Del 2
Rammebetingelser og kunnskapsgrunnlag

3 Rammer for etter- og videreutdanning

Forstørr bilde

Utvalgets mandat og utredning handler om etter- og videreutdanning i barnehage og skole. Etter- og videreutdanning kan imidlertid ikke forstås som isolerte kompetansetiltak. Kompetanseutvikling i barnehage og skole skal gjøre de ansatte i stand til å oppfylle kravene og forventningene i det til enhver tid gjeldende lovverket og læreplanverket, i rammeplaner for barnehager og SFO, og i løpende strategier og reformer.

I dette kapitlet blir det redegjort for barnehage- og skoleeieres ansvar for kompetanseutvikling og hvilken betydning ulike statlige virkemidler, partssamarbeid og høyere utdanningsinstitusjoner har for å styrke kompetansen til de ansatte og bidra til å utvikle kvaliteten i barnehager og skoler. For å ramme inn temaet innledes kapitlet med en begrepsavklaring og et historisk blikk på kompetanseutvikling i barnehage og skole.

3.1 Etterutdanning, videreutdanning og kompetanseutvikling

I norsk arbeidsliv har det vært vanlig å dele opplæringen for de ansatte inn i to kategorier, etterutdanning og videreutdanning. Det er likevel flere implikasjoner ved bruk av disse begrepene. Etterutdanning blir i dagligtale ofte forvekslet med videreutdanning, noe som kan skyldes at utdanning inngår i begrepet, og at det ikke intuitivt høres ut som to ulike former for kompetanseutvikling. Ekspertutvalget for etter- og videreutdanning i arbeidslivet (Markussenutvalget) anbefalte å erstatte etterutdanningsbegrepet med ikke-formell opplæring (NOU 2019: 12). Internasjonalt benyttes imidlertid begrepet formellopplæring om opplæringsaktiviteter som er organisert med læring og utvikling som formål, selv om de ikke gir studiepoeng.

I internasjonal sammenheng er det også vanlig å bruke begrepene Professional Development, Continuous Professional Development og Professional Learning om kompetanseutvikling i arbeidslivet (Caspersen mfl., 2017). Begrepene benyttes ofte om hverandre og med tilsynelatende likt innhold siden de ofte ikke skiller mellom det vi i Norge kategoriserer som etterutdanning og videreutdanning. På norsk vil disse begrepene tilsvare begrepet kompetanseutvikling.

Kompetanseutvikling brukes ofte som et samlebegrep som inkluderer etter- og videreutdanning, utviklingsarbeid, veiledning, hospitering og autorisasjoner. Kompetanseutviklingen kan være organisert ved utdanningsinstitusjoner eller utføres i den enkelte barnehage og skole eller mellom barnehager og skoler.

I likhet med Ekspertutvalget for etter- og videreutdanning i arbeidslivet deler utvalget vurderingen av at begrepene etterutdanning og videreutdanning er begreper som ikke dekker bredden i hvordan kompetanseutvikling foregår i dag, og at begrepene med fordel kan avløses av nye begreper. Samtidig er utvalget opptatt av at dette er etablerte begreper som er knyttet til statlige ordninger og finansiering. Utvalget bruker derfor betegnelsene etter- og videreutdanning der det er snakk om konkrete tiltak og virkemidler staten har for å støtte barnehage- og skoleeiers ansvar for å drive kompetanseutvikling.

Utvalget er opptatt av å bruke begreper som betoner utvikling fremfor begreper som assosieres med en utilstrekkelighet, som for eksempel kompetanseheving og kompetansegap. Kompetanseutviklingstiltak har i stor grad blitt omtalt som «kompensatorisk» på barnehage- og skolefeltet. Det har vært oppmerksomhet på å «løfte alle» til et slags minimum og mindre på spesialisering og differensiering av kunnskap og kompetanse, som har vært mer vanlig innenfor blant annet sykepleieyrket (Caspersen mfl., 2017).

Det er mange begreper som betegner det å bygge, styrke og utvikle kompetansen til lærere og andre ansatte i barnehage og skole. Av og til brukes de også ulikt og om hverandre. Utvalgets forståelse og bruk av sentrale begreper i arbeidet blir presentert i boks 3.1.

Samtidig som den enkelte ansatte skal få faglig oppdatering, fordypning og spesialisering ut fra sine behov og arbeidsoppgaver, er det ofte et uttrykt mål at de skal bidra aktivt i profesjonelle fellesskap for å utvikle en lærende organisasjon. Dette er et prinsipp i dagens videreutdanningstilbud og var et mål med lærerspesialistordningen. Likevel viser evalueringer at det i liten grad blir tilrettelagt for at kunnskap blir delt etter gjennomført videreutdanning (Gjerustad og Pedersen, 2019; Lødding mfl., 2021a). Det er et lederansvar å sikre at kunnskap deles og at ansatte og elever høster effekt av utviklingsarbeid. Det ser ut til at et godt utgangspunkt for deling er at flere fra samme arbeidsplass deltar i kompetanseutviklingen.

Utvalget vil understreke at kollektiv kompetanseutvikling ikke er ensbetydende med at hele personalet må delta på det samme tiltaket. Kollektiv kompetanseutvikling kan være konsentrert rundt et fag eller fagområde, og det kan foregå i nettverk mellom barnehager og skoler.

3.2 Kompetanseutvikling i et historisk perspektiv

3.2.1 Reformer i skolen fra tidlig 1900 til 1980-tallet

Historisk sett har videreutdanning først og fremst vært et personlig initiativ for lærere i barnehage, grunnskole og videregående opplæring, mens staten har tatt et ansvar for kompetanseutvikling i form av etterutdanning helt siden begynnelsen av 1900-tallet.

Kompetanseutvikling i norsk skole har hovedsakelig vært knyttet til å iverksette struktur- og læreplanreformer, det vil si reformer som krever ny kunnskap og kompetanse hos lærere og ledere. Et tidlig eksempel finner vi på begynnelsen av 1900-tallet, da en planlagt utvidelse av enhetsskolen, fra fem til sju år, gjorde at en stortingsoppnevnt komité i 1916 foreslo å opprette en «Universitetets lærerskole» til etterutdanning av folkeskolelærere for å møte de nye kompetansebehovene (Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016).

Forsøksrådet ble opprettet i 1954 og fortsatte sin virksomhet frem til 1984. Rådet skulle bistå departementet med råd, initiativ og tilsyn for forsøksvirksomheten i skolene. I 1960-årene drev lærerskolene et omfattende forsøks- og utviklingsarbeid under Forsøksrådets ledelse. Bakgrunnen for dette arbeidet var behovet for å styrke lærernes kompetanse, slik at de kunne undervise i den nye ungdomsskolen, som ble innført i 1969 for hele landet. Etter forsøkene rundt den niårige skolen, kom forsøk i gymnas, yrkesskoler og videregående skoler.

Utover på 1970-tallet kom initiativene til utviklingsarbeid i større grad fra lærerutdanningsinstitusjonene selv, en utvikling beskrevet som en økende akademisering i lærerutdanningen, men også som en økende ideologisering av lærerutdanningen på denne tiden (Østerud mfl., 2015; Thue, 2017).

Mønsterplanen for grunnskolen (M74) var en rammeplan som tok opp i seg politiske løsninger som ble fremmet på denne tiden om mer tilhørighet, nærdemokrati og medbestemmelse (Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016). I tillegg til å etablere flere organer for medbestemmelse i skolen, innebar den nye læreplanen at lærerne skulle forankre undervisningen i lokalsamfunnet, og at de dermed i større grad kunne tilpasse undervisningen til elevenes forutsetninger og behov (Hagemann, 1992). I denne perioden ble også skolelederens betydning for arbeidsmiljøet og den pedagogiske utviklingen sterkere understreket, noe som blant annet førte til etablering av nye etterutdanningstilbud for skoleledere, med særlig vekt på organisasjonsutvikling (Møller, 2016).

I forbindelse med innføringen av Reform 76 i videregående opplæring ble det fremhevet at en reformering av gymnaset ikke ville kunne realiseres på en forsvarlig måte uten omfattende etterutdanning. De faglige rådene, Forsøksrådet, Gymnasrådet og Norsk Lektorlag ble bedt om å legge frem planer for den nødvendige etterutdanningen (Ballangrud, 2012). Etterutdanning ble her først og fremst brukt i betydningen kurs, noe som ble den dominerende formen for hvordan etterutdanning ble organisert i lang tid fremover.

I tillegg til et utstrakt tilbud av etterutdanning gjennom kurs, ble det også utover på 1970- og 1980-tallet satt i gang flere prosjekter som involverte det lokale nivået i skoleutvikling, og som i større grad rammet inn etterutdanning som kompetanseutvikling på arbeidsplassen.

1980-tallets desentraliserte skoleutvikling

Tidlig på 1980-tallet kom det to stortingsmeldinger som la grunnlaget for hvordan desentralisert skoleutvikling ble definert og implementert utover på 1980-tallet. I St.meld. nr. 79 (1983–1984) Om det pedagogiske utviklingsarbeidet i skolen og forsøksvirksomheten i skoleverket skoleårene 1981–1982 og 1982–1983, også kalt «FoU-meldingen», ble ansvaret for forsknings- og utviklingsarbeid (FoU-arbeid) desentralisert til lokalt nivå.

I likhet med i dag ble det å balansere sentrale mål mot lokal frihet beskrevet som et styringsproblem for nasjonale myndigheter. Skolen skulle ikke få nye overordnede mål, og det ble fremhevet som avgjørende å bevare en nasjonal utdanningspolitikk. I meldingen ble det lagt vekt på at sentral styring i en desentralisert modell forutsetter en klargjøring og prioritering av overordnede mål. Det ble understreket at dette gjøres best ved lokal tilpasning og «oppfinnsomhet», der utviklingsarbeid ble definert som arbeid som tok sikte på å ta skolens praksis nærmere intensjonene (Mausethagen og Hermansen, 2022).

I samme melding ble det etterlyst en konkretisering av hvordan FoU-virksomhet best kunne organiseres, delvis begrunnet i nedleggelsen av Forsøksrådet for skoleverket. En av hovedbegrunnelse for denne nedleggelsen var et behov for å desentralisere FoU-arbeidet. I meldingen ble det beskrevet at det var nødvendig å tydeliggjøre skillet mellom utviklingsarbeid som kan desentraliseres, og tiltak som sentrale myndigheter bør ta ansvar for. Behovet for å skille hvem som tar beslutninger, nasjonalt eller lokalt, og hvem som skulle støtte det faglige arbeidet ble vektlagt. Det samme ble etableringen av et marked for å kjøpe FoU-tjenester. De pedagogiske høyskolenes rolle i skoleutvikling ble fremhevet, det samme ble kommunenes ansvar for å legge til rette for utviklingsarbeidet (Mausethagen og Hermansen, 2022).

Kommunene kunne gjennom skolesjefen forsøke å få skolene interessert i et bestemt tema, men det ble fremhevet at det var den enkelte skole som skulle bestemme hva den ønsket å engasjere seg i. Betydningen av desentralisering ble løftet frem fordi mer sentralistiske tiltak i stor skala ikke hadde gitt de ønskede resultater og hadde samsvart dårlig med de lokale behovene. Videre ble det lagt vekt på at en viktig begrunnelse for den nye organisasjonsmodellen var at det lokale nivået burde få bestemme selv, så lenge det dreier seg om utviklingsarbeid innrettet mot å forbedre skolen innenfor de rammene som var gitt gjennom skolelov, læreplan og føresegner (Mausethagen og Hermansen, 2022).

Forskning som ble publisert i det samme tidsrommet peker på at skillet mellom lokalt og sentralt initiert utviklingsarbeid ofte ble langt mer sammensatt i praksis enn hvordan det ble presentert i stortingsmeldingene. Dette handlet først og fremst om spenninger mellom sentralisering og desentralisering av tiltak (Mausethagen og Hermansen, 2022). Mange av utfordringene som kommer til syne på denne tiden er med andre ord fortsatt høyst aktuelle.

Kompetanseutvikling som følge av Reform 94 og Reform 97

Innføring av Reform 94 og Reform 97 medførte igjen store behov for kompetanseutvikling, og staten bevilget betydelige midler til formålet. FAFO konkluderte i en rapport i 1999 med at opplæringstiltak som ga faglig oppdatering var vanlig blant lærere i alle grupper, og at om lag halvparten av alle lærerne hadde deltatt i etterutdanning i løpet av 1998. Lærerne rapporterte at etterutdanningen, som oftest var kurs, hadde bidratt til å gjøre dem bedre i stand til å gjøre jobben sin, og at de hadde lært å utføre nye arbeidsoppgaver (Jordfald og Nergaard, 1999).

Evalueringen av L97 formidlet at gitt de store endringene som læreplanverket i 1997 la opp til, blant annet med bruk av mer elevaktive metoder, så hadde kompetanseutvikling for lite omfang. Etterutdanning ble først og fremst gitt som kurs, og lærernes vurderinger var nedslående. De rapporterte om best utbytte av fagspesifikke kurs, mens de først og fremst fikk tilbud om mer generelle kurs og konferanser om L97. Noen få skoler gjennomførte mer omfattende skoleutviklingsprosjekter, med positive resultater (Haug, 2003).

3.2.2 Barnehagefeltet i endring fra 1980-tallet til i dag

På barnehagefeltet foregikk det også en omfattende forsøksvirksomhet på 1980-tallet med ulike barnehageformer tilpasset lokale behov. Barnehageloven av 1975 åpnet for større variasjon i driftsmønstre, organiseringsformer og fleksibilitet i åpningstider. Slike forsøk ble finansiert av Forbruker- og administrasjonsdepartementet. På 1980-tallet ble det for første gang tilbudt videreutdanning for lærere i barnehagen. Bakgrunnen for det var at utvidelsen av grunnutdanningen til en treårig utdanning førte til sterkere fagmiljøer ved utdanningsinstitusjonene (Ekspertgruppen om barnehagelærerrollen, 2018). I likhet med videreutdanning for lærere i skolen var det først og fremst snakk om individuelle initiativ for å styrke egen kunnskap og kompetanse.

Med St.meld. nr. 8 (1987–88) Barnehagen mot år 2000 ble det lagt ytterligere vekt på barnehagens innhold, og prosjektet Lokalt utviklingsarbeid i barnehagen (LUA) ble satt i gang i ti fylker. Totalt ble om lag 1 500 tiltak støttet økonomisk fra staten. Evalueringer viste at utviklingsarbeidet mange steder hadde fungert som en katalysator for endring, og at arbeidet hadde ført til fornyelse av innhold, arbeidsmåter, organisering og drift. Prosjektet var også en medvirkende årsak til at førskolelærerne i barnehagen ble beholdt. Midlene til etterutdanning og lokalt utviklingsarbeid var frem til 1992 knyttet direkte til bestemte satsingsområder. For å kunne se ulike tiltak i bedre sammenheng ble midlene fra 1993 overført til fylkesmennene i form av en ramme (St.meld. nr. 8 (1987–88)).

I St.meld. nr. 27 (1999–2000) Barnehage til beste for barn og foreldre ble det fremhevet at det måtte satses mer på målrettet kvalitetsutvikling for personalet i barnehagene. Det ble fulgt opp av en treårig satsing. I meldingen ble ansvaret for etterutdanning plassert hos arbeidsgiverne. Studier fra begynnelsen av dette tiåret viser at dette var utfordrende å få til, og det var også utfordringer med å involvere alle de ansatte i barnehagene (Moser mfl., 2006).

Den nasjonale satsingen Kompetanse for mangfold var rettet mot både barnehager og skoler i perioden 2013–2017. Målet med satsingen var at ansatte i barnehager og skoler skulle få kompetanse til å støtte barn, elever og voksne med minoritetsbakgrunn på en slik måte at de i størst mulig grad fullfører og består utdanningsløpet. Dette var en barnehage- og skolebasert etterutdanning der lærerutdanningsinstitusjoner skulle gi faglig støtte og veiledning. Evalueringen av satsningen viste blant annet at knapphet på tid hadde gått på bekostning av fordypning, refleksjon og omsetting av ny kunnskap i praktisk arbeid (Ekspertgruppen om barnehagelærerrollen, 2018).

3.2.3 Etableringen av etter- og videreutdanning for rektorer

Historisk har rektorer vært «primus inter pares», eller «først blant likemenn» (Møller, 2016), altså at posisjonen deres ikke gir dem høyere rang. Det har vært en sterk egalitær kultur i norsk skole, og det tok lang tid før rektorer og andre skoleledere fikk tilgang til formell etter- og videreutdanning. Etter initiativ fra rektorene selv satte Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i gang årlige administrasjonskurs fra 1963 (Møller, 2015). Etterutdanningstilbud for rektorer på 1970-tallet tok også ofte form som kurs på noen uker, mens det i tiårene som fulgte ble satt i gang større landsomfattende prosjekter. De første var Miljø og ledelse i skolen (MOLIS), Ledelse i skolen (LIS) og Ledelsesutvikling i skolen (LUIS).

Møller (1995) argumenterer i sin doktorgradsavhandling for at programmene i for stor grad hadde hentet sine ledelsesteorier fra privat sektor, som på den tiden var preget av individteorier og systemiske teorier, og at det var behov for etterutdanning som hentet sin kunnskap og dermed legitimitet fra skolen. Helt konkret stiller Møller blant annet spørsmålet om hvor man kan hente premissene for innhold, mål og organisering i etterutdanning av rektorer fra, og argumenterer for at det er pedagogikken som kritisk vitenskap som må danne utgangspunktet for denne etterutdanningen. Dette innebærer blant annet at læring må bli et hovedbegrep. Møller (1995) drøfter hvordan skoleledernes erfaringer bør være et sentralt utgangspunkt for etterutdanningen, og henter blant annet inspirasjon fra aksjonsforskningen i sine forslag til en fornyelse av skolelederutdanning. Både parallelt og senere er det en rekke arbeider som argumenterer for modeller for arbeidsplassbasert læring i skolen, eksempelvis Tiller (1990).

I forbindelse med prosjektet Ledelsesutvikling i skolen (LUIS) ble begrepet «det strategiske triangel» etablert for å forklare betydningen av samarbeid mellom stat, kommune og høyere utdanning. Som en del av dette samarbeidet ble det også utviklet en strategi for skoleledelse frem mot 2000.

Samarbeidet førte til at viktige kompetanseområder for skoleledere ble identifisert, og at etter- og videreutdanningen burde knyttes til dem (Møller, 2015). Disse kompetanseområdene var:

• utvikling , vurdering og kvalitet

• læringsmiljø

• arbeidsgiveroppgaver

• utdanningspolitikk

• opplæringsloven og læreplanarbeid

På 2000-tallet endret skolelederutdanning seg fra å være en etterutdanning til å bli en videreutdanning, blant annet som et resultat av en OECD-undersøkelse fra 2008 som viste at Norge var ett av få land som ikke hadde en formalisert skolelederutdanning (Møller, 2015).

3.2.4 Kompetanseutvikling ved innføringen av Kunnskapsløftet

Da Kunnskapsløftet ble innført i 2004 var det bare sju år siden forrige læreplanreform i grunnskolen ble innført, Reform 97, og ti år siden Reform 94 i videregående opplæring ble innført.

I disse årene var det stor oppmerksomhet på elevenes læringsutbytte og resultater i skolen. Resultatene fra PISA-undersøkelsen i 2000 viste at norske 15-åringer lå på gjennomsnittet i lesing, naturfag og matematikk, noe som bidro sterkt til å sette resultater og innhold i skolen på dagsordenen. Da resultatene fra samme undersøkelse i 2003 viste at Norge var blant landene som gikk mest tilbake fra forrige undersøkelse innenfor naturfag og matematikk, var dette med på å begrunne og legitimere behovet for å styrke elevenes kunnskaper og ferdigheter (Bergesen, 2006; Elstad og Sivesind, 2010).

Forslaget om å etablere et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem med vekt på læringsutbytte, inkludert innføring av nasjonale prøver, ble foreslått i første delutredning fra Kvalitetsutvalget, NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse – Forslag til rammeverk for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem av norsk grunnopplæring.

Året etter leverte samme utvalg sin hovedutredning NOU 2003: 16 I første rekke – Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle med blant annet forslag om en helhetlig utviklingsstrategi med en rekke tiltak til forskning om grunnopplæringen, kompetanseutvikling, ledelse, FoU og utvikling av IKT.

Utredningene fra Kvalitetsutvalget ble fulgt opp med innføring av reformen Kunnskapsløftet i St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring. Med Kunnskapsløftet ble læreplanene kompetansebaserte med kompetansemål som skulle gi lærerne større faglig og profesjonell autonomi i undervisningen. Dette stilte større krav til lærernes kompetanse. Skoleeiernes ansvar for kvalitetsutvikling ble tydeliggjort, og grunnleggende ferdigheter ble innført i alle fag. Sammen med innføringen av nasjonale prøver og større åpenhet om resultater i skolen ble Kunnskapsløftet både en innholds- og en styringsreform. Spesielt de nasjonale prøvene førte til mer ansvarliggjøring av lærere og ledere i skolen, og de ble mye diskutert. Utdanningsdirektoratet ble opprettet i 2004 og fikk ansvar for læreplaner, vurdering, forvaltning av regelverk, utvikling av indikatorer og statistikk for systematisk publisering på Skoleporten.no.

Regjeringen anslo i meldingen at kompetansesatsingen knyttet til innføringen av Kunnskapsløftet over en tid ville kreve tiltak i en størrelsesorden på 2–3 milliarder kroner. Selv om skoleeiernes ansvar for kompetanseutvikling ble tydeliggjort, slo stortingsmeldingen fast at staten måtte bidra betydelig for å gjennomføre reformen. I forbindelse med gjennomføringen av reformen ville regjeringen investere i et betydelig kompetanseløft som skulle bestå av blant annet støtte til videreutdanning for lærere i prioriterte fag (matematikk, naturfag, norsk, samisk, engelsk og 2. fremmedspråk). Departementet ville også utarbeide et eget program for skoleledere som ledd i innføringen av reformen (St.meld. nr. 30 (2003–2004)).

En nasjonal strategi for å underbygge reformen

Som oppfølging til Kunnskapsløftet ble strategien Kompetanse for utvikling etablert, en nasjonal strategi for kompetanseutvikling for lærere, skoleledere, instruktører og andre som arbeider innenfor grunnopplæringen. Strategien omfattet både etter- og videreutdanning og det ble bevilget om lag 1,4 milliarder kroner over strategiperioden 2005–2008. Strategien var desentralisert med stor handlefrihet til skoleeierne.

Sluttrapporten fra Fafos evaluering av strategien viste blant annet et mer systematisk og bevisst arbeid med kompetanseutvikling på skole- og skoleeiernivå og et styrket samarbeid mellom skoler og universiteter og høyskoler som tilbydere. Kompetansetiltakene ble opplevd som mer praksisnære og relevante, men styrket ikke sammenhengen mellom kompetanseutviklingstiltak og endringer i undervisningspraksis i særlig grad. Evalueringen viste også noe overraskende at strategien i liten grad førte til større deltakelse i formell videreutdanning og i kurs og annen opplæring som ikke gir formell kompetanse (etterutdanning).

De fleste skoleeierne valgte å bruke mesteparten av midlene på tiltak på skoleeiernivå. I gjennomsnitt ble så mye som seks av ti kroner brukt på skoleeiernivå. Til tross for intensjonen om å involvere lærere og skoleledere i beslutningsprosessen, ble det påpekt at prosessene for å definere kompetansebehov og velge tiltak mange steder i liten grad involverte lærerne. Mer enn fire av ti lærere mente de i liten grad hadde vært med å diskutere hvilke kompetansebehov skolen hadde (Hagen og Nyen, 2009).

Statlige tilbud kan føre til mindre lokal involvering

Skoleeiernes ansvar for å sikre kvaliteten og kompetansen og for å gi barn og elever et likeverdig og forsvarlig tilbud ble tydeliggjort i lovverket da Kunnskapsløftet ble innført. Kommuner og fylkeskommuner ble tydeligere definert som skoleeiere med ansvar for kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling, for lokale læreplaner og for etter- og videreutdanning for lærere. Det skjedde en overgang fra sentralt definerte løsninger til lokale myndigheters ansvar for tiltak, løsninger og evaluering av resultater (Aasen mfl. 2012; 2015).

Møller mfl. (2009) og Aasen mfl. (2012) påpekte i evalueringen av Kunnskapsløftet at skoleeierne og skolene strevde med å få et godt grep om Kunnskapsløftet de første årene. Forventningene til lokalt læreplanarbeid ble oppfattet som uklare, og veiledning om utviklingen av elevenes grunnleggende ferdigheter og vurderings- og kvalitetsarbeid ble etterspurt.

Nasjonale utdanningsmyndigheter tok på bakgrunn av evalueringene et tydeligere styringsgrep som blant annet kom til uttrykk gjennom St.meld. nr. 16 (2006–2007) …og ingen sto igjen – Tidlig innsats for livslang læring. Meldingen slo fast at «[k]ompetente ansatte er den viktigste forutsetningen for god kvalitet og sosial utjevning i hele utdanningssystemet.»

Utover på 2000–tallet beskrev forskningsfunn utfordringer ved det som ble omtalt som en relativt omfangsrik sentralisering i styringen. Blant annet påpekte evalueringen av Kunnskapsløftet at implementeringen av reformen raskt førte til økt sentral kontroll og begrenset lokalt handlingsrom, selv om det lå tydelige føringer for desentralisering av ansvar og lokale utviklingstiltak da reformen ble innført (Aasen mfl., 2015).

Staten etablerte etter hvert flere store nasjonale kompetansesatsinger basert på kunnskapsgrunnlaget om hva som var utviklingsbehovet (se boks 3.2). Meld. St. 22 (2010–2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter – Ungdomstrinnet, som handlet om et mer praktisk og variert ungdomstrinn, ble fulgt opp av strategien Ungdomstrinn i utvikling, med omfattende kompetansesatsing for alle landets ungdomsskoler.

De nasjonale satsingene ble utviklet på grunnlag av forskning om hvilke faktorer som er avgjørende for at utvikling og endring av praksis skal finne sted:

• utviklingsarbeidet gjennomføres over tid

• deltakerne får prøve ut praksis samtidig som de får tilegne seg ny teori

• arbeid lokalt i lærende nettverk

• Universiteter og høyskoler er partner i arbeidet

Satsingene ble organisert i puljer av kommuner og skoler, som deltok i om lag 18 måneder. Både lærere og skoleledere og -eiere deltok for å sikre forankring og læring på alle nivåer.

Samtidig var kompetanseutvikling fortsatt tydelig definert som et lokalt ansvar, og resultatet var at nasjonale satsinger oftere kom i konflikt med lokalt utviklingsarbeid. Evalueringene av disse nasjonale programmene fant at selv om de hadde positiv påvirkning på mange læreres praksis, så hadde de mest innvirkning på arbeidet til kommunale ledere og skoleledere, og mindre på lærernes arbeid i klasserommet med elevene. Programmene ga for lite rom for lokal involvering og medbestemmelse (Blossing mfl., 2010).

Siden staten bidro med midler og ofte med innhold og foredragsholdere, ble det vanskelig for kommuner å «velge bort» deltakelse i nasjonale satsinger, selv om de på lokalt nivå hadde definert utviklingsbehov på andre områder.

I 2009 startet Veilederkorpset opp, som skulle tilby støtte og veiledning til skoleeiere og skoler i deres utviklingsarbeid. Etter hvert ble veilederkorpset mer rettet mot kommuner og skoler som over tid hadde lave resultater på utvalgte indikatorer. Dagens oppfølgingsordning er i stor grad basert på arbeidet med veilederkorpsene.

3.2.5 Satsinger for barnehager

Etter at ansvaret for barnehager ble overført fra Barne- og familiedepartementet til Kunnskapsdepartementet 1. januar 2006, ble det etter hvert også etablert satsinger for barnehage etter tilsvarende mønster som i skolen. I 2006 ble det satt av nærmere 60 millioner kroner i statsbudsjettet til en kompetansesatsing for barnehager med vekt på utviklingsprosjekter i barnehager, etter- og videreutdanning og praksisrettet forsknings- og utviklingsarbeid.

Barnehagenes implementering og bruk av den nye rammeplanen var sentral i satsingen. Det ble blant annet satt i gang tiltak for å bedre de ansattes kompetanse i flerkulturell pedagogikk, språkstimulering og tiltak for å bedre tilbudet til barn med nedsatt funksjonsevne eller andre med særskilte behov. Det var den største kvalitetssatsingen som hadde blitt iverksatt i barnehagesektoren i Norge. Satsingen ble videreført i 2007, og i St.meld. nr. 16 (2006–2007)… og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring varslet departementet den første strategien for kompetanseutvikling i barnehagesektoren.

3.3 Ansvarsfordeling mellom lokale og nasjonale myndigheter

Den historiske gjennomgangen viser at forholdet mellom nasjonale mål og føringer for etter- og videreutdanning og utøvelsen av det lokale ansvaret for kompetanseutvikling, ikke er nye problemstillinger.

For store deler av utdanningssektorens ansvarsområder er tjenestetilbudet i dag lagt til barnehage- og skoleeiere. De fylkeskommunale og kommunale myndighetene og private eierne har det overordnede ansvaret for å oppfylle formålet og samfunnsmandatet til barnehager og skoler, slik det går frem av rammeplanene for barnehage og SFO, den overordnede delen av læreplanen og læreplanene. Barnehage- og skoleeiere har ansvaret for at barnehager og skoler har den nødvendige kompetansen for å få til dette (barnehageloven § 7 og opplæringsloven § 10-8).

Eierstrukturen i barnehagesektoren er betydelig mer kompleks enn i skolesektoren. Kommuner er både barnehageeiere for kommunale barnehager og barnehagemyndighet for de private barnehagene. Det er barnehageeier som har det overordnede ansvaret for kvaliteten på barnehagetilbudet og for at barnehagen drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk.

Kommuner som barnehagemyndighet kan likevel ta initiativ til og koordinere kompetansetiltak, som tilbys og inkluderer alle barnehager i kommunen, uavhengig av eierskap. Barnehagemyndighetene skal se til at barnehagene drives i samsvar med regelverket gjennom følgende tre virkemidler

• informasjon og veiledning av regeletterlevelse

• tilsyn med regelverket

• godkjenning av nye barnehager

Kompleksiteten gjør seg særlig gjeldende ved at om lag halvparten av barnehagebarna i Norge går i private barnehager og om lag en tredjedel av disse barna går i barnehager som inngår i barnehagekjeder. Flere av kjedene har barnehager på tvers av kommune- og fylkesgrenser.

I kommuneloven stilles det en plikt for fylkeskommuner og kommuner til å ha internkontroll med administrasjonens virksomhet for å sikre at lover og forskrifter følges.

Med dagens kommunesystem, som er basert på prinsippet om generalistkommuner, skal kommunene ivareta de samme oppgavene og funksjonene, uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur, økonomi og geografisk plassering (Pedersen mfl., 2022). Også nærhetsprinsippet, om å legge oppgaver og beslutninger så nær dem det gjelder som mulig, er en viktig begrunnelse for kommuneforvaltningen.

3.3.1 Etter- og videreutdanning som statlig virkemiddel

Som vist i den historiske gjennomgangen har det vært en lang tradisjon for at norske utdanningsmyndigheter støtter opp under barnehage- og skoleeieres ansvar for å oppfylle samfunnsmandatet og om å ha nødvendig og riktig kompetanse i barnehager og skoler, gjennom ulike styringsvirkemidler. Intensjonen har vært å utvikle likeverdige tjenester og å utjevne forskjeller mellom innbyggere og mellom geografiske områder, som en del av å bygge opp velferdsstaten.

Etter- og videreutdanning er ett av flere virkemidler som nasjonale myndigheter bruker for å oppfylle sine mål og resultatkrav og for å utforme politikk. Statlige styringsvirkemidler kan kategoriseres på flere måter, men den vanligste inndelingen er juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler:

• Juridiske virkemidler er lover, regelverk og forskrifter som benyttes eller utvikles for å oppnå et formål. Disse kan skapes gjennom rettighetslovgivning, standarder og ordninger for klage, kontroll, tilsyn og rapportering. Særlovgivningen kan styre fordelingen av oppgaver mellom forvaltningsnivåene og regulere innholdet i bestemmelser på ulike områder (Meld. St. 12 (2011–2012)).

• Økonomiske virkemidler er økonomiske insentiver og andre finansielle belønningssystemer som tas i bruk for å nå et mål. Det omfatter først og fremst overføringer over statsbudsjettet, enten i form av rammebudsjettering eller som øremerkede midler til spesielle formål, som i forbindelse med en satsing eller opptrapping på et område (Difi, 2019).

• Pedagogiske virkemidler omfatter et vidt spekter av virkemidler som har til hensikt å informere, lære opp eller bevisstgjøre bestemte målgrupper. Eksempler på dette er skriftlige veiledere, retningslinjer, kunnskapsdatabaser og kompetanseutviklingstiltak, som etter- og videreutdanning (Difi, 2015).

Hvilke virkemidler som gir best resultat avhenger av hva som skal oppnås og i hvilken sammenheng styringen skjer. De ulike virkemidlene blir ofte brukt i kombinasjon, slik at de utfyller hverandre og drar i samme retning for å få en forsterket effekt.

Statlige virkemidler i barnehage og skole

Krav om bemanning og kompetanse i lov om barnehager (barnehageloven) og lov om grunnskolen og videregående opplæring (opplæringsloven), med tilhørende forskrifter, er juridiske virkemidler som har vært førende for utformingen av økonomiske og pedagogiske virkemidler. Staten finansierer store deler av etter- og videreutdanningstilbudet gjennom øremerkede tilskuddsordninger og gjennom prioriteringer, utvikling og forvaltning av videreutdanningstilbudet. I tillegg har nasjonale myndigheter utviklet strategier og ordninger for etter- og videreutdanning, digitale kompetansepakker, veiledningsressurser og samlings- og nettverksbasert kompetanseutvikling.

Statsforvalteren er et viktig bindeledd mellom kommunesektoren og de nasjonale myndighetene. De har en sentral rolle i norsk forvaltning, som statens representant i fylkene og med viktig lokalkunnskap. I tillegg til å være klageinstans og tilsynsmyndighet utfører statsforvalteren flere forvaltningsoppgaver på vegne av departementene, og er blant annet regional samordningsmyndighet opp mot kommunene. Statsforvalteren har i dag sentrale oppgaver i de lokale ordningene for kompetanseutvikling, men har ingen rolle i de statlige ordningene for videreutdanning.

Dialogbasert styring

Et trekk innenfor utviklingen av styringsvirkemidlene på opplæringsområdet er at de tradisjonelle virkemidlene i økende grad er blitt supplert med former for dialogbasert styring og medvirkning (Difi, 2015). For eksempel inkluderer statlige tilsyn i større grad veiledning, og tildelingsbrev til universiteter og høyskoler blir supplert med utviklingsavtaler. Dette bidrar til å tilpasse styringen til egenarten, kapasiteten og kompetansen til den enkelte barnehage, skole, universitet og høyskole. Det forutsetter at nasjonale myndigheter styrer på et overordnet nivå (Difi, 2019).

Dialog og tidlig involvering gjør virkemidlene mer treffsikre, og bidrar til å skape relasjoner og tillit mellom aktørene i sektoren, og til å utvikle nye løsninger og utforme politikk (Difi, 2019). Arbeidet med å utvikle nye læreplaner og videreutdanningsstrategien Kompetanse for kvalitet er gode eksempler på dette. De senere årene har det også vært en utvikling med å etablere partnerskap, nettverk og grupper på tvers av forvaltningsnivåer.

KS, arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner og andre interesseorganisasjoner inviteres inn i ulike samarbeidskonstellasjoner med nasjonale utdanningsmyndigheter. Det er også en utstrakt bruk av råd og utvalg for å sikre brukerinvolvering og treffsikkerhet og for å legge til rette for at vedtatte tiltak blir gjennomført (Difi, 2019).

3.3.2 Partssamarbeid

I utdanningssektoren er det etablert trepartssamarbeid på nasjonalt, kommunalt og fylkeskommunalt nivå, samt partssamarbeid i barnehager og skoler. Dette samarbeidet reguleres av hovedavtalene og innbefatter både avtalefestet medbestemmelse og formelt og uformelt samarbeid mellom partene. Ordlyden varierer litt mellom de ulike hovedavtalene, men intensjonen er den samme. Ledere, tillitsvalgte og andre ansatte har rett og plikt til å bidra til å sikre at de ansattes kunnskap og erfaring omsettes i kvalitet og faglig utvikling i virksomhetene (se for eksempel Hovedavtalen KS 2022, s. 8 og Hovedavtalen PBL 2020).

De ansattes demokratiske deltakelse foregår individuelt, kollektivt og representativt, og deltakelsesformene virker gjensidig forsterkende. Den representative formen utøves gjennom valgte representanter og gir ofte mulighet til innflytelse på mer overordnede og langsiktige beslutninger i virksomheten (Hagen og Trygstad, 2009; Knudsen, 1995), som for eksempel planer for kompetanse- og kvalitetsutvikling.

Der ansattes deltakelse er basert på faglig ekspertise og profesjonens kunnskapsgrunnlag, er det en form for profesjonsfaglig deltakelse. På arbeidsplassnivå skilles det mellom tre ulike former for profesjonsfaglig deltakelse (Bie-Drivdal, 2021):

• Individuell profesjonsfaglig deltakelse: den enkeltes profesjonelle ansvar og utøvelse av profesjonelt skjønn.

• Kollektiv profesjonsfaglig deltakelse: profesjonsfellesskapet deltar aktivt i utviklingsarbeidet. Profesjonen har et kollektivt ansvar for å utvikle kunnskapsgrunnlaget og sikre profesjonell praksis.

• Representativ profesjonsfaglig deltakelse: profesjonens valgte representant fyller rollen som talsperson for større eller mindre deler av profesjonsfellesskapet, for eksempel gjennom partssamarbeid.

I praksis kan det være glidende overganger mellom disse tre formene for deltakelse, men tredelingen synliggjør ulike måter å involvere lærerprofesjonen og dermed ulike virkemidler for profesjonalisering innenfra og profesjonsutvikling på arbeidsplasser.

3.4 Lærerutdanning og etter- og videreutdanning

Lærerutdanningsinstitusjoner har stor innflytelse på kvaliteten i barnehager og skoler, både ved å kvalifisere lærerstudenter som profesjonsutøvere og gjennom bidrag til etter- og videreutdanning for dem som er ansatt ved barnehager og skoler.

I denne delen av kapitlet redegjøres det for de ulike lærerutdanningene som kvalifiserer til læreryrket, og høyere utdanningsinstitusjoners bidrag til etter- og videreutdanning i barnehage og skole. Funn fra undersøkelsen som Rambøll og SINTEF (2022) gjennomførte på oppdrag fra utvalget om behovet for kompetanse- og karriereutvikling for lærere med mastergrad blir også presentert her.

3.4.1 Kvalifisering til læreryrket

Kravene for å bli tilsatt som lærer stilles i forskrift til barnehageloven og opplæringsloven og viser blant annet til de ulike lærerutdanningene. Det er flere utdanningsløp i Norge som kvalifiserer til å bli lærer i barnehage og skole. Lærerutdanningene bygger på forskningsbasert kunnskap som skal gi grunnlag for profesjonsutøvelse og kontinuerlig profesjonell utvikling. Det er utformet forskriftsfestede rammeplaner til hver lærerutdanning, som blant annet beskriver hvilket læringsutbytte studentene skal ha etter fullført utdanning. Alle lærerutdanningene har praksis som en del av studiet.

Barnehagelærerutdanning

Barnehagelærerutdanningen (BLU) er en treårig utdanning som fører frem til bachelorgrad, og som kvalifiserer for pedagogisk arbeid i barnehage og for å bli pedagogisk leder og styrer. Barnehagelærerutdanningens innhold er strukturert i seks kunnskapsområder, som er profesjonsrettet og integrerer relevant pedagogisk, faglig og didaktisk kunnskap tilpasset barnehagens fagområder, slik det er beskrevet i rammeplanen for barnehagen. Den samiske barnehagelærerutdanningen har et syvende område: samisk språk, flerspråklighet og språklig revitalisering. Barnehagelærerutdanningen avsluttes med en bacheloroppgave.

Grunnskolelærerutdanning

Grunnskolelærerutdanningen er en femårig lærerutdanning som fører frem til en mastergrad. Grunnskolelærerutdanningen har to løp, ett for 1.–7. trinn (GLU 1–7) og ett for 5.–10. trinn (GLU 5–10). I GLU 1–7 blir det lagt vekt på begynneropplæring og kontaktlærerrollen, og i GLU 5–10 vektlegges videreutvikling av grunnleggende ferdigheter, klasseledelse og vurdering av elevenes læring og hva som fremmer læring i fagene. I tillegg er det mer analyse, vitenskapsteori og metode i de femårige grunnskolelærerutdanningene enn i tidligere grunnskolelærerutdanning. Begge løpene i GLU blir avsluttet med masterspesialisering, der studentene kan velge mellom å skrive en masteroppgave i undervisningsfag, pedagogikk eller spesialpedagogikk.

Samisk grunnskolelærerutdanning er bygd opp og organisert som annen grunnskolelærerutdanning, men har stor vekt på samisk språk og kultur.

NOKUT gjennomfører en evaluering av GLU 1–7 og GLU 5–10 i perioden 2022–2024.

Lektorutdanningen

Lektorutdanningen er en femårig lærerutdanning som fører frem til mastergrad, og som er rettet mot å undervise på ungdomstrinnet og videregående opplæring. Forskrift til opplæringsloven åpner for tilsetting fra 5. trinn. Lektorutdanningen gir undervisningskompetanse i to fag, hvorav ett av fagene, masterfaget, er på minimum 160 studiepoeng, og det andre på minimum 60 studiepoeng. I tillegg må studentene ha et profesjonsfag på 60 studiepoeng, med halvparten pedagogikk og halvparten fagdidaktikk. Faget skal være tilpasset og relevant for de to undervisningsfagene. Utdanningen blir avsluttet med en masterspesialisering i undervisningsfaget eller i fagdidaktikk.

NOKUT gjennomfører en evaluering av lektorutdanningene i perioden 2020–2022.

Praktisk-pedagogisk utdanning

Praktisk-pedagogisk utdanning (PPU) er en ettårig lærerutdanning for studenter som har fullført en mastergrad og et fagstudium som gir kompetanse til å undervise. Studenter som tar PPU har vanligvis en utdanning med høy grad av faglig fordypning. Utdanningen består av 30 studiepoeng i pedagogikk og 30 studiepoeng i fagdidaktikk og kvalifiserer for undervisning fra 5.–10. trinn og i videregående opplæring.

Praktisk-pedagogisk utdanning for yrkesfag

Praktisk-pedagogisk utdanning for yrkesfag (PPU-Y) er en ettårig lærerutdanning der studenter med ulik yrkesrettet bakgrunn kan kvalifisere seg til å bli lærer i yrkesfag, men også i enkelte fag på 5.–10. trinn, videregående opplæring og i voksenopplæringen. PPU-Y bygger enten på et fag- eller svennebrev kombinert med yrkesteori og praksis fra yrkeslivet, eller på et treårig studium ved et universitet eller en høyskole, for eksempel ingeniør eller sykepleier, og relevant praksis. Utdanningen består av 30 studiepoeng i pedagogikk og 30 studiepoeng i yrkesdidaktikk.

Yrkesfaglærerutdanning

Yrkesfaglærerutdanningen (YFL) er en treårig bachelorgradutdanning som kvalifiserer til å undervise på 5.–10. trinn og i videregående opplæring. Utdanningen består av ett yrkesfag på 120 studiepoeng, som skal ivareta både yrkesfaglig bredde og dybde, og ett profesjonsfag på 60 studiepoeng med både pedagogikk og yrkesdidaktikk. Opptakskravene til studiet bygger på generell studiekompetanse, fagbrev, svennebrev eller tilsvarende yrkesutdanning fra videregående opplæring og praksis fra yrkeslivet.

Lærerutdanning i praktiske og estetiske fag

Lærerutdanning i praktiske og estetiske fag (LUPE) er en femårig integrert lærerutdanning som fører frem til mastergrad med spesialisering innen praktiske og estetiske fag. Utdanningen kvalifiserer til å undervise i hele grunnopplæringen. Utdanningen er også relevant for kulturskolen og folkehøyskolen. I denne lærerutdanningen skal studentene ha minst to undervisningsfag: ett praktisk-estetisk fag som utgjør masterfaget, og enten 60 studiepoeng i et annet undervisningsfag eller to undervisningsfag på 30 studiepoeng hver.

Kvalifiseringstiltak i barnehage og skole

Arbeidsplassbasert barnehagelærerutdanning (ABLU) er et tiltak for assistenter og barne- og ungdomsarbeidere som ønsker å utdanne seg til barnehagelærere. Tilbudet startet i regioner med spesielt stor mangel på barnehagelærere. Utdanningsdirektoratet tildeler økonomisk støtte til studiestedene som tilbyr dette. I tillegg er det mulig å søke om tilretteleggingsmidler til barnehageeier hos statsforvalteren i fylket til den som skal studere. ABLU er organisert som en deltidsutdanning over fire år med et omfang på 180 studiepoeng og det er en forutsetning at studenten arbeider i en barnehage under studiet.

Skoleeiere kan i dag søke om utdanningsstipend for ansatte som mangler godkjent lærerutdanning eller rekrutteringsstipend for personer som ikke er ansatt i skolen, men som skoleeiere ønsker å rekruttere. Målgruppen for stipendene er ansatte i grunnskolen, kulturskolen og videregående opplæring. Skoleeiere kan også søke om stipend for minoritetsspråklige lærere som ikke har formell undervisningskompetanse og som ønsker å begynne på eller fullføre en lærerutdanning, for å oppfylle kravene for tilsetting i undervisningsstilling.

Det er i tillegg etablert en midlertidig ordning frem til 2025 der de som har avlagt minst 150 studiepoeng fra en fireårig lærerutdanning påbegynt før 2017, kan fullføre GLU 1–7 eller GLU 5–10.

3.4.2 Samarbeid mellom lærerutdanning og barnehage- og skoleeiere

Lærerutdanningsinstitusjonene er de største fagmiljøene som bidrar med kompetanseutvikling i barnehage og skole. Med innføring av dagens ordninger for lokal kompetanseutvikling ble samarbeidet om utviklingsarbeid mellom barnehage- og skoleeiere og universiteter og høyskoler gjort mer systematisk over hele landet, gjennom blant annet partnerskap. Sammen med andre fagmiljøer ved universitetene og høyskolene, som nasjonale sentre og kompetanseenheter, skal de sørge for at tilbudene holder høy kvalitet, er forskningsbaserte og at innholdet oppdateres når det skjer større endringer i barnehagen eller skolen (Kunnskapsdepartementet, 2017b).

Partnerskap

Partnerskapsbegrepet brukes som en samlebetegnelse for forskjellige måter å organisere samarbeid mellom lærerutdanning, barnehage- eller skoleeiere (Faglig råd for lærerutdanning, 2020). Formålet med partnerskap er både å styrke en forskningsinformert praksis i barnehager og skoler, og å stryke lærerutdanningens relevans. For at det skal kalles et partnerskap bør det være formalisert og gi noe mer enn hver enkelt part kan skape på egen hånd (Lillejord og Børte, 2016).

Partnerskap mellom lærerutdanning og barnehage- eller skoleeiere dreier seg om et bredt felt av felles oppgaver, som praksisopplæring, kvalitetsutvikling av lærerutdanning, delte stillinger, veiledning av nyutdannede lærere, etter- og videreutdanning og annen barnehage- eller skoleutvikling og forskning (Faglig råd for lærerutdanning, 2020). For utvalgets arbeid er de fleste av disse oppgavene relevante. Partnerskapsrelasjonene som har blitt bygget opp de senere årene gjennom blant annet ordningene for lokal kompetanseutvikling, er et grunnlag for mange av utvalgets forslag.

Gjennom strategien Lærerutdanning 2025 uttrykte regjeringen at et viktig mål med partnerskap og lærerutdanningsbarnehager og -skoler er å legge til rette for langsiktige ordninger med delte stillinger, hospiteringsordninger og samarbeid om offentlig sektor-ph.d.-er. Slike ordninger og nye stillinger bør spille en viktig rolle både i samarbeid om lærerutdanning og i barnehage- og skoleutvikling, men det er behov for å systematisere og tydeliggjøre hvordan dette bør gjøres og med hvilket formål.

Det er et mål å skape likeverdighet mellom partene i et partnerskap, der gjensidighet og interaksjon er sentralt (Jakhelln mfl., 2017). Likeverdige partnerskap innebærer at ansatte, ledere og eiere i barnehager og skoler anerkjennes som aktive og medskapende deltakere i samarbeidet med utdanningsinstitusjonene (Hartberg og Havn, 2022). Dette betyr at aktørene må bevege seg bort fra tradisjonelle roller som å være «bestillere» og «tilbydere» av kompetanseutvikling.

I et partnerskap møtes institusjoner med ulike samfunnsmandat og egenart, og med ulike strukturer og kunnskapsformer. Dette kan skape utfordringer for å få partnerskapene til å fungere likeverdig. Anerkjennelse av hverandres egenart blir derfor viktig.

Lærerutdanningsbarnehager og skoler

Formålet med lærerutdanningsbarnehager og - skoler er å utvikle kvaliteten i praksisopplæringen, styrke forsknings- og utviklingssamarbeid, øke bruk av delte stillinger og kontinuerlig kvalitetsutvikling i lærerutdanningene. Dette skal være basert på både forskning og det langsiktige behovet i barnehage og skole. Barnehager eller skoler og forsknings- og utdanningsmiljø arbeider tett sammen for å utvikle og styrke relevant kunnskap og kompetanse både i barnehagen, skolen og i forskningsmiljøene. Et styrket samarbeid skal også bidra til å gjøre lærerutdanningene til relevante tilbydere av etter- og videreutdanning (Faglig råd for lærerutdanning, 2020).

Lærerutdanningsbarnehager og -skoler, som også blir omtalt som universitetsbarnehager- og skoler, skiller seg fra andre partnerskapssamarbeid ved at de har en utvidet rolle som lærerutdannere, blant annet gjennom praksisopplæringen for lærerstudenter.

Lærerutdanningsskoler ble først prøvd ut i 2010 ved Universitetet i Tromsø - Norges arktiske universitet og Universitetet i Oslo. Som en del av arbeidet med å styrke samarbeidet mellom universitets- og høyskolesektoren og kulturskolen har Norsk kulturskoleråd tatt initiativ til at det er etablert universitetskulturskoler i flere regioner, som vist i boks 3.3. Ideen med universitetskulturskoler bygger på modeller for lærerutdanningsbarnehager og -skoler.

Det er også etablert universitetskommuner som er et samarbeidsprosjekt mellom en høyere utdanningsinstitusjon og en kommune, med mål om langsiktig tilgang på kunnskap, kompetanse og teknologi som er av betydning for utvikling av gode og bærekraftige samfunn.

Sentre og enheter

Nasjonale sentre er sentrale samarbeidspartnere for barnehage- og skoleeiere. Sentrene ble opprinnelig opprettet av Kunnskapsdepartementet, administrativt tilknyttet en vertsinstitusjon i universitets- og høyskolesektoren og underlagt faglig styring og oppfølging av Utdanningsdirektoratet. Sentrene ble fra 1. januar 2018 i sin helhet overført til et universitet eller en høyskole, med noe ulik organisering og tilknytningsform.

De nasjonale sentrene har ekspertise på fagdidaktikk innenfor sine fagområder og bidrar i kompetanseutvikling for ansatte i barnehager og skoler. Noen driver forskningsvirksomhet og utvikler fagressurser for ansatte og lærings- eller undervisningsopplegg for barn og elever i hele utdanningsløpet.

Følgende nasjonale sentre er overført til universiteter og høyskoler:

• Nasjonalt senter for matematikk i opplæringen, NTNU

• Lesesenteret, Universitetet i Stavanger

• Nasjonalt senter for skriveopplæring og skriveforskning, NTNU

• Nasjonalt senter for nynorsk i opplæringen, Høgskulen i Volda

• Nasjonalt senter for samisk i opplæringen, Samisk høgskole

• Nasjonalt senter for naturfag i opplæringen, Universitetet i Oslo

• Nasjonalt senter for engelsk og fremmedspråk i opplæringen, Høgskolen i Østfold

• Nasjonalt senter for kunst og kultur i opplæringen, Nord universitet

• Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring, NAFO, OsloMet

• Læringsmiljøsenteret, Universitetet i Stavanger

• Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet, Høgskulen på Vestlandet

• Senter for spesialpedagogisk forskning og inkludering SpedAims, Universitetet i Oslo

Støre-regjeringen har varslet at den vil etablere et nytt nasjonalt senter for yrkesfag.

Enkelte universiteter og høyskoler har også opprettet egne sentre eller enheter som har ansvar for kompetanseutviklingen for ansatte i barnehager og skoler. Kompetansesentrene har ulik organisering. De fleste deltar i partnerskap med barnehage- og skoleeiere i ordninger for lokal kompetanseutvikling. Sentrene koordinerer ofte bidrag fra flere fakulteter og fagmiljøer ved universitetet eller høyskolen. Noen av sentrene driver i tillegg forskningsarbeid og andre utvikler digitale læringsressurser til bruk i barnehage- og skoleutvikling. Eksempler på slike sentre er:

• Kompetanse i skolen (KOMPiS), NTNU

• Senter for livslang læring (SELL), Høgskolen i Innlandet

• Forskning, innovasjon og kompetanseutvikling i skolen (FIKS), Universitetet i Oslo

• Senter for praksisrettet utdanningsforskning (SEPU), Høgskolen i Innlandet

3.4.3 Masterutdannede læreres behov for kompetanse- og karriereutvikling

I årene som kommer vil stadig flere lærere i barnehagen og grunnskolen ha en lærerutdanning på masternivå. I videregående opplæring er det vanlig med lektorer som har utdanning på hovedfags- og masternivå, men det er i dag lite kunnskap om hvilke behov og ønsker lærere med masterutdanning har til videre kompetanseutvikling i yrket. Utvalget har ønsket å få mer innsikt i dette.

Som vist i kapittel 2 inngikk utvalget en avtale med Rambøll og SINTEF om å gjennomføre en undersøkelse med spørreundersøkelser og intervjuer med flere målgrupper: lærere med mastergrad i barnehage, skole og kulturskole, lektorer i videregående opplæring, styrere, rektorer, og barnehage- og skoleeiere.

Formålet var å undersøke hvilke behov og forventninger ansatte med masterutdanning har til etter- og videreutdanning, og hva eiere og ledere gjør for å beholde ansatte med mastergrad gjennom bruk av etter- og videreutdanning, karriereveier og differensierte roller. Nedenfor blir sentrale funn fra undersøkelsen presentert.

Hvilke behov og forventninger har ansatte med mastergradsutdanning til etter- og videreutdanning?

• Masterutdannede lærere har indre motivasjon for fagutvikling, både for egen fagutvikling og barnehagens eller skolens behov, i møte med bestemte utfordringer eller oppgaver.

• Lærere med masterutdanning har større behov for å bruke kompetansen sin enn å ta en videreutdanning.

• Spesielt barnehagelærere og lærerstudenter ønsker seg en rolle der de kan være en faglig ressurs for kollegiet. Mulighetene til karriere gjennom ulike stillingskategorier og høyere lønn oppleves som begrenset, særlig i barnehagen.

• Lærere i videregående opplæring forventer at spisskompetansen deres blir brukt i klasserommet heller enn i form av bestemte roller eller posisjoner i profesjonsfellesskapet.

• I barnehagen opplever masterutdannede lærere at kompetansen deres ikke blir anerkjent, noe som virker demotiverende for videre arbeid.

• Datamaterialet gir ikke grunnlag for å slå fast at masterutdannede lærere har andre preferanser innen etter- og videreutdanning enn lærere med kortere utdanning.

Hva gjør eiere og ledere for å beholde ansatte med mastergrad?

• Barnehageledere og -eiere gir uttrykk for at det er utfordrende å beholde masterutdannede lærere, som ofte går videre til PP-tjenesten, skole, universitet eller høyskole. Det er færre tegn til at det er utfordrende å holde på ansatte med mastergrad i skolen.

• Differensierte roller og ansvar blir i liten grad benyttet som grep for å beholde lærere.

• Det er få differensierte roller og ansvarsoppgaver i barnehager. En av årsakene som oppgis er at det er vanskelig å få til i kulturer som har en tradisjon for at alle gjør alt.

• I skolen er det noe mer differensiering av roller og ansvarsoppgaver i form av ulike fagutvikler- og koordineringsroller. I disse rollene er fagkompetanse viktig, men ikke nødvendigvis en mastergrad. Motivasjon og personlig egnethet blir også sett på som viktige kriterier for å få slike roller.

• Lærere med masterutdanning på videregående skoler opplever å få brukt kompetansen sin i undervisningen, og det er de faglig sidene ved lærerjobben som motivere dem mest.

• Eiere og ledere i barnehager og skoler kartlegger barnehagens og skolens behov for etter- og videreutdanning i større grad enn lærernes egne ønsker.

Hvordan kan etter- og videreutdanning tilpasses behovet til lærere med masterutdanning?

• De fleste av lærerne med mastergrad opplever dagens videreutdanningstilbud som relevant og godt. Ledere og eiere opplever også tilbudet som bra.

• Masterutdannede lærere både ønsker og forventer å få etter- og videreutdanning for å utvikle seg faglig, få flere pedagogiske og didaktiske verktøy og utvide fagkretsen.

• Lærerne med mastergrad opplever at de blir nedprioritert for videreutdanning fordi de allerede har lang utdanning og oppfyller krav til kompetanse for å undervise. Unntaket er lærere med få undervisningsfag, der skoleledelsen ønsker å «gjøre dem faglig bredere» og dermed mer «spillbare» i fagkabalen ved skolen. Dette bildet bekreftes av intervjuene med skoleledere og skoleeiere.

Rambøll og SINTEFs anbefalinger til videre arbeid

1. Etter- og videreutdanningstilbudet bør i større grad tilpasses lærernes behov og ønsker, for å motivere dem til å bli i yrket, siden faglig utvikling og oppdatering betyr noe for lærernes motivasjon for jobben og yrket.

2. Etter- og videreutdanning bør bygge opp under roller som støtter den lokale kompetanseutviklingen i barnehagen og skolen. Hvis etter- og videreutdanningstilbudet skal bidra til at lærere med mastergrad skal bli i yrket, er formalisering av roller, arbeidsoppgaver og lønn et tydelig funn i datamaterialet.

3. Det må være tydelige forventninger fra barnehage- og skoleeiere og nasjonale myndigheter om at lærere som deltar i etter- eller videreutdanning tar med seg kompetansen tilbake til organisasjonen, og sørger for at kompetansen brukes og deles, og at de bidrar til å utvikle hele profesjonsfellesskapet.

4. Utvalget bør ta stilling til hvilken rolle det å ha masterutdanning skal spille for differensierte roller i faglig utvikling i profesjonsfellesskapet. Når kompetanse er et kollektivt gode i profesjonsfellesskapet og alle pedagogisk ansatte forventes å delta aktivt i læringsfellesskap og videreutvikling, vil også lærerrollen bli mer kollektivt orientert (Tronsmo, 2020). Informantene mener for eksempel at det er mer givende for lærere å gjennomføre kompetanseutvikling sammen, og ha flere med felles faglige referanser å spille på.

3.4.4 Fagskolene som aktør i kompetanseutvikling

De siste årene har det vært en større politisk oppmerksomhet på å styrke høyere yrkesfaglig utdanning, som tilbyr relevant kompetanseutvikling for flere ansattgrupper i barnehage, skole, SFO og lærebedrifter. Stortinget vedtok i 2018 å definere fagskoleutdanning som høyere yrkesfaglig utdanning og erstattet fagskolepoeng med studiepoeng. Dette kan forstås som et uttrykk for en bred og tverrpolitisk enighet om å styrke utdanning fra fagskoler, som får en tydeligere plass i utdanningssystemet (Høst mfl., 2019).

Kjennetegn ved høyere yrkesfaglig utdanning

Høyere yrkesfaglig utdanning er yrkesrettede utdanninger som blir tilbudt ved fagskoler og ligger på nivå over videregående opplæring. For å komme inn på en fagskole må man ha bestått videregående opplæring eller ha tilsvarende realkompetanse. Høyere yrkesfaglig utdanning fungerer primært som videreutdanning og spesialisering for de med fag- eller svennebrev, men har også funksjon som grunnutdanning ved å rekruttere ungdom som går direkte fra fullført fag- og yrkesopplæring til høyere yrkesfaglig utdanning (Kompetansebehovsutvalget, 2022).

Fylkeskommunen skal sørge for at det tilbys akkreditert høyere yrkesfaglig utdanning i samsvar med behovet for kompetanse lokalt, regionalt og nasjonalt (Fagskoleloven, 2018, § 3). Det finnes både offentlige og private fagskoler. De fleste offentlige fagskolene er eid av fylkeskommunen.

Høyere yrkesfaglig utdanning kjennetegnes ved at den:

• har en relativt desentralisert struktur

• har korte og yrkesrettede studier

• er fleksibel på om de gjennomføres på deltid eller heltid

• er ofte nett- eller samlingsbasert

Med en slik utforming lar utdanningene seg kombinere med jobb og ulike livssituasjoner. I 2021 var over halvparten av studentene mellom 30 og 50 år. 7 av 10 tok utdanning på deltid, og over halvparten av studentene studerte ved nett- eller samlingsbaserte tilbud (Didriksen mfl., 2022).

Fagskolene har lang erfaring med å utvikle relevante studier sammen med arbeidslivet, noe som gjør dem i stand til å raskt opprette nye relevante og oppdaterte studietilbud, og på den måten imøtekomme regionale kompetansebehov (Kompetansebehovsutvalget, 2022). Slik bidrar fagskolene til å bygge ut utdanning i hele landet. Denne egenarten ved utdanningsinstitusjoner blir enda viktigere for fremtidens arbeidsliv.

Høyere yrkesfaglig utdanning gir også muligheter for videre karrierevei for fagskoleutdannede som ønsker det. Det er nå mulig å få godkjent høyere yrkesfaglig utdanning som del av en universitets- og høyskoleutdanning. Det er imidlertid opp til den enkelte utdanningsinstitusjon å vurdere hvorvidt høyere yrkesfaglig utdanning kan innpasses som del av et studium tilbudt av institusjonen.

Høyere yrkesfaglig utdanning for ansatte i barnehage og skole

For ansatte i barnehager, SFO og skole er det særlig tilbud i oppvekstfag som er relevante. I 2021 var det totalt 250 studieplasser på fagskoleutdanning i oppvekstfag (Didriksen mfl., 2022). Dette er en videreutdanning på deltid for barne- og ungdomsarbeidere og erfarne assistenter i barnehage, som ble initiert gjennom strategien Kompetanse for fremtidens barnehage. Det er blant annet tilbud på områdene:

• barn med behov for særskilt tilrettelegging

• arbeid med språk, flerspråklighet og kulturell kompetanse

• arbeid med de yngste barna (0–3 år) i barnehagen

Høyere yrkesfaglig utdanning har også relevant kompetanseutvikling for lærere i fag- og yrkesopplæringen og instruktører i bedrifter. Det er behov for å løfte kvaliteten, relevansen og tilgjengeligheten til høyere yrkesfaglig utdanning for yrkesfaglærere og instruktører, slik at de får bedre faglige utviklingsmuligheter, som gir elevene et oppdatert tilbud av god kvalitet.

Til tross for økt politisk oppmerksomhet på høyere yrkesfaglig utdanning og stor vekst i antall søkere og studietilbud de siste årene, er det fremdeles mange aktuelle deltakere, som ansattgrupper i barnehager, skoler, SFO og lærebedrifter, som ikke kjenner til tilbudene og hvilke faglige utviklingsmuligheter de gir (Opinion, 2021).

3.4.5 Studiesentres betydning

Et studiesenter er en lokal eller regional møteplass hvor det legges til rette for deltakelse i ulike kompetanseutviklende aktiviteter som bedriftskurs, profesjonsutdanninger, etter- og videreutdanning og enkeltemner på bachelor- og masternivå i samarbeid med utdanningsinstitusjoner og utdanningstilbydere (Oxford Research, 2022). Som en del av en større nasjonal satsing på desentralisert og fleksibel utdanning har studiesentre blitt styrket de siste årene, blant annet med en søknadsbasert støtteordning.

Studiesentrene har ingen formell rolle i det norske utdanningssystemet og de er ikke NOKUT-akkrediterte, men de bidrar med systematisk arbeid for å mobilisere studenter og søkere til grunnutdanning og etter- og videreutdanning.

Studiesentrene er vanligvis etablert i områder utenfor hovedcampus til universiteter og høyskoler, og dermed utenfor de største byene. Organisatorisk og innholdsmessig er sentrene nokså forskjellig, noe som blant annet skyldes at de er initiert ut fra lokale behov.

Et studiesenter kan være alt fra kommunale bibliotek med kursrom, til større interkommunale kompetanseorganisasjoner og nettverk med egen bemanning. Studiesentre blir også omtalt som kompetansesenter, utdanningssenter, kunnskapssenter, karrieresenter eller høgskolesenter.

Sentrene har også forskjellige eierskap med ulik økonomisk innsats. Tilretteleggingen er vanligvis dekket av grunnfinansieringen fra kommuner og fylkeskommuner, men noen krever leie for møterom og eventuelt reise- og oppholdsutgifter. Disse utgiftene dekkes av fagmiljøene som tilbyr kompetanseutvikling, eventuelt av deltaker i form av kursavgift.

I boks 3.4 presenteres anbefalinger og utviklingsmuligheter for bruk av studiesentre.

3.5 Oppsummering og utvalgets vurderinger

Nasjonalt og lokalt ansvar for kompetanseutvikling

Norske utdanningsmyndigheter har lang tradisjon med å støtte opp under barnehage- og skoleeieres ansvar, for å sikre at tilbud til barn og elever er likeverdige og av høy kvalitet. Utvalget mener at statlige bidrag må stå i forhold til ambisjonene og at statlige virkemidler i større grad blir differensiert ut fra barnehage- og skoleeieres behov, kapasitet og forutsetninger. Utvalget mener dette må balanseres mot at det er kompetansebehovet til barnehager og skoler som skal være utgangspunktet for kompetanseutvikling. Selv om intensjonen med statlige pedagogiske virkemidler, som etter- og videreutdanning, er å støtte opp under det lokale ansvaret som et «mykt virkemiddel», kan det oppleves som forventninger og føringer. Utvalget mener derfor det er viktig at staten er tydelig på når den styrer og når den støtter, og at dialog og medbestemmelse med aktørene i sektorene er viktig for å bevege barnehager og skoler i en retning som de selv er med å definere.

Partnerskap som sentralt i barnehage- og skoleutvikling

De senere årene er det blitt utviklet ulike former for samarbeid mellom lærerutdanninger og barnehager og skoler. Gode partnerskapsrelasjoner kan ses på som et grunnlag, et virkemiddel og et mål for kompetanseutvikling. Utvalget vil bygge videre på partnerskapsmodellen og forsterke prinsippet om gjensidighet og likeverdighet mellom partene. Utvalget mener det er viktig at utfordringer med å etablere likeverdige partnerskap også må løftes opp og ikke «gjemmes» bak begrepet. Partnerskap bli nærmere omtalt i kapittel 5 og 9.

Masterutdannede læreres behov for etter- og videreutdanning

I undersøkelsen til Rambøll og SINTEF (2022) om masterutdannede læreres behov og forventninger til etter- og videreutdanning, går det frem at lærere med masterutdanning ikke nødvendigvis har andre behov for etter- og videreutdanning enn lærere som ikke har mastergrad, men de er opptatt av å få brukt sin kompetanse.

Utvalget merker seg at lærere med masterutdanning, og spesielt barnehagelærere, ønsker seg en rolle der de kan være en faglig ressurs for kollegiet. Samtidig oppleves mulighetene til karriere gjennom ulike stillingskategorier og høyere lønn som begrenset. Differensierte roller og ansvar blir i liten grad benyttet som grep for å beholde lærere i dag (Rambøll og SINTEF, 2022). Utvalgets forslag innebærer at flere lærere og andre ansatte i barnehage og skole vil kunne få mulighet til å få spesialiserte roller gjennom et nytt system for karriereveier. Dette blir nærmere beskrevet i kapittel 12.

Det er også et funn i undersøkelsen at flere antar at de må ta videreutdanning for å kunne undervise i nok fag til å fylle en fulltidsstilling og få en fast stilling. Utvalget mener det er viktig at grunnskolelærerutdanningen gir mer faglig dybde etter at det ble en masterutdanning, samtidig er det uheldig dersom mange nyutdannede lærere kommer ut med en mastergrad som ikke gir nødvendig kompetanse til å undervise, for å fylle en fast fulltidsstilling.

Det er foreløpig få uteksaminerte grunnskolelærere med mastergrad, men utvalget mener det er grunn til å følge med på utviklingen for å vurdere om det på sikt er en problemstilling som følge av endringer i grunnskolelærerutdanningen. Denne situasjonen bør også ses i sammenheng med at det er over 19 000 lærere i grunnskolen som ikke oppfyller kompetansekrav for å undervise i matematikk, engelsk, norsk, norsk tegnspråk og samisk, og som vil ha behov for videreutdanning. Dette blir nærmere omtalt i kapittel 10.

Fagskolen som aktør i kompetanseutvikling i barnehager, skoler, SFO og lærebedrifter

Det er en pågående satsing på høyere yrkesfaglig utdanning for barne- og ungdomsarbeidere i barnehager. Utvalget mener det er behov for å synliggjøre høyere yrkesfaglig utdanning som et godt og komplementerende alternativ til universitets- og høyskoleutdanning for flere ansattgrupper. Dette er særlig aktuelt for ansattgrupper som har vært lite prioritert i statlig finansiert etter- og videreutdanning, som barne- og ungdomsarbeidere, SFO-ansatte, yrkesfaglærere og instruktører i bedrift. Utvalget vil gi disse ansattgruppene bedre muligheter for faglig utvikling gjennom hele yrkeskarrieren.

Utvalget mener det er behov for å gå gjennom dimensjoneringen i fagskolesektoren, både omfanget av tilbud og innholdet, for å sikre relevante utdanningstilbud av god kvalitet for aktuelle ansattgrupper i barnehager, SFO, skoler og lærebedrifter over hele landet. For å få nok søkere til tilbudene forutsetter det en forutsigbar finansieringsmodell. Dette vil sikre trygg drift, og at studentenes egenbetaling ikke blir en terskel for å benytte seg av etter- og videreutdanningstilbudet, slik det er i dag. Videreutdanningstilbud ved fagskoler blir nærmere omtalt i kapittel 10.

Studiesentre kan ha en viktig rolle

Utvalget mener studiesentre kan ha en viktig rolle i å gjøre etter- og videreutdanning mer tilgjengelig for deltakere som bor i områder langt fra universitets- og høyskolecampus. Utvalget er opptatt av at lærere og andre ansatte i barnehage og skole skal ha god tilgang til etter- og videreutdanning uavhengig av hvor de bor. Utvalget foreslår blant annet i kapittel 10 at det bør opprettes flere regionale videreutdanningstilbud for bedre å møte lokale behov, og at det i denne sammenheng kan være aktuelt å samarbeide med eller bruke studiesentre.

4 Statistikk over ansattes kompetanse

Oversikt over den formelle kompetansen til lærere og andre ansatte inngår i vurderingen av hvilke behov barnehager og skoler har for kompetanseutvikling, både når det gjelder innretning på kompetansetiltaket og prioriteringen av fagområder og ansatte. Dette handler både om behovet for flere lærere med godkjent kompetanse og utdanning og behovet for å videreutvikle den faglige, pedagogiske og digitale kompetansen i barnehager og skoler. I dette kapitlet vises det til nasjonal statistikk over kompetansen til ansattgrupper som er målgrupper i utvalgets forslag til et system for kompetanse- og karriereutvikling.

4.1 Statistikk om kompetansen i barnehagen

I barnehageloven stilles det blant annet krav om ansattes kompetanse:

• Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som barnehagelærer eller annen høyskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse (§ 24).

• Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer. Likeverdig med barnehagelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk (§ 25).

Det er også et krav om at bemanningen i barnehagen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Barnehagen skal ha minst én ansatt per tre barn når barna er under tre år og én ansatt per seks barn når barna er over tre år (§ 26). Dette omtales som bemanningsnormen (norm for grunnbemanning). Pedagognormen stiller krav om at barnehagene har en pedagogisk leder per sju barn under tre år og én pedagogisk leder per 14 barn over tre år. I både bemanningsnormen og pedagognormen regnes barn for å være over tre år fra og med august det året de fyller tre år.

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2021c)

Hvert år rapporterer barnehager inn informasjon om årsmeldinger og resultatregnskap i BASIL, blant annet om de ansattes kompetanse. I barnehageåret 2021–2022 var det:

• 99 prosent av barnehagene som oppfylte bemanningsnormen

• 71 prosent av barnehagene som oppfylte pedagognormen, mens 22 prosent av barnehagene ikke hadde tilstrekkelig pedagogisk bemanning, men dispensasjon fra kravet1

Stadig flere av de ansatte har barnehagelærerutdanning og stadig flere barnehagelærere har mastergrad. I utvalgsundersøkelsen Spørsmål til Barnehage-Norge, som årlig samler inn informasjon fra om lag en tredjedel av kommunene, eierne og styrerne, går det frem at andelen ansatte med masterkompetanse øker med barnehagens størrelse, der andelen er lavest i små barnehager (17 prosent) og størst i store barnehager (37 prosent) (Naper mfl., 2022). Blant de barnehagene som har ansatte med masterkompetanse har mer enn 6 av 10 barnehager lærere med barnehagefaglig master, og over 3 av 10 har barnehagelærere med master i andre fag (Naper mfl., 2022).

Andelen ansatte som er barnehagelærere eller har tilsvarende utdanning, har økt med fem prosentpoeng de siste seks årene. Likevel mangler det fortsatt over 2 200 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet om antall pedagogiske ledere. Det varierer mellom kommuner og fylker i hvilken grad de oppfyller pedagognormen, slik Norgeskartet viser i figur 4.2.

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2021c)

Grunnbemanningen i barnehagen består av barnehagelærere og andre ansatte som jobber direkte med barna, der barne- og ungdomsarbeidere utgjør 22 prosent (Utdanningsdirektoratet, 2021b). Sammensetningen av de ansattes utdanningsbakgrunn har vært relativt stabil de siste årene, slik figur 4.3 viser. Det har vært en økning både i andelen barnehagelærere og i andelen ansatte med annen pedagogisk utdanning. Nær en tredjedel av de ansatte har ikke høyere utdanning eller fagarbeiderutdanning. Denne andelen er høyest i private barnehager (Utdanningsdirektoratet, 2021b).

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2021b)

Lederkompetansen til styrerne

9 av 10 styrere er barnehagelærere. Det samles ikke inn årlig statistikk over styreres lederkompetanse, men i Spørsmål til Barnehage-Norge 2020 var styreres kompetanse ett av temaene. Der går det frem at 3 av 5 barnehagestyrere er utdannede barnehagelærer med videreutdanning innen ledelse, mens 2 av 5 oppgir at de er barnehagelærer uten videreutdanning (Naper mfl., 2021). Bare et fåtall, 4 prosent, av styrerne har mastergrad i barnehageledelse. Mer enn halvparten av barnehagestyrerne har ikke annen formell utdanning innen organisasjon og ledelse, men 9 av 10 barnehagestyrere har deltatt på kurs, konferanser, seminarer eller i nettverk med tema relatert til organisasjon og ledelse (Naper mfl., 2021)

Kompetansen blant yrkesgrupper i «laget rundt barnet»

For å få mer kunnskap om hvilke andre yrkesgrupper som inngår i grunnbemanningen til barnehager, ble det i Spørsmål til Barnehage-Norge 2021 spurt om hvilke andre ansattgrupper enn lærere som jobber i barnehagen, og hvilke roller og oppgaver de har.

Av barnehagene i utvalget hadde 83 prosent en eller flere barne- og ungdomsarbeidere. I en fjerdedel av barnehagene var det en eller flere andre yrkesgrupper enn lærere blant de ansatte (Naper mfl., 2022). Av de spurte barnehagene hadde:

• 13 prosent ansatte med bachelor eller mastergrad i spesialpedagogikk

• 12 prosent barnevernspedagoger

• 4 prosent vernepleier

• 3 prosent sosionomer

• 2 prosent fysioterapeut

Av barnehagene som har ansatt barnevernspedagog, har 35 prosent ansatt dem som pedagogisk leder, 36 prosent som pedagog eller spesialpedagog og 25 prosent som fagarbeider (Naper mfl., 2022).

Barnehagestyrerne oppgir at nesten 8 av 10 av de ansatte som enten er barnevernspedagog, har bachelor eller master i spesialpedagogikk eller er barne- og ungdomsarbeider, bidrar med å planlegge pedagogisk arbeid. Dessuten bidrar 9 av 10 barne- og ungdomsarbeidere og barnevernspedagoger med å utføre pedagogisk arbeid (Naper mfl., 2022).

I mer enn 8 av 10 barnehager deltar barnevernspedagoger og ansatte med bachelor eller master i spesialpedagogikk jevnlig på felles kompetanseutvikling med barnehagelærerne, mens tallet er noe lavere, 7 av 10, for barne- og ungdomsarbeidere (Naper mfl., 2022).

Om lag 7 av 10 styrere oppgir at ansatte fra andre yrkesgrupper i stor eller svært stor grad bidrar til å gi et bedre tilbud til alle barn i barnehagen. Blant styrerne mener 4 av 10 at andre yrkesgrupper i barnehagen bidrar til at barn med behov for særskilt tilrettelegging blir lettere fanget opp, og over halvparten mener også det bidrar til at disse barna får et bedre tilbud (Naper mfl., 2022).

Den digitale tilstanden i barnehagen

Rammeplan for barnehagen forplikter og legger føringer for bruk av digitale ressurser i barnehagens pedagogiske arbeid. Barnehagens digitale praksis skal bidra til barnas lek, kreativitet og læring. Rammeplanen legger vekt på personalets digitale kompetanse og dømmekraft, som kildekritikk og personvern, og at de skal bidra til at barn utvikler en begynnende etisk forståelse av digitale medier.

Det er lite statistikk over barnehageansattes profesjonsfaglige digitale kompetanse. Utvalgsundersøkelsen Spørsmål til Barnehage-Norge 2021 gir følgende bilde av den digtiale tilstanden i barnehagene (Naper mfl., 2022):

• I løpet av det siste året har nærmere halvparten av barnehagene fått digitale verktøy til bruk i pedagogisk arbeid, og 6 av 10 barnehager har fått administrative digitale verktøy.

• 6 av 10 styrere oppgir at barnehagen bruker digitale verktøy enten daglig eller ukentlig for å planlegge og vurdere aktiviteter i forbindelse med barns lek og læring.

• En større andel styrere i kommunale barnehager oppgir at ansatte har fått opplæring i å bruke nye pedagogiske verktøy gjennom en superbruker, enn styrerne i private barnehager (henholdsvis 69 og 49 prosent).

• Færre enn 2 av 10 barnehagestyrere oppgir at ansatte har brukt kompetansepakken «Digital dømmekraft» i løpet av det siste året.

Spørsmålene handler mest om bruken av digitale verktøy, og lite om tilstanden når det gjelder den digitale kompetansen og kompetansebehovet blant lærere og andre ansatte i barnehagen. Den mest begrensende faktoren for å bruke digitale verktøy i det pedagogiske arbeidet er mangel på kompetanse, tett fulgt av mangel på økonomiske ressurser (Jacobsen mfl., 2015). Lite og dårlig digitalt utstyr og manglende interesse blant personalet virket også begrensende for relativt mange (Jacobsen mfl., 2015).

Barns interesse og rammeplanens omtale av digitale verktøy fremsto som de viktigste årsakene til at personalet brukte digitale verktøy i barnehagen. Det tyder på at det har vært en større satsing på digital infrastruktur i barnehagene, og at tilbudet om kompetanseutvikling ikke står i forhold til denne oppgraderingen (Jacobsen mfl., 2015).

4.2 Statistikk om kompetansen i grunnopplæringen

Omfanget av etter- og videreutdanning i skolen har hatt en betydelig vekst de senere årene. Dette kan forklares med høy reformtakt og behov for kompetanseutvikling i lys av innføringen av nye læreplaner og regelverk, og nye krav om kompetanse for å undervise. Grunnopplæringen er en stor sektor med mange ansatte, noe tabell 4.2 gir et bilde av.

Ulike kilder til statistikk belyser ulike sider av lærerkompetansen

Det finnes flere kilder til statistikk over kompetansen til lærere i grunnopplæringen. Statistisk sentralbyrå (SSB) gir en årlig samlet fremstilling av statistikk over ansattes kompetanse i oversikten Ansatte i barnehage og skole. Denne oversikten gjelder for barnehagen, hele det 13-årige skoleløpet og voksenopplæringen. Statistikken omfatter alle lønnstakere den tredje uken i november, både dem som utførte arbeid av minst én times varighet og dem som var fraværende fra jobb på grunn av sykdom, ferie, permisjon eller lignende. Informasjonen om lønnstakerne kobles på registerdata om den enkeltes utdanning og utdanningsnivå.

Grunnskolens informasjonssystem (GSI) er en annen statistikkilde. Den administreres av Utdanningsdirektoratet, som årlig samler inn opplysninger fra grunnskolene per 1. oktober, blant annet om de ansattes kompetanse. Denne statistikken handler i hovedsak om i hvilken grad skoleeiere oppfyller kompetansekrav i opplæringsloven. GSI baserer seg på data som skolene selv rapporterer inn, og som er kvalitetssikret av skoleeier og statsforvalteren. Det er ikke tilsvarende rapporteringer om ansattes kompetanse i videregående opplæring eller voksenopplæringen, med unntak av grunnskoleopplæring for voksne.

Lærerstatistikken til GSI og SSB blir ofte sammenlignet fordi begge har et mål på hvor mange kvalifiserte lærere det er i grunnskolen. De måler ikke nøyaktig det samme, men gir hver for seg viktig informasjon som belyser ulike sider av hvem elevene møter i sin skolehverdag. Statistikkene skiller seg blant annet på hvordan de definerer kvalifiserte lærere. SSB definerer kvalifiserte lærere ut fra om de har godkjent lærerutdanning mens GSI definerer kvalifiserte lærere ut fra om de har godkjent kompetanse etter kravet om tilsetting i undervisningsstilling i opplæringsloven. Begrepet «kvalifiserte lærere» bør derfor nyanseres med «lærere som har godkjent lærerutdanning» og «lærere som har godkjent kompetanse» (Iversen mfl., 2021).

Lærerstatistikkene skiller seg også ved at SSBs statistikk gir et øyeblikksbilde av dem som underviser elevene en uke i november. GSI-statistikken er et mål på den lærerkompetansen som er ansatt for å undervise det enkelte året, det vil si planlagt bruk av lærere per. 1. oktober. Dette gjør at SSB inkluderer flere vikarer og flere ukvalifiserte vikarer enn GSI. SSB viser imidlertid den faktiske kompetansen elevene møter den ene uken i november (Iversen mfl., 2021). Nærmere forklaring av forskjellene mellom lærerstatistikkene redegjøres for i boks 4.1.

Læreres kompetanse for tilsetting etter opplæringsloven

Spørsmålene i GSI retter seg altså mot i hvilken grad skoleeiere oppfyller kompetansekravet for tilsetting etter opplæringsloven § 10–1:

• Den som skal tilsettes i undervisningsstilling i grunnskolen og i den videregående skolen, skal ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. Departementet gir nærmere forskrifter om krav til utdanning og praksis for den som skal tilsettes i undervisningsstillinger på ulike årstrinn og i ulike skoleslag.

I følge GSI var det totalt 70 068 årsverk i grunnskolen skoleåret 2021–2022, hvorav 56 080 gikk til undervisning. 53 782 av årsverkene i grunnskolen ble utført av lærere med godkjent kompetanse for tilsetting etter opplæringsloven. Dette utgjør 95,9 prosent. Tabell 4.3 viser utviklingen over antall og andel årsverk og lærere som oppfyller og ikke oppfyller kravet for å bli tilsatt i undervisningsstilling.

Antall undervisningsårsverk som utføres av lærere som oppfyller kravet for å bli tilsatt har økt hvert år siden 2013. Likevel er andelen undervisningsårsverk som ikke oppfyller kravet rimelig stabil, og andelen har gått opp med 0,5 prosentpoeng det siste året. Det er geografiske variasjoner i andelen lærere som ikke oppfyller kravet for å bli tilsatt, slik figur 4.4 viser.

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2021d)

Totalt var det 3 685 lærere som ikke oppfylte kravet for å bli tilsatt i hele landet i 2021–2022. I Troms og Finnmark gjelder dette for 6,8 prosent av lærerne, noe som utgjør 281 lærere, mens i Viken og Oslo handler dette om henholdsvis 1 081 og 478 lærere som underviser elever uten å oppfylle kravet i opplæringsloven.

Kravet for å bli tilsatt i undervisningsstilling gjelder også for videregående opplæring (§10–1). Det er imidlertid ikke tilsvarende årlige rapporteringer om de ansattes kompetanse i videregående opplæring, tilsvarende GSI. Dette gir mindre kunnskap om i hvilken grad fylkeskommunene og private skoleeiere oppfyller kravet om tilsetting i videregående opplæring. Lærere i videregående opplæring inngår i SSBs statistiske oversikt Ansatte i barnehage og skole.

Pedagogisk utdanning blant lærere i grunnopplæringen

Lærerstatistikken til SSB er som nevnt rettet mot utdanningsnivå og bakgrunn, der kvalifiserte lærere er definert som undervisningsansatte med godkjent lærerutdanning på høyere eller lavere nivå. Skoleåret 2021–2022 hadde 75 prosent av lærerne i grunnskolen og 77 prosent av lærerne ved videregående opplæring lærerutdanning på lavere eller høyere nivå.

Som vist i kapittel 3 er det flere innganger til læreryrket gjennom ulike utdanningsløp. Tabell 4.4 viser utdanningsbakgrunnen til lærere i grunnopplæringen. Forholdet mellom lærere med ulike pedagogiske utdanninger har holdt seg relativt stabilt de siste årene. Unntaket er de som har annen pedagogisk utdanning, som i grunnskolen har doblet seg på ett år. Blant lærere i videregående opplæring er det flest som har PPU og PPU-Y. Det har vært en økning i andelen lærere med lektorutdanning eller tilsvarende masterutdanning i hele grunnopplæringen.

Lærere uten pedagogisk utdanning

I skoleåret 2021–2022 var det 11 prosent av undervisningspersonalet i grunnskolen og 14,3 prosent i videregående opplæring som ikke hadde pedagogisk utdanning (SSB, 2022). SSB gjennomførte i 2018–2019 en undersøkelse for å belyse utdanningsnivået og fagkompetansen blant undervisningspersonalet som ikke hadde godkjent pedagogisk utdanning i grunnskolen. Undersøkelsen viste at 86 prosent av alle grunnskolelærere som ikke hadde fullført en pedagogisk utdanning, hadde en universitets- eller høyskoleutdanning (Foss, 2019). Over halvparten av disse lærerne hadde begynt på en pedagogisk utdanning, men ikke fullført den. De fleste hadde begynt på en allmennlærerutdanning. Andelen uten pedagogisk utdanning var størst blant unge lærere, og det er også i denne aldersgruppen at flertallet var i gang med en høyere utdanning. Over en fjerdedel av lærerne som ikke hadde fullført pedagogisk utdanning hadde en midlertidig stilling (Foss, 2019).

Læreres kompetanse i å undervise

I GSI rapporteres det også på i hvilken grad skoleeiere oppfyller kompetansekravet for å undervise i enkelte fag, etter opplæringsloven § 10–2:

• Tilsette som skal undervise, må ha relevant kompetanse i dei faga dei skal undervise i.

• Departementet gir nærmare forskrifter om krav til relevant kompetanse for dei som skal undervise på ulike årstrinn og i ulike skoleslag. Departementet kan i forskrift også fastsetje at det ikkje skal stillast krav om relevant kompetanse i enkelte fag.

• Krav om relevant kompetanse i undervisningsfag gjeld ikkje for den som er mellombels tilsett etter § 10–6 eller etter arbeidsmiljølova, eller den som er tilsett på vilkår etter § 10–6a. Fram til 1. august 2025 har den som har fullført allmennlærarutdanninga, og den som før 1. januar 2014 oppfylte krava for tilsetjing i undervisningsstilling, dispensasjon frå krav som er gitt i medhald av andre ledd.

I forskriften til opplæringsloven (kapittel 14) presiseres det at lærere som underviser i matematikk, engelsk, norsk, norsk tegnspråk og samisk skal ha minst 30 studiepoeng i faget på 1.–7. trinn og minst 60 studiepoeng på 8.–10. trinn. I tillegg er det krav om minst 30 studiepoeng i de fleste andre fag på ungdomstrinnet og i videregående opplæring.

Støre-regjeringen har sendt et forslag på høring om å gjeninnføre unntaket fra kompetansekravene for å undervise i disse fagene for lærere som er utdannet før 2014. Høringsfristen var 19. juni 2022 og forslaget til endring vil komme i lovproposisjonen om ny opplæringslov, som etter planen skal bli behandlet av Stortinget våren 2023.

I perioden 2015–2022 har over 50 000 lærere i grunnopplæringen fått tilbud om videreutdanning i ulike fag og fagområder. I samme periode har det vært en nedgang i andelen grunnskolelærere som ikke oppfyller kompetansekravet om undervisning i de fleste av de prioriterte fagene2, som figur 4.5 viser.

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2021d)

Skoleåret 2021–2022 var det fremdeles mange som manglet kompetanse for å oppfylle kompetansekravene for å undervise i fagene:

• 1 av 3 lærere i engelsk (7 430 lærere)

• 1 av 4 lærere i norsk tegnspråk (37 lærere)

• 1 av 5 lærere i matematikk (6 419 lærere)

• 1 av 5 lærere i samisk (30 lærere)

• 1 av 6 lærere i norsk (5 153 lærere)

Det er både geografiske variasjoner og forskjeller mellom årstrinnene når det gjelder i hvilken grad kompetansekravet om undervisning er oppfylt. I norsk var det 12 prosent av lærerne som underviste på barnetrinnet som ikke oppfylte kompetansekravene, sammenlignet med 21 prosent av ungdomsskolelærerne. I engelsk var trenden motsatt. Der var det 36 prosent av lærerne på 1.–7. trinn og 17 prosent av lærerne på 8.–10. trinn som ikke oppfylte kravene for å undervise.

I samisk var det 162 lærere som underviste på 1.–7. trinn, hvorav 11 prosent ikke oppfylte kompetansekravet om undervisning. På 8.–10. trinn var det 79 lærere som underviste i samisk og 25 prosent av dem oppfylte ikke kompetansekravet for å undervise.

Det finnes ikke tilsvarende årlige statistiske oversikter av fagkompetansen til lærere i videregående opplæring eller grunnskolelæreres kompetanse i de andre fagene, selv om det er kompetansekrav i de fleste fag på ungdomstrinnet og i videregående opplæring.

SSB har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjennomført kartlegginger av læreres kompetanse i alle undervisningsfag, både i grunnskolen og videregående opplæring. Karleggingene viste at mange lærere mangler formell kompetanse i fagene de underviser i. For eksempel har 6 av 10 lærere som underviser i mat og helse ingen studiepoeng i faget, mens halvparten av lærerne som underviser i musikk ikke har studiepoeng i faget (Perlic, 2019). Kartleggingene gir gode oversikter over ansattes kompetanse, men med flere år mellom kartleggingene blir det utfordrende å følge utviklingstrekk for kompetansebehov.

I Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden står det at det skal gjennomføres nye kartlegginger av kompetansen til lærere i videregående opplæring, for å kunne følge utviklingen og vurdere relevante tiltak for mer og bedre kompetanse. Det går også frem av stortingsmeldingen at det er nødvendig å tilpasse etter- og videreutdanningstilbud til endrede strukturer og behov som følge av fullføringsreformen.

Kompetansen blant yrkesgrupper i «laget rundt eleven»

GSI og SSB samler i hovedsak inn statistikk om lærere i skolen. Det er flere andre yrkesgrupper som jobber direkte med elevene. Flere yrkesgrupper i skolen er av stor verdi for både elever og lærere, men det forutsetter at rektorer er godt kjent med kompetansen i personalet og har en plan for hvordan den kan benyttes til det beste for elevene (Borg mfl., 2015). Skoleåret 2021–2022 var det 5 274 andre ansatte som jobbet i grunnskolen og 6 719 andre ansatte som jobbet i videregående opplæring (SSB, 2022).

I Spørsmål til Skole-Norge høsten 2021 ble det stilt lignende spørsmål som til barnehagene, om hvilke andre yrkesgrupper enn lærere som er ansatt i skoler, og hvilke roller og oppgaver de har. Barne- og ungdomsarbeidere er den ansattgruppen som klart flest skoleledere oppgir å ha blant sine ansatte. Deretter følger spesialpedagoger, vernepleiere og sosionomer i synkende rekkefølge, som vist i figur 4.6.

Forstørr bilde

Kilde: Bergene mfl., 2021

Barne- og ungdomsarbeidere er ansatt som assistenter ved nesten alle grunnskolene og i en tredjedel av de videregående skolene, der de ofte er miljøterapeuter (Bergene mfl., 2021). De er den ansattgruppen som flest skoleledere mener har en spesielt nyttig kompetanse i skolen. De utfører i hovedsak oppgaver som handler om å følge opp enkeltelever i klasserommet, og har ansvar for å følge opp mindre grupper og enkeltelever utenfor klasserommet (Bergene mfl., 2021).

Spesialpedagoger uten lærerutdanning har først og fremst rollen som spesialpedagog i grunnskolen og videregående opplæring. På rundt halvparten av skolene er de også lærere. Det er mest vanlig at barnevernspedagoger er miljøterapeuter i grunnskolen og videregående skole. Dette gjelder også for sosionomer i grunnskolen, men de er også ansatt som sosiallærere i videgående opplæring. Oppgavene til både barnevernspedagoger og sosionomer er oftest å følge opp enkeltelever i klasserommet, men de følger også opp mindre grupper og enkeltelever utenfor klasserommet. I videregående skoler arbeider de mest med skolemiljø og følger opp mindre grupper eller enkeltelever utenfor klasserommet (Bergene mfl., 2021).

Skoleledere i grunnskolen oppgir at andre oppvekstrelaterte yrkesgrupper bidrar mest til at elever med behov for særskilt tilrettelegging får et bedre tilbud, men de bidrar også til et bedre skoletilbud til alle elever på skolen. Mer enn halvparten av skolelederne mener andre oppvekstrelaterte yrkesgrupper bidrar til at skolen lettere fanger opp elever med behov for særskilt tilrettelegging. Det er færrest skoleledere som oppgir at andre oppvekstrelaterte yrkesgrupper øker kjennskap til og forenkler samarbeidet med kommunale tjenester utenfor skolen. Svarene fra skoleledere i videregående følger det samme mønsteret (Bergene mfl., 2021).

I kategorien «andre oppvekstrelaterte yrkesgrupper» som er ansatt ved skolen, oppgir 14 prosent av lederne i grunnskolen at helsesykepleiere er ansatt på skolen. Helsesykepleiere og PP-tjenesten er en lovpålagt kommunal tjeneste, men er i denne undersøkelsen ikke egne kategorier. Dette kan skyldes at nesten alle skolelederne oppgir at de har tilgang til helsesykepleiere gjennom strukturer i kommunen, som gjør at de ikke ansettes på den enkelte skole (Bergene mfl., 2021).

Kompetansen og kompetansebehovet til ledere i grunnopplæringen

Det er skoleeierne som er ansvarlige for å ha nødvendig og riktig kompetanse i sine virksomheter, men det stilles også klare forventninger til at ledere i skolen initierer og leder kompetanse- og kvalitetsutvikling i den enkelte skole, og av og til mellom skoler. I Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen blir god faglig og pedagogisk ledelse beskrevet som forutsetninger for å utvikle en delings- og læringskultur, både blant lærere og elever.

I opplæringsloven stilles det følgende krav til ledelse av skolen (§ 9–1):

• Opplæringa i skolen skal leiast av rektorar. Rektorane skal halde seg fortrulege med den daglege verksemda i skolane og arbeide for å vidareutvikle verksemda. Den som skal tilsetjast som rektor, må ha pedagogisk kompetanse og nødvendige leiareigenskapar. Rektorar kan tilsetjast på åremål.

Det stilles altså krav om pedagogisk kompetanse og nødvendige lederegenskaper, men ingen formelle krav til rektorers lederkompetanse. Det er heller ingen årlige nasjonale kartlegginger av skolelederes kompetanse eller kompetansebehov, verken i grunnskolen eller i videregående opplæring.

I utvalgsundersøkelsen Spørsmål til Skole-Norge blir det med jevne mellomrom samlet inn informasjon om lederes kompetanse. Våren 2022 ble det stilt spørsmål om hvilken kompetanse og støtte skoleledere får og har behov for.

I 6 av 10 av kommunene og i halvparten av fylkeskommunene som ble spurt, har alle rektorene rektorutdanning eller tilsvarende formalkompetanse med minst 30 studiepoeng. I kommunene og fylkeskommunene der ikke alle skoleledere har formell lederutdanning, har halvparten av dem formell lederkompetanse (Bergene mfl., 2022). I noen av kommunene var det ingen av skolelederne som hadde formell lederkompetanse. Dette var hovedsakelig kommuner med mindre enn 3 000 innbyggere. Andelen skoleledere med formell kompetanse er langt høyere i fylkeskommunene (93 prosent) enn i kommunene (48 prosent) (Bergene mfl., 2022).

Bortimot 2 av 3 kommuner har en plan for kompetanseutvikling for skoleledere. Alle de spurte fylkeskommunene har en slik plan. På spørsmål om hvilke tilbud om kompetanseutvikling skolelederne får, oppgir skoleeierne følgende svar (Bergene mfl., 2022):

• 6 av 10 kommuner og fylkeskommuner tilbyr kompetanseutvikling til sine ledere utover de nasjonale tilbudene om rektorutdanning og modulbasert videreutdanning. De kommunale initiativene omfatter alt fra master- og lederutdanninger og mentorordninger for nyansatte rektorer til mindre kurs og kompetanseutvikling i regionale nettverk. Noen av tilbudene inngår som en del av tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling.

• Den vanligste støtteressursen som skoleeierne tilbyr sine skoleledere er deltakelse i nettverk med andre skoleledere. Spesielt i mellomstore og store kommuner er nettverk mellom skoleledere vanlig, med henholdsvis 95 og 93 prosent. Blant fylkeskommunene har alle nettverk for sine skoleledere.

• Veiledning er den nest vanligste støtteressursen som tilbys skoleledere. Ingen av de små kommunene oppgir at de tilbyr veiledning av skoleledere i 2022. Det er også få i de minste kommunene som oppgir at de tilbyr coaching, noe som er mer utbredt blant de mellomstore (19 prosent) og store kommunene (20 prosent). 5 av 6 fylkeskommuner tilbyr veiledning til sine skoleledere, mens 4 av dem har en mentorordning og 2 tilbyr coaching.

• 95 prosent av kommunene og 5 av 6 fylkeskommuner oppgir å ha etablert et profesjonelt læringsfellesskap for rektorene i kommunen. Det kommer ikke frem av undersøkelsen hva dette læringsfelleskapet innebærer, men det kan ha sammenheng med at det store flertallet har etablert nettverk og veiledning for skolelederne.

Det ser generelt ut til at spesielt store kommuner har flere tilbud om kompetanseutvikling og støtteressurser for skolelederne enn de minste kommunene. Det er også de mellomstore (73 prosent) og store (68 prosent) kommunene som i størst grad uttrykker at det er behov for støtteressurser til skoleledere. Bare en tredjedel av de små kommunene opplever at skolelederne har behov for støtteressurser, og det er også de som tilbyr minst støtte og kompetanseutvikling for skoleledere (Bergene mfl., 2022).

Den digitale tilstanden i grunnopplæringen

Utvalget er opptatt av at skoler må ha kompetanse til å benytte seg av digitale muligheter som gir en faglig og pedagogisk merverdi, og at barn og elever blir digitalt kompetente og ansvarlige slik at de kan håndtere stadige omstillinger og bidra til å forme dem.

Resultater fra den internasjonale TALIS-studien tydeliggjorde behovet for kompetanseutvikling i IKT. Der meldte hver femte lærer om stort behov for bedre kunnskap om å gjøre IKT til en naturlig del av undervisningen og om hvordan teknologi kan tas i bruk på en hensiktsmessig måte (OECD, 2019b).

Forskning basert på data som ble samlet inn under koronapandemien viser at det er store forskjeller mellom lærere når det gjelder deres profesjonsfaglige digitale kompetanse. Halvparten av lærerne i videregående opplæring opplevde at de hadde for dårlig digital kompetanse under skolestengingen (Andersen mfl., 2021). Pandemien har også synliggjort et behov for bedre digital kapasitet i utdanning og opplæring, og at digitale ulikheter forsterket en rekke eksisterende utfordringer (Digital Education Action Plan, 2021–2027).

I Spørsmål til Skole-Norge høsten 2020 svarte nesten halvparten av lærerne på 1.–7. trinn at digitale læringsressurser preget undervisningen mer enn før (Vika mfl., 2021). Dette må ses i lys av skolestengingen i mars 2020, som følge av pandemien, men også i lys av innføringen av det nye læreplanverket for Kunnskapsløftet 2020 og den generelle oppmerksomheten på digitalisering i skolen.

Kartleggingene Monitor og Spørsmål til Skole-Norge viser at det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder graden av digitalisering og digital modenhet (Fjørtoft mfl., 2019; Bergene mfl., 2021). Dette handler om organisasjonens kapasitet til å benytte teknologien slik at de positive effektene blir nyttiggjort på en sikker måte og at negative effekter blir minimert. Det har vært en utvikling i digital praksis og kompetanseutvikling de siste årene, og skolene har i stor grad tilstrekkelig infrastruktur og utstyr til å ta i bruk digital teknologi i undervisningen (Fjørtoft mfl., 2019). Samtidig vurderer skoleledere at lærernes kompetanse er et hinder for pedagogisk bruk av digital teknologi i undervisning og læringsarbeid (Gudmundsdottir og Björnsson, 2021). Didaktiske vurderinger er den faktoren som er mest avgjørende for lærernes digitale praksis og som gir faglig og pedagogisk merverdi.

Spørsmål til Skole-Norge høsten 2021 og våren 2022 viser at:

• det er tydelige forskjeller etter kommunestørrelse på om kommunen eller fylkeskommunen har en egen strategi for digitalisering i skolen. Mens 84 prosent av skoleeierne i store kommuner oppgir at de har en egen strategi, gjelder dette kun for halvparten av skoleeierne i de minste kommunene.

• omtrent halvparten av skolelederne i grunnskolen oppgir at de har en plan for systematisk kompetanseutvikling i profesjonsfaglig digital kompetanse hos personalet.

• 7 av 10 ledere i videregående skoler har en plan for systematisk kompetanseutvikling i digital kompetanse hos personalet.

• 7 av 10 av skolelederne opplever at den digitale infrastrukturen er av god nok kvalitet til at lærerne kan gjennomføre et bredt spekter av digital undervisning.

• om lag 4 av 10 skoleledere i grunnskolen og i videregående skole bruker kompetansepakkene for profesjonsfaglig digital kompetanse, digitale ferdigheter og programmering, som en del av skolens arbeid med digital kompetanse. I tillegg er det en god del som ikke kjenner til kompetansepakkene.

I boks 4.2 Læringsanalyse i opplæringen og boks 4.3 Behov for ulike kompetanser i fremtidens arbeidsliv og utdanning vises eksempler på sentrale temaer for etter- og videreutdanning for lærere og andre ansatte i barnehage og skole. Regjeringen har varslet en ny strategi for digital kompetanse og infrastruktur i barnehage, grunnskole og videregående opplæring, som skal gjelde fra 1. januar 2023.

4.3 Statistikk om kompetansen i skolefritidsordningen

Det finnes verken egne kompetansekrav for ansatte i skolefritidsordningen (SFO) eller en egen nasjonal opplæring eller utdanning rettet mot å jobbe i SFO.3 Kommuner skal likevel sørge for at det er tilstrekkelig kompetanse i SFO til å drive en forsvarlig virksomhet i tråd med regelverket.

Rammeplanen for SFO ble innført i august 2021 og har status som forskrift med hjemmel i opplæringsloven § 13–7. I rammeplanens kapittel om kvalitetsutvikling går det frem at skoleeierne skal legge til rette for at SFO er en lærende organisasjon som jevnlig vurderer og videreutvikler sin praksis. En viktig del av arbeidet med kvalitetsutvikling er at personalet utvikler kompetansen sin og virksomhetens praksis, med blant annet bakgrunn i egne erfaringer fra det daglige arbeidet i SFO.

Informasjon om utdanningsbakgrunnen til de ansatte i SFO ble fra høsten 2021 en del av skolenes rapportering i GSI. Skoleåret 2021–2022 hadde 7 prosent av personalet godkjent lærerutdanning og 43 prosent fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget. Kategorien «Personale med annen kompetanse» er den største og utgjør nesten halvparten av de ansatte. Kategorien omfatter både ansatte som har annen formell kompetanse enn en lærerutdanning eller fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget, og ansatte som ikke har utdanning.

I forbindelse med Nasjonal evaluering av skolefritidsordningen: Lek, læring og ikke-pedagogikk for alle gjennomførte NTNU Samfunnsforskning og Universitetet i Stockholm en undersøkelse (Wendelborg mfl., 2018). De kartla blant annet de ansattes kompetanse, hva slags kompetanseutvikling de tar del i, og hva de har behov for. Figur 4.7 viser resultater fra kartleggingen av SFO-ansattes utdanningsbakgrunn i 2018, som inneholder mer nyansert informasjon enn GSI-tallene.

Sammenlignet med den forrige evalueringen av SFO (Kvello og Wendelborg, 2002) er det endringer i kompetanseprofilen til de ansatte. Den største forskjellen er at andelen med fagbrev, særlig barne- og ungdomsarbeidere, økte fra 15 til 27 prosent. I følge GSI var denne på 43 prosent i 2021–2022. Andelen med lærerutdanning og pedagogisk utdanning er omtrent lik som i 2002, på rundt 9 prosent. I 2018 hadde til sammen 58 prosent av de ansatte videregående opplæring eller lavere utdanning. Denne kategorien var ikke med i evalueringen i 2002 (Wendelborg mfl., 2018).

Forstørr bilde

Kilde: Wendelborg mfl., 2018

Deltakelse i kompetanseutvikling

Den nasjonale evalueringen av SFO viste at det var lav deltakelse i kompetanseutviklingstiltak blant ansatte i SFO, også når intern opplæring, kurs og konferanser er inkludert (Wendelborg mfl., 2018). Nesten 1 av 3 oppgir at de ikke har deltatt på noen form for kompetanseutviklingstiltak, og 37 prosent hadde deltatt på ett tiltak det siste året. Om lag 1 av 4 hadde aldri deltatt på noen form for kompetanseutvikling (Wendelborg mfl., 2018). Det er variasjon i deltakelsen ut fra utdanningsbakgrunn, der de med lavest formalkompetanse også har lavest deltakelse i kompetanseutvikling, målt etter antall tiltak de har deltatt på (Wendelborg mfl., 2018). Dette kan ses i sammenheng med at opplæringsbehovet er eller oppleves ulikt ut fra hvilken utdanningsbakgrunn eller arbeidsoppgaver de har.

Yrkesgrupper som inngår i «laget rundt eleven» i SFO

I Spørsmål til Skole-Norge høsten 2021 ble det stilt spørsmål om hvilke oppvekstrelaterte yrkesgrupper som jobber i SFO, og hvilke oppgaver de utfører. Barne- og ungdomsarbeidere er den ansattgruppen som klart flest skoleledere oppgir å ha blant sine ansatte på SFO. De øvrige ansattgruppene er representert ved 17 prosent eller færre av SFO-ene (Bergene mfl., 2021). Figur 4.8 viser fordelingen mellom yrkesgruppene.

Forstørr bilde

Kilde: Bergene mfl., 2021

I kategorien «andre yrkesgrupper» var det blant annet assistenter/ufaglærte (42 prosent), barnehagelærere (18 prosent) og helsefagarbeidere (16 prosent).

På spørsmål om hvorvidt de ulike yrkesgruppene deltar jevnlig i felles møter og kompetanseutvikling med det øvrige personalet i SFO og mellom SFO og skolen, er det store bildet at det er stor deltakelse fra de ulike yrkesgruppen og lite variasjon mellom yrkesgruppene (Bergene mfl., 2021).

Omtrent halvparten av skolene har utformet en plan for hvordan kompetansen til de ulike yrkesgruppene i SFO kan benyttes til det beste for elevene. Færre skoleledere oppgir at rollene og oppgavene til de ulike yrkesgruppene er avklart på SFO, sammenlignet med antallet som oppgir at oppgavene er avklarte i skoletiden. Barne- og ungdomsarbeidere deltar mest i planlegging av aktiviteter i SFO og følger opp enkeltbarn i aktiviteter og praktisk bistand for enkeltbarn (Bergene mfl., 2021).

I tillegg til at kommunen skal sørge for at det er tilstrekkelig og relevant kompetanse i SFO, har de gode muligheter for å se ressursbruk og kompetanseutvikling mellom ansatte i SFO, skolen og kulturskolen i sammenheng, og med barnehageansatte når det er relevant. Dette er spesielt viktig i arbeidet med inkludering og for å legge til rette for et godt psykososialt miljø for barn og unge, der felles mål, holdninger, praksis og kompetansebygging på tvers av skole og SFO er en forutsetning. Og enda viktigere er dette når alle førsteklassinger får tilbud om gratis halvtidsplass i SFO fra høsten 2022.

4.4 Statistikk om kompetansen i voksenopplæringen

Voksenopplæring omfatter både opplæring etter integreringsloven, som hovedsakelig er opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere, og opplæring for voksne etter opplæringsloven. Opplæringslovens kapittel 4A Opplæring spesielt organisert for voksne omfatter

• rett til grunnskoleopplæring for voksne (§ 4A–1)

• rett til spesialundervisning på grunnskolens område (§ 4A–2)

• rett til videregående opplæring for voksne (§ 4A–3)

Kravet om kompetanse for tilsetting (§ 10–1) gjelder også for grunnopplæring som er spesielt organisert for voksne og for opplæring for voksne innvandrere etter integreringsloven. I motsetning til kravene som blir stilt til lærere i ordinær grunnopplæring, kan departementet gi forskrifter om at skoleeiere likevel kan tilsette personell uten formell pedagogisk kompetanse, dersom de har vesentlig erfaring med opplæring av voksne, og er egnet til å gi voksenopplæring. Den som skal undervise i norsk etter integreringsloven må ha 30 studiepoeng i norsk som andrespråk (§ 67).

Som tidligere vist, er det bare grunnskolene som årlig rapporterer om de ansattes kompetanse i GSI. Det er derfor årlig statistikk om ansatte i grunnopplæring for voksne, men ikke for ansatte i videregående opplæring for voksne. Det er også få nasjonale oversikter over kompetansen til dem som underviser i norsk etter integreringsloven.

SSB innhenter statistikk for alle voksenopplæringsinstitusjoner, men i denne statistikken lar det seg ikke gjøre å skille mellom statistikk for opplæring etter integreringsloven og statistikk for opplæring etter opplæringsloven. SSBs statistikk for voksenopplæring kan dermed ikke sammenlignes med statistikken fra GSI.

I følge GSI var det 1 239 årsverk til undervisning i tilknytning til grunnskoleopplæring og spesialundervisning for voksne i 2021. Av disse hadde 1 206 godkjent utdanning, noe som utgjør 97,3 prosent av årsverkene. Antall undervisningspersonell i grunnskoleopplæringen for voksne, inkludert spesialundervisning, var på totalt 4 361 personer ifølge GSI. I statistikken til SSB var det totalt 4 983 ansatte i voksenopplæringsinstitusjoner i 2021, hvorav 3 475 var lærere.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2022)

Som figur 4.9 viser, er det flest lærere i voksenopplæringen som har allmenn- og grunnskolelærerutdanning og PPU. Siden 2016 har det vært en liten økning i andelen lærere som har PPU og PPU-Y, samtidig som det har vært en nedgang i andelen som ikke har pedagogisk utdanning.

4.5 Statistikk om kompetansen i kulturskolen

Kulturskolen er hjemlet i opplæringsloven, der det i § 13–6 står at alle kommuner alene eller i samarbeid med andre kommuner skal ha et musikk- og kulturskoletilbud til barn og unge, organisert i tilknytning til skoleverket og kulturlivet ellers. Kulturskolene er både eid og drevet av kommunene, og det er kommunene selv som bestemmer innholdet og omfanget av tilbudet i sine kulturskoler.

Det er kommunene som har ansvar for å sikre at personalet i kulturskolen har den kompetansen som er nødvendig for å gi et tilbud av god kvalitet. Det er ingen formelle krav til ansattes kompetanse i kulturskolen. I rammeplanen for kulturskolen er det en anbefaling om kompetanse for de ansatte i kulturskolen, men rammeplanen er veiledende.

Informasjon om kulturskoleansatte inngår i rapporteringen i GSI. Ifølge GSI var det 1 829 årsverk som ble utført av undervisningspersonale rettet mot kulturskolens elever i skoleåret 2021–2022. Det er en klar overvekt av ansatte i kulturskolen som har høy kunstfaglig utdanning, som vist i tabell 4.6.

I flere kommuner deles kompetansen til lærerne i kulturskolen gjennom samarbeid med barnehager, SFO og skoler, og det er noen av lærerne i kulturskolene som har kombinerte stillinger (Kunnskapsdepartementet, 2019). Av dem som var ansatt i kulturskolen i 2021, hadde 17 prosent heltidsstilling. Det var 798 delte stillinger mellom kulturskolen og andre kommunale virksomheter i hele landet, hvorav 28 var med barnehage, 21 med SFO og 415 med grunnskole (Utdanningsdirektoratet, 2021d). Det kan også være aktuelt for kulturskoler å samarbeide med fylkeskommunene og videregående skoler og tilby delte stillinger med disse.

4.6 Oppsummering og utvalgets vurderinger

Behov for mer kunnskap om ansattes kompetanse og kompetansebehov

Gjennomgangen av statistikk over kompetansen til ansatte i barnehager, skoler, SFO og kulturskoler viser at tilgjengelig statistikk varierer mellom nivåene og mellom ansattgrupper i utdanningssystemet. Det er mest statistikk om lærere i grunnskolen, som først og fremst er rettet mot kompetansekravene i loven. Det er lite statistikk over kompetansen til ansatte i videregående opplæring og voksenopplæringen, og det er lite nyansert statistikk over barnehagelæreres kompetanse, blant annet i de ulike fagområdene i rammeplanen. Det er også lite statistikk om kompetansen til ledere og andre ansattgrupper i barnehager og skoler.

Utvalget mener det er behov for flere og bedre nasjonale statistiske oversikter over kompetansen til flere ansattgrupper i hele utdanningsløpet, og foreslår dette i kapittel 10. Dette vil gi barnehage- og skoleeiere tilgang til bedre informasjon, som grunnlag for kvalitetsvurderinger og for å målrette kompetanseutvikling i sine barnehager, SFO, skoler og kulturskoler.

Mange oppfyller ikke kompetansekrav i opplæringsloven

Det er fortsatt mange lærere som ikke har godkjent utdanning og som ikke oppfyller kompetansekrav for å bli tilsatt og for å undervise, både i grunnskolen og i videregående opplæring. Utvalget merker seg at det til tross for en betydelig satsing på videreutdanning over flere år, mangler fremdeles over 19 000 grunnskolelærere tilstrekkelig kompetanse for å undervise i matematikk, engelsk, norsk, norsk tegnspråk og samisk. Det er også behov for et bedre og mer tilpasset videreutdanningstilbud for lærere i videregående opplæring, både på studiespesialisering og i fag- og yrkesopplæringen. Se utvalgets vurderinger og forslag i kapittel 10.

Behov for kompetanse i ledelse og profesjonsfaglig digital kompetanse

Det er store variasjoner i hvilken grad og på hvilken måte barnehage- og skoleeiere støtter styrere, rektorer og andre ledere gjennom kompetanseutvikling og nettverkssamarbeid. Det stilles i dag høye krav til lederrollen i barnehager og skoler, som er av stor betydning for hvordan de ansattes kompetanse blir utviklet og benyttet for å gi barn og elever et tilbud av god kvalitet. Utvalget mener det er behov for å videreutvikle og tilby nasjonale satsinger på lederutdanning, som styrer- og rektorutdanningen.

Det er mye som tyder på at det fortsatt er behov for å styrke den profesjonsfaglige digitale kompetansen til ansatte i barnehager og skoler. Lærere må ha oppdatert kunnskap om når, hvorfor og hvordan det er hensiktsmessig å bruke digitale verktøy, læremidler og ressurser, og når det ikke er det. Utvalget vil understreke viktigheten av at lærere har oppdatert kunnskap om hvordan digital teknologi kan ha faglig betydning for barns og elevers lek, utvikling, læringsmotivajon og læringsutbytte. Den raske omdreiningen i den teknologiske utviklingen stiller høye krav til lærerutdanningene og til etter- og videreutdanning i barnehage og skole. Universiteter og høyskoler som utdanner fremtidens lærere må være i front i den digitale utviklingen. Utvalget mener det er nødvendig med mer solid og systematisk kunnskap om barnehagers og skolers digitale kompetanse og kompetansebehov, for å i større grad målrette tilbud om etter- og videreutdanning. Slik kunnskap kan i større grad innhentes gjennom bruken av teknologi i barnehage- og skolehverdagen.

Behov for å styrke kompetansen til assistenter i barnehage, SFO og skole

Statistikk over barnehageansattes kompetanse viser at det er store forskjeller i utdanningsnivå og bakgrunn, og dermed ulike behov for kompetanseutvikling blant de ansatte.

Utvalget vil fremheve at assistenter i barnehager, SFO og skoler som ikke har formell kompetanse, er en del av læringsfellesskapet i barnehager og skoler, og deltakere i barnehage- og skoleutvikling. Assistenter som ikke har utdanning, bør få et minimum av barnehagefaglig grunnkompetanse og mulighet for å ta et fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget.

Barne- og ungdomsarbeidere utgjør en stor andel av grunnbemanningen i barnehager og i SFO. Utvalget mener de må få gode vilkår for å ta en videreutdanning, noe som forutsetter at tilbud ved fagskoler er tilgjengelig og av god kvalitet.

Følgeevalueringen av strategien Kompetanse for fremtidens barnehage belyser at kollektiv kompetanseutvikling i barnehagen ofte tar utgangspunkt i de ansatte som har minst formell kompetanse, og at barnehagelærere derfor får en veiledende rolle fremfor å utvikle egen kompetanse innenfor det aktuelle temaet (Sivertsen mfl., 2021). Utvalget vil gi barnehagelærere like gode muligheter og vilkår for videreutdanning som lærere i skolen. Dette blir nærmere beskrevet i kapittel 10.

5 Hva vet vi om kompetanseutvikling i barnehage og skole?

Dagens nasjonale ordninger for lokal kompetanseutvikling er basert på kunnskap om hva som øker sannsynligheten for at den har innvirkning på lærernes praksis og for barn og elevers læring. Evalueringene som er gjort av tidligere satsinger som Fra ord til handling, Veilederkorpset, Ungdomstrinn i utvikling og Tett på realfag finner likevel at satsingene har ført til størst endring for eiere og ledere, og mindre for lærerne og elevene.

Slike funn forklares blant annet med at satsingene i varierende grad har involvert lærerne, og at det har vært varierende grad av forankring hos eiere, ledere og lærerne (Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016).

I internasjonal forskning er det en god del kunnskap som belyser betydningen av kompetanseutvikling for læring og utvikling hos lærere og hos barn og elever. Det finnes omfattende internasjonal litteratur om læreres kompetanseutvikling, og det har etter hvert kommet en rekke kunnskapsoversikter og noen effektstudier. I utredningen legges det vekt på slike kunnskapsoversikter, supplert med enkeltstudier.

I dette kapitlet blir det vist til forskning som er relevant for utvalgets arbeid. Avslutningsvis blir det gjort noen vurderinger av hva som kjennetegner god kompetanseutvikling og hvilke implikasjoner det har for utvalgets vurderinger og forslag. Dette kapitlet må leses med en forståelse av at norsk og internasjonal forskning benytter ulike definisjoner av etter- og videreutdanning, som vist i begrepsavklaringen i kapittel 3.

5.1 Sentrale innsikter fra forskning

Indre motivasjon gir mest læring og deltakelse

Motivasjon er avgjørende for å ta aktivt del i kompetanseutvikling, og for læring (Deci og Ryan, 2002; Kennedy, 2016). I en mye sitert kunnskapsoversikt av Kennedy (2016) tar hun utgangspunkt i at det er en utbredt enighet om at det er viktig med kompetanseutvikling for lærere, men likevel liten konsensus om hvordan kompetanseutviklingen bør organiseres, hvordan den legger til rette for læring, og hvordan den forventes å utvikle eksisterende praksis. Til tross for at det finnes en rekke oversikter med hvilke faktorer som er viktige for at kompetanseutviklingen skal ha ønsket effekt, mangler ofte forskningen en teori om læring, og gir dermed en begrenset innsikt i hva som støtter læring.

Selv om betydningen av tematisk innhold, intensitet og kollektiv læring har blitt fremhevet som viktige elementer i kompetanseutvikling, hevder Kennedy (2016) at disse ikke kan ses uavhengig av lærernes motivasjon, og at det ofte kan ta lang tid før nyervervet kunnskap og kompetanse fører til endret praksis. Dersom lærere ikke ønsker å delta i kompetanseutviklingen, kan tiltak til og med virke negativt, noe som understreker betydningen av å sette lærernes motivasjon og interesser i sentrum. Hun mener også at mer oppmerksomhet bør rettes mot hvem som er ansvarlig for kompetanseutviklingen, der de som kjenner lærernes hverdag, språk og utfordringer ser ut til å være i best posisjon for å nå frem til lærerne.

I forskningen fremheves både personlige og psykologiske faktorer som viktige for å skape denne motivasjonen, så vel som oppfatningen av betingelser på arbeidsplassen (Thoonen mfl., 2011). McMillan mfl. (2016) fremhever de personlige faktorene som de viktigste kildene for motivasjon, altså at lærere ser deltakelse som verdifull for egne personlige årsaker og som en respons på det de ser som profesjonelle behov. På skolenivå handler det ofte om relasjoner til andre lærere og ledere, i tillegg til politiske initiativ lokalt og nasjonalt. Motivasjonen kan altså komme både innenfra og utenfra. Den indre kilden til motivasjon – de autonome formene – gir størst utslag og har størst betydning for læringen. Ytre kilder – kontrollerte former – har ofte liten påvirkning og kan virke negativt for lærernes involvering og dermed utbyttet de har. Dette betyr at det er viktig å studere hvordan kompetanseutvikling rammes inn lokalt for å stimulere til indre former for motivasjon og for å få mer kunnskap om hvilke personlige faktorer som spiller inn på motivasjon for læring.

Zhang mfl. (2021) finner at lærernes motivasjon for å delta i kompetanseutvikling er relatert til både

• personlige faktorer, som tidligere positive erfaringer med kompetanseutvikling, erfaring fra undervisning, mestringstro og syn på læring

• faktorer på skolenivå som (mindre) arbeidsmessig og følelsesmessig stress, kollegial støtte og skoleledelse

Zhang mfl. (2021) finner også at lærere med lenger erfaring er mindre positive til interaksjon med ansatte ved høyere utdanningsinstitusjoner, mens yngre lærere ofte er mer positive til å etablere og opprettholde slike relasjoner. Tidligere positive læringsopplevelser kan til dels oppheve denne forskjellen. Mestringstro har positiv sammenheng med motivasjon til å delta i kompetanseutvikling, samtidig som forfatterne finner at dette ikke nødvendigvis betyr at lærerne har indre motivasjon og gjør innholdet til sitt eget. Med andre ord er det flere som deltar fordi de føler at de må siden det nærmest er en del av deres «identitet» å delta i kompetanseutvikling. En implikasjon av studien er at betydningen av læringsorienteringen hos lærerne er klart sterkest når motivasjonen kommer innenfra (autonom), og ikke utenfra (eksternt regulert).

Kompetanseutvikling tett på arbeidsplassen

I en mye sitert kunnskapsoversikt av Webster-Wright (2009) fremheves behovet for en ny forståelse av formelle kompetanseutviklingstiltak i skolen, der det å forstå og støtte såkalt autentisk læring står sentralt. I autentisk læring knyttes læringen opp mot virkelige situasjoner som føles relevante, og dette kan være mer avgjørende for utvikling av praksis enn organisert tilrettelagt utdanning (Webster-Wright, 2009; Timperley, 2011).

Det bør likevel ikke tolkes som støtte til erfaringslæring alene. Snarere knyttes autentisk læring til kompetanseutvikling der lærere finner måter å stille nye spørsmål på slik at eksisterende praksiser utfordres, kritisk diskuteres og potensielt endres. Autentisk læring impliserer dermed at kompetanseutvikling bør være tett knyttet til utførelsen av arbeidet og dermed også til arbeidsplassen. Det betyr ikke nødvendigvis at kompetanseutviklingen må foregå på arbeidsplassen. Uavhengig av hvordan kompetanseutviklingen organiseres, må den hele tiden være rettet mot å fremme fagligheten og kvaliteten på arbeidet (Webster-Wright, 2009).

Penuel mfl. (2007) fremhever også at det er størst overføringsverdi mellom kompetanseutvikling og praksisendring når lærere får støtte til å forberede seg til arbeidet i klasserommet. Lærernes måte å endre praksis på skjer ofte gjennom at de gradvis innfører nye elementer i eksisterende praksis heller enn gjennom mer omfattende endringer (Jensen mfl., 2014; Kennedy, 2016). Dette understøtter også Kennedy (2019) sitt argument om at ordninger der lærere støtter og veileder hverandre, ofte er en veldig effektiv måte å drive profesjonsutvikling på, både med tanke på tidsbruk og utbytte.

Disse funnene samsvarer med tilsvarende funn fra studier av kompetanseutvikling i barnehager. Basert på funn fra 35 europeiske studier konkluderte Eurofond (2015) med at faglig utvikling er mest effektiv når den er integrert i barnehagens praksis, og når de ansatte reflekterer over hva som fører til endringer av praksis. De finner videre at kompetanseutviklingen bør være nært knyttet til de ansattes behov og arbeidshverdag, og legge opp til aktiv deltakelse, felles refleksjon, veiledning og systematiske tilbakemeldinger (Brunsek mfl., 2020; Eurofond, 2015).

Kompetanseutvikling i kollegiale fellesskap

Et begrep som i økende grad har blitt brukt for å beskrive lærersamarbeid som har barnehage- og skoleutvikling som mål, er professional learning communities (PLC) eller «profesjonelle læringsfellesskap». Basert på en kunnskapsoversikt fra 2006 som har vært sentral i å spre dette begrepet, budskapet og arbeidsmåten, argumenterer Stoll mfl. for at kvaliteten i skolen avhenger av lærernes individuelle og kollektive kapasitet – og dermed hele skolens evne til å fremme elevenes læring. Å bygge denne type kapasitet handler om en kompleks blanding av motivasjon, ferdigheter, positiv læring, organisatoriske forhold og kultur, og infrastruktur for støtte. Får man til dette, ser slike fellesskap ut til å ha et betydelig potensial for utviklingsarbeid som varer over tid.

Vangrieken mfl., (2017) gir en oversikt over forskning på profesjonelle læringsfellesskap og praksisfellesskap. Artiklene viser at skoler organiserer arbeidet i slike fellesskap på forskjellige måter, og at begrepet brukes både for utviklingsarbeid der initiativet kommer utenfra, og for utviklingsarbeid der lærerne selv tar initiativ. Vangrieken mfl. (2017) påpeker at profesjonsutvikling for lærere lenge handlet om å ta lærere ut av skolen for å «trene» dem på kurs med foredragsholdere. Forskere som utviklet ideen om læringsfellesskap, mente at slike kurs var til liten nytte (Lillejord og Mausethagen, 2022). De argumenterte for at profesjonslæringen skjer best der profesjonsutøvelsen foregår, og at lærerprofesjonen styrkes best gjennom samarbeid på egen arbeidsplass. Når lærere samarbeider i skolenes profesjonsfellesskap om konkrete problemer de har behov for å finne gode løsninger på, vil de utvikle ny kunnskap og bli bedre i stand til å løse lignende problemer senere. På tvers av modeller avdekket Vangrieken mfl. (2017) disse fem kjennetegnene på velfungerende profesjonelle fellesskap:

• støttende og aktiv ledelse

• felles verdier og felles mål

• kollektive læringsprosesser

• utvikling av praksis

• støttende omgivelser

Hvis barnehager og skoler får til dette, er det gode muligheter for at lærere vil oppleve eierskap, medvirkning, mening og utvikling av tillit (Lillejord og Mausethagen, 2022). Dessuten kan ny kunnskap bidra til bedre undervisning, samtale, refleksjon og kollegaveiledning (Vangrieken mfl., 2017). Forfatterne argumenterer også for at gode samarbeidskulturer er spesielt god i skoler, fordi det er en viktig modellering for elevenes samarbeid.

Blömeke mfl. (2021) har analysert TALIS-data for å undersøke hva som fremmer et innovativt miljø i skolen, og hvilken betydning slike innovative miljøer har for læreres undervisning. Dette har forskerne målt gjennom lærernes vurdering av i hvilken grad skolen de jobber på, er åpen for innovasjon og endring. De finner at innovative skoler fikk bedre resultater når det gjelder lærersamarbeid og deling av kunnskap, jobbtilfredshet, kognitiv stimulering av elever og innovativ undervisningspraksis. Lærerne rapporterte positivt om mulighetene i lærerutdanningen for å lære hvordan man underviser tverrfaglige ferdigheter, bruker informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), og hvordan man kan håndtere mangfold positivt. Funnene i denne studien viser altså at innovative skolemiljøer og innovative lærerutdanninger kan bidra til gode skoleresultater. Til tross for en viss variasjon, var dette et funn på tvers av land.

Uformell læring som del av kompetanseutvikling

I tillegg til oppmerksomheten på at kompetanseutvikling må være autentisk og tett knyttet til lærernes daglige arbeid, har det vært en stadig økende oppmerksomhet i forskningen på betydningen av den uformelle læringen i lærernes daglige arbeid, blant annet ved at de lærer av hverandre. En sentral bidragsyter i dette forskningsfeltet over tid har vært Judith W. Little, som siden 1990-tallet har forsket på læreres profesjonelle samarbeid. Hun har vært opptatt av at selv om lærersamarbeid er en helt avgjørende kontekst for lærernes læring, forblir samarbeidet for ofte på et nivå av praktiske spørsmål og logistikk, der historier og råd deles, mens mer forskningsinformerte diskusjoner og systematisk utprøving av nye ideer er sjeldnere. Hun mener blant annet at lærere må orientere seg fra en privat versjon av autonomi til en kollektiv versjon, for å gjøre lærernes profesjonsutvikling mer effektiv. Dette innebærer også at lærerne involveres i og utfordres gjennom tilgjengelige eksterne kunnskapsressurser (Little, 1990; 2012).

Littles og annen forskning på dette temaet understreker betydningen av å styrke de faglige samtalene mellom kollegaer i det daglige arbeidet. En ny kunnskapsoversikt finner også at det først og fremst er gjennom uformelle samtaler med kollegaer at lærere former og utfordrer forståelsen av sine egne handlinger og eget ansvar, og at det er der de opplever behov for mer kunnskap og kompetanse (Lefstein mfl., 2020). Forfatterne argumenterer for at vi bør ha større og mer systematisk oppmerksomhet på lærernes samtaler og på hva som kjennetegner slike «produktive» og reflekterende samtaler med tanke på lærernes læring. Slike produktive samtaler kan handle om å identifisere og undersøke utfordringer i praksis, underbygge løsninger med kunnskap, knytte forbindelser til generelle prinsipper, bygge på andres ideer og diskutere ulike tolkninger og løsninger. Denne typen faglig-kritiske diskusjoner handler blant annet om å stille spørsmål som utløser individuell og kollektiv refleksjon (Vennebo og Aas, 2019). Å få til slike diskusjoner som har betydning for å utfordre eksisterende praksis har ofte i forskningslitteraturen blitt beskrevet som en utfordring i skolehverdagen.

Evans (2019) viser i sine studier hvordan mye av lærernes læring er implisitt, og hun mener at det er en fare for at mye lærersamarbeid som foregår på skolen eller i andre institusjoner, ikke blir eksplisitt merket som en kontekst for kompetanseutvikling. Dermed blir slike situasjoner sjeldent regnet med i diskusjoner rundt hvordan lærere utvikler seg profesjonelt. En implikasjon av disse funnene peker i samme retning som både Little (2012) og Lefstein mfl. (2020) argumenterer for, nemlig behovet for å ha oppmerksomhet på mikroprosessene der kompetanseutvikling foregår på lærernes arbeidsplass, og hvordan slike prosesser best kan organiseres og styrkes. Det betyr blant annet å legge vekt på hvilke rutiner og roller som er etablert i barnehagen eller på skolen, og hva slags kunnskapsressurser og nettverk som er tilgjengelige for lærerne.

5.2 Forskning på effekter av kompetanseutvikling i skolen

Som nevnt er det få effektstudier av kompetanseutvikling i barnehage og skole. Det kan være vanskelig å skille effekten av etter- og videreutdanning fra effekten av andre tiltak, blant annet fordi den går gjennom flere ledd. De som bidrar med kompetanseutvikling må først presentere ny og relevant kunnskap. Deretter må læreren ta i bruk den nye kunnskapen til å utvikle måten hen underviser på, og til sist må disse endringene føre til utvikling og læring hos barn og elever (Kennedy, 2016). For at dette skal skje, er lærernes motivasjon avgjørende. Det er også sannsynlig og naturlig at det tar tid før nyervervet kunnskap og kompetanse begynner å «virke». Samspillet mellom de mange faktorene som virker inn på barn og elevers utvikling og læring er så komplekst at det kan være vanskelig å avgrense effekten til ett bestemt tiltak. Dette betyr blant annet at det er enklere å finne effekter på undervisningen enn det er å finne effekter på elevenes læring.

Små, men positive effekter på elevenes læring

Selv om tidligere studier viser at effektive tiltak for kompetanseutvikling gjerne er arbeidsplassrelaterte, intense, varige, og med aktiv læring (Wei mfl., 2009; Desimone, 2009), har senere forskning vist at denne innsikten må settes inn i en bredere forståelsesramme som blant annet inkluderer betydningen av lærernes motivasjon. Selv om det finnes et stort antall enkeltstudier som måler effekten av små intervensjoner som en kursrekke eller et spesifikt undervisningsopplegg, finnes det færre effektstudier av større satsinger eller sammenstillinger av forskning på effekter av kompetanseutvikling. Men det finnes noen.

Funnene fra randomiserte kontrollerte studier ser i gjennomsnitt ut til å vise at kompetanseutvikling har effekt på undervisning og elevresultater, men effektene varierer mye mellom studier. Enkelte studier viser til og med negative resultater (Kraft mfl., 2018; Garret mfl., 2019; Kennedy, 2016). Storskalainnsatser ser ut til å ha lavere effekter enn småskalainnsatser (Kraft mfl., 2018; Garret mfl., 2019). Dette indikerer at det kreves gode lokale forhold for å oppnå resultater. Kanskje er det derfor kompetanseutviklingen som lærere ofte får, ikke har noe særlig utslag når det gjelder endring i undervisning. Effektene på undervisningen er imidlertid større enn effektene på elevenes læringsutbytte, for eksempel kreves det en effekt tilsvarende 1 standardavvik på undervisningen for å oppnå effekt tilsvarende 0,1–0,2 standardavvik på elevresultatene (Kraft mfl., 2018).

Det er uklart hvilke faktorer ved et kompetanseutviklingsprosjekt som fører til effekter, og hvilke som ikke gjør det. Ifølge Kraft mfl. (2018) ser coaching ut til å være en lovende komponent. Lang innsats ser imidlertid ikke ut til å ha bedre effekt enn kort innsats (Kraft mfl., 2018; Garrett mfl., 2019; Kennedy, 2016). Ut fra studiene er det også uklart om intervensjoner bør være fagspesifikke eller ikke (Kraft mfl., 2018; Garret mfl., 2019). Resultatene fra disse nyere studiene utfordrer dermed også noen tidligere innsikter, særlig med tanke på innretning og varighet av kompetanseutviklingen.

Education Policy Institute i Storbritannia gikk gjennom 53 randomiserte kontrollerte studier i 2020. Der fant de at ansattes kompetanseutvikling har signifikant effekt på elevenes læring og kan bidra til å redusere forskjellen mellom erfarne og mindre erfarne lærere. De fant også at mulighet for faglig utvikling tidlig i karrieren kan bidra til at lærerne blir i yrket.

En kunnskapsoversikt fra 2019 oppsummerte 95 eksperimentelle og kvasieksperimentelle studier av kompetanseutviklingstiltak med mål om å øke elevenes læringsutbytte i naturfag og matematikk. De fant små, men positive effekter på elevens læring. De kompetansetiltakene som var særlig effektive, var blant annet tett koblet til nytt læreplanverk eller la vekt på å forbedre lærernes faglige og pedagogiske kunnskap (Lynch mfl., 2019).

En annen oversikt oppsummerte forskning på effektive programmer for å øke elevenes læringsutbytte i matematikk på barneskolen (Pellegrini, 2021). Studien viser positive effekter av kompetanseutvikling som la vekt på klasseledelse. I motsetning til oversikten til Lynch (2019) fant ikke Pellegrini at kompetanseutvikling som la vekt på lærernes matematikkunnskap hadde særlig effekt.

Garrett mfl. (2019) viser at det er flere dimensjoner av læreres klasseromspraksis som i de fleste tilfeller forbedres gjennom målrettede intervensjoner i klasserommet, men de finner samtidig betydelige forskjeller i effektene av slike intervensjoner. Denne metaanalysen finner ingen forskjell i lange eller korte prosjekter. Snarere peker funnene mot at korte, intensive kurs og veiledning kan være vel så effektive som lange innsatser. Ett aspekt som utgjør en forskjell i effekt, er at kompetanseutviklingen har en individualisert komponent. Et annet aspekt er at det må legges til rette for aktiv læring og utforsking av egen praksis underveis i kompetanseutviklingen. Effektstudiene trekker med andre ord lignende konklusjoner som de mer kvalitativt orienterte oppsummeringene av eksisterende forskning om hva som er viktig for kompetanseutvikling.

Coaching som en lovende praksis

Coaching er et begrep som ofte brukes i lignende betydning som mentoring og veiledning, men som samtidig kan ha ganske ulikt meningsinnhold. Kraft mfl. (2018) finner positive effekter av coaching både på undervisning og elevenes læringsresultater. Dette bygger på mange effektstudier av arbeidet til såkalte literacy coaches i barnehager og skoler i USA. Coachingprogrammer er i studien definert som ulike former for kompetanseutvikling der coachene observerer kollegaers undervisning og gir tilbakemelding til lærerne. I motsetning til mer generaliserte kompetanseutviklingstiltak karakteriseres coaching som individualisert, intensivt og kontekstspesifikt. Den pågår også over tid og har fokus på relevante ferdigheter som lærerne bør utvikle (Kraft mfl., 2018). Det at coachingen kombineres med kortere kurs og workshops virker å ha effekt. Om coachingen går over kortere eller lengre tid, gir derimot liten effekt. Studien finner at det bør være andre enn ledere i skolen som gjennomfører coachingen. Kvaliteten på og målet med coachingen er av størst betydning for om undervisningen får en effekt for elevene.

Det er interessant å merke seg at effekten ikke holder tritt med omfanget av prosjektet når prosjektene skaleres opp. Dette belyser utfordringer med hva som ofte skjer med kompetanseutviklingstiltak når de får et større omfang (Kraft mfl., 2018). Dette kan for eksempel skje fordi det er vanskelig å få tak i de beste coachene når tiltaket skaleres opp. Selv om studien ikke har informasjon om hvorvidt coachingen er like effektiv når den gjennomføres digitalt, vurderer forfatterne dette som en mulighet å teste ut for å gi flere muligheten til coaching. En annen utfordring som trekkes frem er at man kan risikere å miste de gode lærerne når de går inn i stillinger som coacher, siden coacher i denne sammenhengen er heltidsansatte og ikke har en undervisningsstilling ved siden av.

Positiv effekt av matematikksatsing i Sverige

Som påpekt tidligere har få evalueringer, i hvert fall i den nordiske konteksten, undersøkt effekter av større kompetanseutviklingssatsninger. Men det finnes noen. Evalueringen av satsingen Tett på realfag fant for eksempel ingen effekt av denne satsingen målt i elevenes resultater (Lødding mfl., 2021c).

Et mer positivt eksempel er hentet fra Sverige. Svenske elevers kunnskaper i matematikk falt i internasjonale undersøkelser fra midten av 1990-tallet og frem til 2012. For å bedre elevenes resultater ble det vedtatt en nasjonal satsing på videreutdanning i matematikk for lærere i grunnskolen, Matematiklyftet (2013–2016).

Satsingen innebar en trinnvis gjennomføring, der maksimalt en tredjedel av skolenes matematikklærere deltok hvert år over tre år. Til sammen deltok om lag 60 prosent av matematikklærerne. Programmet hadde en varighet på ett år, der matematikklærere arbeidet i grupper på skolene med støtte fra en ekstern veileder. Det ble i tillegg utviklet videreutdanningsmoduler i ulike matematiske temaer, som la vekt på å aktivisere elevene i undervisningen. Det var også et eget utdanningsopplegg for veiledere og rektorer. I gruppene ble lærere oppmuntret til å planlegge undervisning og diskutere erfaringer fra egen undervisning.

Evalueringen av Matematiklyftet utnyttet den trinnvise gjennomføringen i prosjektet til å identifisere effekter. Evalueringen viste tendenser til forbedring på deltakerskolene allerede i løpet av gjennomføringen. Dette ble ytterligere forbedret 1–4 år etter at satsingen var gjennomført, og den største effekten kom etter 2–3 år. Bedringen i elevenes matematikkunnskaper tilsvarte at hver femtende elev gikk opp en karakter. Satsingen hadde også en positiv effekt for elever som ikke hadde begynt på skolen da satsingen ble gjennomført. Dette tyder på at det skjedde en varig endring i lærernes undervisningspraksis.

Lærerne rapporterte at de brukte mer tid på å diskutere problemløsningsstrategier med elevene og mindre tid på å legge til rette for at elevene løser standardproblem alene eller i grupper. Dette er i tråd med fokuset på elevaktive undervisningsformer som inngikk i satsingen (Grönquist mfl., 2021). Satsingen hadde imidlertid bare effekt for barne- og mellomtrinnet. En mulig tolkning er at videreutdanningen passet bedre for klasselærere og mindre for faglærere som underviser på høyere trinn. Resultatene for de svakeste elevene ble ikke bedret. To studier har derimot vist effekter på undervisningen på høyere trinn (Lindvall mfl., 2021; Österholm mfl., 2016).

5.3 Relevant forskning på kompetanse i barnehagen

Positiv sammenheng mellom de ansattes kvalifikasjoner og miljøet i barnehagen

Det finnes mindre forskning på kompetanseutvikling i barnehage enn i skole, men det er grunn til å mene at store deler av forskningen på kompetanseutvikling overskrider skolen som kontekst. Forskning på barnehagefeltet handler ofte om barnehagelæreres kvalifikasjoner, forstått som kompetanse de har tilegnet seg gjennom grunnutdanningen, og mindre om etter- og videreutdanning.

En systematisk kunnskapsoversikt fra Manning mfl. (2017) viser at det er en signifikant, positiv sammenheng mellom barnehagelæreres kvalifikasjoner og kvaliteten på miljøet i barnehagen. Oversikten er basert på 48 studier publisert mellom 1980 og 2014 fra en rekke land. Barnehagelæreres kvalifikasjoner har positiv sammenheng med følgende kvalitetstrekk:

• evne til å planlegge barnehagedagen og sørge for muligheter for frilek og gruppeaktiviteter

• legge til rette for finmotorikk, kunst, musikk, språktrening og realfag

• utvikling av språk- og argumentasjonsferdigheter

• samarbeid mellom ansatte og foreldre

• interaksjon mellom voksne-barn og barn-barn

Disse funnene er i overensstemmelse med norske forskningsresultater og undersøkelser. Forskningsprosjektet GoBaN har blant annet observert og dokumentert kvaliteten i mange småbarngrupper. De fant at barnehagelæreres tilstedeværelse i avdelingen hadde signifikant betydning for interaksjonen med barna og hjelpen barna fikk til å forstå språk. Effekten var imidlertid relativt liten (Bjørnestad og Os, 2018).

En undersøkelse av åtte barnehager som prøvde ut effekten av å ansette flere barnehagelærere per barn, viste at dette bidro til bedre kvalitet på læringsprosesser. Barnehagelærerne mente at årsaken kunne være at de har god relasjonskompetanse og at det er verdifullt å ha flere utdannede kollegaer å diskutere faglige spørsmål med (Kleppe og Bjørnestad, 2019).

En undersøkelse av sykefravær i barnehager viser at sykefraværet går opp i personalgrupper som har en stor andel assistenter uten utdanning (Gunnes mfl., 2018).

Uklar sammenheng mellom kompetanseutvikling og barnas ferdigheter

Forskning som undersøker sammenhengen mellom barnehagelæreres kvalifikasjoner og barnas ferdigheter, er mindre entydig. En kunnskapsoversikt som inkluderer 39 studier, konkluderer med at de fleste studiene ikke finner noen sammenheng mellom de ansattes utdanningsnivå og barnas ferdigheter. Det er imidlertid enkelte studier som finner en svak positiv sammenheng med barns språkferdigheter (Falenchuk mfl., 2017).

Noen studier antyder at ansattes kompetanseutvikling kan se ut til å ha positiv innvirkning på barns selvtillit, sosiale ferdigheter, språkutvikling og evne til å uttrykke seg og kommunisere (Eurofond, 2015). Det er også en positiv sammenheng mellom innholdet i kompetanseutviklingen og barnas ferdigheter innenfor dette området. En metaanalyse fra Egert mfl. (2020) tyder på at god kompetanseutvikling øker kvaliteten på samspillet mellom barn og voksne i barnehagen.

Barnehageansatte som har deltatt i kompetanseutvikling, rapporterer at de har fått større faglig selvtillit og har styrket sin pedagogiske kompetanse. De rapporterer at de dermed har bedre forutsetninger for å kunne planlegge, lede, gjennomføre, dokumentere og reflektere over pedagogisk arbeid og utviklingsarbeid i barnehagen. Flere rapporterer også om at de har fått tydeliggjort verdigrunnlaget som barnehagelærer og pedagogisk leder (Eurofund, 2015). Flere forskere etterlyser flere studier av effekter og sammenhenger mellom kompetanseutvikling og barns utvikling.

5.4 Betydning av videreutdanning

Betydning for utbytte av videreutdanning

Det er lite forskning både internasjonalt og nasjonalt som undersøker videreutdanning spesifikt. Det kan imidlertid være at studiene ovenfor referer til videreutdanning som kompetanseutvikling, slik det er vist til i kapittel 3. For eksempel var videreutdanning en sentral del av Matematiklyftet.

Gjerustad og Pedersen (2019) viser til at eksisterende forskning ikke gir et entydig svar på hvorvidt det er videreutdanning i fag eller i fagdidaktikk som gir best utbytte. Garet mfl. (2001) konkluderer i sin studie med at læreres videreutdanning i fag er mest positivt for elevenes faglige utvikling. Penuel mfl. (2007) peker på at både faglig kunnskap og kunnskap om undervisningsmetoder er viktig, mens Kennedy (2016) finner at kompetanseutvikling i andre områder enn det faglige kan gi vel så stort utbytte som å vektlegge fag i videreutdanningstilbud.

Basert på eksisterende forskning, trekker Gjerustad og Pedersen (2019) frem at følgende forhold virker positivt på lærernes utbytte av videreutdanningen:

• Videreutdanningen bør være praksisnær og oppleves som relevant.

• Videreutdanningen bør vare så lenge at det er mulig for lærerne å veksle mellom å studere og å prøve ut det de lærer, flere ganger i løpet av studiet.

• Flere fra samme skole bør studerer sammen og involvere andre kollegaer som ikke tar videreutdanningen.

• Lærerne bør ha anledning til å bruke det de lærer i praksis.

• Videreutdanningen bør være frivillig for å fremme motivasjon til å gjennomføre videreutdanningen.

Studiene gir ikke klare svar på hvilke forhold som er viktigst, noe som kan bety at de lokale forholdene er av stor betydning. Det kan handle om avsatt tid til å studere og interesse fra skolens ledelse.

Hvilken betydning har mastergraden?

Forholdet mellom det å ta en mastergrad og profesjonsutvikling har i liten grad blitt empirisk studert. Kowalczuk-Walędziak mfl. (2020) har studert læreres erfaringer i fem europeiske land og funnet at de fleste informantene mente mastergraden hadde en positiv virkning på deres faglige utvikling, profesjonalitet og personlige utvikling, og at det førte til en bedre forståelse for forholdet mellom forskning og praksis. Lærerne var imidlertid mindre selvsikre på bruken av kompetansen sin på fremtidige arbeidsplasser.

Lignende funn er gjort i Norge. Antonsen mfl. (2020) undersøkte hvordan nyutdannede lærere fikk anvendt sin faglige fordypning, og hvordan de erfarte relevansen av masteroppgaven spesielt. Lærerne fortalte at de opplevde mestring og motivasjon i arbeidet, spesielt i faget der de skrev masteroppgave. Lærere som underviste i fag de ikke hadde en faglig fordypning i, brukte derimot tid og energi på å lære seg fagkunnskap og didaktikk og opplevde flere utfordringer. De nyutdannede lærerne opplevde spesielt utfordringer med tilpasset opplæring og elever med behov for særskilt tilrettelegging (Antonsen mfl., 2020). Kunnskap fra forskning og utvikling ga et viktig grunnlag for å utvikle egen praksis, og noen lærere ble også ressurspersoner på arbeidsplassen i sine fordypningsfag. De hadde et positivt forhold til kompetansen sin, mens de var mer passive i skolens strategiske arbeid med forskning og utdanning (Bjørndal mfl., 2020).

5.5 Kompetanseutvikling som nasjonal styring

Nasjonale kompetanseutviklingstiltak må ses i sammenheng

Som vist i kapittel 3 er kompetanseutvikling et viktig nasjonalt virkemiddel for å bidra til å utvikle kvaliteten i barnehager og skoler, og støtte barnehage- og skoleeiers ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse. I en kunnskapsoversikt av forskning på kompetanseutvikling som virkemiddel, viser Kirsten (2020) at lærere lærer mer når nasjonale kompetanseutviklingsprosjekter:

• har oppmerksomhet mot lederes læring

• har sammenheng med politiske initiativ

• bygger på informasjon fra praksis

• håndterer ansvarliggjøringsmekanismer med varsomhet

Siden initiativer til kompetanseutvikling i skolen kommer fra ulike aktører og nivåer, både fra stat, kommune og profesjonen selv, argumenterer Kirsten (2020) for betydningen av å se slike initiativ i bedre sammenheng. Han argumenterer også for å styrke lærerprofesjonalitet gjennom å få en større forståelse av hvordan slike initiativ virker sammen eller ikke, og i hvilke retninger og med hvilke konsekvenser. Dette er særlig relevant å få til riktig fordi nasjonale tiltak har økt de seneste årene i mange land, selv om kompetanseutvikling formelt er et lokalt ansvar.

Ekspertgruppa om lærerrollen (2016) konkluderte med at mange tiltak er satt i gang ovenfra det siste tiåret for å styrke skolen og de som jobber i den, med mål om at tiltakene skal føre til styrket utviklingsorientering i profesjonen. Samtidig fremhever ekspertgruppa at slike former for «profesjonalisering ovenfra» ikke vil føre til tilstrekkelig «profesjonalisering innenfra». I samme rapport fremheves utviklingen av kollegiale fellesskap på den enkelte skole og på tvers av skoler som en viktig del av det lokale utviklingsarbeidet på skoler og i kommuner. Arbeidet i disse fellesskapene foregår ofte i et samspill mellom nettopp nasjonale og lokale initiativer og initiativer hos lærerne selv.

Shavard (2022) belyser dette gjennom en studie av lærersamarbeid i spennet mellom påvirkning ovenfra og innenfra. Shavard finner at kompetanseutviklingstiltak ovenfra ikke nødvendigvis begrenser lærernes profesjonalitet. Det er heller ikke slik at kompetanseutvikling som blir definert innenfra betyr at det faglig-pedagogiske arbeidet blir kritisk utforsket (Shavard, 2022). Funnene viser at selv om møterutiner var svært forskjellige når det gjaldt i hvilken grad eksterne aktører og skoleledere definerte mål og innhold ovenfra, tydet måten møtene ble gjennomført på i praksis på en noe begrenset mulighet for profesjonsutvikling, også i møter der lærerne selv definerte mål og virkemidler.

Lærere som aktører i egen kompetanseutvikling

På et vis handler alle studiene og konklusjonene tidligere i kapitlet om at lærere må være aktører i egen kompetanseutvikling, og at de må jobbe i faglige fellesskap med barnehage- og skoleutvikling, som har et mål om å gjøre en forskjell for barn og elever. Disse kunnskapsoversiktene kan ses i lys av en tidligere oppfordring fra Kennedy (2014), som argumenterer for at vi trenger en mer nyansert forståelse av læreres læring og mer «sofistikert» forskning som belyser kompleksiteten i læreres profesjonelle utvikling. Spesielt dreier dette seg om å utfordre det hun beskriver som et noe forenklet syn på forholdet mellom læreres læring og elevenes læringsresultater. Hun argumenterer for at lærere i større grad må bli posisjonert som endringsagenter fremfor iverksettere av utviklingsarbeid, og hun eksemplifiserer det gjennom at kompetanseutvikling ofte handler om å få på plass rutiner og programmer innenfor byråkratiske strukturer. Dette fører ofte til en opplevelse av mindre handlingsrom og at tilpasninger og «lydighet» til initiativer tatt av andre enn lærerne selv blir verdsatt (Kennedy, 2014). En slik verdsetting av å iverksette det som kommer «ovenfra» kan føre til svakere profesjonsutvikling.

I en kunnskapsoversikt av De Jong mfl. (2022) har forfatterne tatt utgangspunkt i utfordringene med studier som handler om skolebasert kompetanseutvikling. Gjennom en analyse av hvordan en rekke studier ser på hvilke faktorer som bidrar til eller hindrer skoleutvikling, fremhever de at det er spesielt viktig å legge til rette for at lærere selv må utforske og kritisk analysere egen undervisning og elevenes læring.

De finner videre at lærersamarbeid fungerer godt der faktorer på individ-, gruppe- og skolenivå ses i sammenheng, siden funnene tyder på at den lokale konteksten har mye å si for hvordan kompetanseutvikling innenfor rammen av lærersamarbeid fungerer. I en situasjon fremmet forskjeller i lærernes ekspertise lærersamarbeid fordi lærerne hadde handlingsrom til å gå inn i grundige diskusjoner og forklaringer på elevenes læring. I en annen situasjon derimot, var lærernes breddekunnskap til hinder for engasjementet deres i utviklingsarbeidet, noe som blant annet ble knyttet til en lite støttende kultur på skolen (De Jong mfl., 2022).

I en annen litteraturoversikt finner Postholm (2018) at lærernes læringsprosesser må utvikles hvis kompetanseutvikling skal føre til skoleutvikling. Dette bør gjøres i samarbeid med noen med en annen kompetanse enn lærerne selv. Studiene indikerer at kompetanseutvikling må involvere prosesser der lærerne blir utfordret, enten av eksterne ressurspersoner eller lærere med en mer spesialisert kunnskap på skolen. I de fleste sammenhenger vil dette føre til en ekspansiv transformasjonsprosess (en rekke endringer som igjen legger grunnlaget for nye endringer), og som alle blir ledet og eid av lærerne. Rektorer er avgjørende for å lage gode betingelser for dette. Når det gjelder samarbeid mellom skoler og universiteter eller høyskoler, er det for eksempel ikke nok at forskerne er på skolen, men de bør også gjennomføre intervensjonsstudier (Postholm, 2018).

Viktige endringer over tid

I Norge så vel som i de fleste andre land har det skjedd en utvikling både med omfang og innretning på kompetanseutviklingen i barnehager og skoler. Jensen mfl. (2022) sammenligner data fra tre prosjekter om læreres kunnskapsarbeid over tid, fra 2004 til 2018. Endringer i lærerutdanningene, store nasjonale satsinger og lærerspesialistordningen har bidratt til at de eksterne og interne betingelsene for kunnskapsdeling og kompetanseutvikling i lærerprofesjonen er i bevegelse.

• I det første prosjektet (2004–2008) viste funnene at lærernes kunnskapsarbeid først og fremst handlet om å dele personlig og erfaringsbasert kunnskap.

• I det andre prosjektet (2009–2011) fant forskerne at kunnskapsarbeidet var i endring, blant annet som følge av nasjonale kompetanseutviklingsprogrammer og mer relasjoner mellom skoler og universiteter og høyskoler. Det var imidlertid en del forskjeller mellom skoler ut fra hva slags kunnskapsressurser de brukte i utviklingsarbeid, og dette ble knyttet til ulike relasjoner til universiteter og høyskoler, møterutiner og roller som var etablert på skolen (Jensen mfl., 2022).

• I det tredje prosjektet (2012–2016) viste en dybdestudie at lærernes kunnskapsarbeid både hadde blitt intensivert og formalisert på nye måter. På en ganske annen måte enn tidligere hadde lærerne en mengde tilgjengelige kunnskapsressurser, både som følge av tilknytningen til eksterne kunnskapsnettverk og endrede kommunikasjonsformer. Lærerne kunne bruke disse i egen kompetanseutvikling og i skoleutvikling. Dette skapte igjen nye utfordringer for profesjonen, som måtte balansere eksterne og interne initiativer på en produktiv måte (Tronsmo, 2020).

Jensen mfl. (2022) konkluderer med at de nye relasjonene, spesielt mellom skoler og universiteter og høyskoler, og investeringene i å utvikle kunnskapsmessige infrastrukturer for lærernes arbeid, har forbedret kunnskapsarbeidet i skolen.

5.6 Partnerskapenes betydning

Kjennetegn ved partnerskap

Det finnes etter hvert en utstrakt forskningslitteratur på partnerskap. Internasjonalt brukes ofte et begrep som research-practice partnerships, som defineres som ulike former for samarbeid mellom forskere og barnehage- og skoleeiere og ansatte i barnehager og skoler. Formålet er å bidra til relevant kunnskap til praksisfeltet og fremme relevans i utdanningsforskning. Coburn mfl. (2013) beskriver følgende kjennetegn ved konstruktive partnerskap:

• langsiktige

• tar utgangspunkt i praksisutfordringer

• har gjensidig nytte

• bruker målrettede strategier for å fremme partnerskap

• produserer originale analyser

De ulike rollene i partnerskap kan variere fra at forskere inntar en rent evaluerende posisjon, til at de samarbeider tett med lærere for å finne løsninger på praktiske spørsmål i klasserommet. Mål og virkemidler vil ofte endre seg underveis i samarbeidet.

I en kunnskapsoversikt av Lillejord og Børte (2016) finner de at partnerskap ofte beskrives som komplekse og ressurskrevende tverrinstitusjonelle infrastrukturer for kunnskapsdeling. Hvor godt partnerskap fungerer avhenger av hvordan de er strukturert, og hvordan ansvar er definert.

Oversikten viser at hvis barnehager, skoler og lærerutdanningsinstitusjoner skal tjene på partnerskapet, må de samarbeide på måter som begge parter oppfatter som meningsfulle og nyttige, også for studentene. Dette beskrives imidlertid som krevende. Partnerskap må utformes slik at de støtter opp om innovativt og faglig arbeid, og partene må fullt ut forstå hva partnerskapet forventer av dem, og hvordan de kan bidra. I dette landskapet kan det opptre en del spenninger. På den ene siden anses åpne og tillitsfulle relasjoner mellom deltakerne som en forutsetning for å lykkes. På den andre side rapporterer studier om mistillit mellom barnehagene og skolene og universitetene og høyskolene.

Fra «effektive» intervensjoner til samspill og gjensidighet

Forskningsfeltet om kompetanseutvikling for lærere er preget av mange studier som vil si noe om hvordan forskning best kan omsettes til effektive intervensjoner som er enkle å implementere. Penuel mfl. (2015) hevder at slik forståelse blir en hindring snarere enn en løsning for å styrke forskningsorienteringen og kunnskapsgrunnlaget for lærernes og skolens arbeid. Det blir en «fattig» måte å tenke på forholdet mellom forskning og praksis på, og det er heller behov for begreper og arbeidsmåter som tar utgangspunkt i de komplekse og ofte vanskelige utfordringene i skolen. Dersom forskere og ansatte i barnehage og skole jobber sammen, i betydningen at de i samarbeid velger strategier for design, utvikling og implementering, gir det bedre forutsetninger for læring.

Farrell mfl. (2022) fremhever at læring i partnerskap mellom forskning og praksis blir tydelig når det skjer endringer i den kollektive kunnskapen og i rutiner til organisasjoner som deltar i partnerskapene, med implikasjoner for utvikling av undervisning og for elevenes læring. I hvilken grad organisasjoner kan bruke kunnskapen som partnerskapene utvikler, er delvis avhengig av hva slags strukturer som er etablert og hva slags kapasitet som eksisterer i partnerskapene. Welsh (2021) påpeker i sin kunnskapsoversikt at partnerskapene tilbyr en god mulighet til å vurdere kvaliteten til forskningen som foregår, og at de øker lederes tilgang til og bruk av forskning.

Forskningsinformerte praksiser

Mye av litteraturen på denne typen partnerskap fremhever nettopp at partnerskapet skal føre til at barnehager og skoler i større grad enn tidligere tar i bruk, eller sammen med universiteter og høyskoler produserer relevant forskning. Det er samtidig en etablert innsikt at utdanningsforskning er utfordrende å «ta i bruk» direkte, fordi den må kombineres med lokale forhold og den aktuelle situasjonen. Den kontekstuelle kunnskapen er viktig for å skape relevans.

Penuel mfl. (2017) påpeker at det er mer sannsynlig at de som har mer positive holdninger til forskningens verdi og relevans, bruker forskning mer i sin praksis. Cain mfl. (2019) er opptatt av at nytten av forskning i utdanningsfeltet først og fremst ligger i potensialet til å forbedre kvaliteten på undervisningen ved å gi et godt grunnlag til lærernes tenkemåte og dermed forbedre fagligheten deres. Selv om funnene fra forskningen ikke kan erstatte profesjonelt skjønn, kan de gjøre de skjønnsmessige vurderingene mer kunnskapsbaserte og mindre avhengig av personlig erfaring og erfaringsdeling.

Brown mfl. (2018) viser at lærere som rapporterer at kulturen på skolene deres legger vekt på læring og eksperimentering og verdsetter nye ideer, også har en tendens til å rapportere om mer bruk av forskning. På samme måte rapporterer lærere som samarbeider oftere rundt undervisning og læring, at de også i større grad tar i bruk forskning på skolene sine enn de som ikke gjør det. Til slutt viser denne studien at der det oppleves å være høy tillit på skolen, blir forskning brukt i større grad.

5.7 Betydningen av ledelse i barnehage og skole

Ledere er av stor betydning for den profesjonelle utviklingen til den enkelte ansatte og til det kollegiale fellesskapet blant lærere og andre ansatte i barnehager og skoler. Lærere som opplever støtte fra kollegaer og ledere, har større og mer langvarig engasjement for arbeidet og mulighet for egen utvikling enn lærerne som ikke opplever det (Stoll mfl., 2006). Ledere skal sørge for at de ansatte får nødvendig støtte og veiledning for å gi barn og elever gode muligheter for lek, mestring, medvirkning, utvikling, læring og trivsel. Ledere er med andre ord viktige som pedagogiske ledere, ikke bare som administrative ledere.

De må kjenne og forstå det profesjonelle læringsmiljøet, bidra med kunnskap og selv delta aktivt i utviklingsarbeid (Robertson, 2013; Stoll mfl., 2006). Ledernes evne til å styrke og lede læringsfellesskap og til å utvikle organisasjonskulturen handler om å skape en kultur for aktiv deltakelse, samarbeid, deling, nytenkning og endringsvilje.

Betydningen av distribuert ledelse og medbestemmelse

En rekke studier har de senere årene belyst at ledere skaper gode læringsbetingelser gjennom å gi rom og muligheter for at mange i skolen kan utøve ledelse. Et slikt distribuert perspektiv på ledelse aktualiserer betydningen av andre leder- og lærerroller i barnehage og skole, som det har vært en fremvekst av de senere årene, både internasjonalt og i Norge. Forskningen understøtter at disse rollene ofte er viktige for utviklingsarbeidet fordi de som innehar rollene arbeider tettere på andre lærere.

En større internasjonal studie om skoleledelse, som også norske forskere var en del av, har undersøkt hvordan ledelse blir utøvd i anerkjente skoler. Studien viser at rektorer skaper gode vilkår for læring gjennom samarbeid og utvikling av skolelederteam, samtidig som rektor har myndighet til å sette agendaen for skoleutvikling (Møller mfl., 2009). I samme studie finner forskerne også at verken «ovenfra og ned»-ledelse eller «nedenfra og opp»-ledelse er tilstrekkelig for å lykkes (Møller mfl., 2009). Derimot fremhever de at forutsetningen for at utvikling skal skje, er en kombinasjon av at

• skoleledere tar ansvar for ledelse for læring på alvor

• flere får muligheter til å ta ledelsesinitiativ

• praksis blir gjenstand for refleksjon og kritisk vurdering gjennom en løpende dialog

Nilsen mfl. (2021) finner i en analyse av TALIS-data fra 2018 at distribuert ledelse har betydning for innovative praksiser i skolen. Med innovasjon menes nye ideer og at disse tas i bruk. Innovasjon vurderes som et kriterium for skolens tilpasningsevne til samfunnsendringer. Bruken av dette begrepet fremfor andre begreper, som «utvikling» og «endring», viser til et fremtidsperspektiv der bærekraftig utvikling, digital utvikling og tilpasning til et mangfoldig samfunn blir viktig.

Det blir også viktig å være kvalifisert til fremtidens arbeidsmarked, der såkalte 21st century skills – Kompetanse for det 21. århundre – som problemløsning, kritisk tenkning og evne til samarbeid blir vurdert som viktige. Resultatene viser at distribuert ledelse, her definert som mulighetene lærere, elever og foreldre har til medbestemmelse, og lærernes muligheter til å samarbeide og ta ansvar, har en positiv effekt på et innovativt miljø på skolenivå.

Sammenhengen er ganske sterk, noe som tyder på at skoler som har en distribuert ledelse der alle parter har mulighet til å påvirke skolens beslutninger, er mer innovative enn skoler som ikke har distribuert ledelse (Nilsen mfl., 2021). Videre finner forskerne at et innovativt miljø har betydning for kvaliteten på lærernes undervisning. Dette gjelder særlig det å skape inkluderende undervisning. Et annet funn er at lærere som opplever at de er en del av et kollegium som får mulighet til å påvirke skolens beslutninger, er mer innovative enn lærere som ikke synes skolen har distribuert ledelse.

Elevene lærer mer når lederne er tett på lærernes arbeid og elevenes læring

Ledelsesforskning de senere år viser at når ledere kommer tettere på praksis, gir det gevinster for elevenes læringsutbytte (Vescio mfl., 2008). Forskningen har blant annet pekt på at det som betegnes som gode skoler har skoleledere som retter oppmerksomheten mot elevenes læring gjennom å utøve det som omtales som læringssentrert ledelse, ofte omtalt som instructional Leadership i den internasjonale litteraturen (Neumerski, 2013). Ledere som følger lærernes undervisningspraksis tett, og som følger opp det faglige og didaktiske arbeidet til lærerne, og som ikke bare jobber med det administrative, ser ut til å ha innflytelse på elevenes læring (Robinson mfl., 2008). Day mfl. (2016) fant at skoler som på ulike måter kombinerte pedagogisk ledelse og endringsledelse i organisasjonen, så effekten på elevenes læring over tid. «Vellykkede» skoleledere identifiserte og forsto skolens behov og sørget for at de ansatte sluttet opp om tydelig formulerte mål og verdier. De tok i bruk varierte lederhandlinger som de tilpasset til dem de ledet, og de arbeidet systematisk og strategisk med å utvikle skolens arbeidsmåter, kultur og prestasjoner (Day mfl., 2016).

Vennebo og Aas (2019) fremhever betydningen av at ledere utvikler evnen til å stille spørsmål som utløser individuell og kollektiv refleksjon. De tar utgangspunkt i at ledere ofte retter lite oppmerksomhet mot hva slags handlinger som er viktige for å holde fokus i faglige diskusjoner og evner å bruke dem produktivt for å bygge kapasitet i organisasjonen. Dette betyr også at refleksjon og erfaringsdeling må rettes mot et innhold og at spesifikke ferdigheter fremmer gode diskusjoner i kollegiale fellesskap.

I norsk kontekst peker Ekspertgruppen for skolebidrag (2020) på at skoleledere som tenker helhetlig om elevenes og lærernes læring har de beste forutsetningene for å bidra til at elever får bedre læringsutbytte. I sluttrapporten til ekspertgruppen (2021) blir det vist til at kommuner og skoler som lykkes med å løfte kvaliteten på opplæringen, har gjort noen klare prioriteringer og satt skolebasert vurdering i system. Disse kommunene og skolene vurderer og utvikler praksis som en del av den daglige driften. Lærere og ledere har en undersøkende og utforskende tilnærming til egen praksis, som de bruker til å forbedre opplæringen. De legger skolens brede samfunnsoppdrag til grunn, organiserer for kollektiv og individuell læring og involverer elevene og lærerne.

Det er altså utfordrende å skille faktorene fra hverandre og det er vanskelig å si hvilke kompetansetiltak som har hvilken effekt, om det kommer av at styreren eller rektoren har tatt lederutdanning, om det er en følge av at flere lærere har gjennomført videreutdanning eller om det skyldes virksomhetens kollektive utviklingsarbeid.

Når mye forskning viser varierende utbytte og effekt av kompetanseutvikling, kan dette være fordi faktorer på skolenivå er lite inkludert i studiene. Admiraal mfl. (2021) viser at slike effekter ikke kan ses uavhengig av den lokale konteksten, og at sjekklister med hva som skal til for å få til «god» kompetanseutvikling derfor er lite hensiktsmessig. Det samme gjelder lister om hva som skal til for å lede kompetanseutvikling på en god måte. Basert på kvalitative studier finner de at jo mer en intervensjon er en del av organisasjonen og kulturen på skolen, desto mer sannsynlig er det at den vil være bærekraftig for samarbeid, læring og endring i praksis. At lærere tar lederroller i utviklingsarbeidet og i veiledningen av nyutdannede blir vurdert høyt, samtidig som rektors og andre skolelederes rolle for å lede og støtte dette arbeidet blir fremhevet som viktig.

Gode rammevilkår fra barnehage- og skoleeiere bidrar til utvikling

Både internasjonalt og nasjonalt er kommune- og eiernivået en understudert aktørgruppe, til tross for deres rolle og ansvar for kompetanseutvikling og barnehage- og skoleutvikling (Avidov-Ungar og Reingold, 2016). Studier av eiernivået viser at de har en viktig rolle for å ta initiativ og følge opp utviklingsprosjekter, samtidig som flere studier viser at initiativer tatt på dette nivået sjelden fører til store endringer av praksis i klasserommet, eller i alle fall at det kan være vanskelig å påvise. En studie av Lee mfl. (2012) ser spesielt på databaserte beslutningsprosesser og nettverk på eiernivået og finner at mens fokus på bruk av data hadde liten betydning for utvikling av undervisning og elevenes læring, så hadde utvikling av nettverk en positiv betydning.

Louis (2015) peker på at noen forhold ved ledelse bør få mer oppmerksomhet for at det skal gjøre en forskjell for elevenes læring. Ledelse har stor innflytelse gjennom utformingen av skolers normative struktur og kultur, særlig gjennom følgende faktorer:

• vektlegging av ledelse på tvers av organisatoriske enheter

• innsatser for å styrke hvordan ansatte i skolen jobber sammen i faglige fellesskap

• forming av kulturer som er assosiert med elevenes læring og utvikling

• utvikling av kommunale praksiser som støtter skoleledere i å utvikle gode skolekulturer som fokuserer på elevers og voksnes læring

Paulsen (2019) omtaler ledelse av læring fra skoleeier til lærer og elev som en verdikjede. Han er opptatt av det han beskriver som samarbeidende ledelse, og viser at det er stor forskjell på skoleeieres kompetanse på dette området. Dette handler også om at det er krevende å få til denne typen ledelse i politisk styrte organisasjoner, som barnehage og skole. Jo større grad av forskjell det er i verdier som fremheves hos skoleeiere, skoleledere og lærere, desto større er utfordringene med å få til samarbeidende ledelse (Mausethagen mfl., 2021). Mye av forskningen på betydningen av kommunenivået legger vekt på at ledere verken kan påtvinge eller garantere for skolelederes og læreres læring, men de kan legge til rette for at betingelsene blir så gode så mulig for å få til denne type prosesser (Stein og Coburn, 2008).

Rektorer vil i likhet med lærere ha god nytte av å ta del i et solid kollegialt fellesskap. Å utvikle slike fellesskap, basert på samarbeid, gjensidig tillit, lederstøtte og en felles kunnskapsbase, er et av skoleeiernes viktigste bidrag til skoleutvikling (Paulsen og Henriksen, 2017). Dette gjelder også for styrere i barnehager. Dersom rektor opplever at skoleeieren ikke har tilstrekkelig kompetanse forsvinner derimot effekten av tillit på profesjonell utvikling (Paulsen og Hjertø, 2019). Paulsen (2019) løfter også frem betydningen av partssamarbeidet og at det bør revitaliseres fordi det har mye å si for å skape tillit mellom skoleeiere, både den politiske ledelsen og de administrativt ansatte, skoleledere og fagorganisasjonene.

5.8 Forskning på partssamarbeidets rolle

Partssamarbeidets rolle i profesjonsutvikling er blant annet aktualisert av ønsket om å legge til rette for mer «profesjonalisering innenfra» (Evetts, 2003). Den lokale forankringen av utviklingsarbeid er viktig for å sikre at prosesser og prioriteringer har legitimitet og er basert på gode faglige vurderinger. Den norske arbeidslivsmodellen, med institusjonalisert partssamarbeid og avtalefestet medbestemmelse på alle styringsnivå, gir særlig gode rammer for slik lokal forankring,

I rapportene Om lærerrollen og Barnehagelærerrollen i et profesjonsperspektiv peker ekspertgruppene på profesjonsfellesskapet blant lærere som en underbrukt ressurs i arbeidet med kvalitet og utviklingsarbeid i barnehagen og skolen. Tilsvarende har det blitt pekt på et uutnyttet potensial i det lokale partssamarbeidet. Irgens (2018) finner at kompetanseutvikling og faglig utviklingsarbeid i utdanningssektoren i liten grad bygger på lokalt partssamarbeid, og han peker på at samarbeidet mellom ledere og tillitsvalgte på arbeidsplassene kan bidra til å sikre lokal forankring og til at det dras veksler på de ansattes kompetanse. Dahl og Irgens (2021) mener noe av årsaken til at mange statlige kompetanseutviklingsprogrammer ikke har oppnådd de ønskede resultatene, er manglende involvering. De beskriver hvordan forståelsene av en «lærende organisasjon» har fått dominere i ulike politiske dokumenter, og at god ledelse hovedsakelig har blitt beskrevet som «hierarkisk, tydelig og sterk». Forfatterne argumenterer for at den skandinaviske modellen for medbestemmelse på arbeidsplassen har blitt glemt i flere av de nasjonale satsningene, og at denne må hentes frem igjen for å kunne utvikle skoler til lærende organisasjoner i tråd med intensjonene.

Også Bie-Drivdal (2021) trekker frem potensialet for å utvikle sterke profesjonsfellesskap gjennom å legge mer vekt på medbestemmelse på arbeidsplassen. Hun baserer dette på en komparativ studie på tvers av profesjoner. Dette innebærer blant annet større oppmerksomhet mot kunnskapsdimensjonen ved utviklingsarbeid. Kunnskapsutvikling foregår når aktørene i skolene også er med på å produsere kunnskapen gjennom å utforske praktiske problemer, og ikke bare motta og tilpasse kunnskap de får presentert utenfra. En for sterk betoning av hierarkisk ledelse i kombinasjon med en «bestiller-og-utfører»-rolle for universiteter og høyskoler som deltar, vil føre til stor avstand mellom kunnskapsformer og aktørene som er involvert. Dette skjedde under den nasjonale satsingen Ungdomstrinn i utvikling, der skoleledere ofte inntok en lite aktiv rolle og i liten grad la til rette for involverende prosesser og dialog med partene (Dahl og Irgens, 2021).

Når de tillitsvalgtes representative deltakelse bidrar til å legge til rette for individuell og kollektiv deltakelse fra lærerkollegiet, blir potensialet i norske samarbeidstradisjoner benyttet for å styrke profesjonsfellesskapets rolle i profesjonsutvikling (Bie-Drivdal, 2021).

5.9 Oppsummering og utvalgets vurderinger

Mange viktige innsikter å bygge videre på

Forskning på kompetanseutvikling gir mange viktige innsikter for utvalget. Innsikter om hva som er viktig å legge vekt på i forslaget til kompetanseutvikling i barnehage og skole, for at det skal få betydning for lærere og andre ansatte, og dermed for barn og elevers læring og utvikling. På mange måter peker mye av forskningen i samme retning, som at motivasjon og involvering er avgjørende, og at kompetanseutviklingen må foregå tett knyttet til arbeidsplassen med relevans for det pedagogiske arbeidet.

Mye av denne kunnskapen har vært et grunnlag for satsinger som har blitt gjennomført i barnehage og skole. Endringer fra de nasjonale satsingene til mer desentraliserte ordninger har blitt introdusert som en måte å styrke involvering og relevans på, uten at dette nødvendigvis har løst utfordringene med involvering. Utvalget er opptatt av at dette er viktige problemstillinger som et nytt system for kompetanse- og karriereutvikling må bidra til å forbedre, slik at statlige innsatser får en enda større betydning for barn og elevers utvikling og læring.

Kompetanseutviklingen må motivere og engasjere, og den må oppleves som meningsfull. Det er avgjørende å legge til rette for kompetanseutvikling som har de beste forutsetningene for å føre til endringer i den pedagogiske praksisen og undervisningen. Her peker effektforskningen på at særlig observasjon, utprøving av nye ferdigheter og metoder, og tilbakemeldinger av en mentor er viktig. Utvalget vil fremheve at dette ligner noen av arbeidsoppgavene som veiledere og lærerspesialister har, og at lærere i spesialiserte roller bør ha slike aktiviteter som sine oppgaver. Utvalget vil også vektlegge betydningen av at de som tilrettelegger for innhold og arbeidsmåter i videreutdanning og etterutdanning ser til dette kunnskapsgrunnlaget.

Det samme synes å være tilfelle for distribuert ledelse. Når lærere er i god posisjon til å drive utviklingsarbeid med kollegaer, bidrar dette til å styrke de faglige samtalene og dermed også den uformelle læringen som foregår kontinuerlig på arbeidsplassen i et kollegium. Å styrke denne fagligheten i barnehager og skoler må være et tydelig formål med kompetanseutviklingen, samtidig som målet i seg selv aldri er kompetanseutvikling, men at den skal føre til endringer som kommer barn og elever til gode. Utvalget vil understreke at det er viktig at formålet med kompetanseutvikling kommer tydelig frem i begrepene som betegner tiltak for barnehage- og skoleutvikling.

Kompetanseutvikling i partnerskap må utvikles videre

Partnerskapsmodeller blir vurdert som viktige å videreutvikle, både for å styrke den pedagogiske praksisen og for å styrke utdanningsforskningens relevans for praksis. Utvalget er opptatt av at oppdatert kunnskap fra forskning er viktig for å utvikle eksisterende praksis, og at kompetanseutvikling må legge til rette for at relevant forskning blir brukt for å løse utfordringer i praksis. En styrket forskningsorientering kan blant annet bidra til å styrke de faglige samtalene på arbeidsplassen.

Man kommer likevel liten vei uten at den lokale kunnskapen spiller en sentral rolle. Dette betyr at ledere, lærere og andre ansatte må være involvert i prosesser i partnerskapene, og at de deltar i nettverk, slik at de kan fungere som viktige brobyggere mellom ulike kunnskapsformer og ulike institusjoner. Det at både forskere og ansatte i barnehager og skoler til tross for slike forskjeller jobber mot samme mål, i betydningen å utvikle gode utdanningsinstitusjoner som gjør en forskjell for barn og elevers læring, utvikling og dannelse, bør gi en større gevinst enn det gjør i dag. Utvalget er opptatt av at koblingene mellom barnehager og skoler, eiere og lærerutdanningene må styrkes, og at strukturene for hvordan samarbeidet mellom dem foregår må styrkes og utvikles videre.

Betydningen av ledelse

Ledere har ansvar for at barnehagen og skolen har tilstrekkelig kompetanse til å løse nåværende og kommende oppgaver og til å nyttiggjøre seg av de ansattes kompetanse slik at det kommer hele barnehagen og skolen til gode. Selv om flere utviklingsoppgaver distribueres til andre i organisasjonen, stiller dette like store, om ikke større, krav til ledernes evne til strategisk ledelse, ledelse av utviklingsprosesser og ledelse av kvalitetsutvikling, slik at barnehager og skoler realiserer sitt samfunnsmandat og sine mål.

Forskningen peker mot at distribuert ledelse er viktig for utvikling og innovasjon. Det er bred enighet om at samarbeid i kollegiet er avgjørende, samtidig som dette arbeidet i mange tilfeller kan styrkes. Her peker også den nyere forskningen på at det å liste opp faktorer som er viktig for å bygge opp sterke profesjonelle fellesskap, i en slags sjekkliste, bare tar ledere og ansatte som har lederroller et stykke på vei. I nyere forskning løftes betydningen av de lokale, kontekstuelle forholdene frem som avgjørende for hvordan faktorene påvirker det kollegiale, faglige samarbeidet på skolen. I et slikt bilde trenger skoleledere ressurser og perspektiver utover å være «tydelige» ledere, der de også distribuerer ledelse til andre i organisasjonen, blant annet gjennom medbestemmelse og gjennom å ta i bruk den lokale kunnskapen. Utvalget ønsker å bidra til at barnehager og skoler har lærere og andre ansatte med en spesialisert kunnskap og et spesielt ansvar for å drive utviklings- og endringsarbeid. Koblingene mellom eksterne nettverk og de ansatte kan også bidra til at kompetanseutviklingen når helt inn til arbeidet med barn og elever.

For å lykkes med god ledelse i barnehage og skole må barnehage- og skoleeiere gi gode rammevilkår for sine ledere og ansatte. Utvalget er opptatt av at både eiere, ledere og ansatte har et tilstrekkelig handlingsrom og tillit til å utøve et godt profesjonelt skjønn med utgangspunkt i lokale behov. Forutsetningen for et slikt handlingsrom er knyttet til solide faglige fellesskap som bygger på en oppdatert kunnskapsbase og faglig-kritiske diskusjoner.

Utvalget er opptatt av at kompetanseutvikling spiller en avgjørende rolle for å bidra til å utvikle slike fellesskap, men at denne bør samordnes ytterligere i et mer helhetlig og fremtidsrettet system. Et slikt system vil i større grad enn i dag føre til at individuell kompetanseutvikling og kollektiv kompetanseutvikling ses i sammenheng. Dette skal igjen sikre at praksis og utviklingsarbeid bygger på en oppdatert kunnskapsbase som stadig utforskes kritisk i et faglig fellesskap, for å utvikle best mulig praksis.

Utvalget er opptatt av at medbestemmelse og partssamarbeid har et større potensiale som bør utnyttes i kompetanseutvikling lokalt for å styrke forankring og motivasjon. Også partene i utdanningssektoren har uttrykt en felles intensjon om å bruke partssamarbeidet mellom ledere og tillitsvalgte som virkemiddel for profesjonsutvikling i barnehage og skole.

Et mangfold av forskningsmetoder er nødvendig

Forskning på hva kompetanseutvikling og barnehage- og skoleutvikling fører til er avgjørende. For å få god innsikt i dette, er utvalget opptatt av at det er behov for et mangfold av metoder. Både mer effektforskning som kan si noe om effektene av ulike tiltak, og studier som bedre forsøker å forstå utviklingsprosesser. Det eksisterer i dag flere programmer i Forskningsrådet som dekker disse ulike behovene, og som spiller en viktig rolle for å utvikle kunnskap for både profesjonsutøvere, lærerutdannere, politikere og byråkrater. Utvalget er opptatt av at utviklingsprosjektene i ordningene for lokal kompetanseutvikling i flere tilfeller enn i dag bør ha med seg en forskningskomponent. Dette kan også bidra til å øke praksisrelevansen av forskningen.

Mye av forskningsgrunnlaget som er gjennomgått i dette kapitlet har vært grunnlaget for tidligere kompetansesatsinger, men det er også viktig kunnskap fra nyere studier som har vært sentralt for utvalget i utarbeidelsen av forslag om barnehage- og skoleutvikling og videreutdanning. Det samme gjelder forskning på veiledning av nyutdannede og karriereveier i barnehage og skole, som blir ytterligere presentert og diskutert i kapittel 11 og 12.

6 Kompetanseutvikling i andre land

En viktig del av utvalgets arbeid har vært å lære fra andre profesjoner og andre land. Utvalget gjennomførte et digitalt internasjonalt seminar i februar 2022 og inviterte representanter fra følgende seks land for å dele kunnskap om sine systemer og erfaringer: Australia, Estland, Finland, Nederland, Singapore og Sverige. Utvalget av land var blant annet basert på analyser i internasjonale komparative rapporter, både når det gjelder læreres deltakelse i kompetanseutvikling og elevresultater på internasjonale undersøkelser. I tillegg fikk utvalget presentert resultater fra Teaching and Learning International Survey 2018 (TALIS) og TALIS Starting Strong 2018. Utvalgets referansegruppe deltok på seminaret.

6.1 Funn fra TALIS-undersøkelsene

TALIS er den største internasjonale komparative undersøkelsen av læreres og skolelederes arbeidshverdag og arbeidsforhold. TALIS gjennomføres i regi av OECD og ble første gang gjennomført i 2008. Deretter ble TALIS gjennomført i 2013 og 2018. Neste gjennomføring er planlagt i 2024. Antall deltakere har økt fra 24 land i 2008 til 48 land i 2018. Norge har deltatt i alle TALIS-undersøkelsene.

Formålet med Norges deltakelse i TALIS er å få mer kunnskap om læreres og skolelederes holdninger til og opplevelse av undervisningen og læringsmiljøet på skolene. Undersøkelsen gir kunnskap om hvilke muligheter og behov lærere har for faglig og profesjonell utvikling, og om hvordan lederne fremmer lærernes utvikling. Læreres deltakelse i kompetanseutvikling og behov for kompetanseutvikling har alltid vært en viktig del av undersøkelsen. Den første rapporten fra TALIS 2018 har dette som hovedtema med tittelen: Teachers and School Leaders as Lifelong Learners.

Resultatene fra TALIS har blant annet bidratt til å synliggjøre læreres behov for og ønsker om kompetanseutvikling. I den første TALIS-undersøkelsen i 2008 var det nettopp et viktig funn at lærere i Norge deltok mindre i kompetanseutvikling enn kollegaer i andre land. NIFU STEP hadde ansvaret for den norske rapporten, og konkluderte under overskriften Noen særlig viktige funn at:

«Norsk skoles store utfordringer, slik det framstår av resultatene fra TALIS, er en svakt utviklet oppfølgingskultur, en relativt svak pedagogisk skoleledelse og et system for kompetanseheving blant lærerne, som med fordel kan styrkes.» (Vibe mfl., 2009).

Generelt sett, og som naturlig og forventet for denne yrkesgruppen, er det en stor andel lærere som deltar i kompetanseutvikling i de landene som deltar i TALIS. I gjennomsnitt har om lag 90 prosent deltatt i en eller annen form for faglig utvikling de siste 18 månedene før undersøkelsen. Norge lå i 2008 litt under gjennomsnittet for OECD, men høyere enn for eksempel Island og Danmark når det gjaldt antallet lærere som hadde deltatt. Norske lærere hadde gjennomsnittlig mindre tid (færre dager) med kompetanseutvikling enn lærere i andre land. De norske lærerne var blant dem som i sterkest grad uttrykte at de ville ha deltatt i mer faglig utvikling, og de uttrykte størst behov for kompetanseutvikling i å undervise elever med særskilte behov, IKT i undervisningen og elevvurdering. Lærerne rapporterte om liten tidsbruk på å oppdatere seg gjennom faglig litteratur. Funnene støttes av andre studier som indikerer at norske lærere er motivert for å delta, men at det er strukturelle svakheter knyttet til faglig oppdatering (Vibe mfl., 2009).

Resultatene fra 2008 ble fulgt opp med flere konkrete tiltak fra norske utdanningsmyndigheter i perioden 2009–2013. TALIS-resultatene var et viktig kunnskapsgrunnlag for å videreutvikle tilbud om etter- og videreutdanning for lærere og skoleledere, tilbud om bedre oppfølging av nyutdannede lærere, og bruk av virkemidler for å øke oppmerksomhet om læreren som leder i klasserommet (Carlsten mfl., 2014).

Forskerne fant det samme mønsteret da de analyserte resultatene fra TALIS 2013. Andelen lærere i Norge som deltok i kompetanseutvikling var omtrent som gjennomsnittet i OECD, og norske deltakere deltok med mindre tid enn sine kollegaer i andre land. Mens de norske lærerne eksempelvis bare brukte 3,5 dager på kurs og workshops i 2013, var gjennomsnittet for lærere i TALIS 8,5 dager (Carlsten mfl., 2014).

Resultatene fra TALIS 2018 er konsistente med resultatene fra undersøkelsen i 2008 og 2013 og viser at norske lærere fortsatt deltar noe mindre enn snittet for OECD-land.

Forstørr bilde

Kilde: OECD, 2019b

Svak oppfølging av nyutdannede lærere

De norske forskerne som sammenfattet TALIS-undersøkelsen i 2018, trekker frem at det funnet som gir størst grunn til bekymring er knyttet til skolens svake oppfølging av nyutdannede lærere (Throndsen mfl., 2019). Kun hver fjerde lærer med fem års erfaring eller mindre svarer at de som nyutdannet deltok i et introduksjonsprogram som nytilsatt i skolen, og kun hver sjette nyutdannet lærer har en veileder til å støtte seg. Overgangen fra studenttilværelsen til utøvelse av lærerjobben oppleves av mange som en krevende overgang. Ifølge internasjonal forskning trekkes ofte opplevelsen av manglende støtte frem som hovedårsaken til at nyutdannede lærere forlater yrket.

Tabell 6.1 viser at bare én av fire nyutdannede lærere, det vil si med fem års erfaring eller mindre, har deltatt i et formelt innføringsprogram, og at over 70 prosent ikke har deltatt i verken formelle eller uformelle innføringsaktiviteter. Forskerne viser til at dette er et konsistent funn fra tidligere TALIS-undersøkelser og at innføringsaktiviteter for nyutdannede lærere i liten grad er satt i system i Norge (Throndsen mfl., 2019).

TALIS Starting Strong – kompetanseutvikling i barnehagen

TALIS ble utvidet med en egen undersøkelse blant ansatte i barnehagen i 2018, TALIS Starting Strong. Norge er ett av ni land som gjennomførte undersøkelsen blant ansatte og styrere i barnehager for barn i alderen tre til fem år. I Norge ble de ansatte også spurt om arbeidet med ett- og to-åringer. Ett av temaene i undersøkelsen er faglig og yrkesmessig utvikling.

I Norge svarer hele 97 prosent av de spurte at de er fornøyde med jobben. De fleste som arbeider i barnehage er ansatt i fast stilling (88 prosent).

I den internasjonale rapporten fra TALIS Starting Strong er ansatte i barnehagene gruppert i to hovedgrupper: Lærere (pedagoger) og assistenter. Kategorien assistenter inkluderer her ansatte med fagbrev som barne- og ungdomsarbeider. I de norske dybderapportene fra TALIS Starting Strong skilles det mellom flere grupper ansatte enn det som gjøres i den internasjonale rapporten, blant annet mellom assistenter og ansatte med fagbrev som barne- og ungdomsarbeider (Gjerustad mfl., 2019a).

Flertallet av alle ansatte i norske barnehager svarer at utdanningen deres inkluderte opplæring i arbeid med flerspråklige barn og barn med særlige behov. Andelen med slik opplæring er høyere blant norske ansatte enn blant ansatte i de fleste av de andre landene som deltar i TALIS Starting Strong.

I alle de deltakende landene svarer en høy andel ansatte i barnehagen at de har deltatt i kompetanseutvikling i løpet av de siste tolv månedene. I Norge oppgir 94 prosent av de ansatte å ha deltatt i faglig utvikling. Aktivitetene inkluderer kurs, workshops, formelt samarbeid mellom barnehageansatte og deltakelse i profesjonelle nettverk. Både i Norge og i de andre deltakende landene rapporterer ansatte om særlig stort behov for mer kunnskap om arbeid med barn med rett til spesialpedagogisk hjelp. Over en fjerdedel av de ansatte oppgir å ha et stort behov for mer kunnskap på dette området. Arbeid med minoritetsspråklige barn og barn med ulik bakgrunn er andre områder der ansatte oppgir behov for mer faglig utvikling (Gjerustad mfl., 2019a).

Selv om de fleste barnehageansatte på tvers av landene rapporterer at de har deltatt i kompetanseutviklingsaktiviteter de siste tolv månedene, viser undersøkelsen at det er forskjell på deltakelse sett i forhold til utdanningsnivå. Ansatte med tre års utdanning eller mer rapporterer dobbelt så ofte om deltakelse i aktiviteter for kompetanseutvikling enn dem med mindre utdanning.

Norge er ett av landene der en høy andel av de ansatte har deltatt i kompetanseutvikling. Blant ansatte som arbeider med barn i alderen 3–5 år har 98 prosent av de ansatte med 3-årig høyere utdanning eller mer, og 90 prosent av dem med utdanning på lavere nivå, deltatt i kompetanseutviklingsaktiviteter det siste året.

Resultatene for dem som arbeider med barn under tre år («Under 3»-undersøkelsen) er også høye, der 97 prosent av dem med 3-årig høyere utdanning eller mer og 91 prosent av dem med lavere utdanning har deltatt i kompetanseutvikling det siste året. Ansatte i deltakerlandene ble bedt om å oppgi tema for de aktivitetene for faglig utvikling som de har deltatt på. Oversikten viser at i nesten alle landene (Chile, Israel, Norge, Sør-Korea, Tyrkia og Tyskland) har flest ansatte fått kompetanseutvikling innenfor:

• tema om barns utvikling, for eksempel sosioemosjonell, motorisk, kognitiv utvikling eller selvregulering

• tilrettelegging for lek

• tilrettelegging for kreativitet og problemløsning

De tre alternativene der flest norske ansatte rapporterer om stort behov for faglig utvikling både i undersøkelsen opptil 3 år og i undersøkelsen for 3 – 5 år var:

• arbeid med barn med rett til spesialpedagogisk hjelp

• arbeid med minoritetsspråklige barn

• arbeid med barn med ulik bakgrunn (for eksempel flerkulturelle, fra ressurssvake hjem eller religiøse grupperinger) (Gjerustad mfl., 2019a).

Variasjoner i opplevd støtte

Resultatene fra TALIS viser at 82 prosent av lærerne i gjennomsnitt rapporterer at deltakelse i etter- og videreutdanning har positiv innvirkning på egen praksis. Gjennomsnittet skjuler likevel relativt store variasjoner mellom land: Mer enn 90 prosent av lærerne i Alberta (Canada), Argentina, Australia, Japan og Singapore svarer at deltakelse i etter- og videreutdanning har positiv effekt på egen undervisningspraksis. I den andre enden av skalaen er det under 75 prosent av lærerne som svarer det samme i Belgia, Bulgaria, Danmark, Frankrike og Sverige. Norge scorer også relativt lavt på dette spørsmålet med 78 prosent.

Norske lærere svarer også under gjennomsnittet på spørsmålet om de mottar støtte til deltakelse i etter- og videreutdanning. Støtte inkluderer blant annet økonomisk støtte til å dekke ulike kostnader og ikke-økonomisk støtte som reduksjon av undervisningstid. Begge typer støtte er viktig for læreres motivasjon til å delta i etter- og videreutdanning.

Dersom vi ser disse resultatene i sammenheng, ser vi at lærerne i Norge stort sett plasserer seg rundt eller under gjennomsnittet når det gjelder deltakelse i, støtte til og opplevd nytte av etter- og videreutdanning. Forskjellene er ikke spesielt store eller signifikant forskjellig fra gjennomsnittet. Samtidig gir disse resultatene grunnlag for å diskutere om det er her Norge ønsker å være, eller om det er et mål å bevege resultatene over i øvre høyre kvadrant i figur 6.2.

Forstørr bilde

Kilde: OECD, 2019b

Ulike systemer for rett og plikt

Noen land har et system for obligatorisk kompetanseutvikling som alle lærere må gjennomføre innen et gitt tidsrom for å beholde stillingen som lærer (resertifisering). I denne gruppen av land finner vi blant annet Australia, Estland og Finland.

Noen land har obligatorisk kompetanseutvikling for lærere for at de skal få forfremmelse eller lønnsøkning, for eksempel Litauen, Spania og Sør-Korea.

Litauen er ett av to land der lærerne har krav om kompetanseutvikling både for å beholde jobben og for å bli forfremmet. Litauen har også høyest andel lærere som deltar i kompetanseutviklingsaktiviteter. Et slikt obligatorisk krav gir naturlig nok høy deltakelse, men kan også tyde på en høy grad av sentralisering, med lite rom for læreres egne valg av kompetanseutviklingsaktiviteter som passer deres egne behov og ønsker (OECD, 2019b).

Norge tilhører gruppen av land der det ikke er knyttet obligatorisk kompetanseutvikling verken til lønnsøkning eller til karriereutvikling eller for å beholde stillingen. I denne gruppen av land finner vi også Danmark, Frankrike, Irland, Nederland, Singapore og Sverige. Lærere i Australia og Singapore rapporterer for eksempel begge om høy deltakelse i kompetanseutvikling og mer deltakelse på nettkurs. De er også mer fornøyde med tilbudene enn norske lærere. Lærere i Australia har rett og plikt til kompetanseutvikling, mens lærere i Singapore har rett, men ikke plikt.

Tabell 6.3 viser at landene har ulike reguleringer av rettigheter og plikter for deltakelse i kompetanseutvikling eller profesjonsutvikling, for eksempel rett eller rett og plikt. I noen land har lærerne plikt til å ta en resertifisering for å beholde jobben eller få lønnsøkning. Resultatene viser at land kan ha ulike reguleringer av rettigheter og plikter, men samtidig oppnå samme resultater når det gjelder grad av deltakelse og læreres opplevde nytte av kompetanseutvikling. Sammenholdt med resultatene som viser deltakelse i kompetanseutviklingsaktiviteter, går det frem at det ikke nødvendigvis er en klar sammenheng mellom hvorvidt det er obligatorisk å delta og nivået på deltakelse.

Forstørr bilde

Kilde: OECD, 2019b (basert på PISA 2015 Results (Volume II))

Erfaringene viser dermed at det ikke er én modell som enkelt kan kopieres eller innføres fra andre land, men at kontekst og riktig implementering er det mest sentrale.

6.2 Eksempler fra utvalgte land

Omtalen av landeksemplene er i hovedsak basert på presentasjoner og diskusjoner utvalget hadde med representanter fra landene på det internasjonale seminaret i februar 2022. Utvalget hadde på forhånd forberedt aktuelle spørsmål og tema av særlig interesse som forberedelse til seminaret. Omtalen av landenes systemer er derfor ikke heldekkende, men viser interessante og ulike modeller som utvalget har hatt stor nytte av i sitt arbeid.

6.2.1 Australia

Lærere i Australia rapporterte om høy deltakelse og høy grad av støtte til kompetanseutvikling i TALIS 2018, jf figur 6.2. Australske lærere har rett og plikt til å delta i kompetanseutvikling. Hovedmodellen er at lærerne må ha 100 timer professional learning (kompetanseutvikling) i løpet av fem år, men kravene til hvor stor andel av dette som må brukes innenfor prioriterte områder eller gis av akkrediterte tilbydere varierer noe mellom de australske territoriene.

Australia har utarbeidet Teacher Standards – profesjonsstandarder for lærere, som er sammensatt av følgende syv standarder:

• Know students and how they learn (Kjenne elevene, og vite hvordan de lærer)

• Know the content and how to teach it (Kjenne innholdet, og vite hvordan du skal lære det bort)

• Plan for and implement effective teaching and learning (Planlegge og ta i bruk effektive metoder for læring og undervisning)

• Create and maintain supportive and safe learning environments (Skape støttende og trygge læringsmiljøer, og opprettholde dem over tid)

• Assess, provide feedback and report on student learning (Evaluere elevenes læring, gi tilbakemeldinger, og rapportere om det)

• Engage in professional learning (Delta i kompetanseutvikling)

• Engage professionally with colleagues, parents/carers and the community (Delta som yrkesutøver i samhandlinger med kollegaer, foreldre/foresatte og lokalsamfunnet)

Profesjonsstandardene er basert på forskning og er gjensidig avhengige og til dels overlappende. Standardene har til hensikt å gi en konsistent og omforent definisjon av kvalitet i opplæringen og brukes som grunnlag for sertifisering, støtte, selvevaluering, vurdering av kompetansebehov og planlegging av kompetanseutvikling. Australia er et føderalt system der nasjonal politikk ofte er et spørsmål om forhandlinger og samarbeid med interesseorganisasjoner for å sikre god politikkutvikling og implementering.

Profesjonsstandardene er ett av totalt ni dokumenter som er vedtatt av utdanningsministrene i alle territoriene, og som til sammen utgjør grunnlaget for nasjonal utdanningspolitikk. Standardene er utviklet og validert i samarbeid med 6 000 lærere og rektorer, og definerer fire nivåer: Graduate, Proficient, Highly Accomplished og Lead Teachers (kompetent, dyktig, svært merittert og eksemplarisk).

På grunnlag av profesjonsstandardene har Australia utviklet et system for å sertifisere lærere på nivået Highly Accomplished and Lead Teachers, såkalte HALTs. Det er en omfattende prosess å bli sertifisert. Som regel søkes det felles for flere lærere på samme skole eller for lærere i et nettverk av skoler, og som oftest er prosessen initiert av skoleleder. Det legges opp til samarbeid mellom skoler om sertifiseringsprosessen, som foregår ved at lærerens portfolio (mappe, en slags utfyllende CV) vurderes opp mot profesjonsstandardene, og ved at det gjennomføres skolebesøk, observasjon av undervisning og samtaler med kollegaer. Sertifiseringen er gyldig i fem år og må deretter fornyes, men resertifiseringsprosessen er betydelig mindre omfattende.

Det er ikke definert en bestemt lønnsøkning til sertifiseringen, men stadig flere skoler søker etter sertifiserte HALTs, og har opprettet egne stillinger eller gir ekstra lønnstillegg. I Northern Territory får de et tillegg i lønnen på om lag 12 500 euro årlig som er finansiert lokalt, enten ved at skolen prioriterer dette alene eller i samarbeid med lokalt næringsliv.

Barrierer i sertifiseringsprosessen er at den oppleves som ressurskrevende, og at flere rapporterer om at de ikke får støtte fra skoleleder til for eksempel å få frigjort tid. Det kan også være en mangel på spesialiserte stillinger og roller ved den aktuelle skolen og det kan hende at kompetansen ikke blir tatt i bruk.

6.2.2 Estland

Lærere i Estland rapporterte om høy deltakelse og høy grad av støtte til kompetanseutvikling i TALIS 2018, jf. figur 6.2. Estland har hatt svært positiv utvikling i internasjonale undersøkelser de senere årene og var ett av ti land med best resultater i PISA 2018, med blant annet bedre resultater enn Finland i matematikk og naturfag. Et viktig trekk ved de gode resultatene er at en svært lav andel av elevene scorer på laveste nivå. De gode resultatene er altså ikke drevet av at en stor andel elever scorer på høyeste nivå, og slik sett tolkes resultatene som en indikasjon på høy grad av sosial likhet.

Skolene i Estland har stor grad av autonomi og kan velge profil innenfor en bred læreplan. Mye ansvar ligger på lokalt nivå hos skoleeier, inkludert ansvar for å planlegge kompetanseutvikling. Estland har utviklet profesjonelle standarder for lærere. Det er etablert en komité som setter standardene. Den består av blant annet lærerorganisasjoner, universiteter og departementet. Standardene er utviklet for fire nivåer, inkludert for senior teacher og master teacher, og beskriver ansvar og oppgaver på de ulike nivåene.

Standardene brukes hovedsakelig for utviklingsformål, for å skape felles språk og dialog mellom partene i sektoren og som grunnlag for å vurdere kompetanseutviklingsbehov.

Et interessant aspekt ved Estland er at lærerne tidligere hadde plikt til å gjennomføre 160 timer med kompetanseutvikling over fem år. Denne plikten ble avskaffet i 2015 fordi erfaringene var at ordningen ble for instrumentell, og fordi mange lærere deltok i kompetanseutvikling uten reell motivasjon, men bare for å fylle opp timene.

Frem til 2013 var etter- og videreutdanning i Estland basert på tilbud og etterspørsel og midler ble kanalisert direkte til skolene, som selv besluttet hvordan midlene skulle brukes. Etter 2013 har nasjonale myndigheter lagt sterkere føringer for innholdet, og har også bestilt utdanningstilbud fra universiteter og lærerutdanningsinstitusjoner. Roller og ansvar for ulike aktører har blitt tydelig definert, både for lærere, lærerutdanningsinstitusjoner og andre tilbydere, skoleeiere og departementet.

6.2.3 Finland

Finland har lenge vært verdenskjent for sine gode resultater i internasjonale undersøkelser som PISA og TIMSS og for å ha svært kompetente og autonome lærere med lærerutdanning på masternivå. Læreryrket er attraktivt i Finland, og det er vanskelig å komme inn på lærerutdanningene ved de fire universitetene som tilbyr denne. Det er bare 1–2 per 10 kvalifiserte søkere som kommer inn.

Lærere i Finland rapporterte om deltakelse i kompetanseutvikling under OECD-snittet i TALIS 2018, omtrent på nivå med Norge, men rapporterte at de fikk høyere støtte enn norske lærere.

I motsetning til i mange andre land er det ikke satt i gang nye store initiativer for kompetanseutvikling eller for å differensiere karrierestruktur og roller i skolen i Finland. Finland har et desentralisert system med stor grad av lokal autonomi, der både skoler og lærere er svært autonome. Skolene er ansvarlige for kvaliteten, og Finland har for eksempel ikke nasjonale reguleringer for klassestørrelse.

Det finnes heller ikke nasjonal lovgivning om kompetanseutvikling for lærerne, med unntak av tariffavtalene som fastsetter at lærerne har plikt til å delta i kompetanseutvikling i inntil tre dager per skoleår. Disse legges hovedsakelig til planleggingsdager. Organiseringen er et lokalt ansvar, sammen med beslutninger om hvilken type kurs eller programmer som kan godkjennes som kompetanseutvikling.

Det finske utdanningsdepartementet har et mindre utvalg egne kompetanseprogrammer innenfor noen få prioriterte områder og en tilskuddsordning på 15 millioner euro årlig i en egen pott for etterutdanning. Skoler kan søke om tilskudd til kompetanseutvikling innenfor definerte fagområder som ledelses- og utviklingsarbeid, vurdering og IKT. Søknadene må blant annet beskrive hvilken forskning tiltaket er basert på.

6.2.4 Nederland

Lærere i Nederland rapporterte om deltakelse i og støtte til kompetanseutvikling over OECD-snittet i TALIS 2018. I gjennomsnitt deltar lærerne 80 timer årlig i kompetanseutvikling. Nederland har et uttalt mål om at profesjonsutvikling for lærere må ses i et livslangt læringsperspektiv og knyttes til en differensiert karrierestruktur. Departementet har utarbeidet et rammeverk for karriereveier/spesialiserte roller som ikke er obligatorisk eller bindende, men ment som veiledning og inspirasjon for skolene (figur 6.4).

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdepartementet i Nederland

I 2020 fikk 25 prosent av lærerne i Nederland høyere lønn for ulike roller i skolen, basert på dette rammeverket. Det er stor variasjon i hvordan skolene har implementert rammeverket, og mange har implementert det i egne strategiske HR-planer. Dette er en respons på utfordringen mange skoler har med å beholde lærere med høyere universitetsutdanning på grunn av manglende muligheter for karriereutvikling. Undersøkelser viser at over 40 prosent av lærere med høyere universitetsutdanning gjerne vil ha andre roller i skolen.

Kollektive arbeidstidsavtaler spesifiserer rettigheter til kompetanseutvikling (timer og beløp). Gjennom lønnsforhandlingene har lærere fått opp til 600 euro og 83 (klokke)timer til kompetanseutvikling årlig. Et eget fond for kompetanseutvikling for lærere, Teacher Development Fund, kan gi skolene opp til 75 000 euro og veiledning for lovende lærerinitierte innovasjoner i læring og undervisning. De har en ordning med stipender til lærere som tar bachelor- eller mastergrad, noe om lag 6 000 lærere har benyttet seg av. Ordningen ble evaluert i 2022. Om lag 80 prosent fullfører med grad, men det er en ulempe at lærerne ikke alltid får brukt kompetansen sin i skolen. Nederland har også en ordning med stipender for lærere som tar doktorgrad, noe som stimulerer til bedre partnerskap mellom lærerutdanningene og skoler. Det er om lag 50 slike årlig og søknadene vurderes av en forskningskomité.

Nederland jobbet i flere år med å etablere et lærerregister, der lærerne etter planen skulle registrere 160 timer obligatorisk kompetanseutvikling over fire år, utviklet etter modell fra Australia, New Zealand, Ontario (Canada) og Skottland. Lærerregisteret skulle etter planen være obligatorisk fra 2017, men ble nylig avviklet på grunn av liten støtte blant lærerne og for dårlig implementering.

6.2.5 Singapore

Singapore har generelt svært gode resultater på internasjonale undersøkelser og scoret høyest i PISA 2015. Lærere i Singapore rapporterte om høy deltakelse og høy grad av støtte til kompetanseutvikling i TALIS 2018, jf. figur 6.2. Lærere i Singapore har rett til å bruke 100 timer til kompetanseutvikling i året. Det er ikke obligatorisk, men en svært høy andel benytter likevel denne tiden. Singapore legger sterk vekt på kollektiv profesjonsutvikling og at lærere forsker i praksis og prøver ut ny praksis.

Singapore rekrutterer lærere blant de beste studentene ved universitetene, og lærerlønnen er konkurransedyktig. De satser på sterke skoleledere og har utarbeidet et sammenhengende system der lærerutdanning og etter- og videreutdanning ses i sammenheng. Singapore har et godt utviklet system for karriereutvikling med tre horisontale differensierte karriereveier for å utvikle og beholde gode lærere, slik figur 6.5 viser. Karriereveiene gir lærerne muligheten til å avansere innenfor eller utenfor klasserommet.

Forstørr bilde

Kilde: Utdanningsdepartementet i Singapore

Undervisningssporet gir faglige utviklingsmuligheter for lærere som er opptatt av å videreutvikle den faglig-pedagogiske praksisen. Skoleledersporet gir muligheter for lærere som ønsker å bidra til effektiv ledelse og ledelse av skolene. Seniorspesialistsporetgir muligheter for fordypning i spesialiserte områder innen utdanningsutvikling. Det er fleksibilitet mellom sporene, der lærere kan velge å bevege seg mellom de forskjellige karrieresporene, så lenge de oppfyller kravene til jobben de tar på seg.

Nytilsatte lærere har 20 prosent mindre undervisningstid enn erfarne lærere. Alle skoler har mentorprogrammer og mentorer på skolen, lærerne har beskyttet tid til kompetanseutvikling, og alle skolene har satt opp såkalte PLC’er (Professional Learning Communities – profesjonelle læringsfellesskap). Alle skoler har et eget budsjett for kompetanseutvikling på 500 singaporske dollar4 per lærer per år. Skolene kan for eksempel enten legge sammen midlene og leie inn eksterne, eller lærerne kan delta på kurs. I profesjonsutviklingen legges det vekt på at lærere skal både eie og lede sin egen faglige utvikling.

6.2.6 Sverige

Svenske lærere rapporterer om deltakelse i og støtte til kompetanseutvikling under OECD-snittet i TALIS 2018, jf. tabell 6.2. Sverige har store utfordringer når det gjelder lærermangel i de nordlige delene av landet, mens det i større byer i sør er konkurranse om ledige lærerstillinger. Det er kommunene og skolene som har ansvar for kompetanseutvikling – i praksis ofte rektor. Det er store forskjeller mellom kommuner når det gjelder kommuneøkonomi og kvalitet og tilgang på kompetanseutvikling, og mange lærere rapporterer at de ikke får tilbud om eller anledning til å benytte de 104 timene som er satt av til årlig kompetanseutvikling gjennom arbeidstidsavtalen.

Det svenske systemet ligner det norske, der Skolverket (tilsvarende Utdanningsdirektoratet) forvalter nasjonale utviklingsprogram, og tilbud om ekstra frivillig støtte til kommuner og skoler som blir identifisert av Skolinspektionen (skoletilsynet). Det er etablert en rekke stipendordninger og ulike sentrale initiativer for kompetanseutvikling, med høy grad av kompleksitet. Antall satsinger Skolverket har ansvar for har økt fra 40 i 2017 til 96 i 2020.

Også i Sverige er kompetanseordningene utviklet mest for lærere i skolen, og i mindre grad for barnehagelærere og ledere. Rektorer må ta en egen rektorutdanning, og det finnes et eget etter- og videreutdanningstilbud for rektorer. Sverige har også en rekrutteringsutdanning for blivende rektorer.

Lærere og førskolelærere i Sverige har rett til en introduksjonsperiode som nyansatt. Retten er regulert i lovverket (Skollagen) og innebærer at eiernivået (Huvudmannen) skal sørge for at de nyansatte lærerne og førskolelærerne får en introduksjonsperiode dersom de ikke har mottatt dette tidligere.

Sverige er i ferd med å introdusere Professionsprogrammet (profesjonsprogrammet) for rektorer, lærere og førskolelærere. Formålet er å styrke alle profesjonene, øke kvaliteten på barnehagene og skolene og å øke rekrutteringen til profesjonene (SOU 2018: 17). Profesjonsprogrammet inneholder to deler: en nasjonal struktur for kompetanseutvikling og et nasjonalt meritteringssystem med to nivåer: merittert og særskilt merittert lærer. Det pågår nå en diskusjon mellom skoleleder- og lærerorganisasjonene blant annet om antall nivåer i meritteringssystemet, og om kriteriene for å bli merittert, inkludert krav til antall års erfaring.

Som del av profesjonsprogrammet skal det opprettes et rådgivende forum for Skolverket. Profesjonsprogrammet skal bygge på forskning og «tested experience» eller «beprøvad erfarenhet» (SOU 2018: 17).

Profesjonsprogrammet skal etter planen vedtas høsten 2022 og tre i kraft 1. juli 2023, med en planlagt bevilgning på 156 millioner svenske kroner. Skolverket legger til grunn et bredt syn på kompetanseutvikling, der for eksempel deltakelse i Erasmus+ blir inkludert på linje med nasjonale kompetanseutviklingsopplegg.

Sverige innførte i 2013 et system med formaliserte karriereveier og er det eneste nordiske landet som har et karrieresystem med flere nivåer. Lærere som er ekstra kvalifisert, kan søke om å bli førstelærere, mens lærere med en licentiat- eller doktorgradseksamen kan søke om å bli lektor. Forfremmelsen innebærer en lønnsøkning på henholdsvis 5 000 og 10 000 svenske kroner i måneden. Førstelærere og lektorer fortsetter å undervise minst halvparten av tiden, men får også andre oppgaver på skolen. Førstelærere kan for eksempel veilede andre lærere, være hovedansvarlig for et emne eller lede et prosjekt som utvikler undervisningen i stort. Lektorer kan for eksempel praktisere egen forskning eller arbeide på oppdrag fra hovudmannen. Sverige har i dag om lag 200 lektorer i skolen.

Det eneste formelle kravet for å bli førstelærer er fire års ansiennitet. Utover dette står rektor fritt til å vurdere hvilke andre kriterier som skal tas med i vurderingen, og til å forfremme et begrenset antall lærere. Dette har vært en omstridt del av førstelærerordningen.

Et forskningsprosjekt som undersøkte bruken av karriereveier i Stockholm, har sett på hindre og forutsetninger for at karriereveiene skal bidra til skoleutvikling (Sandberg mfl., 2016). De fant blant annet at en sterk likhetsnorm blant lærerne gjør at karriereveiene skaper spenninger på skolene, og at det mange steder mangler en samlet bevissthet på hvordan karriereveiene skulle ledes og organiseres. En vellykket implementering av karriereveiene krevde blant annet at skoleledelsen var tydelig på hva som var kriteriene for opprykk og at rekrutteringen av førstelærere var gjennomtenkt, at gjennomføringen av ordningen svarte på skolens behov og at det var enighet om målene for ordningen.

Forskningsprosjektet fant flere indikasjoner på at ordningen med karriereveier har virket positivt for kvaliteten på skolene. Studien viste blant annet tendenser til at kompetente lærere som allerede hadde høy lønn, hadde større sjanse for å bli forfremmet, og at skoler som aktivt brukte karriereveiene hadde mindre gjennomtrekk blant lærerne og færre lærere som forlot yrket. Det gjaldt både dem som var forfremmet, og dem som ikke var det. Dette gjorde at kvaliteten på lærerstaben ble bedre, i og med at skolene i større grad lyktes med å beholde de beste lærerne. Forskerne fant også en ikke ubetydelig positiv effekt på elevenes resultater i matte, engelsk og svensk på 3. og 6. trinn (Sandberg mfl., 2016).

Et annet interessant eksempel utvalget fikk orientering om fra Sverige, er et kompetanseopplegg i barnehagesektoren der et kurs på 7,5 studiepoeng organiseres som desentralisert utdanning, og der vitenskapelig ansatte ved universitetene reiser ut og driver kompetanseutviklingen ute i barnehagene. Deltakere kan ta eksamen med studiepoeng eller gjennomføre uten eksamen, og får da et diplom.

6.3 Oppsummering og utvalgets vurderinger

Norge deltar aktivt i internasjonalt utdanningssamarbeid og har stor nytte av gjensidig læring og utveksling av erfaringer. Utviklingen av den norske rektorutdanningen og forsøket med lærerspesialistordningen var blant annet inspirert av svenske ordninger, de gode finske resultatene på internasjonale undersøkelser og lærerutdanningen på mastergradsnivå har vært en viktig del av kunnskapsgrunnlaget for å utvikle lærerutdanningen i Norge. Deltakelse i flere internasjonale komparative undersøkelser har gitt oss et bredere kunnskapsgrunnlag og innsikt i hvordan det står til i norsk barnehage og skole sammenlignet med andre land.

Flere funn fra TALIS bør følges opp

Utvalget har merket seg flere funn fra TALIS-undersøkelsen i 2018 som er særlig relevant for utvalgets arbeid. Et viktig funn er at andelen nyutdannede lærere i Norge som deltar i introduksjonsopplegg er svært lav. Forskerne omtaler dette som det mest bekymringsfulle funnet i undersøkelsen. Utvalget legger blant annet dette funnet, internasjonal forskning og evalueringer fra norske initiativer til grunn for sine vurderinger og forslag om å innføre en rett til et introduksjonsår for alle nyutdannede lærere i barnehage og skole i utredningens kapittel 11.

Et annet funn i TALIS 2018 er at norske lærere svarer under gjennomsnittet på spørsmålet om de mottar støtte til deltakelse i etter- og videreutdanning. Støtte i denne sammenhengen inkluderer både økonomisk støtte til å dekke ulike kostnader og ikke-økonomisk støtte som for eksempel reduksjon av undervisningstid. Dette funnet understøtter ett av målene i utvalgets mandat om at flere skal få mulighet til å delta i videreutdanning årlig. Selv om en stor andel av de som deltar i videreutdanning gir uttrykk for at de er fornøyde med tilrettelegging og vilkår i de årlige deltakerundersøkelsene, kan funnet reflektere at det er en relativt liten andel lærere som deltar. Funnet bygger opp under utvalgets forslag og vurderinger om at flere må få mulighet til å ta videreutdanning i kapittel 10.

Utvalget merket seg ellers at norske lærere har lavere deltakelse i kompetanseutvikling som foregår digitalt, enn kollegaer i mange andre land. Det er sannsynlig at den digitale deltakelsen har økt siden undersøkelsen ble gjennomført, særlig gjennom koronapandemien. Utvalget mener likevel at vi i Norge fortsatt har et stort potensial for å utvikle digitale eller hybride kompetansetiltak, noe som vil gi flere mulighet til å delta både fordi det kan kombineres med jobb og familieliv og med tanke på reiseavstander. Utvalget omtaler dette nærmere og foreslår blant annet å utvikle flere digitale videreutdanninger i kapittel 10.

Utvikling av karriereveier og differensierte roller

Flere av landene utvalget har sett til, har arbeidet systematisk med å utvikle karriereveier og differensierte roller for lærere i skolen over flere år. Utvalget har fått mye nyttig kunnskap til utviklingen av sitt forslag om karriereveier i barnehage og skole. Arbeidet med karriereveier i Australia, Nederland, Singapore og Sverige har gitt utvalget interessante modeller og innsikter i arbeidet med å utvikle forslaget til karriereveier. Flere av landene har også jobbet systematisk med å utvikle profesjonsstandarder i forbindelse med karriereveiene. Utvalget foreslår i kapittel 12 å utforme nasjonale standarder som uttrykker felles forventninger til hva karriereveien skal bidra med i kvalitetsarbeidet i barnehage og skole, og understreker at disse må utvikles i tett samarbeid med profesjonene selv, partene og andre relevante organisasjoner.

7 Kompetanseutvikling i andre sektorer

I tillegg til et komparativt perspektiv mot andre land har utvalget sett til hvordan kompetanseutvikling blir organisert i andre sektorer. Utvalget inviterte representanter fra Helsedirektoratet og Barne- og familiedepartementet til et utvalgsmøte for å få bedre kjennskap til hva de har gjort for å styrke kompetansen og kvaliteten på tjenestene. Dette ga inspirasjon til utvalgets arbeid med kompetanse- og karriereutvikling i barnehager og skoler. Utvalget fikk også en bedre forståelse for hvordan samarbeidet mellom tjenesteområdene kan forbedres, og hvordan statlige initiativ kan forsterke og støtte opp under kommunenes ansvar for tverrsektorielt samarbeid.

I dette kapitlet blir det gjort rede for satsinger, reformer og lovendringer som har hatt til mål å styrke kompetansen i helse- og omsorgstjenesten og barnevernstjenesten. Av helse- og omsorgstjenestene er det særlig skolehelsetjenesten og helsestasjoner som er direkte samarbeidspartnere med barnehager og skoler, men kapitlet vil omtale helse- og omsorgstjenesten som helhet.

7.1 Kompetanseløft i helse- og omsorgstjenestene

Bemannings- og kompetansesituasjonen i de kommunale helse- og omsorgstjenestene5 er preget av en høy andel ansatte uten helse- og sosialfaglig utdanning, stor grad av gjennomtrekk, mange deltidsstillinger og høyt sykefravær. Mange kommuner opplever utfordringer med å rekruttere enkelte yrkesgrupper, som sykepleiere og leger.

I tillegg estimerer fremskrivinger et behov for om lag 45 600 flere årsverk i 2031 enn i dag (KS, 2021a). Det er særlig høy gjennomtrekk blant ledere i helse- og omsorgstjenesten med 16,4 prosent i 2020, men det må tas i betraktning at 2020 var et ekstra krevende år for helsepersonell grunnet belastningen som pandemien medførte (KS, 2021b).

De små distriktskommunene har de største utfordringene med å håndtere bemannings- og kompetansesituasjonen. Siden befolkningen, og dermed tilgangen til personell, ikke vil øke i årene fremover, er det behov for gode samarbeid mellom tjenester, kommuner og mellom statsforvaltere (Helsedirektoratet, 2021a).

Kompetanseløftene 2015, 2020 og 2025

I 2015 ble det innført et omfattende program for rekruttering, kompetanse og fagutvikling som het Kompetanseløft 2015 (K2015). Det ble videreført til 2020 (K2020) og er nå inne i sin tredje planperiode med Kompetanseløftet 2025 (K2025). I dag består K2025 av 70 tiltak og har en samlet bevilgning på om lag 2,2 milliarder kroner (Prop. 1 S 2021–2022).

Formålet med K2025 er å styrke kommunenes evne og mulighet til å utvikle bærekraftige og faglig sterke helse- og omsorgstjenester. Utfordringene skal møtes med mer tverrfaglig samarbeid, og faglige avgjørelser skal tas på grunnlag av forskningsbasert og erfaringsbasert kunnskap, i tillegg til pasientenes behov.

Tiltakene i K2025 består i stor grad av økonomiske insentiver som tilskuddsordninger og øremerkede midler til rekrutteringstiltak for bestemte yrkesgrupper. Nettverksbygging er også sentralt, blant annet for å avhjelpe kommuner med lav befolkningstetthet i å håndtere bemannings- og kompetansesituasjonen.

I boks 7.1 nevnes noen av tiltakene i K2025. Tre av tiltakene har vært særlig relevante å se til for utvalgets arbeid med å utvikle og vurdere modeller for etter- og videreutdanning i barnehage og skole. Dette er nasjonal lederutdanning, tilskuddsordning for kompetanse og innovasjon, og masterutdanning i avansert klinisk sykepleie. Disse tiltakene blir nærmere redegjort for nedenfor.

Nasjonal lederutdanning på tvers av yrkesgrupper og tjenesteområder

Nasjonal lederutdanning for primærhelsetjenesten har vært et tilbud ved Handelshøyskolen BI i perioden 2015–2021. Målet med utdanningen er å styrke lederes kompetanse og rolle i å gjennomføre nødvendig omstilling og utvikling i tjenestene fremover. Utdanningen tilbys på tvers av yrkesgrupper og tjenesteområder i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og den fylkeskommunale tannhelsetjenesten, for å fremme læring, kommunikasjon og samhandling mellom ledere.

Utdanningen tilsvarer 30 studiepoeng på masternivå. Samlet for perioden har 1 080 ledere gjennomført utdanningen. I 2021 ble det bevilget om lag 16 millioner kroner til tiltaket.

Følgeevalueringen viser at lederutdanningen og andre tiltak som har styrket ledere nær praksisfeltet, har vært viktige satsingsområder. Dette har hatt en stor betydning for deltakernes lederrolle og gir en god ramme for samarbeid og samskapning og for lokal utvikling (Rambøll, 2021b).

Tilskuddsordning til kompetanse og innovasjon

K2025 består av flere tilskuddsordninger. Den største tilskuddsordningen er på om lag 360 millioner i året, der kommunene og fylkeskommunene kan søke om tilskudd til kompetanse og innovasjon. Formålet med tilskuddsordningen er å styrke kommunenes evne og mulighet til å utvikle gode og bærekraftige helse- og omsorgstjenester. Ordningen skal bidra til at kommuner setter i gang kompetansetiltak og nybrotts- og utviklingsarbeid ut fra lokale forutsetninger og behov.

Tilskuddsordningen forvaltes av Helsedirektoratet og formidles til kommunene gjennom statsforvalteren. Helsedirektoratet legger årlige føringer for hvilke områder som skal prioriteres. Mål og kriterier for tildeling går frem av retningslinjene for tilskuddsordningen.

Målgruppen er primært ledere, ansatte og personer som kan rekrutteres til å jobbe i helse- og omsorgstjenesten, men det er kommunene og fylkeskommunene som søker om tilskudd.

I følgeevalueringen av K2020 går det frem at denne tilskuddsordningen er et relevant og treffsikkert tiltak, men at den er best egnet for større kommuner (Nesje mfl., 2018). Evalueringen tyder på at føringer og kriterier i det årlige tilskuddsbrevet kan sette begrensninger for lokale prioriteringer. Tilskuddsordningen kan bli mer treffsikker ved å la kommunene selv vurdere hvordan de best kan bruke midlene (Grut mfl., 2021).

Denne tilskuddsordningen har flere fellestrekk med tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling i barnehage, skole og yrkesfagopplæringen. Utvalget har sett til retningslinjene og evalueringen i utvikling av forslaget til et system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole.

Masterutdanning i avansert klinisk allmennsykepleie

Lengre levealder og kortere liggetid i sykehus har ført til at flere pasienter skrives ut til de kommunale helse- og omsorgstjenestene. For å bidra til at kommunene skal møte endrede behov for en klinisk breddekompetanse, og gi bedre forebygging og trygghet hos pasienter og pårørende, ble det etablert en masterutdanning i avansert klinisk allmennsykepleie (AKS).

Sykepleiere med mastergrad i AKS har mange tilsvarende oppgaver som lærerspesialister i skolen. AKS-sykepleierne skal fungere som koordinator, faglig støtte og veileder for kollegaer. Det er også et mål at AKS-utdanningen og – funksjonen skal gjøre det mer attraktivt å jobbe med helse og omsorg, og bidra til å beholde og rekruttere sykepleiere. Tidligere har sykepleiere med mastergrad ofte forsvunnet til akademia (Helsedirektoratet, 2021b).

Masterutdanningen og AKS-funksjonen er foreløpig i en tidlig fase og fremdeles i utvikling. De første som fikk spesialistgodkjenning, fikk den i november 2021. I begynnelsen var det utfordrende å innlemme en ny funksjon i et etablert system, selv om spesialisert kompetanse og funksjonen var etterspurt i tjenestene. Det er gjort tilsvarende erfaringer med lærerspesialistfunksjonen.

Flere arbeidsgivere har nå begynt å stille krav til AKS-kompetanse i stillingsutlysninger. Dette har bidratt til å utvikle rollen og fører til at sykepleiere kan beholde spesialiseringen i AKS hos nye arbeidsgivere ved å søke på disse stillingene.

Sykepleiere som tar masterutdanning i AKS jobber fulltid og tar videreutdanningen på deltid. Det er ingen automatikk i at kommuner setter inn vikarer når noen tar videreutdanningen. Det er heller ikke et system for at sykepleiere som har gjennomført masterutdanningen i AKS, får lønnsforhøyelse, men det er foreløpig vanlig.

Utvalget har sett til erfaringer med AKS-funksjonen og masterutdanningen i forslaget om å innføre et system for karriereveier i barnehage og skole.

7.1.1 Evaluering av Kompetanseløftet

K2025 blir følgeevaluert, men det er foreløpig ikke publisert funn fra denne evalueringen. Det er imidlertid mange relevante funn å se til i følgeevalueringen av K2020 fra perioden 2016–2020, som angår de samme tiltakene som i K2025.

Sluttrapporten viser at virkemidler og tiltak i K2020 synes å være formålstjenlige og viktige bidrag, særlig rettet mot å styrke ledelsen, rekruttere ansatte og utvikle kompetansen i kommunene. Kompetanseløftet har også hatt betydning for sysselsettingen. Det har vært en betydelig reduksjon i antall årsverk utført av ufaglærte, og det er i hovedsak gruppene med høyest kompetanse som har en økning i stillingsbrøken. Dette var en av intensjonene med Kompetanseløftet (Grut mfl., 2021).

Betydningen av samfinansiering mellom stat og kommune

Følgeevalueringen fremhever at statlig finansiering av kompetanseutvikling fremstår som svært viktig, men det pekes på et behov for større kommunalt ansvar for å sette av midler til kompetanseutvikling systematisk. Store statlige programmer som Kompetanseløftet er et insentiv som stimulerer kommunene til målrettet og systematisk arbeid. Modellen for samfinansiering mellom stat og kommune forplikter kommunene til å sette av egne midler (Grut mfl., 2021). Det kan tolkes som et «mykt» styringsvirkemiddel fra statlig hold å ha slike planer og programmer der det følger med finansiering og prioritering av tiltak. De er likevel av stor betydning siden mange kommuner ikke ville hatt mulighet til å drive kompetanseutvikling i så stor skala uten Kompetanseløftet. Dette er kjente erfaringer fra utdanningssektoren når det gjelder ansvarsfordelingen mellom nasjonale myndigheter og barnehage- og skoleeiere i finansiering, organisering og prioritering av kompetansetiltak.

Følgeevalueringen viser at det er kortvarige kurs som er mest utbredt i kommunene. Slike kurs anses å være mer tilgjengelige, ha lavere kostnad og kan involvere flere ansatte samtidig. De kortvarige kursene gir imidlertid ikke den nødvendige fagkompetansen som det er behov for i tjenestene, slik de gradsgivende utdanningene gjør (Grut mfl., 2021). Siden tilskuddene til kompetanse og innovasjon er relativt små, sett opp mot de reelle kostnadene ved gradsgivende utdanninger, blir kostnadene høye for arbeidsgivere og ansatte. Dette kan forstås som et gap mellom de politiske forventingene til kompetansenivå og de reelle mulighetene for kommunene til å prioritere kompetansetiltak som gir best faglig utbytte (Grut mfl., 2021). Disse funnene har vært interessante og relevante for utvalgets arbeid.

Variasjon mellom kommuner

Evalueringen viser at de fleste kommuner har søkt om midler til kompetanseutvikling gjennom K2020, men de mindre kommunene har ikke søkt hvert år på grunn av kapasitetsutfordringer med blant annet lønnsmidler og med å skaffe vikarer. Evalueringer fra etter- og videreutdanningsordninger i barnehage og skole viser det samme.

I helse- og omsorgssektoren er det også en klar tendens til at aktiviteter rettet mot forskning, innovasjon og tjenesteutvikling synker markant med minkende kommunestørrelse (Grut mfl., 2021). For små distriktskommuner har virkemidlene i Kompetanseløftet vært viktige, men ikke tilstrekkelige for å sikre tilgang til stabil kompetanse over tid. Regionalt og interkommunalt samarbeid har derimot vært nyttig for å øke kompetansen og rekrutteringen, gjennom blant annet å tilrettelegge for større fagmiljøer og rekruttering til stillinger på tvers av kommuner. Interkommunalt samarbeid blir også brukt for å diskutere og organisere søknad om midler. K2020 har i tillegg stimulert til samarbeid mellom forvaltningsnivåer, og da særlig relasjonen mellom statsforvalterne og kommunene (Grut mfl., 2021). Utvalget har sett til disse evalueringsfunnene i sitt arbeid.

7.2 Barnevernet – en liten sektor med et stort ansvar

Barnevernstjenesten har ansvar for å sikre trygge og gode oppvekstsvilkår for barn og unge. Barnevernet skal først og fremst støtte foreldrene slik at de selv skal kunne ivareta sitt omsorgsansvar. Dersom dette ikke er tilstrekkelig for barnets behov, kan det være nødvendig at barna bor i et fosterhjem eller i en barnevernsinstitusjon for en periode. Da er det den statlige barnevernstjenesten som har ansvaret, men i et samarbeid med den kommunale barnevernstjenesten.

Barnevernssaker er ofte kompliserte og innebærer tiltak som kan være svært inngripende og med stor betydning for barn og familier i en vanskelig situasjon. Feil og mangler i tjenestetilbudet kan få store og uopprettelige konsekvenser for dem det gjelder. Dette stiller høye krav til den enkeltes kompetanse og til barnevernets faglige skjønnsutøvelse. Barnevernet er også avhengig av tillit og legitimitet for å kunne ivareta sitt samfunnsoppdrag på en god måte. I løpet av 2021 fikk 3 prosent av befolkningen i alderen 0–24 år tiltak fra barneverntjenesten. De aller fleste fikk hjelp i sitt eget hjem.

Sammenlignet med barnehage- og skolesektoren, der tilnærmet alle barn og elever går, jobber barnevernsektoren hovedsakelig med de barna og ungdommene som har særskilte behov, og det er dermed langt færre ansatte enn i barnehage- og skolesektoren. Barnevernstjenesten har i tillegg en kortere historikk på statlige kompetansesatsinger og politisk oppmerksomhet om kompetansen i sektoren.

Alvorlige og komplekse utfordringer møtes med lav kompetanse

Totalt var det i overkant av 6 400 årsverk i barnevernstjenestene i 2021. Omtrent 3 av 4 av de ansatte i den kommunale barnevernstjenesten er utdannet enten barnevernspedagog eller sosionom. I barnevernsinstitusjonene var det om lag 4 900 årsverk i 2020. Av disse er 1 av 4 utdannet som barnevernspedagog, mens 1 av 3 har en annen helse- eller sosialfaglig utdanning, som vernepleier, sosionom eller sykepleier. En fjerdedel av årsverkene utføres av tilsatte uten høyere utdanning. Flere forsknings- og tilsynsrapporter og offentlige utredninger fra de senere årene peker på at både det kommunale og det statlige barnevernet har utfordringer med å tilby tjenester av god nok kvalitet til de barna, ungdommen og familiene som trenger hjelp. Det dreier seg særlig om manglende kompetanse i analyse og barnevernsfaglige vurderinger.

Det formelle utdanningsnivået i det norske barnevernet er lavt sammenlignet med barnevernet i andre nordiske land, der blant annet Island og Finland har femårig utdanning som hovedregel for arbeid i barnevernet. Utdanningsnivået er også lavt sammenlignet med andre yrkesgrupper som barnevernet samarbeider med, blant annet lærere.

Ansatte i barnevernet gir selv uttrykk for at de ikke har nok kompetanse til å utøve sentrale kjerneoppgaver i yrket. I en undersøkelse ga 1 av 5 ansatte i den kommunale barnevernstjenesten uttrykk for at de i liten eller noen grad kan identifisere omsorgssvikt og vurdere konsekvenser for det enkelte barn (Røsdal mfl., 2017). I en annen undersøkelse fra 2019 oppga de ansatte mangel på ressurser som den viktigste årsaken til at tjenestetilbudet ikke er i tråd med forsvarlighetskravet. 4 av 10 av de ansatte i det kommunale barnevernet har vært ansatt i tre år eller mindre (Slettebø mfl., 2019). Røsdal mfl. (2017) fant at gjennomtrekken er særlig høy i små barnevernstjenester, hvor nær 1 av 3 har sluttet i løpet av det siste året. Små kommuner er spesielt sårbare for gjennomtrekk. Ved utgangen av 2021 var det 40 barnevernstjenester med færre enn fem ansatte, og ingen av dem inngikk i interkommunale samarbeid (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, 2022).

Kompetansestrategi for å styrke kompetanse og samarbeid

Med bakgrunn i utfordringene skissert over, ble det stadfestet et behov for økt kjernekompetanse og mer faglig fordypning, tettere kobling mellom barnevernstjenestene, større oppmerksomhet hos kommuneledelsen, og bedre samarbeid mellom kommuner og statsforvaltere, kunnskaps- og kompetansesentre og universitet- og høyskolesektoren.

I 2017 la Solberg-regjeringen frem en kompetansestrategi for det kommunale barnevernet, Mer kunnskap – bedre barnevern. Kompetansestrategi for det kommunale barnevernet 2018–2024. Strategien har nå en årlig bevilgning på 110 millioner kroner. Målet med strategien er å bidra til at barn, unge og familier skal møte ansatte med høy faglig kompetanse og tjenester av god kvalitet. Strategien inngår i barnevernsreformen som har til hensikt å ruste kommunene til å ta et større ansvar for barnevernet. Med strategien ble det varslet en innføring av tydeligere krav til kompetanse og nye nasjonale retningslinjer for læringsutbytte i barnevernsfaglige masterutdanninger, med særlig vekt på analysekompetanse og kliniske ferdigheter.

Det ble også iverksatt en rekke tiltak for å møte kompetanseutfordringene på kort sikt, som Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har ansvar for å administrere:

• etablere seks videreutdanninger på masternivå for ansatte og ledere i barnevernet ved universiteter og høyskoler. Samlet fikk om lag 350 studieplass i 2021

• opprette en tilskuddsordning som arbeidsgivere kan søke på for å få dekket utgifter til ansatte som tar barnevernsfaglig videreutdanning

• etablere kommunale læringsnettverk som skal bidra til at kommunene samarbeider om kvalitetsutvikling med utgangspunkt i lokale behov. Statsforvalteren har ansvaret for å etablere og følge opp kommunenettverkene og forvalter midler som kommunene kan benytte til kompetanse- og tiltaksutvikling. Om lag 90 prosent av barnevernstjenestene deltok i ett eller flere nettverk ved utgangen av 2020

• etablere veiledningsteam som består av barnevernsledere i andre kommuner, og som tilbyr lederstøtte og veiledning til kommuner med barnevernstjenester med størst utfordringer. Veiledningen skal støtte kommuneledelsen og barnevernledere i å drive utviklingsarbeid med mål om at barneverntjenesten utvikler praksis og oppnår bedre resultater. Veiledningsteamene ble etablert etter modell av Veilederkorpset i skoler

Kompetansestrategien gir mer kompetanse og bedre arbeidsformer

Evalueringen av kompetansestrategien viser at tiltakene ser ut til å øke kompetansen innenfor ledelse og barnevernsfaglig arbeid og bidra til bedre arbeidsformer i kommunene. Evalueringen viser også at veiledningsteam og læringsnettverk har gitt mer og bedre samarbeid mellom kommuneledelse og barnevernstjenester, bedre ledelse av barnevernstjenester og økt samarbeid om tiltaksutvikling, rutiner og barnevernfaglig arbeid mellom kommunale barnevernstjenester (Oslo Economics, 2021).

Det er imidlertid stor variasjon i hvordan tiltakene virker lokalt. En del kommuner ser foreløpig ut til å ha fått lite nytte av tiltakene (Oslo Economics, 2021). Det pekes blant annet på at kompetansetiltakene bør følges opp gjennom kvalitetsutviklingsarbeid, slik at ny kompetanse blir innarbeidet i arbeidsformer som er uavhengig av den enkelte medarbeider. I evalueringen anbefales det å legge til rette for at både statsforvalterne og kunnskaps- og kompetansesentrene tar en mer aktiv og støttende rolle overfor tjenestene. Kompetansetiltakene møter ikke de større, strukturelle utfordringene, som at mange små kommuner ofte har små tjenester og høy gjennomtrekk (Oslo Economics, 2021).

Barnevernsreformen og kompetansekrav

Barnevernsreformen trådte i kraft 1. januar 2022. Formålet med reformen er at flere barn skal få riktig hjelp til riktig tid, og at tjenestetilbudet i større grad blir tilpasset lokale behov. Hovedgrepet med reformen er å gi kommunene større faglig og økonomisk ansvar for barnevernet og å styrke kommunenes muligheter og insentiver til forebyggende arbeid og tidlig innsats, mer effektiv ressursbruk og tilpasset støtte.

Reformen regulerer først og fremst barnevernet, men målene i reformen nås gjennom endringer i hele oppvekstsektoren, der kommuner skal tilrettelegge for tverrfaglig samhandling mellom de ulike kommunale tjenestene og nivåene. Barnehager og skoler er sentrale i dette arbeidet. Bakgrunnen for å gi kommunene et større ansvar er at beslutningene skal tas nærmest mulig barnet og av dem som har best kjennskap til deres behov, forutsetninger og situasjon.

Samtidig med reformen, trer også flere endringer i barnevernloven i kraft (se boks 7.2).

Det er estimert at om lag 8 av 10 av dem som er ansatt med lederfunksjoner, eller som utfører kjerneoppgaver i det kommunale barnevernet, ikke oppfyller kompetansekravet. For å kunne oppfylle dette kravet er det etablert en egen ordning for dem som allerede er eller blir tilsatt før 2031, slik at kompetansekravet kan oppfylles gjennom videreutdanning og minst fire års arbeidserfaring fra barnevernet.

I tillegg til å styrke kompetansen til de ansatte, er det også et mål at høyere kompetansekrav skal styrke anseelsen og statusen til barnevernet og at barneverntjenestene og -institusjonene tiltrekker seg kompetente fagpersoner og holder på disse.

7.3 Oppsummering og utvalgets vurderinger

Barnehager og skoler har mange fellestrekk med helse- og omsorgstjenesten og barneverntjenesten, både når det gjelder arbeidsoppgaver, utfordringer og muligheter. Flere av utfordringene går på tvers av sektorer, direktorater og departementer. Og flere av kompetansetiltakene har det samme målet, den samme innretningen og målgruppen.

Utvalget har i sitt arbeid sett til funn og problemstillinger i evalueringene av Kompetanseløftet i helse- og omsorgssektoren og av kompetansestrategien for barnevernet.

Bedre samordning av etter- og videreutdanning på tvers av sektorer

Etter- og videreutdanningstilbud er i dag sektorielt bygget opp selv om behovene de skal møte angår de samme barna og elevene. Å få til bedre samarbeid mellom kommunale tjenester er et mål med flere av kompetansesatsingene i helse- og omsorgstjenesten, barnevernstjenesten og barnehage- og skolesektoren. Fagforbundet har gitt innspill til utvalget om at anerkjennelse av og kjennskap til hverandres kompetanse, kan stimulere de kommunale tjenestene til et utviklende samarbeid som fremmer god kvalitet i tjenestene rettet mot barn og unge. Utvalget deler dette synet og mener det er viktig å bygge kompetanse og kapasitet på tvers av sektorer og tjenester.

Det er et stort potensial i å tilby kompetanseutvikling på tvers av kommunale sektorer. Kommunene er arbeidsgiver for ansatte i de kommunale tjenestene og har ansvar for at de får nødvendig kompetanseutvikling. Statsforvalteren koordinerer ordninger for kompetanseutvikling i de kommunale tjenestene. Dette er betinget av lederforankring, både politisk og administrativt, og er en nøkkelfaktor når det gjelder betydningen av samarbeid og prioritering av samarbeid.

Det er også en forutsetning at nasjonale initiativer støtter opp under kommunens ansvar med å gi et helhetlig tilbud til sine innbyggere og ansatte. Dette innebærer at søknader, behovsmeldinger og rapporteringer på ulike etter- og videreutdanningsordninger til enkelte fagdirektorater ikke må stå i veien for en helhetlig lokal planlegging.

Utvalget merker seg at barnevernsreformen, som også omtales som en oppvekstreform, skal tydeliggjøre samarbeid på tvers av tjenester. Barnehager og skoler har også et ansvar i dette arbeidet. Det er positivt at kommunene fikk en tydeligere plikt til å samordne tjenestetilbudene fra 1. august 2022, som blant annet skal bidra til bedre samordning og samarbeid mellom velferdstjenester for barn og ungdom.

Kompetansetiltak som kan ses i sammenheng

Veiledningsteamene i barneverntjenesten er etablert etter modell fra oppfølgingsordningen for skoler, og de har mange fellestrekk. Det er likevel få strukturer i dag for at statsforvalterne og kommunene skal se disse satsingene i sammenheng når utfordringene ikke er sektorspesifikke. Utvalget mener det må legges bedre til rette for at veiledningsteam og oppfølgingsordningen blir samordnet i de aktuelle kommunene. Dette blir omtalt i kapittel 9 om tilskuddsordning for barnehage- og skoleutvikling.

Ulike læringsnettverk som er etablert i og mellom kommuner bør vurderes som arenaer der ledere og ansatte i barnehage og skole kan delta med ansatte fra barnevernstjenesten og helse- og omsorgstjenesten. Nettverkene skal bidra til at kommuner samarbeider om kvalitetsutvikling med utgangspunkt i lokale behov.

Lederutdanningen i helse- og omsorgstjenesten er i dag rettet mot ulike yrkesgrupper og tjenesteområder innen helse og omsorg. Utvalget mener det bør vurderes om målgruppen kan utvides til ledergrupper i barnehager, skoler og barnevernet for å fremme læring, kommunikasjon og samhandling mellom ledere på tvers av sektorene.

Kompetanseløftet i spesialpedagogikk og inkluderende praksis åpner for at ansatte på tvers av kommunale tjenester kan delta på relevant etter- og videreutdanning på tvers av sektorer. Utvalget mener at denne muligheten må tydeliggjøres og gjelde for flere fag og fagområder, der det er kapasitet. Dette er særlig relevant for små fagområder, som samisk og tegnspråk. Dersom barnehage- og skoleeiere selv kan prioritere hvilke ledere og ansatte som skal delta på etter- og videreutdanning, ut fra lokale behov, er det enklere å samordne tilbudene mellom tjenester.

Mer ansvar til kommunene og bedre nettverkssamarbeid

De nevnte sektorene har alle hatt som mål å legge mer ansvar til kommunene, som er nærmest til å vurdere sitt kompetansebehov, og som er ansvarlige for å ha nødvendig kompetanse i sine virksomheter. Mer lokalt ansvar kan samtidig føre til større forskjeller mellom kommuner. Økonomiske og organisatoriske kapasitetsutfordringer, men også føringer fra nasjonale myndigheter, har ført til at kompetansetiltak i helse- og omsorgssektoren ikke treffer de mindre kommunenes behov. Dette er et dilemma som også gjelder for barnehager og skoler. Utvalget har vært opptatt av hvordan kommuner med lav befolkningstetthet og små enkeltstående barnehager og skoler skal få likeverdige muligheter til kompetanseutvikling, gjennom blant annet forenkling av byråkratiske prosesser og deltakelse i nettverk. Utvalget merker seg at evalueringer av kompetansestrategien for barnevernstjenesten anbefaler at statsforvalterne og kompetansesentrene tar en mer aktiv og støttende rolle overfor tjenestene.

Små kommuner har større utfordringer med å tilknytte seg tilstrekkelig fagkompetanse for å håndtere utfordringer og imøtekomme behov (Brandtzæg mfl., 2019). Dette er utfordringer som gjør seg gjeldende i alle de kommunale tjenestene. Det er vanskelig å rekruttere kompetansen i første omgang, og det er utfordrende å beholde den, blant annet på grunn av mindre fagmiljøer og mulighetene for å vedlikeholde og videreutvikle fagkompetansen i arbeidet. For å møte disse utfordringene er det etablert regionale og interkommunale samarbeid som skal bygge større fagmiljøer og gi bedre rekrutteringsmuligheter. Utvalgets forslag til et system for kompetanse- og karriereutvikling vil forsterke samarbeid og nettverk mellom barnehager, skoler og eiere og med andre kommunale tjenester.