8 Pandemien og det grønne skiftet

8.1 Koronakrisen endrer utslippene, men ikke utfordringene

Utslipp av klimagasser har over tid bidratt til å øke den globale gjennomsnittstemperaturen. Ifølge FNs klimapanel skyldes størstedelen av temperaturøkningen utslipp av klimagasser. Temperaturen vil fortsette å stige så lenge konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren øker. De menneskeskapte klimaendringene vil føre til alvorlige og irreversible konsekvenser for dyr, natur og mennesker over hele kloden. Utslippene av klimagasser har samme virkning uavhengig av hvor i verden de skjer. Klimautfordringen er derfor et globalt problem, og internasjonal innsats og samarbeid er nødvendig for å løse det.

Bærekraftig utvikling innebærer at økonomisk aktivitet må holdes innenfor naturens tålegrenser. Én grunn til at dette hensynet så langt ikke er ivaretatt, er at natur ofte er en underpriset eller gratis fellesressurs. Bedrifter og husholdninger stilles dermed ikke overfor de fulle samfunnsøkonomiske kostnadene ved sin virksomhet, og de samlede miljøkonsekvensene kan bli store. Et nærliggende botemiddel er å sette en pris på miljøskader som gjenspeiler kostnadene. På noen områder kan standardkrav og andre former for reguleringer være fornuftig. Dessuten vil offentlige bidrag til forskning og kunnskaps- og teknologiutvikling være nødvendig.

Verden står overfor utfordringen med å skape velferd i kombinasjon med å redusere utslipp av klimagasser. Lavere klimagassutslipp er en viktig del av den grønne omstillingen. I overgangen til lavutslippssamfunnet vil trolig karbonintensive energikilder som kull og olje i stor grad bli erstattet av fornybare kilder som sol, vann og vind, men når og hvordan dette vil skje er fortsatt usikkert. Dette vil få store konsekvenser for økonomi og samfunn verden over de kommende årene, ikke minst for energiprodusenter som Norge.

Tydelige og tidlige signaler om norske ambisjoner og virkemidler er viktig, både for å redusere risikoen for feilinvesteringer i bedrifter og husholdninger, samt å sikre Norges konkurransekraft, frem mot lavutslippssamfunnet. Også i andre land kan usikkerhet om rammebetingelsene for fremtidige utslipp av klimagasser føre til feilinvesteringer og feiltilpasninger som forsinker og fordyrer overgangen. Stabilitet og forutsigbarhet er nødvendig for en økonomisk vellykket grønn omstilling.

I de økonomiske vurderingene må det tas hensyn til at omstilling har fordelingsvirkninger, nasjonalt og internasjonalt. Fordelingsvirkningene vil avhenge av valg av virkemidler. Grupper som mottar eventuelle subsidier, vil kunne komme heldig ut, mens kostnaden ved subsidiene bæres av fellesskapet. Grupper som betaler avgifter basert på prinsippet om at forurenser skal betale, kan komme negativt ut, men bli bidragsytere til fellesskapet. Også gjennom arbeidsmarkedet vil enkelte grupper rammes hardt av den nødvendige omstillingen. Internt i land kan det bli nødvendig å motvirke uønskede fordelingseffekter av grønn omstilling gjennom omprioriteringer i skatte- eller overføringssystemet.

Den reduserte økonomiske aktiviteten under koronakrisen førte umiddelbart til en reduksjon i globale klimagassutslipp. Det internasjonale energibyrået, IEA (2020), anslår at utslippet av klimagasser i 2020 var om lag 7 pst. lavere enn året før. I desember 2020 var derimot de globale utslippene 2 pst. høyere enn de var i samme måned året før. Resten av året, inkludert januar og februar, var de globale månedlige utslippene lavere enn i 2019 (IEA, 2021). Det er usikkert i hvor stor grad utslippene i årene fremover blir berørt av pandemien. Lavere aktivitetsnivå enn før krisen kan føre til at utslippene vil ligge lavere de neste årene. Varige atferds- og normendringer som følge av pandemien vil kunne forsterke effekten av pandemien på klimagassutslippene fremover.

I en studie publisert av det nederlandske miljøbyrået (PBL) anslås globale utslipp, på bakgrunn av IMFs økonomiske anslag fra april 2020, å kunne bli 4–7 pst. lavere i 2030 enn det som ble anslått før pandemien (Dafnomilis, den Elzen, van Soest, Hans & Kuramochi, 2020). Anslaget forutsetter at pandemien vil redusere globalt bruttonasjonalprodukt frem mot 2030 i tråd med IMFs anslag fra april 2020. Selv om pandemien kan ha redusert nivået på utslippene for flere år fremover, har den ikke endret de fundamentale forholdene som ligger til grunn for klimautfordringen.

Hvor stor kostnaden ved å kutte utslippene fremover blir for samfunnet, avhenger av hvilke virkemidler som blir tatt i bruk. Tiltak med høy kostnad og liten klimaeffekt vil føre til høye kostnader i form av tapt velferd. Miljøtiltak med en positiv sysselsettingseffekt kan være gunstig så lenge ikke tiltaket fortrenger annen mer lønnsom anvendelse av arbeidskraften. Unødvendig høye samfunnsøkonomiske kostnader vil kunne gjøre det vanskeligere å gjennomføre de nødvendige utslippskuttene. I valg av virkemidler i klimapolitikken må det være førende hvilke utslippskutt et virkemiddel gir for gitt ressursbruk.

8.2 Klima- og miljøutfordringer

Bakgrunn og konsekvenser

Gjennom de siste to hundre årene har verden samlet sett opplevd kraftig økonomisk vekst og forbedring av levestandarden. Bak denne utviklingen ligger omfattende teknologisk fremgang og rask vekst i bruken av fossile energibærere. Baksiden av den økonomiske utviklingen er blant annet at utslipp av klimagasser knyttet til energibruk, industrielle prosesser, avskoging og husdyrhold har bidratt til å øke beholdningen av klimagasser i atmosfæren med over 60 pst. siden førindustriell tid. Samtidig har den globale gjennomsnittstemperaturen økt med om lag 1 °C. For å stabilisere beholdningen av klimagasser i atmosfæren og dermed stoppe global oppvarming, må menneskeskapte nettoutslipp av klimagasser bringes ned mot null.

Vi vil med stor sikkerhet se surere verdenshav, nedsmelting av sjøis og breer, høyere havnivå, mer tørke i tørre områder og mer ekstremvær. Konsekvensene for matsikkerhet, spredning av smittsomme sykdommer og bosetting i lavtliggende, kystnære områder kan bli store. Det er ingen garanti for at utviklingen vil gå jevnt. Tvert imot er det fare for at verden på noen områder kan passere terskler som setter i gang raske og irreversible prosesser. Et eksempel er frigjøring av den kraftige klimagassen metan ved nedsmelting av tundra. Å redusere verdens samlede utslipp i tråd med Parisavtalen og FNs bærekraftsmål vil derfor være viktig for å hindre svekkelse av livsgrunnlaget for mennesker, dyr og planter.

Andre miljøutfordringer

Grønn omstilling og bærekraft omfatter ikke bare utfordringen med å redusere globale klimagassutslipp. Lokal forurensning, plast i havet og redusert naturmangfold er alle viktige miljøutfordringer verden står overfor når menneskelig aktivitet overstiger naturens tålegrense.

Mennesker forringer levekårene for ville dyr og planter på en rekke ulike måter. FNs rapport om biologisk mangfold (Secretariat of the Convention on Biological Diversity, 2020) anslår at artsmangfoldet på kloden reduseres i en takt som ikke tidligere har vært opplevd etter at menneskearten oppsto. Nevnt etter avtakende betydning skyldes tapet 1) tap av leveområder 2) fangst og jakt 3) klimaendringer 4) forurensning og 5) innvandrende arter.

Tap av naturmangfold er en global utfordring. Den skiller seg fra klimaproblemet ved at skaden avhenger av hvor naturinngrep og andre påvirkninger skjer. Konsekvensene av disse skadene kan imidlertid bli viktige i alle deler av verden. Det er også en gjensidig sammenheng mellom klima og andre miljøproblemer. Effektene av klimaendringene på naturmangfoldet forsterkes for eksempel når menneskelig aktivitet benytter arealer det kunne være aktuelt for arter å flytte til. Hav, jord og planter tar opp store mengder karbon, og bevaring av slike naturlige karbonlagre er et viktig tiltak for å redusere utslipp av CO₂. Iblant kan forsøk på å håndtere klimaproblemet gi redusert naturmangfold. Eksempler er produksjon av biodrivstoff, utplassering av vindmøller i sårbar natur og skogplanting på bekostning av naturskog og andre naturlige økosystemer.

I Norge er det svevestøv og nitrogendioksid (NO₂) som bidrar mest til lokal forurensning. Beregninger av sykdomsbyrde i Norge viser at luftforurensning i form av fint svevestøv er den åttende viktigste årsaksfaktoren til for tidlig død (1 450 per år) og tapte leveår (17 378), på nivå med lav fysisk aktivitet (Øvrevik, Låg, Refsnes & Schwarze, 2018). Antallet som ble registrert døde med og av covid-19 i 2020 i Norge var til sammenligning 458 (Folkehelseinstituttet, 2021). Flere studier har funnet en sammenheng mellom langvarig eksponering for luftforurensning og økt covid-19-dødelighet. Det er også gjort forskning som tyder på at luftforurensning kan bidra til økt spredning av viruset (Chakrabarty et al., 2021).

Produkter og materialer som kunne blitt brukt om igjen, blir ofte til avfall etter én gangs bruk. Dagens økonomi medfører et stort forbruk av ressurser og medfølgende tap av biodiversitet og høye utslipp knyttet til utvinning og prosessering av naturressurser. Kjennetegn ved en sirkulær økonomi er at produktene skal vare så lenge som mulig, repareres, oppgraderes og brukes om igjen. Dette vil føre til mer effektiv bruk av ressursene og dermed redusere behovet for uttak av nye ressurser. I en sirkulær økonomi er det blant annet lagt til rette for handel av sekundære varer, produkter designes for lengre levetid, det er lettere å få ting reparert og materialer gjenvinnes i stor grad. At forbrukere i økende grad etterspør produkter forbundet med lave utslipp og miljøpåvirkning, vil være avgjørende for å øke sirkulariteten i økonomien. Prisen på de fleste varer reflekterer ikke de reelle kostnadene for samfunnet ved produksjon, bruk og kast, herunder kostnader for miljøet. Hvis priser i større grad hadde reflektert miljøkostnaden, ville sirkulariteten i økonomien økt.

8.3 Internasjonalt samarbeid og Norges klimaforpliktelser

Parisavtalen og Norges klimasamarbeid med EU

Partene til FNs klimakonvensjon ble i 2015 enige om Parisavtalen og et mål om å holde gjennomsnittlig temperaturstigning godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå. Partene skal tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å begrense oppvarmingen til 1,5 °C må de globale utslippene av klimagasser bringes kraftig ned frem mot 2030. Innen midten av århundret må det være balanse mellom utslipp og opptak av klimagasser, såkalt klimanøytralitet. Verden har litt, men ikke mye mer tid på seg, for å nå et 2-gradersmål. Per i dag har 197 land undertegnet klimakonvensjonen, og 191 av disse har ratifisert avtalen.

Norge har som mål å redusere utslippet av klimagasser med 50 til 55 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990, og meldte dette inn som et forsterket klimamål under Parisavtalen til FNs klimakonvensjon vinteren 2020.

Da avtalen om samarbeid om oppfyllelse av Parisavtalemålene ble inngått mellom Norge, Island og EU i oktober 2019, hadde disse tre partene meldt inn klimamål under Parisavtalen om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990-nivå. Klimaavtalen mellom Norge og EU innebærer at Norge tar del i klimaregelverket EU har vedtatt for å sikre at utslippene blir kuttet med 40 pst. Rammeverket består av tre pilarer: kvotesystemet, forordningen om innsatsfordeling (for ikke-kvotepliktige utslipp) og regelverket for bokføring av skog- og arealbruk som beskrevet nedenfor.

• Gjennom EØS-avtalen har Norge deltatt i EUs kvotesystem (EU ETS) siden 2008. Kvoter kan handles mellom bedrifter i systemet. Dette legger til rette for at utslippene reduseres der det koster minst. Bedrifter som deltar i EU ETS, blir stilt overfor valget om å redusere egne utslipp eller kjøpe kvoter. Der utslippsreduksjoner er kostbare, vil bedriftene velge å kjøpe kvoter, mens de minst kostbare utslippsreduksjonene blir gjennomført. En viktig fordel med å bruke prismekanismen er at hver enkelt bedrift selv kan velge den måten å redusere utslipp på som har lavest kostnad. På den måten blir også kostnaden for samfunnet forbundet med utslippsreduksjonene lavest mulig. Jo færre kvoter som utstedes i systemet, jo større blir de totale utslippskuttene. Om utslippsreduksjonene skjer i bedrifter lokalisert i Norge eller i EU påvirker ikke Norges måloppnåelse. Om lag halvparten av norske utslipp, i hovedsak fra industri og petroleumsvirksomhet, er omfattet av det europeiske kvotesystemet for bedrifter. Mengden av kvoter som utstedes setter et tak på utslippene i systemet. I EU ETS skal denne mengden reduseres årlig. Kvotesystemet vil dermed bidra til vesentlig å redusere utslippene for de deltakende landene sett under ett. I 2019 ble det innført en slettemekanisme i kvotesystemet, se boks 8.2 for omtale.

• Ifølge avtalen om reduksjoner av ikke-kvotepliktige utslipp er Norge forpliktet til å redusere slike utslipp med 40 pst. fra 2005-nivå, gjennom et bindende utslippsbudsjett for hvert av årene i perioden 2021–2030. For å muliggjøre at utslippsreduksjonene gjennomføres effektivt på europeisk nivå, åpner regelverket blant annet for handel med utslippstillatelser mellom land og for en engangsoverføring av kvoter fra EUs kvotesystem. Ikke-kvotepliktige utslipp består i all hovedsak av utslipp fra transport, jordbruk og avfall.

• Regelverket for bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealer stiller blant annet krav om at samlede utslipp fra sektoren ikke skal overstige opptaket i sektoren for perioden 2021–2030. Utslipp og opptak beregnes i tråd med EUs bokføringsregelverk for skog- og annen arealbruk. Nettoopptak i forvaltet skog blir målt mot en fremadskuende referansebane, der lavere nettoopptak enn referansebanen bokføres som utslipp.

Da regjeringen i februar 2020 meldte inn Norges forsterkede mål under Parisavtalen, uttrykte den samtidig et ønske om å samarbeide med EU om å oppfylle dette målet. EU vedtok i desember 2020 et forsterket klimamål for 2030. Det nye målet er å redusere netto utslipp i EU med minst 55 pst. innen 2030 sammenlignet med 1990-nivået. At målet er formulert som et nettomål, betyr at CO₂-opptaket i skog og arealbruk regnes med ved beregning av utslippsreduksjonene. I det forsterkede norske målet er imidlertid opptaket i skog og arealbruk i utgangspunktet ikke regnet med, slik at slikt opptak blir en tilleggsgevinst for klimaet. Den norske regnemåten er i tråd med målemetoden brukt ved formuleringen av Norges og EUs tidligere mål. Grunnet ulik målemetode ved formuleringen av de forsterkede Parismålene, er målene til Norge og EU nå ikke direkte sammenlignbare.

Som følge av EUs forsterkede klimamål for 2030 vil EU måtte gjøre endringer i unionens klimaregelverk for å sikre gjennomføring av målet. Frem til et nytt og forsterket EU-regelverk er avklart, følges det nåværende regelverket for perioden 2021–2030.1

European Green Deal

European Green Deal er EUs grønne vekststrategi for et klimanøytralt Europa. Strategien ble presentert av EU-kommisjonen i desember 2019. Hovedmålene i strategien er netto nullutslipp innen 2050, økonomisk vekst uten økt ressursbruk samt at hele unionen skal inkluderes i omstillingen. Strategien er et signal om at klima- og miljøpolitikk skal inkorporeres i alle samfunnsområder. En konsekvens kan blant annet være en storskala utskifting av etablerte forsyningssystemer for naturgass til husholdningene med elektrisitet. Omleggingen vil merkes i alle innbyggeres daglige liv.

European Green Deal er i hovedsak uten konkrete handlingsplaner og virkemidler, disse forventes å vedtas i årene som kommer. European Green Deal innebærer både revidering av klimamålene mot 2030, revisjon av kvotesystemet mot 2030 og revidering og utvikling av annen politikk, som for eksempel mål for fornybarandel i energiforbruk og energieffektivisering mot 2030. Vedtatt politikk kan få stor innvirkning på Norge. Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av EUs indre marked, og vi har i stor grad felles regelverk med EU for produkt, mat, miljø, finans, klima og avfall. Relevante regelverk på klimaområdet vil derfor også kunne gjelde for Norge.

EU la i mars 2020 frem sin handlingsplan for en sirkulær økonomi. Handlingsplanen tar sikte på at forbruket av ressurser skal holdes innenfor planetens tåleevne samtidig som bruken av sirkulære materialer skal dobles i løpet av det kommende tiåret. Handlingsplanen inneholder 35 initiativer og tiltak som skal fremme en sirkulær økonomi, som vil legges frem de neste tre årene. Planen inneholder blant annet tiltak for å utvikle mer bærekraftige produkter, tjenester og forretningsmodeller. Videre består planen av tiltak for å omstille til forbruksmønstere som bidrar til å utnytte ressurser bedre og redusere avfall. EU-kommisjonen ønsker blant annet å lovfeste retten til å reparere, og det vurderes et forbud mot destruksjon av usolgte varer. I tillegg vil EU-kommisjonen revidere EUs forbrukerlovgivning for å sikre at forbrukere har tilgang til pålitelig informasjon om produkters levetid og muligheten for reparasjon. Bedrifter må oppfylle visse minimumskrav for å kunne hevde at et produkt er bærekraftig. Planen får betydning for Norge gjennom EØS-avtalen.

EU-kommisjonen har estimert at det er behov for investeringer for ytterligere 260 mrd. euro per år innen 2030 for at EU skal nå klimamålene sine, tilsvarende om lag 1,5 pst. av EUs bruttonasjonalprodukt i 2018. Oversatt til norske forhold tilsvarer dette i størrelsesorden 45 mrd. kroner, dersom en regner med utgangspunkt i verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

EU arbeider med å utvikle et klassifiseringssystem for bærekraftige økonomiske aktiviteter, en såkalt taksonomi. Felleseuropeiske kriterier skal gjøre det lettere for investorer å sammenligne investeringsmuligheter på tvers av land og sektorer, gi selskaper insentiver til å gjøre forretningsmodellene sine mer bærekraftige og gjøre det enklere for investorer å identifisere bærekraftige investeringer. Forordningen om klassifiseringssystemet for bærekraftig økonomisk aktivitet ble vedtatt i EU våren 2020. Bærekraftkriteriene er ikke endelig avklart. Planen er at taksonomien delvis skal tre i kraft 1. januar 2022. Forordningen er EØS-relevant. Felles rapporteringsstandarder og økt krav til transparens knyttet til taksonomien vil påvirke også norske virksomheters tilgang til og pris på kapital.

EUs neste forsknings- og innovasjonsprogram, Horisont Europa, starter i 2021 og skal vare frem til 2027. Programmet er arvtaker etter Horisont 2020 og vil være EUs niende rammeprogram for forskning og innovasjon. Gjennom Horisont 2020 har norske aktører så langt blitt tildelt 13,6 mrd. kroner,2 mens det norske bidraget så langt er anslått til 12,7 mrd. kroner. Det er foreslått at minst 35 pst. av totalbudsjettet til Horisont Europa skal gå til klima. Totalbudsjettet blir på rundt 95,5 mrd. euro, tilsvarende om lag 975 mrd. kroner med valutakursnivået i midten av februar 2021. Det norske bidraget skal være proporsjonalt med størrelsen på norsk økonomi, sammenlignet med EUs samlede økonomi. Anslag for størrelsen på det norske bidraget er 23 mrd. kroner over syv år. Bidraget skal finansieres av den norske stat.

Horisont Europa kan bidra til at det forskes frem klimaløsninger som gjør det billigere for Norge å oppfylle sine klimaforpliktelser. De offentlige midlene som utdeles gjennom programmet, kan gi næringslivet i EØS-området et konkurransefortrinn overfor næringsliv som i større grad må utvikle klimaløsninger for egen regning. I tråd med intensjonen i EØS-avtalen er det lagt opp til at programmet ikke skal være konkurransevridende, og norske aktører kan søke om midler gjennom programmet på lik linje med bedrifter, offentlige virksomheter og forskningsinstitusjoner i EUs medlemsland.

EUs innovasjonsfond skal gi støtte til demonstrasjon av innovative teknologiprosjekt for lavutslippsløsninger i perioden 2021–2030. Prosjektene som kan støttes er eksempelvis innen fornybar energi, energiintensiv industri, energilagring og CO₂-håndtering. Fondet vil bli finansiert gjennom salg av 450 mill. kvoter i det europeiske kvotesystemet. Det er prisen på kvotene som avgjør hvor stort fondet blir. Anslag fra EU-kommisjonen tilsier at fondet vil være på om lag 10 mrd. euro over perioden 2021–2030 dersom kvoteprisen er 20 euro per tonn CO₂, mens 15 mrd. euro vil bli tilgjengelig med en kvotepris på 30 euro per tonn CO₂. Norske selskap kan søke om støtte gjennom fondet på lik linje med bedrifter i EUs medlemsland. Fondet kan dekke inntil 60 pst. av merkostnadene ved å velge bort konvensjonell teknologi og bruke innovativ energi- og klimateknologi isteden. Merkostnadene kan være knyttet både til investeringer og drift. Både direkte og indirekte klimagassreduksjoner kan inngå i beregningen av utslippskutt. Enova har ansvar for å følge opp norske bedrifters deltakelse i Innovasjonsfondet.

Utvalget mener det er positivt at Norge har et samarbeid med EU om klimapolitikk og oppfyllelse av klimamål. Ambisjonen for Norges klimapolitikk er et karbonnøytralt samfunn i 2050. Dette er også målet for EUs klimapolitikk. Omleggingen til et lavkarbonsamfunn og netto nullutslipp i 2050 vil kreve endring i de fleste sektorer. Utviklingen av nytt rammeverk og virkemidler i EUs Green Deal vil få konsekvenser også for Norge. Det er derfor viktig at norske myndigheter følger med og ivaretar norske interesser ved relevante endringer. EUs taksonomi for bærekraftige investeringer er et eksempel på en ordning som vil få store implikasjoner for norsk næringsliv. Norsk deltakelse i europeiske støtteordninger bør også følges opp slik at det blir enklere for norske aktører å benytte seg av ordningene.

Internasjonal prising av utslipp, karbonlekkasje og dagens ordning for CO₂-kompensasjon

Å sette en tilstrekkelig høy pris på klimagassutslipp er et effektivt virkemiddel for å redusere utslipp. Prising av utslipp over større områder vil gi et større marked for klimavennlig teknologi og kan dermed gi et betydelig insentiv til forskning og utvikling av nye klimavennlige løsninger. Lik prising av utslipp på tvers av land vil bidra til at utslippskuttene skjer der kostnadene er lavest.

En har lykkes med å få enighet om prising av utslipp i kvotepliktig sektor i EØS-området. I dag er imidlertid bare om lag 22 pst. av verdens samlede utslipp priset. Mindre enn 5 pst. er priset tilstrekkelig høyt til å være konsistent med en utvikling i tråd med 2-gradersmålet (World Bank, 2020).

Ulike priser på klimagassutslipp på tvers av landegrenser fører til at deler av utslippskuttene som gjøres der prisen er høy, blir utlignet av økte utslipp der prisen er lavere. Slik karbonlekkasje kan ta flere former. For eksempel vil redusert etterspørsel etter olje fra transportsektoren på grunn av en høy utslippspris i ett land, redusere oljeprisen (om enn svært lite), og dette vil gi noe økt forbruk i andre land. Slik karbonlekkasje gjennom prisendringer vil redusere effekten av utslippsprising, men vil sjelden fjerne hele effekten.

En annen form for karbonlekkasje er at produksjon i land med høye karbonpriser erstattes med import fra land med lavere karbonpriser. Når europeisk industri betaler relativt høye utslippspriser, kan en konsekvens bli at produksjon flyttes til områder utenfor det europeiske kvotemarkedet.

Da EU innførte sitt kvotesystem i 2005, ga det økte strømpriser i Norge og i Europa. Dette innebar en konkurransefordel for kraftkrevende industri utenfor Europa, som ikke var underlagt like streng klimapolitikk. CO₂-kompensasjonsordningen for industrien har som formål å hindre at norsk industri flytter sin produksjon ut av Europa, til land med mindre restriktiv klimapolitikk. Ordningen innebærer at norsk kraftkrevende industri delvis kompenseres for økningene i kraftkostnader som følge av EUs kvotesystem. Kompensasjonen fører imidlertid til høyere etterspørsel etter kraft og høyere kraftpriser. Subsidiering av kraftforbruk er ikke i tråd med forurenser betaler-prinsippet. Konsekvensen av ordningen blir høyere fossil kraftproduksjon i Europa enn vi ville hatt uten ordningen, og at en større andel av utslippskuttene i kvotepliktig sektor må tas i de andre sektorene som er inkludert i kvotesystemet.

EU-kommisjonens retningslinjer for CO₂-kompensasjon fastsetter hvilke sektorer som omfattes av ordningen, på hvilke vilkår de kan få kompensasjon, beregning av kostnadsgrunnlaget, høyeste tillatte støttenivå per bedrift og hvordan CO₂-innslaget i kraftprisen skal fastsettes. Listen over støtteberettigede sektorer inkluderer blant annet produsenter av aluminium, ferrolegeringer, kjemiske produkt og treforedling. For støtteåret 2020 er det i 2021 bevilget 2,5 mrd. kroner i CO₂-kompensasjon. Nye retningslinjer for CO₂-kompensasjon for perioden 2021–2030 ble vedtatt i EU 21. september 2020. EFTAs overvåkingsorgan (ESA) vedtok 16. desember 2020 tilsvarende retningslinjer som vil gjelde for EFTA-landene. Det er likevel opp til hvert enkelt land å vurdere om en CO₂-kompensasjonsordning skal innføres og i hvilken grad en ønsker å benytte handlingsrommet i retningslinjene. I inneværende periode er det 14 land som har valgt å innføre ordningen. Flere av disse har valgt et lavere støttenivå enn Norge.

CO₂-kompensasjonsordningen har vært forsøkt utformet slik at den skal gi minst mulig insentiver for bedriftene til å øke kraftbruken. Det er gjort ved at kompensasjonen ikke er knyttet direkte til det løpende forbruket. I stedet tas det utgangspunkt i den historiske produksjonen i hver enkelt virksomhet. Kompensasjonen beregnes ut fra en effektivitetsstandard for hver sektor. Virksomhetene har derfor ikke insentiver i den daglige driften til å øke produksjonen og kraftforbruket utover det som ville vært lønnsomt i fravær av ordningen. Ordningen kan likevel gi insentiver til større produksjonsøkninger enn det som ellers ville blitt gjennomført, dersom det kan utløse kompensasjon. Det har ikke blitt stilt betingelser overfor bedriftene med den hensikt å bidra til omstilling i produksjonen. Ordningen har derfor fungert som en ren kontantoverføring fra staten til bedriftene. I EUs nye retningslinjer for perioden 2021–2030 beregnes kompensasjon ut fra faktisk produksjon, og det er innført visse betingelser til bedrifter som mottar kompensasjon.

Selv om det er langt igjen til en effektiv, global respons på klimaproblemene, er det grunn til å tro at risikoen for karbonlekkasje blir mindre over tid. Fra 2019 til 2020 økte andelen prisede utslipp av totale globale utslipp fra 20 til 22 pst. (World Bank, 2020). Oppmerksomheten om klimaproblemet har økt de senere årene, kanskje særlig i den vestlige verden. Økt oppmerksomhet om klimaproblemet har trolig bidratt til å øke bedriftenes omdømmekostnad ved å flytte industriproduksjon til land med mindre restriktiv klimapolitikk. En bedrifts lokalisering bestemmes av mange forhold, og gode anslag for virkningen av miljøreguleringer alene på lokalisering av næringsliv vil i praksis være krevende. Det er derfor vanskelig å tallfeste samlet og sektorfordelt karbonlekkasje. Relativt få empiriske studier finner signifikante utslag av utslippsprising på bedriftenes konkurranseevne. Det er derfor en fare for at sektorer som ikke er utsatt for karbonlekkasje mottar kompensasjon. Det har uheldige konkurranseeffekter når bedrifter innenfor noen sektorer får kompensasjon, mens bedrifter innenfor andre sektorer ikke får det. En del av selskapene som er omfattet av kompensasjonsordningen oppgir at deres konkurrenter er andre anlegg i Europa (Thema Consulting Group, 2019). Argumentet for CO₂-kompensasjon faller bort der konkurrentene også er omfattet av kvotesystemet og det ikke er fare for karbonlekkasje til land utenfor EU.

8.4 Prinsipper for en bærekraftig klima- og miljøpolitikk

Det er særlige to former for svikt i uregulerte markeder som innebærer at inngrep fra myndighetene er viktig for å løse klima- og miljøproblemer:

• Negative eksterne effekter ved bruk av natur. Dette er et resultat av at den samfunnsøkonomiske kostnaden ved miljøskadelig aktivitet er høyere enn den privatøkonomiske. Dette er særlig viktig for klimaproblemet, der kostnadene er avhengige av akkumulerte utslipp og uavhengige av hvor utslippene finner sted.

• Positive eksterne effekter ved forskning og teknologiutvikling. Dette er et resultat av at den samfunnsøkonomiske gevinsten ved teknologiutvikling ofte er høyere enn den privatøkonomiske.

Forurensning, klimagassutslipp og nedbygging av naturområder med tilhørende tap av for eksempel biologisk mangfold, er eksempler på at økonomisk aktivitet påvirker omgivelsene negativt. Dette problemet oppstår fordi ødeleggelse av natur og klima er underpriset, i mange tilfeller er prisen lik null. Aktørene som står for utslippene eller ødelegger naturen, stilles ikke overfor de reelle kostnadene aktiviteten påfører samfunnet, noe som resulterer i overforbruk. Dersom disse aktørene hadde blitt stilt overfor en pris på utslipp eller naturødeleggelse som tilsvarer den reelle samfunnsøkonomiske kostnaden, ville de redusert aktiviteten.

Forskning og teknologiutvikling er på den andre siden eksempler på økonomisk aktivitet som påvirker omgivelsene positivt. Aktører som investerer i slik utvikling vil ofte ikke høste hele avkastningen av egen innsats. Både konkurrerende bedrifter og samfunnet som helhet får ofte en stor del av gevinsten. Da vil disse aktørene heller ikke dimensjonere innsatsen til den samlede nytten, og vi får mindre investering i forskning og utvikling enn det som er lønnsomt for samfunnet som helhet.

For lav eller manglende prising av utslipp og naturødeleggelse fører også til at lønnsomheten ved å investere i utvikling av alternativer og nye mer miljøvennlige løsninger blir for lav. En høyere pris på utslipp vil øke etterspørselen etter slike grønne alternativer og dermed også øke lønnsomheten ved dem.

Virkemidlene i klima- og miljøpolitikken for å rette opp i markedssviktene beskrevet ovenfor kan deles inn i tre hovedtyper:

• bruk av prismekanismen

• subsidier og støtteordninger

• direkte reguleringer

Som nevnt innledningsvis har naturinngrep og miljøskadelige utslipp en kostnad for samfunnet som bedrifter eller privatpersoner i utgangspunktet ikke tar inn over seg. Prising er et virkemiddel som skal sørge for at aktørene tar hensyn til negative eksterne effekter, det vil si at aktørene internaliserer miljøkostnaden. Jo høyere pris som settes på aktiviteten, jo større blir effekten på aktørenes valg og atferd. Bruk av prismekanismen bidrar til å endre produksjons- og forbruksmønstre over tid. Når miljøskadelig aktivitet er dyrt, vil også betalingsviljen for mer miljø- og klimavennlige alternativer øke, og lønnsomheten i å utvikle disse går opp. Prising av utslipp er derfor sentralt for å utløse private investeringer i grønn teknologi.

Å bruke prismekanismen til å dytte aktører i økonomien mot mindre miljøskadelig aktivitet og mer bruk av grønne alternativer og teknologier har en stor fordel ved at det tillater hver enkelt aktør å redusere sine miljø- og klimaavtrykk på den måten som er minst kostbar for dem selv. For ulike bedrifter, både på tvers og innad i sektorer, vil det for eksempel finnes mange måter å kutte klimagassutslipp på. For noen er nye renseteknologier nødvendig, for andre kan endrede logistikkløsninger eller større endringer i produksjonen være det som koster minst å gjennomføre. Løsningene på lang sikt kan være helt andre enn de kortsiktige løsningene. Prismekanismen sørger for at alle aktører står overfor insentiver til å redusere sin miljøskadelige atferd – men lar aktørene selv finne de løsningene som egner seg best for dem. Dette gjør at kostnadene for samfunnet som helhet også blir mindre enn dersom man velger én eller noen få løsninger som alle bedrifter eller husholdninger skal ta i bruk.

Prising av utslipp kan oppnås enten ved at det settes en avgift på utslipp, eller ved at det auksjoneres bort omsettelige utslippstillatelser, gjerne omtalt som kvoter. Prising av utslipp betyr at forurenser må betale og dermed også bidra til offentlige inntekter. Slike inntekter kan for eksempel benyttes til å redusere andre vridende skatter og avgifter. Etter hvert som aktørene tilpasser seg ved å redusere utslipp, vil imidlertid inntektene fra klimaavgiftene falle. For å bidra til at utslippene kuttes der den samfunnsøkonomiske kostnaden er lavest, altså oppnå kostnadseffektivitet, må forurensere stilles overfor samme pris. Er prisene ulike, vil relativt dyre utslippskutt i én sektor kunne bli gjennomført, mens billigere tiltak i en annen sektor kan forbli ugjort. Differensierte priser på utslipp vil føre til at gjennomsnittsprisen på utslipp blir høyere enn nødvendig. I så fall har samfunnet sløst med ressursene, fordi en kunne ha oppnådd samme utslippsreduksjon med lavere kostnader, eller fått en større utslippsreduksjon med samme kostnad.

Når det settes en pris på utslipp eller annen miljøskadelig atferd, øker den privatøkonomiske lønnsomheten av å utvikle miljøvennlig teknologi. Det kan likevel bli brukt for lite ressurser på å utvikle slik teknologi, fordi gevinstene av den ofte tilfaller flere enn de som har investert i utviklingen. Bruk av patenter, ulike støtteordninger og offentlig finansiering eller organisering av virksomhet kan derfor være nødvendig for at samfunnet skal satse nok på dette området.

Subsidier kan også brukes direkte til å påvirke aktørene i en bestemt retning ved å gjøre miljøvennlige aktiviteter rimeligere. Dette kan bidra til å vri produksjon og forbruk mot mer miljøvennlige produkter og aktiviteter. Det er flere ulemper ved å bruke subsidier for å oppnå utslippsreduksjoner der hvor prising av utslipp kan benyttes. Ved bruk av subsidier blir kostnaden av utslippskuttene større fordi atferdsendringen blir mer omfattende enn nødvendig. En vil få mer av den miljøvennlige aktiviteten som subsidieres, både på bekostning av den skadelige aktiviteten – slik en ønsker – men også på bekostning av andre aktiviteter. Subsidiene gis altså ikke bare til dem som reduserer sin miljøskadelige aktivitet, men også til aktører som endrer atferd uten at det påvirker miljøet positivt. Kostnaden for samfunnet ved å stimulere til mer miljøvennlig atferd blir dermed større enn nødvendig. Så lenge miljøavgifter er nødvendige vil de gi inntekter til fellesskapet. Subsidier må på sin side finansieres av det offentlige, og kan innebære en risiko for å bli langvarige byrder for fellesskapet, avhengig av hvordan subsidien innrettes.

Subsidiering av enkelte aktiviteter eller løsninger kan bidra til lavere lønnsomhet for utvikling av alternativ teknologi eller andre løsninger som ikke mottar subsidier. Dermed svekkes insentiver til utvikling av konkurrerende løsninger.

Sammenlignet med bruk av miljøavgifter vil subsidiering av produksjon eller konsum som kan erstatte mer miljøskadelig aktivitet, ofte føre til at det produseres eller konsumeres mer av den subsidierte varen. Det kan være negative eksterne effekter forbundet med den subsidierte aktiviteten, som da vil øke i omfang.

Subsidier kan også ha negative fordelingseffekter, ved at subsidiene treffer enkelte grupper i samfunnet fremfor andre. Når subsidiene får ønsket effekt, ved at aktørene i større grad benytter seg av det subsidierte alternativet, vil dette øke utgiftene til subsidiene og utgjøre et press på offentlige budsjetter. I tillegg må subsidier finansieres med skatteinntekter, og skattlegging har en samfunnsøkonomisk kostnad blant annet gjennom vridende effekter.

Direkte reguleringer kan rette seg både mot virksomheter og forbrukere. Reguleringene kan være forbud mot visse typer utslipp eller aktivitet, forbud mot bruk av bestemte produkter, utslippsgrenser, eller påbud om spesiell produksjonsteknologi eller renseteknologi. Hvis skadekostnaden er så alvorlig at den miljøskadelige aktiviteten bør opphøre umiddelbart, bør forbud benyttes. Direkte reguleringer vil normalt ikke gi kostnadseffektive utslippsreduksjoner på tvers av virksomheter eller sektorer. Dette skyldes at myndighetene ikke kjenner den enkelte virksomhetens kostnader ved å oppnå gitte utslippsreduksjoner eller kostnader ved alternative utslippsreduserende tiltak. Det finnes områder hvor prising av skadelig aktivitet er krevende å gjennomføre i praksis. Dette vil for eksempel være tilfellet hvis det er stor geografisk variasjon i skadekostnaden ved utslipp. Avgiften bør i slike tilfeller differensieres etter de lokale skadekostnadene for å være kostnadseffektiv. En differensiert avgift vil derimot øke de administrative kostnadene. I slike tilfeller kan direkte regulering være mer egnet enn en miljøavgift.

På bakgrunn av gjennomgangen ovenfor kan en sette opp noen prinsipper for en bærekraftig klima- og miljøpolitikk:

• Ødeleggelse av klima, natur og miljø bør prises med en pris som reflekterer den samfunnsmessige kostnaden. Dette innebærer at alle forurensere stilles overfor samme pris, slik at for eksempel klimagassutslipp kuttes der den samfunnsøkonomiske kostnaden er lavest.

• Alle avvik fra prising som hovedstrategi for å få ned utslipp og annen miljøskadelig aktivitet i Norge bør begrunnes tydelig.

• Støtteordninger bør rettes inn mot utvikling av kunnskap og teknologi der den samfunnsøkonomiske verdien av dette overstiger den bedriftsøkonomiske. Dette omfatter forskning på teknologi både innenfor kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor. Det offentlige kan også spille en rolle i å bygge etterspørsel og skape tilstrekkelig skala gjennom sin innkjøpspolitikk.

8.5 Norsk klimapolitikk

Virkemidler i klimapolitikken

Kostnadene ved å redusere utslipp internt i et land vil avhenge av hvilke løsninger det tar i bruk for å redusere utslippene. Bruk av prismekanismen gjør det mer lønnsomt å redusere utslipp og mer lønnsomt å lete etter utslippsfrie løsninger, for eksempel løsninger som kan gi billigere, utslippsfri energi. Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er derfor CO₂-avgift i ikke-kvotepliktig sektor og deltakelse i EUs kvotesystem.

Det tas også i bruk en rekke andre virkemidler innenfor kategoriene subsidier og direkte reguleringer. Det kan være ulike grunner til at man velger andre virkemidler enn prising av utslipp.

Prising av utslipp

I dag omfattes over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge av CO₂-avgift og/eller av kvotesystemet. Dermed er det satt en pris på hoveddelen av norske klimagassutslipp. Figur 8.1 viser CO₂-pris for ulike sektorer i Norge i 2020. Av figuren fremgår det at dagens virkemidler med CO₂-avgift og deltakelse i kvotesystemet fører til at aktørene står overfor svært ulik pris på utslipp. Dermed kan ikke prisen reflektere den samfunnsøkonomiske kostnaden ved klimagassutslipp i alle sektorer. Ulik pris på utslipp fra ulike kilder eller sektorer fører til at ikke alle utslippsreduksjoner finner sted der de er billigst å gjennomføre. Utslipp fra olje og gass er underlagt både kvotesystemet og norsk CO₂-avgift. Samlet pris er i februar 2021 på rundt 900 kroner per tonn CO₂.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

I klimaplanen som ble presentert i januar 2021 (Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030) signaliserte regjeringen en gradvis økning i avgiftene på utslipp i ikke-kvotepliktig sektor til om lag 2 000 2020-kroner per tonn CO₂ i 2030.3 Provenyet fra avgiftsøkningen vil bli benyttet til å redusere andre skatter og avgifter, primært rettet mot de gruppene som er omfattet av økte avgifter. Hvor stor avgiftsøkningen vil bli og konkret nivå på avgiften, vil årlig bli fastsatt i statsbudsjettet, og vil vurderes i lys av blant annet teknologiutviklingen. Stortinget har ennå ikke behandlet klimameldingen, så avgiftsøkningen er per nå ikke vedtatt. Utvalget støtter forslaget om en gradvis opptrapping av CO₂-avgiften for ikke-kvotepliktige utslipp frem mot 2030. Hvis forslaget blir vedtatt i Stortinget, kan det være det viktigste tiltaket for å legge til rette for en grønn omstilling av norsk økonomi. En gradvis opptrapping vil gi aktørene tid til å omstille seg og bidra til å redusere Norges klimarisiko.

Støtte til forskning

Den samfunnsøkonomiske gevinsten ved forskning og utvikling kan være større enn den privatøkonomiske, noe som leder til for lite av denne typen aktivitet uten offentlig støtte. Norge har en omfattende forskningspolitikk som legger tung vekt på teknologi- og kunnskapsutvikling.

I nåværende avtale mellom Klima- og miljødepartementet og Enova, som gjelder for perioden 2021–2024, skal det årlig tilføres minst 3,3 mrd. kroner til Enovas Klima- og energifond. Avtalen legger føringer for hvilke hovedmål Enova skal prioritere i forvaltningen av midlene i fondet. Innenfor formålet skal Enova fokusere på å fremme tiltak for å redusere ikke-kvotepliktige klimagassutslipp mot 2030, og teknologiutvikling og innovasjon som bidrar til utslippsreduksjoner frem mot lavutslippssamfunnet i 2050. Enova gis videre stor faglig frihet til å utvikle virkemidler og tildele støtte til enkeltprosjekter som styrker Norges omlegging til lavutslippssamfunnet.

Innenfor gjeldende avtale kan Enova også støtte tiltak i kvotepliktig sektor. Støtten skal da hovedsakelig gå til tiltak for utvikling og introduksjon av ny energi- og klimateknologi. Prioriteringen av teknologi- og markedsutvikling betyr at det i liten grad åpnes opp for å gi støtte til bruk av konvensjonell teknologi hvor den primære effekten er reduserte utslipp fra kvotepliktige anlegg. Bruk av konvensjonell teknologi bidrar i seg selv ikke til noen vesentlig teknologi- og markedsutvikling. Dermed vil det først og fremst føre til salg av utslippskvoter som kan benyttes av andre innenfor det europeiske kvotesystemet.4

I tillegg til Enovas støtteprogrammer gis det også støtte til forskning for å utvikle nye lav- og nullutslippsløsninger i regi av blant annet Forskningsrådet og Innovasjon Norge. Forskningsrådet har for eksempel gitt støtte til hydrogenforskning i nær 20 år. Samlet årlig forskningsfinansiering har ligget på nesten 50 mill. kroner. I tillegg kommer et titalls mill. kroner i form av egenfinansiering og kontantbidrag fra bedriftene.

Grønn plattform er en ordning etablert i 2020, som forvaltes av Enova, Siva, Innovasjon Norge og Forskningsrådet. Grønn plattform vil gi bedrifter og forskningsinstitutter støtte til forsknings- og innovasjonsdrevet grønn vekst. Formålet med støtteordningen er grønn fornyelse av næringslivet. I første fase i Grønn plattform skal det fordeles 1 mrd. kroner over årene 2020–2022.

Det offentlige finansierer i tillegg betydelig grunnforskning gjennom universiteter og høyskoler.

Utvalget mener det er viktig at det gis støtte til forskning og utvikling av klimateknologi. I utformingen av støtteordninger er det viktig at støtten rettes mot de områdene der det er størst avstand mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Et godt utformet virkemiddelapparat vil kunne bidra til utvikling av lav- og nullutslippsløsninger som vil kunne bli viktige bidrag til å løse klimautfordringen.

Subsidier

Kostnaden ved å stimulere til utslippsreduksjoner gjennom subsidier for å øke etterspørselen etter klimavennlige alternativer vil normalt overstige kostnaden ved bruk av utslippsprising. Finansdepartementet har for eksempel beregnet at de samlede avgiftsinsentivene til elbiler utgjør 10 000–15 000 kroner per tonn CO₂. Dette anslaget tar utgangspunkt i hvor høy en CO₂-avgift måtte ha vært for at avgiften skulle gitt like sterke insentiv til å velge elbil, i nåverdi, som dagens avgiftsfordeler. Fritaket for omregistreringsavgift eller økonomiske fordeler utenfor avgiftssystemet, slik som fritak eller reduserte bompenger, ferjesatser, parkeringsavgifter og tilgang til kollektivfelt, er ikke inkludert i beregningene. Tallene er beregnet ut fra stiliserte forutsetninger. I konkrete eksempler kan støtten både bli vesentlig høyere og vesentlig lavere, avhengig av egenskapene til elbilene, egenskapene til alternative biler med forbrenningsmotor og kjøremønster. Til sammenligning er den generelle CO₂-avgiften i 2021 på 591 kroner per tonn CO₂, altså i størrelsesorden 5 pst. av de samlede anslåtte elbilinsentivene, mens kvoteprisen i EU ETS stort sett har vært innenfor intervallet 250–400 kroner det siste halvåret.

Avgiftsfritakene for elbiler illustrerer også ulemper ved å subsidiere miljøvennlige alternativer, fremfor å prise miljøskadelig aktivitet. Avgiftsfritakene på elbiler har trolig ført til økt bilbruk blant annet på bekostning av gåing, sykling og kollektivtrafikk. De lave elbilprisene i Norge kan altså ha resultert i at vi har flere og tyngre biler i Norge, og at andre miljøvennlige transportmetoder er tatt i bruk i mindre utstrekning enn det som er ønskelig. Negative eksterne effekter ved bilbruk som kø, støy og ulykker vil øke i omfang hvis total bilbruk øker som følge av avgiftsfritakene. Disse effektene har også samfunnsøkonomiske kostnader, som kommer i tillegg til kostnadene av avgiftsfritakene for elbiler slik de er beregnet av Finansdepartementet. Utvalget mener at fordelingseffektene av avgiftsfritakene er ugunstige, da de største subsidiene går til en relativt liten gruppe husholdninger som kjøper dyre biler, mens regningen tas av fellesskapet. Avgiftsfritak på elbiler er også et eksempel på en subsidie med svært begrenset sysselsettingseffekt i Norge, i motsetning til subsidier med formål å skalere klimateknologi i norsk industri. Utvalget anbefaler at det legges en plan for utfasing av avgiftsinsentivene til elbiler på en måte som ikke fremmer kjøp av biler som bruker fossilt drivstoff.

NO_X-fondet

Gjennom en avtale mellom staten og 14 næringsorganisasjoner ble næringslivets NO_X-fond opprettet i 2008. Avtalen er et virkemiddel for å redusere utslippene av NO_X i tråd med Norges internasjonale utslippsforpliktelser i Göteborgprotokollen og i EØS-avtalen. I avtalen har næringsorganisasjonene forpliktet seg til å redusere de årlige utslippene av NO_X. Virksomheter som slutter seg til avtalen, fritas for NO_X-avgift mot å foreta innbetalinger til NO_X-fondet for å finansiere utslippsreduserende tiltak. Næringen har muligheten til å søke NO_X-fondet om midler til å implementere teknologi som reduserer deres NO_X-utslipp. Støtten er maksimalt 80 pst. av investeringskostnaden. Petroleumsvirksomheten betaler 16,50 kroner per kg utslipp av NO_X i 2021, mens de andre næringene betaler 10,50 kroner per kg NO_X. Den nåværende avtalen gjelder ut 2025.

NO_X-avtalen har bidratt til utslippsreduksjoner i tråd med målene i avtalen. Næringslivet har forpliktet seg til å gjennomføre nødvendige tiltak. Støttenivået har variert basert på hva som må til for å utløse tiltakene, men NO_X-fondet tilstreber å legge kostnadseffektivitet til grunn for tilsagnene – størst mulige utslippskutt for lavest mulig kostnad. I enkelte sammenhenger har fondet også gitt bidrag til nødvendig infrastrukturutvikling. I tillegg til utslippsreduksjoner har NO_X-fondet lagt til rette for næringsutvikling og at konkurranseevnen til bedriftene er ivaretatt.

NO_X-avtalen skaper økonomiske insentiver for næringsaktørene og representerer en kostnad for staten sammenlignet med en avgift. Ved innføringen av NO_X-fondet i 2008 hadde en avgift på utslipp av NO_X vært på plass siden 1. januar 2007. Ifølge Hagem, Holtsmark og Sterner (2014) har det blitt argumentert for at denne avgiften ikke førte til tilstrekkelige utslippsreduksjoner, og at innføringen av fondsløsningen derfor var nødvendig for å utløse utslippsreduksjoner. De tilbakeviser dette ved å peke på at det allerede ved innføringen av avgiften var kjent blant berørte aktører at det var planer om å supplere avgiften med en ordning som økonomisk sett ville være gunstigere for de omfattede næringene. Man fikk derfor aldri observert de reelle effektene av NO_X-avgiften, ettersom de berørte bedriftene hadde insentiver til å utsette utslippsreduserende tiltak i påvente av den varslede fondsløsningen med muligheter for økonomisk støtte til tiltak.

Offentlige innkjøp

Det offentlige kjøper inn varer, tjenester og bygg- og anleggsarbeid for om lag 560 mrd. kroner årlig. Innkjøpsregelverket gir muligheter for å stille klima- og miljøkrav i offentlige innkjøp, og lov om offentlige innkjøp tilsier at det offentlige skal innrette innkjøpspraksisen sin slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der det er relevant. Oppdragsgiver skal også ta hensyn til livsløpskostnadene ved et innkjøp. Klima- og miljøkrav i offentlige innkjøp er et virkemiddel med hensikt å redusere klimagassutslipp, fremme grønn næringsutvikling og stimulere etterspørselen etter lavutslippsløsninger. Det kan bidra til å skape et marked med kritisk masse for klimavennlige løsninger i en tidlig fase.

Særlig innen transportsektoren er det potensial for å stille krav om miljøvennlige offentlige innkjøp. Innen ferjesektoren har Statens vegvesen og fylkeskommunene stilt krav om lav- og nullutslippsløsninger i ferjeanbud på riksvei og fylkesvei. I tillegg har det blitt gitt støtte til elektrifisering fra blant annet Enova og næringslivets NO_X-fond. I løpet av 2020 ble 26 ferjesamband elektrifisert, og i 2022 vil det trolig være rundt 70 elferjer i drift. For det offentlige vil innkjøpskrav kunne drive kostnadene ved offentlige innkjøp opp.

Fordelingshensyn

Fordelingseffekter av ulike tiltak og virkemidler er et viktig hensyn i klima- og miljøpolitikk. Fordelingseffekter er viktige i seg selv, slik de er på alle politikkområder. I tillegg kan en rettferdig fordeling av kostnadene knyttet til grønn omstilling være viktig for at omstillingen skal få tilstrekkelig støtte og oppslutning i befolkningen. Det gjelder både fordelingsvirkninger på tvers av inntektsgrupper og geografisk. Forskning om avveininger mellom klima- og miljøtiltak og fordeling er sterkt voksende, se blant annet Deryugina, Fullerton og Pizer (2019).

Avgift er et viktig virkemiddel i klima- og miljøpolitikken. Ikke alle fordelingsmessige konsekvenser av valg av virkemidler er like enkle å få øye på. For å vurdere de faktiske fordelingsvirkningene må en hensynta alle effekter, ikke minst kostnader og gevinster for fellesskapet gjennom det offentlige.

Fordelingseffektene av avgifter bestemmes av hvilke grupper som er mest økonomisk knyttet til miljøskadelig aktivitet. På en del områder vil dette være grupper med god råd. I andre tilfeller kan avgifter imidlertid både ramme og oppleves urettferdig og urimelig. Generelt vil miljøregulering øke produksjonskostnadene for de mer miljøskadelige alternativene. Resultatet kan være lavere sysselsetting og lønnsomhet, og høyere priser for dem som konsumerer sluttproduktene. Samtidig vil endringer i relative priser og kostnader stimulere nye mer miljøvennlige alternativer. Arbeidstakere, kapital og konsumenter som i liten grad er knyttet til miljøskadelig økonomisk aktivitet, eller med stor evne til omstilling, vil kunne ha en positiv nettoeffekt av miljøregulering (Bezdek, Wendling & DiPerna, 2008; Morgenstern, Pizer & Shih, 2002). På den andre siden vil de med høy eksponering mot mer miljøskadelige alternativer måtte bære en stor del av byrden ved omstilling. De samlede virkningene er sammensatte, og empirisk forskning har i liten grad klare konklusjoner på generelle kjennetegn på grupper som vil være vinnere og tapere ved en grønn omstilling av økonomien (Hafstead & Williams, 2018).

Tilgang til – og prisen på – mindre miljøskadelige aktiviteter kan være av betydning for om avgifter oppleves som rettferdige, og kanskje særlig dersom en avgift er ment å skape atferdsendringer. For eksempel har ikke alle muligheten til å velge kollektivt fremfor å kjøre bil. Det kan derfor være fristende å bruke subsidier for å stimulere til å velge mer miljøvennlige løsninger, fremfor å sette en avgift på aktiviteter man ønsker redusert. Subsidier vil imidlertid også kunne ha uheldige fordelingseffekter. Subsidier blir finansiert av fellesskapet. Hvis løsningen som subsidieres i større grad benyttes av dem med god råd, kan dette vurderes som uheldig ut ifra et fordelingsperspektiv. Bruk av avgifter gir derimot inntekter til fellesskapet som kan brukes blant annet til å kompensere særlig utsatte grupper. Hvis økte miljøavgifter kombineres med en reduksjon i andre skatter, for eksempel skatt på arbeid, vil dette riktig utformet kunne bidra til å dempe negative fordelingseffekter.

Utvalget mener det er viktig at forslag til klimatiltak utredes med tanke på fordelingsvirkninger, herunder hvordan virkemidlene påvirker sysselsettingen. Hvis byrdefordelingen ved den grønne omstillingen oppleves som urettferdig i en stor del av befolkningen, vil dette kunne svekke oppslutningen om klimapolitikken. En grønn omstilling som oppfattes som rettferdig er derfor en forutsetning for å lykkes med det grønne skiftet. Særlig store negative utslag for arbeidstakere og husholdninger bør motvirkes, og det er viktig at systemet for inntektssikring og omfordeling er i stand til å håndtere denne oppgaven.

Tiltak overfor norsk petroleumsvirksomhet

Petroleumsvirksomheten er i dag den største næringen i Norge målt i verdiskaping, statlige inntekter, investeringer og eksportverdi. I 2019 var om lag 160 000 personer direkte eller indirekte sysselsatt i petroleumsvirksomheten og relaterte virksomheter (Hungnes & Strøm, 2020). Olje- og gassutvinning sto for 13,3 mill. tonn, eller 28 pst. av norske klimagassutslipp i 2019. Dette sto for rundt halvparten av utslipp innenfor kvotepliktig sektor.

Petroleumsindustrien lanserte i januar 2020 sine klimamål om å redusere utslippene med 40 pst. innen 2030, tilsvarende 8,1 mill. tonn. Størstedelen av denne reduksjonen vil komme fra elektrifisering av denne industrien. Av regjeringens klimaplan fremkommer det at utslippene fra olje- og gassutvinning forventes å gå ned til 9,7 mill. tonn i 2030 (Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030). Nedgangen har særlig sammenheng med økende elektrifisering av petroleumsinnretningene. Mesteparten av utslippene kommer fra gassturbiner som enten genererer elektrisitet eller driver pumper og kompressorer på plattformene. Størstedelen av utslippene fra oljenæringen er kvotepliktige. Som forklart i boks 8.2 vil ekstra tiltak som fører til utslippsreduksjoner i sektorer omfattet av kvoteplikt, føre til at nasjonale utslipp reduseres, mens effekten på globale utslipp er usikker.

Stortinget har i et anmodningsvedtak fra juni 2020 bedt

(…) regjeringen sammen med bransjen legge frem en plan for hvordan utslippene fra olje- og gassproduksjonen på norsk sokkel reduseres med 50 pst. innen 2030, sammenlignet med 2005, innenfor dagens virkemiddelbruk. Videre må planen ivareta hensynet til kostnadseffektive utslippsreduksjoner, herunder videre elektrifisering av eksisterende felt og lav- og nullutslippsteknologi på nye felt og hensynet til kraftsystemet på fastlandet. Dette arbeidet ferdigstilles i løpet av 2021.5

Oljefelt kan elektrifiseres enten med kraft fra land eller med havvind. I dag er det 16 felt som har, eller har vedtatt, bruk av kraft fra land. Det er ventet at alle disse feltene vil være driftet med kraft fra land fra 2023. Disse 16 feltene vil stå for om lag 45 pst. av olje- og gassproduksjonen fra sokkelen. De unngåtte nasjonale utslippene som følge av disse prosjektene er beregnet til 3,2 mill. tonn CO₂ per år. Dette tilsvarer om lag en fjerdedel av de totale utslippene fra petroleumsvirksomhet i 2019. Per nå har feltene Johan Sverdrup, Ormen Lange, Snøhvit, Troll A, Gjøa, Goliat og Valhall kraftforsyning fra land. De som driver feltene Gullfaks og Snorre, bygger en flytende vindpark, Hywind Tampen, som skal forsyne plattformene Gullfaks A og Snorre A med kraft. Oppstart er planlagt i 2022. Statlig støtteintensitet i prosjektet er omtalt i boks 8.3.

Energiforsyningsløsningen til en petroleumsinstallasjon blir behandlet i forbindelse med myndighetenes godkjenning av utbyggingen. I plan for utbygging og drift av nye olje- og gassfelt, samt ved større ombygginger av eksisterende felt, skal kraft fra land som energiløsning vurderes. Beslutninger om kraft fra land til anlegg på sokkelen vurderes blant annet ut fra kostnaden ved egen kraftproduksjon med gassturbiner, kostnaden ved kraftforsyning fra land og forventede priser på utslipp.

I rapporten «Kraft fra land til norsk sokkel», utarbeidet av Oljedirektoratet (2020), opplyses det om investeringskostnaden i flere kraft fra land-prosjekter til eksisterende innretninger på sokkelen. Kostnadene som utredes er i størrelsesorden fire-fem mrd. kroner for hvert av prosjektene. Områdeløsningen for kraft fra land til feltene på Utsirahøyden medførte investeringer på om lag 14 mrd. kroner. Tiltakskostnaden, som uttrykker de samfunnsøkonomiske kostnadene for prosjektene per tonn unngåtte utslipp av CO₂, varierer mellom ulike felt og innretninger. De fleste av prosjektene som kategoriseres som modne eller umodne prosjekter i planleggingsfasen, har en tiltakskostnad på under 1 500 kroner per tonn CO₂. Tiltakskostnaden er beregnet basert på effekten av tiltakene på nasjonale utslipp. Kostnader i form av nettinvesteringer og økt kraftpris inngår i tiltakskostnadsberegningene.

For å kunne levere strøm fra produsent til konsument er man avhengig av et velfungerende strømnett. I takt med det økende behovet for strøm er de forventede kostnadene knyttet til investeringer i strømnettet økende. Deler av denne kostnaden veltes over på forbrukerne gjennom økt nettleie. Utbygging av strømnett er arealkrevende og vil i noen tilfeller medføre at naturverdier går tapt. De fleste modne kraft fra land-prosjektene krever tiltak i nettet. I rapporten «Kraft fra land til norsk sokkel» fra Oljedirektoratet (2020) fremkommer det at prosjektene vil føre til at kraftprisen i Norge øker. Prosjekter for elektrifisering av norsk sokkel basert på kraft fra land vil dermed føre til økte strømpriser for husholdninger og næringsliv samt nedbygging av natur på land, samtidig som effekten på globale utslipp vil være usikker.

Utvalget mener det er viktig ikke å miste av syne at det underliggende målet er reduksjon av globale klimagassutslipp. Tiltak for å redusere klimagassutslipp bare i Norge er lite hensiktsmessige dersom ikke effekten på de globale utslippene er store nok til å forsvare kostnaden.

Støtte til utvikling og skalering av klimateknologi

Menneskeskapte nettoutslipp av klimagasser må bringes ned mot null hvis verden skal begrense den globale oppvarmingen i henhold til Parisavtalemålene. Netto nullutslipp vil kreve bruk av andre teknologier enn de verdens befolkning i stigende grad har lent seg på gjennom de siste to hundre årene. Blant eksempler på kjente løsningsteknologier er produksjon av elektrisitet ved hjelp av solceller og vindkraft, lagring av energi i batterier og hydrogen samt karbonfangst og -lagring. Dersom overgangen til lavutslippssamfunnet skal kunne gjennomføres uten betydelig nedgang i global inntekt og levestandard, må kostnadene ved utslippsfrie løsninger bringes ned. Det vil både kreve nye teknologier og videreutvikling av allerede kjente løsninger. Som nevnt i punkt 8.4 er det positive eksterne effekter forbundet med forskning som tilsier at det blir forsket og utviklet mindre enn det som er ønskelig for samfunnet som helhet. Myndighetene kan korrigere for dette ved å støtte forskning og utvikling, slik det også på flere måter gjøres i Norge.

Hvis staten velger å gi støtte til utvikling av klimateknologi, bør denne utformes etter noen prinsipper. Støtten bør rettes inn mot utvikling der det antas å være stor avstand mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Videre bør staten ikke gi støtte utover det som trengs for at støtteverdige prosjekt skal bli realisert. For at ordninger skal støtte opp om vekst, verdiskaping og effektiv ressursbruk, bør næringer og virksomheter kunne konkurrere på like vilkår om støtte. Det tilsier at statlig støtte til innovasjon i størst mulig grad er teknologinøytral. Motsatt vil næringsspesifikke programmer kunne føre til at støtte låses inn i næringer som ikke er lønnsomme, noe som kan svekke Norges vekstevne på sikt. Ved støtte til utvikling av markedsnær teknologi vil det være et skille mellom hva som er næringspolitisk begrunnet støtte, og hva som er støtte med hensikt å korrigere for markedssvikten ved at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved utviklingen av teknologien overstiger den privatøkonomiske. Dette skillet kan derimot være vanskelig å dra i praksis.

Hvis norske aktører klarer å utvikle teknologiske løsninger som i stor skala kan redusere utslipp til priser under gjeldende karbonpriser, vil dette være et betydelig bidrag til å motvirke klimaendringene, samtidig som det vil kunne ha positive effekter for norsk næringsliv. Hvilke teknologier som vil lykkes, er vanskelig å anslå, det samme gjelder nivået for fremtidige karbonpriser. Myndighetene bør derfor være forsiktige med å plukke ut morgendagens teknologier, ut over å støtte forskning og utvikling, bidra med infrastruktur og skape et større marked for de teknologiske løsningene gjennom prising av utslipp.

Politisk har det vært flertall for å støtte enkelte teknologier og klimatiltak med svært høye tiltakskostnader. Ett slikt område er karbonfangst og -lagring. Karbonfangst og -lagring innebærer å skille ut CO₂, transportere den utskilte CO₂-en og permanent lagre den. Høsten 2020 ble det lagt frem en stortingsmelding om gjennomføringen av fangst, transport og lagring av CO₂ i Norge, «Langskip», se Meld St. 33 (2019–2020) Langskip – fangst og lagring av CO₂. Stortinget gir tilskudd til Norcems prosjekt for karbonfangst ved deres anlegg i Brevik, samt Equinors transport- og lagerinfrastruktur. Stortinget har også gitt et betinget tilskudd til Fortum Oslo Varme sitt fangstprosjekt ved Klemetsrud begrenset oppad til 3 mrd. kroner. Forutsetningen for tilskuddet er at Fortum finner tilstrekkelig finansiering fra andre kilder, eksempelvis gjennom EUs innovasjonsfond eller fra ytterligere kommunal finansiering. Kostnadene for begge fangstanleggene og lagringsløsningen er beregnet til 25,1 mrd. kroner over 10 år. Av det skal staten etter planen betale 16,8 mrd. kroner, altså rundt to tredjedeler av samlede anslåtte kostnader. Stortinget har bevilget 2,7 mrd. til karbonfangst og -lagring i budsjettet for 2021. Av dette er 2,3 mrd. satt av til Langskip-prosjektet. Til sammenligning viser beregninger gjort av Finansdepartementet at satsingen på elbiler gjennom fritak for avgifter kostet staten 19,2 mrd. kroner i tapte skatteinntekter bare i 2020. De direkte nasjonale utslippsreduksjonene fra Langskip-prosjektet vil i første omgang være om lag 400 000 tonn CO₂ per år når Norcems fangstprosjekt blir satt i drift, og så øke til om lag 800 000 tonn CO₂ per år dersom Fortum Oslo Varmes prosjekt blir satt i drift.

Langskip-satsingen har vært begrunnet ut fra et ønske om skalering av teknologi som i dag er for kostbar til at det er tilstrekkelig etterspørsel fra kommersielle aktører. Tanken er at Langskip-prosjektet vil føre til kostnadsreduksjoner for karbonfangst og -lagring, noe som på sikt vil kunne gjøre denne teknologien lønnsom og dermed mulig å eksportere til andre land. Den eksterne kvalitetssikringen av Langskip viser at prosjektet kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt gitt CO₂-priser på om lag 2 800 kroner6 (Atkins Norge og Oslo Economics, 2020). Dersom teknologien skal kunne levere globale utslippskutt, må kostnadene reduseres betydelig, samtidig som globale CO₂-priser må øke betraktelig.

Andre teknologier som er relevante ut fra argumentasjon om behovet for skalering av teknologi som ennå ikke er kommersielt moden, er prosjekter innenfor havvind og hydrogen.

Energibæreren hydrogen kan lagre store mengder energi som kan brukes uten å gi utslipp. Om lag 90 pst. av dagens tilbud av hydrogen kommer fra naturgassreformering (grå hydrogen) som gir betydelige produksjonsutslipp. Dersom hydrogen skal produseres uten utslipp, må enten naturgassreformeringen skje i kombinasjon med karbonfangst og -lagring (blå hydrogen) eller hydrogenet må fremstilles ved elektrolyse fra fornybar energi (grønn hydrogen). Produksjonsprosessene for å skape utslippsfri hydrogen er energikrevende og medfører energitap. For å transportere hydrogen må det enten kjøles ned til -253 °C, eller blandes med ammoniakk eller andre flytende hydrogenbærere. Transport og lagring av hydrogen kan ved bruk av en flytende hydrogenbærer skje nærmere 0 °C, og energitapet ved konvertering reduseres. For at hydrogen skal gå fra å være en potensiell løsning til et anvendbart alternativ, må det skje både teknologi- og kostnadsutvikling.

I statsbudsjettet for 2021 har regjeringen økt satsingen på hydrogen med 100 mill. kroner, med særlig vekt på å støtte utviklingen og etableringen av infrastruktur. Regjeringen har varslet at den i løpet av våren 2021 vil legge frem en melding om langsiktig verdiskaping basert på de norske energiressursene. Meldingen vil inneholde et nytt veikart for hydrogen som skal bidra til å systematisere satsingen videre. Meldingen vil også omhandle tema som nordisk samarbeid, bruk av offentlige anskaffelser, eksportmuligheter og samspillet mellom energibærer og ulike typer infrastruktur.

Flere industrisegmenter vurderer bruk av hydrogen som en mulig nullutslippsløsning, og flere aktører peker på at hydrogen, enten direkte eller blandet med ammoniakk for å forenkle transporten, kan være aktuelt innenfor transportsegmentene skipsfart, ferje, tungtransport og potensielt fly på lengre sikt. I 2021 vil Norled starte drift av en hydrogenelektrisk ferje på Hjelmeland fergesamband i Rogaland, og i Vestfjorden skal ferjestrekningen drives med hydrogenferjer fra 2024. Enova (2020) vil fremover prioritere innsats for å utvikle teknologi og få demonstrert hydrogenløsninger. Skalering av hydrogen som teknologi kan også skje gjennom å stille krav i offentlige innkjøp, for eksempel i ferjeanbud.

Norge har lang erfaring fra, og høy kompetanse innen, offshore-teknologi fra olje- og gassvirksomhet og fra maritim virksomhet. Det har blitt fremholdt at norske virksomheter og miljøer dermed har et godt utgangspunkt for å bidra til å modne vindkraftteknologien slik at teknologien på sikt kan bli et konkurransedyktig, fornybart alternativ.

Både Equinor og norsk leverandørindustri er involvert i utbyggingen av noen av de største havvindkraftverkene i Europa og i USA, både innen bunnfast og flytende havvind. Flytende vindkraft er en mindre moden teknologi som er på vei over fra demonstrasjonsstadiet til testing i skala. Norge har det største flytende havvindanlegget i verden under utbygging, Hywind Tampen, se boks 8.3 for omtale av prosjektet. Havvind har vært et prioritert område innenfor forskning og utvikling i flere år, og Norges forskingsråd har tildelt over 500 mill. kroner til forskning på bunnfast og flytende havvind.

Dybde og kompliserte bunnforhold gjør at Norges potensiale for havvind først og fremst er knyttet til flytende havvind. Regjeringen annonserte i juni 2020 at områdene Utsira Nord og Sørlige Nordsjø II åpnes for å søke om konsesjon for bygging av havvind. Samlet kan det gis konsesjon for 4 500 MW havvind, mesteparten flytende. Som beskrevet i boks 8.3 er kostnadene for denne typen utbygginger svært store, og det trengs både sterk vekst i kvoteprisen og betydelig teknologisk fremgang for at denne kraften skal bli samfunnsøkonomisk lønnsom å produsere.

8.6 Implikasjoner av pandemien for klimautfordringen og det grønne skiftet

Ifølge FNs årlige statusrapport om klima, «Emissions Gap Report 2020» (United Nations Environment Programme, 2020), ble globale utslipp redusert med 7 pst. i 2020 sammenlignet med 2019. Til tross for nedgangen i 2020 går verden mot en temperaturøkning på rundt 3 °C i 2100, og er dermed ikke i rute til å nå målet i Parisavtalen om å minst begrense global oppvarming til under 2 °C økning sammenlignet med førindustriell tid. Utslippsreduksjonene i 2020 vil, isolert sett, kun bidra til å redusere økningen i den globale oppvarmingen med 0,001 °C i 2050.

Rapportens utslippsfremskrivinger mot 2030 baserer seg på tre ulike scenarier. I det første scenariet antas det at trendveksten for utslipp raskt kommer tilbake på nivået det lå på før pandemien. Her estimeres utslipp i 2030 å bli mellom 3–7 pst. lavere enn det som ble anslått før pandemien. Hvis den kortsiktige nedgangen i globale utslipp følges av lavere grad av dekarbonisering, som et resultat av staters nedprioritering av klima i lys av den økonomiske nedgangen, anslås globale utslippsreduksjoner i 2030 å være betydelig mindre. Estimatene under dette scenariet viser at de globale utslippene til og med kan bli noe høyere enn det som ble anslått før krisen. I det siste scenariet antas det at kriseresponsen legger til rette for dekarbonisering og grønn omstilling. I dette scenariet er estimerte globale utslipp i 2030 25 pst. lavere enn i anslag gjort før pandemien.

Varige atferds- og normendringer som følge av pandemien er derfor nødvendig for at nivået på klimagassutslippene skal bli påvirket i særlig grad i etterkant av pandemien.

Utslipp fra transportsektoren utgjorde rundt 28 pst. av de samlede utslippene i Norge i 2019. En ikke ubetydelig del av disse utslippene kommer fra arbeidsreiser, inkludert forretningsreiser. Under koronakrisen har hjemmekontor blitt den nye normalen i mange bransjer. I hvilken grad dette vil videreføres etter pandemien er usikkert. En amerikansk undersøkelse (Barrero, Bloom & Davis, 2020) antyder en økning i bruken av hjemmekontor fra om lag 5 pst. før krisen til rundt 20 pst. etter krisen. Hvis arbeids- og reisemønsteret endres på varig basis, vil den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i blant annet offentlige infrastrukturprosjekter og investeringer i kontorbygg bli redusert. Mindre reising vil påvirke behovene for toppkapasitet i pendlersystemet. Dette kan få implikasjoner for store infrastrukturprosjekter og føre til blant annet redusert veiutbygging.7 En effekt av dette vil, isolert sett, være reduserte klimagassutslipp.

Sammenlignet med nivåene før krisen falt utslippene fra internasjonal luftfart med nesten 45 pst. i 2020 (IEA, 2021). Flybransjen er hardt rammet av pandemien, og utviklingen fremover er særlig usikker. I november 2020 anslo den internasjonale organisasjonen for lufttransport (IATA) at passasjervolumene ikke vil komme tilbake til 2019-nivå før tidligst i 2024. Erfaringer med å holde digitale møter forventes å føre til at antallet forretningsreiser vil forbli redusert etter pandemien. Også turistmarkedet kan bli langvarig påvirket av pandemien dersom ikke alle land klarer å vaksinere en tilstrekkelig andel av befolkningen til å oppnå flokkimmunitet, eller at folk blir mer skeptiske til å reise som en følge av erfaringer gjennom krisen med hensyn til risiko for å bli smittet av ukjente sykdommer.

Nedgang i flyreiser vil føre til reduserte klimagassutslipp. Rundt 2,5 pst. av verdens CO₂-utslipp stammer fra flyindustrien (Tabuchi, 2019). CO₂-utslipp fra kommersielle flyvninger økte med 32 pst. mellom 2013 og 2018 (Graver, Zhang & Rutherford, 2019). En tilbakegang for bransjen vil dermed kunne dempe, eller til og med reversere, trenden med økte utslipp.

Hvis atferdsendringer under pandemien som har ført til reduserte klimagassutslipp ønskes videreført også etter pandemien, bør avgifter i disse sektorene opprettholdes, eventuelt økes. Å reversere disse avgiftene for å stimulere til vekst i den aktuelle sektoren vil kunne motvirke en ønsket videreføring av tilpasningen.

Utvalget mener at de prinsippene som gjaldt for en bærekraftig klimapolitikk før pandemien, også vil gjøre seg gjeldende etter krisen.

Norge bør holde fast ved prinsippet om at forurenser betaler i klimapolitikken. Dette kan oppnås gjennom CO₂-avgift eller gjennom deltakelse i et kvotesystem. På områder der vi under pandemien har vendt oss til å leve med lavere klimaavtrykk, ligger det til rette for å opprettholde avgifter for å videreføre denne tilpasningen. Prising av utslipp legger også til rette for at staten kan gjennomføre såkalte grønne skatteomvekslinger ved at de økte inntektene kan benyttes til å redusere andre skatter med høy samfunnsøkonomisk kostnad, for eksempel skatt på arbeid. Etter hvert som flere produsenter tilpasser seg ved å redusere utslipp, vil inntektene fra klimaavgiftene falle.

Selv om prinsippene for en effektiv klimapolitikk ikke er endret som følge av pandemien, har krisen gitt mindre økonomisk handlingsrom. Dette tilsier at man i klimapolitikken i enda større grad enn før bør ta hensyn til kostnadseffektivitet.

Vil andre land føre en mindre ambisiøs klimapolitikk?

Mens enkelte land kan gjennomføre klima- og miljøtiltak som et virkemiddel for å motvirke det økonomiske tilbakeslaget som følge av pandemien, kan andre land kunne svare på de økonomiske utfordringene i kjølvannet av krisen med å prioritere grønn omstilling lavere enn før. I verste fall kan en slik respons føre til at det internasjonale samarbeidet om klima blir svekket.

Det finnes allerede eksempler på at land har gjennomført tiltak som bidrar til økte utslipp av klimagasser. En del av Kinas respons inkluderte for eksempel raskere godkjenning av kulltillatelser (Moisio et al., 2020). Dette førte til en økning i antall godkjenninger for bygging av nye kullkraftverk i 2020 sammenlignet med de siste to årene. Kina var den eneste store økonomien som registrerte en økning i årlige utslipp i 2020 sammenlignet med 2019 (IEA, 2021).

EU er Norges viktigste handelspartner. Derfor har det stor betydning for Norge hva slags linje EU legger seg på. EU-landene ble i desember 2020 enige om et forsterket utslippsmål til Parisavtalen på 55 pst. Dette er et signal om at EU, til tross for pandemien, øker sitt ambisjonsnivå for klimapolitikken. EUs gjenreisningspakke, som er ment til å hjelpe EU-landene med å revitalisere økonomien etter krisen, inneholder blant annet betydelige midler til grønn omstilling. Økt innsats fra EU bidrar isolert sett til å øke de mulige gevinstene av norske tiltak mht. å løse de globale klimaproblemene.

Det er ingen entydige tegn på at land systematisk har svekket egne klima- og miljøambisjoner som følge av tilbakeslaget under pandemien, selv om det finnes enkelteksempler på dette. Det er også verdt å nevne at andre nylige begivenheter kan ha vel så stor påvirkning for både enkeltlands klimapolitikk og videre internasjonalt samarbeid på området. For eksempel har USA meldt seg inn igjen i Parisavtalen, og president Biden har signalisert at han ønsker å innføre et netto nullutslippsmål for USA innen 2050. Kinas president Xi Jinping annonserte i september 2020 at Kina skal oppnå karbonnøytralitet innen 2060. Dette er første gang Kinas president har ytret at landet sikter mot netto nullutslipp.

Usikkerhet som følge av pandemien

Pandemien kan ha bidratt til økt usikkerhet om hvilke virkemidler som vil bli tatt i bruk for å redusere klimagasser. Usikkerhet om virkemidlene vil være generelle og markedsbaserte, eller basert på statlige subsidier av enkeltprosjekter og enkeltområder, bidrar til usikkerhet om hvilke typer utslippsreduksjoner som vil være lønnsomme fremover. I en studie utført av OECD (2020a), hvor de undersøker effektene av usikkerhet rundt klimapolitikk i tolv OECD-land mellom 1990–2018, finner de at slik usikkerhet fører til en signifikant reduksjon i investeringer, særlig i utslippsintensive sektorer. Høy usikkerhet gjør det vanskeligere å foreta lønnsomhetsvurderinger og vil kunne redusere investeringsvilligheten. OECD fremholder at det er mulig å redusere denne usikkerheten gjennom en fremtidsrettet klimapolitikk.

For å vurdere i hvilken grad pandemien har ført til økt usikkerhet kan det være relevant å se på utviklingen i kvoteprisen innenfor EUs kvotesystem. I begynnelsen av mars 2020 lå prisen per tonn CO₂ på rundt 23–24 euro. 18. mars 2020 var prisen nede i rundt 15 euro. Prisnedgangen kom trolig først og fremst av redusert etterspørsel etter kvoter som følge av sterk nedgang i økonomisk aktivitet. Det er sannsynlig at økt usikkerhet om fremtidig kvotepris også påvirket prisene noe i denne perioden. Den sterke prisnedgangen førte til frykt om kollaps i kvotemarkedet. I løpet av juni var derimot prisen igjen på nivået fra før pandemien. Etter at EU-landene ble enige om et forsterket utslippsmål i desember 2020, økte kvoteprisen til over 30 euro. EUs tydelige kommunikasjon gjennom 2020 om at klima ikke skal nedprioriteres som følge av krisen, kan også ha bidratt til den raske prisøkningen, gjennom å redusere usikkerhet om fremtidige kvotepriser. Prisøkningen som følge av enighet om et forsterket utslippsmål i desember 2020 er et eksempel på dette.

En troverdig, langsiktig klimapolitikk som ikke forventes å endre seg til tross for pandemien, vil kunne motvirke eventuell usikkerhet i forbindelse med pandemien.

Kan klimatiltak brukes som motkonjunkturpolitikk?

Både IMF (2020), OECD (2020b) og EU-kommisjonen (2020) fremholder viktigheten av å få til «grønn vekst» i etterkant av krisen. Det argumenteres blant annet for å bruke klimatiltak som en del av motkonjunkturtiltakene for å få opp samlet etterspørsel. Lave renter og et generelt behov for motkonjunkturtiltak for å redusere arbeidsledigheten kan gi muligheter til å gjennomføre klimatiltak som ellers ikke ville blitt prioritert.

Likevel er reduksjon av klimagassutslipp i hovedsak en strukturell utfordring, som krever tiltak med en langsiktig tidshorisont. Klimavennlige investeringer i infrastruktur og transportløsninger, energi, teknologi og forskning vil bidra til omstilling og bedre rammebetingelser for grønn vekst på lengre sikt, men er mindre egnet som kortsiktige virkemidler for å skape arbeidsplasser og stimulere etterspørselen i økonomien på vei ut av koronakrisen.

Enkelte klima- og miljøtiltak kan være egnet som motkonjunkturpolitikk. Tiltakene bør i så fall være relativt arbeidsintensive, kunne igangsettes og avvikles raskt og utnytte den ledige arbeidskraften som er blitt frigjort under pandemien. OECD (2020c) og Hepburn et al. (2020) har pekt på energieffektiviserende tiltak i bygg, naturkonservering og tiltak innen sirkulær økonomi. Noen av tiltakene som er blitt løftet frem internasjonalt som grønne motkonjunkturelle virkemidler i lys av pandemien, er imidlertid mindre relevante i Norge. Eksempelvis gjelder dette energieffektivisering. Ettersom kraftproduksjonen i store deler av Europa er basert på fossile energikilder, vil energieffektiviserende tiltak i bygg medføre utslippsreduksjoner på kontinentet. I Norge er kraftproduksjonen hovedsakelig basert på fornybare energikilder.

Å redusere klimagassutslipp, i Norge eller i andre land, er en langsiktig utfordring. Generelt sett vil tiltak for å redusere utslipp ikke være spesielt egnet til å motvirke en lavkonjunktur. Men det er viktig at den generelle politikken for å utvikle samfunnet i mer bærekraftig retning videreføres, med så effektiv ressursbruk som mulig.

8.7 Tiltak

Lik pris på alle klimagassutslipp i ikke-kvotepliktig sektor

Som illustrert i figur 8.1 står over 80 pst. av norske klimagassutslipp overfor en pris. Den generelle CO₂-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor er i 2021 på 591 kroner per tonn CO₂. Petroleumssektoren står overfor en CO₂-avgift på 540 kroner per tonn. En del sektorer innenfor ikke-kvotepliktig sektor står overfor en lavere pris, og en del sektorer er unntatt avgift. Dette gjelder blant annet utslipp av klimagassene metan (CH₄) og lystgass (N₂O) fra landbruk og utslipp av CO₂ fra avfallsforbrenning. Prinsipper for en effektiv klimapolitikk tilsier at alle utslipp skal prises og at avgiften skal være lik over alle sektorer for å sikre at kuttene skjer der de koster minst for samfunnet. Dette tilsier at det bør innføres en avgift på utslipp i alle sektorer, inkludert landbrukssektoren. Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet) viste til at matproduksjonen med høyest klimagassutslipp per kalorier mottok mest i støtte.8 På bakgrunn av dette anbefalte de at produksjonsstøtten til rødt kjøtt skulle reduseres for å bidra til lavere klimagassutslipp. Videre anbefalte de at denne reduksjonen måtte ses i sammenheng med distriktspolitiske hensyn og at dyr på beite bidrar positivt til ivaretakelse av kulturlandskap og biologisk mangfold.

En rekke forhold vanskeliggjør en avgift på alle klimagassutslipp fra jordbruket. Det er i praksis ikke mulig å måle utslipp av metan fra hvert enkelt dyr og avgiftslegge dette. Grønn skattekommisjon mente derfor at et alternativ kunne være å legge en avgift på slaktet rødt kjøtt (storfe, sau/lam og geit). De største utslippene av metan stammer fra produksjon av rødt kjøtt, og en avgift kan bidra til at produksjon og forbruk vris i retning av matvarer som i mindre grad bidrar til klimagassutslipp, for eksempel hvitt kjøtt og fisk. De pekte videre på at de negative konsekvensene for jordbruket av deres anbefalte tiltak kan motvirkes ved å øke andre støtteordninger som ivaretar landbruks- og distriktspolitiske mål på en mer klimavennlig måte. Utvalget henviser til Grønn skattekommisjons rapport (NOU 2015: 15) for en mer inngående diskusjon av utfordringer og mulige løsninger for å avgiftslegge utslipp fra jordbruket.

Utvalget mener at alle utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor i prinsippet bør prises, og at prisen bør være lik for alle sektorer. Utvalget erkjenner at det i tilfeller med manglende kunnskap om utslipp ved ulik aktivitet kan være praktisk vanskelig å prise utslipp. Utvalget anbefaler at produksjonsstøtten i jordbruket omlegges i mer klimavennlig retning i henhold til Grønn skattekommisjons anbefalinger.

Naturavgift

Inngrep og bruk av naturen har som regel ikke en pris for brukeren. Av prinsippene for en bærekraftig klima- og miljøpolitikk utledet i punkt 8.4 følger det at all bruk av naturens ressurser og økosystemtjenester med negative eksterne effekter bør prises. Dette tilsier at det bør finnes en naturavgift på alle naturinngrep som reflekterer de samfunnsøkonomiske kostnadene ved naturinngrepet.

Aktiviteter som fører til inngrep i naturen av ulike slag er i dag underlagt flere typer reguleringer, som konsesjonsprosesser og konsekvensanalyser for vann- og vindkraftutbygging. De eksisterende reguleringene bidrar derfor til at skaden ved naturinngrep til en viss grad internaliseres. Det er likevel grunn til å tro at negative eksterne effekter ved naturinngrep ikke fullt ut tas hensyn til i private og offentlige beslutningsprosesser. At det er vanskelig å verdsette kostnadene ved ulike naturinngrep, kan bidra til at verdien av for eksempel uberørt natur og biologisk mangfold undervurderes i konsesjonsbehandlinger. I en konsesjonsprosess kan det også være innslag av asymmetrisk informasjon mellom de som søker om et tiltak og myndighetene. Søkere kan ha interesse av å undervurdere de samfunnsøkonomiske kostnadene for å øke sannsynligheten for å få tillatelse. Dette muliggjøres hvis søker selv er ansvarlig for at det blir foretatt en konsekvensutredning. En naturavgift vil bidra til å rette opp i denne asymmetrien.

Den største utfordringen ved utformingen av en naturavgift er at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved naturinngrep viser stor variasjon på tvers av tid, sted og type skade på naturen, og at kunnskapen om skadekostnadene er begrenset. Siden både økosystemtjenestene og naturinngrepene er mange og ulikeartede, vil det ikke være mulig å utforme én avgift som omfatter alle disse. Det må tas stilling til hvilke naturinngrep som skal omfattes av en naturavgift og hvilke eksterne effekter den skal prise. Det gjør det krevende å få etablert et system for verdsetting av natur og naturinngrep. Et komplisert system med mange ulike avgiftssatser vil være forbundet med høye administrative kostnader.

En riktig utformet naturavgift vil føre til at kun samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter blir gjennomført. Dette kan bidra til å legitimere naturinngrepene som finner sted, og dermed redusere konfliktnivået man ofte ser i forbindelse med naturinngrep. Dette har blitt aktualisert blant annet i diskusjonen om utbygging av vindkraft. En naturavgift vil føre til at utbyggere som tjener på at verdien av naturen reduseres, må betale for det. En avgift på ulike former for naturinngrep eller arealbruk har vært vurdert en rekke ganger, senest av Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15). Grønn skattekommisjon anbefalte et system med et mindre antall avgiftskategorier avhengig av inngrepstype og lokalisering. Videre anbefalte de at avgiften skulle fastsettes i konsesjonsbehandlingen. Det er ikke foretatt nærmere vurderinger av hvordan en naturavgift kan utformes i praksis.

Utvalget anbefaler at det arbeides videre for å kunne innføre en naturavgift.

Veiprising

Veitrafikk medfører kostnader for samfunnet i form av blant annet utslipp til luft, partikkelforurensning, kø, ulykker og veislitasje som den reisende i utgangspunktet ikke tar hensyn til i beslutningen om å reise. Negative eksterne effekter ved bruk av bil prises i dag gjennom avgifter som ilegges drivstoffet. CO₂-avgiften skal prise utslipp av klimagasser, mens veibruksavgiften på drivstoff skal stille brukeren overfor øvrige eksterne effekter ved veitrafikk. Denne formen for veibruksavgift differensieres dermed ikke etter hvor og når kjøringen finner sted. For eksempel er de negative eksterne effektene høyere i storbyer enn i spredtbygde strøk, og de er høyere i perioder med høy trafikk enn i perioder med lav trafikk. Dessuten er ikke alle typer kjøretøy underlagt veibruksavgift. Sett bort fra utslipp av klimagasser vil eksterne effekter ved bruk av elbiler være omtrent de samme som for bensin- og dieselbiler. Det er imidlertid vanskelig å ilegge veibruksavgift på elektrisitet til bruk i slike kjøretøy. Disse forholdene tilsier at det er nødvendig å prise de eksterne effektene ved veitrafikk på en annen måte enn det som gjøres i dag.

Veiprising som avgiftssystem tar sikte på å gjenspeile de reelle kostnadene en bilist påfører samfunnet ved bruk av en bestemt vei på et bestemt tidspunkt. Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15) vurderte et veiprisingssystem basert både på en satellittbasert løsning og på å beholde dagens veibruksavgift i kombinasjon med køprising, ulykkesavgift og kilometeravgift. Utvalget viser til Grønn skattekommisjons rapport for en mer inngående diskusjon av argumentene for og utfordringene knyttet til innføring av et system for veiprising.

Det mest utfordrende hensynet ved satellittbasert veiprising er personvernhensyn. Datatilsynet uttalte imidlertid i 2019 at de vurderer det slik at disse utfordringene kan løses. Ifølge Transportøkonomisk institutt er det tilstrekkelig teknologi på plass og god nok kunnskap om eksterne effekter til at satellittbasert veiprising er mulig å gjennomføre (Fridstrøm, 2019).

Diskusjonen om innføring av et veiprisingssystem aktualiseres i forbindelse med en økende andel elbiler i den norske bilparken. Høyere andel elbiler har ført til sterkt reduserte inntekter i bilrelaterte skatter og avgifter de senere årene. Veiprising kan også bidra til å dempe by/land-konflikten i klimapolitikken, ettersom prising av bilkjøring vil bli lavere i spredtbygde strøk enn i tettbygde strøk og byer. Dette kan bidra til at prising av negative eksterne effekter får større oppslutning i klimapolitikken, ved at differensiert prising basert på skadekostnader for samfunnet vil oppleves som mer rettferdig enn dagens system.

Pandemien har synliggjort mulighetene som ligger i å redusere rushtidseffekter som fører til samfunnsøkonomisk ulønnsom dimensjonering av trafikksystemer.

Utvalget anbefaler at et veiprisingssystem basert på eksterne effekter av veitrafikk utredes med tanke på gjennomføring.

NO_X-fondet

Utformingen og formålet med NO_X-fondet er beskrevet i punkt 8.5. Den nåværende avtalen om fondet er for årene 2018 til 2025. NO_X-fondet har bidratt til at Norge så langt har klart å overholde sine utslippsforpliktelser i henhold til internasjonale regler. Det er stilt begrunnede spørsmål ved om tilsvarende reduksjon kunne funnet sted med en avgift i stedet.

Utvalget erfarer at koronapandemien har ført til midlertidige utsettelser i aktivitetene, samtidig som det nå vurderes store prosjekter som er avhengig av klarhet for perioden 2026–2027 for å ta investeringsbeslutninger. Utvalget er kjent med at næringsorganisasjonene av denne grunn ønsker forhandlinger om en to-års forlengelse av eksisterende avtale, altså ut 2027. Så snart dette er avklart, mener utvalget at NO_X-avtalen bør evalueres.

Støtte til utvikling av ny klimateknologi

Prising av utslipp gjennom avgifter og deltakelse i EUs kvotesystem er et viktig virkemiddel i klimapolitikken. Hvor høye prisene må være for å nå klimamålene, avhenger av kostnadene ved utslippsfrie teknologier og andre alternative løsninger. Disse kostnadene kan bli høyere enn nødvendig dersom myndighetene ikke yter riktig støtte til teknologiutvikling gjennom bidrag til forskning og utvikling. I tillegg kan myndighetene spille en rolle ved å legge til rette for infrastruktur og i noen tilfeller ved å utgjøre en del av markedet for de løsningene som blir utviklet.

Som beskrevet i teksten over brukes det allerede betydelige offentlige midler på å utvikle nye teknologiske løsninger for å redusere utslipp av klimagasser. Flere private aktører har iverksatt eller signalisert egne planer for investeringer i utvikling av ny klimateknologi. En del av dette er nok drevet av forventninger om at myndighetene vil ta en stor del av regningen. Samtidig har signaler fra både EU og fra norske myndigheter om økte kvotepriser og økte CO₂-avgifter fremover trolig bidratt til å øke forventninger om privatøkonomisk lønnsomhet for en del av disse teknologiene.

Samfunnsøkonomisk lønnsomme klimaløsninger vil kunne ha et stort globalt marked. Det å beskatte gevinstene i ettertid kan vise seg å være vanskelig, selv gevinster som ender opp i norske virksomheter. Ved støtte til utvikling av markedsnær teknologi kan det være vanskelig å dra et tydelig skille mellom hva som er statlige kapitalbidrag til kommersiell virksomhet og hva som er bidrag til forskning og utvikling med store positive eksterne effekter. Utvalget mener at myndighetene bør se på mulige løsninger for hvordan potensielle gevinster fra klimatiltak hvor statlig støtte ikke er begrunnet ut fra markedssvikt, i større grad kan føres tilbake til statskassen.