1 Perspektiver og oppsummering

1.1 Utvalgets perspektiver på smittevern, økonomisk politikk og krisehåndtering

En verdensomspennende krise

Ordet krise har ingen eksakt økonomisk betydning, men er avledet av det greske krisis som kan oversettes med plutselig forandring, avgjørende vending eller skjebnesvanger forstyrrelse. Et spesielt trekk ved krisen vi er inne i nå, er at viruset har rammet hele verden på kort tid. Det gjør at effektene i Norge forsterkes utenfra og at de nasjonale tiltakene må tilpasses forløp og tiltak i andre land. Felles skjebne har bidratt til rask og kraftfull mobilisering for å utvikle og produsere vaksiner mot viruset. Likevel måtte en hel verden brått omstille seg for å møte utfordringer vi ikke hadde opplevd på over hundre år.

Krisen og tiltakene vi har brukt, har vært særegne for vår tid. Smitten spredte seg raskere enn i tidligere epidemier fordi vi har mer samkvem enn før. Land som enklere kunne isolere seg fra omverdenen fysisk, kunne kombinere effektivt smittevern med sterk grensekontroll. Samtidig kunne vi møte krisen med mer medisinsk kompetanse og større ressurser i helsevesenet enn før. Vi kunne kompensere deler av nedstengingen med fleksibilitet og omstilling. Arbeidsoppgaver er i stor utstrekning utført fra hjemmekontor, og besøk i fysisk butikk er i noen grad erstattet av netthandel – dette og mer til er muliggjort gjennom teknologiske løsninger utbredt først etter årtusenskiftet.

Krisen er medisinsk, økonomisk og sosial

Måten krisen har vært møtt på, med smittevernstiltak som medførte blant annet omfattende reiserestriksjoner og nedstenginger av hele bransjer, har ingen klare historiske paralleller. Myndighetene hadde derfor ingen erfaringer med å forutsi hvilke konsekvenser tiltakene ville få. I 2006 utarbeidet Europakommisjonen en rapport for å belyse mulige makroøkonomiske konsekvenser av en pandemi (Europakommisjonen, 2006). I rapporten avledes det makroøkonomiske tapet direkte av sykefravær og død i den yrkesaktive befolkningen. Rapporten legger i et basisforløp til grunn en dødelighet på 7,5 dødsfall per tusen. Vesentlig mer enn covid-19, som så langt har krevd om lag ett dødsfall per tusen (ECDC, 2021). Rapporten konkluderer med at en eventuell pandemi neppe utgjør en alvorlig trussel i makroøkonomien. Rapporten står i sterk kontrast til utslagene av koronakrisen, som i EU ligger an til å redusere BNP med om lag 6,3 pst. i 2020 (Europakommisjonen, 2021).

Rapporten fra 2006 om de mulige økonomiske effektene av en pandemi er bare ett eksempel på at forestillingene om konsekvensene av en pandemi ikke har vært treffsikre. I oktober 2019 offentliggjorde et internasjonalt anerkjent forskerteam rapporten «2019 Global Health Security Index», som vurderte hvordan verdens land var rustet for å kunne møte en pandemi. De to landene som kom best ut i vurderingen, var USA og Storbritannia. Vurderingen synliggjør at prediksjon om fremtiden er vanskelig. I tillegg til beredskap for nye kriser, kreves rask læring, og vilje og evne til å omsette læringen i praksis.

Et uvanlig dilemma i den økonomiske politikken

For å redusere smittespredningen har det vært nødvendig å redusere eller stenge ned aktiviteter i perioder med høyt og økende smittetrykk. Tiltak for å begrense spredning av smitte er kjent også fra tidligere epidemier, men omfanget og planmessigheten av myndighetstiltakene har overgått det en har erfaring med. Det springende spørsmål har vært hvilke prinsipper som bør legges til grunn for prioriteringen mellom aktiviteter.

Allerede tidlig i pandemien ble det igangsatt vurderinger av både krisen og tiltakene myndighetene tok i bruk. En gruppe ledet av professor Steinar Holden ved UiO bidro tidlig til nyttig veiledning om avveiningen mellom økonomi og smittevern (Holden m.fl., 2020). Gjennom hele krisen har det vært en aktiv offentlig debatt om både utformingen av tiltak og utfordringene med å avveie ulike konsekvenser. Hele bredden av samfunnsvitenskaper og medisinske miljøer vil fremover forske på krisen, og forhåpentligvis gi oss lærdom til bruk i møtet med fremtidige kriser.

Smitterisiko påvirker atferd

En studie (Caselli, Grigoli, & Sandri, 2021) finner at den økonomiske nedgangen de første månedene av pandemien bare delvis skyldes nedstengninger fra myndighetenes side, men at nedstengingene i betydelig grad reduserte antall smittede, særlig om de ble innført tidlig. Den finner støtte for at selv om det er økonomiske kostnader ved kortsiktige nedstenginger, så kan nedstenginger bane vei for en raskere gjenhenting ved å begrense smittespredningen og begrense den sosiale distanseringen. Studien indikerer også at kortvarige nedstenginger er å foretrekke fremfor mer langvarige tiltak. Dette er også i tråd med anbefalingen fra Holden-gruppens tredje utredning (Holden m.fl., 2021). Studien fra Caselli et al. tar likevel til orde for at smittebekjempelse ved hjelp av smittesporing, munnbind og hjemmekontor kan være å foretrekke fremfor nedstengninger.

Atferdsendringene under pandemien bidrar til å trekke ned etterspørselen etter produkter og tjenester som innebærer smitterisiko (Golec, Kapetanios, Neuterboom, Risema, & Ventori, 2020). Noen typer redusert etterspørsel, blant annet innenfor personlig tjenesteyting, kollektivtransport og reiseliv, har vært gunstig for den kollektive folkehelsen og reduserer behovet for myndighetsinitierte smitteverntiltak. Tidlige myndighetsinitierte tiltak kan være gunstige. Golec et al. hevder at myndighetsinitierte tiltak for å holde smitten lav, reduserer risikoen for at samfunnet går inn i en situasjon med tiltakende frivillig sosial distansering som følge av økende smitte, med betydelige skadeeffekter for økonomien frem i tid.

Atferd påvirker tillit, og tillit påvirker atferd

Tillit mellom mennesker, virksomheter og myndigheter er av stor verdi. Det er påvist at høy grad av tillit bidrar til økonomisk vekst (Knack & Keefer, 1997). Høy grad av tillit kan gjøre det enklere å håndtere medisinske, økonomiske og sosiale utfordringer og treffe målrettede og effektive tiltak som kan bøte på utfordringene og gjøre oss i stand til å realisere muligheter. Under pandemien har det vært sterk korrelasjon mellom tillit og borgernes etterlevelse av tiltak som er iverksatt for å dempe smittespredningen (Bargain & Aminjonov, 2020). Det er vanskeligere og mer tidkrevende å bygge opp tillit enn å svekke den. Ifølge Ipsos sin siste tiltroundersøkelse (januar 2021) gjorde tiltroen til norske myndigheter et kraftig hopp i 2020. Samtidig har Folkehelseinstituttets egen brukerundersøkelse vist fallende støtte til tiltakene myndighetene har gjennomført. I uke 53 svarte 70 pst. av dem som deltok i undersøkelsen, at de støttet tiltakene. De fire første ukene av 2021 har støtten sunket til 60 pst.

Forholdet mellom stat og bedrift

Nedstengningstiltak og andre smitteverntiltak overfor næringslivet har i hovedsak vært gjennomført ved forbud, pålegg, kontroll og sanksjonering av overtredelser. Dette er vanlig styringspraksis overfor kommersielle interesser, men omfanget har vært svært uvanlig, i Norge som i andre land. I Norge har staten i mer omfattende grad enn noen gang kompensert bedriftene for inntektsbortfall under krisen. Dette er noe nytt som krever særlig aktsomhet.

Tap av inntekt under pandemien kan føre til at bedrifter legges ned. Vi vet ennå ikke om viljen til å starte opp igjen vil være like sterk som før – spesielt når man fremover også må ta inn over seg pandemirisiko på en måte svært få hadde gjort før.

En viktig begrunnelse for kompensasjonsordningen har vært å unngå unødvendige konkurser og oppsigelser. Kompensasjonsordningen kan bidra til at også ikke-levedyktige bedrifter blir videreført. Denne ulempen må forventes å tilta over tid.

Næringsinteresser bør konsulteres, men ikke komme i en særstilling som rådgivere for ordninger hvor de også er mottaker av støtte. Fordelingseffektene av de mange kompensasjonsordningene overfor næringslivet er lite klarlagt og kan gå på tvers av etablerte fordelingshensyn. Kompensasjonsordninger kan skape forventninger om at staten fremover vil ta vare på foretak som kommer dårlig ut av uforutsette hendelser. Det kan redusere foretakenes insentiver til å forebygge risiko.

Forholdet mellom stat og individ

Selv om innbyggere kan være svært opptatt av å unngå smitte, er de private insentivene til å forebygge egen smitte trolig betydelig lavere enn den samfunnsøkonomiske kostnaden ved smitte. En analyse (Bethune & Korinek, 2020) anslår at den samfunnsøkonomiske kostnaden ved et smittetilfelle av covid-19 er om lag tre ganger større enn den privatøkonomiske. Eksternaliteter av risikoatferd innebærer at frivillige atferdsendringer under en pandemi kan være mindre enn ønskelig.

Eksternaliteter kan gi en samfunnsøkonomisk begrunnelse for statlige tiltak for å begrense smitten, men de gir liten veiledning om hvordan tiltakene bør innrettes. Problemer med aktører som ikke følger oppfordringer og påbud som skal begrense smitten, kan være en utfordring under en langvarig pandemi. Tiltakstrøtthet kan føre til at gode samfunnsvaner utvannes og at tilliten settes på prøve. At samfunnsinstitusjoner eventuelt skal føre kontroll med individenes sosiale kontakt og reisevirksomhet, utfordrer imidlertid prinsipper om forholdet mellom stat og individ i vestlige liberale demokratier. Samtidig synliggjør pandemien også noen av samfunnets interne sosiale kontrollmekanismer – med gode og dårlige sider.

Forholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver

Det er en forventning om at andelen arbeid som vil bli utført hjemmefra, vil bli liggende på et varig høyere nivå enn det som var vanlig før koronakrisen. Forskning antyder at noe hjemmearbeid kan være gunstig for både arbeidstaker og arbeidsgiver og bidra til økt produktivitet (Barrero, Bloom & Davis, 2020), men at et stort omfang av hjemmearbeid kan være uheldig for produktiviteten (OECD, 2020a). Ny praksis, skikker, avtaler og rettsregler mellom arbeidstaker og arbeidsgiver bør utvikles slik at fordelene høstes på en god måte. OECD peker blant annet på at partene i arbeidsmarkedet har en viktig oppgave i å påse at hjemmearbeid forblir en mulighet for den ansatte etter pandemien, og ikke blir pålagt, og at hjemmearbeid ikke blir en mekanisme for å skjule overtid. Nye arbeidsformer og endrede rammer kan også spille inn på hvordan god ledelse og rekruttering innrettes. Det vil være behov for økt kunnskap også om dette.

Forholdet mellom høyinntektsgrupper og lavinntektsgrupper

Nedgangskonjunkturer rammer ulikt i befolkningen. Oftest er det utsatte grupper med svak tilknytning til arbeidsmarkedet og lav lønn som rammes hardest. Koronakrisen følger dette mønsteret. Jo lenger krisen varer ved, jo større kan fordelingsvirkningene bli. En særlig utfordring i så måte er at personer som er uten arbeid over tid kan miste kompetanse og attraktivitet. Tiltak som kan bidra til kompetanse hos ledige kan motvirke dette.

Næringslivets evne til å omstille seg, skape verdier og konkurrere om arbeidskraften er viktig for å unngå at negative sjokk avleirer seg i lavere sysselsetting og økt ulikhet. Det er derfor viktig å legge til rette for et verdi- og jobbskapende næringsliv, et velfungerende arbeidsmarked, og at arbeidstakerne har kompetanse som gjør dem attraktive i arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedstiltak har i så måte vist vekslende og til dels skuffende resultater, men først og fremst er kunnskapen om hvordan ulike tiltak virker, mangelfull. Fremfor bare å øke omfanget av slike tiltak generelt, bør økt satsing på tiltak kombineres med at kunnskapsutviklingen intensiveres, blant annet gjennom evaluering av tiltak som gjør bruk av registerdata og felteksperiment. Kunnskap om sosial og emosjonell kompetanse er også sentral. Nav bør få ansvar for å utforme tiltak som kan evalueres vitenskapelig, f.eks. gjennom at tiltak gjennomføres i ulike områder til ulik tid, slik at muligheten for en forskningsbasert evaluering øker.

Forholdet mellom by og omland

Områder med høy befolkningstetthet kan være særlig sårbare ved utbrudd av alvorlige, smittsomme sykdommer. For eksempel er en stor andel av befolkningen i større byer avhengig av kollektivtransport og boligene kan være små pga. høye tomtekostnader. Arenaen for sosial kontakt er større og mer fragmentert. I tillegg kan innslaget av næringsvirksomhet som blir rammet økonomisk, så som personlig tjenesteyting og internasjonal virksomhet, være relativt høyt. Samtidig har byer og omland ofte en relativt stor andel arbeidstakere som kan utføre arbeid fra egen bolig, og mange av dem dagpendler fra boligområder rundt byene.

Økt fleksibilitet i oppmøte på arbeidsplass fører til innsparinger i reisetid, og legger til rette for at reiser finner sted utenom rushtiden. Den store usikkerheten om konsekvensene av økt hjemmearbeid, tilsier tilbakeholdenhet med nye investeringer i kontorbygg og infrastruktur inntil erfaringer er mer opparbeidet.

Pandemien har synliggjort endringene i befolkningens bruk av hytter og sekundærboliger.1 Diskusjonen rundt hytteforbudet under pandemien viser et potensielt misforhold mellom lokale myndigheters ansvar for hytteboendes helse og velferd, og fordelingen av skatteinntektene fra innbyggerne. Om bruken av hyttekontor blir mer vanlig, kan misforholdet øke.

Forholdet mellom institusjoner

Regjeringen er den sentrale instans for utøvelse av økonomisk politikk, innenfor de rammer Stortinget trekker opp. Stortinget har bestemt at Norges Bank skal være den utøvende og rådgivende myndighet i pengepolitikken. Sentralbanken har også ansvaret for likviditetsstyringen i samfunnet. Omfattende statlige lånegarantier innebærer at regjering og Storting gjennom denne krisen har tatt et ansvar for å bidra til likviditeten til foretakene.

Pengepolitikken blir gjerne omtalt som første linje i konjunkturpolitikken. Lave renter svekker pengepolitikkens evne til å møte negative sjokk. Aktiv finanspolitikk øker behovet for koordinering mellom institusjonene som utøver makropolitikk. Store omveltninger som den vi har sett under koronakrisen setter etablerte samhandlingsmønstre under press.

Avveiningene i finanspolitikken blir mer komplekse når hensynet til kortsiktig stabilisering veies mot langsiktige hensyn. Fleksibiliteten i handlingsregelen gir rom for ekspansive tiltak i en periode, men det er viktig at man raskt vender tilbake til mer normale budsjettprosesser.

Mesteparten av regningen for den økte pengebruken vil trolig belastes fremtidige generasjoner, men merkes i budsjettene ganske raskt. Dette kan komme mer tydelig frem når nye kostbare tiltak vedtas for å skjerme husholdninger og bedrifter for inntektstap. Andre land har en tilleggsutfordring i makropolitikken som følge av at sentralbanken gjennom de siste årene også har blitt en betydelig kreditor for staten, blant annet gjennom oppkjøp av statsobligasjoner i annenhåndsmarkedet. Legges pengepolitikken om i inflatorisk retning, vil gjeldsbyrden for stater med høy gjeld reduseres, og høy statsgjeld kan derfor føre til økt politisk interesse for pengepolitikken. Vedvarende lave renter kan påvirke avkastningen i Statens pensjonsfond utland.

Forholdet mellom stater

Det er behov for global innsats for å forhindre smitte av virus fra dyr til mennesker, og for å hindre at lokale utbrudd blir til pandemier. Forebyggelse og bekjempelse kan gi gevinster både økonomisk, for folkehelsen, for helsen hos husdyr og for økosystemet i stort. Det mellomstatlige og globale samarbeidet på dette området er skjørt. USAs utmelding av Verdens helseorganisasjon i 2020 og Kinas manglende åpenhet overfor samme organisasjon fremstår som aktuelle eksempler.

I mangel av gode mellomstatlige løsninger for å forebygge pandemier kan økt nasjonal grensekontroll fremstå som et alternativ, men med store kostnader. Behovet for koordinering på tvers av land er stort. Også innenfor EØS-samarbeidet, hvor stor vekt er lagt på å utvikle et felles indre marked uten indre kontroll ved grensene, kan det være behov for en gjennomgang og avveining av fordeler og ulemper med grensekontroll. Det gjelder også beredskap for forsterket grensekontroll for eksempel i perioder hvor det kreves vaksinepass.

Mer robuste verdikjeder, også ved digitalisering

Foretak med relativt høyt innslag av digitalisering og automatisering har vært blant pandemiens vinnere. En årsak er at økt digitalisering og automatisering har bidratt til økt robusthet under pandemien. Krisen har også økt og tidvis akselerert atferds- og produksjonsmønstre basert på digitale plattformer, og flere digitale plattformer og forretningsmodeller som tidligere har hatt begrenset utbredelse, har blitt løftet over kritisk masse.

Utviklingen i årene før og tilpasninger under pandemien har bidratt til en økonomi som er mindre sårbar for smitteutbrudd og som er bedre rustet for å høste produktivitetsgevinster gjennom økt utnyttelse av ny teknologi. Særlig har utviklede land og virksomheter med god tilgang til digital infrastruktur og utbredt digital kompetanse vært tilpasningsdyktige og utnyttet anledningen til å gå over til digitale plattformer (OECD, 2020b). Denne effekten kan også gi enkelte miljøgevinster.

Grønn omstilling

Pandemien resulterte i lavere utslipp av klimagasser globalt i 2020. De reduserte utslippene har kommet hovedsakelig som følge av lavere mobilitet og produksjon. Varige kutt i klimagassutslipp vil komme som konsekvens av politiske virkemidler rettet mot dette. Det mest effektive virkemidlet for å redusere utslipp og øke lønnsomheten i utvikling av grønn teknologi vil være økt prising av utslipp. Særlig høye priser på utslipp i Norge kan føre til tap av konkurransekraft for etablert industri. Felles ambisjoner og koordinert prissetting blant industrialiserte land vil i betydelig grad bidra til å motvirke at konkurranseevnene svekkes.

Koronapandemien kan ha påvirket usikkerheten om hvor forpliktende overgangen til lavutslippssamfunnet vil være i deler av verden, selv om oppslutningen synes sterk i blant annet Norge og EU/EØS. Det er tilsynelatende også en positiv utvikling i USA, og positive langsiktige signaler fra Kina på dette området. Usikkerhet kan forsinke og fordyre overgangen, ved at det virker hemmende for omstilling. Tydelige og mer forpliktende signaler om at utslipp av klimagasser vil bli priset høyere fremover i tid, samt strategi for virkemiddelbruk for å fremme bærekraftige løsninger, vil bidra til en grønn omstilling av norsk næringsliv.

Behovet for smittevern kan vare ved

Dersom andelen som lar seg vaksinere er lav, vil behovet for smittesporing og andre smittebegrensende tiltak kunne vare ved. Behovet for gode organisatoriske og tekniske løsninger vil vedvare – og vedvare som beredskap mot mulige fremtidige pandemier. Behovet vil variere mellom land og over tid, avhengig av regionale mutasjoner og utbrudd. I en slik situasjon bør tiltak som påskynder vaksinering vurderes. Norge har de siste årene tatt et særlig ansvar for å medvirke i internasjonalt vaksinesamarbeid, og det er naturlig å videreføre dette.

Felles løsninger på felles utfordringer

Pandemien har hatt konsekvenser for alle land og alle mennesker i verden. Den har synliggjort felles utfordringer, men også styrken i felles løsninger. Pandemien har synliggjort den gjensidige avhengigheten mellom offentlig, frivillig og privat sektor. Egenskaper ved det norske samfunnet har gjort oss godt rustet til å håndtere pandemien relativt til en del andre land. En pandemi stiller oss overfor helt særegne utfordringer hvor tillit må avveies mot behovet for kontroll, kontroll skal kombineres med kreativitet, styring med fleksibilitet, regulering med medmenneskelighet og det rasjonelle med det emosjonelle. Når Norge så langt har kommet relativt godt ut av dette sammenlignet med mange andre land, kan det kanskje tas til inntekt for en god balanse i avveiningen mellom slike hensyn i det norske samfunnet. Denne balansen er ikke tilfeldig, men den er heller ikke fastlåst. Den er under stadig utvikling, utfordret av forhold innenlands og utenlands. Den endres som følge av teknologi og økonomisk innovasjon, og kan ikke være statisk av natur. Den reiser også problemstillinger vi må møte som medlemmer av et internasjonalt samfunn.

På samme måte som en del grupper i vårt eget land har båret større byrder enn andre i pandemien, vil enkelte land uforskyldt rammes hardere enn andre. Den internasjonale kommunikasjonen, mobiliteten og reisevirksomheten som medvirket til at pandemien spredte seg så fort, har også medvirket til at vaksinene er produsert på rekordtid, og til at vi har kunnet få volum av medisiner og smittevernutstyr vi selv hadde begrensede forutsetninger for å produsere. Pandemien har synliggjort hvordan vi både nasjonalt og internasjonalt kan møte problemer og må søke og finne og iverksette gode løsninger sammen.

1.2 Er koronapandemien starten på en ny æra?

Endringstakt og globalisering – endringer er normalen

I flere tusen år kunne mennesket bevege seg så raskt som en hest med rytter kunne løpe. I 1825 åpnet et damplokomotiv den første jernbanen mellom Stockton og Darlington. I 1903 tok det første motordrevne flyet av fra Kitty Hawk i North Carolina. Sekstiseks år senere landet det første mennesket på månen. Det er snart femtito år siden.

Vi er blitt vant til raske endringer, og til at informasjon, ideer og produkter spres umiddelbart, og over hele verden. Pandemien synliggjorde på ny at det også kan gjelde negative trusler, og at effektene av dem kan merkes på mange samfunnsområder samtidig.

Den internasjonale mobiliteten og reisevirksomheten spredte koronaviruset raskere enn andre pandemiske virus har blitt spredt før. De epidemiske og økonomiske effektene ble umiddelbare. Men samtidig var også mobiliseringen mot viruset preget av en bredde, et omfang og en hastighet vi ikke har sett tidligere. Det ser ut til å ha tatt kinesiske forskere om lag ti dager å sekvensere virusets arvestoff. To dager senere hadde legemiddelselskapet Moderna i USA utviklet en mulig vaksine som vi i Norge begynte å bruke 364 dager senere. Pandemien kan endre oss. Men vel så mye synliggjør den pågående endringer i verdensomspennende målestokk. Endringer med globalt fotavtrykk er på mange måter normalen.

Pandemien synliggjør styrker og svakheter og behovet for å håndtere endringer på en god måte

Den raske spredningen av viruset er menneskeskapt, og utløste i sin tur behov for rask tilpasning for å takle endringene på en god måte. Også andre trekk i den, som f.eks. utviklingen av enkelte mutasjoner, kan være fremskyndet av eksperimentell medisinsk behandling. Slike mutasjoner sprer seg igjen raskt, også utenfor landene de oppstår.

Noen av endringene vi får, er klassisk respons på kriser. Vi har i løpet av pandemien bygget opp et stort beredskapslager av smittevernutstyr, men samtidig ikke økt intensivberedskapen vesentlig. Vår fremtidige medisinske beredskap, vår beredskap overfor smittespredning, og også overfor de økonomiske konsekvensene av dem kan bli bedre – neste gang. Selv i en normaltid blir vi kanskje mer bevisst smittespredning enn vi tradisjonelt har vært i Norge. Men fordi vi ikke kjenner detaljene i neste krise, må vi ha en bredere beredskap enn dét.

Pandemien viste noen styrker, men synliggjorde også andre utfordringer. Vi fikk ingen forsyningskrise, til tross for lange internasjonale verdikjeder og økt gjensidig global avhengighet. Som et digitalisert land kunne vi møte mange utfordringer med hjemmekontor. I undervisning, helsevesen og rettsvesen tok vi nye digitale løsninger i bruk og utvidet den digitale arbeidshverdagen. Pandemien synliggjør også at ikke alle arbeidsoppgaver kan utføres fra hjemmekontor, og at vi er avhengige av internasjonal pendling av arbeidskraft. Verken utfordringene eller løsningene har vært særnorske.

Krisen viste et internasjonalt samarbeid som på sitt beste har enorm styrke og evne til å mobilisere ressurser i stort omfang, men også lukkethet, skepsis og naturlige ønsker om å prioritere egen befolkning. På nasjonal basis viste den i Norge en evne til samhold, bygget på en basis av tillit, fleksibilitet og samarbeidsvilje; muliggjort gjennom en finansiell kapasitet og sterke institusjoner ikke alle andre land har maken til. Internasjonalt har arbeidet for å utrydde ekstrem fattigdom sannsynligvis blitt satt årevis tilbake. Likevel er det fortsatt mulig å utrydde ekstrem fattigdom globalt, i vår egen levetid. Lærdommer fra pandemien, for eksempel om vaksineutvikling og -samarbeid kan da ha betydelig verdi.

Langsiktige endringer

Denne utredningen søker å synliggjøre noen prinsipper for normalisering og kortsiktige tiltak som skal tjene oss godt også i møtet med langsiktige behov for endring.

På noen områder har pandemien bragt oss raskere frem langs utviklingsbaner vi allerede var inne i eller i ferd med å utvikle. Det gjelder blant annet endringer i måten vi arbeider på og hva vi lever av, hvordan vi kommuniserer og møtes, og behovet for å samordne store omstillingsgrep. Klimakrisen utvikler seg saktere enn pandemien, men krever tiltak av langt større omfang, og kan også bare løses ved internasjonalt samarbeid. Noen av de nødvendige samfunnsendringene den peker på kan ha relevans også for forebyggingen av fremtidige pandemier.

De fleste artikler om virkningene av covid-19-utbruddet betrakter pandemien som et enkeltstående tilfelle. Det er en risiko for at viruset blir endemisk, altså blant de virusene som har mennesket som vert. For eksisterende godt kartlagte endemiske virus har en ganske gode forutsetninger for å anslå skadevirkningene på helse og økonomi, og hvor ofte eventuelle pandemier vil forekomme. I en analyse (Fan, Jamison, & Summers, 2018) anslås f.eks. at sannsynligheten for en ny influensapandemi med en alvorlighetsgrad på linje med eller mer alvorlig enn spanskesyken, årlig er om lag 1 pst. Foreløpig har vi for lite kunnskap til å innpasse covid-19 i et slikt veldefinert risikobilde.

Mer enn halvparten av infeksjonssykdommene som rammer mennesker er overført fra dyr, såkalte zoonotiske sykdommer. Influensa, Aids, Ebola og covid-19 er eksempler på slike sykdommer. I tidligere tider bidro trolig naturlig seleksjon og styrking av immunforsvaret til gradvis å gjøre befolkningsgrupper mer motstandsdyktige overfor nye zoonotiske sykdommer. Konsekvensene kunne imidlertid være omfattende. Introduksjonen av nye zoonotiske sykdommer i Amerika og Australia fra små europeiske populasjoner bidro trolig i betydelig grad til at antallet opprinnelige innbyggere falt kraftig. I moderne tid har medisinske og epidemiologiske fremskritt som utvikling av antibiotika og vaksiner gjort oss mer motstandsdyktige.

Bare et fåtall nye zoonotiske sykdommer utvikler seg til pandemier. Den lokale evnen til raskt å stenge potensielle smitteveier kan være avgjørende. Faktorene som motvirker at utbrudd utvikler seg til pandemier, er ikke åpenbart større enn de som trekker i motsatt retning. Lokal reisevirksomhet innebærer at virus eller bakterier raskt kan nå store byer. Global reisevirksomhet innebærer at virus kan forflytte seg mellom storbyer på ulike kontinenter i løpet av timer. Egeninteressen til individer som ønsker å rømme områder med utbrudd for å komme i sikkerhet i områder som ikke har smitte, kan i seg selv bidra til spredning. Kunnskap om utbrudd kan derfor paradoksalt nok også forsterke problemet med å begrense smitten. Likevel har lokal innsats de senere år forhindret at utbrudd av nye zoonotiske sykdommer har spredd seg.

IPBES er en søsterorganisasjon til FN med et særlig ansvar for det vitenskapelige grunnlaget for biodiversitet. IPBES samlet i fjor sommer 22 av verdens fremste eksperter på ulike fagfelt for å vurdere faren for og ved pandemier. Av oppsummeringen fra møtet (IPBES, 2020), fremgår det at forskerne advarte mot at verden kan være i ferd med å gå over til en periode preget av pandemier. Advarslene reflekterer at frekvensen i utbrudd av nye zoonotiske sykdommer har økt (Barbara, Kramer, & Drake, 2016). Den økte frekvensen drives hovedsakelig av befolkningsvekst, ødeleggelse av økosystemer, handel med ville dyr, klimaendringer og mer intensiv jordbruksproduksjon. Det kan være et forvarsel om at kloden står overfor en ny æra. For å bringe frekvensen av nye pandemier tilbake mot tidligere nivåer, må grunnleggende samfunnsendringer gjennomføres, ifølge forskerne.

Forebygging av risiko for pandemier kan være å foretrekke fremfor håndtering. En zoonotisk sykdom må gå gjennom flere ledd på veien fra å være en dyresykdom til å bli en menneskebåren global sykdom. Tiltak kan og bør settes i verk for å motvirke risiko i alle ledd. Mer kunnskap kan gjøre det enklere å utforme treffsikre tiltak mot nye zoonotiske sykdommer. Forsiktighetsmotivert handling kan være å foretrekke der konsekvensene av feilsteg kan være både store og irreversible – her som i øvrige store omstillingsutfordringer.

1.3 Utvalgets vurderinger og tiltak

I en krise er det lett å bli oppslukt av tidsnære utfordringer, men utvalget har hatt som mandat å se frem i tid. I 2025 vil krisen merkes gjennom de spor den har etterlatt. I husholdningene, i arbeidsmarkedet, i næringslivet og i statens finanser.

Noen av utviklingstrekkene i norsk økonomi er velkjente og har vært med oss i noen tid. Utbruddet av en pandemi er et eksempel på at utviklingen ikke bare preges av velkjente, langsiktige utviklingstrekk. Brå sjokk bringer regelmessig økonomien ut av en tilsynelatende stabil, langsiktig bane.

Koronakrisen er et særlig dypt økonomisk sjokk. Fordi sjokket ikke skyldes ubalanser i økonomien, kan det være håp om at de negative økonomiske effektene er kortvarige. Utvalget er likevel av den oppfatning at krisen har kraft i seg til å endre karakter på noen varige utviklingstrekk. Krisen har ført til høyere gjeldsnivå i offentlig og privat sektor, og vi har trolig en ny, varig global helseutfordring. Langsiktsvirkningene av disse effektene er vanskelige å overskue. Usikkerheten tilsier at staten holder fast ved overordnede prioriteringer.

Norge har gode forutsetninger for å lykkes økonomisk. Vi har et høyt produktivitetsnivå sammenlignet med andre land, en omstillingsdyktig økonomi, utbredt digitalisering og en høyt utdannet befolkning. Det offentlige tjenestetilbudet er godt utbygd, og vi har inntektssikringsordninger som fanger opp de som faller utenfor. Vår finansformue i Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen gir oss større handlefrihet i budsjettpolitikken enn de fleste andre land.

Internasjonal økonomi

Pandemien har utløst et fall i verdensøkonomien som vil prege utviklingen i lang tid fremover. Den økonomiske politikken er lagt om i et omfang uten historisk sidestykke. Selv om nedgang allerede synes snudd til oppgang, er det fortsatt lavkonjunktur i verdensøkonomien. Flere internasjonale organisasjoner tar til orde for en fortsatt ekspansiv finanspolitikk. Samtidig advares det om at økonomisk vekst drevet av ekspansiv politikk er sårbar, og kan føre til feilallokering i privat sektor og oppbygging av finansielle ubalanser både i privat og offentlig sektor. Gjeldsbyrden i offentlig sektor har ikke vært høyere siden andre verdenskrig.

Det internasjonale samfunnets evne til å bringe vaksiner ut til verdens befolkning setter internasjonalt samarbeid på prøve. Mangel på kjøpekraft og logistiske utfordringer innebærer at deler av verden vil bli hengende etter i vaksineringen. En slik utvikling øker blant annet faren for nye mutasjoner. Konsekvensen kan være mindre handel og vedvarende høyere helserisiko.

Norsk økonomi

Prognoser før utbruddet tilsa forholdsvis stabil utvikling for norsk økonomi, men pandemien har gitt det dypeste tilbakeslaget i norsk økonomi i etterkrigstiden. Likevel har nedgangen i norsk økonomi vært mindre enn i mange andre vestlige land. Målt ved verdiskaping i Fastlands-Norge utgjorde nedgangen fra 2019 til 2020 om lag 5 000 kroner per innbygger.

Utsiktene til omfattende vaksinasjon av befolkningen i Norge og hos våre viktigste handelspartnere gir grunnlag for optimisme om utviklingen i norsk økonomi fremover. De økonomiske skadevirkningene av pandemien kan likevel bli varige. Erfaringer fra tidligere kriser og lavkonjunkturer, både i Norge og andre land, er at økt arbeidsledighet på ett tidspunkt kan føre til lavere sysselsetting på sikt. Mobilisering av arbeidsledige og personer utenfor arbeidsstyrken over i sysselsetting på veien mot 2025 vil kreve bidrag på bred front: Stabiliseringspolitikken må legge til rette for høy etterspørsel etter arbeidskraft og strukturpolitikken må lede til at flere kan jobbe, vil jobbe og får mulighet til å jobbe.

Krisetiltakene

De økonomiske skadevirkningene av koronapandemien har vært motvirket av ekspansiv finans- og pengepolitikk. Regjeringen og Stortinget har vedtatt en rekke tiltak, herunder utvidede permitteringsregler, kompensasjonsordninger for å dekke faste utgifter, utsettelse av frister for innbetaling av skatter og avgifter og øvrige støtteordninger til næringslivet, med formål å redusere kostnadene knyttet til konkurser og tap av arbeidsplasser. Tiltakene kom i tillegg til de såkalte automatiske stabilisatorene, som er effekten av inntektssikringsordninger og skatteordninger som automatisk tilpasses aktiviteten i økonomien.

Krisetiltakene lykkes å holde bedrifter flytende og bidro til å begrense antallet oppsigelser. Samtidig hemmer slike ordninger økonomiens virkemåte ettersom de låser ressurser til eksisterende strukturer.

Kompensasjonsordningene kan tenkes å svekke aktiviteten i økonomien ettersom de demper foretakenes insentiver både til å erstatte tapte inntekter og til å holde arbeidstakere sysselsatt. Kompensasjonsordninger overfor næringslivet bør avvikles senest samtidig med de mest inngripende smitteverntiltakene

Permitteringsordningene svekker permitterte arbeidstakeres insentiv til å lete etter ny jobb eller til å ta utdanning eller øke kompetansen på andre måter. Det må være grenser for hvor lenge permitteringsordninger kan vare, og grensene må settes i tråd med den økonomiske situasjonen landet befinner seg i og hvordan arbeidsmarkedet ser ut.

Arbeidsmarkedet

Sysselsettingen i Norge er relativt høy sammenlignet med mange andre land. Samtidig er Norges relative posisjon klart svekket de siste 20 årene. Skillet mellom dem som er innenfor og dem som er utenfor arbeidsmarkedet, er blitt skarpere i denne perioden. Unge er en gruppe som har hatt særlig svak sysselsettingsutvikling på totusentallet. Koronakrisen har satt mange utenfor arbeidslivet, og kan ha bidratt til å forsterke mange av de strukturelle utfordringene. Etterspørselen etter arbeidskraft vil ta seg opp når smitteverntiltakene tas ned. Samtidig er det mange jobber som nå forsvinner som ikke vil komme tilbake. Fremover vil det bli store omstillinger.

Omstillinger gir økte krav til ny kompetanse, både blant sysselsatte og arbeidssøkere. Den norske modellen er etter utvalgets vurdering et godt utgangspunkt for å møte utfordringene vi står fremfor i arbeidsmarkedet. Arbeidslivsmodellen har vist seg robust gjennom ulike sjokk og kriser og er et godt rammeverk for omstillinger.

Det viktigste målet for arbeidsmarkedspolitikken på kort sikt bør være å motvirke at tilbudet av arbeidskraft blir varig svekket som følge av krisen. Mange av dem som nå har mistet jobben eller blitt permittert under koronakrisen, har lav utdanning. Utvalget ser behovet for økt satsing på etter- og videreutdanning, og anbefaler økt samarbeid mellom utdanningssektoren og arbeidslivet – eksempelvis bransjeprogram, regionale møteplasser og tiltak for å stimulere til kompetanseheving i klyngeprogrammene. I en verden som omstiller seg svært raskt, er det viktig at utdanningssystemene er tilpasset omgivelsene. I nært samarbeid med arbeidslivet og ut i fra arbeidslivets behov bør utdanningssystemene være fleksible og tilpasset lokale forhold.

Unge som ikke kommer inn i arbeidsmarkedet, kan komme inn i en negativ spiral, fordi de heller ikke får delta på den viktige læringsarenaen som arbeidsmarkedet er. Utvalget foreslår å prøve ut og evaluere en ordning med lønnstilskudd koblet med en mentor på arbeidsplassen som kan hjelpe, støtte og veilede, samt bidra til inkludering i arbeidsmiljøet.

Utvalget mener også at arbeidsledige bør få økt adgang til å tilegne seg grunnleggende kompetanse i ledighetsperioden. Likevel bør hovedregelen være at personer som mottar dagpenger, er arbeidssøkere.

Næringslivet

Norsk næringsliv hadde i hovedsak et godt utgangspunkt for å tåle et negativt sjokk. Næringslivet hadde god omstillingsevne og god tilgang til kapital, kvalifisert arbeidskraft og infrastruktur. Pandemien har rammet næringslivet ulikt, og i noen sektorer har det vært et særlig sterkt fall i aktivitet og verdiskaping. I disse næringene har mange foretak økt gjeld og redusert egenkapital. Foretak med lav egenkapital og usikre fremtidsutsikter har ofte begrenset investeringsevne, og de er sårbare for nye negative økonomiske sjokk.

For å legge til rette for forventet lønnsom omstilling og restrukturering i næringslivet bør offentlig administrasjons kapasitet til å håndtere nye foretak og avviklinger økes. Det bør komme på plass et nytt, permanent regelverk for restrukturering og konkurs som bidrar til at verdifulle ressurser videreføres gjennom salg eller rekonstruksjon.

Om lag 20 ulike institusjoner har ansvaret for oppfølging av ulike næringspolitiske tiltak. I tillegg kommer ordninger og institusjoner i regi av fylkeskommunene og kommunene. Virkemiddelapparatet er komplekst og lite koordinert. Dagens ordninger kan ha utfordringer med å være effektive, treffsikre, enkle og ubyråkratiske. Mer og bedre empirisk forskning på næringspolitiske tiltak vil bidra til økt kvalitet på beslutningsgrunnlaget for innretningen av de næringspolitiske virkemidlene. Utvalget støtter den pågående prosessen for koordinering, effektivisering og forenkling av virkemiddelapparatet for næringsrettede tiltak. I prioriteringen fremover må det være særlig oppmerksomhet rundt behovet for kapitaloppbygging i lønnsom næringsvirksomhet der egenkapitalen er blitt kraftig redusert av pandemien, samt styrking av miljøer for kompetente investorer med kapital. Det bør uavhengig av pågående prosesser vurderes å innrette deler av fremtidig statlig investeringsstøtte slik at staten sikrer seg en andel av fremtidig avkastning når prosjekter oppnår lønnsomhet.

Kostnadene er skjøvet frem i tid

Pandemien har gitt store økonomiske kostnader. For å omfordele og i noen grad motvirke disse kostnadene ble penge- og finanspolitikken lagt om i svært ekspansiv retning. Norges Bank har satt styringsrenten til null, og ute i verden presses markedsrentene også ned av sentralbankenes omfattende kjøp av verdipapirer. På finanspolitikkens område er våre eksisterende ordninger for inntektssikring under sykdom, permittering og ledighet utvidet. Det er innført midlertidige støtteordninger for bedrifter, selvstendige næringsdrivende, kultur og idrett mv. samt låne- og garantiordninger for næringsliv. I tillegg til noen midlertidige skatte- og avgiftslettelser trekkes skatteinntektene betydelig ned av den lave økonomiske aktiviteten. I praksis innebærer de omfattende tiltakene at inntektstapet ved pandemien skyves frem i tid, gjennom et lavere nivå på Statens pensjonsfond utland enn det vi ellers ville hatt. Finansdepartementet har anslått at ekstrauttaket av fondet for 2020 og 2021 utgjør om lag 370 mrd. kroner.

Ekstrauttaket kommer på toppen av andre langsiktige utfordringer for statsfinansene. Aldringen av befolkningen bidrar til at det blir gradvis færre yrkesaktive bak hver pensjonist. Med avtakende vekst i Statens pensjonsfond utland gir dette et langsiktig udekket finansieringsbehov i offentlige budsjetter. Finansieringsbehovet innebærer at veksten i utgiftene må dempes eller veksten i inntektene økes, for at offentlig forvaltning på lang sikt skal kunne holde utgiftene innenfor de rammene inntektene setter. Et nærliggende svar er økt yrkesaktivitet. Men den økte sysselsettingen må være i lønnsomme virksomheter, dersom den skal bidra til å løse budsjettutfordringene. Lønnsomhet er også nødvendig for å omstille økonomien i klimavennlig retning parallelt med at oljevirksomheten gradvis avtar i betydning. Budsjettutfordringene understreker behovet for at offentlige midler brukes effektivt. Dette kravet skjerpes ytterligere dersom dagens lave internasjonale rentenivå også bærer bud om lavere avkastning på statens utenlandsformue.

Grønn omstilling

Den reduserte økonomiske aktiviteten under koronakrisen førte umiddelbart til en reduksjon i globale klimagassutslipp. Det er usikkert i hvor stor grad utslippene i årene fremover blir berørt av pandemien. Utfordringen med å skape velferd i kombinasjon med reduserte utslipp er ikke vesentlig endret som følge av pandemien. Krisen har gjort oss fattigere og gitt mindre økonomisk handlingsrom. Dette tilsier at kostnadseffektivitet tillegges økt vekt i klimapolitikken. Prinsipper for en effektiv klimapolitikk tilsier at alle utslipp skal prises og at avgiften skal være lik over alle sektorer for å sikre at kuttene skjer der de koster minst for samfunnet. Dette er ikke oppfylt i Norge. Olje- og gassektoren står overfor både kvotepris og CO₂-avgift. En del sektorer innenfor ikke-kvotepliktig sektor står overfor en lavere pris enn den generelle avgiften, og en del sektorer er unntatt avgift.

Menneskeskapte nettoutslipp av klimagasser må bringes ned mot null hvis verden skal begrense den globale oppvarmingen i henhold til Parisavtalemålene. Netto nullutslipp vil kreve bruk av andre teknologier enn de verdens befolkning i stigende grad har lent seg på gjennom de siste 200 årene. I overgangen til lavutslippssamfunnet ligger det store muligheter for næringslivet i utvikling av klimateknologi. Det bør derfor legges til rette for utvikling av lavutslippsteknologi gjennom prising av utslipp, forutsigbare rammevilkår og støtte til forskning. Det offentlige kan også spille en rolle i å bygge etterspørsel og skape tilstrekkelig skala gjennom sin innkjøpspolitikk.

Grønn omstilling omfatter også andre miljøutfordringer enn klimautfordringen. Bruk av naturens ressurser og økosystemtjenester med negative eksterne effekter er som regel ikke priset. En naturavgift på alle naturinngrep som reflekterer de samfunnsøkonomiske kostnadene ved naturinngrepet, vil begrense skadekostnadene for samfunnet. Et veiprisingssystem som tar hensyn til at negative eksterne effekter ved bilkjøring varierer med biltype, tid og sted, vil være et mer effektivt virkemiddel for å redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved bilkjøring enn dagens veibruksavgift.

Skattesystemet

Vi må komme gjennom krisen med fortsatt effektive og bærekraftige offentlige ordninger og gode rammebetingelser for privat virksomhet og omstilling. Det gjelder også skattesystemet. En må unngå at krisetiltak varig svekker skattegrunnlagene, skattesystemets evne til å skaffe inntekter til fellesskapet og skattesystemets bidrag til inntektsutjevning. Når en høy andel av verdiskapingen trekkes inn i skatt, må skattesystemet legge til rette for best mulig ressursutnyttelse og høyest mulig sysselsetting og verdiskaping.

Skattesystemet påvirker hvor raskt økonomien vender tilbake til en tilstand med høy sysselsetting og god ressursutnyttelse. Skattesystemet kan legge til rette for at ledige ressurser kanaliseres dit avkastningen og verdiskapingen er høyest. Det tilsier at skattesystemet bør basere seg på brede grunnlag, lave satser og likebehandling av næringer, finansieringsformer og organisasjonsformer.

Utvalget foreslår at det nedsettes et eget utvalg som foretar en helhetlig gjennomgang av skattesystemet og vurdere sider ved skattesystemet som kan justeres for å styrke produktivitetsveksten og konkurransekraften, samtidig som fordelingshensyn og hensynet til naturens bærekraft ivaretas. Et slikt skatteutvalg bør blant annet se nærmere på følgende problemstillinger:

• Eksisterende skattegrunnlag bør utnyttes bedre. Det er en rekke unntak fra avgifter, skatteplikt og fradragsordninger som uthuler skattegrunnlagene og som gjør at vi må ha høyere skattesatser enn vi ellers kunne hatt.

• Nye og gode skattegrunnlag bør tas i bruk. Norsk økonomi har flere skattegrunnlag som kan utvides. Det gjelder blant annet beskatning av bolig, eiendom og grunnrente.

• Samfunnsøkonomisk lønnsomme skatteomvekslinger bør gjennomføres. I tråd med prinsippene for et effektivt skattesystem er det flere skatteomvekslinger, for eksempel grønn skatteomveksling, som bør gjennomføres. Det kan bidra til å redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning.

Utvalget foreslår også at tax free-ordningen avvikles. Tax free-ordningen undergraver det norske avgiftssystemet og den norske alkohol- og tobakkspolitikken, øker tilgjengeligheten og forbruket av alkohol og tobakk, og utfordrer Vinmonopolets stilling. Ordningen har uheldige klima- og miljøeffekter, ved at den bidrar til lavere billettpriser, slik at flytrafikk og utslipp er høyere enn de ellers ville vært.

Digitalisering

Pandemien har ført til at digitaliseringen i samfunnet har skutt fart. Digitale tjenester er utviklet og tatt i bruk i et større omfang enn tidligere, noe som har redusert de negative virkningene av pandemien for mye av offentlig sektor, for næringslivet og for innbyggerne. Fra hjemmekontor har man utført sine arbeidsoppgaver, og vi har kjøpt inn varer og tjenester via internett. Det er ingen grunn til å tro at det digitale taktomslaget vil reduseres etter pandemien. I det nye hybride, arbeids- og samfunnslivet vil arbeidsdagen i større grad tilpasses den enkeltes behov, og den geografiske koblingen mellom bo- og arbeidssted blir mindre viktig. En omfattende bredbåndsutbygging vil legge grunnlaget for utvikling av distriktsarbeidsplasser. Utvalget anbefaler derfor et digitalt infrastrukturløft med et ambisiøst mål for bredbåndstilgangen. For å kunne opprettholde digitaliseringstakten trengs både generell og spesialisert IKT-kompetanse. Utvalget foreslår derfor et digitalt kompetanseløft frem mot 2030. Et slikt løft bør omfatte en kartlegging av kompetansebehovet i offentlig og privat sektor og mulige tiltak for å gjøre det attraktivt for utenlandske arbeidstakere med spisskompetanse innen IKT å ta jobb i Norge.

Digitalisering, tingenes internett og kunstig intelligens er teknologier som er i sterk fremvekst. Disse teknologiene er avhengig av tilgang på nok data av god kvalitet. Utvalget anbefaler derfor at det ses nærmere på etablering av nasjonale plattformer for tilgjengeliggjøring, deling, bruk og analyse av data innenfor ulike sektorer, der innbyggernes personvern sikres. Dette er viktig for å fremme datadrevet innovasjon i Norge, og for å møte den stadig økende konkurransen fra de store internasjonale plattformselskapene. Utvalget foreslår at sentrale tilsynsorganer går sammen om å gjennomgå plattformselskapenes virksomhet, med vekt på problemstillinger rundt overskuddsflytting, ytringsfrihet, personvern, konkurranserett, beredskap mv.