6 Kompetanse og kvalifisering

Kravene til kompetanse i norsk arbeidsliv har økt over tid. Flere analyser viser et større skille på arbeidsmarkedet mellom de som har fullført videregående opplæring og de som ikke har det. Personer uten videregående opplæring blir i større grad stående utenfor, og har i mange tilfeller aldri vært i jobb. Samtidig er det fortsatt høyt frafall i videregående opplæring, særlig i yrkesfag. Det høye frafallet må ses i sammenheng med at mange elever går ut av grunnskolen uten det faglige grunnlaget som trengs i videregående opplæring. Det er også fortsatt mange som ikke får læreplass. Med økende krav til kompetanse er det viktig at flere kommer gjennom videregående opplæring. Å styrke yrkesfagene hele veien til høyere yrkesfaglig utdanning kan gjøre disse fagene mer attraktive, og bidra til bedre gjennomføring.

Et arbeidsliv i endring øker betydningen av etter- og videreutdanning gjennom yrkeslivet. Koronapandemien setter ytterligere press på en rekke næringer og øker behovet for omstilling. Det kan gi økt behov for opplæring og kompetanseutvikling i arbeidslivet, og behov for rekvalifisering av arbeidstakere i næringer som vil være preget av nedleggelser og høy ledighet framover. I tillegg kan kompetansekravene for å få jobb bli høyere i et arbeidsmarked hvor det har kommet inn mange nye ledige med erfaring fra andre bedrifter og bransjer. Samtidig bør utdanningskapasiteten økes for yrker hvor det er vedvarende mangel på arbeidskraft.

Voksne i Norge deltar i utdanning og opplæring i større grad enn i de fleste andre land. Det er likevel en utfordring at de som trolig trenger det mest, er de som deltar minst. I tillegg til formell etter- og videreutdanning foregår det mye læring i arbeidslivet gjennom det daglige arbeidet. Det organiserte arbeidslivet legger til rette for kompetanseutvikling blant annet gjennom bestemmelser i hovedavtaler, tariffavtaler og framforhandlede fondslignende ordninger for etter- og videreutdanning. Det mangler derimot et godt system for å vurdere realkompetanse i Norge. Et slikt system vil kunne bidra til mer effektiv utnyttelse av kompetansen i arbeidsmarkedet.

Frafall i videregående opplæring og lavt utdanningsnivå blant en del innvandrere bidrar til at for mange mangler kompetanse på videregående nivå. Det gir stadig større problemer i et arbeidsmarked med høyt lønnsnivå og høye krav til produktivitet. Det setter også krav til en aktiv arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikk, slik at flere får en kompetanse som gjør at de kommer i jobb. Samtidig viser forskning at effekten av etter- og videreutdanning for voksne er blandet. Det understreker betydningen av å lykkes bedre gjennom grunnskole og videregående opplæring, slik at man i mindre grad må rette opp problemene gjennom annen politikk senere.

Sysselsettingsutvalget har flere forslag for å få flere gjennom videregående opplæring, særlig i yrkesfagene. Tilgangen på læreplasser må økes og matchingprosessen mellom elever og bedrifter som kan tilby læreplasser bør bedres. Utvalget støtter forslaget fra Liedutvalget om å gi ungdom en rett til å fullføre videregående opplæring.

Utvalget er opptatt av at det skal føres en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, hvor flere enn i dag får tett oppfølging og tilbud om arbeidsmarkedstiltak. Bruken av arbeidsmarkedstiltak er lavere enn i våre naboland, og bruken av utdannings- og opplæringstiltak har falt over tid. Innenfor en styrket bevilgning til arbeidsmarkedstiltak bør det prioriteres å trappe opp bruken av opplæringstiltak og lønnstilskudd. Empiriske studier tyder på at disse arbeidsmarkedstiltakene er blant de mest effektive for å øke sysselsettingen. Samtidig må arbeidsmarkedspolitikken være kunnskapsbasert, og NAV må produsere og tilrettelegge data som muliggjør analyser og evalueringer av virkemiddelbruken. Det er også viktig at NAV får kunnskap om hvordan tiltakene fungerer ut til sine veiledere.

For å stimulere arbeidstakere og arbeidsgivere til å investere i opplæring, bør finansieringsordninger forbedres. Tilbudet av etter- og videreutdanning må være relevant og fleksibelt. Arbeidslivets parter må være med å utvikle tilbudet av etter- og videreutdanning, sammen med tilbyderne. Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling er derfor en av flere modeller som bør videreutvikles.

Norge har et arbeidsliv preget av høy produktivitet. En relativt stor andel av befolkningen har høyere utdanning sammenlignet med andre land, selv om andelen som har mastergrad eller høyere ikke er spesielt høy (OECD 2020c). Noen grupper har likevel problemer med å komme i jobb eller beholde jobben, noe som kan ha flere årsaker. I mange tilfeller vil mangelfull eller lite etterspurt kompetanse, eller svake ferdigheter være en viktig grunn.

Dette kapitlet handler om kompetanse og kvalifisering. Avsnitt 6.1 gir en gjennomgang av ulike utfordringer på kompetansefeltet i Norge, blant annet utfordringer i utdanningssystemet, skjev deltakelse i etter- og videreutdanning, kompetanse blant innvandrere og effekter av opplæring blant voksne. Avsnitt 6.2 omtaler andre relevante utvalg og prosesser på opplærings- og kvalifiseringsområdet som har pågått parallelt med Sysselsettingsutvalgets arbeid. Avsnitt 6.3 går gjennom aktuelle virkemidler og forslag som Sysselsettingsutvalget anbefaler på kompetansefeltet. Avsnitt 6.4 oppsummerer Sysselsettingsutvalgets forslag.

6.1 Utfordringene

I Norge har nesten 20 prosent av befolkningen i alderen 25–64 år lav kompetanse, ifølge OECD, definert ved at de enten ikke har fullført videregående opplæring eller skårer én eller lavere i lesing eller matematikk i PIAAC (figur 6.1). Samtidig ser arbeidsmarkedet for personer med lite utdanning eller svake kvalifikasjoner ut til å være relativt begrenset. Tall fra OECD tyder på at etterspørselen etter personer med lite utdanning er lav sammenlignet med mange andre land: Andelen sysselsatte i lavkvalifiserte yrker er lavere enn i andre europeiske land, og betydelig lavere enn EU-gjennomsnittet (figur 6.2). Lavkvalifiserte yrker er her definert som yrker som ikke krever videregående opplæring, slik som renholder, hjelpearbeider, bud mv. Norge har også et høyt lønnsnivå, noe som kan bidra til at kompetansekravene er høyere for disse yrkesgruppene enn i andre land. Et lavt omfang av slike jobber kan gjøre det vanskelig å komme inn på arbeidsmarkedet for personer med lave kvalifikasjoner. Sysselsettingen er også lavere og ledigheten høyere blant personer med lite utdanning (jf. kapittel 4).

Forstørr bilde

Lav utdanning er definert som mindre enn fullført videregående opplæring. Lave kognitive ferdigheter er definert ved skår på én eller lavere i lesing eller matematikk i PIAAC. Data for Belgia gjelder Flandern, Storbritannia gjelder England og Nord-Irland. Data for kognitive ferdigheter er ikke tilgjengelig for Ungarn, Island, Latvia, Luxembourg, Portugal og Sveits.

Kilde: OECD (2019) Getting skills right. Engaging low-skilled adults in learning

Den lave etterspørselen etter personer med lave kvalifikasjoner, med bare 3–4 prosent av de sysselsatte i lavkvalifiserte yrker, jf. figur 6.2, står til en viss grad i kontrast til at hele 13–14 prosent av de sysselsatte i alderen 20–64 år har grunnskole som høyeste fullførte utdanning, se figur 6.3. Selv om andelen med grunnskole som høyeste fullførte utdanning er klart lavere i Norge enn EU-gjennomsnittet, er det også mange land med en lavere andel.

Det kan være flere forklaringer på det tilsynelatende misforholdet mellom andelen sysselsatte i lavkvalifiserte yrker og andelen sysselsatte med kun grunnskole: Definisjonen av lavkvalifiserte yrker i figur 6.2 kan være for streng, slik at det er flere yrker enn de som er medregnet som kan egne seg for personer med lite utdanning. I Norge er det for eksempel mange i salgs- og serviceyrker, som ikke er regnet som lavkvalifisert yrke i figur 6.2. Det vil også være arbeidstakere med kun grunnskole som har høyere realkompetanse enn grunnskolenivå, slik at de behersker – og er i – yrker som krever mer utdanning. Det kan også være enkelte arbeidstakere med kun grunnskole som har en jobb som krever mer utdanning, og der de er underkvalifisert for stillingen. Trolig er det en kombinasjon av alle tre forklaringer som bidrar til at andelen sysselsatte med kun grunnskole er en god del høyere enn andelen sysselsatte i lavkvalifiserte yrker skulle tilsi.

Forstørr bilde

Lavkvalifiserte yrker er definert etter ILO’s International Standard of Classification of Occupations (ISCO) kode 9 som de yrkene som består av enkle og rutinemessige oppgaver. Ferdigheten som kreves tilsvarer grunnskoleutdanning. Dette er en inndeling som er brukt i mange sammenhenger for å illustrere omfanget av lavkvalifiserte yrker, se for eksempel NOU 2019: 7 og OECD Economic surveys Norway 2019.

Kilde: Eurostat

Beregninger fra OECD viser at nesten hver fjerde sysselsatte i Norge har et utdanningsnivå som er lavere enn det nivået som er mest brukt i jobben, noe OECD omtaler som å være underkvalifisert. Dette tallet ligger over gjennomsnittet i Europa. Samtidig er det også noen som er overkvalifiserte for jobben, men ifølge beregningene er det betydelig færre enn andelen som er underkvalifiserte i Norge. I tillegg er det noen som har riktig nivå på utdanningen, men ikke et fagfelt som passer med jobben. Kompetansebehovsutvalget understreker at det er vanskelig å måle slik mistilpasning, og at disse definisjonene av mistilpasning er strenge. Trolig fungerer mange arbeidstakere godt i sin jobb selv om de regnes som mistilpasset i denne statistikken (NOU 2018: 2).

Forstørr bilde

Grunnskole inkluderer her ISCED-kode 0–2, dvs. tilsvarende grunnskole eller lavere.

Kilde: Eurostat

Samlet er det grunn til å konkludere med at det er et relativt begrenset antall jobber for personer med lave kvalifikasjoner eller lave ferdigheter i Norge. Det framkommer både ved den lave andelen sysselsatte i lavkvalifiserte yrker, og den høye andelen sysselsatte med lavere utdanningsnivå enn det som er normalt i yrket. Det stiller krav til at arbeidstakerne har den nødvendige kompetansen som kreves i arbeidsmarkedet. Den tradisjonelle måten å håndtere det på er gjennom høy innsats i utdanning og opplæring av befolkningen. Med høye krav til produktivitet må arbeidsstyrken både ha god grunnutdanning og gode muligheter til kompetanseheving og rekvalifisering gjennom yrkeskarrieren. Koronakrisen bidrar til å forsterke dette bildet. Personer med lav utdanning har i større grad vært utsatt for oppsigelser og permitteringer enn andre (se kapittel 4). Krisen kan også bidra til økt konkurranse om jobbene og raskere omstilling, for eksempel ved økt digitalisering. Det kan øke behovet for etter- og videreutdanning for personer som er i jobb.

6.1.1 Økende betydning av utdanning og kompetanse

Det er et begrenset antall jobber for personer med lave kvalifikasjoner, se forrige avsnitt. Det ser også ut til at kravene til minstekompetanse i arbeidslivet øker over tid. Fevang m.fl. (2020) finner at det har blitt et stadig skarpere skille mellom de som har fullført videregående utdanning og de som ikke har gjort det, og at økningen i andelen som står uten arbeid er konsentrert rundt de som ikke har dette. Vogt m.fl. (2020) følger tre ulike kohorter som ikke hadde fullført videregående utdanning da de var 21 år, og finner en markert økning i andelen som faller utenfor arbeidslivet i den yngste kohorten. Figur 6.4 viser andelen som var sysselsatt i alderen 34–40 år for hver kohort fra 1952-kullet til 1975-kullet, etter utdanningsnivå. For menn med fullført videregående eller høyere utdanning har sysselsettingen holdt seg stabil på rundt 95 prosent for alle kohortene. For menn uten fullført videregående er det derimot en klar nedgang i andelen som er sysselsatt for hver kohort, fra 85 prosent i 1952-kullet til 65 prosent i 1975-kullet. Også for kvinner er det en nedadgående trend i sysselsettingen for de uten fullført videregående opplæring for kohortene som er født etter 1963. Det kan skyldes at gruppen som ikke har fullført videregående blir mindre for hver kohort, og dermed mer selektert. Reiremo (2016) finner imidlertid at en slik sammensetningseffekt trolig utgjør mindre enn 60 prosent av reduksjonen i sysselsettingen.

Forstørr bilde

Sysselsetting er definert som andelen i hver kohort som har gjennomsnittlig årlig inntekt over 2 G i perioden fra de er 34–40 år. For 1952-kohorten er dermed sysselsettingen målt i årene 1986–1992, mens den for 1975-kohorten er målt i årene 2009–2015. Fullført videregående skole inkluderer også personer med utdanning fra fagskole.

Kilde: Frischsenteret

Også i NOU 2019: 7 og NOU 2018: 13 vises det at sammenhengen mellom det å fullføre videregående opplæring og sysselsetting har blitt tydeligere over tid. Der vises det også at den svake sysselsettingsutviklingen for de uten fullført videregående i stor grad gjenspeiles i at en høyere andel mottar uføretrygd.

Denne utviklingen kan skyldes flere forhold, blant annet såkalte internasjonale megatrender som migrasjon, ny teknologi, konkurranse fra globale tjenesteaktører mv., som kan føre til store endringer i arbeidsmarkedet med forskyvninger i næringer og yrker og endrede krav til utdanning og kompetanse (jf. kapittel 4). Det er vanlig å anta at globalisering og teknologiske endringer alt i alt fører til økt behov for kompetanse. Samtidig kan høy innvandring gi større konkurranse om jobber som krever lite utdanning.

Teknologisk utvikling i kombinasjon med høy innvandring kan bidra til at det blir vanskeligere for enkelte å etablere seg i arbeidsmarkedet, jf. kapittel 4. Det kan utfordre den norske modellen og øke behovet for læring og kompetanse. Samtidig kan det være svake insentiver for opplæring i deler av arbeidsmarkedet, for eksempel for bedrifter som har god tilgang på utenlandsk arbeidskraft, eller i de delene av arbeidslivet som har stort innslag av løse tilknytningsformer som innleie, tilkallingsvikarer mv.

Fedoryshyn (2018) påviser strukturelle endringer i perioden 2008–2016 som har gjort det vanskeligere å få jobb for unge med lav utdanning. Næringer hvor unge med lite utdanning tradisjonelt har jobbet har hatt svakere sysselsettingsvekst enn andre næringer, og utdanningsnivået har også økt i disse næringene. Høyere utdanningsnivå kan i noen grad reflektere at arbeidssøkerne har mer utdanning enn før, og behøver dermed ikke bare henge sammen med økte kompetansekrav. Uavhengig av hva som er årsaken, ser det ut til at det blir færre jobber og økt konkurranse for de som ikke fullfører videregående opplæring. Det er trolig noe av forklaringen på at andelen unge, 20–29 år, med bare grunnskoleutdanning som er i jobb eller utdanning har falt, og at sysselsettingen også har falt for eldre kohorter med lite utdanning.

Det er ikke nytt at det skjer omstillinger i arbeidslivet. Over de siste tiårene har næringsstrukturen i Norge endret seg betydelig, ved at det blir færre jobber i primærnæringene og industrien, og flere jobber i tjenestesektoren. Om lag én av ti jobber forsvinner hvert år, og like mange nye skapes (se kapittel 4).

Automatisering og digitalisering fører til at mange jobber forsvinner raskt, og på mange områder medfører dette økte kompetansekrav for å komme inn i arbeidslivet. Visse yrker vil forsvinne og nye yrker vil komme. Også i yrker som ikke forsvinner vil kompetansekravene kunne endres betydelig, blant annet på grunn av den teknologiske utviklingen. Det er viktig at arbeidsmarkedspolitikken og etter- og videreutdanning rettes inn mot de som rammes av omstilling.

Det er gjort en rekke studier og analyser om framtidens kompetansebehov. Kompetansebehovsutvalget (KBU) konkluderer med at det blir behov for mer kontinuerlig kompetanseutvikling framover, for å takle omstillinger til nye yrker og jobber. Arbeidstakere må kunne håndtere et mer teknologiintensivt arbeids- og samfunnsliv, med store krav til omstilling og livslang læring. Det vil gi økende behov for god grunnkompetanse og utdanning på minst videregående nivå (NOU 2019: 2).

Etter- og videreutdanningsutvalget går også gjennom sentrale analyser som ser på framtidens kompetansebehov i Norge, og oppsummerer med at det er stor enighet om at kompetansebehovene framover vil endres som følge av demografiske endringer, teknologisk utvikling og innovasjon. Det er derimot ikke entydig hvilke typer kompetanse som vil bli etterspurt. Det blir behov for mer digital kompetanse i arbeidslivet, også arbeidskraft med digital spisskompetanse. Mer komplekse oppgaver som stiller krav til tilpasningsevne og kreativitet tilsier behov for sosiale og emosjonelle ferdigheter og tverrfaglig kompetanse (NOU 2019: 12).

Det er også forventninger om at seniorer og eldre arbeidstakere skal stå lenger i arbeid, se kapittel 12. Det forsterker behovet for satsing på livslang læring framover, både fordi behovet for opplæring og kompetanseutvikling øker dersom man skal stå lengre i arbeid, og fordi et lengre yrkesløp vil forlenge perioden hvor det er nødvendig og relevant med arbeidsrelatert opplæring.

6.1.2 Utfordringer i utdannings- og kompetansesystemet

Med økende kompetansekrav i arbeidslivet er det nødvendig at utdanningssystemet fungerer godt. For å understøtte målet om høy sysselsetting må grunnopplæringen være god, og det må være gode muligheter til videregående og høyere utdanning. I tillegg må vi ha et godt samlet kompetansesystem som legger til rette for at vi kan lære hele livet.

I hovedsak fungerer det norske utdannings- og kompetansesystemet godt. Vi har blant annet høy barnehagedekning og mange som deltar i ulike former for opplæring, se nærmere omtale under. Til tross for store utgifter til utdanning, høy deltakelse i livslang læring og gode ferdigheter i den voksne befolkningen, er det også tegn til svakheter i utdannings- og kompetansesystemet.

Norges plassering i internasjonale kompetanse- og ferdighetstester viser et varierende og sammensatt bilde. På PISA-undersøkelsen, som tester 15-åringers kompetanse på ulike fagområder (lesing, matematikk og naturfag), ligger Norge ganske nær OECD-gjennomsnittet, se figur 6.5. Resultatene har gått litt opp og ned fra undersøkelse til undersøkelse, men hovedbildet er at resultatene har holdt seg stabile (Jensen m.fl. 2019). Avstanden til de beste landene er fortsatt relativt betydelig, men er redusert noe i de siste undersøkelsene fordi de beste landene har gjort det svakere.

Forstørr bilde

Kilde: OECD Economic surveys Norway (2019) og OECD PISA-undersøkelsen

I PIAAC-undersøkelsen, som tester den voksne befolkningens ferdigheter på ulike områder (lesing, tallforståelse og problemløsning med IKT-ferdigheter), gjør nordmenn det generelt bedre enn OECD-gjennomsnittet. Vi henger likevel etter de beste landene, som for eksempel Finland (figur 6.5). Norge har også relativt få voksne med svake grunnleggende ferdigheter sammenlignet med mange andre land, se figur 6.1.

Blant ungdom i alderen 16–24 år skårer vi lavere enn OECD-gjennomsnittet i leseferdigheter, og på linje med OECD-gjennomsnittet i tallforståelse. Det er en bekymringsfull utvikling. Sammenligninger med tidligere ferdighetsundersøkelser tyder på at det har skjedd noe med ferdighetene i Norge over tid (Paccagnella 2016). Den svake utviklingen kan skyldes mange forhold, blant annet endringer i befolkningssammensetning, men forskere ved Universitetet i Stavanger argumenterer for at dette også kan ses i sammenheng med skoleforhold (Billington og Gabrielsen 2017; Billington m.fl. 2017). De svake resultatene for ungdomsgruppen er konsistente med de relativt middelmådige resultatene fra PISA-undersøkelsen nevnt over.

Et relativt stort frafall i videregående opplæring og lav gjennomføring i høyere utdanning er andre utfordringer i det norske utdanningssystemet. Det omtales nærmere under. Utdanningssystemet ser også ut til å reprodusere sosiale forskjeller. Elever som har foreldre med lav utdanning og inntekt gjør det også selv dårligere på skolen, og kommer i mindre grad i jobb.

Til tross for disse utfordringene, er det – som nevnt – mange ting som også fungerer bra i det norske utdannings- og kompetansesystemet, noe også OECD (2019b) understreker. Det finnes for eksempel noen brede indikatorer som tyder på at en stor del av befolkningen deltar i ulike former for opplæring eller – i det minste – i strukturert pedagogisk aktivitet. Barnehagedekningen er høy, og omtales av OECD som universell (figur 6.6). Tiårig grunnskole er obligatorisk, og nesten alle unge begynner i videregående opplæring. Deltakelsen i høyere utdanning ligger over OECD -gjennomsnittet. Voksnes deltakelse i opplæring er også høy, sammenlignet med mange andre land og sammenlignet med OECD-gjennomsnittet (figur 6.7). Alt dette tyder samlet på høy deltakelse i livslang læring i bred forstand.

Forstørr bilde

Kilde: OECD (2019) Economic surveys Norway

Forstørr bilde

Tallene er fra OECDs PIAAC-undersøkelse (2012 eller 2015) og gjelder for aldersgruppen 25–64 år.

Kilde: OECD (2019) Economic surveys Norway

6.1.3 Manglende gjennomføring

Gjennomføring i videregående opplæring

Et relativt stort frafall i videregående opplæring og lav gjennomføring i høyere utdanning er andre utfordringer i det norske utdanningssystemet. Selv om frafallet fra videregående utdanning har gått noe ned de siste årene, er det fortsatt høyt sammenlignet med mange andre land. Det er forskjeller i både lengde og innhold i videregående opplæring mellom ulike land, men i figur 6.8 ser vi at nesten 20 prosent av befolkningen mellom 25 og 34 år ikke har fullført videregående i Norge, godt over gjennomsnittet for OECD-landene. I denne aldersgruppen bør de fleste ha fullført videregående opplæring.

Forstørr bilde

Kilde: OECD (2020) Education at a glance

Det er stor forskjell på gjennomføringen mellom de studieforberedende utdanningsprogrammene og de yrkesfaglige. Blant elevene som startet i studieforberedende program i 2013, hadde 88 prosent fullført i løpet av fem/seks år, mens det samme gjaldt 68 prosent av de som startet i yrkesfaglige program ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå. Figur 6.9 viser at det også er stor forskjell mellom de ulike yrkesfaglige programmene, fra en gjennomføringsgrad på 49 prosent i restaurant- og matfag til 76 prosent i elektrofag.

Forstørr bilde

Statistikken måler andelen som har gjennomført i løpet av fem år på studiespesialisering og seks år på yrkesfag. Det betyr to år ekstra på å fullføre for de fleste fagene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det er flere grunner til forskjeller i gjennomføring i de ulike utdanningsprogrammene. En grunn til høyere frafall i yrkesfaglige programmer er at elevene har svakere faglige forkunnskaper målt ved grunnskolepoeng. Dersom man sammenligner elever med like mange grunnskolepoeng, er gjennomføringen ganske lik på yrkesfaglig og studieforberedende. Samtidig er det langt flere elever med få grunnskolepoeng i yrkesfaglige programmer.

Det er også mange elever som bruker lengre tid på å fullføre videregående opplæring, se tabell 6.1. Blant de 63 000 som begynte i videregående opplæring i 2009, hadde sju av ti fullført etter fem år. Etter ti år hadde andelen økt med nesten ti prosentpoeng, til åtte av ti. Økningen var særlig stor blant de som gikk på yrkesfaglige programmer, med 13 prosentpoeng. Økningen er størst mellom fem og seks år på yrkesfag. Det kan ses i sammenheng med at yrkesfagene typisk er fire år, og noen ganger lengre, mens studieforberedende er på tre år. Det er også klart flere menn enn kvinner som bruker lengre tid på å gjennomføre videregående opplæring, både på studieforberedende og yrkesfag.

Også etter ti år er det nesten tre av ti av de som startet på yrkesfag som ikke hadde gjennomført. Som vist over er manglende gjennomføring knyttet til større vansker med å komme i jobb, og betydningen av å fullføre ser ut til å ha økt over tid, se avsnitt 6.1.1. Det høye frafallet i videregående opplæring har derfor klare negative virkninger på sysselsettingen.

Selv om det er viktig å gjennomføre videregående opplæring, ser det også ut til at hvert år man fullfører har betydning. Liedutvalget (NOU 2018: 15) viser at blant de som begynte i videregående opplæring i 2012, og ikke kom lenger enn videregående opplæring trinn 1 (Vg1), var 63 prosent utenfor både arbeid og utdanning i 2017. Blant de som også begynte på andre året, videregående opplæring trinn 2 (Vg2), var 40 prosent utenfor i 2017, mens det samme gjaldt 29 prosent av de som også startet på tredje året (Vg3). Dette stemmer med funnene til Markussen (2014) og Markussen m.fl. (2020), som fant at hvert fullførte år økte sannsynligheten for å være i jobb ved henholdsvis 25 og 30 års alder.

En viktig årsak til frafallet i yrkesfaglige utdanningsprogrammer er mangel på læreplasser. Ifølge tall fra Utdanningsdirektoratet hadde 78 prosent av de som hadde søkt om læreplass, fått en godkjent lærekontrakt ved utgangen av 2019. Det betyr at drøyt 6 000 elever ikke fikk læreplass selv om de hadde søkt. Det er store fylkesvise forskjeller i hvor stor andel som får læreplass. I en studie av elever som ikke fikk læreplass i 2010, finner Bratholmen og Ekren (2020) at elever som ikke får læreplass i langt mindre grad fullfører videregående opplæring i løpet av de neste 9 årene. Sannsynligheten for å være i jobb i 2019 er om lag 10 prosentpoeng lavere for de som ikke fikk læreplass. Forskjellen blir noe mindre, men er fortsatt signifikant, når det kontrolleres for blant annet grunnskolepoeng og høyeste fullførte utdanning i 2019.

Blant elevgruppen som ikke tegner en lærekontrakt, er det mange som faller ut av videregående opplæring. Fylkeskommunen er pliktig å tilby alternativ Vg3 i skole for de som ikke får læreplass, men kvaliteten på opplæringen er generelt vurdert som dårlig (NOU 2019: 25).

Frafall i videregående opplæring og mulige grep for å redusere dette omtales nærmere i avsnitt 6.3.2.

Gjennomføring i høyere utdanning

Frafall og forsinkelser i gjennomføringen av høyere utdanning har også betydning for arbeidstilbudet. Her er det noe mer problematisk å finne god statistikk, blant annet fordi mange deltar på bachelor- eller masterprogram ved siden av jobb, som del av videreutdanning eller av egeninteresse, uten nødvendigvis å ha mål om en grad. Studenter som ikke fullfører sin grad vil telle som frafalt, uavhengig av hvilket formål studentene har hatt med studiet.

Tabell 6.2 viser utviklingen i andelen som ikke har fullført en grad åtte år etter at de begynte i høyere utdanning. Andelen som ikke fullfører har falt kraftig, fra 44 prosent blant de som begynte å studere i 2000 til 33 prosent blant de som begynte i 2011. Det er stor forskjell mellom ulike aldersgrupper. 22 prosent av de som var under 20 år da de begynte å studere i 2011 hadde ikke fullført noen grad, mens det samme gjaldt 76 prosent av de som var 40 år eller eldre. Trolig skyldes dette delvis at mange av de eldre ikke har mål om å ta en grad, men tar enkelte kurs ved siden av arbeid.

Også blant studenter som begynner i profesjonsutdanninger, som sykepleie, førskolelærer eller ingeniør, er det en god del som ikke fullfører. På sykepleieutdanningen hadde eksempelvis 23 prosent av de som begynte i 2014 ikke fullført i løpet av fem år. Det er en yrkesgruppe hvor det også er stor mangel på arbeidskraft.

De som ender opp uten noen grad fra høyere utdanning, vil i statistikken havne i kategorien med videregående opplæring som høyeste utdanning. I 2019 lå sysselsettingsandelen for denne gruppen på 79 prosent, mot 89 for de med fullført høyere utdanning (i aldersgruppen 20–64 år), se kapittel 4. Blant de som begynte å studere før de var 25 år, og fortsatt ikke hadde noen grad etter åtte år, er det altså grunn til å tro at sysselsettingen ligger lavere enn blant de som fullførte en grad. Det ville være interessant å vite mer om denne gruppen, for eksempel om hvert år med studier gir en positiv sysselsettingseffekt, slik som for videregående opplæring. Utvalget er ikke kjent med at slike analyser er gjort per i dag.

Blant de som fullfører en grad i høyere utdanning, er det også mange som bruker mer enn normert tid. Blant nye bachelorstudenter som var under 20 år i 2013, var for eksempel halvparten ferdig etter tre år, mens ytterligere 19 prosent ble ferdige etter nye to år, ifølge statistikk fra Statistisk sentralbyrå. Å få flere studenter til å fullføre på normert tid vil gjøre at flere kommer tidligere ut i arbeidslivet, og dermed øke arbeidstilbudet.

Både økt fullføring og raskere gjennomføring i høyere utdanning vil ha positiv virkning på sysselsettingen. Utvalget vil imidlertid ikke gå videre inn i utdanningspolitikken på dette feltet.

6.1.4 Skjev deltakelse i etter- og videreutdanning

Over halvparten av den voksne befolkningen deltar årlig i en eller annen form for opplæring. Det viser tall både fra OECDs PIAAC-undersøkelse og fra SSBs Lærevilkårsmonitor.1

Personer med lite utdanning og svake ferdigheter deltar generelt mindre i opplæring enn voksne med høyere utdanning eller ferdigheter (figur 6.10). Samtidig vil denne gruppen ofte være mer sårbar for omstilling og endrede kompetansebehov, og ha større risiko for å falle ut av arbeidslivet enn andre grupper. Beregninger fra OECD viser videre at personer som jobber i yrker hvor det er stor risiko for automatisering i mindre grad deltar i opplæring enn de som jobber i yrker med liten risiko for automatisering, både i Norge og andre OECD-land (OECD 2019f).

Selv om voksne med lave ferdigheter generelt deltar mindre i opplæring enn voksne med høye ferdigheter, er forskjellen i deltakelsen mellom disse to gruppene noe mindre i Norge enn i de fleste andre land. Norge er også det landet som har høyest deltakelse i opplæring blant voksne med svake ferdigheter. Det tyder på at vi har et opplæringssystem som treffer en relativt stor del av de utsatte gruppene i arbeidslivet. Det kan være fordi arbeidsgivere ser seg tjent med å investere i sine lavkvalifiserte arbeidstakere, fordi de er relativt kostbare på grunn av et høyt lønnsnivå. Det kan forklare at en større del av de voksne med svake ferdigheter deltar i jobbrelatert utdanning i Norge og i de andre skandinaviske landene sammenlignet med mange andre land. Men det kan også være grupper som står utenfor arbeidslivet som deltar i opplæringstiltak gjennom NAV, eller nyankomne innvandrere som deltar i språkopplæring og andre integreringstiltak.

Sysselsatte deltar mest i ikke-formell opplæring. Det er naturlig, ettersom arbeidsgivere ofte tilbyr opplæring for sine ansatte i form av kurs, seminarer og konferanser, der opplæring er hovedformålet med deltakelsen. Virksomhetene har ansvar for kompetanseutvikling av egne ansatte som bygger på bedriftens behov, se avsnitt 6.3.5. Nærmere undersøkelser viser at mye av den virksomhetsfinansierte opplæringen er av mer generell karakter (se Meld. St. 13 (2018–2019)). I realiteten er det nok stor overlapp mellom kompetanse som bygger på bedriftens behov og kompetanse av generell karakter.

Ikke-sysselsatte deltar mest i formell utdanning. Det er også naturlig. Formell utdanning er ofte tidkrevende og er gjerne organisert som en heltidsaktivitet. Mye av dette er knyttet til ungdom og unge voksne som er i ordinær utdanning før de starter arbeidsmarkedskarrieren. Deltakelsen i formell utdanning synker med alder blant de ikke-sysselsatte i yrkesaktiv alder, og blant ikke-sysselsatte over 45 år er det svært få som deltar i formell utdanning.

I tillegg til organiserte kurs og utdanninger foregår det også mye uformell læring i arbeidslivet, for eksempel gjennom kunnskap man tilegner seg på egen hånd, utenom organiserte utdannings- og opplæringsopplegg, skulder-ved-skulder læring, kollegastøtte mv. Mange har også et læringsintensivt og kompetansegivende arbeid, hvor man opprettholder sin kompetanse og lærer nye ting gjennom å utføre arbeidsoppgavene, se nærmere omtale i avsnitt 6.1.5. Arbeidslivet er derfor en viktig læringsarena som de ikke-sysselsatte ikke tar del i. Denne effekten forsterkes jo lenger man står utenfor arbeidslivet.

Deltidssysselsatte og midlertidig ansatte deltar mindre i ikke-formell opplæring enn de som jobber heltid eller er fast ansatte, men mer enn de som er utenfor arbeidslivet (Keute og Drahus 2017; Kompetanse Norge 2019a). Blant deltidsansatte er det også noe lavere andel som oppgir at de har gode læringsmuligheter på jobben enn blant heltidsansatte, men andelene er høye i begge grupper (henholdsvis om lag 70 og 80 prosent). Det er ingen særlig forskjell mellom midlertidig og fast ansatte knyttet til å ha gode læringsmuligheter på jobben. Hovedskillet går her mellom de som har jobb og de som ikke har jobb.

Myndighetene spiller en viktig rolle i å kompensere for skjevfordelingen i etter- og videreutdanning, gjennom å tilby ulike opplæringstilbud til utsatte grupper, særlig de som står utenfor arbeidslivet. Det kan gjøres på flere måter, som utdanning til personer med lave kvalifikasjoner og svake ferdigheter, opplæringstiltak gjennom NAV til personer som ikke er sysselsatte, og kvalifiserende integreringstiltak til innvandrere. Det er viktig at innsatsen på disse politikkområdene samlet bidrar til å styrke sysselsettingen blant utsatte grupper, og at ansvarsdelingen mellom politikkområder er hensiktsmessig utformet.

Utfordringene på dette området kan bli mer krevende framover som følge av koronapandemien. Omstillingstakten kan øke, med økt behov for opplæring, kompetanseutvikling og rekvalifisering av arbeidstakere i næringer som vil være preget av nedleggelser og høy ledighet framover.

Forstørr bilde

Tallene er fra OECDs PIAAC-undersøkelse fra 2012 eller 2015. Deltakelse i formell eller ikke-formell opplæring siste 12 måneder. Voksne med lave ferdigheter skårer under nivå 2 på PIAACs ferdighetstest i lesing eller tallforståelse. Voksne med middels eller høye ferdigheter skårer minst på nivå 2 i både lesing og tallforståelse. Belgia refererer til Flandern.

Kilde: OECD

6.1.5 Læring i arbeidslivet

Mye kompetanseutvikling blant voksne skjer i arbeidslivet. På jobb lærer man gjennom erfaring, samarbeid med andre, systematisk internopplæring og ved å få nye utfordringer. Det gjelder på alle arbeidsplasser, selv om noen arbeidsplasser og jobber er mer læringsintensive enn andre. Livslang læring handler ikke bare om formell utdanning. Det handler også om hvordan og hva man lærer gjennom arbeidserfaring, og om hvordan man supplerer kompetansen med uformell opplæring i løpet av arbeidslivet.

Digitalisering og annen omstilling krever at arbeidstakere, virksomheter og samfunn har kontinuerlig kompetanseutvikling gjennom arbeidslivet. Livslang læring er viktig for den enkeltes mulighet til å utvikle sine evner, livskvalitet og samfunnsdeltakelse, for å ha mulighet til å omstille seg i et omskiftelig arbeidsliv, være attraktiv arbeidskraft og for å delta i arbeidslivet fram til pensjonsalder. Det er også en forutsetning for å gjøre arbeidsplassene mer levedyktige og for utvikling av nye arbeidsplasser.

Dokumentasjon, vurdering og verdsetting av realkompetanse framheves i Nasjonal kompetansepolitisk strategi som et viktig virkemiddel for å legge til rette for livslang læring for voksne. Realkompetanse er samlebegrep for all kompetanse et individ tilegner seg, dvs. all kompetanse som er tilegnet gjennom formell, ikke-formell eller uformell læring. I årene som kommer, vil det være viktig for den enkelte arbeidstaker å få beskrevet, dokumentert og validert sin kompetanse og sine arbeidserfaringer på en god måte, for å kvalifisere seg til å kunne stå i jobb, finne ny jobb eller ta utdanning.

Det mangler fortsatt et godt og helhetlig system for å beskrive, dokumentere og validere ikke-formell og uformell kompetanse og kompetanseutvikling. Etter- og videreutdanningsutvalget (NOU 2019: 12) hevder for eksempel at ordningen i dag ikke framstår som et helhetlig system, og at det er mye som gjenstår for å få en enhetlig og effektiv praksis. NIFU peker i en evaluering på at det gjenstår mye både i arbeidslivet og i utdanningssystemet før det er etablert et velfungerende nasjonalt system for dokumentasjon og vurdering av realkompetanse (Olsen m.fl. 2018).

Det økende kompetansebehovet kan ikke løses gjennom formell utdanning alene, men krever også at arbeidslivet som læringsarena forsterkes. Her står parts- og trepartssamarbeidet sentralt. Det gjelder på nasjonalt nivå gjennom nasjonal kompetansepolitisk strategi, bransjeprogram mv. På virksomhetsnivå er det samarbeid om kompetansespørsmål blant annet gjennom oppfølging av tariff- og hovedavtaler som rommer en rekke bestemmelser om kompetanse og kompetanseutvikling. Bestemmelsene omfatter: Utvidede permisjonsrettigheter ved etter- og videreutdanning, regler om bindingstid, regler som bevisstgjør partenes ansvar både administrativt og når det gjelder finansiering. Det finnes fondslignende ordninger for finansiering av kompetanseutvikling i både privat og offentlig sektor, se også avsnitt 6.3.5. Det å ha pådrivere på arbeidsplassene for kompetanseutvikling kan være særlig viktig for lavutdannede der mange er lite motivert for etter- og videreutdanning. Se boks 6.1 for noen eksempler på partssamarbeid om kompetanseutvikling.

Det er tegn til at samarbeidet om kompetanseutvikling på den enkelte arbeidsplass først og fremst er aktivt når en står i en omstilling (Talberg 2019). Med mer dyptgripende teknologiske endringer framover kan det bli behov for å være mer i forkant av utviklingen.

Det ville være nyttig med mer kunnskap om hvordan kompetanse bygges opp i arbeidslivet. Det vil også kunne bidra til en bedre forståelse av den eksisterende kompetansen hos virksomheter og individer, og gjøre videre kompetanseutvikling mer strategisk og målrettet. Realkompetansevurdering og behovet for mer kunnskap om hvordan kompetanse bygges i arbeidslivet er omtalt nærmere i avsnitt 6.3.

6.1.6 Innvandrere har lavere sysselsetting

Sysselsettingen blant innvandrere er generelt lavere enn blant øvrig befolkning, se kapittel 4 og NOU 2019: 7. Det kan være flere årsaker til det. I mange jobber vil innvandrere ha en ulempe på grunn av manglende eller svakere ferdigheter i norsk, mindre kjennskap til norsk arbeidsliv, eller manglende nettverk. Noen arbeidsgivere vil også kunne foretrekke norske arbeidssøkere fordi det oppfattes som mindre ukjent og usikkert. I mange tilfeller vil svakere kompetanse og kvalifikasjoner også være er en viktig årsak (Pekkarinen 2019). Mange innvandrere har problemer med å komme inn i arbeidslivet fordi de mangler kompetanse som er etterspurt i det norske arbeidsmarkedet.

Det er små forskjeller på sysselsettingen mellom innenlandsfødte og utenlandsfødte med samme leseferdigheter. I alle de nordiske landene er det betydelig større variasjon i sysselsettingen mellom de med lavest og høyest leseferdigheter enn det er mellom utenlandsfødte og innenlandsfødte innenfor hvert ferdighetsnivå. I Norge har utenlandsfødte en sysselsettingsandel som er så vidt høyere enn tilsvarende andeler for innenlandsfødte på samme ferdighetsnivå, men forskjellen er ikke større enn at den ifølge NOU 2017: 2 kan skyldes statistisk usikkerhet. Ulik aldersfordeling kan også spille en rolle. At innvandrere likevel har lavere sysselsetting totalt sett, henger sammen med at de har lavere leseferdigheter enn majoritetsbefolkningen, og at de er overrepresentert i gruppen med svake leseferdigheter.

Forstørr bilde

Tallene er fra OECDs PIACC-undersøkelse fra 2012. Aldersgruppe 16–65 år.

Kilde: Pekkarinen (2019) beregnet på bakgrunn av PIAAC-data

Det er også stor forskjell på innvandrere som har tatt utdanning i Norge og de som har tatt utdanningen sin i et annet land, særlig for flyktninger (figur 6.12). Det gjelder uansett nivå på utdanningen, men forskjellen er størst for flyktninger som har tatt høyere utdanning. At utdanning tatt i Norge lettere gir jobb enn utdanning fra utlandet kan skyldes at utdanning i Norge øker ferdigheter som er viktige for å få jobb, blant annet norskkunnskaper. Det kan også skyldes en signaleffekt, ved at arbeidsgivere føler seg tryggere på kompetansen en person har når vitnemålet er fra en norsk utdanningsinstitusjon.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Med økt innvandring øker også behovet for integreringstiltak for å styrke innvandrernes kompetanse. Selv om det er betydelige forskjeller mellom ulike innvandrergrupper, for eksempel etter landbakgrunn eller om de har kommet som arbeidsinnvandrere, flyktninger eller familieinnvandrere, så er det tre fellestrekk som mange innvandrere deler: Mange har kommet til Norge etter at de har avsluttet sin formelle grunnutdanning i hjemlandet, de mangler kunnskap om norsk arbeids- og samfunnsliv, og de fleste snakker dårlig norsk når de kommer. Det er derfor et generelt behov for opplæring av voksne innvandrere om norske forhold, og særlig behov for norskopplæring.

Noen innvandrere kan også ha med seg en utdanning eller kompetanse fra hjemlandet som er lite omsettbar, eller som det er vanskelig å få dokumentert og anerkjent i det norske arbeidsmarkedet. Det er derfor også viktig med et godt system for godkjenning av utenlandsk utdanning.

Innvandringens sammensetning har betydning

Innvandringens sammensetning påvirker også kompetanseutfordringene. Arbeidsinnvandrere har i mindre grad enn den øvrige befolkningen kun grunnskole som høyeste fullførte utdanning, og i større grad enn den øvrige befolkningen høyere utdanning utover fire år. Innvandrere med flyktningbakgrunn er underrepresentert blant dem med lang høyere utdanning, og både flyktninger og familieinnvandrere er overrepresentert blant dem med kun grunnskole. Over halvparten av flyktningene mangler utdanning utover grunnskolenivå, se figur 6.13. Å øke utdanningsnivå og leseferdigheter til denne gruppen kan gi positive sysselsettingseffekter. Flyktninge- og familieinnvandring øker derfor behovet for at flere voksne får utdanning på minst videregående nivå. Effekter av opplæringstiltak for innvandrere er nærmere omtalt i avsnitt 6.1.7.

Forstørr bilde

Statistikk over innvandringsgrunn omfatter innvandrere som har flyttet til Norge første gang i 1990 eller senere som er ikke-nordiske statsborgere. Personer med fagskole regnes i figuren som videregående nivå, mens personer med uoppgitt utdanning ikke er med i figuren. F.o.m. 2014 har Statistisk sentralbyrå beregnet utdanningsnivået til innvandrere som de har manglende opplysninger om.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Arbeidsinnvandringen har bidratt til å tilføre verdifull kompetanse og arbeidskraft til det norske arbeidslivet, og dempet mistilpasningsproblemer. Samtidig har arbeidsinnvandringen gitt økt konkurranse om jobbene for arbeidstakere som allerede er i Norge, og den har påvirket både lønn og sysselsetting for ufaglærte og tidligere ankomne innvandrere negativt, se nærmere omtale i kapittel 4.

Arbeidsinnvandringen påvirkes av regelverk og konjunkturer. Utvidelsen av EU østover i 2004 førte til en sterk vekst i arbeidsinnvandringen fram til toppåret 2011, godt hjulpet av gode konjunkturer og høy etterspørsel etter arbeidskraft, men med et midlertidig fall rundt finanskrisen. Avtakende etterspørsel etter arbeidskraft i Norge, kombinert med bedring av den økonomiske situasjonen i avsenderland som Polen, har bidratt til fall i arbeidsinnvandringen etter 2011 og fram til 2020. I andre kvartal 2020 ble innvandringen til Norge betydelig redusert som følge av koronapandemien.

Det er ingen særlige integreringstiltak for arbeidsinnvandrere. Mange arbeidsinnvandrere kommer innenfor rammene av det felles europeiske arbeidsmarkedet. Her gjelder prinsippet om likebehandling og ikke-diskriminering av borgerne. Arbeidsinnvandringen er i stor grad knyttet til arbeidsgivernes etterspørsel etter arbeidskraft, både i utreise- og innreiselandet. Både arbeidsinnvandrerne selv og norske bedrifter har økonomiske gevinster ved arbeidsinnvandring, og særlige integreringstiltak for arbeidsinnvandrere fra EØS-området ville kunne virke som en subsidiering av utenlandsk EØS-arbeidskraft og av virksomheter som bruker slik arbeidskraft. Men bosatte arbeidsinnvandrere omfattes av den generelle utdannings- og arbeidsmarkedspolitikken på linje med andre bosatte. Arbeidsinnvandrere som har blitt ledige og som kan ha behov for språkopplæring for å komme i arbeid, kan få tilbud om språkopplæring gjennom opplæringstiltakene i NAV, dersom det vurderes som nødvendig og hensiktsmessig av NAV.

Flyktninge- og familieinnvandring fører til en økning i antallet med lav utdanning, og til at sysselsettingsandelen trekkes ned. Flyktningeinnvandring påvirkes av omfanget av kriger og konflikter i verden, samt av regelverk og internasjonalt rammeverk som grensekontroller i Schengen og flyktningeavtalen mellom EU og Tyrkia. Familieinnvandring påvirkes blant annet av tidligere innvandring, og har økt jevnt over tid, men falt noe i takt med reduksjon i antallet asylsøkere og flyktninger fra 2016.

Introduksjonsprogrammet og hurtigsporet

Introduksjonsprogrammet er det sentrale integreringstiltaket for flyktninger og familieinnvandrere. Formålet er å styrke nyankomne innvandreres muligheter for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv, og deres økonomiske selvstendighet. Flyktninger og familieinnvandrere av flyktninger mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering og er bosatt i en kommune, har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet. Introduksjonsprogrammet kan vare inntil to år, men kan ved behov utvides med inntil ett ekstra år. Dette kan særlig være relevant for deltakere som har startet i grunnskole eller videregående opplæring som en del av programmet.

Arbeids- og velferdsetaten skal samarbeide med kommunen om introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere, og har blant annet hatt oppfølgingsansvaret for Hurtigsporet. Hurtigsporet er et kortere og tilpasset arbeidsrettet løp i introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere som har en kompetanse som er etterspurt i arbeidsmarkedet. Hurtigsporet er resultat av en samarbeidserklæring mellom regjeringen og partene i arbeidslivet i 2016, og skulle bygge på eksisterende ordninger, med lønnstilskudd som et sentralt virkemiddel.

Erfaringer med hurtigsporet har vist at det ikke har vært aktuelt for så mange som antatt. Selv om en flyktning kommer til landet med en kompetanse som etterspørres, er det norske arbeidsmarkedet svært spesialisert og det kreves ofte supplerende utdanning og høyt språknivå for å bli vurdert som aktuell for en ledig stilling.

Som følge av ny introduksjonslov fra 2021, har Arbeids- og velferdsetaten i samarbeid med Inkluderings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) fått i oppdrag å gjøre om hurtigsporet til et standardisert element i introduksjonsprogrammet. Det utvikles ulike standardiserte elementer til bruk i introduksjonsprogrammet, slik at det skal bli enklere for kommunene å sette sammen gode program.

I NOU 2019: 7 ble det framhevet at introduksjonsprogrammet bør gi deltakerne de grunnleggende ferdighetene som skal til for å kunne delta i ordinært arbeidsliv, og at introduksjonsprogrammet bør få en utvidet varighet for innvandrere som trenger lengre tid på å nå et utdanningsnivå som gir mulighet for jobb i Norge. Tilstrekkelige norskkunnskaper er en forutsetning for å delta i samfunns- og arbeidsliv. Mange av de som deltar i norskopplæringen oppnår ikke norskferdigheter som anses som et minimumskrav blant et økende antall arbeidsgivere (Kunnskapsdepartementet 2018).

Sysselsettingsutvalget noterer seg at det kommer flere endringer i introduksjonsprogrammet i ny integreringslov, se også avsnitt 6.2. Det er endringer i riktig retning, som forhåpentligvis kan bidra til at flere innvandrere får den kompetansen som er nødvendig for å delta i arbeidslivet. Utviklingen bør følges og endringene evalueres etter hvert.

6.1.7 Varierende effekter av opplæring for voksne

Det er i dag relativt lite kunnskap om effekter av opplæring for voksne. Foreliggende forskning på etter- og videreutdanning tyder på varierende, men ofte moderat positiv, effekt på deltakelse i arbeidsliv eller inntekt, se boks 6.2. Når det gjelder arbeidsmarkedstiltak for personer utenfor arbeidslivet, viser evalueringer også ofte positive, men varierende effekter på overgang til jobb generelt, og en større effekt jo mer tiltaket ligner et ordinært arbeidsforhold, se boks 6.3. Også opplæringstiltak kan ha gunstige effekter, særlig på lang sikt. Et annet generelt trekk ved erfaringer og evalueringer av arbeidsmarkedstiltak er at ressurskrevende innsats, som kvalifiseringsprogrammet og individuell jobbstøtte (IPS), synes å ha god effekt. Også når det gjelder opplæring som er rettet mot innvandrere peker resultatene i ulike retninger, se boks 6.4.

Etter- og videreutdanning er et variert felt, og kan inkludere formell utdanning på fagskoler, høyskoler og universitet, korte kurs, intern opplæring i bedrift og kurs i frivillig sektor. Det kan gjøre det vanskeligere å finne effekter.

De relativt moderate effektene av opplæring blant voksne står i kontrast til forskning som viser at ordinær utdanning generelt er en god investering med tanke på framtidig inntekt. Bhuller m.fl. (2017) viser at i Norge vil ett ekstra år med utdanning i gjennomsnitt gi en avkastning på rundt 10 prosent.

Sysselsettingsutvalget mener det er behov for mer forskning som beskriver effekter av voksenopplæringstiltak for individer og virksomheter, og hvordan ulike tiltak virker. Det er også behov for å styrke forskningen om hvordan læring skjer i ulike deler av arbeidslivet, siden det er forskjell på offentlig og privat sektor, mellom lav- og høykompetansejobber mv. Som påpekt i NOU 2019: 7, er det behov for mer forskning som fanger opp kost-nytte betraktninger.

Det er også behov for å utvikle et bedre system for livslang læring. Ulike sider ved livslang læring er vurdert nærmere av Etter- og videreutdanningsutvalget og Livsoppholdsutvalget. Disse utvalgene foreslår både endringer i eksisterende ordninger, og etablering av nye ordninger for å fremme læring blant voksne. Utvalgene legger også vekt på mer systematisk utprøving med mål om å få testet nye ideer og tiltak som gir grunnlag for en mer kunnskapsbasert politikkutvikling. Sysselsettingsutvalget støtter en slik tilnærming til politikkutviklingen.

Sysselsettingsutvalget vil understreke at opplæring for voksne ikke kan komme til erstatning for å satse på god grunnopplæring for barn og unge. Opplæring for voksne må også kombineres med andre tiltak, som for eksempel tiltak som gjør det mer lønnsomt for arbeidsgivere å ansette personer med lav kompetanse.

6.2 Andre utredninger og prosesser

Parallelt med arbeidet i Sysselsettingsutvalget har også flere andre utvalg jobbet innenfor kompetansefeltet. Flere av disse har jobbet med problemstillinger som er en del av utfordringsbildet som er dratt opp i dette kapitlet. Liedutvalget (NOU 2018: 15 og NOU 2019: 25) har blant annet i sitt mandat at de skal vurdere om videregående opplæring har en struktur og et innhold som legger til rette for at flest mulig fullfører, om dagens modell tilfredsstiller arbeidslivets- og samfunnets behov for kompetanse, samt hvordan man skal kunne legge best mulig til rette for at voksne oppnår studiekompetanse/fagbrev/svennebrev/yrkeskompetanse. Dette er viktige tema også i et sysselsettingsperspektiv.

Liedutvalget kommer med en rekke forslag. Blant forslagene er at retten til videregående opplæring gjøres om til en rett til opplæring til man har fullført med studie- eller yrkeskompetanse, at det tilbys obligatoriske innføringsfag i norsk, engelsk og matematikk for elever som trenger det, at voksne som har videregående opplæring fra før får rett til ny opplæring som fører fram til én ny yrkesfaglig sluttkompetanse, og økt ansvar til fylkeskommunene knyttet til lærlingordningen. Noen av forslagene fra Liedutvalget omtales nærmere i avsnitt 6.3.2.

Stoltenberg-utvalget (NOU 2019: 3) ser på kjønnsforskjeller i skolen, og viser blant annet at det er 2,5 ganger så mange gutter som jenter som oppnår mindre enn 30 grunnskolepoeng. Denne gruppen har mindre sannsynlighet for å fullføre videregående opplæring, med de konsekvensene det har for deres senere muligheter på arbeidsmarkedet. Utvalget foreslår en rekke tiltak, blant annet om tidlig og tilpasset innsats i grunnskolen, og for å skape større fleksibilitet i overgangene i skole- og utdanningsløpet. Mange av forslagene vil trolig ha liten sysselsettingseffekt på kort sikt, men om man lykkes med å løfte en del av de som nå går ut av grunnskolen med svake karakterer, vil effektene på lang sikt kunne bli betydelige.

Livsoppholdsutvalget (NOU 2018: 13) utredet blant annet løsninger og modeller for finansiering av livsopphold, med sikte på at flere voksne kan ta opplæring på grunnskole- og videregående nivå. Utvalget ser både på dagens opplæringstilbud for denne gruppen, og mulighetene for finansiering av livsopphold, fra Lånekassen og gjennom NAV. Utvalget diskuterer viktige prinsipper som bør ligge til grunn for livsoppholdsytelser for voksne i grunnskole- og videregående opplæring, og legger vekt på forventet utdannings- og arbeidsmarkedseffekt i sine forslag til endringer. Livsoppholdsutvalget foreslår blant annet forsøk med endret dagpengeregelverk for helt arbeidsledige uten fullført videregående opplæring, forsøk med lønnsrefusjon ved utdanningspermisjon for en begrenset målgruppe, endringer i Lånekassens regelverk og en ny grunnskolestønad. Målet med forslagene er å øke antallet voksne som fullfører grunnskole- eller videregående opplæring, og på denne måten bidra til en kompetanseheving av arbeidsstyrken. Dette vil i så fall også kunne få positive sysselsettingseffekter for en gruppe hvor sysselsettingen er lav i dag.

Etter- og videreutdanningsutvalget (NOU 2019: 12) vurderte behov for etter- og videreutdanning, om utdanningssystemet er i stand til å imøtekomme disse behovene, og om rammebetingelsene for investering i ny kompetanse er tilstrekkelige. Prosesser som automatisering og digitalisering endrer arbeidslivet, samtidig som vi lever og arbeider lenger. Det øker behovet for livslang læring, og øker avkastningen av å investere i kompetanse også senere i livet, ved at gevinsten kan høstes gjennom flere år i arbeidslivet. Utvalget har en rekke forslag for å bedre mulighetene til å lære hele livet. Tiltakene kan deles i fire grupper etter hvilke mål de skal bidra til å oppnå:

• 1. Styrke tilbudet av utdanning og opplæring definert ut fra arbeidslivets behov.

• 2. Bedre kvaliteten på tilbudet.

• 3. Øke tilgangen til utdanning og opplæring for flere.

• 4. Øke det regionale ansvaret for koordinering og mobilisering.

Også Etter- og videreutdanningsutvalget foreslår endringer i Lånekassens regelverk, samt noe mer fleksibilitet i regelverket for dagpenger og sykepenger når det gjelder mulighetene til å ta utdanning. I tillegg foreslås blant annet et nytt program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging, for å få en forsterket satsing på livslang læring hvor arbeidslivets behov er førende for utviklingen. Å lage et system som bedre legger til rette for livslang læring vil være viktig også i et sysselsettingsperspektiv.

I tillegg til disse utvalgene satte Regjeringen våren 2017 ned Kompetansebehovsutvalget (NOU 2018: 2, NOU 2019: 2 og NOU 2020: 2), med mål om å frambringe den best mulige faglige vurderingen av Norges framtidige kompetansebehov som grunnlag for nasjonal og regional planlegging, og for den enkeltes og arbeidslivets kompetansebeslutninger.

Arbeidet med kompetansereformen «Lære hele livet» startet med statsbudsjettet 2018, mens stortingsmeldingen med samme navn kom våren 2020. Her følges flere av forslagene fra blant annet Etter- og videreutdanningsutvalget opp, som mer fleksible og sjenerøse ordninger for voksne i Lånekassen og et kompetanseprogram som skal utvikle videreutdanningstilbud arbeidslivet trenger, og som kan kombineres med arbeid.

Regjeringen har også varslet at det vil komme en stortingsmelding om fornyelse av videregående opplæring våren 2021. Der vil blant annet gjennomføring, innhold og struktur i videregående opplæring være sentrale tema. Det vil også fylkeskommunens og arbeidslivets rolle være. De to utredningene fra Liedutvalget utgjør et sentralt kunnskapsgrunnlag i arbeidet med den nye stortingsmeldingen.

Som vist i kapittel 4 og avsnitt 6.1.6, har mange innvandrere store utfordringer på arbeidsmarkedet, og lav kompetanse ser ut til å være en viktig del av dette. Regjeringen la i 2018 fram en ny integreringsstrategi (Kunnskapsdepartementet 2018), som er fulgt opp blant annet med ny integreringslov som trer i kraft 1. januar 2021. Blant tiltakene som innføres er rett og plikt til kompetansekartlegging og karriereveiledning før oppstart av introduksjonsprogram, bedre individuell tilpasning og ulik lengde på introduksjonsprogrammet avhengig av tidligere utdanning og kompetanse, fra minst tre måneder og opptil fire år; flere deltakere skal få mulighet til å oppnå formell kompetanse og kvalifisering i programmet; og krav om å nå et minimumsnivå i norsk i stedet for rett på et visst antall timer norskundervisning.

Hensikten med disse endringene er at flere innvandrere, og særlig flyktninger, skal bli raskere integrert i det norske samfunnet, få varig tilknytning til arbeidslivet og bli økonomisk selvstendige. Sysselsettingsutvalget er positive til tiltak som kan gi bedre individuell tilpasning og mer vekt på formell utdanning og kompetanse i introduksjonsprogrammet. Det er grunn til å tro at det kan gi bedre sysselsettingsmuligheter for deltakerne. Endringene bør likevel evalueres.

Sysselsettingsutvalget vil understreke at det er viktig å øke gjennomføringen i videregående utdanning, øke kompetansenivået blant innvandrere og at vi får et system som bedre legger til rette for livslang læring. Utvalget er også positive til at flere utvalg har foreslått ulike forsøk som kan evalueres, slik at man kan utvikle politikken på en kunnskapsbasert måte. Videre i dette kapitlet gås det nærmere inn på noen aktuelle virkemidler i arbeidsmarkeds- og utdanningspolitikken.

6.3 Utvalgets vurderinger av aktuelle virkemidler

Mange av de som er uten jobb eller står i fare for å falle ut, har problemer på grunn av lav kompetanse og lite utdanning. Som vist i avsnitt 6.1, er kompetansekravene høye i Norge, og det å ha fullført videregående ser ut til å bli viktigere over tid. Samtidig er fortsatt frafallet i videregående utdanning høyt, og mange innvandrere som kommer til landet har lite utdanning og svake leseferdigheter. Automatisering, digitalisering og andre teknologiske endringer, i kombinasjon med økende levealder og flere år i arbeidslivet, tilsier også at behovet for etter- og videreutdanning vil øke framover. Alt dette gjør at utdannings- og kompetansepolitikken, arbeidsmarkedspolitikken og integreringspolitikken er viktig for å øke sysselsetting og arbeidstilbud framover.

Mange av de som ikke er i jobb har også sammensatte problemer, noe som setter krav til samarbeid mellom arbeidsmarkeds-, helse- og utdanningsmyndigheter. Mange unge som er registrert hos NAV med nedsatt arbeidsevne har for eksempel ikke fullført videregående opplæring, og vil kunne få bedre oppfølging dersom NAV, helsevesen og skole samarbeider godt. Voksne med svake ferdigheter kan ha behov for opplæring kombinert med oppfølging eller bistand fra NAV. God integrering av innvandrere krever samarbeid mellom arbeidsmarkedsmyndigheter, utdanningsmyndigheter og lokale integreringsmyndigheter.

Dette avsnittet går gjennom noen viktige områder i arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikken, og vurderer aktuelle virkemidler. Avsnitt 6.3.1 diskuterer problemer med mismatch på arbeidsmarkedet. Avsnitt 6.3.2 ser på frafall i videregående opplæring og noen tiltak for å få ned dette. Avsnitt 6.3.3 drøfter behov for en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Avsnitt 6.3.4 går nærmere inn på mulighetene for opplæring i regi av NAV, mens avsnitt 6.3.5 drøfter noen viktige hensyn i utformingen av et framtidig system for livslang læring.

6.3.1 Mismatchproblemer på arbeidsmarkedet

NAV gjennomfører hvert år en bedriftsundersøkelse hvor de spør om lag 16 000 bedrifter om hvilke yrker de har forsøkt å rekruttere arbeidskraft til de siste tre månedene uten å lykkes. Basert på disse svarene gis et estimat for mangel på arbeidskraft i hvert yrke. Sammen med NAVs statistikk over arbeidssøkere gir dette et bilde over mismatchproblemene på det norske arbeidsmarkedet. For februar 2020 ble mangelen på arbeidskraft estimert til å utgjøre 50 750 personer, mens antallet registrerte arbeidssøkere var på om lag 80 000 personer da undersøkelsen ble gjennomført.

Figur 6.14 viser at for helse-, pleie- og omsorgsyrker, ingeniør- og ikt-fag, undervisningsyrker og industriarbeid var mangelen på arbeidskraft større enn antallet arbeidssøkere. For andre yrkesgrupper, som butikk- og salgsarbeid, kontorarbeid og serviceyrker, var derimot mangelen lavere enn antallet arbeidssøkere. Like etter at undersøkelsen ble utført inntraff koronakrisen, og arbeidsledigheten steg kraftig (se kapittel 4). Dermed ville også mangelen på arbeidskraft bli betydelig lavere om undersøkelsen ble gjennomført en måned senere. Noen av resultatene i bedriftsundersøkelsen har likevel holdt seg over flere år, og vil trolig også kunne gjelde framover. Et eksempel er stor og vedvarende mangel på arbeidskraft innenfor helse, pleie og omsorg.

Forstørr bilde

Registrerte arbeidssøkere er her definert som summen av registrerte helt ledige og arbeidssøkere som deltar i arbeidsmarkedstiltak.

Kilde: NAVs bedriftsundersøkelse 2020

At det både er mangel og ledig arbeidskraft på samme tid vil ofte dreie seg om en mismatch mellom hva som etterspørres og de lediges kompetanse. For noen yrker ser vi en vedvarende høy mangel over tid, samtidig som det er få arbeidsledige. Det gjelder blant annet sykepleiere. Før koronaen i 2020 ble det estimert en mangel på 5 050 sykepleiere og spesialsykepleiere. Til sammenligning var det om lag 300 arbeidssøkere registrert hos NAV med denne yrkesbakgrunnen. De siste årene har det også vært stor mangel innenfor enkelte IKT-yrker, som programvareutviklere og applikasjonsutviklere, hvor det også er få arbeidsledige.

For andre yrker er det rapportert om mangel på arbeidskraft samtidig som det er relativt mange arbeidsledige. Et par eksempler på dette er tømrere og snekkere og helsefagarbeidere. Da er spørsmålet hvorfor disse ikke finner hverandre. En utfordring er at mange stillinger ikke lyses ut offentlig. Om lag fire av ti bedrifter svarer at de i stedet bruker eget nettverk, intern utlysing o.l. (Kalstø 2019). Dermed er det mange stillinger arbeidssøkerne ikke har mulighet til å søke på, samtidig som arbeidsgivere kan gå glipp av potensielle kandidater. En annen utfordring kan være stor geografisk avstand mellom den arbeidsledige og den ledige stillingen.

Bhuller m.fl. (2020) finner at utbyggingen av bredbånd i Norge på 2000-tallet har gitt bedre matching på arbeidsmarkedet. Flere arbeidsgivere lyser ut stillingene sine på nett, stillingene blir fylt raskere og arbeidssøkerne kommer i større grad i jobb og til en høyere startlønn etter at et område fikk bredbånd. Flere arbeidssøkere begynner også å jobbe på arbeidsteder lenger unna der de bor, slik at størrelsen på det lokale arbeidsmarkedet øker. De beregner at likevektsledigheten i Norge er redusert med opp mot 20 prosent som følge av at bredbånd har gitt bedre matching mellom ledige stillinger og ledig arbeidskraft. Det illustrerer at det kan være betydelig gevinst ved å bedre informasjonsflyten i arbeidsmarkedet.

Sysselsettingsutvalget mener at utdanningskapasiteten bør økes for yrker hvor det er vedvarende mangel på arbeidskraft. For mer kortsiktige mangler som oppstår i noen regioner, bør man vurdere om kapasiteten til opplæring og etter- og videreutdanning bør styrkes. Omskolering gjennom utdanning eller ulike opplæringstiltak for arbeidsledige kan bidra til å minske denne typen mismatch i arbeidsmarkedet. Bruk av opplæringstiltak i NAV diskuteres nærmere i avsnitt 6.3.4, mens arbeidslivsdrevet kompetansebygging diskuteres i avsnitt 6.3.5.

Karriereveiledning

Bedre karriereveiledning kan bidra til at flere fullfører utdanning, deltar i livslang læring og til bedre integrering og mindre mismatchproblemer på arbeidsmarkedet. Karriereveiledning skal hjelpe personer, uavhengig av alder og tidspunkt i livet, til å ta valg når det gjelder utdanning, opplæring og arbeid, og til å håndtere egen karriere. Slik veiledning skjer i alle deler av utdanningssystemet, på fylkesvise karrieresentre og hos NAV.

Elever i skole har rett til rådgiving. I tillegg finnes offentlige karrieresentre som tilbyr gratis karriereveiledning og bistand til jobbsøking til alle over 19 år i alle fylker. Karriereveiledningsutvalget anbefalte i sin rapport (NOU 2016: 7) tiltak for å få et mer helhetlig system for livslang karriereveiledning. Kompetanse Norge, som har nasjonalt systemansvar for karriereveiledning, har etter dette fått i oppdrag å utvikle et nasjonalt, tverrsektorielt kvalitetsrammeverk for karriereveiledning. Arbeidet begynte i 2018, består av en utviklings- og implementeringsfase, og skal vare i fire år. Rammeverket skal inneholde fire deler, hvorav tre er ferdig utviklet: Etikk, kompetansestandarder for karriereveiledere og karrierekompetanse. Den fjerde delen, kvalitetssikring, ferdigstilles i løpet av 2021. Kvalitetsrammeverket vil være tilgjengelig på et nettsted med veiledning og ressurser, Kvalitet i karriereveiledning.

Kompetanse Norge har også fått ansvar for å utvikle og forvalte en nasjonal digital karriereveiledningstjeneste, karriereveiledning.no, som ble lansert i august 2020. Tjenesten er knyttet til utdanning.no, som også er eid av Kompetanse Norge, og skal tilby hele befolkningen informasjon, selvhjelpsressurser og profesjonell veiledning via chat og telefon. Dette er en offentlig, kvalitetssikret og gratis tjeneste, som også er en oppfølging av NOU 2016: 7.

Både kvalitetsrammeverket og den digitale karriereveiledningstjenesten er en del av Regjeringens kompetansereform, se Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet. I meldingen ble det også varslet at fylkeskommunen skulle få en lovpålagt plikt til å tilby karriereveiledning til alle bosatt i fylket. Intensjonen bak denne nye paragrafen i opplæringsloven, er at alle fylker skal ha et karrieresenter-tilbud. Også det er en oppfølging av NOU 2016: 7, og lovfestingen ble vedtatt av Stortinget i juni 2020.

Sysselsettingsutvalget mener det er positivt at det pågår arbeid for å systematisere og gi et helhetlig og godt tilbud om karriereveiledning til hele befolkningen. Arbeidet bør fortsette. Det kan bidra til et mer effektivt arbeidsmarked, ved at karrierevalg knyttes bedre mot arbeidslivets behov. Karrieresentre kan spille en viktig rolle i å veilede unge voksne og andre arbeidssøkere, og være et supplement til NAV. Det er viktig med et profesjonelt veiledningstilbud og at det er et tett samarbeid mellom karrieresentre, fylkeskommunal oppfølgingstjeneste, NAV og arbeidslivets parter.

6.3.2 Gjennomføring i videregående opplæring

Det har lenge vært en utfordring at mange unge ikke fullfører videregående opplæring, særlig på yrkesfag (se avsnitt 6.1.3). Mange går fortsatt ut av grunnskolen uten det faglige grunnlaget som trengs for å gjennomføre videregående utdanning, og disse faller oftere ut av videregående. Regjeringen har varslet at de vil foreslå en reform av videregående opplæring som oppfølging av Liedutvalget (NOU 2018: 15 og NOU 2019: 25).

Mange som ikke fullfører videregående opplæring kommer i dag ikke i arbeid, og blir registrert hos NAV hvor de kan få opplæring og arbeidstrening gjennom arbeidsmarkedstiltak. For unge i alderen 16–21 år som har falt ut av videregående opplæring, har fylkeskommunen ansvar gjennom oppfølgingstjenesten.

Tidlig innsats og styrking av yrkesfagene

Tidlig innsats, blant annet gjennom god kvalitet i barnehage og grunnskole, legger et viktig grunnlag for at flest mulig skal kunne fullføre utdanning og sikres en god arbeidsmarkedstilknytning. Sysselsettingsutvalget understreker at det bør tas grep i grunnskolen og gjennom tidlig innsats og bedre læring, slik at flere begynner i videregående opplæring med det faglige grunnlaget som er nødvendig. Styrking av praktiske ferdigheter bør være en del av dette. En slik styrking kan gi flere elever en mestringsfølelse som kan øke motivasjonen for læring og interessen for håndverksfag.

Utvalget støtter også forslag fra Liedutvalget om å endre dagens rett på tre år i videregående opplæring, til å bli en rett til å få opplæring til man har fullført videregående opplæring, at elever som ikke har et godt nok faglig nivå fra ungdomsskolen skal få innføringsfag i norsk, engelsk og matematikk, og at man må styrke programfagene, programrette fellesfagene og tydeliggjøre formålet med yrkesfaglig fordypning.

Utvalget deler også OECD (2020a) sin vurdering om at et arbeidsliv i endring øker betydningen av at faglærte har gode muligheter for videre utdanning gjennom yrkeslivet. Gjerne rettet mot bransjer og yrker i vekst. Det krever gode tilbud på fagskoler og i høyere utdanning for denne gruppen, og kan også bidra til å gjøre yrkesfagene mer attraktive. Å styrke yrkesfagene hele veien til høyere yrkesfaglig utdanning kan også gjøre disse fagene mer attraktive, og bidra til bedre gjennomføring. Lykkes man med å få flere gjennom videregående opplæring, vil det både øke sysselsettingen og avlaste NAV-systemet.

Økt antall læreplasser

Frafallet fra videregående opplæring er størst i yrkesfaglig opplæring. En viktig årsak er mangel på læreplasser. Liedutvalget peker på at en klar systemsvakhet ved strukturen i dagens videregående opplæring er at mange elever ikke får læreplass etter to år i skole (NOU 2018: 15).

Flere faktorer har betydning for om man får læreplass eller ikke. Viktigst er karakterer og fravær. Elevene med svake karakterer og høyt fravær får i langt mindre grad læreplass. Men det er også elever med gode karakterer og lite fravær som likevel ikke får læreplass. Søkere med innvandrerbakgrunn får i mindre grad læreplass enn andre, og det gjelder både norskfødte med innvandrerforeldre og de som selv har innvandret (Utdanningsdirektoratet 2018). Elever med foreldre som har grunnskole som høyeste utdanning får sjeldnere læreplass enn de som har foreldre med videregående eller høyere utdanning (Bratholmen og Ekren 2020). I NHO sitt Kompetansebarometer 2019 svarte 42 prosent av lærebedriftene at de hadde latt være å ta inn lærlinger selv om de hadde behov. Høyt fravær, dårlige praktiske ferdigheter og dårlige sosiale ferdigheter var de vanligste årsakene som ble oppgitt for dette. Samtidig oppga 25 prosent av bedriftene at de ikke fikk tak i lærlinger selv om de hadde behov. At det både er mange elever som ikke får læreplass og samtidig er mange bedrifter som ikke får tak i lærlinger, er et paradoks. Det kan komme av mismatch på fagfelt eller at bedrift og elever ikke finner hverandre.

Elevene som er kvalifisert for læreplass, men likevel ikke får en plass, har i dag krav på et tredje år i skole (Vg3). Liedutvalget viser at dette tilbudet i dag ikke fungerer godt, og foreslår derfor flere endringer. Blant annet at tilbudet skal være minst 18 måneder, og at også disse elevene må sikres nødvendig bedriftsintern opplæring.

Samtidig som det er mangel på læreplasser, rapporterer bedriftene om til dels stor mangel på noen typer faglært arbeidskraft (NAVs bedriftsundersøkelse), og flere undersøkelser antyder at denne mangelen vil øke i årene som kommer.2 I dag dimensjonerer fylkeskommunene utdanningstilbudet på videregående skole i henhold til elevenes ønsker og arbeidslivets behov. Fylkeskommunene får innspill om arbeidslivets behov gjennom Yrkesopplæringsnemndene. Liedutvalget peker på at opsjonsavtaler eller intensjonsavtaler mellom fylkeskommune og lærebedrifter som tallfester forventet inntak av lærlinger i hvert lærefag, kan bidra til at tilbud og etterspørsel etter læreplasser blir bedre samstemt. Det vil i så fall kunne bidra til at flere får læreplass, og samtidig at mangelen på noen typer faglært arbeidskraft kan bli mindre.

Arbeidslivets parter har betydelige felles interesser i å øke antallet læreplasser, for å øke sysselsettingen og for å bedre tilgangen på faglært arbeidskraft. Det kan tilsi ordninger som bidrar til at virksomhetene handler i tråd med fellesinteressene. En mulighet er en omfordelingsordning, der bedrifter som har mange læreplasser mottar støtte finansiert av en avgift på bedrifter som har få læreplasser. Arbeidslivets parter har samarbeidet med myndighetene om å øke antall læreplasser gjennom «Samfunnskontrakt for flere læreplasser». Den første avtalen gikk fra 2012–2015. Den andre gikk opprinnelig fra 2016–2020, men er videreført ut 2021 på grunn av koronasituasjonen. Det er iverksatt en rekke tiltak som ledd i dette samarbeidet, og det jobbes med å videreføre samarbeidet for perioden 2021–2025.

Sysselsettingsutvalget vil understreke at tilgangen på læreplasser må øke, slik at flere kan fullføre videregående opplæring og det blir økt tilgang på faglært arbeidskraft. Derfor bør det brukes flere virkemidler for å framskaffe tilstrekkelig antall læreplasser. Et av tiltakene kan være å øke lærlingtilskuddet, men det vil da være viktig at økningen kommer bedriftene til gode. Lærlingtilskuddet har blitt økt flere ganger de siste årene, og er på 6 766 kroner i måneden i 2020. For personer som er 21 år eller eldre når lærekontrakten tegnes er imidlertid tilskuddet lavere, på 5 288 kroner per måned. I tillegg ble det i forbindelse med koronapandemien gitt en økning på 708 kroner i måneden i andre halvår 2020, både for de under og over 21 år. I et arbeidsmarked hvor det å ha fullført videregående opplæring blir viktigere, og en stor del av den voksne befolkningen mangler dette, er det også argumenter for å øke lærlingtilskuddet for de over 21 år til samme nivå som for de under. Som vist i avsnitt 6.1.3 er det mange på yrkesfag som ikke har fullført utdanningen etter seks år. Disse vil da også ha blitt mer enn 21 år, og vil dermed få mindre støtte til læreplass. Med økt omstilling i arbeidslivet kan det også bli økt behov for at flere voksne må ta fagbrev. Økt lærlingtilskudd for de over 21 år kan imidlertid bidra til å fortrenge de som er yngre, som da vil møte sterkere konkurranse om læreplassene. Eldre lærekandidater kan framstå som mer attraktive for arbeidsgivere, siden de gjerne har mer arbeidserfaring enn de yngre. Det kan tale for at man bør forbeholde høyere læretilskudd til de som mangler fagbrev, slik at de som ønsker å ta sitt andre fagbrev ikke fortrenger de som jobber mot sitt første.

Et alternativ til å øke lærlingtilskuddet kan være et kollektivt fond, slik man har i Danmark. I Danmark betaler både offentlige og private arbeidsgivere med mer enn én ansatt en kollektiv avgift til et fond, som så brukes til å subsidiere utgifter til lærlinger (Andresen m.fl. 2016). Avgiftens størrelse avhenger av hvor mange ansatte virksomheten har. En fondsordning innebærer imidlertid en rekke praktiske utfordringer, og det er usikkert hvor treffsikker en slik ordning vil være.

Sysselsettingsutvalget mener det er nødvendig å se nærmere på hvordan dimensjoneringen av utdanningstilbudet på videregående fungerer i dag, og at opsjonsavtaler slik Liedutvalget foreslår bør vurderes. Erfaringene med «Samfunnskontrakt for flere læreplasser», som utløper i 2021, bør analyseres og danne grunnlag for å vurdere nye tiltak. Et arbeidsmarked der det blir stadig viktigere med fagbrev taler for at reglene for lærlingtilskudd ikke differensierer på alder over og under 21 år, men heller på om man har fagbrev eller ikke fra tidligere. At det både er elever som ikke får læreplass og samtidig mange bedrifter som ikke får tak i lærlinger, kan også tyde på at matchingprosessen ikke fungerer godt nok i dag, og at man bør se på tiltak for å bedre denne.

Økt støtte for lærlinger med særskilte behov

Elever med særskilte behov kan ha særlige problemer med å få læreplass, og med å fullføre innen normal læretid. Arbeidsgiver kan søke fylkeskommunen om ekstra tilskudd for lærlinger under 25 år, som har særskilte behov og krever ekstra oppfølging.

I en evaluering av tilskuddsordningen finner Markussen m.fl. (2018) at både bedrifter og fylkeskommuner er bekymret for avkortingen i tilskuddet, som følger av at bedriftene deler en gitt bevilgning uavhengig av hvor mange som oppfyller kriteriene for tilskudd. Aktørene etterlyser større grad av forutsigbarhet. Det påpekes at en fortsettelse av dagens praksis kan føre til at enkelte bedrifter ikke kan påta seg oppgaven med å ta inn lærlinger og lærekandidater med særskilte behov. Det kan igjen føre til at flere avbryter utdanning og melder seg til NAV for å få hjelp. NAV kan tilby arbeidsmarkedstiltak med ekstra oppfølging og tilrettelegging for sine brukere, også opplæring dersom det vurderes som hensiktsmessig. Det er imidlertid ikke ønskelig at unge må oppsøke NAV for å få nødvendig tilrettelegging og oppfølging i ordinær opplæring.

Sysselsettingsutvalget mener man bør vurdere å øke bevilgningen til tilskuddsordningen for lærlinger med særskilte behov, eventuelt også vurdere andre støtteordninger som i større grad kan sikre at disse elevene får læreplass og mulighet til å fullføre fagopplæringen.

Øke fullføring for elever med funksjonshemminger

Funksjonshemmede har i dag langt lavere sysselsetting enn befolkningen for øvrig. En av årsakene til det kan være at funksjonshemmede fullfører videregående utdanning i betydelig mindre grad enn andre. Ifølge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøkelse har nesten en tredel av de med funksjonshemming kun grunnskoleutdanning, mens tilsvarende andel i resten av befolkningen er drøyt én av seks. Trolig har en del av de funksjonshemmede ikke helse til verken å fullføre videregående utdanning eller å jobbe. Det er likevel grunn til å tro at flere i denne gruppen både kan komme gjennom utdanning og bidra i arbeidslivet enn det vi ser i dag, noe også funksjonshemmedes organisasjoner vektlegger.

Sysselsettingsutvalget mener man bør se på flere tiltak som kan øke utdanningsnivået blant funksjonshemmede. Økt støtte til lærlinger med særskilte behov, som foreslått over, er et virkemiddel som kan få flere funksjonshemmede gjennom en fagopplæring. I tillegg kan for eksempel tilrettelegging i utdanning og økt satsing på rådgivingstjeneste bidra i positiv retning.

Bruk av alternative utdanningsløp

Praksisbrev eller lærekandidatordningen kan være alternativ til ordinær yrkesfaglig utdanning. Lærekandidatordningen er et alternativ for de som ønsker videregående opplæring i bedrift, men som ikke har forutsetninger for å nå kravene til fag- og svenneprøven. Det lages en individuell tilrettelagt opplæringsplan med utgangspunkt i den enkeltes ønsker og forutsetninger. Opplæringstiden er som hovedregel fire år, med to år i skole og to år i bedrift, men opplæringen omfatter kun deler av læreplanen i faget. Etter fullført opplæring på fire år, er retten til opplæring tatt ut selv om det ikke er oppnådd full yrkesfaglig opplæring.

Målgruppen for praksisbrev er elever som kan ha svake karakter, høyt fravær og lite motivasjon for ordinær skole, uten å ha lærevansker eller særskilte opplæringsbehov. Disse elevene følger ordinær læreplan i norsk, matematikk og samfunnsfag, mens det opprettes lokal læreplan for den yrkesfaglige delen. Elevene som tar praksisbrev oppnår også grunnkompetanse, men med et mål om at elevene på sikt kan fullføre med fag- eller svennebrev (NOU 2019: 25).

Både lærekandidatordningen og praksisbrev har vist lovende resultater så langt (Høst 2011; Markussen m.fl. 2018). Samtidig er det også noen utfordringer med ordningene slik de er nå. Elever som skal inn på praksisbrevordningen må finne en praksisplass i bedrift mens de går på ungdomsskolen. Liedutvalget (NOU 2019: 25) påpeker at videregående skole trolig er bedre til å bistå elever med dette enn ungdomsskolen, og at det vil være en fordel for det videre samarbeidet mellom skole og bedrift at kontakten opprettes når eleven er i videregående opplæring. De mener videre at praksisbrevordningen bør utvikles til et planlagt delkompetanseløp med mål om full sluttkompetanse for elever som trenger kortere tidshorisont enn et vanlig fagbrev.

Med utvidet bruk av lærekandidatordningen og praksisbrev er det også økt risiko for at elever som har mulighet til å ta ordinære fagbrev i stedet begynner i disse ordningene. Det kan tale for at disse ordningene fortsatt ikke bør være søkbare. I dag er de ikke det, men ungdom kan melde sin interesse ved søknad om ordinært inntak til videregående opplæring. Riksrevisjonen (2016) bemerker at fylkeskommunene opererer med ulike kriterier for hvem som kan følge lærekandidatordningen, og at det gjør at det er en risiko for at elever som har mulighet til å fullføre et ordinært løp mot fagbrev likevel blir veiledet inn i lærekandidatordningen. Markussen m.fl. (2018) finner at elevene med de laveste karakterene fra 10. klasse tjener på lærekandidatordningen, og at flere i denne gruppen kunne hatt fordel av dette tilbudet. De konkluderer samtidig med at elever med bedre karakterer bør holdes borte fra lærekandidatordningen.

Sysselsettingsutvalget mener at praksisbrev og lærekandidatordningen framstår som gode alternativer når det er lite realistisk å fullføre ordinær videregående utdanning. Bruken av praksisbrevordningen bør utvides så lenge såpass mange går ut av grunnskolen med et svakt faglig grunnlag eller manglende motivasjon for ytterligere fire år med utdanning. Det er imidlertid viktig at ordningene brukes for de riktige målgruppene, og forbeholdes de som ordningene er ment å skulle ivareta. Det kan være et behov for å gi klarere nasjonale kriterier for hvem som skal få tilbud om å bruke lærekandidatordningen slik at den fylkeskommunale praksis blir mer enhetlig. Ordningene bør fortsatt ikke være søkbare, og god veiledning er viktig for å veilede unge inn i riktig ordning. Det er også viktig at ordningene evalueres, slik Liedutvalget påpeker.

6.3.3 En mer aktiv arbeidsmarkedspolititikk

For voksne som har problemer på arbeidsmarkedet på grunn av sin kompetanse, vil arbeidsmarkedspolitikken være sentral. Flere utvalg har de siste årene foreslått mer fleksibilitet i mulighetene for å ta utdanning mens man mottar ytelser fra NAV, og i forbindelse med koronakrisen har det skjedd endringer på dette området (se nedenfor). Arbeidsmarkedspolitikken kan bidra til kompetanseheving gjennom bruk av arbeidsmarkedstiltak, hvor både utdanning og annen opplæring kan inngå. Bruken av arbeidsmarkedstiltak er imidlertid lavere i Norge enn i våre naboland (se figur 3.5 i kapittel 3), og bruken av utdannings- og opplæringstiltak har blitt redusert over tid. Det til tross for at denne typen tiltak ofte kommer relativt godt ut i evalueringer, særlig de langsiktige effektene

I NOU 2019: 7 ble det lagt vekt på at det er viktig å satse på en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk framover, både ved å øke bruken av arbeidsmarkedstiltak og gi ressurser til tettere oppfølging av NAVs brukere, se boks 6.6. Koronakrisen, med redusert sysselsetting og økt ledighet, har forsterket dette behovet. Samtidig er det viktig at NAV har kunnskap til å velge de tiltakene som er best egnet i det enkelte tilfellet. Det krever at NAV både legger til rette for systematisk kunnskapsinnhenting og har gode metoder for å spre kunnskapen ut i organisasjonen. I Danmark har man eksempelvis laget en egen hjemmeside, jobbeffekter.dk, hvor relevant forskning legges inn og veiledere og andre kan gå inn og enkelt få et bilde av hva forskning sier om ulike former for oppfølging og tiltak for ulike målgrupper. I Norge har vi evalueringsportalen.no, som inneholder evalueringer på arbeids- og velferdsområdet og andre felt. Den kan imidlertid oppleves som tyngre å orientere seg i, og gir ikke samme mulighet til enkle søk på hva forskning sier om bestemte typer oppfølging eller arbeidsmarkedstiltak.

En analyse av belgiske data finner store potensielle effekter dersom arbeidsmarkedstiltak brukes optimalt (Cockx m.fl. 2019). Ifølge denne analysen ville tiltaksdeltakere i gjennomsnitt vært fem måneder lenger i jobb i løpet av en 30-månedersperiode, ved optimal tiltaksbruk. I praksis vil det være svært vanskelig for den enkelte veileder i NAV å vite hvilket tiltak som er det beste for hver enkelt bruker. For å få bedre oppfølging og bruk av tiltak ble det i NOU 2019: 7 foreslått bruk av profilerings- og targetingverktøy, se boks 6.6. Slike verktøy sammenholder administrative data om brukeren med erfaringer om hvordan personer med lignende egenskaper har lyktes tidligere. Sammen med opplæring i bruken av slike verktøy, kan det hjelpe NAVs veiledere til å finne riktig oppfølging og arbeidsmarkedstiltak for ulike typer brukere. Denne typen verktøy er tatt i bruk i flere andre land, og kan øke effektiviteten i arbeidsmarkedspolitikken.

Den nye personvernforordningen (GDPR), som tråde i kraft sommeren 2018, skal ivareta personvernet til innbyggerne. Forordning krever rettsgrunnlag for behandling av alminnelige og sensitive personopplysninger ved utøvelse av offentlig myndighet. Forordningen stiller også krav om lovhjemmel for å benytte helautomatisert saksbehandling og for gjenbruk av personopplysninger til andre formål enn de opprinnelig ble samlet inn for. Ved behandlingen av Prop. 135 L (2019–2020) har Stortinget vedtatt endringer i lov om arbeids- og velferdsforvaltningen, lov om Statens pensjonskasse og enkelte andre lover for å imøtekomme disse kravene. Det gjenstår å avklare hvordan rettsgrunnlaget for profilering kan utformes.

Sysselsettingsutvalget understreker at det er viktig å få løst rettsgrunnlaget også for profilering, slik at NAV kan bruke slike verktøy for å bedre sin oppfølging. Dersom Stortinget vedtar et slikt regelverk er det viktig at slike verktøy utvikles og implementeres på en god måte så det får effekt, se nærmere omtale i NOU 2019: 7.

Det er også juridiske hindringer som vanskeliggjør at NAV kan sammenstille data fra ulike etater og eksterne kilder. Slike juridiske hindringer bør løses, slik at det kan utvikles gode profileringsvektøy.

I dag brukes arbeidsmarkedstiltak svært lite for sykmeldte, mens mange mottakere av arbeidsavklaringspenger først går i medisinsk behandling og så deltar i arbeidsmarkedstiltak. Dette til tross for at medisinsk behandling for mange innebærer kontakt med sin behandler én gang i måneden eller sjeldnere (Galaasen m.fl. 2017), og slik sett ikke burde være til hinder for mer arbeidsrettet oppfølging. Forslagene om arbeidsrettet uføretrygd (i kapittel 10), innsatsperiode for arbeidsavklaringspenger for unge og ny vurdering av uføretrygd etter en viss tid for unge (i kapittel 11) tilsier at dette blir grupper som vil ha behov for arbeidsrettet oppfølging og arbeidsmarkedstiltak, noe de i liten grad får i dag. Bedre informasjonsflyt mellom helsemyndigheter og NAV på lokalt nivå vil trolig hjelpe på dette området.

Forsøk fra Sverige og Danmark med tettere oppfølging av arbeidsledige viser positive resultater av dette i kost-nytte-analyser (se Forslund 2019 og Andersen 2019). Veiledere i NAV har ofte ansvar for mange brukere de skal følge opp, i gjennomsnitt om lag 80. Det begrenser hvor tett oppfølging det er mulig å gi til den enkelte bruker.

Et generelt trekk ved erfaringer og evalueringer av tiltak er at ressurskrevende innsats, som kvalifiseringsprogrammet og individuell jobbstøtte (IPS), synes å ha god effekt. Med knappe tiltaksressurser tilgjengelig kan det dermed være et spørsmål om man skal satse på effektive og ressurskrevende tiltak til få, eller mindre effektive og billigere tiltak til flere. Dersom NAV ønsker å gi tilbud eller stille krav om aktivitet til flest mulig, kan det resultere i høyt forbruk av rimeligere og mer kortvarige, men trolig også mindre effektive tiltak. Eksempelvis finner Nicolaisen og Kann (2019) at flere NAV-kontor sier at de kvier seg for å gi lange utdanningstiltak til personer som mottar tiltakspenger, fordi det vil binde opp kontorets tiltaksmidler i lang tid. Krav om aktivitet i ulike stønadsordninger kan på denne måten tenkes å dra i retning av bruk av rimeligere tiltak, for å ha meningsfylt aktivitet å tilby større grupper av mottakere. Samtidig vil aktivitet ha en verdi i seg selv i mange tilfeller, blant annet for å unngå passive stønadsmottakere.

Sysselsettingsutvalget mener det bør føres en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, hvor flere får tett oppfølging og rammene for bruk av arbeidsmarkedstiltak økes. Tettere oppfølging og mer bruk av arbeidsmarkedstiltak vil kreve økte ressurser til NAV. Bruken av arbeidsmarkedstiltak må tilpasses konjunktursitasjonen.

Flere grupper enn i dag bør vurderes for arbeidsmarkedstiltak, for eksempel sykmeldte med små muligheter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver og personer på arbeidsavklaringspenger som er under medisinsk behandling som kan kombineres med annen aktivitet. Et bedre samarbeid mellom NAV og helsemyndigheter vil også kunne hjelpe disse brukerne.

Økte krav til kompetanse, og et arbeidsliv hvor flere skal jobbe lengre, tilsier også at arbeidsmarkedspolitikken bør favne flere og i større grad enn i dag vektlegge kompetanse. Når hvert enkelt individ potensielt har flere år igjen i arbeidslivet, vil opplæring og aktiv arbeidsmarkedspolitikk også kunne gi høyere avkastning, fordi høstningsperioden blir lengre.

Sysselsettingsutvalget vil understreke at politikken må være kunnskapsbasert, og at NAV må bruke gode metoder for å spre kunnskapen ut til sine ansatte. Det bør jobbes videre med å utvikle profilerings- og targetingverktøy, og disse verktøyene må tas i bruk på en effektiv måte. Det er også viktig å satse på forskning på effekter av både arbeidsmarkedstiltak og oppfølging av NAVs brukere, slik at man har et best mulig kunnskapsgrunnlag. Det er fortsatt behov for mer kunnskap om hvilke tiltak som virker for hvem, hvilke rammebetingelser som må være til stede for at tiltaket skal ha effekt, og det trengs mer kost-nytte-analyser av arbeidsmarkedstiltak. Det er derfor viktig at NAV produserer og tilrettelegger data som muliggjør analyser og evalueringer av NAVs virkemiddelbruk. Ved innføring av ny metodikk i NAV bør man også søke samarbeid med forskere, slik at det gjøres på en måte som kan evalueres, og dermed gi lærdom som kan forbedre framtidig virkemiddelbruk.

6.3.4 Opplæring i regi av NAV

NAVs opplæringstiltak er et supplement til utdanningsmyndighetenes tilbud, og representerer en mulighet for å gi utsatte grupper som står utenfor arbeidslivet nødvendig formell kompetanse for å komme i arbeid.

Tilgangen til opplæring for NAVs brukere skjer i hovedsak gjennom to spor: Opplæring innvilget som arbeidsmarkedstiltak og opplæring finansiert gjennom regelverket for velferdsytelser. I tillegg vil den enkelte kunne finansiere opplæring på ordinær måte gjennom lånekassen eller ved bruk av egne midler.

Opplæring som arbeidsmarkedstiltak tildeles på grunnlag av en behovs- eller arbeidsevnevurdering hvor NAV-veileder avgjør på et skjønnsmessig grunnlag om tiltak er hensiktsmessig og nødvendig for å komme i arbeid. Det vil da være behovet for opplæring som avgjør om man får et arbeidsmarkedstiltak. De som deltar i tiltaket kan motta dagpenger eller arbeidsavklaringspenger om de har rett på det, eventuelt tiltakspenger om de ikke har noen annen ytelse. Innenfor rammebevilgningen til arbeidsmarkedstiltak skjer det en prioritering av hvem som skal tildeles tjenester og tiltaksplasser. Tiltaksplasser er et rasjonert gode. Mulighetene for opplæring vil være bestemt av den samlede bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak og tilgangen på fleksible og tilrettelagt opplæringsopplegg. Opplæring vil også kunne tilbys som tiltak i kvalifiseringsprogrammet, se nærmere omtale i kapittel 11.

I NOU 2019: 7 ble det poengtert at NAVs opplæringstiltak utgjør et supplement som bør gi flere av NAVs brukere nødvendig formell kompetanse for å komme i arbeid. Samtidig ble det understreket at det er viktig å holde fast ved utdanningsmyndighetenes ansvar for å tilby opplæring til personer som omfattes av opplæringsloven.

Det andre sporet er opplæring hvor livsopphold er finansiert gjennom regelverket for velferdsytelser, for eksempel at man kan ta utdanning mens man mottar dagpenger. Her vil opplæring være en aktivitet den enkelte selv kan velge, uten at det er innvilget som arbeidsmarkedstiltak. Livsoppholdskostnaden er her i utgangspunktet dekket, men den enkelte må selv bekoste kostnader knyttet til selve opplæringen.

NAVs opplæringstiltak

En styrking av opplæring innvilget som arbeidsmarkedstiltak kan komme alle arbeidssøkere som trenger formell kompetanse for å komme i arbeid, til gode. Tildelingen skjer da uten at det tas hensyn til eventuelle ytelsesrettigheter, men baserer seg på det individuelle behovet for opplæring.

Fra juli 2019 ble opplæringsmulighetene for NAVs brukere utvidet. For arbeidssøkere med mangelfulle formelle kvalifikasjoner som har vanskeligheter med å komme inn på arbeidsmarkedet, gir det nye regelverket muligheter for blant annet å ta opplæring som gir formell kompetanse innenfor fag- og yrkesopplæring. Det kan være yrkesopplæring som fører fram til fagskolekompetanse, fagbrev, praksisbrev eller kompetansebevis gjennom lærekandidatordningen. Innretningen av NAVs opplæringstilbud er begrunnet i et antatt framtidig behov for arbeidskraft med yrkesfaglig utdanning i norske virksomheter.

Endringen innebærer at målgruppen for lengre opplæringsløp gjennom NAV er blitt betydelig utvidet. Tidligere var opplæring med varighet over ett år betinget av at brukeren hadde nedsatt arbeidsevne, eller stod uten rettigheter etter opplærings- eller introduksjonsloven. Det er krav som nå er falt bort ved tildeling av opplæring opp til videregående nivå og fagskolenivå.

Målgruppen vil primært være voksne arbeidssøkere som har behov for å fullføre videregående opplæring for å etablere en varig tilknytning til arbeidslivet. Opplæringen kan ha en varighet på inntil tre år, med mulighet for ytterligere ett års forlengelse. Omleggingen innebærer at prioriterte grupper innenfor arbeidsmarkedspolitikken, som langtidsledige og innvandrere med lite utdanning, får tilgang til et bedre opplæringstilbud mens de mottar økonomiske ytelser som dagpenger eller tiltakspenger enn det de har hatt tidligere.

Endringene har ført til at ansvars- og oppgavefordelingen mellom arbeidsmarkedsmyndighetene og utdanningsmyndighetene ikke lenger er knyttet til hvem som har rettigheter etter opplæringsloven og introduksjonsloven. Det vil i større grad være opp til NAV selv å avgjøre på et skjønnsmessig grunnlag hvem som skal ha opplæring. Arbeidsdelingen vil imidlertid påvirkes og klargjøres gjennom samarbeidsavtaler NAV og fylkeskommunale utdanningsmyndigheter har inngått om fordeling av ansvar og utgifter innenfor videregående opplæring. Ansvarsdelingen vil videre påvirkes av at Kunnskapsdepartementet skal vurdere om fylkeskommunene kan få et utvidet og mer helhetlig ansvar for å tilrettelegge opplæringen for alle unge i alderen 16–24 år som ikke har tilstrekkelige forutsetninger for å følge et ordinært opplæringsløp (Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner). Sysselsettingsutvalget mener det er positivt om fylkeskommunens ansvar for unge forsterkes. Det kan også bidra til at færre unge dropper ut av skole og havner i NAV-systemet.

En opptrapping i bruken av opplæringstiltak innenfor fag- og yrkesopplæring forutsetter økte bevilgninger til arbeidsmarkedstiltak rettet mot utsatte grupper på arbeidsmarkedet. Opplæringen vil omfatte ledige både med og uten rettigheter til dagpenger. Ledige uten rett til dagpenger, eller som har brukt opp rettighetene sine, vil blant annet kunne få opplæring med tiltakspenger og eventuelt sosialhjelp.

Mulighetene for å ta høyere utdanning som arbeidsmarkedstiltak er i dagens regelverk begrenset til personer med nedsatt arbeidsevne som er over 22 år. Bruken av utdanningstiltaket er trappet kraftig ned de seneste årene, fra om lag 17 000 deltakere i 2009 til om lag 6 000 deltakere i 2019. Ved siden av at det er gjennomført regelverksendringer og endringer i finansieringssystemet for utdanningstiltaket som kan forklare nedgangen, har NAV valgt å prioritere flere kortvarige tiltak med rask utprøving i ordinært arbeidsliv.

Dersom man utvider målgruppen for høyere utdanning som tiltak til også å gjelde arbeidssøkere, vil det bety at NAV ut fra en behovs- og arbeidsevnevurdering avgjør den enkelte arbeidssøkers kvalifiseringsbehov, og innvilger type opplæring eller utdanning ut fra individuelle behov, og ikke ut fra om man tilhører gruppen av ledige eller personer med nedsatt arbeidsevne. Avgjørende for valget vil derimot være hva man trenger for å komme i arbeid.

En utvidelse av målgruppen vil gjøre alle typer av opplæring og utdanning i regi av NAV tilgjengelige for alle arbeidssøkere hvor det kan bidra til å gi innpass på arbeidsmarkedet. Det kan bidra til å forhindre at arbeidssøkere registreres med helseproblemer og nedsatt arbeidsevne fordi det gir tilgang til høyere utdanning. En slik utvidelse kan imidlertid gi økt press på NAVs veiledere om å gi høyere utdanning til arbeidssøkere, selv om det kanskje ikke er nødvendig. NAV må fortsatt prioritere når de skal innvilge arbeidsmarkedstiltak, og personer uten fullført videregående opplæring bør være prioritert.

Sysselsettingsutvalget foreslår at det innenfor en styrket bevilgning til arbeidsmarkedstiltak prioriteres å trappe opp bruken av opplæringstiltak, i tillegg til lønnstilskudd (jf. kapittel 7). Empiriske studier tyder på at disse arbeidsmarkedstiltakene er blant de mest effektive for å øke sysselsettingen. Videre foreslås et avgrenset forsøk med å endre målgruppen for høyere utdanning som tiltak til å omfatte både arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Det må vurderes hvilke kriterier og vilkår som skal ligge til grunn. Forsøket må evalueres, både for å se på hvordan bruken blir, eventuelle innlåsingseffekter og effekter på overgang til jobb.

Opplæring med velferdsytelser

Ulike velferdsytelser har ulike vilkår for å kunne ta utdanning mens man mottar ytelsen. Det har blant annet sammenheng med at formålene med ytelsene er forskjellige. Det betyr at den enkeltes behov for utdanning vil behandles forskjellig innenfor de ulike inntektssikringsordningene fordi ordningene har ulike formål, og ikke nødvendigvis fordi den enkeltes behov for utdanning er forskjellig.

Dette skaper et betydelig spenn i mulighetene til å ta opplæring mens man mottar velferdsytelser. Mens mottakere av arbeidsavklaringspenger og overgangsstønad kan innvilges relativt langvarige opplæringsløp gjennom at det stilles krav til aktivitet i stønadsperioden, har mulighetene vært mer begrenset for mottakere av dagpenger og sykepenger. Felles for utformingen av de eksisterende inntektssikringsordningene er imidlertid at utdanning ikke er et hovedformål med ytelsene.

Opplæring med dagpenger

Hovedregelen i dagpengeregelverket har vært at man ikke kan være under utdanning samtidig som man mottar dagpenger under arbeidsløshet. Begrunnelsen er at dagpenger har som formål å kompensere for tap av arbeidsinntekt mens man søker nytt arbeid, og det stilles krav om å være reell arbeidssøker. Det har imidlertid vært noen unntak, blant annet for utdanning som foregår utenfor normal arbeidstid.

Flere utvalg har de siste årene diskutert om mulighetene for å ta opplæring er for strenge, gitt de økte kravene til formell kompetanse i arbeidslivet (se blant annet NOU 2018: 13, NOU 2019: 7 og NOU 2019: 12). Koronakrisen har aktualisert dette ytterligere, ved at den har gitt høy ledighet, mange permitterte, og kan framskynde omstilling i flere bransjer. Det gjør at flere arbeidsledige og permitterte vil ha behov for å omstille seg.

Som et midlertidig tiltak i en situasjon med mange permitterte og ledige, innførte regjeringen fra 20. april 2020 en midlertidig ordning som åpner for å ta opplæring som den enkelte selv tar initiativet til, og samtidig beholde retten til dagpenger.

Studenter som mottar lån eller stipend fra Lånekassen er ikke med i ordningen. Den midlertidige ordningen er forlenget ut første halvår 2021. Arbeids- og sosialdepartementet sendte 16. desember 2020 et forslag til nytt regelverk for å ta opplæring og utdanning under dagpengeperioden ut på høring.

Sysselsettingsutvalget støtter at det blir bedre muligheter til å ta utdanning når man mottar dagpenger. Det er viktig at endringer på dette feltet evalueres, både for å se i hvor stor grad det gjør at flere arbeidsledige tar utdanning, hvem det gjelder, i hvor stor grad det gir innlåsingseffekter og hvordan det påvirker sannsynligheten for å komme i jobb. Sysselsettingsutvalget mener det er særlig viktig at arbeidsledige med lav og lite etterspurt kompetanse stimuleres til å ta mer utdanning. Det gjelder særlig voksne uten fullført videregående opplæring. Det bør også være noen tydelige avgrensinger og vilkår i det nye regelverket for å unngå at dagpenger blir et for attraktivt alternativ til Lånekassen. Blant annet er det viktig at intensjonen med dagpengeordningens krav til å være reell arbeidssøker etterleves, og at arbeidsledige er tilgjengelige for arbeidsmarkedet. En nedre aldersgrense kan også være en viktig avgrensing.

Etter- og videreutdanningsutvalget (NOU 2019: 12) påpeker at for å få et system som legger bedre til rette for livslang læring, må vi ha et opplæringstilbud som er mer fleksibelt. Blant annet er det behov for flere korte moduler og mer fleksible utdanningstilbud som det er mulig å kombinere med full jobb, for eksempel ved at det tilbys på kveldstid eller i helger, jf. avsnitt 6.3.5. Dersom det kommer på plass et system hvor det er større muligheter for å ta utdanning ved siden av full jobb, blir det også enklere å ta slike kurs mens man mottar dagpenger. Da kan krav til arbeidssøking og disponibilitet for arbeidsmarkedet gjennomføres med større realitet.

Opplæring med sykepenger

Hvor lenge man står utenfor arbeidslivet har betydning for sannsynligheten for å komme tilbake til arbeid. I NOU 2019: 7 ble det argumentert for at når det er behov for arbeidsrettede tiltak, bør disse settes inn så tidlig som mulig, og at NAV må tilføres tilstrekkelige ressurser for å igangsette de tiltakene som er nødvendige. Det ble også poengtert at det bør foretas en reell vurdering av om den sykmeldte kan vende tilbake til sitt tidligere arbeid ved de obligatoriske oppfølgingspunktene.

Bruken av arbeidsmarkedstiltak i sykepengeperioden har i dag et begrenset omfang. Det skyldes ikke primært regelverket for sykepenger, men at bruk av arbeidsmarkedstiltak i sykepengeperioden ikke har vært prioritert. Det vil derfor kreve økte ressurser om bruken av opplæringstiltak skal trappes opp i denne perioden.

Som ledd i IA-avtalen (2019–2022) er det iverksatt et forsøk med kompetansetiltak for sykmeldte. Et forprosjekt startet høsten 2019. Som for dagpengeforsøket, vil både utdanningseffektene, arbeidsmarkedseffektene og effektene på sykefraværet være usikre. Det tilsier derfor at bruken av opplæring i sykepengeperioden prøves ut gjennom et forsøk.

Målgruppen i forsøket er sykmeldte arbeidstakere med lange eller gjentatte sykefravær, der det antas at den sykmeldte har begrensede muligheter for å komme tilbake til sin nåværende arbeidsgiver. Hensikten er å prøve ut om bruk av opplæringstiltak i sykepengeperioden får sykmeldte raskere tilbake i arbeid, og bidrar til å forhindre varig avgang fra arbeidslivet.

Sysselsettingsutvalget mener det er viktig at det skjer en rask avklaring av om den sykmeldte trenger arbeidsrettet bistand for å komme tilbake i arbeid, når bedriftsinterne tiltak og tilrettelegging ikke fører fram. Det skal blant annet vurderes om den sykmeldte har behov for kompetansetiltak for å kunne kvalifiseres til annet arbeid. Tiltak vil ha større sjanse for å lykkes jo tidligere de gjennomføres etter at bistandsbehovet er avklart, siden risikoen for å falle varig ut av arbeidsmarkedet øker med lengden på fraværet.

6.3.5 Arbeidslivsdrevet kompetansebygging

Som påpekt i avsnitt 6.1, skjer det mye læring i arbeidslivet i tilknytning til det daglige arbeidet, ved opplæring og kurs i virksomheter eller på bransjenivå, og ved tilrettelagt etter- og videreutdanning for arbeidstakere. De som står utenfor arbeidslivet, går glipp av denne læringen.

I NOU 2019: 7 ble det påpekt at partene i arbeidslivet har et gjensidig ansvar for opplæringen i arbeidslivet. Partene må sørge for at kompetansen i arbeidsstokken oppfyller kravene på arbeidsplassen og i den enkelte stilling. Samtidig har myndighetene en viktig rolle, særlig for generell og grunnleggende kompetanse til befolkningen og for å fange opp dem som står utenfor arbeidslivet.

Det er ikke bare voksne med lite utdanning eller de som står utenfor arbeidslivet som har behov for kompetansebygging. Stadige omstillinger i arbeidslivet gjør at det er behov for kontinuerlig oppdatering og fornyelse av arbeidstakernes kompetanse, også blant de med mye utdanning fra før. Det vil bidra til at næringslivet er omstillings- og konkurransedyktig og at offentlig sektor kan levere gode tjenester. I mange yrker er det også krav om opplæring og jevnlig sertifisering for å kunne utøve yrket.

I et sysselsettingsperspektiv er det særlig viktig med opplæring til de gruppene som står i fare for å falle ut, eller har problemer med å komme inn i arbeidslivet på grunn av manglende kvalifikasjoner eller kompetanse. Det er ofte de gruppene som i minst grad deltar i opplæring, men hvor de samfunnsøkonomiske gevinstene av opplæring kan være særlig store. For å nå disse gruppene kan det være behov for informasjon og styrket bevissthet om behovet for kompetanseheving, særlig for dem som er lite motivert og som kan ha dårlige erfaringer fra tidligere skolegang.

Arbeidsgiver har etter arbeidsmiljøloven generell plikt til å sørge for at arbeidstakere får opplæring, øvelse og instruksjon som er nødvendig for å ivareta sikkerheten på arbeidsplassen. Arbeidsgiver har også en plikt til å gi tilstrekkelig informasjon og opplæring slik at arbeidstaker er i stand til å utføre arbeidet når det skjer endringer som berører arbeidstakers arbeidssituasjon. Selv om virksomhetene har ansvar for og insentiver til opplæring, kan kravene til ny kompetanse bli så omfattende at det ikke er nok.

Både arbeidsgivere og arbeidstakere har økonomiske insentiver til å satse på kompetanseoppbygging som bidrar til økt produktivitet i virksomheten. Men opplæring og kompetansebygging har også viktige positive eksterne virkninger utover det som arbeidstaker og arbeidsgiver mottar. Kompetansebygging som gjør en arbeidstaker mer produktiv kan også være fordelaktig for andre arbeidstakere, for eventuelle framtidige arbeidsgivere og for samfunnet som helhet, blant annet ved å redusere risikoen for at arbeidstakeren faller ut av arbeidsmarkedet.

Positive eksterne virkninger innebærer at den samfunnsøkonomiske gevinsten av kompetansebygging er større enn den bedrifts- eller privatøkonomiske, noe som innebærer at virksomhetene og individene normalt vil investere mindre i kompetanse enn det som er ønskelig for samfunnet. Det er et sterkt argument for offentlige eller kollektive ordninger som bidrar til kompetansebygging, særlig for arbeidstakere som har betydelig risiko for å falle ut av arbeidslivet. Derfor er det behov for å se nærmere på om vi har gode nok ordninger og systemer for å sikre tilstrekkelig kompetansebygging gjennom hele yrkeslivet.

Etter- og videreutdanningsutvalget har gjennomgått systemet for livslang læring, og argumenterer for at vi må gå fra et system der vi primært lærer først og jobber etterpå, til et system der vi lærer hele livet og jobber underveis. Som gjennomgangen i avsnitt 6.1 viser, er det allerede relativt høy deltakelse i livslang læring i bred forstand. Men det kan likevel være grunnlag for å øke omfanget av opplæring for voksne ytterligere, særlig for utsatte grupper.

Sysselsettingsutvalget vil peke på noen viktige hensyn som bør vektlegges ved utforming av det framtidige systemet for livslang læring, slik at arbeidskraften har nødvendig kompetanse og at utsatte grupper kan inkluderes i arbeidslivet framover. Det gjelder ansvarsfordelingen for kompetanseoppbyggingen, noen mål som bør oppnås for at etter- og videreutdanning skal bli mer relevant for arbeidslivet, og noen prinsipper for finansiering av livsopphold ved utdanningspermisjon. Mye av beskrivelsen bygger på Etter- og videreutdanningsutvalgets rapport.

Ansvarsfordelingen for kompetansebygging

Både myndighetene, arbeidsgivere og arbeidstakere har et stort ansvar for kompetansebygging. Aktørene tar også et stort ansvar, noe som har ført til høy deltakelse i opplæring blant voksne og i livslang læring i bred forstand i Norge, sammenlignet med mange andre land, se avsnitt 6.1.2.

Etter- og videreutdanningsutvalget mener at et system for å lære hele livet må være et spleiselag mellom staten, virksomheter og individer. Samtidig peker utvalget på at virksomhetenes og individenes innsats er helt sentral i et lære-hele-livet-perspektiv, se NOU 2019: 12.

Myndighetene bør ha et generelt ansvar for å tilby grunnopplæring, dvs. grunnskole og videregående opplæring, både til barn og til de voksne som trenger det. All utdanning i Norge utover obligatorisk utdanning er individenes egne valg. Grunnopplæringen tar sikte på å gi individene et nødvendig grunnlag, og bidrar til at den enkelte kan tilegne seg kompetanse gjennom hele livet.

Myndighetene tilbyr også høyere utdanning, som også kan benyttes som etter- og videreutdanning, sammen med flere private aktører. I tillegg har myndighetene et ansvar for å tilby utdanning og opplæring til utsatte grupper, for eksempel gjennom arbeidsmarkedstiltak til personer som står utenfor arbeidslivet, gjennom integreringstiltak til nyankomne innvandrere og gjennom tilskuddsordningen Kompetansepluss for å styrke basiskompetansen blant voksne.

Utover dette bidrar staten med livsopphold, i hovedsak gjennom Lånekassen, men også gjennom de mulighetene som finnes til å kombinere utdanning med mottak av velferdsytelser, jf. avsnitt 6.3.4. Dessuten sørger myndighetene for å etablere de generelle rammevilkårene som gjelder for kompetanseoppbygging, blant annet gjennom lover og regler, for eksempel arbeidsmiljølovens regler for utdanningspermisjon blant ansatte (se nærmere omtale under).

Arbeidsgivere har, som nevnt, generell plikt til å sørge for at arbeidstakere får nødvendig opplæring, men ikke en plikt til generell kompetanseheving. De kan pålegge arbeidstakere å delta i opplæring innenfor betalt arbeidstid, dersom det er nødvendig av sikkerhetshensyn eller for å kunne utføre arbeidsoppgavene på en tilfredsstillende måte. Kostnader til kompetanseutvikling som er nødvendig for å dekke bedriftens behov, er bedriftens ansvar.

Det enkelte individ bidrar ved å ta ansvar for egen kompetanse og utvikling, ved å yte nødvendig innsats i den opplæringen som skjer i arbeidstiden, og ved å bruke av sin fritid for den opplæringen som skjer utenfor arbeidstid. De som avstår fra inntektsgivende arbeid for å ta utdanning betaler også i form av tapt inntekt, og det kan også påløpe direkte utdanningskostnader i form av studieavgifter, læremateriell mv.

Sysselsettingsutvalget er enig med Etter- og videreutdanningsutvalget i at et system for å lære hele livet må være et spleiselag mellom staten, virksomheter og individer. Statens rolle er å finansiere utdanningstilbud helt eller delvis, og å bidra med livsopphold gjennom Lånekassen eller, i enkelte tilfeller, gjennom velferdsytelser, selv om det ikke må bli noe hovedspor. I tillegg bør det offentlige ta et særlig ansvar for utsatte grupper, særlig for de som står utenfor arbeidslivet og ikke tar del i den opplæringen som skjer der. Virksomhetene skal ha ansvar for den kompetanseutviklingen av egne ansatte som bygger på bedriftens nåværende og framtidige behov, og finansierer i hovedsak den ikke-formelle opplæringen. Det enkelte individ har også et ansvar for utvikling av egen kompetanse.

Mer arbeidslivsrelevant etter- og videreutdanning

For at etter- og videreutdanningstilbudet skal kunne brukes av norske virksomheter og arbeidstakere, må tilbudet være relevant og av god kvalitet. Det gjelder både med hensyn til det indre faglige innholdet og den ytre organiseringen.

Etter- og videreutdanningsutvalget peker på at virksomhetene har en viktig rolle i utviklingen av nye utdanninger og opplæringstilbud. Om man skal få til en arbeidslivsretting av tilbudet, mener Etter- og videreutdanningsutvalget at det er nødvendig at virksomheter har en rolle i prosessen, og at utdanninger utvikles i et samarbeid mellom tilbydere og etterspørrere (NOU 2019: 12). Virksomhetene vil i mange tilfeller kunne identifisere sine behov bedre og raskere enn opplæringsinstitusjonene, og bør derfor involveres i utviklingen av det arbeidslivsrettede opplæringstilbudet.

Når det gjelder den ytre organiseringen, så må tilbudet være tilrettelagt for voksne, og kunne kombineres med andre aktiviteter. I motsetning til barn og unge, som har utdanning som sin hovedaktivitet, vil mange voksne ønske å kombinere utdanning og opplæring med andre aktiviteter. Det er særlig viktig at opplæringen rettet mot voksne kan kombineres med arbeid, siden de fleste voksne er i arbeid. Opplæring må også kunne kombineres med omsorgsoppgaver, arbeidssøking mv.

For å legge til rette for læring hele livet, er det av stor betydning at opplæringstilbudet er fleksibelt både i tid og rom. Det innebærer at opplæringen tilbys når behovet oppstår, og består av korte moduler som eventuelt kan settes sammen til lengre enheter. Videre at opplæringen kan tilbys på kvelder og i helger, eller består av konsentrerte samlinger og ikke bare forutsetter deltakelse i arbeidstiden. Det er også nødvendig at opplæringen i størst mulig grad kan tilbys lokalt der folk arbeider eller bor, eventuelt er nettbasert, og kan tilbys på arbeidsplassene når det er praktisk eller nødvendig.

Nettbasert opplæring er i sin natur fleksibelt, siden bruken og tilgjengeligheten kan tilpasses både i rom, tid og tempo. Utbredelsen av nettbasert opplæring har fått et kraftig oppsving under koronapandemien, noe som gjør at vi nå vinner nye erfaringer med slike verktøy. Det kan bidra til raskere tilpasning til digital og nettbasert læring enn det som ellers ville skjedd. Det kan imidlertid være en terskel knyttet til nettbasert opplæring som gjør at det kan ekskludere voksne med et svært lavt kompetansenivå (Billington m.fl. 2017). Det er derfor ikke sikkert at det passer for alle utsatte grupper som har problemer med å komme inn i arbeidslivet, men bør kunne utnyttes som del av mer arbeidslivsrelevant opplæring.

Som Etter- og videreutdanningsutvalget påpeker, er det flere aspekter som er sentrale for at opplæringen skal være relevant for arbeidslivet, svare på næringslivets behov og kunne bli tatt i bruk av arbeidstakerne. Det handler om:

• Innhold: Om tilbudet tematisk dekker etterspørselen og behovene for virksomhetene.

• Hurtighet: Om tiden utdanningsinstitusjonene bruker på å få på plass tilbud, og at de svarer raskt nok på etterspørselen.

• Lokasjon: Om tilbudet er tilgjengelig der det er etterspørsel.

• Volum: Om etterspørselen er stor nok til at tilbudet kan etableres.

Etter- og videreutdanningsutvalget foreslår å opprette et program for arbeidslivsrettet kompetansebygging for blant annet å skape en arena for tettere samarbeid mellom tilbyder og etterspørrer av kompetansetilbud. Det vil være behov for varige strukturelle endringer for å løse de utfordringene som her påpekes, slik Etter- og videreutdanningsutvalget også foreslår på flere områder (NOU 2019: 12). Regjeringen har etablert Kompetanseprogrammet, som er en oppfølging av anbefalinger fra Etter- og videreutdanningsutvalget, se boks 6.7. En del av dette programmet består av treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling, hvor målet er å utvikle fleksible utdanningstilbud med høy grad av arbeidslivsrelevans.

Sysselsettingsutvalget mener at arbeidslivets parter bør være med å utvikle tilbudet av etter- og videreutdanning, sammen med tilbyderne, dvs. utdannings- og opplæringsinstitusjonene, for å bidra til at utdanning og opplæring tar hensyn til arbeidslivets behov. Det er derfor viktig med treparts bransjeprogrammer, som i Kompetanseprogrammet. Da kan man også ta hensyn til ulike behov i de ulike bransjene.

Bransjeprogrammene skal innrettes slik at de også treffer ledige og permitterte, og hvis det lykkes kan bransjeprogrammene bidra til å avlaste NAV-systemet. Det vil være behov for målrettet informasjon både om tilbudet og behovet for kompetanseheving for å informere og motivere disse gruppene.

Slike bransjeprogrammer bør videreutvikles, og det må også åpnes for å utvikle andre modeller for samarbeid om kompetansekartlegging og utvikling av relevante tilbud som treffer behov. Opplæringstilbudet for voksne må være fleksibelt, slik at det kan kombineres med arbeid, arbeidssøking og eventuelle omsorgsoppgaver.

Bedre system for vurdering av realkompetanse og bedre forståelse av hvordan kompetanse bygges i arbeidslivet

Mye læring i arbeidslivet skjer i tilknytning til det daglige arbeidet, se avsnitt 6.1. Arbeidstakere kan på denne måten opparbeide seg en realkompetanse som er høyere enn det den formelle kompetansen tilsier.

Det er flere grunner til at det er behov for å dokumentere og synliggjøre denne kompetansen. Realkompetanse kan brukes til opptak til – og eventuell avkortning av – utdanning, og dermed bidra til at flere får tilgang til opplæring. Bedre dokumentasjon av realkompetanse kan også stimulere til mer uformell læring i arbeidslivet, siden avkastningen av læringen kan øke når den blir dokumentert. Dokumentasjon av realkompetanse kan videre bidra til mer effektiv utnyttelse av kompetansen i arbeidsmarkedet. Særlig kan det gjelde for innvandrere, som kan ha problemer med å dokumentere formelle kvalifikasjoner fra utlandet. Det kan dermed bidra til å styrke innvandreres muligheter i arbeidsmarkedet. Vurdering av realkompetanse kan også bidra til økt mobilitet og fleksibilitet i arbeidsmarkedet, ved å styrke arbeidstakeres muligheter og posisjon i arbeidsmarkedet og gjøre det enklere for arbeidsgiver å vurdere ulike arbeidssøkeres kompetanse ved nyansettelser.

Det har imidlertid vært pekt på fra flere hold at vi mangler et godt system for å vurdere realkompetanse i Norge, se avsnitt 6.1. Etter- og videreutdanningsutvalget hevder at feltet bærer preg av å være fragmentert og underutviklet (NOU 2019: 12). NIFU peker i en evaluering av realkompetansevurdering på at det har vært en positiv utvikling på noen områder i arbeidslivet de siste årene (Olsen m.fl. 2018). Men til tross for positiv utvikling på noen områder, er det også mange utfordringer som tyder på at det er en lang vei å gå før vi har et system for dokumentasjon og vurdering av realkompetanse i arbeidslivet som i vesentlig grad bidrar til en god utnyttelse av all kompetanse som finnes i befolkningen. Etter- og videreutdanningsutvalget foreslår at det settes i gang et langsiktig arbeid for å etablere en mer helhetlig praksis for realkompetansevurderinger for opptak til studier og avkortning av studieløp ved norske universiteter, høyskoler, fagskoler og videregående skoler.

Et annet viktig element i et system for realkompetansevurdering er å få bedre kunnskap om hvilken kompetanse som bygges opp i arbeidslivet, slik at denne kompetansen kan forstås både i andre deler av arbeidslivet og i det formelle utdanningssystemet. Ideelt sett vil en slik metode kunne bygge bro mellom standarder i utdanningssystemet og kompetansestandarder i arbeidslivet, og bidra til at det utvikles kompetansestandarder i arbeidslivet som forstås og anerkjennes i det formelle utdanningssystemet og mellom ulike aktører i arbeidslivet. Det kan også bidra til at det kan utvikles konkrete verktøy for kompetanseutvikling i arbeidslivet som ledere og virksomheter kan benytte seg av.

Som en del av Nasjonal Kompetansepolitisk Strategi 2017–2021, har Virke i samarbeid med YS, LO og NHO utviklet en modell og metode for realkompetansevurdering, med navnet Balansekunst, se Skjerve og Simeou (2018). Den er benyttet til å lage kompetansestandarder for roller i arbeidslivet, og til å beskrive individuell kompetanse fra tidligere arbeidserfaring, se Skjerve (2020).

Sysselsettingsutvalget mener det bør etableres et bedre system for vurdering av realkompetanse for at arbeidstakere skal få lettere og bedre tilgang på opplæring, og for at arbeidskraften skal allokeres bedre. I tillegg kan det styrke innvandrernes muligheter i arbeidsmarkedet. Utvalget har ikke hatt mulighet til å vurdere hvordan dette skal gjøres i detalj. Det vil være naturlig å følge opp dette i den videre oppfølgingen av Etter- og videreutdanningsutvalget (NOU 2019: 12) og Meld. St. 14 (2019–2020) som har varslet en gjennomgang av dette feltet. Fra et sysselsettingssynspunkt er det særlig realkompetanse som kan bidra til at flere får gjennomført videregående opplæring eller får dokumentert kompetanse på faglært nivå, og som kan bidra til å styrke utsatte grupper i arbeidslivet, som har betydning. I denne sammenhengen er det også behov for å få mer kunnskap og bedre forståelse for hvordan kompetanse bygges opp og hvilken kompetanse som bygges i de ulike delene av arbeidslivet.

Finansiering av livsopphold ved utdanningspermisjon

En arbeidstaker som har vært i arbeidslivet i minst tre år og som har vært ansatt hos arbeidsgiveren de siste to årene, har etter arbeidsmiljøloven rett til hel eller delvis permisjon i inntil tre år for å delta i organiserte utdanningstilbud. Formålet med bestemmelsen er å møte behovet for økt kompetanse og omstilling i arbeidslivet. Denne retten kom som et resultat av Kompetansereformen i 2001 (St.meld. nr. 42 (1997–98)).

Rett til permisjon krever at utdanningen er yrkesrelatert, men det er ikke et krav at utdanningen har relevans for den stillingen det søkes permisjon fra. Kravet om yrkesrelevans gjelder ikke utdanning på grunnskole eller videregående opplæringsnivå. Permisjon kan ikke kreves når det vil være til hinder for arbeidsgivers forsvarlige planlegging av drift og personaldisponeringer.

Loven gir rett til fri fra arbeidet, men den gir ikke krav på lønn under permisjonen. Arbeidstaker kan søke Statens lånekasse for utdanning om stipend og lån. Noen tariffavtaler kan gi arbeidstakeren rett eller mulighet til lønn under utdanning, helt eller delvis. En generell regel som synes å gjelde i arbeidslivet er at dersom utdanningen er i tråd med bedriftens behov, skal den dekkes av den enkeltes bedrift (NOU 2019: 12). Fafo finner at det både i offentlig sektor og privat næringsliv finnes flere fond og andre støtteordninger til etter- og videreutdanning (Olberg m.fl. 2017; Seip 2018).

I Lærevilkårsmonitoren 2020, som er en årlig tilleggsundersøkelse til arbeidskraftundersøkelsen i 1. kvartal, er bruken av utdanningspermisjon kartlagt for første gang. Foreløpig upubliserte tall viser at én prosent av befolkningen mellom 22 og 59 år oppgir at de i løpet av det siste året hadde benyttet seg av retten til ulønnet utdanningspermisjon. Av alle voksne som har tatt formell utdanning, hadde 6 prosent tatt utdanningspermisjon. Det utgjør 26 000 personer. Utvalget kjenner ikke til at ordningen har vært evaluert.

NIFU har undersøkt hvor stor andel av lønnskostnadene ved kompetanseinvesteringer i norsk arbeidsliv som er dekket av arbeidsgiver og arbeidstaker. Dette gjelder opplæring som sysselsatte deltar i generelt, og er ikke spesielt rettet mot utdanning som er tatt under utdanningspermisjon. De finner at arbeidstakerne i gjennomsnitt dekker 85 prosent av lønnskostnadene ved formell utdanning, mens arbeidsgiverne dekker 87 prosent av lønnskostnadene når det er snakk om ikke-formell opplæring som kurs og seminarer (Børing og Skule 2013).

Det er stor variasjon mellom ulike land når det gjelder muligheter til utdanningspermisjon, hvordan det er regulert og støtten til livsopphold for den enkelte. Både Livsoppholdsutvalget og Etter- og videreutdanningsutvalget beskriver ordninger i andre land, se NOU 2018: 13 og NOU 2019: 12. I Danmark er for eksempel regler for utdanningspermisjon bestemt i overenskomster mellom partene i arbeidslivet, i tråd med at mye annet på arbeidslivsområdet også er partsregulert der. Finansiering skjer blant annet ved avsetningen til fond der både staten og partene bidrar.

Spørsmålet om finansiering av livsopphold ved utdanning har kommet opp i flere sammenhenger og blitt vurdert av flere utvalg. Det er naturlig, ettersom den største kostnaden ved utdanning vanligvis er den tiden det tar. For arbeidstakeren vil utdanningspermisjon uten lønn eller annen økonomisk støtte innebære en betydelig kostnad. For arbeidsgiveren kan permisjonen innebære tapt produksjon, men samtidig også reduserte lønnskostnader dersom permisjonen er uten lønn. Mulighet for permisjon med lønn vil gjøre utdanningspermisjon mer attraktivt for arbeidstaker, noe som kan innebære mer bruk av permisjon og større produksjonstap for arbeidsgiver. Det har vært bred enighet om at det er et behov for utdanningspermisjon, men vanskeligere å bli enige om egnede finansieringsordninger for livsopphold under utdanningspermisjon.

NOU 2001: 25 Støtte til livsopphold ved utdanningspermisjon hadde som mandat å utrede modeller for finansiering av livsopphold ved utdanningspermisjon gjeldende for hele arbeidslivet. Det partssammensatte utvalget klarte ikke å samle seg om å anbefale en konkret modell. Det viste seg vanskelig å komme fram til en generell finansieringsordning som både var fleksibel, enkel å administrere og som samtidig var målrettet. Utvalget gikk imidlertid inn for bedre finansieringsmuligheter gjennom Lånekassen for voksne som mangler videregående opplæring.

NOU 2018: 13 Voksne i grunnskole og videregående opplæring (Livsoppholdsutvalget) hadde som mandat å utrede modeller og løsninger for inntektssikring, slik at flere voksne kan ta opplæring på grunnskole og videregående nivå. Utvalget foreslo et forsøk med lønnsrefusjon ved utdanningspermisjon som benyttes til videregående opplæring. Utvalget understreket at siden både utdannings- og arbeidsmarkedseffektene er usikre, bør konsekvenser kartlegges gjennom forsøk før samfunnet satser på et slikt tiltak i stor skala. Forslaget til Livsoppholdsutvalget må ses i sammenheng med utvalgets øvrige forslag for å bedre finansieringen av livsopphold for voksne som tar grunnskole og videregående opplæring, herunder bedring av Lånekassens betingelser, en ny kommunal grunnskolestønad til voksne i grunnskoleopplæring, og forsøk med økte muligheter for å kunne kombinere dagpenger med grunnopplæring.

NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling (Etter- og videreutdanningsutvalget) hadde blant annet som mandat å se på om rammebetingelsene for investering i ny kompetanse er tilstrekkelig gode. Utvalget foreslår utprøving av både lønnsrefusjon og støtte til studieavgift, for å få ny kunnskap om i hvilken grad kostnader er en reell barriere for deltakelse. Utvalget foreslår også en rekke endringer for at Lånekassen skal være bedre egnet til å støtte livslang læring, og større muligheter for å kombinere sykepenger og dagpenger med utdanning. Samtidig peker utvalget på at det er svært usikkert hvor mye deltakelsen vil øke ved å innføre kostbare ordninger som gir støtte til arbeidsgivere eller individer. Utvalget valgte derfor å ikke gå inn for å opprette nye, brede ordninger for å stimulere etterspørselssiden, utover forslag til endringer i Lånekassen.

Sysselsettingsutvalget vil peke på at den offentlige støtten til livsopphold under utdanning i utgangspunktet bør skje gjennom Lånekassen. En styrking av Lånekassens betingelser for støtte til livslang læring vil komme alle voksne til gode, ikke bare dem som er i jobb. Det vil derfor også være en støtte til utsatte grupper, og vil kunne redusere noen av barrierene for utdanning for de som står utenfor arbeidslivet. Utvalget støtter derfor retningen i Livsoppholdsutvalget og Etter- og videreutdanningsutvalget, som ønsker å styrke Lånekassens vilkår for voksne som er i utdanning. Fra et sysselsettingsperspektiv er det spesielt viktig å styrke voksnes muligheter til å gjennomføre videregående opplæring.

Hvilke vilkår som skal gjelde for at arbeidstaker skal motta lønn under en utdanningspermisjon, er i utgangspunktet et forhold som avtales mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Fordi det er positive eksterne virkninger, kan det også være aktuelt med støtte fra det offentlige eller kollektive ordninger. Livsoppholdsutvalget (NOU 2018: 13) og Etter- og videreutdanningsutvalget (NOU 2019: 12) har foreslått avgrensede forsøk med lønnsrefusjon fra det offentlige, både for å undersøke om det vil øke bruken av utdanningspermisjon, og for å undersøke effekten i arbeidsmarkedet. Forsøk på dette området kan være fornuftig, særlig for å fremme voksnes muligheter til å fullføre videregående opplæring.

Sysselsettingsutvalget støtter at det prøves ut en ordning med lønnsrefusjon ved utdanningspermisjon for voksne som er i videregående opplæring. Den videre utformingen av rammene for et slikt forsøk bør gjøres i oppfølgingen av Livsoppholdsutvalgets rapport. Det kan for eksempel gjøres innenfor rammene av Kompetanseprogrammet, som har utprøving av insentivordninger for livslang læring som et eget programområde, se boks 6.7. Eventuell videreføring av en slik ordning i stor skala forutsetter at utdanningseffektene og arbeidsmarkedseffektene er verdt kostnadene.

Det bør også gjennomføres en evaluering av dagens utdanningspermisjon, både for å finne ut hvordan utdanningspermisjonen er finansiert og hvilke effekter utdanningen synes å ha for deltakernes etterfølgende arbeidsmarkedskarrierer.

6.4 Oppsummering av utvalgets forslag

Flere analyser tyder på at kravene til kompetanse i arbeidslivet øker, og at det over tid har blitt større forskjell mellom de med og uten fullført videregående opplæring sine muligheter på arbeidsmarkedet. Mange av de som står uten jobb har lav kompetanse, og disse går også glipp av læringen som skjer i arbeidslivet. En utvikling med større kompetansekrav og sterkere skille mellom de som står utenfor og de som er innenfor arbeidsmarkedet, setter også større krav til både arbeidsmarkedspolitikken, kompetanse- og utdanningspolitikken. I tillegg er det blitt flere brukere med sammensatte behov, noe som setter økte krav til godt samarbeid mellom NAV, helse- og utdanningsmyndighetene.

Flere må fullføre videregående opplæring, særlig innenfor yrkesfaglige studieretninger. Det bør satses på en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, med økt bruk av arbeidsmarkedstiltak og hvor NAV gis ressurser til å drive tettere oppfølging av sine brukere. Samtidig er det viktig at NAV bruker tiltak som har god effekt. Derfor er det også viktig at det forskes mer på effekter av arbeidsmarkedstiltak, og at NAV bruker denne kunnskapen.

Et arbeidsliv i endring, hvor det samtidig er viktig at flere jobber lenger, gjør også at gode ordninger for etter- og videreutdanning blir viktigere. Samtidig viser forskning så langt varierende effekter av etter- og videreutdanning for voksne, noe som illustrerer at dette må kombineres med annen politikk for å øke sysselsettingen. Bedre systemer for realkompetansevurdering og karriereveiledning kan bidra til bedre utnyttelse av arbeidskraften.

Oppsummering av Sysselsettingsutvalgets forslag i dette kapitlet:

Mismatchproblemer på arbeidsmarkedet

Det er vedvarende problemer med mismatch på det norske arbeidsmarkedet, særlig i noen yrkesgrupper. Sysselsettingsutvalget foreslår:

• Utdanningskapasiteten bør økes for yrker hvor det er vedvarende mangel på arbeidskraft. For mer kortsiktig mangel som oppstår i noen regioner, bør man vurdere om kapasiteten til opplæring og etter- og videreutdanning bør styrkes. Omskolering gjennom utdanning eller ulike opplæringstiltak for arbeidsledige kan bidra til å minske denne typen mismatch i arbeidsmarkedet.

Økt satsing på oppfølging og arbeidsmarkedstiltak

Sysselsettingsutvalget er opptatt av at det føres en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, hvor flere får tett oppfølging og tilbud om arbeidsmarkedstiltak enn det som er tilfellet i dag. Sysselsettingsutvalget foreslår:

• NAV gis mer ressurser for å drive tettere oppfølging.

• Øke bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak.

• Innenfor en styrket bevilgning til arbeidsmarkedstiltak bør det prioriteres å trappe opp bruken av opplæringstiltak og lønnstilskudd.

• Flere grupper enn i dag bør vurderes for arbeidsmarkedstiltak, for eksempel sykmeldte med små muligheter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver og personer på arbeidsavklaringspenger som er under medisinsk behandling som kan kombineres med annen aktivitet.

• Et avgrenset forsøk med å endre målgruppen som kan få tilbud om høyere utdanning som tiltak til å inkludere arbeidsledige personer i tillegg til personer med nedsatt arbeidsevne.

• Utvikle profileringsverktøy i NAV, som kan bidra til mer effektiv oppfølging og bruk av arbeidsmarkedstiltak tilpasset individuelle behov. Det er viktig å få løst rettsgrunnlaget for profilering, slik at NAV kan bruke slike verktøy for å bedre sin oppfølging. Eventuelle juridiske hindringer som vanskeliggjør at NAV kan sammenstille data fra ulike etater og eksterne kilder bør også løses.

• Fortsette arbeidet med å systematisere og gi et helhetlig og profesjonelt tilbud om karriereveiledning til hele befolkningen. Det kan bidra til et mer effektivt arbeidsmarked, ved at karrierevalg knyttes bedre mot arbeidslivets behov.

Gjennomføring i videregående opplæring

Å øke gjennomføringen i videregående opplæring er viktig i et sysselsettingsperspektiv. Sysselsettingsutvalget går ikke detaljert inn i utdanningspolitikken, men mener at:

• For mange kommer ut av grunnskolen uten det faglige grunnlaget man behøver for å fullføre videregående opplæring. Tidlig innsats og bedre læring i grunnskolen er derfor viktig. Styrking av praktiske ferdigheter bør være en del av dette. Å styrke yrkesfagene hele veien til høyere yrkesfaglig utdanning kan også gjøre disse fagene mer attraktive, og bidra til bedre gjennomføring.

• Utvalget støtter forslagene fra Liedutvalget om å endre dagens rett til tre år i videregående opplæring til å bli en rett til å fullføre videregående opplæring, at elever som ikke har et godt nok faglig nivå fra ungdomsskolen skal få innføringsfag i norsk, engelsk og matematikk i videregående opplæring, og at man må styrke programfagene, programrette fellesfagene og tydeliggjøre formålet med yrkesfaglig fordypning.

• Det er nødvendig å se nærmere på hvordan dimensjoneringen av utdanningstilbudet på videregående fungerer i dag. Innføring av opsjonsavtaler mellom fylkeskommune og lærebedrifter som tallfester forventet inntak av lærlinger i hvert lærefag, slik Liedutvalget foreslår, bør vurderes.

• Tilgangen på læreplasser må øke, slik at flere kan fullføre videregående opplæring. Erfaringene med «Samfunnskontrakt for flere læreplasser» som utløper i 2021 bør analyseres og danne grunnlag for å vurdere nye tiltak for å øke antallet læreplasser.

• Lærlingtilskuddet bør endres slik at det gis høyere sats for lærlinger som ikke har et fagbrev fra før, uavhengig av alder.

• Se på tiltak for å bedre matchingprosessen slik at elever som skal ha lærlingplass og bedrifter som trenger lærlinger i større grad finner hverandre.

• Vurdere å øke bevilgningen til tilskuddsordningen for lærlinger med særskilte behov, eventuelt også vurdere andre støtteordninger som i større grad kan sikre at elever med særskilte behov får læreplass og mulighet til å fullføre fagopplæringen.

• Praksisbrev og lærekandidatordningen framstår som gode alternativer når det er lite realistisk å fullføre ordinær videregående utdanning, og bruken av disse bør derfor utvides. Det er viktig at ordningene brukes for de riktige målgruppene, og forbeholdes de som ordningene er ment å skulle ivareta. Det kan være et behov for å gi klarere nasjonale kriterier for hvem som skal få tilbud om å bruke lærekandidatordningen, slik at den fylkeskommunale praksisen blir mer enhetlig. Ordningene bør fortsatt ikke være søkbare, og god veiledning er viktig for å veilede unge inn i riktig ordning. Ordningene bør evalueres.

Bedre finansieringsordninger

Finansieringsordninger bør forbedres for å stimulere arbeidstakere og arbeidsgivere til å investere i opplæring som styrker mulighetene for varig tilknytning til arbeidslivet. Fra et sysselsettingsperspektiv er det særlig støtten til utsatte grupper og de som er utenfor arbeidslivet og ikke deltar i den kompetanseoppbyggingen som skjer der, som bør styrkes. I tillegg bør voksnes muligheter til å ta videregående opplæring styrkes. Sysselsettingsutvalget foreslår:

• Styrking av voksnes muligheter til å finansiere opplæring gjennom Lånekassen, særlig til å kunne fullføre videregående opplæring.

• Bedre muligheter til å ta utdanning når man mottar dagpenger. Evaluere hvordan endringer i regelverket for å kombinere dagpenger og utdanning slår ut. Det er særlig viktig at arbeidsledige med lav og lite etterspurt kompetanse stimuleres til å ta mer utdanning. Det gjelder særlig personer uten fullført videregående opplæring. Det bør være noen tydelige avgrensinger og vilkår i det nye regelverket for å unngå at dagpenger blir et for attraktivt alternativ til Lånekassen. Blant annet er det viktig at intensjonen med dagpengeordningens krav til å være reell arbeidssøker etterleves, og at arbeidsledige er tilgjengelige for arbeidsmarkedet. En nedre aldersgrense kan også være en viktig avgrensing.

• Forsøk med lønnsrefusjon for arbeidstakere i utdanningspermisjon som er i videregående opplæring.

Økte muligheter til opplæring gjennom arbeidsmarkedstiltak (se over) vil også bidra til at flere voksne får dekket livsopphold ved utdanning.

Arbeidslivsdrevet kompetanse

For at etter- og videreutdanningstilbudet skal kunne brukes av norske virksomheter og arbeidstakere, må tilbudet være både relevant og godt. Det gjelder både det faglige innholdet og den ytre organiseringen. Sysselsettingsutvalget foreslår:

• Arbeidslivets parter må være med å utvikle tilbudet av etter- og videreutdanning sammen med tilbyderne, dvs. utdannings- og opplæringsinstitusjonene, for å bidra til at utdanning og opplæring tar hensyn til arbeidslivets behov. Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling bør derfor videreutvikles, og det må legges til rette for å utvikle flere modeller.

• Opplæringstilbudet for voksne må være fleksibelt, slik at det kan kombineres med arbeid, arbeidssøking og eventuelle omsorgsoppgaver.

• Det bør etableres et bedre system for vurdering av realkompetanse, for at arbeidstakere skal få lettere og bedre tilgang til opplæring, og for at arbeidskraften skal allokeres bedre.

Behov for mer kunnskap

Det brukes store midler på utdanning og opplæring av voksne, både i utdanningssystemet, i regi av NAV og i arbeidslivet. Eksisterende kunnskap om gjennomføring og effekter er imidlertid mangelfull:

• Det er behov for mer kunnskap om effekter av arbeidsmarkedstiltak, blant annet hvilke tiltak som virker for hvem og hvilke rammebetingelser som må være på plass for at de skal virke. Det er også behov for kost-nytte analyser.

• Det er behov for mer forskning som beskriver effekter av voksenopplæringstiltak for individer og virksomheter. Det er også behov for mer forskning som fanger opp kost-nytte betraktninger på dette området.

• Det bør legges til rette for mer systematiske utprøvinger med mål om å få testet nye ideer og tiltak som gir grunnlag for kunnskapsbasert politikkutvikling.

• Dagens utdanningspermisjon bør evalueres for å undersøke hvordan utdanningspermisjonen er finansiert, og hvilke effekter utdanningen synes å ha for deltakernes etterfølgende arbeidsmarkedskarrierer.

• Mer generelt er det behov for mer kunnskap om hvordan læring skjer og hvilken kompetanse som bygges i ulike deler av arbeidslivet. Det kan blant annet bidra til at det kan utvikles konkrete verktøy for kompetanseutvikling i arbeidslivet som ledere og virksomheter kan benytte seg av.