1 Oversikt og sammendrag

1.1 Oversikt over Del I Bakgrunn og dokumentasjon

I kapittel 2 Kommisjonens sammensetning, mandat og arbeid gis en gjennomgang av utvalgets sammensetning og mandat, samt utvalgets fortolkning av dette.

Når det gjelder spørsmålet om en særskilt kompensasjonsordning vil være en riktig og hensiktsmessig oppfølging av denne gruppen, legger kommisjonen til grunn at målgruppen for en ordning bør defineres slik at det dreier seg om kjemisk eksponering og helseskader som var særskilt for arbeidet offshore i tidlig fase, og som ikke var lik for ellers sammenlignbare arbeidstakergrupper i landbasert arbeidsliv i perioden.

Videre gis det en oversikt over arbeidet med innstillingen og bakgrunnen for denne. Kommisjonens mandat forutsetter at kommisjonen legger faglig og dokumentert kunnskap til grunn for sine vurderinger. Det redegjøres for hvilken kunnskap og hvilke bidrag kommisjonen har innhentet, blant annet fra Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) og ulike fagpersoner, møter med tidligere oljearbeidere, samt utredninger som er innhentet under arbeidet fra Petroleumstilsynet, Universitetet i Bergen og Oslo Economics.

Kapittel 3 Oppmerksomhet rettet mot kjemikalieskader blant tidligere oljearbeidere. I kapittelet redegjøres det for tidligere prosjekter og utredninger knyttet til kjemisk eksponering og helserisiko i petroleumsnæringen til havs. En styrking av landets fem arbeidsmedisinske avdelinger fra 2008 var særlig knyttet til tidligere eksponering og oppfølging av yrkesskader blant arbeidstakere i petroleumssektoren. På bakgrunn av en ny gjennomgang av sakskomplekset henvendte Arbeidsmiljøskaddes Landsforening (A.L.F.) seg i 2021 til Stortinget og ba om at det ble nedsatt et utvalg for å se på yrkesskadesforsikringsordningen og praktiseringen av denne, og at de skadde oljearbeiderne saken dreier seg om, må få en kompensasjon.

Kapittel 4 Ordninger for andre arbeidstakergrupper redegjør for bakgrunnen for og gir en beskrivelse av de kompensasjonsordningene som ble etablert for nordsjødykkere og militære veteraner. Videre redegjøres det for saken om mulig kvikksølvforgiftning blant tidligere tannhelsesekretærer, hvor et forslag om en kompensasjonsordning ikke ble fulgt opp. Kapittelet beskriver også det arbeidet organisasjonen «Brannmenn mot Kreft» har gjort for økt gjennomslag for kravet om godkjenning av yrkessykdom etter folketrygdloven og lov om yrkesskadeforsikring. Brannfolk er en yrkesgruppe som har et eksponeringsbilde som på flere måter har likhetstrekk med oljepionerene.

Kapittel 5 Rettslige rammer og regelverk i den tidlige fasen av norsk petroleumsvirksomhet beskriver utviklingen av regelverket. Den tidligste perioden i norsk petroleumsvirksomhet bar preg av at myndighetene i første rekke var opptatt av å sikre nasjonale økonomiske interesser, regulere dette og legge til rette for vekstvilkår for ny industriell virksomhet. Arbeidervern, arbeidsmiljø og oppfølging av helse og kjemisk eksponering var i liten grad berørt, men ble satt på dagsorden da arbeidsmiljøloven og produktkontrolloven ble vedtatt i 1977. De første sikkerhetsforskriftene bar også preg av å skulle sikre petroleumsteknisk kontroll, forebygge skader på ytre miljø og hindre ulykker. I kapittelet redegjøres videre for det «tosporede system» som innebar at arbeidsmiljølovgivingen etter hvert ble gjort gjeldende på de faste innretningene, mens sjøfartslovgivingen gjaldt på de flyttbare. I 1992 ble arbeidsmiljøloven og krav om internkontroll innført på flyttbare innretninger.

Kapittel 6 Yrkesskadeordningene beskriver den tosporede obligatoriske yrkesskadeordningen, bestående av folketrygdlovens særytelser ved yrkesskader og yrkessykdommer, og yrkesskadeforsikringen som pålegger arbeidsgivere å forsikre sine ansatte. Kapittelet redegjør også for utviklingen i ordningen, melding av yrkesskade og yrkessykdom og praksis for utredning av yrkessykdom. Kapittelet gir også en oversikt over omfang og resultater av yrkesskadeforsikringssaker blant tidligere oljearbeidere.

I kapittel 7Petroleumsvirksomheten og arbeidsmiljøet i den tidlige fasen beskrives de første årene av norsk petroleumsvirksomhet som var preget av banebrytende arbeid og utenlandske selskaper med ulik kultur enn den som var vanlig i norsk arbeidsliv. Kapittelet gir også en oversikt over antall ansatte innenfor aktuelle grupper i næringen. Videre beskrives arbeidsmiljøet i sektoren med særlig oppmerksomhet på kjemisk helsefare, herunder forskning og kunnskapsutvikling, partenes rolle og samarbeid og utviklingen når det gjelder myndighetenes organisering og tilsynsoppfølging. Det gis også en oversikt over selskapenes oppfølging av arbeidsmiljøarbeidet. I kapittelet beskrives oppfølgingen av kjemisk helsefare i andre næringer, samt opprettelsen av Yrkeshygienisk institutt og Produktregisteret.

Kapittel 8 redegjør for kjemikalieeksponering og helseeffekter i petroleumsvirksomheten offshore. Det gis en framstilling av arbeidsprosessene og hvilke kjemikalier de ulike personellgruppene ble utsatt for. Det redegjøres for sammenhengen mellom ulike eksponeringer typisk for virksomheten offshore og helseeffekter, herunder eksponering for flere spesifikke kjemikalier, basert på dagens kunnskap. Kapittelet gir oversikt over registrerte skader og sykdommer knyttet til kjemisk eksponering.

1.2 Sammendrag av Del II Kommisjonens vurderinger

I kapittel 9 drøfter kommisjonen om etablering av en kompensasjonsordning vil være en riktig og hensiktsmessig oppfølging av gruppen «oljepionerer». For at en egen ordning for gruppen skal kunne oppfattes som rettferdig – og en riktig og hensiktsmessig oppfølging, har kommisjonen vurdert om det er forhold, eventuelt hvilke forhold, som skiller offshoreansatte fra ansatte på land i den perioden som kommisjonen kommer fram til er «pionertiden».

Kommisjonen mener det er grunnlag for å anbefale en kompensasjonsordning for noen yrkesgrupper innenfor oljeindustrien i en begrenset tidsperiode, og at målgruppen avgrenses tydelig på bakgrunn av dokumentasjon om utviklingen i næringen og relevante eksponeringsforhold. I vurderingen har kommisjonen lagt vekt på at de første årene av norsk petroleumsvirksomhet var preget av nybrottsarbeid, ny industri, nye arbeidsmetoder, rask teknologisk utvikling, ukjente eksponeringsforhold og utenlandske selskaper uten kjennskap til norsk arbeidslivskultur. Kommisjonen har videre lagt vekt på at oljepionerene fortalte at det var lite tilgjengelig, og dårlig verneutstyr. Tilsynet i den tidlige fasen var fragmentert, og hadde begrenset erfaring og kompetanse. Kommisjonen viser til at helseskadelige eksponeringer som følge av boreslam, hydrokarboner og benzen var særskilte for denne gruppen.

Kapittel 10 omhandler Målgruppen for en kompensasjonsordning. Kommisjonen er enig om at perioden til og med 1985 var en del av pionertiden offshore. Medlemmene Ikdahl, Nilsen og Karlsen peker på en rekke forhold som samlet sett innebærer at et skjæringstidspunkt på 1985 er for tidlig. Disse medlemmene finner at man bør velge 1990 som skjæringstidspunkt, slik at alle personer som begynte å arbeide offshore på 1980-tallet kan søke om kompensasjon. Kommisjonens medlemmer Riise, Risa og Solheim er enige i at det også etter 1985 fortsatt var utfordringer med arbeidsmiljø og sikkerhet i norsk petroleumsvirksomhet. Likevel mener disse medlemmer at det er rimelig og hensiktsmessig å si at pionertiden i norsk petroleumsvirksomhet samlet sett fra dette tidspunkt er over, og at tidsperioden for en kompensasjonsordning for oljepionerer bør avgrenses fra starten av norsk oljevirksomhet fram til og med 1985. Kommisjonens medlem Erikstein mener at pionertiden med hensyn til kjemisk arbeidsmiljø offshore må strekkes til og med 1995.

Flertallet i kommisjonen, medlemmene Riise, Risa, Ikdahl, Nilsen, Karlsen og Solheim foreslår at målgruppen for en kompensasjonsordning for oljepionerene i utgangspunktet defineres som noen personellgrupper innenfor arbeidsområdene boring og brønn og produksjon og vedlikehold som har blitt eksponert for hydrokarboner, boreslam og/eller benzen i forbindelse med arbeid offshore, og som har fått varige helseskader som kunnskapsmessig kan knyttes til disse eksponeringene.

Medlemmene Erikstein og Nilsen peker på at ingen yrkesgrupper offshore kan utelukkes fra å være kjemisk skadde oljepionerer.

Kommisjonen er enig om at en forutsetning for likebehandling er at målgruppen for en kompensasjonsordning omfatter både norske og utenlandske offshorearbeidere.

Kapittel 11 beskriver tre typer kriterier som bør gjelde for kompensasjonsordningen; tidsperiode, grupper og helseeffekter. Kommisjonen legger til grunn at mottagere må kunne dokumentere varig helseskade som har sannsynlig eller mulig sammenheng med særskilt eksponering offshore. Hvordan dette skal dokumenteres og grad av sannsynlighet varierer ut fra hvilken modell for kompensasjonsordning som velges. Kommisjonen mener det bør legges til rette for en forenklet arbeidsmedisinsk undersøkelse. Søker må i tillegg dokumentere at vedkommende faktisk arbeidet i petroleumsvirksomheten offshore i perioden innenfor de nærmere angitte aktivitetsområdene.

I kapittel 12 har kommisjonen utarbeidet forslag til tre ulike modeller for hvordan en kompensasjonsordning kan utformes, samt gitt en beskrivelse av et kostnadsnøytralt alternativ, «nullalternativet». De ulike modellene stiller blant annet i ulik grad krav til sammenhengen mellom eksponering for kjemikalier i arbeidet og helseeffekter. Den første modellen stiller krav om dokumentert varig sykdom eller skade som mest sannsynlig skyldes eksponering for boreslam, hydrokarboner og/eller benzen i arbeidet offshore. Modell 2 stiller krav om dokumentert varig sykdom som har mulig sammenheng med kjemisk eksponering for boreslam, hydrokarboner og/eller benzen i arbeidet offshore. Den tredje modellen stiller krav om innvilget uføretrygd fra folketrygden på grunn av sykdom som kan skyldes kjemikalieeksponering. «Nullalternativet» representerer en forsvarlig videreføring av dagens ordning, som forutsatt i utredningsinstruksen.1

På bakgrunn av diskusjonene i kapittel 10 og 11, beskriver kommisjonen tre alternative forslag til modeller (modellene 1, 2 og 3). En modell er i tillegg foreslått av medlemmet Erikstein (modell 4). Ytterligere en modell er beskrevet etter ønske fra medlemmet Nilsen (modell 5), men denne modellen er ikke foreslått.

Modell 1:

• Tid: Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i perioden 1966 – 1985 /1990/1995.

• Målgruppe: Arbeid innenfor aktivitetsområdene «boring og brønn» og «produksjon og vedlikehold» og spesifikke grupper innenfor disse områdene.

• Medisinske kriterier: Dokumentert varig sykdom eller skade som mest sannsynlig skyldes eksponering for boreslam, hydrokarboner og/eller benzen i arbeidet offshore.

Kommisjonen er enig om å ikke foreslå denne modellen.

Flertallet i kommisjonen, medlemmeneRiise, Risa, Ikdahl, Nilsen, KarlsenogSolheim støtter modell 2, men er delt med hensyn til tidsperioden som anbefales.

Modell 2 A:

• Tid: Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i perioden 1966 – 1985.

• Gruppe: Arbeid innenfor aktivitetsområdene «boring og brønn» og «produksjon og vedlikehold» og spesifikke grupper innenfor disse områdene.

• Medisinske kriterier: Dokumentert varig sykdom eller skade som har mulig sammenheng med kjemisk eksponering for boreslam, hydrokarboner og/eller benzen i arbeidet offshore.

Kommisjonens medlemmer Riise, Risa og Solheim foreslår modell 2 A.

Modell 2 B:

• Tid: Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i perioden 1966 – 1990.

• Gruppe: Arbeid innenfor aktivitetsområdene «boring og brønn» og «produksjon og vedlikehold» og spesifikke grupper innenfor disse områdene.

• Medisinske kriterier: Dokumentert varig sykdom eller skade som har mulig sammenheng med kjemisk eksponering for boreslam, hydrokarboner og/eller benzen i arbeidet offshore.

Kommisjonens medlemmer Ikdahl, Nilsen og Karlsen foreslår modell 2 B.

Modell 3:

• Tid: Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i perioden 1966 – 1985/1990/1995 .

• Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i minimum tre år (eventuelt fem eller ti år).

• Gruppe: Arbeid innenfor aktivitetsområdene «boring og brønn» og «produksjon og vedlikehold» og spesifikke grupper innenfor disse områdene.

• Medisinske kriterier: Mottak av uføretrygd fra folketrygden på søknadstidspunktet eller har hatt uføretrygd før alderspensjon. Uførheten har sammenheng med sykdom som kan skyldes kjemikalieeksponering.

Kommisjonen er enig om å ikke foreslå denne modellen.

I tillegg foreslår kommisjonens medlem Erikstein følgende modell

Modell 4:

• Tid: Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i perioden 1966 – 1995.

• Gruppe: Ingen yrkesgrupper som har arbeidet offshore utelukkes.

• Medisinske kriterier: Relevante helseutfall er utvidet betydelig, se særmerknad i kapittel 10.4 .

Modell 5 er beskrevet etter ønske fra medlemmet Nilsen, som mener at ingen som har arbeidet offshore kan utelukkes fra å være kjemisk eksponert. Modellen foreslås imidlertid ikke, da den ikke anses som et realistisk og selvstendig alternativ.

Modell 5:

• Tid: Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i perioden 1966 – 1990.

• Gruppe: Ingen yrkesgrupper som har arbeidet offshore utelukkes.

• Medisinske kriterier: Dokumentert varig sykdom eller skade som har mulig sammenheng med kjemisk eksponering for boreslam, hydrokarboner og/eller benzen i arbeidet offshore.

Kapittel 13 omhandler ansvar for og finansiering av kompensasjonsordningen. Kommisjonen viser til at pionertiden ligger langt tilbake i tid, og at det kan være vanskelig å få på plass en kompensasjonsordning dersom ikke staten, uavhengig av det rettslige ansvaret, tar ansvaret for finansieringen. Samtidig mener kommisjonen at det kan vurderes om rettighetshavere og operatørselskaper skal inviteres til å bidra i finansieringen. Kommisjonen legger videre til grunn at det kan være hensiktsmessig å etablere et system for gradering av kompensasjonen basert på den modellen som velges.

Kommisjonen er enig om at tidligere arbeidsgiverfinansierte erstatningsutbetalinger bør komme til fratrekk, og at kompensasjon utbetales til etterlatte i de tilfeller der avdøde oppfylte kriteriene.

I kapittel 14, som omhandler organisering og administrasjon, er kommisjonen enig om at etablering av en uavhengig nemnd vil være den mest hensiktsmessige løsningen. Kommisjonen mener det er viktig å sikre nemndas faglighet og uavhengighet, og at nemnda derfor må settes sammen slik at flertallet består av uavhengige medlemmer med relevant faglig kompetanse.

Kapittel 15 Økonomiske og administrative konsekvenser . Kommisjonen har fått bistand fra Oslo Economics til å beregne de økonomiske og administrative konsekvensene av kommisjonens forslag. Oslo Economics’ vurderinger og beste anslag framgår av kapittel 15.