6 Arbeidsmarkedet

6.1 Koronakrisen setter dype spor i arbeidsmarkede t

Pandemien kan få langvarige konsekvenser for sysselsettingen

Etterspørselen etter arbeidskraft i norsk økonomi kan bli liggende lavt i en periode fremover. Det betyr lavere sysselsetting og høyere arbeidsledighet enn før krisen. For noen vil det innebære at de vil være uten arbeid i lang tid. Mange unge vil få en svært krevende start på sitt yrkesliv. Mobilisering av arbeidsledige og personer utenfor arbeidsstyrken frem mot 2025 vil kreve innsats på bred front: Stabiliseringspolitikken må legge til rette for økt etterspørsel etter arbeidskraft, og arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikken må bidra til at flere kan jobbe, vil jobbe og får mulighet til å jobbe, innenfor et seriøst arbeidsliv med ordnede lønns- og arbeidsvilkår.

Økt arbeidsledighet og flere permitterte

Innføringen av strenge smitteverntiltak i midten av mars 2020 bidro til en nær eksplosiv vekst i antall arbeidssøkere, i hovedsak i form av permitteringer. Selv om permitterte arbeidstakere fortsatt er i et arbeidsforhold, må de registrere seg som arbeidssøkere hos Nav for å kunne søke om dagpenger. Det førte til at den registrerte arbeidsledigheten steg til et historisk høyt nivå på over 10 pst. av arbeidsstyrken, se figur 6.1. I løpet av april i fjor begynte mange bedrifter å kalle permitterte tilbake. Antallet ledige gikk markert ned gjennom våren og sommeren, men begynte å ta seg noe opp igjen da smitteverntiltak ble strammet inn i fjor høst. Ifølge tall fra Nav var antallet helt ledige som andel av arbeidsstyrken 4,4 pst. per 16. februar 2021. Det er om lag 59 pst. lavere enn toppen i mars 2020, men 89 pst. høyere enn i februar 2020.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Nav.

Næringene og de geografiske områdene som har vært hardest rammet av smitteverntiltak har opplevd den største oppgangen i ledighet. Per 16. februar var andelen helt ledige høyest innen reiseliv og transport (12,9 pst. av arbeidsstyrken i bransjen), butikk- og salgsarbeid (6,9 pst.), kontorarbeid (5,6 pst.) og serviceyrker og annet arbeid (5,6 pst.). Andelene helt ledige var lavest innen undervisning (1,0 pst.), akademiske yrker (1,2 pst.) og helse, pleie og omsorg (1,2 pst). Fordelt på fylker var andelen helt ledige høyest i Oslo (6,6 pst.) og Viken (5,1 pst.) og lavest i Nordland (2,8 pst.) og Troms og Finnmark (3,0 pst.).

Utslagene i arbeidsledigheten målt ved arbeidskraftundersøkelsen (AKU) var langt mer moderate i 2020 enn den registrerte ledigheten. Det skyldes at helt permitterte, som inngår i tallet på registrerte helt ledige fra første permitteringsdag, blir regnet som AKU-ledige først etter en sammenhengende permitteringsperiode på 90 dager. AKU-ledigheten ligger normalt noe høyere enn den registrerte ledigheten. Dette skyldes blant annet at AKU fanger opp arbeidsledige som ikke har krav på dagpenger og derfor har mindre insentiv til å registrere seg hos Nav. I takt med at antall permitterte har falt, ser det igjen ut til at AKU-ledigheten har stabilisert seg på et høyere nivå enn den registrerte ledigheten.

Lavere sysselsetting, men noe gjeninnhenting

Antall sysselsatte personer falt med 2,6 pst. fra 1. kvartal til 3. kvartal 2020, men steg med 0,7 pst. i 4. kvartal, ifølge foreløpige nasjonalregnskapstall. For 2020 under ett falt sysselsettingen med 1,3 pst. Utførte timeverk falt kraftig i 1. og 2. kvartal med hhv. 2,0 pst. og 4,7 pst. men steg gjennom andre halvår. Samlet falt utførte timeverk med 2,2 pst. i 2020. Dette målet tar hensyn til både permitteringer og annet fravær fra arbeidsplassen. Veksten i andre halvår gjenspeiler at aktiviteten tok seg opp i siste del av året, blant annet ved at flere permitterte ble tatt tilbake i jobb. Fallet i timeverkene var størst innen forretningsmessig tjenesteyting og overnatting og servering. For disse næringene falt utførte timeverk med hhv. 11,2 pst. og 18,9 pst. i 2020. Nedgangen innen overnatting og servering var en direkte konsekvens av smitteverntiltakene. Forretningsmessig tjenesteyting omfatter flere støttefunksjoner til øvrig næringsliv, og arbeidskrafttjenester står for størstedelen av sysselsettingen. Nedgangen i timeverkene har sammenheng med at mange av disse tjenestene ikke kan tilpasses hjemmekontor, samt at lavere aktivitet i andre næringer har redusert etterspørselen etter tjenester som fleksibel arbeidskraft og vektere (Statistisk sentralbyrå, 2020). Arbeidsgivere med behov for arbeidskraft vil også tilbakekalle permitterte ansatte før de leier inn fleksibel arbeidskraft.

Forstørr bilde

Note: Det ble ikke publisert tall for uke 16 eller 52, 2020 eller uke 1, 2021.

Kilde: Nav.

For å dempe de negative konsekvensene av pandemien, iverksatte regjeringen og Stortinget omfattende midlertidige økonomiske tiltak rettet mot næringslivet for å sikre inntekt for dem som ble rammet. Lønnsplikten i permitteringsordningen ble redusert fra 15 til 2 dager. I tillegg ble det gjort flere endringer i permitteringsregelverket og dagpengeordningen for å redusere inntektstapet som følge av permittering eller ordinær arbeidsledighet. Antallet lønnspliktdager ble igjen hevet til 10 dager fra 1. september 2020. Dette ble gjort for å styrke insentivene til å beholde arbeidskraft i bedriftene i takt med økt økonomisk aktivitet. For å unngå at arbeidsledigheten festet seg på et høyt nivå, innførte regjeringen også en ny midlertidig lønnsstøtteordning for arbeidsgivere som tok permitterte tilbake i arbeid. For å få flere arbeidsledige raskere over i jobb og forhindre frafall fra arbeidslivet, ble omfanget av arbeidsmarkedstiltak økt. Innenfor det økte tiltaksnivået vil særlig utsatte grupper bli prioritert. Mulighetene for å kombinere utdanning og dagpenger er også utvidet.

Forstørr bilde

Kilde: Nasjonalregnskapet, SSB.

Krisen har rammet med en usosial profil

Arbeidstakere med de laveste inntektene har vært mest utsatt for ledighet og permitteringer. Smitteverntiltakene rammet i særlig grad personrettet tjenesteyting, slik som overnattings- og serveringsvirksomhet, kunstnerisk virksomhet og underholdning. Det er bransjer med stort innslag av ufaglært arbeidskraft og relativt lave lønninger. Sysselsettingen i informasjonstjenester og i finans- og forsikringshjelpetjenester har derimot tatt seg markert opp. Detaljhandelen har hatt vekst i produksjonen under koronakrisen, men det har ikke kommet til uttrykk i flere sysselsatte. Videre har unge blitt mer berørt enn eldre, og innvandrere mer enn majoritetsbefolkningen.

6.2 Behov for tiltak blir viktigere jo lenger sysselsettingsfallet varer

Hvor langvarig blir nedgangen?

De fleste prognoser som er publisert, antyder at etterspørselen etter arbeidskraft vil ta seg videre opp etter hvert som befolkningen blir vaksinert og smitteverntiltakene løses opp. Vi kan likevel risikere varig lav kapasitetsutnytting i arbeidslivet.

På kort sikt ventes etterspørselen etter arbeidskraft særlig å avhenge av hvor lang tid det tar å vaksinere befolkningen. Hvor effektive vaksinene er mot spredning og nye mutasjoner vil også påvirke etterspørselen etter arbeidskraft. Ikke bare etterspørselen, men også tilbudet av arbeidskraft kan bli påvirket av sykdommen. Fortsatte utbrudd av koronaviruset vil f.eks. trekke i retning av høyere fravær, som reduserer produktiviteten og lønnsevnen i foretakene. En del av dem som har vært koronasyke, vil i tillegg kunne få langvarige ettervirkninger som reduserer deres muligheter for å delta i arbeidslivet.1 Disse forholdene vil kunne svekke tilgangen til arbeidskraft fremover.

Hvis et langvarig gap, hvorfor?

Vi har klare erfaringer med at slakk i arbeidsmarkedet på ett tidspunkt, vil gi lavere arbeidsstyrke og lavere sysselsetting senere (hysterese eller ny likevekt). Det skyldes at perioder med lav etterspørsel etter arbeidskraft innebærer utstøtingsmekanismer og at inntreden på arbeidsmarkedet blir vanskeligere for mange unge. Når etterspørselen etter arbeidskraft senere tar seg opp, vil det være deler av befolkningen som ikke lenger er en del av arbeidsstyrken.

Mange ledige blir langtidsledige. Når ledige forblir ledige i lang tid, er det mange som slutter å være en del av arbeidstilbudet og går etter hvert over til å bli en del av utenforskapet. Forskning om dagpenger har vist at overgangen til arbeid er en fallende funksjon av ledighetens varighet (Oslo Economics, 2016). Det skyldes dels seleksjon og dels varighetseffekter. Seleksjonseffekten er knyttet til at arbeidssøkere med best kvalifikasjoner og høyest jobbsannsynlighet kommer raskest over i jobb. Dermed får beholdningen av ledige etter varighet et stadig større innslag av arbeidssøkere med lavere jobbsannsynlighet og lave kvalifikasjoner. Varighetseffektene innebærer at langtidsledighet svekker sannsynligheten for den enkelte til å komme i jobb. Det er flere slike varighetseffekter: Én er at personer som ikke er i jobb, etter hvert kan miste ferdigheter. Mye av kompetansehevingen skjer i arbeidslivet, som langtidsledige ikke deltar i. Utdanningssystemet kan ikke uten videre erstatte kompetanseheving gjennom deltakelse i arbeidslivet. En annen er at langtidsledighet kan sende et signal til mulige arbeidsgiver om at det kan hefte noe negativt ved arbeidssøkeren, en form for statistisk diskriminering. En tredje er at arbeidssøkere som blir værende arbeidsledige over tid, kan bli motløse og miste troen på å lykkes med å komme i jobb. Det kan medføre lavere jobbsøking, og at mange trekker seg ut av arbeidsstyrken.

Mange faller direkte ut av arbeidsstyrken. Lavere sysselsetting fører ikke bare til økt arbeidsledighet, men også til at flere går ut av arbeidsstyrken. Når sysselsettingen faller, har vi sett at arbeidsledigheten typisk øker med et nivå som motsvarer 30–50 pst. av fallet i sysselsettingen, mens andelen som går helt ut av arbeidsstyrken motsvarer halvparten eller mer av ledighetsøkningen. Mange unge går til utdanning, mange med dårlig helse begynner å motta en helserelatert ytelse, og mange eldre går over til alderspensjon. Veien tilbake til sysselsetting er særlig lang for mange av dem som faller helt ut av arbeidsstyrken.

Inntreden i arbeidslivet blir mer krevende. Krise og lavkonjunktur medfører også at veien inn i arbeidslivet blir vanskeligere. Det rammer særlig mange unge som er i ferd med å avslutte sin utdanning og skal inn i arbeidslivet.

Samlet kan disse effektene gjøre at andelen av befolkningen som er i jobb, blir langvarig svekket etter en periode med lav aktivitet. Effektene er godt dokumentert:

I rapporten Samfunnsøkonomisk vurdering av smitteverntiltak – covid-19 (Helsedirektoratet 2020) ble det lagt til grunn at en økning i arbeidsledigheten i 2021 på én prosentenhet fører til en langvarig reduksjon i sysselsettingsandelen på 0,2 prosentenheter. I rapporten vises det til Yagan (2019) som finner at en økning i arbeidsledigheten i USA på én prosentenhet i perioden 2007–2009 medførte en langvarig reduksjon i sysselsettingsandelen på 0,3–0,4 prosentenheter. Forskere fra Norges Bank har sett på erfaringene fra perioden etter oljeprisfallet (2014) og finner effekter som tilsvarer det Yagan (2019) fant for USA: Én prosentenhet økning i arbeidsledigheten (fra 2014 til 2015) bidro til et fall i sysselsettingsandelen fem år senere (2019) på 0,4 prosentenheter.

Erfaringer fra årene etter finanskrisen i 2008 var at mange at dem som falt ut av arbeidslivet, ikke kom tilbake. I løpet av åtte år, fra 2008 til 2016, falt sysselsettingsraten i Norge med nær 5 prosentenheter. Sysselsettingsutvalget (NOU 2019: 7) mente at lavkonjunktur og lav etterspørsel etter arbeidskraft var den viktigste årsaken. Finanskrisen, som andre dype lavkonjunkturer, bidro dermed til varig å redusere tilbudet av arbeidskraft og øke utenforskapet.

Hva kan gjøres for å motvirke et langvarig gap i sysselsettingen?

Koronakrisen innebærer en kraftig lavkonjunktur og den innebærer trolig også strukturelle endringer i større eller mindre grad. Mange av jobbene som har falt bort under pandemien vil komme tilbake, mens noen trolig blir borte for godt. En politikk for økt sysselsetting frem mot 2025 må derfor være bredt basert:

• Stimulering av etterspørselen etter arbeidskraft: Politikken fremover må stimulere til at flest mulig raskt kan komme tilbake i jobb. Kortest mulig periode i passivitet er viktig for å hindre at humankapitalen svekkes. En slik stimulering av samlet etterspørsel vil også være positiv for unge som skal inn i arbeidslivet.

• En mer aktiv arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikk: For å sikre en stor og kompetent arbeidsstyrke må Nav ha ressurser til å kunne følge opp brukerne på en god måte og til å tilby aktivitet og kompetanseheving. Unge må gis høy prioritet, der det er behov for en formalisert satsing.

• Formell og sosial kompetanse: Når aktiviteten igjen tar seg opp, vil det være mange som vil ha problemer med å få jobb på grunn av manglende kompetanse. Kompetanse i arbeidsstyrken har blitt viktigere over tid og vil være avgjørende for å få økt deltakelse i arbeidslivet i årene som kommer. Både formell og sosial kompetanse er avgjørende for å komme i jobb.

• Innsats mot utsatte grupper: Det trengs en spesiell innsats rettet mot utsatte grupper og unge for å lette deres muligheter i arbeidsmarkedet. Ordninger som avlaster arbeidsgivere for risiko knyttet til å ansette prioriterte grupper kan være et mulig virkemiddel. Det samme vil mentorordninger som kan støtte unge arbeidssøkere som sliter med å komme seg inn i arbeidslivet på grunn av lav sosial og emosjonell kompetanse. Mange kan ha sammensatte problemer og/eller tyngre underliggende helseproblemer som krever mer varige, rettede tiltak.

• Gode jobber, godt arbeidsmiljø og gode arbeidsinsentiver: Etter hvert som aktiviteten tar seg opp og arbeidskraften blir en knappere ressurs, blir det også viktigere at arbeidstilbudet øker. Det må være gode jobber, et godt arbeidsmiljø og gode arbeidsinsentiver for at flest mulig skal kunne og ville delta i arbeidslivet.

Også utfordringer for langsiktig vekst og økonomisk bærekraft som lå der før krisen, må tillegges betydelig vekt på veien ut av koronakrisen, se kapittel 5. Eksempler på slike underliggende utviklingstrekk er lavere vekst i inntekt og produktivitet, aldring og trendmessig fall i arbeidsmarkedsdeltakelsen.2 Samlet sett kan disse utfordringene være vel så viktige som ettervirkningene av pandemien når det gjelder å påvirke fremtidig vekstevne og deltakelse i arbeidslivet.

En rekke av ordningene som ble innført under koronakrisen, ble gjennomført under stor usikkerhet og uten like grundige utredninger som man vanligvis vil kreve. Fraværet av vanlig kvalitet i utrednings- og beslutningsprosessene som ledet opp til iverksettelsen av de midlertidige tiltakene, kan tilsi at det gradvis bør stilles strengere utredningskrav til forslag om å videreføre dem. Presset på politikerne om å videreføre og utvide ordningene for støtte til både bedrifter og personer gjør at mange av omstillingene, både de som er nødvendige og de som vi ikke vet om er nødvendige, blir utsatt. Dersom aktiviteten raskt tar seg opp, vil dette være lite problematisk. Men dersom krisen varer en tid og nødvendig omstilling blir forsinket, er det uheldig. Her kan vi trekke på erfaringer fra den ekspansive politikken som ble ført på 1970-tallet. Ekspansiviteten den gang var også delvis begrunnet i å «bygge bro» over en lavkonjunktur, men ettertiden viste oss at vi også den gang sto overfor varige, strukturelle endringer, se kapittel 4.

Omstillingsevnen i norsk arbeidsliv har vært og er svært høy. Sentrale betingelser for det er effektive organisasjonsmodeller, medarbeider-drevet innovasjon, høyt teknologiinnhold i kapitalen og høy grad av tillit som innbyr til samarbeid. Mye av omstillingene skjer internt i eksisterende bedrifter. Bevaring av kunnskapsnettverket i eksisterende bedrifter gjennom en kriseperiode kan bidra at disse bedriftene er bedre i stand til å omstille seg etter krisen.

6.3 Kjennetegn ved et effektivt arbeidsmarked

Et effektivt fungerende arbeidsmarked er avgjørende for høy verdiskaping. Høy verdiskaping bygger på høy sysselsetting, men også at arbeidskraften finner veien dit den kaster mest av seg. For at verdiskapingen som oppstår av samspillet mellom kapital og arbeidskraft (total faktorproduktivitet) skal være høy, er det viktig at også kapitalen allokeres dit den kaster mest av seg. Den norske modellen, der særlig den samordnete lønnsdannelsen og et høyt inntektssikringsgulv gir små lønnsforskjeller, har vist seg å bidra til god allokering av arbeidskraft og kapital – og til at norsk næringsliv er blant de mest teknologitunge og at norsk arbeidskraft er blant den mest produktive i verden.

Etter utvalgets vurdering vil et effektivt fungerende arbeidsmarked kjennetegnes ved at følgende krav tilfredsstilles:

• 1. Høy og stabil økonomisk aktivitet, for å sikre tilstrekkelig etterspørsel etter arbeidskraft og små svingninger i sysselsettingen. Det fordrer gode betingelser for at næringslivet kan skape lønnsomme arbeidsplasser, en velfungerende lønnsdannelse og en aktiv stabiliseringspolitikk.

• 2. Høy organisasjonsgrad, samordnet lønnsdannelse og partssamarbeid, for å sikre høy kapitalavkastning i de mest produktive bransjene.

• 3. Høy mobilitet og god omstillingsevne, slik at arbeidskraften finner veien dit behovene for og avkastningen av arbeidskraften er størst. Slik omstilling drives av bedriftenes og kapitalens ønske om profitt. Flere institusjoner og systemer skal støtte opp om slik mobilitet, slik som lønnsdannelsen, velfungerende møteplasser for tilbydere og etterspørrere i arbeidsmarkedet, den aktive arbeidsmarkedspolitikken og riktig utformede trygdeordninger.

• 4. Godt samsvar mellom den kompetansen arbeidsstyrken har og arbeidslivets behov. Utdanningssystemet må levere utdanningstilbud med god kvalitet som arbeidslivet etterspør. Flest mulig må fullføre videregående opplæring og det må være gode systemer for «å lære hele livet». Opplæring skjer dels i bedriftene og dels i utdanningssystemet. Det må være gode veier inn i arbeidslivet også for personer som ikke fullfører videregående opplæring og bedriftene må finne det lønnsomt å investere i de ansattes kompetanse.

• 5. Jobbmuligheter for alle, også utsatte grupper i arbeidsmarkedet, personer med helseproblemer og unge med liten jobberfaring.

• 6. Gode insentiver til å tilby arbeidskraft, slik at det samlede arbeidstilbudet blir høyt. Det krever at «det må lønne seg å jobbe» fremfor å motta trygdeytelser. Dette kravet er viktigere jo lenger tidsperspektiv man anlegger og jo større knapphet det er på arbeidskraft. Dagens situasjon er preget av mye ledige ressurser i arbeidsmarkedet. Trygdeordninger kan på den annen side også stimulere til arbeid, både siden man kvalifiserer til ytelsen gjennom å ha vært i arbeid og at ytelsens størrelse er knyttet til arbeidsinntekt. Trygdeordninger som reflekterer tidligere arbeidsinntekt er således en «gratis» forsikring sett fra den enkeltes perspektiv og bidrar til å redusere den effektive marginalskattesatsen.

I det følgende drøftes ovennevnte punkter noe mer utfyllende og utvalget peker på hva som kan og bør gjøres for å bedre måloppnåelsen i årene frem mot 2025.

6.4 Utfordringer ved varierende økonomisk aktivitet over tid og bransjer

Norsk økonomi og arbeidsmarked er ved inngangen til 2021 samlet sett i en lavkonjunktur. Lav aktivitet gir lav sysselsetting, høy arbeidsledighet og stort utenforskap. I Norge har vi historisk sett lyktes relativt godt med å stabilisere økonomien og arbeidsmarkedet over konjunkturene og gjennom kriser.3 Så langt under koronakrisen har den store innsatsen i både penge- og finanspolitikken avhjulpet situasjonen i vesentlig grad. Ytelsene til arbeidsledige og husholdninger gir inntektssikring, økt etterspørsel etter varer og tjenester og dermed økt sysselsetting, og vil være viktige så lenge økonomien er i en lavkonjunktur.

Omfanget av ledige stillinger er en indikator for etterspørselen etter arbeidskraft. Antall ledige stillinger falt mye i 2. kvartal 2020, men tok seg godt opp i 3. og 4. kvartal, se figur 6.4. Ved utgangen av 2020 var omfanget av ledige stillinger kommet opp på et nivå rett i overkant av gjennomsnittet for de siste ti årene.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er store næringsmessige forskjeller i kapasitetsutnyttingen. Forskjellene skyldes i stor grad atferdsendringer for å unngå smitte og smitteverntiltakene. Slike forskjeller vil opphøre etter hvert som smitten avtar og smitteverntiltakene kan løses opp. Andre forskjeller er strukturelle og tegn på nødvendige, forestående omstillinger. Om vi sammenholder ledige personer med ledige stillinger får vi et bilde av hvordan stramheten i arbeidsmarkedet varierer mellom ulike yrker.4 Ved utgangen av 2020 var arbeidsmarkedet særlig svakt for yrkesgruppen reiseliv og transport. Her var det mange registrerte ledige personer og få ledige stillinger. Omvendt var arbeidsmarkedet særlig stramt i helse, pleie og omsorg, akademiske yrker og undervisning. Her var det få ledige personer og relativt sett mange ledige stillinger, se figur 6.5.

Forstørr bilde

¹ Beholdningen av helt ledige personer ved utgangen av desember 2020 dividert på tilgangen av ledige stillinger gjennom desember 2020.

Kilde: Nav.

Så lenge økonomien og arbeidsmarkedet er i en lavkonjunktur, er det behov for en aktiv økonomisk stabiliseringspolitikk for å øke etterspørselen etter arbeidskraft og bedre jobbmulighetene. Samtidig møter stabiliseringspolitikken nå to utfordringer. For det første er det krevende å stimulere den samlede etterspørselen etter arbeidskraft samtidig som strenge smittevernhensyn søker å begrense aktiviteten. For det andre er det i flere bransjer og yrker få ledige arbeidskraftsressurser. En tradisjonell etterspørselsstimulering, som virker bredt, kan komme i konflikt med smitteverntiltakene og det kan lede til pressproblemer i de delene av arbeidsmarkedet med minst ledige ressurser. Etterspørselsstimuleringen må derfor kombineres med tiltak som kan løse opp «flaskehalsproblemer» og tiltak som kan øke tilbudet av arbeidskraft.

Den norske lønnsdannelsen har vist seg gunstig for å nå ambisjonen om høy sysselsetting. En sentral del av det norske systemet for lønnsdannelse er trepartssamarbeidet, der myndighetene tar ansvar for sysselsettingen og partene ansvar for konkurranseevnen. Måten lønnsdannelsen klarer dette, og således motstår de markedsmekanismene som settes i verk når ledigheten er lav, er gjennom den såkalte frontfagsmodellen. Denne beskriver en lønnsdannelse der konkurranseutsatt industri (frontfaget) forhandler først og gjennom høy grad av samordning på tvers av forhandlingsområder og sektorer danner en mal for de øvrige lønnsforhandlingene. Modellen er således avhengig av både høy organisasjonsgrad, høy tariffdekning og brede hovedorganisasjoner. Holden III-utvalget (2013) konkluderte med at «Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene og høy grad av koordinering i lønnsdannelsen har bidratt til en god utvikling i Norge, med høy verdiskaping, lav arbeidsledighet, jevn inntektsfordeling og gjennomgående høy reallønnsvekst.»

6.5 Økt behov for mobilitet og omstillingsevne

Mange av jobbene som har falt bort under pandemien, kan ha blitt borte for godt. Det frigjør arbeidskraftsressurser til å løse andre oppgaver, men det krever samtidig at de som er blitt ledige evner eller gis evne til å omstille seg. Mobiliteten i det norske arbeidslivet var stor før koronapandemien. I løpet av 2019 var det 810 000 nyansettelser og 754 000 avsluttede arbeidsforhold. Dette tilsvarer at hvert fjerde arbeidsforhold ble skiftet ut i 2019. Etter at koronapandemien satte inn, har omfanget av nyansettelser falt og avsluttede arbeidsforhold økt. På samme måte som for samlet sysselsetting, ble noe av svekkelsen i 2. kvartal 2020 gjeninnhentet mot slutten av året, se figur 6.6. Panel A i figuren viser utviklingen i nye jobber som er etablert og jobber som er avviklet i årene 2017–2020. Panel B viser antall personer som er nyansatt og som har avsluttet sin ansettelse i samme periode.

Stengte grenser for å begrense smitte har synliggjort at norsk næringsliv er avhengig av import av arbeidskraft, både fagarbeidere, ufaglært arbeidskraft og spesialister innen blant annet IT og helse. Samtidig er det en betydelig andel av arbeidsstyrken som står utenfor arbeidslivet, og det er en betydelig arbeidsledighet i enkelte geografiske områder. Det kan antyde et manglende samsvar mellom hvilke kvalifikasjoner i arbeidsstyrken og behovene i næringslivet. Videre at det er for liten geografisk mobilitet i arbeidsstyrken.

Store omstillingsbehov frem til 2025

Koronapandemien er bare en av flere faktorer som påvirker behovet for omstilling. Forsterkede krav til kutt i klimagasser og lavere etterspørsel etter olje og gass vil gjøre behovet for omstillinger større i tiden som kommer. Det har blitt fremhevet som en styrke ved den norske arbeidslivsmodellen at det er relativt enkelt for bedrifter å nedbemanne når de har behov for det, og at vi har gode trygdeordninger for å fange opp arbeidstakere som blir rammet. På den måten fremmes omstilling, samtidig som man ivaretar behovet for sosial trygghet.

Vil arbeidsstyrkens forhold til risiko endre seg etter denne krisen?

Erfaringene fra koronakrisen kan påvirke befolkningens oppfatning av risiko ved valg av utdannelse, yrke og arbeidsgiver. Bransjer og foretak som nå har opplevd strenge smitteverntiltak og stor nedgang i sysselsettingen vil kunne fremstå som mindre attraktive. Motsatt vil offentlig sektor fremstå som tryggere. Endringer i arbeidstakernes preferanser vil kunne endre de lønns- og arbeidsvilkårene arbeidsgivere må sette for å tiltrekke seg attraktiv arbeidskraft. Endringene er likevel trolig moderate, og vår modell for lønnsdannelse har vist seg robust over tid og har håndtert konjunkturelle «sjokk» og strukturelle endringer på en god måte.

Velfungerende møteplasser

For at nødvendige omstillinger skal finne sted, må arbeidskraften være mobil, både yrkesmessig og geografisk, og den må være i stand til å tilegne seg nødvendig kompetanse. Videre kreves godt utbygde og velfungerende møteplasser for at omstillingene i arbeidsmarkedet skal forløpe effektivt. Bedrifter som trenger arbeidskraft og arbeidssøkere som ønsker jobb, må finne hverandre. Parallelt med den digitale utviklingen har også kommersielle løsninger sprunget frem. Det er avgjørende at arbeidssøkere og arbeidsgivere vet hvor de skal finne relevant informasjon om jobbmuligheter og rekruttering. Nav har etablert en elektronisk møteplass (Arbeidsplassen.no) som er gratis for alle brukere. Under koronakrisen har antall ledige stillinger falt samtidig som det har blitt langt flere arbeidssøkere.

En arbeidsmarkedspolitikk som stimulerer omstillinger

Den aktive arbeidsmarkedspolitikken har også en rolle å spille for å gi økt mobilitet. Dels gis arbeidssøkere mulighet for nødvendig arbeidstrening, opplæring og omskolering, og dels er rettighetene til ytelsene i hovedsak knyttet opp mot individuelle krav til atferd (jobborientering og mobilitet). Behovet for omstilling i arbeidslivet fremover kommer trolig til å bli stort. Arbeidsmarkedsmyndighetene bør legge til rette for at omstillingene i de ulike markedene kan skje mest mulig effektivt. Arbeidsmarkedsmyndighetenes bidrag til omstillinger, også dem som følger av koronakrisen og veien mot en grønnere økonomi, bør på vanlig måte være å tilby nødvendig inntektssikring, opplæring og arbeidstrening til dem som blir omfattet av omstillingene og ikke kommer i ny jobb ved egen hjelp.

De store omstillingsutfordringene som følger i etterkant av koronakrisen innebærer at det vil være behov for å styrke oppfølgingen av en del grupper arbeidssøkere. Nav har ansvar for å bistå dem som ikke lykkes med å finne jobb på egen hånd. Arbeidsmarkedspolitikken kan lette omstillinger ved at ytelsene er arbeidsrettede og ved å tilby arbeidstrening og opplæring. Nav har et ansvar for å tilby arbeidsmarkedstiltak (forsyningsansvar), mens det i stor grad er private og ideelle aktører som leverer tiltakene (produksjonsansvar). Økt bruk av anbudskonkurranse har åpnet for flere typer aktører. Over halvparten av arbeidsmarkedstiltakene leveres i dag av private og ideelle aktører. Norske studier har vist positive, men varierende effekter av arbeidsmarkedstiltak på sysselsetting. Det foreligger en rekke kvalitative og kvantitative studier av ulike arbeidsmarkedstiltak, herunder effektstudier (NOU 2012: 6 og NOU 2019: 7). Det gjennomføres også jevnlige evalueringer av arbeidsmarkedstiltakene, men det varierer mellom tiltakene hvor systematiske og presise kunnskaper man har om kvalitet og resultater. Sysselsettingsutvalget I (NOU 2019: 7) pekte på at Nav må legge til rette for systematisk kunnskapsinnhenting. Utvalget pekte også på behovet for mer forskning på effekter av arbeidsmarkedstiltak, og på hvilke rammevilkår som er viktige for at tiltak skal ha god effekt.

6.6 Endret behov for kompetanse

Godt samsvar mellom den kunnskapen arbeidsstyrken besitter og arbeidslivets behov er et av kravene for effektivitet i arbeidsmarkedet. Koronakrisen har svekket samsvaret mellom tilbudt og etterspurt kompetanse i arbeidsmarkedet. Mange av dem som nå har mistet jobben eller blitt permittert under koronakrisen har lav kompetanse og utdanning, samtidig som mange bedrifter har store eller utdekkede kompetansebehov.5 Utdanningskapasiteten må økes på områder der vi nå ser økt behov. Mye tyder på at det vil bli økt behov for digital kompetanse fremover i de fleste typer jobber. Samfunnsøkonomisk analyse (2021) har kartlagt behovet for og tilbudet av IKT-kompetanse i det norske arbeidsmarkedet i dag og frem mot 2030 og mener at IKT er en basisteknologi som blir stadig viktigere i alle deler av arbeidslivet, også utenfor IKT-næringene.

Å tilegne seg nødvendig kompetanse kan ta tid, og for mange vil veien være særlig lang. De som ikke lykkes med å komme i jobb, mister en viktig læringsarena, som gjør det enda vanskeligere å komme i jobb. Med stor økning i antall ledige, har det også blitt langt vanskeligere for Nav å gi tilpasset og god oppfølging som skal støtte opp om nødvendig kompetanseheving. For de som er i jobb, men står i fare for å falle ut på grunn av manglende kompetanse, vil bedre muligheter for etter- og videreutdanning være viktig.

Det norske systemet med gratis/subsidiert utdanning gjør at mange får mulighet til å skaffe seg utdanning. Selv om den sammenpressede lønnsstrukturen trekker i retning av å svekke insentivene til å øke sin kompetanse og produktivitet gjennom utdanning, gir høyere utdanning gevinster i form av både høyere sannsynlighet for å være sysselsatt og lavere sannsynlighet for å falle ut av arbeidsmarkedet. Høyere utdanning gir også i gjennomsnitt høyere lønn. Den sammenpressede lønnsstrukturen gir videre bedriftene insentiver til å øke kompetansen til sine ansatte og investere i teknologi og samarbeidsorienterte organisasjonsmodeller. Det tjener alle på, også de høyt utdannete. Når mye av opplæringen skjer i arbeidslivet har det store konsekvenser å bli stående utenfor. Derfor er det viktig med kompenserende opplæringsmuligheter, også i form av arbeidsmarkedstiltak, som kan bidra til at også disse får delta i arbeidslivet.

Personer med kort utdanning er underrepresentert i arbeidslivet

Mangelfull eller lite etterspurt kompetanse gjør individer sårbare i arbeidsmarkedet. Personer med kort utdanning og svake kvalifikasjoner er overrepresentert blant dem som er arbeidsledige og uføre (St. meld. nr. 13 (2018–2019) og NOU 2019: 7). Fullført videregående opplæring er blitt viktigere for varig tiknytning til arbeidsmarkedet, og sysselsettingsgapet mellom dem som har videregående og dem som ikke har dette har økt over tid (NOU 2018: 13). En høy og økende andel av unge som ikke er sysselsatt eller studerer mottar dessuten uføretrygd, og er dermed trolig ute av arbeidsmarkedet på varig basis. Personer med lav utdanning er også overrepresentert blant personer registrert hos Nav med nedsatt arbeidsevne. Dette utenforskapet koster samfunnet mye i form av tapt verdiskapning.

Arbeidsledigheten har økt blant alle utdanningsnivåer under koronakrisen men minst blant de med høyest utdanningsnivå, se figur 6.6. Arbeidsledigheten er høy blant dem som har lav utdanning og fortsatt relativt lav blant dem som har lang høyere utdanning. Albær m.fl. (2019) analyserer fullføring av videregående skole blant unge voksne i Norden og viser at fullføring går sammen med lavere utenforskap. Dette gjelder i alle landene og uansett om fullføringen skjer ved 21- eller 28-års alder.6

Forstørr bilde

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen.

Sosial og emosjonell kompetanse er viktig

Arbeidstakers sosiale og emosjonelle kompetanse har blitt viktigere over tid (Deming 2017). Sosial og emosjonell kompetanse innebærer blant annet å kunne samarbeide med andre mennesker, og ha mot til å stadig møte nye mennesker, ta nye utfordringer og lære nye ting. En årsak til at betydningen av denne type kompetanser er økt, er at arbeidsoppgaver som ikke krever sosial og emosjonell kompetanse i større grad enn før kan utføres av datamaskiner. Digitalisering og automatisering innebærer at arbeidstaker må omstille seg i takt med teknologiendringene.

Sosial og emosjonell kompetanse kan utvikles og læres. Hjem, skole og arbeidslivet er viktige læringsarenaer. Arbeidslivets økende krav til sosial og emosjonell kompetanse kan være en av årsakene til at stadig flere unge ikke klarer å komme seg inn i arbeidslivet. Unge med lav sosial og emosjonell kompetanse får dermed heller ikke tilgang til en viktig læringsarena. I tillegg kan den sosiale og emosjonelle kompetansen ytterligere svekkes fordi det kan være psykisk belastende å stå utenfor arbeidslivet.

6.7 Utsatte gruppers jobbmuligheter

Med lavere vekst i etterspørsel etter arbeidskraft, vil inngangen i arbeidslivet bli vanskeligere for mange. Langvarig ledighet kan gi negative langsiktige konsekvenser for videre tilknytning til arbeidslivet. Både unge og ulike grupper som står utenfor arbeidslivet, er særlig utsatt for langtidsvirkninger av denne pandemien.

Unge i arbeidslivet

Unge rammes hardt i nedgangstider. En spesiell utfordring er knyttet til unge som verken er i jobb eller under utdanning og som forblir i denne passive situasjonen over tid (såkalt NEETs; Not in Employment, Education or Training). De som forblir passive over tid kjennetegnes ved å ha lav utdanning, svak psykisk eller fysisk helse og er overrepresentert blant personer med innvandrerbakgrunn (Statistisk sentralbyrå 2019). Over tid har vi sett at flere unge mottar en helserelatert ytelse, spesielt for psykiske helseutfordringer. En årsak kan være at arbeidsmarkedet stiller større krav til arbeidstakers kompetanse enn før og over et bredere felt, slik at arbeidssøkere med lettere psykiske helseproblemer har større vansker med å komme inn i arbeidsmarkedet. Utenforskapet kan være starten på en negativ spiral, fordi man heller ikke får delta på den viktige læringsarenaen som arbeidsmarkedet er.

Situasjonen i arbeidsmarkedet når ungdomskull avslutter sin utdanning har varige implikasjoner for jobbmulighetene og lønnsinntekten for de uteksaminerte. Flere studier viser langvarige «brennmerke-effekter». Liu m. fl. (2016) viser at kompetanse-mismatchen mellom nyutdannede personer og rekrutterende bedrifter varierer over konjunkturene (den er størst i perioder med lavkonjunktur) og at de som avslutter sin utdanning i lavkonjunkturer gjennomgående kommer i jobber som samsvarer dårligere med deres kompetanse. Denne mismatch-effekten gir varig tap i inntekt og karriere. Haaland (2017) viser at et slikt tap i særlig grad gjør seg gjeldende blant unge menn. Nilsen og Holm Reiso (2014) fulgte unge i Norge i en 15-års periode og fant at erfaring med arbeidsledighet i ung alder gir lavere sannsynlighet for sysselsetting på sikt.

Det rapporteres om at mange barn og unge har hatt dårlig undervisningsopplegg under pandemien. Det kan være barn som allerede strever som blir hardest rammet, fordi de i mindre grad får hjelp, støtte og rammer hjemme for å følge det digitale undervisningsopplegget. I tillegg rapporteres det om stor pågang i tjenestene som gir støtte til barn og unge som har det vanskelig som følge av depresjon, ensomhet eller vold i nære relasjoner. Langsiktskonsekvensene for kunnskapsnivået, deltakelsen i arbeidslivet og produktiviteten for dagens skolekohorter er vanskelige å anslå, men rammene for læring i dag vil trolig påvirke arbeidsstyrken negativt på sikt.

Statistikk over bruk av Nav-ytelser viser at selv om unge i liten grad benytter ytelsene, er det tendenser til en klar økning. Utviklingen etter februar 2020 tyder ikke på et brudd i de langsiktige trendene (økt bruk av helserelaterte ytelser blant unge). For eksempel er den relative økningen i personer som mottar arbeidsavklaringspenger størst i aldersgruppen 25–29 år.

Det er behov for tiltak som letter unges inngang til arbeidslivet. For mange unge kan det å få tilgang til arbeidslivet som læringsarena være et springbrett til varig ordinært arbeid. For mange unge som ønsker å komme i jobb, men som strever med lettere psykiske helseutfordringer, vil ikke isolerte arbeidsmarkedstiltak være tilstrekkelig. De vil ha behov for mer helhetlig støtte. Spesielt tyder forskning på at disse trenger relasjoner til andre mennesker som kan støtte dem på vei inn i arbeidslivet – ved å stille forventninger, ha tro på dem og veilede.

Andre grupper som kan få økte utfordringer

Arbeidsledigheten blant eldre er noe lavere enn blant yngre aldersgrupper, men eldre har typisk større vanskeligheter med å komme over i ny jobb. I tiden under og etter koronapandemien kan derfor både lav etterspørsel etter arbeidskraft, store omstillinger og mange arbeidsgiveres tilbakeholdenhet med å ansette personer over 50 år presse mange eldre ut av arbeidslivet. I motsetning til yngre, vender eldre i mindre grad tilbake til arbeidslivet når etterspørselen igjen tar seg opp. Flere eldre vil nok vurdere å ta ut tidligpensjon og de med dårlig helse vil kunne søke uføretrygd. Dette kan også gjelde dem som ikke er direkte rammet, men som f.eks. har ektefeller eller andre i omgangskretsen som blir rammet av krisen.

De som var ledige idet krisen inntraff, har vært arbeidssøkere i en periode med et vanskelig arbeidsmarked. Halvparten av de som var ledige før koronapandemien var fortsatt registrert som arbeidssøkere hos Nav ved utgangen av 2020. I en analyse fra Frischsenteret finner forskerne at av de som var ledige i februar 2020, var 22 pst. kommet over i jobb fire måneder senere. I samme periode året før var overgangen 9 prosentenheter høyere.

Et sentralt trekk ved de siste tiårene er at gruppen ikke-sysselsatte i stadig større grad er sammensatt av personer som har stått lenge utenfor arbeidsmarkedet eller som aldri har vært i arbeid. Forskere ved Frischsenteret (Fevang m. fl. 2020) peker på at det er tendenser til en forsterket todeling av arbeidsmarkedet. Over tid har tilbøyeligheten til å falle ut holdt seg ganske stabil, mens det synes å ha blitt vanskeligere å komme inn (igjen). Andelen av dem som står utenfor arbeidsmarkedet som aldri har hatt inntekt (> 1 G) har økt fra 30 til 40 pst. etter 2000. Særlig gjelder dette unge menn. Nivået på utenforskapet er helt forskjellig blant dem med og uten fullført videregående skole. Vi har også sett en klar dreining i retning av at registrerte arbeidsledige utgjør en stadig mindre del av gruppen ikke-sysselsatte, mens personer med nedsatt arbeidsevne utgjør en stadig økende del.

Fevang m. fl. (2020) viser også at det er et betydelig arbeidskraftpotensial blant personer som er utenfor arbeidsstyrken, både blant dem som mottar helserelaterte ytelser og dem som ikke gjør det. Økt etterspørsel etter arbeidskraft vil dermed bidra til både høyere sysselsetting og høyere arbeidstilbud. Samtidig tyder også denne rapporten på at kravene til kompetanse øker. Økt innenlands etterspørsel alene er derfor ikke et tilstrekkelig virkemiddel for å løse sysselsettingsproblemene til grupper som ikke kommer i jobb.

Idealene i den norske arbeidslivsmodellen som fast, tidsubegrenset ansettelse og relativt høye lønninger i bunnen av inntektsfordelingen har gjennomgående mange gode sider. Men de har også den ulempen at de kan gjøre det vanskelig for utsatte grupper å komme i jobb. En aktiv arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikk og en makropolitikk sterkt rettet mot sysselsetting er dermed svært viktig for at arbeidslivsmodellen skal være bærekraftig. Det er også behov for tiltak for å bedre utsatte gruppers mulighet til å komme i jobb. Arbeidsgivere, enten de er offentlige eller private, må finne det økonomisk lønnsomt å ansette alle grupper av arbeidskraft, også dem som har problemer med å nå opp i konkurransen om de ledige stillingene. Det betyr ikke et lavtlønnsspor i norsk arbeidsliv, men snarere et ansvar for å investere i den enkeltes kunnskap og kompetanse slik at den kommer opp på nivå med hva norske lønns- og arbeidsvilkår krever.

6.8 Utfordringer ved arbeidstilbudet

Gode insentiver til å tilby arbeidskraft er en forutsetning for høy sysselsetting på lang sikt. Når etterspørselen etter arbeidskraft tar seg opp, er det avgjørende at arbeidstilbudet legger til rette for økt sysselsetting. Dagens situasjon er først og fremst preget av lav samlet etterspørsel etter arbeidskraft som følge av smittefare og smitteverntiltak. Likevel må vi være på vakt mot ordninger som hemmer arbeidstilbudet. På kort sikt vil det kunne bremse nødvendig omstilling. På lenger sikt vil det kunne begrense den samlede sysselsettingen. Jo lenger ut i opphentingen vi kommer, jo mer problematisk blir ordninger som begrenser arbeidstilbudet.

Flere av ordningene som ble innført/utvidet under koronapandemiens første fase var i første rekke ment å gi inntektssikring for de som ble rammet av smitteverntiltakene. Etter hvert som smitteverntiltakene trappes ned, vil mange av ordningene kunne gi problemer med innlåsing. Permitteringsordningen ser ut til å ha moderert behovet for å si opp ansatte, slik at flere har beholdt tilknytning til sin arbeidsgiver gjennom krisen.

Lavtlønnspress skaper utfordringer for inntektssikringssystemet

Trygder og stønader gir økonomisk trygghet ved sykdom eller tap av arbeid. Et slikt sikkerhetsnett kan bidra til risikovilje og omstillinger og er dessuten en viktig del av den automatiske stabiliseringen over konjunkturene. Betydelig arbeidsinnvandring har ført til et press nedover på lønningene i bunnen av lønnsfordelingen. Et slikt press skaper utfordringer for inntektssikringssystemet med risiko for å skyve flere ut i lavinntekt, og det skaper press på arbeidslinjen. Målet om god inntektssikring kan komme i konflikt med målet om gode insentiver for å tilby arbeidskraft. Særlig synes insentivene å være svake for dem som har utsikter til å få en ny jobb som er dårligere betalt eller som medfører en lavere stillingsbrøk enn den man hadde før krisen.

Mange av de permitterte ender opp som ordinært ledige

Da pandemien begynte, visste vi ikke hvor lenge krisen ville vare. Under kortvarige kriser hvor behovet for endring er antatt å være beskjedent, bør politikken prioritere å bevare de eksisterende jobbene for å forhindre langvarige tilbakefall i sysselsetting og økonomisk vekst. Samtidig antar vi at mange av jobbene som er falt bort under koronakrisen ikke kommer tilbake og at store omstillinger skal og må finne sted frem mot 2025. Den uheldige betydningen av innlåsing av permitterte er særlig alvorlig i høykonjunkturer og mindre alvorlig jo dypere lavkonjunktur vi befinner oss i.

Permitteringsvolumet har gått mye ned etter april 2020, men fortsatt var det drøyt 60 000 permitterte ved utgangen av 2020. Mange av utvidelsene i permitteringsordningen ble reversert høsten 2020, men samtidig har maksimal varighet blitt utvidet, først til 52 uker, og deretter frem til oktober 2021. Det betyr at de som ble permittert tidlig i krisen kan risikere å være permittert i inntil 18 måneder.

Oslo Economics (2018) har studert en rekke endringer i permitteringsregelverket over tid og finner at innretningen av permitteringsreglene påvirker både permitteringsatferden i bedriftene og permitteringsløpenes varighet. Alt annet likt, vil et permitteringsregelverk med lave arbeidsgiverkostnader og rom for langvarig permittering gjøre at flere blir permittert og permitteringsperiodene blir lenger. En forlengelse av fritaksperioden (trygdeperioden) fra 26 til 52 uker ble anslått til å gi en dobling i antallet som opplever å bli tatt ut i permittering og til å øke gjennomsnittlig lengde på perioden fra 13 til 16 uker. Forskerne fant videre at bare om lag halvparten av alle permitteringsforløp ender med tilbakekalling til permitterende bedrift. Mange permitterte finner seg annet arbeid. Likevel, jo lenger en permittering varer, jo større sannsynlighet er det for overgang til ordinær ledighet. I sum er det om lag 1/3 av forløpene som ender med ordinær ledighet. I dagens situasjon, hvor mange permitteringer skyldes midlertidige smitteverntiltak, kan effektene bli annerledes.

Det høye omfanget av permitteringer under koronakrisen må ses i sammenheng med at mange bedrifter oppfatter at driftsstansen er midlertidig og at mange av de ledige raskt kan vende tilbake i jobb. Samtidig må den utstrakte bruken av permitteringer under koronakrisen ses i sammenheng med at antall dager med arbeidsgiverbetaling midlertidig er kortet ned at kompensasjonsgraden til permitterte med lavt inntektsgrunnlag er midlertidig økt. Endringene innebærer at permittering fremstår som et mindre ugunstig alternativ enn før, både for arbeidstaker og arbeidsgiver.

Statlig bidrag til lønn under permittering (dagpenger) reduserer arbeidsgivers kostnader ved å permittere overtallige arbeidstakere. Muligheten til å permittere, snarere enn å gå til oppsigelse, bidrar til å redusere bedriftenes rekrutteringskostnad hvis behovet for arbeidskraft tar seg opp. Tilbakekalling av permitterte reduserer behovet for opplæring av ny arbeidskraft og det bidrar til at foretaksspesifikk humankapital ikke går tapt i perioder med midlertidig driftsstans. Særlig ved overtallighet i kunnskapskrevende virksomheter kan derfor permitteringer være gunstig fremfor oppsigelse, både for bedriftene, de ansatte og samfunnet.

Vi står fremfor store strukturelle endringer. Dersom endringene i permitteringsregelverket har ført til at bedrifter i større utstrekning enn normalt har permittert ansatte med lav sannsynlighet for tilbakekalling, er det uheldig. Siden permitterte er mindre aktive jobbsøkere og i mindre grad deltar i kompetansetiltak, kan endringen i permitteringsordningen ha bidratt til å svekke nødvendig omstillingsevne i arbeidsmarkedet under krisen. Det er viktig å bevare levedyktige bedrifter i en kriseperiode uten særlig jobbskaping, og stramme inn permitteringsordningen når aktiviteten igjen tar seg opp.

Den aktive arbeidsmarkedspolitikken kan hindre frafall fra arbeidsstyrken

Sannsynligheten for å komme i jobb er en fallende funksjon av ledighetens varighet. Arbeidsmarkedspolitikken har derfor en rolle i å hindre at ledige forblir ledige lenge. Hvis høy ledighet «biter seg fast», svekkes arbeidstilbudet på sikt, og med det omstillinger og nyetableringer. Langtidsledighet kan avhjelpes ved tilpassede kompetansetiltak, jobbtrening og tiltak som stimulerer jobbsøking.

Effekter av arbeidsmarkedstiltak for arbeidsledige

Arbeidsmarkedstiltak er et sentralt virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken. Målet er å øke overgangen til ordinær jobb ved å gi arbeidsledige tilbud om tilpasset opplæring og arbeidstrening. Effekten av arbeidsmarkedstiltak på overgangen til jobb har blitt evaluert over mange år, både internasjonalt og i Norge. I gjennomsnitt synes deltakelse på et arbeidsmarkedstiltak å ha positive effekter på overgangen til jobb, men effektene varierer fra nokså små til relativt store. Effektene varierer videre mye for ulike grupper og over ulike tiltak. Det trengs mer forskning på «hva som virker for hvem». Nav bør jobbe mer systematisk med å prøve ut tiltak, og erfaringer fra ulike forsøk bør evalueres. Særlig viktig er det å få et bedre kunnskapsgrunnlag for å målrette tilbudet overfor unge.

Studier tyder på at tiltak som gir støtte i jobbsøkerprosessen, kan gi gode resultater på overgangen til jobb (Card. fl. 2018) og Simson 2019).7 Også opplæringstiltak kan gi gode jobbeffekter på to–tre års sikt. Arbeidstreningstiltak som ligner på ordinær jobb, synes å ha god effekt på overgang til ordinært arbeid, spesielt for unge, og spesielt om det er koblet til en mentor som gir støtte og veiledning. Samtidig kan slike tiltak gi utfordringer i form av fortrengning av annen arbeidskraft og konkurransevridning i produktmarkedene. Spesielle tiltak rette mot unge har oftest vist seg å ha svake effekter. Det samme gjelder for sysselsettingstiltak i offentlig sektor.

Prinsipielt om effektiv innretning av personrettet støtte

Myndighetene (velferdsstaten) skal tilby et sosialt sikkerhetsnett for dem som mister jobben eller faller ut av arbeidsmarkedet. Det sosiale sikkerhetsnettet er viktig for enkeltpersoner og det er viktig for å opprettholde samlet aktivitet i næringslivet og samfunnet, og dermed høy samlet verdiskaping og sysselsetting. Følelsen av rettferdighet og likhet vil i seg selv bidra til tillit, lite konflikter, sosial stabilitet og samarbeid. Slike verdifulle eksterne effekter av velferdsstaten må vurderes med når myndighetene skal utforme et sosialt sikkerhetsnett. Under følger noen føringer for hvordan personrettet støtte kan utformes ut fra et effektivitetsorientert perspektiv.

Den beste innretningen av støtteordninger er i tilfeller der støtten knyttes til atferd som er ønskelig sett fra samfunnets side. Et eksempel kan være støtte til bedrifter som ansetter permitterte de ellers ikke ville ansatt. Et annet kan være støtte til bedrifter som investerer i ny forventet lønnsom teknologi og/eller gir opplæring til sine ansatte som ellers ikke ville blitt gjennomført, og har en forventet lønnsomhet som er større for samfunnet enn for den enkelte. Det kan være krevende å utforme tiltak med et krav til slik positiv atferd. Teoretisk sett er det også uproblematisk å gi støtte når støtten kan utformes som en ubetinget kontantoverføring til borgere (lump-sum-overføring). Når støtten gis ubetinget, får mottakeren ingen insentiver til å endre atferd. Dermed oppstår heller ingen negative atferdseffekter med tap av samfunnsøkonomisk effektivitet, bare ønskede inntektseffekter. Også en slik innretning er krevende å utforme i virkeligheten. Denne type overføringer har lett for å bli både dyre, innebære store skattefinansieringskostnader og være lite målrettede (f.eks. borgerlønn og barnetrygd).

Den nest-beste løsningen er når rettigheten til inntektssikringsordninger i liten grad betinges på forhold mottakeren kan påvirke. Et eksempel på slik utforming kan være trygderettigheter knyttet til klare, alvorlige sykdommer. Overføringer til syke mennesker, som ikke kan være en del av arbeidstilbudet innebærer ingen samfunnsøkonomisk kostnad (atferden påvirkes ikke), bare en overføring. En annet kan være bedriftsrettet støtte som varierer med nivået på arbeidsledigheten eller avhenger av omsetningen tilbake i tid.

I utgangspunktet bør folk og særlig virksomheter ta høyde for at det alltid vil være ulike kilder til risiko og usikkerhet. Offentlige tiltak er kostbare og må finansieres; offentlig finansiering medfører skattefinansieringskostnader (et mye brukt anslag er at effektivitetstapet er 20 øre per krone). Men det kan stilles spørsmål ved om ikke samfunnet samlet over flere generasjoner bør bære en viss del av kostnadene og risikoen ved hendelser som inntreffer svært sjelden, men som har store konsekvenser for de få som rammes ekstra hardt. En pandemi som den vi opplever nå, kan være et eksempel på dette, mens normal markedsuro og bedrifts- eller bransjespesifikk risiko ikke er det.

Utvalget mener vi har og bør ha et godt sosialt sikkerhetsnett for innbyggerne ved ledighet og frafall fra arbeidslivet i normale og mindre normale tider. Et slikt sikkerhetsnett er viktig siden gevinstene ved ønsket lønnsom omstilling over tid høstes av de mange, mens kostnadene uten et sikkerhetsnett i uforholdsmessig stor grad bæres av de få. Støtteordninger bør i minst mulig grad hemme ønskede omstillinger og god ressursbruk. Støtte må i størst mulig grad utformes ut fra prinsippene om å minimere uheldige atferdseffekter og bygge opp om gode insentiver til å tilby sin arbeidskraft.

6.9 Tiltak

En bred innsats er nødvendig, enkelttiltak er ikke tilstrekkelig

Det viktigste målet for arbeidsmarkedspolitikken på kort sikt vil være å forhindre at tilbudet av arbeidskraft blir varig svekket som følge av krisen. Mobilisering av arbeidsledige og personer utenfor arbeidsstyrken over i sysselsetting på veien mot 2025 vil kreve bidrag på bred front: Stabiliseringspolitikken må legge til rette for høy etterspørsel etter arbeidskraft og strukturpolitikken må lede til at flere kan jobbe, vil jobbe og får mulighet til å jobbe. Det er behov for endringer, men den norske modellen er etter utvalgets vurdering et godt utgangspunkt for å møte utfordringene vi står overfor i arbeidsmarkedet. I den norske modellen er en aktiv arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikk sammen med en makroøkonomisk politikk sterkt rettet inn mot full sysselsetting helt sentralt.

En mer aktiv arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikk

Nav har fått kraftig økt oppgavemengde i tilknytning til koronakrisen, og antallet brukere per saksbehandler har gått betydelig opp. Videre vil de store omstillingsutfordringene som følger i etterkant av koronakrisen innebærer økt behov for å styrke oppfølgingen av arbeidssøkere som ikke lykkes med å komme i jobb ved egen hjelp. Ikke minst bør det rettes økt innsats mot de unge. I dette arbeidet bør myndighetene hele tiden søke mot å utvikle og forbedre tjenestene ovenfor arbeidssøkere. Det gjelder både den tiltaksaktiviteten som gjøres av Nav selv og den omfattende aktiviteten som leveres av private og ideelle aktører, regionale karrieresentere og bransjeprogram innenfor trepartssamarbeidet. Det er behov for mer kunnskap om effektene av arbeidsmarkedstiltakene. Det er også viktig at Nav legger til rette for systematisk innhenting av kunnskap om tiltakene i egen regi og for uavhengige tredjeparter. Arbeidsmarkedskunnskap og god kontakt med arbeidslivet er sentrale faktorer for å lykkes med en kunnskapsbasert tiltaksbruk og få flere i arbeid.

Tilbudet av etter- og videreutdanning

Mange av dem som har mistet jobben eller blitt permittert under koronakrisen, har lav utdanning. Pandemien har ført til at mange har måttet gi opp å få jobb i sitt tidligere yrke og behovet for fleksible etter- og videreutdanningstilbud har derfor økt. Etter- og videreutdanning («EVU») og livslang læring kan bidra at arbeidsstyrken beholder og styrker sin kompetanse. Det er særlig yrkesfaglige deler av arbeidslivet som er blitt rammet av koronakrisen, slik at behovet for etter- og videreutdanning her er særlig stort. I samme retning trekker fremskrivninger som antyder stort behov for fagarbeidere i årene som kommer. Både Etter- og videreutdanningsutvalget (NOU 2019: 12) og Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2) har vurdert behovet for etter- og videreutdanning og konkluderer med at behovet er stort. Sysselsettingsutvalget peker også på at behovet har blitt forsterket av koronakrisen fordi omstillingsbehovet har økt.

Mange bedrifter melder at det er mest aktuelt for dem å dekke kompetansebehovet gjennom å heve kompetansen til dagens ansatte. Bedriftene kan legge til rette for at arbeidstakere kombinerer jobb og utdanning innenfor rammene av Hovedavtalen (LO-NHO).

Utvalget anbefaler økt samarbeid mellom utdanningssektoren og arbeids- og næringslivet – eksempelvis bransjeprogram, regionale møteplasser og tiltak for å stimulere til kompetanseheving i klyngeprogrammene. Dette vil bidra til mer arbeidslivsrelevante og fleksible studier som er tilpasset voksne i arbeid. Utvalget har merket seg at det har blitt opprettet nye trepartsstyrte bransjeprogrammer under koronakrisen. Vellykkede bransjeprogrammer som har blitt opprettet under krisen bør i hovedsak videreføres som permanente ordninger, og fremover kan det bygges ut ytterligere programmer som dekker nye bransjer og nye grupper av arbeidstakere. De etablerte bransjeprogrammene bidrar til å sikre relevant EVU i hele landet. Innholdet i tilbudene er bestemt av partene i bransjen for å dekke et kompetansebehov. I tillegg gis det i en form som blir avtalt med representanter for arbeidstaker og arbeidsgiver, mens det deretter er opp til hver enkelt arbeidstaker og bedrift å bli enige om hvordan de skal legge til rette for gjennomføring.

Utvalget mener trepartssamarbeidet er sentralt i arbeidet med å få til et løft for etter- og videreutdanning og livslang læring i praksis. Trepartssamarbeidet står videre sentralt i utformingen av en fremtidsrettet utdannings- og kompetansepolitikk som bidrar til at arbeidslivet får tilgang til den kompetansen de trenger og som motvirker utenforskap. Det er avgjørende at tilbud om etter- og videreutdanning tilbys i hele landet, også i rurale strøk. I en verden som omstiller seg svært raskt, er det viktig at utdanningssystemene er tilpasset omgivelsene. I nært samarbeid med arbeidslivet og arbeidslivets behov bør utdanningssystemene være fleksible og tilpasset lokale forhold.

Tilgang til opplæring og utdanning med dagpenger

Utvalget mener arbeidsledige bør få økt adgang til å tilegne seg grunnleggende kompetanse i ledighetsperioden. Likevel skal dagpenger som hovedregel finansiere arbeidssøking, og ikke ordinær utdanning. Personer som mottar dagpenger, skal som hovedregel være arbeidssøkere.

Flere offentlige utvalg har fremmet forslag som øker mulighetene for å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning. Det gjelder Livsoppholdsutvalget (NOU 2018: 13), Etter- og videreutdanningsutvalget (NOU 2019: 12) og Sysselsettingsutvalget (NOU 2019: 7) og (NOU 2021: 2). Samtidig understrekes det at et nytt regelverk må utformes uten at trygdesystemet fremstår som en alternativ kilde til studiefinansiering. Det trekkes også frem at opplæring og utdanning i dagpengeperioden kan fortrenge arbeidssøkeraktivitet og forsinke overgangen til arbeid. Regjeringen har sendt på høring et forslag til nytt regelverk som skal gjøre det lettere for helt ledige og helt permitterte å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning. Dette er et regelverk som skal erstatte den midlertidige ordningen som ble innført som et koronatiltak, og som skal vare frem til 1. juli 2021, hvor opplæring kan gjennomføres i dagpengeperioden uten en forutgående søknad til Nav.

På sikt er målet med nytt regelverk å fremme overgang til jobb og å øke sysselsettingen som følge av lettere tilgang til nødvendig opplæring. Bruk av opplæring i dagpengeperioden kan etter utvalgets vurdering redusere langtidsledigheten og bidra til å forhindre varig frafall fra arbeidslivet. Dette vil ha særlig betydning for å motvirke de langsiktige, negative konsekvensene av koronapandemien. Med omfattende omstilling i økonomien, ved at det f.eks. vil være næringer som på varig basis vil få lavere aktivitet, blir det viktig å kunne imøtekomme behovet for ny kompetanse og behovet for å kunne fullføre videregående opplæring, særlig blant ledige som ikke kan gå tilbake til sin tidligere jobb. En av de største barrierene for å delta i etter- og videreutdanning for lavutdannede er mangel på motivasjon, blant annet pga. dårlige erfaringer fra tidlig skolegang. Tiltak for å motivere og informere blir derfor viktig for å oppnå resultater.

Det nye regelverket bør bli evaluert med sikte på å avdekke hvilke effekter opplæringen har på varigheten av dagpengeperioden og arbeidssøkeraktiviteten, og hvordan opplæringen påvirker overgangen til arbeid.

Prøvetiltak rettet mot ungdom

Det er vanskelig for mange unge med lav kompetanse å komme seg inn i arbeidslivet, og denne gruppen har blitt spesielt hardt rammet av pandemien. Unge som ikke kommer inn i arbeidsmarkedet, kan komme inn i en negativ spiral, fordi de heller ikke får delta på den viktige læringsarenaen som arbeidsmarkedet er. Tiltak som fører ledig ungdom inn i ordinært arbeid, har høy samfunnsøkonomisk gevinst. Arbeidsplassen er en viktig mestrings- og inkluderingsarena, som gjør at også midlertidige tiltak kan ha varig verdi. Utfordringen er at det finnes begrenset forskning av høy kvalitet om hva som er effektive tiltak for unge.

Det er behov for å iverksette og prøve ut arbeidsmarkedstiltak mer systematisk slik at vi får kunnskap om de virker, for hvem de virker og under hvilke betingelser de virker. For at forskningen skal kunne brukes som grunnlag for videre politikkutforming, må den publiseres i anerkjente fagfellevurderte tidsskrifter. Tiltak som testes ut, må ta utgangspunkt i den internasjonale faglitteraturen om hva som er mest lovende. Denne litteraturen peker spesielt på arbeidserfaring i ordinært arbeidsmiljø og mentortiltak (Rosholm m. fl. 2019). Flere studier tyder på at arbeidslivet kan være en svært effektiv læringsarena for mange unge (Straight Talk on Evidence 2020). Forskningen viser også at unge mennesker utenfor jobb trenger relasjoner til andre mennesker som kan støtte dem på vei inn i arbeidslivet – ved å stille forventninger, ha tro på dem og veilede og støtte. Tiltak som både hjelper med arbeidstrening og overgang til arbeidslivet, som gir dem mestringsfølelse, opplevelsen av å tilhøre et fellesskap, samt støtter opp om sosiale og emosjonelle utfordringer, vil kunne gi bedre resultater. I tillegg er det viktig med tidlig innsats. Mange unge som strever med arbeidsmarkedstilknytning har ikke fullført videregående skole.

Utvalget støtter Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2) sitt forslag om mer bruk av midlertidig lønnstilskudd rettet mot grupper som har særskilte problemer med å få innpass i arbeidslivet. Lønnstilskudd kan bidra til at ungdom med lav kompetanse, som det i utgangspunktet ikke lønner seg å ha i arbeid, likevel kan få tilgang til arbeidslivet som en læringsarena. Dette kan være en bro over til ordinært arbeid. Samtidig vil vi understreke at det er viktig å systematisk teste ut om det virker og hvilke modeller for tidsbegrenset lønnstilskudd som virker best.

En modell som faglitteraturen peker på som lovende, er lønnstilskudd koblet med en mentor på arbeidsplassen som kan hjelpe, støtte og veilede, samt bidra til inkludering i arbeidsmiljøet. I tillegg ser det lovende ut å koble lønnssubsidier med et kvalifiseringsløp. Her må ulike skalerbare modeller testes ut i samarbeid med forskningsmiljø. Et sentralt utfallsmål i utprøvingene må være overgang til ordinært arbeid.

Sysselsettingsutvalget peker også på at det er stor variasjon i hvor lang tid det tar før ungdom med for lav kompetanse til å få jobb får hjelp med arbeidsmarkedstiltak. Dette er svært uheldig, spesielt for ungdom med lettere psykiske plager, fordi tiden utenfor arbeid og utdanning kan gjøre det enda vanskeligere å starte i arbeid. Å styrke ungdoms rett til å få tidsbegrenset tilgang til arbeidslivet som en læringsarena innen, for eksempel, tre måneder etter henvendelse til Nav, kan derfor være et viktig tiltak. Hvor fort tiltaket iverksettes kan være like viktig som hvordan tiltaket utformes.

Ansvaret for å yte hjelp til unge som ønsker, men ikke lykkes med å komme i jobb, ligger hos Nav. Det vesentligste av tiltakene utføres imidlertid av eksterne tiltaksarrangører, på oppdrag fra Nav. Ved arbeidsrettet oppfølging og tildeling av arbeidsmarkedstiltak skal unge prioriteres. Nav har fått økte rammer til å yte hjelp og bistand overfor denne gruppen. Under koronakrisen har satsingen blitt styrket. Stadig økning i andelen unge utenfor arbeid viser at det er rom for forbedringer. For å få flere unge ut i arbeid må myndighetene vurdere i større grad å utnytte engasjementet, kompetansen og innovasjonskraften blant private og ideelle aktører. Spesielt er det mange unge med lettere psykiske lidelser som trenger mer helhetlige tilbud. Nav må samarbeide godt med en rekke andre aktører for å sikre dette, både innenfor helse- og utdanningssektoren, samt med arbeidsgivere og arbeidsmarkedsbedrifter. Det finnes flere eksempler på tverrfaglige prosjekter som lykkes med å gi dette. Samtidig blir eksemplene stående som anekdotiske suksesshistorier som ikke er tilstrekkelig dokumentert til at tilbudet kan skaleres opp. Man vet ikke i hvilken grad, hvorfor og for hvem tilbudet virker. Tiltak rettet mot ungdom må bli dokumentert og effektevaluert i samarbeid med forskningsmiljø. Slik kan alle aktører lære fra hverandre og effektive tiltak skaleres opp. Utvalget tror den samlede effekten av arbeidsmarkedstiltakene kan bedres med i) mer kunnskap om «hva som virker for hvem», ii) gode systemer i Nav for å lære av mange lokale initiativ og iii) gode systemer for å spre slik kunnskap ut i organisasjonen.

En ny evaluering av den forsterkede ungdomsinnsatsen i Nav kan tyde på positive virkninger. Unge prioriteres av Nav-kontorene, og det gis rask oppfølging. Selv om innsatsen så langt ikke viser økt sysselsetting, er målet om økt aktivitet delvis nådd gjennom økt overgang til utdanning (Strand m. fl. 2020). Utvalget mener at Nav bør få videreføre den forsterkede ungdomsinnsatsen, samtidig som virkningene evalueres.

Lavere skatt på inntekt kan påvirke yrkesdeltagelsen

Det er behov for å bedre insentivene til å delta i arbeidslivet for enkelte grupper. Utfordringen har vært stor over tid og vil kunne øke i årene fremover, parallelt med at knappheten på arbeidskraft tiltar. Unge har hatt en særlig urovekkende utvikling i arbeidsmarkedsdeltakelsen.

Forskningen har vist oss at det er en gråsone mellom grupper som deltar i arbeidslivet og grupper som står utenfor. For enkelte vil jobbmuligheten øke med økt anstrengelse for å komme i jobb. Veien kan for mange være lang, og innebære store investeringer i rehabilitering, utdanning og flytting.

Selv om den effektive kompensasjonsgraden ved trygd for de fleste er under 100 pst., og selv om de aller fleste vil få høyere inntekt i en jobb enn ved trygd, kan insentivene bli svake for enkelte grupper. Særlig gjelder dette for grupper som har utsikter til en jobb med lav lønn, belastende arbeidsoppgaver, og som samtidig står overfor høye kompensasjonsgrader i trygdeordningene. Noen slike yrker er også relativt hardere rammet av de økonomiske virkningene av pandemien.

Utvalget viser til sitt forslag om en ny skatteutredning i kapittel 5. Denne bør også ta inn over seg at en redusert skatt på arbeidsinntekter, men ikke på trygder, vil gjøre at flere vil få økt motivasjon for å rette seg mot arbeidslivet. Det gjelder særlig ved redusert skatt på lave arbeidsinntekter. I motsetning til lønnstilskudd, vil en mer generell skattereduksjon for arbeidsinntekt ikke kreve en særskilt vurdering i de enkelte tilfeller og derfor gi lavere administrative kostnader. Motstykket til dette er at en skattereduksjon kan være mindre målrettet. Et slikt tiltak vil ellers ha mange av de samme egenskapene som lønnstilskudd, men mens lønnstilskudd initialt er rettet mot å gjøre det mer lønnsomt for arbeidsgivere å ansette (etterspørselssiden av arbeidsmarkedet), bidrar en relativ skattereduksjon initialt til å gjøre det mer lønnsomt for den enkelte å arbeide (tilbudssiden). Tiltakene kan dermed utfylle hverandre.

Som et ledd i en skatteutredning bør det derfor vurderes endringer i skattesystemet som gir absolutt og relativt lavere skatt på arbeidsinntekter i form av et målrettet fradrag i skattepliktige arbeidsinntekter, eventuelt rettet mot inntektene i bunnen av lønnsfordelingen.