Del 2
Mineralvirksomhet, rettslige rammer og forvaltning

3 Mineralvirksomhet og mineralnæringen

3.1 Innledning

Mineraler er grunnstoffer og kjemiske forbindelser som forekommer naturlig, og som har karakteristiske fysiske egenskaper. Mineralvirksomhet etter mineralloven omfatter å identifisere mulige mineralforekomster, undersøkelse for å vurdere forekomstenes drivverdighet og utvinne mineralene.

Mineralforekomster deles gjerne inn i kategoriene metaller, industrimineraler, naturstein, byggeråstoff og energimineraler.

Byggeråstoff er fellesbenevnelsen på mineralske råstoffer som i første rekke brukes til bygge- og anleggsformål. Naturstein er en betegnelse på bergarter som kan sages, spaltes eller hugges til plater og emner for bruk i utearealer, bygninger (både utvendig og innvendig) og monumenter. Industrimineraler er et felles navn for mineraler og bergarter utenom metaller som utnyttes i sin helhet på grunn av sine fysiske eller kjemiske egenskaper. Metaller betegner forekomster som ved utvinning gir produkter med høy metallandel. I mineralstatistikken kategoriseres alle metallprodukter som metall, selv om de kan ha anvendelse til industrielle formål på grunnlag av fysiske eller kjemiske egenskaper. Energimineraler er mineraler som benyttes til energiproduksjon, som kull, uran og thorium.

Utvinningen av mineraler inkluderer fysisk uttak fra fast fjell i underjordsgruver eller dagbrudd, og løsmasser. De uttatte massene må bearbeides i større eller mindre grad før mineralene kan brukes eller selges. Primærknusingen inkluderes gjerne i gruvedelen av mineralvirksomheten og vil av praktiske grunner måtte gjøres nær uttaksstedet. Videre bearbeiding1 av mineralene vil normalt skje enten på eller ved uttaksstedet, men mineralene kan også fraktes bort for videre bearbeiding.

Mineralutvinning, prøveuttak og undersøkelser forutsetter en rekke aktiviteter som ikke er direkte tilknyttet mineralaktivitetene, men som like fullt er nødvendige å utføre, og som i ulik grad integreres i aktivitetene. Sikring mot fare, opprydding og istandsetting er slike aktiviteter som ikke er en del av selve mineralaktiviteten, men som likevel må planlegges i sammenheng med og gjennomføres under og ved avslutningen av mineralaktivitetene.

3.2 Om enkeltbransjene i Norge

3.2.1 Overordnede tall for mineralnæringen

Mineralnæringen i Norge omsatte i 20202 for 11,96 milliarder kroner og sysselsatte om lag 4646 årsverk. Et hovedtrekk i utviklingen i næringen siden 90-tallet har vært en reduksjon i omsetningen av metaller, industrimineraler, naturstein og kull, mens byggeråstoff har økt omsetningen. Sysselsettingen har de siste ti årene gått ned fra et nivå rundt 6000 personer til under 5000 fra omtrent 2016.

Omsetningen av metallmalm i 2020 var på 2,291 milliarder kroner, industrimineraler ble omsatt for 1,61 milliarder kroner, naturstein for 0,993 milliarder kroner og byggeråstoff omsatte for 7,012 milliarder kroner. Det ble i 2020 også solgt kull for om lag 47 millioner kroner. Byggeråstoff sto i 2020 for om lag 59 prosent av omsetningen i næringen.

Eksportandel for mineralnæringen samlet sett var 45,5 prosent. Mens metallmalmer, kull, industrimineraler og naturstein alle har relativt høy eksportandel, hadde byggeråstoff en eksportandel på 29,5 prosent i 2020.

Det var i 2020 registrert til sammen 1420 uttak i Norge, fordelt på 949 foretak. Mens det var ett uttak på Svalbard og to i Oslo, er resten av uttakene spredt over hele landet. Det største antallet uttak er av byggeråstoff, med totalt 941 uttak. Ellers er det 126 uttak av naturstein og 43 uttak av industrimineraler og metallisk malm. Det er også registrert ett uttak av kull på Svalbard.

3.2.2 Byggeråstoff

3.2.2.1 Produksjon og råstofftilgang

Byggeråstoff kan tas ut fra fast fjell eller løsmasser. Sand og grus tas ut fra løsmasser og har ofte lavere produksjonskostnader, mens pukk tas ut ved sprengning og knusing av fjell eller grov grus.

Bransjen omsatte i 2020 byggeråstoff for 7,012 milliarder kroner. Av dette utgjorde 1,8 milliarder kroner omsetning fra eksport, med Rogaland og Vestland som de viktigste eksportfylkene. Næringen hadde registrert 941 aktive uttak og 675 virksomheter som drev uttak av byggeråstoff.

Statistikken omfatter bare omsetning fra uttak som reguleres etter mineralloven. Det tas likevel ut betydelige mengder byggeråstoff som reguleres etter annet regelverk. Det ble i 2020 solgt totalt 92 millioner tonn byggeråstoff fra bedrifter med rapporteringsplikt etter mineralloven, mot om lag 50 millioner tonn i 1994.3 Uttaket av løsmasser har gått ned fra om lag 25 til om lag 14 millioner tonn per år, mens uttaket av knust fjell er mer enn tredoblet fra om lag 25 til 84 millioner tonn i 2019. Bruksområdene var i 1994 fordelt på 46 prosent til vei, 20 prosent til betong og 34 prosent til andre formål. I 2020 gikk 58,5 prosent til vei og veidekke, 16,7 prosent til betong og 24,8 prosent til andre formål.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) anslår at uttak som ikke er omfattet av mineralloven, står for en produksjon på minst 30 millioner tonn byggeråstoff årlig. Det gjelder i stor grad uttak med tillatelse etter plan- og bygningsloven og større infrastrukturtiltak som vei, bane osv.

Tilgangen til egnede ressurser for bruk som byggeråstoff er betydelig bedre enn for andre deler av mineralnæringen. Fjell som kan knuses til byggeråstoff med akseptable egenskaper til de fleste bruksområder, er tilgjengelig stort sett over hele landet. Tilgangen på sand- og grusressurser kan derimot være mer begrenset. Det samme kan fjell med hardhet, motstand mot nedknusing, høy slitestyrke osv. som gjør at de tilfredsstiller kravene for bruk i veibygging.

3.2.2.2 Markedet for byggeråstoff

Med relativt lav pris per tonn har byggeråstoff en relativt sett høy transportkostnad sammenlignet med produksjonskostnaden. Samtidig er tilgangen til egnede ressurser ofte god. Produksjonen foregår derfor i hovedsak i nærheten av stedene der byggeråstoffet skal brukes. Markedsprisen for byggeråstoff varierer betydelig, og gjennomsnittlig salgspris per uttak varierer fra 40 til over 200 kroner per tonn, med en gjennomsnittspris på 73 kroner per tonn. Både kvalitet og bruksområde, lokale og regionale markedsforhold og transportavstand mellom uttak og bruker har betydning for prisnivået.

Om lag 85 prosent av byggeråstoffet transporteres med bil, mens resten transporteres med båt. Byggeråstoff som eksporteres, transporteres i all hovedsak med båt fra kystnære områder.

Markedene for byggeråstoff kan lokalt påvirkes sterkt av hvor store masser som tas ut fra annen virksomhet. Ved for eksempel større utbygginger av vei og annen infrastruktur og planering av tomter til bolig- eller næringsformål tas det ofte ut steinmasser som kan knuses og selges som byggeråstoff. Tilbakemeldinger fra næringsaktører kan tyde på at omfanget av uttak knyttet til å klargjøre tomter har økt. Dette kan ha sterk lokal påvirkning på markedene for byggeråstoff.

3.2.3 Metallmalmer

3.2.3.1 Produksjon

I 2020 var det bare to aktører med kontinuerlig utvinning av metalliske malmer i Norge: Rana Gruber AS i Nordland, som utvinner jern, og Titania AS i Rogaland, som utvinner titanmineralet ilmenitt (FeTiO₃). Disse to virksomhetene har hatt drift fra henholdsvis 1960-tallet og 1910-tallet, og begge har drevet kontinuerlig i mange tiår. Utenom disse har jernmalmprodusenten Sydvaranger gruve også hatt betydelig utvinning frem til 1996 og i perioden 2009–2015. I tillegg utvinnes det noe nikkel og en liten mengde molybden.

Norsk metallutvinning har lange historiske røtter. Utvinning av kobber i rørosområdet, jern i arendalsområdet og sølv ved Kongsberg er eksempler på mineralutvinning som har vært viktig økonomisk og for norsk industriutvikling fra 1600-tallet. Siden andre verdenskrig har det vært drift i totalt 34 bergverk med malmuttak i Norge. I 1981 utgjorde metallutvinning 50 prosent av omsetningen i mineralnæringen, og så sent som tidlig på 90-tallet var det drift i tre jernmalmuttak og tre sulfidmalmgruver. Norge hadde et betydelig antall sulfidmalmgruver som utvant jern, kobber, sink, nikkel osv. Utover 90-tallet ble alle sulfidmalmgruvene lagt ned.

De siste årene har det vært en økning i metallprisene og en økt etterspørsel etter mange metaller. Dette har ført til at interessen for utvinning i Norge har økt. Tre metalluttak er under planlegging i Norge og kan bli startet opp i løpet av de kommende årene, dersom de får de nødvendige avklaringer, tillatelser og finansiering: Nussir ASAs kobberutvinning i Hammerfest i Troms og Finnmark, Nordic Minings utvinning av titanmineralet rutil (TiO₂) og granat i Sunnfjord i Sogn og Fjordane. I tillegg kan Sydvaranger gruve i Sør-Varanger i Troms og Finnmark bli gjenåpnet. Omsetningen innenfor metallutvinning kan derfor øke betydelig i årene som kommer.

3.2.3.2 Markedene for metaller

Prisene for metaller bestemmes i stor grad i internasjonale markeder. For de økonomisk viktige basemetallene kobber, bly, sink, aluminium og nikkel og for aluminiumslegeringer settes prisen på råvarebørser som London Metal Exchange (LME) og New York Mercantile Commodity Exchange (COMEX). For andre råvarer kan det være mindre åpne markeder, og prisene kan settes gjennom forhandlinger, råvaremeglere osv.

Metallprisene er på kort sikt i stor grad bestemt av global etterspørsel og konjunkturer. Særlig gjelder dette for metaller som typisk inngår i varer og infrastruktur som er viktige for økonomisk vekst, som jern til bygg eller bilproduksjon og kobber til elektriske ledningsnett, bygg og energiproduksjon. Dette bidrar til at metallprisene historisk har variert mye, gjerne i tråd med konjunkturendringer.

Metallprisene kan også være sårbare for ulike typer sjokk, som endringer i globale handelsvilkår og ulykker eller andre uventede hendelser som stopper produksjonen i større enkeltgruver. For enkelte metaller er produksjonen konsentrert til enkeltland eller enkeltgruver, der forstyrrelser i tilbudet kan ha stor påvirkning på markedet, tilgangen og prisene. I tillegg er tilbudet for de fleste metaller gitt på kort sikt, siden det tar lang tid å starte nye gruver.

For de fleste metaller er det etablerte standarder og varekategorier med ulike grader av prosessering eller bearbeidelse, for eksempel kondensater av kobber eller jern, valset stål osv. Slike varer kan omsettes i spotmarkeder, og det kan selges finansielle produkter som futurekontrakter og opsjoner som gjør at kjøpere og selgere kan redusere usikkerheten. Dette bidrar til mindre prissvingninger og at markedene blir mer effektive.

For andre metallkategorier er markedene mindre transparente. I slike markeder vil prisene oftere forhandles individuelt mellom kjøperen og selgeren eller gjennom råvaremeglere.

Etterspørselen etter metaller som inngår i fornybar energiproduksjon, elektriske kjøretøy og batterier har økt de siste årene. Etterspørselen etter metaller til disse bruksområdene forventes også å øke ytterligere. Dagens batteriteknologi og etterspørselen etter elektriske kjøretøyer gir en stor etterspørsel etter metaller som litium og kobolt.

3.2.4 Naturstein

Det er tre hovedgrupper av naturstein: blokkstein, skifer og murestein.

Blokkstein (eksempelvis larvikitt) tas ut i blokker som bearbeides videre til plater og emner i Norge eller utlandet. Både bergartens estetiske (farge, struktur, sjeldenhet) og tekniske kvaliteter er viktig. Bergarter med de riktige estetiske kvalitetene har høy salgspris, eksempelvis enkelte typer larvikitt og skifer.

Skifer tas ut i blokker, men bearbeides normalt av utvinner til plater og emner til sluttbruker. Skifer har egenskaper som gjør at større blokker forholdsvis enkelt lar seg spalte ned til egnede platetykkelser. Generelt øker verdien av skiferen dersom den bearbeides i stedet for å selges som bruddheller.

Murestein er normalt spaltbar/knekkbar stein til eksempelvis tørrmuring. For murestein er pris og funksjon viktigere enn utseendet på selve steinen. Murestein er billigere å ta ut, har lavere salgspris og produseres i stor grad for lokale og regionale markeder.

Det ble omsatt naturstein for 0,993 milliarder kroner i 2020, fordelt på produktgruppene blokkstein (600 millioner kroner), skifer (224 millioner kroner) og murestein (170 millioner kroner). Det ble tatt ut totalt 883 000 tonn naturstein i 2020, fordelt på blokkstein (347 000 tonn), skifer (67 000 tonn) og murestein (468 000 tonn).

Eksportandelen er om lag 59 prosent for bransjen samlet sett, men nesten all eksport er av blokkstein. Det eksporteres noe skifer (14 prosent eksportandel), men ikke murestein.

Av omsetningen på 600 millioner kroner innenfor blokkstein sto fire larvikittprodusenter i Vestfold og Telemark for 526 millioner kroner av omsetningen. Fylket sto for 54,5 prosent av samlet salgsverdi og 89,5 prosent av eksportverdien for naturstein.

3.2.5 Industrimineraler

3.2.5.1 Produksjon og bruksområder

Industrimineraler produseres gjerne fra bergarter som knuses til finkornete fraksjoner og benyttes til industrielle formål, ofte etter videre bearbeiding. I Norge er det i dag produksjon av dolomitt, feltspat, grafitt, kalkstein, kvarts/kvartsitt, nefelinsyenitt og olivin. Industrimineralene som produseres i Norge, brukes blant annet i produksjon av papir, keramikk, stål, sement, glass og maling.

Det ble omsatt industrimineraler for 1,6 milliarder kroner i 2020. Totalt ble det solgt 8,9 millioner tonn industrimineraler.

Kalkstein, som blant annet benyttes til sement, i kjemiske og metallurgiske prosesser, som fyllstoff i plast, gummi, asfalt osv., er det mest brukte mineralet. Det utvinnes en rekke steder i landet.

Olivinproduksjonen på Nord-Vestlandet er også stor og utgjør om lag 50 prosent av verdens produksjon. Olivin benyttes blant annet som slaggdanner i jernproduksjon, som blåsesand og i ildfaste materialer.

Produksjonen av nefelinsyenitt på Stjernøya i Finnmark er også betydelig. Nefelinsyenitt fra Stjernøya benyttes særlig som råstoff i glass- og porselensproduksjon. Av andre mineraler med vesentlig produksjon kan nevnes dolomitt, kvarts og grafitt. Kvarts har anvendelser innen blant annet produksjon av silisium og ferrosilisium, optikk, solceller, halvledere, fiberoptikk osv. Grafitt har anvendelser innenfor blant annet ildfast materiale, bremseklosser, smøremidler og i litium-ionbatterier.

3.2.5.2 Markedet for industrimineraler

Industrimineralene har stor variasjon i anvendelser, enhetspriser osv. Flere industrimineraler som mange kalkprodukter har lav enhetspris, høye transportkostnader og lave marginer, mens ultraren kvarts har høye kvalitetskrav og høyere priser. Markedene for industrimineraler preges av noe mer stabile priser enn metallmarkedene. For mange industrimineraler er det høye fraktkostnader og god tilgjengelighet internasjonalt, og de omsettes i hovedsak i regionale råvaremarkeder. Mange av bedriftene innenfor industrimineralsektoren har også relativt store reserver i kjente forekomster. Dette gjelder spesielt for kalkstein, dolomitt, nefelinsyenitt og olivin.

Felles for industrimineralene er at det stilles ulike krav til produktene basert på anvendelsesområdene, og dette har avgjørende betydning for prisene. Det kan for eksempel stilles krav om renhet, kornfordeling, kornform, innhold av fibrig materiale osv. For eksempel for kvarts og grafitt vil råstoffets kvalitet ha stor betydning for hva produktene kan brukes til i videre industriproduksjon. Svært rene kvarts- og grafittkilder kan benyttes til mer spesialiserte formål i industrien enn mindre rene råstoffkilder.

Produsentene har ofte langsiktige avtaler med kundene. Flere industrimineralprodusenter i Norge inngår i konserner som eier både en råstoffkilde og nedstrøms virksomhet i Norge eller utlandet. Produksjonsprosessene er i mange tilfeller tilpasset den eller de konkrete råvarekildene. Endring av råstoffleverandør kan derfor kreve investeringer i produksjonslinjen.

Strukturen i den norske industrimineralbransjen er preget av større konserner. Flere av disse er internasjonale og spesialiserte internasjonalt innenfor visse produktgrupper, slik som Sibelco (nefelinsyenitt og olivin), Elkem (kvarts) og Norcem (kalkstein og sementproduksjon).

3.2.6 Energimineraler

Norge hadde i 2020 kun utvinning av energimineralet kull.

Utvinning av kull i Norge foregår bare på Svalbard. Det har vært utvinning flere steder på Svalbard. Kullutvinningen har vært av stor betydning på Svalbard og har foregått siden tidlig på 1900-tallet. Det har ikke vært påvist drivverdige forekomster på Svalbard av andre mineraler enn kull.

De siste tiårene har strengere miljøregelverk og ustabile og etter hvert lave kullpriser gjort at utvinningen av kull har blitt kraftig redusert. I 2013 ble det omsatt energimineraler for om lag 2,2 milliarder kroner hvorav det aller meste utgjøres av utvinning av kull i Longyearbyen og Svea/Lunckefjell. Omsetningen har falt etter at gruvene i Svea/Lunckefjell ble stengt i 2017, og i 2020 var omsetningen på 45 millioner kroner. SNSK utvant i 2020 om lag 74 000 tonn kull, hvorav 61 prosent ble skipet til utlandet. Resten gikk til energiproduksjon i Longyearbyen.

Det utvinnes også kull i Barentsburg i regi av Trust Arktikugol, men dette inngår ikke i DMFs mineralstatistikk. Det er antatt at selskapet har en årlig produksjon på rundt 120 000 tonn kull i gruven i Barentsburg.

3.2.7 Undersjøisk mineralutvinning

3.2.7.1 Undersjøisk mineralutvinning i Norge

Utvinning av mineraler fra havbunnen i Norges indre farvann, norsk sjøterritorium og på norsk kontinentalsokkel er i dag avgrenset til undersjøisk utvinning fra gruver med innslagspunkt på land, i tillegg til grus-, skjell- og leireforekomster fra relativt grunt vann på kontinentalsokkelen.

Den teknologiske utviklingen har gjort at også utvinning av andre mineralressurser fra havbunnen er teknisk gjennomførbart, og på sikt kan dette bli lønnsomt. I første omgang er det særlig interesse for å utvinne metallmalmer fra aktive eller tidligere hydrotermale kilder, såkalte «svarte skorsteiner». Slik utvinning vil kreve kompliserte undervannsoperasjoner, eget gruveutstyr og utvinningsteknikk tilpasset utvinning på dypt vann. Det er også teknisk og økonomisk krevende å lete etter og undersøke mineralforekomster på havbunnen, og spesielt på store dyp.

3.2.7.2 Rettslig regulering av undersjøisk mineralutvinning i Norge

Havbunnsmineralloven trådte i kraft i 2019. I loven legges det til grunn at staten eier alle mineraler på havbunnen på norsk sokkel. Områder kan åpnes opp for kommersiell leting etter en offentlig finansiert kartlegging og konsekvensutredning.

Ettersom det ikke er satt i gang noen konkrete prosjekter, er det heller ikke klart i hvilken grad havbunnsmineralutvinning vil inngå i verdikjedene for mineralutvinning på land. Hvordan spørsmål knyttet til oppredning, logistikk, håndtering av restmasser osv. håndteres, vil kunne ha betydning. I første omgang antar utvalget at en utvikling av en havbunnsmineralnæring og teknologi for slik virksomhet i stor grad vil være knyttet til miljøene for offshorevirksomhet og -teknologi tilknyttet olje- og gassvirksomhet.

Det er begrenset erfaring internasjonalt med undersjøisk utvinning av mineraler. Det har vært og er utvinning av blant annet sand, grus, skjellsand, diamanter, tinn, wolfram, niob, tantal, titan, monasitt og sjeldne jordarter fra løsmasser på fra grunt vann.4 Det har ikke vært gjennomført kommersiell mineralutvinning på dypt vann.

Mineraler i havet utenfor kyststatsjurisdiksjon er forvaltet av den internasjonale havbunnsmyndigheten (ISA) med sete på Jamaica. Ressursene tilhører det internasjonale samfunnet og forvaltes av FN gjennom ISA. Utfordringer knyttet både til mangelfull regulering, manglende modenhet i teknologi og utvinningsteknikk, manglende erfaring med utvinning på dypt vann og utfordringer knyttet til miljø, kunnskap om livet på havbunnen og vurdering av konsekvenser av utvinning osv. har ført til at utvinning ikke har kommet i gang. Det har imidlertid vært en utvikling på disse områdene de siste årene, og det forventes en betydelig utvikling i fremtiden.

Det er anslått at det finnes store verdier i form av utvinnbare mineralressurser på havbunnen. Ressurstyper som gjerne antas å kunne gi grunnlag for lønnsom utvinning, er metalliske noduler, metallskorper på undersjøiske fjell og såkalte svarte skorsteiner. Foreløpig er det stor usikkerhet om omfanget av ressurser som kan utnyttes kommersielt. Undersjøisk utvinning vil trolig på sikt kunne få betydning for markedene for metaller.

3.2.8 Leting og undersøkelse

3.2.8.1 Om leting og undersøkelser

Leting omfatter enkle undersøkelser i terrenget, inkludert prøvetaking og krever ikke særskilt tillatelse. Som leting regnes også gjennomføring av målinger fra luften med formål om å lete etter mineralressurser.

Undersøkelser fører til bruk av tyngre utstyr som borerigger og kan inkludere noe større inngrep i terrenget i form av uttak av prøver, boring av hull for å ta ut kjerneprøver osv. Undersøkelser etter statens mineraler krever særskilt tillatelse, og undersøkelser etter grunneiers mineraler krever avtale med grunneieren. Lete- og undersøkelsesaktiviteter er nærmere beskrevet i nedenfor i kapittel 3.4. og 3.5.

Det var i Norge gitt 615 undersøkelsesretter til statens mineraler og 163 utvinningsretter til statens mineraler etter mineralloven. Det ble i 2020 tildelt 264 nye undersøkelsesretter, men ingen nye utvinningsretter.

Virksomheter med pågående drift gjennomførte undersøkelsesarbeider for 33 millioner kroner i 2020, mens selskaper uten pågående drift undersøkte for 91 millioner kroner. Antallet virksomheter som brukte over 1 millioner kroner på undersøkelsesarbeider, økte fra 4 i 2019 til 14 i 2020. Tallene for undersøkelser er imidlertid lave, og varierer mye fra år til år.

3.2.8.2 Børsrapportering, reserver og ressurser

Undersøkelsesarbeider inngår i selskapenes arbeid med å dokumentere ressurser og reserver for drift som allerede er i gang, og for mulig fremtidig drift. Det utgjør viktig informasjon for selskapenes egen planlegging av fremtidig drift og uttak. Det er også viktig i kapitalmarkedenes verdsetting av selskapene og vurderingen av hvilken avkastning selskapene vil kunne ha over tid.

Aksjeselskaper innenfor gruvedrift og undersøkelser er derfor underlagt rapporteringsplikt til børsene der de er notert, i henhold til internasjonale standarder. I standarder som JORC5 og PERC6 spesifiseres det hvordan selskapene skal måle, vurdere og omtale beholdningen av ressurser, reserver osv. Standardene inneholder krav om tredjepartsverifisering. Formålet er å gi investorer, långivere og andre sammenlignbar og standardiserte vurderinger av usikkerheten knyttet til prosjektene.

Det er særlig store behov for å gjennomføre undersøkelser for metallforekomster, der det å ha god dokumentasjon av malmens formasjon, utstrekning og mektighet er viktig for blant annet å avgjøre drivverdigheten og planlegge driften. Også for industrimineraler, naturstein osv. er det nødvendig å dokumentere ressurser gjennom undersøkelse i boreprogrammer og andre tiltak.

3.2.8.3 Lete- og undersøkelsesbransjen

Leting og undersøkelse med sikte på å identifisere drivverdige mineralressurser utgjør en begrenset del av mineralnæringen målt i omsetning. Leting i regi av små selskaper har likevel vært og er sentralt for å identifisere områder som kan være aktuelle for mineralutvinning, for å identifisere og dokumentere mineralressurser og for å starte nye mineralprosjekter.

Sentralt i undersøkelsesvirksomhet er det å skaffe seg best mulig oversikt over eksisterende kunnskap og deretter gradvis supplere den eksisterende kunnskapen med egne undersøkelser. Ofte vil undersøkelsesbedrifter i første omgang undersøke informasjonen som finnes i databaser hos Norges geologiske undersøkelse (NGU), i publisert materiale, i dokumentasjon av allerede identifiserte forekomster osv. Basert på dette vurderer de om det er områder som er interessante, og som passer for deres konsept og kompetanse. I brownfieldprosjekter vil en viktig del av den innledende sonderingen også være å gå gjennom rapporter som er levert inn hos DMF fra tidligere undersøkelser og drift.

Ofte vil selskapene søke om undersøkelsestillatelse hos DMF (for statens mineraler) eller inngå avtaler med grunneiere (for grunneiers mineraler). Deretter kan det være aktuelt å snevre inn områdene ytterligere med bruk av metoder som egne målinger av geofysikk med bruk av fly, helikopter eller droner, prøvetaking og analyse av løsmasser, seismikk, georadar eller andre metoder. Basert på funnene selskapet gjør, vil de vurdere videre undersøkelser med bruk av kjerneboring. Ved kjerneboring får selskapet prøver av den aktuelle ressursen og kan analysere dem i laboratorier for å få presis kunnskap om kjemien, mektighetet, innholdet av andre potensielt interessante mineraler osv. Dette er metoden som gir mest nøyaktig informasjon om mineralressursene, men den er også kostnadskrevende og brukes bare for områder som vurderes å ha et klart potensial.

Lete- og undersøkelsesbedrifter har typisk et fåtall ansatte og baserer seg ofte på å leie inn nødvendig kompetanse for å gjennomføre prosjekter. Bedriftene konsentrerer seg ofte om et fåtall type ressurser eller forekomster. Bedriftene har sjelden inntekter før de kan selge andeler i prosjekter. Ofte vil slike bedrifter utvikle mineralprosjekter frem til det er et prosjekt som har tilstrekkelig dokumenterte ressurser og nødvendige tillatelser til å sikre seg enerett eller annen sikkerhet for at ressursene kan utvinnes i regi av selskapet. Prosjekter kan selges i alle stadier.

Bedriftene finansieres ofte i de store kapitalmarkedene for mineralleting og mineralutvinning, som børsene i London, Toronto og Sydney. Selskapene er i mange tilfeller internasjonale og med internasjonalt basert nøkkelpersonell. Tilgangen på kapital styres i hovedsak av forventet avkastning for investeringer i mineralutvinning, som igjen bestemmes av rentenivåer, råvarepriser og konjunkturer, men også av tilgjengelig kunnskap om norske mineralressurser og norske rammebetingelser i finansierings- og letemiljøene. Kapitaltilgangen varierer derfor en god del avhengig av konjunkturene.

Dette påvirker også aktivitetsnivået blant småselskapene i letesektoren. Det kan føre til at undersøkelsesaktiviteten for enkeltområder kan ha stor aktivitet i korte perioder og deretter stanses i lengre perioder. Det kan bidra til å forlenge tiden det tar fra en forekomst identifiseres, til den er tilstrekkelig dokumentert, til at det er aktuelt for private selskaper å skaffe finansiering til å utvikle prosjektet videre med sikte på å utvinne forekomsten.

3.3 Om utvinning og vanlige driftsmetoder

3.3.1 Innledning

Det er en rekke faktorer som avgjør hvordan utvinning og drift av et mineraluttak bør skje. Om utvinningen skal foregå som dagbrudd eller under jorden har stor betydning for hvordan driften planlegges og gjennomføres. Dagbrudd vil ofte kunne være mer økonomisk lønnsomme for overflatenære forekomster og kan gi utnytting av større deler av forekomsten. Dersom det er nødvendig å gå dypt for å ta ut mineralene, vil det som regel også være nødvendig å ta ut stadig mer gråberg jo dypere man går.

Andre viktige faktorer som påvirker hvordan driften best kan gjennomføres, er mineralforekomstens art, egenskaper som hardhet og seighet, kvalitet og grad av homogenitet og geometri i grunnen. Hvilket sluttprodukt mineralforekomsten skal inngå i, kan også ha betydning for uttaksmetoden fordi valget av metode kan virke inn på egenskapene i mineralene som tas ut.

3.3.2 Driftsmetoder

Den vanligste driftsmetoden for uttak av fast fjell er boring og sprengning. De bergmekaniske forholdene og mineralogiske kvalitetsvariasjonene påvirker hvordan driften bør foregå. Løsmasser tas oftest ut fra bunnen av arbeidsfronten i forekomsten.

Uttak av masser som benyttes til byggeråstoff, kan foregå fra flere typer fjell og fra løsmasser med ulike kvaliteter avhengig av bruksområde. Mens det stilles få krav til rene fyllmasser, kan mer spesialisert bruk kreve spesielle kvaliteter.

Ved uttak av industrimineraler er forekomstens kvalitet, som fysiske og kjemiske egenskaper, spesielt viktig for hvordan uttaket driftes. Uttak fra forekomster der egenskapene krever tilpassede driftsmetoder, foregår gjerne selektivt og på flere arbeidsflater samtidig for å ta ut de økonomisk interessante delene av forekomsten.

Naturstein må tas ut på en måte som gjør at de fysiske og estetiske egenskapene bevares. Vaiersaging og forsiktig sprengning er vanlige driftsmetoder.

Ved utvinning av metallisk malm avhenger valget av metoder blant annet av forekomstens dybde, utstrekning, geometri og malmens innhold av økonomisk interessant metall.

3.3.3 Overskuddsmasser

Driftsmetode, ressurstype, markedsforhold, tilgjengelig teknologi, behovene hos sluttbrukeren og egenskaper ved mineralforekomsten er faktorer med betydning for hvilke typer og hvor mye overskuddsmasser et uttak gir.

Uttak av byggeråstoff vil generelt gi lite overskuddsmasser, siden det meste som tas ut, kan benyttes, og det som regel ikke er nødvendig å fjerne andre masser utenom eventuell jord og vegetasjon for å komme til ressursen før uttak kan starte. Uttak av løsmasser som ikke knuses til mindre fraksjoner, gir mindre mengder overskuddsmasser, mens uttak og knusing av fast fjell gir overskuddsmasser i form av finkornet støv som det kan være vanskelig å finne anvendelsesområder for.

Industrimineraluttak kan gi overskuddsmasser både i form av gråberg og finkornet avgang når malmen oppredes og de utnyttbare mineralene skilles ut. Andelen overskuddsmasser varierer betydelig ut fra bergarten, ressursens egenskaper og sluttbrukernes behov, men kan i en del tilfeller være lavt.

Uttak av metallisk malm vil gi overskuddsmasser i form av gråberg som må tas ut for å komme til forekomsten, og betydelige mengder nedmalt stein etter oppredning. Mengden overskuddsmasser vil avhenge av malmens rikhet og andelen utnyttbare restmineraler og kan ofte ligge mellom 99 og 50 prosent.

Uttak av naturstein kan også generere en stor andel overskuddsmasser fordi bare en liten andel av ressursen har god nok kvalitet til å selges som sluttprodukter. Deler av restmassene vil imidlertid i mange tilfeller kunne benyttes som byggeråstoff.

3.4 Offentlig kartlegging av mineralressurser

3.4.1 NGUs samfunnsoppdrag

Offentlig kartlegging av mineralressurser i Norge med formål om å legge til rette for mineralutvinning gjennomføres i hovedsak av NGU. NGUs samfunnsoppdrag er å bidra til økt verdiskaping gjennom å skaffe, bearbeide og formidle kunnskap om Norges geologiske ressurser på land og i havområder og å dekke samfunnets behov for geologisk basiskunnskap, blant annet for næringsutvikling. NGU gjennomfører derfor ulike kartleggingsaktiviteter av berggrunnen i Norge, samler inn observasjonsdata og prøver og gjennomfører analyser, modelleringer og tolkninger.

Resultatene fra NGUs undersøkelser gjøres vederlagsfritt tilgjengelig gjennom NGUs databaser. NGU har om lag 30 databaser som dekker ulike geologiske temaer, inkludert databaser over ulike mineralske ressurser, geologiske enheter, geokronologi, geofysikk og geokjemi. Databasene publiseres som offentlige databaser og med tilhørende karttjenester og inneholder viktig informasjon for leteselskaper som trenger et beslutningsgrunnlag under oppstarten av leting og undersøkelser.

NGU brukte i 2020 i underkant av 66 millioner kroner på kartleggings- og datainnsamlingsaktiviteter innen berggrunnskartlegging, løsmassekartlegging, geofysikk, geokjemi, mineralressurser og byggeråstoffer. Om lag 38 millioner kroner er rettet inn mot undersøkelse av ressurser og ressurspotensialer. NGU gjennomfører i begrenset grad kjerneboringer, men har også enkeltprosjekter der dette inngår.

I tillegg brukte norske kommuner og fylkeskommuner i overkant av 3,5 millioner kroner til ressurskartlegging i 2020.

3.4.2 NGUs kartlegging

En av NGUs kartleggingsaktiviteter med størst direkte betydning for kommersiell lete- og undersøkelsesvirksomhet er geofysisk kartlegging med fly og helikopter. Ved geofysiske undersøkelser kan man blant annet måle jordoverflatens magnetiske egenskaper, dens elektriske ledningsevne og den naturlige (eller ikke-naturlige) bakgrunnsstrålingen fra bergarter og jordsmonn (radiometri). I noen tilfeller måles styrken på tyngdefeltet fra luften (gravimetri). Få mineralressurser kan påvises direkte gjennom slike målinger. Målingene gir likevel et bilde av berggrunnen og dens variasjon. Dette kan presenteres for eksempel i form av anomalikart, som dermed også kan øke forståelsen for mulighetene for interessante mineralressurser i et område.

For å få tilstrekkelig oppløsning i signaldata må det flys relativt lavt. Vanlig flyhøyde for måling av geofysikk fra fly eller helikopter ligger mellom 60 og 80 meter over bakken. I tillegg kan drone benyttes for detaljundersøkelser i mindre områder. Her er flyhøyden så lav som vegetasjon og topografi tillater, og helt ned til 10 meter over bakken. Geofysiske målinger kan også foretas ved å bruke måleutstyr på bakken. Slik bakkegeofysikk etterlater vanligvis ikke spor i terrenget. Alle NGUs geofysiske data legges i de nasjonale databasene for fly- og helikoptergeofysikk og bakkegeofysikk. En egen database for dronegeofysikk er planlagt.

NGU tar også geokjemiske undersøkelser av jord og berggrunn. Med geokjemiske undersøkelser menes innsamling av geologiske prøvemateriale, typisk prøver av fast fjell, jord eller sand og grus fra sedimenter og morene (kalt jordprøver). Prøvene analyseres med forskjellige analysemetoder for å avsløre geologisk opprinnelse og tilstedeværelsen av bestemte grunnstoff. Dette kan gi grunnlag for geokjemiske anomalibilder. NGU har et pågående nasjonalt program for geokjemisk prøvetaking som krever innsamling av jordprøver i et rutenett med ruter på 36 km² gjennom hele Norge. Geokjemisk prøvetaking foregår med spade. Vanligvis graves det et hull i for eksempel et morenedekke, og en prøve tas ut fra et forhåndsbestemt nivå i jordbunnsprofilet. Deretter dekkes hullet til ved at torv- eller vekstlaget legges tilbake. Alternative prøvemedier er elvesand, humus, planter osv.

Geokjemisk prøvetaking kan også gjennomføres som såkalt blokkleting. Blokker er løsrevne biter av grunnfjell som under istiden har blitt transportert bort fra det opprinnelige stedet av isens bevegelser. Ved å beregne hvor blokken opprinnelig var, kan blokkleting benyttes for å identifisere mulige mineralforekomster i berggrunnen. Det finnes også ulike mer eller mindre systematiske måter å ta prøver av fast fjell på som deretter kan analyseres geokjemisk.

Resultatene fra de geofysiske og geokjemiske undersøkelsene brukes deretter som utgangspunkt for en mer detaljert geologisk kartlegging på bakken. NGUs geologiske kartlegging kan deles opp i berggrunnskartlegging og mineralressurskartlegging. Sistnevnte er typisk integrert i, eller en utvidelse av, berggrunnskartleggingen, og det er ofte en glidende overgang mellom de to kartleggingskonseptene.

Berggrunnskartlegging er en grunnleggende kartlegging med formål om å avklare bergartstyper, strukturer, mineralogi og kjemi i et område, og eventuelt bestemme alderen på bergarter gjennom mer avanserte undersøkelser. Berggrunnskartleggingen foretas i felt med kart, kompass og prøvetakingsutstyr. I dag foregår innsamling av observasjonsdata mest ved bruk av digitale verktøyer og prøvetaking av ulike bergarter. Prøvetakingen er nødvendig for å forstå den geologiske utviklingen av et gitt område. Slik informasjon er viktig, blant annet for å forstå det geologiske potensialet for at området kan føre mineralressurser. Berggrunnskartleggingen rapporteres til NGUs kartdatabaser så snart kartene er kvalitetskontrollert.

I et mineralressursperspektiv er målet med kartleggingen å klarlegge anomalier som kan vise seg å representere en potensielt drivverdig mineralforekomst. Denne typen kartlegging er en forutsetning for at lete- og undersøkelsesvirksomheter kan identifisere områder med tilstrekkelig geologisk potensial for å sette i verk objektrettede lete- og undersøkelsesprogrammer (detaljerte undersøkelser av den enkelte forekomst).

Mineralressurskartleggingen er mer fokusert enn berggrunnskartleggingen. Formålet med mineralressurskartleggingen er å innhente nødvendig detaljkunnskap for å forstå mineralpotensialet på både lokal og regional skala. Mineralressurskartleggingen vil som regel innebære en tettere prøvetaking enn for generell kartlegging. Boring (se nedenfor), graving eller røsking (graving av grøfter) kan være nødvendig i tillegg til vanlig prøvetaking med hammer. I enkelte tilfeller kan det også være aktuelt å sage ut prøvemateriale.

Ved eventuell boring vil kjernene bli logget, dokumentert og arkivert på NGUs kjernelager på Løkken, der også innhentede borkjerner fra kommersielle undersøkelser er lagret. Lageret inneholder per i dag ca. 800 km med borkjerner og representerer et viktig arkiv for private selskaper og offentlige aktører i områder med tidligere drift eller undersøkelser.

3.5 Næringens leting og undersøkelser

NGU og de private lete- og undersøkelsesselskapene bruker mange av de samme metodene, og det vil være en viss overlapp i typen aktiviteter. Næringens leting og undersøkelser er mer intensiv og objektrettet enn NGUs regionale undersøkelser. Hvilke metoder som benyttes, og omfanget av dem, vil avhenge av blant annet hva slags mineraler det letes etter, og hvilken informasjon som finnes fra tidligere undersøkelser.

Undersøkelsene tar sikte på å innhente informasjon som er relevant for å vurdere drivverdigheten for den konkrete forekomsten, og behovet for ulike undersøkelser vil variere avhengig av ressursen, bergarten, sluttproduktene og flere andre faktorer. Som regel vil det kreves vesentlig mer omfattende undersøkelser for å fastslå om en metallforekomst er drivverdig, enn det gjør for å fastslå om en forekomst av industrimineral, naturstein eller byggeråstoff er drivverdig.

For metaller vil som regel tonnasje, rikholdighet (gehalt), urenheter i malmen og andre egenskaper som har betydning for oppredningsprosessen, være viktigst. For industrimineraler kan ulike fysiske egenskaper som mineralets renhet og kjemi, kornstørrelse, kornform, innhold av fibrig materiale osv. være avgjørende, og for naturstein kan utseende, tekniske egenskaper og sprekkdannelser i berget ha stor betydning. For byggeråstoffer som pukk kan hardhet, motstand mot nedknusing og slitestyrke være viktig, mens kornfordeling er viktig for sand og grus.

Hvordan de kommersielt sentrale egenskapene ved forekomstene best avdekkes, vil avgjøre hvordan et lete- og undersøkelsesprogram bør utformes, og om det eventuelt også vil være nødvendig med prøveuttak for å avgjøre drivverdighet. For alle mineraler vil spørsmål knyttet til marked, kostnader ved uttak og foredling, deponering, tekniske sider, sosiale og miljømessige aspekter osv. ved en eventuell utvinning være viktig for om ressursen vil kunne utvinnes med fortjeneste – og dermed kan klassifiseres som en reserve.

Undersøkelser etter mineraler er som regel kostbart, og undersøkeren må ofte investere et betydelig millionbeløp før driften kan settes i gang. Ved omfattende undersøkelser vil arbeidet derfor foregå trinnvis, slik at man gradvis kan redusere usikkerheten i prosjektet. Dette gjelder særlig i såkalte greenfieldområder, der det ikke er gjort undersøkelsesarbeider tidligere og man har begrenset kunnskap om mineraliseringer. Men også i brownfieldområder, der det finnes aktive gruver eller har vært drevet gruvedrift tidligere, vil det være nødvendig å utvikle mineralprosjekter trinnvis.

Den innledende fasen av industriens undersøkelsesarbeider starter typisk som skrivebordsstudier, enten for å finne greenfieldområder som har potensial for funn av den typen forekomster man leter etter, eller for å studere data fra brownfieldområder. Studiene tar utgangspunkt i eksisterende data, som kan være kart over geologi og kjente funn, tidligere produksjon, geokjemiske og geofysiske kart eller analyser og NGUs databaser. Basert på eksisterende data vil tiltakshaveren utarbeide sin egen letestrategi.

Innledningsvis vil selskapene gjerne gjennomføre flere av de samme undersøkelsesaktivitetene som NGU, som geofysiske målinger og geokjemiske undersøkelser, men på et mer detaljert nivå. Spesielt for undersøkelser etter metaller og enkelte industrimineraler vil forskjellige fly- eller helikopterbaserte geofysiske målinger være viktige for å identifisere og avgrense objekter.

Målinger kan også gjennomføres med drone, men i dag er dronebasert måling mest benyttet for fotogrammetri og magnetiske målinger. Det er likevel sannsynlig at flere typer målinger vil kunne gjennomføres fra drone i fremtiden. Geofysikk fra droner har et mye lavere støynivå enn fly og helikopter og er derfor fordelaktig i områder der man bør unngå å skremme dyr. Her er også bakkefysikk et alternativ.

Iblant gjennomføres også hyperspektral kartlegging fra lufta eller fra satellitt i den innledende fasen. Hyperspektrale bilder viser hele fargespekteret for hver piksel. Hyperspektrale bilder kan samles inn fra satellitt, fly eller drone eller fra bakken og kan benyttes for å kartlegge mineralogisk eller biologisk variasjon. I områder som ikke er dekket av vegetasjon, vil de hyperspektrale dataene avspeile geologien og mineralogien på bakken direkte.

Dersom de innledende målingene og undersøkelsene ser lovende ut, vil selskapene gjennomføre kjerneboring. Kjerneboring er som regel den dyreste undersøkelsesmetoden og kan totalt koste alt fra noen titalls til flere hundre millioner kroner, avhengig av prosjektets størrelse. Boringen gjennomføres vanligvis ved at selskapet leier inn nødvendig utstyr og kompetanse. Boring er nødvendig for å få tilstrekkelig informasjon om kvalitet og tonnasjer til metall- og industrimineralforekomster.

Kjerneboring innebærer at en borekrone forsynt med en krans av grove industridiamanter sliper seg gjennom grunnen. Borekronen er hul og rørformet og trekker opp sylindere – borkjerner. Boring etterlater som regel ikke varige synlige spor fordi hullet på ca. 5–10 cm kan plugges igjen og registreres etter at kjernene er tatt opp. Ved boring vil man imidlertid måtte tilføre vann. Avhengig av lengden på borehullet vil dette i mange tilfeller kunne utgjøre forholdsmessig store mengder, anslagsvis mellom 30 og 50 liter i minuttet ved boring med større borerigger. Det kan også komme vann fra fjellet det bores i. Vannet fra boringen kan inneholde ulike mindre partikler og sedimenter og må håndteres i tråd med forurensningsregelverket.

Tettheten for borehullene, størrelsen på arealene som kartlegges, og dybden på boringene varierer mye fra prosjekt til prosjekt. Et boreprogram kan omfatte alt fra noen få hull på noen ti- eller hundretalls meter til mange flere og til større dyp. Noen titalls kilometer med kjerneboring vil vanligvis være nødvendig for de fleste avanserte leteprosjekter.

Hvordan boreutstyret transporteres til borelokaliteten, vil avhenge av hvor tilgjengelig lokaliteten er, hvor dypt det skal bores, og hvilke begrensninger den enkelte kommune setter for motorferdsel i utmark. Større borerigger er nødvendige dersom det skal gjennomføres omfattende boreaktivitet og for dyp boring. Slike borerigger er gjerne beltegående og dermed mobile i terrenget, men enkelte boreoperasjoner kan også kreve større rigger som må fraktes inn i deler og monteres på stedet. Det kan i tillegg være behov for å frakte inn annet utstyr og personell med ATV eller snøscooter.

I hvilken grad transport av borerigg osv. etterlater spor, avhenger av utstyret som benyttes, årstiden og de lokale forholdene. Helikopter kan også brukes der det er langt til vei eller er begrensninger på motorferdsel, men dette fører som regel til økte kostnader. Det har også blitt brukt borerigger som kan demonteres og bæres til borelokaliteten. Slike borerigger vil likevel ikke kunne bore spesielt lange hull. For å få tilstrekkelig informasjon om metall- og industrimineralforekomster må det i de aller fleste tilfeller brukes større borerigger.

Borkjerner brukes til å lokalisere mineraliserte soner i dypet. Borkjerner gir i motsetning til overflatemålingene presis informasjon om geologiske forhold mer enn noen titalls meter under overflaten. Ved hjelp av kartlegging av kjernene kan den geografiske plasseringen av mineraliseringen fastsettes sammen med mektigheten og kvaliteten av mineraliseringen. Når mineraliseringen er identifisert og kartlagt, vil kjernen gjerne deles på langs, og den ene halvparten videre deles inn i intervaller som sendes til et laboratorium for analyse. Analysene vil kunne omfatte kjemiske analyser og skanning med hyperspektrale kameraer eller andre undersøkelser som gir informasjon om innholdet av verdifulle metaller og mineraler. Borkjernene vil også kunne brukes til å kartlegge bergmekaniske egenskaper for berget for å planlegge gruvedrift, inkludert stabiliteten i berget. Kunnskapen som tilegnes fra undersøkelsene av borkjernene, er avgjørende dersom selskapet skal utarbeide en 3D-modell over forekomsten. Jo flere borhull og jo tettere borhullene er geografisk, desto sikrere vil 3D-modellen være. Den endelige ressursberegningen, som for børsnoterte selskap må gjennomføres i henhold til gitte standarder, kan ikke gjennomføres uten et statistisk datagrunnlag, som nesten bestandig må være basert på kjerneboring.

3.6 Finansiering av mineralvirksomhet

3.6.1 Innledning

Mineraluttak varierer betydelig i størrelse og kompleksitet og følgelig også i kapitalbehov. Mineralvirksomhet har stor variasjon i risiko, investeringskostnader og hvor lang tid prosjektene bruker før utvinningen kan starte. Det er også stor variasjon i hvilken kompetanse som kreves for å utvikle prosjekter og vurdere risikoen og lønnsomheten i et mineralprosjekt.

Mineralprosjekter finansieres som annen næringsvirksomhet i hovedsak gjennom en kombinasjon av egenkapital og banklån, men for større prosjekter benyttes også andre finansieringsvirkemidler, som finansieringsfond. Større prosjekter henter i stor grad finansieringen i internasjonale finansmarkeder.

3.6.2 Byggeråstoff og naturstein

Produksjon av byggeråstoff foregår stort sett i regi av entreprenører som også kan ha aktivitet knyttet til å bygge infrastruktur, bygg osv., og som har virksomheten sin lokalt, regionalt eller nasjonalt. Uttak av byggeråstoff fører til et begrenset behov for å gjennomføre undersøkelser, og det er god tilgang til aktuelle ressurser. Dette gjør at prosjektene som regel er raskere å starte opp.

Større byggeråstoffuttak som krever driftskonsesjon og reguleringsplan, vil kunne kreve utredninger og noe tidsbruk til disse prosessene. Det kan for mer spesialiserte uttak av byggeråstoff også være behov for å kartlegge og analysere i forkant for å identifisere egenskaper, utstrekning og volum for aktuelle forekomster. Dette krever noe større finansiell evne, men kan normalt likevel håndteres av de mellomstore og store entreprenørene innenfor ordinære rammer for finansiering gjennom banker og innhenting av egenkapital.

Norge har mange relativt små uttak av naturstein, murestein osv. Ofte foregår driften i regi av lokale eller regionale entreprenørbedrifter. Markedene varierer også, men det er få bedrifter med betydelig eksport, selv om næringen samlet har en relativt høy eksportandel. Virksomhetene kan sammenlignes med byggeråstoffnæringen med tanke på kapitalbehov. Ressurstilgangen er mer begrenset enn for byggeråstoff, det er noe mer behov for å kartlegge ressursene, og det er mer spesialiserte driftsmetoder. Samtidig er det også for naturstein en relativt kort vei fra oppstarten av et prosjekt til produksjonen kan starte, sammenlignet med industrimineral- og metallproduksjon. Det er også vesentlig mindre investeringsbehov. Næringen finansieres derfor i hovedsak gjennom ordinære finansieringskanaler.

3.6.3 Industrimineraler

Industrimineraler er en samling mineralske råvarer med svært ulike bruksområder og behov for bearbeiding. Også kravene til egenskaper varierer. Ofte vil det være en form for bearbeiding i nærheten av uttaket. Dersom uttakene krever en mer omfattende oppredningsprosess, vil de typisk også kreve høyere investeringer.

Det er ofte behov for noe undersøkelsesaktivitet i forkant av etableringen av industrimineralvirksomhet, men omfanget vil variere en del avhengig av ressurstypen, og det er et stort spenn mellom ulike industrimineraler og ulike anvendelsesområder. Anvendelser der det stilles høye krav til kvaliteten, renheten eller andre egenskaper, kan kreve omfattende analyser og kartlegging for å avgjøre om en ressurs har nødvendig omfang, egenskaper osv.

Tidshorisonten for å utvikle industrimineralprosjekter og behovet for finansiering varierer derfor en del. Salg av industrimineraler gjøres gjerne etter avtale mellom produsenten og industrikunden, der kunden gjerne kan ha spesielle behov og prosesser som stiller krav til egenskapene i industrimineralet. Dette gjør at finansieringen oftere vil knyttes til avtaler med kunder. Finansieringen av industrimineralvirksomhet kan for større uttak kreve internasjonal finansiering.

3.6.4 Metaller

Metallprosjekter strekker seg som regel også over lang tid og har i mange tilfeller større utfordringer knyttet til risiko for miljøproblemer og avfallsmengde enn andre typer uttak. Dette øker uttakenes kompleksitet og gjør at prosessene knyttet til offentlige tillatelser gjerne blir omfattende og faglig komplekse. Dessuten vil det alltid være nødvendig med en form for oppredning før gruven kan levere et salgbart produkt. Det planlegges derfor som regel et oppredningsverk i tilknytning til uttaket. På grunn av kostnadene i utviklings-, drift- og avslutningsfasen av metallprosjektene må de fleste metalluttak også være av en viss størrelse for å være lønnsomme og forsvare investeringskostnadene.

Det kreves betydelige investeringer i både lete- og undersøkelsesfasen, til å planlegge uttaket og til å bygge infrastruktur osv.

3.6.5 Kapitaltilgang i utviklingen av større mineralprosjekter

3.6.5.1 De første stegene i større mineralprosjekter

Metallprosjekter og større industrimineralprosjekter krever som regel omfattende undersøkelsesaktivitet. I undersøkelsesaktivitet er det fremfor alt kjerneboring som er kostnadskrevende. Det er vanlig å bruke flere titalls millioner kroner på undersøkelser før et mineralprosjekt kan realiseres. For større prosjekter kan utgiftene i denne fasen beløpe seg til flere hundre millioner kroner.

Virksomheten er spesialisert og krever betydelig kompetanse. Lete- og undersøkelsesnæringen er en stor internasjonal næring som består av mange små selskaper som også finansieres internasjonalt med risikokapital. I Norge er dette særlig europeiske, canadiske, amerikanske og australske aktører. De identifiserer aktuelle områder ved å bruke nasjonale geologiske databaser, sikrer seg eksklusive tillatelser til undersøkelser og gjennomfører deretter kartlegging og undersøkelser.

Kapital innhentes som egenkapital i aksjemarkedene, gjerne gjennom en finansinstitusjon. Innhentingen knyttes som regel til en av en håndfull internasjonale kapitalmarkeder der det finnes spesialisert kompetanse om mineralaktivitet.

I de tidlige fasene av prosjektene er risikoen høy og eventuelle inntekter ligger langt frem i tid. Prosjektene finansieres derfor ofte etappevis. Når selskapet har identifisert en aktuell forekomst, kan det hente egenkapital til neste utviklingstrinn dersom selskapet kan vise til at prosjektet har en interessant utvikling. Kapitalmarkedene legger i tillegg til markedsforhold, priser osv. særlig vekt på risiko knyttet til ressursen, hvordan ressursen teknisk kan utvinnes, offentlige tillatelser og rettigheter og andre spesielle forhold ved ressursen eller prosessen som kan skape utfordringer frem mot utvinningen. Økt risiko for investorene kan også gi et økt avkastningskrav for prosjektet. Lange tidsløp bidrar til å ytterligere øke avkastningskravet,

Det er strenge krav til å dokumentere ressurser når selskapene skal hente kapital. Dokumentasjonen knytter seg til internasjonale standarder som for eksempel JORC og PERC, som benyttes av børsene verden over. Standardene inneholder detaljerte krav til hvordan resultater fra undersøkelser, mineralressurser og mineralreserver skal omtales og dokumenteres. Det er også detaljerte krav til tre typer rapporter som er tilpasset ulike stadier i et mineralprosjekt, og som normalt kreves av investorer som skal investere i mineralprosjekter: Innledende vurdering («scoping study»), innledende mulighetsstudie (pre-feasibility study) og mulighetsstudie («feasibility study»).

• En innledende vurdering benyttes som grunnlag for å beslutte om prosjektet bør videreføres, og om det er rimelig («reasonably justified») å gå videre med en innledende mulighetsstudie.

• En innledende mulighetsstudie er en mer detaljert studie som krever mer detaljerte undersøkelser av forekomsten og ulike risikofaktorer og inkluderer en finansiell analyse med anslag for ulike usikkerhetsfaktorer. Deler av studien krever verifisering av en uavhengig fagperson, en såkalt kompetent person («competent person»).

• En mulighetsstudie er den mest detaljerte typen studie og brukes gjerne når man skal hente inn finansiering til å bygge en gruve. Den innebærer de sikreste vurderingene.

Hvert steg krever ytterligere undersøkelser av ressursene for å øke kunnskapen og redusere utsikkerheten og mer detaljerte vurderinger av alle usikkerhetsfaktorene, inkludert lokalisering, gruvedesign osv. Kostnadene ved slike studier kan være betydelige.

I Norge finnes det også flere eksempler på virksomheter som gjennom undersøkelsesløpet har innhentet norsk kapital, også prosjekter som har brukt mange titalls millioner kroner i undersøkelsesfasen. Felles for disse er imidlertid at de har kunnet bygge på en del eksisterende kunnskap fra tidligere kartlegginger og virksomheter. Også disse benytter studier som er beskrevet ovenfor.

3.6.5.2 Risiko og betydningen av tillatelser i finansiering

Finansieringen av gruveprosjekter er i stor grad avhengig av etterprøvbare anslag for lønnsomhet og risiko. Geologisk og annen risiko knyttet til selve utvinningen anslås best gjennom uavhengige studier som beskrevet ovenfor. I tillegg er politisk risiko viktig å anslå.

Lete- og undersøkelsesselskaper er vant til å håndtere risiko, og i noen tilfeller svært høy politisk risiko. Politisk risiko i land som Norge kan best reduseres gjennom å få på plass nødvendige tillatelser før finansieringen innhentes. Reguleringsplanen fra kommunen, tillatelse etter forurensningsloven og driftskonsesjon etter mineralloven er de viktigste tillatelsene.

Hvert tillatelsessteg vil redusere opplevd politisk risiko sett fra investorenes ståsted, øke virksomhetens verdsetting i kapitalmarkedene og gjøre det lettere for virksomhetene å hente inn kapital.

3.6.6 Tidsbruk knyttet til finansiering av mineralprosjekter

De fleste gruveprosjektene i verden bruker lang tid fra det blir funnet en ressurs, og til en gruve blir bygget. Både behovet for undersøkelser og tidsbruk i prosesser knyttet til offentlige tillatelser er av betydning. Selskapene forsøker å gjennomføre prosesser parallelt så langt som mulig, men det er i praksis svært krevende. I mange tilfeller vil selskapene selv også kunne ha begrenset bemanning og kapasitet til å håndtere flere krevende prosesser samtidig, selv med betydelig innleie av konsulenter til utredninger.

En del av tidsbruken i metallprosjekter og større mineralprosjekter kan knyttes til å hente inn kapital. I undersøkelsesfasen er det vanlig at selskapene må ta pauser i undersøkelsene. Det kan knyttes til både behov for å gjennomføre analyser av prøver, modellering osv., men også til behov for å skaffe kapital for å fortsette undersøkelsene. Undersøkelsesfasen kan gå over mange år, og det er ikke uvanlig at det kan gå 10–15 år med undersøkelser før forekomsten er godt nok dokumentert til at man kan gå videre med for eksempel en omfangsanalyse eller en innledende gjennomførbarhetsanalyse.

Også etter at et prosjekt har kommet i fasene for gjennomførbarhetsanalyser, og etter at en detaljert gjennomførbarhetsanalyse foreligger, kan det gå tid før prosjektet eventuelt får finansiering. Svært gode prosjekter med moderat risiko og høy forventet inntjening vil normalt raskt bli finansiert, også i tidlige faser. Andre prosjekter kan ha problemer med å skaffe finansiering av en rekke grunner. Priser, usikkerhetsfaktorer, ulike forhold ved ressursene, teknologi osv. kan være faktorer som gjør at selskapene ikke greier å hente inn nok finansiering.

De seneste årene har også omdømmerisiko for investorer, samarbeidspartnere og kunder blitt viktigere, gjerne knyttet til bærekraft og urfolksrettigheter. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6 om bærekraft.

4 Mineralloven og forvaltningssystemet

4.1 Minerallovens innhold i 2022

Mineralloven med tilhørende forskrifter er et bransjeregelverk for mineralnæringen i Norge. Loven gir regler om prosessen fra leting og undersøkelse etter mineraler til oppstarten av utvinning og senere avslutning av et uttak. Den fastsetter også grunnleggende rammer og vilkår for å utøve mineralvirksomhet.

Den sentrale forvaltningsmyndigheten etter mineralloven er Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF). Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) er den primære klagemyndigheten, men er også gitt selvstendig kompetanse ved ekspropriasjon i utvinningsfasen og dersom grunneieren eller Sametinget går imot en søknad som gjelder undersøkelsesrett og utvinningsrett til statens mineraler, ekspropriasjon eller driftskonsesjon i Finnmark.

Mineralloven kapittel 1 har overordnede bestemmelser om lovens formål, virkeområde osv. Lovens formål er «å fremme og sikre samfunnsmessig forsvarlig forvaltning og bruk av mineralressurser i samsvar med prinsippet om en bærekraftig utvikling», jf. § 1. Innenfor rammen av dette skal forvaltningen og bruken av mineralressursene ivareta hensynet til verdiskaping og næringsutvikling, naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv, omgivelser, miljøkonsekvenser av utvinning og etterbruk eller tilbakeføring av områder med mineralvirksomhet jf. § 2. Kapittel 1 gir også regler om forholdet til annet regelverk (§§ 5 og 6) og etablerer et generelt kvalifikasjonskrav til den som deltar i mineralvirksomhet (§ 6 a).

Loven bygger på et hovedskille mellom mineralkategoriene statens mineraler og grunneiers mineraler. Hvilke mineraler som faller inn i den enkelte mineralkategorien, er angitt i § 7. Statens mineraler er i hovedsak metaller med egenvekt over 5 gram/cm³ og malmer av disse. Titan og arsen og malmer av disse og magnetkis og svovelkis er også statens mineraler. Alle andre mineraler, i tillegg til alluvialt gull, er grunneiers mineraler.

Mineralloven kapittel 2 regulerer leting etter mineraler, som er den helt innledende fasen av kartleggingen av mineralforekomster, der det blir gjort mindre inngripende arbeider i grunnen. Paragraf 8 gir enhver rett til å lete etter mineralforekomster av både grunneiers og statens mineraler på fremmed grunn og går noe lenger enn det som ellers vil følge av allemannsretten og retten til å ta med seg stein på sedvanerettslig grunnlag.

Kapittel 3–6 gir regler om undersøkelses- og utvinningsretter. Denne reguleringen er ulik for de to mineralkategoriene. En undersøkelsesrett er en rett til å gjennomføre undersøkelser og omfatter normalt nødvendig tilgang til og bruk av grunnen for å foreta undersøkelsen. En utvinningsrett er rett til å utvinne forekomsten og til å gjøre seg til eier av mineralene gjennom utvinning, men gir ikke i seg selv rett til å starte drift på forekomsten.

Undersøkelses- og utvinningsrett til grunneiers mineraler er regulert i kapittel 3 og 5. Slike rettigheter krever avtale med grunneieren. Dersom det ikke oppnås noen avtale, kan tiltakshaveren eventuelt søke om ekspropriasjon etter lovens kapittel 7. Prøveuttak av grunneiers mineraler krever likevel tillatelse fra DMF, jf. § 12.

Undersøkelses- og utvinningsrett til statens mineraler er regulert i kapittel 4 og 6 og bygger på et system der DMF på vegne av staten tildeler eksklusive rettigheter til undersøkelse og utvinning. Loven stiller få vilkår for tildeling av disse rettighetene, og tildelingen er ikke underlagt DMFs skjønn. Undersøkelsesrett til statens mineraler kan bare nektes dersom søkeren tidligere har begått grov eller gjentatt overtredelse av bestemmelser i loven, eller dersom søkeren ikke er et foretak som er registrert i Foretaksregisteret. En søknad om undersøkelsesrett til statens mineraler i Finnmark kan likevel avslås av hensyn til samiske interesser, jf. § 17. Utvinningsrett til statens mineraler skal tildeles dersom den som har undersøkt forekomsten, kan sannsynliggjøre at forekomsten er eller vil bli drivverdig innen rimelig tid, men også her kan søknaden etter § 17 avslås av hensyn til samiske interesser.

Kapittel 7 etablerer regler om ekspropriasjon til mineralvirksomhet. Paragraf 37 gir DMF mulighet til å gi tillatelse til ekspropriasjon i undersøkelsesfasen, mens § 38 gir departementet mulighet til å gi tillatelse til ekspropriasjon i utvinningsfasen.

Mineralloven kapittel 8 regulerer driftsstadiet i et mineralprosjekt, som omfatter uttak av mineralene, eventuell bearbeiding i tilknytning til uttaket og transport i driftsområdet. For drift på mineralforekomster gjelder de samme reglene for begge mineralkategoriene. All drift skal etter § 41 skje på en bergfaglig forsvarlig måte, men kapittelet gir ulike regler avhengig av hvor stor mengde mineraler som skal tas ut. For uttak over 500 m³ masse er det meldeplikt til DMF jf. § 42, mens § 43 fastsetter at samlet uttak over 10 000 m³ masse krever driftskonsesjon. Ved avgjørelsen av om det skal gis driftskonsesjon skal DMF legge vekt på om søkeren er kvalifisert til å utvinne forekomsten. Det skal etter forarbeidene også legges vekt på lovens formål og hensynene nevnt i § 2.

De generelle bestemmelsene i kapittel 9 regulerer ulike spørsmål som unntak fra retten til leting og undersøkelser i visse områder jf. § 47. Det etablerer også en varsomhetsplikt jf. § 48 og sikrings- og oppryddingsplikt med tilhørende krav om økonomisk sikkerhetsstillelse for å dekke kostnader jf. §§ 49–51. Videre angis en erstatningsplikt for leteren eller den som driver undersøkelse, for skade på grunn, bygninger eller anlegg jf. § 52.

Mineralloven kapittel 10 har bestemmelser for gebyrer og avgifter. Dette gjelder behandlingsgebyrer for søknader om tillatelser, tilsynsgebyr, årsavgifter til staten for undersøkelses- og utvinningsrett til statens mineraler, årsavgift til grunneieren ved utvinning med utvinningsrett til statens mineraler og forhøyet grunneieravgift i Finnmark jf. §§ 55–58.

Tilsyn fra DMF og virksomhetens internkontroll er regulert i kapittel 11. I § 59 er det angitt hva DMF skal føre tilsyn med, mens § 60 regulerer direktoratets mulighet til å inspisere og undersøke områder og anlegg og til å kreve opplysninger fra tiltakshavere og andre. I § 61 etableres en plikt for tiltakshaveren til å etablere og gjennomføre systematiske kontrolltiltak.

Mineralloven kapittel 12 gir bestemmelser om forvaltningstiltak og administrative sanksjoner. Bestemmelsene omfatter pålegg om retting og stans, umiddelbar iverksetting, midlertidig stans, omgjøring av tillatelse, ileggelse av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr jf. §§ 62–67.

I kapittel 13 om ikrafttredelses- og overgangsbestemmelser er det gitt regler om hvordan tiltakshavere som hadde pågående mineralaktivitet da mineralloven trådte i kraft, må tilpasse seg de nye kravene i mineralloven jf. § 69.

Det er fastsatt to forskrifter i mineralloven:

• forskrift 23. desember 2009 nr. 1842 til mineralloven

• forskrift 20. desember 2010 nr. 1784 om kart over underjords- og dagbruddsanlegg

Den som skal starte et mineralutvinningsprosjekt, må også ha godkjenning etter annet relevant lovverk, jf. § 5. Viktigst her er plan- og bygningsloven og forurensningsloven, men også naturmangfoldloven, kulturminneloven og motorferdselloven er spesielt relevante. Mineralutvinning vil i de fleste tilfeller kreve en reguleringsplan og konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven. Dette gir kommunen en avgjørende styring med mineralprosjekter. Det vil også kreves forurensingstillatelse for de fleste mineralutvinningsprosjekter. Forholdet mellom mineralloven og annet lovverk er nærmere beskrevet i kapittel 11 nedenfor.

4.2 Lovhistorien

4.2.1 Tidligere minerallovgivning

Deler av dagens minerallovgivning har lange historiske røtter i norsk rett. Den første reguleringen kom i 1539, ved innføringen av Bergordningen for Norge. Her importerte man stort sett saksisk bergrett. Bergordningen gjaldt bare for såkalte «mutbare» mineraler, primært tyngre metaller og malmer av disse, fordi disse ble ansett som de viktigste og mest verdifulle mineralene i sin tid. Med mindre justeringer er de «mutbare» mineralene de samme mineralene som i dag er statens mineraler.

De mutbare mineralene ble i 1539 og i senere bergverkslovgivning underlagt en regulering som har blitt kalt «bergfrihetens prinsipp». Dette innebar for det første at enhver kunne lete etter («skjerpe») mutbare mineraler, uavhengig av om leteren eller Kongen eide grunnen. Enhver kunne også søke til Kongen om og få tildelt en eksklusiv undersøkelsesrett («muting») til et område. Dersom undersøkelsene viste funn av drivverdige mutbare mineraler, hadde undersøkeren rett til å utvinne mineralene i området («utmål»). Bergfriheten innebar altså at staten utøvde sin rett til mineralene ved å tilby ressursen til den som fant den, og som ønsket å starte utvinning. Dette er nærmere omtalt i kapittel 8.2.

Det ble foretatt enkelte endringer i reguleringen av leting etter, undersøkelser og utvinning av de mutbare mineralene i de ulike bergverksordningene og -lovene frem til vedtakelsen av mineralloven i 2009. Den frie tilgangen til mineralene og førstefinners rett ble likevel i all hovedsak opprettholdt. Da industrikonsesjonsloven ble vedtatt i 1917, ble det innført konsesjonsplikt for regelmessig bergverksdrift på mutbare mineraler for andre enn staten og kommunene. Industrikonsesjonsloven har også hatt regler om konsesjon for erverv av rettigheter til forekomster av mutbare mineraler og om statlig hjemfallsrett for malmbergverk senest 50 år etter at driftskonsesjonen var tildelt.

Leting etter og undersøkelse og utvinning av ikke-mutbare mineraler har ikke vært regulert i en samlet lov før mineralloven ble vedtatt. Retten til disse mineralene har vært hos grunneieren og har i hovedsak basert seg på at mineralvirksomhet på slike mineraler krever avtale med grunneieren. I 1914 ble det innført krav om konsesjon for alle utenom staten, kommuner og fylkeskommuner for å erverve rett til større kalksteinsforekomster, og 1949 ble det innført konsesjonsplikt for erverv av kvartsforekomster. Erverv av andre ikke-mutbare mineraler var ikke regulert i spesiallover, men ville stort sett omfattes av konsesjonsloven av 1974 i tilfeller der det var avtalt eie, leierettigheter eller lignende bruksrettigheter til mineralforekomsten med en varighet over 10 år. Etter lov om grunnavståing til mineralutvinning (mineralavståingsloven) av 1952 kunne også ikke-mutbare mineralforekomster eksproprieres.

En nærmere gjennomgang av den historiske utviklingen av minerallovgivningen finnes i NOU 1996: 11, s. 24–25, Ot.prp. nr. 43 (2008–2009), s. 26–27 og NUT 1967: 2, s. 12–15.

4.2.2 Prosessen frem mot og vedtakelsen av mineralloven

Regelverket for mineralvirksomhet ble ansett å være fragmentert, komplisert og ufullstendig. I 1990 nedsatte derfor daværende Næringsdepartementet og Bergvesenet en arbeidsgruppe som skulle vurdere behovet for en ny lov. På bakgrunn av dette arbeidet ble det i 1993 nedsatt et utvalg som skulle legge frem et forslag til en ny minerallov. Utvalget la frem utredningen sin i NOU 1996: 11. Utredningen ble fulgt opp av Nærings- og handelsdepartementet, som i Ot.prp. nr. 35 (1998–99) la frem et forslag til ny minerallov. Forslaget ble trukket tilbake i Ot.meld. nr. 1 (1999–2000).

Nærings- og handelsdepartementet gjenopptok arbeidet med en ny minerallov våren 2002 og sendte våren 2003 et nytt lovforslag på høring. I Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) la departementet på nytt frem et forslag til ny lov. Loven ble vedtatt 19. juni 2009.

I mineralloven av 2009 ble reguleringen av all mineralvirksomhet for første gang samlet i én lov. Loven avløste bergverksloven av 1972, deler av den tidligere industrikonsesjonloven (nå vannfallrettighetsloven), lov om erverv av kalkstensforekomster, lov om erverv av kvartsforekomster og mineralavståingsloven.

Mineralloven av 2009 videreførte skillet mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler, men begrepene ble erstattet med henholdsvis statens og grunneiers mineraler. Definisjonen av mineralkategoriene samsvarer likevel i all hovedsak med definisjonen av mutbare mineraler i bergverksloven § 1. Mineralloven videreførte også i stor grad bergfriheten for statens mineraler, og det ble innført fri leterett for grunneiers mineraler.

4.2.3 Endringer i mineralloven siden vedtakelsen

Mineralloven sto i lang tid relativt uendret, og frem til 2021 ble det bare foretatt mindre endringer i loven. Dette inkluderer at Statsforvalteren i 2014 ble lagt til på listen over parter som skal varsles når det settes i gang mineralvirksomhet i Finnmark, og mindre justeringer som følge av endringer i annet regelverk.

Den 18. juni 2018 oppnevnte Nærings- og fiskeridepartementet et utvalg som skulle evaluere mineralloven med forskrifter (Evalueringsutvalget). Evalueringsutvalget ble ikke bedt om å levere konkrete forslag til endringer i mineralloven eller andre lover, men skulle i hovedsak diskutere og påpeke svakheter ved lovverket og mulige løsninger og spørsmål som burde utredes videre. I mandatet ble derfor Evalueringsutvalget blant annet bedt om å «identifisere eventuelle feil, inkonsistenser, mangler og mulige forbedringsområder og forenklinger i mineralloven», å vurdere om loven la «til rette for raske og effektive myndighetsprosesser», og om loven ga «et godt nok rammeverk for en bærekraftig ressursutvikling […] [som] i tilstrekkelig grad sikrer miljøhensyn». Evalueringsutvalget ble også bedt om å gjengi innspillene som hadde kommet fra samiske interesser og andre om mineralloven og forholdet til Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene.

Evalueringsutvalget leverte utredningen sin 17. desember 2018. Overordnet mente Evalueringsutvalget at «det gjeldende systemet for tilgang til mineralressurser ikke er tilpasset dagens situasjon». Utvalget foreslo derfor «vesentlige endringer i minerallovens grunnleggende struktur, blant annet knyttet til mineralkategoriene, bergfrihetens prinsipp og samspillet mellom saksbehandling etter andre lover».

På bakgrunn av Evalueringsutvalgets rapport fastslo Nærings- og fiskeridepartementet at det videre arbeidet med loven skulle skje todelt. Noen mindre endringsforslag skulle følges opp av departementet selv. For de mer prinsipielle spørsmålene oppnevnte Kongen i statsråd 23. juni 2020 dette minerallovutvalget.

I Prop. 124 L (2020–2021) fremmet departementet et forslag til Stortinget om endringer i mineralloven. Forslagene ble i all hovedsak vedtatt ved endringslov 11. juni 2021 nr. 85, med unntak av et forslag om rekkefølgekrav mellom planavklaring etter plan- og bygningsloven og driftskonsesjon etter mineralloven. De viktigste endringsforslagene innebar

• innføringen av et kvalifikasjonskrav for alle som deltar i mineralvirksomhet

• krav om at den som søker om undersøkelsesrett til statens mineraler, skal være et foretak som er registrert i Foretaksregisteret

• utvidet mulighet for å få forlenget undersøkelsesrett til statens mineraler

• forlenget frist for å varsle om undersøkelsesarbeider på statens mineraler

• innføringen av en volumgrense på 10 000 m³ for krav om driftskonsesjon også for uttak av naturstein

• innføringen av muligheten for å overdra en driftskonsesjon

Grunnet inkurier i proposisjonen og lovvedtaket ble to av endringsforslagene ikke fremmet i tråd med det som var ment. Disse ble rettet opp i Prop. 13 L (2021–2022) og vedtatt ved endringslov 22. desember 2021 nr. 169.

4.3 Mineralloven i praksis

4.3.1 Mineralmyndighetene og innføringen av mineralloven

4.3.1.1 Nærings- og fiskeridepartementet

Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) har ansvaret for næringspolitikken rettet mot mineralnæringen, inkludert ansvaret for mineralloven og ansvaret for å følge opp Direktoratet for mineralforvaltning (DMF) og Norges geologiske undersøkelse (NGU).

NFD behandler etter mineralloven i første instans enkelte søknader om ekspropriasjon og søknader om mineralaktivitet i Finnmark dersom Sametinget eller grunneieren motsetter seg søknaden. Departementet har også myndighet til å trekke tilbake og endre tillatelser.

Ellers er departementet klageinstans for DMFs vedtak og kan fastsette forskrifter etter loven.

4.3.1.2 Direktoratet for mineralforvaltning

Organisering og oppgaver

DMF forvalter mineralloven og er et ordinært forvaltningsorgan som er underlagt NFD. Direktoratet har hovedkontor i Trondheim og er organisert i seks seksjoner, prosjektorganisasjonen Endringsprosjektet og avdeling Svalbard. De seks seksjonene er Ressursforvaltning, Mineralutvinning, Byggeråstoff, Driftsoppfølging, Sikring og miljø og Administrasjon og fellestjenester. Direktoratet er statens sentrale fagorgan i mineralsaker og høringsinstans i arealsaker som berører mineralske ressurser. DMF gir også råd til overordnede myndigheter i mineralsaker. I tillegg har direktoratet fått delegerte oppgaver fra NFD når det gjelder å sikre gamle gruver som er hjemfalt til staten, og utføre miljøtiltak i tilknytning til disse etter pålegg fra Miljødirektoratet.

Direktoratet utøver myndighet overfor næringen gjennom saksbehandling. Sentralt i dette er håndteringen av søknader om undersøkelses- og utvinningsretter på statens mineraler, søknader om driftskonsesjon og oppfølging av drift.

Direktoratet har over tid også brukt mer tid på å følge opp høringssaker, og spesielt høringen av plansaker, fordi viktige spørsmål knyttet til reguleringen av mineraluttak fastsettes i tillatelsesprosesser etter andre lover.

I 2021 hadde DMF 57 årsverk utført av egne ansatte, pluss 4,5 innleide årsverk. Samme år tildelte direktoratet 417 undersøkelsesretter til statens mineraler. Det ble tildelt sju utvinningsretter til statens mineraler. På driftsstadiet ble 90 driftskonsesjoner gitt, mens 25 konsesjonssøknader ble avsluttet uten at det ble gitt tillatelse.7

Historikk8

Det eksisterte flere bergmesterdistrikter i Norge tidligere. I 1994 ble det siste bergmesterdistriktet på fastlandet innlemmet i Bergvesenet, og i 2003 ble Bergmesteren for Svalbard en del av Bergvesenet. Bergvesenet, som tidligere bare hadde myndighet etter bergverksloven, fikk også myndighet etter kalkloven og kvartsloven (vilkår i konsesjonsmeddelelsen) til å kontrollere og føre tilsyn med uttak av kalk og kvarts. Grunnet mangler i lovverket var mange mineraluttak i denne perioden ikke omfattet av Bergvesenets tilsyn.

Det vokste frem et behov for et felles regelverk og en felles etat for alle mineralske ressurser. Samtidig med innføringen av ny minerallov i 2010 skiftet Bergvesenet navn til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard. Mineralloven ga et felles forvaltningsregime for å kontrollere og føre tilsyn med uttak av både statens og grunneieres mineraler.

Innføringen av mineralloven

Som følge av den nye mineralloven fikk DMF en rekke nye arbeidsoppgaver. DMFs oppfølging av loven krevde imidlertid betydelig større ressurser enn det som i begynnelsen ble antatt, og det ble etter hvert klart at det også var et behov for å styrke og modernisere DMF. Direktoratet ble evaluert i 2012, og evalueringen viste at etaten ikke hadde den nødvendige kapasiteten og kompetansen til å løse oppgavene den var satt til å gjøre. Etaten hadde da under 20 årsverk, mot om lag 60 årsverk i dag. I årene etter 2012 prioriterte DMF å bygge opp organisasjonen, kapasiteten og kompetansen og å redusere den lange saksbehandlingskøen. Veiledning og tilsyn ble nedprioritert.

I henhold til overgangsreglene i mineralloven skulle drivere som allerede hadde drift på mineralressurser, men som ikke allerede hadde driftskonsesjon etter et gammelt regelverk, sørge for å få driftskonsesjon innen fem år fra minerallovens trådte i kraft. Tiden etter at mineralloven trådte i kraft, ble ikke brukt på en effektiv måte verken av næringen eller DMF for å få tillatelsene til drift på plass. En konsekvens av overgangsordningen var at omtrent 70 prosent av virksomhetene ventet med å søke om driftskonsesjon inntil utgangen av fristen. Resultatet ble en lang saksbehandlingskø, og at det ble nødvendig å fravike tidsfristen i overgangsordningen i nokså stort omfang for å unngå omfattende konsekvenser for virksomhetene i konsesjonskøen. Se figur 4.1 som viser utviklingen.

Forstørr bilde

Tilsynsaktiviteten ligger fremdeles på et lavere nivå enn det som trolig ble lagt til grunn da loven ble vedtatt. Dermed avdekkes heller ikke alle brudd på mineralloven som kan gi grunnlag for å bruke forvaltningstiltak og administrative sanksjoner. De tilsynene som er gjennomført som rutinemessige og planlagte stedlige tilsyn de siste årene, har først og fremst vært begrenset til å kontrollere sikringsplikten for å ivareta liv og helse. I 2021 gjennomførte DMF tilsyn ved 33 av 1500 mineraluttak, og 29 av disse ble gjennomført som fjerntilsyn på grunn av koronapandemien. Ved 61 prosent av tilsynene ble det avdekket avvik.9

4.3.2 Forvaltningen av geologisk informasjon hos DMF og NGU

4.3.2.1 DMFs og NGUs oppdrag med å forvalte geologisk materiale

DMF er myndighet etter mineralloven og har ansvaret for å følge opp rapportering fra virksomheter med tillatelser etter loven. Det inkluderer driftsrapportering og rapportering fra undersøkelser. Bestemmelsene om rapportering er gitt i forskrift til mineralloven.

DMF forvalter driftsrapporter, rapporter fra gjennomførte undersøkelser og annen informasjon som er underlagt pliktig rapportering etter mineralloven. Dette danner grunnlaget for den årlige mineralstatistikken som DMF utgir. DMF har også etablert en offentlig karttjeneste som viser informasjon fra ulike datakilder, inkludert mineraluttak, undersøkelses- og utvinningsretter til statens mineraler og NGUs register for mineralforekomster som pukk- og grus. Tjenesten inkluderer også informasjon fra andre offentlige kilder som planområder.

NGU har et samfunnsoppdrag og oppdrag fra NFD om å kartlegge Norges geologi, å forvalte og gjøre tilgjengelig geologisk informasjon og bidra til å dekke samfunnets behov for geologisk basiskunnskap og dermed bidra til økt bærekraftig verdiskaping. Viktige elementer i dette er basiskartlegging, forskning og forvaltning av omtrent 30 databaser med geologisk informasjon. Data fra undersøkelser gjennomført av private selskaper inngår i NGUs databaser.

NGU driver også det nasjonale borkjernelageret på Løkken, der borkjerner fra offentlige og private undersøkelser med formål om å identifisere mineralforekomster lagres. Borkjernene er tilgjengelige for allmenheten.

4.3.2.2 Arbeidsfordeling

DMF og NGU har en arbeidsfordeling knyttet til forvaltningen av geologisk informasjon som til en viss grad er uformell, og arbeidsdelingen er heller ikke klar på alle områder. Dette har til tider skapt uklare situasjoner der det kan variere hvilken informasjon innsamlet av DMF som havner i NGUs databaser og ikke. DMFs hovedoppdrag er knyttet til forvaltningsoppgaver som behandling av saker etter mineralloven, oppfølging av tillatelser osv. Det er mulig å be om innsyn i informasjon i DMFs systemer som ikke fra før er offentlig. Behandlingen av slike innsynskrav må skje etter offentleglova, noe som innebærer noe saksbehandlingstid. Slike innsynskrav gir likevel ikke samme mulighet til å sammenstille informasjon og få oversikt over hvilken informasjon som finnes. Et sentralt hensyn for DMF er å sikre at de ikke gir ut forretningssensitiv informasjon fra bedriftene.

Motsatt er det en del informasjon fra privat kartleggingsaktivitet som ikke er underlagt rapporteringsplikt, eller som av ulike grunner ikke blir samlet inn av DMF, og som NGU samler inn fra virksomhetene gjennom uformelle kanaler og gjør tilgjengelig i databasene. NGU har ikke forvaltningsoppgaver og kan i større grad basere seg på at informasjonen de mottar, allerede er offentlig. Løsningene deres er derfor i hovedsak åpne og lettere tilgjengelige for leteselskaper.

Problemstillingene rundt dataforvaltning er nærmere beskrevet i kapittel 16 om rapportering og forvaltning av opplysninger og materiale.

5 Annet regelverk som er relevant for mineralaktiviteter

5.1 Innledning

Mineralvirksomhet innebærer aktivitet og tiltak som fører til endret arealbruk i det området virksomheten foregår, og som har virkninger for naturmiljøet og omgivelsene. Dette er forhold som også reguleres av andre mer generelle regelverk som forvaltes av andre myndigheter enn dem som forvalter mineralloven. Særlig viktig er det at mineralaktivitet som regel vil kreve tillatelser og avklaringer etter plan- og bygningsloven, forurensningsloven og motorferdselloven med tilhørende regelverk. I tillegg vil mineralvirksomhet kreve etterlevelse av en rekke andre lover og forskrifter, både for den som driver mineralvirksomhet, og for myndighetene i tillatelsesprosesser.

Nedenfor følger det en kort gjennomgang av annet regelverk som er eller vil kunne være relevant for aktiviteter etter mineralloven, som bakgrunn for utredningen. Gjennomgangen er primært rettet mot de tillatelsene som kreves og regelverk som må overholdes for å gjennomføre mineralvirksomhet, med et særlig fokus på miljøregelverk i bred forstand. Senere i utredningen gjennomgås, der det er relevant, forholdet til andre regelverk enn mineralloven, spesielt i kapittel 11 om samordning med annet regelverk. Regelverk som får en mer omfattende omtale andre steder i utredningen, vil bare kort gjennomgås her. Det er likevel viktig for vurderingen av spørsmål etter mineralloven å ha oversikt over den komplekse reguleringen som mineralsektoren står overfor.

Oversikten nedenfor tar ikke sikte på å være uttømmende. I tillegg til lovene som gjennomgås, kan en rekke andre lover være aktuelle for mineralvirksomhet, blant annet jordlova, grannelova, konsesjonsloven og brann- og eksplosjonsvernloven med tilhørende regelverk. Tiltakshavere vil også måtte forholde seg til mer generelt regelverk, slik som arbeidsmiljøloven osv.

5.2 Grunnloven § 112

Det kan først være grunn til å nevne at Grunnloven § 112 også vil gjelde som en overordnet norm også for mineralvirksomhet. Grunnloven § 112 har også blitt kalt Grunnlovens miljøparagraf, og første avsnitt slår fast retten til et godt og levelig miljø som en materiell rett for alle:

«Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten».

Bestemmelsen verner brede miljøinteresser og forankrer sentrale miljøhensyn i Grunnloven, vår høyeste rettskilde. Henvisningen til fremtidige generasjoner gir bestemmelsen langsiktige tidsperspektiver, som også er kjernen i prinsippet om bærekraftig utvikling.

Bestemmelsens andre avsnitt gir borgerne prosessuelle miljørettigheter. Gjennom å gi rett til kunnskap om miljøet forankrer bestemmelsen to sentrale virkemidler i miljøretten: miljøinformasjon og miljøkonsekvensutredning. Mer detaljerte regler om dette finnes i alminnelig lovgivning, for eksempel i miljøinformasjonsloven og i reglene om konsekvensutredning i plan- og bygningsloven.

Grunnlovens miljøbestemmelse har betydning på mange måter. Den gir individuelle rettigheter som kan prøves for domstolene og kan derfor utgjøre en materiell skranke. Høyesterett har likevel lagt terskelen høyt, spesielt når det gjelder vedtak som Stortinget har gitt tilslutning til.10 Bestemmelsen har stor betydning for forvaltningen.

Det gjelder også på andre områder enn det som tradisjonelt kan kalles miljølovgivning. Grunnloven § 112 vil derfor også ha betydning for vedtak etter mineralloven. Saksbehandlingsregler må tolkes og brukes i tråd med Grunnloven § 112, og miljøkonsekvenser, inkludert særlig langsiktige miljøkonsekvenser, må utredes og belyses i saksforberedelsen. Grunnloven § 112 vil være et relevant moment i lovtolkning og vil også være et pliktig hensyn i skjønnsutøvelsen i enkeltsaker. Det betyr at mineralmyndighetene har en plikt til å legge vekt på miljøhensyn i saker etter mineralloven, selv om forurensningsmyndigheten og planmyndigheten allerede har gitt tillatelse etter sine regelverk i samme sak. Les mer om håndteringen av miljøhensyn i kapittel 7.3 og 11.7.1.

5.3 Plan- og bygningsloven og tilhørende regelverk

Mineralvirksomhet innebærer inngrep i grunnen og kan være arealkrevende. Arealbruk er generelt regulert i plan- og bygningsloven. Loven har som formål å fremme bærekraftig utvikling til det beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner. Loven inneholder, som navnet tilsier, to hovedelementer: Arealplanlegging og byggesaksbehandling.

Reglene om arealplanlegging skal sikre en samlet vurdering av fremtidig arealbruk, samordne ulike interesser og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av arealressurser. Reglene om byggesaksbehandling skal sikre at enkeltprosjekter blir vurdert, og at de er i tråd med gjeldende regler. I tillegg har loven regler om konsekvensutredninger.

Arealplanlegging er først og fremst en kommunal oppgave. Kommunen skal ha en kommuneplan med arealdel som dekker hele kommunens areal. Kommuneplanen er en oversiktsplan som setter rammer for mer konkrete detaljplaner. Kommunen kan også vedta reguleringsplaner, som er detaljplaner som gjelder mindre arealer.

Utarbeidingen av reguleringsplaner er ikke nødvendig for hele kommunens areal, bare der det er krav om det i loven eller i kommuneplanens arealdel, og ved «gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn», jf. plan- og bygningsloven § 12-1. Det er som regel nødvendig å utarbeide en reguleringsplan før oppstarten av mineralutvinning eller prøveuttak av noe omfang.

Hvis noen ønsker å sette opp en ny bygning eller gjennomføre andre «tiltak», kan det bare skje dersom tiltaket ikke er i strid med loven eller arealplanen for området. Også terrenginngrep i seg selv vil kunne være «tiltak», jf. § 1-6 første avsnitt og § 20-1 første avsnitt bokstav k. Hvis tiltaket er i strid med planen, må kommunen enten vedta ny plan, revidere den eksisterende planen eller gi dispensasjon fra planen. Gjennomføring av «tiltak» krever også tillatelse fra kommunen, i form av en byggetillatelse. Hva som er et «tiltak», går frem av § 1-6 og må forstås vidt. Innholdet i plan- og bygningsloven og forholdet til mineralvirksomhet er nærmere gjennomgått i kapittel 11.2.

5.4 Forurensningsloven og tilhørende regelverk

Forurensningsloven har som formål å verne det ytre miljøet mot forurensning og skal også redusere mengden avfall og fremme en bedre avfallsbehandling. Hva som regnes som forurensning, går frem av forurensningsloven § 6.

Uttak av mineraler vil kunne medføre støy, rystelser og utslipp av fast stoff, væske eller gass som «er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet», og regnes dermed som forurensning.

Utgangspunktet etter forurensningsloven er at forurensning er ulovlig med mindre det er gjort lovlig gjennom lov, forskrift eller tillatelse. Hvis mineralvirksomhet fører til en fare for forurensning og forurensningen ikke er tillatt gjennom unntak i loven eller i forskrift, for eksempel forurensningsforskriften kapittel 30 om forurensninger fra produksjon av pukk, grus, sand og singel, må tiltakshaveren søke om en utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11.

Forurensningsloven har også regler om å håndtere avfall. Selv om forurensningsregelverket og tillatelser etter loven legger opp til at avfallsmengden skal minimeres, og at mest mulig avfall skal gjenvinnes, vil det som regel alltid oppstå mineralavfall som må håndteres i tråd med regelverket. Avfallet må enten leveres til et lovlig avfallsanlegg eller gjenvinnes, se forurensningsloven § 32.

Et deponi som har tillatelse etter forurensningsloven § 11, jf. avfallsforskriften § 17-4, vil være et «lovlig avfallsanlegg». Avfallsforskriften kapittel 17 har egne regler om å håndtere mineralavfall fra mineralindustrien. Se nærmere omtale i kapittel 11.6 og 11.7.

5.5 Motorferdselsloven

Mineralvirksomhet krever ofte en form for motorferdsel for å transportere utstyr og materialer til og fra området der virksomheten foregår, enten ved bruk av bakkegående kjøretøyer eller luftfartøy. Dette gjelder spesielt i undersøkelsesfasen fordi det ved oppstart av utvinning og drift i de aller fleste tilfeller må etableres vei eller jernbane mellom uttaket og offentlig vei, jernbane eller utskipingsanlegg.

Motorferdselsloven regulerer bruken av motoriserte kjøretøyer og fartøyer i utmark. Motorferdselloven fastsetter som utgangspunkt at motorferdsel i utmark ikke er tillatt. Loven med tilhørende forskrifter tillater likevel motorferdsel for en rekke formål, og kommunen kan etter en individuell vurdering gi tillatelse til slik ferdsel. Motorferdselloven endrer ikke muligheten en grunneier eller bruker av grunnen har til å forby eller begrense motorferdsel på eiendommen sin.

Mineralvirksomhet er ikke blant formålene som gir en generell tillatelse til motorferdsel i utmark etter loven eller forskriften, men kommunen kan etter forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark osv. gi tillatelse til å bruke motorkjøretøy til å transportere materiell og utstyr i forbindelse med leting og undersøkelse etter mineralressurser. Se nærmere omtale i kapittel 11.4 og 11.5.

5.6 Naturmangfoldloven

Naturmangfoldloven er den grunnleggende loven om forvaltning og vern av naturen i Norge. Den har som formål at naturen skal tas vare på ved bærekraftig bruk og vern. Loven gjelder for alle sektorer som forvalter naturmangfold eller tar beslutninger som har konsekvenser for mangfoldet.

Ved siden av naturmangfoldlovens regler om områdevern, som behandles nedenfor, er det spesielt miljøprinsippene i §§ 8–12 som er relevante for virksomhet etter mineralloven. Miljøprinsippene skal legges til grunn som retningslinjer for utøving av offentlig myndighet og gjelder for alle forvaltningssektorer. Bestemmelsen i § 8 angir at offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet, skal bygge på vitenskapelig kunnskap om dette, så langt det er rimelig. Dette prinsippet om kunnskapsgrunnlaget kan ses som en utvidelse av eller supplement til forvaltningens utredningsplikt etter forvaltningsloven § 17. De andre prinsippene er føre-var-prinsippet, prinsippet om å vurdere økosystemets samlede belastning, forurenser-betaler-prinsippet og prinsippet om beste tilgjengelige teknikker og best lokalisering.

Særlig for spørsmål om oppstart av nye mineraluttak vil den sektorovergripende plikten etter naturmangfoldloven § 7 innebære at forholdet til naturmangfoldet vil bli vurdert i flere vedtak fattet på ulike tidspunkter av ulike myndighetsorganer. Deler av vurderingene kan derfor fremstå som overlappende eller som dobbeltbehandling av samme spørsmål. Det aktuelle organet har likevel et selvstendig ansvar for å foreta vurderingene sine i tråd med naturmangfoldlovens miljøprinsipper, og det er ikke nok å vise til hvordan andre organer har vurdert forholdet til naturmangfoldloven.11 For vedtak fattet av Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) innebærer dette at miljøprinsippene i naturmangfoldloven §§ 8–12 vil komme i tillegg til minerallovens egen formålsbestemmelse.

Naturmangfoldlovens regler om områdevern går frem av kapittel V. Områder på land kan vernes som nasjonalpark, landskapsvernområde, naturreservat og biotopvernområde. I 2021 var 17,6 prosent av Norges landarealer vernet. Styrken i vernet og hva vernet består i, varierer i den enkelte verneforskrift, men i en del tilfeller vil undersøkelser i form av lavtflyvende geofysisk kartlegging, undersøkelser som medfører terrenginngrep, og nyetablering av mineralvirksomhet i verneområdene være i strid med vernet. Samtidig kan disse aktivitetene også være tillatt med grunnlag i generelle eller spesifiserte dispensasjonsbestemmelser i verneforskriften eller basert på dispensasjonsadgangen i naturmangfoldloven § 48. Klima- og miljødepartementet har i samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet gitt ut retningslinjer for når dispensasjonsadgangen etter naturmangfoldloven § 48 kan brukes og på hvilke vilkår for lavtflyvende geofysisk kartlegging i regi av NGU.12

I en del verneforskrifter er det angitt en spesifisert dispensasjon for å etablere nødvendige luftesjakter i forbindelse med underjordisk drift av mineralforekomster som er lokalisert innenfor verneområdet med uttakssted utenfor verneområdet.13 I andre er det angitt at tillatelse til dette kan gis etter søknad.14

Vern kan også få betydning for mineralvirksomhet selv om det ikke er snakk om leting, undersøkelser eller utvinning i verneområdet. Her kan for det første nevnes at vern i nærheten av et pågående eller planlagt driftsområde kan påvirke mulighetene for uttransport av mineralene, for eksempel ved at en påtenkt vei gjør vernet vanskelig eller umulig.15 For det andre kan vernet få betydning for nyetablering av virksomhet i områder utenfor verneområdet dersom virksomheten kan virke inn på verneverdiene i verneområdet ved at det i vurderingen av om det skal gis tillatelse til virksomheten, skal legges vekt på hensynet til verneverdiene, jf. naturmangfoldloven § 49. Dette kan typisk være tilfellet dersom verneområdet vil kunne påvirkes av støv eller støy fra den utenforliggende virksomheten.

5.7 Vannressursloven

Mineralaktivitet kan berøre vassdrag og grunnvann, for eksempel ved endringer i avrenninger og ved grunnarbeider som hindrer naturlig infiltrasjon som for eksempel kanalisering og drenering. Tiltakshaveren vil i slike tilfeller etter vannressursloven §§ 5 og 43 a ha en plikt til å opptre aktsomt for å unngå skade eller ulempe i vassdrag og for grunnvann for allmenne eller private interesser. I noen tilfeller kan også mineralutvinning innebære nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser i vassdrag eller for grunnvann. Dette er ikke en spesielt vanlig problematikk, men vil utløse konsesjonsplikt etter henholdsvis § 8 og § 45 i vannressursloven.

5.8 Vannforskriften

Vannforskriften gjennomfører EUs rammedirektiv om vannforvaltning (direktiv 2000/60/EF) i norsk rett. Den er hjemlet i forurensningsloven, naturmangfoldloven, vannressursloven og plan- og bygningsloven og gjelder vassdrag, grunnvann og kystvann ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjen. Hovedformålet med forskriften er å forebygge at miljøtilstanden i norske vannforekomster forverres, og å forbedre tilstanden der det er mulig. Vannforskriften setter et overordnet miljømål om at alle vannforekomster skal oppnå minst god økologisk tilstand og god kjemisk tilstand. Den legger opp til en helhetlig, økosystembasert vannforvaltning som forutsetter samordning på tvers av ulike sektormyndigheter om nivåer.

Landet er delt inn i vannregioner, og i hver region skal det utarbeides oppdaterte vannforvaltningsplaner der det angis konkrete miljømål for hver enkelt vannforekomst i regionen. Vannforskriften krever at ny aktivitet som kan påvirke en vannforekomst, skal være i tråd med miljømålene for vannforekomsten, slik at den enten bidrar til å nå målene eller i det minste ikke forhindrer eller vanskeliggjør måloppnåelsen. Forskriften inneholder likevel flere unntaksbestemmelser. Blant annet åpner § 12 for ny, bærekraftig aktivitet så lenge visse vilkår er oppfylt. Dette innebærer at mineralvirksomhet som kan føre til at miljømålene for en vannforekomst ikke nås, må vurderes opp mot vilkårene i vannforskriften § 12. Dette kan for eksempel være dersom man planlegger et sjødeponi, eller dersom virksomheten vil ha andre utslipp til vann.

5.9 Kulturminneloven

Kulturminneloven gir regler om vern og bevaring av kulturminner og kulturmiljøer og gjør i § 1 klart at kulturminnevernet er en del av den sektorovergripende miljøvernpolitikken. Dette innebærer at myndigheter i alle sektorer har et ansvar for å ta hensyn til kulturminner og kulturmiljøer når de utøver myndighet etter egen lovgivning, inkludert myndigheter etter mineralloven.

Kulturminneloven forbyr inngrep i såkalte automatisk fredede kulturminner. Som automatisk fredede kulturminner regnes visse angitte spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø fra oldtiden og middelalderen inntil år 1537, samiske kulturminner fra år 1917 eller eldre i tillegg til erklærte stående byggverk med opprinnelse fra perioden 1537–1649. Dette kan blant annet gjelde boplasser, huler, gravrøyser og spor etter bergverksindustri. Inngrep i disse kulturminnene, inkludert til mineralvirksomhet, kan likevel skje dersom det gis tillatelse til dette etter § 8 første avsnitt.

Det er ikke uvanlig at det finnes kjente kulturminner i områder der mineralaktivitet er ønskelig, og det kan også være kulturminner som ennå ikke er registrert. Kulturminneloven etablerer i alle tilfelle en undersøkelsesplikt i forbindelse med planleggingen av større, private tiltak. Oppstart av nye mineraluttak som krever utarbeidelse av reguleringsplaner, vil kreve slike undersøkelser, noe som alminneligvis vil foretas i forbindelse med utarbeidingen av reguleringsplanen. Også mindre uttak eller prøveuttak kan utløse undersøkelsesplikten, men dette beror på en konkret vurdering.

5.10 Regelverk om vern av samiske rettigheter til land og naturressurser

En betydelig del av mineralressursene i Norge finnes på områder der den samiske befolkningen tradisjonelt har hatt sine bosteder og driver reindrift, jakt, fiske og andre tradisjonelle samiske næringer. Ved utøvelse av mineralaktivitet i disse områdene må både tiltakshavere og myndigheter forholde seg til et sett av nasjonale og internasjonale regler om vern av samiske rettigheter til land og naturressurser, om deltakelse i beslutningsprosesser og om økonomisk kompensasjon og deling av fordeler ved utnyttelse av mineralressurser.

Her kan det spesielt nevnes FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), ILO-konvensjon nr. 169, sameloven, reindriftsloven og Finnmarksloven. Disse reglene er nærmere gjennomgått i kapittel 9.

5.11 Regelverk om ekspropriasjon

I tilfeller der den som skal drive undersøkelser eller utvinning av mineraler, ikke får på plass tilstrekkelige avtaler med grunneieren eller de berørte rettighetshaverne i området, kan det være aktuelt med ekspropriasjon for å gjennomføre aktiviteten. Utover forslagets særlige regler om ekspropriasjon gir oreigningslova og ekspropriasjonserstatningslova alminnelige regler om ekspropriasjon og om fastsettelse av ekspropriasjonserstatning. Overordnede prinsipper ved ekspropriasjon er videre gitt i Grunnloven § 105 og i EMK P1-1. Se nærmere omtale i kapittel 19.

5.12 Regler om luftfart og bruk av luftbårne sensorsystemer

Geofysiske målinger fra luften er en viktig metode for undersøkelser av mineraler. Slike målinger må blant annet utføres i overensstemmelse med luftfartsregelverket.

Luftfartsregelverket er omfattende, og spørsmålet om hvilket regelverk som kommer til anvendelse, er avhengig av en rekke faktorer, inkludert hva slags luftfartøy målingene vil utføres ved hjelp av, om flygingen skjer ervervsmessig, hvor høyt over bakken flyvningene og målingene utføres, og nasjonaliteten til luftfartøyet og operatøren som utfører målingene. Regelverket er i stor grad underlagt EU-rettslige forordninger og vil bare bli omtalt på et overordnet nivå.

Utgangspunktet er at det er allmenn ferdselsrett i luftrommet med mindre myndighetene har etablert forbuds- eller restriksjonsområder,16 og at overflyging som den klare hovedregel ikke krever grunneiers tillatelse.17 Ervervsmessig bruk av fly eller helikopter til å utføre målinger fra luftrommet utløser likevel særskilte krav til operatøren. Særlig relevant i denne forbindelse er at en operatør ved ervervsmessig, bemannet luftfart vil måtte sende inn et selverklæringsskjema til luftfartsmyndigheten om at operasjonene vil foretas i samsvar med regelverket om spesialiserte operasjoner.18 Flyging med luftfartøy som verken er registrert i Norge eller annen EØS-stat, krever særskilt rettsgrunnlag.19

Der det er nødvendig, noe det vil være ved geofysiske målinger fra luften, vil operatører i slike tilfeller også kunne fly under minstehøyden på 300 meter over tettbebyggelse og 150 meter i andre områder.20 Det kreves ingen varsling eller særskilt tillatelse for å foreta den enkelte flyvningen.

Et visst unntak gjelder ved flyging i deler av Finnmark. Her kreves at det sendes inn en reiseplan til lufttrafikktjenesten for flyruten minimum 30 minutter før avgang.21

Dersom det benyttes droner til å gjennomføre målingene, vil det også være ulike krav, blant annet avhengig av hva slags type drone det er snakk om, hvor høyt det skal flys over bakken, og om dronen skal flys utenfor førerens synsrekkevidde. For visse droneoperasjoner er det krav om at operatøren har en generell tillatelse.22

Forskrift om kontroll med informasjon innhentet med luftbårne sensorsystemer regulerer opptak og annen bruk av informasjon som er innhentet med slike systemer. Formålet med forskriften om kontroll med informasjon innhentet med luftbårne sensorsystemer er først og fremst at visse områder av sikkerhetsmessige grunner verken bør fotograferes ved bruk av luftbårne fotosensorer, eller innhentes annen informasjon om ved bruk av luftbårne sensorsystemer.

Forskriften § 2 bokstav a definerer luftbårne sensorsystemer som «alle sensorsystemer som brukes fra innretninger i luften som kan innhente, behandle eller lagre informasjon i alle deler av frekvensspekteret, uavhengig av plattform eller bruksmåte». Måleapparater som brukes i forbindelse med geofysiske målinger fra luften, vil anses som et slikt sensorsystem. Derfor vil de være omfattet av forskriftens regler om bruk og kontroll med innhentet informasjon.

Reglene om bruk av luftbårne sensorer avhenger blant annet av om det er snakk om en luftbåren fotosensor, eller om det er snakk om et annet luftbårent sensorsystem. Geofysiske målinger vil gjerne bruke sensorsystemer av sistnevnte type. For slike sensorsystemer angir forskriften § 5 tredje avsnitt at Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal varsles ved bruk, også utenfor fastsatte forbudsområder. Det samme gjelder der utenlandske luftfartøyer skal anvende luftbårne sensorsystemer, jf. § 5 siste avsnitt. For utenlandske luftfartøyer åpnes det imidlertid også opp for at Nasjonal sikkerhetsmyndighet kan kreve at fartøyet lander i Norge før utreise, for kontroll av den innhentede informasjonen.

6 Bærekraft som ramme for mineralvirksomhet

6.1 Innledning

Mineralvirksomhet skaper grunnlag for verdiskaping og sysselsetting og gir tilgang til mineraler som er nødvendige for å utvikle samfunnet, blant annet fornybar energiforsyning. Mineralvirksomhet innebærer imidlertid også natur- og arealinngrep i forbindelse med uttak av fast fjell eller løsmasser, håndtering og deponering av overskuddsmasser, bygging av veier, opplagsplasser, bygninger osv. Dette kan ha til dels store negative virkninger for naturressurser, økosystemer, landskap og andre naturverdier.

Uttak av en ikke-fornybar ressurs som mineraler reiser også problemstillinger knyttet til ressursforvaltning, med sikte på å sikre tilgang på mineraler i et langsiktig perspektiv.

Kravet til bærekraftig utvikling er en sentral målsetting i internasjonal og nasjonal politikk og er i dag også en grunnleggende verdi i rettssystemet. Det er nødvendig at en moderne minerallov bygger på en grundig vurdering av hvordan mineralvirksomheten kan gjøres bærekraftig eller i hvert fall mest mulig bærekraftig.

I mineralloven § 1 er det fastsatt at mineralvirksomhet skal skje «i samsvar med prinsippet om bærekraftig utvikling». Det er imidlertid sagt lite i forarbeidene til loven om hva som er ment å skulle ligge i dette. Det var uenighet i Minerallovutvalget av 1993 om begrepet skulle tas inn i loven som et formål eller en målsetting. Utredningen inneholder ikke noen drøfting av begrepet, ut over en kort gjengivelse av definisjonen som var vanlig på tidspunktet da utredningen ble levert.23

Heller ikke i proposisjonen er det drøftet inngående hva bærekraftbegrepet innebærer for mineralnæringen, men det vises til følgende:

Begrepet er generelt og er uttrykk for målsettingene i norsk ressurs- og miljøpolitikk om forsvarlig bruk av arealer og andre naturressurser balansert med samfunnsmessig forsvarlig utnytting i et langsiktig perspektiv.24

Bærekraftbegrepet har fra 1990-tallet utviklet seg til et sentralt og overordnet begrep i nasjonal og internasjonal miljørett og -politikk. Det har også skjedd en utvikling av begrepets status og innhold etter at mineralloven ble vedtatt. Kravet til bærekraft kommer i dag fra mange kilder. I tillegg til rettslig bindende internasjonale traktater, nasjonal lovgivning og ulike ikke-bindende retningslinjer og veiledninger («soft-law instrumenter») er det et økende krav fra kunder, finansinstitusjoner og investorer om at virksomhetene de samhandler med, skal være mest mulig bærekraftige. Mineralnæringen vil derfor stå overfor økende krav til bærekraft, uavhengig av om mineralloven krever det. Både i Norge og utlandet er det et sterkt fokus på bærekraft i mineralindustrien, og det blir gjort en omfattende innsats for å gjøre næringen mest mulig bærekraftig.

Utvalget mener at prinsippet om bærekraftig utvikling er så grunnleggende i nasjonal og internasjonal rett og politikk at det bør tas inn i mineralloven på en klarere og mer forpliktende måte enn i dag. Dette vil bidra til å gjøre det klart at norske myndigheter har som mål at norsk mineralvirksomhet skal drives på en bærekraftig måte så langt det er mulig.

Utvalget mener derfor at det er nødvendig å drøfte grundig hva begrepet innebærer for mineralvirksomhet, og hvilke rettslige virkemidler eller instrumenter som kan utvikles for å gjøre mineralnæringen bærekraftig – grundigere enn det som ble gjort før mineralloven ble vedtatt. I dette kapittelet vil det først og fremst bli gjort rede for innholdet i bærekraftbegrepet mer overordnet. De konkrete rettslige løsningene vil bli drøftet i kapittel 7 og i merknadene til § 1-1.

6.2 Bærekraftbegrepet – bakgrunn og utvikling

6.2.1 Internasjonal utvikling

Begrepet «bærekraftig utvikling» har røtter lenger tilbake, men den sentrale rollen det har i dag, startet med at bærekraft kom inn som et bærende prinsipp i Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtlandkommisjonen) sin sluttrapport «Vår felles fremtid» («Our Common Future») i 1987. Bærekraftig utvikling ble definert som «[en] utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge muligheten for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov».25

Begrepet har siden hatt sentral betydning for utviklingen av internasjonal og nasjonal miljø- og utviklingspolitikk.26 Det har vært en omfattende politisk og teoretisk debatt om hva bærekraft er, og hva det innebærer mer konkret i ulike sammenhenger. Det har også skjedd en vesentlig utvikling av begrepet, som gjør at det har et noe annet innhold i dag enn da mineralloven ble vedtatt i 2009.

I 2015 vedtok FNs medlemsland enstemmig 17 bærekraftmål med 169 delmål. Målene går ut på at verdens land skal gå sammen om å utrydde fattigdom, bekjempe sosiale forskjeller og stoppe klimaendringene innen 2030. De ulike målene er gjensidig avhengige og må nås gjennom helhetlig arbeid.

Forstørr bilde

Kilde: FN.no

I internasjonal miljørett er prinsippet om bærekraftig utvikling ofte kommet til uttrykk som «soft law» gjennom en rekke standarder, anbefalinger og erklæringer som har fått bred tilslutning, men som ikke er rettslig bindende. Prinsippet om bærekraftig utvikling er imidlertid også tatt inn i flere bindende traktater om miljø og forvaltning av naturressurser, for eksempel Konvensjonen om biologisk mangfold.

Under oppsyn av FN blir det gjort et omfattende arbeid, delvis i samarbeid med internasjonale næringsorganisasjoner, for å utvikle et rettslig rammeverk for forholdet til miljø og menneskerettigheter i internasjonalt næringsliv.27 Disse vil, uavhengig av nasjonale reguleringer, sette standarder for selskaper som opererer på et internasjonalt nivå. Også OECD har utviklet retningslinjer for flernasjonale foretak.28

6.2.2 Bærekraftbegrepets innhold i dag

Bærekraftig utvikling omfatter også i dag et prinsipp om rettferdighet mellom generasjonene, men prinsippet har utviklet seg i retning av en helhetlig tilnærming til miljø- og ressursspørsmål som kobler sammen hensynet til økonomisk utvikling, sosial inkludering og miljømessig bærekraft. Bærekraftig utvikling har blitt en overordnet målsetting, men det kan være vanskelig å gi begrepet et presist rettslig innhold.

Spesielt miljømessig bærekraft ses som et grunnleggende rettslig og politisk prinsipp som gjennomsyrer nasjonale og internasjonale rettssystemer. Den økte vitenskapelige forståelsen av sammenhengene i økosystemene har også gitt grunnlag for en mer økosystembasert tilnærming og sterkere vekt på å verne økosystemer og økosystemtjenester og artsmangfold, som igjen er knyttet opp mot bærekraftprinsippet.

Bærekraftmålene omfatter som nevnt også klimaet. Parisavtalen, som er en juridisk bindende avtale under klimakonvensjonen (FNs rammekonvensjon om klimaendringer), ble vedtatt i 2015. Gjennom Parisavtalen har verdens land forpliktet seg til målet om at den globale oppvarmingen skal holdes godt under to grader sammenlignet med førindustriell tid. Landende skal tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader. Avtalen forplikter også landene til å arbeide med klimatilpasning.

6.2.3 Markedet stiller strengere krav til bærekraft

Det skjer også en utvikling der markedet stiller stadig høyere krav om at virksomheter skal kunne dokumentere at de driver bærekraftig og er klimanøytrale eller nær klimanøytrale. Denne utviklingen er møtt av flere internasjonale initiativer for en mer bærekraftig mineralnæring. Det har stor markedsmessig verdi for kredittinstitusjoner og bedrifter å kunne dokumentere at de driver på en bærekraftig og klimanøytral måte.

Internasjonal og transnasjonal regulering av investeringer har vokst frem de siste tiårene og er fremdeles i utvikling, blant annet med sikte på å sikre at internasjonale selskaper opererer på en måte som fyller kravene til menneskerettigheter og bærekraft. Mange investorer har utviklet investeringsstrategier som tar hensyn til bærekraft, klima, sosial utvikling og menneskerettigheter.29

«Principles for Responsible Investment» (Prinsipper for ansvarlig investering) er et eksempel på et initiativ som først og fremst er rettet mot institusjonelle investorer.30

6.2.4 Bærekraftbegrepet i norsk rett

Også i norsk nasjonal rett er kravet om bærekraft etablert som et overordnet prinsipp. Den norske regjeringen la i 2021 frem en nasjonal handlingsplan for å nå FNs bærekraftmål. Denne ble behandlet i Stortinget 5. april 2022.31 Bærekraft er også en sentral målsetting i regjeringsplattformen til Regjeringen Støre (Hurdalsplattformen), og blant annet er bærekraftige næringer en målsetting.

Retten til et levelig miljø kommer også til uttrykk i Grunnloven. Grunnloven § 112, tidligere § 110b, gir uttrykk for et prinsipp om bærekraft ved at den slår fast både at enhver har rett til «et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares» og videre at naturressurser skal disponeres «ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten». Begrepet «bærekraft» er likevel ikke brukt i denne bestemmelsen.

Naturmangfoldloven har som mål at naturen skal tas vare på gjennom bærekraftig bruk og vern. Loven inneholder blant annet noen prinsipper for offentlig beslutningstaking som gjelder for alle forvaltningssektorer, for eksempel prinsippet om økosystemtilnærming (§ 10) og føre-var-prinsippet (§ 9).

Bærekraftig utvikling er tatt inn som målsetting eller formål i flere nyere norske lover om miljø- og ressursforvaltning, som naturmangfoldloven § 1, akvakulturloven § 1, havressurslova § 1 og reindriftsloven § 1. Det er likevel ikke alle lover om naturressursforvaltning som har med bærekraftbegrepet. For eksempel bruker verken forurensningsloven, viltloven, havbunnsmineralloven, vannressursloven eller petroleumsloven begrepet «bærekraft». Disse lovene angir likevel et formål som går ut på en langsiktig forvaltning av naturressursene under hensyn til miljøet og samfunnsmessige interesser. Viltloven § 1 sier for eksempel at viltet og viltets leveområder «skal forvaltes i samsvar med naturmangfoldloven og slik at naturens produktivitet og artsrikdom bevares».

Også lovgivning på andre områder enn forvaltning av naturressurser har bærekraft som et formål. Av relevans for mineralnæringen er for eksempel lov om offentliggjøring av bærekraftinformasjon i finanssektoren mv. 32, som gjennomfører forordning (EU) 2019/2088 om offentliggjøring av bærekraftopplysninger for finansielle tjenester og forordning (EU) 2020/852 om rammeverket for et klassifiseringssystem for ulike bærekraftige aktiviteter (taksonomiforordningen) i norsk lovgivning. De fleste norske mineralbedrifter har likevel for få ansatte til å komme direkte inn under disse reglene.

EUs forordning for bærekraftig finans33 omtales som «EUs taksonomi» og er et klassifiseringssystem som definerer hvilke økonomiske aktiviteter innenfor ulike sektorer som kan anses som bærekraftige for investeringsformål.34 For å kunne anses som bærekraftig må den økonomiske aktiviteten oppfylle tre hovedkrav: Aktiviteten må bidra vesentlig til å oppfylle minst ett av EUs seks miljømål,35 aktiviteten må ikke vesentlig skade noen av de andre fem miljømålene, og aktiviteten må oppfylle minimumsstandarder til sosiale forhold og styring.36 EUs taksonomi er fortsatt under utvikling. Forordningen gir Kommisjonen hjemmel til å fastsette kriterier for vesentlig bidrag til måloppnåelsen. Forordningen er EØS-relevant og er som nevnt ovenfor i ferd med å bli implementert i norsk rett.37 I første omgang er ikke mineralsektoren omfattet. EUs taksonomi vil gjelde direkte for store foretak av allmenn interesse som har mer enn 500 ansatte. Slike selskaper er blant annet forpliktet til å rapportere andel omsetning, driftsutgifter og investeringer i henhold til taksonomien. Taksonomien gjelder derfor for selskaper i mineralsektoren som er av en slik størrelse når mineralnæringen innlemmes i taksonomien. Reglene for hvem som er omfattet av taksonomien, er imidlertid under revisjon i EU.

Forordning (EU) 2019/2088 vil blant annet pålegge finansielle markedsdeltakere å offentliggjøre hvordan de behandler bærekraftrisiko i investeringsprosjekter. Siden investeringer i mineralprosjekter ofte vil innebære utfordringer knyttet til bærekraft, vil investorer og kredittinstitusjoner være forbeholdne med å investere i mineralprosjekter med mindre virksomheten er bærekraftig.

Gjennom Parisavtalen, EUs klimaavtale og klimaloven har Norge forpliktet seg til utslippsmålet for 2030 og målet om at Norge skal bli et lavutslippsland innen 2050. Samlet innebærer dette at det norske samfunnet må omstille seg, slik at vekst og utvikling skjer innenfor naturens tålegrenser. Denne omstillingen, primært med bakgrunn i Parisavtalen og bærekraftmålene, omtales som det grønne skiftet. Nedenfor vil det bli drøftet hva begrepet vil innebære for mineralvirksomhet.

6.3 Bærekraftvurderinger knyttet til mineralvirksomhet

6.3.1 Innledning

Mineralvirksomhet reiser flere motstridende og komplekse problemstillinger der positive og negative sider av virksomheten i bærekraftsammenheng må veies mot hverandre. Én problemstilling er balansen mellom behovet for mineralressurser og verdiskaping på den ene siden, og naturinngrepene og utslippene som mineralvirksomhet fører med seg, på den andre. En annen problemstilling er hvordan utnytting av mineraler, som er en ikke-fornybar ressurs, kan gjøres på en bærekraftig måte. Et spørsmål er også hvordan man skal vurdere behovet for mineraler, som er en forutsetning for energiomstilling og redusert utslipp av klimagasser, mot de negative virkningene som er nevnt.

Tradisjonelt er mineralvirksomhet sett på som negativt i et bærekraftperspektiv, og derfor en aktivitet som det er viktig å begrense mest mulig. Dette er likevel et for enkelt perspektiv i dag. Mineraler er en av grunnsteinene for alle moderne samfunn. Uten god tilgang på en rekke typer mineraler og metaller er det ikke mulig å ha moderne produksjonsvirksomhet og industri, moderne landbruk, energiproduksjon, bygg, transport og infrastruktur vi er avhengige av.

Den viktigste trusselen mot en bærekraftig utvikling kommer i dag fra bruken av fossile energikilder som fører til utslipp av klimagasser og dermed klimaendringer. For å bremse dette og oppnå klimanøytralitet er det nødvendig å omstille energiproduksjonen og forbruket til fornybare energikilder, omdannet til elektrisitet. Produksjonen av teknologien som er nødvendig for å klare dette, for eksempel solcellepaneler, vind- og vannturbiner, elektriske kjøretøyer og batterier, krever tilgang til mange typer mineraler.

Tilgang på mineraler er derfor avgjørende for å nå flere av FNs bærekraftmål, for eksempel bærekraftmål nummer 7 om ren energi for alle, nummer 8 om anstendig arbeid og økonomisk vekst38 og nummer 9 om utvikling av industri, innovasjon og infrastruktur. Det kreves dessuten innovasjon for å utvikle mer holdbare og miljøvennlige materialer.39 Mål 7, 8 og 9 henger tett sammen med mål nummer 13 om å stoppe global oppvarming. FN har utarbeidet et felles globalt klassifikasjonssystem som blant annet klassifiserer mineralressurser på bakgrunn av tekniske, sosioøkonomiske og planmessige kriterier.40

Det er derfor ikke snakk om hvorvidt vi har behov for mineraler, men hvilke mineraler vi trenger, hvor mye vi trenger av dem, hvor stor del av behovet som må dekkes med mineralutvinning, og hvor mye som kan dekkes på andre måter, som å redusere forbruket og øke resirkuleringen, utvinne fra avfallsmasser og lignende.

Mineralvirksomhet fører på den andre siden til miljøbelastning, inkludert tap av natur, beslagleggelse av arealer, avfallsproduksjon, risiko for fare og andre negative konsekvenser for naturmiljøet, som ikke kan bagatelliseres. Det blir imidlertid gjort mye for å redusere de negative miljøvirkningene av mineralvirksomhet. Vurderingen av hvilke naturinngrep ny mineralvirksomhet fører til, kan derfor ikke skje ut fra historiske erfaringer, men en realistisk vurdering av hva man kan oppnå av forbedringer på dette området med ny teknologi og nye driftsmåter.

Å vurdere bærekraften av mineralvirksomhet krever en kompleks avveining av ulike kryssende hensyn og årsaksfaktorer der behovet for mineraler for å opprettholde det moderne samfunnet, sikre økonomisk og sosial utvikling, matproduksjon og ikke minst kunne gjennomføre det grønne skiftet må veies mot de negative virkninger mineralutvinning får for naturmiljøet.

6.3.2 Bærekraftig tilgang på mineralske råvarer

En del mineraler og metaller kan og må skaffes lokalt, men siden mineralressursene ikke er likt fordelt rundt på kloden, er alle land i praksis avhengige av å importere mange mineraler. Det gjør at bærekraftig tilgang på mineralske råvarer forutsetter at tilgangen til råvarer i andre land også kan sikres fra bærekraftige kilder. Dette fører til at mineraltilgang til en viss og kanskje økende grad blir viktig i en geopolitisk sammenheng, og at det blir et viktig moment å kunne sikre tilgangen til mineraler fra land der man kan stole på at forsyningskjeden ikke blir stengt. Det kan også komme til å være et argument for å opprettholde nasjonal utvinning av viktige mineraler, selv om disse også i normalsituasjonen kan skaffes i et marked.

Ettersom det alltid vil være miljøutfordringer ved mineralutvinning, vil det typisk i rike land kunne være lavere sosial aksept for å utvinne mineraler, samtidig som befolkningen forbruker mer mineraler. Samtidig vil insentivene til og toleransen for miljøødeleggelser for å oppnå økonomisk verdiskapning og sysselsetting kunne være større i fattigere land. Dette gjør at det vil være variasjon i både sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft, spesielt der utvinningen foregår i mindre velstående land og land med mindre grad av demokrati.

6.3.3 Forvaltning av mineraler som en ikke-fornybar ressurs

Geologiske forekomster er ikke-fornybare. Ressursgrunnlaget er derfor det som finnes i jordskorpen i dag. Enhver generasjon må likevel ha mulighet til å ta ut nok ressurser til å dekke behovet sitt, men bærekraftig utvikling forutsetter at det globale uttaket av mineraler ikke har et omfang som gjør at ressursene tar slutt før det finnes akseptable alternativer.

Det skjer en stadig utvikling i letemetoder og -teknologi, i utvinnings- og prosesseringsteknologi og i markedene for mineraler. Dette skaper en stadig endring i hvilke forekomster som kan utvinnes lønnsomt. Det gjør at man over tid vil kunne oppdage og utnytte andre typer ressurser enn i dag. Muligheten for å utvinne fra mineralske forekomster dypere nede i jordskorpen og utvinne mineraler fra havbunnen er eksempler på muligheter for å utvide ressursgrunnlaget i forhold til det man tidligere har regnet med. I tillegg kan man utvinne fra allerede uttatte ressurser fra gruveavfall og gjenvinne og resirkulere mineraler.

Uttak av ikke-fornybare ressurser tilsier likevel at man ikke bør ta ut mer av ressursen enn nødvendig. I en viss grad vil markedsmekanismene regulere dette ved at prisen på mineralressurser det er knapphet på i forhold til etterspørselen, blir dyrere, slik at etterspørselen går ned og innsatsen for å finne nye ressurser eller erstatninger eller utvinne mindre lønnsomme ressurser, øker. Det er likevel flere faktorer som fører til at markedsmekanismene ikke fullt ut vil kunne håndtere dette. Det vil på et område som mineralutvinning også trolig være behov for at myndighetene griper inn med regulering og eventuelt økonomiske insentiver.

Det er for mineralutvinning i Norge ingen prising av naturkostnad eller kostnad i form av reduserte muligheter for uttak av ressurser for fremtidige generasjoner. Denne typen problemstillinger er kompliserte, og ligger utenfor Minerallovutvalgets mandat å vurdere. Det er også grenser hvor langt dette kan påvirkes av eller reguleres av en norsk minerallov. Et forsiktighetsprinsipp eller føre-var-prinsipp, som også er en del av bærekraftvurderingen, tilsier at man gjennom tillatelsessystemet bør stille krav om at massene som blir tatt ut, både fra mineraluttak etter loven og andre prosjekter, blir nyttiggjort så langt som mulig. Masser som tas ut, bør brukes til nyttige formål så langt det lar seg gjøre. Masser som er tatt ut og gjenstående deler av mineralforekomster som ikke tas ut, eller som ikke lar seg utnytte lønnsomt, bør disponeres på en måte som gjør det mulig å utnytte dem i fremtiden.

Bedre utnytting og gjenvinning av mineraler vil være i samsvar med FNs bærekraftmål nummer 12 om ansvarlig forbruk. EUs handlingsplan for sirkulær økonomi41, som er en viktig del av EUs grønne giv (Green Deal)42, har som mål å holde forbruket av ressurser innenfor planetens tåleevne og øke bruken av sirkulære materialer. Planen ser på hele livsløpet til produkter, og avfallsforebygging og materialgjenvinning står sentralt.

6.3.4 Gjenbruk, gjenvinning og sirkulær økonomi

Gjenvinning av mineraler er et ledd i forvaltningen av mineraler som en ikke-fornybar ressurs og vil kunne redusere behovet for uttak av nye mineralressurser fra naturen og dermed naturinngrepene dette vil føre til. I en sirkulærøkonomi, der naturressurser utnyttes effektivt i et kretsløp der minst mulig ressurser går tapt, må også mineraler og metaller brukes flere ganger og gjennomgå gjenvinning. «Urban mining» eller «urban mineralutvinning» blir brukt som begrep for å utnytte mineralressursene som allerede er i sirkulasjon ved å materialgjenvinne fra kasserte produkter, bygningsavfall og lignende, slik at de igjen kan bli råmaterialer for nye produkter. Håndtering av mineraler i avfall ligger utenfor minerallovens virkeområde. Gjenbruk og materialgjenvinning av mineraler vil likevel påvirke etterspørselen etter nye mineraler, og gjennom prismekanismen også påvirke utvinningen av nye mineraler.

Det finnes også sekundære ressurser i gamle avgangsdeponier for gruveavfall og i steintipper som kan utnyttes bedre med ny teknologi.43 Det er en økende interesse for dette, og det vil kunne bidra til bedre ressursutnyttelse. Utvalget har derfor i lovforslaget presisert at mineralloven også omfatter mineraluttak fra gamle deponier, og foreslått regler for dette. Se mer om dette i kapittel 7.

Det er likevel ikke mulig å oppnå full resirkulering av alle mineraler, og mange mineraler er bundet opp i konstruksjoner og produkter som har svært lang levetid. Man vil derfor måtte tilføre nytt råstoff. Det å ta vare på eksisterende produkter og bygg vil likevel redusere behovet for nye mineraler.

6.3.5 Håndtering av mineralavfall

Selv om det er mulig å utnytte de mineralressursene som er tatt ut bedre, og dermed redusere behovet for avfallsdeponering, vil mineralvirksomhet alltid produsere mineralavfall som må håndteres. Mens det for enkelte ressurser og ressurstyper vil være mulig å bruke det meste av massene som tas ut, vil utvinningen i andre tilfeller føre til store mengder avfall. Dette gjelder spesielt for metallutvinning, der man kan få nokså store mengder finkornet avgang. Hvorvidt avgangen kan benyttes til andre formål, vil variere ut fra bergartens egenskaper, tilgjengelig teknologi for alternativ bruk, transportavstand til områder der massene eventuelt kan benyttes til andre formål, osv. I praksis har det vært vanskelig å få til gjenvinning av store mengder mineralavfall. Derfor vil det som regel alltid være behov for ett eller flere avfallsdeponier. Flere næringsaktører tar imidlertid mer bærekraftige valg i planleggingen av mineraluttak ved å sikre at så mye som mulig av ressursen utnyttes. Utvalget mener at bedre utnytting av ressursen og økt gjenvinning av mineralavfall vil bli viktigere i fremtidens gruvedrift, og det er viktig at regelverket legger til rette for dette. For eksempel kan tilbakefylling av mineralavfall i dagbrudd og gruver være gjenvinning av mineralavfallet. Det kan også redusere behovet for å deponere avfallet.

For at myndighetene skal kunne stille gode, konkrete krav til avfallshåndtering og -minimering, er det behov for både miljøfaglig og bergfaglig kompetanse. Les mer om samordningen mellom mineralmyndighetene og miljømyndighetene på mineralavfallsfeltet i kapittel 11.6.3 og 11.7.2.

6.3.6 Mineralvirksomhet og naturinngrep

Mineralvirksomhet innebærer inngrep i naturmiljøet som kan føre til ødeleggelse av økosystemer eller tap av biologisk mangfold. Det kan også være snakk om negativ påvirkning av det marine miljøet. Forurensning i form av støy og støv kan påvirke dyrelivet og omgivelsene ellers, og vannet kan bli forurenset av steinstøv eller kjemikalier. Deponering av mineralavfall er ofte et problem, og det har spesielt vært debatt om miljøkonsekvensene av sjødeponi. Bruk av sprengstoff og dieseldrevne maskiner fører også til klimautslipp fra driften. Det er ikke mulig å unngå at mineralvirksomhet vil innebære inngrep i naturmiljøet, men det er et mål at de negativene konsekvensene minimeres ut fra kravet til bærekraftig og forsvarlig drift.

I moderne mineralvirksomhet er det stor oppmerksomhet om reduksjonen av de negative miljøkonsekvensene ved utvinning gjennom bruk av nye brytningsmetoder og ny teknologi. Myndighetene må vurdere i hver enkelt sak om det konkrete mineralprosjektet har miljøvirkninger som kan aksepteres eller ikke. Se mer om samordning mellom ulike myndigheter i kapittel 11. Bruk av elektrisk transport og drift både planlegges og innføres i nye gruver, og det vil etter hvert som teknologien utvikler seg, være et middel til å redusere klimapåvirkningene.

Regelverket for mineralvirksomhet bør derfor stimulere til å utvikle og bruke driftsmetoder og teknologi som reduserer påvirkningen av naturmangfoldet og økosystemet til et minimum.

6.3.7 Bærekraftarbeidet i mineralnæringen

De siste årene har det pågått et omfattende arbeid med bærekraft i mineralindustrien både internasjonalt og nasjonalt. Virksomhetene ønsker å styrke bærekraftarbeidet, og det gjør også kundene og samarbeidspartnerne. Næringen selv har tatt flere initiativer for å gjøre mineralvirksomhet mer bærekraftig, etablere bedre dialog med berørte interesser og gjennomføre troverdige og transparente systemer for bærekraftarbeidet. Programmet «Towards Sustainable Mining» (Mot bærekraftig gruvedrift) (TSM), som ble etablert av The Mining Association of Canada i 2004, har fått internasjonal oppslutning og blitt sentralt i næringens bærekraftarbeid internasjonalt. Norsk Bergindustri signerte avtalen om å ta i bruk TSM i mars 2020.44 I 2022 var programmet vedtatt av mineralorganisasjoner i ni andre land.45

I Norge har flere aktører innen næringen satt miljømål og iverksatt tiltak for å redusere de negative miljøkonsekvensene av mineralprosjektene. For eksempel har Rana gruver som mål å bli utslippsfri innen 2025. Nussir ASA har også som mål å elektrifisere sin kobbergruve.

6.3.8 Sosial bærekraft

Sosial bærekraft omtales gjerne også i gruvesammenheng som «Social licence to operate», og er i praksis nært beslektet med samfunnsaksept. Mineralutvinning som ikke har en tilstrekkelig god forankring gjennom samfunnsaksept, er ikke bærekraftig i den forstand at den vil være betydelig mer sårbar for eksempelvis ugunstige utfall av demokratiske myndighetsprosesser eller negativ oppmerksomhet for kunder og samarbeidspartnere.

Det varierer hvilke elementer som anses som særlig viktige for samfunnsaksepten. I områder med urfolk er det normalt ansett som en viktig del av samfunnsaksepten at virksomheten ikke er i strid med urfolks rettigheter. For Norges del vil forholdet til samiske rettigheter og interesser kunne være av betydning for samfunnsaksepten. Se også kapittel 9 om samiske rettigheter.

Det har også blitt mer vanlig å gjennomføre såkalte samfunnsmessige konsekvensutredninger («social impact assessments») for å avdekke konsekvensene som et gruveprosjekt vil få for lokalsamfunnet og andre som berøres. Lokal støtte kan være viktig for å få tillatelse til gruveprosjekter, og avtaler med lokalbefolkningen om å gjennomføre slike samfunnsmessige konsekvensutredninger har blitt vanligere. For å få tillatelse til å utvinne på Grønland, der samfunnsmessig bærekraft er tatt inn som en del av råstoflovens formål, er det for eksempel et vilkår at det må gjennomføres en samfunnsmessig konsekvensutredning. Mineralsystemet på Grønland er ellers spesielt, i og med at alt arealet er statseid.

Normalt vil en vurdering av den sosiale bærekraften utgjøre en viktig del av risikobildet for mineralprosjekter og være av interesse for investorer, långivere osv.

6.3.9 Bærekraft og tilgang til kapital

Tilgang på kapital er en forutsetning for å kunne utvikle mineralprosjekter. Dels er god miljømessig og sosial bærekraft finansielt sett verdifullt, siden det innebærer en lavere risiko for selskapene knyttet til disse faktorene. Lav bærekraft vil medføre økt risiko for myndighetsinngrep, endringer i tillatelser eller tilbaketrekking av dem osv. Det vil også øke risiko for at det oppstår miljøproblemer, som for mineralprosjekter kan utgjøre betydelige kostnader.

Det blir også vanligere at bedrifter etterspør etiske og bærekraftige produkter i hele næringskjeden, og at finansieringsinstitusjoner, investorer og kjøpere av mineraler ønsker at mineraler er sertifisert eller at virksomhetene på annen måte kan dokumentere at mineralene er bærekraftig produsert. Det blir derfor både et konkurransefortrinn å være bærekraftig, samtidig som det er en utfordring for tilgangen på finansiering dersom man ikke oppfattes som bærekraftig.

6.4 Oversikt over utvalgets forslag med sikte på en bærekraftig mineralnæring

Utvalget har foreslått flere endringer i mineralloven for å ivareta hensynet til en bærekraftig mineralnæring. De enkelte forslagene vil bli grundigere presentert i de enkelte kapitlene. For oversiktens skyld presenterer utvalget likevel de mest sentrale forslagene samlet her.

Utvalget foreslår i § 1-1 første avsnitt at formålet med loven skal være å «sikre en bærekraftig forvaltning og utvinning av mineralressurser». I dette ligger det at loven også legger opp til et sterkere ressursforvaltningsperspektiv enn dagens lov. Dette følger også av bestemmelsen i andre avsnitt om at forvaltningen av mineralressurser og mineralaktivitet etter loven «skal skje i et langsiktig perspektiv, og skal ivareta hensynet til naturmiljøet og klimaet, annen næringsvirksomhet, lokalmiljøet ellers og til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse». Formålsangivelsen vil kunne påvirke tolkningen av loven og vil være en retningslinje for vurderingene som Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) og andre myndigheter skal gjøre i behandlingen av saker om mineralutvinning.

Etter forslaget skal loven gjelde med begrensningene som følger av folkeretten. Dette innebærer at folkerettslige regler vil begrense og supplere mineralloven, blant annet regler som gjelder miljø og bærekraft som følge av internasjonale traktater og EØS-avtalen.

Kravet til forsvarlig mineralvirksomhet etter § 2-1, kompetansekravet etter § 2-2 og reglene om internkontroll etter kapittel 9 i lovforslaget er også sentrale for å sikre at virksomheten til enhver tid drives på en måte som er skånsom mot naturen og omgivelsene og i samsvar med nasjonale og internasjonale standarder utarbeidet av myndigheter og næringsorganisasjoner. Se kapittel 10 og kapittel 17 for å lese mer om dette.

Loven legger opp til at DMF også skal ha et overordnet ansvar for bærekraft når de fatter vedtak etter loven, for eksempel om tillatelser til undersøkelser, prøveuttak og drift av mineralvirksomhet. Disse tillatelsene er skjønnsmessige, og miljø- og bærekrafthensyn kan tilsi at det gis avslag på en søknad etter mineralloven, eller at det stilles strenge vilkår. Til forskjell fra dagens lov foreslår utvalget at DMF også på undersøkelsesstadiet skal gjøres en skjønnsmessig vurdering av om de skal gi tillatelse. Dersom undersøkelsesaktiviteten vil være i strid med tungtveiende miljøhensyn, kan altså DMF avslå søknaden. Se kapittel 13 og merknadene til lovforslaget § 4-4.

Samordning av saksbehandlingsprosessen i mineralsaker og rådgivning og dialog med kommuner og andre forvaltningsorganer er også viktig for å sikre god forvaltning i mineralsaker. Mye av ansvaret for bærekraft vil ligge på kommunene ved behandlingen av mineralsaker etter plan- og bygningsloven og på andre forvaltningsorganer ved behandlingen etter forurensningsloven og annen særlovgivning. Se kapittel 11 om samordningen mellom myndigheter med ulike ansvarsområder.