12 Tiltak for økt sysselsetting blant seniorer og eldre

Sysselsettingen blant eldre har økt siden 2000. Sysselsettingen i denne delen av befolkningen er også høy sammenlignet med andre europeiske land, men forskjellen er blitt noe mindre de senere årene. Sysselsettingen faller likevel raskt med alderen etter fylte 60 år, og det er få sysselsatte over 70 år. Det kan ha ulike grunner, som et større ønske om fritid, oppnådd aldersgrense, forventninger på arbeidsplassen eller i samfunnet, helseutfordringer, eller at alderen krever sitt. Potensialet for å øke sysselsettingen er trolig større i gruppen mellom 60 og 70 år enn i gruppen etter fylte 70 år.

Aldringen av befolkningen innebærer betydelige utfordringer for offentlige finanser framover. Det tilsier at flere bør stå lenger i arbeid. Det ville øke skatteinntektene og trygge velferdstjenestene. For den enkelte har det også stor betydning å være i arbeid.

For å øke sysselsettingen blant eldre må det legges til rette for at færre slutter i den jobben de har, samtidig som det må bli lettere for seniorer som er ledige å få jobb. Det er samtidig viktig med god mobilitet i arbeidsmarkedet blant seniorer, slik at de lett kan bytte jobb. Økonomiske insentiver er viktig. Det nye pensjonssystemet gir økte insentiver til å stå lenger i arbeid, men fortsatt er det en del grupper der insentivene er svake. Utdanningsnivå og kompetanse har stor betydning for muligheten til å delta i arbeidslivet. Opplæring og ny kompetanse vil øke sannsynligheten for at eldre arbeidstakere mestrer kravene de møter på arbeidsplassen. Det er viktig at arbeidsgiverne legger til rette for en slik opplæring og at arbeidstakere selv er interessert i å delta i opplæring. Et godt arbeidsmiljø, god tilrettelegging og oppfølging på den enkelte arbeidsplass er også viktige faktorer for å holde på eldre arbeidstakere.

Aldersgrensen for stillingsvern i arbeidsmiljøloven har betydning for sysselsettingen for eldre arbeidstakere. I 2015 ble aldersgrensen i arbeidsmiljøloven hevet fra 70 år til 72 år. Det førte til at mange private bedrifter innførte en bedriftsintern aldersgrense på 70 år som innebærer et krav om konsekvent praktisering slik at alle arbeidstakere i disse bedriftene må slutte ved fylte 70 år. De fleste eldre arbeidstakere arbeider dermed fortsatt i virksomheter der den reelle aldersgrensen er 70 år.

For å få flere eldre til å stå lenger i arbeid, mener flertallet i utvalget det bør legges bedre til rette for at arbeidstakere kan jobbe etter at de har passert aldersgrensen for stillingsvern. Det vil i så fall være frivillig for begge parter, både arbeidstaker og arbeidsgiver. Da må man bli enige om lønns- og arbeidsforhold som begge parter er tjent med, innenfor rammen av gjeldende avtalebestemmelser. Dersom det blir lettere å jobbe etter aldersgrensen, vil flertallet i utvalget foreslå at aldersgrensen i arbeidsmiljøloven senkes til 70 år. I så fall vil man kunne fjerne muligheten for bedriftsinterne aldersgrenser, og dermed også kravet om konsekvent praktisering. Hvis aldersgrensen ikke senkes, bør muligheten for bedriftsinterne aldersgrenser bestå. Men kravet om konsekvent praktisering bør uansett fjernes. Det vil også gjøre det lettere for arbeidstakere å jobbe etter 70 år.

Utvalgets flertall mener at en heving av øvre aldersgrense til 72 år i staten kan innebære viktige negative konsekvenser både for statlige virksomheter og ansatte. Også i staten bør det legges bedre til rette for at arbeidstakere kan jobbe etter at de har passert aldersgrensen, i en ordning som er frivillig for begge parter. Utvalget foreslår å fjerne begrensningen i aldersgrenseloven om at det ikke er lov til å ansette personer over 70 år i staten.

I dette kapitlet foreslås det tiltak og endringer i regelverk for å bidra til at flere seniorer og eldre står i jobb. I avsnitt 12.1 diskuteres blant annet hvilken betydning forhold som insentiver, kompetanse, arbeidsmiljø og aldersgrensen for stillingsvernet har for sysselsettingsnivået blant seniorer og eldre. I avsnitt 12.2 gis det en drøfting av problemstillinger og forslag, med vekt på aldersgrensen. Avsnitt 12.3 inneholder Sysselsettingsutvalgets vurderinger og forslag.

12.1 Situasjonsbeskrivelse og utfordringer

Sysselsettingen blant eldre arbeidstakere har økt siden 2000. Sysselsettingen blant eldre i Norge er også høy sammenlignet med andre europeiske land. De senere årene har imidlertid veksten i sysselsettingen for eldre arbeidstakere vært høyere i flere andre land enn i Norge, slik at forskjellen er blitt mindre enn før, se figur 12.1. Arbeidsledigheten blant eldre er gjennomgående lavere i Norge enn i andre europeiske land.

Forstørr bilde

Kilde: Eurostat

Selv om mange deltar i arbeidsmarkedet og få er arbeidsledige, er seniorer og eldre ikke en enhetlig gruppe. Eldre og seniorer arbeider i ulike bransjer og yrker, og de står overfor ulike arbeidsbetingelser og forhold knyttet til arbeidsmiljø. Aldringen skjer også med ulike styrke og tempo for ulike personer. Det gir ulike muligheter for å stå lenger i arbeid og skaper også forskjeller i inntektsnivå.

Store deler av norsk næringsliv ble rammet av koronapandemien fra første halvdel av mars. Kraftig nedgang i den økonomiske aktiviteten bidro til økt arbeidsledighet og færre sysselsatte i alle aldersgrupper. Blant personer over 55 år var det registrert om lag 7 000 færre lønnstakere i gjennomsnitt i 2. og 3. kvartal 2020 enn i tilsvarende kvartaler året før. Den lavere sysselsettingen blant eldre gjenspeiles i økt overgang til alderspensjon og at flere er blitt arbeidsledige. Ved utgangen av desember 2020 var arbeidsledigheten blant personer over 60 år 2,7 prosent, mot 1,7 prosent i desember 2019. Det er stor usikkerhet om de langsiktige effektene av koronapandemien på arbeidsmarkedet. Det er en risiko for at flere, også seniorer og eldre, kan bli stående utenfor arbeidslivet i etterkant av krisen. I det følgende beskrives situasjonen i arbeidsmarkedet for eldre før virusutbruddet.

Andelen som er i jobb faller raskt med alderen etter fylte 60 år, og det er få arbeidstakere over 70 år, se figur 12.2. Mens syv av ti 60-åringer var lønnstakere i 2019, gjaldt det bare en av fire 67-åringer og en av ti 70-åringer. Den gradvis lavere andelen i jobb blant eldre gjenspeiles i at flere mottar uføretrygd (fram til 67 år) eller alderspensjon.

Forstørr bilde

Selvstendige er ikke inkludert i tallene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det er en betydelig innstrømming til uføretrygd blant eldre personer, se også kapittel 10. I 2019 ble det registrert i underkant av 7 000 nye mottakere av uføretrygd blant personer over 60 år. Det utgjør om lag 20 prosent av den samlede tilgangen til uføretrygd. Til sammen var det ved utgangen av 2019 registrert 118 000 mottakere av uføretrygd blant personer over 60 år. Det tilsvarer 28 prosent av befolkningen i denne aldersgruppen.

Antall lønnstakere faller med alderen etter fylte 60 år i de aller fleste bransjer. Det gjelder både i privat og offentlig sektor. Det er likevel enkelte næringer hvor eldre blir stående lenger i jobb. Det er blant annet innenfor primærnæringer og teknisk tjenesteyting og eiendomsdrift (Pensjonspolitisk arbeidsgruppe 2020).

Det er flere årsaker til den økte sysselsettingen i eldre aldersgrupper som vi så fram til 2019. En viktig årsak er innføring av pensjonsreformen, som har gitt sterkere økonomiske insentiver til å stå lenger i arbeid. Bedre helse, mindre fysisk krevende jobber og økt utdanningsnivå har sammen med et generelt godt arbeidsmarked også bidratt til økt sysselsetting blant seniorer. I den forrige IA-avtalen var det et delmål å øke forventet yrkesaktivitet med 12 måneder sammenlignet med nivået i 2009. Beregninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at indikatoren økte med over ett årsverk fra 2009 og fram til 2018 (Faggruppen for IA-avtalen 2019).

Økt sysselsetting blant eldre aldersgrupper vil være fordelaktig både for den enkelte og for samfunnet. Aldringen av befolkningen innebærer betydelige utfordringer for offentlige finanser framover. Mens det i dag er fire personer i yrkesaktiv alder per person over 67 år anslås det å bare være to personer i yrkesaktiv alder per person over 67 år i 2060. Det innebærer at det blir mer krevende å opprettholde et bærekraftig forhold mellom antall sysselsatte og antallet som ikke jobber. Det er viktig at flere blir stående lenger i arbeid. Høyere sysselsetting blant eldre vil føre til økt verdiskaping og økte skatteinntekter, som vil gjøre det lettere å opprettholde de offentlige velferdstjenestene, jf. kapittel 13. For den enkelte har det også stor betydning å være i arbeid. Deltakelse i arbeidslivet kan ha en rekke positive virkninger for den enkelte som høyere inntekt, muligheter til å bruke sine evner på meningsfylte oppgaver, samt å være en del av et fellesskap.

For å øke sysselsettingen blant personer i 60-årene, hvor frafallet er størst, må det legges til rette for at færre går av tidlig, samtidig som det må bli lettere og mer vanlig å finne en ny jobb og lettere for arbeidsledige å få jobb. En rekke ulike aspekter er viktige i denne sammenhengen:

• Økonomiske insentiver

• Kompetanse

• Arbeidsmiljø, motivasjon og holdninger

• Tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen

• Aldersgrenser i arbeidslivet

Økonomiske insentiver har stor betydning, både for arbeidsgivere og for den enkelte. For arbeidsgivere er det viktig at betingelser og forhold er lagt til rette for at det skal lønne seg å beholde eller ansette seniorer. Forhold rundt aldersgrenser og rettigheter knyttet til alder kan påvirke dette.

Pensjonssystemet har blitt endret og mange har fått sterkere økonomiske insentiver til å stå lenger i arbeid. For å kompensere for levealdersjusteringen i folketrygden, må dagens 55-åringer jobbe til de er nesten 70 år. Yngre årskull må stå lenger i arbeid, til etter fylte 70 år, for å kompensere for levealdersjusteringen. De fleste arbeidstakere har dermed fått eller vil få betydelig sterkere økonomiske insentiver til å stå lenge i arbeid.

Ny fleksibilitet i pensjonssystemet med mulighet til gradert uttak og mulighet til å kombinere arbeid og pensjon, kan også bidra til at flere kan jobbe lenger.

Det er likevel aldersgrupper som har lave økonomiske insentiver til å stå lenger i arbeid. Stortinget har vedtatt at ny offentlig tjenestepensjon og ny AFP i offentlig sektor skal innføres for offentlig ansatte født i 1963 eller senere. Det innebærer at offentlig ansatte født før 1963 fortsatt vil være omfattet av dagens offentlige tjenestepensjon og dagens AFP i offentlig sektor. Disse aldersgruppene vil fortsatt ha relativt liten pensjonsmessig uttelling av å stå lenger i arbeid. Forekomsten av særaldersgrenser, som i utgangspunktet innebærer en plikt til å fratre stillingen ved en bestemt aldersgrense, bidrar også til at mange trer tidlig ut av arbeidslivet.

Partene i arbeidslivet ble i tariffoppgjøret i 2018 enige om en ny ordning om tillegg til tidligpensjon («sliterordningen»). Den gis til søkere, forutsatt at de har sluttet å jobbe og tar ut alderspensjon fra folketrygden og AFP ved 62, 63 eller 64 år uten å ha arbeidsinntekt. Slitertillegget gir bedre inntekt for denne gruppen, noe som vil redusere de økonomiske insentivene til å stå lenger i arbeid. Samtidig kan ordningen redusere overgangen til uføretrygd.

Medlemmene Hans-Christian Gabrielsen, Erik Kollerud og Ragnhild Lied vil bemerke at sliterordningen ikke vil redusere de økonomiske insentivene til å stå lenger i arbeid i nevneverdig grad, om enn i det hele tatt. Én ting er at det styrker insentivene til å stå til 62 år for de som sliter med å holde ut, og dermed redusere uføretrygdingen. I tillegg er det et krav om å få slitertillegget at man ikke har annen inntekt ved siden av, noe det jo er anledning til samtidig med å motta pensjon fra folketrygden. På den måten avgrenses sliterordningen til de virkelige sliterne i arbeidslivet og som ikke orker eller kan arbeide videre. Slitertillegget er avtrappende med uttaksalder på en slik måte at det hele tiden er økonomisk mer fordelaktig å fortsette og stå i jobb om man har mulighet til det. Siden man må gi avkall på inntekt ved siden av folketrygden, er det ikke insentiver til å søke slitertillegg dersom man kan fortsette å jobbe.

Opplæring og kompetanse

Utdanningsnivå og kompetanse har stor betydning for muligheten til å delta i arbeidslivet. Kompetanseheving gjennom hele yrkeslivet er en viktig faktor som bidrar til at eldre arbeidstakere utsetter pensjoneringstidspunktet. For at eldre skal stå i arbeid er det viktig at de opprettholder og videreutvikler sin kompetanse, se NOU 2019: 2 Fremtidige kompetansebehov II. I en undersøkelse blant Unios medlemsgrupper innenfor helsetjenestene svarer for eksempel over 80 prosent at tilbud om kompetanseheving er viktig eller svært viktig for at de skal stå i arbeid til fylte 67 år (Ny Analyse 2017).

Arbeidsplassen er en viktig læringsarena, også for seniorer. Opplæring og ny kompetanse vil øke sannsynligheten for at eldre arbeidstakere mestrer kravene de møter på jobben. Det kan bidra til å øke arbeidstakers attraktivitet og dermed redusere tidligpensjonering. Det krever at arbeidsgivere legger til rette for en slik opplæring og at arbeidstakere selv er interessert i å delta i opplæring. Olsen og Børing (2019) viser at åtte av ti eldre mener de har behov for kontinuerlig kompetanseutvikling i jobben, men mange opplever at det er lite tid til dette. Samtidig svar to av tre eldre arbeidstakere at deres arbeidsplass mangler planer for kompetanseutvikling.

Eldre arbeidstakere deltar i mindre grad i opplæring enn yngre arbeidstakere. Ifølge Norsk seniorpolitisk barometer var det 47 prosent av arbeidstakerne i aldersgruppen 60 år og eldre som oppgir at de har deltatt i kurs, opplæring eller utdanning de siste 12 månedene, mens deltakelsen blant yngre aldersgrupper var i størrelsesorden 55–61 prosent (Senter for seniorpolitikk 2020).1 Det at færre eldre arbeidstakere deltar i opplæring underbygges også av en studie fra Proba samfunnsanalyse (2015).

Det kan være flere årsaker til at eldre ikke deltar like mye på kurs og oppdatering av kompetanse som yngre arbeidstakere. Tall fra YS Arbeidslivsbarometer 2018 viser at mange eldre arbeidstakere er lite motivert for å delta på etter- og videreutdanningskurs. Det kan også være at eldre fortsetter å lære i jobbsammenheng, men foretrekker en læringsform som ikke blir registrert. Lavere deltakelse blant eldre i opplæring kan også ha sammenheng med at eldre har deltatt på mange av kursene som tilbys og at de er mer selektive enn yngre i hva de velger å bruke tiden sin på. Arbeidsgivere kan også være mindre villige til å tilby eldre opplæring og undervisningstilbud sammenlignet med yngre ansatte. Det kan ha sammenheng med at arbeidsgivere vurderer det som lite lønnsomt å tilby opplæring og undervisning til eldre arbeidstakere fordi de er usikre på hvor lenge seniorene ønsker å jobbe. I Norsk seniorpolitisk barometer 2019 oppgir likevel 85 prosent av lederne at ansatte over 60 år har like gode muligheter til å lære nye ting i bedriften som yngre ansatte.

Norsk seniorpolitisk barometer 2020 viser at vel 5 av 10 yrkesaktive har opplevd at yngre arbeidstakere blir foretrukket ved innføring av ny teknologi eller når nye arbeidsmetoder skal innføres. Det kan tyde på at eldre arbeidstakere i mindre grad enn yngre involveres i utviklingen av nye arbeidsprosesser og ny teknologi. I en undersøkelse gjennomført av Kompetanse Norge i 2019 vurderer seniorene sine egne digitale ferdigheter som svakere sammenlignet med yngre personer (Kompetanse Norge 2019b). Det kan tyde på at eldre har mindre erfaringer med IKT-relatert arbeid enn yngre arbeidstakere, eller at de vurderer sine ferdigheter mer kritisk. Disse forskjellene kan til en viss grad være påvirket av generasjonsforskjeller, og forskjellene vil derfor kunne bli mindre framover. Det er også i dag stor variasjon blant personer på samme alder, i alle aldersgrupper.

Hauge og Halvorsen (2019) peker på at eldre som har mye kompetanse fra før, ofte tilegner seg mer kompetanse, mens de som har lite kompetanse i mindre grad får kompetansepåfyll. Lazazzara m.fl. (2013) fant at arbeidsgivere tenderte til å gi opplæring til eldre som mestret jobben godt, mens de som hadde behov for opplæring, i mindre grad ble tilbudt opplæring.

Omstillinger, både i privat og offentlig sektor, gjør det nødvendig at både arbeidstakere og arbeidsgivere legger til rette for at kompetansen fornyes slik at den samsvarer med næringslivets behov, og at slik læring skjer på en hensiktsmessig måte. Arbeidstakere bør stimuleres til å styrke sin kompetanse gjennom hele karrieren. I tillegg må virksomheten vektlegge planmessig opplæring av alle ansatte. Etter- og videreutdanning er viktig både for å utvikle og holde på bedriftens ansatte og i utviklingen av bedriftens konkurranseevne. Generelle tiltak for kompetanse og kvalifisering er nærmere omtalt i kapittel 6.

Arbeidsmiljø, motivasjon og holdninger

Arbeidsmiljø, motivasjon og holdninger til eldre har betydning for eldres deltakelse i arbeidsmarkedet. Et godt arbeidsmiljø er sentralt. Ifølge Norsk seniorpolitisk barometer 2020 nevnes et godt arbeidsmiljø og gode kolleger som de to viktigste årsakene til at arbeidstakere over 62 år fortsatt er i arbeid etter at de fikk rett til pensjon. Den samme undersøkelsen viser også at 60-åringer er den aldersgruppen som gleder seg mest til å gå på jobb. Også i undersøkelsen til Ny Analyse (2017) trekkes forhold som et godt arbeidsmiljø og interessante arbeidsoppgaver som viktige for å kunne stå lenger i arbeid. En undersøkelse fra Statens arbeidsmiljøinstitutt (2018) underbygger også at arbeidsmiljøet har betydning for pensjoneringstidspunktet. Undersøkelsen viser at en opplevelse av å ta del i meningsfullt arbeid preget av gode arbeidsmiljøforhold har betydning for jobbengasjement og jobbtilhørighet. Betydningen av arbeidsmiljø og forebygging er nærmere omtalt i kapittel 8.

Et bekymringsfullt trekk er at ønsket pensjoneringsalder er blitt noe redusert de siste fem årene. Ifølge Seniorpolitisk barometer 2020 svarte de yrkesaktive at de i gjennomsnitt ønsket å tre ut av arbeidslivet når de var 65,2 år. Det er ett år tidligere enn for fem år siden. Pandemien kan medføre særskilt usikkerhet til svarene i undersøkelsen i 2020.

Arbeidsgivers holdninger har også stor betydning (Wikstrøm og Liff 2019). Det kan for eksempel omfatte antakelser om at eldre håndterer IKT-relatert arbeid dårligere enn yngre personer, og at arbeidsgivere antar at eldre arbeidstakere har større vanskeligheter med å tilegne seg ny kompetanse eller akseptere organisasjonsendringer. Likevel oppgir 86 prosent av arbeidsgiverne at ansatte over 60 år har minst like gode arbeidsprestasjoner som de under 60 år, ifølge tall fra Seniorpolitisk barometer 2019. Ifølge dette barometeret svarte 85 prosent at ansatte over 60 år har like gode muligheter som yngre til å lære nye ting, mens 79 prosent svarte at ansatte i denne aldersgruppen har like gode muligheter til å få nye arbeidsoppgaver dersom de ønsker det.

OECD peker på at aldersdiskriminering i forbindelse med ansettelser er vanlig i flere OECD-land, til tross for at det er ulovlig (OECD 2019g). En undersøkelse i EU viser at 60 prosent av arbeidsgiverne mener at personer over 55 år kommer dårligere ut i forbindelse med jobbsøknader enn yngre personer (Eurobarometer 2015). Det underbygges av norske undersøkelser. Ifølge Seniorpolitisk barometer 2019 nølte mange arbeidsgivere med å innkalle kvalifiserte personer over 58 år til jobbintervju. Van Borm m.fl. (2019) har i et eksperiment kartlagt mulige grunner til at personer i 50–60-årsalderen kan bli diskriminert i ansettelsesprosesser. Studien finner støtte for at en slik aldersdiskriminering i stor grad har sammenheng med at arbeidsgivere mener eldre har lav teknologisk kompetanse, at de er lite fleksible samt at mulighetene for å lære opp eldre anses å være begrenset.

Ifølge Norsk seniorpolitisk barometer 2019 er arbeidsgivere i private bedrifter noe mer skeptiske til å ansette seniorer enn arbeidsgivere i offentlig sektor. Undersøkelsen gir også støtte for at viljen til å ansette eldre arbeidstakere er noe større i store bedrifter enn i små bedrifter.

Tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen kan også være viktig for å holde på eldre arbeidstakere. Arbeidsgiver har en generell plikt til å ta hensyn til den enkelte arbeidstaker på arbeidsplassen. Det kan være særlig viktig for eldre arbeidstakere som har helseproblemer. Eksempler på tilrettelegging kan være:

• Endring av rutiner eller arbeidstid

• Hjelpemidler

• Endringer på arbeidsplassen (oppgaver, organisering mv.)

• Opplæring eller omskolering

Tilrettelegging og hjelpemidler er nærmere omtalt i kapittel 7. Opplæring og kompetanse er nærmere omtalt i kapittel 6.

Arbeidsledighet og mobilitet blant eldre i arbeidsmarkedet

Arbeidsledigheten blant eldre er gjennomgående lavere enn yngre arbeidstakere. I 2019 var arbeidsledigheten målt ved AKU 1,5 prosent i aldersgruppen 55–74 år, mot 3,7 prosent for befolkningen som helhet. Mens arbeidssøkere i aldersgruppen 50–59 år bruker om lag like lang tid på å finne nytt arbeid som yngre arbeidssøkere gjør, bruker arbeidssøkere over 60 år betydelig lenger tid, se figur 12.3. Det indikerer at eldre arbeidssøkere står overfor et vanskeligere arbeidsmarked og er mindre attraktive for arbeidsgivere enn det yngre arbeidssøkere er. Det kan ha sammenheng med at de er mindre mobile, både geografisk og yrkesmessig enn yngre arbeidssøkere. Blant eldre arbeidstakere er det også en vesentlig lavere andel som bytter jobb enn blant yngre arbeidstakere, se figur 12.4. Det kan ha flere årsaker, både at færre av de eldste arbeidstakerne ønsker å bytte jobb, og at de heller går ut av arbeidslivet som alderspensjonist. Det kan også skyldes at arbeidsgivere nøler med å kalle inn de eldste til intervju. Både forhold på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet og interessen blant arbeidstakere til å søke nytt arbeid kan derfor begrense sysselsettingen for personer over 60 år.

Forstørr bilde

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Forstørr bilde

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet. Tall fra a-ordningen

Figur 12.5 viser at i Norge var bare 4 prosent av de sysselsatte i aldersgruppen 55–64 år ansatt i løpet av de siste 12 månedene, mens andelen nyansatte er vesentlig høyere blant yngre personer. Det viser også at jobbmobiliteten blant eldre er lavere enn i yngre aldersgrupper. Andelen nyansatte eldre i Norge er lav sammenlignet med andre OECD-land. Som gjennomsnitt i OECD-området var om lag 8 prosent av de sysselsatte i aldersgruppen 55–64 år ansatt i løpet av de siste 12 månedene.

Forstørr bilde

Kilde: OECD Employment outlook (2020)

Arbeidsgiveres vurdering av eldre arbeidstakere spiller en viktig rolle for jobbmulighetene for eldre arbeidssøkere. OECD (2019g) drøfter eldres tilpasning i arbeidsmarkedet og mulige tiltak som kan øke deres deltakelse i arbeidslivet. Her pekes det på flere mulige faktorer som kan svekke arbeidsgiveres vilje til å rekruttere eldre personer. Arbeidsgivere kan være usikre på om produktiviteten til potensielle eldre arbeidstakere faktisk er høy nok til å forsvare lønnskostnadene.

Lønn og produktivitet blant eldre

Stigende lønnsprofil gjennom store deler av yrkeskarrieren innebærer også at eldre arbeidstakere gjennomgående er bedre betalt enn unge, selv om det også er bransjevise og yrkesvise forskjeller, se figur 12.6. Ifølge økonomisk teori kan en stigende lønnsprofil over yrkeskarrieren ses som et middel til å holde på arbeidstakere i virksomheten (Lazear 1981). Ifølge denne teorien er arbeidstakere betalt mindre enn sin produktivitet som ung, men blir kompensert ved å få høyere lønn enn produktiviteten på slutten av karrieren. Teorien peker dermed på behovet for en øvre aldersgrense for arbeidstakere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det er omfattende litteratur som studerer hvordan produktiviteten varierer med alder. Resultatene avhenger blant annet av hvordan produktivitet måles og hva slags arbeidstakere som studeres. En annen utfordring ved analyser av forholdet mellom produktivitet og alder er at betegnelsen «eldre arbeidstakere» ikke er presist definert i forskningslitteraturen, men kan variere i ulike studier. Kunnskapen om produktiviteten til personer over 70 år er begrenset, blant annet fordi det er få yrkesaktive i denne aldersgruppen. Dette er trolig også en veldig selektert gruppe hvor produktiviteten er høyere enn blant de som i dag ikke er i arbeid. Eldre er en heterogen gruppe, og det er derfor betydelige individuelle forskjeller i produktiviteten i denne aldersgruppen. For noen kan produktiviteten avta markert med alder, mens produktiviteten for andre eldre fortsatt kan være høy. Det vil blant annet være forskjeller knyttet til yrke og bransjer.

Mahlberg m.fl. (2013) finner ikke dekning for Lazears hypotese om avtakende produktivitet i forhold til lønnskostnader når de sammenligner yrkesaktive i alderen 50–65 år med yngre yrkesaktive. Ifølge Aldersgrenseutvalget (2016) kan sammenhengen mellom alder og arbeidsprestasjoner variere med type arbeid. Alder kan gi fortrinn i jobber der fysisk styrke og reaksjonstid har liten betydning, mens alder kan være en ulempe når arbeidet er fysisk krevende, er under tidspress eller når erfaring betyr lite. Ng og Feldman (2013) fant at oppgaver som krever raske kognitive prosesser er mer krevende for eldre, mens kvaliteten av erfaringsbaserte vurderinger synes å styrkes med alderen.

Solem (2017) argumenterer for å holde et klart skille mellom begrepene arbeidsprestasjoner og arbeidsevne. Ifølge Solem trenger ikke svekket arbeidsevne å føre til svekkede arbeidsprestasjoner fordi ulike mekanismer og tiltak kan motvirke at prestasjonene svekkes. Slike mekanismer er for eksempel sterkere motivasjon, bedre arbeidsmetoder, bedre ergonomi eller mer tid brukt på restitusjon etter jobben. Solem peker på at interessante arbeidsoppgaver, selvbestemmelse og ønsket om å bidra med noe meningsfylt også ofte synes å øke med alder. Ng og Feldman (2013) peker også på at eldre legger mer vekt på å samarbeide og å hjelpe andre. Eldre synes derfor å være kapable til å bidra like mye som yngre arbeidstakere til virksomhetens produktivitet.

Oslo Economics (2019b) skriver at det kan virke som produktiviteten faller noe etter 60-års alderen, men at nedgangen i produktiviteten avhenger av hvordan den måles og hva slags arbeidstakere som studeres. Det er også metodiske utfordringer som oppstår ved måling av forskjeller i produktivitet på tvers av ulike aldersgrupper i arbeidslivet. Oslo Economics peker på at forskning publisert i nyere tid kan tyde på at den negative sammenhengen mellom alder og produktivitet er blitt noe svakere.

Aldersgrense ved pensjon

I Norge er nedre aldersgrense for uttak av alderspensjon 62 år. Hensikten med å ikke ha lavere grense er å fremme arbeidsinnsats, som har positive samfunnsøkonomiske effekter, og begrense muligheten for tidlig uttak av pensjon med påfølgende lave årlige pensjonsutbetalinger. Levealdersjusteringen i dagens pensjonssystem innebærer at når levealderen øker, vil kompensasjonsgraden synke over tid for en gitt uttaksalder. Den enkelte kan kompensere for dette ved å stå lenger i arbeid. For å starte uttak av alderspensjon før 67 år er det et krav om minsteinntekt. Det bidrar til å sikre at tidlig uttak av pensjon ikke gir for lavt pensjonsnivå. På denne måten reduseres potensielle fattigdomsfeller.

En heving av den nedre aldersgrensen på 62 år i takt med stigende levealder kan bidra til at flere eldre blir stående lenger i arbeid og dermed at sysselsettingen øker. Det bidrar til økte skatteinntekter til det offentlige (Strøm m.fl.2015). Det kan samtidig redusere tidliguttak av pensjon, og dermed redusere risikoen for lave årlige pensjonsnivåer.

Samtidig er det også argumenter som trekker i retning av at den nedre aldersgrensen for pensjonsuttak ikke bør være for høy. Det kan være arbeidstakere som ønsker å ha muligheten til å ta ut pensjon tidlig. En høy nedre aldersgrense kan blant annet redusere fleksibiliteten den enkelte har til å ta ut pensjon. Strøm m.fl. (2015) peker på at det å heve den nedre aldersgrensen ved pensjonssutak kan oppfattes som et velferdstap for personer som ønsker å pensjonere seg tidlig, selv om den årlige pensjonen blir lavere enn dersom man ventet med å ta ut pensjon.

En heving av nedre pensjonsalder vil også kunne føre til noe økt overgang til uføretrygd og andre helserelaterte trygdeordninger før mottak av alderspensjon. Forslag om å begrense overgangen til helserelaterte ytelser og bedre muligheter til å utnytte arbeidsevnen hos uføretrygdede er derfor også viktig, se forslag i kapittel 9 og 10.

Det er satt ned et utvalg som skal evaluere pensjonsreformen. Utvalget skal evaluere om de langsiktige målene for reformen vil kunne nås, men utvalget skal også vurdere behovet for justeringer som skal bidra til å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. Det innebærer også en vurdering av aldersgrensene i pensjonssystemet i sammenheng med en vurdering av aldersgrensene i de øvrige inntektssikringsordningene, se også omtale nedenfor.

Aldersgrenser for korttidsytelser i folketrygden

Pensjonsreformen har åpnet for fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 år, og alderspensjon kan fritt kombineres med arbeidsinntekt uten avkorting. Pensjonsreformen bygger på at den enkelte selv skal bære kostnadene ved fleksibelt uttak av pensjon. Det betyr at pensjonen kan tas ut ved 62 år, men med redusert årlig pensjonsutbetaling. Rett til tidlig uttak av alderspensjon begrenser imidlertid ikke den enkeltes rett til ytelsene i folketrygden som skal sikre inntekt ved sykdom eller arbeidsledighet (sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og dagpenger). Disse ytelsene vil i hovedsak kunne gis fram til fylte 67 år, slik at mange vil kunne ha en dobbel inntektssikring mot slutten av arbeidslivet. Mottak av disse ytelsene vil derfor innebære at den enkelte både kan utsette uttak av pensjonsrettigheter og i tillegg tjener opp ytterligere rettigheter. Et sentralt mål med pensjonsreformen er at pensjonssystemet skal stimulere til høy arbeidsdeltakelse, og i spørsmålet om rettigheter til trygdeytelser etter fylte 62 år må hensynet til sosial sikkerhet avveies mot hensynet til at det skal lønne seg å jobbe.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Aldersgrensene i de øvrige folketrygdytelsene har sin bakgrunn i det gamle alderspensjonssystemet hvor det var én allmenn pensjonsalder. I et system med fleksibelt uttak av alderspensjon vil behovet for inntektssikring ved bortfall av arbeidsinntekt variere i langt større grad. Personer som står i arbeid utover 62 år kan både ha behov for – og forventninger om – inntektssikring utover alderspensjon fra folketrygden. Foreløpig er det et mindretall som står i arbeid utover 67 år, men den gjennomsnittlige avgangsalderen er i stadig økning, og det er grunn til å forvente at denne utviklingen fortsetter etter hvert som senere årskull står overfor sterkere levealdersjustering. Arbeidstakere mellom 67 og 70 år har rett til sykepenger fra arbeidsgiver i arbeidsgiverperioden på 16 kalenderdager. I tillegg ytes det sykepenger fra NAV i ytterligere 60 dager dersom inntektsgrunnlaget er høyere enn 2 G. Noen grupper arbeidstakere, herunder statsansatte, har dessuten avtaler om at arbeidsgiver dekker sykepenger i inntil ett år også for ansatte mellom 67 og 70 år.

For den enkelte vil det være en økonomisk ulempe ikke å motta sykepenger under sykdom, selv om disse arbeidstakerne også har, eller kan få, inntekt i form av alderspensjon.

Reglene kan også innebære ekstra kostnader for arbeidsgivere som er tariffrettslig forpliktet til å betale full lønn under sykdom. Fra fylte 67 år vil det bare gis refusjon til arbeidsgiver i inntil 60 dager, og etter fylte 70 år ytes ikke sykepenger fra folketrygden slik at arbeidsgiver fullt ut må finansiere sykefraværet.

På den annen side har arbeidstakere, som på grunn av alder har begrenset eller ingen rett til sykepenger, rett til å ta ut alderspensjon ved siden av arbeidsinntekten. Det store flertallet av de som jobber etter fylte 67 år tar ut full alderspensjon fra folketrygden i tillegg til arbeidsinntekt. De fleste over 67 år har pensjon som viktigste inntektskilde, og har liten eller ingen arbeidsinntekt. Arbeidstakere som blir syke etter 67 år, vil normalt derfor ha en rimelig inntektssikring selv om de må starte å ta ut alderspensjon. I et tilfelle der den enkelte arbeidstaker har tenkt å ta ut alderspensjon, men samtidig blir syk, kan det være en potensielt betydelig økonomisk gevinst ved å bli sykmeldt i stedet for å ta ut alderspensjon. Dagens regelverk er ikke til hinder for å kunne motta sykepenger og arbeidsavklaringspenger i flere år i perioden fra fylte 62 år.

Av alle påbegynte legemeldte sykefravær i 2018 i aldersgruppen 67–69 år mottok 6,5 prosent også alderspensjon, se figur 12.8. I løpet av sykefraværet gikk 2,8 prosent over til alderspensjon. Andelen som går over til alderspensjon øker med sykefraværets lengde. Blant de som var sykmeldt mer enn et halvt år, var 1,9 prosent alderspensjonister ved starten av sykefraværet og 15,7 prosent gikk over til alderspensjon i løpet av sykefraværsperioden.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Aldersgrense for stillingsvern

Aldersgrensen for opphør av stillingsvernet er viktig for sysselsettingen for eldre arbeidstakere. Arbeidstakere som er yngre enn aldersgrensen vil ha et stillingsvern som reduserer risikoen for å miste jobben. Normalt vil arbeidsgiver ikke kunne bytte ut en slik arbeidstaker med en annen som har lavere lønn eller er mer produktiv, fordi det i utgangspunktet ikke vil være saklig grunn til oppsigelse. Når arbeidstaker når aldersgrensen for stillingsvern, kan arbeidsgiver avslutte arbeidsforholdet uten annen begrunnelse enn alder. Selv om arbeidstakeren i prinsippet kan fortsette i samme jobb dersom begge parter ønsker det, er praksis vanligvis at arbeidstakeren slutter i stillingen.

Aldersgrensen for stillingsvern kom inn i arbeidervernloven i 1972 og hadde sin bakgrunn i at folketrygdens alderspensjon samme år ble senket fra 70 til 67 år.

I løpet av de siste tiårene har aldersgrenser for stillingsvern blitt hevet i flere land. I Sverige ble aldersgrensen hevet til 67 år i 2001, 68 år i 2020 og vil øke videre til 69 år i 2023 (Midtsunstad og Nielsen 2019). I Frankrike ble aldersgrensen hevet til 70 år i 2009. I Finland økes aldersgrensen gradvis fra 68 til 70 år som del av en pensjonsreform. Det er også noen land som har fjernet den øvre aldersgrensen. Danmark fjernet 70-årsgrensen fra 2016 og Island har ingen øvre aldersgrense (Aldersgrenseutvalget 2016). Storbritannia, USA, Canada, Australia og New Zealand har heller ikke en slik øvre aldersgrense. De landene som har fjernet den øvre aldersgrensen, har typisk svakere stillingsvern enn Norge, slik at arbeidsgiver har større mulighet til å avslutte arbeidsforholdet selv om arbeidstaker skulle ønske å fortsette i stillingen.

I Norge ble arbeidsmiljøloven endret i 2015 ved at den generelle aldersgrensen for stillingsvern ble hevet fra 70 til 72 år. Arbeidsgiver kan da ensidig avslutte arbeidsforholdet på grunn av arbeidstakers alder. Aldersgrensen er ikke til hinder for at arbeidstakeren kan fortsette hvis begge parter ønsker det. Arbeidsgiver har anledning til å fastsette en lavere bedriftsintern aldersgrense, men som hovedregel ikke under 70 år.2 En lavere aldersgrense enn 72 år forutsetter at grensen gjøres kjent for arbeidstakerne, at den praktiseres konsekvent, at arbeidstaker har rett til en tilfredsstillende tjenestepensjonsordning og at arbeidsgiver drøfter lavere aldersgrense med de tillitsvalgte.

Arbeidsmiljølovens regler om aldersgrenser gjelder også for kommunesektoren, men her er det fastsatt en generell 70-årsgrense i tariffavtale. I statlig sektor gjelder en øvre aldersgrense på 70 år etter lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn.3 Den ansatte plikter da å fratre stillingen uten krav om oppsigelse eller varsel. I desember 2020 sendte Arbeids- og sosialdepartementet et forslag om å øke den alminnelige aldersgrensen i staten fra 70 til 72 år, slik den er i arbeidsmiljøloven, på høring. Høringsfristen går ut i slutten av februar 2021.

Ifølge aldersgrenseloven er det ikke tillatt å ansette personer som er over 70 år i statlig sektor. For personer som allerede er ansatt kan ansettelsesforholdet likevel forlenges utover aldersgrensen dersom vedkommende fremdeles fyller de kravene som stillingen forutsetter. Tjenesten kan forlenges – med inntil to år første gang, senere inntil ett år om gangen begrenset til samlet fem år. Det innebærer at en statsansatt med aldersgrense på 70 år kan fortsette i tjenesten inntil fylte 75 år.

I staten kan tidligere ansatte som har gått av med alderspensjon inngå avtale med arbeidsgiver om arbeid etter gitte vilkår om pensjonistlønn. Regelverket er i dag utformet slik at engasjementet bare skal gjelde kortvarig arbeid, og skal heller ikke være videreføring av tidligere arbeidsforhold. Pensjonistlønnen i staten utgjør 218 kr per time fra 1.1.2021. Også i kommunal sektor er det anledning for arbeidsgivere til å engasjere personer til å utføre jobber på pensjonistvilkår.

Hevingen av aldersgrensen til 72 år i arbeidsmiljøloven har hatt motstridende effekter på sysselsettingen for eldre arbeidstakere. I bedrifter som tidligere hadde en bedriftsintern aldersgrense på 67 år, som nå er blitt hevet til 70 år, er det blitt lettere å jobbe etter fylte 67 år. I bedrifter uten bedriftsintern aldersgrense er det trolig blitt lettere å jobbe etter fylte 70 år. Hevingen av aldersgrensen i arbeidsmiljøloven har imidlertid også ført til at flere virksomheter har innført en bedriftsintern aldersgrense.

Ifølge Midtsunstad og Nielsen (2019) hadde 21 prosent av virksomhetene i privat sektor med ti eller flere ansatte en bedriftsintern aldergrense i 2015/2016. Disse virksomhetene sysselsatte 45 prosent av de ansatte i privat sektor. Ifølge denne undersøkelsen var det vel en tredel av virksomhetene med en bedriftsintern aldersgrense i privat sektor som innførte den i 2015. Målt i antall ansatte er det rundt en femdel av de ansatte i privat sektor som fikk en bedriftsintern aldersgrense i 2015 som følge av endringen i aldersgrensen for stillingsvern. I en nyere undersøkelse fra høsten 2016 finner Ipsos (2020) at 27 prosent av virksomhetene hadde en bedriftsintern aldersgrense, det vil si noe høyere enn Midtsunstad og Nielsens funn for 2015/2016. Majoriteten av private bedrifter, 62 prosent, har likevel en aldersgrense i tråd med arbeidsmiljøloven (Svalund og Veland 2016). Men siden bedriftsinterne aldersgrenser er langt vanligere blant store bedrifter, og i næringer med høyere gjennomsnittsalder blant de ansatte, jf. Midtsunstad og Nielsen (2019), vil andelen av eldre arbeidstakere som jobber i en bedrift med bedriftsintern aldersgrense være mye høyere enn andelen bedrifter med en slik aldersgrense.

Ved bedriftsintern aldersgrense gjelder krav om konsekvent praktisering, slik at alle med få unntak må gå av ved aldersgrensen. Siden flere enn tidligere omfattes av bedriftsinterne aldersgrenser, og dette særlig brukes i virksomheter med mange eldre arbeidstakere, kan det samlet sett bety en sterkere begrensning av mulighetene for å fortsette i arbeid etter fylte 70 år, selv om formålet med endringene var det motsatte.

Ifølge prop 48 L (2014–2015) skal kravet om konsekvent praktisering av aldersgrensen praktiseres strengt. Ifølge denne proposisjonen innebærer det at arbeidsgiver kun helt unntaksvis kan la enkelte arbeidstakere fortsette å arbeide i virksomheten etter at de har passert den lavere aldersgrensen. Forutsetningen er at det kun dreier seg om et fåtall tilfeller og at det i hovedsak er knyttet til særlige og tidsavgrensede behov. I proposisjonen pekes det videre på at dersom virksomheten reengasjerer eller tar inn igjen ansatte som har sluttet ved oppnådd aldersgrense (for eksempel som innleide, selvstendige eller midlertidig ansatte) vil dette også få betydning ved vurderingen av om kravet til konsekvent praktisering er oppfylt, og det er avgjørende hvor mange ansatte som i en gitt periode faktisk har sluttet i virksomheten på grunn av oppnådd aldersgrense og hvor mange som har fått tilbud om å fortsette. Hvor nivået skal ligge presiseres ikke, men det legges imidlertid til grunn som et akseptabelt omfang at inntil 10 prosent ansatte får fortsette (over en periode på rundt 5 år) uten at det rokker ved inntrykket om at aldersgrensen er praktisert konsekvent.

Midtsunstad og Nielsen (2019) har gjennomført en foreløpig vurdering av hevingen av aldersgrensen basert på tall fram til 2016. Siden analysene er gjennomført såpass kort tid etter lovendringen, er det vanskelig å trekke noen sikre konklusjoner om mulige effekter av endringen.

Det store omfanget av bedriftsinterne aldersgrenser med krav om konsekvent praktisering, viser at arbeidsgivere opplever det utfordrende å gi arbeidstakere rett til å fortsette i sin stilling til de blir 72 år. Når en bedrift innfører en intern aldersgrense på 70 år innebærer dette at bedriften foretrekker at alle arbeidstakere må slutte ved 70 år, framfor at den enkelte har rett til å stå til 72 år.

Spørsmålet om ytterligere heving av aldersgrensen for stillingsvern ble vurdert av Aldersgrenseutvalget (2016). Flertallet i Aldersgrenseutvalget utelukket ikke at det på lang sikt kan bli aktuelt å vurdere videre heving, blant annet på grunn av høyere levealder og at levealdersjusteringen i pensjonssystemet får økt effekt. Flertallet uttalte imidlertid at dette ikke var veien å gå nå, og viste til at heving eller fjerning av aldersgrensen vil kunne få negative konsekvenser både for arbeidsgivere og arbeidstakere og at det må antas å gi marginale effekter på yrkesdeltakelsen. Aldersgrenseutvalgets mindretall støttet at det bør vurderes å ytterligere heve eller fjerne aldersgrensen i arbeidsmiljøloven. Mindretallet pekte på at lovfestede, generelle aldersgrenser har en vidtrekkende, uønsket holdningsskapende effekt, og er i prinsippet diskriminerende og i strid med en helhetlig arbeidslinje og mulighet for pensjonsopptjening til 75 år.

En annen måte å øke sysselsettingen for personer over 70 år, ville være å legge bedre til rette for at arbeidstakere kan jobbe etter at de har passert aldersgrensen. Dersom en arbeidstaker skal fortsette å jobbe etter aldersgrensen, vil det da være frivillig for begge parter. Det betyr at man må bli enige om lønns- og arbeidsforhold som begge parter er tjent med, innenfor rammen av avtalebestemmelser som gjelder for sektoren.

12.2 Utvalgets drøfting av problemstilling og forslag

Eldre arbeidskraft er en verdifull ressurs, og behovet for høy deltakelse i arbeidslivet vil øke i årene framover. Mange eldre har også stor glede og nytte av å jobbe. Det er derfor viktig å legge til rette for at flere eldre kan bli stående i arbeid. Frafallet fra arbeidslivet må reduseres, og det må legges vekt på tiltak som kan begrense tilgangen til helserelaterte stønader. Innsatsen for å få flere eldre til å stå arbeidslivet bør styrkes, blant annet ved økt satsing på kompetanseutvikling gjennom yrkeskarrieren. Det må legges bedre til rette for at den enkelte skal kunne kompensere for effekten av levealdersjustering ved å stå lenger i jobb. Det blir enda viktigere på sikt for yngre årskull.

Arbeidsplassen er en velegnet læringsarena også for seniorer. Arbeidsgivere må ha et ansvar for å gi nødvendig påfyll av kompetanse til seniorer. I denne sammenhengen er det viktig at arbeidsgivere er i tett dialog med seniorene for å avklare behovet for opplæring. Samtidig er det viktig at seniorer også tar ansvar for egen læring. Oppmerksomheten om opplæring er viktig gjennom hele yrkeskarrieren, og må ikke starte først når en ansatt er blitt senior. Planlegging og tilrettelegging for at langt yrkesliv bør starte tidligere. Samtidig er arbeidstakere og arbeidsplasser forskjellige og alle har ikke behov for samme oppfølging. Utvalget viser til de generelle forslagene knyttet til opplæring og kompetanse i kapittel 6.

Arbeidsmiljøet har stor betydning for den enkeltes beslutning om å bli værende i jobb eller tidligpensjonere seg. Eldre arbeidstakere rapporterer at et godt arbeidsmiljø er en svært viktig faktor for å fortsette i arbeid. Det er flere forhold som har innvirkning på arbeidsmiljøet. Det kan blant annet dreie seg om organisering av arbeidet, hvordan den enkelte arbeidstaker opplever å bli inkludert i virksomheten eller opplevelse av mestring av arbeidsoppgavene. En god arbeidsgiverpolitikk som legger til rette for at seniorer blir værende i arbeid er viktig. Det inkluderer også et godt sykefraværsarbeid og tiltak som motvirker aldersdiskriminering. I IA-avtalen 2019–2022 legges det vekt på betydningen av et godt arbeidsmiljø, se nærmere omtale av arbeidsmiljø og forebygging i kapittel 8.

Trivsel og motivasjon for å stå i arbeidet kan også ha sammenheng med hvor mange andre seniorer og eldre det er på arbeidsplassen. Flere seniorer i arbeid vil kunne ha en selvforsterkende effekt på motivasjon og trivsel.

Seniorer har flere særordninger. Ansatte over 60 år har blant annet rett til ekstra ferieuke med lønnskompensasjon. Det bidrar til å øke arbeidsgivers samlede lønnskostnader sammenlignet med yngre arbeidskraft, og kan dermed redusere etterspørselen etter seniorer. Bedre helse og økt levealder trekker i retning av at det er mindre behov for seniorgoder. På den annen side kan seniorgoder øke arbeidstilbudet blant seniorer. Levealdersjusteringen innebærer at det blir viktigere for arbeidstakere å stå lenger i arbeid, og det kan også tilsi et behov for tilpassede tiltak som bidrar til at seniorer deltar lenger i arbeidslivet. I denne sammenhengen vises det til at arbeidsmiljøloven åpner for redusert arbeidstid for de med helseutfordringer, sosiale grunner eller velferdsmessige behov. Det omfatter også seniorer. En arbeidstaker som har fylt 62 år, trenger ikke vise til et slikt særlig behov for å få redusert arbeidstid, jf. kapittel 5.

Det foreligger begrenset kunnskap om ulike seniorgoder har effekt på når arbeidstakere velger å pensjonere seg og om slike tiltak bidrar til at flere eldre blir stående lenger i arbeid. Aldersgrenseutvalget (2016) pekte på at det forelå flere studier av seniorpolitiske tiltak på virksomhetsnivå, men bare et fåtall av disse studiene var utformet slik at de er egnet til å påvise hvorvidt tiltakene har effekt på sannsynligheten for å gå av med tidligpensjon eller ikke. Basert på en spørreundersøkelse fra 2016 fant Svalund og Veland (2016) ikke støtte for at lovpålagte seniorgoder som ekstra ferie, redusert arbeidstid og rett til tilrettelagt arbeid på grunn av alder påvirket beslutningen om å forlenge yrkeskarrieren. Midtsunstad m.fl. (2012) fant heller ikke at virksomhetsbestemte seniortiltak samlet har positiv effekt på yrkesdeltakelsen.

Enkeltstudier har vist at noen seniortiltak har redusert sannsynligheten for å ta ut AFP (avtalefestet pensjon) slik den var utformet før omleggingen i 2011. Hermansen (2015) fant at 61- og 62-åringer som ble tilbudt ekstra ferie eller fridager, hadde en lavere sannsynlighet for å ta ut AFP, i de to påfølgende årene. Hermansen og Midtsunstad (2018) fant at 61–62-åringene som tilbys bonuser har lavere sannsynlighet for å ta ut AFP, de to påfølgende årene. Siden de to studiene analyserer effekten av å motta AFP i den gamle ordningen er resultatene fra undersøkelsene ikke nødvendigvis helt overførbare til dagens ordning, hvor det er mulig å kombinere AFP med arbeid.

Aldersgrense for stillingsvern

Hevingen av aldersgrensen for stillingsvern i arbeidsmiljøloven til 72 år har bare vart i noen år. Det er derfor for tidlig å fastslå effekter på arbeidsmarkedstilpasningen av denne hevingen. I en del bedrifter har det trolig blitt lettere å jobbe etter 67 og 70 år. For de fleste eldre arbeidstakere, dvs. i store deler av privat sektor og hele offentlig sektor, er imidlertid den øvre aldersgrensen fortsatt 70 år. I de bedriftene som har innført bedriftsintern aldersgrense på 70 år, har kravet om konsekvent praktisering ført til at det er blitt vanskeligere å fortsette å jobbe etter fylte 70 år.

Det store omfanget av bedriftsinterne aldersgrenser med krav om konsekvent praktisering, viser trolig at arbeidsgivere opplever det utfordrende å gi alle arbeidstakere rett til å fortsette i sin stilling til de blir 72 år. Når en bedrift innfører en intern aldersgrense på 70 år, innebærer det at bedriften foretrekker at alle arbeidstakere må slutte ved 70 år, framfor at den enkelte arbeidstaker har rett til å stå til 72 år.

Den økte bruken av bedriftsinterne aldersgrenser gir grunn til å stille spørsmål om heving av aldersgrensen er den rette måten å øke sysselsettingen blant personer over 70 år.

En annen måte å øke sysselsettingen for personer over 70 år, ville være å legge bedre til rette for at arbeidstakere kan jobbe etter at de har passert aldersgrensen. Aldringen skjer med ulik hastighet og styrke for ulike personer. Noen 70-åringer er produktive og lønnsomme for virksomheten, mens andre 70-åringer er mindre produktive og ulønnsomme for virksomheten. Det taler for at det bør være mulig for arbeidsgivere å la arbeidstakere som fungerer godt i arbeidet, få fortsette utover aldersgrensen, uten at det innebærer at alle arbeidstakere skal kunne kreve å få fortsette.

Dersom en arbeidstaker skal fortsette å jobbe etter aldersgrensen, må det være frivillig for begge parter. Det betyr at man må bli enige om lønns- og arbeidsforhold som begge parter er tjent med, innenfor rammen av avtalebestemmelser som gjelder for sektoren. I mange tilfeller vil det være naturlig at det innebærer en endring i arbeidsoppgaver og ansvar, og kanskje også kortere arbeidstid. Det kan også være rimelig at timelønnen endres, til et nivå som innebærer at begge parter er tjent med at arbeidstakeren fortsetter å jobbe i virksomheten.

Hvis arbeidstakere kan jobbe etter aldersgrensen dersom begge parter ønsker det, vil det innebære at noen arbeidstakere får fortsette selv om andre arbeidstakere i samme virksomhet ikke får denne muligheten. Det vil være i motsetning til kravet om konsekvent praktisering som nå gjelder for bedriftsinterne aldersgrenser. Det er imidlertid gode grunner til å fjerne dette kravet. Det er store forskjeller i produktiviteten til ulike arbeidstakere, ikke minst blant arbeidstakere rundt 70 år, fordi aldringen som nevnt skjer med ulik styrke og hastighet hos ulike personer. Ulike typer arbeidsoppgaver og ansvar kan også føre til forskjeller i hvor godt arbeidstakeren greier å håndtere sine oppgaver. Et krav om lik behandling av alle arbeidstakere, til tross for at arbeidstakerne kan være forskjellige, og i helt ulik situasjon, vil kunne gi lite hensiktsmessige og i noen tilfeller også urimelige utfall.

For flertallet av eldre arbeidstakere som jobber i virksomheter der den reelle aldersgrensen fortsatt er 70 år, dvs. i offentlig sektor og i private virksomheter med bedriftsintern aldersgrense, ville bedre muligheter til å jobbe etter aldersgrensen gjøre det lettere å jobbe etter fylte 70 år. Selv om potensialet for økt sysselsetting etter 70 år er begrenset på kort sikt, kan det være betydelig på lengre sikt. Det kan også bedre livssituasjonen for dem det gjelder. Samtidig vil en slik løsning gi en trygghet for arbeidsgiver i at arbeidsforholdet kan avsluttes ved fylte 70 år, dersom arbeidsgiver ønsker det. Det kan gjøre at arbeidsgivere lettere ansetter yngre seniorer.

Dersom det blir lettere å jobbe etter aldersgrensen hvis begge parter ønsker det, kan det tale for å senke aldersgrensen for stillingsvern i arbeidsmiljøloven til 70 år. For arbeidstakere som jobber i en virksomhet med bedriftsintern aldersgrense på 70 år, vil en slik endring ikke påvirke aldersgrensen i seg selv, men vil gi økt fleksibilitet til å avtale videre arbeid. I private virksomheter som ikke har en bedriftsintern aldersgrense, vil endringen innebære en faktisk reduksjon av aldersgrensen fra 72 til 70 år. Men siden disse virksomhetene har valgt å ikke innføre bedriftsintern aldersgrense, er det grunn til å anta at de i utgangspunktet vil ha en positiv holdning til å la arbeidstakere fortsette etter 70 år. Samtidig vil virksomhetene kunne avslutte arbeidsforholdet for arbeidstakere som etter arbeidsgivers vurdering har en produktivitet (verdiskaping) som er lavere enn lønnskostnadene. Det reduserer risikoen for konfliktfylt avgang fra arbeidslivet.

En alternativ løsning for å øke sysselsettingen blant personer over 70 år, kan være å gjøre 72 år til den reelle aldersgrensen for stillingsvern i hele arbeidsmarkedet, ved å forby bedriftsinterne og avtalte aldersgrenser under 72 år. Det ville trolig kunne føre til økt sysselsetting for personer mellom 70 og 72 år i de delene av arbeidsmarkedet der aldersgrensen ble hevet. Det ville imidlertid også være en del svakheter ved denne løsningen. Den store utbredelsen av en reell aldersgrense på 70 år kan tolkes som et klart tegn på at arbeidsgivere ikke ønsker at arbeidstakere generelt skal kunne fortsette i sin stilling etter fylte 70 år. Det må ses i lys av at mange arbeidstakere har et relativt høyt lønnsnivå ved fylte 70, samtidig som en del av dem kan ha lavere produktivitet enn de hadde før. For arbeidsgiver ville en aldersgrense på 72 år kunne innebære en økonomisk belastning ved å bli sittende med en eldre arbeidstaker som har høyere lønn eller gir mindre bidrag til verdiskapingen enn en yngre arbeidstaker. Det ville igjen kunne medføre en risiko for konfliktfylte avgangsprosesser der arbeidsgiver forsøker å bli kvitt en arbeidstaker som ønsker å fortsette. Det kan innebære en uverdig avgang fra et langt yrkesliv.

Høyere aldersgrense ville også kunne gjøre noen arbeidsgivere mer forsiktige med å ansette arbeidssøkere i 60-årene, fordi arbeidsgiverne kan være usikre på bidraget til verdiskapingen de siste årene før aldersgrensen, eller ønske å unngå risikoen for en avslutning med en konfliktfylt prosess.

Flere empiriske studier gir støtte for at arbeidsgivere tar hensyn til stillingsvern ved ansettelser, og at sterkere stillingsvern for en gruppe kan gjøre arbeidsgivere mer forsiktige med å ansette personer i gruppen. I en studie på franske data finner Behaghel m.fl. (2008) at en skatt for en arbeidsgiver som sier opp en arbeidstaker over 50 år som ble ansatt før fylte 50 år, hadde en negativ effekt på bedriftenes ansettelser av personer rett under 50 år.

Vigtel (2018) viser at reduksjonen i nedre aldersgrense for pensjon fra 67 til 62 år førte til økt sannsynlighet for at arbeidsgivere ville ansette en senior arbeidstaker, og at effekten var størst innenfor arbeideryrker og for arbeidstakere som tidligere hadde hatt høyt sykefravær. Vigtel tolker resultatet som at en lavere aldersgrense for pensjon reduserer arbeidsgivers risiko ved et mulig negativt produktivitetssjokk hos en senior arbeidstaker, og at det fører til økt sannsynlighet for å ansette senior arbeidstakere. Det taler for at en heving av aldersgrensen, med risiko for at en arbeidstaker som ikke fungerer så godt kan bli lenger i virksomheten, vil kunne ha negative effekter på arbeidsgiveres villighet til å ansette eldre arbeidstakere.

Omlegging av pensjonssystemet som styrker de økonomiske insentivene til å stå lenger i arbeid, kan forsterke de negative virkningene av en høy aldersgrense. Når det blir mer lønnsomt å stå lenger i arbeid, vil det trolig føre til at flere arbeidstakere ønsker å fortsette å jobbe i samme stilling, selv om arbeidsgiveren ikke ønsker det. Dermed kan kostnadene ved å ha mindre produktive eldre arbeidstakere i jobb øke, og det kan bli flere konfliktfylte avganger.

Sterkere økonomiske insentiver til å stå lenge i arbeid vil særlig kunne være en problemstilling ved ny offentlig tjenestepensjon, særlig i staten, fordi stillingsvernet generelt er sterkere i staten. De økonomiske insentivene til å stå lenger i arbeid vil bli betydelig sterkere i en ny offentlig tjenestepensjon enn i den gamle ordningen, og vi må derfor regne med at mange vil ønske å stå lenger i arbeid. Det kan gi økt omfang av konfliktfylte og krevende oppsigelsesprosesser i tilfeller hvor arbeidsgiver mener at arbeidsforholdet bør avsluttes.

En høyere aldersgrense kan også øke sannsynligheten for at arbeidsgiver ønsker å si opp en arbeidstaker før han eller hun når aldersgrensen. I så fall kan det være tilfeller der en arbeidstaker som ville få stått til en 70-års grense, risikerer å bli sagt opp før fylte 70 år dersom aldersgrensen var 72 år eller høyere.

Samlet vil en reell 72 års aldersgrense i hele arbeidsmarkedet trolig gi bedre sysselsettingsmuligheter for arbeidstakere mellom 70 og 72 år, men det kan også innebære økte kostnader for arbeidsgiver, og kanskje også lavere sysselsetting for arbeidstakere i siste del av 60-årene. Over tid vil det kunne føre til lavere sysselsetting blant personer i 70-årene.

Sett fra arbeidstakers side har det større økonomisk betydning å være i jobb i 60-årene enn etter fylte 70 år. Det skyldes blant annet omlegging av pensjonssystemet, som innebærer at de økonomiske kostnadene i form av tapt pensjonsopptjening for personer i 60-årene som ikke jobber, blir større enn tidligere. Hvis det blir vanskeligere for personer i 60-årene å få jobb, eller at risikoen øker for at personer i 60-årene blir sagt opp, vil det få store negative økonomiske konsekvenser for de som rammes. Ved fylte 70 år vil arbeidstakere som har jobbet en full karriere kunne oppnå en god pensjon.

Flertallet i Sysselsettingsutvalget, Steinar Holden, Ole Erik Almlid, Anne-Kari Bratten, Grete Brochmann, Lars Calmfors, Hans-Christian Gabrielsen, Hilde Høynes, Ragnhild Lied, Ivar Horneland Kristiensen, Knut Røed og Kristine von Simson, det vil si alle unntatt Tor Arne Gangsø, Erik Kollerud og Kari Sollien, mener det er flere argumenter for å redusere aldersgrensen i arbeidsmiljøloven til 70 år og samtidig fjerne bedriftsinterne aldersgrenser. Det kan:

• Føre til mindre risiko for å ha arbeidstakere i arbeidsstokken som har lavere produktivitetsnivå enn lønnsnivået.

• Føre til færre konflikter i arbeidslivet.

• Øke rekrutteringen av eldre arbeidstakere og dermed øke sysselsettingen.

Flertallet, alle unntatt Erik Kollerud og Kari Sollien, vil peke på at arbeidsgiver og arbeidstaker kan avtale nye lønns- og arbeidsvilkår når arbeidstaker har nådd aldersgrensen.

Hvilke prinsipper som skal legges til grunn, må ses i sammenheng med det systemet virksomheten er omfattet av. I virksomheter uten tariffavtale står arbeidsgiver og arbeidstaker fritt til å avtale de vilkårene begge mener de er tjent med for å videreføre arbeidsforholdet. I virksomheter med tariffavtale settes lønns- og arbeidsvilkår innenfor den rammen tariffavtalen gir. Dersom partene har avtalt minstelønnsnivåer, for eksempel basert på utdanningsnivå i stillingen, må det overholdes i en ny arbeidsavtale. Ut over disse forholdende vil arbeidsgiver og arbeidstaker ha et stort handlingsrom i inngåelsen av en arbeidsavtale.

Av hensyn til bærekraften i velferdsordningene vil økende levealder over tid også innebære at flere må stå lenger i arbeid. På lengre sikt kan det også få betydning for hva som er riktig nivå på aldersgrensen. Det må imidlertid også ses i sammenheng med pensjonssystemet og mulighetene til å jobbe etter aldersgrensen. Med bedre muligheter til å jobbe etter aldersgrensen mener flertallet i utvalget at 70 år vil være en hensiktsmessig aldersgrense i en god del år framover.

Medlemmet Tor Arne Gangsø mener at aldersgrensen på 72 år bør bestå. En reversering av aldersgrensen kan ha en uheldig signaleffekt. Det vil bli nødvendig å øke denne aldersgrense på et senere tidspunkt, og den bør derfor ikke senkes nå. KS er enig i flertallets vurdering at bedriftsinterne aldersgrenser da også bør bestå, men at kravet om konsekvent praktisering bør fjernes. Det vil gjøre det lettere for arbeidstakere å jobbe etter 70 år.

Medlemmet Erik Kollerud mener primært at stillingsvernet skal være aldersuavhengig.

Medlemmet Kari Sollien mener at stillingsvernet skal være aldersuavhengig. Gjeldende aldersgrenser og flertallets forslag om aldersgrenser stadfester maktubalansen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Adgangen til å si opp en arbeidstaker ved oppnådd aldersgrense for deretter å avtale dårligere lønns- og arbeidsvilkår kan ikke betegnes frivillig. Medlemmet tar avstand fra bruken av uttrykket frivillig i flertallets omtale av lønns- og arbeidsvilkår som gir et feilaktig inntrykk av maktbalansen mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Medlemmet vil også bemerke at flertallet ikke tilstrekkelig belyser hvilke konsekvenser det har for den enkelte at man fratas muligheten til å jobbe etter 70 år og fratas muligheten til å kompensere for konsekvensene av levealdersjusteringen.

Aldersgrense i staten

I staten er det en øvre aldersgrense på 70 år. Aldersgrensen innebærer en plikt for arbeidstaker til å fratre ved første månedsskifte etter at aldersgrensen er nådd. Ansettelsesmyndigheten kan imidlertid bestemme at arbeidstakeren kan fortsette utover aldersgrensen, i første gang for to år, og samlet ikke mer enn fem år.

Det følger av bestemmelsene i aldersgrenseloven at heller ingen kan ansettes i en stilling med rett og plikt til medlemskap i Statens pensjonskasse etter at aldersgrensen for stillingen er passert. Man kan imidlertid engasjeres på pensjonistvilkår. Det er samtidig adgang til å engasjere selvstendige næringsdrivende som har passert aldersgrensen, og det er videre adgang for personer som har passert aldersgrensen til å delta i styrer, råd og utvalg.

Den 3. desember 2020 sendte regjeringen et forslag om å heve den øvre aldersgrensen i staten til 72 år. Hensikten er å gi arbeidstakere mulighet til å jobbe lenger enn i dag, og at staten skal kunne ha bedre mulighet til å beholde særlig erfaren arbeidskraft lenger.

Etter utvalgets mening er det gode grunner til å legge bedre til rette for at arbeidstakere skal kunne jobbe etter fylte 70 år også i staten. Det kan være nyttig for både arbeidstakere og arbeidsgivere. Flertallet i utvalget, alle unntatt Kari Sollien, mener at det bør gjøres ved å legge bedre til rette for at arbeidstakere kan jobbe etter at de har passert aldersgrensen, i en ordning som er frivillig for begge parter, og med lønns- og arbeidsbetingelser som begge parter er tjent med. Det må skje innenfor rammen av avtalebestemmelser som gjelder for sektoren.

Utvalgets flertall, alle unntatt Kari Sollien, mener at en heving av øvre aldersgrense til 72 år kan innebære viktige negative konsekvenser både for statlige virksomheter og ansatte.

For virksomhetene vil en høyere aldersgrense innebære en betydelig risiko for at de vil få en rekke tilfeller der arbeidstakere fortsetter i to år til, selv om de i denne perioden ikke fungerer godt nok i jobben, målt i forhold til lønnskostnadene. Selv om det fåtall av arbeidstakere som jobber fram til de er 70 år er en selektert gruppe, med mye erfaring og sterk arbeidsmotivasjon, vil det også i denne gruppen være store forskjeller. Noen i gruppen vil fortsatt være like produktive som tidligere, mens for andre vil alder og helse innebære at arbeidsytelsen ikke er like høy som før.

For virksomheten vil det kunne være et stort problem dersom en arbeidstaker som har klart lavere arbeidsytelse enn tidligere, likevel ønsker å fortsette i sin stilling til 72 år. Stillingsvernet i staten er sterkt, og det vil være vanskelig for arbeidsgiver å si opp en arbeidstaker selv om arbeidsytelsen er klart lavere enn tidligere. I høringsnotatet om endring i aldersgrensen til 72 år heter det (side 13):

«Statsansatteloven § 20 er kasuistisk bygget opp, dvs. at for å si opp en ansatt i staten må nærmere spesifiserte vilkår være oppfylt. Dette fører til at en oppsigelse i staten, f.eks. som følge av alderssvekkelse mv., vanskelig kan gjennomføres. For embetsmenn er dette enda klarere, som følge av det særlige vern denne gruppen har.»

Betydningen av stillingsvernet må også ses i lys av at det i de fleste jobbene i staten vil være vanskelig å finne objektive mål for reell arbeidsytelse. Det vil ofte være vanskelig å gi objektive mål på kvalitet og relevans av notater, utredninger, forelesninger mv. Dermed kan man komme i en situasjon der arbeidsgivers vurdering er at arbeidsinnsatsen er av liten verdi for virksomheten, men der det er vanskelig eller umulig å finne objektive indikasjoner på dette.

Det vil også være klare begrensninger på arbeidsgivers mulighet til å endre arbeidstakerens oppgaver. I samme høringsnotat heter det (side 18) at «Endringsadgangen er likevel begrenset av blant annet at stillingens vesentlige innhold («grunnpreget» i stillingen) ikke endres. Alder er ikke et kriterium som kan begrunne endring.»

For arbeidstakere som får redusert arbeidsytelse i slutten av 60-årene, kan en heving av aldersgrensen til 72 år være en ulempe. Hvis arbeidsgivere ser en risiko for at en arbeidstaker med redusert arbeidsytelse kan bli i stillingen i flere år framover, kan arbeidsgiver velge å forsøke å få arbeidstakeren til å slutte tidligere. Det kan føre til en konfliktfylt og vanskelig avslutning på arbeidskarrieren.

En heving av aldersgrensen til 72 år kan også gjøre arbeidsgivere mer forsiktige med å ansette arbeidstakere i 60-årene, fordi de kan frykte en lengre periode der arbeidstakeren ikke har tilstrekkelig arbeidsytelse til å forsvare lønnskostnaden.

En høyere aldersgrense vil også kunne være problematisk for rekruttering av yngre ansatte, særlig i overgangsperioden dersom dette innføres. Dersom en arbeidstaker ønsker å fortsette til 72 år, vil det innebære en forsinkelse på når stillingen og budsjettmidlene blir frigjort. Ifølge høringsnotatet er over halvparten av arbeidstakerne over 69 år ansatt i universitets- og høyskolesektoren. En arbeidstaker som jobber to år lenger vil normalt innebære at oppstart for nyrekruttering utsettes med to år. Siden lønnsnivået vanligvis vil være lavere for nytilsatte, kan nyrekrutteringen som blir forsinket være større i antall personer. For mange små fagmiljøer, som ofte kan ha relativt konsentrert aldersfordeling blant de ansatte, kan forsinket nyrekruttering være en særlig problemstilling.

Utvalget vil peke på at det også nå er mulig å la arbeidstakere i staten fortsette i stillingen etter aldersgrensen. Det er imidlertid sjelden at det skjer. Det tyder på at statlige virksomheter normalt ikke ønsker at arbeidstakere skal fortsette i stillingen etter aldersgrensen på samme vilkår som tidligere.

Flertallet i utvalget, alle unntatt Kari Sollien, mener at konsekvensene av en heving av aldersgrensen kan bli særlig problematiske når aldersgrensen blir relevant for de årskullene som faller inn under ny offentlig tjenestepensjon. Ifølge høringsnotatet vil en arbeidstaker født i 1963 under bestemte forutsetninger kunne øke sin pensjon fra om lag 84 prosent av tidligere lønn ved avgang som 70-åring til 98 prosent ved avgang som 72-åring. Et slikt økonomisk insentiv vil forsterke arbeidstakerens motivasjon til å fortsette i stillingen, og trolig også i tilfeller der det går mot arbeidsgivers ønske. Det vil øke risikoen for konflikt og økte kostnader for arbeidsgiver.

Dette flertallet mener at en bedre løsning vil være å legge til rette for at arbeidstakere i staten kan fortsette å jobbe etter at de har nådd aldersgrensen. Ordningen må bygge på enighet om arbeidsvilkår og frivillighet for begge parter når det gjelder ansettelsesforholdet. I staten er det mulig å arbeide etter aldersgrensen med pensjonistlønn, men det er flere begrensninger på denne muligheten, ved at det bare skal gjelde kortvarig arbeid og ikke være videreføring av tidligere arbeidsforhold.

Flertallet i utvalget, alle unntatt Kari Sollien, mener at regelverket for arbeid med pensjonistlønn bør gjennomgås, for å legge til rette for at flere både kan og vil jobbe mer, hvis forholdene er egnet for dette. Målet bør være at flest mulig av de arbeidstakerne som ønsker å jobbe etter aldersgrensen, skal få muligheten til det, såfremt dette er tilpasset virksomhetens behov. Dette må være frivillig for begge parter, og med lønns- og arbeidsbetingelser som begge parter er tjent med, innenfor rammen av avtalebestemmelser som gjelder. Samtidig bør man fjerne forbudet om å ansette personer som er eldre enn den øvre aldersgrensen.

Medlemmene Hans-Christian Gabrielsen og Ragnhild Lied mener at en heving av øvre aldersgrense til 72 år kan innebære viktige negative konsekvenser både for statlige virksomheter og ansatte. Imidlertid er aldersgrensene i staten ute på høring og vi ønsker derfor ikke fullt ut å konkludere med hva våre forbund mener om saken nå.

Dagens regelverk er fleksibelt og gjør det mulig å fortsette ut over aldersgrensen i en periode. Det må være fullt mulig å la statlige virksomheter bruke det regelverket vi har, slik at flere får mulighet til å fortsette ut over aldersgrensen innenfor de rammer som settes for dette i dag. Et hovedargument for å holde på 70 års aldersgrense i staten, og å reversere grensen på 72 år i det øvrige arbeidsliv, er å unngå uverdige avganger fra arbeidslivet og unødige prosesser i den forbindelse.

LO og Unio viser videre til at det med pensjonsreformen og ny offentlig tjenestepensjon etter hvert må åpnes for at arbeidstakere skal kunne stå lenger i arbeid for at de skal kunne kompensere for levealdersjusteringen og få en god pensjon. 1973-kullet som er 70 år i 2043 vil imidlertid med ny offentlig tjenestepensjon kunne oppnå en kompensasjon på 66 pst ved uttak 68 år. Det er med andre ord ingen hast med å heve aldersgrensen nå. Andre forhold bør veie tyngre.

Medlemmet Kari Sollien mener at en heving av øvre aldersgrense til 72 år i staten er positivt både for ansatte, statlige virksomheter og samfunnet. Ikke minst er dette viktig for å sikre de ansatte rett til å kompensere for levealdersjusteringen i offentlig tjenestepensjon fullt ut.

Medlemmet Sollien kan ikke se det problematiske ved at ny offentlig tjenestepensjon gir insentiver til å stå lenger i jobb. Dette var hensikten med omleggingen av offentlig tjenestepensjon og er helt på linje med slik det har vært i privat sektor siden 2011. Derimot er det problematisk for den enkelte arbeidstaker om aldersgrensene ikke heves i takt med levealdersjusteringen som også er innført i pensjonsordningene. De ansatte må ha reell mulighet til å kompensere for levealdersjusteringen. Medlemmet Sollien viser til at Akademikerne mener stillingsvernet skal være aldersuavhengig. Betingelsene for statsansatte bør harmoniseres med reglene for arbeidsmarkedet for øvrig. Akademikerne vil svare på høringen som pågår og gi sine endelige synspunkter i denne.

Medlemmet Sollien understreker at i stedet for dagens regelverk for pensjonistlønn bør det åpnes generelt for at offentlig ansatte født i 1962 eller tidligere kan arbeide fritt ved siden av å motta alderspensjon på linje med adgangen for de som er født i 1963 eller senere.

12.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Sysselsettingen blant seniorer og eldre i Norge har økt gradvis i mange år. Men fortsatt faller sysselsettingsandelen raskt med alderen etter fylte 60 år. Det vil derfor være en stor samfunnsøkonomisk gevinst ved å få flere til å stå lenger i arbeid, jf. kapittel 13. Det er behov for å øke sysselsettingen blant seniorer og eldre arbeidstakere, fordi mange vil ha glede og nytte av å jobbe lenger, det vil gi økt inntekt og pensjon, og det vil øke den samlede tilgangen på arbeidskraft. Levealdersjusteringen i pensjonssystemet innebærer at yngre årskull må stå lenger i jobb for å opprettholde pensjonsnivået etter hvert som levealderen øker.

Aldringen av befolkningen innebærer betydelige utfordringer for offentlige finanser framover. Det tilsier at det er behov for at vi står lenger i arbeid. Høyere sysselsetting blant eldre øker verdiskapingen i økonomien og øker skatteinntektene til det offentlige. Det er viktig for å sikre offentlige velferdstjenester. For den enkelte er det også viktig å være i arbeid. Deltakelse i arbeidslivet kan ha en rekke positive virkninger for den enkelte, som høyere inntekt, muligheter til å bruke sine evner på meningsfylte oppgaver, samt å være en del av et felleskap.

For å øke sysselsettingen blant personer i 60-årsalderen, må man ha tiltak for at færre forlater arbeidsmarkedet og at flere er mobile i markedet. Samtidig må det bli lettere for arbeidssøkere i 60-årene å få ny jobb. En rekke ulike aspekter er viktige:

• Kompetanse – tilbud av kompetanse og motivasjon er viktig for yrkesdeltakelsen blant eldre. Utvikling av kompetanse er en viktig faktor som kan bidra til at seniorer blir værende i arbeidslivet. Arbeidsgivere må legge til rette for at ansatte får påfyll av kompetanse og nødvendig opplæring på arbeidsplassen til å mestre arbeidsoppgavene, i tråd med bedriftens nåværende og framtidige behov. Samtidig har den enkelte arbeidstaker selv et ansvar for å delta i opplæring og holde seg attraktiv gjennom yrkeskarrieren.

• Økonomiske insentiver – pensjonssystemet er blitt endret slik at mange har sterke økonomiske insentiver til å stå lenger i arbeid. Men fortsatt er det en del grupper der insentivene er svake.

• Det er viktig å legge til rette for et godt arbeidsmiljø i den enkelte virksomhet. Det kan bidra til å øke avgangsalderen. Ledelsen i den enkelte virksomhet har stor betydning for at arbeidstakere trives på jobb. Det omfatter hvordan arbeidsoppgaver er organisert og at arbeidstakere oppfatter at de er inkludert i virksomheten. Arbeidsgivere har derfor et særlig ansvar for å føre en god seniorpolitikk. Aldersdiskriminering må unngås.

• Slitasje og helseskader må forebygges. Det må utføres godt sykefraværsarbeid og sørges for tilstrekkelig tilrettelegging på den enkelte arbeidsplass.

Aldersgrense for stillingsvern

Aldersgrensen for stillingsvern ble hevet fra 70 til 72 år i 2015. Denne endringen har trolig i liten grad ført til økt sysselsetting blant arbeidstakere over 70. De fleste eldre arbeidstakere arbeider i virksomheter der den reelle aldersgrensen fortsatt er 70 år. Samtidig medførte hevingen av aldersgrensen at mange bedrifter innførte en bedriftsintern aldersgrense på 70 år. Det innebærer et krav om konsekvent praktisering, slik at med få unntak må alle arbeidstakere i disse virksomhetene slutte ved fylte 70 år. I disse virksomhetene ble det dermed vanskeligere å jobbe etter fylte 70 år.

Den økte bruken av bedriftsinterne aldersgrenser gir grunn til skepsis til heving av aldersgrensen for å øke sysselsettingen blant personer over 70 år. En høy aldersgrense for stillingsvern innebære en større risiko for at enkelte arbeidstakere har en produktivitet som ikke er i samsvar med lønnen. Det vil igjen føre til økt risiko for konflikt mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, der arbeidsgiver ønsker å avslutte arbeidsforholdet mens arbeidstaker vil fortsette. Slike konflikter kan være kostnadskrevende og belastende for begge parter.

Flertallet i Sysselsettingsutvalget, Steinar Holden, Ole Erik Almlid, Anne-Kari Bratten, Grete Brochmann, Lars Calmfors, Hans-Christian Gabrielsen, Tor Arne Gangsø, Hilde Høynes, Ragnhild Lied, Ivar Horneland Kristensen, Knut Røed og Kristine von Simson, det vil si alle unntatt Erik Kollerud og Kari Sollien, foreslår at man velger en annen tilnærming, som er å legge bedre til rette for at arbeidstakere skal kunne få fortsette å jobbe i virksomheten etter at de har nådd aldersgrensen. Ordningen må bygge på frivillighet for begge parter. Når arbeidstakeren har nådd aldersgrensen, kan partene avtale nye lønns- og arbeidsvilkår. I mange tilfeller vil det være naturlig at det innebærer en endring i arbeidsoppgaver og ansvar, og kanskje også kortere arbeidstid. Det vil også være rimelig at timelønnen tilpasses, slik at den er på et nivå som innebærer at begge parter er tjent med at arbeidstakeren fortsetter å jobbe i virksomheten.

Hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved fastsettelse av lønns- og arbeidsvilkår må ses i sammenheng med det systemet virksomheten er omfattet av. I virksomheter med tariffavtale vil lønns- og arbeidsvilkår settes innenfor den rammen tariffavtalen gir. I virksomheter uten tariffavtale står arbeidsgiver og arbeidstaker fritt til å avtale de vilkårene begge mener de er tjent med for å videreføre arbeidsforholdet.

I offentlig sektor er det mulig for tidligere ansatte som har gått av med alderspensjon å arbeide videre med pensjonistlønn. I statlig sektor innebærer regelverket flere begrensninger på denne muligheten, ved at det bare skal gjelde kortvarig arbeid, og heller ikke være videreføring av tidligere arbeidsforhold. Disse begrensningene hemmer mulighetene for arbeidstakere til å fortsette å jobbe etter aldersgrensen. I kommunal sektor er det også gitt flere føringer for muligheten til å arbeidere videre med pensjonistlønn, men begrensningene er noe mindre enn i staten.

Etter utvalgets mening er det gode grunner til å legge bedre til rette for at arbeidstakere skal kunne jobbe etter fylte 70 år også i offentlig sektor. Det kan være nyttig for både arbeidstakere og arbeidsgivere. Flertallet i utvalget, alle unntatt Kari Sollien, mener at også i offentlig sektor bør dette gjøres ved at arbeidstakere kan jobbe etter at de har passert aldersgrensen, i en ordning som er frivillig for begge parter, og med lønns- og arbeidsbetingelser som begge parter er tjent med. Dette må skje innenfor rammen av de avtalebestemmelsene som gjelder for sektoren.

Utvalgets flertall, alle unntatt Kari Sollien, mener at en heving av øvre aldersgrense til 72 år i staten kan innebære viktige negative konsekvenser både for statlige virksomheter og ansatte.

Utvalgets flertall, alle unntatt Kari Sollien, mener at regelverket for arbeid med pensjonistlønn bør gjennomgås, for å legge til rette for at flere både kan og vil jobbe mer, hvis forholdene er egnet for dette. Målet bør være at flest mulig av de arbeidstakerne som ønsker å jobbe etter aldersgrensen, skal få muligheten til det, såfremt dette er tilpasset virksomhetens behov. Lønns- og arbeidsbetingelser må være tilpasset slik at begge parter er tjent med arbeidsforholdet, innenfor de avtalebestemmelsene som finnes i sektoren.

Flertallet i utvalget, alle unntatt Kari Sollien, vil presisere at hensikten med å åpne for å justere lønns- og arbeidsbetingelser etter aldersgrensen er å bedre sysselsettingsmulighetene for de som ønsker å jobbe etter aldersgrensen. Det er ikke ment å påvirke lønns- og arbeidsbetingelser før aldersgrensen, og heller ikke forhindre at sysselsatte kan fortsette å jobbe til samme betingelser som før, der dette er naturlig og ønsket av begge parter.

Ved bedre muligheter til å jobbe etter aldersgrensen, mener flertallet i utvalget, Steinar Holden, Ole Erik Almlid, Anne-Kari Bratten, Grete Brochmann, Lars Calmfors, Hans-Christian Gabrielsen, Hilde Høynes, Ragnhild Lied, Ivar Horneland Kristensen, Knut Røed og Kristine von Simson, det vil si alle unntatt Tor Arne Gangsø, Erik Kollerud og Kari Sollien, at hevingen av aldersgrensen fra 70 til 72 år bør reverseres. En lavere aldersgrense kan føre til færre konflikter i arbeidslivet ved avslutning av arbeidskarrieren, og det gir sterkere insentiver til å ansette eldre arbeidstakere. I så fall vil man kunne fjerne muligheten for bedriftsinterne aldersgrenser, og dermed også kravet om konsekvent praktisering. Hvis aldersgrensen ikke senkes, bør muligheten for bedriftsinterne aldersgrenser bestå. Men kravet om konsekvent praktisering bør uansett fjernes. Det vil også gjøre det lettere for arbeidstakere å jobbe etter 70 år.

Utvalget foreslår å fjerne begrensningen i aldersgrenseloven om at det ikke er lov til å ansette personer over 70 år i staten. Fjerning av denne begrensningen vil gi økte muligheter for eldre til å stå lenger i arbeid, og den kan gi staten bedre tilgang på kompetent og erfaren arbeidskraft. Det vil samtidig være et viktig signal om at eldre kan være en verdifull ressurs for ulike virksomheter.

Mindretallsmerknad fra Lars Calmfors: Jag står bakom utredningens förslag om äldres möjligheter att fortsätta arbeta. Jag vill särskilt understryka vikten av att «fjerne begrensningen i aldersgrenseloven om at det ikke er lov til å ansette personer over 70 år i staten» som utredningens majoritet föreslår. Nuvarande bestämmelse är åldersdiskriminerande. En förändring kanske inte får någon stor kvantitativ betydelse i det korta perspektivet men skulle vara en viktig signal, med betydelse för normbildningen, om att det är värdefullt att äldre fortsätter att arbeta.

Mindretallsmerknad fra Erik Kollerud og Kari Sollien: YS og Akademikerne mener at det lovfestede stillingsvernet er en sentral rettighet som bidrar til å styrke arbeidstakeren, den svakere part i et arbeidsforhold. Å senke aldersgrensen i Arbeidsmiljølovens § 15 for når denne rettigheten opphører er en svekkelse av arbeidstakernes rettigheter. Dette kan ikke vi støtte. YS og Akademikerne ønsker aldersuavhengige regler for arbeidslivet. Arbeidskraften til voksne mennesker skal vurderes likt, og underkastes like lovbestemmelser også når det gjelder stillingsvern.

Et sentralt element i pensjonsreformen er at de økonomiske insentivene til å stå lenger i jobb er styrket. Levealdersjusteringen gjøres reell for et større antall arbeidstakere, og den vil virke sterkere etter hvert som årene går. Formålet med disse insentivene er nettopp å få arbeidstakere til å jobbe lenger etter hvert som levealderen stiger. Derfor er det feil vei å gå, å skulle senke aldersgrensen. Insentiver til å jobbe lenge må ikke motvirkes av reduserte muligheter til det samme. En reduksjon av aldersgrensen vil også medføre at arbeidstakere som står til aldersgrensen ikke vil kunne kompensere fullt ut for levealdersjusteringen.

Etter at aldersgrensen i 2015 økte fra 70 til 72 år så er det riktig at flere bedrifter enn tidligere har valgt å ha en bedriftsintern aldersgrense, som loven krever skal praktiseres konsekvent. Dette har begrenset hvor mange bedrifter som har aldersgrense på 72 år, men siden ansatte i 62 prosent av bedriftene i privat sektor ikke jobber i bedrifter med bedriftsintern aldersgrense vil en reduksjon fra 72 til 70 år redusere den reelle aldersgrensen for en betydelig andel av sysselsatte i denne sektoren.

YS og Akademikerne er uenig med flertallet i at en senkning av aldersgrensen vil gjøre det betydelig lettere for eldre arbeidssøkere å få jobb. Premisset for en slik effekt hviler i stor grad på Lazears hypotese, som er høyst omdiskutert. Både i lønnssystemer med faste ansiennitetstillegg og i systemer uten, er det normale at spredningen rundt et gjennomsnitt skjer ved at det er de yngre som har den sterkeste lønnsveksten. I den grad arbeidsgivere er usikre på eldre arbeidssøkeres fremtidige produktivitet kan dette i stor grad hensyntas i det tilbudet og lønns- og arbeidsvilkår som blir gitt. Grunnen til det er at i tariffavtalene i privat sektor er ansiennitetspåslaget gjerne begrenset til færre år, og er svært ofte virksomhetsspesifikke. YS og Akademikerne mener også at aldersgrensene i lovverket bidrar til å påvirke arbeidstakeres oppfattelse av hva som er et passende tidspunkt for avgang. Dersom aldersgrensen skal reduseres til samme nivå som i 1972 bidrar det i seg selv til å trekke gjennomsnittlig avgangsalder ned, til tross for at forventet levealder har økt med mange år i den samme perioden.

Det argumenteres flere steder i rapporten for at en lavere aldersgrense reduserer faren for konfliktfylte oppsigelsesprosesser og uverdig avgang. YS og Akademikerne mener at det ikke er et mål i seg selv å minimere antallet oppsigelseskonflikter. Konfliktene er et uttrykk nettopp for at den ansatte har rettigheter med seg i møte med arbeidsgiver. Uten slike rettigheter blir det naturligvis heller ingen konflikt. Dersom arbeidsgiver mener at en oppsigelse er saklig begrunnet bør arbeidsgiver sette av ressurser til å dokumentere dette, og arbeidstaker på sin side tåle å bli konfrontert med denne dokumentasjonen.

YS og Akademikerne vil også understreke at vi ennå ikke kjenner konsekvensene av hevingen av aldersgrensen som fant sted i 2015, og at det derfor under enhver omstendighet er for tidlig å endre tilbake på dette tidspunktet.

YS og Akademikerne mener at levealdersjusteringen i pensjonssystemet, i samspill med god tilrettelegging og gode ordninger for kompetansepåfyll, vil endre dynamikken i arbeidslivet for eldre på grunnleggende måter. Behovet for å forlenge yrkeskarrieren for å få en anstendig pensjon vil føre til større motivasjon for kompetansehevende tiltak gjennom hele arbeidslivet, både for arbeidsgivere og arbeidstakere. Mye av endring i kapasitet som skjer gjennom livsløpet vil også kunne kompenseres for, og kanskje til og med utnyttes, gjennom bedre fordeling av arbeidsoppgaver og samarbeidskonstellasjoner internt i virksomheten.

Mindretallsmerknad fra Erik Kollerud: YS mener at retten til bedriftsinterne aldersgrenser på 70 år ikke bør fjernes. Det kan finnes arbeidsplasser hvor en lavere aldersgrense er fordelaktig for begge parter. Det er viktig å beskytte den lovfestede aldersgrensen på 72 år, men denne bør kunne fravikes dersom partene lokalt, som kjenner virksomheten best, er enige i det.

Medlemmet Kari Sollien viser til sitt prinsipielle standpunkt om aldersuavhengig stillingsvern og støtter flertallets forslag om å fjerne adgangen til bedriftsinterne aldersgrenser. Disse har en uheldig funksjon og bør fjernes. Medlemmet Kari Sollien mener dette bør gjøres uavhengig av hva aldersgrensen for stillingsvern er.

Utvalgets medlemmer på arbeidstakersiden, Hans-Christian Gabrielsen, Ragnhild Lied, Erik Kollerud og Kari Sollien, reagerer på beskrivelsen som dette kapittelet gir av eldre arbeidstakeres produktivitet. Kapittelet beskriver en fallende produktivitet sammenlignet med lønnsutviklingen sent i yrkeskarrieren. Medlemmene stiller seg ikke bak denne forståelsen av eldres bidrag i arbeidslivet. Den finner heller ikke støtte i forskningen som utvalget selv refererer til.

Produktivitet er et begrep som omfatter et individs bidrag til verdiskapingen i samspill med andre innsatsfaktorer og også organiseringen av arbeidet. Hvilke innsatsfaktorer som utstyr, teknologi og bistand fra andre enn arbeidstaker får til rådighet, vil altså påvirke dens produktivitet. Samtidig legges det implisitt til grunn en marginalproduktivitetstankegang. Spesielt problematisk blir det når kapittelet knytter avlønning til denne forståelsen for produktivitet.

Medlemmene på arbeidstakersiden legger også til grunn at spørsmål om avlønning fastsettes mellom partene. Det er ikke behov for endringer i rammeverket for fastsetting av lønn etter aldersgrensen.

Medlemmene viser til at lønn og arbeidsforhold reguleres i tariffavtaler, det er grunnsteinen i vår arbeidslivsmodell og den norske modellen generelt. I den norske modellen med høy tariffdekning, er tariffavtalene normdannende for lønn og arbeidsvilkår for store grupper av arbeidstakere, også de som ikke er omfattet av dem. Dette er det veldig viktig at vi holder fast ved også når flere vil stå lenger i arbeid i årene som kommer.