Del 3
Utvalgets forslag til et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling

8 Et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling

Forstørr bilde

Utvalget har fått i oppdrag å vurdere og foreslå modeller for etter- og videreutdanning som skal bidra til å styrke barn og elevers utvikling, læring og danning. Målet for modellene skal være god kompetanse hos ansatte i alle barnehager og skoler, og utvalget skal blant annet vurdere hvordan flere ansatte i barnehage, grunnskole og videregående opplæring årlig kan få tilbud om etter- og videreutdanning.

I dette kapitlet presenteres utvalgets forslag til et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling, og prinsipper og perspektiver som utvalget legger til grunn for sine vurderinger og forslag i kapittel 9–12.

8.1 Et helhetlig system

I del 1 og del 2 av utredningen er det vist til dagens situasjon og aktuelle problemstillinger i barnehage og skole gjennom forskning og statistikkgrunnlag, og det er vist til relevante erfaringer fra andre land og sektorer. Dette har gitt viktig kunnskap for utvalget i vurderingen av hva et fremtidig system for kompetanse- og karriereutvikling må møte. For å løse utfordringene som barnehager og skoler står overfor med å gi barn og elever det beste grunnlaget for utvikling og læring, mener utvalget at det må etableres et varig og helhetlig system som setter de nødvendige rammene for god og oppdatert kompetanseutvikling for lærere og andre ansatte.

Et system kan defineres som en samling av deler som er i interaksjon, og der deltakerne i systemet er i gjensidig påvirkning med hverandre (Bateson, 1973). Det er blant annet slike perspektiver som ligger til grunn for teorier om lærende organisasjoner, der ansatte i fellesskap arbeider systematisk og målrettet for å utvikle sin kapasitet og forbedre praksis gjennom å dele og utvikle kunnskap (Senge, 1990).

Når utvalget bruker begrepet «helhetlig» om systemet for kompetanse- og karriereutvikling henviser dette til at et introduksjonsår for nyutdannede lærere, karriereveier, videreutdanning og barnehage- og skoleutvikling skal virke sammen mot de samme målene: å gi lærere og andre ansatte gode muligheter for å utvikle seg faglig sammen med kollegaene, men også med barna og elevene, gjennom hele arbeidslivet, og slik bidra til at barn og elever blir utdannet og dannet for livet. Eiere og ledelsen i barnehage og skole spiller en viktig rolle for at de ulike kompetansetiltakene blir planlagt og gjennomført strategisk og i sammenheng. Et større handlingsrom for barnehage- og skoleeiere gir bedre muligheter for at videreutdanning og spesialiserte roller brukes aktivt i barnehage- og skoleutvikling.

Helheten i systemet for kompetanse- og karriereutvikling skal også bidra til bedre sammenheng mellom lærerutdanningen og barnehager og skoler.

Utvalgets forslag som inngår i et system for kompetanse- og karriereutvikling (figur 8.2) blir presentert, utdypet og diskutert i del 3 av utredningen:

• Tilskuddsordning for barnehage- og skoleutvikling (kapittel 9)

• Videreutdanning (kapittel 10)

• Rett til et introduksjonsår for nyutdannede lærere (kapittel 11)

• Et system for karriereveier (kapittel 12)

Forstørr bilde

8.2 Prinsipper for kompetanseutvikling

Utvalget legger til grunn fem prinsipper for hva som skal kjennetegne kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole. Prinsippene skal bidra til å skape en helhet for alle som bidrar med og deltar i kompetanseutvikling i barnehager og skoler.

8.2.1 Kompetanseutvikling skal være langsiktig og forutsigbart

Kompetanse- og karriereutvikling skal ha et langsiktig perspektiv for å gi forutsigbarhet for alle involverte parter. Det må legges til grunn at kapasitet og kompetanse bygges over tid i barnehager og skoler og blant eiere og utdanningsinstitusjoner. Langsiktighet og forutsigbarhet gir kontinuitet i læringsprosessene for ansatte, men også for barn og elever. Kompetansesatsinger må ha en helhetlig innretning og styrke forutsetningene til ledere og barnehage- og skoleeiere i arbeidet med kvalitets- og kompetanseutvikling.

• Langsiktig finansiering og en samordnet organisering skal legge til rette for partnerskap med nødvendig forutsigbarhet og mulighet for stabil ressursplanlegging, kapasitetsbygging og bærekraftige samarbeidsstrukturer.

• Det skal være sammenheng mellom ulike kompetanseutviklingstiltak, både tematisk og organisatorisk, og disse skal forsterke innsatsene og gi kontinuitet i læringsprosessene.

• Barnehage- og skoleeiere må få tilstrekkelig handlingsrom, kompetanse og differensiert støtte slik at de kan ivareta sine kompetansebehov over tid.

• Kompetanseutvikling skal være lett tilgjengelig og enkelt å benytte seg av. Omfanget av krav og prosedyrer skal være begrenset til et minimum og tilpasset samarbeid i partnerskap og nettverk.

8.2.2 Kompetanseutvikling skal møte det lokale behovet og ivareta ansattes medbestemmelse

Kompetanseutvikling skal bygge på et lokalt eierskap, der ledere og ansatte deltar i vurderingen av kompetansebehov. Behov og tiltak skal begrunnes i sentrale kvalitetsmål og relevant forskning, og være i takt med samfunnsutviklingen. Forankring på eiernivået og i ledelsen i barnehager og skoler er av stor betydning for den profesjonelle utviklingen til den enkelte ansatte og læringsfellesskapet.

• Ansvarsfordelingen rundt finansiering, beslutningsmyndighet og organisering mellom nasjonale og lokale aktører og mellom ulike lokale aktører skal være tydelig definert i alle faser av et utviklingsarbeid.

• Ansatte, tillitsvalgte og ledere skal medvirke i lokal kvalitetsvurdering, som ligger til grunn for valg av kompetansetiltak og for å nå mål.

• Kompetanseutvikling skal understøtte nasjonale initiativer i utviklingen av barnehage- og skolesektoren, og ledes i takt med endringer i og utenfor barnehagen og skolen, slik at de blir i stand til å møte kommende utfordringer, behov og oppgaver.

• Ansattes individuelle og kollektive læringsprosesser skal ledes på en slik måte at de ses i sammenheng, forsterker hverandre og styrker det profesjonelle fellesskapet.

8.2.3 Kompetanseutvikling skal bygge på likeverdige partnerskap

Kompetanseutvikling i barnehage og skole skal bygge på likeverdige partnerskap mellom utdanningsinstitusjoner og eiere, ledere og ansatte i barnehager og skoler. For å utvikle og styrke likeverdighet i partnerskapene må det utvikles samarbeidsrelasjoner, der involvering og brobygging mellom ulike kunnskapsformer står sentralt. Samtidig må det legges til grunn at aktørene har ulike samfunnsoppdrag og egenart.

• Partnerskapet skal ta utgangspunkt i barnehagens og skolens kompetansebehov for å sikre lokal tilpasning, og utdanningsinstitusjonene skal bidra til analyse og refleksjon, og med oppdatert kunnskap.

• Det må være enighet om mål og tydelige rolleavklaringer blant annet om hvordan partene skal arbeide sammen på en likeverdig måte og med mål om utvikling for begge parter.

• Utdanningsinstitusjonene skal bidra med kompetanse til barnehager og skoler over hele landet, der noen har et nasjonalt ansvar for bestemte fagområder, blant annet samisk og tegnspråk.

• Det må være tydelige forventninger om desentraliserte utdanningstilbud og finansiering av ulike strukturer som gir likeverdige muligheter og likeverdig kvalitet og rekruttering i hele landet.

• Økonomiske, institusjonelle og organisatoriske rammebetingelser skal støtte opp under partnerskapsmodellen og perspektivet på livslang læring.

8.2.4 Det skal være balanse mellom individuell og kollektiv kompetanseutvikling

Arbeidet med å utvikle kvaliteten i barnehager og skoler utføres best gjennom kollektivt orienterte utviklingsprosesser i og mellom barnehager og skoler. Profesjonelle felleskap skal gi kollektiv forpliktelse, bevissthet og trygghet i yrkesutøvelsen. Samtidig er det stadig flere spesialiserte roller i barnehage og skole som gir faglige utviklingsmuligheter og karriereveier for den enkelte, og som bidrar til å styrke læringsfellesskapet på og mellom barnehager og skoler.

• Kollektive læringsprosesser skal være relatert til den pedagogiske og didaktiske praksisen og legge til rette for aktiv deltakelse, felles refleksjon og veiledning.

• Individuell faglig utvikling skal styrke den enkeltes kompetanse og bidra til profesjonelle læringsfellesskap og kvalitetsarbeid i og mellom barnehager og skoler.

• Spesialiserte roller og karriereveier må være formalisert i barnehagens og skolens struktur og forankret i planer for kvalitetsutvikling, med tydelig definert ansvarsfordeling.

• Samarbeid mellom barnehager og skoler og interkommunale nettverk skal føre til at ressurser og kompetanse blir bedre utnyttet og delt mellom eiere, ledere og ansatte, uten at tiltakene blir mindre treffsikre.

8.2.5 Kompetanseutvikling skal være kunnskapsbasert

Dagens nasjonale ordninger for etter- og videreutdanning baserer seg i stor grad på et kunnskapsgrunnlag om hva slags strukturer og innhold som øker sannsynligheten for læring og utvikling hos ansatte, barn og elever. Det er nødvendig å følge opp tiltak og prosjekter med evaluering og forskning for å få god kunnskap om betydningen av kompetanseutvikling. Det er i dag en utstrakt bruk av evalueringer av etter- og videreutdanningstilbudet. De gir verdifulle tilbakemeldinger, men sier ofte lite om virkningen av tiltakene.

• Kompetanseutvikling skal bygge på oppdatert kunnskap fra kvalitative og kvantitative studier, som belyser ulike sider av etter- og videreutdanningens betydning for læring og utvikling hos ansatte, barn og elever. Det gjelder både for innholdet i kompetansesatsinger og for hvordan de er organisert, slik at de har størst sannsynlighet for å føre til utvikling av praksis.

• Etter- og videreutdanning skal bidra til at praksis i barnehager og skoler er basert på kunnskap fra både forskning og erfaring og gjennom involvering av elever og foreldre.

• Evalueringer av nasjonalt finansiert etter- og videreutdanning må ha et omfang og et formål som er hensiktsmessig.

8.3 Perspektiver på profesjonalitet, læring og kvalitetsutvikling

Til grunn for vurderinger og forslag har utvalget lagt vekt på perspektiver på profesjonsutvikling, læring i sosiale fellesskap og kvalitetsutvikling.

Profesjonsutvikling og profesjonskunnskap

Profesjoner defineres gjennom at de bygger på en høyere utdanning, og at kunnskap som er tilegnet fra høyere utdanning og overført til yrket, blir vedlikeholdt og utviklet i arbeidslivet gjennom profesjonelle kollegiale fellesskap (Smeby, 2008). På bakgrunn av denne utdanningen kjennetegnes profesjoner ved å ha et spesielt ansvar gitt deres samfunnsmandat, at de har et handlingsrom for profesjonell skjønnsutøvelse og at de bygger på en felles kunnskapsbase og etiske standarder (Molander og Terum, 2008). Dette er dimensjoner ved yrket som profesjonen selv skal forvalte, og som gir innhold til et profesjonalitetsbegrep hos lærere i barnehage og skole.

Gjennom blant annet Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen og Overordnet del av læreplanverket har begrepene profesjonsutvikling og profesjonsfellesskap fått fotfeste. I disse dokumentene beskrives læreres profesjonsfellesskap som sentralt for å utvikle den pedagogiske praksisen. I tillegg til at profesjonsfellesskapet spiller en viktig rolle for å styrke læreres profesjonalitet i den enkelte virksomhet, er også profesjonsfellesskap av stor betydning regionalt, nasjonalt og internasjonalt (Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016).

Det er i dag bred enighet om at lærernes kunnskapsbase består av flere typer kunnskapsformer, som erfaring, teori og forskning, og at det er behov for å integrere kunnskapsformene for å ta gode faglige avgjørelser (Grimen, 2008). Lærernes arbeid fungerer best der kunnskapsformene kritisk utforskes i et profesjonelt fellesskap (Hermansen, 2017).

Kompetanseutvikling har historisk sett basert seg på en såkalt «håndverkstradisjon» (Winch, 2018). I en slik modell for utviklingsarbeid står utveksling av erfaringer og felles arbeid for å løse utfordring sentralt, først og fremst med utgangspunkt i den lokale konteksten, erfaringsbasert kunnskap og refleksjon over egen praksis. En «profesjonsmodell» har utgangspunkt i lengre lærerutdanning og en vitenskapelig kunnskapsbase (Winch, 2018). En slik modell handler om at kompetanseutvikling dreier seg om å dele oppdatert kunnskap fra forskning, og ikke bare om å dele erfaringer. Dette kan foregå gjennom samarbeid med universiteter og høyskoler, og ved at den individuelle kompetansen gir mulighet til å knytte seg til slike kunnskapsressurser.

Utvalget er opptatt av at forslagene til et system for kompetanse- og karriereutvikling skal bygge opp under en slik profesjonsmodell, der kompetanseutviklingen bidrar til å styrke en forskningsinformert praksis gjennom å utvikle koblinger mellom ulike kunnskapsformer. Et eksempel er lærere med spesialiserte roller som fungerer som viktige koblinger mellom individuelle og kollektive kompetanseutviklingstiltak. Denne utviklingen innebærer at spesialisering blir mer aktuelt: når oppgavene som profesjonsutøvere skal utføre blir mer komplekse, øker behovet for at grupper innad i profesjonen har en mer differensiert kunnskap og kompetanse for å løse oppgavene på en god måte (Abbot, 1988).

I utredningen blir begreper som profesjoner, profesjonsutvikling og profesjonsfellesskap benyttet når det vises særskilt til barnehage- og lærerprofesjonen, altså ansatte som oppfyller kompetansekrav i barnehage- og opplæringsloven eller har fullført en godkjent utdanning. Med en slik forståelse «utelukker» profesjonsbegrepet ansatte som ikke er en del av profesjonen. Utvalget er opptatt av at alle grupper av ansatte som jobber med barn og elever i en barnehage eller skole skal få delta i etter- og videreutdanning og tilhøre et læringsfellesskap. Begreper som profesjonelle fellesskap eller læringsfellesskap blir benyttet når det viser til kollegialt samarbeid og kollektiv kompetanseutvikling for ansatte som jobber med barn og elever i barnehage og skole, uavhengig av profesjonstilhørighet og utdanningsbakgrunn.

Læring i sosiale fellesskap

Gjennom et helhetlig systemet for kompetanse- og karriereutvikling vil utvalget løfte frem betydningen av kompetanseutvikling som skjer nært den pedagogiske praksisen i samhandling med barn, elever og kollegaer, og i partnerskap med universiteter, høyskoler og høyere yrkesfaglig utdanning. Som vist til i kapittel 5, fremhever forskningslitteraturen dette som de mest betydningsfulle måtene å styrke de ansattes læringsprosesser på, og som har betydning for barn og elevers utvikling og læring.

I løpet av de siste 25 årene har det skjedd store endringer i forståelsen av læring, både hva læring er, og hvordan man lærer (Caspersen mfl. 2017). Rundt 1990 kom det som ofte kalles en praksisvending i læringsforskningen. I stedet for å forklare læring ut fra forhold i personen, det vil si individuelle forutsetninger, ble læring tillagt forhold utenfor personen eller mellom personen og oppgaven hen sto overfor. Denne endringen i forståelse av læring bygger i stor grad på arbeidet til psykologen Lev Vygotsky og begrepet den nærmeste utviklingssonen. Dette begrepet er godt kjent innenfor pedagogikken: Potensialet for å mestre oppgaver øker når den utføres sammen med noen som kan mer enn en selv (Vygotsky, 1978).

Relatert til kompetanseutvikling for ansatte, kan praksisvendingen kjennetegnes ved en interesse for læring der posisjonene ikke er forhåndsbestemt som lærer, elev, student eller kursdeltaker (Caspersen mfl., 2017). Derimot vil organisering av læring på arbeidsplassen gi andre betingelser for læring enn de mer organiserte oppleggene hvor noen har en posisjon som de som skal lære, mens andre har kunnskapen og skal undervise. Praksisvendingen satte dermed søkelyset på læring som en «bieffekt» av innsats (Caspersen mfl., 2017).

I et sosiokulturelt perspektiv ses læring som en integrert del av ulike praksiser vi deltar i, både på arbeidsplassen og i andre sammenhenger. Dette betyr at både individuelle, sosiale og kulturelle forhold er viktig for å forstå utviklingsprosesser, og samspillet mellom dem. Dette teoretiske grunnlaget gjør at det kan være vanskelig å skille mellom formelt organisert etter- og videreutdanning og uformell læring i hverdagen. Dette sosiokulturelle perspektivet på læring, som en gradvis inkludering i sosiale fellesskap, ble blant annet utviklet av Lave og Wenger (1991) i form av begrepet praksisfellesskap. Profesjonelle læringsfellesskap er et annet begrep som knyttes til en spesifikk og strukturert metode for hvordan ansattes samarbeid kan organiseres på en slik måte at det bidrar til å utvikle undervisningen og elevenes kompetanse (Stoll mfl., 2006).

Mye av det teoretiske grunnlaget og den empiriske forskningen på kompetanseutvikling bygger på en felles forståelse av at læring på arbeidsplassen og i faglige fellesskap er en hensiktsmessig måte å tilrettelegge for kompetanseutvikling for lærere og andre ansatte i barnehage og skole. Kompetanseutvikling bør uansatt bygge på en teori om læring, som kan bidra med støtte i selve utviklingsarbeidet (Postholm, 2022). Utvalget vil fremheve at teorier om læring og læringsprosesser er en viktig del av å planlegge for kompetanseutvikling.

Kvalitetsutvikling og barnehage- og skoleutvikling

Kompetanseutvikling er et av de viktigste virkemidlene nasjonale myndigheter har for å støtte opp under arbeidet med kvalitetsutvikling, som er lovpålagt for alle barnehager og skoler. En sentral del av det systematiske arbeidet med å kontinuerlig utvikle kvaliteten, er å foreta vurderinger av ulike sider ved kvaliteten i barnehager og skoler. Vurderingene gjøres ut fra fastsatte mål i loven og rammeplan for barnehage og SFO og læreplanverket, og et sammensatt kunnskapsgrunnlag om barn og elevers utvikling, læring, trivsel og miljø. Dette danner grunnlaget for planlegging av tiltak, blant annet kompetanseutvikling (Kunnskapsdepartementet, 2021a).

Kvalitetsarbeid bygger på informasjon fra en rekke kilder og aktører. Dette kan være informasjon fra forskning, teori, evalueringer, tester, observasjoner, erfaringer og annet datamateriale. Kvalitetsarbeid bygger også på informasjon fra mange aktører, blant annet elever og foreldre. De nasjonale systemene Kvalitet i barnehagen og Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem er et sett med verktøy og ressurser som skal gi alle aktørene i sektoren et grunnlag for å vurdere og videreutvikle kvaliteten innenfor sine ansvarsområder.

Et godt kunnskapsgrunnlag er utgangspunktet for gode lokale og nasjonale beslutninger og danner grunnlaget for utviklingsarbeid som skal forbedre det pedagogiske arbeidet med å gi barn og elever et godt læringsmiljø og læringsutbytte. Ofte brukes begrepet «analysekompetanse» om å sette sammen og vurdere ulike kunnskapskilder for å identifisere behov for kompetanse- og kvalitetsutvikling.

Ansattes kompetanse er avgjørende for arbeidet med kvalitetsutvikling. Det handler både om at kompetanseutvikling er et tiltak for å ivareta kompetansebehovet som blir identifisert gjennom kvalitetsvurderinger, og at barnehager og skoler må ha kompetanse i å kartlegge og analysere kunnskapsgrunnlaget, og nyttiggjøre seg av ulike vurderinger for å utvikle kvaliteten på den pedagogiske og faglige praksisen. Dette kan være krevende arbeid der det i tillegg til kompetanseutvikling er behov for rom og åpenhet til å diskutere dilemmaer som kan oppstå.

Regjeringen har satt ned et utvalg som skal gjennomgå dagens kvalitetsvurderingssystem, med mål om at skoler kan arbeide mer systematisk med å utvikle kvaliteten på skoletilbudet.

Kompetanseutvikling og kvalitetsutvikling er avgjørende for å få til god barnehage- og skoleutvikling. Barnehage- og skoleutvikling har vært sentrale begreper over lang tid, både i forskning, forvaltning og i profesjonen. En allmen forståelse av barnehage- og skoleutvikling er at det knytter seg til et innovasjonsbegrep, i betydningen at det eneste gyldige målet er at det fører til en bedre barnehage og skole for barna og elevene (Dalin, 1986; Hargreaves og Fullan, 2012).

9 Tilskuddsordning for barnehage- og skoleutvikling

9.1 Dagens ordninger

Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen slår fast at kompetanseutvikling er ett av de viktigste virkemidlene staten har for å støtte opp under arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen.

I stortingsmeldingen ble det lagt frem en ny modell for kompetanseutvikling i skolen, der formålet var å gi større handlingsrom for lærere, skoleledere, skoler og kommuner. Meldingen beskriver et skifte i hvordan nasjonale myndigheter skal bidra til kompetanseutvikling i skolen. Målet er at alle skoler, kommuner og fylkeskommuner, gjennom samarbeid med universiteter og høyskoler, skal ta ansvar for og ha handlingsrom til å drive kvalitetsutvikling lokalt. Samtidig skal nasjonale myndigheter stille krav til at lokale skolemyndigheter jobber systematisk for å bedre elevenes læringsmiljø og læringsutbytte i alle fag. Departementet vil bidra med tilgang på ressurser i form av kunnskap og finansiering, og til å bygge opp kapasitet og kompetanse til å ta i bruk ressursene.

Meldingen beskriver videre at:

Når dette skiftet er gjennomført, kan vi se for oss at alle kommuner i et fylke skal delta i godt fungerende samarbeidsforumer sammen med det lokale universitetet eller høyskolen. Fylkesmannsembetene legger til rette for effektive og målrettede samarbeid, der representanter for kommunen, skoler, lærere og lærerutdanningene analyserer, prioriterer og planlegger kompetanseutviklingstiltak for en lengre periode. Tiltakene som gjennomføres er skolebaserte og dekker et bredt spekter av skolens samfunnsmandat. Samtidig deltar noen større skoler i regionen i et forskningsprosjekt for å finne ut hvilken effekt ulike former for intensiv opplæring har på resultater i nasjonale prøver i lesing. Én eller flere kommuner i regionen som har hatt svake resultater over tid, får hjelp og støtte for eksempel gjennom Veilederkorpset (Meld. St. 21 (2016–2017), s. 84–85).

Modellen består av tre ulike ordninger. Disse er beskrevet slik i meldingen:

• En desentralisert ordning som skal bidra til at alle kommuner gjennomfører tiltak for kompetanseutvikling, ved at statlige midler kanaliseres til kommunene. Innenfor overordnede nasjonale mål definerer og prioriterer kommunene selv hva de trenger, i samarbeid med universiteter og høyskoler. På lengre sikt skal fylkeskommunene omfattes av ordningen. Statlige midler til videreutdanning er ikke omfattet av ordningen.

• En oppfølgingsordning der kommuner og fylkeskommuner som over tid har svake resultater på sentrale områder i opplæringen, får tilbud om støtte og veiledning.

• En innovasjonsordning som skal gi mer forskningsbasert kunnskap om skolen. Staten setter krav til evaluering og kvalitet, mens lokale skolemyndigheter og forskningsmiljøer i samarbeid utvikler tiltakene som de vil prøve ut.

Forstørr bilde

Følgende fire prinsipper ble lagt til grunn for den nye kompetansemodellen:

1. Kommuner og fylkeskommuner har hovedansvaret for kvalitetsutvikling i skolen.

2. Kommuner og fylkeskommuner skal ha økt handlingsrom.

3. Det statlige virkemiddelapparatet skal være differensiert.

4. Kompetanseutvikling skal være forsknings- og kunnskapsbasert.

Den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling ble først innført for grunnskolen. Midler som var knyttet til ulike nasjonale satsinger ble lagt inn i den desentraliserte ordningen når satsingene ble avsluttet, blant annet Ungdomstrinn i utvikling. I tråd med intensjonen, har ordningen blitt gradvis utvidet til barnehage og videregående opplæring.

Det ble innført nye retningslinjer for tilskuddsordning for lokal kompetanseutvikling i barnehage og grunnopplæring 26. januar 2021.1 Disse omfatter

• Regional ordning for kompetanseutvikling i barnehage

• Desentralisert ordning for kompetanseutvikling i grunnskole og videregående skole

• Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis.

Tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling i fag- og yrkesopplæringen har egne retningslinjer.

Retningslinjene spesifiserer mål og målgrupper for ordningene, kjennetegn på måloppnåelse og tildelingskriterier for tilskuddsmidlene. Retningslinjene gir også regler for forvaltning og saksbehandling av ordningen.

Kriteriene er felles for barnehage og skole:

• Kompetansetiltakene skal være forankret i lokalt definerte behov.

• Midlene skal brukes til barnehage- og skolebasert kompetanseutvikling.

• Tiltakene skal gjennomføres i partnerskap mellom barnehage- og skoleeiere og universitet eller høyskole.

• Eiere og universiteter og høyskoler skal samarbeide om å vurdere kompetansebehov og planlegge og gjennomføre tiltak i barnehager og skoler.

• Universiteter og høyskoler som bidrar i kompetanseutviklingen skal legge til rette for at erfaringene fra partnerskapet skal styrke lærerutdanningene.

I tråd med retningslinjene skal det etableres ett eller flere samarbeidsforumer i hvert fylke. Hvert samarbeidsforum skal levere en felles innstilling til statsforvalteren om bruk og fordeling av midler.

Retningslinjene gir dessuten barnehage- og skoleeiere ansvar for å vurdere kompetanseutviklingsbehov for sine barnehager og skoler på en måte som involverer de ansatte.

Retningslinjene viser til at det er etablert ulike regionale kompetansenettverk i alle fylker, og at friskoler kan samarbeide i egne nettverk innenfor embetene. Nettverkene omtales som gode arenaer for å utvikle partnerskap i barnehage, skole, universiteter og høyskoler.

Det skal etableres partnerskap mellom barnehage- og skoleeiere og universiteter og høyskoler. Partnerskapene skal

• vurdere hvordan lokale behov for kompetanseutvikling kan møtes

• planlegge tiltak som skal gjennomføres i barnehager og skoler

• utarbeide et beslutningsgrunnlag til samarbeidsforum i form av behov, prioriteringer og planer.

Samarbeidsforumene skal levere en felles innstilling til statsforvalteren, og skal inkludere representanter for offentlige og private barnehage- og skoleeiere, kommuner som lokal barnehagemyndighet, universiteter og høyskoler med geografisk nærhet til regionen, KS, PBL og lærerorganisasjonene. Samarbeidsforumet må ivareta tilstrekkelig representativitet og ha en hensiktsmessig størrelse. Sammensetningen må sikre en god balanse mellom eiere, universiteter og høyskoler og organisasjonene. Det er statsforvalteren som har sekretariatsansvar for samarbeidsforumene.

Representanter for andre fagorganisasjoner og eventuelt andre aktører kan inviteres til å delta, og representanter fra Statped og PP-tjenesten skal involveres i samarbeidsforumets og/eller de regionale nettverkenes vurdering av kompetansebehov knyttet til kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis.

Barnehage- og skoleeieres vurderinger av de lokale behovene skal gjøres på grunnlag av de nasjonale målene for barnehage og skole og rammeplanen for barnehage og læreplanene. Eierne skal ha en plan for kompetanseutvikling i sine virksomheter og melde kompetansebehovene til samarbeidsforumet i fylket.

Hensikten med samarbeidsforumene er å oppnå en felles prioritering, å sørge for at alle kommuner skal være representert, og å bygge kapasitet og analysekompetanse på tvers av eiere og universiteter og høyskoler. Den enkelte kommune skal ikke måtte bruke ressurser på å forhandle avtaler direkte med universiteter eller høyskoler. Statsforvalterens oppgave er å forvalte midlene, drive samarbeidsforumene fremover og sørge for at arbeidet fører til aktivitet på skolene. I tilfeller der deltakerne i et samarbeidsforum ikke blir enige om bruk og prioritering av midler, skal statsforvalteren ta en endelig beslutning om hvilke tiltak som skal gjennomføres (Meld. St. 21 (2016–2017)).

Forstørr bilde

Kilde: Fossestøl og Lyng (2022)

Oppfølgingsordningen

Oppfølgingsordningen er beskrevet som en kompensatorisk ordning i kompetansemodellen fra 2017, og er begrunnet i behovet for at staten i det norske desentraliserte systemet skal ha tiltak som kan sikre alle elever et godt nok opplæringstilbud. Det er i denne sammenhengen behov for å følge opp noen kommuner mer målrettet på bakgrunn av lokale utfordringer. Oppfølgingsordningen retter seg mot kommuner som over tid ikke oppnår tilfredsstillende resultater på sentrale områder i opplæringen. Kommunene blir identifisert ved bruk av et indikatorsett som danner utgangspunktet for en nedre grense for kvalitet. Indikatorene som legges til grunn, er blant annet resultater fra nasjonale prøver og sentrale deler av Elevundersøkelsen, som resultater om omfanget av mobbing.

Oppfølgingsordningen bygger i stor grad på Veilederkorpset, som ble startet i 2009 for å bidra til å øke skoleeieres kompetanse og kapasitet til å drive kontinuerlig kvalitetsutvikling. Veilederkorpset bestod av en gruppe veiledere med erfaring og kompetanse fra skoleledelse og skoleeierskap, med oppgave å bistå og støtte skoleeiere og skoleledere i å identifisere og analysere utfordringer, utviklingsbehov og muligheter, forankre prosesser i organisasjonen, velge utviklingsområder og prioritere mål. Veilederkorpsene ble rekruttert og fulgt opp av Utdanningsdirektoratet. De ble skolert i blant annet veiledningsmetodikk, organisasjonsutvikling og -endring, ledelse og skolevurdering (Dyrkorn mfl., 2013).

Veilederkorpset ble evaluert i 2013 og videreutviklet for å være målrettet mot skoleeiere med svakest resultat og størst behov for kvalitetsutvikling. Målet med oppfølgingsordningen er at kommunene som velges ut til å delta, skal bygge kapasitet og kompetanse til å drive kvalitetsutvikling i skolene sine. Innsatsperioden i oppfølgingsordningen er tre år, og består av en forfase og en gjennomføringsfase. I forfasen får kommunene hjelp av statsforvalterne og eksterne veiledere til å analysere datagrunnlaget og identifisere utfordringer før aktørene i fellesskap planlegger tiltak sammen med et kompetansemiljø. I gjennomføringsfasen iverksettes tiltakene sammen med kompetansemiljøet, som bistår i arbeidet med å utvikle kvaliteten på skoleeierskapet og kvaliteten i skolene i de aktuelle kommunene.

Antall kommuner i oppfølgingsordningen har siden oppstarten i 2017 vært stabilt på om lag 40 kommuner fordelt på 10 fylker. Den største andelen er i Troms og Finnmark, hvor 11 kommuner deltar i skoleåret 2021–2022. Kommunene som deltar i oppfølgingsordningen er prioritert i alle videreutdanningene og får automatisk godkjent alle søknadene til videreutdanning og styrer- og rektorutdanningen.

Innovasjonsordningen

Formålet med innovasjonsordningen er å forske på effekter av tiltak for å øke kvaliteten i barnehage og skole. Prosjektene skal ha et tett samarbeid mellom forskere og barnehage- og skoleeiere, som sammen skal prøve ut og evaluere effekten av tiltakene. Forskningsrådet forvalter innovasjonsordningen.

Prosjektene skal måle effekten av tiltaket ved bruk av randomiserte, kontrollerte studier eller studier med kvasieksperimentelt design. Prosjektene må ligge innenfor minst ett av fire områder:

• læringsprosesser, vurderingsformer og læringsutbytte

• praksis, profesjonsutøvelse og kompetanseutvikling

• styring, ledelse, organisering og resultatoppnåelse

• utdanning, samfunn og arbeidsliv

Prosjektene skal gi kunnskap gjennom en implementerings- og prosessevaluering som forklarer hvorfor, eller hvorfor ikke, et tiltak har effekt. Hvert prosjekt kan søke om inntil 20 millioner kroner.

Det er i dag åtte pågående prosjekter i innovasjonsordningen i tillegg til et pilotprosjekt ved Universitet i Agder som ble ferdigstilt i januar 2022. Pilotprosjektet har utviklet en intervensjon for bruk av tekst til tale i klasserommet, med en systematisk litteraturgjennomgang for å vurdere teknologiens effektivitet og gjennomførbarhet. Bevis for effektiviteten av tekst til tale er generelt svak på grunn av manglende forskning, men det vises til positive virkninger for elevgrupper med behov for særskilt oppfølging (STIL-prosjektet 2019–2021).

Følgende prosjekter pågår:

• Språksterk 1–6 (2021–2026) ved Universitetet i Oslo skal undersøke hvordan barnehager i flerspråklig områder kan bli bedre til å støtte barns språkutvikling. Prosjektet skal videreutvikle, gjennomføre og evaluere effektene av et pedagogisk opplegg for flerspråklige barnehager. Intervensjonen består av praksisbasert profesjonsutvikling for ansatte i barnehagene, forslag til aktiviteter og arbeidsmåter som kan styrke barns språklige deltakelse i samtale over bøker, lek og utforsking, og barnehage-hjem-samarbeid for å støtte barns språklæring.

• OutMus (2021–2024) ved Nord Universitet forsøker å forstå bedre hvordan forskjellige former for musikkundervisning påvirker elevens læring. Overordnet i prosjektet stilles det spørsmål om hvilket læringsutbytte som oppnås etter ett år med musikkundervisning og hvilke forskjeller som finnes i læringsutbyttet i forskjellige former for undervisning.

• SPRELL-prosjektet (2021–2024) ved Universitetet i Stavanger har til hensikt å støtte flerspråklige barns tekstkompetanse og andrespråksutvikling, å motivere omsorgspersoner og barnehagelærere til å lese sammen med barn i digitale bøker og på flere språk og å bidra til økt samarbeid mellom barnehager og flerspråklige familier. Prosjektet skal gi svar på hva som kjennetegner lesepraksiser i hjem og barnehage, om andrespråkslæring styrkes ved å lese digitale bøker med språkvalgmuligheter for flerspråklige barn, om tilgang til en digital bokplattform bidrar til et tettere samarbeid mellom hjem og barnehage, og hvilke erfaringer barnehagelærere og flerspråklige omsorgspersoner har i samarbeid om barns andrespråkslæring gjennom lesing hjemme og i barnehagen.

• INTERACT (2021–2025) ved Universitetet i Stavanger handler om samhandlingen mellom lærere og elever i videregående opplæring. Målet er å utvikle og evaluere et nettbasert kompetanseutviklingstiltak for lærere som kan bidra til å styrke lærer-elev interaksjoner.

• SELMA (2021–2025) ved Universitetet i Stavanger har som mål å utvikle og prøve ut et opplegg for å støtte opp om barns sosiale og emosjonelle læring og utvikling i barnehagen. Prosjektet har flere delmål, blant annet knyttet til implementeringsarbeid og til ansattes trivsel.

• SL+-prosjektet (2020–2024) ved Universitetet i Oslo har som mål å utvikle et effektivt ordforrådstiltak for flerspråklige barnehagebarn med norsk som andrespråk.

• Resilient (2019–2024) ved Universitetet i Stavanger skal utvikle og teste ut ROBUST, et læringsopplegg som støtter opp om elevenes sosiale og emosjonelle utvikling i ungdomsskolen. Målet er å fremme trivsel, mental helse og motivasjon.

• Early intervention for children at risk of reading disorders in Northern Norway (2020–2024) ved UiT Norges arktiske universitet har som hovedformål å utvikle et forskningsbasert tiltak som kan forbedre avkodingsferdigheter og leseforståelse hos elever som står i fare for å utvikle lese- og skrivevansker.

Etter hvert som prosjektene i innovasjonsordningen kan vise til resultater, blir det viktig å tilbakeføre funn, erfaringer og resultater til barnehager, skoler, universiteter og høyskoler. Resultater fra prosjektene kan være relevant innhold i regionale erfarings- og delingskonferanser for de lokale ordningene for kompetanseutvikling.

Lokal ordning for fag- og yrkesopplæring

Ordningen Desentralisert kompetanseutvikling for fag- og yrkesopplæringen ble innført i 2019 som en del av strategien Yrkesfaglærerløftet. Den har flere fellestrekk med desentralisert ordning for skole, selv om aktørkartet er mer mangfoldig. I tillegg blir de statlige midlene fordelt direkte til fylkeskommunene basert på en forholdsmessig fordeling. Statsforvalteren har ikke en rolle i denne ordningen.

Målet med desentralisert ordning for yrkesfag er å styrke kompetansen og kvaliteten på opplæringen i videregående opplæring ut fra lokale behov, styrke samarbeidet mellom skole og arbeidsliv, og fremme gjensidig kompetanseutvikling ved å utveksle kunnskap og erfaring mellom aktørene i fag- og yrkesopplæringen. I tillegg er det et mål at ordningen skal bidra til styrket relevans i yrkesfaglærerutdanningen.

Hovedmålgruppene i ordningen er yrkesfaglærere, faglige ledere og instruktører i lærebedrifter og prøvenemndsmedlemmer. Tilbydere av kompetanseutvikling i desentralisert ordning for yrkesfag kan være universiteter og høyskoler, fagskoler, bransjeorganisasjoner, bedrifter og fylkeskommunen selv. Det er et krav at fylkeskommunen skal bidra med egne ressurser, for eksempel i form av egne midler og/eller en ressursstilling.

En sentral del av ordningen er muligheten for hospitering. Det gir lærere som underviser elever i yrkesrettede programmer mulighet til å hospitere ute i bedrifter. Dette gjelder både programfag- og fellesfaglærere. Instruktører som jobber ute i lærebedriftene, kan hospitere i skolene for å bli bedre kjent med hvordan opplæringen foregår. Fylkeskommunene skal legge til rette for at hospiteringsordningen styrkes.

Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis

Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis ble lagt frem i Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO. Kompetanseløftet omfatter ansatte i barnehage, skole, PP-tjenesten og eventuelt andre tjenester i laget rundt barn, elever og lærlinger, og skal bidra til at alle kommuner og fylkeskommuner har tilstrekkelig kompetanse som er tett på barna og elevene. Kompetanseløftet skal styrke kompetansen til å forebygge utenforskap, fange opp utfordringer og gi et inkluderende og tilpasset pedagogisk tilbud til alle, inkludert dem som har behov for særskilt tilrettelegging. Samtidig er det noen barn og elever som har så store og komplekse behov at det vil være nødvendig med spesialisert kompetanse fra Statped.

Hoveddelen av Kompetanseløftet i spesialpedagogikk og inkluderende praksis er tilskudd til kollektiv kompetanseutvikling i barnehage og skole. Rolle- og ansvarsfordelingen i Kompetanseløftet er den samme som beskrevet under tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling i barnehage og skole. Det er statsforvalteren i det enkelte fylket som har ansvar for å forvalte tilskuddsordningen. For Kompetanseløftet tildeles også midler til kommuner og fylkeskommuner for tiltak som omfatter PP-tjenesten og andre støttefunksjoner i laget rundt barnet og eleven, både i offentlige og private barnehager og skoler. Samarbeidsforumet prioriterer tiltak og bruk av midler i sitt fylke basert på vurderinger av lokale behov.

Finansiering

Den samlede bevilgningen til ordningene for lokal kompetanseutvikling over statsbudsjettet for 2022 er om lag 650 millioner kroner. Av dette går om lag:

• 200 millioner kroner til regional ordning for barnehage

• 260 millioner kroner til desentralisert ordning for skole

• 40 millioner kroner til desentralisert ordning for fag- og yrkesopplæring

• 100 millioner kroner til Kompetanseløftet

• 43 millioner kroner til oppfølgingsordningen

I tillegg bevilges 50 millioner kroner til innovasjonsordningen.

En viktig del av den desentraliserte ordningen for skole er kravet om medfinansiering på 30 prosent av det statlige tilskuddet. Kravet om medfinansiering gjelder både private skoleeiere og kommuner. Siden kompetanseutvikling er et lokalt ansvar og egenbetaling i form av indirekte kostnader allerede er vanlig i mange statlige tiltak, ble kravet om egenfinansiering innført som en mekanisme for at midler fra nasjonale og lokale myndigheter skal ses i sammenheng og bidra til samme mål, og for å sikre at statlige midler ikke skal fortrenge de lokale. Det reelle budsjettet i ordningen er derfor 30 prosent høyere enn den direkte bevilgningen over statsbudsjettet.

Kravet om medfinansiering fra eieren er ikke en del av ordningen for barnehager. I den regionale ordningen for barnehager er det imidlertid noen særskilte kriterier, der samarbeidsforumet i sin innstilling, i tillegg til barnehagebasert kompetanseutvikling, kan prioritere en tildeling der inntil 30 prosent av midlene benyttes til følgende kompetansetiltak, vurdert utfra behov lokalt:

• barnehagefaglig grunnkompetanse

• kompetansehevingsstudier for fagarbeidere og assistenter

• fagbrev som barne- og ungdomsarbeider (praksiskandidatordningen)

• tilretteleggingsmidler for lokal prioritering.

Det er også mulig å bruke deler av midlene til en koordinatorfunksjon.

9.2 Funn fra evalueringer

Siden innføringen av desentralisert ordning i 2017 (ofte omtalt som «dekomp»), har det vært et premiss at ordningen er under utvikling, og at det vil være behov for forbedringer og justeringer basert på erfaringer underveis (Prop. 1 S (2016–2017)). Utdanningsdirektoratet innhenter kunnskap gjennom ulike kilder hvert år for å følge arbeidet. Både statsforvalterne, fylkeskommunene, forskere og OECD har bidratt med kunnskap og innspill til forbedring av ordningene.

Det kommer stadig nye evalueringer av ordningene for lokal kompetanseutvikling, også mens denne utredningen er i en sluttfase. Samarbeids- og nettverksstrukturer endres og justeres på lokalt og regionalt nivå. Utvalget har forsøkt å være så oppdaterte som mulig på utviklingen underveis i arbeidet for å unngå å bruke utdatert empiri som grunnlag for sine vurderinger og forslag.

I tillegg har utvalget tatt i betraktning to eksterne faktorer som har hatt stor betydning for arbeidet i kommunesektoren de siste årene: Mye ressurser lokalt har vært bundet opp i prosessene med fylkes- og kommunesammenslåinger, og mye ressurser har vært brukt på å håndtere konsekvensene av koronapandemien. I tillegg til å være krevende prosesser rent ressursmessig, har mange møteplasser mellom aktører i de lokale ordningene enten blitt avlyst eller flyttet på nett. På tross av disse krevende omstendighetene de siste årene har utvalget inntrykk av at det har foregått mye godt arbeid med lokal kompetanseutvikling.

9.2.1 Desentralisert ordning for skole

Arbeidslivsforskningsinstituttet (AFI) evaluerer den nye kompetansemodellen over seks år, frem til og med høsten 2025. Evalueringen startet opp høsten 2019 og omfatter ordningene for desentralisert kompetanseutvikling i skole og yrkesfag og i tillegg oppfølgingsordningen.

Overordnet tar evalueringen utgangspunkt i at den nye kompetansemodellen er et skifte i statens styring og strategiske tenkning rundt kompetanseutvikling på skolefeltet. Viktige premisser for dette skiftet i styringen er at utviklingsarbeidet i skolen og yrkesopplæringen blir bedre ved:

• desentralisering av ansvaret fra nasjonalt nivå til regionalt og lokalt nivå

• koordinert bruk av økonomiske insentiver som i større grad stimulerer til lokalt tilpasset tiltaksutvikling

• endring av relasjonen mellom skoler og skoleeiere og universiteter og høyskoler fra en bestiller/tilbyder-relasjon til en gjensidig partnerskapsrelasjon

• flytting av ansvaret for å fordele ressurser til aktører som er tettere på skolene

• gjensidig læring og feedback-sløyfer (selvforsterkende mekanismer) hos og mellom dem som utformer og gjennomfører tiltakene

• samarbeid, dialog og læring mellom skoler, skoleeiere, statsforvaltere og universiteter og høyskoler (Fossestøl mfl., 2021).

OECD fulgte innføringen av den desentraliserte ordningen for skole over en periode på to år (2017–2019) med det som ble omtalt som implementeringsstøtte, og pekte blant annet på behovet for å gi tydeligere retningslinjer og avklare roller og ansvar for aktørene som er involvert (OECD, 2020). Som oppfølging av anbefalingene ble retningslinjer for ordningene utarbeidet og forskriftsfestet i 2021 som retningslinjer for tilskuddsordning for lokal kompetanseutvikling i barnehage og grunnopplæring.

Retningslinjene tydeliggjør blant annet

• statsforvalterens rolle som sekretær for samarbeidsforumet og som tilskuddsforvalter

• partnerskapet mellom skoleeiere og universiteter og høyskoler

• anerkjennelsen av regionale kompetansenettverk som gode arenaer for å utvikle partnerskap

• samarbeidsforum som et innstillende organ som skal prioritere tiltak i lys av langsiktige felles planer

Den siste evalueringsrapporten fra AFI (Fossestøl mfl., 2021) har sett særlig på erfaringene med å ta i bruk retningslinjene. Evalueringen finner at statsforvalterne, universitetene og høyskolene og lokale aktører er positive til formålet med ordningen, og partnerskapet mellom skoleeierne og universitetene og høyskolene blir særlig fremhevet. Statsforvalterne beskriver partnerskapet som den største innovasjonen med ordningen med potensiale for å bringe forsknings- og praksiskunnskap sammen i skolene på nye måter. Evalueringen finner imidlertid en tydelig spenning særlig mellom staten/statsforvalterne og lokalt nivå, en spenning som synes å ha blitt tydeligere med innføringen av de nye retningslinjene.

I evalueringen pekes det særlig på tre utfordringer:

1. Samarbeidsforumet fungerer ikke etter hensikten.

2. Det er mangelfull lokal involvering og forankring.

3. Partnerskapet virker lovende, men krevende.

Samarbeidsforumet fungerer ikke etter hensikten

Sammenlignet med tidligere forsøk på desentralisering er den største endringen i den desentraliserte ordningen at midlene i første omgang ikke blir utbetalt direkte til den enkelte eier eller kommune. I stedet skal partene i samarbeidsforumet bli enige om prioriteringer, basert på lokale kompetanseutviklingsbehov.

Til tross for intensjonen om at samarbeidsforumet skal være et reelt og strategisk beslutningsorgan, finner forskerne at dette i liten grad er tilfellet. Reelle prioriteringer har flere steder blitt delegert til regionale kompetansenettverk, som ofte er mindre i omfang og tettere på de lokale aktørene.

Det er etablert ulike typer kompetansenettverk i alle fylker, og mange fylker har flere nettverk for ulike sektorer (betegnes ofte som lokale eller regionale nettverk). I noen fylker, for eksempel Nordland, har de bygd videre på fire regionale kompetansenettverk som har eksistert lenge. Andre fylker har bygd videre på nettverk som har blitt etablert som del av et interkommunalt samarbeid, eller som del av satsingen Ungdomstrinn i utvikling. Flere nettverk har en koordinatorrolle knyttet til nettverkene, som blant annet bygger på rollen som utviklingsveileder i Ungdomstrinn i utvikling. Evalueringer har vist at rollen som utviklingsveileder var avgjørende for arbeidet i satsingen (Seland, 2017). Det finnes ikke noen nasjonale oversikter over alle nettverk. Noen er godt etablerte og organiserte enheter i sine fylker og kommuner, mens andre er mer løst organisert som nettverk for faglig samarbeid innenfor ulike områder, og uten systematisk representasjon.

Evalueringen finner altså at kompetansenettverkene i større grad ser ut til å fungere som en arena for strategisk konsensus, felles forståelser og handling, mens samarbeidsforumet i større grad blir et informasjons- og kontrollorgan. Samtidig uttrykker statsforvalterne i noen tilfeller tvil om hvorvidt alle nettverkene har nødvendig kapasitet og kompetanse. Et hovedinntrykk er at de nye retningslinjene har tydeliggjort statsforvalternes rolle, og at arbeidet har blitt mer formalisert og standardisert. Nettverkene mener retningslinjene representerer en sentralisering og byråkratisering som utfordrer deres handlingsrom. Opplevelsen av byråkratisering kan handle om at vurderingene i mange nettverk foregår samtidig, mens retningslinjene legger opp til at behovsanalyser er en forutsetning for en innstilling, at de skal ses i lys av en overordnet plan, som helst skal være gjennomført før behovsanalysene og innstillingene er gjort (Fossestøl mfl., 2021).

At samarbeidsforumet ikke er blitt så sentralt i ordningen som forutsatt, kan handle om at det fremstår som en organisatorisk konstruksjon som ikke bygger videre på nettverkene og heller ikke svarer på de utfordringene som finnes i nettverkene. Evalueringen peker på at nettverkene, særlig som gode arenaer for partnerskap, antakelig bør få en tydeligere rolle i den lokale ordningen for kompetanseutvikling, som i større grad svarer til betydningen og ansvaret de reelt sett har i det lokale kompetanseutviklingsarbeidet. En forutsetning for dette er at nettverkene må ha god nok representasjon, og det er særlig et potensial knyttet til involvering og bruk av tillitsvalgte i ordningen (Fossestøl mfl., 2021).

Å få oversikt over kompetansebehovene og nok tid til arbeidet oppleves som det mest krevende både i nettverkene og i samarbeidsforumene. En suksessfaktor som trekkes frem, er at nettverkene har en koordinator som støtte for leder og medlemmene i nettverket. Det er imidlertid bare noen nettverk som har en slik koordinator.

Overordnet sett mener forskerne det vil være viktig å se på rolle- og ansvarsdelingen mellom nettverk og samarbeidsforum en gang til og også på hvordan man fra sentralt nivå (Utdanningsdirektoratet, nasjonal koordinator og statsforvalterne) kan stimulere til at de involverte aktørene fører de helhetlige diskusjonene som er nødvendige for å utvikle arbeidet med lokal kompetanseutvikling videre (Fossestøl mfl., 2021).

Et viktig moment er at nettverkene kan være særlig betydningsfulle for små kommuner. En studie av en gruppe små norske kommuner som har gode resultater, viser at disse over tid har utviklet gode samarbeidsstrukturer og rutiner for å drive skoleutvikling – i et nettverk som har eksistert over lengre tid (Forfang og Paulsen, 2019).

Det er mangelfull lokal involvering og forankring

Et viktig formål med den desentraliserte ordningen er lokal involvering og forankring. Retningslinjene presiserer at de ansatte i skolen skal involveres i lokale behovsvurderinger. Evalueringen understreker at en av de viktigste hovedutfordringene fremdeles er hvordan man skal sikre at kompetanseutviklingstiltak forankres i lokale behov gjennom prosesser som involverer skoleledere og lærerne.

Evalueringen finner at skoleeiere mener at de er pådrivere og tilretteleggere for lokalt kompetanseutviklingsarbeid, men at skolelederne og hovedtillitsvalgte er betydelig mer kritiske til dette. Samme mønster finner forskerne når det gjelder vurderingene av om tiltakene er tilpasset skolens behov, om de fremmer kollektive prosesser, og om de er relevante for skolen. Forskerne finner at jo nærmere de tillitsvalgte (og lærerne og klasserommet) vi kommer, desto større blir skepsisen til om ordningen er en god måte å drive kompetanseutvikling på. Opplevelsen av at ordningen koster mer enn den smaker, blir også sterkere. Både på kommunenivå og på skolenivå vurderes medbestemmelsen som betydelig høyere av skoleeiere og skoleledere (arbeidsgiverne) enn av hoved- og plasstillitsvalgte. Forskerne konkluderer med at den manglende involveringen er alvorlig, ettersom ordningen nettopp ble utviklet som et svar på dette. Dette er en kritikk som ikke bare kan rettes mot selve ordningen som sådan, men som må rettes både mot skoleledere, skoleeiere og nettverkene (Fossestøl mfl., 2021).

OECD (2020) fremhever på samme måte at ordningen må bli bedre tilpasset lokale behov, og at aktørmedvirkningen bør styrkes.

Partnerskapet virker lovende, men krevende

Et sentralt element i den desentraliserte ordningen er likeverdig og gjensidig forpliktende partnerskap mellom skolene, skoleeierne og høyskolene og universitetene. Det primære formålet er skoleutvikling, og partnerskapet skal bidra til gjensidig læring og videreutvikling av lærerutdanningene. Dette omtales gjerne som det «doble formålet».

Evalueringen finner at samarbeidet i partnerskapet oppleves som positivt både blant ansatte i universiteter og høyskoler, skoleeiere, skoleledelsen og de tillitsvalgte. Partnerskapet utgjør så langt et av de mest interessante og lovende trekkene, samtidig som det er stor variasjon i hvordan ulike universitets- og høyskoleinstitusjoner organiserer seg og møter de endringene den nye ordningen innebærer.

Det er flere forhold som skaper vanskeligheter for rollen universiteter og høyskoler skal spille i partnerskapet. Det dreier seg om både organisatorisk kompleksitet, timeførings- og ansettelsessystemer og omfattende omorganiseringsprosesser. Forskerne finner variasjoner mellom universiteter og høyskoler i hvor langt de har kommet i arbeidet. Noen har kommet lengre i å avklare formålet med ordningen og operasjonalisere kriteriene i retningslinjene, mens andre miljøer synes å bruke mer tid på å problematisere retningslinjene (Fossestøl mfl., 2021).

Noen skoleeiere peker også på utfordringer som manglende kompetanse og interesse ved universiteter og høyskoler for det lokale nivåets utfordringer og behov. Noen uttrykker også frustrasjon over bruken av standardiserte løsninger fra noen universiteter og høyskoler. I tillegg er det en bekymring hos noen skoleeiere for at kompetanseutviklingen skal bli mindre treffsikker i tilfeller der en stor andel av midlene betales ut direkte til universitetene og høyskolene (Fossestøl og Lyng, 2022).

Evalueringen konkluderer med at partnerskapet har potensiale til å forene forsknings- og praksiskunnskap på nye måter, slik at treffsikkerheten på kompetanseutviklingstiltakene i skolene blir større, samtidig med at lærerutdanningene blir mer relevante. Dette funnet underbygges i Spørsmål til Skole-Norge, hvor bortimot 2 av 3 kommuner (63 prosent) opplever samarbeidet som et gjensidig og likeverdig partnerskap.

9.2.2 Regional ordning for barnehage

Regional ordning for barnehage (ofte omtalt som «rekomp») ble innført i 2018 etter mønster av desentralisert ordning for skole. Regional ordning skal bidra til at barnehagene videreutvikler sin pedagogiske praksis gjennom barnehagebasert kompetanseutvikling, og det er også et mål at barnehager og barnehagelærerutdanningene skal samarbeide tettere og lære av hverandre.

Føringene i ordningen var, som for skole, åpne for at lokalt nivå skulle kunne bygge på og videreutvikle eksisterende nettverk og velfungerende samarbeidsstrukturer. Derfor viser evalueringen naturlig nok også variasjon i måten arbeidet er organisert på. I alle fylker er det etablert understrukturer til det regionale samarbeidsforumet, som statsforvalteren har ansvar for å tilrettelegge og være pådriver for. Den vanligste modellen er at geografisk tilliggende grupper av kommuner utgjør et kompetansenettverk. I tidligere Hordaland fylke erstattet regional ordning et velfungerende GLØD-nettverk som hadde eksistert fra 2012–2018, mens Oslo og Viken i en periode etablerte geografisk uavhengige arbeidsgrupper basert på faglige temaer fra rammeplanen for barnehage. Disse hadde som oppgave å sortere og samordne innmeldte kompetansebehov fra barnehageeiere og nettverk (Sivertsen mfl., 2021). Gruppene ble senere lagt ned da retningslinjene ble innført.

Evalueringen har følgende hovedfunn:

• Det er varierende metoder for å kartlegge og analysere kompetansebehov. Både Ståstedsanalysen, egne kartleggingsverktøy og allerede etablert kartleggingspraksis i samarbeid med universiteter og høyskoler blir benyttet.

• Det er ulik praksis for å prioritere tiltak og midler i ordningen. I noen fylker rettes kompetansemidlene mot barnehagene med størst behov, mens andre fylker er tydelige på at ordningen retter seg mot alle barnehager. Noen problemstillinger knyttet til dette er at det er liten tradisjon for forskjellsbehandling mellom barnehager, at det er en fare for å stigmatisere og demotivere barnehager ved å definere dem som svake, og at det ikke finnes gode og omforente verktøy i sektoren for å identifisere barnehager som trenger mest støtte.

• Det er ulike modeller for representasjon av private barnehageeiere. Private barnehager blir enten representert via PBL, av en privat eier utenfor PBL, eller gjennom barnehagemyndigheten og interkommunale samarbeidsstrukturer.

• Samarbeidet med universiteter og høyskoler oppleves som det mest nyskapende i regional ordning, og også det som er mest krevende å få til. Kvaliteten på samarbeidet avhenger i stor grad av hvor godt dette samarbeidet fungerte tidligere. Evalueringen omtaler følgende utfordringer:

  • å sikre at det som skjer i barnehagene blir barnehagebasert

  • å få til at universitetene og høyskolene frigjør seg fra gamle samhandlingsmodeller med roller som «bestiller og utfører»

  • å gjøre barnehagebasert utvikling mer forskningsbasert

  • å bringe universiteter, høyskoler og barnehagelærerutdanningen nærmere barnehagen

Universitetene og høyskolene må jobbe internt ved egen institusjon med å forankre regional ordning både hos ledelsen og faglig ansatte. En utfordring er at ordningen kan støte mot «tellekantsystemet» i sektoren, der vitenskapelige ansatte skal oppfylle krav om forskning og vitenskapelig publisering og i mindre grad måles på undervisning og deltakelse i kompetanseutviklingsprosjekter.

Evalueringen viser også en del motstand fordi arbeidsprosesser og samarbeid oppleves som for byråkratiske. Flere er også bekymret for at små, enkeltstående barnehager skal bli stående alene, uten ressurser til å «hekte seg på» ordningen.

Dette er en utfordring flere har spilt inn til utvalgets arbeid. Statsforvalteren i Oslo og Viken (SFOV) har i sitt område ansvar for om lag 2 000 barnehager, og jobber målrettet for å stimulere til at de kan delta i arbeidet. Det er særlig utfordrende å nå de små, enkeltstående barnehagene. SFOV har satt i gang prosjektet Familiebarnehager og små enkeltstående barnehager i samarbeid med Universitetet i Sørøst-Norge, OsloMet og Høyskolen i Østfold. En kartlegging av kompetansebehov har blitt gjennomført i prosjektet, og det ble blant annet anbefalt at små barnehager får støtte til å utvikle nettverk med andre barnehager, og at det også gjennomføres fysiske møter, gjerne som møter i nettverk der flere barnehager deltar (Gulbrandsen og Os, 2022).

9.2.3 Desentralisert ordning for yrkesfag

Den desentraliserte ordningen for yrkesfag (ofte omtalt som «dekomp y») er under evaluering, og Utdanningsdirektoratet har i brev til Kunnskapsdepartementet oppsummert rapportering fra fylkeskommunene fra 2021 med følgende hovedfunn:

• Alle fylkeskommuner har bidratt med egne midler i ordningen. Størrelsen på egenfinansieringen varierer fra fylkeskommune til fylkeskommune.

• Instruktører og faglige ledere som gir opplæring i bedrift, er den største målgruppen som har deltatt i kompetansetiltak, etterfulgt av yrkesfaglærere. Prøvenemndsmedlemmer har i mindre grad deltatt i kompetansetiltak i 2021. Andre grupper som har deltatt i kompetansetiltak i 2021, er avdelingsledere, ledere i bedrift, ansatte i opplæringskontorer og andre ansatte i skolen.

• Det er planlagt og gjennomført kompetansetiltak innenfor alle de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Fagspesifikke tiltak, hospitering, nye læreplaner og prøvenemndsopplæring er gjennomgående prioriterte temaer i nesten alle fylkeskommuner.

• Videre viser rapporteringen at 9 av 11 fylkeskommuner har brukt tildelte midler i 2021 til hospiteringsopplegg. Størrelsen på benyttede midler varierer fra fylkeskommune til fylkeskommune. Det er totalt 323 yrkesfaglærere og instruktører som har gjennomført hospitering. Antallet varierer fra 1 til 78 deltakere per fylkeskommune.

• Det er en utfordring å se tilskuddsordningen for yrkesfag i sammenheng med tilskuddsordningen for barnehage og grunnopplæring fordi det er ulike føringer i disse ordningene. Det rapporteres om at i tilskuddsordningen for barnehage og grunnopplæringen må kompetansetiltakene og midler til videregående skoler «konkurrere» med behov og tiltak i grunnskolene i fylket.

• Det er en særlig utfordring for fylkeskommuner som har kombinerte skoler med både yrkesfag og studiespesialiserende fag, at de må forholde seg til to tilskuddsordninger og to samarbeidsforumer (Utdanningsdirektoratet, 2022).

9.2.4 Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis

NTNU Samfunnsforskning har i samarbeid med NIFU og Nordlandsforskning evaluert Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis. Første delrapport ble publisert i september 2022 og har følgende hovedfunn:

• Statsforvalterne har knyttet organiseringen av Kompetanseløftet til de etablerte tilskuddsordningene for barnehage og skole.

• Samarbeidsforumene er svært store siden de skal ha representanter fra både barnehage, skole, Statped, PP-tjenesten og regional universitet eller høyskole. Forumene er derfor mindre egnet til å vurdere søknadene om midler, og i flere fylker er det derfor etablert arbeidsutvalg eller grupper som innstiller til vedtak i samarbeidsforum.

• Mange er opptatt av rettferdig geografisk fordeling av midlene, og tilskuddsmidlene deles ofte ut forholdsmessig (pro rata) på grunnlag av størrelse og elevtall. Rapporten påpeker at denne måten å fordele midlene på kan gjøre det vanskeligere for samarbeidsforum å prioritere områder eller tema de anser som viktige.

• Kompetanseløftet er i en tidlig fase og det har hittil vært jobbet mest med å få på plass organiseringen i form av strukturer, rutiner, informasjonsflyt, partnerskap og klar ansvarsfordeling. Så langt har arbeidet med Kompetanseløftet derfor i liten grad involvert laget rundt barna og elevene. Oppfølgingen er derfor også i stor grad knyttet til rapporteringer om bruk av midler.

• Samarbeidet og partnerskap med universiteter og høyskoler er ofte ikke avklart i kartleggingsfasen, og behovskartleggingen styres mot hvilken kompetanse den regionale utdanningsintstitusjonen har og ikke hva som er de lokale behovene.

• Statped bidrar som sparringspartner og i analysefasen i samarbeidsforum, men rollen Statped har oppleves som noe uklar.

• Det ligger en spenning i at tiltakene i Kompetanseløftet på den ene siden skal springe ut av kartleggingene av lokale kompetansebehov, og at det på den andre siden foreligger objektive kompetansebehov som må oppfylles når kommunene skal overta oppgaver som Statped i dag utfører.

• Rapporten påpeker at det kan oppleves komplisert at de tre tilskuddsordningene skal sees i sammenheng, samtidig som de har adskilt finansiering og dermed må rapporteres separat (Wendelborg mfl., 2022).

9.2.5 Oppfølgingsordningen

Basert på evalueringer og råd fra blant annet OECD ble det i 2020 gjort tre endringer i oppfølgingsordningen:

• Uttrekksmodellen ble videreutviklet slik at nå 30 kommuner blir identifisert på bakgrunn av kommunenes gjennomsnittsskår på indikatorsettet (gjennomsnittsuttrekket). I tillegg blir inntil 10 kommuner trukket ut for å fange opp utfordringer i kommuner med store interne kvalitetsforskjeller (spredningsuttrekket). Disse 10 kommunene identifiseres på bakgrunn av spredning i resultater mellom skolene i kommunen, kombinert med statsforvalternes vurdering.

• En egen ettårig forfase ble innført, slik at den totale innsatsperioden har blitt forlenget til tre år. I denne nye forfasen skal kommunene, med hjelp fra både eksterne veiledere og statsforvalterne, analysere egne data og danne seg et utfordringsbilde. I tillegg skal de planlegge tiltak, finne kompetansemiljø og forankre utviklingsarbeidet som skal gjennomføres i den påfølgende toårige gjennomføringsfasen.

• Statsforvalternes rolle ble utvidet og gjort tydeligere. I tillegg til å inngå i «trekantsamarbeidet» med kommuner og veiledere i forfasen har statsforvalterne fått ansvar for å behandle kommunenes søknader om tiltak for gjennomføringsfasen og for å fordele tiltaksmidlene. For uttrekket av kommuner i 2020 ble statsforvalterne oppfordret av Utdanningsdirektoratet til å rekruttere lokale veiledere i forfasen, fortrinnsvis fra universitetene og høyskolene. En motivasjon for dette var å styrke oppbyggingen av lokale strukturer, relasjoner, kompetanser og samarbeid mellom universiteter og høyskoler og skolesektoren ved at de samme miljøene ved universitetene og høyskolene involveres i både den desentraliserte ordningen og oppfølgingsordningen. I tillegg skal det bidra til at veiledningen blir forskningsbasert, og at veilederne er oppdaterte på de nye læreplanene.

Evalueringen av oppfølgingsordningen har omfattet disse siste endringene som er gjort innenfor ordningen, men det er ikke gjort en mer overordnet evaluering av hvorvidt oppfølgingsordningen fungerer etter intensjonen.

Funn fra evalueringen viser at disse endringene har bidratt til at identifiseringen av kommunene med behov for oppfølging har blitt mer treffsikker. I tillegg har innføringen av en forfase bedret forankringen i kommunene. Evalueringen anbefaler at analysearbeidet i forfasen kobles tettere på det ordinære kvalitetsarbeidet som skoleeierne har ansvar for å gjøre. Det vil få veiledningen nærmere ordningens hovedmål om å styrke skoleeiernes kompetanse og kapasitet til å drive kvalitetsutvikling.

Evalueringen viser også at de fleste kommunene gir uttrykk for at de er fornøyde med at statsforvalteren har fått en mer aktiv rolle, og ser oppfølgingsordningen mer i sammenheng med andre tiltak. Noen kommuner og veiledere uttrykker ønske om at statsforvalteren skal ta en enda mer aktiv rolle i samarbeidet gjennom hele forfasen.

9.3 Støtteressurser og kompetansepakker

Ved innføringen av den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling ble det slått fast at det ikke skulle etableres nye separate nasjonale satsinger i tillegg, og at kompetanseutvikling skulle ivaretas i de strukturene og nettverkene som var etablert lokalt. Da det nyeste læreplanverket LK20 skulle tas i bruk, fulgte det derfor ikke med en egen kompetansesatsing, slik som ved implementeringen av LK06. Nasjonale utdanningsmyndigheter utviklet i stedet en rekke støtte- og veiledningsressurser i form av læreplanvisning, planleggingsverktøy, støttemateriell til overordnet del og flere kompetansepakker med faglige temaer, for å støtte opp under arbeidet med LK20 i de lokale samarbeidsstrukturene.

Det var allerede utarbeidet flere ressurser for ulike fagområder, og disse var tilgjengelig på Utdanningsdirektoratets nettsider. Produksjon og bruk av kompetansepakker som støtte og veiledningsressurs har økt betydelig de siste 15 årene, og med innføringen av LK20 finnes det i dag 40 ulike kompetansepakker innenfor ulike fag og fagområder på Utdanningsdirektoratets kompetanseportal.

Kompetansepakkene skal gi faglig påfyll og støtte til å utvikle kompetanse og praksis i barnehager, skoler, SFO, PP-tjenesten, lærebedrifter og prøvenemder. Kompetansepakkene er utviklet i samarbeid med universiteter og høyskoler og er gratis tilgjengelig for alle. De består av flere moduler med ulike temaer og er laget for å jobbe med i fellesskap og over tid. De kan enten brukes i hele kollegiet eller i mindre grupper, for eksempel i team eller på trinn.

Det er blant annet utviklet kompetansepakker i

• støtte til arbeid med læreplaner

• innføring av nye læreplaner for lærebedrifter og prøvenemnder

• støtte til arbeid med regelverk

• inkluderende barnehage- og skolemiljø

• digitale ferdigheter, profesjonsfaglig digital kompetanse og programmering

• matematikk

Spenningen mellom statlig styring, lokal handlefrihet og lærernes profesjonelle skjønn blir tydelig i arbeidet med å utvikle ulike støtteressurser og kompetansepakker. Lærere, ledere og organisasjoner i utdanningssektoren har i flere sammenhenger etterspurt større grad av veiledning og støtte til innføringen av nye læreplaner og reformer. Evalueringer av LK06 viste at ansatte i barnehager og skoler i stor grad satte pris på støtte- og veiledningsressursene, og at ressursene over tid har vært en del av mange barnehager og skolers strategi for implementering av rammeplan og læreplanverk.

Samtidig viser evalueringer at utstrakt bruk av veiledningsmateriell kan forstås som at nasjonale myndigheter griper direkte inn i barnehagenes og skolenes handlingsrom. Veiledningen er et eksempel på «myk styring» (Mausethagen og Mølstad, 2015). I evalueringen av LK06 ble det pekt på at veiledningsressursene kunne føre til en innskrenking av det lokale handlingsrommet og eierskapet (Aasen mfl., 2012). Den samme kritikken gjentas i evalueringen av LK20 (Ottesen mfl., 2021). Ressursene kan bli en løsning på lite tilgjengelig tid til aktivt arbeid med å tolke og iverksette rammeplanen og læreplanverket og kan derfor utgjøre en «trussel mot det handlingsrommet som omtales som en bærebjelke i reformarbeid».

Etter hvert har også universiteter og høyskoler utviklet veiledningsressurser og kompetansepakker som en del av sitt eget etterutdanningstilbud. Evalueringen av LK20 peker på at strategiarbeidet til skoler og eiere kan bli overlatt til det eksterne fagmiljøet, noe som blir særlig aktualisert der eiere kjøper en ferdig «pakke» fra et universitet eller en høyskole der mye av innholdet og prosessen er fastlagt på forhånd. Dette kan gi motstand på skolene fordi det ikke helt passer med det opplevde behovet (Ottesen mfl., 2021).

Den siste evalueringsrapporten av LK20 tar opp dette temaet i sin analyse av kompetansepakken Innføring av nytt læreplanverk. Evalueringen peker på at en utfordring for kompetansepakken som pedagogisk prosjekt er å respektere deltakernes profesjonelle skjønn og handlingsfrihet, samtidig som det etableres støttestrukturer som nødvendigvis vil inneholde prioriteringer, anbefalinger og føringer (Karseth mfl., 2022).

I kompetansepakken understrekes det tydelig at det ikke gis oppskrifter eller fasit for hvordan kompetanseutviklingen skal foregå, men at refleksjon, utprøving i praksis, lokalt eierskap og lederskap er vesentlig. Kompetansepakken inneholder en egen lederstøtte med utfyllende informasjon og råd og veiledning til organisering og gjennomføring av arbeidet med de enkelte modulene. Forskerne peker på at kompetansepakken bidrar til å flytte læreplanverket tettere på skolens praksiser, og at den dermed kan fungere som en overgang fra læreplanteksten som forskrift til konkrete undervisningspraksiser. Analysene undersøker dette nærmere, og forskerne er spesielt opptatt av i hvilken grad kompetansepakken åpner for refleksjon og fortolkning, eller om den heller lukker fortolkningsrommet gjennom instruksjoner og definisjoner (Karseth mfl., 2022).

Høyskolen i Innlandet (HINN) har utarbeidet kompetansepakken på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet, og flere forskere fra andre universiteter og høyskoler har bidratt. Ressursene består av videoer, podcaster, tekster og modeller med perspektiver på det nye læreplanverket. Overordnet finner evalueringen at ressursene kan gi nyttig kunnskap når skolene arbeider med å bygge læreplankompetanse og utvikle profesjonsfelleskapet, og at ressursene har en klar og tydelig kobling til læreplanverket. Innholdet er konsentrert rundt sentrale begreper i fagfornyelsen, og alle modulene gir bidrag for å synliggjøre sammenhengen i læreplanverket (Karseth mfl., 2022).

Av kritiske punkter trekker forskerne blant annet frem at ressursene er konsensuspreget og mangler profesjonsetiske perspektiver, det vil si at ressursene mangler støtte til å håndtere spenninger, dilemmaer og uenighet i kollegiet i arbeidet med å fortolke og innføre nytt læreplanverk. Ressursene kan oppfattes som mer styrende enn det som er intensjonen. I evalueringen pekes det også på at de digitale støtteressursene skiller seg fra veiledninger slik vi kjenner dem fra tidligere, ved at de gir en bestemt tolkning og har som hensikt å styre brukernes handlinger i bestemte retninger. Ressursene inviterer i liten grad til bruk av forskningslitteratur, og systematiseringen i modulene med vekt på ledelse og tidsbruk kan gi inntrykk av en standardisert tilnærming til læreplanarbeidet som skal passe like godt for alle, der lokale forhold og profesjonelle vurderinger blir av mindre betydning (Karseth mfl., 2022). En overordnet bekymring forskerne trekker frem, er altså at støtteressursene i seg selv i liten grad oppfordrer til kunnskapsarbeid og kunnskapsutvikling.

I tillegg trekker forskerne frem en annen type prinsipiell vurdering knyttet til at Utdanningsdirektoratet utlyser anbud og inngår samarbeid med ett universitet eller én høyskole, som får oppdraget med å utvikle ressursene i tett samarbeid med direktoratet og fagpersoner fra andre miljøer: Den samme institusjonen har, i likhet med andre universiteter og høyskoler, utarbeidet egne kompetansepakker som skoler kan kjøpe for å støtte arbeidet med læreplanverket innenfor den lokale ordningen for kompetanseutviklingen. Utdanningsdirektoratet er altså en statlig aktør som publiserer gratis veiledningsressurser i et marked av andre (statlige) aktører som tar betaling for konkurrerende ressurser.

9.4 Kompetansesituasjonen for samisk språk og kultur

Det samiske språket og den samiske kulturen er i en sårbar situasjon med mange utfordringer, også når det gjelder kompetanseutvikling. Alle de samiske språkene er på Unescos liste over utrydningstruede språk. Antallet elever som har undervisning i og på samisk, er lavt, og det er utfordrende å få lærere som har godkjent kompetanse og utdanning i barnehage og skole i hele landet (Angell mfl., 2022).

Utvalget har mottatt innspill både fra prosjektleder for Samisk i Osloskolen og leder for Samisk foreldrenettverk i Oslo og omegn om kompetansesituasjonen og om behovet for å samle fagressursene for samisk språk og kultur. Dagens ordninger for lokal kompetanseutvikling fungerer ikke godt nok for samisk, og det er behov for endringer.

Forvaltningsområdet for samiske språk omfatter i dag tolv kommuner i Troms og Finnmark, Nordland og Trøndelag. Kommunene i forvaltningsområdet har ansvar for at tilbudet til samiske barn i barnehagene skal bygge på samisk språk og kultur. I andre kommuner skal forholdene legges til rette for at samiske barn kan sikre og utvikle sitt språk og sin kultur (barnehageloven §10-3).

Rammeplanen for barnehagen forutsetter at barnehagelærerne og de andre ansatte har god kompetanse på hva det innebærer å sikre og utvikle språk og kultur. Rammeplanen legger blant annet til grunn at personalet skal «bidra til at språklig mangfold blir en berikelse for hele barnegruppen, støtte flerspråklige barn i å bruke sitt morsmål og samtidig aktivt fremme og utvikle barnas norsk-/samiskspråklige kompetanse». Det er behov for kompetanse på dette – særlig i barnehager utenfor forvaltningsområdet – og det er også uklart for mange hva samiske perspektiver og samisk kultur innebærer.

I skolen er læreplanene for fag styrende for hvilket samisk innhold det skal gis opplæring i. Dette er noe forskjellig ut fra om skolene er i en kommune i forvaltningsområdet eller ikke. Skolene i forvaltningskommunene følger de samiske læreplanene, mens kommunene utenfor forvaltningsområdet følger de norske læreplanene, bortsett fra i samiske fag. Det er behov for bedre kompetanse på hva det samiske innholdet i læreplanene innebærer både i kommuner innenfor og utenfor forvaltningsområdet. Erfaringsmessig blir disse temaene sjelden prioritert i lokal kompetanseutvikling.

Utviklingsarbeidet blir særlig utfordrende fordi de samiske kompetansemiljøene er små, og fordi de tolv kommunene i det samiske forvaltningsområdet er fordelt mellom ulike fylker. Det er behov for å samle fagmiljøene og danne faglige nettverk på tvers av fylkene, og det er også behov for å involvere Samisk høyskole i all kompetanseutvikling i samiske språk og kultur og ikke bare i kompetanseregionene i Finnmarksregionen, slik tilfellet ofte er i dag. Det er også behov for at Nasjonalt senter for samisk i opplæringa blir inkludert som en nasjonal partner og ikke bare som en regional partner.

Det er videre et behov for å se barnehage og skole i sammenheng for å styrke det samiske fagmiljøet og å legge bedre til rette for samhandling på tvers av arbeidssteder.

For lærere som har sitt arbeidssted andre steder enn i de nordligste fylkene, er det lang reisevei og mye fravær i forbindelse med samlinger. For å gjøre det lettere bør det utvikles fleksible modeller med nettbaserte opplegg, eventuelt kombinert med fysiske eller digitale samlinger. Det bør også legges til rette for nettverk av lærere som ønsker å møtes fysisk, for eksempel i bykommunene med et stort antall barn og elever som har opplæring i eller på samisk.

9.5 Alternative modeller for etter- og videreutdanning

Utvalget har som en overordnet retning i arbeidet sitt utarbeidet og vurdert flere alternative modeller til dagens ordninger. Modellene handler i stor grad om å finne den riktige balansen mellom statlig styring og lokale behov og om å få til en bedre helhetlig planlegging av etter- og videreutdanning som er godt forankret, og som treffer behovene på lokalt nivå.

Forstørr bilde

I kapittel 9 og 10 gjennomgår utvalget dagens nasjonale ordninger for etter- og videreutdanning, og gir sine vurderinger og forslag til tiltak og endringer. Mange av forslagene kan gjennomføres uavhengig av hverandre, og mange av forslagene er tett knyttet til hvordan dagens ordninger er utformet og fungerer i praksis. Utvalget har vært opptatt av å vurdere forslagene i sammenheng og mener helheten i et fremtidig system best vil ivaretas ved å gjennomføre alle forslagene som en helhet.

Alle modellene tar utgangspunkt i dagens ordninger og budsjettrammer og legger vekt på å bygge videre på det som fungerer godt, og videreutvikle sider ved ordningene som er utfordrende.

Modellene ligger på en skala med ulike grader av sentral styring av hvordan midlene til etter- og videreutdanning skal prioriteres. Jo lenger til høyre på skalaen modellen ligger, desto større er graden av lokal handlefrihet og tydeliggjøringen av det lokale ansvaret for god kompetanseplanlegging.

Fra at nasjonale myndigheter tidligere i stor grad har bestemt faglig innhold i kompetansesatsingene, er ordningen fra 2017 lagt opp til at det lokale nivået skal analysere sitt behov for faglig utvikling og planlegge langsiktig kompetanseutvikling, i tråd med lovkravet om lokalt ansvar for kvalitetsutvikling. Nasjonale myndigheter styrer nå mer overordnet og legger i retningslinjene heller føringer for hvilke prosessuelle elementer som skal ligge i ordningene, blant annet om deltakelse i partnerskap og samarbeidsforumer. Myndighetene legger også budsjettmessige føringer for hvor mye midler som kan tildeles til ulike sektorer, og dette er knyttet til de ulike strategiene og tilskuddsordningene.

Selv om intensjonen har vært å gi større lokal handlefrihet og la lokalt nivå definere egne kompetansebehov, eksisterer det fortsatt mange ulike ordninger, og mange av dem er rettet mot de samme målgruppene. De forskjellige ordningene har dessuten egne søknads- og rapporteringskrav.

Funn i evalueringer og innspill som utvalget har fått i løpet av arbeid sitt, viser at ordningene i dag fremstår som komplekse, i noen grad overlappende og med stor grad av ressursbruk knyttet til behovsmeldinger, søknadsbehandling og rapportering. Mange aktører er involvert i ulike nettverk og samarbeidsforumer. Mange barnehage- og skoleeiere bruker ressurser på å søke og rapportere på flere ordninger for samme målgruppe, særlig ved planlegging av kompetansetiltak for hele oppvekstfeltet og for videregående skoler som har både studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

Forstørr bilde

Figur 9.4 over viser forholdet mellom de ulike ordningene for lokal kompetanseutvikling og videreutdanning målt i størrelsen på midlene i dagens samlede budsjettramme. De tre ordningene for lokal kompetanseutvikling rettet mot barnehage- og skoleeier har i dag felles retningslinjer, men er tre ulike tilskuddsordninger over statsbudsjettet:

• regional ordning for kompetanseutvikling i barnehagen

• desentralisert ordning for lokal kompetanseutvikling i skolen

• Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis

I tillegg har ordningen for fag- og yrkesopplæring egne retningslinjer. Det er altså tre ordninger rettet mot videregående opplæring, siden både Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis og desentralisert ordning i skole også retter seg både mot kommunene og fylkeskommunene.

9.5.1 Modell 1: slå sammen lokale ordninger

Modell 1 innebærer en betydelig forenkling sammenlignet med dagens ordninger ved at alle de lokale ordningene slås sammen til én felles tilskuddsordning. Tre av ordningene har i dag felles retningslinjer, men er separate tilskuddsordninger med egne prosesser for søknader, behovsmeldinger og rapporteringer. En klar fordel med en sammenslåing og samordning av ordningene vil være å redusere ressursbruken knyttet til disse prosessene.

Forstørr bilde

En sammenslåing av ordningene gir større fleksibilitet til å benytte midlene der det lokale behovet er størst. Kommunene kan for eksempel velge å benytte mer midler til barnehagene enn i dag. En sammenslåing vil også gi større fleksibilitet til å planlegge felles kompetansetiltak på tvers av barnehage og skole og for videregående skoler som har både studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

En sammenslåing av ordningene vil stille større krav til gode lokale prosesser for kompetansekartlegging- og planlegging.

Flere innspill utvalget har fått tyder på at en forenkling og sammenslåing vil være positivt, men at det samtidig er knyttet noen forbehold til å fjerne øremerkingen av midler. For eksempel finnes det bekymring knyttet til om barnehagens behov vil bli nedprioritert i til fordel for behovene i skole på lokalt nivå.

Oppfølgingsordningen beholdes foreløpig som en egen ordning i modellen, jf. utvalgets forslag om å gjennomføre en evaluering av oppfølgingsordningen.

9.5.2 Modell 2: omfordele ressurser fra videreutdanning til etterutdanning

Modell 2 bygger på modell 1, men legger i tillegg opp til en omfordeling av midler fra videreutdanning til etterutdanning innenfor dagens samlede budsjettramme. Budsjettallene og utvalgets modeller illustrerer tydelig at det bevilges betydelig mer midler fra staten til videreutdanning enn til etterutdanning.

Som vist i kapittel 5, er forskningen tydelig på at kollektiv kompetanseutvikling som er nært knyttet til egen praksis gir best effekt og oppleves som nyttig av deltakerne. Mer midler til etterutdanning gir også mulighet for at flere lærere og tilsatte kan delta i etterutdanning i profesjonelle fellesskap sammen med kollegaer. En gradvis omfordeling av midler fra videreutdanning til etterutdanning innenfor dagens budsjettramme vil derfor være i tråd med utvalgets kunnskapsgrunnlag, og vil gi en bedre balanse i den statlige støtten til etter- og videreutdanning.

Forstørr bilde

9.5.3 Modell 3: én felles ordning for etter- og videreutdanning

I modell 3 slås alle midlene sammen til én felles tilskuddsordning for etter- og videreutdanning. Modellen tydeliggjør at det er lokale behov som styrer hvor mye av midlene som brukes til henholdsvis etter- og videreutdanning. En slik modell vil gi stor lokal handlefrihet og støtte tydelig opp under det lokale ansvaret for å planlegge etter- og videreutdanning i sammenheng, men vil stille høye krav til kompetanseplanlegging, medbestemmelse og godt partssamarbeid lokalt og god rapportering på samlet måloppnåelse.

Forstørr bilde

9.6 Utvalgets vurderinger

Utvalgets samlede inntrykk gjennom funn fra evalueringer og innspill utvalget har fått underveis i arbeidet, er at intensjonene som ligger til grunn for ordningene for lokal kompetanseutvikling som har blitt etablert de siste årene oppleves som positive og lovende av de som jobber med dem. Særlig arbeidet i partnerskap mellom barnehager, skoler og universiteter og høyskoler oppleves som positivt og med stort potensial for å bedre kvaliteten i barnehage- og skoleutvikling og i lærerutdanningene. Lokale kompetansenettverk har stor betydning for hvor godt ordningene er etablert og hvor godt de fungerer mange steder. Intensjonene som ligger til grunn for hvordan ordningene er utformet, oppleves som gode og riktige, og støttes av de aller fleste utvalget har møtt og diskutert med gjennom arbeidet med utredningen, og støttes også i evalueringene som utvalget har fått presentert.

Utvalgets egen vurdering er også at hovedinnretningen i de lokale ordningene for kompetanseutvikling bør videreføres og videreutvikles. Utvalget vil bygge videre på det som fungerer godt, og vil foreslå endringer og justeringer for å ytterligere utvikle og forbedre ordningene og de ulike samarbeidsarenaene.

Én felles tilskuddsordning for barnehage- og skoleutvikling

Utvalget ser et tydelig behov for å slå sammen dagens ordninger, og foreslår å samle de fire lokale ordningene i én felles tilskuddsordning som beskrevet i modell 1. Målet er at barnehage- og skoleeiere skal få bedre mulighet til å ivareta lokale kompetansebehov og kunne planlegge kompetanseutvikling i bedre sammenheng enn i dag. Det blir enklere å kunne planlegge og benytte midlene til felles kompetansetiltak for barnehage, SFO og skole, for lærere, ledere, fagarbeidere og ansatte i andre profesjoner i barnehage og skole og for videregående skoler med både studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

Forslaget vil medføre mindre ressursbruk for barnehage- og skoleeier knyttet til behovsmeldinger, søknader og rapportering til flere parallelle ordninger og bedre mulighet for å rapportere overordnet på samlet måloppnåelse.

På lengre sikt mener utvalget at modell 2 bør vurderes, med en gradvis omfordeling av midler fra videreutdanning til etterutdanning. Før modell 2 vurderes er det imidlertid nødvendig å få erfaringer med videreutvikling av videreutdanningene og innføringen av nye karriereveier, som utvalget omhandler nærmere i kapittel 10 og 12. På lengre sikt mener også utvalget at en differensiering av modellene bør kunne vurderes, der for eksempel fylkeskommuner og kommuner med god kapasitet og kompetanse kan få større handlefrihet.

Det er nødvendig å videreutvikle og styrke nettverk og partnerskap mellom barnehage- og skoleeiere og universiteter og høyskoler i alle de tre skisserte modellene.

Utvalget er opptatt av at kompetansenettverkene bør få en tydeligere rolle i ordningen, selv om nettverkene ikke er en formell struktur i styringssystemet i utdanningssektoren. Utvalget foreslår også at mer midler i ordningen kan benyttes til koordinatorfunksjon i nettverkene. Dette er kompliserte strukturer og prosesser med mange involverte aktører, og det er nødvendig å ha ressurser i systemet som har ansvar for oversikt og koordinering og for å drive arbeidet fremover. Disse forslagene tydeliggjøres videre i utvalgets vurderinger.

Utvalget har fått flere innspill i løpet av arbeidet om at det er særlig krevende for små, enkeltstående barnehager å delta i ordningen, og at dette fortsatt vil være en utfordring ved en sammenslåing av ordningene. Dette er også et punkt i evalueringen. Utvalget mener en løsning for å bidra til at små, enkeltstående barnehager kan delta i ordningen, innebærer både å etablere nettverk mellom dem, og benytte deler av midlene til en koordinatorstilling for å drive arbeidet mellom nettverk av flere små, enkeltstående barnehager. Kommuner med mange små, enkeltstående barnehager må særlig se til at disse blir inkludert i planleggingen av kompetansebehov.

Behov for mer langsiktig planlegging

Ett av utvalgets prinsipper er at kompetanseutvikling skal være langsiktig og forutsigbart.

Funn fra evalueringer og innspill utvalget har fått, viser tydelig at en hovedutfordring i ordningene for lokal kompetanseutvikling er å få til forutsigbarhet og langsiktighet i planleggingen, både for universiteter og høyskoler og barnehage- og skoleeiere.

Flere parallelle og overlappende ordninger i tillegg til ettårige bevilgninger over statsbudsjettet gjør det utfordrende å planlegge over lengre tid. I tillegg kompliseres dette ved at utdanningssektoren planlegger for skole- og studieår, mens statsbudsjettet følger kalenderår. Det bør vurderes om en felles tilskuddsordning kan gi bedre muligheter for å planlegge over flere år, for eksempel treårige kompetanseplaner.

For å forsøke å imøtekomme behovet for langsiktig planlegging har Statsforvalteren i Oslo og Viken (SFOV) innført muligheten for at barnehage- og skoleeiere og partnerskap i fylket kan utarbeide treårige kompetanseplaner og -tiltak for å oppnå mer langsiktighet og forutsigbarhet i ordningene. Det kan gis tilsagn om midler til utviklingstiltak for tre år av gangen, med forbehold om Stortingets behandling av årlige budsjetter, i tråd med bevilgningsreglementet. I tillegg til å gi eiere og partnerskap mer langsiktighet i planleggingen gir det også smidigere prosesser fordi årlige justeringer bygger på allerede planlagte tiltak, og fordi det ikke er behov for å planlegge alle tiltak på nytt hvert budsjettår.

Utvalget mener denne modellen for treårige kompetanseplaner og tilsagn av midler for tre år av gangen bør innføres i tilskuddsordningen for barnehage- og skoleutvikling.

Ordningene for etterutdanning og videreutdanning er i dag nærmest helt adskilte når det gjelder planlegging og forvaltning, og de har ulike søknadssystemer og -prosesser. Utvalget mener det er behov for at barnehage- og skoleeiere kan planlegge etter- og videreutdanning bedre i sammenheng enn i dag. For at dette skal kunne realiseres, må blant annet dagens søknadssystem for videreutdanning endres, se kapittel 10 for nærmere omtale.

Forholdsmessig fordeling av midlene på fylkesnivå

Samarbeidsforumenes rolle er i stor grad knyttet til å vurdere og prioritere søknader og behovsmeldinger fra barnehage- og skoleeiere. I utgangspunktet skulle samarbeidsforumene beslutte bruken av midlene, men samarbeidsforumer i flere fylker har etter hvert besluttet å foreta en forholdsmessig fordeling til eiernivå og/eller til kompetansenettverk og til universitetene og høyskolene i sin region, noe som det er åpnet for i retningslinjene for ordningene.

En forholdsmessig fordeling bidrar til bedre forutsigbarhet ved at både universiteter og høyskoler og barnehage- og skoleeierne på forhånd har et anslag over hvor mye midler de har til rådighet. Dermed kan de planlegge tiltak og bruk av fagpersoner tidligere og med større grad av treffsikkerhet i omfang. Partene kan redusere ressursbruken ved at de ikke planlegger kompetansetiltak som det viser seg å ikke være midler til.

Rapporteringer fra statsforvalterne til Utdanningsdirektoratet viser at en forholdsmessig fordeling har blitt vanlig, og at andelen til barnehage- og skoleeiere og universiteter og høyskoler varierer noe mellom fylkene. I gjennomsnitt praktiseres det om lag en 60/40-fordeling mellom universiteter og høyskoler og eierne, men fordelingen varierer. Utvalget har for eksempel kjennskap til at ett fylke tildeler om lag 80 prosent av midlene til universitetene og høyskolene og 20 prosent til eiernivået. Utvalget har fått innspill om at dette gir så lite ressurser til de barnehage- og skoleeierne det gjelder, at det verken er mulig å planlegge gode tiltak, eller at intensjonene om partnerskap blir oppfylt.

Utvalget foreslår å innføre en forholdsmessig fordeling som tildeles fra Utdanningsdirektoratet til statsforvalterne. Et hovedspørsmål er om midlene skal tildeles til fylkesnivået eller til eiernivået. Utvalget mener formålet om langsiktig planlegging av kompetansebehov i partnerskap og nettverk skal opprettholdes. Evalueringer og innspill utvalget har fått, viser at dette oppleves som riktige og meningsfulle måter å jobbe på, selv om det er knyttet flere utfordringer til samarbeidet. En forholdsmessig fordeling bør derfor tildeles på fylkesnivå, og ikke som en «matematisk» fordeling direkte til eiernivået. Utvalget foreslår som utgangspunkt at midlene fordeles til tiltak og prosjekter med en 50/50-fordeling mellom barnehage- og skoleeiere og universiteter og høyskoler, og at samarbeidsforumene beslutter den endelige fordelingen mellom nettverk, barnehage- og skoleeiere og utdanningsinstitusjoner i sitt fylke og de utdanningsinstitusjonene de samarbeider med. Samarbeidsforumene kan ivareta spesielle behov i sitt fylke, for eksempel dersom det er mange enkeltstående barnehager, flere universiteter og høyskoler og/eller flere etablerte nettverk.

Selv om en forholdsmessig fordeling vil gi større forutsigbarhet, kan en ulempe være at midlene blir bundet opp til lønn til noen få fagpersoner ved universitetene og høyskolene som blir «fast» ansatt for å samarbeide med barnehage- og skoleeiere om lokal kompetanseutvikling. Dette kan bli en type standardisering som gjør at lokale behov ikke blir godt nok ivaretatt, og at det blir begrenset hvilke fagressurser som deltar i arbeidet. Utvalget er opptatt av at universitetene og høyskolene må bruke hele bredden av relevant kompetanse inn i partnerskapet, og at en forholdsmessig fordeling ikke må føre til standardisering og avgrensing i hvilke fagressurser som involveres.

Det finnes ulike typer forholdsmessige fordelinger som benyttes i ulike ordninger i dag. Kriteriedata publiseres hvert år av Kommunal- og distriktsdepartementet som grunnlag for overføringer av budsjettmidler til kommunesektoren. De fleste kriteriedataene bygger på offisiell statistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB).

Aktuelle forholdsmessige fordelinger for midlene til lokal kompetanseutvikling kan være basert på:

• antall barn og elever i kommunen

• antall årsverk i barnehage og skole

• et eventuelt grunntilskudd kombinert med antall barn/elever eller årsverk i barnehage og skole for å sikre et minimum av midler dersom det er mange enkeltstående barnehager eller små kommuner i et fylke

Beslutningen om hvilken type forholdsmessig fordeling som er mest hensiktsmessig – det vil si om fordelingen bør baseres på barn- og elevtall, årsverk eller en kombinasjon, og om det bør inngå et eventuelt grunntilskudd i fordelingen – avgjøres av Kunnskapsdepartementet og/eller Utdanningsdirektoratet basert på erfaring og evalueringer av de lokale ordningene og erfaringer fra sammenlignbare ordninger.

Styrking av kompetansenettverk

Utvalget har inntrykk av at ordningene som har blitt innført siden 2017, ser ut til å ha funnet sin form mange steder, men at det ser ut til å være til dels store variasjoner mellom fylkene, både når det gjelder hvor godt de ulike strukturene har blitt etablert, og hvor godt ordningene fungerer. Spenningene mellom sentrale rammer og lokal handlefrihet er fortsatt til stede, men på en annen måte enn tidligere. Dagens ordninger er fortsatt mange og fremstår som kompliserte og med stor grad av ressursbruk til administrasjon, til tross for at hensikten med å innføre en ny kompetansemodell blant annet var å redusere mengden av statlige satsinger.

Evalueringen peker på at en av årsakene til disse spenningene ser ut til å være innføring av retningslinjene for tilskuddsordningene. Hensikten med disse var å tydeliggjøre roller og ansvar, noe som var etterspurt av mange aktører i sektoren, men det synes som om retningslinjene flere steder har virket mot sin hensikt, og at mange opplever at mer standardisering og styring ovenfra har gitt mindre fleksibilitet og muligheter for lokale tilpasninger.

Samtidig er det store forskjeller mellom størrelsen på fylkene og på antall barnehage- og skoleeiere i fylkene. Det er forskjeller på hvor store samarbeidsforumene er for å sikre god representasjon, på hvor mange samarbeidsforum det er i fylkene, og på hvor mange og hvor godt etablerte kompetansenettverk det finnes i fylkene.

Nettverkene har ikke noen formell rolle i ordningene på samme måte som samarbeidsforumene har, og har heller ikke samme krav om representasjon. I noen fylker har samarbeidsforumer og nettverk i fellesskap funnet frem til en arbeidsdeling som fungerer godt. I andre fylker er prioriteringer og beslutninger i praksis delegert fra samarbeidsforumene til kompetansenettverkene, som i mange tilfeller har eksistert lenger, og som har etablerte samarbeidsformer og en bedre lokal forankring. Dette fører til at samarbeidsforumet noen steder oppleves mer som en møteplass for å informere om beslutninger som allerede er tatt.

Utvalget vil vise til at intensjonen med den nye kompetansemodellen nettopp var å bygge videre på etablerte samarbeidsstrukturer som allerede fungerte godt, og at det derfor er naturlig og som forventet at strukturer og samarbeid er ulikt mellom fylkene.

Siden nettverkene verken er en formell organisatorisk enhet eller er satt sammen med tanke på bred nok representasjon, er det ikke mulig å gi nettverkene formelt ansvar som tilskuddsforvaltere eller -mottakere. Representasjon og regulering av roller og ansvar, herunder medbestemmelse etter Hovedavtalen må fortsatt være ivaretatt i samarbeidsforumene, slik dagens retningslinjer regulerer.

Samarbeidsforum og nettverk kan dermed ikke formelt likestilles, men evalueringen peker på at det bør vurderes å gi nettverkene en tydeligere rolle i ordningene, særlig som arena for partnerskap med universiteter og høyskoler.

Utvalget støtter dette og mener godt fungerende kompetansenettverk bør få en tydeligere rolle i de tilfellene der samarbeidsforumene mener det er en god løsning. Det må være en forutsetning at ansvar og prosesser klargjøres godt for å unngå parallelle prosesser og unødvendig ressursbruk.

Utvalget har merket seg at noen nettverk har en koordinatorfunksjon, som både i evalueringen og i innspill utvalget har fått trekkes frem som viktig faktor for å lykkes med arbeidet. Retningslinjene åpner bare i begrenset grad for å bruke midler til koordinatorer, og i flere fylker brukes også midler av egenfinansieringen fra skoleeiere til dette. Utvalget mener det er nødvendig å styrke nettverkene, og foreslår at en større andel av midlene kan brukes til koordinatorfunksjoner. Dette vil være særlig viktig for å ivareta små enkeltstående barnehager og små kommuner, og kommuner med mange små enheter.

Som følge av styrking og en tydeligere rolle for nettverkene blir det nødvendig å vurdere samarbeidsforumenes rolle. Utvalget mener samarbeidsforumer fortsatt skal ha en viktig rolle i ordningen, både for å fordele midler, å ha en god oversikt over samlede kompetansebehov og kompetanseplaner og å sørge for at lokale kompetansebehov i sin helhet blir godt ivaretatt i alle deler av sektoren.

Styrking av partnerskap

Ett av utvalgets prinsipper er at kompetanseutvikling skal bygge på likeverdige partnerskap mellom utdanningsinstitusjoner og eiere, ledere og ansatte i barnehage og skole.

Funn fra evalueringer viser at selv om partnerskapene av mange vurderes som positive og som en viktig arena for innovasjon, er det fortsatt krevende å endre rollene mot en mer reell og likeverdig partnerskapsrelasjon der partene i fellesskap utvikler og gjennomfører tiltak.

Aktørene i partnerskapene opplever ulike utfordringer, og det har tatt tid å forstå hverandres roller og behov. Barnehage- og skoleeiere kan oppleve at universiteter og høyskoler ikke har tilstrekkelig kapasitet eller riktig kompetanse til å møte behovene. Universiteter og høyskoler leverer i noen tilfeller ferdige «pakker» med standardiserte løsninger for kompetanseutviklingsprosjekter fremfor å utvikle tiltak i samarbeid med barnehager og skoler. Utvalget mener dette er uheldig og kan føre til at tiltakene ikke treffer lokale behov, at de riktige fagpersonene ved universitetene og høyskolene ikke blir involvert, og at kompetansen ikke blir tilbakeført til lærerutdanningen.

For universiteter og høyskoler kan utfordringene handle om at de ikke blir tidlig nok involvert i planleggingen, og at det ikke er tilstrekkelig langsiktighet og forutsigbarhet i ordningene til å få på plass riktige fagpersoner. I andre tilfeller er det knapphet på ønskede fagpersoner. Det eksisterer også en del frustrasjoner over det som mange opplever som byråkrati og tungrodde ordninger.

Til tross for disse utfordringene er det likevel et tydelig funn i evalueringene at partnerskapene har stort potensial til å øke kvaliteten og relevansen i lærerutdanningene og i barnehager og skoler, og at aktørene mener partnerskap er en riktig og meningsfull måte å samarbeide på.

Utvalget vil foreslå flere tiltak for å styrke og systematisere arbeidet i partnerskapene. Å styrke og videreutvikle partnerskapene er også viktig sett i forhold til utvalgets forslag i kapittel 12 om å utvikle karriereveier i barnehagen og skolen, der en av karriereveiene som foreslås er for forskning og partnerskap. Lærere kan da fungere som viktige bindeledd mellom barnehager og skoler og universiteter og høyskoler.

En egen problemstilling knyttet til partnerskap handler om den formelle forpliktelsen universiteter og høyskoler har til å delta. På utvalgets møte i Trondheim ga Statsforvalteren i Trøndelag innspill om at deltakelse i partnerskap ikke er formulert i styringsdokumentene fra Kunnskapsdepartementet til universiteter og høyskoler i dag. I dag er disse forventningene kommunisert til institutt eller avdeling for lærerutdanning, og ikke til universitetene og høyskolene sentralt. Et tydeligere styringssignal til universiteter og høyskoler vil bidra til å forankre partnerskapene bedre internt ved institusjonen og til ryddigere styring på dette feltet enn i dag. Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet innarbeider krav til deltakelse i partnerskap i årlige tildelingsbrev til universiteter og høyskoler.

I tillegg er det flere sider ved arbeidet i partnerskap som utvalget mener bør utvikles. Å få til sterkere koblinger til lærerutdanningen kan for eksempel handle om samarbeid om masteroppgaver og om at kunnskap om og fra utviklingsarbeid i partnerskapene trekkes inn i undervisningen på lærerutdanningene. Dette kan dessuten øke masteroppgavenes relevans for praksisfeltet. Forskningsaktiviteter knyttet til prosjekter i ordningen for barnehage- og skoleutvikling bør også prioriteres i aktuelle forskningsmiljøer i universiteter og høyskoler, både for å sikre at arbeidet innenfor prosjektene er forskningsbasert, og for å øke kunnskapen om hva prosjektene bidrar til. Arbeidet innenfor ordningen gir i mange sammenhenger gode muligheter til å få til praksisrelevant forskning som kommer både praksis og forskning til gode.

Utvalget er svært opptatt av at kompetansemodellene må ivareta alle barnehage- og skoleeiere. Det er godt dokumentert at barnehage- og skoleeiere har varierende ressurser og kapasitet til å analysere og planlegge kompetansebehov, og til å delta på ulike samarbeidsarenaer. For barnehagesektoren, som har mange små, enkeltstående barnehager, og for små kommuner finnes det dessuten egne utfordringer. Utvalget mener alle barnehage- og skoleeiere bør delta eller være representert i et partnerskap og at dette kan organiseres på ulike måter med tanke på størrelse og kapasitet.

Utvalget mener en god løsning vil være at det utvikles flere felles prosjekter for små, enkeltstående barnehager, for små kommuner eller kommuner med mange små enheter med samme type utfordringer, for å sikre at alle blir inkludert og at ikke hver enkelt barnehage- og skoleeier nødvendigvis må utvikle egne tiltak. Flere felles prosjekter vil også sikre at ressursene i universitetene og høyskolene kan nå flere.

Etablere samarbeidsforum og nettverk på nasjonalt nivå for samiske språk og kultur

Utvalget mener det er behov for å samle ressursene innenfor samiske språk og kultur for å redusere sårbarheten og legge til rette for å øke kvaliteten i arbeidet. Utvalget foreslår at det opprettes et eget samarbeidsforum for samisk språk og kultur på nasjonalt nivå innenfor dagens lokale ordninger for kompetanseutvikling.

I et nasjonalt samarbeidsforum bør følgende parter delta:

• Sametinget

• kommuner og fylkeskommuner som er en del av forvaltningsområdet for samiske språk

• representanter fra kommuner og fylkeskommuner med undervisning i samiske språk utenfor forvaltningsområdet for samisk språk

• representanter fra de store bykommunene med et betydelig antall elever eller barnehagebarn som har opplæring i eller på samisk: Alta, Tromsø, Bodø, Trondheim og Oslo

• Universitetet i Tromsø, Nord universitet og Samisk høyskole, som alle har et særlig ansvar for samisk språk

• aktuelle parter som Utdanningsforbundet og KS

Utvalget vil også støtte innspillene om at det er behov for å etablere ett eller flere nasjonale fagnettverk på tvers av kommune- og fylkesgrenser for å få samlet fagmiljøene, eksempelvis et sørsamisk fagnettverk for barnehager. Nettverket kan inkludere alle barnehager som har sørsamiske barn, både i Nordland og Trøndelag.

Statsforvalteren i Nordland har i dag et særlig forvaltningsansvar for kompetansemidler og utvikling av sørsamisk og lulesamisk. Det vil derfor være naturlig å legge ansvaret for å følge opp og tilrettelegge for et samarbeidsforum til Statsforvalteren i Nordland.

Forslaget vil ha stor relevans for den kommende stortingsmeldingen om samiske språk og samisk kultur og samfunnsliv, som regjeringen har varslet skal handle om rekruttering og kompetanse.

Evaluere oppfølgingsordningen

Oppfølgingsordningen er et eksempel på en ordning der utvalgets vurderingsgrunnlag er i bevegelse, ved at nye evalueringer og justeringer av ordningen pågår parallelt med utvalgets arbeid. Selv om evalueringen viser at de siste endringene som er gjort med tanke på å oppnå bedre treffsikkerhet i utvalg av kommuner, er positive, finnes det lite kunnskap om hvorvidt ordningen som helhet fungerer godt og etter hensikten. Mange kommuner har deltatt i ordningen i flere puljer, og flere kommuner fikk tidligere veiledning av Veilederkorps, som var forløperen til oppfølgingsordningen.

Mange kommuner har små fagmiljøer og stor utskiftning av nøkkelpersonell, for eksempel på barnehage- og skoleeiernivå. Det kan være krevende å gi god veiledning i situasjoner der nøkkelpersonell hyppig skiftes ut. Utfordringen i mange kommuner kan dermed heller være mangel på fagpersoner og kontinuitet og ikke nødvendigvis mangel på veiledning og støttetiltak fra nasjonale myndigheter.

Det er også dokumentert at kommuner med utfordringer på barnehage- og skolefeltet ofte også har utfordringer i andre sektorer, og at de samme kommunene får tilbud om veiledning og støtte fra flere departementer og direktorater. Dersom kommunen mangler fagfolk og ressurser, kan flere parallelle støttetiltak virke mot sin hensikt ved at tiltakene blir fragmenterte og legger beslag på de få ressursene som er tilgjengelig lokalt.

I kapittel 7 påpeker utvalget at det må bli enklere å samordne tiltak på tvers av sektorer innad i kommunene, og særlig mellom sektorene på oppvekst- og velferdsfeltet. Dette kan hjelpe i en situasjon med fragmenterte støttetiltak fra flere departementer og direktorater, men det er likevel ikke sikkert at slike veilednings- og støttetiltak fra sentralt nivå er det som løser utfordringen.

Utvalget mener intensjonen med oppfølgingsordningen er god, og det er svært viktig at nasjonale myndigheter differensierer sine virkemidler og gir ekstra støtte og oppfølging til de kommunene som har størst behov. Utvalget har per i dag ikke godt nok kunnskapsgrunnlag for å vurdere om oppfølgingsordningen fungerer i tråd med intensjonen, eller til å foreslå større endringer i ordningen.

Utvalget mener dermed at det er behov for å evaluere hvorvidt dagens oppfølgingsordning oppfyller intensjonen, og om ordningen treffer behovene til kommunene som den er ment å hjelpe. Kommunene i oppfølgingsordningen vil i mange tilfeller ha utfordringer med kapasitet og kompetanse også i andre sektorer, og statens samlede virkemidler og tiltak overfor disse kommunene bør vurderes i sammenheng. Evalueringen bør derfor gjennomføres på tvers av flere sektorer og i samarbeid med andre aktuelle departementer, der de samlede virkemidlene mot disse kommunene ses i sammenheng.

Støtteressurser og kompetansepakker

Utdanningsdirektoratet har utviklet totalt 40 ulike kompetansepakker og en rekke ulike støtteressurser som er gratis tilgjengelig for sektoren. I tillegg utvikler universitetene og høyskolene sine egne ressurser til bruk i ordningene for lokal kompetanseutvikling.

Utvalget har ikke oversikt over det totale antallet ressurser og vet heller ikke om alle brukes aktivt, eller om alle er oppdatert og i tråd med faglig utvikling og læreplanverk. Funn fra evalueringer viser at det både er faglige problemstillinger knyttet til innholdet i disse ressursene og dilemmaer knyttet til Utdanningsdirektoratets rolle som en aktør på et marked der universitetene og høyskolene er de primære kompetansemiljøene og har i sitt mandat å utvikle faglige ressurser.

Utvalget mener det er naturlig at Utdanningsdirektoratet har ansvaret for å utvikle veiledninger innenfor sitt mandat, for eksempel knyttet til regelverksendringer og -fortolkninger, innføringer av nye læreplanverk og andre reformer. Utvalget mener imidlertid det bør være universitetene og høyskolene, inkludert de nasjonale sentrene, som primært utvikler faglige og didaktiske ressurser. Ansvarsfordelingen mellom Utdanningsdirektoratet og universitetene og høyskolene bør tydeliggjøres på dette punktet.

Evalueringene av både LK20 og av de lokale ordningene for kompetanseutvikling viser til at flere universiteter og høyskoler har ferdige «pakker» som barnehage- og skoleeiere kjøper til arbeidet med lokal kompetanseutvikling, der for mye av innholdet er forhåndsbestemt og ikke alltid treffer det lokale behovet. Dette fører til at en del ledere og lærere ikke gjør tilpasnings-, oversettelses- og utvelgelsesarbeidet som trengs med tanke på å gjøre ressursene relevant. Utvalget mener det er viktig at universiteter og høyskoler kontinuerlig går gjennom ressursene de bruker, med tanke på om de er tilstrekkelig oppdatert og av god nok kvalitet, både når det gjelder innhold og arbeidsformer.

Utvalget mener også at universitetene og høyskolene selv i større grad bør ta initiativ til å dele kunnskap og ressurser på dette feltet. For at alle partnerskap og nettverk skal kunne fungere godt, kan det være behov for å dele ressurser som er utviklet av én utdanningsinstitusjon, særlig i fag og fagområder som er små, og særlig hvis noen universiteter og høyskoler har spisskompetanse innenfor et fagfelt. I tillegg til kunnskapsdeling av denne typen ressurser mener utvalget at universitetene og høyskolene i samarbeid med nettverk, barnehager og skoler bedre bør synliggjøre prosjekter innenfor de lokale ordningene og kunnskapen som kommer frem.

9.7 Utvalgets forslag

Én felles tilskuddsordning for barnehage- og skoleutvikling

Utvalget foreslår å:

• slå sammen dagens fire ordninger for lokal kompetanseutvikling til én felles tilskuddsordning for barnehage- og skoleutvikling, som beskrevet i utvalgets modell 1

• benevne ordningen «Tilskuddsordning for barnehage- og skoleutvikling» for å understreke formålet med ordningen

• endre retningslinjene som følge av utvalgets forslag om at dagens ordninger slås sammen til én felles ordning for barnehage- og skoleutvikling. Retningslinjene skal ivareta kommunenes ansvar for å sikre riktig kompetanse, medbestemmelse og justere roller og ansvar for samarbeidsforumene og statsforvalterne.

På sikt bør en gradvis omfordeling av midler innenfor dagens budsjettramme fra videreutdanning til etterutdanning vurderes etter hvert som man vinner erfaringer med omlegging av ordningene, som beskrevet i utvalgets modell 2.

På lengre sikt bør også en differensiering av modellene vurderes, der fylkeskommuner og kommuner med god kapasitet og kompetanse kan få større handlefrihet.

Forholdsmessig fordeling av midler

Utvalget foreslår å:

• innføre en forholdsmessig fordeling av midlene på fylkesnivå

• fordele midlene til tiltak med utgangspunkt i en 50/50-fordeling mellom barnehage- og skoleeiere og utdanningsinstitusjonene

• Samarbeidsforumene beslutter den endelige fordelingen basert på lokale behov, kompetanseplaner og prosjektbeskrivelser. Det blir spesielt viktig å se til at barnehage- og skoleeiere har gode og helhetlige kompetanseutviklingsplaner der behovene på alle nivåer blir ivaretatt, både for barnehager, grunnskoler og videregående opplæring.

Styrke kompetansenettverkene

Utvalget foreslår å:

• styrke kompetansenettverkene ved å gi dem en tydeligere rolle i tilskuddsordningen for barnehage- og skoleutvikling, spesielt som arena for partnerskap med utdanningsinstitusjonene

• styrke koordinatorfunksjoner for nettverkene slik at prosesser og kompetansebehov kan samordnes bedre

• avklare oppgaver og prosesser mellom samarbeidsforumene og nettverkene for å unngå parallelle prosesser og unødvendig ressursbruk

Styrke partnerskapene

Utvalget foreslår å:

• forplikte universitetene og høyskolene til å delta i partnerskap gjennom tildelingsbrev fra Kunnskapsdepartementet

• sørge for at alle barnehage- og skoleeiere deltar i eller er representert i et partnerskap

• utvikle felles tiltak i partnerskapene for flere små, enkeltstående barnehager og skoler og for små kommuner som har samme type utfordringer, slik at ikke hver enkelt barnehage- eller skoleeier må utvikle egne tiltak

• inkludere kunnskap om og fra prosjekter i ordningen for barnehage- og skoleutvikling i lærerutdanningene

• styrke og systematisere bruken av prosjekter i ordningen for barnehage- og skoleutvikling i lærerstudentenes masteroppgaver

• styrke og systematisere forskningsaktiviteter knyttet til ordningen

Treårige kompetanseplaner

Utvalget foreslår å:

• innføre treårige kompetanseplaner og tilsagn om midler i Tilskuddsordningen for barnehage- og skoleutvikling for å gi alle involverte parter bedre muligheter for langsiktig planlegging.

Nasjonalt samarbeidsforum og nettverk for samisk språk og kultur

Utvalget foreslår å:

• opprette et felles samarbeidsforum på nasjonalt nivå for å styrke og samle kompetansemiljøene i samiske språk og kultur. Ansvaret for å følge opp og tilrettelegge for samarbeidsforumet legges til Statsforvalteren i Nordland.

• opprette ett eller flere fagnettverk på tvers av kommune- og fylkesgrenser og på tvers av barnehager og skoler for å samle de samiske fagmiljøene.

Andre forslag

Utvalget foreslår å:

• tilbakeføre funn og resultater fra prosjektene i innovasjonsordningen til universiteter og høyskoler og barnehage- og skoleeiere

• tydeliggjøre ansvarsdelingen mellom Utdanningsdirektoratet og universitetene og høyskolene for utvikling av støtteressurser og kompetansepakker

• oppfordre universiteter og høyskoler til å dele støtte- og veiledningsressurser som er utviklet innenfor ordningen for barnehage- og skoleutvikling

• forbedre statistikken over kompetansen til ansatte i barnehage, SFO, grunnskole, videregående opplæring, voksenopplæringen og kulturskole slik at statistikken kan fungere som grunnlag for barnehage- og skoleeiernes planlegging av kompetanseutvikling

• evaluere oppfølgingsordningen i samarbeid med andre aktuelle departementer og vurdere og samordne statens virkemiddelbruk og tiltak overfor de aktuelle kommunene

• samordne veiledningsteam i barneverntjenesten og oppfølgingsordningen i de aktuelle kommunene

10 Videreutdanning

10.1 Dagens ordninger

I tillegg til de nasjonale kompetansesatsingene som er vurdert i kapittel 9, har nasjonale myndigheter utviklet stadig flere videreutdanningstilbud knyttet til ulike satsinger. Etter at ansvaret for barnehagene ble overført fra Barne- og likestillingsdepartementet til Kunnskapsdepartementet 1. januar 2006, ble det også utarbeidet kompetansestrategier for barnehagene, inkludert videreutdanningstilbud for styrere og barnehagelærere.

Dagens videreutdanninger er i stor grad knyttet til strategier og forsøk:

• Videreutdanning for barnehagelærere er knyttet til Kompetanse for fremtidens barnehage, som er under revisjon. Revidert kompetansestrategi for barnehagen skal gjelde ut 2025.

• Videreutdanning for lærere og rektorutdanningen er knyttet til strategien Kompetanse for kvalitet, som varer ut 2025.

• Videreutdanning for yrkesfaglærere er knyttet til strategien Yrkesfaglærerløftet, som avsluttes i 2022.

Lærerspesialistutdanningen var knyttet til prøveordningen med lærerspesialister, som ble avviklet fra og med høsten 2021. De studentene som allerede gikk på en lærerspesialistutdanning kunne fullføre utdanningen, men ingen nye studenter ble tatt opp fra høsten 2022. Lærerspesialistordningen er nærmere omtalt i kapittel 12 om karriereveier.

Utdanningsdirektoratet forvalter i dag syv statlige ordninger for videreutdanning, med til sammen et årlig budsjett på om lag 1,8 milliarder kroner.

Direktoratet har dette året inngått avtaler med 19 universiteter og høyskoler om å kjøpe totalt om lag 300 videreutdanningstilbud. Av disse er 192 studietilbud fordelt på 15 studiesteder opprettet spesifikt for strategien Kompetanse for kvalitet.

Oversikt over alle studietilbudene finnes i en egen studiekatalog som administreres av Utdanningsdirektoratet.

Forstørr bilde

10.1.1 Rektor- og styrerutdanning og videreutdanning for ledere

Rektorutdanningen var den første videreutdanningen som ble etablert på nasjonalt nivå i 2009, og ble lagt frem i St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen. Norge hadde på den tiden få sentrale tiltak eller krav til skoleledelse sammenliknet med andre land, og så derfor blant annet til Sveriges erfaringer med Rektorsutbildningen.

Formålet med rektorutdanningen er å gi deltakerne god rolleforståelse, kompetanse til å lede og drive skoleutvikling og et grunnlag for videre læring og utvikling som leder. Rektorutdanningen skal styrke kvaliteten på norsk skole generelt, styrke skolelederutdanningen i Norge og styrke kompetansen til rektorer og andre skoleledere, både gjennom definerte kompetanseområder og ved å gi trygghet i lederrollen.

Siden 2009 har om lag 5 500 tatt rektorutdanning. Tilbudet var opprinnelig ment for nytilsatte rektorer med mindre enn to års erfaring, men andre rektorer og andre skoleledere har også kunne delta fra ordningen ble etablert.

Stadige endringer i samfunnet har ført til endringer og nye prioriteringer i rektorutdanningen. Rektorutdanningen har fire prioriterte temaer i perioden 2020–2025:

• skolemiljø, som følge av kapittel 9A om skolemiljø i opplæringsloven, med virkning fra 1. august 2017

• digitalisering, med stadig større forventninger til rektorers planlegging og ledelse av skolens innovasjon og pedagogiske arbeid med IKT og håndtering av juridiske og etiske sider ved digitaliseringen

• Fagfornyelsen og ledelse av læreplanarbeid, med nye og forsterkede krav til ledelse av lærings- og læreplanarbeid

• profesjonsfellesskapet og ledelse

Etter mønster av rektorutdanningen, ble det i 2011 etablert styrerutdanning for barnehagen. Både styrere og assisterende styrere kan søke styrerutdanningen. Siden oppstarten har om lag 3 600 gjennomført styrerutdanningen.

Styrerutdanningen inneholder følgende emner:

• lederrollen – rollen som styrer og leder av barnehagen

• barnehagen som pedagogisk virksomhet

• utviklings- og endringsarbeid

• tidlig innsats og inkluderende fellesskap

• samarbeid med andre

I 2021 ble det etablert flere videreutdanningsmoduler for styrere og rektorer som allerede hadde tatt styrer- eller rektorutdanning eller tilsvarende, for eksempel andre lederutdanninger som tilsvarer 30 studiepoeng på masternivå. Disse videreutdanningene er organisert som moduler på 15 studiepoeng, som for rektorer handler om skolemiljø og ledelse, digitalisering og ledelse og ledelse av lærings- og læreplanarbeid. I tillegg er det opprettet moduler for ledere i både barnehage og skole som omhandler juss for ledere og ledelse av utviklings- og endringsarbeid.

Utdanningsdirektoratet har avtaler med private og offentlige universiteter og høyskoler om å tilby styrer- og rektorutdanning og videreutdanningsmoduler for ledere som allerede har tatt etter- og videreutdanning. Rektorer og styrere har ikke samme vilkår som lærere i barnehage og skole, og de nasjonale ordningene omfatter ikke frikjøp av deler av stillingen og midler til å dekke vikar for styrere og rektorer som tar videreutdanning.

10.1.2 Strategien Kompetanse for kvalitet – videreutdanning for lærere

Fra 1. januar 2014 ble det innført krav til kompetanse for undervisning i norsk, engelsk, matematikk, norsk tegnspråk og samisk. Kompetansekravene innebærer at lærere som skal undervise i disse fagene på barnetrinnet, må ha minst 30 studiepoeng i faget, og at lærere som skal undervise på ungdomstrinnet i de samme fagene, må ha minst 60 studiepoeng (se også omtale i kapittel 4).

Med strategien Lærerløftet. På lag for kunnskapsskolen ble det varslet at kravene skulle innskjerpes, ved at de skulle gjelde for alle lærere, også de som var utdannet før 1. januar 2014. Med virkning fra 1. august 2015 ble kravene om kompetanse i undervisningsfag utvidet til å gjelde alle lærere og ikke bare dem som ble tilsatt etter at kravet opprinnelig ble innført i 2014. Etter anmodningsvedtak fra Stortinget ble det fra 1. februar 2017 tatt inn en tilføyelse i § 10-2 tredje avsnitt om at «den som har fullført allmennlærarutdanninga, og den som før 1. januar 2014 oppfylte krava for tilsetjing i undervisningsstilling», har dispensasjon fra forskriftskravene om kompetanse i undervisningsfag fram til 1. august 2025.

Dette medførte at om lag 32 000 lærere måtte ta videreutdanning for å oppfylle kompetansekravene i løpet av strategiperioden frem til 2025.

I forbindelse med innføring av kompetansekravene ble Kompetanse for kvalitet – Strategi for videreutdanning for lærere og skoleledere frem mot 2025 undertegnet av KS, arbeidstagerorganisasjonene, UHR-LU og Kunnskapsdepartementet i 2015. Målet for strategien er økt læringsutbytte for elevene, og den har følgende tre delmål:

• bidra til økt faglig og didaktisk kompetanse for lærere og til styrket lederfaglig kompetanse for skoleledere

• være et tilbud som er særlig tilrettelagt for at skoleeiere skal kunne oppfylle kompetansekravene for undervisning i engelsk, matematikk, norsk, norsk tegnspråk og samisk i løpet av ti år, og som skal bidra til at skoleeiere skal kunne oppfylle kravene til relevant kompetanse i alle skolens fag

• bidra til kollektiv læring, og utvikling av profesjonsfellesskap på den enkelte skole

Målgruppen for strategien er lærere, kulturskolelærere og skoleledere. Kompetanseutvikling i programfagene på yrkesfaglige utdanningsprogrammer ivaretas gjennom en egen satsing og er ikke en del av denne strategien.

Strategien omfatter videreutdanning, men presiserer at det i arbeidet med skoleutvikling er nødvendig å se etter- og videreutdanning i sammenheng, for eksempel ved at skoler som deltar i nasjonale eller lokale satsinger på etterutdanning, bør følge opp ved å kartlegge og prioritere videreutdanning for lærere som trenger økt kompetanse i enkeltfag, eller som kan bidra som ressurspersoner på skolen innenfor et fagområde.

Strategien understreker at det er nødvendig med forutsigbarhet for at både lærere, ledere, eiere, universiteter og høyskoler skal kunne planlegge godt. For å sikre kontinuitet og måloppnåelse skal noen overordnede prinsipper gjelde for tilbud om videreutdanning i hele perioden, samtidig som det i perioden kan være behov for å endre praksis eller prioriteringer.

I samarbeid med partene skal det utarbeides en plan for en rullerende prioritering som skal bidra til mer forutsigbarhet og bedre muligheter til å planlegge for både skoleeierne og universitetene og høyskolene. Det er etablert en samarbeidsgruppe med partene på nasjonalt nivå for å diskutere erfaringer og avklare nye faglige prioriteringer. Gruppen ledes av Utdanningsdirektoratet og møtes regelmessig.

Siden 2015 og frem til og med studieåret 2022–2023, har over 50 000 lærere i grunnskolen og videregående opplæring fått tilbud om videreutdanning gjennom Kompetanse for kvalitet. Hovedvekten har vært på de prioriterte fagene, men mange har også fått tilbud innenfor andre fag og fagområder.

Studietilbudene i Kompetanse for kvalitet dekker et bredt spekter av fag og fagområder, og hovedvekten er på fag det i 2014 ble innført kompetansekrav i. De senere årene har det kommet til flere prioriteringer hvor staten har øremerket midler og studieplasser til praktiske og estetiske fag og spesialpedagogikk, fordi dette har vært fagområder som regjeringen har ønsket å legge spesielt vekt på. Kommuner som har deltatt i oppfølgingsordningen og kommuner i tidligere Finnmark fylkeskommune har også vært prioritert. Lærere kan i tillegg søke på «andre tilbud» som ikke er i studiekatalogen, men med samme vilkår for stipend- eller vikarordning. «Andre tilbud» dekker et bredt spekter av fag, og er særlig relevant for lærere i videregående opplæring.

I inneværende studieår ble alle søknader som var godkjent av skoleeierne innvilget i de prioriterte fagene norsk, matematikk, engelsk, norsk tegnspråk og samisk. Det samme gjelder søknader fra lærere til videreutdanning i praktiske og estetiske fag. Når det gjelder søknader til spesialpedagogikk er alle søknader innvilget så langt det var ledige plasser på studietilbudene. Noen av studietilbudene i spesialpedagogikk ble imidlertid fulle, og dette førte til at søknader ble avslått.

Det var 5 653 lærere som fikk tilbud om stipend- eller vikarordning for videreutdanning i studieåret 2022–2023. I alt 2 109 søknader som var godkjent av skoleeiere, ble avslått, enten fordi søknaden var lavt prioritert av skoleeieren, eller fordi studietilbudet enten fikk for få søkere slik at det ble avlyst, eller for mange søkere, slik at ikke alle fikk plass. I alt 24 studietilbud ble avlyst på grunn av for få søkere.

10.1.3 Videreutdanning for yrkesfaglærere

Det ble på samme måte etablert egne videreutdanningstilbud for yrkesfaglærere som underviser på yrkesfaglige utdanningsprogram i 2017 innenfor tre temaområder; pedagogiske metoder og yrkesdidaktikk, klasseledelse, elevkunnskap og veiledning og yrkesfaglig kompetanse – i bredde og dybde. Yrkesfaglærere som underviser i programfag på yrkesfaglig utdanningsprogram kan ta videreutdanning med tilsvarende stipend- og vikarordning som i Kompetanse for kvalitet. Siden oppstarten har 2 123 yrkesfaglærere fått tilbud om videreutdanning.

Det er opprettet flere egne tilbud for yrkesfaglærere i Utdanningsdirektoratets studiekatalog. I studieåret 2022–2023 er det 324 yrkesfaglærere som får tilbud om stipend- eller vikarordning i videreutdanningsordningen for yrkesfaglærere.

Dersom det er ledige plasser på studiene, kan universiteter og høyskoler ta opp instruktører, faglige ledere i bedrifter, avdelingsledere for yrkesfaglige utdanningsprogrammer og fagskoleledere. Disse deltakerne omfattes ikke av stipend- eller vikarordningen.

Alle med godkjent yrkesfaglærerutdanning (praktisk-pedagogisk utdanning for yrkesfag (PPU-Y) eller treårig yrkesfaglærerutdanning) kan ta videreutdanning på bachelornivå, men en liten andel av dem med PPU-Y (anslagsvis mindre enn 5 prosent) kan få problem med å få opptak på emner på masternivå fordi de ikke kvalifiserer for opptak til universitet og høyskole.

10.1.4 Videreutdanning for barnehagelærere

Videreutdanningstilbud for barnehagelærere ble etablert i 2016, og hittil har totalt 6 227 fått tilbud om studieplass. I tillegg til barnehagelærere er målgruppen også ansatte i barnehagelærerstillinger med annen pedagogisk utdanning og tilleggsutdanning i barnehagepedagogikk i tråd med kravene i barnehageloven. Barnehageeiere kan motta tilretteleggingsmidler for ansatte som deltar på videreutdanningstilbud som Utdanningsdirektoratet har satt i gang. Dette er studieplasser som er tildelt via Utdanningsdirektoratets søkeportal og gjelder følgende studier:

• fysisk-motorisk utvikling og aktivitet

• pedagogisk ledelse og læringsmiljø

• barns språkutvikling og språklæring

• realfag i barnehagen

• spesialpedagogikk

• veilederutdanning

• veilederutdanning for praksislærere

• tilleggsutdanning i barnehagepedagogikk

Det var i alt 1 442 søknader om videreutdanning som ble godkjent av barnehageeiere for studieåret 2022–2023, mens det var 1 050 barnehagelærere som fikk tilbud om videreutdanning.

Barnehageeiere får tildelt 80 000 kroner i tilretteleggingsmidler for ansatte som tar 30 studiepoeng over to semestre i studieåret 2022–2023. Tilretteleggingsmidlene skal komme den barnehageansatte til gode slik at hen kan gjennomføre studiet. Barnehageeiere må bli enige med sine ansatte om hvordan tilretteleggingsmidlene skal brukes. Ansatte som studerer, kan blant annet ha behov for permisjon med lønn. Midlene skal brukes til å dekke vikarutgifter når den ansatte er på studiesamling, kjøp av bøker, betaling av reiseutgifter, oppholdsutgifter og semesteravgift.

Den nåværende kompetansestrategien for barnehagen utløper i inneværende år og erstattes av en revidert strategi som skal gjelde ut 2025. Regjeringen har etablert et nasjonalt forum for barnehagekvalitet med sentrale parter og aktører i sektoren. Forumet gir råd og innspill i arbeidet med å utvikle en ny strategi for kvalitet i barnehagen og en revidert kompetansestrategi for ansatte i barnehagen.

10.1.5 Lærerspesialistutdanningen

Lærerspesialistutdanningen har vært en del av pilotforsøket om karriereveier i skoler og varte fra 2016 til 2022. Forsøket ble avviklet høsten 2021. Utdanningen var for lærere som ønsket en faglig karrierevei som lærer. Målgruppen var lærere som hadde minst 60 studiepoeng og minst tre års undervisningspraksis i faget eller fagområdet som lærerspesialistutdanningen rettet seg mot. Utdanningen var på masternivå og ble organisert som deltidsstudier over en periode på to år. Målet var at deltakerne etter studiet skulle bidra til å styrke det kollektive profesjonsfellesskapet på skolen, og til å utvikle skolen som lærende organisasjon. Finansieringen av utdanningen var etter samme modell som vikarordningen i videreutdanning for lærere gjennom Kompetanse for kvalitet. Lærerspesialistutdanningen blir nærmere omtalt i kapittel 12 om karriereveier.

10.2 Forvaltning og søknadsbehandling

Søknadsprosedyrene innebærer at hver enkelt lærer og leder selv søker om videreutdanning i Utdanningsdirektoratets søknadssystem. For studieåret 2022–2023 søkte om lag 16 000 lærere og ledere i barnehage og skole om videreutdanning i alle ordningene til sammen. Barnehage- og skoleeieren må deretter godkjenne eller avslå søknaden. Antallet søknader er derfor høyere enn antallet godkjente søknader fra barnehage- og skoleeierne. I tillegg setter den totale budsjettrammen og de nasjonale prioriteringene i fag begrensninger på hvor mange søknader som kan godkjennes totalt. Hvert år har antallet godkjente søknader vært større enn det endelige antallet Utdanningsdirektoratet har kunnet godkjenne. For barnehagelærere avgjøres søknader av Utdanningsdirektoratet ved loddtrekning dersom det er flere søknader til et tilbud enn ledige plasser. Dette kan oppleves som tilfeldig og lite forutsigbart.

Forstørr bilde

Det siste leddet i søknadsbehandlingen er selve opptaket til utdanningen. En søknad som er godkjent av barnehage- og skoleeieren og Utdanningsdirektoratet er ingen garanti for å få plass på videreutdanningen, siden det er universiteter og høyskoler som setter opptakskravene og står for det endelige opptaket.

Selve søknadsprosedyrene oppleves av mange som omstendelige, og det er ikke alltid samsvar mellom lokale behov, nasjonale prioriteringer og antall studieplasser totalt. I en brukerinnsikt om søknadssystemet og kompetanseutvikling gjennomført av Utdanningsdirektoratet våren 2022, blir det pekt på at styrere og skoleledere bevisst prioriterer ansatte de mener bør få videreutdanning. Alle informantene opplever at det til tider er lite samsvar mellom eierens og lederens prioriteringer og Utdanningsdirektoratets tildeling av plasser, som har sammenheng med de nasjonale prioriteringene. Spørreundersøkelsen underbygger dette og viser at det i stor grad påvirker det lokale arbeidet med kompetanseutvikling. I tillegg ligger det i dag en del kontrollrutiner i ordningene, for eksempel at barnehage- og skoleeier må bekrefte to ganger per år at læreren faktisk tar utdanningen, før midlene utbetales fra direktoratet.

Selv om universitetene og høyskolene i mange tilfeller oppretter egne tilbud i de samme fagene og fagområdene i tillegg, for eksempel dersom det er mange søkere til visse fag i en region, tyder tilbakemeldingene fra sektoren på at synliggjøringen av studietilbudene i en egen studiekatalog er viktig for å få søkere og fylle opp studieplassene.

Mange av tilbudene i dagens studiekatalog har få deltakere, og hvert studieår bli det planlagt flere tilbud som ender opp med å bli avlyst på grunn av for få søkere. Det må være minimum 5 deltakere på hvert tilbud for at tilbudet skal kunne settes i gang og få finansiering. For studieåret 2022–2023 ble 24 studietilbud planlagt i studiekatalogen, men senere avlyst på grunn av for få søkere.

En studieplass til videreutdanning for lærere koster gjennomsnittlig om lag 240 000 kroner, inkludert midler til å utvikle tilbudene til universiteter og høyskoler og betale ut stipend- og vikarmidler til skoleeiere. Tilsvarende koster en studieplass for barnehagelærere inkludert tilretteleggingsmidler til barnehageeier om lag 140 000 kroner.

Finansieringen til universitetene og høyskolene inkluderer midler til å utvikle nye videreutdanningstilbud og kjøpe studieplasser. Utdanningsdirektoratet inngår kontrakter med universitetene og høyskolene og tildeler midler for å utvikle tilbudene og kjøpe studieplasser. Dette gir relativt gode økonomiske rammer og forutsigbarhet for universitetene og høyskolene, selv om de selv også bruker mye ressurser på selve anskaffelsesprosessen og planleggingen av tilbud.

10.3 Organisering: fleksibilitet, digitale ferdigheter og arbeidskrav

I tillegg til å gi studiepoeng og utdanning i fag, skal videreutdanningene bidra til kollektiv læring og utvikling av det profesjonelle fellesskapet i den enkelte barnehage og på den enkelte skole. Denne innretningen på videreutdanningstilbudene bygger i stor grad på eksisterende forskning om hvilken organisering av kompetanseutvikling som gir best utbytte og som har størst mulighet for å gi endring av praksis.

Innholdet i tilbudene er blant annet organisert for å bidra til å utvikle barnehagen og skolen som en lærende organisasjon gjennom å stimulere til at flere kollegaer deltar samtidig på samme utdanning, til deling av kunnskap i kollegiet og til at ny praksis prøves ut underveis og mellom samlinger. Utdanningsdirektoratet har en rekke føringer i avtalene med universitetene og høyskolene som legger premisser for hvordan tilbudene skal organiseres for deltakerne, barnehagene og skolene for at videreutdanningen skal ha betydning for tilbudet barna og elevene får.

I utlysningsteksten for anskaffelse av de nasjonale videreutdanningstilbudene for lærere og yrkesfaglærere forutsettes det at tilbudene er relevante og forsknings- og praksisbaserte, og at de gjennomføres med høy faglig kvalitet. Tilbudene skal organiseres slik at de er tilpasset deltakernes arbeids- og studiesituasjon. De skal med andre ord være praksisrettede, og deltakernes yrkespraksis skal benyttes som en del av refleksjonsgrunnlaget i studiet.

Deltakerne skal få økt kunnskap om hvordan de kan legge til rette for tilpasset opplæring og inkluderende praksis, og de skal få erfaring med analyse av og arbeid med læreplanen i faget og helheten i LK20.

Profesjonsfaglig digital kompetanse er en del av alle videreutdanningene. Det skal legges til rette for refleksjon over hva den digitale utviklingen betyr for fagets innhold og for det å mestre digitale verktøy og ressurser, inkludert hva det betyr for didaktiske valg, det vil si en bevissthet om når, hvorfor og hvordan det er hensiktsmessig å bruke digitale verktøy, læremidler og ressurser.

Tilbudene organiseres som delvis nettbaserte tilbud med inntil tre fellessamlinger per semester og en variant der noen få tilbud er lagt slik at de som ønsker det kan delta digitalt på samlinger som er tilrettelagt for fysisk oppmøte. Med unntak av videreutdanning i programmering og grunnleggende lese-, skrive- og matematikkopplæring (GLSM) er alle tilbudene i dag organisert med et omfang på 30 studiepoeng fordelt over ett studieår med 15 studiepoeng per semester. Videreutdanning i programmering er på 15 studiepoeng over to semestre med to moduler på 7,5 studiepoeng per semester. Videreutdanning i GLSM er på 60 studiepoeng og går over to år med 15 studiepoeng per semester.

10.4 Hva sier deltakerne?

De nasjonale videreutdanningene følges opp med årlige deltakerundersøkelser der styrere, rektorer og lærere i barnehager og skoler blir bedt om å si sin mening om ulike sider ved utdanningen de har tatt. Temaer i Deltakerundersøkelsen har blant annet vært:

• tilrettelegging for videreutdanning ved barnehagen eller skolen de jobber på

• kultur for kunnskapsdeling i barnehagen eller skolen de jobber på

• opplevelse av finansieringsordningen

• grunn til å ta videreutdanning

• opplevelse av innholdet i studiet

• kontakt med medstudenter

• opplevelse av nettbaserte studier

• opplevelse av læringsutbytte

Deltakerundersøkelsene baserer seg på selvrapportering og kan derfor bare si noe om deltakernes egne oppfatninger og opplevelser. De kan ikke si noe om hvorvidt utdanningen har direkte effekt på endret praksis eller bedre trivsel og læring hos barn og elever. Det er likevel mye god informasjon å hente fra disse undersøkelsene, og Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet bruker dem til å justere tilbudene i samarbeid med universitetene og høyskolene som tilbyr videreutdanningene, og med partene som deltar i samarbeidsgrupper for ordningene der innspill og videreutvikling jevnlig er på dagsordenen.

I tillegg til den årlige Deltakerundersøkelsen gjennomførte NIFU en egen evaluering av rektorutdanningen i perioden 2015–2019. NIFU gjennomførte også i 2019 en egen deltakerundersøkelse for «profesjonsfaglig digital kompetanse».

Noen sentrale funn:

• På tvers av ordningene og over år uttrykker et stort flertall av deltakerne at de er fornøyde med utbyttet av videreutdanningen de har tatt, at de har opplevd utdanningen som relevant, og at de har tilegnet seg ny kunnskap og kompetanse som gjør dem bedre rustet til å ivareta oppgavene sine som styrere, ledere og lærere.

• Deltakerne i alle ordningene rapporterer om stor grad av egeninnsats og motivasjon, som har vært vesentlig for læringsutbyttet.

• Åtte av ti deltakere som tar videreutdanning gjennom Kompetanse for kvalitet svarer at de i stor eller svært stor grad er motivert for studiet.

• En tredjedel av lærerne som tar videreutdanning gjennom Kompetanse for kvalitet sier at innføring av kompetansekravene har vært en viktig motivasjon for å ta utdanningen.

• Et gjennomgående funn er at om lag halvparten av lærerne i barnehage og skole som tar videreutdanning, melder at styreren og rektoren ikke etterspør hva de har lært eller hvordan kompetansen deres kan brukes i kollegiet.

• Deltakere som svarer at de opplever en sterk kultur for kunnskapsdeling i barnehagen og skolen, oppgir også i større grad at de samarbeider med kollegaer i forbindelse med studiet.

• Et gjennomgående funn for alle videreutdanningene er at praktiske øvelser og arbeid mellom samlingene har vært viktig for læringsutbyttet.

• Deltakerne på rektorutdanningen gir klart uttrykk for at utdanningen har hatt betydning for deres lederpraksis og forventning til seg selv som leder. Deltakerne uttrykker særlig at praksisnære verktøy og refleksjon over praksis i grupper og nettverk er relevant for arbeidet deres som skoleleder. Flere har fått økonomisk støtte til reiseutgifter, kost og losji og studieturer enn tidligere, mens andelen som får redusert sin arbeidsbelastning i forbindelse med samlinger, eller som får frigjort tid til egenstudier mellom samlingene, har gått ned. Flere opplever utdanningen som arbeidskrevende i tillegg til lederoppgavene.

• Innhold og organisering av rektorutdanningen har jevnlig blitt videreutviklet på grunnlag av evalueringer. Det har spesielt blitt pekt på forbedringspunkter som økt involvering av skoleeiernes og deltakernes organisasjon, bedre integrering av ferdighetstrening i det pedagogiske opplegget og bedre tilrettelegging for erfaringsdeling og læring mellom deltakerne gjennom programmet. Sluttevalueringen fra 2019 viser at særlig involvering av skoleeiere fortsatt er en utfordring (Aamodt mfl., 2019).

10.5 Oppfølging av universiteter og høyskoler

NIFU gjennomførte i 2020 en egen undersøkelse av hvordan universitetene og høyskolene bruker resultatene fra Deltakerundersøkelsene og hvilken informasjon de har bruk for. Universitetene og høyskolene får en hovedrapport fra Deltakerundersøkelsen i tillegg til en rapport som omhandler sine egne tilbud. NIFUs undersøkelse viser at institusjonene bruker rapportene aktivt i arbeidet med å vurdere og videreutvikle tilbudene. Bruken av deltakerundersøkelsen fører i mange tilfeller til endringer i videreutdanningstilbudene når det gjelder innholdet og hvem som underviser. Det er også vanlig at lærestedene gjennomfører egne studentevalueringer, ofte midtveis i et semester for å kunne justere innholdet og oppleggene basert på tilbakemeldinger fra deltakerne. Undersøkelsen viser at kombinasjonen av Deltakerundersøkelsen, interne evalueringer og erfaringsseminar samlet gir informasjon om eventuelle utfordringer og hvordan de kan møtes (Gjerustad mfl., 2020).

Undersøkelsen inneholder også forslag til forbedring av Deltakerundersøkelsen, blant annet om å revidere spørsmål knyttet til digital kompetanse. Det foreslås også å ha én eller flere oppfølgingsundersøkelser for å kunne få økt variasjonen i tilbakemeldingene og ny kunnskap om endring av praksis, siden det er sannsynlig at deltakerne vil kunne reflektere over det de har lært på en annen måte når det har gått en tid siden studiet.

Informantene i undersøkelsen gir også uttrykk for at en stadig større andel av deltakerne tar en bestemt videreutdanning fordi kompetanseforskriften pålegger dem å gjøre det.

10.6 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener den omfattende satsingen på videreutdanning har vært vesentlig for å sikre god kompetanse i barnehage og skole. Mer enn 50 000 lærere i grunnskole og videregående opplæring har fått videreutdanning gjennom Kompetanse for kvalitet de siste årene, og egne strategier og videreutdanninger har blitt utviklet for å treffe behovene til flere grupper lærere, blant annet i barnehagen og i yrkesfaglige utdanningsprogram. Styrer- og rektorutdanningene blir kontinuerlig videreutviklet, også med egne moduler for videreutdanning slik at ledere kan få oppfølging og kompetanseutvikling over tid.

Utvalget mener det fortsatt er behov for et godt utbygd tilbud av videreutdanninger for ledere, lærere og andre ansatte i barnehage og skole. Det er et mål å heve kompetansenivået i barnehagen, og det er fortsatt 19 000 lærere i grunnskolen som ikke oppfyller kompetansekravene i norsk, matematikk, engelsk, norsk tegnspråk og samisk, som vist i kapittel 4. Lærere og andre ansatte må ha gode muligheter for å videreutvikle kompetansen sin gjennom yrkeslivet i tråd med nye behov, og et godt, tilgjengelig og fleksibelt videreutdanningstilbud må støtte opp under innføring av karriereveier og muligheter for spesialisering i barnehage og skole. Utvalget mener også at en fortsatt god styrer- og rektorutdanning er viktig for å bidra til at alle landets barnehager og skoler har kompetente og trygge ledere.

Det er et mål at flere lærere får delta i videreutdanning. Dette fremgår tydelig av mandatet for utvalgets arbeid. Til tross for en omfattende satsing på videreutdanning for lærere de siste årene, er det likevel relativt få som kan ta videreutdanning årlig. Utvalget mener derfor at det er nødvendig at staten fortsatt tar et overordnet ansvar for nasjonale videreutdanningstilbud og bidrar med ressurser for å sikre høy kvalitet og tilgjengelighet over hele landet. Utvalget foreslår en rekke tiltak for å nå målet om at flere skal kunne få ta videreutdanning og at flere grupper lærere og andre ansatte skal få bedre muligheter til videreutdanning enn i dag.

Alle grupper lærere må få like muligheter og vilkår for videreutdanning

Barn, elever og lærlinger er de viktigste i barnehage og skole. Deres utvikling, danning og læring er kjernen i barnehagens og skolens virksomhet. De må derfor møtes av kvalifiserte og kompetente lærere. Læreren har ansvar for det helhetlige pedagogiske og faglige arbeidet i barnehage og skole, slik dette er nedfelt i rammeplan for barnehagen og læreplanverket for grunnopplæringen. Gitt dette ansvaret, mener utvalget at lærerne er hovedmålgruppen for kompetanseutvikling i barnehager og skoler.

Barnehagelæreren er gitt et særlig ansvar for å iverksette og utvikle barnehagens praksis i tråd med oppdatert forskning og kunnskap på feltet, men det er i dag relativt få barnehagelærere som får tilbud om videreutdanning årlig. Utvalget mener at flere barnehagelærere med videreutdanning vil kunne bidra til utvikling av en kunnskapsbasert praksis som understøtter intensjonene i rammeplanen og videreutvikler barnehagen som lærende organisasjon. Utvalget mener at lærere i barnehagen også må få like gode vilkår for videreutdanning som lærerne i skolen.

Utvalget viser til at forskrift til opplæringsloven stiller krav til kompetanse for undervisning i de fleste fagene på ungdomstrinnet og i videregående opplæring. Det er færre lærere i videregående opplæring enn i grunnskolen som har deltatt i videreutdanning, siden deres søknader ikke har blitt prioritert i like stor grad hittil. Det er også en utfordring at tilbudene i Kompetanse for kvalitet ikke har vært godt nok tilpasset de behovene lærere i videregående opplæring har. Lærere i videregående opplæring trenger bedre og mer tilgjengelig videreutdanningstilbud, både for å følge utviklingen i fagene de underviser i, men også for å kunne ivareta en stadig mer mangfoldig elevgruppe med et sammensatt utfordingsbilde. Innspillet utvalget har mottatt fra Norsk Lektorlag er tydelig på at bedre muligheter for å ta videreutdanning er nødvendig både for kvaliteten på opplæringen og for læreres motivasjon for arbeidet.

Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden innebærer endringer i tilbudsstrukturen og fag- og timefordelingen, med mål om at flere fullfører og består videregående opplæring. Dette medfører at noen lærere må utvide eller endre fagkretsen sin, noe som skaper nye behov for videreutdanning. Forslaget om at modulstrukturert opplæring skal være hovedmodellen for voksne deltakere stiller også nye krav til lærere i opplæring spesielt organisert for voksne, som igjen gir nye behov for videreutdanning (Meld. St. 21 (2020–2021). Dersom unntaket for krav til kompetanse for undervisning i engelsk, matematikk, norsk, norsk tegnspråk og samisk for lærere utdannet før 1. januar 2014 blir vedtatt, gir dette rom for en omprioritering slik at alle lærergruppene kan få bedre tilgang til nødvendig videreutdanning.

Utvalget foreslår derfor at videreutdanningstilbudene gjennomgås og tilpasses for bedre å møte behovet til flere grupper lærere enn det som har vært tilfelle hittil: Flere barnehagelærere kan få videreutdanning innenfor barnehagepedagogiske områder i rammeplanen, lærere i skolen kan få videreutdanning innenfor bredden av fag og fagområder, slik at de har fordypning i fagene de underviser i, og lærere i videregående opplæring kan få et bedre tilbud om videreutdanning som treffer behovene deres for å videreutvikle sin kompetanse i fagene de underviser i. Lærere må også fortsatt ha muligheten til å søke «andre tilbud» utenfor de videreutdanningene som er etablert av Utdanningsdirektoratet, som i dag.

Utvalget mener det i tillegg blir viktig å følge med på hvordan behovet for videreutdanning i fag for lærere med femårig master vil utvikle seg i årene fremover.

Andre grupper ansatte må få like muligheter og vilkår for videreutdanning

Utvalgets mandat er også tydelig på at andre ansatte i barnehage og skole skal være inkludert i ordningene for etter- og videreutdanning, og utvalget er opptatt av å styrke disse på flere områder, blant annet ved å innføre en karrierevei for inkluderende praksis, som beskrevet i utvalgets forslag i kapittel 12. Denne karriereveien er relevant både for lærere og for andre ansatte i barnehagen, skolen og SFO som har høyere utdanning, og er særlig aktuell for ansattgrupper som inngår i laget rundt barnet, eleven og lærlingen. Disse ansatte må få tilgang til videreutdanning på linje med lærere.

Fagarbeidere og andre ansatte som jobber med barn og elever i barnehager og skoler er i dag omfattet av ordningene for lokal kompetanseutvikling, men har ikke samme vilkår for videreutdanning som lærere.

Utvalget er opptatt av at barnehager og skoler har et stort behov for at også andre ansatte i barnehage og skole får styrke sin kompetanse, og ønsker at fagarbeidere og andre ansatte som jobber med barn og elever i barnehage, SFO og skole skal få bedre muligheter og vilkår for å ta videreutdanning enn i dag, og like gode muligheter og vilkår som lærere.

Innføring av like vilkår for alle

Utvalgets mandat slår fast at det på tross av omfattende ressursbruk er relativt få ansatte som kan ta videreutdanning årlig, og at det med dagens innretning vil ta mange år før alle lærere eller andre ansatte får et tilbud. Utvalget blir derfor bedt om å foreslå modeller som kan gi flere muligheten til å ta videreutdanning.

Utvalget er opptatt av at arbeidsgiver og arbeidstaker i fellesskap skal bli enige om og planlegge for kompetanseutvikling. Ideelt sett mener utvalget at alle søknader som godkjennes av barnehage- og skoleeier bør innvilges. Det er derfor et mål for utvalget å redusere det misforholdet som oppleves av mange mellom søknader som godkjennes av barnehage- og skoleeier og søknader som blir godkjent av Utdanningsdirektoratet. Dette handler både om nasjonale prioriteringer og om størrelsen på budsjettrammen.

Utvalget foreslår at det innføres en ordning for alle lærere og andre ansatte i barnehage og skole der minimum 20 prosent av arbeidstiden kan brukes til å ta videreutdanning tilsvarende 30 studiepoeng over ett år.

Innenfor dagens budsjettramme vil dette gi rom for om lag 12 500 deltakere i videreutdanning, som er nesten dobbelt så mange som i 2021–22.

Utvalgets prinsipielle forslag er at alle grupper lærere og andre ansatte som jobber med barn og elever i barnehager, SFO og skoler skal få like vilkår for videreutdanning. Både på grunn av endringer knyttet til omprioriteringer, som følge av eventuelle lovendringer knyttet til unntak fra kompetansekravene, og usikkerhet knyttet til behovet i andre yrkesgrupper, er det nødvendig med en gradvis utvikling i årene fremover.

Innenfor dagens budsjettramme mener utvalget derfor det er nødvendig å starte en gradvis omlegging der videreutdanningene utvikles for lærergruppene først, og at andre ansatte som jobber med barn og elever i barnehage og skole gradvis inkluderes i ordningen.

Utvalget mener lærerne bør være prioritert frem til utgangen av strategiperioden for Kompetanse for kvalitet i 2025, og at andre ansatte inkluderes senest fra 2027.

Endringene utvalget foreslår betyr at dagens ordning med 37,5 frigjort tid til videreutdanning reduseres til minimum 20 prosent. Dette vil oppleves som en forverring for mange som hittil har vært omfattet av ordningen. Utvalget mener likevel dette er et godt og helhetlig forslag, som fortsatt er en god ordning med gode vilkår, og som samtidig vil gi rom for at flere kan delta. Forslaget vil også legge til rette for at flere kan ta videreutdanning fra samme barnehage og skole samtidig. Endringene utvalget foreslår betyr videre en harmonisering og betydelig forenkling av dagens ordninger. Forslaget innebærer at alle grupper lærere og andre ansatte som jobber med barn og unge inkluderes i samme ordning der minimum 20 prosent av arbeidstiden kan frigjøres til videreutdanning tilsvarende 30 studiepoeng over ett år. Forslaget innebærer at midlene fra dagens stipendordning i Kompetanse for kvalitet, stipend- og vikarmidlene til videreutdanning for yrkesfaglærere og dagens tilretteleggingsmidler for deltakere i videreutdanning i barnehagen legges inn i ordningen.

Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene omtales nærmere i kapittel 13.

Utvikle flere mindre moduler og flere digitale tilbud

Nesten alle videreutdanningstilbudene i dag har et omfang på 30 studiepoeng som skal gjennomføres over ett år. Dette er omfattende og kan være krevende å kombinere med jobb og privatliv.

I tråd med behovet for mer fleksible tilbud, målet om å realisere livslang læring og gi flere mulighet til å ta videreutdanning, mener utvalget at flere videreutdanninger bør tilbys som mindre moduler. Modulene kan være på både 15 og 7,5 studiepoeng, og må utvikles på grunnlag av lokale behov og fagmiljøenes vurderinger av hva som gir best kvalitet i tilbudene. Modulene bør utvikles slik at de kan settes sammen til større fagenheter, for eksempel fag med omfang på 60 studiepoeng.

Ved å utvikle flere mindre moduler blir tilbudet både mer fleksibelt og vil gi rom for at flere deltakere kan ta videreutdanning årlig, siden budsjettrammen kan dekke kostnader til vikar for flere deltakere. Ved å ta 15 studiepoeng over ett år, vil ordningen utvalget foreslår innebære at 10 prosent av arbeidstiden frigjøres til videreutdanning.

Eksempelvis vil utvalgets modell gi muligheten for at om lag 25 000 deltakere årlig kan ta videreutdanning innenfor dagens budsjettramme dersom halvparten tar moduler på 15 studiepoeng, en fjerdedel tar 30 studiepoeng og en fjerdedel tar moduler på 7,5 studiepoeng.

Videreutdanningstilbudene er i dag delvis nettbaserte med samlinger hvor deltakerne kan delta fysisk eller digitalt. Tilbudene fremover bør også så langt som mulig tilbys digitalt og være fleksible. Digitale og hybride tilbud inneholder ofte en eller flere fysiske samlinger. I områder uten universitets- eller høyskolecampus kan samlinger på studiesentre være aktuelt.

En forutsetning for et mer fleksibelt system for livslang læring er at det nasjonale styrings- og finansieringssystemet støtter opp under målsettingen. Forslaget fra Finansieringsutvalget (Hatlenutvalget) om at finansieringssystemet for universitetene og høyskolene bør gi uttelling for avlagte studiepoeng og ikke bare for hele grader er særlig aktuelt i denne sammenhengen. Utvalget vil støtte dette forslaget, som vil gi større insentiver for universitetene og høyskolene til å tilby kortere studieløp og mindre moduler som videreutdanning. Helheten i finansieringsordningen knyttet til videreutdanningen for universitetene og høyskolene bør gjennomgås i denne sammenhengen.

Opprette flere regionale tilbud for bedre å imøtekomme lokale behov

Utvalget mener det bør etableres flere videreutdanningstilbud regionalt og/eller på tvers av regioner, der antall deltakere kan avgjøres på lokalt nivå. Barnehage- og skoleeiere må få bedre mulighet til å planlegge etter- og videreutdanning i sammenheng ved å utarbeide regionale opplegg sammen med utdanningsinstitusjonene. Det gir større forutsigbarhet og bedre muligheter til å planlegge felles deltakelse for flere lærere og ansatte i egen virksomhet eller felles for flere barnehager og skoler, og eventuelt med andre kommunale tjenester. Det blir enklere å planlegge for fravær og vikarbehov, i tillegg til at de administrative prosessene blir forenklet.

Utvalget mener også en aktuell modell som bør vurderes er å fordele midler eller et visst antall videreutdanningsplasser på forhånd til barnehage- og skoleeiere innenfor en kommune eller fylke.

Opprette flere videreutdanningstilbud på fagskoler

Behovet for å utvikle relevante videreutdanninger innenfor høyere yrkesfaglige utdanninger har vært et stadig mer aktuelt tema i de senere årene, og fra neste studieår vil det være mulig for yrkesfaglærere å søke på studiepoenggivende fagskoletilbud. Deltakere på disse tilbudene vil omfattes av stipend- og vikarordningen.

Utdanningsdirektoratet har også inngått avtaler med to fagskoler om å tilby videreutdanning i perioden 2022–2024 for fagarbeidere i barnehagen. Deltakere på disse tilbudene omfattes imidlertid ikke av ordningen med tilretteleggingsmidler.

Utvalgets forslag om å etablere en ordning for alle grupper lærere og andre ansatte i barnehage og skole for videreutdanning, vil også øke behovet for å utvikle flere videreutdanningstilbud på fagskolene.

Utvalget har blant annet fått innspill fra Skolenes landsforbund og Fagforbundet om at behovet for videreutdanningstilbud på fagskolenivå er stort og at det bør utvikles flere. Ansatte med fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget utgjør 22 prosent av de ansatte i barnehagen og vil være en viktig målgruppe. I tillegg bør det utvikles videreutdanningstilbud på fagskoler for fagarbeidere i skole, SFO, for yrkesfaglærere og for instruktører i bedrifter.

Utvalget foreslår at Utdanningsdirektoratet i samarbeid med partene får i oppgave å vurdere behovet og utarbeide en plan for utvikling og etablering av fagskoletilbud.

Utvikle nye videreutdanninger til nye karriereveier

Utvalgets forslag om å innføre karriereveier i barnehager og skoler vil få konsekvenser for hvilke videreutdanningstilbud som må utvikles ved universitetene og høyskolene.

Den best etablerte karriereveien i dag er ledelsesveien, og der kan videreutdanningene bygge på gode erfaringer og et godt kunnskapsgrunnlag fra styrer- og rektorutdanningene. Det er også utviklet flere videreutdanningstilbud som er relevante for karriereveiene. Her bør særlig erfaringene fra lærerspesialistutdanningen og veilederutdanningen brukes aktivt.

Eksisterende videreutdanninger må justeres og tilpasses karriereveiene, og nye videreutdanninger må utvikles til de karriereveiene der det ikke finnes relevante videreutdanningstilbud i dag. Se nærmere om utvalgets forslag om innføring av karriereveier i kapittel 12.

Opprette ett nasjonalt tilbud i fag med få deltakere

Mange fag har for få deltakere til å kunne planlegge og gjennomføre videreutdanning i flere eller i alle landets regioner. Flere tilbud blir avlyst på grunn av for få deltakere hvert år, og resultatet kan bli at noen fag ikke har tilbud om videreutdanning i det hele tatt.

Utvalget mener derfor det bør opprettes ett nasjonalt tilbud i fag med få deltakere. Dette vil gi bedre forutsigbarhet for både deltakerne og utdanningsinstitusjonene. I tillegg vil forslaget bidra til å redusere ressursbruk knyttet til planlegging av tilbud som ikke blir satt i gang, og bidra til å utnytte ressurser og kompetanse i universitets- og høyskolesektoren best mulig. Aktuelle fag for nasjonale tilbud er for eksempel samiske språk, tegnspråk, norsk som andrespråk, fremmedspråk, KRLE og samfunnsfag. Det bør også åpnes for at ledere og ansatte i andre kommunale tjenester kan delta på videreutdanningstilbud som er relevante, dersom det er kapasitet.

Utvalget vil understreke at nasjonale tilbud om videreutdanning i fag med få deltakere forutsetter at studiet kan gjennomføres digitalt, slik at det blir et likeverdig tilbud uavhengig av hvor deltakerne bor, og hva slags livs- og arbeidssituasjon de er i. Digital teknologi må brukes til å utvikle mer tilpassede og fleksible studietilbud av høy kvalitet. Det er ikke bare innholdet og arbeidsmåtene som må være digitale. I tråd med Strategien om digital omstilling i universitets- og høyskolesektoren, kan det for eksempel vurderes å utvikle «digitale campuser» med mulighet for interaksjon og dialog. Studiesentre kan også benyttes for å tilby nasjonale videreutdanningstilbud til flere steder i landet, dersom dette vurderes som en god løsning lokalt.

Utdanningstilbyderne og Utdanningsdirektoratet bør i fellesskap beslutte hvilke fag og fagområder som er aktuelle. Dagens ordning med å inngå avtaler for tre år av gangen, med en opsjon på utvidelse på ytterligere to år, kan legges til grunn.

Øke antall deltakere for å kunne sette i gang tilbud

Det planlegges hvert år flere tilbud som ikke blir satt i gang på grunn av for få deltakere. Minimumsgrensen for å sette i gang et tilbud er i dag fem deltakere. I studieåret 2022–2023 har 24 tilbud blitt avlyst på grunn av for få deltakere. Disse prosessene binder opp ressurser knyttet til planlegging av fagtilbud i universiteter og høyskoler, og utvalget mener det bør vurderes å øke antall deltakere som trengs for å sette i gang et tilbud.

For å bidra til en bedre ressursbruk totalt, foreslår utvalget å øke antallet deltakere fra minimum fem til minimum ti for at et videreutdanningstilbud skal kunne settes i gang. Unntaket er i fag med få deltakere der det opprettes ett nasjonalt tilbud.

Utvalget mener det er behov for å gjennomgå hele prosessen med hvordan anbud blir utlyst, avtaler inngått og studietilbud planlagt og opprettet. Målet må være å bruke ressursene best mulig og unngå overetablering av tilbud.

Videreutvikling av styrer- og rektorutdanningen

Forskningen er tydelig på hvor viktig god ledelse er i barnehager og skoler, og de nasjonale tilbudene om styrer- og rektorutdanning er godt etablert og får gjennomgående gode tilbakemeldinger fra deltakerne både når det gjelder praksisrelevans og betydning for utøvelse av egen lederrolle. Tilbudene er under kontinuerlig utvikling, og flere moduler har blitt utviklet de siste årene som svar på behovet om oppdatering noen år etter gjennomført styrer- og rektorutdanning.

Sterkere involvering av skoleeier utpeker seg som en utfordring i evalueringen av rektorutdanningen. Utvalget mener det er vesentlig at barnehage- og skoleeieren følger opp den enkelte deltaker både underveis og etter utdanningen.

Rektorer og styrere har ikke samme vilkår som lærere, og får ikke frikjøp fra deler av sin stilling for å ta videreutdanning. Evaluering av rektorutdanningen viser at det er ulik praksis lokalt for hvor mye støtte rektorer får til å gjennomføre utdanningen, for eksempel støtte til reise og opphold. Deltakerundersøkelsene viser at det er krevende å gjennomføre styrer- og rektorutdanningen ved siden av jobb.

Utvalget har merket seg at organisasjoner for styrere og rektorer har foreslått at arbeidsgiver bør få økonomisk tilskudd i de nasjonale ordningene for å dekke utgifter for styrere og rektorer som tar videreutdanning. Utvalget mener styrere og rektorer ikke bør sidestilles med lærere og andre ansatte i barnehage og skole i denne sammenhengen. Styrere og ledere har per definisjon et lederansvar som innebærer både mer ansvar og høyere lønn, og de har dessuten ikke tilsvarende bindinger på sin ordinære arbeidstid som det lærere har.

Utvalgets vurdering er at det fortsatt må være en lokal beslutning om arbeidsgivere eventuelt ønsker å gi ulike former for støtte til styrere og rektorer som tar videreutdanning.

Forenkle søknadssystem og administrasjon

Utvalget er opptatt av å opprettholde et videreutdanningstilbud med høy kvalitet og tilgjengelighet over hele landet. Deltakere og eiere gir uttrykk for at de i stor grad er fornøyd med dagens videreutdanninger både når det gjelder kvalitet, relevans og vilkårene for deltakelse. At Utdanningsdirektoratet har et overordnet ansvar for avtalene med universiteter og høyskoler og for et omfattende nasjonalt søknadssystem, gir etter utvalgets vurdering en sikkerhet for overordnet nasjonal styring, koordinering og likebehandling.

Det er likevel knyttet mange prosedyrer til søknadsbehandling, godkjenning og kontroll i dagens system. Utdanningsdirektoratet har et omfattende søknadssystem der hver enkelt lærer søker direkte, og der barnehage- og skoleeierne må godkjenne, prioritere og bekrefte to ganger årlig at læreren fortsatt er under utdanning.

Utvalget mener prosedyrene bør gjennomgås med sikte på å gjøre kriteriene tydelige og forenkle søknadsprosedyrene så mye som mulig. Søknadssystemet og -prosedyrene for videreutdanningen bør endres ved at den enkelte lærer og deltaker ikke lenger søker direkte i søknadssystemet, men at barnehage- og skoleeierne heller kan melde inn godkjente søknader på grunnlag av lokale kompetanseplaner. Opprettelse av flere regionale tilbud vil også forenkle disse prosedyrene, og bidra til å oppfylle målet om å gi barnehage- og skoleeierne bedre mulighet til å planlegge etter- og videreutdanning i sammenheng.

10.7 Utvalgets forslag

Like muligheter og vilkår for videreutdanning

Utvalget foreslår å:

• innføre like muligheter og vilkår for videreutdanning for lærere og andre ansatte som jobber med barn og elever i barnehage og skole som del av et helhetlig og varig system for kompetanse- og karriereutvikling

• innføre en felles ordning for videreutdanning som innebærer at minimum 20 prosent av arbeidstiden kan brukes til å gjennomføre videreutdanning tilsvarende et omfang på 30 studiepoeng over et år. Frigjort tid på minimum 20 prosent av arbeidstiden vil sikre at flere kan ta videreutdanning enn i dag, og at det kan legges til rette for at flere i samme barnehage og skole kan delta samtidig.

• gradvis innføre ordningen dersom den skal kunne realiseres innenfor dagens budsjettramme:

  • først med like vilkår for lærere i barnehagen og grunnopplæringen for å sikre at alle grupper lærere får gode muligheter for videreutdanning, knyttet til lærernes særlige ansvar og kravene i barnehage- og opplæringsloven

  • inkludere andre ansatte som jobber med barn og elever i barnehage og skole i ordningen senest innen 2027

• inkludere midlene i dagens stipendordning for lærere og vikar- og stipendmidlene for yrkesfaglærere i den nye ordningen

• inkludere tilretteleggingsmidlene for barnehagelærere i den nye ordningen

En helhetlig gjennomgang av videreutdanningstilbudene

Utvalget foreslår å:

• gjennomføre en helhetlig gjennomgang av alle videreutdanningstilbudene som i dag forvaltes av Utdanningsdirektoratet. Gjennomgangen må involvere partene og utdanningstilbyderne og omfatte følgende tiltak:

  • systematisere og videreutvikle eksisterende videreutdanninger i forhold til innføringen av karriereveier og utvikle nye videreutdanninger for karriereveiene der det ikke finnes relevante videreutdanningstilbud i dag

  • utvikle flere moduler på 15 og 7,5 studiepoeng og flere digitale tilbud for å gi større valgmuligheter og fleksibilitet for deltakere, eiere og ledere, og for å gi flere mulighet til å ta videreutdanning enn i dag

  • opprette flere regionale videreutdanningstilbud som kan møte lokale behov bedre enn i dag, og bruke studiesentre der det er aktuelt

  • vurdere omfanget av tilbudet av videreutdanninger knyttet til endringene i unntaket fra krav til kompetanse for undervisning og utvikle flere tilbud som treffer alle lærergruppene bedre

  • opprette nasjonale tilbud i fag med få deltakere

  • øke minimum antall deltakere som trengs for å sette i gang et tilbud fra fem til ti, unntatt i fag med få deltakere der det opprettes ett nasjonalt tilbud

  • opprette flere videreutdanningstilbud innenfor høyere yrkesfaglig utdanning

  • videreutvikle styrer- og rektorutdanningen

  • formidle forventinger til barnehage- og skoleeierne om å følge opp den enkelte deltaker i styrer- og rektorutdanningen både underveis og etter utdanningen

• involvere partene i videreutvikling av videreutdanningstilbudene for å sikre relevans og kvalitet

Forenkling av søknads- og oppfølgingssystemet

Utvalget foreslår å:

• gjennomgå søknads- og oppfølgingssystemet for å tydeliggjøre kriterier og forenkle søknads-, godkjennings- og kontrollrutinene

Andre forslag

• Utvalget foreslår at ansatte og ledere i andre kommunale tjenester kan delta i videreutdanning sammen med lærere dersom det er kapasitet. Dette er blant annet aktuelt på fagområder som samisk, tegnspråk, psykisk helse og læringsmiljø.

11 Rett til et introduksjonsår for nyutdannede lærere

I de første årene i arbeidslivet kan det oppleves som krevende å finne seg selv i lærerrollen.

Gode ordninger for veiledning og introduksjon til yrket kan være et viktig bidrag for å gi nyutdannede lærere en god start på arbeidslivet, og for å beholde lærere i barnehage og skole. Det er også viktig for å anerkjenne at ikke alt kan læres i lærerutdanningen, men at noe læres best i arbeidslivet.

I dette kapitlet presenteres forskning på veiledning av nyutdannede lærere og nasjonale innsatser for å bidra til at nyutdannede lærere får veiledning av god kvalitet. Evaluering av disse innsatsene og det som etter hvert er et relativt stort forskningsgrunnlag, utgjør grunnlaget for utvalgets vurderinger og forslag om å innføre en rett til et introduksjonsår for nyutdannede lærere i barnehage og skole.

11.1 Hva er veiledning av nyutdannede lærere?

En introduksjon til yrket kan omfatte ulike elementer. I tillegg til veiledning kan det inngå aktiviteter som samarbeid med kollegaer, nettverksmøter, observasjon av undervisning, lederstøtte og tidskompenasjon, samt kurs og seminarer for nyutdannede og eventuelt også deres veiledere. Veiledningsdelen, det vil si veiledningen den nyutdannede får fra en kvalifisert veileder, blir vurdert høyt av de nyutdannede, og er også den tydeligste komponenten i de fleste introduksjonsprogrammer (Frederiksen, 2020).

Det finnes ulike definisjoner av hva veiledning er. Mens Handal og Lauvås (2014) definerte veiledning relativt åpent som en faglig og personlig læreprosess, fremhever andre og nyere bidrag at veiledning bør være mer målrettet: Veiledning kan forstås som «veileder og veisøkers samhandling med profesjonell utvikling for veisøker som mål» (Lejonberg, 2016). Nyere bidrag legger også vekt på at veiledningen skal være forskningsbasert, det vil si at veiledningen bør forholde seg til det vi vet om både hva god veiledning er og hva god undervisning er (Simmons, 2020).

Det er grunn til å tro at mange ulike tilnærminger til veiledning kan være hensiktsmessige. Derfor er det viktig at veiledere også er kjent med ulike metoder, strategier og modeller de kan bruke i veiledningen av nyutdannede. Det er viktig at veileder har forståelse for den nyutdannedes behov og ulike situasjoner hen skal håndtere. Kritisk tilnærming til egen veiledning og rom for å diskutere veiledning med andre må ligge til grunn.

Formålet med veiledning av nyutdannede lærere, slik det beskrives i sentrale styringsdokumenter, er at det skal være utviklende for den nyutdannedes utøvelse av lærerrollen og for profesjonsfellesskapet. Kvalifisert veiledning kan skape en god overgang mellom utdanning og yrket ved å bidra til å:

• øke tryggheten i å håndtere og mestre arbeidssituasjonen og møtet med barna og elevene

• øke bevisstheten om verdien av egen kompetanse

• øke motivasjonen og ønsket om å bli værende i yrket

• utvikle profesjonsfellesskapet i barnehage og skole gjennom at både den nyutdannede og kollegaene involveres (Utdanningsdirektoratet, 2019).

Kunnskapsdepartementet har definert en veileder til å være en lærerutdannet med formell veilederkompetanse, nødvendig faglig kompetanse og minst tre års erfaring som lærer (Kunnskapsdepartementet, 2018).

Veilederrollen består av mange aspekter, og det finnes ulike teorier om veilederkompetanse. Lejonberg (2019) beskriver at en veileder blant annet kan ha rollen som:

• en guide som forteller veisøker hva hen mener kan være hensiktsmessig i ulike sammenhenger

• en modell som viser mulige handlingsalternativer

• en kritisk venn som utfordrer veisøkers refleksjon over eget arbeid og utvikling som lærer

• en lytter som inntar en aktivt lyttende rolle og bidrar til at veisøker analyserer sin situasjon og sitt arbeid

• en katalysator som peker til andre kilder som kan være nyttige for veisøker

I den engelskspråklige litteraturen beskrives ulike programmer for veiledning av nyutdannede i form av brometaforen, som også er mye brukt når det gjelder relasjonen mellom teori og praksis: «Induction programs can be described as representing a «bridge» from student of teaching to teacher of students»2 (Ingersoll og Strong, 2011, s. 203).

11.2 Et solid forskningsgrunnlag

Forskning på veiledning av nyutdannede går langt tilbake i tid, noe som reflekterer at denne tematikken har vært sentral over lang tid internasjonalt, særlig i USA. Internasjonale studier peker på at introduksjonsprogrammer har positive effekter på lærenes jobbtilfredshet, trivsel og engasjement for skolen, i tillegg til elevprestasjoner (Wei mfl., 2009; Ingersoll og Strong, 2011).

Det fantes allerede på 1970- og 1980-tallet en rekke studier som belyste betydningen av veiledning for å styrke overgangen til yrket og dermed også for å beholde lærerne (Johnston og Ryan, 1980). De viktigste funnene i flere av disse studiene handlet om forhold som er viktige også i dag, som at veiledningen bør legge vekt på utvikling av praktiske ferdigheter som for eksempel klasseledelse og vurdering, at nyutdannedes bekymringer tidlig bør tas tak i og at lokale forhold er viktige i utformingen av veiledningen. Studiene er i all hovedsak knyttet til det tosidige formålet om å styrke undervisningen og å beholde lærere i skolen.

Med tanke på den omfattende litteraturen som finnes på dette feltet, er det etter hvert også utarbeidet en rekke oversiktsstudier og gjennomganger av tidligere kunnskapsoversikter. I en slik oversikt finner Frederiksen (2020) en bred enighet om at ulike introduksjonsprogrammer kan bidra til en profesjonalisering av lærerrollen, som utvikling av innsikt, mestringstro og selvtillit. Veiledning av nyutdannede kan forebygge utbrenthet, styrke mestringsfølelsen og redusere stress. På denne måten kan veiledning legge et godt grunnlag for utøvelsen av læreryrket, deltakelse i det kollegiale fellesskapet og en kontinuerlig profesjonell utvikling i yrket.

Samarbeid med andre nyutdannede, observasjon av andre lærere og å bli observert i egen undervisning og få tilbakemeldinger, er særlig betydningsfullt for nyutdannede lærere. Mange av elementene som fremheves som viktig for nyutdannedes utvikling og mestring, er de samme som forskningen viser at styrker alle læreres kompetanse, som samarbeid med kollegaer og støtte fra skoleledelsen (Frederiksen, 2020).

Positiv påvirkning på undervisningen

Ingersoll og Strong (2011) dokumenterer i sin oversiktsstudie at veiledning av nyutdannede har en positiv innvirkning på klasseledelse og undervisningskvalitet. Det handler blant annet om at lærerne blir bedre til å holde elevene i gang med arbeidsoppgaver, stille spørsmål på en effektiv måte, variere undervisningsaktivitetene for å møte elevenes interesser og opprettholde et positivt læringsmiljø. De finner også at veiledningen har en positiv virkning på elevresultater, og på det å bli værende i yrket. På skoler i større byer med store utfordringer finner de imidlertid ikke noe påvirkning på det å bli værende i yrket.

Med en bredere inngang finner Dunst mfl., (2019) i en metaanalyse av studier som ser på aktiviteter som best forbereder lærerstudenter til fremtidig yrkesutøvelse, at introduksjonsaktiviteter i starten av yrkeskarrieren, inkludert veiledning, er en av de mest lovende praksisene for å styrke undervisningskvaliteten.

Nyutdannede som likeverdige bidragsytere

Et viktig utgangspunkt er at det første året i læreryrket ikke må ses på som problematisk, og at dette ikke blir en hovedmotivasjon for å innføre introduksjonsprogrammer. Dette er et viktig argument hos Schaefer mfl. (2012), som viser at få programmer anerkjenner kompetansen de nyutdannede lærerne har med seg. De fremhever at de nyutdannede må ses på som likeverdige bidragsytere i det kollegiale fellesskapet og at det er særlig viktig at veilederne har dette perspektivet på de nyutdannede som en ressurs.

I tillegg til å gjøre overgangen mellom utdanning og yrket smidigere og bedre for den enkelte, kan en introduksjonsperiode være et virkemiddel for å styrke det profesjonsfaglige fellesskapet. Nyutdannede lærere i barnehagen og skolen har høy kompetanse fra lærerutdanningen og er viktige og gode bidragsytere til skolens utviklingsarbeid.

Nyutdannede lærere bringer med seg nye didaktiske metoder og et nytt blikk på de etablerte miljøene de trer inn i, noe som får betydning for læring fra en nytilsatt til en veileder. Gjennom respekt og likeverd mellom veileder og den nyutdannede, innebærer dette en bonus til nytte for veilederen, kollegiet og undervisningen på skolen og i barnehagen. Det vil også øke den nyansattes selvtillit som yrkesutøver.

Evalueringen av lektorutdanningen viser at nyutdannede lektorer som opplever mestring i jobben også opplevde at kompetansen deres ble verdsatt, de hadde tett samarbeid med kollegaer og fikk tilstrekkelig veiledning (Wiggen, 2022). Nyutdannede grunnskolelærere med mastergrad som jobbet på skoler som hadde godt samarbeid, delekultur og var utviklingsorientert, hadde et positivt syn på starten av yrkeskarrieren (Antonsen mfl., 2022).

Et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole som inneholder et introduksjonsår for nyutdannede lærere, kan bidra til en gjensidig utveksling av læring mellom de nyutdannede og de som veileder, og en styrking av profesjonsfelleskapet på arbeidsplassen. Det er viktig at et introduksjonsår ikke rammes inn som noe kompensatorisk, men som en mulighet for å styrke profesjons- og læringsfellesskapet og for gjensidig læring. Dette er helt i tråd med poenget til Schaefer mfl. (2012) om at de nyutdannede må ses på som likeverdige bidragsytere i det kollegiale fellesskapet.

Betydningen av formell veilederkompetanse

Veiledernes kompetanse blir ikke overraskende funnet å være avgjørende for de nyutdannedes utbytte av veiledningen. Dette handler både om kunnskap i fagene og om de aktuelle aldersgruppene, om mer generell kunnskap i didaktikk og generiske ferdigheter i for eksempel klasseledelse, og om kompetanse i veiledning (Ingersoll og Strong, 2011).

Enkelte studier argumenterer sterkt for at en formell utdanning i veiledning er avgjørende for gode resultater, og at ukvalifiserte veiledere til og med kan bidra til økt frustrasjon og frafall fra yrket (Frederiksen, 2020). Formell veilederutdanning gir en innsikt og bevissthet knyttet til den nyutdannedes situasjon, utfordringene den nyutdannede opplever, veiledning som felt og lærerrollen som gjenstand for veiledning.

Lejonberg (2016) viser også i sin doktorgradsavhandling om veiledning av nyutdannede lærere i Norge, at veilederutdanning gir større klarhet i hva veilederrollen innebærer og at veilederutdanningen bidrar til å utfordre veilederes oppfatninger om hvordan de kan bidra til kvalitet i veiledningen. Lejonberg er samtidig opptatt av at veilederkompetanse i denne sammenheng bør inkludere kunnskap om god undervisning, for å sikre at de nyutdannede gjennom veiledningen får tilgang til forskningsbasert kunnskap.

Betydningen av ledelse og lokal kontekst

En fersk kunnskapsoversikt fra Kunnskapssenter for utdanning viser at det er mange studier som finner sammenhenger mellom induksjonsprogrammer og et ønske om å bli værende i yrket og på skolen. Enkelte studier påviser positive effekter, men svært få studier har et design som kan si noe om årsakssammenheng. I studier hvor en finner sammenhenger mellom induksjonsprogram og at lærere vil bli i yrket, har ledelsen en betydning og at veiledning blir utført av lærere som underviser i samme fag og trinn (Munthe og See, 2022).

På skoler der skoleutvikling generelt ser ut til å fungere godt, er det også sannsynlig at de nyutdannede vil oppleve en god overgang til yrket, og at veiledningen også vil fungere godt. Mer spesifikt dreier det seg om at skolen har utviklet god kultur for samarbeid, og at skoleledelsen er aktivt involvert i å støtte opp under skoleutvikling og veiledning av nyutdannede (Fredriksen, 2020).

I en studie av opplegg for veiledning av nyutdannede lærere i Skottland, Malta og Danmark finner forfatterne at det å ha nok tid til observasjon og tilbakemeldinger er en utfordring i alle landene, i tillegg til det å ha nok kunnskap om det å veilede. Samtidig peker studien på at den enkelte skolekonteksten har stor innvirkning på overgangen til yrket, i tillegg til gode samarbeid mellom skoler, de nyutdannede og veilederne (Shanks mfl., 2020).

Lejonberg (2016) finner at nyutdannede lærere kan ha stort utbytte av at veilederne ikke er tilbakeholdne med å dele beskrivelser av egen praksis eller med å gi vurderinger av praksis. For mye tilbakeholdenhet fra veilederne kan tvert imot bidra til mer usikkerhet hos den nyutdannede. De nyutdannede lærerne som har fått veiledning med klare tilbakemeldinger, uttrykker at de har større tiltro til egen mestring og ønsker i mindre grad å slutte i yrket. Lejonberg argumenterer for at ledere ikke bør være veiledere for nyutdannede lærere siden asymmetrien mellom de to og ledernes forpliktelser til andre aktører utenfor veiledningsforholdet kan komplisere veiledningsforholdet.

11.3 Nasjonale innsatser for veiledning av nyutdannede lærere

Barnehage- og skoleeiere har ansvar for at nyutdannede lærere får veiledning

Det er arbeidsgivers ansvar å ivareta nytilsatte på en god måte gjennom veiledning og kompetanseutvikling. Likevel har det blitt gjennomført flere nasjonale forsøksordninger og programmer for veiledning av nyutdannede lærere, helt tilbake til 1997. Da ble det, etter vedtak i Stortinget, satt i gang forsøk i tre fylker med veiledning av nyutdannede lærere hvor lærerutdanningsinstitusjonene fikk mulighet til å søke om midler. Seks år senere ble det etablert en finansiering fra statens side med formål om å få på plass et tilbud for nyutdannede lærere i alle fylker. Dette ble realisert skoleåret 2005–2006. Da hadde lærerutdanningsinstitusjonene, alene eller i samarbeid, et opplegg for om lag 300 nyutdannede lærere hvorav om lag 100 jobbet i barnehage.

Evalueringene viste positive resultater til tross for at oppleggene var ulike, både i form og deltakere. Et stort flertall av de nyutdannede, de lokale veilederne og ledelsen mente opplegget hadde bidratt til:

• bedre evner til å reflektere over egen praksis og hva som fører til godt læringsmiljø

• tro på egne evner

• bedring i å håndtere og mestre møtet med barn og elever

• bedring i å håndtere og mestre arbeidssituasjonen

Den samme evalueringen konkluderte med at hovedgrunnen til at tilbudet om veiledning av nyutdannede ble oppfattet som verdifullt, handlet om muligheten til å reflektere over egen praksis og få hjelp til å diskutere konkrete utfordringer som nyutdannet. I tillegg var eksterne ressurser fra universiteter og høyskoler og lokale veiledere viktige bidrag til refleksjon og diskusjon (Dahl mfl., 2006).

Veiledning har også inngått som tiltak i ulike satsinger, som GNIST-partnerskapet for en helhetlig lærersatsing og Lærerløftet. I 2010 ble det etablert en arbeidsgruppe som besto av representanter fra partene i GNIST og Nettverk for veiledning av nyutdannede lærere. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å vurdere betingelsene for at veiledningsordningen for grunnskole og videregående opplæring skulle komme i gang fra høsten 2010 og for lærere i barnehagen fra 2011. Arbeidsgruppen pekte på at det å få hjelp til å reflektere over egen yrkesutøvelse og yrkesidentitet ville bidra til at nyutdannede lærere raskere kom inn i det pedagogiske og praktiske arbeidet. Dette ville også gi seg utslag når det gjaldt læring og trivsel hos elevene. For arbeidsgiveren ville veiledning av nyutdannede kunne bidra til å rekruttere og beholde dyktige lærere, i tillegg til å bidra til innovasjon og fornying.

Siden 2009 har det eksistert ulike avtaler med mål om at alle nytilsatte nyutdannede lærere i barnehagen, grunnskolen og videregående opplæring skal få et tilbud om veiledning. KS og Kunnskapsdepartementet inngikk en intensjonsavtale om at begge parter skal arbeide målrettet for at alle nyutdannede lærere får tilbud om veiledning. Avtalen fastslo at arbeidsgiveren skal ha en veiledningsordning. I 2014 ble intensjonsavtalen avløst av en kvalitetsavtale med 19 satsingsområder, der ett av punktene var veiledningsordning for nyutdannede nytilsatte lærere.

Nasjonale rammer for veiledning av god kvalitet

Våren 2017 fattet Stortinget følgende vedtak:

«Stortinget ber regjeringen i samarbeid med partene utforme nasjonale rammer for en veiledningsordning for nyutdannede lærere som ivaretar at alle nytilsatte omfattes av ordningen, og som gir rom for lokal tilpasning.»

Vedtaket hadde bakgrunn i at det var en stor andel lærere som sluttet i læreryrket de første yrkesårene, og at over halvparten av de nyutdannede lærerne ikke fikk veiledning. Vedtaket skulle sikre en mer likeverdig tilgang til veiledning av god kvalitet.

Regjeringen samarbeidet med partene for barnehage, skole og høyere utdanning om å utforme nasjonale rammer for veiledning. Disse rammene består av:

• et utdanningstilbud i veiledning for dem som skal veilede lærere

• en nettbasert støtteressurs om hvordan gode veiledningsordninger kan utformes og gjennomføres lokalt

• et dokument om prinsipper for veiledning av god kvalitet og partenes forpliktelser til å følge opp veiledning av nyutdannede nytilsatte lærere i barnehage og skole

I flere år har det vært tilbudt videreutdanning i veiledning for lærere i både barnehage og skole. Som følge av de nasjonale rammene og i tråd med strategien Lærerutdanning 2025 ble både videreutdanningstilbudet og rammeverket for veilederutdanningen oppdatert høsten 2020. Rammeverket skulle samordne veilederutdanningene ved de ulike lærerutdanningsinstitusjonene når det gjaldt læringsutbytte, innhold og organisering. Det ble blant annet presisert at utdanningen skulle være på 30 studiepoeng og fortrinnsvis på mastergradsnivå.

Fra studieåret 2020–2021 har veilederutdanningen inngått i studiekatalogen til Kompetanse for kvalitet, og studieplassene blir finansiert av Utdanningsdirektoratet. Som en del av de nasjonale rammene har Utdanningsdirektoratet utarbeidet en nettbasert støtteressurs som inneholder kjennetegn på gode veiledningsordninger og eksempler på hvordan slike ordninger kan utformes lokalt.

I 2018 ble dokumentet Prinsipper og forpliktelser for veiledning av nyutdannede nytilsatte lærere i barnehage og skole utformet i et samarbeid mellom partene og Kunnskapsdepartementet. Dokumentet består av prinsipper som uttrykker partenes ambisjoner for hvordan veiledning skal gjennomføres (Se boks 11.1), og forpliktelser for hvordan partene sammen skal følge opp arbeidet med veiledning i Nasjonalt forum for lærerutdanning og profesjonsutvikling, i tillegg til den enkelte parts forpliktelser.

Ett av tiltakene var at det skulle gjennomføres en evaluering av omfanget og kvaliteten på veiledning av nyutdannede nytilsatte lærere, sett opp mot tidligere undersøkelser og funn og prinsippene for veiledning. Evalueringen skal, sammen med andre erfaringer underveis, danne grunnlaget for partenes vurderinger av:

• hvordan prinsippene og forpliktelsene etterleves

• om prinsippene og forpliktelsene skal revideres og videreføres

• om det er andre tiltak som bør settes i verk som en del av de nasjonale rammene

Tilskuddsordning for veiledning av nyutdannede

I 2019 ble det opprettet en tilskuddsordning for å bidra til at nyutdannede lærere i grunnskolen får god veiledning. Målet er å gjøre overgangen frautdanningen til læreyrket bedre, og at nyutdannede lærere blir værende i skolen. Målgruppen er grunnskolelærere i sitt første og andre år i skolen. Det er bevilget om lag 62 millioner kroner til ordningen i 2022. Midlene i ordningen fordeles etter søknad fra kommuner og private grunnskoler, og de gis som en sats per lærer som skal få veiledning. Satsen i 2022 anslås til 20 000 kroner. Endelig sats beregnes ut fra gjeldende bevilgning til veiledning fordelt på hvor mange nyutdannede lærere som det totalt søkes om midler for.

Tilskuddsordningen er ikke en del av de nasjonale rammene, og omfatter bare lærere i grunnskolen. Det er ikke tilsvarende ordninger for veiledning i barnehage og videregående opplæring.

Evalueringen av tilskuddsordningen viser at skoleeierne i stor grad er fornøyde med hvordan ordningen er innrettet og forvaltet. Et tydelig flertall av skoleeierne beskriver målene, tilgjengeligheten av informasjon og kriteriene for tildeling som tydelige. Gjennomgangen viser også at skoleeierne i stor grad oppfatter ordningen som fleksibel rundt hvordan de kan benytte midlene (Rambøll, 2022).

Det ble i tillegg satt av 9 millioner kroner til tiltak for veiledning av nyutdannede lærere i 2022 som universiteter og høyskoler med lærerutdanning kan søke på. De tildelte midlene skal knyttes til prinsippene og forpliktelsene for veiledning av nyutdannede lærere som partene har blitt enige om, og brukes til å:

• drive informasjon- og motivasjonsarbeid rettet mot avgangsstudenter, ledere og eiere i barnehage og skole, og spesielt mot barnehage- og skoleeiere som ennå ikke gir et tilbud om veiledning til nyutdannede

• opprette og ivareta arenaer hvor veiledere og nyutdannede kan møtes. Dette arbeidet må gjennomføres i samarbeid med barnehage- og skoleeier

• drive informasjonsarbeid i dialog med statsforvalteren

Veiledning gjør nyutdannede mer motiverte, men mange får ikke veiledning

Rambøll har evaluert veiledning av nyutdannede lærere i perioden 2014 til 2021 og levert delrapporter underveis. Sett under ett er det en beskjeden utvikling i hvor mange lærere som får veiledning når de er nye i læreryrket, til tross for tydelige ambisjoner og en ny tilskuddsordning. Til sammen for barnehage, grunnskole og videregående var det 60,7 prosent som fikk veiledning i 2019. I 2016 var tallet 58 prosent.

I TALIS 2018 ble lærerne spurt om de hadde deltatt i innføringsaktiviteter med formål om å få støtte i deres utøvelse av lærerjobben. Resultatene viser at hele 7 av 10 nyutdannede lærere i Norge rapporterer at de ikke har deltatt i innføringsaktiviteter, verken formelle eller uformelle (OECD, 2019b).

I evalueringen av lektorutdanningen svarte bare 46 prosent av lektorkandidatene at de i stor eller svært stor grad opplevde å få den veiledningen de trengte da de begynte i jobben som lærer. Samtidig opplevde rundt 60 prosent av lektorkandidatene at overgangen fra utdanning til yrke var utfordrende. Bare én av ti opplevde overgangen til yrket som lite utfordrende (Wiggen, 2022).

I en studie av nyutdannede lærere som deltok i piloteringen av den femårige grunnskolelærerutdanningen ved Universitetet i Tromsø, Norges arktiske universitet, fant forskerne at mange av de nyutdannede lærerne verken fikk tildelt tid til veiledning eller veiledning av en kvalifisert veileder sitt første år i yrket. Noen av lærerne fant på eget initiativ andre kollegaer som ble uformelle veiledere. De nyutdannede som opplevde manglende tilrettelegging og kommunikasjon med ledelsen og kollegaer, vurderte tidlig å bytte skole eller slutte i yrket. De som fikk god veiledning, opplevde det som svært nyttig (Antonsen mfl., 2022).

Både veiledere og de nyutdannede lærerne opplever at veiledningen er bedre når veilederen har formell kompetanse i veiledning. Evalueringen viser også at den kompetansen veilederen tilegner seg gjennom videreutdanningen, utvikler veilederens rolleforståelse og har verdi for utviklingen av barnehagen eller skolen og profesjonen generelt (Rambøll, 2021a).

Veilederen om tidsbruk

I veilederen om veiledning av nyutdannede lærere fra 2019, som Utdanningsdirektoratet har utarbeidet anbefales det at veiledningen blir gjennomført på en regelmessig og systematisk måte de to første yrkesårene. Med henvisning til Rambøll (2016) blir det påpekt at veiledere og nyutdannede som har satt av tid til veiledning i planene sine, gjennomfører flere veiledninger enn i ordninger der det ikke har satt av tid.

I tillegg blir det pekt på arbeidstidsavtalen i skolen, som gir nyutdannede rett til 6 prosent reduksjon i undervisningstiden det første året, og at denne tiden kan benyttes til veiledning dersom man blir enige om det lokalt (Utdanningsdirektoratet, 2019).

Lokale eksempler

Det finnes mange eksempler på hvordan barnehage- og skoleeiere har systematisert veiledning av nyutdannede lærere. Oppleggene varierer mellom individuell veiledning og gruppeveiledning og med samlinger eller kursrekker for de nyutdannede. Noen har også egen oppfølging av veilederne med blant annet kompetanseutvikling og erfaringsutveksling mellom veiledere. I boks 11.3 og 11.4 vises eksempler på hvordan nyutdannede lærere blir fulgt opp i Oslo kommune og Trondheim kommune.

Veiledning av nyutdannede – et pågående arbeid

I Hurdalsplattformen har regjeringen fremhevet at den vil møte den varslede lærermangelen med en bred satsing på å rekruttere, utdanne og beholde flere kvalifiserte lærere. Veiledning av nyutdannede nytilsatte lærere i barnehage og skole er et viktig tiltak i regjeringens arbeid i denne sammenhengen. Våren 2022 etablerte Kunnskapsdepartementet en arbeidsgruppe med partene for å diskutere veien videre for arbeidet med veiledning, et arbeid som nå pågår.

11.4 Erfaringer fra andre land

Som vist i kapittel 6, er det flere land som har ordninger for å skape god overgang fra studietilværelsen til yrkeslivet for lærere. Utvalget har også sett til Sverige, Danmark, Japan og Skottland.

Sverige

I Sverige er retten til en introduksjonsperiode regulert i lovverket (Skollagen). Eiernivået (Huvudmannen) skal sørge for at nytilsatte lærere og førskolelærere får en introduksjonsperiode, dersom de ikke har hatt det tidligere. Rektor er ansvarlig for at det finnes en plan for introduksjonsperioden, og planen skal utformes slik at den gir førskolelærere og lærere mulighet til å planlegge, følge opp og evaluere introduksjonsperioden. Veilederen (mentoren) skal være en kvalifisert lærer med tilstrekkelig erfaring. Veilederens oppgave er å støtte den nytilsatte i introduksjonsperioden og rektor må sørge for at veilederen får anledning til dette. Veilederen skal bidra med dokumentasjon til rektors plan gjennom å ta hensyn til lærerens eller førskolelærerens utviklingsbehov.

Innhold i introduksjonsperioden innebærer å:

• gi profesjonell, personlig og sosial støtte på arbeidsplassen

• stimulere til profesjonell utvikling

• bidra til å skape et trygt og utviklende arbeidsmiljø

• utvikle forståelse for førskole og skole som arbeidsplass og for samfunnsoppdraget (Skolverket, 2020)

I Sverige ble det i 2013 innført en ordning med førstelærere. Ordningen innebærer at førstelærere blant annet skal ha et overordnet ansvar for å introdusere nytilsatte, drive kollegaveiledning og sette i gang pedagogiske diskusjoner. De skal også lede prosjekter for å forbedre undervisningen. I evalueringen av ordningen ble det blant annet stilt spørsmål om hvorvidt innføringen av ordningen var med på å forhindre at lærere slutter i skolen eller læreryrket. Resultatet av evalueringen viste blant annet at færre sluttet å undervise og færre sluttet i læreryrket som følge av førstelærernes arbeid med å introdusere de nytilsatte til yrket (Grönqvist mfl., 2021).

Danmark

Danmark har ikke et program for introduksjon for lærere på nasjonalt nivå, men der er en generell oppfordring til kommunene om å gi støtte til nyutdannede lærere. Støtten til de nyutdannede varierer mellom kommuner og skoler, og kommune utvikler sjelden retningslinjer for skolene. Undersøkelser viser at omtrent 40 prosent av nyutdannede har fått tildelt mentor, og at noen kommuner og skoler reduserer undervisningstiden for de nyutdannede. En undersøkelse viser at nesten halvparten av de nyutdannede opplever mangel på struktur og innramming når det gjelder veiledningen, og bare en liten andel av de nyutdannede som har fått tildelt en veileder, rapporterer om at veiledningen deres er godt innrammet. Siden et relativt stort antall nyutdannede lærere i Danmark forlater skolen etter 1–2 år, er introduksjon til yrket og karriereveiledning stadig oftere på dagsordenen (Shanks mfl., 2020).

Japan

Japan er et eksempel på land der skoleledelsen er pålagt gjennom lov å gi lærere et introduksjonsår. Deltakelsen i formelle introduksjonsprogrammer er derfor betydelig høyere enn OECD-gjennomsnittet. I 2014 rapporterte 83 prosent av grunnskolelærerne i Japan at de har deltatt i et introduksjonsprogram, mens OECD-gjennomsnittet var på 49 prosent (OECD, 2018). I Japan har de utarbeidet retningslinjer med beskrivelser av oppgavene og ansvarsområdene til en veiledningslærer og en fagspesialist. Disse velges ut fra ansiennitet og fagspesialisering, og har ansvar for å gi støtte til den nye læreren innenfor et skolebasert introduksjonsprogram for veiledningslæreren og en fagspesifikk opplæring for fagspesialisten.

OECD konkluderte i 2016 med at introduksjonsprogrammet i Japan har følgende styrker:

• det er lovpålagt å ha et introduksjonsprogram, og innholdet kan tilpasses lokale behov

• ordningen er godt innarbeidet og godt dokumentert

• ordningen fremmer kultur for samarbeid i skolen og støtte til nye lærere

OECD påpekte også forbedringspunkter som handlet om at veilederne får begrenset opplæring, og at det er en risiko for overbelastning både for de nytilsatte og veilederen. Dette kan undergrave effektiviteten av et introduksjonsår, og til og med forverre praksissjokket (OECD, 2018).

Skottland

I Skottland har det vært et nasjonalt introduksjonsprogram for nyutdannede lærere siden 2002. Dette kalles Teacher Induction Scheme, og gir en garantert ettårig opplæringsstilling til alle kvalifiserte studenter som uteksamineres fra en lærerutdanning ved et skotsk universitet. Ordningen innebærer at studentene har en maksimal undervisningstid på 80 prosent av en heltidsstilling og med tid satt av til profesjonell utvikling.

De lokale myndighetene får tildelt ekstra midler som skal brukes til å finansiere veiledere på skolene slik at de kan bruke 10 prosent av sin stilling til dette arbeidet. Etter dette året kan studentene bli vurdert for full registrering som lærer innen ett skoleår (eller 190 undervisningsdager). Studier viser at studentene er fornøyde med at ordningen gir gode støtteressurser og mulighet for deltakelse i ulike profesjonelle fellesskap, samtidig som de også rapporterer om en del utfordringer med infrastruktur i ordningen (Shanks mfl., 2020).

11.5 Erfaringer fra andre sektorer og profesjoner

Utvalget har også sett til andre sektorer og profesjoner for hvordan nyutdannede blir fulgt opp i sine første år i yrket, og viser her kort til barnevernstjenesten og turnustjenesten for leger og fysioterapeuter.

Veiledning av ansatte i barnevernstjenesten

Kommunens ansvar for å veilede de ansatte i barnevernstjenesten er nylig tydeliggjort gjennom en endring i barnevernsloven. Bakgrunnen for endringen var stor variasjon i hvilken oppfølging nyutdannede i barnevernet fikk. Under en tredjedel av barnevernstjenestene hadde et systematisk opplæringsprogram for de nytilsatte (Røsdal mfl., 2017). Samtidig trekker ledere i barnevernstjenestene frem at opplæring og veiledning i jobbsituasjonen er det viktigste tiltaket for å forbedre tjenestens kompetanse. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har fått i oppdrag å utarbeide en faglig anbefaling for veiledning av ansatte i barnevernet, som skal ferdigstilles i løpet av 2022.

Turnustjenesten for leger

Innenfor helsesektoren er turnustjenesten et vilkår for å få autorisasjon som blant annet lege og fysioterapeut. Helsedirektoratet fastsetter forskrift om praktisk tjeneste (turnustjeneste) for leger og fastsetter også hvor mange turnusplasser som skal opprettes i helseforetak og i kommunene. Den praktiske tjenesten består av 12 måneders tjeneste i sykehus etterfulgt av 6 måneders tjeneste i kommunehelsetjenesten. Helsedirektoratet fordeler antall turnusplasser i helseforetak til hver av de regionale helseforetakene, som deretter oppretter det tildelte antallet plasser innen helseregionen i helseforetak eller sykehus med avtale. Turnusplasser i den kommunale helse- og omsorgstjenesten fastsettes fylkesvis av Helsedirektoratet og fordeles til de enkelte kommunene i samråd med statsforvalteren. Forskriften regulerer blant annet opprettelsen og fordelingen av turnusplasser og turnusstedets og turnuslegens plikter og rettigheter. Lønns- og driftsutgifter i forbindelse med gjennomføringen av turnustjenesten skal dekkes av turnusstedet. Turnuslegen arbeider i full stilling i turnusperioden. Turnuslegen må dokumentere med attester at turnustjenesten er fullført i tråd med regelverket, og det er Helsedirektoratet som avgjør om den praktiske tjenesten kan godkjennes (Forskrift om praktisk tjeneste for leger).

Turnustjenesten for fysioterapeuter

Som for leger, må personer som har avsluttet bachelorutdanning i fysioterapi gjennomføre ett års fastlagt praktisk tjeneste (turnustjeneste) for å få autorisasjon som fysioterapeut. For dem som har utdanningen sin fra Norge, vil utdanningsinstitusjonen søke om turnuslisens. De som studerer fysioterapi i utlandet, må selv søke om autorisasjon og få utdanningen sin vurdert av Helsedirektoratet før de kan søke om turnuslisens i Norge. Når søknaden har vært til vurdering og Helsedirektoratet har vedtatt at de må ha praksis før de kan få autorisasjon, kan kandidatene søke om å ta turnustjeneste eller finne praksisplass selv. Forskrift om praktisk tjeneste (turnustjeneste) for å få autorisasjon som fysioterapeut regulerer blant annet godkjenning og valg av turnusplasser og turnusstedets plikter (Forskrift om praktisk tjeneste for å få autorisasjon som fysioterapeut).

Det er utarbeidet veiledninger for turnusperiodene for leger og fysioterapeuter.

11.6 Utvalgets vurderinger

Innføre en rett til et introduksjonsår for nyutdannede lærere

På tross av flere tiltak, forsøk og avtaler som er inngått de siste årene, er det fortsatt en for stor andel nyutdannede lærere som ikke får veiledning eller andre organiserte introduksjonsaktiviteter når de er nye i læreryrket. Utvalget viser til entydige funn fra forskning og evalueringer om at en god introduksjon til yrket er svært viktig for motivasjon og mestring og for å beholde nyutdannede lærere i yrket.

Selv om mange barnehage- og skoleeiere har utarbeidet gode opplegg for introduksjonsprogrammer lokalt, og tilskuddsordningen har ført til at flere skoleeiere prioriterer veiledning av nyutdannede lærere, er utvalgets vurdering at gode intensjoner ikke har vært nok for å realisere målet om at alle nyutdannede lærere skal få en god overgang fra studier til arbeid.

Eksemplene utvalget har sett til fra andre land og sektorer, viser at en introduksjonsperiode varierer i omfang og innhold, og at ett eller to år er vanlig. En vanlig modell er at den nyutdannede læreren får avsatt en viss andel av arbeidstiden for å delta i et introduksjonsprogram.

Utvalget foreslår derfor å forskriftsfeste en rett til et introduksjonsår for alle nyutdannede lærere i barnehage og skole. Retten skal innebære at 10 prosent av arbeidstiden det første arbeidsåret for den nyutdannede skal brukes til planlagte og strukturerte introduksjonsaktiviteter.

Praktisk tjeneste eller turnustjeneste er en godt etablert del av flere profesjoner i helsevesenet. Tjenesten fungerer som en regulert overgang mellom utdanning og yrke, for å sikre at den nyutdannede har nødvendig praktisk erfaring for å kunne utøve yrket selvstendig. Denne turnustjenesten er knyttet til et system for autorisasjon, der helsepersonell også i visse tilfeller kan bli fratatt autorisasjonen. Utvalget mener det er mye å lære av systematikken og tydeliggjøringen av plikter og retter knyttet til turnus- og autorisasjonsordningene, men mener det ikke er hensiktsmessig å vurdere et tilsvarende system med turnus og autorisasjon for lærerprofesjonene.

Utvalget mener derimot at å forskriftsfeste en rett til et introduksjonsår er en reell og nødvendig løsning for lærerprofesjonene. Både lærerorganisasjonene og Pedagogstudentene har tatt opp behovet for at det innføres en rett til veiledning for nyutdannede lærere flere ganger, og partene har blant annet samarbeidet om å utarbeide rammer for veiledning.

Innhold i introduksjonsåret

I tråd med forskning om veiledning av nyutdannede, mener utvalget at introduksjonsåret bør inneholde flere aktiviteter, og må være en planlagt, systematisk og strukturert prosess. Forskriften bør bygge på de prinsippene som partene har blitt enige om skal ligge til grunn for god veiledning, og innholdet i introduksjonsåret bør inneholde flere aktiviteter i tillegg til veiledning. For eksempel viser forskning at observasjon både av kollegaers og egen undervisning, med tilbakemelding, er en praksis som har god effekt. Et funn i evalueringen av piloteringen av lærerspesialistordningen er at gruppeveiledning er noe av det kollegaene til lærerspesialistene oppgir å ha størst utbytte av når det gjelder lærerspesialistenes oppgaver (Lødding mfl., 2021b).

Utvalget mener at det ikke bør utarbeides for rigide nasjonale regler for innholdet, og at det må være rom for lokale tilpasninger. For eksempel vil store barnehage- og skoleeiere kunne legge til rette for samlinger og nettverk mellom nyutdannede i sin egen barnehage eller i egen kommune, mens mindre barnehager og skoler og små kommuner heller kan etablere nettverk for nyutdannede på tvers av enheter og på tvers av kommuner.

Utvalget vil særlig understreke viktigheten av at introduksjonsåret utformes på en slik måte at den nyutdannedes kunnskap og kompetanse blir anerkjent, og at det legges til rette for god utveksling av kunnskap og kompetanse mellom erfarne kollegaer, veileder og den eller de nyutdannede.

Veilederutdanning en styrke

Nyutdannede har behov for veiledning og opplæring fra erfarne kollegaer, og gjerne kollegaer med formell veilederutdanning. Utvalget mener det imidlertid ikke bør være et krav med formell veilederutdanning. Studier utvalget har sett til viser at veiledning kan fungere godt med en erfaren kollega som underviser i samme fag og på samme trinn som den nyutdannede. Utvalget mener samtidig det vil være en styrke at nyutdannede som en del av introduksjonsåret kan få veiledning av en kollega som har formell veilederutdanning, og at det på sikt bør være et mål at alle nyutdannede lærere blir veiledet av en eller flere kollegaer med formell veiledningskompetanse.

Utvalget mener at dagens veilederutdanning bør videreutvikles, både i takt med ny kunnskap og forskning, og at det bør videreutvikles flere og mindre moduler for å gjøre utdanningen mer fleksibel og tilgjengelig, og på den måten gi flere erfarne lærere mulighet til å ta veilederutdanning.

Veilederrollen i et system for kompetanse- og karriereutvikling

Kunnskapsgrunnlaget viser at veiledning av nyutdannede lærere kan være et godt eksempel på kollektiv og arbeidsplassbasert kompetanseutvikling. Utvalget mener det er viktig at de som har ansvar for å veilede nyutdannede har et formalisert ansvar og at en slik rolle inngår i et helhetlig system. Slik kan veiledning av nyutdannede lærere også være et tiltak for at flere erfarne, dyktige lærere blir værende i yrket. Veiledning av nyutdannede lærere kan for eksempel være en oppgave for dem som har en spesialisert rolle eller en karrierevei innenfor et fagområde. Det er mange paralleller mellom det å ha en veilederrolle og det å ha et utviklingsansvar for kollegaene sine, slik tidligere lærerspesialister hadde.

Koblingen mellom veiledning av nyutdannede lærere og utvalgets forslag om et system for karriereveier blir nærmere omtalt i neste kapittel om karriereveier i barnehage og skole.

11.7 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å:

• innføre en rett til et introduksjonsår for alle nyutdannede lærere i barnehage og skole

• retten skal innebære at 10 prosent av arbeidstiden det første året skal kunne brukes til introduksjonsaktiviteter

• videreutvikle nasjonale rammer for introduksjonsåret, med utgangspunkt i eksisterende prinsipper for veiledning av nyutdannede nytilsatte lærere

• utvikle moduler i veiledning, for eksempel på 7,5 studiepoeng. Noen av modulene kan være felles med videreutdanningene for karriereveiene.

Utredningens kapittel 13 inneholder omtale og beregninger knyttet til økonomiske og administrative kostnader av utvalgets forslag.

Utvalgets forslag er enstemmig og danner grunnlag for et høyt ambisjonsnivå for videre utvikling av en av samfunnets aller viktigste sektorer. Utvalgets forslag til et helhetlig system for karriere- og kompetanseutvikling for barnehage og skole inneholder flere sentrale elementer som må utredes og videreutvikles i samarbeid mellom partene, innenfor det etablerte partssamarbeidet på nasjonalt og lokalt nivå. Utvalget viser til at flere av forslagene får betydning for tariff- og arbeidstidsavtaler og lønn, og er dermed tariffpolitiske spørsmål som skal forhandles mellom arbeidslivets parter, herunder regulering av arbeidstid knyttet til introduksjonsår. Utvalgets forslag som omhandler finansiering og fordeling av kostnader må også utredes videre.

12 Et system for karriereveier i barnehage og skole

Læreryrket har tradisjonelt vært egalitært og lite hierarkisk, både når det gjelder oppgaver og lønn. Historisk har karrieremulighetene i barnehage og skole først og fremst vært begrenset til ledelse og administrasjon, og det har vært få karrieremuligheter for dem som ønsker å fortsette å jobbe med barn i barnehagen eller å undervise i skolen. Flere land har etablert systemer for at lærere kan spesialisere seg gjennom ulike karriereveier. Det samme gjelder for andre profesjoner i Norge. Det har også vært en økende grad av ansvars- og oppgavedifferensiering i barnehager og skoler i Norge, men det er ikke utviklet gode og helhetlige systemer for å ivareta og benytte slik spesialisert kompetanse.

Utvalget mener det er på tide å utvikle et varig, forutsigbart og nasjonalt system for karriereveier i barnehage og skole. I et stadig mer spesialisert og kunnskapsbasert arbeidsliv, der det også er større konkurranse om arbeidstakere, er det nødvendig å tiltrekke seg flere fremtidige lærere, gi den enkelte utviklingsmuligheter, utvikle profesjonen og beholde dem som har valgt barnehager og skoler som arbeidsplass. Lærere, men også andre ansatte som jobber i barnehage og skole, må få mulighet til å fordype seg og spesialisere seg gjennom ulike karriereveier uten at det leder dem ut av barnehagen eller skolen.

Lærerspesialistordningen har gitt mange verdifulle erfaringer som utvalget bygger videre på i sitt forslag om å innføre karriereveier i barnehage og skole. Andre ordninger som utvalget har sett til er barnehagelektorstillingen, offentlig sektor-ph.d. og spesialiserte funksjoner som ressurslærere, fagledere og kombinasjonsstillinger med universiteter og høyskoler.

Utvalgets forslag bygger også på inspirasjon fra andre sektorer i Norge og andre land, som Australia, Nederland, Singapore og Sverige, i tillegg til nasjonal og internasjonal forskning. Det meste av kunnskapsgrunnlaget er rettet mot skoler, men utvalget mener mye av kunnskapen har overføringsverdi til barnehagen.

Utvalget har arrangert to workshoper med lærere, ledere og eiere i barnehage og skole som del av arbeidet med å utvikle forslaget om karriereveier. Deltakerne har gitt nyttige innspill og tilbakemeldinger som utvalget har tatt med seg i arbeidet.

I dette kapitlet vil utvalget presentere sitt forslag til et system for karriereveier i barnehage og skole, som sammen med de andre forslagene til utvalget inngår i et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling. Dagens muligheter for karriereutvikling i barnehage og skole og relevante begreper blir først redegjort for.

12.1 Hva er en karrierevei?

En karrierevei defineres som endringer i ansattes stilling og/eller rolle, som medfører mer ansvar og nye oppgaver. En slik endring forutsetter at den ansatte har eller får relevant kompetanse til å utøve det nye ansvaret og de nye oppgavene. Endringene er en videre utvikling fra den ansattes grunnutdanning og flere års yrkeserfaring. Karrierebegrepet impliserer en progresjon i arbeidet, i betydning økt ansvar, status eller inntekt (Abrahamsen, 2008).

Ansatte som har en spesialisert kompetanse i et fag eller i et fagovergripende område, og som får et ekstra ansvar for å videreutvikle faget og dele det med kollegaene sine, kan bidra til å styrke profesjonsutviklingen innenfra og en sterkere forankring av utviklingsarbeid på arbeidsplassen (Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016).

I motsetning til annen kompetanseutvikling er karriereveier ment for en begrenset andel av de ansatte i organisasjonen. Som oftest vil dette være dem som er ekstra dedikert til et fag og fagområde, som ønsker å ta et ekstra ansvar overfor kollegiet og barna eller elevene, eller for å utvikle organisasjonen de jobber i. Kompetanse, personlige egenskaper og egnethet er viktig for å få legitimitet blant resten av personalet og slik ha en betydning for utviklingen og læringen til flere barn og elever (Lødding mfl., 2021b).

En karrierevei kan både være knyttet til den enkelte barnehage og skole og den kan deles mellom barnehager og skoler, i nettverk eller mellom kommuner som samarbeider om spesialisert kompetanse og roller. Dette er like aktuelt for store kommuner som for små.

12.1.1 Spesialisering

Spesialisering handler om en form for avgrensning, fordypning og inndeling av roller og ansvarsoppgaver. I profesjoner foregår spesialisering gjerne som et resultat av at en oppgave blir så kompleks at den krever en oppstykking i mindre oppgaver. Dette fører videre til at kunnskapen til dem som skal utføre oppgavene, blir mer spesialisert (Lorentzen, 2021). I skolen kan denne utviklingen knyttes til to utviklingstendenser de seneste årene.

Den første tendensen dreier seg om en utvikling mot at alle læreres kunnskap har blitt mer spesialisert. En slik spesialisering finner vi i overgangen fra allmennlærerutdanning til grunnskolelærerutdanning i 2009. Denne ga økt spesialisering på trinn og i fag. Med overgangen til femårig grunnskolelærerutdanning i 2017 kom en ytterligere spesialisering i fag gjennom masteroppgaven. Denne formen for spesialisering kalles en horisontalspesialisering og gir en spesialisering for alle grunnskolelærere uten å legge opp til differensiering i roller, oppgaver, lønn og status mellom lærerne (Lorentzen, 2021). Det er foreløpig uklart i hvilken grad fordypning gjennom masterutdanningen vil gi muligheter for nye ansvarsoppgaver.

Den andre formen for spesialisering handler om at enkeltlæreres kompetanse blir mer spesialisert. Dette kalles vertikal spesialisering. Vertikal spesialisering innebærer en rangering og en mer hierarkisk organisering av lærernes kompetanse, der noen anses å ha en mer spesialisert kunnskap og kompetanse enn andre. Denne formen for spesialisering er mer fremtredende i andre profesjoner, som i sykepleie, der noen profesjonsutøvere på bakgrunn av en spesialisert etter- eller videreutdanning tilsettes i andre stillinger og funksjoner enn dem som ikke har det. Denne spesialiseringen legger også gjerne grunnlaget for en differensiering i de ansattes oppgaver, lønn og status (Lorentzen, 2021). Denne typen spesialisering har så langt vært lite utbredt i barnehager og skoler.

Det betydelige omfanget av videreutdanningstilbud for lærere over lengre tid har ikke primært hatt som mål å bidra til større forskjeller mellom lærernes kompetanse. Det har heller vært et mål å jevne ut kunnskaps- og kompetanseforskjeller mellom lærere, og har dermed også blitt omtalt som kompensatorisk (Caspersen mfl., 2017). Videreutdanningstilbudet til lærere har med andre ord styrket den horisontale spesialiseringen, som har vært av stor betydning for at lærere har kvalifisert seg til å undervise i fag eller for nye alders- og elevgrupper.

12.1.2 Nye roller og ansvarsoppgaver

Det har lenge vært tilleggsfunksjoner som for eksempel hovedlærere og samlingsstyrere i skolen. Kontaktlærer, rådgiver og praksislærer er også eksempler på differensierte roller som er nedfelt i avtaleverket. De senere årene har roller og ansvar blitt mer differensiert i barnehage og skole (Helstad og Mausethagen, 2019). I dag er det flere formelle leder- og lærerroller som er tiltenkt et særlig ansvar for å styrke utviklings- og kvalitetsarbeidet. Disse nye rollene kan være mellomledere, avdelingsledere og lærere med utvidede funksjoner, som veiledere, ressurslærere og fagansvarlige. Som vist i kapittel 5 og 9 ble det gjennom satsingen Ungdomstrinn i utvikling (2012–2017) etablert nye roller som utviklingsveiledere på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Som en del av Lærerløftet ble lærerspesialistfunksjonen innført som en prøveordning i 2015.

Felles for mange av disse nye rollene er at de gir et særlig ansvar for barnehage- og skoleutvikling og har delvis utfordret egalitære tradisjoner, der rektor eller styrer har vært «først blant likemenn» (Møller, 2015). De egalitære tradisjonene dreier seg også om at mange lærere historisk har hatt mer eller mindre samme arbeidsoppgaver, status og lønn (Lortie, 1975). Tidligere var det verken knyttet bestemte krav om tilleggskompetanse for å utøve slike roller eller utviklet spesifikke videreutdanningstilbud for dem som gikk inn i nye roller. Dette bildet har endret seg ved at både veilederutdanning for lærere i barnehage og skole og lærerspesialistutdanninger er etablert ved flere utdanningsinstitusjoner.

En annen rolle som har blitt mer vanlig er kombinasjonsstillinger mellom lærerutdanningsinstitusjoner og barnehager og skoler. Kombinasjonsstillinger blir nærmere omtalt i 12.6. I tillegg til de mer formelle rollene som er initiert nasjonalt, har det også blitt prøvd ut flere roller og funksjoner lokalt, for eksempel digitalpedagoger og barnehagelektorer, som er omtalt i boks 12.1 og 12.3.

Boks 12.1 Digitalpedagoger i Larvik kommune

Gjennom ordningen for lokal kompetanseutvikling har Larvik kommune i samarbeid med enheten FIKS (Forskning, Innovasjon og Kompetanseutvikling i Skolen) ved Universitetet i Oslo (UiO) bygget videre på et nettverk av 35 lærere i grunnskolen, som blir kalt digitalpedagoger. De får noe nedsatt undervisningstid og et lite tillegg i lønn for å arbeide med å skape god digital praksis på egen skole. Digitalpedagogene ble sentrale i den nye kompetansesatsingen som hadde mål om å bygge digital kompetanse blant alle 500 lærere i kommunen på tvers av skolene.

I et samarbeid mellom FIKS, kommunen som skoleeier og digitalpedagogene ble kompetansebehovet i kommunen kartlagt våren før satsingen ble satt i gang. Det dannet grunnlaget for utformingen av flere workshops med fem overordnede temaer som hver gikk over to fellestider på fem store skoler i kommunen. Workshopene ble utviklet av FIKS i samarbeid med digitalpedagogene og flere fakulteter ved Universitetet i Oslo, som Det matematisk-naturvitenskapelige fakultet og Det utdanningsvitenskapelige fakultet.

Formålet med workshopene var å arbeide praksisnært ved hjelp av digitalpedagogenes spisskompetanse i kombinasjon med faglige ansatte fra UiO. Det ble lagt opp til at praksis skulle prøves ut med elevene mellom de to fellestidene og det skulle være erfaringsdeling mellom lærerne på workshopen og mellom lærerne på den enkelte skole. Evalueringen viser at 93 prosent av lærerne mener at de har økt sin digitale kompetanse etter workshopene. Larvik kommune har utviklet en egen nettside med ressurser og dokumentasjon av prosjektet. Figur 12.1 viser fremdriften for samarbeidet, som har fått navnet Larviksmodellen.

Forstørr bilde

Kilde: Øyvind Børven

Samarbeidet mellom FIKS, digitalpedagogene og Larvik kommune er et godt eksempel på hvordan ulik kompetanse i et partnerskap utfyller hverandre, der både læreres kompetanse og erfaringer og fagkompetansen ved ulike fakulteter er viktige for lokal kompetanseutvikling i hele kommunen. Prosjektet synliggjør hvilket potensial som ligger i spesialstillinger i kommuner, der lærere får et særlig ansvar for ulike utviklingsområder for å få til gode lokale skoleutviklingsprosesser.

Kilde: Larvik kommune og FIKS (UiO)

12.2 Forskning på spesialiserte roller

Oppmerksomheten på nye roller i barnehage og skole har ført til en vekst i forskning som ser på lærerlederskap (teacher leadership) som en form for distribuert ledelse og betydning det har for profesjonsutvikling (York-Barr og Duke, 2004; Meirink mfl., 2020). Det har vokst frem en relativt stor litteratur om lærerledere (teacher leaders), som kan ha betegnelser som teacher coaches (lærercoacher), hybrid teachers (hybridlærere), mentors (mentorer) og specialists (spesialister).

Faktorene som den internasjonale forskningen mener har betydning for om lærerlederne lykkes i arbeidet sitt, er lærerens relasjon til rektor og resten av skoleledelsen, strukturelle forhold ved skolen og skolekulturen (Lorentzen, 2021). Det har også blitt funnet at kompetanseutviklingstiltak som vektlegger veiledning (instructional coaching programmes) og tilbakemelding på læreres undervisningspraksis har en positiv effekt på elevenes læring (Kraft mfl., 2018).

To kunnskapsoversikter peker i lignende retning på hvordan forskningen definerer lærerledere, hva slags opplæring de får, hvilke fordeler det har for skolen at lærere fungerer som ledere, og hva som kan hemme og fremme arbeidet deres. De finner følgende mønster i hvordan forskerne beskriver arbeidet som lærerledere gjør (Wenner og Campbell, 2017; Nguyen mfl., 2019):

• de har arbeidsoppgaver som kommer i tillegg til at de underviser elever

• det forventes at de støtter skolens organisasjonsutvikling

• de får ofte i oppgave å hjelpe kollegaer og å lede skolenes profesjonelle fellesskap

• noen av lærerne trekkes inn i beslutningsprosesser på ulike nivåer

• over tid har arbeidet deres utviklet seg til å bli relativt tett knyttet til kvalitetsarbeid

Disse funnene finner vi også igjen i evalueringer og forskning på de norske lærerspesialistene (Seland mfl., 2017; Lødding mfl., 2021b; Lorentzen, 2021).

Som det fremkommer i kapittel 5 viser effektstudiene av kompetanseutvikling at coaching er en lovende praksis. Begreper som teacher leaders og teacher coaches brukes i stor grad om hverandre i forskningen, men coaches som begrep blir i mindre grad knyttet til ledelse og heller til praksis der en lærer støtter lærerkollegaer gjennom modellering, klasseromsobservasjoner, innsamling av data og mentorvirksomhet (Lorentzen, 2021). Det er særlig i USA denne litteraturen kommer fra, og der har coachene ofte vært ansatt på heltid for å veilede kollegaer i ulike fag.

Lorentzen (2021) påpeker i sin gjennomgang av internasjonal forskning på lærerledere, at svært få studier tar for seg en kunnskapsdimensjon ved arbeidet. Litteraturgjennomgangene er i større grad opptatt av hvilke personlige egenskaper lærerlederne bør ha, for eksempel at de er endringsambisiøse, bekreftende og ydmyke med respekt for lærerkollegaene sine, er aktive lyttere, ser fremgang og er gode møteledere. At betydningen av slike relasjonelle forhold er fremhevet i forskningen, kan knyttes til en svak tradisjon for å anerkjenne ekspertise og differensierte roller (Lorentzen, 2021).

Når det gjelder forskning på lærere som jobber både i skolen og i lærerutdanning, har den noen lignende funn. Basert på en gjennomgang av eksisterende studier, finner Risan (2022) at til tross for at forskningsstudier er samstemte i at det er en fordel med hybride, mindre hierarkiske relasjoner og brobygging mellom ulike institusjoner og kunnskapsområder, så dreier studiene seg ofte om identitetsspørsmål og rollekonflikter, og dermed betydningen av å ha gode relasjoner til andre. Kunnskapsmessige aspekter er i mindre grad belyst. Suksesskriteriet blir et resultat av å forhandle kontekstuelle faktorer for å utvikle og fremme kollektive relasjoner heller enn å ha riktig kunnskap – og studiene kartlegger derfor også i liten grad hva denne kunnskapen skulle være. Noen studier fremhever at de hybride lærerne ofte jobber litt for mye på premissene til høyere utdanning, og at den lokale kunnskapen burde løftes mer frem. Det er likevel relativt få studier av slike kombinerte stillinger i skolefeltet.

Det finnes også noe forskning på lærere som har tatt en doktorgrad og som fortsetter å jobbe i skolen eller andre virksomheter utenom lærerutdanningene, særlig fra land som har utviklet såkalte professional doctorates, en type anvendt doktorgrad. Utfordringene handler ofte om å utvikle gode doktorgradsprogrammer og det å være en doktorgradsstudent som både skal være tett på praksis og holde kvalitetsstandardene i høyere utdanning. En gjennomgang av tidligere forskning viser at lærere med doktorgrad kan bidra til å forsterke forskningstilknytning innenfor profesjoner med svakere tradisjon for forskning og bidra til å styrke og utvide fagområder (Prøitz og Wittek, 2019). De vurderes også som å være gode kandidater for å styrke samarbeid og forbindelser mellom forskere i lærerutdanningene og lærere og ledere i barnehagen og skolen. Det er tilsvarende funn i en studie av lærere, ledere og rådgivere som tar en offentlig sektor-ph.d. (Fekjær mfl., 2022).

På mange måter impliserer en mer spesialisert barnehage- og skoleorganisasjon en ny dimensjon ved styreres og rektorers ansvar og arbeid. De skal lede en stadig mer differensiert organisasjon med høyere grad av spesialisering. Lederne skal i mange tilfeller lede lærere og andre ledere med likt eller høyere utdanningsnivå enn dem selv. En grunn til at skolelederne kan ha vært defensive i å bruke lærerspesialistenes kompetanse, blir også av dem selv knyttet til de egalitære tradisjonene i skolen (Lorentzen, 2021).

I et forskningsprosjekt av førstelærere og lektorer i Sverige fant de at en sterk likhetsnorm blant lærerne gjør at karriereveiene skaper spenninger på skolene, og at det mange steder mangler en samlet bevissthet på hvordan karriereveiene skal ledes og organiseres (Sandberg mfl., 2016). Det kom også frem at vellykket implementering av karriereveiene krever blant annet at skoleledelsen er tydelig på forventingene, og at rekrutteringen av førstelærere er gjennomtenkt, at ordningen svarer på skolens behov og at det er enighet om målene for ordningen (Sandberg mfl., 2016).

12.3 Lærerspesialistordningen – et verdifullt forsøk

Det finnes ikke et helhetlig system for karriereutvikling i barnehage og skole i dag, men med lærerspesialistordningen har en vertikal form for spesialisering vokst frem i læreryrket. Som en del av strategien Lærerløftet – på lag for kunnskapsskolen lanserte Solberg-regjeringen alternative faglige karriereveier for lærere som ønsket videreutvikling i fag, samtidig som de beholdt undervisning som sin hovedoppgave. I 2015 ble det etablert et pilotprosjekt for å prøve ut en modell med definerte spesialiststillinger som grunnlag for å utvikle nye karriereveier for lærere. Fra 2016 ble det også utviklet egne videreutdanningstilbud for dem som ønsket en faglig karrierevei som lærer.

Formålet med både funksjonen og utdanningen var å bidra til at dyktige lærere opplevde gode faglige utviklingsmuligheter mens de fortsatte å undervise, samtidig som de skulle bidra til å styrke det kollektive profesjonsfellesskapet og skolen som lærende organisasjon. En karrierevei som gir faglige utviklingsmuligheter skulle få lærere til å prioritere undervisningsstillingen og bli i yrket fremfor å søke seg til lederstillinger eller ut av skolen. Det var fylkeskommuner, kommuner og private skoleeiere som søkte om deltakelse, både i piloteringen av funksjonen som lærerspesialist og i lærerspesialistutdanningen.

Lærerspesialistordningen ble evaluert underveis, og i desember 2021 ble sluttrapporten fra evalueringen publisert. Samlet sett gir evalueringen et bilde av at lærerspesialistene og deres ledere opplevde ordningen som verdifull for elevene, det profesjonsfaglige samarbeidet ved skolen og for skoleutvikling generelt. Det er også et flertall som mener at ordningen bidro til at dyktige lærere ble værende i yrket og klasserommet (Lødding mfl., 2021b). Evalueringene og forskning på lærerspesialistordningen peker også på noen utfordringer, som blir belyst i den videre beskrivelsen av ordningen.

En betydelig utvikling i pilotperioden

Da piloteringen startet i 2015 skulle den i utgangspunktet vare i to år og målet var om lag 200 lærerspesialister i et begrenset antall kommuner. Fagområdene var realfag og norsk, med vekt på grunnleggende lese- og skriveopplæring. Etter hvert ble målet endret til at det skulle være 3 000 lærerspesialister i skolen høsten 2022, og at alle skoler skulle ha tilgang til en lærerspesialist i begynneropplæring. Solberg-regjeringen ønsket å etablere en varig tilskuddsordning for lærerspesialister.

I takt med at ambisjonsnivået økte, ble piloteringen utvidet både med antall lærere, kommuner og fagområder. Tabell 12.1 viser antall lærere som hadde en lærerspesialistfunksjon per år og hvilke fagområder de spesialiserte seg i.

Betydningen av lærerspesialistutdanningen

Valgmulighetene innenfor fagområder for lærespesialistfunksjonen ble stort sett fulgt opp med tilsvarende tilbud om spesialistutdanninger. Målgruppen for spesialistutdanningene var lærere med minst tre års undervisningspraksis og minst 60 studiepoeng i det aktuelle faget/fagområdet. Utdanningen var på masternivå og ble organisert som deltidsstudier over to år. Målet var at deltakerne etter studiet skulle bidra til å styrke det kollektive profesjonsfellesskapet på skolen og utvikle skolen som lærende organisasjon.

Spesialistutdanningene var innrettet mot spesialistfunksjonen, men det var ingen automatikk i at lærere som hadde gjennomført spesialistutdanning fikk en funksjon som lærerspesialist. Det var heller ikke en forutsetning å ha tatt spesialistutdanningen for å få en spesialistfunksjon. Evalueringen viser at det så ut til å være større forventninger om en sammenheng mellom utdanning og funksjon på skolene enn i de nasjonale føringene (Lødding mfl., 2021b).

Gjennom pilotperioden var det en betydelig utvikling i antall lærere som gjennomførte en spesialistutdanning per år, slik tabell 12.2 viser.

Evalueringen av lærerspesialistordningen viser at både lærere og deres rektorer vurderte utdanningen som relevant for utøvelse av funksjonen. Studentene opplevde et godt utbytte av utdanningen og trekker særlig frem at den har gitt et bedre grunnlag for å reflektere over egen praksis og et større engasjement for å utøve rollen som lærerspesialist. Utdanningen hadde mindre utbytte for deres bidrag til å utvikle profesjonsfellesskap og lærende organisasjoner. Relativt mange savnet verktøy for å initiere endringsprosesser og for å gjennomføre kollegaveiledning (Lødding mfl., 2021a).

Et viktig funn i evalueringen er at lærerspesialistutdanningen har i større grad blitt vurdert som en karrierevei enn lærerspesialistfunksjonen (Lødding mfl., 2021b). I andre yrker, som sykepleie, er det gjerne formell utdanning som gir tilgang til ulike karriereveier.

Dette funnet støttes også i Lorentzens doktorgradsavhandling, der det fremkommer at lærere er positive til differensierte roller, som lærerspesialister, særlig dersom rollen er knyttet til en formell utdanning. Også for lærerspesialistene selv ser det ut til å være viktig at den formelle kompetansen står i forhold til rollen (Lorentzen, 2021).

To finansieringsmodeller

Det var to finansieringsmodeller for funksjonen som lærerspesialist. Den ene var et årlig lønnstillegg, der det ble forventet at læreren brukte tiden de allerede hadde til disposisjon til å utføre oppgavene. Den andre modellen kombinerte lønn og redusert undervisningstid, der inntil halvparten av lønnstillegget ble brukt til å redusere undervisningstiden. I begge modellene ble det forutsatt at skoleeieren bidro med en tredjedel av finansieringen. Skoleeierne søkte om tilskudd fra staten til funksjonen.

I sluttrapporten til evalueringen går det frem at modellen som kombinerte lønnstillegg og nedsatt undervisningstid var mest utbredt. Det var likevel ingen klar sammenheng mellom finansieringsmodell og lærerspesialistenes opplevelse av å ha tilstrekkelig tid til å utøve rollen som lærerspesialist. Lærerspesialistene som bare fikk lønnstillegg var i snitt mer fornøyd med modellen enn dem som hadde en kombinasjonsmodell (Lødding mfl., 2021b).

Lærerspesialistenes oppgaver

I et samarbeid mellom KS, Utdanningsforbundet, Universitets- og høyskolerådet for lærerutdanning, Utdanningsdirektoratet og Kunnskapsdepartementet ble det utarbeidet nasjonale føringer for lærerspesialistfunksjonen. Der går det blant annet frem at lærerspesialistens oppgaver skulle vurderes på grunnlag av den enkelte skoles behov og lokale initiativ og tiltak.

Evalueringen viser at lærerspesialistene brukte mesteparten av tiden de hadde til rådighet, til oppgaver som kan forstås som egen kompetansebygging (Lødding mfl., 2021b). Oppgaver som var direkte rettet mot kollegiet, ble ikke oppgitt som like vanlige, selv om dette var et sentralt mål med ordningen. Drøyt halvparten svarte at de tok et slikt initiativ innenfor sitt eget spesialiseringsfelt. Lærerspesialistene brukte minst tid på å veilede og observere kollegaers undervisning, og på samarbeid med universiteter og høyskoler. Dette stemmer godt overens med rektorenes svar om at de i større grad tilrettela for lærerspesialistenes egen faglige utvikling enn for faglig utvikling for kollegiet (Lødding mfl., 2021b).

Det er stor variasjon i hvor mye tid lærerspesialistene brukte på oppgaver som inngikk i lærerspesialistrollen, og i hvilken grad de opplevde å ha tilstrekkelig med tid til å utøve rollen. Tidsbruken varierte mellom en halv time til 30 timer i uken, med et gjennomsnitt på 3,6 timer i uken. Rektorene oppgir at omfanget av oppgaver var større enn det var økonomiske rammer for.

Utfordrer og jevnbyrdig – uklare forventninger til rollen

Det lå en forventning i ordningen om at lærerspesialisten skulle fylle rollene både som kollega og som leder av utviklingsprosesser. Siden de selv deltok i utviklingsarbeid, kunne de kjenne utfordringer på kroppen og lettere se muligheter. Dette har bidratt til å gi legitimitet og opplevelse av likeverdighet og troverdighet i kollegiet. Samtidig blir det ofte omtalt som et spenningsforhold å ha status som en spesialist som skal bidra til å utfordre og endre praksis på den ene siden, og som skal være jevnbyrdig i et profesjonsfellesskap på den andre (Lorentzen, 2021).

I de nasjonale føringene for lærerspesialistfunksjonen ble det stilt krav om at skoleeierne skulle ha planer for lærerspesialistenes rolle og oppgaver, og at de skulle inngå i øvrige planer for kvalitetsutvikling. Skoleeierne skulle ha ansvar for at mandatet ble kjent blant kollegaene, og at det skulle legges til rette for at lærerspesialistene fikk en pådriverrolle i læringsfellesskapet. Evalueringen viser at mange lærerspesialister likevel opplevde mangel på forventninger til rollen sin og etterlyste tydeligere planer fra skolelederne og skoleeierne (Lødding mfl., 2021b). Både lærerspesialistene selv og tillitsvalgte har pekt på verdien av at skolelederne involverer lærerspesialistene i utviklingsarbeid og kompetanseplaner.

Til tross for at det ikke var vanlig blant lærerspesialister å veilede kollegaene sine, opplevde kollegaene at det var veiledning de fikk mest utbytte av blant lærerspesialistens oppgaver (Lødding mfl., 2021b). Det ser likevel ut til å være en tendens til at spesialistene var ydmyke overfor kollegaene sine og forsiktige med å kommentere undervisningen deres, selv når kollegaene ba om å bli observert og veiledet (Lødding mfl., 2021b).

En karrierevei eller nye oppgaver?

Om lag halvparten av lærerspesialistene oppgir at funksjonen har motivert dem til å fortsette i undervisningsstillingen ved samme skole. Lærerspesialistene oppgir i større grad å ha indre motivasjon, som å utvikle seg faglig, få nye utfordringer og løse skolens utfordringer, fremfor ytre motivasjon, som mindre undervisningstid og økt anseelse. Lærerspesialistene er mer delt i hvorvidt de har vært motivert av økt lønn. Oppmuntring fra egen leder har vært viktig for om lærerspesialisten har fortsatt å jobbe ved skolen (Lødding mfl., 2021b).

Skolelederne er delt i sitt syn på hvorvidt ordningen har bidratt til å rekruttere og beholde lærere. Flere rektorer mente det var positivt med alternative karriereveier, men at det ikke nødvendigvis bidro til å beholde lærerne i skolen (Lødding mfl., 2021b).

I sluttevalueringen stilles det spørsmål ved om lærerspesialistrollen har vært en reell karrierevei, eller om de heller har fått nye oppgaver. Det er særlig små ressurser som trekkes frem som årsak til dette. For dem som har fem prosent av stillingen sin som lærerspesialist eller en halvtime i uken til å utøve rollen, oppleves det som lite meningsfullt å kalle det en karrierevei. Andre årsaker er at både ordningen og funksjonen har vært midlertidig og tidsavgrenset i og med at det har vært en pilotordning (Lødding mfl., 2021b).

Avskaffelsen av lærerspesialistordningen

Til tross for mange positive erfaringer med lærerspesialistordningen har den vært omstridt. Både utvelgelsesprosessen og arbeidsoppgavene ble diskutert da ordningen startet opp, noe som blant annet kan handle om at rollen utfordret egalitære kulturer og ikke var godt nok forankret i profesjonen.

Ved regjeringsskiftet høsten 2021 varslet Støre-regjeringen at ordningen skulle fases ut. Budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og SV førte til en reduksjon på 115 millioner kroner til ordningen i 2022. Dette innebar at de som på daværende tidspunkt var i en lærerspesialistfunksjon kunne fortsette ut skoleåret 2021–2022, og at de som tok spesialistutdanningen kunne fullføre det påbegynte løpet. Det ble ikke satt av midler til lærerspesialister i funksjon eller til å sette i gang ny utdanning fra høsten 2022. Den raske avviklingen av pilotordningen ble hyppig debattert i det offentlige ordskiftet, både blant politikere og profesjonen selv.

Regjeringen er i dialog med partene om å vurdere en ny ordning med karriereveier i skolen, og denne prosessen har aktualisert utvalgets arbeid. Utvalget er delvis sammensatt av de samme partene, og utvalgets forslag til et system for karriereveier vil derfor være et aktuelt og viktig bidrag inn i det videre arbeidet.

12.4 Få karriereveier i barnehagen

Barnehagelæreres mulighet for karriereutvikling har vært begrenset til stillinger som pedagogisk leder eller styrer. Med innføringen av Reform 97 åpnet det seg en mulighet for at barnehagelærere kunne ansettes ved grunnskolens første trinn, for å ivareta seksåringer i skolen på en god måte (Ekspertgruppen om barnehagelærerrollen, 2018). Dette kan betegnes som en karrierevei, men den ledet barnehagefaglig kompetanse ut av barnehagen. Andre aktuelle stillinger utenfor barnehagen er i barnehageadministrasjoner, eierorganisasjoner og barnehagelærerutdanningen, der det også er behov for barnehagefaglig kompetanse.

Det er i dag få karrieremuligheter innad i barnehagen, forstått som endringer i ansattes stilling eller rolle som medfører mer ansvar og nye oppgaver, økt status og lønn. Det er også få yrkestitler i barnehagen, og videreutdanning gir lite uttelling for yrkeskarrieren. Samtidig har det vært en tendens de senere årene at barnehager er blitt større og mer komplekse, og de har ulike pedagogiske profiler og satsingsområder. En slik utvikling fører ofte til et behov for mer spesialisering og dermed flere ulike stillinger. Dette gjelder særlig for de store barnehagekjedene.

Karriereveier i strategien Kompetanse for fremtidens barnehage

I strategien Kompetanse for fremtidens barnehage 2018–2022 blir flere kompetansetiltak beskrevet som utviklingsmuligheter og karriereveier. Tiltakene retter seg mot ulike ansattgrupper som har forskjellig utdanningsbakgrunn og ulikt behov for faglig utvikling og kvalifisering. Kompetansetiltakene er blant annet videreutdanning for barnehagelærere, lederutdanning for styrere og veiledning for nyutdannede barnehagelærere. De som har bachelorgrad og mastergrad, kan søke seg videre til henholdsvis mastergradsstudier og doktorgradsstudier. Disse kompetansetiltakene inngår ikke i et system der etter- eller videreutdanningen er knyttet til et ansvarsområde, bestemte roller eller høyere lønn. Sett i lys av evalueringen av lærerspesialistordningen og definisjonen av karrierevei innledningsvis i kapitlet, kan det stilles spørsmål ved om strategien gir reelle karriereveier i barnehagen.

I strategien betegnes også utviklingsmuligheter for assistenter og barne- og ungdomsarbeidere som ønsker å formalisere sin kompetanse eller å kvalifisere seg til å bli barnehagelærere, som karriereveier. Dette er viktige og nødvendige tiltak for den enkelte ansatte og for å styrke kompetansen i barnehager. Utvalget avgrenser likevel tiltak som innebærer å ta en grunnutdanning som kvalifiserings- og rekrutteringstiltak, og ikke som en formalisert karrierevei, selv om det kan oppleves som en karrierevei for den enkelte.

Bruk av kompetansen til barnehagelærere med masterutdanning

Det er et uttalt mål fra Kunnskapsdepartementet (2017c) om å utdanne flere barnehagelærere med masterutdanning. Betydningen av å utdanne flere med masterutdanning for arbeid i barnehagen, fremheves også i sluttrapporten fra Følgegruppa for barnehagelærerutdanning (2017). Likevel er det ikke lagt til rette for faglige karriereveier for dem som ønsker å fortsette å arbeide tett på barna i barnehagen. Det er i dag opp til den enkelte barnehageeier og styrer i hvilken grad og på hvilken måte spesialkompetansen til barnehagelærere med blant annet mastergrad blir brukt og delt i læringsfellesskapet, og om den inngår i et helhetlig system for kvalitetsutvikling. Noen barnehageeiere har opprettet egne stillinger, som for eksempel barnehagelektor (se boks 12.3).

Undersøkelsen om masterutdannede lærere som Rambøll og SINTEF utførte på oppdrag fra utvalget, viser at barnehagelærere opplever at det er begrensede muligheter for karriereutvikling i barnehagen, blant annet på grunn av få stillingskategorier. De har et større ønske om å få brukt kompetansen sin, blant annet gjennom roller der de er en faglig ressurs i kollegiet, enn å ta etter- og videreutdanning. Barnehageledere og eiere oppgir at differensierte roller og ansvar i liten grad blir benyttet som grep for å beholde barnehagelærere. Samtidig sier de at det er utfordrende å beholde masterutdannede barnehagelærere (Rambøll og SINTEF, 2022).

Pettersvold og Østrem (2018) finner at det er to forhold som synes å være avgjørende for å beholde barnehagelærere med masterutdanning i barnehagen eller i direkte tilknytning til barnehagen. Det ene er at kompetansen anerkjennes, blant annet ved at mastergrad gir uttelling gjennom økt lønn. Det andre er at det utvikles stillinger der kompetansen kommer mest mulig til nytte. Det er avgjørende at planer for kvalifisering av barnelærere med masterutdanning inngår i nasjonale og lokale kompetansestrategier og inkluderer at stillinger blir opprettet i barnehagene (Pettersvold og Østrem, 2018).

Ut fra dette ser det ut til at det er et uutnyttet potensial i å systematisere spesialiserte roller gjennom karriereveier på en slik måte at det bidrar til kollektiv utvikling i og mellom barnehager.

12.5 Offentlig sektor-ph.d. i barnehage og skole

Det neste formelle gradsnivået etter mastergrad er doktorgrad. Det finnes ulike doktorgradsprogrammer på barnehage- og skoleområdet ved norske og utenlandske universiteter og høyskoler. Det ser ut til at mange lærere som har tatt doktorgrad, har sluttet i jobben sin i barnehager og skoler og startet i lærerutdanningene.

I Meld. St. 18 (2012–2013) Lange linjer – kunnskap gir muligheter fremmet regjeringen forslag om å utrede mulighetene for at ansatte i offentlig sektor kan ta en doktorgrad som en del av jobben, og i 2014 ble offentlig sektor-ph.d. etablert. Målet var å øke forskerkompetansen i offentlig sektor, utvikle relevant forskning og bidra til mer samarbeid mellom praksisfeltet og akademia.

Tradisjonelt har norsk doktorgradsutdanning vært rettet mot å utdanne kandidater til forskning og undervisning i høyere utdanning. En offentlig sektor-ph.d. bryter med denne tradisjonen siden formålet er å utdanne kandidater med forskerkompetanse som skal komme til nytte utenfor forskningssektoren (Fekjær mfl., 2022), blant annet i barnehager og skoler. Et offentlig ph.d.-prosjekt er et samarbeid mellom den offentlige virksomheten, et gradsgivende universitet eller høyskole og kandidaten. Doktorgradsprosjektet skal være forankret i virksomhetens planer for forskning og utvikling, og godkjent i virksomhetens besluttende organer. Ordningen er finansiert av Kunnskapsdepartementet og forvaltes av Forskningsrådet.

Etter hvert har flere av stipendene blitt øremerket lærere i skolen. I 2019 ble ti av doktorgradsstipendene øremerket lærere, og i 2021 ble ordningen utvidet med seks stillinger. Kandidaten må på søknadstidspunktet være tilsatt i en undervisningsstilling i en grunnskole, videregående skole eller kommunal kulturskole. Fra 2020 ble det også opprettet tre prosjekter innenfor området Utdanning og kompetanse, som skal dekke forskning og innovasjon om og for hele utdanningssektoren fra barnehage og skole til høyere utdanning, kompetanse og arbeidsliv.

Det er først de siste årene at antallet kandidater har økt merkbart. I 2020 var det totalt 28 kandidater som hadde prosjekter innenfor utdanningsfeltet (Mausethagen mfl., 2021):

• 1 barnehagelærer

• 4 lærere i grunnskolen

• 7 lærere i videregående opplæring

• 4 skoleledere

• 7 rådgivere på skole- og barnehagefeltet i kommuner og fylkeskommuner

• 1 lærer i voksenopplæring

• 4 med andre typer stillinger

I tillegg er det to kulturskolelærere som tar en doktorgrad som en offentlig sektor-ph.d. Boks 12.4 viser eksempler på prosjekter for offentlig ph.d. for lærere og ledere i utdanningssektoren.

I en studie av offentlig sektor-ph.d. i utdanningsfeltet En fot i begge leire hadde vært ypperlig var hovedkonklusjonen at både kandidatene selv, arbeidsgiverne og veilederne ved utdanningsinstitusjonene var fornøyde med ordningen (Mausethagen mfl., 2021). Kandidatenes motivasjon for å ta en doktorgrad var først og fremst å kunne fordype seg faglig gjennom en lengre periode, ofte mer enn det å oppnå graden i seg selv. Kandidatene opplevede støtte hos kollegaene sine, og arbeidsgiverne oppga å ha nytte av lærerne som tok en doktorgrad. De ble omtalt som en slags ambassadør og ettertraktet formidler i feltet de fordypet seg i (Mausethagen mfl., 2021).

Kandidater som var godt integrert i det faglige fellesskapet ved den høyere utdanningsinstitusjonen, syntes å være best i stand til å gjennomføre prosjektet og sørge for en god kunnskapsoverføring mellom institusjonene. Noen av kandidatene hadde relativt svak tilhørighet, få støttestrukturer og liten tilgang til det akademiske miljøet. Dette skapte utfordringer som ensomhet, identitetsskaping og kunnskapsutvikling, i tillegg til publisering og gjennomføringsevne. En annen utfordring er at det er mange og dels uklare forventninger og roller knyttet til ordningen, og at selve søknadsprosessen er krevende (Mausethagen mfl., 2021).

Et viktig funn i studien var at både kandidatene og arbeidsgiverne var usikre på hvilke stillinger eller roller de skulle fylle etter fullført doktorgrad. Det var enighet om at stillingen burde kombinere praksisnærhet med forskning og formidling, men det var uklart hvordan dette best kunne løses (Mausethagen mfl., 2021). Arbeidsgiverne så ut til å ha kommet kort med å utvikle nye stillinger som kunne sikre tilknytningen til både praksisfeltet og forskningen, eller med å definere innholdet i deres nåværende stillinger på en måte som ivaretok dette. For å støtte lærerstipendiater til å gjennomføre doktorgraden er det opprettet et nasjonalt nettverk. Dette er beskrevet i boks 12.5.

Siden få kandidater er ferdige med doktorgraden er det lite kunnskap om hvilke nye stillinger og ansvarsoppgaver kandidatene får i barnehage og skole etter endt grad. Mulighetene for vertikal mobilitet ser i dag først og fremst ut til å finnes dersom kandidatene tar steget over i universitets- og høyskolesektoren, men det å beholde forskerkompetansen i barnehagen, skolen og kommunen fremstår å ha stort potensiale for kompetanse- og kunnskapsutvikling i barnehage og skole (Fekjær mfl., 2022).

12.6 Kombinasjonsstillinger

Kombinasjonsstillinger er blitt mer vanlig mellom lærerutdanningsinstitusjoner og barnehager og skoler, blant annet etter forslag fra Ekspertgruppa om lærerrollen (2016). Det er lang tradisjon for slike stillinger innenfor medisin og sykepleie, og de omtales også som delte stillinger eller praksis-toere (Olsen og Lie, 2019). I strategien Lærerutdanning 2025 er det en forventning om at delte stillinger skal være vanlige innen 2025. I strategien blir delte stillinger fremmet som et ledd i partnerskapssamarbeid, som skal bidra til å styrke praksisrelevans og forsknings- og utviklingssamarbeid.

Å gå inn i en kombinasjonsstilling er ikke en uttalt karrierevei, men det er en mulighet for å få et utvidet ansvarsområde eller en spesialisert rolle. Kombinasjonsstillingene kan være stillinger der ansatte i lærerutdanningene har en del av stillingen i barnehager og skoler, og ansatte i barnehager og skoler har en del av stillingen i lærerutdanningene. Kombinasjonsstillinger skal bidra til tettere koblinger mellom lærerutdanning og barnehager og skoler, og de skal føre til at undervisningen ved lærerutdanningsinstitusjonene blir nært knyttet til faktiske erfaringer fra barnehagen og klasserommet slik at studentene får fersk kunnskap i undervisningen. I tillegg får ansatte ved utdanningsinstitusjonene innblikk i hvordan læreplanene tolkes og praktiseres i klasserommet. Lærerne i kombinasjonsstillinger bringer oppdatert kunnskap om eget fagfelt og barnehage- og skoleforskning tilbake til barnehagen og skolen, og de er med på å utvikle det profesjonelle felleskapet, både innenfor sitt eget fag og fagområde, men også innen pedagogikken generelt (Risan, 2022).

Det finnes ingen nasjonal oversikt over omfanget av kombinasjonsstillinger, og det finnes heller ingen nasjonale rammer for slike stillinger. De blir derfor tillagt ulike oppgaver og stillingstitler ved ulike lærerutdanningsinstitusjoner. Eksempler på oppgaver presenteres i boks 12.6.

Det finnes foreløpig lite forskning om kombinasjonsstillinger, og det er derfor begrenset kunnskap om disse rollene. En nylig avlagt doktorgradsavhandling av Risan (2022) om lærere som jobber både i skole og lærerutdanning, synliggjør flere muligheter og utfordringer ved arbeidet til lærere i slike stillinger. Funnene peker mot at det er et stort potensial i bruk av kombinasjonsstillinger, spesielt i utviklingsarbeid i barnehager og skoler. Det er også utfordringer som utydelige roller, uklare forventninger, manglende samarbeidsstrukturer og kunnskapshierarki.

12.7 Utvalgets vurderinger

Lærerspesialistordningen har gitt gode erfaringer

Utvalget mener lærerspesialistordningen har gitt viktig kunnskap om hvordan spesialisert kompetanse og roller kan brukes for å styrke det faglige og pedagogiske arbeidet og skoleutvikling. Evalueringen viser at mye ved ordningen har fungert bra. Dette vil utvalget bygge videre på i sitt forslag til et system for karriereveier. Utvalget stiller imidlertid spørsmål ved om lærerspesialistordningen kan ses på som en reell karrierevei slik den ble iverksatt i pilotperioden, særlig fordi det har vært en uklar sammenheng mellom utdanning, stilling og lønn.

Evalueringen viser at den manglende koblingen mellom utdanningen og selve funksjonen har skapt utydelig rollefordeling og gitt ulike betingelser mellom dem som har hatt funksjonen og dem som har tatt utdanningen på én og samme skole. Dette har også ført til uklare skiller mellom lærerspesialistene og resten av kollegiet.

Utvalget mener det var uheldig at lærerspesialistordningen ble avviklet før en ny ordning for karriereveier var på plass, og før pilotperioden var ferdig evaluert. Dette var også et budskap som kom tydelig frem i den offentlige debatten som fulgte avviklingen av lærerspesialistpiloten høsten 2021.

Barnehagen har også behov for karriereveier

Utvalget er opptatt av at lærere og andre som jobber med barn i barnehager må få mulighet til å spesialisere seg og få en reell karrierevei. Det er imidlertid viktig at barnehagelærere og andre ansatte ikke utdanner seg ut av barnehagen gjennom masterutdanninger og ph.d.-stillinger, som også er attraktive for andre arbeidsgivere. Barnehagelærere med mastergrad ønsker seg ofte roller der de kan være en ressurs, men ordninger for differensierte roller og ansvar er lite utbredt i barnehager (Rambøll og SINTEF, 2022). Et nasjonalt system for karriereveier skal bidra til å gi barnehageansatte gode muligheter for spesialiserte roller i barnehagen.

Det er utvalgets oppfatning at kvalifisering til et yrke, som innebærer å ta en grunnutdanning, ikke skal inngå i et system for karriereveier. Assistenter i barnehage, SFO og skole må få mulighet til å utvikle kompetansen sin, blant annet gjennom fagbrev eller en lærerutdanning. Dette anser utvalget som kvalifiseringstiltak og utdanningsløp, og ikke som en karrierevei.

Karriereveier for flere yrkesgrupper

Det er naturlig at et system for karriereveier i barnehage og skole i hovedsak er for lærere. Dette er en profesjon som er rettet mot å oppfylle barnehagens og skolens formål og samfunnsmandat. Samtidig er det i dag flere yrkesgrupper som jobber i barnehager og skoler, og deres arbeid er også av stor betydning for barn og elever. Utvalget mener at kompetansen til disse yrkesgruppene i større grad må anerkjennes og at de også må få mulighet for faglig avansement, som en del av arbeidet sitt i barnehager og skoler.

Utvalget foreslår flere karriereveier som svarer til ulike behov og som skal styrke ulike sider av kvaliteten i barnehager og skoler. Dette innebærer at flere ansatte i barnehager og skoler som har høyere utdanning, som SFO-ansatte, kulturskolelærere og andre yrkesgrupper som inngår i «laget rundt barnet, eleven og lærlingen» får mulighet til faglig fordypning, utvidede ansvarsområder og spesialiserte roller gjennom ulike karriereveier.

Lærere med doktorgrad i barnehage og skole

Lærere med doktorgrad kan spille en viktig rolle i å lede lokale utviklingsprosesser, i samarbeid med ledelsen, og er i likhet med lærerspesialistordningen et eksempel på hvordan individuell kompetanseutvikling kan benyttes for å styrke profesjonelle fellesskap. Utvalget mener at dette er en lovende ordning, som bør utvides til flere lærere og andre ansatte i barnehage, skole og kulturskole.

Utvalget vurderer det som viktig å bevare og videreutvikle tilbudet om offentlig sektor ph.d.-stillinger i barnehage, skole og kulturskole. En ph.d.-stilling som varer over et tre- eller fireårig løp er ikke en karrierevei for mange, men det er heller ikke hensikten med en slik ordning.

Utvalget er av den oppfatning at det må legges bedre til rette for at lærere som tar en doktorgrad blir i barnehagen eller skolen fremfor at de går over i en stilling ved høyere utdanningsinstitusjoner. Dette innebærer at de må få nye stillinger eller arbeidsoppgaver i barnehagen og skolen. De vil ha en særlig viktig brobyggerfunksjon mellom barnehage/skole og universitet/høyskole, for eksempel i arbeidet med lærerutdanningsbarnehager og -skoler og arbeid i partnerskap i barnehage- og skoleutvikling. De kan også være aktuelle kandidater til kombinasjonsstillinger. Utvalget bygger på offentlig sektor-ph.d.-ordningen i forslaget til et nytt system for karriereveier.

Bruken av kombinasjonsstillinger

Til tross for at det er begrenset kunnskap om kombinasjonsstillinger, mener utvalget at bruken av kombinasjonsstillinger mellom barnehager eller skoler og lærerutdanninger eller et disiplinfag har et stort potensial og bør utvides. Slike stillinger kan bidra til mer relevans i lærerutdanningene og i disiplinfagene, og til mer oppdatert, forskningsbasert og metodisk kunnskap i barnehager og skoler. Bruken av kombinasjonsstillinger bør være en del av vurderingene i utviklingen av nye karriereveier. De kan være deltakere i forsknings- og utviklingsprosjekter og sentrale i ordningen for barnehage- og skoleutvikling. De kan også veilede nyutdannede lærere og bidra med relevant kompetanse i undervisning i blant annet ulike videreutdanningstilbud.

For å utnytte potensialet i slike stillinger anbefales det at forventningene og ansvarsområdene blir tydeliggjort, og at lærerutdanningsinstitusjonene etablerer systematiske samarbeidsstrukturer som legger til rette for bruk av ulik ekspertise (Risan, 2022). Det bør også avklares hvordan kombinasjonsstillinger skal komme både barnehager, skoler og lærerutdanningsinstitusjoner til gode.

Ledelse av spesialiserte roller

For at ambisjonene med karriereveier skal bli realisert, er det avgjørende hvordan eiere og ledere bevisst benytter den spesialiserte kompetansen til å utvikle det pedagogiske arbeidet og læringsfellesskapet. I evalueringen av lærerspesialistordningen pekte både lærerspesialistene selv og tillitsvalgte på betydningen av at skoleledere involverer lærerspesialistene i utviklingsarbeid. Likevel opplevde mange lærerspesialister mangel på forventninger til rollen sin og etterlyste tydeligere planer fra skoleledelsen og skoleeieren (Lødding mfl., 2021b). Lorentzen (2021) finner i sin doktorgradsavhandling at skolelederne ofte var utydelige i forventningene til lærerspesialistenes arbeid, noe som kan ha ført til at lærerspesialistene opplevde å ha uklare roller og jobbet litt i «det skjulte».

Utvalget mener forventninger til eiere og ledere er av stor betydning ved innføringen av et nytt system for karriereveier. Barnehage- og skoleeiere og ledere må legge til rette for at de ansatte som tar en karrierevei får et reelt ansvar for å lede utviklingsprosesser i samarbeid med ledelsen, i tillegg til at de utvikler egen praksis.

Problemstillinger som må vurderes ved innføring av et system for karriereveier

Utvalget vil trekke frem noen av utfordringene som evalueringer og forskning peker på, og som utvalget mener er særlig viktige å vurdere ved innføring av et system for karriereveier:

• midlertidighet og uklar sammenheng mellom utdanning, stilling og lønn førte til at lærerspesialistordningen ikke ble betraktet som en reell karrierevei

• karriereveier og spesialiserte roller inngår i for liten grad i planer for kvalitets- og kompetanseutvikling, både hos barnehager, skoler og eiere

• skoleeieres og lederes forventninger til rollen har vært utydelig. Lite avgrensning til andre stillinger i organisasjonen og uklare oppgaver ga svak forankring og legitimitet blant resten av kollegiet.

• ledere setter av for liten tid til at lærere i spesialiserte roller leder og styrker kollektive læringsprosesser, blant annet gjennom veiledning og observasjon av kollegaers undervisning og praksis.

Utvalget har også gjennom arbeidet diskutert med lærere, ledere og organisasjoner, og identifisert følgende momenter som må tas hensyn til ved etableringen av et system for karriereveier:

• karriereveiene må bidra til at lærere og andre ansatte fortsetter å arbeide i barnehage/skole, istedenfor å utdanne seg bort fra kjerneoppgavene eller ut av barnehagen/skolen

• karriereveiene må ikke bidra til å forsterke kvalitetsforskjeller mellom barnehager, skoler og eiere, som følge av ulike muligheter for å tilby de ansatte en karrierevei

• et system for karriereveier må være langsiktig og gi forutsigbarhet, men det er utfordrende å sikre varige ordninger for den enkelte ansatte på tvers av arbeidssteder og arbeidsgivere

• karriereveiene må møte behovet til både den enkelte barnehage og skole, eieren og den ansatte. Disse behovene samsvarer ikke alltid.

12.7.1 Et system for karriereveier i barnehage og skole

Formålet med karriereveier

Utvalget vil løfte frem at formålet med et nasjonalt system for karriereveier i barnehage og skole er å styrke arbeidet med å gi et godt faglig og pedagogisk tilbud til barn og elever.

Faglige utviklingsmuligheter for den enkelte skal bidra til å styrke det profesjonelle fellesskapet på og mellom barnehager og skoler, og utvikle lærende organisasjoner. Slik skal karriereveier bidra til å fremme utvikling, læring og danning hos barn og elever. Karriereveiene må derfor inngå i arbeidet med barnehagenes og skolenes kvalitetsutvikling.

Det er mye som tyder på at lærerledet utvikling på lokalt nivå har vært viktige suksessfaktorer i kompetansesatsinger de senere årene. Når noen av de ansatte har spisskompetanse på fagområder som de får et ekstra ansvar for å dele og videreutvikle med kollegaene sine, styrker dette profesjonsutviklingen innenfra.

Mangelen på et godt system for karriereveier kan ha bidratt til at dyktige og engasjerte lærere har søkt sine egne karriereveier – utenfor barnehagen, skolen og utdanningssystemet. Et nasjonalt system for karriereveier skal bidra til å gjøre læreryrket mer interessant og til å motivere dyktige ansatte til å bli værende i barnehager og skoler. Det kan også gjøre barnehager og skoler mer attraktive for flere fremtidige lærere og andre yrkesgrupper og profesjoner.

Fire karriereveier

På bakgrunn av evalueringer, forskning og erfaringer som er redegjort for i denne utredningen, anbefaler utvalget at et system for karriereveier i barnehage og skole består av fire karriereveier, som hver for seg og samlet skal bidra til å styrke ulike sider av kvaliteten i barnehager og skoler:

Forstørr bilde

• karrierevei for fagområde- og barnehageutvikling / fag- og skoleutvikling

• karrierevei for forskning og partnerskap

• karrierevei for inkluderende praksis

• karrierevei for ledelse

Formålet med karriereveiene vil være like for barnehager og skoler, men konkrete mål og oppgaver må tilpasses egenarten ved barnehagen og skolen. Det må også være et lokalt handlingsrom for den enkelte eier når det gjelder hvilket konkret innhold som legges til hver spesialiserte rolle og karrierevei, slik at de kan bidra til å møte lokale utfordringer og behov, og karriereveiene kan ses i sammenheng med annen kompetanseutvikling.

Karriereveiene er utviklet etter inspirasjon fra blant annet Nederland, Singapore og Sverige som hovedsakelig er rettet mot lærere i skolen, men har god overføringsverdi til barnehager. Lærerspesialistordningen bygget på erfaringer fra Førstelærerordningen i Sverige. Dette blir videreført også i utvalgets forslag til de fire karriereveiene, og spesielt til karriereveien for fagområde- og barnehageutvikling og fag- og skoleutvikling.

Som vist i kapittel 6, er det i Singapore tre karrierespor; undervisningssporet, skoleledersporet og seniorspesialistsporet. Nederland har et veiledende rammeverk med seks ulike karriereveier som delvis overlapper de fire som utvalget foreslår.

I flere av landene, blant annet i Singapore, er det fleksibilitet mellom karrieresporene, der lærere kan velge å bevege seg mellom de forskjellige sporene så lenge de oppfyller kriteriene. Utvalget synes dette er interessant siden det gir ytterligere mulighet for å utvikle yrkesrollen ved å ta ulike veivalg gjennom arbeidslivet. Systemet for karriereveier bør derfor være så fleksibelt at dette lar seg gjøre.

12.7.2 Karrierevei for fagområde- og barnehageutvikling og fag- og skoleutvikling

Denne karriereveien bygger på erfaringer fra blant annet barnehagelektorstillinger og lærerspesialistordningen, relevante evalueringer og forskning og tilbakemeldinger fra aktører i feltet. I barnehagen vil karriereveien hete fagområde- og barnehageutvikling, og i skolen fag- og skoleutvikling.

Dette er en karrierevei for lærere og kulturskolelærere som vil fordype seg i et fag eller fagområde og få ansvar for å lede utviklingsprosesser innenfor fagområdet i og mellom barnehager, skoler og kulturskoler, i samarbeid med ledelsen. I barnehagen er det særlig relevant å se til fagområdene i rammeplanen for barnehage. For karriereveien i skolen omfatter fagbegrepet både skolefag, sentrale fagområder og tverrfaglige områder, som digital kompetanse, opplæring rettet mot minoritetsspråklige, begynneropplæring og yrkesfagopplæring.

Karriereveien skal bidra til å forbedre kvaliteten på det pedagogiske tilbudet i barnehagen og opplæringstilbudet i skolen og kulturskolen, utvikle det profesjonelle fellesskapet og beholde dyktige lærere i barnehagen, skolen og kulturskolen. De som har denne karriereveien, vil ha en sentral rolle i utviklingsarbeid og i samarbeid med universiteter og høyskoler, gjennom blant annet partnerskap i barnehage- og skoleutvikling og lærerutdanningsbarnehager og -skoler. En annen relevant oppgave er å være veileder for blant annet nyutdannede lærere og praksislærere, med hovedvekt på sitt spesialiseringsområde.

Det forutsettes at de som tar en slik karrierevei fortsetter å jobbe tett med barna i barnehagen eller fortsetter å undervise i skolen.

12.7.3 Karrierevei for forskning og partnerskap

Karriereveien for forskning og partnerskap bygger blant annet på erfaringer fra ordningen med offentlig sektor-ph.d., kombinasjonsstillinger og relevante evalueringer og forskning.

Som vist i kapittel 8, er det et grunnleggende prinsipp for utvalget at barnehager, skoler og eiere skal definere kompetansebehov og planlegge og gjennomføre barnehage- og skoleutvikling i partnerskap med universiteter og høyskoler.

En karrierevei for forskning og partnerskap kan bidra med å systematisere tilknytningen mellom lærerutdanningen og barnehager og skoler. Utvalget merker seg at samarbeid med universitets- og høyskolesektoren var den oppgaven lærerspesialister gjorde minst av (Lødding mfl., 2021b), og at det i 2019 ble innført en lærerspesialistfunksjon med dette formålet og med tittelen lærerutdanning.

Aktuelle oppgaver for denne karriereveien er å være faglig pådriver, lede utviklingsprosesser i samarbeid med ledelsen og fremme forutsigbarhet, gjensidighet og tilpasninger til lokale behov i partnerskap med universiteter og høyskoler. De skal også bidra til at den pedagogiske praksisen i barnehager og skoler blir mer forskningsbasert, styrke forskningsinnretningen på arbeidet i barnehagen og skolen, og bidra til å gjøre lærerutdanningen oppdatert og relevant.

Roller og oppgaver til karriereveien for forskning og partnerskap vil delvis overlappe med karriereveien for fagområde- og barnehageutvikling og fag- og skoleutvikling. De som søker en karrierevei for forskning og partnerskap bør ha en særlig interesse for lærerutdanning og praksisrelevant forskning, og noen av dem vil kunne ha et ønske eller en plan om faglig utvikling gjennom en doktorgrad. Den enkelte eier, barnehage og skole avgjør når de ulike karriereveiene er mest aktuelle, noe som avhenger av de ansattes kompetanse og barnehagens og skolens behov. Det vil ikke være slik at alle barnehager og skoler har ansatte som fyller alle karriereveiene.

Det har frem til nå vært en utfordring at lærere som tar en doktorgrad ofte går over i stillinger ved universiteter og høyskoler. Det er et mål for utvalget at anerkjennelse og bruk av spesialisert kompetanse gjennom relevante oppgaver og roller i barnehage og skole, satt i et system gjennom en karrierevei, vil bidra til at flere blir i barnehagen og skolen.

12.7.4 Karrierevei for inkluderende praksis

Karrierevei for inkluderende praksis skal bidra til å skape inkluderende barnehage- og skolemiljøer, fellesskapende didaktikk og en sammenhengende praksis gjennom hele utdanningsløpet. Karriereveien skal være rettet mot det ordinære pedagogiske tilbudet til alle barn og elever og understøtte deres læring, utvikling og danning.

Denne karriereveien skal bidra til å styrke laget rundt barnet, eleven og lærlingen, men også lærere. Aktuelle ansvarsområder er å utvikle god kontinuitet i utdanningssystemet, både faglig og sosialt, bidra til å fremme helhetlige kompetansetiltak og lede utviklingsarbeid rettet mot sammenhengende og inkluderende praksis. Det er naturlig at karriereveien ses i sammenheng med Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis. Et annet eksempel er å sikre god kvalitet på overgangene fra barnehage til skole, fra barnetrinn til ungdomstrinn, fra grunnskole til videregående opplæring og fra videregående opplæring til lærebedrifter.

Det kan også være aktuelt å styrke barnehagens og skolens kompetanse i å identifisere og følge opp dem som har behov for særskilt oppfølging, og vurdere når barnehagen og skolen ikke har kompetanse eller kapasitet til å løse oppgaver alene. Karriereveien vil være sentral i barnehagens og skolens samarbeid med andre tjenester og fagmiljø.

Begrepet inkluderende praksis innebærer at alle barn og elever får mulighet til å delta og utvikle seg sosialt og faglig i barnehagens og skolens liv (Nilholm, 2021).

Karriereveien er relevant for lærere og andre profesjoner i barnehage, skole og SFO som jobber med barn og elever. Den er særlig aktuell for ansattgrupper som inngår i laget rundt barnet, eleven og lærlingen, som barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere. Helsesykepleier er også en aktuell målgruppe for denne karriereveien. De er tilknyttet barnehager og skoler og har en rolle som kan understøtte alle målene for karriereveien.

Trondheim kommunes strategi SteinSaksPapir (se boks 7.3) og satsing på relasjonell kapasitet og innovasjonsprosjektet Bedre skolestart er eksempler å se til i utviklingen av en slik karrierevei.

12.7.5 Karrierevei for ledelse

Utvalget foreslår at det innføres en karrierevei for lærere som ønsker en lederstilling i barnehager og skoler. Det er ikke uvanlig at lærere går over i lederstillinger i barnehager og skoler, men det er ikke satt i et system på nasjonalt nivå slik det er i andre land som Nederland og Singapore, der lærere får mulighet til å ta en karrierevei for å bli leder.

En karrierevei for ledelse innebærer at læreren gjennomfører en videreutdanning som bygger på styrer- og rektorutdanningen og andre videreutdanningstilbud for ledere. Dette skal gi dem lederkompetanse, mer trygghet i rollen og legitimitet blant kollegaene, før de eventuelt får en lederstilling. Målet med karriereveien for ledelse er å kvalifisere erfarne lærere med gode lederegenskaper til lederstilling i barnehage og skole ved å gi dem relevant lederkompetanse. Karriereveien vil være en forberedende fase og ikke automatisk føre til en lederstilling.

Utvalgsundersøkelsen Spørsmål til Skole-Norge viser at om lag 6 av 10 kommuner og 4 av 6 fylkeskommuner tilbyr kompetanseutvikling for sine lærere som ønsker å kvalifisere seg til skolelederstillinger. Flesteparten av skoleeierne som ikke tilbyr slik lederutdanning til lærere, oppgir at det er behov for et slikt tilbud og at det ville ha hjulpet på rekrutteringsutfordringene, men at det ikke er ressurser til det i kommunen (Bergene mfl., 2022).

Den engelske rektorutdanningen er rettet mot ulike lederroller i skolen og er lagt opp til at deltakerne kan planlegge for en trinnvis introduksjon til ledelse i skolen, på ulike nivåer og med ulikt ansvar. Det engelske ledertilbudet er altså en støtte til lærernes karriereutvikling (Gjerustad mfl., 2022). I Norge har ikke dette vært et formål med styrer- og rektorutdanningen, men deltakergruppen har endret seg fra å være for styrere og rektorer til å omfatte flere typer stillingskategorier og deltakere med ulik lengde erfaring. Hovedformålet med rektorutdanningen er likevel ikke uttalt som å være en karrierevei for lærere.

Karriereveien for ledelse skiller seg fra de andre karriereveiene, blant annet ved at målet ikke er å beholde dem i nåværende lærerstilling. Målet er imidlertid å beholde dem i barnehagen og skolen, og at de ikke søker lederstillinger i andre sektorer. Dersom karriereveien resulterer i en lederstilling, vil rammevilkårene for karriereveien endres.

12.7.6 Nasjonale rammer for karriereveiene

Utvalget mener det må utvikles overordnede nasjonale rammer for karriereveiene, for å gi tydelige felles forventninger og betingelser på tvers av fylkeskommuner, kommuner og private eiere.

Nasjonale rammer skal tydeliggjøre hva karriereveien skal bidra med, noe både lærerspesialistene og deres kollegaer etterspurte. Et av de tydeligste funnene i evalueringen av lærerspesialistordningen var stor variasjon i hvor mye tid lærerspesialistene brukte på oppgaver som inngikk i rollen, og at det ble satt av for liten tid til å lede kollektive læringsprosesser (Lødding mfl., 2021b).

Utvalget mener at gode betingelser er av stor betydning for hvordan rollen blir utført og hvordan kompetansen kommer hele barnehagen, skolen, kommunen og fylkeskommunen til gode. Det bør derfor angis føringer for tidsbruk og forventninger til hvordan rollen blir benyttet, praktisert og definert i planer og organisasjonsstrukturer.

Utvalget er opptatt av at karriereveier ikke må føre til at høyt kvalifiserte lærere og andre ansatte utdanner seg bort fra kjerneoppgaver eller spesialiserer seg ut av yrket eller ut av barnehagen og skolen. Gode vilkår for rolleutøvelsen gjennom nasjonale rammer kan bidra til å motvirke dette.

Rapporter fra EUs prosjekt Supporting teachers and school leaders careers (2020) løfter også frem betydningen av at det utvikles et felles språk og en visjon som bidrar til at arbeidet med karriereveier blir bedre koordinert mellom ulike aktører. Samtidig peker rapportene på at det ikke bare finnes én bestemt måte å utvikle karriereveier på. Noen land har utviklet fleksible rammeverk, mens andre er formulert mer som rigide sjekklister med muligheter for sanksjonering ved brudd på de nedfelte standardene.

Utvalgets forslag til et rammeverk for karriereveier

Utvalget foreslår at et nasjonalt rammeverk for karriereveier utarbeides i samarbeid mellom partene i barnehage, skole, lærerutdanning og nasjonale myndigheter. Rammeverket må være overordnet og kunne tilpasses det lokale behovet og det lokale arbeidet med kvalitetsutvikling. Som del av nasjonale rammer foreslår utvalget følgende kriterier, rammebetingelser og forventinger:

Kriterier

• høyere utdanning

• fast ansettelse

• minimum fem års erfaring, men videreutdanningen kan gjennomføres før det er gått fem år

• arbeidserfaring som er relevant for den enkelte karrierevei

• minimum halvparten av arbeidstiden benyttes til undervisning eller direkte arbeid med barn og elever

Rammebetingelser

• Det skal som hovedregel gjennomføres en videreutdanning på masternivå for å utøve spesialiserte roller knyttet til en karrierevei. Minimum 20 prosent av arbeidstiden brukes til å gjennomføre videreutdanningen. Barnehage- og skoleeiere kan vurdere realkompetansen til den ansatte som tilstrekkelig for å utøve rollen.3

• Karriereveier knyttes til lønn, og det opprettes egne stillingskategorier i hovedtariffavtalen. Dette må forhandles med partene.

• Minimum 20 prosent av arbeidstiden benyttes til å utføre oppgaver knyttet til karriereveien.

Forventninger til barnehage- og skoleeiere og ledere

• Eiere oppretter stillinger for spesialiserte roller/karriereveier for å møte behovet i fylkeskommunen, kommunen eller den enkelte barnehage, skole eller nettverk.

• Karriereveiene inngår i et helhetlig system for kvalitetsutvikling og ses i sammenheng med annen individuell og kollektiv kompetanseutvikling og forsterker disse.

• Karriereveiene er knyttet til tydelig definerte roller eller stillinger, som er formalisert i barnehagenes og skolenes struktur og forankret i planer for kompetanse- og kvalitetsutvikling.

• Eiere og ledere benytter ansattes spesialiserte kompetanse bevisst i det faglige og pedagogiske arbeidet, til å lede utviklingsprosesser og til å styrke læringsfellesskapet i og mellom barnehager og skoler.

• Barnehage- og skoleeiere etablerer nettverk for dem som tar en karrierevei, eventuelt mellom fylkeskommuner, kommuner og eierformer, med mål om å jevnlig oppdatere fagkunnskap og erfaringsdeling om utøvelse av rollen.

Forventninger til dem som har en spesialisert rolle

I det nasjonale rammeverket for karriereveier mener utvalget at det også bør formuleres noen forventninger til hvordan rollen skal utøves og hva den skal bidra med. Dette blir nærmere redegjort for i 12.7.8Forventninger til utøvelse av rollen.

12.7.7 Videreutdanning som en forutsetning for karriereveien

Som tidligere vist går det blant annet frem av evalueringen av lærerspesialistordningen at spesialistutdanningen var viktig for å styrke kompetansen og tryggheten til lærerspesialisten og for å skape legitimitet i kollegiet (Lødding mfl., 2021b). På workshopene som utvalget arrangerte om karriereveier ble det gitt uttrykk for at videreutdanning er nødvendig for å ha en spesialisert rolle eller karrierevei, men at det må være fleksibilitet for dem som allerede har relevant og tilstrekkelig kompetanse.

Utvalget foreslår at de som får en spesialisert rolle og karrierevei som hovedregel gjennomfører en videreutdanning. Det må utvikles nasjonale videreutdanningstilbud rettet mot de fire karriereveiene, som gir 60 studiepoeng på masternivå. En mastergrad bør ikke være et kriterium for å få en karrierevei, men derimot kan en karrierevei gi lærere som ikke har masterutdanning, mulighet til å ta en mastergrad.

Videreutdanningene skal gi faglig fordypning og spesialisering som er relevant for den aktuelle karriereveien. I tillegg er det nødvendig med kompetanse som er felles for alle karriereveiene. Dette kan blant annet være kompetanse i barnehage- og skoleutvikling, analysekompetanse, veiledningskompetanse, inkludert kollegaveiledning og observasjon, relasjonell kompetanse og lederkompetanse.

Utvalget har fått innspill om at videreutdanningstilbudet bør inneholde praktisk tilrettelegging som er nødvendig for å utøve rollen, for eksempel å lede utviklingsprosesser og observere og veilede kollegaer. Dette behovet går også frem av evalueringen. Dette er viktig for at tilegnet kunnskap og kompetanse ikke skal forbli hos den enkelte, men ha nytteverdi for hele læringsfellesskapet, og dermed for flere barn og elever. Deler av videreutdanningstilbudet til karriereveiene kan være felles med videreutdanningen for de som skal veilede nyutdannede lærere.

Det finnes i dag flere videreutdanningstilbud som kan videreutvikles og rettes mot de fire karriereveiene, blant annet:

• lærerspesialistutdanningene

• veilederutdanningen

• styrerutdanningen

• rektorutdanningen

• videreutdanningstilbud for ledere som har gjennomført styrer- eller rektorutdanning, spesielt modulene ledelse av utviklings- og endringsarbeid og ledelse av lærings- og læreplanarbeid

• forskerlinjen på lærerutdanningen ved Høgskulen på Vestlandet

• offentlig sektor-ph.d.-ordningen

Videreutdanning for karriereveien for inkluderende praksis er aktuell for flere yrkesgrupper i barnehager og skoler. Det kan være relevante videreutdanningstilbud å bygge på fra andre sektorer, men det er sannsynlig at det må utvikles en ny videreutdanning for denne karriereveien. Dette kan være en tverrfaglig videreutdanning på masternivå, som utvikles i samarbeid med aktuelle departementer og direktorater.

Faglig oppdatering og utveksling av erfaringer i nettverk

Å gjennomføre en videreutdanning før eller i begynnelsen av karriereveien er viktig, men ikke tilstrekkelig over lengre tid for ansatte som har et særskilt ansvar for et fagområde. Flere kommuner etablerte nettverk for lærerspesialistene, der de fikk faglig påfyll og mulighet til å utveksle erfaringer med andre i tilsvarende roller. Slike nettverk er spesielt nyttige for dem som har et ansvar for mindre fagområder. Utvalget har fått innspill fra lærere om at slike faglige nettverk på tvers av skoler og kommuner har vært viktige for å utvikle rollen som lærerspesialist.

Utvalget mener at nettverk for dem som har spesialiserte roller i mange tilfeller vil være naturlig å se i sammenheng med eller koble til nettverk innenfor ordningen for barnehage- og skoleutvikling, som utvalget omtaler i kapittel 9.

12.7.8 Forventninger til utøvelse av rollen

Utvalget foreslår at det utformes overordnede nasjonale forventninger til hva spesialiserte roller skal bidra med i strategisk kvalitetsutvikling. Utydelige forventninger til lærerspesialisten førte til usikkerhet, svak legitimitet og forankring – og dermed mindre gjennomslagskraft (Lødding mfl., 2021b).

Utvalget mener at forventninger til utøvelse av rollen er viktig for dem som har en slik rolle, men også for deres kollegaer og ledere. Slike forventninger kan være en del av kvalitetsarbeidet og utgjøre grunnlaget for egenvurdering, vurdering av virksomheten eller kollegaveiledning og for å identifisere kompetansebehov. At slike forventninger er på et nasjonalt nivå bidrar til en felles forståelse av hva rollen skal bidra med, uavhengig av hvor i landet jobben utføres. Dette skaper større legitimitet og forankring og er med på å gi et mer likeverdig tilbud på tvers av barnehager, skoler og eiere.

Nasjonale standarder

Utvalget har diskutert hvordan slike forventninger bør benevnes. I flere land er det utviklet standarder i skolen. Standardene har ulike formål og ulike former og er blant annet knyttet til karriereveier. I Estland benyttes standardene hovedsakelig til utviklingsformål for å skape felles språk og dialog mellom partene i sektoren, og som grunnlag for å vurdere kompetansebehov. I Australia benyttes Teacher Standards (lærerstandarden) som grunnlag for sertifisering, støtte, selvevaluering, vurdering av kompetansebehov og planlegging av kompetanseutvikling. Det varierer om standardene er utviklet av nasjonale eller lokale myndigheter, konsulentselskaper eller i et samarbeid mellom fagforeninger og myndigheter. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6.

I Norge er det ikke utviklet standarder med samme formål som i landene nevnt ovenfor, men det er beskrevet tilsvarende forventninger til lærerprofesjonen og utøvelse av yrket i styringsdokumenter som

• barnehageloven og opplæringsloven

• rammeplaner for barnehage og SFO, og læreplanverket

• tariffavtaler

• læringsutbyttebeskrivelser i lærerutdanningene og rammeplaner for videreutdanning

• læreprofesjonens etiske plattform

Utvalget vil anbefale at styringsdokumenter for norsk utdanningssektor blir gjennomgått for å identifisere og systematisere forventningene som stilles til lærerprofesjonen, og som kan forstås som implisitte standarder.

Lærerne og lederne som deltok på workshop om karriereveier var positive til forslaget om å utforme felles nasjonale forventninger til karriereveiene. Tilbakemeldingene gikk ut på at slike forventninger er viktige for å skape trygghet og støtte til deres autonomi, og at nasjonale forventninger kan bidra til likeverdighet for de ansatte, men også for barna og elevene. Det ble uttrykt at det kan være utfordrende at eiere og ledere ikke har de samme forventningene til lærere med spesialiserte roller, og at det derfor vil være hensiktsmessig med noen overordnede nasjonale forventninger. Det ble også fremhevet at dette kan gi føringer for utviklingen av videreutdanningene rettet mot karriereveiene. Utvalget fikk innspill om at begrepet «nasjonale standarder» kan benyttes om slike forventninger.

Utvalget har diskutert hvorvidt begrepet «standard» bør benyttes på nasjonale forventninger til karriereveier. Det er en risiko for at «standard» kan oppfattes som at undervisning og annen pedagogisk praksis skal standardiseres, eller at det er minstestandarder som skal kvitteres ut og evalueres. Dette er ikke intensjonen. Utvalget er opptatt av at selve begrepet som benyttes om slike forventninger, ikke må skygge over for innholdet og intensjonen, slik tilfellet i noen grad har vært med begrepet «lærerspesialist».

Utforming av nasjonale standarder til karriereveier

Profesjonene selv og partene i arbeidslivet må aktivt delta i utformingen av nasjonale standarder.

Utvalget vil spesielt anbefale at det blir stilt forventninger til at karriereveiene skal bidra til at kunnskap og kompetanse blir delt i kollegiet og kommer flere ansatte, og dermed flere barn og elever til gode. Evalueringer og forskning viser at det er lite oppmerksomhet på nytilegnet individuell kompetanse og lite utnyttelse av den, både fra kollegaer og ledere. Dette kan være til hinder for praksisforbedring (Gjerustad og Pedersen, 2019; Lødding mfl., 2021b).

Utvalget foreslår at nasjonale standarder uttrykker forventninger om at de som har en spesialisert kompetanse med et utviklingsansvar (karrierevei) får et særlig ansvar for å:

• planlegge, gjennomføre og lede faglige utviklingsprosesser med utgangspunkt i et kunnskapsgrunnlag og barnehagens og grunnopplæringens verdigrunnlag, i samarbeid med ledelsen

• bidra til å skape profesjonelle felleskap der de ansatte og ledere reflekterer over felles verdier og utviklingsbehov og videreutvikler sin praksis for å best mulig lede og støtte barn og elevers læring, utvikling og danning

• utvikle faglig, pedagogisk og fagdidaktisk dømmekraft og profesjonelt skjønn i dialog og samhandling med kollegaer

12.7.9 Ambisjoner og forankring

Lærerspesialistordningen hadde et måltall på fem prosent av lærerne på landsbasis, noe som utgjorde et mål om 3 000 lærerspesialister høsten 2022. Det var imidlertid 1 677 som hadde lærerspesialistfunksjon i 2021.

Utvalget mener det bør være en ambisjon at ti prosent av lærerne på landsbasis har en karrierevei i løpet av en tiårsperiode. Slik vil utvalget bidra til et løft i satsingen på karriereveier i både barnehage og skole. Dette tilsvarer målet for den svenske ordningen for førstelærere.

Utvalget foreslår at det tas utgangspunkt i at fem prosent av lærerne på landsbasis skal ta en karrierevei, og at det legges opp til en gradvis opptrapping til ti prosent på bakgrunn av jevnlige evalueringer og erfaringer.

Fem prosent utgjør i dag om lag 5 000 lærere, og vil inkludere lærere i barnehage og andre ansatte i barnehage og skole. Beregninger er nærmere redegjort for i kapittel 13.

Forankring og implementering

En god implementeringsstrategi er avgjørende for å lykkes med å innføre et nasjonalt system for karriereveier i barnehage og skole. Utvalget anbefaler at utvikling av nye karriereveier skjer i nært samarbeid med lærerorganisasjoner og andre parter. Samarbeidet med organisasjonene bør gjelde både på nasjonalt nivå, i forbindelse med utformingen av nasjonale rammer og standarder, og på lokalt nivå for å sikre eierskap til og medbestemmelse i prosessene i den enkelte kommune, barnehage og skole.

I utformingen av nasjonale rammer og standarder er det nødvendig at lærere, ledere og andre ansatte medvirker i utformingen. Det kan være aktuelt med en tilsvarende prosess som da det nye læreplanverk LK20 ble utviklet. Der deltok lærere og ledere i arbeidet med å lage læreplaner i ulike fag. I Estland ble profesjonelle standarder for lærere utviklet av en komité, som besto av blant annet lærerorganisasjoner, universiteter og departementet.

Det er også avgjørende for forankring og implementering at eiere og ledere bevisst benytter spesialisert kompetanse slik at det kommer det pedagogiske arbeidet, profesjonsfellesskapet og barnehage- og skoleutviklingsprosesser til gode. Karriereveiene må ses i sammenheng med og forsterke andre nasjonale og lokale kompetansesatsinger og slik skape sammenheng mellom individuelle og kollektive kompetansetiltak.

Et varig system eller en varig karrierevei?

Utvalget har diskutert hvorvidt en spesialisert rolle og karrierevei bør være en stilling som følger den ansatte gjennom yrkeskarrieren, uavhengig av arbeidsgiver og arbeidssted. Dette er utfordrende å løse praktisk.

En løsning kan være å sørge for at det nasjonale systemet for karriereveier er varig og langsiktig, og at det ikke forsvinner med et nytt statsbudsjett eller en ny strategi. Utvalgets forslag om at karriereveier knyttes til videreutdanning og tariffavtalen støtter opp under et varig system. Dette betyr imidlertid ikke at en ansatt med en spesialisert rolle eller karrierevei er garantert å få en tilsvarende rolle eller stilling hos en ny arbeidsgiver eller på et nytt arbeidssted. En forutsetning for dette måtte vært at det fantes et tilsvarende behov, og at det ble lyst ut en stilling for en slik rolle.

Utvalget har sett til hvordan dette løses i helsesektoren, der behov for spesialiseringer varierer mellom kommuner ut fra blant annet befolkningstetthet og pasientbehov. Der lyses det ut stillinger for spesialister som leger, psykologer og sykepleiere. Dette er også i ferd med å skje med den nye masteren i avansert klinisk allmennsykepleie, som beskrevet i kapittel 7.

En slik utvikling har det også vært i Australia. Der er det ikke et formalisert system for høyere lønn til dem som er sertifisert som Highly Accomplished and Lead Teachers (HALTs), men det er stadig flere skoler som søker etter sertifiserte HALTere.

Utvalget anbefaler at det blir lyst ut stillinger for spesialiserte roller og kompetanse til de ulike karriereveiene.

Begreper til besvær

Evaluering av lærerspesialistordningen viser at begrepet «lærerspesialist» har vært utfordrende å bruke, og flere har vært skeptiske til å omtale seg selv som spesialist (Lødding mfl., 2021b).

Utvalget har fått innspill om at det er bedre å benytte betegnelsen «spesialist i…». «Spesialisering» og «spesialiserte roller» har utvalget også fått positive tilbakemeldinger på. På flere skoler har de brukt andre titler som «profesjonsutviklere» eller «ressurslærere», som er blitt en vanlig rolle i forbindelse med å lede utviklingsarbeid. Utvalget har også fått innspill på at titlene bør være beskrivende og helst få frem at de skal bidra kollektivt og for barn og elevers læring og utvikling.

Begrepet «karrierevei» er det mer delte meninger om. Noen synes ikke det passer inn i barnehager og skoler som ofte har en likhetsfremmende kultur. Andre mener det nettopp derfor er på tide å utfordre det egalitære, fremfor å opprettholde det ved å unngå å bruke begreper som «karrierevei».

«Karrierevei» begrepet er vanlig blant andre profesjoner og i andre land, der karriereveier inngår som en naturlig del av et moderne arbeidsliv, som gjør arbeidsstedet attraktiv i konkurranse om arbeidstakere. Utvalget er opptatt av at barnehagen og skolen skal tiltrekke seg og beholde de dyktigste lærerne, slik at barn og elever møter kvalifiserte, ambisiøse og engasjerte lærere og andre ansatte. Utvalget foreslår derfor å bruke begrepet «karrierevei», i kombinasjon med «spesialisering» og «spesialist i…», der dette knyttes til en formell kompetanse.

12.8 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å:

• innføre et nasjonalt system for karriereveier for ansatte i barnehage og skole innenfor fire områder:

  • fagområde- og barnehageutvikling / fag- og skoleutvikling

  • forskning og partnerskap

  • inkluderende praksis

  • ledelse

• knytte gjennomføring av en videreutdanning til utøvelse av karriereveiene

• utvikle videreutdanningstilbud knyttet til karriereveiene på til sammen 60 studiepoeng på masternivå

• bruke minimum 20 prosent av arbeidstiden til å utføre oppgaver i forbindelse med karriereveien

• utforme nasjonale rammer for karriereveier som gir like betingelser for karriereveien, i samarbeid med relevante parter, organisasjoner og profesjoner

• utforme nasjonale standarder som uttrykker felles forventninger til hva karriereveien skal bidra med i kvalitetsarbeidet i barnehage og skole, i samarbeid med relevante parter, organisasjoner og profesjoner

• utvide offentlig sektor ph.d.-ordningen rettet mot lærere og andre ansatte i barnehage og skole, og se denne i sammenheng med karriereveien for forskning og partnerskap

• øke antallet kombinasjonsstillinger mellom universiteter og høyskoler og barnehager og skoler for å styrke partnerskap og nettverk

Utredningens kapittel 13 inneholder omtale og beregninger knyttet til økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.

Utvalgets forslag er enstemmig og danner grunnlag for et høyt ambisjonsnivå for videre utvikling av en av samfunnets aller viktigste sektorer. Utvalgets forslag til et helhetlig system for karriere- og kompetanseutvikling for barnehage og skole inneholder flere sentrale elementer som må utredes og videreutvikles i samarbeid mellom partene, innenfor det etablerte partssamarbeidet på nasjonalt og lokalt nivå. Utvalget viser til at flere av forslagene får betydning for tariff- og arbeidstidsavtaler og lønn, og er dermed tariffpolitiske spørsmål som skal forhandles mellom arbeidslivets parter, herunder arbeidstid, lønn og stillinger knyttet til karriereveier. Utvalgets forslag som omhandler finansiering og fordeling av kostnader må også utredes videre.

13 Økonomiske og administrative konsekvenser

I dette kapitlet presenteres beregninger og kostnadsanslag for de ulike tiltakene som utvalget foreslår.

Som regel finansieres kompetanseutvikling i arbeidslivet enten ved å fordele kostnader mellom to parter: arbeidsgiver og arbeidstaker, eller mellom tre parter: staten, arbeidsgiver og arbeidstaker. Arbeidstakers andel av kostnadene handler som regel om bruk av egen tid til utdanning, utover arbeidstiden, mens arbeidsgivers andel som oftest omfatter arbeidstid og eventuelle kostnader knyttet til vikarer, studieavgifter, reiser, opphold og materiell.

Både i Norge og i andre land utvalget har sett til, varierer det hvor mye staten finansierer av kompetanseutvikling i ulike sektorer. Det varierer også hvordan systemene for rett og plikt til kompetanseutvikling i barnehage og skole er utformet, der noen land for eksempel har både rett til en introduksjonsperiode og rett og eventuell plikt til etter- og videreutdanning. Det er ikke automatisk sammenheng mellom rett og plikt og statlig finansiering.

I barnehage- og skolesektoren i Norge har staten over tid tatt et større ansvar for å finansiere og styre kompetanseutvikling. Dette har vært knyttet til et høyere ambisjonsnivå og økende krav om kompetanse i sektoren.

Videre utredning av utvalgets forslag

Utvalgets forslag er enstemmig og danner grunnlag for et høyt ambisjonsnivå for videre utvikling av en av samfunnets aller viktigste sektorer. Utvalgets forslag til et helhetlig system for karriere- og kompetanseutvikling for barnehage og skole inneholder flere sentrale elementer som må utredes og videreutvikles i samarbeid mellom partene, innenfor det etablerte partssamarbeidet på nasjonalt og lokalt nivå.

Utvalget viser til at flere av forslagene får betydning for tariff- og arbeidstidsavtaler og er dermed tariffpolitiske spørsmål som skal forhandles mellom arbeidslivets parter, herunder regulering av arbeidstid knyttet til introduksjonsår og arbeidstid, lønn og stillinger knyttet til karriereveier. Utvalgets forslag som omhandler finansiering og fordeling av kostnader må også utredes videre.

Økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag i kapittel 9 om barnehage- og skoleutvikling

Ett av utvalgets hovedforslag er å slå sammen de lokale ordningene for kompetanseutvikling til én felles tilskuddsordning. Totalt utgjør ordningene i dag om lag 650 millioner kroner årlig. Forslaget innebærer ikke økt budsjettramme.

Forslaget innebærer krav om 30 prosent medfinansiering fra barnehage- og skoleeier. Dette er en videreføring av dagens ordning for skoleeier, men vil være en merkostnad for barnehageeier, som ikke har tilsvarende krav om medfinansiering i dagens regionale ordning for kompetanseutvikling i barnehage. Medfinansieringen skal sikre god sammenheng mellom det statlige tilskuddet og barnehage- og skoleeiers ansvar for og arbeid med kompetanseutvikling.

Utvalgets forslag innebærer at mer av midlene innenfor budsjettrammen kan brukes til å styrke koordinatorfunksjon for kompetansenettverk og partnerskap.

Økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag i kapittel 10 om videreutdanning

Utvalgets mandat slår fast at det på tross av omfattende ressursbruk fra statlig hold kan argumenteres for at dagens statlige satsing på videreutdanning når ut til relativt få ansatte årlig. Med dagens innretning vil det ta mange år før alle lærere eller andre ansatte med behov for videreutdanning får et tilbud. Mandatet slår videre fast at et mål for utvalgets modeller skal være å nå ut med tilbud om etter- og videreutdanning til flere ansatte årlig.

Ett av utvalgets hovedforslag er å forbedre muligheten og vilkårene for videreutdanning for flere grupper av lærere og ansatte i barnehage og skole, og å innføre like vilkår for alle lærergrupper og andre ansatte som jobber med barn og elever i barnehager, SFO og skole.

Utvalget foreslår i kapittel 10 å innføre en ordning der minimum 20 prosent av stillingen kan brukes til å ta videreutdanning tilsvarende 30 studiepoeng i et år, og at samme ordning skal gjelde for alle grupper lærere. Utvalget foreslår også at samme ordning skal gjelde for andre ansatte som jobber med barn og elever i barnehage, SFO og skole. Forslaget vil gi bedre vilkår for lærere i barnehagen, og innføring av like gode vilkår for ansatte med fagarbeiderutdanning og i andre yrkesgrupper som jobber med barn og elever i barnehage, SFO og skole. Den største gruppen fagarbeidere finnes i dag i barnehagen, der 22 prosent av de ansatte har fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget.

Forslaget innebærer videre at dagens vikarordning i strategien Kompetanse for kvalitet reduseres fra 37,5 prosent til minimum 20 prosent av arbeidstiden for å ta videreutdanning for lærere etter at nåværende strategiperiode utgår i 2025. Forslaget innebærer videre å legge midlene fra dagens stipendordning i Kompetanse for kvalitet, stipend- og vikarmidlene til videreutdanning for yrkesfaglærere og dagens tilretteleggingsmidler for deltakere i videreutdanning i barnehagen inn i ordningen, noe som vil innebære en ytterligere forenkling og samordning.

Den samlede bevilgningen i 2022 over statsbudsjettet (RNB-tall) til videreutdanning for lærere i barnehage og skole var på om lag 1,6 milliarder kroner.

Ved å innføre en felles ordning der minimum 20 prosent av arbeidstiden kan brukes til videreutdanning for alle grupper lærere og andre ansatte, vil flere få tilbud om videreutdanning årlig.

Beregningene i tabell 13.1 tar utgangspunkt i dagens bevilgningsnivå på 1,6 milliarder kroner. Deler av bevilgningen går til universiteter og høyskoler for utvikling og kjøp av studieplasser. I inneværende år er snittprisen per studieplass 56 000 kroner, og gjennomsnittlig årsverkskostnad per deltaker er 720 000 kroner.

Tabellen viser hvor mange som kan ta videreutdanning tilsvarende 30 studiepoeng per år innenfor dagens budsjettrammer, gitt ulike andeler av arbeidstiden som kan brukes til videreutdanning, og gitt hvor stor andel staten dekker. Eksemplene viser hvor mange deltakere som kan ta videreutdanning ved 15, 20, 25 og 30 prosent, og gitt at staten dekker henholdsvis 50, 60 eller 70 prosent.

Utvalget har lagt vekt på å enes om et realistisk forslag innenfor dagens budsjettramme, som samtidig gir rom for at flere kan ta videreutdanning, og foreslår å innføre en ordning for alle grupper lærere og ansatte i andre yrkesgrupper som jobber med barn og elever i barnehage og skole. Utvalget foreslår å innføre en ordning for alle som innebærer å bruke 20 prosent av arbeidstiden til videreutdanning tilsvarende 30 studiepoeng i et år.

Dersom dagens budsjettramme legges til grunn, mener utvalget det er nødvendig å innføre ordningen med like vilkår for å ta videreutdanning gradvis, ved først å inkludere alle grupper lærere. Utvalget mener ansatte i andre yrkesgrupper må inkluderes i ordningen senest i 2027. Dersom alle skal inkluderes i ordningen samtidig må budsjettrammen økes.

Utvalgets forslag må også ses i sammenheng med utviklingen av mindre moduler i flere fag, som vil gi flere mulighet til å ta videreutdanning. For eksempel vil dobbelt så mange, dvs. om lag 25 000 kunne delta dersom halvparten av deltakere tar moduler på 15 studiepoeng, en fjerdedel tar 30 studiepoeng og en fjerdedel tar mindre moduler på 7,5 studiepoeng.

Utvalgets forslag innebærer at styrer- og rektorutdanningen videreføres på samme nivå.

Økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag i kapittel 11 om innføring av rett til et introduksjonsår for nyutdannede lærere

Utvalget foreslår å innføre en rett til et introduksjonsår for nyutdannede lærere i barnehage og skole som innebærer at den nyutdannede kan bruke 10 prosent av arbeidstiden det første arbeidsåret til et strukturert introduksjonsopplegg med flere aktiviteter.

Femårig integrert masterutdanning for GLU 1–7 og GLU 5–10 startet opp i 2017. I forbindelse med overgangen mellom fire- og femårig grunnskolelærerutdanning, var det som ventet en reduksjon i antallet uteksaminerte studenter våren 2021. Første ordinære kull med femårig grunnskolelærerutdanning ble uteksaminert våren 2022.

Utvalget legger derfor til grunn at antallet nyutdannede lærere som skal få rett til introduksjonsperiode ligger på om lag 6 000 årlig.

Ved å legge til grunn en årsverkskostnad på 600 000 kroner for nyutdannede lærere, blir total kostnad for rett til et introduksjonsår dermed 360 millioner kroner årlig.

Økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag i kapittel 12 om innføring av et system for karriereveier

Utvalget foreslår å utvikle et nytt nasjonalt system for karriereveier i barnehage og skole.

Utvalget anbefaler at det tas utgangspunkt i måltallet for lærerspesialistordningen, som var fem prosent av lærerne på landsbasis. Det nye systemet for karriereveier inkluderer lærere i barnehagen og andre ansatte i barnehage og skole. Lærere vil utgjøre den største målgruppen for karriereveiene, så lærerstatistikk blir lagt til grunn for beregningene. Det er per i dag om lag 100 000 lærerårsverk til sammen i barnehage, grunnskole og videregående opplæring. Et måltall på fem prosent utgjør 5 000 ansatte.

Med en gjennomsnittskostnad for et lærerårsverk på 720 000 kroner blir utgiftene for å dekke 20 prosent av arbeidstiden til utøvelse av karriereveien på 144 000 kroner pr årsverk. For 5 000 karriereveier utgjør dette til sammen 720 millioner kroner årlig.

Utvalget mener det må være en ambisjon om å gradvis oppjustere måltallet til ti prosent av lærerne på landsbasis i løpet av en tiårsperiode. Dette er 10 000 karriereveier og utgjør en kostnad på 1,44 milliarder kroner.

Utvalget forutsetter at utvikling av lærerspesialistutdanningene bygger videre på de erfaringene som finnes, og videreutvikles som en del av den helhetlige gjennomgangen av videreutdanninger som utvalget foreslår i kapittel 10. Utvikling av utdanningene og kjøp av studieplasser dekkes innenfor budsjettrammen for videreutdanning.

Administrative konsekvenser

Dagens ordninger for etter- og videreutdanning er omfattende og krever mye ressurser til administrasjon og forvaltning både på lokalt og nasjonalt nivå. Flere av utvalgets forslag vil innebære en betydelig samordning og forenkling av dagens ordninger, og særlig vil en sammenslåing av de lokale ordningene til én felles tilskuddsordning for barnehage- og skoleutvikling medføre en reduksjon i administrasjon og prosedyrer knyttet til søknader, behovsmeldinger og rapportering.

Barnehage- og skoleeier vil få bedre muligheter til å planlegge og gjennomføre barnehage- og skoleutviklingstiltak i sammenheng, uten å måtte søke og rapportere på flere ulike ordninger samtidig. Prosessene i samarbeidsforum kan forenkles som følge av sammenslåingen av ordningene, og en forholdsmessig fordeling av midlene til fylkesnivå og en større bruk av koordinatorfunksjoner vil styrke arbeidet med barnehage- og skoleutvikling i partnerskap med universiteter og høyskoler og i lokale og regionale kompetansenettverk.

Også når det gjelder videreutdanning er det betydelig rom for administrative forenklinger som følge av utvalgets forslag. Utdanningsdirektoratet forvalter i dag et omfattende søknadsbehandlingssystem med flere prosedyrer for søknader, kontroll og rapportering som bør forenkles. Forenklinger i selve ordningene vil også medføre administrative forenklinger på lokalt og nasjonalt nivå.

Utvalgets forslag om å opprette ett nasjonalt tilbud i fag med få deltakere og å øke antall deltakere fra 5 til 10 før videreutdanningstilbud kan igangsettes, vil redusere ressursbruk knyttet til å planlegge videreutdanningstilbud som ikke blir satt i gang.

Utvalgets forslag om å opprette samarbeidsforum og kompetansenettverk på nasjonalt nivå for samiske språk og samisk kultur kan også være aktuelt for andre fagområder med små kompetansemiljøer og få deltakere, og vil gi bedre utnyttelse av fagressurser og økt kvalitet på arbeidet innenfor disse fagområdene.

En gradvis omlegging er nødvendig

Flere av utvalgets forslag innebærer at det er nødvendig å vinne gradvis erfaringer etter hvert som ordningene blir utviklet. Det blir svært viktig å etablere en god prosess med involvering av relevante parter for å gjennomgå og videreutvikle dagens ordninger i tråd med utvalgets forslag i denne utredningen.

Det er blant annet usikkerhet knyttet til fremtidige søkertall til videreutdanning som følge av endring i kompetanseforskriften. Utvalget antar at det vil være en reduksjon i andelen lærere som tar videreutdanning fremover sammenlignet med nivået vi har sett de siste årene. Samtidig forventer utvalget å se en utjevning i deltakelse i videreutdanning mellom de ulike lærer- og ansattgruppene, både som følge av en innføring av bedre vilkår for deltakelse for de som hittil ikke har vært omfattet av ordningene i Kompetanse for kvalitet, og som følge av at barnehage- og skoleeier vil prioritere andre grupper høyere enn tidligere.

Få videreutdanningstilbud kan tas som mindre moduler i dag, de aller fleste er på 30 studiepoeng. Flere mindre moduler på 15 og 7,5 studiepoeng vil gi rom for at flere kan delta. Det vil imidlertid ta tid å utvikle moduler og tid før vi ser hvordan søkning og total deltakelse vil utvikle seg.

Det samme er tilfelle både for etablering av et nytt system for karriereveier, og for videreutdanninger knyttet til karriereveiene. Det er mange gode erfaringer å bygge videre på fra lærerspesialistordningen, og en videre utvikling av videreutdanningstilbud knyttet til karriereveier må være en del av den helhetlige gjennomgangen av videreutdanningstilbudene som utvalget foreslår.