2 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid
2.1 Utvalgets sammensetning
Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 20. november 2020. Utvalget fikk følgende sammensetning:
Tom Cato Karlsen, statsforvalter i Nordland (leder), Bodø
Jan-Peder Andreassen, fagdirektør, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, Tromsø
Annegrete Bruvoll, partner/forsker, Menon Economics AS, Oslo
Ola Helstad, kommunedirektør i Sel kommune, fra våren 2021 kommunedirektør i Nordre Land kommune, Lom
Gro Herheim, kommunedirektør i Larvik kommune, Tønsberg
Siv Høgtun, ordfører i Askøy kommune, Askøy
Dag Ingvar Jacobsen, professor, Universitetet i Agder, Kristiansand
Jan Erling Klausen, førsteamanuensis, Universitetet i Oslo, Lørenskog
Per Sverre Kvinlaug, ordfører i Kvinesdal kommune, Kvinesdal
Bente Larssen, kommunedirektør i Porsanger kommune, fra høsten 2022 seniorrådgiver i KS Nord-Norge, Porsanger
Vibeke Stjern, ordfører i Åfjord kommune, Åfjord
Grete Teigland, direktør, Statsforvalteren i Møre og Romsdal, Molde
Utvalget ble utvidet med to medlemmer fra februar 2022:
Frode M. Lindtvedt, avdelingsdirektør i KS, Larvik
Sidsel M. Schade, spesialrådgiver i Fagforbundet, Sarpsborg
Utvalgets sekretariat har vært lagt til Kommunalavdelingen i Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD). Sekretariatet har bestått av fagdirektør Ina K. Ruud (sekretariatsleder), utredningsleder Stein Ove Pettersen og utredningsleder Tonje Areng Skaara. I tillegg har seniorrådgiver Tormod Reiersen bidratt med skriving av utvalgets rapport.
2.2 Utvalgets mandat
Utvalget ble gitt følgende mandat:
Formål
Formålet med utvalget er å:
få et helhetlig kunnskapsgrunnlag om det norske generalistkommunesystemets virkemåte, og utviklingen av dette den senere tid
få en vurdering av forutsetninger og rammer kommunene har for å kunne være en generalistkommune i dagens og framtidens velferdssamfunn, og vurdere grunnlaget for å ha et generalistkommunesystem
få en vurdering av eventuelle alternativer til generalistkommunesystemet
Bakgrunn
De norske kommunene har en sentral plass og rolle i den offentlige forvaltningen og i gjennomføringen av velferdspolitikken. De har en bred og omfattende oppgaveportefølje, og oppgavene og ansvaret til kommunene har vokst i hele etterkrigstiden. Kommuneloven gir de overordnede og generelle rammene for kommunal og fylkeskommunal virksomhet. I kommuneloven er det kommunale selvstyret eksplisitt lovfestet. Prinsippet om det kommunale selvstyret er også nedfelt i Grunnloven § 49 andre ledd.
Kommuner lever i et spenningsfelt mellom statlig styring og et mandat fra innbyggerne lokalt. Kommunen som institusjon er et uttrykk for det lokale selvstyret, og som demokratiske organ skal kommunene kunne ha frihet til å ta hensyn til lokale behov og gjøre prioriteringer ut fra dette. Samtidig er kommunene også en integrert del av nasjonalstaten, en integrasjon som har økt i takt med utbyggingen av velferdssamfunnet. Kommunene er i stadig større grad involvert i oppgaveløsningen av ikke bare nasjonale og regionale, men også globale samfunnsutfordringer.
Viktige nasjonale mål for oppgaveløsningen er likeverdighet, rettssikkerhet, nasjonaløkonomisk styring, hensynet til liv og helse, effektiv og samordnet bruk av ressurser, hensynet til urfolk og nasjonale minoriteter, hensynet til miljøet og en bærekraftig utvikling, samt samfunnssikkerhet og beredskap. Norge er en enhetsstat, og det lokale selvstyret må fungere innenfor rammene av de nasjonale målene. Framveksten av velferdsstaten har etter hvert avgrenset friheten i det lokale selvstyret.
Likeverdige tjenester og utjevning mellom innbyggere og geografiske områder har vært et sentralt mål i oppbyggingen av velferdsstaten. Nærhetsprinsippet, som er en viktig begrunnelse for kommunalforvaltningen, innebærer å legge oppgaver og beslutninger så nær dem det gjelder som mulig. For innbyggere er nærhet til tjenester som skole, barnehage og pleie- og omsorgstjenestene viktig. Dette er tjenester som ytes der folk bor. I et langstrakt land som Norge kan geografiske, og også klimatiske, forhold gi utfordringer for kommunenes oppgaveløsning.
Et viktig kjennetegn ved det norske kommunesystemet er det såkalte generalistkommuneprinsippet. Dette prinsippet innebærer at alle kommuner, med svært få unntak, har de samme oppgavene uansett innbyggertall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn. Som generalistkommune skal kommunene ha det samme ansvaret og håndtere de samme kravene til tjenester til sine innbyggere, ivareta planleggings- og utviklingsoppgaver i lokalsamfunnet, utføre oppgavene som myndighetsutøver, og ivareta demokratiske funksjoner.
Generalistkommunesystemet innebærer at norske kommuner, som del av det nasjonale styringssystemet, hver for seg skal fungere som generalistkommune.
Generalistkommunesystemet sikrer at alle innbyggere har de samme demokratiske rettighetene, og legger til rette for et felles, statlig finansieringssystem, og at lovgivningen gir de samme rammene for organisering og styring for alle kommuner, samt for statlig tilsyn og kontroll med kommunene. Statlig rammestyring, både økonomisk og juridisk, skal gi det kommunale demokratiet handlingsrom til å tilpasse tjenestene til lokale forhold og behov, og til å kunne ta egne beslutninger for sin kommune. Dette gir også et grunnlag for både kostnads- og formålseffektiv bruk av ressursene.
Dagens kommuner er svært forskjellige med hensyn til blant annet folketall, befolkningsutvikling, avstander og sentralitet, og vil slik sett ha ulike forutsetninger for å ivareta funksjonene som generalistkommune.
Kommuneinndelingen skal, innenfor rammene av det nasjonale felleskapet, legge grunnlag for et funksjonsdyktig lokalt folkestyre og en effektiv lokalforvaltning. Kommunene skal være formålstjenlige enheter som kan gi innbyggerne og næringslivet tilfredsstillende og likeverdige tjenester og god forvaltning med sikte på en bærekraftig utvikling, jf. Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova).
Kommunesektoren står overfor utfordringer i årene som kommer, både lokale, nasjonale og globale. Det blir flere eldre personer, samtidig som det blir færre i yrkesaktiv alder. Dette vil få konsekvenser for tjenestene i kommunene. De kommende årene må kommunesektoren påregne strammere inntektsrammer. Bidraget til finansiering av offentlige utgifter fra oljeinntektene, vil avta. Dette stiller store krav til omstilling og effektivisering. Samtidig utfordrer klimaendringene kommunene på flere områder, både som planmyndighet og på beredskapsområdet. Kommunesektoren har en avgjørende rolle for at vi som nasjon skal klare å nå bærekraftsmålene. Kommuner har ansvar for politiske prioriteringer på en lang rekke av de områdene som bærekraftsmålene handler om. Eksempler på dette er helse-, sosial- og omsorgstjenester, utdanning, tekniske tjenester, beredskap, smittevern, vannforsyning, arealplanlegging og infrastruktur, kollektivtransport og tiltak for miljø.
Utvalgets oppdrag
Utvalget skal gjøre en bred kartlegging og analyse av dagens generalistkommunesystem, og hvordan systemet har utviklet seg den senere tid.
Utvalget skal vurdere forutsetninger og rammer kommunene har for å kunne være en generalistkommune i dagens og framtidens velferdssamfunn, og vurdere grunnlaget for et generalistkommunesystem.
Utvalget skal vurdere alternativer til generalistkommunesystemet, og diskutere fordeler og ulemper med alternativene sammenlignet med dagens system.
Hovedtema for utvalget vil være kommunen, men utvalget kan også se på forholdet til og grenseflater mot fylkeskommunen.
Utvalget skal innhente erfaringer fra andre sammenlignbare land, som er relevante for utvalgets arbeid og oppdrag.
Gjennomføring
Utvalget skal følge retningslinjene i utredningsinstruksen, herunder vurdere økonomiske og administrative virkninger av eventuelle forslag. Veilederen for utvalgsarbeid i staten gir praktiske råd og tips som kan bidra til effektivitet i utvalgsarbeidet og til bedre etterlevelse av utredningsinstruksen.
Utvalget vil få et eget sekretariat. Utvalget skal legge til rette for innspill fra relevante kompetansemiljøer og private og offentlige aktører. Utvalget skal hente inn ny kunnskap på felt det ikke foreligger ny og oppdatert kunnskap. Ellers skal utredningen baseres på relevante nylig avleverte og pågående offentlige utredninger, stortingsmeldinger og planer m.m. Det bør også tidlig avklares om det er aktuelle problemstillinger som allerede er dekket av andre utvalg.
Utvalget skal levere sin utredning i form av en NOU til Kommunal- og moderniseringsdepartementet innen 12.12.2022.
Blant annet på bakgrunn av utfordringer med digitale møter under koronapandemien fikk utvalget i februar 2022 utsatt leveringsfrist til 31. mars 2023.
2.3 Utvalgets forståelse av mandatet
Utvalget fikk et bredt mandat, og det har vært nødvendig å gjøre noen tolkninger og avklaringer av mandatet.
Som det står i mandatet er dagens kommuner svært forskjellige med hensyn til blant annet folketall, befolkningsutvikling, avstander og sentralitet, og har derfor ulike forutsetninger for å ivareta funksjonene som generalistkommune. Utvalget forstår mandatet som at utvalget skal undersøke om det er problemer med generalistkommunesystemet, og hvor store problemene eventuelt er.
Utvalget skal gjøre en bred kartlegging og analyse av dagens generalistkommunesystem, og hvordan systemet har utviklet seg den senere tid.
Utvalget har valgt å kartlegge og analysere hvordan dagens generalistkommunesystem, fungerer gjennom å vurdere hvordan kommunene ivaretar sine fire roller som lokaldemokratisk aktør og arena, tjenesteyter, myndighetsutøver og samfunnsutvikler.
I vurderingene har utvalget valgt å vektlegge kommunenes oppfyllelse av det lovpålagte ansvaret. Utvalget vurderer at innhold i tjenester og andre forhold ved kommunene utover de lovfestede kravene er elementer som hører til det lokale selvstyret å avgjøre.
Utvalget har vektlagt å undersøke om det er systematiske variasjoner i lovoppfyllelsen og oppgaveløsning, og om eventuelle variasjoner kan forklares med kjennetegn ved kommunene.
Utvalget skal vurdere forutsetninger og rammer kommunene har for å kunne være en generalistkommune i dagens og framtidens velferdssamfunn, og vurdere grunnlaget for et generalistkommunesystem.
Utvalget vurderer kommunenes forutsetninger og rammer for å kunne være en generalistkommune i dagens og framtidens velferdssamfunn basert på kartleggingen og analysen av ivaretakelsen av de fire rollene, og hvordan sentrale utviklingstrekk vil påvirke kommunene framover.
Utvalget skal vurdere alternativer til generalistkommunesystemet, og diskutere fordeler og ulemper med alternativene sammenlignet med dagens system.
Mandatet angir ikke hvilke alternativer som skal vurderes. Utvalget har tolket mandatet slik at det også skal trekke fram og drøfte ulike tiltak som kan være løsninger på eventuelle problemer som generalistkommunesystemet står overfor i dag og framover. I tillegg til å vurdere klare alternativer til generalistkommunesystemet, har utvalget derfor inkludert vurderinger av tiltak og endringer som ikke innebærer noe alternativ til dagens generalistkommunesystem, men som kan forbedre dagens system.
2.4 Utvalgets arbeid
Utvalget har avholdt 20 møter, hvorav 12 møter har vart i to dager. De fire første møtene ble gjennomført digitalt, på grunn av pandemien. I flere av møtene har utvalget møtt kommuner fra området der møtene har vært.
Utvalget har besøkt og avholdt utvalgsmøte i Øst-Finnmark og møtte der Berlevåg, Båtsfjord, Nesseby, Sør-Varanger, Tana, Vadsø og Vardø kommuner.
Utvalget har besøkt og avholdt utvalgsmøte i Nord-Gudbrandsdalen og møtte der Dovre, Lesja, Lom, Sel, Skjåk og Vågå kommuner.
Utvalget har også hatt utvalgsmøter i Bergen der det møtte Bjørnafjorden kommune, og på Fosen (Åfjord).
Utvalget var på studietur til Finland i mai 2022. Der møtte utvalget Kommunförbundet, kommunesektorens organisasjon, det finske Sosial- og helseministeriet og Finansministeriet. Førstnevnte departement har hatt hovedansvaret for sosial- og helsereformen, og sistnevnte departement er ansvarlig for kommunepolitikken i Finland.
Videre besøkte utvalget to kommuner utenfor Helsinki, Siuntio (Sjundeå) kommune og Ingå (Inkoo) kommune, og fikk blant annet høre om gjennomføringen av sosial- og helsereformen i kommunene. Utvalget hadde også møte med den nord-finske kommunen Inari (Enare).
Utvalget deltok på møter i alle KS-regionenes kommunedirektørutvalg og fylkesstyrer vinteren 2022. Flere av utvalgets medlemmer samt sekretariatet var til stede i de ulike møtene. Innspill til utvalget var ett av temaene på dagsorden til møtene, og et diskusjonsnotat fra utvalget var blitt sendt til deltakerne før møtet. Noen av KS-fylkesstyrene sendte også skriftlig innspill til utvalget etter møtet.
Innspill til utvalget
Utvalget ønsket å invitere bredt til å gi innspill til arbeidet.
Utvalget inviterte til et innspillsmøte i april 2022, der følgende organisasjoner/nettverk møtte og holdt innlegg:
Storbynettverket, ved Jan Oddvar Skisland, Lisbeth Hammer Krogh og Monica Myrvold Berg
KS Fylkesordførerkollegiet, ved Siv Henriette Jacobsen og Tore O. Sandvik
Naturressurskommunene, ved Sigmund Lier
Lokalsamfunnsforeningen, ved Svein Olav Agnalt, Harald Lie og Ronald Bentzen
NHO, ved Per Øyvind Langeland
Akademikerne, ved Lise Lyngsnes Randeberg
LO, ved Roger Heimli
Unio, ved Harald Skulberg og Jan Vegard Pettersen
Samfunnsbedriftene, ved Øivind Brevik
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, ved Berit Therese Larsen
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner, ved Kim Orlin Wettland Kantardjiev
Frivillighet Norge, ved Stian Slotterøy Johnsen
Flere av innspillene ble også sendt utvalget etter møtet.
Utvalget har mottatt skriftlig innspill fra:
Utdanningsforbundet
Øykommuneprosjektet
Unikom, et nettverk av universitets- og kunnskapskommuner
Norsk friluftsliv
Norsk psykologforening
Naturviterne
Norsk kommunedirektørforum
Følgende personer og virksomheter har holdt innlegg på utvalgets møter:
Yngve Flo, Universitetet i Bergen, om det historiske opphavet til begrepene generalistkommune og generalistkommunesystemet
Geir Vinsand, Nivi Analyse, om interkommunalt samarbeid
Erik Sveistrup, KDD, om kommunenes planlegging etter plan- og bygningsloven
Karen Nystad Byrhagen, KDD, om inntektssystemet og inntektssystemutvalget
Helle Sekkesæter og Anniken Grønli Foss, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, om statlig styring av kommunene
Signy Vabo, Universitetet i Oslo, om statlig styring av kommunene
Helge Eide og Frode M. Lindtvedt, KS, om innspill til utvalget fra KS
Sverker Lindblad, Næringsministeriet i Sverige, om SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget
Wenche Grinderud, Kongsberg kommune, om erfaringer og betraktninger fra Kongsberg kommune
Kjell Arne Røvik, Universitetet i Tromsø, om «de store nordnorske paradokser»
Mari Trommald, Bufdir, og Inga Bejer Engh, Barneombud, om barnevernet i kommunene
Storbynettverket i KS, om de store kommunenes rolle i generalistkommunesystemet
Tron Bamrud, Innlandet fylkeskommune, blant annet om forholdet mellom kommune og fylkeskommune
Knut Storberget, statsforvalter Innlandet, blant annet om statsforvalterens dialog med kommunene
Åslaug Krogsæter, Stad kommune, om NOU 2020: 15, Demografiutvalget
Lillian Hatling, Hildegunn Nordtug og Anne Irene Myhr, Distriktssenteret, om planlegging i distriktskommuner
Merete Onshus og Jarle Aarbakke Tollaksen, Finansdepartementet, om perspektivmeldingen
Christine Hafskjold, KDD, om digitalisering og kunstig intelligens
Kjetil Århus, Bergen kommune, om arbeid og samarbeid om digitalisering i kommunene
Marte Winsvold, Institutt for samfunnsforskning, om tillit til lokaldemokratiet og lokalpolitisk bærekraft
Harald Sunde, utvalgsleder, om totalberedskapskommisjonen og utfordringsbildet og konsekvenser for kommunene
Hanne Harlem, Sivilombud, om saksbehandling i kommunene sett fra Sivilombudet
Ola Stene, tidligere administrasjonssjef i Innherred samkommune, om erfaring med samkommune
Ingrid Langklopp, Bygda 2.0, om arbeid med å utvikle en bærekraftig bygd og om samarbeid med Trondheim kommune i prosjekt «bylandet»
Torun Bakken, Fosenregionen, og Leena Stenkløv, Fosen Helse, om interkommunalt samarbeid på Fosen
Dag Henrik Sandbakken, KS, om lokaldemokrati
Kristin Weidemann Wieland, KS, om arbeid og samarbeid om innovasjon og digitalisering
I tillegg har flere instanser hatt dialog med sekretariatet og til dels utvalget, og vært behjelpelige med å framskaffe nødvendig underlagsmateriale: Bufdir, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Helsetilsynet, Kompetanse Norge, KS, Utdanningsdirektoratet, Helsepersonellkommisjonen, Inntektssystemutvalget og sekretariatet til Barnevernsutvalget.
Utvalgsleder og flere utvalgsmedlemmer har holdt flere presentasjoner om utvalgets arbeid rundt om i landet på ulike konferanser og samlinger.
Kunnskapsgrunnlag
Utvalget har innhentet følgende kunnskapsgrunnlag:
Menon Economics AS har gjort en kartlegging av lovoppfyllelsen i kommunene1
Yngve Flo har skrevet et notat om «Generalistkommune og generalistkommunesystem: omgrep og opphavshistorie» 2
Signy Vabo har skrevet et notat om «Statlig styring og likeverdige velferdstjenester» 3
I tillegg har utvalget benyttet seg av tidligere undersøkelser, kartlegginger og utredninger. Det finnes en stor mengde utredninger som omhandler kommunenes ivaretakelse av lovpålagte oppgaver og andre deler av kommunenes virksomhet, som kunne vært av interesse for utvalgets oppdrag. Utvalget har ikke undersøkt alle. Til det er omfanget for stort. Blant annet har utvalget forsøkt å konsentrere seg om utredninger som omhandler hele landet eller et stort antall kommuner, der slike finnes, framfor utredninger som bare omhandler noen kommuner. Utvalget omtaler imidlertid noen utredninger som kun omhandler noen kommuner eller kommunegrupper, blant annet undersøkelse av kommuner med under 3 000 innbyggere og rapporter om interkommunalt samarbeid som bare er utarbeidet for enkelte fylker.
Utvalget mener den totale kunnskapsinnhentingen utvalget har foretatt gir et tilstrekkelig grunnlag for utvalgets konklusjoner.