheng med spørsmålet om informasjonstilgang. Utvalget er også bedt om å vurdere om dagens retningslinjer er egnet ved investeringer i land med svak tilgang på informasjon. Tilgang på informasjon er gjerne svak i land med lover og regler som bryter med anerkjente internasjonale normer. Spørsmålet om tilgang på informasjon er drøftet nærmere i kapittel 20. Det beslektede temaet om selskapers salg av våpen til stater som kan benytte disse på en måte som er i strid med humanitærretten, er drøftet i 13.4. Det gjeldende statsobligasjonsunntaket er behandlet i kapittel 12.

I det følgende beskrives først sentrale problemstillinger knyttet til selskaper i framvoksende markeder med avvikende normer. Deretter gjennomgås viktige hensyn som må ivaretas ved håndteringen av retningslinjene i slike situasjoner. Utvalget drøfter så ulike ordninger som kan avbøte utfordringene i slike markeder. Til slutt presenterer utvalget sitt forslag.

19.2 Selskaper i framvoksende markeder med avvikende normer

Utvidelsen av fondets referanseindeks og investeringsunivers til gradvis flere land har vært en sentral del av investeringsstrategien til SPU. Utvalgets mandat peker på at dette skaper visse utfordringer for håndhevingen av retningslinjene for observasjon og utelukkelse.124

Retningslinjene gir uttrykk for normgrunnlag som har bred allmenn oppslutning, både i Norge og internasjonalt. De har sitt utspring i Norge, men er også forankret i en internasjonalt overlappende konsensus som stort sett gjenspeiles i internasjonale konvensjoner med bred tilslutning og i globalt anerkjente retningslinjer for selskaper. I noen land legger likevel myndighetene til grunn normer som avviker fra denne konsensusen, som påpekt i kapittel 6. I enkelte tilfeller støtter myndighetene normer som direkte strider mot retningslinjene. Konsekvensen kan da bli at selskaper i fondet møtes med motstridende normkrav. Selskaper som av ulike grunner er tett knyttet til myndighetene i landet, vil i noen tilfeller ha begrenset handlingsrom til å følge retningslinjene for fondet. Ettersom retningslinjene for observasjon og utelukkelse forutsetter grundige og offentlige tilrådinger, er det i slike tilfeller en risiko for at tilrådingene får preg av eller oppfattes som myndighetskritikk.

Utfordringene knyttet til håndhevingen av retningslinjene i slike tilfeller vil variere mellom selskaper, bransjer og land. De er gjerne særlig framtredende for visse kategorier av selskaper i enkelte typer land. For nærmere å konkretisere og avgrense spørsmålene som er reist, mener utvalget det særlig er to problemstillinger som bør belyses:

1. Hva er karakteristisk for land og bransjer hvor selskaper må bryte lover og regler for å operere i tråd med normgrunnlaget til retningslinjene?

2. Hvilket handlingsrom har selskaper i slike land, og i hvilken grad påvirkes handlingsrommet av statlige myndigheters særskilte og strategiske interesser?

Utvalget har konsentrert seg om framvoksende markeder, selv om problemstillingene også kan omfatte utviklede markeder. Men det er også stor variasjon blant stater som kategoriseres som framvoksende markeder. Mange har eller aspirerer til demokratisk styresett og et verdigrunnlag som likner vårt. Gjennomgående har framvoksende markeder likevel svakere institusjoner og mindre åpenhet enn utviklede markeder. At et marked er framvoksende, innebærer imidlertid ikke at de internasjonale standardene som retningslinjene hviler på, senkes. Selskaper kan i de fleste framvoksende markeder generelt sies å ha et betydelig handlingsrom til å operere i tråd med internasjonale standarder og forventninger om et ansvarlig næringsliv.

Noen stater har styresett som ikke fullt ut respekterer borgernes sivile og politiske rettigheter eller har en praksis eller tolkning av konvensjoner som på annen måte avviker fra etablert internasjonal konsensus. Dette kan gjelde for miljøkrav, standarder for anti-korrupsjon eller menneskerettigheter inklusive arbeidstakerrettigheter. At stater henviser til egne tolkninger eller avvikende normsett og verdier for å forsvare brudd på internasjonal konsensus, påvirker ikke forventningene til at selskaper i landet i sin virksomhet forholder seg til internasjonale standarder.

Enkelte stater mener imidlertid at de alltid har forholdt seg til alternative normsett, og hevder en etablert folkerettslig presedens for å avvike fra internasjonal konsensus. En slik stat blir gjerne omtalt som persistent objector. Lovgivningen i landet gjenspeiler gjerne de avvikende normene, og selskaper kan da bli tvunget til å bryte lokale lover og regler for å leve opp til forventninger i tråd med internasjonalt anerkjente normer. Dette gjelder for eksempel i utvalgte land med sharia-basert lovgivning som diskriminerer kvinner og religiøse minoriteter, som i Saudi-Arabia, se blant annet Etikkrådets brev 13. november 2018. Noen av disse avvikende normene vil omfatte stort sett alt næringsliv i de aktuelle landene, for eksempel dersom det er tale om lovregulert kvinnediskriminering eller diskriminering av religiøse minoriteter. Det er for eksempel i enkelte markeder ikke lov for banker å la kvinner åpne konto.

En beslektet problemstilling oppstår ved ny sosial eller teknologisk utvikling, hvor internasjonal konsensus ikke er etablert eller er i støpeskjeen. Forholdet mellom kolliderende rettigheter er gjerne samstemt mellom Norge og likesinnede land, for eksempel avveiningen mellom kollektive interesser som sikkerhet og smittevernhensyn på den ene siden og individets frihet eller privatliv på den andre. I noen framvoksende markeder opererer myndighetene med en helt annen grensedragning. Et eksempel er spørsmål knyttet til teknologisk utvikling, overvåking og personvern i Kina som har fått stor oppmerksomhet den senere tiden. Andre eksempler er at tele- og internettselskaper kan bli bedt om å sperre tilgangen til informasjon fra etniske samfunn eller grupper i opposisjon til myndighetene.

Innenfor disse områdene vil det gjerne være særskilte sektorer og bransjer som i første rekke peker seg ut med høy risiko for normbrudd. Dette kan for eksempel være innen infrastrukturutbygging og overvåking, hvor statlige myndigheter samtidig har særlige interesserer.

Selskaper som opererer i landet, men er basert i andre land, har handlingsrom i slike tilfeller. For lokale selskaper er det mer problematisk å justere sine aktiviteter i tråd med normavveiningene til fremmede stater dersom dette bryter med lokale myndigheters oppfatning. Selskapers handlingsrom vil dermed variere betydelig. I land med normer som avviker fra våre, kan dermed selskapenes handlingsrom til å påvirke eller redusere risikoen for normbrudd i noen tilfeller være begrenset. Selskaper vil gjerne kunne foreta enkelte tilpasninger, men handlingsrommet vil i stor grad avhenge av tema og hvilke interesser staten har i å kontrollere selskapet, bransjen eller selve normbruddet.

Etter utvalgets mening går det her et viktig skille mellom utenlandske selskaper og lokale selskaper hjemmehørende i landet. Utenlandske selskaper har gjerne rammer hvor internasjonale standarder er normen også når de opererer i land med avvikende normer. Lokale selskaper er i større grad pålagt å følge lokal lovgivning og vil ofte ha et begrenset handlingsrom til egne tilpasninger. Derfor vil det i noen tilfeller være vanskelig å behandle utenlandske og lokale selskaper helt på samme måte.

Lokale selskaper kan dessuten være et instrument for myndighetene til å gjennomføre nasjonal politikk på det området selskapet opererer innenfor. Selskaper i fondet kan også være delvis eiet av lokale statlige myndigheter eller være kontrollert av staten på andre måter. Dette kan for eksempel være selskaper som har virksomhet innenfor strategisk viktige områder, som naturressursutvinning eller utbygging av infrastruktur der staten har avgjørende innflytelse på sammensetningen av selskapets styre og ledelse. Slike selskaper vil ha et svært begrenset handlingsrom til å avvike fra myndighetenes politikk.

Framvoksende markeder kan gjerne samtidig være framvoksende stormakter. I slike stater vil det tidvis være et særlig behov for å markere egne avvikende normer både for et nasjonalt og et internasjonalt publikum. Oppmerksomhet og press på avvikende normer kan derfor i enkelte situasjoner få framvoksende makter til å svare på måter som får betydelige politiske ringvirkninger.

Utenlandske selskaper velger selv om de vil etablere seg i et land. Det må da kunne forventes at de er bevisst den etiske risikoen som er forbundet med en slik etablering. Slike selskaper kan velge å trekke seg ut av et marked hvis for eksempel det blir vanskelig å etterleve internasjonalt anerkjente, etiske normer. Lokale selskaper kan ikke på samme måte forlate sitt hjemmemarked.

19.3 Viktige hensyn ved håndteringen av disse utfordringene

Utvalget har drøftet flere ulike måter å møte utfordringene ved selskaper som opererer i og er hjemmehørende i land med lover og regler som avviker fra normgrunnlaget de etiske retningslinjene er basert på. For å vurdere ulike løsninger opp mot hverandre, har utvalget funnet det nyttig å ta utgangspunkt i noen viktige hensyn som en ordning bør ivareta. Disse hensynene gjelder i stor grad for Etikkrådets vurderinger i alle saker, og kan i noen tilfeller trekke i hver sin retning og må da veies opp mot hverandre. I tilfeller hvor det er avvikende normer, som behandlet i dette kapitlet, skal man fortsatt ivareta disse hensynene. Vurderingene kan i slike tilfeller i større grad knyttes opp til selskapenes handlingsrom og vilje til å avbøte virkningene av de forholdene de opererer under.

Unngå å gripe inn i fondets overordnede investeringsstrategi

Utvalgets mandat gir enkelte rammer som utvalget skal legge til grunn for sine vurderinger, blant annet at det overordnede formålet for forvaltningen av fondet er høyest mulig avkastning innenfor akseptabel risiko. Videre understrekes det at «[u]telukkelse er et sterkt virkemiddel som bør begrenses til de mest alvorlige normbruddene». Det vises i mandatet til at det er en bred politisk enighet om at det skal være en høy terskel for å utelukke hele produktgrupper eller bransjer fra fondet. I tillegg vises det til at utelukkelser også må avveies mot hensynet til avkastning og risiko for fondet samlet. Selv om det ikke står eksplisitt i mandatet, antar utvalget at slike avveiinger må gjelde i minst like stor grad ved eventuelle avgrensninger mot enkelte land.

En løsning som potensielt resulterer i mange utelukkelser, må vurderes opp mot disse forutsetningene i mandatet. Samtidig er det utvidelsen til flere land i den strategiske referanseindeksen og i fondets investeringsunivers som skaper mange av disse problemene.

Samme krav til etisk standard

Utvalget mener det er viktig å slå fast at alle selskaper med sikte på utelukkelse skal vurderes etter den samme etiske standarden. Fondet har ett sett med retningslinjer for observasjon og utelukkelse. De kriteriene som stilles i disse retningslinjene, gjelder for alle selskapene i fondet, uavhengig av hvor selskapene er hjemmehørende, børsnotert eller driver sin virksomhet.

Etikkrådet peker på at visse stater hevder å være bundet av andre normer enn de normene internasjonale menneskerettighetskonvensjoner bygger på.125 Dette gjelder for eksempel Saudi-Arabia, som har vært såkalt «persistent objector» siden 1948 om kvinners stilling. I Saudi-Arabia får kvinner ikke søke om pass, arbeide, reise til andre land eller åpne bankkonto uten en mannlig slektnings godkjenning. Selskaper kan dermed på ulike måter bli involvert i brudd på kvinners rettigheter samtidig som de følger lokal lov. Dette må anses å være påregnelig for både selskaper og investorer som opererer i landet.

Selv om Saudi-Arabia kan vise til at landet aldri har sluttet seg til menneskerettighetskonvensjoners forbud mot diskriminering av kvinner, mener utvalget at selskaper i Saudi-Arabia må vurderes med utgangspunkt i samme krav og forventninger om respekt for en så grunnleggende rettighet. I land med fravær av fagforeningsrettigheter, ser man gjerne hen til hvilke andre mekanismer som eventuelt kan sikre arbeidernes tarv på tilsvarende vis. I land med avvikende normer, vil også alternative mekanismer som kan bøte på svakt rettighetsvern, tillegges vekt.

Kriteriene i retningslinjene håndheves gjennom et sett av virkemidler; utelukkelse, observasjon og eierskapsutøvelse. Hvilket virkemiddel som egner seg best i hvert enkelt tilfelle, beror på en helhetsvurdering. Vurderinger kan blant annet avhenge av hvor selskapene opererer, hvor de er hjemmehørende og av deres handlingsrom. Dette er likevel en annen diskusjon enn hvilket normsett selskapene skal vurderes etter. Uavhengig av virkemiddel, skal alle selskaper vurderes med utgangspunkt i det samme normsettet.

Grundighet i tilrådinger av observasjon og utelukkelse

I § 3 i retningslinjene for observasjon og utelukkelse legges det opp til at selskaper skal vurderes individuelt. Etikkrådet skal innhente «nødvendig informasjon» og sørge «for at saken er godt opplyst før råd om observasjon, utelukkelse eller oppheving av slike beslutninger gis». Videre skal selskaper som vurderes «gis mulighet til å framlegge informasjon og synspunkter for Etikkrådet tidlig i prosessen» og rådet skal «klargjøre overfor selskapet hvilke forhold som kan danne grunnlag for observasjon eller utelukkelse». Tilrådinger om observasjon eller utelukkelse skal forelegges selskapet til uttalelse.

Etikkrådet gir på denne bakgrunn grundige vurderinger av selskaper som tilrås utelukket eller satt til observasjon. Saksgrunnlaget er godt belyst og vurderingene utførlig omtalt i rådets tilrådinger. Utvalget er enig i at utelukkelse og observasjon begrunnet i et etisk rammeverk er sterke virkemidler gjennom de vurderinger som offentliggjøres i Etikkrådets tilrådinger. Grundighet i den konkrete vurderingen av selskapet er derfor nødvendig for å være trygg på vurderingene i tilrådingene og for å bevare legitimiteten til retningslinjene og fondet. Det er etter utvalgets mening viktig at denne praksisen videreføres.

Åpenhet

Åpenhet er et viktig hensyn i forvaltningen av SPU og i håndteringen av det etiske rammeverket. Etikkrådets tilrådinger skal offentliggjøres og Norges Bank skal, innenfor rammene for en forsvarlig forvaltning, redegjøre for sitt eierskap. Åpenhet er et viktig hensyn i forvaltningen av SPU, jf. nærmere omtale i kapittel 17. Åpenhet gir Stortinget, regjeringen, media og den norske allmennheten innsyn i hvordan fondets etiske forpliktelser blir ivaretatt og hvilke vurderinger som ligger til grunn for beslutningene. Det er nødvendig for legitimiteten til fondet. Samtidig er det åpenheten om vurderingene som gir et inntak til kritikk fra myndigheter som måtte mene at en selskapsvurdering i realiteten er en vurdering av forholdene i et land.

Unngå direkte myndighetskritikk i tilrådinger og beslutninger

Direkte myndighetskritikk i Etikkrådets tilrådinger må unngås. Retningslinjene er rettet mot selskaper. Det er imidlertid ikke alltid et skarpt skille mellom selskapers handlinger og myndighetenes politikk, jf. over. Mange selskaper som er utelukket eller satt til observasjon, opererer i samsvar med lokal lovgivning og i samsvar med føringer fra statlige myndigheter. Det er dermed ikke til å unngå at tilrådinger om utelukkelse eller observasjon i noen tilfeller vil kunne oppfattes som en kritikk av myndighetene i landene der et selskap opererer. Likevel må direkte kritikk av andre lands myndigheters politikk og holdninger så langt som mulig unngås. Fondet er ikke, og skal ikke være, et utenrikspolitisk verktøy.

Konsistent behandling av selskaper

En konsistent behandling av selskaper innebærer at selskaper skal vurderes med utgangspunkt i samme etiske standard og målestokk. I praksis er imidlertid Etikkrådet og Norges Bank avhengig av å få informasjon for å kunne vurdere selskaper og avdekke eventuelle brudd. Tilgangen til informasjon kan variere mellom land, bransjer og selskaper. Dette innebærer også at det vil være selskaper og hendelser som ikke blir fanget opp av Etikkrådet og Norges Bank, og at videre undersøkelser noen ganger er vanskelig å gjennomføre. Full konsistens i behandlingen av selskaper i fondet er på denne bakgrunn umulig. Det er også slik at verken Etikkrådet eller Norges Bank har ubegrensede ressurser å ta av, og de må derfor prioritere.

Hva som vurderes å være den beste virkemiddelbruken, vil kunne variere mellom selskaper som er knyttet til samme type normbrudd, blant annet avhengig av hvor selskapene opererer. Ulik virkemiddelbruk overfor selskaper trenger ikke bryte med hensynet til konsistens.

Treffsikkerhet og effektiv ressursbruk

Det virkemidlet som velges, bør være mest mulig treffsikkert. Det bør innrettes med sikte på å oppnå formålet om å unngå at fondet er investert i selskaper som forårsaker eller medvirker til alvorlige krenkelser av grunnleggende etiske normer, uten å forårsake unødige konsekvenser for forvaltningen ellers. Dette vil ha betydning for både hvilke virkemidler som benyttes, og hvordan virkemidlene innrettes.

Færre selskaper i investeringsuniverset vil innskrenke investeringsmulighetene og innebære en finansiell kostnad for fondet i form av et dårligere bytteforhold mellom forventet avkastning og risiko. Denne kostnaden vil være moderat dersom bare et fåtall selskaper utelukkes. Hvis mange selskaper blir utelukket, kan derimot slike kostnader bli betydelige. En løsning der hele land eller bransjer blir utelukket basert på en risikovurdering, vil derfor potensielt gi høye kostander, men det er svært avhengig av hvilket land det er tale om og hvor stor del av økonomien som er tilgjengelig for fondet.

Et lite treffsikkert virkemiddel vil også ha en kostnad ut over det rent finansielle. For eksempel å avskjære investeringene mot land, sektorer eller selskaper uten en god begrunnelse, vil kunne innebære en politisk kostnad for eierne av fondet.

Ordningen bør ligge rimelig fast

Den ordningen man kommer fram til, bør ligge nokså fast, slik at Etikkrådet og Norges Bank vet hvilke rammer de har å arbeide ut fra. Likevel må det være rom for at praktiseringen av retningslinjene utvikles over tid og forbedres etter hvert som man vinner erfaring og normene utvikles. Forutsigbarhet er også viktig for at selskaper skal kunne forholde seg til fondet og vite hva som forventes av dem. Stabilitet er dessuten viktig for sivilsamfunnet og befolkningens forståelse av ordningen, og dermed for legitimiteten til rammeverket for fondet.

En motsats til en slik stabilitet, er en ordning basert på vilkårlighet, noe som bør unngås. Det bør være systematikk i Etikkrådets arbeid, og ordningen må legge grunnlaget for dette.

En transparent og praktiserbar ordning

Et annet viktig hensyn er at en ordning ikke bør være for komplisert. Den bør være praktiserbar og enkel å forstå også for aktører utenfor systemet. Transparens og klarhet til rammeverket er viktig for å skape tillit til rammeverket for fondet.

19.4 Utvalgets vurdering

19.4.1 Innledning

Retningslinjene for observasjon og utelukkelse er rettet mot selskaper, og ikke mot land. Utvalgets mandat peker imidlertid også mot problemstillinger som oppstår når fondet er tilstede i land hvor myndighetene støtter normer som bryter med retningslinjene. Utvalget har på denne bakgrunn vurdert hvilke muligheter som finnes for å avskjære eller filtrere investeringsmulighetene mot enkeltland, bransjer og/eller selskaper med generelle virkemidler, i den hensikt å løse de spørsmålene mandatet tar opp. Som det framgår nedenfor, mener utvalget at en slik tilnærming vil være krevende.

Et neste skritt for utvalget har derfor vært å vurdere hvordan enkeltselskaper i land med særlige utfordringer kan behandles under retningslinjene. Utvalget mener en særskilt behandling bør vurderes for enkelte selskaper i slike land, men avgrenset til selskaper med et begrenset handlingsrom.

Utvalget tar utgangspunkt i dagens investeringsstrategi for fondet og vurderer hvordan det etiske rammeverket bør utformes og forstås innenfor denne. Ulike løsninger vurderes opp mot de hensynene utvalget mener en god ordning bør ivareta.

19.4.2 Avgrense investeringene fra framvoksende markeder

Risikoen for normbrudd er gjennomgående høyere i framvoksende markeder enn i utviklede markeder, jf. over. Framvoksende markeder har i mange tilfeller svakere institusjoner og mindre åpenhet. Noen har et styresett med avvikende normsett fra det som ligger til grunn for retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Å skjerme fondet mot investeringer i slike land, ville dermed redusere den etiske risikoen for fondet.

Alternative innsnevringer ville være å ikke tillate investeringer i sekundære framvoksende markeder og frontmarkeder, eller å ikke inkludere flere markeder i referanseindeksen fra i dag.126 I det siste alternativet ville blant annet ikke Saudi-Arabia eller andre land som senere vurderes å kvalifisere som et framvoksende marked av FTSE Russell, bli tatt med i SPUs referanseindeks.

Framvoksende markeder har blitt en viktig del av SPUs investeringer. Å avgrense investeringene mot framvoksende markeder generelt, ville gripe betydelig inn i investeringsstrategien til fondet. En slik tilnærming ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere.

Utvalget vil likevel bemerke at et slikt tiltak ville favne svært bredt og være meget lite treffsikkert. En relativt stor del av referanseindeksen ville skjæres bort, og kostnadene ville dermed øke unødig mye. Et lands styresett og respekt for demokratiske og sivile rettigheter henger ikke nødvendigvis sammen med landets økonomiske utvikling og kvalitet på finansmarkedene, se nærmere omtale i kapittel 9. Også mange selskaper som opptrer helt i tråd med de etiske kravene i retningslinjene for fondet, ville bli utelukket, både i avanserte og sekundære framvoksende markeder i referanseindeksen.

Tilsvarende vurderinger gjelder for et alternativ der man delvis avskjærer referanseindeksen mot framvoksende markeder. Land som i dag klassifiseres som sekundære framvoksende markeder, og som har en lav skår målt etter disse indeksene, kan bli reklassifisert til et avansert framvoksende marked av FTSE, uten at disse forholdene er bedret. Også det å avskjære investeringene mot sekundære framvoksende markeder, ville være lite treffsikkert.

Selv om slike tiltak ville kunne redusere den etiske risikoen for fondet, ville de i liten grad kunne forankres i de kravene som stilles i det etiske rammeverket for fondet. Dersom regjeringen og Stortinget skulle vurdere slike tiltak, bør de derfor vurderes som en del av den samlede investeringsstrategien for fondet og ikke som en del av de etiske retningslinjene.

19.4.3 Filtrere etter rangering av land

Et mer målrettet alternativ enn å avskjære helt eller delvis mot framvoksende markeder, ville være å filtrere ut hvilke land og markeder som enten skal være tillatt eller ikke tillatt for fondet å investere i etter gitte kriterier. En slik filtrering kan baseres på anerkjente indekser fra blant annet Verdensbanken, Transparency International og andre institusjoner som rangerer land etter kriterier som prøver å måle landspesifikke forhold, som graden av demokrati, kvaliteten på institusjoner, korrupsjon, menneskerettighetssituasjonen og informasjonstilgang.

Blant annet Amnesty International har i innspill til utvalget foreslått å filtrere land og selskaper basert på rangeringer og indekser som dette, jf. omtale i kapittel 10.

I kapittel 9 har utvalget vurdert ulike indekser som rangerer land etter ulike kriterier. Indeksene forsøker å måle graden av demokrati i ulike land, kvaliteten på landenes institusjoner, korrupsjon, menneskerettighetssituasjonen og tilgangen på informasjon. Selv om indeksene dekker flere av temaene som SPUs utelukkelseskriterier omhandler, kjenner vi ikke til noen tilgjengelige indekser som tar sikte på å måle risikoen for normbrudd slik kriteriene i retningslinjene for observasjon og utelukkelse søker å fange dem opp.

Utvalget har lagt vekt på å belyse de indeksene som anses som de mest sentrale og pålitelige på sine områder:

• Worldwide Governance Indicators fra Verdensbanken

• Democracy Index fra The Economist Intelligence Unit (EIU)

• Corruption Perceptions Index fra Transparency International (TI)

• World Press Freedom Index fra Reporters Without Borders (RSF)

Disse gir alle verdifull informasjon om hvordan de forholdene som indeksene omhandler, er i ulike land. Ifølge alle indeksene skårer framvoksende markeder gjennomgående dårligere enn utviklede markeder. Sekundære framvoksende markeder skårer i gjennomsnitt noe dårligere enn avanserte framvoksende markeder.

Indeksene er imidlertid usikre og må brukes med varsomhet. Rangeringene er i stor grad basert på oppfatninger og kvalitative vurderinger av relativt komplekse forhold knyttet til lands styresett og institusjoner. Feilmarginene er betydelige, og det kan være mulige systematiske skjevheter i dataene. Ulike typer respondenter kan for eksempel ha ulike oppfatninger av samme virkelighet, og respondentene kan basere sine oppfatninger på hverandres vurderinger, noe som gir korrelerte feiloppfatninger. Slike skjevheter vil undergrave informasjonsinnholdet i indeksene. Det er også viktig å forstå denne type rangeringer i en riktig kontekst i de ulike landene.

Hvis man skulle bruke indekser av denne typen til å lage en regelbasert avgrensing av investeringene mot enkeltland, ville man først måtte avklare hva som er en uakseptabel risiko for SPU. Deretter måtte man finne indekser og rangeringer som fanger opp denne risikoen på en god måte, for så å sette en kritisk verdi for hva som er et uakseptabelt nivå på en slik indeks. Dette ville være en krevende øvelse i seg selv. De store feilmarginene og usikkerheten ved indeksene ville dessuten gitt en lite treffsikker løsning. Flere av indeksene er dessuten lite transparente og vanskelige å etterprøve. Noen land beveger seg på skalaene fra år til år, andre land som følge av ny politisk utvikling internt. Å utelukke land basert på slike indikatorer ville av de landene som ble rammet med stor sannsynlighet bli oppfattet som myndighetskritikk. Videre ville også en slik type avgrensinger av investeringene mot enkeltmarkeder kunne gripe betydelig inn i investeringsstrategien til fondet.

Til sammen innebærer dette etter utvalgets mening at indekser av denne typen er lite egnet som grunnlag til å lage en regelbasert avgrensing av investeringene mot enkeltland.

19.4.4 Filtrere etter ESG-rangering av selskaper

Utvalget drøfter i kapittel 9 også ulike ESG-indekser fra indeksleverandørene FTSE Russell og MSCI. Disse indeksene gir skår til selskaper og ikke land, slik indeksene drøftet ovenfor gjør. Begge leverandørene anses å være blant de mest anerkjente og brukte indeksleverandørene internasjonalt. En viktig egenskap ved disse ESG-indeksene er at de tilfredsstiller indeksleverandørenes krav til å være investerbare.

Et likhetstrekk mellom ESG-indekser og de indikatorene som det er vist til ovenfor, er at selskaper hjemmehørende i framvoksende markeder gjennomgående har lavere ESG-skår enn selskaper i utviklede markeder. Det er dermed høy grad av samvariasjon mellom gjennomsnittlig ESG-skår for selskaper i et land og de landspesifikke indeksene for henholdsvis demokrati, deltakelse i demokratiske prosesser og for ytrings, presse- og organisasjonsfrihet.127For selskaper hjemmehørende i framvoksende markeder, har landtilhørighet større betydning enn sektortilhørighet for selskapenes ESG-skår.

Samtidig er ikke dette bildet helt entydig. Det er store forskjeller mellom hvilken skår selskapene får innen hvert enkelt land. Mange selskaper hjemmehørende i framvoksende markeder har høyere skår enn mange av de selskapene som er hjemmehørende i utviklede markeder. Videre er gjennomsnittlig skår for selskaper hjemmehørende i flere framvoksende markeder høyere enn gjennomsnittet for flere utviklede markeder.

Hvis man skulle sette en gitt grense for selskapers skår målt ved ESG-indekser til å definere hva som skal anses som akseptabelt og ikke akseptabelt å investere i, ville man dermed treffe både selskaper hjemmehørende i framvoksende og utviklede markeder. Det er heller ikke nødvendigvis slik at et selskap som oppnår en lav ESG-skår, ville blitt utelukket etter kriteriene i retningslinjene om observasjon og utelukkelse dersom det hadde blitt gjenstand for Etikkrådets vurdering. Og omvendt, et selskap som Etikkrådet tilrår utelukket, har ikke nødvendigvis en lav ESG-skår.

Tilsvarende som for rangeringene vist til ovenfor, er det stor usikkerhet om kvaliteten til ESG-indeksene. Dette kommer blant annet til uttrykk ved at de ulike indeksleverandørene vurderer de samme selskapene svært forskjellig. Det er store variasjoner i hvordan ett og samme selskap skårer, avhengig av hvilken indeksleverandør som står bak vurderingen.128

Også ESG-indekser må på denne bakgrunn brukes med varsomhet. Utvalget mener usikkerheten ved bruk av ESG-indekser for selskaper er for høy og treffsikkerheten for liten til at de er et egnet verktøy til å avgrense investeringsuniverset eller referanseindeksen for å redusere risikoen knyttet til etiske brudd blant selskapene fondet er investert i. En slik ordning ville videre være lite transparent og etterprøvbar. Dermed egner indeksene seg heller ikke som begrunnelse for tilrådinger om utelukkelse eller observasjon.

19.4.5 Filtrere etter rangering av bransjer eller selskapstyper i land og markeder med høy etisk risiko

I stedet for å filtrere land og markeder, kan man filtrere enkeltbransjer eller selskapstyper. En slik filtrering vil baseres på at den etiske risikoen ved investeringer i enkelte bransjer eller typer av selskaper kan være høyere enn i andre, og særlig høye i noen land. Informasjonsgrunnlaget for en slik filtrering kunne være en kombinasjon av landspesifikke forhold og mer bransje- og selskapsspesifikke forhold, dvs. en kombinasjon av flere risikofiltre. Å lage generelle regler for slik filtrering basert på tilgjengelige indekser, ville imidlertid innebære flere av de samme typene av usikkerhet og utfordringer som vurdert ovenfor. Utvalget vil derfor ikke tilrå en slik tilnærming.

19.4.6 Norges Banks godkjenning av markeder

Norges Bank skal ifølge § 3-10 i mandatet for forvaltningen godkjenne hvilke markeder fondet kan investere i. Banken skal dokumentere tilfredsstillende rutiner for vurderingene. Dette kravet gjelder uavhengig av om aksjemarkedet er en del av referanseindeksen eller ikke.

Norges Banks godkjenning av markeder baseres blant annet på vurderinger av kvaliteten på lovverket, rettssystemet, omfanget av korrupsjon og andre samfunnsmessige forhold i det aktuelle landet.129

Mandatet til Norges Bank stiller ikke spesifikke krav til markedsgodkjenningen bortsett fra at den skal dokumenteres. Bankens egne kriterier retter seg først og fremst mot at det skal være en velfungerende og trygg markedsplass. Banken kan som en del av risikohåndteringen legge ytterligere begrensninger på markeds-, bransje- og selskapsnivå.

Utvalget mener det er fornuftig at Norges Bank skal godkjenne nye markeder før det investeres i dem, også nye markeder som kommer inn i referanseindeksen. Det gir konsistens, struktur og etterprøvbarhet i forvaltningsvirksomheten. Alle markedene i dagens referanseindeks, med unntak av Pakistan, er godkjent av Norges Bank. Pakistan er ikke godkjent for aksjeinvesteringer fordi banken mener aksjonærbeskyttelsen er utilstrekkelig. I tillegg har banken godkjent 21 markeder som ikke inngår i referanseindeksen.130 Av disse har FTSE Russell klassifisert 20 som frontmarkeder. Det siste markedet, Saudi-Arabia, er klassifisert som et sekundært framvoksende marked og inngår dermed i FTSE Global All Cap, men er ikke er tatt inn i referanseindeksen.

Det vil være utenfor utvalgets mandat å foreslå endringer i mandatet om hva Norges Bank skal legge vekt på i sin godkjenning av markeder. Norges Banks markedsgodkjenning har samtidig berøringspunkter med problemstillingene som er drøftet over. Vanskelighetene med å bruke en skjematisk tilnærming til landgodkjenning vil også gjelde for Norges Banks landgodkjenning. Mange av informasjonskildene og utfordringene vil være de samme. Forvaltningstekniske utfordringer og konsekvenser for avkastning og risiko vil komme i tillegg.

Utvalget legger imidlertid til grunn at det er konsistens mellom de ulike oppgavene i departementets mandat til banken, og at banken dermed i en godkjenningsprosess av nye markeder også må forventes å legge vekt på at det skal være mulig å følge opp bankens ansvar i mandatet for å drive en ansvarlig forvaltning. Ifølge mandatet skal blant annet OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper ligge til grunn for den ansvarlige forvaltningen.131 Forventningen her er blant annet at forvalter gjør aktsomhetsvurderinger og, innenfor bankens mandat, vurderer aktuelle tiltak for å håndtere risiko som følge av disse. Utvalget antar i den anledning at også vurderinger av miljømessig og samfunnsmessig risiko, samt tilgangen på informasjon, kan være viktig ved beslutninger om å gå inn i nye markeder.

Aktsomhetsvurderinger er pågående og ikke avgrenset til vurderinger i forkant av en beslutning. Etter utvalgets mening bør det vurderes et system der prosessen med markedsgodkjenning bør gjøres med jevne mellomrom, ettersom forholdene i et land kan endre seg, og behovet for aktuelle tiltak kan endres. Økt aktsomhet er å forvente i enkelte markeder, uten at det bestemmer hvilken håndtering en velger i praksis. Utvalget viser her til at banken løpende overvåker risiko ved miljømessige og samfunnsmessige forhold i land, bransjer og selskaper der fondet er investert, og at det legges begrensninger på hva det kan investeres i i enkeltmarkeder, jf. omtale i kapittel 5. Utvalget har videre merket seg at banken, gitt den iboende risikoen, har særskilt oppmerksomhet på investeringene i framvoksende markeder, og at den i 2019 analyserte bærekraftrisiko i om lag 1 200 selskaper i disse markedene. Utvalget har endelig merket seg at banken i framvoksende markeder ofte benytter seg av eksterne forvaltere, der det stilles krav til forvalterne om at de tar hensyn til selskapsstyring, miljø og sosiale forhold i sine beslutninger.

Krav og vurderinger ved godkjenning av nye markeder som det er pekt på over, vil kunne avvike fra de kriteriene Finansdepartementets indeksleverandør har for inkludering av nye markeder i referanseindeksen. Dersom Norges Bank ikke godkjenner eller legger begrensninger på et marked som er inkludert i referanseindeksen, vil porteføljens relative risiko sammenliknet med referanseindeksen, øke. Desto større et marked er, desto større ville dette avviket bli. Mandatets risikorammer betyr at banken har begrensede frihetsgrader til å gjøre slike investeringsbegrensninger eller nedsalg. Utvalget har ikke gått nærmere inn på dette.

Utvalget har merket seg at det er relativt lite tilgjengelig informasjon om Norges Banks markedsgodkjenning og mener Norges Bank bør rapportere overordnet om vurderingene som er gjort ved godkjenning av markeder. Det vil være klargjørende for, og kunne ha vekselvirkninger med, arbeidet under retningslinjene.

19.4.7 Virkemiddelbruken overfor selskaper i land med høy etisk risiko

Ovenfor har utvalget kommet til at de utfordringene som det er pekt på i utvalgets mandat vanskelig kan løses gjennom å utforme etiske retningslinjer for fondet som på en generell måte avskjærer investeringene mot enkeltland, bransjer eller generelle selskapskarakteristika. Spørsmålet blir da hvordan selskaper i land med slike utfordringer konkret bør håndteres.

En slik tilnærming er også i tråd med veilederen for institusjonelle investorer for implementering av OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, som sier at man framfor å avskjære investeringene, bør vurdere hvordan selskapene bruker det handlingsrommet de har på en positiv måte.132

Ved vurderingen av virkemiddelbruken kan det i noen tilfelle legges vekt på at tilstedeværelse av internasjonale institusjonelle investorer i seg selv kan bidra til at selskaper i land med avvikende normer tar mer hensyn til miljø, samfunn og god selskapsstyring.133 En slik effekt vil imidlertid trolig avhenge av både type normbrudd, hvilket land man ser på og hvilken type investorer som er i landet. Å uttrykke forventninger til regulatoriske myndigheter og selskaper, fra investorer alene eller gjennom investorinitiativer, kan bidra i riktig retning. Intuitivt er det rimelig å anta at det er mindre sannsynlig at det vil skje betydelige endringer i repressive og autoritære regimer ved en slik tilstedeværelse, enn i land der lovreguleringen gir et godt utgangspunkt, men der kvaliteten på institusjonene er svak. Et motsatt synspunkt er at tilstedeværelse av internasjonale investorer bidrar til å legitimere styresett med avvikende normer. Også en eventuell slik effekt vil imidlertid trolig være situasjonsbetinget. Utvalget har ikke gått nærmere inn på dette.

Utvalget mener utfordringene i særlig grad gjelder for investeringer i selskaper som har et begrenset handlingsrom i land med en lovgivning og et verdigrunnlag som avviker fra det normgrunnlaget som retningslinjene for fondet bygger på. Dette vil videre særlig gjelde for lokale selskaper som er bundet av nasjonal lovgivning og som gjennom ulike kanaler kan være underlagt føringer fra landets myndigheter. Utenlandske selskaper med tilstedeværelse i markeder med normative avvik, må forventes å ha en aktiv strategi om slik tilstedeværelse, og de må derfor også forventes å være bevisst den etiske risikoen dette medfører. De vil også kjenne til hvilke forventninger som stilles til dem.

Det er likevel viktig å holde fast ved at alle selskaper i markeder med avvikende normer skal vurderes etter samme etiske standard som andre selskaper. Med utgangspunkt i et slikt ideal å sikte mot, bør vurderinger rundt virkemiddelbruk kunne variere mellom selskaper, avhengig av type selskap, hvor det er lokalisert og av andre rammebetingelser rundt selskapet. Utvalget antar at for lokale selskaper med et lite handlingsrom i den type land vi her ser på, bør virkemiddelbruken kunne vurderes annerledes enn for andre selskaper. OECDs retningslinjer legger for eksempel vekt på å vurdere hvordan selskaper opererer innenfor de rammebetingelsene de har. I regimer der fagforeninger ikke er tillatt, hvordan sørger selskapene for at synspunktene til de ansatte blir tatt hensyn til i selskapsstyringen? Er det alternative mekanismer på plass som sikrer dialog mellom ansatte og ledelsen? Og mer generelt, hvordan behandler selskapet sine ansatte? Bør man ha et annet tidsaspekt enn i andre sammenhenger?

Virkemidlene skal etter retningslinjene ses i sammenheng, og Norges Bank skal vurdere hvilket virkemiddel som er best egnet i hvert enkelt tilfelle. Norges Bank skal i denne sammenhengen vurdere om eierskapsutøvelse kan være egnet. Utvalget foreslår i kapittel 16 å nærmere presisere i retningslinjene at det skal være tilstrekkelig dialog mellom Etikkrådet og Norges Bank i alle faser av arbeidet med de enkelte selskapene. For slike selskaper vi her har identifisert, mener utvalget det kan være et særlig behov for en tettere kommunikasjon mellom Etikkrådet og Norges Bank på et tidlig stadium. Innledende informasjonsutveksling mellom Etikkrådet og banken om slike selskaper vil gi banken anledning til å velge om den vil ha eierdialog med selskapet eller foreta andre grep som del av den alminnelige ansvarlige forvaltningen. All slik informasjonsutveksling mellom Etikkrådet og Norges Bank om selskaper kan naturlig nok ikke offentliggjøres.

Utvalget mener videre at Etikkrådet for slike selskaper bør kunne skrive tilrådinger om utelukkelse med en litt annen form og innretting enn andre tilrådinger. Utvalget mener tilrådingene fortsatt skal bygge på grundighet. Samtidig er det et faktum at tilgangen på informasjon ofte kan være begrenset. Tilrådingene i slike tilfeller bør derfor kunne være noe mindre omfattende enn vanlig, jf. også kapittel 20. Videre bør de i større grad kunne bygge på vurderinger om den etiske risikoen, der både risikovurderinger for land og bransje bør kunne tillegges vekt. Her vil en skjønnsom bruk av indeksene referert til i kapittel 9 kunne understøtte vurderingene. Dette betyr imidlertid også at det vil være mindre fokus i tilrådingen på det konkrete normbruddet, selv om dette også må vises til som en sentral del av vurderingsgrunnlaget.

Etikkrådets tilråding må også for disse selskapene rettes mot selskapet og selskapets handlingsrom, og ikke myndighetene i landet. Retningslinjene gjelder for selskaper og ikke land, og fondet er ikke et virkemiddel i utenrikspolitikken. Etikkrådet bør i den sammenhengen henvende seg til selskapet på vanlig måte for å innhente informasjon. Manglende svar gjør at Etikkrådet ikke får holdepunkter for å avvise sin antagelse om at den etiske risikoen er høy. Tilrådingen bør også kunne vise til både FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper som grunnlag for vurderingene.

20 Tilgang på informasjon

20.1 Innledning

Utvalget er i punkt IV i mandatet bedt om å vurdere følgende:

• Hvilken betydning det skal ha for vurderingene under retningslinjene at informasjonstilgangen knyttet til enkeltselskaper ikke er tilstrekkelig for å vurdere grunnlaget for observasjon og utelukkelse?

• Hvilken betydning det skal ha for vurderingene under retningslinjene at enkeltselskaper ikke svarer på henvendelser eller ikke gir tilstrekkelig informasjon på oppfordring?

• Om det i ovennevnte tilfeller er tilstrekkelig å sannsynliggjøre etiske normbrudd gjennom blant annet en risikovurdering av sektor/bransje og region/land.

• Om dagens retningslinjer er egnet ved investeringer i land med svak informasjonstilgang.

Problemstillingen er utdypet på følgende måte i mandatet:

«Hvor effektiv Etikkrådets porteføljeovervåking er i praksis, avhenger i stor grad av informasjonstilgangen om selskapene i fondet. Etikkrådets informasjonstilgang avhenger til dels av hvilken stat eller marked et selskap er hjemhørende i. Generelt er informasjonstilfanget dårligere for selskaper hjemhørende i fremvoksende markeder og såkalte frontmarkeder enn i utviklede markeder. Ulik informasjonstilgang vil kunne gi inkonsistent behandling av selskaper, og i ytterste forstand medføre at selskaper hvor det er lite tilgjengelig offentlig informasjon eller som ikke svarer på henvendelser, kommer bedre ut enn selskaper hvor informasjonstilgangen er bedre.»

Disse spørsmålene er drøftet nærmere i dette kapittelet. Problemstillingen om informasjonstilgang gjelder generelt for alle selskaper der fondet er investert. Etikkrådet og Norges Bank er avhengig av tilgang på relevant, korrekt og tidsriktig informasjon om selskapene og forholdene rundt selskapenes virksomhet. Utfordringene med svak tilgang på informasjon er likevel større i enkelte markeder enn i andre, slik mandatet også peker på. Se også kapittel 19 der utvalget drøfter hvordan investeringer i selskaper med et begrenset handlingsrom i land med høy etisk risiko bør håndteres.

20.2 Sentrale hensyn

20.2.1 Innledning

I kapittel 19 pekes det på flere hensyn som bør tillegges vekt ved behandlingen av selskaper etter retningslinjene for observasjon og utelukkelse. Det ses særskilt på selskaper som opererer og er hjemmehørende i land med avvikende normer, men hensynene er likevel generelle, uansett hvor selskapene opererer og er hjemmehørende. I dette kapittelet drøftes hvordan sviktende tilgang på informasjon skal håndteres, der særlig to av hensynene som ble belyst i kapittel 19, peker seg ut som aktuelle. Det gjelder hensynet til konsistens i behandlingen av selskaper etter retningslinjene og hensynet til grundighet i tilrådingene av observasjon og utelukkelse.

20.2.2 Hensynet til konsistent behandling av selskaper

Tilgang til informasjon og investeringer i land med avvikende normer er beslektede problemstillinger. Tilgang til informasjon henger i stor grad sammen med hvor selskapene opererer, men også hvor de er børsnotert og registrert. Det er for eksempel som regel lettere å få tilgang til informasjon om selskaper og deres aktiviteter i utviklede, demokratiske land med en fri presse og et velfungerende sivilsamfunn, enn i land med svakt utbygde institusjoner eller med et styresett som har et annet verdigrunnlag enn vårt.

Spesielt i lukkede, repressive land kan muligheten til å innhente informasjon være begrenset. Lovgivingen har mangelfulle krav til rapportering, det er få lokale kilder tilgjengelig, og de som er, tenderer til å rapportere mindre kritisk om saker. Kombinasjonen av en mer myndighetstro presse, fravær av et uavhengig sivilsamfunn samt i varierende grad et regjeringstro rettsapparat, vil gi begrenset tilfang av den type informasjon og autoritative kilder som behøves for å identifisere saker og å belyse den konkrete etiske risikoen i en sak. Selskaper kan også la være å samarbeide om nødvendig informasjon.

For store, internasjonale selskaper som opererer i land med normative avvik, er likevel tilgangen til informasjon bedre enn for lokale selskaper hjemmehørende i landet. Dette kan dreie seg om vestlige selskaper som er pålagt rapportering i hjemlandet og som følges opp av medier og sivilsamfunnsorganisasjoner. Selskaper som opererer og er hjemmehørende i mer autoritære stater, er i betydelig mindre grad gjenstand for denne type oppmerksomhet på grunn av at informasjonen ikke er tilgjengelig.

Etikkrådet peker i sitt brev til Finansdepartementet 13. november 2018 på at denne skjevheten i tilgangen til informasjon kan føre til at flere selskaper i utviklede markeder blir utelukket enn i framvoksende markeder. Dette kan synes paradoksalt ettersom den etiske risikoen trolig er større i flere framvoksende markeder.

Betydningen av en konsistent behandling av selskaper er imidlertid at selskaper i fondet skal vurderes etter samme etiske standard. I retningslinjene for observasjon og utelukkelse skal selskapene vurderes opp mot de samme kriteriene og den samme terskelen for utelukkelse. Dette betyr at et selskap kan bli utelukket selv om ikke alle de over 9 000 selskapene i porteføljen, som stadig varierer, faktisk er vurdert under retningslinjene til enhver tid. Dette har paralleller til strafferetten. Lovbrytere blir straffet etter loven selv om det kan være andre som også har brutt loven, men som ikke er blitt oppdaget.

De kriteriene som stilles i retningslinjene for observasjon og utelukkelse, gjelder dermed for alle selskapene i fondet. Brudd på retningslinjene er like alvorlige, uavhengig av hvor selskapene opererer, og hvilken informasjon man har tilgjengelig. Grove, etiske brudd som blir avdekket i vestlige selskaper, blir ikke mindre grove fordi det kan være selskaper hjemhørende andre steder som forårsaker tilsvarende brudd, men som det ikke finnes tilstrekkelig informasjon om.

Vanskeligheter med tilgang på informasjon om selskaper i visse markeder, er like fullt en utfordring. Tilstedeværelse av internasjonale investorer i slike markeder, kan tenkes bidra positivt i en slik sammenheng, jf. også drøfting i kapittel 9 og 19. Både SPU og andre internasjonale investorer stiller forventninger om ansvarlig næringsliv, åpenhet og rapportering om relevante forhold. Utvalget antar slike forventninger er enda mer virkningsfulle om de stilles av flere.

Etikkrådet og Norges Bank må bruke de metoder og kilder til informasjon som er tilgjengelige, på best mulig måte innenfor de rammebetingelsene som eksisterer i de ulike markedene. Den type rangeringer som er vist til i kapittel 9, kan her understøtte Etikkrådets og Norges Banks arbeid. Men som vist der, kan de ikke brukes som selvstendig grunnlag for tilråding om utelukkelse eller observasjon. Det er her også viktig med god informasjonsutveksling mellom Etikkrådet og Norges Bank, slik at informasjon som én av dem har innhentet, kan komplementere den informasjonen som den andre allerede besitter.

20.2.3 Hensynet til grundighet når det er lite informasjon

I de gjeldende retningslinjene for observasjon og utelukkelse kreves det at selskaper skal vurderes individuelt, jf. også omtale i kapittel 19. Etikkrådet skal innhente «nødvendig informasjon» og sørge «for at saken er godt opplyst før råd om observasjon, utelukkelse eller oppheving av slike beslutninger gis». Selskaper skal videre «gis mulighet til å framlegge informasjon og synspunkter for Etikkrådet tidlig i prosessen» og rådet skal «klargjøre overfor selskapet hvilke forhold som kan danne grunnlag for observasjon eller utelukkelse». Tilrådinger om observasjon eller utelukkelse skal forelegges selskapet til uttalelse.

Etikkrådet gjør på denne bakgrunn grundige vurderinger av selskaper som tilrås utelukket eller satt til observasjon. Etikkrådet bygger mye av sine vurderinger på svar fra selskapene på spørsmål Etikkrådet har stilt og på selskapenes kommentarer til utkast til tilråding. Noen selskaper svarer ikke, eller gir svært mangelfull informasjon. I noen saker kan det derfor være svært krevende eller tilnærmet umulig for Etikkrådet å få rede på og dokumentere de nødvendige sidene ved en sak for å ta stilling til den konkrete etiske risikoen.

Det kan skyldes flere forhold. Tilgangen på informasjon kan som nevnt generelt være liten i noen land med særskilte karakteristika. Selskaper kan også unnlate å svare på Etikkrådets henvendelser av andre grunner. Praksis og kultur for investorkommunikasjon kan variere mellom ulike typer selskaper, der man ofte ser at de store internasjonale selskapene har en mer profesjonell tilnærming enn de mindre og lokale selskapene. Et selskap kan videre i enkelte situasjoner unnlate å svare eller gi tilstrekkelig informasjon av hensyn til pågående eller potensielle rettsprosesser, men kanskje også fordi selskapet rett og slett ikke helt forstår Etikkrådets rolle og den potensielle effekten av rådets tilrådinger. Manglende svar gjør at Etikkrådet ikke får holdepunkter for å avvise sin antagelse om at den etiske risikoen er høy.

Hvis manglende informasjon skyldes manglende vilje i selskapene til å svare på Etikkrådets henvendelser, er det etter utvalgets mening særlig graverende. Finansdepartementet behandlet allerede i 2008 dette spørsmålet og slo fast at manglende vilje fra selskapenes side til å bidra med opplysninger i seg selv kan bidra til å gjøre risikoen uakseptabel. I St.meld. nr. 20 (2008–2009) står det:

«Departementet legger til grunn at manglende informasjon om et selskaps atferd, og ikke minst manglende vilje fra selskapet til å bidra med opplysninger, i seg selv kan bidra til at risikoen for medvirkning til uetisk atferd anses uakseptabelt høy. Det vil i praksis kunne innebære at en i mindre transparente markeder, der forhold kan være vanskeligere å belegge, ikke kan stille de samme krav til dokumentasjon for å begrunne et uttrekk.»134

Utvalget mener at dette fortsatt må ligge til grunn.

Sterke indikasjoner på at det foreligger et normbrudd eller risiko for normbrudd, må i enkelte tilfeller veies opp mot hvilken dokumentasjon som er mulig å framskaffe. Hvis indikasjonene er så sterke og risikoen så høy at Etikkrådet finner at det bør vurderes enten observasjon eller utelukkelse, er det viktig at Etikkrådet har utført de undersøkelser som har vært mulig og er åpen om de risikovurderingene som legges til grunn for tilrådingen. Det er ikke nødvendigvis et motsetningsforhold mellom en slik tilnærming og et krav om grundighet i hver enkelt sak. Det vises i denne sammenhengen også til at kravene til belegg generelt skal ta utgangspunkt i en risikovurdering knyttet til framtidige normbrudd, og ikke tar sikte på å fastlegge skyld for normbrudd i fortid.

Utvalget mener imidlertid at en mer rendyrket risikobasert tilnærming som det er vist til her, bør avgrenses til særskilte tilfeller og være basert på autorative kilder. Etikkrådet skal ikke kunne tilrå utelukkelse av en gruppe selskaper, sektorer eller liknende, men fortsatt vurdere selskaper individuelt, i tråd med retningslinjene. Hovedregelen skal være at tilrådingene skal dokumenteres på vanlig måte ved at det er konkrete opplysninger knyttet til det enkelte selskapet som er utgangspunktet.

20.3 Utvalgets vurdering

Utvalget foreslår ikke endringer i retningslinjene for å håndtere spørsmålet om mangelfull informasjonstilgang. Utfordringer knyttet til informasjonstilgang må fortsatt håndteres gjennom et godt skjønn fra Etikkrådet og Norges Bank.

Også denne utfordringen peker mot at det er viktig med god informasjonsutveksling mellom Etikkrådet og Norges Bank. Da vil eventuell relevant informasjon som én av partene kan ha fått kjennskap til, kunne deles med den andre. Utvalget foreslår å styrke retningslinjene på dette området, jf. nærmere omtale i kapittel 16.

Hovedregelen skal være at tilrådingene skal dokumenteres på vanlig måte. I situasjoner der risikoen er tilstrekkelig høy for grove normbrudd, mener utvalget, i tråd med etablert praksis, at manglende informasjon om selskapet, og særlig dersom selskapet viser manglende vilje til å opplyse saken, i seg selv kan bidra til at risikoen for medvirkning til uetisk atferd anses uakseptabelt høy.

Lokale selskaper hjemmehørende i land med en lovgivning som avviker fra de normene som ligger til grunn for de etiske retningslinjene for SPU og der selskapet har et begrenset handlingsrom til å foreta egne tilpasninger, bør kunne behandles særskilt, jf. kapittel 19.

21 Økonomiske og administrative konsekvenser

21.1 Innledning

Utvalget foreslår i de foregående kapitlene å endre retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU på enkelte områder. Dette kapitlet omhandler de økonomiske og administrative konsekvensene som antas å følge av forslagene.

De økonomiske konsekvensene kan deles i to. Den ene kategorien konsekvenser dreier seg om eventuelle virkninger forslagene har for forventet avkastning og risiko i forvaltningen av SPU som følge av at antallet utelukkelser fra fondet kan øke eller gå ned. Den andre kategorien konsekvenser gjelder kostnader eller besparelser dersom forslagene innebærer endret ressursbruk i Etikkrådet og Norges Bank.

Utvalget foreslår flere tiltak for å styrke arbeidet under retningslinjene, både gjennom at nye kriterier eller temaer kommer til, og gjennom et økt samspill for bedre samlet virkemiddelbruk. Det foreslås på denne bakgrunn en moderat styrking av Etikkrådets ressurser, og det vil være behov for kompetanse på nye områder i både Etikkrådet og Norges Bank. Ambisjonen om økt samspill tidlig i prosessen i arbeidet under retningslinjene, vil også ventelig binde noen ressurser i Norges Banks eierskapsavdeling. De økonomiske konsekvensene anslås å være moderate.

Det følger av utvalgets mandat at dagens organisering av arbeidet med retningslinjene skal videreføres. Utvalget har lagt dette til grunn. De administrative konsekvensene vurderes derfor som små.

21.2 Økonomiske konsekvenser

21.2.1 Konsekvenser for avkastning og risiko i SPU

I kapittel 12 og 13 foreslås det enkelte endringer i kriteriene for observasjon og utelukkelse. Utelukkelser av selskaper fra SPU etter kriteriene i retningslinjene vil kunne ha konsekvenser for fondets avkastning og risiko. I finanslitteraturen er det vel etablert at den risikojusterte avkastningen på en portefølje kan bedres ved å spre investeringene på flere aktiva som ikke er perfekt korrelert.135 Utelukkelser av selskaper vil kunne redusere mulighetene for å diversifisere porteføljen på den beste måten og medføre lavere risikojustert avkastning. I tillegg vil mulighetene for å drive aktiv forvaltning reduseres, og eventuelle transaksjonskostnader som følge av utelukkelsene, vil gå opp. Hvis omfanget av utelukkelser øker, vil effektene for porteføljen dermed bli større. Virkningen er særlig stor dersom det skulle besluttes å utelukke hele produktgrupper, land eller sektorer el. Konsekvensene er mindre hvis det utelukkes et fåtall selskaper spredt på ulike bransjer, selskapstyper og land.

Utvalget foreslår å innføre et nytt kriterium som gjelder selskapers salg av våpen til stater involvert i konflikt, en viss tilstramming i vurderingen av selskaper som leverer plattformer som bare kan benyttes til bruk av kjernevåpen, og at utvikling og produksjon av autonome våpen skal være grunnlag for utelukkelse. Videre foreslår utvalget at korrupsjonskriteriet utvides til også å gjelde annen grov økonomisk kriminalitet, samt at finansiering av uetisk virksomhet i enkelte tilfeller kan føre til utelukkelse.

Med utgangspunkt i dagens portefølje har Etikkrådets sekretariat foretatt en foreløpig undersøkelse av hvilke følger de foreslåtte endringene som gjelder våpen, ville hatt på selskapsnivå dersom de var innført i dag. Undersøkelsen er basert på offentlig tilgjengelig informasjon, uten at selskapene er kontaktet. Etikkrådet har heller ikke tatt stilling til eventuell anbefaling om utelukkelse av de aktuelle selskapene. Utvalget kan derfor ikke identifisere selskapene nærmere. Undersøkelsen er kun ment å gi en indikasjon på mulig omfang av noen framtidige utelukkelser som følge av de foreslåtte kriterieendringene.

Når det gjelder selskapers utvikling og produksjon av autonome våpen, er dette antatt ikke å berøre selskaper i fondet i dag, men kan føre til utelukkelser i framtiden. Et nytt kriterium for utelukkelse av selskapers salg av våpen til krigførende stater ville med utgangspunkt i dagens portefølje kanskje medført utelukkelser. Det samme gjelder en utvidelse av virkeområdet til kjernevåpenkriteriet til også å omfatte leveringsplattformer. Etikkrådets sekretariat har totalt sett identifisert en håndfull selskaper som vil kunne bli utelukket som en følge av de foreslåtte kriterieendringene. Samlet markedsverdi av fondets investeringer i disse selskapene var ved utgangen av 2019 i overkant av 10 milliarder kroner, tilsvarende 0,16 prosent av verdien av aksjeporteføljen. Antall utelukkelser vil imidlertid kunne bli flere eller færre enn dette etter grundigere undersøkelser fra Etikkrådet og Norges Bank.

I kapittel 7 er det vist til beregninger av hvilken virkning faktiske utelukkelser har hatt på fondets avkastning i perioden 2006 til 2019. Det framgår av figur 7.1 at over denne perioden har avkastningen for referanseindeksen for aksjer vært 1,3 prosentenheter lavere enn for en tenkt referanseindeks uten utelukkelsene. Dette tilsvarer 0,04 prosentenheter lavere avkastning hvert år i denne perioden. Til sammenlikning var Norges Banks totale årlige forvaltningskostnader for SPU i underkant av 0,05 prosent i 2019.

Det understrekes at slike effekter vil påvirkes av hvilken periode en ser på. I en annen periode enn den som er blitt studert, vil avkastningsdifferansen kunne være både større og mindre, og den kan være både positiv og negativ. En analyse av historisk avkastningsdifferanse vil dermed ikke nødvendigvis være representativ for effekter av tilsvarende porteføljeendringer i framtiden. Beregningene viser i første rekke at utelukkelser fra fondet kan ha betydelig effekt på avkastningen.

Med utgangspunkt i listen fra Etikkrådets sekretariat over en håndfull selskaper som vil kunne bli utelukket som følge av foreslåtte endringer i kriteriene, har Norges Bank gjort beregninger av mulige effekter som utelukkelse av en slik selskapsliste vil kunne ha. I beregningene har en sett på den historiske avkastningen fra en tenkt referanseindeks der akkurat disse selskapene er utelukket, sammenliknet med en tenkt referanseindeks uten noen utelukkelser. Modellen minner om beregningen for de faktiske utelukkelsene som er diskutert i avsnittet over. Det er enkelte tekniske forskjeller mellom disse analysene, men dette antas ikke å ha vesentlig betydning for konklusjonene. Beregningene viser at hvis disse selskapene hadde vært utelukket i perioden 2006 til 2019, ville det resultert i en mindreavkastning på 0,21 prosentenheter, se figur 21.1. For en aksjeportefølje av dagens størrelse gjennom beregningsperioden ville mindreavkastningen ha utgjort om lag 15 milliarder kroner. På samme måte som i vurderingene over må det understrekes at den beregnede historiske differanseavkastningen ikke bør brukes som en prediksjon på avkastningsforskjeller i framtiden.

Kilde: Etikkrådet og Norges Bank.

Like viktig som historiske avkastningsforskjeller er det å se på hvorvidt fondets risikoegenskaper endres som følge av utelukkelser. Som nevnt over er det teoretiske utgangspunktet at når investeringsuniverset begrenses på grunn av utelukkelser, reduserer dette mulighetene for diversifikasjon av porteføljen. Er denne begrensningen betydelig, og har den et systematisk preg, vil en kunne forvente svakere risikodempende egenskaper fra diversifikasjon. Med de samme forutsetningene som i avkastningsberegningene over kan en beregne systematisk risiko (markeds-beta) for en portefølje med disse utelukkelsene og sammenlikne denne med markeds-betaen for en portefølje uten utelukkelser. En finner da at for størstedelen av perioden 2006 til 2019, har en tenkt portefølje av de potensielt utelukkede selskapene hatt en beta lavere enn 1 målt mot en portefølje uten utelukkelser. Med andre ord ville aksjeporteføljen hatt en noe høyere markeds-beta når de aktuelle selskapene var utelukket, enn når de ikke var utelukket, se figur 21.2. Det betyr at med utelukkelsene ville fondsverdiene svingt sterkere i takt med svingningene i totalmarkedet enn uten utelukkelsene.

Sammenhengene kan her være komplekse. En kan imidlertid tenke seg at de antatt utelukkede selskapene som har innslag av eksponering mot våpenproduksjon, hadde risikodempende egenskaper i en portefølje i mesteparten av denne perioden ettersom etterspørselen etter våpen i noen grad kan være frikoblet fra andre forhold i økonomien. Det kan derfor se ut til at det er holdepunkter for å anta at utelukkelser som følge av utvalgets forslag vil øke markedsrisikoen i porteføljen noe.

Kilde: Etikkrådet og Norges Bank.

21.2.2 Ressursbruk i Etikkrådet og Norges Bank

Etikkrådet

Utvalget foreslår en viss økning i antall ansatte og i ressursbruken forøvrig i Etikkrådets sekretariat. Sekretariatet består i dag av åtte personer. Det er svært mange selskaper i fondet, og saksfeltet som sekretariatet skal dekke, er bredt. Ambisjonsnivået og forventningene til hvor mye Etikkrådet kan rekke over, må stå i forhold til ressursene.

Etikkrådet benytter i dag effektive informasjonstjenester for å kartlegge eventuelle brudd på retningslinjene av selskaper i fondet, se nærmere omtale i kapittel 5. Etikkrådet setter også ut andre typer utredningsoppdrag. Både Etikkrådets sekretariat og medlemmer har kompetanse som dekker fagområdene i retningslinjene for fondet. Etikkrådet leverer grundige tilrådinger som er av høy kvalitet.

Etikkrådets oppgaver har blitt mer komplekse etter hvert som investeringsstrategien har endret seg. Det har blant annet sammenheng med at antall selskaper har økt markert, særlig fordi fondet nå er inne i mange framvoksende markeder, og at fondet har økt eksponeringen i små selskaper. Informasjonsinnhentingen har blitt mer krevende, både av rent språklige grunner og fordi informasjonstilgangen er begrenset flere steder. Det blir også viktigere for rådet å forstå hva som er den etiske risikoen i ulike land. Rådet har på denne bakgrunn måttet forholde seg til problemstillinger som ikke var like framtredende da fondet først og fremst var investert i utviklede markeder. Ressurstilgangen for Etikkrådets sekretariat har ikke økt tilsvarende, og arbeidspresset har derfor blitt større. Rådet og sekretariatet utfyller hverandre. Sekretariatet er satt sammen av medarbeidere med ulik utdanningsbakgrunn og yrkeserfaring, men kan ikke ha spisskompetanse på alle de ulike områdene som skal vurderes. Det er derfor viktig at sekretariatet er i stand til å vurdere relevant informasjon og innhente ekstern ekspertise. Rådsmedlemmene har til dels svært spesialisert kompetanse og en erfaringsbakgrunn som det vil være vanskelig å rekruttere til sekretariatet. Samspillet mellom råd og sekretariat er viktig for å få gode, faglige diskusjoner og tilstrekkelig kvalitetssikring av sekretariatets arbeid. Det er derfor viktig at Etikkrådets medlemmer samlet har kompetanse på de områdene rådet skal vurdere. Her inngår både dybdekunnskap om menneskerettigheter, humanitærrett, våpensystemer, forurensning og miljøreguleringer, klima, og forebygging av korrupsjon. Videre er det viktig at rådet har forståelse for internasjonal næringsvirksomhet. Men heller ikke rådsmedlemmene kan ha spisskompetanse innen alle disse områdene.

Etikkrådet er en nokså liten organisasjon og er derfor sårbar dersom enkeltmedarbeidere slutter. I tillegg til at nødvendig kompetanse vil falle bort, vil også verdifull institusjonell hukommelse gå tapt. Det er derfor viktig med en viss stabilitet blant medarbeiderne. Utvalget har inntrykk av at dette ikke har vært et problem hittil. Dette er likevel et viktig hensyn som både rådets leder og oppdragsgiver må ha oppmerksomhet på.

Sametinget har gitt innspill om at Etikkrådet bør ha kompetanse på urfolks rettigheter. Spire har i sitt høringsinnspill tatt til orde for at sivilsamfunnet bør ha en egen representant i Etikkrådet for å «ivareta sosiale strukturer, så vel som økonomiske». Utvalget er enig i at dette er områder som rådet og sekretariatet samlet bør ha kompetanse om, i likhet med andre områder som dekkes av retningslinjene, men at oppnevnelsen bør ikke bindes til enkelte områder. Utvalget har ikke konkrete forslag om hvilken kompetanse som skal inngå i rådet, men legger til grunn at Norges Bank tar hensyn til god og dekkende kompetanse ved nominasjon av nye medlemmer til Etikkrådet, og at Finansdepartementet vurderer dette ved oppnevnelsen av rådet. Utvalget mener det er viktig at Etikkrådet også framover legger vekt på å ha dialog og innhente informasjon og synspunkter fra relevante miljøer som grunnlag for sine vurderinger.

Rådet møtes en gang i måneden og diskuterer alle saker i plenum. Rådsmedlemmer deltar også ofte på møter med selskaper eller eksperter. Til sammen kan dette til tider være nokså tidkrevende. Utvalget legger til grunn at departementet også vurderer hva som er et hensiktsmessig antall medlemmer i rådet i forkant av oppnevning, blant annet etter dialog med rådets leder.

Utvalgets forslag vil gi behov for kompetanse i Etikkrådets sekretariat på noen flere områder. Noen av forslagene fra utvalget vil også kunne være arbeidssparende for Etikkrådet, for eksempel gjennom en større fleksibilitet ved vurderingene av om grunnlaget for utelukkelser fortsatt er til stede for et selskap. Det økte behovet gjelder særlig forslaget om å utvide korrupsjonskriteriet til å gjelde annen økonomisk kriminalitet, men også kriteriet som gjelder salg av våpen til visse stater. Dette er sammensatte og komplekse områder som krever både tid og innsikt å arbeide med. Som følge av noe utvidede oppgaver, og i lys av at rådets arbeidsområde er blitt utvidet over tid, mener utvalget på denne bakgrunn at Etikkrådets sekretariat bør styrkes med inntil to årsverk. Det vil innebære en økning i rådets budsjett på inntil 4 mill. kroner ettersom de økte oppgavene også kan føre til en viss økning i behovet for konsulenttjenester. Rådet bør selv bestemme prioriteringen av disse midlene.

Norges Bank

Utvalget vil også vise til at det vil være behov for kompetanse i Norges Bank på de nye områdene der utelukkelse, observasjon eller eierskapsutøvelse kan gjøre seg gjeldende, både i arbeidet med å forberede endelig beslutning i hovedstyret og i vurderingen av eierskapsutøvelse som alternativt virkemiddel. Oppfølging av eierskapssaker under retningslinjer for observasjon og utelukkelse er ressurskrevende.

Det er overlapp i det arbeidet som Norges Bank uansett prioriterer for ansvarlig forvaltning, og oppgavene som følger av retningslinjene. Norges Bank overvåker porteføljen for å avdekke risiko ved styringen av selskaper og for negativ påvirkning på miljø, mennesker og samfunn fra selskapers virksomhet. Innhenting av informasjon og analyser har blitt utviklet vesentlig i de senere årene til bruk både i bankens porteføljetilpasninger og eierskapstiltak. Bankens forventningsdokumenter er videre blitt utviklet mye de senere årene, der flere nye temaer er kommet til. Sist viser utvalget til forventningen om aktsomhetsvurderinger under OECDs retningslinjer. Samlet vil dette etter utvalgets syn gi opphav til mye relevant informasjon om porteføljen og tiltak som kan være relevante også for arbeidet under retningslinjene.

Norges Banks ressursbruk i arbeidet med retningslinjene for observasjon og utelukkelse er vanskelig å tallfeste. Arbeidet med ansvarlig forvaltning er en integrert del av Norges Banks virksomhet og følges opp av ulike avdelinger. Hovedvekten av arbeidet ligger i avdelingene for eierskap og risiko. Innen eierskapsavdelingen er det bærekraftenheten som følger opp de særskilte eierskapssakene og generelt har mest tematisk overlapp med Etikkrådets arbeid. Enheten koordinerer også Norges Banks kontakt med Etikkrådet, og den har analytikere med ekspertise innen de tematiske områdene som forventningsdokumentene dekker. Selskapsstyringsenheten i samme avdeling er involvert der eierskapsutøvelse under retningslinjene inngår i det bredere eierskapsarbeidet som ledd i aksjeforvaltningen, som særlig gjelder større selskaper og selskaper under aktiv forvaltning.

Det er også et skjæringspunkt mellom arbeidet under retningslinjene og arbeidet med risikoovervåking. I risikoavdelingen er det en egen enhet som arbeider med miljø- og samfunnsmessig risiko. Sist fordrer beslutningsmyndigheten til Norges Bank ressurser til behandling av saker i hovedstyret og dets saksforberedende eierskapsutvalg. Norges Banks organisering av eierskapsarbeidet vil kunne fortsette å utvikle seg over tid.

Alt i alt synes det rimelig å anta at mellom ett og to årsverk i Norges Bank for tiden bindes til arbeid under retningslinjene for observasjon og utelukkelse alene, men langt flere når man ser på bankens ansvarlige forvaltning samlet.

Utvalget foreslår i tillegg til de nye problemstillingene som er aktuelle under utelukkelseskriteriene, enkelte justeringer i retningslinjene vedrørende samspill og koordinering mellom Etikkrådet og Norges Bank, jf. nærmere omtale i kapittel 16. Flere møter mv. krever isolert sett økt ressursbruk. Samtidig vil god informasjonsutveksling og et godt samspill mellom Etikkrådet og Norges Bank gjøre det samlede arbeidet mot selskapene mer effektivt og slik bidra til å redusere nye ressursbehov noe. Utvalgets forslag peker mot en forventning om noe mer dedikert ressursbruk fra Norges Banks side i det innledende arbeidet med vurderinger av selskaper for observasjon og utelukkelse under retningslinjene. For Norges Banks del vil den vesentlige endringen bestå i å legge noe mer innsats i tidlige vurderinger av saker for eventuelle tiltak i den ordinære eierskapsutøvelsen eller i forvaltningen forøvrig. Det er likevel komplisert å isolere denne virkningen fra bankens øvrige virksomhet, og utvalget har i lys av omfanget av Norges Banks samlede ressursbruk ikke funnet det hensiktsmessig å forsøke å tallfeste ressursmessige konsekvenser som følge av forslaget.

21.3 Administrative konsekvenser

Det følger av utvalgets mandat at dagens organisering av arbeidet med retningslinjene skal videreføres. Utvalget har lagt dette til grunn. Det betyr blant annet at Etikkrådet og Norges Bank skal forbli to uavhengige aktører. Utvalget foreslår en moderat styrking av Etikkrådets tilførsel av ressurser og enkelte endringer i retningslinjene for observasjon og utelukkelse for å tydeliggjøre behovet for godt samspill og god informasjonsflyt mellom partene. Utover disse forslagene innebærer ikke utvalgets forslag noen vesentlige administrative konsekvenser.