Del 3
Utvalgets vurderinger og anbefalinger

13 Utfordringer ved dagens investeringskontroll

13.1 Innledning

I utvalgets mandat pekes det på enkelte utfordringer ved dagens investeringskontroll. Det vises til at det sannsynligvis er noen tilfeller av potensielt sikkerhetstruende investeringer som ikke fanges opp, at sikkerhetsloven § 2-5 ikke er et egnet grunnlag for ordinær saksbehandling, og at balansen mellom sikkerhetsinteresser og nærings- og utenrikspolitiske hensyn er krevende å ivareta med en investeringskontroll som er etablert i sikkerhetsloven, og rundt sikkerhetsmyndighetens utgangspunkt og funksjon.

Med utgangspunkt i utvalgets beskrivelse av saksområdet i kapitlene 3 til 12 i denne utredningen mener utvalget at utfordringene nevnt over er reelle, og at det også er flere utfordringer ved dagens investeringskontroll. Med «dagens investeringskontroll» menes regelverket og prosessen for behandling av investeringer som kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser som er beskrevet i kapittel 12.

Samlet sett er det utvalgets vurdering at følgende utfordringer kan knyttes til dagens regelverk og ordning for investeringskontroll:

• Relevante saker fanges ikke opp på en systematisk måte eller i tilstrekkelig grad.

• Det er manglende åpenhet om hvilke investeringer som kan bli gjenstand for kontroll.

• Det mangler et egnet hjemmelsgrunnlag til å gripe inn i sikkerhetstruende investeringer.

• Praktisering av sektorprinsippet kan hindre enhetlig behandling av investeringskontrollsaker.

• Vurderingsgrunnlaget i saker er ikke tilstrekkelig standardisert.

• Investeringskontrollen er ikke i tråd med internasjonale prinsipper.

Utvalget går nærmere inn på begrunnelsen for disse standpunktene i det følgende. Mulige konsekvenser av utfordringene og forventet fremtidig utvikling vurderes nærmere i punkt 13.8, mens behovet for tiltak drøftes i kapittel 14.

Utvalget vil vurdere om det er behov for tiltak ved å se helhetlig på styrker og svakheter ved gjeldede regelverk, samt hvilke verdier i næringslivet det kan være behov for å beskytte av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Som redegjort for i punkt 2.2, avgrenser ikke utvalget drøftingen mot sikkerhetslovens virkeområde.

13.2 Relevante saker fanges ikke opp på en systematisk måte eller i tilstrekkelig grad

Norge har hatt få offentlige kjente eksempler på at investeringer i næringslivet har medført risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Det lave antallet saker kan skyldes at denne typen virkemiddelbruk mot Norge ikke er utbredt. Ikrafttredelsen av sikkerhetsloven i 2018 samt etterretnings- og sikkerhetstjenestenes forebyggende virksomhet og veiledning til næringslivet kan også ha hatt effekt, ved at planlagte investeringer har blitt avbrutt av investor før det har vært aktuelt å varsle myndighetene. I dette bildet er det også relevant at de fleste utenlandske investeringer til Norge er fra EU-land og USA, og derfor i utgangspunktet utgjør en mindre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

Det lave antallet kan imidlertid også skyldes at sikkerhetstruende aktivitet ikke blir fanget opp av myndighetene. I dagens investeringskontroll kan myndighetene fange opp saker gjennom meldeplikter, varsler, søknader, tilsyn og tips til ansvarlig sektordepartement, Justis- og beredskapsdepartementet eller Nasjonal sikkerhetsmyndighet. I utgangspunktet kan dette virke som et godt utgangspunkt for å få informasjon om investeringer i næringslivet. Etter utvalgets vurdering mangler det likevel systematikk og forutsigbarhet i tilfanget av informasjon om investeringer i foretak som ikke er underlagt sikkerhetsloven.

Dagens ordning avhenger av at ulike sektormyndigheter og andre offentlig myndigheter har kompetanse til å vurdere om en investering i en gitt situasjon kan utgjøre en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Dersom regelverket som sektormyndigheten forvalter ikke har nasjonale sikkerhetsinteresser som sentralt hensyn, antar utvalget at kompetansen vil være relativt begrenset på dette området.

Det kan heller ikke tas for gitt at alle relevante saker fanges opp gjennom NSMs og PSTs forebyggende arbeid. Økt kompetanse om risikoen tilknyttet utenlandske investeringer vil sannsynligvis bidra til flere tips og henvendelser om veiledning fra næringslivet. Næringslivet kan imidlertid vegre seg for å kontakte sikkerhetstjenestene om saker som gjelder lovlige investeringer mellom private foretak. Det er utvalgets vurdering at særlig utenlandske investorer vil anse NSM som en lite naturlig veileder i slike saker.

En annen svakhet ved et system som delvis er avhengig av tips og varsler, er at myndighetene oftere vil fange opp investeringer etter at de er gjennomført. Det betyr at sensitiv kunnskap og teknologi alt kan ha blitt overført til utenlandske aktører. Det er også mer inngripende å oppheve eller stille vilkår til en investering etter at den har funnet sted, og utvalget ser ikke bort fra at myndighetene vil være mer tilbakeholdne i slike tilfeller.

Investeringer i foretak som er underlagt sikkerhetsloven, vil i høy grad fanges opp i dagens system. En svakhet knyttet til meldeplikten etter sikkerhetsloven § 10-1 er imidlertid at den bare omfatter erverv av eierandeler eller stemmeretter. Dette betyr at reglene ikke nødvendigvis fanger opp salg av eiendeler og virksomhetsoverdragelser.

Hvor mange og hvilke type saker som faller utenfor dagens regelverk og som utgjør en faktisk risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser, er vanskelig å estimere.

Rapporter om antall saker som behandles i andre lands investeringskontrollordninger kan gi en indikasjon på hvor mange tilfeller av sikkerhetstruende investeringer som kan tenkes å gjelde for Norge. Overføringsverdien er imidlertid begrenset, og antall saker vil naturligvis avhenge av hvordan ordningene er innrettet i de andre landene.

• Av 866 meldinger britiske myndigheter mottok i 2022, ble det gjort vedtak av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser i 15 saker (1,7 prosent) (Cabinet Office U. K., 2023b).

• Av 306 meldinger tyske myndigheter mottok i 2022, ble det gjort vedtak av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser i syv saker (2 prosent) (Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, 2023).

• Finske myndigheter mottok 35 meldinger i 2022. Det ble ikke gjort vedtak i noen saker (Arbets-och näringsministeriet, 2023).

• Av 1 444 meldinger behandlet av EUs medlemsland i 2022, gikk 55 prosent, eller ca. 790 saker, videre til nærmere vurdering. Medlemslandene gjorde vedtak av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser i 10 prosent av disse sakene, dvs. ca. 80 saker. Dette utgjorde ca. 5,5 prosent av alle mottatte meldinger (EU-kommisjonen, 2023e).

Gitt at norsk økonomi er mindre enn økonomiene til for eksempel Tyskland og Storbritannia, er det grunn til å anta at antall investeringer i Norge hvor det vil være behov for vedtak av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser, er lavere. Samtidig kan særlige norske sikkerhetsinteresser knyttet til strategisk beliggenhet og sensitive sektorer, samt en tradisjonell åpenhet for utenlandske investeringer, gjøre at antallet likevel ikke vil henge proporsjonalt sammen med størrelsen på økonomien. Etter utvalgets syn er 1−5 årlige vedtak i Norge et rimelig estimat. Etter dagens ordning ble det gjort ett vedtak i 2021 og ett vedtak i 2023.

Antallet sikkerhetstruende investeringer som ikke fanges opp i dagens system, er sannsynligvis begrenset. Likevel kan én enkelt sak som ikke fanges opp, i verste fall medføre betydelig skade på nasjonale sikkerhetsinteresser. Hovedutfordringen synes å være at det er mangel på systematikk og forutsigbarhet i hvordan saker fanges opp.

Hvis det skapes et inntrykk utad av at Norge ikke har tilstrekkelig kontroll med investeringer i sensitive sektorer og teknologiområder, kan det skade Norges sikkerhetspolitiske omdømme. Det kan også gjøre norsk næringsliv til mindre attraktive samarbeidspartnere i strategisk viktige sektorer. Manglende kontroll med potensielt sikkerhetstruende investeringer kan også lede til at Norge blir en bakdør inn til EØS-markedet. Dette kan skade Norges utenrikspolitiske omdømme.

Etter utvalgets syn er ikke dagens ordning for investeringskontroll egnet til å fange opp investeringer på en tilstrekkelig systematisk og forutsigbar måte i et næringsliv i konstant utvikling, hvor foretak etableres, omstruktureres og kjøpes opp i høyt tempo.

13.3 Manglende åpenhet om hvilke investeringer som kan bli gjenstand for kontroll

Det er relativt få foretak som er underlagt sikkerhetsloven kapittel 10 om eierskapskontroll. Et foretak som blir underlagt sikkerhetsloven gjennom vedtak, er naturligvis klar over at det er underlagt loven og hva dette innebærer. Slik sett har Norge en smal investeringskontroll.

For investorer og andre vil det imidlertid være vanskelig å vite om et foretak er omfattet av sikkerhetslovens regler, siden denne informasjonen ikke blir offentliggjort. Det kan etter utvalgets syn også være krevende å vurdere om sikkerhetsloven vil kunne gjelde for foretaket på et senere tidspunkt, og i så fall når. Endringene i sikkerhetsloven i 2023, med utvidelse av lovens virkeområde, kan gjøre slike vurderinger mer krevende for næringslivet fremover.

Manglende åpenhet om hvilke foretak og investeringer som er underlagt meldeplikt etter sikkerhetsloven, kan bidra til en oppfatning om at investeringskontrollen er mer omfattende enn den opprinnelig var tenkt. I den danske rapporten i punkt 6.4 om investeringskontroll omtales den norske kontrollordningen som at den omfatter «potensielt alle sektorer», og at virksomhetsbegrepet «skal forstås meget bredt» (Tværministeriell arbejdsgruppe, 2020). Denne uklarheten kan bidra til at investorer velger andre markeder enn det norske når de skal investere.

Det er i dag vanskelig for investorer å vite hvilke investeringer som kan bli gjenstand for vurdering etter sikkerhetsloven § 2-5, da det ikke er knyttet noen meldeordning til denne regelen. Det er foreløpig lite veiledning tilgjengelig om investeringskontroll på nettsidene til NSM, og ingenting synes å være rettet mot utenlandske investorer.

Definisjonen av nasjonale sikkerhetsinteresser i sikkerhetsloven kan gi næringslivet en indikasjon på hvilke investeringer som kan være av interesse for myndighetene, selv om foretaket ikke er underlagt loven. Dette forutsetter imidlertid at næringslivet er kjent med sikkerhetsloven og risikoen som kan følge av noen typer investeringer. For store foretak med sikkerhetsressurser kan dette være håndterbart, men for små og mellomstore foretak kan usikkerheten være stor.

Utenlandske investorer kan kontakte NSM eller et sektordepartement for å undersøke om en investering vil bli gjenstand for nærmere vurderinger av myndighetene. Så lenge det ikke foreligger noen forhåndsbestemte kriterier for hvilke typer investeringer som skal vurderes nærmere, vil ikke myndighetene nødvendigvis kunne gi et klart svar til investor. Det er i dag heller ikke mulig å gi en investering et «godkjent-stempel», slik at den kan gjennomføres uten risiko for senere inngrep fra myndighetene. Slik som systemet er i dag, kan enhver henvendelse fra en investor om en mulig investering sette i gang en nærmere vurdering fra myndighetene. Etter utvalgets syn kan dette føre til at investorer vil vegre seg for å ta kontakt med NSM eller departementet, noe som igjen kan forsterke usikkerheten rundt det norske regelverket og føre til at relevante saker ikke fanges opp.

Det er i dag lite informasjon tilgjengelig om hvilke typer og hvor mange saker som gjennomgår kontroll av myndighetene etter dagens ordning, og hvordan disse er meldt inn. Sikkerhetsloven kapittel 10 og særlig § 2-5 kan ha inngripende konsekvenser for næringslivet. En noe større grad av offentlighet rundt hvordan regelverket har kommet til anvendelse så langt, kunne ha bidratt til økt forståelse for regelverket hos næringslivet og publikum for øvrig. Utvalget har imidlertid forståelse for at hensynet til offentlighet må veies opp mot behovet for å beskytte sensitiv informasjon.

Mangelen på forhåndsfastsatte kriterier for hvilke investeringer som kan bli gjenstand for nærmere vurdering av myndighetene, kan føre til at enkelte investeringer blir gjenstand for nærmere vurdering kun basert på investors nasjonalitet. Dette kan i praksis utgjøre en urimelig forskjellsbehandling fra myndighetenes side.

I saker som behandles etter sikkerhetsloven kapittel 10 unngår man denne forskjellsbehandlingen fordi meldeplikten ikke er knyttet til nasjonalitet. Forhold ved investoren, herunder eventuelle koblinger til stater som utgjør en risiko mot Norge, er ett av flere elementer i vurderingen av den faktiske risikoen investeringen kan utgjøre for nasjonale sikkerhetsinteresser.

Etter utvalgets vurdering er dagens ordning ikke tilstrekkelig forutsigbar eller nøytral med hensyn til hvilke investeringer som kan bli gjenstand for myndighetskontroll. Manglende åpenhet på dette området kan føre til at investorer i stedet henvender seg til andre markeder.

13.4 Det mangler et egnet hjemmelsgrunnlag til å gripe inn i sikkerhetstruende investeringer

Det norske systemet med å utpeke hvert enkelt foretak som skal underlegges eierskapskontroll etter sikkerhetsloven, skiller seg fra andre staters regler for investeringskontroll. I de landene utvalget har undersøkt, omfatter investeringskontrollen grupper av foretak innen utvalgte sektorer eller foretak som bedriver en viss type virksomhet.

Investeringer som meldes inn til myndighetene i tråd med meldeplikten i sikkerhetsloven § 10-1, behandles i dag etter prosessen som er overordnet beskrevet i § 10-2 og § 10-3. Mangelen på detaljer om kriterier og tidsløp står i kontrast til andre lands regelverk. Utvalget er kjent med at det arbeides med forskrifter og veiledning til kapittel 10 i forbindelse med implementering av endringene i sikkerhetsloven som ble vedtatt i 2023. Dette kan bidra til mer åpenhet og forutsigbarhet rundt behandlingen av investeringer i foretak som er underlagt sikkerhetsloven.

Når det gjelder andre investeringer hvor myndighetene ser behov for å gripe inn av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser, må dette i dag enten løses uformelt, eller ved at det brukes andre regelverk eller bestemmelser. Myndighetene har ikke anledning til å hente inn saker på eget initiativ og behandle disse etter § 10-2 og § 10-3, så lenge oppkjøpet ikke omfattes av meldeplikten i § 10-1.

Gjennomgangen av tilgrensende regelverk i kapittel 6 viser at det i liten grad finnes klare hjemmelsgrunnlag i konsesjons- og tillatelsesregelverk til å gripe inn i investeringer av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Noen av regelverkene gir myndighetene mulighet til å trekke tilbake tillatelsen til å drive aktivitet av ulike samfunnshensyn. Nasjonale sikkerhetsinteresser kan sannsynligvis være et slikt samfunnshensyn. Tilbakekallelse av en tillatelse til å drive en aktivitet dersom et foretak skifter eier, kan bidra til å redusere risikoen tilknyttet en investering selv om man ikke kan gripe inn i selve investeringen. En slik tilnærming er imidlertid svært uforutsigbar for næringslivet og avhengig av vurderinger hos sektormyndigheter som ikke nødvendigvis har kompetanse til å vurdere nasjonale sikkerhetsinteresser.

Sikkerhetsloven § 2-5 kan benyttes for å hindre sikkerhetstruende virksomhet eller annen planlagt eller pågående aktivitet som kan innebære en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet. Paragraf 2-5 gir myndighetene mulighet til å gripe inn i uforutsette og alvorlige saker, som det russiske forsøket på å kjøpe Bergen Engines AS i 2021 og i vedtaket som gjald GlobalConnect AS i 2023.

Etter utvalgets syn er det problematisk om det utvikles en praksis hvor § 2-5 benyttes i saker som gjelder investeringer. Bestemmelsen er ikke tilknyttet noen meldeordning. Næringslivet kan dermed ikke på forhånd vite hvilke investeringer som kan bli gjenstand for vurdering etter bestemmelsen. Det betyr også at myndighetene sannsynligvis vil komme sent inn i slike saker, for eksempel etter at en investering allerede er gjennomført. Dette kan gjøre det vanskeligere for myndighetene å gripe inn, og medføre økt risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser ved at teknologi og kunnskap allerede er overført.

For behandling av saker etter § 2-5 er det ikke fastsatt frister eller andre regler, bortsett fra at et eventuelt vedtak skal gjøres av Kongen i statsråd. Det foreligger heller ingen informasjon om hvilke kriterier en investering vil bli vurdert etter. Sett fra investors side vil det være vanskelig å beregne tidsbruk og kostnader knyttet til en slik prosess. Mangelen på forutsigbarhet i prosessen kan gi stor økonomisk skade for partene som er involvert i investeringen.

13.5 Praktisering av sektorprinsippet kan hindre enhetlig behandling av investeringskontrollsaker

Sikkerhetsloven bygger på det prinsipp at det enkelte fagdepartement har ansvar for forebyggende sikkerhetsarbeid innenfor sitt ansvarsområde. Dette innebærer at fagdepartementet fortløpende skal vurdere om det er behov for å fatte vedtak om at sikkerhetsloven skal gjelde for foretak innenfor departementets ansvarsområde. Hvilke foretak som skal underlegges eierskapskontrollen i sikkerhetsloven, beror dermed på vurderinger i det enkelte departement. Dette er ressurskrevende arbeid, og det er en risiko for å komme på etterskudd i identifisering og utpeking av foretak.

Sektorprinsippet gjelder også for behandling av investeringskontrollsaker etter sikkerhetsloven. For eksempel er det Kommunal- og distriktsdepartementet som skal vurdere meldinger etter § 10-1 og varsler om potensielt sikkerhetstruende investeringer etter § 4-5 i foretak innen digital infrastruktur, mens Samferdselsdepartementet skal behandle tilsvarende saker i foretak som driver med transport. For saker som ikke har en tydelig tilhørighet til ett departement, skal Justis- og beredskapsdepartementet behandle saken.

Fagdepartementets sentrale deltakelse i behandlingen av saker kan bidra til at betydningen av investeringen for den aktuelle sektoren blir godt belyst. På den annen side kan ulik kompetanse og ressursinnsats i departementene føre til at lignende saker ikke nødvendigvis blir behandlet likt på tvers av sektorer. Departementene har ansvar for svært mange ulike fagområder der et bredt spekter av hensyn skal ivaretas. En beslutning som kan fremstå som mindre viktig i ett departement, kan være svært betydningsfull i et annet. Selv om støtte fra Justis- og beredskapsdepartementet og departementsnettverket for screening sannsynligvis bidrar til mer enhetlig behandling av saker, vil fagdepartementet i stor grad påvirke utfallet av saken.

Det er utvalgets forståelse at det krever mange ulike typer kompetanse for å gjøre en grundig og effektiv vurdering av en investeringskontrollsak. Det vil for eksempel være behov for kompetanse om handels- og investeringsprosesser, markeder, selskapsrett, sikkerhet, teknologi, og Norges internasjonale forpliktelser. Eventuell manglende kompetanse vil gjøre det vanskelig å komme frem til de minst mulig inngripende tiltakene. Risikoen for at hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser ikke blir tilstrekkelig ivaretatt i den enkelte sak, øker dersom man på grunn av manglende kompetanse vedtar lite hensiktsmessige eller irrelevante tiltak. Departementenes varierende kompetanse om konsekvenser for nasjonale sikkerhetsinteresser vil kunne svekke ivaretakelsen av reglenes formål.

Etter utvalgets syn er sektorprinsippet et viktig grunnlag for arbeidet med forebyggende sikkerhet i Norge. Sektorprinsippet fremstår imidlertid lite egnet til kompliserte investeringskontrollsaker, hvor det er behov for høy grad av enhetlig, effektiv og profesjonell analyse og saksbehandling. Dette gjelder særlig saker som omhandler interesser som etter sin art ikke kan deles inn etter sektorprinsippet. Utvalgets oppfatning er at uklar rolledeling mellom departementene førte til at Bergen Engines-saken i praksis ble saksbehandlet i offentligheten. Dette fremsto som uheldig sett både fra myndighetenes og næringslivsaktørenes side. Sett i sammenheng med utfordringene knyttet til bruken av § 2-5, forsterker sektorprinsippet risikoen for diskriminering, manglende konfidensialitet og uforholdsmessighet, og bidrar ikke til den forutsigbarhet og klarhet som næringslivet har behov for.

13.6 Vurderingsgrunnlaget i saker er ikke tilstrekkelig standardisert

Det er utvalgets inntrykk at Justis- og beredskapsdepartementet og Nasjonal sikkerhetsmyndighet har opparbeidet en mer fremtredende koordinerende rolle i behandlingen av investeringskontrollsaker de siste årene. Dette vil sannsynligvis bidra til en mer enhetlig behandling av saker over tid, noe som til dels kan avhjelpe utfordringene som følger av sektorprinsippet. Utvalgets vurdering er likevel at dagens ordning for behandling av investeringskontrollsaker, med ansvar og roller fordelt på flere aktører, i liten grad etablerer et felles vurderingsgrunnlag for hva som utgjør en investeringskontrollsak og hvordan slike saker skal behandles.

I dag mottas og vurderes meldinger og varsler som gjelder potensielt sikkerhetstruende investeringer både på departementsnivå og på etatsnivå. Enkelte tilfeller håndteres på etatsnivå gjennom råd og veiledning til næringslivet, mens andre saker drøftes og behandles i departementsnettverket. Meldinger etter kapittel 10 behandles alltid på departementsnivå. Det samme gjelder saker hvor det kan bli aktuelt med vedtak etter § 2-5. Utover dette foreligger det ikke standardiserte kriterier for hva som utgjør en investeringskontrollsak, eller når en henvendelse eller et varsel skal løftes til departementsnivå.

For en investor kan det fremstå uklart om håndteringen gjennom råd og veiledning på etatsnivå utgjør en formell investeringskontrollprosess, eller om en slik formell prosess først igangsettes når saken løftes til departementsnivå. En slik uklarhet kan redusere investors opplevelse av rettssikkerhet og forutsigbarhet.

Risikovurderingen som leveres fra etatsnettverket til departementsnivå er en sentral og viktig del av vurderingsgrunnlaget i saker som behandles av departementene. I saker som behandles på departementsnivå, legger utvalget til grunn at også nærings- og handelspolitiske hensyn belyses både gjennom Utenriksdepartementets og Nærings- og fiskeridepartementets deltakelse i departementsnettverket, og fordi eventuelle vedtak gjøres av regjeringen.

Det samlede vurderingsgrunnlaget vil likevel variere, avhengig av om en henvendelse eller et varsel håndteres gjennom råd og veiledning på etatsnivå eller gjennom saksbehandling på departementsnivå, og avhengig av hvilket departement som fører saken. Det fremstår derfor etter utvalgets syn som noe tilfeldig om en sak blir tilstrekkelig belyst fra ulike perspektiver og vurdert ut fra de samme hensyn. Dette kan føre til at vurderinger gjøres på manglende grunnlag og at ellers like saker forskjellsbehandles.

Utvalget mener at det er problematisk at det ikke foreligger standardiserte og offentlig kjente kriterier for å avgjøre hva som utgjør en investeringskontrollsak, og heller ikke et fast grunnlag for å vurdere saker.

13.7 Investeringskontrollen er ikke i tråd med internasjonale prinsipper

Både OECDs prinsipper og EUs minimumskrav til medlemslandenes regelverk legger vekt på at man skal ha mest mulig åpenhet og forutsigbarhet både rundt hvilke investeringer som er omfattet av regelverket, og hvordan saker skal behandles. Prinsippene i EU-forordningen og OECDs retningslinjer bygger på de grunnleggende prinsippene i det multilaterale handelsregelverket, se kapittel 9. Dette er prinsipper som Norge har sluttet seg til.

Som det fremgår av punktene over, er det utvalgets vurdering at det er flere elementer ved dagens ordning som bidrar til manglende åpenhet og forutsigbarhet, og som dermed ikke er i overensstemmelse med internasjonale prinsipper for investeringskontroll. Det er usikkert hvilke investeringer som kan bli gjenstand for nærmere kontroll, det er uklart hvilken prosess som gjelder for behandling av saker og det er lite informasjon tilgjengelig om hvilke kriterier som inngår i myndighetenes vurderinger.

Sikkerhetsunntakene i Norges handelsavtaler gir etter alt å dømme nødvendig handlingsrom til å gripe inn i enkelte investeringer av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser, så lenge investeringskontrollregelverk utformes og praktiseres i tråd med prinsippene i avtalene.

Dersom Norge har et system for investeringskontroll som skiller seg vesentlig fra våre naboland og gjeldende internasjonale føringer, kan dette i seg selv føre til usikkerhet og uforutsigbarhet for investorer. Dette kan medføre at investorer velger å investere i andre land og dermed redusere norsk næringslivs tilgang på utenlandsk kapital.

Dersom norske myndigheter praktiserer investeringskontroll på en annerledes måte enn våre naboland, kan dette gjøre Norge mer utsatt for politiske reaksjoner fra tredjeland. Det kan også øke risikoen for søksmål mot staten fra investorer og målforetak og for at saker bringes inn for EFTA-domstolen.

Et regelverk som skiller seg ut, vil også gjøre det utfordrende for Norge å samarbeide med andre lands myndigheter om investeringskontroll, noe som kan gjøre investeringskontrollen mindre effektiv og mer ressurskrevende.

13.8 Konsekvenser av utfordringene ved dagens investeringskontroll

Konsekvenser av utfordringer ved dagens investeringskontroll

Norsk næringsliv er del av internasjonale leverandørkjeder og har behov for effektiv tilgang på kapital og kunnskap fra investorer og internasjonale samarbeidspartnere. Samtidig har endrede handelsmønstre, mer kompliserte leverandørkjeder og rask teknologisk utvikling ført til at Norge og andre vestlige land har blitt mer sårbare for påvirkning og uønsket overføring av strategisk viktig kunnskap og teknologi. Økt sårbarhet kan medføre høyere risiko for at en enkeltinvestering kan få skadevirkninger for nasjonale sikkerhetsinteresser. Denne forståelsen sammenfaller med vurderinger som er gjort i andre land, og som har ledet til skjerpet investeringskontroll internasjonalt.

Utvalget mener at utfordringene knyttet til dagens norske investeringskontroll skaper en usikkerhet som er uønsket og som kan få konsekvenser for Norges sikkerhetsinteresser, utenrikspolitiske interesser og handels- og næringspolitiske interesser. Se tabell 13.1 under. Skadevirkningene av disse konsekvensene er usikre.

Ettersom det har vært få konkrete saker så langt, er det få investorer og andre berørte foretak som har måttet forholde seg til sikkerhetsloven kapittel 10 og § 2-5. Konsekvensene av at den norske ordningen skiller seg fra andre lands regelverk, blir mindre av at investeringskontroll fortsatt er under utvikling internasjonalt, og at det er variasjoner også i hvordan andre land innretter sine systemer. Foreløpig er investorer forberedt på å måtte bruke både tid og ressurser på å sette seg inn i ulike lands regelverk på dette området. Det kan likevel ikke utelukkes at enkelte investorer har valgt bort det norske markedet som følge av usikkerhet rundt dagens ordning for investeringskontroll.

Forventet fremtidig utvikling

Utvalget legger til grunn at risikoen knyttet til enkelte utenlandske investeringer er reell og at den vil fortsette å være reell i årene som kommer. Omfanget av potensielt sikkerhetstruende investeringer vil sannsynligvis variere. Selv om det ikke nødvendigvis er snakk om veldig mange saker i løpet av et år, vil det være behov for at Norge har et regelverk for å fange opp og gripe inn i de sakene som faktisk kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Det kan heller ikke utelukkes at denne type virkemiddelbruk vil bli mer avansert og vanskelig å oppdage etter hvert som land lager regelverk som blir vanskeligere å omgå.

Endringene i sikkerhetsloven i 2023 utvider virkeområdet for eierskapskontrollen til å gjelde investeringer i flere foretak, og meldeplikt utløses ved både lavere og flere terskler for oppnådd eierandel. Dekningsgraden til eierskapskontrollen i sikkerhetsloven vil derfor øke fremover, slik at flere investeringer vil fanges opp og behandles etter sikkerhetsloven kapittel 10. Hovedregelen er fortsatt at foretak må utpekes enkeltvis av sektordepartementet slik som i dag for å underlegges loven.

Som drøftet i punkt 13.2, mener utvalget at utpeking av enkeltforetak er mindre egnet for investeringskontroll ettersom metoden i liten grad gjenspeiler dynamikken i næringslivet og endringer i trusselbildet. Etter utvalgets syn vil det derfor også fremover være sannsynlig at en potensielt sikkerhetstruende investering kan forekomme i foretak som ikke er underlagt sikkerhetsloven. Utfordringen med fravær av et egnet hjemmelsgrunnlag for å behandle slike saker, som beskrevet i punkt 13.4, vil derfor fortsatt gjelde.

Utvidelsen av virkeområdet til kapittel 10 vil heller ikke gjøre det enklere for en investor å vite på forhånd om en investering gjelder et foretak som er underlagt loven eller ikke. Utvalget forstår det slik at det på grunn av sikkerhetshensyn er lite sannsynlig at en liste over hvilke foretak som er underlagt eierskapskontroll etter kapittel 10, vil gjøres offentlig tilgjengelig.

Utfordringene knyttet til sektorprinsippet som utgangspunkt for behandling av saker som gjelder investeringer, og manglende standardisert beslutningsgrunnlag, som drøftet i punkt 13.5 og 13.6, avhjelpes heller ikke med endringene i sikkerhetsloven.

Utvalget mener at det er sannsynlig at den internasjonale politikkutviklingen på området vil fortsette å gå i retning av normalisering av investeringskontroll og økt grad av harmonisering av slike regelverk.

Også OECD og IMF peker på behovet for økt harmonisering av denne type regelverk for å unngå at de får unødvendige og utilsiktede negative konsekvenser for handel- og investeringsstrømmene globalt. OECD og andre viser til at det fremover kan oppstå flere konflikter mellom markedsadgangsbestemmelser i handels- og investeringsavtaler og investeringskontrollregelverk etter hvert som land benytter sikkerhetsunntak på flere ulike typer transaksjoner og i flere sektorer (OECD, 2020).

Utvalget mener at de negative konsekvensene av at Norge avviker fra internasjonal praksis for investeringskontroll, vil kunne øke etter hvert som våre allierte og nærmeste handelspartnere fortsetter å harmonisere sine investeringskontrollregelverk.

14 Vurdering av behovet for tiltak og mål

14.1 Det er behov for tiltak

I kapittel 13 peker utvalget på flere utfordringer ved dagens investeringskontroll, og mulige konsekvenser av disse utfordringene for norske interesser.

Etter utvalgets syn evner ikke dagens ordning for investeringskontroll verken i tilstrekkelig grad eller på en tilfredsstillende måte, å håndtere relevante risikoer ved utenlandske investeringer. Selv om skadevirkningene av konsekvensene foreløpig er usikre, og kanskje begrensede, mener utvalget at disse kan øke i fremtiden, særlig dersom denne type virkemiddelbruk blir mer avansert, og etter hvert som andre land i større grad harmoniserer sine regelverk.

Utvalget har ikke gjort et forsøk på å tallfeste konsekvensene av å videreføre dagens situasjon, men mener at konsekvensene kan være betydelige. På bakgrunn av dette vil utvalget derfor ikke anbefale en videreføring av dagens situasjon, og mener at det er behov for tiltak.

14.2 Et mål for investeringskontroll

I forbindelse med vurderingen av hvilke tiltak som kan være relevante, kan det etter utvalgets syn være hensiktsmessig å etablere en felles forståelse for hvilke hensyn det er viktig at investeringskontrollen skal ivareta. Dette kan gjøres ved å definere et samlet mål for investeringskontrollen, med tilhørende kriterier for måloppnåelse. Et mål sier noe om hvilken tilstand som er ønskelig å oppnå og kan være til hjelp for myndighetenes videre oppfølging på området.

I mandatet for utvalgets arbeid indikeres en ønsket tilstand, sett fra regjeringens side:

Det er ønskelig at norske myndigheter skal ha mulighet til å fange opp, vurdere og eventuelt gripe inn i økonomisk aktivitet som kan true nasjonal sikkerhet, uten å legge unødvendige eller uforholdsmessige byrder på næringslivet eller begrensninger på handelen med andre land.

Utvalget synes dette er et godt utgangspunkt for hva man ønsker å oppnå med investeringskontrollen. Utvalget mener at investeringskontrollen må ha som mål å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. En sentral del av arbeidet med å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser er risikohåndtering, det vil si håndtering av ulike former for trusler og sårbarheter tilknyttet utvalgte verdier. Ifølge det som ofte omtales som trefaktormodellen, er risiko summen av forholdet mellom verdier som vi ønsker å verne, trusler som kan ramme disse verdiene, og sårbarheter ved de aktuelle verdiene som en trussel kan misbruke. Se figur 14.1. Det aktuelle risikobildet utledes av en avveining av disse tre faktorene. Ved å redusere én av faktorene vil også risikoen reduseres. Det er sjelden ønskelig å redusere eller fjerne verdien, og det vil sjelden være mulig å redusere trusselen som ofte er utenfor verdieierens kontroll. Den enkleste og mest effektive måten å redusere risikoen på, vil ofte handle om tiltak for å redusere sårbarheter.

Kilde: NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet Punkt 4.1.3.

Det er en sårbarhet at utenlandske aktører gjennom investeringer kan få tilgang til verdier som kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Et regelverk som gir myndighetene anledning til å fange opp, vurdere og eventuelt gripe inn i investeringer som kan medføre skade på nasjonale sikkerhetsinteresser, kan bidra til å redusere denne sårbarheten. Det vil følgelig også redusere risikoen.

For samfunnet vil det ikke være tilstrekkelig at man innfører tiltak som reduserer sårbarheten. Sårbarheten må reduseres på en måte som ikke medfører uforholdsmessige kostnader og ulemper for samfunnet. For Norge er det viktig å beholde en mest mulig åpen økonomi som bidrar til verdiskaping og innovasjon.

Utvalgets syn er at det ikke trenger å være et motsetningsforhold mellom behovet for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser og behovet for å ivareta en åpen økonomi. Tvert imot bidrar utenlandske investeringer og næringslivets verdiskaping til Norges økonomiske stabilitet og handlefrihet, som igjen bidrar til å ivareta våre nasjonale sikkerhetsinteresser. Norge er mindre sårbart for sikkerhetstruende virkemiddelbruk med en sterk økonomi og mange handelspartnere. Ved å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser på en effektiv og minst mulig inngripende måte, kan man også beholde en åpen økonomi, selv i ustabile geopolitiske perioder.

Utvalgets vurdering er at et forutsigbart og målrettet regelverk for investeringskontroll som ligner på det andre land har, kan gjøre Norge mer attraktivt for utenlandske investeringer. Investorer er vant til å forholde seg til ulike krav og regler fra myndighetene. Dersom investeringskontrollreglene er klare og forutsigbare, vil investeringskontroll ikke nødvendigvis oppleves som en uforholdsmessig byrde for næringslivet. Til sammenligning er de fleste investorer og advokater kjent med konkurranseregelverket. Dette er standardisert mellom EU-land, hvilket gir investorer god forutsigbarhet uavhengig av hvilket land de planlegger å investere i.

Utvalget foreslår følgende mål for den norske investeringskontrollen:

Investeringskontrollen ivaretar nasjonale sikkerhetsinteresser og bidrar til at Norge er et attraktivt land for utenlandske investeringer.

For å kunne vurdere om man har oppnådd et mål, eventuelt i hvor stor grad målet er oppnådd, er det nyttig å ha forhåndsbestemte kriterier for måloppnåelse. Basert på utfordringene ved dagens situasjon, som er beskrevet i kapittel 13, mener utvalget at følgende kriterier er relevante når man skal vurdere om investeringskontrollen ivaretar nasjonale sikkerhetsinteresser og bidrar til at Norge er et attraktivt land for utenlandske investeringer:

• Myndighetene har mulighet til å fange opp og vurdere investeringer som kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser på en systematisk måte.

• Myndighetene har mulighet til å gripe inn i investeringer som utgjør en ikke ubetydelig risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

• Næringslivet vet på forhånd hvilke investeringer det skal meldes fra om, hvem det skal meldes til, og hvilke investeringer som kan bli gjenstand for nærmere vurdering.

• Saker behandles effektivt, konfidensielt og i henhold til forhåndfastsatte tidsfrister.

• Eventuelle inngrep fra myndighetene er forholdsmessige og i tråd med Norges internasjonale forpliktelser.

• Rettssikkerheten til involverte aktører i næringslivet er ivaretatt, blant annet gjennom klageadgang.

• Norge samarbeider med andre land om utveksling av opplysninger i konkrete saker og om generelle erfaringer.

Dersom disse kriteriene er oppfylt, har man etter utvalgets syn sannsynligvis innrettet investeringskontrollen på en måte som i stor grad oppfyller målet. Under hvert av disse kriteriene kan det eventuelt formuleres delkriterier som må være oppfylt, for at man skal kunne si noe om i hvilken grad hovedkriteriet er oppfylt. Kriteriene er ikke nødvendigvis ment å være et verktøy for å måle effektiviteten til investeringskontrollen, men kan eventuelt videreutvikles i den retningen på et senere tidspunkt.

Forstørr bilde

14.3 Tiltak som kan være relevante

På bakgrunn av drøftingen over er flere typer tiltak både nødvendige og relevante.

Det er imidlertid viktig å presisere at utvalget ser på investeringskontroll som ett av flere virkemidler for å beskytte nasjonale sikkerhetsinteresser. Investeringskontroll kan bidra til å redusere risikoen ved investeringer, men vil ikke nødvendigvis hindre andre måter aktører kan få tilgang til verdier av betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Sikkerhetstruende virkemiddelbruk gjennom annet enn investeringer bør imidlertid ikke reguleres av et investeringskontrollregelverk. Det vil gjøre regelverket utydelig og lite målrettet. Departementenes og sikkerhetstjenestenes forebyggende sikkerhetsarbeid etter sikkerhetsloven må fortsatt utgjøre en viktig del av det forebyggende sikkerhetsarbeidet.

Samtidig mener utvalget at det er behov for å se helhetlig på investeringskontrollen på tvers av dagens sektorer og regelverk. For utenforstående, og særlig utenlandske investorer, vil det være sentralt at Norge ikke har et fragmentert regelverk og flere parallelle prosesser for å vurdere investeringer av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Det er utvalgets syn at dette også vil bidra til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser.

I de neste kapitlene vurderer utvalget ulike tiltak som kan bidra til at Norge får en investeringskontroll som bedre oppfyller kriteriene for måloppnåelse beskrevet i punkt 14.2. Utvalget har både sett på mulige organisatoriske virkemidler, virkemidler som omhandler økt åpenhet og veiledning, og drøftet ulike alternativer for regulering. I kapittel 18 presenterer utvalget et forslag til modell for en ny investeringskontroll og drøfter kostnader knyttet til denne.

15 En meldeordning for investeringer

15.1 Hovedtrekk ved en meldeordning

En av utfordringene ved dagens ordning for investeringskontroll er mangel på systematikk i hvordan saker blir fanget opp. Etter utvalgets vurdering bør dagens måte å fange opp saker på erstattes av en bredere ordning med forhåndsmelding av investeringer.

Med forhåndsmelding menes en type søknad til myndighetene om å gjennomføre en investering i en sektor som er omfattet av ordningen. Meldeordningen kan anses som et første ledd i investeringskontrollen. Investeringskontrollen bør også inneholde en prosess for behandling av meldinger der investeringen vurderes mot risikoen for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser, og til slutt mulighet for myndighetene til enten å godkjenne eller gripe inn i investeringen. Dette ligner på systemet for fusjonskontroll etter konkurranseloven og til dels også på andre regelverk hvor det må søkes om lisens eller tillatelse for å kunne gjennomføre en aktivitet. De fleste europeiske land har nå en slik meldeordning tilknyttet deres nasjonale investeringskontrollregelverk.

Forstørr bilde

I kapittel 15 drøfter utvalget hvordan en meldeordning kan utformes. I kapittel 16 drøfter utvalget hvordan en prosess for behandling av meldinger kan struktureres, mens ulike inngrep fra myndighetene drøftes i kapittel 17.

I drøftingen av hvordan en meldeordning kan utformes, har utvalget sett på kriteriene for måloppnåelse som er skissert i kapittel 14. Det følger av dette at meldeordningen bør utformes slik at myndighetene systematisk får meldinger om investeringer som kan utgjøre en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Samtidig må virkeområdet for meldeordningen avgrenses slik at byrden for næringslivet og myndighetene blir forholdsmessig, og slik at det blir forutsigbart og relativt enkelt å få oversikt over hvilke investeringer som skal meldes. Meldeordningen bør tilpasses norske forhold og interesser. Det betyr at det kan være noen sektorer eller teknologiområder som bør dekkes av den norske ordningen som ikke dekkes hos andre land, eller omvendt.

En meldeordning vil føre til at myndighetene mottar et visst antall meldinger om investeringer i forhåndsutpekte sektorer, hvorav de aller fleste ikke vil utgjøre noen risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Informasjonen som tilføres myndighetene gjennom en slik meldeordning vil kunne ha en verdi i seg selv, fordi informasjonen vil kunne illustrere det utenlandske «fotavtrykket» i enkelte sektorer i norsk næringsliv, og hvordan dette endres over tid. Når myndighetene opparbeider et bilde av utenlandske eierinteresser og forbindelser til norsk næringsliv, vil det bli enklere å iverksette nødvendige, forholdsmessige og målrettede tiltak rettet mot aktører eller aktiviteter som utgjør en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Dermed kan myndighetenes virkemiddelbruk tilpasses den faktiske situasjonen på en hensiktsmessig måte. En meldeordning kan også ha forebyggende effekt overfor aktører som har til hensikt å benytte investeringer på en måte som kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

15.2 Frivillig eller obligatorisk melding

Et spørsmål er om en meldeordning bør være frivillig eller obligatorisk. En kombinasjon av obligatorisk og frivillig melding er også en mulighet. Hvilken løsning som velges avhenger av nasjonale målsettinger, nasjonal sikkerhetsrisiko og politiske prioriteringer.

En frivillig meldeordning vil gi den som skal melde større fleksibilitet, og redusere administrative kostnader ved å redusere eller unngå behandling av meldinger som ikke medfører risiko for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser. En frivillig ordning kan også være mer attraktiv for utenlandske investorer. Gevinsten ved å melde fra til myndighetene er at usikkerhet om eventuelle vedtak etter at investeringen er gjennomført, blir vesentlig redusert. Generelt antar utvalget at investorer vil benytte seg av muligheten til frivillig melding i saker hvor risikoen for inngrep fra myndighetene oppfattes som reell. På den annen side kan man ikke regne med at investor eller andre som skal melde, har tilstrekkelig kompetanse til å vurdere mulig skade på nasjonale sikkerhetsinteresser. Man kan heller ikke se bort fra at en frivillig meldeordning vil kunne føre til redusert bevissthet om behovet for å ta stilling til om investeringen bør meldes. En frivillig meldeordning kan dermed medføre manglende rapportering av potensielt skadelige investeringer.

Investorer med stor utålmodighet og høy risikotoleranse kan også legge mindre vekt på risikoen for tiltak etter at investeringen er gjennomført, enn det som er ønskelig ut fra hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser. Dersom investorer antar at sannsynligheten for tiltak er høyere hvis det sendes melding om investeringen enn hvis det ikke sendes melding, vil bevisst ikke-melding av relevante investeringer kunne forekomme.

Etter utvalgets syn er det ikke realistisk å legge til grunn at frivillig melding vil føre til at myndighetene får melding om alle saker det er ønskelig å få melding om. Etter utvalgets vurdering bør det derfor være meldeplikt for investeringer i enkelte sensitive sektorer. Meldeplikt vil gi myndighetene full oversikt over alle investeringer som kan utgjøre en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Meldeplikt vil også kunne ha en forebyggende effekt mot uønskede investeringer.

Det vil være en viss usikkerhet knyttet til om man finner de riktige avgrensingene for sensitive sektorer. Se punkt 15.5 om sektorer og teknologiområder. Det kan være tilfeller der det er uklart for investor om det aktuelle foretaket er innenfor eller utenfor en sektor som er omfattet av meldeplikten. Den aktuelle investeringen kan også medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser, selv om virksomheten ikke dekkes av en definert sektor.

Utvalget mener derfor at det både for myndighetene og næringslivet kan være nyttig med en kombinasjon av obligatorisk og frivillig melding. I sensitive sektorer bør det være meldeplikt, mens øvrige sektorer bør omfattes av en frivillig meldeordning. Styrken til en slik modell er at innsatsen fra myndighetene kan målrettes mot foretak i sektorer av interesse, samtidig som man vil kunne fange opp investeringer som faller utenfor den obligatoriske ordningen. Ulempen med en kombinasjon av obligatoriske og frivillige meldinger kan være at investeringskontrollen mister fokus på prioriterte sektorer.

En løsning kan være å avgrense den frivillige ordningen til for eksempel kun å gjelde for investeringer over en viss eierandel, for eksempel 25 prosent (jf. punkt 15.8), og kun for investeringer fra tredjeland utenfor EU (jf. punkt 15.9.2). Myndighetene bør også gis mulighet til å avvise meldinger som faller utenfor hensynet med ordningen.

En frivillig meldeordning avhenger av at en godkjenning fra myndighetene betyr at myndighetene ikke senere griper inn i investeringen. Dersom noe ved investeringen endrer seg vesentlig, eller ny informasjon kommer frem på et senere tidspunkt, må myndighetene likevel kunne forbeholde seg retten til å gripe inn.

Danmark og Storbritannia har innført en differensiert meldeordning, med meldeplikt for investeringer i forhåndsutpekte sektorer og frivillig meldeordning for investeringer i alle andre sektorer. Svensk regelverk har ikke inkludert frivillig meldeordning. I det danske regelverket kreves det en høyere eierandel for frivillige meldinger enn for de obligatoriske meldingene i prioriterte sektorer.

15.3 Innhenting av saker på eget initiativ

Etter utvalgets vurdering bør en meldeordning følges av en mulighet for myndighetene til å hente inn saker på eget initiativ. Det kan oppstå situasjoner der myndighetene har informasjon eller etterretning som indikerer at en investering kan medføre risiko, uten at den er meldt inn. Dette kan være fordi investor bevisst eller ubevisst ikke har meldt inn en meldepliktig investering, eller fordi investeringen faller utenfor meldeplikten.

Muligheten til å hente inn saker som er meldepliktige, men ikke meldt inn, er et nødvendig virkemiddel for at investorer skal etterleve meldeplikten. I slike tilfeller kan det også bli aktuelt å iverksette sanksjoner for brudd på meldeplikten. Se nærmere om sanksjoner i punkt 17.4.

En eventuell mulighet til også å hente inn og vurdere en investering som ikke er meldepliktig, kan redusere behovet for en omfattende meldeplikt. Meldeplikten kan dermed gjøres mer målrettet. Myndighetene i flere andre europeiske land har hjemmel til å innhente og vurdere en investering på eget initiativ. Danmark, England og Tyskland har for eksempel slike bestemmelser.

Dersom myndigheten henter inn en investering av eget initiativ før investeringen er gjennomført, vil vurderingen ha likhetstrekk med saksbehandling av meldinger. Utvalget har også vurdert en adgang for kontrollmyndigheten til å hente inn og vurdere investeringer etter gjennomføring. Når det gjelder investeringer som er meldepliktige og ikke er meldt inn, mener utvalget at myndighetene bør kunne hente inn og vurdere investeringen selv om investeringen er gjennomført. Muligheten til å kunne hente inn gjennomførte investeringer som ikke var meldepliktige, kan være nødvendig ettersom myndighetene ofte ikke vil bli klar over en slik investering før den har funnet sted.

En adgang til å hente inn saker innebærer en uforutsigbarhet for investorer. Utvalget vil understreke at en hjemmel til å hente inn saker, ikke bør gjøres bredere enn helt nødvendig. Hensynet til forutsigbarhet bør veie tungt ved utformingen av en slik hjemmel. Beslutninger om å hente inn investeringer for vurdering bør gjøres ved vedtak som inneholder en faglig begrunnelse om at investeringen potensielt kan medføre risiko for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser. Andre land som har slik hjemmel, har satt en tidsfrist for hvor langt tilbake i tid man kan hente inn slike saker. Hvilke typer saker som kan hentes inn må også avgrenses, og ligge innenfor formålet med investeringskontrollen. For eksempel bør ikke hjemmelen til å innhente saker kunne brukes for å vurdere saker som ikke er knyttet til hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser.

15.4 Tidspunkt for meldeplikt

Meldeplikt ved avtaleinngåelse

Utvalget har diskutert når meldeplikten bør inntre, om det bør være forbud mot deling av visse typer informasjon i investeringsprosessen frem til meldingen er behandlet ferdig, og om det bør gjelde et gjennomføringsforbud for den meldepliktige investeringen.

Å velge korrekt tidspunkt for melding er avgjørende for å kunne fange opp en potensielt sikkerhetstruende investering før den er gjennomført. Valgt tidspunkt vil også være utslagsgivende for antallet meldinger kontrollmyndigheten vil få. Dersom meldeplikten inntrer for tidlig, vil kontrollmyndigheten risikere å motta meldinger om investeringer som ikke blir gjennomført. Dersom tidspunkt for meldeplikt settes for sent, kan informasjon som kan brukes til sikkerhetstruende virksomhet allerede ha blitt delt med investor.

I europeiske land er det vanlig at meldeplikten inntrer idet partene inngår investeringsavtalen, men før investeringen er gjennomført, dvs. før betaling og overføring av eierskap.

Hvis tidspunktet for meldeplikten settes til avtaleinngåelse, øker sannsynligheten for at bare investeringer som er planlagt gjennomført, blir meldt inn til kontrollmyndigheten. Investor vil også ha mulighet til å levere en fullstendig melding som inneholder alle opplysningene som etterspørres. Utvalget anbefaler derfor at en ordning for investeringskontroll bør legge meldeplikten til avtaleinngåelse, dvs. normalt ved signering av avtalen. Dette tilsvarer den løsningen andre europeiske land har valgt.

Inngåelse av en avtale kan skje muntlig. Spesielt i tidlige eller uformelle stadier av forhandlingene kan muntlige avtaler inngås. Utforming av en meldeplikt som legges til avtaleinngåelse, bør derfor utformes åpent slik at tidspunktet for avtaleinngåelse ikke låses til skriftlige avtaler.

Informasjonsdelingsforbud

Hvis tidspunktet for melding settes til avtaleinngåelse er det en risiko for at informasjon som kan brukes til sikkerhetstruende virksomhet, allerede er utvekslet. For en trusselaktør kan det være et insentiv til å utsette signeringen, og på den måten tilegne seg informasjon før myndighetene blir informert gjennom en melding.

Utvalget har derfor vurdert om en meldeordning bør inneholde et forbud mot deling av informasjon som kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser før meldingen er behandlet. Et slikt forbud kan hindre at foretaket og/eller selger deler informasjon som kan brukes til sikkerhetstruende virksomhet med investor. Et informasjonsdelingsforbud vil gjelde i eierskapskontrollsaker etter sikkerhetsloven når endringene som ble vedtatt i 2023, trer i kraft.

Hvilke typer informasjon et selskap kan dele med en investor i en selskapsgjennomgang er allerede delvis begrenset av konkurranseloven, personvernloven og sikkerhetsloven. Utvalget mener likevel det kan være relevant at myndighetene vurderer et informasjonsdelingsforbud i en eventuell ny ordning for investeringskontroll.

Gjennomføringsforbud

Flere europeiske land har innført forbud mot gjennomføring av investeringen før denne har blitt behandlet av kontrollmyndigheten. Utvalget mener at en ordning for investeringskontroll bør ha et forbud mot gjennomføring før en innsendt melding er behandlet av kontrollmyndigheten, eller kontrollmyndigheten har ferdigbehandlet en sak den har hentet inn på eget initiativ. Et slikt forbud vil medføre forsinkelse i gjennomføringen av investeringen, men utvalget mener likevel det er viktig for at investeringskontrollordningen skal virke etter sin hensikt. Til sammenligning har konkurranseloven en bestemmelse om gjennomføringsforbud frem til Konkurransetilsynet har avsluttet behandling av en foretakssammenslutning.

15.5 Sektoravgrensing

15.5.1 Sikkerhetssensitive sektorer

Det er viktig å avgrense anvendelsesområdet til en investeringskontroll både for å balansere hensynene til nasjonale sikkerhetsinteresser og et åpent investeringsmiljø, òg for å begrense kostnadene ved en slik ordning. Behovet for avgrensing må veies opp mot behovet for å fange opp de investeringene som kan utgjøre en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

For en bredere investeringskontroll vil det etter utvalgets vurdering ikke være hensiktsmessig å identifisere det enkelte foretak som bør omfattes av meldeordningen. Se punkt 13.2 for utvalgets vurdering av dagens ordning med forhåndsutpeking av foretak. For at ordningen skal være forutsigbar og forståelig for næringslivet, er det etter utvalgets syn nødvendig å utpeke sektorer som bør omfattes av en meldeordning. En slik bredere meldeordning innebærer at flertallet av investeringer som blir fanget opp, sannsynligvis ikke utgjør risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

Ved å peke ut sektorer som skal omfattes, øker man sannsynligheten for å fange opp relevante investeringer. Løsningen innebærer imidlertid at myndighetene må gjøre konkrete vurderinger på forhånd av hvilke sektorer som skal omfattes, og hvordan disse skal avgrenses. En for snever avgrensing kan medføre at potensielt sikkerhetstruende investeringer ikke fanges opp, særlig i lys av raske endringer i teknologiutviklingen og trusselbildet. En for vid avgrensing vil gi usikkerhet, flere irrelevante meldinger og for lite veiledning til næringslivet om hvilke investeringer som er omfattet av en meldeplikt.

Alle regelverkene utvalget har undersøkt, har avgrenset meldeplikten til investeringer i forhåndsutpekte sektorer eller typer virksomhet. Tabell 8.1 viser en oversikt over sektorer eller tilsvarende, som andre land har inkludert i sine meldeordninger. Hvor detaljert avgrensingene er varierer og landene har funnet ulike måter å tilpasse ordningene til egen næringsstruktur og nasjonale sikkerhetsinteresser.

I flere europeiske lands regelverk indikerer myndighetene en overordnet avgrensing i lov, mens de spesifikke avgrensingene beskrives i forskrift og veiledninger. Bruk av forskrifter gjør at myndighetene kan foreta relativt raske endringer i sektoravgrensingen når teknologien og trusselbildet utvikler seg.

Utvalget har drøftet hvordan en norsk meldeordning kan avgrenses til relevante sektorer. Utvalget har tatt utgangspunkt i beskrivelsen i kapittel 11 av hvilke deler av norsk næringsliv som kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. I de følgende underpunktene drøfter utvalget nærmere om og hvordan en meldeplikt bør uformes for investeringer i foretak som:

• er leverandører av varer og tjenester til samfunnsfunksjoner som har en betydning for ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser

• produserer eller råder over teknologi og kunnskap som kan utnyttes til sikkerhetstruende virksomhet av fremmede stater

• produserer eller råder over enkelte kritiske råvarer

• råder over fast eiendom av sikkerhetsmessig betydning

• råder over store mengder person- og posisjonsdata

• leverer medietjenester

Sektorer som utvalget vurderer at bør omfattes av meldeplikten, omtales i det videre som «sikkerhetssensitive sektorer». Begrepet er kun tenkt brukt i sammenheng med en meldeordning for investeringskontroll og er ikke ment som en erstatning for begrepet kritiske samfunnsfunksjoner som brukes i forbindelse med samfunnssikkerhet og beredskap, eller begrepet grunnleggende nasjonale funksjoner som brukes i forbindelse med sikkerhetsloven. Begrepet må heller ikke forveksles med sektormyndighetenes ansvarsområder som følger av ulike sektorregelverk. Sikkerhetssensitive sektorer og inndelingen av sektormyndighetenes ansvarsområder vil ikke nødvendigvis sammenfalle.

Utvalget foreslår ikke en endelig liste over sikkerhetssensitive sektorer som bør omfattes av en investeringskontroll. Det vil være behov for grundigere utredning for å fastsette mer detaljerte avgrensinger innenfor de ulike sektorene. I et slikt arbeid, er det sentralt å involvere relevante sektormyndigheter, eksperter og interessenter.

Utvalget anbefaler at det konkretiseres i forskrift eller veiledning hvilke grupper foretak som omfattes av meldeordningen. Informasjon, maler og eksempler som publiseres på myndighetenes nettsider kan bidra til å øke forståelsen og forutsigbarheten. Britiske myndigheter har for eksempel publisert en detaljert forklaring på hva som inngår i 17 forhåndsdefinerte sektorer og teknologiområder som er omfattet av meldeordningen (Cabinet Office U. K., 2023a).

Enkelte foretak i de sikkerhetssensitive sektorene kan potensielt være underlagt sikkerhetsloven. Utvalget mener at det ikke er mulig å gjøre en tydelig avgrensing mot virkeområdet til sikkerhetsloven i utformingen av en meldeordning. Når myndighetene mottar en melding, vil det være relevant å sjekke om investeringen er i et foretak som er underlagt sikkerhetsloven. Det kan eventuelt lages egne vurderingskriterier for investeringer i slike foretak. Se nærmere om vurderingskriterier i punkt 17.1.

15.5.2 Viktige samfunnsfunksjoner

Som utvalget pekte på i kapittel 11, har næringslivet en viktig rolle som leverandør av varer og tjenester til samfunnsfunksjoner som har betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Utvalget mener at myndighetene bør ha mulighet til å fange opp og vurdere investeringer i foretak som har betydning for opprettholdelse av slike viktige samfunnsfunksjoner.

Utvalget mener at det naturlig å benytte systemet og listen over grunnleggende nasjonale funksjoner som utgangspunkt for å identifisere hva som er viktige samfunnsfunksjoner i Norge. Som nærmere beskrevet i punkt 6.2.1, er grunnleggende nasjonale funksjoner tjenester, produksjon og andre former for virksomhet som er av en slik betydning at helt eller delvis bortfall av funksjonen vil få konsekvenser for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Listen over grunnleggende nasjonale funksjoner er gjengitt i punkt 11.2. Ettersom investeringskontrollen er ment å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser, mener utvalget at det er naturlig å ta utgangspunkt i et system som allerede er etablert for å ivareta dette hensynet. Det vil både være ressursbesparende for myndighetene og mer forståelig for publikum.

I vurderingen av virkeområdet for meldeplikten kan det være relevant å se hen til listen over kritiske samfunnsfunksjoner, særlig på områder hvor det er overlapp med de grunnleggende nasjonale funksjonene (se punkt 11.2). Dersom disse listene på sikt samles, jf. boks 15.2, vil det være et godt utgangspunkt for å identifisere hvilke viktige samfunnsfunksjoner som bør omfattes av en meldeordning for investeringskontroll.

Norges grunnleggende nasjonale funksjoner ligner til dels på de sektorene som andre land dekker i sine meldeordninger. Flere av funksjonene er også gjenkjennelige sett opp mot sektorene som EU-kommisjonen oppfordrer medlemslandene til å vurdere i tilknytning til investeringskontroll, herunder energi, transport, vann, helse, kommunikasjon, media, databehandling og -lagring, luft- og romfart, forsvar, og valgrelatert eller finansiell infrastruktur.

Listen over grunnleggende nasjonale funksjoner er for overordnet og omfattende til å fungere som en sektoravgrensing i en meldeordning for investeringskontroll. De ulike funksjonene er av ulik art og definert på ulike nivåer. For eksempel vil det ikke være hensiktsmessig å inkludere funksjoner som i helhet eies og utføres av offentlige myndigheter i en meldeordning, for eksempel departementenes virksomhet. Det vil heller ikke være tilstrekkelig enkelt for en investor å vite hvilke foretak som har en betydning for opprettholdelsen av «nasjonal kraftforsyning» eller «transport».

Utvalget er kjent med at departementene arbeider med å identifisere konkrete underfunksjoner som har betydning for opprettholdelse av den overordnede funksjonen. En mulighet er å ta utgangpunkt i disse underfunksjonene når meldeplikten skal avgrenses.

Nasjonal kraftforsyning er definert som en grunnleggende nasjonal funksjon av Olje- og energidepartementet. Se nærmere omtale i boks 15.4. Dersom deler av kraftforsyningssektoren skal inngå i en meldeordning for investeringskontroll, kan det tas utgangspunkt i underfunksjoner som er avgjørende for opprettholdelsen av nasjonal kraftforsyning. I dette tilfellet kan for eksempel investeringer i foretak som utfører eller leverer varer eller tjenester av betydning for opprettholdelse av systemansvaret eller transmisjonsnettet, omfattes av meldeplikten. De fleste aktiviteter i denne sektoren er konsesjonspliktige, og meldeplikten kan eventuelt konkretiseres ytterligere ved å vise til de relevante konsesjonene. En slik avgrensing kan være tilstrekkelig til at investor kan vite om en investering er meldepliktig eller ikke. Det må imidlertid vurderes om en slik avgrensing er vid nok til at myndighetene fanger opp alle relevante investeringer.

En meldeordning bør etter utvalgets syn kunne favne noe bredere enn departementenes vurderinger av underfunksjoner som er av avgjørende betydning for en grunnleggende nasjonal funksjon. Det å omfattes av meldeordningen medfører i utgangspunktet en begrenset byrde for næringslivet, og det er viktig at flest mulig relevante investeringer fanges opp. En meldeplikt i kraftforsyningssektoren kan derfor for eksempel også omfatte investeringer i kraftprodusenter og nettselskaper. På den måten kan myndighetene få informasjon om denne type investeringer og en mulighet til å vurdere disse opp mot risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

En meldepliktig investering i kraftsektoren medfører ikke nødvendigvis en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Den enkelte investering må vurderes konkret, og opp mot det totale bildet av eierskapet og den nasjonale kontrollen i kraftforsyningssektoren. Strenge reguleringer og høy grad av kontroll i en sektor kan tilsi at risikoen tilknyttet eventuelt utenlandsk eierskap blir lavere. En eventuell investeringskontroll i kraftsektoren må ikke innrettes slik at den vurderer andre hensyn enn nasjonale sikkerhetsinteresser, eksempelvis økonomiske interesser.

Det følger av informasjonen fra Olje- og energidepartementet (OED) at mange foretak innen kraftsektoren ikke vil ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Det bør derfor drøftes om foretak som produserer under en viss mengde kraft, eller som leverer varer og tjenester på lokalt nivå, ikke omfattes av meldeplikten.

Eksempelet fra kraftforsyningssektoren viser at det uansett må gjøres konkrete tilpasninger og vurderinger i forbindelse med utarbeidelsen av et regelverk for investeringskontroll. Det bør lages en egen forskrift med konkrete avgrensinger av de ulike viktige samfunnsfunksjonene tilpasset meldeordningens funksjon og hensikt. Graden av detaljer i en slik liste må vurderes opp mot behovet for å beskytte informasjon om skjermingsverdige objekter og infrastruktur. Utvalget mener en slik metode og avgrensing vil harmonere godt med det som er vanlig praksis i andre lands investeringskontrollordninger.

15.5.3 Kritisk teknologi

Gjennomgangen i punkt 11.3 viser at det er flere typer teknologi og kunnskap som kan medføre en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser dersom de blir ført ukontrollert ut av Norge. Dette gjelder særlig teknologi og kunnskap som er underlagt eksportkontroll. Ved å inkludere investeringer i foretak som produserer eller råder over slike teknologier og kunnskap i en meldeordning, vil myndighetene kunne fange opp investeringer som kan resultere i at lisenspliktig teknologi eller kunnskap føres ut av Norge. Dette kan også bidra til at man fanger opp forsøk på å omgå eksportkontrollregelverket.

Det finnes tidligfase-teknologi som ikke er underlagt eksportkontroll, men som kan ha militære eller strategiske bruksområder som ikke er kjente. Utvalget mener at det kan være fornuftig at også investeringer i foretak som råder over denne type sensitiv teknologi, omfattes av meldeplikten. Listen over hvilke typer teknologier det gjelder må utformes på en måte som gjør den relativ fleksibel, uten at det går på bekostning av forutsigbarheten. Sett fra norske forhold kan det være naturlig å ta utgangspunkt i listen over norske teknologi- og forskningsområder som PST har identifisert som særlig interessante for andre stater, jf. tabell 11.1. Etter utvalgets syn er det også relevant at norske myndigheter ser hen til EUs liste over kritiske teknologier som har betydning for EUs økonomiske sikkerhet. Dette vil gjøre den norske meldeplikten gjenkjennelig for utenlandske investorer, og bidra til at Norge ikke blir en bakdør for utførsel av sensitiv teknologi fra EØS-området. Disse listene er imidlertid for overordnede til å fungere som en avgrensing for en meldeplikt i fremvoksende teknologier. For eksempel omfatter kunstig intelligens svært mye forskjellig. Det vil derfor være behov for ytterligere avgrensinger av virkeområdet. Overlapp mellom listen over eksportkontrollbelagte varer og listen over sensitive teknologiområder vil sannsynligvis forekomme, men vurderes ikke å medføre noen spesielle utfordringer for investor eller meldeordningen som sådan.

Kapitalen og kunnskapen som følger av utenlandske direkteinvesteringer kan være utslagsgivende for at norsk næringsliv skal kunne ta del i utviklingen av teknologier og løsninger. Det er derfor grunnleggende at en eventuell investeringskontroll ikke legger unødvendige hindringer for utenlandske investeringer i norsk næringsliv generelt, og i norske teknologiforetak spesielt.

Flere av de utenlandske regelverkene som utvalget har undersøkt, omfatter foretak som utvikler eller produserer varer og tjenester underlagt eksportkontroll. Flere land har også inkludert en kategori for kritiske eller fremvoksende teknologier, samt en mer detaljert liste enten i forskrift eller i veiledning. I EU-forordningen om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer viser EU til at medlemslandene bør vurdere virkninger av utenlandske investeringer på kritisk teknologi og elementer med flerbrukspotensiale, og nevner konkret kunstig intelligens, robotikk, halvledere, kvanteteknologi, romfart, forsvar, energilagring, kjernefysisk teknologi og nano- og bioteknologi.

Utvalget er kjent med at det i 2023 er satt i gang et interdepartementalt arbeid under ledelse av Kunnskapsdepartementet som skal utrede tiltak for å redusere risiko for skade på nasjonal sikkerhet på sensitive fagområder innenfor forskning og høyere utdanning. Arbeidet innebærer å gjøre en vurdering av hvilke fag- og teknologiområder som er forbundet med risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Arbeidet skal ferdigstilles i 2024. Man bør se hen til en slik eventuell oversikt over sensitive fagområder i arbeidet med å avgrense en meldeordning for investeringskontroll.

Etter utvalgets syn bør nasjonale myndigheter i størst mulig grad etablere en felles forståelse for hvilke teknologier og typer kunnskap som er sensitive for nasjonale sikkerhetsinteresser.

15.5.4 Kritiske råvarer

Utvalget har vurdert om investeringer i foretak som utvinner eller produserer kritiske råvarer, herunder mineraler, metaller og produkter med et høyt innhold av kritiske råvarer, bør omfattes av en meldeordning. Leveranser av kritiske råvarer er per i dag ikke knyttet til en grunnleggende nasjonal funksjon, og det er noe mindre tydelig for utvalget om investeringskontroll er det riktige verktøyet for å håndtere problemstillinger som i stor grad er knyttet til forsyningssikkerhet og avhengighet til Kina som dominerende markedsaktør.

Etter utvalgets syn bør investeringskontroll kun brukes i tilfeller hvor en konkret investering kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Strategiske og økonomiske interesser knyttet til verdikjeder og generell tilgang på råvarer til industriproduksjon og konsum bør håndteres gjennom andre verktøy og tiltak. Økt utvinning og produksjon i vestlige land, og mer varierte forsyningskjeder i Norge og Norges samarbeidsland, kan redusere risikoen for at Norge havner i en situasjon hvor bortfall av en enkelt produsent kan føre til mangel på råvarer, eller utnyttes til å presse virksomheter eller myndighetene.

Behovet for nødvendig kontroll med ressursene som utvinnes kan til dels sikres gjennom konsesjonsreglene i mineralloven. Næringsberedskapsloven har bestemmelser som kan brukes til å pålegge utvinner å ha beredskapslager av en viss størrelse. Næringsberedskapsloven gir også myndighetene mulighet til å innføre omsetningsregulerende tiltak i noen situasjoner. Dersom myndighetene i en gitt situasjon vurderer at det er nødvendig å hindre eksport av kritiske råvarer fra Norge til land som Norge ikke har sikkerhetssamarbeid med, er det nærliggende å tenke at sanksjons- eller eksportkontrollregelverket kan tilpasses et slikt formål.

Dagens sikkerhetspolitiske situasjon med geopolitisk usikkerhet, klima- og energikrise, militær oppbygging og oppmerksomhet på kritiske råvarer, taler for at Norge kan ha særlig behov for å kontrollere investeringer i produksjon av enkelte særlig kritiske råvarer. EU og USA har pekt på Norge sammen med blant annet Sverige og Finland, som viktige samarbeidspartnere i arbeidet med å øke forsyningssikkerheten av kritiske råvarer.1 Enkelte kritiske råvarer er også sentrale i utviklingen av forsvarsmateriell og fremvoksende teknologier.

Utvalget mener at en eventuell meldeplikt for investeringer i foretak som produserer kritiske råvarer bare bør gjelde for et fåtall type råvarer, for eksempel de som har stor betydning for forsvarsindustrien. En tydelig avgrenset meldeplikt kan bidra til å redusere usikkerheten for investor og til å unngå eventuelt mer inngripende tiltak på et senere tidspunkt. Den svenske loven om investeringskontroll omfatter investeringer i «skyddsvärd verksamhet» som blant annet defineres som «prospektering, utvinning, anrikning eller försäljning av kritiska råvaror eller av metaller eller mineral som är strategiskt viktiga för Sveriges försörjning» (3 § (3)). Hvilke råvarer som til enhver tid er strategisk viktige for Sverige, skal fastsettes i forskrift. Finland har ikke inkludert kritiske råvarer som en sektor i investeringskontrollen.

Etter utvalgets syn er det en fordel om sikkerhetsmessige vurderinger av investeringer i mineralnæringen legges til en sektorovergripende investeringskontroll fremfor i sektorregelverket. Se drøftingen av ulike reguleringsmåter i kapittel 19. Utvalget mener at det ikke er en god løsning å legge foretak i sektoren under sikkerhetsloven dersom det ikke identifiseres konkrete objekter eller informasjon det er behov for å sikre.

Dersom kritiske råvarer skal omfattes av meldeordningen, må denne utformes slik at den ikke kommer uforholdsmessig i veien for næringens tilgang til privat kapital, særlig ettersom økt utvinning vil bidra til å redusere forsyningsrisikoen. En tydelig avgrensing vil sannsynligvis resultere i få meldinger, hvorav de aller fleste burde kunne klareres ut raskt. Utvalget tror derfor ikke at det vil medføre store administrative kostnader å inkludere kritiske råvarer som sektor i en meldeordning.

15.5.5 Fast eiendom

Utvalget har drøftet om overdragelse av fast eiendom som kan brukes til aktivitet som kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser, bør omfattes av meldeplikten. Enkelte land som utvalget har undersøkt har meldeplikt på utenlandske investeringer i fast eiendom, enten som del av kontrollen av investeringer i foretak, eller som en separat kontrollordning.

PST, E-tjenesten og NSM påpeker i sine årlige trussel- og risikovurderinger, at fast eiendom kan brukes til sikkerhetstruende virksomhet, herunder for eksempel sabotasje og ulovlig etterretningsvirksomhet. Fysisk tilstedeværelse gjennom å eie eller bruke en eiendom kan gjøre det lettere å koble seg fysisk til infrastruktur uten at dette oppdages. Eiendom og landområder kan også ha strategisk betydning, for eksempel i de nordligste fylkene og på Svalbard. Utvalget erkjenner at overdragelse av eiendom kan ha sikkerhetsmessige aspekter.

Skal det innføres meldeplikt i tilknytning til investeringskontrollen, må det utformes klare kriterier for når meldeplikten inntrer. Potensialet for å bruke fast eiendom til å skade nasjonale sikkerhetsinteresser har nær sammenheng med hvor eiendommen ligger. I sikkerhetsloven § 7-6 defineres en eiendom av sikkerhetsmessig betydning som «eiendommer som ut fra sin beliggenhet kan legge til rette for sikkerhetstruende virksomhet mot skjermingsverdig objekt eller infrastruktur».

Definisjonen av eiendom av sikkerhetsmessig betydning er ikke egnet som et kriterium for meldeplikt til investeringskontrollen, først og fremst fordi det ikke foreligger en samlet liste eller offentlig oversikt over hvor skjermingsverdige objekter eller infrastruktur er geografisk plassert. Til sammenligning inneholder USAs investeringskontrollregelverk en liste over militære installasjoner mv. av nasjonal sikkerhetsinteresse. Hvis meldeplikt skal innføres for eiendom som etter norsk lovgivning ligger nær skjermingsverdige objekter eller infrastruktur, må tilsvarende oversikter gjøres tilgjengelige også i Norge. Det må videre tas konkret stilling til hvor nær eiendommen må ligge for at meldeplikten skal inntreffe. I USA er investeringer i eiendom som ligger innenfor en radius av 1 mile (om lag 1,6 kilometer) meldepliktige.2

Hovedargumentet mot å innføre en tilsvarende løsning i norsk lovgivning synes først og fremst å være at en offentlig oversikt over den geografiske plasseringen til skjermingsverdige objekter og infrastruktur kan benyttes til å målrette innsats, noe som kan stride mot nasjonale sikkerhetsinteresser. Utvalget har ikke vurdert hvilken vekt denne risikoen bør tillegges. Et alternativ kan være å publisere en liste over strategisk viktige eiendommer som allerede er kjente, eller hvor behovet for hemmelighold av beliggenheten av andre grunner er lite, og pålegge meldeplikt for investeringer i nærheten av disse. En slik liste kan for eksempel ta utgangspunkt i NSMs kart over forbudsområder for luftbårne sensorsystemer (NSM, 2020). Hensikten med denne listen er å føre kontroll med fotografering og filming fra luften for å skjerme detaljer ved forbudsområder. Utvalget har ikke vurdert om meldeplikt på et utvalg geografiske områder vil gi en reell sikkerhetsmessig gevinst.

Selvstendige kriterier for meldeplikt, løsrevet fra den konkrete geografiske plasseringen til skjermingsverdige objekter og infrastruktur, kan vurderes. Meldeplikten vil da kunne bli mindre målrettet, men inkludere meldeplikt ved omsetning av fast eiendom nær grensen til Russland, på Svalbard, i nærheten av større flyplasser, havneanlegg mv. Meldeplikt etter selvstendige kriterier kan gi klare kriterier for meldeplikt samtidig som man unngår å avsløre skjermingsverdige objekter og infrastruktur.

De nasjonale sikkerhetsinteressene ved fast eiendom knytter seg i stor grad til bruk, og overdragelse av bruksrett gjennom utleie er vanlig. I lys av dette fremstår meldeplikt kun ved investering i fast eiendom som et ufullstendig svar på utfordringene ved å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser knyttet til eiendom.

Meldeplikt både ved omsetning og endret bruksrett kan være hensiktsmessig om hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser vurderes alene, men løsningen fremstår som byrdefull både for eier og leietaker og for offentlige myndigheter.

Etter en samlet vurdering har utvalget ikke funnet grunnlag verken for å fraråde eller foreslå meldeplikt ved overdragelse av fast eiendom. Dette skyldes i første rekke at utvalget ikke har hatt tilgang til relevant informasjon om risikoen og omfanget ved eventuelt å innføre meldeplikt ved investeringer i fast eiendom i nærheten av skjermingsverdige objekter og infrastruktur. Etter utvalgets vurdering kan overdragelse av disse eiendommene utgjøre en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Uten tilgang til informasjon om objektenes geografiske plassering mener utvalget at forebygging av denne risikoen bør skje på annen måte enn gjennom meldeplikt til en investeringskontroll. Behovet for kontroll med overdragelse av bruksrett gjennom utleie forsterker behovet for kontroll etter annet regelverk.

Finland har ikke inkludert eiendom i sitt regelverk for investeringskontroll, men har en egen lov som pålegger kjøpere fra land utenfor EU å søke det finske forsvarsdepartementet om tillatelse for å kjøpe eiendom. Loven har som formål å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser, og gjelder kun for eiendomsoverdragelse.

Utvalget tilråder at spørsmålet om meldeplikt for utenlandske investeringer i fast eiendom utredes nærmere. I mellomtiden mener utvalget at det kan være aktuelt å inkludere investeringer i fast eiendom som en transaksjon som det kan sendes frivillig melding om. Som beskrevet i punkt 15.2 foreslår utvalget at adgangen til å sende frivillig melding avgrenses til tredjelandskontrollerte investorer og ved terskel på minst 25 prosent eierandel. Ved innføring av en slik adgang bør det utarbeides nærmere regler eller veiledningsmateriell om hvilke faste eiendommer som er i målgruppen for de frivillige meldingene, for eksempel eiendom i soner med fotoforbud, på Svalbard, nær grensen til Russland mv.

Utvalget mener at investeringskontrollmyndigheten bør ha mulighet til å hente inn saker som gjelder utenlandske investeringer i fast eiendom og mulighet til å gripe inn, dersom det kan påvises en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser trues som følge av investeringen.

I øvrige investeringer som faller innunder meldeplikten, er det naturlig at kontrollmyndigheten vurderer om foretaket som er gjenstand for investeringen råder over eiendom av sikkerhetsmessig betydning. I så fall kan dette tas hensyn til i den helhetlige vurderingen av om investeringen medfører en ikke ubetydelig risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

15.5.6 Personopplysninger og posisjonsdata

Som beskrevet i punkt 11.3, kan tilgang til og analyser av store datasett med informasjon om personer, foretak, infrastruktur og stedsangivelser, brukes av andre stater som grunnlag for cyber- og påvirkningsoperasjoner, innsidevirksomhet, økonomisk virkemiddelbruk og sporing av enkeltindivider (NSM, 2023c). Utvalget har drøftet om investeringer i foretak som råder over store datasett, bør omfattes av meldeplikt.

Sverige pålegger meldeplikt for investeringer i foretak som håndterer store mengder personopplysninger og/eller posisjonsdata. I forarbeidene til det svenske regelverket blir det lagt vekt på hvordan kommersielle aktørers bruk av sensitive personopplysninger og posisjonsdata kan utfordre menneskers autonomi og integritet (Justitiedepartementet, 2021) (side 378−379).

Også EU-forordningen viser til at medlemslandene bør vurdere virkningen av utenlandske investeringer på tilgangen til eller muligheten til å kontrollere sensitiv informasjon, herunder personopplysninger. Danmark har «analyse af positioneringsdata» på sin liste over kritisk teknologi som er omfattet av meldeplikt. Dette gjelder muligheten til å bruke posisjonsdata, men ikke posisjonsdata i seg selv (Erhvervsstyrelsen, 2023).

Befolkningens omfattende bruk av digitale verktøy og internettbaserte tjenester innebærer at de fleste jevnlig gir fra seg både personopplysninger og posisjonsdata til en rekke ulike aktører. Mange av disse er store utenlandske eller multinasjonale foretak, hvilket kan bety at kontroll med investeringer i norske foretak vil være et lite virkningsfullt tiltak for å beskytte denne informasjonen.

Deling av personopplysninger og dels også posisjonsdata er beskyttet gjennom flere lover, blant annet personopplysningsloven og sikkerhetsloven. Sikkerhetslovens regler om deling av informasjon som kan brukes til å skade nasjonale sikkerhetsinteresser, herunder informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold, gjelder også ved investeringer i foretak som råder over eller produserer slik informasjon. Personopplysningsloven er rettet mot bruken av dataene, og ikke mot investeringer i foretak som besitter store datasett.

Utvalget er enig i at det kan være viktig å beskytte store datasett med personopplysninger og posisjonsdata av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Slike datasett vil også ha verdi for utviklingen av kunstig intelligens, hvilket har betydning for det akselererende KI-kappløpet internasjonalt. Dersom investeringer i foretak som råder over visse typer datasett skal omfattes av en meldeordning, er det behov for en nærmere avgrensing som gir tilstrekkelig forutsigbarhet for investorer og som opprettholder hensynet til en målrettet investeringskontroll. Utvalget anbefaler derfor at det utredes nærmere hvordan en eventuell meldeplikt for investeringer i foretak som besitter store datasett, kan utformes.

15.5.7 Medier

Krisekommunikasjon til befolkningen, det vil si formidling av informasjon og budskap til befolkningen i kriser og ved alvorlige hendelser, er pekt ut som en grunnleggende nasjonal funksjon. Formidling av nyheter og informasjon generelt, anses ikke å ha den samme betydningen for nasjonale sikkerhetsinteresser. Utvalget har derfor drøftet om investeringer i medieforetak bør omfattes av meldeplikt.

Etterretnings- og sikkerhetstjenestene har pekt på at spredning av desinformasjon kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser, og at media brukes som del av sammensatte trusler (NSM, 2023c).

Formidling av nyheter og informasjon i Norge utføres i hovedsak av private foretak, med unntak av NRK som er statlig eid. I tillegg til redaktørstyrte medier finnes en omfattende og uoversiktlig mengde uredigert nyhets- og informasjonsformidling i digitale, sosiale nettverk og lignende. Det er sannsynlig at de som eier mediene, har innflytelse på hva som publiseres og formidles, herunder også om mediene brukes som del av for eksempel påvirkningsoperasjoner, eller annen omfattende spredning av desinformasjon.

Ytringsfrihetskommisjonen peker i NOU 2022: 9 En åpen og opplyst offentlig samtale − Ytringsfrihetskommisjonens utredning i punkt 9.4.1 på at mediemangfold og redaktørstyrte medier i seg selv er et forsvarsverk mot påvirkningsoperasjoner. Tiltak mot påvirkningsoperasjoner og annen misbruk av medier, må ikke gå på bekostning av de verdiene tiltakene er ment å beskytte, og tiltak som kan føre til begrensninger i formidling av informasjon kan komme i konflikt med retten til ytringsfrihet.

I forarbeidene til den nye svenske loven om gransking av utenlandske direkteinvesteringer ble det vurdert om investeringer i medier burde pålegges meldeplikt. Det ble konkludert med at mediesektoren ikke kan pålegges en slik meldeplikt etter loven, fordi det ville være i strid med svenske lover om etableringsrett og ytringsfrihet.

Utvalgets vurdering er etter dette at investeringer i medieforetak ikke bør omfattes av en ny meldeordning for investeringskontroll nå.

15.6 Andre mulige avgrensinger enn sektor

15.6.1 Foretakets størrelse og modenhet

De fleste norske aksjeselskaper har færre enn ti ansatte og omsetning under 10 millioner kroner i året. Blant de små foretakene finner man også oppstartsforetak og foretak i tidlig vekstfase med få ansatte og lav eller ingen omsetning. Små foretak og oppstartsforetak har ofte begrensede økonomiske ressurser, og kapitalinnhenting er derfor viktig for å kunne ekspandere og drive virksomheten videre. Små foretak har som regel også begrensede ressurser til administrative oppgaver, og byrden ved reguleringer blir typisk større for små foretak. Utvalget har derfor særlig vurdert om investeringer i slike foretak bør unntas fra en meldeordning.

Det danske regelverket om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer har i forskrift (bekendtgørelse) unntatt nystiftede foretak innen særlig følsomme sektorer og aktiviteter fra meldeplikt, hvis den utenlandske investors kapitaltilførsel til det nye foretaket ikke samlet overstiger 75 millioner danske kroner i opptil tre regnskapsår fra stiftelsen, og hvis det nystiftede foretaket ikke er en dattervirksomhet av en utenlandsk investor (Erhvervsministeriet, 2021). I de fleste andre land avgrenses det imidlertid ikke mot investeringer i oppstartsforetak.

Flere norske regelverk har enkelte unntaksregler for mindre foretak, blant annet regnskapsloven og aksjeloven. Det samme gjelder åpenhetsloven3 som kun gjelder for foretak av en viss størrelse. Også konkurranselovens regler om meldeplikt for foretakssammenslutninger gjelder bare for foretak som har omsetning over en bestemt størrelse.

Etter utvalgets vurdering kan enkelte forhold tale for at investeringer i små foretak og oppstartsforetak unntas fra en meldeordning. Usikkerhet og forsinkelser tilknyttet myndighetskontroll kan gjøre at prosessen med kapitalinnhenting blir så krevende, at det hindrer foretakets mulighet for videre vekst. Byrder kan være i form av både kostnader og bruk av tid.

Investeringer i små foretak og oppstartsforetak kan imidlertid medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Små foretak og oppstartsforetak kan ha en viktig rolle som leverandør til viktige samfunnsfunksjoner, og kan eie patenter til teknologi eller kunnskap som er fremvoksende eller underlagt eksportkontroll. Investorer i små foretak, og særlig investorer som tilfører risikokapital til et foretak i vekst, vil både kunne få tilgang til informasjon og teknologi, og innflytelse over foretaket gjennom eierandeler, aksjonæravtaler og andre økonomiske avtaler. Gjennom en relativt begrenset kapitaltilførsel i et lite foretak, kan en investor få stor innflytelse i en tidlig fase i foretakets utvikling.

Etter utvalgets vurdering vil man ved å avgrense en meldeordning mot små foretak og oppstartsforetak, redusere meldeordningens mulighet til å fange opp relevante saker. Et kriterium for å oppnå formålet ved investeringskontroll er at ordningen fanger opp relevante saker. Samtidig kan man ikke se bort fra at det å omfattes av investeringskontrollen kan hindre et foretaks evne til å hente kapital og dermed begrense vekstpotensialet.

Ulempene som følger av å omfattes av meldeordningen bør etter utvalgets vurdering for en stor del kunne veies opp av forutsigbare regler, tydelige rammer for hvilke foretak som er omfattet, og korte saksbehandlingsfrister for myndighetene. Hvis foretaket vet at det er omfattet av en meldeordning, vil både foretaket og en potensiell investor kunne sette av tid til myndighetskontroll i prosessen. For investor vil meldingen i så fall kunne håndteres som en del av den ordinære due diligence-prosessen.

En utenlandsk investor som vurderer å gå inn med risikokapital i et norsk foretak, må også kunne antas å ha gode forutsetninger for å kunne sette seg inn i relevant norsk regelverk. Etter utvalgets vurdering vil også ulempen bli redusert dersom meldeplikten legges på investor og ikke på det norske foretaket. Ressursbruken og ulempen for foretakene må også veies opp mot at investeringen er i en sikkerhetssensitiv sektor som er vurdert å ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser.

Foretak i vekstfase henter inn kapital relativt ofte. En meldeordning som også omfatter investeringer i slike foretak, kan derfor føre til et høyere antall meldinger til myndighetene. Klare og tydelige kriterier for vurdering av meldinger i en første fase, kan bidra til at slike meldinger kan svares ut raskt. Se også kapittel 16 for utvalgets tilrådning når det gjelder avhjelpende tiltak.

Utvalget mener at hensynet til tilgangen til kapital veier tungt. Det er viktig at Norge legger til rette for innovasjon og teknologiutvikling, og dette innebærer at tidligfaseforetak skal ha god og effektiv tilgang til kapital både fra nasjonale og internasjonale investorer. Et tydelig og forutsigbart regelverk for investeringskontroll, som også gjelder for foretak i vekstfase, kan også sees på som positivt fra investors side, ettersom det bidrar til at det ikke kommer inn sikkerhetsmessig risikable medinvestorer i foretaket. Det er også utvalgets forståelse at internasjonale investorer begynner å få erfaring med slike regler. Introduksjon av et lignende regelverk i Norge kan dermed også ha positiv effekt, eller i det minste liten negativ effekt, på investeringsviljen, fordi investorene gjenkjenner prosessen og har tillit til systemet. En effektiv prosess og forutsigbarhet er imidlertid viktige forutsetninger for en slik effekt.

Utvalgets vurdering er at de hensyn som kan begrunne unntak fra en meldeordning for små foretak og oppstarts- og vekstforetak, ikke er tungtveiende nok til å anbefale unntak.

15.6.2 Organisasjonsform

Investeringer i norsk næringsliv gjøres hovedsakelig gjennom kjøp av aksjer. Foretak som er organisert på andre måter enn gjennom aksjeselskaper, kan også bli gjenstand for investeringer eller andre økonomiske avtaler som gir investor tilgang og innflytelse. Utvalget har derfor drøftet om en eventuell meldeordning bør avgrenses mot enkelte typer organisasjonsformer. Deltakelse i andre foretaksformer er omtalt i punkt 10.6.

Selv om investering i andre foretak enn aksjeselskaper vil ha en annen form enn aksjekjøp, kan ikke utvalget se at organisasjonsform bør ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Den vurderingen myndighetene skal gjøre, vil først og fremst gjøres med utgangspunkt i sektor og graden av innflytelse som oppnås gjennom investeringen. Organisasjonsform bør derfor etter utvalgets vurdering ikke være avgjørende.

Utvalget har likevel spesielt drøftet børsnoterte selskaper, og såkalte «selveiende» sammenslutninger som stiftelser og foreninger.

Aksjene i børsnoterte selskaper blir omsatt på børs, gjerne hver dag. Selskaper kan også være notert på forskjellige børser. En stor grad av handelen av børsnoterte aksjer er porteføljeinvesteringer og ikke direkteinvesteringer, det vil si at det er kjøp av en lav eierandel som ikke medfører innflytelse over selskapet det investeres i. Det er sjelden kontakt mellom investor og målselskapet når aksjer handles på børs. Dersom børshandel inkluderes i en meldeordning er det en mulighet for at dette vil øke antallet meldinger. Hvis meldeplikten legges på investor, kan ikke utvalget se grunnlag for å unnta børsnoterte selskaper. Om selskapet er notert på flere børser, vil investor likevel ha oversikt over eget eierskap. Investor vil trolig uansett måtte melde fra til flere staters kontrollmyndigheter. Internasjonalt samarbeid vil være essensielt ved vurdering av selskaper som har mange direkte eiere for eventuelt å finne frem til reelle rettighetshavere. Også for børsnoterte selskaper vil sektor og størrelsen på eierandelen være avgjørende. I utgangspunktet vil ikke utvalget anbefale noen særregel for børsnoterte selskaper, men i et eventuelt lovarbeid bør særtrekk ved børsnoterte selskaper vurderes grundig.

Både stiftelser og foreninger er selveiende sammenslutninger i den forstand at ingen kan ha eierinteresser i dem, verken direkte eller gjennom andeler. Stiftelser er formålsstyrt med styret som øverste organ, og foreninger er styrt av medlemmene. Finansielle bidrag til stiftelser og foreninger kan dermed komme i form av gaver eller donasjoner/overføringer, men ikke via det som i denne utredningen omtales som investeringer.

Den som gir finansielle bidrag til en stiftelse eller en forening enten ved opprettelsen eller senere, kan likevel få innflytelse over virksomheten. Oppretter kan påvirke aktiviteten eller fremme en spesifikk agenda for eksempel gjennom innretningen av formålet, utformingen av vedtektene eller gjennom bevilgninger til en spesifikk type forskning. Andre givere kan drive påvirkning, lobbyvirksomhet eller påvirke gjennom å delta i styret. Både opprettelse og finansielle bidrag til eksisterende stiftelser og foreninger, kan dermed sies å ha trekk som minner om investeringer.

Det gjelder flere krav til hvem som kan sitte i styret i stiftelser. Ifølge stiftelsesloven kan ikke den som har avgitt en formuesverdi som inngår i grunnkapitalen, være eneste medlem av styret. Det samme gjelder blant annet for ektefelle, samboer, foreldre, barn og søsken («nærstående», stiftelsesloven § 5). Det gjelder i tillegg krav om tilknytning til Norge, EØS eller Storbritannia og Nord-Irland.4 Stiftelsestilsynet fører tilsyn med norske stiftelser. Det er ingen lov om foreninger, og organisering av foreninger er forankret i ulovfestede prinsipper.5 Disse prinsippene omfatter ikke krav til styret.

Stiftelser og foreninger kan på samme måte som foretak og selskaper, også inngå ulike leverandøravtaler, kontrakter og andre økonomiske avtaler. Stiftelser og foreninger kan også ha innflytelse i andre foretak gjennom eierskap. Flere store stiftelser eier mange selskaper, og har i praksis all sin virksomhet i selskaper som er direkte eid av stiftelsen. Utvalget kan derfor ikke se noen grunn til å unnta stiftelser eller foreninger fra et eventuelt investeringskontrollregelverk.

Utvalgets konklusjon er dermed at lovgiver ikke bør avgrense en investeringskontroll mot enkelte organisasjonsformer. Ved ikke å avgrense mot enkelte organisasjonsformer hindrer man at valg av organisasjonsform blir en måte å omgå reglene på.

15.7 Meldepliktige investeringer

15.7.1 Hvilke typer investeringer bør omfattes av en investeringskontroll

Formålet med en investeringskontroll er blant annet å vurdere investors innflytelse i foretaket. Alle typer investeringer som gir stemmerett og formell innflytelse i foretaket, må derfor omfattes av en investeringskontroll. Etter utvalgets vurdering bør en investeringskontroll være nøytral med hensyn til hvilken innretning som benyttes for å oppnå stemmerett og innflytelse. I det følgende omtales de vanligste.

Investering i foretakets egenkapital

Innflytelse oppnås normalt gjennom investeringer som gjøres ved direkte kjøp av eierandeler i egenkapitalinstrumenter som er utstedt av foretaket (aksjer og andre omsettbare eierandeler). Se også om innflytelse i foretak i kapittel 10. Investeringer i et foretak kan også skje indirekte gjennom å kjøpe eierandeler i et foretak som eier det norske foretaket. Dette kan gjøres gjennom ett eller flere foretak i en eierkjede. Også kjøp av eierandeler som gjøres mellom to utenlandske foretak, kan indirekte gi endret innflytelse i et norsk foretak. Uavhengig av om investeringen er direkte eller indirekte eller via ett eller flere foretak, omtales den som investering i det følgende.

Etter utvalgets vurdering bør investeringer som gir investor innflytelse i foretaket, være utgangspunktet for hvilke transaksjoner som bør omfattes av investeringskontrollen. I lover som finansforetaksloven (§ 6-1), konkurranseloven (§ 17), sikkerhetsloven (§ 10-1) og regnskapsloven (§ 1-3) legges det til grunn at investeringer i foretakets eierandeler og kapitalinstrumenter som gir investor en viss andel av kapitalen eller stemmene, gir innflytelse i foretak. En lovhjemmel bør imidlertid ikke alene knyttes til stemmerett, da det bare er direkte eierskap som gir stemmerett. Annen direkte påvirkning, for eksempel i form av avtaler, kan gi indirekte eier innflytelse i målforetaket uten at det kan knyttes til stemmerett.

Investering i foretakets fremmedkapital

Investeringer i foretak kan også gjøres i foretakets fremmedkapital (bankgjeld, obligasjoner mv.), men slike investeringer gir i utgangspunktet ikke stemmerett eller annen organisatorisk innflytelse. Etter utvalgets vurdering er behovet for å vurdere investeringer i foretakets fremmedkapital og i egenkapital som ikke gir stemmerett, svakere enn behovet for å vurdere investeringer i kapitalinstrumenter som gir stemmerett. Utvalget vurderer likevel at også investeringer som ikke gir stemmerett, kan gi innflytelse. Dette gjelder særlig dersom det er tatt inn vilkår om at gjeld kan omgjøres til egenkapital (konvertible obligasjoner, realisering av panteretter o.l.), eller dersom foretaket er avhengig av en bestemt kreditor for å finansiere virksomheten. Se omtale i kapittel 10.

Arv og gaver

Arv og gaver reiser egne problemstillinger fordi mottaker har begrenset kontroll over hva vedkommende mottar. Overføring av eierskap via arv kan være særlig aktuelt for eiendom og familieeide foretak. Det samme må gjelde overføringer som skjer på skifte.

Et sentralt spørsmål er om overføring av eierandeler eller rettigheter via arv eller gaver kan medføre en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser på samme måte som en villet og aktiv investering fra en investor. Som beskrevet i kapittel 5, er risikoen ved utenlandske investeringer knyttet til at investeringer kan utgjøre en del av fremmede staters økonomiske virkemiddelbruk mot Norge. Selv om arv og gaver kan gi en ny eller eksisterende eier (økt) kontroll eller innflytelse over norske foretak, virker tilegnelse av arv og gaver som et mer tilfeldig og mindre målrettet virkemiddel enn direkte eller indirekte kjøp av eierandeler eller rettigheter.

Det kan videre stilles spørsmål ved om en overføring av eierandeler eller rettigheter via arv eller gaver kan kontrolleres gjennom en meldeplikt, ettersom den som oppnår eierandelen ikke er den som utfører aktiviteten som i så fall er meldepliktig. Videre kan det ikke forventes at den som mottar arven eller gaven kjenner til de rettigheter og forpliktelser som følger av å overta eierandeler eller rettigheter i et foretak. En meldeplikt ved tidspunkt for avtaleinngåelse vil i slike tilfeller være vanskelig å etterleve for den som mottar eierandelen.

En lignende problemstilling har man i fiskeriselskaper der det er både et nasjonalitetsvilkår (§ 5) og et aktivitetskrav (§ 6) etter deltakerloven. Løsningen lovgiver har valgt er at arvingen eller gavemottaker (ved generasjonsskifter som er det vanligste), får en viss tid på seg til å tilpasse seg og oppfylle vilkårene.

I den svenske lovutredningen (SOU 2021: 87) ble det foreslått en egen bestemmelse om unntak fra meldeplikten når investor «får egendom genom bodelning, arv eller testamente» (side 296). Begrunnelsen var at slike tilfeller i all hovedsak skjer i familier og ikke som ledd i en forretningsmessig transaksjon. I SOU-en side 309 gis det uttrykk for at risikoen for omgåelser anses liten der overføring av eiendeler skjer via arv. I det endelige lovforslaget argumenterte den svenske regjeringen imidlertid med at erverv som skjer via «bodelning, arv eller testamente» ikke er investeringer, og dermed faller utenfor lovens virkeområde. Det var derfor ikke behov for et konkret unntak i regelverket for denne type overføring av eierandeler.

Om arv og gaver vil falle innunder meldeplikten i et eventuelt norsk regelverk, vil avhenge av hvordan lovregelen formuleres. Utvalgets syn er at det kan være fornuftig å legge til grunn en relativt åpen formulering om hvilke typer investeringer som skal meldes til myndighetene. Dersom arv og gaver ikke skal omfattes, kan det i så fall være behov for en konkret unntaksbestemmelse.

En annen mulighet er å ikke eksplisitt ekskludere arv og gaver, men å legge til grunn en annen tidsramme for melding for slike tilfeller. På denne måten kan mottaker tilpasse seg i de situasjoner der overføring av eierskapet skjer uten forutgående planlegging. Dette vil i så fall også kreve egne bestemmelser.

Utvalget har ikke belyst spørsmålet rundt arv og gaver tilstrekkelig til å kunne gi en konkret anbefaling, og anbefaler at denne problemstillingen utredes nærmere i et eventuelt lovarbeid.

Investering i foretak med flere virksomheter

Utvalget foreslår at meldeplikten skal gjelde foretak i utpekte sektorer, jf. utvalgets drøftinger i punkt 15.5. Foretaket kan imidlertid også ha annen virksomhet i tillegg til den virksomheten som faller innunder en utpekt sektor.

En investor kan ønske kun å investere i foretakets ikke-sensitive virksomhet. En investeringskontroll bør uansett alltid gjelde hele foretaket. Det samme gjelder avtaler som overfører kontroll, innflytelse eller innsynsrettigheter over den sensitive delen av foretakets virksomhet.

Investering i nyetablerte foretak

Når foretak opprettes (nyetablering) har ikke virksomheten kommet i gang. En utenlandsk nyetablering i Norge (greenfield-investeringer) medfører ikke umiddelbart risiko for uønsket overføring av teknologi eller kunnskap til andre stater, ettersom innsatsfaktorene bringes inn eller bygges opp i Norge av den utenlandske eieren.

En nyetablering kan gi tilgang til eiendom som kan ha sikkerhetsmessig betydning. På lengre sikt kan en nyetablering i en sikkerhetssensitiv sektor, for eksempel som leverandør av varer eller tjenester til en viktig samfunnsfunksjon, bidra til at foretaket kommer i en posisjon som kan brukes til å påvirke beslutningstakere. Et nyetablert foretak i en sensitiv sektor kan også etter hvert få tilgang til sensitiv teknologi og kunnskap i Norge.

Det kan være vanskelig for en investor å vurdere om etableringen av foretaket er omfattet av investeringskontroll. Vurderingen kan ta utgangspunkt i foretakets virksomhetsplaner, men for nyetablerte foretak kan virksomheten bli annerledes enn det legges opp til. Så lenge det er uklart hvilken type virksomhet foretaket skal drive, er det vanskelig å fastslå om virksomheten er omfattet av meldeplikten. Utvalget har derfor vurdert om meldeplikten bør gjelde for nyetableringer.

I enkelte land er investeringer i nyetablerte foretak unntatt fra investeringskontroll. I Danmark er nyetablerte virksomheter (foretak) innen særlig følsomme sektorer og aktiviteter unntatt i tre år på nærmere vilkår, blant annet om størrelsen på investors kapitaltilførsel. Se punkt 15.6.1. Den svenske utredningen viser til at EU-retten ikke skiller mellom investeringer i nyetablerte foretak og i eksisterende foretak, og nyetablering er dermed ikke unntatt fra reglene om investeringskontroll i Sverige. Utvalget kan ikke se at det er særlige nasjonale hensyn som taler for at et norsk regelverk skal avvike fra vanlig praksis i EU på dette området, og mener at investeringskontrollen også bør omfatte nyetablering av foretak.

Nye foretak kan også opprettes med virksomhet, for eksempel ved fusjon eller fisjon. I slike tilfeller får nye eiere tilgang til og innflytelse over eksisterende virksomhet. Utvalgets syn er at meldeplikten bør gjelde for investeringer i nyetablerte foretak med virksomhet i en sikkerhetssensitiv sektor.

Investering i joint venture – fellesforetak

Når to eller flere foretak etablerer et samarbeid gjennom å opprette et felles foretak, omtales fellesforetaket som et joint venture.6 Joint ventures etableres ofte som aksjeselskap, men også andre selskapsformer som ansvarlig selskap eller kommandittselskap brukes.

Etter utvalgets vurdering er det ikke behov for særregler om joint ventures. Det vil bety at utenlandske direkteinvesteringer i foretaket vil bli omfattet av investeringskontroll når foretaket har virksomhet i en utpekt sektor.

Hvis det norske foretaket overdrar egen virksomhet til et joint venture, bør virksomhetsoverdragelsen falle innunder investeringskontroll etter samme prinsipp som ved overdragelse av virksomhet til foretak som ikke er joint ventures. Hvis et joint venture opprettes i et annet land, vil det norske foretakets kjøp av aksjer eller andeler være en utgående investering. Kontroll med utgående investeringer faller utenfor mandatet til dette utvalget, men er overordnet beskrevet i tilknytning til internasjonal politikkutvikling i punkt 8.6.

15.7.2 Særlig om aksjonæravtaler

Innflytelse i foretak kan oppnås gjennom aksjonæravtaler og andre avtaler som påvirker utøvelsen av eierrettigheter. En investeringskontroll som kun gjelder investeringer i foretaket, vil ikke inkludere denne typen avtaler.

Etter utvalgets vurdering bør ikke middelet som er egnet til å gi innflytelse være det avgjørende for om investeringen eller avtalen er meldepliktig. Det vil være en risiko for at en investeringskontroll som kun gjelder investeringer i foretaket, blir for snever. Aksjonæravtaler og andre privatrettslige avtaler som er egnet til å gi innflytelse i foretaket, bør derfor etter utvalgets vurdering også omfattes av en investeringskontroll. Denne typen avtaler inngår i vurderingen av om det oppnås kontroll ved foretakssammenslutninger i konkurranseloven7 og hvilke erverv som utløser meldeplikt etter sikkerhetsloven8 slik den ble vedtatt i juni 2023.

En lovregulering som sier at rettigheter eller avtaler som gir en bestemt grad av innflytelse i et foretak skal omfattes av meldeplikt, vil gi tilstrekkelig presisjon uten på forhånd å unnta noen former for investeringer eller avtaler som kan være relevante. Hvilken grad av innflytelse som det er relevant å kontrollere, drøftes nærmere i punkt 15.8.

15.7.3 Avtaler som bør falle utenfor investeringskontrollens virkeområde

Det finnes flere typer avtaler som inngås i næringslivet som gjør at foretak i en kortere eller lengre periode etablerer relasjoner og blir økonomisk knyttet til hverandre. Handel med varer og tjenester, leverandør- og serviceavtaler, og forsknings- og utviklingssamarbeid er eksempler på slike avtaler. Slike avtaler medfører imidlertid sjelden rettigheter eller avtaler som gir et foretak betydelig innflytelse over et annet. Etter utvalgets syn bør investeringskontrollens meldeplikt avgrenses til å gjelde investeringer og avtaler som er egnet til å gi en bestemt grad av innflytelse over et norsk foretak, jf. punkt 15.7.1 og punkt 15.7.2. Dette er viktig for forutsigbarheten, treffsikkerheten og omfanget av ordningen. Eventuell risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser som følger av andre typer avtaler i næringslivet, bør håndteres på andre måter.

Etter utvalgets syn faller ordinær handel med varer og tjenester mellom foretak utenfor hensikten med investeringskontroll. Rene leverandøravtaler eller drifts- eller serviceavtaler mellom private foretak vil sjelden medføre at et foretak får innflytelse over et annet, utover at de til en viss grad og i en avgrenset periode kan bli økonomisk avhengige av hverandre. I noen tilfeller vil en leverandøravtale gi en underleverandør tilgang til opplysninger om et foretaks ansatte, drift eller informasjonssystemer. Avtaler som gjelder overføring av teknologi og kunnskap, kan falle innunder anvendelsesområdet til eksportkontrollregelverket. Hvis avtalen gjelder sensitive personopplysninger, skal dette håndteres i tråd med personopplysningsloven. Deling av sikkerhetsgradert informasjon reguleres av sikkerhetsloven. Sikkerhetsloven pålegger også foretak som er underlagt loven å gjennomføre sikkerhetsstyring og regelmessige risikovurderinger av foretakets virksomhet. Utvalget legger til grunn at dette innebærer at foretakene også vurderer risiko ved leverandøravtaler og drifts- og serviceavtaler.

Etter utvalgets vurdering vil det være uheldig om samarbeidsavtaler mellom private foretak som innebærer overføring av teknologi, skjermingsverdig informasjon eller personopplysninger kontrolleres av ulike myndigheter ut fra samme formål. Utvalgets vurdering er at investeringskontrollen ikke bør ha meldeplikt for investeringer eller avtaler som ikke gir rettigheter eller innflytelse i det norske foretaket.

Etter utvalgets syn faller også regulering av forsknings- og utviklingssamarbeid utenfor hensikten med en investeringskontroll. Overføring av teknologi og kunnskap i forskningssektoren og i forbindelse med forsknings- og utviklingsprosjekter i næringslivet, kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Utvalget mener imidlertid at dette ivaretas av eksportkontrollregelverket. I tilfeller hvor et forskningssamarbeid resulterer i etablering av et foretak i en sikkerhetssensitiv sektor, vil etableringen kunne falle innunder investeringskontrollen. For å sikre mest mulig forutsigbarhet bør det være samsvar mellom hvilke sektorer som vurderes som sikkerhetssensitive i forskningen og i næringslivet.

Joint ventures brukes av og til for å formalisere avtaler som tar sikte på å dele ressurser mellom to foretak uten at det opprettes et mellomliggende foretak. Dersom en slik avtale ikke medfører at et utenlandsk foretak får rettigheter i eller betydelig innflytelse over et norsk foretak, kan denne falle utenfor meldeplikten i investeringskontrollen.

Håndtering av risiko tilknyttet offentlige myndigheters kjøp av varer og tjenester er vurdert av utvalget å falle utenfor hensikten med et investeringskontrollregelverk. Offentlige anskaffelser som kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser bør reguleres gjennom sikkerhetsloven og anskaffelsesloven, som offentlige myndigheter uansett er forpliktet til å følge. Investeringer i foretak som er leverandører til offentlige anskaffelser, kan imidlertid omfattes av investeringskontroll dersom de er innenfor en sikkerhetssensitiv sektor.

I Danmark er ulike former for samarbeid mellom private foretak omfattet av investeringskontrollen. I det danske regelverket omtales slike avtaler som «særlige økonomiske aftaler», og omfatter blant annet leverandøravtaler, drifts- eller serviceavtaler og avtaler om forskningssamarbeid. Ifølge den danske investeringsscreeningsloven må foretakets avtalepart oppnå kontroll med, eller betydelig innflytelse over foretaket, for at en slik avtale skal regnes som en særlig økonomisk avtale og omfattes av meldeplikten (§ 4). Danmark har ikke en sikkerhetslov tilsvarende den norske, og kan derfor ha større behov for å regulere slike økonomiske avtaler mellom private foretak gjennom investeringskontrollen.

Utvalget er enig i at det kan foreligge risiko for utnyttelse av sårbarheter i næringslivets leverandørkjeder og at inngåelse av for eksempel leverandøravtaler kan innebære risiko for tap av opplysninger, kunnskap og teknologi, selv i foretak som ikke er underlagt sikkerhetsloven. Etter utvalgets syn kan tydeligere råd og veiledning til næringslivet være et hensiktsmessig og lite inngripende virkemiddel for å øke bevisstheten og redusere risikoen knyttet til internasjonal næringslivsaktivitet. For eksempel kan en frivillig sjekkliste eller retningslinjer som utarbeides av myndighetene og næringslivet, være et lite inngripende og kostnadseffektivt tiltak.

15.8 Terskler som bør utløse meldeplikt

En bredere investeringskontroll bør etter utvalgets vurdering bare omfatte investeringer av et omfang som er egnet til å gi investor en viss grad av kontroll over eller innflytelse i foretaket. Meldeplikten bør derfor utformes med utgangspunkt i en forventet kontroll eller innflytelse ved en investering.

Den danske investeringsscreeningsloven bruker begrepet «betydelig indflydelse» om graden av kontroll eller innflytelse. Dette er nærmere definert som «bestemmende indflydelse på beslutninger om ledelsesmæssige, finansielle, udviklingsmæssige eller driftsmæssige forhold i en virksomhed eller på forretningskritiske områder i en virksomhed». Utvalget har valgt å bruke samme begrep som sikkerhetsloven, «betydelig innflytelse», uten dermed å låse begrepet til en fast definisjon.

I vurderingen av om investor oppnår «betydelig innflytelse» over et norsk foretak, kan det for eksempel legges vekt på hvor stor eierandel eller antall stemmer investor har.

En meldeplikt for investeringer i norske foretak kan enten knyttes til en slik konkret vurdering av hva det vil si å ha «betydelig innflytelse», eller den kan knyttes til fastsatte terskler for hvilken eierandel som tilsier at en investor oppnår kontroll eller innflytelse som gjør at investeringen bør vurderes av kontrollmyndigheten. Det er også mulig å velge en kombinasjon av disse to.

Terskler som er fastsatt ved lov, vil gjøre det mer forutsigbart og enklere for investor å oppfylle en meldeplikt. På den annen side vil en fastsatt terskel ikke nødvendigvis fange opp alle tilfeller der investor oppnår «betydelig innflytelse», fordi meldeplikt bare vil være knyttet til eierandeler og stemmeretter og ikke vil fange opp andre måter å oppnå kontroll eller innflytelse på.

Utvalget mener likevel at hensynet til forutsigbarhet for investor må veie tungt. Både dansk, svensk og finsk regelverk setter faste terskler for hvilke eierandeler som utløser meldeplikt. Det samme gjelder Storbritannia og Tyskland. Utvalget anbefaler at en norsk lov følger samme mønster som naboland det er naturlig å sammenligne seg med. Det er imidlertid viktig å finne en nedre terskel som er lav nok til at myndighetene fanger opp potensielt sikkerhetstruende investeringer, og et antall terskler som både ivaretar sikkerhetshensyn og behovet for forholdsmessighet og næringslivets tilgang til kapital.

Tersklene kommer direkte til anvendelse ved at de utløser meldeplikt ved kjøp av aksjer og eierandeler i foretaket over de angitte tersklene. Investeringer kan også utløse meldeplikt hvis tilsvarende innflytelse oppnås gjennom investeringer og avtaler som ikke fanges opp ved angivelse av terskler, som for eksempel investeringer i foretakets gjeld eller avtaler som gir stemmerett eller kan omgjøres til stemmerett. Ved investeringer i foretakets gjeld mv. må det gjøres en konkret vurdering av om investeringen gir en innflytelse som svarer til en meldepliktterskel.

I Danmark, Finland og Sverige utløses meldeplikt til investeringskontrollmyndigheten første gang ved direkte eller indirekte eierskap eller kontroll over minst 10 prosent av eierandelene eller stemmene i foretaket.9 I Storbritannia er den nedre grensen minst 25 prosent. At den nedre terskelen er lavere i de skandinaviske landene, kan ha sammenheng med at minoritetsaksjeeiere har et relativt sterkt lovvern i skandinaviske land.

I endringene i sikkerhetsloven § 10-1 som ble vedtatt i juni 2023, er det satt en nedre terskel for meldeplikt på minst 10 prosent av aksjene/andelene/stemmene i virksomhet som er underlagt sikkerhetsloven. I begrunnelsen for å senke terskelen for meldeplikt fra en tredjedel til minst 10 prosent, vises det i forarbeidene Prop. 95 L (2022−2023) Endringer i sikkerhetsloven punkt 10.4 blant annet til bestemmelser i aksjeloven:

En eierandel på minst 10 prosent kan etter omstendighetene gi betydelig innflytelse på forvaltningen av virksomheten, for eksempel innflytelse på valg av styre eller ved å stille eierforventninger. Dersom man eier mer enn 10 prosent av aksjene i et aksjeselskap kan man som eksempel kreve ekstraordinær generalforsamling.

Etter utvalgets vurdering vil en meldepliktterskel på minst 10 prosent kunne fange opp investorer som kan få betydelig innflytelse i foretaket.

De fleste land har én eller flere terskler for meldeplikt i tillegg til den nedre terskelen. Flere terskler hindrer at relativt små investeringer økes til større investeringer uten ny investeringskontroll. I praksis legger flere terskler til rette for at investeringskontrollen kan godkjenne eller avvise investeringer i intervaller, og eventuelt sette flere eller strengere vilkår for å godkjenne investeringer som innebærer økt innflytelse.

I den britiske og den finske investeringskontrollen skal investeringen vurderes i tre intervaller. I den danske investeringskontrollen er det fem intervaller, i tillegg til et krav om ny vurdering ved full overtakelse. I den svenske investeringskontrollen blir investeringen vurdert i seks intervaller. Ifølge de vedtatte endringene i sikkerhetsloven skal erverv i foretak som er underlagt sikkerhetsloven, godkjennes eller avvises i seks intervaller (10−20, 20−1/3, 1/3−50, 50−2/3, 2/3−90 og 90−100 prosent).

Utvalget er i tvil om et stort antall terskler er hensiktsmessig for en bredere investeringskontroll som, i motsetning til eierskapskontrollen i sikkerhetsloven, vil omfatte et større antall foretak og investorer. Hvor mange terskler det er hensiktsmessig å sette, avhenger etter utvalgets vurdering av formålet med kontrollen. Dersom investeringskontrollens formål primært er å avvise eller godta investeringer som gir eier negativ kontroll over målforetaket, vil én eller få terskler i intervallet mellom minst 10 prosent og minst 1/3 være tilstrekkelig. Dersom formålet i tillegg er å forhindre at investorer med negativ kontroll oppnår positiv kontroll uten at det utløser ny vurdering fra myndigheten, vil det være behov for terskler også over minst 1/3.

I forslaget til endringer i sikkerhetsloven Prop. 95 L (2022−2023) Endringer i sikkerhetsloven begrunnes meldepliktterskler over 1/3 med at investors innflytelse øker med økt eierandel. Utvalget deler denne vurderingen, jf. punkt 10.3. Utvalget er likevel i tvil om dette bør begrunne krav om ny melding og kontroll. En investeringskontroll som har meldeplikt ved flere terskler, kan bidra til å motvirke at investors innflytelse i foretaket blir for stor. Samtidig fører flere terskler til at samme investor må kontrolleres flere ganger for investering i det samme foretaket. Hvis vurderingen av om investeringen skal godkjennes er den samme ved hver terskel, kan gjentatt vurdering fra myndighetene fremstå som unødvendig. Særlig gjelder dette dersom det er kort tid siden forrige vurdering. Strengere kriterier for godkjenning ved økt innflytelse kan begrunne at utfallene av en vurdering er ulik ved ulike terskler selv om det har gått kort tid mellom kontrollene. Samtidig vil flere terskler redusere investors fleksibilitet, og øke antall meldinger.

Utvalgets vurdering er at tre terskler på en god måte kan balansere investors behov for fleksibilitet mot behovet for ny vurdering ved økt innflytelse. Tersklene bør settes ut fra nasjonale forhold og hensyn. Meldeplikt ved passering av 10 prosent, 1/3 og 2/3 vil bidra til at investorer har meldeplikt både når en investor kan oppnå betydelig innflytelse, og når eierandelen øker i et slikt omfang at investor har negativ eller positiv kontroll i foretaket.

Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å innføre beløpsgrenser for når meldeplikten skal inntreffe. Som nærmere beskrevet i punkt 15.6.1, kan selv en relativt begrenset kapitaltilførsel i et oppstartsforetak eller et lavt verdsatt foretak gi en eierandel på mer enn 10 prosent og innflytelse i foretaket. Det er ikke vanlig å bruke nedre beløpsgrenser i andre lands meldeordninger.

Utvalget anbefaler ikke å kombinere angivelse av terskler med en generell meldeplikt for en investor som oppnår «betydelig innflytelse» uten at nedre terskel for meldeplikt er overskredet. En slik kombinert regelutforming kan resultere i en usikkerhet for berørte aktører. Utvalget legger til grunn at eventuelle sikkerhetstruende investeringer som ikke fanges opp ved angivelse av terskler, kan fanges opp gjennom muligheten til å hente inn saker på eget initiativ.

For den frivillige meldeordningen vurderer utvalget at det bør settes en nedre terskel for melding ved minst 25 prosent. Begrunnelsen for dette er at investeringer som er frivillige å melde, er utenfor de sikkerhetssensitive sektorene og dermed i utgangspunktet medfører en mindre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. En høyere terskel for slike meldinger vil øke relevansen av meldingene som mottas, og bidra til at ordningen fortsatt er målrettet.

15.9 Hvem skal melde?

15.9.1 Ulike aktører i en investering

Om meldeplikt bør pålegges én eller flere aktører

I en meldepliktordning må det være tydelig hvem som pålegges plikt til å melde fra til myndighetene. Det er normalt minst tre aktører i en investering: investor, selger og foretaket det skal investeres i. I tillegg finnes det forvaltere, rådgivere og advokater som opptrer på vegne av de ulike aktørene.

Gjennom endringene i sikkerhetslovens bestemmelser om eierskapskontroll som ble vedtatt i juni 2023, vil meldeplikten bli utvidet fra å gjelde bare for investor (den ervervende part), til også å gjelde for den som selger sine eierandeler (avhender) og foretaket som er gjenstand for investeringen (virksomheten). Disse endringene har ikke trådt i kraft per 1. november 2023. I forarbeidene i Prop. 95 L (2022−2023) Endringer i sikkerhetsloven punkt 9.4 ble det vist til at det var en svakhet ved den opprinnelige ordningen, at den var avhengig av at investor overholder sin plikt. Departementet skriver at det kan tenkes at investor enten ikke er kjent med, eller ikke ønsker å overholde meldeplikten, og at bevisst unnlatelse av å melde kan være aktuelt når den ervervende part ønsker å benytte ervervet for å komme i posisjon til å utøve sikkerhetstruende virksomhet.

Regjeringens begrunnelse for å foreslå å pålegge selger meldeplikt er at selger på et tidlig tidspunkt vil ha kunnskap om investeringen, og ofte vil være kjent med at det aktuelle foretaket er underlagt sikkerhetsloven. Departementet skriver at meldeplikt for selger vil bidra til å sikre at myndighetene får kunnskap om endringer i eierskap. Selgers meldeplikt avgrenses til når det konkrete salget (avhendingen) fører til at investors direkte eierandel når tersklene som er angitt i bestemmelsen. Dette til forskjell fra investors meldeplikt som også omfatter tilfellene hvor det oppnås en indirekte eierandel over terskelen.

Begrunnelsen for å foreslå å legge meldeplikt på foretaket som er gjenstand for investeringen, er at foretaket har kunnskap om at det er underlagt sikkerhetsloven. Foretakets meldeplikt er avgrenset på samme måte som meldeplikten for selger.

Utvalget oppfatter det slik at denne løsningen er en konsekvens av sikkerhetslovens system med forhåndsutpeking av foretak som skal omfattes av loven. Så lenge det ikke er offentlig kjent hvilke foretak som er underlagt sikkerhetsloven, kan investor heller ikke utlede meldeplikt etter offentlig tilgjengelig informasjon.

Sikkerhetslovens ordning med å legge foretak under loven ved enkeltvedtak, er imidlertid noe annet enn en bredere investeringskontroll med meldeplikt i utpekte sikkerhetssensitive sektorer. Etter utvalgets syn blir det unødvendig kompliserende og ressurskrevende å pålegge flere aktører meldeplikt i en bredere meldeordning som den utvalget foreslår.

Meldeplikten bør legges på den som ønsker å investere

En svakhet ved å legge meldeplikt på foretaket som er mål for investeringen, er at denne ikke alltid vil være klar over at investeringen finner sted. En meldeplikt på selger av eierandelene vil heller ikke være tilstrekkelig, ettersom selger ikke vil kunne gi myndighetene tilstrekkelig informasjon om investor og dennes eierkjeder, eller andre opplysninger som er nødvendige for at myndighetene skal kunne vurdere investeringen. Formålet med en investeringskontroll er at myndighetene skal kunne vurdere eventuell risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser av at en ny rettighetshaver oppnår innflytelse eller kontroll over et norsk foretak. Det er med andre ord ikke salget, men kjøpet (ervervet) av eierandeler eller tilsvarende det bes om tillatelse til.

I andre regelverk er det vanlig at det er den som vil gjennomføre en aktivitet som har ansvar for å innhente nødvendige tillatelser. Etter konkurranseloven er for eksempel meldeplikten lagt på den som ønsker å oppnå kontroll over et annet foretak (§ 18 første ledd jf. § 17 bokstav b). I andre lands regelverk om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer er det mest vanlig å legge meldeplikten på investor.

Utvalget mener at meldeplikten i en norsk investeringskontrollordning bør legges på investor. Med investor menes her den fysiske eller juridiske personen som har til hensikt å foreta en investering.

Som drøftet i punkt 15.8, mener utvalget at meldeplikten bør utløses når investeringen direkte eller indirekte gir investor betydelig innflytelse i et norsk foretak som er omfattet av ordningen. Dette innebærer at også investeringer mellom to utenlandske foretak kan være meldepliktige dersom investeringen gir innflytelse over et norsk foretak, for eksempel et datterselskap. Hvis investoren er del av en lengre eierkjede, kan også flere ulike fysiske og juridiske personer oppnå betydelig innflytelse gjennom én investering. Se figur 15.2. Slike eierstrukturer er ikke uvanlige hos utenlandske investorer. Det er derfor relevant å vurdere om meldeplikten skal gjelde enhver juridisk person som oppnår innflytelse eller kontroll, eller om meldeplikten bør avgrenses.

Forstørr bilde

Avgrenses meldeplikten til den reelle rettighetshaveren, altså den som sitter på toppen av investors eierkjede, må det blant annet vurderes om det kan legges til grunn at denne er kjent med at investeringen finner sted. Dersom meldeplikten avgrenses til den som er den direkte kjøperen i transaksjonen, kan man risikere at plikten legges på et skallselskap som er opprettet bare for å gjennomføre transaksjonen. Slike «tomme» foretak vil det være vanskelig å holde juridisk ansvarlig for brudd på meldeplikten, og foretak og fysiske personer lengre opp i eierkjeden til skallselskapet, kan argumentere for at de ikke hadde meldeplikt.

Det kan også være tilfeller hvor et utenlandsk foretak oppnår innflytelse i et norsk foretak gjennom en investering som ligger under terskelen for meldeplikt, utført av et foretak lengre ned i eierkjeden. Se eksempel i figur 15.3. I slike tilfeller er det ikke sikkert at foretaket som foretar investeringen har oversikt over hvilke eierandeler den reelle rettighetshaveren har i målforetaket gjennom eierandeler i andre foretak. Det vil avhenge av graden av integrasjon mellom de ulike leddene i en eierkjede. Dersom den reelle rettighetshaveren heller ikke er kjent med investeringen, er det en risiko for at den ikke vil bli meldt inn.

Forstørr bilde

Etter utvalgets syn er det på bakgrunn av drøftingen over ikke hensiktsmessig å avgrense meldeplikten til et konkret ledd i investors eierkjede. Investor og dens eierkjede må antas å kunne vurdere hvem som er nærmest til å melde. Dersom myndighetene mottar flere meldinger om samme investering, kan disse behandles som én sak. Utvalget kan heller ikke se at andre land har problematisert særlig rundt dette i sine utredninger og regelverk. I den svenske lovproposisjonen fra mai 2023 står det følgende:

Den som har för avsikt att direkt eller indirekt investera i skyddsvärd verksamhet ska innan investeringen genomförs göra en anmälan till granskningsmyndigheten, om

1. investeraren, någon i dennes ägarstruktur eller någon för vars räkning investeraren handlar, efter investeringen, direkt eller indirekt, skulle komma att förfoga över röster som motsvarar eller överskrider något av gränsvärdena […]

Det danske regelverket sier følgende om meldeplikten:

En udenlandsk investor, der har til hensigt at foretage en udenlandsk direkte investering ved at erhverve en kvalificeret andel i en virksomhed hjemmehørende i Danmark inden for særligt følsomme sektorer og aktiviteter, der er omfattet af § 6, skal på forhånd ansøge Erhvervsstyrelsen om tilladelse til investeringen.

Det britiske regelverket sier at en person må melde fra til myndighetene før personen, gitt at oppkjøpet er meldepliktig, oppnår en type kontroll som er omfattet av loven.

Uansett hvilket ledd i investors eierkjede som melder inn en investering, vil myndighetene kunne kreve at den som melder både redegjør for egen eierstruktur og hvilken innflytelse reelle rettighetshavere oppnår i det norske foretaket. Det er derfor ikke avgjørende at det er den reelle rettighetshaveren som har meldeplikt. Meldeplikten er kun et verktøy for at myndighetene skal få kjennskap til investeringen. Det er vurderingsprosessen i etterkant av mottatt melding som avdekker om investeringen faktisk utgjør en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

Dersom meldeordningen er tydelig avgrenset til forhåndsbestemte sektorer og terskler, skal det være relativt forutsigbart for en investor å vite om en planlagt investering skal meldes eller ikke. En utenlandsk investor vil kunne benytte seg av norske advokater eller andre tilretteleggere som er kjent med norske regler. En norsk ordning hvor meldeplikten er lagt på investor vil også harmonere med andre europeiske lands regelverk.

Hvis meldeplikten ikke overholdes

Dersom en investor ikke overholder meldeplikten, kan det medføre risiko for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser. Utvalget mener at risikoen trolig ikke kan fjernes helt, men at risikoen kan reduseres.

For foretak som er underlagt sikkerhetsloven, kan det vurderes om foretaket bør ha plikt til å varsle investeringskontrollmyndigheten dersom det får kjennskap til en investering i eget foretak som ikke er meldt. Dette kan for eksempel gjøres gjennom å lage en bestemmelse i sikkerhetsloven, eventuelt knyttet til den eksisterende varslingsplikten i § 4-5, som pålegger foretaket varslingsplikt til investeringskontrollmyndigheten. På denne måten ligger meldeplikten fortsatt hos investor, mens foretaket som er underlagt loven har en varslingsplikt.

Etter utvalgets vurdering bør det etableres en ordning der investeringskontrollmyndigheten kan tipses om en investering som ikke er meldt. En slik mulighet til å tipse bør gjelde alle. På sin nettside har Konkurransetilsynet etablert en ordning som gjør det enkelt for alle å tipse om mulige brudd på konkurranseloven. Konkurransetilsynet har taushetsplikt om identiteten til tipser, og tipsene kan også sendes inn anonymt.

Investeringskontrollmyndigheten må også ha hjemmel til å kunne hente inn og vurdere investeringer som den har fått tips eller varsel om, og andre investeringer den får vite om som ikke er meldt inn. Dette kan gjøres gjennom enkeltvedtak som pålegger investor å sende inn en melding, kombinert med gjennomføringsforbud frem til saken er behandlet. Myndighetene bør også ha mulighet til å oppheve investeringer som allerede er gjennomført. Det er også mulig å pålegge investor overtredelsesgebyr for brudd på meldeplikten.

15.9.2 Investors nasjonalitet

Investeringskontrollen bør rettes mot utenlandske investeringer

Som utvalget har beskrevet i kapittel 5, kan investeringer som fører til endringer i hvem som har innflytelse og kontroll over et norsk foretak, være en del av fremmede staters økonomiske eller sammensatte virkemiddelbruk mot Norge. Risiko for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser er knyttet til at andre stater får uønsket innflytelse over norske foretak eller tilgang til kunnskap og teknologi som norske foretak råder over. Utvalget har derfor tatt utgangspunkt i at investeringskontrollen bør rette seg mot utenlandske investeringer i norske foretak.

Utvalget har drøftet hva som bør legges i begrepet «utenlandsk investering» og hvordan meldeordningen kan utformes for å fange opp relevante utenlandske investeringer uten å legge unødige hindringer for næringslivets tilgang til kapital.

En utenlandsk investering kan avgrenses til investeringer hvor den juridiske eller fysiske personen som oppnår betydelig innflytelse, er bosatt i eller er statsborger i et annet land enn Norge. Dette innebærer at en investering som gjennomføres av et norsk foretak, som er kontrollert av utenlandske eiere, også vil regnes som en utenlandsk investering.

Bør meldeplikt også legges på norskkontrollerte investorer?

Ved å inkludere utenlandskontrollerte norske investorer i meldeplikten, vil man til en viss grad redusere muligheten for å kunne omgå meldeordningen, for eksempel ved at en utenlandsk investor etablerer et skallselskap i Norge som så foretar en investering i en meldepliktig sektor. Denne muligheten vil imidlertid ikke kunne fjernes helt og det kan tenkes at det vil være vanskelig for myndighetene å fange opp tilfeller hvor utenlandske eiere skjuler seg bak en norsk investor som ikke overholder meldeplikten.

Utvalget har drøftet om investeringskontrollen bør innebære meldeplikt for alle som ønsker å investere i en sikkerhetssensitiv sektor over de angitte tersklene, inkludert norskkontrollerte investorer.

Ved å inkludere norskkontrollerte investorer i en meldeplikt, vil man i større grad kunne fange opp forsøk på omgåelser av regelverket. En slik løsning vil også gi myndighetene et bedre oversiktsbilde over investeringstrender i sikkerhetssensitive sektorer. Videre kan en slik løsning bidra til at man unngår diskusjoner om forskjellsbehandling av norske og EØS-kontrollerte investorer i det indre marked, jf. Norges forpliktelser i EØS-avtalen.

Argumenter mot å inkludere norskkontrollerte investorer i en meldepliktordning er at norske investeringer i mindre grad kan regnes som en sikkerhetsrisiko, og at antallet meldinger uten relevans for nasjonale sikkerhetsinteresser derfor vil bli høyere enn om man kun inkluderer utenlandskontrollerte investorer. Dette vil føre til økt ressursbruk, og kan oppfattes som en uforholdsmessig byrde fordi gevinsten i form av økt sikkerhet antas å være relativt begrenset.

Eierskapskontrollen i sikkerhetsloven legger i dag opp til at alle som ønsker å erverve en kvalifisert eierandel i et foretak som er underlagt sikkerhetsloven, skal melde fra om dette. Meldeplikten innebærer at også norskkontrollerte investorer skal melde fra. I NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet ble det foreslått at meldeplikten bare skulle gjelde for utenlandske investorer. I Prop. 153 L (2016−2017) Lov om nasjonal sikkerhet fremmet imidlertid regjeringen forslag om at meldeplikten skulle gjelde for alle. Begrunnelsen, jf. punkt 14.4 i proposisjonen, var at «kompliserte eierstrukturer kan innebære at reelle oppkjøpere ikke blir gjenstand for vurdering dersom meldeplikten kun omfatter utenlandske kjøpere». Videre kunne ikke departementet «se tungtveiende innvendinger mot at meldeplikten også skal gjelde nasjonale oppkjøpere».

Eierskapskontrollen i sikkerhetsloven skal i utgangspunktet gjelde for relativt få foretak, og det ble ikke gjort særlige vurderinger knyttet til antall meldinger og ressursbruk. I en ordning for bredere investeringskontroll er det utvalgets vurdering at dette hensynet må veie tyngre.

Etter det utvalget erfarer er det relativt få land som pålegger egne foretak og statsborgere meldeplikt i forbindelse med investeringskontroll, selv om dette kan se ut til å være vanligere i nyere regelverk, jf. britisk og svensk regelverk. Ifølge det svenske regelverket har alle investorer meldeplikt, men myndighetene kan bare pålegge vilkår eller forby investeringer som gjøres av tredjelandskontrollerte investorer (altså utenfor EU). Denne løsningen er begrunnet med behovet for å hindre omgåelse av regelverket. Sveriges lovutredning inneholder ikke estimater for antall meldinger en slik løsning vil medføre.

Bør meldeplikten skille mellom investorer fra EØS og tredjeland?

De fleste EØS-land er enten NATO-medlemmer eller sikkerhetspolitiske samarbeidspartnere med Norge. Det kan derfor antas at investeringer fra EØS-området utgjør en mindre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser enn investeringer fra tredjeland. Investeringer fra tredjeland som foretas via selskaper i EØS-området, kan fanges opp ved å pålegge meldeplikt på tredjelandskontrollerte investorer i EØS-området.

Utvalget har særlig drøftet om det i tillegg er behov for å pålegge meldeplikt på EØS-kontrollerte investorer. Behovet for å inkludere EØS-kontrollerte investorer i en meldeordning oppstår hovedsakelig dersom myndighetene ser det som nødvendig å kunne undersøke at investor faktisk har sin reelle rettighetshaver i et EØS-land. Utvalget mener at usikkerheten knyttet til investorer fra EØS-land kan være høyere enn for norske investorer, ettersom norske myndigheter har dårligere forutsetninger for å hente inn informasjon om og ettergå selskapsstrukturer i andre land. Et tilfang av kunnskap om eierkjeder innad i EØS-området kan også være til hjelp i vurderingen av saker som gjelder investeringer fra tredjeland.

På den annen side vil det å inkludere EØS-kontrollerte investorer medføre flere av de samme ulempene som det å inkludere norskkontrollerte investorer. Norske myndigheter vil få et høyere antall meldinger, hvorav de aller fleste ikke vil utløse behov for nærmere undersøkelser. Dette vil medføre økt ressursbruk for myndighetene og kan oppfattes som en urimelig begrensning for kapitalflyten i det indre marked.

EU-forordningen er eksplisitt rettet mot kontroll av investeringer fra tredjeland. Samtidig oppfordrer EU-kommisjonen medlemslandene til å innrette sine nasjonale regelverk slik at de ikke enkelt kan omgås. Enkelte land inkluderer derfor investeringer fra andre EU-land i sine meldeordninger.

Tyskland har meldeplikt for tredjelandsinvestorer i en sektorovergripende meldeordning, og meldeplikt for EØS-investorer under en sektorspesifikk meldeordning. Den sektorspesifikke ordningen, hvor også investorer fra EØS skal melde, gjelder investeringer i foretak som produserer forsvarsmateriell og utstyr for håndtering av gradert informasjon. Tyske myndigheter kan også initiere en granskingsprosedyre for EØS-kontrollerte investorer i sektorene som er omfattet av den sektorovergripende ordningen, dersom det foreligger indikasjoner på at en investor fra et tredjeland forsøker å omgå reglene.

Finland har et lignende system som Tyskland, med meldeplikt for tredjelandskontrollerte investorer i deres generelle ordning og meldeplikt også for EU-kontrollerte investorer i enkelte forhåndsutpekte foretak, i for eksempel forsvarssektoren. Sveriges regelverk har som nevnt meldeplikt for alle investorer, også svenske.

Det danske regelverket legger opp til at alle utenlandskontrollerte investorer skal melde om investeringer og økonomiske avtaler i alle sensitive sektorer (forsvar, flerbruksvarer, IT-sikkerhet, kritisk infrastruktur og kritisk teknologi). I tillegg kan investorer fra utenfor EØS-området, frivillig melde fra om investeringer i alle andre sektorer.

Det er også relevant i denne sammenheng å bemerke at Norge regnes som et tredjeland etter EU-forordningen om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer. Det betyr at norskkontrollerte investorer ifølge EU-kommisjonens regelverk skal omfattes av EU-medlemslandenes investeringskontrollordninger. Ulike EU-land har imidlertid laget ulike løsninger for håndteringen av de tre EØS/EFTA-landene. I de danske, tyske og finske regelverkene likebehandles Norge, Island og Liechtenstein med EU-land, mens de er tredjeland etter Sveriges regelverk.

Disse ulike løsningene, som i flere tilfeller medfører forskjellsbehandling mellom nasjonale investorer og investorer i EØS-land, kan på sikt bli en utfordring for funksjonaliteten til det indre marked. EU-landenes ulike innretninger vil derfor kunne bli gjenstand for nye vurderinger internt i EU. Samtidig tyder variasjonen i EU-landenes løsninger på at det er generelt akseptert at det enkelte land etablerer regelverk tilpasset deres ulike interesser, innenfor handlingsrommet som gis i unntakene i EØS-avtalen og EU-traktaten. Dette taler for at også Norge står relativt fritt til å velge en løsning som ivaretar norske interesser. Om EU-landenes regelverk vil bli harmonisert ytterligere er ikke kjent, men en ytterligere harmonisering vil kunne få konsekvenser for en norsk løsning.

Utvalgets vurderinger

Ved implementering av en eventuell meldeordning mener utvalget at det er fornuftig å starte smalt og målrettet, og eventuelt utvide ordningen etter hvert som man har opparbeidet seg erfaring. Dersom antall meldinger i utgangspunktet blir svært høyt, og myndighetene fortsatt er i en fase med å opparbeide erfaring med behandling av slike saker, er det fare for at sakene ikke vil behandles effektivt nok. Samtidig er det avgjørende at en ny meldeordning innrettes slik at den fanger opp flere relevante investeringer og ivaretar nasjonale sikkerhetsinteresser på en bedre måte enn dagens ordning.

Utvalget mener at risikoen for omgåelse av regelverket tilsier at det i noen sikkerhetssensitive sektorer kan være fornuftig å motta meldinger også fra EØS-kontrollerte investorer. For å unngå at antallet meldinger blir unødvendig høyt, kan det være hensiktsmessig å vurdere en differensiert meldeordning slik enkelte europeiske land har valgt. Dette innebærer en generell meldeplikt for tredjelandskontrollerte investorer og en særskilt meldeplikt også for EØS-kontrollerte investorer i enkelte særlig sikkerhetssensitive sektorer. Adgangen til frivillig å melde en investering bør begrenses til tredjelandskontrollerte investorer.

Ettersom flere EU-land har slike løsninger for å hindre omgåelse, vurderer utvalget at en meldeplikt for EØS-kontrollerte investorer i enkelte særlig sikkerhetssensitive sektorer i liten grad vil oppleves som urimelig for næringslivet eller medføre noen utenrikspolitiske reaksjoner. Tiltak for å hindre omgåelse er også i tråd med EU-forordningens krav til medlemslandenes regelverk. Mangel på deltakelse i EUs samarbeidsmekanisme og informasjonsnettverk gir også Norge et særlig informasjonsbehov.

En differensiert meldeordning krever at myndighetene på forhånd skiller mellom hvilke sikkerhetssensitive sektorer som er mer sensitive enn andre. Tydelige avgrensinger innad i sektorene vil også bidra til å redusere antallet meldinger av liten sikkerhetsmessig betydning. Utvalget har drøftet i punkt 15.5 hvilke deler av næringslivet som kan omfattes av en meldepliktordning for investeringskontroll. Utvalget har ikke gjort en nærmere vurdering av hvilke sikkerhetssensitive sektorer som bør gis særlig beskyttelse mot omgåelse av investeringskontrollregelverket, ettersom dette krever en grundig prosess med involvering av sikkerhetsmyndigheter og sektormyndigheter. Det er sannsynlig at avgrensingen vil måtte justeres over tid avhengig av den sikkerhetspolitiske utviklingen og tilpasninger som gjøres i naboland.

En ulempe med en differensiert meldeordning er at det kan virke noe mer uoversiktlig for næringslivet, og at det kan gjøre myndighetens vurderinger mer kompliserte. Dette kan avhjelpes ved at investeringskontrollmyndigheten publiserer forståelige og enkle forklaringer på sine nettsider, og at man setter av ressurser til veiledning.

Utvalget mener at Norge i minst mulig grad bør forskjellsbehandle investorer innad i EØS-området. Det er derfor relevant å vurdere om meldeplikten i særlig sikkerhetssensitive sektorer også bør gjelde for norskkontrollerte investorer. Dersom den særskilte meldeplikten avgrenses til én eller svært få sektorer, vil dette trolig ikke medføre et stort ekstra antall meldinger. Det kan også bidra til å øke sikkerheten, ettersom også norske foretak kan brukes som skallselskaper for omgåelse av regelverket. Utvalget mener generelt at investeringskontrollen bør være mest mulig målrettet for å redusere unødige byrder for næringslivet og for å øke legitimiteten til ordningen. Det er mest vanlig at andre lands regelverk for investeringskontoll er rettet mot utenlandske investeringer. Utvalget mener derfor at norskkontrollerte investorer ikke bør omfattes av meldeplikten.

Som drøftet i punkt 15.9.1 vil det alltid være en viss risiko for at enkelte aktører vil forsøke å omgå regelverket ved å ikke overholde meldeplikten. Slike tilfeller bør håndteres gjennom ulike ordninger for tips, inngrep og sanksjoner heller enn at meldeplikten innrettes slik at myndigheten må gjennomgå et stort antall meldinger av liten sikkerhetsmessig betydning.

Særlig om foretak som er underlagt sikkerhetsloven

Etter utvalgets syn bør den norske investeringskontrollen, inkludert dagens eierskapskontroll i foretak som er underlagt sikkerhetsloven, samles i én felles prosess og ett felles regelverk, underlagt en sektorovergripende investeringskontrollmyndighet. Dette er nærmere drøftet og begrunnet i kapittel 16 og 19. Dersom det ikke gjøres særlige tilpasninger vil en slik løsning innebære at det ikke lenger vil være meldeplikt for norskkontrollerte investeringer i foretak som er underlagt sikkerhetsloven. Etter utvalgets syn vil dette ikke nødvendigvis medføre en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser, ettersom det i all hovedsak er tredjelandskontrollerte investorer som medfører en sikkerhetsrisiko og man med den foreslåtte modellen i stor grad vil ha mulighet til å fange opp forsøk på omgåelse av regelverket.

En tilpasset meldeplikt for investeringer i foretak som er underlagt sikkerhetsloven, vil ikke være en god løsning ettersom det ikke nødvendigvis er kjent for investor hvilke foretak dette eventuelt vil gjelde. Man vil da ende opp med noe av den samme uforutsigbarheten som man har i dag. Det vil også kunne fremstå som om det er to ulike systemer for investeringskontroll, og medføre usikkerhet for investor om det skal meldes fra til sektormyndigheten, sikkerhetsmyndigheten eller til investeringskontrollmyndigheten.

Som nevnt i punkt 15.9.1 kan en alternativ løsning være at foretak som er underlagt sikkerhetsloven, pålegges plikt til å varsle investeringskontrollmyndigheten dersom den blir kjent med at en investor, uavhengig av nasjonalitet, oppnår en eierandel over de fastsatte tersklene. Myndighetene vil da få kjennskap til investeringen, og kan vurdere om det er behov for at denne hentes inn til nærmere vurdering på eget initiativ.

15.10 Forslag til en meldeordning

I punktene 15.1 til 15.9 har utvalget drøftet ulike måter å avgrense og tilpasse en meldeordning slik at den i størst mulig grad skal oppfylle formålet om å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser, og samtidig bidra til at Norge er et attraktivt land for utenlandske investeringer. Oppsummert foreslår utvalget:

• at det bør lages en meldeordning som kombinerer meldeplikt for investeringer i sikkerhetssensitive sektorer med frivillig melding i alle andre sektorer

• at kontrollmyndigheten bør ha mulighet til å hente inn og vurdere investeringer på eget initiativ etter enkeltvedtak

• at det skal meldes fra til myndighetene ved avtaleinngåelse, og at det bør være et forbud mot å dele enkelte typer informasjon og gjennomføre investeringen frem til myndigheten har vurdert saken ferdig

• at de sikkerhetssensitive sektorene bør omfatte viktige samfunnsfunksjoner, kritisk teknologi og kritiske råvarer, og at disse sektorene må defineres og avgrenses tilstrekkelig til at en investor kan vite hvilke investeringer som omfattes

• at investeringer i alle norske foretak innen de utpekte sektorene omfattes, uavhengig av foretakets størrelse, modenhet eller organisasjonsform

• at investeringer i form av rettigheter og avtaler som gir betydelig innflytelse i et norsk foretak skal omfattes av meldeordningen, herunder også nyetableringer

• at det settes en nedre terskel for melding på minst 10 prosent eierandel eller tilsvarende, samt at det skal meldes på nytt dersom eierandelen overstiger 1/3 og 2/3

• at en nedre terskel for den frivillige meldeordningen settes til minst 25 prosent

• at meldeplikt og ansvar for frivillig melding legges til investor

• at alle utenlandskontrollerte investorer har meldeplikt i et fåtall særlig sikkerhetssensitive sektorer

• at bare investorer fra tredjeland (utenfor EØS) har meldeplikt i de øvrige sikkerhetssensitive sektorene

• og at den frivillige meldeordningen kun skal gjelde for investorer fra tredjeland (utenfor EØS)

Utvalget mener at dette forslaget på en god måte balanserer hensynene som er nevnt i punkt 15.1. Den største usikkerheten ligger etter utvalgets syn i avgrensingen av sikkerhetssensitive sektorer, hvor utvalget mener at det er behov for grundigere utredninger enn det er rom for i denne utredningen, der også sikkerhetsmyndighetene og sektormyndighetene involveres. Utvalget anbefaler at myndighetene til å begynne med fastsetter et så smalt og tydelig omfang for meldeplikten som mulig, og at den eventuelt tilpasses og utvides senere.

Hvordan meldeordningen utformes vil ha betydning for hvor omfattende og kostnadskrevende kontrollen blir for næringslivet og myndighetene. Kostnader knyttet til utvalgets skisserte meldeordning er nærmere drøftet i punkt 18.2.

16 Prosess og organisering

16.1 En todelt vurderingsprosess

For at utvalgets foreslåtte mål for investeringskontrollen skal oppfylles i størst mulig grad, er det sentralt at prosessen for mottak og behandling av meldinger er så effektiv og forutsigbar som mulig. Dette innebærer at informasjon om de ulike stegene i prosessen, inkludert hvilke frister, rettigheter og plikter som gjelder, er tydelige og åpent tilgjengelige for alle.

Flere EU-land har todelte vurderingsprosesser for investeringskontroll. I den første delen av vurderingsprosessen gjør kontrollmyndigheten en relativt rask vurdering av den innmeldte saken. I denne fasen blir det vurdert om investeringen skal godkjennes som den er, eller om den skal tas videre til en nærmere vurdering. En innledende vurdering skal bidra til en effektiv saksbehandlingsprosess, hvor saksbehandlingsressursene blir konsentrert om sakene som kan medføre en faktisk risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

Etter utvalgets vurdering vil en tofase-tilnærming gi myndighetene nødvendig fleksibilitet til å balansere hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser og næringslivets behov for en effektiv prosess. En prosess i to faser sikrer at investeringer som kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser, blir grundig vurdert og håndtert.

Dersom en innledende vurdering i fase én viser at det er rimelig grunn til å anta at den innmeldte investeringen kan medføre en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser, må investeringen vurderes nærmere i fase to av prosessen. Erfaringer fra EUs medlemsland de siste tre årene tilsier at flertallet av de innmeldte investeringene godkjennes i den innledende fasen. I 2022 gikk imidlertid over halvparten av sakene videre til nærmere vurdering (EU-kommisjonen, 2023e).

I fase to vil myndighetene foreta en grundigere vurdering. Dersom myndighetene også etter en nærmere vurdering kommer til at transaksjonen kan medføre en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser, har de flere alternativer. Myndighetene kan enten pålegge vilkår som reduserer risikoen til et akseptabelt nivå eller, hvis det ikke er mulig, stanse investeringen. Se nærmere om inngrep i kapittel 17. Dersom en investering godkjennes i fase én eller fase to, medfører også dette visse rettigheter og forpliktelser for investor og myndighetene. Se nærmere om godkjenning i punkt 16.3.

Kontrollmyndigheten må ha mulighet til å vurdere og eventuelt gripe inn i investeringer som ikke er omfattet av meldeplikten, og som kontrollmyndigheten har hentet inn på eget initiativ, jf. punkt 15.3.

Utvalget mener at kontrollmyndigheten også bør ha en veiledende funksjon overfor investorer og foretak som lurer på om de er omfattet av investeringskontrollen, eller ønsker å diskutere saken. Gjennom slik dialog blir det enklere for aktørene raskt å avklare om de skal sende inn melding eller ikke. En slik veiledningsfunksjon hos kontrollmyndighetene er vanlig i flere andre land, både gjennom godt utviklet veiledning på hjemmesider o.l., og gjennom én-til-én-veiledning med de aktører som tar kontakt, eller som er involvert i investeringen.

16.2 Frister for behandling av meldinger

I europeiske land er en frist på mellom 25 og 60 virkedager for den første vurderingsfasen vanlig. Kontrollmyndigheten må innen den fastsatte fristen gi investor beskjed om investeringen kan godkjennes, eller om den blir gjenstand for en nærmere vurdering.

Utvalgets vurdering er at hensynet til å unngå uforholdsmessige hindringer for utenlandske investorer bør veie tungt, og foreslår at fristen for vurdering i fase én i en norsk ordning settes til 25 virkedager. En slik ordning forutsetter at melding om investering inneholder tilstrekkelige relevante opplysninger. Fristen bør begynne å løpe fra det tidspunkt kontrollmyndighetene mottar en tilfredsstillende utfylt melding, hvilket også vil være et insentiv for investor til å gi tilstrekkelig utfyllende og korrekt informasjon i meldingen. Se punkt 16.4.

Dersom det er forhold ved saken som tilsier at det kan foreligge risiko for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser og investeringen ikke kan vurderes ferdig i løpet av de 25 innledende dagene i fase én, går saken videre til en grundigere vurdering i fase to.

Det vil da måtte settes en ny frist for saksbehandlingen. Etter utvalgets syn må denne fristen være lang nok til at kontrollmyndigheten har tid til å opplyse saken tilstrekkelig og gjøre de nødvendige vurderingene. I denne prosessen kan det være nødvendig å hente inn opplysninger fra for eksempel EOS-tjenestene og andre relevante organer. Kontrollmyndighetene bør også ha mulighet til å hente inn informasjon fra offentlige registre, relevante betalingsregistre og investor selv.

Lengden på fristen i en andre fase varierer fra et par måneder til ett år i europeiske land. Utvalget mener den norske fristen bør settes innenfor dette spennet, og tilråder en frist på 90 virkedager. Dersom kontrollmyndigheten finner grunn til det, bør denne fristen kunne forlenges så lenge investor informeres om dette innen fristens utløp. Utvalget anser det som en fordel at tidsfrister i Norge og i ulike europeiske land er mest mulig samstemte, ettersom dette gjør det enklere for investor og for et eventuelt samarbeid mellom europeiske land.

Et eksempel på en lignende todelt vurderingsprosess finnes i behandlingen av foretakssammenslutninger etter konkurranseloven. Utvalget mener at det er en fordel om investeringskontrollen så langt som mulig ligner etablerte prosesser og bruker begreper fra andre kontrollprosesser, fordi dette vil redusere tiden aktørene bruker til å sette seg inn i nytt regelverk. Se nærmere om fusjonskontrollen i boks 16.1.

Boks 16.1 Fusjonskontrollen i konkurranseloven

Konkurranseloven har regler om meldeplikt for fusjoner, oppkjøp og avtaler som fører til kontroll i andre selskaper (foretakssammenslutninger) hvis foretakenes omsetning overstiger visse terskelverdier. Det er forbudt å gjennomføre en meldepliktig foretakssammenslutning frem til Konkurransetilsynet har avsluttet behandlingen av saken. Dette gjelder også når det er pålagt melding under tersklene, eller det er gitt frivillig melding.

Innen 25 virkedager fra melding om fusjonskontroll er mottatt, må Konkurransetilsynet varsle at vedtak kan bli aktuelt. I varselet må Konkurransetilsynet vise at det er rimelig grunn til å anta at foretakssammenslutningen eller ervervet i betydelig grad vil hindre effektiv konkurranse. Gis ikke slikt varsel, kan Konkurransetilsynet ikke gripe inn. Konkurransetilsynet «godkjenner» ikke transaksjonen, men gir fra seg muligheten til å gripe inn. Se en forenklet fremstilling av prosessen i figuren under.

Forstørr bilde

Kilde: Konkurranseloven kapittel 4 og Temaark: Kontroll med foretakssammenslutninger (Konkurransetilsynet, 2017)

16.3 Godkjenning av en innmeldt investering

Dersom myndighetene kommer til at investeringen ikke overskrider den fastsatte grensen for inngrep, skal investeringen godkjennes. Se punkt 17.2. En godkjent investering innebærer at investor kan gjennomføre investeringen. Investor kan også øke sin eierandel opp til neste meldepliktige terskel, uten å måtte sende ny melding til kontrollmyndigheten. En godkjenning bør også bety at myndighetene ikke senere kan hente inn investeringen for ny vurdering på eget initiativ, med unntak av om det viser seg at saken ikke var tilstrekkelig belyst i først omgang, eller om omstendighetene rundt investeringen har endret seg vesentlig. Se punkt 15.3.

Utvalget har ikke vurdert konkret hvordan en bestemmelse på dette området bør se ut i et eventuelt regelverk for investeringskontroll, men mener at avveiningen mellom næringslivets behov for forutsigbarhet og hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser er særlig viktig på dette området.

Dersom en investering ikke godkjennes i fase én og går videre til nærmere vurdering i fase to, må investor uten opphold få beskjed om dette. Det kan vurderes om manglende tilbakemelding fra myndighetene ved utløp av fase én skal være ensbetydende med at myndighetene sier fra seg muligheten til å ta saken videre til fase to, og at investeringen derfor kan gjennomføres. Dette vil i så fall ligne på prosessen etter fusjonskontrollen. Myndighetene godkjenner i så fall ikke eksplisitt investeringen, men tar en beslutning om ikke å gripe inn. Det samme kan vurderes i fase to, dersom myndigheten etter en nærmere vurdering kommer til at den fastsatte grensen for inngrep ikke er overskredet. Alternativt kan myndighetene gi en tilbakemelding om at investeringen godkjennes.

Utvalget har ikke vurdert mulige fordeler og ulemper ved de ulike løsningene nærmere, og anbefaler at dette utredes i en eventuell lovprosess.

16.4 Innhenting av opplysninger

16.4.1 Hva bør stå i meldingen?

Formålet med meldingen er å gi myndighetene tilstrekkelige opplysninger til å gjøre en første innledende vurdering av om en investering kan godkjennes som den er, eller om det er behov for en nærmere vurdering. Det er derfor viktig å finne riktig balanse mellom nok informasjon til at myndighetene kan gjøre en god første vurdering, og at det ikke blir unødig byrdefullt for foretaket å fylle ut meldingen.

I det britiske regelverket er det lagt vekt på kun å innhente informasjon som er nødvendig. Meldingsskjemaet består av 22 sider med spørsmål som besvares med avkrysning eller fritekst. I Danmark skal det digitale meldingsskjemaet i utgangspunktet kunne fylles ut uten bistand fra advokat. Det danske skjemaet består av tolv sider, også dette med spørsmål som skal besvares med avkrysning eller fritekst. Felles for de danske og britiske skjemaene er at den som melder inn, skal gi opplysninger om investor, investeringen, målforetaket samt målforetakets virksomhet knyttet til nasjonale sikkerhetsinteresser. EU har utviklet et skjema som indikerer hvilken informasjon medlemslandene bør hente inn i innmelding av investeringer, for raskt å kunne vurdere om det foreligger risiko knyttet til investeringen. Dette skjemaet ligner i det vesentlige på de danske og britiske innmeldingsskjemaene.

Gjennom den informasjon som oppgis i meldingen bør kontrollmyndigheten kunne få tilstrekkelige opplysninger til å vurdere om det er skadepotensiale for nasjonale sikkerhetsinteresser. Kravene til innhold i meldingen bør derfor knyttes til vurderingstemaene beskrevet i punkt 17.1. Utvalget mener at meldingen minst bør inneholde opplysninger om målforetaket (kontaktinformasjon, foretakets virksomhet og eiendeler), opplysninger om investor (kontaktinformasjon, investors eierstruktur og reelle rettighetshavere, eventuelle koblinger til utenlandske statlige organer og sanksjonslister) og opplysninger om investeringen (grad av innflytelse som oppnås direkte og indirekte, rettigheter som følger av eventuelle aksjonæravtaler, formålet med investeringen, hvordan investeringen skal finansieres).

Dersom investor ikke kan eller vil gi denne informasjonen, mener utvalget at kontrollmyndigheten ikke kan vurdere meldingen. På bakgrunn av det foreslåtte gjennomføringsforbudet og informasjonsdelingsforbudet, kan investeringen da ikke gjennomføres.

Det er i dag vanlig at foretak kan redegjøre for egen eierkjede samt eierkjeder til sine kunder. Både hvitvaskingsloven og konkurranseloven stiller for eksempel krav om å legge frem opplysninger om eierstruktur og reelle rettighetshavere. Slike opplysninger innhentes også fra andre europeiske lands investeringskontrollmyndigheter, og vil derfor være kjent for investor. Dette er også opplysninger som det er naturlig å anta at investor har. Boks 16.2 og boks 16.3 viser hvilke opplysninger som hentes inn i forbindelse med fusjonskontroll og leverandørklarering.

På tidspunktet for melding kan det være opplysninger om målforetaket som den meldepliktige investoren ikke nødvendigvis har. Dette bør tas i betraktning ved utforming av krav til innmeldt informasjon, men det bør likevel stilles krav om at meldingen inneholder noe informasjon om målforetaket.

16.4.2 Innhenting av opplysninger fra andre kilder

Når en melding eventuelt blir gjenstand for nærmere vurdering i fase to, vil det være aktuelt å hente inn ytterligere opplysninger utover informasjonen som fremgår av meldingen. Det vil være naturlig å ha dialog med investor, og eventuelt målforetaket. Det vil også være behov for å hente inn opplysninger fra registre, databaser og andre offentlige myndigheter.

Som beskrevet i punkt 4.6 kan det særlig være en utfordring å få tilstrekkelig kunnskap om investors og målforetakets eierkjeder. Selv om det i Norge samles inn opplysninger om eierskap til flere ulike formål (jf. kapittel 7), er inntrykket at informasjonen er lite tilgjengelig og lite tilpasset ulike myndigheters behov. Det foreligger ofte begrensninger på hva innsamlede opplysninger kan brukes til, blant annet for å beskytte forretningssensitiv informasjon og personopplysninger.

Riktig informasjon om hvem som eier hva, har betydning for oppgaveløsningen på mange myndighetsområder. I tillegg er det ofte behov for mer detaljerte opplysninger om blant annet eierandel, verdi på eierandel og rettigheter knyttet til eierskap.

Etter utvalgets syn bør det arbeides for å gjøre eierskapsopplysninger mer tilgjengelige for myndighetene, særlig dersom dette ikke pålegger næringslivet ytterligere eller uforholdsmessige rapporteringsbyrder. Utvalget ser det som avgjørende at kontrollmyndigheten har mulighet til effektivt å kunne hente inn relevante opplysninger fra registre og databaser, samt andre offentlige myndigheter, for at investeringskontrollen skal fungere. Kun slik vil myndighetene kunne iverksette målrettede, nødvendige og forholdsmessige tiltak rettet mot investeringer som utgjør en uakseptabel risiko for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser.

Samtidig bør det også være mulig for kontrollmyndigheten å innhente informasjon fra private tilbydere om eierkjeder og konsernstrukturer. Flere private aktører tilbyr databaser og opplysninger om investeringer og eierskap. Databasene og opplysningene er stort sett basert på offentlig informasjon, men samlet sammen og analysert av tilbyderne. Flere av tilbyderne har spesialisert seg innen konkrete næringer eller eierskap i bestemte regioner eller land. Flere tilbyr også oversikt over identifiserte foretak, enkeltinvesteringer og etableringer og reelle rettighetshavere. Disse tjenestene brukes av både myndigheter, forskningsmiljøer og næringsliv. Utvalget er kjent med at andre lands investeringskontrollmyndigheter kjøper inn slike tjenester fra private tilbydere.

16.5 Hvem skal motta og behandle meldingen?

Nivå for saksbehandling og vedtak

Ett alternativ for organisering av investeringskontrollen er at mottak av meldinger, saksbehandling og godkjenning skjer på departementsnivå og at vedtak om stans eller vilkår gjøres av Kongen i statsråd. Dette vil i så fall ligne på dagens behandling av saker etter sikkerhetsloven § 10-1. Dersom dette skal opprettholdes i en ny og bredere investeringskontroll, er utvalget av den oppfatning at det må gjøres justeringer for å profesjonalisere saksbehandlingen og for å kunne ta imot det økte antall meldinger som meldeordningen beskrevet i kapittel 15 vil medføre. Det må videre pekes ut ett departement som er ansvarlig for behandling av alle saker. Et eventuelt departementsnettverk som bistår i behandlingen av saker, bør bestå av dedikerte og tilstrekkelig opplærte personer fra de relevante departementene. Det bør også stilles krav til prosess for saksopplysning og involvering av andre relevante etater og departementer.

Et annet alternativ er at mottak og en første vurdering og godkjenning av meldinger gjøres på etatsnivå, mens nærmere vurderinger av en sak i fase to og eventuelle vedtak om stans eller vilkår, gjøres på departementsnivå. En grunn til å løfte beslutninger om vilkår eller stans til departementet kan være at dette er relativt inngripende beslutninger som gjelder private aktører, og som kan få politiske konsekvenser.

De fleste EU-land har etablert egne enheter for investeringskontroll som mottar meldinger og vurderer investeringer. Det varierer om slike enheter er lagt til departementer eller underliggende etater. I Danmark er kompetansen for investeringskontroll lagt til Erhvervsministeriet, men slik at investeringer som enten godkjennes, eller godkjennes med vilkår som er avtalt med partene, er delegert til Erhvervsstyrelsen. I tilfeller der investeringen stanses eller investor pålegges vilkår, må avgjørelsen tas i Erhvervsministeriet.

Det er også mulig at mottak, saksbehandling, godkjenning og vedtak om vilkår eller stans legges til etatsnivå. I så fall vil beslutninger være basert på kun et faglig grunnlag og ikke et politisk grunnlag som i dagens ordning. I norsk forvaltning er det vanlig at underliggende etater fatter vedtak i første instans, også i saker hvor en av partene tilhører privat næringsliv. Dette muliggjør en to-instansbehandling av saker, ved at en part som er misfornøyd med et vedtak og mener forvaltningen har gjort feil, kan klage til et overordet forvaltningsorgan. Et slikt overordnet forvaltningsorgan kan være et departement.

For eksempel er det Konkurransetilsynet som behandler saker og fatter vedtak i fusjonskontrollsaker. Klager på vedtak stiles til Konkurranseklagenemnda som er en uavhengig klagenemnd som behandler klager for alle vedtak som Konkurransetilsynet fatter (unntatt vedtak etter pristiltaksloven). Ordningen for eksportkontroll skiller seg ut, ettersom saksbehandling og avgjørelser tas på departementsnivå. Denne ordningen er imidlertid i endring, og det er foreslått å opprette en underliggende etat som kan fatte beslutninger i første instans. Se boks 16.4. Dette er dels begrunnet i et behov for en reell to-instansbehandling.

Utvalget mener flest hensyn taler for at investeringskontrollen organiseres slik at vedtak i første instans fattes på etatsnivå.

Én eller flere myndigheter

En mulig løsning for investeringskontroll er å legge ansvaret for å ta imot og vurdere meldinger til etater og tilsyn som er knyttet til de ulike sektorene. Vurderingene i den enkelte sak vil kreve kompetanse om sektorspesifikke forhold, som kan ivaretas ved en slik løsning. Med en slik løsning vil imidlertid mange av utfordringene ved dagens situasjon beskrevet i kapittel 13 fortsatt gjøre seg gjeldende, herunder at ordningen blir vanskelig å forstå sett utenfra og at det er risiko for at like saker behandles ulikt i forskjellig sektorer. Et annet alternativ er å legge mottak av meldinger til én etat, som så sender meldingene videre til myndigheter i de relevante sektorene. Dette vil gjøre det enkelt for investorer å vite hvem de skal kontakte, men risikoen for ulik praksis vil fremdeles foreligge.

Slik utvalget ser det, er det flere hensyn som taler for å legge mottak, saksbehandling og vedtak til én myndighet. Utvalget er opptatt av at det skal være enkelt for utenlandske investorer å vite hvor de skal henvende seg for å melde fra om investeringer og for å få veiledning om regelverket.

Sikkerhetsmessige vurderinger av investeringer kan være kompliserte og innebære behandling av sensitive eller sikkerhetsgraderte opplysninger om både forretningsforhold og nasjonale sikkerhetsinteresser. Saker om investeringskontroll er også ofte sammensatte, og krever kompetanse innen selskapsrett, eierkjeder, nasjonal sikkerhet, forsvar, internasjonalt handelsregelverk, næringer, teknologier, grunnleggende nasjonale funksjoner, sektorregelverk, saksbehandling og forvaltningsrett. Den ansvarlige myndigheten skal være i stand til både å gjøre gode risikovurderinger, og til å veie relevante hensyn opp mot hverandre, for å kunne fatte gode og forholdsmessige vedtak. Selv om den enkelte investering tematisk kan høre hjemme i en konkret sektor, er nasjonale sikkerhetsinteresser nasjonale i sin natur, og bør ivaretas slik at dette reflekteres. Dette taler etter utvalgets syn for at et dedikert og profesjonelt miljø bør behandle slike saker.

Utvalget anbefaler at saker om investeringskontroll behandles i en egen organisatorisk enhet på etatsnivå. Vurderinger og saksbehandling, uavhengig av hvilken sektor investeringen gjelder, bør foretas av kontrollmyndigheten på selvstendig grunnlag. Dette vil sikre konfidensialitet rundt sensitive opplysninger, bedre effektiviteten, redusere risikoen for ulik behandling og gjøre ansvaret tydeligere i eventuelle klagesaker.

Samtidig ser utvalget at samarbeid med relevante etater kan bidra til synergieffekter, forhindre dobbeltarbeid og være ressursbesparende. Det bør derfor legges til rette for at opplysninger som er nødvendige for å vurdere den enkelte sak, kan hentes inn fra sikkerhetstjenester og sektormyndigheter på en effektiv måte, samtidig som kontrollmyndighetens selvstendighet ivaretas.

Utvalget mener det er flere hensyn som taler for at en ny ordning for investeringskontroll legges til en egen, ny myndighet, og at det er relevant å vurdere om denne bør organiseres sammen med den nye etaten for eksportkontroll og sanksjoner.

16.6 Taushetsplikt og offentlighet

Behandling av investeringskontrollsaker vil innebære at kontrollmyndigheten må håndtere store mengder konkurransesensitiv og børssensitiv informasjon, forretningshemmeligheter og annen type sensitiv informasjon og informasjon som er sikkerhetsgradert etter sikkerhetsloven.

Den danske investeringsscreeningsloven har egne bestemmelser om taushetsplikt og offentlighet, som blant annet gir eksplisitt unntak fra det alminnelige kravet om offentlighet i forvaltningen (§§ 38 og 39). Loven har også særregler for domstolsprøving av saker etter loven, blant annet om at saker for domstolene skal gå for lukkede dører (§§ 40 til 47).

Det er viktig at kontrollmyndigheten som skal behandle disse sakene har informasjonssystemer og rutiner som tilfredsstiller norske lovkrav for beskyttelse av taushetsbelagt og sensitiv informasjon. Det er også avgjørende for tilliten til systemet at næringslivet kan være trygge på at sensitiv informasjon ikke deles med uvedkommende, og at investeringsprosesser ikke blir kjent før planlagt.

Også de som eier informasjon som hentes inn til opplysning av saken har behov for å vite at informasjonen ikke blir delt med uvedkommende. Utvalget mener det bør fremgå av det norske regelverket at informasjon som er innhentet i forbindelse med investeringskontroll, ikke skal brukes for andre formål.

Offentlighetsloven10 gjelder for statlige organer med mindre de er spesifikt unntatt. En investeringskontrollmyndighet vil derfor omfattes av loven med mindre det fastsettes noe annet i lov.

Formålet med offentlighetsloven er å legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig, blant annet for å styrke den demokratiske deltakelse, rettssikkerheten til den enkelte, tilliten til det offentlige og kontrollen fra allmenheten. Dette er hensyn som etter utvalgets vurdering ikke må undergraves.

Hovedregelen i offentlighetsloven er at alle har rett til innsyn i saksdokumenter m.m. (§ 3). I enkelte tilfeller er det likevel adgang til å gjøre unntak fra innsynsretten på visse vilkår. Dette gjelder blant annet dokumenter som er utarbeidet for egen saksforberedelse (§ 14), opplysninger som er påkrevd å unnta fra offentlighet av hensyn til nasjonal sikkerhet eller forsvaret av landet (§ 21) eller av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser (§ 20). Dersom det bes om innsyn i dokumenter eller opplysninger som kan unntas, skal organet vurdere å gi helt eller delvis innsyn (såkalt merinnsyn). Merinnsyn bør gis dersom hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak (§ 11).

Opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov, skal unntas fra innsyn (§ 13). Det følger blant annet av forvaltningsloven at det er taushetsplikt for opplysninger om tekniske innretninger og fremgangsmåter, samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningene angår (§ 13 første ledd nr. 2).

Informasjon som er sikkerhetsgradert etter sikkerhetsloven § 5-3, er underlagt taushetsplikt. Det gjelder spesielle regler for hvem som kan få tilgang til slike opplysninger (§ 5-4). Ved krav om innsyn i gradert informasjon skal utstederen av dokumentet på nærmere vilkår vurdere avgradering jf. virksomhetsikkerhetsforskriften § 30 og § 33.11 Offentlighetsforskriften12 § 10 inneholder noen nærmere regler om saksbehandlingen av krav om innsyn i gradert informasjon. Selv om gradert informasjon blir avgradert, kan andre unntak fra innsyn likevel være aktuelle.

På bestemte vilkår kan det fastsettes i forskrift at offentlighetsloven ikke skal gjelde for selvstendige rettssubjekter (som selskaper) som ellers ville vært omfattet (§ 2 andre ledd). Det følger av offentlighetsforskriften § 1 at offentlighetsloven ikke gjelder for en rekke konkrete, statlig kontrollerte, selvstendige rettssubjekter. Dette gjelder likevel ikke når et selvstendig rettssubjekt fatter enkeltvedtak. Offentlighetsloven gjelder alltid i slike saker, også når myndigheten er lagt til private.

Etter offentlighetsforskriften § 9 tredje ledd kan det gjøres unntak fra innsyn for Etterretningstjenestens og PSTs dokumenter og journaler. Unntaket gjelder alle dokumenter som inngår i saker hos Etterretningstjenesten og PST, både saker som gjelder enkeltvedtak og andre saker. Offentlighetsloven gjelder ellers på vanlig måte. Det medfører blant annet at dokumentene skal journalføres på vanlig måte, og ved innsynskrav skal merinnsyn vurderes for opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt. Dokumenter som blir behandlet av E-tjenesten etter etterretningstjenesteloven, er unntatt fra offentlighetslovens virkeområde (§ 2 fjerde ledd).

Blir det bedt om innsyn i dokumenter eller journaler hos en investeringskontrollmyndighet, skal innsynskravet vurderes på vanlig måte. Utvalget antar at mange opplysninger hos en slik etat vil være taushetsbelagte, og at det vil være hjemmel og behov for unntak fra innsyn for mange opplysninger og dokumenter etter offentlighetsloven §§ 14, 20 og 21, eller andre unntak.

Etter utvalgets vurdering bør ikke en investeringskontrollmyndighet unntas fra offentlighetslovens virkeområde. Utvalget er kjent med at behandling av innsynskrav tar en del tid, men tidsbruk er etter utvalgets vurdering ikke et argument som kan veie opp de hensynene som offentlighetsloven skal ivareta. Det kan imidlertid vurderes om det bør innføres et generelt unntak for journaler og dokumenter hos et slikt organ, eller som inngår i bestemte saker for et slikt organ, slik det er gjort for PSTs og E-tjenestens dokumenter i offentlighetsforskriften § 9. Både opplysninger og dokumenter som investeringskontrollmyndigheten mottar i forbindelse med en melding, og journaler som viser avsendere og mottakere av dokumenter til og fra myndigheten, vil uansett i svært mange tilfeller måtte unntas fra innsyn på grunn av lovpålagt taushetsplikt eller av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser.

16.7 Klage og domstolsbehandling

Klage

EU-forordningen om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer stiller krav til klagebehandling i to instanser. I de fleste europeiske land kan vedtak som er fattet av investeringskontrollmyndigheten, påklages til en administrativ enhet og også overprøves av domstolene.

Etter forvaltningslovens klageordning (§§ 28 til 34) blir klagen avgjort av et annet forvaltningsorgan (klageinstansen) enn det som traff det opprinnelige vedtaket (underinstansen). En klage skal stiles til klageinstansen, men sendes til den underinstansen som traff det vedtaket det klages på. Underinstansen kan oppheve eller endre vedtaket. Dersom underinstansen opprettholder sitt vedtak, skal saken oversendes til klageinstansen for endelig vedtak. Klageinstansen kan overprøve alle sider av saken, medregnet forvaltningsskjønnet. Klageinstansen kan treffe nytt vedtak, eller oppheve vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling.

Departementet vil være klageinstans for vedtak som er truffet av en underliggende etat. På flere områder er det også opprettet særskilte, uavhengige klagenemnder som klageinstans, for eksempel Konkurranseklagenemnda som behandler klager for alle vedtak som Konkurransetilsynet fatter unntatt vedtak etter pristiltaksloven.

Retten til å klage på enkeltvedtak er sentral for å ivareta rettssikkerheten. Forvaltningslovens klageordning med rett til klagebehandling i to instanser, bør etter utvalgets oppfatning gjelde for investeringskontrollen. En fordel ved forvaltningsprøving er at det gir en billigere, og som regel raskere, konfliktløsning enn domstolsprøving. Dette kan være av særlig betydning for små foretak, fordi de vanligvis har mindre ressurser til å gå til domstolene enn store foretak.

Med dagens opplegg for kontroll med eierskifter etter sikkerhetsloven, fattes vedtak i første instans av sektordepartementet. Eventuelle klager skal behandles av departementets nærmeste overordnede organ som er Kongen i statsråd. Etter utvalgets vurdering er ikke dette en fullgod ordning, da det ikke gir god nok garanti for reell klagebehandling. Etter utvalgets oppfatning er terskelen for å ta en sak til Kongen i statsråd høy, og forventningene om en ny realitetsbehandling tilsvarende lav.

Hvis investeringskontrollen legges til en underliggende virksomhet (organ/etat) slik utvalget foreslår, vil det overordnede departementet være klageinstans med mindre det opprettes en uavhengig klagenemnd. Utvalget anbefaler at ett departement saksbehandler alle klager. Klager på vedtak om investeringskontroll krever god kunnskap om regelverk, internasjonale forpliktelser, trusselbildet og nasjonale sikkerhetsinteresser. Med et fåtall klagesaker per år, er det vanskelig å anbefale annet enn at klagebehandlingen bør samles ett sted.

Når det gjelder avgjørelser som treffes underveis i saksbehandlingen, såkalte «prosessledende avgjørelser» som for eksempel pålegg om å gi opplysninger, kan det være aktuelt å vurdere en begrenset klageadgang.

Ettersom saker som påklages i forbindelse med en investeringskontroll vil inneholde vurderinger av risiko for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser, vil ikke investor kunne få en full begrunnelse. Den informasjon som skal skjermes, vil også måtte skjermes i klagebehandlingen. Klager vil likevel kunne påklage sakens utfall. Tilgang til en reell og adekvat klagebehandling i to instanser i tråd med forvaltningslovens prinsipper, vil etter utvalgets oppfatning uansett styrke rettssikkerheten til de som omfattes av vedtak i en investeringskontrollsak. En slik ordning sikrer også at klager får en mer utfyllende begrunnelse for et avslag enn gjennom dagens ordning.

Domstolsbehandling

Et forvaltningsvedtak kan også bli bragt inn for domstolene til overprøving. Domstolskontrollen omfatter som hovedregel bare rettsanvendelsen og det faktiske grunnlaget for avgjørelsen, ikke forvaltningsskjønnet. Domstolene avgjør om vedtaket er gyldig eller ugyldig, men treffer ikke ny realitetsavgjørelse dersom vedtaket er ugyldig.

Forvaltningstvister behandles eventuelt i første instans av tingretten. Erfaring fra andre europeiske land viser at saker om inngrep i investeringskontroll i praksis sjelden bringes inn for nasjonale domstoler.

For domstolsprøving av sivile saker gjelder tvisteloven § 22-1 om bevisforbud knyttet til opplysninger som holdes hemmelig av hensyn til nasjonal sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, med mindre Kongen samtykker til at opplysningene kan føres som bevis. Hvis Kongen i statsråd gir slikt samtykke, skal rettens ansatte, prosessfullmektige og alle andre som skal ha tilgang til opplysninger om sikkerhetsgradert informasjon være sikkerhetsklarert og autorisert i henhold til klareringsforskriften § 41. For å få tilgang til informasjon gradert høyere enn BEGRENSET skal man være sikkerhetsklarert på riktig nivå og autorisert for tilgang til informasjonen.

I høringen av forslag til endringer i sikkerhetsloven uttrykte flere av høringsinstansene bekymring knyttet til behandlingen av gradert informasjon i etterfølgende rettslig prøving. Det uttales i proposisjonen at det er behov for å utrede om tvistelovens regler om behandling av gradert informasjon er tilstrekkelige. Utvalget støtter en slik utredning. Inntil en slik utredning foreligger anser utvalget at prosedyren som følger av klareringsforskriften, i tilstrekkelig grad vil ivareta de strenge krav til konfidensialitet som må stilles ved en eventuell domstolsbehandling.

17 Inngrep i investeringer av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser

17.1 Vurderingstemaer i saker om investeringskontroll

Kontrollmyndighetens vurdering av om det foreligger risiko for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser vil foreligge etter en risikovurdering som ofte er svært kompleks, og vil være preget av stor grad av skjønn. Kontrollmyndigheten må foreta en risikovurdering basert på de opplysningene som er hentet inn i saken. Risikoen knyttet til investeringen skal inngå i en helhetlig vurdering av investeringen og konsekvenser av denne, alle relevante forhold tatt i betraktning. I denne vurderingen er det etter utvalgets syn en mengde temaer som bør vurderes og vektlegges. Vurderingstemaene vil kunne endre seg over tid avhengig av den sikkerhetspolitiske situasjonen. Det vil også være opptil myndigheten å avgjøre om vilkårene er til stede for at en investering skal godkjennes, om det skal stilles vilkår, eller om den skal forbys.

Så lenge hele eller deler av de vurderingene som gjøres, tilligger forvaltningens frie skjønn,13 vil det ikke på forhånd være mulig å si sikkert hvilke investeringer som vil innebære en risiko for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser.

Denne uforutsigbarheten kan avhjelpes hvis skjønnet fastsettes nærmere gjennom vurderingstemaer som sier noe om hva det skal tas hensyn til når myndighetene skal vurdere en sak. Dette gjelder både hva det skal eller kan tas hensyn til, hva det særlig skal tas hensyn til, og hva som ikke skal tas i betraktning. Det kan også settes et tydelig formål med loven, gjøres tydelig når meldeplikt inntrer og i tillegg tydelig kommuniseres utad hva som ligger i nasjonale sikkerhetsinteresser. Tydelig angitte vurderingstemaer kan også bidra til at skjønnsutøvelsen fra kontrollmyndighetens side blir enklere, og vil forebygge ulik behandling av investeringer.

Det danske regelverket lister opp en rekke vurderingstemaer som er relevante ved vurderingen av om en investering kan godkjennes. Temaene deles opp i henholdsvis forhold knyttet til målforetaket, forhold knyttet til investor, og forhold knyttet til investeringen. Utvalget synes det er fornuftig med en tilsvarende, ikke uttømmende liste i det norske regelverket. Under følger en liste over temaer som bør inngå.

Relevante forhold som er knyttet til målforetaket er:

• om foretaket er underlagt sikkerhetsloven

• om foretaket har betydning for en viktig samfunnsfunksjon

• om foretaket har tilgang til sikkerhetsgradert informasjon eller sensitive personopplysninger

• om foretaket leverer varer eller tjenester som ved bortfall eller sabotasje kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser

• om foretaket har teknologi eller kunnskap som er underlagt eksportkontroll

• om foretaket har annen teknologi eller kunnskap som ved overføring ut av landet kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser

• om foretaket har kritiske råvarer som er avgjørende for nasjonale sikkerhetsinteresser

• om foretaket har objekter, infrastruktur eller eiendom som kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser

Relevante forhold som er knyttet til investor er:

• om investor direkte eller indirekte kontrolleres av en utenlandsk regjering, utenlandske statlige organer eller utenlandske væpnede styrker, herunder gjennom eierforhold eller betydelig finansiering

• om investor er eller har vært involvert i aktiviteter som påvirker sikkerheten til allierte land

• om det er en alvorlig risiko for at investor deltar i eller har relasjoner til ulovlige eller kriminelle aktiviteter av betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser

• om det er indikasjoner på at investor bevisst forsøker å omgå investeringskontrollreglene eller eksportkontrollreglene, for eksempel gjennom bruk av ett eller flere skallselskaper

• om investor er underlagt sanksjoner på andre områder

Relevante forhold som er knyttet til investeringen er:

• om investor direkte eller indirekte oppnår betydelig innflytelse i foretaket gjennom investeringen

• om investor direkte eller indirekte får tilgang til eventuell sikkerhetssensitiv teknologi og kunnskap gjennom investeringen

• om investeringen gir investor legitim fysisk tilstedeværelse i nærheten av skjermingsverdige verdier

Myndighetenes vurdering må være knyttet til det aktuelle trusselbildet, og kun gjelde risikoen for nasjonale sikkerhetsinteresser som følger av den konkrete investeringen.

17.2 Rett grense for inngrep

For at en investeringskontrollordning skal fungere i tråd med hensikten, er det grunnleggende at myndighetene har tilstrekkelig mulighet til å gripe inn når det er nødvendig av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser.

For å ivareta hensynet til forutsigbarhet for næringslivet bør det etter utvalgets syn settes en nedre grense for når det kan gjøres inngrep i investeringer. En forståelig grense vil også kunne ha forebyggende effekt, ettersom investorer vil unngå visse typer investeringer som det er sannsynlig at vil bli stanset i en investeringskontroll. En slik effekt vil også kunne redusere mengden meldinger.

Det danske regelverket setter grensen for inngrep ved investeringer som «kan udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden». Den norske sikkerhetsloven setter grensen ved erverv som «kan medføre en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet». Begge disse to regelverkene reflekterer at inngrep gjennom investeringskontroll er forebyggende sikkerhetstiltak, og at den identifiserte risikoen ikke trenger å være aktualisert på tidspunktet for inngrep. Dette bør legges til grunn ved fastsettelse av grense for inngrep også i en ny ordning for investeringskontroll. Den identifiserte risikoen må imidlertid være av en slik alvorlighetsgrad at inngrepet står i forhold til konsekvensene for aktørene i investeringen, og være nødvendig og forholdsmessig.

Utvalget mener at grensen for inngrep i investeringskontrollen bør være det samme som i dagens eierskapskontroll etter sikkerhetsloven kapittel 10 og § 2-5, dvs. at investeringen kan medføre en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet.

Hvor stor risiko som foreligger ved den enkelte investering, vil være knyttet til potensialet for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser. Dersom dette skadepotensialet er svært alvorlig, vil dette veie tungt i risikovurderingen, og man vil lettere komme til at risikoen ved investeringen ikke er akseptabel. Det vil si at for de foretakene som for eksempel er underlagt sikkerhetsloven fordi de har en særlig viktig funksjon eller betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, vil terskelen for inngrep lettere være nådd enn for foretak med en mer perifer betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser.

Utvalgets vurdering er at grensen for inngrep uansett vil være relativt høy, ettersom inngrep må være knyttet til risiko for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser. Skade på disse interessene er imidlertid i seg selv alvorlig, og hvis slik risiko er identifisert bør ikke grensen for inngrep settes for høyt. De fleste investeringer vil ikke ha et slikt skadepotensiale knyttet til nasjonale sikkerhetsinteresser, selv ikke i liten grad.

17.3 Aktuelle inngrep

Tiltak som reduserer risikoen

Dersom det foreligger en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet, bør første skritt være at kontrollmyndigheten vurderer om risikoen kan reduseres til et akseptabelt nivå, slik at investeringen likevel kan gjennomføres. Etter utvalgets vurdering bør risikoreduserende tiltak alltid utredes før man eventuelt vedtar et forbud mot en investering.

Utvalgets syn er at det er viktig at kontrollmyndigheten kan ha dialog med investor og eventuelt foretaket som er gjenstand for investeringen om risikoreduserende tiltak. Det bør være et mål å unngå at investeringen må stanses gjennom inngrep fra kontrollmyndigheten. Fra andre lands praksis ser man at det er svært få saker som resulterer i vedtak om vilkår eller forbud. Det kan etter utvalgets vurdering tyde på at målforetaket og investor er i dialog med myndighetene.

Det danske regelverket inneholder en rekke atferdsmessige og strukturelle tiltak for å redusere risiko, og kan tjene som eksempel ved utforming av konkrete tiltak. Sikkerhetsloven med forskrifter gir også veiledning til aktuelle beskyttelsestiltak.

Det sentrale er at alle tiltak må være nødvendige og forholdsmessige. Dette betyr at alle tiltak må fungere faktisk risikoreduserende, og de må være knyttet konkret opp mot skadepotensialet som er forbundet med investeringen.

Vilkår

Etter utvalgets syn bør kontrollmyndigheten kunne pålegge vilkår for å redusere risikoen knyttet til en investering. Aktuelle vilkår kan for eksempel være vilkår som begrenser investors eierskap eller deltakelse i ledelse eller styre, eller kan ha form av opphevede stemmeretter. Vilkår kan også innrettes slik at de begrenser investors mulighet til å få innsikt i målforetakets virksomhet på visse områder, for eksempel utviklingen av kritisk teknologi. En annen type vilkår kan rettes mot målforetaket og beskyttelse av de verdiene som har skadepotensiale for nasjonale sikkerhetsinteresser.

Vilkår som settes med hjemmel i investeringskontrollregelverket, kan utløse behov for endringer i andre tidligere vedtak (for eksempel konsesjonstildelinger) eller behov for nye vedtak etter andre lover (for eksempel leverandørklarering).

Det danske regelverket skiller mellom vilkår som er avtalt mellom investor og Erhvervsstyrelsen (§ 16), og vilkår som er pålagt investor av Erhvervsstyrelsen (§ 17). Etter utvalgets syn er det ikke hensiktsmessig eller nødvendig å skille mellom avtalte og pålagte vilkår, ettersom kontrollmyndigheten uansett vil opptre som myndighet og ikke som avtalepart. Vilkår bør pålegges av kontrollmyndigheten, men det vil som nevnt være behov for dialog med både investor og andre parter i investeringen, for å finne frem til egnede vilkår.

Ettersom investor stort sett er et utenlandsk foretak, kan det foreligge praktiske problemer knyttet til håndheving av vilkårene, og kontroll med etterlevelse. Det vil kunne oppstå spørsmål både knyttet til jurisdiksjon, og til hvilket foretak vilkårene bør pålegges for at disse skal ha reell effekt. Særlig ved indirekte eierskifter, altså mellom to utenlandske foretak som fører til endringer i innflytelsen over et norsk foretak, vil dette være en aktuell problemstilling.

Vilkår som innrettes mot sikring av objekter og andre verdier i det norske foretaket som er gjenstand for investeringen, kan være mindre komplisert å følge opp. Noen land utvalget har sett hen til, gjennomfører for eksempel jevnlige inspeksjoner i foretak som er pålagt vilkår. Dersom håndhevingen av vilkårene ikke følges tilstrekkelig opp, vil dette kunne utgjøre en svakhet og undergrave ordningens troverdighet. Det er derfor viktig at det avsettes tilstrekkelig ressurser til håndheving av vilkår og kontroll med etterlevelse. I tilfeller hvor en utenlandsk investor er pålagt vilkår, kan det være hensiktsmessig at denne også pålegges årlig å sende inn en redegjørelse til kontrollmyndigheten om hvordan vilkårene er fulgt opp. Dette etter mønster av den danske loven.

Forbud og påbud

I noen tilfeller kan kontrollmyndigheten komme til at investeringen vil medføre en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet, og at det ikke finnes tiltak i form av vilkår som medfører at risikoen reduseres til et akseptabelt nivå. I slike tilfeller bør kontrollmyndigheten kunne stanse eller nedlegge forbud mot å gjennomføre investeringen, eventuelt nedlegge midlertidig forbud mot gjennomføring.

Myndigheten bør ha mulighet til å kalle tilbake en investering som er godkjent på uriktig grunnlag. Det samme bør gjelde i saker hvor det er satt vilkår for godkjenning av en investering og vilkårene ikke følges opp.

Utvalget mener at det også bør være mulig å gripe inn i etterkant av at en investering er gjennomført, selv om dette vil kunne være belastende for investor og målforetak. Inngrep i etterkant kan gjøres i form av påbud om å omgjøre eller avvikle investeringen. I tilfeller der investeringskontrollen skal forebygge uønsket overføring av kunnskap eller teknologi til investor, kan inngrep i etterkant på den annen side ha lite for seg.

17.4 Sanksjoner ved overtredelse

Det er vanlig at andre lands investeringskontrollregelverk har regler om sanksjoner for brudd på meldeplikt og overtredelse av andre regler i lovverket. Det danske regelverket har bestemmelser om påtale for overtredelser og påbud om at overtredelsen stanser (§ 31). Erhvervsstyrelsen kan også ekspropriere privat eiendom dersom det er nødvendig for å oppfylle hensynene i loven (§ 21).

Utvalget mener det bør vurderes tilsvarende bestemmelser i et norsk regelverk om investeringskontroll. Som et preventivt virkemiddel mot overtredelse kan overtredelsesgebyr være en egnet sanksjon. Også ekspropriasjon av privat eiendom kan i visse tilfeller være et egnet virkemiddel. Sikkerhetsloven har straffebestemmelser knyttet til overtredelse av meldeplikt, i tillegg til regler om overtredelsesgebyr. Straffesanksjoner bør vurderes inntatt i norsk regelverk for investeringskontroll, og harmoniseres med tilsvarende bestemmelser i tilgrensende regelverk, for eksempel sikkerhetsloven.

Å sikre etterlevelse av sanksjoner kan være utfordrende når investor er et utenlandsk foretak utenfor norsk jurisdiksjon, og kontrollmyndigheten bør unngå å pålegge sanksjoner som det er vanskelig å se at kan følges opp.

18 Modell for investeringskontroll og kostnader

18.1 Forslag til modell

I de foregående kapitlene har utvalget beskrevet og drøftet ulike deler av det som til sammen kan utgjøre en ny norsk modell for kontroll av utenlandske investeringer av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Utvalget mener at en modell kan og bør avgrenses langs flere akser uten at det behøver å gå på bekostning av myndighetenes behov for å fange opp og eventuelt gripe inn i investeringer. Figur 18.1 viser utvalgets forslag til hvordan en helhetlig modell for investeringskontrollen kan se ut. Detaljene i selve meldeordningen er beskrevet i punkt 15.10.

Forstørr bilde

En slik modell vil oppfylle kriteriene for måloppnåelse som er beskrevet i punkt 14.2, og være gjenkjennelig for investorer fordi den ligner på fusjonskontrollen hos Konkurransetilsynet og tilsvarende ordninger for investeringskontroll i andre land. Selv om en ordning avgrenses og gjøres forutsigbar og lett forståelig for investor og øvrige aktører, vil den medføre kostnader for næringslivet og for myndighetene. Disse kostnadene er nærmere drøftet i punkt 18.2.

18.2 Kostnader ved modellen

18.2.1 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av tiltakene

Kontroll fra myndighetene forsinker og kompliserer investeringer, og krever ressurser som kunne vært anvendt til andre formål. Behovet for en investeringskontroll må derfor veies opp mot de ulempene kontrollen medfører.

Utvalget gjennomfører ikke en full nytte- og kostnadsanalyse, men anslår kostnader forbundet med å utføre investeringskontrollen. Nytten, i form av økt nasjonal sikkerhet, tallfestes ikke. De direkte kostnadene av å melde og gjennomføre investeringskontroll anslås, men indirekte virkninger tallfestes ikke.

Når bare noen virkninger tallfestes, er det hensiktsmessig å spørre hvor vesentlige de virkningene som ikke tallfestes kan være. Utvalgets forslag til en ny ordning for investeringskontroll kan få både direkte og indirekte virkning på omfanget av utenlandske investeringer til Norge. Direkteinvesteringer fra utlandet fungerer som «importkanal» for kapital, kunnskap og teknologi, og bidrar til verdiskaping i Norge. Bortfall av slike investeringer kan derfor medføre en kostnad for samfunnet.

I tilfeller hvor investeringskontrollen resulterer i forbud eller vilkår, får kontrollen direkte virkning for noen få berørte aktører. Hvis effekten av investeringskontrollen kun måles gjennom vedtak om forbud eller vilkår, vil kontrollen trolig få begrenset samfunnsøkonomisk effekt. For Norges del kan den direkte effekten av vedtakene først måles når kontrollen har virket en stund. I mellomtiden kan tall fra andre land gi en pekepinn. I 2022 ble det i Storbritannia fattet vedtak om stans i fem av 866 kontrollerte investeringer. Det publiseres ikke tall for verdien av investeringene som ble stanset, men det virker rimelig å anta at beløpene ikke hadde noen vesentlig effekt målt opp mot samlede utenlandske direkteinvesteringer i samme periode (Cabinet Office U. K., 2023b). Også fra andre land er bildet at vedtakene gjelder relativt få saker, og trolig en lav andel av samlede utenlandske direkteinvesteringer.

Vedtak kan også medføre indirekte effekter utover den sak vedtaket gjelder. For myndighetene har vedtak presedensvirkninger. For investorer, foretak og andre involverte signaliserer vedtakene prosessrisiko ved lignende investeringer. Saksbehandling som strekker seg over tid, men ender med godkjenning, kan også signalisere prosessrisiko for investorene. Slike signaler kan dempe investorenes interesse for å investere i et land.

Investeringskontroll inngår som én av fire kategorier i OECDs Foreign Investment Regulatory Restrictivness Index. Målt ut fra denne indeksen er Norge om lag like åpent for utenlandske direkteinvesteringer som gjennomsnittet av OECD-land (OECD, 2023a). Det må forventes at en eventuell bredere eller mer omfattende investeringskontroll enn man har i dag, vil kunne oppfattes som ytterligere restriksjoner. Konsekvensen kan være færre utenlandske direkteinvesteringer. Den foreslåtte ordningen vil imidlertid gi større forutsigbarhet for investorer enn dagens ordning slik at nettoeffekten er usikker.

OECD fremhever at det ikke finnes pålitelige data over virkninger av investeringskontroll, og at virkningene sannsynligvis varierer mellom land, sektorer og investorer. I NOU 2022: 12 Fondet i en brytningstid – Statens pensjonsfond utland og endrede økonomiske og politiske utviklingstrekk punkt 6.3 omtales mulige overordnede konsekvenser av økt handels- og investeringskontroll slik:

Verktøykassen til ulike myndigheter blir stadig større, og begrensningene som pålegges privat næringsliv og akademia innen teknologi- og kunnskapsoverføring skjerpes. Det er en åpen debatt i vestlige land om hvor langt denne utviklingen bør gå før legitime hensyn til sikkerhet og like spilleregler i markedet bikker over i proteksjonisme og overdreven statlig inngripen i økonomien.

For å redusere risikoen for utilsiktede virkninger bør kontrollen være lite inngripende overfor investeringer som ikke medfører en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser, og kontrollen bør ligge tett opp mot det investorene er kjent med fra andre EØS-land, jf. utvalgets forslag til kriterier for måloppnåelse i kapittel 14.

I en spørreundersøkelse gjennomført av britiske myndigheter i 2017 svarte respondentene at investeringskontroll ikke vil påvirke investorene, forutsatt at reglene er klare og forutsigbare (Department for Business & Industrial Strategy, 2017). Utvalget av respondenter var imidlertid ikke representativt, og bør tolkes med varsomhet. Resultatene kan skyldes at investorer og investeringer med risiko for forbud eller vilkår var underrepresentert, og at respondentene derfor antok at klare regler innebar økt trygghet for godkjenning.

En investeringskontroll som er forutsigbar, effektiv og forholdsmessig, kan ha en positiv virkning på Norges omdømme og bidra til at investorer velger å investere i det norske markedet. Investeringskontrollen kan dermed ha en positiv samfunnsøkonomisk virkning dersom den innføres bare der den er mest relevant ut fra nasjonale sikkerhetsinteresser.

18.2.2 Metode og tidligere anslag

Det er lite tilgjengelig informasjon om kostnader knyttet til dagens norske ordning for investeringskontroll. Justis- og beredskapsdepartementet gjorde ingen kostnadsanslag i forbindelse med endringene i sikkerhetsloven som ble vedtatt i 2023, selv om endringene medfører en utvidelse av reglenes virkeområde. For å tallfeste et kostnadsanslag der det er mulig har utvalget sett hen til utredninger og anslag for tilsvarende investeringskontrollordninger i andre land. Utvalget har særlig sett hen til kostnadsanalysen som britiske myndigheter gjennomførte i 2020 i tilknytning til implementeringen av National Security and Investment Act (Department for Business & Industrial Strategy, 2020).

18.2.3 Kostnader for næringslivet

Generelle kostnader for næringslivet

De direkte kostnadene for næringslivet vil i stor grad måtte bæres av utlendinger som får meldeplikt. Konsekvensene for norsk næringsliv, norske arbeidstakere, norske konsumenter mv. er i hovedsak indirekte. Slike indirekte effekter oppstår blant annet når norske myndigheter og den meldepliktige velter kostnadene over på en ny aktør. Kostnadsovervelting og andre indirekte effekter er ikke tallfestet.

Næringslivet vil ha behov for generell kunnskap om regelverket for investeringskontroll. I særlig grad gjelder dette potensielt meldepliktige investorer. Miljøer i tilknytning til de meldepliktige investorene, som revisorer, investeringsrådgivere, banker og advokater, vil også ha behov for generell kunnskap om regelverket.

Kostnadene for næringslivet ved å opparbeide seg generell kunnskap vil være størst før og i den første perioden etter at regelverket trer i kraft. Ressursinnsatsen for å vedlikeholde og oppdatere kunnskapen vil være lavere. Utvalget har ikke tallfestet kostnadene ved å opparbeide og vedlikeholde generell kunnskap om investeringskontrollen.

Enhetskostnaden ved å melde saker og gjennomgå investeringskontroll

For å avgjøre om en investering er meldepliktig vil investor ha behov for å innhente konkret informasjon om regelverket og det foretaket det investeres i. Selv om det er investor som er ansvarlig for meldingen, kan investor ha behov for informasjon fra målforetaket og eventuelt juridisk bistand.

Dersom investor fortsatt er i tvil om investeringen er meldepliktig eller hvilke opplysninger som skal oppgis for å oppfylle meldeplikten, kan investeringskontrollmyndigheten kontaktes for å avklare praksis. Behovet for kontakt før innsending av melding ventes å være begrenset for de fleste investeringer. Behovet kan likevel oppstå, for eksempel dersom investor gradvis øker sin innflytelse i målforetaket på annen måte enn ved kjøp av aksjer eller andeler som gir stemmerett. I slike tilfeller kan det antas at det kan være behov for å avklare på hvilket tidspunkt meldeplikten inntreffer. Utvalget antar at kostnadene for en investor ved å vurdere om en investering er meldepliktig ligger i intervallet 0−50 000 kroner, og at gjennomsnittskostnaden ligger i nedre del av intervallet. Utvalget har ikke anslått antall henvendelser om veiledning eller antall vurderinger hos investorer av om det foreligger meldeplikt.

Kontrollmyndighetens vurdering av om investeringen er omfattet av meldeplikt kan resultere i at det ikke foreligger meldeplikt. I så fall vil det ikke påløpe ytterligere enhetskostnader knyttet til investeringen.

Dersom konklusjonen etter en konkret vurdering er at investeringen er meldepliktig, og investor velger å gå videre med investeringsplanen, utløses kostnader til utfylling av melding. Utvalget legger til grunn at investor kan oppfylle meldeplikten ved utfylling og innsending av standardskjema fra myndighetene. Enhetskostnad for utfylling og innsending av en melding antas for de fleste tilfeller å ligge i intervallet 10 000–200 000 kroner. Det relativt vide intervallet gjenspeiler at investeringens kompleksitet og omfang antas å ha stor innvirkning på enhetskostnaden. Gjennomsnittskostnaden antas å være i nedre del av intervallet.

Formålet med utvalgets forslag om en todelt vurderingsprosess er at kurante investeringer godkjennes i fase én, i all hovedsak basert på opplysningene i det innsendte skjemaet. Oppsummert anslår utvalget at enhetskostnaden ved å melde en investering og få denne behandlet i fase én er om lag 35 000 kroner for investor. Anslaget tar høyde for at det vil påløpe enhetskostnader ved å vurdere meldeplikt også for enkelte investeringer som ikke meldes, og at én investering kan utløse meldeplikt for flere investorer i en eierkjede.

For investeringer som skal saksbehandles videre i fase to vil investeringskontrollmyndigheten trolig ha behov for ytterligere opplysninger fra investor og foretak. Kostnadene for investor ved å fremskaffe ytterligere opplysninger for saksbehandling i fase to antas å variere. Ved små og oversiktlige investeringer antar utvalget at kostnaden for investor i fase to kan ligge nær 10 000 kroner, mens det ved store og komplekse investeringer potensielt sett kan dreie seg om millionbeløp. På usikkert grunnlag anslår utvalget at den gjennomsnittlige enhetskostnaden for investor ved saksbehandling i fase to vil være om lag 120 000 kroner.

Det er grunn til å anta at enhetskostnadene ved å melde investeringer vil ha en viss avkjølende effekt, og føre til at enkelte investorer avbryter investeringsplaner.

Ventekostnad og kostnader ved vedtak

I andre land er det vanlig at melding til investeringskontrollmyndigheten har oppsettende virkning, dvs. at investeringen ikke kan gjennomføres før investeringskontrollmyndigheten har avsluttet sin behandling. Det er vanskelig å anslå ventekostnaden per dag, men det virker rimelig å anta at samlet ventekostnad er om lag proporsjonal med lengden på den oppsettende perioden. Alle involverte næringsaktører som blir berørt av perioden med oppsettende virkning (investor, selger/avtalepart, foretak) kan ha en ventekostnad.

Hvis en investering blir stanset vil ressursene som er lagt ned hos investor og hos andre involverte parter måtte avskrives. I tillegg vil partene kunne gå glipp av potensielle merinntekter som kunne fulgt av investeringen, dersom den hadde blitt gjennomført. Selv om partene også slipper utgifter og risiko ved å gjennomføre investeringen må det antas at et forbud vil innebære et forventet nettotap for partene.

Som beskrevet i punkt 17.3, kan vilkår redusere risikoen ved en investering til et akseptabelt nivå slik at den likevel kan gjennomføres. Også vilkår kan medføre kostnader for aktørene som er del i en investering. Vedtak om både forbud og vilkår vil kunne medføre at investor må endre planer og avtaler, og det kan antas at tapene blir særlig omfattende dersom vedtaket gjelder investeringer som er ledd i en større strategi som må endres. Det legges likevel til grunn at vedtak om vilkår medfører lavere kostnader for aktørene enn vedtak om forbud.

Vedtak fra investeringskontrollmyndigheten vil kunne få økonomiske konsekvenser både for investor, målforetaket og andre involverte. Utvalget antar at parter som blir økonomisk berørt, kan ha behov for å regulere konsekvensene av eventuelle vedtak gjennom privatrettslige avtaler. Utvalget mener at myndighetene ikke skal ha erstatningsansvar i saker som ender med lovlig fattede vedtak. Et slikt erstatningsansvar kan gi avtalepartene uheldige insentiver, og spekulasjon i erstatning som følge av eventuelle vedtak. Blant annet av den grunn vil det kunne være vanskelig å tegne forsikring som gir utbetaling som følge av vedtak.

18.2.4 Administrative kostnader for myndighetene

Generelle kostnader ved opprettelsen av en investeringskontrollmyndighet

Investeringskontroll vil innebære økte utgifter for den norske stat. Utgiftene kan dekkes enten gjennom gebyrer eller av staten.

Utvalget antar at det bør opprettes en egen myndighet som får ansvar for å utføre investeringskontroll, alternativt at denne oppgaven legges til et eksisterende forvaltningsorgan med et ansvarsområde som gjør det mulig å utnytte synergier og stordriftsfordeler.

Opprettelsen av en egen myndighet vil innebære større oppstarts- og administrative kostnader enn å legge investeringskontrollen til et eksisterende myndighetsorgan. Utvalget har ikke utredet hvordan investeringskontrollen administrativt bør innordnes i statsforvaltningen, eller de fulle administrative kostnadene ved ulike løsninger.

Enhetskostnaden ved å behandle meldinger

Investeringskontrollmyndigheten vil måtte veilede investorer om regelverk og prosedyrer for meldepliktige saker, blant annet gjennom å utarbeide nettsider. Behovet for individuell veiledning kan oppstå i tilfeller hvor investor henvender seg for å få klarhet i om en konkret investering skal meldes.

Enhetskostnadene for investeringskontrollen knytter seg til saksbehandling av meldingene. Utvalget forutsetter at saksbehandlingen i fase én er relativt standardisert, herunder at den kan gjennomføres i løpet av noen dager, og med relativt få involverte utover saksbehandler. Kostnaden ved å behandle en melding i fase én anslås å ligge i intervallet 10 000−50 000 kroner, med en gjennomsnittlig enhetskostnad på om lag 20 000 kroner.

Ved behandling i fase to antar utvalget at det er behov for mer informasjon fra næringslivet, og mer komplekse vurderinger. Det kan for eksempel være behov for å trekke flere saksbehandlere inn i saken, og behovet for klareringer og kvalitetsprøvinger i flere interne ledd øker. Enhetskostnaden ved saksbehandling i fase to avhenger av sakens individuelle karakter. Utvalget antar at kostnadene ved å behandle saker i fase to kan ligge mellom 50 000 og 2 millioner kroner, med et gjennomsnitt på 600 000 kroner.

Over tid vil investeringskontrollmyndigheten få en portefølje av vedtak om forbud eller vedtak om godkjennelse på vilkår. Utvalget legger til grunn at det ikke er kostnadsdrivende å følge opp forbud. Oppfølging av vedtak med vilkår fremstår imidlertid som ressurskrevende, blant annet fordi endrede omstendigheter kan føre til revideringer og fortolkninger. Utvalget har ikke anslått enhetskostnaden ved å følge opp vedtak med vilkår.

Innhenting av saker på eget initiativ

Utvalget foreslår at investeringskontrollmyndigheten skal kunne beslutte å vurdere en utenlandsk direkteinvestering, uten at dette skjer etter forutgående melding. Behovet for en slik hjemmel kan være til stede hvis kontrollmyndigheten har grunn til å tro at meldeplikten ikke er overholdt, eller den mener at det er behov for å vurdere en ikke meldepliktig investering nærmere. Se også punkt 15.3.

Før det fattes vedtak om å hente inn en investering på eget initiativ må det foretas forberedende saksbehandling hos investeringskontrollmyndigheten. Utvalget anslår at kostnaden ved å forberede en slik sak avhenger av sakens karakter, og at 50 000 kroner til saksforberedelse i investeringskontrollmyndigheten og 20 000 kroner til saksforberedelse i næringslivet kan være et rimelig anslag på en gjennomsnittskostnad.

Vurderingene som myndighetene gjør i forkant av innhenting av en sak vil kunne ha et prospektivt element, hvor man vurderer hvilke tiltak som er aktuelle av hensyn til nasjonal sikkerhet. Det prospektive elementet ved vurderingen har likhetstrekk med saksbehandling basert på melding. Kostnadene vil avhenge av om investeringen kan godkjennes basert på grunnleggende opplysninger (tilsvarer fase én ved melding), eller må belyses ytterligere (tilsvarer saksbehandling i fase to ved melding).

Vurderingene i forkant av innhentingen kan også ha et retrospektivt element − hva har skjedd og hvem var ansvarlig? Kostnadene ved det retrospektive elementet ved vurderingen kommer i tillegg til det prospektive elementet, og kan utløse tilleggskostnader for investor, foretak og for investeringskontrollen. Særlig gjelder dette dersom det retrospektive elementet skal danne grunnlag som bevis for at noe straffbart har skjedd, for eksempel dersom det knytter seg til brudd på meldeplikt eller vilkår stilt ved tidligere saksbehandling.

På usikkert grunnlag anslås kostnadene ved innhenting av saker å kunne ligge mellom 50 000 og 3 millioner kroner hos hver av partene, med et gjennomsnitt på 1 million kroner hos hver part.

Frivillig melding

Utvalget legger til grunn at enhetskostnaden for myndighetene ved en melding ikke avhenger av om meldingen er sendt frivillig eller om den er obligatorisk.

Kostnader ved å overvåke utenlandske direkteinvesteringer

Utvalget legger til grunn at investeringskontrollmyndigheten i tillegg til å saksbehandle enkeltsaker, også bør drive markedsovervåking. Ved stor variasjon i sakstilfanget vil kostnadene kunne dekkes ved at ansatte utfører markedsovervåking i perioder hvor det er relativt få meldinger.

18.2.5 Antall meldinger

Eierskifter i norsk næringsliv er kartlagt ved hjelp av Menons eierskapsdatabase og innhentet i forbindelse med utredningen. Menons eierskapsdatabase dekker eierskifter i alle norske foretak for perioden 2014−2022.

Årlig foretas det titusenvis av eierskifter i norske foretak, jf. tabell 18.1. Ikke overraskende er det flest eierskifter knyttet til ulike minoritetsposter på mindre enn 50 prosent. Det store antallet eierskifter illustrerer viktigheten av å målrette meldeplikten med hensyn til hvilke sektorer det skal meldes om, hvilke investorer som bør ha meldeplikt og hvilke endringer i eierskap investor skal melde om.

I Menons eierskapsdatabase kan eierskiftene fordeles etter nasjonalitet. Nasjonalitet på utenlandske eiere er kun fulgt til første ledd i utlandet. Mange ikke-europeiske konserner har et holdingselskap i EØS for sin europeiske aktivitet, som vil stå som eier av den norske virksomheten. Andelen eiere i EØS er derfor overvurdert i tallmaterialet. Eierskiftene kan også sorteres etter målforetakets næringskode. Det første året hvor et foretak dukker opp i eierskapsdataene registreres ikke som et eierskifte. Tallene fanger derfor ikke opp nyetableringer.

Utvalget foreslår å avgrense slik at meldeplikt inntrer når en utenlandskontrollert investor øker sin eierandel i målforetaket, slik at investor oppnår kontroll over henholdsvis minst 10 prosent, 1/3 eller 2/3 av aksjene eller stemmene. Tersklene vil fungere slik at investor kan endre eierandel uten ny melding innenfor hvert intervall. For å vurdere hvilken effekt tersklene vil få for antallet investeringer som meldes, har utvalget innhentet tall for eierskifter i intervallene 10−33 prosent, 34−66 prosent og 67−100 prosent. Tallene er innhentet for utvalgte næringskoder.14

Ser man nærmere på fordelingen mellom tersklene fremgår det at en relativt stor andel av de utenlandske eierskiftene skjer på øvre terskel, mens hovedvekten av norske eierskifter skjer på den laveste terskelen. Særlig tydelig blir dette for utenlandske EØS-investorer hvor antall eierskifter knyttet til øvre terskel er betydelig større enn antall transaksjoner ved nedre terskel. Dette kan tyde på at investorer fra EØS oftere enn norske investorer ønsker kontroll over målforetaket.

Næringskodene er utarbeidet for statistiske formål og lite egnet for å identifisere sektorer hvor det er relevant å føre kontroll av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Meldeplikten bør derfor ikke følge næringskoder, men heller avgrenses gjennom en målrettet og grundig prosess som beskrevet i punkt 15.5. Den mer målrettede avgrensingen vil trolig føre til at færre av eierskiftene i tabellen skal meldes til myndighetene. Antallet eierskifter med ukjent nasjonalitet (311) og ukjent utenlandsk nasjonalitet (75) øker usikkerheten rundt anslagene.

Utvalget estimerer samlet sett at det sannsynligvis vil være rundt 700 investeringer som meldes dersom meldeplikten pålegges alle utenlandske investorer og rundt 70 dersom meldeplikten pålegges investorer utenfor EØS-området, såkalte tredjeland.

Utvalget foreslår i punkt 15.9.2 at meldeplikten differensieres slik at kun utenlandske investorer med tilhørighet i tredjeland får meldeplikt i sensitive sektorer, mens investorer fra både EØS og tredjeland får meldeplikt ved investeringer i særlig sensitive sektorer. Ettersom de fleste utenlandske investeringer i Norge foretas av investorer fra EØS vil dette bidra til å målrette ordningen og redusere antallet meldepliktige investeringer. Grensedragningen mellom sensitive og særlig sensitive sektorer vil kunne få relativt stor påvirkning på det årlige antallet av investeringer som meldes. På skjønnsmessig grunnlag antar utvalget at forslaget om differensiert meldeplikt om lag vil halvere antall investeringer som meldes til rundt 300, sammenlignet med en mer generell meldeplikt som gjelder alle utenlandske investorer.

I tillegg til meldeplikt i sensitive sektorer foreslår utvalget en frivillig meldeordning i alle andre sektorer, slik det blant annet er i Storbritannia. Der er om lag 20 prosent av meldingene frivillige (Cabinet Office U. K., 2023b). Erfaringen synes å være at adgang til frivillig melding bidrar til å fange opp investeringer som har betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, men ikke er omfattet av meldeplikten. Siden frivillig melding utfyller ordningen med meldeplikt, vil antall frivillige meldinger være betinget av hvor målrettet meldeplikten er. Også andre forhold, som kostnadene ved å melde, foretakenes beliggenhet og utviklingen i den sikkerhetspolitiske situasjonen, antas å kunne ha innvirkning på antall frivillige meldinger. På skjønnsmessig grunnlag anslår utvalget at forslaget om adgang til frivillig melding vil føre til om lag 70 meldinger årlig.

18.2.6 Årlige kostnader ved investeringskontroll

Basert på gjennomgangen i punkt 18.2.3 og punkt 18.2.4 kan enhetskostnadene ved å behandle meldinger oppsummeres i tabell 18.4.

Andelen saker som går videre til saksbehandling i fase to, varierer i de landene utvalget har undersøkt. I Storbritannia går om lag syv prosent av sakene videre til fase to, i EU-landene samlet om lag 55 prosent (Cabinet Office U. K., 2023b og EU-kommisjonen, 2023e). Variasjonene kan skyldes at regelverkene er ulike, at næringslivet er ulikt og at investeringskontrollen dekker forskjellige sektorer. Utvalget legger likevel til grunn at erfaringene fra andre land gir en indikasjon, og anslår at 5−30 prosent av meldingene vil kunne kreve saksbehandling i fase to.

I kostnadsberegningene er det lagt til grunn at andelen meldinger som underlegges nærmere kontroll i fase to øker når meldeplikten gjøres mer målrettet. Hvis meldeplikt innføres for alle utenlandske investorer i de utvalgte næringskodene er det beregningsteknisk lagt til grunn at om lag 5 prosent av meldte saker vil gå videre til saksbehandling i fase to. Gjelder meldeplikten bare investorer utenfor EØS, legges det beregningsteknisk til grunn at om lag 10 prosent av sakene går videre til fase to. Ved gjennomføring av utvalgets foreslåtte meldeplikt anslås om lag 12 prosent av sakene å gå videre til saksbehandling i fase to. Det anslås samtidig at om lag 10 prosent av de frivillige meldingene vil gå videre til saksbehandling i fase to.

Samlet sett anslår utvalget at kostnader knyttet til den foreslåtte modellen for investeringskontroll vil ligge på om lag 51 millioner kroner årlig, jf. tabell 18.5. Av dette vil rundt to tredjedeler være kostnader for myndighetene.

Utvalget foreslår at investeringskontrollen på eget initiativ skal kunne hente inn saker, enten ved mistanke om at meldeplikt ikke er overholdt, eller ved mistanke om at investeringen har betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Enhetskostnaden ved slike innhentinger anslås å være 1 million kroner, men antallet slike saker antas med det foreslåtte opplegget å være svært lavt, ventelig færre enn én sak per år. Både målretting av meldeplikten og adgangen til frivillig melding av investeringer bidrar til at det forventede behovet for innhenting av saker blir lavt. Det er derfor ikke lagt inn et eget kostnadsanslag for dette i tabell 18.5.

Besparelser

Utvalgets forslag medfører at investeringer som ville blitt behandlet i dagens ordning for investeringskontroll, i stedet vil behandles av en egen investeringskontrollmyndighet. En andel av kostnadene ved å føre investeringskontroll etter dagens ordning vil derfor falle bort hvis utvalgets forslag gjennomføres. Utvalget har ikke hatt tilgang til informasjon om utgifter som er forbundet med dagens ordning for investeringskontroll og kan derfor ikke tallfeste hvilke besparelser dette vil gi.

Utvalget er kjent med at NSM i statsbudsjettet for 2022 fikk en økning i sin bevilgning for å styrke arbeidet med håndtering av sikkerhetstruende økonomisk virkemiddelbruk på 17,5 millioner kroner. I tillegg til ressurser på etatsnivå brukes det i dagens ordning ressurser også på departementsnivå i minst fem departementer for å saksbehandle saker som gjelder sikkerhetstruende økonomisk virkemiddelbruk. Jf. beskrivelsen av dagens ordning i kapittel 12 er det flere typer saker som inngår i begrepet sikkerhetstruende økonomisk virkemiddelbruk, herunder sikkerhetsgraderte anskaffelser. Det er derfor vanskelig å anslå hvilken andel av ressursbruken som går med til å vurdere saker som gjelder investeringer.

Usikkerhet ved anslagene

Anslagene over kostnadene ved investeringskontrollen er usikre. Antallet meldinger som skal sendes og behandles er beregnet med utgangspunkt i historiske data som kan endre seg. I dataene er det også en ikke ubetydelig mengde investorer med ukjent nasjonalitet, som ikke har blitt telt med i estimatet for antall saker. Den største kilden til usikkerhet om antall meldinger er trolig likevel at datatilfanget gjelder næringskoder, mens forslaget fra utvalget er at meldeplikten avgrenses til nærmere definerte sektorer. Regler om investeringskontroll kan i seg selv få innvirkning på hvilke utenlandske investorer som investerer i Norge, og hvilke foretak de investerer i. Slike endringer i sammensetning kan også få utslag for kostnadene ved kontroll.

19 Regelverk for investeringskontroll

19.1 Alternative reguleringsmåter

Etter utvalgets syn er det behov for et regelverk som regulerer sentrale forhold ved en ordning for investeringskontroll, slik den er beskrevet i de foregående kapitlene. Tydelige og tilgjengelige lov- og forskriftsregler vil bidra til at investeringskontrollen blir tilstrekkelig forutsigbar for næringslivet. Forutsigbarhet og tilgjengelighet er viktig, og særlig for utenlandske aktører som kan ha begrenset kunnskap om norsk lovgivning og norske myndigheter.

Etter utvalgets vurdering kan man se for seg tre ulike måter å regulere en ordning for investeringskontroll på. Nedenfor drøfter utvalget muligheten for å legge bestemmelser om investeringskontroll av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser inn i eksisterende sektorregelverk, utvide virkeområdet til sikkerhetslovens regler om eierskapskontroll, eller utarbeide en ny lov om kontroll av utenlandske investeringer.

19.1.1 Plassere regler om investeringskontroll i eksisterende regelverk

Utvalget har drøftet fordeler og ulemper ved at regler for investeringskontroll legges inn i sektorlovgivning.

I Meld. St. 9 (2022−2023) Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet står det at regjeringen «vil gjennomgå relevant eksisterende lovverk for å påse at hensyn til nasjonal sikkerhet inngår som vurderingskriterium der det er aktuelt». I meldingen punkt 3.1.2 står det:

Regjeringen mener at det er et handlingsrom for å ivareta nasjonal sikkerhet i eksisterende regelverk på ulike samfunnsområder, og at handlingsrommet bør utnyttes bedre.

…

Hensikten er å stille krav til dem som forvalter lovverket og dem som skal etterleve det for å forebygge at uønskede aktører får innsikt, kontroll og innflytelse over verdier som er av betydning for nasjonal sikkerhet.

En løsning hvor investeringskontroll legges inn i gjeldende sektorregelverk vil innebære at investor må melde fra til ansvarlig sektormyndighet ved meldepliktige investeringer i en forhåndsutpekt sektor. En slik løsning må også innebære at sektormyndigheten har hjemmel til å forby eller stille vilkår til investeringen. Uten slik inngrepsmulighet vil inngrep kun innebære tilbaketrekking av en konsesjon, og ikke en investeringskontroll.

Det finnes eksempler fra norsk forvaltning som ligner på dette i dag. Ifølge petroleumsloven skal overdragelse av aksjer eller eiendeler i foretak som har tillatelse til å drive petroleumsvirksomhet på norsk sokkel, meldes fra om til norske myndigheter (se punkt 6.3.2). Olje- og energidepartementet kan beslutte at eierskiftet ikke er akseptabelt av ulike hensyn, også av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser, og nekte foretaket adgang til og utøvelse av petroleumsvirksomhet. Tilbaketrekking av en tillatelse kan bidra til å redusere risikoen tilknyttet eierskifter i foretak, ved at foretaket ikke lenger vil kunne drive virksomhet i den aktuelle sektoren. Tilbaketrekking av en tillatelse etter at et eierskifte har funnet sted, vil ikke redusere risikoen i samme grad, da overføring av kunnskap og teknologi til nye eiere allerede kan ha funnet sted.

Utvalget ser at det kan være enkelte fordeler ved en løsning som innebærer at investeringskontrollen legges til ulike sektorregelverk. I sektorer som har betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, kan en slik tilnærming bidra til bedre risikohåndtering ved at potensielle trusler og sårbarheter automatisk blir fanget opp av sektormyndigheten. Utvalget er også av den oppfatning at økt kompetanse om nasjonale sikkerhetsinteresser hos sektormyndigheter kan bidra til å styrke nasjonal beredskap. Dette forutsetter imidlertid at sektormyndighetene får tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre nødvendig kompetanseheving. Å legge investeringskontrollen inn i sektorregelverk kan gjøre det enklere å ivareta behovet for tilpasning på grunn av sektorspesifikke forhold.

Prosessen med å gjennomføre endringer i eksisterende regelverk kan være relativt rask og man kan også få til en samordnet tilnærming, forutsatt at bestemmelsene om investeringskontroll innføres i ulike sektorlover samtidig. Utvalget vil imidlertid anta at det vil være mange ulike hensyn som skal ivaretas i en slik prosess, og at det vil være krevende å få til løsninger som er fullt ut tilfredsstillende for alle sektormyndigheter.

Etter utvalgets vurdering er det flere argumenter som taler mot at man går for en løsning hvor investeringskontroll legges i sektorregelverk. Hovedsakelig er dette knyttet til at utvalget anbefaler at det bør være én myndighet som behandler alle meldinger om investeringskontroll og gjør vedtak i slike saker. Dette vil øke kompetansen og profesjonaliteten i behandling av saker, redusere risikoen for urimelig forskjellsbehandling og bedre ivareta behovet for forsvarlig behandling av opplysninger. Utvalget har argumentert nærmere for dette i punkt 16.5.

Utvalget mener også at det kan være vanskelig å implementere investeringskontrollregler i ulike sektorregelverk på en effektiv måte, fordi reglene må tilpasses hver enkelt sektor. En annen ulempe ved å ta utgangspunkt i sektorregelverk, er at ikke alle foretak som kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, tilhører en sektormyndighet eller et konsesjonsregelverk. Dette kan for eksempel være oppstartsforetak og foretak som råder over sensitiv teknologi eller kunnskap. Noen av disse ville eventuelt kunne fanges opp dersom man også la inn en meldeplikt for investeringer i eksportkontrollregelverket, det vil si for investeringer i foretak som råder over teknologi som krever eksportkontrollisens. En svakhet ved dette er at investorer ikke nødvendigvis vil vite om denne meldeplikten fordi eksportkontrollregelverket kun er aktuelt når et foretak selv skal gjennomføre en eksportaktivitet.

Etter utvalgets vurdering er flere parallelle regelverk med samme formål en regelteknisk uheldig løsning. Norsk lovgivning er bygd opp slik at sektorovergripende regler er lagt i egne lover, mens krav som påhviler hver enkelt næring ligger i sektorregelverket. Sektorovergripende regler som er lagt inn i sektorregelverk, vil etter utvalgets vurdering gjøre sektorregelverket unødvendig mer komplekst. Så lenge investeringskontrollen bare legges inn i noen lover, kan det også føre til en utilsiktet forskjellsbehandling av sektorer. Det kan være utfordrende å sikre at beslutninger som tas av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser, er nøytrale med hensyn til sektorinteresser. Utvalget mener også at man ved å legge investeringskontrollen til ulike sektorlover, potensielt kan hemme økonomisk aktivitet og investeringer. En meldeplikt fordelt på flere lover kan skape usikkerhet blant aktører og vil også kunne føre til begrensninger i ønsket handel, investeringer eller teknologioverføring. Dette kan ha negative økonomiske konsekvenser.

Rent lovteknisk vil det også by på utfordringer å legge regler for en bredere investeringskontroll i sektorregelverket. Flere ulike lover med likelydende regler er mindre fleksibelt fordi man må foreta en lovendring hver gang en ny sektor skal inkluderes i det som skal vurderes opp mot nasjonal sikkerhet. Det samme gjelder hvis en del av investeringskontrollregelverket skal endres. I så fall må man endre en rekke lover og forskrifter istedenfor å endre én lov. Utvalget ser på dette som en unødvendig tungvint løsning.

Utvalget foreslår derfor ikke å legge regler for investeringskontroll i eksisterende sektorregelverk.

Selv om sektormyndighetene ikke tar imot meldinger om investeringskontroll gjennom sine regelverk, er det ikke til hinder for at de kan varsle investeringskontrollmyndigheten om relevante saker i egen sektor. Storbritannia har lagt opp til et system hvor sektormyndigheter kan varsle den sentrale enheten om investeringer. Den sentrale enheten har da mulighet til å hente inn saken for nærmere vurdering.

19.1.2 Utvide virkeområdet til sikkerhetslovens regler om eierskapskontroll

En annen mulighet er å utvide virkeområdet til sikkerhetslovens regler om eierskapskontroll til et regelverk for en bredere investeringskontroll. En fordel ved en slik løsning er at sikkerhetsloven allerede har etablert et rammeverk for beskyttelse av nasjonale sikkerhetsinteresser. Rammeverket inneholder regler om hva som er verdier av betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, og hvordan man kommer frem til hvilken risiko for skade på nasjonale sikkerhetsinteresser som foreligger.

Sikkerhetsloven gjelder kun for foretak som er underlagt hele eller deler av loven ved vedtak. For å tilpasse reglene til en bredere investeringskontroll må forhåndsutpekingen utvides til å gjelde sektorer eller grupper av foretak som oppfyller visse kriterier, uten å vurdere det enkelte foretak. Utvalget foreslår i punkt 15.5 at avgrensingen av sikkerhetssensitive sektorer i investeringskontrollen til dels kan ta utgangspunkt i sikkerhetslovens metode for å kartlegge grunnleggende nasjonale funksjoner, men at det generelt sett må utarbeides egne avgrensinger av sektorene tilpasset investeringskontrollens formål. Det kan fremstå uklart at det i sikkerhetsloven skal være flere ulike metoder for å avgrense virkeområdet for ulike bestemmelser i loven.

For foretak som er underlagt loven i sin helhet vil det å falle innunder en utpekt sektor spille liten rolle. Øvrige foretak som ikke skal underlegges sikkerhetsloven ved vedtak, vil kun berøres av reglene om investeringskontroll. Det vil ikke lenger være behov for å underlegge foretak sikkerhetsloven gjennom vedtak dersom formålet kun er å kontrollere investeringer i foretakene.

En bredere investeringskontroll som den som er skissert av utvalget i kapittel 15, 16, og 17 vil fordre flere endringer i dagens bestemmelser om eierskapskontroll i sikkerhetsloven. Utvalget foreslår blant annet at meldeplikten kun bør gjelde for utenlandske investorer, at det også bør innføres en frivillig meldeordning, og andre terskler for meldeplikt. Det vil også være behov for å utarbeide utfyllende forskrifter om både innhold i melding, hvilke vurderinger som skal legges til grunn og saksbehandlingsregler. Dersom sikkerhetsloven skal brukes til en generell investeringskontroll, bør også regelverket gjøres tilgjengelig på en helt annen måte enn det er i dag. Det bør blant annet publiseres veiledninger og råd for investorer. Det bør også utarbeides nettsider med skjema for innsending av meldinger, slik for eksempel Danmark og Storbritannia har.

Også i en modell for investeringskontroll hjemlet i sikkerhetsloven, bør det legges opp til at én myndighet behandler alle meldinger om investeringer. Utvalget har tidligere argumentert med at sektorprinsippet, som ellers er et viktig og grunnleggende prinsipp i sikkerhetsloven, ikke er egnet for behandling av saker i en bredere investeringskontroll. Se nærmere i punkt 16.5. Uavhengig av hvem som skal behandle og fatte vedtak i enkeltsaker ved en slik ordning, bør sikkerhetsloven suppleres med hjemler for innhenting og behandling av informasjon fra tilgjengelige registre og databaser.

En ulempe ved å benytte sikkerhetsloven er at reglene om investeringskontroll kun vil utgjøre en del av det som er et relativt omfattende og komplisert regelverk. Dette vil gjøre regler om investeringskontroll mindre tilgjengelige for brukere av regelverket og gjøre det uklart om de skal forholde seg til hele eller kun deler av loven. Utvalget har tidligere argumentert for at investeringskontrollen bør legges til en ny og dedikert myndighet på etatsnivå for å øke synligheten og profesjonaliteten i behandling av slike saker. Sikkerhetsloven er nært knyttet til sikkerhetstjenestenes roller og funksjon og det kan fremstå uklart hva som skal være forholdet mellom sikkerhetstjenestene og den nye investeringskontrollmyndigheten. Det at en myndighet kun har ansvar for å følge opp en avgrenset del av et større regelverk forekommer i norsk forvaltning, men kan virke forvirrende for utenforstående, og særlig for utenlandske investorer.

19.1.3 Utarbeide ny lovgivning om investeringskontroll

Etter utvalgets vurdering vil det være flere fordeler ved å utarbeide en ny lov om investeringskontroll. En ny lov vil understreke at kontroll av utenlandske investeringer er et nødvendig og legitimt hensyn. En ny lov vil kunne utformes på en måte som ligner andre regelverk som regulerer legitim næringsvirksomhet, og som gir økt klarhet og forutsigbarhet til potensielle investorer, samt en klar avgrensing mot annet regelverk.

Ved å samle reglene i ett regelverk blir de også lettere tilgjengelige for aktører som er omfattet av reglene, og myndighetene kan i større grad sikre at reglene overholdes og håndheves. Som nevnt over, foreslår utvalget at investeringskontrollen bør legges til en ny og dedikert myndighet på etatsnivå. En egen lov tilsier at det er lettere å identifisere hvilket departement og underliggende etat som er ansvarlig for reglene. Dette er særlig viktig når reglene i stor grad er rettet mot utenlandske aktører. Myndighetene vil også lettere kunne påse at internasjonale forpliktelser og avtaler blir overholdt. En egen, ny lov vil også legge til rette for et enhetlig klagesystem.

En lovprosess vil nødvendigvis ta noe tid, også fordi en lov må suppleres med forskrifter. Forskrifter vil være nødvendige på områder som krever en dynamisk utvikling av regelverk, for eksempel for å avgrense sikkerhetssensitive sektorer og teknologiområder.

19.2 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at det utarbeides et nytt regelverk som regulerer investeringskontroll. Etter utvalgets vurdering vil en ny lov med forskrifter i størst mulig grad oppfylle kriteriene for måloppnåelse som utvalget har beskrevet i kapittel 14. Etter utvalgets vurdering vil også en ny lov om investeringskontroll med forskrifter være den mest fleksible løsningen. Utvalget viser her til at de fleste europeiske land har en egen lov for dette formålet, og at investorer til Europa dermed er vant til denne typen regelverk. Fra utvalgets ståsted vil det derfor være uheldig at Norge ikke har en slik lovgivning, eller at lovgivningen legges til eksisterende regelverk som vil gjøre reglene mindre tilgjengelige og tydelige.

Etter utvalgets syn bør forvaltningsloven15 gjelde med mindre det gjøres eksplisitte unntak. Det er naturlig at et lovarbeid tar nærmere stilling til om det bør gjøres særskilte unntak fra enkelte regler, for eksempel kravet om at enkeltvedtak skal begrunnes (§ 24) og at partene skal varsles (§ 16). Når det gjelder partenes rett til innsyn i egen sak, innskrenker forvaltningsloven i § 19 partenes adgang til innsyn i opplysninger som er av betydning for Norges utenrikspolitiske interesser eller nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser, når slike opplysninger kan unntas etter offentlighetsloven § 20 og § 21.

I en egen investeringskontrollov må nødvendigvis virkeområdet tydelig avgrenses, og et eventuelt behov for samarbeid med andre myndigheter være tydelig angitt.

En ny lov om investeringskontroll bør innrettes slik at alle meldinger om investeringer behandles etter det samme regelverket. Én samlet lov vil medføre behov for overgangsregler eller -ordninger, særlig for å håndtere eierskifter som ellers ville blitt behandlet etter eksisterende regler i sikkerhetsloven og petroleumsloven, og i enkelte andre regelverk som i dag lovfester at det skal tas hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser ved tildeling av konsesjon. Etter utvalgets vurdering vil sikkerheten for foretak som er underlagt sikkerhetsloven eller som opererer på norsk sokkel, ikke bli dårligere, snarere styrket ved ett samlet regelverk. Nødvendig ekspertise for behandling av meldinger vil bli samlet ett sted, og behovet for konfidensiell behandling vil bli ivaretatt.

Selv om dagens regler om kontroll av investeringer i enkelte andre regelverk må tilpasses og eventuelt oppheves, kan regelverkene for øvrig trolig videreføres som de er. Dette inkluderer også sektorprinsippet i sikkerhetsloven.

Ved utforming av regler i en ny lov og forskrift kan det tas utgangspunkt i og henvises til definisjoner og begreper fra sikkerhetsloven. Det vil også være naturlig å bruke begreper fra aksjeloven, regnskapsloven, konkurranseloven, eksportkontrolloven mv. Selv om hensynet med investeringskontrollen vil være å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser, mener utvalget at regelverket bør utformes slik at det ligner på andre regelverk som regulerer lovlig næringsvirksomhet, fremfor regelverk som håndterer trusler mot nasjonale sikkerhetsinteresser. Dette er fordi hoveddelen av aktiviteten som regelverket skal kontrollere, er både lovlig og ønskelig.

Utvalget anbefaler at regelverket gjennomgås etter relativt kort tid, eksempelvis etter tre år, ettersom dette er et nytt tiltak som i vesentlig grad avhenger av det gjeldende trusselbildet, teknologisk utvikling og internasjonal politikkutvikling.

Utvalget anbefaler også at det utarbeides årlige rapporter om kontrollmyndighetens aktiviteter etter modell av EUs årsrapporter. Dette vil bidra til åpenhet og forståelse for det norske regelverket, og etter hvert også kunne bidra til bedre nasjonal og internasjonal statistikk på området. Hvor detaljert om antall og type saker en slik rapport kan være, må vurderes med utgangspunkt i regler om offentlighet og taushetsplikt.

20 Internasjonalt samarbeid om investeringskontroll

20.1 Innledning

De trusler og risikoer som berører Norge er i stor grad knyttet til utviklingstrekk utenfor våre grenser. Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å ha et tett samarbeid med andre land for både å forebygge og håndtere risikoen som kan følge av enkelte utenlandske investeringer.

Internasjonale investeringer og tilsvarende avtaler gjøres ofte mellom foretak som har eierstrukturer som går på tvers av flere land. En investering i et selskap i Tyskland kan for eksempel gi investoren kontroll over datterselskaper i Norge, USA og Storbritannia. Dersom investeringen er i en sektor som kan ha betydning for landenes nasjonale sikkerhetsinteresser, kan investeringen bli gjenstand for investeringskontroll i alle fire land. For myndighetene kan det å ha mulighet til å utveksle opplysninger og dele vurderinger om transaksjonen, investor eller foretaket, redusere både kostnader og tidsbruk til å behandle saken. For investoren og de involverte foretakene vil en effektiv prosess redusere usikkerhet og kostnader. Fra investors side vil det også være en fordel om prosessene i de ulike landene ligner hverandre, blant annet hvilke opplysninger som kreves og tidsfrister for saksbehandlingen. En forutsetning for samarbeid mellom land er at man avtaler rutiner for behandling av konfidensiell og sikkerhetsgradert informasjon.

Internasjonalt samarbeid om investeringskontroll hindrer ikke at det enkelte land gjør selvstendige vurderinger av risikoen investeringen utgjør for landets nasjonale sikkerhetsinteresser. Beslutningen om investeringen skal tillates eller ikke, vil uansett gjøres av hvert enkelt lands myndigheter.

Som et lite land er det naturlig for Norge å søke internasjonalt samarbeid om investeringskontroll, på samme måte som Norge deltar i internasjonalt samarbeid på andre politikkområder. Etter utvalgets vurdering vil et norsk investeringskontrollregelverk som ligner på det andre land har og som er i tråd med kravene i EU-forordningen om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer, gjøre det enklere for Norge å delta i internasjonalt samarbeid på området.

Nedenfor drøfter utvalget flere spor Norge kan følge for å etablere et systematisk og solid internasjonalt samarbeid om investeringskontroll.

20.2 Videreutvikling av et fast kontaktpunkt

Myndigheten som behandler meldinger om potensielt sikkerhetstruende investeringer, bør også være nasjonalt kontaktpunkt for henvendelser fra investorer og næringslivet om slike saker. I tillegg bør et kontaktpunkt kunne motta henvendelser fra andre lands investeringskontrollmyndigheter. EU-forordningen om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer krever at alle EUs medlemsland etablerer et nasjonalt kontaktpunkt. Et kontaktpunkt er en forutsetning for at forordningens samarbeidsmekanismer skal kunne gjennomføres i praksis. Dette kravet gjelder ikke for Norge, men utvalgets syn er at et tilsvarende norsk kontaktpunkt kan bidra til å forenkle samarbeidet med andre land og gjøre ordningen mer gjenkjennelig.

Den norske investeringskontrollmyndigheten bør ha faste rutiner for å håndtere henvendelser fra andre lands myndigheter om konkrete saker. For eksempel bør det på forhånd være avklart hvilken informasjon som kan deles med hvilke land og hvordan konfidensielle opplysninger skal behandles. Det er naturlig at investeringskontrollmyndigheten også tar del i internasjonale møter og samarbeidsfora på fagområdet. Dette vil bidra til nettverks- og kompetansebygging og til at myndigheten er oppdatert på internasjonal regelverksutvikling og endringer i situasjonsbildet.

Det bør være enkelt for investorer og andre lands myndigheter å identifisere det norske kontaktpunktet. For eksempel bør et nettsøk på «investeringskontroll» eller «investment screening Norway» lede til investeringskontrollmyndighetens nettside. Til sammenligning får man treff på Konkurransetilsynets nettsider ved nettsøk på «merger control Norway», og på UDs nettsider for eksportkontroll dersom man søker på «export control Norway».

20.3 Bilateralt samarbeid med andre land

Justis- og beredskapsdepartementet og Nasjonal sikkerhetsmyndighet har i dag bilateral kontakt med enkelte lands myndigheter om investeringskontroll, herunder Sverige, Danmark og USA. Det er per i dag ikke etablert fast bilateralt samarbeid med andre land om investeringskontroll.

Et samarbeid med andre land om investeringskontroll kan ta ulike former. En mulighet er å etablere faste, men uforpliktende dialoger med enkelte land. Slike bilaterale dialoger kan ha stor nytteverdi så lenge Norge står utenfor EUs samarbeidsmekanisme.

En annen form for samarbeid er avtaler som legger til rette for deling av opplysninger og vurderinger om konkrete investeringskontrollsaker. En avtale med et annet land bør inkludere faste rutiner for hvilken informasjon som kan utveksles, på hvilken måte, og til hvem. I investeringskontrollsaker er det ofte korte frister og det bør derfor være automatikk i hvordan slike saker behandles. Det kan være naturlig å bygge videre på etablerte avtaler om utveksling av etterretnings- og sikkerhetsinformasjon og annen begrenset eller konfidensiell informasjon. Norge har blant annet en generell sikkerhetsavtale om gjensidig beskyttelse og utveksling av gradert informasjon med de andre nordiske landene fra 2013. Norge har også bilaterale og multilaterale avtaler om utveksling av sensitive opplysninger i forbindelse med skattesaker, eksportkontrollsaker og fusjonskontrollsaker. Se nærmere om det nordiske samarbeidet om konkurranse- og fusjonssaker i boks 20.1.

Et nært samarbeid med våre nærmeste naboland og allierte kan gjøre behandlingen av konkrete saker mindre ressurskrevende og mer effektiv, særlig i tilfeller hvor en investering berører både Norge og det andre landet. Samarbeid kan bidra til at norske beslutninger blir mer i tråd med beslutninger i andre land. Dette vil gjøre Norge mindre utsatt for politiske reaksjoner fra tredjeland. Dersom en investering godkjennes i Sverige og Danmark bør det tale for at den også kan godkjennes i Norge, hvis det ikke er særlige forhold som utløser risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser i Norge.

Samarbeid med andre land vil medføre noen kostnader ved at det vil være forventninger om at norske myndigheter bidrar med informasjon og undersøker saker på etterspørsel fra andre land. Dette kan begrense kapasiteten hos investeringskontrollmyndigheten til å behandle egne saker. Norge bør derfor vurdere hvilke land det er viktigst å samarbeide med. Utvalget mener at nytten av et strategisk internasjonalt samarbeid om investeringskontroll vil veie opp for eventuelle kostnadsmessige ulemper.

Samarbeidsordninger med andre land om investeringskontroll må utformes slik at de ikke er til hinder for norske myndigheters mulighet til å foreta selvstendige beslutninger basert på norske sikkerhetsinteresser. Utvalget mener at det er naturlig at Norge henvender seg til Sverige og Danmark om å etablere avtaler om utveksling av opplysninger om konkrete saker, eventuelt at man etablerer en nordisk samarbeidsordning. Sverige og Danmark er både våre viktigste handelspartnere og nære sikkerhetspolitiske samarbeidspartnere. I lys av Finlands nye medlemskap i NATO og Sveriges NATO-søknad, vil det være særlig relevant å søke fellesnordiske løsninger der det er mulig, gitt våre lignende styresett, verdisyn og trussel- og risikobilde.

Mer generelle og uforpliktende dialoger om erfaringer og regelverksutvikling bør søkes med flere land, inkludert Storbritannia og USA. Det er særlig viktig å etablere god kontakt med viktige opphavsland for investeringer til Norge, ettersom investeringskontrollmyndighetene oftest vil trenge informasjon tilknyttet investeringer fra disse landene.

20.4 Samarbeid med EU om investeringskontroll

20.4.1 Samarbeid med EU er naturlig

Etter utvalgets syn er det naturlig for Norge å samarbeide med EU om investeringskontroll både fra et sikkerhetspolitisk- og fra et handels- og næringspolitisk ståsted.

I NOU 2023: 14 Forsvarskommisjonen av 2021 − Forsvar for fred og frihet vises det til at EUs betydning på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området har økt de siste årene. Forsvarskommisjonen av 2021 påpeker i punkt 14.7.2:

Som ikke-medlem av EU stiller dette Norge overfor noen dilemmaer. Det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet omfattes ikke av EØS-avtalen, og er bare delvis dekket av andre avtaler Norge har med EU. Det er åpenbart en ulempe for Norge at deler av sikkerhets- og forsvarspolitikken som både angår og kan påvirke oss drøftes og avgjøres på arenaer i EU der vi ikke er til stede. Eksempler er utforming av sanksjonspolitikken overfor Russland, og håndteringen av sammensatte trusler og forsyningssikkerhet. Norske myndigheter bør derfor sørge for konkrete samarbeidsmekanismer som gjør det mulig å håndtere grenseoverskridende trusler.

Norges deltakelse i det indre marked innebærer at en investering i Norge kan gi investor rett til å også etablere seg i andre EØS-land. Europeiske foretak har svært ofte økonomisk virksomhet i flere land i EØS. Investorer fra tredjeland ønsker naturlig nok å utnytte de fordelene som det indre marked gir. EØS-avtalen gjør det derfor særlig relevant å søke et nærmere samarbeid med EU om investeringskontroll.

Det indre marked binder også EØS-landene sammen gjennom grensekryssende infrastruktur som transport-, energi- og telekomnett. Det er naturlig at investeringer fra tredjeland som gir tilgang til teknologi eller informasjon om denne typen grensekryssende infrastruktur blir gjenstand for koordinerte sikkerhetsmessige vurderinger i de aktuelle landene.

Norge deltar i flere av de største forsknings- og investeringsprogrammene i EU, som InvestEU, Horisont Europa, EUs romprogram, Det europeiske forsvarfondet og DIGITAL. EU-forordningen om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer artikkel 8 fremhever at EU-kommisjonen kan gi en uttalelse i saker hvor den vurderer at en investering meldt inn fra et medlemsland, kan påvirke prosjekter eller programmer som er av interesse for EU. Norge deltar i flere av disse. Ettersom Norge ikke er del av EUs samarbeidsmekanisme for investeringskontroll er det i dag ingen automatikk i at Norge varsler EU-kommisjonen om eventuelle investeringer i norske foretak som er deltakere i disse programmene.16

Norges tette bånd med EØS-land gjennom næringsvirksomhet, infrastruktur og forskning betyr at en investering i Norge vil kunne få konsekvenser for sikkerheten i EU-land, og motsatt. Slike grensekryssende virkninger av utenlandske direkteinvesteringer vil ikke alltid bli fanget opp og vurdert innenfor rammene av nasjonale kontrollmekanismer. Dette viser at det er behov for et tett samarbeid om investeringskontroll med EU.

20.4.2 Mulige tilnærminger til et samarbeid med EU

EU-forordningen om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer er lagt til unionens handelspolitikk, og faller utenfor EØS-avtalens virkeområde (se om forordningen i punkt 8.4). Norge er derfor et tredjeland etter forordningens bestemmelser. Norges status som tredjeland i henhold til EU-forordningen medfører også at norskkontrollerte investorer i utgangspunktet skal behandles som tredjelandsinvestorer i medlemslandenes nasjonale regelverk om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer, hvis det ikke gjøres nasjonale tilpasninger som i de danske og tyske regelverkene. Denne problemstillingen er også omtalt i punkt 15.9.2.

Norge deltar ikke i den interne samarbeidsmekanismen i EU hvor landene og Kommisjonen utveksler opplysninger om og drøfter konkrete saker. Norge deltar heller ikke i EUs ekspertgruppe for investeringskontroll som er etablert som følge av forordningen. I ekspertgruppen møtes medlemslandene og Kommisjonen for å utveksle generelle erfaringer om og synspunkter på regelverksutvikling og behandling av saker. Ifølge EUs generaldirektorat for handel, kan andre lands myndigheter inviteres inn som gjester på slike møter, men ikke delta på fast basis.

EU-forordningen åpner for at det kan etableres samarbeid om investeringskontroll med tredjeland. Per ultimo juni 2023 har EU kun regelmessige samtaler om investeringskontroll med USA som del av Trade and Technology Council. Norske myndigheter har ikke etablert faste møtepunkter eller inngått noen samarbeidsavtaler med EU om investeringskontroll.

Rettsakter som faller utenfor EØS-avtalens virkeområde, kan likevel anses som akseptable for inkludering i EØS-avtalen. Norge deltar i flere av EUs fellesskapsprogrammer gjennom protokoll 31 til EØS-avtalen. Protokoll 31 regulerer samarbeidet mellom EØS/EFTA-landene og EU på særlige områder utenfor de fire friheter, for eksempel informasjonssikkerhet, katastrofeberedskap og forskning og teknologiutvikling.

I utgangspunktet kan det tenkes at EØS/EFTA-landenes deltakelse i EUs forordning om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer kan reguleres gjennom et tillegg til protokoll 31. Det må da vurderes om deler av forordningen bør tas inn i norsk rett. Regelverk som kun omhandler myndighetsforpliktelser og ikke gir rettigheter eller plikter til private rettssubjekter, kan være enklere å inkludere i protokoll 31.

En hovedhensikt med å ta EU-forordningen inn i EØS-avtalen, må være å kunne delta i EUs samarbeidsmekanisme. En annen målsetting må være at norskkontrollerte investorer ikke lenger skal være ansett som tredjelandsinvestorer, og likebehandles med investorer fra EU-land. En forankring og anvendelse av dette internasjonale regelverket i Norge vil også gi en trygghet og forutsigbarhet for utenlandske investorer.

Uavhengig av om EU-forordningen om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer tas inn i norsk rett, er forordningens krav til regelverk for investeringskontroll en hensiktsmessig ramme for innretningen av et norsk regelverk. Forordningen har vært toneangivende for EU-landene som har utarbeidet eller revidert sine nasjonale regelverk de siste årene. EU-forordningen kan følgelig fungere som veiledning for norsk regelverk uten at den er rettslig forpliktende. Dette vil gjøre samarbeidet med EU og EUs medlemsland enklere og regelverket vil være mer gjenkjennelig for investorer.

Norge samarbeider i dag tett med EU om eksportkontroll selv om EUs regelverk for eksportkontroll (2021/821) er en del av unionens handelsregelverk som faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Dette taler for at et samarbeid om investeringskontroll med utgangspunkt i EU-forordningen om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer også burde være mulig å oppnå. Se nærmere beskrivelse av samarbeidet mellom Norge og EU om eksportkontroll i boks 20.2.

Norge har en avtale med EU om sikkerhetsprosedyrene ved utveksling av gradert informasjon fra 2004. I avtalens fortale vises det til at Norge og EU er enige om at det bør opprettes samråds- og samarbeidsordninger dem imellom i saker av felles sikkerhetsinteresse, og at det i den forbindelse følgelig vil være vedvarende behov for å utveksle gradert informasjon mellom Norge og EU (Avtale mellom Norge og Den europeiske union om sikkerhetsprosedyrene ved utveksling av gradert informasjon, 2023).

Norske myndigheter bør i første omgang jobbe målrettet for å opprette et tettere samarbeid med EU-kommisjonen om investeringskontroll, gjennom formalisering av møter og etablering av faste fora for diskusjon. Utover deling av informasjon og utveksling av erfaringer med investeringskontrollarbeidet, som i seg selv vil være nyttig for det norske embetsverket, vil dette gi anledning til å kartlegge hvilket handlingsrom det finnes for tettere samarbeid med EU, inklusive deltakelse i EUs samarbeidsmekanisme for utveksling av informasjon om investeringskontrollsaker. Som et ledd i dette arbeidet bør det kartlegges hvilke krav EU og medlemslandene vil ha for tettere samarbeid med Norge, og hvilken rolle EØS-avtalen kan ha for å tilrettelegge for slikt samarbeid, herunder om innlemmelse av forordningen gjennom protokoll 31 til EØS-avtalen vil gi det nødvendige rettslige grunnlaget. Målet for norske myndigheter bør være å sette i gang en prosess med sikte på å sikre Norge deltakelse i EUs samarbeid om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer.

20.5 Samarbeid i internasjonale fora

Utenlandske investeringer tilfører viktig kunnskap og kapital til norsk næringsliv, og norske foretak har behov for forutsigbare og tydelige rammevilkår for egne etableringer utlandet. Norge er i tillegg en av verdens største utenlandsinvestorer gjennom Oljefondet. Det er i Norges interesse å gå foran i utviklingen av regelverk som er så lite begrensende på investeringsflyten mellom land som mulig, gitt den geopolitiske situasjonen. Ved å ta aktiv del i fora som er sentrale i utviklingen av beste praksis og standarder for investeringskontroll, kan Norge tilegne seg verdifull erfaring og kunnskap. Gjennom å ta en tydelig rolle internasjonalt og vise til nasjonale tiltak og prioriteringer, vil Norge også kunne oppfattes som en forutsigbar og pålitelig alliert og partner, noe som er viktig for Norges posisjon i internasjonalt samarbeid.

OECD har i lengre tid vært en sentral aktør i utviklingen av kunnskapsgrunnlaget om regelverk for investeringskontroll. OECD dekker temaer som berører mange ulike nasjonale politikkområder og har for eksempel utredet sammenhengene mellom investeringskontroll og konkurranseregelverk. OECD produserer også viktig bakgrunnsmateriale for utformingen av norsk politikk i form av statistiske data og økonomiske analyser. Norge tar aktivt del i mange av OECDs arbeidsgrupper.17 I OECD er arbeidet med investeringskontroll koblet til det øvrige arbeidet med fremme av ansvarlige og bærekraftige investeringer mellom land. I Norge er det i hovedsak Finansdepartementet, Utenriksdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet som har kontakt med arbeidsgruppen for investeringer i OECD.

Også internasjonale organisasjoner som International Monetary Fund (IMF) har økende oppmerksomhet på risikoen ved geoøkonomisk fragmentering som følge av unilaterale økonomiske tiltak rettet mot internasjonal handel og investeringer. Ikke-harmoniserte investeringskontrollregelverk er blant utfordringene som bidrar til fragmentering. IMF har laget en rapport om denne utviklingen, og foreslår tiltak som kan redusere de negative konsekvensene ved geoøkonomisk fragmentering (S. Aiyar, 2023). På områder hvor det ikke er mulig å få til brede, multilaterale løsninger på grunn av ulike interesser, anbefaler IMF at land med felles interesser samarbeider om plurilaterale initiativer som er ikke-diskriminerende og åpne for at flere land kan slutte seg til etter hvert. Dette kan være relevant for investeringskontroll, hvor det ikke finnes noen multilaterale fora for diskusjon om harmonisering og felles kjøreregler.

Utvalget mener norske myndigheter bør ta en aktiv rolle i relevante internasjonale fora som OECD og IMF, for å bidra til å øke kunnskapen om konsekvenser av investeringskontroll og geoøkonomisk fragmentering, samt arbeide for regelverksharmonisering og etablering av en internasjonal beste praksis for investeringskontroll.

21 Økonomiske og administrative konsekvenser

Usikkerheten ved vurderingene av de økonomiske og administrative konsekvensene

De økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag er usikre. Det fremtidige omfanget og sammensetningen av utenlandske investeringer i Norge vil ha betydning både for antall saker som skal meldes og behandles, og for kompleksiteten av sakene.

Økonomiske konsekvenser av utvalgets anbefalinger

Utvalgets anbefalinger om innføring av nytt regelverk og system for investeringskontroll vil ha økonomiske konsekvenser for myndighetene og næringslivet.

Utvalgets forslag vil innebære at om lag 300 investeringer vil utløse meldeplikt hvert år, og at det i tillegg vil kunne komme omkring 70 frivillige meldinger. De årlige kostnadene for myndighetene ved å motta, behandle og besvare meldinger anslås å være om lag 33 millioner kroner. Se nærmere om forutsetningene for dette anslaget i punkt 18.2. I tillegg vil det påløpe kostnader til å utvikle og vedlikeholde regelverket for kontroll, til å administrere kontrollen og til å behandle klager.

Forslag om meldeplikt anslås å påføre investorene en årlig kostnad på om lag 15 millioner kroner. I tillegg anslås det at næringslivet vil påta seg ytterligere 3 millioner kroner i kostnader i forbindelse med frivillige meldinger.

Selv om det er investor som får plikt til å melde en investering for kontroll, er det ikke gitt at det er den meldepliktige avtaleparten som har størst økonomisk interesse av utfallet av kontrollen. Endringer i markedsforhold kan også gjøre at de økonomiske interessene endres fra avtalen inngås til investeringskontrollen er avsluttet. Utvalget legger av den årsak til grunn at avtalepartene kan inngå privatrettslige avtaler som regulerer forholdet mellom partene, for eksempel om partene vederlagsfritt skal kunne trekke seg fra avtalen dersom godkjenning ikke er gitt innen en viss tid, eller avtalen må endres.

Administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger

Utvalgets anbefalinger vil også medføre administrative konsekvenser for myndigheter og næringslivet.

For myndighetene vil utarbeiding av et nytt regelverk om investeringskontroll kreve ytterligere utredning, først og fremst av lovteknisk karakter, men også for å avgrense nærmere hvilke sektorer og teknologiområder som skal omfattes av ordningen. Også spørsmålet om hvilket statlig myndighetsorgan som skal få oppgaven med å behandle og besvare mottatte meldinger, må utredes nærmere.

Når en eventuell ny lov om investeringskontroll trer i kraft, vil myndighetene løpende motta meldinger og henvendelser fra næringslivet og andre berørte aktører. Utvalget foreslår at investeringskontrollen skal behandle og besvare innkomne meldinger innen angitte tidsfrister. Overholdelse av tidsfristene vil være administrativt krevende, særlig i perioder med mange og komplekse meldinger, eller hvor kapasiteten til å saksbehandle meldingene midlertidig er svekket som følge av uforutsette hendelser.

Det kan være en utfordring at den faktiske saksmengden i stor grad vil styres av forhold som ligger utenfor myndighetens kontroll, for eksempel markedstrender og geoøkonomisk utvikling. Det kan gjøre det vanskelig å planlegge tilstrekkelig kapasitet i ulike perioder med mer eller mindre aktivitet. Det er avgjørende at saker behandles forutsigbart og innen fristene for at ordningen skal fungere. Det er også viktig at investeringskontrollmyndigheten har tilstrekkelig med ressurser til å svare på spørsmål og veilede om regelverket.

Utvalget foreslår at reglene om eierskapskontroll i sikkerhetsloven tilpasses og innarbeides i ny lov om investeringskontroll. For myndigheter som er involvert i disse sakene, i første rekke departementene, regjeringen og NSM, vil forslaget om at sakene skal behandles av investeringskontrollen innebære en administrativ forenkling. Departementene og regjeringen vil likevel måtte stå for etatsstyringen av investeringskontrollmyndigheten, samt at departementet må behandle eventuelle klager.

Utvalgets anbefalinger vil også medføre administrative konsekvenser hos næringslivet. En investering kan utløse meldeplikt for flere investorer i en eierkjede, så antallet investorer som berøres av meldeplikten vil være noe større enn det anslåtte antall meldinger. Myndighetenes plikt til å svare på meldingene innen gitte tidsfrister antas å redusere de administrative konsekvensene for næringslivet. Forslaget om at investorer frivillig kan melde investeringer som ikke har meldeplikt, antas ikke å gi andre administrative ulemper for næringslivet enn de beskrevet over.

Andre konsekvenser

Utvalgets forslag vil, som beskrevet i punkt 19.2, medføre behov for justeringer i enkelte tilgrensede regelverk, blant annet sikkerhetsloven og petroleumsloven.

Utvalgets forslag vil også kunne få konsekvenser for den praktiske forvaltningen av andre tilgrensende regelverk. En investering kan for eksempel bli gjenstand for vurdering etter både investeringskontrollregelverket og konkurranseregelverket samtidig. I tilfeller hvor investeringen er en nyetablering, kan det foreligge parallelle søknader til konsesjonsmyndigheter, miljømyndigheter og kommunale myndigheter. Utvalget mener at det er prinsipielt viktig at de ulike myndighetene ikke gjør overlappende vurderinger av samme hensyn.

Vilkår som settes med hjemmel i investeringskontrollregelverket med forskrifter, kan utløse behov for endringer i andre tidligere vedtak (for eksempel konsesjonstildelinger) eller behov for nye vedtak etter andre lover (for eksempel leverandørklarering).

Utvalget foreslår at investeringskontrollen skal ha som formål å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Vurderinger knyttet til klima og miljø vil kun være relevant i den grad miljø- og klimarisikoen ved foretakets virksomhet er så omfattende at den kan påvirke nasjonale sikkerhetsinteresser. Utvalget kan ikke se at forslaget vil få konsekvenser for likestilling eller for inntekts- og formuesfordelingen.