Del 2
Dagens situasjon

3 Geopolitisk bakteppe

3.1 Krig og rivalisering

De siste 10–15 årene har verden i økende grad blitt preget av rivalisering mellom stormakter, særlig mellom USA, Russland og Kina. Russland invaderte Krim i Ukraina i 2014, og i februar 2022 iverksatte Russland en storskala invasjon av Ukraina. Oppblussingen av krigen mellom Israel og ulike palestinske grupperinger høsten 2023 antas å ha et farlig spredningspotensial til større deler av regionen. Det er fare for militær konfrontasjon i Sør-Kina-havet. Spredning av masseødeleggelsesvåpen og internasjonal terrorisme er også alvorlige trusler mot stater, samfunn og borgere.

Stormaktene er i strategisk konkurranse om tilgang til naturressurser, teknologi, infrastruktur og verdenshavene. Konkurransen kjennetegnes av at landene bruker mange ulike virkemidler for å oppnå sine mål. Virkemidlene kan være bruk av informasjon og desinformasjon, cyber- og romaktiviteter, økonomiske virkemidler, og i ytterste fall bruk av militærmakt. Rivaliseringen fører til uro, usikkerhet og uforutsigbarhet.

Den uforutsigbare sikkerhetspolitiske situasjonen har konsekvenser for Norge. Dette omtales nærmere i trussel- og risikovurderingene utgitt av de norske etterretnings- og sikkerhetstjenestene i 2023. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) peker på at svakere økonomi for både private virksomheter og individer medfører en risiko for at sikkerheten nedprioriteres. Samtidig oppstår det sårbarheter som trusselaktører vet å utnytte. Avhengigheten til leverandører som understøtter viktige samfunnsfunksjoner, må vurderes i lys av den sikkerhetspolitiske utviklingen (NSM, 2023b).

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) fremhever at forholdet mellom Russland og Norge er vesentlig forverret det siste året, og at norske og russiske myndigheter møtes på færre arenaer enn før. Når økonomiske sanksjoner i tillegg har svekket handelsrelasjonene, investeringer og økonomisk samarbeid, må Russland i større grad bruke sine etterretningstjenester for å dekke landets informasjonsbehov i Norge. Russland utgjør den største etterretningsmessige trusselen mot Norge i 2023 (PST, 2023). Ifølge Etterretningstjenesten (E-tjenesten) er russiske aktører ute etter informasjon om norsk politikkutforming, særlig innen forsvars-, utenriks- og sikkerhetspolitikk, samt om energisektoren og nordområdene. Forsvaret, militære beredskapsplaner, militær infrastruktur og alliert aktivitet er også ettertraktede mål. På teknologisiden viser Russland særlig interesse for foretak med unik kompetanse innenfor våpenindustri og maritim sektor (Etterretningstjenesten, 2023).

Også Kina utgjør ifølge PST en betydelig etterretningsmessig trussel mot norske interesser, og vil bruke et bredt spekter av virkemidler for å tilegne seg avansert teknologi, kunnskap og sensitiv informasjon fra norske virksomheter og institusjoner. Ifølge E-tjenesten har Kina et mål om en regional og global lederposisjon og et mer Kina-orientert internasjonalt system. Kinas økonomiske styrke er landets viktigste maktmiddel, og selvforsyning og nasjonal teknologiutvikling er prioritert (Etterretningstjenesten, 2023). Myndighetene i Kina koordinerer sin aktivitet med næringslivsaktører som ofte får statlig støtte for å vinne anbudskonkurranser i Vesten. Utenlandske investeringer forblir et virkemiddel som brukes for å understøtte Beijings strategiske mål. Særlig teknologi med flerbrukspotensial og foretak med spisskompetanse blant annet innen kunstig intelligens, robotikk og bioteknologi tiltrekker seg interesse fra kinesiske investorer.

Kinesisk næringsliv blir i økende grad møtt med regulering og gransking i vestlige land. Dette har, ifølge E-tjenesten, bakgrunn i den tilspissede teknologirivaliseringen mellom USA og Kina. Amerikanerne innfører stadig strengere kontroll på eksport av teknologivarer og kompetanse til Kina. Det samme skjer i europeiske land.

I EU ser man også på den sikkerhetspolitiske utviklingen med bekymring. En global pandemi, Russlands invasjon av Ukraina, fiendtlige økonomiske handlinger, cyber- og infrastrukturangrep, desinformasjon og økende geopolitiske spenninger, gjør at samfunn, økonomier og foretak står overfor risiko og sårbarheter som ikke eksisterte for få år siden, fastslår EU-kommisjonen. Kommisjonen uttaler at nasjonal sikkerhet mer enn noen gang er nært forbundet med evnen til å øke robustheten og redusere risikoen som følger av økonomiske relasjoner som har blitt ansett som gunstige det siste tiåret (EU-kommisjonen, 2023d).

I NOU 2023: 14 Forsvarskommisjonen av 2021 – Forsvar for fred og frihet peker kommisjonen på at summen av endringer i globale maktforhold, økt regional ustabilitet, fragmentering av det internasjonale systemet og høyere risikovilje for maktbruk mot andre stater, markerer en ny sikkerhetspolitisk situasjon. Ifølge Forsvarskommisjonen vil Europa i årene som kommer måtte ta langt større ansvar for egen sikkerhet. Det samme gjelder for Norge (NOU 2023: 14).

3.2 Fra liberalisering til geoøkonomisk fragmentering

Tradisjonelt har investeringer fra rike, vestlige land gått til andre rike, vestlige land eller til fremvoksende økonomier. Utvalget bruker begrepet fremvoksende økonomier som betegnelse på økonomier i land som gjennom de siste 10−20 årene har hatt solid økonomisk vekst.

Dette mønsteret har endret seg. De siste tiårene har flere investeringer i vestlige land kommet fra investorer fra fremvoksende økonomier som Kina, Russland og Gulfstatene. Dette henger sammen med nedbyggingen av handelshindringer mellom land og at fremvoksende økonomier har hatt en sterkere økonomisk vekst enn utviklede økonomier i samme periode (Hafstad, 2023).1 Mens utviklede økonomier stod for i overkant av 60 prosent av verdens BNP i 2000, hadde denne andelen sunket til omtrent 40 prosent i 2023 (IMF, 2023).

Investeringer på tvers av landegrenser bidrar til økonomisk vekst, men skaper også avhengigheter mellom land. Ofte er disse avhengighetene gjensidige og konfliktdempende. Investeringer kan også være risikoreduserende fordi det åpnes opp for flere eksisterende og potensielle leverandører av varer og tjenester. Økonomisk avhengighet av aktører eller land med andre sikkerhetspolitiske interesser eller verdigrunnlag, kan imidlertid utgjøre en sårbarhet og sikkerhetsrisiko. Økt handel med fremvoksende økonomier, og særlig Kinas fremvekst, kan ha bidratt til å aktualisere risikoen tilknyttet handel og investeringer i Vesten (Shastry, 2022).

Land som Russland og Kina har de siste årene utviklet seg i en mer autoritær retning, og det er velkjent at disse landene bruker ulike økonomiske virkemidler for å fremme sine strategiske og politiske interesser. Næringslivet i disse landene karakteriseres også av uklare skiller mellom statlige og private aktører. Slike lands investeringer i foretak med avansert teknologi og kunnskap, eller i foretak som leverer varer og tjenester til viktig infrastruktur, har de siste årene ført til økt bekymring for overvåking og uønsket innflytelse i vestlige land (OECD, 2020). Avanserte nye teknologier som kunstig intelligens, halvledere og 5G regnes i mange land som grunnleggende både for nasjonale sikkerhetsinteresser og økonomisk konkurransedyktighet (UNCTAD, 2019).

Det har også blitt pekt på at koronapandemien tydeliggjorde svakheter i vestlige lands forsyningskjeder og potensiell manglende motstandskraft mot påvirkning fra andre land (OECD, 2022b). Under koronapandemien advarte EUs kommisær for konkurranse, Margrethe Vestager, om at europeiske teknologiforetak stod i fare for å ende opp på kinesiske hender (Martinsen, 2023). Også amerikanske myndigheter har de siste årene fremhevet at utenlandske investeringer i strategisk viktige sektorer kan være en risiko for landets nasjonale sikkerhetsinteresser.

Det internasjonale pengefondet (IMF) peker på at økende geopolitisk usikkerhet og økonomisk skjevfordeling har ført til mer skepsis til internasjonal handel. Globaliseringen har gått inn i en tregere fase med økt proteksjonisme og regionalisering, noe som har hatt særlig synlig effekt på volumet og flyten av direkteinvesteringer mellom land. I tillegg til at mengden direkteinvesteringer har gått ned som andel av globalt bruttonasjonalprodukt, ser man nå tegn til at direkteinvesteringer i økende grad vil foregå mellom land i samme geopolitiske blokk. Næringslivet flytter produksjon til land med lignende sikkerhetspolitiske interesser for å gjøre leverandørkjeder mindre utsatte for geopolitisk usikkerhet. IMF omtaler dette som geoøkonomisk fragmentering. Ifølge IMF vil fragmenteringen føre til lavere global økonomisk vekst de kommende årene (International Monetary Fund, 2023b og Bacchetta & Smeets, 2023).

4 Utenlandske investeringer er viktig for norsk økonomi

4.1 Innledning

Næringslivet i Norge produserer årlig varer og tjenester for mer enn 5 000 milliarder kroner. I 2022 eksporterte Norge varer og tjenester for over 3 000 milliarder kroner, hvorav om lag 2/3 var olje- og naturgass. Den samlede verdien av importen var om lag 1 500 milliarder kroner (SSB, 2023d).

Utvekslingen av varer og tjenester i næringslivet foregår ofte i lange verdikjeder som involverer foretak i flere land. For en åpen økonomi som den norske er utveksling av varer, tjenester og innsatsfaktorer på tvers av landegrensene en forutsetning for høy verdiskaping. Foretak som driver vare- eller tjenesteutveksling på tvers av landegrenser, kan ha behov for eierskap til andre foretak langs sin egen verdikjede. Eierskapet kan gi tilgang til teknologi, kunnskap, varer eller tjenester eller markedsadgang for produktene. Også skattemessige og regulatoriske forhold kan ha betydning for hvordan foretak etablerer sine eierkjeder.

Tilgang til utenlandsk kapital og adgang til å investere i foretak i andre land er grunnleggende for verdiskapingen i norsk næringsliv.

4.2 Utenlandske investeringer i Norge

Hva viser statistikken?

Norge er et relativt åpent land for utenlandske investeringer. På skala for regulatorisk åpenhet utarbeidet av Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD), hvor 0 er helt åpent og 1 er helt lukket, ligger Norge på 0,09. Dette er om lag som gjennomsnittet for åpenhet blant OECD-land. Også andre land i Nord-Europa er relativt åpne for utenlandske investeringer. Sverige ligger for eksempel på 0,06, Storbritannia på 0,04 og Danmark på 0,03 (OECD, 2023a).

I offisiell statistikk skilles det mellom ulike typer av utenlandske investeringer. Statistisk sentralbyrå skiller mellom utenlandske direkteinvesteringer (foreign direct investments – FDI) og porteføljeinvesteringer. SSB definerer en utenlandsk direkteinvestering som «en investering over landegrenser der investor har til hensikt å etablere en varig økonomisk forbindelse og utøve effektiv innflytelse på virksomheten i et investeringsobjekt» (SSB, 2013). Definisjonen samsvarer med definisjonen i internasjonal statistikk, blant annet i veiledningene fra OECD.

Definisjonen av utenlandske direkteinvesteringer er knyttet til formålet om en varig og effektiv økonomisk innflytelse. Ved utarbeiding av statistikk benyttes operative definisjoner, og særlig viktig er eierandelene i foretaket det investeres i. Hvilke eierandeler som måles som utenlandske direkteinvesteringer varierer i ulike statistikkilder. SSB regner en eierandel på 20 prosent eller mer som en direkteinvestering, mens OECD setter grensen ved 10 prosent. Finansielle investeringer som ikke er direkteinvesteringer, omtales i offisiell statistikk som porteføljeinvesteringer.

Selv om utenlandske direkteinvesteringer kun utgjør en del av utenlandske fordringer i norsk økonomi, vies de særlig oppmerksomhet i denne utredningen. Det skyldes at direkteinvesteringer er egnet til å gi en utenlandsk investor innflytelse eller kontroll over et investeringsobjekt i Norge.

I 2022 utgjorde beholdningen av de utenlandske direkteinvesteringene i Norge noe over 1 500 milliarder kroner, mens beholdningen av utenlandske porteføljeinvesteringer utgjorde om lag 4 500 milliarder kroner ifølge SSBs utenriksregnskap.

Forstørr bilde

Kilde: SSB, kildetabell 11326 (SSB, 2023e)

Ifølge senest tilgjengelige statistikk fra OECD utgjør utenlandske direkteinvesteringer (beholdning) globalt om lag 44 prosent av landenes bruttonasjonalprodukt (BNP). Bak gjennomsnittstallene ligger det store variasjoner. I ytterkantene finner man land som Japan, hvor utenlandske direkteinvesteringer utgjør 5 prosent av BNP, og Luxembourg hvor de utgjør mer enn 1 400 prosent. Variasjon finnes også mellom de største økonomiene. For eksempel utgjør utenlandske direkteinvesteringer om lag 20 prosent av Kinas BNP og 45 prosent av USAs BNP. I EU-landene utgjør de utenlandske direkteinvesteringene gjennomsnittlig om lag 70 prosent av BNP. Ser man nærmere på Norges geografiske nærområde ligger andelen utenlandske direkteinvesteringer nokså lavt i Finland og Russland (om lag 30 prosent), noe høyere i Danmark og Norge (om lag 35 prosent), mens innslaget er vesentlig høyere i Sverige og Storbritannia (henholdsvis om lag 60 og 90 prosent) (OECD, 2023b).

Land og sektorer

Omtrent 60 prosent av direkteinvesteringene i Norge (beholdning) kommer fra investorer i EU, og blant disse var Sverige desidert størst. Utenfor EU er Storbritannia, USA, Sveits og diverse øystater relativt store investorer i Norge. Direkteinvesteringene fra relativt store globale økonomier som India, Singapore og Kina med Hong Kong utgjør en forholdsvis liten andel. Se figur 4.2.

¹ Kypros, Guernsey, Caymanøyene, Jersey, Bermuda, De britiske jomfruøyene, Marshalløyene

Kilde: SSB, kildetabell 11326 (SSB, 2023e)

Statistikken over utenlandske direkteinvesteringer i figur 4.2 viser hvilket land den direkte investoren er registrert i, men ikke nasjonaliteten til den reelle rettighetshaver. En reell rettighetshaver er den som i siste instans eier eller kontrollerer en juridisk person, enhet eller annen sammenslutning. Se nærmere i punkt 4.6. Når investeringer gjøres via eierkjeder kan det være nødvendig å gå flere ledd tilbake i kjeden for å finne reell rettighetshaver. Investeringer som gjøres gjennom selskaper i andre land, herunder finanssentre, skatteparadiser og stater med gunstige etableringsvilkår, utgjør en ikke ubetydelig andel av de utenlandske direkteinvesteringene til Norge.

SSB fører også statistikk over reelle rettighetshavere for de utenlandske direkteinvesteringene i Norge. Statistikken som viser reelle rettighetshavere, endrer og nyanserer bildet av landtilhørigheten for de utenlandske direkteinvesteringene. Se oversikt i figur 4.3. Blant annet faller andelen som kommer fra diverse øystater til under 1 prosent, og det viser seg at norske investorer er en betydelig kilde til utenlandske direkteinvesteringer. EU-landene er fortsatt den viktigste kilden, men andelen faller til om lag 42 prosent. Andelen fra USA øker betydelig. Kinas og Hong Kongs andel øker også, men andelen er fortsatt lav.

Kilde: SSB, kildetabell 12754 (SSB, 2021)

EuroGroups Register er SSBs primære kilde for oversikt over reelle rettighetshavere, men SSB bruker også andre kilder. SSB foretar også manuell sjekk av foretak som inngår i kompliserte eierkjeder, for i størst mulig grad å identifisere reelle rettighetshavere. I mange tilfeller kan SSB likevel ikke identifisere reelle rettighetshavere. Se punkt 4.6.

4.3 Utenlandske eierskifter i norske foretak

Eierskifter bidrar til at utenlandske investorers innflytelse i norske foretak endres over tid. Utvalget har kartlagt antall eierskifter i norsk næringsliv ved hjelp av tall innhentet fra Menons eierskapsdatabase. Tallene dekker eierskifter i alle norske foretak for perioden 2014−2022 basert på nasjonaliteten til reell rettighetshaver eller eier i første ledd utenfor Norge. I denne perioden ble det foretatt om lag 270 000 eierskifter i norske foretak når et eierskifte defineres som ny eier med en eierandel på 10 prosent eller mer. Tallene dekker ikke direkteinvesteringer i nyetablert virksomhet. Tallene gir heller ikke informasjon om hvilke beløp som er involvert, det vil si om eierskiftene trekker i retning av at direkteinvesteringene beløpsmessig er på vei opp eller ned. Tallene fra Menon indikerer at investor er utenlandsk i under 10 prosent av eierskiftene, men andelen er usikker. I en del tilfeller har det ikke vært mulig å fastslå investors nasjonalitet.

4.4 Utenlandskontrollerte foretak i Norge

I overkant av 8 800 foretak i Norge er utenlandskontrollert. Dette er omtrent 1 prosent av antallet aktive foretak i Norge. Samlet sysselsetter disse foretakene 347 000 personer som tilsvarer omtrent 12 prosent av totalt antall sysselsatte i Norge.

Normalt regnes et foretak som utenlandskontrollert dersom minst 50 prosent av foretaket er direkte eller indirekte eid av én eller flere aktører med base utenfor Norge. Når eierstrukturen er kompleks og består av mange aktører uten noen klar majoritet, blir stadfestingen av eierland basert på det største eierlandet.

En stor andel av de utenlandskontrollerte foretakene eies fra Sverige og Danmark. Utenlandskontrollerte foretak har størst omsetning innenfor agenturvirksomhet og industri, og stor omsetning innenfor olje- og gassutvinning og bygg- og anleggsvirksomhet. Se figur 4.4.

Forstørr bilde

Kilde: SSB, kildetabell 08085 (SSB, 2023b)

4.5 Norske investeringer i utlandet

Norske investeringer i utlandet har positive effekter for norsk økonomi. Investeringer i utlandet gjør det enklere å løsrive løpende innenlandsk kapitalanvendelse fra løpende innenlandske inntekter. I tillegg gir investeringer i andre land muligheter til å fordele risiko mellom flere foretak, næringer og geografier.

Norske porteføljeinvesteringer i utlandet utgjorde i 2022 om lag 16 000 milliarder kroner. Norge har med dette en høyere andel utenlandske porteføljeinvesteringer enn det som er vanlig i andre land. Den høye andelen skyldes først og fremst at grunnrenten fra olje- og gassutvinningen skal fordeles mellom nåværende og fremtidige generasjoner i tråd med handlingsregelen for offentlig pengebruk. Ses det bort fra offentlige utenlandske investeringer, utgjør de norske porteføljeinvesteringene i utlandet om lag 3 000 milliarder kroner.

De norske direkteinvesteringene i utlandet utgjør noe over 2 000 milliarder kroner. Norske direkteinvesteringer til utlandet kan gi investorene noen fordeler som porteføljeinvesteringer ikke gir, blant annet bedre tilgang til markeder, ressurser og teknologi, og økt innflytelse over investeringsobjektet.

Europeiske land er i sum store mottakere av norske direkteinvesteringer. Sverige, USA, Nederland, Danmark og Storbritannia er særlig store mottakerland. Aksjer, andeler og annen egenkapital utgjør i overkant av 70 prosent av investeringene. Store deler av direkteinvesteringene går til foretak innenfor bergverksdrift og utvinning, industri, finansiering, forsikring og kommunikasjon, samt til feriehus.

Forstørr bilde

Kilde: SSB, kildetabell 11326 (SSB, 2023e)

I 2013 var beholdningen av direkteinvesteringer i Norge noe større enn beholdningen av norske direkteinvesteringer i utlandet. Fra 2014 har størrelsesforholdet snudd, og beholdningen av norske direkteinvesteringer i utlandet er markant større enn beholdningen av utenlandske direkteinvesteringer i Norge.

4.6 Hvem står bak investeringen?

Norske selskaper kan ha kompliserte eierstrukturer gjerne med flere ledd bestående av større eller mindre eierposter. Ett eller flere av leddene kan være skallselskaper2 i land som ikke har plikt til å dele informasjon om kontrollerende eiere med norske myndigheter. Flere små og tilsynelatende ubetydelige eierposter kan skjule innflytelse og hvem som er reell rettighetshaver.

Forutsetningen for å få oversikt over hvem som kontrollerer eller har innflytelse over et foretak, er å identifisere de personene som er reelle rettighetshavere. I praksis kan det være komplisert å få oversikt over dette. Som nevnt i punkt 4.2, er en reell rettighetshaver den som i siste instans eier eller kontrollerer en juridisk person (foretak/selskap), enhet eller annen sammenslutning. En reell rettighetshaver er ikke nødvendigvis det samme som en direkte eier som er den som i første ledd er eier av et foretak. En direkte eier kan være en fysisk person eller en juridisk person. Reell rettighetshaver er alltid en fysisk person (Tax justice Network – Norge, 2020).

Det kan ligge en økonomisk rasjonell grunn bak valget om å organisere foretak i lange eierkjeder og med kompliserte eierstrukturer. Kompliserte eierstrukturer kan imidlertid også bli brukt bevisst for å skjule hvem som er reell rettighetshaver og dermed hvem som i realiteten har innflytelse i foretaket. I de aller fleste tilfellene av korrupsjon, økonomisk kriminalitet, hvitvasking og skatteunndragelse skjuler aktørene sin identitet bak ett eller flere foretak, ofte i lange eierkjeder (Økokrim, 2022).

De senere årene har det blitt avslørt omfattende brudd på hvitvaskingsregelverket med tilhørende økt risiko for hvitvasking blant annet i nordiske land. I Danske Bank ble det for eksempel overført over 2 000 milliarder kroner i mistenkelige transaksjoner i perioden 2007−2015, primært gjennom bankens filialer i Estland, der det var «røde flagg» knyttet til kunder som ikke var hjemmehørende i Estland. Opphavet til midlene er til dels koblet til mulig kriminell aktivitet, blant annet i Russland.

Lange eierkjeder kan også være en utfordring i saker hvor eierskap i et foretak kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. I Nasjonal sikkerhetsmyndighets rapport Risiko 2023 står det:

Norske virksomheter som forvalter viktige verdier eller har strategisk plassert eiendom bør være oppmerksomme på fordekte investeringer og oppkjøp fra andre land Norge ikke har et sikkerhetssamarbeid med. Slike økonomiske transaksjoner kan skje gjennom stråselskaper og komplekse selskapsstrukturer og kan dermed være vanskelig å avdekke.

Det har de siste årene blitt mer oppmerksomhet rundt behovet for å kunne identifisere reelle rettighetshavere. Blant annet er Norge pålagt å opprette et register over reelle rettighetshavere via EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv som er tatt inn i EØS-avtalen. Se nærmere om lov om register over reelle rettighetshavere og andre registre og regelverk som gir opplysninger om eiere i kapittel 7.

5 Utenlandske investeringer og nasjonale sikkerhetsinteresser

5.1 Økonomiske virkemidler

Noen stater bruker investeringer som virkemiddel for å få tilgang til og innflytelse over foretak av andre grunner enn rent kommersielle. Lovlige transaksjoner som fører til endringer i hvem som har innflytelse og kontroll over et norsk foretak, kan i noen tilfeller være en del av fremmede staters sammensatte eller økonomiske virkemiddelbruk mot Norge.

Sammensatt virkemiddelbruk er en betegnelse på handlinger utført av stater for å fremme egne interesser på bekostning av et annet lands interesser. Avsenderstatens mål kan være å fremtvinge politisk endring i mottakerstaten, oppnå en strategisk fordel eller forsvare egen handlefrihet (Waage et al., 2023). Bruken av virkemidlene er koordinerte og synkroniserte, og retter seg bevisst mot demokratiske staters og institusjoners sårbarheter.

Økonomiske virkemidler kan inngå som en del av sammensatt virkemiddelbruk. Økonomiske virkemidler spenner fra investeringer og lån, til handelstiltak, valutaintervensjon, sanksjoner, ekspropriering og kontroll over arbeidskraft og kompetanse. Denne aktiviteten er økonomisk viktig og er i utgangspunktet ikke ulovlig, men kan i visse tilfeller brukes til å nå mange av de samme målene som ved ulovlig etterretningsvirksomhet (PST, 2023). En stat kan benytte ulike aktører i sin økonomiske virkemiddelbruk. Dette kan for eksempel være statseide selskaper, investeringsfond og banker, og private selskaper i eget land, vertslandet eller tredjeland.

5.2 Utenlandske investeringer som del av økonomisk virkemiddelbruk

Investeringer kan gi tilgang til eller betydelig innflytelse over et norsk foretak

En direkte eller indirekte investering kan medføre at en ny eier får tilgang til eller betydelig innflytelse i et norsk foretak eller deler av et foretaks virksomhet. Se nærmere om innflytelse i foretak i kapittel 10. Dersom det aktuelle foretaket har betydning for opprettholdelse av viktige funksjoner i samfunnet, eller råder over strategisk viktig teknologi eller kunnskap, kan en utenlandsk investering medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser:

• dersom det fører til bortfall av varer, tjenester eller kompetanse

• dersom det gir fremmede stater uønsket tilgang til kunnskap, teknologi eller eiendom, eller

• dersom investeringen kan brukes til å påvirke beslutningstakere

Det følger av ovennevnte at investeringer som ikke gir en investor tilgang til eller betydelig innflytelse over et norsk foretak, etter all sannsynlighet ikke vil medføre en slik risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Investeringer i foretak som ikke har betydning for viktige funksjoner i samfunnet og ikke råder over strategisk viktig teknologi eller kunnskap, er heller ikke relevante i denne sammenhengen. Se nærmere om næringslivets betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser i kapittel 11.

Bortfall av varer, tjenester eller kompetanse

En aktør kan bruke en investering til å restrukturere eller legge ned et foretak eller en virksomhet, eller på annen måte medvirke til at eksisterende kunder ikke lenger får tilgang til varer og tjenester foretaket produserer. Dette kan også inkludere sabotasje av varen eller tjenesten (Peterson Institute for International Economics, 2013). Dersom foretaket spiller en sentral rolle i ivaretakelsen av viktige samfunnsfunksjoner eller strategisk viktig infrastruktur, kan dette medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Det kan også tenkes at bortfall av kompetanse kan være en risiko. For eksempel vil norsk avhengighet av utenlandsk kompetanse for å utvikle forsvarsteknologier kunne medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser (Waage & Lindgren, 2022).

Tilgang til kunnskap, teknologi og eiendom

Investeringer kan gi investor tilgang til kunnskap, teknologi og eiendom som det aktuelle foretaket eier eller råder over. Noen slike eiendeler har strategisk verdi for andre stater og kan brukes på en måte som strider mot nasjonale sikkerhetsinteresser. Dersom andre stater for eksempel lykkes med å utvikle avanserte våpensystemer som en konsekvens av uønsket kunnskapsoverføring fra Norge, vil dette kunne påvirke sikkerheten til både Norge og våre allierte. Stater som Norge ikke har et sikkerhetssamarbeid med, kan forsøke å bruke investeringer som en måte å omgå sanksjonsregimer og eksportkontrollregelverk (PST, 2023).

Det kan også være behov for å beskytte teknologier og kunnskap som brukes i norske foretak, ikke bare den som produseres. Dette kan for eksempel dreie seg om teknologier som et norsk foretak har kjøpt fra allierte samarbeidspartnere som innsatsvare i egen produksjon.

En investering kan også gi en investor innsyn i og kunnskap om viktige leverandørkjeder og nettverk hvor også forskningsinstitusjoner og myndigheter inngår (Flaaten G, 2021). En eier kan også potensielt få tilgang til kunde- og persondata. Kunnskap og kompetanse som ikke er av direkte strategisk betydning for Norge, kan likevel være viktig for andre land og våre allierte. Manglende beskyttelse av slike verdier kan medføre en trussel mot Norges forhold til og sikkerhetspolitiske samarbeid med andre stater (Flaaten G, 2021).

En investering kan også gi en utenlandsk eier tilgang til strategisk plassert eiendom i Norge. Tilgang til eiendom kan i noen tilfeller brukes for å innhente informasjon om omgivelsene rundt. Dersom eiendommen ligger nært militære installasjoner eller lignende, kan en slik tilgang til eiendom medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

Påvirkning av beslutningstakere

En eier med betydelig innflytelse i et foretak som er en viktig leverandør av varer eller tjenester i samfunnet, kan forsøke å bruke sin posisjon til å påvirke norske politikere eller andre sentrale aktører til å endre beslutninger, eller motivere oppførsel og beslutninger som er fordelaktige for hjemstaten til eier. Slik påvirkning kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser fordi det kan utfordre Norges demokratiske styresett, og tilliten mellom stat og befolkning (Waage et al., 2023). Påvirkning som fører til at Norge endrer politikk, kan også få utenriks- og forsvarspolitiske konsekvenser som igjen kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

5.3 Forventet utvikling i trusselbildet

Ifølge E-tjenesten og PST er Russland og Kina blant de statene som har intensjon og mulighet til å skade Norges nasjonale sikkerhetsinteresser. Kina og Russland bruker stadig oftere skjulte eller fordekte virkemidler, noe som gjør at det er krevende for norske myndigheter å avdekke om en aktivitet blir utført med den hensikt å skade norske interesser. Det er grunn til å anta at slike stater har ressurser til å kartlegge det norske systemet, herunder hvilke lover og regler som finnes, med sikte på å finne og utnytte blindsoner slik at deres aktiviteter ikke blir oppdaget.

Den sikkerhetspolitiske situasjonen og de omfattende sanksjonene mot Russland øker ifølge NSM risikoen for økonomisk virkemiddelbruk mot Norge. Sikkerhetsmyndigheten vurderer at norske foretak som forvalter viktige verdier eller har strategisk plassert eiendom bør være oppmerksomme på fordekte investeringer og oppkjøp fra land Norge ikke har et sikkerhetssamarbeid med.

Russlands interesse for Norge må sees i sammenheng med Norges tette samarbeid med USA, NATO-medlemskap og strategiske beliggenhet ved grensen til Russland, samt landets rike naturressurser og konkurransedyktige teknologier. PST forventer derfor at Russland vil gjennomføre skjulte og fordekte anskaffelsesforsøk i og via Norge i 2023 (PST, 2023).

Kinesiske myndigheter har en uttalt strategi om å dra nytte av private aktører og sivil teknologi for å sikre rask militær modernisering (PST, 2023). Ifølge den kinesiske etterretningsloven plikter enhver kinesisk borger, virksomhet og organisasjon å bistå etterretningstjenestene dersom de blir bedt om det. Det betyr at aktører som i utgangspunktet har legitime hensikter, kan beordres til å innhente informasjon på vegne av partistaten. Resultatet er at det er utfordrende å skille mellom rent kommersielle aktører og aktører som utnyttes til etterretningsformål (PST, 2022).

E-tjenesten vurderte i 2021 at kinesiske selskaper vil trappe opp innsatsen for å skaffe avanserte teknologier som de i dag ikke er i stand til å produsere selv. Dette skjer gjennom blant annet forskningssamarbeid, investeringer og oppkjøp (Etterretningstjenesten, 2021). På grunn av en økende europeisk bevissthet om sikkerhetsrisikoen forbundet med kinesiske investeringer, er det tegn til at nye kinesiske investeringer i større grad foregår via fond eller kinesiskeide europeiske selskaper. En del av disse investeringene har som formål å anskaffe teknologi. Særlig oppstartsforetak og høyteknologiforetak som kan understøtte Kinas industripolitiske ambisjoner vil fremover tiltrekke seg kinesiske investeringer (Etterretningstjenesten, 2023).

6 Rettslige rammer for norske myndigheters kontroll med investeringer

6.1 Innledning

Nasjonal kontroll over hvem som har tilgang til eller innflytelse over foretak og verdier, kan blant annet oppnås gjennom reguleringer i lov eller forskrift.

Det finnes flere regelverk som gir eller kan gi myndighetene informasjon og mulighet til å gripe inn i utenlandske investeringer i norske foretak. Sikkerhetsloven har som formål å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser, og hjemler dagens norske ordning for investeringskontroll. Ordningen er nærmere beskrevet i kapittel 12.

De aller fleste av de øvrige regelverkene som setter krav til investeringer eller eiere, er i utgangspunktet ment å ivareta andre hensyn enn nasjonale sikkerhetsinteresser. Konsesjons- og tillatelsesregelverk skal for eksempel sikre at de som leverer viktige varer og tjenester i samfunnet, som strøm, vann eller finansielle tjenester, gjør dette på en forsvarlig måte i henhold til ulike krav. Slike regelverk gir myndighetene mulighet til å få informasjon om og kontrollere hvem som får tilgang til virksomhet i ulike sektorer i næringslivet, og er derfor relevante å omtale i denne sammenheng. Konsesjonssystemet er også viktig for de foretakene som utnytter de norske naturressursene.

En oversikt over konsesjonsregelverket kan også bidra til å belyse omfanget av regler og tilsyn som næringslivet forholder seg til i det daglige. Reglene gjelder likt for både norske og utenlandskeide foretak, så lenge foretaket er registrert og driver virksomhet i Norge.

Også regelverk som krever opplysninger om eierforhold i norske foretak er relevant å omtale. Slike regelverk stiller krav til næringslivet om å kunne oppgi en viss grad av informasjon om egne eller kunders eierkjeder, og kan bidra til et bedre oversiktsbilde for myndighetene om utenlandsk eierskap i norske foretak. Slike regelverk og registre er nærmere omtalt i kapittel 7.

6.2 Sikkerhetsloven

6.2.1 Om sikkerhetsloven

Sikkerhetsloven3 trådte i kraft 1. januar 2019. Loven erstatter den tidligere sikkerhetsloven av 1998. Sikkerhetslovens formål er å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser. Loven ble sist endret 1. juli 2023. Stortinget har også vedtatt endringer i sikkerhetsloven som ikke har trådt i kraft per 1. november 2023.

Nasjonale sikkerhetsinteresser er i § 1-5 nr. 1 definert som

landets suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og overordnede sikkerhetspolitiske interesser knyttet til

• a. de øverste statsorganers virksomhet, sikkerhet og handlefrihet

• b. forsvar, sikkerhet og beredskap

• c. forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner

• d. økonomisk stabilitet og handlefrihet

• e. samfunnets grunnleggende funksjonalitet og befolkningens grunnleggende sikkerhet

Ifølge § 1-2 gjelder loven for statlige, fylkeskommunale og kommunale organer. Den gjelder også for leverandører av varer eller tjenester i forbindelse med sikkerhetsgraderte anskaffelser etter kapittel 9.

Ifølge § 1-3 skal det enkelte sektordepartement

fatte vedtak om at loven helt eller delvis skal gjelde for virksomheter som

• a. behandler sikkerhetsgradert informasjon

• b. råder over informasjon, informasjonssystemer, objekter eller infrastruktur som har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner, eller som har avgjørende betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, uten å kunne knyttes direkte til en grunnleggende nasjonal funksjon

• c. driver aktivitet som har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner, eller som har avgjørende betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, uten å kunne knyttes direkte til en grunnleggende nasjonal funksjon.

Etter § 1-3 andre ledd kan departementet også fatte vedtak om at lovens kapittel 10 skal gjelde for «virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner, eller virksomheter som har vesentlig betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, uten å kunne knyttes direkte til en grunnleggende nasjonal funksjon».

Bestemmelsen viser til begrepet «grunnleggende nasjonale funksjoner». Ifølge sikkerhetsloven skal «grunnleggende nasjonale funksjoner» som understøtter nasjonale sikkerhetsinteresser, identifiseres og beskyttes etter kravene i loven. Grunnleggende nasjonale funksjoner (GNF) er i § 1-5 nr. 2 definert som «tjenester, produksjon og andre former for virksomhet som er av en slik betydning at helt eller delvis bortfall av funksjonen vil få konsekvenser for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser». Det er det enkelte departement som identifiserer de grunnleggende nasjonale funksjonene for sin sektor. Prosessen med å identifisere grunnleggende nasjonale funksjoner er dynamisk, og derfor stadig pågående.

Virksomhetsbegrepet omfatter alle typer virksomheter (foretak) uavhengig av eierskap og organisasjonsform. Når et departement vurderer om loven skal gjelde for en virksomhet, er det uten betydning om den er et privat selskap, foretak, forvaltningsbedrift, hel- eller deleid statlig selskap, statsforetak, ideell organisasjon, stiftelse, eller annet (Justis- og beredskapsdepartementet, 2017). Om en virksomhet «råder over» verdier etter bokstav b eller «driver aktivitet» etter bokstav c, vurderes konkret i det enkelte tilfellet.

Per 1. november 2023 er mellom 55 og 65 foretak underlagt sikkerhetsloven ved enkeltvedtak etter § 1-3. Dette er blant annet foretak som driver virksomhet innen energi, transport, e-kom, forsvar, helse, finans og romfart. Hvilke foretak som er underlagt sikkerhetsloven etter § 1-3, offentliggjøres ikke av norske myndigheter.

Departementene skal ifølge § 2-1 første ledd bokstav b også identifisere og holde oversikt over virksomheter som har «vesentlig betydning» for grunnleggende nasjonale funksjoner eller for nasjonale sikkerhetsinteresser. I vesentlig betydning ligger det at virksomheten leverer én eller flere innsatsfaktorer for at én eller flere grunnleggende nasjonale funksjoner opprettholder sin funksjonalitet, uten at virksomheten kan sies å være av avgjørende betydning, jf. § 1-3.

Det at en virksomhet anses å være av vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner eller for nasjonale sikkerhetsinteresser, medfører ikke i seg selv at virksomheten har plikter etter sikkerhetsloven. Hensikten med å identifisere denne type virksomheter er å ha oversikt. Hvilken betydning slike foretak har, kan endre seg over tid, avhengig av trusselbildet, redundans4 og den generelle samfunnsutviklingen. Dette kan medføre at en virksomhet som i utgangspunktet ikke har vært av vesentlig betydning, blir det, eller at en virksomhet av vesentlig betydning blir ansett å være av avgjørende betydning.

At en virksomhet ifølge § 1-3 kan underlegges loven «helt eller delvis», innebærer at departementet i det enkelte tilfellet må vurdere om hele eller bare deler av sikkerhetsloven skal gjelde for den aktuelle virksomheten. Det kan også være aktuelt å gjøre loven gjeldende for bare deler av virksomheten.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) kan på eget initiativ fremme forslag overfor et departement om å fatte vedtak om at et foretak skal underlegges loven. Dersom det aktuelle departementet ikke vurderer at det er behov for å legge virksomheten under sikkerhetsloven, kan Nasjonal sikkerhetsmyndighet bringe saken inn for Justis- og beredskapsdepartementet eller Forsvarsdepartementet, som har det overordnede ansvaret for forebyggende sikkerhetsarbeid i henholdsvis sivil sektor og forsvarssektoren.

6.2.2 Sikkerhetslovens regler om eierskapskontroll

Gjeldende regler om eierskapskontroll

Sikkerhetslovens regler om eierskapskontroll står i lovens kapittel 10. Det overordnede målet med eierskapskontrollen er å avdekke og hindre erverv som kan utgjøre en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet.

Bestemmelsene omfatter både meldeplikt og hjemmel til inngrep i erverv. Reglene ble innført med gjeldende sikkerhetslov som trådte i kraft i 2019, og er vedtatt endret ved lov 20. juni 2023 nr. 77.

Ifølge gjeldende § 10-1 første ledd gjelder meldeplikten den som vil erverve en «kvalifisert eierandel» i en virksomhet som er underlagt sikkerhetsloven etter § 1-3. Gjeldende eierskapskontrollregler omfatter kun erverv av kvalifisert eierandel i en av de virksomhetene (foretakene) som til enhver tid er underlagt sikkerhetsloven ved enkeltvedtak.

Meldeplikten utløses av erverv av en kvalifisert eierandel. Andre disposisjoner, som for eksempel salg av løsøre, eiendom eller immaterielle rettigheter, faller utenfor sikkerhetslovens regler om eierskapskontroll. Meldeplikten gjelder den som vil erverve. Selger og foretaket som er gjenstand for salg, er ikke underlagt meldeplikt.

En «kvalifisert eierandel» defineres i § 10-1 andre ledd som

at ervervet direkte eller indirekte samlet vil føre til at erververen oppnår

• a. minst en tredjedel av aksjekapitalen, andelene eller stemmene i virksomheten,

• b. rett til å bli eier av minst en tredjedel av aksjekapitalen eller andelene eller

• c. betydelig innflytelse over forvaltningen av selskapet på annen måte.

Bokstav a viser til aksjelovgivningens bestemmelser om negativ kontroll ved avgjørelser som krever kvalifisert flertall. Bokstav b likestiller erverv av aksjer og andeler med erverv av rett til å bli eier, når dette må anses som reelt aksjeeie eller andelseie, herunder for eksempel konvertible lån. Ved vurdering av om meldeplikt inntrer etter bokstav c om betydelig innflytelse, vil både faktiske og juridiske omstendigheter være relevante. For eksempel vil underliggende aksjonæravtaler som sikrer erververen kontroll ved strategisk viktige beslutninger i selskapet, være av betydning.

Meldingen skal sendes til sektordepartementet, eller til sikkerhetsmyndigheten dersom virksomheten ikke omfattes av noe departements ansvarsområde. Virksomhetsikkerhetsforskriften5 § 93 lister opp hva en melding etter § 10-1 skal opplyse om.

Det departementet som mottar melding etter § 10-1, skal ifølge § 10-2 ta stilling til meldingen så raskt som mulig. Departementet «kan be relevante organer uttale seg om ervervets risikopotensial og erververens sikkerhetsmessige pålitelighet». Departementet eller sikkerhetsmyndigheten skal innen 60 arbeidsdager orientere melderen om ervervet er godkjent eller om saken skal behandles av Kongen i statsråd. Denne avgjørelsen skal tas på bakgrunn av en helhetsvurdering, som tar utgangspunkt i meldingen fra erverver.

Ifølge § 10-3 kan Kongen i statsråd fatte vedtak om at ervervet ikke kan gjennomføres, eller at det settes vilkår for gjennomføring av ervervet. Et slikt vedtak forutsetter at et erverv etter § 10-1 kan medføre en «ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet». Bruk av vedtakskompetansen forutsetter erverv av eierandel. Det kan ikke gripes inn ved salg av eiendom, eiendeler eller overføring av rettigheter eller annet som er resultat av forvaltningen av virksomheten.

Begrepet «ikke ubetydelig risiko» stiller ikke krav til en bestemt sannsynlighet for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet, men det er ikke tilstrekkelig med en helt teoretisk mulighet for skade. Vedtaket som fattes skal være forholdsmessig, og gevinsten ved vedtaket skal veies opp mot de økonomiske kostnadene eller andre typer kostnader det har for de involverte virksomhetene.

Dersom det ikke er gitt melding etter § 10-1, kan vedtak også fattes dersom ervervet allerede er gjennomført. Gjeldende bestemmelser i kapittel 10 inneholder ikke regler om gjennomføringsforbud frem til godkjennelse av ervervet.

Vedtatte endringer i sikkerhetslovens regler om eierskapskontroll

I lov 20. juni 2023 nr. 77 om endringer i sikkerhetsloven er det vedtatt flere endringer i kapittel 10. Endringene har ikke trådt i kraft per 1. november 2023.

Når lovendringene trer i kraft, vil gruppen av meldepliktige oppkjøp utvides, ved at også erverv av en kvalifisert eierandel i virksomheter som har leverandørklarering etter § 9-3 blir meldepliktige etter § 10-1. Videre vil terskelen for når meldeplikt utløses, senkes til når ervervet vil føre til at erververen direkte eller indirekte samlet oppnår minst 10 prosent av aksjekapitalen, andelene eller stemmene i virksomheten. Som i gjeldende § 10-1 inntreffer meldeplikten også ved erverv av mindre andel enn laveste terskel, dersom ervervet medfører at erverver på annet vis oppnår betydelig innflytelse over forvaltningen av virksomheten. I tillegg vil ny meldeplikt utløses dersom en eierandel økes til minst 20 prosent, en tredjedel, 50 prosent, to tredjedeler eller 90 prosent av aksjekapitalen, andelene eller stemmene i virksomheten.

Endringen betyr at langt flere erverv enn i dag vil bli omfattet av meldeplikten. Endringen vil også bety at det kan bli behov for ny melding ved suksessive erverv, selv om den opprinnelige investeringen ble meldt. Endringen vil også gjøre det tydeligere at erverv av indirekte eierskap omfattes, og at eierskap mellom nærstående selskaper eller personer slås sammen ved vurdering av om terskelen for meldeplikt er oppfylt.

Hvem som har meldeplikt etter kapittel 10, blir endret til at både den som erverver og virksomheten som blir ervervet etter omstendighetene kan ha meldeplikt. Det vil også bli innført et gjennomføringsforbud i § 10-1, som medfører at ingen meldepliktige erverv kan gjennomføres før meldingen er behandlet etter § 10-2. Dette er for å unngå at erverver får innflytelse over virksomheten før ervervet er godkjent.

Endringene innebærer også en ny § 10-4 om at informasjon som kan brukes til sikkerhetstruende virksomhet, ikke skal deles uten samtykke før ervervet er gjennomført. Spørsmålet om samtykke skal rettes til og avgjøres av departementet som er sektoransvarlig. Det siktes til informasjon som har betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, men ikke til informasjon som er sikkerhetsgradert etter sikkerhetsloven, ettersom denne uansett skal beskyttes etter egne regler. Forbudet gjelder ikke for informasjon som allerede er offentlig.

Det vil også bli innført en hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for forsettlig eller uaktsom overtredelse av meldeplikten etter § 10-1, og straff for forsettlig eller uaktsom overtredelse av forbud eller påbud fastsatt med hjemmel i § 2-5 eller § 10-3.

6.2.3 Sikkerhetsloven § 2-5

Paragraf 2-5 i sikkerhetsloven gir Kongen i statsråd myndighet til å fatte «nødvendige vedtak for å hindre sikkerhetstruende virksomhet eller annen planlagt eller pågående aktivitet som kan innebære en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet».

Paragraf 2-5 er en videreføring av tidligere sikkerhetslov § 5a. Da bestemmelsen ble innført i forrige sikkerhetslov, var bakgrunnen at ny teknologi gjorde det mulig for utenlandsk etterretning å utføre spionasje og sabotasje mot norske interesser på nye måter. Særlig norsk rom- og satellittvirksomhet ble trukket frem som attraktive mål, og det ble pekt på at sikkerhetstruende virksomhet ikke nødvendigvis kan kobles direkte opp mot verdier som allerede er identifisert etter sikkerhetsloven.

Bestemmelsen omfatter enhver aktivitet som kan medføre en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet, og er ikke en spesifikk eierskapskontrollbestemmelse. Slik som for § 10-3 stilles det heller ikke for § 2-5 krav til en bestemt sannsynlighet for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet, men det er ikke tilstrekkelig med en helt teoretisk mulighet for skade.

I Prop. 97 L (2015−2016) Endringer i sikkerhetsloven påpekes det i punkt 4.2.2 at det «vil være tale om et lite antall saker, og at disse sakene etter sin art vil være alvorlige og spesielle». Paragraf 2-5 er ment som en snever sikkerhetsventil, og vil typisk kunne brukes der det ikke finnes hjemmel i andre regelverk for å stanse eller gripe inn i aktivitet som kan medføre et skadepotensiale for nasjonale sikkerhetsinteresser. Hva slags inngrep i aktiviteten vedtaket medfører, skal tilpasses og være gjenstand for en nødvendighets- og forholdsmessighetsvurdering. Dersom det besluttes at det skal fattes vedtak etter § 2-5, skal det vurderes konkret om vedtaket er i overensstemmelse med Grunnloven, menneskerettsloven og Norges internasjonale forpliktelser. At kompetansen legges til Kongen i statsråd skal sikre at eventuelle tiltak som iverksettes er et resultat av en grundig vurdering, og at tiltakene står i et rimelig forhold til risikoen. Paragrafen inneholder ingen regler for prosess og er ikke ment som hjemmel for ordinær saksbehandling.

Vedtakskompetansen etter § 2-5 har blitt brukt kun få ganger. I 2017 (under tidligere sikkerhetslov) ble det fattet vedtak om forbud mot å bygge en planlagt gangbro i Nydalen i Oslo, fordi gangbroen på grunn av sin beliggenhet ville kunne brukes som plattform for spionasje, sabotasje og terror rettet mot Politiets sikkerhetstjeneste. I 2021 ble § 2-5 brukt for å stanse salget av Bergen Engines AS til TMH Group. Se boks 5.3. I vedtaket som gjaldt GlobalConnect i mars 2023 (boks 12.1), ble § 2-5 benyttet selv om det norske foretaket var underlagt sikkerhetslovens bestemmelser om eierskapskontroll.

6.2.4 Andre regler om varsling og eierskap i sikkerhetsloven

Generell varslingsplikt

Sikkerhetsloven stiller i § 4-5 også en generell plikt for virksomheter som loven gjelder for, til å varsle dersom virksomheten har blitt rammet av sikkerhetstruende virksomhet, eller det er begrunnet mistanke om at sikkerhetstruende virksomhet har rammet eller vil kunne ramme virksomheten eller andre virksomheter. Erverv i virksomheten, eller andre virksomheter underlagt loven, kan etter omstendighetene være slik sikkerhetstruende virksomhet. Varselet skal straks sendes sikkerhetsmyndigheten og eventuelt andre tilsynsmyndigheter.

Bestemmelsens andre ledd sier at virksomheten, uten hinder av taushetsplikt, skal varsle tilsynsmyndigheten dersom «den får kunnskap om en planlagt eller pågående aktivitet som kan medføre en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet.» Tilsynsmyndigheten skal uten ugrunnet opphold varsle sikkerhetsmyndigheten og sende varselet til ansvarlig departement for vurdering av vedtak etter § 2-5.

Sikkerhetsgraderte anskaffelser

Sikkerhetsgraderte anskaffelser er regulert i sikkerhetsloven kapittel 9. Sikkerhetsloven § 9-1 sier at en sikkerhetsgradert anskaffelse er «en anskaffelse som innebærer at leverandøren av varen eller tjenesten kan få tilgang til eller tilvirker sikkerhetsgradert informasjon» eller får «tilgang til et skjermingsverdig objekt eller infrastruktur …». For anskaffelser som vil medføre at en leverandør kan få tilgang til informasjon gradert KONFIDENSIELT eller høyere, skal leverandøren ha gyldig klarering for angitt sikkerhetsgrad (leverandørklarering).

En leverandørklarering gis av NSM etter en vurdering av om leverandøren er sikkerhetsmessig skikket.6 En personkontroll av leverandørens styre og ledelse skal være en del av vurderingsgrunnlaget. Klareringsforskriften fastsetter at NSM blant annet skal legge vekt på økonomiske forhold, risikoen for insolvens, organisasjonsform og eierstruktur (§ 33). Vurderingen gjøres på bakgrunn av informasjon gitt av virksomheten selv, og informasjon innhentet fra andre kilder. For utenlandske leverandører forutsetter en slik gjennomgang at Norge har en bilateral eller multilateral sikkerhetsavtale med det aktuelle landet, slik at en eventuell utenlandsk leverandørklarering kan legges til grunn for anskaffelsen.

Leverandøren skal ifølge sikkerhetsloven § 9-3 «så snart som mulig orientere klareringsmyndigheten om endringer i styret eller ledelsen, endringer i eierstrukturen, flytting av lokaliteter og utstyr, åpning av gjeldsforhandling, begjæring om konkurs og annet som kan påvirke vurderingen av om leverandøren er sikkerhetsmessig skikket». Dersom det som følge av den varslede endringen oppstår en risiko som ikke kan håndteres ved forebyggende sikkerhetstiltak, kan klareringsmyndigheten inndra leverandørklareringen.

Myndighetene har også mulighet til å gripe inn i en konkret anskaffelsesprosess. Det stilles krav om at den virksomheten som skal anskaffe skjermingsverdig informasjonssystem, objekt eller infrastruktur, selv vurderer risikoen knyttet til anskaffelsen, og varsler departementet dersom anskaffelsen kan medføre en «ikke ubetydelig risiko for at informasjonssystemet, objektet eller infrastrukturen kan bli rammet av eller brukt til sikkerhetstruende virksomhet» (§ 9-4). Dersom anskaffelsen kan medføre en slik risiko, kan Kongen i statsråd fatte vedtak om at anskaffelsen ikke skal gjennomføres, eller at det skal settes vilkår for den. Slikt vedtak kan fattes selv om det allerede er inngått avtale om anskaffelsen.

6.3 Konsesjoner og tillatelser

6.3.1 Om konsesjonsregler

En rekke norske lover har regler som kontrollerer rett til eierskap eller drift på land eller hav, av naturressurser, infrastruktur eller andre sektorer i økonomien. Selv om reglene primært er ment å ivareta andre hensyn enn nasjonale sikkerhetsinteresser, gir de ulike konsesjons- og tillatelsesregelverkene myndighetene mulighet til å få en viss oversikt og kontroll over eierskapet i ulike sektorer.

Flere av lovene har bestemmelser som gir myndighetene rett til å trekke tilbake tillatelser, stanse investeringer eller stille vilkår ved tillatelser eller andre rettigheter, men kun noen få har nasjonale sikkerhetsinteresser som eksplisitt vurderingskriterium. Noen av lovene gir også hjemmel til å føre register over eierskap, og kan derfor være en kilde til informasjon om eierskap. Dette innebærer imidlertid ikke at informasjonen kan brukes systematisk til å vurdere eventuelle konsekvenser av eierskapet i en sektor opp mot hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser.

I det videre gis en oversikt over relevante norske konsesjonslover, inndelt etter de som henviser til nasjonale sikkerhetsinteresser og de som ikke gjør det.

6.3.2 Konsesjonsregler som viser til nasjonale sikkerhetsinteresser

Oversikt over enkelte relevante regelverk

Utvalget har identifisert enkelte konsesjonsregelverk som direkte eller indirekte skal ivareta hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser. Se oversikt i tabell 6.1 og nærmere beskrivelse av de ulike regelverkene under.

Eksportkontrolloven

Lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. (lov 18. desember 1987 nr. 93) og eksportkontrollforskriften (19. juni 2013 nr. 718) kontrollerer eksport av strategiske varer. Strategiske varer er en fellesbetegnelse for forsvarsrelaterte varer og flerbruksvarer. Flerbruksvarer er i utgangspunktet sivile varer som også kan ha viktige militære anvendelser. Eksportkontrollen omfatter i tillegg til varer også teknologi, herunder immaterielle ytelser, samt visse tjenester. Formålet er å sikre at eksport av forsvarsmateriell skjer i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, og at eksport av flerbruksvarer ikke bidrar til spredning av masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler for slike våpen, eller til andre uønskede militære formål.

Forskriftens kapittel 6 gir nærmere regler om selve lisensieringen, blant annet adgangen til å sette vilkår for en lisens, og til å trekke tilbake, suspendere eller endre en tidligere innvilget lisens, samt om unntak fra lisensplikten. Utenriksdepartementet (UD) kan kreve at eksportøren skal legge frem dokumentasjon om sluttbruk og sluttbrukererklæring. Forskriften gir også adgang til å utløse lisensplikt ved eksport av andre varer, teknologi og tjenester enn de som er listeført («fang-alt bestemmelsen»).

Verken loven eller forskriften har konkrete henvisninger til nasjonale sikkerhetsinteresser, men retningslinjene for Utenriksdepartementets behandling av lisenssøknader inneholder flere slike henvisninger (Utenriksdepartementet, 1992). I retningslinjenes punkt 2.4 står det for eksempel at det ved vurdering av søknader særlig skal tas hensyn til den nasjonale sikkerheten i Norge og i allierte- og vennligsinnede land. Under vedlegg A står det at følgende skal inngå i kriterium 5 for vurdering av søknader:

hvilken virkning den militære teknologien eller det militære utstyret som skal eksporteres, kan ha på deres egne, på andre medlemsstaters og på vennligsinnede og allierte lands forsvars- og sikkerhetsinteresser […]

Utenriksdepartementet sendte et forslag til endringer i eksportkontrollforskriften på høring i 2022. De foreslåtte endringene innebærer krav om lisens for overføring av kunnskap om varer og teknologi som er beskrevet i vedlegg I og II til eksportkontrollforskriften, samt overføring av annen kunnskap som kan brukes til å utvikle et lands militære evne. I lys av høringssvarene vurderer departementet hvordan forskriftsendringen kan gjennomføres. Dette arbeidet pågår fremdeles per 1. november 2023.

Petroleumsloven med tilhørende forskrift

Lov om petroleumsvirksomhet (lov 29. november 1996 nr. 72) fastslår at staten har eiendomsretten til de undersjøiske petroleumsforekomstene på kontinentalsokkelen, og eksklusiv rett til ressursforvaltning. Loven bestemmer at petroleumsressursene skal forvaltes i et langsiktig perspektiv, og på en slik måte at de kommer hele det norske samfunnet til gode. Forvaltningen av petroleumsressursene skal gi inntekter og bidra til velferd, i tillegg til at det skal tas hensyn til næringsliv, industriell utvikling, distriktspolitiske interesser og annen virksomhet.

Som virkemidler for å oppnå lovens formål, stilles det i alle faser av petroleumsvirksomheten krav om ulike tillatelser, godkjenninger og samtykker fra myndighetene. Eksempler på slike tillatelser, godkjenninger og samtykker er undersøkelsestillatelse, utvinningstillatelse, godkjenning av plan for utbygging og drift, produksjonstillatelse, godkjenning av avtaler om samordnet petroleumsvirksomhet, og godkjenning av plan for avslutning av virksomhet.

For tilgang til oppstrøms olje- og gassvirksomhet kreves det samtykke fra Olje- og energidepartementet (OED).

Det er kun olje- og gasselskaper som departementet vurderer som kvalifiserte og kompetente, som kan få tilbud om andel i utvinningstillatelser og bli rettighetshaver på norsk kontinentalsokkel. Det følger av petroleumsloven § 10-12 at enhver overdragelse av andeler i utvinningstillatelser krever samtykke fra OED. Det samme gjelder overdragelser av aksjer eller andre eierandeler, når slik overdragelse kan gi kjøper bestemmende innflytelse over rettighetshaverselskapet. Dette siste alternativet – såkalt indirekte overdragelse – vil eksempelvis gjelde når rettighetshaverselskapets morselskap blir solgt helt eller delvis.

OED kan beslutte at en tildeling eller et eierskifte ikke er akseptabelt av ulike hensyn, også av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser, jf. forskrift til lov om petroleumsvirksomhet § 10. Departementet kan i henhold til denne bestemmelsen nekte adgang til eller utøvelse av petroleumsvirksomhet av hensyn til nasjonal sikkerhet, hvis søkeren eller rettighetshaveren kontrolleres av en stat utenfor EØS eller av statsborgere fra slik stat.

Det er etablert en egen prekvalifiseringsordning hvor Petroleumstilsynet, det statlige tilsyns- og forvaltningsorganet for sikkerhet, arbeidsmiljø, beredskap og sikring i petroleumsvirksomheten, har en avgjørende rolle. Petroleumstilsynet er også utpekt til sektortilsyn under sikkerhetsloven.

Lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold

Lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold (lov 21. juni 2017 nr. 88) forbyr opptak av eller på annen måte bruk av informasjon om bestemt angitte bunnforhold innenfor territorialfarvannet, dersom det i noen grad kan ha skadefølger for rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser, om informasjonen blir kjent for uvedkommende.

Loven fastslår også et tilsvarende forbud mot å gjøre opptak av og bruke informasjon som gjelder bestemt angitte områder og skjermingsverdige objekter. Forbudet må ses i sammenheng med reglene om beskyttelse av sikkerhetsgradert informasjon i sikkerhetsloven, og informasjon som omfattes av forbudet, må håndteres i henhold til sikkerhetsloven. Loven gir også regler om unntak fra forbudene, i form av tillatelser gitt av departement eller objekteier.

Forskrift om kontroll med informasjon innhentet med luftbårne sensorsystemer7 er gitt i medhold av sikkerhetsloven og informasjonskontrolloven, og ilegger forbud mot opptak og annen bruk av informasjon om bestemt angitte områder og skjermingsverdige objekter, innhentet med luftbårne sensorsystemer. Tillatelse til bruk av luftbårne sensorer over forbudsområder kan gis av NSM, på nærmere bestemte vilkår.

Informasjonskontrolloven regulerer ikke investeringer eller eierskap i foretak, men loven bidrar til myndighetenes kontroll med skjermingsverdig informasjon og objekter.

Lov om forsvarsviktige oppfinnelser

Lov om oppfinnelser av betydning for rikets forsvar (lov 26. juni 1953 nr. 8) har regler om hemmelighold av opplysninger om oppfinnelser som gjelder krigsmateriell eller som har direkte betydning for rikets forsvar. Hvilke typer krigsmateriell og oppfinnelser dette gjelder er nærmere definert i forskrift om behandling av saker etter lov om oppfinnelser av betydning for rikets forsvar. Forskriften lister blant annet opp våpen, biologiske eller kjemiske stridsmidler og navigasjonsutstyr som relevante oppfinnelser.

Den som vil utnytte en slik oppfinnelse, må søke til Forsvarsdepartementet. Myndighetene kan pålegge oppfinner eller rettighetshaver å verne informasjon om oppfinnelsen i samsvar med informasjonens gradering. Loven inneholder også regler om ekspropriasjon og adgang til å pålegge rettighetshaver nærmere bestemte plikter i forbindelse med bruk av den forsvarsviktige oppfinnelsen.

Forsvarsdepartementet (FD) sendte forslag til en ny lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi og sikkerhetsgraderte patenter på høring i januar 2023. Denne er ment å erstatte ovennevnte lov om forsvarsviktige oppfinnelser. Formålet med forslaget til ny lov er å sikre at Forsvaret har tilstrekkelig tilgang til og kontroll med forsvarsteknologi som har vesentlig betydning for operativ evne, og bidra til at uvedkommende ikke får tilgang til slik teknologi.

Forslaget legger opp til at det må fattes vedtak om at en vare, tjeneste eller teknologi har vesentlig betydning for operativ evne, og derfor er beskyttelsesverdig, før den omfattes av begrensningene i lovforslaget. Det foreslås blant annet at enhver form for deling av beskyttelsesverdig forsvarsteknologi krever tillatelse fra FD, og at departementet vil kunne pålegge eller forby bruk, utvikling eller produksjon av teknologien. Forslaget legger også opp til at det gjøres en kontroll av eierskapet i foretak som disponerer teknologien som omfattes av lovforslaget, og av eierskapet til mottaker av teknologien dersom denne deles, for å vurdere risikoen for at uvedkommende får tilgang til teknologien. Kongen vil også kunne ekspropriere eller sikre rett til utnyttelse av en beskyttelsesverdig forsvarsteknologi, dersom krav om tillatelse, pålegg eller forbud ikke gir tilstrekkelig kontroll med eller tilgang til teknologien.

Normalt vil informasjonen om teknologien være sikkerhetsgradert, men det er ingen forutsetning for å omfattes av loven. Dersom informasjonen er sikkerhetsgradert må FD, samtidig som det fattes vedtak om at hele eller deler av en teknologi er beskyttelsesverdig, fatte vedtak om at foretaket skal underlegges sikkerhetsloven, siden foretaket da har tilgang til sikkerhetsgradert informasjon. Foretaket vil da også bli underlagt sikkerhetslovens bestemmelser om eierskapskontroll.

En eventuell ny lov vil gjelde parallelt med eksportkontrollregelverket. I konkrete saker vil eventuelle negative vedtak fra FD om deling av teknologi inngå i UDs helhetlige vurdering av om det kan gis eksportlisens etter eksportkontrollregelverket.

Havne- og farvannsloven

Lov om havner og farvann (lov 21. juni 2019 nr. 70) skal fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann, samtidig som det skal tas hensyn til et konkurransedyktig næringsliv. Loven skal også ivareta nasjonale forsvars- og beredskapsinteresser. I forarbeidene er dette begrunnet med at

havner og farleder er viktig infrastruktur for å få frem allierte forsterkninger ved beredskap eller i krig. Videre er maritim infrastruktur og sjøsikkerhetstjenester viktig for håndhevelse av suvereniteten. Med formuleringen «ivareta nasjonale forsvars- og beredskapsinteresser» menes at loven skal «bidra til forsvaret av Norge i vid forstand, inkludert bistand til allierte (Samferdselsdepartementet, 2019).

Det kreves tillatelse fra kommunen til tiltak som kan påvirke sikkerheten, ferdselen eller forsvars- og beredskapsinteresser i farvannet. Dette betyr at etablering av næringsvirksomhet eller annen aktivitet som kan få slik virkning i farvannet, er søknadspliktig. Omorganisering eller overdragelse av kommunalt eid havn, slik at den ikke lenger er å anse som kommunalt eid, skal meldes til departementet.

6.3.3 Andre regelverk som gir konsesjoner og tillatelser

Vannfallsrettighetsloven8, atomenergiloven9, energiloven10, deltakerloven11, ekomloven12, konsesjonsloven13, konkurranseloven14, plan- og bygningsloven15, mineralloven16, havenergiloven17 og finansforetaksloven18 stiller krav om konsesjon eller tillatelse som virkemiddel for å ivareta de hensyn som loven er ment å ivareta. Disse regelverkene inneholder krav til hva slags informasjon som skal gis i en søknad om konsesjon, herunder informasjon om den eller de som søker om å få eie eller drive. Lovene gir også rette myndighet hjemmel til å trekke tilbake konsesjoner, og til å stille vilkår ved konsesjon dersom dette anses nødvendig, sett hen til de hensyn loven er ment å skulle ivareta.

Disse lovene gir informasjon knyttet til rettighetshavere innenfor flere sektorer, og en viss grad av mulighet til å gripe inn i og trekke tilbake disse rettighetene. Konsesjon eller tillatelse i disse lovene er imidlertid ikke eksplisitt begrunnet i hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser. De skal ivareta ulike hensyn, og det er ulike vurderinger, terskler og krav i disse lovene.

Det er flere likhetstrekk mellom Konkurransetilsynets vurdering av foretakssammenslutninger og myndighetenes vurdering av eierskifter etter sikkerhetsloven kapittel 10, selv om kontrollen utføres av ulike hensyn. Konkurranselovens formål er å fremme konkurranse for å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Konkurranselovens regler for å motta og behandle meldinger beskrives nærmere i kapittel 16 i boks 16.1.

Dette er ikke en fullstendig oversikt over denne typen regelverk. Det kan også finnes andre lover som utvalget ikke har fanget opp.

7 Kilder til informasjon om eierskap

7.1 Registre som har informasjon om eiere

Kilder til informasjon

Å vite hvem som er eier av foretak, er viktig både for skattemyndigheter og andre offentlige myndigheter og for å kunne bekjempe kriminalitet. Det kan også ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Oversikt over hvem som eier foretak i Norge er spredt på ulike registre. Disse er opprettet for ulike formål, og ulike etater har ansvaret for dem.

Hovedkilder til informasjon om eiere i Norge er listet under. I tillegg er Eurostat en viktig europeisk kilde. Det finnes samtidig mange kommersielle aktører både i Norge og internasjonalt som tilbyr datasett og informasjon om investeringer og eierskapskjeder til myndigheter og næringslivet. EU-kommisjonen har de siste årene utviklet et datasett over utenlandske eiere i EU kalt «foreign ownership dataset» (FOWN). Datasettet er i stor grad basert på opplysninger fra kommersielle databaser.

Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) publiserte i 2021 en rapport om ulike kilder til informasjon om utenlandsk eierskap i Norge. I rapporten anses den generelle informasjonen om utenlandsk eierskap i Norge som god, men samtidig etterlyses mer presis og detaljert informasjon om noen forhold. Blant annet slås det fast at bedre oversikter over utenlandsk eierskap vil kunne styrke opplevelsen av sikkerhet knyttet til utenlandsk eierskap i alle deler av samfunnet. Det kan også tjene interessene til og øke forståelsen for utenlandske foretak og personer som ønsker å investere i Norge (Gåsemyr & Medin, 2021).

Skatteetaten, Kartverket og Brønnøysundregistrene har fått i oppdrag av regjeringen å kartlegge ulike offentlige myndigheters mulige bruk av opplysninger om direkte og indirekte eierforhold til aksjer og fast eiendom. Rapporten skal leveres innen 31. desember 2023. Etatene skal redegjøre for hvilke opplysninger det er hensiktsmessig å benytte, i hvilken sammenheng de skal benyttes og hvilke formål som begrunner myndighetenes bruk av opplysningene. Kartleggingen skal også omfatte en oversikt over hvilke eierskapsopplysninger myndighetene har tilgang til i dag, hvordan de får tilgang til opplysningene (kilder) og hvordan disse deles mellom myndighetene.

Skatteetatens oversikt over aksjeeiere

Det såkalte aksjonærregisteret i Skatteetaten er utviklet for skatteformål og inneholder opplysninger om aksjeeiere i alle norske aksjeselskaper og utenlandske aksjeselskaper registrert på Oslo Børs.

Alle aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper er forpliktet til å sende inn aksjonærregisteroppgave med informasjon om alle aksjeeiere per 31. desember, senest 31. januar påfølgende år. Registeret oppdateres ikke løpende gjennom året. Registeret skal gi oversikt over innskudd, gevinster, overdragelser osv. Registeret gjelder formelle aksjeeiere (fysisk eller juridisk person som direkte eier). Aksjonærregisteret gir dermed ikke nødvendigvis informasjon om hvem som er reell rettighetshaver.

Aksjeeierregisteret (VPS)

Alle allmennaksjeselskaper skal registreres i en verdipapirsentral. I Norge er det kun Verdipapirsentralen ASA (Euronext VPS). Aksjeselskaper med mange eiere kan også velge å registrere aksjene i Euronext VPS.

Registrering i VPS skal dokumentere eierskap, og gir selskapet oversikt over aksjeeiernes kontaktinformasjon. Hvis selskapet er registrert i norsk verdipapirsentral, skal registrering også gi rettsvern (sikre rettigheten mot tredjeparter). VPS gjelder formelle aksjeeiere (fysisk eller juridisk person som direkte eier).

Utenlandske aksjeeiere kan velge å registrere eierskapet gjennom en forvalter. Det vil da være forvalterens navn som står oppført som eier av verdipapiret. Forvalter kan motta meldinger, bistå med kommunikasjon og bistå med informasjon om rapporteringsforpliktelser e.l. Forvalter er ofte en bank eller en annen finansinstitusjon som er godkjent av Finanstilsynet. Forvalter har ikke eierskap til aksjen. Forvalter er forpliktet til å oppgi informasjon om reell eier på forespørsel, og om nødvendig innhente opplysninger fra andre forvaltere i kjeden.

Aksjeeierbok

Ifølge aksjeloven er alle norske aksjeselskaper forpliktet til å holde en til enhver tid oppdatert aksjeeierbok, hvis de ikke vedtektsfester å ha aksjeeierregister. Denne oppbevares hos selskapet selv, regnskapsfører eller annen leverandør. Aksjeeierboken dokumenterer aksjeeiere (fysisk eller juridisk person som direkte eier). Registrering i aksjeeierboken gir rettigheter «som tilkommer en aksjeeier», men gir ikke rettsvern. Disse kan også oppnås ved at eierskapet er meldt og godtgjort, ikke avhengig av innføring i aksjeeierboken.

Foretaksregisteret

Brønnøysundregistrene utvikler og driver flere registre, herunder Foretaksregisteret. Foretak som driver næringsvirksomhet i Norge, plikter å oppdatere informasjonen i Foretaksregisteret ved endringer. Registeret skal gi oversikt over hendelser i aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper m.fl., som kapitalendringer, vedtekter, styreendringer og lignende.

Foretaksregisteret inneholder informasjon om hvem som stiftet aksjeselskapet, dvs. aksjeeiere på opprettelsestidspunktet, foretaksregisterloven § 4-4 jf. aksjeloven § 2-3. Foretaksregisteret inneholder også informasjon om deltakerne i ansvarlige selskaper. Foretaksregisteret inneholder ikke opplysninger om eiere utover dette.

Foretaksregisteret inneholder blant annet følgende informasjon: Selskapets vedtekter, styremedlemmer og eventuelt varamedlemmer, og hvem som er styrets leder, daglig leder, hvem som representerer selskapet utad og tegner dets firma. Foretaksregisteret viser om selskapet er unntatt fra revisjonsplikt.

Grunnboken (Statens kartverk)

Grunnboken er et offentlig register som viser tinglyste rettigheter og forpliktelser i eiendom. Grunnboken viser hvem som er tinglyst eier av eiendommen. Den viser også eventuelle pengeheftelser, erklæringer og avtaler, eller om andre eiendommer eller personer har tinglyste rettigheter på eiendommen.

Statens kartverk fører også det offisielle eiendomsregisteret (matrikkelen). Matrikkelen omfatter ca. 3,3 millioner eiendommer, 4,3 millioner bygninger, 2,6 millioner boliger og 2,5 millioner veiadresser. Matrikkelen inneholder registrert eiers eller festers navn eller organisasjonsnummer. Matrikkelen inneholder også opplysninger om eiendomsgrenser, adresser, bygninger, boliger og gårds- og bruksnummer. Informasjonen omfatter også historiske opplysninger fra grunnboken.

Petroleumsregisteret

I Petroleumsregisteret registreres blant annet dokumenter som stifter, forandrer, overdrar, behefter, anerkjenner eller opphever en rettighet til en utvinningstillatelse eller en andel i en slik tillatelse. Petroleumsregisteret gir dermed en offentlig tilgjengelig oversikt over alle utvinningstillatelser og særskilte tillatelser til anlegg og drift av innretninger for transport eller utnyttelse av petroleum, samt historiske overdragelser av andeler i disse tillatelsene (Oljedirektoratet, 2023). Oljedirektoratet19 fører Petroleumsregisteret.

7.2 Reelle rettighetshavere

7.2.1 Lov om register over reelle rettighetshavere

EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv som er tatt inn i EØS-avtalen, stiller krav om opprettelse av et register over reelle rettighetshavere.

Lov om register over reelle rettighetshavere (lov 1. mars 2019 nr. 2) legger til rette for å opprette et register over reelle rettighetshavere. Formålet med loven er å legge til rette for rapporteringspliktiges, myndighetenes og andres tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere. Registeret vil dermed bidra til økt åpenhet om norske foretaks eierstrukturer, herunder utenlandsk eide norske selskaper. Åpenhet om eierskap vil gjøre det vanskeligere å skjule hvem som i realiteten har kontroll over foretak, og dermed bidra til å motvirke misbruk av de aktuelle foretakene til hvitvasking, terrorfinansiering og annen økonomisk kriminalitet.

I lov om register over reelle rettighetshavere er reell rettighetshaver definert som «den eller de fysiske personene som i siste instans eier eller kontrollerer en juridisk person, arrangement, enhet eller annen sammenslutning». Definisjonen er likelydende med definisjonen i hvitvaskingsloven, men tilpasset denne loven. Definisjonen omfatter både direkte og indirekte eierskap, og andre rettigheter til å kontrollere gjennom for eksempel en aksjonæravtale.

Reglene om registreringspliktiges plikt til å identifisere og innhente opplysninger om reelle rettighetshavere trådte i kraft i 2021. Reglene om selve registreringen av disse opplysningene i et register, er ikke trådt i kraft ennå.

Når registeret etableres, vil det omfatte reelle rettighetshavere uansett hvor de er bosatt eller om de har «kontroll» gjennom utenlandske foretak. Det skal også registreres dersom det er indirekte kontroll. Ved indirekte kontroll skal også mellomliggende enheter og selskaper rapporteres.

For de som skal registrere i registeret, vil «kontroll» være den eller de fysiske personer som direkte eller indirekte eier eller kan stemme for («kontrollerer») mer enn 25 prosent av eierandelene i foretaket, eller kan utpeke eller avsette mer enn halvparten av styret eller på annen måte (for eksempel gjennom aksjonæravtale) har faktisk kontroll. Også ved bruk av stråmenn vil det være krav om å rapportere den som reelt innehar kontroll. Identifiseringen skal skje etter lignende kriterier som i hvitvaskingsloven, men det er gitt egne regler i forskrift til lov om register over reelle rettighetshavere om hvem det skal registreres opplysninger om. Opplysningene i registeret er uansett antatt å være til hjelp for rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven.

7.2.2 Hva skal registreres i register over reelle rettighetshavere?

Registeret skal inneholde navn og personnummer til den reelle rettighetshaver samt hvilken måte de kontrollerer den registreringspliktige på, herunder gjennom eierskap, stemmerett eller annen måte. Det skal også fremkomme om det er direkte eller indirekte eierskap, og med navn og organisasjonsnummer på mellomliggende selskaper/foretak (selskapsstruktur).

Registreringspliktige må også kunne dokumentere kartleggingen av eierforholdene slik at man kan forstå hvorfor en fysisk person er identifisert som reell rettighetshaver. Dette kan være dokumentasjon som stiftelsesdokumenter, vedtekter, aksjeeierbok eller tilsvarende.

Loven stiller krav om å registrere opplysninger om eksistensen av aksjonæravtaler, dersom aksjonæravtaler har betydning for kontrollen av selskapet og identifisering av reell rettighetshaver.

Dersom det ikke er identifisert reelle rettighetshavere, skal det i stedet registreres opplysninger om foretakets daglige leder og styremedlemmer. Opplysningene om at det ikke er identifisert reelle rettighetshavere skal registreres, og vurderingen skal begrunnes og dokumenteres. Det stilles krav om at registreringspliktige har gjort tilstrekkelige undersøkelser før de kan registrere at det ikke finnes reelle rettighetshavere.

Registreringspliktige skal holde informasjonen i registeret oppdatert, slik at de er pliktige til å oppdatere informasjonen i registeret når de får vite om endringer i eierstrukturen som medfører nye reelle rettighetshavere.

7.3 Eksempler på regelverk som krever opplysninger om eiere

7.3.1 Hvitvaskingsloven

Formålet med hvitvaskingsloven (lov 1. juni 2018 nr. 23 om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering) er å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Tiltakene i loven skal beskytte det finansielle og økonomiske systemet, og samfunnet som helhet.

Loven legger opp til at de som er pålagt å følge den (rapporteringspliktige), blant annet banker og verdipapirforetak, skal gjennomføre risikovurderinger og utarbeide rutiner for egen virksomhet tilpasset den identifiserte risikoen. Det skal gjennomføres risikobaserte kundetiltak overfor foretakenes kunder, som går ut på å forstå kundeforholdets formål og tilsiktede art, i tillegg til å innhente og bekrefte informasjon om kunden. I dette inngår blant annet en vurdering av hvor midlene som skal inngå i kundeforholdet stammer fra, og hva de skal gå til. Når kunden ikke er en fysisk person, skal rapporteringspliktige forstå eierskaps- og kontrollstrukturen i kunden, i tillegg til å identifisere eventuelle reelle rettighetshavere. Disse reglene kalles gjerne kjenn din kunde-prinsippet, også kjent som know your customer (KYC).

Hvitvaskingsloven gir videre regler om undersøkelsesplikt når det avdekkes forhold som kan indikere at midler har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering, i tillegg til visse uttrykkelige omstendigheter som skal utløse undersøkelsesplikt. Dersom det etter nærmere undersøkelser er forhold som gir grunnlag for mistanke om hvitvasking eller terrorfinansiering, skal rapporteringspliktige oversende opplysninger til Enheten for finansiell etterretning (EFE), plassert i Økokrim, om forholdene. I 2022 ble det sendt nesten 20 000 rapporter om mistenkelige transaksjoner, såkalte MT-rapporter, til EFE.

Rapporteringspliktige skal gi Økokrim (EFE) nødvendige opplysninger på forespørsel, også uten at den rapporteringspliktige selv har rapportert. Finanstilsynet har skrevet en veileder til hvitvaskingsloven (Finanstilsynet, 2022).

7.3.2 Lov om åpenhet om eierskap i medier

Lov om åpenhet om eierskap i medier (lov 17. juni 2016 nr. 64) har som formål å skape større åpenhet, oppmerksomhet og kunnskap om eierforholdene i norske medier. Loven gjelder dagspresse, fjernsyn, radio eller elektroniske medier, samt foretak som gjennom eierskap eller samarbeidsavtaler har innflytelse over slike foretak. Medietilsynet fører tilsyn med foretakene, og foretakene har plikt til å gi Medietilsynet de opplysninger tilsynet krever for å kunne utføre sine oppgaver etter loven. Opplysningsplikten omfatter både opplysninger om eierskap i norske medier og opplysninger om samarbeidsavtaler som gir en avtalepart innflytelse som tilsvarer eierskap, over det redaksjonelle produktet.

Hensynet bak reglene er at kunnskap om eierskap, oppkjøp og maktforhold i mediene er viktig for at mediebrukere skal være oppmerksomme på hvilke avsendere og interesser som står bak, og for å kunne vurdere budskapenes relevans og verdi som grunnlag for egen meningsdannelse. En informert offentlig debatt om medieeierskap motvirker at skjulte eierinteresser kan utøve innflytelse på samfunnsdebatten. Det kan også virke forebyggende mot utilbørlig påvirkning av medienes innhold og bidra til å ivareta medienes redaksjonelle frihet.

8 Regelverksutviklingen internasjonalt

8.1 Innledning

Det er økende bevissthet rundt sårbarheter som følger av handel og investeringer med land man ikke har felles sikkerhetsinteresser med. Flere vestlige land har de siste årene innført eller forsterket tiltak som griper inn i handels- og investeringssamarbeid, med mål om å redusere avhengigheter og forhindre uønsket teknologi- og kunnskapsoverføring. Flere tiltak er begrunnet i nasjonale sikkerhetsinteresser. Andre tiltak er ment å styrke eller beskytte nasjonale verdikjeder og produksjon.

8.2 Investeringskontroll har blitt mer utbredt

De siste 15 årene har mange vestlige land etablert eller videreutviklet regelverk for å redusere sårbarheter knyttet til utenlandske investeringer som kan true nasjonale sikkerhetsinteresser (OECD, 2020). Fellesbetegnelsen som benyttes på regelverkene som utvikles er ofte filtrering eller gransking av utenlandske direkteinvesteringer, eller «foreign direct investment screening (FDI screening)». I denne utredningen brukes begrepet «investeringskontroll» om denne typen regelverk. Disse regelverkene etablerer ordninger som gjør at myndighetene kan fange opp, vurdere og eventuelt gripe inn i investeringer i foretak som kan ha konsekvenser for nasjonale sikkerhetsinteresser.

I USA har investeringskontroll lenge vært brukt som virkemiddel for å hindre oppkjøp og investeringer som kan medføre konsekvenser for nasjonal sikkerhet. Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) som er en tverrdepartemental komité som vurderer sikkerhetsimplikasjonene av konkrete investeringer, ble etablert i 1975. Australia innførte investeringskontroll i 1975. Kina introduserte et slikt regelverk i 1995, og hadde i 2020 tre ulike regelverk for dette formålet. Russland etablerte sitt regelverk i 2008.

Frem til nå har fremvoksende økonomier i Asia og Sør-Amerika vært mer tilbakeholdne med å innføre eller utvide investeringskontrollregelverk (OECD, 2020). Investeringskontroll har heller ikke vært utbredt i Europa. Tyskland vedtok investeringskontrollregelverk i 2004 (utvidet i 2009) og Finland i 2012. Danmark vedtok investeringsscreeningsloven i 2021 og Storbritannia erstattet Enterprice Act fra 2002 med National Security and Investment Act i 2022. Sverige har vedtatt en lov om gransking av utenlandske investeringer som er forventet å tre i kraft fra 1. desember 2023. En mer detaljert beskrivelse av enkelte lands regelverk finnes i vedlegg til NOU-en.

EU-kommisjonen fastslo i 2017 at man trenger felleseuropeiske regler på området. Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2019/452 «om et regelsæt for screening af udenlandske direkte investeringer i Unionen» krever ikke at medlemslandene etablerer nasjonale regelverk for investeringskontroll, men EU-kommisjonen har tydelig oppfordret medlemslandene i den retningen. Dette har ført til at flere EU-land nå er i ferd med å vedta eller revidere nasjonale regelverk. For en mer detaljert beskrivelse av EU-forordningen se punkt 8.4. En oversikt over land i Europa med investeringskontrollregelverk som enten er etablert eller under utvikling finnes i figur 8.1.

Forstørr bilde

Kilde: White & Case LLP. (Dr. Heinrich T. Dr. Kuhn T. Berg O. Wienke T-M, 2023)

OECD skiller mellom første- og andregenerasjonsregelverk (OECD, 2020). Førstegenerasjonsregelverk inneholder typisk en tillatelsesordning for investeringer i utpekte foretak eller i en avgrenset sektor. Andregenerasjonsregelverk er mer omfattende og legger opp til løpende behandling av et større antall meldinger i henhold til faste kriterier og utført av en dedikert offentlig myndighet. Etter 2010 har det blitt mer vanlig at land innfører andregenerasjonsregelverk. I 2023 hadde omtrent halvparten av de 61 landene som deltar i OECDs arbeidsgruppe for investeringer, innført lignende typer regelverk. Omfanget av regelverkene og hensynene som de er ment å ivareta, er utvidet betydelig de siste årene (OECD, 2022b). Ifølge OECD vil utbredelsen av investeringskontrollregelverk fortsette å øke i tiden fremover (OECD, 2023c).

8.3 OECDs retningslinjer for investeringskontroll

Den internasjonale regelverksutviklingen innen investeringskontroll, inkludert hos våre nærmeste naboland, går i retning av mer omfattende og detaljerte regelverk med vekt på forutsigbarhet for næringslivet, samt forsøk på harmonisering i regi av OECD og EU. G7-landene har i tillegg en egen Investment Screening Expert Group som diskuterer retningslinjer og utveksler erfaringer om beste praksis. Også NATO utarbeider i 2023 ikke-bindende retningslinjer for medlemslandene om risikoreduserende tiltak mot utenlandske investeringer.

OECD publiserte i 2009 retningslinjer for hvordan land kan utforme regelverk for investeringskontroll som er transparente og effektive. Formålet er at landene skal kunne ivareta sine sikkerhetsinteresser uten å lage unødvendige hindringer for investeringssamarbeid. OECD fremhever følgende prinsipper:

• Ikke-diskriminering: Ulike investorer bør i størst mulig grad likebehandles. Eventuelle tiltak gjort med hensyn til en konkret investering, må være basert på spesifikke omstendigheter ved den aktuelle investeringen.

• Transparens/forutsigbarhet: Regelverk og praksis bør være så åpent tilgjengelig som mulig, uten at det går på bekostning av behovet for beskyttelse av konfidensiell eller sensitiv informasjon. Myndigheter bør informere om planlagte endringer i regelverket. Regelverk bør legge opp til klare og strenge tidsrammer for behandling av saker, og vedtak bør gjøres offentlig tilgjengelige.

• Forholdsmessighet: Begrensninger på en investering bør ikke være mer inngripende enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale sikkerhetshensyn. Tiltak bør baseres på kunnskap både om sikkerhetshensyn og hensynet til et åpent investeringsklima. OECD anerkjenner at det er opptil hvert enkelt land å definere hva som er nødvendig for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Sammenhengen mellom tiltaket og risikoen må samtidig være tydelig.

• Ansvarlighet: Myndigheter bør legge opp til ulike former for tilsyn og etterprøvbarhet av regelverket, og jevnlige analyser av regelverkets konsekvenser. Beslutning om å gripe inn i investeringer bør tas på et høyt myndighetsnivå for å sikre ansvarlighet. OECD viser til at investor bør ha mulighet til å klage på myndighetenes vedtak gjennom fastsatte administrative prosedyrer eller i domstolssystemet, men uten at dette går på bekostning av myndighetenes behov for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser (OECD, 2009).

8.4 Forordning (EU) 2019/452 om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer

Bakgrunn og formål

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2019/452 om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer i unionen trådte i kraft i oktober 2020. Forordningen er hjemlet i EU-traktaten avdeling II om felles handelspolitikk. Dette er ikke en del av EØS-avtalen. Forordningen gjelder for alle EUs medlemsland, uavhengig av om de har en investeringskontrollordning eller ikke.

Formålet med forordningen er å etablere en felles tilnærming til kontrollen av investeringer fra land utenfor EU (tredjeland), som kan utgjøre en risiko for sikkerhet eller offentlig orden. Tolkningen av begrepene sikkerhet eller offentlig orden gjøres av den enkelte medlemsland, men må være i samsvar med EUs internasjonale forpliktelser og bestemmelsene i EU-traktaten om kapitalbevegelser fra tredjeland.

Forordningen legger til rette for informasjonsutveksling og koordinering mellom medlemslandene i EU, og mellom medlemslandene og EU-kommisjonen. Forordningen åpner for og understreker viktigheten av internasjonalt samarbeid om investeringskontroll med tredjeland. I forordningen fastsettes det at Europa er og skal fortsette å være åpent for utenlandske direkteinvesteringer (EU, 2019/452).

Minstekrav til utformingen av nasjonale regelverk

EU-forordningen etablerer ikke en felles investeringskontroll for medlemslandene og den pålegger heller ikke medlemsland å opprette egne nasjonale kontrollordninger. Medlemslandene bestemmer selv hvordan deres nasjonale regelverk skal utformes. Beslutningen om hvilke investeringer som skal kontrolleres og eventuelt gripes inn i skal tas av medlemslandet der investeringen finner sted.

Forordningen stiller likevel enkelte minstekrav til utformingen av nasjonale regelverk. Ifølge forordningens artikkel 3 skal ordningene være transparente og ikke-diskriminerende, og ha fastsatte frister for behandling av saker. Videre skal sensitiv informasjon behandles konfidensielt, det skal være klagemuligheter for investorer, og det skal finnes tiltak for å identifisere og avverge omgåelse av reglene. I artikkel 3 legges det vekt på at medlemslandenes regler skal være åpne og tilgjengelige og at reglene skal angi omstendighetene som utløser kontroll, begrunnelsen for kontroll, samt tilhørende detaljerte prosedyrer knyttet til prosessen (EU-kommisjonen, 2023b).

Samarbeidet mellom Kommisjonen og medlemsland

Forordningen pålegger EU-landene en plikt til å samarbeide innbyrdes og med EU-kommisjonen. Samarbeidet varierer avhengig av om de utenlandske investeringene blir kontrollert på nasjonalt plan eller ikke.

Dersom en investering kontrolleres på nasjonalt plan, skal medlemslandet orientere EU-kommisjonen og de andre medlemslandene om dette ved å dele opplysninger om investeringen. Hvis et annet medlemsland anser at investeringen sannsynligvis vil påvirke dets sikkerhet eller offentlige orden, kan dette landet utstede en kommentar. Dersom EU-kommisjonen anser at en investering sannsynligvis vil påvirke sikkerheten eller den offentlige orden i mer enn ett medlemsland, kan Kommisjonen avgi en uttalelse. Kommentarer fra medlemslandene og Kommisjonens uttalelse rettes til medlemslandet der investeringen finner sted.

Medlemslandene og Kommisjonen kan også uttale seg om investeringer som ikke er underlagt investeringskontroll. Dette kan være tilfellet dersom medlemslandet hvor investeringen finner sted ikke har en kontrollordning, eller investeringer ikke omfattes av medlemslandets nasjonale ordning. Hvis et medlemsland eller EU-kommisjonen anser en ikke-kontrollert investering i et annet medlemsland for å være en risiko for flere medlemsland eller for hele unionen, kan man etterspørre informasjon fra vertslandet for investeringen. Vertslandet er da forpliktet til å bidra med et minimum av informasjon så raskt som mulig.

All utveksling av informasjon gjennom EUs samarbeidsordning er underlagt strenge regler om konfidensialitet. Kommentarer og uttalelser deles ikke med de andre medlemslandene, unntatt når uttalelsen gjelder en investering som kan påvirke fellesprosjekter eller programmer på EU-nivå. EU-kommisjonen er forpliktet til å skaffe til veie et sikret og kryptert kommunikasjonssystem mellom medlemsland og Kommisjonen for dette formålet.

Generaldirektoratet for handel i EU-kommisjonen har laget et skjema for å forbedre informasjonsutvekslingen under EU-mekanismen (EU, 2022). Informasjon som deles i EUs samarbeidsordning inkluderer:

• informasjon om hvem som er investoren og målforetaket

• hvilke sektorer disse opererer i og hvor

• informasjon om hva som er verdien av investeringen

• hvor finansieringen kommer fra

• informasjon om når transaksjonen skal finne sted

Effektiv informasjonsdeling skal bidra til at medlemslandet som melder om en investering, kan gjøre sine vurderinger uten forsinkelse. Medlemslandet hvor investeringen finner sted, oppfordres til å innhente nødvendige opplysninger fra investoren eller det berørte foretaket.

Veiledning til vurdering av saker

Forordningen gir en veiledende liste over kriterier som skal hjelpe medlemslandene og Kommisjonen med å vurdere om en utenlandsk direkteinvestering vil kunne påvirke sikkerhet eller offentlig orden. Ifølge listen bør landene og Kommisjonen vurdere virkningene av den utenlandske investeringen på:

• kritisk infrastruktur (fysisk eller virtuell, innen energi, transport, vann, helse, kommunikasjon, media, databehandling og -lagring, luft- og romfart, forsvar, valgrelatert eller finansiell infrastruktur, samt investeringer i land og eiendom som er avgjørende for bruk av slike infrastrukturer)

• kritisk teknologi og elementer med flerbrukspotensiale (kunstig intelligens, robotikk, halvledere, cybersikkerhet, kvanteteknologi, romfart, forsvar, energilagring, kjernefysisk teknologi, nano- og bioteknologi)

• tilgang til kritiske leveranser (energi, råvarer og matsikkerhet)

• tilgang til eller muligheten til å kontrollere sensitiv informasjon (personopplysninger)

• mediefrihet og pluralisme

Forordningen viser til at forhold knyttet til investor også er relevante for vurderingen:

• om investoren er kontrollert eller påvirket av tredjeland, enten gjennom eierstrukturer eller gjennom betydelig finansiering

• om investor tidligere har vært involvert i aktivitet som påvirket sikkerhet eller samfunnsorden

• om investor har vært involvert i internasjonal kriminalitet

Ikke-diskriminering av investorer fra tredjeland (utenfor EU) er et sentralt prinsipp i forordningen. Risiko tilknyttet et utenlandsk oppkjøp skal vurderes i hver enkelt sak, uavhengig av den utenlandske kjøpers hjemland (EU-kommisjonen, 2022). EU-forordningen tillater ikke kontroll av utenlandske direkteinvesteringer basert på andre hensyn enn sikkerhet eller offentlig orden.

Forordningen lister for øvrig opp flere EU-finansierte prosjekter og programmer som kan være relevante for sikkerhet eller offentlig orden, og hvor EU-kommisjonen særlig vil vurdere risikoen ved utenlandske investeringer. Denne listen inkluderer blant annet «Galileo», «Horizon 2020», «Trans-European Networks» og «European Defence Industrial Development Programme». Listen ble oppdatert i 2020 og ytterligere oppdateringer vil følge etter behov.

Ekspertgruppen for kontroll av utenlandske direkteinvesteringer i EU

Som ledd i arbeidet med å gjøre EU-forordningen operasjonell, er det opprettet en ekspertgruppe som skal gi råd til EU-kommisjonen. Alle medlemslandenes myndigheter deltar i gruppen, også de som i dag ikke har en nasjonal kontrollordning. Gruppen ledes av Kommisjonen. Gruppens mandat er å drøfte spørsmål av felles interesse knyttet til utenlandske direkteinvesteringer, samt beste praksis og erfaringer fra investeringskontroll på nasjonalt nivå. Ekspertgruppen har også myndighet til å gi Kommisjonen råd om spørsmål knyttet til gjennomføringen av selve forordningen. Ekspertgruppen omtaler ikke individuelle investeringer.

Årsrapporter og evalueringer

EU-kommisjonen har hittil publisert tre årsrapporter basert på aggregerte data fra medlemslandene om saker som har gjennomgått investeringskontroll i henhold til respektive regelverk og ordninger. Rapportenes formål er å bidra til åpenhet rundt praktiseringen av investeringskontroll i EU, og om utviklingen av nasjonale kontrollordninger.

Ifølge den tredje årsrapporten behandlet EUs medlemsland 1 444 søknader om investeringstillatelse og såkalte «ex officio-saker»20 i løpet av 2022. Medlemslandene vurderte at det var behov for nærmere vurdering («formal screening») i 55 prosent av alle mottatte saker. De øvrige sakene var enten ikke relevante eller kunne avklares uten nærmere vurdering. Dette er en signifikant økning i andel saker som undergikk formell kontroll sammenlignet med 2020 og 2021, da tallene var på hhv. 20 og 29 prosent (EU-kommisjonen, 2023e). EU-kommisjonen gir ingen nærmere opplysninger om hva økningen skyldes, herunder om det er de utenlandske investeringene som har endret karakter, eller om det er endringer i EU-landenes regelverk og praksis. Av de sakene som undergikk formell kontroll i 2022, ble 86 prosent godkjent, ni prosent godkjent med vilkår, og én prosent blokkert. Fire prosent av sakene ble trukket av partene.

I 2022 meldte medlemslandene inn 423 saker til EU-kommisjonen, i tråd med Artikkel 6 i EU-forordningen. Over 90 prosent av sakene ble meldt inn fra Østerrike, Danmark, Frankrike, Tyskland, Italia og Spania. EU-kommisjonen kom med uttalelser i tre prosent av sakene. Uttalelsene er konfidensielle.

OECD publiserte i 2022 en evaluering av forordningens samarbeidsmekanisme på oppdrag fra EU-kommisjonen. Evalueringen skulle særlig se på ordningens formålseffektivitet (effectiveness) og kostnadseffektivitet (efficiency). Hovedfunnene var at både medlemsland og næringslivet i stor grad er fornøyde med samarbeidsmekanismen, men at både formålseffektiviteten og kostnadseffektiviteten kan forbedres på flere områder (OECD, 2022a).

EU-kommisjonen skal evaluere forordningens virkemåte og effektivitet og legge frem en rapport for Europaparlamentet og Rådet innen utgangen av 2023, og deretter hvert femte år. Denne evalueringsrapporten vil bli offentliggjort. Parallelt med evalueringen vil EU-kommisjonen fremlegge forslag til revisjoner i forordningen. Evalueringen og forslag til revidert forordning var ikke tilgjengelige per 1. november 2023.

8.5 Hovedtrekk i andre lands investeringskontrollregelverk

8.5.1 Fellestrekk

Ulike lands regelverk om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer varierer i omfang og oppbygging. De siste årene har man sett økt harmonisering av regelverkene, og at plikter og prosesser i regelverk er mer tydelig beskrevet (OECD, 2022a). Samtidig påpeker EU-kommisjonen at det fortsatt finnes betydelige variasjoner også mellom EU-landenes nasjonale regelverk, særlig med hensyn til hva som utgjør en formell vurderingsprosess, tidslinjer, hvilke sektorer som omfattes og hvilke krav som stilles til melding (EU-kommisjonen, 2023e).

Utvalget vil nedenfor redegjøre kort for hovedtrekkene i regelverk i andre vestlige land. Informasjonen er i hovedsak basert på ulike rapporter fra OECD og FN om investeringskontrollregelverk og opplysninger innhentet om regelverkene i EU, Danmark, Sverige, Storbritannia, USA, Finland og Tyskland.

8.5.2 Regelverkenes formål

Et fellestrekk ved regelverkene er at de er ment å ivareta landenes sikkerhet. De lovfestede formålene er formulert noe ulikt. Regelverkene som utvalget har sett på, bruker hovedsakelig «nasjonal sikkerhet», i noen tilfeller i kombinasjon med «offentlig orden». Finland bruker begrepet «ytterst viktigt nationellt interesse», men kobler dette til ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser og offentlig orden. Begrepsbruken viser at formålene i sin kjerne er nokså likeartede mellom land, men også at formålene kan være noe ulikt avgrenset. EU bruker begrepene «sikkerhet» og «offentlig orden» uten at disse er nærmere definert i forordningen. Forordningen angir imidlertid kriteriene som skal vurderes ved beslutning om at en utenlandsk direkteinvestering sannsynligvis vil påvirke sikkerhet eller offentlig orden.

8.5.3 Hvilke investeringer kontrolleres?

Det har blitt mer vanlig at regelverkene inneholder konkrete bestemmelser om hvilke investeringer som skal kontrolleres. Dette forutsetter at myndighetene på forhånd gjør en vurdering av hvilke investeringer som kan tenkes å utgjøre en sikkerhetsrisiko og hvor det kan være behov for å kunne gjøre en nærmere vurdering i det enkelte tilfellet. Kriterier for hvilke investeringer som omfattes handler ofte om forhold ved målforetaket, forhold ved investor og forhold ved selve investeringen.

Foretak som er gjenstand for investering: Enkelte land fører kontroll med investeringer i forhåndsutpekte foretak, for eksempel foretak som har et naturlig monopol eller på annen måte har en sentral stilling i samfunnet. Norge har et slikt system, jf. eierskapskontrollen etter sikkerhetsloven kapittel 10. Forhåndsutpeking av enkeltforetak er likevel en lite utbredt modell for å identifisere hvilke foretak som skal underlegges kontroll. Det vanlige er at regelverket beskriver sektorer eller typer virksomhet. Spørsmålet om en investering i et konkret foretak er underlagt investeringskontroll, vil da følge av foretakets sektortilknytning eller hvilken virksomhet foretaket driver. En oversikt utarbeidet av FNs konferanse for handel og utvikling (UNCTAD), viser at om lag 40 land har definert foretakene som underlegges kontroll enten gjennom sektortilknytning eller virksomhet, mens fire land fører kontroll med investeringer i forhåndsutpekte foretak (UNCTAD, 2023).

Ifølge OECD definerer stater i økende grad flere sektorer og typer virksomhet som sensitive enn tidligere (OECD, 2022a). Ofte gis det kun en overordnet indikasjon i lov om hvilke sektorer og typer virksomhet som er omfattet, mens mer detaljerte avgrensinger gis i forskrift og veiledning. Ordlyden som brukes om sektorer og virksomhetstyper varierer og avgrenses på til dels ulike måter. Se tabell 8.1 for en forenklet oversikt over sektorer og typer virksomhet i andre lands regelverk.

I hovedsak kan andre lands meldeordninger deles inn i to hovedkategorier: Investeringer i foretak som er leverandører til kritiske samfunnssektorer (forsvar, transport, energi, e-kom, helse mv.) og investeringer i foretak som produserer eller råder over kritisk teknologi (forsvarsmateriell, flerbruksteknologi og fremvoksende teknologier). Noen land, herunder Finland og USA, har meldeordninger som omfatter kjøp av fast eiendom. Sverige og USA har inkludert investeringer i foretak som råder over store mengder personopplysninger. Sverige, USA og Tyskland har også med investeringer i foretak som produserer kritiske råvarer.

Investor: De fleste lands regelverk omfatter kun investeringer hvor investor er utenlandsk. Enkelte regelverk legger opp til kontroll uavhengig av om investor er nasjonal eller utenlandsk. I noen tilfeller hvitelistes nasjonale investorer og investorer fra allierte land for investeringer i enkelte sektorer, mens de omfattes i andre sektorer. Innad i EU varierer det om landene pålegger meldeplikt på investorer fra andre EU-land, eller kun på investorer fra tredjeland utenfor EU. I Danmarks og Tysklands regelverk likebehandles investorer fra Norge og de andre EØS/EFTA-landene med investorer fra EU. I Sveriges regelverk er norske investorer å anse som tredjelandsinvestorer, mens investorer fra EU likebehandles med svenske. Ifølge UNCTAD skiller enkelte land også mellom om investor er statlig eller privat eid, med særlige bestemmelser for de statlig eide (UNCTAD, 2023).

Transaksjoner: Hvilke typer investeringer som kan bli gjenstand for kontroll varierer. De fleste land legger til grunn en bredere definisjon enn kun aksjekjøp, og inkluderer blant annet kjøp av stemmerett, avtaler om styredeltakelse, og avtaler som gir tilgang til informasjon om målforetaket (OECD, 2020). For å få målrettede og forutsigbare ordninger har en rekke land fastsatt en prosentmessig terskelverdi for når en investering skal kontrolleres. Det varierer hvor terskelverdien er satt, men flere land har satt terskelverdien til oppkjøp av mer enn 10 eller 25 prosent. Dersom kjøper erverver større andeler i foretaket (eksempelvis mer enn 20, 30, 50, 75 og 90 prosent) kan dette utløse ny kontroll. Investors mulighet til å utøve effektiv innflytelse på foretaket er en vanlig parameter for vurderinger om hvor terskelen bør settes. Noen land knytter terskelverdien opp mot stemmerettigheter. I flere lands regelverk er det usikkerhet knyttet til om også indirekte investeringer og endringer i reelle rettighetshavere lengre opp i en eierkjede kan bli gjenstand for myndighetskontroll. OECD peker på at et snevert fokus på å fange opp direkte investeringer kan åpne opp for omgåelse av regelverket (OECD, 2020).

8.5.4 Meldeordning

Oppfyllelse av gitte kriterier vil ofte utløse en plikt for investor, eller i noen tilfeller selger, om å melde fra til myndighetene om en planlagt eller gjennomført investering, slik at myndighetene kan gjøre en nærmere vurdering. Det at man må melde betyr ikke at investeringen nødvendigvis utgjør en risiko. Det er vanlig at meldingen har oppsettende virkning, dvs. at investeringen ikke kan gjennomføres før vurderingen av meldingen er gjennomført.

Regelverkene har vanligvis en meldeplikt, samt krav til hvor mye informasjon som skal meldes inn for en vurdering av investeringen. I tillegg til meldeplikt for visse investeringer har flere land en frivillig meldeordning hvor myndighetene kan granske relevante investeringer. Hvilke investeringer myndighetene oppfordrer til å melde inn i frivillige meldeordninger, varierer fra land til land. OECD peker på at informasjonskampanjer til næringslivet, insentiver til å melde fra og sanksjoner for ikke å melde fra er virkemidler stater ofte bruker for å få kjennskap til relevante investeringer (OECD, 2020).

8.5.5 Prosess og organisering

Det er vanlig at andre lands regelverk om investeringskontroll inneholder en beskrivelse av organisering av roller og ansvar, og detaljer om tidslinje og prosess for behandling av saker.

Ansvaret for å føre investeringskontroll er i andre land enten lagt til en egen myndighet (etat, statlig virksomhet), til de enkelte sektormyndigheter (sektortilsyn mv.), eller til politiske myndigheter (departementer eller regjering).

Det er ikke uvanlig at ansvaret for å behandle og avgjøre investeringskontrollsaker er lagt til en egen myndighet. Det vanligste er likevel at beslutningskompetansen er lagt til fagansvarlig departement. Departementet kan da selv være ansvarlig for å forberede saken, men ofte opprettes det en arbeidsgruppe med flere relevante myndigheter for å forberede sakene. Der fagdepartementet selv forbereder saken er det vanlig at fagdepartementet innhenter vurderinger fra andre relevante myndigheter. UNCTADs gjennomgang av 29 lands investeringskontrollregelverk viser at rundt halvparten har lagt ansvaret på departementsnivå.

De fleste regelverkene setter presise og korte tidsfrister for behandling av saker, men inkluderer mulighet til forlengelse (OECD, 2022b). Ofte vil myndigheten som mottar meldingen vurdere behovet for nærmere vurdering av en investering innen en gitt tidsfrist. Ulike regelverk har fra 25−60 dagers frist på å gjøre en første vurdering av en sak. Dersom en sak skal vurderes nærmere, skal investor informeres og en ny tidsfrist blir satt. Hvor lang den nye tidsfristen er varierer fra noen måneder til så lang tid myndighetene trenger. I de tilfeller hvor myndigheten vurderer å stanse en investering, løftes avgjørelsen ofte til politisk nivå.

Når det gjelder myndighetenes godkjenning av investeringer er det ulik praksis mellom regelverkene. Noen land krever at en investering godkjennes før den kan gjennomføres. Andre land godkjenner bare investeringer som er gått videre til nærmere vurdering, og foretar seg ingen handling i saker som ikke vurderes å medføre en risiko etter en innledende vurdering.

Det er utfordrende å få et bilde av ressursbruken i ulike land. Ofte foreligger det bare informasjon om ressursbruken i land som har lagt saksbehandling og avgjørelsesmyndighet til egne etater. Det er derfor mindre hensiktsmessig å sammenligne ressursbruk på tvers av land. Danmark har et team på ti personer mens Storbritannia har om lag 100 personer som jobber med kontroll av utenlandske investeringer. I Tyskland er det 15 ansatte. Sverige har estimert at de kommer til å ha rundt 40 personer som jobber med kontroll av investeringer når kontrollmekanismen blir operativ.

8.5.6 Vurderingstema

Investeringer som faller innunder meldeplikt eller som på annen måte fanges opp av myndighetene, kan bli gjenstand for en nærmere vurdering. De generelle temaene som vurderes, er knyttet til de samme forholdene som utløser meldeplikten. Det gjøres vurderinger av om investeringen medfører at en utenlandsk aktør får innflytelse over eller tilgang til kritisk infrastruktur, informasjon eller teknologi som kan medføre en risiko for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser. Disse vurderingene vil oftest bli sett i sammenheng med størrelsen på investeringen, hvor man søker å kartlegge hvor mye kontroll som faktisk overføres til investor dersom investeringen blir godkjent.

Flere regelverk bruker et meldeskjema som skal sikre at myndighetene får riktig og nødvendig informasjon. Regelverkene legger opp til at enhver meldepliktig investor skal oppgi all relevant informasjon, og at denne informasjonen kan etterprøves. Indikatorer på at investor oppgir feilaktig informasjon, eller på annet vis forsøker å omgå regelverket, vil kunne forlenge behandlingsperioden eller føre til at investeringen ikke godkjennes.

OECD peker på at kriteriene som myndighetene bruker for å vurdere om en investering utgjør en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser, kan være lite tilgjengelige både for involverte parter og allmennheten, fordi de innebærer sensitiv informasjon og forretningshemmeligheter. OECD påpeker videre at «hemmeligholdet» rundt hvordan saker behandles og vurderes, har ført til en oppfatning om at resultatet av slike prosesser er uforutsigbart og for lite transparent (OECD, 2022b).

8.5.7 Inngrep i investeringer

Etter hvert som antall saker som myndighetene skal vurdere har økt, har det blitt mer vanlig å sette vilkår på innretningen av en investering før den kan gjennomføres. Formålet er å redusere den identifiserte risikoen for nasjonal sikkerhet slik at investeringen kan gjennomføres. I forarbeidene til flere av lovene utvalget har undersøkt, understrekes behovet for å balansere sikkerhetsbehovet opp mot næringslivets behov for forutsigbarhet og frihandel. Å sette vilkår vurderes å være et mindre inngripende tiltak enn å forby investeringen. Antallet saker hvor myndighetene pålegger vilkår er likevel relativt lavt. Forbud mot gjennomføring av en investering er enda sjeldnere (OECD, 2022b).

Vilkårene som pålegges partene i investeringen, kan være strukturelle eller atferdsbaserte. Et strukturelt vilkår kan være å ekskludere en sensitiv eiendel eller eiendom fra et oppkjøp. Eksempelvis der hvor en investor ønsker å kjøpe seg inn i et foretak og deler av foretaket driver produksjon eller virksomhet inn mot en forhåndsdefinert sensitiv sektor. Da kan et strukturelt vilkår benyttes for å sikre at investor ikke får tilgang til eller kontroll over de verdiene som regelverket skal beskytte.

Et atferdsbasert vilkår kan være at en ny minoritetseier ikke skal få styreplass eller tilgang til sensitiv informasjon i selskapet. Atferdsbaserte vilkår medfører behov for oppfølging av myndighetene for å påse at vilkåret blir etterlevd. Kunnskapen om hvilke avbøtende tiltak som benyttes i ulike saker er mangelfull, ettersom dette ofte er sensitive og konfidensielle opplysninger som ikke deles offentlig.

8.5.8 Klage og domstolsbehandling

EU-forordningen krever at medlemslandenes regelverk om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer gir utenlandske investorer mulighet til å klage på vedtak.

Reglene for klager varierer likevel en del. Noen regelverk inneholder detaljerte regler for klageadgang og klagebehandling, mens andre regelverk legger opp til at klager på vedtak behandles på samme måte som klager etter andre typer myndighetsvedtak. Noen regelverk legger opp til at det ikke er mulig å klage på vedtak, hverken administrativt eller gjennom domstolsapparatet.

OECD peker på at en uavhengig juridisk gjennomgang av vedtak kan bidra til mer rettferdig behandling av berørte parter, mer enhetlig praktisering av regelverket og at man får bedre kunnskap om regelverkets treffsikkerhet. Slike juridiske gjennomganger vil ofte innebære en viss grad av offentlighet, noe som kan stride mot både myndighetenes og foretakenes behov for konfidensialitet rundt sikkerhetsmessige opplysninger og forretningshemmeligheter. Offentlig kjennskap til slike vedtak kan innebære en omdømmerisiko for de involverte foretakene og påfølgende tap av verdier. Det er ifølge OECD svært sjeldent at vedtak om vilkår eller stans av en investering blir påklaget og brakt inn for domstolene selv om det er anledning til det (OECD, 2020).

8.6 Utgående investeringskontroll og annen relevant politikkutvikling

Tydeligere politisk kobling mellom økonomi og sikkerhet

Flere vestlige land har de siste årene innført eller forsterket tiltak med mål om å redusere økonomiske avhengigheter og forhindre uønsket teknologi- og kunnskapsoverføring som følge av handel og investeringer. I tillegg til investeringskontroll videreutvikler flere land regelverk blant annet knyttet til eksportkontroll og kontroll av kunnskapsoverføring gjennom forskningssamarbeid (OECD, 2021). EU og USA har samtidig gått i retning av en mer aktiv næringspolitikk innen strategiske sektorer. Enkelte tiltak er begrunnet i hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser, mens andre er begrunnet i strategiske økonomiske interesser, som behovet for å bygge opp produksjon og kompetanse på viktige industriområder. Skillet mellom nasjonale sikkerhetsinteresser og strategiske økonomiske interesser er ikke alltid tydelig.

Begrepet «økonomisk sikkerhet» har fått større utbredelse etter koronapandemien og Russlands invasjon i Ukraina. Begrepet er ikke entydig definert, men har blitt brukt for å vise sammenhengen mellom økonomi, utenrikspolitikk og nasjonale sikkerhetsinteresser. Erklæringen fra G7-møtet i 2023 knytter økonomisk sikkerhet til behovet for å bygge robuste forsyningskjeder og kritisk infrastruktur, og å hindre lekkasje av kritiske og nye teknologier.

I en strategi for økonomisk sikkerhet fra 2023 kobler EU-kommisjonen økonomisk aktivitet til unionens sikkerhet. Ifølge strategien må EU beskytte seg selv mot risiko som følger av økonomisk aktivitet ved å ta i bruk verktøy som handelsbeskyttelsestiltak, kontroll av utenlandske subsidier, 5G/6G-sikkerhet, investeringskontroll, eksportkontroll og instrumenter for bekjempelse av økonomisk tvang (EU-kommisjonen, 2023d).

USA har de siste årene vært tydelige på at økonomisk avhengighet til Kina i noen viktige sektorer og teknologiområder, er en sårbarhet som kan utgjøre en risiko for amerikansk sikkerhet. USA har tatt i bruk flere ulike virkemidler og videreutviklet regelverk for å redusere sårbarheten. CHIPS and Science Act og Inflation Reduction Act fra 2022 legger til rette for økt amerikansk produksjon av halvledere og teknologier knyttet til fornybar energi. Justeringer i Foreign Direct Product Rule i 2022 bidrar til at strategisk viktige produkter utviklet med amerikansk teknologi i andre land, ikke skal tilfalle Russland og Kina.

Utgående investeringskontroll

Både USA og EU har pekt på behovet for utvikling av nye verktøy for å redusere sårbarheter knyttet til handel og investeringer, herunder regelverk for utgående investeringskontroll.

Utgående investeringskontroll skiller seg fra ordinær investeringskontroll ved at regelverket har til hensikt å kontrollere egne borgeres utenlandske investeringer til enkelte andre land og innen enkelte sektorer. Formålet er til dels det samme, nemlig å forebygge uønsket overføring av kunnskap og teknologi i sensitive sektorer, og hindre at andre lands teknologiske utvikling styrkes på områder som kan skade egne nasjonale sikkerhetsinteresser.

I august 2023 publiserte det amerikanske finansdepartementet et høringsbrev om forestående utforming av et regelverk om utgående investeringskontroll. Finansdepartementet foreslår at regelverket skal kontrollere amerikanske investeringer til Kina, Hong Kong og Macao innen halvledere, kvanteteknologi og kunstig intelligens til militært bruk. Det legges opp til at destinasjonsland og sektorer kan justeres etter hvert. Kontrollen skal foregå ved at den amerikanske personen som ønsker å gjennomføre investeringen, skal melde fra til amerikanske myndigheter. Enkelte investeringer skal kun meldes fra om, mens andre skal undergå en nærmere vurdering for å avgjøre om det er behov for å stanse investeringen. For å hindre omgåelse av regelverket foreslås det at også foretak i tredjeland som har amerikanske mor- eller datterselskaper skal kunne regnes som amerikanske, og derfor må melde fra om kvalifiserte investeringer til amerikanske myndigheter (The Department of the Treasury, 2023).

Høringsbrevet inneholder et stort antall uavklarte spørsmål til høringsinstansene, og det er knyttet betydelig usikkerhet til hvordan et endelig regelverk vil bli seende ut.

I EU-kommisjonens strategi for økonomisk sikkerhet som er nevnt over, omtales utgående investeringskontroll som et mulig fremtidig virkemiddel. Kommisjonen viser til at det kan være behov for å implementere utgående investeringskontroll for et fåtall teknologiområder med militære bruksområder, som halvledere, kvanteteknologi og kunstig intelligens. I strategien står det:

Strategisk handels- og investeringskontrol kræver en holistisk tilgang for at beskytte væsentlige sikkerhedsinteresser. Dette rejser spørgsmålet om, hvorvidt det er nødvendigt at underkaste ikke blot eksporterede varer, men også visse udgående investeringer, kontrol for at imødegå risikoen for udsivning af teknologi og knowhow som led i en sådan investering (EU-kommisjonen, 2023d).

EU-kommisjonen har i 2023 nedsatt en arbeidsgruppe som skal vurdere risikoen ved utgående investeringer og forberede mulig regulering på dette området.

Utviklingen av nye politiske tiltak i skjæringspunktet mellom økonomi og sikkerhet hos våre handelspartnere vil også få konsekvenser for norsk næringslivs internasjonale aktiviteter. For eksempel kan amerikansk og eventuelt europeisk regelverk om utgående investeringskontroll få anvendelse for investeringer til Kina fra norske foretak som har mor- eller datterselskaper i USA eller EU. Også Oljefondet vil trolig i økende grad måtte forholde seg til nye sanksjoner og regler for investeringer mellom land i tiden som kommer. Dette drøftes også i NOU 2022: 12 Fondet i en brytningstid – Statens pensjonsfond utland og endrede økonomiske og politiske utviklingstrekk punkt 13.2.2.

9 Internasjonale forpliktelser

9.1 Innledning

Det internasjonale regelverket for grensekryssende investeringer er fragmentert. Norge har sluttet seg til en rekke handelsavtaler som legger til rette for investeringssamarbeid med andre land. Dette inkluderer Generalavtalen for tjenester (GATS) og Avtalen om handelsrelaterte investeringstiltak (TRIMs) i Verdens handelsorganisasjon (WTO), OECDs kapital- og tjenestekode, EØS-avtalen og bilaterale frihandelsavtaler og investeringsavtaler.

Norske investeringskontrollregler må være i overensstemmelse med de internasjonale forpliktelsene som ligger i disse avtalene, for å påse at investeringskontroll ikke vil være en handelshindring. I dette kapitlet beskrives derfor relevante avtaler Norge har inngått for å legge til rette for handel og investeringer på tvers av landegrenser. Kapitlet inneholder også en beskrivelse av hvilke sikkerhetsunntak som kan komme til anvendelse når det er behov for å hindre en investering av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser.

9.2 WTO-regelverket

Det finnes ingen generell avtale i WTO som skal legge til rette for investeringssamarbeid mellom land. GATS inneholder bestemmelser som skal liberalisere handelen med tjenester mellom alle WTOs medlemsland og gjelder også for etableringer tilknyttet leveranser av tjenester i et marked. Avtalen bygger på grunnleggende bestemmelser om bestevilkårsbehandling, transparens, nasjonal behandling og markedsadgang:

• Bestevilkårsbehandling: Alle tjenesteytere skal få lik behandling uavhengig av hvilket WTO-medlemsland de kommer fra.

• Transparens: Medlemslandene forplikter seg til raskt å publisere informasjon om regelverk og tiltak som er relevante for etterlevelsen av WTO-avtalene, og til jevnlig å notifisere WTO om slik informasjon.

• Nasjonal behandling: I forbindelse med etableringen skal ikke den utenlandske tjenesteyteren eller investoren ha diskriminerende krav rettet mot seg sammenlignet med nasjonale tjenesteytere og investorer.

• Markedsadgang: Forpliktelser knyttet til selve rettigheten til å yte tjenester i et land. GATS inneholder for eksempel bestemmelser om hva det vil si å åpne for vilkårsløs markedsadgang i en sektor.21 Forpliktelser om markedsadgang skal bidra til økt forutsigbarhet i handelen mellom land. Forpliktelsene er begrenset til sektorer opplistet av de enkelte WTO-medlemmene. GATS gjelder bare for tjenestesektorene, og investeringer i produksjonsvirksomhet mv. vil i utgangspunktet ikke være omfattet.

Bestevilkårsbehandling og nasjonal behandling skal bidra til å underbygge WTOs grunnleggende prinsipp om ikke-diskriminering.

TRIMs dekker investeringstiltak knyttet til varehandel. TRIMs legger til rette for utenlandske investeringer ved å klargjøre at enkelte reguleringer som pålegges av vertslandet er i strid med internasjonale handelsregler. En liste over forbudte tiltak, slik som krav om lokalt innhold i produksjonsprosesser, er en del av avtalen.

Tvisteløsningsmekanismen i WTO gir medlemmene mulighet til å utfordre tiltak hos andre parter, når disse vurderes å være i strid med de forpliktelser landet har påtatt seg.

Sikkerhetsunntak i WTO-reglene

Det fremgår av WTO-regelverket at forpliktelsene i GATS og TRIMs kan fravikes av hensyn til grunnleggende sikkerhetsinteresser, forutsatt at bestemte vilkår er oppfylt. I GATS er sikkerhetsunntaket hjemlet i artikkel XIVa, mens TRIMs-avtalen viser til sikkerhetsunntaket i WTOs generelle vareavtale (GATT, artikkel XXI). GATS har også en generell unntaksbestemmelse (artikkel XIV) der det blant annet fremgår at medlemmene kan treffe tiltak som er nødvendige for å beskytte offentlig orden.

EU-kommisjonen fastslår i forordningen om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer at unionens og medlemslandenes forpliktelser etter WTO-reglene ikke er til hinder for at medlemslandene kan hindre investeringer av hensyn til sikkerhet eller offentlig orden, forutsatt at visse vilkår er oppfylt.

I den danske versjonen av EU-forordningen i fortalens punkt 3 står:

I henhold til de internationale forpligtelser inden for rammerne af Verdenshandelsorganisationen (WTO), Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling og handels- og investeringsaftalerne indgået med tredjelande er det muligt for Unionen og medlemsstaterne på visse betingelser at vedtage restriktive foranstaltninger vedrørende udenlandske direkte investeringer af hensyn til sikkerheden eller den offentlige orden. Det regelsæt, der etableres ved denne forordning, vedrører udenlandske direkte investeringer i Unionen. Investeringer i udlandet og adgang til tredjelandes markeder er omfattet af andre handels- og investeringspolitiske instrumenter.

Utvalget er ikke kjent med at det finnes eksempler på at en stat har anlagt sak mot en annen stat i WTOs tvisteløsningsmekanisme, hvor temaet har vært hindring av en etablering av hensyn til grunnleggende sikkerhetsinteresser.

9.3 OECDs kapital- og liberaliseringskode

Norge har sluttet seg til OECDs avtale om liberalisering av kapitalbevegelser (kapitalkoden, 1961). Avtalen forplikter medlemslandene til å notifisere OECD om nasjonale tiltak som påvirker kapitalbevegelser. Avtalene inneholder også bestemmelser om ikke-diskriminering og krav til at medlemslandene ikke innfører nye restriksjoner på kapitalbevegelser (unntatt på de områdene hvor landet har reservert seg).

Kapitalkoden dekker alle former for kapitalbevegelser inkludert direkteinvesteringer, og er juridisk bindende for medlemslandene. Det fremgår av koden at avtalen ikke er til hinder for at medlemmer kan innføre tiltak som er nødvendige for å opprettholde grunnleggende sikkerhetsinteresser eller offentlig orden, jf. avtalens artikkel 3.

9.4 Bilaterale frihandelsavtaler

Norge har i dag 30 bilaterale frihandelsavtaler med 41 land. De bilaterale frihandelsavtalene står ikke i motsetning til WTO, men utfyller norske WTO-forpliktelser. Frihandelsavtalene går også lengre enn WTO-regelverket på enkelte områder. Norge forhandler i hovedsak bilaterale frihandelsavtaler sammen med landene i Det europeiske frihandelsforbund (EFTA).

Tidligere dekket frihandelsavtalene hovedsakelig handel med varer. Nyere avtaler er mer omfattende og inneholder også forpliktelser om tjenester og investeringer. Forpliktelsene tar utgangspunkt i WTO-reglene og kan for eksempel innebære nasjonal behandling, bestevilkårsbehandling og markedsadgang. Hvilken markedsadgang som gis for investeringer i den enkelte avtale, gjenspeiler både begrensninger som ligger i nasjonalt regelverk og hvilke forpliktelser og reservasjoner Norge tar på ulike sektorer i avtalen. Forpliktelser på markedsadgang gir ikke næringslivet fri tilgang til å investere i hverandres markeder, men avtalene gir forutsigbarhet og forplikter partene til ikke å gi hverandre dårligere vilkår i fremtiden. Norges frihandelsavtaler tar også utgangspunkt i WTO-regelverkets unntaksbestemmelser.

9.5 Bilaterale investeringsavtaler

Norge er i dag part i ni bilaterale investeringsavtaler (Chile, Kina, Madagaskar, Peru, Polen, Russland, Slovakia, Sri Lanka og Tsjekkia). I tillegg inneholder EFTAs frihandelsavtaler med Singapore (2002) og Ukraina (2012) enkelte bestemmelser om investeringsbeskyttelse.

Avtalene stiller krav til at avtalepartene innenfor sitt jurisdiksjonsområde skal fremme og beskytte investeringer foretatt av investorer tilhørende den annen avtalepart, og gi disse rimelig og rettferdig behandling. Avtalene inneholder også forpliktelser om bestevilkårsbehandling som gir investor krav på ikke-diskriminerende behandling i forhold til aktører fra tredjeland, og andre forpliktelser som bestemmelser om frie betalingsoverføringer, ekspropriasjon og erstatning. Avtalene inneholder ikke bestemmelser om markedsadgang, men viser til at partene skal tillate investeringer i samsvar med sin lovgiving.

I 2020 inngikk majoriteten av EUs medlemsland en avtale om oppsigelse av bilaterale investeringsbeskyttelsesavtaler mellom EU-land. Norge har på bakgrunn av denne beslutningen foretatt en egen vurdering av Norges investeringsbeskyttelsesavtaler med andre EØS-land, og har konkludert med at disse avtalene skal sies opp. Norge har innledet forhandlinger om oppsigelsesavtaler med de aktuelle landene, og har allerede sagt opp de fleste av disse avtalene. Avtalene inneholder i motsetning til Norges frihandelsavtaler ingen unntaksbestemmelser.

9.6 EØS-avtalen

Norges mest omfattende handelsavtale er EØS-avtalen. Avtalen innebærer at det i utgangspunktet skal være fri bevegelighet av varer, personer, tjenester og kapital samt fri etableringsrett innenfor EØS-området. Dette sikrer at norske borgere og foretak kan ta del i EUs indre marked på lik linje med borgere og foretak i EU-landene.

Retten til fri bevegelse av kapital og fri etableringsrett er sentrale bestemmelser i EØS-avtalen. Dersom en investering medfører at investoren får bestemmende innflytelse over et foretak, reguleres dette av etableringsretten i artikkel 31. Dersom investeringen ikke resulterer i bestemmende innflytelse, reguleres det av retten til fri bevegelighet av kapital i artikkel 40.

Bestemmelser om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer vil kunne medføre en inngripen i rettigheter etter både artikkel 31 og artikkel 40. En slik regulering kan også komme i konflikt med artikkel 36 om tjenestefrihet. Både regulering som innebærer diskriminering på bakgrunn av nasjonalitet og regulering som innebærer restriksjoner på adgangen til å investere, uavhengig av om den rammer nasjonale aktører på samme måte som aktører fra andre EØS-medlemsland, vil i utgangspunktet være i strid med EØS-avtalen.

Også EØS-retten åpner for at medlemslandene kan treffe tiltak om særbehandling av utenlandske statsborgere når det er begrunnet med hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelse. I EØS-avtalens artikkel 33 åpnes det for restriksjoner i etableringsadgangen. Unntakshjemmelen kan komme til anvendelse i tilfeller hvor det er behov for å hindre en etablering av hensyn til nasjonal sikkerhet. Artikkel 123 er i stor grad basert på sikkerhetsunntakene i WTO-regelverket.

I Prop. 153 L (2016−2017) Lov om nasjonal sikkerhet i punkt 14.4 ble forslaget om regler for eierskapskontroll opp mot EØS-avtalen vurdert på følgende måte:

Stans av et erverv i en virksomhet vil i utgangspunktet være i strid med EØS-avtalens regler om fri etableringsrett og den frie bevegelighet av kapital, jf. EØS-avtalens artikkel 31 og 40. Imidlertid vil et inngrep bare gjøres i særlige tilfeller, hvor formålet med inngrepet ikke kan oppnås på en mindre inngripende måte. Det må videre være forholdsmessighet mellom den konkrete risiko for skadevirkning for nasjonale sikkerhetsinteresser og negative konsekvenser for de involverte aktørene. Departementet antar at artikkel 123, men også i enkelte tilfeller artikkel 33, da vil kunne hjemle inngripen.

Virkeområdet til artikkel 123 er sannsynligvis ganske snevert i praksis. Bestemmelsen kan trolig kun brukes når det er snakk om en investering i et foretak som opererer i forsvarssektoren. Videre inneholder bestemmelsen krav om at det må foreligge alvorlig indre uro, fare for krig mv., hvilket gjør bestemmelsen lite anvendelig i fredstid. Artikkel 33 kan være et mer dekkende unntak for tiltak av hensyn til nasjonal sikkerhet, men kun når det gjelder brudd på forpliktelsen om retten til fri etablering. For unntak for retten til fri kapitalflyt kan det være hensiktsmessig å se til unntaksbestemmelsen i kapitalliberaliseringsdirektivet artikkel 4 (EU, 1988). Ordlyden i artikkel 4 korresponderer i vesentlig grad med ordlyden i TEUV artikkel 65 (1) (b), som er det unntaket de fleste EU-land har lagt til grunn når det gjelder restriksjoner på retten til kapitalflyt (Hafstad, 2023).22

9.7 Handlingsrommet for investeringskontroll

Sikkerhetsunntakene i Norges handelsavtaler gir etter alt å dømme nødvendig handlingsrom til å gripe inn i enkelte utenlandske direkteinvesteringer av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Prinsippene i avtalene gir imidlertid viktige føringer for hvordan investeringskontrollregelverk bør utformes og praktiseres.

Det er foreløpig lite rettspraksis på området. En dom fra EU-domstolen i juli 2023 kan imidlertid få følger for utformingen og praktiseringen av regelverk om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer i EU. På grunn av Norges deltakelse i det indre marked, kan dommen også være relevant for utformingen av norsk regelverk for kontroll av utenlandske direkteinvesteringer. Saken gjaldt ungarske myndigheters stans av en investering fra en investor tilhørende i EU, ved bruk av et midlertidig investeringskontrollregelverk fra 2020. Se nærmere om saken i boks 9.1.

EU-dommen slår fast at nasjonale investeringskontrollmekanismer skal overholde EU-traktatens regler om etableringsfrihet og at investeringer fra investorer hjemmehørende i EU i utgangspunktet faller utenfor EU-forordningen om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer. Et unntak er dersom en investors tilhørighet i EU tydelig er satt opp med mål om å unngå investeringskontroll. Dommen slår også fast at eventuelle begrensninger i etableringsretten i EU må være forholdsmessige og begrunnet i tvingende allmenne hensyn.

EU-domstolens avgjørelse kan tolkes som en melding om at EUs medlemsland ikke kan bruke investeringskontroll som et proteksjonistisk verktøy. Ifølge EU-domstolen ga Ungarn ikke tilstrekkelig begrunnelse for begrensningen på grunnlag av tvingende allmenne hensyn. EU-domstolen bekreftet at slike grunner må tolkes strengt og ikke kan være basert på rent økonomiske motiver. Mens medlemslandene kan fortsette å kontrollere utenlandske investeringer, gjør domstolen det klart at eventuelle restriksjoner som følge av slik kontroll må begrenses til tiltak rettet mot en ekte og tilstrekkelig alvorlig trussel mot en grunnleggende samfunnsinteresse. Det er mulig at dommen vil medføre at flere lignende saker tas til retten og at man fremover vil få mer rettspraksis på området.

10 Innflytelse i foretak

10.1 Innledning

Aksjeselskap er den sammenslutningsformen som er mest utbredt i Norge. De fleste investeringer og eierskifter i norsk næringsliv skjer derfor via kjøp av aksjer. For foretak som er organisert i andre sammenslutningsformer, kan formell eierinnflytelse oppnås ved kjøp av andre typer eierandeler. Avtaler om hvordan eierinnflytelsen skal utøves kan forskyve innflytelse mellom investorer. Også andre typer avtaler, som lån og pantsetting av eierrettigheter, kan gi innflytelse.

I kapittel 4 gis en indikasjon på omfanget av utenlandsk eierskap i norsk næringsliv gjennom statistikk om utenlandske direkteinvesteringer og utenlandskontrollerte datterselskaper. I dette kapitlet beskrives nærmere hvordan investeringer og eierskifter foregår, og hvilke typer avtaler som kan ligge til grunn for at en eier får innflytelse over et norsk foretak.

En investering i et norsk foretak medfører som regel også at investor kan få noe innsyn i foretaket. Aksjeeiers rett til innsyn er omtalt nærmere i punkt 10.3.

10.2 Innflytelse i foretak gjennom investeringer

10.2.1 Investeringer i eksisterende foretak

Oppkjøp av alle eller flertallet av aksjene

For å få «bestemmende innflytelse» kan en investor kjøpe opp alle eller flertallet av aksjene i et foretak.23 En eier med bestemmende innflytelse kan velge styret, gjøre endringer i vedtekter osv. En eier kan også stille forventninger til styrets forvaltning av selskapet, og dermed påvirke hvordan selskapet forvalter sine eiendeler og rettigheter, samt hvordan selskapet forvalter eventuelt eierskap i andre selskaper. Selv om oppkjøpet gjelder aksjer i et eierselskap/holdingsselskap, og ikke kjøp av aksjer i driftsselskapet, kan kjøper likevel indirekte påvirke forvaltningen i driftsselskapet. I praksis kan det ofte være de samme styremedlemmene i flere selskaper i en eierstruktur.24

Selger som mister sin tilknytning til selskapet, vil ikke lenger ha tilgang til eller innflytelse over eiendeler eller rettigheter i selskapet, utover informasjonen selger fikk som aksjeeier. Hvis det stilles krav om at selger reinvesterer i selskapet, vil selger fortsatt være med på eiersiden.

Kjøp eller tegning av noen aksjer

Investor kan kjøpe enkeltaksjer eller aksjeposter i annenhåndsmarkedet. Dersom aksjene er likvide og handles på en markedsplass25, kan det være stor omsetning av aksjeposter uten at dette vesentlig endrer innflytelsen i foretaket. Dersom foretakets aksjer ikke handles på en markedsplass og er lite likvide, vil en større andel av transaksjonene i foretakets aksjer kunne gjelde større aksjeposter.

Aksjer kan også erverves ved nytegning (emisjon). Ved nytegning er det selskapet som utsteder aksjene, og selskapet som mottar oppgjør for aksjene. Oppgjøret kan være i form av penger, rettigheter eller eiendeler. Siden det blir flere aksjer i selskapet, vil eksisterende aksjeeiere få mindre eierandel hvis de ikke selv tegner aksjer i nytegningen.

Porteføljeinvesteringer er en ren finansiell investering uten aktivt eierskap eller eierengasjement. Slike investeringer kan gjelde større eller mindre aksjeposter, og kan gjelde alt fra day-trading til mer langsiktige finansielle investeringer. Det kan være vanskelig å trekke absolutte og generelle skiller mellom denne type investeringer og aktivt eierengasjement.

Opsjoner

Kjøpsopsjoner er avtaler som gir rett til å få eierskap til aksjer på et senere tidspunkt. En kjøpsopsjon gir rett til å tegne eller kjøpe aksjer til en normalt på forhånd fastsatt pris eller prismekanisme.

En form for opsjon er tegningsretter som er regulert i aksjeloven. Disse gir rett til å tegne aksjer innen en viss frist og på vilkår som er vedtatt av generalforsamlingen. Slike tegningsretter registreres i Foretaksregisteret. Andre opsjonsavtaler kan være utenfor offentlighet, og kan være avtalt med selskapet (med forbehold om generalforsamlingsbehandling), eller med aksjeeiere. Disse kan gjelde både kjøp og tegning, og kan for eksempel gjelde selskapets egne aksjer.

Fusjon og fisjon

Et aksjeselskap kan slås sammen med ett eller flere andre aksjeselskaper i en fusjon eller deles opp i to eller flere selskaper i en fisjon. Fusjon og fisjon har flere likhetstrekk.

Ved en fusjon overtar det overtakende selskapet alle eiendelene, rettighetene og forpliktelsene til det overdragende selskapet. Når fusjonen er gjennomført, slettes det overdragende selskapet. Fusjonen innebærer at verdien til aksjeeierne i form av aksjene i overdragende selskap, forsvinner fra deres hender, og aksjeeierne får oppgjør i form av aksjer i overtakende selskap.

Gjennom en fusjon får overtakende selskap tilgang til og kontroll over det overdragende selskapet. Eierne av det overtakende selskapet får indirekte tilgang gjennom eierskapet i overtakende selskap. Hvor stor andel av aksjene i overtakende selskap aksjeeier i overdragende selskap har etter fusjonen, avhenger av verdiene av selskapene.

Fisjon innebærer imidlertid ikke at alt i overdragende selskap overføres til overtakende selskap, og fisjonen innebærer ikke automatisk at overdragende selskap slettes. I fisjonsplanen blir det fastsatt hvilke rettigheter, eiendeler og forpliktelser som overføres fra overdragende til overtakende selskap. Overtakende selskap kan være et eksisterende selskap, eller det kan stiftes ved fisjonen.

10.2.2 Virksomhetsoverdragelse

En virksomhetsoverdragelse, som også kalles innmatstransaksjon, er overdragelse av en virksomhet eller del av en virksomhet til et annet foretak. I tillegg må den selvstendige enheten som overføres beholde sin identitet etter overføringen.

Ved virksomhetsoverdragelse kjøpes hele eller deler av virksomheten til et foretak, og ikke eierandeler i foretaket. Avtalen inngås mellom foretaket og kjøper. En virksomhetsoverdragelse innebærer overdragelse av innhold i et foretak, og det er nødvendig å trekke grensen mot overdragelse av en enkelt eiendom, tjenestesalg og varesalg. Om det foreligger en virksomhetsoverdragelse må vurderes konkret i hvert tilfelle.

10.2.3 Konvertible lån, panterettigheter m.m.

Konvertible lån gir långiver en fremtidig rett til å velge å motta aksjer i selskapet, istedenfor tilbakebetaling av lånet. Långiver vil dermed kunne bli deleier. Slike lån kan være avtalefestede konverteringsrettigheter, med forbehold om generalforsamlingsbehandling, eller rettigheter generalforsamlingen har godkjent, og som kan gjennomføres uten generalforsamling. En slik gjeldskonvertering vil normalt gjennomføres ved nytegning av aksjer.

Konvertible lån kan være gunstige for selskapet fordi det får lavere rentekostnader når långiver isteden kan kompenseres gjennom retten til senere å omgjøre lånet til aksjer. Investoren vil kunne se an selskapets utvikling før det tas endelig beslutning til om lånet skal tilbakebetales med renter, eller om det skal omgjøres til eierandeler.

Låneavtaler kan også gi avtaleparten rett til å samtykke før selskapet selger en eierandel, innmat, virksomhet e.l. Dette er vanlig for å sikre selskapets soliditet.

Tredjeparter kan også låne aksjer fra aksjeeiere, eller de kan ha avtaler med aksjeeiere som gir dem innflytelse over aksjeeierens beslutning. Panterettigheter kan gi rett til å overdra aksjen på nærmere vilkår.

Ordinært lån i bank, lån som ikke kan overdras uten samtykke, lån i obligasjonsmarkedet eller lignende der det kan være ukjent hvem som er långiver, kan også gi rett til innsyn i selskapet.

Investeringer i derivater26 kan innebære at investor får eierrettigheter i foretaket på et fremtidig tidspunkt. Investeringer i kjøpsderivater representerer ingen direkte investering i foretaket, men kan gi innflytelse på samme måte som investeringer i konvertibel gjeld.

10.2.4 Aksjonæravtaler

En aksjonæravtale er en avtale mellom aksjeeierne i et selskap som regulerer deres innbyrdes forhold og rettigheter. En aksjonæravtale kan regulere flere ulike forhold i selskapet som for eksempel fordeling av styreplasser, fordeling av utbytte, vilkår for kjøp og salg av aksjene, forkjøpsrett ved salg av aksjer, eller hvordan potensielle konflikter mellom aksjeeierne skal løses.

En aksjonæravtale kan inngås mellom noen eller alle aksjeeierne, eller mellom aksjeeier og en tredjepart som skal ha spesielle rettigheter i selskapet (for eksempel fremtidig eier eller långiver). En aksjonæravtale regulerer vanligvis områder hvor aksjeloven og selskapets vedtekter gir valgfrihet eller ikke regulerer.

Aksjonæravtaler inngås ofte ved overgang fra ansvarlig selskap til aksjeselskap og ved generasjonsskifte. En aksjonæravtale er ikke offentlig på samme måte som vedtektene. Det er dermed mulig å regulere sensitive forhold i en aksjonæravtale.

10.2.5 Nyetablering

En nyetablering gjøres ved å starte en ny virksomhet eller ved å skille ut noe fra et eksisterende foretak til et eget foretak. Oppstart, nyetablering, etablering av filial, datterselskap eller et joint venture (fellesforetak)27 i Norge, innebærer ofte at investor bygger opp virksomheten i Norge fra bunnen av.

Internasjonalt blir nyetableringer ofte omtalt som greenfield-investeringer. Slike investeringer brukes som alternativ til å investere i aksjer i et eksisterende selskap. Ved oppstart og nyetableringer vil det normalt bli behov for å skaffe tilgang til tomt og/eller lokaler, inngå avtaler, arbeidskontrakter mv.

En oppstart eller nyetablering gir investoren en mulighet til å forplikte foretaket i avtaler som vil kunne følge foretaket etter at andre investorer inviteres inn. Dette kan være avtaler foretaket må forholde seg til i senere faser. Utover dette vil foretaket etter en oppstart være som øvrige foretak.

10.2.6 Særlig om investeringer i oppstarts- og vekstforetak

Tall fra SSB viser at det per 1. januar 2023 var 646 884 aktive virksomheter i Norge. De fleste er små. Omtrent 90 prosent har under ti ansatte, 98,3 prosent har under 50 ansatte, og 0,1 prosent (939 stykker) har over 250 ansatte (SSB, 2023a).28 Virksomhet er definert av SSB som en lokalt avgrenset funksjonell enhet som hovedsakelig driver virksomhet innenfor en bestemt næringsgruppe (Standard for næringsgrupperinger).

I investormiljøer skilles det mellom modne foretak og foretak i oppstarts- og vekstfase. De ulike fasene kan deles inn på ulike måter, men det tas ofte utgangspunkt i antall ansatte, foretakets omsetning og hvor mye egenkapital foretaket har innhentet. Utvalget tar utgangspunkt i at et modent foretak typisk har over 100 millioner kroner i omsetning, mer enn 50 ansatte og fokuserer på ekspansjon og lønnsomhet. Mindre foretak blir her omtalt som et foretak i oppstarts- og vekstfase. Investeringer som gjøres i foretak i oppstartsfase, omtales ofte som «såkornkapital». Når foretaket er i en tidlig vekstfase, omtales investeringer som «venture»- eller «risikokapital».

For små foretak i tidlig vekstfase kan innhenting av kapital være avgjørende for foretakets overlevelse. Kapitalinnhenting, for eksempel i form av en planlagt emisjon (nytegning), kan skje når foretaket er nesten tomt for kapital. Foretak vil typisk prøve å få inn én eller to nye investorer, samtidig som man inviterer eksisterende eiere til å bidra med mer egenkapital. En slik kapitalinnhenting vil typisk gi foretaket kapital til å drive videre i 1−2 år før det må hente inn mer kapital. Beløp som hentes inn i en tidlig fase, ligger typisk mellom 5 og 100 millioner kroner.

Når det utstedes nye aksjer i en emisjon, vil eksisterende aksjeeieres eierandel synke dersom de ikke tegner seg for aksjer som tilsvarer den prosentvise eierandelen de satt med før emisjonen. For en investor som deltar i en emisjonsprosess sammen med andre investorer, vil den endelige eierandelen vedkommende investor får i selskapet, dermed først bli klar etter at emisjonsprosessen er avsluttet (utvanningseffekt). I slike tilfeller vil aksjonæravtaler som blir inngått mellom partene være viktig for investors rettigheter som eier i selskapet. Gjennom aksjonæravtalen kan investor oppnå mer kontroll over selskapet enn det andel av stemmene i utgangspunktet tilsier.

I selskaper i tidlig vekstfase vil den største aksjeeieren typisk eie 30−40 prosent av aksjene, og sjelden over 50 prosent. Det kan også være to eller tre eiere som har 10−15 prosent hver, i tillegg til flere med eierposter under 10 prosent.

Med en eierandel på 10 prosent i et oppstarts- og vekstselskap får man i utgangspunktet begrenset innflytelse over driften av selskapet, men man kan ofte ha en styrerepresentant eller en observatør i styret. Den reelle innflytelsen vil avhenge av hvor aktive de øvrige eierne er og hvilke rettigheter som ligger i aksjonæravtalen.

10.3 Eieres rettigheter i selskaper

Innledning

Gjennom å eie aksjer får aksjeeierne flere rettigheter i det norske aksjeselskapet, både organisatoriske og økonomiske rettigheter. Sentrale regler for utøvelse av eierskapet er samlet i aksjeloven kapittel 4 (Aksjeeierne, overgang av aksjer mv.) og kapittel 5 (Generalforsamlingen). I tillegg kommer andre regler i aksjeloven, vedtektsbestemmelser, aksjonæravtaler samt kontrakter og avtaler som selskapet har inngått. Slike bestemmelser og avtaler kan gjøre at eiers innflytelse er annerledes enn det som beskrives i det videre.

Henvisningene i teksten er til aksjeloven med mindre annet er uttrykkelig sagt.

Beslutninger tas på generalforsamlingen

Størrelsen på aksjeposten avgjør først og fremst hvilken kontroll aksjeeier har over beslutninger som skal tas på generalforsamlingen. Det er også andre rettigheter knyttet til eierskap. Enhver aksjeeier har rett til å møte på generalforsamlingen, enten selv eller ved fullmektig, og møteretten kan ikke begrenses i vedtektene. Enhver aksjeeier har også rett til å ta opp et spørsmål eller en sak til behandling på generalforsamlingen. Dette gjøres ved å benytte seg av retten til å få ført opp en sak på generalforsamlingens dagsorden.

Hvis en aksjeeier ønsker å bruke sin stemmerett til å påvirke beslutninger som skal fattes på generalforsamlingen, er det et krav at aksjeeier deltar på generalforsamlingen enten selv eller ved fullmektig. Utgangspunktet er at hver aksje i selskapet gir én stemme på generalforsamlingen. Et selskap kan imidlertid ha flere ulike sett av aksjer, såkalte aksjeklasser. Vedtektene kan bestemme at det skal være begrensninger i stemmeretten til en aksjeklasse, slik at disse enten ikke gir stemmerett eller at de har begrenset stemmevekt. Aksjer som selskapet selv eller som et datterselskap eier, gir ikke stemmerett.

En aksjeeier som eier eller kontrollerer over 10 prosent av aksjene, har rett til å kreve at det skal holdes ekstraordinær generalforsamling.

Terskler for innflytelse

Utgangspunktet i aksjeloven er at generalforsamlingen fatter beslutninger med simpelt flertall, der stemmeantall beregnes ut fra antall avgitte stemmer og ikke antall stemmer i selskapet. Som hovedregel kan dermed en aksjeeier som har over halvparten av stemmene, få gjennomslag på generalforsamlingen. Med mindre annet er fastsatt i vedtektene vil dette også inkludere styrevalg.

En aksjeeier som eier eller kontrollerer mer enn en tredjedel av aksjene og/eller stemmene, kan stoppe beslutninger som krever kvalifisert flertall. For særlig viktige beslutninger kreves det kvalifisert flertall, dvs. minst to tredjedeler av både de avgitte stemmene og av aksjekapitalen som er representert på generalforsamlingen. Krav til kvalifisert flertall gjelder blant annet beslutninger om endring av vedtektene, fusjon eller fisjon, forhøyelse eller nedsettelse av kapitalen, omdanning og oppløsning.

Aksjeeier som har over 90 prosent av aksjene som er representert på generalforsamlingen, kan, med støtte fra minst to tredjedeler av avgitte stemmer og representert aksjekapital, beslutte at det skal innføres krav til styrets samtykke ved kjøp av aksjer i selskapet, stilles krav til egenskaper til aksjeeier (for eksempel at man må være ansatt i selskapet for å være aksjeeier) og være begrensninger i adgangen til å dele ut utbytte.

En aksjeeier som eier over 90 prosent av aksjene, har også rett til å innløse minoritetsaksjeeierne mot deres vilje, såkalt tvangsinnløsning (aksjeloven § 4-26). Aksjeeieren må i tilfelle være et aksjeselskap, og det er styret i morselskapet som fatter beslutningen. Regelen gir den eller de som eier under 10 prosent en tilsvarende rett til å kreve seg innløst.

Noen beslutninger som er svært inngripende for aksjeeiers rettigheter, krever imidlertid tilslutning fra samtlige aksjeeiere for å bli vedtatt (§ 5-20). I disse tilfellene kreves enstemmighet fra alle aksjeeiere, uavhengig av om de har stemmerett eller om de er representert på generalforsamling. Eksempler på slike beslutninger er at aksjeeiernes forpliktelser overfor selskapet økes, at aksjer kan være gjenstand for tvungen innløsning, eller at rettsforholdet mellom tidligere likestilte aksjer endres.

En aksjeeier som har eierskap til alle aksjene, har alle de ovennevnte rettighetene.

Innflytelse og kontroll

Utgangspunktet i aksjeloven er at alle aksjer gir lik rett i selskapet.29 Aksjelovens utgangspunkt om at beslutninger skal fattes med simpelt flertall, innebærer at en som eier over halvparten av aksjene har betydelig kontroll over selskapets beslutninger. Kontrollen i selskaper med spredt eierstruktur er dermed i utgangspunktet proporsjonal med eierandelen.

Siden flere av tersklene i aksjeloven knytter seg til antall stemmer som er til stede på generalforsamlingen, kan det også ha betydning hvor aktive andre aksjeeiere er. Mindre aksjeposter kan gi stor innflytelse i selskaper der få aksjer er representert på generalforsamlingen. I mange aksjeselskaper er deltakelsen på generalforsamlingen lav, og i enkelte tilfeller vil spørsmål som ligger til generalforsamlingen, bli avgjort av en eller flere eiere med mindre aksjeposter. Den reelle innflytelsen en aksjeeier har er dermed også avhengig av om øvrige aksjeeiere forvalter sitt eierskap aktivt eller passivt.

Selv om aksjeposter under 50 prosent ikke sikrer alminnelig flertall eller kontroll alene, kan slike eierposter gi stor innflytelse. Hvis en investor som eier 25 prosent av aksjene går imot et forslag, kan det være tilstrekkelig at et fåtall andre aksjeeiere er enige, før forslaget stanses. Dynamikken i selskaper med konsentrert eierskap kan dermed bli at forslag som har støtte blant den eller de aksjeeierne med større aksjeposter oppnår flertall, mens forslag som har flertall blant aksjeeiere med mindre aksjeposter har mindre sannsynlighet for å oppnå flertall. Dette gjelder spesielt i selskaper med lav deltakelse på generalforsamling. Det kan også skje hvis flere aksjeeiere med små aksjeposter i liten grad vurderer og tar stilling til hva de skal stemme, men velger å følge majoritetseier.

Følgen av at et selskap har én eller flere aksjeeiere med store aksjeposter, er dermed at andre aksjeeiere kan miste innflytelse. Aksjelovens regler om kvalifisert flertall for visse typer beslutninger er ment å beskytte minoritetsaksjeeiere og aksjeeiere som ikke avgir stemme. Blant annet krever beslutninger om utbytte, at vedtak skal fattes med støtte fra en bestemt andel av de stemmeberettigede aksjene og tilslutning fra minst to tredjedeler av både avgitte stemmer og av den aksjekapital som er representert på generalforsamlingen.30 Aksjeloven bestemmer også at enkelte beslutninger krever tilslutning fra samtlige aksjeeiere.31

Aksjeeiers innsynsrett i selskapet

En aksjeeier som eier alle aksjene, har fullt innsyn i selskapets drift, forretningsforhold, tekniske innretninger, inkludert avtaler, regnskap og forvaltning. For alle andre aksjeeiere er innsynsretten begrenset. Dette har bakgrunn i at aksjeeier og aksjeselskapet ikke nødvendigvis har sammenfallende interesser. Aksjeeier vil normalt ha et ønske om mye informasjon fra selskapet, mens selskapet kan ha behov for å beskytte informasjon fra innsyn både fra aksjeeiere og andre. En aksjeeier kan for eksempel ønske å finne rett tidspunkt til å selge aksjene. Det er selskapets interesser som er beskyttet gjennom reglene i aksjeloven, og som begrunner aksjeeiers begrensede innsynsrett.

Hovedkilden til informasjon for aksjeeierne er årsregnskap og eventuell årsberetning, i tillegg til deltakelse og spørsmål på generalforsamlingen.32

For at generalforsamlingen skal kunne fatte beslutninger på best mulig grunnlag, er ledelsen pålagt å gi aksjeeierne all relevant informasjon om saker som skal behandles på generalforsamlingen, uavhengig av eierandel. Dette gjelder spesielt saker som skal avgjøres på generalforsamlingen eller som angår godkjennelse av årsregnskapet og årsberetningen, jf. aksjeloven § 5-15. Opplysningsplikten gjelder innenfor regler og avtaler om taushetsplikt.

Ledelsen kan holde tilbake opplysninger som kan skade selskapet dersom de blir kjent. Styret har ansvar for å vurdere om informasjonen kan forårsake «uforholdsmessig skade for selskapet», og skal påse at selskapet vernes mot at fortrolige opplysninger om forretningsmessige og økonomiske forhold kommer på avveie. Ledelsen kan for eksempel ikke utlevere konfidensiell informasjon om intern drift eller virksomhet hvis én aksjeeier har eierinteresser i konkurrerende foretak. Styret må i så fall vurdere mulig skade ved å utlevere informasjonen, og eventuelt beslutte å holde informasjonen tilbake av hensyn til selskapet.

Generalforsamlingens flertall kan likevel kreve innsyn i alle selskapets opplysninger. Aksjeeieres innsynsrett avhenger derfor av flertallsbeslutninger på generalforsamlingen.

Aksjeloven hjemler ikke noen plikt for ledelsen til å gi aksjeeier informasjon mellom generalforsamlingene. Selskapets ledelse vil likevel i de fleste tilfeller praktisere åpenhet med aksjeeierne. Dette fremmer god eierstyring og kan redusere konflikter, skape tillit og forhindre mistanke om urettferdig behandling av mindretallsaksjeeierne. I mange tilfeller vil aksjeeiere med større eierposter ha løpende kontakt med styret gjennom året og dermed få tilgang til mer informasjon. En slik informasjonsflyt til større aksjeeiere er ikke i seg selv forbudt, men kan være ulovlig fordi det kan være egnet til å gi visse aksjeeiere eller andre en urimelig fordel på andre aksjeeieres eller selskapets bekostning (aksjeloven § 6-28).

Reglene for noterte selskaper gir ikke aksjeeiere rett på ekstra informasjon som aksjeeier, sammenlignet med markedet for øvrig.

10.4 Deltakelse i styret

Styret er ansvarlig for å forvalte selskapet, og et styreverv vil gi tilgang til informasjon og mulighet til innflytelse. En forretningsmessig avtale eller en aksjonæravtale kan gi rett til styreplass eller observatørplass. Slike rettigheter vil ikke være selskapsrettslig gjeldende, i den forstand at et styre kan være gyldig valgt uten dette styremedlemmet. Selv om et styre kan være gyldig valgt uten dette styremedlemmet, vil slike avtaler ofte overholdes. De kan derfor ha praktisk betydning for hvilken innflytelse aksjeeieren får.

Et styremedlem representerer bare seg selv i styret. Det er imidlertid ofte forventet at styremedlemmet rapporterer til den som har valgt vedkommende inn i styret. Selv om styremedlemmene representerer seg selv, har de et ansvar for å arbeide for det som er best for det selskapet de er valgt inn i. Hvis styremedlemmet er ansatt i et annet selskap, er det begrenset hva som kan deles av informasjon innenfor lovens rammer, og hvor langt styremedlemmet kan gå i å fremme dette selskapets interesser.

Hvis selskapet deler informasjon med sine styremedlemmer via nettbaserte samarbeidsplattformer, er vedkommende styremedlem direkte logget inn i styrets dokumenter. Det å få inn et styremedlem eller en observatør i styret, kan derfor gi tilgang på informasjon uavhengig av eierskap. Selv om det er vedkommende styremedlem som får innsyn, har ikke selskapet selv noen sanksjonert mulighet til å instruere styremedlemmet i hvordan informasjonen brukes. Opplysninger kan dermed enten skjermes for vedkommende, eller man kan be eierne bytte vedkommende ut på grunn av slike hensyn.

Også rådgivere kan ha innflytelse eller påvirkning på aksjeeierne gjennom råd om hvordan aksjeeiere skal strukturere eller håndtere sin virksomhet. Dette kan ha betydning for hvordan aksjeeieren håndterer underliggende selskaper. Voteringsrådgivere eller «proxy advisors» gir råd til aksjeeiere om hva de skal stemme på generalforsamlingen.

10.5 Gjennomføring av en kjøpsprosess

Strukturert eller bilateral prosess

En tradisjonell salgsprosess av et foretak gjennomføres enten som en strukturert salgsprosess eller en bilateral prosess. Ved en strukturert prosess vil selger henvende seg i markedet for å lokalisere potensielle kjøpere. En bilateral prosess starter med at selger innleder salgsdiskusjoner med én potensiell kjøper (ofte etter initiativ fra sistnevnte), uten å ha henvendt seg til potensielle kjøpere i markedet basert på egne forberedelser av salgsprosessen.

Mellomvarianter, ved at man først gjennomfører en bilateral prosess mot potensielle strategiske kjøpere for deretter å gjennomføre en strukturert salgsprosess, kan naturligvis også forekomme. I vedlegget til Prop. 95 L (2022−2023) Endringer i sikkerhetsloven er gangen i en kjøpsprosess beskrevet slik denne vanligvis foregår. Utvalget viser til denne for en nærmere beskrivelse av de ulike stegene i prosessen.

Deling av informasjon i forbindelse med en kjøpsprosess

I forbindelse med en investering vil en investor normalt gjøre en del undersøkelser av selskapet eller virksomheten. Slike undersøkelser kan være uformelle sonderinger og samtaler som finner sted i forkant av mer formelle prosesser. I mange tilfeller vil det også bli gjort undersøkelser før man inngår avtaleforhold eller yter kreditt, og før man går inn i et styre. I slike uformelle undersøkelser vil ulik informasjon om selskapet bli delt.

For oppkjøp, kjøp eller tegning av større aksjeposter, innmatstransaksjoner, fusjoner og fisjoner vil en kjøper eller investor normalt gå videre med mer formelle undersøkelser. I en formell undersøkelse vil mulig kjøper eller investor gjennomgå selskapet juridisk, finansielt, teknisk, skattemessig og eventuelt selskapets påvirkning på miljøet. I gjennomgangen får investor og rådgivere tilgang til dokumenter og tall som selskapet har, og som er sammenstilt eller utarbeidet spesielt for prosessen. Normalt vil man blant annet gjennomgå viktige kunde- og leverandøravtaler, styredokumenter, regnskap og oversikter, og eventuelt programvare. Underveis i prosessen vil ledelsen svare på spørsmål. Selskapsgjennomgangene (due diligence) kan variere i omfang, men vil ofte være grundige, slik at det gis omfattende informasjon om selskapet og dets drift, eiendeler osv. Selskapsgjennomganger behøver ikke resultere i en endelig avtale.

De som er involvert i selskapsgjennomganger, vil normalt bli bedt om å signere taushetserklæringer (såkalt «non-disclosure agreement», NDA) og dermed vil det være begrenset hva de kan bruke informasjonen til. En rådgiver vil som eksempel bli bundet til kun å bruke informasjonen til å rådgi sin klient. I noen tilfeller setter lovgivningen begrensninger for informasjonsutveksling, for eksempel innsideinformasjon og innsidelister. Disse erklæringene er privatrettslige, og brudd er forbundet med eventuelt økonomisk ansvar overfor den som har rett på taushet.

Normalt er det ikke sikkerhetshensyn som styrer taushetserklæringene. Sikkerhetsloven regulerer deling av sikkerhetsgradert informasjon. Konkurranseregelverket vil normalt være det som begrenser hvilken informasjon som kan utveksles mellom konkurrenter. Selv om informasjonen ikke deles med ansatte hos konkurrenten (mulig kjøper, investor e.l.), kan rådgiver få tilgang til informasjonen.

I forbindelse med selskapsgjennomganger blir dokumenter normalt lastet opp i et datarom. Hvis kjøper er en konkurrent av selskapet som skal selges, har man ofte et eget rom eller en egen låst dokumentsamling («clean room») der det kun gis tilgang til et begrenset antall rådgivere («clean team»). Disse forplikter seg til en strengere taushetsbegrensning. For eksempel kan det være aktuelt å bare dele informasjon med klienten på aggregert nivå, eller bare dele informasjonen dersom det er identifisert en spesiell risiko.

10.6 Deltakelse i andre foretaksformer

Det er også mulig å overdra eierskap eller å delta i andre foretaksformer enn aksjeselskaper.

I ansvarlige selskaper har minst én eller alle deltakerne ubegrenset personlig ansvar for foretakets forpliktelser. Det vil være mulig å overta enkelteierandeler forutsatt at de andre deltakerne samtykker. Innflytelsen til den enkelte deltaker vil variere med innholdet i selskapsavtalen.

I samvirkeforetak er det mulig å melde seg inn, og medlemskap kan i noen tilfeller overføres. I et samvirkeforetak er utgangspunktet at stemmeretten er fordelt på hvert medlem. Stemmerettigheter kan likevel fordeles etter medlemmenes omsetning med foretaket.

Begge disse foretaksformene forutsetter at det er flere enn ett medlem eller mer enn én deltaker. Det er derfor ikke mulig å overta hele foretaket for én kjøper eller investor alene. Samvirkeforetak kan imidlertid omdannes til aksjeselskap for deretter å selges.

Foreninger og stiftelser er selveiende etter norsk rett, og det vil derfor ikke være mulig å overdra eierskap i disse. Her vises det til punkt 10.2.2 om overdragelse av selve virksomheten.

Enkeltpersonforetak er ikke egne juridiske enheter, men en registrering eller avgrensing av næringsvirksomhet som en fysisk person driver. Her kan likevel innmatstransaksjoner være relevant.

11 Næringslivets betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser

11.1 Innledning

Næringslivet har betydning for ivaretakelsen av nasjonale sikkerhetsinteresser både som leverandør av varer og tjenester, og som produsent av teknologi og kunnskap. I noen tilfeller besitter næringslivet også eiendommer og informasjon av sikkerhetsmessig betydning. Deler av næringslivet inngår også i totalforsvaret. Mer overordnet bidrar næringslivets verdiskaping til å styrke Norges økonomiske stabilitet og handlefrihet. Dette bidrar også til ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser.

Utvalget er ikke kjent med at det finnes en samlet oversikt over hvilke sektorer og teknologiområder i næringslivet som har betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Videre følger en beskrivelse av hvilke deler av næringslivet som kan ha slik betydning, med utgangspunkt i vurderinger som er gjort av norske myndigheter i ulike sammenhenger.

11.2 Leverandører av varer og tjenester

Tillit mellom næringslivet og myndighetene bidrar til å legge til rette for et godt samarbeid, også i krisetider. Næringslivet leverer varer og tjenester til innbyggerne og har en sentral rolle i myndighetens evne til å bygge ut og opprettholde infrastruktur og ivareta sikkerhet og beredskap. I tillegg gjør rollen som leverandør at noen foretak råder over verdier som kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser, dersom de blir ødelagt eller misbrukt. Slike verdier kan være ulike former for informasjon og informasjonssystemer, infrastruktur, eiendommer og objekter.

Noen foretak har direkte betydning som leverandør, for eksempel Telenor som leverer 5G-nett eller DNB som leverer banktjenester. Andre kan ha en mer indirekte betydning, for eksempel foretak som leverer spesialiserte ingeniørtjenester til Telenor eller IT-løsninger til DNB. Slike leverandørkjeder kan være både lange og uoversiktlige. Det kan derfor være hensiktsmessig å se på hele sektorer og samfunnsfunksjoner fremfor enkeltforetak når man skal vurdere hvilke deler av næringslivet som kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser.

Offentlige myndigheter har i ulike sammenhenger gitt noen indikasjoner på hvilke sektorer som kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Sikkerhetslovens begrep «grunnleggende nasjonale funksjoner» skal bidra til å konkretisere hvilke funksjoner som er med på å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser, og hvem som ivaretar disse. Sikkerhetsloven og identifiseringen av grunnleggende nasjonale funksjoner er nærmere beskrevet i punkt 6.2.

På listen over grunnleggende nasjonale funksjoner står blant annet:

• departementenes virksomhet, handlefrihet og beslutningsdyktighet

• samfunnets evne til å formidle finansielle tjenester

• forsvar

• helseberedskap

• trygg vannforsyning

• satellittbasert kommunikasjon og overvåking

• gjennomføring av frie, direkte og hemmelige valg

• evne til å ivareta telekomtjenester, meldingstjenester og grunnleggende internettilgang

• krisekommunikasjon til befolkningen

• tilstrekkelig drivstoff til forsvar og forhåndsutpekte kritiske brukere

• matvareforsyning

• kraftforsyning

• kontroll ved utvinning av petroleum på norsk sokkel

• transport av gass i rør til Europa

• transport (NSM, 2023a)

Foretak som driver virksomhet eller råder over infrastruktur som har betydning for en grunnleggende nasjonal funksjon, vil dermed også kunne sies å ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. I praksis kan dette for eksempel være foretak som leverer varer og tjenester som er nødvendige for å opprettholde kritiske funksjoner og infrastruktur, som de grunnleggende nasjonale funksjonene er avhengige av.

Det finnes også en sammenstilling av hvilke samfunnsfunksjoner som i et tverrsektorielt perspektiv er å anse som kritiske, og hva som inngår i dem. I rapporten Samfunnets kritiske funksjoner fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap defineres en kritisk samfunnsfunksjon som en funksjon som samfunnet ikke kan klare seg uten i syv døgn eller kortere, uten at dette truer befolkningens sikkerhet og/eller trygghet. I rapporten deles funksjonene inn i tre kategorier: styringsevne og suverenitet, befolkningens sikkerhet og samfunnets funksjonalitet. Særlig funksjonene som er avgjørende for samfunnets funksjonalitet, er tett knyttet til leveranser fra næringslivet. For eksempel er mat- og strømforsyning, finanstransaksjoner, e-kom, transport og satellittjenester på listen over kritiske funksjoner (Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, 2016).

Det er store likheter mellom listene over grunnleggende nasjonale funksjoner og kritiske samfunnsfunksjoner. Rammeverkene er samtidig forskjellige. De kritiske samfunnsfunksjonene tar utgangspunkt i befolkningens grunnleggende behov i en krisesituasjon, mens de grunnleggende nasjonale funksjonene er knyttet til beskyttelse av nasjonal sikkerhet mot sikkerhetstruende virksomhet. Flere, men ikke alle de samfunnskritiske funksjonene kan kobles til nasjonal sikkerhet. Etter utvalgets syn kan det være relevant å se hen til både listen over grunnleggende nasjonale funksjoner og samfunnets kritiske funksjoner når man skal vurdere hvilke deler av næringslivet som kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser.

11.3 Produsenter av teknologi, data og kunnskap

Kunnskap og teknologi kan bidra til å styrke en stats økonomiske handlingsrom, politiske innflytelse og militære evne. En viktig del av dagens stormaktsrivalisering og strategisk konkurranse handler om å forsøke å bli sine rivaler teknologisk overlegen. Norske foretak og forskningsinstitusjoner har kunnskap som er ettertraktet av andre land. Norge ligger langt fremme i teknologiutvikling, innovasjon og forskning på flere områder, for eksempel når det gjelder utvikling av avanserte våpensystemer og undervannsteknologi. Norske foretak kan derfor være mål for andre staters forsøk på å skaffe til veie ny teknologi og kunnskap (PST, 2022).

Også foretak som ikke kan knyttes direkte til en grunnleggende nasjonal funksjon eller strategisk viktig infrastruktur, kan ha verdier det kan være behov for å beskytte av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. I Prop. 95 L (2022−2023) Endringer i sikkerhetsloven punkt 7.4 vises det til at «virksomheter som har rettigheter til eller arbeider med forskning og utvikling innen områder som kan utnyttes til sikkerhetstruende virksomhet av fremmede stater», kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser uten at de er direkte knyttet til en grunnleggende nasjonal funksjon.

Omfattende digitalisering og bruk av internettbaserte tjenester medfører at både offentlige og private foretak sitter på store mengder innsamlet informasjon om personer, foretak og infrastruktur, herunder også posisjonsdata. Denne trenden er økende, og det prosesseres stadig større datamengder, både i det offentlige og i privat sektor. Store mengder data er en viktig verdi som det kan være behov for å beskytte. Hvis slik informasjon havner i feil hender, kan den brukes til å påvirke myndighetene, manipulere tilgangen til tjenester til befolkningen, brukes til etterretningsformål, eller anvendes til utvikling av kunstig intelligens i andre stater.

Det finnes ingen helhetlig oversikt over hvilke typer teknologi, data og kunnskap som kan være av betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. En oversikt vil uansett fort bli utdatert siden teknologiutviklingen skjer i et raskt tempo. Det vil heller ikke alltid være mulig på forhånd å identifisere potensielle bruksområder for en teknologisk løsning, et datasett eller en type kunnskap. Norske myndigheter har imidlertid gitt noen indikasjoner på teknologiområder som kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser.

I Nasjonal trusselvurdering 2023 trekker Politiets sikkerhetstjeneste frem noen teknologi- og forskningsområder i Norge som kan være av særlig interesse for andre stater, se oversikt i tabell 11.1.

I Prop. 95 L (2022−2023) Endringer i sikkerhetsloven punkt 7.4 vises det også til at «virksomheter som råder over et objekt eller driver aktivitet der skadepotensialet ved manglende kontroll eller innhold på avveie er betydelig», kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Som eksempel nevnes virksomheter som håndterer CBRNE-midler. CBRNE er en fellesbetegnelse for kjemiske stoffer, biologiske agens, radioaktive stoffer, nukleært materiale og eksplosiver med høyt farepotensiale.

Mange av teknologiområdene som er nevnt over, sammenfaller med teknologi- og kunnskapsområdene som er underlagt eksportkontroll. For eksempel er alle CBRNE-stoffene som er nevnt over, på listen over varer som er underlagt eksportkontroll. Eksportkontrollen forvaltes av Utenriksdepartementet, og den skal hindre at varer, tjenester og kunnskap som kan skade sikkerhetspolitiske og bredere utenrikspolitiske interesser, eksporteres ut av Norge. Eksportkontrollregelverket er nærmere omtalt i punkt 6.3.2.

Utenriksdepartementets lister over teknologier og varer som er underlagt eksportkontroll, er utarbeidet i det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet. Se en overordnet oversikt i tabell 11.2. Produkter som kan brukes til både sivile og militære formål, kalles ofte for «flerbruksvarer» eller «dual-use»-produkter.

Teknologier som er viktige for å ivareta norske forsvarsinteresser vil kunne ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. I Meld. St. 17 (2020−2021) Samarbeid for sikkerhet vises det i punkt 7.3. til at norsk forsvarsindustri over tid har bygd opp unik kompetanse og teknologi gjennom bidrag til ivaretakelse av Norges sikkerhetsinteresser, blant annet innen kommandosystemer, autonome systemer, missilsystemer, undervannsteknologi og materialteknologi. Forsvarsteknologi er i stor grad underlagt eksportkontroll. Enkelte teknologier er imidlertid så viktige at de også reguleres gjennom lov om forsvarsviktige oppfinnelser. Se punkt 6.3.2.

EU-kommisjonen la i oktober 2023 frem en henstilling (rekommandasjon) til medlemslandene om å gjennomføre risikovurderinger knyttet til teknologiområder som anses som kritiske for EUs økonomiske sikkerhet. Fire teknologiområder fremheves særskilt: avanserte halvledere, kunstig intelligens, kvanteteknologi og bioteknologi. Risikoen knyttes til teknologienes muliggjørende og transformative natur, teknologienes relevans for både sivil og militær sektor, og teknologienes potensiale for misbruk i strid med menneskerettighetene (EU-kommisjonen, 2023a).

Etter utvalgets syn kan det i vurderingen av teknologiområder som kan ha betydning for Norges nasjonale sikkerhetsinteresser, være hensiktsmessig også å se hen til tilsvarende vurderinger som gjøres i EU og nære naboland.

11.4 Produsenter av kritiske råvarer

I Meld. St. 9 (2022−2023) Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet peker regjeringen på at enkelte strategisk viktige naturressurser kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser selv om de ikke er knyttet til en grunnleggende nasjonal funksjon. I boks 4.9 i meldingen står det om mineraler:

Samfunnsutviklingen har vist at det er et økende behov for mineraler, blant annet som følge av det grønne skiftet. Mineraler kan være kritiske for viktige samfunnsformål og for teknologiutvikling på strategisk viktige områder. Internasjonalt har det vist seg at kontroll over råvareproduksjonen kan benyttes for å monopolisere verdikjedene. Mineralressurser kan ha betydning for nasjonal sikkerhet. Det kan derfor være ønskelig å forebygge at uønskede utenlandske aktører får tilgang til mineralressurser i Norge, på land eller på havbunnen. Dette kan både være av hensyn til deres nasjonale teknologiutvikling, potensiell militær bruk av sivil teknologi og eventuelt gjennom eiendommens plassering i nærheten av skjermingsverdige objekter eller infrastruktur.

I forbindelse med utarbeidelse av ny minerallov, uttalte Justis- og beredskapsdepartementet i sitt høringssvar at loven «må inneholde krav til å vurdere hensyn til nasjonal sikkerhet der det er relevant», og at «dette kommer i tillegg til sikkerhetslovens bestemmelser». Hensikten er å forebygge at «uønskede aktører får innsikt, kontroll og innflytelse over verdier som er av betydning for nasjonal sikkerhet». I høringssvaret viser Justis- og beredskapsdepartementet til at PST har pekt på at Norges betydelige forekomster av sjeldne jordarter «er drivkraft bak enkelte staters sikkerhetstruende etterretningsvirksomhet rettet mot norsk næringsliv og norske næringslivsaktører, herunder trusler mot eksportkontrollen» (Høringssvar fra Justis- og beredskapsdepartementet, 2022).

Strategisk viktige mineraler og sjeldne jordarter knyttes ofte til begrepet «kritiske råvarer». Ifølge Norges mineralstrategi er kritiske råvarer råvarer som:

• har få eller ingen substitutter

• er strategisk viktige og der det er betydelig forsyningsrisiko

• er konsentrert i utvinnings-, prosesserings- eller bearbeidingsleddet

• medfører betydelige økonomiske eller strategiske konsekvenser dersom tilbudet begrenses (Nærings- og fiskeridepartementet, 2023)

Hva som anses som kritiske råvarer vil ifølge strategien variere betydelig mellom land avhengig av egne behov, egen produksjon og internasjonale forhold, herunder samarbeid med andre land om råvaretilgang. EU offentliggjør hvert tredje år en liste over råvarer som vurderes som kritiske for europeisk industri. I mineralstrategien pekes det på at norsk økonomi på et overordnet nivå vil ha de samme sårbarhetene som EU, og at EUs oversikt over kritiske råvarer er et godt utgangspunkt for vurdering av konsekvenser av redusert råvaretilgang for Norge.

Norge har betydelige mineralressurser. Norsk olivinproduksjon dekker nærmere halvparten av det globale behovet. Enkelte av mineralene og metallene som utvinnes av mineralnæringen i dag, anses som kritiske. Norge er for eksempel Europas største produsent av grafitt, og har betydelige grafittressurser. Norge er også en betydelig produsent av titanmineraler i global sammenheng. Titanmineraler anses som kritiske av USA. Norge har flere kobberprosjekter. Kobber er på EUs oversikt over kritiske råvarer i utvinningsleddet. Videre har Norge et kjent potensial for utvinning og produksjon av beryllium, feltspat, magnesium, silisium og sjeldne jordarter. Dette er nærmere beskrevet i del 3 i Norges mineralstrategi.

Norge er også en betydelig produsent og eksportør av flere kritiske råvarer produsert i smelteverksindustrien og råvareindustrien, herunder silisium, manganlegeringer, titanprodukter, aluminium, nikkel, sink, palladium og kobolt. Det er også enkelte mindre produsenter av andre batteriråvarer, som syntetisk grafitt. Norge har en komplett verdikjede for silisiummetall, og en verdikjede for titanmineralproduksjon. Ellers er produksjonen i stor grad basert på importerte råvarer.

I en rapport som er publisert av NATO, er det pekt på at tilgang til enkelte kritiske råvarer vil være viktig for alliansens forsvarsevne på både kortere og lengre sikt (NATO ENSEC COE, 2023).

12 Dagens ordning for investeringskontroll

12.1 Behandling av saker om sikkerhetstruende økonomisk virksomhet

I Norge vurderes sikkerhetshensyn knyttet til investeringer som en del av myndighetenes bredere arbeid med å håndtere sikkerhetstruende økonomisk virksomhet. Ifølge nettsidene til Nasjonal sikkerhetsmyndighet33 (NSM) omfatter håndtering av sikkerhetstruende økonomisk virksomhet saker:

• som meldes etter sikkerhetsloven kapittel 10 om eierskapskontroll

• som varsles etter sikkerhetsloven § 4-5 og hvor sikkerhetsloven § 2-5 kan komme til anvendelse, herunder saker som gjelder oppkjøp av foretak som ikke er underlagt sikkerhetsloven

• som gjelder sikkerhetsgraderte anskaffelser etter sikkerhetsloven § 9-4

Se nærmere om sikkerhetslovens bestemmelser i punkt 6.2.

Figur 12.1 viser hovedtrekkene i behandlingen av saker om sikkerhetstruende økonomisk aktivitet.

Forstørr bilde

Kilde: Informasjon innhentet fra NSM og Justis- og beredskapsdepartementet

Utvalget vurderer at dagens ordning for investeringskontroll omfatter myndighetenes håndtering av saker som gjelder investeringer i foretak etter sikkerhetsloven kapittel 10 og § 2-5. Behandling av saker om sikkerhetsgraderte anskaffelser etter § 9-4 er ikke relevant i denne sammenheng.

I tillegg til meldinger etter § 10-1 og varsler etter § 4-5, får NSM i dag melding om endringer i eierskap i leverandørklarerte foretak etter sikkerhetsloven § 9-3. Dette utgjør også en kilde til informasjon om potensielt sikkerhetstruende investeringer i norske foretak. NSMs og PSTs forebyggende arbeid, blant annet gjennom kontakt med næringslivet, må kunne regnes som en kilde til informasjon sammen med informasjon som fremkommer i åpne kilder, for eksempel gjennom media.

Det er kun saker meldt inn etter § 10-1 som kan behandles etter § 10-2 og § 10-3, mens alle andre saker må vurderes opp mot § 2-5. Som beskrevet nærmere i punkt 6.2, gjelder § 10-1 kun for investeringer i foretak som er underlagt sikkerhetsloven, som per 1. november 2023 er mellom 55 og 65 foretak.

12.2 Departementenes og regjeringens håndtering av potensielt sikkerhetstruende investeringer

Norge har to kontaktpunkter for saker som omhandler økonomisk virksomhet som kan true nasjonale sikkerhetsinteresser. Justis- og beredskapsdepartementet (JD) er departementenes kontaktpunkt, og Nasjonal sikkerhetsmyndighet er kontaktpunkt på etatsnivå.

Investeringer som er omfattet av meldeplikten i sikkerhetsloven kapittel 10, skal meldes til ansvarlig sektordepartement. I tilfeller hvor foretaket ikke omfattes av noe departements ansvarsområde skal meldingen sendes til NSM. Andre varsler om sikkerhetstruende investeringer kan rettes til enten sektordepartementet, sektortilsyn eller NSM. Alle saker hvor det er aktuelt med inngrep etter § 10-3 eller § 2-5 skal behandles på departementsnivå.

Det er utarbeidet retningslinjer for departementenes arbeid med saker som omhandler potensielt sikkerhetstruende økonomisk virksomhet. Retningslinjene er gradert etter sikkerhetsloven fordi de beskriver myndighetenes fremgangsmåte i behandlingen av sakene. Den følgende beskrivelsen av behandlingen av saker på departements- og regjeringsnivå er basert på overordnet informasjon fra JD som utvalget har innhentet.

Som samordnings- og koordineringsansvarlig for forebyggende sikkerhet på sivil side har JD et overordnet ansvar for å koordinere saksbehandlingen og for å sikre rettidig behandling av alle saker om sikkerhetstruende økonomisk aktivitet. JD understøtter ansvarlig sektordepartement i alle faser av prosessen i samråd med departementsnettverket for screening. Departementsnettverket for screening ledes av JD og består av faste representanter fra Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet, Finansdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet.

Prosessen frem mot et eventuelt vedtak består av en avklaringsfase, informasjons- og analysefase, vurderingsfase, beslutnings- og tiltaksfase og oppfølgingsfase:

• I avklaringsfasen skal ansvarlig sektordepartement involvere JD. Det avklares hva henvendelsen gjelder, roller og ansvar. Det tas kontakt med aktuelt foretak, selger eller kjøper på et tidlig stadium for å fremskaffe mer informasjon om den planlagte transaksjonen, redegjøre for sikkerhetslovens og andre relevante bestemmelser, og redegjøre for potensielle sikkerhetsmessige bekymringer.

• I informasjons- og analysefasen samles nødvendig informasjon fra EOS-tjenestene34 og andre relevante organer. NSM er kontaktpunkt og koordinerende myndighet på etatsnivå.

• I vurderingsfasen skal innhentet informasjon vurderes opp mot ulike hensyn, for eksempel nærings- og handelspolitiske, utenrikspolitiske, sikkerhetspolitiske og andre sektorhensyn. Ansvarlig sektordepartement gjør disse avveiningene sammen med departementene i departementsnettverket for screening.

• I beslutningsfasen bringes saken inn for regjeringen, og det utarbeides en kongelig resolusjon dersom det skal fattes vedtak etter § 2-5 eller § 10-3. Eventuelt besluttes det å iverksette andre tiltak i henhold til annen lovgivning.

• I oppfølgingsfasen blir partene som ble berørt av prosessen, fulgt opp av sektordepartementet sammen med departementsnettverket for screening.

Ifølge JD har 24 saker knyttet til sikkerhetstruende økonomisk virksomhet blitt behandlet på departementsnivå i perioden fra sikkerhetsloven trådte i kraft i 2019 frem til oktober 2023. Utvalget har ikke informasjon om hvor mange av disse sakene som gjaldt investeringer, og hvor mange av sakene som ble mottatt etter § 10-1 eller § 4-5. Etter at sikkerhetsloven trådte i kraft i 2019, har regjeringen gjort ett vedtak etter § 10-3 og § 2-5 (se boks 12.1) og ett vedtak etter § 2-5 som gjaldt investeringer (se boks 5.3).

12.3 NSMs rolle som nasjonalt kontaktpunkt

På etatsnivå er NSM nasjonalt kontaktpunkt for motvirkning av sikkerhetstruende økonomisk virksomhet, herunder potensielt sikkerhetstruende investeringer. Beskrivelsen av det nasjonale kontaktpunktet under er basert på informasjon innhentet fra NSM.

Ifølge NSM retter deres aktivitet seg mot private og offentlige virksomheter og består av både rådgivning og konkret sakshåndtering.

Kontaktpunktet mottar henvendelser om ulike typer saker, deriblant saker om anskaffelser, kjøp av varer eller tjenester fra underleverandører, kjøp eller salg av eiendom og investeringer og eierskap. En stor andel av sakene har kommet fra departementer som forespør NSM om informasjon. Slike saker blir håndtert ved at NSM utarbeider risikovurderinger. NSM har da ansvar for å tilrettelegge for informasjonsflyten og koordineringen mellom de relevante etatene som skal bidra med vurderinger.

Saker kan også komme som henvendelser eller varsler fra private og offentlige virksomheter, privatpersoner eller advokater som representerer en klient. Disse sakene inkluderer blant annet forespørsler om råd- og veiledning knyttet til planlagte eller pågående økonomiske transaksjoner eller konkrete mistanker om sikkerhetstruende økonomisk virksomhet. NSM håndterer mange av disse sakene gjennom rådgivning. Selv om NSM ikke har noen formelle virkemidler som kan stanse en investering, fører rådgivningsaktiviteten og dialogen med virksomhetene i noen tilfeller til at investeringen likevel ikke gjennomføres.

NSM foretar nærmere undersøkelser i tilfeller hvor det mistenkes at en investering kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. E-tjenesten og PST bidrar med trusselvurderinger som grunnlag for NSMs vurderinger av om en investering kan utgjøre en slik risiko.

Dersom NSM vurderer at en investering kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser, løfter NSM saken til JD og departementsnettverket for screening for videre håndtering. Dersom NSM vurderer at en sak ikke har en tilknytning til sikkerhetsloven eller ikke berører verdier som knytter seg til nasjonale sikkerhetsinteresser, har ikke NSM grunnlag for å gå videre med saken.

Siden opprettelsen av det nasjonale kontaktpunktet i 2021 har NSM håndtert 33 saker gjennom råd og veiledning, mens 24 saker har blitt løftet til departementsnivå for videre behandling. Ti saker har blitt avskrevet som ikke relevante.

Hoveddelen av saker berører forsvarssektoren. I sivil sektor er det særlig saker innenfor avansert teknologi, e-kom og transport. Noen saker berører også flere sektorer.

Hvilken andel av sakene som NSM har vært involvert i, som utgjør meldinger eller varsler om investeringer etter sikkerhetsloven § 10-1 eller § 4-5, og hvilken andel som utgjør andre typer saker, som for eksempel sikkerhetsgraderte anskaffelser, er ikke offentlig informasjon.