9 Sykefravær, oppfølging og sykepenger

En god sykepengeordning med hovedsakelig statlig finansiering er et viktig velferdsgode og et sentralt element i den norske modellen. Det sikrer likebehandling av alle arbeidstakere og beskytter arbeidsgivere mot uforutsette kostnader ved høyt omfang av sykdom og helseproblemer hos de ansatte. Forsikring mot inntektstap ved sykdom kan også være arbeidsrettet ved å gi den sykmeldte tid til å bli frisk, samt gjøre det mer attraktivt å være i arbeid og mindre risikabelt å ansette personer med antatte helseutfordringer. På den annen side vil en sykepengeordning med langvarige høye ytelser og der folketrygden dekker sykepenger opp til 6 G ved langtidsfravær, kunne svekke insentivene til å motvirke sykefravær både for arbeidstaker og arbeidsgiver.

Norge har høyt sykefravær sammenlignet med andre land. Det er vanskelig å sammenligne mellom land, men det er ikke grunn til å tro at det skyldes at befolkningen har dårligere helse, at arbeidslivet er tøffere enn i andre land eller at nordmenns holdninger til å arbeide er svakere enn i andre land. Individer med særskilte helseutfordringer kan i større grad være inkludert i arbeidsstyrken i Norge enn i andre land, men det foreligger ikke forskning som kan fastslå om dette er tilfelle. Utforming og praktisering av sykepengeordningen, og oppfølging av de syke, har betydning. Målemetoder og sammensetningen av arbeidsstyrken med hensyn til kjønn og alder har ikke stor betydning for forskjeller i sykefravær.

Sykefravær bør ses i sammenheng med bruk av andre trygdeordninger og andel i arbeid. Sammenlignet med andre land har Norge høyt sykefravær og stor andel uføre, men færre arbeidsledige, færre på sosialstøtte og færre familieforsørgede. Regelverket for stillingsvern kan også påvirke sammensetningen av arbeidsstyrken og dermed sykefraværet.

Sykefravær innebærer store kostnader for arbeidstakere, arbeidsgivere og samfunnet for øvrig. Langvarig sykdom med fravær fra arbeidet kan føre til at arbeidstakere kommer over på andre helserelaterte ytelser og etter hvert mister tilknytningen til arbeidslivet. God oppfølging og tiltak som bidrar til at syke arbeidstakere kommer helt eller delvis tilbake i arbeid kan bidra til å holde arbeidstakere i arbeidslivet.

Gjennom mange år har det vært en sterk og bred satsing på å få ned sykefraværet. NAV, arbeidsgivere og sykmeldere, i hovedsak fastlegene, bruker betydelige ressurser på sykefraværsoppfølging. I tillegg bruker staten betydelige ressurser på sykefraværsoppfølging gjennom virkemidlene i IA-avtalen. Sykefraværet er redusert, men etter 2012 har det vært nokså stabilt, og samlet sett ligger det fortsatt over målet i IA-avtalen. Det er store forskjeller i sykefravær mellom næringer, enkeltvirksomheter og kjønn. Sykefraværsoppfølgingen kan fortsatt forbedres, og det høye sykefraværet i enkelte næringer kan indikere at det er bransjevise utfordringer. Bransjeprogram og nye IA-virkemidler målretter innsatsen ytterligere i IA-avtalen fra 2019.

Forskning viser at økonomiske insentiver for arbeidstakere og arbeidsgivere er viktige for omfanget av sykefraværet. I den nåværende sykepengeordningen er arbeidsgivernes direkte lønnskostnader i hovedsak knyttet til korttidsfraværet, samtidig som arbeidsgiverne også kan påvirke langtidsfraværet. Samarbeidet med sykmelder og sykmeldtes egen medvirkning, samt oppfølging og avklaring fra NAV, er også viktig for sykefraværet.

Utvalget har diskutert en modell som tar sikte på å redusere sykefraværet, og særlig langtidsfraværet, og dermed også redusere risikoen for frafall fra arbeidsmarkedet. Modellen innebærer synliggjøring og forsterking av sykmeldtes medvirkningsplikt, forslag for å styrke samspillet mellom sykmeldte, arbeidsgiver, sykmelder og NAV i sykefraværsoppfølgingen, samt en delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar til langtidsfravær, samtidig som arbeidsgiver betaler mindre for korttidsfravær. Utvalgets flertall foreslår at denne modellen vurderes videre, for ytterligere konkretisering og konsekvensvurdering.

Utvalgets flertall vil understreke at det er en gjensidig avhengighet mellom de ulike elementene i modellen. Synliggjøring og forsterking av sykmeldtes medvirkningsplikt vil styrke sykmeldtes kontakt med arbeidsplassen og gjøre det lettere for arbeidsgiver å drive aktiv oppfølging for at sykmeldte skal kunne komme tilbake i arbeid. Bedre samspill og dialog mellom aktørene vil også kunne gi en mer effektiv oppfølging. Delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar for sykepenger til langtidsfravær vil forsterke arbeidsgivers insentiv til å redusere langtidsfraværet, samtidig som en styrking av medvirkningsplikten og en bedring av dialogen vil kunne legge til rette for god effekt av tiltak for å redusere dette fraværet. Disse grepene vil forsterke arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv. Utvalgets flertall er enige om at effektene av en slik modell må utredes nærmere.

Utredningen må belyse hvilke konsekvenser modellen har for små og mellomstore virksomheter. Videre må utredningen se nærmere på effekter på sysselsetting og sykefravær for ulike typer virksomheter med ulik sammensetning av arbeidsstokken (alder, kjønnsfordeling, dagens sykefraværsfordeling mv.). Det er også avgjørende å utrede hvilken betydning en forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar vil kunne få for inkludering i arbeidslivet.

Forslagene utgjør en helhetlig løsning, noe som gjenspeiler at arbeidet for å redusere sykefraværet og bidra til inkludering er et felles ansvar for arbeidsgiver, arbeidstaker, sykmelder og NAV.

I mandatet er utvalget blant annet bedt om å gi en samlet analyse av utviklingen av ulike inntektssikringsordninger, og sammenligne med andre land. Utvalget er også bedt om å peke på mulige forhold som kan bidra til å forklare forskjellene. Videre skal utvalget foreslå tiltak som kan bidra til at flere kommer i arbeid, at flere får utnyttet sin arbeidsevne, og at færre får unødig langvarige stønadsforløp eller faller utenfor arbeidslivet på en varig stønad, samt komme med anbefalinger om mulige endringer i systemet som kan understøtte økt sysselsetting, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden.

I dette kapitlet drøfter utvalget oppfølgingen av sykmeldte og sykepengeordningen, samt mulige tiltak for å redusere sykefraværet i Norge.

Avsnitt 9.1.1–9.1.2 beskriver utviklingen i sykefraværet i Norge, og sammenligner med sykefraværet i andre land. Sykepengeordningen blir gjennomgått i avsnitt 9.1.3–9.1.4. Avsnitt 9.1.5 handler om oppfølging av sykmeldte. Avsnitt 9.2 inneholder utvalgets vurderinger og forslag. Her drøftes også forslagene om sykepengeordningen og oppfølging av sykmeldte som ble fremmet i NOU 2019: 7.

9.1 Situasjonsbeskrivelse

Dagens sykepengeordning, med full lønnskompensasjon opp til 6 G, kom til i 1978 som følge av et enstemmig stortingsvedtak. Hovedbegrunnelsen var at noen grupper arbeidstakere, gjerne funksjonærgrupper, allerede hadde full lønn under sykdom. Reformen av sykepengeordningen var slik sett sosialt utjevnende ved å etablere like rammer uavhengig av posisjon i arbeidslivet. Det er bred enighet om at en god sykepengeordning med i hovedsak statlig finansiering er et viktig velferdsgode og et sentralt element i den norske modellen.

Sykepengeordningen er også et sentralt element i den norske modellen for samfunnsorganisering, se kapittel 3. Sammenlignet med andre land regnes den norske velferdsstaten å ha gode inntektssikringsordninger ved arbeidsledighet, sykdom, uførhet og alderdom. Modellen bidrar til å sikre høy sysselsetting, lav arbeidsledighet, nødvendige omstillinger i arbeidslivet, gi trygghet for arbeidstakerne, sikre høy produktivitet og inkludere personer med helseproblemer i arbeidslivet. Norge har som andre land også utfordringer når det gjelder eksempelvis arbeidsinkludering, men vi har likevel en relativt høy sysselsettingsandel sammenlignet med mange andre land.

Den sentrale rollen til velferdsstatens inntektssikringsordninger har kommet tydelig fram under den pågående koronapandemien, blant annet gjennom sykepengeordningen og muligheten for å ta ut egenmeldt fravær ved symptomer på luftveislidelser. Sammen med andre ordninger, som dagpenger under permittering, utvidet rett til omsorgspenger mv., har den avhjulpet en vanskelig situasjon for mange enkeltindivider og for samfunnet som helhet.

Sykefravær medfører store kostnader for samfunnet. Den største kostnaden ved sykefraværsdager er knyttet til at den sykmeldte ikke kan bidra til produksjon. Arbeidsgiver har ekstra kostnader, sammenlignet med en situasjon uten sykmelding, i form av produksjonstap og eventuelle utgifter til vikarer, overtid, tilrettelegging ved gradert sykmelding eller lignende. Etter arbeidsgiverperioden motsvares dette et stykke på vei av at folketrygden dekker lønnskostnadene opp til 6 G. Folketrygden dekker ikke utgifter til pensjon, forsikring mv. For arbeidstakere som mottar full lønn under sykmelding er det arbeidsgiver som dekker et eventuelt beløp ut over 6 G. Selv når sykepengene gis med 100 prosent kompensasjon, kan den sykmeldte lide store tap på lengre sikt, dersom et langvarig sykefravær fører til overgang til en varig trygdeytelse. Arbeidstakere med høyt sykefravær risikerer også å få en svakere lønnsutvikling enn andre.

Sykefravær fører også til kostnader knyttet til oppfølging og tilrettelegging. Disse kostnadene bæres i hovedsak av NAV og arbeidsgiver, men den sykmeldte kan også selv investere tid i disse prosessene. Den sykmeldte kan i tillegg ha utgifter til legemidler og behandling.

Selv om sykefravær innebærer store kostnader og arbeid kan være helsefremmende ved en del sykdomstilstander, er det ønskelig at syke arbeidstakere kan være fraværende fra arbeidet. Sykdom kan innebære at produktiviteten svekkes, og fravær fra jobben kan gi hvile og bedre muligheter til å bli frisk. Sykefravær under sykdom kan også bidra til å forhindre smitte mellom ansatte, og dermed redusere både sykdom og sykefravær på lenger sikt. En god sykepengeordning er viktig for tryggheten til arbeidstakerne og for et inkluderende arbeidsliv.

9.1.1 Sykefravær i Norge

Figur 9.1. viser hvordan sykefraværet har utviklet seg siden år 2000. Fraværet økte fram mot år 2003 og falt deretter de påfølgende årene, se figur 9.1. På bakgrunn av IA-avtalen i 2001 ble det gjennomført flere endringer i regelverk knyttet til sykefravær, og mange virksomheter tegnet i 2002 forpliktende avtaler om å arbeide målrettet for reduksjon av sykefraværet. Samtidig arbeidet partene i IA-avtalen aktivt med informasjonsformidling og utvikling av verktøy for sykefraværsoppfølgingen. Norsk Industris sykefraværsstatistikk viste en betydelig nedgang i sykefraværet tidlig i 2003. Det kan tyde på at arbeidet på den enkelte arbeidsplass var vesentlig for den bratte nedgangen i sykefraværet i 2003–2004. Faggruppen for IA-avtalen (2018) peker på endret regelverk knyttet til bedre oppfølging av de sykmeldte og strengere krav for å bli sykmeldt i mer enn åtte uker, samt økt bruk av gradert sykmelding, som viktige årsaker til nedgangen i sykefraværet i denne perioden.

Tallene er sesong- og influensajustert. Som følge av koronapandemien justerer Statistisk sentralbyrå fra og med 1. kvartal 2020 også for koronadiagnoser. Med denne metoden korrigeres det for den direkte effekten av legemeldinger med koronadiagnoser. Det har også vært en stor økning i andre diagnoser som sannsynligvis henger sammen med koronautbruddet. Det blir det ikke justert for. Se boks 9.1 for en omtale av sykefraværsprosenten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Hovedbildet de siste årene er at sykefraværet i hovedsak har vært relativt stabilt siden 2005. Det var en midlertidig topp i fraværet i 2009, etterfulgt av en nedgang. Etter 2012 har det bare vært mindre svingninger i sykefraværet. Det er da justert for sesongvariasjoner og influensa, samt for koronadiagnoser i 2020.

Det rene sesongjusterte sykefraværet (ikke influensa- og koronajustert) var 8,3 prosent høyere i første kvartal 2020 enn i kvartalet før. Økningen skyldes hovedsakelig påbegynte sykefraværstilfeller med diagnosen covid-19 og ulike luftveisdiagnoser (Nossen og Sundell 2020). Omfattende smitteverntiltak førte til at bildet raskt ble snudd, og allerede i april ble det registrert om lag 20 prosent færre tilfeller enn i samme periode året før. I tredje kvartal 2020 økte fraværet igjen, og samlet var det rene sesongjusterte fraværet høyere enn før koronapandemien, men fortsatt litt lavere enn i 1. kvartal, da pandemien brøt ut i Norge.

IA-avtalens delmål fra 2001 til 2018 var en 20 prosent reduksjon i sykefraværet sammenlignet med 2. kvartal 2001. Fra 2. kvartal 2001 til 4. kvartal 2018 ble sykefraværet redusert med 12,4 prosent. Ambisjonene om lavere sykefravær er videreført i den siste IA-avtalen, der partene er enige om et mål om at sykefraværsprosenten skal reduseres med 10 prosent sammenlignet med årsgjennomsnittet for 2018.

Det er store forskjeller i utviklingen i sykefraværet mellom næringer i IA-perioden, se figur 9.2. Noen næringer har hatt en stor nedgang i fraværet fra 2001 til 2019, med den største nedgangen i næringene overnattings- og serveringsvirksomhet (35 prosent) og industri (29 prosent). Reduksjonen har vært minst innenfor undervisning (6 prosent), etterfulgt av offentlig administrasjon/forsvar/sosialforsikring (8 prosent) og helse- og sosialtjenester (10 prosent).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kvinner har betydelig høyere sykefravær enn menn. I tredje kvartal 2020 var det sesong- og influensajusterte sykefraværet for kvinner på 7,7 prosent og 4,7 prosent for menn, noe som tilsvarer at kvinner har 65 prosent høyere sykefravær enn menn. Forskjellen mellom kjønnene økte betydelig fra 2000 til 2012, men har deretter vært relativ stabil, se figur 9.3. Fra tredje kvartal 2000 til tredje kvartal 2020 gikk sykefraværet ned med 7,1 prosent, 3 prosent for kvinner og 13,1 prosent for menn.

Se note til figur 9.1

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Vanlige forklaringer på kjønnsforskjeller i sykefravær er at de skyldes svangerskapsrelaterte lidelser, andre helseforskjeller, at kvinner lettere oppsøker helsevesenet, at kvinner er utsatt for en dobbel byrde med arbeid og ansvar for barn, og spesielle arbeidsbelastninger i yrker med stor andel kvinner. Nær 40 prosent av forskjellen mellom menn og kvinner mellom 20–39 år tilskrives gravides sykefravær (Nossen og Helde 2016). Almlid-utvalget (NOU 2010: 13) slo fast at kjønnssammensetningen er den viktigste forklaringen på det høye sykefraværet i helse- og omsorgssektoren. Utvalget gjennomgikk kunnskapsstatus for kjønnsforskjeller i sykefraværet, og konkluderte med at mye av kjønnsforskjellene ikke kunne forklares ut fra tilgjengelig kunnskap og at mye av årsaken til kjønnsforskjellene i sykefraværet var ukjent. Det er fortsatt usikkerhet rundt sammenhengen mellom kjønn og sykefravær. En kunnskapsoppsummering publisert i forbindelse med Forskningsrådets konferanse for programmet «Sykefravær, arbeid og helse» i 2016, stadfester dette (Mastekaasa 2016).

Det er også betydelige regionale forskjeller i utviklingen i sykefraværet. I perioden 4. kvartal 2001–4. kvartal 2019 viste det legemeldte fraværet størst nedgang i Oslo (32 prosent), etterfulgt av Finnmark (28 prosent).1 Reduksjonen var minst i Aust-Agder (7 prosent) og Rogaland (8 prosent).

De fleste sykefraværene er relativt kortvarige. Av de 1,3 mill. legemeldte sykefraværstilfeller som ble påbegynt i 2018, ble 63 prosent avsluttet innen 16 dager. Det er likevel langvarige fravær som står for det meste av sykefraværet målt i antall dager. Sykefraværstilfeller med varighet inntil 16 dager utgjorde bare 14 prosent av antall legemeldte sykefraværsdager i 2018. 94 prosent av alle sykefraværstilfeller ble avsluttet innen et halvt år, men disse fraværstilfellene utgjorde likevel bare 55 prosent av alle fraværsdagene. Sykefravær med varighet på mer enn et halvt år stod derfor for 45 prosent av alle fraværsdagene, og 6 prosent av sykefraværstilfellene.

De sykefraværsdagene arbeidsgiver i dag betaler for i arbeidsgiverperioden på 16 dager, utgjør mellom 35 og 40 prosent av de totale fraværsdagene som dekkes av sykepengeordningen. Arbeidsgiver dekker de første 16 dagene uavhengig av om sykefraværet er egen- eller legemeldt, og uavhengig av om fraværet avsluttes innen 16 dager eller viser seg å bli mer langvarig.

Lange sykefraværsforløp etterfølges ofte av mer varige helserelaterte trygdeytelser. Om lag 70 prosent av helt nye mottakere2 av arbeidsavklaringspenger (AAP) kommer fra sykepenger, mens om lag 80 prosent av nye mottakere av uføretrygd kommer fra AAP. Figur 9.4 viser hvor stor andel av sykepengemottakere som to år etter start av sykefraværsforløpet mottar enten arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd. Mer enn halvparten av de som går ut dagens maksimale sykmeldingsperiode på 12 måneder, mottar en mer varig helserelatert trygdeytelse to år etter start av fraværsforløpet. Andelen som ender opp med en varig helserelatert ytelse stiger dramatisk når forløpene har vart lengre enn 9 måneder (270 dager).

Kilde: Markussen og Røed (2018)

Arbeidstakere som går ut hele sykepengeperioden, vil i mange tilfeller ha en alvorlig sykdom, og det er derfor naturlig at de har en høyere risiko for å komme over på en mer varig helserelatert ytelse enn de med kortere sykefravær.

Forskning og analyse gir imidlertid grunn til å tro at også varigheten av et sykeforløp uten nærvær på arbeidsplassen og aktivitet i seg selv øker risikoen for å bli stående varig utenfor arbeidslivet. Markussen m.fl. (2012) viser at tiltak innrettet mot mer bruk av graderte sykmeldinger bidrar både til å redusere lengden på sykefraværene, og til å redusere andelen av de sykmeldte som går over på mer langvarige helserelaterte ytelser som AAP og uføretrygd. De finner også at mer bruk av gradert sykmelding øker sannsynligheten for at de sykmeldte forblir i arbeid etter at sykmeldingsperioden er avsluttet. En analyse av den såkalte Hedmarksmodellen finner at mer konsekvent oppfølging av aktivitetskravene i sykepengeordningen førte til lavere sykefravær, noe som gjorde at færre brukte opp sykepengerettighetene, som igjen førte til at tilgangen til arbeidsavklaringspenger ble redusert (Kann og Lima 2015).

Kann m.fl. (2013) studerer sammenhengen mellom utviklingen i samlet sykefravær og antall personer som bruker opp sykepengerettighetene sine. Forfatterne finner at antallet som bruker opp sykepengerettighetene følger utviklingen i samlet sykefravær tett, og at antallet faller mer enn sykefraværet når sykefraværet faller. De finner ikke støtte for at gruppen som bruker opp sykepengerettighetene er mer selektert til de som har særlig dårlig helse når gruppen blir mindre. Forfatterne skriver at det er nærliggende å slutte at det er en relativt stor gruppe blant de langtidssykmeldte som befinner seg i en gråsone der også andre mekanismer enn selve helsetilstanden spiller inn. De nevner flere eksempler, blant annet hvor godt arbeidslivet klarer å tilrettelegge for at personer med dårlig helse kan stå i arbeid, utforming av sykepengeregelverket og andre tilstøtende ordninger, NAVs arbeidsmetoder og kvaliteten i oppfølgingsarbeidet, samt holdninger til sykefravær generelt. Dette tyder på at dersom man setter inn gode tiltak som reduserer sykefraværet, vil det også resultere i at færre vil bruke opp sykepengerettighetene, som igjen vil føre til færre mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

9.1.2 Sykefravær – sammenligning med andre land

Sykefraværet i Norge er høyt i internasjonal sammenheng. Figur 9.5 viser utviklingen i sykefraværet i noen nord-europeiske land i perioden 1990–2019 målt ved arbeidskraftundersøkelsen. I Sverige og Nederland har sykefraværet svingt betydelig, men etter flere reformer har det falt kraftig over tid.

Forstørr bilde

Figuren viser andel av alle sysselsatte 15–74 år som er sykmeldte i hele referanseuken, i prosent, etter data fra arbeidskraftundersøkelsen (AKU) 1990–2019. Sykefraværet målt i AKU er lavere enn sykefraværsprosenten i figur 9.1 som er basert på egenmeldte og legemeldte sykefravær. Det skyldes blant annet at sykefraværet i AKU ikke inkluderer sysselsatte som kun er sykmeldte i deler av referanseuken.

Kilde: Eurostat og NOU 2019: 7

Figur 9.6A viser at basert på arbeidskraftundersøkelsen hadde Norge det høyeste sykefraværet blant landene i EU/EØS-området i 2019. Sykefraværet i Norge var 67 prosent høyere enn et vektet gjennomsnitt for de øvrige nordiske landene, og 65 prosent høyere enn et vektet gjennomsnitt for EU/EØS-landene. Også i OECDs statistikk over kompenserte sykepengedager per arbeidstaker basert på administrative registre ligger sykefraværet i Norge høyt, men lavere enn i Tsjekkia og Tyskland, se figur 9.6B. Forskjellen mot Sverige og Danmark er også noe mindre enn det arbeidskraftundersøkelsen viser. Ulike registreringsrutiner fører imidlertid til støykilder ved sammenligninger mellom land, og denne statistikken dekker ikke alle sysselsatte. OECD bruker i hovedsak tall fra arbeidskraftundersøkelsen når de sammenligner sykefravær på tvers av OECD-land.

Forstørr bilde

Figur A: Figuren viser prosent av alle sysselsatte 15–74 år som er sykmeldte i hele referanseuken, etter data fra arbeidskraftundersøkelsen (AKU). Sykefraværet for EU/EØS og Norden er vektet for antall sysselsatte i aldersgruppen 15–74 år. Bulgaria, Kypros, Hellas, Malta og Romania er ikke inkludert under EU/EØS grunnet manglende datagrunnlag.

Figur B: Figuren viser antall kompenserte arbeidsdager tapt per år grunnet sykdom per arbeidstaker. Tallene er hentet fra administrative registre. Det er betydelige utfordringer knyttet til sammenlignbarhet mellom ulike land. I denne statistikken teller for eksempel gradert sykefravær like mye som fulltidssykefravær for Sverige, mens tallene for Norge tar hensyn til gradert fravær.

Kilde: OECD

Det høye sykefraværet i Norge sammenlignet med andre OECD-land må ses i sammenheng med at det i alle land finnes flere trygdeordninger som til dels overlapper, med ulik utforming og ulike kvalifikasjonskrav. Norge har høyt sykefravær og en høy andel uføre, mens mange andre europeiske land har en større andel mottakere av arbeidsledighetstrygd og sosialhjelp. Selv om Norge har en høy andel trygdemottakere samlet sett, er andelen uten vesentlige arbeidsinntekter lav sammenlignet med mange andre land. I mange andre europeiske land er det flere personer som ikke mottar inntekt fra trygd eller arbeid, og dermed må forsørges av familien (Pedersen m.fl. 2019b). Slike forskjeller taler for at man også sammenligner sysselsettingsandeler. Som vist i kapittel 4 er sysselsettingsandelen i Norge høy sammenlignet med mange andre land, selv om vi ikke lenger ligger helt i toppen slik vi gjorde tidligere.

Det er store utfordringer knyttet til internasjonal sammenligning av sykefravær. Sammenligninger basert på administrative registre vil være preget av forskjeller i de ulike landenes trygdesystemer og institusjoner: Rettighetene til ytelser vil gjerne avgjøre om man blir registrert som sykmeldt eller ikke. Trolig vil disse institusjonelle forskjellene mellom land i noen grad også påvirke hva respondentene rapporterer i spørreundersøkelser, som arbeidskraftsundersøkelsen.

Boks 9.2 drøfter mulige problemer ved å sammenligne tall for sykefravær i ulike land basert på arbeidskraftundersøkelsene. Selv om det er betydelig usikkerhet knyttet til slike sammenligninger, tyder drøftingen på at Norge reelt sett har et høyt sykefravær sammenlignet med andre land. Individer med særskilte helseutfordringer kan i større grad være inkludert i arbeidsstyrken i Norge enn i andre land, men det foreligger ikke forskning som kan fastslå om dette er tilfelle. Utforming og praktisering av sykepengeordningen, og oppfølging av de syke, har betydning for forskjellen i sykefravær mellom Norge og andre land. Målemetoder og sammensetningen av arbeidsstyrken med hensyn til kjønn og alder har ikke stor betydning for forskjeller i sykefravær.

I utgangspunktet er det en rekke mulige forklaringer på reelle forskjeller i sykefravær mellom land. En mulig årsak er forskjeller i den generelle helsetilstanden i befolkningen. Det er imidlertid lite som tyder på at det kan forklare høyt sykefravær i Norge. Forventet levealder ved fødsel i Norge er blant de høyeste i verden, og selvrapportert helse er blant de beste ifølge EUs levekårsundersøkelse EU-SILC. En annen mulighet er om sysselsettingsandelen blant personer med helseproblemer er høyere i Norge enn i andre land, og om det kan være noe av forklaringen på at sykefraværet blir høyere. Det diskuteres nærmere i boks 9.2.

Boks 9.2 Internasjonal sammenligning av sykefravær

Metode og datakilder

De fleste internasjonale sammenligninger av sykefravær tar utgangspunkt i arbeidskraftundersøkelsene (AKU). Arbeidskraftundersøkelsen er en etablert spørreundersøkelse med lik utforming mellom land, slik at utfordringene ved sammenlignbarhet trolig er mindre enn med tall fra administrative registre.

For å komme med i sykefraværstallet i AKU, er det et krav at man må være definert som sysselsatt. Sysselsatte som oppgir at de ikke har arbeidet i referanseuken, får spørsmål om årsaker til fraværet, for eksempel egen sykdom eller ferie. Selv om det kan være visse forskjeller mellom ulike land i hvordan undersøkelsen gjennomføres, finner SSB (Berge m.fl. 2012) at arbeidskraftundersøkelsene i Danmark, Finland, Norge og Sverige er sammenlignbare, slik at undersøkelsen er egnet som kilde for sammenligning av sykefraværstall. Høyt sykefravær i Norge sammenlignet med andre land kan derfor neppe forklares med forskjeller i hvordan undersøkelsene gjennomføres.

Det er likevel forhold som kan føre til at like tilfeller ikke gir samme utslag i de ulike landenes AKU-tall for sykefravær:

• Landene har ulike regler for sykmelding, fravær og oppsigelse.

• Ulikheter i helsetilstanden blant sysselsatte som følge av ulik sammensetning etter kjønn og alder mv.

Slike forhold drøftes nærmere nedenfor.

Ulike regler for sykmelding og oppsigelse under sykdom

Ulik utforming av sykepengeordningene kan føre til forskjeller i målt sykefravær på tvers av land. Sverige og Nederland har lengre maksimal varighet i sykepengeordningen enn Norge. Arbeidstakere som fortsatt er sykmeldt etter mer enn 12 måneder i disse landene, vil som regel opprettholde et arbeidsforhold og vil dermed kunne svare at de er sykmeldte i arbeidskraftundersøkelsen. I Norge vil en person som er sykmeldt i over ett år ikke bli regnet som sysselsatt i arbeidskraftundersøkelsen, og dermed ikke få registrert sykefraværet. Det vil isolert sett bidra til å trekke opp sykefraværet i disse landene målt ved arbeidskraftundersøkelsen, sammenlignet med Norge.

På den annen side har Sverige og Danmark også bestemmelser som gjør at maksimal varighet kan bli mindre enn ett år, noe som trekker i motsatt retning. I Sverige innebærer rehabiliteringskjeden at vilkåret for rett til sykepenger blir strengere utover i perioden. Etter 180 dagers sykefravær vil retten til sykepenger bli vurdert ut fra om den sykmeldte kan utføre noe arbeid som normalt forekommer i det ordinære arbeidsmarkedet, ikke bare på sin egen arbeidsplass. Unntaket er dersom det er stor sannsynlighet for at den sykmeldte skal kunne komme tilbake til arbeid hos sin egen arbeidsgiver innen ett års sykefravær. Dersom mange sykmeldte blir skjøvet over til andre ytelser, kan det medføre at de ikke svarer at de er borte fra jobben på grunn sykdom i AKU, og det vil trekke det målte sykefraværet ned. Antallet avslag på sykepenger har økt kraftig de siste årene og var i 2019 årsaken til 7,1 prosent av alle avsluttede sykefravær, en økning fra 1,7 prosent i 2013. I 2019 utgjorde avslag 28 prosent av de avsluttede sykefraværstilfellene mellom dag 175 og dag 360 av sykefraværet, en økning fra 7 prosent i 2013. I tillegg vil det trolig være noen som forventer avslag som ikke vil søke. Dette er trolig en viktig årsak til fallet i sykefraværet i Sverige siden 2015.

De fleste som får avslag på sykepenger i Sverige, kommer imidlertid tilbake i arbeid. En undersøkelse fra 2017 finner at 57 prosent av de som fikk avslag på sykepenger gikk tilbake i arbeid hos samme arbeidsgiver. Fem måneder etter avslaget var om lag 2/3 sysselsatt, mens om lag 13 prosent var arbeidssøkere. Til sammenligning var 83 prosent av de som forlot sykepengeordningen av andre grunner sysselsatt fem måneder senere (Försäkringskassan 2017). En studie fra Norge fra 2016 finner at avslag på sykepenger reduserte både senere sykefravær og sannsynligheten for å motta uføretrygd tre år senere (Riksrevisjonen 2016).

På begynnelsen av 2000-tallet var sykefraværet høyere i Sverige enn i Norge. Mellom 2003 og 2010 falt sykefraværet i Sverige kraftig, noe som i hovedsak trolig skyldes endring i praktiseringen av regelverket. I denne perioden ble oppfølgingen av de sykmeldte håndtert mer enhetlig, strengt og systematisk, blant annet gjennom sammenslåingen av de svenske trygdeetatene i 2005. Antallet påbegynte sykepengetilfeller etter arbeidsgiverperioden falt betydelig, samtidig som flere med langvarig sykefravær gikk ut av sykepengeordningen. Økningen i avsluttede sykepengetilfeller var særlig stor for sykefravær over ett år. Antall nye mottakere av uføretrygd var høyt mellom 2003 og 2005, noe som trolig har sammenheng med økt overgang fra sykepenger. Overgangen til uføretrygd har siden falt til et lavt nivå. Innføringen av beslutningsstøtte, tidsbegrensninger i sykepengeordningen og rehabiliteringsskjeden i 2007–2008 kan ikke forklare fallet fra 2003, men kan ha bidratt til å forlenge fallet i sykefraværet (NOU 2019: 7).

Gleinsvik m.fl. (2014b) sammenligner sykefravær i ulike land, og korrigerer blant annet for ulike regelverk for maksimal varighet av sykepenger og ulik bruk av graderte sykmeldinger. Studien finner at Norge har betydelig høyere sykefravær enn andre nord-europeiske land også med slike korreksjoner.

I land med svakere stillingsvern for sykmeldte kan sykefraværet bli lavere fordi arbeidstakere som blir oppsagt under sykdom vil bli registrert som arbeidsledige. Gleinsvik m.fl. (2014b) undersøker stillingsvernet for sykmeldte i sju nord-europeiske land og finner at arbeidsgivere i Danmark, Island og Storbritannia har større mulighet til individuelle oppsigelser enn i Norge, Sverige, Finland og Nederland. I Danmark kan funksjonærer i privat sektor bli sagt opp med en måneds oppsigelsestid dersom de har mottatt sykelønn fra arbeidsgiver i 120 dager de siste tolv månedene. Antallet som faktisk blir oppsagt under sykdom er usikkert.

Lien (2019) sammenligner sykefraværet i Norge med seks andre nordeuropeiske land med bruk av arbeidskraftundersøkelsene, og finner at det er flere arbeidsledige i Danmark, Nederland og Storbritannia som sluttet i siste jobb grunnet helseproblemer. For de øvrige landene mangler det data for denne størrelsen. Lien peker på at dette funnet kan forklare noe av forskjellen i målt sykefravær, men tallfester ikke betydningen. Samtidig finner han at andelen av personer utenfor arbeidsstyrken som sluttet å jobbe på grunn av helseproblemer er klart større i Norge enn i de andre landene i undersøkelsen. Det bidrar isolert sett til å trekke sykefraværet i Norge ned. Lien peker imidlertid på at det kan henge sammen med at det er flere eldre som jobber i Norge enn i de fleste av sammenligningslandene. Jo eldre man er når man slutter å jobbe, jo større er sjansen for at man slutter å jobbe på grunn av helseproblemer.

Betydningen av sammensetningen av arbeidsstyrken

Gleinsvik m.fl. (2014a) studerer om forskjellene i sykefravær mellom Norge og andre land skyldes forhold i arbeidsstyrken, eller forhold i arbeidslivet som er dokumentert å ha effekt på sykefraværet. Sykefraværet er høyere for kvinner, eldre, fast ansatte og i store virksomheter. I sum finner de ikke at forskjeller i størrelsen på slike befolkningsgrupper blant de sysselsatte eller arbeidsforhold kan forklare forskjellen i sykefraværet mellom Norge og andre land. Korrigering for disse kjennetegnene reduserer noe av forskjellene i sykefravær til Island, Storbritannia, Nederland og Finland, mens det øker forskjellene til Sverige og Danmark. Gleinsvik finner heller ikke at ulik konjunktursituasjon forklarer forskjellen i sykefravær.

Sammensetningen av arbeidsstyrken kan ha større betydning dersom det blant sysselsatte i Norge er en høyere andel med helseutfordringer sammenlignet med andre land. En mulig indikasjon på dette ville være hvis Norge sammenlignet med andre land har høyt sykefravær i grupper hvor risikoen for sykefravær generelt er høy, og samtidig har høy sysselsetting i de samme gruppene. Figur 9.7 viser forholdet mellom sysselsettingsandel og sykefravær målt i AKU etter kjønn og aldersgruppe i de fleste landene i EU og EFTA. Sammenlignet med andre land har Norge både relativt høy sysselsettingsandel og relativt høyt sykefravær for eldre arbeidstakere, i alderen 55–64 år. I aldersgruppen 25–54 år ligger Norge høyest når det gjelder sykefravær, mens sysselsettingsandelen sammenlignet med andre land er relativt høy for kvinner og mer middels for menn. Det er dermed en viss tendens til at Norge har både høy sysselsetting og høyt sykefravær for grupper der sykefraværet er høyt også i andre land. Samlet er det sykefraværet i aldersgruppen 25–54 år som veier tyngst, og sykefraværet i denne aldersgruppen utgjør om lag 2/3 av det samlede sykefraværet i hele arbeidsstyrken, definert ved aldersgruppen 15–74 år.

Forstørr bilde

Figuren viser forholdet mellom sysselsettingsandel (x-aksen) og sykefravær målt i AKU (y-aksen) etter kjønn og aldersgruppe. Sysselsettingsandel og sykefravær er beregnet som et gjennomsnitt av 2015–2019. Figurene inkluderer observasjoner for land i EU og EFTA som hadde registrert AKU-data for sykefravær i de respektive gruppene i 2019. For noen land mangler tall for noen år, og datapunktet er basert på de årene som det finnes tall for. Aldersgruppene følger inndelingen til Eurostat. Sykefraværet til sysselsatte under 25 år og over 64 år utgjør en svært liten andel av det samlede sykefraværet.

Kilde: Eurostat

En mulig mekanisme som kunne føre til at det var en høyere andel med helseutfordringer blant de sysselsatte i Norge sammenlignet med andre land, ville være hvis personer med helseproblemer i større grad kommer i og blir værende i arbeid i Norge. Ulikheter i stillingsvern for sykmeldte kan ha en viss betydning her, fordi syke arbeidstakere lettere kan sies opp i land med svakere stillingsvern, se drøfting over.

Sysselsettingen blant personer med selvrapporterte helseutfordringer kan belyses ved tall fra to spørreundersøkelser, EU-SILC og arbeidskraftundersøkelsen. For EU-SILC er resultatene avhengig av aldersgruppe og hvordan helseproblemer måles. Barth (2019) finner at sysselsettingsandelen blant personer i alderen 25–54 år som rapporterer om varige helseproblemer eller dårlig selvopplevd helse er høyere i Norge enn i Danmark, Finland og Nederland, men lavere enn i Sverige. Som vist i kapittel 10 er imidlertid sysselsettingsandelen blant personer i alderen 18–64 år som rapporterer at helseproblemer begrenser utføring av alminnelige aktiviteter, noe lavere i Norge enn i Danmark, Finland, Nederland og Sverige. Lien (2019) bruker tall fra arbeidskraftundersøkelsen, og finner at andelen sysselsatte blant personer som i undersøkelsen svarer at de har nedsatt funksjonsevne er lavere i Norge enn i Danmark, Sverige, Nederland og Storbritannia. Siden personer med nedsatt funksjonsevne i Norge ifølge arbeidskraftundersøkelsen har om lag tre ganger så høyt sykefravær som andre, kan det isolert sett trekke sykefraværet ned. Samlet gir disse undersøkelsene et motstridende bilde om personer med helseutfordringer i større grad er sysselsatt i Norge enn i andre land. Siden både AKU og EU-SILC er basert på selvrapportert helsetilstand, kan forskjeller i svarene mellom land også reflektere forskjeller i holdninger, oppfatninger og tolkning av spørsmålene mellom landene

I en undersøkelse av sykefraværstallene i perioden 2007 og 2012 finner Brage m.fl. (2013) at mellom 11 og 12 prosent av de sysselsatte står for 80 prosent av det samlede sykefraværet innenfor et enkelt år. I 2012 inkluderte denne gruppen alle som hadde minst 25 fraværsdager i løpet av året. Det er imidlertid en betydelig utskifting i hvem som har høyt sykefravær fra år til år, og gjennom en seksårsperiode er 35 prosent av arbeidstakerne innom gruppen som i et år har et høyt sykefravær. Gruppen som står for 80 prosent av sykefraværet i ett kalenderår står for om lag 20 prosent av sykefraværet årene før og etter dette året. Personer som er på vei mot mer langvarige helserelaterte ytelser står for 35 prosent av sykefraværet i gruppen med høyt sykefravær. I mange tilfeller går veien ut av arbeidslivet således gjennom et fullt sykefravær. Dersom dette er en gruppe som i større grad er inkludert i arbeidslivet i Norge enn i andre land, kan det bidra til å forklare noe av forskjellen i sykefraværet. Utvalget er imidlertid ikke kjent med tilsvarende undersøkelser for andre land. Videre forskning på sammensettingseffekter bør undersøke i hvilken grad det kan forklare forskjeller i sykefravær mellom ulike land. Det bør også ses i lys av at andelen personer utenfor arbeidsstyrken som sluttet i siste jobb på grunn av helseproblemer, er klart større i Norge enn i andre land, som påpekt av Lien (2019).

Forskjeller i arbeidsmiljø mellom land kan også være en forklaring på forskjeller i sykefravær. Ifølge Faggruppen for IA-avtalen (2018) vurderes arbeidsmiljøet i Norge som godt i internasjonale sammenligninger. Ifølge statistikk fra OECD er Norge det medlemslandet med lavest belastning («job strain») i arbeidslivet.

Gleinsvik m.fl. (2014a) mener det er nærliggende å tro at forskjeller i sykepengeordningen mellom land kan forklare en del av forskjellen i sykefravær.

Dahl m.fl. (2007) sammenligner sykepengeordningene i de nordiske landene og spør om sjenerøse ordninger fører til mindre restriktive holdninger til sykefravær. I tillegg ser de på hvordan egenskaper ved arbeidstakeren, som kjønn, alder mv., påvirker holdninger til sykefravær og hvordan disse holdningene varierer mellom, og innenfor de nordiske landene. De finner at det er til dels store forskjeller i holdninger til sykefravær mellom arbeidstakere i de nordiske landene, og at forskjellene innenfor landene er betydelig mindre enn forskjellene mellom land. De finner videre at de to landene med de mest restriktive sykelønnsordningene (Island og Finland) samlet sett også har de mest restriktive holdningene til sykefravær. De peker imidlertid på at dette ikke nødvendigvis er kausale sammenhenger.

I en undersøkelse av norske arbeidstakeres holdninger til sykefravær finner Holbæk-Hanssen (2020) at svært få arbeidstakere svarer at de godtar mottak av trygd man ikke har rett på. Derimot er det ganske stor aksept for sykefravær knyttet til ulike sosiale årsaker. Holbæk-Hanssen konkluderer at dette indikerer at folks rettsoppfatning kan stå i noe motstrid til folketrygdloven, der det står at sosiale problemer ikke gir rett til sykepenger.

Halvorsen og van der Wel (2015) studerer det som i faglitteraturen omtales som ikke-pekuniær arbeidsinvolvering, altså i hvilken grad arbeidet verdsettes ut over at det gir lønnsinntekt, i 18 europeiske land i ett enkelt år. De finner at arbeidsinvolveringen er høyere jo mer sjenerøse velferdsordningene er, og jo høyere utgiftene til aktiv arbeidsmarkedspolitikk er. Norge har både den høyeste arbeidsinvolveringen og de mest sjenerøse velferdsordningene blant disse landene. Forfatterne presiserer at årsakssammenhengen mellom arbeidsinvolvering og velferdsordninger eller arbeidsmarkedspolitikk kan gå begge veier. I en senere studie av Norge og Sverige finner Halvorsen og van der Wel (2018) en svak nedgang i arbeidsinvolveringen i Sverige fra 1997 til 2015, og en økning i Norge. Ifølge forfatterne er mulige forklaringsfaktorer for Norges del styrket arbeidsmiljø og en velferdsstat som underbygger arbeidets verdi og bidrar til fleksibilitet. I Sverige mener forfatterne at utviklingen muligens kan knyttes til uthuling av sosiale rettigheter i kombinasjon med svakere arbeidsmiljø enn i Norge.

Studiene til Halvorsen og van der Wel tyder på gode holdninger til arbeid i Norge sammenlignet med andre land, men det er vanskeligere å vurdere i hvilken grad dette reflekteres i holdninger til sykefravær.

9.1.3 Sykepengeordningen

En god sykepengeordning med i hovedsak statlig finansiering er et viktig velferdsgode. En god ordning kan også bidra til høy sysselsetting og inkludering av utsatte grupper med høy risiko for sykefravær. Norge har en offentlig sykepengeordning med høy dekning for arbeidstakere. Arbeidsgiver dekker alle kostnader under arbeidsgiverperioden på 16 dager, mens folketrygden dekker sykepenger opp til maksimalt sykepengegrunnlag på 6 G ved fravær utover dette. Arbeidsgiveres kostnader er nærmere omtalt i avsnitt 9.1.4. Folketrygdens utgifter, herunder til sykepenger, inngår i statsbudsjettet på linje med andre utgifter, mens finansieringen formelt er knyttet til de store avgiftsordningene (arbeidsgiveravgift og trygdeavgift) og enkelte gebyrer og refusjoner mv. I tillegg finansieres om lag 30 prosent av utgiftene ved direkte tilskudd fra staten over statsbudsjettet. Andresen (2007) gir en nærmere beskrivelse av folketrygden, og ordningens historie.

Sykepengeordningen innebærer en forsikring mot bortfall av inntekt på grunn av sykdom. Sykmeldte får tid til å bli friske, og det blir mer fordelaktig å være i arbeid, noe som styrker arbeidstilbudet. En god sykepengeordning har særlig stor verdi for grupper med høy risiko for sykefravær. En slik positiv effekt på arbeidstilbudet er trolig sterkere jo bedre inntektssikringen er. Ordningen bidrar til å holde syke, også personer med mer alvorlige sykdommer, inne i arbeidslivet. Det kan gjerne dreie seg om personer med hyppige og gjentatte fravær, eller med perioder med langtidsfravær, men som kan makte å holde på en jobb over lengre tid, før de eventuelt mottar andre trygdeytelser.

For inkludering av utsatte grupper i arbeidslivet er det viktig med regler som sikrer retten til å være helt eller delvis fraværende fra arbeidet i perioder med sykdom, samtidig som de sikres inntekt i disse periodene. Sykepengeordningen og det særskilte oppsigelsesvernet under sykefravær styrker mulighetene for personer med helseutfordringer til å holde seg i arbeid. En god sykepengeordning bidrar også til at økonomiske hensyn ikke presser syke mennesker tilbake i arbeid tidligere enn det som er helsemessig forsvarlig. Tilsvarende bidrar en god sykepengeordning til å forhindre spredning av smittsomme sykdommer.

Ifølge Statens Arbeidsmiljøinstitutt (2018) er de som har det mest krevende og belastende arbeidsmiljøet, med størst risiko for å utløse sykefravær, i stor grad å finne blant lavtlønte og lavt utdannede. Det tilsier at en høy kompensasjonsgrad i sykepengeordningen virker sosialt utjevnende.

Det er også store ulikheter i mulighetene for å ha hjemmekontor og fleksible arbeidstidsordninger mellom ulike yrkesgrupper og næringer, og dermed ulike muligheter for at mildere og kortvarige former for sykdom ikke trenger å utløse sykefravær. Kontor- og funksjonærpreget arbeid kan lettere tilpasses hjemmekontor. Mer fysisk operativt arbeid, gjerne også preget av relasjonskontakter, som i varehandelen, bygg- og anlegg, i helse- og omsorgssektoren, renhold mv., må utføres fysisk på arbeidsplassen. De sistnevnte er ofte også yrker og næringer som kan være preget av lave lønninger og mange arbeidsmiljøbelastinger. I flere av disse yrkene og næringene er det også mange arbeidstakere med lavt utdanningsnivå.

Norge har, sammen med Luxembourg, den økonomisk mest gunstige offentlige sykelønnsordningen for arbeidstakere i Europa, se figur 9.8. Pedersen m.fl. (2019a) sammenligner sykepengeordningene i sju land, og finner at Norge er det eneste landet med en offentlig sykepengeordning som gir 100 prosent lønnskompensasjon med varighet på ett år for alle lønnsmottakere med gjennomsnittslønn3. I forbindelse med koronapandemien har flere land, slik som Norge, gjennomført midlertidige endringer i sykepengeordningen. Gjennomgangen nedenfor tar utgangspunkt i regelverket før koronapandemien.

Forstørr bilde

Kilde: Social Insurance Entitlements Dataset (SIED)

Dagens sykepengeordning, med full lønnskompensasjon opp til 6 G, kom til i 1978 som følge av et enstemmig stortingsvedtak. Hovedbegrunnelsen var at noen grupper arbeidstakere allerede hadde framforhandlet full lønn under sykdom, gjerne funksjonærsjiktet, eller hadde et arbeid som ikke krevde fysisk tilstedeværelse og dermed kunne kombinere lønnet arbeid og sykdom. Mange arbeidere hadde ikke denne muligheten. Reformen av sykepengeordningen var slik sett sosialt utjevnende ved å etablere like rammer uavhengig av posisjon i arbeidslivet.

Arbeidstakere mellom 67 og 70 år har en begrenset sykepengerett. Etter fylte 70 år ytes det ikke sykepenger fra folketrygden. Aldersgrensene for korttidsytelser i folketrygden, herunder sykepenger, er nærmere omtalt i kapittel 12. Det framgår at disse aldersgrensene vil bli vurdert som en del av den pågående evalueringen av pensjonsreformen.

Sykepengeordningene i Sverige, Danmark og Nederland ble gjennomgått i NOU 2019: 7, og her gis en kort oppsummering. I Sverige er kompensasjonsgraden 80 prosent av tidligere inntekt opp til et tak som er betydelig lavere enn i Norge. De fleste arbeidstakere får imidlertid gjennom tariffavtaler supplert den offentlige sykelønnen gjennom utbetalinger fra arbeidsgiver eller kollektive forsikringsordninger. Den samlede kompensasjonsgraden vil imidlertid maksimalt utgjøre 90 prosent av tidligere inntekt.

Gjennom lovverk og tariffavtaler er arbeidstakerne i Danmark som regel sikret full lønnskompensasjon så lenge arbeidsgivere finansierer sykelønnen. Men kompensasjonsgraden faller betydelig når arbeidstakerne går over til den kommunale sykepengeordningen, som kun dekker tapt arbeidsinntekt opp til et tak som er langt lavere enn medianlønnen. Personer med høy inntekt får dermed svært lav kompensasjonsgrad ved sykdom i denne ordningen.

I Nederland utgjør den lovbestemte sykelønnen 70 prosent av tidligere lønn. De fleste arbeidstakere er likevel sikret 100 prosent lønnskompensasjon det første året med sykdom gjennom tariffavtaler

I land der arbeidsgivere supplerer de offentlige sykepengeordningene, har en del grupper arbeidstakere høyere ytelser enn det som framgår av figur 9.8. Det gir samtidig arbeidsgiverne sterkere insentiver til å gjennomføre tiltak for å redusere sykefraværet. Se nærmere drøfting nedenfor av arbeidsgivers finansieringsansvar.

I Norge skal gradert sykmelding etter folketrygdloven være primæralternativet ved sykmelding. Derfor stilles det i regelverket krav til at man så tidlig som mulig, og senest innen åtte uker, skal være i aktivitet dersom ikke sterke medisinske grunner tilsier noe annet. Den maksimale varigheten av en gradert sykmelding er like lang som den maksimale varigheten av en 100 prosent sykmelding.

De fleste forsikringsordninger er forbundet med elementer av atferdsrisiko. Når sykefravær ikke innebærer noe direkte økonomisk tap for arbeidstaker, kan det bidra til høyere sykefravær. Det er en betydelig forskningslitteratur som viser at økonomiske insentiver, både for arbeidstakere og arbeidsgivere, er viktig for omfanget av sykefraværet. En sykepengeordning med høy kompensasjonsgrad bidrar til høyere sykefravær enn det en strammere sykepengeordning gjør (se NOU 2019: 7 og Palme og Persson (2019)).

Det er også studier som viser at sykefravær påvirkes av andres fravær, som venner, naboer og kolleger. Det kan forsterke virkningen av økonomiske insentiver og andre faktorer som påvirker sykefraværet (Godøy og Dale-Olsen 2018; Palme og Persson 2019). Hvis et tiltak fører til at sykefraværet reduseres, vil det kunne føre til at sosiale normer også endres, slik at sykefraværet reduseres ytterligere.

Samtidig kan en stram sykepengeordning, med lav kompensasjonsgrad, føre til at personer som ut fra helsetilstand og arbeidsevne ikke burde jobbe, likevel går på jobb. Pichler og Ziebarth (2019) viser at arbeidstakere i USA uten sykelønnsordning i større grad går på jobb med smittsomme sykdommer som influensa og dermed smitter andre. Mange syke og skadede har behov for behandling og hvile for å bli friske. For vanlige årsaker til sykefravær som muskel- og skjelettlidelser og lettere psykiske lidelser vil likevel arbeid i mange tilfeller kunne være gunstig.

En lavere kompensasjonsgrad vil ha fordelingsmessige konsekvenser, og redusert inntekt ved sykdom kan være vanskeligere å bære for husholdninger med lave inntekter. Det vil særlig være arbeidstakere med høyt sykefravær som rammes. Sykefravær øker i hovedsak med alder, og kvinner har i gjennomsnitt klart høyere sykefravær enn menn. Sykefraværet er høyt innenfor helse- og sosialtjenester og andre næringer med overvekt av kvinner.

En reduksjon i kompensasjonsgraden vil kunne slå ulikt ut mellom grupper av arbeidstakere, avhengig av hvordan arbeidstiden er organisert. En del arbeidstakere har fleksible jobber og kan tilpasse seg dersom sykdom inntreffer, ved for eksempel å tilpasse arbeidsmengden eller jobbe hjemmefra uten å oppleve inntektstap. Arbeidstakere i jobber med obligatorisk oppmøte har ikke denne muligheten. For mer langvarig fravær vil det imidlertid være mulig å utforme regelverket slik at en reduksjon i kompensasjonsgraden får virkning for alle arbeidstakergrupper. Også for arbeidstakere med fleksible jobber er det begrenset hvor lenge arbeidsoppgavene kan tilpasses til sykdom uten betydelige konsekvenser.

Reduksjon i sykepengene ved korttidsfravær kan gi den sykmeldte liten mulighet til å tilpasse seg økonomisk, og det vil kunne være en hard belastning for husholdninger med lite økonomisk handlingsrom. Særlig i tilfeller der alvorlig sykdom kan inntreffe uten varsel, vil en umiddelbar reduksjon i inntektene kunne gi en ekstra belastning. Ved langtidsfravær vil den sykmeldte få mer tid til å innrette seg til et lavere inntektsnivå. Over tid vil sykefravær også kunne gi en viss innsparing i form av reduserte kostnader knyttet til arbeidsreiser mv.

En fallende kompensasjonsgrad i løpet av en sykepengeperiode vil gi arbeidstaker et økonomisk insentiv til å komme tilbake i arbeid, fordi det vil innebære at en eventuell ny sykepengeperiode starter med høy kompensasjonsgrad. Det vil også gi arbeidstaker et økonomisk insentiv til å ha gradert sykmelding, siden lønnen er høyere enn sykepengene. Med full kompensasjon vil ikke arbeidstaker ha kortsiktige økonomiske gevinster ved gradering.

Dagens sykepengeordning gir god inntektssikring, ved å erstatte bortfall av inntekt ved sykdom. Personer med lav inntekt og lav utdanning har mer sykefravær enn gjennomsnittet, og det bidrar til at ordningen motvirker ulikhet og lavinntekt på kort sikt. Samtidig kan høy kompensasjonsgrad også bidra til mer langtidsfravær, med risiko for at flere faller ut av arbeidslivet på arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

Enkelte medisinske tilstander er uforenlig med arbeid, og lavere kompensasjonsgrad vil dermed ikke kunne bidra til redusert fravær i slike tilfeller. En del land som ikke har 100 prosent kompensasjon i sine generelle sykepengeordninger, har særordninger knyttet til visse medisinske diagnoser som anses som klart uforenlige med arbeid, se boks 9.3. I praksis kan det imidlertid være krevende å trekke en slik grense, og det kan åpne for uheldige gråsonetilfeller. Det skyldes blant annet at det ofte vil være variasjon i alvorlighetsgrad innenfor en diagnose. Forskjeller i kompensasjon basert på diagnose eller alvorlighetsgrad kan bli oppfattet som urimelig av personer som får lavere kompensasjon fordi deres lidelse er av en annen type eller ikke oppfattes som alvorlig nok.

9.1.4 Finansieringsansvar i den norske sykepengeordningen

Det er som nevnt omfattende forskning som dokumenterer at økonomiske insentiver, både for arbeidstakere og arbeidsgivere, har betydning for sykefraværet. Det er grunn til å anta at utformingen av sykepengeordningen påvirker arbeidsgivere på flere måter. Det gjelder både hvilke arbeidstakere de ansetter, og hvor mye ressurser de bruker på forebygging av sykefravær og oppfølging av sykmeldte.

I den norske sykepengeordningen har den enkelte arbeidsgiver i hovedsak det fulle ansvaret for lønnsutbetalinger de første 16 dagene av et sykefravær. Deretter overtar folketrygden og yter sykepenger som kompenserer for lønnsutgifter opp til et tak på 6 G. Tariffavtalene i offentlig sektor (stat og kommune), samt noen andre mindre tariffområder, yter vanligvis lønn under sykdom ut over dette taket, se Alsos (2019). I privat sektor forekommer at større virksomheter har full lønn under sykdom som et personalgode. I tillegg kan arbeidsgivere ha kostnader til blant annet tjenestepensjon og feriepenger. De sykefraværsdagene arbeidsgiver i dag betaler for i arbeidsgiverperioden på 16 dager, utgjør som tidligere nevnt mellom 35 og 40 prosent av de totale fraværsdagene som dekkes av sykepengeordningen.

Sykefravær medfører som regel store kostnader for arbeidsgivere i form av tapt produksjon, eventuelle vikarer, kostnader ved tilrettelegging for gradert sykefravær mv. Basert på en Sintef-undersøkelse blant NHOs medlemsbedrifter i 2010 (Hem 2011), har NHO beregnet at en ukes sykefravær i gjennomsnitt kostet 14 900 kroner i 2015 i ekstrakostnader, dvs. produksjonstap og eventuelle utgifter til vikar, overtid eller lignende.4 Ved sykefravær som varer lenger enn arbeidsgiverperioden på 16 dager, kommer sykepenger fra folketrygden til fradrag fra dette anslaget.

Over tid vil et høyt sykefravær virke negativt på arbeidsmiljøet, gi belastning på andre medarbeidere og gå ut over evnen til å utvikle virksomheten. Kostnadene for arbeidsgiver gjør det lønnsomt å gjennomføre tiltak for å redusere sykefraværet.

Gjennom folketrygden bærer det offentlige en betydelig del av de økonomiske konsekvensene ved langtidsfravær. Det reduserer arbeidsgiveres kostnader ved sykefravær, og gjør det lettere for arbeidsgivere å ta sjansen på å ansette personer selv om de vurderes til å ha høy risiko for sykefravær. Samtidig innebærer det at arbeidsgiver ikke står overfor de fulle samfunnsøkonomiske kostnadene ved sykefravær, noe som kan føre til at innsatsen for å forebygge sykefravær blir mindre enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Arbeidsgivere får også mindre eller ingen direkte økonomisk gevinst ved å legge til rette for gradering etter 16 dager, siden folketrygden dekker sykelønn opp til 6 G. Kostnadene ved tilrettelegging for gradert sykmelding, blant annet knyttet til administrasjon, vil derimot bæres av arbeidsgiveren.

Det kan også være situasjoner hvor det er økonomisk lønnsomt for virksomheten at arbeidstaker er sykmeldt. Ose m.fl. (2018) peker på at dersom sykmeldte er vanskelig å få tilbake i arbeid, kan arbeidsgiver ha insentiv til at sykmeldingen varer lenge og at den sykmeldte til slutt går over på arbeidsavklaringspenger.

Arbeidsgivers direkte finansieringsansvar for sykefravær er lavere i Norge enn i mange sammenlignbare land. Se gjennomgang av internasjonale erfaringer i boks 9.5. Samtidig vil nivået på arbeidsgivernes øvrige forpliktelser i form av skatter og avgifter til det offentlige også variere mye mellom land.

9.1.5 Oppfølging i sykepengeperioden – ulike aktørers rolle

Det er flere aktører som må bidra for at en sykmeldt om mulig skal komme raskest mulig tilbake i arbeid. Tabell 9.1 viser hvilke oppgaver som er pålagt arbeidsgiver, arbeidstaker, sykmelder og NAV etter arbeidsmiljøloven og folketrygdloven. Rollene til bedriftshelsetjenesten og tillitsvalgt/verneombud er også skissert. Helsetjenestene har også viktige roller som behandlere, i tillegg til sykmelderrollen. Boksen er en noe forkortet versjon av brosjyren «Oppfølging av sykmeldte», som er oppdatert i tråd med IA-avtalen 2019–2022.

Arbeidsgivers tilrettelegging og oppfølging

Arbeidsgiver har etter arbeidsmiljøloven plikt til, så langt det er mulig, å tilrettelegge for arbeidstakere som har behov for det. Tilretteleggingsplikten gjelder for alle arbeidstakere med redusert arbeidsevne. Denne gjelder uavhengig av om det er kortvarig eller langvarig, og uavhengig av arbeidstakers alder, stillingsgrad og om arbeidstaker har fast eller midlertidig ansettelse. Arbeidsgiver har i tillegg en særskilt plikt til individuell tilrettelegging for arbeidstakere med redusert arbeidsevne og for arbeidstakere som underveis i arbeidsforholdet får behov for tilrettelegging. Tilretteleggingsplikten strekker seg langt, noe som også vises av rettspraksis. Mulighetene for å tilrettelegge vil kunne variere mye mellom virksomheter. Generelt kan det sies at store virksomheter ofte har muligheter til å strekke seg lenger enn små, og virksomheter med god økonomi har mulighet til å strekke seg lenger enn de med svak økonomi. Tilretteleggingsplikten går ikke så langt som å opprette en ny stilling for arbeidstakerne.

Oppfølgingen skal som hovedregel skje i dialog mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Det skal utarbeides en oppfølgingsplan med beskrivelse av hvilke oppgaver som kan utføres eller ikke utføres, med oversikt over konkrete tiltak som avtales for at arbeidstaker skal være i, eller komme tilbake i arbeid. Tilretteleggingsplikten er imidlertid relativt generelt utformet, og det kan være vanskelig for arbeidstaker og arbeidsgiver å vite hvor langt den strekker seg.

Sysselsettingsutvalget har møtt flere virksomheter som har fortalt om sitt arbeid og sine erfaringer med tiltak for å redusere sykefraværet. Virksomhetene legger vekt på at sykefravær er en stor kostnad for virksomhetene, også når folketrygden betaler sykepengene. Virksomhetene bruker derfor betydelige ressurser på tiltak for å begrense sykefraværet, og de forteller om gode resultater. I Idébanken (IA) deler virksomheter som har lykkes med sykefraværsarbeidet sine erfaringer. Fellestrekk ved disse virksomhetene ser ut til å være engasjerte ledere på alle nivåer, et godt partssamarbeid der tillitsvalgte og verneombud har aktive roller, og at bedriftene involverer de ansatte i utviklingsarbeidet. Det er imidlertid også virksomheter som forteller at de har nådd en grense for hvor mange de kan legge til rette for.

En utfordring er oppfølgingsarbeidet for arbeidstakere med hyppige, men relativt korte fravær. Det samlede fraværet for personer i denne gruppen kan være stort, men dersom hvert enkelt sykefravær er under åtte uker vil de som regel ikke bli fanget opp av NAV. Arbeidsgiver har dermed ansvaret for å følge opp denne gruppen. Tilgjengelig statistikk gir ikke grunnlag for å si noe sikkert om hvor stort omfang dette har. Det skyldes blant annet at det ikke finnes individdata for egenmeldt fravær. Basert på annen informasjon fra arbeidsgiverorganisasjoner mener imidlertid medlemmer i utvalget at hyppige, men relativt korte fravær, er et betydelig problem. Det tilsier at det er behov for mer kunnskap om problemstillingen.

Arbeidstakers medvirkning

Arbeidstaker har plikt til å medvirke til at virksomheten skal kunne ivareta sitt helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid etter arbeidsmiljølovens bestemmelse. Denne plikten må ses i sammenheng med arbeidsgivers plikt til å legge til rette ved arbeidstakers sykdom. Arbeidsgiver har etter arbeidsmiljøloven hovedansvaret for å tilrettelegge hvis en arbeidstaker blir syk, skadet, eller av andre grunner får arbeidsevnen sin redusert. Det betyr at arbeidsgiver, så langt det er mulig, skal legge til rette for at arbeidstaker skal få mulighet til å beholde jobben sin, eller få annet passende arbeid. Et vellykket tilretteleggingsarbeid er likevel avhengig av at også arbeidstakeren medvirker til å komme tilbake.

Noe av det viktigste arbeidstakeren kan bidra med i tilretteleggingsarbeidet er å gi opplysninger om sin arbeidsevne på et så tidlig tidspunkt som mulig. Arbeidstaker er ofte den som har best kjennskap til egen sykdom. Det gjør det verdifullt at arbeidstaker kommer med innspill til hvilke tiltak man kan forsøke.

Det er flere lovbestemmelser som har utgangspunkt i tanken om at arbeidstaker må bidra og medvirke til å komme tilbake i arbeid. Det følger blant annet av arbeidsmiljøloven at: «Arbeidstaker skal medvirke ved utarbeiding og gjennomføring av oppfølgingsplaner ved helt eller delvis fravær på grunn av ulykke, sykdom, slitasje eller lignende …».

Folketrygdloven har en bestemmelse om medvirkningsplikt i relasjon til sykepenger. Den sykmeldte har plikt til «… å gi opplysninger til arbeidsgiveren og Arbeids- og velferdsetaten om egen funksjonsevne og bidra til at hensiktsmessige tiltak for å tilrettelegge arbeidet og utprøving av funksjonsevnen blir utredet og iverksatt.»

Retten til sykepenger kan falle bort dersom arbeidstaker uten rimelig grunn nekter å gi opplysning om egen funksjonsevne, nekter å medvirke til utredning av funksjonsevnen, unnlater å medvirke ved utarbeiding og gjennomføring av oppfølgingsplaner, unnlater å delta i dialogmøter eller uten rimelig grunn, nekter å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering, tilrettelegging av arbeid, arbeidsutprøving eller arbeidsrettede tiltak. Hensynene bak denne bestemmelsen er å styrke oppfølgingsarbeidet og forebygge unødvendige langvarige sykefravær som er uheldig for den enkelte, for arbeidslivet som går glipp av viktig arbeidskraft, og for staten som påføres store utgifter.

Bestemmelsene er nokså konkrete, og viser til konkrete medvirkningsplikter. Det er imidlertid vanskelig å kartlegge innholdet i medvirkningsplikten bare ved å se på disse bestemmelsene. Et arbeidsforhold er en avtale om ytelse mot ytelse. Arbeidstaker skal levere avtalt arbeid mot å få avtalt lønn og andre ytelser fra arbeidsgiver. Hvis en arbeidstaker blir syk, eller på annen måte er satt ute av stand til å utføre sitt arbeid, har vedkommende en plikt til å medvirke til å komme tilbake i arbeid. Begge parter må bidra til å oppfylle avtalen. Det tilsier at arbeidstaker må gjøre det som kreves for å komme tilbake i arbeid og oppfylle sin del av kontraktsforholdet, selv om det kan innebære byrder eller ulemper for arbeidstaker.

En ekspertgruppe oppnevnt av Arbeids- og inkluderingsdepartementet leverte i 2010 en rapport med vurderinger av mulige administrative tiltak for å redusere sykefraværet. Denne ekspertgruppen mente at deres samlede forslag om en aktiviserings- og nærværsreform medførte et behov for en tydeliggjøring og skjerping av både arbeidsgivers tilretteleggingsplikt og arbeidstakers medvirkningsplikt (Ekspertgruppe til Arbeidsdepartementet 2010). Gruppen mente at tilretteleggingsplikten etter gjeldende regler neppe strekker seg så langt som til å definere arbeidsoppgaver som i praksis kun handler om å ivareta arbeidstakers tilknytning til arbeidsplassen. For å styrke plikten til tilrettelegging og omplassering foreslo gruppen av det innføres en «tilknytningsplikt» for arbeidsgiver i arbeidsmiljøloven.

Forslaget ble ikke fulgt opp gjennom endringer i arbeidsmiljøloven, men partene i IA-avtalen var enige om at arbeidsgiver og arbeidstaker bør legge til rette for tilknytningsaktiviteter for å opprettholde god kontakt ved arbeidstakers langtidsfravær, jf. Protokoll til IA-avtalen av 24. februar 2010.

Et lovfestet krav til aktivitet for sykmeldte ble innført 1. juli 2004. For å få rett til sykepenger skal den sykmeldte så tidlig som mulig og senest innen åtte uker prøve seg i arbeidsrelatert aktivitet. Hvis NAV ved vurderingen av aktivitetskravet ikke finner at det er grunnlag for å gi unntak, kan utbetalingen av sykepenger stanses. Dersom den sykmeldte kommer i aktivitet, er aktivitetskravet oppfylt og sykepengene utbetales videre. I rundskriv understreker NAV at stans av sykepenger er et alvorlig skritt, og at det forut for en eventuell stans skal være en grundig prosess blant annet for å få klarhet i om den sykmeldte har hatt en rimelig grunn til ikke å medvirke.

I 2013 iverksatte NAV Hedmark en rekke tiltak for å styrke håndhevingen av aktivitetskravet. Tiltakene, som senere har blitt omtalt som «Hedmarksmodellen», omfattet blant annet

• (i) at det alltid ble gjort en reell vurdering av om arbeidstakers aktivitetskrav var oppfylt,

• (ii) at det ble gjort endringer i brevet fra NAV til den sykmeldte om midlertidig stans av sykepenger, hvor det i større grad ble lagt vekt på kontakt med arbeidsgiver.

Brage og Nossen (2015) finner at disse tiltakene ga en klar nedgang i andelen ikke-aktive sykmeldte som fortsatt var sykmeldt etter 26 uker. De vurderer at hovedforklaringen på nedgangen i sykefraværet i Hedmark var den systematiske gjennomgangen av muligheter og hindringer for aktivitet for alle sykmeldte som ikke er aktive på åtteukerstidspunktet. Det kan indikere at større vekt på aktivitet og medvirkning fra arbeidstaker kan ha en positiv effekt på sysselsettingen.

Høsten 2014 ble det besluttet å iverksette et forsøk i tre nye fylker basert på erfaringene fra Hedmark. Forsøket ble evaluert av Proba (Becken m.fl. 2016a). I evalueringen vises det til at sykmeldte kan være i en vanskelig situasjon fysisk, psykisk og/eller økonomisk. Det kom fram at flere sykmeldere/leger, sykmeldte og ansatte i NAV uttrykte bekymring for hvordan innskjerpingen av aktivitetskravet kunne slå ut for enkelte grupper, og i tillegg at en del av utfordringene som NAV, arbeidsgiverne og de sykmeldte har knyttet til innskjerpingen av aktivitetskravet kunne ha vært unngått hvis dialogen med sykmeldere/leger var bedre. Det kom også fram at i en del saker med midlertidig stans, måtte arbeidsgiver dokumentere bedre at tilrettelegging ikke var mulig.

På bakgrunn av erfaringene i forsøkene ble det fra 2016 gjort endringer i praksis når det gjaldt stans av sykepenger. Endringen innebar at det ble gitt «forhåndsvarsel om stans av sykepenger», med en mer konkret og individuell veiledning for den sykmeldte om hvilke opplysninger som eventuelt savnes i saken.

Systemet for NAVs håndheving av aktivitetsplikten er nå likt for alle fylker:

• Sykmeldte med digital sykmelding varsles ved seks uker om at NAV skal vurdere aktivitetskravet og hva aktivitetsplikten innebærer. Det betyr at den sykmeldte kan innrette seg gjennom kontakt med arbeidsgiver om tilretteleggingsmuligheter og gradert sykmelding, eventuelt med legen om å dokumentere medisinske forbehold mot aktivitet.

• Hvis NAV ved åtte uker mangler dokumentasjon som viser at den sykmeldte ikke kan være i aktivitet slik loven krever, sendes forhåndsvarsel om at sykepengene kan bli stanset.

Manglende medvirkning kan også få konsekvenser for arbeidsforholdet, enten ved at arbeidsgiver ikke plikter å gå like langt for å tilrettelegge for tilbakekomst, eller ved at det må anses å være saklig grunn for å bringe ansettelsesforholdet til opphør.

Det er usikkert i hvor stor grad arbeidstakere og arbeidsgivere er kjent med at NAV kan stoppe arbeidstakers ytelser dersom arbeidstaker ikke i tilstrekkelig grad deltar aktivt for å returnere til arbeid. Det er også usikkert om arbeidstakere er kjent med at terskelen er lavere for å si opp en ansatt som ikke medvirker til å helt eller delvis komme tilbake i arbeid. Det taler for å synliggjøre hva arbeidstakers medvirkningsplikt innebærer, og hva som kan bli konsekvensene ved brudd på medvirkningsplikten.

NAV

NAV bruker betydelige ressurser på tiltak for å redusere sykefraværet. NAV skal kontrollere at kravet om å være i arbeidsrelatert aktivitet innen åtte uker, med mindre det er medisinske årsaker til hinder for slik aktivitet, er fulgt opp. Det er rundt 40 prosent av de sykmeldte ved uke åtte som får unntak fra aktivitetskravet. De siste årene har NAV skjerpet sin håndheving av aktivitetskravet.

NAV kommer også inn ved dialogmøte 2, som skal holdes senest ved 26 ukers fravær. Formålet med dialogmøter i regi av NAV er at den sykmeldte, arbeidsgiver, NAV og eventuelt også sykmelder skal møtes til en felles gjennomgang av situasjonen, avklare arbeidsmuligheter, iverksette tiltak hvis det er nødvendig, samt legge planer for det videre oppfølgingsarbeidet. NHO viser til at i deres kartlegginger forut for siste IA-forhandlinger, framkom det frustrasjoner fra medlemmene når det gjelder NAVs håndtering av sine forpliktelser, spesielt dialogmøte 2 (avlysning, manglende forberedelser og kompetanse).

Av de med sykefravær som overstiger seks måneder, deltar rundt fem prosent i arbeidsrettede tiltak.

Ose m.fl. (2018) mener at det største problemet i dagens regime kanskje er at det skjer lite oppfølging mellom seks måneder og overgang til arbeidsavklaringspenger, og at økt innsats rundt dialogmøte 2 kan være en mulighet for å forebygge slike overganger.

Innsats mot lange eller hyppig gjentakende sykefravær er ett av to særskilte innsatsområder i IA-avtalen 2019–2022. Som en oppfølging av IA-avtalen 2019–2022 ble det høsten 2019 etablert en ny ordning med tilskudd til ekspertbistand rettet mot arbeidsgivere som har arbeidstakere med lange og/eller hyppig gjentakende sykefravær. Hensikten med bistanden er at eksperten skal bidra til å løse problemet som leder til sykefravær, med sikte på å tilbakeføre arbeidstakeren til arbeid, eller over i annet arbeid om tilrettelegging er utprøvd eller arbeidsevnen er uforenelig med arbeidets krav. Ekspertbistand kommer i tillegg til tilrettelegging fra arbeidsgiveren. Det kan ikke innvilges ekspertbistand om arbeidsgiveren ikke kan dokumentere at annen tilrettelegging er vurdert, igangsatt eller forsøkt. Arbeidstakeren, arbeidsgiveren og NAV skal være enige om at ekspertbistand er et hensiktsmessig tiltak.

Tilskuddet er refusjonsbasert og forvaltes av NAV Arbeidslivssenter. Siden tilskuddsordningen er ny, foreligger det foreløpig ikke erfaringer med omfang og resultater av ordningen.

Sykmelder/helsevesenet

God dialog mellom leger, personer med helseproblemer, arbeidsgivere og NAV er viktig. Samarbeidet skjer i form av møter og annen dialog som del av den medisinske oppfølgingen, som deltakelse i dialogmøter, og skriftlig dokumentasjon som sykmeldinger og legeerklæringer. Legene deltar på halvparten av alle avholdte dialogmøte 2, mens de deltar på 58 prosent av alle avholdte dialogmøte 3. Som grunnlag for NAVs vurdering av om det kan innvilges sykepenger, må det foreligge en sykmelding.

Tall fra HELFO viser at fastlegene i perioden 2010 til 2017 hadde en økning i oppgaver på vegne av NAV. Spesielt viser tallene økning når det gjelder erklæringer, oppfølgning av sykmeldte og dialogmøter. Evalueringen av fastlegeordningen viser at dokumentasjon til NAV er den faktoren som i størst grad oppleves å ha bidratt til økt arbeidsbelastning for fastlegene (EY og Vista Analyse 2019). Ifølge forfatterne viser deres undersøkelser gjennomgående en form for slitasje mellom NAV-kontorene og fastleger, der fastleger og NAV har ulike synspunkter på rolle og ansvarfordeling, og hva som er nødvendig og tilstrekkelig dokumentasjon til NAV. De mener at utfordringen er relativt lik på tvers av kommuner, og at den framstår som løsbar med relativt enkle virkemidler.

OECD (2013c) peker på at det kan være vanskelig for fastlegene og andre sykmeldere å fastsette arbeidsevnen og varigheten på fraværet, særlig for personer med en psykisk lidelse. Skarpe organisatoriske skiller mellom helsetjenesten og NAV representerer en barriere for tilbakevending til arbeid. Legen vil dessuten ofte ha begrenset kunnskap om pasientens arbeidsplass og hva som kan gjøres av tilpasninger og tilrettelegging av arbeidssituasjonen. Evalueringen av fastlegeordningen viser flere problemer knyttet til at fastleger og NAV har ulike synspunkter på rolle og ansvarfordeling, og hva som er nødvendig og tilstrekkelig dokumentasjon til NAV.

I mange tilfeller er det ikke opplagt om en person er for syk til å jobbe eller ikke, og det er nødvendig for legen å benytte skjønn. I NOU 2019: 7 pekte ekspertgruppen på at det er behov for mer kunnskap om hva som påvirker legenes skjønnsutøvelse og personers holdninger til helserelatert fravær. Mer systematisk kunnskap vil gi bedre grunnlag for tiltak som kan påvirke skjønnsutøvelsen, for eksempel opplæring, samarbeid og erfaringsdeling, ulike former for veiledning og beslutningsstøtte, eller kontroll.

I 2016 ble det innført beslutningsstøtte for sykmeldere for en rekke diagnoser. Beslutningsstøtten er utarbeidet i samarbeid mellom Helsedirektoratet og NAV, med bidrag fra Legeforeningen. Beslutningsstøtten implementeres etter hvert i fastlegenes elektroniske pasientjournalsystemer.

For å styrke det systematiske kvalitetsarbeidet i fastlegeordningen, etablerte legeforeningen i 2013 Senter for kvalitet i legekontor (SKIL). SKIL har utviklet en egen metodikk for å støtte og veilede fastleger i praksisnær kvalitetsutvikling gjennom tverrfaglige nettverk og kollegagrupper og kursvirksomhet. Det er utviklet digitale verktøy for uttrekk fra journal som viser fastlegens arbeid. Dataene brukes aktivt i forbedringsarbeidet for å justere oppfølgingen av pasientene knyttet til et utvalgt tema. SKIL utarbeider for tiden den nye modulen om sykmeldingsarbeidet i samarbeid med IA-partene. Kursmodulen piloteres 2. halvår 2020, og vil være tilgjengelig for alle sykmeldere fra 2021. Evalueringsrapport vil foreligge på slutten av 2021.

Store brukergrupper innenfor både helsetjenestene og NAV sliter med psykiske eller psykososiale problemer, smerteproblematikk eller sammensatte helse- og livsproblemer. For mange av disse bør arbeidsdeltakelse inngå som del av behandlingen eller rehabiliteringen. I NOU 2019: 7 vises det til at erfaringen er at det både for NAV og helse- og omsorgstjenesten er vanskelig å gi disse personene et tilfredsstillende tilbud. Medisinsk behandling eller arbeidsrettede tiltak vil hver for seg ofte ikke være tilstrekkelig. Til tross for politiske intensjoner om koordinerte tjenester har praksis i begge sektorer likevel vært å tenke sekvensielt: Arbeid blir ofte et tema først når behandling er sluttført. OECD har de siste ti årene argumentert sterkt for å styrke båndene mellom arbeid og helse, se for eksempel OECD (2015b).

Det er bred enighet om at det er et mål å redusere helserelatert fravær fra arbeidslivet. Dette er for eksempel gjenspeilet ved at Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet i 2018 ga et felles oppdrag til NAV og Helsedirektoratet om tiltak for å styrke relasjonen mellom helse og arbeid. Videre er HelseIArbeid, som er en satsing på helsefremmende og forebyggende innsats på arbeidsplassen og rask tilgang på tverrfaglig utredning, trukket fram som et mulig tiltak i den nye IA-avtalen.

Erfaringene viser imidlertid at det fortsatt er mange som blir gående lenge passive. Slik OECD (2013) påpeker, er det fare for at manglende felles prioriteringer på tvers av helsetjenestene og NAV representerer en barriere for tilbakevending til arbeid. OECD (2019b) mener det bør gjøres mer for å adressere problemer knyttet til psykiske lidelser. OECD har også tidligere anbefalt et større omfang av forebyggende tiltak mot psykiske lidelser, og at disse bør være godt integrert med andre tjenester for å overkomme sysselsettingsbarrierer.

En økende andel av sykefraværet skyldes vanlige psykiske problemer som angst og depresjonssymptomer. Ose m.fl. (2018) reiser spørsmålet om det i mindre grad bør gis tilgang til å bruke sykmeldinger i slike tilfeller. Det betyr en strengere definisjon av sykdomsbegrepet og at det gis nødvendig støtte og hjelp til de som trenger det, slik at flere fortsetter å være i arbeid og aktivitet når de får ulike livsmestringsproblemer.

I NOU 2019: 7 pekes det på at det er store utfordringer knyttet til å implementere lovende modeller for samvirke inn i hverdagen i de ordinære tjenestene, og at man støter på tunge strukturer i sektorene, blant annet finansieringsordninger, personvern og prioriteringskriterier. Forskjellige styringsstrukturer kan gjøre det vanskelig å få til konsistente prioriteringer på tvers, og gjøre samhandling vanskeligere.

Oppfølgingssystemer i andre land

Andre land i Nord-Europa har forskjellige systemer for sykefraværsoppfølging, som henger sammen med utformingen av landenes sykepengeordninger (Ose m.fl. 2018). Det presiseres at beskrivelsene nedenfor ikke fanger opp eventuelle endringer som kan ha blitt gjennomført i forbindelse med koronasituasjonen i 2020.

I Nederland og Sverige har man et omfattende regime for oppfølging hvor arbeidsgiver har et stort ansvar. Etter seks ukers sykmelding er arbeidsgivere i Nederland pliktig til å leie inn en sertifisert bedriftslege for å analysere problemet som gir sykefravær. Innen åtte uker må arbeidsgiver og arbeidstaker utarbeide en plan for at den ansatte skal komme tilbake i arbeid, og planen må inkludere tilretteleggingstiltak og friskmeldingsplan. Dersom det ikke finnes passende jobber i virksomheten, er arbeidsgiver forpliktet til å kjøpe tjenester fra en privat leverandør som skal hjelpe den sykmeldte til å finne en annen jobb (de Jong 2015).

I Sverige skal arbeidsgivere senest på dag 30 av sykmeldingen opprette en obligatorisk rehabiliteringsplan. Den videre oppfølgingen følger en såkalt «rehabiliteringskjede» hvor arbeidsgiver samarbeider med trygdemyndighetene. For dag én til 90 vurderes arbeidsevnen mot den jobben som den sykmeldte har, dag 91–180 skal arbeidsevnen vurderes også mot annet arbeid hos arbeidsgiveren. Etter dag 180 skal arbeidsevnen vurderes mot om man kan ta et normalt forekommende arbeid på arbeidsmarkedet. Før et sykefravær når 181 dager skal trygdemyndighetene etablere kontakt med arbeidsformidlingen som er ansvarlig for å vurdere arbeidsevnen opp mot andre typer arbeid. Ved behov kan det tilbys arbeidsrettede tiltak som en del av dette samarbeidet. Ose m.fl. (2018) viser til at fagforeningene i Sverige mener at systemet innebærer at sykmeldte vurderes opp mot et fiktivt eller teoretisk arbeidsmarked, og at det skaper store utfordringer.

Ose m.fl. (2018) antyder at når arbeidsgiverne i Sverige har fått stort ansvar for oppfølging av sykmeldte, har det ført til at de kjøper helseforsikringer og private helsetjenester heller enn at de fokuserer på forebygging av sykefravær. Ose m.fl. mener at det kan ha sammenheng med at helseforsikringer og betaling for behandling i private tjenester er mer konkret og avgrenset enn det komplekse og langvarige forebyggingsarbeidet. De viser også til uttalelser fra fagforeninger i Sverige om at syke folk havner i fattigdom, og at årsaken blant annet er at Försäkringskassan vurderer sykmeldtes arbeidsevne mot en jobb de ikke har.

I Danmark har det kommunale jobbsenteret ansvar for oppfølging av sykmeldte. Arbeidsgiver har likevel plikter, og må invitere den sykmeldte til et møte for å diskutere situasjonen, og de må lage en plan for tilbakekomst til arbeid. Etter åtte uker kan den ansatte også be arbeidsgiver om en plan for å bli værende på arbeidsplassen. Etter åtte uker skal jobbsenteret følge opp den sykmeldte hver fjerde uke og kan dessuten kreve en medisinsk erklæring uavhengig om arbeidsgiver har fått dette tidligere.

Både Sverige og Danmark har mer formaliserte oppfølgingsprosesser enn Norge. I Sverige og Danmark foretas vurderinger av den sykmeldtes muligheter til enten å komme tilbake til sitt tidligere arbeid, eller å komme i gang med å søke annet arbeid, på standardiserte tidspunkt. I NOU 2019: 7 ble det pekt på at det i Norge ofte tar for lang tid før det avklares om den sykmeldte kan vende tilbake til sitt arbeid og mulighetene for annet arbeid vurderes. Det er gjennomgående lite bruk av arbeidsrettede tiltak i sykepengeperioden. Av de med sykefravær som overstiger seks måneder, deltar som nevnt rundt fem prosent i arbeidsrettede tiltak.

Det er vanskelig å si noe sikkert om effektene av oppfølgingssystemene i ulike land, og hva som fungerer best. Ose m.fl. (2018) konkluderer med at det ikke er grunnlag for å si at den norske sykepengeordningen og oppfølgingsregimet fungerer dårlig. De mener at de norske og finske ordningene sannsynligvis er de som fungerer best i dag. Samtidig mener de at arbeidsgiverne i alle de nordiske landene i større grad må forebygge sykefravær enn det de gjør i dag, og at det er behov for mer kunnskap om effektive forebyggingstiltak. Det trengs også mer støtte til ansatte som får problemer av ulike slag. Se kapittel 8 for nærmere omtale av arbeidsmiljø og forebygging.

9.2 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget har diskutert en modell som tar sikte på å redusere sykefraværet, og særlig langtidsfraværet, og dermed også redusere risikoen for frafall fra arbeidsmarkedet. Modellen innebærer synliggjøring og forsterking av sykmeldtes medvirkningsplikt, forslag for å styrke samspillet mellom sykmeldte, arbeidsgiver, sykmelder og NAV i sykefraværsoppfølgingen, samt en delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar til langtidsfravær, mot at arbeidsgiver betaler mindre for korttidsfraværet. Utvalgets flertall, Steinar Holden, Ole Erik Almlid, Anne-Kari Bratten, Grete Brochmann, Lars Calmfors, Tor Arne Gangsø, Hilde Høynes, Erik Kollerud, Ragnhild Lied, Knut Røed, Kari Sollien og Kristine von Simson, det vil si alle utenom Hans-Christian Gabrielsen og Ivar Horneland Kristensen, foreslår at denne modellen vurderes videre, for ytterligere konkretisering og konsekvensvurdering. Ivar Horneland Kristensen støtter at modellen vurderes videre, for ytterligere konkretisering og konsekvensvurdering, under forutsetninger som gis i en mindretallsmerknad nedenfor.

I avsnitt 9.2.1 drøftes forslag som vil styrke sykmeldte, arbeidsgiver, sykmelder og NAV i sykefraværsoppfølgingen og videreutvikle dialogen mellom aktørene. Det er også en drøfting av forslag for å synliggjøre og forsterke sykmeldtes medvirkningsplikt, og samspillet mellom arbeidstakers medvirkningsplikt og arbeidsgivers tilretteleggingsplikt. Utvalgets flertall mener at disse grepene vil forsterke arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv. I avsnitt 9.2.2 drøftes en modell der arbeidsgivers finansieringsansvar for sykepenger delvis forskyves til langtidsfravær.

Utvalgets flertall vil understreke at det er en gjensidig avhengighet mellom de ulike elementene i modellen. Synliggjøring og forsterking av sykmeldtes medvirkningsplikt vil styrke sykmeldtes kontakt med arbeidsplassen og gjøre det lettere for arbeidsgiver å drive aktiv oppfølging for at sykmeldte skal kunne komme tilbake i arbeid. Bedre samspill og dialog mellom aktørene vil også kunne gi en mer effektiv oppfølging. Delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar for sykepenger til langtidsfravær vil forsterke arbeidsgivers insentiv til å redusere langtidsfraværet, samtidig som en styrking av medvirkningsplikten og en bedring av dialogen vil kunne legge til rette for god effekt av tiltak for å redusere dette fraværet. Utvalgets flertall er enige om at effektene av en slik modell må utredes nærmere.

Antallet småbedrifter er stort i Norge. Selv om størsteparten av arbeidstakerne er ansatt i større virksomheter, er det viktig at utredningen belyser hvilke konsekvenser den nye modellen har for små og mellomstore virksomheter. Videre må utredningen se nærmere på effekter på sysselsetting og sykefravær for ulike typer virksomheter med ulike sammensetning av arbeidsstokken (alder, kjønnsfordeling, dagens sykefraværsfordeling mv.). Det er også avgjørende å utrede hvilken betydning en forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar vil kunne få for inkludering i arbeidslivet.

Det forutsettes at partene i arbeidslivet involveres i det videre utredningsarbeidet, samt i drøftinger av hvordan saken tas videre.

Utvalgets flertall legger vekt på at forslagene ikke må vurderes enkeltvis, men som en helhet. Forslagene utgjør en helhetlig løsning, noe som gjenspeiler at arbeidet for å redusere sykefraværet og bidra til inkludering er et felles ansvar for arbeidsgiver, arbeidstaker, sykmelder og NAV.

9.2.1 Oppfølging, tilrettelegging og medvirkning

Gjennom mange år har det vært en sterk og bred satsing på å få ned sykefraværet. NAV, arbeidsgivere og sykmeldere (i hovedsak fastlegene) bruker betydelige ressurser på sykefraværsoppfølging. I tillegg bruker også staten betydelige ressurser på sykefraværsoppfølging gjennom virkemidlene i IA-avtalen. Sykefraværet ble noe redusert fram til 2012, og i noen sektorer var det relativt store reduksjoner. Likevel ligger sykefraværet samlet sett fortsatt over målet i IA-avtalen. Fortsatt er det rom for forbedringer i sykefraværsoppfølgingen, både hos den sykmeldte, NAV, legene og hos arbeidsgiver. I IA-avtalen fra 2019 er nye virkemidler utviklet og tatt i bruk, og partene forventer at det vil virke positivt inn på sykefraværet. Men det er likevel viktig å vurdere andre tiltak for at målet om redusert sykefravær skal oppnås.

Risikoen for varig å falle ut av arbeidsmarkedet øker med lengden på fraværet. For en del skyldes det en varig svekket helsetilstand som ikke lar seg kombinere med arbeid. Men lange fravær kan også ha en selvstendig negativ virkning på tilknytningen til arbeidslivet, se avsnitt 9.1.1. Det gjelder særlig for personer med muskel- og skjelettlidelser eller psykiske lidelser. Det kan ofte være uklare og sammensatte plager, hvor den sykmeldte kan ha mestrings-, kompetanse- eller arbeidsmiljøproblemer som en del av utfordringsbildet.

For mange sykmeldte kan det være hensiktsmessig at arbeidsdeltakelse inngår som en del av behandlingen eller rehabiliteringen. Om lag 60 prosent av sykefraværet er knyttet til muskel- og skjelettlidelser eller psykiske lidelser. Det er lidelser hvor det å være i arbeid i seg selv kan være helsefremmende, se oversikt i Waddel og Burton (2006), Schafft (2008), OECD (2008), Van der Noordt m.fl. (2014) og Nøkleby m.fl. (2015).

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe hadde i NOU 2019: 7 flere forslag til en mer effektiv sykefraværsoppfølging, se boks 9.6.

En bedre og mer effektiv sykefraværsoppfølging

Utvalget mener at en bedre og mer effektiv oppfølging av sykmeldte er sentralt for å redusere sykefraværet, og presenterer flere forslag om dette nedenfor.

Målet med forslagene om en bedre og mer effektiv sykefraværsoppfølging er økt overgang til arbeid og reduserte utgifter til sykepenger. Studier av administrative tiltak gir et blandet bilde. Rosholm m.fl. (2018) finner at framskynding av tidspunktet for revurdering av sykepengetilfeller i Danmark førte til raskere tilbakevending til arbeid. Ose m.fl. (2018) finner at arbeidstakerorganisasjoner i Sverige og Danmark uttrykker misnøye med dagens oppfølgingsregimer. Kritikken går ut på at mange føres inn i meningsløs aktivisering, utsiktsløse ressursforløp eller at arbeidsevnen vurderes opp mot et fiktivt arbeidsmarked. Når det gjelder oppfølging av sykmeldte er det liten systematisk kunnskap om hvordan oppfølgingen fra NAV skjer i praksis, og hvordan skjønnet utøves. Ose m.fl. (2013) fant at aktivitetskravet i liten grad ble fulgt opp i NAV.

De siste årene har NAV skjerpet sin håndheving av aktivitetskravet. Flere studier har vist positive effekter av tiltakene for mer konsekvent håndheving av aktivitetskravet etter åtte ukers sykmelding (Kann m.fl. 2014; Lima m.fl. 2017; Becken m.fl. 2016b). Markussen m.fl. (2017) foretok en effektanalyse av dialogmøte 2, som NAV gjennomfører med den sykmeldte og arbeidsgiver etter et halvt års sykmeldingsperiode. Analysen konkluderer med at møtet har en positiv effekt på retur til arbeid. I Becken m.fl. (2016b) kom det blant annet fram at flere sykmeldere/leger, sykmeldte og ansatte i NAV uttrykte bekymring for hvordan innskjerpingen av aktivitetskravet kunne slå ut for enkelte grupper, og i tillegg at en del av utfordringene som NAV, arbeidsgiverne og de sykmeldte har knyttet til innskjerpingen av aktivitetskravet kunne ha vært unngått hvis dialogen med sykmeldere/leger var bedre. Det kom også fram at i en del saker med midlertidig stans, måtte arbeidsgiver dokumentere bedre at tilrettelegging ikke var mulig.

Utvalget legger vekt på at arbeidet med å utvikle en tydelig og forutsigbar prosess for oppfølging av sykmeldte må fortsette. Det er viktig med målrettede oppfølgingsaktiviteter i hele sykefraværsløpet, og at tidsplan og ansvar for de ulike aktivitetene er avklart. NAV må ha en konsistent håndheving av vilkår og oppfølgingspunkter i regelverket. Etter gjeldende bestemmelser i folketrygdloven gjøres det unntak fra krav til aktivitet når medisinske grunner klart er til hinder for det. Slike unntak må videreføres. I tillegg til behandling av aktivitetskravet ved åtte uker, bør NAV følge med på om arbeidstiden eller arbeidsintensiteten øker for gradert sykmeldte gjennom sykmeldingsperioden, slik at gradering i seg selv ikke fritar for videre arbeidsrettet innsats. Ved de obligatoriske oppfølgingspunktene må de berørte partene i fellesskap foreta en reell vurdering av mulighetene til å vende tilbake til arbeid. NAV er ansvarlig for at vurderingen finner sted, og skal, hvis det er behov for det, bidra til å avklare behovet for arbeidsrettet oppfølging.

Dersom det i tillegg til de obligatoriske dialogmøtene 1 og 2 er behov for et ytterligere stoppunkt og forum for dialog i slutten av sykepengeperioden, kan arbeidsgiver eller arbeidstaker etter gjeldende regler be om et dialogmøte 3. Både arbeidstaker, arbeidsgiver og den som sykmelder har plikt til å delta når NAV innkaller til et slikt møte. Utvalget mener at det bør bli obligatorisk for arbeidsgivere å sende inn en vurdering av om det vil være hensiktsmessig med et dialogmøte 3. Dermed må både arbeidsgiver og NAV aktivt vurdere spørsmålet.

I dialogen mellom sykmelder, arbeidstaker og arbeidsgiver er det sentralt å finne fram til mulighetsrommet for arbeidsrelatert aktivitet. Arbeidsgivers muligheter for å få til en god tilrettelegging er avhengig av arbeidstakers medvirkning og god dialog med sykmelder. Formålet med dialogen er ikke å gå inn i arbeidstakers sykdomsbilde. Digitalisering gir nye muligheter for utvikling og tilrettelegging av dialogen med sikte på mer målrettet oppfølging. Det gjelder både muligheter for gjennomføring av digitale dialogmøter, innholdet i dialogen gjennom digitalt sykmeldingsskjema, digital oppfølgingsplan og dialogmeldinger mellom sykmelder og NAV. Det kan i den sammenheng være behov for å se på muligheten for direkte dialog med næringsdrivende sykmelder uten behov for formaliserte møtepunkter.

Hovedorganisasjonene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, sykmeldere og NAV bør sammen vurdere og utvikle rammebetingelsene. Eksempler på tiltak som kan vurderes er:

• Utvikle elektronisk samhandling mellom alle aktørene i sykefraværsoppfølgingen.

• Muligheter for bedre dialog i sykmeldingsskjemaet gjennom bedre struktur i vurderingen av mulighet for arbeid og beskrivelse av funksjonsnivå.

• Utvikle mulighet for dialog mellom arbeidstaker, arbeidsgiver og sykmelder ved gjentagende kortvarig sykefravær.

• Identifisering og bedre målretting av de sykmeldingsløpene der tett dialog mellom lege, arbeidstaker, arbeidsgiver og NAV kan ha betydning for varigheten av sykmeldingen. Det bør utarbeides konkret veiledning som kan gjøre det lettere for partene å gjøre gode vurderinger rundt bruk av dialogmøter.

Dialogen må alltid ivareta sykmelders taushetsplikt og ta hensyn til at mange pasienter trenger hjelp for å forstå og ta i bruk digitale verktøy. Samtidig må mulighetene for digital kommunikasjon ikke forhindre at noen møter må være fysiske. Pasientens behov må ivaretas og digital kompetanse varierer. God ivaretagelse av komplekse, sammensatte problemstillinger kan kreve fysiske møter og avklaringer. Det er viktig å få gode retningslinjer og forståelse for denne variasjonen, og arbeidstakers og sykmelders vurdering av egnet kommunikasjonsform må tas hensyn til. Det er fordelaktig om arbeidstaker og sykmelder sitter sammen under det digitale møtet.

Kvalitetsarbeidet for sykmeldere gjennom metodikken og erfaringene man gjør gjennom IA-prosjektet i regi av SKIL (Senter for kvalitet i legekontor) bør fortsette.

I mange tilfeller tar det for lang tid å avklare om den sykmeldte trenger arbeidsrettede tiltak for å komme tilbake i arbeid, enten hos egen arbeidsgiver eller på en ny arbeidsplass. Utvalget mener at det er viktig at NAV identifiserer den gruppen som med stor sannsynlighet trenger ekstra oppfølging, gjerne ved å ta i bruk de mulighetene digitalisering og administrative data gir. Når det er behov for arbeidsrettede tiltak, bør de starte så tidlig som mulig. NAV må ha tilstrekkelige ressurser for å igangsette de tiltakene som er nødvendige.

Medvirkning

Noe av det viktigste arbeidstakeren kan bidra med i tilretteleggingsarbeidet er å gi opplysninger om sin arbeidsevne på et så tidlig tidspunkt som mulig. I avsnitt 9.1.5 vises det til at det er flere lovbestemmelser som har utgangspunkt i tanken om at arbeidstaker må bidra og medvirke til å komme tilbake i arbeid. Samtidig pekes det på at det er usikkert i hvor stor grad arbeidstakere og arbeidsgivere er kjent med hva arbeidstakers medvirkningsplikt innebærer, og hva som kan bli konsekvensene ved brudd på medvirkningsplikten.

Synliggjøring og forsterking av sykmeldtes medvirkningsplikt vil kunne gjøre det lettere for arbeidsgiver å drive aktiv oppfølging med sikte på at sykmeldte skal kunne komme tilbake i arbeid.

I tillegg til de pliktene som i dag er konkretisert i lovverket, vil det i mange tilfeller være nyttig for arbeidsgiver og den sykmeldte at det opprettholdes en viss kontakt, i den grad den sykmeldtes helsetilstand ikke er til hinder for det. Det kan dreie seg om gjensidig utveksling av informasjon, og at den sykmeldte holder en viss kontakt med det som skjer på arbeidsplassen for lettere å kunne gjenoppta arbeidet etter sykefraværet. Slik kontakt kan være digital eller fysisk, avhengig av behov og sykmeldtes helsetilstand. Når en eller flere kollegaer ivaretar sykmeldtes arbeidsoppgaver under fraværet, kan det også være behov for at den sykmeldte gir informasjon knyttet til oppgavene. Forutsetningene for en slik medvirkning er som nevnt at den sykmeldtes helsetilstand ikke er til hinder for det. Det bør vurderes om sykmelder på sykmeldingsblanketten bør informere om sykmeldtes helsetilstand kan være til hinder for, eller legge begrensninger på, denne type medvirkning.

Utvalgets flertall foreslår å synliggjøre og forsterke sykmeldtes medvirkningsplikt. Det må vurderes nærmere hvordan det skal konkretiseres, samt behovet for endringer i de aktuelle lovbestemmelsene.

Det er et samspill mellom medvirkningsplikten og arbeidsgivers tilretteleggingsplikt. Forslaget om synliggjøring og forsterking av medvirkningsplikten vil gi arbeidsgiver bedre muligheter til å oppfylle tilretteleggingsplikten. Samtidig vil en modell der arbeidsgivers finansieringsansvar for sykepenger delvis forskyves til langtidsfravær, som utvalgets flertall ønsker skal vurderes nærmere, styrke insentivene til bedre oppfølging og tilrettelegging. Det er en gjensidig avhengighet mellom disse forslagene. Konkretisering og eventuell implementering av tiltak for å forsterke medvirkningsplikten, må etter utvalgets flertalls syn skje parallelt med et tilsvarende arbeid med å vurdere en forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar.

Eksempler på synliggjøring og forsterkinger av medvirkningsplikten for sykmeldte som kan utredes nærmere er:

• Så tidlig som mulig gi opplysninger til arbeidsgiver om mulig restarbeidsevne.

• Foreslå konkrete tilretteleggingstiltak og prøve ulike tilretteleggingstiltak som foreslås av arbeidsgiver eller NAV.

• Opplyse arbeidsgiver om antatt prognose for bedring og/eller friskmelding.

• Stille på møter for gjensidig informasjonsutveksling med arbeidsgiver der det er hensiktsmessig, og den sykmeldtes helsetilstand ikke er til hinder for det.

Et viktig mål ved en synliggjøring og forsterking av medvirkningsplikten er å bidra til å etablere eller forbedre en oppfølgingskultur. Utformingen av medvirkningsplikten bør ta hensyn til at det kan variere mellom ulike arbeidsforhold hvordan den sykmeldte best kan bidra til økt mulighet til å komme tilbake i arbeid.

De fleste arbeidsgivere og arbeidstakere ser verdien av og samarbeider om sykefraværsoppfølgingen, og det er høy grad av tillit mellom arbeidstakere og arbeidsgivere i norsk arbeidsliv. Tillit mellom partene er også sentralt i den norske modellen, se kapittel 3. Det ligger derfor til rette for et system for en styrket medvirkning som bygger på tillit til at virksomhetene og medarbeiderne ønsker å gjennomføre den lovpålagte oppfølgingen, og at myndighetene bidrar i dette arbeidet. Gode systemer og rutiner for oppfølging er viktig for å sikre at mennesker som blir syke, blir tatt godt vare på, og for at arbeidsgivere skal være trygge på hva de skal gjøre når arbeidstakere blir syke. Aktivitetskravet innebærer at den sykmeldte må være delvis i jobb dersom ikke sykdom eller arbeidsplassforhold er til hinder for det.

Friskmelding til arbeidsformidling

Sykmeldte med helseutfordringer som innebærer at de ikke kan komme tilbake i den jobben de hadde da de ble syke, men som kan ta annet arbeid, kan i dag friskmeldes til arbeidsformidling med sykepenger i inntil 12 uker. Nossen og Sørbø (2015) mener det er rom for å bruke ordningen med friskmelding til arbeidsformidling mer. En begrensning som kan ligge i ordningen, er at den sykmeldte må si opp sin stilling, og melde seg som arbeidssøker. Dersom det var mulig å søke permisjon med fortsatte sykepenger og øvrige rettigheter som ansatt for å søke annet arbeid, ville det kunne redusere terskelen for friskmelding til arbeidsformidling for personer som vurderer at det neppe er realistisk å vende tilbake til den tidligere jobben. Å registrere seg som arbeidssøker kan være til hjelp for å bryte ut av passivitet, og til at arbeidsrettet aktivitet kan komme i gang raskere.

Utvalget mener at der det blir tilstrekkelig sannsynliggjort at den sykmeldte ikke vil kunne vende tilbake til sin gamle arbeidsgiver, bør det gis mulighet til å søke permisjon fra en jobb for å friskmeldes til arbeidsformidling. Det må være frivillig for arbeidstaker å benytte denne muligheten. Arbeidstakers rett til sykmelding og ordinære rettigheter (pensjon/uførepensjon, forsikringer osv.) i opprinnelig stilling skal fortsatt gjelde dersom jobbsøkeprosessen ikke resulterer i ny jobb. Det vil gi økt trygghet for den sykmeldte, noe som kan bidra til at ordningen benyttes mer. Utvalget legger til grunn at regelverket for ordningen for øvrig videreføres som i dag. Det innebærer at den sykmeldte kan beholde sykepengene i inntil tolv uker som arbeidssøker og ha rett på graderte sykepenger fra opprinnelig jobb dersom jobbsøkeprosessen resulterer i en jobb med lavere stillingsgrad enn den opprinnelige.

Mer kunnskap

Regelverket gir stort rom for en oppfølging som er tilpasset individuelle behov. Et slikt skjønnsbasert regelverk er godt egnet for erfaringsbasert utvikling av metoder og prosesser, og kan bidra til at praksis og fastsettelse av og innhold i obligatoriske møtepunkter er basert på de beste løsningene. Utvalget mener det er behov for mer systematisk kunnskap om, og evalueringer av, praksis. Det gjelder blant annet kunnskap om sykefraværsoppfølgingen på arbeidsplassen og om den innsatsen NAV gjør, samt om hva som påvirker legenes skjønnsutøvelse og personers holdninger til helserelatert fravær. Mer systematisk kunnskap vil gi bedre grunnlag for tiltak som kan påvirke skjønnsutøvelsen, for eksempel opplæring, samarbeid og erfaringsdeling, ulike former for veiledning og beslutningsstøtte, eller kontroll.

Som drøftet over er det en utfordring med arbeidstakere med hyppige, men relativt korte fravær. Det er behov for mer kunnskap om problemstillingen og det bør vurderes om slike gjentatte fravær kan registreres av NAV og arbeidsgiver på en annen og bedre måte enn i dag, for eksempel gjennom å inkludere egenmeldt sykefravær i a-ordningen. Da vil det være ønskelig om NAV har tilgjengelig en sykefraværshistorie som dekker gjentatte fravær over lengre tidsperioder. Det bør også være mulig å bringe fraværsmønster inn i samtale mellom sykmelder og arbeidstaker. Den nye elektroniske sykmeldingen kan gi grunnlag for å registrere fraværsmønster, og informere om dette til aktørene. Mer samarbeid og kompetent bistand fra NAV i slike situasjoner ville trolig gjort det lettere å iverksette effektive tiltak for denne gruppen.

9.2.2 Sykepengeordningen

En god sykepengeordning med hovedsakelig statlig finansiering er et viktig velferdsgode. Det bidrar til likebehandling av alle arbeidstakere og beskytter arbeidsgivere mot uforutsette kostnader knyttet til å ansette personer med mulige helseproblemer. En god forsikring for arbeidstakere mot bortfall av inntekt ved sykdom kan også være arbeidsrettet ved å gi sykmeldte mer tid til å bli friske, og ved å gjøre det mer attraktivt å være i arbeid.

Dagens sykepengeordning gir arbeidstakere trygghet mot bortfall av inntekt ved sykdom eller skade. Den skjermer også arbeidsgivere mot å betale sykepenger ved langtidsfravær, og reduserer dermed risikoen ved å ansette personer med helseproblemer. Samtidig er sykefraværet i Norge høyt, noe som innebærer store kostnader for arbeidstakere, arbeidsgivere og folketrygden.

I NOU 2019: 7 kom ekspertgruppen med et forslag til omfattende reform av sykepengeordningen, for å bidra til redusert sykefravær og at færre faller ut av arbeidslivet, se boks 9.7.

I Sysselsettingsutvalgets fase to er partene i arbeidslivet kritiske til viktige deler av ekspertgruppens forslag. Både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden mener forslaget er for komplisert og at det kunne være vanskelig å forstå og forholde seg til for både ansatte og arbeidsgivere. Videre mener partene at det er krevende å forutsette gjennomslag i tariffavtalene og at likebehandlingsprinsippet kan utfordres om forslaget hadde blitt innført.

Arbeidsgiversiden ønsker ikke å øke presset på ytterligere bruk av gradering og mener at ikke alle bransjer har mulighet for å tilrettelegge eller gradere, samtidig som potensialet for gradering og tilrettelegging i stor grad er tatt ut. En kostnadsmodell knyttet til gradering vil også gi arbeidsgiver relativt stort ansvar for forhold som det først og fremst er andre enn arbeidsgiver som kan påvirke. Arbeidsgiver bærer allerede store kostnader ved lengre sykefravær og oppfølgingen av dette, noe som i seg selv er et kraftig økonomisk insentiv for å redusere langtidsfraværet. Kostnadene kan knyttes til tapt kompetanse, belastning på andre medarbeidere, lavere kapasitet og utfordringer med drift og utvikling av virksomheten. I tillegg kommer administrative kostnader, pensjonsforpliktelser, feriepenger, for enkelte virksomheter lønn utover 6 G, samt eventuelle vikarkostnader som til sammen utgjør betydelige kostnader. Hvor store kostnadene er varierer mellom tariffområder, virksomheter, stillingstyper og utdannings- og lønnsnivå. Risikoen for økte kostnader ville være et problem særlig for små virksomheter, og derfor bør enhver modell også stresstestes og analyseres grundigere før endring.

Arbeidstakersiden går imot forslaget til ekspertgruppen om en reduksjon i ytelser som var foreslått for langtidssykmeldte arbeidstakere. Sykelønnsordningen er et sentralt element i den norske modellen. Velferdsordningene bidrar sammen med de andre pilarene i modellen til å sikre høy sysselsetting, lav arbeidsledighet, nødvendige omstillinger i arbeidslivet, gi trygghet for arbeidstakerne, sikre høy produktivitet og inkludere personer med helseproblemer i arbeidslivet. Ordningen gir trygghet for den enkelte i arbeidslivet.

Vissheten om at det eksisterer en god inntektssikringsordning i tilfelle en skulle bli syk, gjør det attraktivt å være i arbeid og bidra til å styrke arbeidstilbudet.

Arbeidstakersiden mener videre at et kutt i sykelønnsordningen som ekspertgruppen har foreslått vil begrense sykmeldtes handlingsrom til å bli raskt frisk og tilstrekkelig restituert. En egenandel i sykelønnsordningen vil særlig ramme bestemte grupper hardere enn andre. Det vil ramme lavtlønte, personer med lav utdanning og gruppene med de hardeste arbeidsmiljøbelastningene og dermed bidra til å forsterke inntektsulikheten i økonomien. Ordningen bidrar til å holde syke, også personer med mer alvorlige sykdommer, inne i arbeidslivet. Dette kan gjerne dreie seg om personer med hyppige og gjentatte fravær, eller med perioder med langtidsfravær, men som kan makte å holde på en jobb over lengre tid, før de eventuelt går over til andre trygdeordninger. Et kutt i sykelønnen vil videre forringe den økonomiske verdien av å være en del av arbeidsstyrken, noe som kan bidra til lavere yrkesdeltakelse og sysselsetting. Det at sykmeldte arbeidstakere ifølge forskningen (Markussen 2012) får lavere lønnsutvikling i senere år innebærer også en ikke ubetydelig egenandel ved sykefravær allerede i dag.

Medlemmene av Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe som er med i fase to viser til drøftingen av forslaget i NOU 2019: 7. Gruppen holder fast ved at en endring i sykepengeordningen der gradering gir mulighet for en lengre sykepengeperiode og kompensasjonsgraden reduseres noe et stykke ut i sykefraværsperioden, er ønskelig for å redusere langtidsfravær og bidra til at færre faller ut av arbeidslivet med andre helserelaterte ytelser.

Utvalget har diskutert en alternativ modell for forskyvning i arbeidsgivers finansieringsansvar, som utvalgets flertall ønsker å vurdere nærmere. Denne modellen skisseres nedenfor. Modellen innebærer at arbeidsgiver betaler en viss del av sykepengene ved langtidsfravær, samtidig som de betaler mindre for korttidsfraværet enn med dagens ordning. Et bærende prinsipp ved tidligere justeringer og diskusjoner rundt endringer i sykepengeordningen har vært at en forutsetning for endring er at disse skal være balanserte. Å redusere sykefraværet er et felles ansvar. En eventuell endring i arbeidsgivers finansieringsansvar, må også ses i sammenheng med forslag om å styrke oppfølgingsregimet; styrke oppfølgingen fra NAV, bedre dialogen mellom sykmelder, arbeidstaker og arbeidsgiver, samt å synliggjøre og forsterke arbeidstakers medvirkningsplikt.

Utvalgets flertall vurderer at selv om mange virksomheter allerede gjør et godt arbeid for å få ned sykefraværet, er det også mange virksomheter der arbeidet kan forbedres. En delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar til langtidsfravær vil styrke insentivene til bedre oppfølging og tilrettelegging. Det må imidlertid vurderes nærmere hvordan omleggingen kan innrettes for å motvirke mulige uheldige effekter for inkludering av utsatte grupper. Nærmere vurdering og konkretisering av behovet for endringer i skjermingsordningene for personer med særskilte helseutfordringer vil være sentralt i den sammenheng. Modellen innebærer at virksomhetene ved uendret sykefravær i gjennomsnitt betaler en mindre del av sykepengeutgiftene, noe som vil kunne trekke i retning av at flere personer med helseutfordringer blir inkludert i arbeidslivet. En omlegging kan imidlertid medføre at små og mellomstore bedrifter blir mer sårbare ved lange sykefravær. Det er på denne bakgrunn ønskelig å vurdere forsikringsordninger innenfor folketrygden for å redusere denne risikoen. Det er viktig både av hensyn til virksomhetene selv, og for å hindre at disse virksomhetene blir vesentlig mer forsiktige med å ansette personer med forhøyet risiko for sykefravær. Det må også vurderes hvilken betydning en eventuell omlegging vil kunne ha for kvinners sykefravær.

Utvalgets flertall presiserer at en mulig endring i finansieringsansvaret må være en del av en balansert helhet som inkluderer tiltak i avsnitt 9.2.1 for å styrke de ulike aktørenes roller i arbeidet med å følge opp sykmeldte, videreutvikle dialogen mellom aktørene og synliggjøre og forsterke sykmeldtes medvirkningsplikt. Det siste vil kunne styrke sykmeldtes kontakt med arbeidsplassen og gjøre det lettere for arbeidsgiver å drive aktiv oppfølging med sikte på at sykmeldte skal kunne komme tilbake i arbeid. Det er dermed en komplementaritet mellom styrking av medvirkningsplikten og en delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar til langtidsfravær: Forskyvningen av finansieringsansvar vil forsterke arbeidsgivers insentiv til å redusere langtidsfraværet, samtidig som en styrking av medvirkningsplikten gir arbeidsgiver bedre virkemidler til å redusere langtidsfraværet.

I NOU 2019: 7 ble det også lagt fram tre andre forslag knyttet til sykepenger.

• I tilfeller der det er gode utsikter for at den sykmeldte kan komme tilbake til samme arbeidsgiver, kan sykepengeperioden forlenges ut over 12 måneder, med samme kompensasjonsgrad som for arbeidsavklaringspenger.

• Sykmeldte uten arbeidsgiver får en ytelse på samme nivå som vedkommende ville fått uten å være sykmeldt, som vanligvis vil tilsvare nivået på eventuelle dagpenger.

• Inngangskravet til arbeidsavklaringspenger senkes fra 50 til 40 prosent redusert arbeidsevne for de som kommer fra sykepenger.

Disse forslagene blir drøftet senere i kapitlet.

Arbeidsgivers finansieringsansvar

Som drøftet i avsnitt 9.1.4, medfører sykefravær store kostnader for arbeidsgivere i form av tapt produksjon, eventuelle vikarer, kostnader ved tilrettelegging for gradert sykefravær mv. Disse kostnadene gjør det lønnsomt for arbeidsgivere å gjennomføre tiltak for å redusere sykefraværet, og mange virksomheter jobber også godt med å følge opp sykmeldte. Arbeidsgivere er avhengig av kompetansen og kapasiteten til sykmeldte ansatte og gjør mye for å forebygge, tilrettelegge og følge opp sykefravær. Etter arbeidsgiverperioden på 16 dager dekker imidlertid folketrygden en stor del av kostnadene i form av sykepenger opp til 6 G. Det innebærer at arbeidsgivers kostnader ved langtidsfravær er klart mindre enn de samfunnsøkonomiske kostnadene ved sykefraværet. Det kan føre til at arbeidsgivers innsats for å forebygge langvarige fravær vil være mindre enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. En eventuell omlegging av sykepengeordningen som premierer reduksjoner i langvarige sykefravær, vil gjøre tiltak for å redusere de lange fraværene mer lønnsomme.

Mye av korttidsfraværet består av vanlige luftveislidelser som influensa og forkjølelse, som arbeidsgivere vanligvis har liten mulighet til å påvirke. I 2019 oppga om lag en tredel av de med sykefravær på minst 14 dager at fraværet var arbeidsrelatert, mot om lag 14 prosent blant de med fravær i egenmeldingsperioden, se omtale i kapittel 8 om arbeidsmiljø og forebygging. Siden arbeidsrelatert fravær utgjør en større andel av langtidsfraværet, kan det tale for at arbeidsgiverne i større grad kan påvirke langtidsfraværet enn korttidsfraværet.

En stor del av det langvarige sykefraværet er knyttet til alvorlig sykdom eller andre forhold som i liten grad kan påvirkes av arbeidsgiver. Men selv om arbeidsgiver ikke kan påvirke sykdommen, vil arbeidsgiver i mange tilfeller kunne påvirke mulighetene til å kunne arbeide. Langtidsfravær som gjelder skader fra arbeidsulykker og slitasje, vil ofte kunne reduseres gjennom forebygging, oppfølging og tilrettelegging. Her har arbeidsgiver en viktig rolle i samarbeid blant annet med arbeidstakere, NAV og helsetjenestene. Forebygging kan minske risikoen for arbeidsulykker og det kan redusere fysisk eller psykisk belastende arbeid. God oppfølging og tilrettelegging ved sykefravær kan også bidra til å redusere varigheten på fraværet, eller bidra til mer gradering. Det er viktig at arbeidsgiver har tilstrekkelig sterke økonomiske insentiver til å bidra til å begrense langtidsfraværet.

I kapittel 8 om arbeidsmiljø og forebygging vises det til at mange næringer og virksomheter jobber godt og oppnår gode resultater med forebyggende arbeidsmiljøarbeid. Samtidig pekes det på at det fortsatt er mange virksomheter som er bedre på å følge opp og tilrettelegge for sykmeldte enn til å forebygge – de gode er fortsatt gode, de dårlige har ikke blitt så mye bedre. I kapittel 8 pekes det videre på at mye tyder på at mange av virkemidlene på området eller tiltakene i virksomheten ikke i stor nok grad er kunnskapsbaserte, og at det er et potensiale for mer treffsikkert forebyggende arbeid. Det kan tyde på at det finnes et potensiale i å redusere sykefraværet gjennom forebygging som kan realiseres gjennom å endre insentivene for arbeidsgiver.

I det nåværende systemet kan tidlig gjenopptakelse av arbeid for sykmeldte arbeidstakere også innebære en økonomisk risiko for arbeidsgiver. Når personer med langtidsfravær kommer raskere tilbake i jobb, må vi forvente en høyere risiko for tilbakefall og nytt korttidsfravær. Det er det arbeidsgiver som betaler for, såfremt fraværet kommer mer enn 16 dager etter forrige fravær.

Utvalgets flertall ønsker å utrede konsekvensene av en modell hvor man endrer arbeidsgivers finansiering. Ved et delvis ansvar for sykepenger ved lengre fravær uten at den økonomiske belastningen øker for arbeidsgivere samlet, kan perioden med full arbeidsgiverfinansiering i starten av sykefraværet reduseres. I modellen som foreslås videre vurdert, betaler arbeidsgiver 10 prosent av sykepengene etter tre måneders varighet, og den initiale arbeidsgiverperioden reduseres fra 16 til 12 dager. Med uendret sykefravær er det beregnet at en slik modell innebærer at arbeidsgivere samlet sett får redusert utgiftene til sykepenger med i underkant av 1 mrd. kroner årlig. Utgiftene til folketrygden øker tilsvarende. Dersom antall dager i den initiale arbeidsgiverperioden i stedet ble redusert til 13 dager, ville modellen være om lag kostnadsnøytral for arbeidsgiverne samlet og for folketrygden. De økonomiske konsekvensene vil imidlertid variere mellom enkeltvirksomheter. Blant annet er det en tendens til at store virksomheter i gjennomsnitt kommer noe bedre ut enn små, jf. nedenfor.

Siden beregningene bygger på uendret sykefravær, vil gevinsten for arbeidsgiverne samlet bli større dersom omleggingen bidrar til lavere sykefravær. Dersom sykefraværet går ned med om lag 2 prosent, vil det gi en nedgang i folketrygdens utgifter til sykefravær som motsvarer den anslåtte økningen i folketrygdens utgifter på i underkant av 1 mrd. kroner som følger av endret modell. Ringvirkninger i form av økt skatteinngang og redusert overgang til andre helserelaterte ytelser, vil gi ytterligere gevinst for statsfinansene.

Selv om modellen gir gevinst for arbeidsgivere samlet sett, ved gitt sykefravær, vil enkelte virksomheter likevel kunne få økte kostnader. Virksomheter med mer langtidsfravær utover tre måneder, og mindre korttidsfravær i perioden dag 13–16, enn gjennomsnittet, og som ikke lykkes i å få redusert langtidsfraværet, vil kunne tape på større arbeidsgiverfinansiering av langtidsfravær. Virksomheter med større andel korttidsfravær vil derimot tjene mer på en omlegging til en slik modell. I virksomheter der omleggingen bidrar til lavere langtidsfravær, i tråd med målet for endringen, vil det bidra til lavere kostnader.

Om sykefraværet er høyt eller lavt vil derimot ikke påvirke om man tjener eller taper på omleggingen, det avhenger bare av forholdet mellom omfang av fravær i perioden dag 13–16 og omfang av fravær ut over tre måneder.

Denne modellen vil innebære at kostnadene for arbeidsgiver ved langtidsfravær vil bli større enn ved dagens ordning. Det kan gi en risiko for at noen arbeidsgivere blir mer forsiktige med å ansette personer med større risiko for langtidsfravær. En utvidelse av eksisterende skjermings- og forsikringsordninger vil imidlertid dempe utslagene for den enkelte arbeidsgiver, og dermed dempe denne risikoen (se omtale nedenfor).

Forskning viser at økonomiske insentiver for arbeidstakere og arbeidsgivere er viktige for omfanget av sykefraværet. Samtidig er arbeidsgivers mulighet til å få ned sykefraværet avhengig av samspillet med de andre aktørene. Eventuelle endringer i arbeidsgivers finansieringsansvar må derfor ses i sammenheng med ansvaret de andre aktørene har til å redusere fraværet. Endringer som virker i samme retning vil forsterke den samlede effekten.

Det er elementer i sykefraværsbildet som det er for lite kunnskap om, blant annet hvorfor kvinner over tid har et sykefravær som ligger 60–70 prosent høyere enn menn. Det peker i retning av at man også må se på andre mekanismer enn økonomiske insentiver.

Boks 9.5 oppsummerer erfaringer fra andre land med større grad av arbeidsfinansiering. Det framgår blant annet at Nederland har gått svært langt i å gi arbeidsgivere finansieringsansvar for sykepengeperioden. Arbeidsgiverperioden er to år, og i tillegg må arbeidsgivere betale en forsikringspremie som er betinget av hvor mange av deres tidligere arbeidstakere som går over til uføretrygd. Modellen med en delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar til langtidsfravær som utvalget skisserer, har dermed lite til felles med den nederlandske ordningen. Utvalget mener at en ordning som i Nederland innebærer betydelig risiko for å svekke inkluderingen av utsatte grupper i arbeidslivet.

En sykepengeordning der arbeidsgiverfinansieringen starter opp eller øker etter en viss periode, vil gi en påminnelse til partene om behovet for oppfølging ved langtidsfravær. Det er god støtte i faglitteraturen for at slike «stoppunkter» kan ha betydelige effekter på atferden, se NOU 2019: 7. Som nevnt i avsnitt 9.1.5 skriver Ose m.fl. (2018) at det største problemet i dagens regime kanskje er at det skjer for lite oppfølging i den siste delen av sykepengeperioden. I virksomhetene vil det være viktig at kostnadene ved sykefraværet blir synliggjort, slik at de kan virke som en motivasjon og påminnelse for ledere og ansatte som har ansvar for sykefraværsoppfølgingen.

Dersom arbeidsgiver skal dekke en viss del av sykepengene ved langtidsfravær, må det ses i sammenheng med forslagene i avsnitt 9.2.1, som vil styrke samspillet mellom sykmeldte, arbeidsgiver, sykmelder og NAV i sykefraværsoppfølgingen, videreutvikle dialogen mellom aktørene, og synliggjøre og forsterke sykmeldtes medvirkningsplikt. Dersom arbeidsgiver betaler noe av lønnen, vil det forsterke forventningen om at sykmeldte også skal medvirke, så lenge helsetilstanden ikke er til hinder for dette.

Figur 9.9 viser arbeidsgivers sykepengeutgifter ved full sykmelding av én ansatt, med modellen presentert over og dagens ordning, etter sykefraværets lengde. I figuren tas det ikke hensyn til at de aller fleste sykefravær har kort varighet, slik at innsparingen ved færre arbeidsgiverdager vil gjelde mange flere sykefravær enn de økte kostnadene ved langtidsfravær. Selv om et langt sykefravær isolert sett blir dyrere for virksomheten, vil det samlet mer enn oppveies av innsparinger ved korte fravær, som det er mange flere av. Virksomheter med få ansatte vil imidlertid kunne bli mer sårbare dersom de en periode opplever mye langtidsfravær.

Forstørr bilde

I beregningene er Statistisk sentralbyrås beregning av gjennomsnittlig månedslønn per 2. kvartal 2020 på 45 910 kroner og G per mai 2020 på 101 351 kroner lagt til grunn. Det gis ikke sykepenger for helgedager, og i beregningene er det derfor lagt til grunn en initial arbeidsgiverperiode med utbetaling av sykepenger på 12 dager med dagens ordning og tilsvarende 9 sykepengedager i modellen med 10 prosent arbeidsgiverfinansiering etter tre måneder.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Figur 9.10 viser sykefraværsdager etter virksomhetens størrelse og fraværslengde, med utgangspunkt i påbegynte sykefravær i 2018. Fraværsdager er justert for sykmeldingsgrad og inkluderer egenmeldt fravær. Figur 9.10 viser at sykefravær i perioden dag 13–16, som vil falle bort fra arbeidsgiverperioden i modellen som foreslås vurdert videre, utgjør en større andel av samlet sykefravær for virksomheter med mange ansatte. Videre viser figuren at andelen sykefraværsdager fra tre måneder opp til ett år synker med virksomhetsstørrelse. Gevinsten ved endring av sykefraværsfinansiering vil dermed i gjennomsnitt være større jo flere ansatte det er i virksomheten.

Forstørr bilde

Fraværsdager er justert for sykmeldingsgrad og inkluderer egenmeldt fravær. Det er ikke tatt hensyn til eventuelle tilbakefall som medfører at arbeidsgiverperioden blir kortere/faller bort, se boks 9.1. I tillegg er sykefravær ved langvarig/kronisk sykdom hvor folketrygden dekker sykepenger i arbeidsgiverperioden inkludert. Av begge grunner vil antall/andel dager i arbeidsgiverperioden kunne overvurderes. Opplysninger om egenmeldt fravær finnes kun på virksomhetsnivå og kan dermed ikke kobles mot legemeldt fravær. Av denne grunn er alt egenmeldt fravær lagt til kategorien «dag 1–12». Dersom et legemeldt fravær starter med egenmeldt fravær vil det kunne forskyve dager i de ulike kategoriene for fraværslengde.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

I figur 9.11 er det beregnet hvordan modellen vil påvirke antall sykefraværsdager finansiert av arbeidsgiver avhengig av virksomhetens størrelse. Her er det tatt hensyn til både reduksjonen i initial arbeidsgiverperiode og økning i dager som følge av at 10 prosent av kostnadene ved fravær utover tre måneder dekkes av arbeidsgiver. Alle kategorier av virksomhetsstørrelse beregnes å få en nedgang i antall sykefraværsdager finansiert av arbeidsgiver, og nedgangen øker med virksomhetsstørrelse. Størst nedgang beregnes for virksomheter med 50 årsverk eller mer, med en reduksjon i antall dager på om lag 3,5 prosent. Minst reduksjon beregnes for virksomheter med 1–4 årsverk, med en nedgang i antall dager på om lag 0,5 prosent.

Selv om modellen som foreslås vurdert videre gir en klar økonomisk lettelse for arbeidsgiverne samlet, framgår det av figur 9.11 at lettelsen er relativt liten for de minste virksomhetene. Dersom antall dager i den initiale arbeidsgiverperioden i stedet reduseres til 13 dager, slik at modellen med uendret sykefravær er om lag kostnadsnøytral for arbeidsgiverne samlet, viser tilsvarende beregninger økte kostnader for de minste virksomhetene samlet sett. For utvalget er det en forutsetning at en omlegging ikke rammer de minste virksomhetene på en slik måte.

Antall sykefraværsdager som vil tilfalle arbeidsgiver ved fravær etter tre måneder, er beregnet ut fra antall dager i 2018 ved fravær over tre måneder multiplisert med 10 prosent. Se ellers note til figur 9.10.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Figur 9.12 viser fordeling av sykefraværsdager etter fraværslengde for ulike næringer. Lavest andel dager som skyldes fravær på minst tre måneder, finner vi i informasjon og kommunikasjon med om lag 20 prosent. Høyest andel dager ved fravær på minst tre måneder finner vi i overnattings- og serveringsvirksomhet med nær 30 prosent. Hvordan modellen slår ut på antall sykefraværsdager finansiert av arbeidsgiver i den enkelte næring, avhenger av hvor stor andel dager det er i perioden dag 13–16 relativt til andel fraværsdager utover tre måneder. Den samlede effekten vises i figur 9.13.

Forstørr bilde

Det finnes ikke opplysninger om egenmelding for kategorien bergverksdrift og utvinning, og det egenmeldte fraværet er i denne kategorien beregnet ut fra gjennomsnittet over alle næringer. Se ellers note til figur 9.10.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Figur 9.13 viser at alle næringer beregnes i gjennomsnitt å tjene på modellen. Størst nedgang i antall sykefraværsdager finansiert av arbeidsgiver beregnes for bergverksdrift og utvinning, med en reduksjon i antall dager på om lag 4,5 prosent.5 Minst nedgang beregnes for bygg- og anlegg med en reduksjon på i overkant av 1,5 prosent.

Forstørr bilde

Antall sykefraværsdager som vil tilfalle arbeidsgiver ved fravær etter tre måneder, er beregnet ut fra dagens antall dager ved fravær over tre måneder multiplisert med 10 prosent. Det finnes ikke opplysninger om egenmelding for kategorien bergverksdrift og utvinning, og det egenmeldte fraværet er i denne kategorien beregnet ut fra gjennomsnittet over alle næringer. Se ellers note til figur 9.10.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Det er også beregnet hvordan modellen virker for en virksomhet med 15 årsverk. Med gjennomsnittlig fravær for virksomheter av denne størrelsen (både nivå og fordeling), betaler virksomheten med dagens regler sykepenger for 89 dager. Med 12 dagers initial arbeidsgiverperiode og 10 prosent etter 3 måneder reduseres dette til 86,9 fulle dager, dvs. at virksomhetens utgifter til sykepenger reduseres med 2,4 prosent.

Figur 9.14 viser hvordan kostnaden for virksomheten påvirkes dersom ett av de fraværene denne virksomheten har, forlenges til å vare inntil ett år. Det er lagt til grunn at dette fraværet i utgangspunktet hadde en varighet på mellom 12 dager og tre måneder, slik at det ikke medfører noen ekstra dager med 100 prosent arbeidsgiverfinansiering.

Forstørr bilde

I beregningene er det tatt utgangspunkt i gjennomsnittlig antall sykefraværsdager og fordelingen av disse etter fraværslengde i 2018 for virksomheter med 15 årsverk. Se også note til figur 9.9 og 9.10.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå og egne beregninger

Et ekstra sykefravær på 12 måneder medfører at virksomheten betaler 10 prosent av de 195 sykefraværsdagene mellom tre og 12 måneder. I stedet for en reduksjon med 2,4 prosent sammenlignet med dagens regler, får virksomheten en økning i sykepengeutgiftene på nær 20 prosent. Virksomheten kommer ut likt sammenlignet med dagens regler dersom det ekstra langtidsfraværet varer til starten av uke 18 (dvs. der hvor grafen krysser nullinjen).

Figur 9.15 viser sykefraværsdager separat for kvinner og menn. Kvinner og menn har omtrent like stor andel dager i den perioden av dagens arbeidsgiverperiode som bortfaller (dag 13–16), mens kvinner har en større andel dager som skyldes langtidsfravær. Forskjellen er imidlertid ikke så stor, og beregninger viser at arbeidsgivere samlet vil finansiere om lag 3,1 prosent færre dager for menn og 2,9 prosent færre dager for kvinner. Forskjellen skyldes at kvinner har en noe større andel langtidsfravær, der arbeidsgiver ifølge omleggingen som utvalgets flertall foreslår vurdert videre vil dekke 10 prosent. Ettersom kvinner i gjennomsnitt har et betydelig høyere sykefravær enn menn, vil en slik omlegging likevel innebære at antallet sykefraværsdager som arbeidsgiver finansierer reduseres mer for kvinner enn for menn, slik at kostnaden for arbeidsgiver målt i kroner i gjennomsnitt vil falle mer for kvinner.

Se note til figur 9.10.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Eldre arbeidstakere har mer langtidsfravær enn yngre, og det trekker isolert sett i retning av at arbeidsgivere med mange eldre arbeidstakere kommer relativt sett kommer noe dårligere ut med omleggingen som utvalgets flertall foreslår vurdert videre. SSBs befolkningsframskrivinger viser imidlertid liten grad av aldring i yrkesbefolkningen i tiårene framover.

Dagens skjermingsordning motvirker risikoen for arbeidsgiver for visse grupper av særlig utsatte arbeidstakere (se boks 9.8). Skjermingsordningen innebærer at arbeidsgiver eller arbeidstaker kan søke om at folketrygden skal dekke utgifter til sykepenger i arbeidsgiverperioden dersom arbeidstaker har langvarig eller kronisk sykdom som medfører risiko for særlig stort fravær, en sykdom som medfører risiko for gjentatte sykefravær i en begrenset periode, eller dersom sykefraværet skyldes svangerskapsrelatert sykdom. En del tilfeller av langvarige sykefravær omfattes imidlertid ikke av denne skjermingsordningen.

Ved en omlegging av sykepengeordningen må skjermingsordningen være innrettet slik at økt finansieringsansvar for langtidsfraværet ikke gjør arbeidsgivere mer forsiktige med å ansette personer med helseutfordringer, og dermed kommer i konflikt med ønsket om inkludering av utsatte grupper i arbeidslivet. Det må vurderes hvilke endringer i skjermingsordningen som dette vil gi behov for.

Modellen som utvalgets flertall foreslår videre vurdert vil kunne innebære en betydelig økonomisk belastning for en liten virksomhet dersom den får flere langtidssykmeldte. Av alle virksomheter i Norge med minst én ansatt, er det om lag halvparten som har fire eller færre ansatte. Samtidig vil ansatte i slike virksomheter utgjøre en liten andel av alle arbeidstakere. Det finnes i dag en egen forsikringsordning i NAV for små virksomheter. Denne ordningen innebærer at arbeidsgivere kan forsikre seg mot ansvar for sykepenger i arbeidsgiverperioden når de samlede lønnsutbetalingene i det foregående året ikke overstiger 40 G. Forsikringsordningen er selvfinansierende. Premien er i dag på 1,2 prosent av lønnsutgiftene. Forsikringen dekker 100 prosent av utgiftene til sykepenger og feriepenger fra og med 4. til og med 16. fraværsdag, begrenset opp til 6 G. NAV har ikke oversikt over hvor mange små virksomheter som er tilknyttet ordningen totalt. Ordningen er relativt lite benyttet i dag. Refunderte sykepenger for små virksomheter utgjorde 13 mill. kroner i 2019, og det var 902 virksomheter som mottok refusjon.

Med en ny modell kan behovet for forsikring for små virksomheter øke. Utvalgets flertall legger til grunn at den eksisterende forsikringsordningen i NAV for små virksomheter blir tilpasset slik at den ivaretar forsikringsbehovet ved en endret finansieringsmodell. Virksomhetene skal ikke henvises til å tegne private forsikringer, som i slike sammenhenger ofte vil innebære en dyrere og dårligere løsning.

I en tilpasset forsikringsordning vil det være hensiktsmessig om premiene i noen grad differensieres ut fra anslått risiko hos den enkelte virksomhet. Over tid vil det innebære at virksomheter med høyt sykefravær vil få høyere forsikringspremie, noe som ville gi et økonomisk insentiv for virksomhetene til å bruke tiltak for å få ned sykefraværet. Slike mekanismer kan bygges inn i en eventuelt videreutviklet forsikringsordning i NAV for små virksomheter.

En forsikringsordning vil kunne ivareta hensynet om å skjerme små virksomheter for risiko knyttet til overhyppighet av langvarige sykefravær. Det vil være mulig å legge et visst subsidieelement i ordningen, slik at virksomhetene som bruker forsikringsordningen samlet betaler mindre i premier enn utbetalingene fra ordningen. Det vil i så fall innebære at kostnaden for folketrygden som følge av en omlegging av sykepengeordningen blir større enn det som er beregnet over.

I 2018 var folketrygdens utbetalinger av sykepenger ut over tre måneders sykefravær til sykmeldte i virksomheter med 1–4 ansatte i underkant av 2 mrd. kroner. Det vil si at kostnaden isolert sett for disse virksomhetene ved 10 prosent arbeidsgiverfinansiering vil være i underkant av 200 mill. kroner årlig. Dette ville også være den samlede premieinnbetalingen for disse virksomhetene ved en selvfinansierende forsikringsordning som fritar dem helt for ansvaret for å finansiere sykepenger ved langtidsfravær, og som det kan vurderes å redusere gjennom subsidier.

Modellen gir lavere kostnader samlet sett også for små bedrifter, men det vil være en forskyvning i når kostnaden inntreffer. I lys av at forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar utredes, bør også NAVs forsikringsordning gjennomgås.

Utvalgets flertall legger til grunn at skjermings- og forsikringsordninger også i framtiden skal være administrert av NAV, slik at arbeidsgivere slipper å orientere seg i og velge mellom ulike private tilbud. Det må legges vekt på at slike ordninger skal være oversiktlige og enkle å bruke for arbeidsgivere.

Mindretallsmerknad fra Hans-Christian Gabrielsen: Utvalgets flertall har skissert en modell som innebærer synliggjøring og forsterking av sykmeldtes medvirkningsplikt, forslag for å styrke samspillet mellom NAV, arbeidsgiver og sykmelder i oppfølgingen av sykmeldte, samt en delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar til langtidsfravær. Utvalgets flertall foreslår at denne modellen vurderes videre, for ytterligere konkretisering og konsekvensvurdering.

LO stiller seg ikke bak dette flertallsforslaget. Vi mener det forrykker balansen i sykelønnsordningen. Dagens modell, som internasjonalt betraktet gir en meget god inntektssikring ved sykefravær og som ikke gir for sterke belastninger på arbeidsgiversiden, gir trygghet for arbeidstakerne under sykdom og kan bidra til å styrke arbeidstilbudet. Den bidrar til å inkludere mange med helseutfordringer i arbeidslivet, understøtte det høyproduktive næringslivet i landet, også under omstillinger og endringer, og har meget gode fordelingsvirkninger.

Når det gjelder medvirkning fra arbeidstakerne, mener LO at det spiller en viktig rolle i arbeidet for å redusere sykefraværet og i det forebyggende sykefraværsarbeidet. Her er det allerede utviklet gode systemer bl.a. gjennom IA-avtalen, med dialogmøter, oppfølgingsplaner, mv. Vi har gode erfaringer her i landet for at tett og aktiv oppfølging av den sykmeldte kan gi gode resultater.

Balansen i vår norske sykelønnsordning med systemene for oppfølging og medvirkning, ordningen med arbeidsgiverfinansiering, mm. har også kommet klart til uttrykk i IA-avtalen. Her har det vært unison enighet om å bevare grunntrekkene og balansen, samt satse på samarbeid på virksomhets- og bransjenivå innenfor trepartssamarbeidet. I den nåværende IA-avtalen er det således satt et grunnleggende fokus på betydningen av arbeidsmiljøet og det forebyggende sykefraværsarbeidet.

Tenkningen i det LO oppfatter som en balansert modell i arbeidet for et lavere sykefravær forholder seg til basale grunntrekk i vår norske modell for politisk-økonomisk organisering og sterke tradisjoner i vår samarbeidsbaserte norske arbeidslivsmodell. Heller enn å legge ytterligere press på arbeidstakere og arbeidsgivere har vi, i motsetning til i mange andre land, valgt en slik samarbeids- og arbeidsmiljø-orientert tilnærming. LO mener dette er en klar styrke i arbeidet med å få ned sykefraværet. I IA-perioden (2001–2018) har sykefraværet gått klart ned, med over 12 prosent, og med godt over 20 prosents nedgang i enkeltbransjer, herunder industrien, der man i lys av partssamarbeidet og gjennom IA-avtalen har arbeidet målrettet over lang tid for å oppnå resultater.

Forslaget om å øke arbeidsgivers finansiering av langtidsfraværet vil med høy sannsynlighet gjøre det vanskeligere å inkludere utsatte grupper i arbeidslivet. Vi tenker her på personer med ulike former for helseutfordringer, inkludert alvorlige helseutfordringer, og generelt personer med høyere sykefraværstilbøyelighet enn gjennomsnittet, eldre arbeidstakere, mv. Det framstår som et paradoks når vi på den ene siden søker å inkludere flere med helseutfordringer i arbeidslivet, om vi på den annen side innfører en ordning med arbeidsgiverfinansiering som kan hemme ansettelsen av slike personer.

Det vises ofte til eksemplet Nederland som drastisk har økt arbeidsgiverfinansieringen av sykefraværet. Utvalgets flertall mener at den skisserte ordningen har lite til felles med den nederlandske ordningen og slår fast at sistnevnte «innebærer betydelig risiko for å svekke inkluderingen av utsatte grupper i arbeidslivet». LO bemerker at den skisserte ordningen likevel utgjør et steg i retning den nederlandske modellen og vekk fra den inkluderende norske modellen. Flere bedrifter har informert Sysselsettingsutvalget om at skritt i denne retningen vil gjøre det vanskeligere å inkludere utsatte grupper.

Uønskede konsekvenser for utsatte grupper i arbeidslivet ved den stipulerte endringen av dagens sykelønnsordning og modell må også sees i et likestillingsperspektiv. Kvinner har høyere sykefravær enn menn, både korttids- og langtidsfravær. For de gruppene av kvinner med mye langtidsfravær vil en slik omlegging av arbeidsgiverfinansieringen kunne lede til en større skepsis blant arbeidsgivere til å ansette dem. Vi vet at eldre har hyppigere langtidsfravær sammenlignet med yngre, antageligvis tilknyttet aldersbetingede plager (Lien 2020). Samtidig vet vi at kvinner i alderen 60–64 og 65–66 år har det desidert høyeste sykefraværet, hhv. 7,9 og 8 pst. i 2019 (Faggruppen for IA-avtalen 2020). LO frykter at særlig eldre kvinner vil møte et hardere og mer ekskluderende arbeidsliv.

LO er også bekymret for at, om en slik endring av arbeidsgiverfinansieringen får gjennomslag, så vil mange arbeidsgivere etter hvert komme til å bekymre seg om kostnadssiden. Det kan føre til krav om endringer i kostnadssiden også på arbeidstakersiden, dvs. innføring av en form for egenandel ved sykefravær.

Mindretallsmerknad fra Erik Kollerud, Ragnhild Lied og Kari Sollien: Vi viser til merknad fra Hans-Christian Gabrielsen. LO er bekymret for at en forskyvning av arbeidsgiverfinansieringen kan føre til krav om endringer i kostnadssiden også på arbeidstakersiden. Unio, YS og Akademikerne ønsker å være tydelige på at vi går imot et hvert forslag om kutt i sykelønnen. Vissheten om at det eksisterer en god inntektssikringsordning i tilfelle en skulle bli syk, gjør det attraktivt å være i arbeid og bidrar til å styrke arbeidstilbudet. Den modellen flertallet foreslår vurdert videre innebærer at sykelønnsordningen for arbeidstakerne ikke svekkes. Forslaget tar høyde for at konsekvenser skal utredes og at arbeidslivets parter blir koblet tett på det videre arbeidet og at partene gis mulighet til å ta endelig stilling til utforming når utredningen foreligger. Vi mener det nettopp er gjennom trepartssamarbeidet vi sikrer sykelønnsordningen for arbeidstakerne.

Mindretallsmerknad fra Ivar Horneland Kristensen: Da Sysselsettingsutvalget ble nedsatt var Virke en pådriver for at sykepengeordningen skulle omfattes av utvalgets mandat med et overordnet mål om å få til endringer i sykepengeordningen som vil bidra til et redusert sykefravær. Virke mener dette er et felles ansvar som påhviler både arbeidsgivere og ansatte, og at endringene derfor må være balanserte og byrdefordelingen reell. En eventuell ny modell må sikre forutsigbarhet og insentiver for både arbeidstakere og arbeidsgivere.

Virke mener diskutert modell ikke tilstrekkelig ivaretar disse hensynene. Modellen fremstår ubalansert fordi den først og fremst gjør endringer i arbeidsgivers plikter, og den er uforutsigbar fordi konsekvensene for små og mellomstore virksomheter fremstår som uklare.

Virke er likevel opptatt av at diskusjonen knyttet til sykepengeordningen fortsetter, og at alle parter er villige til å vurdere alle sider ved ordningen for på sikt å få en ordning som bidrar til redusert sykefravær. Virke stiller seg derfor bak et forslag om å utrede dette videre. Det forutsettes at den videre utredningen særlig ser på følgende:

• Konsekvenser for ulike virksomheter: Om lag halvparten av alle virksomheter i Norge har fem eller færre ansatte, og sju av 10 har mindre enn 10 ansatte. Utredningen bør derfor ha et særlig fokus på konsekvenser for små og mellomstore virksomheter, slik flertallet beskriver i avsnitt 9.2. I mangel av konsensus om ny sykelønnsmodell mener Virke det er nødvendig at utvalgets innstilling gjennom 2021 og ut nåværende IA-avtale følges opp av en nærmere utredning med ROS-analyser, slik at man får «stresstestet» styrker og svakheter i alternativ modell til dagens ordning, herunder konsekvenser for tariffavtaler og likebehandlingsprinsippet.

• Konsekvenser for inkludering: Virke har fått tydelige tilbakemeldinger fra medlemsvirksomheter som mener modellen i realiteten vil få negativ innvirkning på arbeidet for økt inkludering i arbeidslivet. Selv om utvalget står samlet om en rekke forslag for å øke oppslutningen om arbeidslinja er det risiko for at et større ansvar for langtidsfravær vil gjøre arbeidsgivere mer tilbakeholdne med å ansette personer med sykdomshistorikk, kronisk syke mv. Underveis i utvalgsarbeidet har i tillegg koronapandemien påført ny, stor usikkerhet for arbeidsgivere og arbeidstakere. Virke mener det vil være uklokt å gjennomføre større endringer i sykepengeordningen uten at vi med sikkerhet vet om effektene på sykefravær og inkludering blir positive som forutsatt.

• Sammenheng mellom ulike velferdsordninger: Balansen i sykelønnsdekning burde i større grad reflektere balansen i andre viktige velferdsordninger som arbeidsledighet og uførhet. Alle disse ordningene er viktige for fremtidens samfunnskontrakt, bærekraft og tillit, og bør kjennetegnes av en byrdefordeling mellom arbeidstaker, arbeidsgiver og fellesskapet.

• Forsikringsordninger: Dagens forsikringsordning mot negative effekter av sykefravær er lite kjent og lite brukt. Virke mener det er problematisk at man mer eller mindre legger opp til at små og mellomstore virksomheter bør forsikre seg fordi man ikke vet hvordan ny sykepengeordning vil slå ut. Virke er skeptisk til dette og mener en slik tankegang innebærer et paradigmeskifte i sykelønnsdebatten.

• Prøveordninger: Sykepengeordningen er en kompleks og krevende ordning, som berører alle virksomheter og arbeidstakere. Eventuelle endringer basert på ny utredning bør piloteres før de innføres i full skala. Dette bygger på sysselsettingsutvalgets erkjennelse i fase 2 av at vi trenger mer kunnskap over tid om arbeidsgivers kostnader og reelle muligheter for å forebygge langtidsfravær, og effekten av en omlegging for arbeidsinkludering etter Korona-pandemien.

Virke stiller seg bak en videre utredning, under de forutsetningene som er omtalt ovenfor, men kan ikke binde seg til en modell med ovennevnte usikkerhetsfaktorer og svakheter. Når utredningen foreligger må det tas en ny og selvstendig diskusjon på grunnlag av det nye kunnskapsgrunnlaget.

Mindretallsmerknad fra utvalgsmedlemmene Ole Erik Almlid, Anne-Kari Bratten og Tor Arne Gangsø: Vi viser til mindretallsmerknad fra Hans-Christian Gabrielsen og mindretallsmerknad fra Ivar Horneland Kristensen. Vi deler disse medlemmenes bekymringer både knyttet til inkludering og til eventuelle utilsiktede konsekvenser for ulike virksomheter. Det er viktig at alle sider ved forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar blir konsekvensutredet, noe vi også opplever at flertallet er samstemt om. Som det fremgår av flertallets forslag forutsetter vi at arbeidslivets parter blir koblet tett på det videre arbeidet med utredningen og gis mulighet til å ta endelig stilling til modellen når utredningen foreligger.

Sykepengeperioden forlenges med kompensasjonsgrad som for arbeidsavklaringspenger ved gode utsikter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver

Enkelte sykdomsforløp vil være av en slik karakter at det ikke er mulig å vende tilbake til arbeidet etter ett år, samtidig som det kan være gode utsikter til å kunne komme tilbake til samme arbeidsgiver på et senere tidspunkt. For å unngå at syke arbeidstakere kommer over på en ny trygdeordning i løpet av et behandlingsforløp, foreslår utvalget at sykepengeperioden forlenges der det er gode utsikter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver.

Overgang til arbeidsavklaringspenger har administrative kostnader, og det kan svekke mulighetene for å komme tilbake i jobb. I tillegg er det en fare for at den syke kan miste kontakten med sin nåværende arbeidsgiver. Forlenget sykepengeperiode vil også gjøre det mulig med mer gradvis retur til arbeid, siden sykepengeordningen åpner for mindre reduksjon i arbeidsevnen enn arbeidsavklaringspenger gjør.

Det særskilte oppsigelsesvernet ved sykdom gjelder i 12 måneder etter dagens regler, og det er ikke direkte knyttet til lengden på sykepengeperioden. Forslaget om forlenget sykepengeperiode under visse betingelser innebærer ikke et forslag om å forlenge det særskilte oppsigelsesvernet.

For å hindre at økonomiske hensyn skal påvirke beslutningen om arbeidstaker skal fortsette med sykepenger eller gå over til arbeidsavklaringspenger, bør kompensasjonsgraden i en slik forlenget sykmeldingsperiode settes lik kompensasjonsgraden i arbeidsavklaringspenger. Av samme grunn bør det heller ikke være arbeidsgiverfinansiering i denne perioden.

Vurdering av regelverk og praktisering av sykepenger for sykmeldte uten arbeidsgiver

Etter dagens regler blir sykepengene bestemt av inntekten før man ble syk, uavhengig av om arbeidsforholdet opphører i ettertid. Det innebærer for eksempel at en arbeidstaker som blir syk i løpet av et kortvarig jobbengasjement, vil kunne få sykepenger i 12 måneder selv om jobbengasjementet er mye kortere enn det. Av alle sykmeldte med et sykefravær på minst en måned, var det 6 prosent som mistet arbeidsforholdet mens de var sykmeldt. Generelt mister yngre arbeidsforholdet oftere enn eldre, og menn mister det oftere enn kvinner. Jo lenger sykefraværet varer, jo høyere andel mister arbeidsforholdet.

Det er noen utfordringer knyttet til dette regelverket. Når en person kan motta sykepenger selv om arbeidsforholdet har opphørt, betyr det at personen kan tjene økonomisk på å være sykmeldt. For en arbeidstaker vil det dermed normalt være en økonomisk gevinst ved å bli sykmeldt, eller fortsette å være det, før arbeidsforholdet opphører.

En studie av sammenhengen mellom permitteringer og sykefravær under finanskrisen 2008–2009 gir empirisk støtte til slike mekanismer (Godøy 2014). Studien viser at arbeidstakere med lav ansiennitet, som har høyere risiko for permittering enn andre arbeidstakere i samme virksomhet med lengre ansiennitet, fikk en markert økning i sykefraværet ved en økning i risikoen for permittering. Godøy finner også at økt risiko for permittering fører til en reduksjon i andelen som kommer tilbake i jobb etter et sykefravær. Berg m.fl. (2015) undersøker mulige forklaringer på økningen i sykefraværet i bygg- og anleggsnæringen under finanskrisen. De vurderer at analysene tyder på at sykepengeordningen i liten grad ble misbrukt eller overutnyttet av arbeidstakere som sto i fare for å bli arbeidsledige. De finner imidlertid at blant bedrifter som nedbemannet under finanskrisen i 2009, økte sykefraværet mer i bedrifter som oppbemannet igjen i 2010 enn i de bedriftene som ikke oppbemannet. Forfatterne tolker det som tegn på at noen bedrifter med midlertid nedbemanningsbehov benyttet sykmeldinger for å kunne beholde ansatte i påvente av en forventet oppgang.

Regelverket kan også innebære problemer med hensyn til likebehandling. En person som blir sykmeldt dagen før utløpet av et midlertidig arbeidsforhold, vil kunne ha krav på fulle sykepenger i 12 måneder. En person som blir sykmeldt dagen etter utløp av arbeidsforholdet, vil derimot bare motta sykepenger basert på eventuell opptjent rett til dagpenger.

For en arbeidstaker som er sykmeldt med utgangspunkt i et arbeidsforhold som er opphørt, vil fortsatt sykmelding kunne innebære en økonomisk gevinst på kort sikt. Samtidig vil mulighetene til å finne en ny jobb kunne svekkes i løpet av et langvarig sykefravær. Den sykmeldte vil dermed kunne ha kortsiktige økonomiske gevinster ved en atferd som ikke vil være gunstig for den sykmeldte på lengre sikt.

Samtidig er det mange arbeidstakere som har stadige kortvarige arbeidsforhold. For disse arbeidstakerne vil langvarig sykdom som inntreffer i løpet av et arbeidsforhold kunne forhindre muligheten til oppstart av framtidig arbeidsforhold så lenge sykdommen varer. Dersom sykepengene baseres på eksisterende arbeidsforhold, vil disse arbeidstakerne kunne få et betydelig økonomisk tap ved et langvarig sykefravær som forhindrer nye arbeidsforhold. Dette er en gruppe som i mange tilfeller har en vanskelig situasjon i arbeidsmarkedet, og som opplever vedvarende usikkerhet om framtidig inntekt.

En mulig innretning for å ivareta et slikt hensyn kunne være at sykepengegrunnlaget ved opphør av arbeidsforhold baseres på gjennomsnittsberegning over en viss periode, siden det kan betraktes som et sannsynlig inntektsnivå uten sykmelding for arbeidstakere som har vært i mer eller mindre kontinuerlig arbeid, men i ulike arbeidsforhold.

Flertallet, alle utenom Hans-Christian Gabrielsen, Erik Kollerud, Ragnhild Lied og Kari Sollien, i utvalget foreslår at regelverk og praktisering av sykepenger for sykmeldte uten arbeidsgiver vurderes. Sykepenger bør baseres på det reelle inntektstap som den sykmeldte bærer ved å være syk. I denne vurderingen bør det tas hensyn til varigheten av arbeidsforholdet som sykmeldte var i da sykmeldingen inntraff, og mulige inntekter fra eventuelle nye arbeidsforhold eller dagpenger dersom den sykmeldte kvalifiserer for slik stønad. Det må tas hensyn til at sykdommen kan begrense mulighetene for jobbsøking, og legges til rette for en enkel overgang til sykepenger basert på dagpenger. Det bør også tas hensyn til at arbeidstakere med kortvarige arbeidsforhold i mange tilfeller kan være en utsatt gruppe i arbeidsmarkedet.

Overgang til arbeidsavklaringspenger kan være aktuelt for de som har rett til det. Personer som er under tvist om riktig oppsigelse, bør ikke omfattes av forslaget.

Utvalgets medlemmer på arbeidstakersiden, Hans-Christian Gabrielsen, Erik Kollerud, Ragnhild Lied og Kari Sollien, støtter ikke dette forslaget. Arbeidstakersiden i utvalget legger til grunn at det store flertallet av de som vil bli berørt av en slik regelendring er personer som har stått i en midlertidig stilling og blitt sykmeldt før arbeidskontrakten har gått ut. Mange av disse har stadige kortvarige midlertidige arbeidsforhold, og er allerede i dag en utsatt gruppe i arbeidsmarkedet. Arbeidstakersiden ønsker ikke å støtte et forslag som vil bidra til ytterligere usikkerhet rundt fremtidig inntekt for denne gruppen.

Medlemmene på arbeidstakersiden legger til grunn at denne gruppen av midlertidig ansatte har et sterkt ønske om å få et godt fotfeste i arbeidslivet, og at motivene til å finne ny jobb derfor er høy, til tross for at de mottar sykepenger på linje med andre sykmeldte arbeidstakere. Arbeidstakersiden viser også til at ordningen med friskmelding til arbeidsformidling kan bidra til å fremme jobbsøking i sykmeldingsperioden også for sykmeldte uten arbeidsgiver.

Lavere krav til redusert arbeidsevne ved overgang fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger

I sykepengeordningen er det et krav om minst 20 prosent nedsatt inntektsevne for å få rett til stønad, mens det for arbeidsavklaringspenger og uføretrygd som hovedregel kreves nedsettelse på minst 50 prosent for å komme inn i ordningene. I uføretrygden er det unntak fra kravet om at inntektsevnen skal være nedsatt med minst halvparten for personer som har overgang fra arbeidsavklaringspenger. Da er kravet 40 prosent nedsatt inntektsevne.6

Krav om at inntektsevnen må være nedsatt utover et visst nivå skal balansere motstridende hensyn. Et lavt krav til hvor mye inntektsevnen må være nedsatt åpner for at flere kan kombinere deltidsarbeid med en gradert eller avkortet ytelse. Et argument mot slike lave inngangskrav er at det kan bli for attraktivt med en mindre reduksjon i arbeidstiden uten å gå vesentlig ned i samlet inntekt.

Samtidig kan kravet om 50 prosent nedsatt arbeidsevne være for strengt for de som prøver å komme tilbake til arbeid fra langvarig sykdom. Særlig kan det gjelde for personer som har hatt gradert sykmelding og arbeidet mer enn 50 prosent i sykmeldingsperioden. Utvalget foreslår derfor at inngangskravet til arbeidsavklaringspenger senkes fra 50 til 40 prosent redusert arbeidsevne for de som kommer fra sykepenger. Det svarer til inngangskrevet til uføretrygd for de som kommer fra arbeidsavklaringspenger.

9.3 Oppsummering av utvalgets forslag

Utvalget har diskutert en modell som tar sikte på å redusere sykefraværet, og særlig langtidsfraværet, og dermed også redusere risikoen for frafall fra arbeidsmarkedet. Modellen innebærer synliggjøring og forsterking av sykmeldtes medvirkningsplikt, forslag for å styrke samspillet mellom NAV, arbeidsgiver og sykmelder i oppfølgingen av sykmeldte, samt en delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar til langtidsfravær, mot at arbeidsgiver betaler mindre for korttidsfravær.

Utvalgets flertall, Steinar Holden, Ole Erik Almlid, Anne-Kari Bratten, Grete Brochmann, Lars Calmfors, Tor Arne Gangsø, Hilde Høynes, Erik Kollerud, Ragnhild Lied, Knut Røed, Kari Sollien, Kristine von Simson, det vil si alle utenom Hans-Christian Gabrielsen og Ivar Horneland Kristensen, foreslår at denne modellen vurderes videre, for ytterligere konkretisering og konsekvensvurdering. Ivar Horneland Kristensen støtter at modellen vurderes videre, for ytterligere konkretisering og konsekvensvurdering, under forutsetninger som gis i en mindretallsmerknad over.

Utvalgets flertall legger vekt på at forslagene ikke må vurderes enkeltvis, men som en helhet. Forslagene utgjør en helhetlig løsning, noe som gjenspeiler at arbeidet for å redusere sykefraværet og bidra til inkludering er et felles ansvar for arbeidsgiver, arbeidstaker, sykmelder og NAV.

Utvalget har følgende forslag knyttet til oppfølging, tilrettelegging og medvirkning:

• Arbeidet med å utvikle en tydelig og forutsigbar prosess for oppfølging av sykmeldte må fortsette. NAV må ha en konsistent håndheving av vilkår og oppfølgingspunkter i regelverket.

• Ved de obligatoriske oppfølgingspunktene bør det foretas en reell vurdering av om tilbakevending til tidligere arbeid er sannsynlig for sykmeldte.

• Når det er behov for arbeidsrettede tiltak, bør det starte så tidlig som mulig.

• NAV bør identifisere grupper som trenger ekstra oppfølging, gjerne ved å ta i bruk de mulighetene digitalisering og administrative data gir.

• Hovedorganisasjonene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, sykmeldere og NAV bør sammen vurdere og utvikle rammebetingelser for bedre dialog mellom sykmelder, arbeidstaker og arbeidsgiver. Eksempler på slike tiltak er:

  • Utvikle elektronisk samhandling mellom alle aktørene i sykefraværsoppfølgingen.

  • Muligheter for bedre dialog i sykmeldingsskjemaet gjennom bedre struktur i vurderingen av mulighet for arbeid og beskrivelse av funksjonsnivå.

  • Utvikle mulighet for dialog mellom arbeidstaker, arbeidsgiver og sykmelder ved gjentagende kortvarig sykefravær.

  • Identifisering og bedre målretting av de sykmeldingsløpene der tett dialog mellom lege, arbeidstaker, arbeidsgiver og NAV kan ha betydning for varigheten av sykmeldingen. Det bør utarbeides konkret veiledning som kan gjøre det lettere for partene å gjøre gode vurderinger rundt bruk av dialogmøter.

  • Det bør vurderes om det skal være obligatorisk for arbeidsgivere å sende inn en vurdering til NAV av om det vil være hensiktsmessig med et dialogmøte 3.

• Ordningen med friskmelding til arbeidsformidling bør brukes mer. Der det blir klargjort at den sykmeldte ikke vil kunne vende tilbake til sin gamle arbeidsgiver, bør det gis mulighet til å søke permisjon fra en jobb for å friskmeldes til arbeidsformidling, og at den sykmeldte da kan beholde sykepengene og øvrige vilkår i inntil tolv uker som arbeidssøker. Arbeidstakers rett til sykmelding fra opprinnelig stilling skal fortsatt gjelde dersom jobbsøkeprosessen ikke resulterer i ny jobb.

• Det er behov for mer systematisk kunnskap om sykefraværsoppfølgingen.

Utvalgets flertall, Steinar Holden, Ole Erik Almlid, Anne-Kari Bratten, Grete Brochmann, Lars Calmfors, Tor Arne Gangsø, Hilde Høynes, Erik Kollerud, Ragnhild Lied, Knut Røed, Kari Sollien, Kristine von Simson, det vil si alle utenom Hans-Christian Gabrielsen og Ivar Horneland Kristensen, har i tillegg følgende forslag knyttet til oppfølging, tilrettelegging og medvirkning:

• Utvalgets flertall foreslår å synliggjøre og forsterke sykmeldtes medvirkningsplikt. Det er et samspill mellom medvirkningsplikten og arbeidsgivers tilretteleggingsplikt, og forslaget om synliggjøring og forsterking av medvirkningsplikten vil gi arbeidsgiver bedre muligheter til å oppfylle tilretteleggingsplikten. Det må vurderes nærmere hvordan synliggjøring og forsterking av medvirkningsplikten skal konkretiseres, samt behovet for endringer i de aktuelle lovbestemmelsene. Eksempler på synliggjøring og forsterkninger av medvirkningsplikten for sykmeldte som kan utredes nærmere er:

  • Så tidlig som mulig gi opplysninger til arbeidsgiver om mulig restarbeidsevne.

  • Foreslå konkrete tilretteleggingstiltak og prøve ulike tilretteleggingstiltak som foreslås av arbeidsgiver eller NAV.

  • Opplyse arbeidsgiver om antatt prognose for bedring og/eller friskmelding.

  • Stille på møter for gjensidig informasjonsutveksling med arbeidsgiver der det er hensiktsmessig.

• Synliggjøring og forsterking av medvirkningsplikten vil kunne gjøre det lettere for arbeidsgiver å drive aktiv oppfølging med sikte på at sykmeldte skal kunne komme tilbake i arbeid. Det har dermed en klar sammenheng med forslag i avsnitt 9.2.2 om en nærmere vurdering av en ordning med delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar for sykepenger, for å styrke insentivene til å gjennomføre tiltak som motvirker langtidsfravær.

• Det bør vurderes om sykmelder på sykmeldingsblanketten bør informere om sykmeldtes helsetilstand kan være til hinder for, eller legge begrensninger på, sykmeldtes medvirkningsplikt.

Utvalgets flertall, Steinar Holden, Ole Erik Almlid, Anne-Kari Bratten, Grete Brochmann, Lars Calmfors, Tor Arne Gangsø, Hilde Høynes, Erik Kollerud, Ragnhild Lied, Knut Røed, Kari Sollien, Kristine von Simson, det vil si alle utenom Hans-Christian Gabrielsen og Ivar Horneland Kristensen, foreslår å få vurdert videre følgende modell for arbeidsgivers finansieringsansvar:

• Utvalget har diskutert en modell med en delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar til langtidsfravær, mot at arbeidsgiver betaler mindre for korttidsfraværet. Utvalgets flertall ønsker at modellen med 12 arbeidsgiverdager og 10 prosent arbeidsgiverfinansiering etter tre måneder skal vurderes nærmere. Det forutsettes at partene i arbeidslivet involveres i det videre utredningsarbeidet, samt i drøftinger av hvordan saken tas videre.

• Utvalgets flertall vurderer at en slik modell vil styrke insentivene til bedre oppfølging og tilrettelegging, og dermed motvirke frafall fra arbeidslivet til langsiktige helseytelser. Det må vurderes nærmere hvordan en omlegging kan innrettes for å motvirke mulige uheldige effekter for inkludering av utsatte grupper. Nærmere vurdering og konkretisering av behovet for endringer i skjermingsordningene for personer med særskilte helseutfordringer vil være sentralt.

• Modellen innebærer at virksomhetene ved uendret sykefravær i gjennomsnitt betaler en mindre del av sykepengeutgiftene. Det vil trekke i retning av at flere personer med helseutfordringer blir inkludert i arbeidslivet. En omlegging kan imidlertid medføre at små og mellomstore virksomheter blir mer sårbare ved lange sykefravær. Det er på denne bakgrunn ønskelig å vurdere forsikringsordninger innenfor folketrygden for å redusere denne risikoen. Det er viktig både av hensyn til virksomhetene, og for å hindre at disse virksomhetene blir vesentlig mer forsiktige med å ansette personer med forhøyet risiko for sykefravær. Det må også vurderes hvilken betydning en eventuell omlegging vil kunne ha for kvinners sykefravær.

• Antallet småbedrifter er stort i Norge. Selv om størsteparten av arbeidstakerne er ansatt i større virksomheter, er det viktig at utredningen belyser hvilke konsekvenser den nye modellen har for små og mellomstore virksomheter. Videre må utredningen se nærmere på effekter på sysselsetting og sykefravær for ulike typer virksomheter med ulike sammensetning av arbeidsstokken (alder, kjønnsfordeling, dagens sykefraværsfordeling mv.). Det er også avgjørende å utrede hvilken betydning en forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar vil kunne få for inkludering i arbeidslivet.

Utvalgets flertall vil understreke at det er en gjensidig avhengighet mellom de ulike elementene i modellen. Synliggjøring og forsterking av sykmeldtes medvirkningsplikt vil styrke sykmeldtes kontakt med arbeidsplassen og gjøre det lettere for arbeidsgiver å drive aktiv oppfølging for at sykmeldte skal kunne komme tilbake i arbeid. Bedre samspill og dialog mellom aktørene vil også kunne gi en mer effektiv oppfølging. Delvis forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar for sykepenger til langtidsfravær vil forsterke arbeidsgivers insentiv til å redusere langtidsfraværet, samtidig som en styrking av medvirkningsplikten og en bedring av dialogen vil legge til rette for god effekt av tiltak for å redusere dette fraværet. Utvalgets flertall mener at disse grepene vil forsterke arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv. Konkretisering og eventuell implementering av tiltak for å forsterke medvirkningsplikten må etter utvalgets syn skje parallelt med et tilsvarende arbeid med å vurdere en forskyvning av arbeidsgivers finansieringsansvar.

Utvalget har i tillegg følgende forslag knyttet til sykepengeordningen:

• Utvalget foreslår at inngangskravet til arbeidsavklaringspenger senkes fra 50 til 40 prosent redusert arbeidsevne for de som kommer fra sykepenger. Det svarer til inngangskravet til uføretrygd for de som kommer fra arbeidsavklaringspenger.

• For å unngå at syke arbeidstakere kommer over på en ny trygdeordning i løpet av et behandlingsforløp, foreslår utvalget at sykepengeperioden forlenges med kompensasjonsgrad som for arbeidsavklaringspenger der det er gode utsikter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver.

Et flertall i utvalget, Steinar Holden, Ole Erik Almlid, Anne-Kari Bratten, Grete Brochmann, Lars Calmfors, Tor Arne Gangsø, Hilde Høynes, Ivar Horneland Kristensen, Knut Røed og Kristine von Simson, foreslår at regelverk og praktisering av sykepenger for sykmeldte uten arbeidsgiver vurderes. Sykepenger bør baseres på det reelle inntektstapet som den sykmeldte bærer ved å være syk. I denne vurderingen bør det tas hensyn til varigheten av arbeidsforholdet som sykmeldte var i da sykmeldingen inntraff, og mulige inntekter fra eventuelle nye arbeidsforhold eller dagpenger dersom den sykmeldte kvalifiserer for slik stønad. Det må tas hensyn til at sykdommen kan begrense mulighetene for jobbsøking, og legges til rette for en enkel overgang til sykepenger basert på dagpenger. Det bør også tas hensyn til at arbeidstakere med kortvarige arbeidsforhold i mange tilfeller kan være en utsatt gruppe i arbeidsmarkedet.