1 Generalistkommune og generalistkommunesystem: omgrep og opphavshistorie1

Yngve Flo Professor i historie ved AHKR, Universitetet i Bergen

Innleiing

I det prinsipielle ordskiftet kring kommunens stilling og status i det norske styringsverket, spelar omgrepa generalistkommune, generalistkommunesystem og generalistkommuneprinsipp ei sentral rolle. Dei tre omgrepa, som er tett kopla saman, refererer til kvalitetar eller eigenskapar ved kommunen og kommunalsystemet som tilsynelatande har høg legitimitet på tvers av det politiske spekteret. Dette mønsteret gjev seg til syne gjennom talrike deklamatoriske uttrykk for tilslutnad, og slike ytringar legg ofte til grunn at omgrepa dekkjer noko som er ein levande realitet, og som det dessutan er viktig å vedlikehalde og vidareutvikle. Då regjeringa Solberg initierte kommunereforma våren 2014, heitte det typisk nok i målformuleringa at generalistkommuneprinsippet var «et utgangspunkt for reformen».2

Samstundes er ikkje denne deklamatoriske tilslutnaden vilkårslaus eller ålmenn. Refleksjonar knytt til omgrepa går gjerne ut på at dei uttrykkjer kvalitetar og eigenskapar som i det verkelege liv er i fare, forvitrar, eller kanskje endå til allereie har bukka under, noko som i sin tur fører til ei rekkje praktiske og prinsipielle dilemma. I ein rapport Telemarksforsking skreiv for KMD i 2019, slo forskarane dystert fast at mange småkommunar hadde aukande vanskar med å fylle rolla som generalistkommunar.3 Ein kommentator i Kommunal Rapport gjekk endå eit par steg lenger hausten 2020, då han kategorisk slo fast at generalistkommunen er daud.4

Diagnosen sprikar, altså: Kommunen som «generalist» er på den eine sida sprell levande, og på den andre sida stokk daud. Kven skal vi tru på? Kor ulogisk det enn høyrest ut, kan båe konklusjonane ha noko føre seg. Dei byggjer truleg på ulike premissar og på ulike omgrepsforståingar, og illustrerer såleis behovet for å vere medviten om korleis ein forstår og brukar omgrep som ligg i skjeringspunktet mellom fag og politikk. Føremålet med dette notatet er ikkje å gjere ei sjølvstendig vurdering av korleis tilstanden faktisk er der ute i kommune-Noreg, men å diskutere omgrepa i seg sjølve: Kvar kjem dei frå, og kva refererer dei til i det faglege og politiske språket?

Omgrepa generalistkommune og generalistkommunesystem vart fyrste gong tekne i bruk av Kommune- og fylkesinndelingsutvalet (under leiing av fylkesmann Ragnar Christiansen) i den offentlege utgreiinga frå utvalet i 1992.5 Utvalet, som var sett ned tre år tidlegare, utvikla sjølv desse omgrepa, ut frå eit behov for å setje ord på dei verdiar og omsyn dei ynskte å verne og vidareføre gjennom framlegget til ei ny kommuneinndeling.6 Stortingsfleirtalet sa seinare nei til reformene som Christiansenutvalet hadde teke til orde for. Men dei nye omgrepa leid ikkje same dystre lagnad; dei fekk raskt fotfeste i faglitteratur og lærebøker, og vart dessutan tekne i bruk i det politiske ordskiftet7 og i nye offentlege utgreiingar knytt til reforminitiativ overfor kommunalvesenet (sjå m.a. utgreiingane frå Oppgåvefordelingsutvalet i 2000, og Lokaldemokratikommisjonen i 20058). Dette innebar òg at omgrepa til dels byrja å leve sine eigne liv, og fekk eit nytt og meir differensiert – og kanskje diffust og til dels innbyrdes motstridande – innhald. Omgrepa fungerer som eit springbrett for å diskutere mest alle sider av det kommunale tilværet, som demokratiets levekår, organisatoriske forhold, økonomi/ressursgrunnlag, og ansvarsforhold. I hovudsak synest det likevel vere semje om visse basale trekk ved omgrepa, og det viktigaste er at dei på eitt eller anna vis tek utgangspunkt i dei kommunale oppgåvene.

Omgrepet generalistkommune vert i hovudsak knytt til eigenskapar ved kvar einskild kommune, og då særleg til verdien ved eller effektane av å ha stor breidde i oppgåveporteføljen. Det handlar då gjerne om evna til å sjå samanhengar, dra nytte av synergiar og å kunne prioritere på tvers av oppgåvefelt, altså viktige føresetnader for at kommunane skal kunne fungere som heilskaplege rammer kring lokale politiske fellesskap, noko som i sin tur gjer det enklare for veljarane å halde lokalpolitikarane ansvarlege.

Omgrepet generalistkommunesystem er på si side ei nemning mynta på det nasjonale kommunalsystemet sett under eitt. Omgrepet er tett kopla på det fyrste, ved at det legg til grunn at generalistkommunar, altså kommunar med stor oppgåvebreidde, utgjer grunneininga i systemet. Men det byggjer òg på ein idé om prinsipielt likeverd mellom kommunane som inngår i systemet, uavhengig av storleik og andre grunnføresetnader. Systemet gjev seg seg fyrst og fremst til uttrykk ved at det legg til grunn at kommunane skal kunne tilby innbyggjarane sine likeverdige tenester som utøvande ledd for nasjonalt utforma politikk, og at kommunane skal inngå i det same finansielle og juridiske styringssystemet. Dette er i seg sjølv ikkje til hinder for at styringa, særleg i finansiell forstand, kan vere differensiert, nettopp med sikte på å skaffe kommunar med ulike føresetnader større grad av likeverd i evna til å innfri nasjonale krav. Ansvaret for systemutvikling og -vedlikehald fell naturlegvis fyrst og fremst på staten sjølv. Sidan systemet byggjer på prinsippet om at kjeda ikkje er sterkare enn det svakaste leddet, handlar politikk for å realisere idealet for ein stor del om å løfte botnen, ved å styrkje handlingsevna til einingane som har dei svakaste føresetnadene for å innfri krava.

Det tredje omgrepet som vart nemnt heilt innleiingsvis – generalistkommuneprinsippet – vart fyrst teke i bruk på starten av 2000-talet.9 Det synest vekselvis å verte brukt som referanse til eit politisk ideal om at Noreg skal ha generalistkommunar, og til eit politisk ideal om at Noreg skal ha eit generalistkommunesystem, men mest til det siste. For å unngå forvirring, vil vi i dette notatet konsentrere oss om dei to «opphavlege» nemningane.

Eit interessant trekk ved dei to omgrepa generalistkommune og generalistkommunesystem, er at dei på ei og same tid representerer to motsette måtar å gripe verda på, som teoretisk funderte idealtypar og som empirisk baserte syntesar. Som teoretiske omgrep kan dei seiast å verte nytta ut frå tanken om at dei skal uttrykkje fenomen i sine reindyrka former, i prinsippet uavhengig av ein spesifikk, nasjonal kontekst. Dermed fungerer dei som ein slags standard som praksisar i den verkelege verda vert målt opp imot, noko som gjer dei veleigna til å diskutere desse konstruksjonane opp mot alternative prinsipp for organisering av kommunalvesenet, til å samanlikne kommunalordningar på tvers av land, og til å kartleggje og drøfte endringar over tid.

Forstått som eit teoretisk omgrep, synest omgrepet «generalistkommune» vere nær i slekt med den organisasjonsteoretiske nemninga multi-purpose authority, som saman med nemninga single-purpose authority utgjer eit motsetnadspar. Ein kan ut frå denne tilnærminga seie at den teoretiske motsetnaden til ein generalistkommune vil vere ein spesialkommune eller ein særkommune, altså ein kommune som berre har ansvar for éi oppgåve eller eitt oppgåvefelt. Går vi vidare til omgrepet «generalistkommunesystem», har dette klåre likskapstrekk med det engelskspråklege symmetric decentralisation og det svenskspråklege symmetrisk ansvarsfördelning. OECD knyter omgrepet til kommunalsystem der «all subnational governments are treated in the same way despite their differences»,10 medan den svenske Kommunutredningen, knyter det til eit såkalla «enhetlig kommunbegrepp», med utgangspunkt i at kommunane har lik juridisk status: «Den svenska kommunmodellen innebär … att alla kommuner i huvudsak har samma uppgifter och följer samma lagstiftning, ansvarsfördelningen är symmetrisk.»11 Den teoretiske motsetnaden til eit generalistkommunesystem (som både på engelsk og svensk vert skapt ved å setje inn forstavinga «a», noko som gjev oss asymmetric decentralisation eller asymmetrisk ansvarsfördelning), kan seiast å vere eit system med oppgåvedifferensiering – altså der staten stiller ulike krav og forventningar til ulike kategoriar av kommunar.

Men dei to omgrepa er altså ikkje berre universelle og fagleg spesialiserte, teoretiske omgrep. Då omgrepa i si tid vart utvikla og tekne i bruk av Christiansenutvalet, var det som reiskapar for å uttrykkje viktige verdiar og eigenskapar ved den norske kommunalordninga, og dei inngjekk i ein argumentasjon knytt til kva reformer som måtte til for å verne om og å vidareutvikle desse verdiane og eigenskapane. Slik synest også omgrepa for ein stor del å ha vorte nytta i det norske offentlege ordskiftet i dei påfølgjande tre tiåra; for å vise til konstruksjonar som vekselvis kan kallast historiske mønster og politiske ideal, og som berre gjev full meining i ein spesifikk norsk kontekst. Dei fungerer i slike tilfelle som empirisk baserte syntesar, og er meint å fange opp i seg grunnleggjande trekk ved den norske kommuneinstitusjonen slik han har vokse fram historisk, slik han manifesterer seg i samtida, og – som oftast er tilfelle – slik ein ynskjer å verne han for framtida. Sagt på ein annan måte: Når dei to omgrepa vert nytta i ein norsk kontekst, ber dei også i seg viktige delar av norsk kommunalhistorie, og kan ikkje forståast uavhengig av denne.

I dette notatet forfølgjer vi særleg dette siste sporet. Føremålet med dei følgjande avsnitta er å diskutere kva realitetar og røynsler som inngår i desse omgrepa, og kva funksjon dei har hatt i det politiske ordskiftet i nyare tid. Dette stiller krav til at vi går historisk til verks, i fyrste omgang ved å gje ei fortetta framstilling av trekk ved norsk kommunalhistorie før 1990, og såleis før sjølve omgrepa vart konstruerte: Kva er bakgrunnen for den norske generalistkommunen og det norske generalistkommunesystemet?

Bakgrunnen for den norske generalistkommunen12

Historia om norske kommunar tek vanlegvis utgangspunkt i året 1837, då formannskapslovene (kommunalforfatninga) etter lang tids utgreiing og politisk dragkamp vart godkjende av kong Karl Johan. Det vart skapt nye organisatoriske og legale rammer kring den lokale offentlege verksemda, for ein stor del med utgangspunkt i allereie etablerte lokale ansvarsområde. Frå no av gjorde folkesuverenitetsprinsippet seg gjeldande i lokalstyret, slik det allereie hadde gjort i det nasjonale politiske livet sidan 1814. Det tok likevel lang tid før desse styringsorgana vart omforma til noko vi kjenner att som generalistkommunar. Forklaringa ligg dels på det organisatoriske, og dels på det politisk-ideologiske planet.

Kommunane som vart etablerte i 1837, fungerte som ei ramme kring ei rekkje lokale oppgåver, både slike som var definerte frå statleg hald og slike som – og det var fundamentalt nytt – einingane sjølve valde å ta på seg. Ein kan seie at kommuneinstitusjonen spegla dei viktigaste statlege «øvrighetsorgana» på lokalt og regionalt nivå, futen (fogden) og amtmannen, som båe hadde eit vidt spekter av oppgåver og eit ålment ansvar som representantar for statsmakta. Likevel kan kommunane best karakteriserast som ei relativt laus organisatorisk ramme kring den lokale verksemda, særleg på bygdene. Den folkevalde overbygninga (formannskap og representantskap/kommunestyre) fungerte til dels som sandpåstrøingsorgan, og i fleirtalet av landets kommunar skulle det enno ta generasjonar før det vart aktuelt å etablere eit administrativt apparat for å førebu saker og setje i verk vedtak. Den kommunale oppgåveløysinga vart, etter mønster som var etablerte lenge før 1837, forankra i kommisjonar med stor grad av organisatorisk og økonomisk autonomi. Fattigkommisjonen og skulekommisjonen administrerte suverent sine eigne «kasser», finansiert gjennom særskattar knytt til dei einskilde funksjonane, og det same prinsippet gjorde seg gjeldande etterkvart som nye funksjonar kom til, mellom anna i form av bygningskommunar (for reguleringsoppgåver) og brannkommunar.

Dei organisatoriske formene spegla dei politiske-ideologiske grunnføresetnadene for det kommunale livet: Kommunalforfatninga var basert på prinsippet om negativt avgrensa sjølvstyre, som innebar at kommunane hadde vidt spelerom for å ta på seg nye oppgåver (og dermed utgifter) på friviljug basis. Denne fridomen var lenge av tilnærma teoretisk karakter, for kommunalvesenet vart utforma i ei tid då sparepolitikken reint ålment stod sterkt. Det offentlege livet handla for ein stor del om å halde utgiftene og skattetrykket nede, og følgjeleg å avstå frå alt som måtte smake av politisk eksperimentering. Reglane for røysterett og representasjon var då òg utforma på ein måte som sikra at ein lokal sosial elite sat med både bukta og endane i det kommunale livet.

Men, som fleire historikarar gjer eit poeng av, endra både haldningar og organisatoriske føresetnader seg opp gjennom 1800-talet. Noko nøyaktig tidfesting er uråd, for biletet såg høgst ulikt ut kringom i det kommunale Noreg. Men over tid skjedde det ei markant maktsentrering, gjerne også omtala som ei kommunalisering, på lokalt nivå. Makta gjekk over frå særorgana til dei representative organa som batt det heile saman. Den organisatoriske utviklinga spegla ei politisk-ideologisk nyorientering. Sparepolitikken var seigliva, men vart langsamt fortrengt til fordel for krefter som ynskte å bruke den kommunale makta som ein reiskap for utvikling av kollektive gode. Det nye haldningssettet er mellom anna vorte karakterisert som ein kommunal kollektivisme, og den gav seg jamt over fyrst og sterkast til syne i byane. Aksepten for ein aktiv kommune var lenge større enn aksepten for ein aktiv stat. At eit tiltak vart sett i verk i lokal regi var eit sikrare prov på at det hadde «livsens rett» enn om staten sjølv hadde teke initiativ. Typisk nok opererte mange einskildkommunar som sosial- eller velferdspolitiske pionerar tidleg på 1900-talet, altså på eit tidspunkt då staten sjølv var nokså varsam med denne typen tiltak.

Skattelovene av 1882 er ofte framheva som eit vasskilje i denne utviklinga mot eit meir einskapleg og aktivt kommunalt nivå. Kommunane fekk utvida skattefundament, og i denne samanheng også krav om å utarbeide eit samla kommunebudsjett. Frå utgangen av 1800-talet vart det kommunale livet monaleg demokratisert gjennom røysterettsutvidingane, og dei nye politiske partia byrja å gjere seg gjeldande i det kommunale livet (mange av landets kommunar vart rett nok fyrst innhenta av partipolitikken i etterkant av kommunesamanslåingane i 1960-åra). Kommunane vart ved inngangen til 1900-talet, om enn i høgst varierande grad ut frå lokale forhold, ein arena for politiske avvegingar og politisk strid. Det fanst eit stort spenn i ambisjonsnivå, frå dei som ynskte å gjennomføre sosialismen i lokal målestokk over kommunen, til dei som ynskte å setje tydelege og snevre grenser for det lokale aktivitetsnivået. Kommunen vart samstundes viktigare i ein vidare, kulturell forstand: Han vart ei ramme kring og eit institusjonelt uttrykk for heimstaden; eit territorialt avgrensa identitetsfellesskap med høg legitimitet og eit heilskapleg ansvar for å ivareta interessene til lokalsamfunnet.

Trass dei atterhald ein må ta som følgje av at kommune-Noreg var så lite einsarta, er det grunn til å hevde at generalistkommunen var eit ålment ideal, og langt på veg òg vart ein realitet ein gong i løpet av fyrste halvdel av 1900-talet. Maktsentreringa kring kommunestyre og formannskap heldt fram opp gjennom hundreåret, mellom anna ved at organisasjonar som fungerte som «kommunar i kommunen» vart avvikla eller tydeleg underlagt dei overgripande styringsorgana. På bygdene hadde kommunane (formannskapsdistrikta) som vart etablerte i 1837 hatt prestegjeldet som grunneining, men samstundes vart det etablert eit underkommunalt nivå gjennom soknekommunen. Prinsippet var at saker som berre gjaldt eitt (kyrkje)sokn, skulle avgjerast av representantane frå dette området åleine, og sokna hadde eigen løyvings- og skattleggingsrett. Den høge fridomen til det underkommunale nivået bidrog såleis definitivt til å undergrave generalistpreget ved kommunen. Samstundes gav ordninga med soknekommunar ofte inspirasjon til oppdeling av dei opphavlege einingane,13 ei oppdeling som gjorde at kommunane på bygdene vart fleire og mindre, men også meir sentraliserte. På denne måten bidrog auken i talet på kommunar – kanskje paradoksalt, sett med dagens auge – til å styrkje generalistkommunen. Grunna dei mange kommunedelingane var soknekommunane allereie i 1920-åra overflødige, og dei soknekommunane som fanst att i 1940-åra, dreiv stort sett berre med kyrkjeforvaltning. Soknekommunane vart oppheva ved lov i 1950.14 På same tid forsvann det som fanst att av forsorgsdistrikt og skulekommunar, som hadde fungert som særkommunar – og i tiåra som følgde vart også andre særkommunar avvikla i samband med ny lovgjeving, som bygningskommunane (bygningslova av 1965), brannkommunane (brannlova av 1970) og hamnekommunane (hamnelova av 1985).15

I løpet av etterkrigstida fekk også dei minste kommunane eit administrativt apparat, og ordføraren fekk ein endå meir framskoten plass som den samlande representant for den kommunale verksemda, innetter i organisasjonen, utetter mot innbyggjarane, og oppover mot sentrale styresmakter. Dei lokale, politisk-administrative maktsentera manifesterte seg i form av rådhus og kommunehus, også i dei aller minste kommunane.

Dei fyrste tiåra etter den andre verdskrigen, låg den største utfordringa mot generalistkommunen i staten sjølv. Velferdsstatens ekspansjon, som i stor grad manifesterte seg i form av nye og detaljerte krav til kommunal tenesteproduksjon, bidrog nemleg til å undergrave kommunen som heilskapleg organ, både i organisatorisk, økonomisk og politisk forstand. Så kan ein då òg lese den statlege reformoffensiven overfor kommunen frå starten av 1970-åra som eit uttrykk for ei slags statleg sjølvransaking, og ein kraftinnsats for å (gjen)reise generalistkommunen: Det handla om ein kamp mot statleg–kommunal sektorisering, mot økonomiske øyremerkingar, mot statleg detaljstyring og for styrking av lokaldemokratiet. Det nye inntektssystemet av 1986 (med større grad av rammefinansiering) og den nye kommunelova av 1992 (mellom anna med større grad av organisatorisk fridom for kommunane), var viktige produkt av denne offensiven.

Bakgrunnen for det norske generalistkommunesystemet16

Kva er så forhistoria når det gjeld generalistkommunesystemet? Det er, for å ta dette fyrst, opplagt at det låg ei «systemtenking» i botnen for den norske kommunalordninga allereie frå starten. Det mest oppsiktsvekkjande med dei nye organa, var at kvar einskild kommune til ein viss grad skulle fungere som ei sjølvstendig eining, med eit – iallfall teoretisk – høve til å definere sine eigne oppgåver. Men dette var berre den eine delen av der hybride grunnlaget for kommunen. Han skulle nemleg òg fungere som utøvande ledd i eit nasjonalt styringssystem, underlagt statleg lovgjevingsmakt. Allereie frå fyrste stund fekk kommunane ansvar for nasjonale oppgåver som frå gamalt av var forankra lokalt, knytt til skulestell og fattigvesen.

Men om kommunane var integrert delar av eit nasjonalt styringssystem, var dette definitivt ikkje eit generalistkommunesystem. Éi forklaring på dette, er at det enno skulle gå fleire generasjonar før kommunane jamt over kunne karakteriserast som generalistkommunar (sjå førre avsnitt). Viktigare i denne samanhengen, er det at det ikkje fanst noko prinsipielt likeverd mellom kommunane. Tvert imot, kommunalordninga bygde på at det fanst ein fundamental prinsipiell og praktisk ulikskap mellom ulike formar for kommunar. Lovene som vart ratifiserte i 1837, kom i to versjonar; éi formannskapslov eller kommunalforfatning for bykommunane og éi for bygdekommunane. I tråd med dette, vart mykje av særlovgjevinga som mobiliserte kommunane som infrastruktur for nasjonal politikk, gjevne i to versjonar. Det var til dømes eit ganske anna skulevesen som møtte elevar på bygdene enn i byane. Denne todelinga var heilt naturleg for samtida. Bysamfunna var nettopp tufta på det att at dei hadde ein juridisk særstatus samanlikna med omlandet, med rettar knytt mellom anna til handel og handverk. Dei skulle rage over bygdene; kulturelt, sosialt og økonomisk.

I tillegg til dette formelle skiljet, kom det at det fanst eit høgst reelt klasseskilje mellom kommunane. Dette klasseskiljet følgde ikkje nødvendigvis skiljet mellom by og land, men kunne vere vel så djupt mellom kommunar innanfor kvar av dei to hovudkategoriane. For å handtere oppgåvene sine, anten dei var pålagde av staten eller av kommunen sjølv, var kommunane i hovudsak prisgjevne det dei sjølve hadde av ressursgrunnlag. På statleg hald eksisterte det til langt inn på 1900-talet ein utbreidd motvilje mot omfordeling mellom kommunar i statleg regi, då ein frykta at dette ville undergrave sjølvhjelpsevna. Den statlege økonomiske politikken overfor kommunane bidrog faktisk til å forsterke skilnadene som allereie fanst, ut frå variasjonen både i kommunestorleik og i naturlege og økonomiske føresetnader. Politikken tok nemleg ofte form av «økonomiske gulrøter», altså tilskot til kommunar som sjølve stilte opp med ressursar for å finansiere tiltak som staten ville oppmuntre til. Dette var Matteus-prinsippet i praksis: Den som hadde mest, fekk mest.

I mellomkrigstida skjedde det viktige endringar i synet på tilhøvet mellom stat og kommune. Dette var ei økonomisk krisetid i mange kommunar, og i fyrste omgang kunne det synest som om éin ting var felles for dei kriseråka kommunane, nemleg at dei hadde pådrege seg ei uhandterleg gjeld – særleg i samband med kraftutbygging. Men etterkvart vart det tydeleg at krisa i mange tilfelle ikkje handla om gjeld, men òg om eit alt for svakt lokalt ressursgrunnlag. Det politiske Noreg fekk fyrst opp augo for omfanget av dette problemet ved inngangen til 1930-åra, nemleg at det fanst ei stor gruppe kommunar som knapt hadde gjeld, men som likevel ikkje makta å mobilisere ressursar til å ivareta sjølv dei mest basale statlege krava – og dei hadde iallfall ikkje pengar til overs til å setje i verk tiltak i eigen regi.

Der den kommunale gjeldskrisa hadde skapt rikspolitisk polarisering, og ein oppheta debatt om ansvar og moral, reagerte det politiske Noreg oppsiktsvekkjande samla når dei fekk augo opp for den kommunale inntektskrisa. Den utbreidde kommunale avmakta kunne ikkje seiast å vere eit resultat av at lokalpolitikarar hadde levd over evne, slik nokre hevda om gjeldskrisa. I løpet av fyrste halvdel av 1930-åra, vart dei fyrste statlege utjamnings- eller omfordelingstiltaka overfor kommunane sette i verk.

Dei viktigaste stega i retning av eit generalistkommunesystem vart tekne dei fyrste par tiåra etter den andre verdskrigen, og då som ein integrert del av dei prosessane som har vore karakteriserte som det kommunale hamskiftet. Det er ei samlenemning for dei store strukturelle og institusjonelle reformene i kommune-Noreg i perioden, med den nye kommuneinndelinga (i hovudsak gjennomført i fyrste halvdel av 1960-åra) som det mest kjende dømet. I løpet av desse åra vart det gjort mykje for å fjerne både det formelle/juridiske og det reelle skiljet mellom by og land, og dermed skape større likeverd mellom kommunar. Den nye kommunelova av 1955 var felles for land- og bykommunar. På område etter område oppheva staten skiljet som eksisterte mellom by og land gjennom særlovgjevinga (sjølv om det enno ei god stund eksisterte forventningar om at «bystandarden» på kommunale tenester skulle liggje eit par hakk over nivået på bygdene). Den nye kommuneinndelinga vart gjennomført på ein måte som i seg sjølv verka utjamnande på tilhøvet mellom by og bygd, ved at mange bykommunar – i strid med det som hadde vore praksis tidlegare – fekk vide grenser, og dermed «tok opp i seg» mykje landsbygd. Og fylkeskommunen, som fram til då hadde vore eit samarbeidsorgan for bygdekommunar, vart frå 1964 eit fellesorgan for by og bygd, med ansvar for å utvikle ein politikk for fylket under eitt.

Alt dette skjedde som del av ein større prosess der den institusjonen vi for ettertida kjenner som velferdsstaten vart etablert, og kommunane vart her ein berebjelke – den institusjonen som meir enn nokon annan skulle realisere ambisjonane om velferd og utjamning. Dette har då òg vore ei kommunalpolitisk hovudåre etter 1945: Kommunane vart omforma ut frå eit ideal om likeverd og rettferd, med sikte på å skape mest mogleg like føresetnader i eit land med store ulikskapar. Denne politikken føresette at dei veikaste einingane fekk mest merksemd, og at kreftene vart sette inn på å heve botnen, og å nedkjempe uttrykka for kommunal avmakt. Dette var mellom anna eit viktig motiv bak den nye kommuneinndelinga, som – i tillegg til så mykje anna – tok sikte på å byggje dei minste og svakaste kommunane inn i større og meir slagkraftige einingar.

Denne politikken innebar naturleg nok at staten sette seg sjølv i førarsetet, og at det vart lagt band på den kommunale handlefridomen. Det er likevel verd å leggje merke til at dette ikkje vart gjort ut frå ein tanke om at lokaldemokratiet måtte kvelast, men tvert imot at det lokale sjølvstyret skulle fungere som ein ressurs for velferdsstaten. Alt for nærgåande statleg uniformering eller standardisering kunne auke i staden for å minske skilnadene. Gjeven dei store ulikskapane i lokale føresetnader, var staten heilt avhengig av å nyttiggjere seg den lokale dømekrafta og prioriteringsevna for å få dette differensierte systemet – ein velferdsstat bygd på kommunen, og på ein ambisjon om mest mogleg likeverd – til å fungere.

Sjølv om ordet ikkje var nytta i samtida, har denne tenkinga klåre likskapstrekk med det vi tidlegare har skildra som prinsippa bak generalistkommunesystemet. Den norske velferdsstaten byggjer som kjent på det såkalla universalismeprinsippet, som inneber at alle norske borgarar inngår som likeverdige medlemer, og at ressursar og levekår skal omfordelast og utjamnast på individnivå. Det er grunn til å hevde at tenkinga knytt til generalistkommunesystemet er ein slags ekvivalent til universalismeprinsippet, men at det då handlar om geografi eller territorium, ikkje om einskildindivid. Vidare er det grunn til å sjå generalistkommunesystemet i samanheng med det politikkfeltet fyrst vart omtala som distriktspolitikk, og som seinare inngår i den vidare nemninga distrikts- og regionalpolitikk. Omgrepet distriktspolitikk vart teke i bruk frå midten av 1960-åra som ei samlenemning på dei ulike offentlege tiltaka som var utforma spesielt med sikte på å fremje den økonomiske utviklinga og å betre levevilkåra i distrikta med svakt og einsidig næringsgrunnlag og dårleg utbygd samfunnservice,17 og det vart seinare knytt til eit mål om å verne om hovudtrekka i busetnadsmønsteret. Sjølv om det kunne synest rimeleg å inkludere den ålmenne statlege politikken overfor kommunane inn i denne forståinga, har omgrepet distriktspolitikk som regel vore nytta med eit anna innhald – særleg med referanse til industri-, nærings- og finanspolitiske verkemiddel og utviklinga av eit planapparat. I realiteten har truleg politikken som har vore ført for å realisere tenkinga bak generalistkommunesystemet i sum vore viktigare for å sikre spreidd busetnad og ganske likeverdige levekår kringom i dette frå naturens side så upraktiske landet, enn alle tiltak vi vanlegvis puttar inn i sekkeposten distriktspolitikk.

Vart så generalistkommunesystemet oppe og gjekk frå inngangen til 1960-åra og utover i tiåra som følgde? Svaret er eit tilnærma kategorisk ja, om vi tek utgangspunkt i formalitetane, for prinsippet om at ein kommune er ein kommune vart etablert på papiret. Svaret er slett ikkje like innlysande om vi problematiserer kva som var realitetane. Det er tidlegare presisert at statens eigen styringsiver bidrog til å svekkje evna kvar einskild kommune hadde til å fungere som generalistkommune, og det same gjaldt logisk sett også det systemet som hadde desse generalistkommunane som grunneining. Og sjølv om det unekteleg vart gjort eit krafttak for å utlikne skilnadene kommunar imellom, har dei reelle skilnadene kommunane imellom – når det gjeld ressursar, når det gjeld kompetanse, når det gjeld evne til å yte innbyggjarane sine dei kommunale tenester dei har krav på – vore eit permanent kommunalpolitisk grunnproblem.

Det er truleg grunn til å hevde at Noreg aldri har hatt eit generalistkommunesystem som har fungert fullt ut, ut frå premissane. Ja, kanskje er eit slikt system endåtil uoppnåeleg eller illusorisk. Men det er kanskje ikkje hovudpoenget? Kanskje har generalistkommunesystemet spelt si viktigaste rolle som ein ambisjon og som ein premiss for utforming av statleg kommunalpolitikk gjennom størsteparten av etterkrigstida. Resultatet ser vi kring oss: ein velferdsstat som er til stades over heile landet, i kommunal ham.

Kommunen som generalist: Framleis eit ideal?

Nemningane generalistkommune og generalistkommunesystem altså ikkje berre teoretiske konstruksjonar. Dei fungerer også som syntesar; som ei slags oppsummering av noko som vert oppfatta å vere heilt essensielt ved norsk kommunalhistorie. I tråd med framstillinga ovanfor, er det grunn til å hevde at dei i fellesskap fyrst og fremst fungerer som ein referanse til den velferdsstatlege kommunen som vart etablert i tiåra etter den andre verdskrigen, og dei verdiar han var meint å representere. Spørsmålet er så: Er så dette konstruksjonar som enno er relevante, og har brei, politisk oppslutnad i vår eiga samtid? Som argumentert for tidlegare, er det vanskeleg å gje eit heilt eintydig svar på dette. Vi finn fleire, klåre manifestasjonar for ein politisk vilje til å vidareføre hovudtrekka ved den eksisterande ordninga. At kommunereforma bygde på generalistkommuneprinsippet, er allereie nemnt. Grunnlovsfestinga av det kommunale sjølvstyret i 2016, og dei politiske viljeserklæringane som vart gjort i samband med denne milepålen, må òg tolkast som uttrykk for eit breitt, politiske ynskje om å styrkje lokaldemokratiet, utan at ein samstundes utfordrar den rolla kommunen spelar for å setje i verk nasjonal politikk.18

Men vi finn òg teikn på at tenkinga kring generalistkommunen og generalistkommunesystemet vert utfordra, om enn desse motkreftene ikkje har vore heilt eintydige. Den som har gått lengst i å argumentere for at sjølve fundamentet for den norske kommunalordninga er i ferd med å endre seg, er Makt- og demokratiutgreiinga.19 I sluttrapporten frå 2003 meinte maktutreiarane å sjå teikn på at det noko abstrakte likeverdsideal knytt til kommunane, var i ferd med å verte avløyst av eit krav om likskap i meir bokstavleg forstand, knytt til einskildeindivid med lovfesta rett til eit sentralt definert tenestetilbod. Ut frå denne tenkinga ville ikkje lokal tilpassing og lokale politiske prioriteringar – eitt av dei viktigaste motiva bak generalistkommunesystemet – lenger vere ein ressurs, men eit problem. Snart tjue år seinare, og mellom anna sett i lys av prosessen kring grunnlovsfesting av det kommunale sjølvstyret, er det likevel vanskeleg å hevde at det finst nokon sterk, ideologisk motivert vilje til å skilje lokalpolitikken frå velferdsstaten. Dei som problematiser generalistkommunen og generalistkommunesystemet synest gjere dette ut frå meir pragmatiske vurderingar, og gjerne – som indikert i innleiinga til notatet – i form av ein eller anna slags form for resignasjon, mellom anna knytt til den mangelfulle politiske og administrative kapasiteten ute i kommunane.

Generalistkommunesystemet fungerer kanskje som ei tvangstrøye for kommunar med muskelmasse godt over snittet, medan tyngsla av statlege krav og forventningar gjev store pustevanskar for dei minste kommunane. Prinsippet om at one size fits all tenderer til å verte meir problematisk, dess lengre vekke frå normalen du ligg. Kommuneproposisjonane stadfester år etter år at det er stort strekk i laget i kommune-Noreg, og at mange kommunar manglar kompetanse og andre viktige føresetnader for å gje fullverdige tilbod til innbyggjarane sine. Utsiktene til at kommunane skal makte å fylle rolla som slagkraftige politiske einingar og som velferdsstatens fyrsteskanse vert framstilla som dystre, mellom anna som følgje av sviktande statsinntekter og den demografiske utviklinga i utkantkommunar – men også som følgje av den manglande viljen til å akseptere samanslåing av kommunar til større og sterkare einingar. Aktørar som er tilbøyelege til å hevde at generalistkommunen er ein illusjon, festar seg ofte ved den utstrekte bruken av interkommunale løysingar for tenesteproduksjon. Slike ordningar undergrev lokaldemokrati, lokal prioriteringsevne og lokale ansvarsforhold, og inneber at kommunane organiserer seg vekk frå funksjonen som generalist, vert det gjerne hevda.20

I løpet av dei siste tjue åra, har det berre vore éin større framstøyt som heilt tydeleg har utfordra tenkinga bak generalistkommunesystemet. Dåverande kommunalminister i Bondevik II-regjeringa, Erna Solberg (H), ynskte tidleg på 2000-talet grep å teste ut ei ordning med oppgåvedifferensiering. Ei slik ordning innebar at ein ville skape nye kategoriar av kommunar, basert på varierande breidde i oppgåveporteføljen. I ordskiftet vart desse gjerne omtala som høvesvis A-, B- og C-kommunar. Premissen var då at større kommunar kunne overta fylkeskommunale oppgåver og rykkje opp i ein eigen divisjon for A-kommunar, medan dei minste kommunane kunne gje frå seg nokre oppgåver (til vertskommunar e.l.), og heller freiste tilværet som C-kommunar. Kommunar som ville halde fram om lag som før, vart då heimehøyrande i ein eigen B-kategori. Argumentet til Solberg, var at den eksisterande ordninga i praksis var eit hinder for ytterlegare desentralisering av oppgåvene. Generalistkommunesystemet innebar at det var dei minste einingane som sette premissen for kva kommunane kunne handtere av nasjonale oppgåver. Ho ville difor «myke opp dette systemet, og åpne for å skreddersy løsninger etter kommunenes lokale forutsetninger».21

Ordninga Solberg prøvde ut den gong førte ikkje til varige endringar, og då ho sjølv vart regjeringssjef ti år seinare, var strategien altså å auke kapasiteten ute i kommune-Noreg gjennom ei kommunereform som skulle gå føre seg innan rammene av generalistkommunesystemet. Spørsmålet er så, i etterkant av kommunereforma, kvar vegen går vidare for den norske kommunen: Skal kommunen framleis reformerast under premisset om at han skal vere ein generalistkommune innanfor rammene av eit generalistkommunesystem – eller er det tvert imot slik at sjølve prinsippa bak den norske kommunalordninga er moden for reform?

Litteratur og kjelder

Allain-Dupré, Isabelle Chatry og Antti Moisio 2020: Asymmetric decentralisation: Trends, challenges and policy implications. OECD Regional Development Paper.

Brandtzæg, Bent Aslak, Trond Erik Lunder, Ailin Aastvedt, Audun Thorstensen, Sondre Groven og Geir Møller 2019: Utredning om små kommuner. Bø i Telemark: Telemarksforskning, rapport nr. 473.

Bugge, Ivar 1986: Kommunal forfatning. Oslo: Kommuneforlaget.

Fimreite, Anne Lise, Yngve Flo og Jacob Aars 2002: Generalistkommune og oppgavedifferensiering. Tre innlegg. Bergen: Rokkansenteret, notat nr. 23.

Fimreite, Anne Lise og Yngve Flo 2017: «Kommunar inn i den konstitusjonelle varmen. Om den langtrekte prosessen med å få deet kommunale sjølvstyret inn i Grunnlova», i Statsvitenskapelig tidsskrift, s. 155-171. Oslo: Universitetsforlaget.

Flo, Yngve 2005: Staten og sjølvstyret. Ideologiar og strategiar knytt til det lokale og regionale styringsverket etter 1900. Unversitetet i Bergen: Avhandling til dr. art.-graden.

Hovland, Edgar 1987: «Grotid og glanstid 1837–1920», i: Næss, Hans Eyvind, Edgar Hovland, Tore Grønlie, Harald Baldersheim og Rolf Danielsen: Folkestyre i by og bygd. Norske kommuner gjennom 150 år. Oslo Bergen, Stavanger, Tromsø: Universitetsforlaget.

Kjellberg, Francesco og Tore Hansen 1979: Det kommunale hamskifte. Hva har skjedd med kommunene i etterkrigstiden – og hvilket innhold får det kommunale selvstyre i det moderne samfunn? Oslo/Gjøvik: Gyldendal.

Lidström, Anders 2017: Asymmetrisk ansvarsfördelning på kommunal nivå. Umeå universitt: Underlagsrapport till Kommunutredningen Fi 2017:02.

Myhren, Kjell 1977: Gjeldstrykk og skattetrykk. Den statlige politikk overfor kommunene i tiden 1920–1936. Oslo: Universitetsforlaget.

Næss, Hans Eyvind, Edgar Hovland, Tore Grønlie, Harald Baldersheim og Rolf Danielsen 1987: Folkestyre i by og bygd. Norske kommuner gjennom 150 år. Oslo Bergen, Stavanger, Tromsø: Universitetsforlaget.

Rovde, Olav 1990: Distriktspolitikk som etterkrigshistorisk forskningsfelt (del av Etterkrigshistorisk register). Bergen: LOS-senteret, notat nr. 22.

Steen, Sverre 1968: Lokalt selvstyre i Norges bygder (bd. 7 i verket Det frie Norge). Oslo: Cappelen.

Østerud, Øyvind, Fredrik Engelstad og Per Selle: Makten og demokratiet. En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen. Oslo: Gyldendal.

…

NOU 1992: 15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring

Innst. S. nr 225 (1995–96) Innstilling fra kommunalkomiteen om kommune- og fylkesinndelingen

NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.

St.prp. nr. 66 (2002–2003) Kommuneproposisjonen

Bergens Tidende, 15.3.2003

NOU 2005: 6 Samspill og tillit.

Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen

SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget

Kommunal Rapport, 22.10.2020