Del 2
Generalistkommunene i dag og utviklingstrekk framover

5 Hvordan fungerer dagens generalistkommuner

For å vurdere hvordan generalistkommunesystemet fungerer har utvalget valgt å kartlegge hvordan kommunene ivaretar sine fire grunnleggende oppgaver eller roller. En kartlegging og analyse av disse rollene vil gi et godt grunnlag for å vurdere hvordan dagens kommuner oppfyller kriteriene om å være generalistkommuner, forstått som kommuner med et bredt oppgaveansvar der ansvaret er lagt til kommunestyret.

Kommunene utfører både oppgaver og forpliktelser som er gitt dem gjennom lovverk, og oppgaver de selv velger. Generalistkommuneprinsippet betyr at alle kommunene har det samme ansvaret for de lovfestede oppgavene. Dette innebærer at alle kommuner skal oppfylle de lovkrav som til enhver tid gjelder. For å vurdere hvordan generalistkommunesystemet fungerer er det derfor avgjørende å kartlegge og analysere i hvilken grad kommunene klarer å oppfylle lovkravene på ulike områder.

I dette kapittelet presenterer utvalget resultater av en kartlegging av lovoppfyllelse samt andre relevante undersøkelser om hvordan dagens generalistkommuner fungerer. I tillegg redegjøres det for hvordan kommunene benytter interkommunalt samarbeid, samt at det presenteres undersøkelser som sier noe om kommunenes kompetanse og kapasitet.

5.1 Kartlegging av kommunal lovoppfyllelse

Lokalt selvstyre innebærer at det kan være en variasjon i tilbudet kommunene tilbyr sine innbyggere. At det er ulikt tilbud mellom kommuner kan være uttrykk for politiske vedtak som gjenspeiler lokale behov, ønsker og preferanser.

Dersom forskjeller i tjenestetilbud skyldes politiske prioriteringer basert på lokale behov, fungerer systemet som det skal, da forskjellene har bakgrunn i at kommunene tilpasser tjenestetilbudet.1 Det kan være vanskelig å dokumentere og skille på hva som er årsakene til variasjon i tjenestetilbudet. Lovfestede krav er «minimumskrav» som skal oppfylles av alle kommuner. Utvalget har derfor valgt å fokusere på lovoppfyllelse i kommunene.

Utvalget har fått kartlagt graden av lovoppfyllelse for et utvalg av oppgaver, hva som kjennetegner kommuner som har utfordringer med å løse lovpålagte oppgaver, og hvilke lovkrav som oppleves som mest krevende. En slik kartlegging av lovoppfyllelse på tvers av flere områder og sektorer er ikke gjennomført tidligere.

Menon Economics har gjennomført kartleggingen, og leverte rapporten Ståa i Norske kommuner – en kartlegging av kommunenes oppfyllelse av lovpålagte oppgaver våren 2022.2 Utgangspunktet for rapporten er i hovedsak rapportering fra kommunene for 2020.

Kommunene har en stor og bred oppgaveportefølje innenfor de fire rollene. Det er en nærmest umulig oppgave å vurdere hvordan kommunene utfører alle sine oppgaver. Menon har målt lovoppfyllelse innenfor kommunens rolle som tjenesteyter, myndighetsutøver og samfunnsutvikler, basert på kvantifiserbare lovkrav der det er tilgjengelige data fra alle eller flest mulig av kommunene, og der dataene er av en viss kvalitet. I kartleggingen er det tatt høyde for at kommunene kan velge å løse oppgaven i egen organisasjon, ved kjøp eller ved interkommunalt samarbeid.

Utgangspunktet for utvalgets vurderinger er kartleggingen av lovoppfyllelse, men utvalget har også supplert med andre rapporter og kartlegginger som kan bidra til å fylle ut bildet om hvordan generalistkommunesystemet fungerer.

Utfordringer med å måle lovoppfyllelse

Det er noen utfordringer med å måle lovoppfyllelse av kommunale tjenester og oppgaver. Først og fremst er lovkrav ikke alltid lett å operasjonalisere. Ofte er det nødvendig med en skjønnsmessig vurdering for å slå fast om lovens krav er oppfylt eller ikke. Krav blir dermed også krevende å måle. Lover som sier at en kommune har et «sørge-for-ansvar», eller at tjenester skal leveres med krav til «forsvarlighet», er eksempler på lovkrav som kan være krevende å operasjonalisere.

Lovkrav det er enklere å måle er ofte knyttet til innsatsfaktorer eller prosesser. Slike krav sier ikke noe om tjenesten er god eller tilfredsstiller innbyggernes behov, selv om intensjonen bak slike krav ofte er å sikre at rammebetingelser er til stede som kan bidra til å yte tjenester til innbyggerne av en gitt kvalitet. For lovkrav som setter like kompetansekrav til alle landets kommuner, for eksempel at kommunen skal ha jordmor eller psykolog, vil kravet være oppfylt ved å ha knyttet til seg én person, selv om det ikke vil være tilstrekkelig til å gi alle innbyggerne et godt nok tilbud i mange kommuner.

Staten fører tilsyn med at kommunene innfrir lovkrav. Gjennomføring av tilsyn er ofte basert på en risiko- og vesentlighetsvurdering, det vil si at tilsynene gjennomføres der det er mest risiko for lovbrudd. Tilsynsresultater gir dermed ikke et generelt uttrykk for graden av lovoppfyllelse i kommunene. Resultater fra tilsyn kan likevel være relevant på enkelte tjenesteområder der volumet av tilsyn er stort, og der det er gjort analyser av resultatene i sammenstillende rapporter.

5.2 Kommunen som demokratisk aktør og arena

I kommunelovens formålsparagraf (§ 1-1) står det at loven skal legge til rette for det lokale folkestyret og et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse.

Hvordan kommunene som lokaldemokratisk aktør fungerer kan undersøkes fra mange innfallsvinkler og med ulike indikatorer. Det er flere lovkrav knyttet til rollen som lokaldemokratisk arena, for eksempel krav til særskilte organer og prosesser. I tillegg til å vurdere lovkrav er det relevant å belyse bredden i rollen som lokaldemokratisk aktør, og hvorfor det er viktig at også denne oppgaven løses på en god måte.

Deltakelse og interaksjon mellom innbyggere og folkevalgte er viktige mål på et fungerende lokaldemokrati. Men kommunen som lokaldemokratisk arena handler også om hvordan det representative demokratiet fungerer, og de folkevalgtes evne til å respondere på innbyggernes behov og forventninger.

5.2.1 Lovkrav til lokaldemokratiet

Utgangspunktet for utvalget har vært å se på hvordan kommunene løser sine lovpålagte oppgaver. Det er mange lovkrav knyttet til rollen som lokaldemokratisk arena, primært i kommuneloven, valgloven, forvaltningsloven og offentleglova, men også i plan- og bygningsloven og de ulike særlovene. Disse lovkravene skiller seg på mange måter fra lovkrav knyttet til for eksempel kommunens rolle som tjenesteutøver, og rollen som demokratisk aktør og arena inngår derfor ikke i kartleggingen til Menon.

Det er blant annet krav til at kommunene skal avholde valg, konstituere kommunestyre, velge ordfører og velge medlemmer til obligatoriske organer i kommunen, blant annet kontrollutvalg og råd for eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom. Rådene er rådgivende organer for kommunen og skal ha rett til å uttale seg i alle saker som gjelder henholdsvis eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom.

Videre er det mange regler for saksbehandling i folkevalgte organ i kommunen, og for innbyggermedvirkning. Det framgår blant annet i kommunelovens formålsbestemmelse at det skal legges til rette for aktiv innbyggerdeltakelse, og loven har et eget kapittel om innbyggerdeltakelse som presiserer innbyggernes rett til å fremme innbyggerforslag, samt regler for folkeavstemning. Kommunene rapporterer om enkelte av disse temaene blant annet i organisasjonsdatabasen, men det føres ikke tilsyn med lovoppfyllelse og det er i stor grad overlatt til lokaldemokratiet å påse og kontrollere at kravene er oppfylt. Dessuten kan staten føre kontroll med at kommunens vedtak er lovlige etter reglene om lovlighetskontroll i kommuneloven.

Kommunestyret skal vedta økonomiplan og årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning, finansielle måltall, økonomireglement og finansreglement. Kommunedirektøren utarbeider forslag til budsjett, og følger opp budsjettvedtak.

Dersom kommuner er i økonomisk ubalanse eller ikke har vedtatt økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap innen fristene, blir kommunen registrert i ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll), og underlagt statlig kontroll med budsjett, låneopptak og leieavtaler.

Den vanligste årsaken til at kommuner blir oppført i ROBEK er at de har et regnskapsmessig underskudd, det vil si et negativt netto driftsresultat som ikke kan finansieres av tidligere avsetninger (disposisjonsfond). Kommunen blir i ROBEK inntil underskuddet er dekket inn. En av de bakenforliggende årsakene til innmelding i ROBEK er politisk fragmentering i kommunestyret. Dersom kommunestyret er fragmentert med mange partier med relativt lik politisk makt, øker sannsynligheten for innmelding i ROBEK. En annen årsak er endringer i folketallet. Kommuner med høy vekst i innbyggertallet har i snitt vært færre år på ROBEK, mens kommuner med befolkningsnedgang i snitt har flere år på ROBEK. Motstanden mot å redusere driftsnivået gjennom for eksempel interne strukturendringer samt motstand mot innføring av eiendomsskatt medfører at det for mange kommuner er vanskelig å bli meldt ut av ROBEK. Mangel på administrativ kapasitet vanskeliggjør igangsetting og oppfølging av endringsprosesser.3

Etter flere år med gode nettodriftsresultat vurderes den økonomiske balansen i kommunesektoren som helhet å være god, med få kommuner underlagt statlig kontroll i ROBEK. I alle kommunegrupper er det imidlertid betydelige variasjoner i de økonomiske indikatorene innad i gruppene.

Det er per februar 2023 15 kommuner registrert i ROBEK-registeret, flertallet er fra Nordland (5) og Troms og Finnmark (5).

5.2.2 Andre forhold ved lokaldemokratiet

For å se nærmere på hvordan kommunen som lokalpolitisk arena fungerer er det nødvendig også å se på andre typer indikatorer enn lovkrav. For flere av disse indikatorene er det i mindre grad dokumenterte forskjeller mellom ulike typer kommuner. Det er imidlertid relevant å vise noen av områdene kommunene må være oppmerksom på i sin rolle som lokaldemokratisk aktør.

Forholdet mellom innbygger og folkevalgte

Både nasjonalt og lokalt er demokratiet i Norge representativt. Det betyr at valg er det som i hovedsak styrer forholdet mellom de styrende og de styrte. En viktig del av lokaldemokratirollen er også å legge til rette for deltakelse mellom valg. Innbyggerne blir informert for å ta del både i samfunnsdebatten og for å ha informasjon til å velge sine representanter.

Deltakelse ved valg

Den fremste indikatoren for å måle innbyggernes oppslutning om lokaldemokratiet er valgdeltakelsen ved lokalvalg. Ved lokalvalget i 2019 var deltakelsen i valg til kommunestyrene på 64,7 prosent. Det var en økning på 4,7 prosentpoeng fra valget i 2015, og den høyeste valgdeltakelsen til kommunestyrevalget siden 1991. Siden 1960-tallet har valgdeltakelsen i kommunevalgene variert en del, men er samlet sett noe synkende.4 Sammenlignet med andre land er dette imidlertid en høy valgdeltakelse.

Ser man på kommunestørrelse og valgdeltakelse, finner man at valgdeltakelsen er høyere i kommuner med under 2 000 innbyggere, enn i andre kommuner. Det er også høyere valgdeltakelse i kommuner med mellom 2 000 og 4 999 innbyggere enn i større kommuner. Lavest valgdeltakelse er det i kommuner med mellom 20 000 og 49 999 innbyggere. Det er store forskjeller mellom kommunene innad i alle grupper. Det betyr at det også finnes små kommuner med lav valgdeltakelse, og store kommuner med høy valgdeltakelse.

Forstørr bilde

SSB (tabell 09475). Beregninger av utvalget

Deltakelse mellom valg

Ser man på medvirkning eller «mellomvalgsdeltakelse», er bildet i hovedsak det samme ved at det er større deltakelse mellom valg i små kommuner. Bildet er imidlertid noe nyansert, avhengig av hva slags type deltakelse man ser på. Sannsynligheten for å skrive under på et opprop eller delta i en aksjon er større for folk i kommuner med mer enn 5 000 innbyggere. Mens det å ta opp saker i et politisk parti eller andre organisasjoner, eller henvende seg til en politiker, er det størst sannsynlighet for at man gjør dersom man bor i en mindre kommune.5

51 prosent av innbyggerne mener at påstanden «innbyggerne har gode muligheter til å påvirke kommunale beslutninger som engasjerer dem» passer ganske eller svært godt.6

Innbyggerundersøkelsen til DFØ fra 20217 viser at innbyggerne har delte meninger om det offentlige lytter til dem. Det er små forskjeller mellom innbyggerne i de ulike sentralitetsnivåene når det gjelder deres vurdering av muligheten til å påvirke kommunale beslutningsprosesser, men innbyggerne i de minst sentrale kommunene skårer lavest. Når det gjelder vurderingen av muligheten til å påvirke myndighetene gjennom det politiske systemet i Norge, gir de som bor i de mest sentrale kommunene høyere skår enn de som bor i de minst sentrale kommunene.

Utvalget har foretatt en analyse av innbyggerundersøkelsene fra 2015 til og med 2021. Resultatene for målingene i 2010, 2015, 2016 og 2019 viser at det er signifikant høyere mellomvalgaktivitet jo mindre kommunen er. Dette snur i 2021-målingen, der resultatet antyder en svak, men signifikant tendens til at innbyggernes aktivitet mellom valg øker med økende kommunestørrelse. Analysen av 2021-tallene viser også høyere mellomvalgsaktivitet i de minst sentrale kommunene. I alle analysene er det kontrollert for kommuneøkonomi, samt individuelle trekk som kjønn, alder, utdanningsnivå, antall år bodd i kommunen og husstandens inntekt, samt generell fornøydhet med å bo i kommunen.8

Organisasjonsdatabasen for 20219 viser at omfanget av ulike ordninger for å legge til rette for innbyggermedvirkning i styringen av kommunen har ligget relativt stabilt over tid, med noen unntak.

Informasjon

58 prosent av innbyggerne som i 2018 ble spurt om kommunen gjør en god jobb med å informere innbyggerne om aktuelle saker som diskuteres i kommunepolitikken, var ganske eller svært enig i dette. 76 prosent av de folkevalgte er også svært eller ganske enige. Når det gjelder om kommunen gjør en god jobb med å informere innbyggerne om hvordan kommunens inntekter brukes, er bare 39 prosent av innbyggerne ganske eller svært enig i dette, mens 66 prosent av de folkevalgte er enig. De fleste mener de vet nok om forholdene i kommunen til å kunne bruke stemmeseddelen på en fornuftig måte, men mer enn én av tre innbyggere mener likevel det er vanskelig å holde seg orientert om hvilke saker som diskuteres i kommunepolitikken.10

Organisasjonsdatabasen for 202111 viser at kommunen bruker digitale kommunikasjonstiltak mer enn analoge tiltak som informasjonsavis eller åpne møter.

Innbyggerundersøkelsen viser at 52 prosent av respondentene er delvis eller helt enig i at informasjon om offentlige tjenester er lett tilgjengelig.12 En analyse av innbyggernes fornøydhet med informasjon om tjenester, viser også en stor grad av stabilitet i målingene i 2017, 2019 og 2021. Som for fornøydhet med tjenester er det først og fremst individuelle trekk, spesielt utdanning og kjønn, som forklarer variasjon. Men det er også en tendens til at kommunestørrelse har en negativ effekt på fornøydhet med informasjon om tjenester, altså at innbyggerne er mindre fornøyde i større kommuner. Denne forskjellen er ikke til stede i målingen for 2021.13

God mediedekning er viktig for velgernes evne til å holde politikerne ansvarlig, og for å holdes orientert om hva som skjer i kommunen. I Norge er det mange lokalaviser som gir informasjon om kommunepolitikken. I 2017 ble det undersøkt nyhetsdekningen av politiske organer i ulike kommunegrupper, som en indikator for befolkningens tilgang på relevant informasjon. De fant at i folkerike kommuner er det bedre dekning av saker, og konkluderte med at media utøver en sterkere kontroll med virksomheten i disse kommunene, mens kommuner med lite folketall i større grad er mer skjermet fra slik medieoppmerksomhet.14

Åpenhet og transparens er viktig for at innbyggerne skal kunne skaffe seg informasjon om kommunen og gi muligheter for deltakelse og ansvarsutkreving, og for rettssikkerheten i kommunene. Pressens offentlighetsutvalg og Kommunal Rapport har i Åpenhetsbarometeret 202215 undersøkt i hvilken grad kommunene gir tilgang til politiske dokumenter og sikrer at journalister og folk generelt får innsyn i forvaltningen og de politiske beslutningene i kommunen.

Den overordnede konklusjonen fra undersøkelsen er at kommunene er blitt bedre på å sikre innbyggere og medier innsyn i hva de holder på med. Men resultatene varierer mye mellom kommunene, og det er en negativ utvikling i andelen kommuner som ikke oppfyller lovens krav til behandling av innsynskrav.

Undersøkelsen viser at åpenheten også varierer mye avhengig av hvor kommunen ligger i landet. Oslo og kommunene i Møre og Romsdal skårer gjennomsnittlig best i undersøkelsen. Kommunene i Nordland og Troms og Finnmark ligger nederst. I alle fylkene varierer resultatene mye mellom kommunene, og det er både store og små kommuner i «topp» og «bunn» av resultatlisten.

Folkevalgt styring i kommunene – systemkapasitet

I nyere demokratiteori er betydningen av demokratiets styringsevne et grunnlag for å vurdere demokratiet. Dette omtales gjerne som systemkapasitet.16 I dette perspektivet antas det at demokratiet vil verdsettes dersom det faktisk har evne til å løse problemer og samfunnsoppgaver. Dette handler både om at jo større oppgaver, jo viktigere er politikken for innbyggerne, men også om dyktighet til å løse oppgaver og levere de goder som er lovet, eller som innbyggerne forventer. Systemkapasitet kan også handle om evne til løse konflikter på en konstruktiv måte. Dette kan omskrives til respekt for spilleregler og god rolleforståelse. Den lokale systemkapasiteten kan derfor blant annet vurderes etter lokale beslutningsprosesser, og forholdet mellom administrasjon og folkevalgte. For at demokratiet skal levere det innbyggerne forventer må lokaldemokratiet fungere. Lokaldemokratiet trenger blant annet lokalpartier, og gjerne flere å velge mellom, folkevalgte og et velfungerende forhold mellom folkevalgte og administrasjon.

Lokalpartiene og rekruttering

Rekruttering til politiske verv og posisjoner i lokallagene er en indikator for deltakelse i lokalpolitikken. Det er viktig å opprettholde rekruttering til lokalpartiene for å sikre et styringsdyktig og representativt kommunestyre. Omfanget av rekruttering er en relevant indikator for utviklingen i lokaldemokratiet.

Det er ulik grad av representasjon av partier i kommunene, men de fleste stortingspartiene er representert i de fleste kommuner. De minste kommunene skiller seg ut ved at stortingspartiene ikke har like stor dekning som i de større kommunene. Etter valget i 2015 hadde rundt 75 prosent av kommunene fem eller flere stortingspartier i kommunestyret, mens etter valget i 2019 var tallet 71 prosent. I 2019 var det kun fire kommuner der ingen av stortingspartiene var representert i kommunestyret. Antallet lokale lister er stabilt, og det var det også i de sammenslåtte kommuner ved valget i 2019. Partimangfoldet har blitt betydelig større i de sammenslåtte kommunene, sammenlignet med kommuner som ikke ble sammenslått i kommunereformen.17

Ved valget i 2019 var det bare sju kommuner hvor det bare var to lister eller to partier som stilte liste. 21 kommuner hadde tre lister og/eller partier.18 Det er altså gode muligheter i de aller fleste kommuner for å ha partier å velge mellom i lokalvalg.

Lokalpolitikeres motivasjon og arbeidsvilkår

En undersøkelse fra 2022 viser at kommunalt handlingsrom er det som betyr mest for lokalpolitikerne i vurderingen av om de vil stille til gjenvalg.19 Hatytringer, trusler og plagsomme henvendelser har mindre betydning. Det er stram kommuneøkonomi og statlig detaljstyring som i størst grad trekkes fram som begrensende faktorer for det lokalpolitiske handlingsrommet. Statlige krav og normer for hvordan kommunene skal løse sine tjenester binder opp økonomiske ressurser på en måte som ikke nødvendigvis er i tråd med ønsker og mål man vil prioritere lokalt. Noen opplever også at statlige krav på ett område resulterer i at kommunen må gjennomføre kutt på andre områder, og at dette ikke er i tråd med lokale ønsker og behov. Også stadig økning i oppgaver og krav som kommunene skal løse på vegne av velferdsstaten, bidrar til et økende press på det lokalpolitiske handlingsrommet. Samtidig er det en relativt stor andel av kommunestyrerepresentantene som mener at kommunen ikke utnytter det handlingsrommet de har, godt nok. Dette indikerer at det finnes et handlingsrom, men at det er potensial for å både identifisere og utnytte dette bedre.

I rapporten pekes det på at mye tyder på at endringer i politikerrollen de siste 30 årene, hvor politikerne i større grad forventes å være strategiske og styre i «stort» og ikke i «smått», er krevende for en del. Nyvalgte politikere som kommer inn i politikken, er gjerne opptatt av spesielle saker som angår lokalmiljøet. For disse kan det være krevende å se hvordan man kan påvirke gjennom overordnet strategisk styring. Samtidig kan møtet med omfattende sakspapirer, byråkratiske rutiner og prosesser samt en sterk administrasjon være utfordrende, og gjøre at politikerne savner handlingsrom for sitt virke.

Rapporten om lokalpolitikernes arbeidsvilkår finner at motivasjonen til å sitte i kommunestyret øker jo større kommunen er. Det er 70 prosent som sier de var meget eller svært motivert i kommuner med mindre enn 3 000 innbyggere, men tilsvarende andel ligger på 82 prosent for kommuner med 30 000 innbyggere eller flere. Tilsvarende mønster finner Telemarksforsking når de ser på sentralitet. Jo mer sentral kommunen er, jo større motivasjon. Rapporten peker på at det kan være flere årsaker til dette. I intervjuene fra case-kommuner trekkes det fram at det i små kommuner er et mindre rekrutteringsgrunnlag, partiorganisasjonene er små og færre partier stiller lister. Det har også blitt påpekt at det i små kommuner med befolkningsnedgang kan være belastende å ha fokus på å redusere og tilpasse kommunens driftsnivå til et lavere innbyggertall, i stedet for å kunne fokusere på utvikling. Hos informantene i de større kommunene blir ikke rekruttering sett på som en like stor utfordring, da det her oftere er kamp for å stå på listene.

Rapporten viser også at det er større sannsynlighet for å stille til gjenvalg i store kommuner enn i små. I kommuner med under 5 000 innbyggere er det om lag 39 prosent som sier det er sannsynlig at de vil stille til gjenvalg, mens andelen i kommuner med over 30 000 innbyggere er 49 prosent. Rapporten peker på at årsaken blant annet kan være at det er større politisk handlingsrom i større kommuner.

Politisk aktivitet i kommunestyrene

Gjennomsnittlig antall kommunestyremøter som gjennomføres årlig, har ligget stabilt siden 1995.20 Både kommunestyrer og formannskap/kommuneråd behandlet i snitt litt flere saker i 2019/2020, enn det de oppga i forrige undersøkelse. Kontrollutvalgene har hatt en betydelig økning i antall saker de har behandlet, samtidig som antall møter har ligget stabilt.

Fjernmøter er betydelig mer utbredt blant kommunene som svarte på undersøkelsen i 2021 enn tidligere. Det skyldes åpenbart pandemien og både midlertidige og permanente utvidelser i regelverket for å avholde fjernmøter. Når det gjelder delegering av ansvar og beslutningsmyndighet fra kommunestyret til andre politiske organ, fortsetter i all hovedsak trendene med at kommunestyrene delegerer stadig mindre til andre politiske organ, og formannskapene får stadig mindre ansvar og beslutningsmyndighet, utover det som er lovfestet.

Politisk organisering

Kommunene kan velge mellom to overordnede styringsmodeller, formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen. Selv om de fleste kommuner har valgt formannskapsmodellen så kan mange kommuner sies å ha en «kvasiparlamentarisk» praksis. På papiret har de formannskapsmodell, men i praksis er det lett å peke ut posisjon og opposisjon i kommunestyret. I en studie fra 2021 som kartla forholdet mellom politikk og administrasjon ble den politiske situasjonen i kommunene kartlagt. Resultatene viser at alle kommunene opererte med det de kalte enten «posisjon» eller «samarbeidskonstellasjon». Det antyder at det i de aller fleste kommuner er inngått avtaler mellom partier som kan minne om «regjeringer».21

Flere forskere peker på at formannskapsmodellen vanligvis bidrar til en mer konsensuspreget politikkutforming enn parlamentarismen, og at risikoen for et polarisert ordskifte vil øke når man har flertallsstyre.22 Dette gjelder uavhengig av styringsmodell, selv om parlamentarisme kombinert med flertallsdominans kan gi økt sjanse for polarisering. Samtidig kan et klarere skille mellom posisjon og opposisjon vitalisere lokalpolitikken ved å gi velgerne klarere politiske alternativer, og gjøre det enklere å plassere politisk ansvar.23

Utvalget har fått innspill fra Norsk kommunedirektørforum som påpeker at det over tid i mange kommuner har utviklet seg en mer «parlamentarisk tilnærming» til formannskapsmodellen, der flertallet gjerne omtales som «posisjonen» og mindretallet som «opposisjonen».

Norsk kommunedirektørforum viser til at det er kommunestyret som har det øverste og samlede ansvaret, og at dette ansvaret er svært bredt og komplekst. Videre, at det er kommunedirektøren som øverste administrative ansvarlige som fremmer saker overfor de folkevalgte, og har et helhetlig saks- og informasjonsansvar både for de partier/representanter som utgjør flertallet og de som utgjør mindretallet. De mener at formannskapsmodellen fungerer aller best der formannskapene evner å ta et helhetlig ansvar for kommunens utvikling, på tvers av flertalls- og mindretallskonstellasjoner.

Norsk kommunedirektørforum mener konsekvensen av en mer «parlamentarisk tilnærming» er at det gjør det mer krevende å finne gode, langsiktige, stabile og bærekraftige løsninger i styringen av kommunene. De er bekymret for at man i en del kommuner nærmest går tilbake til tiden før kommuneloven av 1992 med etatsstyring, der de ulike sektorene styres nærmest som i et parlamentarisk system og hvor utvalgslederen tar det politiske ansvaret. Videre mener de det utfordrer kommunedirektørens rolle da det kan forventes at kommunedirektøren skal jobbe for flertallet.

De store og svært komplekse samfunnsproblemene i årene framover fordrer at man har en helhetlig vurdering og styring, at ansvaret er samlet ett sted i en samlet linje, slik at ikke sektorene blir selvgående og «seg selv nok».

Kommunedirektørforum er opptatt av å bevare styringslinjen i den kommunale organisasjonen, herunder mulighet for målstyring. Vi er svært skeptiske til en styrket sektorisering og sektorstyring av den kommunale førstelinjen, herunder direktoratstyring av førstelinjen.

Norsk kommunedirektørforum, innspill til utvalget.

Forholdet mellom kommunestyret og administrasjonen

Kommunestyrerepresentantene har et positivt forhold til administrasjonen i kommunen.24 Samtidig er det store forskjeller mellom kommuner, og i noen tilfeller opplever de folkevalgte større begrensninger i styringsmulighetene. Det etterspørres blant annet at administrasjonen i større grad orienterer de folkevalgte om hvilket politisk handlingsrom de har, og lager saksframstillinger det det kommer godt fram hvordan de folkevalgte kan utnytte handlingsrommet.

En undersøkelse av forholdet mellom folkevalgte og administrasjonen viser at kommunedirektører og ordførere i norske kommuner er godt eller svært godt fornøyd med samarbeidet mellom politikk og administrasjon.25 Den viktigste faktoren for dette er trekk ved den politiske styringen. Kommunedirektører som opplever godt samarbeid mellom partiene, klare politiske signaler, samt at politikerne opptrer saklig og ryddig overfor administrasjonen, er også de som opplever samarbeidet med ordfører som best. Undersøkelsen viser videre at det ikke er noen forskjell mellom små og store kommuner eller mellom sentrale og usentrale når det gjelder opplevd kvalitet på samarbeidet mellom kommunedirektør og ordfører.

Mye tyder på at det er betydelige forskjeller mellom kommuner når det gjelder stabilitet i administrative toppstillinger. En studie av rådmannsskifter i perioden 1991 til 2010 viser at det er en betydelig høyere turnover i mindre og mer usentrale kommuner. Stabiliteten er høyere jo større og mer sentral kommunen er.26 Studien av samarbeid mellom kommunedirektører og ordførere viser også at kommunedirektører i små kommuner i større grad har planer om å forlate kommunen enn kommunedirektører i store kommuner.27

For at de folkevalgte skal kunne ivareta sitt brede oppgaveansvar på en god måte, må det være kapasitet til å støtte opp om folkevalgt ledelse ved at de får et nødvendig beslutningsgrunnlag som synliggjør handlingsrom og alternativer. Rapporten om lokale politikeres arbeidsvilkår viser at 55 prosent av de folkevalgte er uenige i at administrasjonen er flinke til å synliggjøre lokalt handlingsrom, og samtidig oppgir at de har lavere motivasjon som følge av det de opplever som lite handlingsrom.28

I kartleggingen av lovoppfyllelse framgår det at svært få kommuner utreder planalternativer ved konsekvensutredninger av kommuneplanens arealdel. Konsekvensutredninger skal omfatte utredning av realistiske og relevante alternativer, valget skal begrunnes mot de ulike alternativene, og virkninger av de ulike alternativene for miljø og samfunn skal sammenlignes.29

I lokaldemokratiundersøkelsen mener 65 prosent av de folkevalgte at det passer ganske eller svært godt at handlingsrommet er godt synliggjort i sakene som legges fram for folkevalgte organer. Dette er en nedgang fra forrige undersøkelse.30 62 prosent av de folkevalgte mener det passer ganske eller svært godt at det er de folkevalgte som setter dagsorden i kommunen. Nesten halvparten av de folkevalgte mener det er administrasjonen og ikke politikerne som utformer politikken.

I en undersøkelse om kommuner under 3 000 innbyggere, som undersøker blant annet kommunens arbeid med kommunale planer og styringsinformasjon, ble respondentene spurt om kommunen har kapasitet til å utrede saker tilstrekkelig før de legges fram for politikerne. Resultatene viser at det er en viss enighet i påstanden om at kommunen har kapasitet til å utrede saker tilstrekkelig før de legges fram for politikerne.31 De fleste mener de har kapasitet, men det er verdt å merke seg at det er spredning i svarene, og 29 prosent av respondentene uttrykker uenighet i påstanden. Dersom politikerne ikke får tilstrekkelig styringsinformasjon, vil det være krevende for kommunestyrene å fatte gode beslutninger ut fra innbyggernes behov og de utfordringer og oppgaver kommunene har ansvar for å løse.

Betyr kommunestørrelse noe for lokaldemokratiet?

Dahl og Tufte32 analyserte effekter av antall innbyggere på styring ut ifra to dimensjoner; systemkapasitet og innbyggereffektivitet. Med systemkapasitet menes at enheten må ha kapasitet til å respondere på innbyggerens preferanser. Innbyggereffektivitet betyr at innbyggerne skal ha mulighet og være kompetente til å kontrollere de som styrer. Konklusjonen var at ingen kommunestørrelse er optimal for å møte begge disse målene. Jo mindre enhet, jo bedre er innbyggernes mulighet til å kontrollere og påvirke, men samtidig kan mindre enheter mangle kapasitet til problemløsing og til å møte store samfunnsmessige utfordringer.

I en artikkel som analyserer størrelse målt i innbyggere på lokaldemokrati i Europa, finner en tendens til at økende kommunestørrelse hører sammen med lavere skår på en del indikatorer på lokaldemokrati, slik som innbyggerrelasjonen. Men når kommunene kommer over en viss størrelse vil ikke økning i antall innbyggere svekke innbyggerrelasjonen ytterligere. Når det gjelder systemkapasitet finner de at det er mindre forskning gjort på dette, men at muligheten til å ansette flere og mer kompetente ansatte øker med størrelse, og at muligheten til å få kvalifiserte folkevalgte øker jo større kommunen er. 33

Lokaldemokratiundersøkelsen til KS fra 2013, viser at innbyggerne vurderer ansvarligheten, hvorvidt innbyggerne er tilstrekkelig informert om politiske prosesser og om de kan stille folkevalgte til ansvar, som bedre i store enn i små kommuner. Samtidig skårer mindre kommuner bedre på indikatorer for nærhet mellom innbygger og folkevalgt.34

Lokaldemokratiundersøkelsen til KS fra 2021-2022 viser at innbyggere i store kommuner vurderer både kommunens effektivitet og evne til fornyelse som bedre enn innbyggerne i små kommuner.35

Tillit og tillitsskapende kommuner

Åpenhet, redelighet og pålitelighet er oftere og oftere blitt framhevet som grunnleggende for borgernes tillit til demokratiet.36 Åpenhet handler om muligheter til å skaffe seg innsyn i og forstå offentlige beslutningsprosesser. Redelighet handler om forventninger om ukorrupte beslutningsprosesser og folkevalgte. Til sammen påvirker disse forholdene innbyggernes tillit til offentlig styring.

Sammenlignet med andre land er nivået av tillit til institusjoner og politikere høyt i Norge. Samtidig er det en nedgang i tillit til lokaldemokratiet over tid. En rapport fra 2020 viser en negativ endring i tilliten til lokaldemokratiet siden 2013.37 Nedgangen i politisk tillit har vært større på nasjonalt nivå enn på lokalt nivå. Rapporten viser også at innbyggernes tillit til politikernes kompetanse og ønske om å jobbe for innbyggernes beste, overordnet er solid, spesielt på lokalt nivå, selv om det også her har vært en negativ utvikling de siste årene. Også her er nedgangen større for tilliten til stortingspolitikere enn til kommunepolitikere.

I KS sin siste lokaldemokratiundersøkelse i kommunene viser resultatene at 1 av 3 innbyggere mener at de folkevalgte misbruker sin makt til personlig fordel.38 Disse resultatene er omtrent like som ved tidligere undersøkelser. 51 prosent av innbyggerne mener at de som har gode personlige forbindelser i kommunene bedre får ivaretatt sine interesser. Det er altså en utstrakt oppfatning om at det foregår forskjellsbehandling i kommunene.

I DFØ sin undersøkelse39 svarte 40 prosent at de mener ulike former for korrupsjon, slik som bestikkelser/smøring, forekommer i stor (8 prosent) eller noen (32 prosent) grad. På spørsmål om i hvilken grad innbyggerne tror familie og venner favoriseres når saker behandles i kommunen din, svarte 18 prosent «i stor grad» og 36 prosent «i noen grad».

I samme undersøkelse spørres innbyggerne om offentlige ansatte behandler alle innbyggerne likt. Her svarer 40 prosent at de tror alle innbyggere blir behandlet likt av offentlige ansatte, uavhengig av sosial eller økonomisk status. En nærmere analyse av innbyggerundersøkelsen viser at skåren på dette spørsmålet er lavere jo mindre sentral kommune innbyggeren tilhører. Den viser også at de med høyere utdanning i større grad tror at det offentlige behandler alle likt.

Respons Analyse sitt Tillitsbarometer fra 2022 viser at kommunestyret i egen kommune har lavere tillit enn tilliten til Stortinget, henholdsvis 61 prosent og 70 prosent.40 Resultatene viser også at det er høyere tillit til institusjonene blant unge mellom 18-29 år, enn blant de 30 år og eldre, henholdsvis 65 prosent og 60 prosent når det gjelder tillit til kommunestyret i egen kommune. Dette støttes av DFØ sin innbyggerundersøkelse fra 2021. På en skala fra 0 til 10 skårer tillit til Stortinget gjennomsnittlig 6,5, mens det samme for kommunestyrene er 5,85. Kommunestyre og byråd oppnår lavest tillit av alle de offentlige institusjonene som er målt.

Kommuner som skal forvalte tilliten fra innbyggerne må svare på innbyggernes forventninger og forvalte fellesskapets verdier på en tillitsskapende måte. Mindre enn halvparten av innbyggerne mener de økonomiske ressursene forvaltes på en forsvarlig måte i kommunen.41

En rapport fra OECD i samarbeid med DFØ påpeker at tilliten til myndighetene i Norge er i verdenstoppen sammenlignet med andre land. Samtidig viser rapporten at to av tre nordmenn mener at offentlig sektor ikke gjør nok for å være innovative, mens halvparten av befolkningen mener myndighetene ikke gjør nok for å møte framtidige samfunnsutfordringer som klimakrisen og finansiering av velferdsstaten.42

5.2.3 Oppsummering

Rollen som lokaldemokratisk aktør inneholder flere lovfestede elementer, men det finnes lite datagrunnlag som kan si noe om lovoppfyllelsen.

Utvalget har sett på forhold utover det som er lovkrav, og finner at valgdeltakelsen i kommunevalg er høy, sammenlignet med andre land. Om lag halvparten av innbyggerne mener det er gode muligheter til å påvirke kommunale beslutninger som engasjerer dem.

Halvparten av innbyggerne mener at de med gode personlige forbindelser i kommunen bedre får ivaretatt sine interesser. Det er altså en utstrakt oppfatning om at det foregår forskjellsbehandling i kommunene.

Undersøkelser viser at kommunalt handlingsrom er det som betyr mest for lokalpolitikerne i vurderingen av om de vil stille til gjenvalg. Stram kommuneøkonomi og statlig detaljstyring trekkes fram som de mest begrensende faktorene for det lokalpolitiske handlingsrommet. Motivasjonen til å sitte i kommunestyret øker jo større kommunen er. En relativt stor andel av kommunestyrerepresentantene mener at kommunen ikke utnytter det handlingsrommet de har godt nok. Over halvparten av de folkevalgte mener at administrasjonen ikke er flinke nok til å synliggjøre lokalt handlingsrom og oppgir samtidig at de har lavere motivasjon som følge av det de opplever som lite handlingsrom.

Nesten halvparten av de folkevalgte mener det er administrasjonen og ikke politikerne som utformer politikken.

Lokaldemokratiet i Norge har høy legitimitet blant innbyggerne, og i internasjonal målestokk har innbyggerne høy tillit til norske lokalpolitikere. Det er imidlertid verdt å merke seg at tilliten over tid går nedover.

Over tid har en del kommuner med formannskapsmodellen utviklet en mer parlamentarisk tilnærming, med fast «posisjon» og «opposisjon». Det kan bidra til tydeligere ansvarsplassering, men også til mer polarisert debatt og et flertallsstyre der vinnerne monopoliserer makten.

5.3 Kommunen som tjenesteyter

Kommunene har et omfattende ansvar for tjenester til sine innbyggere. Innbyggerne får tjenester fra kommunen sin gjennom hele livet.

Utvalget har ikke gjort en vurdering av alle kommunenes tjenester, men ser nærmere på noen av lovkravene på de største kommunale tjenestene både innenfor velferd og tekniske basistjenester som alle innbyggere møter i løpet av livet, samt noen spesialiserte tjenester som er særlig viktig for innbyggere i sårbare situasjoner.

5.3.1 Helse og omsorg

Helse- og omsorgstjenester er en av de største oppgavene en kommune har ansvar for. Over en tredjedel av kommunenes samlede ressurser brukes på dette tjenesteområdet, som er det største området målt i brutto driftsutgifter. Andelen av befolkningen som mottar kommunale helse- og omsorgstjenester øker med alder, fra 1,5 prosent av befolkningen i aldersgruppen 0-17 år til 89,1 prosent i aldersgruppen 90 år eller eldre.43

5.3.1.1 Krav i lov og forskrift

Kommunen skal sørge for at alle som bor eller oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester som er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift, jamfør helse- og omsorgstjenesteloven. Pasient- og brukerrettighetsloven fastsetter rettigheter pasienter og brukere har overfor helse- og omsorgstjenesten.

Lovkravene innebærer at kommunen har ansvar for etablering, utforming og organisering av et tilstrekkelig tjenestetilbud. Det er mange krav til innhold i tjenesten, men organisatorisk har kommunene stort handlingsrom.

Det er krevende, for ikke å si umulig, å måle om en kommune tilfredsstiller «sørge for-kravet» om at alle innbyggerne som oppholder seg i kommunen skal tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Det er imidlertid en rekke indikatorer som kan bidra til å belyse lovoppfyllelse på helseområdet, men i dialogen med de statlige etatene og statsforvalterne har Menon valgt å ikke inkludere flere av disse indikatorene, blant annet på grunn av dårlig datakvalitet. De utvalgte indikatorene er de målbare indikatorene som Menon, i dialogen med statsetatene, mener gir best indikasjon på kommunenes lovoppfyllelse på helse- og omsorgsområdet. Indikatorene som er valgt ut kan derfor framstå som litt snevre i forhold til det store og omfattende ansvaret kommunene har på dette området. Det er derfor viktig å se om det er andre kartlegginger som sier noe om hvordan kommunene oppfyller sitt ansvar på helse- og omsorgsområdet.

I dialog med Helsetilsynet, Senter for omsorgsforskning og statsforvalterne identifiserte Menon syv indikatorer som kan kobles til spesifikke lovkrav. Utvalget vil her gå igjennom hovedfunnene.

Kompetansekrav

Det er kartlagt oppfyllelse av kompetansekrav innenfor fem fagområder – helsesykepleier, jordmor, sykepleier, fysioterapeut og ergoterapeut. Disse lovkravene ble innført fra 1. januar 2018, bortsett fra ergoterapeut som gjaldt fra 1. januar 2020.

Begrepet «knyttet til seg» betyr at kommunen ikke nødvendigvis må ansette personell med den aktuelle kjernekompetansen. I tråd med prinsippet i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 femte ledd vurderer den enkelte kommune selv om den ønsker å ansette personell i heltids- eller deltidsstilling, om den heller ønsker å inngå avtale om kjøp av enkeltstående tjenester fra privatpraktiserende personell eller personell ansatt i en annen kommune, eller samarbeide med en annen kommune. Det er opp til den enkelte kommune å vurdere hvilken tilknytningsform som er mest hensiktsmessig. Forutsetningen er at kommunen ivaretar sitt ansvar for å sørge for nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester til pasienter og brukere i kommunen.44

Samlet viste kartleggingen en høy oppnåelse av lovkrav for de kommunene som har rapportert. For noen av indikatorene mangler data fra flere kommuner. Det betyr ikke nødvendigvis at innbyggerne i disse kommunene ikke har tilgang til tjenestene.

Alle kommunene rapporterte at de hadde knyttet til seg sykepleier, fysioterapeut og jordmor. SSB har sett nærmere på hvordan kommunene har knyttet til seg jordmor. Tre av fire kommuner rapporterte egne årsverk knyttet til jordmor (det er ikke krav om hel stilling), de øvrige kjøpte tjenesten fra nabokommuner eller spesialisthelsetjenesten.

Som en følge av det nye lovkravet om å knytte til seg helsesykepleier har det de siste årene vært en kraftig vekst i antall helsesykepleiere i kommunene, og det er bare én kommune som ikke har rapportert at den har knyttet til seg helsesykepleier. Det er likevel gode grunner til å tro at alle kommunene oppfyller kravet om å ha knyttet til seg helsesykepleier, blant annet på bakgrunn av en kartlegging fra 2020 som konkluderte med at behovet for antallet helsesykepleiere ser ut til å være godt dekket i kommunene.45

305 kommuner rapporterer at de har knyttet til seg ergoterapeuter. Det mangler tall fra 51 kommuner, blant annet fra halvparten av kommunene med færre enn 2 000 innbyggere. Analysen viste ingen statistisk signifikant sammenheng for noen av forklaringsvariablene. En undersøkelse fra Norsk Ergoterapeutforbund viste at 43 kommuner er uten ergoterapeut.46

Disse lovkravene er minstekrav, og sier ikke noe om kommunene har klart å knytte til seg tilstrekkelig antall i forhold til behovet innenfor de ulike fagområdene. Tall fra KS’ arbeidsgivermonitor viser at svært mange kommuner har utfordringer med å rekruttere til helse- og omsorgssektoren. Om lag 8 av 10 kommuner opplever det som meget eller ganske utfordrende å rekruttere sykepleiere. Tallene for helsefagarbeidere er om lag 1 av 3 kommuner, og om lag 15 prosent av kommunene opplever det som meget eller ganske utfordrende å rekruttere fysioterapeuter og ergoterapeuter.47

Helsestasjon for barn og unge

Kommunen skal tilby helsestasjons- og skolehelsetjeneste til barn og ungdom opp til 20 år. Kartleggingen av lovoppfyllelse finner at 84 prosent av alle kommuner rapporterte at de oppfylte kravet. Kartleggingen viser at befolkningsstørrelse og sentralitet er signifikante forklaringsvariabler for denne indikatoren, det vil si at jo flere innbyggere kommunen har og jo mer sentralt kommunen ligger, jo større sannsynlighet er det for at kommunen innfrir lovkravet.

Alle kommuner med over 10 000 innbyggere oppfyller kravet, jamfør tabell 5.1. Lavest lovoppfyllelse er det blant kommuner med færre enn 2 000 innbyggere, hvor 59 prosent av kommunene tilfredsstiller kravet. Samtidig er det viktig å tolke disse resultatene med forsiktighet da det kan hende at enkelte kommuner har organisert seg slik at de tilbyr tjenesten under en annen enhet enn for helsestasjon for ungdom, og at de dermed tilfredsstiller lovkravet uten at det fanges opp av indikatoren.

Tilbud om øyeblikkelig døgntilbud

Siden 2016 har det vært et krav at alle kommuner skal sørge for tilbud om døgnopphold for helse- og omsorgstjenester til pasienter og brukere med behov for øyeblikkelig hjelp (somatikk). Kommunene står fritt til hvordan de vil organisere dette tilbudet, og det er ofte samlokalisert med døgntilbudet innenfor psykisk helse, som ble et lovkrav i 2017.

Kartleggingen av lovoppfyllelse har sett på om kommunene har rapportert årsverk eller kjøp av tjenester som er øremerket øyeblikkelig hjelp døgntilbud. Dersom kommunen ikke har rapportert årsverk eller utgifter til dette formålet, verken kommunalt, interkommunalt eller fra kjøp, er det en indikasjon på at kommunen ikke har et slikt tilbud og dermed ikke oppfyller kravet.

Kartleggingen viste at om lag 73 prosent av kommunene tilfredsstilte lovkravet om øyeblikkelig hjelp døgntilbud innen somatikk og psykisk helse og rus. Analysene fant at befolkningsstørrelse er en signifikant forklaringsvariabel. De syv største kommunene tilfredsstiller kravet, men for de øvrige gruppene tilfredsstiller mellom 77 prosent og 69 prosent av kommunene lovkravet, jamfør tabell 5.2. Menon har i dialogen med kommunene fått tilbakemelding om at noen kommuner foreløpig ikke har hatt behov for et slikt tilbud. At kommunen ikke opplever behov, er ikke grunn til å avvike fra lovkravet. Dette kravet er en type beredskap som alle kommunene skal ha, og noe man kanskje ikke vet at man trenger før det oppstår et behov. Statsforvalterne og Senter for omsorgsforskning poengterte viktigheten av å ha en indikator av denne typen, da de mener at det er store utfordringer rundt dette tilbudet.

Mottakere av habilitering og rehabilitering som har vedtak om individuell plan

Kommunen skal utarbeide en individuell plan for pasienter og brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester. Det er undersøkt om mottakere av habilitering og rehabilitering som skal ha individuell plan og som ønsker det, får det. Helsedirektoratet mener denne indikatoren gir et godt bilde på lovoppfyllelse, men peker samtidig på at det er viktig å ta enkelte forbehold rundt tolkningen av resultatene. Forskjellig praksis rundt tildeling av individuell plan, samt mangel på kunnskap om regelverket, kan føre til underrapportering. Indikatoren tar høyde for mottakere som ikke ønsker individuell plan, eller der det ikke er relevant.

Kartleggingen av lovoppfyllelse fant at i gjennomsnitt fikk 68,1 prosent av mottakere på institusjon og 65,1 prosent av mottakere i hjemmet individuell plan. Figur 5.2 viser at det er mange kommuner med full lovoppfyllelse og en del kommuner hvor ingen eller svært få brukere får individuell plan, noe som indikerer lav lovoppfyllelse.

Forstørr bilde

Hver prikk representerer én kommune.

Menon Economics, 2022

5.3.1.2 Kartlegginger som undersøker andre forhold enn lovoppfyllelse

Kommunebarometeret er en måling som publiseres av Kommunal Rapport hvert år. Her rangeres kommunene etter 151 nøkkeltall, på tvers av tolv ulike sektorer. Helse og pleie og omsorg er to av sektorene. Alle landets 356 kommuner er rangert på disse områdene fra nummer 1 til nummer 356, hvor 1 er best. Figur 5.3 viser gjennomsnittlig rangering etter innbyggertall. De minste kommunene rangeres jevnt over dårligst på disse områdene. Men det er ikke slik at kommunene jevnt over rangeres høyere jo større de er. På helseområdet rangeres kommunene mellom 5 000 og 10 000 i snitt best, foran kommunene mellom 10 000 og 20 000 innbyggere. På pleie- og omsorgsområdet er det kommunene mellom 20 000 og 50 000 innbyggere som rangeres best, foran kommunene med mellom 5 000 og 10 000 innbyggere.

Forstørr bilde

Kommunebarometeret 2021. Bearbeidet av utvalget

Det er mange kommuner som har utfordringer med å rekruttere arbeidskraft innen flere yrkesgrupper, og dette gjelder særlig innenfor helse og omsorg.

Dekningsgrader innenfor pleie- og omsorgssektoren (årsverk per innbygger eller brukergruppe) er en mye brukt målemetode for å vurdere hvordan kommunene leverer disse tjenestene, da det sier noe om hvordan tjenesten er dimensjonert i forhold til størrelsen på kommunen. Blant annet viste nullpunktsmålingen til kommunereformen at institusjonsdekningen er langt høyere blant de minste kommunene, enn i de øvrige kommunegruppene. Kommunene med færre enn 15 000 innbyggere vurderer egen kapasitet og kompetanse innenfor pleie og omsorg som relativt lav. De minste kommunene har også kommet relativt kort med hensyn til arbeid med kvalitetsutvikling i pleie og omsorg.48

5.3.1.3 Mangel på kompetanse i helsesektoren

Forhold utenfor kommunene påvirker, i ulik grad, hvor vanskelig det er for kommunene å oppfylle flere av lovkravene innen helse- og omsorg. For eksempel har kommunene ikke mulighet til å påvirke at det utdannes tilstrekkelig antall helsepersonell innenfor ulike fagretninger. Manglende samsvar mellom behov for og antallet utdannet helsepersonell er en av årsakene til at regjeringen satte ned Helsepersonellkommisjonen, som skulle etablere et kunnskapsgrunnlag og foreslå treffsikre tiltak for å utdanne, rekruttere og beholde kvalifisert personell i helse- og omsorgstjenestene i hele landet på kort og lang sikt.

Helsepersonellkommisjonen la fram sin utredning 2. februar 2023.49 Kommisjonen viser et alvorlig framtidsbilde.

Andelen av alle sysselsatte i Norge som jobber i helse- og omsorgstjenesten er tredoblet fra tidlig på 1970-tallet, til over 15 prosent i 2021. I faktiske tall er veksten i antall sysselsatte i helse- og omsorgstjenesten mer enn tredoblet i samme periode.

Helsepersonellkommisjonen påpeker at det allerede er bemanningskrise i mange kommuner på helse- og omsorgsområdet. Kommisjonen viser til at det har blitt merkbart vanskeligere for kommunene å rekruttere helsepersonell de siste årene, og særlig gjelder det fastleger og sykepleiere. Samtidig er det også en utfordring å beholde dem som allerede jobber i kommunen.

Utfordringen er størst i distriktskommuner, men rekrutteringsutfordringene øker også i sentrale kommuner. Utredningen viser at mange kommuner allerede i dag har problemer med å tilby tjenester innbyggerne har krav på.

Det er nødvendig at de kommunale omsorgstjenestene får en høyere andel av helsepersonellet framover, men det er ikke mulig å bemanne seg ut av dagens situasjon, helt uavhengig av det framtidige økonomiske handlingsrommet. Det vises til ulike scenarioer for framtidig etterspørsel etter årsverk i helse- og omsorgstjenester. Utredningen viser at etterspørselen etter årsverk i et mellomalternativ vil øke med 50 prosent fra 2019 til 2040, en vekst på over 100 000 årsverk. En slik vekst vil etter kommisjonens vurdering ikke kunne la seg realisere, selv om det hadde vært politisk vilje og tilstrekkelig finansiering. Det blir ikke tilgjengelig kompetent arbeidskraft til å bemanne en slik vekst, uten at det går ut over andre sektorer. I alternativet for høy vekst i helsesektoren øker etterspørselen etter årsverk med 120 prosent, og kommisjonen mener det vil føre til at mange kommuners helse- og omsorgstjenester og øvrige virksomhet vil bryte fullstendig sammen.

Kommisjonen mener at politikkutvikling framover må bygges på en samlet forståelse av at personellet er den begrensende faktoren i helse- og omsorgstjenestene. Det blir færre ansatte per pasient. Utvalget foreslår tiltak på en rekke områder for å unngå sammenbrudd i helse- og omsorgstjenestene.50

I kartleggingen av lovoppfyllelse er det undersøkt om kommunene har ledige plasser på fastlegelisten. Men den senere tids utvikling når det gjelder fastlegeordningen gjør at det fremstår som et større problem at det er mange innbyggere uten fastlege, enn at det er mange innbyggere som ikke får byttet fastlege. Antallet innbyggere uten fastlege har økt betydelig siden 2019. En kartlegging utført av Allmennlegeforeningen høsten 2022 viser at over 235 000 innbyggere manglet fastlege.51 På grunn av utfordringene i fastlegeordningen satte regjeringen høsten 2022 ned et hurtigarbeidende utvalg som skal gi konkrete forslag til tiltak for å styrke fastlegeordningen og gjøre den bærekraftig over tid. Ekspertutvalgets endelige rapport skal leveres 1. april 2023.

5.3.2 Skole og barnehage

Skole- og barnehagesektoren er den nest største av de kommunale tjenesteområdene. Grunnskole og barnehage utgjør om lag 30 prosent av kommunenes brutto driftsutgifter.

5.3.2.1 Krav i lov og forskrift

Norske kommuner har ansvar for å tilby barnehageplass og oppfylle rett og plikt til grunnskoleopplæring til kommunens barn og unge. Indikatorer for lovoppfyllelse på skole og barnehage ble diskutert med statsforvaltere og Utdanningsdirektoratet, og det ble identifisert åtte indikatorer.

Lærertetthet

Fra skoleåret 2018-2019 har det vært gjeldende en «lærernorm» som sier at det maksimalt skal være 15 elever per lærer på 1.-4. trinn, og maksimalt 20 elever per lærer på 5.-7. trinn og 8.-10. trinn. Menon fant at en høy andel av skolene oppfylte «lærernormen» i skoleåret 2020-2021. Nesten 90 prosent av skolene tilfredsstilte kravet for 1.-4. trinn, 95 prosent av skolene tilfredsstilte kravet for 5.-7. trinn og om lag 92 prosent av skolene tilfredsstilte kravet for 8.-10. trinn.

For at en kommune skal oppfylle kravet fullt ut må «lærernormen» tilfredsstilles på alle skolene i kommunen. Figur 5.4 viser andelen av kommunale skoler per kommune som ivaretar lovkravet. Vi ser at det er størst utfordringer å nå lovkravet for 1.-4. trinn, hvor om lag 35 prosent av kommunene ikke oppfyller kravet fullt ut i alle skolene. For 5.-7 og 8.-10. trinn er det rundt 20 prosent av kommunene som ikke har nådd kravet.

Forstørr bilde

Hver prikk representerer én kommune.

Menon Economics, 2022

Kartleggingen av lovoppfyllelse fant at mer sentrale kommuner har større utfordringer med å oppfylle lovkravet for 8.-10. trinn enn mindre sentrale kommuner. Dette er i tråd med evalueringen av lærernormen som ble gjennomført av NIFU. De viser til at små kommuner lå over normen når den ble innført, og fant at det fortsatt er noen store kommuner, og kommuner rundt store byer, som ikke tilfredsstiller normen.52

Kompetansekrav ved tilsetting i skole

Alle som ansettes fast som lærer skal ha pedagogisk kompetanse. For å undervise i norsk, matematikk og engelsk på barnetrinnet kreves det at den som ansettes har minst 30 studiepoeng som er relevant for faget. Resultatet fra denne indikatoren må leses med forbehold da det varierer når kravene inntrer, avhengig av når læreren er ansatt og på hvilke vilkår.

Kartleggingen viser at mange av kommunene tilfredsstiller kravet om pedagogisk kompetanse for 9 av 10 skoler. Likevel er det «bare» 17,1 prosent av kommunene som tilfredsstiller kravet fullt ut. Analysene viser at det er en positiv sammenheng mellom lovoppfyllelse og sentralitet, og en negativ sammenheng mellom lovoppfyllelse og befolkningsendring. Det vil si at sentrale kommuner har større sannsynlighet for å oppfylle lovkravene, og kommuner med negativ befolkningsutvikling har mindre utfordringer med å oppfylle lovkravet enn kommuner med positiv befolkningsutvikling.

Kommunene tilfredsstiller i mindre grad kompetansekrav for norsk, matematikk og engelsk, og det er stor variasjon mellom kommunenes lovoppfyllelse. Gjennomsnittlig lovoppfyllelse er 84,6 prosent for norsk, 79,3 prosent for matematikk og 84,4 prosent for engelsk. Det er færre enn 9 prosent av kommunene som tilfredsstiller kravene for alle lærerne dette gjelder.

Støre-regjeringen har hatt et forslag på høring om å gi unntak fra kompetansekravene for å undervise i norsk, matematikk og engelsk for lærere som er utdannet før 2014. Forslaget vil sannsynligvis inngå i lovproposisjonen om ny opplæringslov, som etter planen skal fremmes for Stortinget i mars 2023. Dersom forslaget blir vedtatt og kompetansekravene dermed bare vil gjelde for relativt nyutdannede lærere, vil trolig kommunenes lovoppfyllelse bli høyere.

Slike kompetansekrav virker vanskelig å tilfredsstille fullt ut. I pressområder i sentrale strøk kan det være krevende å få nok lærere, mens i mer usentrale områder med befolkningsnedgang kan det være krevende å rekruttere og beholde lærerne.

Krav til pedagogisk bemanning i barnehage

I barnehager skal det være minimum en pedagogisk leder per syv barn under tre år, og minimum en pedagogisk leder per 14 barn over tre år. Ett barn kan dermed utløse krav om ny fulltidsstilling som pedagogisk leder. Menon har i sine undersøkelser bare sett på kommunale barnehager, siden ansvaret for å oppfylle kravet ligger hos den som eier barnehagen. Om lag 50 prosent av barnehagene og barnehagebarn er dermed ikke omfattet av tallene.

Tallene viser at 73,3 prosent av kommunene tilfredsstiller kravet til pedagogisk bemanning fullt ut. I snitt oppfyller 92,7 prosent av de kommunale barnehagene pedagognormen. Figur 5.5 viser kommunene rangert etter grad av lovoppfyllelse. Tallene viser at de aller fleste kommunene ligger ganske nært full lovoppfyllelse, men noen kommuner skårer lavt på denne indikatoren. Analysene viser at det er en statistisk sammenheng mellom lovoppfyllelse og sentralitet som betyr at jo mer sentralt beliggende kommunen er, jo større er sannsynligheten for at lovkravet er oppfylt.

Forstørr bilde

Hver prikk representerer én kommune. N=356.

Menon Economics, 2022.

Nasjonale tilsyn på opplæringsområdet

Utdanningsdirektoratet har i innspill til utvalget vist til at det fra 2008 til 2022 ble gjennomført mer enn 4 000 tilsyn på barnehage og opplæringsområdet. Det ble funnet brudd på regelverket i 8 av 10 tilsyn, men få brudd i de enkelte tilsynene.

I perioden 2014-2017 ble det gjennomført felles nasjonalt tilsyn med skolenes arbeid med utbytte av opplæringen, skolebaserte vurderinger, forvaltningskompetanse samt det forsvarlige systemet som skoleeieren (kommunen) skal bruke til å vurdere og følge opp at skolene etterlever regelverket.53 19 prosent av elevene i landet gikk på de 495 (15 prosent) skolene som ble kontrollert i denne perioden.

For å vurdere utbytte på opplæringen ser man på arbeidet med opplæringen i fag, underveisvurdering for å øke læringsutbyttet, underveisvurdering som grunnlag for tilpasset opplæring og spesialundervisning, og vurdering av behovet for særskilt språkopplæring.54 I perioden lå tallet på regelverksbrudd stabilt på rundt 30 prosent. Det ble funnet få brudd på regelverket på den enkelte skole, men det var bare 68 tilsyn hvor det ikke ble funnet brudd. På utbytte av opplæringen viser tilsynet at det er flest brudd på regelverket i de minste kommunene. Når det gjelder forvaltningskompetansen i kommunene er det noe færre brudd på regelverket i de små enn i de store og mellomstore kommunene. Når det gjelder skolebaserte vurderinger er det avdekket flere brudd på regelverket i de små kommunene enn i de store og mellomstore.

Kartlegginger som undersøker andre forhold enn lovoppfyllelse

Høsten 2019 ble det satt ned en ekspertgruppe som skulle gi anbefalinger om hvordan skoler og skoleeiere kunne bidra mer til elevenes læring. SSB utarbeidet et kunnskapsgrunnlag til dette arbeidet, som så på kjennetegn ved skoler og kommuner som bidrar mer eller mindre enn forventet til elevenes læring.55

For mellom- og ungdomstrinnet fant de at sannsynligheten for å være en skole med høyt «skolebidrag» over tid øker med skolestørrelsen, antall elever per lærer og andel elever med foreldre med høyere utdanning. For ungdomstrinnet fant de at andel lærere med fagkompetanse og lærerstabilitet har en positiv sammenheng med at skolen bidrar mer enn forventet over tid. Sannsynligheten minker med økende andel lærere uten godkjent utdanning og andel elever med spesialundervisning. Sannsynligheten for å være en kommune som bidrar mer enn forventet har en positiv sammenheng med sentralitet, antall elever på skolen, andel elever med foreldre med høyere utdanning og elevenes opplevelse av mestring.

Senter for økonomisk forskning så nærmere på gruppestørrelse, beregnet som forholdet mellom elevtimer og lærertimer, som en del av nullpunktsmålingen til kommunereformen. Lav gruppestørrelse betyr høy lærertetthet. For 8.-10. trinn viste tallene en klar sammenheng mellom gruppestørrelse og antall innbyggere. Gjennomsnittlig gruppestørrelse er lavere jo færre innbyggere kommunen har. Det vises til at lav gruppestørrelse i de minste kommunene har delvis sammenheng med at de på grunn av få elever og spredt bosettingsmønster har små skoler, og dermed ikke kan utnytte eventuelle stordriftsfordeler på skolenivå.56

Utdanningsdirektoratet lagde i 2011 et notat som så på forskjeller mellom små og store kommuner som skoleeiere. Hovedfunnene var blant annet at elever i små kommuner skårer lavere på nasjonale prøver enn elever i større kommuner. Forskjellene i resultater mellom små og større kommuner kan i stor grad forklares med at det er en større andel elever med lav sosioøkonomisk bakgrunn i de små kommunene. De viser videre til at små kommuner bruker mer penger på skolene sine sammenlignet med større kommuner, men forskjellene i ressursbruk kan langt på vei forklares ved å korrigere for strukturelle forhold som elevtall og bosettingsmønster. Små kommuner med større skoler gjør det relativt godt på nasjonale prøver. Avslutningsvis i notatet skriver Utdanningsdirektoratet at det er en del forskning og egne halvårlige spørreundersøkelser som tyder på at små kommuner har problemer med å følge opp egne skoler på en god måte. Selv om det ikke er en årsak-virkning-sammenheng mellom kommunestørrelse og elevenes resultater, mener Utdanningsdirektoratet at de skolefaglige utfordringene for de små kommunene ofte er betydelige.57

Nær 30 prosent av kommunene rapporterer i Kommunesektorens arbeidsgivermonitor at de opplever det som meget eller ganske krevende å rekruttere barnehagelærere. I overkant av 20 prosent av kommunene opplever den samme utfordringen når det gjelder å rekruttere lærere.58

5.3.3 Barnevern

Barnevernet skal hjelpe noen av de mest sårbare gruppene i samfunnet, og et velfungerende barnevern er viktig for barn og unges velferd og rettssikkerhet.

Barnevernet skal bidra til at barn og unge får gode og trygge oppvekstsvilkår, og at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid.

5.3.3.1 Krav i lov og forskrift

Forvaltningen av barnevernet i Norge er i hovedsak lagt til den kommunale barneverntjenesten. Den statlige delen av barnevernet har blant annet ansvar for å etablere og drifte institusjoner og å bistå kommuner med rekruttering og formidling av fosterhjem. Kommunalt barnevern har ansvar for:

• forebyggende arbeid

• utredning av saker og gjennomføring av undersøkelser

• hjelpetiltak i hjemmet

• plassering av barn utenfor hjemmet (enten ved at kommunen selv treffer vedtak (frivillige tiltak) eller ved at kommunen fremmer sak for fylkesnemnda (tvangstiltak))

• oppfølging av barn plassert utenfor hjemmet

• godkjenning av fosterhjem

Basert på samtaler med Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet (Bufdir), Helsetilsynet og statsforvalterne identifiserte Menon fire indikatorer som direkte knytter seg til lovkrav. Tallgrunnlaget for indikatorene er kommunenes halvårsrapporteringer til Bufdir, via statsforvalterne.

Oppfølgingsbesøk i fosterhjem

Barneverntjenesten i kommunen som har omsorg for et barn (omsorgskommunen) skal følge opp og føre kontroll med hvert barn som er plassert i fosterhjem. Slike besøk skal gjennomføres så ofte som nødvendig, og minimum fire ganger i året. Dersom et barn har vært plassert i fosterhjem i mer enn to år og forholdene i hjemmet er å anse som gode, kan det vedtas at antall besøk skal reduseres til minimum to per år. Kravet i loven er «så mange besøk som nødvendig og minst fire/to besøk». Det er vanskelig å kvantifisere hva som er nødvendige besøk i det enkelte tilfelle, og Menon har derfor vurdert kommuner som rapporterer fire/to besøk til å tilfredsstille kravet, selv om situasjonen i noen fosterhjemmet tilsier at det burde gjennomføres flere årlige besøk. På samme måte utgjør et fosterhjem med ingen besøk et like stort lovbrudd som et fosterhjem som får 3 besøk.

Figur 5.6 viser at en relativt stor andel av kommunene har høy grad av lovoppfyllelse. Gjennomsnittlig følger 90,2 prosent av kommunene opp barn og unge i fosterhjem i tråd med kravene i loven. 47,3 prosent av kommunene ivaretok lovkravet fullt ut for alle barn og unge, mens noen kommuner har rapportert om at de i liten grad har gjennomført besøk i fosterhjem til barna de har omsorg for. Analysene fant ingen signifikant sammenheng med de undersøkte forklaringsvariablene.

Forstørr bilde

Hver prikk representerer én kommune. N=334.

Menon Economics, 2022.

Tilsyn i fosterhjem

En kommune med fosterhjem skal føre tilsyn med hvert enkelt barn i fosterhjem, for å sikre at de får forsvarlig omsorg og at forutsetningene for plasseringen av barnet i fosterhjem blir fulgt opp. Der oppfølgingsbesøk skal sette søkelys på barnet, er tilsynet rettet mot fosterhjemmet. Tilsynet skal gjennomføres fire ganger i året, men det kan reduseres til to ganger i året dersom forholdene er å anse som gode, barnet har vært plassert i hjemmet i mer enn to år, omsorgskommunen og barnet samtykker, og barnet har fylt 15 år.

Bufdirs kommunemonitor inneholder bare data for 231 kommuner på spørsmål om ivaretakelse av kravet til tilsynsbesøk. Relativt mange av kommunene det finnes tall på tilfredsstiller kravet i høy grad. I gjennomsnitt tilfredsstiller kommunene tilsynskravet i 83,9 prosent av tilfellene. 60,6 prosent av kommunene som har rapportert tilfredsstiller kravet fullt ut. Samtidig er dette en indikator som må leses med varsomhet fordi det mangler tall fra 125 kommuner.

Analysene viser at jo større kommunen er, jo større sannsynlighet er det for brudd på lovkravene. Det er også en signifikant positiv sammenheng med økonomisk handlingsrom. Det er viktig å bemerke at dette er en indikator som måler fosterhjemskommunens tilsyn. En kommune som ikke har fosterhjem vil dermed ikke være med i oversikten, mens en kommune som har mange fosterhjem har større sjanse for å komme dårlig ut på indikatoren. Utviklingen i andel kommuner som tilfredsstiller lovkravet har vært positivt i perioden 2015 til 2020.

Gjennomføre undersøkelser

Barnevernloven § 6-9 sier at dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak, skal barneverntjenesten undersøke forholdet snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfeller kan fristen være seks måneder. En undersøkelse regnes som gjennomført når barneverntjenesten har truffet vedtak om tiltak, saken er henlagt eller når barneverntjenesten har framlagt begjæring om tiltak for fylkesnemnda.

Indikatoren «fristbrudd i undersøkelsessaker» viser andelen fristbrudd på behandlingstid i avsluttede undersøkelsessaker. Indikatoren er en grov måte å måle om lovkravet er oppfylt, da det ikke skilles mellom kort og langt fristbrudd, og indikatoren heller ikke sier noe om kvaliteten på undersøkelsen. Bufdir poengterer overfor Menon at en høy andel fristbrudd i undersøkelsessaker blant annet kan skyldes for lav saksbehandlingskompetanse, mangelfulle rutiner og svak internkontroll, eller at det er komplekse saker som tar tid.

Kartleggingen fant at de fleste kommuner i stor grad tilfredsstiller krav til behandlingstid, jamfør figur 5.7. Gjennomsnittlig nivå ligger på 91,3 prosent. Men det er enkelte kommuner med lav grad av lovoppfyllelse, og noen kommuner er registrert med fristbrudd i alle saker. Analysen fant ingen signifikant sammenheng med de undersøkte forklaringsvariablene.

Forstørr bilde

Hver prikk representerer én kommune. N=355.

Menon Economics, 2022.

Tiltaksplan for barn i hjelpetiltak

Når hjelpetiltak vedtas, skal det utarbeides en tidsavgrenset tiltaksplan, jamfør barnevernloven § 4-5. En høy andel av kommunene har høy grad av lovoppfyllelse, men det er bare 28,2 prosent av kommunene som ivaretar lovkravet fullt ut. Et fåtall kommuner rapporterer få eller ingen tiltaksplaner. Analysen fant ingen signifikant sammenheng med de undersøkte forklaringsvariablene.

Indikatoren som brukes sier ikke noe om kvaliteten på tiltaket eller tiltaksplanen eller hvorvidt planen blir fulgt opp. Indikatoren tar heller ikke høyde for antall barn og unge med hjelpetiltak i de ulike kommunene. Det har vært en positiv utvikling for denne indikatoren siden 2015.

Nasjonale tilsyn

Barnevernets arbeid med undersøkelser var tema for det landsomfattende tilsynet i 2020 og 2021. Statsforvalterne gjennomgikk praksis i 90 barnevernstjenester, enten ved systemrevisjon eller ved at tjenestene gjorde egenvurderinger med veiledning og oppfølging av statsforvalteren. Det ble avdekket lovbrudd i 47 av 52 systemrevisjoner og 33 av 38 egenvurderinger. Helsetilsynet sier på sine nettsider at de ser det som svært bekymringsfullt at det er funnet lovbrudd og forbedringsområder i 80 av de 90 barnevernstjenestene som ble undersøkt. Funnene fra tilsynet var lik det som kom fram etter landsomfattende tilsyn med det samme temaet i 2011, men andelen barnevernstjenester med lovbrudd var større i 2020-2021.59

Før det kan gjennomføres en undersøkelse i en sak er det viktig hvordan en bekymringsmelding tas imot, vurderes og følges opp. I det landsomfattende tilsynet i 2015 og 2016 var temaet hvordan bekymringsmeldinger ble tatt imot og vurdert. Helsetilsynet konkluderer blant annet med at det ble henlagt meldinger som åpenbart skulle vært undersøkt, noe som betyr at noen barn ikke fikk nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.60

I en evaluering av forsøk med interkommunale barnevern var det et funn at interkommunalt samarbeid kunne bidra til at antall meldinger økte, og at blant annet større fysisk avstand kunne gjøre det lettere å ta kontakt med barnevernstjenesten. Det ble også pekt på at mindre kommuner som inngikk i samarbeid fikk økning i tyngre og kostnadskrevende saker, blant annet grunnet et større og sterkere barnevern som kunne ta tak i vanskelige saker.61

Bufdir viser i sitt innspill til utvalget at mindre kommuner har lavere oppfyllelse av lovkrav innenfor barnevern, og at årsakene til dette er flere. De viser til at det er store variasjoner mellom små kommuner. Den variabelen som har størst betydning for forskjeller mellom små kommuner i Bufdirs kartlegging, er hvor i landet kommunen ligger. Små kommunene i region nord har gjennomgående lavere oppfyllelse av lovkrav innenfor barnevern enn små kommuner andre steder i landet. Bufdir skisserer flere årsaker til dette, ikke bare manglende kapasitet og kompetanse i barnevernet, men også blant annet sosiodemografiske trekk ved befolkningen i kommunene, som for eksempel utdannings- og inntektsnivå.

Kartlegginger som undersøker andre forhold enn lovoppfyllelse

Utvalget har fått tall fra Bufdir som viser at det er 244 barnevernstjenester i Norge. 197 kommuner inngår i 63 interkommunale samarbeid. 156 kommuner har ikke interkommunalt barnevernssamarbeid.62 Samarbeid om barnevern er spredt over hele landet og omfatter fra to til syv deltakerkommuner, men to eller tre kommuner er mest vanlig. Om lag halvparten av samarbeidene har vart i mer enn fem år. De små barnevernstjenestene vedtar i snitt færre enn ett akuttvedtak per år.

Det kan også gå flere år mellom hver gang en liten barnevernstjeneste håndterer ulike problemstillinger. I gjennomsnitt undersøkes 8,6 saker per år i en kommune med 1 000 innbyggere. Saker som oppstår på grunn av barns rusbruk, barns nedsatte funksjonsevne eller psykisk mishandling kommer normalt bare hvert femte år. Saker knyttet til foreldres kriminalitet, barn som mangler omsorgsperson, er utsatt for alvorlig svikt i hverdagslig omsorg (vanskjøtsel) eller seksuelle overgrep oppstår bare hvert tiende år. De små tjenestene har dermed liten eller ingen erfaring med å håndtere slike saker.

Det er ikke fastsatt noen bemanningsnorm for det kommunale barnevernet, men et nasjonalt barnevernspanel konkluderte i 2011 med at ingen barnevernstjeneste bør ha under 5 fagårsverk, fordi barnevernet er et fagfelt som krever særlig ivaretakelse av et sterkt fagmiljø.63 I 2021 var det 154 kommuner som har færre enn 5 stillinger med fagutdanning innen barnevern. Størstedelen av disse kommunene løste oppgaven gjennom interkommunalt samarbeid, men det er 32 kommuner med små fagmiljø som ikke er en del av et interkommunalt barnevernsamarbeid. Nesten alle disse er små og usentrale kommuner.

I 2016 leverte Bufdir en rapport hvor de konkluderte med at det er mangler ved flere deler av barnevernets kjerneoppgaver, samt kompetansemangler innenfor forvaltning, jus og ledelse. Direktoratet skrev at det er en risiko for at mangelen på tydelige standarder og krav om riktig kompetanse kan true rettssikkerheten til barn og familier som mottar hjelp fra barnevernet.64

Det trådte i kraft en ny barnevernsreform 1. januar 2022, som flytter mer ansvar til kommunene på barnevernsområdet. Reformen skal bidra til å styrke det forebyggende arbeidet og tidlig innsats. Målene for reformen er avhengig av endringer i hele oppvekstsektoren, og den blir også kalt for en oppvekstreform. Utvalget har fått innspill om at den nye reformen vil gjøre det mer krevende å drive barnevernet i interkommunalt samarbeid, fordi elementene i reformen forutsetter mer tverrfaglig samarbeid med andre tjenester som gjelder barn og unge, og slikt tverrfaglig samarbeid blir mer komplisert når barnevernet er organisert interkommunalt.

Interkommunalt samarbeid på barnevern hindrer at tjenestene ses i sammenheng med resten av tilbudet fra kommunen. For å lykkes med barnevernsreformen må barnevernet samspille med alle tjenestene. Jeg kan ikke skjønne hvordan de som ikke har eget barnevern, kan lykkes med barnevernsreformen.

Kommunedirektør, innspillsmøte

I forbindelse med barnevernsreformen ble det gjennomført forsøk i tre kommuner hvor kommunene overtok statlige oppgaver innenfor barnevern i forsøksperioden. I forsøket ble det overført enda flere oppgaver til kommunene enn det som nå er gjort i reformen. Evaluering av forsøkene gjennomført av Deloitte og Telemarksforsking konkluderer blant annet med at:

Basert på funnene i evalueringen mener vi en vesentlig risiko for implementeringen av barnevernsreformen knytter seg til å sikre at kommunene har tilstrekkelig forståelse for hva de nye oppgavene innebærer, og å sikre at kommunene har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å ivareta både de nye og de allerede lovpålagte oppgavene på en forsvarlig måte.65

Riksrevisjonen la høsten 2022 fram en undersøkelse av forvaltningspraksisen i det kommunale barnevernet, blant annet på bakgrunn av at Barne- og familiedepartementet i 2017 startet et arbeid for å forbedre kompetansen i det kommunale barnevernet. Riksrevisjonen fant i sine undersøkelser lite forbedring når det kom til dokumentasjon av barnevernets vurderinger og begrunnelser. Riksrevisjonen fant videre at det har vært mange tiltak for å øke kompetansen i barnevernstjenesten, men at de små tjenestene i mindre grad har klart å benytte seg av tilbudene.66

Den europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg (EMD) har siden 2015 behandlet flere barnevernssaker mot Norge, noe som har bidratt til å utfordre legitimiteten og tilliten til det norske barnevernssystemet. Med bakgrunn i domfellelsene i EMD ble det satt ned et barnevernsutvalg som skal vurdere tiltak for å styrke rettssikkerheten i alle ledd av barnevernets arbeid, fra undersøkelsesfasen til ettervernsfasen. Det er en føring for arbeidet at kommunenes ulike forutsetninger for å ivareta rettssikkerheten i vanskelige barnevernssaker må inngå i vurderingene. 20. mars 2023 la utvalget fram sin utredning NOU 2023:7 Trygg barndom, sikker fremtid – Gjennomgang av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet. Utvalget foreslår en rekke tiltak for å styrke barn og foreldres rettssikkerhet og kvaliteten i barnevernets arbeid.

Barnevernsinstitusjonsutvalget skal utrede institusjonsbarnevernet, og komme med forslag til endringer som gjør at barn som i dag blir flyttet til institusjon får bedre hjelp. Det er det kommunale barnevernet som har det løpende ansvaret for oppfølgingen av barn, og det er en utfordring at mange kommuner ikke følger opp barna godt nok mens de er på institusjon eller legger til rette for gode nok tilbud etter institusjonsoppholdet. Utvalget skal levere sin utredning i oktober 2023.

5.3.4 Rus og psykiatri

Kommunene har ansvar for tjenester til og oppfølging av personer med rusproblemer og/eller psykiske lidelser. Ansvaret følger av helse- og omsorgstjenesteloven. Tjenestene omfatter rådgivning og veiledning, støtteopplegg, bolig og eventuelt oppfølging i bolig, oppsøkende arbeid, tiltak for sosial- og arbeidsrettet rehabilitering, arbeid med individuell plan og oppfølging før, under og etter opphold i spesialisthelsetjenesten eller fengsel med videre.

Lovkrav

Menon har i dialog med Helsetilsynet, Senter for rusomsorgsforskning og statsforvalterne identifisert to indikatorer som kan knyttes til konkrete lovkrav.

Psykologkompetanse

Fra og med 2020 er kommunene pålagt å ha knyttet til seg psykologkompetanse i helse- og omsorgstjenesten. 84 prosent av kommunene hadde knyttet til seg slik kompetanse ved utgangen av 2020, enten ved å ansette psykolog(er), samarbeide med andre kommuner eller kjøp av tjenesten, eller en kombinasjon av disse. SSB skriver at det er en tydelig tendens til at andelen kommuner som har knyttet til seg psykologkompetanse stiger entydig med økende sentralitet.67 Menon fant i sine analyser at forskjellen i lovoppfyllelse først og fremst skyldes innbyggertall og økonomisk handlingsrom. Kommuner med flere innbyggere og høyt økonomisk handlingsrom oppfyller kravet i større grad enn mindre kommuner med lavt økonomisk handlingsrom. Tabell 5.5 viser sammenhengen mellom lovoppfyllelse og innbyggertall.

På landsbasis har det vært en stor vekst i psykologårsverk i helse- og omsorgstjenesten mellom 2015 og 2020. Den siste publiseringen fra SSB viser at veksten i antall årsverk fortsetter å øke, men det har blitt flere kommuner som har utfordringer med å knytte til seg psykologkompetanse. Det er de minst sentrale kommunene som opplever størst utfordringer, med en nedgang fra 75 prosent av kommunene i 2020 til 68 prosent av kommunene i 2021.68

Kartlegginger som undersøker andre forhold enn lovoppfyllelse

SINTEF har på oppdrag fra Helsedirektoratet årlig gjennomført datainnsamling om kommunalt psykisk helsearbeid i kommunene siden 2007. Fra 2015 ble også rusarbeid inkludert.

Rapporten fra 202169 viser at det er noen flere årsverk per innbygger i de minste kommunene, men det er ikke en klar sammenheng med kommunestørrelse. De aller største kommunene (over 50 000) har større dekning enn kommunene mellom 10 000 og 50 000 innbyggere. Forskerne finner blant annet at jo større kommunen er, jo mer sannsynlig er det at midlene i opptrappingsplanen for rus og psykiatri har blitt benyttet til formålet.

Det vises i rapporten fra SINTEF til en undersøkelse om ansattes erfaringer med interkommunal organisering av lavterskeltilbudet Rask psykisk helsehjelp (RPH). Funnene viser at det interkommunale samarbeidet skapte organisatorisk og faglig robusthet, og bidro til økt fleksibilitet i tjenestetilbudet.

Rapporten fra 2022 viste en sterk økning i antall kommuner som rapporterte om rekrutteringsproblemer, og en økning i henvendelser og henvisninger. Rapporteringen viser en økning i antall psykologer i kommunalt psykisk helse- og rusarbeid fra 2021, samtidig rapporterte mange kommuner (57 prosent) at det var meget krevende å rekruttere psykologer og psykologspesialister. Fra 2021 til 2022 var det en kraftig økning i andelen kommuner som hadde utfordringer med å rekruttere sykepleiere, vernepleiere og sosionomer til tjenesten.70

5.3.5 Brann og redning og vannforsyning

Lovoppfyllelse: Brann og redning

Brannvesenet er en viktig kommunal oppgave, både når det gjelder forebygging og utrykning ved brann, ulykker eller kriser. I 2019 var det ifølge DSB 242 brann- og redningsvesen i Norge.71 Det har vært en reduksjon de siste årene, noe på grunn av kommunesammenslåinger og andre steder fordi interkommunale brann- og redningsvesen er slått sammen. Et typisk brann- og redningsvesen er lite. Det er flest i gruppen med færre enn 2 årsverk, og medianen er 3,8 årsverk. De 18 største brann- og redningsvesenene har mellom 53 og 443 årsverk. I 2018 var 51 av brann- og redningsvesenene interkommunale.72

I samråd med DSB og statsforvalterne identifiserte Menon tre indikatorer som kan bidra til å belyse om kommunene oppfyller lovkravene innenfor brann og redning.

Alle kommunene har enten rapportert årsverk eller driftsutgifter til forebygging og beredskap. På bakgrunn av dette vurderes alle kommunene å tilfredsstille kravene til forebygging og beredskap.

Som en del av DSBs årlige undersøkelse blir alle kommunene bedt om å besvare om brann- og redningsvesenet oppfyller kravene til dimensjonering for beredskap i forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesenet. 12,1 prosent av kommunene vurderer selv at de ikke oppfyller kravene fullt ut. Analysene viser at det er sammenheng mellom lovoppfyllelse og sentralitet, som betyr at sentrale kommuner tilfredsstiller kravet i større grad enn usentrale kommuner.

Lovoppfyllelse: Vannforsyning

Kommunene har ikke en lovpålagt plikt til å sørge for vannforsyning til innbyggerne, men de aller fleste gjør det gjennom å eie vannverk, og det er knyttet en rekke lovkrav til vannverkseiere. Kommunenes vannverk er organisert som del av kommunen, i kommunalt foretak, gjennom interkommunalt samarbeid eller i ulike selskapsformer. Kommuner uten kommunale vannverk er ikke berørt av lovkravene.

I dialog med Norsk Vann og Mattilsynet har Menon identifisert tre indikatorer som kan kobles til lovkrav.

De fleste kommuner har beredskapsplaner for alle sine kommunale vannverk. Samtidig er det noen kommuner som rapporterer beredskapsplaner på en lav andel av vannverkene sine. Her viste analysene en negativ sammenheng med befolkningsstørrelse, og en positiv sammenheng med sentralitet. Det vil si at små og sentrale kommuner i større grad har beredskapsplaner enn store og usentrale kommuner.

De aller fleste kommunene hadde en svært lav andel ikke-planlagte brudd på sine kommunale vannverk. Kommunen med mest brudd tilfredsstilte kravene for 99,7 prosent av sine vannverk full ut. Analysene viste en signifikant sammenheng med økonomisk handlingsrom.

Menon har også sett på andel innbyggere i alle kommunene som har tilfredsstillende prøveresultat for e-coli. De aller fleste kommunene har høy grad av lovoppfyllelse, men det er enkelte kommuner hvor en høy andel av innbyggerne får vann fra vannverk som ikke har tilfredsstillende prøveresultat. Analysene viste ingen sammenheng med forklaringsvariablene.

Kartlegginger som undersøker andre forhold enn lovoppfyllelse

Et område innen vannforsyning som får mye oppmerksomhet er etterslepet på vedlikehold og nødvendig oppgradering av vann- og avløpsnettet. Mattilsynet konkluderer i en gjennomgang fra 2019 med at drikkevannet i Norge er trygt, i den forstand at de fleste innbyggerne mottar helsemessig trygt drikkevann. Men de er bekymret for framtiden, og mener at uten et vedvarende søkelys på å opprettholde høy drikkevannskvalitet kan situasjonen forverres. Det er først og fremst oppgradering av distribusjonssystemet som er utfordringen.73

En rapport fra Norsk Vann som ble utarbeidet av Norconsult og SINTEF i 2021 viste at Kommune-Norge må investere rundt 332 milliarder kroner i vann- og avløpsnettet de neste 20 årene. Dette vil føre til en kraftig økning i de kommunale vann- og avløpsgebyrene, siden vann- og avløpssektoren er basert på selvkostprinsippet.74

I en rapport fra Oslo Economics, COWI og Kinei framheves fylkeskommunal organisering av vann- og avløpssektoren som det mest samfunnsøkonomiske alternativet.75

5.3.6 Oppsummering

Kartleggingen av lovoppfyllelse viser samlet sett en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på 88 prosent innenfor de oppgavene som er kartlagt i rollen som tjenesteyter. For lovkravene som er kartlagt under rollen som tjenesteyter er det data for 341 av 356 kommuner. Ingen av kommunene hadde 100 prosent lovoppfyllelse.76

Kartleggingen fant videre en klar statistisk sammenheng mellom lovoppfyllelse og befolkningsstørrelse for denne rollen. Større kommuner oppfyller lovkravene i større grad enn mindre kommuner. Dette er også et funn som går igjen på flere av enkeltindikatorene innenfor de ulike tjenestene. Samtidig er det noen lovkrav som er mer krevende for sentrale kommuner med befolkningsvekst, for eksempel krav til lærertetthet (lærernorm).

Utvalget har også sett på andre kartlegginger som, basert på bruk av ulike indikatorer, har forsøkt å vise hvilke kommuner som har utfordringer. Det er stort spenn i resultatene, men jevnt over er det en trend at kommuner kommer dårligere ut jo færre innbyggere en kommune har og jo mindre sentral den er.

I sluttfasen av utvalgets arbeid la Helsepersonellkommisjonen fram sin utredning, hvor det tegnes et alvorlig framtidsbilde for kommunenes helse- og omsorgstjenester. Mange kommuner har i dag store utfordringer med å rekruttere og beholde nødvendig kompetanse, og kommisjonen mener at mange innbyggere i dag ikke får tjenestene de har krav på. Disse utfordringene vil bli større.

Sentrale kommuner har størst utfordringer med å tilfredsstille kravet om lærertetthet, samtidig som de tilfredsstiller pedagognormen i barnehagene i større grad. Samtidig viser Utdanningsdirektoratets oppsummering av nasjonale tilsyn at det avdekkes flere regelbrudd i små kommuner enn i store kommuner, og direktoratet mener at små kommuner ofte har betydelige skolefaglige utfordringer.

Bufdir har gitt innspill til utvalget om at små kommuner har lavere oppfyllelse av lovkrav enn større kommuner. Bufdir peker også på at små kommuner får lite eller ingen erfaring i å håndtere de mest krevende sakene. Kartlegginger viser at små kommuner som inngår i samarbeid får en økning i tyngre og mer kostnadskrevende saker, blant annet på grunn av et større og sterkere barnevern som er bedre rustet til å ta tak i vanskelige saker. Riksrevisjonen peker også på at små barnevernstjenester i mindre grad klarer å benytte seg av tilbud om kompetanseheving.

Flere og flere kommuner knytter til seg psykologer, slik at graden av lovoppfyllelse øker. Samtidig er det flere kommuner som har større utfordringer med å knytte til seg tilstrekkelig psykologkompetanse. Små og usentrale kommuner med små fagmiljø har større utfordringer med å knytte til seg psykolog enn øvrige kommuner.

Nesten alle kommunene leverer i tråd med lovkravene innenfor sektorene brann- og redning og vannforsyning. Utfordringen på dette området er vedlikeholdsetterslepet.

5.4 Kommunen som myndighetsutøver

Kommunene forvalter offentlig myndighet som regulerer grunnleggende forhold i innbyggernes liv, og som legger rammer for lokalsamfunnenes utvikling. Kommunene fatter for eksempel vedtak om tildeling av tjenester, avgifter, gir tillatelser, fordeler tilskudd og gir bevilgninger, vedtar forskrifter som gjelder i kommunen, fatter planvedtak, krever inn avgifter og fører tilsyn. Myndighetsutøvelsen kan være rettet mot enkeltindivider, bedrifter eller organisasjoner. Rollen som myndighetsutøver er tett knyttet til spesielt tjenesteyterrollen og samfunnsutviklerrollen. Myndighetsutøvelse kan være utmåling av tjenester til en part i form av et enkeltvedtak, mens tjenesten er å yte den aktuelle tjenesten i det volum og med den kvalitet som vedtaket fastsetter.

Det er flere utviklingstrekk som sammen gjør at kravene til kommunene som myndighetsutøver har økt. Ofte snakkes det om en rettsliggjøring av offentlig forvaltning; at flere og flere forhold reguleres av rettsregler. Stadig flere samfunnsutfordringer søkes løst gjennom utforming av nasjonalt regelverk som gir innbyggerne bestemte rettskrav overfor kommunene.77 Gjennom de siste tiårene er kommunene tillagt stadig flere oppgaver gjennom ulike særlover. Dette medfører et sterkere fokus både fra nasjonale myndigheter, næringslivet og innbyggerne på hvordan kommunesektoren løser sine oppgaver og ivaretar sine plikter.78 Dette fører også med seg sterkere vektlegging av tilsyn og kontroll av kommunene. Mer internasjonalisering i forvaltningen, med større bevisstgjøring om blant annet menneskerettigheter og mer kompliserte prosedyreregelverk på noen områder, for eksempel regelverket om offentlige anskaffelser og regler om statsstøtte, bidrar også til denne utviklingen.

Kommunene utøver sin myndighetsrolle ut fra et faglig og politisk skjønn, innenfor de rammene lovgivingen setter. Lovgivningen på dette området setter rammer som skal sikre nasjonale mål som rettssikkerhet og forsvarlig og effektiv saksbehandling.

Det følger av legalitetsprinsippet at makt og myndighet blir utøvd med hjemmel i lov, og vedtak som fastlegger plikter, fratar rettigheter eller begrenser den enkeltes frihet, skal ha en klar hjemmel i lov. Prosessuell rettssikkerhet skal sikre brukerne en rettferdig, hensynsfull og korrekt behandling både forut for at vedtaket fattes, og ved iverksettelse.

Rettssikkerhet i forvaltningen har tradisjonelt vært knyttet til prosessuell rettssikkerhet. Økt rettighetslovgivning har gitt økt krav om materiell rettssikkerhet, det vil si til innholdet i den offentlige myndighetsutøvelsen. Vedtak i forvaltningen skal være forutsigbare og alle sammenlignbare saker skal i prinsippet behandles likt. Forvaltningens saksbehandling skal være åpen og etterprøvbar så den kan ettergås og kontrolleres.

Kravet til forsvarlig saksbehandling er et grunnleggende forvaltningsrettslig prinsipp og skal ivareta partenes interesser i alle faser av saksbehandlingen. Effektiv saksbehandling er også et nasjonalt mål. Både innbyggerne, kommunen, næringslivet og samfunnet ellers er avhengig av at forvaltningssaker behandles innen en fornuftig tidsramme og med en grundighet som står i forhold til sakens omfang og kompleksitet, slik at borgerne får avgjort sine rettskrav innen rimelig tid. Effektivitet skal hindre unødig bruk av offentlige ressurser. Effektivitet kan stå i motsetning til hensynet til innbyggernes rettssikkerhet.

5.4.1 Lovoppfyllelse: kommunene som myndighetsutøver

I kartleggingen av kommunenes lovoppfyllelse på myndighetsutøverområdet er det undersøkt i hvor stor grad kommunene oppfyller kravet om å drive tilsyn i byggesaker, saksbehandlingsfrister etter plan- og bygningsloven og krav på arkivområdet.

Kommunenes ansvar for å føre tilsyn (kommunalt tilsynsansvar) er et av områdene der gjennomsnittlig lovoppfyllelse er lavest, med 68 prosent. Det er tilsyn med byggesaker og tilsyn med fosterhjem som er undersøkt. Det er en signifikant sammenheng mellom kommunestørrelse (antall innbyggere) og ivaretakelse av tilsynsansvaret, ved at mindre kommuner har lavere grad av lovoppfyllelse.

Lovkrav i byggesaker etter plan- og bygningsloven

Det følger av plan- og bygningsloven § 25-1 at kommunene «har plikt til å føre tilsyn i byggesaker med at tiltaket gjennomføres i samsvar med gitte tillatelser og bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, og at ansvarlig foretak er kvalifisert». Kommunen skal føre tilsyn i slikt omfang at den kan avdekke lovbrudd.

Plan- og bygningsloven § 21-7 angir en rekke ulike saksbehandlingsfrister, blant annet fremgår det at søknad om igangsettelse skal behandles av kommunen innen tre uker, og at kommunen skal utstede ferdigattest innen tre uker etter at krav om attest er mottatt sammen med nødvendig dokumentasjon.

63 prosent av kommunene har rapportert at de har utgifter til byggetilsyn i 2020. Andelen kommuner som oppga utgifter til byggetilsyn lå mellom 97 og 99 prosent i perioden 2015–2018, før andelen gikk ned til 65 prosent i 2019. Det er ingen kjent forklaring på nedgangen. Tallene tar ikke høyde for at det er ulikt behov for tilsyn i kommunene. Kommunene skal føre tilsyn «i slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd», og tallene forteller ikke om det er ført tilsyn i tilstrekkelig grad. I kommuner uten nevneverdig byggeaktivitet kan behovet være svært lite, mens i kommuner med mye byggeaktivitet kan behovet være stort.

Når det gjelder oppfyllelse av saksbehandlingsfrister er gjennomsnittlig saksbehandlingstid innenfor tre-ukers fristen tolket som en indikasjon på at kommunen oppfyller lovkravene. I 86 prosent av kommunene er gjennomsnittlig saksbehandlingstid på mindre enn tre uker for igangsettelsestillatelser, og i 89 prosent av kommunene når det gjelder ferdigstillelsesattest. Andelen kommuner som ivaretar lovkrav om saksbehandlingsfrist for igangsettelsestillatelse har ligget på mellom 86–88 prosent i perioden 2016–2020. For saksbehandlingsfrist for ferdigstillelsesattest er andelen kommuner som ivaretar kravet lavere i 2020 enn i perioden 2016–2019, da andelen lå på 91–92 prosent. Det er ingen signifikant sammenheng mellom grad av lovoppfyllelse og de ulike forklaringsvariablene.

Kilde: Menon Economics, 2022.

Lovkrav på arkivområdet

Menon har undersøkt kommunenes oppfyllelse av enkelte krav i arkivloven, arkivforskriften og Riksarkivarens forskrift:

• om det er tydelige fullmakter og delegeringer for arkivarbeid i kommunen

• om kommunen har dokumenterte rutinebeskrivelser som omfatter alt arkivarbeid

• om kommunen har dokumentert alle sine elektroniske systemer som inneholder arkivverdig informasjon i arkivplanen (sakarkiv, fagsystem, databaser mv.)

• om kommunen noen gang har tatt uttrekk fra elektroniske systemer som inneholder bevaringsverdig informasjon.

Tall er hentet fra Arkivverkets årlige spørreundersøkelse av arkivholdet i kommuner og fylkeskommuner, og utgangspunkt er tatt fra undersøkelsen for 2020, der 343 av 366 kommuner og fylkeskommuner svarte på hele eller deler av undersøkelsen.79 Hensikten med undersøkelsen er ifølge Arkivverket å få et overordnet bilde av arkivholdet og å måle endringer på sentrale områder over tid.

Undersøkelsen som gjelder kommuner, har flere spørsmål der kommunene angir fra 1-5 hvor enig de er i en gitt påstand om deres kommune. Menon operasjonaliserer lovoppfyllelse som å svare 2-5 på spørsmålene, mens kommuner som svarer 1 ikke oppfyller lovkravet.

Det er 96 prosent av kommunene som ivaretar krav til tydelige fullmakter og delegeringer for arkivarbeidet. Hele 99 prosent ivaretar lovkrav om dokumentasjon og rutinebeskrivelser som omfatter alt arkivarbeid og 96 prosent har en ajourført arkivplan som viser hva arkivet omfatter og hvordan det er organisert.

Offentlige organer plikter å avlevere eldre og avsluttede arkiv til arkivdepot. En forutsetning for avlevering av digitale arkiv er uttrekk, det vil si at den digitale informasjonen i et system gjøres systemuavhengig (fjernes fra systemet den er skapt i) og klargjøres for langtidsoppbevaring i et digitalt depot. Arkivverket har pekt på at kravet om å ta uttrekk fra elektroniske system står sentralt i kommunenes arkivarbeid, og dermed er en veldig relevant indikator. I undersøkelsen er kommunene spurt om de noensinne har tatt uttrekk fra elektroniske systemer som inneholder bevaringsverdig informasjon. 70 prosent av kommunene er vurdert til å tilfredsstille kravet i 2020, jamfør figur 5.9. Utviklingen i andel kommuner som tilfredsstiller kravet har vært positiv i perioden 2016-2020. Andelen kommuner som tilfredsstilte kravet var bare 46 prosent i 2016.

Menon Economics, 2022. N=356

Kommunene skal til enhver tid ha en ajourført arkivplan som blant annet skal gi en samlet oversikt over organets arkiv, og kommunene har i undersøkelsen svart på om kommunen har dokumentert alle sine elektroniske systemer som inneholder arkivverdig informasjon i arkivplanen (sakarkiv, fagsystem, databaser med mer). 95,7 prosent av kommunene svarer at de oppfyller dette kravet.

Arkivverket har skilt ut svarene fra små, mellomstore og store kommuner, og mellom kommuner i de ulike fylkene. Forskjellene er små mellom kommuner med ulik størrelse, men mer markant mellom kommuner i ulike fylker. For eksempel svarer kommunene i Nordland i snitt 3,3, mens kommunene i Agder og Oslo svarer i snitt 4,3 på påstanden om det finnes tydelige fullmakter og delegeringer for arkivarbeidet. Arkivverket skriver i oppsummering av undersøkelsen:

Det er i denne sammenhengen verdt å merke seg at forskjellene mellom de ulike størrelseskategoriene er langt mindre enn forskjellene mellom kommunene gruppert etter fylkestilhørighet. De regionale variasjonene kan skyldes en rekke forhold, eksempelvis økonomi, kompetanse og kulturforskjeller.

Klagesaker

Antall klager på vedtak fattet i kommunene og utfallet av dem kan være med å belyse kommunenes utøvelse av myndighetsutøverrollen. Dette er imidlertid en mindre treffsikker kilde for å vurdere hvordan kommunene utøver myndighetsrollen. Det er mange andre forhold som spiller inn, blant annet innbyggernes kjennskap til klagemulighetene og villigheten til å klage.

I årsrapportene fra Helsetilsynet fra 2018–2020 omtales statsforvalterens behandling av klager på enkeltvedtak innenfor barnevern, sosiale tjenester og helse- og omsorgstjenester. Mange av disse vedtakene fattes av kommunene. Årsrapportene viser ikke fordeling av klager mellom ulike typer kommuner og ulike deler av landet.

Det er relativt få klager innen barnevern, og mange av dem gjelder forhold ved barnevernsinstitusjoner, som ligger utenfor kommunenes ansvar. Når det gjelder klager innen sosiale tjenester, har antallet klagesaker de siste årene ligget mellom 3 000–4 000, og de fleste av dem gjelder økonomisk stønad. Antallet vedtak som blir endret i klageomgangen har i mange år ligget på omtrent 20 prosent.

Innenfor helse og omsorg er statsforvalteren klageinstans når en person ikke får oppfylt rettighetene som er gitt i pasient- og brukerrettighetsloven og den øvrige helse- og omsorgslovgivningen. Dette gjelder rettigheter som både kommunene og spesialisthelsetjenesten har ansvar for. Det er flest klager på manglende refusjon av reiseutgifter til og fra behandling i spesialisthelsetjenesten. Statsforvalteren endret vedtakene til klagers gunst eller returnerte saken for ny behandling i 18 prosent av sakene i 2020 og 2019, 22 prosent av sakene i 2018 og 25 prosent av klagene i 2017.

Sivilombudet behandler klager fra personer som mener å ha vært utsatt for urett eller feil fra den offentlige forvaltningen, for eksempel ved at et vedtak eller en avgjørelse er feil, eller at en sak har vært behandlet på en uriktig eller uforsvarlig måte. Sivilombudet kan ikke selv omgjøre avgjørelser, men kan reise kritikk og i de fleste tilfeller retter myndighetene seg etter Sivilombudets uttalelser. Sivilombudet mottok i perioden 2019–2021 2 555 klager som gjaldt kommuner. Rundt halvparten av disse ble avvist (ikke behandlet) som følge av formelle feil, særlig at klagemuligheten i forvaltingen ikke var uttømt. En stor andel av sakene gjelder de største kommunene, der særlig Oslo skiller seg ut. I 2021 behandlet Sivilombudet klager som gjaldt 204 kommuner. Det vil si at det var 152 kommuner som de ikke behandlet noen klager fra.

Plan- og byggesaker, ansettelsessaker og saker innenfor helse er de vanlige klagesakene fra kommuner hos Sivilombudet. Av saker rettet mot kommunene mottatt i 2019–2021 førte fem prosent av dem til kritikk fra Sivilombudet. Det gjaldt fire prosent av plan- og byggesaker, ni prosent av ansettelsessaker og tre prosent av sakene innenfor helse. Sivilombudet fører ikke statistikk over hvilke kommuner sakene som fører til kritikk stammer fra.

I en undersøkelse av fylkesmannen i Finnmark, Oslo og Akershus og Møre og Romsdals behandling av klager på kommunale vedtak etter plan- og bygningsloven, vedtak om sykehjemsplass og vedtak om spesialundervisning, ble kommunenes vedtak opprettholdt i 60 prosent av sakene.80 Analysen omfatter til sammen 174 saker. Det var store forskjeller mellom de ulike sakstypene, ved at stadfestelsesprosenten var på 70 prosent i plan- og byggesaker, 27 prosent i saker om spesialundervisning og bare 11 prosent i saker om sykehjemsplass. Andelen stadfestede saker varierte også mellom fylkesmannsembetene. I plan- og byggesaker og saker om spesialundervisning var stadfestelsesprosenten lavere i Finnmark enn i de andre embetene.

Undersøkelsen viste at egenvurdering av kommunenes kompetanse var god i alle typer kommuner. Det var likevel en tydelig tendens at vurderingen av egen kompetanse var bedre jo større kommune var. Fylkesmannsembetene mente også at kompetansen var best i større kommuner. Denne forskjellen ga seg imidlertid ikke utslag i at det ble avdekket ulike typer feil i klagesaksbehandlingen. Det var ikke noe særlig forskjell mellom små, mellomstore og store kommuner med hensyn til hvilken begrunnelse som ble gitt for omgjøring eller oppheving. Rapporten undersøkte ikke andre forskjeller i klagesaker fra ulike typer kommuner, for eksempel om stadfestelsesprosenten varierte mellom kommuner av ulik størrelse. Til det ble datamaterialet ansett for å være for lite.81

Statsforvalterne behandler klager på vedtak i kommunene etter plan- og bygningsloven. Dette gjelder vedtak i byggesaker og saker om reguleringsplan, og sakene registreres i «SYSAM»-registeret. Utvalget har gjort en gjennomgang av alle klager i byggesaker fra årene 2019, 2020 og 2021 hos fire statsforvalterembeter: Troms og Finnmark, Trøndelag, Vestland og Oslo og Viken. Det utgjør til sammen 6 375 saker.

Gjennomgangen viser at statsforvalterne omgjør kommunenes vedtak i forskjellig grad. Statsforvalteren i Vestland stadfestet eller opprettholdt kommunens vedtak i 87 prosent av sakene, statsforvalteren i Oslo og Viken i 80 prosent av sakene, statsforvalteren i Trøndelag i 68 prosent av sakene, mens statsforvalteren i Troms og Finnmark opprettholdt kommunens vedtak i 61 prosent av sakene. Det er også forskjell i grad av omgjøring avhengig av kommunestørrelse: 71 prosent av sakene fra kommuner med færre enn 5 000 innbyggere stadfestes, i saker fra kommuner mellom 5–20 000 innbyggere stadfestes 74 prosent av sakene, mens det for saker fra kommuner med mer enn 20 000 innbyggere er en stadfestelsesprosent på 83 prosent. Det er altså en tendens til at statsforvalterne i mindre grad omgjør saker fra større kommuner, men det er stor forskjell mellom kommunene i de ulike gruppene, så det er usikkert om innbyggertall er en sterk forklaringsfaktor.

Når utvalget har sett på de samme tallene etter de ulike sentralitetsklassene, finner vi også her en tendens, som viser at saker fra sentrale kommuner omgjøres i mindre grad enn saker fra usentrale kommuner. Også her er det imidlertid stor variasjon i omgjøringsandel mellom kommunene innad i de enkelte sentralitetsklassene.

5.4.2 Andre kartlegginger: kommunene som myndighetsutøver

Det er begrenset med undersøkelser av hvordan store og små kommuner forvalter rollen som myndighetsutøver.82 I det landsomfattende tilsynet på opplæringsområdet omtalt i kapittel 5.3 var et av tilsynstemaene forvaltningskompetanse, der det som ble undersøkt var om skolene følger saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak når skolen fatter vedtak om særskilt tilrettelegging. Oppsummeringen fra tilsynet viser at det ikke er store forskjeller i andelen lovbrudd mellom kommuner av ulik størrelse.

Offentlig forvaltning er bundet av regler som gir rettssikkerhetsgarantier og som stiller krav til forvaltningens saksbehandling. Kravene følger av forvaltningsloven, offentleglova og andre lover. Habilitetsreglene er sentrale for å ivareta hensynet til rettssikkerhet. Reglene skal sikre at kommunalt ansatte eller folkevalgte med en særskilt tilknytning til saken eller den saken gjelder, gjennom slektskap eller andre særegne forhold, ikke skal delta i saksbehandlingen eller i avgjørelsen av en sak. I lokaldemokratiundersøkelsen 201183 (tilsvarende spørsmål er ikke stilt i senere undersøkelser) svarer nesten 70 prosent av innbyggerne at de mener habilitetsregler brytes ofte (17 prosent) eller av og til (53 prosent). Innbyggerne i de største kommunene er mest kritiske. Vurderingen er noe mildere i kommuner med færre enn 20 000 innbyggere, men også her mener om lag 60 prosent av innbyggerne at habilitetsreglene brytes av og til eller ofte.

Undersøkelser viser samtidig at det oftere oppstår problemer knyttet til administrasjonens og politikernes inhabilitet i små kommuner (med 2 000 innbyggere eller mindre) enn i store.84 En relativt stor andel av de yrkesaktive i småkommuner er kommunalt ansatte, og de vil ofte ha mange tilknytningspunkter gjennom familie og vennskap til partene i en sak.85 At det oppstår problemer knyttet til inhabilitet betyr ikke at noe er feil, uprofesjonelt eller uetisk. Det er ikke kritikkverdig å være inhabil så lenge inhabiliteten håndteres i tråd med regelverket. Men det stiller krav til at reglene som skal avhjelpe slike situasjoner følges, slik at de med tette relasjoner til kommunen ikke får noen fordeler og allmennheten kan ha tillit til kommunens beslutninger.

Nærhet og mange tilknytningspunkter kan også skape press på saksbehandlere om hvordan de skal utøve skjønn. Undersøkelser viser at barnevernsarbeidere i små kommuner har opplevd press fra lokalmiljøet som et problem i ivaretakelsen av barnas rettssikkerhet.86

Juridisk kompetanse står sentralt i utøvelse av myndighet. Det er ikke noe krav til at kommunene har ansatt jurist, men myndighetsutøverrollen krever at kommunen har tilgang til nødvendig og relevant juridisk kompetanse. Juridisk kompetanse er en av to fagområder som i kartleggingen av lovoppfyllelse trekkes fram av statsforvalterne som særlig mangelfulle (det andre området er plankompetanse). I spørreundersøkelsen rettet mot kommuner med under 3 000 innbyggere87 svarer 42 prosent av kommunene at de ikke har tilstrekkelig juridisk kompetanse i egen organisasjon, via interkommunalt samarbeid eller via kjøp fra private.

Rapporten Gode grep i Finnmark88 peker på utfordringer knyttet til rettsikkerhet i kommune i Finnmark:

Rettssikkerhet blir omtalt som en utfordring i de fleste av kommunene. Mange av lederne sier imidlertid at dette finner sin løsning gjennom gode rutiner i den løpende saksbehandling og i samarbeidet mellom politikk og administrasjon. Habilitet og situasjoner der politikere og ansatte kan ha mange hatter nevnes som eksempler på reelle utfordringer. Noen av rådmennene uttrykker at kommunen har mangler knyttet til kvalitetssystem og internkontroll. Nærhet og oversiktlige forhold i kommunen nevnes som forklaring på manglende systemkvalitet, i tillegg til en pragmatisk og muntlig forvaltningskultur. Det pekes også på at kommunen mangler jurist og at administrasjonen ofte «leker hobbyjurister» som medfører dårlig saksbehandling, mange klagesaker og høye prosesskostnader.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark skrev i årsrapport for 2021:89

Avslutningsvis nevnes at den juridiske kompetansen i mange av våre små kommuner fortsatt er svak, og vi bruker mye ressurser på å veilede kommunene innenfor særlig plan- og bygningsloven, offentleglova, forvaltningsloven og kommuneloven.

Slik Statsforvalteren vurderer det, vil det også fremover være behov for omfattende veiledning på dette området. Spesielt gjelder dette de små og sårbare kommunene der hyppige utskiftinger i administrasjonen, vakanser og rekrutteringsutfordringer gjør at disse kommunene har betydelige utfordringer med å bygge opp egen kompetanse. Konsekvensen er at kommunedirektøren med sin administrasjon i liten grad selv er i stand til å veilede kommunestyret og andre politiske organer i kommunelovens bestemmelser under avvikling av møter. Dette medfører, slik Statsforvalteren ser det, utfordringer av både rettssikkerhetsmessig og demokratisk art.

Kommuneloven har enkelte regler som begrenser adgangen til å løse myndighetsoppgaver gjennom interkommunalt samarbeid eller kjøp. § 5-4 gir regler om adgangen til å delegere vedtaksmyndighet til andre rettssubjekter, og kommunene står ikke fritt til å velge samarbeidsmodell for samarbeid om myndighetsoppgaver, men må velge vertskommunemodellen.

Kommunene har i Organisasjonsdatabasen rapportert om ulike oppgaver løses i kommunens organisasjon, ved interkommunalt samarbeid eller gjennom kjøp. Siden myndighetsutøvelse ofte drives som en integrert del av et tjenesteområde, gjemmes trolig noe interkommunalt samarbeid og kjøp på myndighetsområdet bort i tallene. Men tallene viser at kommunene i stor grad løser myndighetsutøvelse innenfor egen organisasjon. 95 prosent driver for eksempel byggesaksbehandling innenfor egen driftsorganisasjon, mens tre prosent løser det gjennom interkommunalt samarbeid og 4 prosent ved kjøp fra private eller andre kommuner.

5.4.3 Oppsummering

Kartleggingen av lovoppfyllelse foretatt av Menon viser samlet sett en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på 83 prosent på indikatorene som gjelder myndighetsutøvelse. Det er imidlertid stor variasjon mellom kommunene. Sentrale kommuner og kommuner med større økonomisk handlingsrom tilfredsstiller kravene i signifikant større grad enn andre kommuner. Kommunestørrelse har ingen betydning når alle indikatorene for myndighetsutøvelse ses på samlet, men små kommuner oppfyller i mindre grad enn større kommuner krav til kommunalt tilsynsansvar. Når det gjelder andre undersøkelser og kilder utvalget har vurdert, er det få som har undersøkt variasjoner i lovoppfyllelse mellom ulike kommuner.

Bare 63 prosent av kommunene har rapportert at de har utgifter til byggetilsyn i 2020, noe som tolkes som at 37 prosent av kommunene ikke har utført lovfestet tilsyn med byggesaker.

Lovoppfyllelse for fristene til å behandle søknader om igangsettelsestillatelse og ferdigstillelsesattest etter plan- og bygningsloven er nokså høy. Det samme er tilfelle for lovkravene på arkivfeltet, men her skiller kravet om å avlevere eldre og avsluttede arkiv til arkivdepot seg negativt ut, da bare vel 70 prosent av kommunene ivaretar kravet.

Statistikk over behandling av klager på kommunale vedtak viser at kommunens vedtak opprettholdes i nokså stor grad. Det er likevel store variasjoner mellom grad av opprettholdelse i ulike klagesaker. En gjennomgang av behandling av klager i byggesak etter plan- og bygningsloven hos fire statsforvalterembeter de siste tre årene viser en tendens til at kommunens vedtak omgjøres i større grad i saker fra små kommuner enn i saker fra større kommuner, og i større grad for usentrale kommuner enn for sentrale kommuner. Det må imidlertid tas et generelt forbehold om hvor mye klagesaksbehandling sier om kommunens myndighetsutøvelse.

I en undersøkelse fra 2011 svarer nesten 70 prosent av innbyggerne at de mener habilitetsregler brytes av og til eller ofte i kommunen.

5.5 Kommunen som samfunnsutvikler

Rollen som samfunnsutvikler handler om å utvikle lokalsamfunnet gjennom planlegging, arealbruk og utbyggingsmønster, utbygging av infrastruktur, steds- og sentrumsutvikling, næringsutvikling, miljø og folkehelse i videste forstand. Menon har sett på i hvilken grad kommunene oppfyller noen av lovkravene innenfor planarbeid og samfunnssikkerhet og beredskap.

I vurderingene av kommunenes samfunnsutviklerrolle er det i hovedsak tatt utgangspunkt i plansystemet som er et viktig styringsverktøy særlig når det gjelder samfunnsutviklingen. I tillegg er planlegging et viktig styringsverktøy som påvirker andre områder og oppgaver i kommunene. Lovkravene som refereres under er kravene til kommunenes overordnede planer og konsekvensutredninger av kommuneplanens arealdel. Plan- og bygningsloven setter mange krav til planarbeidet i kommunene. Utvalget ser derfor også på plankompetansen i kommunene. Næringsutvikling er ikke en lovpålagt oppgave, men er tett knyttet til planarbeidet i kommunen, fordi etablering og utvikling av næringslivet er avhengig av blant annet oppdaterte areal- og reguleringsplaner. Klima og miljø er et område det etter hvert er en del lovkrav knyttet til også gjennom plansystemet.

Samfunnssikkerhet og beredskap er kartlagt som del av samfunnsutviklerrollen, fordi deler av dette arbeidet henger tett sammen med planarbeidet. Arbeid med risiko og sårbarhet har fått ekstra søkelys de senere årene blant annet som følge av klimaendringer, naturkatastrofer og pandemi.

5.5.1 Lovoppfyllelse: Plansystemet som styringsverktøy

Plan- og bygningsloven og plansystemet er et nødvendig verktøy for kommunene for å styre utviklingen av kommunen i ønsket retning, på tvers av sektorer og politikkområder. Plan- og bygningsloven gir kommunene hovedansvaret for egen samfunnsplanlegging og for planlegging og forvaltning av arealer i kommunene. Kommunestyret er etter loven «lokal planmyndighet» og fylkestinget er «regional planmyndighet».

Kommunens oppgaver og ansvar som planleggingsmyndighet beskrives i § 3-3:

• Kommunestyret selv har ledelsen av den kommunale planleggingen og skal sørge for at plan- og bygningsloven følges i kommunen.

• Kommunestyret skal vedta kommunal planstrategi, kommuneplan og reguleringsplan.

• Kommunen organiserer arbeidet med den kommunale planleggingen og oppretter de utvalg og treffer de tiltak som finnes nødvendig for gjennomføring av planleggingen.

• Kommunestyret skal sikre at kommunen har tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse.

Planstrategi

Det er krav til at kommunen skal ha en rekke ulike planer, men det er bare når det gjelder planstrategi at loven fastsetter hvor ofte den skal behandles i kommunestyret.

Plan- og bygningslovens § 10-1 sier:

kommunestyret skal minst en gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter konstituering, utarbeide og vedta en kommunal planstrategi. Planstrategien bør omfatte en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, herunder langsiktig arealbruk, miljøutfordringer, sektorenes virksomhet og en vurdering av kommunens planbehov i valgperioden.

Dette er en skal-oppgave og den er ment å styrke den politiske styringen gjennom å være et hjelpemiddel for et nytt kommunestyre, for blant annet å prioritere planoppgaver i valgperioden.

Menon har sett på i hvilken grad lovkravet om vedtakelse av planstrategi er oppfylt. Etter konstitueringen av nye kommunestyrer i oktober 2019 skulle alle kommunene senest oktober 2020 ha utarbeidet og vedtatt en kommunal planstrategi. Menon fant at 64,2 prosent av kommunene oppfylte lovkravet, jamfør figur 5.10. Sammenligner man tallene fra 2020 med 2016 (ett år etter konstitueringen i 2015), var tallet da omtrent det samme på kommuner som ikke oppfylte lovkravet, 63 prosent. Tallene viser også at det er noen kommuner som vedtar planstrategi, men senere enn ett år etter konstitueringen. De oppfyller dermed ikke lovkravet. Analysen finner ikke statistisk signifikant sammenheng mellom tilfredsstillelse av lovkravet og kjennetegn ved kommunene.

Menon Economics, 2022

Kommuneplan

Plan- og bygningsloven § 11-1 sier:

• Kommunen skal ha en samlet kommuneplan som omfatter en samfunnsdel med handlingsdel og arealdel.

• Kommuneplanen skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, og bør omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen. Den skal ta utgangspunkt i den kommunale planstrategien og legge retningslinjer og pålegg fra statlige og regionale myndigheter til grunn.

• Kommuneplanen skal ha en handlingsdel som angir hvordan planen skal følges opp de fire påfølgende år eller mer, og revideres årlig. Økonomiplanen etter kommuneloven (§ 14-2 bokstav a) kan inngå i eller utgjøre handlingsdelen.

• Kommuneplanens samfunnsdel skal ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon. Den bør inneholde en beskrivelse og vurdering av alternative strategier for utvikling i kommunen.

I tillegg skal kommunen sørge for at det utarbeides reguleringsplaner.

Det er ikke krav i loven om hvor ofte kommuneplanen og/eller de ulike delene av kommuneplanen skal revideres, bare at kommunen skal ha en kommuneplan og at den skal bestå av en samfunnsdel og en arealplan.

Samtidig står det i plan- og bygningsloven § 10-1 at kommunestyret minst en gang i løpet av hver valgperiode, i forbindelse med utarbeiding av kommunal planstrategi, skal vurdere om kommuneplanen skal revideres eller endres. Det betyr at kommuneplanen skal tas opp i kommunestyret til vurdering minst en gang hvert fjerde år. Det skal gå fram av kommunestyrets vedtak om kommunal planstrategi at planen er vurdert, og hva som ble resultatet av vurderingen.90 Kommuneplaner er som regel godkjent for en periode på 12 år og en plan gjelder til ny plan er vedtatt.

Hvor ofte en arealplan bør oppdateres kan være forskjellig fra kommune til kommune, avhengig av behovet. Kommuner som er i vekst trenger en oppdatert arealplan og reguleringsplaner, mens behovet er kanskje mindre i kommuner hvor det er lite utbygging.

Selv om det ikke er et tydelig krav i loven om hvor ofte kommuneplanen skal revideres, rapporterer kommunene i KOSTRA på alder både på samfunnsdelen og arealdelen. Menon har ikke tatt med dette i sin kartlegging av lovoppfyllelse, men utvalget mener at en kommuneplan i hovedsak bør revideres jevnlig for å kunne drive god samfunnsutvikling og håndtere samfunnsendringer.

Med bakgrunn i den tette koblingen mellom krav til planstrategi og kommuneplan, og at utdaterte planer kan være til hinder for en politisk forankret utvikling av kommunene, er det relevant å se på alder på kommuneplanens samfunnsdel og arealdel som en indikasjon på hvordan kommunene løser sine lovpålagte planoppgaver. Kommuneplanen er et nødvendig styringsverktøy og planen må derfor oppdateres for at den skal ha nytte og verdi.

Figur 5.11 viser gjennomsnittlig alder på kommunenes samfunnsdel og arealdel etter kommunestørrelse. Gjennomsnittlig alder på kommuneplanen er 5,7 år for samfunnsdelen og 8 år for arealdelen. Det er ganske stor variasjon mellom kommunene, men vi ser at de minste kommunene i snitt har de eldste planene. 42 prosent av kommunene har en samfunnsdel som ble vedtatt før 2015. Kommunene i Finnmark har de klart eldste planene der samfunnsdelen i gjennomsnitt er 8,3 år og arealdelen i gjennomsnitt er 14,2 år. Kommunene i Nordland, Innlandet, Trøndelag og Vestland har alle samfunnsdeler som i gjennomsnitt er mellom 6,3 og 6,6 år. Kommunene i Troms, Nordland og Vestland har alle arealdeler som i gjennomsnitt er eldre enn 9 år. Dette er i tråd med funnene til Telemarksforsking, om at Nord-Norge skiller seg ut med en spesielt høy andel eldre planer.91

Forstørr bilde

SSB(tabell 12594). Beregninger av utvalget.

Dersom vi ser alder på planverket etter sentralitet, er det også en tendens til at usentrale kommuner i gjennomsnitt har eldre planer, samfunnsdel som er 6,6 år og arealdel som i gjennomsnitt er 10,4 år.

I veilederen til plan- og bygningsloven fremgår det at det er en fordel om økonomiplanen er det samme dokumentet som kommuneplanens handlingsdel. Dette bidrar til at den operative økonomistyringen og årsbudsjettet i større grad kobles til kommunens langsiktige mål og utfordringer. Koblingen mellom samfunnsdelen og økonomiplanen er sentral for samfunnsdelens rolle som lokalpolitisk styringsverktøy.92

I kartleggingen av lovoppfyllelse er dette tatt med, på tross av at det ikke er et lovkrav. Resultatene viser at om lag halvparten av landets kommuner ivaretar anbefalingen.

Krav om og til konsekvensutredning

Plan- og bygningsloven setter krav til diverse utredning knyttet til planverket. Ifølge forskrift om konsekvensutredninger § 6 skal det utarbeides konsekvensutredning av kommuneplanens arealdel. Konsekvensutredningen skal identifisere og beskrive faktorer som kan bli påvirket og vurdere vesentlige virkninger for miljø og samfunn på 18 temaområder.

I 2019 fikk Miljødirektoratet gjennomført et arbeid som vurderte kvaliteten på konsekvensutredninger av klima- og miljøtemaer i kommuneplanens arealdel.93 Vurderingene ble basert på studier av konsekvensutredninger i et representativt utvalg på 90 kommuner. I kartleggingen av lovoppfyllelse har Menon brukt datagrunnlaget fra rapporten og valgt ut tre indikatorer for å vurdere om kommunene oppfyller kravene til konsekvensutredninger.

Ifølge § 19 i forskrift om konsekvensutredninger skal denne omfatte en utredning av relevante og realistiske alternativer. Det som velges skal begrunnes mot de ulike alternativene, og sammenligninger av virkningene for miljø og samfunn av de ulike alternativene skal fremgå. Å sammenligne mot et nullalternativ er ikke et realistisk alternativ dersom det ikke dekker behovet for kommende arealbehov, og verdien av konsekvensutredningen vil da være lav.

Figur 5.12 viser at andelen av kommuner som ivaretar lovkrav om vurdering av planalternativer er svært lavt. Kun 5,6 og 11,1 prosent av kommunene har planalternativer for henholdsvis planen samlet eller for enkeltområder.

Menon Economics, 2022

Når det gjelder om klima- og miljøtemaene er utredet, viser dataene at det er store variasjoner i hvor godt de ulike temaene ivaretas. Det kan være gode grunner for at enkelte temaer ikke beskrives i konsekvensutredningen, men dette bør være begrunnet i kommunens planprogram. Det er imidlertid noen områder som er dårligere beskrevet enn andre. Blant ti klima- og miljøtemaer er klimagassutslipp, vannmiljø, vannforurensing og lokal luftforurensing ikke vurdert av mellom 46 og 57 prosent av kommunene. Temaene naturmangfold, kulturminner, kulturmiljø, landskap og støy er oftere omtalt, da mellom 79 og 83 prosent av konsekvensutredningene beskriver disse.

Forskriften sier også at konsekvensutredninger skal inneholde en beskrivelse av utfordringer, tekniske mangler og kunnskapsmangler. Dataene fra kartleggingen viser at om lag tre av fire kommuner mangler slike beskrivelser i sine konsekvensutredninger.

Oppfølging av nasjonale forventninger

Hvert fjerde år legger regjeringen fram nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging for å fremme en bærekraftig utvikling i hele landet, jamfør plan- og bygningsloven § 6-1. Disse nasjonale forventningene skal «følges opp i planleggingen etter denne lov».

I Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging fra 201994 beskrives en rekke temaer og områder som regionale planmyndigheter og kommunene skal følge opp i sin planlegging. Å bruke oppfølging av nasjonale forventinger som indikator på lovoppfyllelse kan kritiseres, fordi de ikke direkte fanger opp lov- og forskriftskrav. Det er imidlertid mangel på andre gode alternativer, og statsforvalterne vurderer det også slik at disse indikatorene kan indikere lovoppfyllelse på området.95

I KOSTRA rapporterer kommunene om de ulike temaområdene er forankret i overordnede planer i tråd med nasjonale forventninger. Figur 5.13 viser at det varierer i hvor stor grad de ulike temaene er forankret i overordnede planer.

Forstørr bilde

Menon Economics, 2022. N=349

Naturmangfold, landskap, universell utforming og klimatilpasning skiller seg ut, ved at rundt 70 prosent av kommunene ikke tilfredsstiller forventningene om at temaene er fulgt opp i kommunenes planer. For disse temaene er befolkningsstørrelse signifikante forklaringsvariabler, det vil si at jo flere innbyggere jo større er sannsynligheten for at kommunene forankrer temaene i sine planer. Når det gjelder friluftsliv, kulturminner og kulturmiljøer, har noe over halvparten av kommunene forankret disse temaene i sine planer.

5.5.2 Andre undersøkelser om planarbeid i kommunene

Det er flere faktorer, både interne og eksterne, som påvirker hvordan kommunene løser sine planoppgaver. Kompetanse og fagmiljø er faktorer som naturlig nok har betydning. Både evaluering av plan- og bygningsloven96, samt innspill til utvalget peker på at lovverket, og de kravene som ligger i det, er omfattende og krevende særlig for mindre kommuner. I noen kommuner er kanskje behovet for å oppdatere planverket også mindre enn i andre kommuner, og kravene som stilles i loven er tilpasset kommuner med større behov for et oppdatert planverk.

Plan- og bygningsloven ble endret i 2008, blant annet med økt vekt på at samfunnsplanlegging skal være et verktøy for strategisk politisk styring. Gjennomgående i evalueringen, på nesten alle områder, viser resultatene at de små kommunene ikke i like stor grad er i stand til å bruke planverktøyene som strategiske, politiske instrumenter. De har også utfordringer med å involvere innbyggerne.97

I en doktogradsavhandling som undersøker koblingen mellom planlegging og politikk i norske kommuner, viser funnene at kommunal planstrategi ikke innfrir intensjonene i loven om planstrategi. Politikerne inviteres til strategisk drøfting, men få responderer og planstrategien blir en prosess uten folkevalgt interesse for langsiktig og strategisk tankegang. Den politiske interessen for planstrategien er gjennomgående lav, uavhengig av kultur og kommunestørrelse.98

Distriktssenteret viser i sitt innspill til utvalget til en spørreundersøkelse gjennomført av Ruralis der 70 prosent av kommunene mener at krav og forventninger fra statlige/regionale myndigheter tar fokus eller tidsressurser bort fra arbeidet med å tilrettelegge for god samfunnsutvikling. 83 prosent opplever det som et problem at krav og forventninger fra statlige og/eller regionale myndigheter ikke er tilpasset situasjonen i små kommuner, og en like høy andel er enig i at det over tid har blitt mer krevende for små kommuner å oppfylle krav og forventninger som stilles til samfunnsplanlegging. Småkommunene mener at grep for å forenkle eller forbedre samfunnsplanleggingen omfatter vurdering av innhold og detaljeringsgrad i planene, omfang på planene og krav til hvilke planer som må utarbeides.

Plankompetanse

Plan- og bygningsloven sier at kommunene skal sikre tilgang til kompetanse, men den sier ikke at kommunen må ha den i egen administrasjon. I evalueringen av loven var kompetanse og kapasitet i kommunene et tema forskerne så på som en viktig forutsetning for god planlegging og bruk av plan- og bygningsloven som et styringsverktøy. Flere fylkesmannsembeter problematiserte små kommuners evne til å bruke planer som politiske styringsinstrumenter. Mange små kommuner kjøper tjenester av konsulentselskap for å utarbeide planer, og forskerne mener dette kan føre til manglende eierskap både hos politisk og administrativ ledelse i kommunen. Plan- og bygningsloven har en intensjon om at planlegging skal være et styringsinstrument for lokaldemokratiet. Dette forutsetter imidlertid at de folkevalgte har tilstrekkelig kapasitet til å ta stilling til innsendte private planforslag, og at administrasjonen har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å understøtte den politiske ledelsen i å bruke planlegging som politisk styring. 99

Et bærende prinsipp for plan- og bygningsloven er at utvikling skal skje basert på planer og ikke gjennom enkeltvedtak og dispensasjoner.100 Siden 1983 har kommunene hatt adgang til å gi dispensasjon fra arealplanen, det vil si tillate at det bygges eller settes i gang andre tiltak som ikke er i tråd med planen, under forutsetning av at fordelen med dispensasjon må være klart større enn ulempene. Det kan ikke gis dispensasjon dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser, blir vesentlig tilsidesatt. Ved dispensasjon skal det særlig legges vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, jordvern, sikkerhet og tilgjengelighet.

Manglende kompetanse i kommunene trekkes fram av informantene i evalueringen av loven som forklaring på omfanget av dispensasjonssaker i kommunene. For å unngå dispensasjoner er det viktig med politisk eierskap til planene. Politisk forankring av planprosessene er derfor viktig. Det er imidlertid svært krevende å arbeide fram planer med politisk forankring fordi dette krever kapasitet og kompetanse i administrasjonen, og mange små kommuner har utfordringer med å bygge opp sterke kompetansemiljøer innenfor planlegging.101

Et annet viktig element ved plan- og bygningsloven er at planlegging skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng gjennom samordning og samarbeid. Det betyr at ulike planer skal henge sammen i en overordnet plan, og dersom dette ikke eksisterer eller er oppdatert er det ikke sikkert de ulike planene henger sammen. Dette er en krevende oppgave for alle kommuner. Informantene i evalueringen av loven sier at også her er kompetanse og kapasitet en utfordring.

Innspill utvalget har fått har påpekt at årsaker til kapasitetsmangelen kan være mange, blant annet manglende politisk prioritering og interesse, etterslep i oppgaver som følge av å være økonomisk presset, store krav og forventninger fra nasjonalt og regionalt nivå, sammensatte og vakante stillinger, rekrutteringsutfordringer, ressurskrevende planprosesser, utredningskrav, digitalisering, krav til medvirkning og nye sektorlover.

Vekstkommuner har også utfordringer med planoppgavene, og opplever utfordringer gjennom at kapasiteten presses. Når det gjelder kompetanseutfordringer er det særlig knyttet til utbyggingsavtaler, estetikk, stedsutvikling, statistikk og analyse. Dette medfører omfattende bruk av eksterne konsulenter, særlig for utvikling av konsekvensutredninger. Det er særlig vakanser og behov for rekruttering av ingeniører, arkitekter og arealplanleggere.102 KS sin arbeidsgivermonitor viser også at over 40 prosent opplever det som meget eller ganske utfordrende å rekruttere ingeniører.103

I en utredning av Telemarkforsking om små kommuner gjennomført i 2019104 svarte kommunene at de ikke hadde tilstrekkelig kompetanse på følgende områder, verken i egen organisasjon, via interkommunalt samarbeid, eller via kjøp fra private:

• Fagstillinger innen miljøvern og klima (38 %)

• Fagstillinger innen samfunnsplanlegging (28 %)

• Fagstillinger innen arealplanlegging (20 %)

Undersøkelsen viser at det er enkelte forskjeller mellom småkommunene når det gjelder tilfredsstillende tilgang på kompetanse ut fra kommunestørrelse og region. De minste kommunene har større utfordringer med tilgang på tilfredsstillende kompetanse blant annet knyttet samfunnsplanlegging, arealplanlegging, samfunnssikkerhet og beredskap. I tillegg har kommuner i Nord-Norge spesielle vanskeligheter med tilgang på tilstrekkelig kompetanse innen arealplanlegging, samfunnsplanlegging og miljøvern og klima. Det ble også spurt om i hvilken grad dette skyldes ulike faktorer, og den største utfordringen er at kommunene har for få innbyggere og brukere til å kunne etablere et fagmiljø, at kommunen er for liten til å kunne etablere fulle stillinger, og at det er vanskeligheter med å få kvalifiserte søkere.

En kartlegging av plankapasitet og plankompetanse viser at 65 prosent av respondentene i undersøkelsen svarte at de har liten eller svært liten grad av nødvendig kapasitet i samfunnsplanleggingen, og 54 prosent svarte det samme når det gjaldt arealplanleggingen. Undersøkelsen viser videre at 61 prosent av kommunene i 2014 hadde 0,5 årsverk eller mindre tilgjengelig for å drive samfunnsplanlegging, mens 32 prosent hadde 0,5 årsverk eller mindre tilgjengelig for å drive arealplanlegging. Respondentene vurderer imidlertid egen kompetanse som bedre enn kapasiteten. 82 prosent av kommunene mener at de i stor eller svært stor grad har den nødvendige fagkompetansen til å ivareta arealplanlegging, og 68 prosent mener det samme om samfunnsplanlegging. Tallene viser også at det er høy grad av bruk av konsulenter. Over 90 prosent av kommunene benytter konsulenttjenester til utforming av planer. 105

Menon har i arbeidet med kartleggingen intervjuet alle statsforvalterembetene, blant annet om hvilke oppgavetyper og fagområder som er spesielt utfordrende for kommunene. Flere peker på at kompetanse til analyse og planlegging er viktig for å møte utfordringer som kommer blant annet på grunn av demografiske endringer, men at kompetansen på plan- og bygningsloven er for svak. Utfordringene knyttet til plankrav synes spesielt å gjelde planer innen klima og miljø, risiko- og sårbarhet og kommuneplanens samfunnsdel. Flere understreker at også store kommuner sliter med lovoppfyllelse på plankrav, spesielt innen klima og miljø. Flere fra statsforvalterembetene peker på at det er utfordrende å vedta en ny planstrategi i tråd med lovkravet, og arealplanen nevnes også som en stor utfordring. Videre ble det sagt at enkelte kommuner ikke ivaretar «klima og miljøtema» i sin overordnede planlegging, og det ble trukket fram at noen politikere gjerne vil styre fra sak til sak heller enn gjennom plan.106

Distriktssenteret peker på behov for kompetansetilbud til folkevalgte og til administrativt ansatte med planleggingsansvar, og at dette bør inkludere:

• Mer praktisk opplæring og konkrete verktøy for hvordan ha en god samfunnsplanleggingsprosess.

• Varige nettverkstilbud der distriktskommuner kan finne støtte hos «likemenn».

• Opplæring og veiledning om grep for å skape god planleggingskultur i kommunen.

Distriktssenteret mener også at fylkeskommunenes og statsforvalternes veiledende rolle bør styrkes. Fylkeskommune og statsforvalter bør ha et særlig ansvar for å bistå regioner med liten kapasitet. De besitter kompetansen mange distriktskommuner mangler. Mye av den kompetansen blir i dag brukt til å skrive lange og mange innspill til kommunene, som kommunene opplever at de «drukner i». Kommunene melder at de ønsker at kompetansen i større grad brukes på å bistå kommuner med liten kapasitet, gjennom praktisk veiledning. Små distriktskommuner trenger både veiledning og bistand, og fylkeskommunens og statsforvalterens veiledningskapasitet bør rettes mot disse (prioritering/differensiering av veiledningskapasitet).

Distriktssenteret peker i sitt innspill til utvalget på at fylkeskommunene, statsforvaltere, KS regionkontorer og andre, driver mye ukoordinert veiledning og rådgivning av kommunene. En løsning er ifølge Distriktssenteret at disse aktørene i større grad organiserer seg i veilednings- og bistandsteam rundt de små distriktskommunene. På denne måten samles både kapasiteten til veiledning og bistand, og man får sett andre virkemidler kommunen kan benytte seg av i sammenheng.

Klima og miljø

I 2009 ble det innført en statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene, som innbar krav om at kommunene i sin kommuneplan eller i en egen kommunedelplan skal innarbeide tiltak og virkemidler for å redusere utslipp av klimagasser og sikre mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging. Den statlige planretningslinjen ble revidert i 2018, og det ble da stilt mer eksplisitte krav til at klimaendringer og klimatilpasning skal ivaretas i planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel, handlingsdel og arealdel.

En undersøkelse av erfaringer og utfordringer med klima- og energiplanlegging viser at kommuner med få innbyggere har spesielt store utfordringer, både fordi de har begrensede muligheter til å bruke areal- og transportplanlegging til å påvirke klimagassutslipp, men også fordi de har kompetanseutfordringer.107

Kommunene som i 2021 svarte på en spørreundersøkelse om status i arbeidet med klimatilpasning har god innsikt i hvilke konsekvenser klimaendringene kan føre med seg. Kommunene anser hovedutfordringene å være knyttet til vann; økt styrtregn, nedbør, flom og stormflo.108 42 prosent av kommunene svarte på undersøkelsen. Svarprosenten var lavest for de minste kommunene, og Nordland hadde lavest gjennomsnitt av fylkene med en svarprosent på 24 prosent.

Over halvparten av kommunene svarer at klimatilpasningsarbeidet i meget stor eller stor grad er integrert i behandling av reguleringsplaner, ROS, byggesaksbehandling og kommuneplanens arealdel. Bare fire av ti oppgir at kommunens arbeid med klimatilpasning kommer til uttrykk som del av klima- og energiplanen. Dobbelt så mange oppgir at konsekvenser av klimaendringer i framtiden, basert på framskrivninger, i større grad ligger til grunn for klimatilpasningsarbeidet, enn konsekvensene slik det oppleves i dag.

På spørsmål om barrierene i kommunens arbeid med klimatilpasning, viser svarene at de to største barrierene er knyttet til bemanning og økonomi. Manglende statlig samordning og manglende kompetanse (som kan ses i sammenheng med manglende bemanning) betraktes også som viktige barrierer. Et stort flertall av kommunene svarer at de selv i økt grad bør ta i bruk kompetanseutvikling i arbeidet med klimatilpasning, og at kommunen burde styrke integrasjon av klimatilpasning i de overordnede plan- og beslutningsprosessene.

Undersøkelsene viser at arbeidet med klimatilpasning i hovedsak utøves som følge av store naturhendelser, altså reparerende arbeid og ikke forbyggende tiltak.

Forholdet til regional planmyndighet

Fylkeskommunen skal veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver etter plan- og bygningsloven. Dette betyr at fylkeskommunen har et hovedansvar for å gi kommunene veiledning. Bakgrunnen for denne veiledningsplikten er at mange, særlig mindre kommuner, har begrenset kapasitet og kompetanse for planlegging etter loven.109

Utvalget har fått innspill om at i enkelte fylkeskommuner stiller sin planavdeling til disposisjon for kommunene, slik at ansatte bistår kommunene direkte med planleggingsoppgaver av ulik karakter.

I en kartlegging ble kommunene spurt om de benytter fylkeskommunen som planfaglig veileder, og om de har nytte av samarbeidet med fylkeskommunen.110 53 prosent av kommunene oppga at de i liten grad benytter fylkeskommunen til løpende veiledning og 10 prosent at de ikke gjør det i det hele tatt. 60 prosent mente i stor eller svært stor grad at fylkeskommunen ivaretar sitt ansvar som planfaglig veileder på en god måte når det gjelder planforum og regionale samlinger, men 49 prosent mente at fylkeskommunen i liten grad ivaretar sitt ansvar som planfaglig veileder når det gjelder løpende veiledning. 10 prosent mente at de ikke ivaretar dette ansvaret i det hele tatt.

Utvalget forstår det slik at fylkeskommunens veiledningsoppgave på planområdet praktiseres ulikt rundt omkring i landet. Årsaker til dette kan være både kultur og tradisjon, men det kan også være på grunn av ulikt behov i kommunene i det enkelte fylke.

Næringsutvikling

Arbeid med næringsutvikling er en viktig oppgave for alle kommuner, for å legge til rette for et næringsliv som kan bidra til å skape aktivitet, arbeidsplasser og vekst i kommunene. Næringsutvikling er ikke en lovpålagt oppgave, men tilrettelegging for næringsutvikling er en viktig del av samfunnsutviklerrollen. Næringslivet kan sies å være en ekstern rammebetingelse som påvirker kommunen, blant annet i form av arbeidsplasser og skatteinntekter. Det er samtidig en viktig oppgave for kommunene å legge til rette for næringsvirksomhet gjennom blant annet arealplanlegging og samarbeid med næringslivet.

For mange kommuner vil det være uunngåelig at sysselsettingen går ned, på grunn av at det regionale næringsgrunnlaget ikke er tilpasset utviklingen i nasjonale og internasjonale markeder. I disse tilfellene vil samfunnsutviklerransvaret handle om tilpasninger som begrenser sysselsettingsnedgang og tilrettelegger for pendling.111 Andre kommuner kan oppleve vekst som følge av etablering av nye næringer eller bedrifter.

I mange kommuner er det liten kapasitet til å jobbe med næringsutvikling. I en rådmannsundersøkelse fremkommer det at nær 80 prosent av kommunene oppgir at de ikke har en næringsfaglig kompetanse utover ordfører, rådmann og generell kompetanse som ivaretar næringsutvikling. De største kommunene kan ha store næringsutviklingsavdelinger, men i kommuner med under 3 000 innbyggere svarer 90 prosent at de har inntil ett årsverk avsatt til næringsutvikling.112

Distriktsnæringsutvalget leverte sin rapport høsten 2020.113 En viktig del av deres arbeid handlet om å beskrive hva god lokal og regional næringspolitikk er, og å synliggjøre hva som fremmer eller hemmer lønnsom næringsvirksomhet i distriktene. Utvalget mener blant annet at distriktskommunene bør ta en mer aktiv rolle i nærings- og stedsutvikling og legge mer vekt på å være gode vertskommuner for næringslivet. En av utvalgets konklusjoner er at plansystemet er krevende å håndtere og kan føre til at prosjekter som kan ha potensiale for både nasjonal og regional verdiskaping, ikke gjennomføres på en optimal måte. Utvalget mener videre at det er behov for en klargjøring av om, og eventuelt når, staten bør styrke plankapasiteten i små kommuner som har planleggingsutfordringer. Mer interkommunale samarbeid og felles plankontor nevnes også som egnet virkemiddel for å løse kapasitetsutfordringer i mindre kommuner.

Sammenvokste kommuner og konsekvenser for samfunnsutviklingen

I byområder der flere kommuner har vokst sammen (flerkommunale byområder) kan samfunnsutviklingen bli utfordret når det gjelder helhetlig areal- og transportløsninger. Jo flere kommuner og instanser som må samordne sin arealutvikling mot felles mål, jo vanskeligere er det. For å begrense transportveksten er det viktig å se bolig- og næringsutvikling i sammenheng på tvers av kommunegrensene.

Christiansenutvalget la til grunn at effektiv planlegging er avhengig av geografisk funksjonelle planleggingsområder for de formål det skal planlegges for.114 Ekspertutvalget i kommunereformen brukte begrepet funksjonelle samfunnsutviklingsområder, og viste til at kommunestrukturen i liten grad er tilpasset et slikt funksjonelt planleggingsområde. Dette er særlig synlig i flerkommunale byområder.115

5.5.3 Interkommunalt samarbeid om plan

Kommunene kan samarbeide om planarbeid på ulike måter, enten ved å lage en interkommunal plan, eller ved å samle og forsterke kapasitet og kompetanse gjennom for eksempel felles plankontor, fagnettverk og liknende kompetansesamarbeid eller ved kjøp av bistand til planoppgaver. Det samarbeides imidlertid lite om alle typer planarbeid.

Plan- og bygningsloven kapittel 9 åpner for at kommunene kan samarbeide om planlegging gjennom en interkommunal plan, når det er hensiktsmessig å samordne planleggingen over kommunegrensene. Slikt samarbeid etter plan- og bygningsloven kan omfatte alle typer kommunale planer. Undersøkelser viser at plansamarbeid med sterke forpliktelser knyttet til felles planprodukt ikke er særlig utbredt. Årsaken til dette er at det er vanskelig å samarbeide om planlegging på grunn av politisk styring og spørsmål om lokalisering. Lokalpolitikken er territoriell. De folkevalgte vil styre bruken av eget areal uten å ta hensyn til nabokommunen, og plan er et felt for å fremme lokalpolitikk. Lokaliseringsspørsmål er også en hindring, der lokalisering av utbygging blir et konkurransespørsmål.116

Interkommunalt samarbeid kan også foregå som et felles interkommunalt plankontor, da organisert etter reglene for interkommunalt samarbeid eller i mindre formelle samarbeidsformer. Styrking av kompetanse og kapasitet til planarbeid er for mange små kommuner den viktigste grunnen til å samarbeide om planlegging, mens det i byområder er viktig for å samordne planleggingen fordi det er funksjonelle sammenhenger mellom kommunene. Det er imidlertid også lite samarbeid om plankompetanse, og lokaliseringsspørsmål nevnes også som årsak til dette, da politikerne vil ha planleggerne «i eget hus».117

Selv om mange kommuner påpeker at interkommunalt samarbeid kan bygge større og mer robuste fagmiljøer, som legger til rette for bedre kvalitet og rekruttering, er det et beskjedent omfang av formelle interkommunale samarbeid om planfunksjonen.118

I organisasjonsdatabasen oppga kommunene at de i 2020 løste 93 prosent av planarbeidet i egen kommune, 6 prosent ved interkommunalt samarbeid og 2 prosent ved kjøp fra andre kommuner.119 En undersøkelse som har vurdert plansamarbeid mellom kommuner, konkluderer blant annet med at plan- og bygningsloven ikke ser ut til å være til hinder for samarbeid, men at plansamarbeidet ofte blir visjonært, lite konkret og uten tydelige prioriteringer. Kommunene ønsker dessuten å beholde beslutningsmakt i kommunestyrene, så det kan derfor være spesielt utfordrende å lage interkommunale planer med strategisk langsiktige føringer.120 Rapporten «Flerkommunale byområder»121 viser i tillegg at i flerkommunale byområder har kommunene vanskelig for å bli enige om lokaliseringsspørsmål og annen byutvikling, fordi de i slike saker opplever at de er i et konkurranseforhold med hverandre.

Distriktssenteret påpeker i sitt innspill til utvalget at kommuner under en viss størrelse med fordel kan ha felles plankontor for å ha større kapasitet og kompetanse på kommunal planlegging, mens myndigheten fortsatt er lagt til kommunene. Statsforvalteren i Troms og Finnmark bidrar med finansiering i en 3-årsperiode i fire kommuneregioner der målet er å lage bedre planmiljøer. Dette samarbeidet er organisert som et vertskommunesamarbeid, men de ansatte har kontoret i sine hjemkommuner.

Videre mener Distriktssenteret at samarbeid om planstrategi i «distriktsregioner», med vekt på effektivisering av utarbeidelse av kunnskapsgrunnlag, vil være fornuftig.

Distriktssenteret mener også at stat og fylkeskommune bør utvikle felles digitale løsninger, som kommunene kan bruke. De peker på at nye forskrifter gjør det stadig mer komplekst å være planlegger og eier av bygg. Krav til digital transformasjon er også krevende. For eksempel stiller ny forskrift om registrering av ombruksmaterialer krav til både planlegging av bygg og digital infrastruktur.

5.5.4 Lovoppfyllelse: Samfunnssikkerhet og beredskap

Samfunnssikkerhet og beredskap favner vidt og er ikke bare knyttet til samfunnsutviklerrollen, men ansvaret er blant annet knyttet til planlegging og samhandling med andre aktører.

Kommunenes ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap er regulert i sivilbeskyttelsesloven § 14 og 15 og i forskrift om kommunal beredskapsplikt. I tillegg er det i plan- og bygningsloven krav om at hensynet til samfunnssikkerhet skal inngå i all planlegging.

I samråd med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og med statsforvalterne er det kartlagt ivaretakelse av følgende lovkrav innenfor risiko- og sårbarhet:

• Hvorvidt kommunen har en oppdatert og helhetlig ROS-analyse.

• Hvorvidt kommunen har en oppdatert beredskapsplan.

• Hvorvidt den helhetlige ROS-analysen er forankret i kommunestyret.

• Hvorvidt kommunen har en plan for oppfølging av samfunnssikkerhet- og beredskapsarbeidet.

Som del av den kommunale beredskapsplikten plikter kommunen å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer og hvordan de i så fall kan påvirke kommunen, gjennom en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS). Denne skal legges til grunn for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, inkludert utarbeiding av planer etter plan- og bygningsloven. ROS-analysen skal oppdateres i takt med revisjon av kommunedelplaner, og for øvrig ved endringer i risiko- og sårbarhetsbildet.

Med utgangspunkt i ROS-analysen skal kommunen utarbeide en beredskapsplan som blant annet skal inneholde en oversikt over tiltak kommunen har forberedt for å håndtere uønskede hendelser.

DSB gjennomfører spørreundersøkelser til kommunene om deres samfunnssikkerhetsarbeid. Den nyeste undersøkelse er fra 2021 og ble besvart av 80 prosent av kommunene. Undersøkelsen er nært knyttet til kravene i sivilbeskyttelsesloven og sier noe om status på det systematiske samfunnssikkerhetsarbeidet, men ikke noe om status på faktisk krisehåndteringsevne.

Når det gjelder hvorvidt kommunene har gjennomført en helhetlig ROS-analyse og når det sist ble gjennomført, svarer 97 prosent at de har gjennomført en analyse og den samme andelen har utarbeidet en helhetlig beredskapsplan. For å vurdere om planen er oppdatert, er kravet satt til at ROS må være gjennomført i 2017 eller senere for å tilfredsstille kravet, og beredskapsplanen må være revidert i 2020 eller 2021. Da er resultatene at det er 29 prosent av kommunene som ikke har en oppdatert ROS-analyse og 40 prosent som ikke har en oppdatert beredskapsplan, jamfør figur 5.14. Funnene er relativt like i tidligere undersøkelser fra 2015–2019.

Menon Economics, 2022

Når det gjelder krav til forankring av ROS-analyse i kommunestyret, ivaretar et stort flertall dette kravet. Kun 6,4 prosent svarer at planen ikke er forankret i kommunestyret, og dette tallet har blitt mindre de siste årene undersøkelsen er gjennomført. Befolkningsstørrelse er ikke en signifikant forklaring. Det er derimot om kommunen har økonomisk handlingsrom, og i noe mindre grad sentralitet.

På spørsmål om kommunen har utarbeidet plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet, svarer 31 prosent at de ikke ivaretar kravet. I 2015 var det 41 prosent som ikke ivaretok kravet og i 2019 var andelen 21 prosent. Her viser analysen at befolkningsstørrelse kan forklare noe av variasjonen, noe som betyr at mindre kommuner har noe større sannsynlighet for ikke å ha utarbeidet en slik plan.

Samfunns- og arealplanlegging er avgjørende for å forebygge og redusere risikoen knyttet til naturfarer som snø- og steinskred, kvikkleire- og sørpeskred, flom, flodbølge og stormflo. Kommuneplanens arealdel skal vise potensielle naturfareområder med hensynssoner og bestemmelser. Disse områdene må hensyntas i den videre planleggingen og utredes dersom det legges opp til utbygging som for eksempel vil medføre økt risiko for skred og flom.

Riksrevisjonen gjennomførte en undersøkelse av arbeid med klimatilpasning av bebyggelse og infrastruktur i 2022.122 Undersøkelsen konkluderer med at de helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysene som blir utført i forbindelse med beredskapsarbeidet, i mange tilfeller mangler en vurdering av hva de forventede klimaendringene vil bety for kommunene i praksis. Mange kommuner synes det er vanskelig å gjennomføre ROS-analyser i forbindelse med planarbeidet. Når det gjelder analyser i forbindelse med reguleringsplanene, peker flere på at de ofte kan være utført av konsulenter uten den nødvendige kompetansen, og at særlig små kommuner mangler kompetansen til å stille de rette kravene til konsulentene. I tillegg mangler mange av kommunene kompetanse til å vurdere leveransen de får fra konsulentene.

Mange kommuner følger ikke opp problemer som blir avdekket i den helhetlige ROS-analysen videre i det kommunale planarbeidet. En annen utfordring er at vedtatte planer ikke blir endret selv om det kommer nye krav eller oppdatert kunnskap om naturfare. Samlet mener Riksrevisjonen det er risiko for at kommuner tillater utbygging i områder med framtidig naturfare uten å ha risikovurdert dette tilstrekkelig i forkant.

5.5.5 Andre undersøkelser om samfunnssikkerhet og beredskap

DSB spurte i 2016 kommuner som hadde hatt tilsyn med kommunal beredskapsplikt, om hvilke faktorer som kan være til hinder for styrking av kommunenes arbeid. Resultatene viste at mangel på tid til arbeid samlet sett oppleves som det største hinderet, deretter kom økonomiske rammer, kompetanse i kommunen og oppfølging og støtte på ledernivå. For alle hindringene det spørres om, er det større andel som gir høyeste skår på hindringene blant de små kommunene. Når det gjelder mangel på tid, som var det største hinderet, viser resultatene at mangel på tid er større jo mindre kommunene er.123

I innspill fra DSB til utvalget om kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i planer etter plan- og bygningsloven, basert på kommuneundersøkelser, tilsyn og egne undersøkelser og intervjuer, ser DSB en bedring, men at det er langt igjen før samfunnssikkerhet integreres gjennomgående i planer. De mener noe av utfordringen ligger i at mange kommuner mangler oppdaterte planer, at det er knappe ressurser på fagkompetanse om samfunnssikkerhet og beredskap (ofte små stillingsbrøker) og derfor lite kapasitet til å involvere seg i planprosesser. DSB mener det er kompetanse og kapasitetsutfordringer som gjør at kommunen ikke i tilstrekkelig grad ivaretar sitt samlede samfunnssikkerhetsansvar i samfunns- og arealplanleggingen.

DSB har et inntrykk av at de ROS-analyser som gjennomføres knyttet til arealplaner ikke alltid utreder på en tilfredsstillende måte hvorvidt utbygging på et gitt planområde er trygt. DSB mener årsaken til dette kan være at plan- og bygningsloven ikke stiller krav til hva en analyse skal inneholde og hvilken prosess man skal gjennomføre. De peker også på at mange ROS-analyser til arealplaner ofte utføres av eksterne (konsulenter og utbyggere), og at kvaliteten på disse analysene varierer mye. Det er også fortsatt mange ROS-analyser som kun lister opp ulike farer, men hvor det mangler tverrfaglig samarbeid i utarbeidelse av analysene.

Rådmannsundersøkelsen som ble gjennomført som del av nullpunktsmålingen fra 2017124 spurte rådmennene om deres vurdering av kommunenes kapasitet innenfor kommunale beredskapsoppgaver. 23 prosent svarte at det ikke var noen årsverk til dette i egen organisasjon, og 63 prosent svarte at det var inntil ett årsverk til kommunale beredskapsoppgaver. I en undersøkelse der det spørres om kapasitet i organisasjonen om kommunale beredskapsoppgaver, svarer ingen kommuner med under 5 000 innbyggere at de har 2-5 årsverk i egen organisasjon til dette arbeidet. 5 prosent av kommunene mellom 5 000–15 000 innbyggere svarer at de har 2–5 årsverk eller mer i egen organisasjon. 24 prosent av kommunene over 15 000 innbyggere svarer det samme. Når rådmennene blir spurt om egenvurdering av personellkapasitet til beredskap og samfunnssikkerhet, svarer 25 prosent av kommunene med under 15 000 innbyggere at de har svært eller nokså dårlig kapasitet i egen organisasjon.

5.5.6 Oppsummering

Samlet sett finner kartleggingen av lovoppfyllelse at kommunene i gjennomsnitt oppfyller 64 prosent av lovkravene som er kartlagt under samfunnsutviklerrollen. Det er den laveste lovoppfyllelsen av de tre rollene som er undersøkt.

Det er stor forskjell mellom kommunene. Sentrale kommuner tilfredsstiller kravene i større grad enn andre kommuner. Plankravene er spesielt vanskelig for kommunene, og små kommuner ivareta disse lovkravene i mindre grad enn større kommuner.

Undersøkelsen viser videre at det er et gjennomsnitt på 77 prosent av kommunene som oppfyller beredskapskrav. Menon finner at det er sammenheng mellom oppfyllelse av beredskapskrav og befolkningsstørrelse, altså at jo større kommunen er, jo større sannsynlighet er det for at beredskapskravene er oppfylt. Det er også noe sammenheng med sentralitet og grad av lovoppfyllelse, men dette betyr mindre enn befolkningsstørrelse.

Det er ikke et krav i loven til hvor gammel en kommuneplan kan være, og en plan gjelder til en ny plan er vedtatt. Mange kommuner har eldre planer, spesielt arealplaner. Det er også dokumentert at det er svært få kommuner som oppfyller kravene til konsekvensutredninger, blant annet å utrede planalternativer. Det er også få konsekvensutredninger som inneholder klima- og miljøtemaer.

Undersøkelser viser at mange kommuner har utfordringer med tilgang til relevant plankompetanse og nødvendig kapasitet, og også at små kommuner ikke i like stor grad er i stand til å bruke planverktøyene som strategiske politiske instrumenter. Undersøkelser viser videre at det er lite interkommunalt samarbeid om denne oppgaven, blant annet fordi det kan være vanskelig å bli enige om lokalisering.

5.6 Kommunenes samlede lovoppfyllelse

Ingen kommuner tilfredsstiller alle lovkrav, og variasjonen er stor

Indikatorene i kartleggingen av lovoppfyllelse for de tre rollene er slått sammen til en totalindikator, som viser at graden av lovoppfyllelse varierer mellom 50 og 99 prosent i kommunene som er kartlagt. Gjennomsnittlig lovoppfyllelse var på litt over 80 prosent. Det vil si at i gjennomsnitt oppfylte kommunene litt over 80 prosent av lovkravene som er kartlagt. Også medianen var på om lag 80 prosent, noe som betyr at halvparten av kommunene oppfyller mer enn 80 prosent av lovkravene, og halvparten oppfyller mindre enn 80 prosent av lovkravene.

For å undersøke stabiliteten av funnene ble det også sett på lovoppfyllelse for årene 2015 til 2019. Gjennomsnittlig grad av lovoppfyllelse økte fra 2015 til 2019, og spesielt i perioden 2016 til 2018.

På overordnet nivå er det ingen av kommunene i utvalget som tilfredsstiller alle kartlagte lovkrav. Det er stor variasjon mellom kommunene. Menon har gjennomført analyser for å identifisere kjennetegn ved kommunene som har størst utfordringer med å tilfredsstille lovkravene.

Små distriktskommuner har størst utfordringer med lovoppfyllelse

Analysene viser at graden av lovoppfyllelse har sammenheng med sentralitet og innbyggertall. Jo mer perifere kommuner, desto lavere grad av lovoppfyllelse. Jo mindre kommuner, desto lavere grad av lovoppfyllelse. God økonomi kompenserer til en viss grad for effektene av sentralitet og størrelse, men ikke fullt ut.

Det er stor variasjon innad i kommunegruppene, og det finnes både store, små, sentrale og usentrale kommuner med både lav og høy grad av lovoppfyllelse. Små distriktskommuner med relativt lavt økonomisk handlingsrom har størst utfordringer med å løse de lovpålagte oppgavene.

Analyser av lovoppfyllelse for årene 2015 til 2019 viser at sentralitet og innbyggertall forklarer forskjellen mellom kommunenes lovoppfyllelse også i denne perioden. Økonomisk handlingsrom hadde mindre betydning for grad av lovoppfyllelse i årene 2015–2019 enn det hadde for graden av lovoppfyllelse i 2020.

Figur 5.15 viser maksimums-, minimums- og gjennomsnittsverdier for grad av lovoppfyllelse etter sentralitet. Gruppene av minst sentrale kommuner har lavere grad av lovoppfyllelse og større avvik mellom maksimums- og minimumsverdiene enn de mest sentrale kommunegruppene. Tallene viser også at de tre mest sentrale kommunegruppene har høy grad av lovoppfyllelse, og relativt liten variasjon mellom maksimums- og minimumsverdiene.

Forstørr bilde

Menon Economics, 2022. N=262

Det er også noen tydelige tendenser i resultatene etter innbyggertall. Store kommuner har i gjennomsnitt høyere grad av lovoppfyllelse enn mellomstore og små kommuner, og det er mindre forskjell mellom høyeste og laveste grad av lovoppfyllelse i de store kommunene. Samtidig har noen kommuner innenfor de ulike kommunegruppene svært høy grad av lovoppfyllelse, som vist i figur 5.16.

Forstørr bilde

Menon Economics, 2022. N=262

Som vist i kapittel 4 er det en sterk sammenheng mellom sentralitet og innbyggertall. Kommuner som er sentrale har som regel høyt innbyggertall, og kommuner som er usentrale har som regel lavt innbyggertall. Store og sentrale kommuner har høyere grad av lovoppfyllelse enn øvrige kommuner. Gruppen med små og de minst sentrale kommunene har lavest grad av lovoppfyllelse. For de mellomstore kommunene er det liten variasjon av lovoppfyllelse gitt de ulike sentralitetsgruppene, som vist i figur 5.17.

Forstørr bilde

Menon Economics, 2022. N=262

Kartleggingen fant videre at større økonomisk handlingsrom samvarierer positivt med større grad av lovoppfyllelse på overordnet nivå. Figur 5.18 viser at økonomisk handlingsrom betyr mindre enn størrelse når det gjelder grad av lovoppfyllelse. Store og mellomstore kommuner har større eller like stor grad av lovoppfyllelse uavhengig av høyt eller lavt økonomisk handlingsrom. Små kommuner har lavere grad av lovoppfyllelse for de ulike nivåene av økonomisk handlingsrom, og lavest grad av lovoppfyllelse har små kommuner med lavt økonomisk handlingsrom.

Forstørr bilde

Menon Economics, 2022. N=257

Lovkrav som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø er spesielt krevende

Menon har sett nærmere på 10 tverrsektorielle indikatorer som sier noe om hvilken type lovkrav som er vanskeligst for kommunene å oppfylle.

• Kompetansekrav som er uavhengig av størrelsen på målgruppen, for eksempel krav om at kommunen skal ha knyttet til seg minst én ergoterapeut

• Kompetansekrav som er avhengig av størrelsen på målgruppen, for eksempel antall elever per lærer utdannet i ulike fag

• Bemanningskrav som er uavhengig av størrelsen på målgruppen, for eksempel bemanning til forebygging og beredskap

• Bemanningskrav som er avhengig av størrelsen på målgruppen, for eksempel lærertetthet per elev i skolen

• Krav om tjenestetilbud som er uavhengig av størrelsen på målgruppen, for eksempel tilbud om helsestasjon til ungdom

• Krav om tjenestetilbud som er avhengig av størrelsen på målgruppen, for eksempel individuell plan for alle med behov for det

• Beredskapskrav, for eksempel beredskap for brann og redning

• Plankrav, for eksempel ROS-analyse som er oppdatert siste fire år

• Saksbehandlingskrav, for eksempel krav til tidsfrister i byggesaker

• Krav til å føre tilsyn, for eksempel tilsyn kommunen gjennomfører med fosterhjem

Gjennomsnittlig lovoppfyllelse for de ulike kategoriene er vist i figur 5.19. Kompetansekrav som er uavhengig av størrelse og bemanningskrav tilfredsstilles i svært stor grad. Krav til å føre tilsyn og plankrav er de to områdene hvor kommunene har størst utfordringer med å oppfylle lovkravene.

Forstørr bilde

* Avhengig/uavhengig av størrelsen på målgruppen som tjenesten er innrettet mot

Menon Economics, 2022. N=288-356

Analysene viser at befolkningsrike kommuner i større grad tilfredsstiller kompetansekrav og krav til tjenestetilbud som ikke avhenger av størrelse på målgruppen. Dette gjelder også krav til planer og beredskap, samt bemanningskrav som ikke avhenger av størrelsen på målgruppen.

Kommunene har størst utfordringer med å tilfredsstille plankrav og krav til å føre tilsyn. Mindre kommuner ivaretar i mindre grad krav knyttet til plan og tilsyn. Funnene viser også at kommuner med stort økonomisk handlingsrom i større grad ivaretar plankravene enn andre kommuner, men at det ikke er en slik sammenheng for krav til tilsyn. Både når det gjelder plankrav og krav til å føre tilsyn ivaretar mer sentrale kommuner lovkravene i større grad enn mindre sentrale kommuner.

Funnene samsvarer i stor grad med innspill Menon har fått fra statsforvaltere og kommuner. Statsforvaltere har pekt på at mange, spesielt mindre, kommuner kan ha utfordringer med krav som krever spesifikk kompetanse og kan blant annet ha begrenset juridisk kompetanse og forvaltningskompetanse. Dette kan komme til uttrykk på områder som byggtilsyn og byggesak, planarbeid og klima og miljø i arealplanleggingen.

Statsforvaltere og kommuner Menon har snakket med understreker også at barnevern og rus og psykiatri er to utfordrende fagområder for mange kommuner, og at tjenestene krever en viss størrelse for å ivareta krav til kvalitet og avstand i enkeltsaker.

Basert på datagrunnlaget, er Menons overordnede vurdering at norske kommuner har størst utfordringer med å tilfredsstille lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljøer. For eksempel kan manglende tverrfaglig miljø svekke konsekvensutredning av kommuneplanens arealdel, og føre til unødvendig nedbygging av natur og økte klimagassutslipp. Oppgaver knyttet til barnevern og rus og psykiatri krever også spesialisert kompetanse og samarbeid på tvers av fagmiljøene.

5.7 Geografiske variasjoner

Kartleggingen av lovoppfyllelse viser at det er tydelige fylkesvise forskjeller i lovoppfyllelse. Graden av lovoppfyllelse er høyest i kommunene i Oslo, Viken og Rogaland, og lavest i kommunene i Nordland, Troms og Finnmark, jf. figur 5.20.

Forstørr bilde

Menon Economics, 2022. N=260

Det finnes små og usentrale kommuner med samme utfordringsbilde i hele landet, men omfanget er større i Nord-Norge, spesielt i deler av Nordland og Finnmark.

Tilbudet innenfor mange av de kommunale tjenesteområdene er jevnt over godt, også i de fleste av de små og usentrale kommunene. Tjenestetilbudet varierer imidlertid mer blant denne gruppen av kommuner, ut fra den kapasiteten og kompetansen den enkelte kommune til enhver tid besitter. Små fagmiljø, hyppig skifte i fag- og lederstillinger og svakt utviklet interkommunalt samarbeid bidrar til å gjøre disse kommunene mer sårbare. Dette er en medvirkende årsak til at mange små og usentrale kommuner jevnt over kommer dårligere ut, både når det gjelder lovoppfyllelse og effektiv tjenesteproduksjon.

Det er «stort strekk i laget» blant kommunene i Nordland, Troms og Finnmark. Svært mange av innbyggerne bor i senterkommuner eller omegnskommuner med under to timers reisevei. Men det er flere kommuner med store avstandsutfordringer (2–3 timers reisevei til aktuell senterkommune) og utfordrende klima som gjør at kommunen tidvis er avskåret fra nabokommunene. Dette gjelder særlig perifere øykommuner i Nordland og enkelte kommuner i Finnmark.

Nord-Norge har en viktig og sentral geopolitisk rolle, på grunn av nærhet til Russland, men også gjennom ivaretakelse av Norges interesser i Arktis. Det er også høy verdiskapning og store næringsmessige utviklingsmuligheter i Nord-Norge. Det er derfor av nasjonal interesse at det er fungerende kommuner som skaper levende lokalsamfunn i landsdelen.

Målene for nordområdepolitikken er blant annet økt jobb og verdiskaping og bostedsattraktivitet og velferd. Det er tverrpolitisk enighet om målene for politikken i nord.125

Tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms ble opprettet som et distriktspolitisk virkemiddel i 1990, på bakgrunn av en negativ utvikling i folketall og næringsliv på slutten av 1980-tallet. Innenfor tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms er kanskje fritak for arbeidsgiveravgift og nedskrivning av studielån de mest kjente virkemidlene. I tillegg er det redusert personskatt (3,5 prosent lavere enn i resten av landet) og fritak for avgift på elektrisk kraft for husholdninger og offentlig forvaltning. Støre-regjeringen har også innført gratis barnehage for alle 1–5 åringer i tiltakssonen fra høsten 2023. Dette vil gjelde om lag 4 000 barn.

En evaluering av tiltakssonen fra 2022 viser blant annet at virkemidlene har hatt liten varig effekt på bosettingen i tiltakssonen. Nye eller forsterkede virkemidler bidrar til å øke bosettingen i en begrenset periode på færre enn ti år. Dette kan skyldes at verdien av virkemidlene går ned over tid sammenlignet med for eksempel lønninger og boligpriser, og at virkemidlene får gradvis mindre oppmerksomhet.126

Professor Kjell Arne Røvik har i innlegg for utvalget presentert det han kaller det nordnorske paradokset, nemlig at en langvarig økonomisk vekst ikke lenger gir uttelling i form av stabil befolkningsvekst og bosetting.127 Dette er forhold som historisk har fulgt hverandre. Fra 2010 til 2020 var det en sterk økonomisk vekst i landsdelen, men en svært dårlig befolkningsutvikling. Han peker på seks mulige forklaringer:

• Det har blitt færre kvinner i fødedyktig alder i landsdelen, og hver kvinne får færre barn enn tidligere.

• Mange unge flytter ut av landsdelen, blant annet for å få en utdannelse, og færre unge flytter tilbake enn tidligere.

• Det er en økende trend at pensjonister flytter ut av landsdelen, ofte etter sine barn og barnebarn.

• Det er en økende frikobling mellom bosted og arbeidssted, og en større andel enn tidligere ukependler til jobber i Nord-Norge mens familien bor i Sør-Norge.

• Det er også mangler ved arbeidsmarkedet, ofte er det lite variasjon i det lokale markedet som gjør det mindre aktuelt for en familie å flytte til landsdelen.

• Et ikke-fungerende boligmarked er også et hinder for bosetting i distriktene. Det er få boliger tilgjengelig for kjøp eller leie, og andrehåndsverdien for en bolig er lavere enn byggekostnadene.

Demografiutvalget128 pekte også på at det er boligmangel i de minst sentrale kommunene, og at dette er en reell faktor som begrenser rekruttering av arbeidskraft i privat og kommunal sektor. Nesten samtidig viste Distriktsnæringsutvalget129 at verdiskapningen i privat sektor i de minst sentrale kommunene hadde høyest prosentvis vekst. Verdiskapningen ville mest sannsynlig vært enda høyere med enklere tilgang på arbeidskraft, men det stoppes i mange kommuner på grunn av begrenset tilgang til boliger.

NIVI Analyse fant i sin kartleggging at utfordringsbildet i landsdelen preges av lokalsamfunn med høy verdiskapning og store næringsmessige utviklingsmuligheter. Finnmark framstår som en nasjonal og internasjonal næringshage med naturressurser og muligheter for grønn og blå næringsutvikling i verdensklasse. Lokalsamfunnene i store deler av fylket mangler samtidig stabilitet og bærekraft. Det blir pekt på fem viktige samfunnsmessige utfordringer:130

• Negativ demografisk trend med langsiktig fallende folketall, tap av ungdom og flere eldre.

• Ensidig og sårbart næringsliv med behov for flere kompetansearbeidsplasser og bedre tilrettelegging for lokal næringsutvikling.

• Bærekraftig samisk lokaldemokrati med likeverdige velferdstjenester.

• Utfordringer knyttet til integrering og deltakelse på tvers av etniske kulturer.

• Svakheter i samfunnets grunnleggende infrastruktur.

Som viktige årsaker til stillstand og negative samfunnstrender pekes det på sentralisering og effektivisering av statlig og fylkeskommunal virksomhet, defensiv nasjonal holdning til aktiv samfunnsutvikling og mindre forståelse for nødvendige investeringer i samfunnets grunnleggende infrastruktur, samt manglende industripolitikk og generell næringspolitikk som står i stil med de store mulighetene i nordområdene. På bakgrunn av kartleggingen trekkes det tre konklusjoner om dagens kommuneforvaltning i fylket:

Fra nesten samtlige kommuner i utvalget rapporteres det om ubalanser mellom kommunens lovpålagte oppgaver og lokale ressurser. Tilgang til nødvendig kapasitet og relevant kompetanse for å løse kommuneoppdraget er en hovedutfordring i alle kommunene.

Fra minst en fjerdedel av kommunene rapporteres det om svikt i kommunens evne til å ivareta rettssikkerhet og yte likeverdige velferdstjenester til innbyggerne. Deler av kommunenes tjenesteproduksjon og forvaltningspraksis er i strid med loven og bryter med nasjonale hensyn.

Ledere i særlig utsatte kommuner uttrykker misnøye med at systemkrisen i deler av kommuneforvaltning i Finnmark vokser fram uten at den utløser nødvendig aksjon og handling fra overordnet myndighet.

Disse konklusjonene er ikke til hinder for at det også kommer fram informasjon om positive utviklingstrekk i flere av kommunene. Fra et flertall av lederne blir det understreket at innbyggerne får likeverdige velferdstjenester, som er i tråd med nasjonale krav og minst på høyde med standarder ellers i Kommune-Norge. Det blir sagt at utfordringer knyttet til rettssikkerhet finner sin løsning gjennom gode rutiner i den løpende saksbehandling og i samarbeidet mellom politikk og administrasjon. Det blir også vist til vellykket gjennomføring av omstillinger i kommunens tjenestestruktur og ressursbruk, til fordel for større innsats i nærings- og annen samfunnsutvikling.

Funnene i NIVIs rapport «Status for interkommunalt samarbeid i Troms og Finnmark» viser at kommunene i Finnmark samarbeider mindre med hverandre enn i andre deler av landet.131 Samarbeidet i Finnmark består også av en høyere andel kjøp av tjenester fra nabokommuner, i motsetning til fastere og mer formaliserte samarbeid, som er vanligere i de andre fylkene.

I en kartlegging av interkommunalt samarbeid i Nordland konkluderes det med at deler av kommuneforvaltningen ikke er faglig forsvarlig av hensyn til rettssikkerhet og likeverdige velferdstjenester til innbyggerne.132 Det pekes videre på at de minste kommunene i fylket har havnet i en forvaltningskrise fordi de har for store oppgaver, og det må forventes at flere andre kommuner vil havne i samme situasjon. I kartleggingen pekes det på at utfordringene kan løses ved kommunesammenslåing, forsterket samarbeid med en kompetent vertskommune eller at staten eller fylkeskommunen overtar ansvaret for de tyngste oppgavene.

Statsforvalternes årsrapporter til Kommunal- og distriktsdepartementet går langt i å bygge opp under inntrykket om at det er spesielt krevende for mange kommuner i Nord-Norge. Statsforvalteren i Troms og Finnmark har pekt på at den juridiske kompetansen i mange av de små kommunene er svak, og mener det medfører utfordringer av både rettssikkerhetsmessig og demokratisk art. Statsforvalteren i Nordland skriver i årsrapporten for 2021:133

Nordland har 41 kommuner, mange av disse er svært små, med landets høyeste andel i ROBEK. Demografiutfordringene øker år for år og vi har stort fokus på økt kommunesamarbeid regionvis for å sikre at kommunene er i stand til å opprettholde det lovpålagte tjenestetilbudet i framtida. De aller minste kommunene har store utfordringer i så måte. I framtiden må det sees på ulike løsninger for at disse kommunene skal kunne opprettholdes. Dette kan for eksempel bety økt grad av samarbeid eller andre former for tilrettelegging.

5.8 Interkommunalt samarbeid og kjøp

Siden årtusenskiftet er det registrert en betydelig vekst i det interkommunale samarbeidet. Veksten berører i økende grad lovpålagte oppgaver, særlig innenfor helse- og sosialsektoren.134 For mange kommuner er interkommunalt samarbeid og kjøp av tjenester helt nødvendig. Telemarksforsking viser at det er store forskjeller i lokalpolitikernes vurdering av behovet for interkommunalt samarbeid.135 86 prosent av respondentene fra de minste kommunene er helt eller delvis enig i påstanden om at «min kommune har i økende grad behov for interkommunalt samarbeid for å løse lovpålagte oppgaver på en tilfredsstillende måte». Tilsvarende tall for kommuner med 30 000 eller flere innbyggere er 28 prosent.

I Kommunal- og distriktsdepartementets organisasjonsdatabase har kommunene svart på hvordan de løser ulike oppgaver.136 Kommunens svar i organisasjonsdatabasen fra 2021 (gjelder virksomhet i 2020) er gjengitt i tabell 5.7 og 5.8. Omfanget av interkommunalt samarbeid er nokså likt som i organisasjonsdatabasen fra 2016. Kommunene kan drive deler av en tjeneste selv og deler av den i et interkommunalt samarbeid eller ved kjøp, for eksempel kan det samarbeides om akuttberedskap i barnevernet (barnevernvakt), mens øvrig barnevern er organisert i egen kommune. Summen av ulike måter en kommune løser en tjeneste kan derfor bli høyere enn 100 prosent.

Mer enn 95 prosent av kommunene løste det aller meste av oppgaver innenfor barnehage, grunnskole, hjemmebaserte omsorgstjenester, institusjonsbaserte omsorgstjenester og omsorg for psykisk utviklingshemmede innenfor egen organisasjon, mens krisesenter, legevakt, barnevern og PPT er de velferdspregede tjenestene kommunene samarbeider mest om. Tallene fra 2021 viser at det kun var 24 av landets kommuner som ikke samarbeidet om krisesenter. Barnehage er den tjenesten kommunen oppgir å kjøpe mest fra private, som vist i tabell 5.7.

Tabell 5.8 viser at det er mest interkommunalt samarbeid innenfor revisjon, brann, IT, innkjøp og vannforsyning/avløp/renovasjon når det gjelder tekniske og administrative tjenester. Videre viser tallene at snørydding er den tjenesten som i størst grad løses ved kjøp fra private, etterfulgt av drift og vedlikehold av kommunale bygg og anlegg. Drift og vedlikehold av kommunale bygninger er den tjenesten hvor flest kommuner har etablert en egen enhet for oppgaveløsningen.

5.9 Andre kartlegginger som sier noe om hvordan kommunene ivaretar sine oppgaver

Det gjennomføres flere ulike undersøkelser om hvordan kommunen løser sine oppgaver. Disse undersøkelsene vurderer kommunene samlet ved å se på en rekke indikatorer på flere områder. Forskjeller utover lovoppfyllelse er i hovedsak et uttrykk for ulike lokale prioriteringer og behov, men det kan også gi indikasjoner på om det er enkelte kommuner eller kommunegrupper som har utfordringer med å ivareta sine oppgaver. Utvalget har derfor valgt å inkludere funn fra flere kartlegginger og undersøkelser for å få et bredere innsyn i hvordan generalistkommunesystemet fungerer.

5.9.1 Kommunebarometeret

Kommunal Rapport har siden 2012 utarbeidet et årlig kommunebarometer der kommunene måles og rangeres innenfor ulike sektorer samt alle sektorer sett under ett. Indikatorene er både knyttet til lovkrav og til resultatindikatorer som for eksempel skoleresultater. Totalindikatoren vektes etter kommunenes økonomiske handlingsrom, slik at en kommune med høyt økonomisk handlingsrom rangeres lavere enn en kommune med lavt økonomisk handlingsrom, hvis de ellers skårer likt på indikatoren.

Store kommuner rangeres i snitt høyere enn mindre kommuner, men det er stor variasjon innad i de ulike kommunegruppene, som vist i figur 5.21. De minste kommunene rangeres gjennomgående lavere enn de øvrige kommunegruppene.

Forstørr bilde

x-aksen viser kommunegruppe, y-aksen viser rangering. Punktene viser høyeste, gjennomsnittlig og laveste rangering innenfor de ulike kommunegruppene.

Kommunal Rapport, 2022. Bearbeidet av utvalget

Rangeringen etter sentralitet viser også en klar tendens. Sentrale kommuner rangeres i snitt høyere enn mindre sentrale kommuner, bortsett fra de mest sentrale kommunene, som rangeres noe under kommunene på sentralitet 2 og 3. Ingen av de tre mest sentrale kommunegruppene rangeres lavt i denne kartleggingen. Det er også en stor variasjon blant de minst sentrale kommunene, der noen av kommunene rangeres blant de femti beste kommunene. Dette tyder på at det er mindre sannsynlighet for en liten kommune å komme høyt på kommunebarometeret, enn det er for en usentral kommune.

Forstørr bilde

x-aksen viser kommunegruppe, y-aksen viser rangering. Punktene viser høyeste, gjennomsnittlig og laveste rangering innenfor de ulike kommunegruppene.

Kommunal Rapport, 2022. Bearbeidet av utvalget

Det er store fylkesvise forskjeller i kommunenes rangeringer. Kommunene i Vestfold og Akershus rangeres høyest, og kommunene i de tre nordnorske fylkene rangeres jevnt over lavest. De øvrige fylkene ligger ganske nærme hverandre.

5.9.2 Kommuneindeksen

Agenda Kaupang presenterte i 2022 en kommuneindeks137 som har til hensikt å identifisere de best styrte kommunene, basert på innrapporterte KOSTRA-tall for 2021. Kommuneindeksen legger vekt på rollen som tjenesteyter. Mer enn 90 prosent av kommunenes utgifter går til å yte lovpålagte velferdstjenester til innbyggerne.

Effektiv drift, gode finanser og kvalitet teller like mye i kommuneindeksen, som Agenda Kaupang bruker som en indikator på hvor godt en kommune er styrt. Samtidig pekes det i rapporten på at det ikke betyr at en kommune som rangeres dårlig på kommuneindeksen har dårlig ledelse. Kommuner med mye penger kan ha gode tjenester som er kostbare fordi de har mye penger, men det vil slå negativt ut på rangeringen om de ikke driver effektivt.

Agenda fant ikke noen spesielle kjennetegn ved de kommunene som rangeres høyest. Deres analyser viser at det er liten eller ingen sammenheng mellom kostnader og kvalitet, det er liten eller ingen sammenheng mellom kommunestørrelse og kvalitet og det er liten sammenheng mellom inntektsnivå og finanser. Deres konklusjoner er derfor at god ledelse og hardt arbeid er nødvendig for å få gode resultater i kommunene. Det er «ikke tilstrekkelig med mye penger eller flaks».138

Kommunene er rangert og målt i forhold til hverandre ved hjelp av avvik fra «gjennomsnittskommunen». Det er stor variasjon mellom kommunene. Agenda fant at det er 27 kommuner som skiller seg ut på en svært positiv måte, det vil si at de skårer svært mye bedre enn gjennomsnittet. Dette er kommuner i alle størrelser og alle sentralitetsnivå, unntatt de største og mest sentrale kommunene. På den andre siden er det 41 kommuner som skårer betydelig lavere enn gjennomsnittet. 35 av disse kommunene har færre enn 5 000 innbyggere. De seks kommunene med flere enn 5 000 innbyggere som skiller seg negativt ut, ligger i Finnmark og Nordland.

En sammenstilling av høyest, lavest og gjennomsnittlig rangering som vist i figur 5.23, får fram den store spredningen i rangeringen. Blant de største kommunene er det ingen som rangeres helt nederst, men for alle kommunegruppene med 20 000 eller færre innbyggere ser vi at det er et stort spenn, fra helt i toppen til nederst. Blant annet ser vi at gruppen med de minste kommunene både har kommunen som rangeres som nummer to av alle kommuner, og kommunen som er rangert nederst. Figuren viser videre at kommunegruppene i snitt rangeres litt lavere jo færre innbyggere det er i kommunene.

Forstørr bilde

x-aksen viser kommunegruppe, y-aksen viser rangering. Punktene viser høyeste, gjennomsnittlig og laveste rangering innenfor de ulike kommunegruppene.

Agenda Kaupang, 2022. Bearbeidet av utvalget

Dersom vi ser rangeringen etter sentralitetsnivå, er hovedtendensen også at det er stor spredning innenfor de ulike kommunegruppene. Figur 5.24 viser at i snitt rangeres gruppene lavere jo mindre sentrale kommunene er, bortsett fra gruppen med de mest sentrale kommunene. Figuren viser videre at de tre mest sentrale gruppene ikke har noen kommuner blant de lavest rangerte kommunene, og at de tre minst sentrale gruppene inneholder kommuner som rangeres både helt i toppen og nederst.

Forstørr bilde

x-aksen viser kommunegruppe, y-aksen viser rangering. Punktene viser høyeste, gjennomsnittlig og laveste rangering innenfor de ulike kommunegruppene.

Agenda Kaupang, 2022. Bearbeidet av utvalget

Kommuneindeksen viser den samme geografiske tendensen som Kommunebarometeret. Det er størst styringsutfordringer blant kommunene i Troms og Finnmark. En stor andel av disse kommunene er rangert lavt, og høyest rangerte kommune er henholdsvis nummer 150 og nummer 211. Kommunene i Nordland har tredje lavest gjennomsnittlige rangering, men er nærmere kommunene i Møre og Romsdal enn kommunene i Troms. Det er svært stort spenn blant kommunene i fylket. Blant annet er det 4 kommuner i Nordland blant de 27 kommunene som rangeres høyest. Vestfold med sine seks store kommuner og Akershus med 21 kommuner er fylkene som har høyest andel kommuner høyt rangert.

5.9.3 Innbyggerundersøkelsen

Siden 2010 har Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), tidligere Direktoratet for forvaltning og IKT (DFI), gjennomført syv landsdekkende innbyggerundersøkelser. Innbyggerundersøkelsen er en spørreskjemaundersøkelse til et representativt utvalg av den norske befolkning. I 2021 ble det sendt ut spørreskjema til 40 000 innbyggere. Totalt svarte 9 900 personer. Undersøkelsen inneholder en rekke spørsmål blant annet om innbyggernes oppfatninger av kommunen de bor i. Undersøkelsen sier ikke noe om faktisk kvalitet eller lovoppfyllelse, men kartlegger innbyggernes subjektive oppfatninger.

Innbyggerundersøkelsen i 2021139 viste at innbyggerne jevnt over har et godt inntrykk av kommunen sin som et sted å bo og leve i. Det finnes noen regionale forskjeller i hvor fornøyde innbyggerne er. Blant annet er de som bor i Vestfold og Telemark mest fornøyde, og de som bor i Troms og Finnmark minst fornøyde. Det er også en tendens til at innbyggere i store og sentrale kommuner er de mest fornøyde.

Innbyggerne blir også bedt om å vurdere om de alt i alt er fornøyd med kvaliteten på de kommunale tjenestene. Innbyggerne vurderer tjenestene alt i alt som delvis gode, og innbyggere i de minst sentrale kommunene gir lavere skår enn innbyggere i mer sentrale kommuner. Det var også et spørsmål om en regner med å bo i samme kommune om 3 år. Innbyggerne i de største kommunene, og kommuner mellom 5 000 og 20 000 har høyest sannsynlighet for å bli boende, men det er liten forskjell mellom kommunene. Undersøkelsen fra 2019 viser i all hovedsak det samme bildet.

Forstørr bilde

DFØ 2022. Bearbeidet av utvalget

Innbyggerne bes også om å vurdere tolv kommunale- og fylkeskommunale tjenester. For flere av de stedsnære tjenestene er innbyggerne i de minste kommunene mer tilfredse enn innbyggerne i større kommuner. Dette gjelder særlig omsorg i hjemmet, helsestasjon, sykehjem og barnehage, der innbyggerne er mindre fornøyde jo større kommunen er. For grunnskole er innbyggerne i de minste kommunene mest fornøyd, men for de øvrige kommunegruppene er de mer fornøyd jo flere innbyggere. Når det gjelder fastlege, legevakt, brannvesen og folkebibliotek er innbyggerne mer fornøyde jo større kommunen er.

Forstørr bilde

DFØ 2022. Bearbeidet av utvalget

Det er i all hovedsak egenskaper ved innbyggerne som forklarer forskjeller mellom kommunene i innbyggerundersøkelsen. Det er særlig alder og utdanningsnivå som forklarer forskjeller i tilfredshet mellom innbyggerne på enkelttjenester. Eldre innbyggere er mer tilfreds enn yngre, og innbyggere med lavere utdannelse er mer tilfreds enn innbyggere med høyere utdannelse. Av egenskapene ved kommunen som har innvirkning på innbyggernes tilfredshet fant Sørensen og Munkerud at kommunenes inntekter også er en viktig forklaringsfaktor.140 Dag Arne Christensen fant at mellom 2 og 9 prosent av variasjonen i individuell tjenestetilfredshet kan tilskrives kommunene.141 Dette funnet støttes av analyser av tall fra 2017, 2019 og 2021.142

5.9.4 Lokaldemokratiundersøkelsen

KS Lokaldemokratiundersøkelse er et verktøy for å undersøke lokaldemokratiet i den enkelte kommune, gjennom spørreundersøkelser rettet mot innbyggere og folkevalgte i kommunestyret. Kommunene melder seg på lokaldemokratiundersøkelsen, etter invitasjon fra KS. Undersøkelsen har vært gjennomført fire ganger, i 2009, i 2014/2015 og 2017/2018 og 2021/2022.

Analyser av data fra 2009 viste at egenskaper ved kommunen har relativt begrenset betydning for hvordan innbyggere og folkevalgte vurderer lokaldemokratiets virkemåte. Individuelle kjennetegn som alder, utdanning, kjønn, inntekt og botid i kommunen viste seg å bety mye for hvorvidt innbyggerne var tilfredse med det lokaldemokratiske styret. De fant blant annet at eldre innbyggere gjennomgående er mer positive til den demokratiske styringen av egen kommune enn yngre, kvinner er mer positive enn menn, og høyt utdannede vurderer gjennomgående den demokratiske styringen i egen kommune som bedre enn lavt utdannede.143

I 2019 ble det gjort en ny undersøkelse basert på tall fra lokaldemokratiundersøkelsen fra 2017 og 2018, som i all hovedsak stadfestet funnene fra 2013-undersøkelsen. Individuelle faktorer forklarer mest av variasjonene på lokaldemokratiindeksen. Organisatoriske forhold som kommunene kan påvirke selv har betydning, men effektene er små og ikke alltid statistisk signifikante.144 De organisatoriske forholdene som har betydning er å ha en kultur for åpenhet og tillit, en struktur med tydelige ansvarsforhold og klar rollefordeling, samt mye informasjon og generelle medvirkningstiltak.

5.10 Tilgang til kompetanse og kapasitet

Tilgang til relevant kompetanse har betydning for kommunenes evne og mulighet til å levere tjenester i tråd med kravene i lover og forskrifter og utvikle kommunen i ønsket retning.

Statsforvalterne og kommunene som ble intervjuet i forbindelse med kartleggingen av lovoppfyllelse fremhever tilgang på relevante ressurser som viktig for at kommunene skal kunne ivareta lovkravene de står overfor. Mangel på attraktive fagmiljøer trekkes av statsforvalterne fram som én av årsakene til kommunenes rekrutterings- og stabilitetsutfordringer. Riktig og tilstrekkelig kompetanse er en generell utfordring for alle kommuner, men særlig for mindre kommuner virker det å være utfordrende å sikre og beholde kompetanse, grunnet hyppig utskiftning og lav kontinuitet. Kommuner som ligger sentralt og utgjør en del av en større bo- og arbeidsmarkedsregion virker å ha mindre utfordringer med å tiltrekke seg nødvendig kompetanse. For mange kommuner virker tilgangen til kompetent personale å være en større utfordring enn kommuneøkonomien, men for kommuner med god tilgang på relevante ressurser kan kommuneøkonomi være en større utfordring. Inntrykket er at lovoppfyllelse i mindre kommuner i større grad avhenger av enkeltpersoner enn i større kommuner. Dette kan slå enten positivt eller negativt ut for lovoppfyllelsen i små kommuner, men det vil uansett være sårbart.

Tall fra KS’ arbeidsgivermonitor145 viser at enkelte yrkesgrupper er svært krevende å rekruttere for mange av kommunene. Sykepleier er den yrkesgruppen kommunene opplever størst utfordringer med å rekruttere. 55 prosent oppgir at de i dag har meget store utfordringer med å rekruttere sykepleiere, og om man legger til dem som opplever det ganske utfordrende øker andelen til 86 prosent av kommunene. Videre sier to av tre kommuner at det er meget eller ganske utfordrende å rekruttere leger. Svarene antyder at utfordringer med å rekruttere disse to yrkesgruppene er til stede i hele landet og både i små og store kommuner. Ved siden av sykepleiere og leger, er det psykologer, vernepleiere og ingeniører som er mest utfordrende å rekruttere. Figur 5.27 viser hvordan utfordringene fordeler seg på en rekke yrker.

Forstørr bilde

KS’ Arbeidsgivermonitor 2021. N= 181

Vurderinger av kompetanse og kapasitet

Som en del av nullpunktsundersøkelsen i kommunereformen ble det gjennomført en rådmannsundersøkelse som blant annet viser at en betydelig andel av små kommuner vurderer kapasiteten som dårlig, sammenlignet med større kommuner. Forekomsten av fagpersonell med høyere utdanning, særlig på spesialiserte mindre tjenesteområder, var mindre i små kommuner enn i større kommuner.146

For samfunnsutviklingsoppgaver som planlegging, næringsutvikling og miljø viser undersøkelsen at tre fjerdedeler av kommunene har under ett årsverk i egen organisasjon til å ivareta næringsutvikling. Figur 5.28 viser at 60 prosent oppgir at de har under ett årsverk til samfunnsplanlegging herunder arbeid med kommuneplanens samfunnsdel, planstrategi og planprogram. 14 prosent oppgir at de har 2–5 årsverk.

Forstørr bilde

NIVI Analyse, 2016. N=206

For forvaltningsoppgaver som byggesak og landbruksforvaltning oppga 45 prosent av kommunene at de har under ett årsverk til landbruksforvaltning og 40 prosent oppgir under ett årsverk til byggesaksforvaltning.

For andre prioriterte tjenesteområder som arbeid med rus og psykiatri, folkehelse, flyktninger og beredskap oppga 86 prosent at de har under ett årsverk til beredskap og samfunnssikkerhet og 75 prosent oppga det samme om folkehelseoppgaver.147 Tabell 5.9 viser fordeling av svarene etter innbyggertall, og det er tydelig at kommuner med færre enn 5 000 innbyggere har svært liten kapasitet med få årsverk og små fagmiljøer. Det er for eksempel kun 3 prosent av de små kommunene som har 2–5 årsverk eller mer til samfunnsplanlegging. Det betyr at 97 prosent av de små kommunene i undersøkelsen har mindre enn 2 årsverk til samfunnsplanlegging.

Det er ikke overraskende store forskjeller etter kommunestørrelse, men også etter landsdelene.

For administrative støttefunksjoner som økonomi- og finansforvaltning, personalfunksjon, IKT-oppgaver samt sektoradministrasjon for skole, barnehage, pleie- og omsorg, kommunehelsetjeneste og tekniske tjenester utover kommunedirektør, er hovedkonklusjonen at mange av kommunene har lite fagpersonell knyttet til de aktuelle oppgavene. Ansvar for barnehage, kommunehelsetjenester og tekniske tjenester ivaretas uten sektoradministrasjon utover kommunedirektøren i over 10 prosent av kommunene. Tallene tyder på at en stor andel av kommunene mangler støtte- og utviklingsressurser i egen organisasjon som er vanlig i de fleste andre organisasjoner innenfor offentlig sektor. 148

Kommunedirektørene ble også spurt om egenvurdering av kapasitet i egen organisasjon. Her viser resultatene at det er håndtering av juridiske problemstillinger som vurderes som dårligst. Deretter kommer klima og miljø, internkontroll og egenkontroll og næringsutvikling, jamfør figur 5.29.

Forstørr bilde

NIVI Analyse, 2016. N=206

I 2019 ble det gjennomført en egen undersøkelse i Rogaland, hvor administrasjon, politikere og tillitsvalgte ble spurt om kommuner har utfordringer med å rekruttere og beholde personer med riktig kompetanse innenfor 12 tjenesteområder, og om begrenset kapasitet og manglende kompetanse skaper utfordringer på 8 spesialiserte tjenesteområder. Det er størst utfordringer med å rekruttere og beholde relevant kompetanse innenfor barnevern, helse og omsorg, barnehage og skole. Utfordringen er størst i små kommuner, men innenfor barnehage og helse og omsorg er det ingen forskjell mellom kommunegruppene. Begrenset kapasitet og manglende kompetanse skaper størst utfordringer innenfor barnevern, pleie av personer med psykiske lidelser, demens og lignende og PPT. Utfordringen med begrenset kapasitet er størst i bykommunene, og minst i småkommunene. Det er ikke store forskjeller når det gjelder utfordringer med manglende kompetanse. Rapporten pekte på at en viktig årsak til at de små kommunene ikke hadde så store kapasitetsutfordringer var at de hadde interkommunalt samarbeid med større nærliggende kommuner på mange av disse tjenesteområdene, og vertskommunene opplevde kapasitetsutfordringene som et større problem. Det samme gjaldt også for kompetanseutfordringene.149

Utfordringer i små kommuner

I utredning om kommuner under 3 000 innbyggere 150 svarte kommunene at de ikke hadde tilstrekkelig tilgang til kompetanse, verken i egen organisasjon, via interkommunalt samarbeid, eller via kjøp fra private, på følgende områder:

• Psykologer (51 prosent)

• Jurister (42 prosent)

• Fagstillinger innen miljøvern og klima (38 prosent)

• Ergoterapeuter (36 prosent)

• Fagstillinger innen samfunnsplanlegging (28 prosent)

• Fagstillinger innen kompetanse på rus (23 prosent)

• Sykepleiere (20 prosent)

• Fagstillinger innen arealplanlegging (20 prosent)

• Ingeniører innen tekniske tjenester (19 prosent)

Undersøkelsen viste at det er enkelte forskjeller mellom småkommunene når det gjelder tilfredsstillende tilgang på kompetanse ut fra kommunestørrelse og region. De aller minste kommunene har større utfordringer med tilgang på tilfredsstillende kompetanse knyttet til spesialisert kompetanse, som for eksempel ergoterapi, miljøvern og klima, samfunns- og arealplanlegging, samfunnssikkerhet og beredskap, rus og IKT. I tillegg har kommuner i Nord-Norge spesielle vanskeligheter med tilgang på tilstrekkelig kompetanse innen arealplanlegging, samfunnsplanlegging og miljøvern og klima. Undersøkelsen viste at den største utfordringen var at kommunene har for få innbyggere og brukere til å kunne etablere et fagmiljø, at kommunen er for liten til å kunne etablere fulle stillinger, og at det er vanskeligheter med å få kvalifiserte søkere.

Statsforvalterne pekte i sine tilrådninger til regjeringen som en del av kommunereformen, på flere områder der kommunene etter egne vurderinger mente det var store utfordringer med kapasitet og kompetanse.151 Flere kommuner oppga selv at de ikke hadde tilstrekkelig sterke fagmiljøer.

Fylkesmannen i Hedmark beskrev blant annet følgende:

Det er kapasitet, sårbarhet, kravet til kompetanse, omstilling og evnen til innovasjon som er de største utfordringene i forhold til framtidig tjenesteproduksjon. De minste kommunene har allerede i dag kompetanseutfordringer på forvaltning og myndighetsutøvelse.

Fylkesmannen i Finnmark beskrev følgende:

Videre er det kommuner i Finnmark som må kjøpe alt av plankompetanse. Innenfor samfunnssikkerhetsområdet oppleves betydelige mangler i planverk i tillegg til at flere kommuner er representert med faktiske avvik i tjenesten og manglende dokumentasjon. Dette representerer dels alvorlig svikt i tjenesteytingen.

I de påfølgende årsrapporter fra statsforvalterne er det fortsatt bekymringer for mange av kommunenes kapasitet og kompetanse, og særlig fra embetene i Nordland og Troms og Finnmark.

Innspill til utvalget peker på at rekruttering og kompetanse også er en utfordring i store og sentrale kommuner, ikke bare i små. Noen nevner smådriftsfordeler:

Får vi tak i de rette folka så gjøres ting raskere, men at de samtidig er mer sårbare og fagmiljøene bare har 1, 2 eller 3 ansatte og kompetansen kan i verste fall bli borte over natta.

Kilde: innspill fra møter med kommunedirektørutvalg og fylkesstyrene i KS.

I innspill til utvalget pekes det også på hvilke områder som har særlige utfordringer med å få nok arbeidskraft. Flere nevner arbeid med planlegging og barnevern og at disse utfordringene forsterkes med barnevernsreformen. Psykiatri og rus er også nevnt, samt innkjøp. Det er vanskelig å få tak i spesialisert kompetanse.

Noen peker også på at administrative oppgaver som internkontroll, plankrav, krav til utredninger, kontroll og tilsyn er krevende for en liten kommune, og at det kan være vanskelig bare å ha kapasitet til å sende søknader om tilskuddsmidler, og det pekes på at dette indirekte er med på å forsterke sentraliseringen.

Årsaker til rekrutteringsutfordringene

I undersøkelsen om små kommuner utdypes utfordringene knyttet til rekruttering fra noen av casekommunene.152 For visse stillinger kan det være vanskelig å rekruttere fordi en og samme stilling er tillagt mange ulike arbeidsoppgaver og ansvarsområder. I mange små kommuner er det ikke behov for fulle stillinger for spesialister på alle områder, men medarbeidere med bredere kompetanse som kan brukes på flere områder. Ved at man har få ansatte blir kommunen også sårbar ved utskiftning av ansatte, for da forsvinner mye av kommunens kunnskaper om aktuelle tjenesteområder. De blir også sårbare ved fravær, og svingninger i behovet for tjenester. De som sier de stort sett får besatt stillingene peker på at det kan være utfordrende at de ofte må ansette nyutdannede, fordi det er vanskelig å få tak i erfarne ansatte. Noen av respondentene føler da at en jobb hos dem blir en slags inngangsbillett til arbeidslivet, og at det kan være vanskelig å holde på de ansatte etter hvert som de får erfaring.

Forstørr bilde

Telemarksforsking, 2019

I kartleggingen av lovoppfyllelse trekker statsforvalterne fram at små kommuner overordnet sett synes å ha større utfordringer med å både etablere og ivareta robuste fagmiljøer og å tiltrekke seg og beholde kompetanse.153 Det fremheves fra flere at mindre kommuner også er sårbare for fravær og vakante stillinger, noe som igjen gjør det vanskelig å få til gode fagmiljøer og å drive med kompetanseutvikling og utviklingsarbeid. Små fagmiljøer henger naturligvis sammen med at det totale behovet for tjenester vil være lavere jo færre innbyggere, eller antall innbygger i målgruppen for en tjeneste, kommunen har.

Innspill utvalget har fått fra kommunene bekrefter at det å skaffe nok og riktig kompetanse er svært utfordrende. Alle påpeker at det er utfordrende å rekruttere helsepersonell.

Innspill fra møter med kommunedirektørutvalg og fylkesstyrene i KS.

Det pekes også på at det er økende behov for mer spesialisert kompetanse innen helse da «gamle sykehjem har blitt helsehus med komplekse diagnoser» og at «det er en forskyvning på institusjonsdøgn fra sykehus til kommune».

Flere nevner at manglende fagmiljø er en utfordring, og at det er utfordrende å rekruttere når forholdene er så små at det ikke er et fagmiljø, eller det ikke er mulig med fulle stillinger.

Fagfolk trenger andre fagfolk.

Utfordringen i små kommuner er å ha gode nettverk for fagfolkene våre.

Kilde: Innspill fra møter med kommunedirektørutvalg og fylkesstyrene i KS.

5.11 Utvalgets samlede oppsummering

Kartleggingen av lovoppfyllelse viser samlet en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på litt over 80 prosent. Det er stor variasjon mellom kommunene, og ingen kommuner oppfylte alle lovkravene.

Forstørr bilde

Hver prikk representerer én kommune

Menon Economics, 2022. N=262

Det er også et viktig funn at det er krevende å kartlegge om kommunene tilfredsstiller kravene som er satt i lover og forskrifter, og dermed oppfyller loven. Lovoppfyllelsen blir i dag i liten grad kartlagt i løpende statistikk og rapportering. Det er også krevende å operasjonalisere hva som skal til for å oppfylle kravet i loven.

Analysene viser at det er en klar sammenheng mellom en kommunes innbyggertall og sentralitet og den samlede lovoppfyllelsen. Store kommuner og kommuner som ligger sentralt oppfyller i større grad lovkravene enn kommuner som er mindre og ligger mindre sentralt. Utvalget har sett på en rekke andre undersøkelser som bekrefter et slikt bilde. Små og usentrale kommuner har jevnt over større utfordringer på flere områder enn større og mer sentrale kommuner. Økonomi kompenserer bare i begrenset grad for de utfordringene som er knyttet til størrelse og sentralitet. Utvalget vil også påpeke den store variasjonen det er innen gruppen av små og usentrale kommuner, noe som tyder på at noen kommuner møter utfordringer knyttet til sentralitet og størrelse bedre enn andre. Utvalget mener god styring og ledelse kan være en viktig faktor i den forbindelse.

Kartleggingen av den samlede lovoppfyllelsen mangler tall for 94 kommuner. Disse 94 kommunene har betydelig lavere befolkningstall, lavere befolkningsvekst og ligger mindre sentralt enn de 262 kommunene som inngår i kartleggingen. 59 av disse kommunene har færre enn 5 000 innbyggere, og 66 av kommunene ligger på sentralitetsnivå 5 eller 6. Det er dermed ikke usannsynlig at de identifiserte statistiske sammenhengene kunne vært enda sterkere dersom disse hadde vært med i grunnlaget for totalindikatoren.

Lovoppfyllelse ble kartlagt innenfor tre av kommunenes fire roller. Utvalget har ikke kartlagt lovoppfyllelse på kommunens rolle som demokratisk aktør og arena, i stor grad fordi det ikke finnes egnet datagrunnlag. Utvalget finner at valgdeltakelsen er høy sammenlignet med andre land. Om lag halvparten av innbyggerne mener det er gode muligheter til å påvirke kommunale beslutninger som engasjerer dem. Valgdeltakelse og deltakelse mellom valg er noe større i små kommuner enn i store. Halvparten av innbyggerne mener at de med gode personlige forbindelser i kommunen bedre får ivaretatt sine interesser. Det er altså en utstrakt oppfatning at det foregår forskjellsbehandling i kommunene.

Undersøkelser viser at kommunalt handlingsrom er det som betyr mest for lokalpolitikerne i vurderingen av om de vil stille til gjenvalg. Stram kommuneøkonomi og statlig detaljstyring trekkes fram som de mest begrensende faktorene for det lokalpolitiske handlingsrommet. Motivasjonen til å sitte i kommunestyret øker jo større kommunen er. Nesten halvparten av de folkevalgte mener det er administrasjonen og ikke politikerne som utformer politikken. Funn viser også at de folkevalgte i små kommuner er mindre motivert enn folkevalgte i større kommuner.

Det er høyest grad av lovoppfyllelse for kravene til kommunen som tjenesteyter, med 88 prosent gjennomsnittlig lovoppfyllelse. Det er også minst variasjon mellom kommunene når det gjelder lovoppfyllelse for denne rollen. For denne rollen er det en klar statistisk sammenheng mellom lovoppfyllelse og befolkningsstørrelse, ved at lovkravene oppfylles i høyere grad jo flere innbyggere kommunen har.

Kommunen som myndighetsutøver har en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på 83 prosent, og det er stor variasjon mellom kommunene. For denne rollen er det en klar statistisk sammenheng med sentralitet og med økonomisk handlingsrom. Kommuner med sentral beliggenhet og stort økonomisk handlingsrom oppfyller lovkravene i høyere grad enn kommuner som ligger mindre sentralt og har mindre økonomisk handlingsrom.

Kommunen som samfunnsutvikler har lavest grad av gjennomsnittlig lovoppfyllelse med 64 prosent, og det er stor forskjell mellom kommunene. For denne rollen er det en klar statistisk sammenheng med sentralitet og innbyggertall. Store kommuner og kommuner som ligger sentralt, tilfredsstiller lovkravene i høyere grad enn kommuner som ligger mindre sentralt og kommuner med færre innbyggere.

Kartleggingen av lovoppfyllelse viser at det er tydelige forskjeller mellom deler av landet. Graden av lovoppfyllelse er høyest i Oslo, og kommuner i Viken og Rogaland, og lavest i kommuner i Nordland og Troms og Finnmark. Utvalget ønsker å peke på at de fleste innbyggerne i Nord-Norge bor i kommuner med gode kommunale tjenester og velferdstilbud, men antallet små og usentrale kommuner gjør at fylkene som helhet kommer dårlig ut på mange kartlegginger. Utfordringene er størst for usentrale øykommuner i Nordland og kommuner i Finnmark med store avstandsutfordringer, og utfordringene forsterkes av et arktisk klima der kommunen i perioder er avskåret fra nabokommunene.

Utvalget har også inkludert resultatene fra kommunebarometeret og kommuneindeksen, to undersøkelser som vurderer og rangerer hvordan kommunene ivaretar sine oppgaver. Disse viser også at det er stor variasjon mellom kommuner som er like i størrelse eller beliggenhet, men det er en klar trend at små og usentrale kommuner jevnt over rangeres lavere.

Omfanget av interkommunalt samarbeid har økt de siste tiårene. Interkommunalt samarbeid og kjøp av tjenester er en hensiktsmessig og nødvendig del av kommunenes oppgaveløsning. Det er lite samarbeid på planområdet, som er det området hvor kommunene har lavest lovoppfyllelse.

Kartleggingen av lovoppfyllelse viser at norske kommuner har størst utfordringer med å tilfredsstille lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø, for eksempel plan, rus og psykiatri. Statsforvalterne og kommunene bekrefter at dette er utfordrende fagområder for mange kommuner. Juridisk kompetanse og plankompetanse er de to områdene som statsforvalterne peker på som særlig mangelfulle.

Mangel på attraktive fagmiljøer trekkes fram som en av årsakene til manglende lovoppfyllelse. Det virker blant annet å være utfordrende for små og usentrale kommuner å sikre og beholde kompetanse, grunnet rekrutteringsutfordringer, hyppig utskiftning og lav kontinuitet. For kommuner med få innbyggere er det krevende å etablere et fagmiljø, og kommuner som ikke klarer å tilby fulle stillinger har ofte vanskeligheter med å få kvalifiserte søkere.

Innspill utvalget har fått underveis i arbeidet bekrefter at små og usentrale kommuner har utfordringer med å løse alle sine oppgaver. Flere har vært tydelige på at det er svært krevende for en liten kommune å oppfylle alle krav og forventninger som settes fra statlig nivå.

6 Utviklingstrekk

Utvalget skal også vurdere hvordan generalistkommunesystemet og generalistkommunene vil fungere framover. Da er det naturlig å se på utviklingstrekk i samfunnet og hvordan disse vil påvirke kommunene.

Demografiske endringer har påvirket dagens kommuner de siste tiårene, og vil fortsatt påvirke hvilke ressurser og rammebetingelser kommunene har i de kommende tiårene. I tillegg er det en rekke globale og nasjonale utviklingstrekk som både påvirker og vil legge direkte og indirekte føringer på kommunenes forutsetninger og rammer for å kunne være en kommune i dagens og framtidens velferdssamfunn.

Det kan være langvarige utviklingstrekk som demografi og klima, eller det kan være andre utfordringer som oppstår mer akutt, noe pandemien og flyktningstrømmer som følge av krig er eksempler på. Slike mer akutte hendelser som skaper nye behov eller utfordringer krever at kommunene må finne løsninger raskt.

6.1 Demografiske endringer

Fra 1990 til 2022 er antall innbyggere i Norge økt fra 4,2 millioner til i overkant av 5,4 millioner. Dette utgjør en økning på 28 prosent på 32 år. Denne veksten har i all hovedsak kommet i byene, og i kommunene rundt byene.

Fram til 2004 var det i hovedsak fødselsoverskudd som stod for den største delen av befolkningsveksten i Norge, men fra og med 2005 er det innflytting fra andre land som har vært hovedårsaken til befolkningsveksten i Norge. En stor del av befolkningsveksten i Norge siden 1990 kan knyttes til EU-utvidelsene i 2004 og 2007, og ulike flyktningestrømmer.

Den store befolkningsveksten i deler av landet har gitt flere kommuner det som omtales som «voksesmerter». Det legger stort press på kommuneøkonomi og arealer. Rask befolkningsøkning krever økt tilrettelegging for boligbygging, og kommunene må bygge sosial infrastruktur som skoler og barnehager. Det gir ofte behov for økte låneopptak for kommunene. Mange små distriktskommuner har samtidig hatt befolkningsnedgang i denne perioden, og har måttet tilpasse tjenestene til færre og eldre innbyggere.

SSBs befolkningsframskrivinger anslår endringer i befolkningssammensetningen de neste tiårene.154 Framskrivingene til SSB tar utgangspunkt i innbyggernes demografiske adferd de siste årene, og store endringer nasjonalt og globalt vil derfor kunne påvirke prognosene. Framskrivingene fra 2022 viser antatt utvikling for hele landet fram til 2100, og alle landets kommuner og fylker fram til 2050.155 Hovedtrekkene i framskrivingene er at store sentrale kommuner får høyest befolkningsvekst. Samtidig forventes befolkningsnedgangen i små distriktskommuner å stabiliseres, og i de minste kommunene vil utviklingen samlet sett snu til en liten befolkningsøkning. Men det vil forsatt være nedgang i om lag 40 prosent av kommunene.

6.1.1 Vi blir flere og flere vil bo i store og sentrale kommuner

Folketallet vil øke til 6 millioner i 2050, en økning på 11,1 prosent fra 2022. Innvandring vil fortsatt være den viktigste årsaken til befolkningsveksten, og SSB beregnet at det fra 2049 vil være fødselsunderskudd i Norge slik at innvandring vil være den eneste årsaken til befolkningsvekst.

Størstedelen av befolkningsveksten vil komme i og rundt de store byene. Innbyggertallet i distriktene vil ifølge modellen i noe grad stabiliseres. I mange distriktskommuner er innvandring den eneste årsaken til befolkningsvekst, men i tiden framover kan det bli enda viktigere å tiltrekke seg arbeidskraft fra andre land. Det er imidlertid slik at mange innvandrere etter hvert ser ut til å ønske å bo i sentrale strøk.156

Mange av kommunene som kan forvente befolkningsnedgang de neste tretti årene vil ifølge SSB få en befolkning med «særdeles høy alder».157

En fortsettelse av urbaniseringen og aldring av befolkningen skaper utfordringer for alle kommunene, men det er i de små og usentrale kommunene med både fraflytting og samtidig flere eldre hvor utfordringene vil merkes spesielt godt.

Tabell 6.1 sammenfatter hvordan utviklingen har vært fra 1990 til 2022, og hvordan SSBs befolkningsframskrivinger fram mot 2050 vil slå ut.

Befolkningsutviklingen i fylkene kan deles i fire grupper etter forventet befolkningsutvikling.

Akershus, Buskerud, Oslo og Østfold vil få den klart sterkeste befolkningsveksten på mellom 15,6 og 20,3 prosent. Akershus har vokst mest de siste tiårene, og vil fortsatt vokse mest framover. Buskerud og Østfold vil få en større andel av veksten de neste tiårene, enn de har hatt de siste 30 årene.

Deretter kommer Agder, Rogaland, Trøndelag, Vestfold og Vestland, som vil ha en vekst på mellom 8,2 og 13 prosent, altså rundt veksten i landet som helhet. Rogaland har siden 1990 vært et av fylkene med sterk befolkningsvekst, men framskrivingene tilsier at de framover vil få en befolkningsvekst som er lavere enn i landet som helhet.

Den tredje gruppen består av Innlandet, Møre og Romsdal, Telemark og Troms, som ifølge framskrivingene til SSB får en vekst på mellom 3,6 og 4,2 prosent.

Nordland og Finnmark har hatt den svakeste befolkningsutviklingen siden 1990, og denne trenden ser ut til å fortsette. Fylkene vil etter framskrivingene ha nesten ingen endring i befolkningsstørrelse; Finnmark, vil ha en vekst på 1,7 prosent, og i Nordland vil befolkningen synke med -1,6 prosent.

6.1.2 Vi blir eldre

Nordmenn lever lenger enn noen gang tidligere. Forventet levealder var 84,7 år for kvinner og 81,6 år for menn i 2021. Dette er tegn på et godt og velfungerende samfunn, med et helsevesen som er tilgjengelig for alle. Men samtidig gjør det noe med befolkningssammensetningen når de store etterkrigskullene blir pensjonister.

Det har vært en ganske stabil andel innbyggere som har vært eldre enn 67 år fra 1990 til 2015, men framover sier prognosene at denne andelen vil øke betraktelig. Det gjelder spesielt gruppen innbyggere som er 80 år eller eldre. Antall innbyggere over 80 år vil mer enn fordobles fram mot 2050, fra 238 000 i dag til 627 000 i 2050. I 2050 er det forventet at 1 av 4 innbyggere er 67 år eller eldre, og gruppen 80 år eller eldre utgjør mer enn 40 prosent av disse.

Forstørr bilde

SSB (tabell 07459 og 13600). Beregninger av utvalget

Tallet på innbyggere i yrkesaktiv alder (20–66) vil øke fra 3,3 millioner i dag, til nærere 3,4 millioner i 2033, før det faller til om lag dagens antall i 2050. Relativt sett går det fra 61,2 prosent av innbyggerne i dag, til 55,5 prosent i 2050. Sammen med den store økningen i andel eldre, er det en nedgang i andelen i yrkesaktiv alder fram mot 2050. For de øvrige aldersgruppene er det små variasjoner.

Forsørgerindeksen for Norge er 3,81 i dag, det vil si at det er 3,81 personer i yrkesaktiv alder, per innbygger over 67 år. I 2050 ligger forsørgerindeksen for Norge totalt an til å bli 2,28 personer i yrkesaktiv alder per innbygger over 67 år.158

Vi ser at det i dag er en klar samvariasjon mellom alder og kommunestørrelse. Store kommuner har en lavere andel eldre innbyggere enn det mindre kommuner har. Denne utviklingen ser ut til å forsterkes fram mot 2050, på grunn av den sterke veksten i antall innbyggere som er 80 år eller eldre.

For de ulike kommunestørrelsene varierer forsørgerindeksen i 2022 mellom 4,58 for de største kommunene til 2,43 for de minste kommunene. I 2050 ligger forsørgerindeksen for hele landet an til å bli lavere enn den i dag er i de minste kommunene. Den vil variere mellom 2,62 for de største kommunene til 1,64 for de minste. I de minste kommunene vil en svært stor andel av innbyggerne være 80 år eller eldre i 2050, og de vil ha færre i yrkesaktiv alder i 2050 enn de har i dag.

Forstørr bilde

SSB (tabell 07459 og 13600). Beregninger av utvalget.

6.1.3 Små distriktskommuner påvirkes mest av demografiske endringer

At det blir flere eldre innbyggere og en mindre andel innbyggere i yrkesaktiv alder, er kanskje den sterkeste driveren bak behovet for omstilling av offentlig sektor.

Befolkningsnedgang og eldre befolkning fører både til mindre skatteinntekter og høyere utgifter, spesielt i helse- og omsorgssektoren. I mange små distriktskommuner er situasjonen spesielt krevende. Mange unge, særlig kvinner som tar høyere utdanning i større grad enn menn, flytter til byene hvor de stifter familie og blir boende. Forholdet mellom eldre og innbyggere i yrkesaktiv alder er derfor mest prekær i små distriktskommuner. Uten økte fødselstall eller økt innvandring vil forsørgerindeksen fortsette å synke i disse kommunene.

I andre deler av landet med kraftig befolkningsvekst får man kommuner og regioner der befolkningsvekst øker skatteinntektene, men det kreves store investeringer for å sikre tilstrekkelige tjenester og bygge ut infrastruktur. Samtidig vil også de store vekstkommunene måtte planlegge for økningen i antall eldre.

Effektene av aldringen i befolkningen vil bli krevende å håndtere for alle kommuner. For små distriktskommuner som får en sterk økning eldre innbyggere, færre innbyggere i yrkesaktiv alder, og samtidig har befolkningsnedgang vil det kunne bli svært krevende.

Alle disse faktorene vil ha betydning for kommunenes forutsetninger for å være en generalistkommune i framtidens velferdssamfunn.

Utvalget har i kapittel 4 vist at det er 163 kommuner som defineres som små og usentrale. Disse kjennetegnene i seg selv er ikke nødvendigvis en indikator på at kommunen opplever utfordringer, men dersom kommunen i tillegg har hatt befolkningsnedgang, og ligger an til fortsatt å få befolkningsnedgang, øker sannsynligheten.

142 av de små og usentrale kommunene opplevde befolkningsnedgang i årene 1990 til 2022. SSB anslår i den siste befolkningsframskrivingen at 85 av disse kommunene også vil få befolkningsnedgang fram mot 2050. De fleste av dem ligger i Innlandet, Trøndelag og Nordland.

Det er også mulig å se på befolkningsendring i et kortere perspektiv enn de siste 30 årene. Figur 6.3 viser hvordan befolkningsendringen har vært de siste 5 årene, klassifisert etter om det har vært sterk vekst (mer enn 1 prosent årlig befolkningsvekst), vekst (mellom 0 og 1 prosent årlig befolkningsvekst), nedgang (mellom 0 og 1 prosent årlig befolkningsnedgang eller sterk nedgang (mer enn 1 prosent årlig befolkningsnedgang).

Forstørr bilde

Kilde: SSB (tabell 07459). Beregninger av utvalget.

Figuren viser at det er en klar og tydelig sammenheng med befolkningsstørrelse. Nesten alle de store kommunene med mer enn 20 000 innbyggere har hatt befolkningsvekst de siste fem årene, og 3 av 10 er raskt voksende kommuner. Det er også små kommuner med færre enn 5 000 som har hatt befolkningsvekst, men de aller fleste har hatt befolkningsnedgang de siste fem årene. 35 prosent av de små kommunene har sterkt synkende befolkning.

Den gjennomsnittlige befolkningsveksten i Norge var 0,6 prosent i denne perioden.

Finland har gjort et arbeid for å måle kommunenes demografiske bærekraft.159 For å måle en kommunes demografiske bærekraft ble det sett på fire indikatorer: Fødselsoverskudd, nettoinnflytting, forsørgerindeks og befolkningens utdanningsnivå. Utdanning er ikke problematisert tidligere i rapporten, men innbyggernes utdanningsnivå er også et rammevilkår som påvirker kommunenes tilgang til kapasitet og kompetanse. Tall fra SSB viser at det er lavere andel fra distriktskommuner som tar høyere utdanning.160 Alle indikatorene er sett i forhold til innbyggertall, slik at fødselsoverskudd på 10 i en kommune med 1 000 innbyggere er bedre enn fødselsoverskudd på 10 i en kommune med 10 000 innbyggere.

En kommune som ligger over medianen, får ett poeng per indikator. Totalt kan en kommune få fire poeng. Dette er en ganske enkel metode, men summen av de fire indikatorene gir et overordnet bilde på en kommunes potensiale for å håndtere den demografiske utviklingen. Utvalget har benyttet metoden på norske kommuner.

Tabell 6.2 viser sammenhengen mellom innbyggertall og gjennomsnittlig demografisk bærekraft, og tabell 6.3 viser sammenhengen med sentralitet og gjennomsnittlig demografisk bærekraft.

Kommunene i Nordland, Troms og Finnmark skårer i gjennomsnitt dårligst. Kommunene i Akershus, Vestfold kommer skårer i gjennomsnitt høyest sammen med Oslo.

60 kommuner fikk 0 poeng ved bruk av denne metoden. Det gjaldt 15 kommuner i Nordland, 12 kommuner i Trøndelag og 10 kommuner i Innlandet fylke. 50 av de 60 kommunene som kom dårligst ut, er små og usentrale kommuner.

Mange vil kanskje forvente at de største og mest sentrale kommunene skulle få 4 poeng ved bruk av denne metoden, men noen av de største og mest sentrale kommunene har nettoutflytting, og får dermed ikke 4 poeng.

KS har laget framtidsverktøyet Norge 2040 som består av tre deler; en del som viser de store linjene for Kommune-Norge fram mot 2040, en del som gir status for hver enkelt kommune og utviklingen fram mot 2040, og en del hvor man kan utforske ulike veivalg kommunene kan ta for framtiden.161 For utvalget er det interessant å se om statusen for kommunene er i tråd med utvalgets egne konklusjoner.

For å si noe om kommunenes status og utviklingen fram mot 2040 brukes en rekke kvalitative og kvantitative variabler. Tallene og informasjonen er sammenstilt og vektet innenfor fire indikatorer; kommunal sårbarhet, bostedsattraktivitet, næringsliv og stedegne ressurser. Det er om lag 60 variabler under hver av indikatorene. På bakgrunn av indikatorene er det identifisert seks kommunetyper:

• 1. Presskommuner med svært god styring – med høy skår på alle fire indikatorene. 20 kommuner.

• 2. Kommuner med god styring – ofte presskommuner. Med nest best skår på alle indikatorene. 105 kommuner.

• 3. Kommuner med begrenset attraktivitet. Nest best skår på indikatoren kommunal sårbarhet (ofte god økonomi), men lav skår på de øvrige indikatorene. 44 kommuner.

• 4. Attraktive kommuner med utfordringer – utfordringer knytter seg til kommunal drift. Ofte regionsentre. 35 kommuner.

• 5. Kommuner med store utfordringer, og lav skår på alle indikatorene, men med et potensial fordi de ligger i en region med et senter i kategori 1 eller 2. 38 kommuner.

• 6. Kommuner med store utfordringer. Perifere kommuner med lav skår på alle fire indikatorene. 114 kommuner.

Utvalget har sett på hvilke kommuner som er klassifisert og hvilke kjennetegn disse har. Figur 6.4 viser at det er en klar sammenheng med kommunestørrelse og klassifisering av kommunetype. 90 prosent av de største kommunene er klassifisert som kommuner med god eller svært god styring, og rundt 2 av 3 kommuner mellom 10 000 og 50 000 innbyggere har lik klassifisering. For de minste kommunene viser tallene at flere enn 70 prosent av de aller minste kommunene er klassifisert som kommuner med store utfordringer, mens for kommunene mellom 2 000 og 5 000 innbyggere er tallet nær 60 prosent. På grunn av samvariasjonen mellom innbyggertall og sentralitet er bildet omtrent det samme for kommuner med ulik grad av sentralitet.

Forstørr bilde

KS Framtidsverktøy 2040. Bearbeidet av utvalget.

De ulike måtene utvalget her har benyttet for å måle en kommunes demografiske utvikling og kommunenes utfordringsbilde viser en klar og tydelig trend. Små distriktskommuner har større utfordringer enn større og mer sentrale kommuner.

6.2 Endringer i inntekter

Norge går nå inn i en periode hvor veksten i inntektene på statsbudsjettet forventes å avta markert.162 Verdien av Statens pensjonsfond utland vil sannsynligvis øke langt mindre enn i forrige tiårsperiode. Dette innebærer at perioden med økning i bruk av oljeinntekter i hovedsak er bak oss. Aldringen i befolkningen med færre yrkesaktive bak hver pensjonist innebærer i tillegg svakere vekst i skatteinntektene.

Samtidig vil utgiftene til pensjoner og helse og omsorg øke betydelig. Perspektivmeldingen 2021 påpeker at utgiftene først og fremst vil øke på grunn av veksten i utgifter til store regelstyrte ordninger som folketrygden. Den årlige økningen i utgifter til folketrygden, og demografidrevne utgifter til helseforetakene og kommunesektoren, forventes å bli høyere fram til 2030 enn tidligere.

Det gjennomsnittlige årlige handlingsrommet i statsbudsjettet til å dekke demografidrevne kostnader og nye satsinger vil bli betydelig redusert fram mot 2030. Det er forventet at det gjennomsnittlige handlingsrommet vil bli om lag 4 milliarder kroner årlig det nærmeste tiåret, mot 21 milliarder kroner årlig i årene vi har bak oss, noe som tilsvarer det som skal til for å dekke demografiutgifter i kommuner og helseforetak. Dersom dette i sin helhet skal dekkes over statsbudsjettet, vil hele handlingsrommet gå med til å dekke disse utgiftene.

De årlige merutgiftene knyttet til den demografiske utviklingen vil være høye i årene framover. På bakgrunn av krigen i Ukraina er det bred politisk enighet om at sikkerhet og forsvar bør prioriteres høyere enn tidligere, noe som kan gi mindre rom for inntektsvekst i kommunesektoren. Det økonomiske handlingsrommet i kommunene kan bli lavere og økonomistyringen mer krevende enn tidligere. Energipriser og andre nasjonale og globale forhold vil også påvirke både inntekts- og utgiftssiden framover.

Bedre privatøkonomi og økt velstand fører også til at befolkningens forventninger til offentlige tjenester øker. Det samlede utfordringsbildet gir behov for omprioriteringer, effektiviseringstiltak eller andre tiltak som reduserer utgifter, øker inntektene og forbedrer tjenestene.

6.2.1 Strammere kommuneøkonomi framover?

Når handlingsrommet i statsbudsjettene reduseres framover, kan dette innebære en svakere inntektsutvikling for kommunesektoren. Siden 2002 har kommunenes frie inntekter økt, også når det er justert for befolkningsvekst og endringer i alderssammensetningene (de demografiske kostnadene). Man kan nok ikke forvente den samme veksten i årene som kommer, men dette vil selvsagt også avhenge av politiske prioriteringer.

Forstørr bilde

Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (2022).

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal- og fylkeskommunal økonomi, høstrapport november 2021.

Økonomien i kommunesektoren styres på lang sikt gjennom inntektsrammene Stortinget fastsetter. Utgangspunktet for rammetilskuddet i kommunenes inntektssystem er at inntektene til kommunene fordeles med et likt beløp per innbygger. En person som flytter ut, vil ikke lenger ha behov for tjenester fra kommunen. Samtidig tar personen med seg skatten, og innbyggertilskuddet i rammetilskuddet fra staten overføres til kommunen personen flytter til. En utflytting betyr lavere inntekter til kommunen, men ikke nødvendigvis lavere inntekter per innbygger. Det vil blant annet avhenge av størrelsen på skatteinntektene personen tar med seg.

Gjennom utgiftsutjevningen skjer det en omfordeling av inntekter fra kommuner med lavt gjennomsnittlig utgiftsnivå for innbyggerne mot kommuner med et høyt gjennomsnittlig utgiftsnivå, se kapittel 4.4.

Demografiutvalget163 viste at en høyere andel eldre innebærer at kommunenes utgiftsbehov øker på alle sentralitetsnivåer. Utvalget viste at det gjennomsnittlige utgiftsbehovet per innbygger vil øke aller mest i de minst sentrale kommunene – kommunene på sentralitetsnivå 5 og 6, fordi endringene i alderssammensetningen med en større andel eldre får store konsekvenser for det gjennomsnittlige utgiftsbehovet per innbygger her. Mekanismene i dagens inntektssystem for kommunene vil da sørge for en omfordeling av inntektene per innbygger i retning disse kommunene.

Inntektssystemet for kommunene kompenserer for endringer i kommunens utgiftsbehov sammenlignet med landsgjennomsnittet. Endringer i befolkningssammensetningen med færre barn i barnehage og skole og langt flere eldre med omsorgsbehov, vil imidlertid kunne innebære krevende omstillinger, særlig i kommuner med få innbyggere og store avstander. Det er krevende å få til en rask nedbygging av kapasiteten i skole og barnehage og oppskalering innenfor omsorgstjenestene tilpasset endringene i kommunene. Nedgang i elevtall vil for eksempel ikke automatisk gi færre klasser eller lavere skoleareal, slik at det vil være utfordrende å få det faktiske utgiftsnivået raskt tilpasset ønsket nivå og behovet for å bruke mer ressurser i omsorgstjenesten.

Vedlikeholdsetterslep

I tillegg til omstilling, drift og utvikling av tjenestene, står kommunene overfor et stort behov for vedlikehold og nye investeringer i kommunal infrastruktur. Behovet for vedlikehold er stort både på bygningsmasse, vei, vann og avløp. Rådgivende Ingeniørers Forening gjennomfører jevnlig undersøkelser av vedlikeholds- og oppgraderingsbehov av offentlig infrastruktur og bygg og anlegg. I rapporten fra 2021164 ser de blant annet på kommunale bygg og kommunale vannforsyning- og avløpsanlegg.

Når det gjelder kommunale bygg er konklusjonen at dagens kommunale- og fylkeskommunale bygg har betydelig vedlikeholdsetterslep, og problemet er tiltagende. 70 prosent av byggene er over førti år, noe som anses å være representativt for den totale porteføljen, og lite tilpasset virksomheten. Estimert kostnad for oppgradering er på 160 milliarder kroner. Når det gjelder vannforsyning- og avløpsanlegg er vedlikeholdsetterslepet anslått til å være henholdsvis 220 milliarder kroner og 170 milliarder kroner for kommunale anlegg fram mot 2040.

Det er også vedlikeholdsetterslep på kommunale veier. Det kommunale veinettet utgjør nærmere halvparten av det samlede veinettet i Norge og med et lavt ambisjonsnivå for vedlikehold ble kostnadene i 2015 beregnet til å være et sted mellom 0,5–2 milliarder kroner per år i 10 år.165

6.3 Klima- og naturendringer

Kommunene har en viktig rolle i oppnåelse av de nasjonale klimamålene, håndtering av konsekvensene av klimaendringer, og i arbeidet med å unngå forringelse av miljø og naturmangfold.

Den globale oppvarmingen ventes å fortsette, noe som vil øke risikoen for blant annet ekstremvær med mer nedbør, oversvømmelser, stormflo, og mulig mer ekstremvind. Klimaendringer kan påvirke kritisk infrastruktur, næringsliv, natur- og kulturmiljø og befolkningens helse. Klimautfordringene er globale, men utslippene skjer gjennom handlinger og prosesser lokalt, og kommunene forventes å bidra til reduserte utslipp.

Klimatilpasning er en økende utfordring for samfunnsplanleggingen. Klimatilpasning innebærer å forstå hvilke konsekvenser klimaendringene får for samfunnet, å iverksette tiltak mot skader og øke beredskapen, og eventuelt utnytte muligheter som følger av klimaendringene. Dette innebærer et nytt risiko- og sårbarhetsbilde. Fylkeskommuner og kommuner må bruke oppdatert kunnskap om forventede klimaendringer og konsekvenser av disse i sin planlegging.

Kunnskap om samfunnets sårbarhet må benyttes som grunnlag for å sette mål om en trygg samfunnsutvikling. Dette skal gjøres både gjennom beredskapsplanlegging etter sivilbeskyttelsesloven, og i samfunns- og arealplanleggingen. Arealplaner skal bygge på et kunnskapsgrunnlag som avklarer all risiko og sårbarhet, herunder naturfarer og klimaendringer, virksomhetsrisiko og konsekvenser for svikt i viktige samfunnsfunksjoner. Det settes også krav til klimatilpasning i de statlige planretningslinjene.

Klimaendringene ventes å gi tiltagende utfordringer med overvann i byer og tettsteder. Kommunene har et særskilt ansvar for overvannshåndtering, og dette er et problem som antas å bli tiltagende som følge av klimaendringene. Kommunens rolle som planmyndighet og som ansvarlig for drift og dimensjonering av avløpsnettet vil få økende betydning.166

Kommunenes viktigste virkemiddel er plan- og bygningsloven, der kommunen er ansvarlig for arealdisponeringen innenfor kommunens grenser. Gjennom plan- og bygningsloven kan kommunene styre påvirkning på naturmangfold og klimagassutslipp. Som lokal planmyndighet har kommunene en rolle i å beholde naturmangfoldet gjennom bærekraftig forvaltning av sine arealer. Natur som våtmarker, myrer, elvebredder og skog kan dempe effektene av klimaendringer, og er viktige i arealplanleggingen.

6.4 Samfunnssikkerhet og beredskap er blitt mer aktualisert

Samfunnssikkerhet og beredskap har de siste årene blitt svært aktualisert som følge av pandemi og krig i Europa, men også av naturkatastrofer og naturhendelser som jordskred og flom.

I mandatet til Totalberedskapskommisjonen167 som ble satt ned i 2021 beskrives samfunnssikkerhet som:

[…] samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner, og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være utslag av tekniske eller menneskelige feil, eller av bevisste handlinger […] Det omfatter utfordringer knyttet til blant annet terror, organisert kriminalitet og sammensatte trusler, digital og finansiell sikkerhet, spørsmål om nasjonalt eierskap, forsyningssikkerhet for kraft, vann og mat, arealplanlegging, transportsikkerhet, helseberedskap, migrasjon/flyktningstrømmer og sikkerhetspolitiske kriser.

En rekke aktører har ansvar innenfor samfunnssikkerhetsfeltet. Kommunene har ansvaret for å identifisere risikoer innenfor kommunens grenser, og planlegge ut fra disse. God samfunnssikkerhet og beredskap forutsetter samhandling og koordinering mellom flere aktører.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har siden 2011 gjennomført risikoanalyser av alvorlige hendelser som kan ramme Norge. I 2019 presenterte direktoratet en samlerapport over krisescenarioer.168 I denne rapporten ble pandemi og legemiddelmangel framhevet som de to hendelsene med størst risiko, noe som skulle vise seg å bli aktualisert kort tid etter. Andre hendelser som ble trukket fram med potensielt svært alvorlige konsekvenser var digitale angrep mot kritisk infrastruktur, både mot tele- og datanett og mot finanssektoren.

Naturhendelser som jordskjelv, kvikkleireskred, fjellskred, flom og storm ble også analysert i rapporten, der den mest umiddelbare utfordringen som pekes på er økt nedbør og nedbørintensitet, og dermed økt fare for flom og skred. Mange lokalsamfunn har fått betydelige skader de siste årene på grunn av styrtregn og plutselig flom. DSB påpeker at vi i framtiden må regne med at flommene kommer enda oftere og med større styrke enn i dag.

Totalberedskapskommisjonen leverer sin utredning i juni 2023.

6.5 Utenforskap øker

Utenforskap er en økende utfordring i samfunnet. Utenforskap som begrep favner vidt. Det kan handle om enkeltpersoner og/eller grupper som ikke deltar i skole- og arbeidsliv, som ikke er en del av eller har et svært begrenset sosialt nettverk, som ikke opplever tilhørighet til storsamfunn og/eller lokalsamfunn eller som på andre måter ikke deltar på det vi kan definere som alminnelige og dagligdagse arenaer. Årsaker til utenforskap kan være flere, og ofte kan det være slik at årsakene til utenforskap også blir konsekvensen av utenforskap. Årsaker kan være psykiske helseproblemer, ensomhet, rus- og alkoholproblemer, fattigdom og manglende integrering.

Effekten av utenforskap for samfunnet er tap av arbeidskraft og dermed også skatteinntekter, og utfordringer og kostnader forbundet med konsekvenser av utenforskap som for eksempel tjenester til personer med rus- og psykiatrilidelser.

Totalt antall i utenforskap per desember 2021 var ifølge NAV om lag 660 000. Dette utgjør 20 prosent av innbyggere i yrkesaktiv alder (20–66 år).169 Det er en nedgang fra året før. Dette er personer som verken er registrert med et arbeidsforhold, utdanning, er selvstendig næringsdrivende eller mottar alderspensjon eller offentlig AFP. Ser man på tallene fordelt i Norge er det høyest grad av utenforskap i Agder med 22,9 prosent, deretter følger Innlandet og Nordland, som ligger på 21 og 21,9 prosent. For enkeltkommuner varierer tallene fra 32 prosent i Ibestad til 12 prosent i Sirdal kommune.

Utenforskap blant unge er kanskje det mest problematiske, både for den enkelte og for samfunnet. Mange unge kan oppleve perioder der de verken er i arbeid eller under utdanning, men blir utenforskapet langvarig, blir de i større grad avhengig av overføringer fra det offentlige. I perioden 2015–2019 var det noe nedgang i andelen unge under 30 år utenfor utdanning, arbeid eller arbeidsrettede tiltak, men fra 2020 har det økt igjen. I 2021 gjaldt det 7,4 prosent av unge under 30 år. Blant disse er det en overrepresentasjon av unge uten fullført videregående skole. Det er imidlertid en positiv utvikling i andel som fullfører videregående opplæring.

Norge ligger på et lavt nivå i europeisk sammenheng når det gjelder andel utenforskap blant unge, men i Norge har de unge som faller utenfor mer alvorlige problemer enn i andre land. I en rapport fra OECD påpekes det at i Norge har denne gruppen seks ganger større sannsynlighet for å føle seg deprimert, enn andre unge. De har også ni ganger større sannsynlighet for å oppgi at de har dårligere helse enn andre.170

Utenforskap er en nasjonal utfordring. Staten taper skatteinntekter og får økte utgifter til ytelser. Kommunene taper arbeidskraft og må jobbe med konsekvenser av utenforskap. I en situasjon med befolkningsnedgang, større andel eldre innbyggere og færre innbyggere i yrkesaktiv alder blir dette ekstra utfordrende.

Forebygging av årsaker til utenforskap, samt å jobbe for å hindre frafall i utdanning tilligger først og fremst kommuner og fylkeskommuner. Kostnadene forbundet med å håndtere utenforskap kan bli høye og påvirker både nasjonale og kommunale budsjetter. Forebygging av utenforskap krever samordning og tverrfaglig samarbeid på tvers av ulike tjenester i kommunene og mellom kommunene, fylkeskommunene og staten.

6.6 Press på demokratiet

I tillegg til å være et folkestyre kjennetegnes demokratiske styresett av maktfordeling, rettssikkerhet, åpenhet og tilgang til informasjon, frie og uavhengige medier og individuelle friheter som blant annet stemmerett, eiendomsrett, personvern, ytringsfrihet og trosfrihet.

Demokrati som styresett står fortsatt sterkt, men liberale verdier og konstitusjonelle prinsipper utfordres globalt, og også i Europa av blant annet innskrenking av ytrings- og organisasjonsfrihet og svekkelse av rettsstaten gjennom at maktfordelingen utfordres. Man ser også en utvikling der pressens uavhengighet begrenses.

Economist Intelligence har siden 2006 laget en demokratiindeks som dekker nesten alle land i hele verden. Demokratiindeksen måler følgende temaer; valgprosesser og mangfold, hvor godt regjeringen fungerer, sivile rettigheter, politisk deltakelse og politisk kultur. Alle regionene hadde en nedgang i gjennomsnittlig skår i 2021-indeksen, bortsett fra Øst-Europa som stagnerte på et lavt nivå. Nedgangen i 2021 ble forklart mye med bakgrunn i at koronapandemien har forsterket eksisterende negative trender med begrensing av sivile rettigheter.171 I rapporten for 2022 er indeksen forholdsvis uendret, på tross av at restriksjoner som følge av pandemi ble opphevet.172

Norge ligger på toppen av demokratiindeksen, i hovedsak grunnet høy skår på gjennomføring av valg, politisk deltakelse og borgerrettigheter. Likevel er det temaer det er viktig å ha oppmerksomhet rettet mot, slik som uønsket påvirkning av valg, desinformasjon, polarisering, hatytringer og trusler mot folkevalgte og i den åpne debatten.

En rapport fra V-dem Institute ved Universitetet i Gøteborg som analyserer demokratiutviklingen, påpeker at verden er satt 30 år tilbake når det gjelder nivået på demokrati rundt om i verden. De viser til en rekke negative utviklingstrekk som blant annet en økning i det de kaller «toxic» polarisering, økt bruk av desinformasjon for å påvirke innbyggerne og en økning i autokratiske stater. 173

Den nasjonale trusselvurderingen for 2023 peker på at vi må være forberedt på at fremmede etterretningstjenester, især russiske og kinesiske, vil forsøke å påvirke beslutningstakere og den norske befolkningen i 2023. PST vurderer det som lite sannsynlig at myndighetspersoner vil rammes av alvorlige voldshandlinger i Norge i 2023, men mener krevende økonomiske tider vil kunne øke trusselaktiviteten. Trusler og hets mot politikere er en alvorlig utfordring for demokratiet, siden den samlede belastningen for flere myndighetspersoner og politikere kan føre til at enkelte trekker seg fra den offentlige debatten eller avstår fra å stille til valg. Ekstrem islamisme og høyreekstremisme forventes å utgjøre de største terrortruslene mot Norge. PST vurderer det som svært lite sannsynlig at venstreekstremister eller ekstremister motivert av klima-, miljø- og naturvernsaker vil forsøke å gjennomføre terrorhandlinger i Norge i 2023. Deres vurdering er likevel at klima-, miljø- og naturvernsaker har et potensial til å radikalisere.174

Innbyggernes økende forventninger til at offentlig sektor og kommunene skal levere tjenester av høy kvalitet, raskt og med riktig bemanning og kompetanse kan også være krevende å imøtekomme. Demokratiske institusjoner har høy tillit i Norge, men den er noe nedadgående. Dersom ikke innbyggernes forventinger innfris, eller mangel på politisk lederskap fører til at utfordringene ikke løses, kan det bidra til ytterligere svekkelse av tillit til demokratiet.

6.7 Behov for innovasjon, omstilling og digitalisering

Flere av utviklingstrekkene som er drøftet ovenfor gjør at kommunene må omstille, innovere og digitalisere kommuneorganisasjonen og tjenestene. Behovet for nye løsninger er stort dersom offentlig sektor skal løse disse utfordringene og fortsatt tilby gode tjenester i tråd med innbyggernes forventninger.

For å imøtekomme utfordringene som følger av en aldrende befolkning som vil legge spesielt press på helse- og omsorgssektoren i kommunene, er det nødvendig å jobbe med å utvikle tjenestene gjennom nye innovative løsninger. Dette kan både innebære nye måter å jobbe på eller nye måter å organisere en tjeneste, eller digitalisering og teknologi.

Det er utfordrende å utvikle nye innovative løsninger i organisasjonen, gjennom omstilling og bruk av teknologi, og det framstår som en krevende oppgave for mange kommuner. Mange kommuner har ikke nok kompetanse og administrativ kapasitet til å drive utviklingsarbeid, og spesielt digitalisering kan være vanskelig fordi det krever spesialisert kompetanse.

Undersøkelsen fra Telemarksforsking viser at 80 prosent av kommunene med under 3 000 innbyggere mener at kommunens ressurser til innovasjonsarbeid ikke er tilstrekkelig sett i forhold til behovet for innovasjon. 55 prosent er helt uenig i påstanden om at «kommunen har egne stillingsressurser som har hovedoppgave å jobbe med innovasjon.» Case-kommunene i undersøkelsen svarer at hovedfokuset er å ivareta driftsoppgaver på grunn av begrenset kapasitet i administrasjonen. Det er vanskelig å sette i gang større innovasjons- og utviklingsprosjekter på egen hånd, og mye av utviklingsarbeidet foregår gjennom fagnettverk initiert av statsforvalteren og sammen med andre kommuner.175

Forstørr bilde

Telemarksforsking, 2019.

I KS sin arbeidsgivermonitor fra 2021 svarer 8 av 10 kommuner at det i meget eller ganske stor grad er behov for å utvikle innovasjonskompetanse og evne til læring og omstilling.176

Digitalisering

Teknologiutviklingen kan representere en løsning på utfordringer kommunene står overfor gjennom å effektivisere arbeidet og imøtekomme mangel på arbeidskraft.

På 2000-tallet handlet digitalisering i stor grad om bruk av teknologi og data for å forbedre eksisterende prosesser. I dag handler digitalisering også om digital transformasjon, som betyr å endre måtene virksomheter løser sine oppgaver på ved hjelp av teknologi. Dette kan medføre radikale endringer gjennom at ansvar flyttes, eller at organisasjonen eller prosesser endres. Digitalisering krever kompetanse, ressurser og omstilling. Digital kompetanse er en kritisk faktor for at offentlige virksomheter skal ha evne til digital transformasjon.

For å utnytte mulighetene som ligger i teknologi trengs det kunnskap om hvordan man kan utvikle og nyttiggjøre seg dem. Økt digital kompetanse handler også om å utvikle kompetansen hos medarbeidere og ledere. Det kreves kompetanse om omstilling og endring, digitale ferdigheter hos den enkelte og digital spisskompetanse hos noen.177

I KS sin arbeidsgivermonitor fra 2021 ble kommuner og fylkeskommuner spurt om behov for digital kompetanse. Over 70 prosent svarer at det i meget stor eller ganske stor grad er behov for å heve den generelle digitale kompetansen. Omtrent den samme andelen svarer det samme når det gjelder spesialisert digital kompetanse og grunnleggende digitale ferdigheter.

Digitalisering fører også i økende grad til behov for kompetanse om IKT-sikkerhet. Det forventes økt aktivitet av blant annet svindel, nettfisking og sosial manipulering, og sikkerhetsarbeid blir derfor viktig.

I KS sin arbeidsgivermonitor for 2021 ligger «gevinstrealisering ved digitalisering» på topp av arbeidsgiverutfordringer i kommunene. Over 70 prosent svarer at dette er meget eller ganske utfordrende.

IKT og digitalisering er et område hvor det er mye interkommunalt samarbeid. Det er også etablert regionale digitaliseringsnettverk rundt om i landet som både jobber strategisk og operativt med digitalisering.

Undersøkelsen fra Telemarksforsking viser at digitalisering er det klart viktigste innsatsområdet når det gjelder innovasjon. Men arbeid med digitalisering er krevende å håndtere for små kommuner, og flesteparten er avhengig av interkommunalt samarbeid på dette området. Det kan imidlertid være utfordrende for mindre kommuner å realisere gevinster av digitale løsninger. Det kreves betydelig kompetanse om digital ledelse og digital organisasjonsutvikling internt i organisasjonen for å realisere disse gevinstene, noe som mange mindre kommuner mangler.

SSB kartla i 2018 tilstanden for digitalisering i kommunene.178 89 prosent av kommunene er omfattet av kartleggingen, som kartla temaene digital prioritering, digital kompetanse og digital aktivitet. Resultatene viser blant annet at en tredjedel av kommunene ikke har en IKT/digitaliseringsstrategi, samtidig som en tredjedel har relativt omfattende IKT-prosjekter. Mangelen på kompetanse er en stor utfordring, og 42 prosent oppgir at manglende kompetanse i svært stor eller ganske stor grad er til hinder for utvikling av digitale tjenester. 70 prosent av de som opplever at mangelen på kompetanse er en stor hindring for digital utvikling, har ikke prøvd å rekruttere IT-spesialister. Små kommuner forsøker i mye mindre grad å rekruttere IT-spesialister enn store kommuner.

I en studie som undersøker hvordan kommunestørrelse påvirker utvikling og implementering av digitale tjenester over tid, viser resultatene at kommunestørrelse har en sterk og positiv effekt på kvaliteten av kommunale digitale tjenester.179

6.7.1 Mer krevende å sikre tilgang til kapasitet og kompetanse

Utviklingstrekkene som er omtalt vil påvirke hele offentlig sektor og alle kommuner, men i ulik grad og på ulike måter. Fellestrekket for flere av utfordringene er at de krever spesialisert kompetanse, og kapasitet i administrasjonen til å jobbe med strategisk utviklingsarbeid og innovasjon, digitalisering, tverrfaglig samarbeid, innbyggerorientering og organisasjonsutvikling.

Økt behov for arbeidskraft og kompetanse

Den demografiske utviklingen fører som vi har sett til at det blir færre i yrkesaktiv alder i forhold til andelen eldre. Denne ubalansen vil øke framover og føre til utfordringer med å få rett og tilstrekkelig kompetanse i arbeidslivet, spesielt innen helsesektoren. Mange kommuner opplever dette som utfordrende allerede i dag.

Kompetansebehovsutvalget kartlegger og vurderer det framtidige kompetansebehovet i Norge. Deres første rapport konstaterer at det må regnes med store endringer i kompetansebehovene framover, som følge av endringer i demografi, digitalisering, innovasjon og annen utvikling, og at vi bare har sett en begrenset del av virkningene så langt.180 Andre endringer vil følge av framtidige teknologiske, organisatoriske eller andre nyvinninger, som vi foreløpig ikke vet omfanget av. På tross av usikkerhet om framtidig utvikling kan man si noe om framtidig kompetansebehov basert på dagens situasjon.

Blant de yrkene med størst rekrutteringsutfordringer er sykepleiere. Sykepleier er det enkeltyrket som det er størst mangel på målt i antall personer i NAVs bedriftsundersøkelse. Det er også betydelig mangel på helsefagarbeidere og andre helseyrker. […] Rekrutteringsproblemene varierer mellom regionene, med større rekrutteringsproblemer i de nordlige fylkene enn i resten av landet. […] Rekrutteringsproblemene kan også henge sammen med små arbeidsmarkeder og store geografiske avstander i kombinasjon, som begrenser omfanget av arbeidskraft som er tilgjengelig.

NOU 2018: 2, s. 9.

Økningen i behovet for sykepleiere og helsepersonell kan også påvirkes av eventuelle endringer i krav til bemanning og kompetanse, innovasjon i oppgaveløsningen og teknologisk utvikling. Digitalisering og automatisering vil påvirke kompetansebehovet noe hos både ledere og ansatte. Noen vil få nye arbeidsoppgaver, og nye yrker vil komme til. Kompetansebehovsutvalget viser til en analyse av OECD-land som tyder på at en lavere andel av jobbene i Norge er utsatt for automatisering enn i andre land. Yrkesgrupper med lav sannsynlighet for automatisering er blant annet spesialister i pedagogikk, psykologer, spesialsykepleiere, sivilingeniører innen kjemi og grunnskolelærere.

Helsepersonellkommisjonen som la fram sin rapport i februar 2023 utdyper og forsterker dette bildet. De peker på at personellinnsatsen framover må styres mot kommunehelsetjenesten, for å håndtere eldrebølgen. Spesialisthelse må belage seg på færre ansatte. Kommisjonen peker på at utfordringene i helse- og omsorgssektoren ikke er mulig å løse bare ved å rekruttere flere personer. Kommisjonen peker også blant annet på at det blir færre fagfolk per pasient framover, og at flere må dele på oppgavene. I tillegg må det prioriteres bedre. Oppgaver som ikke krever kontakt med pasienter må automatiseres og et flertall mener det må vurderes en mer helhetlig organisering av helse- og omsorgstjenestene (alt på ett nivå istedenfor deling i kommunehelsetjeneste og spesialisthelsetjeneste).181

Arbeidskraftsbehov i kommunesektoren framover

Sysselsatte i kommunene utgjør 19 prosent av sysselsatte i Norge, og 66 prosent av sysselsatte i offentlig sektor. Tall fra PAI-registeret (KS’ register for lønns- og personalopplysninger i kommunal sektor) viser at det ved inngangen til 2021 var 485 600 personer (399 700 årsverk) ansatte i kommunesektoren. I underkant av 40 prosent av ansatte i kommunene jobber i helse- og omsorgstjenestene. Deretter følger undervisnings- og barnehagesektorene, som sysselsetter henholdsvis om lag 34 og 10,5 prosent av de ansatte i kommunesektoren.182

KS’ egne framskrivinger av arbeidskraftsbehovet viser også stort behov for flere ansatte framover. For at kommunesektoren skal kunne tilby samme nivå på tjenestene den nærmeste tiårsperioden, må antall årsverk øke med om lag 46 600 fram mot 2031. Nesten hele økningen i behov, om lag 45 600 årsverk, ventes innen helse- og omsorgssektoren. I denne sektoren forventes det økning av behov for årsverk på 28,9 prosent. Disse framskrivingene er som andre framskrivinger, heftet med stor usikkerhet. Blant annet tar beregningene lite hensyn til at oppgavene framover ikke nødvendigvis skal løses på samme måte som i dag, slik Helsepersonellkommisjonen tar til orde for. Digitalisering, innovasjon, oppgaveløsning i samarbeid med andre samt mindre deltidsarbeid, er momenter KS selv nevner vil påvirke behovet for rekruttering og arbeidskraft.

I en stadig større andel av stillingene i kommunesektoren stilles det krav til formell kompetanse. Om lag halvparten av årsverkene i sektoren (utenom ledere) utføres nå i stillinger med krav til høyere utdanning, en fjerdedel utføres av fagarbeidere eller tilsvarende, knappe 15 prosent av ufaglærte og 10 prosent av ledere.

For å møte behovene i et moderne arbeidsliv med raske omstillinger opplever kommunesektoren, i likhet med andre deler av arbeidslivet, behov for omstillingskompetanse, tverrfaglige ferdigheter og digital kompetanse. Ni av ti kommunedirektører mener det i meget eller ganske stor grad er behov for å utvikle den digitale kompetansen blant medarbeidere generelt. Åtte av ti sier det samme gjelder innovasjonskompetanse og evne til læring og omstilling. Et stort flertall trekker også fram behov for å utvikle samhandlings- og relasjonskompetansen.183

Utvalget har fått innspill fra folkevalgte og kommunedirektører fra hele landet. Flertallet av innspillene peker på at konsekvensene av demografiutviklingen er utfordrende, og at kompetanse og rekruttering er den største utfordringen. Mange peker spesielt på helse og omsorg, men også blant annet ingeniører og teknisk sektor nevnes. Når det gjelder kompetanse og rekruttering i helse- og omsorgssektoren påpeker flere at dagens situasjon medfører at kommunene konkurrerer med hverandre, men også med staten, der kommunene ofte taper når det gjelder lønnsnivå.

Det pekes også på at økningen i antallet eldre vil føre til flere pleietrengende i kommunene, med mer komplekse sykdomsbilder, og at pasienter kommer raskere tilbake til kommunene fra spesialisthelsetjenesten. Jo flere eldre som lever lenger, jo mer krevende blir dette for kommunene, spesielt mindre kommuner.

Noen påpeker at tjenestene i mindre kommuner ikke blir like gode som i større kommuner, og at man går på kompromiss med kvalitet. Det pekes også på mindre fagnettverk og fagmiljøer.

Akademikerne har gitt innspill til utvalget der de beskriver hvilke konsekvenser det kan få dersom kommuner har mangel på viktig kompetanse.

Mangel på sivilingeniører og teknologer hemmer utvikling, vedlikehold og nye utbyggingsprosjekter av kritisk infrastruktur i kommunene. I verste fall kan dette gå utover kommunal sektors evne til å sikre samfunnskritiske funksjoner og tilfredsstillende beredskap for innbyggere og næringsliv. Kommunal sektor står i førstelinjen […] for å forebygge og håndtere konsekvensene av klimaendringer som flom, overvann, brann, ras og ekstremvær. Vedlikeholdsetterslep på bygg og infrastruktur gjør de lokale utfordringene med klimaendringer mer alvorlig og presserende. Risikoen for digitale angrep på f.eks. en kommunes drikkevannsforsyning eller registre med personsensitive opplysninger er blitt en realitet. Beredskap mot disse truslene må bygges opp lokalt og krever spisskompetanse.

6.7.2 Behov for utviklingskapasitet

Mangel på arbeidskraft og liten kapasitet i administrasjonen påvirker også kommunenes kapasitet til å løse samfunnsutfordringer og å utvikle kommunen og tjenestene i ønsket retning. Noen kommuner vil ha mindre forutsetninger for å håndtere krevende samfunnsutfordringer som klima og miljø, og evne til å utvikle og utnytte nye løsninger, som digitalisering og innovasjon.

Utviklingskapasitet handler om å ha rett kompetanse, nok folk og nok tid til å:

• Utvikle, innovere og digitalisere tjenester

• Utvikle lokalsamfunnet, både gjennom strategisk og overordnet planlegging, arealplanlegging, og i samarbeid med andre aktører i lokalsamfunnet

• Jobbe mer strategisk og tverrfaglig i administrasjonen med utvikling på overordnet nivå

• Utrede gode beslutningsgrunnlag for folkevalgte

• Understøtte god styring og ledelse av kommunen og til å utvikle og omstille organisasjonen etter behov

I den svenske offentlige utredningen Starkare kommuner184 beskrives utviklingskapasitet som å gjøre ting som styrker driftskapasiteten, for eksempel organisatorisk utvikling og fornyelse, samt samarbeid med aktører utenfor den kommunale organisasjonen. Det beskrives også som å planlegge og handle ut fra et langsiktig målbilde, som gir godt grunnlag for å fatte beslutninger. Utviklingskapasitet handler videre om å utvikle kommunen som et geografisk område gjennom å styrke den lokale attraktiviteten ved å arbeide for å tiltrekke seg investeringer, innbyggere og næringsliv.

Selv om driftskapasiteten er viktigst for kommunene mener utredningen at det ikke er tilstrekkelig for en kommune å ha en driftskapasitet i den mening at kommunen bare skal klare den daglige virksomheten gjennom å tilby tjenester og velferd til sine innbyggere. I et langsiktig perspektiv må kommunen også ha en utviklingskapasitet som innebærer at den er analytisk og strategisk for å utvikle sine forutsetninger, for i framtiden å ha kapasitet til å klare driften av den kommunale virksomheten.

SOU 2020:8 (Oversatt fra svensk)

I Telemarkforskings kartlegging av utviklingskapasiteten i kommuner med under 3 000 innbygger ble respondentene bedt om å ta stilling til om kommunen har kapasitet til å drive planleggings- og utviklingsarbeid. I dette inkluderes både arbeid med planlegging etter plan- og bygningsloven, annet utviklingsarbeid og utredning av saker for politikerne. 69 prosent er helt eller delvis uenig i at kommunene har god kapasitet til å drive planleggings- og utredningsarbeid. 27 prosent er helt uenig.185

I rapporten konkluderes det blant annet med at de minste kommunene i framtiden i økende grad vil ha utfordringer med å fylle rollen som generalistkommune. Dette skyldes blant annet fortsatt nedgang i folketallet, økende andel eldre og færre i yrkesaktiv alder, økt konkurranse om kvalifisert arbeidskraft og økte utfordringer med tilstrekkelig tilgang til kompetanse ut fra behov. Det blir også pekt på mangel på kompetanse innen kommunal planlegging, digitalisering, utvikling og innovasjon som grunnlag for å håndtere framtidige utfordringer og utviklingsmuligheter. Små kommuner har små administrasjoner, og det er krevende å ha kapasitet til å håndtere alle krav og forventninger.

I utredningen ble det fra case-kommunene utdypet hvordan utfordringene med kapasitet og kompetanse påvirker muligheten til å drive med utviklingsarbeid. Mangel på kapasitet bidrar til at mesteparten av fokuset er på drift av tjenestene og å sørge for at innbyggerne får tjenestene de har krav på. Det blir da lite tid til planlegging og utviklingsarbeid, og mange av planene man har er gamle og utdaterte. En av informantene som var kommunalsjef for helse- og omsorg ga uttrykk for at «planleggingsarbeid var noe som ble gjort som ferie- og fritidsarbeid, og at man kun har de planer man absolutt må ha.» Det var flere eksempler fra case-kommunene på mange ledere som jobber svært mye fordi det er mangel på kapasitet, og at mange ledere har et bredt ansvarsområde.

I en av case-kommunene har for eksempel enhetsleder for samfunnsutvikling ansvar for plan- og byggesak, kart/oppmåling, eiendomsskatt, landbruk, næring, bosetting, folkehelse og samfunnsmedisin, samt drift/utbygging inkludert renhold/vaskeri. I tillegg til å være enhetsleder for mange områder er det også behov for å bistå i saksbehandling på ulike områder i visse perioder. Vedkommende mente at kommunen er for liten ut fra dagens oppgaver og krav. Enhetslederen viser til at det er stort faglig spenn som man skal ha oversikt over, og at det er krevende å hele tiden skulle «hoppe fra fagfelt til fagfelt». Det gis uttrykk for at kapasiteten er sprengt og at det er vanskelig å holde saksbehandlingsfrister. En annen konsekvens er at dette sliter på medarbeiderne og at det ikke blir tid til oppfølging av strategier og drive planleggings- og utviklingsarbeid. Kapasitetsutfordringene blir ekstra krevende å håndtere dersom det oppstår uforutsette hendelser som må håndteres. Det blir derfor mye jobbing ut over ordinær arbeidstid og enhetsleder hadde i 2018 over 700 arbeidstimer som ikke ble kompensert eller godtgjort.

Rapporten konkluderer videre med at det er flere som legger ned betydelig dugnadsinnsats for at hjulene skal gå rundt, og at fokuset på drift går utover en del rutiner for internkontroll knyttet til dokumentasjon, kvalitetssikring og oppfølging av oppgaver og vedtak.

Folkevalgte i mindre kommuner opplever i større grad at kommunen har lite ressurser til å være med i nasjonale prosjekter med fokus på innovasjon og utvikling i kommunesektoren, enn folkevalgte i større kommuner. De opplever i større grad at mye av den politiske diskusjonen handler om å finne områder man kan kutte for å få budsjettet til å gå i balanse.186

For å ha utviklingskapasitet er det behov for kapasitet i administrasjonen. I nullpunktsmålingen til kommunereformen ble kommunedirektørene spurt om sin vurdering av kommunens kapasitet i administrative støttefunksjoner, samfunnsutviklingsoppgaver, forvaltningsoppgaver og andre prioriterte tjenesteområder, utover kommunedirektøren selv. Som vi så i kapittel 5.5 tyder tall på at en stor andel av kommunene mangler støtte- og utviklingsressurser i egen organisasjon.187

Det er mange utfordringer nå og framover som krever en administrasjon som har kompetanse og kapasitet til å jobbe med krevende utfordringer som ofte går på tvers av sektorer og tjenester.

I innspill til utvalget pekes det på at det er utfordrende å jobbe med utvikling i kommuner med liten administrativ kapasitet, og at dette blir mer utfordrende som følge av demografiutviklingen.

Hvor skal vi finne de som skal jobbe i teknisk, barnevern osv, når én av tre må jobbe i helse?

En stor utfordring er å ha ressurser og tid til å drive utviklingsarbeid, noe som er helt nødvendig på mange områder.

Vi mangler kompetanse om prosjektledelse. Vi får inn midler til prosjekt, men får aldri tid til å bygge opp kommunale organisasjoner for å løse det som prosjektene utvikler. Vi får ikke bygd opp kompetanse internt.

Det er mye forsknings- innovasjons- og utviklingsmidler, men det er de som er først og fremst i skoene som får fellesgodene, og når resten kommer så er tiltaket over. De som har mye ressurser, får mer.

Mange kommuner har ikke engang kapasitet til å sende en enkel søknad om tippemidler til for eksempel en ballbinge. Dette fører til en indirekte sentralisering.

Innspill til utvalget i møter med kommunedirektørutvalg og fylkesstyrer i KS.

6.8 Oppsummering

Utfordringer med demografi, økonomisk handlingsrom, kompetansemangel og andre samfunnsutfordringer vil påvirke hele offentlig sektor og alle kommuner. Dagens kommuner har svært ulike forutsetninger for å håndtere disse utfordringene, noe som vil forsterkes framover, som følge av de samme utfordringene.

Befolkningsøkningen vil framover fortsatt først og fremst komme i de store og sentrale kommunene. Framskrivingene til SSB anslår at befolkningsnedgangen vil fortsette i om lag 40 prosent av kommunene. Antall innbyggere over 80 år vil mer enn fordobles fram mot 2050, fra 238 000 i dag til 627 000 i 2050.

I alle kommuner vil forholdet mellom eldre og antall i yrkesaktiv alder endre seg og føre til behov for krevende omstilling. Det vil bli svært krevende for kommuner som på samme tidspunkt opplever befolkningsnedgang, nedgang i antall innbyggere i yrkesaktiv alder og økning i antall eldre innbyggere med behov for kommunale helse- og omsorgstjenester.

Andre utfordringer som blant annet klimaendringer, større krav til samfunnssikkerhet og beredskap og press på demokratiet vil også påvirke alle kommuner. Men det vil i mange tilfeller kreve økt kapasitet og kompetanse, som små distriktskommuner har mindre tilgang på.

For å løse både lovpålagte og andre oppgaver framover, og å kunne drive utvikling av kommunen i ønsket retning, er tilgang til relevant kompetanse og tilstrekkelig kapasitet en nødvendig forutsetning. Små og usentrale kommuner har større utfordringer i dag enn andre kommuner med å oppfylle lovkrav. Den demografiske utviklingen vil i større grad påvirke små kommuner enn store kommuner når det gjelder forutsetninger for å levere tjenester og utvikle lokalsamfunnene. I tillegg står kommunene overfor store samfunnsutfordringer som må løses lokalt eller i samhandling med andre aktører. Det krever at kommunene har utviklingskapasitet også internt i organisasjonen.

7 Utvalgets vurdering av dagens situasjon

Utvalget er i mandatet bedt om å undersøke hvordan generalistkommunene fungerer i dag og å vurdere forutsetninger og rammer kommunene har for å kunne være en generalistkommune i framtidens velferdssamfunn, og vurdere grunnlaget for å ha et generalistkommunesystem.

Utvalget har beskrevet forutsetninger og rammebetingelser for generalistkommunesystemet (kapittel 4), kartlagt hvordan kommunene ivaretar sine fire roller som lokaldemokratisk arena og aktør, tjenesteyter, myndighetsutøver og samfunnsutvikler (kapittel 5), og pekt på sentrale utviklingstrekk som vil påvirke kommunenes forutsetninger framover (kapittel 6).

I dette kapittelet vurderer utvalget dagens generalistkommunesystem og hvordan utviklingstrekk vil påvirke systemet og kommunene framover.

7.1 Generalistkommunene fungerer i hovedsak bra, men det er utfordringer

Innbyggerne i Norge er i hovedsak tilfredse med sin kommune. Det ytes gode tjenester over hele landet og lokalpolitikere og kommunalt ansatte jobber hver dag for å utvikle sine lokalsamfunn til det beste for innbyggerne og næringslivet. Samtidig viser utvalgets gjennomgang at det er utfordringer.

Utvalget har undersøkt hvordan generalistkommunesystemet fungerer ved å kartlegge hvordan kommunene ivaretar sine fire hovedoppgaver eller roller. Utvalget har fått gjennomført en kartlegging av lovoppfyllelse i kommunene. Utvalget har også inkludert andre undersøkelser og kartlegginger i analysen av hvordan kommunene ivaretar sitt oppgaveansvar.

Kartleggingen av lovoppfyllelse inkluderer ikke kommunen som demokratisk aktør og arena, men utvalget har sett på andre kilder som kartlegger lokaldemokratiet. Det er utvalgets vurdering at vi har et aktivt og levende lokaldemokrati i Norge, med høy legitimitet og høy tillit. Samtidig er det trekk som tyder på at tilliten over tid har gått ned, og redusert lokalt handlingsrom påvirker folkevalgtes motivasjon og rekruttering. For å opprettholde og forvalte tilliten er det viktig å sørge for at kommunene har evne til å respondere på folks behov og yte tjenester med god kvalitet, og at forvaltningen kjennetegnes av rettssikkerhet, integritet og åpenhet. Dersom denne evnen svekkes, kan tilliten til lokaldemokratiet påvirkes i negativ retning.

Det lokale folkestyret er avhengig av en administrasjon som kan forberede og utrede saker, med tydelige alternativer og som viser hvilket handlingsrom de folkevalgte har i en sak. Dette forutsetter at kommunene har tilstrekkelig og relevant kapasitet og kompetanse i administrasjonen.

7.1.1 Ingen kommuner oppfyller alle lovkrav, og variasjonen er stor

Kommunene oppfyller i gjennomsnitt vel 80 prosent av lovkravene som inngår i kartleggingen av lovoppfyllelse, som omfatter 40 indikatorer. Det er stor variasjon mellom kommunenes lovoppfyllelse, og ingen av kommunene oppfyller alle lovkrav. Det er positivt at kommunene i hovedsak leverer i tråd med lovkravene, men utvalget mener det kan stilles spørsmål ved om kommunene er pålagt for mange lovkrav når ingen kommuner oppfyller alle kravene.

Kommunene har høyest lovoppfyllelse for kravene knyttet til rollen som tjenesteyter, med en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på 88 prosent. Kommunene yter i hovedsak tjenester til sine innbyggere som er i tråd med lovverket, men det er en klar statistisk sammenheng mellom lovoppfyllelse og innbyggertall, som viser at det er større grad av lovoppfyllelse jo større kommunen er. Alle innbyggere har rett på tjenester fra kommunene som er i tråd med lovfestede krav, og det kan få store negative konsekvenser for dem som ikke får det de har krav på. Som vist i kapittel 6 er det også behov for innovasjon og digitalisering av mange tjenester. Dette krever utviklingskapasitet, noe det er mangel på i mange kommuner.

Kommunene har en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på 83 prosent for krav knyttet til rollen som myndighetsutøver. For denne rollen er det en klar statistisk sammenheng mellom sentralitet og økonomisk handlingsrom og grad av lovoppfyllelse. For at kommunene skal kunne etterleve kravet til forsvarlig saksbehandling, må de folkevalgte og administrasjonen ha kompetanse til å behandle sakene på korrekt måte. Myndighetsutøverrollen krever blant annet at kommunene nyttiggjør seg juridisk kompetanse.

Dersom en kommune ikke oppfyller rollen som myndighetsutøver, vil det kunne gå ut over rettssikkerheten til innbyggerne. Utvalget mener det er viktig å sørge for likebehandling av innbyggerne og næringslivet, og at kommunene kan vise innbyggerne og media at vedtak er fattet i tråd med regelverket.

Kommunene har lavest lovoppfyllelse når det gjelder rollen som samfunnsutvikler, med 64 prosent lovoppfyllelse i gjennomsnitt. For denne rollen er det en klar statistisk sammenheng med sentralitet og innbyggertall, og grad av lovoppfyllelse. Skal kommunene klare å oppfylle egne mål for utvikling av kommunen, samt nasjonale forventninger og mål, er det nødvendig å ha et fungerende plansystem. Samfunns- og arealplanlegging er det viktigste virkemiddelet de folkevalgte har for å styre utviklingen av lokalsamfunnet i ønsket retning. At mange kommuner ikke oppfyller kravene i plan- og bygningsloven, bidrar etter utvalgets vurdering til å svekke lokalpolitikken og den folkevalgte styringen, fordi de får et dårligere styrings- og beslutningsgrunnlag.

Kommuneplanen og spesielt arealdelen er et viktig virkemiddel kommunene har for å kunne styre arealbruken og motvirke negative effekter på miljø og klima. Manglende konsekvensutredninger kan føre til svekkelse av miljø og klima, og i ytterste konsekvens få store konsekvenser for samfunnssikkerhet og beredskap.

Det er stor variasjon innad i de ulike kommunegruppene, som tyder på at det også er andre bakenforliggende og strukturelle faktorer som bidrar til å forklare kommunenes ulike grad av lovoppfyllelse. Det er nærliggende å anta at god styring og ledelse er en viktig forklaringsfaktor, noe som også er konklusjonen i kommuneindeksen som er omtalt i kapittel 5.

7.1.2 Små distriktskommuner har de største utfordringene

Kartleggingen av lovoppfyllelse viser at små og usentrale kommuner har større utfordringer med lovoppfyllelse enn kommuner som er større og ligger mer sentralt. Disse kommunene kommer også dårligere ut på andre kartlegginger av hvordan kommunene ivaretar sine oppgaver. Små kommuner har ofte små og sårbare fagmiljø, og for mange er det vanskelig å rekruttere og beholde spesialisert kompetanse. De har også liten eller ingen kapasitet til å drive med utviklingsarbeid, samtidig som behovet for dette er økende.

Variasjonen i lovoppfyllelse er aller størst blant de små og usentrale kommunene. Dette tolker utvalget blant annet som at noen kommuner møter utfordringer knyttet til sentralitet og størrelse bedre enn andre. Utvalget mener god styring og ledelse kan være en viktig faktor i den forbindelse.

Befolkningsframskrivingene til SSB viser at mange små og usentrale kommuner som har hatt befolkningsnedgang vil fortsette den negative trenden, og at flere av disse kommunene også vil få en betydelig eldre befolkning. I disse kommunene vil derfor både antallet og andelen innbyggere i yrkesaktiv alder gå ned i årene som kommer, samtidig som de får flere eldre innbyggere. Den demografiske utviklingen vil skape større forskjeller i kommunenes forutsetninger og rammebetingelser. Dette vil øke presset på generalistkommuneprinsippet.

Utvalget har i kapittel 4 vist at det er 163 kommuner som er små (færre enn 5 000 innbyggere) og usentrale (sentralitetsnivå 5 og 6). Utvalget vil presisere at ikke alle små og usentrale kommuner har utfordringer med lovoppfyllelse, men sannsynligheten øker jo færre innbyggere en kommune har, og jo mindre sentralt kommunen ligger.

142 av disse kommunene har hatt en negativ befolkningsutvikling siden 1990. SSBs befolkningsframskrivinger anslår at den negative befolkningsutviklingen vil flate ut, men fortsatt er prognosene at 85 av de 142 kommunene som har hatt nedgang vil fortsette den negative trenden fram mot 2050.

Noen av kommunene har svært stor avstand til nærmeste nabokommune. Av de små og usentrale kommunene (163) er 61 kommuner (37 prosent) definert som en egen bo- og arbeidsmarkedsregion. Det vil si at kommunen ikke har et naturlig omland hvor de kan hente arbeidskraft fra. Det er 30 små distriktskommuner som er en egen bo- og arbeidsmarkedsregion, og som ifølge befolkningsframskrivingene fortsatt vil ha befolkningsnedgang. Det betyr ikke at det bare er 30 kommuner som har utfordringer, men dette er kommuner hvor blant annet samhandling med nabokommuner kan være krevende.

Det er mange små og usentrale kommuner i Nord-Norge. Små og usentrale kommuner utgjør mellom 71 og 78 prosent av kommunene i Nordland, Troms og Finnmark. I Finnmark bor 35 prosent av innbyggerne i disse kommunene. For Nordland og Troms utgjør det 23 prosent av innbyggerne. I disse områdene er det store avstander og utfordrende geografi og klima. Store avstander til andre kommuner kan gjøre det krevende å få til både interkommunalt samarbeid og sammenslåinger. I tillegg har det vært stor befolkningsnedgang i store deler av landsdelen.

Som omtalt i kapittel 5 har det vært en sterk økonomisk utvikling i Nord-Norge de siste tiårene, men den økonomiske framgangen har ikke resultert i varig befolkningsvekst.

Kommunen er ofte den eneste offentlige aktøren i distriktskommuner, og møtes derfor med store forventninger fra innbyggerne. Samtidig viser kartleggingen av lovoppfyllelse at kommunene i de nordnorske fylkene kommer dårligst ut, og den samme trenden ser man også når det gjelder undersøkelser innenfor for eksempel barnevern og planområdet. Befolkningsframskrivingene fra SSB peker på at den negative befolkningsutviklingen i Nord-Norge vil fortsette, slik at dagens utfordringer med stor sannsynlighet vil øke.

Krigen i Ukraina har forsterket viktigheten av en egen nordområdepolitikk, og to utvalg som arbeider nå vil måtte komme nærmere inn på problemstillinger knyttet til sikkerhet og beredskap i Nord-Norge. Forsvarskommisjonen skal levere sin innstilling 3. mai 2023 og Totalberedskapskommisjonen skal levere sin innstilling 5. juni 2023.

Utvalget mener at det er viktig med velfungerende kommuner i Nord-Norge, for å opprettholde bosetting og verdiskaping og for ivaretakelse av suverenitet i nord. Det er viktig for beslutningstakere å kjenne til og ha forståelse for at det er særskilte forutsetninger som gir spesielle utfordringer for generalistkommuner i denne delen av landet.

7.1.3 Lovkrav som krever spesialisert kompetanse og tverrfaglighet er spesielt utfordrende

Kartleggingen av lovoppfyllelse konkluderer med at kommunene har størst utfordringer med å tilfredsstille lovpålagte oppgaver som krever spesialisert kompetanse og tverrfaglige fagmiljøer. Krav til å føre tilsyn og plankrav er de to områdene hvor kommunene har størst utfordringer med å oppfylle lovkravene. Statsforvaltere og kommuner Menon intervjuet som en del av kartleggingen av lovoppfyllelse understreker at også barnevern, samt rus og psykiatri, er utfordrende fagområder for mange kommuner, og at tjenestene krever en viss størrelse for å ivareta krav til kvalitet og nødvendig avstand i enkeltsaker.

Etter utvalgets vurdering viser gjennomgangen at de fleste kommunene i hovedsak drifter de innbyggernære tjenestene godt. Men det er større utfordringer knyttet til områdene som krever spesialisert kompetanse og tverrfaglighet, særlig i små kommuner.

Dette kan ha negative konsekvenser for innbyggerne, næringslivet og lokalsamfunnet. For eksempel kan manglende fagmiljø og tverrfaglighet innenfor barnevern og rus og psykiatri føre til dårlig oppfølging av særlig sårbare grupper.

7.1.4 Også store kommuner og kommuner med befolkningsvekst har utfordringer

Store kommuner har også utfordringer med lovoppfyllelse på enkelte områder, men hovedbildet er allikevel at større og sentrale kommuner har større grad av lovoppfyllelse enn øvrige kommuner.

Flere større kommuner, og kommuner som har en regionsenterfunksjon, utfører en rekke oppgaver for kommunene i sitt omland. En kartlegging av storbyenes rolle i generalistkommunesystemet viser at storbyene påtar seg roller som samfunnsutvikler, tjenesteleverandør og fagutvikler, utover kommunegrensene.188 Kartleggingen viser at det varierer i hvilken grad de ulike storbyene innehar disse rollene.

Utvalgets inntrykk, etter innspill fra blant annet storbynettverket, er at større kommuner opplever seg som «garantister» for generalistkommunesystemet. Større kommuner med mange samarbeid med kommunene rundt bruker mye tid på samarbeid, og kan ha ønske om å redusere tid og ressurser brukt på forvaltning av det interkommunale samarbeidet. Dette kan føre til at de foretrekker samarbeidsformer som innebærer minst mulig involvering av de andre kommunene. Ofte vil en konsekvens av mindre tid og ressursbruk til samarbeidet fra vertskommunen være at samarbeidskommunene får redusert mulighet til å påvirke. Noen kommuner gir uttrykk for at de utfører så mange oppgaver for nabokommunene at de like gjerne kunne overta det formelle ansvaret for dem.

Kartleggingen av storbyenes rolle i generalistkommunesystemet viser at både storbyene og samarbeidskommunene mener det er tre typer utfordringer i samarbeidene; likeverdighet, lokalt handlingsrom og kostnader.189

Flere av de største kommunene både ønsker, og vil være i stand til, å påta seg flere oppgaver enn det de har i dag. Dette legger også press på generalistkommuneprinsippet. Fordi små og usentrale kommuner ikke har kapasitet til å ivareta ansvaret for flere oppgaver, kan heller ikke store kommuner få flere oppgaver. Dermed får ikke de store kommunene utnyttet sitt potensiale ved å ivareta flere oppgaver.

Kommuner med rask befolkningsvekst har ofte utfordringer knyttet til utbygging av tjenester, sosial infrastruktur som skoler og barnehager, og planlegging for blant annet flere boliger og næringsutvikling, samtidig som man skal ivareta natur og jordbruksinteresser. Rask utbygging av sosial infrastruktur fører i mange vekstkommuner til at kommunen får høy lånegjeld, noe som på sikt gir utfordringer på driftsbudsjettet. Økningen fra et svært lavt rentenivå de siste årene til et mer normalt rentenivå vil øke presset på kommuner med høy lånegjeld.

Flere steder i landet har befolknings- og kommunikasjonsutviklingen endret de funksjonelle samfunnsutviklingsområdene.190 Dette har ført til at kommunegrensene flere steder, særlig i og rundt større byer, deler opp sammenhengende bo- og næringsområder. Denne oppdelingen skaper behov for samordning mellom kommuner for å få på plass hensiktsmessige areal- og transportløsninger, og flere kommuner mangler arealer til dette.

7.2 Mangel på kapasitet og kompetanse er viktigste årsak til utfordringene

Utvalget mener den viktigste årsaken til kommunenes utfordringer er mangel på nødvendig kapasitet og kompetanse. For alle kommuner er det utfordrende å få tilstrekkelig kapasitet og nødvendig kompetanse innenfor enkelte yrker, fordi det er mangel på denne kompetansen i hele landet. For små og usentrale kommuner er det i tillegg utfordrende å etablere attraktive fagmiljø og hele stillinger, og det er derfor ekstra utfordrende å rekruttere og beholde nødvendig kompetanse. Mange kommuner konkurrerer også med hverandre om den samme tilgjengelige kompetansen.

Som vi har sett i kapittel 5 trekkes mangel på kompetanse og kapasitet fram av statsforvalterne som årsak til lavere grad av lovoppfyllelse i små og usentrale kommuner. Andre kartlegginger og undersøkelser viser også at det er utfordringer med å få nok og rett kompetanse og kapasitet.

Innspill til utvalget, både fra kommunedirektører og ordførere, bekrefter dette bildet. Flere har vært tydelige på at det er svært krevende for en liten kommune å oppfylle alle lovkrav. Mange kommuner er helt avhengig av interkommunalt samarbeid for å klare omfanget av lovpålagte oppgaver. Lange avstander både mellom innbyggere og mellom kommunene, gjør det mer krevende for enkelte kommuner å få på plass gode tjenester og velfungerende samarbeid.

Rekruttering av helsepersonell er en utfordring for alle kommuner. I innspill til utvalget nevner flere at kommunene konkurrerer med hverandre og med sykehusene (der det er nærhet til sykehus), om det samme helsepersonellet. Det pekes også på at det er økende behov for mer spesialisert kompetanse innen helse, men også innenfor områder som rus og psykiatri, barnevern, planlegging, klima og miljø og teknisk sektor. Flere nevner at manglende fagmiljø er en stor utfordring. Det er vanskelig å rekruttere når forholdene er så små at det ikke er et fagmiljø, eller det ikke er mulig med fulle stillinger.

Det er også en utfordring med liten eller ingen kapasitet i administrasjonen. Dette påvirker evne og mulighet til å jobbe med utvikling av kommunen. Både utvikling av tjenestene gjennom innovasjon og fagutvikling, men også samfunnsutvikling gjennom både planlegging og næringsutvikling, krever utviklingskapasitet i administrasjonen. Mange av utfordringene kommunene står overfor krever høy kompetanse, men også rom for å drive innovasjon. I tillegg er det et problem dersom det ikke er nok kompetanse og kapasitet i kommunene til å lage gode beslutningsgrunnlag for kommunen som identifiserer og viser handlingsrommet kommunene har. Dette kan begrense politikeres mulighet til å prioritere og fatte gode vedtak, noe som igjen kan svekke mulighetene for demokratisk styring.

Helsepersonellkommisjonen viser at andelen av alle sysselsatte i Norge som jobber i helse- og omsorgstjenesten er tredoblet fra tidlig på 1970-tallet, til over 15 prosent i 2021. I faktiske tall er veksten i antall sysselsatte i helse- og omsorgstjenesten mer enn tredoblet i samme periode.

Videre påpeker kommisjonen at det allerede er bemanningskrise i mange kommuner på helse- og omsorgsområdet. Kommisjonen viser til at det har blitt merkbart vanskeligere for kommunene å rekruttere helsepersonell de siste årene, og særlig gjelder det fastleger og sykepleiere. Samtidig er det også en utfordring å beholde de som allerede jobber i kommunen.

7.3 Utfordringene vil bli større framover

Utfordringer med demografi, økonomisk handlingsrom, kompetansemangel og andre samfunnsutfordringer vil påvirke hele offentlig sektor og alle kommuner. Dagens kommuner har svært ulike forutsetninger for å håndtere disse utfordringene. Disse ulikhetene vil bli større framover som følge av utfordringene med blant annet demografi, økonomisk handlingsrom og kompetansemangel.

Befolkningsøkningen framover vil fortsatt først og fremst komme i de store og sentrale kommunene. I alle kommuner vil forholdet mellom eldre og antall i yrkesaktiv alder endre seg, og føre til behov for krevende omstilling. For kommuner med befolkningsnedgang vil en økende ubalanse mellom eldre og yrkesaktive bli spesielt krevende. Dette gjelder først og fremst mange små og usentrale kommuner. 40 prosent av kommunene vil ha befolkningsnedgang og dette gjelder først og fremst små distriktskommuner. Samtidig med dette vil det bli færre i yrkesaktiv alder og flere innbyggere over 67 år. Dette påvirker både økonomien i offentlig sektor; det blir færre som betaler skatt og flere som skal ha offentlige ytelser. Det betyr også at det blir færre som skal ta vare på de over 67 år.

Perspektivmeldingen peker på at vi framover går inn i en periode hvor veksten i inntektene på statsbudsjettet forventes å avta, mens veksten i utgiftene til pensjoner og helse og omsorg, blant annet som følge av flere eldre, fortsetter å øke. Dette innebærer mindre handlingsrom i de offentlige budsjettene framover. Det årlige økonomiske handlingsrommet for kommunesektoren samlet sett vil derfor trolig også måtte bli mindre.

Andre utfordringer, som blant annet klimaendringer, digital transformasjon, større krav til samfunnssikkerhet og beredskap og press på demokratiet er også noe som vil påvirke alle kommuner, men som i mange tilfeller vil kreve kapasitet og kompetanse, som små distriktskommuner har mindre tilgang på.

For å løse både lovpålagte og andre oppgaver framover, og kunne drive utvikling av kommunen i ønsket retning, er tilgang til relevant kompetanse og tilstrekkelig kapasitet en nødvendig forutsetning. Små og usentrale kommuner har større utfordringer i dag enn andre kommuner med å oppfylle lovkrav. Den demografiske utviklingen vil i større grad påvirke små kommuner enn store kommuner når det gjelder forutsetninger for å levere tjenester og utvikle lokalsamfunnene. I tillegg står kommunene overfor store samfunnsutfordringer som må løses lokalt eller i samhandling med andre aktører. Det krever at kommunene har utviklingskapasitet også internt i organisasjonen.

Det er mange forhold som kan påvirke tilgangen til kapasitet og kompetanse i en distriktskommune, som for eksempel boligpolitikk, distriktspolitiske virkemidler, tilgang til utdanning og arbeidsplasser. For eksempel har boligpolitikken stor betydning for samfunnsutvikling og næringsliv og mulighet til å rekruttere ansatte til en kommune. Konsekvenser av begrenset eller fraværende boligbygging, og ensidig boligtilbud, betyr at det kan være vanskelig for ulike grupper å etablere seg i en kommune selv om det finnes arbeidsplasser.

7.4 Interkommunalt samarbeid og kjøp av tjenester er en nødvendig og hensiktsmessig del av generalistkommunesystemet

Kommunene har stor frihet til å samarbeide med andre kommuner for å løse oppgaver. Både store og små kommuner løser oppgaver gjennom interkommunalt samarbeid og kjøp av tjenester, slik det er redegjort for i kapittel 4 og 5.

Utvalget mener interkommunalt samarbeid er en nødvendig og hensiktsmessig del av generalistkommunesystemet. I mange tilfeller er samarbeid helt nødvendig for å oppfylle ansvaret som generalistkommune. Interkommunalt samarbeid gir store gevinster for kommunene. Det fører til økt kompetanse og kapasitet, og legger til rette for effektiv drift av tjenestene og bedre tjenester til innbyggerne. Dette støttes av studier som nokså klart trekker den konklusjonen at interkommunalt samarbeid er en måte å øke tjenestenes kvalitet på. Fra de aller fleste kommunene utvalget har hatt kontakt med understrekes det at fordelene med interkommunalt samarbeid er klart høyere enn ulempene.

Det er også utfordringer ved interkommunalt samarbeid. Mange har gitt innspill til utvalget om at interkommunalt samarbeid vanskeliggjør den folkevalgte styringen. Utvalget mener at interkommunalt samarbeid kan la seg styre både politisk og administrativt, men at styringen må være annerledes enn tradisjonell, hierarkisk styring innad i en kommune. Dette krever kunnskap og ressurser, både blant politikere og i administrasjonen. Videre kan interkommunalt samarbeid føre til en låsing av midler til samarbeidene, og hindre en løpende prioritering i kommunestyret. Slike bindinger kan komplisere nødvendig samarbeid og koordinering mellom ulike tjenester som er organisert henholdsvis interkommunalt og i kommunens egen organisasjon.

Etablering og drift av samarbeid krever dessuten ressurser. Prinsippet om at samarbeid er frivillig kan føre til ressurskrevende forhandlinger mellom kommunene, fordi det alltid er mulig å trekke seg fra samarbeidet og finne nye samarbeidspartnere. Kommuner som ønsker samarbeid, er dessuten avhengig av at andre kommuner er villig til å samarbeide. Noen kommuner kan erfare at de bruker mye tid og ressurser på et samarbeid som bare er til nytte for de andre kommunene i samarbeidet.

For mange små kommuner er det helt nødvendig med kjøp av tjenester eller interkommunalt samarbeid for å kunne oppfylle lovfestede krav. Noen av oppgavene som er lagt til kommunene er det ikke realistisk at de minste kommunene utfører selv. Så lenge kommunestrukturen består av en rekke mindre kommuner med dagens omfattende oppgaveansvar, vil interkommunalt samarbeid være en nødvendighet for mange kommuner. Utvalget mener dagens generalistkommunesystem ikke hadde fungert uten interkommunalt samarbeid og kjøp av tjenester.

Det kan vanskelig tenkes en kommunestruktur som er ideell for alle typer oppgaver, så uavhengig av kommunestruktur vil det alltid være oppgaver som kommunene kan løse bedre eller mer effektivt i et samarbeid.

Kommunene samarbeider mye om blant annet spesialiserte og kompetansekrevende tjenester som har få brukere i den enkelte kommune, samt tekniske tjenester. På andre områder der det er mindre samarbeid kunne kommunene være tjent med å samarbeide mer, som for eksempel på planområdet.

Utvalget har drøftet om det er en grense for hvor mange oppgaver en kommune kan delegere til et interkommunalt samarbeid før kommunen ikke lenger er en generalistkommune. Utvalgets konklusjon er at det ikke finnes en slik grense så lenge kommunen fremdeles beholder ansvaret for oppgaven, og kommuner ikke har anledning til å frasi seg ansvaret for en lovpålagt oppgave. Undersøkelser viser dessuten at det er en relativt liten del av de kommunale oppgavene som utføres interkommunalt. De mest ressurskrevende oppgavene som skole og helse- og omsorg utføres i stor grad innenfor kommunenes egen organisasjon.

Det er en viktig del av det kommunale selvstyret at kommunene selv kan velge hvordan de vil organisere egen virksomhet. Utvalget vil likevel peke på at i kommuner som på grunn av kapasitets- og kompetansemangler ikke har noe annet valg enn å samarbeide med andre kommuner, er det et spørsmål om kommunestyrets frihet til å organisere kommunens drift som den ønsker, fortsatt er til stede. Dette forsterkes jo mer omfattende nødvendig samarbeid om lovpålagte oppgaver en kommune har.

7.5 Omfattende statlig styring reduserer generalistkommunenes nødvendige handlingsrom

Som redegjort for i kapittel 4, har omfanget av statlig styring av kommunene økt. Kommunene har fått flere og mer omfattende oppgaver, og innbyggerne har fått flere rettigheter som kommunene har plikt til å innfri. At kommunene har fått en stadig viktigere rolle som ansvarlig for velferdstjenester til innbyggerne har ført til tettere integrering mellom stat og kommune, og økt statlig styring.

Kommunene har ansvar for store velferdstjenester som velgerne har forventninger til, og som nasjonale politikere er opptatt av. Dette er med på å forsterke interessen for å styre hvordan tjenestene skal leveres. Det er gode intensjoner bak hvert enkelt krav, som bedre kvalitet og mer likeverdige tjenester. Det er likevel viktig å vurdere om detaljert regulering er egnet til å nå målene, samt om det totale styringstrykket som rettes mot kommunene er for stort.

Juridisk og økonomisk rammestyring er et hovedprinsipp for statlig styring av kommunene. Detaljerte krav om hvordan kommunene skal utføre tjenester, som for eksempel fastsettelse av bemanningsnormer, går på bekostning av det lokale handlingsrommet og svekker folkevalgtes mulighet til å prioritere ressursene effektivt i tråd med lokale forutsetninger, ønsker og behov. Dermed uthules prinsippet om rammestyring.

Utvalget har fått mange innspill fra kommuner om at detaljerte krav påvirker kommunens mulighet til å tilpasse tjenester til lokale behov. Dette begrunnes med at detaljerte krav binder opp ressurser og hindrer kommunen i å bruke ressurser på den måten, og der kommunen mener de vil gjøre mest nytte, både innenfor samme tjeneste eller på andre tjenesteområder. Krav til lærertetthet på skolenivå har spesifikt blitt omtalt som en form for detaljstyring som hindrer kommunene i å bruke ressursene hensiktsmessig. Utviklingstrekk som strammere kommuneøkonomi og flere eldre som krever kostnadskrevende tjenester, vil trolig øke utfordringen med å balansere mellom lokal tilpasning og detaljerte statlige krav.

Utvalget mener det totale styringstrykket mot kommunene er for stort. Utvalget viser til forholdsmessighetsprinsippet, om at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, samt at styringen må være egnet til å oppnå det aktuelle formålet. Summen av alle krav gjør at handlingsrommet reduseres, slik at muligheten til å prioritere selvstendig basert på lokal kunnskap blir svekket. Utvalget mener at dette er en trussel mot generalistkommunenes mulighet til å prioritere mellom oppgaver basert på politiske prioriteringer i kommunestyret. Statlig detaljstyring gjør det også mindre attraktivt å engasjere seg i lokalpolitikken, en utvikling utvalget mener gir grunn til bekymring.

Kommunene trenger ikke bare økonomiske ressurser for å løse oppgaver, men også kompetanse, og i økende grad spesialisert kompetanse, utviklingskapasitet og mer tverrfaglighet. Flere lovkrav gir ikke økte forutsetninger for å løse oppgavene. Flere lover og forskrifter om bemanning og kompetanse betyr ikke at kommunene lettere får tak i denne kompetansen. Stram styring av organisering av tjenestene og bemannings- og kompetansekrav reduserer også kommunenes muligheter til å tilpasse tjenestene etter lokale behov og forutsetninger, og til å drive innovasjon.

Det er flere rapporter som peker på at omfanget av lover, forskrifter og retningslinjer er så omfattende at kommunene ikke klarer å forholde seg til dem alle sammen. Utvalget mener det er uheldig at det ikke finnes en oppdatert oversikt over alle lovkravene kommunene er omfattet av.

7.6 Økonomisk handlingsrom har betydning for kommunenes evne til å være generalistkommune

For at kommunene skal kunne være generalistkommuner og kunne ivareta det omfattende ansvaret som er tillagt dem, må kommunene ha et tilstrekkelig og forutsigbart økonomisk handlingsrom. I henhold til finansieringsprinsippet i kommuneloven, bør kommuner og fylkeskommuner, innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk, ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom.

Målet med inntektssystemet er at alle kommuner skal settes i stand til å tilby sine innbyggere likeverdige og gode kommunale tjenester, ved å finne effektive og lokalt forankrede løsninger. Et omfordelende inntektssystem er grunnleggende for dagens generalistkommunesystem. Samtidig er det selv etter omfordeling i inntektssystemet betydelige forskjeller i de økonomiske rammebetingelsene mellom kommuner, som gir store utslag i enkelte kommuner.

Kartleggingen av lovoppfyllelse viser at økonomisk handlingsrom har betydning for grad av lovoppfyllelse. Men økonomisk handlingsrom betyr mindre for lovoppfyllelse enn innbyggertall og sentralitet, og bedre økonomi kan ikke kompensere for konsekvensene av sentralitet og størrelse fullt ut.

Små og usentrale kommuner kommer dårligere ut både når det gjelder lovoppfyllelse og i andre kartlegginger av tilstanden i kommunesektoren. Samtidig har små kommuner i gjennomsnitt høyere frie inntekter per innbygger enn store. De små kommunene har likevel relativt små budsjetter, noe som gjør at de har utfordringer med å finansiere hele stillinger og etablere fagmiljøer. Små budsjetter gir også mer sårbarhet for endringer i inntekter og tjenestebehov. Som vist i kapittel 6 er befolkningsnedgang en utfordring som møter mange små kommuner, og befolkningsnedgang gir synkende inntekter. Synkende inntekter og endringer i befolkningssammensetningen med flere eldre fører dessuten til behov for endring i tjenestetilbudet. For noen kommuner vil det være nødvendig å omprioritere ressurser fra tjenester til barn og unge, til tjenester for eldre.

Det har vært en stor økning i kommunenes inntekter de siste tiårene. Dette må ses i lys av at innfasingen av oljeinntektene har gitt oss stort handlingsrom til å utvide det offentlige tjenestetilbudet. Vi har i dag et inntektssystem som har til formål å utjevne de ufrivillige kostnadsforskjellene mellom kommunene, blant annet som følge av forskjeller i alderssammensetning.

Dersom kommunesektoren samlet ikke prioriteres, slik at den minst kompenseres for merutgifter som følger av befolkningsendringer, vil det bli mer krevende for særlig lavinntektskommunene å klare å ivareta det omfattende ansvaret som er lagt til generalistkommunene. Dette gjelder ikke bare for små og usentrale kommuner, men også for større kommuner i mer sentrale strøk.

Utvalget mener at alle kommuner må ha mulighet til å levere likeverdige tjenester, og må derfor ha likeverdige økonomiske forutsetninger, og anledning til å prioritere ut fra lokale behov. Bemanningsnormer fastsatt av Storting og regjering reduserer særlig folkerike og inntektssvake kommuners mulighet til å prioritere for eksempel forebyggende tiltak, utdanning og næringsutvikling, og investere for framtida i nødvendige innsatser for digitalisering, kompetanseutvikling for ansatte og god styring.

7.7 Generalistkommunesystemet er under økende press

Dagens kommuner er svært forskjellige med hensyn til blant annet folketall, befolkningsutvikling, avstander og sentralitet, og har derfor ulike forutsetninger for å ivareta funksjonene som generalistkommune.

Generalistkommunesystemet er et enhetlig nasjonalt styringssystem for generalistkommuner basert på generalistkommuneprinsippet. Utvalgets vurdering av generalistkommunesystemet er basert på vurderinger knyttet til både generalistkommunen, om at kommunene har et bredt og samlet oppgaveansvar, og generalistkommuneprinsippet, om at alle kommuner har det samme ansvaret for lovfestede oppgaver.

Kommunene har i dag et svært bredt og komplekst oppgaveansvar. Det forventes strammere økonomiske rammer for kommunene og dette kan føre til diskusjon om grensene for offentlig ansvar og bredden av kommunenes ansvarsportefølje.

Kommunestyrene har i dag det samlede oppgaveansvaret, herunder det øverste og generelle ansvaret for å kontrollere kommunens virksomhet. Mer statlig detaljstyring og låsing av ressurser til bestemte sektorer, svekker kommunestyrets mulighet til å se oppgaver i sammenheng, og til å prioritere mellom ulike behov og sektorer. De store og svært komplekse samfunnsproblemene i årene framover fordrer etter utvalgets vurdering at man har en helhetlig vurdering og styring, der ansvaret er samlet ett sted i en samlet linje, slik at ikke sektorene blir «seg selv nok».

Alle norske kommuner, med svært få unntak, har i dag det samme ansvaret for de lovfestede oppgavene, uavhengig av folketall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn. I hovedsak oppfyller kommunene lovkravene. Ingen kommuner oppfyller alle lovkrav fullt ut, og det er stor variasjon i lovoppfyllelsen. Kommunene har størst utfordringer med å tilfredsstille lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø. Små distriktskommuner med relativt lavt økonomisk handlingsrom har størst utfordringer med å løse de lovpålagte oppgavene. Bedre økonomisk handlingsrom kan til en viss grad, men ikke fullt ut, kompensere for sentralitet og størrelse. Utvalget mener det blir mer krevende å opprettholde et generalistkommunesystem, der alle kommunene har det samme ansvaret, dersom det blir større forskjeller i kommunenes forutsetninger for å ivareta ansvaret. Utvalget mener det er grunn til å peke på at det er viktig for små distriktskommuner å jobbe med samfunnsutvikling, men samtidig er det disse som har størst utfordringer med å oppfylle kravene til samfunns- og arealplanlegging.

Utvalget mener det er et problem at særlig små og usentrale kommuner har utfordringer med å oppfylle lovfestede krav. Når kommunene har utfordringer med å ivareta oppgaveansvaret, betyr det blant annet at innbyggerne ikke får tjenestene de har krav på, og kommunene vil ha redusert evne til å fungere til det beste for innbyggere, lokalsamfunnet og næringslivet.

Mangelen på tilgang til kompetanse og kapasitet er hovedårsaken til mangelfull ivaretakelse av oppgaveansvaret. Særlig gjelder dette kompetanse for å løse høyt spesialiserte oppgaver samt oppgaver som krever tverrfaglig innsats, og kapasitet til å drive utvikling av tjenester og samfunnsutvikling.

Utvalget mener dagens situasjon vil bli mer krevende framover. Kommunene og det norske samfunnet står overfor krevende samfunnsendringer, som blant annet demografiske endringer, strammere offentlig økonomi, klima- og miljøkrisen og forsterkede behov for samfunnssikkerhet og beredskap. Innbyggerne har store forventninger, og staten stiller stadig strengere krav til hvordan oppgaver skal løses. Samtidig vil det bli mer utfordrende med tilgang til kompetanse og arbeidskraft i hele landet. Helsepersonellkommisjonen har tegnet et tydelig og alvorlig bilde av situasjonen i helse- og omsorgssektoren dersom det ikke gjennomføres nødvendige tiltak.

Interkommunalt samarbeid og kjøp av tjenester er etter utvalgets vurdering både nødvendig og hensiktsmessig for å ivareta oppgaveansvaret, og generalistkommunesystemet ville ikke fungert uten dette. Samtidig er det enkelte ulemper knyttet til interkommunalt samarbeid sammenlignet med å løse oppgaven innenfor rammene av en kommune. Ulempene er både knyttet til styring og drift. Kommuner som ønsker og trenger samarbeid er avhengige av at kommuner vil samarbeide med dem, og det er en viss sårbarhet i systemet dersom kommuner, ofte større kommuner med kapasitet og kompetanse, ikke lenger ønsker å samarbeide med mindre nabokommuner.

Strammere nasjonaløkonomiske rammer vil påvirke overføringene til kommunesektoren, og sammen med befolkningsnedgang og økt omsorgsbehov på grunn av mange eldre vil det øke presset på mange kommuner. Det er derfor viktig med et omfordelende inntektssystem. I tillegg utfordrer økt statlig styring og press på demokratiet den folkevalgte styringen i generalistkommunene.

Utvalget mener generalistkommunesystemet er under økende press. Dette skyldes i hovedsak at det blir mer krevende for alle kommuner å ivareta det samme ansvaret når forskjellene mellom kommunenes forutsetninger blir større. Ingen av landets kommuner oppfyller alle lovpålagte oppgaver. Utvalget mener hovedutfordringen i dagens generalistkommunesystem er at særlig små og usentrale kommuner har utfordringer med å oppfylle lovfestede krav. Potensialet for å øke graden av lovoppfyllelse er størst for små distriktskommuner. Samtidig opplever mange små kommuner befolkningsnedgang, økende andel eldre, færre i yrkesaktiv alder og mangel på kompetanse. Det er derfor grunn til å tro at små distriktskommuners forutsetninger for å tilfredsstille det lovpålagte oppgaveansvaret gradvis kan forverres, særlig for lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø. Dette legger press på generalistkommuneprinsippet som dagens system bygger på, at alle kommuner har det samme ansvaret.

Utvalget mener det er behov for tiltak for å styrke kommunenes forutsetninger og evne til å ivareta det lovpålagte oppgaveansvaret, og gjøre dem bedre rustet til å møte de framtidige utfordringene. I de følgende kapitlene vil utvalget drøfte ulike tiltak som kan bidra til å redusere utfordringene utvalget peker på.