Del 2
Dagens regulering av motorferdsel i utmark og vassdrag og tilstøtende regelverk

4 Overordnede rammer for regulering av motorferdsel

Forstørr bilde

Forstørr bilde

4.1 Innledning

Grunnloven, folkerettslige forpliktelser og andre regelverk setter rammer for hvordan motorferdsel i utmark kan reguleres. I dette kapittelet gjennomgår vi krav og føringer som setter rammer for hvordan forslag til ny motorferdsellov kan utformes. Oversikten er ikke uttømmende.

4.2 Natur og friluftsliv

4.2.1 Grunnloven § 112

4.2.1.1 Innledning

Grunnloven § 112 forplikter staten til å ta vare på naturen for fremtidige generasjoner. Bestemmelsen setter en viktig ramme for utvalgets arbeid. For det første legger bestemmelsen føringer for innholdet i lovgivningen. For det andre stiller bestemmelsen krav til lovgivningsprosessen ved at konsekvensene av lovforslag som kan påvirke miljøet negativt, må utredes før loven blir vedtatt. I dette kapittelet presenteres bestemmelsens betydning for utredningsarbeidet. Det er først og fremst de rettslige rammene for lovarbeidet som beskrives. De konkrete vurderingene av miljøvirkninger og hvordan utvalgets lovforslag ivaretar miljøhensyn, vil skje løpende i utredningen og er oppsummert i kapittel 33.

4.2.1.2 Generelt om Grunnloven § 112

Etter Grunnloven § 112 har hver enkelt en rett til «et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares». Bestemmelsen gir et langsiktig vern av miljøet på grunnlovsnivå. Bestemmelsen etablerer også en rett til informasjon om «naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen». Andre avsnitt stiller også krav til at virkningene av inngrep i naturen skal utredes. Til slutt slår bestemmelsens tredje avsnitt fast at statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører grunnsetningene i bestemmelsens første og andre avsnitt.

Bestemmelsen er ikke en ren prinsipperklæring, men har et visst rettslig innhold.1 Plikten myndighetene har til å «iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetningene» etter tredje avsnitt, kan være både positiv (en plikt til å aktivt gjennomføre tiltak som vil gagne miljøet) og negativ (en plikt til å avstå fra tiltak som vil skade miljøet).2 Å vedta lovgivning kan etter tredje avsnitt være et «tiltak» og dermed bidra til å oppfylle grunnlovsforpliktelsen.

Det er mange tolkningsspørsmål rundt Grunnloven § 112 som både er kontroversielle og vanskelige. Det gjelder kanskje spesielt spørsmål om bestemmelsen kan være en rettslig skranke for myndighetene, og i hvilken grad domstolene i tilfelle kan håndheve denne skranken. Disse spørsmålene skal ikke behandles her. I alle tilfeller er det åpenbart at bestemmelsen har betydning i utformingen av ny lovgivning, både materielt og prosessuelt.

4.2.1.3 Grunnlovens rammer for motorferdselloven

Høyesterett har uttalt at Grunnloven § 112 første avsnitt (den materielle retten til miljø) vil være «eit direktiv for Stortingets lovgjevande makt».3 Dette får betydning på flere måter når myndighetene skal utarbeide ny lovgivning. Kort sagt kan ikke lovgiver se bort fra miljøhensyn i utformingen av ny lovgivning. Lovgiver må gjøre en reell vurdering og prioritering av miljøhensyn opp mot andre samfunnsmessige hensyn.4 Det er minst tre sider ved dette som har betydning for rammene for utvalgets arbeid.

For det første må ordlyden i første avsnitt, som både viser til menneskers helse, naturens produksjonsevne og naturens mangfold, forstås slik at den verner om miljøinteresser i vid forstand. Det er også naturlig å forstå ordlyden slik at den ikke bare verner om naturens instrumentelle verdi for mennesker, men også naturens egenverdi. Dette innebærer at den nye motorferdselloven må ivareta brede miljøhensyn, og at miljøvirkningene må vurderes ikke bare fra et menneskesentrert perspektiv.

For det andre innebærer henvisningen til etterslekten i første avsnitt at lovgivningen må bygge på langsiktige vurderinger og bidra til å fremme langsiktige miljømål. Det er altså ikke nok å vurdere hvordan loven vil virke på kort sikt. Langsiktige vurderinger er uansett nødvendige for at en lov skal kunne virke godt over tid, men Grunnloven § 112 innebærer i tillegg en rettslig plikt til å innrette loven slik at naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig betraktning. I motorferdselsammenheng må lovforslaget for eksempel vurderes opp mot langsiktige mål om å bevare og restaurere natur og ta hensyn til hvordan naturmangfold og sårbare arter blir påvirket av støy og menneskelig aktivitet i naturen over lengre tid.

For det tredje innebærer § 112 en plikt til å vurdere om den samlede belastningen av loven vil være i tråd med retten til miljø. Dersom man skal oppnå en langsiktig bærekraftig forvaltning av miljøet, er summen av enkelthandlinger avgjørende. Når § 112 slår fast at naturens ressurser skal disponeres ut fra «en langsiktig og allsidig betraktning som bevarer denne rett også for etterslekten», taler det for at enkeltavgjørelser må vurderes som ledd i en helhetlig praksis, der den samlede belastningen er avgjørende. Høyesterett har også understreket at vedtak ikke kan vurderes isolert, men må vurderes som en del av helheten.5 Derfor er en vurdering av samlet belastning, eller de kumulative virkningene av all aktivitet etter loven, grunnleggende ved utformingen av lovforslag. Selv om hver enkelt handling isolert sett ikke trenger å ha vesentlige negative miljøkonsekvenser, er det altså den samlede aktiviteten som loven åpner for, som må være avgjørende.

Oppsummert setter Grunnloven § 112 rammer for hvilket innhold et forslag til ny motorferdsellov kan ha. Virkningene av motorferdselen på naturmangfold og på naturen har derfor hatt stor vekt i utformingen av lovforslaget. Selv om den enkelte kjøreturen i utmarka sjelden vil få vesentlige negative konsekvenser for natur- og friluftsinteresser i Norge, vil virkningene av den samlede ferdselen over tid kunne true de samme interessene. Dette perspektivet må veie tungt når lovgiver tar stilling til hva slags motorferdsel i utmark man skal åpne for. I den grad virkningene er usikre, tilsier føre-var-prinsippet at man velger den løsningen som i størst grad beskytter miljøet. Dette har også betydning for kravet til utredning, som gjennomgås i neste kapittel.

4.2.1.4 Grunnlovens krav til utredning

I utgangspunktet er det Stortingets oppgave å vurdere om et lovforslag er godt nok utredet. I miljøsaker stiller imidlertid Grunnloven § 112 andre avsnitt minstekrav til utredning av miljøkonsekvenser av ny lovgivning. I tillegg finnes det andre regelsett som stiller krav til utredning av lovforslag. Blant annet stiller miljøinformasjonsloven § 20, som gjennomfører Århuskonvensjonen i norsk rett, krav til utredning og høring av regelverk. Utredningsinstruksen inneholder også regler om utredning av lovforslag. I dette kapittelet er det først og fremst forpliktelsene i Grunnloven § 112 som presenteres.

Et første spørsmål som må besvares, er når utredningsplikten for lovforslag inntrer. Ordlyden i Grunnloven § 112 sier ikke i seg selv noe om dette, men spørsmålet må ses i lys av at bestemmelsen også gir en rett til miljøinformasjon. For at denne retten skal være effektiv, må det gjennomføres utredninger når lovforslaget kan innebære negative konsekvenser for menneskers helse, naturmangfoldet eller naturens produksjonsevne. Med andre ord er forslagets skadeevne det sentrale: Hvor alvorlig miljøskade kan oppstå, på kort eller lang sikt, og hva er sannsynligheten for at slik skade oppstår?

Selv om det altså er en viss terskel for at plikten skal inntre, er det klart for utvalget at forslaget til ny motorferdsellov er omfattet av utredningsplikten i Grunnloven § 112 andre avsnitt. Motorferdsel i utmark er egnet til å påvirke sårbare dyr og naturen for øvrig. Motorisert ferdsel i utmark kan også innebære at større områder blir berørt av menneskelig aktivitet, fordi mennesker lettere kan transporteres inn i uberørte naturområder. Motorferdselens påvirkning på naturen er nærmere omtalt i kapittel 10.

Det neste spørsmålet er hvilke krav bestemmelsen stiller til utredningens innhold. Utredningsplikten må ses i lys av at § 112 er en rettighetsbestemmelse: Lovforslag må utredes på en slik måte at borgerne får oppfylt sin rett til miljøinformasjon, slik at de kan ivareta den retten de har etter første avsnitt. Høyesterett har også oppstilt et forholdsmessighetskrav: «Di større konsekvensar eit vedtak har, di strengare krav må det stillast til avklaring av konsekvensane.»6 Lovforslagets skadeevne har altså også betydning for omfanget av utredningen. For overordnede og strategiske beslutninger som lovgivning, som forutsetter fremtidige beslutninger i praksis, og som også av den grunn har usikre virkninger, er det tilstrekkelig at virkningene utredes på et overordnet nivå, så lenge det stilles forsvarlige krav til kunnskapsgrunnlaget for de fremtidige beslutningene.

For at lovforslag skal kunne bygge på vurderinger av langsiktige konsekvenser og samlede virkninger, er det en forutsetning at slike virkninger utredes på forhånd. En plikt til å utrede langsiktige og kumulative konsekvenser har forankring i ordlyden i første avsnitt om at «[n]aturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning», og at det i andre avsnitt vises til rettigheten i første avsnitt. Når det gjelder fullmaktslovgivning, innebærer derfor utredningsplikten at man som et utgangspunkt må utrede virkningene av all aktiviteten som loven potensielt åpner for. Det gjelder uavhengig av om det er åpnet for aktiviteten i selve loven, gjennom forskriftsvedtak eller gjennom enkeltvedtak med hjemmel i loven. I tillegg må virkningene av loven utredes i lys av eksisterende og planlagte inngrep og aktiviteter i naturen. Utredningen må tilpasses omstendighetene i saken, og det er tilstrekkelig at utredningene av langsiktige og kumulative virkninger gjøres på et overordnet nivå. Slike utredninger er likevel nødvendige for at lovgiver skal kunne gjøre en helhetlig vurdering av miljøbelastningen de åpner for, slik § 112 krever.

Som en generell regel skal miljøkonsekvensutredninger ta utgangspunkt i eksisterende informasjon.7 Dette vil antakelig også gjelde for utredningsplikten i Grunnloven § 112 andre avsnitt. Ny og oppdatert informasjon skal innhentes hvis det er nødvendig for å belyse viktige forhold i saken. Informasjon som kommer inn for eksempel i forbindelse med høringer, kan også bidra til å belyse saken.

Når det gjelder hvem som er ansvarlig for å utrede, tilsier behovet for å utrede og vurdere den samlede belastningen av lovforslag at det er lovgiver som må være ansvarlig for å gjennomføre utredningen før lovvedtaket. Dette gjelder også for fullmaktslovgivning. Det er ikke tilstrekkelig at kommunene utreder virkningene av de enkelte vedtakene som treffes med hjemmel i loven etter at den er vedtatt.8 Selv om det kan være enklere å utrede de konkrete konsekvensene på dette stadiet, vil det ikke være mulig å vurdere den samlede belastningen som loven vil ha.

Hvis utredningen skal kunne gjøre borgerne i stand til å «ivareta den rett de har etter [første] ledd», slik ordlyden krever, er tidspunktet for når utredningen må foreligge, viktig. For at borgerne skal kunne bruke informasjonen i utredningen, bør den foreligge ved første høring av lovforslaget. På denne måten vil man også legge til rette for gode innspill og kunnskapsinnhenting gjennom høringsrunden. Det er også et alminnelig prinsipp at konsekvensutredninger bør gjennomføres så tidlig som mulig i beslutningsprosessen. På den måten kan man i større grad oppnå kunnskapsbaserte avgjørelser. Det er også større rom for å gjøre tilpasninger for å ivareta miljøhensyn tidlig i beslutningsprosessen.

Oppsummert stiller Grunnloven § 112 andre avsnitt krav til at lovgiver utreder mulige miljøvirkninger av forslaget til ny motorferdsellov. Det er blant annet nødvendig å utrede de langsiktige og kumulative virkningene av lovforslaget. Utredningen kan bygge på eksisterende informasjon, og man behøver bare å hente inn ny informasjon der det er nødvendig for å tette kunnskapshull om forhold av større betydning. Jo grundigere utredet virkningene er i NOU-en, desto bedre grunnlag har høringsinstansene for å ta stilling til konsekvensutredningen og forslagene i utredningen. Det er også godt i samsvar med det overordnede kravet til statens myndigheter om «å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale», jf. Grunnloven § 100 sjette avsnitt.

Virkningene av motorferdsel på naturen er nærmere beskrevet i kapittel 10. Utvalget har også hentet inn mer kunnskap om virkningene av vårforbudet gjennom en rapport fra Norsk institutt for naturforskning, se kapittel 18.2.2.4. Det å utrede virkningene av lovgivning er en svært krevende oppgave. Hvilke virkninger lovforslaget kan få, er svært usikkert, og særlig gjelder det de langsiktige og kumulative virkningene. Det er blant annet vanskelig å anslå i hvilken grad kommunene vil bruke myndigheten loven tillegger dem, til å åpne for motorferdsel.

4.2.2 Folkerettslige forpliktelser

4.2.2.1 Innledning

Også Norges internasjonale forpliktelser vil kunne legge føringer for hvilke endringer utvalget kan foreslå. Dette gjelder for eksempel forpliktelser knyttet til naturmangfold og urfolks rettigheter. Konvensjoner om beskyttelse av urfolk er nærmere omtalt i kapittel 4.4. Dette kapittelet handler om de folkerettslige forpliktelsene til å ivareta naturen. Oversikten som presenteres er ikke uttømmende.

I Norge er det særlig de miljørettslige prinsippene i naturmangfoldloven, som blir presentert i kapittel 4.2.3, samt regler om områdevern, som blir presentert i kapittel 7.2, som gir konkrete virkemidler til å gjennomføre konvensjonene om naturvern som er omtalt nedenfor. Selv om ingen av konvensjonene regulerer motorferdsel direkte, er det den samlede menneskelige aktiviteten og at denne ikke skader naturmangfoldet og artenes leveområder, som er avgjørende for etterlevelsen.9 Klima- og miljøregler fra EU har også en sentral betydning for Norges forpliktelser på feltet. Norges EU- og EØS-rettslige forpliktelser er nærmereomtalt i kapittel 4.5.

4.2.2.2 FNs bærekraftsmål

I september 2015 vedtok FNs medlemsland 17 bærekraftsmål med 169 delmål. Målene skal lede verdens land mot en bærekraftig utvikling innen 2030, der både økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft er viktig. Målene, som gjelder for alle land, er ikke rettslig bindende.

Hensynet til naturmangfold og bevaring av økosystemer er godt reflektert i målsettingene, spesielt gjennom miljømål 15: «Beskytte, gjenopprette og fremme bærekraftig bruk av økosystemer, sikre bærekraftig skogforvaltning, bekjempe ørkenspredning, stanse og reversere landforringelse samt stanse tap av artsmangfold.»10 Delmålene handler blant annet om å redusere ødeleggelsen av habitater, stanse tap av naturmangfold og ha en bærekraftig bruk og forvaltning av økosystemer og økosystemtjenester. Statistisk sentralbyrås globale indikatorer for bærekraftsmålene viser at Norge har utfordringer med å nå mål 15.11

Regjeringen la i 2021 frem en stortingsmelding med en plan for hvordan Norge skal nå bærekraftsmålene.12

4.2.2.3 Konvensjonen om biologisk mangfold og ny global naturavtale

Norge sluttet seg til konvensjonen om biologisk mangfold (biomangfoldkonvensjonen/CBD) i 1992. Konvensjonen har et tredelt formål: å bevare naturmangfold, sikre bærekraftig bruk av biologiske ressurser og sikre en rettferdig fordeling av gevinstene fra bruk av genressurser. Konvensjonen er juridisk bindende og inneholder blant annet forpliktelser knyttet til bevaring og bærekraftig bruk av natur, i tillegg til prosessuelle forpliktelser som krav om konsekvensutredninger.

Konvensjonen ble i 2010 supplert med Aichi-målene, som var 20 ikke-bindende, men konkrete mål for bevaring av naturmangfold og økosystemer frem mot 2020. Ingen av Aichi-målene var fullstendig nådd innen fristen i 2020.13

I 2022 ble Aichi-målene erstattet av det globale Kunming-Montreal-rammeverket for naturmangfold, den såkalte naturavtalen. Naturavtalen har som mål å stanse og reversere tapet av natur og økosystemer. Den setter blant annet mål om at 30 prosent av all natur skal vernes, og at 30 prosent av all natur som er forringet, skal være restaurert innen 2030. Dette er globale mål, og alle partene til avtalen må utarbeide en handlingsplan med nasjonale mål for å gjennomføre avtalen.

Regjeringen startet i 2023 opp arbeidet med en stortingsmelding med en nasjonal handlingsplan for å følge opp naturavtalen.

4.2.2.4 Konvensjonen vedrørende vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen)

Konvensjonen vedrørende vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen) er en regional konvensjon under Europarådet. Konvensjonen har som formål å verne vill flora og fauna og deres naturlige leveområder. Norge er forpliktet til å treffe nødvendige rettslige og administrative tiltak for å sikre bevaring av leveområder og beskyttelse av flora og fauna. Konvensjonen forplikter også Norge til å ta hensyn til naturlig flora og fauna blant annet i arealplanlegging og utbygging (artikkel 3 andre avsnitt).

Konvensjonen inneholder strenge forpliktelser for ivaretakelse av arter som regnes som truede eller sårbare etter konvensjonens vedlegg. Det finnes flere slike arter i Norge. Flere av artene er plassert på den norske rødlista (en oversikt over arter som kan ha en risiko for å dø ut i Norge) eller beskyttet som prioriterte arter etter naturmangfoldloven § 23 første avsnitt bokstav c.

4.2.2.5 Konvensjonen om vern av trekkende arter av ville dyr (Bonnkonvensjonen)

Konvensjonen om vern av trekkende arter av ville dyr (Bonnkonvensjonen) er en global FN-konvensjon som har som mål å beskytte trekkende arter av ville dyr og deres leveområder. Konvensjonen forplikter Norge til å beskytte arter som beveger seg på tvers av landegrenser, og til å samarbeide med andre land om dette. Vedleggene til konvensjonen lister opp henholdsvis trekkende arter som er truet (vedlegg I), og som ikke er truet, men som likevel behøver beskyttelse for ikke å bli det (vedlegg II). Klassifiseringen har betydning for hvor omfattende forpliktelsene etter konvensjonen er, og det må gjennomføres mer omfattende tiltak for å verne arter i vedlegg I. Flere av artene i vedlegg I finnes i Norge, blant annet dverggås. Dverggåsa har status som en kritisk truet art på den norske rødlista, og er gitt beskyttelse som prioritert art med egen forskrift med hjemmel i naturmangfoldloven § 23.

4.2.2.6 Konvensjonen om våtmarksområder av internasjonal betydning, særlig som tilholdssted for vannfugler (våtmarkskonvensjonen/Ramsarkonvensjonen)

Konvensjonen om våtmarksområder av internasjonal betydning, særlig som tilholdssted for vannfugler (våtmarkskonvensjonen/Ramsarkonvensjonen) er en global konvensjon som har som formål å sikre vern og bærekraftig bruk av våtmarksområder, særlig som tilholdssted for vannfugler. Medlemsstatene oppnevner våtmarksområder på en liste over internasjonalt viktige våtmarksområder, Ramsar-listen. Det finnes 63 Ramsar-områder i Norge, og disse er også vernet som naturvernområder etter naturmangfoldloven. Norge må blant annet jobbe for bærekraftig bruk av Ramsar-områdene i forvaltning og arealplanlegging (artikkel 3). Konvensjonen forplikter Norge til å verne viktige våtmarksområder, også områder som ikke er på Ramsar-listen.

4.2.2.7 Konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelse i beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljø (Århuskonvensjonen)

Konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelse i beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljø (Århuskonvensjonen) er en internasjonal konvensjon åpen for medlemmer av FNs økonomiske kommisjon for Europa (ECE). Konvensjonen har tre pilarer: miljøinformasjon, deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til rettsmidler.

Når det gjelder miljøinformasjon, gir konvensjonen allmennheten rett til å få tilgang til miljøinformasjon som offentlige myndigheter besitter. Videre stiller konvensjonen krav om at offentlige myndigheter har oppdatert miljøinformasjon, og at slik informasjon gjøres lett tilgjengelig for allmennheten.

Konvensjonen stiller også krav til at allmennheten skal kunne delta i beslutningsprosesser som angår miljøet, særlig når det gjelder konkrete prosjekter, men også i mer strategiske avgjørelser som planer og utforming av lovgivning. Til slutt stiller konvensjonen krav til at allmennheten skal ha adgang til rettsmidler, særlig til å reise søksmål for domstolene, men også til å klage på forvaltningsvedtak.

Århuskonvensjonen er hovedsakelig gjennomført i miljøinformasjonsloven.

4.2.2.8 Konvensjonen om vern av verdens kultur- og naturarv (verdensarvkonvensjonen)

Konvensjonen om vern av verdens kultur- og naturarv (verdensarvkonvensjonen) er en global konvensjon under FNs organisasjon for utdanning, vitenskap, kultur og kommunikasjon (UNESCO). De mest verdifulle kulturminnene og naturområdene blir oppført på listen over verdens kultur- og naturarv og skal gis et spesielt vern av medlemsstatene. Det er åtte områder med verdensarvstatus i Norge.

4.2.2.9 Europarådets landskapskonvensjon

Europarådets landskapskonvensjon er en internasjonal konvensjon som skal fremme vern, forvaltning og planlegging av landskap og organisere internasjonalt samarbeid på disse områdene. Konvensjonen omfatter alle typer landskap, både urbane og rurale, og fremmer en helhetlig tilnærming til landskapspolitikk, blant annet i planlegging. Konvensjonen fremmer også medvirkning i beslutningsprosesser.

4.2.3 Prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8 til 12

4.2.3.1 Innledning

Naturmangfoldloven regulerer forvaltningen av naturmangfoldet i Norge. I §§ 8 til 12 fastsetter loven noen sentrale miljørettslige prinsipper som etter lovens § 7 skal legges til grunn som retningslinjer ved lovtolkning og skjønnsutøvelse ved all offentlig myndighetsutøvelse. Det skal gå frem av begrunnelsen til den enkelte beslutningen hvordan prinsippene er vurdert. Prinsippene skal legges til grunn som retningslinjer når kommunen vedtar enkelttillatelser, forskrifter og planer om motorferdsel. Naturmangfoldloven inneholder også regler om områdevern og beskyttelse av arter. Disse reglene er behandlet i kapittel 7.2.

4.2.3.2 Kunnskapsgrunnlaget – naturmangfoldloven § 8

Naturmangfoldloven § 8 stiller krav til kunnskapsgrunnlaget: Offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet, må bygge på et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag. Bestemmelsen supplerer og forsterker forvaltningens utredningsplikt etter forvaltningsloven. Kunnskapsplikten innebærer at man må ha kunnskap både om tilstanden i naturen og hvilke virkninger en beslutning vil ha. Kravet til kunnskapsgrunnlag skal stå i forhold til sakens karakter og risikoen for skade på naturmangfoldet. I tillegg til at beslutningene må bygge på vitenskapelig kunnskap, skal myndighetene legge vekt på erfaringsbasert kunnskap, inkludert samisk tradisjonsbasert kunnskap, som kan bidra til bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet. Erfaringsbasert kunnskap kan blant annet innhentes gjennom høringer.

4.2.3.3 Føre-var-prinsippet – naturmangfoldloven § 9

Føre-var-prinsippet handler om håndtering av usikkerhet og manglende kunnskapsgrunnlag. Det er derfor en nær sammenheng mellom kravet til kunnskapsgrunnlag i § 8 og føre-var-prinsippet i § 9. Det er to aspekter ved føre-var-prinsippet. For det første skal man, når man ikke har tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger en beslutning vil ha for naturmangfoldet, handle slik at man unngår vesentlig skade på naturmangfoldet. For det andre skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å unnlate å handle når det foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet.

Dersom en kommune skal ta stilling til en søknad om motorferdsel i et nytt område og det ikke finnes kunnskap om hvilke virkninger ferdselen kan ha for naturmiljøet i dette området, gjelder § 9. Det følger av føre-var-prinsippet i § 9 at kommunen skal ta sikte på «å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet». Dette kan for eksempel bety at kommunen må gi avslag på søknaden om tillatelse eller gi tillatelse på strenge vilkår.

4.2.3.4 Økosystemtilnærming og samlet belastning – naturmangfoldloven § 10

Naturmangfoldloven § 10 slår fast følgende: «En påvirkning av et økosystem skal vurderes ut fra den samlede belastning som økosystemet er eller vil bli utsatt for.» Dette prinsippet innebærer at en påvirkning på økosystemet, for eksempel en tillatelse til motorferdsel i utmark, ikke kan vurderes isolert, men må ses i sammenheng med eksisterende og planlagte påvirkninger i området. Motorferdselen må ses i sammenheng både med annen motorferdsel i området og med annen påvirkning på økosystemet, for eksempel fra hyttebygging eller forurensning.

Prinsippet skal bidra til å forhindre bit-for-bit-ødeleggelse av miljøet ved at man må vurdere de samlede virkningene av påvirkningene. Prinsippet om økosystemtilnærming og samlet belastning har særlig betydning dersom miljøbelastningen er ved en kritisk grense der selv en liten økning i totalbelastningen, for eksempel motorferdsel, vil ha stor betydning for økosystemet.

4.2.3.5 Kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver – naturmangfoldloven § 11

Etter naturmangfoldloven § 11 plikter tiltakshaver å dekke kostnadene for å hindre eller begrense den skaden som et tiltak påfører naturmangfoldet, så lenge det ikke er urimelig ut fra tiltakets og skadens karakter. Prinsippet er populært kjent som forurenser-betaler-prinsippet, men gjelder altså også for annen miljøskade enn forurensning.

I motorferdselsaker vil prinsippet for eksempel kunne begrunne at myndighetene i visse tilfeller gir tillatelse til ferdsel med helikopter istedenfor bakkegående kjøretøy dersom det gir mindre naturskade, selv om dette er dyrere for tiltakshaver. Bestemmelsen omfatter også utgifter til kunnskapsinnhenting. Ansvaret for slike kostnader følger av alminnelige forvaltningsrettslige regler, men prinsippet i § 11 kan ha betydning for hvordan disse tolkes.14 Prinsippet kan dermed også være relevant ved spørsmål om å innføre saksbehandlingsgebyr i motorferdselsaker.

4.2.3.6 Miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder – naturmangfoldloven § 12

Naturmangfoldloven § 12 inneholder to miljørettslige prinsipper: prinsippet om beste tilgjengelige teknikker og prinsippet om best lokalisering. Begge prinsippene skal redusere miljøbelastningen ved at virksomheten blir utformet på en mest mulig skånsom måte. Prinsippene kan få betydning i motorferdselsaker, for eksempel ved at det stilles vilkår om kjøretøytype, tidspunkt for gjennomføring og at kjøringen skjer i en gitt trasé, eller ved at kommunene på ulike måter kanaliserer motorferdselen i utmark for å redusere det totale området som blir belastet av motorferdsel.

4.3 Kommunalt selvstyre og statlig styring

4.3.1 Innledning

Det går frem av utvalgets mandat at utvalget skal utrede reglene om motorferdsel med sikte på økt lokalt selvstyre. Dagens motorferdselregelverk gir kommunene et betydelig ansvar og myndighet til å forvalte motorferdsel i utmark. Samtidig er kommunenes myndighetsutøvelse underlagt en del statlig kontroll og styring for å sikre at kommunene tar tilstrekkelig hensyn til natur- og friluftsliv, som kan være interesser av nasjonal betydning. Motorferdsel er en viktig lokalpolitisk sak for en rekke kommuner, og flere kommuner ønsker seg større kommunalt selvstyre. Den statlige styringen står noen ganger i et spenningsforhold til lokale interesser og prioriteringer.

I dette kapittelet presenterer vi rammene for det kommunale selvstyret og den statlige styringen av kommunen på et overordnet nivå. Kapittelet gir et rammeverk for utvalgets vurderinger i kapittel 28, 29 og 30.

4.3.2 Rammer og prinsipper for kommunenes selvstyre

Grunnloven § 49 andre avsnitt slår fast prinsippet om lokalt selvstyre:«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.»15 Grunnlovens utgangspunkt er operasjonalisert i kommuneloven, der det fremgår av § 2-1 at kommunen er et eget rettssubjekt, og at kommunene kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar.

Det kan settes begrensninger for det kommunale selvstyret, men slike begrensninger må etter kommuneloven § 2-1 andre avsnitt ha hjemmel i lov, og etter § 2-2 bør ikke selvstyret begrenses mer enn «det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål». Etter kommuneloven § 2-2 andre avsnitt bør offentlige oppgaver «fortrinnsvis legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne». Dette utgangspunktet gir en klar retning for utvalgets vurderinger: I utgangspunktet bør myndigheten til å regulere motorferdsel legges til kommunen med mindre den kommunale myndigheten bør begrenses for å ivareta nasjonale mål, for eksempel for å sikre at den samlede belastningen på naturen ikke blir for stor.

I kravet om at begrensninger av selvstyret skal være nødvendige etter kommuneloven § 2-2 første avsnitt, ligger det at begrensninger bør forbeholdes de tilfeller hvor det er et «klart behov for nasjonale føringer».16 I retningslinjene for statlig styring med kommunene går det frem at begrensninger i det lokale selvstyret «må begrunnes særskilt i et eller flere nasjonale mål, og det må gjøres en avveining mellom hensyn som tilsier statlig styring og hensyn som tilsier lokal handlefrihet».17 Et av de nasjonale målene som er nevnt i retningslinjene, er hensynet til miljø og klima.18

I forarbeidene til kommuneloven anerkjennes behovet for statlig styring og kontroll, for eksempel gjennom klage, tilsyn og innsigelser, men bestemmelsen forplikter lovgiver til å vurdere innføringen og bruken av slike styringsmidler. Hvilke nasjonale mål som kan begrunne et inngrep, er ikke fastsatt, men kan for eksempel være hensynet til rettssikkerhet, miljø og bærekraftig utvikling eller internasjonale forpliktelser slik som urfolksrett.

4.3.3 Statlig styring og kontroll av kommunene

4.3.3.1 Innledning

Statlig styring og kontroll av kommunene utøves på forskjellige måter, blant annet av departementer, sektordirektorater, tilsynsorganer og statsforvalterne. Overordnet kan man skille mellom bruk av juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler.

Det kommunale selvstyret må utøves innenfor rammene som er satt i lovgivningen. Lovens rammer for det kommunale selvstyret bestemmes særlig av to forhold: hvor stor grad av vurderingsfrihet som regelverket overlater til kommunen, og hvor langt klage- og kontrollorganer kan gripe inn i denne friheten. Klagebehandling, omgjøring, lovlighetskontroll og statlig tilsyn er sentrale juridiske styringsvirkemidler overfor kommunene.

Økonomiske virkemidler setter også rammene for kommunes virksomhet og til en viss grad også for deres evne til å løse oppgavene de er pålagt. Staten kan også benytte seg av pedagogiske virkemidler slik som veiledning, dialog, samarbeid og bistand i form av for eksempel tilrettelagte data- eller kunnskapsverktøy. Bruk av pedagogiske virkemidler kan være en effektiv måte å legge til rette for at kommunene kan utføre oppgavene de er pålagt.

Også domstolene og Sivilombudet kontrollerer kommunal myndighetsutøvelse. Dersom en sak bringes inn for retten kan domstolene prøve om kommunenes vedtak er i tråd med loven. Dette er imidlertid en ressurs- og tidkrevende kontrollform, som forutsetter at noen har brakt saken inn for domstolene. Sivilombudet kan undersøke klager mot forvaltningen og forhold ombudet selv tar opp. Ombudet kan ikke selv endre vedtak eller instruere forvaltningen om å gjøre det, men må nøye seg med «å uttale sin mening», jf. sivilombudsloven § 10 første avsnitt. Forvaltningen vil normalt rette seg etter Sivilombudets syn på saken.

I de følgende kapitlene vil enkelte former for statlig styring og kontroll av kommunene beskrives nærmere.

4.3.3.2 Statlig klagebehandling

Utgangspunktet i norsk rett er at alle enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse til det forvaltningsorganet (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket (underinstansen), jf. forvaltningsloven § 28 første avsnitt. Forskrifter og avgjørelser som ikke er enkeltvedtak, kan ikke påklages uten særskilt hjemmel.

Når det gjelder vedtak som er truffet i kommunalforvaltningen, er det i forvaltningsloven § 28 andre avsnitt etablert et tosporet klagesystem med enkelte særregler. Klager truffet av kommuner blir som hovedregel behandlet i et annet organ i kommunen (intern klagebehandling). Når det gjelder vedtak som er truffet av kommunestyret, er det derimot statlig klagebehandling dersom vedtaket er truffet i henhold til myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan, eller dersom særloven fastsetter statlig klagebehandling.

I praksis er det vanlig at særlovene på arealforvaltnings- og miljøområdet har regler som fastsetter statlig klagebehandling, noe som også er tilfellet i dagens motorferdsellov.19 Dette innebærer at klagebehandlinger er en viktig del av statens kontroll av kommunens enkeltvedtak.20

Vanligvis er statsforvalteren satt som klagemyndighet, eller det ansvarlige departementet har delegert klagemyndigheten til statsforvalteren. Statsforvalteren er klageinstans for de fleste kommunale vedtak truffet i medhold av motorferdselregelverket.Statsforvalteren er også klageinstans for den særskilte klageordningen som gjelder for forskrifter om snøskuterløyper.

Utgangspunktet etter forvaltningsloven § 34 andre avsnitt er at klageinstansen kan prøve «alle sider av saken». Dette innebærer at klageinstansen kan overprøve alle rettslige og faktiske forhold som er knyttet til saken, slik som rettsanvendelsen, bevisvurderingen, saksbehandlingen og utøvelsen av forvaltningsskjønnet.21 Ved prøving av kommunale vedtak følger det av forvaltningsloven § 34 andre avsnitt tredje og fjerde setning at statlige klageorganer er pålagt visse begrensninger:

Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Det skal fremgå av vedtaket hvordan klageinstansen har vektlagt hensynet til det kommunale selvstyret.

Plikten til å legge stor vekt på det lokale selvstyret ble innført gjennom lovendring i 2017, for at hensynet til det lokale selvstyret skulle få større vekt i statlig klagebehandling. Bestemmelsen må ses i sammenheng Grunnloven § 49 og kommuneloven § 2-1 og § 2-2. Begrensningen gjelder bare overprøving av kommunens skjønnsutøvelse innenfor kommunens skjønnsrom. Klageorganet kan prøve rettsanvendelsen, også der rettsanvendelsen er vurderingspreget.22 I praksis kan det av og til være vanskelig å trekke en grense mellom hva som er vurderingspregede regler – som kan prøves fullt ut – og hva som tilhører kommunens skjønn.

4.3.3.3 Statlig adgang til å omgjøre kommunale vedtak

Det klare rettslige utgangspunktet er at vedtak gjelder etter sitt innhold. Dette er viktig for å sikre stabilitet og for at private rettssubjekter skal kunne innrette seg etter vedtak som gir rettigheter og plikter. Noen ganger kan det likevel oppstå behov for å tilbakekalle eller endre vedtak etter at de er truffet, uten at vedtaket er påklaget. For eksempel kan det ha skjedd feil i forberedelsen av vedtaket, eller det kan ha kommet nye opplysninger om saken som gjør at den burde få et annet utfall.

Forvaltningsloven § 35 gir alminnelige regler om omgjøring. Omgjøring innebærer at et vedtak eller en tillatelse får et annet innhold enn de opprinnelig hadde.23 I motsetning til reglene om klagebehandling gir reglene om omgjøring forvaltningsorganet en rett til å omgjøre et vedtak uten at det er påklaget. Omgjøringsadgangen varierer med klageordningens grunnlag. Statlige organer er generelt ikke overordnet kommunene og har derfor i utgangspunktet en mer begrenset omgjøringsadgang, jf. forvaltningsloven § 35 fjerde avsnitt.Dersom det er fastsatt i en lov at et statlig organ er klageinstans, slik det er gjort i motorferdselregelverket i dag, har det statlige klageorganet likevel samme adgang til å omgjøre som overordnede organer har generelt.

Omgjøringsadgangen etter forvaltningsloven § 35 suppleres av ulovfestede regler om omgjøring. Det er også gitt særlige regler om omgjøring i flere lover. For eksempel er det i flere lover fastsatt at statlige myndigheter kan endre eller tilbakekalle tillatelser ved for eksempel grove eller gjentatte overtredelser av loven. På miljørettens område er slike regler svært vanlige.

4.3.3.4 Andre former for statlig styring og kontroll

Lovlighetskontroll

Statsforvalteren kan føre kontroll med kommunale vedtak etter reglene i kommuneloven kapittel 27 om lovlighetskontroll.24 Adgangen til lovlighetskontroll gjelder alle kommunale forskrifter og enkeltvedtak, også vedtak etter motorferdselloven. I lovlighetskontrollen kan statsforvalteren vurdere om et vedtak har et lovlig innhold, om det er truffet av noen som har myndighet til å treffe et slikt vedtak, og om vedtaket har blitt til på en lovlig måte, jf. kommuneloven § 27-3 første avsnitt. Kommunens avveininger innenfor rammene av loven (forvaltningsskjønnet) kan derimot ikke prøves. Statsforvalteren skal etter § 27-3 fjerde avsnitt oppheve et vedtak hvis det er gjort feil som gjør vedtaket ugyldig. Statsforvalteren iverksetter lovlighetskontroll dersom minst tre medlemmer av kommunestyret krever kontroll, eller på eget initiativ dersom «særlige grunner» tilsier kontroll, se kommuneloven § 27-1 andre avsnitt. Lovlighetskontroll er nærmere omtalt i kapittel 30.3.2.3.

Statlig tilsyn

Kommuneloven kapittel 30 regulerer såkalte lovlighetstilsyn – tilsyn med at kommunen gjennomfører lovpålagte plikter. Statsforvalteren er tilsynsmyndighet etter kommuneloven. Kontrollen er begrenset til kontroll av om vedtak er gyldige, og skjønnsutøvelsen prøves dermed ikke. Lovlighetstilsyn forutsetter hjemmel i særlov, noe man ikke har i motorferdselloven i dag. Statlig tilsyn med kommunene er omtalt nærmere i kapittel 30.3.2.4.

Særskilte saksbehandlingsregler

Statlig styring av kommunene kan finne sted ved at det for eksempel fastsettes særskilte saksbehandlingsregler eller konkrete pålegg om hvordan kommunene skal løse oppgavene sine. Der hensynet til nasjonal styring tilsier det, kan myndighetsutøvelsen i visse tilfeller også løftes helt opp på statlig nivå.

Når man utformer lover og forskrifter som innebærer å gi oppgaver og ansvar til kommunene, bør man i henhold til veilederen «Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner» ta utgangspunkt i kommunelovens regler om organisering og styring av kommunene samt de prinsippene og rammene som er fastsatt for styring av kommunene, se kapittel 4.3.2. Avvikende løsninger må begrunnes. For eksempel bør statlig overprøving av kommunale vedtak og kommunal virksomhet i hovedsak finne sted innenfor ordningene for klage, lovlighetskontroll og statlig tilsyn. I veilederen om statlig styring av kommunene er det poengtert at særskilte saksbehandlingsregler, regler om statlig godkjenning av kommunale vedtak eller krav om stadfesting av lokale forskrifter som utgangspunkt ikke bør innføres.25 Særlige saksbehandlingsregler er nærmere omtalt i kapittel 30.3.2.1 og 30.3.2.2.

Rapporteringskrav

Informasjon om hvordan kommunene utfører oppgavene sine, kan være verdifull styringsinformasjon for staten. Slik informasjon gir grunnlag for politikkutforming og kan også være nødvendig for kontrollformål. Det følger av veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner at staten ikke kan pålegge kommunesektoren rapporteringskrav som ikke blir brukt som styringsinformasjon.26 De viktigste generelle pliktene om rapportering fra kommunesektoren, følger av kommuneloven kapittel 16. Det følger av kommuneloven § 16-1 at kommunene skal rapportere opplysninger om økonomi, ressursbruk og tjenester til bruk i nasjonale informasjonssystemer (KOSTRA) til staten. Rapportering av motorferdselsaker er nærmere beskrevet i kapittel 29.

Kontroll-, sanksjons- og straffetiltak

Der det er risiko for at kommunene går utover sin myndighet etter loven, og dette kan få alvorlige følger, kan man vurdere å innføre særlige kontroll- eller sanksjonstiltak overfor kommunen. Det er få eksempler på bestemmelser om dette i lovverket, men et eksempel er plan- og bygningsloven § 19-4, som åpner for at dispensasjonsmyndighet etter loven kan flyttes vekk fra kommunen i særlige tilfeller. En parallell kan trekkes til den såkalte ROBEK-ordningen, som innebærer at kommuner i økonomisk ubalanse på visse vilkår underlegges statlig kontroll. Dersom kommuner fatter ulovlige vedtak, kan det være grunn til å vurdere om dette kan føre til straffeansvar, for eksempel etter straffeloven §§ 171, 172 eller 173 om tjenestefeil og misbruk av offentlig myndighet.

4.4 Beskyttelse av urfolk og samisk kulturutøvelse

Samene er et urfolk og har dermed et konstitusjonelt og folkerettslig krav på vern av sin kultur.

Statens myndigheter plikter etter Grunnloven § 108 «å legge forholdene til rette for at det samiske folk, som urfolk, kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv». Bestemmelsen ble vedtatt i 1988 som Grunnloven § 110 a, og ble flyttet til § 108 ved grunnlovsreformen i 2014. I forarbeidene står det at bestemmelsen først og fremst er rettet mot regjering og Storting, men at «prinsippet som kommer til uttrykk i bestemmelsen, [kan] få betydning ved tolkningen av lover og ved anvendelse av sedvanerettslige regler, for eksempel som en retningsgivende bestemmelse for forvaltningens skjønnsutøvelse».27 Bestemmelsen er basert på Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27. Høyesterett har lagt til grunn at vernet etter § 108 ikke går lenger enn vernet etter denne bestemmelsen.28 Høyesterett har også uttalt at grunnlovsbestemmelsen kan være et selvstendig rettsgrunnlag der andre rettskilder ikke gir noe svar.29 I 2023 ble ordet urfolk tatt inn i bestemmelsen fordi man ønsket å synliggjøre samenes status som urfolk.30

SP artikkel 27 lyder slik i norsk oversettelse:31

I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.

Det antas at urfolk har en særlig sterk beskyttelse etter bestemmelsen, og det er på det rene at samene er en minoritet i bestemmelsens forstand. Artikkel 27 forplikter blant annet staten til å sikre urfolks tradisjonelle næringsutøvelse og mulighet til å bruke de landområdene og naturressursene som har dannet grunnlaget for deres spesielle leveveier.32 Bestemmelsens innhold og rekkevidde er klarlagt i en rekke nasjonale og internasjonale avgjørelser. I Norge er artikkelen påberopt i flere saker om samisk kulturutøvelse, først og fremst i saker om reindrift.33 Det er klart at nektelse i bestemmelsens forstand ikke bare omfatter inngrep som utgjør totale nektelser, men at også andre inngrep kan utgjøre en krenkelse av retten til kulturutøvelse.34

SP artikkel 27 gjelder som norsk lov etter menneskerettsloven § 2. Dersom det er motstrid mellom annen norsk lovgivning og konvensjonene som er gjennomført gjennom menneskerettsloven, vil konvensjonene gå foran, jf. menneskerettsloven § 3. Dette innebærer at SP artikkel 27 går foran norsk lov ved motstrid.

I tillegg til vernet som følger av Grunnloven § 108 og SP artikkel 27, er det flere andre folkerettslige forpliktelser til å verne samisk kulturutøvelse.35

Konvensjonen om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater ILO nr. 169 (urfolkskonvensjonen) handler om urfolks rett til å bevare og videreutvikle sin egen kultur, og om myndighetenes plikt til å treffe tiltak for å støtte dette arbeidet. Norge ratifiserte konvensjonen i 1990. Samene har status som urfolk etter definisjonen i urfolkskonvensjonen artikkel 1 nr. 1 bokstav b. Konvensjonen har flere bestemmelser som er sentrale for samenes vern mot inngrep i sin kultur og tradisjonelle næringsutøvelse, blant annet om konsultasjonsrett og bestemmelser om landrettigheter. Artikkel 8 stadfester blant annet at det skal tas «tilbørlig hensyn» til vedkommende folks «sedvaner og sedvanerett» ved anvendelse av nasjonale lover og forskrifter.36 I artikkel 15 heter det: «Vedkommende folks rett til naturressurser i deres landområder skal sikres spesielt. Slike rettigheter omfatter disse folks rett til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressursene.» Artikkel 23 gjelder beskyttelse av tradisjonelle aktiviteter. Artikkel 23 nr. 1 fastsetter følgende:

Håndverk, bygde og lokalbasert virksomhet, naturalhusholdning og tradisjonell virksomhet for vedkommende folk, som jakt, fiske, fangst og sanking, skal anerkjennes som viktige faktorer for å opprettholde deres kultur, økonomiske bæreevne og utvikling. Når det er aktuelt, skal myndighetene sikre at slik virksomhet blir styrket og fremmet, med deltakelse av disse folk.37

Konvensjonen om avskaffelse av alle former for rasediskriminering gjelder som norsk lov, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 5. Artikkel 5 bokstav d romertall v forplikter staten til å forby og avskaffe alle former for rasediskriminering og sikre alle rett til likhet for loven, uten hensyn til rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse, særlig i forbindelse med «retten til å eie eiendom, alene eller sammen med andre».38

Også en rekke norske lover omhandler samiske spørsmål og gjennomfører helt eller delvis folkerettslige forpliktelser. I enkelte av lovene stadfestes det at loven gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten.39

Finnmarksloven har som formål «å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for innbyggerne i Finnmark og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv», jf. § 1. Lovens § 4 gir Sametinget myndighet til å gi retningslinjer for «hvordan virkningen for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv av endret bruk av utmark skal bedømmes». Retningslinjene skal godkjennes av departementet. Gjeldende retningslinjer ble vedtatt av Sametinget 8. juni 2023.

Sameloven har til formål «å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe i Norge kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv», jf. § 1-1 første avsnitt. Sameloven § 4-1 gir offentlige myndigheter en plikt til å konsultere Sametinget og andre representanter for berørte samiske interesser om «lovgivning, forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte».

Reindriftsloven inneholder regler om organisering og forvaltning av reindrifta og har som overordnet formål å bevare reindrifta som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv. Etter reindriftsloven § 4 har den samiske befolkningen på grunnlag av alders tids bruk rett til å utøve reindrift innenfor de delene av fylkene Finnmark, Troms, Nordland, Trøndelag og Hedmark hvor reindriftssamer fra gammelt av har utøvd reindrift (det samiske reinbeiteområdet). Loven skal her legge til rette for en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift med basis i samisk kultur, tradisjon og sedvane til gagn for reindriftsbefolkningen selv og samfunnet for øvrig, jf. § 1 første avsnitt. Reindrift utenfor det samiske reinbeiteområdet krever tillatelse, jf. reindriftsloven § 8.l. Både i og utenfor det samiske reinbeiteområdet skal loven bidra til å sikre forsvarlig dyrevelferd for tamrein.

Trollheimenloven har etter lovens § 1 som formål å sikre fortsatt samisk reindrift i kommunene Meldal (nå Orkland), Midtre Gauldal, Oppdal, Rennebu, Rindal, Sunndal og Surnadal.

Naturmangfoldloven har også flere bestemmelser med relevans for samisk kulturutøvelse. Blant annet fremheves det i § 8 andre avsnitt om kunnskapsgrunnlaget for offentlige beslutninger at myndighetene skal «legge vekt på kunnskap som er basert på generasjoners erfaringer gjennom bruk av og samspill med naturen, herunder slik samisk bruk, og som kan bidra til bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet». I naturmangfoldloven § 14 slås det fast at man ved vedtak etter naturmangfoldloven som berører samiske interesser direkte, skal legge vekt på hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur. I Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 384 er denne bestemmelsen omtalt slik:

Samisk kultur og livsstil har alltid vært sterkt knyttet til naturen, til dels sårbar natur. Annet ledd synliggjør at det skal legges tilbørlig vekt på naturgrunnlaget for samisk kultur ved vedtak i eller i medhold av naturmangfoldloven, noe som også følger av konvensjon om sivile og politiske rettigheter art. 27. Det er imidlertid en klar skranke ved at hensynet til det samiske naturgrunnlaget må ligge innenfor rammen av den enkelte vedtaksbestemmelse i eller i medhold av loven. Det følger ikke av dette at samiske interesser nødvendigvis skal ha forrang innenfor det skjønnsrommet som tilligger myndigheten etter loven. Her må det ses hen til hvilken del av loven det er snakk om og hvilke andre interesser som kommer inn. Eksempelvis vil hensynet til naturinteressene vektlegges sterkere i et verneområde enn utenfor.

Til sist fremhever vi plan- og bygningsloven § 3-1, som angir at planer, innenfor rammen av formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 1-1, skal sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Sametinget er også gitt myndighet til å fremme innsigelser til kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner i spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse, jf. plan- og bygningsloven § 5-4 tredje avsnitt.

4.5 EU og EØS

Norge er tett knyttet til Den europeiske union (EU) blant annet gjennom avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen). EØS-rettslige regler kan ha relevans for motorferdselregelverket på flere ulike måter.

En viktig del av EØS-avtalen er å sikre fri flyt av varer, tjenester, kapital og personer i det indre marked. Dette blir ofte omtalt som de fire friheter. I dette ligger det blant annet at det i utgangspunktet ikke er tillatt å legge hindringer i veien for salg og markedsføring av varer på tvers av landegrensene. Det er som utgangspunkt heller ikke tillatt å legge hindringer i veien for salg av tjenester, etablering av bedrifter, arbeidstakere som ønsker å ta arbeid i et annet land, eller overføring av kapital over landegrensene. Alle slike hindringer blir kalt restriksjoner. Etter EØS-avtalen artikkel 11 og 12 er for eksempel kvantitative import- og eksportrestriksjoner eller «tiltak med tilsvarende virkning» forbudt mellom avtalepartene.40 Dette betyr at regelverk som for eksempel forbyr en vare, kan være i strid med EØS-avtalen. EFTAs (European Free Trade Association) overvåkningsorgan ESA (Efta Surveillance Authority) åpnet i 2004 traktatsbruddprosedyre mot Norge på grunn av forbudet mot vannskutere i den daværende småbåtloven § 40. ESA hevdet at forbudet utgjorde en ulovlig importrestriksjon og var i strid med EØS-avtalen artikkel 11 og 13.41 Regelverket ble derfor endret.

Det kan stilles spørsmål ved om de generelle begrensningene på motorferdsel i utmark og vassdrag innebærer et tiltak med «tilsvarende virkning» som en kvalitativ importrestriksjon etter EØS-avtalen artikkel 11.42 I Mickelsson og Roos slo EU-domstolen fast at vesentlige bruksbegrensninger på en vare kan utgjøre en restriksjon som må rettferdiggjøres, blant annet fordi begrensningene kan ha til virkning at «disse varers adgang til det omhandlede nationale marked forhindres».43 Det er et stort marked for transport- og fremkomstmidler til bruk i utmark og vassdrag i Norge. For eksempel er det stor omsetning av snøskutere og ATV-er. Markedsadgangen for snøskutere i Norge er god. Tall fra Opplysningsrådet for veitrafikken viser at det ved inngangen til 2024 var registrert 95 674 snøskutere og 96 615 ATV-er i Norge.44 Utvikling i antall kjøretøy over år er nærmere beskrevet i kapittel 9.1.2. Til sammenligning var det registrert 176 593 snøskutere i Finland og 210 784 i Sverige samme år.45 Utvalget legger derfor til grunn at de generelle begrensningene på motorferdsel ikke utgjør en så stor begrensning for bruken av snøskutere og andre terrenggående kjøretøy at det i utgangspunktet er forbudt etter EØS-avtalen artikkel 11.46

Utvalget mener uansett at om begrensningene på motorferdselen skulle betraktes som en restriksjon så er disse rettferdiggjort etter EØS-avtalen artikkel 13 og i henhold til tvingende allmenne hensyn. Motorferdselreguleringen skal ivareta hensynet til natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. Hensynet til naturen er et legitimt traktatfestet hensyn, mens de andre utgjør tvingende allmenne hensyn. Utvalget viser i kapittel 10, 11 og 17 at begrensningene på motorferdsel er egnet til å ivareta disse hensynene. Utvalget går inn for et høyt, men ikke absolutt, beskyttelsesnivå. Det innebærer at utvalget har vurdert nytteverdien av motorferdselen opp mot skadevirkningene for natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse.47 Reguleringen går ikke lenger enn nødvendig for å oppnå dette beskyttelsesnivået. Utvalgets lovforslag innebærer at reguleringen oppnår dette målet på en konsistent og systematisk måte, blant annet ved at regelverket er teknologinøytralt med mindre det er gode grunner til noe annet.48

Denne rettferdiggjøringsvurderingen gjør seg også gjeldende for bruksbegrensningene for små elektriske kjøretøy egnet for bruk i utmark. Som utvalget kommer tilbake til i kapittel 24.4.3 er adgangen til å benytte disse sterkt begrenset, hvilket kan utgjøre en restriksjon. De generelle begrensningene på motorferdsel kan også utgjøre en restriksjon på utmarkskjøretøy som introduseres på markedet senere. Rettferdiggjøringsvurderingen vil slik utvalget vurderer det etter alt å dømme også være gyldig for nye typer fremkomstmidler.

En annen viktig side av EØS-avtalen er at EU er en sentral utvikler av miljøregler som har betydning for Norge. EUs grønne giv (European Green Deal), med mål om klimanøytralitet i 2050, er styrende for EUs politikkutvikling på mange samfunnsområder.

Samarbeid om miljø er listet opp som ett av formålene i EØS-avtalen artikkel 1. EØS-avtalen artikkel 73 slår fast at avtalepartenes virksomhet på miljøområdet har til formål a) å bevare, verne og forbedre miljøets kvalitet, b) å bidra til vern av menneskets helse og c) å sikre en forsiktig og fornuftig utnyttelse av naturressursene. Artikkelen slår videre fast følgende:

Avtalepartenes virksomhet på miljøområdet skal bygge på prinsippene om at forebyggende tiltak bør iverksettes, om at skade på miljøet fortrinnsvis rettes opp ved kilden, og om at forurenseren betaler. Krav til vern av miljøet skal være en del av avtalepartenes politikk på andre områder.

Dette betyr at vern av miljøet er et gjennomgripende hensyn av relevans ved tolkningen av EU/EØS-retten.

EUs miljøregelverksutvikling har blant annet kommet gjennom en rekke direktiver som Norge har forpliktet til seg til å gjennomføre gjennom EØS-avtalen. Utvalget vil her trekke frem noen direktiver som kan ha betydning for reguleringen av motorferdsel.

EUs rammedirektiv for vann, også kalt vanndirektivet, skal bidra til å bevare, beskytte og forbedre vannforekomstene og vannmiljøet og sikre en bærekraftig bruk av vann.49 Direktivet omfatter vassdrag, grunnvann og kystvann ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjen. Direktivet er gjennomført i Norge gjennom vannforskriften.

EU har også fastsatt direktiver om miljøutredninger. De sentrale direktivene er tiltaksdirektivet, også omtalt som prosjektdirektivet eller EIA-direktivet,50 og plandirektivet, også omtalt som SEA-direktivet.51 Direktivene krever at det foretas miljøkonsekvensvurderinger av planer og tiltak som vil kunne påvirke miljøet vesentlig. Direktivene oppstiller krav både om hvilke tiltak og planer som skal utredes, og om hvordan utredningen skal foretas. Direktivene er gjennomført gjennom konsekvensutredningsforskriften som har hjemmel i plan- og bygningsloven. Utredningskravene i konsekvensutredningsforskriften går til dels lenger enn det direktivene krever, men direktivene oppstiller minimumskrav som må etterleves.

Også EØS-rettslige regler på andre felt enn miljøet kan være relevante for reguleringen av motorferdsel i utmark. Et eksempel på dette er EUs personvernforordning 2016/679, ofte omtalt som GDPR. Forordningen harmoniserer europeiske regler for behandling av personopplysninger og skal sikre fysiske personers rett til vern av personopplysninger. I Norge er personvernforordningen gjennomført gjennom personopplysningsloven. Innholdet i forordningen er presentert i kapittel 28.8.2.

5 Dagens regulering av motorferdsel i utmark og vassdrag

Forstørr bilde

5.1 Overordnet om reguleringen av motorferdsel i utmark

I dag reguleres motorferdsel i utmark og vassdrag av lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselloven). Loven regulerer bruk av motorkjøretøy, motorfartøy og landing og start med luftfartøy i utmark og i vassdrag. Loven fastsetter de ytre rammene for hva som er tillatt motorferdsel, og suppleres av en rekke sentrale og lokale forskrifter.

Den viktigste sentrale forskriften er forskrift 15. mai 1988 nr. 356 for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag (motorferdselforskriften). Forskriften er hjemlet i motorferdselloven § 4 a, og regulerer ferdsel med motorkjøretøy, som bil, traktor, motorsykkel, beltebil og snøskuter, i utmark og på islagte vassdrag.

Det er også fastsatt tre andre sentrale forskrifter med hjemmel i motorferdselloven:

• forskrift 14. mars 1988 nr. 225 om bruk av kommunens myndighet etter lov om motorferdsel i utmark og vassdrag – forbud mot helikopterskiing og liknende

• forskrift 7. november 2005 nr. 1264 om tillatelse til bruk av beltebil

• forskrift 27. februar 2024 nr. 355 om overtredelsesgebyr etter motorferdselloven

Departementet har i tillegg fastsatt en egen forskrift om bruk av barmarkstraseer i Finnmark, forskrift 28. juli 1989 nr. 749 om bruk av motorkjøretøy på barmark langs tradisjonelle ferdselsårer, Finnmark.

I tillegg er det fastsatt en rekke kommunale forskrifter om motorferdsel. De kommunale forskriftene regulerer i hovedsak snøskuterløyper, bruk av motorfartøy i vassdrag eller landing og start med helikopter eller sjøfly. Statsforvalteren (tidligere fylkesmannen) har fastsatt lokale forskrifter om blant annet barmarkskjøring langs tradisjonelle ferdselsårer og øvingsområder for praktisk kjøretrening ved obligatorisk opplæring for førerkortklasse S.

5.2 Bakgrunnen for loven

Før motorferdselloven ble vedtatt i 1977, var det ingen offentligrettslig regulering av motorferdsel i utmark, og det var i utgangspunktet bare grunneierretten som ga rettslig adgang til å regulere slik ferdsel. I slutten av 1960-årene og begynnelsen av 1970-årene var det flere grunneiere som begynte å innføre restriksjoner på bruk av motorkjøretøy på eiendommene sine, blant annet på grunn av økt bruk av motorkjøretøy i utmark og en vekst i antall kjøretøy. En økende bekymring for virkningene av motorferdsel på blant annet natur og friluftsliv vokste frem, og lovregulering ble etterspurt i flere spørsmål i Stortinget og av flere grunneier- og naturvernorganisasjoner.52

I 1972 satte Miljøverndepartementet derfor ned et offentlig utvalg som skulle utrede behovet for å regulere motorferdsel i utmark og legge frem et begrunnet forslag til lovbestemmelser. Departementet så et behov for å regulere motorferdsel, men pekte samtidig på at motorisert ferdsel var nyttig i en rekke sammenhenger – for eksempel for næringsutøvelse, for transport til hytte og for utøvelse av offentlige tjenester. Grensen mellom den nyttige kjøringen og den unødvendige bruken av motoriserte fremkomstmidler ble oppfattet som flytende, og oppgaven til utvalget ble å avveie de ulike og til dels motstridende interessene. En sentral oppgave for utvalget var derfor å vurdere hva som kunne kvalifisere som «berettigede behov». Utvalget leverte sin utredning i 1974, som NOU 1974: 37. Utredningen dannet grunnlaget for loven som ble vedtatt i 1977.

5.3 Lovens utgangspunkt og formål

Motorferdselloven § 3 stiller opp et generelt forbud mot motorferdsel. Fra det generelle utgangspunktet om at motorferdsel er forbudt, gis det noen unntak i loven. I tillegg kan både departementet og kommunen tillate motorferdsel gjennom forskrifter, og kommunen kan også tillate motorferdsel ved enkeltvedtak.

Motorferdsel i utmark kan tjene ulike nytteformål og samfunnsbehov. Intensjonen med loven var å tillate motorferdsel for allment anerkjente nytteformål i rimelig utstrekning, men å begrense adgangen til unødvendig motorferdsel og motorferdsel med rekreasjonsformål.53 Regelverket skulle dessuten bidra til at den ferdselen som er tillatt, forårsaker minst mulig skade og ulempe.

Motorferdselloven § 1 slår fast at formålet med loven er «ut fra et samfunnsmessig helhetssyn å regulere motorferdsel i utmark og vassdrag med sikte på å verne om naturmiljøet og fremme trivselen». Begrepet naturmiljø skal ifølge forarbeidene til loven tolkes vidt. Det omfatter ikke bare naturen, med landskap, plante- og dyreliv, men også miljøverdier som ren luft, rent vann og stillhet og ro.54 I formuleringen «fremme trivselen» ligger det at loven skal tilgodese rekreasjonsverdier, friluftsliv og naturopplevelser. Motorferdsellovutvalget 1974 understreket at mange typer næringsutøvelse, både i tradisjonelle og nye næringer, er avhengig av at naturmiljøet blir bevart, og at vernet om naturmiljø må betraktes «som en dominerende almeninteresse som på lengre sikt vil tjene alle samfunnsgrupper».55

5.4 Motorferdselforskriften

I 1988 ble det tatt inn en bestemmelse i motorferdselloven om at motorkjøretøy i utmark og vassdrag bare kan brukes i samsvar med forskrift gitt av departementet. Forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag (motorferdselforskriften) ble vedtatt samme år og erstattet over 300 lokale forskrifter.

I forarbeidene listes det opp flere grunner for lovendringen.56 Bruken av motorkjøretøy i utmark hadde fortsatt å øke på tross av lovens intensjon om å bremse utviklingen. En gjennomgang av den kommunale praksisen hadde også vist at kommunenes praktisering varierte til dels sterkt, og at kommunene ofte fastsatte mer liberale regler og ga videre tillatelser enn det lovgiver hadde forutsatt. Gjennomgangen viste også at de dagjeldende reglene kunne gi rom for tolkningstvil.

Hensikten med den nasjonale forskriften var både å gi mer ensartede regler for motorferdsel og å demme opp for det som ble vurdert som en uheldig utvikling. I forskriften ble det fastsatt tydeligere rammer for hvilken motorferdsel kommunen kunne åpne for, noe som skulle fremme ivaretakelse av lovens formål.

5.5 Lovens virkeområde

Motorferdselloven regulerer motorferdsel. Motorferdsel er i loven § 2 definert som «bruk av kjøretøy (bil, traktor, motorsykkel, beltebil, snøscooter o.l.) og båt eller annet flytende eller svevende fartøy drevet med motor, samt landing og start med motordrevet luftfartøy». Motorferdsel er dermed en fellesbetegnelse for bruk av alle slags motordrevne fremkomstmidler, både kjøretøy, fartøy og luftfartøy. I Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 er det lagt til grunn at loven ikke omfatter leketøy og heller ikke «ordinære, ikke-terrenggående, elektrisk drevne rullestoler».57 Begrepet motor inkluderer ikke bare forbrenningsmotor, men også maskiner som drives med andre former for energi, som elektrisitet, damp og kjernekraft.

Forbudet mot motorferdsel gjelder i utmark og vassdrag. Etter motorferdselloven § 2 andre avsnitt defineres utmark som udyrket mark som ikke regnes som innmark eller likestilles med innmark etter friluftsloven § 1a. I tillegg regnes setervoll, hustomt, engslått og kulturbeite og skogplantefelt som ligger i utmark, som utmark etter motorferdselloven. Motorferdsellovens utmarksdefinisjon omfatter altså enkelte områder som regnes som innmark etter friluftsloven. Også veier som ikke er opparbeidet for kjøring med bil, regnes som utmark etter motorferdselloven. Det samme gjelder opparbeidede veier som ikke er brøytet. Veier som ikke omfattes av motorferdselloven i barmarksesongen, kan dermed omfattes av loven om vinteren. Vassdrag er i lovens § 2 fjerde avsnitt definert som åpne og islagte elver, bekker og innsjøer. Loven gjelder ikke i sjøen.

Motorferdselloven omfatter etter § 2 første avsnitt «landing og start» med luftfartøy. I proposisjonen til loven er det lagt til grunn at dette også omfatter annen forflytning på bakken (taksing) og tilfeller der et helikopter står i luften like over bakken i den hensikt å losse eller laste personer eller gods, såkalt hovring.58 Høyesterett har imidlertid lagt til grunn at det å holde et helikopter i 15 meters høyde i et sted mellom fem og ti minutter falt utenfor motorferdsellovens landingsforbud.59 Etter § 2 femte avsnitt gjelder ikke motorferdselloven der det er gitt konsesjon til landingsplass etter luftfartsloven

Etter motorferdselloven § 11 gjelder ikke loven på Svalbard og Jan Mayen. Kongen kan imidlertid bestemme at loven skal gjelde helt eller delvis. Denne hjemmelen er ikke benyttet og motorferdsel på Svalbard og Jan Mayen er regulert etter andre lover.

5.6 Hvilken motorferdsel åpner loven for?

5.6.1 Innledning

Loven og lovens forskrifter åpner for motorferdsel til ulike formål. Motorferdsel for noen formål tillates direkte i loven, mens ferdsel for andre formål tillates i forskrift. I tillegg har kommunen adgang til å tillate ferdsel for en del formål enten i enkeltvedtak eller lokale forskrifter. Utgangspunktet er at det bare er ferdsel for nytteformål som tillates. Et viktig unntak fra dette er at kommunene siden 2015 har hatt adgang til å fastsette snøskuterløyper som er åpne for kjøring med snøskuter uavhengig av formålet med ferdselen.

5.6.2 Ferdsel som er tillatt direkte i lov eller forskrift

Motorferdselloven § 4 åpner for ferdsel med alle typer fremkomstmidler i forbindelse med

• politi-, ambulanse- og redningstjeneste

• oppsyns- og tilsynstjeneste etablert med hjemmel i lov

• offentlige post- og teletjenester

• nødvendig person- og godstransport til og fra faste bosteder

• nødvendig person- og godstransport i jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring

• Forsvarets øvelser, forflytninger og transporter

• anlegg og drift av offentlige veier og anlegg

• rutetransport som drives med løyve etter yrkestransportloven

Etter motorferdselloven § 4 tredje avsnitt er all ferdsel med motorfartøy tillatt på innsjøer som har overflateareal på over to km², på elvestrekninger, og på innsjøer som har overflateareal på under to km² dersom innsjøene inngår som del av et farbart vassdrag. Kommunen kan innskrenke adgangen til ferdsel på slike vassdrag.

I motorferdselforskriften § 2 åpnes det for bruk av motorkjøretøy på bar mark til

• transport av jaktutbytte ved jakt på elg, hjort og villsvin

• transport ved jakt på villrein innenfor Hardangervidda villreinområde

• offentlig oppsyns- og tilsynstjeneste (uten at denne er hjemlet i lov)

• nødvendig transport i forbindelse med fiskekultiveringstiltak i offentlig regi

• nødvendig transport i forbindelse med anlegg og drift av veier og større anlegg

Motorferdselforskriften § 3 åpner for bruk av motorkjøretøy på vinterføre for ytterligere formål. Etter bestemmelsen tillates motorferdsel for

• formålene som er nevnt i forskriften § 2

• transport som er nødvendig for drift av turistanlegg (overnattings- og serveringssteder, skiheiser m.m.) som ikke ligger til brøytet bilvei

• transport av materiale, utstyr og arbeidsfolk til bygging i samsvar med byggetillatelse

• opparbeiding og preparering av skiløyper og skibakker for allmennheten og for konkurranser, når det foretas av kommuner, hjelpekorps, idrettslag, turlag eller turistbedrifter

• nødvendig transport i forbindelse med vitenskapelige undersøkelser, inkludert dyretellinger og lignende registreringer, etter oppdrag fra en forskningsinstitusjon

• praktisk kjøretrening ved obligatorisk opplæring for beltemotorsykkelførere i nærmere fastsatte områder

• transport i forbindelse med kommunalt organiserte akuttiltak for å redusere påkjørselsrisiko for elg og annet hjortevilt ved vei eller jernbane

• nødvendig søk etter skadet storvilt utenom ordinær jakt når søket foregår i regi av kommunen

Kommunen kan etter § 3 andre avsnitt gi nærmere bestemmelser om hvordan ferdsel for en del av formålene som er listet opp i § 3 første avsnitt, skal skje. Slike bestemmelser kan blant annet gjelde hvilke områder eller traseer som skal benyttes, hvor lang sesongen skal være, når det skal kjøres, og hvilket utstyr som skal brukes. Kommunen kan ikke forby ferdselen.

Statsforvalteren kan forby eller begrense adgangen til motorferdsel som er tillatt etter motorferdselforskriften §§ 2 og 3, i spesielt sårbare områder. Denne myndigheten kan delegeres til kommunen.

Etter motorferdselforskriften § 2a er bruk av elektrisk sykkel tillatt i utmark. Kommunen kan i forskrift begrense eller forby bruk av elsykkel i hele eller deler av kommunens utmarksområde.

5.6.3 Kommunens adgang til å åpne for motorferdsel gjennom forskrifter

Kommunen kan åpne for enkelte typer motorferdsel i forskrift.

Etter motorferdselloven § 5 første avsnitt kan kommunen gi forskrift om adgang til landing og start med luftfartøy på bestemte steder i utmark og vassdrag, og åpne for bruk av motorfartøy på innsjøer mindre enn to km² når det foreligger særlige grunner. I tillegg kan kommunen på gitte vilkår i forskrift (eller enkeltvedtak) åpne for bruk av motorfartøy med elektrisk motor med inngangseffekt opptil 800 watt på innsjøer som er mindre enn to km², altså uten at det foreligger særlige grunner.

Etter motorferdselforskriften § 4a, som er hjemlet i motorferdselloven § 4 a, kan kommunen i forskrift fastsette snøskuterløyper. I disse løypene er ferdsel med snøskuter tillatt uavhengig av formålet med ferdselen.

Motorferdselforskriften § 4b hjemler en forsøksordning for løyper for persontransport med tyngre beltekjøretøy på vinterføre til utgangspunkter for alpin skikjøring (catskiing). Etter bestemmelsen har Miljødirektoratet adgang til å gi inntil seks kommuner myndighet til å fastsette slike løyper i forskrift.

5.6.4 Kommunens adgang til å åpne for motorferdsel gjennom enkeltvedtak

Etter motorferdselloven og -forskriften kan kommunen gi enkelttillatelser til bruk av motoriserte fremkomstmidler i angitte tilfeller.

Etter motorferdselloven § 5 tredje avsnitt kan kommunen på gitte vilkår i enkeltvedtak tillate bruk av motorfartøy med elektrisk motor med inngangseffekt på opptil 800 watt på innsjøer som har overflateareal på under to km². I tillegg har kommunen etter motorferdselloven § 6 en generell adgang til å gi tillatelse (dispensasjon) til bruk av motorfartøy eller luftfartøy dersom det foreligger særlige grunner.

Etter motorferdselforskriften §§ 5 og 5b kan kommunen i tillegg tillate bruk av snøskuter for

• leiekjøring til avgrensede formål

• funksjonshemmede

• transport av bagasje og utstyr til egen hytte

• kjøring i utmarksnæring for fastboende

• transport av ved

• gruppeturer for beboere på helse- og omsorgsinstitusjoner, medlemmer av pensjonistforeninger eller forflytningshemmede i regi av helse- og omsorgsinstitusjoner eller ideelle organisasjoner

• utkjøring av og tilsyn med jervebåser som er tillatt av statsforvalteren, og utkjøring av åte og åtebuer i forbindelse med felling av jerv.

Motorferdselforskriften § 5a åpner for at kommunen kan tillate bruk av motorkjøretøy til transport av materiell og utstyr i forbindelse med «utmarksnæring», for eksempel drift av utleiehytter, næringsmessig høstning av naturgoder, turist- og reiselivsnæring og undersøkelse av mineralressurser. Etter motorferdselforskriften § 6 kan kommunen i unntakstilfeller gi tillatelse (dispensasjon) til bruk av alle slags kjøretøy dersom søkeren kan påvise et særlig behov som ikke knytter seg til turkjøring, og som ikke kan dekkes på annen måte.

5.7 Generelle regler om motorferdsel

I motorferdselloven § 8 stilles det opp et krav om at all motorferdsel skal skje aktsomt og hensynsfullt. Det innebærer at ferdselen ikke må volde unødig skade på omgivelsene eller unødig ulempe for andre.60 Kravet er stilt for å unngå skade og ulempe for natur og mennesker.

I særlig verdifulle natur- og friluftsområder gir motorferdselloven § 7 departementet adgang til å i forskrift forby eller begrense adgangen til all motorferdsel som ikke er tillatt etter direktehjemmelen i lovens § 4.

Etter motorferdselloven § 9 kan departementet fastsette bestemmelser om samarbeid mellom to eller flere kommuner for å regulere ferdsel som må samordnes over kommunegrenser. I forarbeidene er det pekt på at blant annet ferdsel på vassdrag kan skje over kommunegrenser, og at det i slike tilfeller kan være ønskelig at kommuner tilpasser reguleringen til hverandre.61 Det understrekes samtidig at slik tilpasning ført og fremst bør skje frivillig.

Ved brudd på motorferdselloven kan det reageres med bøter etter motorferdselloven § 12 eller overtredelsesgebyr etter motorferdselloven § 12 b.

5.8 Geografisk avgrensede regler

Motorferdselloven og de sentrale forskriftene gjelder i utgangspunktet for hele landet. Det er imidlertid enkelte regler som bare gjelder for deler av landet. Særregler for avgrensede geografiske områder går i dag dels frem av motorferdselloven og motorferdselforskriften, og dels av sentrale forskrifter som gjelder for et avgrenset område.

De fleste særreglene i regelverket gjelder for Nord-Troms62 og Finnmark. En bestemmelse som gjelder for dette området, er det såkalte «vårforbudet» som innebærer at motorferdsel med motorkjøretøy er forbudt i tidsperioden fra og med 5. mai til og med 30. juni. Det er også egne regler om rasting på islagt vann i Nord-Troms og Finnmark.

I Finnmark er det også åpnet for at statsforvalteren etter forslag fra kommunestyret kan tillate bruk av motorkjøretøy langs tradisjonelle ferdselsårer der motorferdsel tidligere har vært tillatt. Slike traseer kan bare benyttes til transport til hytter og i forbindelse med jakt, fangst, fiske og bærsanking. I Finnmark er det også en videre adgang til uthenting av ved på vinterføre og for kjøring på barmark i utmarksnæring.

Dagens motorferdselforskrift har en regel som bare gjelder for villreinjakt på Hardangervidda. I tillegg er forskrift om tillatelse til bruk av beltebil reelt sett innrettet mot konkrete geografiske områder som tidligere har hatt rutetransport med beltebil, selv om forskriften formelt gjelder for hele landet.

5.9 Grunneiers rettslige stilling

5.9.1 En offentligrettslig lov

Motorferdselloven er en rent offentligrettslig lov. Det vil si at loven regulerer forholdet mellom myndighetene og borgerne, men ikke forhold mellom privatpersoner. Loven griper ikke inn i adgangen grunneiere, rettighetshavere eller andre private har til å nekte eller regulere motorferdsel. Dette kommer i dag til uttrykk i motorferdselloven § 10: «Denne lov innskrenker ikke den adgang grunneier og bruker har etter gjeldende rettsregler til å forby eller begrense motorferdsel på sin eiendom.»

Det privatrettslige utgangspunktet er at eiendomsretten omfatter en rett til å hindre andre i å bruke eiendommen.63 Motorferdsel er ikke en allemannsrett, og utgangspunktet er derfor at grunneieren kan nekte eller begrense adgangen til motorferdsel på sin eiendom. Dette inkluderer motorferdsel som er tillatt etter motorferdselloven.

Det finnes en rekke begrensninger i grunneieres og andre rettighetshaveres adgang til å regulere motorferdsel. Slike begrensninger kan følge av privatrettslige rettsgrunnlag, som avtale, hevd eller alders tids bruk, eller av mer generelle rettsgrunnsetninger som nødrett. Grunneiere vil for eksempel ikke ha adgang til å nekte motorferdsel i forbindelse med redningsaksjoner. Retten til motorferdsel på annen manns eiendom følger i enkelte tilfeller uttrykkelig av lov, se for eksempel reindriftsloven § 23, naturmangfoldloven § 72 tredje avsnitt og naturoppsynsloven § 3 første avsnitt. Grannelova kan i tillegg tenkes å gi grunneieren en plikt til å regulere motorferdsel dersom ulempene ved ferdselen overstiger tålegrensen i § 2.

Også på vann er utgangspunktet at grunneieren kan forby motorferdsel, men det følger av vannressursloven § 16 andre avsnitt tredje setning at vassdragsmyndighetene kan sette til side grunneiers forbud «dersom forbudet etter en avveining av de interessene som gjør seg gjeldende, må anses som urimelig».

Grensene for de ulike begrensningene i grunneiers rett til å regulere motorferdsel er i noen tilfeller uklare. Siden motorferdselloven ikke regulerer de privatrettslige sidene av motorferdsel, må uenigheten om hva grunneieren kan regulere, avklares på bakgrunn av andre rettsgrunnlag.

Motorferdselloven gjelder i dag for all motorferdsel, også grunneierens egen motorferdsel. Regelverket kan dermed ha betydning for grunneierens utnyttelse av egen eiendom.

5.9.2 Offentlige grunneiere

Statskog SF, som eier omtrent 60 000 kvadratkilometer skog, er den største grunneieren i Norge. Store deler av Statskogs eiendom er statsallmenning. Forvaltningen av statsallmenninger er lagt til fjellstyrer oppnevnt av de lokale kommunestyrene. Myndigheten til å nekte eller begrense adgangen til motorferdsel i statsallmenning for andre enn Statskog SF er lagt til fjellstyret etter fjellova § 12. I statsskogsområder som ikke er i statsallmenninger, det vil i hovedsak si i Nordland og Troms, ligger denne kompetansen hos Statskog selv. Statskog har inntatt en tilbakeholden rolle til regulering av motorferdsel, mens det i Sør- og Midt-Norge, hvor det er fjellstyrer, er større lokal styring.

Finnmarkseiendommen Finnmárkkuopmodat (FeFo) er Norges nest største grunneier og forvalter 46 000 kvadratkilometer, som utgjør 95 prosent av grunnen i Finnmark. Denne grunnen ble overført fra staten til innbyggerne i Finnmark i 2006. FeFo skal forvalte grunn og naturressursene i Finnmark i samsvar med Finnmarkslovens formål om forvaltning på en «balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for innbyggerne i Finnmark og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv». FeFo ledes av et styre på seks personer, som er valgt av Troms og Finnmark fylkesting og Sametinget. Som grunneier har FeFo rett til å nekte eller begrense motorferdsel på sin eiendom. I «Strategisk plan» gir FeFo uttrykk for at de aktivt vil ta stilling til nye åpne motorferdselløyper, men at de som hovedregel ikke vil bruke grunneierretten til å overprøve kommunenes dispensasjonspraksis.64

5.10 Ansvarlige myndigheter

5.10.1 Kommunen

Kommunen har en viktig rolle i forvaltningen av motorferdselregelverket. Kommunen har myndighet til å gi individuelle tillatelser til motorferdsel innenfor gjeldende regelverk og plikt til å veilede søkere om regelverket. Kommunen har også myndighet til å fastsette forskrifter om angitte temaer, inkludert snøskuterløyper.

5.10.2 Statsforvalteren

Statsforvalteren har en rekke ulike oppgaver knyttet til motorferdselregelverket.

Statsforvalteren skal veilede kommunene om regelverket og er også klageinstans for de aller fleste kommunale vedtak.

Dagens motorferdsellov gir også statsforvalteren enkelte særlige oppgaver. Etter motorferdselloven § 5 har fylkeskommunen og berørte statlige myndigheter adgang til å fremme innsigelser mot kommunens utkast til forskrifter om landingsplasser og om bruk av motorfartøy på innsjøer med overflateareal på under to km². Dersom kommunen ikke tar hensyn til innsigelsen, skal kommunes vedtak sendes statsforvalteren til godkjenning. I spesielt sårbare områder kan statsforvalteren forby eller begrense adgangen til motorferdsel som er tillatt etter motorferdselforskriften §§ 2 og 3. Denne myndigheten kan delegeres til kommunen. Statsforvalteren har i tillegg adgang til å avgjøre om motorferdsel faller inn under direktehjemlene i motorferdselforskriften §§ 2 og 3.

Statsforvalteren har flere oppgaver ved fastsetting av snøskuterløyper. I tillegg til å være klageinstans skal statsforvalteren veilede kommunen om regelverket og gi høringsinnspill om de interessene statsforvalteren er satt til å ivareta. Statsforvalteren har også adgang til å klage på løypeforskriftene.

Etter motorferdselforskriften § 3 bokstav h har statsforvalteren myndighet til å fastsette øvingsområder som kan benyttes til kjøretrening i forbindelse med obligatorisk opplæring for snøskuterførere.

I tillegg til oppgavene som er felles for alle statsforvaltere, har Statsforvalteren i Troms og Finnmark enkelte oppgaver knyttet til vårforbudet som gjelder i Nord-Troms og Finnmark. Statsforvalteren i Troms og Finnmark kan blant annet etter motorferdselforskriften § 8 bestemme at vårforbudet skal gjelde i andre tidsrom, og gjøre unntak fra forbudet. Etter forskrift 28. juli 1989 nr. 749 om bruk av motorkjøretøy på barmark langs tradisjonelle ferdselsårer, Finnmark kan fylkesmannen (nå statsforvalteren) fastsette barmarksløyper i Finnmark etter forslag fra kommunestyret.

5.10.3 Miljødirektoratet

Miljødirektoratet har, som fagdirektoratet på miljøfeltet, et overordnet ansvar for å informere og veilede om motorferdselregelverket, inkludert å avklare hvordan regelverket skal forstås.

Direktoratet er også klageinstans for vedtak fattet av statsforvalteren. Dette innebærer i praksis klager på opphevingsvedtak gjort av statsforvalteren, samt klager på vedtak Statsforvalteren i Troms og Finnmark har fattet som førsteinstans etter § 8 i motorferdselforskriften. I tillegg er Miljødirektoratet klageinstans for statsforvalterens vedtak om hva som faller inn under direktehjemlene i motorferdselforskriften §§ 2 og 3.

Miljødirektoratet er også delegert myndighet til å fastsette forskrift om overtredelsesgebyr etter motorferdselloven § 12 b.

5.10.4 Statens naturoppsyn

Statens naturoppsyn har ansvar for å føre kontroll med etterlevelsen av sentrale miljølover, inkludert motorferdselloven. Oppsynet, som er organisert som en avdeling i Miljødirektoratet, er miljøforvaltningens operative feltorgan. Tilsyn med motorferdsel er en av Statens naturoppsyns kjerneoppgaver. De gjennomfører kontroller i felten og kan ilegge overtredelsesgebyr for brudd på motorferdselloven. I tillegg til tilsyn og kontroll er informasjons- og veiledningsaktivitet og dokumentasjon viktige oppgaver for oppsynet. Naturoppsynet jobber tett med relevante myndigheter, inkludert politiet, statsforvalterne og nasjonalparkstyrene.

5.10.5 Politiet

Politiet har ansvaret for forebygging, etterforskning og straffeforfølgning av straffbare forhold, inkludert brudd på motorferdselloven. Arbeidet med oppfølging av anmeldelser og etterforskning av brudd på motorferdselloven skjer først og fremst i det enkelte politidistrikt. I hvert politidistrikt har man en miljøkrimkoordinator som skal koordinere innsatsen mot miljøkriminalitet og legge til rette for samarbeid med forvaltningen, inkludert Statens naturoppsyn.

Reinpolitiet er en enhet underlagt Finnmark politidistrikt, som arbeider opp mot reindrifta i Nord-Troms og Finnmark. Reinpolitiet skal forebygge konflikt og etterforske straffbare forhold. Å føre kontroll med motorferdsel er en viktig oppgave for reinpolitiet, siden motorferdsel kan være forstyrrende for reinen.

6 Prosesser mot revisjon av regelverket

Forstørr bilde

6.1 Innledning

I løpet av de siste 25 årene har det vært satt i gang en rekke prosjekter og prosesser for å revidere loven, uten at det har endt opp i en helhetlig revisjon av regelverket. Resultatene av disse prosjektene og prosessene er en del av kunnskapsgrunnlaget som utvalget har bygd sitt arbeid på. I dette kapittelet gjør vi kort rede for ulike prosesser og prosjekter. Konkrete forslag fra disse prosessene er presentert i de aktuelle kapitlene.

6.2 Forsøk med ny forvaltningsordning for motorferdsel

Miljøverndepartementet inviterte i år 2000 åtte kommuner til å delta i et forsøk for å prøve ut nye måter å praktisere motorferdselloven på. De utvalgte kommunene var Sirdal, Vinje, Stor-Elvdal, Lom, Røros, Hattfjelldal, Fauske og Kautokeino.65 Forsøket pågikk i perioden 2000–2014.

Målet med forsøket var å redusere omfanget av motorferdsel i utmark i tråd med lovens formål og samtidig gjøre kommunenes praksis mer enhetlig og forutsigbar.

Et hovedelement i forsøket var å koble motorferdselpolitikken til ordinære, lokale planvedtak og planprosesser etter plan- og bygningsloven. Delmål for forsøket var å redusere den totale støy- og trafikkbelastningen, redusere motorferdselen i de mest sårbare områdene til et minimum og sikre helhetlig vurdering av alle berørte interesser. Det var også et mål at forsøket skulle medvirke til at behandlingen av motorferdselsaker ble mer demokratisk, effektiv og forutsigbar. Forsøket la opp til at kommunene skulle dele arealet sitt inn i soner med hensyn til om og hvor motorferdsel skulle tillates. I soner hvor det ble åpnet for motorferdsel, skulle motorferdselen kanaliseres i faste traseer.

Forsøket ble evaluert av Norsk institutt for naturforskning (NINA).66 Evalueringsperioden omfattet tiden fra oppstart frem mot vintersesongen 2004/2005. NINA fant at forsøket hadde en kanaliseringseffekt, men at støy- og trafikkbelastningen totalt sett ikke ble redusert. Kommunenes tidligere praksis ble stort sett videreført. Forsøket reduserte kjøring i sårbare områder noe, men ikke til et minimumsnivå. Planprosessen sikret til en viss grad en helhetlig vurdering av de berørte interessene, og prosessen medvirket til at behandling og praktisering av regelverket ble mer demokratisk forankret, saksbehandlingstiden ble redusert og forutsigbarheten i saksbehandlingen økte.

6.3 Prosjekt «Motorferdsel og samfunn» (MoSa)

Miljøverndepartementet startet i 2005 opp prosjektet «Motorferdsel og samfunn» (MoSa). Bakgrunnen for prosjektet var bekymringen for stor belastning på natur og miljø som følge av veksten i den motoriserte ferdselen i utmark, både på barmark og ved bruk av snøskuter. Prosjektet ble satt i gang for å identifisere viktige forhold og problemstillinger rundt motorferdsel i utmark, med sikte på å gi et beslutningsgrunnlag for utforming av fremtidens motorferdselpolitikk.

Prosjektledelse og sekretariat ble lagt til Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR), og det ble etablert en bred rådgivende gruppe med representanter fra forskning, forvaltning og ulike relevante interessegrupper. Arbeidet ble summert opp i to rapporter: én rapport som gir oversikt over eksisterende kunnskap om ulike sider ved motorferdsel i utmark,67 og én rapport som oppsummerer drøftingene i den rådgivende gruppen om verdigrunnlaget som bør legges til grunn for regulering av motorferdsel i utmark.68

6.4 Tilråding om ny lov om motorferdsel i utmark og vassdrag

Direktoratet for naturforvaltning (DN) fikk i 2007 i oppdrag fra Miljøverndepartementet å utarbeide et forslag til ny lov om motorferdsel i utmark og vassdrag. Målet for arbeidet var å redusere påvirkning på natur ved i større grad å kanalisere ferdselen til bestemte traseer og områder.

DN utarbeidet et forslag som ble sendt på høring, og med bakgrunn i høringsinnspill fremmet direktoratet sin tilråding om ny motorferdsellov til departementet i 2008.69 Forslaget fra DN innebar en opprydning i lovstruktur for å gjøre det enklere å orientere seg i regelverket. Gjennom tydeligere rammer og en mer detaljert lovtekst var målet å gi mindre rom for ulike tolkninger av regelverket. Sentralt i forslaget fra DN var krav om kommunale motorferdselplaner for å sikre en helhetlig motorferdselpolitikk. Leiekjøring skulle være hovedregelen på snødekt mark, kontroll og sanksjonsmuligheter skulle styrkes, og regelverket skulle fortsatt være restriktivt på barmark.

Forslaget innebar en innstramming av regelverket, i alle fall for privat kjøring. Lovforslaget skapte stort engasjement, men endte ikke i en helhetlig revisjon. Enkeltforslag ble senere innarbeidet i eksisterende lov og forskrift.

6.5 Prosjekt «Barmarkskjøring i Finnmark 2010»

Etter oppdrag fra Miljøverndepartementet etablerte Direktoratet for naturforvaltning (DN) i 2010 et ettårig prosjekt med mål om å redusere den skadelige barmarkskjøringen i Finnmark. Målene var blant annet å finne tiltak for å redusere skade på natur på kort og lang sikt og å skape forståelse for at slike tiltak er nødvendige.

Prosjektet hadde en styringsgruppe med representanter fra DN, Sametinget, Finnmark fylkeskommune og Fylkesmannen i Finnmark. I tillegg hadde prosjektet en referansegruppe som besto av organisasjoner og etater som representerte berørte interesser. Arbeidet ble oppsummert i en rapport med styringsgruppens forslag til tiltak.70

Rapportens hovedforslag for å begrense barmarkskjøring var å bruke planer for å styre kjøringen til utvalgte områder eller traseer.Funn og foreslåtte tiltak er nærmere beskrevet i kapittel 18.3.2.3 om barmarkskjøring i Finnmark. Prosjektet førte ikke til endringer i lov eller forskrift.

6.6 Ny forsøksordning med snøskuterløyper

Klima- og miljødepartementet inviterte i 2013 alle landets kommuner til å delta i en forsøksordning om snøskuterløyper etter forsøksloven i perioden 2014–2018. Forsøksordningen skulle åpne for at utvalgte kommuner, gjennom kommunale forskrifter og planvedtak, kunne vedta løyper for fritidskjøring med snøskuter i utmark. Det var satt et tak på 40 kommuner. Bakgrunnen for forsøket var et ønske fra flere kommuner om å få etablere slike løyper.

Hele 108 kommuner meldte interesse for å delta. Som følge av regjeringsskifte ble det bestemt at ordningen skulle utvides og åpnes for alle kommuner som ønsket å delta. Forsøksordningen ble igangsatt, men ble avviklet etter et halvår fordi Sivilombudsmannen fant forsøket for omfattende til å falle inn under forsøksloven, og derfor ulovlig.71 Regjeringen besluttet å avvikle forsøket og i stedet legge til rette for en rask prosess for å endre loven, og i 2015 ble det lagt frem lovforslag om å gi kommunene adgang til å etablere snøskuterløyper.72

6.7 Forsøksordning med catskiing

Stortinget vedtok i 2017 en forsøksordning med kommunale beltebilløyper for catskiing. Forsøket skulle gjelde i seks kommuner i inntil seks år. Forsøket ble startet opp i 2018, og siste vintersesong for forsøkskommunene var vinteren 2023/2024. Se nærmere omtale av denne ordningen i kapittel 22.3.

6.8 Endringer i lov og forskrift

Siden 1977 har det vært en rekke større og mindre endringer i reguleringen av motorferdsel i utmark og vassdrag. Selv om flere av prosessene som er nevnt i kapittel 6.2–6.7, har hatt som formål å begrense ulempene ved motorferdsel i utmark, har endringene i lov og forskrift i stor grad åpnet for motorisert ferdsel til nye formål. Eksempler på nye formål som er kommet inn i regelverket er kommunens adgang til å gi tillatelse til bruk av motorkjøretøy i forbindelse med utmarksnæring og til bruk av snøskutere for organiserte gruppeturer for pensjonister. I løpet av de siste ti årene er det også åpnet for at kommunene kan etablere snøskuterløyper og åpne for bruk av motorfartøy med liten elektrisk motor på mindre vann. I 2017 ble det foretatt en forskriftsendring som åpnet for bruk av elsykkel i utmark. I 2020 ble vilkårene for å kunne få tillatelse til transport av bagasje og utstyr til hytte endret – slik at det ikke lenger er krav om minimum 2,5 kilometer mellom brøytet bilvei og hytte og at det ikke skal være mulighet for leiekjøring i området.

Den største endringen var lov- og forskriftsendringen i 2015 som ga kommunene myndighet til å planlegge og fastsette snøskuterløyper for fritidskjøring. Dette var første gangen loven ble endret slik at den åpnet for motorferdsel med rent rekreasjonsformål over hele landet. Med unntak av egne ordninger i Nord-Troms og Finnmark hadde regelverket frem til 2015 ingen adgang til å åpne for dette. Intensjonen med lovendringen i 2015 var ikke at det skulle bli mer snøskuterkjøring, men at kommunene selv skal kunne bestemme om de ønsker snøskuterløyper i utmarksområdene sine. Adgangen til å fastsette snøskuterløyper er nærmere omtalt i kapittel 23.

7 Koblinger til andre regelverk

Forstørr bilde

7.1 Innledning

Motorferdsel i utmark reguleres på ulike måter av andre regelverk enn motorferdselloven. Dette kapittelet inneholder en kort gjennomgang av regelverk som kan være relevant for motorferdsel i utmark. Formålet med gjennomgangen er å gi et mer helhetlig bilde av hvordan motorferdsel i utmark er regulert i norsk rett. Oversikten er ikke uttømmende.

7.2 Naturmangfoldloven

Naturmangfoldlovens formål er at naturen tas vare på gjennom bærekraftig bruk og vern. Loven inneholder prinsipper for offentlig beslutningstaking, som det er redegjort for i kapittel 4.2.3. I dette kapittelet redegjør vi derfor først og fremst for de øvrige reglene i loven som kan ha betydning for motorferdsel i utmark.

Naturmangfoldloven § 6 stiller opp en generell aktsomhetsplikt: «Enhver skal opptre aktsomt og gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet i strid med forvaltningsmålene for naturtyper og arter i §§ 4 og 5». Denne bestemmelsen supplerer aktsomhetsplikten i motorferdselloven § 8. Dersom forutsetningene for og innholdet i en tillatelse er fulgt, kan man som utgangspunkt legge til grunn at aktsomhetsplikten etter naturmangfoldloven er oppfylt.73 Men dersom forutsetningene for tillatelsen endrer seg, for eksempel ved at det viser seg at motorferdselen får større skadevirkninger enn først antatt, og innehaver av tillatelsen kjenner til dette, kan det stille seg annerledes. Dersom tillatelsen ikke uttrykkelig regulerer et forhold, innebærer aktsomhetsplikten at man for eksempel må tilpasse kjøringen for å unngå skade på naturmangfoldet.

Naturmangfoldloven § 15 inneholder en særskilt aktsomhetsplikt overfor «viltlevende dyr». Ved «enhver aktivitet» skal unødig skade på viltlevende dyr, og deres reir, bo eller hi unngås. Unødig jaging er også forbudt. I en dom fra Trøndelag tingrett 30. november 202374 ble et skogentreprenørselskap ilagt straff for overtredelse av naturmangfoldloven § 15 for skader som var forårsaket av motorferdsel i utmark. Motorferdselen hadde medført at slam ble vasket ut i en bekk, noe som førte til skade på den truede arten elvemusling.

Naturmangfoldloven kapittel V inneholder regler om områdevern. For hvert enkelt verneområde skal det etter § 34 fastsettes en verneforskrift med regler om bruk av området. De fleste verneforskriftene inneholder regler om motorferdsel, typisk i form av et generelt forbud mot motorferdsel med generelle unntak og dispensasjonshjemler. Hvis man skal drive med motorferdsel i verneområder, må man altså både forholde seg til motorferdselregelverket og til eventuelle regler i verneforskriften. Dette kan innebære at man må innhente flere tillatelser. Tillatelse etter verneforskriften blir gitt av forvaltningsmyndigheten for det enkelte verneområdet. Hvem som er forvaltningsmyndigheten bestemmes individuelt for hvert enkelt verneområde og kan være kommuner, statsforvaltere eller særskilt oppnevnte nasjonalpark- og verneområdestyrer.

Utvalgets vurderinger om regulering av motorferdsel i til verneområder er omtalt i kapittel 13.4.4. Saksbehandling av tillatelser til motorferdsel i verneområder og foreslåtte verneområder er behandlet i kapittel 28.6.

7.3 Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven regulerer arealbruken i Norge. Motorferdselloven gjelder i områder definert som utmark, uavhengig av hvilket arealformål området er gitt etter plan- og bygningsloven. Selv om dagens motorferdsellov ikke inneholder noen generell kobling til plan- og bygningsloven, inneholder den enkelte henvisninger til plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven er omtalt i kapittel 15, der det i kapittel 15.2 redegjøres for dagens regler.

7.4 Friluftsloven og allemannsrettene

Friluftsloven kapittel I inneholder regler om allmennhetens rett til ferdsel og opphold på annen manns grunn, såkalte «allemannsretter». Reglene er i stor grad en lovfesting og presisering av gammel sedvanerett om allmennhetens adgang til bruk av naturen. Loven gir imidlertid også regler om enkelte forholdsvis nye ferdselsformer, der det ikke fantes noe sedvanegrunnlag å bygge på.75 Dette gjelder blant annet bestemmelsene om motorferdsel, se nedenfor.

Reglene i friluftsloven kapittel I er stort sett regler av privatrettslig art – de begrenser grunneieres rett til å nekte andre å råde over eiendommen. Allemannsrettene regulerer derimot i liten grad grunneieres egen bruk av eiendommen, eller bruk som skjer med samtykke fra grunneieren.

Etter friluftsloven § 2 er ferdsel «til fots» en allemannsrett. Motorferdsel i utmark regnes generelt sett ikke som en allemannsrett.76

Friluftsloven § 4 har også enkelte regler om adgangen til å bruke «motorvogn». Etter første avsnitt kan eieren av en privat vei forby ferdsel med motorvogn på veien og parkering langs veien. Bestemmelsen er tolket slik at utgangspunktet er at motorferdsel på, og parkering langs, privat vei i utmark er tillatt uten eiers samtykke.77 I andre avsnitt fremgår det uttrykkelig at det er tillatt å parkere ved offentlig vei. Miljøverndepartementet har i rundskriv til friluftsloven gitt uttrykk for at bestemmelsen innebærer at «hensynsfull parkering i utmark ved offentlig veg er […] tillatt, og kan også skje på utmarksareal rett utenfor vegens eiendomsgrense»78. Hvordan denne tolkningen lar seg forene med det alminnelige forbudet mot motorferdsel i utmark, er ikke nærmere drøftet i rundskrivet. Klima- og miljødepartementet opplyser at friluftsloven er under revisjon.

Allmennhetens rett til ferdsel i åpne og islagte vassdrag reguleres ikke i friluftsloven, men i vannressursloven. Vannressursloven § 16 første avsnitt åpner i utgangspunktet for både ikke-motorisert og motorisert ferdsel på vassdrag. I motsetning til situasjonen på land er altså motorferdsel i vassdrag i utgangspunktet en allemannsrett. Motorisert ferdsel på åpent eller islagt vassdrag er likevel etter bokstav d bare tillatt så lenge ferdselen skjer i samsvar med reglene etter motorferdselloven, og så lenge grunneier ikke eksplisitt har forbudt motorferdselen. Etter vannressursloven § 16 andre avsnitt kan kommunen sette grunneiers forbud til side dersom forbudet må anses «urimelig».

7.5 Markaloven

Markaloven § 10 regulerer motorferdsel i Oslomarka. Reglene er i stor grad utformet etter modell av motorferdsellovens regler. Utgangspunktet er at motorferdsel i utmark og vassdrag i Oslomarka er forbudt med mindre annet følger av loven eller forskrift i medhold av loven. Paragrafen åpner for motorferdsel knyttet til en rekke nærmere angitte formål, som til en viss grad tilsvarer de generelle unntakene i motorferdselloven § 4 og motorferdselforskriften §§ 2 og 3. Enkelte av unntakene i markaloven går imidlertid lenger enn de tilsvarende unntakene etter det alminnelige motorferdselregelverket, blant annet ved å åpne for kjøring på sommerføre der motorferdselregelverket bare åpner for kjøring på vinterføre.

Markaloven § 15 gir kommunene adgang til å gi dispensasjon fra motorferdselforbudet dersom hensynene i lovens formålsbestemmelse ikke blir vesentlig tilsidesatt og fordelene ved å gi dispensasjon etter en samlet vurdering anses for å være klart større enn ulempene for friluftslivet, naturmiljøet eller allmenne interesser.

I høringsbrevet til høringen om markaloven79 ga departementet uttrykk for at intensjonen var at markalovens regler om motorferdsel skulle gjelde istedenfor motorferdsellovens regler. Markaloven sier imidlertid selv ingenting om forholdet til motorferdselloven, og det er heller ikke sagt noe uttrykkelig om dette i de publiserte forarbeidene til loven. Klima- og miljødepartementet opplyser at markaloven er under revisjon.

7.6 Svalbardloven, svalbardmiljøloven og Jan Mayen-loven

Motorferdselloven gjelder ikke på Svalbard og Jan Mayen. Etter motorferdselloven § 11 kan kongen gi loven anvendelse på Svalbard og Jan Mayen, men adgangen er ikke benyttet. At motorferdselloven ikke gjelder med mindre annet er bestemt, følger også av Svalbardloven § 2 og Jan Mayen-loven § 2. Både Svalbard og Jan Mayen har egen regulering av motorferdsel hjemlet i henholdsvis svalbardmiljøloven og Jan Mayen-loven.

Motorferdsel på Svalbard er regulert i svalbardmiljøloven §§ 79 til 84 med tilhørende forskrift om motorferdsel på Svalbard.80 Utgangspunktet etter loven § 79 andre avsnitt er at motorferdsel er forbudt «utenom opparbeidet vei eller plass».

I terrenget på bar eller tint mark er motorferdsel etter § 80 bare tillatt i særskilte traseer eller til bestemte formål som er angitt i forskrift, eller dersom Sysselmesteren har gitt tillatelse. De lovlige nytteformålene er listet opp i forskrift om motorferdsel på Svalbard § 6.

Motorferdsel i terrenget på snødekt og frossen mark er regulert i svalbardmiljøloven § 81. Bestemmelsen inneholder både hjemmel for å åpne for motorferdsel i forskrift og ved enkeltvedtak. Forskrift om motorferdsel på Svalbard § 8 åpner for motorferdsel i bestemte kartfestede områder og traseer, der man også kan kjøre på islagte sjøområder. Fastboende har adgang til å kjøre i større områder enn tilreisende. I tillegg åpner forskriftens § 9 for kjøring for nærmere angitte nytteformål i visse områder. Sysselmesteren kan etter forskriftens § 10 gjøre midlertidige endringer i §§ 8 og 9 av hensyn til dyreliv og naturmiljøet eller dersom «andre særlige grunner» tilsier det. Sysselmesteren kan også gi tillatelse «når særlige grunner foreligger».

Motorferdsel i vassdrag og sjø som ikke er isdekket reguleres av svalbardmiljøloven § 82. Etter paragrafens første avsnitt er motorferdsel i vassdrag bare lovlig med tillatelse fra Sysselmesteren. Motorferdsel i åpen sjø er derimot i utgangspunktet tillatt. Bruk av vannskuter er ikke tillatt i verken vassdrag eller sjø. Loven inneholder en hjemmel til å forby bruk av andre farkoster. Hjemmelen er benyttet til å forby bruk av luftputebåt og hydrokopter i åpen sjø.81

Motorferdsel i luften er i utgangspunktet tillatt etter svalbardmiljøloven § 83. Landing er likevel bare tillatt på steder som har konsesjon eller er godkjent etter luftfartsloven.

Når Sysselmesteren gir enkelttillatelser til motorferdsel, skal det ifølge svalbardmiljøloven § 84 blant annet legges vekt på «formålet med søknaden, hvilken risiko for miljøulemper som den omsøkte motorferdselen kan ha, og målet om en begrenset motorferdsel på Svalbard».

Med unntak av noen små arealer rundt bebyggelsen er hele Jan Mayen naturreservat. Motorferdsel i reservatet er regulert av forskrift om fredning av Jan Mayen naturreservat,82 som i utgangspunktet bare åpner for kjøring med stasjonens transportmidler på veier og kjørespor.

7.7 Vegtrafikkloven

Vegtrafikkloven gjelder etter § 1 første avsnitt første setning «all trafikk med motorvogn», både på og utenfor vei.83Motorvogn er i § 2 definert som «innretning som er bestemt til å kjøre på bakken uten skinner» («kjøretøy») som «blir drevet frem med motor». Biler, traktorer, motorsykler, ATV-er og snøskutere er dermed eksempler på motorvogner. Ved motorferdsel med slike innretninger i utmark vil aktiviteten dermed i stor grad være regulert også av regler etter vegtrafikkloven. Vegtrafikklovens regler har et noe annet formål enn reglene i motorferdselloven, ettersom hovedformålet i vegtrafikkloven er å ivareta sikkerheten både til den som kjører, og til andre trafikanter.

En del bestemmelser i vegtrafikkregelverket har til dels direkte overlapp med bestemmelser i motorferdselregelverket:

• Vegtrafikkloven § 3 inneholder en alminnelig aktsomhetsregel som pålegger «enhver [å] ferdes hensynsfullt og være aktpågivende og varsom så det ikke kan oppstå fare eller voldes skader, og slik annen trafikk ikke blir unødig hindret». Ved kjøring i utmark vil denne bestemmelsen til en viss grad overlappe aktsomhetsbestemmelsen i motorferdselloven § 8.

• Forskrift om kjøring med motorvogn i terrenget og på veg ikke åpen for alminnelig ferdsel84 gjelder etter § 1 «kjøring med motorvogn utenfor veg og på veg som ikke er åpen for alminnelig ferdsel». Virkeområdet overlapper dermed i stor grad virkeområdet til motorferdselloven. Forskriften har regler om kjøreatferd. Blant reglene er en bestemmelse om vikeplikt for all ikke-motorisert ferdsel85 og regler om høyeste tillatte kjørefart.86 Det går frem av motorferdselforskriften § 4a andre avsnitt andre setning at kommunale forskrifter om snøskuterløyper «skal ha bestemmelser om bruken av løypene, herunder om kjørefart […]».

• Forskrift om bruk av personlig verneutstyr under kjøring med motorvogn87 § 2 har krav om bruk av styrthjelm under kjøring med beltemotorsykkel (snøskuter), kjøring i slede til beltemotorsykkel og kjøring med to- og trehjuls motorvogn (inkludert firehjuls motorsykkel). Mange kommunale snøskuterforskrifter setter tilsvarende krav ved kjøring i løypene.

En forskrift som også har en viss sammenheng med regelverket om motorferdsel i utmark og vassdrag, er forskrift om forbud mot bruk av beltemotorsykkel (snøscooter) på offentlig veg.88 I tillegg til at denne forskriften innfører et generelt forbud mot kjøring langs offentlig vei, har den regler om kryssing av offentlig vei og regler om kjørefart der Statens vegvesen har tillatt kjøring med snøskuter på offentlig vei.

I tillegg vil mange av vegtrafikkregelverkets generelle regler ha stor betydning for hva som er lovlig også ved kjøring i utmark og på islagte vassdrag. Dette gjelder for eksempel krav til hvilke kjøretøy som lovlig kan brukes i Norge med hjemmel i §§ 13 og 14, forbud mot bruk av uregistrerte kjøretøy etter §§ 15 til 17, krav til at fører skal være skikket og ikke ruspåvirket etter §§ 21 og 22, og regler om krav til førerkort og trafikkopplæring etter §§ 24 til 28.

Vegtrafikkloven kapittel V har regler om reaksjoner ved overtredelse. To av bestemmelsene, § 33, om tap av retten til å føre førerkortpliktig motorvogn, og § 35 om forbud mot å kjøre førerkortfri motorvogn, kan også brukes som reaksjon når noen blir ilagt straff etter andre regelverk enn vegtrafikkloven og «hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn ellers» krever det. Tap av retten til å føre førerkortpliktig motorvogn kan dermed i prinsippet også ilegges ved overtredelse av motorferdselloven.

7.8 Luftfartsloven

Luftfartsloven, som blant annet gjennomfører en rekke EØS-rettslige forpliktelser, regulerer all luftfart i Norge. Myndighetene etter loven er Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet. Loven med tilhørende forskrifter har regler både for bemannet og ubemannet luftfart, inkludert bruk av droner. I luftfartsloven finner man blant annet regler om tekniske krav til luftfartøy, inkludert miljøkrav, krav til bemanning av luftfartøy, bestemmelser om lufttrafikk og regler om objektivt ansvar for skade og forsikringsplikt. Loven inneholder i tillegg krav til landingsplasser, inkludert krav om konsesjon for å anlegge, drive eller inneha landingsplass. Motorferdselloven gjelder ikke ved bruk av landingsplasser som har konsesjon etter luftfartsloven. Reglene i luftfartsloven er nærmere behandlet i kapittel 26.2.2.

7.9 Havne- og farvannsloven og annet regelverk om ferdsel til vanns

Havne- og farvannsloven, som skal legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig bruk av farvann, inneholder blant annet regler om ferdsel i farvannene. Loven gjelder i sjø og også i elver og innsjøer dersom de er farbare med fartøy fra sjøen, eller dersom det er særskilt fastsatt i forskrift. Adgangen til å utvide virkeområdet er benyttet i flere forskrifter, og det er fastsatt flere regler om ferdsel på innlandsvassdrag i medhold av havne- og farvannsloven. Samferdselsdepartementet, Kystverket og kommunene er myndighet etter loven. Havne- og farvannsloven, småbåtloven og vannressursloven er nærmere omtalt i kapittel 25.2.2.

7.10 Andre relevante lover

Det er flere andre lover som har eller kan ha betydning for motorisert ferdsel i utmark og vassdrag. Denne gjennomgangen tar ikke sikte på å være fullstendig.

Reindriftsnæringens adgang til bruk av motoriserte transport- og fremkomstmidler på andres grunn er regulert i reindriftsloven § 23. Motorferdsel i reindriftsnæring i forbindelse med samisk kulturutøvelse er nærmere beskrevet i kapittel 17.2.2.1.

Skogbrukslova regulerer bruken av skog og skogsmark til skogbruksvirksomhet. Enkelte bestemmelser i regelverket etter loven har betydning for hvordan motorferdsel i utmark kan gjennomføres. Etter skogbruksloven § 4 skal skogeieren ha oversikt over miljøverdiene i egen skog og ta hensyn til dem ved gjennomføring av tiltak i skogen. Plikten er nærmere beskrevet i forskrift om berekraftig skogbruk89 kapittel 2, som blant annet har regler om at skogeieren skal sørge for at det blir tatt nødvendig hensyn til biologisk mangfold, friluftsliv, landskap og kulturverdier,90 og at kjøreskader etter skogbrukstiltak må utbedres så snart som mulig.91 Etter skogbrukslova § 13 kan departementet i forskrift videre legge strengere restriksjoner på skogbehandlingen i et skogområde, dersom området er av særlig miljøverdi knyttet til biologisk mangfold, landskap, friluftsliv eller kulturminne og skogbehandlingen kan føre til vesentlig skade eller ulempe for disse verdiene.

Motorferdsel i utmark kan føre til både støy og utslipp til luft, noe som i utgangspunktet er å regne som forurensning etter forurensningsloven. Forurensning fra «det enkelte transportmiddel» er derimot regulert i spesiallovgivningen som gjelder det enkelte transportmiddelet, og ikke i forurensningsloven, se forurensningsloven § 5 andre avsnitt. I kjøretøyforskriften92 kapittel 24 er det gitt støygrenser for kjøretøy som kan brukes til motorferdsel i utmark. Utvalget antar at støy fra snøskuterløyper i enkelte tilfeller likevel kan være omfattet av forurensningsloven, i og med at denne forurensningen vil være mer stedbundet. Dersom støyen eller luftforurensningen «ikke medfører nevneverdige skader eller ulemper», kan virksomheten være tillatt etter forurensningsloven § 8 fjerde avsnitt.

Kulturminneloven § 3 første avsnitt fastsetter følgende: «Ingen må – uten at det er lovlig etter § 8 – sette i gang tiltak som er egnet til å skade, ødelegge, grave ut, flytte, forandre, tildekke, skjule eller på annen måte utilbørlig skjemme automatisk fredet kulturminne eller fremkalle fare for at dette kan skje.» Som automatisk fredede kulturminner regnes alle kulturminner fra før 1537, og alle samiske kulturminner fra 1917 eller tidligere, jf. kulturminneloven § 4. Riksantikvaren har i innspill til utvalget påpekt at motorferdsel i utmark er en aktivitet som kan skade, eller fremkalle fare for skade, på slike kulturminner. Riksantikvarens miljøovervåkningsprogram viser at motorferdsel i utmark skader kulturminner. Riksantikvaren påpeker at forekomsten av kulturminner generelt er klart dårligere kartlagt i utmarka enn på andre arealer, men at vernet etter § 3 gjelder uavhengig av om kulturminnet er kjent eller ikke. Riksantikvaren peker på at ferdsel i fastsatte traseer og involvering av regionale kulturmiljømyndigheter (fylkeskommunene og Sametinget) kan bidra til å redusere skadepotensialet.

Motorferdsel kan påvirke dyrelivet negativt. Viltloven § 21 gir regler om bruk av motordrevet fremkomstmiddel under jakt og fastslår blant annet at det er forbudt å bruke luftfartøy eller motorkjøretøy til forfølgning av vilt. Dyrevelferdsloven fastslår i § 3 blant annet at dyr «skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger». Av spesialmerknadene til bestemmelsen følger det at plikten til å opptre forsvarlig slik at dyr ikke utsettes for unødige påkjenninger og belastninger, gjelder «enhver». Begrepet «fare for» innebærer «at man på områder med manglende kunnskap bør legge et forsiktighetsprinsipp til grunn».93

8 Andre lands rett

Forstørr bilde

8.1 Sverige

8.1.1 Innledning

I Sverige reguleres motorferdsel i utmark av terrängkörningslagen (1975:1313), som trådte i kraft i 1976. Loven suppleres av en nasjonal forskrift, terrängkörningsförordningen (1978:594). Loven og forskriften inneholder de grunnleggende reglene om når motorisert ferdsel i utmark er tillatt. Loven har ingen virkeområdebestemmelse, men det går frem av 1 § at loven gjelder «körning i terräng med motordrivet fordon» i hele landet. På samme måte som i Norge finnes det også relevante regler om naturvern i andre lover og forskrifter, som miljöbalken (1998:808) kapittel 7, nationalparksförordningen (1987:938) og förordning (1998:1252) om områdesskydd. Trafikförordningen (1998:1276) har dessuten regler om farleder i terreng.

Det er betydelige forskjeller mellom den norske og den svenske reguleringen. For det første regulerer ikke terrängkörningslagen motorferdsel til vanns eller landing med luftfartøy. Dette håndteres i separat lovgivning, slik som sjölagen (1994:1009), sjötrafikförordningen (1986:300), luftfartslagen (2010:500), luftfartsförordningen (2010:770) og vattenskoterförordningen (1993:1053). For det andre gjelder reguleringene til dels også på landbruksarealer som etter norsk rett anses som innmark. For det tredje er det i den svenske reguleringen et systematisk skille mellom motorferdsel på snødekt mark og på barmark. På snødekt mark er det generelle utgangspunktet at motorferdsel er tillatt, mens utgangspunktet er motsatt på barmark. I det følgende vil vi redegjøre nærmere for hovedpunktene i det svenske regelverket.

8.1.2 Forbud mot motorferdsel på barmark og aktuelle unntak

På barmark er kjøring i terreng med motordrevet kjøretøy for andre formål enn jordbruk og skogbruk forbudt, jf. terrängkörningslagen 1 §.

Etter terrängkörningslagen 2 § kan regjeringen eller den myndigheten regjeringen bestemmer gjøre unntak fra forbudet for kjøring i forbindelse med redningstjeneste, næringsutøvelse eller når det finnes særlige grunner («särskilda skäl»).

I terrängkörningsförordningen er det fastsatt unntak fra det generelle forbudet mot barmarkskjøring for tre grupper: 1) statlige eller kommunale tjenestepersoner i tjeneste, 2) leger, distriktssykepleiere, jordmødre eller veterinærer under yrkesutøvelse, 3) redningstjenester. For alle tre gruppene er det et vilkår at kjøringen ikke kan gjøres på annen hensiktsmessig måte.

I tillegg inneholder terrängkörningsförordningen unntak for sju typer nytteformål:

• prosjektering, bygging og vedlikehold av infrastruktur (kraft, gass, vann og avløp, radio og teletjenester)

• prosjektering, bygging og vedlikehold av vei

• syketransport

• reindrift (under nærmere betingelser)

• uthenting av felte dyr (bjørn, elg, hjort og villsvin) frem til nærmeste bilvei

• vedlikehold og anleggsarbeid av park, idrett- og friluftsområde

• undersøkelser innenfor rammen av en undersøkelsestillatelse etter minerallagen (1991:45).

8.1.3 Regulering av kjøring på snødekt mark

På snødekt mark er det generelle utgangspunktet at motorferdsel er tillatt, men loven inneholder noen unntak.

Det følger for det første direkte av terrängkörningslagen 1 § at bruk av motorkjøretøy i områder med plante- eller ungskog og jordbruksmark hvor det ikke er åpenbart at kjøringen kan skje uten risiko for skade på marken eller skogen er forbudt. Også her er det gjort unntak for statlige eller kommunale tjenestepersoner i tjeneste, leger, distriktssykepleiere, jordmødre eller veterinærer under yrkesutøvelse og redningstjenester.

For det andre har loven en forskriftshjemmel hvor regjeringen kan innskrenke adgangen til kjøring i fjellområder. Denne adgangen er benyttet ved at terrängkörningsförordningen 6 § angir at enkelte fjellområder i Sverige er såkalte reguleringsområder som klassifiseres i tre grupper: A, B og C. Område A er strengest regulert. Her er det ikke tillatt med skuterløyper, og det er svært strenge restriksjoner på bruk av lette terrengkjøretøy («terrängskoter»). I område B er det få allmenne skuterleder og strenge restriksjoner på bruk av terrängskoter. I område C er det tillatt med flere løyper og noen restriksjoner på bruk av terrängskoter. Nærmere regler for reguleringsområdene finnes i lokale forskrifter. Det er gjort unntak fra forbudene i reguleringsområdene for kjøring i jordbruk og skogbruk, samt for fastboende for kjøring mellom nærmeste vei og bosted, jf. 7 §.

Forstørr bilde

Kilde: Naturvårdsverket.

8.1.4 Kommunalt selvstyre i form av lokale forbud

I terrängkörningslagen 3 § finnes det forskriftshjemmel for ytterligere forbud begrunnet i naturvern eller allmenn interesse. Denne myndigheten kan delegeres til kommunene. Etter terrängkörningsförordningen 15 § og 16 § har både kommunen og länsstyrelsen adgang til å vedta forbud for å verne natur eller allmenne interesser. Eventuelle forbud skal ikke legge unødig hinder for kjøring som er til nytte for lokalbefolkningen, eller som er nødvendig for yrkesutøvelse eller annet nyttig formål. Det kommunale selvstyret i det svenske systemet består altså i all hovedsak i denne muligheten til å nedlegge lokale forbud.

8.2 Finland

8.2.1 Innledning

De finske reglene om terrengkjøring finnes i terrängtrafiklagen (1710/1995) og terrängtrafikförordningen (10/1996). Reglene gjelder bruk av motorkjøretøy både på barmark og på snødekt mark. I likhet med i Sverige omfattes ikke bruk av luftfartøy eller motorfartøy til vanns av dette regelverket. Etter terrängtrafiklagen kan imidlertid de regionale miljømyndighetene (såkalte «regionala miljöcentraler») begrense eller forby ferdsel på islagte vann. Vattenlagen (587/2011) inneholder regler om ferdsel på åpne vann.

Utgangspunktet etter terrängtrafiklagen er at det er grunneieren som tillater eller forbyr terrengkjøring. Dette gjelder både offentlige og private grunneiere. Staten benytter seg i stor utstrekning av grunneierretten til å regulere bruk av motorferdsel på offentlig grunn. På denne måten har det finske regelverket et langt sterkere innslag av privatrettslig regulering enn det som er tilfellet i Sverige og Norge.

8.2.2 Reglene om motorferdsel

Den finske loven er bygget opp rundt grunneierrettigheter og allemannsretten. Loven inneholder ikke et generelt forbud mot motorferdsel i utmark. I stedet er utgangspunktet i loven at motorferdsel er forbudt uten grunneiers tillatelse. Dette følger av 4 §: «Det är förbjudet att utan markägarens eller markinnehavarens tillstånd färdas med, stanna eller parkera motordrivna fordon på markområden i terräng.» Kravet om grunneiersamtykke gjelder bare i «terräng». Ferdsel er dermed tillatt uten grunneiersamtykke på anlagte veger, offisielle snøskuterløyper og islagte vann.

I stedet for å inneholde unntak fra et forbud mot motorferdsel inneholder loven unntak fra kravet om grunneiertillatelse for en rekke nytteformål. Unntaket omfatter blant annet politi, syketransport, redningstjeneste, reindrift og andre primærnæringer, alvorlig bevegelseshemmede og undersøkelse av mineralforekomster. Loven inneholder også hjemler for å fastsette ferdselsforbud av hensyn til naturen. Ferdselen i terrenget reguleres dermed delvis gjennom utøvelse av eiendomsrett og delvis gjennom lovbestemmelser.

På statens grunn er det Forststyrelsen som gir grunneiertillatelser.94 Forststyrelsen er en statlig etat som forvalter den finske statens utmarksområder, som utgjør nesten en tredjedel av Finlands areal.95 De bruker sin eierrådighet til å regulere motorferdselen.

Forststyrelsen opparbeider og vedlikeholder en rekke såkalte uoffisielle snøskuterløyper. Dette er statlige løyper som man må kjøpe tillatelse for å kunne bruke. Forststyrelsen har også opprettet områder for frikjøring («djupsnökörning») som man må ha tillatelse for å bruke. Det knyttes en rekke vilkår til tillatelsene. Ferdselen er kostnadsfri for fastboende i kommunen. Dette systemet med løyper og tillatelser gir en sterk kanalisering av motorferdselen på statlig grunn.

Forststyrelsen beslutter flerårige kvoter for hvor mange tillatelser som gis. Dette publiseres i en offisiell kvotebeslutning.96 I gjeldende kvotebeslutning er det ingen begrensning i antallet tillatelser til kjøring i de uoffisielle løypene og frikjøringsområdene, og heller ingen absolutt begrensning på antallet tillatelser ellers på vinterføre utenfor de tre nordligste kommunene i Finland (Enare, Utsjoki og Enontekis). Derimot er det satt kvoter for tillatelser for kjøring på barmark («den snöfria tiden») fordelt på tre regioner.

Terrängtrafiklagen 8 § og 9 § åpner for regionale og kommunale forbud og begrensninger i bruken av motordrevne transportmidler innenfor et bestemt markområde eller islagt vann. Begrunnelsen må være å forbygge skader og ulemper på natur eller miljø, naturnæringer, allmenn rekreasjonsbruk, trafikksikkerhet eller «något annat allmänt eller enskilt intresse», jf. 1 §.

8.2.3 Snøskuterløyper

De offisielle snøskuterløypene («officiell snöskoterled») er definert som en vei etter den finske vägtrafiklagen (267/1981) og faller utenfor definisjonen av «terräng». I offisielle skuterløyper er det altså tillatt å kjøre kostnadsfritt og uten grunneiersamtykke.

Snøskuterløyper fastsettes i henhold til terrängtrafiklagen etter en plan som skal godkjennes av kommunens miljømyndighet. Det forutsettes også avtaler med berørte grunneiere og en såkalt lädförrättning. Denne prosedyren skal bestemme hvor løypa skal gå, og den skal fastsette erstatningsplikt overfor grunneiere. En permanent led som bygger på avtale, skal registreres i grunnboken («fastighetsregistret») dersom den som anlegger leden, ber om det. På denne måten hefter avtalen ved eiendommen, og det sikres at man ikke må inngå ny avtale ved salg av en av de berørte eiendommene.

Etter 16 § kan snøskuterløyper ikke anlegges på en måte som gjør at de kan føre til betydelige ulemper for natur eller miljø, naturnæringer, jord- og skogsbruket, allmenn rekreasjonsbruk eller «något annat allmänt eller enskilt intresse».