3 Frontfagsmodellen og samspillet i den økonomiske politikken

Dette kapittelet redegjør for frontfagsmodellen og samspillet i den økonomiske politikken. En god utvikling forutsetter at de ulike politikkområdene virker sammen, og dette kapittelet går nærmere inn på rollen til det inntektspolitiske samarbeidet som en del av den økonomiske politikken. Det norske systemet for lønnsdannelse bygger på at lønnsveksten skal tilpasses det konkurranseutsatt sektor kan leve med over tid. Det ivaretas gjennom frontfagsmodellen og en stor grad av koordinering av lønnsdannelsen.

3.1 De ulike delene av den økonomiske politikken

Den økonomiske politikken skal legge til rette for høy og stabil verdiskaping, sysselsetting og velferd. De ulike delene av politikken må virke godt sammen for å oppnå målene over tid.

Finanspolitikken, dvs. omfanget og sammensetningen av utgiftene og inntektene i statsbudsjettet, skal sikre tilgang til offentlige tjenester og velferdsordninger, og bidra til en stabil og bærekraftig utvikling i økonomien, herunder høy sysselsetting og jevn inntektsfordeling. Norge har store petroleumsinntekter som blir spart i Statens pensjonsfond utland (SPU). Siden 2001 har handlingsregelen vært en retningslinje for gradvis innfasing av fondsmidler i norsk økonomi. Bruken av fondsmidler skal over tid følge den forventede realavkastningen av fondet, med sikte på at realverdien av fondet opprettholdes til fordel for nålevende og fremtidige generasjoner. I det enkelte budsjettår skal bruken av fondsmidler tilpasses konjunktursituasjonen, for å jevne ut svingninger i økonomien og sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet. Ved store endringer i fondsverdien, for eksempel som følge av endringer i kronekursen, skal konsekvensene for bruken av fondsmidler glattes over flere år.

Det finanspolitiske rammeverket, med sparingen i Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen, bidrar til en langsiktig forvaltning av petroleumsinntektene, til stabilitet i finansieringsgrunnlaget for offentlige tjenester, og til at finanspolitikken kan understøtte en stabil utvikling i norsk økonomi på kort og lang sikt. Finanspolitikken gir automatisk stabilisering av økonomien, blant annet ved at skatte- og avgiftsinngangen faller i en lavkonjunktur og utgiftene til ledighetstrygd øker, mens det motsatte skjer i en høykonjunktur. Finanspolitikken kan også brukes aktivt for å jevne ut svingninger i økonomien, og den kan virke både raskt og kraftfullt i møte med økonomiske kriser. Det ble illustrert under koronapandemien, da det ble etablert omfattende støtteordninger for å opprettholde inntekter og bevare arbeidsplasser, med sikte på at den økonomiske aktiviteten raskt kunne ta seg opp igjen da smitteverntiltakene ble fjernet. Mange virkemidler er tilgjengelige i finanspolitikken, og det gjør den godt egnet til også å vektlegge fordelingsmessige hensyn. En aktiv bruk av finanspolitikken i krisetider forutsetter tilbakeholdenhet i normale tider, slik at bærekraften i statsfinansene opprettholdes over tid.

Pengepolitikkens oppgave er å gi økonomien en stabil pengeverdi gjennom inflasjonsstyring, slik at høy eller varierende inflasjon ikke blir til hinder for en god realøkonomisk utvikling. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser. Det innebærer at Norges Bank kan tillate at inflasjonen avviker fra målet i perioder dersom de andre hensynene taler for det. Dersom sentralbanken kan forvente at inflasjonen etter hvert kommer tilbake til målet, vil det være lettere å begrense virkemiddelbruken og dermed bruke lenger tid på å få inflasjonen tilbake. Sammen med de øvrige politikkområdene har pengepolitikken en viktig rolle i stabiliseringspolitikken. Norges Bank kan endre renten raskt når uforutsette hendelser inntreffer. Renten påvirker konsum og investeringsbeslutninger i økonomien, men det tar tid før den fulle effekten oppnås. Effekten kan variere mellom ulike sektorer og befolkningsgrupper, blant annet avhengig av om de har gjeld eller formue. Renten vil også påvirke valutakursen. I noen situasjoner kan valutakursen være en viktig stabilisator for økonomien, men i perioder kan valutakursbevegelser også skape utfordringer for stabiliseringspolitikken.

Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene har som hovedmål å koordinere lønnsdannelsen for å legge til rette for varig høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og en god inntektsfordeling. Samarbeidet skal bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av kurs med utviklingen hos våre handelspartnere. Den koordinerte lønnsdannelsen og frontfagsmodellen har egenskaper som gir viktige bidrag både til realøkonomisk og nominell stabilitet, både når sysselsettingen er lav og når den er høy. Modellen bidrar til at lønnsveksten i økonomien tilpasses lønnsevnen i internasjonal konkurranseutsatt sektor og legger til rette for en balansert utvikling i norsk økonomi over tid.

En koordinert lønnsdannelse der det tas høyde for hvordan lønnsveksten påvirker arbeidsmarkedet og den samlede utviklingen i økonomien, kan gi stor reallønnsfleksibilitet slik at kostnadsnivået tilpasses raskere når økonomien utsettes for forstyrrelser. Så lenge lønnsoppgjørene forankres i lønnsomheten i konkurranseutsatt sektor og andre sektorer følger denne, vil frontfagsmodellen bidra til å motvirke pris- og lønnsspiraler og dermed virke stabiliserende på inflasjonen, selv i situasjoner med høy sysselsetting. Modellen bidrar til relativt små lønnsforskjeller og høyere minstelønner enn dersom lønningene ble bestemt i et uregulert marked. Det kan bidra til å allokere arbeidskraft og kapital dit den kaster mest av seg og øke produktiviteten, se avsnitt 3.4.

Det er nær sammenheng mellom finanspolitikken, pengepolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet. Politikkområdene har til dels ulike ansvarsområder og forskjellige virkemidler, men et overlappende mål om å stabilisere økonomien og opprettholde høy sysselsetting. For å nå felles mål må virkemiddelbruken ses i sammenheng, slik at den samlede virkningen blir god. Bruken av virkemidlene på et område kan ha betydning for hva som er riktig bruk av virkemidler på andre områder, og det er den samlede politikkinnretningen som blir avgjørende for utviklingen i økonomien over tid.

I finanspolitikken er det naturlig å vurdere konsekvensene av budsjettvedtak på rente og arbeidsliv. En høyere offentlig pengebruk bidrar isolert sett til en høyere rente, som i seg selv virker innstrammende for husholdninger og bedrifter. Sentralbanken tar hensyn til at en lønnsdannelse i samsvar med frontfagsmodellen demper risikoen for vedvarende pris-lønnsspiraler, mens partene i arbeidslivet gjør sine beslutninger med god kjennskap til den pengepolitiske reaksjonsfunksjonen som legges til grunn, og den aktuelle finanspolitiske innretningen.

Lønnsdannelsen skiller seg fra de andre politikkområdene ved at den ikke styres av en sentral beslutningsmyndighet. Partene har imidlertid etablert et system for lønnsdannelse som medvirker til en stabil økonomisk utvikling og legger til rette for full sysselsetting. Når lønnsdannelsen bidrar til høy reallønnsfleksibilitet og til å motvirke at lønns- og prisspiraler får feste, vil det være mindre behov for store endringer i renten ved økonomiske forstyrrelser. Frontfagsmodellen bidrar også til at finanspolitikken blir mer effektiv i stabiliseringspolitikken gjennom å redusere risikoen for lønn-lønns- og lønn-prisspiraler fra stimuleringstiltak. Med et godt samspill i den økonomiske politikken og en koordinert lønnsdannelse, vil arbeidsmarkedet kunne tåle et høyere sysselsettingsnivå uten at det bidrar til varig høy lønns- og prisvekst.

Ettersom det er flere beslutningstakere som har en rolle i å stabilisere økonomien, kan det oppstå utfordringer med å få til en god samlet politikkutforming. Beslutningstakerne kan ha ulik forståelse av den økonomiske situasjonen eller vektlegge faktorer og økonomisk dynamikk ulikt. Da er det viktig at virkemidlene i politikkområdene praktiseres fleksibelt, slik at de ikke legger for store byrder på hverandre. Et godt samvirke mellom de ulike områdene vil bidra til stabilitet og mindre behov for kraftige tiltak på de enkelte områdene. Når de ulike områdene kjenner hverandres reaksjonsmønstre, kan de også ta hensyn til disse når beslutninger treffes. Tiltak som gjøres på ett område, vil da hensynta utøvelsen av politikken på andre områder.

Det er også tillitsbyggende om aktørene oppfatter at de andre politikkområdene legger til grunn en rimelig oppfatning av ens eget reaksjonsmønster. I lønnsdannelsen, som består av mange aktører, er oppslutningen om koordinering og frontfagsmodellen basert på tillit til at de andre politikkområdene tilpasser sine politikkresponser. For eksempel er viljen til lønnsmoderasjon ved et negativt sjokk, avhengig av at det gir gevinster i form av en tilpasset respons i penge- og finanspolitikken og mindre oppgang i arbeidsledigheten enn det som ville vært tilfelle uten lønnsmoderasjonen. Evnen og viljen til lønnsmoderasjon avhenger også av et tillitsforhold mellom partene i arbeidslivet. Ved å holde tilbake i lønnsoppgjørene bidrar arbeidstakerne til levedyktige virksomheter og trygge arbeidsplasser. Dette forutsetter imidlertid at eierne bruker inntjeningen til investeringer og satsing på fremtidig virksomhet.

Det er også viktig å ha gode kontaktpunkter, som Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og regjeringens kontaktutvalg, som understøtter en felles forståelse av situasjonen i og virkemåten til økonomien.

En god økonomisk utvikling med høy og stabil produksjon og sysselsetting avhenger også av at andre politikkområder fungerer godt.

Strukturpolitikk er en samlebetegnelse for offentlig politikk rettet mot å effektivisere bruken av samfunnets ressurser. Den er særlig rettet mot å sikre effektive markeder, unngå markedssvikt, og å løfte effektiviteten i offentlig sektor. Konkurransepolitikken, skattepolitikken, forbrukerpolitikken, næringspolitikken, forskningspolitikken og kompetansepolitikken er i tillegg til arbeidsmarkedspolitikken eksempler på strukturpolitikk som kan bidra til effektiv ressursbruk og dermed høyere velferd og sysselsetting.

Arbeidsmarkedspolitikken skal stimulere til god tilgang på arbeidskraft, omstillingsevne og mobilitet. Den skal også motvirke avgang fra arbeidslivet til varige trygdeytelser og redusere og forebygge arbeidsledighet. Et høyt arbeidstilbud er et nødvendig grunnlag for høy sysselsetting og høy verdiskaping. Høy sysselsetting vil gjøre det lettere å løse langsiktige finansieringsutfordringer når velferdsutgiftene øker som følge av en aldrende befolkning. Et velfungerende arbeidsmarked der sysselsettingen holdes høy og arbeidsledigheten lav, bidrar til et høyt inntektsnivå og mindre ulikhet og utenforskap. Økt deltakelse i arbeidsmarkedet gir økt velferd både for den enkelte og samfunnet som helhet.

Finansiell stabilitet, herunder tillit til det finansielle systemet, er avgjørende for en stabil økonomisk utvikling. Regulering og tilsyn av finanssektoren bidrar til at det finansielle systemet er i stand til å formidle finansiering, utføre betalinger og fordele risiko på en tilfredsstillende måte i gode og dårlige tider. Å forhindre finansielle kriser er avgjørende for å unngå de dype og langvarige tilbakeslagene i økonomien som ofte har fulgt i kjølvannet av slike kriser.

Konkurranse- og forbrukerpolitikken skal bidra til effektivitet ved å motvirke markedsmakt. En effektiv konkurransepolitikk vil redusere priser og urimelig høye overskudd og motvirker dermed fallende lønnsandeler og avtakende etterspørsel i økonomien. Det kan bidra til en mer effektiv økonomi og reduserte inntektsforskjeller.

De næringsrettede virkemidlene som Innovasjon Norge, Nysnø, Enova, Forskningsrådet mv. kan bidra med kompetanse og veiledning for nyetableringer, stimulere til forskning og innovasjon i bedriftene, og bidra med støtte til utvikling av ny teknologi. Ved behov for større omstillinger som krever omfattende utvikling av ny teknologi og nye produksjonsformer, slik som tilpasning til at Norge skal bli et lavutslippssamfunn, kan bruken av de næringsrettede virkemidlene bidra til at nødvendige investeringer blir realisert raskere.

Et godt utformet skatte- og avgiftssystem finansierer velferdsstaten til minst mulig kostnad, og legger til rette for verdiskaping, effektiv ressursbruk og fordelingsmessige hensyn. Skatte- og avgiftspolitikken kan også fremme omstilling gjennom å forbedre insentiver og korrigere for markedssvikt.

Kompetansepolitikken skal sammen med arbeidsmarkedspolitikken sikre tilgang på kvalifisert arbeidskraft til næringslivet og offentlig forvaltning. Offentlig finansierte utdanningstjenester bidrar til en jevnere fordeling og sosial mobilitet. Vårt studiefinansieringssystem trekker i samme retning ved å sikre bred tilgang til høyere utdanning. I Norge er det relativt små lønnsforskjeller, noe som bidrar til høyere produktivitetskrav blant dem med lavest kompetanse. Det kan forsterke knappheten på arbeidskraft med høy kompetanse og ferdigheter, og svekke sysselsettingen blant arbeidstakere med lave ferdigheter. Kompetansepolitikken kan redusere utfordringene ved dette og bidra til et mer balansert arbeidsmarked.

Velferdsordningene i Norge er viktige for å sikre et velferdssamfunn med høy sysselsetting, god omstillingsevne og jevn inntektsfordeling. Offentlig finansierte helsetjenester og gode inntektssikringsordninger begrenser ulikhet, og inntektssikring kan også lette omstillingsprosesser.

3.2 Det inntektspolitiske samarbeidet og grunnlaget for frontfagsmodellen

En velfungerende lønnsdannelse er viktig i en markedsbasert økonomi. Gjennom lønnsdannelsen fordeles inntektene fra verdiskapingen mellom arbeidstakere og eiere, og mellom ulike grupper arbeidstakere. Lønnsdannelsen skal også bidra til at arbeidskraften får en effektiv anvendelse og dermed støtte opp under høy produksjon og sysselsetting.

Det inntektspolitiske samarbeidet og det norske systemet for lønnsdannelse bygger på frontfagsmodellen, som legger til rette for at lønnsveksten i økonomien skal tilpasses det som internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv kan leve med over tid. Norge er en liten og åpen økonomi som har stort utbytte av arbeidsdelingen som internasjonal handel gir mulighet for. Ved å eksportere varer og tjenester som vi har relativt sett gode forutsetninger for å produsere, får vi valutainntekter som kan finansiere import av varer og tjenester vi selv ikke har mulighet til eller gode forutsetninger for å produsere. For at handelen skal fungere godt og vi skal kunne opprettholde en tilstrekkelig stor eksport til å finansiere ønsket import, er det viktig at norsk næringsliv har en tilstrekkelig god konkurranseevne sammenlignet med andre land. Indikatorer på den kostnadsmessige konkurranseevnen kan være relative lønnskostnader i industrien sammenlignet våre handelspartnere, målt i felles valuta, eller de relative lønnskostnadene regnet per produsert enhet. Produktivitet og bytteforholdsgevinster påvirker også konkurranseevnen. Utviklingen i lønnskostnadsandelen for industrien vil ofte gi informasjon om utviklingen i industriens konkurranseevne.

Frontfagsmodellen innebærer at en representativ del av konkurranseutsatt industri forhandler om lønn først og at lønnsveksten i industrien fungerer som en norm for lønnsveksten i andre deler av økonomien. Lønnsveksten i frontfaget avspeiler frontfagets lønnsevne, dvs. produktivitet og priser i konkurranseutsatt industri. Modellen skal samtidig bidra til at frontfaget er konkurransedyktig i kampen om arbeidskraften med skjermet sektor.

3.2.1 Koordinering i lønnsdannelsen

Erfaringer viser at land med koordinert lønnsdannelse har høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet enn land uten en slik koordinering, i tråd med utviklingen vi har hatt i Norge. Denne sammenhengen påpekes blant annet i NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi (Holden-III) og i OECD (2018). Ved at partene i arbeidslivet tar hensyn til hvordan lønnsveksten påvirker den samlede utviklingen i økonomi og arbeidsmarked, innebærer koordinering gjennom frontfagsmodellen at vi kan ha høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet enn vi ellers kunne hatt. Koordinering på sentralt og lokalt nivå kan forhindre at høy etterspørsel slår ut i lønns- og prisvekst og tap av konkurranseevne. Over tid har også erfaringen vært at sysselsettingen i Norge har holdt seg høy, og arbeidsledigheten relativt lav. Barth mfl. (2023) finner at i situasjoner der importkonkurransen øker, blir det mindre reduksjon i sysselsettingen i land med koordinert lønnsdannelse enn i land med ukoordinert lønnsdannelse.

OECD (2018) og Holden III-utvalget peker på at koordinering i lønnsdannelsen bidrar til mindre lønnsforskjeller mellom og innen bedrifter og sektorer. Lave lønninger trekkes opp samtidig som de høyeste lønningene dempes. Relativt små lønnsforskjeller, og et lønnsnivå som er tilpasset næringer og produksjonsenheter med god lønnsomhet, kan gi insentiver til investeringer og modernisering, og lede til avskalling av virksomheter med lav produktivitet og lønnsomhet, se drøfting i avsnitt 3.4 nedenfor.

Koordineringen som skjer gjennom frontfagsmodellen, forutsetter høy organisasjonsgrad og tariffavtaledekning i arbeidslivet. Koordineringen er tillitsbasert og omfatter også et velutviklet topartssamarbeid på bedrifts- og virksomhetsnivå mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, samt et trepartssamarbeid mellom myndighetene og hovedorganisasjonene på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Sentrale elementer i topartssamarbeidet er bruk av tariffavtaler både på sentralt og lokalt nivå og medbestemmelse på arbeidsplassene. Trepartssamarbeidet er viktig bl.a. for å få en mest mulig felles virkelighetsforståelse av den økonomiske utviklingen og situasjonen i arbeidsmarkedet. Koordineringen understøttes ved at avtaleperioder og de sentrale og lokale lønnsforhandlingene i de ulike områdene foregår innenfor en relativt kort tidsperiode. Det gjør det lettere å sammenligne på tvers av avtaleområder, og partene i de ulike oppgjørene står i større grad overfor den samme forståelsen av den økonomiske situasjonen. I privat sektor blir en stor del av lønnsveksten bestemt gjennom lokale forhandlinger senere på året.

Organisasjonsgraden, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, har stor betydning for koordineringen. På arbeidstakersiden er organisasjonsgraden snaut førti pst. i privat sektor og om lag åtti pst. i offentlig sektor. Samlet er organisasjonsgraden på rundt femti pst., og dette har endret seg lite de siste 15 årene. Organisasjonsgraden er høyere i midten av lønnsfordelingen enn blant høytlønte og lavtlønte, ifølge YS` arbeidslivsbarometer. Andelen lønnstakere som jobber i en organisert virksomhet, har økt de siste ti årene. Men en del virksomheter er medlem i en arbeidsgiverorganisasjon uten at de er omfattet av tariffavtaler, og andelen lønnstakere i bedrifter med tariffavtale har økt mindre enn andelen som arbeider i organiserte virksomheter totalt. Se nærmere omtale i kapittel 4.

Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden er viktig for å kunne oppnå en omfattende tariffavtaledekning som har legitimitet i store deler av arbeidsmarkedet. Organisasjonsgraden på arbeidsgiversiden er viktig for å sikre koordinering blant arbeidsgiverne, og organiserte arbeidsgivere fremmer det organiserte arbeidslivet ved å danne hensiktsmessige motparter til fagforeningene. Dersom organisasjonsgraden blir lav, vil gjennomføringen og oppslutningen om frontfagsmodellen svekkes.

Tariffoppgjørene har også betydning for arbeidstakere som ikke er dekket av kollektive avtaler. Ufravikelighetsprinsippet innebærer at arbeidsgiver må følge tariffavtalens bestemmelser også overfor uorganiserte arbeidstakere som utfører arbeid som omfattes av tariffavtalen. I noen bransjer innebærer allmenngjøring at viktige avtalebestemte lønnsvilkår gjelder for alle arbeidstakere i bransjen. Tariffavtalene og tariffoppgjørene kan også være retningsgivende for lønnsfastsettelsen i bedrifter som ikke er omfattet av avtalene.

En rekke institusjoner bidrar til koordineringen i lønnsfastsettelsen. I Kontaktutvalget og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) får partene og myndighetene en mest mulig felles forståelse av situasjonen og virkemåten i norsk økonomi. I denne sammenhengen har Statistisk sentralbyrås produksjon av lønnsstatistikk og statistikk over utviklingen i norsk økonomi stor betydning. Det samme gjelder analyser og prognoser basert på makroøkonomiske modeller som reflekterer den norske økonomien.

Lov- og avtaleverk vil kunne bidra til at forhandlingsprosess og eventuelle konflikter kan skje i former som balanserer ulike samfunnsmessige hensyn. Riksmekleren spiller en viktig rolle i gjennomføringen av lønnsoppgjørene i Norge og har som hovedoppgave å mekle i interessetvister mellom partene i arbeidslivet og å forhindre arbeidskonflikter. Riksmekleren vil legge frem en skisse til løsning gitt at det i meklingen er rimelig grunn til å anta at partene vil kunne anbefale den fremlagte skissen. Forslaget vil bygge på inngåtte tariffavtaler i gjeldende forhandlingsområde, frontfagsrammen og partenes krav, se nærmere omtale i kapittel 4.

Hvis partene ikke kommer til enighet og det blir streik eller lock-out som truer liv og helse eller andre vitale samfunnsinteresser, kan myndighetene stoppe konflikten gjennom tvungen lønnsnemnd. Ved tvungen lønnsnemnd trer Rikslønnsnemda i funksjon. Den avsier en kjennelse som er bindende for partene. Rikslønnsnemnda har i praksis stort sett lagt seg i nærheten av arbeidsgivers siste tilbud i meklingen, med virkningstidspunkt fra arbeidets gjenopptakelse, se nærmere omtale i kapittel 4.

3.3 Nærmere om frontfagsmodellen

Frontfagsmodellen er inspirert av hovedkursteorien, som ble lagt frem i den andre rapporten fra Utredningsutvalget for inntektsoppgjørene høsten 1966. Bakgrunnen var Borten-regjeringens ønske om å bekjempe inflasjon uten økt arbeidsledighet gjennom å etablere en norm for lønnsveksten. Hovedkursteorien beskriver viktige makroøkonomiske sammenhenger som vil gjelde for lønns- og prisutviklingen i Norge på lang sikt. Et sentralt element er skillet mellom internasjonalt konkurranseutsatt sektor og skjermet sektor. Ifølge teorien bestemmes prisene på produktene i konkurranseutsatt sektor i verdensmarkedet. Skjermet sektor omfatter virksomheter som ikke konkurrerer med utenlandske aktører, og her kan økte kostnader slå ut i økte priser.

Et viktig utgangspunkt for hovedkursteorien er knyttet til lønnsomheten i konkurranseutsatt sektor. Konkurranseutsatt næringsliv gir valutainntekter som innebærer økte forbruksmuligheter gjennom internasjonal handel. Dersom kostnadsnivået i sektoren blir for høyt, vil den gradvis tape markedsandeler i eksport- og hjemmemarkedene, og valutainntektene kan bli lavere enn det som er tilstrekkelig for å finansiere ønsket import. Dersom kostnadsnivået blir for lavt, blir konkurranseutsatt sektor større enn det som kreves for å finansiere ønsket import, og produksjon og forbruk i skjermet sektor blir for lavt. Lønnsdannelsen kan bidra til å bevare konkurranseevnen ved å sikte mot at veksten i lønnskostnadene er konsistent med produktiviteten og prisene norsk konkurranseutsatt virksomhet står overfor.

Dersom lønnsveksten er høyere i Norge enn i andre land, uten en tilsvarende høyere produktivitetsvekst eller bedring av relative priser, vil økende kostnadsnivå over tid svekke virksomheter som er utsatt for internasjonal konkurranse. Det vil igjen svekke mulighetene til å opprettholde varig høy sysselsetting.

Teorien innebærer dermed at et mål om full sysselsetting og balanse i utenriksøkonomien over tid stiller krav til størrelsen på konkurranseutsatt sektor, som bare kan oppfylles dersom lønnsomheten i slik virksomhet ikke er dårligere i Norge enn i utlandet. Forventet avkastning på investeringer i Norge (kapitalavkastningen) må da på lang sikt være på nivå med forventet kapitalavkastning hos våre handelspartnere.

En annen sentral mekanisme i hovedkursteorien er at de to sektorene konkurrerer om arbeidskraften. Hvis lønnsveksten over tid er lavere i en av sektorene, vil denne sektoren etter hvert få problemer med å rekruttere og holde på arbeidskraften, noe som vil gi behov for høyere lønnsvekst. For at begge sektorer skal kunne rekruttere ny arbeidskraft over tid, må lønnsveksten være om lag den samme. Siden lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor blir bestemt av hensynet til konkurranseevnen overfor utlandet, betyr det at lønnsveksten i skjermet sektor må tilpasses lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor.

Hovedkursmodellen innebærer at lønnsnivået i konkurranseutsatt sektor knyttes direkte til lønnsevnen i denne delen av næringslivet. Lønnsevnen i sektoren er bestemt av produktpris målt i norske kroner og produktivitet i sektoren, siden både høyere produktprisvekst og høyere produktivitetsvekst vil øke lønnsomheten, og dermed også lønnsevnen. På lang sikt vil lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor bli bestemt av summen av produktprisvekst og produktivitetsvekst for konkurranseutsatt sektor. Siden lønnsveksten over tid skal være den samme i begge sektorer, innebærer dette at lønnsveksten i skjermet sektor følger lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor.

Høyere produktivitetsvekst i konkurranseutsatt sektor vil gi høyere lønnsvekst i begge sektorer. I skjermet sektor vil høyere produktivitetsvekst vil gi lavere prisvekst i denne sektoren. Dette innebærer at lønnstakere i begge sektorer tar del i den reallønnsveksten som følger av produktivitetsvekst i begge sektorer i økonomien.

I 2003 ga Kontaktutvalget en felles erklæring om at den samlede lønnsveksten i de næringene som er utsatt for konkurranse fra utlandet, må være normgivende for rammene som forhandles i de øvrige oppgjørene. Erklæringen bygget på NOU 2003: 13 Konkurranseevne, lønnsdannelse og kronekurs (Holden II-utvalget). Kontaktutvalgets vurdering innebærer at det er den samlede lønnsveksten i industrien, for både arbeidere og funksjonærer, som skal danne normen over tid for etterfølgende oppgjør. Siden en stor del av lønnsveksten i industrien blir bestemt ved lokale lønnsforhandlinger senere på året, ble det enighet i Holden III-utvalget om at NHO, i forståelse med LO, skulle gi et anslag for årslønnsveksten i industrien samlet i NHO-området etter oppgjøret i frontfaget. Siden 2014 har dette anslaget, gjerne kalt frontfagsrammen, eller bare rammen, fungert som en norm for lønnsoppgjørene i økonomien, se nærmere omtale i kapittel 4.6.

I henhold til frontfagsmodellen, slik partene var enige om å beskrive den i Holden III-utvalget, skal den samlede lønnsveksten i industrien verken være et gulv eller et tak, men en norm som skal sikre at lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor er retningsgivende for andre sektorer. Hensikten er å sikre en lønnsvekst som reflekterer lønnsevnen i konkurranseutsatt næringsliv.

Selve lønnsforhandlingene er partenes ansvar. Koordineringen skjer gjennom kollektive sentrale og lokale forhandlinger. I noen tariffområder skjer lønnsdannelsen i hovedsak gjennom sentrale forhandlinger, noen steder både sentrale og lokale forhandlinger og i noen områder skjer den utelukkende gjennom forhandlinger i den enkelte virksomhet.

Partene i de ulike forhandlingsområdene har ansvar for fordelingen av rammen mellom ulike grupper innen sitt område. Profilen i oppgjøret i frontfaget skal dermed ikke nødvendigvis overføres til andre avtaleområder, men bestemmes i det enkelte området ut fra forholdene der.

Flere studier har belyst i hvilken grad lønnsutviklingen i frontfaget påvirker lønnsutviklingen i andre områder i økonomien. Ifølge en studie av Gjelsvik mfl. (2020) har industrilønnen i Norge vært førende for lønnsutviklingen i annen privat virksomhet og i offentlig forvaltning, både før og etter innføringen av inflasjonsmålet. Dalnoki (2020) finner også støtte for at lønnsutviklingen i industrien er førende for den samlede lønnsutviklingen. Basert på tall fra nasjonalregnskapet for perioden 1970–2019 finner Brubakk og Hagelund (2022) at lønnsnivået for tjenestenæringene samlet sett har vokst i samme takt som industrilønnen. De finner dessuten at i om lag halvparten av tjenestenæringene har lønnsevnen i næringen også betydning for lønnsveksten, og at dette i noen tilfeller har gitt en gradvis endring i relativ lønn over tid. Dette er ikke i motsetning til frontfagsmodellen, siden lokale forhandlinger innebærer at lønnsveksten i bedrifter og enkeltnæringer kan avvike fra gjennomsnittet i tariffområdet. Bhuller mfl. (2022) finner også støtte for at lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor danner en norm for andre lønnsoppgjør. Det kan imidlertid også være effekter i motsatt retning. I en studie av 18 OECD-land for perioden fra 1970 til 2006 finner Lamo mfl. (2012) empirisk støtte for at lønnsveksten i privat sektor blir påvirket av forholdet mellom offentlig og privat lønn i Irland, Norge, Danmark, Finland og i flere andre sentrale europeiske land.

Da hovedkursmodellen ble utviklet, hadde Norge fast valutakurs til handelspartnerne, mens vi nå har et inflasjonsmål med flytende valutakurs. Sammenhengen mellom lønnsvekst og konkurranseevne blir mindre direkte med inflasjonsmål og flytende valutakurs, enn med fast valutakurs. I Holden III-utvalget ble det blant annet vist til at høyere rente i Norge vanligvis fører til økt etterspørsel etter kroner slik at kronekursen styrkes. Hvis renten settes opp særskilt i Norge for å motvirke økt lønns- og prisvekst innenlands, vil konkurranseevnen vanligvis svekkes gjennom to kanaler, både ved økt lønnsnivå i kroner og ved en styrking av kronekursen. Tilsvarende vil virkningen av lavere lønnsvekst vanligvis bli forsterket gjennom en kombinasjon av lavere rente og svakere kronekurs. Dette innebærer at betydningen av lønnsveksten for konkurranseevnen kan bli vel så sterk med flytende valutakurs og fleksibel inflasjonsstyring, som med fast valutakurs. Samtidig blir kronekursen påvirket av en rekke andre forhold både i norsk og internasjonal økonomi. Både regjeringen, sentralbanken og partene i arbeidslivet må ta hensyn til disse mekanismene i sine beslutninger.

En flytende valutakurs bringer inn nye mekanismer også ved andre mulige forstyrrelser som kan inntreffe. Et aktuelt tilfelle er en situasjon med økt prisvekst i utlandet. I teorien kan et land med inflasjonsmål og flytende valutakurs i stor grad skjermes for utenlandsk prisvekst, fordi landets valuta kan styrkes tilstrekkelig til å motvirke økningen i eksport- og importpriser. Dersom pengepolitikken settes med sikte på å holde inflasjonen nær målet, og det ikke inntreffer andre sjokk som driver opp prisveksten eller svekker valutakursen, vil styrking av landets valuta kunne dempe den importerte prisveksten. En slik effekt blir illustrert i Boug mfl. (2023), som er nærmere omtalt i kapittel 5.

I praksis kan høy prisvekst i utlandet i noen tilfeller bli mer utfordrende for økonomien. Erfaringene tyder på at høyere prisvekst på viktige varer hos handelspartnerne i stor grad vil slå ut i høyere innenlandsk prisvekst. Kjøpekraftsparitet, det teoretiske grunnlaget for at en valuta styrker seg når prisstigningen ute øker, har empirisk støtte på mellomlang og lang sikt, men liten støtte på kort sikt. I tillegg vil økt prisvekst i andre land vanligvis føre til økte styringsrenter i disse landene, noe som isolert sett kan bidra til at disse landenes valutaer styrkes. I praksis kan det kreve en vesentlig høyere rente enn i utlandet for å få til en styrking av valutaen som motvirker de utenlandske inflasjonsimpulsene. En så høy rente kan være uheldig ut fra hensynet til høy og stabil produksjon og sysselsetting. Hvis styringsrenten i hjemlandet øker mindre enn styringsrenten hos handelspartnerne, kan det bidra til at hjemlandets valuta svekkes i stedet for å styrkes. Det vil i så fall forsterke inflasjonsimpulsen fra utlandet, se boks 3.1.

3.4 Frontfagsmodellen og allokering av arbeidskraften

Frontfagsmodellen er utviklet med sikte på en god makroøkonomisk utvikling, ved å legge til rette for at konkurranseutsatt sektor kan bevare sin konkurranseevne overfor utenlandske konkurrenter og samtidig få tilstrekkelig arbeidskraft i lokale arbeidsmarkeder. Det er imidlertid også viktig at modellen er forenlig med en god allokering av arbeidskraften, som bidrar til høy verdiskaping og inntekt. For å vurdere dette er det nyttig å sammenligne med andre modeller for lønnsdannelse.

I en teoretisk frikonkurranseøkonomi bestemmes lønningene for ulike typer arbeidskraft ved likevekt i markedet mellom tilbudet av og etterspørselen etter arbeidskraft. Lønnsforskjeller kan forklares av forskjeller i arbeidstakernes produktivitet eller i jobbenes karakteristika. Arbeidstakere som er mer produktive, for eksempel pga. en bestemt utdanning eller lang erfaring, vil få høyere lønn enn mindre produktive arbeidstakere. På samme måte vil mindre attraktive jobber, som for eksempel involverer nattarbeid eller risikabelt arbeid, innebære høyere lønn enn andre jobber som ikke har de samme ulempene, men som ellers har de samme oppgavene. Arbeidstakere med samme kvalifikasjoner vil likevel motta samme lønn uansett hvilken bedrift de jobber i, så lenge jobbene ellers er like attraktive.

I en teoretisk frikonkurranseøkonomi vil arbeidskraft fritt forflyttes dit hvor den gir høyest mulig økonomisk avkastning, slik at arbeidskraften til enhver tid er allokert effektivt. Forskjeller i lønningene mellom ulike typer arbeidskraft gir signaler om knapphet eller overskudd av de ulike typene, slik at arbeidstakere kan utdanne seg eller omstille seg til de yrkene der det er størst behov. Men det kan bli store forskjeller i lønninger mellom ulike grupper av arbeidstakere, og også store endringer i lønninger når tilbud av og etterspørsel etter arbeidskraft endrer seg.

I praksis fungerer arbeidsmarkedet forskjellig fra en slik teoretisk frikonkurranseøkonomi. Arbeidssøkere har mangelfull informasjon om mulige jobber, og arbeidsgivere har mangelfull informasjon om mulige arbeidstakere og deres kvalifikasjoner. Det vil også være flere faktorer som spiller inn, blant annet geografisk plassering av arbeidsplassene, fagmiljøer, øvrige arbeidsvilkår mv. I tillegg vil ulike typer friksjoner i tilpasningen forstyrre likevekten. Den vanlige antakelsen i litteraturen er at lønnen er høyere enn i frikonkurranselikevekten, på grunn av fagforeningenes forhandlingsmakt, bedrifter som hever lønnen for å øke effektiviteten blant arbeidstakerne (såkalt effektivitetslønn), eller lovfestet minimumslønn. Det er imidlertid også empirisk støtte blant annet fra det amerikanske arbeidsmarkedet for at arbeidsgivere i noen tilfeller kan fastsette en lønn som er lavere enn frikonkurranselønnen.1 I så fall vil dette vanligvis føre til at sysselsettingen blir lavere enn den ville blitt i en frikonkurranseøkonomi. Det er i tråd med at ikke-koordinert lønnsfastsettelse i den enkelte bedrift eller virksomhet i mange tilfeller ser ut til å gi lav sysselsetting, i tråd med funnene i OECD (2018) nevnt i avsnitt 3.2.1 over.

Ved lønnsfastsettelse i den enkelte bedrift vil det ofte kunne være betydelige forskjeller i lønningene mellom ulike bedrifter, for samme type arbeidskraft. Noen typer av slike forskjeller kan være effektive, som hvis bedrifter med særlig høye opplæringskostnader har et høyere lønnsnivå for å kunne holde på sine ansatte og dermed spare opplæringskostnader. Andre typer lønnsforskjeller som skyldes friksjoner og markedsmakt, vil derimot kunne innebære et samfunnsøkonomisk effektivitetstap.

Koordineringen i en frontfagsmodell innebærer en lønnsfordeling som på viktige måter skiller seg fra ikke-koordinert bedriftsvis lønnsfastsettelse. To hovedforskjeller er at den gir mindre lønnsforskjeller og at lønnsfordelingen er mer stabil over tid.

Mindre lønnsforskjeller har gunstige fordelingseffekter ved å bidra til jevnere inntektsfordeling. Det kan også ha gunstige virkninger på vekst og produktivitetsutvikling, fordi det holder lønningene oppe i bedrifter med lav produktivitet, slik at disse vil avgi arbeidskraft til bedrifter med høyere produktivitet. I en situasjon med høy samlet etterspørsel og lav ledighet kan det bidra til omstilling og høy produktivitetsvekst (Moene og Wallerstein, 1997 og Barth og Moene, 2014). Små lønnsforskjeller gir også bedriftene insentiver til å investere i kompetanse for sine ansatte, implementere teknologi og forbedre organiseringen av arbeidet (Acemoglu og Piscke, 1999), og det kan også dempe lønnsforskjeller med grunnlag i markedsmakt og dermed redusere effektivitetstapet knyttet til dette. På den annen side kan mindre lønnsforskjeller svekke arbeidstakernes insentiver til å øke sine kvalifikasjoner eller velge jobber i bedrifter med høyere produktivitet. Høye minstelønninger kan også gjøre det vanskeligere å finne jobb for arbeidssøkere med lav eller usikker produktivitet. I et arbeidsmarked med relativt små lønnsforskjeller er det avgjørende at både arbeidsgivere og samfunnet ellers legger stor vekt på kompetanseutvikling for hele arbeidsstokken og andre virkemidler, for å unngå at små lønnsforskjeller fører til at arbeidstakere med lav produktivitet faller utenfor arbeidsmarkedet, mens andre bedrifter mangler kvalifisert arbeidskraft. Personer som av ulike årsaker har for lav produktivitet, og begrensede muligheter til å bedre den, må ivaretas gjennom inntektssikringsordninger og andre typer tiltak, som varig tilrettelagte arbeidsplasser. Mindre lønnsforskjeller i offentlig enn i privat sektor kan også skape spenninger i lønnsdannelsen i offentlig sektor, se kapittel 4.

Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i store forhandlingsområder er om lag den samme over tid, noe som bidrar til stabilitet i lønnsfordelingen. Det er gunstig for å dempe konflikter i lønnsdannelsen, ved å dempe alles kamp mot alle om forbedringer i relative posisjoner. Men samtidig innebærer det mindre rom for endringer i lønnsfordelingen som mekanisme for å endre bruken av arbeidskraft i økonomien. Hvis strukturelle endringer i økonomi og arbeidsliv gir behov for endringer i fordelingen av arbeidskraft mellom ulike sektorer, må dette dermed først og fremst skje ved «kvantumssignaler». Sektorer som trenger mer arbeidskraft, må lyse ut flere stillinger og dermed tiltrekke seg flere arbeidstakere, mens færre nye stillinger og større avgang gir redusert sysselsetting i sektorer som har mindre behov for arbeidskraft. Med mindre bruk av lønnssignaler for å flytte arbeidskraften enn i et rent markedsbasert system, blir det viktigere at andre virkemidler enn lønn, som utdanningssystemet og mobilisering av arbeidskraft, brukes for å dekke virksomhetenes behov. Disse forholdene blir drøftet nærmere i kapittel 8.

Calmfors (2018) argumenterer for at i en økonomi med god tilgang på arbeidskraft vil alle sektorer kunne få dekket sine arbeidskraftbehov, slik at relative lønninger har mindre betydning. Ifølge Calmfors vil knapphet på arbeidskraft gjøre det viktigere å sikre en effektiv allokering av arbeidskraften, og det øker behovet for endringer i relative lønninger. Det innebærer at det er ekstra viktig med tiltak for å øke arbeidskraftsmobiliteten når det er mangel på arbeidskraft dersom endringer i relative lønninger enten ikke er mulig eller ønskelig innenfor den norske lønnsdannelsen.

3.5 Lønnsdannelse og koordinering

Det er store forskjeller i lønnsdannelsen mellom ulike land. OECD (2018) trekker frem to hovedaspekter ved kollektiv lønnsfastsettelse i ulike land, sentralisering og koordinering. Grad av sentralisering viser hvilket nivå lønnsbetingelser blir fastsatt på, og i hvilken grad lavere nivåer kan avvike fra lønnsbestemmelser som er vedtatt på et høyere nivå. Grad av koordinering avspeiler om beslutninger som tas på ulike avtaleområder blir koordinert. OECD (2018) nevner bl.a. Frankrike og Spania som eksempler på land med sentralisert lønnsfastsettelse med lite koordinering, mens Tyskland, Norge, Danmark og Sverige er eksempler på land med begrenset sentralisering og betydelig koordinering i lønnsfastsettelsen, se nærmere omtale i kapittel 4.6.

Ved kollektiv lønnsdannelse skjer lønnsfastsettelsen gjennom forhandlinger mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner og mellom tillitsvalgte og arbeidsgivere, innenfor rammene av kollektive avtaler (tariffavtaler). Det er en betydelig økonomisk faglitteratur som drøfter egenskaper ved slike typer lønnsdannelse, og hvordan lønnsdannelsen påvirker økonomien som helhet.2 I teorier hvor det legges til grunn at fagforeninger spiller en viktig rolle for lønnsfastsettelsen, antas arbeidstakerorganisasjonene å ønske høyest mulig kjøpekraft og lavest mulig arbeidsledighet for sine medlemmer, mens arbeidsgiverne antas å maksimere profitten. Når arbeidstakerorganisasjonene fremmer sine lønnskrav, vil de ta hensyn til bedriftenes økonomiske situasjon, og hvordan lønnsnivået kan påvirke fremtidig sysselsetting.

Utfallet av lønnsforhandlingene avhenger av partenes forhandlingsposisjon og den økonomiske situasjonen. Forhandlingsposisjonen vil blant annet avhenge av hvilke økonomiske tap partene påføres dersom det blir streik eller konflikt, og av hvilke konsekvenser utfallet av lønnsforhandlingene vil ha for partene. Konjunkturbildet og situasjonen i arbeidsmarkedet vil også være viktig. Hvis arbeidsledigheten er høy, vil arbeidstakerorganisasjonene være mer forsiktige med lønnskrav, fordi høye lønninger kan redusere muligheten for å holde sysselsettingen oppe. Samtidig vil arbeidsgiverne gjerne forsøke å holde lønningene nede, fordi det uansett er lett å rekruttere arbeidskraft ved høy ledighet, og fordi mange bedrifter kan være i en sårbar situasjon. Det kan derfor føre til lav lønn. Dersom det er lav arbeidsledighet, vil arbeidstakerne i større grad kunne prioritere høy lønn og høy kjøpekraft, mens arbeidsgiverne kan være mer villige til å akseptere høye lønnskrav fordi det er krevende å skaffe relevant arbeidskraft. Det kan føre til høy lønn.

Slike forhandlingsteorier gir derfor en negativ sammenheng mellom lønn og arbeidsledighet, ved at lønnen er lavere jo høyere ledigheten er, den såkalte lønnskurven som i figur 3.1. Det antas gjerne også at lønnskurven er krummet som vist i figuren. Det innebærer at en endring i arbeidsledigheten gir større utslag i lønnen ved lave nivåer på arbeidsledigheten enn det ville gjøre hvis ledigheten i utgangspunktet var høy.

I hvilken grad stramheten i arbeidsmarkedet påvirker lønnsnivået, er avhengig av systemet for lønnsdannelse. I land med bedriftsvis eller bransjevis lønnsfastsettelse som gjennomføres uten koordinering, kan det bli et sterkt lønnspress i perioder med stor knapphet på arbeidskraft. Også i land med bransjevis eller sentralisert lønnsdannelse som ikke er koordinert, vil arbeidstakerorganisasjoner som står sterkt i forhandlingene, kunne presse lønningene mer opp enn produktivitetsutviklingen gir grunnlag for og økonomien tåler. Bedrifter som har betydelig grad av markedsmakt, vil da sette høye priser for å kunne dekke de høye lønnskostnadene. Dette kan lede til en situasjon med høy lønns- og prisvekst, og man må gjennom den økonomiske politikken redusere etterspørselen i økonomien for å få ned inflasjonen. Resultatet kan bli høy ledighet uten noen gevinst i form av høyere reallønn.

Formålet med koordinering er at partene i arbeidslivet skal unngå en slik «alles kamp mot alle», ved at det tas hensyn til hvordan lønnsveksten påvirker økonomien og arbeidsmarkedet samlet sett. Økonomisk faglitteratur viser at det er en rekke negative indirekte virkninger i lønnsfastsettelsen, som innebærer at høy lønnsvekst for en gruppe arbeidstakere har negative virkninger for andre grupper, både arbeidstakere og arbeidsgivere (se f.eks. Calmfors, 1993). Høy lønnsvekst for en gruppe arbeidstakere gir høyere lønnskostnader for bedriftene de jobber i, noe som vil lede til høyere produktpriser til ulempe for kundene. Høy lønnsvekst for arbeidstakere i noen virksomheter kan også gjøre det vanskeligere for andre virksomheter å konkurrere om arbeidskraften, og det har en negativ virkning for arbeidstakere som sammenligner seg med dem som har fått høyere lønn. Høy lønnsvekst vil også kunne ha ugunstige makroeffekter, ved at det gir høyere prisvekst og høyere rente. Høyere rente innebærer høyere rentekostnader for låntakere, og isolert sett redusert etterspørsel og lavere sysselsetting. Høyere rente vil vanligvis også gi sterkere valutakurs, som svekker landets kostnadsmessige konkurranseevne.

Gjennom koordinering kan partene i arbeidsmarkedet ta hensyn til de negative indirekte virkningene av et sterkt lønnspress, ved å bli enige om en mer moderat lønnsvekst, se f.eks. Nunziata (2005), som finner empirisk støtte for at koordinering i lønnsdannelsen bidrar til lønnsmoderasjon i en rekke OECD-land. Det vil igjen legge grunnlaget for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet på varig basis. Dette er i tråd med empiriske studier som viser høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet i land med koordinert lønnsdannelse enn i land med ikke-koordinert lønnsfastsettelse (OECD, 2018a).

I økonomier med sentralisert eller koordinert lønnsdannelse vil partene i lønnsfastsettelsen påvirke lønnsveksten i hele økonomien, og dermed også kunne påvirke penge- og finanspolitikken, fordi beslutninger på disse politikkområdene avhenger av lønnsveksten. Samspillet mellom lønnsfastsettere og sentralbanken er blitt analysert i økonomisk faglitteratur, se boks 3.2.

I Norge skjer lønnsdannelsen i betydelig grad gjennom forhandlinger mellom arbeidstakerorganisasjoner og arbeidsgiverorganisasjoner på sentralt nivå og mellom fagforeninger og arbeidsgivere på lokalt nivå. Det er en stor grad av koordinering om den samlede rammen for lønnsveksten i økonomien. Det bidrar til å begrense lønnspresset i økonomien samlet sett og legger til rette for at lønnsveksten blir tilpasset det økonomien tåler. Samtidig er det fleksibilitet på lokalt nivå. For nærmere beskrivelse av lønnsdannelsen, se kapittel 4.

3.6 Langsiktig likevektsledighet og økonomisk politikk

Hvordan og i hvilken grad den økonomiske politikken skal brukes for å stabilisere økonomien, avhenger av økonomiens virkemåte. I dette og neste avsnitt drøftes makroøkonomiske teorier og erfaringer samt hvilke implikasjoner dette har for den økonomiske politikken.

I mange makroøkonomiske modeller vil arbeidsledigheten på lang sikt bevege seg mot et langsiktig likevektsnivå. Nivået på denne likevektsledigheten avhenger av en rekke ulike faktorer, som arbeidsmarkedets virkemåte, koordinering i lønnsdannelsen, skatte- og trygdesystemet, graden av konkurranse i produktmarkedene, omstillingsevnen i økonomien og bytteforholdet overfor utlandet i tillegg til graden av velfungerende stabiliseringspolitikk.

Likevektsledigheten omtales av og til som den naturlige arbeidsledighetsraten, men det begrepet er misvisende siden likevektsledigheten påvirkes både av makroøkonomiske forhold, faktorer i arbeidsmarkedet og politikk.

En sentral antakelse i disse modellene er at det finnes krefter i økonomien som fører til at arbeidsledigheten beveger seg tilbake mot likevektsnivået, såfremt det ikke skjer strukturelle endringer som endrer likevektsnivået på ledigheten eller nye forstyrrelser. Hvis arbeidsledigheten er lavere enn likevekten, antas det vanligvis at det oppstår et press i retning av høyere pris- og lønnsvekst. Dette vil i neste omgang redusere etterspørselen etter arbeidskraft, slik at ledigheten øker. Omvendt antas det at ledighet høyere enn likevektsledigheten presser pris- og lønnsveksten nedover, slik at etterspørselen etter arbeidskraft øker. Likevektsledigheten er med andre ord det ledighetsnivået som i fravær av forstyrrelser vil vedvare over tid.

En variant av likevektsledighet er representert ved teorien om en såkalt NAIRU-ledighetsrate, som er kjennetegnet ved at lønns- og prisveksten er stabil. NAIRU-ledigheten er dermed den ledighetsraten som ikke fører til økende inflasjon, se boks 3.3.

Boks 3.3 NAIRU-ledighet

En kjent teori om likevektsledighet blir gjerne omtalt som NAIRU-ledighet, se f.eks. Layard, Nickell og Jackman (1994). Hvordan likevektsledigheten bestemmes innen denne teorien, kan illustreres ved hjelp av en figur som representerer tilbudssiden i en makroøkonomisk modell: en lønnskurve for lønnsdannelsen og en priskurve for bedriftenes prissetting. For enkelhets skyld vises lønnskurven her som en lineær kurve, og priskurven er satt som horisontal, se figur 3.2.

Forstørr bilde

Kilde: Benedictow mfl. (2022).

Nivået på likevektsledigheten U* bestemmes i skjæringspunktet mellom lønns- og priskurven. Til dette nivået på arbeidsledigheten sikter både lønnsfastsettelsen og prissetting mot den samme reallønnen (W/P). For alle andre nivåer på arbeidsledigheten siktes det mot ulike nivåer på reallønnen, og pris- og lønnsveksten vil enten være økende eller avtakende. Utenfor likevekt vil det oppstå pris- lønnsspiraler, oppadgående dersom arbeidsledigheten er lavere enn likevektsledigheten og nedadgående hvis ledigheten er høyere likevektsledigheten. Disse pris-lønnsspiralene vil bare stoppe når arbeidsledigheten er lik likevektsledigheten.

Dersom U er lavere enn U*, vil inflasjonen være økende (som vist i den nedre delen av figuren). Da vil arbeidstakerne forhandle frem økte lønninger, som prissetterne senere responderer på med økte priser. Det vil føre til nye lønnskrav fra arbeidstakerne for å opprettholde kjøpekraft, og vi får lønns- og prisspiraler som kan utløse redusert etterspørsel etter arbeidskraft, slik at ledigheten øker. Tilsvarende vil det oppstå et press på pris- og lønnsveksten nedover dersom U ligger høyere enn U*. Når arbeidsledigheten er tilbake i U*, har økonomien igjen stabil lønns- og prisvekst.

Dersom det er sterke mekanismer som bringer økonomien raskt tilbake til likevektsnivået, har makroøkonomisk politikk en begrenset rolle. Ekspansiv politikk for å få arbeidsledigheten lavere enn likevektsledigheten vil gi en kortvarig gevinst i form av lavere arbeidsledighet, men på bekostning av høyere lønns- og prisvekst. Høyere prisvekst vil deretter gjøre det nødvendig med strammere politikk og økt arbeidsledighet i en periode for å få ned prisveksten. Dersom arbeidsledigheten er høyere enn likevektsledigheten, kan ekspansiv økonomisk politikk bidra til å få arbeidsledigheten raskere ned til likevektsledigheten, men også her er gevinsten relativt kortvarig fordi de likevektsskapende mekanismene uansett ville bidratt til å redusere ledigheten.

Hvis de likevektsskapende mekanismene er sterke, innebærer det at politikken kan fokusere på andre mål enn makroøkonomisk stabilitet. Pengepolitikken kan sikte mot lav og stabil inflasjon, mens finanspolitikken kan fokusere på offentlige tjenester og bærekraftige offentlige finanser.

Forskning og erfaringer fra Norge og andre land viser likevel at dette bildet er for enkelt, og at en slik stilisert NAIRU-modell både innebærer sterke antakelser og utelater viktige mekanismer. Noe forenklet kan innvendingene grupperes i tre kategorier.

For det første viser erfaringene at de likevektsskapende mekanismene vanligvis er svake og trege, særlig hvis arbeidsledigheten er høyere enn likevektsledigheten. Det innebærer at arbeidsledigheten kan være langt unna likevektsledigheten i lengre tid, særlig hvis arbeidsledigheten er høy. Asymmetrien har flere årsaker. En årsak gjelder lønns- og prisveksten, der empiriske studier tyder på at et stramt arbeidsmarked og lav ledighet gir større økning i lønns- og prisveksten enn den tilsvarende reduksjonen som skjer ved høy ledighet. En trolig viktigere årsak er at potensialet for kriser og kraftig nedgang i økonomien er langt større enn muligheten for tilsvarende perioder med ekstraordinært høy produksjon. I alvorlige nedgangstider kan mekanismene som skal få økonomien tilbake bruke lang tid (se f.eks. Haavelmo, 1960). Dermed kan perioder med lav produksjon og høy ledighet bli kraftigere og mer langvarige enn perioder med lav ledighet (se f.eks. Johansen, 1982; Cerra, Fatas og Saxena, 2020). Et yttertilfelle av asymmetri er «plucking»-modellen til Milton Friedman3, der konjunktursvingninger består av perioder der produksjonen er lavere enn potensialet (Friedman, 1993). I denne modellen er potensialet et tak for produksjonen og ikke et gjennomsnitt slik det gjerne antas i standardmodeller.

Dersom økonomisk politikk kan forhindre eller dempe perioder med lav produksjon og høy arbeidsledighet, vil det innebære at gjennomsnittlig produksjon over tid blir vesentlig høyere.4 Det vil også innebære høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet over tid.

For det andre er det flere mekanismer som taler for at likevektsledigheten bør oppfattes som et intervall, og ikke som et entydig nivå. Det innebærer at inflasjonen kan være lav og stabil for alle nivåer av arbeidsledigheten i dette intervallet. En slik mekanisme kan følge dersom lønnsfastsettelsen skjer ved en deling av verdiskapingen mellom arbeid og kapital, som ved lønnsforhandlinger i en frontfagsmodell, se nærmere omtale i avsnitt 3.7 nedenfor. Økonomisk faglitteratur peker også på andre mekanismer som kan innebære at likevektsledigheten blir et intervall, og ikke et entydig nivå, se Holden (2017).5

En tredje årsak til at en stilisert NAIRU-tankegang blir for enkel, blir i økonomisk faglitteratur omtalt som hysterese, som er en betegnelse på en situasjon der et midlertidig sjokk får en varig effekt. Det er flere mekanismer som kan innebære at redusert sysselsetting som følge av en midlertidig nedgang i økonomien, kan få varige negative følger i arbeidsmarkedet, i form av redusert arbeidstilbud og varig høyere arbeidsledighet. Erfaringer fra Norge og andre land viser at arbeidstakere som mister jobben, i mange tilfeller har problemer med å komme tilbake i jobb, noe som kan skyldes svekket kompetanse og motivasjon over tid, mulig stigma ved å være langvarig arbeidsledig, eller vansker med å finne en egnet jobb.6 I en studie av 29 OECD-land finner Ball og Onken (2021) empirisk støtte for at hysterese-effektene kan gå begge veier, slik at økt sysselsetting og redusert ledighet vil føre til redusert likevektsledighet. Det er også relevant å trekke inn at det er betydelige ledige arbeidskraftsressurser utenfor arbeidsstyrken, slik at nivået på arbeidsledigheten alene ikke er et godt nok mål på arbeidskraftreserver og kapasitetsutnytting.7 Det innebærer at økningen i sysselsetting ved å kunne ha et høyere aktivitetsnivået i økonomien, kan være betydelig større enn reduksjonen i ledigheten.

Mekanismene omtalt over har viktige implikasjoner for økonomisk politikk, fordi de innebærer at makroøkonomisk politikk har en sentral rolle i å sikre høy og stabil produksjon og sysselsetting. Ved en nedgang i økonomien er det avgjørende å bruke ekspansiv makroøkonomisk politikk for å dempe nedgangen og forhindre varig negative virkninger på produksjon og sysselsetting (se f.eks. Cerra, Fatas og Saxena, 2020; Blanchard, Cerutti og Summers, 2015). Jorda mfl. (2023) finner empirisk støtte for at pengepolitiske innstramninger kan ha varige negative virkninger på produksjon, realkapitalbeholdning og produktivitet samt langvarig negative virkninger på sysselsetting. Det illustrerer at det også i andre perioder er viktig at makroøkonomisk politikk innrettes med sikte på å oppnå den høyest mulige produksjon og sysselsetting, som kan opprettholdes over tid.

Samtidig er det viktig å bruke økonomisk politikk for å forhindre høy og ustabil inflasjon. Høy inflasjon innebærer betydelige kostnader for husholdninger og bedrifter, og forsøk på å bruke ekspansiv økonomisk politikk for å øke sysselsettingen utover de nivåer som er konsistent med lav inflasjon over tid, vil ikke være opprettholdbart. I en sterk etterspørselsdrevet oppgang kan det være nødvendig med innstrammende politikk for å forhindre at det bygges opp ubalanser i økonomien, som kan føre til kraftig nedgang på et senere tidspunkt.

Disse politikk-implikasjonene er reflektert i retningslinjer for økonomisk politikk i enkelte land. Den amerikanske sentralbanken Federal Reserve har et todelt mål for pengepolitikken, der sentralbanken har i oppgave å sikte mot både stabile priser og høyest mulig sysselsetting. Det todelte målet innebærer at Federal Reserve bruker sine virkemidler til å holde lav prisvekst og samtidig oppnå høyest mulig sysselsetting som er forenelig med lav prisvekst. Sentralbanken i New Zealand har også et todelt mål for pengepolitikken, der målet om høy sysselsetting er presisert som den høyeste bruk av arbeidskraft som kan opprettholdes over tid, uten at inflasjonen øker.

I Norge innebar en ny forskrift for pengepolitikken i mars 2018 at Norges Bank, i tillegg til målet om lav inflasjon, fikk i oppdrag å «bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser». Før 2018 var dette målet formulert som å «bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting», så endringen innebar et mål om «høy produksjon og sysselsetting» og ikke bare stabil. Mandatet presiserer også at inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel.

3.7 Likevektsledighet og frontfagsmodellen

Dette avsnittet drøfter stabilitetsegenskapene i frontfagsmodellen og de langsiktige virkningene for arbeidsledigheten, realvalutakursen og lønnsandelen basert på et notat for utvalget (Kolsrud og Nymoen, 2023).

I frontfagsmodellen fungerer «hovedkursen» som en stabiliserende faktor i lønnsdannelsen. Når lønnsveksten innrettes for å følge hovedkursen, betyr det at lønningene over tid vil vokse i takt med summen av produktivitetsveksten i industrien og den internasjonale prisveksten på konkurranseutsatte varer målt i norske kroner. Det vil gi en stabil lønnsandel i økonomien over tid. Det betyr ikke at lønnsveksten er upåvirket av situasjonen i arbeidsmarkedet – ved lav arbeidsledighet og høy kapasitetsutnytting i økonomien vil det være et høyere underliggende lønnspress – men det skal ikke oppstå vedvarende pris-lønnsspiraler eller lønns-lønnsspiraler, ettersom tilbakevending til hovedkursen virker disiplinerende og motvirker at slike spiraler får feste.

Hvis økonomien for eksempel utsettes for et positivt etterspørselssjokk som reduserer arbeidsledigheten, kan det innebære høyere lønns- og prisvekst i en periode. Hvis etterspørselssjokket er særnorsk og prisene som konkurranseutsatte bedrifter oppnår i verdensmarkedet ikke øker, vil lønnsandelen øke og lønnsomheten reduseres. Høy lønnsandel og lav lønnsomhet i konkurranseutsatt sektor vil dempe lønnsveksten, slik at lønnsandelen faller tilbake igjen og lønnsomheten øker. Lønnsandelen, og dermed lønnsomheten, i konkurranseansatt sektor vil kunne variere fra år til år, men rundt et nivå som er stabilt over tid.

Ved at lønnsdannelsen bidrar til å motvirke at pris- og lønnspiraler får feste, virker den stabiliserende på inflasjonen. I økonomier med inflasjonsmål for pengepolitikken skal inflasjonsstyringen være fremoverskuende og fleksibel, og renten vil vanligvis settes med sikte på at inflasjonen skal bli lik inflasjonsmålet på mellomlang sikt. Ved negative hendelser, som for eksempel et kostnadssjokk til økonomien, bidrar frontfagsmodellen til å redusere kostnadsveksten gjennom fleksibilitet i reallønningene, slik at behovet for å sette opp renten er mindre enn det ellers ville vært. Med et godt samspill i den økonomiske politikken vil inflasjonen enklere kunne bringes ned mot målet uten å gå veien om en stor økning i arbeidsledigheten.

I et notat for utvalget studerer Kolsrud og Nymoen (2023) en skjematisk versjon av frontfagsmodellen. De finner at det kan oppnås stabil lønns- og prisvekst for flere nivåer på arbeidsledigheten, i tråd med tidligere resultater blant annet i Kolsrud og Nymoen (2014). Dette er i motsetning til NAIRU-hypotesen. I analysen antas det at valutakursen er en «tilfeldig gang»-prosess (random walk), uten drift.8

Den sentrale mekanismen som innebærer at lønns- og prisveksten kan være stabil for flere nivåer på arbeidsledigheten, er at lønnsveksten antas å avhenge av både presset i arbeidsmarkedet (arbeidsledigheten) og lønnsandelen. Dette er i tråd med empiriske studier av norske data (Gjelsvik mfl., 2020). I perioder der lønnsandelen er lav, slik at arbeiderne får en liten del av verdiskapingen, vil lønnsveksten trekkes oppover. I perioder med høy lønnsandel, der arbeiderne får en stor del av verdiskapingen, vil det derimot bli lavere lønnsvekst. Når lønnsveksten også avhenger av lønnsandelen, vil det dermed være mulig å ha lav lønns- og prisvekst selv om presset i arbeidsmarkedet er relativt høyt (arbeidsledigheten er lav), dersom en høy lønnsandel demper lønnsveksten.

Effekten av lønnsandelen på lønnsveksten innebærer derfor at vi kan få en lønnsvekst som er konsistent med et gitt inflasjonsmål, for eksempel 2 pst., for ulike nivåer på ledigheten. I Kolsrud og Nymoens modell finnes det altså ikke ett naturlig ledighetsnivå U*, det er snarere et intervall for mulige ledighetsnivåer som kan gi stabil lønns- og prisvekst. Innenfor dette intervallet kan både høye og lave ledighetsnivåer være konsistente med stabil lønns- og prisvekst. Ved høy ledighet må lønnsandelen være lav for å få stabil lønnsvekst, mens lav ledighet forutsetter en høy lønnsandel i konkurranseutsatt sektor. Bredden på dette intervallet omtales nærmere nedenfor.

Kolsrud og Nymoens analyse illustrerer at det ikke er noen entydig sammenheng mellom arbeidsledighet og lønnsvekst. Dersom lønnsandelen er lav, vil lønnsveksten kunne bli høy selv om ledigheten er innenfor intervallet nevnt over, dvs. at ledigheten ikke er høyere enn det som kan opprettholdes på lang sikt. Høy lønnsvekst vil innebære at lønnsandelen øker, og det vil etter hvert føre til at lønnsveksten avtar. Lønnsandelen fungerer dermed som en selvkorrigerende mekanisme for lønnsveksten. I en periode vil høy lønnsvekst kunne medføre at prisveksten er over inflasjonsmålet, men det behøver ikke nødvendigvis å være en indikasjon på at arbeidsledigheten er lavere enn det som er opprettholdbart på lengre sikt.

Hensikten med analysen til Kolsrud og Nymoen er å studere stabilitetsegenskapene i lønnsdannelsene og de langsiktige virkningene av lønnsdannelsen på arbeidsledigheten, realvalutakursen og lønnsandelen i de to sektorene. Analysen ser ikke på andre egenskaper ved lønnsdannelsen. Som drøftet i avsnitt 3.5 over, viser teori og erfaringer at koordinering i lønnsdannelsen gir lavere likevektsledighet ved å bidra til å dempe lønnspress. En slik sammenheng kunne også vært inkludert i Kolsrud og Nymoens analyse.

Kolsrud og Nymoens analyse ser heller ikke på mulige konsekvenser av en høy eller lav realvalutakurs og lønnsandel. I en verden med høy mobilitet av kapital vil nivået på realvalutakursen (som er en indikator for konkurranseevnen) og lønnsandelen (som er en indikator på lønnsomheten) kunne ha stor betydning for investeringene. Høy lønnsandel vil gi lav lønnsomhet for eierne, og det vil svekke insentivene til nye investeringer. Over tid vil lavere investeringer føre til redusert omfang av konkurranseutsatt sektor. Hvis lønnsomheten ved nye investeringer skal være tilstrekkelig høy til at konkurranseutsatt sektor opprettholdes over tid, vil det gi grenser for hvor høy lønnsandelen kan være. Med en øvre grense for hvor høy lønnsandelen kan være på lengre sikt, vil det også være en nedre grense for hvor lav ledigheten kan være i en likevekt der lønns- og prisveksten er i samsvar med inflasjonsmålet på 2 pst.

En lav lønnsandel, som sammen med høy arbeidsledighet gir stabil lønns- og prisvekst i Kolsrud og Nymoens modell, vil innebære en lignende mekanisme i motsatt retning. En lav lønnsandel vil innebære høy lønnsomhet som over tid fører til økte investeringer og økt etterspørsel etter arbeidskraft, slik at arbeidsledigheten reduseres. Lavere arbeidsledighet vil gi høyere lønnsvekst, og over tid vil dette både begrense hvor lav lønnsandelen kan være, og hvor høy arbeidsledigheten kan være.

Hvor bredt intervall for ledigheten og lønnsandelen som på lang sikt er konsistent med stabil lønns- og prisvekst, avhenger derfor både av lønnsdannelsen og atferden til kapitaleierne i k-sektor. Dersom det skal være mulig å opprettholde lav ledighet på lang sikt, må lønnsveksten ved dette ledighetsnivået være i samsvar med lav og stabil inflasjon ved en lønnsandel som gir tilstrekkelig høy lønnsomhet til at konkurranseutsatt sektor kan opprettholdes. Ved stor vekt på mål om lav ledighet og akseptabel lønnsomhet, kan koordinert lønnsdannelse gjennom frontfagsmodellen gi et viktig bidrag til å holde arbeidsledigheten lav på varig basis, i tråd med funnene i Nunziata (2005).

Analysen til Kolsrud og Nymoen er forenlig med at kombinasjonen av arbeidsledighet og lønnsandel som gir stabil lønns- og prisvekst, skifter dersom det skjer strukturelle skift i arbeidsmarkedet som endrer sammenhengen mellom arbeidsledighet og lønnsvekst. Hvis f.eks. søke- og formidlingsprosessen i arbeidsmarkedet fungerer bedre, slik at arbeidsgiverne får tak i jobbsøkere ved lavere nivåer for ledigheten enn før, vil det innebære at lavere ledighet enn før kan opprettholdes for samme nivå på lønnsandelen.

3.8 Frontfagsmodellen og lønnsomheten i norsk industri

Det er nær sammenheng mellom utviklingen i den kostnadsmessige konkurranseevnen og lønnsomheten i næringslivet. Hovedkursteorien peker på lønnskostnadsandelen i industrien som en sentral indikator for utviklingen i lønnsomheten. Høyere lønnskostnader, lavere produsentpriser og lavere produktivitet er faktorer som isolert sett bidrar til lavere lønnsomhet, slik at en større andel av bedriftenes overskudd tilfaller lønnstakerne og mindre til kapitaleierne. Lønnskostnadsandelen vil da gå opp, og driftsresultatsandelen vil gå ned.

I hovedkursmodellen antas at en stabil lønnskostnadsandel i industrien indikerer en stabil lønnsevne og konkurransekraft i sektoren, og dermed et normalnivå på eierinntekten. Over tid kan lønnsandelen også endres av strukturelle årsaker, som sammensetningseffekter eller teknologiske endringer, og i slike tilfeller vil det være lønnsomhet ved nye investeringer som er det avgjørende kriteriet for at konkurranseutsatt sektor kan opprettholdes på sikt. Bjørnstad og Nymoen (1999) finner imidlertid at lønnsandelen er et godt mål på kapitalrentabilitet i norsk industri, noe som tilsier at en stabil lønnsandel også indikerer at lønnsomheten er stabil.

Lønnskostnadsandelen i industrien måles vanligvis som lønnskostnadene som andel av netto faktorinntekter. Lønnskostnadsandelen i industrien varierer som følge av konjunkturbevegelser, men har likevel vært rimelig stabil over tid, se figur 3.3. Det kan reflektere at systemet for lønnsdannelse fungerer i tråd med intensjonene, som blant annet vektlegger opprettholdelse av konkurransekraften for konkurranseutsatt næringsliv.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Lønnskostnadsandelen i industrien avtok fra 2002 til 2006. I samme periode hadde vi en markert bedring i bytteforholdet i handelen med utlandet som ikke slo ut i tilsvarende økt lønn. Lønnskostnadsandelen steg markert i 2009, noe som må ses i sammenheng med finanskrisen, med kraftig fall i prisene på varene fra konkurranseutsatt sektor. I de påfølgende årene ble lønnsandelen noe redusert. De siste ti årene har lønnsandelen variert rundt et gjennomsnitt på om lag 83 pst., om lag som gjennomsnittlig nivå siden 1970. Ifølge foreløpige nasjonalregnskapstall var lønnskostnadsandelen i norsk industri i 2022 på 75 pst., men med stor variasjon mellom ulike områder. 2022 er et spesielt år pga. krigen i Ukraina og en kraftig økning i mange råvarepriser, noe som har gitt økte produktpriser for deler av industrien. Råvareprisene har delvis falt tilbake i 2023.

Andelen selvstendig næringsdrivende har falt over tid, noe som isolert sett bidrar til økning i lønnsandelen, siden selvstendiges inntekt inngår i eierandelen. En måte å korrigere for dette er å beregne verdien av arbeidsinnsatsen til selvstendige basert på lønnen til arbeidstakere i næringen, og legge det beregnede beløpet til lønnskostnadene.9 En slik korrigering gir lite utslag i lønnskostnadsandelen for industrien.

Lønnskostnadsandelen for markedsrettet virksomhet samlet påvirkes også av konjunkturforløpet, se figur 3.4. Lønnskostnadsandelen uten justering for endret andel av selvstendige har variert mellom 65 pst. og 74 pst. og med en tendens til stabilisering etter 2007. Når vi derimot justerer for nedgangen i antallet selvstendige, finner vi at den justerte lønnskostnadsandelen for markedsrettet virksomhet i Fastlands-Norge har falt over tid, fra rundt 90 pst. mot slutten av 1970-tallet, til om lag 75 pst. etter 2005.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Fallende lønnsandel er en tendens som er blitt observert i mange land (se f.eks. Piketty 2014). OECD (2018) finner at over halvparten av nedgangen i lønnsandelen i OECD-landene er knyttet til teknologisk fremgang og globalisering, mens De Locker mfl. (2020) og Diez mfl. (2018) argumenterer for at en betydelig økning i prispåslagene i rike land over tid har bidratt til en nedgang i lønnsandelen. Se nærmere omtale i kapittel 6 og 8. Berg mfl. (2020) har analysert utviklingen i lønnsandel, markedsmakt og ulikhet i Norge, og de finner at det aggregerte prispåslaget har vært relativt stabilt. I en studie av 42 næringer i Norge over perioden 1980–2019 finner Brubakk og Hagelund (2023) en økning i prispåslaget på 20 prosentenheter i gjennomsnitt. Dette ble i hovedsak motsvart av lavere kapitalkostnader, slik at det ikke har gitt en stor reduksjon i lønnsandelen.

3.9 Nærmere om konkurranseevnen og realvalutakurs

I perioden fra årtusenskiftet og frem til 2014 var det en kraftig svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen i Norge, målt ved relative timelønnskostnader i industrien i felles valuta. Mesteparten av svekkelsen skyldes høyere lønnsvekst enn hos våre handelspartnere, men perioder med betydelig styrking av kronekursen bidro også til svakere konkurranseevne. Svekkelsen av konkurranseevnen falt sammen med en markert bedring i bytteforholdet, som må ses i sammenheng med sterk oppgang i oljeprisen og andre råvarepriser. Samtidig importerte Norge billige ferdigvarer fra Kina, som i denne perioden spilte en økende rolle i verdensøkonomien.

Da oljeprisen falt i 2014, forverret bytteforholdet seg, og i de påfølgende årene ble konkurranseevnen markert bedret. Bedringen skjedde hovedsakelig som følge av en kraftig svekkelse av den nominelle kronekursen, samtidig som lønnsveksten var mer på linje med lønnsveksten hos våre handelspartnere (vist ved rød linje i figuren), se figur 3.5.

Den markerte svekkelsen av kronen i årene etter 2014 bidro til å trekke ned de relative timelønnskostnadene i Norge, men fra et svært høyt nivå. I 2012 var timelønnskostnadene i norsk industri 56 pst. høyere enn i industrien til våre handelspartnere i EU og Storbritannia, mens de i 2022 var 33 pst. høyere. Den lyseblå stolpen gir et anslag for det relative kostnadsnivået i 2023, justert for kronekurssvekkelsen til og med 6. desember i år, og gitt en beregningsteknisk forutsetning om konstante relative lønnskostnader målt i nasjonal valuta. Stolpen illustrerer den sterke betydningen av endringer i kronekursen, inkludert hvor raskt og kraftig kostnadsnivået kan endres ved endringer i valutakursen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Stolpene i figuren er beregnet i felles valuta, mens linjen viser utviklingen hvor det er lagt til grunn valutakurser i 2016. Tallene for Norge og EU-landene er basert på tall for lønnskostnadsnivåer fra Eurostat. Tallene til Eurostat bygger på en arbeidskraftkostnadsundersøkelse som utføres hvert fjerde år. Eurostat har publisert nivåtall for hvert år i perioden 2020–2022, og for hvert fjerde år f.o.m. 2000 til 2020. For Norge foreligger det nivåtall f.o.m. 2012. For år hvor Eurostat ikke har publisert nivåtall er nivåene i figuren anslått ved å legge til grunn arbeidskraftkostnadsindekser fra Eurostat. En svakhet med statistikken til Eurostat er at det i en del tilfeller er dårlig samsvar mellom de fireårige nivåtallene og indeksene i årene mellom. Anslagene for de årene hvor Eurostat ikke har publisert nivåtall må derfor tolkes med forsiktighet. Tallene for Storbritannia er fra Office for National Statistics.

² Tallene for handelspartnerne i figuren er beregnet basert på konkurransevekter fra OECD, jf. boks 8.1 i NOU 2023: 12 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2023.

³ Den lyseblå stolpen gir i tillegg et anslag for det relative kostnadsnivået i 2023, justert for kronekurssvekkelsen til og med 6. desember i år, og gitt en beregningsteknisk forutsetning om konstante relative lønnskostnader målt i nasjonal valuta.

Kilder: Eurostat, Office for National Statistics og OECD.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Se figur 3.5 for forklaring.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Eurostat og OECD.

Utviklingen i timelønnskostnadene i industrien i felles valuta kan ses i sammenheng med utviklingen i petroleumssektoren og dens betydning for norsk økonomi, se figur 3.6. Fra årtusenskiftet til 2014 førte en stigende og etter hvert høy oljepris til en kraftig økning i investeringsaktiviteten i petroleumssektoren. Dette ga stadig sterkere vekstimpulser til fastlandsøkonomien, samtidig som overføringene fra Statens pensjonsfond utland (SPU) til statsbudsjettet gradvis ble økt. Høy oljepris bidro også til sterk tiltro til norsk økonomi. Et høyt aktivitetsnivå og høy lønnsomhet i oljesektoren bidro til høyere lønnsvekst enn i andre land, samtidig som kronen samlet sett styrket seg. Det førte til en gradvis og betydelig økning i kostnadsnivået i norsk industri sammenlignet med handelspartnerne.

Etter 2014 har petroleumsinvesteringene avtatt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, og vekstimpulsene fra petroleumsvirksomheten til fastlandsøkonomien er redusert. Samtidig ble uttaksprosenten fra SPU justert ned fra 4 til 3 pst. i forbindelse med fremleggelsen av Perspektivmeldingen 2017 og innfasingstakten i bruken av fondsmidler over statsbudsjettet ble redusert i årene før koronapandemien. Lavere lønnsvekst og svekket kronekurs, blant annet som følge av en lengre periode med oljeprisfall og redusert rente, var medvirkende til at kostnadsnivået falt i forhold til handelspartnerne. Etter en midlertidig økning i investeringsaktiviteten de nærmeste par årene blant annet pga. lettelser i oljebeskatningen er aktiviteten i petroleumsvirksomheten ventet å avta videre fremover, samtidig som vi står overfor en storstilt klima- og energiomstilling, se kapittel 6 og 7. Det kan også påvirke realvalutakursen, se for eksempel Bems mfl. (2023). Noen studier finner at økt overgangsrisiko allerede har bidratt til en svakere valutakurs i land som er store petroleumseksportører, se Kapfhammer, Larsen og Thorsrud (2020).

Det reduserte kostnadsnivået har vært gunstig for næringer som konkurrerer med utenlandske aktører. Det legger til rette for vekst i konkurranseutsatt sektor som vil bidra til å styrke sysselsettingen i denne sektoren. Samtidig innebærer en svakere realvalutakurs redusert internasjonal kjøpekraft for norske bedrifter og husholdninger. Import av utenlandske varer og tjenester er blitt dyrere.

Boks 3.4 Realvalutakurs og likevektsrealvalutakurs

Realvalutakursen er prisnivået i et land i forhold til prisnivået i andre land, målt i felles valuta. Realvalutakursen kan måles på ulike måter, avhengig av hvilke varer og tjenester man er interessert i. Den europeiske kjøpekraftsundersøkelsen sammenligner prisnivå på varer og tjenester til privat konsum i europeiske land, målt i felles valuta. Big Mac-indeksen til det økonomiske magasinet The Economist sammenligner prisen på en Big Mac i ulike land, målt i felles valuta. Den kostnadsmessige konkurranseevnen blir gjerne målt ved timelønnskostnader i industrien, målt i felles valuta, som vist i figur 3.5.

Det finnes flere ulike teorier om hvilke faktorer som bestemmer realvalutakursen. En kjent teori er kjøpekraftsparitetsteorien (Purchasing power parity, PPP), som innebærer at realvalutakursen skal tilpasse seg slik at prisnivået er det samme i alle land, målt i felles valuta. Tanken er at hvis prisnivået er høyere i Norge enn i Sverige, vil det gi økt etterspørsel etter varer i Sverige og redusert etterspørsel i Norge, slik at prisnivået i Sverige vil stige i forhold til prisnivået i Norge. Teorien peker på en viktig mekanisme, men prediksjonen om samme prisnivå stemmer ikke med virkeligheten.

Relativ kjøpekraftsparitetsteori (relativ PPP) er en variant av kjøpekraftsparitetsteorien, som sier at forskjeller i prisnivå mellom land målt i felles valuta vil variere rundt et likevektsnivå bestemt av underliggende økonomiske forhold. Denne teorien tilsier at det vil være et element av tilbakevending i realvalutakursen: hvis en valuta er sterkere enn den har vært historisk, korrigert for endring i prisnivå, så taler det for at valutaen reelt sett etter hvert vil svekke seg i retning av det historiske nivået, enten gjennom endring i den nominelle valutakursen eller gjennom innenlandske priser. Det er en del empirisk støtte for en slik langsiktig tendens (se f.eks. Ca’Zorzi mfl., 2020). Teorien gir imidlertid lite grunnlag for å si noe om hva likevektsnivået for realvalutakursen skal være, og det er også grunn til å tro at likevektsnivået vil endres dersom de underliggende økonomiske forhold endres.

I en oversiktsartikkel argumenterer Itskhoki (2021) for at realvalutakursen bestemmes i et samspill mellom finansielle hensyn, handelsbalanseeffekter og langsiktig utenriksbalanse, og at man må regne med varige fluktuasjoner i realvalutakursen. Eichenbaum mfl. (2021) finner empirisk støtte for at nivået på realvalutakursen kan predikere endringer i nominell valutakurs på mellomlang og lang sikt i land med inflasjonsmål. En sterk realvalutakurs taler for at valutakursen vil svekkes på to år og lengre tidshorisonter, mens effekten på ett års sikt er mindre og ikke statistisk signifikant.

Frontfagsmodellen bygger på tilsvarende mekanismer som relativ kjøpekraftsteori, i den forstand at det antas at hvis kostnadsnivået er for høyt eller for lavt til å gi normal lønnsomhet ved nyinvesteringer, vil det etter hvert vende tilbake til et normalnivå. Men frontfagsmodellen omhandler konkurranseutsatt sektor, og den tar dermed ikke hensyn til forskjeller i prisnivå i skjermet sektor, som er avgjørende for realvalutakursen.

En viktig empirisk sammenheng, omtalt som Balassa-Samuelson-effekten, er at prisnivået gjennomgående er høyere i land med høyt BNP per innbygger, som vist i figur 3.8.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

For Irland er BNI brukt istedenfor BNP, fordi BNP i Irland også inneholder betydelig kapitalinntekter som går til utenlandske eiere og dermed ikke gir inntekt eller kjøpekraft i Irland. Datapunktene for Irland og Fastlands-Norge er beregnet via forholdstallet til henholdsvis irsk BNP og norsk BNP.

Kilder: Eurostat, Central Statistics Office Ireland og Finansdepartementet.

En forklaring på en slik sammenheng er at land med høyt BNP har et høyt produktivitetsnivå i konkurranseutsatte næringer, noe som driver opp lønnsnivået målt i felles valuta. Forskjellen i produktivitetsnivå mellom land er gjennomgående mindre i skjermede næringer enn i konkurranseutsatte næringer, og det høye lønnsnivået i land med høyt BNP driver dermed opp prisene på produkter i skjermede næringer, slik at det generelle prisnivået i landet øker.

Det er også andre faktorer enn høyt BNP og høyt produktivitetsnivå i konkurranseutsatte næringer som kan trekke i retning av en sterk realvalutakurs. For land med inntekter fra salg av naturressurser, vil økte priser på ressursene gi økte eksportinntekter, som kan føre til sterkere valutakurs, både nominelt og reelt. Empiriske analyser for Norge tyder på at høyere oljepris vanligvis trekker i retning av en sterkere krone.

En definisjon av en likevektsrealvalutakurs, omtalt som Behavioral equilibrium exchange rate (BEER), knytter likevektsrealvalutakursen til variabler som BNP per innbygger, netto fordringer overfor utlandet og bytteforholdet overfor utlandet. En alternativ definisjon og beregningsmetode for likevektsrealvalutakursen er basert på å gjøre anslag for hva valutakursen bør være for å gi en bærekraftig driftsbalanse overfor utlandet i en normal konjunktursituasjon (se f.eks. Ca’Zorzi mfl., 2020).

Selv om realvalutakursen målt ved relative timelønnskostnader trendmessig stort sett har utviklet seg i tråd med petroleumsinvesteringene som andel av norsk økonomi, er det store variasjoner i realvalutakursen fra år til år, hovedsakelig som følge av stor volatilitet i den nominelle valutakursen. Det er også svært usikkert hva som kan være et rimelig anslag på et likevektsnivå for realvalutakursen.

I Pengepolitisk rapport 1/2023, som ble publisert i mars i år, skrev Norges Bank at kronesvekkelsen må ses i lys av at rentene i utlandet har steget mer enn i Norge, og at økt usikkerhet internasjonalt har gitt en høyere risikopremie på kronen. Banken skrev videre at kronen var klart svakere enn likevektsnivået de legger til grunn. Ifølge banken er det vanskelig å anslå likevektsnivået for den reelle kronekursen, siden det avhenger av flere strukturelle forhold som ikke kan observeres og som også kan endres over tid. I rapporten ble det trukket frem vedvarende endringer i Norges bytteforhold overfor utlandet eller endringer i størrelsen på petroleumsreservene, som forhold som kan endre forutsetningene for balanse i utenrikshandelen over tid og dermed likevektskursen.

I siste landrapport om Norge fra juni 2023 skrev Det internasjonale valutafondet at den norske kronen vurderes til å være undervurdert, men at det er stor usikkerhet om tallmessige anslag. IMF understreket at anslagsmetoden som brukes ikke er godt egnet for eksportører av naturressurser, som Norge.

Norske husholdninger og foretak har trendmessig økt sin sparing i utlandet over tid, og mer enn utlendingers sparing har økt i Norge. En netto kapitalstrøm ut av landet vil isolert sett bidra til nettosalg av kroner. Det kan også ha vært medvirkende til svekkelsen av kronen over tid, og indikerer at flere forhold spiller inn for utviklingen i valutakursen.

I 2021 og 2022 førte en sterkere krone til at deler av svekkelsen fra de foregående årene ble reversert, men i 2023 har realvalutakursen igjen svekket seg betydelig. Selv om noe av svekkelsen kan skyldes redusert rentedifferanse, må kortsiktige bevegelser i kronekursen i stor grad ses i sammenheng med variasjon i risikopremien. En stadig større andel av handelen i kroner foregår mellom finansielle aktører som banker, livselskaper og hedgefond. Begrensninger på aktørenes vilje og evne til å bære valutarisiko gjør at de krever kompensasjon for å være motpart i en valutahandel. Det oppstår da en risikopremie som varierer med etterspørsel og tilbud av valutaene. Hvis det er store endringer i vekslingsbehovene, og hvis risikoviljen blant de sentrale markedsaktørene er liten, kan risikopremien variere mye.

Norske kapitalforvaltere har store plasseringene i utenlandske aktiva, blant annet i amerikanske aksjer og obligasjoner. For å sikre seg mot tap ved endringer i valutakursen kan de bruke valutaterminer. Dersom verdien på porteføljen målt i utenlandsk valuta endres, for eksempel som følge av kursnedgang på utenlandske obligasjoner eller aksjer, vil det være behov for å justere størrelsen på valutasikringen. En norsk kapitalforvalter med valutasikring på en utenlandsk obligasjon, må redusere valutasikringen dersom obligasjonen faller i verdi i utenlandsk valuta. Det kan gjøres ved å kjøpe utenlandsk valuta og selge kroner – rebalansere sikringen. Dersom volumet av denne typen rebalansering er stort, kan kronen svekke seg. Norges Bank peker på at denne type mekanisme kan ha vært medvirkende til kronesvekkelsen i forbindelse med finansuroen i mars 2020, og til kronesvekkelsen siden sommeren 2022, da oppgangen i det internasjonale rentenivået har gitt et markert verdifall på rentepapirer, se Bache (2023).

Med den kraftige kronesvekkelsen så langt i år, ligger det an til en betydelig bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen i 2023, som vist med den lyseblå stolpen i figur 3.5. Motstykket er høy importert prisvekst. Som omtalt i kapittel 5, har valutakurssvekkelsen det siste året vært en viktig årsak til den sterke konsumprisveksten.

Samtidig har det de siste årene vært store svingninger i bytteforholdet, som måler forholdet mellom eksportpriser og importpriser, se figur 3.7. Siden 2020 har høy vekst i eksportpriser på råolje og naturgass bidratt til en kraftig bedring i bytteforholdet for norsk økonomi. I denne perioden har det også vært en høy vekst for blant annet raffinerte oljeprodukter, metaller og for kjemikalier, kjemiske og mineralske produkter som har bidratt til en markert bedring i bytteforholdet for norske fastlandsnæringer. Mye av den kraftige bedringen i bytteforholdet i fjor er allerede reversert ettersom olje- og gassprisene i løpet av høsten i fjor falt tilbake.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Konsekvenser av endringer i kronekursen for lønnsoppgjørene og den økonomiske politikken

Hvilken betydning store endringer i kronekursen får for lønnsoppgjørene og den økonomiske utviklingen, avhenger av den økonomiske situasjonen og varigheten av den endrede kronekursen. Svekkelsen av kronekursen som skjedde da oljeprisen falt i 2014, innebar en bedring av konkurranseevnen, og det dempet nedgangen i økonomien som oljeprisfallet forårsaket. Svekkelsen av kronekursen bidro dermed til å stabilisere økonomien også på kort sikt. Skulle mer av tilpasningen til en lavere oljepris vært tatt via et lavere innenlandsk lønns- og prisnivå, slik en fast valutakurs ville krevd, måtte aktiviteten og sysselsettingen ha falt mer enn de gjorde. Med en flytende kurs kunne renten settes slik at pengepolitikken dempet tilbakeslaget i norsk økonomi.

Svekkelsen av kronekursen det siste året, i en situasjon med høy prisvekst fra utlandet, kan derimot være utfordrende for stabiliteten i økonomien. Ved inngangen til desember i år var kronekursen 15 pst. svakere enn gjennomsnittet i årene 2015–2022, målt ved industriens effektive valutakurs. Svakere kronekurs gir bedre lønnsomhet og bedre utsikter for konkurranseutsatt sektor og virker ekspansivt på norsk økonomi, mens det øker importprisene. Hvis det skulle slå ut i høy lønnsvekst i konkurranseutsatt sektor, vil det kunne føre til ytterligere prisvekst i økonomien ved at lønnsveksten i tjenestenæringene også blir høyere.

Det er flere grunner som taler imot at en kortsiktig svekkelse av valutakursen skal slå direkte gjennom i økt lønnsvekst. Store industribedrifter har gjerne betydelig valutasikring, som demper sammenhengen mellom kortsiktige valutakursbevegelser og lønnsomhet. Det er også tradisjon for at partene legger liten vekt på kortsiktige svingninger i valutakursen i lønnsoppgjørene, da volatiliteten i valutakursen er godt kjent.

Dersom den svake kronekursen blir mer langvarig, vil virkningen på lønnsveksten avhenge av hvordan partene vurderer kronesvekkelsen og den økonomiske situasjonen for øvrig. Dersom partene vurderer at det er behov for en bedring av konkurranseevnen, for eksempel på grunn av et omstillingsbehov i norsk konkurranseutsatt sektor, er det grunn til å tro at man vil forsøke å unngå at lønningene øker slik at det motvirker konkurranseevneforbedringen. Dette kan være en bra beskrivelse av utviklingen i etterkant av oljeprisfallet i 2014. Men dersom partene vurderer at den svake kronen ikke går sammen med et behov for omstilling og bedre konkurranseevne, er det grunn til å regne med at høy lønnsomhet og økte importpriser også vil slå ut i høyere lønnsvekst. I så fall vil dette kunne innebære at lønns- og prisnivået i Norge øker over tid og motvirker effekten av den senere tids kronesvekkelse på kostnadsnivået.

Hvis svak kronekurs fører til at den høye prisveksten varer i noe lengre tid enn den ellers ville gjort, vil det kunne trekke opp Norges Banks styringsrente. En høyere styringsrente vil isolert sett bidra til å styrke kronen, men vil samtidig dempe aktiviteten i norsk økonomi. En vedvarende svak krone kan dermed gi en målkonflikt i pengepolitikken, der Norges Bank må veie kostnadene ved at inflasjonen er over målet i lengre tid mot kostnadene ved redusert aktivitet i norsk økonomi.

I en teoretisk analyse viser Røisland mfl. (2023) at samspillet mellom penge- og finanspolitikken også kan ha betydning ved en kraftig økning i inflasjonen eller svekket kronekurs. Ved å kombinere stram pengepolitikk med stimulerende finanspolitikk, kan en høy rente dempe inflasjonen gjennom å styrke valutakursen, mens en stimulerende finanspolitikk demper nedgangen i økonomien og dermed muliggjør en høyere rente. Det vil imidlertid i praksis være flere begrensninger på bruken av en slik politikk. En høy rente vil forsterke rentebelastningen for husholdninger og virksomheter som har høy gjeld. Det kan også være vanskelig å bruke finanspolitikken symmetrisk, ved å ha en tilsvarende innstramming i finanspolitikken i en situasjon med lav inflasjon.

3.10 Utvalgets vurderinger

Det inntektspolitiske samarbeidet og samspillet i den økonomiske politikken har bidratt til en god og balansert utvikling i norsk økonomi over tid, med høy verdiskaping, lav arbeidsledighet og en tilstrekkelig god kostnadsmessig konkurranseevne. Det norske systemet for lønnsdannelse bygger på frontfagsmodellen, som legger til rette for at lønnsveksten i økonomien skal tilpasses det som internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv kan leve med over tid. Frontfagsmodellen innebærer at en representativ del av konkurranseutsatt industri forhandler om lønn først, og at lønnsveksten i industrien fungerer som en norm for lønnsveksten i andre deler av økonomien. Lønnsveksten i frontfaget avspeiler frontfagets lønnsevne, dvs. utviklingen i produktivitet og priser i konkurranseutsatt industri. Frontfagsmodellen ivaretar konkurranseevnen ved å tilpasse lønnsveksten til den økonomiske situasjonen og bidrar til reallønnsfleksibilitet som demper negative utslag i arbeidsmarkedet når økonomien utsettes for forstyrrelser.

Det er iboende interessemotsetninger i lønnsdannelsen, og de spenninger dette skaper, forsterkes ved store og uventede omveltninger i økonomien. Etter utvalgets vurdering er koordinert lønnsdannelse gjennom frontfagsmodellen særlig viktig i slike tider. Vi må ta vare på de gode egenskapene ved modellen. Utvalget slutter opp om frontfagsmodellen, og mener det er viktig at det inntektspolitiske samarbeidet vedlikeholdes, for å møte de utfordringer vi står overfor.

Internasjonale sammenligninger viser at land med koordinert lønnsdannelse har høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet enn land uten en slik koordinering. Koordineringen demper lønnspresset ved et høyt sysselsettingsnivå, og gjør det dermed mulig å oppnå høyere sysselsetting enn det som ville være mulig med ukoordinert lønnsdannelse. Koordineringen bidrar også til mindre lønnsforskjeller mellom og innen bedrifter og sektorer. Dette er i tråd med norske erfaringer, som viser at Norge har høyere sysselsetting, lavere arbeidsledighet og mindre lønnsforskjeller enn de fleste andre land. Mindre lønnsforskjeller kan gi insentiver til investeringer og modernisering, og lede til avskalling av virksomheter med lav produktivitet, men det kan også svekke arbeidstakeres insentiver til å øke sine kvalifikasjoner, og gjøre det vanskeligere å finne jobb for arbeidssøkere med lav eller usikker produktivitet. Derfor er det avgjørende at både arbeidsgivere, partssamarbeidet og samfunnet ellers legger stor vekt på kompetanseutvikling for hele arbeidsstokken, og at utdanningssystemet tilrettelegger for en god balanse mellom tilbud og etterspørsel av arbeidskraft.

Vi står stadig overfor nye utfordringer som har betydning for norsk økonomi, for lønnsdannelsen og for den økonomiske politikken. Frontfagsmodellen har tidligere bidratt til god omstillingsevne, og utvalget mener den er egnet til det også i fremtiden. Frontfagsmodellen innebærer sentral og lokal lønnsdannelse som kombinerer koordinering med den fleksibilitet som finnes på lokalt nivå, se nærmere omtale i kapittel 4. Et godt samspill mellom lønnsdannelsen og den økonomiske politikken vil også være viktig for at vi skal lykkes i å oppnå en stabil og god økonomisk utvikling. Samspillet legger føringer på handlingsrommet for hvert enkelt politikkområde, men det bidrar samtidig til at det normalt vil være mindre behov for kraftige tiltak på hvert enkelt område og muliggjør større grad av måloppnåelse.

I Norge vil lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor som normgivende for den samlede lønnsveksten være sentral for lønns- og prisveksten over tid. Et høyt sysselsettingsnivå kan være forenlig med lav og stabil inflasjon, dersom frontfagsmodellen står sterkt. Det er likevel viktig at den økonomiske politikken bidrar til å dempe kraftige høykonjunkturer, slik at presset på frontfagsmodellen ikke blir så sterkt at den ikke er i stand til å forhindre at lønnsveksten blir så høy at det slår ut i høy og ustabil inflasjon. Høy og varierende inflasjon innebærer betydelige kostnader for husholdninger og bedrifter. Forsøk på å bruke stimulerende økonomisk politikk for å øke sysselsettingen utover de nivåer som gjør det mulig å følge frontfagsoppgjørets ramme i øvrige oppgjør eller i lokale forhandlinger, vil ikke være opprettholdbart. I en sterk etterspørselsdrevet oppgang kan det være nødvendig med innstrammende politikk for å forhindre at det bygges opp ubalanser i arbeidsmarkedet og press på frontfagsmodellen, som kan føre til kraftig nedgang på et senere tidspunkt. I vurderinger i den økonomiske politikken er det viktig at politikkmyndighetene gjør grundige analyser av den aktuelle arbeidsmarkedssituasjonen og hvilket press som ligger på frontfagsmodellens normgivende rolle.

De siste årene har høy prisvekst i utlandet bidratt til høy prisvekst også i Norge. Det har ført til lavere kjøpekraft for mange norske husholdninger, til tross for at lønnsveksten også har steget. Høy prisvekst har gitt betydelige utfordringer, både for partene i arbeidslivet og for den økonomiske politikken. Partene i arbeidslivet har lagt vekt på et konkurransedyktig næringsliv og trygge arbeidsplasser, og den høye prisveksten har gitt en nedgang i kjøpekraften for mange lønnstakere.

En viktig egenskap ved lønnsdannelsen i Norge er at den gir reallønnsfleksibilitet og motvirker at lønns- og prisspiraler får feste. Det bidrar til å minske behovet for innstramming i den økonomiske politikken, og gir et godt utgangspunkt for at vi kan få ned prisveksten uten betydelig oppgang i arbeidsledigheten. Med et godt samspill i den økonomiske politikken og en koordinert lønnsdannelse vil arbeidsmarkedet kunne tåle et høyt sysselsettingsnivå uten at det gir høy lønnsvekst som bidrar til varig høy prisvekst. Når opphavet til prisveksten ligger i utlandet, kan det imidlertid ta tid før prisveksten kommer ned gjennom frontfagsmodellens mekanismer. For å opprettholde et høyt sysselsettingsnivå, er det viktig at den økonomiske politikken praktiseres fleksibelt og fremoverskuende slik at de tilbakevendende egenskapene for lønns- og prisveksten som skjer gjennom lønnsdannelsen, får tid til å virke. Samtidig har sentralbanken både et ansvar og en sentral rolle i å sikre lav og stabil inflasjon over tid, og politikken må utformes slik at inflasjonen kan komme ned på målet innen en rimelig tidshorisont.

Den svake kronekursen forsterker utfordringene ved den høye prisveksten. Svakere kronekurs gir bedre lønnsomhet og bedre utsikter for konkurranseutsatt sektor, virker ekspansivt på norsk økonomi, og øker importprisene. Hvis det fører til høyere lønnsvekst i industrien, vil det isolert sett kunne bidra til ytterligere prisvekst ved at lønnsveksten i resten av økonomien også blir høyere.

I lønnsoppgjørene legges det vanligvis liten vekt på kortsiktige svingninger i valutakursen, fordi partene er kjent med at valutakursen kan endres raskt og mye. Dersom den svake kronekursen blir mer langvarig, vil virkningen på lønnsveksten avhenge av hvordan partene vurderer kronesvekkelsen og den økonomiske situasjonen for øvrig. Dersom partene vurderer at det er behov for en bedring av konkurranseevnen i konkurranseutsatt sektor, vil lønnsdannelsen kunne bidra til dette ved å dempe lønnsveksten. Hvis ikke, er det grunn til å regne med at høy lønnsomhet og importert prisvekst også vil slå ut i høyere lønnsvekst enn vi ellers ville fått. Selv om det er omstillingsbehov i norsk økonomi, er det i øyeblikket få tegn til et behov for en styrking av den kostnadsmessige konkurranseevnen utover det nivået vi hadde i 2022. Isolert sett kan det tale for at kronen styrkes noe fremover. Hvis den svake kronen derimot vedvarer, kan det føre til at lønns- og prisnivået i Norge vil øke og i så fall motvirke effekten av kronesvekkelsen.

En situasjon med høy prisvekst og en vedvarende svak krone vil være krevende for stabiliseringspolitikken. En vedvarende svak krone kan trekke opp lønnsveksten i en periode, og det kan forsterke og forlenge den høye prisveksten. Sentralbanken har fått et mandat med et mål om lav og stabil inflasjon, der banken også skal bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting. Hvis svak kronekurs fører til at den høye prisveksten varer i lengre tid enn den ellers ville gjort, vil det isolert sett tilsi høyere styringsrente. En høyere styringsrente vil bidra til å styrke kronen og dempe prisveksten, men vil samtidig redusere aktiviteten i norsk økonomi. En vedvarende svak krone vil dermed gi en målkonflikt i pengepolitikken, der Norges Bank må veie kostnadene ved for høy inflasjon mot kostnadene ved redusert aktivitet i norsk økonomi.

En slik situasjon vil også være krevende for frontfagsmodellen. Høy internasjonal prisvekst og svak kronekurs reduserer kjøpekraften til husholdningene, men bidrar samtidig til høy lønnsomhet i frontfaget. Frontfagsmodellen bygger på at denne lønnsomheten danner grunnlaget for lønnsvekst i alle sektorer. Dersom partene skulle holde lønnsveksten tilbake av hensyn til inflasjon og rente, vil det gi lav lønnsandel og høy lønnsomhet. Dersom det i neste runde skulle føre til økte bonusutbetalinger og økte lederlønninger i sektoren, kan det skape spenninger og utfordre oppslutningen om frontfagsmodellen.

Sentralbanken vurderer hvilken styringsrente som er best egnet til å oppfylle mandatet om lav og stabil inflasjon og høy og stabil produksjon og sysselsetting. Dersom sentralbanken har grunn til å tro at prisveksten er trygt på vei ned mot målet selv om det tar noe tid, er det lettere for sentralbanken å legge mer vekt på målet om høy sysselsetting. I Pengepolitisk rapport 3/2023 skriver den pengepolitiske komiteen at de ikke ønsker å sette renten mer opp enn det som er nødvendig for å få bukt med den høye prisveksten. Sentralbanksjefen har også i sin kommunikasjon pekt på at en koordinert lønnsdannelse der partene legger vekt på høy sysselsetting, demper lønns- prisspiraler og reduserer behovet for å heve renten. I Norges Banks anslag er inflasjonen tilbake nær inflasjonsmålet i 2026, dvs. på tre års sikt.

Et godt samspill mellom lønnsdannelsen og den økonomiske politikken vil være avgjørende for å unngå at høy lønnsvekst og høy rente leder til en markert nedgang i økonomien, med langvarige negative virkninger på sysselsetting og arbeidsledighet. For å få en god kombinasjon av virkemiddelbruk må de sentrale aktørene ha riktig forståelse for hverandres reaksjonsmønstre. Frontfagsmodellen har selvkorrigerende mekanismer, som innebærer at høy lønnsvekst ikke behøver å være en indikasjon på at arbeidsledigheten er lavere enn det som er opprettholdbart på lengre sikt. Derfor er det viktig at den økonomiske politikken tar høyde for at det vil ta tid å få inflasjonen ned til målet uten en markert oppgang i ledigheten. Dersom det glipper i det inntektspolitiske samarbeidet, og lønns- og prisveksten forblir høy, vil det kunne gi mer vedvarende høy rente som ellers kunne vært unngått.

Finanspolitikken skal sikre tilgang til offentlige tjenester og velferdsordninger og bidra til en stabil og bærekraftig utvikling i økonomien, herunder høy sysselsetting og jevn inntektsfordeling. Ved kostnadssjokk og redusert kjøpekraft bør finanspolitikken bidra til å dempe belastningen for sårbare grupper. For at de svakeste i arbeidsmarkedet i større grad skal henge med i inntektsutviklingen, vil det først og fremst være viktig med et høyt sysselsettingsnivå og en velfungerende arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikk, slik at flere kommer i jobb. Finanspolitikken må derfor støtte opp under et høyt sysselsettingsnivå.

Det er også viktig at svingninger i verdien av SPU, for eksempel som følge av endringer kronekursen, ikke blir en kilde til ustabilitet i bruken av fondsmidler som kan gi ustabilitet i økonomien og legge press på lønnsdannelsen. En kraftig svekkelse av kronekursen bør ikke slå ut i økt pengebruk på kort sikt, men en lavere uttaksprosent fra fondet. Ved store, mer vedvarende endringer i fondsverdien, skal konsekvensene for bruken av fondsmidler glattes over flere år, se kapittel 7.

Et godt samspill mellom den økonomiske politikken og lønnsdannelsen avhenger av gjensidig forståelse for de ulike områdenes ansvar og begrensninger. Derfor har utvalget i denne rapporten gått grundig inn i en analyse av samspillet mellom lønnsdannelsen og den økonomiske politikken, uten at dette er ment som, eller skal oppfattes som, en kritikk verken av pengepolitikken, finanspolitikken eller lønnsdannelsen. Hovedpoenget er snarere at det er tillitsbyggende når man oppfatter at de andre områdene legger til grunn en rimelig oppfatning av ens eget reaksjonsmønster og økonomiens virkemåte. Det er viktig at analysene gjenspeiler de viktigste mekanismene i samspillet mellom frontfagsmodellen og norsk økonomi for øvrig. Faglige arenaer, der fagpersoner fra partene i arbeidslivet, Finansdepartementet, Norges Bank og andre relevante aktører kan møtes for å utveksle analyser og erfaringer basert på de ulike analyseverktøyene, kan bidra til å fremme en felles forståelse.

3.11 Referanser

• Acemoglu, D., og Pischke, J. S. (1999). The structure of wages and investment in general training. Journal of political economy, 107(3), 539–572.

• Anzoategui, D., Comin, D., Gertler, M., og Martinez, J. (2019). Endogenous technology adoption and R&D as sources of business cycle persistence. American Economic Journal: Macroeconomics, 11(3), 67–110.

• Bache, I. W. (2023). Pengepolitikken og kronekursen. Foredrag av sentralbanksjef Ida Wolden Bache på seminar i regi av Senter for monetær økonomi (CME)/Handelshøyskolen BI, 9. november 2023.

• Ball, L. og Onken, J. (2021). Hysteresis in Unemployment: Evidence from OECD Estimates of the Natural Rate. NBER Working paper 29343.

• Barth, E., Finseraas, H., Kjelsrud, A., og Moene, K.O. (2023). Hit by the Silk Road: how wage coordination in Europe mitigates the China shock. The Scandinavian Journal of Economics, 125(1), 32–72.

• Barth, E., og Moene, K. O. (2014). When institutions reciprocate. European Social Models from Crisis to Crisis; Dølvik, JE, Martin, A., Eds, 306–324.

• Bems, R. (2023). Economic Consequences of Large Extraction Declines: Lessons for the Green Transition. IMF Working papers 2023/097

• Berg, O., Brasch, T. V., Cappelen, Å., Holm, M. B., Raknerud, A., Tretvoll, H., og Vigtel, T. C. (2020). Drivkrefter bak svak etterspørsel i økonomien. Utredning for Sysselsettingsutvalget. Statistisk sentralbyrå.

• Bhaskar, V. (1990). Wage relativities and the natural range of unemployment. The Economic Journal, 100(400), 60–66.

• Bhuller, M., Moene, K. O., Mogstad, M., og Vestad, O. L. (2022). Facts and fantasies about wage setting and collective bargaining. Journal of Economic Perspectives, 36(4), 29–52.

• Bjørnstad, R., og Nymoen, R. (1999). Wage and Profitability: Norwegian Manufacturing 1967–1998 (No. 259). Discussion Papers.

• Blanchard, O.J., Cerutti, E. og Summers, L. (2015). Inflation and activity – two explorations and their monetary policy implications. IMF working paper 16/230.

• Bratsiotis, G., og Martin, C. (1999). Stabilisation, policy targets and unemployment in imperfectly competitive economies. Scandinavian Journal of Economics, 101(2), 241–256.

• Brubakk, L., og Hagelund, K. (2022). Frontfagets betydning for lønnsdannelsen i private tjenestenæringer (No. 5/2022). Norges Bank.

• Brubakk, L., og Hagelund, K. (2023). The downs and ups of mark-ups. Staff Memo 2/2023. Norges Bank.

• Calmfors, L. (1993). Centralisation of wage bargaining and macroeconomic performance: A survey. OECD Economic Studies 21.

• Calmfors, L., A. Booth, M. Burda, D. Checchi, R. Naylor og J. Visser. (2001). The future of collective bargaining in Europe. I The Role of Unions in the Twenty-First Century. Tito Boeri, A. Brugiavini og L. Calmfors (eds). Oxford.

• Calmfors, L. (2018). Industrins lönenormering kan och bör reformeras. Lönebildning för jämlikhet, 4.

• Ca’ Zorzi, M., Cap, A., Mijakovic, A. og Rubaszek, M. (2020). The predictive power of equilibrium exchange rate models. ECB Working paper 2358.

• Cerra, V., Fatas, A. og Saxena, S. (2020). Hysteresis and business cycles. IMF working paper 20/73.

• Cukierman, A. og Lippi, F. (1999). Central bank independence, centralization of wage bargaining, inlation and unemployment: Theory and some evidence. European Economic Review 43, 1395–1434.

• Dalnoki, S. (2020). Empirisk modellering av systemet for norsk lønnsdannelse. Samfunnsøkonomen, 134(3), 58–69.

• De Locker, Eeckhout, J. J., og Unger, G. (2020). The rise of market power and the macroeconomic implications. The Quarterly Journal of Economics 135, 561–644.

• Diez, F.J., Leigh, D. og Tambunlertehai, S. (2018). Global market power and its macroeconomic implications. IMF Working paper 18/137.

• Driscoll, J. C., og Holden, S. (2004). Fairness and inflation persistence. Journal of the European Economic Association, 2(2–3), 240–251.

• Dupraz, S., Nakamura, E., og Steinsson, J. (2019). A plucking model of business cycles (No. w26351). National Bureau of Economic Research.

• Eichenbaum M. S., Johannsen B. K., Rebelo S. T. (2021). Monetary policy and the predictability of nominal exchange rates. Review of Economic Studies 88:192–228

• Farmer, R. (2013). Animal Spirits, Persistent Unemployment and the Belief Function. Rethinking Expectations: The Way Forward for Macroeconomics. Princeton University Press, Roman Frydman and Edmund Phelps, eds. Princeton New Jersey.

• Fevang, E., Markussen, S. og Røed, K. (2020). Gråsoner I arbeidsmarkedet og størrelsen på arbeidskraftreserven. Frisch-rapport, 1, 2020.Vedlegg til NOU 2021: 2 (Sysselsettingsutvalget).

• Friedman, M. (1993). The «plucking model» of business fluctuations revisited. Economic Inquiry, 31(2), 171–177.

• Gjelsvik, M., Nymoen, R., og Sparrman, V. (2020). Cointegration and structure in Norwegian wage–price dynamics. Econometrics, 8(3), 29.

• Holden, S. (2005). Monetary regimes and the co-ordination of wage setting. European Economic Review, 49(4), 833–843.

• Holden, S. (2004). The costs of price stability: Downward nominal wage rigidity in Europe. Economica, 71(282), 183–208.

• Holden, S. (2017). Revidert mandat for pengepolitikken. Samfunnsøkonomen, nr 2, 29–38.

• Huttunen, K., Møen, J., og Salvanes, K. G. (2011). How destructive is creative destruction? Effects of job loss on job mobility, withdrawal and income. Journal of the European Economic Association, 9(5), 840–870.

• Haavelmo, T. (1960). A Study in the Theory of Investment. The University of Chicago Press.

• Itskhoki, O. (2021). The story of the real exchange rate. Annual Review of Economics 13, 423–455.

• Johansen, L. (1982). Arbeidsløsheten: Lettere opp enn ned? Sosialøkonomen nr 10, 29–40.

• Jorda, O., Singh, S. R. og Taylor, A. M. (2023). The long-run effects of monetary policy. Federal Reserve Bank of San Fransisco WP 2020-1.

• Kapfhammer, F., Larsen, V. H., & Thorsrud, L. A. (2020). Climate risk and commodity currencies.

• Lamo, A., Pérez, J. J., og Schuknecht, L. (2012). Public or private sector wage leadership? An international perspective. The Scandinavian Journal of Economics, 114(1), 228–244.

• Layard, R., Nickell, S., og Jackman, R. (1994). The unemployment crisis.

• Lye, J. N., McDonald, I. M., og Sibly, H. (2001). An estimate of the range of equilibrium rates of unemployment for Australia. Economic Record, 77(236), 35–50.

• Manning, A. (2021). Monopsony in labor markets: A review. ILR Review, 74(1), 3–26.

• Moene, K. O. og Wallerstein, M. (1997). Pay inequality. Journal of Labour Economics 1997, vol. 15, issue 3 403–30.

• NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi. Finansdepartementet.

• Nunziata, L. (2005). ‘Institutions and Wage Determination: a Multi-Country Approach’. Oxford Bulletin of Economics and Statistics. Volume 67, Issue 4, pp. 435–466. August 2005.

• OECD. (2018). OECD Employment Outlook 2018, OECD Publishing, Paris.

• Piketty, T. (2014). Capital in the twenty-first century. Harvard University Press.

• Raaum, O., og Røed, K. (2006). Do business cycle conditions at the time of labor market entry affect future employment prospects?. The review of economics and statistics, 88(2), 193–210.

• Røisland, Ø. (2023a). Når kan lønns prisspiraler oppstå? Om samspillet mellom pengepolitikken og lønnsdannelsen. Samfunnsøkonomen, nr. 3, 45–56.

• Røisland, Ø. (2023b). Frontfagsmodellen og importert inflasjon. Kommer i Samfunnsøkonomen.

• Røisland, Ø., Sveen, T. og Torvik, R. (2023). The interplay between monetary and fiscal policy in a small open economy. Norges Bank Staff Memo 16.

• Sparrman, V. (2002). Kan pengepolitikken påvirke koordineringsgraden i lønnsdannelsen? En empirisk analyse (No. 2002/7). Norges Bank Working Paper.

• Yagan, D. (2019). Employment hysteresis from the great recession. Journal of Political Economy, 127(5), 2505–2558.

• Yeh, C., Macaluso, C., og Hershbein, B. (2022). Monopsony in the US labor market. American Economic Review, 112(7), 2099–2138.

• YS. (2023, 12. desember). Hvem er fagorganisert? ys.no.