Del 2
Kommisjonens vurderinger

9 Vil etablering av en kompensasjonsordning være en riktig og hensiktsmessig oppfølging av denne gruppen?

9.1 Prinsipielle utgangspunkt

I vurderingen av om det vil være en riktig og hensiktsmessig løsning å etablere en egen kompensasjonsordning for oljepionerene, må det ses hen til hvilke prinsipielle spørsmål en slik oppfølging av saken kan reise. Kommisjonen mener at de prinsippspørsmål som er relevante i denne saken, særlig vil gjelde likebehandlings- og diskrimineringsspørsmål.

Likebehandlingsprinsippet innebærer at like tilfeller skal behandles likt i den grad ikke relevante hensyn begrunner forskjellsbehandling. Dersom det skal foreslås tiltak rettet mot særskilte grupper, må det derfor begrunnes saklig hvorfor eller på hvilken måte denne gruppen bør løftes fram og behandles på en annen måte enn andre, sammenlignbare grupper. Det gjelder også i saken om oljepionerene. I denne saken må det blant annet klargjøres om det var særskilte forhold knyttet til eksponering, regelverk og myndighetsoppfølging som skilte seg vesentlig fra landbasert arbeidsmiljø i den samme perioden. Sammenlignbare grupper kan være arbeidstakergrupper i landbasert industri, andre yrkesgrupper som jobbet offshore og ansatte i oljeindustrien på land i «pionertiden». Det må videre vurderes om eventuelle forskjeller er så store at disse kan forsvare en ordning i tillegg til det alle yrkesgrupper får gjennom de lovbestemte yrkesskadeordningene. De etablerte yrkesskadeordningene i folketrygdloven og yrkesskadeforsikringsloven som beskrives i kapittel 6, har som utgangspunkt at ordningene skal være like for alle. Likebehandlings- og forutberegnelighetshensyn tilsier at det i størst mulig grad legges opp til en felles behandlingsmåte for alle yrkesskadeerstatningskrav, uavhengig av yrke eller næring, nasjonalitet eller kjønn. Ordningene bygger på etablerte, lovbestemte ansvarsforhold, hvor arbeidsgiver blant annet har ansvaret for et fullt forsvarlig arbeidsmiljø og for å forebygge og kompensere for helseskader som kan oppstå på grunn av eksponeringer i arbeidet. Etablering av særskilte kompensasjonsordninger på siden av dette systemet, og som eventuelt skal finansieres av staten, kan oppfattes som et brudd på disse etablerte ansvarsforholdene. Det er pekt på utfordringer med dagens yrkesskadeordninger, blant annet at kravene til dokumentert eller sannsynlig årsakssammenheng mellom eksponering og helseskade er for strenge, og «nåløyet» blir for trangt. Dette er spørsmål som nå er satt på den politiske dagsorden, se kapittel 2.2 og 3.1.3. Oslo Economics’ undersøkelse om erfaringer med yrkesskadeforsikringsordningen viser at de fleste yrkesskadesaker (60–80 prosent) blir godkjent av forsikringsselskapene, og at få saker går til rettslig behandling, se kapittel 6.7. Oslo Economics har samtidig fått opplyst at det er vanlig at det inngås forlik i disse sakene, og at dette kan henge sammen med usikre årsakssammenhenger som gjør forlik relevante både for forsikringsselskapet og den yrkesskadde. Kommisjonen legger derfor til grunn at forlik har vært en løsning for begge parter i disse sakene.

Det er tidligere etablert særskilte kompensasjonsordninger for militære veteraner og nordsjødykkere, som er finansiert av staten og som kommer i tillegg til de ordinære yrkesskadeordningene, se kapittel 4. Begrunnelsene for kompensasjonsordningene var særtrekk ved disse gruppenes arbeidsforhold. Når det gjelder nordsjødykkerne, ble det pekt på at disse gjorde et banebrytende arbeid i Nordsjøen fra 1965 til 1990, under svært vanskelige og ukjente forhold. Mange av dykkerne pådro seg helseplager og skader som en følge av dykkingen.1 Nordsjødykkerne utførte også arbeidsoperasjoner og var eksponert for arbeidsmiljøbelastninger som ikke kan sammenlignes med andre yrkesgrupper i arbeidslivet for øvrig. Den særskilte kompensasjonsordningen for psykiske belastningsskader blant veteraner i perioden 1978–2009 ble etablert for å imøtekomme en rekke utfordringer knyttet til håndteringen av eldre erstatningskrav fra veteraner som hadde blitt påført denne typen skader. Det er videre vist til at personell som tjenestegjør i internasjonale operasjoner til tider oppholder seg i meget risikofylte områder, og under krevende forhold med stort skadepotensial.2

Et annet prinsipielt spørsmål er om en kompensasjonsordning kan begrunnes med at oljearbeiderne i pionertiden arbeidet i en næring som hadde stor samfunnsmessig betydning og bidro til store inntekter til staten. I nordsjødykkersaken ble det av noen framholdt som et argument at dykkerne hadde bidratt til statens omfattende oljeinntekter og dermed «fortjente» en særskilt kompensasjonsordning. I den offentlige debatten i kjølvannet av nordsjødykkersaken ble det blant annet stilt spørsmål ved de etiske sidene ved et slikt argument – at den samfunnsmessige verdien av den enkeltes arbeid måles gjennom direkte inntekter til staten. Mange yrker og bransjer med høy arbeidsmiljøbelastning og høye offentlige utgifter, spesielt i offentlig sektor, bidrar til viktig samfunnsnytte og bærekraft, for eksempel brannfolk, helsepersonell m.fl. Folketrygden og yrkesskadeforsikringsordningen skal ivareta alle arbeidstakere som får yrkesskader likt, uavhengig av yrke eller næring. Kommisjonen mener derfor at en egen kompensasjonsordning for oljepionerene ikke kan begrunnes med at denne gruppen har bidratt til statens oljeinntekter.

Med utgangspunkt i likebehandlingsprinsippet, mener kommisjonen at også kjønnsforskjeller og likestilling er en relevant problemstilling i denne saken. De kompensasjonsordningene som er etablert tidligere, har vært for mannsdominerte grupper og yrker som har hevdet seg tydelig i offentligheten; veteranene og nordsjødykkerne. Oljepionerene har sånn sett likhetstrekk med disse gruppene. I forbindelse med saken om kvikksølveksponering blant tannhelsesekretærer, se kapittel 4.3, ble det pekt på at kvinner og kvinnedominerte yrker ikke på samme måte får gjennomslag i yrkesskadeordningene, og de er heller ikke tilbudt oppfølging gjennom særskilte kompensasjonsordninger. Et initiativ om en egen ordning for tannhelsesekretærer i 2014 ble ikke fulgt opp. I debatten rundt oppfølging av saken om tannhelsesekretærene, ble det pekt på kjønnsforskjeller i oppfølging av særskilte grupper og at dette er en utfordring ut fra et likestillingsperspektiv. I kvinnedominerte yrker er det også høyere forekomst av helseplager og sykdom som kan skyldes arbeidet, men som ikke omfattes av «yrkessykdomslisten», dvs. muskel-skjelettlidelser, se kapittel 6.3, eller der det er vanskeligere å sannsynliggjøre eller påvise en sammenheng med eksponering i arbeidet. Kommisjonen viser på denne bakgrunn til at særordninger for mannsdominerte grupper kan oppfattes som en utfordring ut fra et likestillingsperspektiv.

9.2 Begrunnelse for en egen kompensasjonsordning for oljepionerene

For at en egen kompensasjonsordning for gruppen «oljepionerer» skal kunne oppfattes som en rettferdig, riktig og hensiktsmessig oppfølging, har kommisjonen vurdert om det er forhold, eventuelt hvilke forhold, som skiller offshoreansatte fra ansatte på land i den perioden som kommisjonen kommer fram til er «pionertiden», se kapittel 10.1. I denne diskusjonen har kommisjonen lagt til grunn kunnskapsgrunnlaget som framgår av del I i utredningen.

Kommisjonen har drøftet om blant annet følgende forhold saklig sett kan begrunne en egen kompensasjonsordning for oljepionerene:

9.2.1 Oljevirksomheten i «pionertiden» var en ny industri i norsk sammenheng, med nye og ukjente forhold

Norsk petroleumsvirksomhet var fra oppstarten en næring preget av arbeidsprosesser med liten forankring i annen norsk industri, samt av rask teknologisk utvikling. Oljearbeiderne var også den første tiårsperioden løst integrert og sto delvis på siden av norsk arbeidsliv. 3

Til forskjell fra landbasert virksomhet er det utfordrende forhold knyttet til vær og hav («metocean») offshore. Dette innebar at mye av virksomheten på norske plattformer måtte bygges inn. Det var arbeidstidsordninger med 12-timers skift og komprimert arbeidstid, og oljearbeiderne kunne ikke forlate plattformene i arbeidsperiodene, slik som det også er i dag. Amerikanske ledere kom fra anlegg i Mexico-gulfen, hvor forholdene var annerledes enn i Nordsjøen. Oppgavene var ukjente for norske arbeidstakere som begynte å jobbe offshore i den tidligste perioden – fra 1966 til midten av 1970-tallet. Antall sysselsatte som arbeidet med undersøkelse, boring og produksjon økte betydelig etter hvert som flere felt ble satt i drift. Fra midten av 1980-tallet var det utflating i antallet sysselsatte.4

Den tidligste perioden (1966–1974) bar preg av at myndighetene i første rekke var opptatt av å sikre nasjonale økonomiske interesser, regulere dette og legge til rette for vekstvilkår for ny industriell virksomhet. De tidligste stortingsmeldingene om virksomheten omhandlet først og fremst ressursspørsmål og perspektiver for denne nye industrien. For selskapene og for norske interesser var det viktig at produksjonen kom i gang så raskt som mulig. I møte med kommisjonen, har oljepionerer pekt på at arbeidet var preget av fokus på å holde driften i gang, med minst mulig «nedetid», se kapittel 2.3.2.

Petroleumsvirksomheten var og er fremdeles organisert med et stort innslag av leverandører og underleverandører. På innretningene til havs er tre av fire arbeidstakere ansatt i et leverandørselskap og dette har over tid vært relativt stabilt. En slik type organisering er kommunikasjonsmessig krevende, blant annet med mange grenseflater og tilsvarende mange muligheter for misforståelser og uklare ansvarsforhold.

9.2.2 Ledelses- og arbeidskultur

De første årene av norsk petroleumsvirksomhet var preget av utenlandske selskaper med en ledelses- og arbeidskultur som var fremmed for norske arbeidstakere. Kommisjonen har blitt fortalt at dersom arbeidstakere hadde innvendinger til arbeidet, kunne de bli sendt hjem, se møte med oljepionerene, kapittel 2.3.2. Petroleumstilsynet har i forbindelse med sitt utredningsarbeid intervjuet to av de første yrkeshygienikerne i Oljedirektoratet, som forteller om et arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten i 1977 som var preget av en amerikansk, hierarkisk ledelseskultur og som ofte krasjet med norske samarbeidstradisjoner. Bevisstheten og kunnskapen om yrkeshygiene og kjemisk arbeidsmiljø beskrives også som lav. Den amerikanske «company-linjen» ble imidlertid betydelig svekket etter hvert, ikke minst på grunn av innføring av arbeidsmiljøloven i 1977 og at oljearbeiderne ble supplert med folk fra norsk industrimiljø som var fortrolige med innarbeidede rettigheter i norsk arbeidsliv og med norsk bedriftsdemokrati som ballast. 5 Fra midten av 1970-tallet ble det etablert verneombudsordninger og arbeidsmiljøutvalg i selskapene, og med arbeidsmiljøloven ble det organiserte vernearbeidet en viktig faktor for å identifisere og reise saker overfor selskapets ledelse. En rekke av disse sakene handlet om kjemisk helsefare. I løpet av 1970-tallet var det en gradvis endring på eierskapssiden i norsk petroleumsvirksomhet, og amerikanske boreentrepenører ble supplert av norske redere. Norsk arbeidslivskultur, med vekt på partssamarbeid og medvirkning ble implementert i virksomhetene. I de utenlandske selskapene var det likevel lite tradisjon for formalisert arbeidstakermedvirkning og det tok tid før ordningene ble innarbeidet og fungerte i henhold til intensjonen i arbeidsmiljøloven. I Oljedirektoratets årsrapporter framgår det at det var varierende etterlevelse av regelverkskravene på dette området.

Trepartssamarbeidet kom på plass i norsk petroleumsvirksomhet fra 1980-tallet. I partssamarbeidet mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og myndigheter ble rammevilkår fastsatt, regelverk utformet og forpliktende avtaler etablert.6 Kravet om verneombudsordninger og arbeidsmiljøutvalg ble fulgt opp av myndighetene, også når det gjaldt flyttbare innretninger.

9.2.3 Kjemisk arbeidsmiljø

Kommisjonen viser til at oljearbeidere i den tidlige fasen ble utsatt for kjemisk eksponering, og til dels høy eksponering. Arbeidet offshore innebar også eksponering som var ulik tilsvarende virksomhet på land i Norge, herunder eksponering for hydrokarboner, benzen og boreslam. Studier har vist økt risiko for ulike kreftformer knyttet til bloddannende organer og økt risiko for hudkreft hos oljearbeiderne. Det ble i Kreftregisterets studier funnet sammenheng mellom benzeneksponering og ulike kreftformer som lymfekreft og blodkreft, og økt risiko for hudkreft på underarm og hånd, som sannsynligvis kommer av lokalt hudopptak av benzen og PAHer fra råolje, se kapittel 8.2.4.

I den grad kjemisk helserisiko var på dagsorden i oppstarten av norsk petroleumsvirksomhet, var det knyttet til ulykker med akutte forgiftninger eller etseskader. Bevisstheten og kunnskapen om yrkeshygiene og kjemisk arbeidsmiljø beskrives som lav, men kom gradvis utover på 1970-tallet. Innen kjemisk arbeidsmiljø kom systemtenkingen inn i regelverket med innføring av arbeidsmiljøloven (særlig §§ 11 og 18), kombinert med krav i produktkontrolloven. Grenseverdiene (administrative normer) ble endret etter hvert som ny kunnskap kom til. Dette var også situasjonen i landbasert virksomhet. Noen kjemiske risikofaktorer, som asbest, kvikksølv og H₂S, var i stor grad felles for industrivirksomhet på land og til havs. Utvikling av kunnskap og oppfølging av disse områdene løper derfor parallelt med utviklingen i industrien ellers i arbeidslivet. Oljedirektoratet fulgte opp bruken av asbest fra midten av 70-tallet. Oljedirektoratet innførte forbud mot bruk av asbestholdige kjemikalier i borevæske på sokkelen i 1980, mens totalforbudet mot bruk av asbest i Norge kom i 1985. Det antas at erfaring og resultater fra tilsyn, samarbeid, kunnskapsproduksjon og teknologiutvikling kombinert med informasjon og veiledning til næringen i stort, også førte til nye løsninger og forbedring knyttet til kjemiske arbeidsmiljøforhold på flyttbare innretninger.

Oppfølging av kjemisk arbeidsmiljø utover 1980-tallet skilte seg ikke særlig fra andre sammenlignbare yrkesgrupper på land. Det var mye bruk av kjemikalier, men lite kunnskap om kjemikaliene som ble brukt. Arbeidstakerne tok med seg erfaringer og kunnskap om kjemikaliebruk fra landbasert industri til virksomheten offshore. Fra siste halvdel av 1970-tallet ble det rettet oppmerksomhet mot arbeidsmiljøutfordringer ved boreslam. Oljedirektoratet gjennomførte i 1980 et prosjekt med kvalitativ og kvantitativ bestemmelse av komponenter i dieselbasert boreslam.

For malere offshore er kommisjonen kjent med at det ble rapportert om akutteffekter under arbeid ved utblanding og påføring av maling. Men det var også svært vanlig med slik rapportering av akutteffekter blant de som ble utredet for løsemiddelskade etter arbeid på land eller i sjøfarten, også blant malere i landbaserte virksomheter – både blant industrimalere og malere med oppdrag i boliger og næringslokaler. Bruk av løsemidler i maling og lakk har blitt gradvis faset ut for de aller fleste produktene etter hvert som det er utviklet vannbaserte produkter med tilstrekkelig god kvalitet og varighet av overflatebeskyttelseseffekt.

9.2.4 Forebyggende helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS)

Fra oppstarten av norsk petroleumsvirksomhet var det ansatt og innleid medisinsk personell i operatørselskapene for å dekke akuttmedisinske behov ved skader og sykdom blant arbeidstakere på innretningene. Når det gjaldt det forebyggende HMS-arbeidet var det imidlertid fram til arbeidsmiljøloven i 1977 oppmerksomhet på ulykker og ytre miljø, framfor kjemisk arbeidsmiljø. Det var lite verneutstyr tilgjengelig, og det som var tilgjengelig var av varierende kvalitet. Det var også i mindre grad opplæring i og krav om bruk av verneutstyr. Selskapenes søkelys var rettet mot å forhindre ulykker og skader. Arbeidsmiljø og samarbeid mellom partene var i liten grad på dagsorden før midten av 1970-tallet. Stort press på framdrift og svake arbeidstakerrettigheter kan ha medført at sikkerheten, både på borerigger og i forbindelse med utbygging av de første feltene, ikke fikk nok prioritet. Fram til midten av 1970-tallet var arbeidsmiljø ikke et viktig tema for fagforeningene, men dette endret seg under arbeidet med den nye arbeidsmiljøloven. I 1979–1980 ble det ansatt to yrkeshygienikere i industrien og en i Oljedirektoratet. Dette ble starten på en profesjonalisering av risikovurderinger og økt oppmerksomhet på arbeidsmiljøfaktorer og langtidseffekter. Det ble blant annet gjort et omfattende arbeid i bransjen fra 1980-tallet med å få oversikt over og bedre kvalitet på yrkeshygieniske datablader. Arbeidet med yrkeshygieniske datablader skapte oppmerksomhet og bevissthet omkring hvor mange og hvor farlige kjemikalier som faktisk var i bruk.

Kunnskapsutvikling om arbeidsmiljø ble satt på dagsorden fra midten av 1970-tallet, se kapittel 7.4. En nasjonal forskningsinnsats ble etablert gjennom særskilte bevilgninger til forskningsprogrammet «Sikkerhet på sokkelen 1978–1982». Arbeidsmiljø var ett av flere prioriterte områder, og programmet omfattet en rekke prosjekter og publikasjoner om arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten. Det ble etablert tette koblinger mellom utviklingen av forskningsbasert kunnskap og Oljedirektoratets oppfølging i kontroll og reaksjonsmiddelsporet. Kunnskapen fikk også betydning for utviklingen av regelverk, retningslinjer, veiledninger mv., og for mer konkrete forbedringsinitiativ rettet mot aktørene i næringen. En spørreundersøkelse i regi av forskningsprogrammet blant verneombud og tillitsvalgte i 1980 viste at det på det tidspunktet var relativt høy bevissthet om kjemisk helserisiko. Brannfarlige stoffer, støv, gasser, kjemikalier, løsemidler, etsende stoffer mv., ble av mange vurdert som viktige arbeidsmiljøfaktorer.7

Selv om utviklingen viser at mange tiltak ble iverksatt, mener kommisjonen at det var krevende å få et jevnt trykk på forbedringer av det kjemiske arbeidsmiljøet. Arbeidet var sjelden koordinert, og det ble utviklet parallelle systemer for sikkerhet og arbeidsmiljø. Fagmiljøene var ikke organisert sammen og det var ulike faglige tradisjoner som gjorde seg gjeldende. Denne organiseringen kan ha ført til ulik oppmerksomhet på arbeidsmiljøspørsmål og sikkerhetsspørsmål.

9.2.5 Regelverk

Selv om de tidligste sikkerhetsforskriftene inneholdt enkelte krav om vern av ansattes arbeidsmiljø og helse, bærer både 1967-resolusjonen og de senere sikkerhetsforskriftene preg av å først og fremst regulere sikkerhet og storulykkesrisiko. Oljedirektoratet definerte fra midten av 1970-tallet arbeidsmiljø som en del av det utvidede sikkerhetsbegrepet og arbeidsmiljø ble i økende grad inkludert i selskapenes innsats for å gjøre seg attraktive til kommende konsesjonsrunde. Det var først fra midten av 1970-tallet med Halden-utvalget,8 Oljedirektoratets første sikkerhetsforskrift i 1975, at deler av arbeidervernloven blir gjort gjeldende i 1976 og med ny arbeidsmiljølov i 1977, at utviklingen skjøt fart for arbeidsmiljøoppfølgingen i petroleumsvirksomheten. Denne utviklingen bidro til at de samme kravene ble stilt til arbeidsmiljøet i petroleumsnæringen til havs som i tilsvarende industri på land. Arbeidsmiljøloven ble gjort gjeldende på faste innretninger i 1977 og på flyttbare innretninger i 1992. Petroleumsloven og internkontrollforskriften trådte i kraft i 1985.

9.2.6 Myndighetsoppfølging

Industridepartementet hadde i oppstarten ansvar for oppfølging av petroleumsvirksomheten. Departementet delegerte fra 1969 myndighet til Arbeidstilsynet til å føre kontroll med innretningene, herunder håndtering av råstoffer, personlig verneutstyr og vernearbeid om bord. I 1979 ble myndighetsansvaret for sikkerhet og beredskap i petroleumsvirksomheten overført til Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Arbeidstilsynet hadde liten kapasitet og lav kompetanse på oljeindustrien, og tilsynsaktiviteten var begrenset. Petroleumsvirksomheten var ny for tilsynene. Det ble delegert myndighet til flere kontrollinstanser og fastsatt forskrifter med ulik og til tider motstridende myndighetsoppfølging. Det var også eksempler på at etater hadde utviklet detaljforskrifter der hjemmelsgrunnlaget delvis var å finne i sokkellovgivingen og delvis i annen lovgiving. Sett under ett innebar dette en nokså omfattende, fragmentarisk og komplisert regulering og tilsynsordning. Det var lite koordinering, og oppfølgingen var til tider preget av en «motpartkultur». Lossius-kommisjonen omtaler dette som en kompetansestrid mellom ulike departementer og deres underliggende organer, om regelverk og regelverksforvaltning på norsk sokkel, som hadde sin bakgrunn i spørsmålet om hvorfor det skulle være ulik jurisdiksjon for de som arbeidet på faste innretninger sammenliknet med skip eller flyttbare innretninger.9 Det var også noen andre, mindre markerte uenigheter mellom arbeidsmiljø-, helse- og sjøfartsmyndighetene om hvordan krav, regelverk og ordninger skulle følges opp i kjølvannet av arbeidsmiljøloven.

Det var usikkerhet rundt hvilke krav som gjaldt for arbeidervern og arbeidsmiljø i den tidlige perioden, fram til opprettelsen av Oljedirektoratet i 1972. Oljedirektoratet hadde fra starten en egen kontrollavdeling.

Oljedirektoratets oppfølging av arbeidsmiljøkrav startet i hovedsak fra 1975 da kongelig resolusjon 3. oktober 1975 om sikkerhet mv. for undersøkelse og boring etter undersjøiske petroleumsforekomster ble forskriftsfestet, og videre i 1976 da deler av arbeidervernloven ble gjort gjeldende, og ikke minst med innføring av den nye arbeidsmiljøloven i 1977. Direktoratet benyttet et bredt spekter av virkemidler og reaksjonsmidler i dette oppfølgingsarbeidet, ofte i kombinasjon.

Tilsynsoppfølgingen innen kjemisk arbeidsmiljø foregikk i to hovedspor; gjennom rettighetshavernes ansvar for egenkontroll/internkontroll, og gjennom oppfølging av bedriftenes systemer for produktkontroll. Oppfølgingen ble rettet mot operatørene og hele deres leverandørkjede, inkludert brukerne av produktene og deres produktleverandører.

På kjemikalieområdet ble det ved innføring av arbeidsmiljøloven bygget opp et tett samarbeid med andre relevante myndigheter og faginstitusjoner, særlig med Arbeidstilsynet, Yrkeshygienisk institutt og Produktregisteret, blant annet for å sikre felles forståelse og oppfølging av krav i arbeidsmiljøregelverket. I tillegg var det utstrakt samarbeid med myndigheter og fagmiljøer nasjonalt og internasjonalt. Reaksjonsmiddelbruken var preget av pålegg gjennom likelydende brev, pålegg til enkeltaktører ved regelbrudd, forbud mot bruk av ulike stoffer, suspensjon av personell, anmeldelser mv.

9.2.7 Forskjell mellom faste og flyttbare innretninger med hensyn til regelverk og myndighetsoppfølging

Oljedirektoratet førte tilsyn med flyttbare innretninger fra 1985, men arbeidsmiljøloven ble ikke gjort gjeldende før i 1992. Maritimt regelverk som gjaldt på flyttbare innretninger, var i stor grad harmonisert med internasjonalt regelverk og hadde svakere krav til arbeidsmiljø enn arbeidsmiljøloven. Det er usikkert i hvor stor grad dette førte til ulik arbeidsmiljøstandard mellom faste og flyttbare innretninger. Til tross for at regelsettene for arbeidsmiljø var ulike for faste og flyttbare innretninger fram til arbeidsmiljøloven ble gjort gjeldende på flyttbare innretninger fra 1992, finner Petroleumstilsynet likevel, både direkte og mer indirekte, spor av at Oljedirektoratet fra 1985 fulgte opp aktørene på en slik måte at det fikk virkninger for arbeidsmiljøet også på flyttbare innretninger. Særlig skjedde dette gjennom oppfølging av rettighetshavernes egenkontroll (etter hvert internkontroll) og oppfølging av krav i arbeidsmiljøloven og produktkontrolloven. Med utgangspunkt i retningslinjene for internkontroll tok Oljedirektoratet i 1982 et initiativ overfor norske redere og operatører for å få etablert funksjonsdyktige internkontrollsystemer. Dette resulterte i at det ble igangsatt arbeid hos operatører og redere med å utvikle og dokumentere slike systemer. Utenlandske borefartøyer ble også omfattet i denne oppfølgingen gjennom operatørenes påseansvar. Den viktigste faktoren for utvikling på de flyttbare innretningene var trolig operatørselskapenes oppfølging. Det var operatørene som hadde overordnet ansvar for boreoperasjonene på flyttbare innretninger og det var også operatørene som ble vurdert i forbindelse med konsesjonstildeling. I forbindelse med kontrahering av en innretning ble det fra operatørselskapenes side stilt krav både til utforming, utstyr og reders systemer og oppfølgingsrutiner. Selv om sikkerhetsmessige forhold ble vektlagt, ble også arbeidsmiljøforhold etter hvert og i økende grad inkludert. Kravet om verneombudsordninger og miljøutvalg ble fulgt opp av myndighetene, også når det gjaldt flyttbare innretninger.

Det antas at erfaring og resultater fra tilsyn, samarbeid, kunnskapsproduksjon og teknologiutvikling kombinert med informasjon og veiledning til næringen i stort, også førte til nye løsninger og forbedringer knyttet til kjemiske arbeidsmiljøforhold på flyttbare innretninger.

Det ble stadig vanskeligere å opprettholde to forskjellige regelverksregimer for en virksomhet som ble mer og mer integrert. Oljedirektoratets erfaringer ble viktige da arbeidsmiljøloven ble gjort gjeldende for flyttbare innretninger i 1992.

9.3 Kommisjonens vurderinger

Kommisjonen viser til at en eventuell kompensasjonsordning for oljepionerene må utformes slik at den oppleves som rettferdig, se omtale av det prinsipielle utgangspunktet i kapittel 9.1. Kommisjonen har blant annet vurdert om «oljepionerenes» arbeidsforhold var så ekstraordinære at det vil være riktig og hensiktsmessig å opprette en egen kompensasjonsordning for en del tidligere oljearbeidere. Dette innebærer blant annet at ordningen må målrettes mot personer som har blitt utsatt for en særskilt situasjon og eksponering, og som skiller seg fra situasjonen til andre, sammenlignbare arbeidstakere i den samme perioden. Kommisjonen har vurdert hvilke arbeidstakergrupper offshore som har hatt rammebetingelser og utfordringer når det gjelder kjemisk arbeidsmiljø i en periode som var så forskjellig fra arbeidet på land at det tilsier en særskilt oppfølging av denne gruppen. Utfordringer som gjelder generelt i arbeidslivet/industrien kan ikke legges til grunn for en vurdering av om en kompensasjonsordning vil være en hensiktsmessig og riktig løsning for oljepionerene.

På bakgrunn av gjennomgangen og diskusjonen av rammebetingelsene beskrevet i kapittel 9.2, samt dokumentasjonsgrunnlaget knyttet til dette, mener kommisjonen at det er grunnlag for å anbefale en særskilt kompensasjonsordning for oljepionerer. Kommisjonen legger vekt på at de første årene av norsk petroleumsvirksomhet var preget av nybrottsarbeid, en ny industri, nye arbeidsmetoder, rask teknologisk utvikling og ukjente eksponeringsforhold. Utenlandske selskaper uten kjennskap til norsk arbeidslivskultur preget miljøet de første årene. Oljepionerer har fortalt at det var lite verneutstyr tilgjengelig, og det som var tilgjengelig var av dårlig kvalitet. Myndighetene var i første rekke opptatt av å sikre nasjonale økonomiske interesser og å legge til rette for vekst i oljeindustrien. Tilsynet var de første årene fragmentert, og med begrenset erfaring og kompetanse på området. Det var oppmerksomhet på storulykkerisiko og skader, men i mindre grad arbeidsmiljø. Fokus på partssamarbeid, medvirkning og det organiserte vernearbeidet kom først på plass på midten av 1970-tallet, da norske selskaper i større grad overtok ledelsen i næringen, samt ved innføring av arbeidervernloven i 1976 og arbeidsmiljøloven i 1977. Kjemisk eksponering var på mange områder lik annen industrivirksomhet, og på disse områdene kan det være vanskelig å peke på oljearbeiderne som en særskilt utsatt gruppe eller skille oljearbeiderne fra sammenlignbare arbeidstakergrupper på land. Samtidig var det også noen helseskadelige eksponeringer som var særskilte for grupper innenfor petroleumsnæringen; boreslam, hydrokarboner og benzen. Lange skift og komprimert arbeidstid kunne også påvirke effekten av eksponeringen. Kommisjonen mener derfor at dokumentasjonsgrunnlaget tilsier at en kompensasjonsordning kan være en riktig og hensiktsmessig oppfølging av noen yrkesgrupper innenfor oljeindustrien i en begrenset tidsperiode. For at en kompensasjonsordning skal kunne oppfattes som rettferdig og riktig, er det nødvendig at målgruppen avgrenses tydelig på bakgrunn av dokumentasjon om utviklingen i næringen i pionertiden og relevante eksponeringsforhold.

10 Målgruppen for en kompensasjonsordning

10.1 Definisjon av målgruppen

Kommisjonen har diskutert relevante avgrensinger av målgruppen for en kompensasjonsordning. Avgrensingen skal på overordnet nivå definere en gruppe arbeidstakere som kan ha lidd en særskilt «urett», sammenlignet med andre sammenlignbare grupper, samt begrunne denne avgrensingen. Kommisjonen legger til grunn at rammebetingelsene og utfordringene når det gjelder kjemisk arbeidsmiljø i en periode var så annerledes offshore enn i arbeidslivet for øvrig at det tilsier en særskilt oppfølging av denne gruppen arbeidstakere. Kommisjonen foreslår å avgrense målgruppen for en kompensasjonsordning med utgangspunkt i tre forhold:

1. Tidsperiode: Arbeid i «pionertiden»

2. Eksponering: Aktivitetsområder og utvalgte grupper arbeidstakere

3. Helseskader.

Kommisjonen har vurdert hvordan tidsrommet for oljepionerenes arbeid i norsk petroleumsvirksomhet bør avgrenses, dvs. hvor lenge den aktuelle perioden (pionertiden) varte. Kommisjonen har tre ulike forslag, se kapittel 10.5.

Kommisjonen har videre vurdert hvordan målgruppen bør avgrenses med hensyn til aktuelle eksponeringer og helseskader. Flertallet i kommisjonen mener dette vil være grupper arbeidstakere som var særlig utsatt for eksponering som var ulik kjemisk eksponering i arbeidslivet for øvrig i den aktuelle tidsperioden, se kapittel 10.5.4, samt varige helseskader som kunnskapsmessig kan føres tilbake til disse eksponeringene, se kapittel 8.2.3.

10.2 Arbeid i «pionertiden»

En «pioner» defineres som en person eller gruppe som har vært nyskapende og banebrytende og har vært først ute på et bestemt område. Pionertiden og oljepionerene defineres også i flere sammenhenger som perioden i starten av norsk petroleumsvirksomhet – fra slutten av 1960-tallet til tidlig 1970-tallet.10 I andre sammenhenger beskrives pionertiden offshore som perioden 1966–1977. 11 I saken om nordsjødykkerne, ble pionerperioden definert som perioden 1966–1990, da det ble fastsatt egne forskrifter om bemannede undervannsoperasjoner, som var funksjonelle og tilpasset prinsippet om internkontroll.12 Dette internkontrollprinsippet var allerede innført for petroleumsvirksomheten gjennom petroleumsloven i 1985. Dykkeaktivitet foregikk i all hovedsak fra fartøy, og var ikke omfattet av arbeidsmiljøloven.

Kommisjonen viser til at de første årene av norsk petroleumsvirksomhet – «pionertiden» – var preget av banebrytende arbeid og utenlandske, i stor grad amerikanske, selskaper som i liten grad hadde forståelse for norske arbeidslivstradisjoner. De dominerende utenlandske selskapene tok med seg en arbeidskultur som var fremmed for mange norske arbeidstakere, spesielt de med fagforeningsbakgrunn og erfaringer fra mer ordnede forhold i industrien på land. Arbeidsmiljø og samarbeid mellom partene var i liten grad på dagsorden. De første riggene hadde arbeidstakere av ulik nasjonalitet og ofte med bakgrunn som sjøfolk. Norsk arbeidskraft ble rekruttert på lavere nivå. Det var ikke krav til formell kompetanse, og opplæringen skjedde i stor grad gjennom arbeidet. Mange skader, lange arbeidsdager og farlige operasjoner dominerte arbeidslivet i Nordsjøen i 1970-årene. Rapporteringen av dødsfall, ulykker, nestenulykker og funksjonssvikt fulgte ulike prosedyrer i 1970-årene og ble ansett som utilfredsstillende. Få ulykker ble rapportert, og nestenulykker ble ikke omtalt. Det tok lang tid å få aksept for avtaler som var inngått mellom partene. Sikkerhetstilstanden var noe bedre på de norske plattformene, men ifølge fagbevegelsen selv var utviklingen kommet så kort at det ikke var tid til systematisk arbeid med sikkerhet. Pionertiden fram mot midten av 1970-tallet har derfor vært karakterisert som «cowboy»- eller «klondyke»-tiden i norsk offshorevirksomhet.

Dagens HMS-regime i norsk petroleumsvirksomhet ble gradvis utviklet fra begynnelsen av 1970-tallet. Arbeidervernloven ble gjort gjeldende i 1976, og arbeidsmiljøloven gjaldt for faste installasjoner fra 1977, på linje med i industrien på land. Det ble stilt krav om organisert vernetjeneste, og fagforeningene NOPEF og OFS ble etablert i 1977. Oppfølging av blant annet kjemisk arbeidsmiljø ble satt på dagsorden gjennom utvikling av fagmiljøer, tilsyn, produktkontroll, krav til sikkerhetsdatablader mv. fra starten av 1980-tallet. Fra 1980-tallet ble også trepartssamarbeidet etablert i norsk petroleumsvirksomhet.

HMS-regimet i petroleumsvirksomheten ble utviklet på bakgrunn av erfaringer siden oppstarten av norsk petroleumsvirksomhet. Særlig Alexander Kielland-ulykken, 27. mars 1980, hvor 123 mennesker omkom, førte til omfattende endringer både i regelverket og tilsynsstrategien. 1985 er et skjæringspunkt i utviklingen, da petroleumsloven trådte i kraft og internkontrollbasert tilsynsstrategi ble iverksatt. Fra et regelverk som i detalj spesifiserte kravene til konstruksjoner, teknisk utstyr og operasjoner, ble det utviklet et regelverk med stor grad av funksjonskrav som legger vekt på aktørenes ansvar for egen virksomhet. Tilsynet med virksomheten fokuserte på ansvarliggjøring av aktørene og aktørenes systematiske oppfølging av egen virksomhet.

10.3 Eksponering: Aktivitetsområder og utvalgte grupper

For at en særskilt kompensasjonsordning for oljepionerene skal være saklig begrunnet, må det synliggjøres hvilke forhold ved denne gruppens situasjon som skiller den fra andre arbeidstakergrupper som det ellers kan være naturlig å sammenligne denne gruppen med. En slik saklig begrunnelse kan være at noen grupper oljearbeidere i pionertiden ble eksponert for kjemikalier av en art og på en måte som var særlig helseskadelig og særskilt for oljeindustrien, dvs. som var ulik eksponering i annen, landbasert virksomhet i den samme perioden. Utfordringer som gjelder generelt i arbeidslivet eller industrien, kan ikke legges til grunn for et forslag om en særskilt kompensasjonsordning. Det finnes svært lite måledata om kjemisk eksponering offshore i tidlig fase av norsk petroleumsvirksomhet. Annen dokumentasjon som finnes, viser likevel at det forekom eksponering og at denne eksponeringen til dels kunne være høy, se kapittel 8.

Kommisjonen legger til grunn at oljearbeidere i pionertiden ble eksponert for kjemikalier som kunne føre til alvorlige og varige helseskader. Kommisjonens dokumentasjonsgrunnlag viser at en slik særskilt eksponering kan knyttes til arbeid med hydrokarboner, boreslam og benzen, se kapittel 8.2.3. Dette er helseskadelige eksponeringsfold man ikke finner for andre tilsvarende grupper i landbasert virksomhet. Eksponering for asbest, kvikksølv og H₂S er for eksempel av mer generell karakter, og i stor grad felles for industrivirksomhet både på land og til havs. Med dette utgangspunktet vil relevante aktivitetsområder og grupper for en kompensasjonsordning kunne være:

10.3.1 Boring og brønnaktiviteter

Boring og brønn er et aktivitetsområde særskilt for petroleumsvirksomhet og kan ikke sammenlignes med andre virksomheter på land, heller ikke eksponeringsmessig. Fra 1966 til 1969 var det nesten bare boreaktivitet fra flyttbare innretninger, fra 1974 startet boring også fra faste innretninger på Ekofiskfeltet. Boring var i de første årene mer enn andre aktivitetsområder preget av en røff arbeidskultur og begrensede rettigheter for arbeidstakerne. Eksponering var i hovedsak knyttet til hydrokarboner, boreslam og kjemikalier som dette var sammensatt av. Typiske grupper innenfor boring som er relevante for vurdering av relevant eksponering i pionertiden er:

• Dekksarbeidere

• Boredekksarbeidere

• Tårnmenn og assisterende tårnmenn

• Riggmekanikere

• Slamloggere

• Sementerere.

10.3.2 Produksjon og vedlikehold

Under prosessering av olje og gass skilles olje, gass og vann for transport via rørledning eller lasting til skip. Vannet renses og slippes til sjø. En del av gassen reinjiseres til reservoaret som trykkstøtte for økt produksjon. Det er kontakt med hydrokarboner fra reservoaret som er dominerende kilde til eksponering og benzen regnes for å være den kritiske komponenten. I utgangspunktet håndteres hydrokarbonene i lukkede systemer, primært for å redusere sannsynlighet for brann og eksplosjoner.

Produksjon og vedlikehold offshore er en kjerneaktivitet med grupper som i pionertiden kan ha hatt betydelig kjemikalieeksponering. Eksponeringen er i stor grad knyttet til tilstedeværelsen av hydrokarboner. Dette framstår som relativt avgrensede aktiviteter og grupper, men i noe mindre grad enn ved boring. Relevante arbeidstakergrupper innenfor produksjon og vedlikehold er:

• Prosessoperatører

• Laboratorieteknikere

• Mekanikere

• Elektrikere

• Automatikere

• Maskinister

• Teknisk cleanere.

Med hensyn til aktivitetsområder og utvalgte grupper i målgruppen, viser medlemmene Erikstein og Nilsen til sin merknad i kapittel 10.5.4.

10.4 Helseeffekter

Stortingets anmodningsvedtak 11. mai 2021 og kommisjonens mandat har som utgangspunkt at tidligere oljearbeidere kan ha fått helseplager og -skader på grunn av eksponering for kjemikalier i arbeidet. Kommisjonens mandat innebærer også blant annet å vurdere hvilke former for eksponering og hvilke helseskader som skal omfattes av en kompensasjonsordning. Kommisjonen legger derfor til grunn at varig helseskade skal være et vilkår for å omfattes av kompensasjonsordningen. Kommisjonens vurderinger legger vekt på det kunnskapsgrunnlaget som knytter eksponeringen den enkelte har vært utsatt for til den sykdommen som vedkommende kan ha pådratt seg.

Dokumentasjonsgrunnlaget viser at en særskilt kjemisk eksponering offshore i pionertiden kan knyttes til arbeid med boring og produksjonsprosesser der arbeidstakerne kan ha blitt utsatt for kjemikalier i form av hydrokarboner, benzen, og boreslam, se kapitlene 8 og 10.3. Dette er eksponeringsforhold offshore som man ikke finner for andre tilsvarende grupper i landbasert virksomhet.

I kommisjonens arbeid med avgrensning av mulige arbeidsrelaterte sykdommer som skyldes eksponering i pionertiden offshore, er det lagt til grunn at det må være et kunnskapsgrunnlag for å knytte eksponeringene til sykdommer som skal kunne utløse kompensasjon. Basert på dagens kunnskap er det dokumentert sammenheng mellom eksponering for boreslam, benzen og hydrokarboner og kreftsykdommer og løsemiddelskader på sentralnervesystemet, se kapittel 8.2.3. Kunnskap om helseeffekter av kjemikalieeksponering utvikler seg imidlertid over tid. Man vet mer i dag enn for noen år tilbake, og ny kunnskap om sammenheng mellom eksponering og helseeffekter vil kunne utvikles i framtiden. Saken til den enkelte kjemikalieskadde oljearbeider må likevel bygge på den kunnskap som er tilgjengelig på søknadstidspunktet for en kompensasjonsordning. Kommisjonen viser til at slik kunnskap stadig utvikles. Blant annet forskes det i dag på sammenhenger mellom yrke og kreft, og kommisjonen peker på at det er viktig at slik forskningsinnsats videreføres i fremtiden.

10.5 Kommisjonens vurderinger

Kommisjonen er enig om at perioden til og med 1985 var en del av pionertiden. Petroleumsloven trådte i kraft 1. juli 1985, og internkontrollbasert tilsynsstrategi ble iverksatt. Arbeidsforholdene offshore ble bragt inn i et helhetlig system. Dette innebar at oljesektoren ble omsluttet av den norske arbeidslivsmodellen, som hadde blitt utviklet over lang tid på fastlandet. Historien om kjemisk eksponering for de som arbeidet offshore er samtidig preget av en gradvis utvikling av både regelverk, praktisering, tilsynsordninger og kunnskap. «Pionertiden» kan derfor ikke sies å ha et entydig sluttpunkt. Et slikt sluttpunkt er likevel helt nødvendig for å etablere og gjennomføre en kompensasjonsordning i praksis. Avgrensing av «pionerperioden» må derfor baseres på skjønnsmessige vurderinger. Kommisjonen er delt i synet på når pionertiden må anses som avsluttet. Det blir argumentert for tre ulike sluttpunkt for perioden:

Medlemmene Nilsen, Karlsen og Ikdahl mener pionerperioden varte til og med 1990.

Medlemmene Riise, Risa og Solheim mener perioden varte til og med 1985.

Medlemmet Erikstein mener perioden varte til og med 1995.

10.5.1 Tidsperiode 1966–1990

Medlemmene Nilsen, Karlsen og Ikdahl viser til at da petroleumsloven ble vedtatt i 1985, ble det etablert et mer helhetlig system rundt virksomhet offshore. Oljesektoren kan til en viss grad sies å ha blitt omsluttet av den norske arbeidslivsmodellen, som hadde blitt utviklet over lang tid på fastlandet. Som beskrevet i kapittel 9.2.1, var dette viktig.

Disse medlemmer finner det likevel klart at ikrafttredelsen av petroleumsloven ikke kan ses som pionertidens «sluttpunkt» når det er snakk om kjemisk eksponering. Etter at lovverkets rammer var på plass, kom en periode der man bare gradvis fikk realisert de systemene og ordningene loven la grunnlag for. Loven var ikke et endepunkt, men et rammeverk/et veikart som pekte ut veier som måtte gås opp videre for å sikre gode nok arbeidsforhold også for oljearbeidere. Å gå denne veien tok tid, særlig for håndtering av helsefare knyttet til kjemisk eksponering.

Disse medlemmer finner det klart dokumentert at kjemisk eksponering bare fikk begrenset oppmerksomhet i HMS-arbeid på 1980-tallet. I kjølvannet av storulykker som Alexander Kielland-forliset, samt det vedvarende høye antallet enkelttilfeller av skader og ulykker, ble søkelyset satt på å unngå ulykker, både store og små, samt utslipp til luft og sjø. Kjemisk eksponering, som kan gi sykdom lenge etter eksponeringen, fikk ikke samme oppmerksomhet. Myndigheter, media, politikere, forskningsmiljøene og fagbevegelsen hadde alle fokus på å unngå personskader og storulykker.

Disse medlemmer vil peke på en rekke forhold som samlet sett innebærer at et skjæringstidspunkt på 1985 er for tidlig. Mange av faktorene er berørt andre steder i denne utredningen, men for helhetsbildets skyld kommenteres de samlet her.

Om utviklingen av sikkerhetsregelverket

I etterkant av petroleumslovreformen i 1985 satt Oljedirektoratet i gang en omfattende omstrukturering av det tekniske regelverket, se også kapittel 5.1.4. I perioden 1985 til 1992 ble antallet forskrifter redusert fra 24 til 13 på teknologiområdet. Videre ble det i 1995 fastsatt ny forskrift på arbeidsmiljøområdet (Forskrift om systematisk oppfølging av arbeidsmiljøet i petroleumsvirksomheten, (SAM-forskriften).13

I en stortingsmelding fra 1998 har Oljedirektoratet selv beskrevet det slik: «Arbeidet med et nytt regelverk for sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten ble ferdigstilt ved fastsettelsen av forskrift for systematisk oppfølging av arbeidsmiljøet i 1995. Dermed framstår hele det regelverk som forvaltes av Oljedirektoratet med hjemmel i petroleumsloven og arbeidsmiljøloven helhetlig og i samsvar med moderne forvaltningsprinsipper.»14

Om utvikling av arbeidsmiljøregelverket

Arbeidsmiljøreguleringen skiller seg fra sikkerhetsregelverket. Også etter petroleumsloven i 1985 fantes det to ulike spor i dette regelverket, for henholdsvis faste og flyttbare innretninger, se også kapittel 5.1.4.

I NOU 1989: 15 Arbeidsmiljølovens virkeområde i petroleumsvirksomheten pekte et regjeringsoppnevnt utvalg (Bull-utvalget) på at mens regelverket på sikkerhetssiden ble samordnet i forbindelse med petroleumsloven i 1985, var det samme ikke tilfelle for regelverket for arbeidsmiljø. Utvalget fant at «dagens regulering fremstår som oppsplittet og lite helhetlig.» Utvalget beskriver videre «et uoversiktlig og komplisert reguleringssystem, med vage avgrensningskriterier» og at «tilsynsordningen er komplisert med mulighet for kompetansestrid mellom myndighetsorganer».15 Utvalget skriver også at «For så vidt angår arbeidsmiljø har det fra Oljedirektoratets side vært sett som en ulempe at de ikke har ansvaret for alle arbeidsmiljømessige spørsmål i petroleumsvirksomheten. Dermed får ikke direktoratet det totalansvar for sikkerhet og arbeidsmiljø som var en målsetting ved petroleumslovens ikrafttredelse.»16

Også Petroleumstilsynets rapport til kommisjonen tar opp dette. Rapporten framholder at Petroleumstilsynet i sin gjennomgang fant «både direkte og mer indirekte – spor av at Oljedirektoratet følger opp aktørene på en slik måte at det får virkninger for arbeidsmiljøet på flyttbare innretninger.»17 Petroleumstilsynets rapport beskriver likevel at Oljedirektoratet fant det utfordrende å følge opp arbeidsmiljøforhold på flyttbare innretninger, og siterer fra Oljedirektoratets årsberetning fra 1998: «Arbeidsmiljølovens virkeområde vanskeliggjør således et nasjonalt tilsyn med arbeidsmiljøforhold fra myndighetenes side.»18 Rapporten omtaler en «kompetansestrid» mellom departementene som pågikk fra midten av 1970-tallet og frem til 1990-tallet.19

Først i 1992 ble dette problemet løst, da det tosporede systemet ble forlatt og arbeidsmiljøloven ble gjort gjeldende for flyttbare innretninger.

Skillet mellom flyttbare og faste installasjoner og uklarhetene om kompetansefordeling for offshorevirksomhet har ingen parallell i landbasert virksomhet. Tiden det tok før man fikk etablert en helhetlig sektorregulering i petroleumsvirksomheten illustrerer særegne utfordringer i å sikre arbeidsmiljøet offshore.

Om egenkontroll/internkontroll

Kravet om egenkontroll/internkontroll ble forskriftsfestet i forbindelse med petroleumsloven i 1985, se kapittel 5.1.4. Utviklingen av hvordan dette skulle praktiseres, og erfaringene med det, ble diskutert nærmere i en stortingsmelding avgitt av Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1993.20 Departementet vurderte da at introduksjonen av internkontroll «har vært et vesentlig bidrag til å etablere og opprettholde det sikkerhetsnivå og den standard som i dag finnes i virksomheten» (s. 16). Stortingsmeldingen beskriver imidlertid også hvordan introduksjonen av ordningen medførte «utfordringer både for myndighetene og industrien» (s. 15).

Petroleumstilsynet beskriver i sin rapport til kommisjonen denne overgangsprosessen nærmere: «Fra årsberetningene ser vi imidlertid at det tar tid både for ansatte i Oljedirektoratet og aktørene i næringen å få bedre grep om hvordan internkontroll kan forstås, hvordan systemer kan bygges opp og virke, og hvordan de kan følges opp av myndighetene.»21

Som påpekt tidligere, se kapittel 7.8.2, arbeidet selskapene etter 1985 «med utvikling av styringssystem primært for sikkerhet, men etter hvert også arbeidsmiljø. Dette arbeidet var sjelden koordinert og det ble utviklet parallelle systemer for sikkerhet og arbeidsmiljø. Fagmiljøene var ikke organisert sammen og det var ulike faglige tradisjoner som gjorde seg gjeldende. Denne organiseringen kan ha ført til ulik oppmerksomhet på arbeidsmiljøspørsmål og sikkerhetsspørsmål.»

Internkontroll var et viktig virkemiddel for å besvare utfordringer typiske for oljebransjen. Hva som lå i kravet, og hvordan dette skulle utføres og følges opp, tok det altså imidlertid tid å avklare.

Om det organiserte verne-, helse- og arbeidsmiljøarbeidet, særlig knyttet til kjemisk helsemiljø

Kapitlene 7.8.5 og 7.8.6 ovenfor peker på den varierende kvaliteten og gjennomføringen av dette arbeidet.

Petroleumstilsynets rapport til kommisjonen gir nærmere beskrivelse av tiden dette tok. I denne rapporten siteres det fra Oljedirektoratets årsberetning i 1988: «Grenseflatene mellom de bedriftsinterne arbeidsmiljøutvalg og koordinerende arbeidsmiljøutvalg er blitt nærmere avklart i beretningsperioden. De bedriftsinterne arbeidsmiljøutvalgene vil ventelig fungere bedre ettersom de nå får mer erfaring med å utarbeide handlingsplan for verne- og miljøarbeidet, og skoleringen av verneombud og medlemmer i arbeidsmiljøutvalgene fungerer bedre, og effekten av økt opplæring viser seg, vil dette også styrke de koordinerende arbeidsmiljøutvalgene.»22 Petroleumstilsynets rapport kommenterer også at ulikheter mellom aktørene, og forskjeller fra virksomhet på land, besto også etter 1985: «I aktørenes løsninger på etterlevelse av krav [om verne- og helsepersonell og bedriftshelsetjeneste], oppstår det forholdsvis stor variasjon. Innhold i begreper ser også ut til å tolkes etter og antagelig oversatt i henhold til selskapenes egen kultur og tradisjoner. Og det oppstår ulike ordninger og løsninger på faste og flyttbare innretninger. Og det er flere myndigheter med ansvar på områder som til tider både er konkurrerende og overlappende. Forholdene går mot harmonisering fra midten av 1980-tallet – allikevel med en del prinsipielle forskjeller og ulikheter i tilnærming om vi sammenlikner virksomheten på land med den til havs.»23

Kjemisk eksponering har ikke nødvendigvis umiddelbart merkbare konsekvenser, og krever dermed mer enn at det er helsepersonell tilgjengelig for å håndtere akutte hendelser. Yrkeshygienikere er en yrkesgruppe som arbeider særlig med «Identifikasjon og kartlegging av kjemiske, fysiske og biologiske arbeidsmiljøfaktorer, samt vurdering av risiko for helseskade og forslag til forebyggende tiltak». De er dermed sentrale i arbeid mot kjemisk eksponering, og ble tidlig mye brukt i offshore-bransjen, se kapittel 7.6.2. Arbeidsoppgavene deres endret seg over tid: På 1980-tallet var de lite involvert i drift, da arbeidet de primært på land og med nybygg, systemer og rutiner. Først på 1990-tallet ble de mer involvert i driften og arbeidssituasjonen slik den til enhver tid var på plattformene. I denne perioden fikk de da også i større grad faktisk tilgang til plattformene.24

Særlig om oppmerksomhet om kjemisk eksponering

Offentlige tilsyn kom i tillegg til den enkelte aktørs egenkontroll. Kommisjonsmedlemmene har ikke selv gått gjennom tilsynsrapporter mv., men i Petroleumstilsynets rapport til kommisjonen gis det eksempler på Oljedirektoratets arbeid knyttet til enkelte stoffer.25 Disse eksemplene viser hvordan tilsyn, sammen med andre typer kunnskaps- og informasjonsinnhenting, kunne gi grunnlag for ulike typer reaksjoner og tiltak, brev, retningslinjer, pålegg mv. Det gis imidlertid få eksempler på bruk av pålegg i slike tilfeller (særlig etter 1985), og rapporten gir ikke noe helhetlig bilde av hvor sentralt arbeid med kjemisk eksponering var under tilsynene, sammenlignet med andre spørsmål.

Tilsynene ga imidlertid også Oljedirektoratet innsikt i operatørenes arbeid knyttet til arbeidsmiljø. Dette ble kommentert i stortingsmeldingen fra 1993. Her beskrives det at «Tilsynsaktivitetene har avdekket at operatør ofte stiller krav til entreprenør knyttet til teknologi eller sikkerhet, men i mindre grad til helseovervåkning, personellkvalifikasjoner og kartlegging av arbeidsmiljø.»26 Samme rapport beskriver også problemer med gjennomføring av prosedyrer og informasjon og merking av produkter: «Operatørselskapene har fastsatt detaljerte prosedyrer for håndtering av kjemiske produkter. Det er imidlertid i enkelte sammenhenger mangler ved hvordan disse prosedyrene følges opp i praksis. Gjennom Oljedirektoratets tilsyn avdekkes også eksempler på mangelfull yrkeshygienisk produktinformasjon og mangelfull merking av de produktene som er i bruk.»27 Dette bidrar til inntrykket av at oppmerksomheten i hvert fall hos operatørene var høyere om sikkerhet enn om (kjemisk) arbeidsmiljø – også etter at petroleumsloven trådte i kraft i 1985.

I en stortingsmelding fra 2001 beskriver Arbeids- og administrasjonsdepartementet utviklingen i risikostyring i forhold til kjemisk eksponering på 1990-tallet:28

1. «Det har skjedd en betydelig utvikling når det gjelder forståelsen av risikostyring i forhold til kjemisk eksponering i petroleumsvirksomheten. For ti år siden var godt kjemisk arbeidsmiljø nærmest ensbetydende med gode HMS-datablader og systemer for administrasjon av disse.

2. […] Det er registrert ulike strategier for å håndtere risikoen som kjemikalier representerer, avhengig av om det tas hensyn til det ytre miljøet eller arbeidsmiljøet. På ytre miljøsiden er utfasing av enkeltstoffer en viktig strategi, men en opplever sjelden at andre HMS-aspekter ved stoffene inngår i grunnlaget for valg av denne strategien. Bare unntaksvis foretas det helhetlige vurderinger av slike egenskaper ved valg eller utfasing av kjemikalier.

3. Generelt har det vært en betydelig utvikling av analyseverktøy på arbeidsmiljøområdet for å kvalifisere tekniske løsninger i prosjekteringsfasen. Når det gjelder kjemisk arbeidsmiljø, har en imidlertid ikke hatt den samme positive utviklingen. I mange tilfeller har en samling av HMS-datablader for valgte kjemikalier vært det eneste synlige arbeidet som er utført. Det har i svært liten grad blitt benyttet metoder for modellering av eksponering og reell vurdering av risiko. Det foreligger i dag som et eksempel, ikke praktisk anvendelig metodikk for vurdering av hudeksponering og risiko for utvikling av hudsykdommer. Dette er en vesentlig mangel i forhold til å få frem et samlet risikobilde. Det ligger videre et betydelig potensiale i opplæring og informasjon rettet mot arbeidstakere og ledelse for å redusere risiko forbundet med kjemikalieeksponering.»

Disse medlemmer finner at dette illustrerer vedvarende mangler i arbeidet mot kjemisk eksponering.

Kunnskap om eksponering og arbeidsbetingede sykdommer

Oljevirksomheten innebar både nye arbeidsprosesser sammenlignet med det man var kjent med på land, og utstrakt bruk av både kjente og nye typer kjemikalier med potensiell negativ påvirkning på helse. I regi av forskningsprogrammet «Sikkerhet på sokkelen» ble det gjennomført en spørreundersøkelse blant verneombud og tillitsvalgte i 1980. Undersøkelsen viser at det på det tidspunkt var relativt høy bevissthet om kjemisk helserisiko, se punkt 7.3.

Dette innebar behov for at det ble søkt kunnskap, både om faktisk eksponering offshore, om mistanke om arbeidsbetingede sykdommer, og om de medisinske sammenhengene mellom slik eksponering og helsefarer. Disse medlemmer finner at dette arbeidet ikke kan sies å ha skutt fart før på 1990-tallet.

Behovet for slik kunnskap, og mangelen på dette, ble understreket i stortingsmeldingen fra 1993: «Fremtidige utfordringer innen arbeidsmiljøområdet ligger i blant annet å identifisere arbeidsmiljøfaktorer som kan gi helseskader på sikt. Dette vil kreve en mer systematisk registrering og oppfølging av arbeidsbetingede sykdommer som vil kunne gi innspill til forebyggende verne- og miljøarbeid.»29

Med hensyn til arbeidet for å skaffe kunnskap om den faktiske eksponeringen arbeidere offshore ble utsatt for, viser disse medlemmene til Universitetet i Bergens rapport til kommisjonen: «Rapporten bygger på en gjennomgang av kjemiske eksponeringsmålinger som er gjort tilgjengelig av bransjen og publisert av Universitetet i Bergen og andre FOU-institusjoner i Norge.» Rapporten beskriver et lavt antall registrerte målinger – for eksempel «I slamtankområdet er det utført få målinger før 1998» og «Det finnes i tillegg noen målinger fra pumperom, mudlaboratorium, sementering og sekkelager/mikserom. Dette er målinger fra få installasjoner (1-5) og som vi ikke kan si er representative for tidsperiode eller type installasjon.»30 Fraværet av registrerte målinger knyttet til kjemisk eksponering ga et svakere grunnlag for forståelse av situasjonen og egnede tiltak. I intervjuer som kommisjonsleder og sekretariat har gjort med representanter fra Norsk Yrkeshygienisk Forening m.fl. ble det kommentert at målingene i starten var fokusert på eksplosjonsfare. Dette samsvarer med det generelle inntrykket av at søkelyset lenge var rettet mot å forebygge ulykker snarere enn å hindre kjemisk eksponering som kunne gi langtidsskader.

Med hensyn til kartlegging av arbeidsbetinget sykdom, ble plikter til å melde fra om mistanke om dette tidlig tatt inn i regelverket, se kapitlene 6.5.3 og 8.3.1. Petroleumstilsynets rapport til kommisjonen angir at: «I perioden 1984–1986 konkretiserer Oljedirektoratet krav til arbeidsgivers meldeplikt, og Oljedirektoratet samarbeider med Direktoratet for arbeidstilsynet om å utvikle en veiledning til § 22 Leges meldeplikt.»31 Registrering er viktig både for den enkelte sak, og for det systematiske arbeidet.

På tidlig 1990-tall ble det klart at dette ikke ble tilstrekkelig fulgt opp. Også dette er beskrevet i Petroleumstilsynets rapport til kommisjonen: «I 1992 konstaterer Oljedirektoratet at dette kravet i arbeidsmiljøloven ikke har blitt tilstrekkelig fulgt opp […]. Dette gir Oljedirektoratet grunn til å anta at det foreligger en betydelig underrapportering av arbeidsbetingede sykdommer, og det annonseres i årsberetningen i 1992 at dette vil bli ført tilsyn med.»32 Det står videre at: «På begynnelsen av 90-tallet får selskapenes systemer for registrering av arbeidsbetinget sykdom større oppmerksomhet, og næringen pålegges i brev av 15. mai 1992 å styrke sin egen oppfølging på området og rapportere slik sykdom til Oljedirektoratet. Oljedirektoratet får samtidig på plass en database for registrering av «Melding Om Arbeidsbetinget Sykdom» (MOAS).» 33

At disse tiltakene tidlig på 1990-tallet hadde betydning, framgår av en stortingsmelding i 1998:

«I løpet av de siste årene har myndighetene innskjerpet kravet til registrering og rapportering av arbeidsbetingede sykdommer i petroleumsvirksomheten. Dette har ført til en markert økning i antall rapporter om slike sykdommer. Økningen skyldes i første rekke den økte bevisstheten på dette området, og det er derfor ennå for tidlig å si noe om utviklingen går i positiv eller negativ retning. Oljedirektoratet konstaterer at blant annet innskjerpingen av rapporteringsplikten har fått industrien til å fokusere på arbeidsbetingede sykdommer, og antar at systematiske tiltak som nå settes i verk, vil gi positive resultater.»34

Erfaringene fra 1990-tallet beskrives nærmere i St.meld. nr. 7 (2001–2002):

«Direktoratet har siden 1992 registrert innmeldte tilfeller av arbeidsbetinget sykdom. Tilsyn viser at det er en betydelig underrapportering av arbeidsbetinget sykdom på sokkelen og at det er grunn til å anta at det er et stort forbedringspotensial i bedriftenes oppfølging på dette området. Fra enkelte hold hevdes det at arbeidsrelatert sykdom er et uformelt eksklusjonskriterium hos enkelte entreprenører. Det hevdes videre at sykdom og symptomer som kan skyldes arbeidsmiljøet, av ulike årsaker skjules for både helsetjeneste og ledelse, så lenge dette er mulig.»35

Særtrekk både ved kjemikaliebruk, eksponering for hydrokarboner (olje, oljedamp/-tåke og gass) og ved arbeidsforholdene offshore (ny teknologi, små/lukkede rom og lange skift), medførte at oljevirksomheten hadde behov for forskning og utvikling av ny medisinsk kunnskap dersom man skulle sikre et akseptabelt arbeidsmiljø. Noen prosjekter ble satt i gang tidlig, som kartlegging og analyse av produktinnhold og helserisiko ved eksponering for boreslam i 1979 og 1982, se kapittel 7.8.4. Først mot slutten av 1990-tallet kom imidlertid de store initiativene omtalt i punkt 3.1: Kreftregisterets studie av kreftforekomst blant norske offshorearbeidere (oppstart i 1998), «Pilotprosjektet» i regi av Petroleumstilsynet og petroleumsnæringen (gjennomført i 2007) og petroleumsnæringens felles «kjemikalieprosjekt» (gjennomført i perioden 2007–2011).

Oppsummering

Medlemmene Nilsen, Karlsen og Ikdahl mener at grensen for ordningen ikke kan settes ved en vurdering av hva som i dagligtale menes med «pionertid». Det avgjørende må være for hvilke grupper det ansees rimelig og hensiktsmessig med en kompensasjon. Da må man se konkret på utviklingstrekkene i arbeidet for å sikre arbeidstakere mot de særegne typene helserisiko som fantes – eller finnes – i arbeid offshore.

Ovenfor har disse medlemmer beskrevet flere typer momenter knyttet til dette, som begrunner at grensen ikke bør trekkes så tidlig som i 1985.

• Det langvarige arbeidet knyttet til å ferdigstille regelverk for sikkerhet og arbeidsmiljø i kjølvannet av petroleumsloven

• Tiden det tok før internkontrollen ble utviklet og konkretisert for spørsmål knyttet til kjemisk eksponering

• Den gradvise og ujevne utviklingen av det organiserte verne-, helse- og arbeidsmiljøarbeidet knyttet til kjemisk helsemiljø offshore

• Den forsinkede kartleggingen av eksponering og mistanke om yrkesrelaterte sykdommer offshore, og igangsetting av større forskningsprosjekter knyttet til dette.

At søkelyset både hos myndigheter, media, politikere, forskningsmiljøer og fagbevegelsen i stor grad var rettet mot å unngå personskader og storulykker, kan ha medvirket til flere av disse punktene.

Det har altså vært en gradvis utvikling over tid. Et konkret skjæringstidspunkt må likevel velges, og dette blir nødvendigvis skjønnsmessig.

Dokumentasjonen gir et klart bilde av at det på 1990-tallet ble økt oppmerksomhet om disse spørsmålene. Å sette 1990 som skjæringspunkt vil også innebære at man får samme tidsramme som det som ble lagt til grunn i dykkersaken.

Disse medlemmer finner at man bør velge 1990 som skjæringspunkt, slik at alle personer som begynte å arbeide offshore på 1980-tallet kan søke om kompensasjon.

10.5.2 Tidsperiode 1966–1985

Kommisjonens medlemmer Riise, Risa og Solheim er enige i at det også etter 1985 fortsatt har vært utfordringer med arbeidsmiljø og sikkerhet i norsk petroleumsvirksomhet. Likevel mener disse medlemmer at det er rimelig og hensiktsmessig å si at pionertiden i norsk petroleumsvirksomhet samlet sett fra dette tidspunkt er over. Med utgangspunkt i at «pionertid» defineres som en nyskapende og banebrytende periode, vil ikke alle utfordringer være løst før pionertiden må anses som avsluttet. Utfordringer knyttet til kjemisk eksponering og helseskader gjaldt også tilsvarende i arbeidslivet for øvrig.

Disse medlemmer viser til flere skjæringstidspunkter når det gjelder oppfølging av kjemisk arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten. Pionertiden i norsk petroleumsvirksomhet anses i de fleste tilfeller å vare frem til siste halvdel av 1970-tallet. I løpet av 1970-tallet var det en gradvis endring på eierskapssiden i norsk petroleumsvirksomhet, og amerikanske boreentrepenører ble supplert av norske redere. Norsk arbeidslivskultur, med vekt på partssamarbeid og medvirkning ble implementert i virksomhetene. Et viktig skjæringstidspunkt var at arbeidsmiljøloven og produktkontrolloven ble gjort gjeldende fra 1977, samtidig som i landbasert industri. Arbeidsmiljøloven representerte et regelverk som både direkte og indirekte fikk stor betydning for arbeidsforholdene, både på land og i petroleumsvirksomheten til havs. Loven stilte ikke bare konkrete krav til arbeidsmiljø, men også til arbeidsgiver og arbeidstaker om hva som var nødvendig for å sikre «et fullt forsvarlig arbeidsmiljø». To viktige elementer var krav til selskapenes kompetanse (verne- og helsepersonale/ bedriftshelsetjeneste) og medvirkning (verneombud og arbeidsmiljøutvalg). Med arbeidsmiljøloven og produktkontrolloven kom også spesifikke krav til kjemisk arbeidsmiljø.

Både kunnskap, kompetanse og den praktiske oppfølging av kjemisk arbeidsmiljø ble utviklet i kjølvannet av loven og i begynnelsen av 1980-årene. Fra midt på 1970-tallet ble det etablert verneombudsordninger og arbeidsmiljøutvalg i selskapene, og det organiserte vernearbeidet var en viktig faktor for å identifisere og reise saker overfor selskapets ledelse. En rekke av disse sakene handlet om kjemisk helsefare.

Tidligere helsepersonell med erfaring fra pionertiden offshore har fortalt at oppfølging av kjemisk arbeidsmiljø på 1980-tallet ikke skilte seg særlig fra andre sammenlignbare yrkesgrupper på land, se kapittel 7.3. Mangelfulle meldinger om arbeidsrelatert sykdom, var en større utfordring i arbeidslivet for øvrig enn i petroleumsvirksomheten, se kapittel 8.3. Yrkeshygienikere ble rekruttert i selskapene og i tilsynet fra slutten av 1970-tallet, og det var flere yrkeshygienikere ansatt i petroleumsnæringen enn i landbasert industri. På 1980-tallet arbeidet yrkeshygienikerne primært med utvikling av nybygg, systemer og rutiner. Gjennom dette arbeidet bidro yrkeshygienikerne blant annet til design for å «bygge inn» arbeidsprosesser for å forebygge kjemisk eksponering, og dette var viktig for det kjemiske arbeidsmiljøet offshore. Yrkeshygienisk kompetanse bidro derfor til at innretninger ble utformet og utstyrt i henhold til gjeldende kunnskap om arbeidsmiljø, se kapittel 7.6.2. Det ble også gjort et omfattende arbeid i bransjen fra 1980-tallet med å få oversikt over og bedre kvalitet på yrkeshygieniske datablader. Arbeidet med yrkeshygieniske datablader skapte oppmerksomhet og bevissthet omkring hvor mange og hvor farlige kjemikalier som faktisk var i bruk. Det systematiske forebyggende arbeidet var kommet lengre offshore enn på land.

Petroleumsloven ble vedtatt 1. juli 1985. Samme år ble også internkontroll forskriftsfestet. Tilsynet med virksomheten, som i startfasen var preget av stor grad av detaljkontroll fra myndighetenes side, utviklet seg til å vektlegge ansvarliggjøring av aktørene og aktørenes systematiske oppfølging av egen virksomhet. Denne systembaserte tilnærmingen innebar også mindre bruk av detaljerte pålegg mv. En slik myndighetstilnærming ble ansett som viktig og effektiv i en næring preget av høy kompetanse og meget rask teknologisk utvikling. Denne tilsynsstrategien, basert på internkontroll, ble på 1990-tallet også innført i landbasert virksomhet. Kommisjonen har fått opplyst fra tidligere helsepersonell med erfaring fra både offshore- og landbasert virksomhet at Petroleumstilsynet ble oppfattet som en sterkere kontrollør enn Arbeidstilsynet. Trepartssamarbeidet var også på plass i petroleumsvirksomheten fra midten av 1980-tallet.

Flyttbare innretninger var ikke omfattet av arbeidsmiljøloven fra 1977, og det rettslige vernet når det gjaldt arbeidsmiljø på faste og flyttbare innretninger var ulikt før 1992. Fra 1985 førte imidlertid Oljedirektoratet tilsyn også med de flyttbare innretningene. Det ble meldt flere avvik på flyttbare enn på faste innretninger. Samtidig viser kommisjonens kunnskapsgrunnlag at Oljedirektoratet fulgte opp aktørene på en slik måte at det fikk virkninger for arbeidsmiljøet også på flyttbare innretninger. Særlig skjedde dette gjennom oppfølging av rettighetshavernes egenkontroll og oppfølging av krav i arbeidsmiljøloven og produktkontrolloven.

Disse medlemmer viser videre til at kunnskapsutvikling om arbeidsmiljø, herunder kjemisk arbeidsmiljø, ble satt på dagsorden fra midten av 1970-tallet, se kapittel 7.4. Petroleumstilsynet har funnet at denne kunnskapen ble formidlet til næringen og aktørene på konferanser, seminarer, kurs mv., og gjennom ulike typer publikasjoner, artikler og veiledninger. Det ble etablert tette koblinger mellom utvikling av forskningsbasert kunnskap og Oljedirektoratets oppfølging i kontroll og reaksjonsmiddelsporet. Kunnskapen fikk også betydning for utvikling av regelverk, retningslinjer, veiledninger mv., og for mer konkrete forbedringsinitiativ rettet mot aktørene i næringen. Disse medlemmer viser videre til at en nasjonal forskningsinnsats ble etablert gjennom særskilte bevilgninger til forskningsprogrammet «Sikkerhet på sokkelen 1978–1982». Arbeidsmiljø var ett av flere prioriterte områder, og programmet omfattet en rekke prosjekter og publikasjoner om arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten. Disse medlemmer mener at slik prioritering av kunnskapsutvikling, formidling og myndighetsoppfølging tyder på at oppfølging av kjemisk arbeidsmiljø var på dagsorden i petroleumsnæringen fra midten av 1970-tallet, slik som i landbasert virksomhet.

Disse medlemmer viser til at en forutsetning for at en kompensasjonsordning for oljepionerene skal være en riktig og hensiktsmessig løsning, er at rammebetingelsene og utfordringene når det gjelder kjemisk arbeidsmiljø i en periode var så annerledes offshore enn i arbeidslivet for øvrig at det tilsier en særskilt oppfølging av denne gruppen arbeidstakere. Det må blant annet klargjøres om det var særskilte forhold knyttet til eksponering, regelverk og myndighetsoppfølging som skilte seg vesentlig fra landbasert arbeidsmiljø i den samme perioden. Utfordringer som gjelder generelt i arbeidslivet eller industrien, kan ikke legges til grunn for et forslag om en særskilt kompensasjonsordning for en enkelt gruppe. Sammenlignbare grupper kan være arbeidstakergrupper i landbasert industri, andre yrkesgrupper som jobbet offshore og ansatte i oljeindustrien på land i pionertiden. Det må videre vurderes om eventuelle forskjeller er så store at disse kan forsvare en ordning i tillegg til det alle yrkesgrupper får gjennom de lovbestemte yrkesskadeordningene, se kapitlene 9.1. og 9.2. På bakgrunn av det samlede kunnskapsgrunnlaget kommisjonen har innhentet, kan disse medlemmer ikke se at det er dokumentert at forhold knyttet til eksponering, kunnskap, regelverk og myndighetsoppfølging mv. var vesentlig dårligere for oljearbeidere offshore enn for andre, sammenlignbare arbeidstakergrupper etter 1985. Disse medlemmer mener derfor at en særordning for oljepionerer etter 1985 av mange vil kunne oppleves som en lite rettferdig og uhensiktsmessig oppfølging av saken om oljepionerene.

Når det gjelder nordsjødykkersaken, ble «pionerperioden» definert som perioden 1966–1990, da det ble fastsatt egne forskrifter om bemannede undervannsoperasjoner som var funksjonelle og tilpasset prinsippet om internkontroll, se kapittel 10.2. Disse medlemmer viser til at internkontrollprinsippet allerede var innført for oljepionerene gjennom petroleumsloven i 1985. Definisjonen av tidsperioden for målgruppen oljepionerer og nordsjødykkere er derfor ikke direkte sammenlignbar.

Disse medlemmer mener at tidsperioden for en kompensasjonsordning for oljepionerer bør avgrenses fra starten av norsk oljevirksomhet fram til og med 1985.

10.5.3 Tidsperiode 1966–1995

Kommisjonens medlem Erikstein mener at pionertiden med hensyn til kjemisk arbeidsmiljø offshore må strekkes til 1995. Dette medlemmets vurderinger framgår av særuttalelse, se kapittel 10.5.5.

10.5.4 Arbeidstakergrupper særlig utsatt for eksponering

Når det gjelder eksponering, viser kommisjonens kunnskapsgrunnlag at det finnes svært lite måledata om kjemisk eksponering offshore i «pionertiden». De data som finnes, viser likevel at det forekom eksponering og at denne eksponeringen til dels kunne være høy. Kommisjonen legger til grunn at oljearbeidere i pionertiden har blitt eksponert for helseskadelige hydrokarboner, boreslam og benzen, og kunnskapsgrunnlaget viser at det er denne eksponeringen som kan skille oljearbeiderne fra andre arbeidstakergrupper. Dette gjelder særlig personellgrupper innenfor aktivitetsområdene boring og brønn og produksjon og vedlikehold. I mangel på måledata, kan det i mindre grad stilles krav om dokumentasjon om hva den enkelte oljearbeider har vært eksponert for. Dette er også saker som ligger langt tilbake i tid. Derfor må kunnskap om kjemikalieksponering i ulike arbeidsoperasjoner og yrker i den aktuelle perioden, samt den enkelte oljearbeiders historie og dokumenterte helseskader, legges til grunn i den enkelte oljearbeiders sak. Flertallet i kommisjonen, medlemmene Riise, Risa, Ikdahl, Karlsen, Nilsen og Solheim viser i denne forbindelse til kunnskapsgrunnlaget beskrevet i kapittel 8. Disse medlemmene foreslår derfor at målgruppen for en kompensasjonsordning for oljepionerene defineres som personellgrupper innenfor arbeidsområdene boring og brønn og produksjon og vedlikehold som har blitt eksponert for hydrokarboner, boreslam og benzen i forbindelse med arbeid offshore, og som har fått varige helseskader som kunnskapsmessig kan føres tilbake til disse eksponeringene.

Kommisjonens medlemmer Erikstein og Nilsen peker på at ingen yrkesgrupper offshore kan utelukkes fra å være kjemisk skadde oljepionerer.

Medlemmet Erikstein viser for øvrig til sin særuttalelse, se kapittel 10.5.5.

Kommisjonen er enig om at en forutsetning for likebehandling er at målgruppen for en kompensasjonsordning omfatter både norske og utenlandske offshorearbeidere.

10.5.5 Særuttalelse

Kommisjonens medlem Erikstein har følgende særuttalelse om målgruppen for en kompensasjonsordning for oljepionerene:

Hvem er oljepionerer, hva skal være pionertiden og er turbinoljer helsefarlige?

Offshore

En offshoreinstallasjon bygges svært kompakt. Skiftordningene er 14 dager sammenhengende arbeid med 12 timer arbeidsdag. Det er i tillegg anledning til fire timer overtid per dag. Helikopter er eneste tilkomstmulighet.

Boring medfører bruk av mange kjemiske stoffer med ukjent helserisiko. I tillegg vil boreslammet bli forurenset av en kjemisk cocktail fra undergrunnen hvor det i tillegg skjer nye kjemiske reaksjoner under de ekstreme trykk- og temperaturforholdene i brønnen.

Det er installert aeroderivative turbiner i lukkede rom hvor smøremidlet er organofosfatholdige oljer. På installasjoner for olje- og gassproduksjon vil det være mange områder hvor de som jobber i prosessområdene med drift og vedlikehold vil være eksponert for hydrokarboner.

Isolasjon, stillas og overflatebehandling (ISO) utføres i miljøer som må skjermes mot vær og vind og med helt spesielle krav til overflatebehandlingskjemikalier. ISO-arbeiderne utfører arbeid i trange rom og i utilgjengelig områder og er nær prosessystemer og utslippspunkter uten å ha samme innsikt som de operatøransatte har over hva de eksponeres for.

Boligkvarteret og helikopterkapasitet setter store begrensninger på hvem som kan få tilgang til installasjonen. Det er vanskelig tilgang for fagfolk innen helse, miljø og sikkerhet, og ekstra vanskelig for leverandører og underleverandører.

Boligkvarter er svært nær utslippspunker fra prosess- og forbrenningsmotorer.

En skiftordning med 14 dager på betyr at i hver posisjon er det tre forskjellige personer og en kan si at i praksis er det tre forskjellige organisasjoner som drifter plattformen offshore. De som jobber offshore er bosatt over hele landet, og har i motsetning til de som jobbet på landanlegget i liten grad kontakt med de som jobber på andre skift. Isolasjon fra arbeidsplassen i fritiden kan være en viktig faktor ved at helseskader fra kjemisk eksponering ikke blir knyttet til arbeidsmiljøeksponering. Vi er kjent med at ved forespørselen «er det andre som er blitt syke?» er det vist til taushetsplikten.

Land

Landanlegg kan bygges slik at det er stor avstand mellom ulike prosesser. Skiftordningene følger arbeidsmiljøloven. Det er enkelt å samle folk til opplæring. Det er enkelt å skaffe ekstraressurser.

Kjemisk eksponering og effekten av den spesielle arbeidstiden offshore

For grenseverdiene og tiltaksverdien er det lagt inn en sikkerhetsfaktor på 0,6 ut fra at den daglige arbeidstiden er 12 timer. Det er ikke tatt hensyn til det er sammenhengene 14 dagers arbeid og ikke tatt hensyn til at det kan arbeides ytterligere fire timer overtid.

For yrkesgrupper med høy kjemisk eksponering kan dette ha stor betydning for helseeffekter. Særlig i «pionertiden», når både kunnskap om bruk og begrensninger av verneutstyret var mindre kjent og det var tatt mindre hensyn til kjemisk helserisiko ved valg av kjemikalier (substitusjon).

Det har vært benyttet et stort antall kjemikalier i offshorevirksomheten. Det har vært store krav til tekniske egenskaper og stor eksperimentering med å finne fram til produkter som gir de ønskede effekter på produksjon og vedlikehold.

I «Forskrift om vern mot eksponering for kjemikalier på arbeidsplassen (kjemikalieforskriften)» er det stilt en rekke krav til arbeidsgiver om å kartlegge og dokumentere forekomst og vurdere enhver risiko for arbeidstakernes helse og sikkerhet.

Det er så langt lite dokumentasjon på at arbeidsgiverne som har hatt ansvaret for arbeidsmiljø offshore har maktet å utføre tilstrekkelig med risikovurderinger av arbeidsmiljøet og det har samtidig vært lite ressurser på personell og kompetanse til å følge opp kravene i forskriften.

Hva var pionertiden? Det var fram til SAM-forskriften ble utgitt

Det er liten tvil om at oljeindustrien har gjennomgått en rivende teknologisk utvikling og at avhengig av teknologisk ståsted kan det defineres mange pionertider. På boredekk er pionertiden fram til fjernoperert rørhåndtering. For seismikk, avviksboring, prosessteknologi er det andre teknologiske gjennombrudd som medfører en stor endring.

Det er problematisk å finne tilsvarende teknologiske gjennombrudd som har hatt tilsvarende betydning for kjemisk helsefare og kjemisk risikovurdering. Tilførselen av nye kjemiske forbindelser har vært overveldende og det har vært uhyre vanskelig å innføre tekniske tiltak kun begrunnet i redusert kjemisk helserisiko.

I 1995 kom Oljedirektoratet med Forskrift om systematisk oppfølging av arbeidsmiljøet i petroleumsvirksomheten (SAM-forskriften). Jeg var på den tiden ansatt i oljeselskapet Amoco og var med i industriens arbeidsgrupper og med på høringene. Når det gjelder kjemisk arbeidsmiljø mener jeg det er helt naturlig å regne tiden fram til 1995 til SAM-forskriften ble utgitt som «pionertiden for kjemisk arbeidsmiljø». Med SAM-forskriften ble det tydeliggjort at selskapene måtte håndtere arbeidsmiljøet på en systematisk måte og at kompetanse og fagekspertise på dette området var helt nødvendig. Den førte til at også leverandørbedriftene begynte å ansette egen yrkeshygieniker.

Jeg har levert en hel del dokumentasjon og litteraturunderlag for å begrunne hvorfor jeg har vært involvert i den såkalte «ms-saken på Statfjord». I dag er det ikke tillatt å entre en turbinhood hvor turbin er varm. I tillegg er avluftingspunktene ikke lenger lagt ut i arbeidsatmosfæren (turbinhallen).

Det er ikke gjennomført kartlegging av eksponeringen på de eldre installasjonene når de jobbet på varmeturbiner. Som jeg også har dokumentert ble heller ikke helseeffekter for turbintekniker/turbinmekanikere meldt som mistanke om yrkessykdom. Fortsatt i dag er det avluftingspunkter som ikke er merket med advarsel om organofosfateksponering. Internasjonalt er det stor aktivitet når det gjelder eksponering for turbinoljer.36

Se min involvering for de turbinoljeskadde 37 og rapport utarbeidet for kommisjonen.38

Oslo Economics sitt anslag over antall som kan inngå i modell 4 er «worst case». Dette medlemmet viser til at dette anslaget er forbundet med så stor usikkerhet at antallet like gjerne kan være ti prosent av beregningsgrunnlaget.

11 Kriterier i kompensasjonsordningen

Kommisjonen foreslår i kapittel 10 at målgruppen for en kompensasjonsordning for oljepionerene defineres med utgangspunkt i tidsperioden for pionertiden offshore, samt helseskadelige eksponeringer som er særskilte for offshorearbeidere innenfor dette tidsrommet. I tillegg til disse rammene for en kompensasjonsordning, må det vurderes hvilke kriterier som skal gjelde og hvordan det kan dokumenteres at den enkelte oljearbeider oppfyller vilkårene for å omfattes av kompensasjonsordningen.

Tre hovedgrupper av kriterier som kan inngå i ulike modeller for en kompensasjonsordning, vil være:

1. Tidskriterier: tidsperiode når det gjelder pionertiden og varighet på arbeid offshore

2. Gruppekriterier: aktivitetsområder og utvalgte grupper

3. Medisinske kriterier: varig arbeidsrelatert sykdom eller skade, uførhet, medisinsk invaliditet.

11.1 Tidskriterier

11.1.1 Tidsperiode «pionertiden»

Kommisjonen har diskutert avgrensing av pionertiden. På bakgrunn av tidligere framlagt dokumentasjon og diskusjoner og innlegg og diskusjoner, er kommisjonen enig om at «pionertiden» i norsk petroleumsvirksomhet generelt strekker seg til utgangen av 1985. Det er samtidig ulike meninger i kommisjonen om hvor lenge pionertiden varte med hensyn til kjemisk arbeidsmiljø, se kapittel 10.5.

11.2 Arbeidstakergrupper

Definisjon av gruppekriteriene henger sammen med avgrensing av målgruppen for kompensasjonsordningen. Av prinsipielle hensyn, er det behov for å definere gruppekriterier slik at målgruppen «oljepionerer» avgrenses mot andre arbeidstakergrupper. En måte å gjøre dette er på er å ramme inn målgruppen ut fra kunnskap om eksponering for helseskadelige kjemikalier som er særskilt for offshore oljeindustri. Med dette utgangspunktet, foreslår flertallet i kommisjonen, medlemmene Riise, Risa, Ikdahl, Nilsen, Karlsen og Solheim at det bør være et kriterium for å omfattes av kompensasjonsordningen at oljearbeideren har arbeidet innenfor aktivitetsområdene boring og brønn og produksjon og vedlikehold.

Medlemmene Erikstein og Nilsen peker på at ingen yrkesgrupper offshore kan utelukkes å fra være kjemisk skadde oljepionerer.

Medlemmet Erikstein viser til sin særuttalelse i kapittel 10.5.5.

11.3 Medisinske kriterier

Stortingets anmodningsvedtak 11. mai 2021 og kommisjonens mandat har som utgangspunkt at tidligere oljearbeidere kan ha fått helseplager og -skader på grunn av eksponering for kjemikalier i arbeidet. Kommisjonens mandat innebærer også blant annet å vurdere hvilke former for eksponering og helseskader som skal omfattes av en kompensasjonsordning. Det legges derfor til grunn at varig helseskade bør være et kriterium for å omfattes av kompensasjonsordningen. Kommisjonens dokumentasjonsgrunnlag viser at relevante helseeffekter i denne sammenheng vil være sykdommer som har sammenheng med eksponering for hydrokarboner, boreslam og benzen, se kapitlene 8.2.3 og 10.4.

I en kompensasjonsordning kan det i ulik grad stilles krav til dokumentasjon av sammenheng mellom eksponering/belastning og utvikling av varig sykdom eller skade, dvs. i hvilken grad medisinske kriterier skal legges til grunn for å komme inn under ordningen. Hvordan disse kravene utformes og følges opp har betydning for ordningens tilgjengelighet, kompleksitet og konsekvenser. Kommisjonen legger likevel til grunn at dersom man i det enkelte tilfelle skal foreta en vurdering av sammenheng mellom kjemisk eksponering og helseskade, eller av om sykdommen er forenlig med kjemisk eksponering, må dette være en faglig, medisinsk vurdering som bygger på dokumentert kunnskap om slike mulige sammenhenger. Denne vurderingen må bygge på den kunnskap som er tilgjengelig på søknadstidspunktet.

11.3.1 Dokumentasjon av sammenheng mellom eksponering og sykdom

Dersom det skal stilles krav om sammenheng mellom skadelig eksponering som «pioneroljearbeider» og varig sykdom eller helseskade som kriterium for rett til kompensasjon, må det også vurderes hvilket årsakskrav som skal gjelde. Videre må det bestemmes hvilke krav som skal gjelde til dokumentasjon og bevisbyrde; nærmere bestemt hvem som skal bevise, eventuelt motbevise, at det er sammenheng mellom eksponering og helseeffekter, og hvor godt denne sammenhengen må dokumenteres. En generell gjennomgang av årsakssammenheng, bevisbyrde og beviskrav i yrkesskadesaker framgår av kapittel 7. Forenklet sett kan man i «oljepionerenes» sak sette opp ulike nivåer for dokumentasjon av sammenheng mellom eksponering og sykdom:

1. Mest sannsynlig sammenheng: Sammenhengen mellom eksponering og helseskade må være mest sannsynlig eller mest nærliggende. Krav om mest sannsynlig sammenheng er i tråd med folketrygdlovens krav for å få godkjent yrkessykdom.

2. Mulig sammenheng: Det er tilstrekkelig at en medisinsk undersøkelse viser at det er mulig at helseskader er relatert til kjemikalieskader i arbeidet. Skaden/sykdommen skal anses som forårsaket av arbeidet med mindre det kan påvises at dette åpenbart ikke er tilfellet. Eventuell tvil i saken vil i så fall komme oljepioneren til gode.

3. Ingen arbeidsmedisinsk vurdering av sammenheng i det enkelte tilfellet. Innvilget uførepensjon/uføretrygd fra folketrygden på grunn av sykdom som kan skyldes kjemikalieeksponering er tilstrekkelig som medisinsk kriterium, eventuelt i kombinasjon med egenerklæring. I de tilfeller hvor oljearbeideren har fått godkjent yrkessykdom, kan det framgå av vedtaket om sykdommen skyldes kjemikalieeksponering.

11.3.2 Særlig om arbeidsmedisinske utredninger

Dersom en kompensasjonsordning skal ta utgangspunkt i en vurdering av sannsynlig eller mulig sammenheng mellom kjemikalieeksponering i arbeidet og helseskader i det enkelte tilfellet, må det også vurderes hvordan slike vurderinger skal gjennomføres. For å dokumentere om vilkåret om varig arbeidsrelatert sykdom eller skade er oppfylt, legges det til grunn at det må gjennomføres faglige, medisinske utredninger som bygger på dokumentert kunnskap om sammenheng mellom eksponering og helseeffekter. Hvor omfattende en slik undersøkelse må være, vil blant annet avhenge av hvilket krav som stilles til dokumentasjon om sammenheng i det enkelte tilfellet, se kapittel 11.3.2. Uansett vil det være behov for relevant arbeidsmedisinsk kompetanse i utredningsarbeidet. En utredning vil omfatte en samlet vurdering av kunnskap om eksponering, arbeidstid offshore og diagnose/helseeffekter. Fastleger/allmennmedisinere vil neppe ha den rette spisskompetansen i denne sammenheng. Fastleger vil imidlertid være et viktig kontaktpunkt for oljearbeideren, og kan henvise videre til relevant spesialistutredning.

Yrkesmedisinske spesialistutredninger foretas ved de fem arbeidsmedisinske avdelingene under regionale helseforetak i Tromsø, Bergen, Trondheim, Skien og Oslo, samt ved arbeidsmedisinsk poliklinikk ved Statens arbeidsmiljøinstitutt, se kapittel 8.3.2. De arbeidsmedisinske avdelingene har en faglig rolle i å vurdere den enkelte pasients eksponering og sykdom/symptombilde opp mot dagens kunnskap om sannsynlige sammenhenger mellom arbeidseksponering og helseeffekter. Det framlegges en spesialisterklæring om hvorvidt sykdommen er sannsynlig eller mulig arbeidsrelatert.

Flere tidligere oljearbeidere har gitt uttrykk for at det er krevende å gjennomgå systemet for yrkesmedisinske utredninger som grunnlag for oppfølging gjennom yrkesskadeordningene. Det vises også til at medisinske utredninger som ble lagt til grunn for kompensasjon i nordsjødykkersaken var omfattende og tidkrevende og tok tre hele dager. En slik ordning vil være krevende for oljearbeiderne, og vil også være samfunnsmessig ressurskrevende, siden målgruppen for en kompensasjonsordning for «oljepionerer» sannsynligvis vil være betydelig større enn gruppen nordsjødykkere. I en kompensasjonsordning for oljepionerene, er det derfor ønske om å legge rette for, så langt det er mulig, en forenklet arbeidsmedisinsk undersøkelse. Undersøkelsen vil gi grunnlag for en vurdering av mulig sammenheng mellom kjemisk eksponering og varig helseskade, eller eventuelt om sykdommen eller skaden er forenlig med kjemisk eksponering. En forenklet arbeidsmedisinsk utredning kan ta utgangspunkt i vitenskapelig støtte for sammenheng mellom eksponering og varig helseskade som har rammet oljearbeideren, på bakgrunn av tidsrom, eksponeringer, arbeidsoppgaver og helsetilstander som blir kriterier for kompensasjonsordningen.

Når det tidligere er stilt krav om arbeidsmedisinske utredninger i enkeltsaker, har det vært lagt til grunn at dette er fullverdige spesialistutredninger som gir en vurdering av hvorvidt sykdommen er sannsynlig eller mulig arbeidsrelatert. Forskjellen består i hvordan disse resultatene brukes og hvilke årsakskrav som legges til grunn for vurderingen av godkjent yrkessykdom i folketrygden eller innvilget kompensasjon. Yrkesmedisinske utredninger gir grunnlag for å vurdere medisinsk invaliditet og gradering av kompensasjon. I en del saker om oljepionerer, vil det allerede være gjennomført slike utredninger, blant annet når oljearbeideren allerede har fått godkjent yrkessykdom i folketrygden.

I forbindelse med en slik forenklet utredning, må arbeidsmedisineren vurdere de eksponeringene som oljearbeideren har vært utsatt for i de aktuelle tidsrom, med utgangspunkt i oljearbeiderens beskrivelse av sitt arbeid. Denne gjennomgangen struktureres i en forenklet yrkesanamnese. Det må videre beskrives hvordan diagnosen eller tilstanden er blitt karakterisert (av legespesialist), samt tidspunkt for når tilstanden ble fastslått og tidspunktet for når vedkommende søkte lege for tilstanden første gang. Det beskrives også om tilstanden har forverret eller forbedret seg i tidsrommet etter at diagnosen ble stilt. Oljearbeiderens funksjonsevne i perioden under eventuell løsemiddeleksponering og utvikling i funksjonsevne etter eksponeringsopphør beskrives kort med bruk av eksempler på hvilke arbeidsoppgaver vedkommende kunne/ikke kunne gjennomføre, funksjon i privatlivet, og utvikling i relevante ferdigheter, slik som evne til bilkjøring.

Endelig skal arbeidsmedisineren vurdere dokumentasjon på helseskade/diagnose som oljearbeideren bringer med seg til utredningen. Denne skal vurderes opp mot helseeffekter som kan falle inn under kompensasjonsordningen. Hvis helseeffekten faller inn under ordningen, skal det gjøres en vurdering av eksponeringens sammenheng med helseeffekten, slik at det kan konkluderes med sannsynlig, mulig eller lite sannsynlig sammenheng. Det kan utarbeides et skjemagrunnlag for å strukturere disse vurderingene og for å muliggjøre videre saksbehandling av det framsatte kravet om kompensasjon fra den enkelte.

Kommisjonen har vært i kontakt med Arbeidsmedisinsk forening for å avklare om det kan være realistisk å rekruttere arbeidsmedisinere til å gjennomføre forenklete arbeidsmedisinske utredninger av «oljepionerer» innenfor en ramme på om lag 2 timer. Tidsbruken er betraktelig redusert sammenlignet med arbeidsmedisinske utredninger i det ordinære yrkesskadeløpet, da det vil stilles andre krav til dokumentasjon av eksponeringen, og eksponeringene og helseskadene er avgrenset til de som er særskilte for denne gruppen. Arbeidsmedisinsk forening bekrefter at en slik løsning vil kunne la seg gjennomføre, under forutsetning av at det allerede foreligger en relevant diagnose i det enkelte tilfelle. Oljepionerer med mistanke om løsemiddelskade på sentralnervesystemet der det ikke foreligger en diagnose, eller der det ikke er klart at symptomer startet i løpet av den tiden vedkommende var eksponert, må eventuelt gjennomgå full arbeidsmedisinsk utredning eller en supplering av den «forenklete» undersøkelsen. I grensetilfeller med løsemiddelskademistanke, kan det derfor bli aktuelt med full løsemiddelutredning. Arbeidsmedisinsk avdeling ved Haukeland universitetssykehus har opplyst at de bruker 1,5 -2,0 ukeverk på å utrede mistenkt løsemiddelskade fra bunnen av.

11.4 Kommisjonens vurderinger

Kommisjonen har overordnet sett drøftet en definisjon av målgruppen for en kompensasjonsordning for oljepionerene. Innenfor rammen av denne definisjonen, må det videre vurderes hvilke vilkår den enkelte oljearbeider i utgangspunktet må oppfylle og dokumentere for å kunne omfattes av ordningen. Det legges til grunn at potensielle søkere til en kompensasjonsordning må kunne dokumentere:

• å ha arbeidet i petroleumsvirksomheten offshore i pionertiden som denne defineres for ordningen. Dersom det skal stilles krav om varighet på arbeid offshore, må hele denne perioden falle inn under den definerte pionertiden,

og

• å ha arbeidet innenfor nærmere aktivitetsområder/grupper som er definert som målgruppen for ordningen. Dokumentasjon for dette arbeidet offshore kan for eksempel framgå av attester, lønnsslipper, opplysninger innhentet fra arbeidsgiver, fagforeninger og skatteopplysninger mv.,

og

• varig helseskade som har sannsynlig eller mulig sammenheng med særskilt eksponering offshore i pionertiden.

Hvordan helseskade skal dokumenteres varierer ut fra hvilken modell som velges for en kompensasjonsordning, se kapittel 12.

Av hensyn til den enkelte oljepioner og til de samfunnsmessige ressurser, mener kommisjonen at det, så langt det er mulig, bør legges til rette for forenklete arbeidsmedisinske undersøkelser i denne saken. Det er klarlagt at det anses som medisinsk faglig forsvarlig og praktisk mulig å basere ordningen på slike forenklete undersøkelser, i de tilfeller hvor det foreligger en relevant diagnose. En rekke oljearbeidere har allerede i forbindelse med yrkesskadesaker gjennomgått arbeidsmedisinske utredninger og kan dokumentere eller sannsynliggjøre at de har varig helseskade som er relevant for kompensasjonsordningen.

Det må også vurderes om søker har varig ervervsmessig uførhet og/eller medisinsk invaliditet som skyldes sykdommer som kan oppstå på grunn av kjemikalieeksponering, dersom dette settes opp som kriterium i ordningen.

12 Modeller for en kompensasjonsordning

I henhold til mandatet, skal kommisjonen gi en begrunnet vurdering av alternative forslag/modeller for utforming av kompensasjonsordningen, hvorav minimum ett forslag skal være kostnadsnøytralt. Kommisjonen presenterer i utgangspunktet tre modeller, som tar utgangspunkt i de foreslåtte kriteriene for en kompensasjonsordning. Forskjellene mellom modellene består i hovedsak av ulike krav til dokumentasjon av sammenheng mellom eksponering og sykdom. I modell 1 stilles det krav om sannsynlig sammenheng i tråd med folketrygdlovens krav for å få godkjent yrkessykdom: Årsakssammenhengen mellom eksponering og helseskade må være mest sannsynlig eller mest nærliggende. I modell 2 stilles det krav om dokumentasjon av helseskader som er forenlige med kjemikalieskader i arbeidet. I modell 3 stilles det ikke krav til dokumentert eller sannsynlig sammenheng i det enkelte tilfelle. Modell 3 bygger på at innvilget uføretrygd fra NAV på grunn av sykdom som kan skyldes kjemikalieeksponering, kan være tilstrekkelig medisinsk vilkår. Innenfor hver modell skilles det også på ulike sluttidspunkt for varigheten av pionertiden, henholdsvis 1985, 1990 eller 1995.

Kommisjonen har i tillegg diskutert en modell hvor det stilles et strengere krav til dokumentert årsakssammenheng mellom eksponering i arbeidet og helseskade, i tråd med yrkesskadeforsikringsloven. Innenfor en slik modell vil det være skadelidte som har tvilsrisikoen for om det foreligger en yrkessykdom og om det er årsakssammenheng mellom skadelig eksponering og sykdommen. Det er vanlige beviskrav som gjelder, dvs. at det må være mer sannsynlig at skadelidte har en yrkessykdom enn at han ikke har det. Kommisjonen viser til at Arbeidsmiljøskaddes Landsforening oppgir at tidligere oljearbeidere ikke når gjennom med krav om yrkesskadeerstatning i rettssystemet, fordi det stilles strenge krav til at de må dokumentere årsakssammenheng mellom eksponering og helseskade, se kapittel 3.1.3. Et strengt krav om å dokumentere årsakssammenheng i det enkelte tilfelle vil derfor sannsynligvis ikke oppleves som en tilfredsstillende løsning i denne saken. Kommisjonen har derfor valgt å ikke gå videre med en vurdering av en slik modell.

Omtalen av en kostnadsnøytral løsning, «nullalternativet», framgår av kapittel 12.2.

Kommisjonen har følgende alternative hovedforslag til modeller for en kompensasjonsordning:

12.1 Forslag til modeller

På bakgrunn av en samlet vurdering av hvilke kriterier som bør legges til grunn når det gjelder tidsperiode, grupper/eksponeringer og helseeffekter i en kompensasjonsordning, se kapitlene 10 og 11, har kommisjonen beskrevet tre modeller (modellene 1, 2 og 3). En modell er i tillegg foreslått av medlemmet Erikstein (modell 4). Ytterligere en modell er beskrevet etter ønske fra medlemmet Nilsen (modell 5), men denne modellen er ikke foreslått.

12.1.1 Modell 1: Sannsynlig sammenheng mellom eksponering i arbeidet og dokumentert helseskade

Denne modellen forutsetter sannsynlig sammenheng mellom eksponering og helseskade, i tråd med folketrygdlovens krav for å få godkjent yrkessykdom: Årsakssammenhengen mellom eksponering og helseskade må være mest sannsynlig eller mest nærliggende. Det er vanlige beviskrav som gjelder, dvs. at det må være mer sannsynlig at skadelidte har en yrkessykdom enn at han ikke har det. Hvis dette vilkåret er oppfylt, snus og skjerpes bevisbyrden, dvs. at hvis søknaden skal avslås, må det sannsynliggjøres at sykdommen åpenbart har andre årsaker. Individuelle undersøkelser kan gi grunnlag for gradert kompensasjon, basert på uførhet eller varig medisinsk invaliditet. Modellen forutsetter en arbeidsmedisinsk utredning. Denne samlede spesialistvurderingen vil blant annet omfatte arbeidslengde offshore i det enkelte tilfellet.

1. Tid:

   • Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i perioden 1966–1985/1990/1995

2. Gruppe:

   • Arbeid innenfor aktivitetsområdene «boring og brønn» og «produksjon og vedlikehold» og spesifikke grupper innenfor disse områdene

3. Medisinsk:

   • Dokumentert varig sykdom eller skade som mest sannsynlig skyldes eksponering for boreslam, hydrokarboner og/eller benzen i arbeidet offshore.

Alle tre kriterier må være oppfylt og dokumenteres.

Kommisjonen er enig om ikke å foreslå denne modellen.

12.1.2 Modell 2: Mulig sammenheng mellom eksponering i arbeidet og dokumentert helseskade

Denne modellen krever varig sykdom eller skade som på gruppenivå er forenlig med eksponering for boreslam, hydrokarboner og/eller benzen i arbeidet. Skaden/sykdommen skal anses som forårsaket av arbeidet med mindre det kan påvises at dette åpenbart ikke er tilfellet. Modellen forutsetter arbeidsmedisinske spesialistutredninger i det enkelte tilfellet. Individuelle undersøkelser kan gi grunnlag for gradert kompensasjon, basert på uførhet eller varig medisinsk invaliditet. Den samlede spesialistvurderingen vil blant annet omfatte arbeidslengde offshore i det enkelte tilfellet. Individuelle undersøkelser kan gi grunnlag for gradert kompensasjon, basert på varig medisinsk invaliditet.

1. Tid:

   • Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i perioden 1966–1985/1990/1995

2. Gruppe:

   • Arbeid innenfor aktivitetsområdene «boring og brønn» og «produksjon og vedlikehold» og spesifikke grupper innenfor disse områdene

3. Medisinsk:

   • Dokumentert varig sykdom eller skade som har mulig sammenheng med kjemisk eksponering for boreslam, hydrokarboner og/eller benzen i arbeidet offshore.

Alle tre kriterier må være oppfylt og dokumenteres.

Flertallet i kommisjonen, medlemmene Riise, Risa, Ikdahl, Nilsen, Karlsen og Solheim støtter modell 2 med hensyn til gruppekriterier og medisinske kriterier, men er delt med hensyn til tidsperioden som anbefales, se kapitlene 10.5.1 og 10.5.2.

Modell 2 A: Kommisjonens medlemmer Riise, Risa og Solheim foreslår at pionertiden i petroleumsvirksomheten offshore defineres som perioden 1966–1985.

Modell 2 B: Kommisjonens medlemmer Ikdahl, Nilsen og Karlsen foreslår at pionertiden i petroleumsvirksomheten offshore defineres som perioden 1966–1990.

12.1.3 Modell 3: Uføretrygd som kan skyldes kjemikalieeksponering

«Uføremodellen» bygger på at innvilget uføretrygd fra NAV på grunn av sykdom som kan skyldes kjemikalieeksponering, kan være tilstrekkelig medisinsk vilkår. Det er ikke krav om å dokumentere sammenheng mellom kjemisk eksponering og sykdom eller skade. Derfor forutsetter ikke modellen arbeidsmedisinske utredninger i det enkelte tilfelle. Innenfor denne modellen kan det være relevant å stille krav om varighet på arbeid offshore. Kriteriene i kompensasjonsordningen bør sees i sammenheng. Varighet på arbeid offshore kan være et relevant kriterium i en ordning hvor det ikke stilles krav om sammenheng mellom eksponering og helseskader. Kommisjonen mener videre at innvilget uførhet kan være et kriterium i en ordning hvor det ikke stilles krav om sannsynlig sammenheng mellom eksponering og helseskade, og hvor det således ikke gjennomføres arbeidsmedisinsk utredning i det enkelte tilfellet.

1. Tid:

   • Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i perioden 1966–1985/1990/1995

   • Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i minimum tre år (eventuelt fem eller ti år)

2. Gruppe:

   • Arbeid innenfor aktivitetsområdene «boring og brønn» og «produksjon og vedlikehold» og spesifikke grupper innenfor disse områdene

3. Medisinsk:

   • Mottak av uføretrygd fra folketrygden på søknadstidspunktet eller innvilget uføretrygd før alderspensjon. Uførheten har sammenheng med sykdom som kan skyldes kjemikalieeksponering.

Alle kriteriene må være oppfylt og dokumenteres.

Kommisjonen er enig om ikke å foreslå denne modellen.

I tillegg beskrives to modeller etter forslag fra medlemmene Erikstein og Nilsen, blant annet basert på at ingen yrkesgrupper som har arbeidet offshore skal utelukkes fra en kompensasjonsordning, se kapitlene 10.5.4 og 10.5.5.

12.1.4 Modell 4

1. Tid:

   • Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i perioden 1966–1995

2. Gruppe:

   • Ingen yrkesgrupper som har arbeidet offshore utelukkes

3. Medisinske:

   • Relevante helseskader er utvidet betydelig .

Kommisjonens medlem Erikstein foreslår denne modellen.

12.1.5 Modell 5

1. Tid:

   • Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i perioden 1966–1990

2. Gruppe:

   • Ingen yrkesgrupper som har arbeidet offshore utelukkes

3. Medisinske:

   • Dokumentert varig sykdom eller skade som har mulig sammenheng med kjemisk eksponering for boreslam, hydrokarboner og/eller benzen i arbeidet offshore.

Modell 5 er beskrevet etter ønske fra medlemmet Nilsen, som mener at ingen som har arbeidet offshore kan utelukkes fra å være kjemisk eksponert. Modellen foreslås imidlertid ikke, da den ikke anses som et realistisk og selvstendig alternativ.

12.2 Kostnadsnøytralt alternativ – Nullalternativet

Dersom det ikke etableres en kompensasjonsordning, er det spørsmål om hvilke muligheter oljepionerer har til å fremme nye krav under gjeldende yrkesskadeordninger, herunder få en ny vurdering av tidligere avgjørelser eller avslag, det såkalte nullalternativet. Nullalternativet skal representere en forsvarlig videreføring av dagens situasjon, og vedtatt politikk, dvs. regelverk og lover mv., skal ligge til grunn for utformingen av alternativet.

12.2.1 Folketrygdloven

Oljepionerer som i dag mener å ha en yrkessykdom, kan melde sykdommen til NAV dersom arbeidsgiver eller lege ikke har gjort det, se kapittel 6.5.1.

Oljepionerer som har fått godkjent yrkessykdom av den tidligere trygdeetaten eller av NAV, kan, dersom sykdommen forverrer seg, be NAV om en ny vurdering, eksempelvis med henblikk på menerstatning, eventuelt høyere menerstatning.

Oljepionerer kan videre be NAV omgjøre et vedtak om for eksempel ikke å godkjenne en sykdom som yrkessykdom, eksempelvis på bakgrunn av ny forskning. Forvaltningsloven § 35 regulerer blant annet forvaltningsorganets mulighet til å endre eget vedtak uten at det er påklaget eller påanket. Fra og med 1. juli 2017 benyttes denne bestemmelsen ved behandling av krav om gjenopptak av saker som er endelig avgjort i NAV.39

Oljepionerer kan begjære gjenopptak av en ankesak for Trygderetten. Vilkårene for dette er at det er kommet til nye opplysninger om det tidligere faktiske forholdet som er egnet til å føre til et annet resultat, eller at det foreligger alvorlige saksbehandlingsfeil, uforsvarlig rettsanvendelse eller uforsvarlig skjønnsutøvelse.40

12.2.2 Yrkesskadeforsikringsloven

Oljepionerer som i dag mener å ha en yrkessykdom, kan melde sykdommen til arbeidsgivers forsikringsselskap, se kapittel 6.5.2.

Som utgangspunkt er et erstatningsoppgjør endelig avgjort når det inngås en avtale eller det avsies dom i saken som blir rettskraftig. I enkelte saker kan imidlertid en etterfølgende forverring av skadelidtes helse medføre at det kan være grunnlag for et etteroppgjør. Et slikt oppgjør kan skje etter avtale, med hjemmel i særlovgivningen eller i henhold til generelle rettsregler.

Ved yrkesskade utmåles erstatningen etter standardiserte regler i yrkesskadeforskriften.41

Forskriftens § 5-1 gir innen en frist på fem år adgang til revisjon av det opprinnelige erstatningsoppgjøret både ved vesentlige endringer i ervervsmessig uføregrad og i medisinsk invaliditet.42

Hvis et avslag er bygget på forskning som slo fast at eksponeringen ikke kunne ha forårsaket det aktuelle sykdomsbildet, mens ny forskning viser at standpunktet var feil, så vil det kunne gi rett til ny behandling av saken også i forsikringsselskapene. En forutsetning for dette er at saken faller inn under en relevant forsikring. For oljepionerer som gikk ut av arbeidslivet før yrkesskadeforsikringslovens ikrafttredelse, vil det derfor ikke være mulig å kreve erstatning fra forsikringsselskapet, med mindre vedkommende var omfattet av en tilsvarende forsikring også før 1991.43

12.2.3 Rettsmidler

Rettsmidler er en fellesbetegnelse for de midler som partene i sivile saker og straffesaker har til rådighet for å få prøvd på nytt en dom, kjennelse eller beslutning av en domstol.

Oljepionerer som i forbindelse med et søksmål har forlikt saken i retten, kan begjære forliket gjenopptatt. Et rettsforlik vil ha rettslig virkning tilsvarende rettskraftig dom. Et rettsforlik innebærer at tvisten saken gjelder er endelig avgjort og bare kan endres rettslig gjennom en gjenopptakelse av saken. En part kan i visse tilfeller få et rettsforlik opphevet gjennom søksmål.44

Oljepionerer kan videre på visse vilkår begjære gjenopptatt rettskraftige rettsavgjørelser.45

12.2.4 Arbeid med en forbedret og forenklet yrkesskadeordning

Den 11. mai 2021 ba Stortinget regjeringen om å legge fram et forslag til nødvendig forenkling av yrkesskadereglene, i samråd med partene i arbeidslivet, se kapittel 3.1.3. Disse skal være samkjørte med utviklingen i samfunnet og arbeidslivet, og sikre den enkelte arbeidstaker. Stortinget ba også regjeringen gjennomgå og om nødvendig oppdatere yrkessykdomslisten. Kommisjonen er kjent med at denne saken følges opp i Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

12.3 Kommisjonens vurderinger

Kommisjonens beskrivelse og forslag når det gjelder alternative modeller for en kompensasjonsordning tar utgangspunkt i forslag til målgruppe og kriterier som er foreslått i kapitlene 10 og 11. Modellene stiller blant annet i ulik grad krav til dokumentasjon om sammenheng mellom eksponering for kjemikalier i arbeidet og helseskader.

Kommisjonen har kommet til at en egen kompensasjonsordning for oljepionerene er en riktig og hensiktsmessig løsning. Begrunnelsen for en kompensasjonsordning er at et arbeidsmiljø med hensyn til kjemisk helsefare som er annerledes enn i arbeidslivet for øvrig, for noen har ført til alvorlige helseskader. For at en kompensasjonsordning skal kunne oppfattes som rettferdig og riktig, er det nødvendig at ordningen rammes inn slik at målgruppen avgrenses tydelig på bakgrunn av dokumentasjon om utviklingen i næringen i pionertiden og relevante eksponeringsforhold, sett i forhold til sammenlignbare arbeidstakergrupper på land. Kommisjonen mener derfor at det i en kompensasjonsordning bør forutsettes at den enkelte søker kan dokumentere mulig sammenheng mellom særskilt eksponering i «pionertiden» og varige helseskader.

Modell 3 kan derfor, etter kommisjonens syn, ikke anbefales. Innenfor denne modellen kan det blant annet ikke skilles mellom oljearbeidere og andre, tilsvarende yrkesgrupper som var utsatt for kjemisk eksponering i samme periode. Det kan være vanskelig for den enkelte å dokumentere sammenheng mellom kjemikalieeksponering i arbeidet og uførhet, dersom det ikke framgår av et vedtak om godkjent yrkessykdom. Denne modellen kan omfatte svært mange potensielle søkere, men vil ikke være treffsikker med hensyn til målgruppen, da det ikke legges opp til en vurdering av sammenheng mellom arbeidsmiljø og helse.

Modell 1 forutsetter arbeidsmedisinske utredninger og at det kan dokumenteres sannsynlig sammenheng mellom eksponering og helseskade, i tråd med folketrygdlovens krav for å få godkjent yrkessykdom. Denne modellen vil derfor i størst grad kunne treffe den definerte målgruppen for kompensasjonsordningen og oppleves som legitim. Kommisjonen har argumentert for at kompensasjonsordningen tar sikte på å forbedre situasjonen for flere skadelidte. Modellen kan slik sett være mindre treffsikker for å oppnå et slikt formål.

I modell 2 legges det også til grunn arbeidsmedisinske utredninger i det enkelte tilfelle, men kravet til dokumentert sammenheng mellom eksponering og helseskade er mindre strengt. Dette innebærer også at modell 2, samtidig som det forutsettes dokumentasjon om mulig sammenheng mellom særskilt kjemisk eksponering i pionertiden og varig helseskade, kan oppfattes å ha en enklere inngang for de berørte oljepionerene.

Kommisjonens flertall, medlemmene Riise, Risa, Ikdahl, Nilsen, Solheim og Karlsen mener derfor at modell 2 er den mest hensiktsmessige modellen. Dette flertallet er samtidig delt med hensyn til tidsperioden som anbefales, se kapitlene 10.5 og 12.1.2.

Kommisjonens medlemmer Erikstein og Nilsen mener at ingen yrkesgrupper offshore kan utelukkes fra å være kjemisk skadde oljepionerer. Medlemmet Erikstein foreslår en modell som vil omfatte alle yrkesgrupper, se modell 4.

Med hensyn til det kostnadsnøytrale alternativet, nullalternativet, viser kommisjonen til at oljepionerene i utgangspunktet har flere muligheter for å fremme nye krav under gjeldende yrkesskadeordninger, herunder få en ny vurdering av tidligere avgjørelser. Terskelen for å nå fram er imidlertid høy. Muligheten for gjenopptak av rettskraftige kjennelser fra Trygderetten og gjenåpning av rettskraftige forlik og rettskraftige dommer, er snever. For krav under yrkesskadeforsikringen gjelder korte frister for etteroppgjør, samt foreldelsesregler. Det er ikke regler om foreldelse ved krav overfor NAV om omgjøring etter forvaltningsloven. Avslagene kan derimot ikke påklages, men må eventuelt bringes direkte inn for tingretten. Kommisjonen mener på denne bakgrunn at et nullalternativ ikke vil være en riktig og hensiktsmessig måte å følge opp oljepionerene på.

Kommisjonen har kommet til at det er grunnlag for å anbefale en særskilt kompensasjonsordning for oljepionerer, se kapittel 9.3.

13 Ansvar for og finansiering av kompensasjonsordningen

13.1 Myndighetenes og arbeidsgivernes rolle

Det inngår i kommisjonens mandat å vurdere ansvaret for og finansieringen av en kompensasjonsordning for oljepionerene, herunder henholdsvis myndighetenes og arbeidsgivernes rolle. I forbindelse med vurderingen av ansvar knyttet til en kompensasjonsordning, kan det ses hen til tilsvarende vurderinger i nordsjødykkersaken. Ansvarsforholdene har i dykkersaken vært grundig vurdert gjennom en egen granskingskommisjon, stortingsbehandling og i rettsvesenet, se kapittel 4.1. Kommisjonen legger til grunn at vurderinger om ansvarsforholdene kan være de samme når det gjelder oljepionerene som for nordsjødykkerne, siden begge er grupper som arbeidet offshore i norsk petroleumsvirksomhet i «pionertiden». Kommisjonen viser til at Høyesterett i 2009 ga staten medhold i at staten ikke hadde et juridisk ansvar for dykkernes skader, fordi det ikke forelå tilstrekkelig tilknytning mellom staten og dykkervirksomheten. Selv om det ikke kunne konstateres et rettslig erstatningsansvar for staten for dykkernes skader, vedtok Stortinget, etter regjeringens anbefaling, en egen kompensasjonsordning for dykkerne, slik at staten tok et moralsk og politisk ansvar for dykkernes skader. Stortinget vedtok videre at kompensasjonsordningen skulle etableres og finansieres av staten. Det ble også vedtatt at rettighetshaver og operatørselskapene skulle inviteres til å delta i finansieringen av ordningen. Selskapene ønsket ikke å bidra til denne kompensasjonsordningen. Statoil ASA hadde imidlertid, i forkant av kompensasjonsordningen, iverksatt en ordning med økonomisk støtte til personer som hadde nedsatt arbeids- og ervervsevne etter å ha arbeidet som dykkere i petroleumsvirksomheten i Norge i perioden 1965–1990, se kapittel 4.1.

Saken om oljepionerene bygger i stor grad på at oljearbeidere som mener de har fått helseskader på grunn av kjemikalieeksponering i arbeidet, hevder at de ikke har nådd fram med krav om yrkesskadeerstatning. Da Stortinget vedtok at det skal arbeides fram en kompensasjonsordning for oljepionerene, ble det vist til at det er begått en «urett» overfor denne gruppen, og til tidligere særordninger på siden av det ordinære regelverket for andre grupper, som for nordsjødykkerne. Utgangspunktet for Stortingets ønske om en kompensasjonsordning, kan derfor synes å være å ta et politisk ansvar, framfor at «pioneroljearbeiderne» henvises til å måtte forfølge spørsmålet om et eventuelt rettslig ansvar.

13.2 Kompensasjonens størrelse

Kommisjonen har ikke fått i oppdrag å vurdere eller foreslå størrelse på en kompensasjonsordning for oljepionerer, og tar derfor ikke stilling til nivå på kompensasjonen. Nivået på en kompensasjonsordning ble heller ikke vurdert av kommisjonen som utredet saken om nordsjødykkerne.46 En beskrivelse av ulike mulige nivåer på en kompensasjonsordning er likevel nødvendig som et grunnlag for en vurderingen av økonomiske og administrative konsekvenser av de ulike modeller som kommisjonen har beskrevet, se kapittel 15. Til grunn for en vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av kommisjonens forslag, foreslår kommisjonen tre alternative nivåer for en kompensasjonsordning:

1. Nivå tilsvarende kompensasjon i nordsjødykkersaken – inntil 65 G.47

   Stortinget vedtok i 2004 en særskilt kompensasjonsordning som kunne gi den enkelte pionerdykker utbetaling på inntil 40 G, og i tillegg en oppreisning på 200 000 kroner, se kapittel 4.1. Stortinget vedtok videre i 2014 en tilleggskompensasjon til denne ordningen på 25 G. Kompensasjonen ble gradert på grunnlag av uføregrad eller medisinsk invaliditet. Totalt ble det gjennom kompensasjonsordningen utbetalt om lag 1,2 milliarder kroner til 270 dykkere og etterlatte.

2. Nivå tilsvarende grunnerstatning i yrkesskadeforsikringsordningen – inntil 30 G.

   Grunnerstatningen i yrkesskadeforsikringsordningen bygger på ansvar, årsakssammenheng og økonomisk tap. Maksimal erstatning, 30 G, forutsetter 100 prosent uførhet og tidligere inntekt over 10 G.

3. Nivå tilsvarende rettferdsvederlag fra staten – inntil 250 000 kroner.

   Rettferdsvederlag fra staten kan gis som en erkjennelse av at noen har blitt utsatt for en urett. Rettferdsvederlag er ikke noe man har krav på, og tar ikke sikte på å dekke det fulle økonomiske tapet. Beløpene er som regel lavere enn ved vanlige erstatningssaker. De fleste som får innvilget rettferdsvederlag, får mellom 70 000 og 180 000 kroner. Det maksimale beløpet man kan få er 250 000 kroner.

13.3 Gradering av kompensasjon

Det kan vurderes om en kompensasjonsordning for oljepionerene bør graderes på bakgrunn av uføregrad eller medisinsk invaliditet i det enkelte tilfellet. Dette var for eksempel en ordning som ble lagt til grunn i nordsjødykkersaken. Dette forutsetter at det foreligger et vedtak om godkjent yrkessykdom eller uføretrygd, eller at det gjennomføres individuelle arbeidsmedisinske utredninger før søknad om kompensasjon, se modell 1 og 2, kapittel 12.48

13.4 Fratrekk for arbeidsgiverfinansierte ordninger

Det kan vurderes om utbetalinger gjennom kompensasjonsordningen skal ses i sammenheng med andre ytelser til oljearbeiderne. Det kan for eksempel ved utbetalingen av kompensasjon bli stilt som vilkår at denne utbetalingen skal gå til fradrag i en erstatning for samme skade som søkeren senere eventuelt blir tilkjent gjennom et erstatningssøksmål. Et slikt forbehold vil kunne være av betydning dersom selskapene/arbeidsgiver skal bidra til finansiering av ordningen. På samme måte kan det legges til grunn at tidligere arbeidsgiverfinansierte erstatningsutbetalinger, eventuelle forlik skal komme til fratrekk ved beregning av kompensasjon gjennom en kompensasjonsordning.

13.5 Etterlatte

Det kan vurderes om en kompensasjon til oljepionerer skal gis til etterlatte i de tilfeller der oljearbeideren ikke lenger lever. I nordsjødykkersaken ble kompensasjon gitt etterlatte når det kunne godtgjøres at avdøde fylte vilkårene for å få kompensasjon. Som etterlatte ble ansett personer som fylte vilkårene for å få etterlattepensjon eller barnepensjon fra folketrygden. I tilleggsordningen fra 2014 ble også barn som ikke har krav på barnepensjon inkludert, se kapittel 4.1.

13.6 Kommisjonens vurderinger

Kommisjonen antar at Stortingets anmodningsvedtak knyttet til en kompensasjonsordning for oljepionerene kan innebære en intensjon om statlig finansiering av ordningen, uavhengig av det rettslige ansvaret for oljearbeidernes helseskader. Kommisjonen viser videre til at pionertiden ligger langt tilbake i tid, og det kan være vanskelig å få på plass en kompensasjonsordning dersom ikke staten tar et ansvar for finansiering av ordningen. Samtidig mener kommisjonen det kan vurderes, som i dykkersaken, om rettighetshaverne/operatørselskapene skal inviteres til å bidra i finansieringen av kompensasjonsordningen. Det kan i den sammenheng vises til selskapenes/arbeidsgivernes ulovfestede objektive ansvar for oljearbeidernes skader, og til at en del oljepionerer hevder at det er vanskelig å nå fram med krav om yrkesskadeerstatning overfor arbeidsgivers forsikringsselskap. En rekke saker i andre næringer, hvor arbeidstakere er påført alvorlige helseskader gjennom arbeidet, er også fulgt opp gjennom avtaler og forlik mellom partene i virksomheten, for eksempel ved Falconbridge Nikkelverk og Norcem, se kapittel 7.5.5.

Kommisjonen legger til grunn at det vil være hensiktsmessig å etablere et system for utmåling av kompensasjon, avhengig av uføregrad eller medisinsk invaliditet. Kompensasjonen kan eventuelt graderes innenfor alle de tre modellene skissert i kapittel 12. I modell 3, som ikke forutsetter en arbeidsmedisinsk utredning, vil uførhet være et definert kriterium for å komme inn under ordningen.

Kommisjonen er videre enig om at tidligere arbeidsgiverfinansierte erstatningsutbetalinger, herunder eventuelle forlik bør komme til fratrekk ved beregning av kompensasjon gjennom en kompensasjonsordning. Det legges blant annet til grunn at det må opplyses om tidligere erstatninger etter forlik, selv om disse i utgangspunktet kan være fortrolige. Ordningen vil således til dels baseres på tillit mellom staten og den enkelte oljepioner. Når det gjelder fratrekk for utbetalt kompensasjon i en eventuell senere personskadeerstatningssak for samme skade, mener kommisjonen dette vil være et spørsmål som må avgjøres av retten i det enkelte tilfelle.

Kommisjonen finner det også riktig at kompensasjonen utbetales til etterlatte i de tilfeller avdøde fylte kriteriene i kompensasjonsordningen.

14 Organisering og administrasjon

14.1 Informasjon og formidling om ordningen

Ved etablering av en kompensasjonsordning for «oljepionerer», er det av stor betydning at informasjon om ordningen når ut til målgruppen. Målgruppen for denne ordningen vil være stor og sammensatt, se kommisjonens vurderinger i kapittel 10.5 og beregninger fra Oslo Economics, kapittel 15.1. En del av arbeidstakerne offshore i pionertiden var også utenlandske. Det vil således være nødvendig med en samlet og målrettet informasjonsinnsats fra alle aktører for å nå fram til tidligere oljearbeidere i målgruppen og eventuelt deres etterlatte, både i Norge og internasjonalt. Fra myndighetenes side må det utarbeides informasjon om ordningen, herunder om kriterier, krav til søknader og saksgang. Informasjonen må også oversettes til aktuelle språk. Myndighetene kan informere gjennom media og på aktuelle nettsider, herunder via Utenriksdepartementet og ambassader i aktuelle land. Partene og selskapene i næringen må aktivt bidra med informasjon via sine kanaler til tidligere ansatte, medlemmer, medlemsforeninger og -forbund. Sosiale medier vil i tillegg kunne være mulige kanaler for spredning av informasjon om ordningen.

En annen målgruppe for informasjon er arbeidsmedisinere og arbeidsmedisinske avdelinger som skal gjennomføre utredninger av potensielle søkere til kompensasjonsordningen. Det må utarbeides retningslinjer for de forenklete vurderingene, og det vil være hensiktsmessig med et samarbeid og koordinering mellom avdelingene som skal gjennomføre utredningene.

14.2 Ordningens varighet

En kompensasjonsordning skal etableres for å kompensere for helseskadelige arbeidsforhold langt tilbake i tid. Stortinget har blant annet i sitt anmodningsvedtak understreket at det haster å få avklart kompensasjonsordningen. Det er derfor viktig både å komme raskt i gang og å følge opp ordningen. I forbindelse med etablering kan det settes tidsfrister for når potensielle søkere må ha meldt inn søknader til ordningen og for når ordningen skal være gjennomført og avsluttet. Søknadsfrist må legge til rette for rimelig tid til å utarbeide og nå ut med informasjon om ordningen til potensielle søkere. Frist for gjennomføring og avslutning av ordningen vil blant annet avhenge av hvilken modell som velges, ventetid på utredninger, saksbehandling mv.

14.3 Alternativer for administrasjon av en kompensasjonsordning

Kommisjonen har vurdert ulike alternativer for administrasjon av en kompensasjonsordning. Til grunn for disse vurderingene, ligger blant annet at modellene må ta hensyn til kravene til behandling, dvs. innsamling og bruk av personopplysninger, se personopplysningsloven49 og EUs personvernforordning (GDPR – General Data Protection Regulation). Valg av modell, dvs. om det kreves en særskilt faglig utredning og vurdering i det enkelte tilfellet eller ikke, har betydning for hvordan ordningen bør organiseres og administreres. Med dette utgangspunktet, har kommisjonen vurdert følgende alternativ:

14.3.1 Søknadsbehandling og utbetaling i offentlig regi

Det kan vurderes om NAV, særskilt Yrkessykdomskontoret, kan få ansvaret for administrasjon av en kompensasjonsordning. En slik ordning må eventuelt vurderes av og forankres hos Arbeids- og inkluderingsdepartementet og NAV.

Yrkessykdomskontoret har god kompetanse og erfaring med yrkessykdomssaker, og har blant annet hatt ansvaret for administrasjon av kompensasjonsordningen for nordsjødykkere fra 2014. Kontoret er en etablert enhet, det administrative rundt en slik ordning kan derfor bli relativt begrenset. En slik ordning kan innebære at saksbehandling og utbetaling foretas hos samme organ. Kontoret har et etablert system for håndtering av personopplysninger.

NAV kan av noen oppleves som part i saken til tidligere oljearbeidere, og dermed ikke nøytrale. Noen oljepionerer kan derfor ha mindre tillit til NAV og NAVs vurderinger. Det kan videre være uklart om vanlige saksbehandlingsregler, frister, klageadgang mv. skal gjelde. Ordningen kan derfor oppleves som byråkratisk. Administrasjon av en kompensasjonsordning vil være ressurskrevende for NAV, og det er lite hensiktsmessig å bygge opp en slik ordning i en offentlig etat for en kort periode.

14.3.2 Søknadsbehandling i regi av uavhengig nemnd

Det kan vurderes å etablere en uavhengig nemnd for å behandle søknader om kompensasjon. Dette vil være tilsvarende ordning som i nordsjødykkersaken.

En nemnd må eventuelt settes sammen med nødvendig kompetanse for å behandle søknader om kompensasjon. Sammensetningen av nemda bør sikre at de berørte opplever nemnda som nøytral. Nemnda må selv fortolke og følge opp sitt mandat. Etablering av en nemnd egner seg for et arbeid i en avgrenset periode.

Det må etableres en ordning for å ivareta kravene i personopplysningsloven og GDPR. Det kan vurderes om dette kan gjøres gjennom å knytte nemndas sekretariat opp mot en instans som lovlig kan håndtere personopplysninger, for eksempel NAV, Norsk pasientskadeerstatning (NPE) eller Sivilrettsforvaltningen. Etablering av en ny ordning med uavhengig nemnd og sekretariat kan kreve noe tid og ressurser.

14.3.3 Sivilrettsforvaltningen og Stortingets utvalg for rettferdsvederlag

Ordningen med rettferdsvederlag er Stortingets ordning i regi av Statens sivilrettsforvaltning. Rettferdsvederlag skal være et «plaster på såret» og en erkjennelse av at noen har blitt utsatt for en urett. Man kan søke om rettferdsvederlag hvis man er kommet uheldig ut i forhold til andre i en sammenlignbar situasjon og har blitt påført en skade eller ulempe. Som hovedregel må skaden eller ulempen ha sammenheng med kritikkverdige forhold fra det offentliges side.

Innenfor rettferdsvederlagsordningen er det tidligere etablert særordninger for enkelte særskilte grupper. Sivilrettsforvaltningen saksbehandler og innstiller i de enkelte sakene og vedtakene fattes i Stortingets utvalg for rettferdsvederlag.

Rettferdsvederlag er ment å være en siste utvei for å få erstatning. Ordningen gjelder ikke for forhold som er regulert av trygde- eller forsikringsordninger. Saksbehandlingstiden i denne ordningen er lang.

14.4 Kommisjonens vurderinger

Behov for kompetanse og ressurser knyttet til administrasjon av en kompensasjonsordning for oljepionerene, vil avhenge av hvilken modell som velges for ordningen. En modell som forutsetter at det skal gjøres en konkret vurdering av sannsynlig eller mulig sammenheng mellom eksponering og relevant helseskade, kombinert med dokumentasjon om tidsperiode offshore og arbeidsområde, forutsetter relevant faglig kompetanse og kapasitet i saksbehandlingen, for eksempel gjennom en tverrfaglig sammensatt nemnd. En enklere modell som baserer seg på dokumentasjon om innvilget uførhet framfor utredninger og sannsynlige eller mulige årsakssammenhenger, kan følges opp gjennom enklere saksbehandling.

Kommisjonen viser til kapittel 9.1, hvor det er pekt på at for at en kompensasjonsordning skal kunne oppfattes som rettferdig og riktig, er det nødvendig at ordningen rammes inn slik at målgruppen avgrenses tydelig på bakgrunn av dokumentasjon om utviklingen i næringen i «pionertiden» og relevante eksponeringsforhold. Kommisjonen mener derfor at det i en kompensasjonsordning bør forutsettes at den enkelte søker kan dokumentere sammenheng mellom særskilt eksponering i «pionertiden» og varige helseeffekter. Kommisjonens flertall har pekt på modell 2, se kapittel 12.1.2, som den mest hensiktsmessige modellen.

Kommisjonen er enig om at etablering av en uavhengig nemnd vil være den klart mest hensiktsmessige løsningen for administrasjon av en slik ordning.

Med hensyn til effektiviteten i arbeidet, er det viktig at nemnda settes sammen med rett kompetanse og ikke er for stor. Det kan i denne sammenheng ses hen til nemnda i nordsjødykkersaken, som var tverrfaglig sammensatt med fem medlemmer, hvorav ett medlem fra LO, samt en sekretær. Nemndas leder var jurist.

For å sikre ordningens legitimitet, mener kommisjonen at det er viktig å sikre nemndas faglighet og uavhengighet. Nemnda bør inneha faglig kompetanse innenfor områdene arbeidsmedisin og juss, samt særskilt kunnskap om arbeidsmiljø, herunder kjemisk arbeidsmiljø offshore.

Myndighetene må utarbeide et konkret mandat for nemndas arbeid. Kommisjonen mener videre at det kan være hensiktsmessig at sekretariatet knyttes til en instans som har rutiner og systemer som kan håndtere personopplysninger i henhold til personvernregelverket (GDPR). En slik instans kan for eksempel være NAV eller Norsk pasientskadeerstatning (NPE). Størrelsen på sekretariatet vil avhenge av hvilken modell som velges. Kommisjonen mener også at søkere til kompensasjonsordningen bør bli informert om begrunnelse for vedtaket i sin sak, og hvordan dette er forankret i vilkårene for ordningen.

Tidsfrister for ordningen bør defineres nærmere når det er avklart hvor lang tid som må avsettes til forsvarlig informasjon, utredningsarbeid, saksbehandling mv. Det må prioriteres tilstrekkelige ressurser til informasjon om ordningen, slik at man når den samlede målgruppen og ordningen oppleves som legitim og rettferdig.

15 Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene av en kompensasjonsordning avhenger av blant annet størrelsen på målgruppen, hvordan søknadsløpet for skadelidte vil foregå og hvilke kostnadsvirkninger som oppstår for berørte aktører.

I tillegg til selve kompensasjonsutbetalingene, vil det være kostnader for offentlige virksomheter til saksbehandling, informasjonsarbeid og administrasjon av ordningen. Kompensasjonsordningen forventes også å medføre ressursbruk i helsesektoren, herunder til legeårsverk ved arbeidsmedisinske avdelinger for utredning av søkere til kompensasjonsordningen. I tillegg vil kompensasjonsordningen kunne medføre tidsbruk og utgifter for søkere og private aktører som fagforeninger og tidligere arbeidsgivere som bistår i søknadsprosessen.

Kommisjonen har innhentet bistand fra Oslo Economics i arbeidet med beregning av økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag. Oslo Economics vurderinger foreligger i notat av 16. november 2022, som følger som utrykt vedlegg til utredningen.50 Analysen omfatter de fire ulike modellene for en kompensasjonsordning som foreslås av kommisjonens medlemmer, samt modell 5 som er beskrevet etter ønske fra medlemmet Nilsen, se kapittel 12.1 og figur 15.1. Analysen legger også til grunn ulike mulige nivåer på kompensasjonen.

Analysen viser at de største kostnadene ved en kompensasjonsordning oppstår i offentlige virksomheter. Utbetalingene av kompensasjon utgjør hovedparten av utgiftene som må finansieres over offentlige budsjetter. Modell 4, som er foreslått av medlemmet Erikstein, er estimert å ha de største kostnadene av samtlige modeller til både kompensasjonsutbetalinger, saksbehandling og medisinsk utredning som følge av at målgruppen for ordningen vil være vesentlig større enn i de andre modellene. Modell 1 og modell 2 anslås å ha like kostnader til medisinsk utredning, saksbehandling, informasjonsarbeid og administrasjon, men kompensasjonsutbetalingene anslås å være mindre i modell 1 som følge av strengere krav til årsakssammenheng mellom sykdom og kjemisk eksponering. Modell 3 anslås videre å gi større samlede kostnader for offentlige virksomheter enn modell 1 og modell 2 som følge av at målgruppen for ordningen vil være større, med tilsvarende større utgifter til kompensasjonsutbetalinger og kostnader til saksbehandling. Modell 5 er lik modell 2B (modell 2 med tidskriteriet 1966–1990) med unntak av at alle yrkesgrupper offshore er omfattet. Modell 5 er derfor estimert å ha større utgifter til både kompensasjonsutbetalinger og kostnader til medisinsk utredning og saksbehandling sammenlignet med modell 2B som følge av at målgruppen for ordningen er større.

Forstørr bilde

Oslo Economics 2022b

15.1 Størrelse på målgruppe som møter kriterier i de ulike modellene

Det er utarbeidet anslag på målgruppens størrelse i de ulike modellene, med utgangspunkt i anslag på antall sysselsatte i yrkesgruppene som er eksponert og som fyller kriteriene til tidsperiode, aktivitetsområde og helseskader. Det er betydelig usikkerhet knyttet til anslagene over sysselsatte offshore i den tidlige perioden, herunder sysselsatte i ulike stillingskategorier. Det er videre gjort antagelser om hvordan søknadsløpet for skadelidte vil foregå, hvilke kostnadsvirkninger som kan oppstå og hvordan dette kan påvirke antallet søkere. Ettersom det er stor usikkerhet knyttet til de ulike antagelsene, har anslagene relativt vide usikkerhetsspenn. Med utgangspunkt i dette spennet, presenteres også et beste anslag for de ulike kostnadene. Anslag på størrelsen på målgruppen som oppfyller kriteriene i de ulike modellene er presentert i tabell 15.1. Tallene på den øverste linjen viser Oslo Economics’ beste anslag, mens tallene i parentes viser et usikkerhetsspenn fra laveste til høyeste anslag.

Modell 1 og 2 har like tids- og gruppekriterier. Begge disse modellene stiller krav til varig sykdom eller skade som har sammenheng med kjemisk eksponering i arbeidet offshore, men modell 1 stiller strengere krav til dokumentasjon og årsakssammenheng. Kommisjonens dokumentasjonsgrunnlag viser at relevante helseeffekter som kan ha sammenheng med kjemisk eksponering i arbeid offshore i modell 1 og modell 2, vil være blodkreft, lungekreft, lymfekreft, mesoteliom (lungehinnekreft) og løsemiddelskader på sentralnervesystemet. I Oslo Economics’ lave og beste anslag forutsettes det at det bare er personer med disse helseeffektene som vil kvalifisere for kompensasjon gjennom ordningen. I høyt anslag er det lagt til grunn at også øvrige helseeffekter vil kunne omfattes av ordningen i modell 1 og 2. Det anslås at 250, 400 og 450 personer som har arbeidet offshore før henholdsvis 1985, 1990 og 1995, vil kunne møte de medisinske kriteriene i modell 1. Tilsvarende anslås det at 450, 650 og 800 personer som har vært sysselsatt offshore før henholdsvis 1985, 1990 og 1995 vil kunne møte de medisinske kriteriene i modell 2. Anslagene bygger på data fra Kreftregisteret om kreftforekomst i den såkalte «offshorekohorten»51 og statistikk fra Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) om resultater fra arbeidsmedisinske utredninger av offshorearbeidere.52

Modell 3 har like tids- og gruppekriterier som modell 1 og 2, men stiller i tillegg krav til minst tre års varighet på arbeid offshore. Videre er det krav om at søkeren mottar uføretrygd ved søknadstidspunkt eller mottok det før alderspensjon, på grunn av sykdom som kan skyldes kjemikalieeksponering. Det beste anslaget tilsier at 550 personer vil møte disse kriteriene blant sysselsatte som arbeidet før 1985, mens anslaget øker til 850 og 1000 personer hvis den relevante tidsperioden utvides til henholdsvis 1990 og 1995. Anslagene bygger på en forutsetning om at 20 prosent av gruppen som møter tids- og gruppekriterier er uføre, samt at 25 til 40 prosent av disse er uføre grunnet sykdom som kan skyldes kjemikalieeksponering.

Modell 4 skiller seg ut ved at målgruppen for kompensasjonsordningen vil være vesentlig større enn i de øvrige modellene som følge av at en rekke helseeffekter skal omfattes av ordningen og tidskriteriet i modellen skal omfatte perioden 1966–1995. I denne modellen stilles det ingen krav til årsakssammenheng mellom helseeffekter og kjemisk eksponering i arbeidet offshore. Det anslås at målgruppen for denne kompensasjonsordningen vil kunne være over 8550 personer (beste anslag).

Modell 5 tilsvarer modell 2B, med unntak av at modell 5 omfatter sysselsatte innenfor alle yrkesgrupper offshore. Oslo Economics anslår at 800 personer vil oppfylle disse kravene (beste anslag). Sammenlignet med modell 2 B, er dette bare en økning på 150 personer i det beste anslaget. Dette skyldes at hovedparten av personene som har fått sykdom eller skade som følge av kjemisk eksponering antas å være omfattet av yrkesgruppene offshore som er inkludert i modell 1 og 2.

15.2 Antatt organisering og søknadsprosess i de ulike kompensasjonsmodellene

De økonomiske og administrative konsekvensene av en kompensasjonsordning for «oljepionerene», avhenger også av hvordan søknadsprosessen foregår og hvordan ordningen organiseres.

I samtlige modeller legges det til grunn at det etableres en uavhengig nemnd som behandler søknadene om kompensasjon og at sakene forberedes av et sekretariat. I alle modeller med unntak av modell 3 legges det til grunn at søkeren må ha konsultasjon hos lege og henvises videre til en arbeidsmedisinsk avdeling for å gjennomføre en forenklet utredning, som dokumenterer at medisinske kriterier er oppfylt. Dersom potensielle søkere mangler diagnose, må søkeren gjennom en fullstendig arbeidsmedisinsk utredning for å få stilt diagnose. I modell 3 må potensielle søkere dokumentere at vedkommende mottar uføretrygd, eller tidligere har mottatt uføretrygd før alderspensjon, på grunn av sykdom som kan skyldes kjemikalieeksponering, eventuelt med bistand fra NAV. Søkere må også dokumentere sitt tidligere arbeidsforhold offshore og enkelte vil trolig ha behov for bistand fra arbeidsgiver eller Skatteetaten for å dokumentere arbeidsforholdet sitt.

15.3 Estimerte utgifter til kompensasjon

Utgiftene til utbetalinger av kompensasjonsbeløp vil være den største utgiften for offentlige budsjetter. Hvor stor kostnaden blir, vil avhenge av størrelsen på kompensasjonen. Følgende størrelser på kompensasjonsbeløpene er lagt til grunn i analysen: 65 G, 30 G, 250 000 kroner, 180 000 kroner og 70 000 kroner. Et kompensasjonsbeløp på 65 G tilsvarer nivået på kompensasjon som ble gitt i nordsjødykkersaken. Kompensasjonsnivået på 30 G tilsvarer den maksimale erstatningen som kan gis som grunnerstatning i yrkesskadeforsikringsordningen. Nivået på 250 000 kroner tilsvarer maksimal erstatning som kan gis som rettferdsvederlag fra staten. De fleste som får innvilget rettferdsvederlag, får mellom 70 000 kroner og 180 000 kroner.53 Disse beløpene er derfor også inkludert i kostnadsberegningene.

Estimerte kompensasjonsutbetalinger innenfor de ulike modellene framgår av tabell 15.2. Forskjellene i estimerte kompensasjonsutbetalinger forklares av estimert størrelse på målgruppe som møter kriterier i de ulike modellene.

15.4 Samfunnsøkonomiske kostnader

De samlede samfunnsøkonomiske kostnadene består av kostnadene for det offentlige knyttet til medisinsk utredning, saksbehandling, administrasjons- og informasjonsarbeid, samt tidsbruk og utgifter for søkere og private aktører som fagforeninger og tidligere arbeidsgivere. Selve utbetalingene er ikke en del av de samfunnsøkonomiske kostnadene, ettersom dette er en omfordelingseffekt og ikke en virkning som medfører økt ressursbruk i samfunnet.

Det oppstår imidlertid en skattefinansieringskostnad knyttet til å finansiere kompensasjonsutbetalinger over offentlige budsjetter, som er medberegnet i de samfunnsøkonomiske kostnadene. Skattefinansieringskostnaden er beskrevet i et rundskriv fra Finansdepartementet og stipuleres til 20 prosent av skattefinansierte utgifter i offentlig sektor.54 De samfunnsøkonomiske kostnadene for den enkelte kompensasjonsmodellen, på tvers av ulike størrelser av utbetalinger, er oppsummert i tabell 15.3.

15.4.1 Kostnader for offentlige virksomheter og private aktører

I alle modeller forventes det å være kostnader til saksbehandling, administrasjon og informasjonsarbeid, som kommer i tillegg til utgiften til kompensasjonen. Dette omfatter kostnader for å bemanne sekretariat og nemnd, samt kostnader for informasjonsarbeid, støttefunksjoner og øvrig administrasjon. I modell 3 (uføremodellen) forventes det at NAV vil bruke ressurser til å bistå søkere med å framskaffe dokumentasjon om uførhet. I modell 1, modell 2, modell 4 og modell 5 vil det være ressursbruk i primærhelsetjenesten (pasientens lege), ved arbeidsmedisinske avdelinger og eventuelt i øvrig spesialisthelsetjeneste. Oslo Economics’ anslag på kostnader i offentlige virksomheter framgår av tabell 15.3.

Kostnadene for offentlige virksomheter i modell 1 og modell 2 er estimert å være like store ettersom modellene i hovedsak er like med unntak av kravet til årsakssammenheng mellom sykdom og kjemisk eksponering. Det antas at det vil være like mange søkere i begge modeller, men færre som mottar kompensasjon i modell 1 som følge av strengere krav til årsakssammenheng.

Modell 3 er estimert å ha lavere kostnader sammenlignet med de andre modellene, ettersom det ikke stilles krav til arbeidsmedisinsk utredning. Det forutsettes at modellen ikke medfører kostnader i primærhelsetjenesten og i spesialisthelsetjenesten. Kostnader til saksbehandling antas også å være noe mindre som følge av at det antas at sakene vil kreve noe mindre tid å forberede og behandle.

Modell 4 har vesentlig høyere kostnader enn de øvrige modellene som følge av at det antas at en betydelig andel av personer som har vært sysselsatt offshore i perioden 1966 til 1995 vil velge å søke. Modellen gir dermed både betydelig ressursbruk i helsetjenesten til utredning av tidligere offshorearbeidere, og vil kreve store ressurser til saksbehandling.

Modell 5 har det nest høyeste kostnadsanslaget for offentlige virksomheter, ettersom modellen har flere potensielle søkere sammenlignet med modell 1, modell 2 og modell 3.

Årsverksbehovet i sekretariatet og i helsetjenesten i de ulike modellene er synliggjort i tabell 15.4. Oslo Economics har estimert at det vil oppstå et bemanningsbehov ved de arbeidsmedisinske avdelingene på mellom ti og 18 årsverk i modell 1 og 2, avhengig av hva slags tidskriterium som legges til grunn. Ettersom det totalt er seks arbeidsmedisinske avdelinger i Norge, vil hver avdeling måtte stille med ressurser i form av legespesialister i arbeidsmedisin tilsvarende om lag 1,5–3 årsverk. I modell 5 anslås det at årsverksbehovet ved de arbeidsmedisinske avdelingene vil være om lag 18 årsverk (tre årsverk per avdeling). Modell 4 vil kreve betydelig ressursbruk ved arbeidsmedisinske avdelinger som følge av en stor forventet søkermasse til kompensasjonsordningen. Modellen innebærer at det vil være nødvendig å forsterke spesialisthelsetjenesten med i underkant av 380 årsverk, gitt at over 26 000 søkere skal gjennomgå forenklet eller full utredning ved arbeidsmedisinske avdelinger. Ressursbruken i primærhelsetjenesten antas å være relativt begrenset i samtlige modeller, men vil være vesentlig høyere i modell 4 enn i øvrige modeller.

Bemanningsbehovet i sekretariatet er estimert å være mellom fire og åtte årsverk i de ulike modellene, med unntak av modell 4. I modell 4 er årsverksbehovet i sekretariatet estimert å være vesentlig større enn i de andre modellene som følge av en stor søkermasse.

Det er lagt til grunn at sekretariatet ikke dekker advokatbistand for søkere.

Kostnadene for private aktører består i denne sammenheng av tidsbruk og utgifter for søkere og private aktører som fagforeninger og tidligere arbeidsgivere for å bistå søkere i søknadsprosessen. Disse kostnadene antas å være begrenset sammenlignet med kostnader for offentlige virksomheter. Kostnadene for private aktører er oppsummert i tabell 15.3.

15.5 Kommisjonens merknad

Kommisjonen har ikke fått i oppdrag å vurdere eller foreslå størrelse på en kompensasjonsordning for oljepionerer, og tar derfor ikke stilling til nivå på kompensasjonen. Kommisjonen viser til at det er store variasjoner i økonomiske og administrative konsekvenser, avhengig av hvilken modell og hvilket kompensasjonsnivå som velges.

15.6 Positive virkninger av en kompensasjonsordning

Analysen fra Oslo Economics retter seg mot direkte kostnadsvirkninger for offentlige og private aktører. Nyttevirkninger har ikke blitt identifisert eller forsøkt prissatt i denne analysen. Oslo Economics har heller ikke vurdert mulige kostnadsvirkninger i form av potensielle ringvirkninger av en kompensasjonsordning.

Det pekes likevel på at det er potensielle positive virkninger som følger av kompensasjonsordningen. Det er i særlig grad den skadelidte som vil oppleve de største nyttevirkningene. Mange av de skadelidte har arbeidet over lengre tid i krevende omstendigheter, og mange av de skadelidte kan ha opplevd redusert livskvalitet som følge av skade eller sykdom relatert til arbeidet offshore. Kompensasjonsordningen skal kompensere for byrden yrkessykdommen kan ha påført både skadelidte og pårørende. Det påpekes derfor at kompensasjonsordningen kan ha en betydelig positiv virkning på skadelidte og pårørende i form av bedre økonomi.

En kompensasjonsordning kan også rette søkelyset mot viktigheten av gode og trygge arbeidsforhold. Dersom flere arbeidstakere og arbeidsgivere er klar over kravene som stilles til en trygg arbeidsplass, og har oppmerksomhet på trygge rammevilkår rundt arbeidsdagen, så kan dette gi potensielle positive virkninger i arbeidsmarkedet.